Pracovní dokument útvarů Komise - Doprovodný dokument ke sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu Směrem k železniční síti zaměřené na nákladní dopravu - Souhrnné posouzení dopadů {KOM(2007) 608 v konečném znění} {SEK(2007) 1322} {SEK(2007) 1324} /* SEK/2007/1325 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 18.10.2007 SEK(2007) 1325 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument ke SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Směrem k železniční síti zaměřené na nákladní dopravu SOUHRNNÉ POSOUZENÍ DOPADů {KOM(2007) 608 v konečném znění}{SEK(2007) 1322}{SEK(2007) 1324} SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Směrem k železniční síti zaměřené na nákladní dopravu Shrnutí posouzení dopadů 1. SOUVISLOSTI 1.1. Slabý podíl nákladní železniční dopravy na trhu Přeprava zboží zaznamenala významný růst ve výši 2,8 % ročně mezi roky 1995 a 2005, což je více než výše HDP (2,3 % ročně) za několik posledních let. Nákladní železniční doprava však zaujímá jen slabý podíl tohoto růstu, neboť její podíl na trhu se stále zmenšuje a v roce 2005 dosáhl 10 %[1] (tento podíl představuje 16,5 %, pokud bereme v potaz pouze pozemní dopravu), což je nejnižší údaj od roku 1945. 1.2. Železnice se novým hospodářským modelům přizpůsobují příliš pomalu Evropská průmyslová výroba přemisťuje základní produkty, jejichž přeprava se často provádí prostřednictvím železnice, ke konečným produktům. Přeprava mezi různými výrobními místy v rámci výroby na základě plynulých toků vyžaduje zejména vysokou spolehlivost spojenou s dodržováním přísných lhůt, pro které má silniční doprava vhodné a účinné logistické řešení s vysokou pružností. V současnosti je nejdynamičtějším segmentem kombinovaná doprava, která v mezinárodním měřítku narostla o 16 %. Zvýšený nárůst kontejnerové dopravy[2] nabízí železnicím významný potenciál růstu. Ucelené vlaky mohou být výnosné a konkurenceschopné na dlouhých vzdálenostech a za určitých podmínek i na krátkých a středních vzdálenostech. Naopak doprava jednotlivými vozovými zásilkami, která je zřídka výnosná, čelí v Evropě mnoha obtížím, třebaže představuje 50 % nákladní železniční dopravy. Prudký pokles dopravy jednotlivými vozovými zásilkami by mohl mít velmi znepokojující účinky na celý přepravní systém Evropské unie, protože přímým soutěžitelem tohoto segmentu je silniční doprava. 1.3. Obtíže nákladní železniční dopravy Provozovatelé železnic se obecně příliš málo přizpůsobují potřebám a očekáváním svých zákazníků, které jsou stále vyšší a týkají se hlavně spolehlivosti dopravy, její cenové úrovně, dostupných kapacit, řízení informací, doby přepravy i pružnosti. Nákladní železniční doprava se proto v současnosti potýká s jistými obtížemi, což částečně vysvětluje její neschopnost zvýšit svůj podíl na trhu. - Průměrná cestovní rychlost nákladní železniční dopravy je obecně nadále příliš nízká v porovnání s dopravou silniční[3]. - Obtíže železnic, pokud jde o kapacity, plynou především z problémů týkajících se infrastruktury (tratě a terminály) a nedostatků v oblasti služeb (v terminálech a na seřaďovacích nádražích, při dodávkách paliva atd.) - Nákladní doprava není v případě vysoké zátěže infrastruktury přednostní, což je na škodu její výkonnosti. Nákladní vlak totiž může být znatelně zpomalen zpožděnými nebo stojícími osobními vlaky. - Informační systémy neumožňují zjistit polohu přepravovaného zboží a kolejových vozidel v reálném čase. - Výsledkem toho je nedostatečná přesnost na příjezdu, která dosahuje 53 %[4] u kombinované železniční dopravy a u klasické nákladní železniční dopravy je ještě menší. - Velmi významná část nákladů je spojená s odpisy strojů a zařízení (které jsou velmi drahé) a jejich velmi častým odstavením. - Jistá těžkopádnost přeshraničních operací. Vnitrostátní orgány a různí provozovatelé infrastruktury nejsou vždy dostatečně koordinováni, tudíž dopravě zajišťované mezinárodními vlaky často brání správní překážky. 2. JIž PODNIKNUTÉ KROKY A JEJICH VYHODNOCENÍ Evropské společenství již patnáct let uplatňuje železniční politiku s cílem oživit toto odvětví a zvrátit úpadek nákladní železniční dopravy vzhledem k dopravě silniční, aby se vytvořil pevný jednotný trh opírající se o udržitelný systém dopravy. Jedná se o otevření trhu nákladní dopravy, které je úplné od ledna 2007, a směrnice o interoperabilitě a bezpečnosti. V rámci transevropské dopravní síti (TEN-T) určila Komise prioritní osy, většinou železniční, které by mohly těžit z podpory Společenství, jak finanční[5], tak v oblasti koordinace různých členských států, kterými jednotlivé osy procházejí. V rámci politiky podporující rozvoj evropského systému ERTMS, kterou vede Komise, bylo určeno šest koridorů významných pro nákladní železniční dopravu a u několika z nich dotčené vlády a provozovatelé infrastruktur vytvořily společné struktury koordinace. Nicméně ještě zbývá učinit mnohé, než bude dosaženo integrovaného evropského železničního trhu. 3. CÍLE SÍTě ZAMěřENÉ NA NÁKLADNÍ DOPRAVU Vzhledem k těmto obtížím je tedy třeba zahájit nové iniciativy s cílem vytvořit sítě zaměřené na nákladní dopravu, která je nástrojem zlepšení výkonnosti železnic v Evropě a která je nezbytná k rozvoji činnosti nákladní železniční dopravy v Evropě. 3.1. Konkrétní cíle V zájmu splnění obecného cíle se budou sledovat tři cíle zaměřené na zlepšení výkonnosti nákladní železniční dopravy v síti nákladní dopravy: zvýšit cestovní rychlost, zlepšit spolehlivost a zvýšit kapacity, což železnicím umožní lépe konkurovat silniční dopravě. Vyšší cestovní rychlost a zvýšení kapacit mimo jiné umožní snížit náklady, a tím pádem být konkurenceschopnější. Naopak se nebudou navrhovat opatření týkající se zlepšení flexibility železnic, protože tento bod nesouvisí s vytvořením koridorů, ani řízením informací, jež je již předmětem probíhajících iniciativ Společenství. 3.2. Zamýšlené varianty Pro dosažení výše uvedených cílů byly navrženy čtyři možné varianty: 3.2.1. Varianta A: žádná změna, bez nové iniciativy na úrovni Společenství. 3.2.2. Varianty B1 a B2: politická podpora Společenství pro koridory zaměřené na nákladní dopravu. Posoudí se a bude navržena možnost finanční podpory pro nejúčinnější operace, buď v rámci programu TENT-T, nebo v budoucích finančních výhledech, s použitím finančních prostředků věnovaných na vytvoření koridorů zaměřených na nákladní dopravu. Tyto dvě varianty odlišuje působnost právního kroku a financování. 3.2.3. Varianta C: silný politický závazek Společenství týkající se vytvoření sítě určené výhradně nákladní dopravě. Finanční prostředky určené na vytvoření koridorů pro nákladní dopravu se použijí v rámci zvláštního programu Společenství. Je navrženo nařízení o síti pro nákladní dopravu. 3.3. Hlavní železniční osy nákladní dopravy: koridory Ze struktury železnice vyplývá, že je potřeba se přednostně soustředit na dopravní spojení mezi hospodářskými oblastmi (mezi přístavy a terminály), kde má její produktivita vzhledem k silniční dopravě navrch. Tento krok se zaměřuje na intenzifikaci toků a snížení nákladů na produkci podél hlavních os evropské železniční sítě, jimiž jsou koridory. Koridory dotčené tímto krokem budou tvořit součást sítě, kterou pro ilustraci znázorňuje mapa níže. Tento krok byl vymezen na základě stávajících evropských sítí, tzn. sítě TEN-T vymezené v rozhodnutí 884/2004/ES a sítě nákladní dopravy popsané ve směrnici 2001/12/ES. Tato síť odpovídá sítím vymezeným v rámci evropských výzkumných projektů Trend, Reorient a New Opera a v síti rozvoje ERTMS-ETCS nebo je zahrnuje. [pic] 4. HODNOCENÍ VARIANT 4.1. Varianty jako odezva na cíle této iniciativy Zpomalení dopravy v souvislosti s úzkými profily (obecně v blízkosti aglomerací), překračování hranic, během kterých může dojít k časové ztrátě z důvodu správních nebo technických omezení, a průtahy při přístupu k železničním službám (terminály, seřaďovací nádraží) jsou tři hlavní obtíže, se kterými se mezinárodní nákladní železniční doprava potýká. Tyto obtíže mají významný dopad na průměrnou cestovní rychlost a protože se týkají infrastruktury, lze odhadovat, že právě ony mají na svědomí i omezení kapacity a spolehlivosti nákladní dopravy. S ohledem na již probíhající iniciativy zaměřené zejména na jednodušší překračování hranic v železniční dopravě by varianta A měla vést ke zlepšením v celé síti zaměřené na nákladní dopravu, která by nicméně neměla stejnorodý charakter, ba dokonce by někdy byla nedostatečná. Varianty B1 a B2 by u všech koridorů měly umožnit velmi znatelné zkrácení doby překračování hranic. Rovněž by měly přinést koordinované (mezi provozovateli infrastruktury po obou stranách hranic) a strukturovanější využití infrastruktury, což by umožnilo zvýšit průměrnou cestovní rychlost na koridorech. V tomto ohledu je varianta B2 ambicióznější než varianta B1, pokud jde o přeshraniční koordinaci, a zdá se být nejúčinnější, pokud jde o omezení dopadu překračování hranic na cestovní dobu. Navržená opatření zaměřená na zlepšení přístupu k železničním službám (větší průhlednost a kapacita těchto služeb) by měla umožnit zkrátit čekací dobu spojenou s těmito službami. Varianta C zřejmě vychází stanoveným cílům vstříc nejúplněji. Bez smíšené dopravy na tratích lze totiž mnohem jednodušeji optimalizovat jejich využití a zavést koridory plně věnované nákladní dopravě. Nicméně taková síť, plně věnovaná nákladní dopravě, by byla předimenzovaná vzhledem k potřebě infrastruktur, kterou Evropská unie bude mít po dobu příštích patnácti let, jen v několik malých částech Evropy je možné, aby po poptávka po této dopravě v roce 2020 odůvodnila celou kapacitu dvoukolejných tratí plně určených nákladní dopravě. 4.2. Hospodářský, sociální a environmentální dopad jednotlivých variant Při volbě varianty A se vývojové tendence týkající se podílu železnice a silniční dopravy změní jen nepatrně a externí náklady týkající se dopravy (znečištění vzduchu a oteplování klimatu) budou nadále narůstat rychlým tempem. Hluk, což je citlivé téma spojené s železniční dopravou, naopak příliš nevzroste. Dopad variant B1 a B2 na osobní dopravu představuje jeden z hlavních sociálních a hospodářských dopadů. Převážná většina tratí tvořících evropskou síť zaměřenou na nákladní dopravu není vytížena, a proto by zvýšení spolehlivosti tras mělo jen v malé míře vyvolat odklon osobní dopravy. Osobní doprava by měla získat na spolehlivosti (optimalizace přidělování tras se jí týká stejně jako nákladní dopravy), ale trochu ztratit na výkonnosti (doby cestování se ve většině případů budou muset zvýšit přibližně o 10 %). Pokud jde o environmentální hlediska, jsou s nejpříznivějšími hodnoceními spojeny varianty B1 a B2, protože ušetřené environmentální externí náklady jsou velmi vysoké vzhledem k nákladům, kterým by bylo možné se vyhnout pomocí varianty A. Zdá se, že pokud jde o hospodářská hlediska, jsou nejvyváženější varianty B1 a B2, bereme-li v úvahu zejména menší náklady těchto variant pro společnost ve srovnání s variantou C. Environmentální dopad varianty C se zdá mírně odlišný, protože náklady na výstavbu nových tratí omezují výhodu této varianty vzhledem k variantám B1 a B2, pokud jde o externí náklady, kterým by se podařilo vyhnout. 4.3. Další kritéria hodnocení Varianta A beze změn nevytváří žádné dodatečné náklady vzhledem k již zahájeným opatřením a programům, ale postup směrem ke koordinaci provozovatelů infrastruktur, který je v začátcích, by mohl trvat dlouho a měl by se urychlit. Provozní opatření, na která se zaměřují právní předpisy navržené ve variantách B1 a B2, jako jsou opatření a nástroje optimalizace využívání koridoru, rozvoj systému ERTMS, lze uskutečnit v krátkodobém až střednědobém časovém horizontu a mohou přinést vyšší výnosnost nákladů a zisků než opatření týkající se infrastruktury, jež lze uskutečnit pouze v dlouhodobějším časovém horizontu, a to za pomoci mnohem větších finančních prostředků. Výhody provozních opatření jsou přesto omezené a ve druhé fázi budou muset být doprovázeny strukturálními opatřeními. Strukturální opatření týkající se infrastruktury lze odhadnout přibližně na 80 miliard EUR. V této souvislosti se rozlišují strukturální opatření první úrovně, zaměřená na sladění a zlepšení kapacity koridoru, pokud jde o maximální délku vlaku, s náklady 20 miliard EUR. Jinou skupinu představují závažná strukturální opatření věnovaná odstranění úzkých profilů, která jsou spojena s náklady ve výši 60 miliard EUR. Odpor některých místních orgánů spojený s nutností reorganizovat osobní dopravu v některých oblastech by pro tyto varianty mohl znamenat jedno z nejzávažnějších rizik. Ale více vlaků se zbožím, které jezdí okolo aglomerací, velmi často znamená méně nákladních vozidel, která těmito aglomeracemi projíždějí. Náklady na vytvoření celé sítě podle varianty C, jak je označena na mapě, o celkové délce přibližně 25 000 km by dosáhly přibližně 170 miliard EUR. Z hlediska celkových nákladů je výnosnější využít maximální kapacitu trati. I když jízda trvá o 33 % času déle, je tato varianta méně nákladná než rozšíření kapacity. Když se prokáže nutnost rozšíření kapacity, je třeba ověřit, zda nejsou výhodnější alternativní řešení (znovuoživení některých tratí, objízdná trasa). Nutnost uskutečnit v dlouhodobějším časovém horizontu tyto významné investice za účelem realizace sítě věnované pouze nákladní dopravě představuje významné riziko. Finanční zdroje, které členské státy, provozovatelé infrastruktur a Společenství mohou uvolnit, jsou totiž omezené. 4.4. Závěr hodnocení variant Celkově se zdá, že nejvyváženější způsob, jak splnit cíle stanovené v kapitole 4, přinášejí varianty B1 a B2 . Poskytují totiž nový politický, finanční a právní impulz tím, že doplňují a posilují již zahájené iniciativy. Vzhledem ke krátkodobým a střednědobým vkladům, které toto posouzení dopadů bralo v potaz, se varianta A jeví jako nedostatečná a varianta C předimenzovaná . Varianty B1 a B2 se pomocí různých kroků zaměřují na odstranění určitého množství překážek, které brání vyšší konkurenceschopnosti nákladní dopravy. Bude vhodné se soustředit, ať už z hlediska finančního, politického či právního, na nejúčinnější a nejsnáze uskutečnitelné kroky v co nejkratších časových lhůtách (strukturální opatření) . Prioritu proto bude muset dostat odstranění provozních a administrativních úzkých profilů, což lze uskutečnit v krátkodobém až střednědobém časovém horizontu a nevyžaduje uvolnění příliš velkého objemu zdrojů , alespoň z finančního hlediska. Odstranění strukturálních úzkých profilů bude muset být předmětem kroků zahájených a financovaných zúčastněnými stranami (členské státy a provozovatelé infrastruktur), za podpory Společenství, jak je v současnosti stanoveno v rámci sítě TEN-T a fondů soudržnosti. Přece jen není třeba myšlenku sítě věnované nákladní dopravě zcela zavrhnout. Řešení doporučené v tomto dokumentu totiž spočívá v přijetí postupného procesu, přičemž se bere v úvahu časová a finanční proveditelnost opatření. Tak by mělo provádění variant B1 a B2 představovat první fázi, než se v dlouhodobějším časovém horizontu dospěje k uskutečnění koridorů plně věnovaných nákladní dopravě. 5. PROVÁDěNÍ VYBRANÝCH VARIANT: čASOVÝ ROZVRH A SLEDOVÁNÍ 5.1. Předpokládaný časový rozvrh Říjen 2007 | Schválení sdělení | 1. pololetí 2008 | Strukturované zvážení variant navržených ve sdělení Posouzení dopadů vybraných opatření Návrh právních předpisů | 2009/2010 | Přijetí právních předpisů | 5.2. Sledování provádění Sledování bude spočívat hlavně v hlubším rozboru zde navržených opatření, ve výběru těch nejvhodnějších, v jejich provádění a v zajištění jejich uplatňování zúčastněnými stranami. Hlavní dotčené strany a útvary Komise budou konzultovány a zapojeny ve všech fázích. Mimoto bude se zahájením této iniciativy zveřejněna zpráva o sledování železničního trhu (Rail Market Monitoring Scheme). Díky tomu bude možné v pravidelných intervalech pozorovat, do jaké míry rozvoj sítě zaměřené na nákladní dopravu napomáhá růstu přepravy zboží po železnici. [1] Eurostat [2] Přístav v Rotterdamu by měl zaznamenat nárůst kontejnerové dopravy z 9,2 milionů TEU v roce 2005 na 22 milionů TEU v roce 2020. [3] Po silnici se dnes zboží přepravuje průměrnou rychlostí 50 km/h. [4] Podle statistik UIRR přijelo v roce 2006 pouze 53 % vlaků kombinované dopravy do cílové stanice s méně než 30 minutami zpoždění. [5] (Byl vytvořen rozpočet TEN-T, který dosahuje 8 miliard EUR pro období let 2007–2013, přičemž velký díl této částky je určen na železniční infrastruktury.)