Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument ke sdělení o evropské přístavní politice - Souhrn posouzení dopadů {COM(2007) 616 final} {SEC(2007) 1339} /* SEK/2007/1340 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 18.10.2007 SEK(2007) 1340 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke sdělení o evropské přístavní politice Souhrn posouzení dopadů {COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339} Vedoucí GŘ : TREN Další zúčastněné útvary : SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH, TRADE Odkaz na plánování agendy nebo pracovní dokument : 2007/TREN/004 Část 1: Procedurální záležitosti a konzultace se zúčastněnými osobami 1.1 Souvislosti a konzultace Sdělení o evropské přístavní politice je součástí legislativního a pracovního programu Komise na rok 2007, SEK(2006) 629 v konečném znění, a prioritní iniciativou v programu práce GŘ TREN, 2007/TREN/004. Poté, co byl stažen návrh směrnice o uvolnění trhu přístavních služeb KOM(2004) 654, zahájil místopředseda Barrot konzultace se zainteresovanými stranami. GŘ TREN uspořádalo pro zainteresované strany šest seminářů o problematice přístavů. Účastníky vybrala příslušná evropská sdružení. Pro každý seminář vypracovalo GŘ TREN diskusní materiál. Řada sdružení předala příspěvky v písemné formě. Souběžně se s GŘ TREN setkali odborníci z oblasti přístavů z členských zemí. 1.2 Předběžné poznatky z konzultací - Organizační struktura přístavů: pestrá mozaika modelů správy přístavů. - Financování přístavů: k financování přístavů uplatňují členské státy celou řadu přístupů. - Nedostatečné kapacity v důsledku rostoucího objemu nákladu, problémy s modernizací terminálů, umístění kapacity přístavů není optimální. Jsou zapotřebí rovné podmínky pro přístup k přístavním prostorám a přístavním službám. - Externí vlivy: je zapotřebí vyváženost mezi hospodářským růstem a ochranou životního prostředí. - Sociální záležitosti: je zapotřebí lepší odborná příprava, prosazování předpisů v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, pružnější mechanismy zaměstnávání pracovníků a sociální dialog. - Obraz přístavů v očích veřejnosti: společnost přístavy dostatečně neoceňuje. Část 2: Definování problému Evropské přístavy se potýkají s řadou nejrůznějších problémů. Nárůst námořní dopravy si vyžaduje přístavní zařízení. Nejrychleji rostoucí součástí námořní dopravy je přeprava kontejnerů. Roste i velikosti plavidel. Rozšiřování přístavů nepostačuje kapacitním potřebám. Přes decentralizaci a zvýšenou finanční samostatnost existují v členských státech rozdílné přístupy k financování přístavů: rozdílné úrovně finanční samostatnosti a zajišťování financování z veřejných zdrojů, nedostatečná průhlednost při stanovování tarifů. K problémům v oblasti pracovních vztahů patří prosazování předpisů v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, zajišťování kvalitní odborné přípravy, pružnější mechanismy zaměstnávání pracovníků a sociální dialog. Přístavy spolu v rámci dodavatelských řetězců soutěží. Soutěž má dvě stránky: soutěž v rámci daného přístavu, která se týká přístavních služeb, a soutěž mezi přístavy v témže tržním segmentu. Právní předpisy v oblasti životního prostředí zajišťují udržitelnost přístavů. V řízení z hlediska ochrany životního prostředí sice došlo k pokroku, ale environmentální omezení kladená na přístavní projekty vedou ke složitým postupům. Hodnota přístavů není vždy náležitě doceňována. Existuje povědomí o jejich hlavních přínosech, méně však o přínosech druhotných. Právo EU jednat Článek 211 Smlouvy o ES pověřuje Komisi jakožto strážce Smlouvy, aby dbala na provádění Smlouvy, jakož i aktů přijatých orgány na jejím základě, a aby vydávala doporučení nebo zaujímala stanoviska v oblastech, které jsou předmětem smlouvy, jestliže to považuje za nutné. Pokud jde o přístavní politiku, zakládá Komise své právo jednat na těchto hlavách Smlouvy o ES: Hlava III (článek 39 a násl..) Smlouvy o ES (volný pohyb osob, služeb a kapitálu). Hlava V (článek 70 a násl.) Smlouvy o ES (společná dopravní politika). Hlava VI (článek 81 a násl.), Smlouvy o ES (mj. společná pravidla pro hospodářskou soutěž). V souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o ES byly členským státům, sociálním partnerům a zainteresovaným stranám ponechány tyto oblasti: - územní plánování, - sociální dialog, - obraz přístavů v očích veřejnosti. Část 3: Cíle (1) Zajistit dostatečnou přístavní kapacitu, která by zvládla nárůst dopravy. (2) Podporovat větší volnost přístupu pro nové poskytovatele přístavních služeb. (3) Podporovat spravedlivou hospodářskou soutěž v rámci jednotlivých přístavů i mezi nimi navzájem. (4) Podporovat pružnější mechanismy v oblasti zaměstnanosti a sociální dialog. (5) Zvyšovat v přístavech standardy řízení z hlediska ochrany životního prostředí a dosáhnout lepší rovnováhy mezi ochranou životního prostředí a hospodářským růstem. ČÁST 4: MOžNOSTI V OBLASTI POLITIKY, JEJICH POSOUZENÍ, POROVNÁNÍ, VOLBA, ZÁVěR. Některé možnosti jsou alternativní, jiné se doplňují nebo na sebe navazují. O některých možnostech panuje všeobecná shoda, jiné jsou sporné. Některé možnosti byly rozpracovány v předchozích dvou návrzích směrnice, jiné vyžadují další zkoumání. Některé možnosti přispívají k dlouhodobým cílům politiky, jiné vedou ke krátkodobým zlepšením přístavních systémů. 1. Koncese pro terminály v přístavech Přístavní orgán si může vybrat mezi tím, že bude terminál provozovat přímo, nebo že tím pověří třetí stranu. V mnoha členských zemích se druhá možnost uskutečňuje udělením časově omezené koncese na přístavní území. Volba koncesionáře se provádí výběrovým řízením nebo podle uvážení orgánu. V případě právní úpravy je konkurenční výběr provozovatelů terminálu spojen s těmito náklady: výběrové řízení, náklady na správu smluv a regulaci, zvýšené riziko soudních sporů, neoptimální využívání přístavních kapacit a kratší doba amortizace investic. Výběrové řízení si vyžaduje náklady. K přínosům patří rychlejší manipulace s nákladem, kratší doba čekání pro lodě, kratší doba prodlevy pro náklad, nižší provozní náklady, průhledné pořizovací postupy, nižší poplatky za manipulaci s nákladem, větší investice a kladné hospodářské důsledky. Zkušenosti s minulými návrhy ukazují, že proti právní úpravě je odpor. Řady přínosů lze dosáhnout cestou právně nevynutitelných předpisů (tzv. soft law ). Útvary Komise by měly vyjasnit, jak se stávající právní předpisy, judikatura Evropského soudního dvora a sdělení Komise vztahují na přístavní koncese. 2. Práce v přístavech Praxe nakládky a vykládky se v rámci EU značně liší. Problém představují přístavní agentury (tzv. pools ), které zajišťují pracovníky pro provozovatele terminálů. V případě právní úpravy je zrušení nebo úprava povinných pracovních agentur spojena zejména s těmito náklady: kompenzační platby, ztráty příjmů postihující propouštěné pracovníky, náklady na převod pracovních sil k jednotlivým zaměstnavatelům, využívání méně kvalifikovaných pracovníků a menší síla odborů. Opozice vůči návrhu může vést ke stávce. U pracovníků zaměstnávaných na delší dobu se mohou zvyšovat náklady na pracovní sílu. Hlavními přínosy jsou vyšší produktivita práce, pravidelnost zaměstnání, větší pružnost při využívání pracovních sil, užší korelace mezi uhrazenou a skutečně odpracovanou dobou a méně prostojů. Zkušenosti s minulými návrhy ukazují, že proti právní úpravě je odpor. Řady jejích výhod by bylo možné dosáhnout cestou právně nevynutitelných předpisů, jako je analýza toho, jak se používání pracovníků z uvedených agentur slučuje se Smlouvou. Z konzultací vyplynul sociální dialog. Ten může pomoci zvýšit produktivitu, učinit přístavy pro zákazníky přitažlivější a přispět k rozvoji námořní dopravy a k většímu počtu a lepší kvalitě pracovních míst. V oblasti odborné přípravy přístavních dělníků neexistují žádné zvláštní předpisy Společenství. Odborná příprava má prvořadý význam pro bezpečný a efektivní provoz přístavů. V tomto ohledu by bylo možno zvážit právní úpravu. Existují obecné předpisy Spole čenství v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci. Jejich úplné dodržování je věcí zásadního významu a je třeba je sledovat. Útvary Komise mají v úmyslu podpořit ustavení evropského výboru pro sociální dialog v přístavech, navrhnout vzájemně uznatelný rámec pro odbornou přípravu přístavních dělníků a důkladně sledovat, jak se v přístavech dodržují předpisy Společenství v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. 3. Technicko-plavební služby Technicko-plavebními službami jsou služby vlečných lodí, služby lodivodů a vyvazování. 3.1 Služby lodivodů Vliv jakéhokoli opatření EU na služby lodivodů je příliš malý na to, aby byl důvodem pro hodnocení; služby lodivodů poskytuje velmi málo komerčních firem, tato činnost bude nejspíše nadále podléhat přísné regulaci a většina přístavů využije téma bezpečnosti k tomu, aby stávající uspořádání nezměnily. Zkušenosti s minulými návrhy ukazují, že proti právní úpravě je odpor. Lze zvážit možnost právně nevynutitelných předpisů, které by interpretovaly uplatňování pravidel Smlouvy na toto odvětví. 3.2 Služby vlečných lodí Vedle nákladů na výběrová řízení může právní úprava (směrnice) ovlivnit tržní strukturu tím, že sníží počet firem. Vstup dalších provozovatelů by vedl ke ztrátám na úsporách z rozsahu. Velcí provozovatelé vlečných lodí by mohli právní úpravy využít a svoje činnosti rozšířit na úkor drobných provozovatelů, což by vedlo k sociálním nákladům. Přínosy mohou spočívat v nižších cenách, inovacích a zvyšování kvality služeb. Legislativním řešením by se mohly snížit ceny, stávající i nové účastníky trhu by to však zatížilo dalšími náklady. Podobných přínosů by se dalo dosáhnout interpretačním, právně nevynutitelným předpisem. 3.3 Vyvazování Při právní úpravě by náklady na výběrová řízení byly zřejmě nízké. Vstup dalších provozovatelů by intenzitu práce zatížil zvýšenými prostoji a došlo by k poklesu kvality a bezpečnosti služeb. Konkurencí by byly subjekty, které si manipulaci zajišťují samy. Hlavním přínosem zvýšené hospodářské soutěže jsou nižší ceny. Právní úprava se nejeví jako žádoucí; podobných přínosů by se dalo dosáhnout interpretačním, právně nevynutitelným předpisem. 3.4 Závěr Útvary Komise by měly vyjasnit, jak se stávající právní předpisy, judikatura Evropského soudního dvora a sdělení Komise vztahují na technicko-plavební služby. 4. Problematika životního prostředí Přístavy se mohou nacházet v oblastech chráněných právními předpisy na ochranu životního prostředí, což si vyžaduje lepší plánování výstavby přístavu. Pokud není tato skutečnost vzata v úvahu, může dojít ke zpožděním nebo i ke zrušení projektů. Náklady na splnění norem v oblasti ochrany životního prostředí závisejí na tom, nakolik jsou již požadavky splněny, a na velikosti přístavu. U velkých přístavů může potřebný rozpočet dosahovat výše až jednoho milionu EUR ročně. Certifikace vede k lepší ochraně životního prostředí a ke střednědobým až dlouhodobým úsporám, které jsou vyšší než náklady na certifikaci. Některé zainteresované strany poukazují u předpisů na ochranu životního prostředí na jejich právní nejistotu a jejich různé provedení do vnitrostátního práva. Pokyny k jejich výkladu by mohly vést k lepšímu řízení z hlediska ochrany životního prostředí. Takové řešení spočívající v právně nevynutitelném předpisu je nejlepší volbou k dosažení pokroku z hlediska dodržování norem ochrany životního prostředí a k tomu, aby se přístavním orgánům dostalo vodítka k výkladu právních předpisů. Útvary Komise doporučují vydat pokyny k uplatňování právních předpisů Společenství v oblasti ochrany životního prostředí na rozvoj přístavů. 5. Územní plánování Dopravní toky v rámci EU se mohou jevit jako iracionální. Náklad je k uživateli často dopravován silniční dopravou z přístavů nacházejících se ve vzdálených místech, přičemž jiné přístavy leží v blízkosti. Jako příklad by bylo možné vypočítat náklady spojené s námořní dopravou z přístavů na Dálném východě do přístavů severoevropských, jež je v současnosti hojně využívána, a naopak do přístavů ve Středozemním moři, ležících blíže konečnému místu určení zboží. Bylo by možné navrhnout alternativní scénáře s dopravními, externími i časovými náklady nižšími, než jak je tomu v současnosti. To by si při rozvoji velkých přístavů vyžadovalo rozšířené posouzení dopadů. Neefektivnost spojů do vnitrozemí by si vyžádala značné investice do infrastruktury. Útvary Komise doporučují v tomto stadiu nepřijímat žádná opatření a přenechat tuto záležitost vnitrostátním a regionálním orgánům. V rámci střednědobého přezkumu TEN-T v roce 2010 budou vyhodnoceny spoje od přístavu do vnitrozemí a jejich vliv na dopravní toky. 6. Finanční samostatnost, průhlednost a tarify 6.1 Finanční samostatnost a tarify Útvary Komise doporučují v tomto stadiu nepřijímat žádná opatření a přenechat tuto záležitost příslušným vnitrostátním orgánům, trvají však na tom, že je třeba, aby bylo složení přístavních tarifů jasnější a jejich vztah k nákladům průhlednější. 6.2 Průhlednost Pokud by se působnost směrnice 2006/111/ES rozšířila na přístavy s obratem rovným 20 milionům EUR nebo vyšším, ale nižším než 40 milionů EUR, vztahovala by se právní úprava na 42 přístavů, přičemž přístavů s obratem nižším než 20 milionů EUR by bylo 260. V současnosti se směrnice již vztahuje na přístavy s obratem rovným 40 milionům EUR nebo vyšším; na ty by to tedy vliv nemělo. Průhlednost finančních toků veřejných prostředků a způsobu určování cen v sektoru přístavů Společenství má zásadní význam pro rovnost podmínek v rámci jednoho přístavu i mezi nimi navzájem. Je považována za základní prvek při uplatňování předpisů o státní pomoci. Průhlednost v účetním systému znamená průhlednost přístavních poplatků. Útvary Komise doporučují uplatnit právní úpravu, aby se mezi přístavy vytvořily rovné podmínky. Pokud jde o financování z veřejných zdrojů, zde je nastavení rovných podmínek mezi přístavy nutností. Komise bude sledovat také možnost právně nevynutitelného předpisu a vydá pokyny pro státní pomoc přístavům. 7. OBRAZ PřÍSTAVů V OčÍCH VEřEJNOSTI Obraz přístavů v očích veřejnosti je často nepříliš příznivý. Podpora příznivého obrazu evropských přístavů je záležitost, kterou je třeba nechat většinou na přístavech samých, na regionech a na členských státech. Útvary Komise prověří možnost spolupráce, zejména pokud jde o stránky ochrany životního prostředí a bezpečnosti . Část 5: Souhrn cílů a DOPADů, VYBRANÝCH MOžNOSTÍ A PřIDANÉ HODNOTY EU 5.1 Souhrnná tabulka Cíle a dopady | Možnost 1 | Možnost 2 | Možnost 3 | Popis možnosti | Žádná opatření | Právní úprava | Právně nevynutitelný předpis (soft law) | Dopad na cíle nové politiky přístupu na trh | Koncese | - | + | ++ | Práce v přístavech | - | 0 | ++ | Technicko-plavební služby | - | + | + | Hospodářské dopady | Problematika životního prostředí | -- | + | ++ | Územní plánování | 0 | nepoužije se | + | Finanční průhlednost, samostatnost a tarify | -- | ++ | ++ | Dopad na další související politiky Společenství | Politika životního prostředí | - | + | ++ | Sociální politika | - | + | ++ | ++ = Významný kladný vliv + = Určitý kladný vliv 0 = Ani kladný, ani záporný vliv / beze změny oproti současnému stavu / v současnosti nelze posoudit − = Určitý záporný vliv −− = Významný záporný vliv 5.2 Doporučené možnosti 1. Výklad současných právních předpisů, judikatury a sdělení týkajících se jejich uplatňování na přístavní koncese a technicko-plavební služby. 2. Podpora sociálního dialogu o přístavech. Navržení vzájemně uznatelného rámce odborné přípravy pro přístavní dělníky. Sledování dodržování předpisů v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v přístavech. 3. Rozšíření působnosti směrnice 2006/111/ES na všechny přístavy. 4. Pokyny k výkladu právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí. 5. Vyhodnocení spojení mezi přístavy a vnitrozemím a jeho vliv na dopravní toky. 6. Zkoumání možností, jak vytvořit příznivý obraz přístavů u veřejnosti. 5.3 Přidaná hodnota EU Ve sdělení se navrhuje integrovaný přístup k problémům, kterým čelí přístavy EU. čÁST 6: SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ Ve sdělení jsou určeny akce na úrovni EU, jejichž cílem je stanovit souvislý soubor opatření v jednotlivých oblastech politiky. Neexistuje žádné řešení, které by samo o sobě vyřešilo všechny problémy týkající se přístavů. Řešení je kombinací opatření. Část 7: Sledování a hodnocení Ve sdělení o evropské přístavní politice budou nastíněny akce, které Komise v období let 2008 až 2009 uskuteční v jednotlivých oblastech politik souvisejících s přístavy.