Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Provádění globálního paktu o bezpečné, řízené a legální migraci v souladu s hodnotami EU

(stanovisko z vlastní iniciativy)

(2020/C 14/02)

Zpravodaj: José Antonio MORENO DÍAZ

Rozhodnutí plenárního shromáždění 24.1.2019 Právní základ čl. 32 odst. 2 Odpovědná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství Přijato v sekci 8.7.2019 Přijato na plenárním zasedání 25.9.2019 Plenární zasedání č. 546 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 138/3/8

1. Závěry a doporučení

1.1. EHSV konstatuje, že EU nečiní pokrok v provádění společné migrační politiky, což oslabuje solidaritu mezi členskými státy a negativně ovlivňuje řádné plnění odpovědností vyplývajících z mezinárodního práva.

1.2. OSN se domnívá, že migraci je nutné řídit multilaterálně: globální pakt OSN ( 1 ) o bezpečné, řízené a legální migraci je dohoda, která obsahuje některé prioritní směry pro dialog v oblasti migrace a její globální řízení.

1.3. Obsah paktu plně odpovídá článku 2 Smlouvy o Evropské unii, který jako základní hodnoty uvádí úctu k lidské důstojnosti, svobodu, demokracii, rovnost, právní stát a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin.

1.4. EHSV konstatuje, že pakt zasazuje otázku migrace a azylu do mezinárodního kontextu mnohostranné povahy s cílem podpořit větší spolupráci a dialog mezi zeměmi původu, cílovými zeměmi a tranzitními zeměmi migračních proudů a tím i řízenou, bezpečnou a legální migraci.

1.5. EHSV připomíná, že globální pakt je nezávazným nástrojem, který pro členské státy EU nevytváří žádné nové povinnosti a jehož obsah plně rozvíjí zásady a hodnoty Evropské unie.

1.6. EHSV vyjadřuje politování nad tím, že tento pakt neschválily všechny členské státy, a domnívá se, že by šlo o výbornou příležitost, jak pokročit v jednotném vystupování EU v otázkách migrace na globální scéně. Proto se EHSV domnívá, že by pakt měly ratifikovat všechny členské státy EU, a doporučuje, aby EU prostřednictvím vhodných mechanismů jasně formulovala a rozpracovala jeho cíle. EHSV se domnívá, že by bylo vhodné prozkoumat možnosti zapojení do procesu konzultací a mezivládních jednání, které povedou k vytvoření Mezinárodního fóra o přezkumu migrace (IMRF), a také do samotného fóra, jenž se stane nástrojem OSN pro naplnění globálního paktu.

1.7. EHSV uznává úsilí občanů, sociálních partnerů a organizací občanské společnosti v EU, jež svým odhodláním a svou činností prokázaly účinné naplňování hodnot EU a tím i cílů paktu.

1.8. EHSV znovu opakuje své znepokojení ohledně toho, že se krajně pravicové politické síly snaží činit z migrace problém, jež vede k podráždění a nenávistným projevům, čímž dochází k prohlubování rozdělení EU a ke konfrontacím v jejím rámci EU, vlivem čehož nebude EU schopna předkládat vhodné návrhy.

2. Souvislosti

2.1. V prosinci 2018 byl v marockém Marrákeši přijat globální pakt o bezpečné, řízené a legální migraci (dále jen „globální pakt“).

2.2. Globální pakt je nezávaznou dohodou, která má sloužit k určení klíčových otázek při řízení migrace, a to jak v zemích původu, tak v tranzitních a cílových zemích, a snaží se vytvořit platformu pro konstruktivní a realistickou globální debatu o mnohostranném řízení migrace.

2.3. Globální pakt vznikl na základě dvou dřívějších iniciativ: prvním je Agenda pro udržitelný rozvoj 2030, kterou přijaly členské státy a jež zahrnuje společný strategický přístup ( 2 ) , druhým pak Newyorská deklarace pro uprchlíky a migranty, která vyjadřuje politickou vůli světových vedoucích představitelů zachraňovat životy, chránit lidská práva a sdílet odpovědnost za řízení migrace na světové úrovni a kterou schválily všechny členské státy.

2.4. Globální pakt přijalo dne 10. prosince 2018 v Marrákeši 164 zemí a dne 19. prosince téhož roku jej schválilo Valné shromáždění OSN, přičemž 152 hlasů bylo pro, 12 přítomných se hlasování zdrželo a 5 hlasů bylo proti (Česká republika, Maďarsko, Izrael, Polsko a Spojené státy americké).

2.5. Pracovníci OSN, kteří připravovali pakt, pokračují ve své činnosti vytvářením celosvětové sítě pro migraci a organizováním Mezinárodního fóra o přezkumu migrace (IMRF), které se bude konat každé čtyři roky, poprvé v roce 2022.

3. Právní rámec EU a práce EHSV na téma migrace

3.1. Článek 2 Smlouvy o Evropské unii stanoví, že „ Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů. “

3.2. Evropská komise předložila Radě v březnu 2018 návrh rozhodnutí o schválení globálního paktu ( 3 ) s tím, že je tento pakt v souladu s vývojem Evropské unie v oblasti přistěhovalectví a azylu.

3.3. V návrhu rozhodnutí Komise připomíná, že pakt stanoví seznam společných cílů pro bezpečnou, řízenou a legální migraci a že sám o sobě nevytváří žádné právní povinnosti ve smyslu vnitrostátního nebo mezinárodního práva, ani není jeho záměrem tak učinit.

3.4. EHSV vždy vyjadřoval hlavní myšlenku spočívající v tom, že migrace má být považována za normální jev, k němuž docházelo v celé historii a v rámci vývoje lidstva, a že migrační proudy, jejichž cílem je EU, mají být řízeny legálně, účinně, organizovaně a bezpečně, ať už z hospodářských důvodů nebo z důvodů mezinárodní ochrany.

3.5. V tomto smyslu, tj. ve smyslu podpory otevřené, konstruktivní a multidisciplinární debaty, pracuje EHSV od roku 2015 na rozvoji Evropského fóra pro migraci, kde o migraci diskutují organizace občanské společnosti i orgány EU a politické subjekty členských států EU na různých úrovních ( 4 )

3.6. Stejně tak EHSV zaujímá přední místo při vypracovávání stanovisek k otázkám migrace, obzvláště v posledních letech ( 5 )

3.7. Evropská komise se na základě evropského programu pro migraci z roku 2015 pokusila zlepšit normativní rámec jak v oblasti ekonomické migrace, tak v oblasti mezinárodní ochrany, přičemž se setkala s výrazným nesouhlasem Rady, která zabránila vytvoření nových nástrojů, a zejména s překážkami ze strany některých členských států v tomto směru.

3.8. V každém případě je bilance toho, čeho bylo dosaženo od roku 2015, frustrující a vyžaduje konstruktivní zamyšlení, neboť se podařilo dosáhnout pokroku pouze v obvyklém směru represe nedovoleného přistěhovalectví, stíhání sítí převaděčů a utěsnění hranic.

4. Názor EHSV na obsah globálního paktu

4.1. V preambuli paktu se uvádí, že „ Uprchlíci a migranti mají právo na stejná univerzální lidská práva a základní svobody, které musí být vždy respektovány, chráněny a dodržovány. “

4.2. Pakt uznává, že „ dodržování právního státu, procesní záruky a přístup ke spravedlnosti jsou zásadní pro všechny aspekty řízení migrace. To znamená, že stát a veřejné a soukromé instituce a subjekty, jakož i samotné osoby podléhají zákonům, které se veřejně vyhlašují, jsou prosazovány stejnou měrou, uplatňují se nezávisle a jsou v souladu s mezinárodním právem. “

4.3. Globální pakt obsahuje 23 cílů pro řízenou, bezpečnou a legální migraci a na několika místech upozorňuje, že všech těchto cílů musí být dosaženo na základě pravomocí států a z jejich vůle.

4.4. Cílem číslo 1 je „shromáždit a využívat přesné a rozčleněné údaje za účelem formulace politik s empirickým základem“. EHSV konstatuje, že cílem úřadu Eurostat je právě shromažďovat údaje a napomáhat tak pochopení situace v Evropě a srovnání jednotlivých členských států za účelem zlepšení kvality veřejných opatření ( 6 )

4.5. Cílem číslo 2 je „minimalizovat nepříznivé a strukturální faktory, které lidi nutí, aby opustili svou zemi původu“. Tento cíl navazuje na cíle stanovené v různých dokumentech od Haagského programu z roku 2004 až po svěřenský fond EU pro Afriku z roku 2015, v nichž Evropská unie zdůraznila, že je potřeba formulovat ucelenou politiku v oblasti přistěhovalectví, která obsáhne všechny jeho etapy a která se kromě jiných otázek „bude zabývat prvotními příčinami migrace“ ( 7 )

4.6. Cílem číslo 3 je „poskytovat přesné a vhodné informace ve všech fázích migrace“. EHSV připomíná činnost Evropské komise týkající se vytváření legálních cest pro migraci prostřednictvím pilotních projektů ( 8 ) a informování a zvyšování povědomí o rizicích spojených s nelegálními cestami ( 9 ) , zejména v případě nejzranitelnějších migrantů.

4.7. Cílem číslo 4 je „zajistit, aby všichni migranti měli doklady o svojí právní identitě a náležité dokumenty“. EHSV upozorňuje, že čl. 79 odst. 2 písm. a) SFEU předpokládá přijetí nástrojů za účelem stanovení pravidel, „podle nichž členské státy udělují dlouhodobá víza a vydávají dlouhodobá povolení k pobytu“, a že ke vstupu do schengenského prostoru je nezbytné mít požadované dokumenty.

4.8. Cílem číslo 5 je „zvýšit dostupnost a flexibilitu cest legální migrace“. V tomto smyslu vybízí EHSV Komisi, aby nadále a intenzivněji budovala legální cesty, z nichž některé byly nastíněny během poslední debaty o stavu Evropské unie ( 10 )

4.9. Cílem číslo 6 je „usnadnit spravedlivý a etický nábor zaměstnanců a chránit podmínky, které zaručují důstojnou práci“. EHSV v souladu se základními úmluvami Mezinárodní organizace práce a s cíli udržitelného rozvoje při mnoha příležitostech zdůrazňoval význam důstojné práce a přístupu zahraničních pracovníků k ní ( 11 )

4.10. Cílem číslo 7 je „zabývat se zranitelností v oblasti migrace a omezit ji“. EHSV opět upozorňuje na řídící zásady uvedené v článku 2 SEU a na cíl společné politiky v oblasti přistěhovalectví a azylu, kterým je omezit zranitelnost migrantů, nezletilých osob nebo osob žádajících o mezinárodní ochranu ( 12 )

4.11. Cílem číslo 8 je „zachraňovat životy a realizovat mezinárodní koordinované iniciativy týkající se pohřešovaných migrantů“. EHSV vyjadřuje politování nad postojem některých členských států k záchraně trosečníků a připomíná závazek v oblasti záchrany na moři, péče o trosečníky a pozornost k operacím, které EU za tím účelem uskutečňuje, který mají členské stát podle mezinárodního mořského práva. EHSV rovněž vyzdvihuje práci jednotlivců a organizací, jež pomáhají a zachraňují životy, mj. v situacích, kdy to vlády některých států EU považují za trestné nebo vyhrožují ( 13 )

4.12. Cílem číslo 9 je „posílit nadnárodní reakci na pašování migrantů“. EHSV připomíná, že to je cílem „směrnice o napomáhání“ ( 14 ) (ačkoli lituje skutečnosti, že nebyla dostatečně provedena výjimka pro humanitární pomoc, kterou tato směrnice zohledňuje) a akčního plánu EU proti pašování migrantů.

4.13. Cílem číslo 10 je „předcházet obchodování s lidmi v kontextu mezinárodní migrace, bojovat proti němu a vymýtit jej“. EHSV konstatuje, že se jedná o prioritu ( 15 ) , na níž se podílí také EUROPOL a v souvislosti s níž byly připraveny operace jako například operace EU NAVFOR MED Sophia (které by bylo možné vylepšit).

4.14. Cílem číslo 11 je „spravovat hranice integrovaným, bezpečným a koordinovaným způsobem“. EHSV upozorňuje, že toto je jeden z hlavních cílů Evropské unie, jak stanoví článek 67 SFEU.

4.15. Cílem číslo 12 je „zvýšit jistotu a předvídatelnost migračních řízení za účelem náležitého ověřování předchozích událostí, vyhodnocování a přezkoumání“. EHSV připomíná, že to je jeden z úkolů agentury Frontex, nicméně upozorňuje, že prognózy vždy neznamenají lepší schopnost politické reakce.

4.16. Cílem číslo 13 je „využívat zadržování migrantů až jako poslední možnost a hledat jiné alternativy“. EHSV upozorňuje, že směrnice o navracení ( 16 ) již nyní stanoví, že zadržení musí být spojeno s procesem navrácení, musí být omezeno na určité okolnosti a musí brát v potaz záruky, jako je soudní přezkum, přičemž doba zadržení nesmí překročit maximální délku šesti měsíců ( 17 )

4.17. Cílem číslo 14 je „zlepšit konzulární ochranu, pomoc a spolupráci během celého migračního cyklu“. EHSV se domnívá, že je potřeba prozkoumat možnosti, jež vytvořil legislativní podnět Evropského parlamentu týkající se humanitárních víz ( 18 ) , který by osobám žádajícím o mezinárodní ochranu poskytl možnost zažádat o vízum na velvyslanectvích nebo konzulátech EU v zahraničí.

4.18. Cílem číslo 15 je „poskytnout migrantům přístup k základním službám“. EHSV připomíná, že Evropská unie se od roku 1999 snaží zajistit spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území jejích členských států. Dále připomíná, že zpráva Světové zdravotnické organizace pro Evropu ( 19 ) upozorňuje, že veřejné zdraví není možné bez zdravotní péče pro uprchlíky a migranty.

4.19. Cílem číslo 16 je „posílit postavení migrantů a společnosti s cílem dosáhnout plného začlenění a sociální soudržnosti“. EHSV trvá na tom, že důležité je sociální začleňování migrantů do evropské společnosti, které je prioritou Evropské unie od zasedání v Tampere, k níž bylo vypracováno mnoho klíčových iniciativ, z nichž vyzdvihuje akční plán pro integraci státních příslušníků třetích zemí z roku 2016 ( 20 )

4.20. Cílem číslo 17 je „odstranit všechny formy diskriminace a podpořit veřejnou debatu s empirickým základem za účelem změny vnímání migrace“. EHSV při mnoha příležitostech připomínal, že je důležité bojovat proti diskriminaci ve všech oblastech a podporovat opatření proti xenofobii a rasismu. V tomto smyslu je klíčová činnost Agentury Evropské unie pro základní práva. V tomto ohledu trvá EHSV ( 21 ) na tom, že je nezbytné vypracovat novou interpretaci migrace, která evropské společnosti umožní ji řádně pochopit. K tomu je potřeba využít pedagogického a didaktického výkladu, jenž odstraní nepravdivá tvrzení a nenávistné projevy týkající se migrantů a napomůže změně vnímání.

4.21. Cílem číslo 18 je „investovat do rozvoje dovedností a usnadnit vzájemné uznávání dovedností, kvalifikací a kompetencí“. Již při přijímání společných základních zásad integrace migrantů z roku 2004 byl nastíněn význam zaměstnání a vzdělávání pro podporu integrace cizinců v Evropské unii. V tomto smyslu je hlavní uznávání zkušeností, titulů a dovedností a EHSV se domnívá, že je nezbytné pokročit se začleňováním cizinců do postupů Evropské unie týkajících se uznávání a homologace, a to v souladu s návrhy, které uvádí Evropská rada pro uprchlíky a exulanty (ECRE) ve své zprávě z roku 2007 ( 22 )

4.22. Cílem číslo 19 je „vytvořit podmínky nezbytné pro to, aby mohli migranti a diaspory plně přispívat k udržitelnému rozvoji ve všech zemích“. V posledních letech Evropská komise postupně uznala úlohu diaspor coby propojení mezi Evropou a jejich zeměmi původu. Totéž bylo uvedeno v poslední výzvě Azylového, migračního a integračního fondu, pro nějž jsou diaspory důvěryhodným účastníkem debat o migračních trasách v zemích původu. EHSV se domnívá, že by bylo možné ještě více prozkoumat možnosti diaspor a využít při tom prostor pro společné příležitosti, který vytvářejí ( 23 )

4.23. Cílem číslo 20 je „podpořit rychlejší, bezpečnější a levnější remitence migrantů a posílit jejich finanční začleňování“. EU usiluje o finanční začlenění jak v podobě finanční integrace cizinců pobývajících v zemích EU, tak v podobě posilování postavení sousedních zemí ( 24 ) . EHSV považuje za nezbytné, aby byla nadále zaručena rovnost v této oblasti pro rezidenty z řad cizinců a aby se remitence usnadnily s cílem zajistit jejich pozitivní dopad jak v cílové zemi, tak v zemi původu, jak uvádí i Evropská investiční banka ( 25 )

4.24. Cílem číslo 21 je „spolupracovat za účelem usnadnění navracení a zpětného přebírání za bezpečných a důstojných podmínek a udržitelného opětovného začleňování“. Politiky v oblasti navracení a zpětného přebírání jsou při tvorbě společné přistěhovalecké politiky klíčové. EHSV by rád připomněl, že je nezbytné vždy zaručit, aby byly tyto nástroje vytvářeny za naprosto důsledného dodržování individuálních a procesních záruk, jak stanoví evropské právní předpisy. V souvislosti s tím EHSV připomíná, že je nezbytné usnadnit opětovné začleňování bezpečným a důstojným způsobem, jak uvádí společná iniciativa EU a IOM týkající se ochrany a opětovného začleňování migrantů ( 26 )

4.25. Cílem číslo 22 je „vytvořit mechanismy pro přenositelnost sociálního zabezpečení a nabytých sociálních dávek“, což je oblast, na níž se intenzivně pracuje v rámci Společenství. EHSV považuje za nezbytné nadále dosahovat pokroku v této oblasti přenositelnosti práv, která zaručují bezpečnější mobilitu, a prozkoumat iniciativy, jako je Mnohostranná iberoamerická dohoda o sociálním zabezpečení ( 27 ) , jíž se účastní členské státy jako Španělsko nebo Portugalsko.

4.26. Cílem číslo 23 je „posílit mezinárodní spolupráci a světová spojenectví za účelem bezpečné, řízené a legální migrace“, což je základní pilíř evropské přistěhovalecké a azylové politiky od jejího počátku.

V Bruselu dne 25. září 2019. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Luca JAHIER

(1) Rezoluce OSN 73/195.

(2) COM(2016) 739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) V roce 2015 řešilo Evropské fórum pro migraci řízení smíšených toků směřujících do Středomoří, v roce 2016 se zabývalo pracovní migrací a integrací, v roce 2017 přístupem migrantů v EU k právům a službám a v roce 2018 integrací migrantů do trhu práce. V dubnu 2019 se zabývalo otázkou, jak zajistit legální a bezpečné migrační cesty do EU.

(5) Úř. věst. C 62, 15.2.2019, s. 184, Úř. věst. C 125, 21.4.2017, s. 40, Úř. věst. C 75, 10.3.2017, s. 97, Úř. věst. C 34, 2.2.2017, s. 144, Úř. věst. C 75, 10.3.2017, s. 75, Úř. věst. C 264, 20.7.2016, s. 19, Úř. věst. C 71, 24.2.2016, s. 46.

(6) Eurostat – Statistika migrace a migrující populace.

(7) Úř. věst C 53, 3.3.2005, s. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) EK – Stav Unie 2018: Prosazování bezpečných a legálních cest do Evropy.

(11) Např. stanovisko EHSV Cíle na období po roce 2015 v evropsko-středomořském regionu, Úř. věst. C 383, 17.11.2015, s. 44.

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Viz http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf a http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf.

(14) Směrnice Rady 2002/90/ES ze dne 28. listopadu 2002.

(15) The EU's global engagement to counter human smuggling and trafficking networks, březen 2019.

(16) Úř. věst. L 348, 24.12.2008, s. 98.

(17) Úř. věst. C 159, 10.5.2019, s. 53.

(18) 2018/2271 (INL) Humanitární víza.

(19) Světová zdravotnická organizace, Report on the health of refugees and migrants.

(20) COM(2016) 377 final.

(21) Úř. věst. C 110, 22.3.2019, s. 1.

(22) Viz https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Toto téma již bylo zdůrazněno v dokumentu COM(2016) 377 final.

(23) Publikace EU s názvem How West African migrants engage with migration information en-route to Europe.

(24) Iniciativa EU týkající se finančního začleňování.

(25) Studie týkající se zlepšení účinnosti remitencí pracovníků v zemích Středomoří.

(26) Společná iniciativa EU a IOM týkající se ochrany a opětovného začleňování migrantů.

(27) OISS – Mnohostranná iberoamerická dohoda o sociálním zabezpečení (pouze ve španělštině a portugalštině).