CS Úřední věstník Evropské unie C 318/113

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru na téma „Zelená kniha o modernizaci politiky EU v oblasti zadávání veřejných zakázek – Směrem k efektivnějšímu evropskému trhu veřejných zakázek“

KOM(2011) 15 v konečném znění

2011/C 318/19

Zpravodaj: pan van IERSEL

Spoluzpravodaj: pan CABRA DE LUNA

Dne 27. ledna 2011 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

zelené knihy o modernizaci politiky EU v oblasti zadávání veřejných zakázek Směrem k efektivnějšímu evropskému trhu veřejných zakázek

KOM(2011) 15 v konečném znění.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 23. června 2011.

Na 473. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 13. a 14. července 2011 (jednání dne 13. července), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 164 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 4 členové se zdrželi hlasování.

směrnice směrnice 2004/18/ES – postupy při zadávání veřejných zakázek zadavatelé veřejní zadavatelé zakázek, na které se tato definice vztahuje a kteří jsou definováni v čl. 1 odst. 9 směrnice veřejné služby veřejní zadavatelé, na něž se vztahuje směrnice 2004/17/ES gold-plating zvyšování zátěže při provádění směrnic do vnitrostátního práva (1)

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV vítá rozpravu, iniciovanou v zelené knize Komise s cílem modernizovat politiku EU v oblasti veřejných zakázek na vyšší úroveň účinnosti, a to díky lépe fungujícímu jednotnému trhu, který je inovativnější, ekologičtější a sociálnější. Poté, co Komise vyhodnotí dosavadní účinek směrnice 2004/18/ES, má Výbor v plánu vypracovat dodatkové stanovisko, které toto stanovisko doplní s ohledem na výsledky tohoto hodnocení.

1.2 Směrnice o zadávání veřejných zakázek (2) usiluje mimo jiné o podporu kvality v rámci veřejných zakázek. Poslední celková revize směrnic proběhla v roce 2004. EHSV trvá na tom, že jakákoli další revize by měla být připravena se stejnou péčí a precizností jako v roce 2004.

1.3 Pro jakoukoli revizi má zásadní význam celková analýza dopadů směrnice a jejího provedení v členských státech, stejně jako rozsudků ESD od roku 2004. Mělo by se také zohlednit, že zatím bylo poměrně málo času na získání dostatečných zkušenosti s touto směrnicí na evropské úrovni.

1.4 Aby mohly být výsledky pro všechny co nejlepší, je třeba odstranit zbytečnou byrokracii. Je třeba se vyhnout komplikované právní úpravě a nadměrné regulaci (tzv. „gold-plating“) v členských státech v důsledku nesprávného provádění směrnice. Strategie Evropa 2020 předpokládá širší monitorovací úlohu Komise.

1.5 EHSV zdůrazňuje, že zásady otevřenosti a transparentnosti a rovněž účinnosti, právní jistoty, finanční rentability, hospodářské soutěže, zajištění přístupu malých a středních podniků a svobodných povolání na trh, proporcionality, zvyšování počtu přeshraničních smluv na veřejné zakázky, zamezení diskriminaci a korupci a potřeba profesionality zůstávají i nadále platné.

1.6 EHSV poukazuje na dopad a význam inovativních, environmentálních a sociálních aspektů strategie Evropa 2020 též na oblast veřejných zakázek.

1.7 Posilovat zájem členských států na správném provádění směrnice a začlenění cílů strategie Evropa 2020 do smluv o zadávání veřejných zakázek by se podle EHSV mělo tím, že bude této otázce věnována zvláštní pozornost a bude se každoročně projednávat v Radě (ve složení pro konkurenceschopnost).

1.8 V členských státech se projevuje zvýšený zájem týkající se úlohy veřejných zakázek v inteligentním hospodářství. Vnitrostátní orgány formulují, v různé míře, environmentální a sociální kritéria, která musí veřejní zadavatelé zohledňovat. Je třeba zohlednit speciální požadavky veřejných zakázek na služby, jež nelze popsat (3). Součástí každoroční rozpravy v Radě by měly být rovněž osvědčené postupy a zkušenosti.

1.9 EHSV má za to, že výrazným nedostatkem zelené knihy je, že nepojednává ani o nezbytnosti dostatečné profesionality, ani o neochotě veřejných orgánů podstupovat rizika. Profesionalizace je zcela zásadní pro podporu inovací. V členských státech je třeba vypracovat také programy pro zadavatele. Výbor se zasazuje o referenční srovnávání a výměnu osvědčených postupů.

1.10 Zadavatel musí převzít plnou odpovědnost za hospodářské, sociální a finanční důsledky při definování povahy prací, výrobků nebo služeb. Např. může na uchazečích vyžadovat, aby poskytli vlastní osvědčení nebo prohlášení o shodě s příslušnými vnitrostátními právními předpisy, týkající se například sociálních aspektů, přičemž požadavek předložení úředních osvědčení omezí na vítěze.

1.11 Zejména u velkých projektů je EHSV vzhledem k potřebě podpořit udržitelný rozvoj pro to, aby se používala zásada nákladů životního cyklu tam, kde to bude vhodné.

1.12 EHSV je pro zachování rozlišení mezi službami podle příloh A a službami podle příloh B, za podmínky právní jistoty a možného rozšíření přeshraničních smluv na služby podle příloh B. Doporučuje, aby Komise pravidelně přezkoumávala seznam služeb uvedených v přílohách B, aby se posoudilo, zda by nebylo ku prospěchu věci přesunout některé služby podle příloh B mezi služby podle příloh A.

1.13 Musí dojít ke zvýšení účasti malých a středních podniků, včetně sociálních podniků. Vzhledem k tomu, že se názory zainteresovaných stran na věc liší, není EHSV pro změnu prahových hodnot. Zlepšení musí být dosaženo řádným používáním zásady „proporcionality“, změnou způsobů zveřejňování, řádným uplatňováním elektronického zadávání veřejných zakázek a ve vhodných případech rozdělením zakázek. EHSV doporučuje též programy na podporu odborných znalostí malých a středních podniků.

1.14 Jedním z cílů směrnic je bojovat proti protekcionářství, podvodům a korupci. Při modernizaci směrnic nesmí být jakkoli zmírněna jejich přísnost. Výbor má za to, že pokud by byly veřejně zakázky v předstihu zveřejňovány prostřednictvím elektronického systému pro jejich zadávání, pomohlo by to předcházet zneužívání.

1.15 Hlavním cílem směrnic od roku 1971 bylo posílit v rámci evropských veřejných zakázek přeshraniční zadávání. Výsledek je žalostný. EHSV doporučuje provést analýzu (osvědčených) postupů a příkladů v členských státech, na kterou je nutno navázat opatřeními k otevření trhů (4).

1.16 EHSV doporučuje, že již od počátku by se u přeshraničních veřejných zakázek měla stanovovat soudní příslušnost.

2. Úvod

2.1 Komise prezentuje veřejné zakázky jako jednu z dvanácti iniciativ, které mohou sloužit jako nástroj k podpoře rozvoje ekologičtějšího, sociálnějšího a inovativnějšího vnitřního trhu (5). Komise v této zelené knize rovněž podtrhuje potřebu účinnosti a zjednodušení, snazšího přístupu pro malé a střední podniky a podporu přeshraničního zadávání zakázek.

2.2 Veřejné zakázky v EU mají dlouhou tradici. Ta zahrnuje způsoby a prostředky, kterými veřejné orgány a veřejné služby (6) naplňují své potřeby prostřednictvím zadávání práce, dodávek a služeb. Hlavním cílem bylo a je vytvořit rovné evropské podmínky pro všechny. Počet přeshraničních veřejných zakázek je však i nadále velmi nízký. Stanovisko se zaměřuje na směrnici (7), kde, jak zelená kniha naznačuje, by zlepšení mělo být relativně nejpřínosnější.

2.3 V zásadě je to směrnice procesní, s konkrétními právními ustanoveními a zárukami, jimiž se řídí proces vyzvání k podání nabídky a postupy zadávání veřejných zakázek. Obsah zadávané zakázky je podle této směrnice zcela záležitostí veřejného zadavatele.

2.4 Po původních směrnicích – směrnici o zadávání veřejných zakázek (1972) a směrnici o veřejných službách (1993) – následovaly verze těchto směrnic z roku 2004, které zavedly výrazné modernizace, zejména do směrnice o koordinaci postupů (2004/18/ES), ale i menší změny v případě aktuálnější směrnice o veřejných službách (2004/17/ES). Tato revize byla výsledkem dlouhých a intenzivních diskusí mezi zainteresovanými stranami. Provádění se liší zemi od země v důsledku odlišného kulturního prostředí, odlišných právních tradic či kvůli nadměrné regulaci.

2.5 Pro vytvoření otevřeného, celoevropského a transparentního trhu bylo přihlédnuto k různým aspektům, k nimž patří právní jistota, povědomí o výdajích, nejlepší poměr hodnoty k ceně, kvalita, lepší hospodářská soutěž, přístup k trhu pro malé a střední podniky, proporcionalita, inovace, udržitelnost – v současnosti strategie Evropa 2020 – náklady životního cyklu, zamezení diskriminaci a podvodu, rovné podmínky pro všechny subjekty a přeshraniční zadávání veřejných zakázek.

3. Vývoj od roku 2004

3.1 Od prvního zavedení směrnic proběhlo v oblasti zadávání veřejných zakázek množství změn a tento proces i nadále pokračuje. V zelené knize se zvažuje, zda by některé z aspektů, které jsou běžné a samozřejmé v komerčním světě a veřejných službách, měly být zavedeny, umožněny nebo posíleny i zde.

3.2 Důležitými technikami jsou inovace, vyjednávání a šíření povědomí o trhu. Přestože byly vždy využívány velkou částí veřejných služeb a s určitými omezeními byly možné i podle směrnice, nikdy se výrazně nerozšířily. Nejsou-li v praxi takové techniky používány a schází-li dostatečná úroveň zkušenosti, nejsou nijak posilovány sdílené znalosti, a tudíž není žádná realistická vyhlídka, že se stanou běžnými.

3.3 V úsilí o zohlednění moderních metod zahrnuje směrnice další techniky, jako je elektronické zadávání veřejných zakázek a zpětné aukce. Zatímco elektronické nakupování má poměrně široké uplatnění, zpětné aukce jsou skutečně vhodné pouze tam, kde jedinými kritérii při zadávání jsou cena spolu s dodací lhůtou. EHSV poukazuje na to, že je třeba zlepšit přeshraniční elektronickou interoperabilitu.

3.4 V dlouhých diskusích o službách obecného zájmu (SOZ) byl vyvozen závěr, že se nejedná o oblast veřejných zakázek jako takovou, nýbrž služby poskytované veřejnými orgány nebo jejich jménem. EHSV potvrzuje, že veřejné orgány mají naprostou volnost v tom, zda tyto služby budou provozovat celé nebo zčásti samy, či zda jimi vybrané činnosti zajistí externě. Je rovněž nezbytné zohlednit systémy členských států, jež se řídí zásadami rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti zakotvenými v primárním právu a jež obsahují obecný nárok na poskytování služeb. Na samotné služby obecného zájmu (8) se tedy v zásadě směrnice nevztahuje, ale každé zajištění činností externě nebo zadání veřejné zakázky veřejným zadavatelem či jeho jménem v souvislosti s těmito činnostmi směrnici podléhat bude.

Článek 14 a Protokol (č. 26) o službách obecného zájmu Smlouvy o fungování Evropské unie uznávají zvláštní povahu a důležitost veřejných služeb a široké pravomoci, které mají celostátní, regionální a místní orgány při rozhodování o tom, jak budou tyto služby poskytovány, zadávány a organizovány. Týká se to i poskytování služeb vlastními silami a prostřednictvím spolupráce v rámci veřejného sektoru. Prvořadý význam má zajišťování vysoké kvality, bezpečnosti, cenové dostupnosti a rovného zacházení a podpora všeobecného přístupu a práv uživatelů.

3.5 Směrnice nijak nediktuje, co by veřejný zadavatel měl nebo neměl zadávat jako veřejnou zakázku či zajišťovat externě; stanoví pouze postupy takovéhoto zadávání a externího zajištění činností. EHSV je přesvědčen, že tato svoboda nesmí být omezena.

3.6 Vyjednávání

3.6.1 EHSV naléhavě požaduje, aby Komise ve směrnici vysvětlila, za jakých podmínek může zadavatel udělit zakázku přímo subjektu, který mu podléhá obdobným způsobem, jakým mu podléhají jeho vlastní vnitřní útvary. EHSV žádá, aby byla směrnice pozměněna tak, aby stanovila příslušné podmínky pro udělení výjimky ze svých požadavků.

3.6.2 Zásadní význam mají se zvyšujícím se důrazem na inovativní návrhy a specifikace založené na výsledcích diskuse mezi zadavateli a uchazeči během zadávacího řízení. Z tohoto důvodu je třeba používat obecné vyjednávací řízení obdobné tomu, jaké bylo ve směrnici o veřejných službách, či soutěžního dialogu, ale bez jakýchkoliv „mimořádně složitých“ omezení. To zahrnuje existující pravidla pro zadávání veřejných zakázek v oblasti služeb, jež nelze popsat.

3.6.3 Bylo řečeno, že díky takovému řízení by mohli různí uchazeči předkládat své návrhy a zadavatel by pak měl možnost vybrat nejlepší prvky těchto návrhů („cherry-picking“) a vydat výslednou hybridní specifikaci jako nové vypsání veřejné soutěže, která už bude provedena způsobem bez „vyjednávání“. Tento koncept je špatný. Uchazeči musejí mít možnost chránit své duševní vlastnictví – ať už patentované či nikoli –, a to vždy, a jejich myšlenky by tudíž neměly být nabízeny jiným dodavatelům k využití, dokonce ani v omezené podobě, bez jejich výslovného souhlasu.

3.6.4 Vyjednávání zakázek – obzvláště těch složitých – samozřejmě vyžaduje značnou odbornost na straně zadavatele. Zavedení obecného vyjednávacího řízení je nutno provázet opatřeními, jež na zadávající straně zajistí dostupnost lidí s příslušnými dovednostmi a zkušenostmi.

3.7 Inovace

3.7.1 Inovace ve veřejných zakázkách jsou v zelené knize rovněž diskutovány. V oblasti zadávání veřejných zakázek existují tři hlavní úrovně:

— ochota akceptovat inovovaná řešení tradičních požadavků;

— účast v rozvíjení řešení;

— sponzorství rozvojového projektu.

3.7.2 Nejsnadnější a pravděpodobně nejproduktivnější aspekt je ochota akceptovat inovovaná řešení. EHSV doporučuje, aby byla podporována otevřenost ze strany zadavatelů (kteří by měli mít dostatečné kompetence) vůči návrhům nových řešení. Zadavatel by tedy, pokud výslovně neprohlásí, že tak neučiní, měl být ochoten zabývat se určitými alternativními řešeními. Úředníci veřejné správy se to často činit zdráhají, a to spíše z nechuti vůči riziku než kvůli jakýmkoli administrativním nebo právním překážkám.

3.7.3 Velké překážky panují dokonce i v oblasti alternativních návrhů. Schopnost předkládat inovativní návrhy je mnohem více prakticky zabezpečena, jestliže zadavatel uvádí své požadavky spíše ve smyslu problému, který by měl být řešen, než ve smyslu řešení. Takový přístup umožňuje, aby uchazeč využil svých příslušných dovedností k tomu, aby navrhl nejlepší řešení, ať již tradiční nebo nové.

3.7.4 Tam, kde se veřejný zadavatel účastní inovativního řešení, zabývá-li se například rozvojem významnějšího databázového systému, má účast a podpora ze strany veřejného zadavatele na všech úrovních zásadní význam. Bez toho by vznikalo velké riziko selhání.

3.7.5 V rámci konceptu veřejných zakázek v předobchodní fázi (9) se navrhuje, aby veřejní zadavatelé byli sponzory nového vývoje a vystupovali jako první uživatelé. Možné selhání činí z této záležitosti věc značně riskantní. Zkušenosti ukazují, že veřejní zadavatelé jsou svou povahou, organizací a zkušenostmi k této činnosti, do níž je tedy možné se pustit pouze s maximální obezřetností, vhodní.

3.7.6 Jedním z nejdůležitějších bodů je udržitelnost výroby a spotřeby. Obecně se uznává, že inovace v oblasti udržitelného rozvoje mají nesmírný význam v souvislosti s možností podporovat kvalitní pracovní místa a podniky v EU, na základě strategie Evropa 2020. Je-li jich řádně dosaženo, poskytují výrazný hospodářský přínos. Mnohé veřejné zakázky vyžadují, aby byly brány v úvahu náklady životního cyklu. Jedná se, podle okolností, o kvalitu, původní cenu, údržbu, provoz a konečnou likvidaci. Přístup založený na kvalitě povzbudí inovace a dobré pracovní postupy a podmínky, které v dlouhodobém horizontu povedou k větší výkonnosti a úspoře nákladů. Postupy pro hodnocení těchto aspektů existují. EHSV doporučuje přijetí kroků, které by zadavatele veřejných zakázek podnítily tyto techniky přijímat a využívat jich.

4. Argumenty pro další modernizaci

4.1 Právní hlediska

4.1.1 Základem je kvalitní provedení do vnitrostátního práva, což je ovšem stále ožehavé téma. V zelené knize mu měla být věnována výslovná pozornost. Jen málo členských států na kvalitní provedení dbá. Správné provedení slouží zájmům všech zainteresovaných subjektů. Gold-plating přinášející větší administrativní zátěž a byrokracii vytváří zbytečné překážky, zejména pro malé a střední podniky – pojem malých a středních podniků a zmínka o podnicích se musí vztahovat na všechny druhy subjektů, ziskové i neziskové, aby byla dodržena pravidla spravedlivé hospodářské soutěže – a současně rostoucí náklady pro veřejného zadavatele. Směrnice zní jasně a není nijak složitá. Navzdory odlišným právním systémům a přístupům bychom se dodatečným požadavkům a formalitám měli vyhnout. Podle EHSV by Komise měla aktivněji sledovat proces provádění a snažit se podporovat jednoduchost a srozumitelnost vnitrostátní právní úpravy.

4.1.2 Systematický problém se objevuje při uplatňování směrnice o prostředcích nápravy v přeshraničních vztazích. V přeshraničních vztazích není jednoznačně dáno, která jurisdikce by se měla uplatnit, zda kupujícího, nebo dodavatele. EHSV navrhuje, aby takové rozhodnutí bylo od samého počátku součástí zakázky.

4.1.3 V případě některých smluv, zvláště dlouhodobých, vznikají okolnosti, jež vyžadují změnu některých ustanovení smlouvy. Takovým situacím se někdy nedá vyhnout, přitom zvyšují pravděpodobnost korupce. Směrnice sice omezuje změny, které jsou přípustné v rámcových smlouvách (článek 32), jinak ovšem mlčí. Podle názoru EHSV by v případě uvolnění pravidel tak, aby umožňovala větší pružnost, mělo následné riziko korupce a/nebo nedostatečné právní jistoty ničivé důsledky. Proto by se směrnice v tomto ohledu neměla měnit.

4.1.4 Směrnice dělí služby na dvě kategorie – podle příloh A a podle příloh B. Služby v kategorii A musí požadavky směrnice splnit, zatímco na služby skupiny B se obecně vztahuje mírnější režim. Zelená kniha si klade otázku, zda je rozdělení s ohledem na stále častější přeshraniční povahu mnohých služeb stále ještě vhodné. EHSV je pro zachování rozdělení do dvou kategorií ke zvýšení právní jistoty, s tím, že je případně možné přesunout přeshraniční služby skupiny B do režimu skupiny A. Doporučuje pravidelně přezkoumávat seznam služeb uvedených v přílohách B Komisí, aby se posoudilo, zda by nebylo ku prospěchu věci přesunout některé služby podle příloh B mezi služby podle příloh A.

4.2 Postupy

4.2.1 Významnou překážkou výrazného pokroku směrem k řádnému fungování oblasti veřejných zakázek je, že veřejným zadavatelům schází dostatečná profesionalita a odbornost. Nedostatkem zelené knihy je, že se nezabývá tím, co je základní podmínkou každé veřejné zakázky. Ke zkvalitnění situace existuje jen málo pobídek. EHSV důrazně doporučuje kampaně na podporu odborné přípravy úředníků – zejména na místní a regionální úrovni – k osvojení si sjednávání a přidělování životaschopných zakázek (10).

4.2.2 Dále se však musí změnit i kultura zadávání veřejných zakázek. Zadávání veřejných zakázek není nic snadného, a podle povahy zakázky je nutné zapojit všechny úrovně a odvětví řízení, jako tomu je v mnoha obchodních společnostech. Úspěchu lze dosáhnout jedině při snaze o moderní postupy v oblasti veřejných zakázek, zejména co se týče řízení rizik, a to na všech úrovních veřejného zadavatele. Pozitivní příklady nabízí praxe v oblasti veřejných služeb.

4.2.3 Je nutné podpořit profesionalizaci v oblasti zadávání zakázek ve veřejném sektoru, a to formou rozvoje zaměstnanců a náboru odborníků, čímž se tento obor zviditelní. V řadě případů měla úspěch dvě dodatečná opatření: nábor zkušených vedoucích pracovníků v oblasti nákupu z jiných odvětví a zřizování nákupních agentur, jež zadavatelům odborně radí v průběhu nabídkového řízení. Kvalita nákupců je v různých zemí rozlišná. EHSV doporučuj referenční srovnávání a výměnu osvědčených postupů.

4.2.4 Ve fázi před zadáním veřejné zakázky by se zkušení zadavatelé či projektoví manažeři měli informovat o tom, co je v současnosti k dispozici na trhu, a teprve na základě toho připravit zadávací dokumentaci. Takový průzkum typicky zahrnuje odborné časopisy, obchodní výstavy a rozhovory s dodavateli v příslušné oblasti.

4.2.5 Dále je zapotřebí, aby se zvýšila profesionalita malých a středních podniků. Ke zdokonalování kvalifikace a znalostí mohou přispívat zvláštní kurzy a rovněž lidé, kteří mají zkušenosti v oblasti zadávání veřejných zakázek.

4.2.6 Jeden z aspektů nechuti podstupovat rizika je nadměrné používání kritéria nejnižší ceny. Zatímco některá zadání veřejných zakázek nemají žádné realistické kritérium kromě ceny – a případně termínu dodání –, většina jich určité jiné důležité charakteristiky má, což přispívá k lepšímu výsledku. Kritérium nejnižší ceny brání inovacím a tomu, aby zvítězila lepší kvalita a hodnota, v souladu s požadavky strategie Evropa 2020, a nemusí nutně vést k lepší hodnotě a kvalitě.

4.2.6.1 Z používání kritéria nejnižší ceny by proto měla být učiněna spíše výjimka než pravidlo. Rozšířením uplatňování kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky za účelem posouzení nabídky nejvýhodnější z hlediska udržitelnosti by mohly orgány dosáhnout optimálních hodnot, pokud jde o udržitelnost a životní prostředí i z hlediska sociálního a ekonomického. EHSV podporuje orgány v tom, aby posuzovaly náklady životního cyklu vždy, kdy je to možné a vhodné.

4.2.7 Vzhledem k obrovskému počtu středně velkých a zejména malých obcí by se jim mělo doporučit, či povinně uložit, aby v nejdůležitějších rozsáhlých projektech spolupracovaly, a to v zájmu profesionality, účinnosti i finančních hledisek. EHSV žádá, aby byla tomuto aspektu věnována zvláštní pozornost, a doporučuje provádět v každém případě výměnu osvědčených postupů a to, aby byla v této souvislosti objasněna pravidla pro veřejné nákupy.

4.2.8 Ze statistické analýzy vyplývá, že především zastoupení malých a středních podniků je v oblasti veřejných zakázek nad prahovou hodnotou pro použití směrnic EU velmi nízké. EHSV je zastáncem nastolení rovných podmínek v oblasti veřejných zakázek, tak aby malé a střední podniky mohly získat spravedlivý díl veřejných zakázek. EHSV je proti opatřením zaměřeným na pozitivní diskriminaci malých a středních podniků, mimo jiné proto, že se jedná o umělý postup, s čímž je spojeno větší riziko korupce. Bez ohledu na to by veřejní zadavatelé měli být, je-li to v praxi možné, nabádáni k tomu, aby dělili zakázky na menší, a tím zviditelnili příležitosti pro malé a střední podniky, a potažmo zvýšili jejich přístupnost.

4.2.9 Pokud jde o prahové hodnoty, názory se různí. Tyto hodnoty byly stanoveny po dlouhé diskusi a pečlivé úvaze a jsou v souladu s hodnotami uvedenými v Dohodě o vládních zakázkách, přičemž jsou pravidelně upravovány s ohledem na inflaci a změny kurzu. Objevily se požadavky na zvýšení, avšak i na snížení těchto prahových hodnot. Žádný z těchto argumentů není příliš přesvědčivý, a EHSV doporučuje, aby byly zachovány stávající praktické úrovně. Pod prahovou hodnotou se uplatní vnitrostátní postupy, na které se vztahují ustanovení Smlouvy. Je žádoucí, aby tyto předpisy co nejvíce odpovídaly postupům podle směrnice, a zabránilo se tak pochybnostem a nejasnostem, a aby kupující mohli účinně využívat jediného souboru pravidel.

4.2.10 S cílem zvýšit transparentnost a omezit zneužívání úřední moci navrhuje EHSV, že všechny veřejné zakázky bez výjimky by měly být v předstihu zveřejňovány. Oznámení o zakázkách pod prahovými hodnotami a na služby podle přílohy B ve velmi jednoduchém pojetí by měla být dostupná na internetových stránkách určených pro zveřejňování veřejných zakázek e-Tender (11), jež by zahrnovaly celý evropský hospodářský prostor.

4.2.11 Podpora větší profesionality by mohla zároveň vést ke zjednodušení vnitrostátních postupů, neboť ty jsou v současné době nepřiměřeně nákladné. Konkrétní situace se mezi různými členskými státy značně liší, tudíž bychom měli předejít zmatkům a rozepřím nad výkladem. Jednoznačné vnitrostátní přístupy by měly sloužit pro ostatní jako vzor.

4.2.12 Další překážkou pro malé a střední podniky je tendence zadavatelů požadovat finanční záruky, zajištění a závazky plnění. Navíc je dnes k dispozici čím dál tím méně finančních zdrojů a je nehospodárné využívat na podporu takových záruk omezených finančních zdrojů malých a středních podniků. Zadavatelům by se měla připomenout jejich povinnost vyhýbat se nepřiměřeným kvalifikačním a finančním požadavkům, spíše než se spoléhat na záruky.

4.2.13 V této oblasti vznikají iniciativy, které mají za cíl situaci v členských státech zlepšit. EHSV je rozhodným zastáncem soupisu osvědčených postupů a, v souladu s praxí některých členských států, pravidelných panelů za účasti veřejných zadavatelů a zkušených odborníků na úrovni EU.

4.2.14 Na pomoc malým a středním podnikům by veřejní zadavatelé mohli vytvořit elektronické portály s cílem:

— rozšířit přístup k informacím o příležitostech v oblasti veřejných zakázek pod prahovou hodnotou EU;

— umožnit malým a středním podnikům zaregistrovat se jako zájemce, aby se mohly stát partnery dalších zainteresovaných malých a středních podniků;

— vytvořit zabezpečenou část centrální internetové stránky e-Tender, kde by malé a střední podniky mohly zadat a měnit/aktualizovat své administrativní údaje, které by veřejní zadavatelé mohli využít při zadávání veřejných zakázek.

5. Vztah mezi zadáváním veřejných zakázek a ostatními agendami

5.1 Kromě cíle zvýšení účinnosti veřejných výdajů (12) zelená kniha požaduje, aby byla věnována pozornost posílení vazeb mezi zadáváním veřejných zakázek a jinými agendami, zejména inovacemi, oblastí environmentální a sociální.

5.2 Od roku 2004 jsou prioritou vedle zlepšení konkurenceschopnosti udržitelný rozvoj a růst podporující začlenění, což znovu potvrdila strategie Evropa 2020. Uvedené aspekty by měly být zohledněny i při zadávání veřejných zakázek.

5.3 EHSV souhlasí s tím, že je třeba vnitrostátní a regionální veřejné zadavatele vybízet, aby řádně přihlíželi ke společenským aspektům, což znamená, že by těmto prvkům měl být ponechán volný prostor při přípravě zakázky.

5.4 Úmluva MOP č. 94 o pracovních ustanoveních ve veřejných zakázkách byla přijata v roce 1949 a v současné době zavazuje 10 členských států, i když další státy, např. Irsko, uplatňují tuto úmluvu na dobrovolné bázi při zadávání veřejných zakázek. EHSV bere na vědomí zásady obsažené v úmluvě a navrhuje, že by členské státy měly být povzbuzovány k tomu, aby dohodu ratifikovaly a dodržovaly její zásady.

5.5 EHSV podtrhuje, že směrnice bude dávat rámec souboru procesních pravidel upravujících vztah mezi smluvními stranami ve veřejných zakázkách. V předchozích dokumentech dospěla Komise na základě rozsáhlých konzultací k metodě, kterou mohou být veřejnými zadavateli posouzeny inovativní produkty/služby/procesy a environmentální a sociální cíle při přípravě zakázky (13) nebo je-li využíváno zadávání v předobchodní fázi.

5.6 V souvislosti s inovacemi a zadáváním zakázek je vhodné zmínit zprávu skupiny Aho a „Iniciativu rozhodujících trhů pro Evropu“. (14) Inovace se mohou týkat celé řady oblastí: vyspělé technologie, nízké emise uhlíku, nízká spotřeba energie, nové a alternativní metody ve zdravotnictví a sociální péči, výstavba, doprava, infrastruktura apod. EHSV zdůrazňuje, že poptávka může mít velmi důležitou úlohu hybné síly inovací (15), která byla po řadu let opomíjena a bagatelizována. Může nepřímo podporovat zapojení univerzit a středisek výzkumu a vývoje, jakož i neustálé inovace např. malých a středních podniků či subjektů sociální ekonomiky.

5.7 V reakci na otázky uvedené v zelené knize EHSV zdůrazňuje, že odpovědnost za oblast veřejných zakázek spočívá v prvé řadě na vnitrostátních, regionálních a evropských orgánech, které musí případ od případu zvažovat správný poměr mezi všemi společenskými požadavky – inovacemi, životním prostředím, sociálními aspekty (16) (včetně sociálních předpisů na ochranu osob s postižením) a účinností, výrobními lhůtami, náklady, počtem dodavatelů, možným výsledkem zakázky atd. v rámci těchto směrnic.

5.8 Veřejní zadavatelé si mohou sami zvolit specifické požadavky, včetně požadavků environmentálních a sociálních. V řadě případů tak činí, neboť evropské a/nebo vnitrostátní právní předpisy jim to ukládají, například v podobě norem ochrany životního prostředí, které se váží k odvětví nebo jsou uplatňovány obecně. Jindy mohou být takové požadavky spojeny s realizací konkrétních projektů, např. pokud jde o velké projekty v oblasti infrastruktury.

5.9 Tam, kde je to vhodné, by měly být technické požadavky rozšířeny tak, aby zahrnovaly výrobní a procesní parametry. To by zjednodušilo a učinilo transparentnějšími možnosti zadávajících orgánů činit důležitá rozhodnutí na poli podpory cílů udržitelnosti, včetně otázky udržitelnosti z hlediska životního prostředí, prosazování kolektivních smluv, pracovních norem, pracovních podmínek a stejných odměn za stejnou práci. Spor ve věci zelené elektřiny je jasným příkladem toho, jak a proč by měly být výše uvedené výrobní parametry zahrnuty do technických požadavků, a nejenom do podmínek plnění. (17)

5.10 EHSV doporučuje, aby Komise podle potřeby poskytla konsolidovaný dokument začleňující problematiku směrnice a příslušné judikatury ESD. Takový dokument zvýší přístupnost a bude velice užitečný, neboť bude poskytovat jediný zdroj a zasadí se o právní jistotu.

5.11 V souladu s obecnou diskusí o tom, že je nutné vytvořit inteligentní evropské hospodářství, probíhají v členských státech intenzivnější diskuse týkající se úlohy veřejných zakázek v tomto procesu (18). Jednotlivé členské státy v různé míře formulují environmentální kritéria a v menší míře i kritéria sociální, k nimž musí zadavatelé veřejných zakázek přihlížet. Mezi podmínkami pracovních vztahů a ve vnitrostátní právní úpravě v jednotlivých členských státech panují velké rozdíly. Povinností každé země je zajistit dodržování vlastních právních předpisů.

5.12 EHSV doporučuje, aby o tomto probíhajícím procesu každoročně diskutovala Rada ve složení pro konkurenceschopnost. Je třeba upozornit na osvědčené postupy a zkušenosti. Podmínky pro přeshraniční zakázky zlepší i větší sbližování postupů.

5.13 Ať už jsou jako kritéria pro zadávání veřejných zakázek stanoveny environmentální či sociální požadavky, musí být možné je vyhodnotit a přisoudit jim váhu ve vztahu k ostatním kritériím.

5.14 Podmínkou by mělo být, že zadavatelé veřejných zakázek v rámci své pravomoci zajistí, aby uchazeči splňovali, kromě kritérií stanovených články 44 až 51 směrnice (19), sociální požadavky (mimo jiné v souvislosti s integrací osob s postižením (20)), neboť by bylo v rozporu s evropským i vnitrostátním právem, aby veřejné orgány zadávaly veřejné zakázky subjektům, které nepostupují v souladu s danými právními předpisy.

5.15 Členské státy by měly od uchazeče vyžadovat, aby poskytl vlastní osvědčení nebo prohlášení o shodě, v němž by uvedl, že v jednotlivých členských státech postupuje v souladu s platnou právní úpravou pro začlenění osob s postižením na pracovní trh, například s povinností zaměstnávat konkrétní počet nebo procento osob s postižením, v zemích, kde taková povinnost existuje.

5.16 Další sociální opatření se musí – pokud je to možné – každopádně týkat stanovení technických požadavků – ty musí být stanoveny tak, aby obsahovaly kritéria dostupnosti pro zdravotně postižené osoby a aby byly navrženy pro všechny uživatele.

5.17 Dalším aspektem, na nějž se nesmí zapomínat, je zajištění rovných příležitostí pro všechny a sociálního začlenění, což souvisí s rozhodováním o zakázkách ohledně chráněných dílen pro osoby s postižením. Tuto možnost výslovně předpokládá bod odůvodnění 28 a článek 19 směrnice 2004/18. EHSV je toho názoru, že Komise by měla výslovně doporučit, aby v těch členských státech, kde je to odůvodněné, bylo procento takových zakázek vymahatelné, jako třeba v případě, kdy by byl neaktivní značný počet práceschopných osob se zdravotním postižením.

5.18 Specifickou otázkou, kterou je třeba se zabývat, je složitost pravidel pro zadávání veřejných zakázek v souvislosti se sociálními službami obecného zájmu. Zelená kniha v oddíle 4.4 pokládá otázku, zda by měly být zvýšeny prahové hodnoty pro takové služby, tedy aby se lépe zohlednily zvláštnosti sociálních služeb. Výbor se těší na to, že bude činnost v této oblasti bedlivě monitorovat, zejména v souvislosti se sdělením KOM(2011) 206 v konečném znění, jelikož si uvědomuje, že selektivní úprava prahových hodnot není žádoucí.

5.19 V rámci strategie Evropa 2020 by Komise měla mít pravomoc bedlivě proces této modernizace v členských státech monitorovat. Zveřejňování informací o všech zadaných veřejných zakázkách bez ohledu na jejich hodnotu na internetové stránce včetně typu společnosti, jíž byla zakázka zadána (mikropodnik, malý a střední podnik, velký podnik), a hodnoty zakázky by těmto činnostem napomohlo.

6. Nevhodné postupy

6.1 Jedním z cílů směrnice je bojovat proti protekcionářství, podvodu a korupci. Tyto praktiky se nevztahují výlučně k oblasti veřejných zakázek, scházející obchodní kázeň, jak uvádí zelená kniha, poskytuje dodatečný rozměr, neboť státy vždy řádně takové praktiky nemusejí ze strany svých vlastních orgánů postihovat. Tato směrnice není náhradou právních předpisů o korupci nebo o hospodářské soutěži, díky své přísné procesní kázni však poskytuje další možnost ochrany.

6.2 EHSV se domnívá, že je třeba zpřísnit ustanovení o subdodávkách. Víceúrovňová struktura subdodavatelského řetězce způsobuje problémy při prosazování kolektivních smluv, pracovních podmínek a postupů na ochranu zdraví a bezpečnosti. Veřejným orgánům by měl být poskytnut větší prostor, aby mohly ovlivňovat tyto smlouvy za účelem splnění kvalitativních, sociálních a environmentálních cílů. Veškeré podrobnosti týkající se zapojení subdodavatelů by měly být oznámeny před udělením zakázky a veřejné orgány by měly jasně stanovit odpovědnost a povinnosti, aby bylo možné účinně zakázku monitorovat a kontrolovat. Měly by být zavedeny mechanismy umožňující veřejným orgánům prověřit a zamítnout subdodavatele v případě pochybností.

6.3 Za normálních okolností je zakázka udělena hlavnímu dodavateli, jenž má kvalifikaci a zkušenosti s prováděním požadované činnosti, dodávky nebo služby. Hlavní dodavatel nese odpovědnost za celou zakázku a odpovídá veřejnému zadavateli za její provedení. Do této odpovědnosti spadá mimo jiné řízení nákupu materiálu a všech případných smluv se subdodavateli. Postupy pro penalizaci a vylučování uchazečů podle článku o neobvykle nízkých nabídkách by měly být jednodušší, obzvláště co se týče dodržování platných požadavků na ochranu zaměstnanců a pracovních podmínek. V současnosti existuje závazný a komplikovaný postup spočívající v předkládání písemných žádostí před tím, než může být nabídka zamítnuta. Musí být rovněž přehodnocena ustanovení týkající se poskytování informací o hospodářských aspektech stavebních postupů, výrobním procesu nebo o poskytovaných službách. Měly by být stanoveny závazné požadavky pro uchazeče, co se týče poskytování informací veřejnému zadavateli, spíše než aby musel zadavatel sám o tyto informace žádat. Směrnice by měly být upraveny tak, aby obsahovaly tyto změny v zájmu podpory důstojných pracovních podmínek, rovného zacházení s pracovníky a širších cílů v oblasti udržitelnosti.

6.4 Neoficiální důkazy svědčí o tom, že hlavním nesprávným postupem je protekcionářství, kdy zadavatel veřejné zakázky zakázku zadá zvýhodněnému dodavateli, někdy dokonce i bez oznámení záměru. Takové skryté činnosti se jen obtížně odhalují, neboť vyjdou najevo až zpětně. EHSV má za to, že zveřejňování veškerých vyhlášení veřejných zakázek předem prostřednictvím systému e-Tendering by takovému nesprávnému postupu zabránilo, aniž by tím veřejní zadavatelé byli zbytečně zatíženi.

6.5 EHSV upozorňuje na skutečnost, že musí být vyvinuto větší úsilí s cílem podporovat dohled nad dodržováním podmínek zakázky poté, co byla udělena, včetně ustanovení týkajících se plnění smlouvy. Orgány jsou v současnosti v důsledku finanční krize pod narůstajícím tlakem, co se týče finančních prostředků a zdrojů, a stejně tak subjekty pověřené monitorováním zdravotních, bezpečnostních a pracovních norem a ochranou životního prostředí čelí snižování prostředků. Vzhledem k tomu, že zrušení nabídkového řízení či jeho případné opakování může být velmi nákladné, orgány se mohou zdát bezmocné vůči dodavateli, který nedodržuje podmínky nebo který neplní své závazky. Náklady související se zajištěním dodržování podmínek by měly být součástí rozpočtů veřejných zakázek a měla by být zvážena řada dalších postihů za nedodržování podmínek zakázky.

6.6 Je nutné, aby podniky přijaly přísná opatření na předcházení korupci. V tomto ohledu by měla být podpořena opatření na „sebeočištění“ podniků, které takto pochybily. Příkladně jednající podniky by měly mít možnost znovu vstoupit na trh poté, co úspěšně dokončí tento proces. Příslušné platné přísné požadavky by měly být zakotveny do směrnic, aby se zamezilo stávajícím lišícím se postupům v jednotlivých členských státech.

7. Vnější rozměr

7.1 Vnější rozměr zadávání veřejných zakázek v EU by neměl opomíjet závazek EU podporovat důstojné pracovní podmínky, rovné zacházení, dodržování základních práv, svobod a pracovních norem, ochranu životního prostřední a energetickou účinnost ve třetích zemích. Jde o principy, na které nesmíme zapomínat, když překračujeme naše hranice. Jakákoliv změna pravidel pro zadávání veřejných zakázek musí posílit tyto principy, jak uvnitř, tak mimo území EU. Na úrovni EU musí být věnováno větší úsilí zdokonalování sociálních a environmentálních norem v rámci dodavatelských řetězců a je nutné se jim souběžně věnovat v obchodní politice. Evropská komise musí při vypracovávání účinných strategií a struktur významným způsobem zapojovat klíčové zúčastněné aktéry, jakými jsou odbory a nevládní organizace.

7.2 Dohoda o vládních zakázkách je rámcem a základem pro vytvoření všeobecných rovných podmínek v oblasti veřejných zakázek. Je nezbytné podporovat co nejvíce zemí v tom, aby se k této dohodě připojily.

7.3 Otevřené mezinárodní trhy v oblasti veřejných zakázek jsou pro evropské zájemce výhodou, jelikož mnohé evropské společnosti, včetně malých a středních podniků, jsou globálními lídry v oblasti výstavby, veřejných prací, alternativní energie či ochrany životního prostředí (21). EHSV trvá na tom, že EU musí usilovat o zlepšení přístupu na trhy veřejných zakázek třetích zemí. Je nutné zajistit reciprocitu. (22)

7.4 EHSV klade velký důraz na to, aby společnosti ze třetích zemí (ve vlastnictví státu) dodržovaly při ucházení se o veřejné zakázky v EU v oblasti veřejných zakázek stejná pravidla, jaká platí pro společnosti se sídlem v Evropě, zejména pokud jde o zakázanou přímou či nepřímou státní podporu, výpočet ceny a zvážení nákladů a rizik v zájmu předběžné opatrnosti. Vymáhání dodržování pravidel není snadné. Tuto otázku je zapotřebí při přezkumu směrnice z roku 2004 uspokojivě vyřešit (23).

V Bruselu dne 13. července 2011. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Viz stanoviska EHSV, Úř. věst. C 93, 27.4.2007, s. 25 a Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 52.

(2) Viz klasická směrnice 2004/18/EU a směrnice 2004/17/EU o veřejných službách. Toto stanovisko hovoří zejména o klasické směrnici, dále jen „směrnici“.

(3) Nezávislá odborná činnost, jejímž předmětem je úkol, jejž nelze předem jasně a podrobně popsat.

(4) Viz bod odůvodnění 2 směrnice: „(…) a zaručila otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži.“

(5) Sdělení Komise o Aktu o jednotném trhu, Dvanáct nástrojů k podnícení hospodářského růstu a posílení důvěry, KOM(2011) 206 v konečném znění, oddíl 2.12 Veřejné zakázky.

(6) Subjekty v odvětvích vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb.

(7) 2004/18/ES (směrnice o veřejných zakázkách).

(8) Viz článek 14 a článek 106 SFEU a protokol č. 26 SFEU.

(9) Zadávání veřejných zakázek v předobchodní fázi – podpora inovace za účelem zajištění udržitelné vysoké kvality – KOM(2007)799.

(10) Ilustrativním příkladem je nizozemská nadace PIANNO. Stejně tak konfederace nizozemského průmyslu a sdružení nizozemských obcí plánují širokou společnou kampaň mezi úředníky odpovědnými za zadávání veřejných zakázek v celé zemi.

(11) Viz e-Procurement, Úř. věst. C 248, 25.8.2011, s. 142.

(12) Zelená kniha, strana 4, třetí odstavec.

(13) Viz formulace v zelené knize na str. 34. Viz též příručka Build for All, listopad 2006, co se týče zahrnutí kritérií přístupnosti do postupů zadávání veřejných zakázek.

(14) Viz zpráva skupiny Aho „Creating an Innovative Europe“ (Vytváření inovativní Evropy), 2006, a „Iniciativa rozhodujících trhů pro Evropu“, Evropská komise – říjen 2010.

(15) Viz též: Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side, (Zadávání veřejných zakázek – Obnova poptávky) Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, Research Policy (2007) 949-963.

(16) Viz příručka Sociální nakupování – Příručka zohledňování sociálních otázek při zadávání veřejných zakázek vypracovaná Evropskou Komisí v říjnu 2010.

(17) Viz věc C-448/01 EVN AG proti Republik Österreich (2003), Sbírka rozhodnutí 2003, strana I-14527 (EVN – Wienstrom).

(18) Pro širší přehled – viz Sociální odpovědnost firem, National Public Policies in the European Union, listopad 2010.

(19) Článek 44: Potvrzení vhodnosti uchazečů; články 45–51: Kritéria pro kvalitativní výběr.

(20) Evropská strategie pro pomoc osobám se zdravotním postižením 2010–2020 – KOM(2010) 636 v konečném znění.

(21) Viz stanovisko EHSV „Mezinárodní veřejné zakázky“ (Úř. věst. 224 ze dne 30.8.2008, s. 32). a „Podniky ve vlastnictví třetích zemí na trhu veřejných zakázek EU“, Úř. věst. C 218, 23.7.2011, s. 31.

(22) V souvislosti se sociálními aspekty viz nedávno přijaté stanovisko k tématu Integrovaná průmyslová politika pro éru globalizace, odst. 6.29 a 6.30, týkající se norem MOP a sociální odpovědnosti podniků, “, Úř. věst. C 218, 23.7.2011, s. 38.

(23) Viz CESE, kde je této konkrétní problematice věnován velký prostor, “, Úř. věst. C 218, 23.7.2011, s. 31.