ROČNÍ PŘEHLED výročních zpráv členských států o činnosti v oblasti vývozních úvěrů v souladu s bodem 3 přílohy I nařízení (EU) č. 1233/2011 /* COM/2014/0123 final */





ROČNÍ PŘEHLED výročních zpráv členských států o činnosti v oblasti vývozních úvěrů v souladu s bodem 3 přílohy I nařízení (EU) č. 1233/2011 1. Úvod: V příloze I nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1233/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o uplatňování některých pravidel v oblasti státem podporovaných vývozních úvěrů a o zrušení rozhodnutí Rady 2001/76 ES a 2001/77/ES[1] se stanoví, že členské státy poskytnou Komisi výroční zprávu o činnosti, aby se zvýšila transparentnost na úrovni Unie. Na základě těchto informací vypracuje Komise roční přehled pro Evropský parlament. Tento roční přehled se týká kalendářního roku 2012. Pokud jde o jeho rozsah, týká se činností v oblasti vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011, tj. „střednědobých a dlouhodobých“ transakcí se lhůtou splatnosti alespoň dva roky. Nezahrnuje krátkodobé vývozní úvěrové transakce[2], ani činnosti prováděné některými exportními úvěrovými agenturami, jež nesouvisí s vývozními úvěry (např. pojištění investic). Rovněž je nutno poznamenat, že v případě některých členských států vykonává funkci exportní úvěrové agentury pojišťovna s veřejným zmocněním. V takových případech je správa veřejného programu vývozních úvěrů striktně oddělena od činností soukromého sektoru (dané činnosti nejsou samozřejmě předmětem tohoto přezkumu). 2. Výroční zprávy o činnosti obdržené za kalendářní rok 2012: Komise obdržela výroční zprávy o činnosti od následujících členských států: Belgie, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Finsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené království, Španělsko a Švédsko. Estonsko, Irsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Malta a Řecko neměly v roce, za který se zpráva podává, aktivní programy vývozních úvěrů ve smyslu nařízení č. 1233/2011. Chorvatsko přistoupilo k Evropské unii dne 1. července 2013. Stejně jako v předchozím období používaly členské státy pro podávání zpráv podobný formulář (ve formě „kontrolního seznamu“). Některé členské státy si zvolily možnost provázat výroční zprávy o činnosti s vnitrostátními výročními zprávami, které byly zveřejněny za stejné období, a jiné se rozhodly své činnosti popsat přímo do formuláře pro podávání zpráv. 3. Analýza výročních zpráv o činnosti: a) Obecné a finanční informace: Použitelný regulační rámec (nařízení (EU) č. 1233/2011) se zaměřuje na pravidla pro vývozní úvěrové transakce a programy, přičemž rozhodnutí, zda bude program vývozních úvěrů spuštěn či nikoli, ponechává zcela na členských státech, stejně jako organizaci chodu exportní úvěrové agentury v případě, že rozhodnou kladně. V některých členských státech zastává funkci exportní úvěrové agentury odbor vlády nebo státní agentura. V jiných tuto funkci vykonává pojišťovna s veřejným zmocněním nebo pod státním dohledem. Není výjimkou, že členské státy nabízející různé kategorie podpory vývozních úvěrů mají více než jednu exportní úvěrovou agenturu (např. jednu agenturu poskytující státní podporu ve formě „čistého krytí“ prostřednictvím záruky nebo pojištění a druhou agenturu za účelem poskytování podpory úrokových sazeb). V porovnání s předchozím obdobím nedošlo k žádným významným změnám. V roce 2012 probíhaly programy vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011 ve 20 členských státech EU a programy spravovalo celkem 27 různých agentur a odborů vlády. V případě italské exportní úvěrové agentury SACE došlo ke změně vlastníka z ministerstva hospodářství a financí na Cassa Depositi e Prestiti (dále jen „CDP“). CDP je nyní rovněž většinovým akcionářem agentury SIMEST, další italské exportní úvěrové agentury. Obě agentury, SACE i SIMEST, pokračují v činnosti v oblasti vývozních úvěrů v rámci nové vlastnické struktury. Jak již bylo uvedeno v posledním ročním přehledu, nejběžnější kategorií podpory vývozních úvěrů, kterou evropské exportní úvěrové agentury poskytují, bylo tradičně „čisté krytí“ (dané vývozní transakce jsou ve skutečnosti financovány úvěrem od komerční banky, které exportní úvěrová agentura poskytuje krytí formou záruky nebo pojištění), i když některé členské státy rovněž nabízejí „státní finanční podporu“ (programy podpory úrokových sazeb). V důsledku globální finanční krize v letech 2008–2009 a krize eurozóny je v posledních letech obtížnější dosáhnout u komerčních bank dostatečné likvidity. Tento problém byl hojně diskutován mezinárodním společenstvím vývozních úvěrů (například v rámci OECD). Ne všechny členské státy EU jsou postiženy stejným způsobem, ale řada z nich během posledních let vyvinula za účelem zmírnění těchto problémů nové nástroje. Španělsko začalo v roce 2012 vedle tradičního čistého krytí a programů podpory úrokových sazeb provozovat program přímého financování[3]. Spojené království ve vykazovaném období vyvíjelo program přímých úvěrů, který byl zprovozněn v září 2013. Další řešení mohou poskytnout nástroje, jako je tzv. posílená záruka (Garantie rehaussée) zavedená Francií (tímto nástrojem lze konkrétně krýt selhání instituce refinancující banku, jež poskytuje vývozní úvěr). Belgie vytvořila nástroj nazvaný „Export Funding Guarantee“ (který rovněž umožňuje vydávání záruk ve prospěch nezávislých investorů, kteří refinancují vývozní úvěry). Podrobné informace lze nalézt v části II a IV formuláře pro podávání zpráv používaného pro výroční zprávy o činnosti, jakož i v obecných výročních zprávách, na které se některé členské státy výslovně odkazují. Výroční zprávy o činnosti poskytují příslušné finanční informace o programech vývozních úvěrů v roce 2012. Je však třeba zdůraznit, že podle nařízení (EU) č. 1233/2011 toto vykazování probíhá v souladu s vnitrostátním právním rámcem daného členského státu. To vede k určitým rozdílům v prezentaci údajů. Komise nicméně nemá k finančním aspektům výročních zpráv o činnosti[4] žádné zvláštní připomínky. Ve výročních zprávách o činnosti čtyř členských států (Česká republika, Finsko, Slovenská republika a Spojené království) jsou uvedeny podmíněné závazky podle poslední věty bodu 1 přílohy 1 nařízení (EU) č. 1233/2011[5]. b) Zohlednění „ekologických rizik, jež s sebou mohou nést další významná rizika“: V bodě 2 přílohy I nařízení (EU) č. 1233/2011 se stanoví: „Ve výroční zprávě o činnosti členské státy popíší, jak jsou při činnosti jejich exportních úvěrových agentur v oblasti státem podporovaných vývozních úvěrů zohledněna ekologická rizika, jež s sebou mohou nést další významná rizika.“ Všechny členské státy se ve svých výročních zprávách o činnosti na toto ustanovení výslovně odkazují. Všechny prohlašují, že žádosti o krytí vývozních úvěrů posuzují rovněž z hlediska životního prostředí. Některé členské státy[6] při odkazování na bod 2 přílohy I (který výslovně uvádí pouze ekologická rizika) výslovně uvádějí též sociální dopady, některé také lidská práva[7], základní pracovní normy[8], boj proti úplatkářství[9] a obecný dopad na rozvoj[10]. Finsko nedávno aktualizovalo svou politiku týkající se hodnocení projektů a v příslušném oddíle výroční zprávy o činnosti poskytuje podrobné vysvětlení. Výsledkem procesů hodnocení ekologických vlivů je obvykle rozhodnutí o zamítnutí nebo faktické poskytnutí podpory vývozních úvěrů[11]. Mnoho členských států se odvolává na postupy obsažené v doporučení OECD o společných přístupech ke státem podporovaným vývozním úvěrům a environmentálním a sociálním aspektům (dále jen „společné přístupy“)[12]. c) Plnění cílů a závazků Unie ze strany exportních úvěrových agentur: Na základě bodu 3 přílohy I má Komise ve svém ročním přehledu zhodnotit, nakolik „exportní úvěrové agentury plní cíle a závazky Unie“. i) Plnění závazků podle mezinárodního práva a práva EU v oblasti hospodářské soutěže: Na úrovni WTO nebyly zaznamenány žádné spory týkající se evropských programů vývozních úvěrů. Evropská komise v roce 2012 neobdržela žádné stížnosti ohledně možného porušení práva EU, které by se týkaly exportních úvěrových agentur. ii) Plnění cílů Unie: Obecné cíle Unie jsou uvedeny v článku 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU), zásady a cíle vnější činnosti Unie v článku 21 dané smlouvy. Pokud jde o společnou obchodní politiku EU, je odkaz na zásady a cíle vnější činnosti Unie obsažen v článku 206 a v prvním odstavci článku 207 Smlouvy o fungování Evropské unie, které zní: Článek 206: Vytvořením celní unie v souladu s články 28 až 32 přispívá Unie ve společném zájmu k harmonickému rozvoji světového obchodu, k postupnému odstranění omezení mezinárodního obchodu a přímých zahraničních investic a ke snižování celních a jiných překážek. Článek 207: Společná obchodní politika se zakládá na jednotných zásadách, zejména pokud jde o úpravy celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami, obchodní aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politiku a opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ dumpingu a subvencování. Společná obchodní politika je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie. V žádném z těchto článků nejsou vývozní úvěry konkrétně uvedeny. Tato ustanovení jsou obecné povahy a rozsah, v jakém mohou být převedeny do pravidel, která se vztahují přímo na činnosti vládních agentur specializovaných spíše na technické oblasti, jako jsou vývozní úvěry, závisí na konkrétním ustanovení. Z pohledu Komise mohou však tato ustanovení Smlouvy sloužit jako východisko, na jehož základě mohou být politiky týkající se transakcí v oblasti vývozních úvěrů hodnoceny. Z informací uvedených ve výročních zprávách o činnosti vyplývá, že členské státy obecně disponují politikami v oblasti vývozních úvěrů a životního prostředí[13], boje proti úplatkářství a udržitelných úvěrových postupů při poskytování úvěrů zemím s nízkými příjmy. Tři příslušná doporučení OECD[14] (doporučení OECD týkající se úplatkářství a státem podporovaných vývozních úvěrů, doporučení o společných přístupech ke státem podporovaným vývozním úvěrům a environmentálním a sociálním aspektům, zásady a pokyny na podporu udržitelných úvěrových postupů při poskytování státem podporovaných vývozních úvěrů zemím s nízkými příjmy) hrají důležitou, nikoli však výlučnou úlohu. Dokonce i členské státy, jež nejsou členy OECD, je uplatňují, nebo je v zásadě hodlají uplatňovat. Řada členských států ve svých zprávách uvádí, že například „společné přístupy“ jsou uplatňovány i mimo rámec působnosti definovaný OECD, nebo že jejich vlastní vnitrostátní právní předpisy nebo zvyklosti si kladou v zásadě vyšší cíle než doporučení OECD[15]. V několika případech si příslušné nástroje vyvinuly samy exportní úvěrové agentury (například politika v oblasti sociální odpovědnosti podniků nebo etický kodex)[16]. Lidská práva jsou v rámci politik vývozních úvěrů důležitá pro řadu členských států. Nové zaměření na lidská práva, které je vyjádřeno v nové verzi „společných přístupů“, kterou OECD přijalo v roce 2012, je obecně vítáno. Některé členské státy uvádí, že práci OECD v oblasti praktického provádění tohoto nového rozměru společných přístupů[17] aktivně podporují, nebo zdůrazňují, že otázky lidských práv zohledňují i bez ohledu na působnost společných přístupů[18]. Politiky členských států týkající se činností v oblasti vývozních úvěrů se neomezují na čtyři již zmíněné oblasti politik, ale zahrnují i transparentnost (politika otevřenosti a zachování důvěrných údajů), dialog s občanskou společností, podporu udržitelného rozvoje, sociální odpovědnost podniků (buď formou politiky sociální odpovědnosti podniků pro samotnou exportní úvěrovou agenturu, nebo podporou úsilí vývozců v této oblasti) a podporu dodržování pokynů OECD pro nadnárodní společnosti a základních tržních zvyklostí vyjádřených v klíčových nástrojích Mezinárodní organizace práce. Obecně má Komise za to, že ve všech členských státech byly vyvinuty politiky umožňující správu programů vývozních úvěrů, které jsou v souladu s cíli EU. Politická doporučení, která byla vypracována v rámci OECD – jediné mezinárodní organizace, jež se přípravou zvláštních pravidel pro vývozní úvěry zabývá, jsou obecně používána, avšak příslušné aktivity členských států jdou zjevně nad jejich rámec. Finská výroční zpráva o činnosti například ke svým ekologickým zásadám řadí „podporu mezinárodního rozvoje společného souboru pravidel pro exportní úvěrové agentury v oblasti ekologických otázek s cílem zajistit v daném ohledu pro vývozce z různých zemí rovné konkurenční příležitosti“. Z pohledu Komise je tento postoj sám o sobě – i mimo ekologický rámec – záslužný: mezinárodní hospodářská soutěž mezi vývozci by měla záviset na kvalitě a ceně daných produktů či služeb, nikoli na podmínkách balíčků pro financování vývozních úvěrů, ani na podstatě politik v oblasti vývozních úvěrů. Obecně to znamená, že by bylo rovněž vhodné, aby se jako vodítko při rozvíjení dalších politik využívala práce mezinárodních monitorovacích institucí (včetně OSN). Stanovení přesných kritérií pro měření souladu s právem EU je obtížné. Komise nicméně spatřuje na straně členských států jednoznačnou obecnou vůli uplatnit u svých programů vývozních úvěrů politiky, jejichž cíle jsou v souladu s tím, co stanoví články 3 a 21 SEU. Z pohledu Evropské komise se to týká zejména těchto cílů: „vytváření vnitřního trhu“ (čl. 3 odst. 3) – jak bylo uvedeno, všechny programy vývozních úvěrů musí být slučitelné s příslušnými právními předpisy) a na mezinárodní úrovni – podporovat a prosazovat „volné a spravedlivé obchodování“ (čl. 3 odst. 5), „upevňovat a podporovat lidská práva“ (čl. 21 odst. 2 písm. b), „povzbuzovat zapojení všech zemí do světové ekonomiky“ (čl. 21 odst. 2 písm. e) a „přispívat k vypracování mezinárodních opatření pro ochranu a zlepšení kvality životního prostředí a udržitelné hospodaření se světovými přírodními zdroji, aby se zajistil udržitelný rozvoj“ (čl. 21 odst. 2 písm. f). Komise vzala na vědomí usnesení, jež v červenci 2013 přijal Evropský parlament a které se týká prvního podávání zpráv podle nařízení (EU) č. 1233/2011. Zpětné uplatnění podstaty tohoto ustanovení na vykazované období 2012 (členské státy měly výroční zprávy předložit do konce července 2013) by bylo evidentně obtížné. Komise členské státy na toto usnesení již upozornila s ohledem na budoucí podávání zpráv. [1] Úř. věst. L 326, 8.12.2011, s. 45. [2] Těchto transakcí se týká sdělení Komise podle čl. 93 odst. 1 smlouvy o ES, kterým se použijí články 92 a 93 smlouvy na krátkodobé pojištění vývozních úvěrů. [3] „Přímé úvěry‘ jsou kategorie vývozních úvěrů, u které je financování poskytováno přímo exportní úvěrovou agenturou a nikoli komerční bankou. [4] Podle bodu 1 přílohy I nejsou podáním zprávy dotčeny výsady orgánů členských států vykonávajících dohled nad vnitrostátními programy vývozních úvěrů. [5] S odkazem na danou větu nařízení („V případě, že by činnost v oblasti státem podporovaných vývozních úvěrů mohla vést ke vzniku podmíněných závazků, uvede se tato činnost ve výroční zprávě o činnosti“) uvedly následující státy toto: Česká republika: „Vydané bankovní záruky 2 168 mil. CZK (přibližně 86,2 mil. EUR) celkových podrozvahových závazků.“; Finsko: „A. Záruky vývozních úvěrů – Finská republika kryje případný schodek. B. Financování vývozních úvěrů – Finská republika kryje schodek a zaručuje finanční prostředky. C. Systém vyrovnávání úroků – odpovědnost Finské republiky; Slovenská republika: „Vydané bankovní záruky v milionech EUR vykázané jako celkové podrozvahové závazky (1.1.2012: 90,39 mil. EUR, 31.12.2012: 47,69 mil. EUR); Spojené království: (odkazuje na svou výroční zprávu a účetní závěrku, která na s. 140 obsahuje celý odstavec s informacemi o podmíněných závazcích pro hospodářské roky končící 31. března 2012 a 31. března 2013) a k 31. březnu 2013 uvádí „17,6 miliard GBP – před zajištěním a 12,2 miliard GBP – bez zajištění“. [6] Např. Belgie, Česká republika, Dánsko, Francie, Německo, Nizozemsko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko a Švédsko. [7] Švédsko, Finsko. [8] Finsko, Nizozemsko. [9] Např. Dánsko, Finsko, Nizozemsko a Švédsko. [10] Belgie, Finsko a Německo. [11] Podpora může být spojena s určitými podmínkami, jejichž cílem je obvykle prosazování opatření ke zmírnění rizik nebo za účelem dodržování norem. Takto podmíněná podpora vyžaduje, aby bylo celkové posouzení dopadů projektu považováno za „přijatelné“. Výslovný odkaz na podmíněné krytí je ve zprávách Belgie, Dánska, Maďarska, Itálie, Lucemburska, Polska, Portugalska, Rumunska, Slovinska a Španělska. Tento přístup se odráží i v doporučení OECD o společných přístupech ke státem podporovaným vývozním úvěrům a environmentálním a sociálním aspektům. [12] Např. Itálie, Nizozemsko, Lucembursko, Polsko, Portugalsko, Slovenská republika, Slovinsko, Španělsko a Spojené království. [13] Pokud jde o politiky v oblasti životního prostředí, viz bod 3b) výše. [14] Podle OECD „nejsou doporučení právně závazná, ale v praxi je jim přiznávána větší mravní síla, neboť reprezentují politickou vůli členských států, a očekává se, že členské státy učiní vše, co je v jejich silách, aby doporučení plně provedly. Členské státy, které nemají v úmyslu doporučení provést, se proto obvykle při jeho přijímání zdrží hlasování.“ [15] Např. Rakousko, Belgie, Bulharsko, Dánsko, Finsko, Francie, Německo, Nizozemsko a Švédsko. [16] Např. Dánsko, Itálie, Lucembursko, Slovinsko a Švédsko. [17] Např. Itálie. [18] Například Rakousko, Belgie, Dánsko, Německo, Itálie, Nizozemsko a Švédsko. Švédsko kromě obvyklého sledování transakcí používá navíc systém dalšího posuzování pro transakce zahrnující rizika týkající se pracovního práva a lidských práv či transakce ve vysoce rizikových zemích/odvětvích.