[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 30.11.2010 KOM(2010) 713 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A HOSPODÁŘSKÉMU A FINANČNÍMU VÝBORU o evropském mechanismu finanční stabilizace SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A HOSPODÁŘSKÉMU A FINANČNÍMU VÝBORU o evropském mechanismu finanční stabilizace ÚVOD V květnu 2010 Evropská unie a členské státy eurozóny zřídily evropský mechanismus stabilizace, který se skládá z evropského mechanismu finanční stabilizace a evropského nástroje finanční stability, s cílem ochránit finanční stabilitu EU v situaci závažných napětí na trzích státních dluhopisů členských států eurozóny. Evropský mechanismus finanční stabilizace (dále jen „EFSM“) byl zřízen nařízením Rady (EU) č. 407/2010 ze dne 11. května 2010[1] a tvoří významný pilíř evropského rámce k řešení stávajících mimořádných okolností. Podle čl. 9 odst. 1 nařízení zašle Komise Hospodářskému a finančnímu výboru a Radě do šesti měsíců po vstupu nařízení v platnost, a případně každých dalších šest měsíců poté, zprávu o uplatňování nařízení a o trvání mimořádných okolností, které odůvodnily přijetí nařízení. Za tímto účelem přijímá Komise toto sdělení. V čl. 9 odst. 2 nařízení se poukazuje na to, že ke zprávě se případně přiloží návrh na změny nařízení za účelem přizpůsobení možnosti poskytování finanční pomoci, aniž by byla dotčena platnost již přijatých rozhodnutí. Komise se však domnívá, že v současnosti a vzhledem k nejnovějšímu vývoji není třeba nařízení změnit. Rámeček č. 1: Fungování evropského mechanismu finanční stabilizace (EFSM) EFSM v podstatě reprodukuje pro EU 27 tytéž základní mechanismy, jež stávající nařízení o platební bilanci[2] stanoví pro členské státy, jež nepatří do eurozóny. Pokud je mechanismus aktivován, umožní Komisi opatřovat si prostředky na finančních trzích jménem Unie s implicitní rozpočtovou zárukou EU. Komise pak z výnosů poskytuje úvěry přijímajícímu členskému státu. Z této konkrétní smlouvy o úvěru vyplývá, že Unii nevznikají náklady na dluhovou službu. Veškeré úroky i jistinu úvěru splácí přijímající členský stát přes Komisi. Rozpočet EU zaručuje splacení dluhopisů prostřednictvím poznámky „p.m.“ (tj. „pour mémoire“) i v případě výpadku dlužníka. EFSM je součástí širší záchranné sítě. Vedle EFSM jsou pro členské státy eurozóny k dispozici ještě evropský nástroj finanční stability (EFSF), tj. prostředky zaručené členskými státy eurozóny, a financování z Mezinárodního měnového fondu. Členské státy, které nepatří do eurozóny, jsou také způsobilé k pomoci podle nařízení o platební bilanci. EFSM a EFSF mohou být aktivovány pouze poté, co dotyčný členský stát podá žádost o finanční pomoc a s Komisí se, ve spojení s ECB, dohodne program makroekonomických změn s nekompromisními podmínkami. | 1. PROVÁDĚNÍ NAŘÍZENÍ Po přijetí nařízení č. 407/2010 učinila Evropská unie nezbytná opatření k tomu, aby se umožnilo rychlé a bezproblémové použití EFSM. K těmto opatřením patřilo toto:i) nezbytná rozpočtová přizpůsobení a ii) posílení způsobilosti Komise k opatřování prostředků na finančních trzích. Opatření přijatá ve vztahu k rozpočtu EU K opatřením přijatým ve vztahu k rozpočtu EU patří toto: i) vytvoření rozpočtové linie pro záruku, kterou poskytne EU na výpůjčky Unie získané na finanční pomoc v rámci EFSM, a ii) revize odhadu dostupné marže v rámci stropu vlastních zdrojů. Vytvoření rozpočtové linie Byla vytvořena vhodná rozpočtová struktura k zohlednění záruky poskytnuté rozpočtem EU na možné úkony finanční pomoci v rámci EFSM.[3] [4] Za obvyklých okolností by finanční pomoc v rámci EFSM neměla žádný dopad na rozpočtové výdaje (v důsledku jejího charakteru „back to back“, tj. krytí úvěrů výpůjčkami). K dopadu na rozpočtové výdaje by došlo pouze ve velice nepravděpodobném případě, že by přijímající členský stát nesplnil své závazky. Struktura zahrnuje novou rozpočtovou linii (01 04 01 03) pro záruku, kterou poskytne EU na výpůjčky Unie vybrané na finanční pomoc v rámci EFSM. Tato rozpočtová linie je opatřena poznámkou „(p.m.)“ tj. „pour mémoire“. Komise zajistí, aby právní závazky vůči držitelům dluhopisů byly včas splněny, a navrhla by v případě nezbytí dát na této rozpočtové linii k dispozici potřebné přidělené prostředky.[5] Na straně příjmů byla také vytvořena nová odpovídající rozpočtová linie 802 k účtování o případných úhradách v důsledku původního neplnění nebo o případných jiných příjmech v souvislosti se zárukou poskytovanou ze strany EU. Revize odhadu dostupné marže Nařízení č. 407/2010 omezuje objem nesplacených úvěrů nebo úvěrových linií na marži dostupnou až po strop vlastních zdrojů. Rozhodnutí o vlastních zdrojích pro rozpočet EU opravdu omezuje možnosti požadovat platby vlastních zdrojů od členských států na 1,23 % HND (hrubého národního důchodu) EU. Aby se zajistilo s naprostou jistotou, že Komise bude s to požadovat další vlastní zdroje od členských států v případě neplnění u zaručené platby, nesmí v jakémkoli daném rozpočtovém roce celkový součet i) stropu pro položky plateb víceletého finančního rámce (VFR) (nebo pro položky plateb schválené v ročním rozpočtu, pokud je již znám) a ii) celkové částky dlužných zaručených splátek (jistina + úrok) přesáhnout 1,23 % HND EU. V době přijetí nařízení se odhadovalo, že při opatrném řízení splátkových kalendářů by k částce 35 miliard EUR, jež zůstává k dispozici v rámci systému na podporu platební bilance, šlo navíc v rámci stropu vlastních zdrojů umístit částku až 60 miliard EUR na EFSM.[6] Dostupná marže v rámci stropu vlastních zdrojů byla nedávno přehodnocena na základě nejnovějších makroekonomických údajů. Není důvodu měnit základní odhad, že při opatrném řízení splátkových kalendářů lze pořád EFSM i nástroj na podporu platebních bilancí plně umístit pod strop vlastních zdrojů. Opatření přijatá v souvislosti se způsobilostí Komise vybírat prostředky Opatření přijatá v souvislosti se způsobilostí Komise vybírat prostředky zahrnovala i) revizi programu EMTN (Euro Medium Term Notes – poukázek se střednědobou splatností denominovaných v eurech) a ii) potvrzení nejvyššího možného investičního ratingu Komise. Revize programu EMTN Evropská unie a Euratom emitovaly v rámci programu EMTN dluhopisy, aby se financovalo toto: i) podpora platebních bilancí; ii) makrofinanční pomoc třetím zemím podle článku 212 a článku 213 Smlouvy o fungování EU a iii) poskytování úvěrů Euratomu na zlepšení bezpečnosti jaderných elektráren. V očekávání možných zvýšení výpůjční činnosti EU v důsledku zřízení EFSM byl odpovídajícím způsobem změněn prospekt programu EMTN a částka programu byla zvýšena o 60 miliard EUR na celkovou částku 80 miliard EUR. V případě potřeby lze částku programu EMTN obratem navýšit ještě na 110 miliard EUR. Potvrzen rating AAA pro EU Po zřízení EFSM potvrdily hlavní ratingové agentury rating AAA pro EU a Euratom jakožto emitenty dluhopisů a zároveň tento rating uplatnily i na navýšený program EMTN[7]. Toto potvrzení ratingu AAA pro EU bylo umožněno více významnými aspekty. EU je zaprvé bezpodmínečně zavázána plnit své závazky vůči věřitelům. Evropská komise má zadruhé právo vybírat prostředky od členských států, aby se zajistilo, že budou kdykoli k dispozici dostatečné rozpočtové příjmy k pokrytí všech povinných výdajů, včetně dluhové služby. A členské státy jsou dále právně zavázány vyrovnávat rozpočet EU, včetně dluhové služby. Podle postupů správy dluhů přijatých Evropskou unií nepřesahuje profil dluhové služby (platby jistiny a úroku) rozpočtovou marži, jež je tvořena rozdílem mezi stropem vlastních zdrojů a ročními rozpočtovými platbami. Perspektiva pro EU je stabilní a odráží očekávání, že v klíčových faktorech, z nichž vycházejí ratingy, nedojde k podstatné změně. Podle názoru hlavních ratingových agentur se očekává, že solidní podpora ze strany členských států a stávající vícevrstevná ochrana dluhové služby budou nadále udržovat velice vysokou bonitu EU. 2. HODNOCENÍ OKOLNOSTÍ, JEŽ ODŮVODŇUJÍ ZACHOVÁNÍ EFSM Finanční krize měla závažný dopad na veřejné finance členských států prostřednictvím podpůrných finančních opatření pro finanční odvětví, diskrečních reakcí v oblasti fiskální politiky a působením automatických stabilizátorů. To vše vedlo k drastickému rozšíření vládních rozpočtových deficitů a k odpovídajícímu nárůstu poměrů veřejného dluhu k HDP. I když nyní členské státy intenzivně pracují na konsolidaci svých veřejných financí v souladu se závazky z Paktu o stabilitě a růstu, vznikla od poloviny roku 2009 značná napětí na trzích státních dluhopisů členských států eurozóny, jež se projevila v podstatných rozdílech ve výnosech a v rozpětí swapů úvěrového selhání, zejména u členských států na okraji eurozóny. Přes určitá zlepšení v týdnech po oznámení, že došlo k vytvoření EFSM a EFSF, se tržní podmínky znovu zhoršovaly od poloviny srpna tak, že rozpětí ve výnosech a swapech úvěrového selhání se u okrajových členských států vrátila na úrovně zaznamenané v květnu 2010. Emisní podmínky pro státní dluhopisy států eurozóny zůstávají napjaté, lze tudíž usoudit, že tržní okolnosti, jež odůvodnily vytvoření EFSM, přetrvávají. Členské státy mají značné potřeby financování Zvýšené vypůjčování v důsledku finanční krize se odrazilo u států ve vyšších potřebách financování, jež byly ve značné míře pokryty krátkodobými emisemi. Při pohledu vpřed je tudíž jasné, že vlády EU budou stát v nadcházejících letech nadále před významnými výzvami co do financování. Dne 21. listopadu požádalo Irsko o finanční pomoc od Evropské unie a od členských států eurozóny. V rámci společného programu EU a MMF bude balíček finanční pomoci pro Irsko financován z EFSM a EFSF a doplněn o dvojstranné úvěry, jež mají dojednat členské státy EU. Obrázek 1. Potřeby refinancování členských států eurozóny (v miliardách EUR, od září 2010) [pic] Zdroj: Bloomberg, propočty Evropské komise | V roce 2010 zaznamenala většina členských států eurozóny vysoké veřejné deficity, což vedlo ke značnému celkovému nárůstu emisí státních dluhopisů denominovaných v eurech a k další akumulaci veřejného dluhu. Tento celkový nárůst v nabídce vládních dluhopisů zhoršil potíže v přístupu na trh pro některé drobnější emitenty. Z toho také do budoucna vyplývá pokračující riziko refinancování. Částky, které bude třeba vybrat na trhu v roce 2011, jsou do značné míry stejné jako v roce 2010 a zůstanou alespoň tak vysoké po několik let. Obrázek 1 představuje objem státních dluhopisů členských států eurozóny, jež jsou v oběhu ke konci září a dosáhnou splatnosti během příštích 20 let. V této situaci přijalo mnoho členských států opatření fiskální konsolidace, jež se mají provést v příštích letech, aby se zabránilo dalšímu nárůstu státního dluhu a nákladů související dluhové služby nebo aby se tento nárůst zpomalil. Potřeby refinancování zůstanou však u mnoha členských států pravděpodobně vysoké, neboť dopady konsolidačního úsilí se projevují jen pozvolna. Emisní podmínky se ještě nevrátily k normálu Obrázek 2. Rozpětí výnosu u desetiletých státních dluhopisů států eurozóny oproti německým spolkovým dluhopisům [pic] Zdroj: Bloomberg, propočty Evropské komise | Napětí na trzích státních dluhopisů členských států eurozóny dohnala rozpětí výnosů státních dluhopisů u některých členských států na rekordní úrovně. V květnu 2010 se rozpětí výnosů nacházela mezi 25 a 965 bázovými body k německým spolkovým dluhopisům; takový stupeň rozdílnosti je od vytvoření eura bezprecedentní. Po oznámení o vytvoření EFSM a EFSF se rozpětí výnosů dočasně snížila, ale následně se znovu rozšířila (viz obrázek 2). Obrázek 3. Nákupy ECB v roce 2010 v rámci programu nákupu krytých dluhopisů (CBPP) v porovnání s programem pro trhy cenných papírů (SMP – Securities Market Program) (v miliardách EUR) [pic] Zdroj: ECB, propočty Evropské komise | Kromě pokračování v uplatňování operací monetární politiky, jako je třeba program nákupu krytých dluhopisů (covered bonds purchase program – CBPP) a rozšířených opatření na podporu úvěrů příměla napětí na trzích státních dluhopisů členských států eurozóny ECB k tomu, že v květnu 2010 zahájila program pro trhy cenných papírů (Securities Markets Programme – SMP)[8] s cílem „zajistit hloubku a likviditu v těch tržních segmentech, jež byly nefunkční“, a obnovit „vhodný mechanismus přenosu monetární politiky“. ECB od té doby provedla intervence na trhu veřejných a soukromých státních dluhopisů eurozóny tak, že nakoupila státní dluhopisy některých členských států (viz obrázek 3). Měnový dopad těchto nákupů dluhopisů je neutralizován operacemi na absorpci likvidity, aby zůstalo nedotčeno zaměření monetární politiky. Do 8. listopadu 2010 nakoupila ECB přibližně za 64,2 miliard EUR státní dluhopisy členských států eurozóny v rámci SMP. (Rozčlenění nákupů podle druhu/země se nezveřejňuje.) ECB časem snižovala rozsah svých intervencí, takže během července až září neprováděla žádné nákupy nebo jich uskutečnila pouze málo. Aby se ztlumila obnovená volatilita na trzích dluhopisů, vystupňovala nedávno ECB dočasně své nákupy státních dluhopisů a nakoupila dluhopisy v hodnotě přibližně 2 miliardy EUR v týdnu končícím 1. října a za dalších 711 milionů EUR v týdnu končícím 5. listopadu. Soutěž o tržně založené financování by měla zůstat intenzivní Zvýšené potřeby refinancování u členských států v nadcházejících letech budou spadat v jedno s podobnými potřebami refinancování v bankovním odvětví a mohly by zajistit intenzivní soutěž o tržně založené financování. Až do konce roku 2012 bude pociťován značný refinanční tlak, neboť v nejbližších 24 měsících bude třeba profinancovat přibližně 1,8 bilionu dluhů bank EU. Tento krátkodobý tlak lze částečně vysvětlit příznivými úrokovými podmínkami u krátkodobých dluhů a značným refinancováním bankovních dluhopisů, včetně dluhopisů se státní zárukou.[9] (viz obrázky 4, 5, a 6) Dalším faktorem by mohlo být zvýšení potřeb financování vzhledem k probíhajícím úsilím o rekapitalizaci. Obrázek 4. Profily splatnosti dluhopisů bank EU | Obrázek 5. Bankovní dluhy EU dosahující splatnosti vyjádřené v % | (v miliardách EUR, v obdobích 12 měsíců od 1. července 2010) | z celkového oběhu emisí (od 1. července 2010) | [pic] | Zdroj: MMF, propočty útvarů Evropské komise | Zdroj: MMF, propočty útvarů Evropské komise | Propočty Komise ukazují, že nejvyšší objemy bankovních dluhopisů se státní zárukou mají dosáhnout splatnosti mezi čtvrtým čtvrtletím roku 2011 a druhým čtvrtletím roku 2012. Srovnání obrázků 5 a 6 ukazuje těsný vzájemný vztah mezi profily splatnosti bankovních dluhopisů obecně a bankovních dluhopisů se státní zárukou a zvýrazňuje období, jež budou v nadcházejících měsících a letech obzvlášť náročná. Obrázek 6. Profil splatnosti emitovaných dluhopisů bank EU se státní zárukou Částky (v miliardách EUR) | Počet dluhopisů | [pic] | [pic] | Pozn.: Má se za to, že všechny dluhopisy vyprší při splatnosti. Nezohledňují se umoření v mezidobí. Zdroj: Bloomberg, propočty útvarů Komise. | Zároveň vyvolaly starosti o rizika ze státních dluhopisů „útěk za kvalitou“, takže poptávka pro dluhopisech emitovaných státy s vysoce rizikovými hospodářskými znaky by mohla klesnout. To by mohlo vytvořit soutěž mezi dluhopisy států s vysokým rizikem na straně jedné a zaručenými bankovními dluhopisy s ratingem AAA, dokud budou trvat uvedené záruky.[10] Ačkoli režimy záruk, jež dosud platí, mají vypršet dnem 31. prosince 2010[11], Komise by mohla poskytnou prodloužení až do konce června 2011 (některé režimy již byly prodlouženy) a možná ještě dále, pokud se to bude považovat za nezbytné. Během této doby pravděpodobně potrvá tvrdá tržní soutěž nejenom co do kvality, ale i co do množství. Obzvlášť silná soutěž bude v období do konce roku 2012 a potom znovu v roce 2014, kdy na obou frontách dosáhnou splatnosti emise dluhopisů jednoročních až tříročních (většina) resp. pětiročních. ZÁVěR Situace na trzích nadále vyžaduje záchrannou síť Toto sdělení popisuje některé klíčové výzvy, před nimiž stojí vlády členských států při financování svých rozpočtových deficitů v důsledku finanční krize a následných napětí na trhu se státními dluhopisy. Evropský mechanismus finanční stabilizace byl vytvořen v reakci na potřebu politického nástroje, který by pomáhal ochránit finanční stabilitu v EU a v eurozóně tak, že by zmírnil pochybnosti trhů o schopnosti EU reagovat na vážnou krizi státních dluhopisů. Ambiciózní fiskální reformy, podpořené v případě Řecka vnější finanční pomocí prostřednictvím programu makroekonomických změn, pomohly zabránit nejhorším tržním turbulencím. Přesto zůstávají rizika státních dluhopisů vysoká, neboť trhy jsou nadále zaměřeny na udržitelnost veřejných financí, takže některé vlády mají omezený přístup k financování a zvyšující se náklady. Na tomto pozadí se zdá, že během posledních měsíců se přesměrovala pozornost investorů, takže nyní je třeba počítat s tím, že napětí na trzích se státními dluhopisy potrvají po delší období. Tato korekce v očekáváních investorů odráží nejenom rozsah rozpočtového přizpůsobení, jehož je třeba v některých členských státech, ale také výhled na relativně pozvolné ekonomické zotavení a na trvale křehký bankovní sektor. Aby se zabránilo nákaze a vytvořila rozhodující obranná linie, byly zřízeny národní i nadnárodní finanční pojistky – včetně EFSM a EFSF. Tato opatření však jsou dočasná a musí spadat v jedno s dalšími politickými opatřeními, aby se obnovila odolnost finančního systému a normální fungování trhu. Stávající výjimečné okolnosti odůvodňují nejenom vytvoření, ale i zachování těchto mechanismů, jež jsou momentálně na místě, jak dokládá nedávná irská žádost o podporu EFSM. Pokud by se tyto pojistky odvolaly příliš rychle nebo příliš náhle, mohlo by to vyvolat intenzivní tržní reakce a znovu podnítit krizi státních dluhopisů. V této souvislosti vyslovuje Komise závěr, že výjimečné události a okolnosti, jež odůvodnily přijetí nařízení č. 407/2010 o zavedení evropského mechanismu finanční stabilizace, stále existují a že tento mechanismus by měl tudíž zůstat zachován. [1] Nařízení Rady (EU) č. 407/2010 ze dne 11. května 2010 o zavedení evropského mechanismu finanční stabilizace (Úř. věst. L 118, 12.5.2010, s. 1). [2] Nařízení Rady (ES) č. 332/2002 ze dne 18. února 2002, kterým se zavádí systém střednědobé finanční pomoci platebním bilancím členských států (Úř. věst. L 53, 23.2.2002, s. 1). [3] Opravný rozpočet č. 5 na rok 2010 týkající se vytvoření rozpočtové struktury pro evropský mechanismus finanční stabilizace přijal rozpočtový orgán dne 22. září 2010. Návrh Komise na změnu č. 2/2011, který také začleňuje uvedené změny do návrhu rozpočtu na rok 2011, byl rozpočtovému orgánu předán dne 11. října 2010. [4] Podobná struktura již existuje pro systém pro platební bilance pro členské státy, jež nepatří do eurozóny. [5] V případě neplnění ze strany dlužníka by Komise nejprve načerpala nezbytnou částku k úhradě dluhové služby ze svých hotovostních zůstatků a, pokud by tyto nebyly dostatečné, načerpala další hotovostní zdroje od členských států na základě článku 12 nařízení Rady č. 1150/2000/ES, Euratom ze dne 22. května 2000, kterým se provádí rozhodnutí 2007/436/ES, Euratom o systému vlastních zdrojů Společenství. Jako druhý krok by Komise navrhla zanést tuto hotovostní zálohu do rozpočtu. [6] Dalších 15 miliard EUR podle nařízení o platební bilanci již bylo přiděleno jako vnější finanční pomoc Lotyšsku, Maďarsku a Rumunsku. [7] Viz například sdělení agentury Standard & Poor's ze dne 30. června 2010. [8] Rozhodnutí Evropské centrální banky ze dne 14. května, kterým se zřizuje program pro trhy cenných papírů (ECB/2010/5) (2010/281/EU) [9] Masivní emisní činnost bank po krizi znamená, že přibližně 50 % dluhopisů, jež jsou momentálně v oběhu, dosáhne splatnosti v příštích třech letech. [10] Přibližně 86 % z téměř 600 miliard EUR v bankovních dluhopisech se státní zárukou emitovaných mezi říjnem 2008 a prosincem 2009 bylo ohodnoceno ratingem AAA a tvoří významnou část celkového objemu dluhopisů, jež dosáhnou splatnosti během roku 2012. [11] To by znamenalo, že v případě refinancování nebo nové emise by takové dluhové nástroje měly rating samotných bank, nikoli už tedy rating států poskytujících záruku.