EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 16.11.2016 COM(2016) 901 final SDĚLENÍ KOMISE Posouzení opatření přijatých Portugalskem a Španělskem



v reakci na rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016 o výzvě těmto členským státům, aby přijaly opatření ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku



SDĚLENÍ KOMISE Posouzení opatření přijatých Portugalskem a Španělskem



v reakci na rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016 o výzvě těmto členským státům, aby přijaly opatření ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku 1.Úvod Dne 8. srpna 2016 přijala Rada rozhodnutí podle čl. 126 odst. 9 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) o výzvě Portugalsku a Španělsku, aby přijaly opatření ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku. Portugalsko bylo vyzváno, aby do roku 2016 odstranilo nadměrný schodek a aby za tímto účelem v letošním roce snížilo schodek veřejných financí na 2,5 % HDP. V této cílové hodnotě nebyl zohledněn přímý dopad případných opatření na podporu bank. Na základě prognózy Komise z jara 2016, o niž se toto rozhodnutí Rady opíralo, byl tento cíl pokládán za slučitelný s nezměněným strukturálním saldem oproti roku 2015. Rada dále rozhodla, že by Portugalsko mělo využít všech neočekávaných příjmů a zrychlit snižování schodku a zadlužení. Portugalsku navíc bylo uloženo, aby v roce 2016 nad rámec úspor, o nichž uvedená prognóza Komise z jara 2016 hovoří, přijalo a v plném rozsahu provedlo konsolidační opatření v objemu 0,25 % HDP. Tato opatření zejména znamenala provést v plném rozsahu konsolidační opatření, s nimiž počítá rozpočet na rok 2016, včetně dodatečné kontroly výdajů na veřejné zakázky na zboží a služby, kterou zdůraznil program stability, a tyto úspory dále doplnit dalšími opatřeními strukturální povahy v zájmu dosažení požadovaného fiskálního úsilí. V neposlední řadě Rada Portugalsko v zájmu trvalého zlepšování stavu veřejných financí požádala, aby striktně dodržovalo zákon o rozpočtovém rámci a zákon o kontrole závazků a aby dále zlepšovalo výběr příjmů a kontrolu výdajů. Portugalsko bylo požádáno, aby předložilo jasný harmonogram a zavedlo příslušná opatření k tomu, aby v plné výši vypořádalo neuhrazené závazky v systému zdravotní péče a zlepšilo jeho efektivitu, dále aby snížilo závislost důchodového systému na rozpočtových transferech a aby zajistilo fiskální úspory při restrukturalizaci státních podniků. Španělsko bylo vyzváno, aby nadměrný schodek odstranilo do roku 2018 cestou snížení schodku veřejných financí na 4,6 % HDP v roce 2016, na 3,1 % HDP v roce 2017 a na 2,2 % HDP v roce 2018. Na základě aktualizované prognózy Komise z jara 2016, o niž se rozhodnutí Rady opíralo, byl tento cíl pokládán za slučitelný se zhoršením strukturálního salda v roce 2016 v objemu 0,4 % HDP a s jeho zlepšením v letech 2017 a 2018 v objemu vždy 0,5 % HDP. Rada rovněž rozhodla, že by Španělsko mělo využít všech neočekávaných příjmů a urychlit snižování schodku a zadlužení a dále že by v letech 2017 i 2018 mělo nad rámec úspor, o nichž uvedená aktualizovaná prognóza hovoří, přijmout a v plném rozsahu realizovat konsolidační opatření v objemu 0,5 % HDP. Závěrem Rada Španělsku uložila přijmout opatření, která posílí jeho fiskální rámec, zejména s cílem podpořit automatičnost mechanismů k prevenci a nápravě odchylek od rozpočtových cílů a zvýšit příspěvek výdajového pravidla v zákoně o stabilitě k udržitelnosti veřejných financí. Španělské vládě Rada dále uložila zřídit soudržný rámec, který by zajišťoval transparentnost a koordinaci politiky zadávání veřejných zakázek u všech veřejných i ostatních zadavatelů, včetně vhodných mechanismů kontroly ex ante a ex post, tak aby byla zajištěna efektivnost a soulad s právními předpisy. Podle čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 stanovila Rada Portugalsku a Španělsku lhůtu do 15. října 2016, v níž měly tyto členské státy podat podrobnou zprávu o opatřeních, jež v reakci na rozhodnutí Rady přijaly. Tuto zprávu určenou Radě a Komisi, v níž jsou uvedena fiskální opatření přijatá za účelem dosažení Radou stanovených cílů, předložilo Španělsko dne 15. října 2016 a Portugalsko dne 17. října 2016. Na základě údajů v těchto zprávách o přijatých opatřeních přezkoumala Komise rozpočtovou strategii Portugalska a Španělska, aby posoudila, zda tyto členské státy rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016 splnily. Rámeček 1: Metodika pro posuzování účinnosti opatření Podle nařízení (ES) č. 1467/97 a souboru pravidel by se mělo mít za to, že členský stát přijal účinná opatření, pokud jednal v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 SFEU anebo v souladu s rozhodnutím Rady o výzvě podle čl. 126 odst. 9. Soubor pravidel stanoví, že při posuzování účinnosti opatření je nutno přihlédnout zejména k tomu, zda dotyčný členský stát dosáhl ročních rozpočtových cílů a souvisejícího zlepšení svého cyklicky očištěného salda bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření, které mu doporučila Rada. Podle metodiky k posuzování účinnosti opatření je nejprve nutno ověřit, zda členský stát plní cílovou hodnotu celkového schodku vládního sektoru a dosahuje souvisejícího zlepšení strukturálního salda, které mu doporučení či rozhodnutí Rady o výzvě ukládá. Pokud tomu tak je, je postup pozastaven. Pokud členský stát tento cíl celkového schodku vládního sektoru či požadovaného zlepšení strukturálního salda neplní anebo pokud hrozí, že taková situace nastane, je provedena důkladná analýza příčin tohoto stavu. Tato analýza má za cíl posoudit, zda členský stát jednal v souladu s doporučením či rozhodnutím Rady o výzvě. Za tímto účelem analýza používá dva komplementární způsoby, jimiž se měří fiskální úsilí: i) přístup „shora dolů“, při němž se spočítá změna strukturálního salda upravená o revizi růstu potenciálního produktu, neočekávané příjmy/výpadky příjmů a neočekávané události ve srovnání se základním scénářem, z něhož doporučení nebo rozhodnutí Rady o výzvě vychází, a ii) přístup „zdola nahoru“, při němž se odhadne rozpočtový dopad jednotlivých prováděných diskrečních fiskálních opatření a vývoj výdajů pod kontrolou vlády ve srovnání se základním scénářem, z něhož doporučení nebo rozhodnutí Rady o výzvě vychází. Tuto důkladnou analýzu doplňuje posouzení dalších relevantních kvalitativních aspektů, které Komisi umožňují vytvořit si kvalifikovaný úsudek o tom, zda členský stát přijal dostatečná opatření ke splnění doporučení nebo rozhodnutí Rady o výzvě. Jestliže z této důkladné analýzy vyplyne, že dotyčný členský stát plní své politické závazky, je výsledkem posouzení závěr, že přijatá opatření jsou účinná. Jestliže z uvedené analýzy naopak vyplyne, že politické závazky plněny nejsou a že se očekává nedosažení cílů celkového schodku vládního sektoru, pak výsledkem posouzení je závěr, že přijatá opatření účinná nejsou. Pokud se však očekává, že cíle celkového schodku vládního sektoru splněny budou, měl by být postup při nadměrném schodku pozastaven. 2.Posouzení opatření přijatých Portugalskem 2.1Opatření uvedená ve zprávě o přijatých opatřeních a aktualizované rozpočtové projekce Jak je vysvětleno ve zprávě o přijatých opatřeních, kterou Portugalsko dne 17. října 2016 předložilo, zmrazil tento stát v reakci na rozhodnutí Rady o výzvě ze dne 8. srpna 2016 mezispotřebu na výši 445 milionů EUR (¼ % HDP). Očekává se, že toto opatření bude částečně kompenzovat faktory zvyšující schodek, o nichž uvedený dokument hovoří. Zpráva počítá na rok 2016 se schodkem veřejných financí ve výši 2,4 % HDP, což je o 0,2 % HDP více, než kolik na rok 2016 stanoví cíl v programu stability. Tento rozdíl je dán především zhoršením makroekonomického výhledu oproti programu stability na rok 2016, které přispívá k revizi projekcí daňových příjmů směrem dolů. Na straně výdajů se dále očekávají dva jednorázové faktory, jež by měly schodek veřejných financí zvýšit (jeden se týká Oitante, společnosti pro správu aktiv založené v rámci řešení krize banky Banif, druhý pak zrušení dvou koncesí). 2.2Posouzení přijatých opatření

Prognóza Komise z podzimu 2016 předpokládá na rok 2016 schodek veřejných financí ve výši 2,7 % HDP, který tak překračuje požadovanou cílovou hodnotu ve výši 2,5 % HDP, avšak zůstává pod referenční hodnotou 3 % HDP, kterou stanoví Smlouva. Polovina této odchylky oproti hodnotě 2,4 % HDP, kterou uvádí zpráva o přijatých opatřeních, plyne z méně optimistického makroekonomického scénáře v prognóze Komise z podzimu 2016, jehož důsledkem jsou nižší projekce daňových příjmů. Zbývající rozdíl je dán tím, že prognóza Komise z podzimu 2016 předpokládá poněkud vyšší výdajové tlaky, než jaké uvádí zpráva o přijatých opatřeních, zejména pokud jde o náhrady zaměstnancům a mezispotřebu. Tabulka 1: Srovnání rozpočtových projekcí V projekcích se nepředpokládá, že bude dosaženo požadovaného fiskálního úsilí o nezměněné strukturální saldo, neboť prognóza Komise z podzimu 2016 počítá s mírným zhoršením o 0,1 % HDP. Tato hodnota je lepší než zhoršení v objemu 0,2 % HDP, s nímž počítá projekce v prognóze Komise z jara 2016, o niž se rozhodnutí Rady o výzvě opírá. Důvodem projektovaného zhoršení byla revize makroekonomického výhledu směrem dolů a z ní plynoucí dopad na cyklické přizpůsobení. Podle metodiky k posuzování účinnosti opatření (viz rámeček 1) vyžaduje tato situace důkladnou analýzu fiskálního úsilí, která bude vycházet z upravené změny strukturálního salda (přístup „shora dolů“) a z hodnoty přijatých opatření (přístup „zdola nahoru“). Při použití přístupu „shora dolů“ k posuzování fiskálního úsilí se upravená změna strukturálního salda odhaduje na 0,4 % HDP. Při použití přístupu „zdola nahoru“ se fiskální úsilí v objemu 0,3 % HDP jeví být obecně v souladu s tím, co je pokládáno za nezbytné, aby bylo rozhodnutí Rady o výzvě splněno (0,25 % HDP). Zohledněno je přitom zejména požadované zmrazení mezispotřeby, jehož strukturální rozpočtový dopad se blíží ¼ % HDP a jež bylo zavedeno v reakci na uvedené rozhodnutí Rady a řádně uvedeno v analyzované zprávě. Tabulka 2: Srovnání upravené změny strukturálního salda a fiskálního úsilí posuzovaného přístupem „zdola nahoru“ na základě prognózy Komise z podzimu 2016 Celkově lze konstatovat, že cílová hodnota celkového schodku vládního sektoru sice nebude podle projekcí v roce 2016 dosažena, avšak podle předpokladů v prognóze Komise z podzimu 2016 bude nadměrný schodek odstraněn včas. Prognóza Komise mimoto v projekci předpokládá, že nadměrný schodek bude odstraněn způsobem trvalým, neboť celkový schodek vládního sektoru by měl zůstat pod referenční hodnotou 3 % HDP, kterou stanoví Smlouva, v roce 2017 by měl dále klesnout na 2,2 % HDP a v roce 2018 pak mírně vzrůst na 2,4 % HDP. V neposlední řadě se očekává, že v roce 2016 bude dosaženo požadovaného fiskálního úsilí, a to jak na základě upravené změny strukturálního salda, tak při posuzování fiskálního úsilí přístupem „zdola nahoru“. Dosud však není známo načasování plánované rekapitalizace banky Caixa Geral de Depósitos (CGD) ani rozsah jejího potenciálního dopadu na deficit. Včasné a trvalé odstranění nadměrného schodku je tak vystaveno riziku. 2.3Posouzení opatření přijatých v oblasti fiskálních strukturálních opatření Co se týče opatření, jež Rada požadovala v zájmu trvalého zlepšení veřejných financí, zdůrazňuje zpráva o přijatých opatřeních skutečnost, že byl na stávající úrovni zachován nefinanční dluh v ústřední správě a že vzrostl objem prostředků na vypořádání neuhrazených závazků ve zdravotnictví. Zpráva zmiňuje i schválení pravidel, jimiž se řídí činnost oddělení, jež má naplňovat nový zákon o rozpočtovém rámci. Zahájen byl i přezkum výdajů, který se prozatím zaměřuje na oblasti zdravotnictví, vzdělávání, zadávání veřejných zakázek a státních podniků a jehož kumulativní dopad na straně úspor by měl do roku 2019 podle plánu dosáhnout 238 milionů EUR, z toho 75 milionů EUR v roce 2017. Pokud jde o udržitelnost důchodového systému, poukazuje zpráva na skutečnost, že podle návrhu rozpočtu na rok 2017 mají být příjmy, jež plynou z nové progresivní daně z nemovitého majetku, přiděleny na Stabilizační fond sociálního zabezpečení (předpokládaný výnos v roce 2017 činí 160 milionů EUR). Vláda toto opatření prezentuje jako způsob, jak řešit spoléhání na standardní rozpočtové převody. Nicméně výdajová stránka udržitelnosti penzijního systému zůstává nevyřešena. V neposlední řadě zmiňuje zpráva o přijatých opatřeních probíhající změnu orientace, kterou prochází plán na restrukturalizaci státních podniků, aniž by uváděla konkrétní pokrok v této oblasti. 3.Posouzení opatření přijatých Španělskem 3.1Opatření uvedená ve zprávě o přijatých opatřeních a aktualizované rozpočtové projekce Vzhledem k prozatímní povaze vlády se zpráva o přijatých opatřeních, kterou Španělsko dne 15. října 2016 předložilo, zaměřuje na opatření přijatá s cílem splnit průběžné rozpočtové cíle na rok 2016.

Zpráva zejména zdůrazňuje dvě nová opatření fiskální politiky, jež byla v reakci na rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016 přijata: za prvé, rozhodnutí přesunout konec zdaňovacího období roku 2016 na dřívější termín, a zadruhé, královské legislativní nařízení č. 2/2016, kterým se zvyšují splátky daně z příjmu právnických osob (DPPO). V případě prvního opatření se jedná o strategii řízení rozpočtu, jež má v roce 2016 pomoci s kontrolou výdajů a generovat úspory ve výši miliardy EUR (0,1 % HDP). Druhé opatření španělská vláda přijala a parlament ratifikoval dne 20. října 2016 s cílem kompenzovat předpokládaný výpadek v příjmech z DPPO v roce 2016, jenž by měl činit 0,6 % HDP a jenž byl vyvolán tím, že k 1. lednu 2016 pozbyla účinnosti přechodná opatření, jimiž se splátky uvedené daně řídí. Toto opatření mimo jiné opětovně zavádí a současně zvyšuje minimální splátky DPPO a jejich úhradu ukládá většímu počtu podniků. Podle zprávy bude mít toto opatření v roce 2016 – kromě toho, že bude kompenzovat výše uvedený výpadek daňových příjmů – čistý kladný dopad na celkové saldo v objemu dalších 0,2 % HDP, s tím, že plánovaný schodek by měl v témže roce dosáhnout 4,6 %. Tímto opatřením se však nijak nezlepšuje strukturální saldo Španělska. Vzhledem k prozatímnímu charakteru vlády, jenž trval až do 15. října, kdy uplynula Radou stanovená lhůta k předložení zprávy, a v souladu s projekcemi předpokládajícími nezměněnou politiku, jež byly předloženy v návrhu rozpočtového plánu na rok 2017, neuvádí zpráva o přijatých opatřeních žádná nová fiskální opatření na rok 2017, jež by byla nezbytná ke splnění cílových hodnot celkového schodku vládního sektoru a strukturálního salda na léta 2017 a 2018. Zpráva pouze zdůrazňuje pokračující dopad opatření, jež byla přijata již v roce 2016 či dříve. Vycházeje z těchto předpokladů je v návrhu rozpočtového plánu na rok 2017 plánován schodek ve výši 3,6 % HDP, což je o 0,5 procentního bodu více, než činí cílová hodnota celkového schodku vládního sektoru, jejž na uvedený rok stanovila Rada. Pokud jde o opatření, jež požaduje rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016, a sice posílit fiskální rámec a rámec politiky zadávání veřejných zakázek Španělska, podává zpráva informace o způsobu, jakým byla v roce 2016 naplňována relevantní ustanovení vnitrostátního fiskálního rámce, jmenovitě zákona o stabilitě. Zpráva dále referuje o dvou zmíněných legislativních návrzích, které španělská vláda předložila za účelem posílení dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a které nyní čekají v parlamentu na schválení. 3.2Posouzení přijatých opatření Komise ve své prognóze z podzimu 2016 očekává celkový schodek vládního sektoru ve výši 4,6 % HDP, což je v souladu s cílovým schodkem, jejž ve své výzvě uvádí Rada. Konkrétně v prvním pololetí roku 2016 zůstával schodek veřejných financí Španělska takřka nezměněn, a to navzdory silnému hospodářskému růstu. Tento obrázek potvrzují dostupné údaje za měsíce srpen a září za některé subsektory vládních institucí. Zatímco výdaje rostly v souladu s očekáváním, příjmy klesly vlivem značných výpadků u daní z příjmů. Uvedené se týkalo zejména DPPO poté, co účinnosti nabyla druhá část reformy této daně a co byly s účinností k lednu 2016 zrušeny minimální splátky DPPO. Dopad uvedeného opatření je více než kompenzován královským legislativním nařízením č. 2/2016, jež bylo přijato dne 20. října 2016. Vzhledem k tomu, že nebyl přijat rozpočet na rok 2017, očekává se, že schodek klesne v roce 2017 na 3,8 % HDP a v roce 2018 pak dále na 3,2 % HDP. Toto očekávání je dáno především příznivým makroekonomickým výhledem (který podporuje daňové příjmy a pomáhá udržet pod kontrolou sociální transfery) a dále také klesajícími platbami úroků v prostředí nízkých úrokových sazeb. Nicméně předpokládaný výsledný schodek v obou letech zůstává vyšší než cílové hodnoty, jaké pro celkový schodek vládního sektoru stanoví Rada, a s včasným odstraněním nadměrného schodku do roku 2018 projekce aktuálně nepočítají. Zatímco rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016 požaduje, aby Španělsko v roce 2016 omezilo zhoršování strukturálního salda na maximálně 0,4 % HDP, Komise ve své prognóze z podzimu roku 2016 poukazuje na pokles strukturálního salda o 1,0 % HDP, což je o 0,6 procentního bodu méně než požadovaná hodnota. Pro období 2017 a 2018 rozhodnutí Rady ze dne 8. srpna 2016 požaduje, aby Španělsko zlepšilo v roce 2017 své strukturální saldo o 0,5 % HDP. Naopak prognóza Komise z podzimu 2016 v projekcích na léta 2017 a 2018 žádnou změnu ve strukturálním schodku nepředpokládá. Tabulka 3: Srovnání rozpočtových projekcí Podle metodiky k posuzování účinnosti opatření (viz rámeček 1) vyžaduje tato situace důkladnou analýzu fiskálního úsilí, která bude vycházet z upravené změny strukturálního salda (přístup „shora dolů“) a z hodnoty přijatých opatření (přístup „zdola nahoru“). Tabulka 4: Srovnání upravené změny strukturálního salda a fiskálního úsilí posuzovaného přístupem „zdola nahoru“ na základě prognózy Komise z podzimu 2016 Pokud jde o rok 2016, z důkladné analýzy při použití obou metrik vyplývá, že požadovanému fiskálnímu úsilí hrozí riziko nedostatečnosti. Zejména podle přístupu „shora dolů“ by měla odhadovaná upravená změna strukturálního salda podle projekcí dosáhnout v roce 2016 hodnoty –0,5 % HDP, čímž by měla těsně minout cílovou hodnotu –0,4 % HDP, kterou požaduje Rada. Podobný obrázek se naskýtá při použití přístupu „zdola nahoru“, podle jehož projekcí by měl čistý dopad jednak (strukturálních) opatření na straně příjmů, jednak vývoje výdajů pod kontrolou vládního sektoru odpovídat expanzi rozpočtu ve výši 0,1 % HDP v čistém vyjádření. Rada naopak požadovala dopad nulový. Pokud jde o rok 2017, důkladná analýza sice zohledňuje skutečnost, že projekce předpokládají nezměněnou politiku, avšak zjišťuje, že při neexistenci dalších opatření by fiskální úsilí nedosáhlo úrovně, kterou Rada požaduje, přičemž rozdíl by činil 0,3 % HDP. K tomuto závěru dospívá přístup „shora dolů“, zatímco při použití přístupu „zdola nahoru“ by tento rozdíl činil v uvedeném roce 0,2 %. Uvedené by znamenalo, že za období 2016–2017 by fiskální úsilí bylo o 0,3 % HDP slabší než požadovaná hodnota, přičemž k tomuto výsledku dospívají metriky používané v rámci přístupu „zdola nahoru“ i „shora dolů“. Pokud jde o rok 2018, z odhadu sestaveného při použití přístupu „shora dolů“ vyplývá, že v uvedeném roce nebude dosaženo žádného fiskálního úsilí, přičemž kumulativní rozdíl dosáhne hodnoty o 0,8 % HDP nižší, než kolik činí Radou požadovaná cílová hodnota; rovněž tento odhad je dán tím, že projekce předpokládají nezměněnou politiku. Obdobně ukazuje na nulové fiskální úsilí v roce 2018 i odhad sestavený při použití přístupu „zdola nahoru“. Tato hodnota je nižší než 0,5 % HDP, tedy cílová hodnota opatření, která jsou v roce 2018 pokládána za nezbytná k dosažení strukturálních cílů, o nichž rozhodnutí Rady o výzvě hovoří. Za období 2016–2018 je tedy výkonnost v kumulativním vyjádření nižší o 0,9 % HDP. 3.3Posouzení opatření přijatých v oblasti fiskálních strukturálních opatření Španělská vláda v reakci na rozhodnutí Rady předložila některá opatření, která však nepostačují jeho požadavkům. Španělské orgány sice uvedly podrobné údaje o způsobu, jakým jsou v roce 2016 realizovány preventivní a nápravné mechanismy zákona o stabilitě, avšak dosud nepředložily návrhy na změny uvedeného zákona, jimiž by se uplatnění těchto mechanismů automatizovalo. Navíc při neexistenci vhodných prováděcích právních předpisů zůstává uplatňování výdajového pravidla v zákoně o stabilitě nejasné a může být předmětem interpretací, které budou jeho příspěvek k fiskální kázni oslabovat.