CS Úřední věstník Evropské unie C 336/5

STANOVISKO EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANKY

ze dne 24. června 2014

k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o podávání zpráv a transparentnosti u obchodů zajišťujících financování

(CON/2014/49)

(2014/C 336/04)

Úvod a právní základ

Evropská centrální banka (ECB) obdržela dne 18. března 2014 žádost Evropského parlamentu o stanovisko k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o podávání zpráv a transparentnosti u obchodů zajišťujících financování (1) (dále jen „navrhované nařízení“). Dne 27. března 2014 obdržela ECB žádost o stanovisko k navrhovanému nařízení od Rady.

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena na čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie, jelikož navrhované nařízení obsahuje ustanovení, která mají vliv na to, jak Evropský systém centrálních bank (ESCB) přispívá k řádnému provádění opatření v oblasti stability finančního systému ve smyslu čl. 127 odst. 5 Smlouvy. V souladu s čl. 17.5 první větou jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

1. Obecné připomínky

ECB obecně vítá navrhované nařízení, jehož cílem je zvýšit bezpečnost a transparentnost finančního trhu v souladu s doporučeními, která vydala Rada pro finanční stabilitu (Financial Stability Board – FSB) a která v září 2013 potvrdili vedoucí představitelé skupiny G20 (2). Navrhované nařízení zavádí opatření ve třech oblastech: 1) údaje o operacích musí být oznamovány registrům obchodních údajů a příslušné orgány a příslušné subjekty Unie musí mít k těmto údajům přímý a bezprostřední přístup, aby se usnadnilo sledování růstu systémových rizik v souvislosti s využíváním obchodů zajišťujících financování (securities financing transactions – SFT), jež pro účely navrhovaného nařízení zahrnují repo obchody, půjčky a výpůjčky cenných papírů nebo komodit a ostatní operace s obdobným hospodářským účinkem, s nimiž souvisí obdobná rizika, zejména operace typu „buy-sell back“ a „sell-buy back“; 2) informace o SFT musí být zpřístupněny investorům, jejichž aktiva jsou v těchto obchodech nebo v jiných strukturách financování s obdobnými účinky jako SFT použita, a 3) musí být zajištěna smluvní transparentnost rehypotekace. ECB je toho názoru, že nová jednotná pravidla týkající se podávání zpráv a transparentnosti v souvislosti se SFT, stejně jako pravidla týkající se rehypotekace mohou hrát významnou roli při posilování finanční stability v Unii. V navrhovaném nařízení by měla být navíc zohledněna činnost skupiny odborníků FSB na údaje zabývající se trhy SFT, která byla ustavena s cílem rozvinout doporučení týkající se shromažďování a agregace údajů na celosvětové úrovni v souladu s doporučeními FSB a která vypracuje návrhy norem a postupů do konce roku 2014 (3). Kromě toho má ECB tyto konkrétní připomínky.

2. Konkrétní připomínky

2.1 Vynětí operací centrálních bank z povinností týkajících se podávání zpráv a transparentnosti

Navrhovaný rámec pro podávání zpráv a transparentnost nestanoví výjimku, pokud jde o operace, jejichž smluvní stranou je centrální banka ESCB (4).

ECB v této souvislosti poznamenává, že zatímco podáváním zpráv a transparentností u operací uskutečňovaných centrálními bankami jako součást jejich zákonných cílů a úkolů by se nezvýšila transparentnost trhu, účinnost těchto operací, zejména v oblasti měnové politiky a devizových operací, a tudíž i plnění těchto úkolů centrálními bankami, které závisí na včasnosti a důvěrnosti, by mohly být v důsledku podávání zpráv a transparentnosti u takových operací vážně narušeny.

Požadavek, aby smluvní strany operací, jejichž stranou je člen ESCB, oznamovaly veškeré související údaje registrům obchodních údajů, by mohl být v rozporu s úpravou zachovávání mlčenlivosti platnou pro ECB a národní centrální banky, jakož i s účelem imunit, které ECB náleží podle Smlouvy, zejména pokud jde o nedotknutelnost archivů a úředních sdělení ECB (5). Z těchto důvodů by se na SFT, jejichž smluvní stranou je centrální banka ESCB, neměly povinnosti týkající se podávání zpráv a transparentnosti vztahovat.

ECB důrazně doporučuje, aby do navrhovaného nařízení byla zapracována výjimka založená na transakcích (6). Nezapracování takové výjimky by mělo stejný účinek jako uložení povinností týkajících se podávání zpráv a transparentnosti samotnému ESCB.

2.2 Upřesnění pravomoci Komise měnit seznam výjimek

Je rovněž nezbytné upřesnit čl. 2 odst. 3 navrhovaného nařízení, který Komisi dává pravomoc měnit seznam výjimek podle čl. 2 odst. 2 prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci. ECB má za to, že čl. 2 odst. 3 by měl přímo upravovat možnost rozšířit seznam výjimek tak, aby zahrnoval centrální banky třetích zemí (7).

2.3 Rehypotekace

Pro účely navrhovaného nařízení se rehypotekací rozumí „využití finančních nástrojů přijímající smluvní stranou, která je obdržela coby kolaterál, na své vlastní jméno a na svůj vlastní účet či na účet jiné smluvní strany“ (8). Navrhované nařízení stanoví, že smluvní strana, která přijímá finanční nástroje jako kolaterál, bude mít možnost přikročit k jejich rehypotekaci pouze s výslovným souhlasem poskytující smluvní strany, a pouze poté, co budou převedeny na její vlastní účet (9).

ECB vítá oznamovací povinnosti ve vztahu k SFT podle článku 4, včetně povinnosti oznámit podrobné údaje o poskytnutém kolaterálu, zejména skutečnost, že kolaterál lze využít k rehypotekaci nebo skutečnost, že v případě kolaterálu bylo využito rehypotekace. Kromě toho ECB vítá požadavky na smluvní transparentnost podle článku 15 navrhovaného nařízení. V zájmu konzistence však ECB navrhuje co nejvíce sladit terminologii navrhovaného nařízení s doporučeními FSB (10). Namísto „rehypotekace“ proto navrhuje používat pojem „opětovné použití“, jenž lépe zohledňuje širokou škálu transakcí, na něž se navrhované nařízení vztahuje, a poskytne účastníkům trhu právní jistotu. Za tímto účelem ECB předkládá pozměňovací návrhy (11).

Pokud jde o požadavky na smluvní transparentnost, navrhované nařízení nerozlišuje mezi finančním zajištěním převedeným podle „dohody o finančním zajištění s převedením vlastnického práva“ a poskytnutým podle „dohody o finančním zajištění s poskytnutím jistoty“ ve smyslu směrnice 2002/47/ES (12). Podle dohody o finančním zajištění s převedením vlastnického práva převádí poskytovatel zajištění plné vlastnické právo k finančnímu aktivu nebo plné právo na plnění z tohoto finančního aktiva na příjemce zajištění. Naproti tomu podle dohody o finančním zajištění s poskytnutím jistoty poskytovatel zajištění poskytuje příjemci zajištění nebo v jeho prospěch jistotu v podobě finančního aktiva, přičemž plné nebo kvalifikované vlastnické právo k němu nebo plné právo na plnění z něj zůstává při zřízení jistoty poskytovateli zajištění. Z hlediska finanční stability je třeba širokou působnost navrhovaného nařízení v zásadě přivítat. S ohledem na ustanovení směrnice 2002/47/ES by však měl mít příjemce zajištění po uzavření dohody o finančním zajištění s převedením vlastnického práva možnost neomezeně užívat plné vlastnické právo k finančnímu aktivu nebo plné právo na plnění z něj. I když by přijímající smluvní strana měla být povinna splnit ostatní požadavky podle článku 15 navrhovaného nařízení, je třeba vyjasnit, že uzavřením dohody o finančním zajištění s převedením vlastnického práva již byl dán souhlas k jeho opětovnému použití a že jakékoli porušení požadavků podle článku 15 nebude mít vliv na platnost či vynutitelnost SFT, přičemž přijímající smluvní straně by podle navrhovaného nařízení mohly být uloženy pouze správní sankce. Za tímto účelem ECB předkládá pozměňovací návrhy (13).

ECB si všímá, že se navrhované nařízení zaměřuje pouze na zavedení požadavků týkajících se podávání zpráv a transparentnosti. Nedávná finanční krize však ukázala, že opětovné používání a rehypotekace aktiv klientů mohou způsobit významná rizika pro finanční stabilitu: mohou zvýšit riziko šíření nákazy, potenciálně vést k vytváření nadměrné páky ve finančním systému a rovněž tak mohou zvýšit riziko náhlého masivního výběru finančních prostředků z jednotlivých institucí. V této souvislosti je třeba poznamenat, že na mezinárodní úrovni vydala FSB doporučení zavést omezení, pokud jde o: 1) rehypotekaci aktiv klientů za účelem financování činností, které finanční zprostředkovatel provádí na vlastní účet, a 2) subjekty, které mohou rehypotekace aktiv klientů využít (14). Na úrovni Unie může být zapotřebí přijmout další opatření. ECB se proto domnívá, že je důležité, aby Komise posoudila potřebu přijetí dalších regulatorních opatření, která by šla nad rámec navrhovaných požadavků na podávání informací a transparentnost, včetně kvantitativních omezení pro opětovné použití a rehypotekaci aktiv klientů, a která by mohla být zakotvena v budoucím právním aktu. Měla by být provedena důkladná analýza nákladů a přínosů, aby se zajistilo, že taková kvantitativní omezení nebudou mít nepříznivý dopad na trhy SFT.

2.4 Způsoby oznamování údajů o SFT

Aby mohla plnit úkoly ESCB a monitorovat finanční trhy a finanční činnost v rámci eurozóny a v Unii jako celku, je třeba, aby ECB ve spolupráci s národními centrálními bankami shromažďovala velmi kvalitní statistické informace (15). Podrobné údaje o operacích, které se podle navrhovaného nařízení oznamují registrům obchodních údajů a v některých případech i Evropskému orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA), mají proto zásadní význam pro plnění úkolů ESCB: 1) přispívat ke stabilitě finančního systému v souladu s čl. 127 odst. 5 Smlouvy, a to sledováním růstu systémových rizik v souvislosti se SFT; 2) provádět měnovou politiku; 3) analyzovat transmisní mechanismus měnové politiky; 4) vykonávat dozor nad infrastrukturami finančního trhu (16) a 5) poskytovat analytickou a statistickou podporu Evropské radě pro systémová rizika (ESRB) v souladu s nařízením Rady (EU) č. 1096/2010 (17).

Z těchto důvodů a s cílem minimalizovat zatížení účastníků finančního trhu spojené s vykazováním je zapotřebí, aby podrobné údaje o konkrétních typech SFT, jež mají být vykazovány, jakož i formát a četnost zpráv usnadňovaly využití těchto informací k plnění úkolů ESCB. ECB vítá možnost úzce spolupracovat s orgánem ESMA při vypracovávání návrhů technických norem a je připravena orgán ESMA při plnění jeho úkolu podporovat.

ECB kromě toho doporučuje, aby údaje o SFT byly oznamovány, sestavovány a zpřístupňovány ESCB v co nejpodrobnější podobě a v plně standardizovaném formátu. Pokud jde o jednotlivé údaje, které mají být oznamovány, doporučuje ECB, aby se v technických normách, které budou vypracovány v souladu s čl. 4 odst. 7 navrhovaného nařízení, požadovalo oznamování podrobností jednotlivých aktiv, která slouží jako zajištění, a dále jistiny, měny, druhu, kvality a hodnoty jednotlivých aktiv. Pomůže to určit aktiva, která lze využít k rehypotekaci nebo která jsou předmětem rehypotekace, a usnadní to automatické postupy sestavování těchto informací. Technické normy by měly rovněž umožnit oznamování jednotlivých aktiv, která jsou předmětem půjček či výpůjček cenných papírů nebo komodit. Jednotlivá aktiva by měla být oznamována v případech, kdy jsou operace zajištěny prostřednictvím souborů aktiv, např. na portfoliovém základě nebo prostřednictvím trojstranných služeb správy zajištění (18). Technické normy by měly zohledňovat technické zvláštnosti těchto souborů aktiv a jejich dynamickou povahu, zejména pokud se složení souboru často mění. Způsob oznamování jednotlivých aktiv by měl být náležitě upraven. Např. jednou z možností, jak ulehčit oznamování trojstranných repo obchodů, by mohlo být umožnit, aby se složení jednotlivých aktiv souboru zajišťujícího tyto obchody vykazovalo ve stavu ke konci dne. Oznamování údajů prostřednictvím infrastruktur finančního trhu může přispět k technické proveditelnosti oznamování (včetně oznamování údajů o jednotlivých aktivech použitých jako kolaterál) a bylo by v souladu s čl. 4 odst. 1 navrhovaného nařízení, podle kterého mohou smluvní strany oznamováním údajů o SFT pověřit jiný subjekt.

ECB kromě toho navrhuje, aby na základě technických norem byly smluvní strany povinny oznamovat dodatečné údaje s cílem usnadnit komplexnější sledování pro účely finanční stability a k plnění výše uvedených úkolů ESCB, a to s ohledem na vývoj na mezinárodním poli včetně např. probíhajících prací FSB.

Podle navrhovaného nařízení mají být podrobné údaje o SFT oznamovány nejpozději v pracovní den následující po uzavření, změně nebo ukončení operace. V zájmu zajištění kvality údajů a správnosti a úplnosti veškerých podrobností ECB doporučuje zvážit, zda by měla být smluvním stranám uložena povinnost dodatečně vykazovat (s nižší periodicitou) veškeré operace, které ještě nejsou splatné. Tyto dodatečné požadavky na vykazování by měly za cíl omezit postupné nahromadění chyb v oznamovaných údajích o SFT a byly by v souladu s doporučením FSB, podle kterého mají být shromažďovány pravidelné informace o stavu zůstatků (19).

ECB důrazně doporučuje, aby technické normy podle navrhovaného nařízení požadovaly, aby oznamované údaje obsahovaly náležité identifikátory v souladu se stávajícími a budoucími mezinárodně dohodnutými standardy. Orgán ESMA by měl používání těchto identifikátorů učinit povinným pro všechny smluvní strany, které spadají do oblasti působnosti navrhovaného nařízení, zejména mezinárodní identifikační číslo cenných papírů (ISIN), celosvětový identifikační kód právnických osob (legal entity identifier – LEI) a specifický identifikační kód obchodu (20).

Zaprvé, kód ISIN, který se přiděluje cenným papírům a jednoznačně určuje emisi cenných papírů, je třeba uvádět při vykazování nehotovostních nástrojů zajištění.

Zadruhé, v zájmu jednotnosti a s cílem poskytnout nástroj pro náležité sestavování údajů by všechny strany finančních transakcí měly být identifikovány jedinečným kódem. Za tímto účelem ECB podporuje používání celosvětového systému LEI, jež podpořily Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) a ESMA (21), a to způsobem, který je v souladu s doporučeními FSB (22). Ačkoli celosvětový systém LEI ještě není plně funkční, měl by čl. 4 odst. 8 navrhovaného nařízení odkazovat na potřebu používat LEI v technických normách, zejména s ohledem na používání předběžných identifikátorů (tzv. pre-LEI) v rámci prozatímního celosvětového systému LEI, který je v současné době uplatňován (23). Používání systému LEI, resp. pre-LEI usnadní shromažďování údajů a jejich agregaci na celosvětové úrovni, zejména pokud jde o opravu dvojího započtení v případě mezinárodních transakcí vykazovaných v různých jurisdikcích.

Zatřetí, při neexistenci dohodnutého rámce na mezinárodní úrovni ECB důrazně doporučuje, aby orgán ESMA vyvinul specifický identifikační kód obchodu na evropské úrovni. To je zvlášť důležité pro účely vzájemného přiřazení informací týkajících se téže transakce, které poskytly dvě či více smluvních stran, jakož i nezbytná podmínka zajištění integrity informací poskytnutých smluvní stranou, např. aby se předešlo mezerám a dvojímu započtení.

Rovněž je důležité zajistit, aby měl ESCB náležitý přístup k úplným, plně standardizovaným a podrobným informacím, které registry obchodních údajů shromažďují ve formátech, jež usnadní plnění úkolů ESCB (24). Považuje-li to za nezbytné a vhodné, měl by mít orgán ESMA možnost do návrhů technických norem zahrnout postupy, kterými registry obchodních údajů ověří úplnost a správnost údajů jim oznámených údajů, zejména zjistí-li registr obchodních údajů chybějící, nesprávné či nekonzistentní informace (25). Tím nejsou dotčeny pravomoci příslušných orgánů ukládat smluvním stranám správní sankce a uplatnit vůči nim opatření v souladu s kapitolou VIII navrhovaného nařízení.

Je důležité, aby poté, co budou přijaty postupem stanoveným v nařízení (EU) č. 1095/2010 (26), byly tyto technické normy pravidelně aktualizovány s cílem náležitě zohlednit vývoj na trhu, zlepšit regulatorní rámec a zajistit plný účinek evropského jednotného souboru pravidel.

Může být rovněž zapotřebí, aby technické normy přijaté na základě jiných unijních právních předpisů z oblasti finančních služeb, jako je např. nařízení (EU) č. 648/2012, byly uvedeny do souladu s technickými normami přijatými podle navrhovaného nařízení. Pomůže to snížit zatížení smluvních stran spojené s podáváním zpráv, přičemž se současně zajistí, že tyto zprávy budou skutečně obsahovat údaje požadované podle článku 4 navrhovaného nařízení. Cílem takového sladění by mělo být zajistit komplexní sledování SFT, zejména konzistentnost údajů o SFT a příslušných formátů, které se předávají v souladu s čl. 4 odst. 6 navrhovaného nařízení.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 24. června 2014. Prezident ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2014) 40 final.

(2) Viz dokument „Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking: Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos“ (dále jen „doporučení FSB“) ze dne 29. srpna 2013, k dispozici na internetových stránkách FSB na adrese http://www.financialstabilityboard.org/

(3) Viz doporučení č. 2 a 3 doporučení FSB.

(4) Čl. 2 odst. 2 navrhovaného nařízení stanoví pouze subjektivní výjimku pro členy ESCB, další orgány členských států plnící podobné funkce, další veřejné subjekty Unie, které jsou pověřeny správou veřejného dluhu nebo které do správy veřejného dluhu zasahují, a pro Banku pro mezinárodní platby. Smluvní strany operací centrálních bank ESCB nejsou z povinností týkajících se podávání zpráv a transparentnosti podle článků 4, 13, 14 a 15 navrhovaného nařízení jednoznačně vyňaty.

(5) Viz článek 343 Smlouvy a článek 39 statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „statut ESCB“), jakož i články 2, 5 a 22 Protokolu o výsadách a imunitách Evropské unie.

(6) Viz změna č. 7 v příloze tohoto stanoviska. Srov. odstavec 7.2 stanoviska CON/2012/21 a čl. 1 odst. 6 až 8 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 600/2014 ze dne 15. května 2014 o trzích finančních nástrojů a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. L 173, 12.6.2014, s. 84). Všechna stanoviska ECB jsou zveřejněna na internetových stránkách ECB www.ecb.europa.eu

(7) Viz navrhovaná změna č. 8 v příloze tohoto stanoviska. Toto upřesnění by bylo v souladu s čl. 1 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 ze dne 4. července 2012 o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů (Úř. věst. L 201, 27.7.2012, s. 1) a čl. 1 odst. 9 nařízení (EU) č. 600/2014.

(8) Čl. 3 odst. 7 navrhovaného nařízení.

(9) Článek 15 navrhovaného nařízení.

(10) Viz doporučení č. 7 doporučení FSB.

(11) Viz navrhovaná změna č. 10 v příloze tohoto stanoviska. Viz též změny č. 2 až 6, 11 a 16.

(12) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/47/ES ze dne 6. června 2002 o dohodách o finančním zajištění (Úř. věst. L 168, 27.6.2002, s. 43).

(13) Viz navrhované změny č. 10 a 19 v příloze tohoto stanoviska.

(14) Viz doporučení č. 7 doporučení FSB.

(15) Článek 5 statutu ESCB.

(16) Viz stanovisko CON/2011/1.

(17) Nařízení Rady (EU) č. 1096/2010 ze dne 17. listopadu 2010 o pověření Evropské centrální banky zvláštními úkoly, které se týkají fungování Evropské rady pro systémová rizika (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 162).

(18) Viz navrhovaná změna č. 11 v příloze tohoto stanoviska.

(19) Viz doporučení č. 2 doporučení FSB.

(20) Viz navrhovaná změna č. 12 v příloze tohoto stanoviska.

(21) Viz doporučení EBA „Recommendation on the use of the Legal Entity Identifier (LEI)“ (EBA/REC/2014/01) ze dne 29. ledna 2014, k dispozici na internetových stránkách orgánu EBA http://www.eba.europa.eu/ a dokument orgánu ESMA „Implementation of the Regulation (EU) No 648/2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories (EMIR)“ (ESMA/2013/1527) z 22. října 2013, s. 45, k dispozici na internetových stránkách orgánu ESMA http://www.esma.europa.eu/

(22) Viz dokument „A Global Legal Entity Identifier for Financial Markets“ ze dne 8. června 2012, k dispozici na internetových stránkách FSB http://www.financialstabilityboard.org/

(23) Viz dokument „LEI Regulatory Oversight Committee (ROC): 1st progress note on the Global LEI Initiative“, 8. března 2013, k dispozici na internetových stránkách Výboru pro regulatorní dohled nad celosvětovým systémem identifikačních kódů právnických osob na adrese http://www.leiroc.org/. Prozatímní celosvětový systém LEI byl zaveden v lednu 2013, přičemž Výbor pro regulatorní dohled nad celosvětovým systémem LEI uznal za celosvětově slučitelné všechny pre-LEI kódy, které přidělil takzvaný pre-LOU (Local Operating Unit – lokální operátor).

(24) Viz navrhovaná změna č. 15 v příloze tohoto stanoviska.

(25) Viz navrhovaná změna č. 13 v příloze tohoto stanoviska.

(26) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1095/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/77/ES (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 84).