Sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu o zprávě o pokroku při provádění směrnice o bezpečnosti železnic a směrnic o interoperabilitě železnic (Text s významem pro EHP) {SEK(2009) 1157} /* KOM/2009/0464 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 8.9.2009 KOM(2009) 464 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o zprávě o pokroku při provádění směrnice o bezpečnosti železnic a směrnic o interoperabilitě železnic (Text s významem pro EHP) {SEK(2009) 1157} SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o zprávě o pokroku při provádění směrnice o bezpečnosti železnic a směrnic o interoperabilitě železnic (Text s významem pro EHP) 1. ÚVOD Tato zpráva popisuje stav dosažený při provádění směrnice o bezpečnosti železnic a při dosahování interoperability evropského železničního systému od přijetí první zprávy Komisí v listopadu 2006[1]. Je vypracována na základě článku 31 směrnice o bezpečnosti železnic[2], článku 24 směrnice o interoperabilitě vysokorychlostního železničního systému[3] a článku 28 směrnice o interoperabilitě pro konvenční železnice[4]. Pro přípravu této zprávy zadala Evropská komise vypracování studie, která analyzuje stupeň provedení interoperability železničního systému a právních předpisů o bezpečnosti a pokroku v této oblasti[5], a provedla veřejnou konzultaci. Výsledky konzultace jsou shrnuty v příloze této zprávy[6]. V oblasti bezpečnosti železnic zpráva rovněž vychází ze zjištění první dvouleté zprávy o vývoji bezpečnosti železnic v Evropském společenství vydané Evropskou agenturou pro železnice v roce 2008[7]. V této zprávě nebylo přihlédnuto k nejnovějším změnám právního rámce v oblasti bezpečnosti a interoperability železnic[8], protože stále ještě probíhá jeho provádění do vnitrostátních předpisů. 2. PROVÁDěNÍ SMěRNICE O BEZPEčNOSTI žELEZNIC 2.1. Provádění členskými státy Všechny členské státy informovaly Komisi o svých vnitrostátních opatřeních, kterými se provádí směrnice o bezpečnosti železnic, s výjimkou Lucemburska, proti kterému stále probíhá řízení pro porušení práva. V několika případech však došlo ke zpoždění v provádění směrnice a zákonná lhůta stanovená ve směrnici (30. dubna 2006) nebyla dodržena. Dalším krokem je kontrola, zda byla všechna ustanovení směrnice správně provedena. Součástí této kontroly je ověření shody a podrobné analýzy, např. k ověření schopnosti vnitrostátních orgánů provádět úkoly vyžadované směrnicemi. Tyto analýzy se teprve dokončují a je proto předčasné učinit v této otázce konečné závěry. Nicméně, některé počáteční výsledky jsou k dispozici v oznámení o vnitrostátních bezpečnostních předpisech a zřízení vnitrostátních orgánů. 2.2. Vnitrostátní bezpečnostní předpisy a oznámení Ustanovení článku 8 směrnice o bezpečnosti železnic vyžaduje, aby členské státy zavedly vnitrostátní bezpečnostní předpisy a oznámily je Evropské komisi. Jedná se o předpisy obsahující požadavky na bezpečnost uložené na úrovni členských států, které jsou použitelné na více než jeden železniční podnik. Bylo oznámeno téměř 5 000 vnitrostátních bezpečnostních předpisů. Agentura na žádost Komise tato oznámení přezkoumala a u většiny členských států doporučila požádat o objasnění nebo opakované oznámení o vnitrostátních bezpečnostních předpisech. Pokud jde o otázku zveřejnění vnitrostátních bezpečnostních předpisů, očekává se, že v roce 2009 agentura navrhne způsoby zlepšení přístupu. 2.3. Zřízení vnitrostátních orgánů a subjektů Úloha vnitrostátních bezpečnostních orgánů (NSA) je rozhodující jak z hlediska zachování bezpečnosti, tak z hlediska zajištění, aby bezpečnost nebyla překážkou otevírání trhu během zavádění interoperability. Většina vnitrostátních bezpečnostních orgánů byla zřízena v letech 2006 a 2007. Na konci roku 2008 zbýval pouze jeden členský stát, který ještě nezřídil svůj vnitrostátní bezpečnostní orgán. Obecně většina vnitrostátních bezpečnostních orgánů spadá pod ministerstvo dopravy. Členské státy musí rovněž zřídit nezávislé subjekty pro vyšetřování, jejichž úkolem je vyšetřování vážných železničních nehod. Do dubna 2009 pouze jeden členský stát ještě nezřídil svůj vnitrostátní subjekt pro vyšetřování. Agentura zřídila sítě pro usnadnění spolupráce a výměnu názorů a zkušeností mezi těmito vnitrostátními subjekty. 2.4. Vypracování a provedení sekundárních právních předpisů na evropské úrovni Směrnice o bezpečnosti železnic stanoví, aby Komise přijala a agentura na základě pověření Komise navrhla velké množství sekundárních právních předpisů (viz příloha6). V roce 2007 byl přijat první nástroj: nařízení Komise (ES) č. 653/2007 o používání společného evropského vzoru pro osvědčení o bezpečnosti a žádosti podle článku 10 směrnice 2004/49/ES a o platnosti osvědčení o bezpečnosti předkládaných podle směrnice 2001/14/ES[9]. Společné bezpečnostní metody pro posuzování rizik byly přijaty dne 24. dubna 2009[10] a pro posuzování dosažení bezpečnostních cílů dne 5. června 2009[11] a další právní předpisy se připravují. 2.5. Osvědčení o bezpečnosti Směrnice o bezpečnosti železnic stanovila povinnost železničních podniků a provozovatelů infrastruktury získat osvědčení o bezpečnosti nebo povolení. Jak osvědčení o bezpečnosti, tak povolení se skládá ze dvou částí. Část A potvrzuje přijetí systému řízení bezpečnosti železničním podnikem / provozovatelem infrastruktury, zatímco část B se týká konkrétní sítě. Ke dni 31. března 2009 obsahovala veřejná databáze osvědčení o bezpečnosti spravovaná agenturou 277 platných osvědčení typu A. Většina z nich byla vydána v letech 2007 a 2008. Další informace o stavu osvědčení o bezpečnosti a navrhované strategii přechodu na jednotné osvědčení o bezpečnosti ve Společenství poskytne agentura v roce 2010 na základě vyhodnocení postupů týkajících se osvědčení o bezpečnosti v členských státech. 2.6. Bezpečnostní zprávy Podle článku 18 směrnice o bezpečnosti železnic musí vnitrostátní bezpečnostní orgány zveřejnit výroční zprávy obsahující informace o situaci v oblasti bezpečnosti železnic. Agentura tyto zprávy využívá k trvalému sledování vývoje bezpečnosti železnic v EU (viz dvouletá zpráva Evropské agentury pro železnice (ERA)7). Celkově počáteční údaje potvrzují, že železnice jsou se 100 smrtelnými zraněními za rok pro uživatele velmi bezpečné ve srovnání se 40 000 smrtelnými zraněními na silnicích EU. Kromě toho lze vývoj v oblasti bezpečnosti železnic v členských státech EU považovat za velmi pozitivní, jelikož počet smrtelných zranění cestujících se snížil z přibližně 400 v roce 1970 na pouhých 58 v roce 2006. [pic] Tyto údaje a další analýzy podle jednotlivých zemí rovněž prokazují, že otevření trhu a oddělení funkcí lze provádět bez nepříznivých dopadů na bezpečnost. Z údajů však vyplývá, že u železničních nehod se smrtelnými následky je vysoké zastoupení třetích stran. Většinou se jedná o nepovolané osoby a uživatele úrovňových přejezdů (dohromady přibližně 1 500 smrtelných zranění ročně). Sebevraždy představují další zvláštní kategorii železničních nehod. Tato smrtelná zranění se nezahrnují do zpráv jako nehody a zřídka jsou o nich zveřejňovány informace v tisku. V roce 2006 se jednalo o přibližně 2 300 případů, tj. více než 60 % všech smrtelných zranění. 3. POKROK SMěREM K INTEROPERABILITě 3.1. Provádění směrnice o interoperabilitě Všechny členské státy oznámily vnitrostátní opatření, kterými se provádí směrnice o interoperabilitě 96/48/ES (vysokorychlostní železnice), směrnice 2001/16/ES (konvenční železnice) a směrnice 2004/50 (sladění směrnic pro vysokorychlostní a konvenční železnice a rozšíření působnosti). Směrnice o interoperabilitě železnic stanoví přijetí velkého množství sekundárních právních předpisů. Kromě technických specifikací pro interoperabilitu (TSI, viz bod 3.2) Komise přijala rozhodnutí 2007/756/ES o společné specifikaci celostátního registru vozidel[12]. Ostatní registry jsou specifikovány ve směrnicích (např. registr infrastruktury, registr kolejových vozidel) a zpracovává je agentura. 3.2. TSI – současný stav TSI jsou technické specifikace, které splňují základní požadavky vymezené ve směrnicích o interoperabilitě na úrovni subsystémů a součástí pro interoperabilitu. Pro vysokorychlostní železnice byla od roku 2002 přijata řada TSI pokrývajících všechny příslušné subsystémy. Některé TSI byly v roce 2008 revidovány. Seznam všech TSI a rozhodnutí o jejich změnách jsou uvedeny v příloze6. Komise rovněž přijala několik TSI týkajících se konvenčních železnic pokrývající využití telematiky pro nákladní přepravu (TAF), emise hluku, řízení a zabezpečení (CCS), nákladní vagony a provoz a řízení dopravy (OPE). Kromě toho se dvě horizontální TSI platné pro vysokorychlostní a konvenční železnice zabývají bezpečností v železničních tunelech a osobami s omezenou pohyblivostí. Všechny tyto TSI byly navrženy Evropskou asociací pro železniční interoperabilitu (AEIF) jmenovanou, aby vystupovala jako společný zastupitelský orgán zřízený podle směrnice 96/48/ES. Od roku 2006 zpracovává Evropská agentura pro železnice zbývající skupinu TSI pro konvenční železnice pokrývající infrastrukturu, energii, kolejová vozidla (lokomotivy, ucelené jednotky (osobní vozy s vlastním pohonem), osobní vozy) a využití telematiky v osobní dopravě. Přijetí uvedených TSI se předpokládá do roku 2010. Je však nutné, aby byl právní rámec dále rozpracován, např. aby se v TSI opravily chyby a uzavřely otevřené body a rozšířila se jejich geografická působnost (viz bod 3.5). Z tohoto důvodu agentura v současné době pracuje na revizích těchto TSI pro konvenční železnice: nákladní vagony, OPE a CCS. Přijetí těchto revidovaných TSI se předpokládá v roce 2010. Pro ostatní TSI je zaveden postup řízení změn. 3.3. Analýza odchylek Odchylky umožňují výjimky z uplatňování TSI za určitých podmínek stanovených směrnicemi o interoperabilitě. Mezi přijetím první TSI v roce 2002 a vstupem v platnost směrnice 2008/57/ES dne 19. července 2008 obdržela Komise 43 odchylek od devíti členských států. Úplný seznam odchylek je uveden v příloze6. Tyto odchylky se vztahují na téměř všechny platné TSI. Nejvíce odchylek bylo obdrženo pro TSI týkající se hluku (18 odchylek), nákladních vagonů (11), energie (vysokorychlostní železnice, 6), CCS (vysokorychlostní železnice, 5) a infrastruktury (vysokorychlostní železnice, 5). Většina odchylek (34) vycházela z čl. 7 písm. a) obou směrnic, kterými se udělují výjimky z uplatňování TSI pro nové, obnovené nebo modernizované subsystémy, které byly v době zveřejnění TSI v pokročilém stadiu vývoje. Z důvodu své zvláštní povahy mohou být odchylky tohoto typu uděleny pouze krátce po zveřejnění TSI, a proto lze očekávat, že počet nových odchylek v příštích letech významně poklesne, jakmile budou přijaty všechny TSI. Celkově lze vzhledem k poměrně malému počtu a typům odchylek považovat uplatňování TSI za úspěšné. 3.4. Interoperabilita v praxi Ukazatelem uplatňování TSI pro analýzu dosaženého pokroku směrem k interoperabilitě evropských železnic může být počet osvědčení o shodě vydaný oznámenými subjekty pro subsystémy. Vzhledem k tomu, že TSI pro konvenční železnice ještě nejsou dokončeny, jsou uvedeny údaje pro vysokorychlostní železnice. Na následujícím grafu je znázorněn počet vydaných a požadovaných osvědčení k červenci 2007 (zdroj: NB Rail (koordinační skupina oznámených subjektů)): [pic] Z těchto údajů je zřejmá významná aktivita v oblasti certifikace subsystémů, z nichž každý přispívá k interoperabilitě evropských železnic. Zavedení ERTMS (evropského systému řízení železničního provozu) do evropské interoperabilní sítě je dalším důležitým ukazatelem dosaženého pokroku směrem k interoperabilitě. Na konci roku 2008 bylo v různých evropských zemích v komerčním provozu přibližně 2 000 km zejména vysokorychlostních tratí vybavených systémem ERTMS. Obtíže spojené s vymezením jednotné společné kompatibilní technické normy byly překonány v roce 2008 podepsáním memoranda o porozumění mezi Evropskou komisí a železničním odvětvím. Na základě zakázek podepsaných v poslední době a vnitrostátních plánů zavádění předložených členskými státy lze v příštích letech očekávat exponenciální nárůst: 11 500 km bude v provozu do konce roku 2012 a 23 000 km do konce roku 2015. Závazný evropský plán zavádění byl přijat dne 22. července 2009[13] a jeho cílem je rychlé a koordinované zavádění systému. Konkrétně je v plánu vybavení první části sítě do roku 2015 (včetně klíčových spojení, např. Rotterdam–Janov, Mnichov–Verona, Antverpy–Basilej, Valencie–Lyon–Budapešť, Drážďany–Budapešť–Constanta nebo Berlín–Terespol). Do roku 2020 budou hlavní evropské terminály nákladní dopravy propojeny systémem ERTMS, což poskytne provozovatelům nákladní železniční dopravy nové podnikatelské příležitosti. Z obou analýz vyplývá, že interoperabilita evropského železničního systému trvale roste. 3.5. Překážky interoperability Více než sto let byl vývoj železnic řízen na úrovni jednotlivých států a na základě jejich požadavků, nikoli na základě společného evropského přístupu. V důsledku toho je železniční doprava v Evropě stále složitá s vysokými provozními náklady. Tato roztříštěnost je stále překážkou pro celoevropský železniční prostor, přestože do integrace železničních systémů byly investovány značné finanční, politické a lidské zdroje. Životnost železničních aktiv je dlouhá a pohybuje se od 30–40 let u kolejových vozidel do sta let u infrastruktury. Aby tedy byla technická harmonizace proveditelná, zahrnuje přechod na interoperabilní železniční systém zejména uplatňování požadavků na interoperabilitu nových, obnovovaných nebo modernizovaných subsystémů. To vyžaduje čas, takže pokrok lze očekávat až ve střednědobém či dlouhodobém výhledu. V některých případech, jako je ERMTS, je možné využít výhod interoperability teprve po koordinovaném zprovoznění systému v celém koridoru. V takových případech je nutno modernizovat stávající traťové úseky před skončením životnosti subsystému. Další překážkou interoperability je přetrvávání rozdílných vnitrostátních postupů tam, kde se již započalo s evropskou harmonizací. To může být způsobeno buď neúplným provedením evropského právního rámce nebo mezerami v předpisech, které umožňují různou interpretaci. Zatímco právní rámec pro vysokorychlostní železnice je již dokončen, rámec pro konvenční železnice se stále vypracovává, protože ještě nebyly dokončeny a přijaty TSI pro infrastrukturu a energetické subsystémy a pro hnací vozidla a vozy pro osobní dopravu. Tato překážka bude překonána do roku 2010. V této souvislosti může existence takzvaných „otevřených bodů“ v TSI vést k mezerám v interoperabilitě, protože jsou uplatňovány vnitrostátní požadavky s různě řešenými rozhraními. Na konci roku 2008 existovalo v platných TSI více než sto otevřených bodů. Možným řešením tohoto problému je uzavření otevřených bodů při revizi TSI. Kromě toho stávající TSI pokrývají pouze části železničního systému, protože působnost dvou směrnic o interoperabilitě je omezena na transevropské železniční sítě vymezené v rozhodnutí 1692/96/ES[14]. Směrnice 2004/50/ES obsahuje ustanovení o postupném rozšiřování působnosti na celou síť a všechna vozidla, když se přijímají nová TSI nebo se revidují stávající. Aby bylo možno toto ustanovení proporcionálně provádět, pověřila v roce 2007 Komise agenturu, aby analyzovala proveditelnost rozšíření geografické působnosti nově revidovaných TSI. Dokončení analýzy se očekává v roce 2009. Další potenciální překážka souvisí s integrací subsystému do železničního systému v době, kdy je zaváděn do provozu postup specifikovaný ve směrnicích o interoperabilitě. Předtím, než mohou vnitrostátní bezpečnostní orgány schválit uvedení do provozu, musí subsystém prokázat, že je kompatibilní s železničním systémem jako celkem. TSI nemohou poskytnout všechny nezbytné požadavky pro toto posouzení. Existuje riziko zavedení specifických provozních postupů, které povedou ke snížené interoperabilitě. Hledisko „integrace“ bylo posíleno v nové směrnici o interoperabilitě a bude také obsaženo v nařízení Komise o používání CSM pro analýzu rizik, jehož přijetí se předpokládá v první polovině roku 2009. 4. ZÁVěRY Pokrok dosažený díky regulačnímu rámci Společenství pro bezpečnost a interoperabilitu železnic by měl povzbudit další rozvoj vnitřního trhu v oblasti železnic, napomoci vzniku nových podnikatelských subjektů, snížení vstupních nákladů a v konečném důsledku zlepšit konkurenceschopnost železnic ve srovnání s jiným druhy dopravy. Z analýz provedených v této zprávě vyplývají prozatím smíšené výsledky. Pokud jde o bezpečnost železniční dopravy, ze statistik je patrné, že železniční systém ve Společenství je bezpečný a organizační změny vycházející z rámce Společenství nejenže nemají negativní dopad na bezpečnost, ale očekává se, že v krátkodobém a střednědobém výhledu zvýší úroveň bezpečnosti. Z pohledu trhu jsou požadavky na bezpečnost stále významnými překážkami vstupu. Ty se týkají zejména nákladů a trvání příslušných postupů na vnitrostátní úrovni, jejich nejednotnosti v Evropě a nedostatku transparentnosti a předvídatelnosti. V této oblasti se očekává významný pokrok, částečně díky harmonizaci osvědčení o bezpečnosti pro železniční podniky a zavedení společných bezpečnostních metod a částečně díky vzájemnému uznávání vnitrostátních pravidel při schvalování uvádění železničních vozidel do provozu. Úspěch těchto činností bude záviset na dvou podmínkách: - Úplném ustavení nově vytvořených subjektů, zejména vnitrostátních bezpečnostních orgánů (NSA) pracujících na podobných úrovních pravomocí a výkonnosti. To je nutné pro vytvoření vzájemné důvěry mezi jednotlivými NSA. Komise bude proto nadále provádět kontrolu, zda byly právní předpisy Společenství správně provedeny z hlediska nových struktur a nástrojů. - Vedoucí úloze Evropské agentury pro železnice v postupné harmonizaci bezpečnostních předpisů a postupů a jejich postupném nahrazování společnými metodami. Tato úloha se může v budoucnu ještě dále rozvíjet směrem k doplnění nebo rozšíření činností NSA v postupech certifikace nebo schvalování. Očekává, se, že sekundární právní předpisy týkající se interoperability, pokud jde o sítě TEN-T, budou dokončeny v roce 2010. Pro Komisi je to rozhodně prioritou, protože skutečné interoperability bez TSI pro všechny subsystémy nelze dosáhnout. Další prioritou pro Komisi je řízení přechodu ze starého režimu (s mezinárodními předpisy pro vagony (RIV) jako hlavní dohodou v odvětví týkající se pravidel v mezinárodní a vnitrostátní dopravě) na nový režim tvořený TSI a registry infrastruktury a kolejových vozidel. Zvyšující se počet osvědčení o shodě vydaný pro subsystémy a omezený počet odchylek dokládají, že celkově jsou stávající TSI úspěšně uplatňovány. To rovněž zdůrazňuje důležitost oznámených subjektů a jejich úlohy při zvyšování kompetence a vzájemné důvěry. Zbývající otevřené body v TSI a omezená geografická působnost TSI však mohou zkomplikovat budoucí integraci evropského železničního systému, protože jsou překážkami pro interoperabilitu. Bude proto naprosto nezbytné v přiměřeně krátké době uzavřít otevřené body a rozšířit působnost TSI. Pokrok směrem k interoperabilitě je pomalý proces. Z důvodu dlouhé životnosti železniční infrastruktury a kolejových vozidel a potřeby udržovat investiční náklady v odvětví na přijatelné úrovni nejsou radikální změny směrem k harmonizovanému řešení možné. Proto chce Komise zaměřit své úsilí na provedení takových technických specifikací, které v krátkodobém a střednědobém výhledu přinesou hmatatelné pozitivní výsledky, jmenovitě TSI pro CCS, TAF, TAP a OPE. U budoucích revizí TSI bude rovněž nutno více zohlednit zásady vyvinuté v rámci strategie pro zjednodušení regulačního prostředí a zajistit relevanci, účinnost a proporcionalitu železničních právních předpisů. Bude například zváženo větší využití dobrovolných evropských norem. Tato zpráva poskytla Komisi příležitost položit na tyto otázky důraz. Komise bude nadále kontrolovat provádění právního rámce pro bezpečnost a interoperabilitu železnic v praxi, aby bylo zajištěno, že jsou zavedeny veškeré sekundární právní předpisy (zejména TSI pro konvenční železnice a společné bezpečnostní metody) a nové směrnice jsou provedeny. Komise má dále v úmyslu vypracovat sdělení, v němž přezkoumá své politiky týkající se interoperability a bezpečnosti železničního systému Společenství. [1] Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Zpráva o pokroku při provádění směrnic o interoperabilitě. KOM(2006) 660 v konečném znění. [2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství. Úř. věst. L 220, 21.6.2004, s. 16. [3] Směrnice Rady 96/48/ES ze dne 23. července 1996 o interoperabilitě transevropského vysokorychlostního železničního systému. Úř. věst. L 235, 17.9.1996, s. 6. [4] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/16/ES ze dne 19. března 2001 o interoperabilitě transevropského konvenčního železničního systému. Úř. věst. L 110, 20.4.2001, s. 1. [5] http://ec.europa.eu/transport/rail/studies/doc/2007_interoperability_safety.pdf. [6] Pracovní dokument útvarů Komise, který je doprovodným dokumentem sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Zpráva o pokroku při provádění směrnice o bezpečnosti železnic a směrnic o interoperabilitě železnic. SEK(2009) XXX. [7] http://www.era.europa.eu/core/Safety/Documents/our%20products/ERA%20biennial%20reports/Web-ERA_Rapport_final_2008-09-01.pdf. [8] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/57/ES ze dne 17. června 2008 o interoperabilitě železničního systému uvnitř Společenství. Úř. věst. L 191, 18.7.2008, s. 1. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/110/ES ze dne 16. prosince 2008, kterou se mění směrnice 2004/49/ES o bezpečnosti železnic Společenství. Úř. věst. L 345, 23.12.2008, s. 62. [9] Úř. věst. L 153, 14.6.2007, s. 9. [10] Úř. věst. L 108, 29.4.2009, s. 4. [11] Úř. věst. L 150, 13.6.2009, s. 11. [12] Úř. věst. L 305, 23.11.2007, s. 30. [13] Úř. věst. L 194, 25.7.2009. [14] Úř. věst. L 228, 9.9.1996, s. 1.