Tyto klíčové prvky se snaží zaručit, že přístavy v EU zajistí přiměřená přístavní zařízení pro příjem odpadu, která jsou určena v plánech pro příjem a zpracování odpadu, a že všechny lodě předají svůj lodní odpad a zbytky lodního nákladu do přístavních zařízení pro příjem odpadu, a to prostřednictvím systému pro povinné předání lodního odpadu a vhodného systému úhrady nákladů. Hlášení informací o (zamýšleném) předání odpadu z lodi do přístavů je klíčovým prvkem účinného plánování příjmu odpadu a sledování povinného předání odpadu. Směrnice o přístavních zařízeních vyžaduje, aby byl pro tento účel používán formulář oznámení, v němž bude určen lodní odpad a zbytky lodního nákladu, které mají být předány a/nebo zůstávají na palubě, je-li pro to dostatek skladovacího prostoru. Aby byl dále zajištěn hladký provoz námořní dopravy a aby se zabránilo zbytečnému zatěžování lodí, které provozují pravidelnou dopravu s pravidelnými zastávkami v přístavech, mohou být tyto lodě za stanovených podmínek osvobozeny od některých povinností vyplývajících ze směrnice. Směrnice o přístavních zařízeních rovněž vymezuje systém kontrol a prosazování, který je do značné míry založen na prohlídkách. Zřízení informačního a kontrolního systému by mělo v první řadě přispět k identifikaci lodí, které nepředaly svůj lodní odpad a zbytky nákladu.

Směrnice o přístavních zařízeních má zásadní význam pro dosažení cíle, jenž spočívá v námořní dopravě s nulovým odpadem, definovaném ve sdělení Komise o politice EU v oblasti námořní dopravy do roku 2018. Rovněž přispívá k řádnému provádění hierarchie způsobů pro nakládání s odpady v rámci EU, a to tím, že uplatňuje zásady právních předpisů EU o odpadech v kontextu přijímání lodního odpadu a nakládání s ním, jakož i ke snížení objemu odpadků v moři pocházejících ze zdrojů na moři. Jako taková podporuje směrnice o přístavních zařízeních cíle definované v balíčku pro oběhové hospodářství a v sedmém akčním programu pro životní prostředí.

1.2 Hodnocení a kontrola

Komise posoudila provádění a účinnost směrnice o přístavních zařízeních v průběhu času. V první fázi byly zprávy o provádění obdrženy od všech členských států. Následně byla uspořádána řada workshopů a diskusí se zúčastněnými stranami a Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA) připravila zprávu o horizontálním posouzení v návaznosti na cyklus návštěv v členských státech, jejichž cílem bylo ověřit provádění směrnice.

V roce 2014 se Komise rozhodla, že provede hodnocení směrnice o přístavních zařízeních v rámci programu REFIT a za tímto účelem zahájila přípravu hodnotící studie, která byla dokončena v květnu 2015. Hodnocení v rámci programu REFIT mělo posoudit provádění a účinnost směrnice o přístavních zařízeních. Hodnocení se zabývalo otázkami relevance, účinnosti, hospodárnosti, evropské přidané hodnoty a soudržnosti směrnice o přístavních zařízeních.

Tato zpráva předkládá hlavní zjištění studie ve vztahu k těmto otázkám, poté následují názory Komise a doporučené další kroky.

2. Hlavní zjištění vyplývající z hodnocení

Níže popsaná zjištění, která přineslo hodnocení, byla v některých případech učiněna na základě předpokladů, že dopady, jakož i přínosy a náklady lze plně přičítat směrnici o přístavních zařízeních. V jiných případech si nedostatek údajů vyžádal uplatnění srovnatelných ukazatelů pro odpad vypouštěný do moře nebo extrapolaci objemu předaného odpadu na úrovni EU, což mělo dopad na spolehlivost předložených údajů a na závěry, které jsou na tomto základě vyvozeny.

2.1 Byla směrnice náležitá z hlediska svých cílů?

Odvětví námořní dopravy výrazně přispívá k přítomnosti ropného odpadu, splašků a odpadků v mořském prostředí. Odhaduje se, že provozní odpad z lodí představuje až 45 % odhadovaného celkového objemu ropy, která se každoročně dostane do mořského prostředí. Splašky vznikající na palubě představují obzvláště významný druh odpadu u osobní dopravy a odhady se pohybují v rozmezí od 40 do 50 litrů splašků na cestujícího za den. Průměrně 20 % odpadků v mořském prostředí pochází z lodí a mezi jednotlivými mořskými oblastmi existují značné rozdíly. Prostřednictvím požadavku na přiměřená přístavní zařízení pro příjem odpadu, jakož i na povinné předávání odpadu do těchto zařízení se směrnice o přístavních zařízeních snaží minimalizovat riziko, že lodě budou odpad vypouštět do moře. Kombinace povinného předávání odpadu a zajištění přiměřených přístavních zařízení pro příjem odpadu na jedné straně a na druhé straně pobídky, které mají ovlivnit chování uživatelů přístavu, se z hlediska cílů směrnice v oblasti životního prostředí ukázaly jako náležité.

Povinnost zajistit přiměřená přístavní zařízení pro příjem odpadu společně se zajištěním povinného předávání odpadu do přístavních zařízení pro jeho příjem jsou důležité a nezbytné kroky pro dosažení celkových cílů směrnice, neboť v jejich důsledku je z lodí vypouštěno do moře méně odpadu a zbytků nákladu.

2.2 Byla směrnice efektivní při dosahování svých cílů?

V důsledku zavedení pravidelně aktualizovaných plánů pro příjem a zpracování odpadu se obecně zlepšila dostupnost přiměřených zařízení pro příjem odpadu a jejich provoz a plánování. Na základě průzkumů mezi zúčastněnými stranami a předchozích zpráv agentury EMSA byl vyvozen závěr, že kapacita přístavů v EU pro příjem různých druhů odpadu, na něž se vztahuje směrnice, a zacházení s tímto odpadem se od doby, kdy směrnice vstoupila v platnost, zlepšila. Přístavy v EU jsou dnes obecně schopny přijímat různé druhy odpadu a nakládat s nimi, výjimkou jsou ropné zbytky nákladu a některé zvláštní druhy nebezpečného odpadu. Nebyla však podrobně posouzena míra, v jaké se na základě směrnice změnila předchozí situace. Navzdory obecnému zlepšení přístavních zařízení pro příjem odpadu zůstávají některé otázky problematické co do přiměřenosti, zejména pokud jde o předávání odpadků (třídění pevného odpadu na palubě oproti žádnému oddělenému sběru na pevnině), kapacitu pro splašky a příjem odpadu, který spadá do přílohy VI úmluvy MARPOL (zbytky ze systémů čištění spalin). Kromě toho směrnice nedokázala zajistit, aby se do problematiky prostřednictvím odpovídající konzultace uvedených plánů zapojily všechny relevantní zúčastněné subjekty. Uživatelé přístavů se často nedostatečně podílejí na vývoji, provádění a revizi plánů, a tudíž nejsou plně zohledněny jejich potřeby.

Směrnice o přístavních zařízeních zvýšila objem odpadků (příloha V úmluvy MARPOL) předávaných do přístavů v EU. Z údajů je patrné, že v roce 2013 předala plavidla do přístavů více než dvojnásobek objemu odpadků předaných v roce 2004. Objem splašků (příloha IV úmluvy MARPOL) předávaný do přístavních zařízení pro příjem byl poměrně stabilní a obecně byl zhoršující se trend zjištěn pouze u ropného odpadu (příloha I úmluvy MARPOL) předávaného do přístavů, u něhož došlo v období od roku 2008 do roku 2010 k prudkému poklesu, po němž zůstává objem předaného ropného odpadu obecně na stejné úrovni. Současně výrazně poklesly odhadované objemy ropného odpadu vypouštěného do moře, a to na základě vývoje při monitorování a odhalování možných úniků ropy, přičemž došlo k poklesu z průměru 10,77 zjištěných úniků na 1 000 km2 v roce 2008 na průměr 3,89 zjištěných úniků v roce 2013. Tento vývoj byl rovněž ovlivněn technologickým vývojem lodních motorů a paliv, v jehož důsledku došlo ke snížení objemu ropného odpadu na palubách lodí. Zvýšená množství odpadků předávaná do přístavů naznačují, že směrnice měla příznivý dopad, pokud jde o cíl, který sledovala, tj. snížit objem odpadu vypouštěného do moře. Vývoj v oblasti předávání splašků je ovlivněn vnějším faktorem, který spočívá v tom, že se u výletních lodí zvyšuje kapacita pro čištění splašků na palubě.

Kolísání objemu předaného odpadu je zčásti ovlivněno systémy úhrady nákladů, které jsou zavedeny v přístavech. Tyto systémy se v jednotlivých přístavech a regionech značně liší, pokud jde o minimální nepřímý příspěvek, který má zajistit požadovanou motivaci k tomu, aby lodě nevypouštěly odpad do moře. Bylo prokázáno, že do přístavů, které uplatňují systém stoprocentních přímých poplatků, podle nějž se poplatky v plném rozsahu účtují na základě předaného objemu, je předáváno výrazně menší množství odpadu. Ropný odpad předaný v rámci těchto systémů v období, které je předmětem přezkumu (2004–2013), představuje pouze polovinu objemu předaného v rámci jiných systémů úhrady nákladů, zatímco objem odpadků předaný v rámci systémů přímých nákladů nepředstavuje ani jednu třetinu objemu odpadků předaného v rámci jiných systémů, které jsou zavedeny v přístavech EU. Velká rozmanitost systémů úhrady nákladů v různých členských státech, a zejména způsob, jímž je počítán poplatek za odstranění odpadu, snižují transparentnost pro uživatele přístavů a vedou k přesvědčení, že poplatky v přístavních zařízeních pro příjem odpadu jsou příliš vysoké.

Zároveň existují značné rozdíly mezi přístavy a regiony, pokud jde o výklad a uplatňování povinného předávání lodního odpadu, jakož i uplatňování výjimek pro lodě, které provozují pravidelnou dopravu. Zatímco v některých přístavech je požadavek na předávání odpadu plněn důsledně, v jiných přístavech příslušné orgány nevyžadují, aby byl předáván veškerý lodní odpad, jak stanoví směrnice, a často udělují výjimky pro předávání splašků, které lze na základě provozních požadavků úmluvy MARPOL vypouštět na moři. Odlišnosti v provádění režimů výjimek, zejména pokud jde o uplatňování kritérií pro udělení výjimky, ovlivnily účinnost nakládání s odpadem a mohou lodím způsobovat zbytečná zpoždění. Z údajů je rovněž patrné, že neexistuje dostatečná záruka, že budou zavedena opatření pro předání odpadu, jak to směrnice požaduje v případě výjimek, což vede k tomu, že je do přístavů předáváno méně odpadu. Údaje dokládají, že tyto odlišnosti omezují celkovou účinnost směrnice tím, že snižují objemy předávaného odpadu, nejsou však dostatečně podrobné, aby bylo možné zjistit, v jakém rozsahu k tomuto jevu dochází.

Směrnice o přístavních zařízeních byla při dosahování zamýšlených cílů účinná jen částečně.

2.3 Dosáhla směrnice svých cílů účinným způsobem?

I když jsou přínosy směrnice o přístavních zařízeních zjevné, což znamená, že veškerý odpad, který není vypuštěn do moře, lze považovat za přímý přínos pro společnost, lze tento přínos jen obtížně množstevně vyjádřit. Hodnocení srovnávalo přínosy „odpadů nevypuštěných do moře“, které byly založeny na odhadech nákladů na odstranění znečištění, s ročními náklady na provádění směrnice o přístavních zařízeních, které v první řadě souvisejí s požadavkem na oznámení o odpadu a tvorbou plánů pro příjem a zpracování odpadu. Srovnání ukázalo, že přínosy výrazně převyšují náklady na provádění. Rozdíl mezi přínosy a náklady, odhadovaný na 71 milionů EUR ročně, je v první řadě přičítán tomu, že bylo zabráněno vypouštění odpadu do moře, a byl by ještě výrazně větší, pokud by do odhadu byly zahrnuty přínosy plynoucí z toho, že bylo zabráněno vypouštění ropného odpadu a splašků. Je rovněž třeba poznamenat, že jde o odhady velice obecné, jak je dále popsáno ve zprávě o studii.

Bylo však zjištěno, že přístavy a kontrolní orgány dostatečně nevyužívají informace, které jsou hlášeny prostřednictvím předběžného oznamování odpadu, a že si příslušné orgány členských států tyto informace systematicky nevyměňují, aby vytvořily základ pro účinné monitorování a prosazování. To vzbuzuje legitimní otázky ohledně přiměřenosti tohoto opatření. Současně je od června 2015 povinné oznamování odpadu prostřednictvím vnitrostátního jednotného portálu zřízeného směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2010/65/ES o ohlašovacích formalitách lodí připlouvajících do přístavů členských států nebo odplouvajících z nich (směrnice o ohlašovacích formalitách). Vnitrostátní jednotný portál podle očekávání zkrátí dobu, kterou lodě a přístavní orgány potřebují k předběžnému oznamování, a tím sníží administrativní zátěž. Kromě toho se očekává, že portál zlepší výměnu informací mezi příslušnými orgány. Tvorba a hodnocení plánů pro příjem a zpracování odpadu jsou považovány za problematické pro velký počet menších přístavů, kterým často chybí zdroje k přípravě podrobných plánů, které by se vztahovaly na všechny aspekty požadované směrnicí. Z posouzení je patrné, že méně než polovina plánů menších přístavů obsahovala posouzení potřebnosti přístavních zařízení pro příjem odpadu a popis druhů a množství přijímaného odpadu. Tím vyvstávají důležité otázky ohledně toho, zda menší přístavy vůbec mohou splnit požadavky směrnice, a rovněž jsou tím zdůvodněny další úvahy o dopadu na postavení menších přístavů s ohledem na celkové cíle směrnice.

Ačkoli jsou náklady na provádění směrnice obecně převýšeny vzniklými přínosy, nejsou náklady vždy úměrné tomu, co lze splněním požadavků směrnice získat.