Pracovní dokument útvarů Komise - Doprovodný dokument Návrh směrnice Evropského Parlamentu a Rady o zjednodušení podmínek transferů produktů pro obranné účely uvnitř Společenství - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 765 v konečném znění} {SEK(2007) 1593} /* SEK/2007/1594 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 5.12.2007 SEK(2007) 1594 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument Návrh SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o zjednodušení podmínek transferů produktů pro obranné účely uvnitř Společenství SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 765 v konečném znění}{SEK(2007) 1593} 1. POLITICKÉ SOUVISLOSTI Komise v minulosti několikrát poukazovala na výzvy, kterým čelí evropský obranný průmysl a zdůrazňovala potřebu vytvoření evropského trhu s obranným vybavením[1]. Nové iniciativy podniknuté Evropskou obrannou agenturou a Komisí od roku 2004 takovou potřebu ještě zdůraznily. Neúměrné licenční požadavky na transfery produktů pro obranné účely mezi členskými státy jsou již dlouho považovány za hlavní překážku vytvoření takového evropského trhu s obranným vybavením. Z politického hlediska členské státy při kontrole vývozu produktů pro obranné účely navzdory 50 letům evropské integrace stále systematicky nerozlišují mezi transfery v rámci členských států a vývozy do třetích zemí. Z ekonomického hlediska je fragmentace obranných trhů, která kopíruje vnitrostátní hranice, stále neudržitelnější. Spojení rozpočtových omezení a zvyšujících se nákladů na vojenské vybavení staví evropská průmyslová odvětví do obtížné situace. Na této diagnóze se dnes všeobecně shodnou kupříkladu ministerstva obrany zastoupená v Evropské obranné agentuře: udržitelné a konkurenceschopné obranné průmysly vyžadují větší integraci, méně duplikace a zvýšenou specializaci. Narůstající vzájemná závislost obranných průmyslů vyžaduje snazší transfery. 2. PROCEDURÁLNÍ ZÁLEžITOSTI A KONZULTACE ZÚčASTNěNÝCH SUBJEKTů Komise se v návaznosti na sdělení z roku 2003 opírala o první studii shromažďující podklady nazvanou „ Intra-Community Transfers of Defence Products ”[2]. Studie přezkoumala veškeré vnitrostátní překážky transferů produktů pro obranné účely uvnitř Společenství, posoudila jejich přímé a nepřímé náklady a určila možná dodatečná opatření na úrovni Společenství. Proces konzultací byl zahájen v rámci konference „Europe Defence Industries and market place” pořádané Evropskou komisí ve spolupráci s Evropskou obrannou agenturou v červenci roku 2005, během níž byly poprvé představeny výsledky studie. Veřejná konzultace byla provedena v období od března 2006 do září 2006 na základě konzultačního dokumentu Komise. Příležitosti představit svůj názor využilo sedm členských států, deset podniků a průmyslových svazů, pět nevládních organizací a tři další organizace. Shrnutí je k dispozici na webových stránkách Komise2. V průběhu celé fáze konzultací od července 2005 do července 2007 nakonec Komise v Bruselu uspořádala celkem 7 seminářů (4 za účasti členských států a 3 se zástupci průmyslů). Tyto semináře umožnily útvarům Komise rozšířit a zpřesnit jejich vědomostní základnu, shromáždit stanoviska těch zúčastněných subjektů a členských států, kteří se nezúčastnili konzultace, a z hlediska technické, ekonomické a politické proveditelnosti ověřit možnosti předpokládaných prvků možné iniciativy. 3. VYMEZENÍ PROBLÉMU Všechny členské státy mají svoje právní předpisy pro regulaci dovozu, vývozu a tranzitu produktů pro obranné účely v rámci vnitřního trhu. Kontrola šíření takových produktů je klíčovým předmětem bezpečnostního zájmu – a věcí politické a/nebo právní odpovědnosti – společným pro všechny demokratické vlády. Analýza občanské společnosti zaměřená na lidská práva a dodržování demokratických zásad v zemi původu ještě podtrhuje potřebu přísné a účinné kázně v oblasti vývozů[3]. Jádro těchto kontrolních programů tvoří systémy udělování licencí ex ante. Všechny členské státy vpodstatě používají jeden nebo více z těchto tří hlavních typů licencí: - individuální licence odpovídá povolení udělenému vnitrostátním orgánem na základě žádosti individuálního dodavatele pro účely jednoho transferu jednomu příjemci; - souhrnná licence odpovídá povolení udělenému vnitrostátním orgánem na základě žádosti individuálního dodavatele pro účely jednoho nebo více transferů jednomu nebo více příjemcům; - obecná licence je povolení schválené v rámci obecného správního či právního aktu a povolující transfer jakýmkoli vývozcem kontrolovaného zboží do zemí určení, jak je upřesněno v samotné licenci. Mezi vnitrostátními systémy udělování licencí existují výrazné rozdíly, pokud jde o rozsah, příslušné orgány, procesy a časové termíny. Představují pro společnosti výrazné správní zatížení a vyžadují dlouhou dobu k realizaci. Cena odpovídacího správního zatížení a nepřímého dopadu byla odhadnuta na 433 milionů, resp. 2,73 miliard EUR ročně. Tato spleť přísných licenčních požadavků – a odpovídajícího správního zatížení – je zjevně neúměrná současným potřebám kontroly vzhledem k tomu, že žádosti o licence pro transfery uvnitř Společenství nejsou téměř nikdy zamítnuty (ročně se licencí na takové transfery vydá okolo 11 500, přičemž od roku 2003 nebyla formálně zamítnuta jediná žádost). Zúčastněné vládní a průmyslové subjekty navíc uznávají, že tyto rozsáhlé licenční požadavky brzdí rozvoj evropské technologické a průmyslové základny obrany a oslabují bezpečnost dodávek mezi členskými státy: - na průmyslové úrovni potřeba podřídit se rozdílným vnitrostátním programům udělování licencí brání optimalizaci dodavatelských řetězců. Společnosti ve skutečnosti upřednostňují spíše vnitrostátní dodavatele, aby se vyhnuly časově náročným, nejistým a nákladným postupům. To brání specializaci evropských obranných průmyslů a oslabuje možné úspory z rozsahu. Celoevropské společnosti navíc nemohou plně využívat výhod přeshraniční integrace, neboť transfery mezi společností se sídlem v jednom členském státě a její dceřinou společností v jiném členském státě nadále podléhají režimům složitého a zdlouhavého schvalování. - vládní orgán EU zabývající se nabídkovými řízeními nemůže počítat s automatickým vydáním licencí k vývozu, chce-li získat obranné vybavení od dodavatele usazeného v jiném členském státě. Ačkoli se udělení licence prakticky nikdy nezamítne, „teoretická” možnost, že k takovému zamítnutí dojde, vede členské státy k tomu, že upřednostňují získávání citlivého vojenského vybavení od vnitrostátního výrobce, spíše než od jeho (možná výhodnější) evropské konkurence. Na mezivládní bázi již vznikla řada bilaterálních a multilaterálních dohod a iniciativ s cílem zjednodušit transfery produktů pro obranné účely. I ty nejvýznamnější z nich, konkrétně dohoda o záměru a následná rámcová dohoda ve Farnborough podepsaná šesti členskými státy s největší výrobou zbraní (FR, DE, UK, ES, IT, SE), dosáhly do dnešního dne spíše omezených výsledků. Evropská obranná agentura sama žádný mandát k jednání v oblasti transferů nemá. 4. CÍLE Zastřešujícím cílem Komise je zřídit v EU otevřený a konkurenceschopný evropský trh s obranným vybavením. Dobře fungující evropský evropský trh s obranným vybavením vyžaduje souvislý regulační rámec v různých politických oblastech, jako je zadávání zakázek a transfery. Aby se zajistila ochrana bezpečnostních zájmů členských států, musí tento rámec zohlednit specifickou povahu obranného vybavení (strategický význam, bezpečnost dodávek a bezpečnost požadavků na informace). Takový zastřešující cíl rovněž zapadá do širšího plánu Lisabonské strategie, neboť přispívá k rozvoji konkurenceschopné evropské technologické a průmyslové základny obrany, která může být naopak oporou společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Konkrétním cílem, který Komise sleduje, je usnadnit transfery produktů pro obranné účely uvnitř Společenství v zájmu snížení složitosti – a s tím spojeného správního zatížení – současné sítě rozdílných vnitrostátních systémů udělování licencí. Dosažení takového konkrétního cíle v tomto směru doplní budoucí směrnici o zadávání zakázek v oblasti obrany. Dojde-li k usnadnění transferů produktů pro obranné účely dodávaných ozbrojeným silám EU, vlády získávající obranné vybavení budou těžit z větší předvídatelnosti a v důsledku toho i větší bezpečnosti dodávek, což sníží jejich současnou neochotu k přeshraničním nákupům. Pro přeshraniční dodavatele bude tak snazší „prokázat” schopnost včasného dodání produktů pro obranné účely. 5. MOžNOSTI POLITIKY Zvažovalo se pět hlavních možností politiky: Možnost 1 | Neprovedení žádné akce (scénář zachování stávajícího stavu) | Možnost 2 | Nelegislativní opatření mající formu interpretačního sdělení o článku 296 či opatření na posílení důvěry | Možnost 3 | Úplná liberalizace všech transferů v oblasti produktů pro obranné účely | Možnost 4 | Řízení transferů uvnitř Společenství na úrovni EU prostřednictvím agentury | Možnost 5 | Zjednodušení a sblížení jednotlivých vnitrostátních systémů udělování licencí. Tyto prvky zjednodušení se vztahují na: typ vydávané licence (3 alternativy: A1 = pouze obecné licence, A2 = pouze souhrnné licence, A3 = kombinace obecných a souhrnných licencí), poskytnuté záruky, pokud jde o spolehlivost příjemců (3 alternativy: B1 = žádné osvědčení EU pro společnosti, B2 = povinné osvědčení, B3 = osvědčení pro přijímání transferů v rámci obecné licence), poskytnuté záruky, pokud jde o řízení zpětných vývozů do třetích zemí (2 alternativy: C1 = požadavky na informace a sankce stanovené v předpisech, C2 = systém vysledovatelnosti založený na centralizované databázi). | Možnosti 2, 3 a 4 byly v souladu se zásadou úměrné analýzy přezkoumány, do další podrobnější analýzy dopadů však zahrnuty nebyly vzhledem k nepravděpodobnosti, že by účinně naplnily stanovené cíle, či k jejich nerealističnosti z hlediska politické přijatelnosti. Byla provedena důkladná analýza dopadů scénáře zachování stávajícího stavu, jakož i každé alternativy scénáře legislativního zjednodušení. Během konzultací zúčastněných subjektů se ukázalo, že Společný vojenský seznam Rady může sloužit jako společný referenční dokument pro všechny členské státy v rámci kodexu chování Evropské unie o vývozu zbraní. Tento již schválený seznam následně přirozeně představoval ideální podklad pro vymezení rozsahu působnosti jakékoli legislativní akce. 6. POSOUZENÍ DOPADů Možnost 1: neprovedení žádné akce EU Žádná akce na úrovni Společenství v oblasti transferů produktů pro obranné účely uvnitř Společenství neznamená nutně rigidní zachování současného stavu. Řada členských států bude pravděpodobně pokračovat v přezkumu vnitrostátních programů udělování licencí, aby je zjednodušila, a (probíhající či budoucí) iniciativy rozvinuté v mezivládním rámci mohou i nadále usilovat o určité zjednodušení transferů mezi zúčastněnými zeměmi. Vzhledem k vypozorovaným překážkám v rozšíření takových opatření o další zúčastněné členy by přinejlepším přetrvala potenciální diskriminace mezi zúčastněnými a nezúčastněnými členskými státy, nebo by v horším případě dokonce zesílila. Taková situace by mařila využití všech evropských kompetencí a specifických odborných znalostí (zejména těch, které se nabízejí v nových členských státech). Vyloučené členské státy nebudou ani nadále příliš motivovány k nákupům evropských produktů pro obranné účely, neboť (a) jejich společnosti v oblasti obranného průmyslu (většinou malé a střední podniky) budou méně začleněny v hlavních obranných programech, a (b) nebude se jim nabízet větší bezpečnost dodávek v porovnání s alternativou nákupu od dodavatelů ze třetích zemí. Evropský průmysl, bude-li připraven o výhody hlubší spolupráce a integrace, ve střednědobém a dlouhodobém výhledu pozbude konkurenceschopnosti a jeho role se možná omezí na pozici aktéra a dodavatele specifických produktů pro převážně neevropské primární dodavatele, čímž se ohrozí jeho schopnost samostatně rozvíjet potenciál nezbytný pro evropskou bezpečnostní a obrannou politiku. Jakékoli podobné vyloučení ze segmentů trhu o nejvyšší přidané hodnotě by rovněž negativně ovlivnilo výnosy evropských obranných společností, což by ztížilo jejich situaci při získávání investic. Postupná eroze konkurenčních výhod EU by nevyhnutelně negativně poznamenala jak úroveň, tak kvalitu zaměstnanosti v tomto sektoru. Možnost 5: Zjednodušení a sblížení jednotlivých vnitrostátních systémů udělování licencí V průběhu fáze konzultací se jasně ukázalo, že by měla být zachována celková převládající úroveň ochrany zájmů bezpečnosti. Konkrétně to znamená, že jakékoli zjednodušení/usnadnění transferů uvnitř Společenství musí být doplněno opatřeními, která podpoří klima vzájemné důvěry, zejména pokud jde o možné zpětné vývozy do třetích zemí. Byla podrobně prověřena nákladová efektivnost různých výše zmíněných alternativ, pokud jde o prostředky zjednodušení (typ licence) a záruky (osvědčení a kontrola zpětných vývozů). Analýza nakonec ukázala, že zavedení systému na úrovni EU založeného na souhrnných i obecných licencích by představovalo ten nejpřiměřenější kompromis mezi cílem účinnosti opatření na jedné straně (tj. skutečně by se usnadnily transfery produktů pro obranné účely uvnitř Společenství) a požadovanou pružností, jež by případně členským států umožnila doladit omezení na zpětné vývozy a konečné použití těch nejcitlivějších produktů. Osvědčení EU pro přijímající společnosti se jeví jako účinný prostředek zvýšení vzájemné důvěry za minimální mezní náklady. Nicméně vzhledem k neúměrnému dopadu, který by mohlo mít (zejména pro malé a střední podniky) zavedení povinného osvědčení, se alternativa spojující osvědčení s výhodou přijímání transferů v rámci obecné licence se jevila jako účinný a důvěru posilující podnět pro členské státy, aby v co největší míře využívaly ty licence, které představují to nejmenší zatížení. Spolehlivost spojená s nákupem produktů ze strany vlád EU pro jejich vlastní ozbrojené síly (tj. produktů s konečným využitím vládami EU) rovněž umožňuje rozšířit režim udělování obecných licencí na vlády EU získávající obranné vybavení. Pokud jde o kontrolu zpětného vývozu, dvojí počítačový systém kontroly vysledovatelnosti by zjevně vytvořil nové zatěžující povinnosti jak pro společnosti, tak pro správní orgány. Konvenčnější regulační postup založený na požadavcích informací ex post a účinných politik prosazování práva se proto jeví jako nákladově účinnější. Spojení odhadů odpovídajících alternativ vede k odhadovanému čistému zisku v souvislosti s ulehčením správního zatížení v rozpětí od 190 milionů až 405 milionů EUR ročně. Očekávané nepřímé zisky spojené se zjednodušenými transfery jako podpora dobře fungujícího evropského trhu s obranným vybavením a účinné evropské technologické a průmyslové základny obrany by podle odhadů měly tyto přímé čisté zisky ještě výrazně převýšit. Očekává se, že přímé společenské dopady budou minimální, zatímco nepřímé dopady budou pravděpodobně mnohem výraznější. Posílení celoevropské technologické a průmyslové základny obrany by v krátkodobém výhledu mohlo vést k racionalizaci struktur, a s tím ke ztrátám pracovních míst v přebytečných programech a ve společnostech s nízkou konkurenceschopností. Taková restrukturalizace je nicméně předpokladem k tomu, aby obranný průmysl EU udržel krok s technologickým vývojem, což je nezbytnou podmínkou k tomu, aby dokázal čelit konkurenci nových aktérů na trhu a zabránit dalšímu zvyšování technologického náskoku té nejpokročilejší konkurence. Tento scénář tímto nabízí ve střednědobém až dlouhodobém časovém výhledu tu nejlepší záruku zachování a rozvoje zaměstnanosti, a to jak z kvalitativního, tak z kvantitativního hlediska. Tento rámec by navíc neměl mít žádný patrný dopad na životní prostředí. 7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Každý nástroj Společenství zavedený s cílem usnadnit transfery produktů pro obranné účely uvnitř EU bude muset být použit a účinně uplatňován členskými státy. Členské státy budou muset přijmout svůj regulační rámec, kupříkladu vhodná opatření pro zavedení certifikace a udělování souhrnných/obecných licencí. Tato vnitrostátní prováděcí opatření budou vyžadovat řádné monitorování ze strany útvarů Komise, a to jednak za účelem ověření shody s pravidly Společenství a jednak v zájmu vedení transparentní a důvěru posilující výměny informací mezi jednotlivými členskými státy. Komise by v polovině období měla posoudit fungování tohoto nového zjednodušeného programu EU se zvláštním zřetelem ke správním nákladům. Vzhledem k dosti dlouhé životnosti obranného vybavení nelze očekávat, že ke změnám vládního zadávání veřejných zakázek a k reorganizaci průmyslových dodavatelských řetězců dojde ihned. Dosažení větší bezpečnosti dodávek zůstává věcí spíše subjektivního pocitu a zásadní roli při budování vzájemné důvěry proto sehraje čas. Nepřímých přínosů v souvislosti se zjednodušením transferů produktů pro obranné účely uvnitř EU se proto dočkáme až v dlouhodobém časovém výhledu. Hodnocení těchto dalekosáhlejších makroekonomických dopadů by tedy mělo být provedeno ve stejném časovém horizontu, pravděpodobně až za 5 let od vstupu tohoto nástroje Společenství v platnost. [1] KOM(97) 583 ze dne 12. listopadu 1997, KOM(2003) 113 ze dne 11. března 2003. [2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm [3] Kodex chování Evropské unie o vývozu zbraní přijatý v roce 1998 staví na osmi společných kritériích pro vývoz zbraní a rovněž zahrnuje oznámení o zamítnutí a mechanismus konzultace. Přijetí kodexu představuje kvalitativně novou etapu rozvoje společného přístupu EU k vývozu zbraní jako důležitý prvek společné zahraniční a bezpečnostní politiky.