SDĚLENÍ KOMISE

Pokyny k zabránění střetu zájmů a jeho řešení podle finančního nařízení

(2021/C 121/01)

PROHLÁŠENÍ O VYLOUČENÍ ODPOVĚDNOSTI: „Tento dokument na základě použitelných právních předpisů EU poskytuje zaměstnancům a orgánům podílejícím se na plnění, monitorování a kontrole rozpočtu EU technické pokyny k výkladu a používání pravidel EU s cílem usnadnit jejich uplatňování a podpořit osvědčené postupy. Příklady obsažené v tomto dokumentu mají za cíl pouze objasnit konkrétní pojmy obsažené v každé kapitole. K závaznému výkladu práva Unie je příslušný pouze Soudní dvůr Evropské unie.“

OBSAH

1. Odkazy na právní předpisy 3

2. Úvod a účel pokynů 3

3. Koncepce a povinnosti týkající se zabránění střetu zájmů 4

3.1 Hlavní rozdíly mezi předchozím a stávajícím finančním nařízením, pokud jde o střet zájmů 4

3.2 Nová ustanovení týkající se střetu zájmů ve FN 2018 6

3.2.1 Definice střetu zájmů 7

3.2.2 Koho se to týká 7

3.2.3 „Situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů“ 10

3.2.4 Povinnosti v případě střetu zájmů 12

4. Specifické prvky přímého/nepřímého řízení 15

4.1 Střet zájmů v udělovacím řízení 16

4.2 Další odkazy na střet zájmů ve FN 2018 17

4.3 Etické otázky v nefinančních souvislostech 18

5. Specifické prvky sdíleného řízení 22

5.1 Kdo je za co odpovědný v rámci sdíleného řízení? 23

5.2 Pravidla týkající se střetu zájmů podle směrnic o zadávání veřejných zakázek 25

5.3 Specifické prvky finančních nástrojů se sdíleným řízením 29

6. Možná opatření pro zabránění střetu zájmů a jeho řešení 30

6.1 Zvyšování povědomí 31

6.2 Zásady, pravidla a postupy 31

6.3 Prohlášení o zájmech, majetková přiznání a výlučné funkce 33

6.4 Ostatní opatření 35

Příloha I – Další názorné příklady střetu zájmů 39

Příloha II – Právní ustanovení EU týkající se střetu zájmů v oblasti sdíleného řízení 39

1. ODKAZY NA PRÁVNÍ PŘEDPISY

Legislativní akt Články Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (1) Finanční nařízení (dále jen„FN 2018“) Články 2, 26, 33, 36, 61, 62, 63, 69, 70, 71, 73, 76, 77, 78, 89, 136, 137, 141, 150, 154, 155, 167, 205, 209, 216, 225, 237 a příloha I body 20.6, 28.2 a 29.1 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (2) Finanční nařízení (dále jen„FN 2012“) Články 32, 57 a 59 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (3) (4) Směrnice o zadávání veřejných zakázek Články 2, 24, 41, 57, 58 a 83

2. ÚVOD A ÚČEL POKYNŮ

FN 2018, které vstoupilo v platnost dne 2. srpna 2018, posílilo opatření na ochranu finančních zájmů EU. Utužilo například pravidla týkající se střetu zájmů tím, že je vedle přímého a nepřímého řízení výslovně rozšířilo i na orgány členských států (bez ohledu na vnitřní systémy řízení a správy členských států) a na všechny osoby vynakládající finanční prostředky EU v rámci sdíleného řízení.

Situace, při kterých dochází ke střetu zájmů, mohou nastat kdykoli. Je nesmírně důležité jim buď zabránit, nebo je řádně řešit, když k nim dojde. Tento postup je zásadní pro zachování transparentnosti, dobré pověsti a nestrannosti veřejného sektoru a důvěryhodnosti zásad právního státu jako základní hodnoty EU. Je rovněž nezbytný pro zachování důvěry veřejnosti v integritu a nestrannost veřejných subjektů a úředníků, jakož i v rozhodovací procesy sloužící obecným zájmům. Střety zájmů, kterým není zabráněno nebo které nejsou řádně řešeny, když k nim dojde, mohou negativně ovlivnit rozhodovací proces veřejných subjektů, vést k nesprávnému využívání veřejných finančních prostředků a k poškození dobré pověsti. Mohou také oslabit důvěru ve schopnost veřejného sektoru fungovat nestranně a v obecném zájmu společnosti.

Je nezbytné střetu zájmů předcházet a řešit jej a řádně dodržovat zásady, jimiž se řídí rozpočet EU (5). Přijetí podrobných zásad a pravidel pro předcházení střetu zájmů a jeho řešení představuje nedílnou součást řádné správy věcí veřejných.

Vzhledem k tomu, že pravidla upravující střet zájmů mají zásadní význam, představuje porušení práva Unie v tomto ohledu vážný problém, po jehož spáchání obvykle následuje určitá forma nápravy, ať už finanční, či jiná, např. disciplinární (6).

Účelem těchto pokynů je:

1) podporovat jednotný výklad a používání pravidel týkajících se zabránění střetu zájmů (7) pro účastníky finančních operací (8) a zaměstnance orgánů EU podílejících se na plnění, monitorování a kontrole rozpočtu EU v rámci přímého/nepřímého/sdíleného řízení;

2) zvyšovat povědomí orgánů členských států, osob zastávajících veřejné funkce (včetně členů vlády) a jakýchkoli jiných osob podílejících se na plnění rozpočtu EU v rámci sdíleného řízení (9) o příslušných ustanoveních obsažených ve FN 2018 a směrnici o zadávání veřejných zakázek, pokud jde o zabránění střetu zájmů, a

3) zvyšovat povědomí externích partnerů (10) (včetně jejich zaměstnanců a všech subjektů, s nimiž má externí partner smluvní vztah týkající se plnění rozpočtu) podílejících se na plnění rozpočtu EU v rámci nepřímého řízení o příslušných ustanoveních obsažených ve FN 2018, pokud jde o zabránění střetu zájmů.

Kapitoly 1 až 3 těchto pokynů se týkají všech způsobů řízení, zatímco kapitoly 4 a 5 zahrnují specifické prvky, které se týkají přímého řízení, nepřímého řízení a sdíleného řízení. Kapitola 6 obsahuje neúplný seznam návrhů a doporučení k opatřením, která by mohla být zavedena za účelem zabránění střetu zájmů a jeho řešení. Cílem těchto návrhů a doporučení je poskytnout orgánům EU a orgánům členských států pokyny a nástroje, které jim mohou pomoci v zabránění střetu zájmů.

3. KONCEPCE A POVINNOSTI TÝKAJÍCÍ SE ZABRÁNĚNÍ STŘETU ZÁJMŮ

3.1 Hlavní rozdíly mezi předchozím a stávajícím finančním nařízením, pokud jde o střet zájmů

FN 2012 FN 2018 Článek 57 Střet zájmů „1. Účastníci finančních operací a jiné osoby podílející se na plnění rozpočtu a na jeho správě, včetně přípravy na tuto činnost, na auditu nebo na kontrole se zdrží jakéhokoli jednání, jež by mohlo uvést jejich zájmy do střetu se zájmy Unie. Pokud toto riziko existuje, upustí dotčená osoba od takového jednání a předloží věc pověřené schvalující osobě, která vydá písemné potvrzení o tom, zda střet zájmů existuje. Dotčená osoba informuje rovněž svého přímého nadřízeného. Pokud se zjistí střet zájmů, ukončí dotčená osoba veškerou svou činnost ve věci. Pověřená schvalující osoba učiní sama veškeré další vhodné kroky. 2. Pro účely odstavce 1 ke střetu zájmů dochází, je-li z rodinných důvodů, z důvodů citových vazeb, z důvodů politické nebo národní spřízněnosti, z důvodů hospodářského zájmu nebo z důvodů jiného společného zájmu s příjemcem finančních prostředků ohrožen nestranný a objektivní výkon funkcí účastníka finančních operací nebo jiné osoby podle odstavce 1. 3. Komisi je svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 210, kterými určí jednání, jež mohou představovat střet zájmů, a postup, který se má v těchto případech použít.“ Článek 32 prováděcích pravidel FN 2012 (11) Jednání, jež mohou představovat střet zájmů, a postup (Článek 57 finančního nařízení) „1. Jednání, jež může být ovlivněno střetem zájmů ve smyslu čl. 57 odst. 2 finančního nařízení, může mít – aniž je dotčena jeho kvalifikace jakožto protiprávního jednání podle čl. 106 odst. 1 písm. d) finančního nařízení – mimo jiné tyto formy: a) poskytnutí sobě nebo jinému neoprávněných přímých nebo nepřímých výhod; b) odmítnutí poskytnout příjemci práva nebo výhody, na něž má nárok; c) nepřípustná nebo zneužívající jednání nebo opomenutí uskutečnit nezbytná jednání. Další jednání, jež může být ovlivněno střetem zájmů, je takové jednání, jež může narušit nestranný a objektivní výkon povinností určité osoby, např. členství v hodnotícím výboru v zadávacím řízení nebo v řízení o udělení grantu, může-li tato osoba získat z výsledku těchto řízení přímou či nepřímou finanční výhodu. 2. Za střet zájmů se považuje situace, kdy je žadatel, zájemce nebo uchazeč zaměstnancem, na nějž se vztahuje služební řád, ledaže jeho účast v řízení předem schválí jeho nadřízený. 3. V případě střetu zájmů přijme pověřená schvalující osoba náležitá opatření k eliminaci nežádoucího vlivu dotčené osoby na daný postup či řízení.“ Článek 61 (zvýrazněno autorem) Střet zájmů „1. Účastníci finančních operací ve smyslu kapitoly 4 této hlavy a jiné osoby, včetně vnitrostátních orgánů na všech úrovních, podílející se na plnění rozpočtu v přímém, nepřímém a sdíleném řízení, včetně přípravy na tuto činnost, na auditu nebo na kontrole, se zdrží jakéhokoli jednání, jež by mohlo uvést jejich zájmy do střetu se zájmy Unie. Přijmou rovněž vhodná opatření, která u funkcí v rámci jejich odpovědnosti zamezí vzniku střetu zájmů a která řeší situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů. 2. Případné riziko střetu zájmů týkající se zaměstnance vnitrostátního orgánu přednese tento zaměstnanec svému přímému nadřízenému. Případné riziko střetu zájmů týkající se zaměstnance, na něhož se vztahuje služební řád, přednese tento zaměstnanec příslušné pověřené schvalující osobě. Příslušný přímý nadřízený nebo pověřená schvalující osoba písemně potvrdí, zda střet zájmů existuje. Je-li zjištěn střet zájmů, zajistí orgán oprávněný ke jmenování nebo příslušný vnitrostátní orgán, aby dotčený zaměstnanec ukončil veškerou činnost v dané věci. Příslušná pověřená schvalující osoba nebo příslušný vnitrostátní orgán zajistí, aby byly učiněny veškeré další vhodné kroky v souladu s platným právem. 3. Pro účely odstavce 1 ke střetu zájmů dochází, je-li z rodinných důvodů, z důvodů citových vazeb, z důvodů politické nebo národní spřízněnosti, z důvodů hospodářského zájmu nebo z důvodů jiného přímého či nepřímého osobního zájmu ohrožen nestranný a objektivní výkon funkcí účastníka finančních operací nebo jiné osoby podle odstavce 1.“

FN 2018 výslovně rozšířilo oblast působnosti ustanovení týkajících se střetu zájmů na všechny způsoby řízení (12) a na všechny subjekty, včetně vnitrostátních orgánů na všech úrovních, podílející se na plnění rozpočtu EU, včetně provádění přípravy a auditů, jakož i provádění kontroly.

Hlavní změny, které FN 2018 ohledně střetu zájmů přineslo, jsou uvedeny níže.

— Širší oblast působnosti: výslovně použitelné na sdílené řízení (vedle přímého a nepřímého řízení) a na vnitrostátní/regionální orgány na jakékoli úrovni, včetně členů vlády.

— Pozměněná definice střetu zájmů: v současné době zahrnuje „jiný přímý či nepřímý osobní zájem“, což je širší pojetí než „jiný společný zájem s příjemcem finančních prostředků“ dle článku 57 FN 2012.

— Zahrnuje více situací: výslovně vyžaduje nejen to, aby se zabránilo situacím spojeným se střetem zájmů, ale také to, aby se tyto situace řešily, včetně těch, jež „lze objektivně vnímat jako střet zájmů“. Toto ustanovení posiluje preventivní prvek u situací spojených se střetem zájmů.

Sdílené řízení

Před přijetím FN 2018 nebyla pravidla týkající se střetu zájmů stanovená v článku 57 FN 2012 při plnění rozpočtu EU v rámci sdíleného řízení přímo použitelná v členských státech. Jelikož se příslušná přijímaná opatření, která uvádí článek 57 FN 2012, zaměřovala pouze na povinnosti pověřené schvalující osoby, vztahovalo se toto ustanovení pouze na zaměstnance orgánů a institucí EU.

Nicméně čl. 59 odst. 1 FN 2012 stanovil, že „Komise a členské státy dodržují zásady řádného finančního řízení, transparentnosti a zákazu diskriminace (13) (14)[…] při správě […] [unijních] finančních prostředků“ a „Komise a členské státy plní své povinnosti spojené s kontrolou a auditem.“ V souladu s čl. 59 odst. 4 FN 2012 byly subjekty určené členskými státy ke správě a kontrole finančních prostředků EU v rámci sdíleného řízení již povinny vytvořit účinný a efektivní systém vnitřní kontroly a zajistit jeho fungování.

Ustanovení čl. 32 odst. 1 FN 2012 dále stanovilo, že rozpočet musí být plněn s uplatněním účinné a efektivní vnitřní kontroly (v rámci všech způsobů řízení) a v souladu s příslušnými odvětvovými pravidly. Ustanovení čl. 32 odst. 3 písm. c) FN 2012 požadovalo, aby tyto systémy vnitřní kontroly dokázaly zabránit střetu zájmů, ke kterému by mohlo dojít v rámci všech způsobů plnění rozpočtu.

Zabránění střetu zájmů bylo tedy jednou ze zásad sdíleného řízení zakotvených v čl. 59 odst. 1 FN 2012. Ještě před vstupem FN 2018 v platnost byly proto členské státy podle FN 2012 povinny při plnění rozpočtu EU v rámci sdíleného řízení přijmout nezbytná opatření k zabránění střetu zájmů; tato povinnost byla například jasně stanovena v akreditačních kritériích platebních agentur v oblasti společné zemědělské politiky (SZP) (15).

3.2 Nová ustanovení týkající se střetu zájmů ve FN 2018

Důležitým právním ustanovením (16) pro zabránění střetu zájmů je článek 61 FN 2018, který obsahuje revidovaná pravidla týkající se střetu zájmů. Od 2. srpna 2018 se vztahuje na všechny finanční prostředky pocházející z rozpočtu EU a na všechny způsoby řízení.

Článek 61 FN 2018 je přímo použitelný v členských státech v rozsahu, v jakém se podílejí na plnění rozpočtu EU. Jejich povinnost zamezit vzniku střetu zájmů a řešit jej, kterou tento článek stanoví, tedy nezávisí na přijetí vnitrostátních prováděcích opatření. Článek 61 FN 2018 však střet zájmů a způsob, jakým by tento střet měl být řešen, nereguluje komplexním způsobem, neboť odkazuje na přijímání vhodných opatření k zamezení vzniku střetu zájmů a jeho řešení. Vnitrostátní orgány jsou i nadále příslušné k přijímání doplňkových a případně i podrobnějších a/nebo přísnějších vnitrostátních pravidel, což vyplývá z povinnosti zajistit, aby „byly učiněny veškeré další vhodné kroky v souladu s platným právem“, podle čl. 61 odst. 2 FN 2018.

S ohledem na výše uvedené by používání těchto vnitrostátních pravidel již nebylo výlučně vnitrostátní záležitostí a mohlo by být zahrnuto do rozsahu kontrol, šetření a auditů prováděných útvary Komise a Evropským účetním dvorem v souladu s čl. 61 odst. 2 FN 2018. I když mají členské státy i nadále pravomoc používat svá vlastní doplňková a/nebo podrobnější vnitrostátní pravidla (i přes to, že je článek 61 FN 2018 přímo použitelný), měly by zvážit úpravu nebo doplnění všech svých mírnějších nebo neúplných vnitrostátních pravidel, čímž by byla posílena právní jistota příslušných pravidel týkající se rozpočtu EU.

Příklady pravidel týkajících se etiky a střetu zájmů na úrovni členských států: 1) V jednom členském státě je zakázáno, aby osoby zastávající vedoucí funkce ve státní správě (např. ministr, státní tajemník, vedoucí ústředního úřadu) vlastnily více než 10 % akcií soukromých společností. 2) Ve druhém členském státě nesmí hlava státu, ministři a členové parlamentu přijímat dary, vlastnit akcie soukromých nebo veřejných společností nebo mít státní zakázky. 3) Ve třetím členském státě nesmí nikdo, kdo zastává pozici ve veřejném sektoru, provádět žádné obchodní činnosti, pokud vlastní více než 10 % akcií společnosti. 4) Ve čtvrtém členském státě nesmí být ministři a členové parlamentu členy dozorčích nebo řídicích orgánů soukromých společností, a pokud vlastní akcie soukromých společností ve výši 0,5 % nebo více, musí po dobu trvání svého mandátu převést svá následná práva na správu na jinou osobu. 5) V pátém členském státě musí úředníci, kteří mají finanční odpovědnost a jejichž postavení nebo povaha jejich povinností to vyžaduje, do dvou měsíců od svého jmenování podniknout veškeré kroky k tomu, aby zajistili správu svých finančních aktiv po dobu vykonávání těchto povinností, a to za podmínek, které vylučují jakékoli právo na kontrolu z jejich strany.

3.2.1 Definice střetu zájmů

Podle článku 61 FN 2018 ke střetu zájmů dochází, „je-li z rodinných důvodů, z důvodů citových vazeb, z důvodů politické nebo národní spřízněnosti, z důvodů hospodářského zájmu nebo z důvodů jiného přímého či nepřímého osobního zájmu ohrožen nestranný a objektivní výkon funkcí účastníka finančních operací nebo jiné osoby“ podílející se na plnění rozpočtu.

Ke střetu zájmů může dojít i v případě, že dotyčná osoba nemá ze situace skutečný prospěch, jelikož postačuje, aby okolnosti ohrozily nestranný a objektivní výkon jejích funkcí. Tyto okolnosti však musí mít určitou identifikovatelnou a individuální souvislost s konkrétními aspekty jednání, chování nebo vztahů dané osoby (nebo na ně musí mít dopad).

Pouhá souvislost s vírou, názory, smýšlením nebo preferencemi dané osoby obvykle nebo automaticky nepředstavuje osobní zájem (jednotlivé případy se však mohou lišit). Osoby podílející se na plnění rozpočtu by však měly uplatňovat svá práva na svobodu projevu, vyjádření názoru a politickou a občanskou účast tím, že budou zvažovat a řídit rizika, která mohou ohrožovat jejich nestrannost při výkonu funkcí a obraz a dobrou pověst institucí nebo orgánů, pro které pracují (17).

Ke střetu zájmů by navíc obvykle nedošlo v situaci, kdy by osoba byla dotčena pouze jako člen široké veřejnosti nebo široké skupiny osob, pokud by se daná osoba (nebo příbuzná osoba, např. rodinný příslušník) neocitla ve specifické a odlišné situaci ve srovnání s ostatními členy široké veřejnosti nebo široké skupiny osob.

V podobném duchu by se pojem „střet zájmů“ obvykle nevztahoval na situace, kdy úkoly spojené s plněním rozpočtu EU dotyčnou osobou zahrnují rozhodnutí, 1) která mají obecnou povahu a jsou založena na objektivních kritériích platných pro celé odvětví hospodářství nebo velmi širokou skupinu potenciálních příjemců a 2) která by tedy nebyla ohrožena z důvodů citových vazeb, z důvodů politické nebo národní spřízněnosti a z důvodů hospodářského zájmu, ani skutečností, že dotyčná osoba nebo člen její rodiny je jedním z příjemců.

Národní spřízněnost, politická spřízněnost, citové vazby nebo jiné důvody uvedené v čl. 61 odst. 3 FN 2018 představují faktory, které by mohly ohrozit nestrannost a objektivitu osoby podílející se na plnění rozpočtu. Osoby podílející se na plnění rozpočtu by se k zamezení tomuto ohrožení měly v praxi zdržet účasti, vlivu nebo nátlaku, který by mohl ovlivnit jejich nestrannost a objektivitu (nebo jakým způsobem je jejich nestrannost nebo objektivita vnímána) při výkonu jejich funkce. To by mohlo pramenit zejména z přátelských nebo nepřátelských vztahů, rodinných vztahů, příslušnosti nebo přidružení k určité straně nebo náboženského přesvědčení. Osoby podílející se na plnění rozpočtu by měly výkon svých povinností a svůj odborný úsudek opírat pouze o právní a objektivní kritéria a dostatečné a vhodné důkazy (18).

Zahrnuté znění „z důvodů jiného přímého či nepřímého osobního zájmu“ je širší než znění „z důvodů jiného společného zájmu s příjemcem finančních prostředků“ obsažené ve FN 2012. Nepřímý zájem jde nad rámec přímé vazby mezi dotyčnou osobou a příjemcem finančních prostředků EU.

Přímý a nepřímý zájem může rovněž zahrnovat dary, projevy pohostinnosti či zájmy nehospodářského charakteru nebo může vyplývat ze spolupráce s nevládními nebo politickými organizacemi (i když je neplacená) nebo z konfliktu povinností loajality ve vztahu k jednomu subjektu, vůči kterému má osoba závazek, a k jiné osobě nebo subjektu, vůči kterému má osoba závazek.

Příklad osobního zájmu: Vedoucí řídicího orgánu / platební agentury: 1) může mít přímý osobní (rodinný) zájem na přidělení finančních prostředků EU na projekt společnosti svého manžela / své manželky nebo partnera/partnerky (z toho důvodu by byl povinen uvést, že dochází ke střetu zájmů, a zdržet se účasti na rozhodování týkajícím se tohoto projektu, čímž by nastalou situaci vyřešil); 2) může mít nepřímý osobní (rodinný) zájem na přidělení finančních prostředků EU společnosti, která se zavázala postavit novou továrnu, pro kterou bude společnost manžela/manželky nebo partnera/partnerky s největší pravděpodobností nejvýznamnějším subdodavatelem (a proto by byl povinen zdržet se vydání rozhodnutí souvisejících s udělovacím řízením) nebo vlastní pozemky, které bude muset společnost odkoupit, aby továrnu mohla postavit.

Vztahy založené na rodinné příslušnosti se mohou v jednotlivých zemích lišit a je třeba je analyzovat v právním a kulturním kontextu (například v závislosti na stupni příbuznosti). Základ obecných pokynů však tvoří znění a účel článku 61 FN 2018, které lze nalézt v kapitole 2, a to ochrana integrity a nestrannosti při přijímání rozhodnutí týkajících se plnění rozpočtu EU a důvěry veřejnosti v ně.

— Zaprvé je třeba poznamenat, že čl. 61 odst. 3 FN 2018 rozlišuje mezi „rodinou“ a „citovými vazbami“. Aby byla ohrožena nestrannost člověka z rodinných důvodů, nejsou proto zapotřebí citové vazby mezi členy rodiny.

— Zadruhé, čl. 61 odst. 3 FN 2018 nestanoví, že ke střetu zájmů dochází automaticky v důsledku rodinného vztahu. Musí být ohrožena nestrannost dotyčné osoby (ve výjimečných případech tomu tak být nemusí).

— Zatřetí, z účelu článku 61 FN 2018, kterým je ochrana integrity plnění rozpočtu a důvěry veřejnosti, lze vyvodit, že by pojem „rodina“ měl zahrnovat i vztahy mezi dotčenou osobou a zúčastněnou stranou, které by běžně vzbuzovaly důvodné podezření ohledně možného nepřiměřeného rodinného vlivu na výkon úředních funkcí. V této souvislosti by se článek 61 FN 2018 měl vztahovat přinejmenším na nejbližší rodinu. Pojem „nejbližší rodina“ podstatným způsobem přesahuje pojem „jádro rodiny“. Jeho přesné vymezení však není v právních předpisech EU, kromě určitých politických oblastí, zejména migrace, všeobecně stanoveno ani definováno. Útvary Komise zastávají názor, že v souvislosti s článkem 61 FN 2018 a na základě jeho účelu by „nejbližší rodina“ měla zahrnovat přinejmenším následující vztahy, byť vznikly na základě osvojení: manžel/manželka (včetně partnera/partnerky, s nímž/níž je osoba v (ne)registrovaném jiném než manželském svazku), děti a rodiče, (pra)prarodiče a (pra)vnoučata, (nevlastní) bratři a sestry (včetně těch pocházejících ze smíšených rodin), strýcové a tety, neteře a synovci, bratranci a sestřenice z prvního kolene, tchán/tchyně, zeť/snacha, švagr/švagrová, nevlastní rodiče a nevlastní děti. Existence některého z těchto rodinných vztahů mezi dotyčnou osobou a zúčastněnou stranou by měla být, mimo případy výjimečných, objektivně věrohodných okolností, přinejmenším považována za situaci, již lze objektivně vnímat jako střet zájmů (viz kapitola 3.2.3). Vedle koncepce „nejbližší rodiny“ může ke vzniku střetu zájmů vést i širší koncepce „širší rodiny“, zejména podle pravidel a předpisů nebo společenského vnímání v dané zemi nebo při zohlednění dalších okolností, jako jsou citové nebo hospodářské vazby.

— Důvěra veřejnosti v řádné plnění rozpočtu EU chráněná článkem 61 FN 2018 je v neposlední řadě ze zásady nedělitelná. Občané v zemi A musí mít důvěru v integritu plnění rozpočtu v zemi B. Při uplatňování norem odvozených z článku 61 FN 2018 proto zbývá jen velmi omezený prostor pro odchylky od nich v jednotlivých zemích.

Podobně by osobní přátelství (nebo vztahy mezi kmotrem/kmotrou a kmotřencem/kmotřenkou), které může zahrnovat užší vazbu než s nejbližší rodinou, mohlo vést ke vzniku situace, kdy by dotyčná osoba svým zvláštním vztahem s tímto přítelem mohla ohrozit svou nestrannost a objektivitu.

Každý, kdo trvale žije v domácnosti dotčené osoby, se přinejmenším nachází v situaci, již lze objektivně vnímat jako střet zájmů (19), pokud tento závěr není vyvrácen objektivně přijatelným protiargumentem.

Příklad pravidel týkajících se etiky a střetu zájmů na úrovni členských států: V jednom členském státě je členům parlamentu, členům vlády nebo místním vedoucím pracovníkům zakázáno zaměstnávat na pozici parlamentního asistenta nebo člena jejich kabinetu osobu z jejich „nejužšího rodinného kruhu“ (manžel/manželka, děti a rodiče). V případě zaměstnání osoby ze „širšího rodinného kruhu“ (bratři, sestry, švagři, švagrové, synovci nebo neteře, bývalý manžel / bývalá manželka atd.) jsou dle zákona povinni tento pracovní poměr ohlásit.

3.2.2 Koho se to týká

Komise odpovídá za plnění rozpočtu EU ve spolupráci s členskými státy v souladu s finančními pravidly pro jeho sestavování a plnění, přičemž dodržuje zásadu řádného finančního řízení (článek 317 SFEU (20) a čl. 63 odst. 1 finančního nařízení).

Článek 61 FN 2018 se vztahuje na účastníky finančních operací a další osoby (na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni), včetně vnitrostátních orgánů, podílející se na plnění rozpočtu EU v rámci přímého, nepřímého a sdíleného řízení na jakékoli úrovni (včetně přípravy, auditů nebo kontrol). To znamená, že článek 61 FN 2018 se vztahuje na kohokoli a na jakýkoli subjekt podílející se na plnění rozpočtu EU (21) v jurisdikcích členských států (22).

Článek 61 FN 2018 se týká: i) účastníků finančních operací (23) (ve smyslu kapitoly 4 – článků 73, 76, 77 a 89 – hlavy IV FN 2018), kterými se rozumí schvalující osoby (každý orgán Unie vykonává povinnosti schvalující osoby a pověřuje – a dále pověřuje – plněním úkolů schvalující osoby zaměstnance na vhodné pozici), účetní (jmenovaní každým orgánem EU z řad úředníků, kteří podléhají služebnímu řádu (24)) a správci zálohových účtů (jmenovaní rozhodnutím, jež přijímá účetní orgánu Unie na řádně odůvodněný návrh příslušné schvalující osoby), a ii) zaměstnanců (včetně členů komisí pro otevírání obálek a hodnotících komisí a externích odborníků vybraných k tomu, aby jim byli nápomocni (25)) podílejících se na plnění rozpočtu EU.

Článek 61 FN 2018 se rovněž vztahuje na externí partnery pověřené (nepřímým) řízením finančních prostředků EU uvedeným v čl. 62 odst. 1 písm. c) FN 2018 a jakýkoli subjekt, s nímž má externí partner uzavřený smluvní vztah týkající se plnění rozpočtu (např. finanční zprostředkovatelé), jakož i jejich zaměstnance a členy, pokud spadají do jurisdikce členských států a podílejí se na plnění rozpočtu EU (viz podrobnější informace a doporučení v kapitole 4).

Článek 61 FN 2018 je přímo použitelný na výkonné agentury uvedené v článku 69 FN 2018.

Pro decentralizované agentury uvedené v článku 70 FN 2018 jsou pravidla týkající se střetu zájmů stanovena v článku 42 rámcového finančního nařízení (26). Pro subjekty partnerství veřejného a soukromého sektoru uvedené v článku 71 FN 2018 jsou pravidla týkající se střetu zájmů stanovena v článku 27 vzorového finančního nařízení (27). Oba tyto články odrážejí ustanovení článku 61 FN 2018, výslovně zmiňují členy jejich příslušných správních rad a jsou navíc začleněny do finančních pravidel všech příslušných decentralizovaných agentur a subjektů partnerství veřejného a soukromého sektoru. Pokud tyto subjekty plní rozpočet EU v rámci nepřímého řízení, použije se článek 61 FN 2018.

V rámci sdíleného řízení mají vnitrostátní orgány povinnost zavést systémy vnitřní kontroly a jasně vymezit povinnosti/úkoly, které jsou důležité pro určení „podílu osoby na plnění rozpočtu“ v každém konkrétním případě.

Je však třeba poznamenat, že podle čl. 61 odst. 1 FN 2018 zahrnuje tento „podíl“ přípravu a jakýkoli krok procesu plánování, rozhodování, správy, auditu a kontroly, pokud jde o využívání finančních prostředků EU. Pod tento pojem lze tedy zahrnout kohokoli, kdo by mohl ovlivnit rozhodovací proces, včetně vnitrostátních, regionálních a místních orgánů, zaměstnanců nebo členů těchto orgánů a členů vlády, a to v rozsahu, v jakém provádí některý z výše uvedených kroků při plnění rozpočtu EU.

Článek 61 FN 2018 se tedy vztahuje na jakýkoli krok učiněný kýmkoli, kdo je odpovědný za rozhodovací proces související s plněním rozpočtu EU a/nebo kdo tento proces může řídit a/nebo jej ovlivňovat. Jejich podíl však musí být dostatečně významný: osoba musí mít určitou míru prostoru pro uvážení nebo kontrolu nad plněním rozpočtu (tj. pravomoc jednat nebo dávat pokyny těm, kdo jednají; poskytovat poradenství nebo stanoviska těm, kdo jednají).

Příklad osoby, která pracuje pro řídicí orgán / útvar Komise, ale nepodílí se na plnění rozpočtu EU, a proto nespadá do oblasti působnosti článku 61 FN 2018: Zaměstnanec pracující pro odbor pro komunikaci, který má na starosti pouze zveřejňování výzev k podávání návrhů na internetových stránkách, nezasahuje však do jejich přípravy, ani se nepodílí na plnění rozpočtu (i když pracuje pro řídicí orgán / útvar Komise).

Kromě úrovně podílu na rozhodovacím procesu je třeba vzít v úvahu i další důležité aspekty, jako je povaha a význam vykonávaných povinností (mimo jiné zda se jedná o povinnosti politické, správní, legislativní nebo výkonné povahy), stávající funkční nebo hierarchické vazby, povaha rozhodovacího procesu a jeho transparentnost a otevřenost vůči veřejné kontrole. Všechny tyto aspekty mají rovněž vliv na objektivní vnímání střetu zájmů (viz kapitola 3.2.4).

Příklady osob na jakékoli úrovni podílejících se na plnění rozpočtu EU, včetně přípravy na tuto činnost, tudíž spadajících do oblasti působnosti článku 61 FN 2018: 1) Člen vlády nebo komisař, který má přímou nebo nepřímou pravomoc dávat pokyny nebo ovlivňovat orgán nebo útvar, jenž spravuje finanční prostředky EU (relevantní to je v případě, že existuje riziko, že tato pozice vyvolá konkrétní situace, při kterých by mohlo dojít ke střetu zájmů nebo které by jako střet zájmů mohly být vnímány). 2) Vedoucí vnitrostátního nebo regionálního orgánu / útvaru Komise / orgánu, úřadu nebo agentury EU, které spravují finanční prostředky EU, jenž má pravomoc dávat pokyny osobě odpovědné za posuzování žádostí o finanční prostředky EU (stejný případ jako výše uvedený). 3) Zaměstnanec vnitrostátního nebo regionálního orgánu / útvaru Komise / orgánu, úřadu nebo agentury EU, které spravují finanční prostředky EU, jenž je odpovědný za řízení veřejných zakázek nebo grantů (stejný případ jako výše uvedený). 4) Zaměstnanec platební agentury / certifikačního orgánu / auditního orgánu / útvaru Komise (nebo osoba/subjekt, kterým byla tato činnost zadána externě) odpovědný za kontrolu vynakládání finančních prostředků EU.

Složení poradních skupin v souvislosti s plněním rozpočtu

Plnění veřejného rozpočtu mohou ovlivnit soukromé zájmy prostřednictvím poradních skupin zřízených veřejnými orgány. Poradní nebo odbornou skupinou se rozumí jakýkoli výbor, rada, panel, pracovní skupina nebo obdobná skupina nebo jakýkoli jejich podvýbor nebo jiná podskupina, které poskytují orgánům EU a vnitrostátním orgánům poradenství, odborné znalosti nebo doporučení týkající se plnění rozpočtu. Obvykle se skládá ze zástupců veřejných orgánů, soukromého sektoru a/nebo organizací občanské společnosti a může být zřízena orgány EU a vnitrostátními orgány.

Integritu plnění rozpočtu může například ohrožovat, pokud soukromé zájmy jasně řídí práci poradních skupin nebo ji ovlivňují. Když například vedení společnosti nebo zástupci zájmových skupin poskytují v pozici členů poradní skupiny vládám poradenství, podílejí se na rozhodovacím procesu a mají přímý vliv na osoby s rozhodovací pravomocí, přičemž mají své vlastní soukromé zájmy. V tomto ohledu jsou na jednu stranu odborné znalosti poradních skupin nepochybně pro kvalitu rozhodovacího procesu důležité. Stejně důležité však je, aby tyto skupiny měly vyvážené složení a byly v nich zastoupeny různé příslušné oblasti odbornosti a zájmů potřebné pro konkrétní úkoly a/nebo rozhodnutí dotyčného orgánu.

Při použití článku 61 FN 2018 na členy těchto poradních skupin je důležité rozlišovat mezi odvětvovými nebo společenskými zájmy, které v poradní skupině oficiálně zastupují, na jedné straně a osobními zájmy člena (např. situace, kdy projekt předložený poradní skupině řídí manžel/manželka nebo partner/partnerka člena) na straně druhé. V druhém případě je člen povinen takovou situaci ohlásit a musí být vyloučen z jednání o tomto projektu.

3.2.3 „Situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů“

Jakákoli činnost nebo zájem, který by mohl narušit nestranný a objektivní výkon funkcí účastníka finančních operací nebo jiné osoby, a ovlivnit tak důvěru veřejnosti v řádné finanční řízení rozpočtu EU, je situací, již lze vnímat jako střet zájmů.

Jako střet zájmů lze vnímat zejména situaci, kdy osoba, bez ohledu na své úmysly, si je schopná sama přiměřeně uvědomit nebo ji lze vnímat tak, že má konkurující osobní a veřejné zájmy, které by mohly ohrozit schopnost této osoby plnit její úkoly a povinnosti nestranně a objektivně (např. riziko nebo možnost zvýhodňování nebo znevýhodňování z rodinných důvodů a důvodů národní nebo politické spřízněnosti lze objektivně vnímat jako střet zájmů). Jako střet zájmů lze vnímat i objektivní okolnosti, které ovlivňují důvěru v nezávislost a nestrannost osoby nebo subjektu, i když ke střetu zájmů nedojde (28) nebo i když daná osoba ze situace nemá ve skutečnosti žádný prospěch. V této souvislosti je nanejvýš důležité zajistit jak účinné dodržování pravidel pro zabránění střetu zájmů, tak předcházet jakýmkoli pochybnostem, které by mohla mít rozumná, informovaná, objektivní a poctivě jednající osoba ohledně chování osoby podílející se na plnění rozpočtu.

Zahrnutí formulace „situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů“ do článku 61 FN 2018 částečně zajišťuje soulad s definicí střetu zájmů stanovenou ve směrnici o zadávání veřejných zakázek. Ve srovnání se směrnicí o zadávání veřejných zakázek však článek 61 FN 2018 obsahuje pojem „objektivně“. Tento pojem byl zahrnut do FN 2018 s cílem zdůraznit, že je důležité opřít riziko vnímaného střetu zájmů o objektivní a rozumné důvody. Mezi ně patří zejména ověřitelné faktické důkazy o tom, že existují vazby (29) mezi funkcemi a předmětným zájmem, například pravomoc jednat nebo dávat pokyny, vazby přes třetí osobu, přetrvávající vazby na předchozí pozice, vazby na budoucí pozice nebo hierarchické a/nebo funkční vazby.

Zájem musí být dostatečně významný, aby mohl být vnímán tak, že by mohl „ohrozit“„nestranný a objektivní výkon funkcí“. Zpravidla platí, že čím vyšší je odpovědnost nebo čím větší je zájem nebo čím větší je podíl na plnění rozpočtu, tím větší je pravděpodobnost vnímání střetu zájmů.

Článek 61 FN 2018 v tomto ohledu nestanoví žádnou přesnou kvantitativní prahovou hodnotu zájmu, na jehož základě by mohlo dojít ke střetu zájmů, ani není možné ji stanovit. Desetiprocentní podíl ve společnosti (nebo dokonce ještě nižší procentní podíl) se nemusí zdát příliš vysoký, avšak mohlo by se i tak jednat o nejvyšší samostatný podíl v dotyčné společnosti, který by mohl být spojen s právem vetovat důležitá rozhodnutí společnosti nebo představovat dostatečně velkou výhodu vzhledem k velikosti společnosti. V těchto situacích bude zapotřebí důkladné prošetření každého případu.

Příklady, kdy by se osoba, která pracuje pro řídicí orgán / platební agenturu (nebo pro vnitrostátního veřejného zadavatele) nebo pro útvar Komise a má na starosti hodnocení žádostí o finanční prostředky EU, mohla dostat do situace, kdy by mohlo dojít ke střetu zájmů nebo kterou lze jako střet zájmů objektivně vnímat: 1) Osoba (nebo její partner/partnerka) současně vykonává poradenskou činnost týkající se podávání žádostí o finanční prostředky EU, a to buď pro poradenskou firmu, nebo pro třetí stranu, která poskytuje poradenské služby. 2) Osoba (nebo člen nejbližší rodiny této osoby) přímo nebo nepřímo vlastní společnost, která žádá o finanční prostředky EU. 3) Osobu pojí s vedoucími pracovníky / vlastníky společnosti žádající o finanční prostředky EU osobní přátelství. 4) Osoba je kandidátem (jako člen politické strany) na veřejnou funkci a její politická strana má obchodní vztah s určitým žadatelem o finanční prostředky EU. 5) Před odchodem ze své pozice ve veřejné službě si osoba vyjedná svou budoucí pozici ve společnosti žádající o finanční prostředky EU (30) (nebo přidružené či partnerské společnosti nebo jiné společnosti s překrývajícím se vlastnictvím ve vztahu ke společnosti žádající o finanční prostředky EU). 6) Osoba nedávno pracovala na vedoucí pozici ve společnosti žádající o finanční prostředky EU a měla na starosti oddělení společnosti, které nyní o finanční prostředky žádá. 7) Situace, kdy osoba žije v obci, která žádá o finanční prostředky na infrastrukturu, by neměla být nutně a objektivně vnímána jako střet zájmů. Čím větší skupina, do které daná osoba patří, která by z opatření měla prospěch – v tomto případě obyvatelé dotyčné obce –, tím více se riziko vzniku střetu zájmů obecně snižuje. Je však na místě individuálně posoudit, zda by například dotyčná osoba měla z finančních prostředků vlastní prospěch, např. v situaci, kdy by veřejná infrastruktura zvýšila hodnotu nemovitostí v její čtvrti. V takovém případě by mohl být střet zájmů vnímán.

3.2.4 Povinnosti v případě střetu zájmů

Pravidla týkající se střetu zájmů by měla být používána výhradně preventivním způsobem, protože jejich cílem je především zabránit tomu, aby se osoba dostala do situace, kdy by mohla využít svou pravomoc způsobem, který by byl v souladu s jejím zájmem. Pokud by nestranný úsudek někoho, kdo se podílí na plnění rozpočtu EU, mohl být ohrožen osobními zájmy, ať už upřednostňováním určité volby, nebo přílišnou kritičností nebo znevýhodňováním s cílem zabránit možnému zvýhodňování, měla by být tato situace bezodkladně řešena, aby se zamezilo jakémukoli protiprávnímu jednání.

V případě, že nastane situace, již lze objektivně vnímat jako střet zájmů, musí být posouzena a vyřešena takovým způsobem, aby nadále nemohla být jako střet zájmů objektivně vnímána. V této souvislosti, aniž by byla dotčena jakákoli přísnější vnitrostátní pravidla, musí účastníci finančních operací a další osoby podílející se na plnění rozpočtu EU:

— zdržet se jakéhokoli jednání, které by mohlo vést ke konfliktu jejich osobních zájmů se zájmy EU, Příklad: Zdržet se jakéhokoli jednání, které by se týkalo jejich osobních zájmů. Osoba nesmí rozhodovat o přidělování veřejných prostředků na projekt, do kterého mají být nebo jsou sami zapojeni (nebo jejich osobní přátelé nebo nejbližší příbuzní), ani jej hodnotit, monitorovat, kontrolovat nebo provádět v souvislosti s ním audit.

— přijímat vhodná opatření, která u úkolů v rámci jejich odpovědnosti zamezí vzniku střetu zájmů, Příklad: Dotčená osoba se musí zdržet přijímání rozhodnutí, která by mohla ovlivnit přidělování finančních prostředků jejím vlastním subjektům (nebo subjektům její nejbližší rodiny). Musí být zajištěno, že na přijímání rozhodnutí (31) spojených s plněním rozpočtu nebude uplatňován žádný vliv. Zemědělská půda (je-li půda způsobilá) například automaticky opravňuje (jelikož neprobíhá výběrové řízení) příjemce k získání přímých plateb v rámci Evropského zemědělského záručního fondu. V takové situaci by dotyčná osoba neměla být zapojena do rozhodovacího procesu, pokud jde o rozhodování o způsobilosti konkrétního pozemku.

— přijímat vhodná opatření, která řeší veškeré situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů. Příklad: Dotčená osoba by mohla přijmout opatření, kterými zajistí, že nadále nebude zapojena do žádného kroku při plnění rozpočtu nebo že nadále nebude mít žádný hospodářský zájem či jiný osobní zájem ve smyslu článku 61 FN 2018 ve vztahu k subjektu žádajícímu o finanční prostředky EU. Tato osoba by tedy mohla zpřetrhat všechny své vazby na daný subjekt, neměla by se účastnit žádného rozhodování týkajícího se přidělování finančních prostředků EU danému subjektu (a to i prostřednictvím odstoupení, pokud by zdržení se při rozhodování tuto situaci dostatečně neřešilo) nebo by subjekt mohl stáhnout svou žádost o finanční prostředky EU. Pokud u osoby podílející se na plnění rozpočtu EU existuje riziko vzniku střetu zájmů, je třeba podniknout níže uvedené kroky.

— Osoba musí tuto situaci ohlásit svému přímému nadřízenému (nebo příslušné pověřené schvalující osobě) (nebo v případě politicky exponovaných osob se postupuje tak, že daná osoba zveřejní své příslušné osobní zájmy ve veřejném prohlášení o zájmech).

— Příslušný přímý nadřízený (nebo příslušná pověřená schvalující osoba) písemně potvrdí, zda dochází ke střetu zájmů (a dotčená osoba nesmí stavět svého přímého nadřízeného před hotovou věc, dokud o tom nerozhodne). Přímý nadřízený uplatní svůj úsudek a pečlivě zváží, zda by mohl někdo, kdo si je vědom příslušných skutečností, pravděpodobně dospět k názoru, že integrita organizace je ohrožena nevyřešeným střetem zájmů. Přímý nadřízený by měl zhodnotit potřebu nahradit osobu, jež oznámila, že se může nacházet ve střetu zájmů. Než tak učiní, a aniž jsou dotčeny příslušné právní předpisy, měl by orgán nebo přímý nadřízený situaci s dotčenou osobou nejprve projednat, a lépe tak posoudit riziko neobjektivního výkonu jejích povinností.

— V případě, že se vznik střetu zájmů prokáže, příslušný vnitrostátní orgán (nebo orgán oprávněný ke jmenování) zajistí, aby dotčený zaměstnanec přestal vykonávat všechny příslušné činnosti související s plněním rozpočtu, včetně přípravy na tuto činnost.

Článek 61 FN 2018 rovněž vyžaduje, aby vnitrostátní orgán (nebo příslušná pověřená schvalující osoba) rovněž zajistil, aby byly učiněny veškeré další vhodné kroky v souladu s platným právem (viz kapitoly 3.2 a 6.2). Je to důležité nejen pro řešení dané záležitosti, ale také pro zajištění kontinuity činností. V souvislosti s tím může orgán (nebo příslušná pověřená schvalující osoba) vyžadovat v souladu s příslušnými právními předpisy stanovisko nebo intervenci jiných příslušných orgánů.

Na jednu stranu by situace jako přetrvávající nevyřešený objektivně vnímaný střet zájmů nebo vznik střetu zájmů, např. v případě zaměstnance účinně využívajícího svou pravomoc ke zvýhodňování / záměrnému obohacování hospodářského subjektu, který je vlastněn členem jeho nejbližší rodiny, měly být prověřeny z hlediska jejich dopadu na plnění rozpočtu EU (32), a to rovněž s cílem určit odpovídající nápravná opatření (např. zrušení a opětovné hodnocení udělovacího řízení, zrušení smluv/dohod, pozastavení plateb, provedení finančních oprav a vymáhání finančních prostředků). Tyto situace by navíc mohly být obecně považovány za protiprávní jednání podle správního práva, zákona o státní službě nebo trestního práva a měly by být v souladu s nimi postihovány. Pokusy zájemců, uchazečů nebo žadatelů o nepřípustné ovlivnění udělovacího řízení nebo získání důvěrných informací by na druhou stranu měly být považovány přinejmenším za vážné profesní pochybení a měly by vést k vyloučení z účasti v udělovacím řízení (jak je tomu v případě přímého/nepřímého řízení podle čl. 136 odst. 1 písm. c) bodů iv) a v) – viz kapitola 4).

4. SPECIFICKÉ PRVKY PŘÍMÉHO/NEPŘÍMÉHO ŘÍZENÍ

V souladu s čl. 36 odst. 3 písm. c) FN 2018 o vnitřní kontrole plnění rozpočtu u všech způsobů řízení (včetně přímého/nepřímého řízení) musí být systémy vnitřní kontroly schopné zabránit střetu zájmů.

V rámci přímého řízení plní rozpočet podle čl. 62 odst. 1 písm. a) FN 2018 Komise (a tedy i zaměstnanci Komise) přímo prostřednictvím svých útvarů.

V rámci nepřímého řízení pověřuje Komise v souladu s čl. 62 odst. 1 písm. c) FN 2018 (33) plněním rozpočtu externí partnery. Mezi tyto externí partnery například patří mezinárodní organizace pod záštitou Organizace spojených národů, Evropská banka pro obnovu a rozvoj, Evropská investiční banka, Evropský investiční fond, subjekty EU (34), soukromoprávní subjekty pověřené výkonem veřejné služby, veřejnoprávní subjekty včetně organizací členských států a třetí země (35) nebo subjekty určené těmito zeměmi.

I když jsou však externí partneři odpovědní za zřízení a udržování účinného a efektivního systému vnitřní kontroly, je za plnění rozpočtu EU v konečném důsledku odpovědná Komise. Komise by měla proto do dohod (nových nebo pozměněných) podepisovaných s externími partnery zahrnout povinnosti týkající se zamezení střetu zájmů, které vyplývají z článku 61 FN 2018. Zahrnutí těchto povinností je ještě důležitější v případě, že externí partner nespadá pod jurisdikci žádného z členských států (36) (viz kapitola 3.2.2). Tyto povinnosti by do svých vlastních dohod uzavíraných s jakýmkoli jiným subjektem (např. prováděcími subjekty, jako jsou finanční zprostředkovatelé), s nímž mají smluvní vztah týkající se plnění rozpočtu, měli zahrnout také samotní externí partneři. Externí partneři jsou i nadále oprávněni přijímat doplňující a případně ještě podrobnější a/nebo přísnější pravidla, musí však přinejmenším dodržovat povinnosti stanovené v článku 61 FN 2018.

Komise má rovněž za úkol dohlížet na to, aby tito partneři plnili své povinnosti (37). Je to nezbytné a důležité z toho důvodu, že v rámci nepřímého řízení musí Komise zajistit, aby externí partneři zajišťovali takovou úroveň ochrany finančních zájmů EU, která je rovnocenná úrovni ochrany poskytované v rámci přímého řízení (38).

Zatímco přímé řízení umožňuje zamezit střetu zájmů a odhalovat a řešit jej průběžně ve všech fázích od návrhu přes fázi plnění až po audity a hodnocení, je podíl Komise na zamezení střetu zájmů a jeho odhalování a řešení v případě nepřímého řízení rovněž založen na předběžném posouzení postupu externího partnera.

Postup tohoto posouzení je stanoven v čl. 154 odst. 4 FN 2018 a je podrobněji popsán v rozhodnutí Komise (39), kterým se stanoví nové zadávací podmínky pro metodiku posouzení pilířů, které se použijí podle nařízení FN 2018. Tato metodika zahrnuje především posouzení postupu zavedeného pro zamezení střetu zájmů v pilíři systémů vnitřní kontroly a případně v pilíři grantů, zadávání veřejných zakázek a finančních nástrojů. Teprve po kladném posouzení by byl subjekt způsobilý k tomu, aby mu mohly být svěřeny úkoly spojené s plněním rozpočtu.

Při řešení střetu zájmů v rámci nepřímého řízení by se proto měl klást důraz na zabránění střetu zájmů, pokud jsou úkoly spojené s plněním rozpočtu svěřeny externím partnerům, a na odhalování a řešení střetu zájmů osobami podílejícími se na provádění kontrol nebo auditu externího partnera (a jakéhokoli subjektu, s nímž má externí partner smluvní vztah týkající se plnění rozpočtu) během fáze plnění a po ní.

Další pravidla týkající se střetu zájmů, zejména povinnost zabránit střetu zájmů, mohou být rovněž obsažena v základních právních aktech (odvětvových právních předpisech) v rámci různých politik, fondů nebo programů. S ohledem na závazek Komise týkající se transparentnosti (a požadavek na ni) je důležité poskytnout účastníkům (40), příjemcům (41), externím partnerům atd. srozumitelné informace o jejich povinnostech týkajících se střetu zájmů a zahrnout ustanovení nebo křížové odkazy na právní ustanovení obsahující tyto povinnosti (a důsledky jejich porušení) do i) zadávací dokumentace, ii) pracovních programů, iii) výzev k podávání návrhů, iv) veřejných zakázek, v) grantových dohod, vi) dohod o přiznání příspěvku a vii) dohod o financování.

4.1 Střet zájmů v udělovacím řízení

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek, která musí orgány EU dodržovat, jsou stanovena ve FN 2018 (42). Udělovacím řízením se podle čl. 2 bodu 3 FN 2018 rozumí zadávací řízení, řízení o udělení grantu, soutěž o ceny, postup výběru odborníků či postup výběru osob nebo subjektů plnících rozpočet v rámci nepřímého řízení.

„Pokyny k zadávání veřejných zakázek“ (43) a „pokyny ke grantům“ (44) Ústřední finanční služby Komise (Generálního ředitelství pro rozpočet) jsou dokumenty k internímu použití, které mají orgánům a agenturám EU poskytnout praktickou pomoc při přípravě těchto postupů a jejich provádění a poskytnout pokyny (45) k řešení střetu zájmů v udělovacích řízeních.

Další informace lze rovněž nalézt v dokumentu „Zakázky a granty pro vnější činnost Evropské unie – praktický průvodce (PRAG)“ (46). Tento praktický průvodce poskytuje veřejným zadavatelům na jedné straně a uchazečům, zájemcům, žadatelům a zhotovitelům na straně druhé praktickou pomoc při přípravě veřejných zakázek a grantových dohod v oblasti vnější činnosti a jejich provádění. Nevztahuje se na udělovací řízení, v nichž Komise jedná jako veřejný zadavatel na vlastní účet (na ně se vztahují výše uvedené pokyny k zadávání veřejných zakázek a pokyny ke grantům). V oddíle 2.5.4 tohoto praktického průvodce jsou obsaženy situace týkající se střetu zájmů, které jsou v zásadě podobné čtyřem níže uvedeným případům.

Dle konkrétních okolností udělovacích řízení je třeba rozlišovat čtyři situace: i) střet zájmů podle článku 61 FN 2018; ii) pokusy o nepřípustné ovlivnění udělovacího řízení nebo získání důvěrných informací (které by měly být považovány za vážné profesní pochybení); iii) zapojení do přípravy zadávací dokumentace v udělovacím řízení a iv) protichůdné profesní zájmy (47). Případy týkající se těchto čtyř situací jsou podrobněji popsány níže, aby bylo jasné, ve kterých případech dochází ke střetu zájmů podle ustanovení článku 61 FN 2018.

1. Střet zájmů podle článku 61 FN 2018

V udělovacím řízení vystupuje EU (a její zaměstnanci) jako veřejný zadavatel nebo jako poskytovatel podpory EU ve formě grantů, cen, finančních nástrojů a rozpočtových záruk.

Pojem „střet zájmů“ souvisí se zásadami řádného finančního řízení, transparentnosti a rovného zacházení (48). Stanoví-li právní nástroje povinnost řádného finančního řízení, transparentnosti a rovného zacházení, znamená to důsledné řešení střetů zájmů, čímž mají být především zajištěny rovné podmínky.

V souladu se zásadami transparentnosti a rovného zacházení musí být například členové hodnotící komise (49) schopni posoudit návrhy nestranně a objektivně. Jsou proto povinni učinit veškeré kroky požadované podle článku 61 FN 2018.

Pojem „střet zájmů“ se týká situací, kdy se osoby podílející se na plnění rozpočtu nacházejí v některé ze situací uvedených v článku 61 FN 2018, tj. je-li schopnost osoby nestranně a objektivně vykonávat svou úlohu ohrožena „z rodinných důvodů, z důvodů citových vazeb, z důvodů politické nebo národní spřízněnosti, z důvodů hospodářského zájmu nebo z důvodů jiného přímého či nepřímého osobního zájmu“. V tomto ohledu platí povinnosti objasněné v kapitole 3 (50).

Článek 61 FN 2018 se v souvislosti s udělovacími řízeními vztahuje na schvalující osoby (51) a na osoby podílející se na udělovacím řízení nebo za něj odpovědné, jakož i na osoby podílející se na fázi přípravy, otevírání obálek a hodnocení. Pojem „střet zájmů“, jak je definován v článku 61 FN 2018, se nevztahuje na účastníky (tj. zájemce/uchazeče/žadatele) a neměl by se v souvislosti s nimi používat.

FN 2018 ještě více posiluje pravidla týkající se střetu zájmů prostřednictvím následujících ustanovení:

— členové komisí pro otevírání obálek a hodnotících komisí (a externí odborníci vybraní k tomu, aby jim byli nápomocni) musí dodržovat ustanovení článku 61 FN 2018 (čl. 150 odst. 5, čl. 225 odst. 4, čl. 237 odst. 2, příloha I body 28.2 a 29.1 FN 2018),

— výběr osob nebo subjektů, které mají být pověřeny plněním rozpočtu EU v rámci nepřímého řízení, by neměl vést ke střetu zájmů (čl. 154 odst. 1 FN 2018),

— u finančních nástrojů, které Komise přímo používá, by výběr správců účelových investičních jednotek, finančních zprostředkovatelů a příjemců neměl vést ke střetu zájmů (čl. 216 odst. 3 FN 2018).

2. Vážné profesní pochybení

Některé konkrétní situace týkající se účastníků se považují za „vážné profesní pochybení“, nikoli za střet zájmů podle článku 61 FN 2108:

— pokud účastník uzavře dohodu s jinými osobami nebo subjekty (52) s cílem narušit hospodářskou soutěž,

— pokud se účastník pokouší nepřípustně ovlivnit rozhodovací proces veřejného zadavatele v průběhu zadávacího řízení, například očerňováním jiného účastníka nebo uváděním nepravdivých odborných znalostí a zdrojů, které má účastník k dispozici,

— pokud se účastník pokusí získat důvěrné informace, které by mu mohly v řízení poskytnout neoprávněnou výhodu.

Tyto případy jsou uvedeny v čl. 136 odst. 1 písm. c) FN 2018 a představují základ pro vyloučení účastníka z udělovacího řízení, pokud „bylo vydáno pravomocné soudní rozhodnutí nebo konečné správní rozhodnutí, podle něhož se osoba nebo subjekt dopustily vážného profesního pochybení tím, že porušily platné právní předpisy či etické zásady platné v oboru, v němž působí, anebo tím, že se dopustily protiprávního jednání, jež má dopad na jejich profesní důvěryhodnost a jež vykazuje známky úmyslu nebo hrubé nedbalosti“. Podle čl. 136 odst. 2 FN 2018 k takovému vyloučení může dojít i v případě neexistence pravomocného rozsudku nebo konečného správního rozhodnutí na základě předběžné právní kvalifikace s ohledem na zjištěné skutečnosti nebo jiná zjištění uvedená v doporučení výboru uvedeného v článku 143 FN 2018.

3. Zapojení do přípravy zadávací dokumentace v udělovacím řízení

Mohou nastat případy, kdy veřejný zadavatel / poskytovatel podpory EU uzavřel smlouvu například s externím odborníkem, aby byl nápomocen při přípravě zadávací dokumentace, jež má být použita v udělovacím řízení (např. vypracování specifikace pro nabídky následného zadávacího řízení), a kdy se samotný poskytovatel služeb rozhodne účastnit se téhož udělovacího řízení jako účastník.

V souladu s čl. 137 odst. 1 FN 2018 je účastník povinen prohlásit, že byl zapojen do přípravy zadávací dokumentace v udělovacím řízení (nebo že se nachází v některé jiné ze situací uvedených v čl. 136 odst. 1 a čl. 141 odst. 1 FN 2018), a tam, kde je to relevantní, prohlásit, zda přijal nápravná opatření podle čl. 136 odst. 6 písm. a) a čl. 136 odst. 7 FN 2018.

Veřejný zadavatel / poskytovatel podpory EU odpovídá za rovné zacházení s účastníky, kteří byli zapojeni do přípravy zadávací dokumentace, a s ostatními účastníky. Účastník, který byl zapojen do přípravy zadávací dokumentace, se nesmí účastnit následujícího řízení, znamená-li jeho účast narušení zásady rovného zacházení, včetně narušení hospodářské soutěže, které nelze napravit jiným způsobem (čl. 141 odst. 1 písm. c) FN 2018 (53)). V tomto ohledu by veřejný zadavatel mohl například poskytnout členům hodnotící komise informace o poskytovatelích služeb, kteří byli zapojeni do přípravy zadávací dokumentace, jež má být použita v udělovacím řízení.

Důkazní břemeno nese veřejný zadavatel / poskytovatel podpory EU. Veřejný zadavatel / poskytovatel podpory EU tedy musí prokázat narušení hospodářské soutěže nebo přijetí veškerých možných opatření k tomu, aby zamezil odmítnutí dotyčného účastníka v udělovacím řízení (54). Toto odmítnutí je předmětem řízení o sporných otázkách (55), tudíž musí být účastníkovi poskytnuta příležitost prokázat, že jeho předchozí zapojení nenarušilo hospodářskou soutěž.

V praxi se doporučuje předejít odmítnutí tím, že jsou zavedena opatření, která zabrání narušení hospodářské soutěže. Informace poskytnuté poskytovateli služeb týkající se přípravy zadávací dokumentace, jež má být použita v udělovacím řízení, by především měly být sděleny rovněž ostatním účastníkům v druhém řízení. Lhůta pro podání nabídek/žádostí v druhém řízení by navíc měla být dostatečně dlouhá na to, aby byla zajištěna přiměřená informovanost všech účastníků.

4. Protichůdné profesní zájmy (pouze u zadávání veřejných zakázek)

Hospodářské subjekty (56) účastnící se zadávacích řízení by se neměly nacházet ve střetu zájmů, který by mohl mít negativní dopad na plnění zakázky (čl. 167 odst. 1 písm. c) a příloha I bod 20.6 FN 2018).

Obvykle jej označujeme jako protichůdné profesní zájmy, které by měly být řešeny ve fázi výběru, aby se tak zabránilo případům, kdy je například hospodářskému subjektu přidělena zakázka na vyhodnocení projektu, jehož se účastnil, nebo na audit účetních závěrek, které předtím ověřoval, jelikož byl v těchto případech hospodářský subjekt již do daného předmětu zadávacího řízení zapojen. Tyto situace často vznikají u rámcových smluv na hodnocení nebo audit, kdy může mít zhotovitel protichůdný profesní zájem v případě jednotlivých zakázek.

Je nezbytné případy posuzovat individuálně a prokázat, že situace střetu zájmů může mít negativní dopad na plnění příslušné jednotlivé zakázky. Pokud se hospodářský subjekt v takové situaci nachází, jeho příslušná nabídka je odmítnuta. Posouzení by mělo zahrnovat řízení o sporných otázkách s dotčeným subjektem a mělo by být založeno na objektivních kritériích a skutkovém stavu, které s přihlédnutím k povaze úkolů, jež mají být prováděny, prokazují protichůdný profesní zájem a zároveň brání neoprávněnému omezení počtu hospodářských subjektů, které se mohou účastnit zadávacích řízení, aby byly rovněž dodrženy zásady zákazu diskriminace, rovného zacházení a transparentnosti.

V případě výběru nezávislých externích subjektů nebo odborníků pověřených prováděním externího auditu ročních účetních závěrek evropských politických stran a evropských politických nadací článek 233 FN 2018 konkrétně stanoví, že doba platnosti smlouvy nepřekročí pět let, přičemž tato smlouva může být opakovaně uzavřena maximálně na dvě období. Po uplynutí doby platnosti dvou po sobě následujících smluv se u nich předpokládají protichůdné zájmy, které by mohly negativně ovlivnit provádění auditu.

Rozdíl mezi protichůdným profesním zájmem a zapojením do přípravy zadávací dokumentace v udělovacím řízení je popsán v bodě 3 této kapitoly 4.1.

4.2 Další odkazy na střet zájmů ve FN 2018

Na pojem „střet zájmů“ se ve FN 2018 dále odkazuje v souvislosti s následujícími situacemi:

— pokud účetní Komise jedná rovněž jako účetní výkonné agentury (čl. 69 odst. 3 FN 2018) nebo pokud dva nebo více orgánů či subjektů EU mají téhož účetního (čl. 78 odst. 2 FN 2018), je zapotřebí přijmout zvláštní opatření, která zabrání vzniku střetu zájmů,

— prováděcí subjekty nebo protistrany zapojené do využívání finančních nástrojů a rozpočtových záruk musí předcházet střetu zájmů s jejich jinými činnostmi (čl. 209 odst. 2 písm. e) FN 2018),

— pokud provedení akce nebo pracovního programu vyžaduje, aby příjemce grantu zadal zakázku, musí zajistit, aby nedošlo ke střetu zájmů (čl. 205 odst. 1 FN 2018),

— orgány a subjekty EU mohou výjimečně souhlasit s podnikovým sponzorstvím jako věcným plněním na podporu určité události nebo činnosti, a to pro propagační účely nebo účely související se sociální odpovědností podniků, pokud toto sponzorství nevede ke střetu zájmů (čl. 26 odst. 2 písm. c) FN 2018).

První dva příklady jsou v zásadě blízké pojmu „protichůdné profesní zájmy“ popsanému v bodě 4 kapitoly 4.1.

4.3 Etické otázky v nefinančních souvislostech

Tento dokument se zabývá především otázkami finančního řízení souvisejícími se střetem zájmů, které upravuje FN 2018. V této souvislosti by se zaměstnanci podílející se na plnění rozpočtu EU, kteří čelí situaci zahrnující střet zájmů, jak je vymezena ve FN 2018, měli řídit postupy popsanými v kapitole 3.2.4. Považujeme však za přínosné uvést v této kapitole krátký popis a soubor příslušných dokumentů týkajících se etických otázek v nefinančních souvislostech na úrovni Komise.

Pravidla týkající se střetu zájmů platící pro zaměstnance Komise (i když se na plnění rozpočtu nepodílí) jsou upravena prostřednictvím tzv. „pravidel týkajících se etiky“ (profesní etiky nebo deontologie). Rámec je stanoven nařízením Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví služební řád úředníků EU a pracovní řád ostatních zaměstnanců (57). V Komisi (58) je za etiku zaměstnanců na ústřední úrovni, která zahrnuje i zaměstnance kabinetu, odpovědné Generální ředitelství pro lidské zdroje a bezpečnost.

Každý útvar Komise je dále povinen poskytovat zaměstnancům poradenství v oblasti etiky a přijímat interní opatření pro zabránění střetu zájmů a jeho řešení.

Důležitým prvkem regulace střetu zájmů v rámci Komise jsou preventivní a zmírňující opatření. Mezi povinnosti zaměstnanců patří mimo jiné ohlásit:

— jakoukoli situaci, kdy je zaměstnanec požádán, aby se zabýval záležitostí, na které má, přímo nebo nepřímo, osobní, zvláště rodinný nebo finanční zájem, jenž by mohl ohrozit jeho nezávislost, Příklad: Dotčená osoba by měla ohlásit jakoukoli situaci, kdy je požádána, aby se zabývala záležitostí, na které má rodinný a/nebo finanční zájem (například společnosti vlastněné její nejbližší rodinou).

— jakoukoli situaci střetu zájmů při náboru nebo po návratu z pracovního volna z osobních důvodů,

— profesní činnost vykonávanou manželem/manželkou (včetně partnera/partnerky, s nimiž je osoba v registrovaném jiném než manželském svazku) a případně dalšími členy nejbližší rodiny,

— nabízené dary nebo projevy pohostinnosti,

— vyznamenání nebo ocenění,

— placené nebo neplacené mimopracovní činnosti a úkoly, u nichž je zpravidla nutné předem vyžádat a obdržet povolení.

Zaměstnanec může být rovněž mimo jiné požádán, aby: i) se za určitých okolností zdržel určitého jednání; ii) nevykonával mimopracovní činnosti během aktivní služby nebo pracovního volna z osobních důvodů a iii) po omezenou dobu se zdržel profesních kontaktů s bývalými kolegy nebo zastupování protistran po ukončení služby. Zaměstnanec navíc nesmí jakýmkoli způsobem neoprávněně vyzradit důvěrné informace.

Výše uvedená pravidla a omezení slouží k zabránění vzniku střetu zájmů, např. na základě mimopracovních činností zaměstnance nebo profesních činností jeho manžela/manželky (včetně partnera/partnerky, s nimiž je osoba v registrovaném jiném než manželském svazku). Podrobnější informace o pravidlech týkajících se střetu zájmů, které se týkají zaměstnanců (59), i když se nepodílí na plnění rozpočtu EU, jsou uvedeny v níže uvedených referenčních dokumentech a zdrojích informací:

— nařízení (EHS) č. 31, (ESAE) č. 11, kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii (60), zejména články 11 a 16,

— rozhodnutí Komise ze dne 29. června 2018 o mimopracovní činnosti a funkcích a o pracovní činnosti po skončení služebního poměru (61),

— sdělení místopředsedy Šefčoviče Komisi o pokynech týkajících se darů a projevů pohostinnosti pro zaměstnance, SEC(2012) 167 final (62),

— etická příručka Evropské komise (ref. Ares(2019)4833796 ze dne 24. července 2019) (63),

— praktická příručka pro etiku a chování zaměstnanců (64),

— rozhodnutí Komise ze dne 17. října 2000, kterým se mění její jednací řád: kodex řádného úředního chování zaměstnanců Evropské komise vůči veřejnosti (65),

— internetové stránky o etice a chování zaměstnanců (66),

— pokyny pro prevenci a řešení střetu zájmů v decentralizovaných agenturách EU ze dne 10. prosince 2013, které se týkají zejména členů správních rad a odborníků (67),

— pokyny týkající se whisteblowingu (68) (69).

Řešení případů, ve kterých střet zájmů nelze dostatečně zmírnit, závisí na příslušném právním rámci a postupu. Orgány EU budou mít k dispozici řadu prostředků nápravy. Jsou zakotveny ve FN 2018, ve služebním řádu, v odvětvových právních předpisech nebo v závazných dohodách, které Komise, další osoby/subjekty podílející se na plnění rozpočtu EU, zhotovitelé a příjemci uzavřeli.

K prošetření může být vyzván Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) nebo Úřad Komise pro vyšetřování a disciplinární opatření (IDOC) v případě, že se vyskytne i) podezření z podvodu, korupce nebo jiné protiprávní činnosti; ii) porušení finančních pravidel (například těch, která se týkají zadávání veřejných zakázek); iii) zvýhodňování, které má dopad na finanční zájmy EU, nebo iv) vážné profesní pochybení.

Příklad (70): „Orgán oprávněný ke jmenování se rozhodl odvolat z funkce úředníka, který neoficiálně sjednal důležité podmínky smlouvy s externí společností, a to bez souhlasu svého přímého nadřízeného. Podle disciplinární komise i orgánu oprávněného ke jmenování toto jednání vážně poškodilo dobré jméno orgánu a negativně se promítlo do jeho postavení. Tento úředník navíc Komisi otevřeně doporučil společnost své partnerky jako subdodavatele, na základě čehož tato společnost skutečně vystupovala jako subdodavatel, a to bez vědomí přímého nadřízeného. Úředník se dále podílel na řízení zakázky, přičemž prosadil společnost své partnerky jako subdodavatele zhotovitele Komise. Toto jednání představovalo závažný střet zájmů. Orgán oprávněný ke jmenování dospěl k závěru, že úředník závažným způsobem porušil čl. 11 první pododstavec a články 12 a 21 služebního řádu, jakož i články 57 a 79 finančního nařízení (71) “.

5. SPECIFICKÉ PRVKY SDÍLENÉHO ŘÍZENÍ

Vedle pravidel stanovených ve FN 2018 zahrnují pravidla týkající se řízení a kontroly fondů se sdíleným řízením odvětvové právní předpisy.

Podrobné informace o pravidlech týkajících se finančních oprav a nastavení systémů řízení a kontroly fondů se sdíleným řízením lze nalézt v příslušných ustanoveních i) FN 2018; ii) ostatních odvětvových právních předpisů týkajících se fondů se sdíleným řízením, zejména pokud jde o evropské strukturální a investiční fondy a nařízení o společných ustanoveních (72), a iii) „pokynů pro Komisi a členské státy ke společné metodice pro hodnocení systémů řízení a kontroly v členských státech – EGESIF 14-0010-final ze dne 18. prosince 2014 (73)“. Podrobná pravidla týkající se systému řízení a kontroly Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) naleznete rovněž v horizontálním nařízení (74), zejména v akreditačních kritériích pro platební agentury (75).

5.1 Kdo je za co odpovědný v rámci sdíleného řízení?

Obecnou odpovědnost za plnění rozpočtu EU má Komise. Přibližně 75 % rozpočtu EU však plní členské státy v rámci sdíleného řízení v souladu s pravidly FN 2018, příslušnými odvětvovými právními předpisy EU a vnitrostátními pravidly. Z toho důvodu je nezbytná úzká spolupráce mezi vnitrostátními orgány a Komisí, prostřednictvím které bude zajištěno plnění rozpočtu EU v souladu se zásadami řádného finančního řízení a ochrana finančních zájmů EU pomocí odpovídajícího modelu odpovědnosti.

V rámci sdíleného řízení jsou za provádění programů, režimů podpory a akcí financovaných v rámci sdíleného řízení s ohledem na svůj institucionální a právní rámec odpovědné členské státy (a v závislosti na jejich organizaci i jejich regiony). Tato odpovědnost zahrnuje rovněž definování rozsahu podpory fondů a návrh konkrétních nástrojů podpory a přidělování finančních prostředků příjemcům (např. společnostem, zemědělcům, obcím atd.) a audity a kontroly zaměřené na provádění programů.

Komise je v rámci sdíleného řízení odpovědná za navrhování legislativních ustanovení na úrovni EU, přijímání programů, vykonávání určitých poradních funkcí a dohled nad prováděním programů, včetně monitorování a auditu, aniž by tím však zasahovala přímo do provozní úrovně. Podle pravidel sdíleného řízení Komise tedy obecně nevystupuje jako strana smluvního vztahu mezi vnitrostátním nebo regionálním orgánem a příjemci grantu / finančních prostředků. Vedle toho Komise usnadňuje i šíření a výměnu znalostí, osvědčených postupů a informací o podpoře poskytované z fondů EU v rámci sdíleného řízení v celé EU.

V souladu s čl. 36 odst. 1 a čl. 63 odst. 1 FN 2018 musí Komise a členské státy dodržovat zásadu řádného finančního řízení ve smyslu článku 33 FN 2018.

Je tedy odpovědností členských států a jejich orgánů jednat v souladu s následujícími kroky.

— Zřízení systémů vnitřní kontroly a zajištění jejich účinného fungování. Tyto systémy kontroly musí být v souladu s požadavky finančního nařízení (zejména články 36 a 63 FN 2018), odvětvovými právními předpisy a vnitrostátními pravidly, včetně těch, které se týkají i) odpovídajících postupů pro organizaci těchto systémů vnitřní kontroly; ii) výběru operací; iii) zavedení vhodných opatření k zamezení střetu zájmů a jeho odhalování, zmírňování a řešení a iv) provádění nezbytných správních a řídicích ověření nebo kontrol na místě a auditů. Členské státy by měly zkontrolovat své stávající systémy a zajistit, aby zahrnovaly aspekty týkající se střetu zájmů uvedené ve FN 2018.

— Zavedení opatření pro zabránění střetu zájmů. Pro ochranu finančních zájmů EU při plnění rozpočtu EU podle platných pravidel EU je důležitá účinná prevence vzniku střetu zájmů. Zaměstnanci by pro zajištění integrity rozhodovacího procesu neměli přihlížet ke svým osobním zájmům.

— Zjištění, zda v daném případě dochází ke střetu zájmů, a pokud ano, použití zmírňujících opatření. Členský stát musí v tomto ohledu posoudit, zda dochází ke střetu zájmů, či nikoli, například když jeho orgány hodnotí žádosti o finanční prostředky nebo kontrolují způsobilost výdajů.

— Hlášení případů střetu zájmů pomocí příslušných nástrojů pro jejich hlášení, zejména systému pro řízení nesrovnalostí (IMS) pro hlášení zjištěných nesrovnalostí Komisi.

— Napravení nesrovnalostí v případě nesouladu (individuálního nebo systémového (76)) s pravidly pro zamezení střetu zájmů, jak stanoví čl. 59 odst. 2 písm. b) FN 2012 a čl. 63 odst. 2 písm. c) FN 2018. Nesoulad s pravidly týkajícími se střetu zájmů může mít za následek, že členské státy ukládají finanční opravy a vymáhají finanční prostředky (77) podle odvětvových pravidel a/nebo přijímají jiné formy nápravy. Příklad: V jednom důležitém případě musela být úplně ukončena činnost subjektu, který byl využíván k provádění programů spolupráce, neboť někteří členové představenstva subjektu řídili rovněž kanceláře technické pomoci, u nichž bylo pravděpodobné, že budou subjektu poskytovat poradenské služby a skutečně mu je poskytovaly. Tuto skutečnost kritizoval Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 1/96. Jedna z dotčených kanceláří podala proti Účetnímu dvoru žalobu ve věci pomluvy, která byla zamítnuta. Ve svém rozsudku v této věci Soudní dvůr uvedl, že „střet zájmů představuje objektivně a sám o sobě závažnou nesrovnalost, aniž by bylo nutné ji kvalifikovat s přihlédnutím k úmyslům zúčastněných stran a k tomu, zda tyto strany jednaly či nejednaly v dobré víře“ (naše podtržení) (78) (79). V kapitole 3.2.3 je uvedeno, že situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů, je třeba posuzovat bez ohledu na úmysl dotyčné osoby. Nevyřešený objektivně vnímaný střet zájmů představuje podle Komise nesrovnalost. Těmto nesrovnalostem je třeba zabránit, a pokud jim není zabráněno, měly by být odhaleny a napraveny příslušnými vnitrostátními orgány (80). Orgány členských států mohou provádět cílenější nápravná opatření a ukládat příjemcům / konečným příjemcům na základě vnitrostátních právních předpisů a dohod a smluv, které s nimi byly uzavřeny, sankce/pokuty. Podobně jako v situaci popsané v kapitole 5.2 není u finančních oprav v případě nesouladu s platnými pravidly pro zadávání veřejných zakázek (81) třeba prokazovat žádný skutečný dopad objektivně vnímaného střetu zájmů nebo skutečnost, že objektivně vnímaný střet zájmů byl záměrně použit ve prospěch konkrétní osoby/subjektu (to by bylo relevantní pouze při zjištění nesrovnalosti podvodného charakteru). Pokud se zjistí, že dochází ke střetu zájmů, měly by orgány členských států zvážit možné dopady na další operace nebo smlouvy uzavřené v případě dotyčné operace / dotyčných zúčastněných stran a odpovídajícím způsobem zabránit vzniku dalších situací střetu zájmů.

— Zajištění auditu v souladu s mezinárodně uznávanými auditními standardy zaměřeného na využívání finančních prostředků, který provedou nezávislé vnitrostátní auditní subjekty nad rámec kontrol prováděných vnitrostátními orgány odpovědnými za řízení finančních prostředků EU (nebo na jejich odpovědnost). Výroky auditorů formulované těmito auditními subjekty jsou pak základem celkové jistoty ohledně využívání finančních prostředků EU. Jistota pramenící z výroků vnitrostátních auditorů však Komisi nebrání v provádění dalších auditů zaměřených na využívání finančních prostředků EU a nezbavuje Komisi povinnosti monitorovat v rámci svého posuzování rizik systémy kontroly zřízené v členských státech.

Komise je odpovědná za:

— poskytování poradenství a pokynů k zajištění souladu vnitrostátních systémů vnitřní kontroly s požadavky EU a jeho monitorování,

— audit systémů vnitřní kontroly členských států, jehož cílem je posoudit, zda jsou přiměřené a účinné mimo jiné při zabránění vzniku střetu zájmů a jeho řešení (na základě rizik s přihlédnutím k výsledkům ověřování, auditů a kontrol prováděných vnitrostátními orgány nebo jinými auditními subjekty EU a hlášených Komisi a k veškerým dalším dostupným informacím), a vydávat doporučení ke zlepšení těchto systémů,

— audit výdajů hlášených Komisi členskými státy za účelem ověření souladu s příslušnými pravidly způsobilosti,

— provádění vhodných opatření na ochranu rozpočtu EU, jako je přerušení běhu platebních lhůt, pozastavení plateb a finanční opravy v případě zjištění nesouladu (individuálního nebo systémového) s pravidly týkajícími se zabránění střetu zájmů, jak se stanoví v čl. 59 odst. 6 písm. b) a c) FN 2012 nebo čl. 63 odst. 8 písm. b) a c) FN 2018, a vydávání doporučení pro členské státy ohledně přijetí vhodných nápravných opatření, včetně posílení jejich systémů vnitřní kontroly (82).

Podle čl. 63 odst. 8 písm. b) FN 2018 (83) má Komise povinnost vyloučit z financování výdajů EU úhrady provedené v rozporu s platným právem. Může k tomu dojít na základě kontrol a auditů na jakékoli úrovni systémů kontroly v členském státě, kontrol a auditů prováděných Komisí, auditů Evropského účetního dvora nebo vyšetřování prováděného Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), jejichž účelem je obnovit situaci, kdy jsou spolufinancované výdaje v souladu s platnými právními předpisy. Za nápravu nesrovnalostí jsou v souladu s výše uvedeným primárně odpovědné členské státy. Komise může výdaje z financování Unií vyloučit v případech, kdy členský stát nepřijal požadovaná opatření, pokud existují závažné nedostatky v účinném fungování systému řízení a kontroly nebo pokud je financování operace ze strany EU v plné výši nebo zčásti neoprávněné. Pokud není možné přesně vyčíslit výši neoprávněných výdajů, může Komise provést opravy na základě extrapolace nebo paušální sazby (84).

Prvořadým úkolem vnitrostátních orgánů/subjektů odpovědných za správu a kontrolu finančních prostředků EU u fondů se sdíleným řízením je tedy zamezit střetu zájmů, odhalovat jej, hlásit a napravovat. Na opatření přijatá v tomto ohledu těmito orgány/subjekty se vztahují audity vnitrostátních nezávislých auditních subjektů, monitorování a audity Komise, jakož i audity prováděné Evropským účetním dvorem a vyšetřování úřadu OLAF v rámci výkonu jeho pravomocí.

5.2 Pravidla týkající se střetu zájmů podle směrnic o zadávání veřejných zakázek

Článek 61 FN 2018 se vztahuje na všechny způsoby řízení a všechny druhy výdajů v rámci rozpočtu EU.

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek stanovená ve směrnicích o zadávání veřejných zakázek (85) jsou relevantní v rámci sdíleného řízení, zejména pro příjemce v členském státě, který je veřejným zadavatelem (86) a zadává zakázky na provádění projektu financovaného z rozpočtu EU.

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek mají podobu vnitrostátních právních předpisů, především předpisů, kterými členské státy provedly směrnice o zadávání veřejných zakázek ve vnitrostátním právu, nebo mohou být odvozena přímo z obecných zásad zakotvených v právu Unie.

Je třeba uvést, že oblast působnosti směrnic o zadávání veřejných zakázek je omezená, zejména minimálními prahovými hodnotami, pokud jde o hodnotu zakázky bez DPH. Směrnice o zadávání veřejných zakázek z roku 2014 jsou navíc s ohledem na lhůtu pro provedení stanovenou do 18. dubna 2016 použitelné nejpozději od uvedeného dne nebo dříve, pokud byly provedeny ve vnitrostátních právních předpisech před tímto dnem.

Podle článku 2 předchozí směrnice o zadávání veřejných zakázek (87) byl požadavek na zamezení střetu zájmů odvozen od zásad rovného zacházení a transparentnosti, které byly v uvedeném ustanovení zakotveny (88). Soudní dvůr šel nad rámec směrnic a uvedl, že i když směrnice neobsahují žádná ustanovení, která by konkrétně upravovala jakoukoli spornou otázku (89), nebo pokud se na daný případ směrnice nevztahují (90) (91), jsou veřejní zadavatelé v členských státech obecně povinni dodržovat základní pravidla Smlouvy a především zásadu rovného zacházení. V této souvislosti se proto použije také zásada transparentnosti, díky které se zajistí možná kontrola dodržování zásady rovného zacházení (92).

Pokud se tedy zásady rovného zacházení a transparentnosti, na nichž byl založen požadavek zamezení střetu zájmů, obecně uplatňují v oblasti zadávání veřejných zakázek, musí být zabránění střetu zájmů rovněž považováno za použitelnév této oblasti.

Podle článku 24 nové směrnice o zadávání veřejných zakázek (93) mají členské státy povinnost zajistit, aby veřejní zadavatelé přijali vhodná opatření k účinné prevenci, odhalování a nápravě střetu zájmů, ke kterému dochází v průběhu zadávacího řízení, přičemž pojem „střet zájmů“ je definován následovně:

Článek 24 směrnice 2014/24/EU: „Členské státy zajistí, aby veřejní zadavatelé přijali vhodná opatření k účinné prevenci, odhalování a nápravě střetu zájmů, ke kterému dochází v průběhu zadávacího řízení, a zamezili tak narušení hospodářské soutěže a zajistili rovné zacházení se všemi hospodářskými subjekty. Pojem střetu zájmů se vztahuje přinejmenším na situace, kdy pracovníci veřejného zadavatele nebo poskytovatele služeb v oblasti zadávání veřejných zakázek vystupujícího jménem veřejného zadavatele, kteří se podílejí na vedení zadávacího řízení nebo by mohli ovlivnit jeho výsledek, přímo či nepřímo vykazují finanční, hospodářský nebo jiný osobní zájem, který by bylo možno považovat za zájem ohrožující jejich nestrannost a nezávislost v souvislosti s daným zadávacím řízením.“

Podle tohoto ustanovení jsou veřejní zadavatelé povinni přijmout vhodná opatření a zřídit systémy, které jsou schopné odhalit a napravit střet zájmů v oblasti zadávání veřejných zakázek a předcházet mu (94). Tato povinnost platí pro všechny fáze zadávacího řízení (příprava zadávacího řízení, výběr uchazečů/zájemců a zadání zakázky i fáze, které následují po zadávacím řízení).

Směrnice o zadávání veřejných zakázek však opatření a mechanismy k dosažení těchto cílů nijak nedefinuje. Za výběr nejvhodnějších řešení, která umožňují jurisdikce jednotlivých členských států, jsou odpovědné členské státy. Členské státy jsou v každém případě podle čl. 83 odst. 4 směrnice o zadávání veřejných zakázek povinny zpřístupnit informace a pokyny veřejným zadavatelům a hospodářským subjektům.

V souladu s účelem článku 24 směrnice o zadávání veřejných zakázek, kterým je konkrétně chránit spravedlivou hospodářskou soutěž a rovné zacházení s uchazeči, čl. 57 odst. 4 písm. e) směrnice o zadávání veřejných zakázek umožňuje (byť nenařizuje) členským státům stanovit důvod pro vyloučení uchazeče, pokud nelze jinými, méně omezujícími opatřeními vyřešit střet zájmů ve smyslu článku 24.

Typickým případem střetu zájmů je situace, kdy se uchazeč podílí na přípravě výzvy k podávání nabídek. Tyto případy v současné době samostatně upravuje článek 41 směrnice o zadávání veřejných zakázek, na jehož základě má veřejný zadavatel povinnost přijmout vhodná opatření k zabránění narušení hospodářské soutěže. Podle čl. 57 odst. 4 písm. f) směrnice o zadávání veřejných zakázek mohou členské státy požadovat vyloučení uchazeče, pokud nelze jinými, méně omezujícími opatřeními napravit narušení hospodářské soutěže (například sdílením příslušných informací se všemi uchazeči a stanovením přiměřené lhůty pro podání nabídek). Před každým takovým vyloučením musí mít uchazeči příležitost prokázat, že jejich účast na přípravě zadávacího řízení nemůže narušit hospodářskou soutěž (95) (96).

Ustanovení čl. 58 odst. 1 písm. c) směrnice o zadávání veřejných zakázek stanoví rámec pro kvalifikační kritéria pro výběr, která zahrnují technickou a odbornou způsobilost uchazeče. Toto kritérium pak upřesňuje čl. 58 odst. 4 směrnice o zadávání veřejných zakázek: veřejný zadavatel může vycházet z předpokladu, že hospodářský subjekt nemá požadované profesní schopnosti, pokud zjistil, že hospodářský subjekt má protichůdné zájmy, jež by mohly negativně ovlivnit plnění veřejné zakázky. Logika tohoto ustanovení platí stejným způsobem v případech, které nespadají do oblasti působnosti směrnice o zadávání veřejných zakázek v tom smyslu, že (v mezích vnitrostátních právních předpisů) má veřejný zadavatel možnost (ale není podle směrnice o zadávání veřejných zakázek povinen) vyloučit uchazeče ze zadání zakázky, pokud se tento uchazeč nachází ve střetu zájmů.

Vnitrostátní orgány musely přijmout opatření nezbytná k tomu, aby byla ve lhůtě pro provedení (18. dubna 2016) zavedena veškerá opatření pro zajištění souladu se směrnicí o zadávání veřejných zakázek. Členské státy jsou dále povinny do dubna 2017 a poté každé tři roky předložit Komisi zprávu o nejčastějších zdrojích nesprávného uplatňování nebo právní nejistoty, jakož i o prevenci, odhalování a odpovídajícím oznamování případů podvodu, korupce, střetu zájmů a jiných závažných nesrovnalostí v oblasti veřejných zakázek, jak stanoví čl. 83 odst. 3 směrnice o zadávání veřejných zakázek. Podobná ustanovení obsahují i zvláštní směrnice o zadávání veřejných zakázek týkající se koncesí (97) a veřejných služeb (98).

Příklady, kdy v zadávacích řízeních došlo ke střetu zájmů: 1) V zadávacím řízení probíhajícím v rámci projektu, který se týkal opatření na podporu růstu podnikání, byl odhalen střet zájmů, neboť generální ředitel jediné společnosti, která podala nabídku, byl v době zadávacího řízení zaměstnán u veřejného zadavatele a pověřen úkolem připravit technické specifikace pro nabídky. V důsledku toho byly všechny výdaje týkající se této veřejné zakázky nesprávné (nezpůsobilé pro spolufinancování). 2) V zadávacím řízení probíhajícím v rámci projektu obnovy technologie způsobem, který je šetrný k životnímu prostředí, byl akcionářem vítězné společnosti rovněž vedoucí pracovník poradenské společnosti, která veřejnému zadavateli poskytla poradenství ohledně technické dokumentace. Pro přípravu zadávacího řízení si veřejný zadavatel vybral jinou poradenskou společnost, která nebyla nijak napojena na vítěznou společnost. Práce poradenské společnosti připravující zadávací řízení však byla omezena pouze na právní část výzvy, přičemž ohledně technických specifikací výzvy k podávání nabídek byla použita technická dokumentace připravená první poradenskou společností. Veřejný zadavatel nepřijal vhodná opatření, aby zabránil narušení hospodářské soutěže. V důsledku toho byly výdaje týkající se této veřejné zakázky nesprávné (nezpůsobilé pro spolufinancování). 3) V zadávacím řízení bylo třeba podle vnitrostátních pravidel předložit tři nezávislé nabídky, avšak příjemce (veřejný zadavatel) si vybral nabídku uchazeče, jehož vlastníkem byl zároveň jediný vlastník příjemce (v tomto případě však nebyly splněny podmínky pro zadávání zakázek uvnitř subjektů). Řídící orgán v tomto případě dostatečně neověřil situaci nízké úrovně nezávislosti mezi příjemcem a jeho zhotoviteli. Přestože byla nabídka nejnižší, byly všechny výdaje týkající se této veřejné zakázky označeny jako nesprávné, a tudíž nezpůsobilé ke spolufinancování.

Porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek může mít za následek finanční opravy nebo jiné formy nápravy. V roce 2013 (99) a 2019 (100) přijala Komise pokyny ke stanovení finančních oprav, jež mají být provedeny u výdajů financovaných Unií v případě nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

Pokyny z roku 2019, stejně jako pokyny z roku 2013, stanoví finanční opravy na základě paušální sazby pro případy střetu zájmů, „kdykoli je zjištěn neohlášený nebo nedostatečně zmírněný střet zájmů podle článku 24 směrnice 2014/24/EU (nebo článku 35 směrnice 2014/23/EU nebo článku 42 směrnice 2014/25/EU) a dotyčnému uchazeči je zadána předmětná zakázka (předmětné zakázky)“. (101) Ke střetu zájmů může dojít již ve stadiu přípravy projektu, pokud měla tato příprava projektu vliv na zadávací dokumentaci/řízení. Stěžovatel nemusí prokazovat, že ke střetu zájmů došlo (102).

Pokud jde o podmínku neohlášeného a nedostatečně zmírněného střetu zájmů, jedná se o i) povinnost dotčené osoby předem zveřejnit jakoukoli situaci, kterou lze vnímat jako střet zájmů, a ii) provedení zmírňujících opatření k řešení těchto situací veřejným zadavatelem. Veřejný zadavatel by měl tato opatření v první řadě zaměřit na dotyčnou osobu (tj. tato osoba přestane vykonávat veškeré činnosti související s daným zadávacím řízením, například člen hodnotící komise je odvolán z funkce). Pokud tato opatření ke zmírnění střetu zájmů nepostačují (například dotyčná osoba byla zapojena do fází zadávacího řízení, které již proběhly a jež nelze změnit/opakovat), měl by veřejný zadavatel ve vztahu k dotyčnému uchazeči přijmout další opatření (například vyloučit uchazeče ze zadávacího řízení, možnost uvedená rovněž v čl. 57 odst. 4 písm. e) směrnice o zadávání veřejných zakázek).

Není třeba prokazovat žádný skutečný dopad střetu zájmů (rovněž z důvodu vnímání podle definice střetu zájmů) na konkrétní rozhodovací proces. Především není třeba prokazovat, že střet zájmů byl úmyslně použit ve prospěch vítězného uchazeče (to by bylo relevantní pouze pro účely zjištění nesrovnalosti podvodného charakteru).

Příklad: Osoba X je jedním z pěti členů hodnotící komise. Během hodnocení nabídek a rozhodování o zadání zakázky byl X zaměstnán vítězným uchazečem, společností Y, na pozici odpovědné za úkoly související s předmětem zakázky, přičemž výkon této funkce X neoznámil, a tím porušil své procesní povinnosti. Bez ohledu na reálnost a důležitost vlivu osoby X na rozhodnutí o zadání zakázky a jeho konkrétní okolnosti (způsob rozhodování hodnotící komise v souladu s objektivními kritérii pro zadání zakázky, šest uchazečů účastnících se zadávacího řízení atd.) tato situace představuje střet zájmů. Finanční oprava se použije v souladu s pokyny Komise k finančním opravám při zadávání veřejných zakázek, jsou-li splněny obě podmínky uvedené v těchto pokynech, tj. 1) střet zájmů nebyl ohlášen a/nebo dostatečně zmírněn (buď osobou X, nebo společností Y) a 2) tento střet zájmů se týkal vítězné společnosti.

Další informace týkající se zamezení střetu zájmů v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek lze nalézt v následujících dokumentech: i) směrnice o zadávání veřejných zakázek; ii) „Identifying conflicts of interest in public procurement procedures for structural actions. A practical guide for managers (2013)“ (Odhalování střetu zájmů v zadávacích řízeních na strukturální opatření. Praktická příručka pro vedoucí pracovníky) (103); iii) Pokyny k zadávání veřejných zakázek určené aplikujícím odborníkům – jak předcházet nejčastějším chybám u projektů financovaných z evropských strukturálních a investičních fondů, únor 2018 (104), a iv) „DG REGIO – Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States. Study on the implementation of Article 125(4)(c) CPR in the Member States“ (GŘ REGIO – Předcházení podvodům a korupci v evropských strukturálních a investičních fondech – hodnocení postupů v členských státech EU. Studie o provádění čl. 125 odst. 4 písm. c) nařízení o společných ustanoveních v členských státech) (105).

5.3 Specifické prvky finančních nástrojů se sdíleným řízením

Jsou-li finanční prostředky EU vynakládány prostřednictvím finančních nástrojů, je třeba přijmout preventivní a zmírňující opatření v každé fázi provádění operace s daným finančním nástrojem, od výběru orgánů k provádění finančních nástrojů (106) až po výběr konečných příjemců. Ustanovení čl. 38 odst. 5 nařízení o společných ustanoveních stanoví, že se tyto subjekty vybírají otevřenými, transparentními, přiměřenými a nediskriminačními postupy, v nichž je vyloučen střet zájmů.

Ustanovení čl. 7 odst. 2 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 480/2014 (107) stanoví, že výběr subjektů musí být transparentní, podložený objektivními důvody a nesmí vést ke střetu zájmů. Rovněž stanoví, že v případech, kdy subjekt provádějící finanční nástroj přidělí do finančního nástroje vlastní finanční prostředky nebo se podílí na riziku, je zapotřebí přijmout opatření navrhovaná ke zmírnění případných střetů zájmů.

Ustanovení čl. 6 odst. 1 písm. a) nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 480/2014 dále stanoví, že výběr konečných příjemců musí být transparentní, podložený objektivními důvody a nesmí vést ke střetu zájmů.

6. MOŽNÁ OPATŘENÍ PRO ZABRÁNĚNÍ STŘETU ZÁJMŮ A JEHO ŘEŠENÍ

Při řešení střetu zájmů je třeba klást důraz na jeho předcházení, jelikož odhalování a náprava těchto situací je mnohem obtížnější. Je třeba mít na paměti, že ke střetu zájmů může dojít v jakékoli fázi plnění rozpočtu EU. Všechna opatření k jeho předcházení a řešení by proto měla zohledňovat předchozí fáze plnění, aby se maximálně podpořilo předcházení střetu zájmů oproti jeho nápravě. Opatření k prevenci a řešení střetu zájmů by navíc měla být účinná, přiměřená, transparentní a pravidelně aktualizovaná (a zohledňovat jakýkoli právní, politický nebo institucionální vývoj).

Tato kapitola obsahuje neúplný seznam návrhů a doporučení k opatřením, která by mohla být zavedena za účelem zabránění střetu zájmů a jeho řešení. Cílem těchto návrhů a doporučení je poskytnout orgánům EU a orgánům členských států pokyny a nástroje, které jim mohou pomoci v zabránění střetu zájmů.

Další vysvětlení a příklady lze nalézt v řadě dokumentů, které byly vypracovány organizací OECD (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj) a iniciativou SIGMA (podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru (108)) v oblasti střetu zájmů (109), a v regulačním rámci orgánů EU uvedeném v kapitole 4.

6.1 Zvyšování povědomí

Model odpovědnosti vedoucích pracovníků je přístupem k veřejné správě, ve kterém jsou vedoucí pracovníci odpovědní za výsledky tím, že je jim přiřazena odpovědnost a svěřena pravomoc k rozhodování a autonomie a prostředky nezbytné k dosažení očekávaných výsledků. Vrcholní vedoucí pracovníci by v praxi měli mít pravomoc a autonomii, aby tak mohli být odpovědní za výsledky organizace nebo subjektu, nad kterými vykonávají dohled.

S ohledem na to je prevence střetu zájmů úzce spojena s povědomím zúčastněných stran. Pokud lze očekávat vznik střetu zájmů, lze mu zabránit. Důrazně se tedy doporučuje zvyšovat povědomí o střetu zájmů. Dále je nesmírně důležitá existence kultury pevného řízení („tón udávaný shora“), která podporuje integritu, jelikož vyšší veřejní činitelé/zaměstnanci mohou vytvořit kulturu integrity, ve které je každý odpovědný za své vlastní činy a v níž se netoleruje střet zájmů. Neméně důležitá je i podpora kultury, ve které mohou zaměstnanci žádat o pokyny a rady bez obav z odvetných opatření.

Orgány EU a vnitrostátní orgány by měly zajišťovat soustavná, komplexní a povinná školení o etice a integritě a o způsobech odhalování, řešení a sledování střetu zájmů. Ta by měla zahrnovat příklady střetu zájmů a poskytování poradenství v případě, že má úředník pochybnosti ohledně zavedených zásad nebo postupů. V rámci zavedených opatření by mohl subjekt podílející se na plnění rozpočtu EU rovněž jmenovat poradce v záležitostech profesní etiky. Tento poradce by byl odpovědný za poskytování poradenství v oblasti dodržování etických zásad komukoli, kdo o toto poradenství požádá. Ačkoli je poradce v záležitostech profesní etiky vázán profesním tajemstvím, mohl by hrát zásadní roli při šíření kultury integrity založené na dialogu a důvěře.

6.2 Zásady, pravidla a postupy

S ohledem na počet, rozsah a složitost programů a dostupné zaměstnance je důležité zajistit, aby byla (v rámci jednotlivých orgánů podílejících se na řízení a/nebo kontrole finančních prostředků EU a mezi nimi) v praxi důsledně dodržována zásada oddělení funkcí (nebo oddělení úkolů/povinností), neboť se jedná o důležitý požadavek při zavedení systémů řízení a kontroly stanovený v čl. 36 odst. 3 písm. a) FN 2018.

Každý orgán by měl mít: i) písemná ujednání týkající se výkonu různých funkcí a rozhodovacího procesu; ii) jasné rozdělení funkcí a srozumitelné popisy pracovních míst zaměstnanců; iii) přiměřený počet dostatečně kvalifikovaných lidských zdrojů na různých úrovních a v různých funkcích.

Zásada oddělení funkcí je relevantní z toho důvodu, že pokud jsou funkce dostatečně odděleny, existuje menší pravděpodobnost vzniku střetu zájmů, tj. dostatečné oddělení funkcí snižuje riziko vzniku střetu zájmů. Neexistence postupů zajišťujících odpovídající oddělení funkcí představuje nedostatek systémů řízení a kontroly.

Příklady týkající se zásady oddělení funkcí: 1) Zaměstnanec, který byl odpovědný za hodnocení žádosti o finanční prostředky EU, je následně pověřen auditem jejich vynakládání. Při provádění auditu se může zaměstnanec domnívat, že by měl výběr projektu, který podpořil, potvrdit pozitivní zprávou o jeho provádění. I když existuje celá řada důvodů, proč by vybraný projekt mohl skončit neúspěšně, může neexistence jasného oddělení funkcí vést ke vzniku střetu zájmů. 2) Auditní orgán provádí některé operace technické pomoci. Pokud jsou tyto operace zahrnuty do vzorku, který má být prověřen auditním orgánem, měl by být audit těchto operací pro dodržení zásady oddělení funkcí proveden jiným nezávislým auditorem. K podobným situacím může dojít například na úrovni řídícího orgánu daného programu, ve kterém je tentýž řídící orgán rovněž příjemcem finančních prostředků. V takových případech by měl úkoly řídícího orgánu plnit jiný útvar (byť v rámci téže organizace), přičemž u opatření pro hodnocení žádosti o grant, schválení rozhodnutí o udělení grantu a ověření jeho řízení musí být zajištěno oddělení funkcí. 3) Hospodářský odbor regionální rady vyšle hlasujícího člena do výběrové komise: Scénář 1: odbor životního prostředí regionální rady se uchází o projekt, o jehož výběru rozhodne hospodářský odbor téže rady. Posouzení: i) ke střetu zájmů nedochází – pokud neexistují hierarchické vztahy mezi hospodářským odborem a odborem životního prostředí, pokud se hospodářský odbor nepodílel na přípravě projektu prováděného odborem životního prostředí a pokud je jasně dodržena zásada oddělení funkcí. Scénář 2: hospodářský odbor se uchází o projekt. Posouzení: ke střetu zájmů dochází.

Mimořádně důležité je rovněž dodržování etického kodexu a/nebo kodexu chování (110) nebo jakýchkoli jiných zásad a pracovních postupů, včetně pravidel upravujících řešení střetu zájmů v dané organizaci (111). Všechny tyto užitečné nástroje pomáhají zvyšovat povědomí a stanovují pravidla a povinnosti pro zamezení střetu zájmů a jeho řešení. Zásady a postupy by měly být jednoznačně formulované a měly by se mimo jiné týkat následujících oblastí:

— střetu zájmů – objasnění, požadavky a postupy pro jeho hlášení, řízení o sporných otázkách, jejichž výsledkem může být udělení sankcí,

— politiky týkající se darů a projevů pohostinnosti (112) – objasnění a povinnosti zaměstnanců v oblasti dodržování předpisů,

— důvěrných informací – objasnění a povinnosti zaměstnanců,

— požadavků na hlášení podezření na podvod, včetně ochrany oznamovatelů (podle čl. 142 odst. 2 písm. a) FN 2018). Zásady a pravidla týkající se whistleblowingu by měly například stanovit, co hlásit, jakým způsobem hlásit, komu hlásit, kde získat podporu, stanovit ochranu osobních údajů, ochranná opatření pro oznamovatele, jak bude jejich hlášení vyšetřováno a sděleno, a důsledky pro osoby, které by se uchýlily k odvetným opatřením vůči oznamovatelům (113).

Musí být přijaty právní předpisy, zásady a formální postupy k regulaci střetu zájmů, ke zmírnění rizika vzniku střetu zájmů a k řešení vzniklých případů (viz také kapitola 3.2). Tyto zásady a postupy musí být pro účely řešení střetu zájmů v neustále se měnícím prostředí stále účinné a relevantní, například prováděním jejich případné aktualizace. Zaměstnanci musí prohlásit, že stanovená pravidla, zásady a postupy budou dodržovat.

Příslušné právní nástroje k regulaci střetu zájmů se mohou v jednotlivých zemích lišit. Mohu být například přijaty i) zvláštní právní předpisy řešící střet zájmů při správě finančních prostředků EU; ii) „horizontální“ právní předpisy řešící střet zájmů v obecné rovině v celém veřejném sektoru a iii) právní nástroje nebo jakýkoli jiný nástroj vhodný k zavedení těchto pravidel a zajištění jejich prosazování.

6.3 Prohlášení o zájmech, majetková přiznání a výlučné funkce

Prohlášení o zájmech

Klíčem k předcházení střetu zájmů v jakékoli fázi plnění rozpočtu EU je transparentnost. Orgány EU a vnitrostátní orgány by na jakékoli úrovni měly v rámci svých systémů vnitřní kontroly vypracovat opatření k zajištění transparentnosti a odpovědnosti.

Užitečnými nástroji, které pomáhají při odhalování a řízení situací střetu zájmů, jsou prohlášení o neexistenci střetu zájmů a případně prohlášení o současných a předchozích zájmech.

Předchozí zájmy jsou relevantní, pokud má daná osoba nadále povinnosti/závazky vyplývající z předchozích pozic/zaměstnání (během daného přechodného období po skončení funkce a období zdržení se výkonu povinností, které by nemusely být slučitelné s povinnostmi z předchozího zaměstnání). Prohlášení o předchozích zájmech by mohla být omezena například na dobu pěti let nebo na dobu, po kterou bude daná osoba mít nadále závazky/povinnosti související s těmito předchozími pozicemi/zaměstnáními.

Příslušná osoba by měla prohlášení předložit co nejdříve (a prohlášení by mělo být aktualizováno, jakmile dojde ke změně situace ohledně jejích zájmů). Prohlášení by například mohlo zahrnovat zájmy týkající se řízení zakázek, rozhodování a pomoci při přípravě nebo poskytování politického poradenství. Takové prohlášení by mělo obsahovat:

— jasný odkaz na příslušné úkoly a předmět,

— celé jméno signatáře, jeho datum narození, pozici v organizaci a podrobné funkce,

— datum podpisu.

Prohlášení by mělo signatáři umožnit, aby oficiálně prohlásil:

— zda má zájmy, které považuje za jsoucí ve střetu zájmů s plněním rozpočtu EU nebo které tak lze vnímat, a/nebo zda se nachází ve střetu zájmů v souvislosti s plněním rozpočtu EU,

— zda existují okolnosti (včetně zájmů), na jejichž základě by se v blízké budoucnosti mohl dostat do střetu zájmů, a

— že ihned ohlásí jakýkoli možný střet zájmů v případě, že nastane okolnost, která by mohla vést k takovému závěru.

K prohlášení může být připojena vysvětlující poznámka, která by signatáři poskytla jasné pokyny, pokud jde o následující aspekty:

— politiku organizace, včetně účelu prohlášení a skutečnosti, že prohlášení může podléhat ověření, aby se potvrdila jeho správnost,

— právní požadavky, včetně objasnění určitých otázek vyplývajících z definice. Měla by například objasnit, které vztahy se považují za rodinné vztahy (viz kapitola 3.2.1),

— kodex chování, zásady a postupy upravující řešení střetu zájmů v organizaci,

— postup pro zdržení se činnosti a odvolání z funkce v případech, kdy je zjištěn možný střet zájmů. Pokud zaměstnanec nebo třetí strana ohlásí možný střet zájmů, měl by být dotyčný zaměstnanec povinen zdržet se jednání v dané věci, dokud jeho nadřízený nebo příslušný orgán nerozhodnou o tom, zda ke střetu zájmů dochází (může to zahrnovat i předchozí případy),

— postup, který je třeba dodržet v případě změny situace, zejména informování o tom, kdy, jak a komu je třeba ohlásit vzniklý střet zájmů,

— důsledky nezveřejnění střetu zájmů, často označované jako řízení o „porušení důvěry“. Osoba nebo orgán oprávněný k jejich vedení musí mít dostatečné oprávnění a odpovědnost.

Pokud po podání původního prohlášení dojde ke vzniku střetu zájmů, nemusí to nutně znamenat, že původní prohlášení obsahovalo nepravdivé informace. Je možné, že se žádná z okolností, které střet zájmů způsobily, při předložení prohlášení nevyskytovala nebo nebyla známa. V souladu s tím by mělo být povinné:

— ohlásit příslušnou situaci, jakmile se dotyčná osoba dozví o okolnostech, které mohou ovlivnit nestranný a objektivní výkon jejích povinností,

— zdržet se jakéhokoli jednání v dané věci a ohlásit ji přímému nadřízenému (nebo příslušné pověřené schvalující osobě).

Je důležité, aby organizace stanovily jasná a objektivní kritéria pro posuzování prohlášení o zájmech a důsledně je upla