CS Úřední věstník Evropské unie C 141/7

STANOVISKO EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANKY

ze dne 7. března 2012

o posílení hospodářského dohledu v eurozóně

(CON/2012/18)

2012/C 141/03

Úvod a právní základ

Evropská centrální banka (ECB) obdržela dne 21. prosince 2011 žádost Rady Evropské unie o stanovisko k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně (1) (dále jen „navrhované nařízení o sledování návrhů rozpočtových plánů“) a k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o posílení hospodářského a rozpočtového dohledu nad členskými státy, ve kterých dochází k závažným obtížím, pokud jde o jejich finanční stabilitu v eurozóně, nebo jsou těmito obtížemi ohroženy (2) (dále jen „návrh nařízení o posílení postupů dohledu“) (společně dále jen „navrhovaná nařízení“).

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie, jelikož navrhovaná nařízení mají význam při plnění prvořadého cíle Evropského systému centrálních bank udržovat cenovou stabilitu podle čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 Smlouvy a článku 2 Statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky. V souladu s čl. 17.5 první větou jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

Všeobecné připomínky

Jak bylo uvedeno ve stanovisku CON/2011/13 (3), stávající krize velmi jasně ukazuje, že provedení ambiciózní reformy rámce pro správu ekonomických záležitostí je ve zcela zásadním zájmu Evropské unie, členských států, a zejména eurozóny. Posílením Paktu o stabilitě a růstu, které je zakotveno v legislativním balíčku šesti právních aktů (4), jež vstoupily v platnost 13. prosince 2011, byl vytvořen pevnější rámec Unie pro koordinaci hospodářské a fiskální politiky a dohled nad ní. S ohledem na skutečnost, že členství v měnové unii s sebou nese dalekosáhlé důsledky a vyžaduje mnohem užší koordinaci a dohled k zajištění stability a udržitelnosti eurozóny jako celku, vyslovili účastníci eurosummitu konaného dne 26. října 2011 závazek provést dodatečná opatření.

V souladu se svým postojem, který ECB vyjádřila v kontextu přijetí shora uvedených právních aktů a kterým volá po zásadním posunu pro eurozónu, ECB navrhovaná nařízení vítá a doporučuje k nim několik změn, které sledují: a) další posílení rozpočtové kázně členských států eurozóny a b) další zlepšení dohledu nad členskými státy eurozóny, ve kterých dochází k závažným obtížím, pokud jde o jejich finanční stabilitu, nebo jsou těmito obtížemi ohroženy, bez ohledu na to, zda přijímají nebo mohou přijímat finanční pomoc.

ECB se domnívá, že navrhovaná nařízení jsou slučitelná s novou Smlouvou o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (dále jen „Smlouva o stabilitě“), jak se na ní dne 30. ledna 2012 dohodli účastníci zasedání Evropské rady, nebo ji doplňují.

Konečně podmínkou pokroku na cestě k dosažení shora zmíněného zásadního posunu je, aby členské státy včas a rázně prováděly své závazky ze Smlouvy o stabilitě a po přijetí navrhovaných nařízení také závazky z nich.

I. Navrhované nařízení o sledování návrhů rozpočtových plánů

Toto navrhované nařízení obsahuje ustanovení, která zlepší rozpočtový dohled Evropské komise nad návrhy rozpočtových plánů, a upravuje postupy pro přísnější sledování s cílem zajistit nápravu nadměrných schodků. ECB vítá toto navrhované nařízení, které po svém přijetí bude doplňovat posílený Pakt. Jedná se o další krok směrem k posílení správy ekonomických záležitostí v Unii, pokud jde o členské státy eurozóny, a k zajištění řádného fungování hospodářské a měnové unie. Navrhované nařízení by zejména: a) vyžadovalo od členských států eurozóny, aby přijaly numerická fiskální pravidla týkající se rozpočtového salda, jejichž prostřednictvím se do rozpočtových procesů těchto států provedou jejich střednědobé rozpočtové cíle, a aby zřídily nezávislou vnitrostátní fiskální radu, která by vypracovávala nezávislé makroekonomické a/nebo rozpočtové předpovědi pro roční střednědobé fiskální plány a návrhy zákonů o rozpočtu; b) posílilo sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů všech členských států eurozóny, a to včetně zavedení společného rozpočtového harmonogramu, požadavku na poskytnutí doplňujících informací a zavedení možnosti, aby Komise přijala stanovisko k návrhu rozpočtového plánu a požadovala přepracování plánu, je-li zjištěno obzvláště závažné porušení povinností stanovených v Paktu o stabilitě a růstu; c) pomohlo zajistit včasnou nápravu nadměrných schodků přísnějším sledováním členských států, na které se uplatňuje postup při nadměrném schodku a kterým Komise adresovala doporučení k přijetí dalších opatření v případě rizika nedodržení doporučení Rady; a d) zavedením povinnosti provádět komplexní nezávislý audit výkazů vládních institucí zajistilo jejich vysokou kvalitu, čímž se doplní nedávno zavedené minimální požadavky na nezávislost vnitrostátních statistických úřadů a možnost uvalení sankcí v případě padělání rozpočtových statistik.

Současně je zde prostor pro zlepšení, která by učinila navrhované nařízení ještě důraznějším a účinnějším. V tomto směru má ECB několik připomínek.

1. Za účelem posílení úpravy by Komise měla – v zájmu včasného plnění stabilizačních programů (5) – požadovat od členských států eurozóny nejen předložení návrhu rozpočtového plánu (6), ale také aktualizované střednědobé fiskální plány. Tyto plány by rovněž měly zahrnovat vývoj veřejného dluhu, implicitní a podmíněné veřejné závazky a další údaje, které mají význam pro posouzení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí (7). To umožní Komisi sledovat a posuzovat návrhy rozpočtových plánů pro následující rok se zohledněním střednědobých rozpočtových důsledků nových opatření, jakož i rizik pro udržitelnost veřejných financí, která jsou specifická pro danou zemi.

2. ECB navrhuje, aby Komise vydala stanovisko v případech, kdy by návrh rozpočtového plánu vedl k porušení povinností v oblasti rozpočtové politiky stanovených v Paktu o stabilitě a růstu a ke strukturálnímu schodku, který převyšuje schodek předpokládaný ve stabilizačním programu členského státu, nebo přesahuje-li poměr veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu hodnotu 60 % a nesnižuje se uspokojivým tempem, jak stanoví Pakt o stabilitě a růstu, anebo zjistí-li Komise rizika pro fiskální udržitelnost. Komise by přitom měla vzít v úvahu veškerá stanoviska Rady ke stabilizačním programům. ECB rovněž navrhuje, aby bylo výslovně upraveno (v čl. 6 odst. 1), že Komise posuzuje i kvalitu postupů při shromažďování podkladových údajů, což může vyústit například v přijetí stanoviska ohledně kvality rozpočtových statistik či nedostatečné nezávislosti makroekonomických a/nebo rozpočtových předpovědí (8).

3. V případě porušení povinností v oblasti rozpočtové politiky stanovených v Paktu o stabilitě a růstu by Komise ve svém stanovisku měla požadovat, aby členské státy eurozóny předložily přepracovaný návrh rozpočtového plánu. Kromě toho by měla předložení přepracovaného návrhu rozpočtového plánu od nich požadovat i v případech, kdy (v původním návrhu) není dodržen vývoj veřejného schodku a/nebo vývoj veřejného dluhu, jak je upravuje stabilizační program dotyčného členského státu, při zohlednění případného stanoviska Rady ke stabilizačnímu programu, anebo pokud Komise zjistí rizika fiskální udržitelnosti (tj. neměla by ho požadovat pouze v případech „obzvláště závažného porušení“ povinností v oblasti rozpočtové politiky pro následující rok stanovených v Paktu o stabilitě a růstu, nýbrž jakmile se objeví jakékoli porušení anebo jsou zjištěna jiná rizika fiskální udržitelnosti (9)).

4. Navrhované nařízení stanoví, že Komise si vyžádá přepracovaný návrh rozpočtového plánu v případě „obzvláště závažných porušení“ povinností v oblasti rozpočtové politiky stanovených Paktem o stabilitě a růstu. ECB navrhuje, aby byl tento text změněn na „porušení“ a zajistilo se tak včasné přepracování návrhu rozpočtového plánu.

V zájmu posílení korektivní složky Paktu o stabilitě a růstu je podle ECB rovněž na místě pozorně sledovat přiměřenost nápravných opatření, existují-li pochybnosti ohledně včasné nápravy nadměrného schodku, a to zvýšením tlaku ze strany zástupců dalších zemí v Euroskupině, v Radě a případně i v Evropské radě, jakož i větším využíváním sankcí (které ovlivňují dobrou pověst členského státu) (10).

II. Navrhované nařízení o posílení postupů dohledu

Toto navrhované nařízení upravuje mechanismus dohledu, který se uplatňuje na členské státy eurozóny, které čelí napětí na finančních trzích nebo jsou jím ohroženy a/nebo které přijímají finanční pomoc. Obecně je navrhované nařízení vítané, neboť vytváří výslovný základ pro praxi přísnějšího sledování členských států, které čelí napětí na finančních trzích anebo přijímají finanční pomoc. Zapojení ECB a Evropských orgánů dohledu je též vítané. ECB má přesto několik připomínek.

1. ECB vítá skutečnost, že i v případě, kdy členský stát nepřijímá žádnou finanční pomoc, může Komise rozhodnout, že se na něj bude vztahovat zvýšený dohled, pokud čelí vážným finančním obtížím (bylo by vhodnější používat v celém textu navrhovaného nařízení jednotnou terminologii, nyní se v něm vyskytují jak „závažné“ (např. v čl. 1) tak „vážné“ obtíže (např. v čl. 2)). Kromě toho by lepšímu pochopení navrhovaného nařízení napomohlo uvedení příkladů situací, které lze považovat za závažné obtíže, spíše než vytvoření vyčerpávající definice. Úprava definice by jistě nebyla prozíravá, jelikož taková definice by znemožnila použití navrhovaného nařízení v situacích vyvolaných pozdějším vývojem na trzích, který nebylo možné v době přijetí navrhovaného nařízení předvídat (11).

2. Jelikož se může snadno stát, že zdroje obtíží členských států, na které se vztahuje zvýšený dohled, samy o sobě představují systémové riziko anebo mohou takové riziko vyvolávat, mohlo by být prospěšné, aby v rámci postupu v této oblasti byla zapojena Evropská rada pro systémová rizika (ESRB). Za tímto účelem by bylo užitečné ESRB ve vhodných případech informovat o výsledcích zvýšeného dohledu.

3. Dalším zásadním rysem navrhovaného nařízení je, že Rada může členskému státu, na který se vztahuje zvýšený dohled, doporučit, aby požádal o finanční pomoc a připravil makroekonomický ozdravný program, pokud se zjistí, že jsou nutná další opatření a že finanční situace dotyčného členského státu má významné nepříznivé účinky na finanční stabilitu v eurozóně jako celku (12). To je významné ustanovení, neboť důrazně vyzývá členský stát, aby požádal o finanční pomoc a vyhnul se zbytečnému prodlení, které může mít škodlivé důsledky pro finanční stabilitu v eurozóně jako celku. Toto ustanovení by mohlo být ještě posíleno úpravou povinnosti Rady („je Rada povinna“) takové doporučení učinit.

4. Pokud jde o rozlišení mezi preventivní pomocí se zvýšeným dohledem a finanční pomocí s výrazně posíleným sledováním, je třeba zdůraznit, že požadavky na ozdravení musí být ambiciózní v obou případech. Je třeba podporovat členské státy v tom, aby se nevyhýbaly ambicióznějším ozdravným programům tím, že požádají o preventivní pomoc namísto přímé finanční pomoci.

5. Je obzvláště vítané, že navrhované nařízení členským státům ukládá povinnost informovat Radu, Komisi a ECB předtím, než osloví mezinárodní věřitele se žádostí o finanční pomoc. (13) ECB poznamenává, že je třeba, aby povinnost členského státu eurozóny, který chce získat finanční pomoc, zahrnovala víc než jen pouhé sdílení informací. Takový členský stát by měl diskutovat o možnostech, které jsou k dispozici na základě existujících finančních nástrojů Unie či eurozóny, i o možnostech nabízených mezinárodními finančními institucemi a věřiteli. Navrhovaný postup posíleného dohledu by mohl být několika způsoby dále posílen. Připouští se zvláštní povaha finanční pomoci poskytnuté z preventivních důvodů (14), neboť členské státy, kterým byla taková pomoc poskytnuta, jsou ze zvýšeného dohledu vyňaty, pokud se z úvěrové linky nečerpá, za podmínky, že přístup k této preventivní pomoci není podmíněn přijetím nových opatření politiky. Trvalé sledování plnění kritérií způsobilosti stanovených v unijních či mezivládních nástrojích finanční pomoci ze strany Komise by se však mělo vztahovat i na členské státy, které získaly přístup k finanční pomoci z preventivních důvodů, i když taková pomoc není spojena s přijetím nových opatření politiky. V každém případě se přísnější sledování členského státu, který považuje za nutné požádat o preventivní finanční pomoc, zdá být důvodné.

6. ECB podotýká, že navrhované nařízení bezpodmínečně vylučuje členské státy, kterým je poskytnuta finanční pomoc z preventivních důvodů nebo úvěr na rekapitalizaci finančních institucí, z posuzování udržitelnosti schodku veřejného dluhu a povinnosti vypracovat makroekonomický ozdravný program (15). ECB doporučuje, aby možnost posouzení udržitelnosti schodku veřejného dluhu zůstala otevřená i ve vztahu k členským státům, na které se vztahuje preventivní program. Ponechání této možnosti u členských států, které přijímají úvěr k rekapitalizaci finančních institucí, je dokonce ještě důležitější, neboť mezi fiskální udržitelností a nestabilitou finančního sektoru existuje úzká souvislost a úvěr na rekapitalizaci finančních institucí má vliv na celkovou míru zadlužení členského státu. Výjimka z povinnosti vypracovat makroekonomický ozdravný program by neměla vylučovat poskytnutí technické pomoci a zapojení parlamentů (16).

7. Hlavním cílem zvýšeného dohledu nad členskými státy eurozóny, které čelí finančnímu napětí, je zabránit účinku přelévání, a proto je důležité zmocnit Radu, aby iniciovala a zajistila provádění postupů zvýšeného dohledu, a to žádostí adresovanou Komisi, aby zahájila zvýšený dohled, požadovala dodatečné informace o situaci finančních institucí, prováděla dodatečné zátěžové testy či požadovala provedení dodatečných kroků (17).

8. Navrhované nařízení vyžaduje, aby členský stát, na který se vztahuje ozdravný program a který se potýká s nedostatečnou správní kapacitou nebo závažnými problémy při provádění programu, požádal Komisi o technickou pomoc (18). Nutnost požádat o takovou pomoc však vyvolává i tíha břemene, jaké takový ozdravný program pro dotyčný členský stát představuje, a proto by bylo užitečné zavést možnost, aby tuto pomoc mohly poskytnout a svou odborností přispět i ostatní instituce Unie a členské státy.

9. Navíc by bylo užitečné zavedení institutu poradce trvale usazeného v dotyčném členském státu, který by orgánům tohoto členského státu poskytoval poradenství ohledně provádění ozdravného programu a zajišťoval koordinaci s institucemi Unie a členskými státy, které se podílejí na technické pomoci.

10. ECB vychází z toho, že v případech, kdy se členský stát spoléhá na finanční pomoc poskytovanou Evropským mechanismem finanční stabilizace, Evropským nástrojem finanční stability a Evropským mechanismem stability, a nikoli na finanční pomoc poskytovanou třetí zemí či finanční institucí, makroekonomický ozdravný program fakticky odráží podmínky hospodářské politiky dohodnuté mezi všemi stranami při zřizování přístupu k takové finanční pomoci. Z důvodu právní jistoty navrhuje ECB, aby to výslovně stanovil článek 6 navrhovaného nařízení.

III. Vztah ke Smlouvě o stabilitě

Jedním z důsledků přijetí Smlouvy o stabilitě je změna navrhovaného nařízení o sledování návrhů rozpočtových plánů. ECB mimo jiné navrhuje, aby toto nařízení v nejširším možném rozsahu pokrývalo: a) ustanovení o numerických fiskálních pravidlech včetně časového rámce pro zajištění rychlé konvergence ke střednědobým cílům, a to s vymezením rozsahu dočasných odchylek z mimořádných důvodů; b) hlavní složky automatického mechanismu nápravy; c) požadavek členských států, na které se uplatňuje postup při nadměrném schodku, aby byly zavedeny programy rozpočtového a hospodářského partnerství; a d) povinnost předem informovat o plánovaných emisích státních dluhopisů.

Pokud by tyto změny do navrhovaného nařízení zařazeny nebyly, ECB je velkým zastáncem toho, aby byly předloženy další legislativní návrhy. Záměr Komise předložit legislativní návrhy ve vztahu k otázkám uvedeným shora pod písmeny c) a d) společně s návrhy na koordinaci hlavních plánů reforem hospodářské politiky členských států je ostatně deklarován v osmém odstavci úvodních ustanovení Smlouvy o stabilitě. ECB se plně staví za tento přístup.

Pokud jde o zavedení nového rámce střednědobých cílů, jak uvádí devátý odstavec úvodních ustanovení Smlouvy o stabilitě, ECB poznamenává, že pokud by tento nový rámec nebyl upraven v navrhovaném nařízení, Komise by mohla předložit příslušný legislativní návrh. ECB by takový návrh uvítala.

Pokud jde o automatický mechanismus nápravy, kromě uvedení jeho hlavních složek v navrhovaném nařízení, jak to navrhuje ECB, zajistí Komise všechny jeho ostatní složky v souladu s čl. 3.1 písm. e) a článkem 3.2 Smlouvy o stabilitě.

Při hlasování o dalších změnách navrhovaných nařízení či dalších legislativních návrzích, které vyplývají ze Smlouvy o stabilitě, ať už budou součástí právního rámce Unie nebo se bude jednat o ustanovení svěřující dodatečné úkoly Radě, by se ve vhodných případech mělo uplatnit pravidlo obrácené kvalifikované většiny. Rozhodnutí o neplnění požadavků politiky obsažených v programu podle čl. 6 odst. 5 navrhovaného nařízení o posílení postupů dohledu představuje naléhavý případ, kde lze uplatnění pravidla obrácené kvalifikované většiny doporučit.

V každém případě by navrhované nařízení mělo obsahovat podrobnější ustanovení tam, kde Smlouva o stabilitě není dostatečně podrobná, například ustanovení o lepší koordinaci plánování emisí státních dluhopisů, a to i s ohledem na nedávné zkušenosti z krize v eurozóně související se státními dluhopisy. Tato ustanovení by měla čerpat z (úpravy) již fungující koordinace úřadů pro správu státního dluhu v rámci podvýboru Hospodářského a finančního výboru (EFC) pro trhy státních dluhopisů a poukázek v EU a rozhodně by neměla zůstat na úrovni současné koordinace a výměny informací, které jsou prováděny ad hoc.

Konečně pokud jde o lhůty, které stanoví Smlouva o stabilitě a navrhované nařízení o sledování návrhů rozpočtových plánů, jen urychlená ratifikace Smlouvy o stabilitě a schválení souvisejících změn ústavních či jiných rovnocenných právních aktů zajistí, aby lhůta pro přijetí fiskálních pravidel upravených v navrhovaném nařízení, např. šest měsíců od přijetí nařízení, mohla být účinně dodržena (19).

Pozměňovací návrhy

Konkrétní pozměňovací návrhy k těm návrhům Komise, které ECB doporučuje změnit, jsou spolu s příslušným odůvodněním uvedeny v příloze.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 7. března 2012. Prezident ECB Mario DRAGHI

(1) KOM(2011) 821 v konečném znění.

(2) KOM(2011) 819 v konečném znění.

(3) Stanovisko CON/2011/13 ze dne 16. února 2011 o reformě správy ekonomických záležitostí v Evropské unii.

(4) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 1), nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1174/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné ekonomické nerovnováhy v eurozóně (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 8), nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1175/2011 ze dne 16. listopadu 2011, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 12), nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1176/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o prevenci a nápravě makroekonomické rovnováhy (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 25), nařízení Rady (EU) č. 1177/2011 ze dne 8. listopadu 2011, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a ujasnění postupu při nadměrném schodku (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 33) a směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 41).

(5) Viz článek 2, který odkazuje na nařízení (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1).

(6) Viz čl. 5 odst. 1.

(7) Viz čl. 5 odst. 3 a navrhovaná změna č. 3 v příloze tohoto stanoviska.

(8) Viz navrhovaná změna č. 5 v příloze tohoto stanoviska.

(9) Viz navrhovaná změna č. 4 v příloze tohoto stanoviska.

(10) Viz navrhované změny č. 6 a 9 v příloze tohoto stanoviska.

(11) Viz navrhovaná změna č. 4 v příloze tohoto stanoviska.

(12) Viz změna č. 8 v příloze tohoto stanoviska.

(13) Viz článek 4.

(14) Viz čl. 2 odst. 3.

(15) Viz článek 13 navrhovaného nařízení.

(16) Viz čl. 6 odst. 6 až 8 navrhovaného nařízení a navrhovanou změnu č. 10 v příloze tohoto stanoviska.

(17) Viz navrhovaná změna č. 7 v příloze tohoto stanoviska.

(18) Viz čl. 6 odst. 6.

(19) Viz čl. 12 odst. 3 navrhovaného nařízení.