ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Čtvrtá pololetní zpráva o fungování schengenského prostoru 1. května - 31. října 2013 /* COM/2013/0832 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Čtvrtá pololetní zpráva o fungování schengenského prostoru 1. května - 31. října 2013 1. Úvod Na základě sdělení Komise ze dne 16. září 2011 o posílení správy Schengenu[1] a souhlasu Rady ze dne 8. března 2012 předkládá Komise pololetní zprávy Evropskému parlamentu a Radě o fungování schengenského prostoru. Tato čtvrtá zpráva se týká období od 1. května do 31. října 2013. 2. Popis situace 2.1. Situace na vnějších hranicích schengenského prostoru [2] V období od dubna do června 2013 bylo zaznamenáno 24 805 neoprávněných překročení hranice, což ve srovnání se stejným obdobím roku 2012 představuje zvýšení o 7,4 % a ve srovnání s prvním čtvrtletím roku 2013 zvýšení o 155 %. To představuje nejprudší nárůst mezi dvěma po sobě jdoucími čtvrtletími zaznamenaný od roku 2008, s velkou pravděpodobností v důsledku zlepšených povětrnostních podmínek ve Středozemním moři na straně jedné a změn v azylové politice v Maďarsku na straně druhé. Od ledna 2013 byli žadatelé o azyl v Maďarsku posíláni spíše do otevřených než uzavřených zařízení a často brzy poté uprchli do jiných členských států. Počet zaznamenaných neoprávněných překročení hranice vzrostl z 911 v posledním čtvrtletí roku 2012 a 2 405 v prvním čtvrtletí roku 2013 na 8 775 osob v druhém čtvrtletí roku 2013. V období od dubna do června 2013 zaznamenalo Maďarsko víc neoprávněných překročení hranice než jakýkoliv jiný členský stát, tj. 35 % z celkového počtu v EU, následovala Itálie a Řecko, na které připadá 26 % z celkového počtu v EU. Maďarsko však v červenci 2013 znovu pozměnilo své předpisy za účelem většího využití uzavřených zařízení. Od té doby se počet neoprávněných překročení hranice snížil. Podle maďarských orgánů může být tento pokles rovněž důsledkem posílené spolupráce s Kosovem[3]. Pokud jde o národnosti, největší část případů neoprávněných překročení hranice v období od dubna do června 2013 se týkala migrantů z Kosova, kterých bylo 4 456. Migrantů z Albánie bylo 3 098 a byli zjištěni zejména v Řecku. Počet Syřanů odhalených při neoprávněném překročení hranice se zvýšil z 2 024 v druhém čtvrtletí roku 2012 na 2 784 v druhém čtvrtletí roku 2013, a to zejména v Egejském moři (1 322 osob). Po zahájení řecké operace Aspida se zvýšil počet případů rovněž na hranicích mezi Tureckem a Bulharskem, a to ze 159 případů v druhém čtvrtletí roku 2012 na 1 059 ve stejném období roku 2013. Během léta roku 2013 nadále stoupal počet Syřanů odhalených při neoprávněném překročení hranice (1 840 v červenci 2013 a 3 413 v srpnu 2013), a to zejména na italské námořní hranici a na pozemní hranici mezi Tureckem a Bulharskem. Syřané, kteří vstoupí do schengenského prostoru mj. v Řecku, často míří do Švédska nebo Německa, aby tam požádali o azyl. V této souvislosti je třeba uvést, že švédský úřad pro migraci vyhlásil 2. září 2013 nový právní přístup, podle něhož se osobám ze Sýrie, které dříve obdržely povolení k pobytu na tři roky, nyní uděluje povolení k trvalému pobytu. Lidé s povolením k trvalému pobytu mohou poté zažádat o sloučení rodiny.[4] Po výrazném zvýšení přílivu přistěhovalců v oblasti středního Středomoří od léta 2013 a tragické nehodě lodi na pobřeží italského ostrova Lampedusa se Rada pro spravedlnost a vnitřní věci zasedající ve dnech 7.–8. října 2013 rozhodla vytvořit pracovní skupinu s cílem předejít v budoucnu takovýmto tragédiím. Komise převzala vedení této pracovní skupiny, která by měla určit nástroje, jež má EU k dispozici a které by mohly být efektivněji využity. To zahrnuje mimo jiné posílení společných operací agentury Frontex ve Středomoří. 2.2. Situace v rámci schengenského prostoru Od dubna do června 2013 bylo zjištěno přes 80 000 neoprávněných pobytů v EU, z nichž většina byla odhalena spíše ve vnitrozemí než na vnější hranici. Nejvíce případů (11 683) bylo nahlášeno v Německu, následovala Francie (8 563) a Španělsko (8 156)[5]. Poslední sběr údajů o migračních tocích v EU / schengenském prostoru, operace Perkunas, byl proveden od 30. září do 13. října 2013 ve 23 členských státech[6] a v Norsku a Švýcarsku. Jedním z cílů této operace je prozkoumat spojitost mezi neoprávněnými překročeními vnějších hranic a druhotným pohybem v rámci EU/Schengenu. Podle informací litevského předsednictví bylo zadrženo 10 459 nelegálních migrantů, z toho 4 800 v Itálii a 1 606 v Německu. Během tří týdnů od března do května 2013 koordinovala AIRPOL (síť policejních orgánů, pohraničních stráží a dalších příslušných letištních donucovacích orgánů) akci zaměřenou na boj proti obchodování s lidmi a převaděčství, falešným dokladům, krádeži totožnosti, organizované trestné činnosti a terorismu. Sedmnáct zúčastněných letišť ve 14 zemích po dobu 24 hodin provádělo cílená opatření u rizikových letů v rámci EU a získané výsledky poskytlo síti AIRPOL k dalšímu rozboru. Během operace bylo podrobeno kontrole 122 letů, přičemž bylo zadrženo 26 osob, a to zejména na letech z Budapešti do Berlína. Ačkoliv jsou uvedené informace užitečné, je stále zapotřebí zlepšovat sběr údajů a analýzu neoprávněných migračních pohybů v EU. Agentura Frontex vypracuje do poloviny listopadu 2013 z podnětu Komise a na základě dostupných informací, poskytnutých členskými státy speciálně přizpůsobenou analýzu rizik týkající se migračních pohybů v rámci EU s cílem vyřešit tuto situaci. Kromě toho má síť agentury Frontex pro analýzu rizik v polovině prosince 2013 odsouhlasit pravidelný sběr ukazatelů těchto pohybů počínaje lednem 2014. 3. Uplatňování schengenského acquis 3.1. Případy dočasně obnovené kontroly na vnitřních hranicích V článku 23 Schengenského hraničního kodexu[7] se uvádí, že členský stát může v případě závažného ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti výjimečně obnovit kontrolu na svých vnitřních hranicích. V období od 1. května do 31. října 2013 neobnovil žádný členský stát kontrolu na svých vnitřních hranicích. 3.2. Zachování neexistence kontrol na vnitřních hranicích Dvě oblasti, v nichž často dochází k údajnému porušení schengenského acquis, se týkají toho, zda provádění policejních kontrol v blízkosti vnitřních hranic má stejný účinek jako hraniční kontroly (článek 21 Schengenského hraničního kodexu), a povinnosti odstranit překážky plynulého provozu, jako např. omezení rychlosti, na silničních přechodech na vnitřních hranicích (článek 22 Schengenského hraničního kodexu). V období od 1. května do 31. října 2013 požádala Komise o informace o možných porušeních článku 21 a/nebo 22 Schengenského hraničního kodexu v jednom novém případě (týkajícím se Španělska), uzavřela dva případy (týkajících se Lotyšska a Litvy) a pokračovala v šetření šesti otevřených případů (týkajících se Rakouska, České republiky, Německa, Slovenska a Švédska). 3.3. Údajná porušení jiných ustanovení schengenského acquis Provedení směrnice o navracení osob (2008/115/ES) ve vnitrostátním právu Lhůta pro provedení směrnice o navracení osob (2008/115/ES) vypršela dne 24. prosince 2010. Všechny členské státy EU vázané touto směrnicí a všechny přidružené země s výjimkou Islandu oznámily úplné provedení této směrnice ve vnitrostátním právu. Komise zkoumá provedení směrnice a její uplatňování v praxi v členských státech a do konce roku 2013 předloží první zprávu o uplatňování jakožto součást sdělení o návratové politice EU. Provedení nařízení o malém pohraničním styku (ES č. 1931/2006) Komise sleduje provádění režimu malého pohraničního styku od jeho vstupu v platnost v roce 2006. V souvislosti s předchozí zprávou Komise požádala dva členské státy (Maďarsko a Slovensko) o informace o dvoustranných dohodách, které tyto země uzavřely se sousedními třetími zeměmi, a pokračovala v šetřeních týkajích se tří členských států (Lotyšsko, Polsko a Slovinsko). Opatření Komise jsou v těchto případech částečně založena na rozsudku Evropského soudního dvora ze dne 21. března 2013 ve věci C-254/11 (Shomodi). Podle Soudního dvora se držitel povolení pro malý pohraniční styk může volně pohybovat v pohraniční oblasti nanejvýš tři měsíce, pokud její/jeho pobyt není přerušen a má právo na novou dobu pobytu v celé délce pokaždé, když je její/jeho pobyt přerušen. Kromě toho musí být pobyt držitele povolení pro malý pohraniční styk považován za nepřerušený, pokud se dotčená osoba vrátí do státu svého trvalého pobytu nezávisle na počtu a četnosti překročení hranice. 3.4. Nedostatky zjištěné v rámci schengenského hodnotícího mechanismu Uplatňování schengenského acquis členskými státy pravidelně hodnotí odborníci z členských států, generálního sekretariátu Rady a Komise v rámci stávajícího schengenského hodnotícího mechanismu[8]. V období od 1. května do 31. října 2013 bylo provedeno schengenské hodnocení týkající se pozemní hranice v Maďarsku, Polsku, Slovensku a Slovinsku, jakož i systému SIS/Sirene v České republice, na Maltě, Slovensku a Slovinsku. Zprávy se dokončují a očekává se, že budou obsahovat pozitivní i negativní připomínky a doporučení týkající se takových otázek jako odborné přípravy, využití analýzy rizik, výměny informací, mezinárodní spolupráce a infrastruktury na hraničních přechodech. Stejně jako v předcházejících šesti měsících i nyní obecně vzato existuje prostor ke zlepšení, nebyly ovšem zjištěny takové nedostatky, které by vyžadovaly okamžitý zásah ze strany Komise. Po opětovné návštěvě Řecka v říjnu 2013 zaznamenala Komise pokrok týkající se řízení vnějších hranic tohoto státu a vyzývá Řecko, aby pokračovalo v provádění svého schengenského akčního plánu, a potvrzuje svůj závazek podpořit jeho snahu, mj. prostřednictvím Fondu pro vnější hranice, budoucího Fondu pro vnitřní bezpečnost a agentury Frontex. Orientační harmonogram schengenského hodnocení pro období listopad 2013 až duben 2014 viz příloha I. Pokud jde o návrh o schengenském hodnotícím mechanismu, rozhodla Rada dne 7. října 2013 o přijetí nového mechanismu, který dokáže identifikovat nedostatky již v počátečním stadiu a zajistit náležitou nápravu, další kroky a transparentnost. V rámci nového mechanismu bude Komisi přidělena role koordinátora, který bude společně s odborníky z členských států provádět hodnocení a ponese odpovědnost za přijetí zpráv a navrhování doporučení ohledně možných zlepšení. Komise bude dále plánovat neohlášené kontroly na místě, například na vnitřních hranicích Schengenu. Mohou se však objevit výjimečné situace, kdy jsou doporučení pro nápravná opatření nedostačující pro to, aby bylo zajištěno, že možné přetrvávající závažné nedostatky v rámci kontroly vnějších hranic členských států jsou odpovídajícím způsobem a dostatečně rychle odstraněny. Nový mechanismus proto umožňuje přijetí rozhodnutí z podnětu Komise o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic členského státu, který selhal při správě svých vnějších hranic. Jedná se o výjimečné a nejzazší opatření ve zcela krajním případě, aby bylo zajištěno, že problémy mohou být vyřešeny, přičemž se minimalizuje dopad na volný pohyb. Nařízení o novém schengenském hodnotícím mechanismu vstupuje v platnost dvacet dnů po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, které se uskutečnilo 6. listopadu 2013. Pokud se však jedná o stávající státy schengenského prostoru, použije se toto nařízení až za rok. Pro ostatní členské státy EU, které se chtějí připojit do schengenského prostoru, se toto nařízení použije nejpozději od 1. ledna 2016. Je třeba poznamenat, že byla dokončena schengenská hodnocení Bulharska a Rumunska, tudíž tyto dva státy nebudou znovu hodnoceny podle nového mechanismu. V návaznosti na přistoupení Chorvatska k EU dne 1. července 2013 a poté, co oznámí svou připravenost, začne plánování schengenského hodnocení v souladu s novými postupy. 3.5. Zrušení kontrol na vnitřních hranicích s Bulharskem a Rumunskem V návaznosti na závěry Rady z června 2011 o tom, že jak Bulharsko, tak Rumunsko splňují kritéria úplného uplatňování schengenského acquis, byla provedena další opatření, která by přispěla k jejich přistoupení. Rada stále nerozhodla o zrušení kontrol na vnitřních hranicích těchto zemí, má však v úmyslu znovu projednat toto téma na svém zasedání ve dnech 7.-8. prosince 2013. Komise nadále plně podporuje vstup Bulharska a Rumunska do schengenského prostoru. 3.6. Technické změny Schengenského hraničního kodexu atd. V návaznosti na dohodu o balíčku týkajícím se správy Schengenu z května 2013 byly Evropským parlamentem schváleny změny Schengenského hraničního kodexu, které byly přijaty Radou v červnu 2013[9] a vstoupily v platnost 19. července 2013. Účelem těchto změn bylo zamezit rozdílnému výkladu Schengenského hraničního kodexu a reagovat na praktické problémy, které vyvstaly od vstupu kodexu v platnost. Hlavní změny představuje zavedení jasné definice metody výpočtu „pobytu, jehož délka nepřesáhne 90 dní během období 180 dní“ (krátkodobý pobyt) týkajícího se státních příslušníků třetích zemí v rámci schengenského prostoru a objasnění týkající se požadovaného období platnosti cestovních dokladů státních příslušníků třetích zemí. 4. Doprovodná opatření 4.1. Využití Schengenského informačního systému Dne 9. dubna 2013 byla uvedena do provozu druhá generace Schengenského informačního systému (SIS II). Po uplynutí následného bezproblémového jednoměsíčního intenzivního monitorování bylo provozní řízení systému SIS II předáno Evropské agentuře pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA). SIS II funguje od zahájení svého provozu hladce. Díky svým vylepšeným funkcím a celkovému výkonu systém značně přispívá jak k ochraně bezpečnosti, tak i k ochraně volného pohybu osob v schengenském prostoru. Počet záznamů uložených v SIS II neustále roste. První neformální posouzení zavedení SIS II, které Komise provedla v červenci 2013, ukázalo, že členské státy obecně využívají nové funkce a kategorie záznamů, což vede ke značnému nárůstu pozitivních nálezů vykazovaných v mnoha členských státech. Je tomu tak zejména u členských států, které provádějí přímé vyhledávání v centrálním systému. Oproti tomu některé členské státy zaznamenaly pokles nálezů v prvních dvou měsících provozu SIS II ve srovnání se stejným obdobím v roce 2012. Dostupné důkazy nasvědčují tomu, že je tento jev zapříčiněn neustále probíhajícími úpravami prostředí SIS II ve vnitřním uspořádání členských států, nedostatečným vyškolením konečných uživatelů nebo neúplným zavedením SIS II. Všechny členské státy tak ve skutečnosti doposud plně nezavedly nové kategorie údajů a funkce SIS II. Vzhledem k zásadnímu významu SIS II pro fungování schengenského prostoru je nesmírně důležité jeho úplné zavedení, jakož i jeho bezpečný a nepřerušený provoz. V zájmu dalšího posouzení aktuálního stavu a pokroku týkajícího se zavádění SIS II a vzhledem k probíhajícím schengenským hodnocením plánuje Komise v posledním čtvrtletí roku 2013 provést další průzkum, mj. posoudit statistické údaje nálezů členských států. 4.2. Využití Vízového informačního systému Vízový informační systém (VIS)[10] je systém pro výměnu informací o krátkodobých vízech. Od konce posledního vykazovaného období (30. duben 2013) byl VIS zprovozněn v šestém (východní Afrika) a sedmém regionu (jižní Afrika). Dne 5. září 2013 byl zaveden v osmém regionu (Jižní Amerika)[11]. VIS by měl být dne 14. listopadu 2013 dále zaveden v devátém regionu (Střední Asie), desátém regionu (jihovýchodní Asie) a jedenáctém regionu (Palestina). Diskuze ohledně stanovení třetí a poslední skupiny regionů, v nichž bude systém zaveden, byly ukončeny a související prováděcí rozhodnutí bylo přijato 30. září 2013. Systém VIS funguje řádně a do 31. října 2013 bylo jeho prostřednictvím zpracováno 5,0 milionu žádostí o schengenská víza, přičemž bylo vydáno 4,2 milionu víz. Navzdory pokračujícímu úsilí členských států zůstává hlavním problémem střednědobý a dlouhodobý dopad neoptimální kvality údajů (biometrických i alfanumerických), které do systému VIS vkládají konzulární orgány členských států. 4.3. Vízová politika a readmisní dohody Mechanismus monitorování zemí západního Balkánu po liberalizaci vízového režimu Podle údajů agentury Frontex poklesl celkový počet žádostí o azyl podaných ze zemí západního Balkánu osvobozených od vízové povinnosti v nejvíce dotčených členských státech EU/schengenského prostoru o 5,6 % v období od ledna 2013 do září 2013 ve srovnání se stejným obdobím minulého roku. Také v tomto roce lze jasně vypozorovat téměř shodný sezónní vývoj co do počtu žádostí, kterých od května 2013 postupně přibývá. Tento vývoj je způsoben státními příslušníky Srbska a Bývalé Jugoslávské republiky Makedonie. Hlavní cílovou zemí je i nadále Německo a dále pak Švédsko, Belgie, Švýcarsko a Lucembursko. Readmisní dohody Dne 18. dubna 2013 byla podepsána readmisní dohoda s Kapverdami za účelem usnadnění zpětného přebírání osob pobývajících bez povolení v členském státě do země původu. Souhlas Evropského parlamentu byl udělen dne 11. září a rozhodnutí Rady nutné pro uzavření dohody bylo přijato dne 9. října 2013. Evropská Unie a Kapverdy si nyní musí vyměnit oznámení o ratifikaci, přičemž by dohoda (společně s dohodou o zjednodušení vízového režimu) měla vstoupit v platnost velmi brzy. V červnu 2012 byla parafována readmisní dohoda s Tureckem. Očekává se podpis této dohody a zahájení dialogu o vízové liberalizaci. V říjnu 2012 byla parafována readmisní dohoda s Arménií, která byla podepsána 19. dubna 2013 a očekává se, že brzy vstoupí v platnost. Dále byla ukončena jednání s Ázerbájdžánem o dohodě o zjednodušení vízového režimu a readmisní dohodě. Obě dohody byly parafovány 29. července 2013; návrhy rozhodnutí Rady o podpisu a uzavření budou brzy projednány v Radě a Evropském parlamentu. [1] KOM(2011) 561 v konečném znění. [2] Čtvrtletní analýza rizik agentury Frontex, duben–červen 2013. [3] Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244/1999 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova. [4] Internetová stránka švédského úřadu pro migraci ze dne 5. září 2013. [5] Čtvrtletní analýza rizik agentury Frontex, duben–červen 2013. [6] Neúčastnilo se Chorvatsko, Řecko, Irsko, Lucembursko a Švédsko. [7] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), ve znění nařízení (EU) č. 610/2013. [8] SCH/Com-ex (98) 26 def. [9] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), Úmluva k provedení Schengenské dohody, nařízení Rady (ES) č. 1683/95 a (ES) č. 539/2001 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 a (ES) č. 810/2009. [10] Rozhodnutí Rady ze dne 8. června 2004 o zřízení Vízového informačního systému (VIS) (2004/512/ES). [11] Prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 21. září 2011, kterým se určuje datum zahájení provozu Vízového informačního systému (VIS) v prvním regionu (2011/636/EU), prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 21. září 2012, kterým se určuje datum zahájení provozu Vízového informačního systému (VIS) ve třetím regionu (2012/512/EU), prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 7. března 2013, kterým se určuje datum zahájení provozu Vízového informačního systému (VIS) ve čtvrtém a pátém regionu (2013/122/EU), prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 5. června 2013, kterým se určuje datum zahájení provozu Vízového informačního systému (VIS) v šestém a sedmém regionu (2013/266/EU), prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 20. srpna 2013, kterým se určuje datum zahájení provozu Vízového informačního systému (VIS) v osmém regionu (2013/441/EU).