EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 19.9.2016 COM(2016) 600 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o činnostech platformy EU pro kombinování zdrojů ve vnější spolupráci v období od srpna 2014 do konce roku 2015



Obsah 1. Úvod 2. Kombinování zdrojů jakožto mechanismus poskytování pomoci 2.1. Aktuální informace o správě unijních nástrojů kombinujících zdroje 2.2. Opatření v návaznosti na externí přezkumy 3. Technická jednání v rámci platformy EUBEC 3.1. Oblast klimatu 3.2. Soukromý sektor 3.3. Exportní úvěrové agentury 3.4. Občanská společnost 3.5. Budoucí jednání 4. Závěry 1.Úvod V bodech odůvodnění rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 1080/2011/EU ze dne 25. října 2011 byla Komise vyzvána k prostudování vývoje „platformy EU pro vnější spolupráci a rozvoj“, aby bylo optimalizováno fungování mechanismů pro kombinování grantů a úvěrů ve vnější činnosti. Ve své zprávě Radě a Evropskému parlamentu ze dne 26. října 2012 navrhla Komise vytvořit novou platformu EU pro kombinování zdrojů ve vnější spolupráci (EUBEC), jež následně začala působit jako expertní skupina Komise dne 14. prosince 2012.

V souladu s příslibem, že bude Komise Evropskému parlamentu a Radě podávat zprávy, byla práce platformy EUBEC od jejího zřízení dne 14. prosince 2012 do konce července 2014 zmapována v první zprávě. Tato druhá zpráva se zabývá obdobím od srpna 2014 do prosince 2015. Cílem platformy EUBEC je zkvalitnit a zefektivnit unijní mechanismy kombinování zdrojů v oblasti rozvoje a vnější spolupráce při náležitém zohlednění politických rámců, kterými se řídí vztahy EU s různými partnerskými zeměmi (zejména politik EU v oblasti rozvoje, sousedství a rozšíření). Platforma EUBEC by měla poskytovat vodítka ke slaďování hlavních zásad, jež platí pro kombinování zdrojů, ale zároveň by měla umožňovat rozlišování podle odvětví a regionů. Měla by se zaměřovat na odvětví, kde lze finanční nástroje uplatnit s co největším užitkem, a to uvnitř konkrétních zeměpisných regionů i napříč různými zeměpisnými regiony, a měla by napomáhat větší soudržnosti mezi kombinováním zdrojů a politikami EU. Platforma EUBEC pracuje prostřednictvím skupiny pro politiku, jíž předsedá Komise a jejímiž členy jsou zástupci členských států EU a Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ). Evropský parlament a finanční instituce se zapojují do technické práce ve funkci pozorovatelů. Jako pozorovatelé mohou být přizváni i další účastníci. Komise rovněž zajišťuje sekretariát, jenž obstarává koordinaci a komunikaci. Skupina pro politiku se v aktuálním období, za které je zpráva podávána, sešla čtyřikrát za účelem projednání technických úkolů, a to dne 17. prosince 2014, dne 22. června 2015, dne 2. října 2015 a dne 6. listopadu 2015. Na technických úkolech pracují útvary Komise, ESVČ, finanční instituce, řada zástupců z členských států a taktéž Evropský parlament. Ve vykazovaném období byly zřízeny dvě speciální technické skupiny – jedna se zaměřením na mobilizaci zdrojů soukromého sektoru a druhá se zaměřením na boj proti změně klimatu. Každá skupina zakončila svou práci zprávou a za účelem následného zhodnocení situace se ještě jednou dodatečně sešla na technické úrovni. Kromě toho byla uspořádána technická schůzka k problematice financování rozvoje. Tato zpráva přináší v prvé řadě aktuální informace o strukturálních otázkách spojených s nástroji kombinujícími zdroje: informace o jejich správě, informace o opatřeních reagujících na doporučení Účetního dvora a informace o zapojení dalších zúčastněných stran. Kromě toho pak shrnuje jednání, jež během vykazovaného období proběhla na technické úrovni a na úrovni skupiny pro politiku a jež se soustředila na to, jakým způsobem nástroje kombinující zdroje přispívají k mobilizaci prostředků soukromého sektoru, k boji proti změně klimatu a k financování rozvoje. Zpráva končí vyvozenými závěry. 2.Kombinování zdrojů jakožto mechanismus poskytování pomoci 2.1.Aktuální informace o správě unijních nástrojů kombinujících zdroje Podle doporučení, jež byla formulována v dokumentu platformy EUBEC o správě nástrojů kombinujících zdroje a jež byla přijata na zasedání skupiny pro politiku dne 11. července 2014, jsou kombinační operace EU organizovány v rámcích pro kombinování stanovených pro každý příslušný nástroj financování (nástroj pro rozvojovou spolupráci, evropský nástroj sousedství, Evropský rozvojový fond a nástroj předvstupní pomoci), přičemž každý rámec má jednu správní strukturu. V rámcích pro kombinování by měla být plánována zasedání příslušných správních orgánů. Vždy, když to bude možné, by se měla tato zasedání konat tak, aby provázela zasedání výborů příslušných finančních nástrojů. Bylo dohodnuto, že by měla existovat možnost seskupit několik „nástrojů“ do jednoho rámce pro kombinování zdrojů, aby bylo možné lépe naplňovat různé regionální a tematické strategické priority, aby se posílil pákový efekt politik a aby se posílením koordinace zvýšily dopad, účinnost a viditelnost pomoci EU (větší míra koordinace by měla zajistit účinné sladění kombinačních operací s politickými prioritami a dialogy EU se třetími zeměmi a více transparentnosti při podávání zpráv). Byl projednán a schválen dodatek k diskusnímu dokumentu o budoucí správě unijních nástrojů kombinujících zdroje, jenž se zabývá směrováním tematických fondů. Rámec pro kombinování zdrojů nástroje pro rozvojovou spolupráci s latinskoamerickou investiční facilitou, asijskou investiční facilitou, investiční facilitou pro Střední Asii a tematickými kombinačními operacemi byl zřízen rozhodnutími Komise C(2014) 9128 ze dne 4. prosince 2014, C(2014) 8785 ze dne 26. listopadu 2014, C(2014) 9534 ze dne 16. prosince 2014 a C(2014) 9451 ze dne 15. prosince 2014. Pokud jde o evropský nástroj sousedství, rámec pro kombinování zdrojů byl zřízen s investičním nástrojem sousedství, a to rozhodnutím Komise SI(2008)190 ze dne 14. února 2008, jež bylo revidováno rozhodnutím Komise C(2014)5750 ze dne 20. srpna 2014, a dohodou o svěřenském fondu investičního nástroje sousedství ze dne 26. ledna 2009. Rámec pro kombinování zdrojů Evropského rozvojového fondu zahrnuje investiční facilitu pro Afriku (rozhodnutí Komise C(2015)5210 ze dne 29. července 2015), karibskou investiční facilitu a investiční facilitu pro Tichomoří. Akční dokumenty obnovující karibskou investiční facilitu a investiční facilitu pro Tichomoří budou schváleny v roce 2016. Nová investiční facilita pro Afriku má širší odvětvový záběr, než jaký měl starý svěřenský fond EU a Afriky pro infrastrukturu, a její správa je v souladu se všemi ostatními facilitami. Je rovněž možné vytvořit specializované svěřenské fondy facilit, aby se členským státům EU nebo jiným zainteresovaným dárcům umožnilo poskytovat na kombinační operace v rámci facilit dodatečné příspěvky. Konkrétní pravidla pro tyto fondy budou stanovena v příslušné dohodě o svěřenském fondu facility. Svěřenské fondy již byly zřízeny na podporu investičního nástroje sousedství a investičního rámce pro západní Balkán. Aby se dosáhlo plného souladu s novou správní strukturou, bylo u facilit rovněž zapotřebí sladit jejich jednací řády. Bylo rozhodnuto, že pro každý unijní rámec pro kombinování zdrojů bude existovat soubor pravidel s paralelními postupy, avšak s možností jejich přizpůsobení specifickým rysům jednotlivých rámců (např. strategickým diskusím u Evropského rozvojového fondu). U každého rámce pro kombinování zdrojů se předpokládá, že rozhodovací proces bude mít dvoustupňovou strukturu, kterou budou tvořit: — technické hodnoticí schůze, kterým bude předsedat Komise a kterých se budou účastnit zástupci útvarů Komise, ESVČ a finančních institucí, a — schůze správní rady, jimž bude předsedat Komise a jichž se budou účastnit zástupci útvarů Komise, ESVČ a členských států EU v roli hlasujících členů a zástupci finančních institucí v roli pozorovatelů. Operace v rámcích pro kombinování zdrojů, včetně specializovaných svěřenských fondů, tudíž řídí správní rada. Správní radě napomáhají účastníci technické hodnoticí schůze, kteří návrhy žádostí finančních institucí před jejich předložením správní radě přezkoumávají z technického a finančního hlediska. Závěry správní rady se promítají do příslušných doplňujících rozhodnutí Komise, s výjimkou projektů financovaných v rámci specializovaného svěřenského fondu (ty se řídí pravidly stanovenými v dohodě o svěřenském fondu).

Co se týče strategických diskusí, v případě rámců pro kombinování zdrojů nástroje pro rozvojovou spolupráci a evropského nástroje sousedství vedou útvary Komise, ESVČ a členské státy EU s partnerskými zeměmi a příslušnými regionálními organizacemi pravidelný dialog o strategickém směřování každé facility. Útvary Komise a ESVČ zpravidla vedou strategické diskuse na nejvyšší odpovídající úrovni s členskými státy, přijímacími zeměmi a příslušnými regionálními organizacemi a spolupředsedají jim. Diskuse by měly proběhnout vždy, když to správní rada považuje za nutné. Obvykle by měly probíhat jednou ročně, tak aby mohly být projednány strategické otázky, obecné směřování a priority facilit. Tento dialog bude vycházet z příslušných strategických programových dokumentů, jež byly přijaty v souladu s odpovídajícím postupem projednávání ve výborech a za odpovídající demokratické kontroly. V kontextu rámce pro kombinování zdrojů Evropského rozvojového fondu se bude strategické směřování projednávat s přijímajícími zeměmi a/nebo příslušnými regionálními organizacemi na speciálních schůzích v souladu se zásadou odpovědnosti uplatňovanou v rozvojové spolupráci EU. Tato jednání se budou zabývat regionálními investičními plány a prioritami a budou poskytovat strategická a politická vodítka a poradenství tak, aby mohly být vytipovány a připraveny návrhy, které jsou z hlediska kombinování zdrojů nejrelevantnější, a aby mohla správní rada přezkoumat připravované akce a vydat stanovisko k nejdůležitějším projektům z hlediska dosahování cílů EU. 2.2.Opatření v návaznosti na externí přezkumy Dne 22. října 2014 zveřejnil Evropský účetní dvůr zvláštní zprávu č. 16/2014 s názvem „Účinnost kombinování grantů regionálních investičních facilit s půjčkami finančních institucí za účelem podpory vnějších politik EU“. Po zveřejnění této zvláštní zprávy byly na její téma uspořádány dvě výměny názorů za přítomnosti Účetního dvora a Komise – první výměnu svolal Výbor EP pro rozpočtovou kontrolu dne 19. ledna 2015 a druhou pak Výbor EP pro rozvoj dne 22. ledna 2015. S Komisí následně proběhly ještě další dvě výměny názorů, a to 23. února 2015 z podnětu Výboru EP pro rozpočtovou kontrolu a 6. května 2015 z podnětu Výboru EP pro rozvoj. Pracovní skupina pro rozvojovou spolupráci Rady zprávu přezkoumala v souladu s ustanoveními závěrů Rady o postupu posuzování zvláštních zpráv vypracovaných Účetním dvorem . Dne 21. dubna 2015 dosáhla pracovní skupina dohody o návrhu závěrů Rady, který vypracovalo předsednictví. Výbor stálých zástupců dohodu o tomto textu potvrdil a návrh byl posléze předložen k přijetí Radě. Na většinu doporučení Účetního dvora reagovala Komise v rámci platformy EUBEC: vypracováním harmonizovaného a vylepšeného formuláře projektové žádosti a jeho průvodních poznámek, vytvořením rámce pro měření výsledků, včetně standardních ukazatelů, přijetím instrukčního dokumentu ke kombinačním operacím, svěřením aktivnější a výraznější úlohy delegacím EU, pokud jde o určování a vybírání projektů pro kombinování zdrojů, definováním nové, revidované správy nástrojů kombinujících zdroje, racionalizací a zkrácením schvalovacího procesu, zajištěním rozšířeného školicího programu pro úředníky Komise v Bruselu a delegacích, kteří se kombinováním zdrojů zabývají, a zveřejňováním stručného popisu každého projektu, jenž využívá kombinovaných zdrojů, na zvláštních internetových stránkách v zájmu zajištění větší viditelnosti. Komise stále ještě interně projednává, jak uzpůsobit svou metodiku monitorování zaměřeného na výsledky, aby vyhovovala specifickým rysům postupu kombinování zdrojů. Komise také provádí hodnocení tohoto postupu a v práci již značně pokročila. Kombinování zdrojů je poměrně novým nástrojem, který je považován za inovační postup s velkým potenciálem. Nástroj se zároveň setkává se stále větším zájmem ze strany mnoha evropských, regionálních a mezinárodních zúčastněných stran. Existuje zjevná potřeba shromáždit více důkazů o míře jeho účinnosti. V hodnocení bude využito důkazů získaných v rámci minulých a aktuálních hodnocení a studií (včetně hodnocení investičního nástroje sousedství, svěřenského fondu EU a Afriky pro infrastrukturu a investičního rámce pro západní Balkán a studie měření výsledků, kterou v roce 2013 u projektů podporovaných ze svěřenského fondu EU a Afriky pro infrastrukturu provedla poradenská společnost Cambridge Economic Policy Associates (CEPA)), přičemž bude věnována pozornost tomu, aby nedocházelo ke zdvojování již odvedené práce. Hodnocení musí stavět na tom, co je již známé, a má rozšířit faktickou základnu, pokud jde o účinnost kombinování zdrojů. Hodnocení bylo zahájeno v lednu 2015 a dosud se na něm pracuje. 3.Technická jednání v rámci platformy EUBEC Na summitu v Addis Abebě, který se konal ve dnech 13.–16. července 2015, byl přijat akční program z Addis Abeby, jenž definuje posun k novému modelu udržitelného rozvoje, včetně záležitostí správy věcí veřejných, rovnosti žen a mužů, partnerství a spolupráce se soukromým sektorem. Mnoho částí tohoto akčního programu je relevantní pro kombinování zdrojů EU. Jedná se konkrétně o ústřední cíl, jímž je zaměstnanost a důstojná práce pro všechny, o přístup mikropodniků a malých a středních podniků k financování, o transparentní a stabilní pravidla a normy a o svobodnou a spravedlivou hospodářskou soutěž jakožto o faktory vedoucí k naplnění vnitrostátních rozvojových politik.

Při příležitosti uvedeného summitu uspořádaly Africká unie a EU společně doprovodnou akci na téma soukromého sektoru a kombinování zdrojů, jež přilákala více než 200 účastníků. Na této akci se v rámci dvou panelů řešily možnosti, jak přispět k vytvoření strategického rámce pro podporu soukromého sektoru a pro spolupráci s ním, aby se dosáhlo cílů, jež si Africká unie vytyčila ve své Agendě 2063, a jak prostřednictvím kombinování zdrojů mobilizovat prostředky soukromého sektoru a zvýšit jeho zapojení do rozvoje, zejména pak v zemědělství a energetice. Vzhledem k sílícímu přílivu uprchlíků a migrantů v průběhu roku 2015 vyzdvihla skupina EUBEC, že kombinování zdrojů by mohlo významně přispět k urgentnímu řešení tohoto problému, zejména pokud jde o základní příčiny migrace. Na zasedání skupiny pro politiku v listopadu 2015 se členové platformy EUBEC dohodli na výměně relevantních informací a na koordinaci dostupných kombinovaných prostředků v dotčených zemích. Byly vysvětleny již zavedené finanční nástroje a finanční instituce byly vyzvány k maximálnímu možnému přispívání v mezích jejich schopností. Do budoucna se zintenzivní snahy o zachování komplementarity, přičemž migrace se na schůzkách skupiny pro politiku stane standardním tématem. Skupina EUBEC bude důležitým prostředkem v tom smyslu, že do formulování ucelené odpovědi EU na tento zásadní problém pomůže promítnout odborné znalosti finančních institucí a politické pokyny členských států. 3.1.Oblast klimatu Kombinování zdrojů je neoddělitelně spjato i s problematikou klimatu, se kterou přímo souvisí přibližně 62 % operací. Je mocným nástrojem pro podporu unijních opatření v této oblasti, ať už jde o opatření zaměřená na přizpůsobování se změně klimatu, nebo o opatření zaměřená na její zmírňování. Díky kombinování zdrojů se totiž daří získávat na klimatická opaření další finanční prostředky, a realizovat tak investice značného rozsahu. Regionální facility jsou klíčovým prvkem podpory, kterou EU poskytuje rozvojovým zemím na nízkouhlíkový rozvoj odolný vůči změně klimatu. Od července 2014 se platforma EUBEC u kombinačních operací EU snaží zvyšovat jejich klimatickou relevanci a dopad. Za tímto účelem byla zřízena technická skupina pro klima (technická skupina č. 7), která projednávala možná zlepšení a připravila zprávu zahrnující možnosti, jak lze v unijních nástrojích kombinujících zdroje posílit orientaci na změnu klimatu. Panovala velká shoda v tom, že unijní nástroje kombinující zdroje by měly na základě svých prokázaných předností a vytváření synergií s dalšími nástroji i nadále poskytovat finanční prostředky na klimatická opatření, měly by i nadále hrát důležitou roli v přípravě seznamů projektů a v začleňování nízkouhlíkového rozvoje odolného vůči změně klimatu do plánu chystaných akcí a měly by spolupracovat s aktéry soukromého i veřejného sektoru a mnohostrannými fondy pro oblast klimatu (např. se Zeleným klimatickým fondem) s cílem mobilizovat pro klimatické investice soukromý kapitál. Pokud jde o kombinování zdrojů EU a oblast klimatu, platforma EUBEC se také dále zasazovala o lepší komunikaci, větší zviditelnění a vyšší transparentnost. Diskuse v rámci platformy EUBEC pomohly EU v přípravě na jednání, jež vedla k dosažení Pařížské dohody, a v účasti na nich, včetně doprovodné akce během konference COP21, jež se setkala s hojnou účastí a pozitivním ohlasem. 3.2. Soukromý sektor S přihlédnutím k zásadám a kritériím uplatňovaným Evropskou unií při podpoře aktérů soukromého sektoru (které jsou blíže popsány ve sdělení o rozvoji soukromého sektoru a které byly kladně přijaty v závěrech Rady z 12. prosince 2014) a k předchozí práci, jež byla v rámci platformy EUBEC odvedena v souvislosti s dalším používáním specifických finančních nástrojů, vyvodila technická skupina č. 6 příslušná ponaučení a poukázala na několik osvědčených postupů, které by bylo dobré v kombinačních operacích zvážit. Tato skupina předložila skupině pro politiku na její schůzi v prosinci 2014 doporučení, která lze stručně shrnout následovně: 1) úspěšnost v získávání zdrojů soukromého sektoru k projektům financovaným s pomocí mechanismů kombinujících zdroje by se měla sledovat podle společné metodiky prostřednictvím konkrétního ukazatele pákového efektu; 2) příspěvky soukromých zúčastněných stran na úrovni nástroje kombinujícího zdroje by mohly být vkládány do specializovaných fondů spolu s dodatečnými příspěvky členských států, přičemž EU by měla být i nadále schopna zajistit soulad podporovaných projektů se strategickými cíli a prioritami EU; 3) podpora dárců je důležitým prostředkem, jenž EU a finančním institucím pomáhá rozvíjet místní trhy, například prostřednictvím nástrojů financování v místní měně, účelových fondů a portfolií se sdílením rizik; 4) k vytvoření místního podnikatelského prostředí, jež povede k přílivu investic; ke zvýšení nabídky financovatelných projektů, pro rozvoj místních služeb zajišťujících oporu podnikatelům a ke zvýšení absorpční kapacity potenciálních příjemců je nezbytné, aby se všem příslušným stranám dostávalo technické pomoci; 5) v kontextu nástrojů kombinujících zdroje by měly být prozkoumány možnosti užší spolupráce s vybranými sociálními investory a nevládními organizacemi, jež disponují specifickými odbornými znalostmi v oblastech, kde jsou finanční instituce méně aktivní; 6) důležité je, aby se v případě operací soukromého sektoru přistupovalo ke kombinování zdrojů v náležitě odůvodněných případech; je třeba jasně uvést, jaká selhání trhu či jaké distribuční cíle jsou tímto způsobem řešeny; dále je třeba zajistit, aby byla subvence náležitě kalibrována a strukturována podle skutečných potřeb, a to i s ohledem na nefinanční rizika, jež jsou s používáním specifických finančních nástrojů v kombinačních operacích za účasti soukromého sektoru spojena; 7) toho, aby byly projekty, do nichž je zapojen soukromý sektor, posuzovány z hlediska jejich výsledků v oblasti rozvoje, zejména co se týče rizika, že finanční pobídky převáží nad zásadami rozvoje, lze dosáhnout s pomocí spolehlivých systémů, jež umožní sledovat důsledné dodržování přísných standardů chování ze strany příjemců, pokud jde o environmentální a sociální politiky a postupy, řízení podniků, transparentnost a integritu a předcházení daňovým podvodům a daňovým únikům. V návaznosti na práci odvedenou v rámci technické skupiny č. 6 proběhla dne 16. října 2015 technická schůzka, která se soustředila na hlavní omezení, jež brání institucionálním a jiným soukromým investorům v účasti na financování projektů v rozvíjejících se zemích. K vyzdvihnutým aspektům, které by měly být zváženy, patří mimo jiné nevhodný poměr rizika a výnosů a problémy spojené s ratingem, likviditou, měnami a velikostí transakcí. Jako možná řešení byly navrženy například syndikace úvěrů, účast soukromých investorů na úvěrovém trhu, účast v kapitálových fondech a podpora dárců ke snížení očekávaných ztrát a zvýšení atraktivnosti. Finanční instituce zdůraznily, že v případě relevantních projektů se u institucionálních investorů do jisté míry podařilo vzbudit zájem na základě jednotlivých projektů. Úspěšnost na úrovni portfolia však byla prozatím omezená, i když v úsilí se nepolevuje. Předmětem diskusí byly i některé inovativní přístupy zaměřené na přilákání soukromých investorů s pomocí sdíleného portfolia. Do budoucna byly finanční instituce požádány, aby pro další jednání o možnostech větší účasti soukromého sektoru a potenciálního zapojení EU předložily konkrétnější koncepce. 3.3.Exportní úvěrové agentury Pokud jde o potenciální spolupráci mezi finančními institucemi a exportními úvěrovými agenturami, projednávali účastníci některé možné otázky související se zapojením exportních vývozních agentur a komerčních bank do programů veřejného sektoru financovaných Komisí a finančními institucemi.