Tato flexibilita by ale nebyla k dispozici ve zvláštních typech případů, které obzvláště převládají v událostech hromadné škody ve vztazích mezi podnikem a spotřebitelem. K prvnímu typu patří případy, kdy lze spotřebitele dotčené touž činností identifikovat a kdy spotřebitelé utrpěli srovnatelnou škodu ve vztahu k určitému časovému období nebo k určitému nákupu, jako je tomu v případě dlouhodobých spotřebitelských smluv. Druhý typ se týká „nároků s nízkou hodnotou“, kdy několik spotřebitelů utrpělo tak drobnou ztrátu, že by bylo nepřiměřené a nepraktické přidělovat odškodnění spotřebitelům. Nicméně obchodník, který porušil právo, by měl způsobenou škodu nahradit. Odškodnění by tedy mělo být použito pro veřejný účel, aby posloužilo kolektivním zájmům spotřebitelů.

Zprávy komise z let 2008 a 2012 o uplatňování směrnice o žalobách na zdržení se jednání a kontrola účelnosti z let 2016–2017 potvrdily význam této směrnice. Kontrola účelnosti však dospěla k závěru, že směrnice má značné nedostatky, které – pokud nebudou řešeny – budou nadále zamezovat její plné účinnosti a povedou k jejímu suboptimálnímu využití. Potenciál směrnice není vzhledem k několika prvkům, které v ní nejsou dostatečně řešeny, plně využit ani v členských státech, v nichž jsou žaloby na zdržení se jednání považovány za účinné a jsou často využívány. K hlavním nedostatkům směrnice patří její omezená oblast působnosti, omezené účinky rozhodnutí o příkazu ohledně odškodnění poškozených spotřebitelů a náklady a délka trvání řízení (přehled výsledků viz oddíl 3).

Tento návrh nepřekračuje rámec toho, co je k dosažení jeho cílů nezbytné. Návrh nereguluje všechny aspekty zástupných žalob, nýbrž se zaměřuje na určité klíčové aspekty, které jsou nezbytné pro ustanovení rámce, jenž musí být doplněn o konkrétní procesní pravidla na národní úrovni. Navrhovaná činnost by respektovala právní tradice členských států, jelikož by nenahrazovala stávající národní mechanismy, ale poskytovala by konkrétní mechanismus zástupné žaloby, čímž by zajistila, aby spotřebitelé ve všech členských státech měli k dispozici alespoň jeden mechanismus s týmiž procesními způsoby.

Vytvoření účinného mechanismu zástupné žaloby na ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů v celé Unii, který vychází z prvků stávající směrnice o žalobách na zdržení se jednání a respektuje právní tradice členských států, posílí důvěru spotřebitelů v maloobchodní vnitřní trh včetně oblasti elektronického obchodu a přesvědčí podniky, aby dodržovaly právo Unie. Pouhé činnosti členských států by pravděpodobně přinesly další roztříštěnost, která by zase přispěla k nerovnému zacházení pro spotřebitele a obchodníky na vnitřním trhu a vedla by k odlišné úrovni právní ochrany spotřebitelů v Unii. Činnosti na úrovni Unie, tak jak jsou navrhovány, by měly všem evropským spotřebitelům poskytnout zvýšenou ochranu prostřednictvím zástupných žalob podávaných kvalifikovanými subjekty a prosazovat, aby podniky dodržovaly právní předpisy, a zvýšit tak přeshraniční výměnu výrobků nebo služeb.

Tento návrh by měl být brán v potaz i v jiných politikách EU. V roce 2015 předložila Komise návrh Evropského aktu přístupnosti, který členským státům ukládá, aby zajistily, aby veřejné a soukromé subjekty s oprávněným zájmem mohly podat žalobu jménem spotřebitelů. Jakmile spolunormotvůrci návrh přijmou, Komise předloží návrh na zahrnutí Evropského aktu přístupnosti do oblasti působnosti této směrnice. Je-li rozhodnuto, že budoucí unijní legislativní akty jsou relevantní pro ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů, měla by být tato směrnice pozměněna tak, aby v její příloze I byl umístěn odkaz. Komise by měla výše uvedený proces sledovat a vyhodnocovat v rámci svého prvního podání zprávy, které by mělo posoudit oblast působnosti této směrnice s ohledem na nepřetržitý vývoj spotřebitelských trhů a spotřebitelské politiky.

Tento návrh bere v úvahu stávající opatření na úrovni EU týkající se individuálního odškodnění, zejména směrnici o alternativním řešení spotřebitelských sporů, která zajišťuje, aby spotřebitelé v EU měli přístup k systémům mimosoudního řešení sporů se zajištěnou kvalitou, a to v případě domácích i přeshraničních smluvních sporů. Členským státům se rovněž doporučuje, aby zajistily dostupnost systémů pro alternativní kolektivní řešení sporů. Domácí i přeshraniční spory ve věci nákupů zboží a služeb on-line pomáhá spotřebitelům a obchodníkům – za pomoci subjektů alternativního řešení sporů – řešit také platforma pro řešení sporů on-line ustavená Komisí. Právní předpisy o alternativním řešení sporů a řešení sporů on-line z roku 2013 jsou uzpůsobeny individuálním žalobám o odškodnění, zatímco směrnice o žalobách na zdržení se jednání je zaměřena na žaloby o odškodnění podané kvalifikovanými subjekty, které členské státy určily jako subjekty pro jednání v kolektivním zájmu spotřebitelů. V 27. bodu odůvodnění směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů z roku 2013 je uvedeno, že by touto směrnicí neměla být dotčena možnost členských států ponechat v platnosti nebo zavést postupy alternativního řešení sporů pro společné projednání stejných nebo podobných sporů mezi obchodníkem a několika spotřebiteli a že existence účinného systému pro kolektivní žaloby a dobrá dostupnost alternativního řešení sporů by se měly doplňovat a neměly by se navzájem vylučovat. Prostředky práva EU, jež mají k prosazování svých práv používat jednotliví spotřebitelé, jsou také uvedeny v jiných dokumentech, jako je nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2421 ze dne 16. prosince 2015, kterým se mění nařízení (ES) č. 861/2007, kterým se zavádí evropské řízení o drobných nárocích, a kterým se mění nařízení (ES) č. 1896/2006, kterým se zavádí řízení o evropském platebním rozkazu, a ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/52/ES ze dne 21. května 2008 o některých aspektech mediace v občanských a obchodních věcech.

Tento návrh bere v potaz nedávno přijatou změnu nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele. Zatímco změněné nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele podporuje veřejné vymáhání práva, tento návrh posiluje soukromoprávní prosazování právních předpisů. Podle dlouhodobého postoje Komise, který podporuje Evropský parlament, by soukromoprávní prosazování právních předpisů mělo být nezávislé na veřejném vymáhání práva a mělo by je doplňovat. Pro veřejné vymáhání práva stanoví nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele základ pro společnou práci vnitrostátních orgánů pro ochranu spotřebitele při řešení přeshraničního porušování předpisů. Změněná verze tohoto nařízení zefektivní přeshraniční veřejné vymáhání práva a poskytne příslušným vnitrostátním orgánům jednotnou sadu pravomocí, díky nimž budou moci společně účinněji postupovat proti rozsáhlým porušováním předpisů; patří sem pravomoc přijímat předběžná opatření za účelem zabránění riziku vážného poškození kolektivních zájmů spotřebitelů a pravomoc zastavit nebo zakázat porušování předpisů uvedená v nařízení. Změněné nařízení také umožňuje Evropské komisi zahájit a koordinovat společná donucovací opatření za účelem řešení celounijního porušování předpisů. Důležité je, že změněné nařízení nezavedlo právo na odškodnění ve prospěch spotřebitelů poškozených přeshraničním nebo dokonce celounijním porušováním předpisů. Veřejní vykonavatelé mohou od obchodníka obdržet nebo požadovat pouze dobrovolné závazky na nápravu škody způsobené spotřebitelům porušováním předpisů, kterého se nařízení týká, aniž by tím bylo dotčeno právo spotřebitele domáhat se náležitými prostředky odškodnění. Nicméně během vyjednávání ohledně tohoto nařízení byla uznána potřeba silných opatření soukromoprávního prosazování právních předpisů, která by doplňovala veřejné vymáhání práva. Konkrétní opatření související s individuálním a kolektivním odškodněním spotřebitelů jsou uvedena v tomto návrhu.

Kontrola účelnosti potvrdila, že oblast působnosti směrnice o žalobách na zdržení se jednání by měla být rozšířena tak, aby se vztahovala na více evropských právních předpisů týkajících se ochrany spotřebitele, přinejmenším tak, že by odpovídala oblasti působnosti nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele, což by napomohlo tomu, aby tato směrnice byla více v souladu s ostatními řízeními o zdržení se jednání předepsanými na úrovni EU.

Kontrola účelnosti potvrdila, že směrnice o žalobách na zdržení se jednání tvoří nezbytnou součást balíčku nástrojů EU zabývajících se prosazováním spotřebitelského práva. Směrnice je nadále účelná jako donucovací nástroj pro zastavení porušování předpisů ze strany obchodníků, které poškozuje kolektivní zájmy spotřebitelů, a to zejména s ohledem na digitalizaci a globalizaci ekonomik, což zvyšuje riziko hromadné škody napříč EU. Řízení o zdržení se jednání je však nadále nedostatečně využívané; jeho účinnosti brání nedostatky, k nimž patří výše nákladů a jeho složitost, přičemž výsledky dosažené ve prospěch poškozených spotřebitelů mohou být omezené. Hodnocení prokázalo, že větší účinnosti směrnice by mělo být dosaženo například další harmonizací řízení o zdržení se jednání a rozšířením její oblasti působnosti na více nástrojů EU, které jsou relevantní pro ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů. Veškeré změny, jež by měly být provedeny, by měly usnadňovat přístup ke spravedlnosti, snížit náklady kvalifikovaných subjektů, které chrání kolektivní zájmy spotřebitelů, a zvýšit odrazující účinek žalob na zdržení se jednání. Směrnice o žalobách na zdržení se jednání by také měla být změněna tak, aby měla užitečnější dopad na spotřebitele poškozené porušováním předpisů, přestože již v současné době musejí členské státy v příslušných případech zpřístupňovat opatření zaměřená na přetrvávající účinky porušování předpisů ošetřeného směrnicí. Není vždy jasné, zda směrnice také řeší odškodnění spotřebitelů jakožto opatření zaměřené na odstranění přetrvávajících účinků porušování předpisů. Tato nejistota je obecně považována za klíčový důvod její nedostatečné účinnosti. Spotřebitelé se ve snaze získat odškodné nemohou spolehnout na soudní zákaz. Namísto toho musejí podávat žalobu o odškodnění ze stejných důvodů a znovu dokazovat porušení předpisů.

Zpráva z roku 2008 o uplatňování směrnice o žalobách na zdržení se jednání dospěla k závěru, že postup podávání žalob na zdržení se jednání byl s určitou mírou úspěšnosti používán v případech vnitrostátního porušování předpisů, ale méně úspěšný byl v případech, kdy mělo být zastaveno přeshraniční porušování předpisů, a to zejména proto, že kvalifikované subjekty neměly dostatek finančních zdrojů a zdrojů odborných znalostí nezbytných pro zvládnutí různých řízení v různých členských státech. Zpráva z roku 2012 dospěla k závěru, že žaloby na zdržení se jednání představují navzdory omezením užitečný nástroj ochrany kolektivních zájmů spotřebitelů v EU a měly by značný potenciál, pokud by se podařilo vyřešit zjištěné nedostatky, zejména vysoké náklady spojené s řízením, trvání řízení, složitost řízení, relativně omezený účinek soudních rozhodnutí o zdržení se jednání a obtíže s jejich vykonáváním. Tyto obtíže jsou ještě významnější, pokud jde o přeshraniční případy žalob na zdržení se jednání.

V cílených konzultacích většina zúčastněných stran s výjimkou obchodních organizací vyjádřila celkovou podporu změnám navrhovaným za účelem zvýšení účinnosti žalob v oblasti ochrany kolektivních zájmů spotřebitelů. Zejména členské státy a spotřebitelské organizace podpořily další možnosti odškodnění v rámci směrnice o žalobách na zdržení se jednání. Názory na potenciální roli obchodních organizací jakožto kvalifikovaných subjektů byly smíšené. Většina zúčastněných stran uvedla, že navrhované změny by pomohly zabránit nedodržování práva EU a zmírnit újmu spotřebitelů v událostech hromadné škody. Ve zpětné vazbě na počáteční posouzení dopadů vyjádřili respondenti z řad obchodních zástupců a orgánů veřejné moci obavy ohledně zavedení možností odškodnění na úrovni EU, avšak spotřebitelské organizace, akademické / výzkumné instituce a občané vyjádřili v tomto směru celkovou podporu. Většina respondentů souhlasila s tím, že jakákoliv žaloba na úrovni EU by měla respektovat právní tradice členských států a poskytovat bezpečnostní opatření proti možným rizikům zneužití.

•Sběr a využití výsledků odborných konzultací

Mezi lety 2007 a 2017 provedla Komise spolu s externími dodavateli několik průzkumů, konzultací a studií o uplatňování směrnice o žalobách na zdržení se jednání, o procesní ochraně spotřebitelů podle spotřebitelského práva EU a o stavu hromadných žalob v EU, naposledy při provádění doporučení z roku 2013. Výsledky byly vzaty v úvahu v tomto legislativním návrhu se záměrem posílení ochrany kolektivních zájmů spotřebitelů a zlepšení možností odškodnění.

•Posouzení dopadů

K tomuto návrhu bylo provedeno posouzení dopadů. Výbor pro kontrolu regulace nejprve 12. ledna 2018 vydal záporné stanovisko s komplexními připomínkami. Poté co byl původní návrh výrazně přepracován, vydal výbor dne 9. února 2018 kladné stanovisko s dalšími připomínkami ke znovu předloženému posouzení dopadů. Příloha I posouzení dopadů vysvětluje, jak byly připomínky výboru řešeny. Konkrétně ve své první připomínce měl výbor za to, že posouzení dopadů dostatečně neprokazuje potřebu legislativního opatření pro hromadné žaloby na úrovni EU. Několik oddílů bylo přepracováno tak, aby lépe vyjadřovaly potřebu opatření s ohledem na několik událostí hromadné škody, v nichž evropští spotřebitelé nedokázali získat odškodnění. Důkazy shromážděné Komisí během 15 let včetně důkazů pro přípravu zelené knihy o kolektivním odškodnění spotřebitelů z roku 2008 a pro bílou knihu Komise o žalobách o náhradu škody způsobené porušením antimonopolních pravidel svědčí o nedostatku účinné ochrany vzhledem k absenci mechanismů hromadné žaloby. Dále byla zdůrazněna zjištění zprávy Komise z roku 2018 o doporučení z roku 2013, zejména jeho omezený dopad na zlepšení situace v mnoha členských státech, a doporučení Evropského parlamentu z roku 2017 v návaznosti na šetření týkající se měření emisí v automobilovém průmyslu. Byly přidány další informace o několika orgánech členských států (21), které v cílených konzultacích podpořily přidání mechanismů hromadných žalob do směrnice o žalobách na zdržení se jednání, a dále byly rozvinuty popisy stupně právních změn požadovaných v členských státech.

Pro účely zlepšení souladu vzalo posouzení dopadů vedle výchozího scénáře v potaz tři možnosti: 1 možnost pouhého zvýšení odrazujícího účinku a proporcionality veřejného vymáhání práva prostřednictvím přísnějších pravidel o sankcích a účinnějších řízeních o zdržení se jednání; 2 možnost přidat k těmto opatřením právo spotřebitele na individuální prostředky nápravy a 3 možnost přidat další opatření pro hromadné spotřebitelské žaloby. Upřednostněna byla možnost 3, která kombinuje všechna opatření. Tento návrh se zabývá možností 3 s ohledem na účinnější řízení o zdržení se jednání s přidáním hromadné spotřebitelské žaloby.

Možnost 1 obsahovala soubor změn řízení o zdržení se jednání, kterými se zabývá tento návrh. Posouzení dopadů dospělo k závěru, že ke změně směrnice nejsou žádné přijatelné alternativy, jelikož změna by řešila společné problémy týkající se nákladů, trvání a složitosti stávajícího řízení, které byly zmíněny ve všech příslušných konzultacích. Upřednostňovaná možnost 3 obsahuje všechny změny uvedené v možnosti 1 a dále obsahuje silnější mechanismy pro hromadnou žalobu, čímž se zabývá tento návrh. Posouzení dopadů dospělo k závěru, že upřednostňovaná možnost 3 by obchodníkům dala silnější podněty k dodržování spotřebitelského práva EU než možnost 1. Například odrazující účinek prostředků nápravy pro oběti nekalých obchodních praktik bude v případě možnosti 3 silnější, jelikož srovnávací přehled podmínek pro spotřebitele z roku 2017 potvrdil, že spotřebitelé by pravděpodobněji využívali prostředky nápravy směrnice o nekalých obchodních praktikách, pokud by jim byl také poskytnut přístup k praktickému kolektivnímu mechanismu, s jehož pomocí by případ jejich jménem řešil kvalifikovaný subjekt. Totéž odůvodnění platí pro obecné cíle ochrany zájmů spotřebitelů a zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Tyto cíle by nejlépe splnila možnost 3, protože ta by měla největší dopad, co se týče zlepšení dodržování právních předpisů EU na ochranu spotřebitele. Silnější mechanismy pro hromadnou žalobu by zajistily vyšší úroveň ochrany spotřebitele při událostech hromadné škody a zmírnily by újmu spotřebitele. Co se týká obecného cíle prosazování hladkého fungování vnitřního trhu, přispěly by všechny tři možnosti ke spravedlivější hospodářské soutěži, jelikož by nevytvořily neoprávněnou výhodu obchodníkům nedodržujícím právní předpisy oproti těm, kteří je dodržují. Nejlepší celkové výsledky pro obchodníky dodržující právní předpisy by však poskytla možnost 3, protože zavedení silnějších mechanismů pro hromadné žaloby by dále přispělo ke spravedlivější hospodářské soutěži ve prospěch těchto obchodníků.

Co se týče účelnosti, mohly by všechny možnosti vést k počátečním nákladům na seznámení se s novou směrnicí, ale také k úsporám v případě obchodníků dodržujících právní předpisy. Údaje o nákladech a úsporách byly shromážděny prostřednictvím konzultací pro posouzení dopadů, avšak relativně malé množství respondentů dokázalo uvést kvantitativní odhady. V případě možnosti 1 většina hospodářských sdružení uvedla, že změna řízení o zdržení se jednání by mohla zvýšit platby za pojistné krytí proti nárokům při událostech hromadné škody a mohla by vést ke zvýšenému využívání směrnice. Možnost 3 zahrnuje náklady možnosti 1 a náklady související s hromadnou žalobou. Vnitrostátní orgány byly ve svém posuzování nákladů na provádění a provozních nákladů soudů a správních orgánů rozděleny, ale nepovažovaly tyto náklady za významné. Kvalifikované subjekty měly smíšené názory a udávaly podobná čísla předpovídající zvýšení nebo snížení nákladů. Pro obchodníky dodržující právní předpisy by náklady spojené se zavedením možnosti 3 byly nevýznamné a pro obchodníky zapojené do přeshraničního obchodu by v důsledku další harmonizace vnitrostátních řízení byly nižší.

Vzhledem k tomu, že možnost 3 je nejširší, má také za následek větší náklady než ostatní možnosti. Na druhou stranu by všechny možnosti v důsledku zvýšené harmonizace pravidel přinesly úspory obchodníkům provozujícím přeshraniční obchod. Zejména by došlo ke zvýšení srozumitelnosti ohledně možných následků pro obchodníky v případě nedodržování právních předpisů, což by vedlo k nižším a přesnějším nákladům na posouzení rizik. Tyto úspory by byly v případě možnosti 3 větší, jelikož tato možnost má širší oblast působnosti než ostatní možnosti. Náklady veřejných donucovacích orgánů a soudů by v případě všech možností zahrnovaly případné zvýšení počtu případů vymáhání práva a soudních případů. Tyto náklady by však byly pravděpodobně vyváženy celkovým snížením počtu porušení spotřebitelského práva EU a racionalizačními účinky a procesními úsporami, které by byly zavedeny v případě všech možností. Tyto úspory by byly vyšší v případě možnosti 3 vzhledem k její širší oblasti působnosti a většímu odrazujícímu účinku.

•Účelnost právních předpisů a zjednodušení

Jelikož je tento dokument změnou stávajícího právního předpisu, spadá do Programu pro účelnost a účinnost právních předpisů ( REFIT ) Evropské komise. Komise se tak snažila prozkoumat možnosti zjednodušení a snížení zátěže. Hlavním cílem tohoto návrhu je posílení zástupných žalob, které jsou k dispozici pro ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů. Vzhledem k tomu, že právo Unie, k němuž se tento návrh vztahuje, platí pro všechny obchodníky včetně mikropodniků, nestanoví tento návrh pro mikropodniky žádné výjimky. S ohledem na nedostatek údajů nebyla vyčíslena zjednodušení. Analýza však prokázala, že vzhledem k zavedeným opatřením a kontrole kvalifikovaných subjektů, kterým je umožněno podávat zástupné žaloby, se neočekává, že by navrhovaný právní předpis výrazně zvýšil náklady obchodníků dodržujících právní předpisy. V případě porušování předpisů by obchodníci navíc měli užitek z vyšší právní srozumitelnosti a ze schopnosti řešit skutkové a právní otázky, jež jsou společné spotřebitelům, kterých se dotýká porušení práva, jedinou zástupnou žalobou. Náklady obchodníků zabývajících se přeshraničním obchodem by vzhledem k harmonizaci vnitrostátních řízení chránících kolektivní zájmy spotřebitelů byly nižší. V neposlední řadě má posílení zástupných žalob potenciál vytvořit rovné podmínky pro obchodníky.

•Základní práva

Navrhovaná směrnice respektuje základní práva a je v souladu se zásadami uznávanými v Listině základních práv Evropské unie a musí být v souladu s těmito právy a zásadami uplatňována.

Návrh zejména přispívá k zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele (článek 38 Listiny).

Návrh rovněž usnadňuje spotřebitelům uplatňování práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny, jelikož navrhovaný model zástupné žaloby přispívá k zajišťování a prosazování jejich zájmů. Model zástupné žaloby může zejména zabraňovat situacím, kdy by jednotliví spotřebitelé mohli být například kvůli vysokým nákladům na soudní spory odrazováni od toho, aby se zejména v případě nároků nízké hodnoty domáhali odškodnění u soudu. Navrhovaný model zároveň nezabraňuje ani nezamezuje jednotlivým spotřebitelům v přístupu ke spravedlnosti, což je v souladu s článkem 47. Návrh kromě toho ukládá členským státům povinnost zajistit, aby podání zástupné žaloby mělo účinek pozastavení nebo přerušení promlčecí doby, kterou lze v případě dotčených spotřebitelů uplatnit při jakýchkoliv žalobách o kolektivní odškodnění, jestliže příslušná práva podle práva Unie a podle vnitrostátního práva promlčecí době podléhají.

Návrh přináší kompromis mezi kolektivními zájmy spotřebitelů a právy obchodníků v rámci zástupných žalob, přičemž bere plně v potaz požadavky související se svobodou podnikání (článek 16 Listiny).

4.ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY