ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Provádění dvou společných politických prohlášení o informativních dokumentech, které se týkají provedení směrnic do vnitrostátních právních předpisů členských států /* COM/2013/0788 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Provádění dvou společných politických prohlášení o informativních dokumentech, které se týkají provedení směrnic do vnitrostátních právních předpisů členských států 1. Úvod Evropská unie může svých politických cílů dosáhnout jen tehdy, je-li právo EU účinně uplatňováno. Za přesné a včasné provedení směrnic do vnitrostátního práva jsou sice odpovědné členské státy, avšak Komise, jíž přísluší chránit Smlouvy, musí ověřit, že se tak skutečně děje. Informace, které členské státy poskytují Komisi, proto musí být jasné a přesné, jak v několika případech zdůraznil Soudní dvůr[1]. Za tímto účelem vydaly v září 2011 členské státy a Komise společné politické prohlášení o informativních dokumentech[2]. V říjnu vydaly Evropský parlament, Rada a Komise další společné politické prohlášení[3]. Tato dvě prohlášení zavádějí nový rámec, podle nějž členské státy poskytují příslušné informace o provedení směrnic[4] do svých právních předpisů. Ve druhém prohlášení se Komise vyzývá, aby Evropskému parlamentu a Radě do 1. listopadu 2013 podala zprávu. Tato zpráva posuzuje uplatňování prohlášení za poslední dva roky. 2. Společná politická prohlášení V prvním prohlášení se opět zdůrazňuje obecná zásada, že členské státy jsou odpovědné za provádění práva EU a Komise za dohled nad jeho uplatňováním. Za tímto účelem mohou být členské státy v odůvodněných případech požádány, aby při oznamování svých opatření přijatých za účelem provedení směrnice do vnitrostátního práva Komisi poskytly i informativní dokumenty. Účelem těchto dokumentů je vyjasnit souvislosti mezi konkrétními částmi směrnice a příslušnými částmi vnitrostátních nástrojů. Dokumenty mohou mít podobu srovnávacích tabulek nebo jiných dokumentů se stejným účelem. Druhé prohlášení potvrzuje dohodu mezi členskými státy a Komisí ohledně nového rámce a stanoví nový standardní bod odůvodnění, který se vkládá do směrnic, u nichž se odůvodněně předkládají informativní dokumenty[5]. Účelem nového rámce je zlepšit kvalitu informací o provádění směrnic. Nutnost poskytnout informativní dokumenty a skutečnost, zda je příslušná žádost přiměřená, se posuzuje jednotlivě s ohledem na složitost směrnice a její provedení. Evropský parlament požádal Komisi, aby mu systematicky zdůvodňovala svá rozhodnutí požadovat či nepožadovat informativní dokumenty, a to ve všech případech[6]. 3. Zavádění nového rámce Nový rámec vstoupil v platnost dne 1. listopadu 2011. V rámci řádného legislativního postupu byly od té doby všechny nové i dosud nefinalizované návrhy směrnic posuzovány podle nových pravidel. V zájmu jednotnosti uplatňuje Komise nový rámec rovněž na akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty. Komise všem svým útvarům vydala interní pokyny ohledně používání nových pravidel. Ty zahrnují kritéria a předběžný seznam pro účely posouzení, zda by informativní dokumenty měly být požadovány. Důvodová zpráva pro každý nový návrh směrnice by měla zdůvodňovat, proč se informativní dokumenty vyžadují či nevyžadují. Z praktického hlediska Komise: – pozměnila vzor směrnic tak, aby tvůrci směrnice byli automaticky upozorněni na to, že je třeba posoudit případnou nutnost předložení informativních dokumentů, – přizpůsobila elektronický nástroj pro účely přijímání informativních dokumentů; vnitrostátní opatření přijatá za účelem provedení směrnice do vnitrostátního práva mohou být oznamována i tehdy, nejsou-li uvedené dokumenty předloženy, členské státy však mohou dle uvážení připojit srovnávací tabulky, – určila návrhy, které již byly přijaty, neobsahovaly však řádné zdůvodnění nebo obsahovaly zastaralé znění týkající se srovnávacích tabulek, a vyzvala příslušné útvary, aby tyto návrhy změnily v souladu s novou politikou a Radě, Parlamentu i spolutvůrcům právních předpisů předložily příslušná odůvodnění. Pokud odůvodnění nebylo do přijatého návrhu zahrnuto, bylo spolutvůrcům právních předpisů zasláno později formou pracovního dokumentu. Návrhy, které Komise dosud neschválila a které v právním textu stanoví povinnost předložit srovnávací tabulku, byly nebo budou opraveny tak, že spolutvůrcům právních předpisů bude zaslán dopis s odpovídajícím odůvodněním. 4. Současný stav Od 1. listopadu 2011 přijala Komise 67 návrhů směrnic a v souvislosti s 29 návrhy si vyžádala informativní dokumenty. K 1. listopadu 2011 bylo v legislativním procesu ještě 48 nefinalizovaných návrhů. V 19 z těchto případů si Komise vyžádala informativní dokumenty. Od 1. listopadu 2011 přijali spolutvůrci právních předpisů 38 směrnic a v 15 případech (viz příloha) souhlasili se žádostí Komise o předložení informativních dokumentů. 5. Problémy, které se vyskytly v průběhu legislativního postupu Ačkoli je z prohlášení patrné, že zákonodárce jasně chápe smysl a účel informativních dokumentů, jednání o některých nedávných návrzích prokázala, že existují určité rozdíly ve výkladu. V jednom konkrétním případě se spolutvůrci právních předpisů po intenzivních diskuzích nakonec dohodli na odchylce a vedle standardního bodu odůvodnění zařadili do směrnice i ustanovení, kterým se členským státům ukládá povinnost poskytovat podrobnější informace o provedení směrnice do vnitrostátního práva[7]. V jiném případě bylo přijato řešení ad hoc mimo rozsah politických prohlášení vzhledem k tomu, že legislativní proces se ve správný okamžik otázkou informativních dokumentů nezabýval. V uvedeném případě zaslala Komise členským státům samostatný dopis, v němž vyjádřila svůj postoj, a od standardního bodu odůvodnění upustila[8]. 6. Závěr Podle nového rámce o informativních dokumentech Komise zákonodárci systematicky poskytuje odůvodnění případů, kdy si vyžádá informativní dokumenty. U směrnic, které již byly přijaty, zákonodárce tyto žádosti schválil. Nový rámec zatím nelze úplně vyhodnotit. I když se používá již od 1. listopadu 2011 a první návrh se standardním bodem odůvodnění byl schválen v prosinci 2011, musí ho členské státy provést do vnitrostátního práva až do 25. prosince 2013[9]. Další budou následovat v roce 2014 a až do té doby nebude možné posoudit, jak členské státy dodržují své závazky. Ucelenější posouzení bude proto možné až poté, co Komise obdrží informativní dokumenty pro reprezentativní počet směrnic. Komise o tom podá zprávu Evropskému parlamentu a Radě ve své výroční zprávě o kontrole uplatňování práva EU. [1] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. července 2009 ve věci C-427/07, bod 107 a judikatura v něm citovaná. [2] Společné politické prohlášení členských států a Komise o informativních dokumentech ze dne 28. září 2011 (Úř. věst. C 369, 17.12.2011, s. 14). [3] Společné politické prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise o informativních dokumentech ze dne 27. října 2011 (Úř. věst. C 369, 17.12.2011, s. 15). [4] Tato prohlášení byla vydána v návaznosti na obsáhlé diskuse o povinných „srovnávacích tabulkách“, které Komise požadovala ve svých návrzích směrnic od roku 2003. Ve většině případů Rada žádost zamítla. [5] Uvedený bod odůvodnění zní: „Členské státy se v souladu se Společným politickým prohlášením členských států a Komise o informativních dokumentech ze dne 28. září 2011 zavázaly, že v odůvodněných případech doplní oznámení o opatřeních přijatých za účelem provedení směrnice do vnitrostátního práva o jeden či více dokumentů s informacemi o vztahu mezi jednotlivými složkami směrnice a příslušnými částmi vnitrostátních nástrojů přijatých za účelem provedení směrnice do vnitrostátního práva. Ve vztahu k této směrnici považuje normotvůrce předložení těchto dokumentů za odůvodněné.“ [6] Dopis předsedy Evropského parlamentu předsedovi Komise ze dne 17. listopadu 2011. [7] Článek 162 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES uvádí: „Pokud dokumenty, které členské státy připojily k oznámení o opatřeních přijatých za účelem provedení směrnice, nejsou dostačující pro plné posouzení souladu prováděcích právních předpisů s konkrétními ustanoveními této směrnice, Komise může ... požadovat, aby členské státy poskytly podrobnější informace ohledně provádění a uplatňování ...“. [8] U návrhu právního rámce pro vyhledávání, průzkum a těžbu ropy a zemního plynu na moři (KOM (2011)688) se v průběhu legislativního postupu změnila právní forma z nařízení na směrnici a standardní bod odůvodnění nebyl zapracován. [9] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě.