Doporučení Komise k provádění směrnic, které se týkají vnitřního trhu, ve vnitrostátním právu /* SEK/2004/0918 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 12.7.2004 SEK(2004) 918 v konečném znění DOPORUČENÍ KOMISE k provádění směrnic, které se týkají vnitřního trhu, ve vnitrostátním právu DOPORUČENÍ KOMISE k provádění směrnic, které se týkají vnitřního trhu, ve vnitrostátním právu (Text s významem pro EHP) KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ, s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na článek 211 této smlouvy, vzhledem k těmto důvodům: 1. Členské státy provádějící směrnice ve vnitrostátním právu mohou zvolit formu a způsoby takového provedení, ale jsou vázány podmínkami dané směrnice z hlediska výsledku, kterého je třeba dosáhnout, a lhůty pro provedení. 2. Na několika zasedáních na nejvyšší úrovni, včetně zasedání, která se konala v březnu 2001 ve Stockholmu, v březnu 2002 v Barceloně a v březnu 2003 a 2004 v Bruselu, Evropská rada uznávajíc důležitost řádně fungujícího vnitřního trhu[1] pro konkurenceschopnost evropské ekonomiky opakovaně vybídla členské státy, aby daly provádění směrnic týkajících se vnitřního trhu ve vnitrostátním právu vysokou prioritu. 3. Evropský parlament[2], Evropský hospodářský a sociální výbor[3] a Výbor regionů[4] opakovaně vyjádřily znepokojení nad neuspokojující situací z hlediska správného a včasného provedení směrnic týkajících se vnitřního trhu členskými státy. Interinstitucionální dohoda o lepším zákonodárném procesu ze dne 16. prosince 2003[5] také zdůraznila, že je nezbytné, aby členské státy jednaly v souladu s článkem 10 Smlouvy, a vyzvala členské státy, aby zajistily řádné a včasné provedení práva Společenství do vnitrostátního práva v rámci předepsaných lhůt. 4. Navzdory těmto výzvám a skutečnosti, že včasné a správné provedení je zákonnou povinností, členské státy pravidelně neprovádějí směrnice týkající se vnitřního trhu správně a ve lhůtách, které samy odsouhlasily, většina členských států nesplňuje ani mezidobé cíle provádění stanovené Evropskou radou a mnoho takových směrnic stále ještě nebylo provedeno ve vnitrostátním právu ve všech členských státech, dlouho po uplynutí stanovené lhůty pro provedení. 5. Opožděné nebo nesprávné provedení směrnic týkajících se vnitřního trhu poškozuje podniky a občany a často jim odpírá jejich práva. 6. Opožděné nebo nesprávné provedení také upírá podnikům a zákazníkům úplné ekonomické přínosy řádně fungujícího vnitřního trhu, poškozuje konkurenceschopnost evropské ekonomiky jako celku, přičemž podlamuje schopnost Společenství generovat hospodářský růst při udržení vysoké úrovně sociální soudržnosti. 7. V Evropské unii o dvaceti pěti nebo více členských státech nastává zvýšené nebezpečí, že opožděné nebo nesprávné provedení směrnic způsobí fragmentaci vnitřního trhu a následné zanikání jeho hospodářských přínosů. 8. Komise bude i nadále jako svou prioritu energicky podávat proti členským státům žalobu pro opožděné nebo nesprávné provedení a vyvíjet srovnávací tlak pravidelným zveřejňováním stavu provedení v členských státech na výsledkové tabuli pro vnitřní trh; přestože měla tato opatření v minulosti určitý úspěch, nedostatky v provádění přesto trvají, a proto je nezbytný aktivnější přístup Komise i členských států. 9. Komise ve svém sdělení z roku 2000 o lepším sledování používání evropského práva Společenství[6] uvedla, jak může být a je při provádění směrnic ve vnitrostátním právu nápomocna členským státům. 10. Je však na členských státech, aby zajistily správné a včasné provedení směrnic. 11. Článek 10 Smlouvy stanoví, že členské státy musí přijmout veškerá vhodná opatření, buď všeobecná, nebo zvláštní, která zajistí splnění jejich povinností vzniklých ze Smlouvy nebo vyplývajících z opatření přijatých orgány Společenství. 12. Soudní dvůr Evropských společenství soustavně konstatoval, že členské státy nesmějí vést obhajobu nesplnění povinností a lhůt stanovených směrnicemi založenou na ustanoveních, postupech nebo okolnostech stanovených v jejich vlastních systémech vnitrostátního práva. 13. Z důvodu opakovaného neprovedení směrnic členskými státy správně a včas je nezbytné, aby členské státy přezkoumaly své postupy a zvyklosti a zajistily důsledné plnění této zákonné povinnosti. 14. Některé členské státy soustavně vykazují mnohem lepší výsledky provádění než jiné a poukazují tak na existenci nebo přijetí mnohem účinnějších struktur, postupů a zvyklostí; avšak skutečnost, že výsledky ani jednoho členského státu nejsou dokonalé, naznačuje, že se všechny potřebují podívat, kde je možné provést zlepšení. Podle interinstitucionální dohody o lepším zákonodárném procesu by členské státy samy pro sebe a v zájmu Společenství měly navrhnout srovnávací tabulky, které by co nejpřesněji ukázaly souvztažnost mezi směrnicemi a prováděcími opatřeními, a tyto tabulky by měly zveřejnit. 15. Komise ve svém sdělení „Strategie pro vnitřní trh 2003-2006“[7] oznámila, že vydá doporučení, kterým stanoví množství osvědčených postupů, které by měly členské státy dodržovat, aby zajistily lepší a rychlejší provedení směrnic týkajících se vnitřního trhu. 16. Členské státy vyjádřily zájem učit se z postupů ostatních států a prostřednictvím Poradního výboru pro vnitřní trh proběhly konzultace ohledně jejich osvědčených postupů provádění a jejich různých vnitrostátních ústavních, právních a správních předpisů a postupů v rozsahu, v jakém mohou ovlivnit provádění. 17. Bylo identifikováno množství osvědčených postupů, které členským státům pomáhají včasně a správně provádět směrnice týkající se vnitřního trhu ve vnitrostátním právu. 18. Je na každém členském státu, aby si zvolil postupy a metody, které nejlépe zajistí správné a včasné provedení směrnic týkajících se vnitřního trhu s ohledem na to, co bude pro daný členský stát nejúčinnější, neboť postupy a metody účinné v jednom členském státě nemusí být stejně účinné v jiném členském státě. 19. S ohledem na právní nejistotu a zmatky vyvolané opožděným prováděním směrnic týkajících se vnitřního trhu, měli by být informováni občané a podniky, pokud směrnice nejsou provedeny včas, o svých zákonných právech. 20. Pokud jsou národním parlamentům předkládány návrhy prováděcích ustanovení, mělo by je doprovázet prohlášení o jejich souladu s právem Společenství a zda provádějí dotyčnou směrnici úplně a nebo pouze částečně. 21. Aniž je dotčena role a povinnosti Komise jako strážce Smlouvy, měla by být Komise informována, když jsou jí oznamována vnitrostátní prováděcí ustanovení, zda je dotyčná směrnice provedena do vnitrostátního práva zcela či částečně a zda se má za to, že tato ustanovení odpovídají právu Společenství. 22. Pokud se členské státy rozhodnou, že provedení směrnice zařadí do širšího zákonodárného procesu, může to vést k tomu, že nedodrží lhůtu pro provedení; přidání podmínek a požadavků navíc k těm, které jsou pro provádění směrnice nezbytné, může také překážet cílům, o které dotyčná směrnice usiluje, DOPORUČUJE TOTO: (1) Členské státy by měly přijmout organizační či jiné kroky, nezbytné pro včasné a účinné řešení zásadních příčin přetrvávajících neplnění zákonných závazků provádět směrnice týkající se vnitřního trhu správně a včas. (2) Členské státy by měly posoudit osvědčené postupy uvedené v příloze a s ohledem na své vnitrostátní institucionální tradice přijaly postupy, které povedou, nebo by měly vést, ke zlepšení rychlosti nebo kvality provádění směrnic týkajících se vnitřního trhu. (3) Členské státy by měly včas zveřejnit seznam směrnic týkajících se vnitřního trhu, které nebyly zcela provedeny do vnitrostátního práva včas a uvědomily podniky a občany, že i přes toto neprovedení mohou mít za určitých okolností z neprovedených směrnic zákonná práva; tyto informace by měly být k dispozici alespoň na vládních internetových stránkách. (4) Členské státy by měly zajistit, aby v případě předložení návrhu prováděcích ustanovení národnímu parlamentu bylo k takovému návrhu přiloženo prohlášení, že se má za to, že jsou v souladu s právem Společenství a zcela nebo částečně provádějí určitou směrnici. (5) Pokud členské státy oznamují Komisi národní prováděcí ustanovení, měly by Komisi předložit prohlášení, že dle jejich nejlepšího vědomí dotyčná ustanovení odpovídají právu Společenství, a prohlášení, zda danou směrnici provádějí zcela či částečně. (6) Členské státy by se měly zdržet doplňování vnitrostátní prováděcí legislativy o podmínky nebo požadavky, které nejsou pro provedení dané směrnice nezbytné, pokud takové podmínky nebo požadavky mohou překážet cílům, o které daná směrnice usiluje. (7) Tam, kde je na vnitrostátní úrovni provedení směrnice součástí širšího legislativního procesu, by členské státy měly zajistit, že to nepovede to k promeškání lhůty pro provedení. V Bruselu dne […] Za Komisi […] člen/členka Komise PŘÍLOHA URČENÉ POSTUPY ČLENSKÝCH STÁTŮ, KTERÉ NAPOMÁHAJÍ SPRÁVNÉMU A VČASNÉMU PROVEDENÍ SMĚRNIC TÝKAJÍCÍCH SE VNITŘNÍHO TRHU DO VNITROSTÁTNÍHO PRÁVA 23. Ustanovení správného a včasného provádění trvalou politickou a operační prioritou 24. Jeden výše postavený člen vlády na ministerské úrovni je jmenován odpovědným za sledování provádění všech směrnic týkajících se vnitřního trhu ve vnitrostátním právu a za zlepšování situace v provádění v členském státu. Tento člen vlády má při provádění tohoto úkolu viditelnou podporu předsedy vlády a ministrům a správě je jasné, že vláda považuje správné a včasné provedení za prioritu. 25. Všichni ministři pravidelně dostávají ode všech ministerstev/vládních orgánů zprávu o stavu provádění (např. jednou měsíčně). Stav provádění je pravidelně projednáván na schůzích ministrů. 26. Na zajištění správného a včasného provádění jsou přiděleny dostatečné zdroje. 27. Zajištění stálého sledování a koordinace provádění směrnic týkajících se vnitřního trhu na správní a politické úrovni 28. Jedno ministerstvo nebo vládní orgán je odpovědný za sledování provádění jako celku. Koordinuje provádění s ministerstvy a podfederálními a regionálními orgány a orgány s přenesenou působností odpovědnými za provádění a je mu zasílán harmonogram provádění. Zajišťuje pravidelné projednávání postupu provádění s ministerstvy na vysoké správní úrovni (např. jednou měsíčně). Pravidelně podává zprávu (např. jednou měsíčně) ministrovi odpovědnému za sledování provádění. Také jedná jako národní koordinátor pro styk s Komisí ve věci stavu provádění za daný členský stát. 29. Každé ministerstvo a každý správní podfederální nebo regionální orgán nebo orgán s přenesenou působností určí představitele, kteří jsou odpovědní za sledování provádění na dotyčném ministerstvu nebo orgánu a jednají jako styčný bod. Mezi těmito představiteli je vytvořena národní informační síť. 30. Jsou vydány pokyny, které stanoví, jakým způsobem by mělo být provádění uskutečněno, a zajistí společný přístup k provádění v rámci celé správy. 31. O provádění je vedena ústřední vnitrostátní databáze. K této databázi mají přístup všechna ministerstva, podfederální a regionální správní orgány a orgány s přenesenou působností, které jsou do provádění zapojeny. Pro každou směrnici obsahuje: odkazy a předmět směrnice; ministerstvo nebo jiný vládní orgán odpovědný za provedení a osoby odpovědné v rámci ministerstva nebo vládního orgánu; seznam dalších ministerstev a vládních orgánů zapojených do provádění a odpovědné osoby; zdroje potřebné pro provádění; lhůtu pro provedení; opatření, která musí být pro provedení dané směrnice přijata; plánovaný harmonogram provádění (včetně jakýchkoli projednání v parlamentu); stav vývoje; jakékoli potíže při provádění a zda bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy pro opožděné či nesprávné provedení. Je možné kdykoli zjistit výsledky provádění členského státu jako celku a podle jednotlivých ministerstev. 32. Odpovědnému ministerstvu nebo jinému vládnímu orgánu jsou před uplynutím lhůty pro provedení zasílány upomínky (např. tři měsíce před uplynutím lhůty a opět jeden měsíc před uplynutím lhůty). 33. Po uplynutí lhůty se bezodkladně zasílá upomínka jak na správní, tak na ministerské úrovni a je informován národní parlament. 34. Členské státy jsou samy aktivní a včas se snaží získat v otázkách provádění radu a pomoc Komise. Ke zjištění odpovědných zástupců se použije databáze styčných bodů zavedená Komisí. 35. Zajištění, že přípravy k provedení probíhají v ranném stádiu a za svůj cíl mají správné a včasné provedení 36. Plánovací harmonogram provádění se připravuje během projednávání směrnice daným ministerstvem nebo jiným vládním orgánem odpovědným za projednávání a v každém případě před přijetím směrnice. Plánovací harmonogram každé směrnice obsahuje: odkazy a předmět směrnice; ministerstvo nebo jiný vládní orgán odpovědný za provádění a osoby odpovědné v rámci ministerstva nebo vládního orgánu; seznam dalších ministerstev a vládních orgánů zapojených do provádění a odpovědné osoby; zdroje potřebné pro provedení; lhůtu pro provedení; porovnání stávajícího vnitrostátního práva a podmínek navrhované směrnice; opatření, která je třeba pro provedení dané směrnice přijmout; a plánovaný harmonogram provádění (včetně jakýchkoli projednávání v parlamentu). Tento plánovaný harmonogram je poslán ministerstvu nebo vládnímu orgánu odpovědnému za sledování provádění jako celku krátce (např. čtyři týdny) po vyhlášení dané směrnice v Úředním věstníku Evropské unie, aby byla zajištěna aktuálnost databáze o provádění. 37. Navrhování právních předpisů začíná před vyhlášením směrnice v Úředním věstníku Evropské unie nebo jakmile je vyhlášena. 38. Ministerstvo nebo jiný vládní orgán odpovědný za provádění vypracuje tabulku zobrazující, jakým způsobem je každé ustanovení směrnice provedeno do vnitrostátního práva. Tato tabulka doprovází jakýkoli návrh vnitrostátních prováděcích právních předpisů při jeho předložení parlamentu nebo vládě, aby tak usnadnila jeho projednávání, a doprovází veškeré oznámení Komisi o vnitrostátních prováděcích právních předpisech. 39. Je třeba se vyhnout přidávání jakýchkoli dodatečných ustanovení, která nejsou pro provedení směrnice nezbytná. Pokud se tak stane, odpovědné ministerstvo nebo jiný odpovědný vládní orgán doloží, proč je to považováno za nezbytné, a prokáže, že to nezpůsobí zpoždění provedení. 40. Národní představitelé odpovědní za projednání směrnice se co nejvyšší měrou zapojí do jejího provádění ve vnitrostátním právu. Pokud to možné není, úzce spolupracují s těmi, kteří jsou za provádění odpovědní. Představitelé odpovědní za projednání směrnice v každém případě po celou dobu projednávání směrnice informují představitele, kteří ji budou provádět, aby bylo zajištěno řešení jakýchkoli případných problémů s prováděním ještě před přijetím dané směrnice. 41. Představitelé jakéhokoli podfederálního, regionálního nebo vládního orgánu s přenesenou pravomocí, který bude směrnici provádět, jsou během projednávání směrnice průběžně informováni. 42. Vnitrostátní prováděcí předpisy se oznamují Komisi v elektronické podobě. 43. Úzká spolupráce s národními a regionálními parlamenty a parlamenty s přenesenou působností zapojenými do provádění směrnic týkajících se vnitřního trhu k zajištění správného a včasného provedení 44. Parlamentům se zašlou návrhy směrnic jakmile je předloží Komise a průběžně jsou informovány o postupu projednávání směrnic. 45. Parlamenty pravidelně obdrží zprávy (např. každé tři měsíce) o průběhu provádění, o směrnicích, jejichž provedení se zpozdilo, nebo o řízení pro porušení Smlouvy zahájeném Komisí pro opožděné nebo nesprávné provedení. 46. Spolu s návrhem vnitrostátních právních předpisů obdrží parlamenty harmonogram provádění, jasné označení lhůty, jakékoli vypracované srovnávací tabulky a vládní prohlášení, že dané vnitrostátní prováděcí opatření je považováno za vyhovující právu Společenství. 47. Parlamenty včasně obdrží od vlády upozornění (např. tři měsíce před uplynutím lhůty pro provedení), že se blíží konec lhůty pro provedení. Jsou upozorněny, když lhůta uplyne. 48. Vláda pobízí parlamenty, aby si vyhradily čas na včasné provedení směrnic. 49. Rychle, viditelně a účinně přijaté opatření pro provádění směrnic, jejichž provedení je opožděné 50. K zajištění provedení, pokud možno co nejdříve po uplynutí lhůty pro provedení, se přijmou všechna nezbytná opatření. 51. Pokud se provedení jedné nebo více směrnic opozdí, jsou parlamenty pobídnuty k tomu, aby si vyhradily zvláštní čas a provedly takové směrnice co nejdříve a vyřešily veškeré procedurální příčiny zpoždění. 52. Členské státy zveřejní seznam směrnic, které neprovedly včas, a uvědomí podniky a občany, že i přes neprovedení mohou mít za určitých okolnosti z neprovedených směrnic zákonná práva. 53. Pokud dochází k trvalé neschopnosti provádět směrnice včas, přezkoumá členský stát do jaké míry je možné zkrátit zákonodárné řízení pro provádění směrnic v parlamentu. Předpokládá se přijetí po jediném čtení nebo v rámci zkráceného řízení. 54. Pokud dochází k trvalé neschopnosti provádět směrnice včas a pokud to umožňuje ústava členského státu nebo vnitřní právní řád, uváží se, že by se pro provádění použily vládní vyhlášky nebo nařízení. [1] Vnitřní trh zahrnuje také tři státy ESVO – Island, Lichtenštejnsko a Norsko, neboť jsou členy Dohody o evropském hospodářském prostoru. [2] Zpráva p. Harboura, Úř. věst. C 234, 30.9.2003, s. 55 ; Zpráva p. Millera ze dne 25. února 2004. [3] Úř. věst. C 221, 7.8.2001, s. 25; Úř. věst. C 241, 7.10.2002, s. 180; Úř. věst. C 234, 30.9.2003, s. 55. [4] Úř. věst. C 128, 29.5.2003, s. 48. [5] Úř. věst. C 321, 31.12.2003, s. 1. [6] KOM(2002) 725 v konečném znění, ze dne 11.12.2002. [7] KOM(2003) 238 v konečném znění, ze dne 7.5.2003.