Sdělení komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Posílení mezinárodního financování pro změnu klimatu : evropský návrh pro kodaňskou dohodu {SEK(2009) 1172} /* KOM/2009/0475 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 10.9.2009 KOM(2009) 475 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Posílení mezinárodního financování pro změnu klimatu: evropský návrh pro kodaňskou dohodu {SEK(2009) 1172} SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Posílení mezinárodního financování pro změnu klimatu: evropský návrh pro kodaňskou dohodu 1. Shrnutí EU stanovila nejnáročnější cíle pro snižování znečištění klimatu na světě, přičemž jsou již zavedeny závazné mechanismy, které zaručují jednostranné snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 o 20 % ve srovnání s úrovněmi roku 1990. EU je rozhodnuta v souvislosti se spravedlivou a ambiciózní celosvětovou dohodou v Kodani toto snížení emisí navýšit na 30 %, pokud se ostatní rozvinuté země zaváží ke srovnatelnému snížení a pokud hospodářsky vyspělejší rozvojové země přispějí úměrně svým povinnostem a příslušným schopnostem. Opatření pouze ze strany EU však nestačí. K dosažení účinné dohody v Kodani je zapotřebí - ambiciózního snižování emisí ve všech rozvinutých zemích (přičemž mnoho z nich musí stávající závazky navýšit); - vhodných zmírňujících opatření v rozvojových zemích, a to zejména v těch hospodářsky vyspělejších, a - účinné globální struktury, která poskytne vhodné podněty k povzbuzení investic do nízkouhlíkového hospodářství. Fórum největších světových ekonomik, které zahrnuje nejdůležitější rozvojové země, v červenci na vrcholné schůzce v Aquile uznalo vědecký názor, že zvyšování celosvětové průměrné teploty by nemělo přesáhnout 2 °C. Úkolem v Kodani bude tento cíl převést na konkrétní cíle snižování emisí. Je vědecky dokázáno, že to znamená snížení celosvětových emisí do roku 2050 alespoň o 50 % ve srovnání s rokem 1990 a že celosvětové emise musí dosáhnout vrcholu do roku 2020. Je také dokázáno, že rozvinuté země musí do roku 2020 dosáhnout snížení o 25–40 % a alespoň o 80 % do roku 2050. Dohoda o financování bude pro dosažení dohody v Kodani nezbytně nutná. Jednání v OSN jsou nebezpečně blízko patové situaci. Rozvinuté země očekávají od rozvojových zemí, zejména těch hospodářsky vyspělejších, přispění k celkovému úsilí. Zároveň rozvojové země očekávají od rozvinutých zemí jasné stanovisko ohledně financování zmírňování a přizpůsobení. Vzhledem k tomu, že do Kodaně zbývá méně než 90 dnů, musí se EU znovu chopit iniciativy, aby bylo možné jednání posunout kupředu. Tento dokument si klade za cíl předložením návrhu o financování pro změnu klimatu překonat současnou patovou situaci v jednáních. Evropská rada dala v březnu 2009 jasně najevo vůli EU přispět spravedlivým podílem k celosvětovému finančnímu úsilí. EU by nyní měla učinit další krok a stanovit pravděpodobné zdroje finančních prostředků a rovněž to, jakým způsobem určit spravedlivý podíl a jak organizovat financování. Mělo by však být jasné, že žádné údaje v tomto dokumentu nepředstavují formální návrhy závazků EU. Měly by být chápány jako přibližné údaje velikosti řádu financí, které budou pravděpodobně nezbytné v případě, že v Kodani bude dosaženo ambiciózního výsledku, tj. všeobecných příspěvků od rozvinutých a hospodářsky vyspělejších rozvojových zemí spolu s celosvětovým trhem uhlíku, který bude plně hrát svou úlohu. Evropský parlament a Rada se vyzývají ke zvážení následujících podstatných prvků: - Na základě nejlepšího odhadu Komise by finanční požadavky na opatření pro přizpůsobení a zmírňování v rozvojových zemích mohly dosáhnout zhruba 100 miliard EUR ročně do roku 2020. Domácí finanční prostředky (veřejné a soukromé) v rozvojových zemích, celosvětový trh s uhlíkem a komplementární mezinárodní veřejné finanční toky by všechny měly hrát úlohu při plnění těchto požadavků. Domácí soukromé a veřejné finance by mohly přispět mezi 20–40 %, trh s uhlíkem přibližně 40 % a mezinárodní veřejné finanční prostředky by mohly přispět zbylou částkou. Čím ambicióznější bude celková dohoda, pokud jde o zmírňování, tím více bude nezbytná finanční podpora rozvojovým zemím od zemí rozvinutých. Zároveň budou ambicióznější a rozšířenější obchodní systémy stanovující stropy emisí také vytvářet více zdrojů pro zmírňující činnosti v rozvojových zemích. - Bude-li správně nastaven, vytvoří mezinárodní trh s uhlíkem zesilující finanční tok do rozvojových zemí a mohl by do roku 2020 poskytovat až 38 miliard EUR ročně. Kodaňská dohoda musí zřídit nový odvětvový mechanismus plateb za CO2 a zaměřit mechanismus čistého rozvoje ( Clean Development Mechanism, CDM ) na nejméně rozvinuté země. EU by měla pro tento přechod vytvořit pobídku v rámci systému EU pro obchodování s emisemi. - Na základě nejlepšího odhadu Komise by v roce 2020 měly být dány k dispozici další mezinárodní veřejné finanční prostředky v řádu 22 až 50 miliard EUR ročně. Počínaje rokem 2013 by měly být příspěvky z veřejných rozpočtů rozděleny na základě schopnosti platit a odpovědnosti za emise a měly by zahrnovat hospodářsky vyspělejší rozvojové země. Na základě těchto předpokladů by podíl EU byl přibližně mezi 10 % až 30 % v závislosti na váze připisované těmto dvěma kritériím. V případě ambiciózního výsledku v Kodani by proto spravedlivý podíl EU v roce 2020 mohl být mezi 2 až 15 miliardami EUR ročně v závislosti na celkové velikosti dohodnutých globálních financí a váze připisované každému rozdělovacímu kritériu. - Podpora opatření na přizpůsobení by měla upřednostnit nejzranitelnější a chudé rozvojové země. - Mezinárodní letecká a námořní doprava může být důležitým zdrojem inovativního financování, který by proto měl být dále propracován. - Řízení budoucí mezinárodní finanční struktury by mělo být decentralizováno a organizováno zdola nahoru. Musí také být transparentní, umožnit účinné sledování a respektovat schválené normy pro účinnost poskytované podpory. Nové fórum na vysoké úrovni o mezinárodním financování pro změnu klimatu by mělo sledovat a pravidelně přezkoumávat mezery a nerovnosti ve finančních opatřeních na zmírňování a přizpůsobení. - Všechny země s výjimkou nejméně rozvinutých zemí by do roku 2011 měly připravit plány růstu s nízkými emisemi uhlíku, včetně věrohodných střednědobých a dlouhodobých cílů, a připravit každoroční inventury skleníkových plynů. EU by do roku 2011 měla předložit vlastní plán růstu s nízkými emisemi uhlíku na období do roku 2050. - V období 2010–2012 bude v případě úspěšné dohody v Kodani pravděpodobně nezbytné rychlé zahájení financování opatření na přizpůsobení a zmírňování, výzkumu a budování kapacit v rozvojových zemích v řádu 5 až 7 miliard EUR ročně. Za tímto účelem a na základě výše uvedených předpokladů by EU měla od roku 2010 zvážit okamžitý příspěvek ve výši 0,5 až 2,1 miliard EUR ročně. Rozpočet EU i rozpočty jednotlivých členských států by měly být připraveny na toto financování přispět. - Pro období po roce 2012 by Komise jako součást balíčku návrhů pro příští finanční rámec předložila návrh na jediný globální příspěvek EU včetně návrhu, zda tento příspěvek od roku 2013 financovat v rámci rozpočtu či zda zřídit zvláštní fond pro ochranu klimatu jako součást balíčku návrhů pro finanční rámec po roce 2013, nebo kombinaci obou možností. V případě využití rozpočtu EU by také muselo být navrženo dočasné řešení pro rok 2013, na které by se vztahoval stávající finanční rámec. Přímé příspěvky od jednotlivých členských států by také mohly představovat důležitý zdroj finančních prostředků EU jako součást celkového úsilí EU. Komise by jasně dávala přednost využití rozpočtu EU, a tím by také Evropský parlament mohl plně hrát svou úlohu. - Nebude-li rozpočet EU využit, mělo by se rozdělení příspěvků v rámci EU řídit stejnými zásadami pro příspěvky jako na mezinárodní úrovni s tím, že se zohlední zvláštní okolnosti členských států. Rozsah mezinárodních veřejných finančních příspěvků by byl významný, neměl by však být zveličován. Rozsah možných potřebných veřejných finančních příspěvků EU by například byl podstatně menší než pravděpodobné příjmy vnitrostátních rozpočtů z dražeb. Kromě toho je boj proti změně klimatu obecně mnohem méně nákladný, než řešení jejích důsledků. 2. Vytváření přiměřených finančních toků Rozsah finančních toků nezbytných pro opatření na přizpůsobení a zmírňování se do roku 2020 odhaduje přibližně na 100 miliard EUR ročně[1]. Tato částka se velmi často mylně pokládá za nezbytný příspěvek z veřejných rozpočtů rozvinutých zemí. Existuje řada různých zdrojů, ze kterých lze očekávat příspěvky: - domácí finanční prostředky (veřejné a soukromé); - toky získané v rámci trhu s uhlíkem; - toky mezinárodních veřejných finančních prostředků. Je jasné, že další rozvoj a rozšíření trhu s uhlíkem bude mít pro zajištění nezbytných zdrojů zásadní význam. Stávající trh s uhlíkem v roce 2008 podnítil finanční toky směrem k rozvojovým zemím odhadované na 4,5 miliard EUR, přičemž 75 % poptávky vyšlo ze soukromého sektoru EU z důvodu systému pro obchodování s emisemi EU[2]. Měl by být hlavní cestou k získávání finančních prostředků z obchodování s uhlíkem ze soukromého sektoru na podporu zmírňujících činností v rozvojových zemích. To by vytvořilo pro veřejné finanční prostředky prostor, aby se mohly v krátkodobém, střednědobém i dlouhodobějším horizontu zaměřit na přizpůsobení, budování kapacit a technologický výzkum, vývoj a demonstrace, a rovněž na získávání investic ze soukromého sektoru, např. pokrýváním potřeb financování během rychlého zavádění nových technologií. Čím více může trh s uhlíkem poskytnout, tím menší bude poptávka po veřejných financích. Proto je řádně fungující trh s uhlíkem s ambiciózními cíli tak důležitý a proto by měly vyspělejší rozvojové země následovat trend OECD a zavést obchodní systémy stanovující stropy emisí. 2.1. Mobilizace domácích finančních prostředků Domácí soukromé finanční prostředky budou tvořit velkou část nezbytných investic, a to nejen v rozvinutých zemích, ale také v zemích rozvojových. Rozvojové země by jako skupina do roku 2020 měly omezit růst emisí na přibližně 15–30 % pod hranici obvyklého provozu. Hlavní část nezbytných investic je již obchodně rentabilní a dodatečné investice lze kompenzovat v podobě nižších účtů za energii. Opatření týkající se účinnosti nízkonákladové energie mohou například přinést dvě třetiny možného snížení emisí v odvětví energetiky[3]. Soukromé investice v odvětví energetiky mohou být stimulovány stanovením správného politického rámce, včetně zřizování systémů obchodování s emisemi pokrývajících hlavní odvětví s největšími emisemi, vnitrostátních předpisů a finančních pobídek. Mnohé rozvojové země již zavádějí normy energetické účinnosti, které předbíhají staré technologie s vyšším obsahem uhlíku. Další inovativní nástroje mohou stimulovat soukromé investice v rozvojových zemích. Například směrnice EU o obnovitelných zdrojích energie[4] také umožňuje investice do nové infrastruktury obnovitelných zdrojů energie v severní Africe. Kromě toho má řada rozvojových zemí – zvláště těch hospodářsky vyspělejších – k dispozici dostatečné vlastní finanční zdroje ke stimulaci nezbytných domácích investic. Například Brazílie již oznámila, že ponese významnou část nákladů na snižování emisí z odlesňování. Velká část finančních prostředků určených na přizpůsobení může také pocházet ze soukromých domácností a soukromých firem, neboť je to v jejich vlastním hospodářském zájmu. Snížením vystavení riziku na minimum zajistí, aby jejich soukromý kapitál, jako jsou např. budovy, byl odolnější vůči klimatu. Nejchudší země, a zejména nejméně rozvinuté země, spolu s nejchudšími vrstvami obyvatelstva v rozvojových zemích nebudou mít dostatečné prostředky na investice do přizpůsobení, aby se mohly vyrovnat s nepříznivými účinky změny klimatu. Budou záviset především na veřejné pomoci, a to jak domácí, tak mezinárodní. 2.2. Maximální využívání trhu s uhlíkem Mezinárodní trh s uhlíkem se ukázal být účinným nástrojem pro získávání investic ze soukromého sektoru v rozvojových zemích, přičemž rozvinutým zemím umožňuje nákladově efektivním způsobem dosahovat cílů pro snižování emisí. Většina finančních toků přirozeně přinesla výhody rozvojovým zemím s významným potenciálem pro snižování emisí. Aby byl zajištěn dynamický rozvoj mezinárodního trhu s uhlíkem (jak ukazuje obrázek 1), musí být stávající mechanismus čistého rozvoje podstatným způsobem reformován a zaměřen na nejméně rozvinuté země. Kromě toho by v případě hospodářsky vyspělejších rozvojových zemí a vysoce konkurenceschopných hospodářských odvětví měl být po roce 2012 postupně zaveden odvětvový mechanismus plateb za CO2[5]. Obrázek 1: Postupný vývoj celosvětového trhu s uhlíkem [pic]Tento nový odvětvový mechanismus může – a měl by – navázáním na přístup založený na projektu přinést výrazné navýšení investic do nízkouhlíkových technologií v rozvojových zemích a zohlednit kapacitu rozvojových zemí provést v těchto odvětvích vlastní opatření. Hnací silou těchto investic je solidní střednědobá cena uhlíku v zemích OECD. Tyto investice probíhají jako náhrada za snižování emisí v rozvinutých zemích (tzv. „kompenzace“). Proto nemůže být obstarání kompenzačních plateb započítáváno do veřejné finanční podpory, ke které se rozvinuté země zaváží kromě svých cílů snižování emisí, neboť by tím ve skutečnosti byly tyto kompenzace započítány dvakrát. Je však užitečné zjistit kompenzační platby a podat o nich zprávy jako o samostatných finančních tocích směrem k rozvojovým zemím. Uznání finančních toků z kompenzačních plateb bude muset být založeno na posouzení celkových čistých toků (měřeno v tunách) do nebo ze země a na průměrných tržních cenách. Bylo by záhodno toto posouzení založit na stávajících mechanismech podávání zpráv o finančních převodech do rozvojových zemí, např. podávání zpráv Výboru pro rozvojovou pomoc OECD, spíše než vytvářet nové požadavky na nezávislé podávání zpráv. Mezinárodní trh s uhlíkem přináší mnohonásobné výhody. Zřízení trhu s uhlíkem s 30% cílem snížení emisí pro skupinu rozvojových zemí by do roku 2020 snížilo celosvětové náklady na zmírňování zhruba o čtvrtinu. Zároveň by vytvořilo finanční toky pro rozvojové země rovnající se přibližně 38 miliardám EUR ročně[6]. Kromě toho vytváří poptávka po kompenzačních platbách multiplikační účinky, neboť získává podstatně více finančních prostředků z obchodování s uhlíkem pro investice do nízkouhlíkových technologií. Potenciální rozsah finančních toků mobilizovaných trhem s uhlíkem závisí na řadě podstatných strukturálních prvků kodaňské dohody. S cílem podpořit silný trh s uhlíkem, který bude v příštích letech přinášet přiměřené finanční prostředky, musí jednající strany usilovat o vysoce ambiciózní cíle snižování emisí v rozvinutých zemích, zohlednit nebo odebrat přebytečné jednotky přiděleného množství z prvního kontrolního období a stanovit ambiciózní počáteční úrovně pro snižování emisí na období 2013–2020[7]. Jinak by rovnováha mezi nabídkou a poptávkou ve všech zemích uvedených v příloze I nevedla k určení ceny uhlíku. V období 2008–2012 je cena uhlíku a finanční toky do rozvojových zemí především výsledkem opatření EU, tj. stanovení silného stropu na období 2008–2020 a neuznávání jednotek přiděleného množství v systému pro obchodování s emisemi EU. Proto je velmi důležité, aby rozvíjející se trh s uhlíkem ve státech OECD oddělil propojené obchodní systémy stanovující stropy emisí od přebytečných jednotek přiděleného množství. 2.3. Určení rozsahu mezinárodního veřejného financování Čím méně přinese trh s uhlíkem, tím větší bude poptávka po veřejném financování zmírňujících opatření. Velikost trhu s uhlíkem však v této fázi nemůže být s jistotou předpovězena a rovněž nemohou být dosud určeny dodatečné požadavky na veřejné finanční prostředky. To je jedním z hlavních důvodů, proč bude nezbytný pravidelný přezkum prostřednictvím navrhovaného fóra na vysoké úrovni o mezinárodním financování pro změnu klimatu (viz kapitola 4). Objem veřejných finančních prostředků nezbytných pro zmírňování pravděpodobně postupně poroste a bude samozřejmě záviset na stupni ambicí opatření v rozvojových zemích. Neprodleně po dohodě v Kodani by se měl zaměřit hlavně na budování kapacit, zejména za účelem posílení institucionálních a regulačních kapacit v rozvojových zemích, a na vybraná pilotní opatření. V důsledku provedení narůstajícího počtu solidních akčních plánů na zmírnění od roku 2013 pravděpodobně dojde ke zvyšování poptávky po mezinárodním veřejném financování. S cílem stimulovat investice veřejného sektoru do výzkumu, vývoje a demonstrací bude významný objem veřejných finančních prostředků muset být poskytnut především prostřednictvím partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem a společných podniků mezi rozvinutými a rozvojovými zeměmi. Podrobnější přehled potřeb je uveden v tabulce 1: - Dodatečné náklady rozvojových zemí v odvětví energetiky a průmyslu, které nemohou být pokryty prostřednictvím trhu s uhlíkem, Komise odhadla na přibližně 33 miliard EUR ročně v roce 2020[8]. To však představuje převážně dlouhodobá opatření týkající se nízkonákladové účinnosti, z nichž většina by měla být financována z domácích zdrojů, zejména ze soukromých zdrojů v rozvojových zemích. Pouze malá část těchto dodatečných nákladů, 10 až 20 %, by musela být do roku 2020 financována z mezinárodních veřejných zdrojů se zaměřením na chudší rozvojové země (3 až 6 miliard EUR). - Dodatečné náklady na snižování emisí jiných než CO2 ze zemědělství a snižování emisí CO2 z odlesňování a znehodnocování lesů (REDD) Komise odhaduje na přibližně 23 miliard EUR ročně[9]. Veřejné financování bude do roku 2020 hlavní pobídkou pro snižování emisí z odlesňování a znehodnocování lesů. Vzhledem k tomu, že většina možností na zmírňování se nachází zejména v chudších rozvojových zemích, lze očekávat, že ve srovnání s odvětvím energetiky pokryje mezinárodní veřejné financování větší část dodatečných nákladů, tj. 30 až 60 % (7 až 14 miliard EUR). Za tímto účelem Komise v dřívějším sdělení navrhla zřízení celosvětového mechanismu pro uhlík z lesnictví[10]. - Vezmeme-li v úvahu tato odvětví dohromady, mohl by být první odhad celosvětových veřejných převodů na zmírňování v roce 2020 v řádu 10 až 20 miliard EUR ročně, z čehož zhruba třetina této částky v roce 2013. Kolik z těchto toků se opravdu uskuteční, bude velmi záviset na dostupnosti a kvalitě plánů růstu s nízkými emisemi uhlíku rozvojových zemí a v této souvislosti i propracovaných návrhů na zmírňující opatření. - Jak je nastíněno v předchozí kapitole, existuje vzhledem ke stávajícím závazkům ke snižování emisí rozvojových zemí reálné riziko mnohem nižších toků finančních prostředků z obchodování s uhlíkem. Jestliže rozvinuté země nepřeklenou rozdíl mezi svými stávajícími závazky ke zmírňování a tím, co vyžaduje vědecký výzkum, budou pod tlakem financování dodatečného snižování emisí v rozvojových zemích. Další analýza ukazuje, že kompenzace ztráty ze snižování prostřednictvím snížení cíle pro rozvinuté země z hodnoty –30 % na současnou nižší hodnotu závazků kolem –10 % pod úrovněmi roku 1990[11] by vyžadovala zvýšení převodu mezinárodních veřejných finančních prostředků rozvojovým zemím ve výši přibližně 120 miliard EUR ročně v roce 2020[12]. - Mezinárodní veřejné financování určené na budování kapacit a spolupráci na výzkumu a demonstracích technologií se odhaduje na další 2–6 miliard EUR v roce 2020. - Veřejné financování, jak domácí, tak veřejné, bude důležitým zdrojem financování přizpůsobení v chudších rozvojových zemích. Podle odhadu sekretariátu UNFCCC by se v roce 2030 mohly náklady na přizpůsobení ve všech rozvojových zemích pohybovat v rozmezí 23–54 miliard EUR ročně[13]. První odhad celosvětových veřejných převodů pro rok 2020 by v roce 2020 mohl být v řádu 10–24 miliard EUR ročně. Financování přizpůsobení bude pravděpodobně pocházet především z veřejného sektoru jako kombinace těchto zdrojů: i) jako přímé rozpočtové výdaje od přispívajících partnerů a ii) jako podíl příjmů z trhu s uhlíkem (jak je tomu již v případě fondu pro přizpůsobení). Aby financování přizpůsobení probíhalo účinně, je zapotřebí strategického začlenění otázek přizpůsobení se změnám klimatu do všech odvětví strategií národního rozvoje. Během příštích několika let bude k zajištění této integrace a rovněž na podporu již stanoveným prioritám v chudších a nejzranitelnějších zemích pravděpodobně nezbytné budování kapacit v dostatečném rozsahu. 2.4. Rychlé zahájení mezinárodního veřejného financování na období 2010–2012 V případě celkové dohody v Kodani, která bude znamenat rychlé zahájení mezinárodního veřejného financování, by se počáteční příspěvky měly soustředit na: 1) financování nezbytných postupů a budování kapacit, např. vypracování zmírňujících opatření v souvislosti s plány růstu s nízkými emisemi uhlíku, inventurami emisí a trhy s uhlíkem včetně odvětvového mechanismu plateb; 2) odhad pravděpodobného dopadu změny klimatu, začlenění přizpůsobení do strategií národního rozvoje a financování prioritních investic. Kromě toho se Komise domnívá, že s ohledem na zjištěné potřeby a kapacity by měly být krátkodobě mobilizovány další finanční prostředky v reakci na naléhavé a zjištěné potřeby pro nejzranitelnější rozvojové země a zejména nejméně rozvinuté země, malé ostrovní rozvojové státy a africké země (jak bylo vymezeno v Balijském akčním plánu), včetně dalšího posílení kapacit pro snižování rizika katastrof. Tento počáteční finanční závazek by měl být po roce 2012 postupně navýšen, jak budou v příslušných národních strategiích kvantifikovány potřeby, vybudována kapacita na provádění a dosažena dohoda v Kodani týkající se posuzovaného rozsahu příspěvků. Na základě odhadů různých potřeb financování v různých fázích by se částka veřejných finančních prostředků nezbytných pro přizpůsobení, zmírňování a budování kapacit, která by měla pocházet z rozvinutých zemí mezi lety 2010 a 2012, mohla pohybovat mezi 5–7 miliardami EUR ročně[14]. 2.5. Mezinárodní letecká a námořní doprava jako zdroj inovativního financování Pokud jde o možné zdroje financování, Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci zdůraznila[15], že „globální nástroje řešící emise v mezinárodní letecké a námořní dopravě by rovněž byly vítanou iniciativou“. Použití tržních nástrojů k řešení emisí z těchto zdrojů na celém světě umožní poskytnutí významného zdroje financování na podporu úsilí rozvojových zemí o zmírňování a přizpůsobení. Jedním z takových přístupů jsou obchodní systémy stanovující stropy emisí. Alternativou je poplatek z jejich emisí. Pokud by například obě odvětví podléhala stropům emisí, mohly by být příjmy z dražeb shromažďovány na mezinárodní úrovni, a tím by se staly významným zdrojem financování na podporu úsilí rozvojových zemí o zmírňování a přizpůsobení. Tento všeobecný příspěvek by odpovídajícím způsobem snížil závislost na vnitrostátních veřejných rozpočtech a příslušných postupech ročních přídělů. Je však nutné mít na paměti problémy, které se při zřizování tohoto rámce pravděpodobně vyskytnou. Rozvojové země argumentují tím, že by měl existovat rozlišený přístup k řešení emisí z těchto odvětví, zatímco rozvinuté země vyjadřují obavy z přesouvání zdrojů emisí CO2 v důsledku silné konkurence v případě, že dojde k rozdílnému zacházení s provozovateli z rozvinutých a rozvojových zemí. Je však nezbytně nutné vypracovat rámec na celosvětové úrovni, mají-li tato odvětví přispět smysluplným způsobem. Životaschopný kompromis by mohl být nalezen, pokud by všechny země podléhaly stejnému celkovému stropu s plnou dražbou a pokud by část příjmů z dražeb byla přerozdělena vládám rozvojových zemí v závislosti na jejich příslušných emisích a hospodářských schopnostech. 2.6. Určování příspěvků k mezinárodnímu veřejnému financování Veřejné zdroje budou muset být podstatné a budou mít různou podobu, přičemž budou přicházet různými cestami. S cílem zajistit, že celkové příspěvky dosáhnou požadované výše, by kodaňská dohoda měla zahrnovat společnou stupnici založenou na dohodnutých zásadách k určení finančních příspěvků různých zemí. Ta bude muset zohlednit celkové úsilí každé země, včetně závazků ke snižování emisí. V rámci prosazování povinností by země, které nesplní své finanční závazky, například mohly obdržet méně povolenek na emise nebo mít omezen přístup k mezinárodnímu veřejnému financování pro změnu klimatu. Evropská rada[16] stanovila upřednostňované zásady pro finanční příspěvky, zejména „schopnost platit“ (tj. HDP) a „odpovědnost za emise skleníkových plynů“ (aniž by bylo předjímáno sdílení břemene v rámci EU). Ty se podobají přístupu navrženému Mexikem k určení příspěvků do „Zeleného fondu“, jehož zřízení navrhlo. Kromě toho bylo zdůrazněno, že každý rozdělovací klíč by měl být „univerzální“, tj. neměl by být omezen na rozvinuté země, neboť odpovědnost za emise je v současné době sdílena[17]. Omezený počet rozvinutých a hospodářsky vyspělejších rozvojových zemí odpovídá za největší část celosvětových emisí a HDP. Nejméně rozvinuté země by měly být zproštěny veškerých finančních závazků. S ohledem na tyto parametry by se podíl EU mohl pohybovat mezi přibližně 10 % (pokud jsou jediným použitým kritériem emise) a přibližně 30 % (pokud je jediným použitým kritériem HDP za tržních cen). Skutečný příspěvek EU bude záviset na relativní váze připisované každému ze dvou kritérií v kodaňské dohodě. Připsání větší váhy emisím ve srovnání s HDP by poskytlo další pobídku ke snížení emisí a znamenalo uznání včasných opatření na snížení emisí. Vyžadovalo by to však relativně vyšší příspěvky od rozvojových zemí, které vypouštějí nejvíce emisí. Pokud jde o rychlé zahájení financování za předpokladu, že bude součástí celkové dohody v Kodani, podíl EU ve výši přibližně 10–30 % by znamenal řádově částku mezi 0,5–2,1 miliard EUR ročně v období 2010–2012. Avšak s ohledem na význam včasného budování kapacit a přizpůsobení by EU měla zvážit, zda bude připravena svůj podíl zvýšit nad tuto částku, a během období 2010–2012 navýšit své rychlé zahájení financování. Podíl EU by se mohl zvýšit z 0,9–3,9 miliard EUR ročně v roce 2013 na 2–15 miliard EUR ročně v roce 2020, a to za předpokladu, že v Kodani bude dosaženo ambiciózního výsledku, všechny rozvinuté a hospodářsky vyspělejší rozvojové země budou přispívat a celosvětový trh s uhlíkem bude plně hrát svou úlohu. Tabulka 1: Odhadované roční požadavky na mezinárodní veřejné finanční prostředky během období 2010–2020 (scénář 2 °C) v miliardách EUR (za stálých cen z roku 2005) 2010–2012 (rychlé zahájení) | 2013 | 2020 | Zmírnění | 1 | 3–7 | 10–20 | Energetika a průmysl | 3–6 | Zemědělství a REDD | 7–14 | Přizpůsobení | 2–3 | 3 | 10–24 | Budování kapacit | 1–2 | 2 | 1–3 | Technologický výzkum, vývoj a demonstrace | 1 | 1 | 1–3 | Celkem | 5–7 | 9–13 | 22–50 | 3. Příspěvek EU k veřejnému financování pro změnu klimatu 3.1. Jak by EU mohla přispět Pokud EU uspěje se svým cílem zajistit ambiciózní závazky ke zmírňování, budou mezinárodní veřejné finanční prostředky zásadní součástí dohody. Kromě významných finančních prostředků, které již byly poskytnuty na financování pro změnu klimatu v rámci rozvojové pomoci EU, bude EU muset být připravena poskytnout další finanční prostředky na boj proti změně klimatu, zejména počínaje rokem 2013 a v souladu s Balijským akčním plánem. Příspěvek by měl být ambiciózní a spravedlivý. EU vyjednává jako jeden subjekt a existují silné argumenty pro to, aby příspěvek EU byl jediný a globální . To by zajistilo soudržnost a viditelnost příspěvku EU, umožnilo určit spravedlivé a transparentní rozdělení tohoto příspěvku mezi členskými státy, poskytlo úspory z rozsahu v řízení plateb a posílilo hlas EU při zajištění řádného provedení dohody. Umožnilo by to také dobré využití zkušeností EU a stávající rozvojové pomoci EU, která pokrývá téměř celý svět. V celkovém rozsahu finančních prostředků EU by nebylo činěno rozdílu mezi souhrnem dvoustranných vnitrostátních příspěvků, včetně příspěvku z rozpočtu EU, a/nebo společným příspěvkem EU. Kromě zajištění ambiciózního a spravedlivého celkového příspěvku bude EU muset zajistit, aby její jediný globální příspěvek byl organizován účinným a spravedlivým způsobem. Existují v zásadě tři způsoby, jak převádět finanční prostředky EU, které se vzájemně nevylučují: 1) Přímé financování prostřednictvím rozpočtu EU by bylo spolehlivé a transparentní. Ukázalo by, že jeden z klíčových nástrojů EU přikládá zvláštní význam jedné z nejdůležitějších politických otázek dneška. Mohlo by využít již zavedených pravidel a postupů, nabídnout přísnou finanční kontrolu a standardní klíč pro zdroj financování a také by umožnilo Evropskému parlamentu plně hrát svou úlohu. S ohledem na rozsah finančních prostředků ve střednědobém horizontu by tento přístup viditelně ovlivnil celkovou velikost rozpočtu a měl by také zásadní dopad na příští finanční rámec. Tím by rozpočet EU přiměřeným způsobem odrážel zásadní otázku, kterou změna klimatu pro EU na příští desetiletí představuje. 2) Další přístup by znamenal zřízení nového společného fondu pro ochranu klimatu mimo rozpočet EU, který by byl financován dvoustrannými příspěvky každého členského státu. Ten by také mohl EU propůjčit jasný profil a flexibilitu pro vypracování vnitřního rozdělovacího klíče ad hoc k financování celkového příspěvku EU. Tento fond by však vyžadoval vlastní mezivládní dohodu/právní základ, byl by mimo finanční rámec a mimo strop vlastních zdrojů. Sdílel by nevýhody finančních prostředků mimo rámec rozpočtu (malá transparentnost, nerespektování zásady jednotnosti rozpočtu, obtížnější zajištění soudržnosti s ostatními činnostmi financovanými z rozpočtu). Především by znemožnil Evropskému parlamentu vykonávat parlamentní přezkum. 3) Třetí možností by bylo, aby členské státy poskytovaly své finanční příspěvky přímo. Měly by však být jasně předloženy jako součást jediného globálního příspěvku EU. Celkové finanční úsilí EU a členských států by bylo stejné bez ohledu na výběr mezi výše uvedenými možnostmi nebo jejich kombinaci. Mělo by být řádně zohledněno stávající úsilí EU a zajištěno, aby byla zachována zásada adicionality , neboť otázka klimatu bude zahrnuta do příští generace víceletých orientačních programů, zejména v rámci zeměpisných nástrojů ve prospěch rozvojových zemí. 3.2. Mobilizace rozpočtu EU do roku 2012 Ačkoli hlavní finanční dopady dohody v Kodani mají nabýt účinku nejdříve v roce 2013, úspěšnou dohodu by mělo doprovázet rychlé navýšení podpory rozvojovým zemím, aby se mohly na přechod připravit prostřednictvím budování kapacit a technické pomoci. Ta by měla být v závislosti na dostupných zdrojích částečně financována z rozpočtu EU. Komise již navrhla, aby v případě úspěšné dohody v Kodani bylo dalších 50 milionů EUR z rozpočtu Společenství v roce 2010 věnováno rychlému zahájení financování. Pro následující roky by byly potřebné srovnatelné částky. Určení příslušných zdrojů těchto dodatečných finančních prostředků nebude jednoduché: zbývající rezervy jsou velmi omezené a stávající programy jsou již pod tlakem. Bude zapotřebí kreativních řešení a optimální směs zdrojů financování by musela být posouzena s ohledem na výsledek kodaňské dohody a rozpočtovou dostupnost. 3.3. Přiměřený příspěvek EU ke kodaňské dohodě po roce 2012 Druhá etapa financování nastane po vstupu dohody v platnost v roce 2013. Rozpočtové dopady ambiciózní dohody o klimatu v Kodani pro EU a členské státy budou od roku 2013 pravděpodobně podstatné, tj. v řádu několika miliard eur ročně. To by představovalo konkrétní problém pro rok 2013, pro který již byl stanoven finanční rámec rozpočtu EU. Od roku 2014 to bude představovat problém pro nový finanční rámec, který ještě musí být schválen. Odpovědnost za emise je v současné době sdílenou odpovědností . Ačkoli by schopnost platit měla být důležitým prvkem při určování příspěvků k celosvětovému úsilí, měla by také odpovědnost za emise představovat ústřední prvek spravedlivé a udržitelné dohody v Kodani. Dvě jednoznačná opatření, která se použijí k určení relativní zátěže a která jsou již široce používána při jednáních UNFCCC, jsou emise a schopnost platit (HDP). Čím vyšší je váha kritéria HDP, tím vyšší bude celkový příspěvek EU. Jestliže bude například celkový příspěvek mezinárodních veřejných finančních prostředků v roce 2013 činit 10 miliard EUR, byl by celkový příspěvek EU přibližně 1 miliarda EUR, pokud by použitým kritériem byly pouze emise, a dosáhl by přibližně 3 miliard EUR, pokud by použitým kritériem byla pouze schopnost platit. Mohly by být využity mechanismy k úpravě zátěže konkrétních členských států. Je nutné mít na paměti, že díky balíčku opatření týkajících se změny klimatu a energetiky budou mít členské státy EU k dispozici významné příjmy z dražeb. Právní předpisy[18] stanovily, že alespoň 50 % z těchto zdrojů by mělo být opětovně použito na domácí a mezinárodní účely v oblasti změny klimatu. Ačkoli je obtížné přesně určit budoucí cenu uhlíku, a tudíž velikost příjmů z dražby, odhaduje se, že kdyby EU musela financovat 3 miliardy EUR v roce 2013, tj. horní hranici stupnice, představovalo by to hodnotu mezi 7 a 20 % celkových příjmů z dražeb. Tento příspěvek by tedy byl bez problémů pokryt z příjmů, které do státních pokladen přinášejí politiky v oblasti změny klimatu. 4. Evropský návrh decentralizované, zezdola řízené struktury financování pro změnu klimatu Za účelem dosažení ambiciózních globálních politických cílů týkajících se změny klimatu bude muset být poskytování a vyplácení finančních prostředků pro změnu klimatu, včetně veřejných financí, mezi roky 2010 a 2020 výrazně a rychle navýšeno. Tato kapitola se zabývá evropským návrhem decentralizované, zezdola řízené struktury financování, která je výsledkem intenzivních diskusí s mnoha partnery v jednání na celém světě a staví také na bohatých zkušenostech EU ze spolupráce[19]. Aby byla celková struktura financování účinná, účelná a přiměřená, musí spočívat na vlastní odpovědnosti, subsidiaritě, soudržnosti, transparentnosti, odpovědnosti vůči ostatním, odměňování výkonu, adicionalitě a komplementaritě. Pro zmírňování počítá evropský návrh jako s klíčovými nástroji s plány růstu s nízkými emisemi uhlíku vypracované jednotlivými zeměmi, které integrují veškeré vhodné vnitrostátní zmírňující činnosti, předběžný technický přezkum podporovaných činností, aktualizovaný ústřední registr všech činností a finanční podpory, roční inventury emisí, podávání zpráv prostřednictvím vylepšených národních sdělení a pravidelná vzájemná hodnocení. Tento proces bude podporován nezávislým koordinačním mechanismem. Kromě toho by všechny země měly do roku 2011 předložit dlouhodobé plány růstu s nízkými emisemi uhlíku. Ačkoli by se tato povinnost neměla vztahovat na nejméně rozvinuté země, měly by však i ony být podpořeny směrem k tomuto cíli v rámci flexibilnějšího časového období a za příslušné podpory. Do roku 2011 EU také předloží svou dlouhodobou strategii do roku 2050. Pro přizpůsobení se předpokládá zjednodušený přístup zezdola nahoru, který vyžaduje postupnou integraci přizpůsobení do strategií národního rozvoje / plánů odstraňování chudoby, jakož i pravidelnou vnitrostátní koordinaci podpory, pravidelné podávání zpráv prostřednictvím národních sdělení a výměnu osvědčených postupů. Hlavní výhodou tohoto decentralizovaného přístupu zezdola nahoru je, že staví na stávajících institucích, které jsou vhodným způsobem reformovány a posíleny, a na vlastních strukturách rozvojových zemí (v souladu s Pařížskou deklarací o účinnosti pomoci) a vyhne se vytváření paralelních struktur. V současné době by již mnoho dvoustranných nebo mnohostranných iniciativ bylo omezeno tím, že by se musely začlenit do velké centralizované struktury. Decentralizovaný systém založený na návrzích určených jednotlivými státy poskytuje přispěvatelům vyšší stupeň vlastního rozhodování o účinném využití příspěvků, a tím pravděpodobně dosáhne vyšších příspěvků, než by se dalo očekávat v případě pouze jednoho centrálně řízeného mnohostranného fondu. To však nevylučuje nový komplementární fond, jako je Mexikem navrhovaný Zelený fond, pokud bude mít přidanou hodnotu. Aktualizované informace z registrů a pravidelné podávání zpráv, tj. prostřednictvím ročních inventur emisí a národních sdělení, umožní UNFCCC zjistit mezery a nevyváženost ve financování činností zmírňování a přizpůsobení. Řešení těchto mezer by mělo být usnadněno mezinárodním fórem na vysoké úrovni o mezinárodním financování pro změnu klimatu, které představuje veřejné a soukromé odborné znalosti v této oblasti. Toto fórum s vyváženým zastoupením činitelů s pravomocí přijímat rozhodnutí z rozvinutých a rozvojových zemí a mezinárodních finančních institucí by mělo dohlížet na fondy UNFCCC, subjekty mnohostranného financování a agentury pro dvoustrannou spolupráci a dávat jim politický směr, aby bylo zajištěno spravedlivé rozdělování financí ve všech zemích a hlavních výdajů na zmírňování a přizpůsobení. [1] Viz kapitola 2 pracovního dokumentu útvarů Komise. [2] Převzato z: The World Bank, State and trends of the carbon market 2009 (Světová banka, Stav trhu s uhlíkem a trendy v roce 2009), http://siteresources.worldbank.org/EXTCARBONFINANCE/Resources/State_and_Trends_of_the_Carbon_Market_2009-FINALb.pdf. [3] Viz dokument SEK(2009) 101. [4] Směrnice 2009/28/ES. [5] Viz kapitola 4 pracovního dokumentu útvarů Komise. [6] Viz kapitola 3 pracovního dokumentu útvarů Komise. [7] Viz kapitola 7 pracovního dokumentu útvarů Komise. [8] Viz kapitola 3 pracovního dokumentu útvarů Komise. [9] Viz kapitola 3 pracovního dokumentu útvarů Komise. [10] KOM(2008) 645. [11] Viz kapitola 1 pracovního dokumentu útvarů Komise. [12] Založeno na doplňkové analýze POLES, SVS. [13] Sekretariát UNFCCC. [14] Další podrobnosti týkající se rozsahu činností, které by si zasloužily včasnou podporu, viz kapitola 5 pracovního dokumentu útvarů Komise. [15] Lucemburk, 9. června 2009, 2 948. zasedání Rady. [16] Brusel, 18.–19. června 2009. [17] Viz kapitola 6 pracovního dokumentu útvarů Komise. [18] Směrnice 2009/29/ES. [19] Viz kapitola 8 pracovního dokumentu útvarů Komise.