Zvláštní zpráva č. 7/2010 „Audit postupu schvalování účetní závěrky“





SHRNUTÍ I. Platební agentury členských států vyplácejí jménem Komise ročně přibližně 54 miliard EUR na zemědělské výdaje. Konečné uznání těchto výdajů Komisí probíhá postupem nazvaným schvalování účetní závěrky. Tento postup se po reformě z roku 1996 vyvinul z původního jednoho rozhodnutí o schválení týkajícího se konkrétního rozpočtového roku do podoby stávajícího dvoufázového postupu. V první fázi certifikační orgány v členských státech kontrolují spolehlivost účetních závěrek platebních agentur a následně Komise přijímá roční rozhodnutí o finančním schválení. Ve druhé fázi pak Komise sama provádí postup schvalování z hlediska souladu s předpisy prostřednictvím auditů koncipovaných tak, aby identifikovaly a (v pozdějších letech) vyloučily platby, které nejsou v souladu s pravidly. II. Účetní dvůr prověřoval obě fáze postupu s cílem zjistit, zda splňují stanovené cíle a zda umožnily Komisi a ostatním zúčastněným stranám získat přístup k nutným informacím o spolehlivosti účetní závěrky a legalitě a správnosti zemědělských plateb. III. Postup finančního schvalování, který vychází z auditů provedených nezávislými certifikačními orgány v členských státech, pokrývá primárně spolehlivost účetních závěrek platebních agentur. Na základě toho Komise přijímá výroční rozhodnutí o finančním schválení a rozhoduje, zda přijme účetní závěrku daného rozpočtového roku nebo její přijetí odloží, dokud nebudou provedeny další práce. Účetní dvůr zjistil, že tento postup jako celek poskytuje Komisi dostatečné informace, které jí umožňují přijmout výroční rozhodnutí o finančním schválení. Nedávné změny však rozšířily rozsah práce certifikačních orgánů nad rámec auditu spolehlivosti, takže nyní zahrnuje i prvky legality a správnosti plateb. Využití těchto prvků pro účely jistoty bylo dosud omezené. Certifikačním orgánům a ředitelům platebních agentur často nebylo jasné, co se od nich očekává, a navíc se každý rok měnily pokyny i požadavky. IV. Pokud jde o postup schvalování souladu s předpisy, který se vztahuje na legalitu a správnost uskutečněných plateb, Účetní dvůr zjistil, že vyloučením výdajů ve výši přesahující 5 miliard EUR přispěl tento postup v uplynulých deseti letech k ochraně finančních zájmů EU. Analýza rozhodnutí o souladu z nedávné doby ukázala, že tam, kde bylo možno vyčíslit částku finanční opravy na základě konkrétní opravy, extrapolací výsledků kontroly nebo paušální opravou, se ve většině případů (z hlediska hodnoty) vyloučené částky stanovovaly na základě paušálních oprav. Potíž s tímto typem oprav spočívá v tom, že neumožňuje přesně určit celkové částky nesprávných plateb, jejichž příčinou jsou nedostatky zjištěné v systémech. Jsou proto vnímány nikoliv jako účetní opravy, ale spíše jako sankce uvalované na orgány členských států. Široké využívání paušálních oprav je důsledkem omezených zdrojů, které má Komise pro audity k dispozici, a její koncepce auditu, jež z této situace vychází. V zájmu přesnějších účetních oprav vycházejících z přesného odhadu škody způsobené Společenství by Komise měla zvážit možnost využít k výpočtu jiné metody a zdroje informací, zejména v případech, kde jsou finanční důsledky systémových nedostatků vyčíslitelné a výrazné výše. V. Úplný postup schvalování a zejména schvalování souladu s předpisy stále trvá příliš dlouho a vzdaluje se od příslušného rozpočtového roku. Navíc v závěru postupu Komise výdaje, jež je možno účtovat na vrub konkrétního rozpočtového roku, ve stanovený časový okamžik formálně neuznává, což je v rozporu s požadavky finančního nařízení. VI. Nedávné změny zastřely rozdíl mezi tím, čeho má být dosaženo v oblasti spolehlivosti a v oblasti legality a správnosti. Za účelem lepšího plnění obecného cíle postupu a úplnějšího naplnění potřeb a očekávání různých zúčastněných stran Účetní dvůr doporučuje provést komplexní přezkum postupu schvalování účetní závěrky a následně tento postup zreformovat. ÚVOD CO SE MÍNÍ SCHVALOVÁNÍM ZEMĚDĚLSKÝCH VÝDAJŮ? 1. Výdaje na zemědělství v rozpočtovém roce 2008 dosáhly přibližně 54 miliard EUR, což představuje téměř 50 % plateb EU v tomto roce. Řízení těchto výdajů povětšinou sdílí členské státy a Komise. Pomoc vyplácí určené vnitrostátní úřady, tzv. platební agentury, kterým Komise peněžní prostředky posléze proplácí. Konečné uznání výdajů Komisí probíhá postupem nazvaným schvalování účetní závěrky. 2. Smysl tohoto postupu vykládá finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství [1] a jeho prováděcí pravidla [2]. Čl. 53b odst. 4 finančního nařízení uvádí, že úkolem tohoto postupu je zajistit, aby se finanční prostředky využívaly v souladu s platnými předpisy, a umožnit Komisi převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu. Čl. 42 odst. 2 písm. c) prováděcích pravidel, který se zabývá prováděním článku 53b, dále objasňuje, že postup schválení účetní závěrky je tento: "Komise stanoví […] výši uznaných výdajů, které budou připsány k tíži rozpočtu […]" [3]. DŮLEŽITÉ ZMĚNY V UPLYNULÝCH 25 LETECH 3. Před rokem 1996 přijímala Komise každoročně jedno rozhodnutí o schválení účetní závěrky, které se vztahovalo jak na spolehlivost účetních závěrek platebních agentur, tak na legalitu a správnost uskutečněných operací. 4. Toto rozhodnutí vycházelo ze zvláštních auditů prováděných Komisí, které navzdory časové lhůtě stanovené právními předpisy vedly k velkým zpožděním konečného schválení účetní závěrky (14 ½ měsíce po uzávěrce rozpočtového roku). Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě vydané v roce 1982 poukázal na skutečnost, že zpoždění při dokončování práce bylo takové, že rozhodnutí o schválení téměř úplně pozbylo relevantnosti. Účetní dvůr dospěl k názoru, že žádný rozpočtový rok, k němuž se vydávalo rozhodnutí, nelze považovat za s konečnou platností schválený, protože tato rozhodnutí nebyla konečná, byla neúplná či rozporovaná [4]. 5. V roce 1991 ustavila Komise pracovní skupinu, která se měla zabývat rostoucími potížemi v souvislosti s postupem schvalování účetní závěrky, na něž upozorňovaly různé zúčastněné strany. Podle názoru pracovní skupiny bylo problémem jednoho výročního rozhodnutí o konečném schválení účetní závěrky to, že šlo o splnění účetního cíle a současně o uznání, že výdaje byly vynaloženy v souladu s pravidly Společenství. Na základě navržené reformy bylo proto rozhodnuto postup rozdělit na dvě oddělená rozhodnutí: a) Výroční rozhodnutí o úplnosti, přesnosti a věcné správnosti (dále jen "spolehlivosti") účetních závěrek předložených akreditovanými platebními agenturami (dále jen "finanční rozhodnutí"). Pro účely tohoto rozhodnutí Komise vyžaduje certifikaci účetních závěrek, již provedou nezávislé kontrolní orgány (certifikační orgány). b) Rozhodnutí o tom, které výdaje budou vyloučeny z financování Společenstvím, protože nebyly realizovány v souladu s pravidly Společenství. Taková rozhodnutí (dále jen "rozhodnutí o souladu") se přijímají z iniciativy Komise a již se nevážou na výdaje vzniklé v konkrétním rozpočtovém roce, ale ve většině případů pokrývají výdaje několika rozpočtových let. 6. Ve svém stanovisku z roku 1994 k této reformě Účetní dvůr znovu potvrdil, že preferuje jedno výroční rozhodnutí, a že i když si je vědom problémů souvisejících se stávajícím systémem (především velkých zpoždění), má za to, že z hlediska problémů se schvalováním je nový systém oddělených rozhodnutí spíše kompromisem než řešením. Účetní dvůr od té doby ve svých výročních zprávách soustavně upozorňoval, že doba nutná pro schválení celkových výdajů daného roku se nezkrátila. RÁMEČEK 1 POPIS STÁVAJÍCÍHO POSTUPU SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVěRKY Při schvalování účetní závěrky se postupuje takto: a) zemědělci předloží žádosti akreditovaným platebním agenturám ve svých členských státech; b) platební agentura tyto žádosti zkontroluje a žadateli zaplatí. Výdaje pak vykazuje Komisi, která je platební agentuře proplácí; c) účetní závěrky a platby platebních agentur prověří nezávislý orgán (certifikační orgán), který podá Komisi zprávu v únoru následujícího roku; d) do 30. dubna toho roku pak musí Komise rozhodnout, zda účetní závěrku přijme (rozhodnutí o finančním schválení), nebo zda požádá o provedení dalších prací či o podání dodatečných informací; e) Komise může potom i nadále platby platební agentury prověřovat. Za tímto účelem provádí zvláštní ředitelství v rámci Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova Evropské komise audity na základě roční analýzy rizika, jejichž cílem je ověřit, zda členské státy striktně uplatňovaly pravidla Společenství pro kontrolu legality a správnosti výdajů (audity souladu s předpisy); f) pokud se při auditu souladu zjistí, že výdaje se neprováděly v souladu s pravidly Společenství nebo že kontrola příslušných výdajů provedená členskými státy nebyla uspokojivá, což vedlo k finanční ztrátě v rozpočtu EU, může Komise uložit opravu, což fakticky znamená odmítnutí proplatit členskému státu platby, které provedl. Každá taková oprava, kterou Komise navrhne, musí být oznámena členským státům a ty mají právo zahájit dohodovací řízení. Pouze pokud tento postup proběhl, může Komise zahrnout opravu do rozhodnutí o souladu. 7. Nejaktuálnější změny s dopadem na postup schvalování účetní závěrky vstoupily v platnost v roce 2007 změnou příslušných nařízení [5]. Tyto změny se týkají otázek legality a správnosti a Komise tyto další prvky pojímá v kontextu finančního schvalování. Zejména certifikační orgány musí nyní certifikovat nejen účetní závěrku, ale také fungování systému vnitřní kontroly platební agentury a ve své certifikační zprávě musí uvádět stanovisko k nově zavedenému prohlášení o věrohodnosti, které vydává ředitel platební agentury. Certifikační orgány musí dále ověřovat statistické údaje o kontrolách, které členské státy předávají Komisi, potvrzovat jejich platnost a posuzovat počet kontrol příjemců provedených na místě platebními agenturami. ROZSAH A CÍLE 8. Pro koncepci auditu Účetního dvora byla určující skutečnost, že se stávající postup schvalování účetní závěrky skládá ze dvou rozdílných fází. Rozsah a cíle auditu byly stanoveny s ohledem na specifika těchto dvou fází a na postup jako celek. Tato zpráva je proto rozdělena na tři části. FINANČNÍ SCHVÁLENÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY 9. Audit posuzoval roli certifikačních orgánů a kvalitu různých prvků jistoty (viz rámeček 2) poskytovaných vnitrostátními subjekty i jejich využití. V této souvislosti se hledaly odpovědi na následující otázky: a) Má Komise k dispozici dostatek informací, aby mohla přijmout své výroční rozhodnutí o finančním schválení, což musí každoročně učinit do 30. dubna? b) Obsahuje postup finančního schvalování se svými různými komponenty prvky jistoty ohledně legality a správnosti uskutečněných operací? 10. Auditní práce v terénu se prováděla na úrovni Komise a ve vybraných platebních agenturách v deseti členských státech: Dánsku, Německu, Řecku, Španělsku, Francii, Itálii, Nizozemsku, Polsku, Portugalsku a Spojeném království [6]. Kontrolní návštěvy v těchto členských státech probíhaly v době od listopadu 2008 do května 2009. 11. Do rozsahu auditu spadalo plánování, testování a reporting certifikačního orgánu a příslušná podkladová dokumentace. Auditní práce sestávala z rozhovorů s úředníky, prověrky auditní metodiky a pracovní dokumentace certifikačních orgánů a testů vybraných operací. Audit rovněž zahrnul východisko pro přípravu prohlášení o věrohodnosti, které podepisuje ředitel platební agentury. 12. Předmětem prověrky byly rozpočtové roky 2007 a 2008. Rovněž bylo zohledněno zavedení změn, které Komise zapracovala do svých pokynů v průběhu roku 2008. Změny provedené v roce 2009 nebyly předmětem auditu. SCHVÁLENÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY Z HLEDISKA SOULADU S PŘEDPISY 13. Tato část auditu se plánovala s cílem zjistit, jak Komise přijímá rozhodnutí o souladu s předpisy a nakolik tato rozhodnutí vylučují nesprávné platby z financování ze strany Společenství. Audit byl tedy koncipován tak, aby odpověděl na tyto otázky: a) Umožňuje postup schvalování souladu dostatečné pokrytí výdajů? b) Je finanční újma způsobená rozpočtu dopadem nesprávných plateb odpovídajícím způsobem kompenzována opravami souvisejícími se souladem s předpisy? c) Jsou rozhodnutí o souladu s předpisy přijímána včas? 14. Audit obecně obsáhnul rozhodnutí o souladu 1 až 29, která byla přijata v období od roku 1999 až do konce roku 2008. Tam, kde se to považovalo za nutné, se však Účetní dvůr soustředil na rozhodnutí o souladu z nedávné doby. Důkazní informace byly získány přezkumem spisových složek a z pohovorů v Komisi. POSTUP SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY JAKO CELEK 15. Po podrobném přezkumu všech fází postupu schvalování účetní závěrky se audit snažil vyhodnotit pokrytí a výsledky postupu jako celku, aby zjistil, zda tento postup plní svou roli stanovenou ve finančním nařízení. Proto se tedy zabýval těmito otázkami: a) Umožňuje současný postup schvalování účetní závěrky uznání výdajů účtovaných na vrub rozpočtu, a tedy i schválení účetní závěrky předložené rozpočtovým orgánům? b) Přispívá stávající postup schvalování účetní závěrky k ochraně finančních zájmů rozpočtu Společenství? ČÁST I – FINANČNÍ SCHVÁLENÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY ÚVOD 16. Článek 30 nařízení (ES) č. 1290/2005 uvádí, že "rozhodnutí o [finančním] schválení účetní závěrky [provedené Komisí] se týká úplnosti, přesnosti a věcné správnosti předložených ročních účetních závěrek." Toto rozhodnutí z velké části vychází z osvědčení o auditu a zpráv vydaných certifikačními orgány a z prohlášení o věrohodnosti vydaných řediteli platebních agentur. Komise za tímto účelem vydává obecné pokyny, které musí certifikační orgány i ředitelé platebních agentur brát v úvahu. RÁMEČEK 2 CHRONOLOGIE POSLEDNÍCH ZMěN VE FINANČNÍM SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVěRKY Podrobná prováděcí pravidla platná od rozpočtového roku 2007: vyžadují, aby certifikační orgány ve svých osvědčeních uváděly nejen to, že účetní závěrka platební agentury je pravdivá, úplná a přesná, ale také že "postupy vnitřní kontroly fungovaly uspokojivým způsobem"; revidují modelovou zprávu, jíž se certifikační orgány řídí, a uvádějí samostatné oddíly o i) ověřování a potvrzování platnosti statistických údajů o kontrolách IACS, kontrolách rozvoje venkova a kontrolách ex post [7], ii) dodržování finančních stropů u opatření, na něž se vztahují množstevní omezení, a o iii) režimu jednotné platby; vyžadují, aby k účetní závěrce EZZF i EZFRV bylo přiloženo prohlášení o věrohodnosti, podepsané vedoucím akreditované platební agentury (obvykle ředitelem platební agentury), týkající se spolehlivosti účetní závěrky platební agentury a zavedených systémů, jejichž úkolem je poskytovat přiměřenou jistotu ohledně legality a správnosti uskutečněných operací. Certifikační orgány jsou rovněž povinny vydat k tomuto prohlášení stanovisko. Od rozpočtového roku 2008 se dále měly uplatňovat důležité dodatky. Tyto dodatky: specifikují minimální množství testů, jejichž provedení se od certifikačních orgánů očekává v oblasti pohledávek; dále rozvíjí požadavek, aby certifikační orgány ověřovaly a potvrzovaly platnost statistických údajů o kontrolách, které platební agentury poskytují, a aby posuzovaly kvalitu příslušných kontrol na místě; vyžadují, aby se k prohlášení o věrohodnosti přikládal stručný seznam dokumentů a provedených prací, z nichž prohlášení o věrohodnosti vychází, a dále analýza statistických údajů o kontrolách. Rovněž vyžadují, aby certifikační orgány posuzovaly, zda podpůrné informace použité při přípravě prohlášení o věrohodnosti skýtají pro prohlášení o věrohodnosti dostatečný základ a odůvodnění a zda jsou konzistentní s informacemi, které byly získány v průběhu auditu. 17. Účetní závěrku spolu s doprovodnými prohlášeními a osvědčeními o auditu předloží členský stát do 1. února následujícího po konci příslušného rozpočtového roku [8]. Do 30. dubna musí Komise vydat formální rozhodnutí, kterým účetní závěrku platební agentury přijme ("schválí"), nebo kterým toto schválení odloží ("vydělí") na později. Rozhodnutí se přijímá po přezkumu řady dokumentů podaných členskými státy a případných dvoustranných jednáních. 18. Následující připomínky k finančnímu schvalování účetní závěrky se uvádějí ve dvou oddílech, z nichž jeden pojednává o certifikaci spolehlivosti účetní závěrky (body 19–24) a druhý o další práci na legalitě a správnosti operací, kterou musí certifikační orgány vykonávat od roku 2007 (body 25–52). PŘIPOMÍNKY JISTOTA OHLEDNĚ SPOLEHLIVOSTI ÚČETNÍCH ZÁVĚREK PLATEBNÍCH AGENTUR 19. Jak bylo uvedeno výše, výroční rozhodnutí o finančním schválení přijaté Komisí se vztahuje na spolehlivost účetní závěrky, tj. na její úplnost, přesnost a věcnou správnost, a vychází především z osvědčení a zpráv vydaných certifikačními orgány k této účetní závěrce. 20. Účetní dvůr při auditu vzorku certifikačních orgánů prověřoval, nakolik jejich práce poskytuje Komisi dostatečnou jistotu, která jí umožňuje přijmout rozhodnutí, a zda se v tomto rozhodnutí náležitě odrazily zjištěné nedostatky. Následující body shrnují hlavní nedostatky, které Účetní dvůr zjistil. SPOLÉHÁNÍ NA PRÁCI ODDěLENÍ INTERNÍHO AUDITU 21. Při auditu se zjistilo, že některé certifikační orgány se ve značné míře spoléhaly na práci oddělení interního auditu platebních agentur, aniž by ji v souladu s požadavky Mezinárodních auditorských standardů dostatečně ověřovaly. Buď částečně vycházely z práce, kterou oddělení interního auditu platební agentury provedlo v minulosti (DE, ES), nebo požadovaly, aby oddělení interního auditu pro ně provedlo část testování samo (DK, PT, UK) [9]. NEDOSTATEČNÉ TESTOVÁNÍ VěCNÉ SPRÁVNOSTI VÝDAJŮ (TJ. KONTROLA JEDNOTLIVÝCH PLATEB) 22. Případy nedodržování požadavků Komise [10] na testování věcné správnosti, které je klíčovým prvkem auditních postupů, se týkaly dokumentace, která náležitě nedokládala, že certifikační orgány přepočítaly minimální množství jednotlivých plateb (ES, IT), nedostatečného ověřování nároků v rámci režimu jednotné platby [11] a výsledných plateb (DK, DE, ES, IT, UK) a nedostatků v pracovní dokumentaci, kterou certifikační orgány připravily jako podklad ke svým auditním závěrům (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK). NEDOSTATEČNÉ TESTOVÁNÍ TABULEK S POHLEDÁVKAMI 23. Účetní závěrky, které předkládají platební agentury, obsahují tabulky se seznamy případů neoprávněných plateb, jejichž příčinou byly nesrovnalosti nebo problémy v oblasti podmíněnosti a které prozatím nebyly zpětně získány a následně zúčtovány ve prospěch rozpočtu Společenství ("tabulky pohledávek"). Spolehlivost těchto údajů je důležitá, neboť mají přímý finanční dopad na částky, které mají být získány zpět v rámci mechanismu zpětného získávání částek, s nímž se při postupu schvalování účetní závěrky počítá [12]. Certifikační orgány tedy musí testovat přesnost a úplnost těchto tabulek. 24. Toto testování bylo u většiny navštívených členských států hodnoceno jako nedostatečné, a to jak v případě úplnosti, tak v případě přesnosti. Hlavní zjištění se týkala skutečnosti, že certifikační orgány neověřovaly včasnost zápisů případů zjištěných nesrovnalostí do tabulek a existenci dostatečných podkladů pro opravy a odpisy zaúčtované platebními agenturami. NEDOSTATEČNÁ PRÁCE NA PODPORU JISTOTY OHLEDNĚ LEGALITY A SPRÁVNOSTI USKUTEČNĚNÝCH OPERACÍ 25. Jak již bylo uvedeno dříve, Komise, aby pokryla některé aspekty související s legalitou a správností, podstatně a nad rámec spolehlivosti účetní závěrky rozšířila rozsah prací, které od certifikačních orgánů požaduje. Certifikační orgány nyní musí certifikovat uspokojivé fungování postupů vnitřní kontroly, ověřovat a potvrzovat platnost statistických údajů o kontrolách a posuzovat kvalitu kontrol na místě. 26. Stávající postup však od certifikačních orgánů nevyžaduje, aby na úrovni konečného příjemce ověřovaly, že operace jsou způsobilé, a certifikační orgány proto takové ověřování do svého testování věcné správnosti nezahrnují. NEBYLY IDENTIFIKOVÁNY HLAVNÍ A POMOCNÉ KONTROLY A TESTOVÁNÍ SPOLEHLIVOSTI SYSTÉMŮ BYLO OMEZENÉ 27. Jedním z klíčových nových prvků zavedených v rámci revidovaného regulačního rámce je požadavek, aby certifikační orgány uváděly, že získaly přiměřenou jistotu, že "[…] postupy vnitřní kontroly fungovaly uspokojivým způsobem" [13]. 28. Jeden certifikační orgán neidentifikoval hlavní a pomocné kontroly, které by měly být v kontrolovaných platebních agenturách zavedeny (ES), přestože Komise k některým režimům poskytla na pomoc seznam těchto kontrol [14]. V jiných členských státech (DK, EL, IT, PT) nebyla tato identifikace kompletní. 29. V těch případech, kdy certifikační orgány hlavní a pomocné kontroly identifikovaly, se při auditu zjistilo, že jejich testování se z větší části omezilo na ověření existence kontrol, aniž by se ověřovalo jejich skutečné fungování, tj. že fungovaly účelně a že jejich výsledky odrážely realitu (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK). 30. Navíc ve většině případů, kdy platební agentura legitimně delegovala konkrétní funkce na externí orgány ("delegované subjekty"), se při auditu zjistilo, že certifikační orgány omezily rozsah auditu na dokumentaci dostupnou v centrále platební agentury (DK, EL, IT, NL, PT) nebo nebyly schopny tyto delegované subjekty identifikovat a následně některé z nich otestovat (DE, FR). OMEZENÍ POTVRZOVÁNÍ PLATNOSTI STATISTICKÝCH ÚDAJŮ O KONTROLÁCH 31. Významným rozšířením role certifikačních orgánů, pokud jde o legalitu a správnost, je skutečnost, že od rozpočtového roku 2007 jsou povinny ověřovat a potvrzovat platnost statistických údajů o kontrolách, které členské státy každoročně předkládají Komisi. Tyto statistiky prezentují v tabulkovém formátu výsledky správních kontrol a kontrol na místě provedených platebními agenturami. V září 2008 vydala Komise k práci na potvrzování platnosti, kterou mají provádět certifikační orgány, revidované pokyny. 32. Revidované pokyny však stále plně nespecifikovaly rozsah auditního úkolu, zejména které části statistik musí certifikační orgány ověřovat a zahrnout do vzorků. Audit Účetního dvora zjistil, že tento nedostatek přesnosti přispěl ke značné variabilitě v rozsahu a hloubce provedené práce, protože některé certifikační orgány se rozhodly omezit své testování pouze na část statistik uvedených v tabulkách. 33. Většina navštívených certifikačních orgánů nedodržela hloubku testování, kterou požadovala Komise. Zejména: a) nebylo provedeno úplné odsouhlasení statistických údajů o kontrolách sdělovaných Komisi se základními databázemi (DE, EL, ES (2007), FR a IT); b) některé platební agentury neměly úplné databáze na podporu svých statistických údajů o kontrolách k některým režimům IACS a rozvoji venkova (DE, EL, FR). V jiných případech (DK, DE, FR) dále odsouhlasování poskytnutých statistických údajů s výchozími databázemi odhalilo rozpory, které certifikační orgány řádně neanalyzovaly; c) certifikační orgány navíc nesplnily cíl pro minimální počet inspekčních zpráv ve vzorku pro testování databází, z nichž statistiky o kontrolách vycházejí (DE, NL), nebo testovaly pouze část těchto databází (DE, EL, FR, IT). 34. Výše uvedené nedostatky spolu se zápornými stanovisky vydanými některými certifikačními orgány (DK, UK) ke spolehlivosti těchto statistik nebo přinejmenším jejich části podstatným způsobem omezují, nakolik je Komise může využít k získání jistoty. Další inherentní omezení využití statistických údajů o kontrolách je důsledkem metodik výběru vzorku, které platební agentury při výběru žádostí pro kontrolu na místě uplatňují. Tyto metodiky neumožňují statistickou extrapolaci s určenou mírou důvěry, což má následně dopad na možné využití míry chyb, která z extrapolace vzejde. NEDOSTATEČNÉ OVĚŘOVÁNÍ U KONTROL NA MÍSTĚ 35. V rámci povinnosti testovat účelné fungování systému vnitřní kontroly a ověřovat a potvrzovat platnost statistických údajů o kontrolách jsou certifikační orgány povinny prověřit vzorek kontrol na místě. Pokyny vyžadují, aby prověřily minimálně deset kontrol v každém auditovaném souboru, a to buď zopakováním kontroly, anebo tak, že inspektory doprovodí; cílem je posoudit, zda jsou kontroly adekvátní. Tento požadavek Komise splnil pouze jeden z auditovaných certifikačních orgánů (PL). Ostatní navštívené certifikační orgány uvedeného počtu nedosáhly a v některých případech byla jejich práce nedostatečná (EL, FR, IT). Certifikační orgány ospravedlňovaly tyto nedostatky pozdním zavedením příslušného pokynu Komise a zdůrazňovaly obtíže související s takovým auditním úkolem, především problémy s náklady, načasováním a požadovanou technickou expertizou. 36. Navštívené certifikační orgány se navíc zaměřovaly na "klasické" terénní inspekce a nezabývaly se kontrolami na místě prováděnými dálkovým měřením, ačkoliv ty se na celkovém počtu kontrol podstatným způsobem podílely (DE, EL, FR, PL, UK). 37. Velká většina navštívených certifikačních orgánů, s výjimkou orgánů v Dánsku a Itálii, se rozhodla doprovázet probíhající inspekce v terénu, místo aby vybrala konkrétní vzorek dříve provedených kontrol a provedla je znovu. Tento přístup je sice v souladu s pokyny Komise, nese však s sebou nevýhodu v podobě ztráty "momentu překvapení", protože terénní inspektoři vědí, že budou hodnoceni, takže taková inspekce nemusí o posuzovaném souboru odpovídajícím způsobem vypovídat. Opětovné provedení [15] dřívější kontroly umožňuje lepší posouzení kontrol na místě provedených během období, které je předmětem ověřování. 38. Tato zjištění týkající se posouzení kontrol na místě provedeného certifikačními orgány mají rovněž dopad na využití statistických údajů o kontrolách, které platební agentury předávají Komisi a které v podstatě z výsledků těchto kontrol na místě vycházejí. To se odráží v nových návrzích předložených členským státům (viz odpověď Komise na bod 67), v nichž Komise stanoví nové podmínky, za nichž je připravena omezit částku finančních oprav na míru chyb zjištěnou příslušným členským státem a uvedenou v jeho statistických údajích o kontrolách. PROHLÁŠENÍ ŘEDITELE PLATEBNÍ AGENTURY O VěROHODNOSTI – POZITIVNÍ KROK, ALE ZATÍM BEZ DOSTATEČNÉHO ZÁKLADU 39. Od rozpočtového roku 2007 jsou ředitelé všech platebních agentur povinni předkládat Komisi prohlášení o věrohodnosti [16]uvádějící, zda předložená účetní závěrka zobrazuje pravdivě, úplně a přesně výdaje a příjmy za daný rozpočtový rok a zda je zaveden systém, který poskytuje přiměřenou jistotu ohledně legality a správnosti uskutečněných operací. 40. Od rozpočtového roku 2008 jsou navíc ředitelé platebních agentur povinni zveřejňovat zdroje, na jejichž základě bylo prohlášení o věrohodnosti sestaveno, v podobě seznamu použitých dokumentů a shrnutí provedené práce. Součástí těchto zdrojů prohlášení o věrohodnosti musí být i analýza statistických údajů o kontrolách. 41. Účetní dvůr pohlíží na zavedení prohlášení o věrohodnosti jako na pozitivní krok posilující povinnost odpovídat se a vlastnickou odpovědnost za řádné řízení zemědělských výdajů. Do jaké míry Komise může prohlášení využít pro účely získání jistoty, závisí na metodice použité při přípravě konkrétního prohlášení o věrohodnosti. 42. Nedostatky, které Účetní dvůr zjistil v přípravě prohlášení o věrohodnosti, omezují v rozpočtovém roce 2008 jistotu, již může Komise z prohlášení odvodit. Tato omezení jsou popsána níže. 43. I když o revizi pokynu č. 4 z roku 2008 [17] se napřed diskutovalo na jednání výboru zemědělských fondů v červenci 2008, ředitelům platebních agentur byl revidovaný pokyn předložen až na jednání v prosinci téhož roku, tj. po skončení rozpočtového roku a méně než dva měsíce před lhůtou pro předložení účetní závěrky. Pokyn byl tedy dán k dispozici příliš pozdě, než aby mohl být řádně zohledněn již v rozpočtovém roce 2008. Navíc nebyl dostatečně podrobný, zejména pokud jde o to, které statistické údaje o kontrolách považovat za nejvíce relevantní a jaký druh analýzy provádět. 44. Z formálního hlediska Účetní dvůr podotýká, že k většině prověřovaných prohlášení o věrohodnosti nebylo přiloženo shrnutí provedené práce jako podklad k prohlášení (EL, PT), ani kvantitativní analýza statistických údajů o kontrolách (DK, DE, EL, FR, NL, PT). 45. Účetní dvůr v podstatě zjistil, že i když bylo využito několika prvků systému vnitřní kontroly, při přípravě většiny prohlášení o věrohodnosti se z modelu jistoty, který by zajišťoval systematické pokrytí všech hlavních kontrol a akreditačních kritérií, nevycházelo. Pokud by takový model ředitelé platebních agentur používali, východiska jejich prohlášení o věrohodnosti by byla stabilnější. 46. Příkladem důsledků absence modelu jistoty je případ, kdy prohlášení o věrohodnosti částečně vychází z "podprohlášení o věrohodnosti" vydávaných vedoucími různých oddělení v rámci platební agentury, přičemž tato podprohlášení zase v zásadě vycházejí z názorů příslušného vedoucího oddělení a nedokládají je žádné důkazní informace (např. kontrolní seznam), které by ilustrovaly, na čem jsou podprohlášení založena (EL, ES). V jednom členském státě (ES) se pro hlavní činnosti, jako je provádění plateb, nevydávalo žádné podprohlášení. 47. V průběhu návštěv Účetního dvora v členských státech bylo zjištěno, že analýza statistických údajů o kontrolách, zejména míry chyb, se buď vůbec neprováděla (EL, ES, NL, PL), nebo byla neadekvátní (DE, FR, IT) či neúplná (PT, UK), přestože ji ředitelé platebních agentur v seznamech dokumentů provázejících prohlášení o věrohodnosti systematicky zmiňují. 48. Účetní dvůr dále v omezeném rozsahu provedl přepočet míry chyb a zjistil, že v některých případech překročila 2 %, která Komise definuje jako práh, nad nímž je již třeba zvážit vyjádření výhrady v prohlášení o věrohodnosti (EL, ES – Extremadura, IT, PT). Nebylo zjištěno, že by ředitelé příslušných platebních agentur takovou analýzu prováděli. 49. A konečně kontroly provedené Účetním dvorem nebo samotnými certifikačními orgány u statistických údajů o kontrolách odhalily nedostatky v tabulkách tří platebních agentur, které spolehlivost těchto statistických údajů zpochybňují (DK, EL, UK). OMEZENÁ PŘIDANÁ HODNOTA STANOVISEK CERTIFIKAČNÍCH ORGÁNŮ K PROHLÁŠENÍ O VěROHODNOSTI 50. Od rozpočtového roku 2007 jsou certifikační orgány také povinny vydávat samostatné stanovisko k tomu, zda prohlášení o věrohodnosti splňuje požadavky dané regulačním rámcem. Návod k této práci poskytla Komise ve svém pokynu č. 7, který mimo jiné vyžaduje, aby certifikační orgány ověřovaly, zda jsou podkladové informace provázející prohlášení adekvátní. 51. I když některé certifikační orgány vypracovaly konkrétní plán práce pro posouzení prohlášení o věrohodnosti, na podporu stanoviska nebyla v podstatě provedena žádná další auditní činnost nad rámec té, která již proběhla v kontextu certifikace účetní závěrky. Přidaná hodnota stanoviska certifikačního orgánu k prohlášení o věrohodnosti je omezená, protože toto stanovisko je pouze o málo více než pouhým srovnáním osvědčení o auditu a prohlášení o věrohodnosti (DK, DE, EL, ES, IT, UK). V jednom případě (FR) se stanovisko certifikačního orgánu nedrželo modelu, který vyžaduje pokyn č. 7, zejména neodkazovalo na posouzení východisek použitých pro přípravu prohlášení. 52. Účetní dvůr dále podotýká, že omezení s dopadem na použití statistických údajů o kontrolách, zdůrazněná v této zprávě (viz body 47–49), nebyla certifikačními orgány v jejich příslušných stanoviscích k prohlášením zmíněna. ČÁST II – SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY Z HLEDISKA SOULADU S PŘEDPISY ÚVOD 53. Schvalování účetní závěrky z hlediska souladu s předpisy bylo ve své současné podobě zavedeno v rámci reformy, která vstoupila v platnost v roce 1996. Čl. 31 odst. 1 nařízení (ES) č. 1290/2005 stanoví pro tuto fázi postupu, že "[pokud] Komise zjistí, že výdaje […] nebyly uskutečněny v souladu s pravidly Společenství, rozhodne […], které částky mají být vyloučeny z financování Společenstvím." 54. Od roku 1999 do konce roku 2008 přijala Komise 29 rozhodnutí o souladu s předpisy a jejich prostřednictvím vyloučila z financování Společenstvím částku v celkové výši 5582 milionů EUR. Graf 1 uvádí částky, které byly v tomto období vyloučeny za jednotlivé kalendářní roky [18]. GRAF 1 VYLOUČENÉ ČÁSTKY PODLE KALENDÁŘNÍCH LET +++++ TIFF +++++ PŘIPOMÍNKY AUDITY SOULADU S PŘEDPISY PROVÁDĚNÉ KOMISÍ PŘIMĚŘENĚ NEPOKRÝVAJÍ VÝDAJE A RIZIKA 55. Komise každoročně na základě roční analýzy rizika týkající se různých zemědělských výdajů stanoví opatření a členské státy, u nichž se bude provádět audit souladu s předpisy. 56. Při provádění analýzy rizika za konkrétní rok (n) Komise rozdělí zemědělské výdaje roku n–2 na segmenty do jednotlivých "auditních polí" [19]. V hlavní analýze rizika pro rok 2008 rozlišuje Komise 83 auditních polí, z jejichž definice vyplývá, že spadají pod podobný řídící a kontrolní systém. Protože výdaje v rámci těchto auditních polí prováděly různé platební agentury, tato pole se přidělí příslušné agentuře, s níž vytvářejí párovou dvojici auditní pole/platební agentura (dále jen "oblast auditu"). Pro účely hlavní analýzy rizika za rok 2008 Komise identifikovala 1807 oblastí auditu, pro něž jsou typické různé rizikové faktory. K rizikovým faktorům braným v úvahu patří finanční objem a řada dalších rizikových faktorů, například kvalita kontrolních systémů používaných v této oblasti nebo specifika platební agentury. Kombinací těchto rizikových faktorů stanoví Komise rizikovou angažovanost každé oblasti auditu a vyčíslí ji jako jednu veličinu (nazvanou "složené riziko"). Jednotlivé oblasti auditu se řadí sestupně podle hodnoty jejich složeného rizika. Komise pak na základě tohoto seznamu určí své auditní priority. Vzhledem k tomu, že při kvantifikaci rizikové angažovanosti hraje finanční objem hlavní roli, je pravděpodobné, že oblast auditu s velkými výdaji bude v pořadí vysoko a bude auditována častěji. 57. Tento postup vede k tomu, že se audit souladu s přepisy provádí u omezeného počtu opatření a platebních agentur, které Komise označila za prioritní. Rozsah auditů souladu s předpisy prováděných Komisí v letech 2006, 2007 a 2008 uvádí tabulka 1. 58. Tabulka ukazuje, že audity souladu s předpisy obsáhly pouze část zemědělských výdajů: 44 % v roce 2006, 25 % v roce 2007 a 47 % v roce 2008. Skutečnost, že za dobu tří let je součet těchto procentních částek více než 100 %, neznamená, že v tomto období byly pokryty všechny oblasti auditu. Důvodem je, že některé oblasti auditu byly v prověřovaném období předmětem auditu více než jednou. TABULKA 1 POKRYTÍ VÝDAJŮ AUDITY SOULADU S PŘEDPISY Zdroj: Tabulka k informacím uvedeným na straně 92 výroční zprávy o činnosti GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova za rok 2008. | % pokrytých výdajů | Oblasti politiky [1001] | Hlavní režimy | 2006 | 2007 | 2008 | Intervence na zemědělských trzích | Vývozní náhrady, ovoce a zelenina, mléko, veřejné skladování, víno | 48 % | 32 % | 47 % [1002] | Přímá pomoc | Režim jednotné platby, režim jednotné platby na plochu, prémie vázané na produkci | 50 % | 24 % | 47 % | Rozvoj venkova | Agrienvironment, horské oblasti, modernizace zemědělských podniků, diverzifikace | 16 % | 20 % | 45 % | | Průměr | 44 % | 25 % | 47 % | 59. Možnost Komise vyloučit prostřednictvím auditů souladu s předpisy výdaje, které nebyly provedeny v souladu s předpisy Společenství, dále omezuje tzv. pravidlo 24 měsíců, které stanoví příslušné nařízení [20]. Toto pravidlo uvádí, že "[financování] nelze zamítnout ve vztahu k výdajům […] uskutečněným více než dvacet čtyři měsíců před písemným oznámením Komise dotyčnému členskému státu o výsledcích kontrol." Smyslem tohoto pravidla je poskytnout členským státům určitou míru právní jistoty. V praxi to znamená, že auditní zjištění oznámená dne 15. října 2005 by umožnila vyloučit pouze platby provedené po 15. říjnu 2003. Pokud by byl týž typ nesprávných plateb zjištěných v průběhu téhož auditu proveden před 15. říjnem 2003, pravidlo 24 měsíců by vyloučení takových plateb znemožnilo. 60. Ačkoliv je právní jistota legitimním cílem a i s přihlédnutím k tomu, že nelze provést audit všech opatření v rámci daného období, stávající auditní pokrytí Komise spolu s pravidlem 24 měsíců vede k situaci, kdy u některých oblastí výdajů, pokud jsou nakonec auditovány, nelze uložit opravy. To nejlépe dokládá příklad v rámečku 3. RÁMEČEK 3 NESPRÁVNÉ PLATBY, KTERÉ NEPOKRYLO SCHVALOVÁNÍ Z HLEDISKA SOULADU S PŘEDPISY Účetní dvůr posuzoval opravu zahrnutou v rozhodnutí o souladu č. 22 ze dne 27. července 2006 (2006/554/ES). Tato oprava v přibližné výši 77,1 milionu EUR řešila mimo jiné riziko, že na francouzské mokřiny byla vyplacena podpora, přestože nebyly způsobilé pro přímou pomoc. Výše opravy byla stanovena na základě výdajů vzniklých během 24 měsíců před tím, než Francie v říjnu 2001 obdržela příslušné oznámení. I když Komise měla za to, že platby na stejný typ parcel provedené před říjnem 1999 jsou rovněž nesprávné, nemohla tyto platby kvůli pravidlu 24 měsíců do opravy zahrnout. V tomto případě, který je dalším dokladem velkých zpoždění, jež jsou systému vlastní, Účetní dvůr odhadnul výši plateb, které nemohly být opraveny, přibližně na 100 milionů EUR. 61. Aby bylo možné přesně stanovit celkovou částku, kterou Komise zřejmě nebude moci kvůli uplatnění tohoto pravidla vyloučit, je třeba konkrétních a vyčerpávajících informací, které však Komise nemá k dispozici. Z analýzy Účetního dvora vyplývá, že jednotlivě jsou oblasti auditu s tímto omezením z finančního hlediska relativně malé, ale vzhledem k jejich počtu není konečná částka nevýznamná. V této souvislosti Účetní dvůr také zdůrazňuje, že z důvodu velkého počtu oblastí auditu použitých při hlavní analýze rizika (1 807 v roce 2008) nelze v přiměřené době provést audit u všech z nich. OPRAVY KOMISE SE NEZAKLÁDAJÍ NA PŘESNÉM ODHADU FINANČNÍ ZTRÁTY SPOLEČENSTVÍ 62. Nařízení (ES) č. 1290/2005 stanoví obecné zásady určující výši oprav v oblasti souladu s předpisy a uvádí: "Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu. Komise bere v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a finanční újmu, kterou Společenství utrpělo" [21]. V souladu s těmito pravidly má Komise značný prostor, pokud jde o metody, které může při stanovování výše finančních oprav používat. Metody, které používá pro výpočty oprav v oblasti souladu s předpisy, Komise podrobně popsala ve svém pracovním dokumentu [22]. 63. Podle pracovního dokumentu Komise se paušální sazby uplatní, pokud není možné použít jednu z ostatních dvou metod (viz rámeček 4). Účetní dvůr tedy analyzoval povahu uplatněných oprav v případech, kdy pracovní dokument Komise povoloval využít pro stanovení oprav paušální sazby nebo specifický postup (jiné metody) [23]. Analyzovalo se šest rozhodnutí o souladu přijatých v auditovaném období (2007 a 2008) [24]. RÁMEČEK 4 METODY KOMISE PRO VÝPOČET FINANČNÍCH OPRAV Komise podrobně popisuje tři metody výpočtu: a) Pokud se chyba zjištěná při auditu týká jednoho případu (nebo několika případů), oprava odpovídá hodnotě chybových operací. b) Pokud jsou chyby zjištěny při prověrce reprezentativního vzorku operací, oprava vychází z extrapolace těchto výsledků. c) Pokud není možné použít ani jednu ze dvou výše uvedených metod, použijí se na částku rizikových výdajů paušální opravy. Míra použité paušální opravy (2 %, 5 %, 10 %, 25 % nebo vyšší) závisí na závažnosti zjištěných nedostatků bez ohledu na to, zda se týkají hlavních nebo pomocných kontrol nebo zda se vyskytují opakovaně či nikoliv [25]. Použití paušální sazby ve výši 2 % | Hlavní kontroly jsou uspokojivé, ale jedna nebo více pomocných kontrol nefunguje. | Použití paušální sazby ve výši 5 % | Ne všechny hlavní kontroly se provádí v počtu, frekvenci a hloubce, které požadují nařízení. Riziko ztráty fondu je tedy značné. | Použití paušální sazby ve výši 10 % | Jedna nebo více hlavních kontrol se nepoužívá nebo se používá závadným způsobem nebo nedostatečně často, takže kontroly jsou při určování způsobilosti žádosti nebo předcházení nesprávnostem zcela neúčelné. Fondu vzniká vysoké riziko rozsáhlých ztrát. | Použití paušální sazby ve výši 25 % | Není zaveden kontrolní systém nebo je zásadně nedostatečný a existují důkazy o rozšířených nesprávnostech a nedbalosti při boji s nesprávnými nebo podvodnými praktikami. Pro fond existuje riziko výjimečně vysokých ztrát. | Použití vyšších paušálních sazeb | Nedostatky jsou natolik závažné, že představují úplné selhání dodržování pravidel Společenství, čímž se všechny platby stávají nesprávnými. | 64. Graf 2 ukazuje, že u všech analyzovaných rozhodnutí o souladu (2007 a 2008) s předpisy se valná většina oprav (podle hodnoty) týká opravy paušální sazbou, a že je tedy nelze považovat za výjimku. U uvedených šesti rozhodnutí o souladu s předpisy šlo u celkem 92 % oprav (podle hodnoty) o paušální opravy. GRAF 2 PAUŠÁLNÍ OPRAVY VE SROVNÁNÍ S JINÝMI METODAMI +++++ TIFF +++++ 65. Tato metoda se využívá nejvíce, protože klíčovým prvkem auditů souladu prováděných Komisí je hodnocení systémů provozovaných členskými státy. Tato koncepce však v dostatečné míře nebere v úvahu potřebu určit s větší přesností finanční důsledky nedostatků, které byly v systémech zjištěny. V případech, kdy jsou důsledky vyčíslitelné a důležité, a potenciální opravy tedy rozsáhlé, je třeba provést dostatečné testování věcné správnosti, tj. podrobné testování plateb podpory včetně kontroly jejich způsobilosti na úrovni příjemců (na místě), které by umožnilo přesně vyčíslit částky k opravě (např. extrapolací statisticky platného vzorku). Komise ve své provozní příručce toto omezení přiznává a vysvětluje ho tím, že v průběhu schvalování účetní závěrky je auditor povinen posoudit nejen slabé stránky systému (což by odpovídalo testování kontrol), ale také zohlednit jejich finanční dopad (což by odpovídalo testování věcné správnosti). V praxi to však není možné, protože testování věcné správnosti na přiměřené úrovni by si vyžádalo více zdrojů, než má Komise k dispozici. 66. Problémem metody paušální sazby je, že nedostatky v systémech sice svědčí o riziku nesprávných plateb, nejsou však důkazem toho, že nesprávné platby byly skutečně provedeny, natož že se jejich celková výše rovnala stanovené paušální sazbě opravy. Opravy paušální sazbou tedy kvůli systémovým nedostatkům neumožňují vytvořit adekvátní východisko pro přesné stanovení nesprávných plateb [26]. Komise ve své provozní příručce k auditům souladu s předpisy také uznává, že koncepce založená na systémech obvykle neumožňuje přesně odhadnout výši plateb, které nejsou v souladu s předpisy, neboť obecně není mezi zjištěnými systémovými nedostatky a chybami v platbách žádný pozorovatelný vztah [27]. Tuto situaci ilustruje následující příklad v rámečku 5. RÁMEČEK 5 ROZSAH TESTOVÁNÍ PROVÁDěNÉHO KOMISÍ Ve svém rozhodnutí o souladu č. 28 vyloučila Komise částku 55 milionů GBP (68 milionů EUR) z financování Společenstvím; šlo o platby provedené platební agenturou Spojeného království v rozpočtových letech 2004 a 2005. Tato částka byla výsledkem 5% paušálních oprav z důvodu systémových nedostatků zjištěných auditory Komise a týkala se nenáležité kvality kontrol na místě u systému dálkového průzkumu (nevhodné načasování následných kontrol v terénu a nepřesné stanovení plochy způsobilé pro platbu). Komise zkontrolovala u řady pozemků jejich velikost a způsobilost, ale netestovala reprezentativní vzorek jednotlivých plateb, což by jí bývalo bylo umožnilo vypočítat přesnou škodu, která vznikla rozpočtu EU. Pokud se postupuje tímto způsobem, není možné určit, zda oprava paušální sazbou byla náležitá, nedostatečná nebo nadměrná. 67. Tuto připomínku Účetního dvora zdůraznil i Evropský parlament ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2007, v němž vyjádřil politování, že kromě jiných nedostatků systému schvalování rovněž nelze stanovit žádnou platnou vazbu mezi zpětně získanými částkami a reálnou výší nesprávně vyplacených částek [28]. Evropský parlament již v roce 2003 ve svém usnesení o reformě postupu schvalování účetní závěrky uvedl, že přibližně 90 % všech oprav podle hodnoty jsou paušální, nikoliv exaktní opravy, a požádal Komisi, aby navrhla opatření, jež by mohla míru, v níž se na opravy paušální sazbou spoléhá, do konce roku 2004 snížit [29]. Do dnešního dne nebyla žádná taková opatření předložena. ROZHODNUTÍ O SOULADU S PŘEDPISY JSOU PŘIJÍMÁNA PŘÍLIŠ POZDĚ 68. Účetní dvůr několikrát upozorňoval na dlouhá zpoždění postupu schvalování účetní závěrky před jeho reformou z roku 1996. Následně ve svém stanovisku č. 5/94 k nařízení Rady (EHS) č. 729/70 o financování společné zemědělské politiky uvedl, že je nutné stanovit přesné lhůty pro všechny fáze postupu schvalování účetní závěrky, aby se předešlo nepřijatelným zpožděním. Tento návrh však nakonec nebyl v novelizovaném znění nařízení přijat. 69. Komise si nicméně určila interní orientační cíl, dokdy hodlá postup schvalování z hlediska souladu s předpisy dokončit. Tento cíl stanoví, že celý postup bude dokončen do 450 dní po provedení auditu (bez dohodovacího řízení) a do 645 dní v případě, že členský stát požádá o dohodovací řízení. Různé fáze předpokládaného postupu uvádí rámeček 6. RÁMEČEK 6 ORIENTAČNÍ INTERNÍ CÍL POSTUPU SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVěRKY Zdroj: GŘ Komise pro zemědělství, faktografický přehled: Postup schvalování účetní závěrky (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf). Fáze A | Audit v členském státě | | Fáze B | Reporting auditních zjištění | A + 60 dní | Fáze C | Dopis o zjištěních zaslán členským státům | B + 30 dní | Fáze D | Odpověď členských států | C + 60 dní | Fáze E | Překlad a zkoumání odpovědi | D + 90 dní | Fáze F | Bilaterální jednání o tématech, u nichž nepanuje shoda | E + 45 dní | Fáze G | Dopis o závěrech bilaterálního jednání | F + 15 dní | Fáze H | Odpověď členského státu na závěry, její překlad a zkoumání, které provede Komise | G + 105 dní | Fáze I | Návrh konečného závěru | H + 45 dní | Počet dní od provedení auditu (bez dohodovacího řízení) | 450 dní | Fáze J | Žádost členských států o dohodovací řízení | I + 30 dní | Fáze K | Zpráva smírčího orgánu | J + 120 dní | Fáze L | Návrh konečné pozice Komise | K + 45 dní | Počet dní od provedení auditu (s dohodovacím řízením) | 645 dní | Navrhovaná frekvence rozhodnutí o souladu s předpisy | dvakrát až třikrát ročně | 70. Na základě šesti rozhodnutí o souladu přijatých v letech 2007 a 2008 posoudil Účetní dvůr skutečnou dobu nutnou pro vypracování návrhu konečného závěru (fáze I – postup bez dohodovacího řízení) nebo návrhu konečné pozice (fáze L – postup s dohodovacím řízením). Výsledky uvádí graf 3. 71. Tato analýza ukazuje, že doba nutná pro opravy s dohodovacím řízením i bez něj výrazně přesáhla dobu stanovenou jako interní orientační cíl Komise. V mnoha případech tomu tak bylo proto, že Komise musela v členském státě provést další audity, aby mohla lépe stanovit velikost a závažnost nedostatků kontrolních systémů. GRAF 3 DOBA NUTNÁ PRO PROVEDENÍ POSTUPU ZJIŠŤOVÁNÍ SOULADU S PŘEDPISY +++++ TIFF +++++ 72. Pokud členské státy požadují dohodovací řízení, postup se samozřejmě prodlužuje. V roce 2003 Evropský parlament ve svém usnesení k reformě tohoto postupu uvedl, že je politováníhodné, že dohodovací řízení nevedlo ke snížení počtu případů předkládaných Soudnímu dvoru. Měl za to, že v praxi není cílem dohodovacího řízení usmířit rozdílné pozice, ale spíše dát členským státům příležitost vyjadřovat námitky a fungovat jako kontrola práce Komise a pobídka k tomu, aby Komise odváděla dobrou práci. Parlament vyjádřil pochybnost, zda je možné v dlouhodobém horizontu takto další fungování dohodovacího řízení zdůvodnit. Spolu se smírčím orgánem požádal Komisi, aby hledala způsob, jak by se dal filtrovat, a tak omezit počet případů předkládaných smírčímu orgánu [30]. 73. Účetní dvůr v obecné rovině upozornil, že postup schvalování účetní závěrky je příliš dlouhý (trvá dva až pět let). Na konci roku 2008 nebylo schvalování dokončeno pro žádný rok od roku 2001. ČÁST III – POSTUP SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY JAKO CELEK ÚVOD 74. V části I a II této zprávy se dvě fáze stávajícího postupu schvalování účetní závěrky zkoumaly odděleně. Tato část pojednává o tom, zda tyto postupy jako celek plní svou úlohu schvalování účetní závěrky. PŘIPOMÍNKY SOULAD STÁVAJÍCÍHO POSTUPU SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY S FINANČNÍM NAŘÍZENÍM 75. Jak bylo zmíněno v úvodu této zprávy, obecným cílem schvalování účetní závěry je umožnit Komisi převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu v situaci, kdy zemědělské výdaje realizují členské státy v rámci sdíleného řízení. Za tímto účelem je Komise povinna uznat tu část výdajů, která byla realizována v souladu s příslušnými předpisy a účtuje se na vrub rozpočtu EU, a vyloučit z financování Společenstvím tu část výdajů, která tato pravidla porušuje. Toto podrobně popisuje článek 53b finančního nařízení a článek 42 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení. 76. Postup schvalování účetní závěrky tedy spočívá ve stanovení výše výdajů, které lze uznat jako účtovatelné na vrub rozpočtu. To znamená, že Komise nezvratně a s konečnou platností uzná výdaje účtovatelné na vrub konkrétního rozpočtového procesu s cílem informovat rozpočtové orgány a přijmout konečnou odpovědnost. 77. Stávající dvě fáze procesu schvalování se vztahují pouze na výroční finanční rozhodnutí o spolehlivosti účetní závěrky (finanční rozhodnutí). Konkrétní částky jsou vyloučeny v následných rozhodnutích o souladu s předpisy. Neexistuje však žádné formální konečné rozhodnutí, které by pro daný rozpočtový proces stanovilo částku schválených výdajů, které lze účtovat na vrub rozpočtu. Jestliže takové rozhodnutí o legalitě a správnosti neexistuje, výdaje příslušného roku nelze považovat za zcela schválené. 78. Není možné tvrdit, že rozhodnutí o souladu s předpisy plně kompenzují omezení výročního finančního rozhodnutí, a to z těchto důvodů: a) Komise přijímá rozhodnutí o souladu s předpisy (obvykle tři ročně) ad hoc po dokončení auditu nebo skupiny auditů. Tato rozhodnutí se netýkají jednoho konkrétního rozpočtového roku, ale různých rozpočtových let. Například rozhodnutí o souladu č. 29 přijaté v roce 2008 zahrnovalo opravy, které se týkaly rozpočtových let z období 2001–2007; b) rozhodnutí o souladu s předpisy mohou být přijímána až do okamžiku, kdy dojde k promlčení. V praxi to znamená, že audity souladu s předpisy, které probíhaly na konci roku 2008, umožňovaly nařídit opravy zpětně až do rozpočtového roku 2002. Z toho vyplývá, že na konci roku 2008 je možné finanční rok 2001 považovat za uzavřený. O tomto stavu však i) není žádná ze zúčastněných stran formálně informována ani rozhodnutím Komise, ani v příloze k účetní závěrce, ii) tento stav nastává až dlouho po přijetí příslušného finančního rozhodnutí. 79. Účetní dvůr na tyto problémy opakovaně poukazoval ve svých výročních zprávách, v nichž za omezení spočívající v systému schvalování samotném označil retroaktivitu a víceletou povahu schvalování z hlediska souladu s předpisy [31]. V roce 2007 Účetní dvůr ve své výroční zprávě uvedl, že rozhodnutí o souladu se nevztahují na platby konečným příjemcům v roce, v němž bylo rozhodnutí vydáno. Obvykle se týkala výdajů za několik let a byla přijata s několikaletým zpožděním. Na konci roku 2006 nebylo schvalování dokončeno pro žádný rok po roce 1998 [32] a do konce roku 2008 pro žádný rok po roce 2001. 80. Evropský parlament toto téma otevřel ve svém usnesení k postupu schvalování účetní závěrky za rozpočtový rok 2003, v němž vyzývá Komisi, aby informovala orgán udělující absolutorium o finalizaci konkrétního rozpočtového roku a aby v následující výroční finanční zprávě EZOZF předložila finanční opravy podle jednotlivých členských států a podle sektorů za daný rok [33]. V době auditu ale v této věci nebylo dosaženo žádného pokroku. Komise se však zavázala poskytnout dodatečné informace ve výroční zprávě za rozpočtový rok 2009, která bude vydána v roce 2010. 81. Účetní dvůr má za to, že stávající postup schvalování účetní závěrky nepočítá s formálním konečným uznáním výdajů účtovatelných na vrub daného rozpočtového procesu buď ve formě zvláštního rozhodnutí s uvedením konečné přijaté částky, nebo v podobě konkrétních informací zveřejněných v účetní závěrce. Účetní dvůr toto stanovisko opakovaně uváděl ve svých výročních zprávách adresovaných orgánu udělujícímu absolutorium. Postup rovněž dostatečně jasně nestanoví částky, které jsou v souladu s požadavky finančního nařízení uznány jako výdaje účtovatelné na vrub rozpočtu daného rozpočtového roku (viz bod 2). 82. V této souvislosti Účetní dvůr připomíná, že v svém stanovisku k reformě z roku 1994 znovu uvedl, že u záruční sekce EZOZF trvá na zásadě jednoho výročního rozhodnutí o schválení, jak stanoví nařízení (EHS) č. 729/70 v původním znění, a má za to, že v tomto kontextu se návrh Komise jeví jako kompromisní řešení, které zohledňuje nedostatky zjištěné u postupu schvalování, ale úplně je nenapravuje. DŮSLEDKY STÁVAJÍCÍ SITUACE DOPAD NA ÚČETNÍ ZÁVĚRKU 83. Účetní závěrka se předkládá Evropskému parlamentu a Radě po výročním rozhodnutí o finančním schválení, ale před přijetím rozhodnutí o souladu s předpisy. V této fázi se tedy do účetní závěrky ještě nepromítá vyloučení výdajů, které nebyly provedeny v souladu s pravidly. 84. Účetní dvůr v této souvislosti ve svých výročních zprávách opakovaně zmiňoval, že "ačkoliv vysvětlivky k roční účetní závěrce obsahují informace o tom, že oddělení Komise nebo členské státy některé operace pravděpodobně později opraví, částky a oblasti výdajů, které mohou být předmětem dalších postupů ověřování a schvalování účetní závěrky, nespecifikují." [34] Například příloha k účetní závěrce za rok 2008 uvádí, že se Komise rozhodla zpětně od členských států získat 859 milionů EUR [35](prostřednictvím rozhodnutí o souladu s předpisy). Tato částka se týká výdajů zaúčtovaných v dřívějších letech, ale informace o tom, o které roky, členské státy a opatření přesně jde, nejsou uvedeny. 85. Komise se snažila zmírnit riziko nejistoty tím, že do přílohy k účetní závěrce zahrnula odhad částek, u nichž se na základě průměru všech vyloučených částek z předchozích let domnívá, že by je mohla v příštích letech z financování vyloučit. I když tyto odhady dávají uživateli účetní závěrky doplňující informace, nelze je považovat za skutečně spolehlivé ukazatele budoucích oprav, pokud jde o hodnotu nebo oblast výdajů, jež případné budoucí opravy postihnou. Pokud opět vezmeme jako příklad rok 2008, pak příloha k účetní závěrce v jednom bodě uvádí, že Komise očekává, že na základě budoucích rozhodnutí o souladu získá v souvislosti s výdaji vzniklými v období 2001–2008 zpět částku v přibližné výši 1,7 miliardy EUR [36]. DOPAD NA POSTUP UDÍLENÍ ABSOLUTORIA 86. Absolutoriem se rozumí rozhodnutí, kterým Evropský parlament jako zmocněný orgán zprošťuje výkonný orgán, tj. Komisi, další odpovědnosti za řízení rozpočtu. Absolutorium je tedy finálním uzavřením rozpočtu. 87. Rozhodnutí o udělení absolutoria je vyvrcholením postupu, který začíná rokem následujícím po splnění příslušného rozpočtu a standardně skončí do 15. května následujícího roku. Poté, co Rada vypracuje doporučení, Parlament přezkoumá účetní závěrku, na niž odkazuje článek 275 Smlouvy o ES (článek 318 Lisabonské smlouvy), výroční zprávu a příslušné zvláštní zprávy Účetního dvora a prohlášení Účetního dvora o věrohodnosti, na něž odkazuje článek 248 Smlouvy o ES (článek 287 Lisabonské smlouvy). 88. Stávající postup schvalování účetní závěrky má na dva hlavní účastníky postupu udílení absolutoria, Evropský parlament a Radu, tento dopad: od Evropského parlamentu a Rady se žádá, aby prověřily účetní závěrku, v níž jsou uvedeny neúplné informace, a zprostily Komisi odpovědnosti za řízení rozpočtu, i když příslušné výdaje nejsou konečné a později mohou být rozhodnutími Komise o souladu změněny nebo opraveny. Evropský parlament se k této situaci již v minulosti vyjadřoval (viz bod 80). K tomuto problému se vyjádřila i Rada, která ve svém doporučení ohledně udělení absolutoria za rozpočtový rok 2004 Komisi vyzývá, aby v prohlášeních generálních ředitelů uváděla již ověřené výdaje a výdaje, které budou podrobeny dalším kontrolám, odděleně [37]. ÚLOHA POSTUPU SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY V OBLASTI OCHRANY FINANČNÍCH ZÁJMŮ SPOLEČENSTVÍ 89. Vylučování nesprávných plateb chrání rozpočet EU před výdaji, které by v něm neměly být zaúčtovány, Komise však sama zdůrazňuje, že schvalování z hlediska souladu není mechanismem pro zpětné získávání plateb nesprávně vyplacených příjemcům. Upozorňuje nicméně, že opravy jsou pro členské státy významným podnětem ke zlepšování jejich systémů řízení a kontroly [38]. Přesto ve svých finančních výkazech za rok 2008 uvádí částku ve výši 859 milionů EUR související se schvalováním z hlediska souladu s předpisy pod názvem "zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků". 90. Účetní dvůr v této souvislosti upozorňuje, že přijatá rozhodnutí o souladu bezpochyby mohou finanční zájmy EU do jisté míry chránit. Skutečnost, že finanční opravy se strhávají z částek následně proplácených členským státům, nicméně vede k tomu, že: a) finanční opravy se neúčtují zemědělcům a hospodářským subjektům, kteří tyto nesprávné platby obdrželi, ale daňovým poplatníkům členských států; b) ve většině případů nemají finanční opravy na příjemce plateb, jež nebyly provedeny v souladu s pravidly, přímý preventivní nebo odrazující dopad, neboť vyloučené částky nelze uvést do souvislosti s jednotlivými případy a následně je získat zpět. 91. Účetní dvůr upozornil na skutečnost, že podstatnou část oprav (podle hodnoty) tvoří opravy paušální (viz bod 64), v důsledku čehož se nevylučují zjištěné položky výdajů (které nejsou v souladu s pravidly), ale spíše sankcionují nedostatky v kontrolách a postupech zavedených členskými státy. Podle mechanismu k vyloučení vybraných částek se částky odečítají z budoucích plateb, které Komise provede na účet členských států. Z těchto důvodů se rozhodnutí o schválení nepovažují za opravy plateb provedených v rozporu s předpisy, ale spíše za sankce uvalené na správu členského státu. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ ZÁVĚRY FINANČNÍ SCHVÁLENÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY 92. Každoroční postup finančního schválení se původně týkal spolehlivosti účetní závěrky, v nedávné době byl ale rozšířen i na některé aspekty legality a správnosti operací. 93. Pokud jde o spolehlivost účetní závěrky, Účetní dvůr zjistil, že kvalita testování prováděného certifikačními orgány se značně různí, což mělo v některých případech negativní dopad na certifikaci, jak se uvádí výše v bodech 21–24. Bez ohledu na zjištěné nedostatky dospěl Účetní dvůr k závěru, že jejich dopad by rozhodnutí Komise ohledně účetních závěrek jednotlivých platebních agentur (tj. zda je schválit či vydělit) nezměnil. Účetní dvůr tedy dospěl k závěru, že postup schvalování účetní závěrky, pokud jde o spolehlivost účetní závěrky, poskytuje Komisi přiměřenou jistotu a dostatečné informace, aby mohla přijmout své výroční rozhodnutí o finančním schválení. 94. Co se týče nových prvků jistoty týkajících se legality a správnosti uskutečněných operací, které jsou nyní certifikační orgány a ředitelé platebních agentur povinni poskytovat, dospěl Účetní dvůr k závěru, že z důvodů uvedených výše v bodech 25–52 byla využitelnost těchto nových prvků dosud omezená. Zejména testování postupů vnitřní kontroly se u navštívených certifikačních orgánů značně různilo a vykonaná práce obecně neposkytuje dostatečné podklady pro jejich prohlášení, že postupy vnitřní kontroly platebních agentur fungují uspokojivě. Prohlášení o věrohodnosti ředitelů platebních agentur také nemůže poskytnout jistotu o legalitě a správnosti uskutečněných operací, pokud neexistuje přiměřená jistota, že statistické údaje o kontrolách jsou spolehlivé. V tomto případě tomu tak dosud není. Přidaná hodnota stanovisek k prohlášení o věrohodnosti vydávaných certifikačními orgány není dosud zřejmá. SCHVÁLENÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY Z HLEDISKA SOULADU S PŘEDPISY 95. Od roku 1999 do konce roku 2008 získala Komise prostřednictvím svých rozhodnutí o souladu s předpisy od členských států zpět částku ve výši 5582 milionů EUR. Realizaci postupu schvalování souladu však stále ovlivňují podstatné nedostatky, které mají negativní dopad na dosažení cíle tohoto postupu, jímž je vyloučení nesprávných plateb z financování Společenstvím. 96. Vzhledem k tomu, jaké má Komise pro audity souladu s předpisy k dispozici zdroje, je pokrytí auditu zemědělských výdajů omezené, což v kombinaci s pravidlem 24 měsíců vede k tomu, že nesprávné platby je sice možné identifikovat, ale nikoliv vyloučit z financování Společenstvím. 97. Jak již Účetní dvůr dříve uvedl, audit systémů prováděný Komisí nebrání použití metody výběru vzorku vhodné pro zjištění finančního dopadu nesprávných výdajů. Vhodná metoda by měla obsáhnout prověrku legality a správnosti plateb na úrovni konečných příjemců. Skutečnost, že Komise přizpůsobila svou koncepci auditu dostupným zdrojům, vede k nedostatečnému testování věcné správnosti, a v důsledku toho k obecnému využívání paušálních oprav. Tyto opravy neumožňují stanovit platnou vazbu mezi částkami zpětně získanými od členských států prostřednictvím rozhodnutí o souladu a částkami nesprávných plateb, které mají zpětně získané částky kompenzovat. 98. Evropský parlament ve svém usnesení o reformě postupu schvalování účetní závěrky zdůraznil, že "postup schvalování účetní závěrky byl v roce 1996 reformován s cílem vyřešit problém dlouhých zpoždění rozhodnutí o souladu s předpisy". Má se za to, že doba nutná pro přijetí rozhodnutí o souladu s předpisy a uzavření postupu je stále příliš dlouhá. Kvůli délce postupu schvalování souladu s předpisy nebylo na konci roku 2008 schvalování dokončeno pro žádný rok po roce 2001. POSTUP SCHVALOVÁNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRKY JAKO CELEK 99. Reforma postupu schvalování účetní závěrky z roku 1996 zavedla dvoufázový postup, což znamená, že nyní existuje pouze výroční finanční rozhodnutí Komise a že rozhodnutí o souladu s předpisy se týkají několika let, a nikoliv konkrétního rozpočtového roku. 100. Komise postupem schvalování účetní závěrky nepřijímá konečné formální rozhodnutí, kterým by pro daný hospodářský rok stanovila částku uznaných výdajů, které je možno zaúčtovat na vrub rozpočtu dle požadavků finančního nařízení. Pokud však takové rozhodnutí o legalitě a správnosti neexistuje, výdaje příslušného roku nelze považovat v době udělení absolutoria za schválené v plném rozsahu. 101. Účetní závěrka se předkládá Parlamentu a Radě po přijetí rozhodnutí o finančním schválení, ale ještě před vyloučením nesprávných výdajů. Parlament udělením absolutoria Komisi zprošťuje odpovědnosti za plnění rozpočtu. Tím zároveň vydává stanovisko k informacím o operacích, za něž Komise ještě odpovědnost nepřijala a které budou pravděpodobně později opraveny. 102. Tím, že Komise ukládá opravy (podle hodnoty) prostřednictvím rozhodnutí o souladu s předpisy, která jsou v podstatě paušálními opravami, vzniká riziko, že členské státy nebudou vyloučené částky považovat za jasné a neoddiskutovatelné. A tak i když se reforma z roku 1996 zasazovala spíše o preventivní přístup a nápravný mechanismus než o prostředek pro uvalování pokut, mohou být finanční opravy chápány nikoliv jako zpětně získané částky nesprávných plateb, ale spíše jako sankce [39], o nichž lze vyjednávat. 103. Rozhodnutí o souladu s předpisy s nesprávnými platbami příjemcům přímo nesouvisejí, a proto tyto nesprávné výdaje přímo nevylučují z financování Společenstvím. Náklady na finanční opravy uvedené v těchto rozhodnutích ve skutečnosti nenesou příjemci nesprávně vyplacené podpory, ale členské státy. DOPORUČENÍ 104. Účetní dvůr doporučuje přezkoumat postup schvalování účetní závěrky jako celek s přihlédnutím k těmto bodům: a) Cíle stanovené pro jednotlivé fáze postupu schvalování účetní závěrky a pro postup jako celek, stejně jako pro příslušné modely a povinnosti jednotlivých zúčastněných stran, by se měly v příslušných nařízeních definovat jasněji, aby je nebylo nutné často měnit formou pokynů. Role certifikačních orgánů by se tak více "stabilizovala". b) Důležitým prvkem revize doporučené výše v písmenu a) by mělo být stanovení lhůt pro všechny fáze postupu a zejména lhůty pro přijetí konečného rozhodnutí Komise ke konkrétnímu rozpočtovému roku. c) Komise by měla na konci postupu schvalování souladu s předpisy uznat částku výdajů, kterou lze zaúčtovat do účetní závěrky příslušného rozpočtového roku, a příslušným způsobem o tom informovat orgány udělující absolutorium. d) Aby se zlepšila úroveň poskytování informací uživatelům účetní závěrky, měly by výkazy uvádět u každého členského státu částky, které mohou být dále ověřovány, podle jednotlivých rozpočtových oblastí a let. e) I nadále je třeba se zabývat dlouhodobě vyjadřovanými kritickými připomínkami, které jsou navzdory předchozím reformám stále relevantní. Patří k nim příliš dlouhá zpoždění při dokončování postupu schvalování a skutečnost, že tento postup je oddělen od roční účetní závěrky (viz písmena c) a d) výše) a že se příliš spoléhá na paušální opravy. Pokud jde o druhý bod, Komise by měla zvážit širší využití statisticky platných vzorků v případech, kdy jsou zjištěny důležité systémové nedostatky. To by nepochybně přispělo k vytvoření pevného a poměrného vztahu mezi finančním dopadem chyb na účetní závěrku a opravou stanovenou Komisí. Komise by tedy měla prozkoumat různé způsoby, které by jí umožnily tohoto cíle dosáhnout, a mít přitom na paměti poměr nákladů a přínosů souvisejících kontrol. f) Pravomoc Komise ukládat členským státům sankce za nedostatky v kontrolách, v současné době vykonávaná prostřednictvím rozhodnutí o souladu s předpisy, by měla být od postupu schvalování účetní závěrky oddělena, neboť jde o postup jiné povahy. g) Účetní dvůr má za to, že co se týče legality a správnosti, postup schvalování účetní závěrky by se dále posílil trvalým dohledem Komise nad prací certifikačních orgánů, zejména prostřednictvím zvláštních auditních návštěv. Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Michel CRETIN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 21. července 2010. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1). [2] Nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1). [3] Podobně bod odůvodnění 24 preambule nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 uvádí, že "Komise, jež má v souladu s článkem 211 Smlouvy dbát na řádné provádění právních předpisů Společenství, by měla rozhodovat, zda jsou výdaje uskutečněné členskými státy v souladu s právními předpisy Společenství" (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1). [4] Zvláštní zpráva č. 25/82 o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF (Úř. věst. C 313, 29.11.1982). [5] Nařízení (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky a příslušné prováděcí nařízení Komise (ES) č. 885/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. L 171, 23.6.2006, s. 90). [6] Ve členských státech, kde je akreditováno více platebních agentur, se auditovala jen jedna z nich spolu s příslušným certifikačním orgánem. To byl případ Německa (Sasko-Anhaltsko), Španělska (Extremadura), Francie (AUP), Itálie (AGEA), Polsko (AriMR) a Spojeného království (RPA). [7] Nařízení Rady (ES) č. 485/2008 ze dne 26. května 2008 o kontrole opatření tvořících součást systému financování Evropského zemědělského záručního fondu, prováděné členskými státy (Úř. věst. L 143, 3.6.2008, s. 1). [8] Rozpočtový rok EZZF a EZFRV začíná 16. října a končí 15. října následujícího roku. [9] Přílišné využívání práce oddělení interního auditu bylo zjištěno hlavně v Dánsku: certifikační orgány pracovaly přímo pouze na testování věcné správnosti výdajů a ověření bezpečnosti informačního systému. Ve všech ostatních oblastech, včetně posouzení systému vnitřní kontroly, testování pohledávek a potvrzování platnosti statistických údajů o kontrolách, se certifikační orgán spoléhal na práci a závěry oddělení interního auditu. Oddělení interního auditu se dále podílelo na výběru certifikačního orgánu, s nímž platební agentura nakonec přímo na návrh oddělení interního auditu uzavřela smlouvu. [10] Pokyn Komise č. 3 ("Strategie auditu") stanoví hlavní požadavky na práci certifikačních orgánů, včetně podrobných informací o metodice výběru vzorku a klíčových položkách, které je třeba otestovat. [11] Podle článku 43 nařízení (ES) č. 1782/2003 "[... ] zemědělec využije nárok na platbu na hektar, který se vypočítá vydělením referenční částky tříletým průměrem všech hektarů, které udělují nárok během referenčního období na přímé platby [... ]" (Úř. věst. L 270, 21.10.2003, s. 1). [12] Tzv. pravidla 50:50, kterým Komise stanovuje mechanismus pro sdílení ztrát vzniklých nemožností inkasovat dluhy v přiměřených lhůtách, se týkají články 32 a 33 nařízení (ES) č. 1290/2005 (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1). [13] Článek 5 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. L 171, 23.6.2006, s. 90). [14] Hlavní kontroly jsou fyzické a správní kontroly nutné pro ověření podstatných skutečností, zejména existence předmětu žádosti, množství a kvalitativních podmínek, včetně respektování lhůt, plnění požadavků, zádržných lhůt, atd. Provádí se na místě křížovými kontrolami dat z nezávislých zdrojů, např. katastrálních úřadů. Pomocné kontroly jsou správní operace nutné pro správné zpracování žádostí, např. ověření dodržení lhůt pro podání žádosti, identifikace dvojích žádostí na týž předmět, analýza rizika, uplatnění sankcí a náležitý dohled nad postupy. [15] Opětovné provedení kontroly neznamená, že by certifikační orgány musely provést takový úkol samy. Při opakování dříve provedené kontroly na místě by bylo potřeba zapojit rovněž příslušné oddělení platební agentury a použít jeho vybavení. [16] Prohlášení o věrohodnosti vyžaduje čl. 8 odst. 1 písm. c) bod iii) nařízení (ES) č. 1290/2005. [17] Pokyn č. 4 k prohlášení o věrohodnosti, které vydá ředitel platební agentury podle čl. 8 odst. 1 písm. c) bodu iii) nařízení (ES) č. 1290/2005. [18] Tyto částky se však vztahují k různým předchozím rozpočtovým rokům. [19] Hlavní analýza rizika pro rok 2008 (n) vychází z výdajů z rozpočtového roku 2006 (n–2). [1001] Oblasti politiky odpovídají různým úrovním rozpočtování na základě činností (activity based budgeting – "ABB") generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova. [1002] Uvedené procentní údaje se liší od údajů publikovaných ve výroční zprávě o činnosti generálního ředitelství Komise pro zemědělství a rozvoj venkova na rok 2008 (54 %). Je tomu tak proto, že Účetní dvůr srovnává hrubé hodnoty jak u auditovaných, tak u vyplacených částek, zatímco Komise porovnávala hrubé auditované částky s čistými vyplacenými částkami. [20] Čl. 31 odst. 4 písm. a) nařízení (ES) č. 1290/2005. [21] Čl. 31 odst. 2 nařízení (ES) č. 1290/2005. [22] Pokyny pro výpočet finančních dopadů při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF (dokument VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997). [23] Analýza vychází z oprav, které spadají pod přílohu II dokumentu VI/5330/97, který umožňuje vypočítat opravu na základě paušální sazby nebo jiných metod. [24] Rozhodnutí Komise ze dne 18. dubna 2007 (2007/243/ES), 3. října 2007 (2007/647/ES), 20. prosince 2007 (2008/68/ES), 19. dubna 2008 (2008/321/ES), 8. července 2008 (2008/582/ES) a 8. prosince 2008 (2008/960/ES). [25] Definice hlavních a pomocných kontrol je uvedena v poznámce pod čarou č. 14. [26] Skutečnost, že tato metoda byla přijata Soudním dvorem, jakožto metoda, která je v souladu se základními právními ustanoveními, tuto připomínku nikterak nezpochybňuje. Soudní dvůr se totiž metodou paušální sazby jako takovou zatím nezabýval; zabýval se pouze tím, zda je její použití v souladu s právními ustanoveními. [27] Viz bod 28.2.1 provozní příručky Komise pro audity souladu s předpisy. [28] Viz bod 82 a 83 rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 23. dubna 2009 o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu za rozpočtový rok 2007, oddíl III – Komise (P6_TA(2009)0289): Evropský parlament"82.lituje toho, že Účetní dvůr v roce 2007 opět konstatoval stejná omezení týkající se systému účetních závěrek, jako jsou např. zpětná platnost a víceletý charakter shody účetní závěrky a skutečnost, že nelze stanovit žádnou platnou souvislost mezi zpětně získanými částkami a reálnou výší nesprávně vyplacených částek (bod 5.47 výroční zprávy za rok 2007);83.domnívá se, že po několika letech, kdy Účetní dvůr vždy podroboval přísné kritice stále stejný problém, by měla Komise navrhnout opatření k reformě systému tak, aby bylo možné stanovit jednoznačné a platné vztahy mezi zpětně získanými částkami a výší nesprávně vyplacených částek a zajistit v maximální možné míře, aby náklady na finanční opravy hradili koneční příjemci, a nikoli daňoví poplatníci, a aby byly vůči členským státům, které porušují své povinnosti, uplatněny paušální opravy." [29] Viz bod 19 usnesení Evropského parlamentu o reformě postupu schvalování účetní závěrky (Úř. věst. C 39 E, 13.2.2004, s. 51). [30] Viz body 10 až 12 usnesení Evropského parlamentu ze dne 30. ledna 2003 o reformě postupu schvalování účetní závěrky. [31] Viz bod 5.58 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2008 (Úř. věst. C 269, 10.11.2009) a bod 5.47 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2007 (Úř. věst. C 286, 10.11.2008). [32] Viz bod 5.63 a) výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2006 (Úř. věst. C 273, 15.11.2007). [33] Viz bod 8 usnesení Evropského parlamentu o reformě postupu schvalování účetní závěrky. [34] Viz bod 1.28 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2007. [35] Viz bod 6.4.1.1 přílohy k účetní závěrce Evropských společenství za rozpočtový rok 2008. [36] Viz bod 5.3 přílohy k účetní závěrce Evropských společenství za rozpočtový rok 2008. [37] Viz bod 4 kapitoly 4 doporučení Rady ohledně udělení absolutoria Komise za plnění souhrnného rozpočtu Evropské komise za rozpočtový rok 2004. [38] Viz bod 6.2.1 přílohy k účetní závěrce Evropských společenství za rozpočtový rok 2008. [39] Tento dojem posiluje i skutečnost, že "opakovaně se vyskytující" nedostatky zjištěné Komisí znamenají použití vyšší paušální sazby opravy. --------------------------------------------------