Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných pravidlech zajišťujících základní propojení v letecké dopravě s ohledem na vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Unie

[COM(2018) 893 final - 2018/0433 (COD)]

(2019/C 190/07)

Hlavní zpravodaj: Jacek KRAWCZYK

Konzultace Evropský parlament, 14.1.2019 Rada, 14.1.2019 Právní základ čl. 100 odst. 2 a článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie Odpovědná specializovaná sekce Doprava, energetika, infrastruktura a informační společnost Rozhodnutí předsednictva 22.1.2019 Přijato na plenárním zasedání 20.2.2019 Plenární zasedání č. 541 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 77/1/0

1. Závěry a doporučení

1.1. Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) neustále zdůrazňuje význam a rozsah jednotného evropského leteckého prostoru jako katalyzátoru hospodářského růstu, prosperity a udržení evropské konkurenceschopnosti v mezinárodním měřítku. Jakmile vstoupí v platnost rozhodnutí Spojeného království o ukončení členství v Evropské unii (brexit), přestanou být všechna odvětví hospodářství Spojeného království nedílnou součástí jednotného evropského trhu. Jeho odvětví letectví už nebude profitovat z jednotného evropského leteckého prostoru, ani k němu nebude přispívat.

1.2. Posouzení dopadu brexitu na důležitou leteckou dopravu mezi EU a Spojeným královstvím bude záviset na schopnosti orgánů Spojeného království a EU rychle přijmout vhodná regulační opatření k zajištění vysoké úrovně konkurenceschopnosti mezi odvětvími letectví EU-27 a Spojeného království.

1.3. V případě (stále pravděpodobnějšího) scénáře „vystoupení bez dohody“by pro letecké služby mezi Spojeným královstvím a EU přestaly platit právní předpisy EU, zejména nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ( 1 ) . To vytváří právní nejistotu a ohrožuje stabilitu plánování a pokračující propojení služeb mezi Spojeným královstvím a EU.

1.4. Předložený návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných pravidlech zajišťujících základní propojení v letecké dopravě s ohledem na vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Unie (dále jen „nařízení“) je dočasným řešením a alternativním plánem, jehož cílem je omezit dopad náhlého brexitu. Navrhovaná opatření jsou jediným reálným způsobem, jak zmírnit možné závažné negativní důsledky, jež lze v odvětví letectví očekávat, pokud nebude dohoda o vystoupení ratifikována do 29. března 2019.

1.5. Nařízení poskytne Komisi a vládě Spojeného království více času k dojednání komplexní dohody o leteckých službách, která by se poté stala regulačním rámcem pro leteckou dopravu mezi EU a Spojeným královstvím. Zároveň upraví základní propojení v letecké dopravě mezi EU a Spojeným královstvím, které má být mezitím zachováno.

1.6. Jednání o dohodě o leteckých službách mezi EU a Spojeným královstvím budou muset být provedena bez prodlení, aby byl znovu stanoven právní základ pro silnou hospodářskou soutěž v letecké dopravě mezi dopravci obou stran. EHSV je připraven poskytnout nezbytné příspěvky subjektů z řad organizované občanské společnosti z EU-27. V zájmu evropského hospodářství, jeho občanů a pracovníků vybízí EHSV EU a Spojené království, aby co nejdříve přijaly komplexní dohodu o leteckých službách jako jediný právní základ pro otevřený a konkurenceschopný trh letecké dopravy.

1.7. Poté, co Spojené království podalo podle článku 50 žádost o ukončení svého členství v EU, vytvořila Komise ucelenou strategii pro jednání a důsledně a transparentně ji prováděla s úplným a jednotným souhlasem všech orgánů EU ( 2 ) . EHSV chválí Evropskou komisi, Evropský parlament a členské státy za jejich jednotu. Usilování o jednotný přístup je v zájmu občanů EU. Stejně tomu je i v případě odvětví civilního letectví.

1.8. EHSV podporuje podstatu navrhovaného nařízení jako alternativního opatření k zajištění základního propojení v letecké dopravě vzhledem k tomu, že toto nařízení nelze považovat za prodloužení nařízení č. 1008/2008 či dokonce za jednostrannou dohodu o vystoupení. Práva obsažená v navrhovaném nařízení jsou správně omezena v čase i z hlediska účelu. Omezení obchodních příležitostí na služby třetí a čtvrté svobody mezi EU a Spojeným královstvím je logické a důsledné. Další obchodní příležitosti pro letecké společnosti EU a Spojeného království musí být předmětem jednání o budoucí dohodě o leteckých službách mezi EU a Spojeným královstvím.

1.9. Navrhované nařízení obsahuje několik kritérií a postupů, aby bylo zajištěno základní propojení a spravedlivá hospodářská soutěž. Patří mezi ně například omezení spojů na úrovni letní a zimní letové sezóny IATA ( 3 ) , koncepce „rovnocennosti“práv ( 4 ) a právo Komise omezit, změnit nebo zrušit práva ( 5 ) . EHSV doporučuje, že by v zájmu lepšího zohlednění stávajících podmínek na trhu mělo referenční období skončit dne 29. března 2019 (celá letní i zimní letová sezóna IATA 2018/2019).

1.10. S ohledem na hospodářské a sociální důsledky tohoto nejpesimističtějšího scénáře je klíčové, aby Komise vypracovala transparentní a důkladný mechanismus monitorování. Tento mechanismus by měl také počítat s úzkou spoluprací mezi Komisí a sociálními partnery a organizacemi občanské společnosti před začátkem přechodného období a během něj a při jednáních o nové dohodě o leteckých službách. Toto monitorování se musí týkat i ochrany cestujících, pracovníků a environmentálních norem.

1.11. EHSV se domnívá, že pracovníci v odvětví letectví ze Spojeného království by si měli zachovat svá práva vyplývající z právních předpisů EU, která se týkají mimo jiné pracovní doby posádky, agenturního zaměstnávání, omezení doby letové služby, směrnice o převodu podniků a dalších, aby byly zachovány rovné podmínky vůči dopravcům z Unie.

2. Obecné připomínky

2.1. Právní základ pro poskytování leteckých služeb uvnitř EU

Jak se uvádí v důvodové zprávě (6), svrchované státy zajišťují leteckou dopravu prostřednictvím dvoustranných dohod o leteckých službách. Po liberalizaci letecké dopravy uvnitř EU se však svoboda leteckých dopravců členských států poskytovat letecké služby uvnitř EU začala zakládat výhradně na nařízení č. 1008/2008. Toto nařízení rovněž stanoví pravidla pro udělování licencí těmto dopravcům. V případě neexistence dohody o vystoupení by se letecké služby mezi Spojeným královstvím a členskými státy přestaly řídit uvedeným nařízením, a tudíž by od 30. března 2019 neexistoval žádný právní základ pro to, aby příslušní dopravci mohli poskytovat letecké služby mezi Spojeným královstvím a členskými státy. Dopravci ze Spojeného království by navíc přišli o provozní licenci Unie.

Ačkoli státy mohou letové řády předložené určenými leteckými společnostmi pro určité letové období schválit na základě zdvořilosti a vzájemnosti, není takové schválení ad hoc žádnou zárukou stability plánování a v případě letů mezi Spojeným královstvím a členskými státy EU by způsobilo stěží zvládnutelnou administrativní zátěž, čímž by zároveň vyvstala poněkud kontroverzní právní otázka, zda by si EU podržela výhradní právo sjednat podmínky dohody o leteckých službách mezi EU a Spojeným královstvím, bez jejíhož uzavření by členské státy nemohly legálně schvalovat lety. Je tedy nezbytné, aby byl pro letecké služby mezi EU a Spojeným královstvím poskytované po 29. březnu 2019 vytvořen právní základ.

2.2. Důsledky dohody o vystoupení pro leteckou dopravu

EU a Spojené království vyjednaly dohodu o vystoupení zahrnující opatření, která mají být přijata, aby byla Spojenému království usnadněna změna statusu z členského státu na třetí, nečlenskou zemi. Tato dohoda by se dotkla všech hospodářských odvětví. Během přechodného období by Spojené království podléhalo jak stávajícím právním předpisům EU, tak právním předpisům, které začnou platit během přechodného období. Spojené království by se však nemohlo aktivně účastnit rozhodovacího procesu EU, ani se podílet na rozhodnutích přijímaných agenturami EU, např. Evropskou agenturou pro bezpečnost letectví (EASA), a to do té doby, dokud by Spojené království a EU-27 neuzavřely novou dohodu o leteckých službách.

2.2.1. Mezinárodní dohody uzavřené Unií

EU uzavřela jménem členských států více než 750 mezinárodních dohod, které by Spojené království po svém vystoupení z EU muselo uzavřít ještě jednou. Patří k nim několik dohod týkajících se letecké dopravy, zejména komplexní dohoda o leteckých službách mezi EU a USA, která se na Spojené království přestane vztahovat. Veškeré dohody o leteckých službách, které EU uzavřela na základě výlučné pravomoci, se na Spojené království přestanou vztahovat v okamžiku, kdy přestane být členským státem EU. Veškeré dohody, které byly uzavřeny na základě sdílené pravomoci a které přinášejí výhody „členským státům EU“, se na Spojené království již také nebudou vztahovat. EU se v dohodě o vystoupení zavazuje oznámit všem mezinárodním partnerům, s nimiž uzavřela dohodu o leteckých službách, že by během přechodného období měly Spojené království i nadále považovat za členský stát EU. Je však na každé třetí straně, aby se rozhodla, zda tak bude činit. Dohoda o vystoupení nezakládá pro třetí strany žádný právní závazek k tomu, aby Spojenému království po 29. březnu 2019 poskytovaly výhody.

2.2.2. O otázkách údržby a běžných a generálních oprav, výroby letadel, zařízení pro opravy a bezpečnostních norem pojednává stanovisko EHSV TEN/688 – Bezpečnost letectví po vystoupení Spojeného království z Unie.

3. Navrhované nařízení

3.1. Souvislosti

V zájmu zmírnění potenciálních závažných přerušení leteckého provozu mezi EU a Spojeným královstvím v případě scénáře bez ratifikované dohody o vystoupení přijala Komise dva návrhy nařízení:

— návrh nařízení o společných pravidel zajišťujících základní propojení v letecké dopravě s ohledem na vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Unie (COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD)), který je předmětem tohoto stanoviska, a

— návrh nařízení o určitých aspektech bezpečnosti letectví s ohledem na vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Unie (COM(2018) 894 final – 2018/0434 (COD)) (7).

Přijatá opatření se týkají naléhavých záležitostí v konkrétních oblastech práva Unie pro případ, že nedojde k uzavření dohody o vystoupení. Omezený počet navržených opatření je třeba považovat za mimořádné úsilí chránit životně důležité zájmy Evropské unie a jejích občanů v případě tohoto scénáře.

Komise zejména zdůrazňuje, že se nejedná ani o duplikaci výhod členství v EU, ani o podmínky předpokládaného přechodného období. Tato opatření přijme jednostranně EU (s možností je kdykoli zrušit) a budou časově omezená v závislosti na jednotlivých odvětvích. Kromě toho by mělo být respektováno stanovené rozdělení pravomocí a opatření jednotlivých zemí musí být v souladu s právními předpisy EU. V neposlední řadě je třeba podotknout, že by tato opatření neměla sloužit jako nápravné prostředky v případě nepřijetí opatření pro připravenost či včasných kroků.

3.2. Navrhovaná opatření

3.2.1. Účelem návrhu nařízení je zajistit na dobu 12 měsíců základní propojení v letecké dopravě mezi Spojeným královstvím a EU. Návrh umožňuje provozovatelům ze Spojeného království přelétat nad územím Unie bez přistání, vykonávat zastávky na území Unie pro neobchodní účely a poskytovat přímé spojení mezi územím Spojeného království a EU bez ohledu na to, zda se jedná o pravidelné nebo nepravidelné služby přepravy cestujících či nákladu ( 8 ) . Navrhuje se zejména, aby byla letová kapacita omezena maximálně na počet spojů před brexitem, tedy v zimní a letní letové sezóně IATA roku 2018 ( 9 )

3.2.2. de jure a de facto rovnocenná právům uděleným dopravcům ze Spojeného království podle navrhovaného nařízení. Pokud tomu tak nebude, nebo pokud se rozsah práv bude u jednotlivých provozovatelů lišit, je na uvážení Komise, zda kapacitu ještě více omezí, zda bude od členských států požadovat, aby odepřely, pozastavily nebo zrušily provozní oprávnění, nebo zda přijme jiná vhodná opatření Práva udělená dopravcům ze Spojeného království dále závisí na dodržování zásady „rovnocennosti práv“, což v zásadě znamená, že Komise bude sledovat, zda byla dopravcům z Unie udělena právarovnocenná právům uděleným dopravcům ze Spojeného království podle navrhovaného nařízení. Pokud tomu tak nebude, nebo pokud se rozsah práv bude u jednotlivých provozovatelů lišit, je na uvážení Komise, zda kapacitu ještě více omezí, zda bude od členských států požadovat, aby odepřely, pozastavily nebo zrušily provozní oprávnění, nebo zda přijme jiná vhodná opatření ( 10 ) . Stejná omezení může Komise uplatnit v případech, že shledá, že není zaručena spravedlivá hospodářská soutěž, například pokud Spojené království poskytne svým dopravcům subvence, nebo pokud budou dopravci z EU diskriminováni ( 11 )

4. Konkrétní připomínky

4.1. Zmrazení kapacity

4.1.1. Evropské zainteresované strany nebyly zajedno v tom, zda je nutné nabízenou kapacitu omezit ( 16 ) . Hlavním argumentem pro její neomezování je to, že se v nadcházejících letech očekává tržní růst ve výši 6 %.

4.1.2. EHSV však souhlasí s Komisí, že účelem tohoto nařízení je neprodlužovat použitelnost nařízení č. 1008/2008 a zaručit plně funkční, de facto jednotný evropský trh letecké dopravy. Jelikož však nařízení upravuje počet spojů, a tudíž i nabízenou kapacitu, má vliv i na dynamiku trhu. V důsledku brexitu a při neexistenci žádného jiného schváleného opatření, jako je dohoda o vystoupení, je nicméně nutné okamžitě jednat. Na nařízení je tudíž třeba nahlížet v kontextu politické neschopnosti přijmout náležitou dohodu o vystoupení, která po určitou omezenou dobu rozšiřuje právní základ a zároveň zavazuje Spojené království k tomu, aby jakožto třetí země přijala opatření. Bez této dohody o vystoupení se všechna hospodářská odvětví, a zejména letectví, budou potýkat se závažnými problémy.

4.1.3. Kapacita, která má být na základě tohoto nařízení nabízena, proto není odrazem fungujícího trhu, nýbrž naléhavého alternativního opatření. Bez nařízení by dopravcům ze Spojeného království hrozilo závažné riziko zrušení provozní licence udělené Unií. Díky nařízení lze v letecké dopravě zajistit základní propojení. Omezení kapacity navíc členským státům poskytne jistotu v tom, že žádný členský stát nebude moci schválit dodatečné spoje, a jasné bude i to, na jakém základě se budou přijímat případná nezbytná nápravná opatření. Omezení spojů je známkou toho, že nařízení je časově omezeno a představuje nutnou alternativu. V zájmu lepšího zohlednění stávajících podmínek na trhu by referenční období mělo skončit dne 29. března 2019 (celá letní i zimní letová sezóna IATA 2018/2019). Nařízení bude platné po dobu, během níž bude muset být uzavřena nová dohoda o leteckých službách, nejvýše však 12 měsíců.

4.1.4. EHSV podporuje dočasné omezení spojů, které je známkou toho, že nařízení je přechodné a představuje vědomou alternativu. Nicméně v zájmu evropského hospodářství a jeho pracovníků vybízí EHSV EU a Spojené království, aby co nejdříve přijaly komplexní dohodu o leteckých službách jako jediný právní základ pro otevřený a konkurenceschopný trh letecké dopravy.

4.2. Rozšíření o společné označování linek a dohody o pronájmu

4.2.1. EHSV je toho názoru, že zahrnutí ustanovení o pokračování ve společném označování linek a v dohodách o pronájmu by překračovalo účel nařízení. Takovéto obchodní dohody nelze chápat tak, že spadají do kategorie zajišťování základního propojení mezi dvěma smluvními stranami. Právním základem těchto dohod o obchodní spolupráci je nařízení č. 1008/2008. Pokud mají tyto dohody pokračovat, musí být zahrnuty do budoucí komplexní dohody o leteckých službách mezi EU a Spojeným královstvím.

4.3. Rozšíření o pátou svobodu (nákladní doprava)

4.3.1. Nařízení zajišťuje základní aspekt propojení, kterým jsou letecké služby mezi dvěma zeměmi – tj. třetí a čtvrtá svoboda přepravních práv. Zahrnuje také technická práva, tj. první a druhou svobodu přepravních práv. Práva, která přesahují základní propojení mezi dvěma zeměmi, do oblasti působnosti tohoto nařízení spadat nemohou, neboť účelem nařízení není poskytnout nové obchodní příležitosti ani rozšířit právní základ všech stávajících činností. EHSV se domnívá, že by neodpovídalo záměru a smyslu navrhovaného nařízení rozšířit dočasně udělená komerční přepravní práva nad rámec třetí a čtvrté svobody práv.

4.4. Důsledky pro požadavky na vlastnictví a kontrolu

4.4.1. EHSV se domnívá, že požadavky kladené nařízením č. 1008/2008 na vlastnictví a kontrolu by se kvůli brexitu neměly měnit. Pro případ, že by nějaké letecké společnosti z EU hrozilo, že by po brexitu ztratila svou provozní licenci udělenou Unií, by navrhované nařízení mělo stanovit dostatečně dlouhé dodatečné období, které by letecké společnosti umožnilo změnit svou vlastnickou strukturu. Tuto změnu musí schválit Komise.

4.5. Výjimka z uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 868/2004 (17) na dopravu provozovanou dopravci Spojeného království do EU

4.5.1. EHSV je toho názoru, že nařízení (ES) č. 868/2004 je třeba bez výjimek zachovat, neboť v opačném případě by vznikl precedens pro budoucí uplatňování tohoto nástroje určeného k ochraně obchodu. Výjimka navíc není nutná, jelikož samo nařízení stanoví opatření, jež lze aktivovat, pokud by je Komise považovala za nezbytná k zamezení diskriminujících opatření vůči dopravcům z EU.

4.6. Ustanovení o rovnocennosti

4.6.1. Byly vzneseny obavy spojené s ustanovením o rovnocennosti, které Komisi umožňuje požádat členské státy, aby zrušily nebo omezily právo dopravců ze Spojeného království na poskytování služeb. Toto ustanovení totiž ponechává prostor pro různý výklad a v žádném případě nelze předpokládat, že ho všechny členské státy budou vykládat obdobně. Jeho hlavní výhodou je to, že zamezuje automatickému ukládání penalizujících opatření vůči leteckým společnostem, a snižuje tak míru závaznosti k zásahům na trhu. Vzhledem k dočasné povaze nařízení je vhodnější zaujmout pragmatický přístup než uplatňovat formalistický mechanismus „oko za oko“, zvlášť jak k tomu toto ustanovení vybízí.

4.6.2. EHSV uznává výhody „de iure nebo de facto“rovnocenných práv, jak je popsáno v článku 4 navrhovaného nařízení, jakožto prostředku k zaručení spravedlivé hospodářské soutěže a rovných podmínek pro letecké společnosti poskytující služby mezi EU a Spojeným královstvím. Letecké společnosti ze Spojeného království by v případě neexistence dohody o vystoupení již nebyly vázány právními předpisy EU týkajícími se například ochrany spotřebitele, ani systémem pro obchodování s emisemi či pokyny pro státní podporu. Lepší porozumění tomu, kdy by určité služby mohly být ukončeny, aby byla nastolena „právní či faktická“rovnocennost práv, je však nejen v zájmu leteckých společností, ale také v zájmu občanů EU.

4.6.3. EHSV proto doporučuje, aby Komise zajistila harmonizované uplatňování tohoto ustanovení a uvedla možná konkrétnější příklady situací, jež by mohly být podnětem k tomu, aby na ně EU ostře reagovala.

4.7. EHSV se domnívá, že zaměstnanci v odvětví letectví ze Spojeného království by si měli zachovat svá práva vyplývající z právních předpisů EU, zejména ze směrnice o pracovní době, směrnice o agenturním zaměstnávání, předpisů týkajících se omezení doby letové služby, směrnice o evropské radě zaměstnanců, směrnice o převodu podniků a dalších, aby byly zachovány rovné podmínky vůči dopravcům z Unie.

V Bruselu dne 20. února 2019. Předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Luca JAHIER

(1) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (Úř. věst. L 293, 31.10.2008, s. 3).

(2) COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final

(3) COM(2018) 893 final, čl. 3 odst. 2.

(4) COM(2018) 893 final, článek 4.

(5) COM(2018) 893 final, články 4 a 5.

(6) COM(2018) 895 final.

(7) Stanovisko EHSV Bezpečnost letectví po vystoupení Spojeného království z Unie, TEN/688 (viz strana. 37 v Úř. věst.).

(8) COM(2018) 893 final, čl. 3 odst. 1.

(9) COM(2018) 893 final, čl. 3 odst. 2.

(10) COM(2018) 893 final, článek 4.

(11) COM(2018) 893 final, článek 5.

(12) COM(2018) 893 final, článek 6.

(13) COM(2018) 893 final, článek 7.

(14) COM(2018) 893 final, článek 8.

(15) COM(2018) 893 final, článek 9.

(16) COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD).

(17) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 868/2004 ze dne 21. dubna 2004 o ochraně před poskytováním dotací a před nekalými cenovými praktikami způsobujícími újmu leteckým dopravcům Společenství při poskytování leteckých služeb ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (Úř. věst. L 162, 30.4.2004, s. 1).