PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 96/53/ES, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz /* SWD/2013/0109 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 96/53/ES, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz 1. Vymezení problému Těžká nákladní vozidla dopravující zboží a cestující po Evropě musí dodržovat určitá pravidla týkající se hmotností a rozměrů. Pro každý typ vozidla stanoví směrnice 96/53/ES (dále uváděna jako taková nebo jen „směrnice“) příslušnou maximální přípustnou délku, šířku, výšku a hmotnost (celkovou hmotnosti a hmotnost na nápravu). Vozidla, která vyhovují těmto mezním hodnotám, mohou provozovat mezinárodní[1] dopravní operace ve všech členských státech EU. Aby se zabránilo tomu, že vnitrostátní provozovatelé získají oproti svým konkurentům z jiných členských států nezasloužené výhody, mají zpravidla povinnost dodržovat mezní hodnoty stanovené pro mezinárodní dopravu. V souladu se zásadou subsidiarity umožňuje řada odchylek členským státům, aby ve vlastní zemi pro dopravu uplatňovaly vyšší mezní hodnoty. Odchylka se týká maximální výšky, maximální hmotnosti a možnosti využívat delší vozidla ve zvláštní dopravě, zkušebním období nebo s modulárními soupravami vozidel. Hlavním problémem zjištěným v návaznosti na konzultaci se zúčastněnými stranami je, že meze směrnice jsou jednou z překážek energetické účinnosti silniční dopravy a intermodální dopravy. Kromě toho je účinnost směrnice omezována kvůli nedostatečnému dodržování požadavků ze strany provozovatelů dopravy. Proto hlavní problém sestává ze dvou částí, pro něž bylo určeno několik hlavních příčin: Část 1: Některé mezní hodnoty týkající se hmotností a rozměrů stanovené směrnicí představují překážky pro zvýšení energetické účinnosti silničních vozidel a pro intermodální dopravní operace Stávající právní předpisy, které byly formulovány v 90. letech 20. století a měly doprovázet právní předpisy v oblasti otevření trhu mezinárodní silniční dopravy, odrážejí podmínky té doby. Mezitím se několik prvků změnilo, z čehož vyplývá, že současná pravidla již správně nevyvažují různé prvky a potřeby, jako je energetická účinnost a životní prostředí, ekonomická účinnost, bezpečnost a potřeby v oblasti infrastruktury. Zejména energetická závislost a aspekty změny klimatu vyžadují, aby nyní byl kladen větší důraz na energetickou účinnost vozidel. Vývoj v oblasti námořní dopravy a kontejnerizace má dopad na logistiku a hospodárnost silniční dopravy. Technologie vozidel a infrastruktury pokročila. Do popředí se dostaly otázky bezpečnosti. Kromě toho způsob, kterým výrobci přizpůsobují konstrukci vozidel poptávce, tj. v mezích právních předpisů, pravděpodobně povede k neoptimálním výsledkům. V důsledku toho, a za podpory zúčastněných stran, byly vymezeny následující hlavní příčiny: Hlavní příčina č. 1: Některé maximální hmotnosti a rozměry brání zavádění aerodynamičtějších, elektrických a hybridních nákladních vozidel na trh a snižují atraktivitu některých služeb autokarové dopravy. Maximální rozměry těžkých nákladních vozidel, které směrnice ukládá, jsou problémem hlavně pro zavádění aerodynamických řešení pro nákladní vozidla, která by při zachování délky standardních nákladových jednotek překročila stávající omezení. Kromě toho maximální hmotnosti těžkých nákladních vozidel stanovené směrnicí brání zavádění elektrických nebo hybridních vozidel, jež jsou těžší než konvenční vozidla, a proto by se následně muselo snížit jejich užitečné zatížení. Podobně jsou se vzrůstající hmotností bezpečnostního vybavení vozidel a vybavení pro pohodlí cestujících, jakož i samotných cestujících provozovatelé autokarové dopravy nuceni snižovat počet cestujících v autokarech. Hlavní příčina č. 2: Některé maximální hmotnosti a rozměry nedrží tempo s technickým vývojem v oblasti intermodální dopravy a kontejnerizace Kontejnerizace je příležitostí pro rozvoj intermodální/kombinované dopravy v EU jako alternativy k méně energeticky účinné silniční dopravě typu „ode dveří ke dveřím“. Neúplná standardizace přepravních jednotek je nicméně překážkou tohoto rozvoje. V důsledku toho lze kvůli směrnici některé velké kontejnery používané v námořní dopravě, zejména kontejnery o délce 45 stop, jen stěží přepravovat v pozemní dopravě v rámci řetězce (mohou být přepravovány pouze na základě zvláštních povolení). Část 2: Neúčinné uplatňování směrnice Zúčastněné strany v průběhu veřejné konzultace zdůraznily, že v souvislosti s hmotností nákladních vozidel dochází k velkému počtu porušení směrnice. Na pozadí silné konkurence mohou provozovatelé, kteří maximalizují náklad a tím se pohybují na hraně zákona, získat významnou konkurenční výhodu na úkor jiných. V důsledku toho, a za podpory zúčastněných stran, byly vymezeny následující hlavní příčiny: Hlavní příčina č. 3: Nedostatek společných a odrazujících metod prosazování právních předpisů Jedním z dalších hlavních důvodů nedostatečného dodržování směrnice je, že kontroly jsou příliš málo četné, což u potenciálních pachatelů vyvolává dojem beztrestnosti. Vzhledem k tomu, že jedna ze dvou kontrol se týká vozidel, která pravidla dodržují, a proto jsou tyto kontroly zbytečné, chybí kromě toho politikám prosazování a kontrolní praxi v členských státech účinnost. Pokud jde o metody, pohybují se kontroly prováděné členskými státy od čistě manuálního výběru vozidel, která mají být kontrolována, po preselekci za použití technických metod pro filtraci vozidel, která mají být kontrolována manuálně, a tolerance uplatňované členskými státy během kontrol se výrazně liší. Co by se stalo při zachování současného stavu? Emise CO2 z těžkých nákladních vozidel představují přibližně třetinu celkových emisí CO2 pocházejících z dopravy v EU v roce 2010. Je pravděpodobné, že se tento podíl zvýší, neboť nedávno byla zavedena opatření na snížení emisí z ostatních druhů dopravy (např. emise z nových osobních automobilů, systém pro obchodování s emisemi v oblasti letectví). Navzdory současné hospodářské krizi se počet tunokilometrů (tkm) v Evropě zvyšuje a očekává se, že tento trend bude dlouhodobě pokračovat. Pokud nic nepodnikneme, celková spotřeba paliva těžkých nákladních vozidel a autobusů se zvýší, což povede k většímu znečištění ovzduší a zvýšení emisí CO2. Zachování současného stavu by vedlo k promarnění příležitosti snížit aerodynamický odpor a zároveň také dále snižovat počet úmrtí způsobených těžkými nákladními vozidly. Simulace ukázaly, že zaokrouhlené přední části vozidel by zabránily přejetí osob zasažených těžkými nákladními vozidly, a tím by došlo ke snížení počtu úmrtí. V oblasti intermodální dopravy a kontejnerizace by dodatečná administrativní zátěž související s kontejnery o délce 45 stop dostala EU do pozice, ve které by hrozilo riziko zaostávání za celosvětovým vývojem kontejnerizace, a dodatečné náklady na zvláštní povolení a odchylky by bránily hospodářské udržitelnosti odvětví intermodální dopravy, které již tak čelí značnému tlaku. Stávající kontroly a metody používané donucovacími orgány údajně nejsou schopny účinně zajistit dodržování směrnice. Je pravděpodobné, že tato situace povede k dalšímu nerespektování mezních hodnot maximálních hmotností a k narušení hospodářské soutěže mezi dopravci, což by mělo za následek škody na infrastruktuře a snížení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích. 2. Analýza subsidiarity Opatření přijatá na úrovni členských států by nedostačovala k zajištění harmonizace maximálních délek a rozměrů napříč EU. Směsice rozdílných vnitrostátních předpisů by bránila vytvoření skutečně integrovaného trhu EU se silniční přepravou. V souvislosti se zvyšující se přeshraniční silniční nákladní dopravou jsou společná pravidla a úroveň prosazování v zájmu zajištění rovných podmínek mezi dopravci stále opodstatněnější. Různé úrovně prosazování právních předpisů v členských státech EU zvýhodňují některé dopravce a vytvářejí pobídky pro dopravce, aby plánovali trasy přes země, v nichž je úroveň prosazování nejnižší. 3. Cíle politiky Obecné cíle Na základě problémů popsaných v oddíle 2 výše je obecný cíl této iniciativy dvojí: · zlepšit energetickou účinnost silniční dopravy a intermodální dopravy prostřednictvím revize určitých mezních hodnot týkajících se hmotností a rozměrů silničních vozidel, přičemž je třeba zachovat vyváženost mezi požadavky na údržbu infrastruktury, bezpečnost silničního provozu a ochranu životního prostředí; · zajistit spravedlivější podmínky hospodářské soutěže, a tak zlepšit vnitřní trh silniční dopravy. Specifické cíle Obecné cíle lze přeformulovat do tří specifických cílů. Těchto cílů musí být dosaženo bez narušení rovnováhy mezi požadavky na údržbu infrastruktury, bezpečnost silničního provozu a ochranu životního prostředí. 1. Specifický cíl č. 1: umožnit zavádění aerodynamičtějších, elektrických a hybridních nákladních vozidel na trh a zvýšit atraktivitu některých služeb autokarové dopravy. 2. Specifický cíl č. 2: posílit rozvoj intermodální/kombinované dopravy. 3. Specifický cíl č. 3: zajistit lepší prosazování maximálních hmotností a rozměrů v celé EU. 4. Možnosti politiky K vyřešení tohoto problému a všech hlavních příčin v plném rozsahu a vzhledem k rozsáhlému seznamu opatření se navrhuje vytvoření balíčků politických opatření (BPO) k dalšímu posouzení. Navrhuje se vytvořit tři balíčky politických opatření, jež jsou kumulativní, což znamená, že BPO č. 2 by zahrnoval opatření BPO č. 1 a BPO č. 3 by zahrnoval opatření BPO č. 1 a BPO č. 2. Balíčky politických opatření (viz přehledná tabulka níže) jsou koncipovány tak, aby zahrnovaly opatření se zvyšující se intenzitou, která jsou zaměřena na energetickou účinnost a dodržování pravidel směrnice. Balíček politických opatření č. 1: Omezená revize Tento balíček je založen na omezených revizích směrnice, jakož i na měkkých opatřeních, jejichž cílem je lepší provádění směrnice s minimálními změnami a náklady. Pokud jde o kontejnerizaci a intermodální dopravu, navrhuje BPO č. 1 rozšířit možnost přepravovat kontejnery o délce 45 stop při 44 tunách nad rámec současné oblasti působnosti. BPO č. 1 tudíž nabízí pro opatření 6 a 7 týkající se kombinované, respektive intermodální přepravy 45stopových kontejnerů dvě varianty: · u varianty „a“ by zjednodušení přepravy 45stopových kontejnerů zůstala omezena na oblast kombinované dopravy (opatření 6), · u varianty „b“ se na druhé straně navrhuje rozšířit možnost přepravovat 45stopové kontejnery při 44 tunách nad rámec kombinované dopravy (opatření 7) a v zájmu skutečného urychlení kontejnerizace umožnit, aby byly rovněž součástí intermodálních dopravních řetězců. Balíček politických opatření č. 2: Rozsáhlejší revize Tento balíček by měl za následek intenzivnější (pokud jde o rozsah dopadů) revizi směrnice, opírající se o nová opatření vedle opatření obsažených v balíčku politických opatření č. 1. Dodatečná opatření budou vyžadovat určité adaptační úsilí automobilového průmyslu a vnitrostátních správních orgánů. Dalekosáhlá opatření nebo opatření, která vyžadují značné adaptační úsilí ze strany průmyslu a správních orgánů, by stále byla vyloučena. Balíček politických opatření č. 3: Závaznější regulační přístup Nad rámec opatření předložených v BPO č. 1 a 2 se plánují další opatření, aby se aktivněji prosazovala realizace cílů revize. Níže uvedená tabulka poskytuje přehled opatření zahrnutých do balíčků politických opatření a toho, jak tato opatření řeší konkrétní cíle: || BPO1 || BPO2 || BPO3 Specifický cíl č. 1: Umožnit zavádění aerodynamičtějších, elektrických a hybridních nákladních vozidel na trh a zvýšit atraktivitu některých služeb autokarové dopravy. || || || 1. Zadní křidélka || X || X || X 2. Delší kabiny || || X || X 3. Povinná zadní křidélka || || || X 4. Vyšší hmotnostní limity pro elektrická/hybridní nákladní vozidla || X || X || X 5. Nejvýše 19,5 t pro dvounápravové autokary || X || X || X Specifický cíl č. 2: Posílit rozvoj intermodální/kombinované dopravy. || || || 6. Povolit 45stopové kontejnery v kombinované dopravě || X/Ø || X/Ø || X/Ø 7. Povolit 45stopové kontejnery v intermodální dopravě || X/Ø || X/Ø || X/Ø 8. Zjednodušení pro větší kontejnery || || || X Specifický cíl č. 3: Zajistit lepší prosazování maximálních hmotností a rozměrů v celé EU. || || || 9. Pokyny o prosazování právních předpisů || X || X || X 10. Společná kategorizace porušení předpisů || || X || X 11. Povinná preselekce vozidel vybraných pro manuální kontroly || || || X 12. Spoluodpovědnost přepravce/zasilatele || || X || X 13. Normy pro vážení na palubě || || X || X 14. Povinné vážení na palubě || || || X 15. Minimální úroveň kontrol || || || X 5. Posouzení dopadů Posouzení příslušných dopadů určených v pokynech Komise pro posuzování dopadů vedlo u tří balíčků politických opatření k následujícímu výsledku: – S ohledem na možnost připojit zadní aerodynamická zařízení k přípojným vozidlům a na možnost vyvinout těžká vozidla s elektrickým či hybridním pohonem bude mít BPO č. 1 pozitivní dopad na spotřebu paliva (5 až 10 %) a na znečišťování ovzduší. Pokud jde o operační cíl, který spočívá v tom, že v roce 2030 bude těmito zařízeními vybaveno 50 % dálkových přípojných vozidel, lze snížení uhlíkové stopy odhadnout na přibližně 24 milionů tun za rok. Lepší účinnost směrnice z důvodu posíleného prosazování bude mít také velmi pozitivní dopady na hospodářskou soutěž, fungování vnitřního trhu, náklady na silniční údržbu a počet zraněných osob při dopravních nehodách v důsledku vozidel překračujících povolenou hmotnost. Dopad na ekonomickou účinnost odvětví silniční dopravy bude zlepšen prostřednictvím podpory kontejnerizace, aniž by to mělo opačný účinek na ostatní druhy dopravy, jako je železniční doprava nebo vnitrozemské vodní cesty. Administrativní náklady jak pro veřejný, tak pro soukromý sektor klesnou v důsledku snížení počtu zvláštních povolení a racionalizace manuálních kontrol prováděných policejními úředníky u vozidel překračujících povolenou hmotnost. BPO č. 1 rovněž usnadní rozvoj intermodální dopravy tím, že umožní přepravu 45stopových kontejnerů bez zvláštního povolení a souvisejících administrativních nákladů. – BPO č. 2 povede k mnohem většímu snížení spotřeby paliva v důsledku konstrukční změny tahače, přičemž se potenciální úspory paliva na dálnicích přiblíží 15 %. To povede ke snížení uhlíkové stopy o 27 milionů tun ročně u téhož cíle spočívajícího ve vybavení vozidel, jak je uvedeno výše. BPO č. 2 bude mít také velmi pozitivní vliv na bezpečnost silničního provozu, neboť se díky lepší konstrukci tahače každoročně zamezí ztrátě několika set lidských životů (viz kapitola 5.3.2). Účinnější kontroly vozidel překračujících povolenou hmotnost spolu s metodami filtrování vozidel budou mít značný kladný vliv na hospodářskou soutěž a na snižování zbytečných kontrol, a tedy i na administrativní náklady související s kontrolami. Náklady na nezbytné zařízení pro filtrování vozidel budou snadno získány zpět díky úsporám v oblasti údržby silnic a policejních sil potřebných pro kontroly. BPO č. 2 bude rovněž mít stejný pozitivní dopad na rozvoj intermodální dopravy jako BPO č. 1. – Na druhé straně nepřinese BPO č. 3 ve srovnání s BPO č. 2 skutečné dodatečné výhody, pokud jde o úspory paliva a znečištění ovzduší, a to vzhledem k jeho negativnímu dopadu na finanční zátěž pro malé a střední podniky, pokud by aerodynamická zařízení byla povinná. K podobnému problému by došlo i u povinného zavedení integrovaných systémů vážení umístěných na palubách, ačkoli by BPO č. 3 jistě zlepšil účinnost směrnice: náklady na povinné vybavení jsou v současné době považovány pro malé a střední podniky za příliš vysoké. Pokud jde o kontejnerizaci, navrhuje BPO č. 3 použití kontejnerů delších než 45 stop, avšak skutečný přínos tohoto opatření by byl sporný, kdyby musely být důkladněji ověřeny opačné účinky na bezpečnost silničního provozu a modální přesun na železniční dopravu a vnitrozemské vodní cesty. Přidaná hodnota BPO č. 3 je v porovnání s BPO č. 2 sporná, ale všechny pozitivní dopady BPO č. 2, jak je popsáno výše, jsou v BPO č. 3 zachovány. 6. Porovnání možností Možnosti politiky byly porovnány z hlediska následujících hodnotících kritérií: · účinnost – rozsah, v jakém možnosti dosahují cílů návrhu, · efektivita – rozsah, v jakém lze cílů návrhů dosáhnout s co nejnižšími náklady, · soudržnost – do jaké míry politické možnosti pravděpodobně omezí kompromisy v hospodářské, sociální a environmentální oblasti. Kromě toho byla provedena částečná analýza nákladů a přínosů, která kvantifikovala politická opatření v případech, kdy to bylo proveditelné. S ohledem na různé fáze vývoje navrhovaných technologií a náklady na ně se předpokládá, že do roku 2030 bude 75 % dálkových těžkých nákladních vozidel na zádi vybaveno aerodynamickými zařízeními a že 50 % všech těžkých nákladních vozidel bude mít novou konstrukci kabiny. Do výpočtů uvedených níže nemohly být zahrnuty autobusy ani opatření týkající se hybridizace, neboť údaje potřebné pro výpočty nebyly snadno dostupné. || || || || || || || || || Účinnost || Efektivita || Soudržnost || Poměr přínosů k nákladům BPO č. 0 || - || - || - || - BPO č. 1 || střední || nízké náklady || žádný kompromis || >1 BPO č. 2 || vysoká || nízké náklady || žádný kompromis || >1 BPO č. 3 || vysoká || vysoké náklady || velký kompromis || <1 Proto je možné vyvodit závěr, že BPO č. 2, který s vysokou pravděpodobností zajistí dosažení cílů posouzení dopadů za přiměřeně nízkých nákladů a aniž by způsobil nepatřičné kompromisy mezi environmentálními, sociálními a ekonomickými dopady, by měl být nejvhodnější možností. Tento závěr podporuje dílčí analýza nákladů a přínosů provedená v tomto posouzení dopadů, která uvádí, že BPO č. 2 by vedl k poměru výnosů vůči nákladům vyššímu než 1. 7. Sledování a hodnocení Úroveň dosažení operativních cílů bude sledována v roce, kdy navrhovaný právní předpis vstoupí v platnost, a poté pravidelně na základě obecného ustanovení ve směrnici, podle kterého mají členské státy Komisi poskytovat příslušné informace. Hodnocení a sledování bude Komise provádět v pravidelných odstupech nejméně každých pět let na základě tří operativních cílů. Komise podá o závěrech hodnocení a sledování zprávu Evropskému parlamentu a Radě. Operativní cíle || Sledování Operativní cíl č. 1: Dosáhnout významného podílu přípojných vozidel vybavených zadními aerodynamickými zařízeními a aerodynamickými kabinami || Komise na základě statistik z členských států, od výrobců automobilů a sdružení dopravců shromáždí údaje o počtu přípojných vozidel vybavených aerodynamickými zařízeními Operativní cíl č. 2: Dosáhnout významného podílu 45stopových kontejnerů přepravovaných jako součást kombinované/intermodální dopravní operace || Komise na základě statistik z členských států, od sdružení přepravců a dopravců shromáždí údaje o používání 45stopových kontejnerů v intermodální dopravě Operativní cíl č. 3: Zvýšení účinnosti kontrol (počet protiprávních jednání / počet kontrol). Toto zvýšení zlepší spolehlivost kontrol a zároveň do roku 2020 zabrání 100 000 zbytečných kontrol ročně || Sledování bude prováděno pomocí statistických údajů, které poskytnou členské státy, jak je navrženo v opatření č. 10 BPO č. 2 [1] Mezinárodní doprava znamená přeshraniční operace v EU a mimo ni.