NAŘÍZENÍ KOMISE (EU) č. …/.. ze dne XXX o ověřování výkazů emisí skleníkových plynů a výkazů tunokilometrů a akreditaci ověřovatelů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES /* SEC/2012/0176 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k NAŘÍZENÍ KOMISE (EU) č. …/… ze dne XXX o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES NAŘÍZENÍ KOMISE (EU) č. …/… ze dne XXX o ověřování výkazů emisí skleníkových plynů a výkazů tunokilometrů a akreditaci ověřovatelů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU Vymezení problému bylo provedeno již v souvislosti s posouzením dopadů připojeným k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (o systému EU ETS) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES (o revizi systému EU ETS), jež zavádí systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii, aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů nákladově efektivním a ekonomicky účinným způsobem. Monitorování a vykazování Monitorování a vykazování na úrovni zařízení představuje jeden z pilířů systému pro obchodování s emisemi, jak to vyžaduje článek 14 směrnice o systému EU ETS (směrnice 2003/87/ES). Rozhodnutí 2007/589/ES, kterým se stanoví pokyny pro monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů, obsahuje standardní požadavky na monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů u zařízení spadajících do oblasti působnosti směrnice o systému EU ETS. Analýza provedená při posuzování dopadů v rámci přípravy návrhu směrnice o revizi systému EU ETS[1] odhalila řadu rozdílů v provádění a uplatňování požadavků na monitorování a vykazování ze strany členských států a příslušných orgánů. Celkový závěr zněl, že u monitorování a vykazování v Unii neexistují stejné podmínky pro všechny, což vede k různé míře přesnosti. Chybějící stejné podmínky pro všechny a následné nepřesnosti by mohly ohrozit ekologickou vyváženost a věrohodnost systému a pravděpodobně by způsobily zbytečné zvýšení nákladů. Kromě toho hodnotící projekty prováděné jménem Komise a několika členských států označily za hlavní problémy v oblasti dalšího vývoje procesu dodržování systému EU pro obchodování s emisemi nedostatek transparentnosti a informací týkajících se kvality a souladu, který může vést k nedůvěryhodnosti i k dodatečným nákladům. Výsledný/stávající systém byl navíc shledán méně účinným kvůli rozdílným předpisům a povinnostem týkajícím se monitorování a vykazování v jednotlivých členských státech. Ověřování a akreditace ověřovatelů Podobné problémy byly zjištěny rovněž u ověřování a akreditace ověřovatelů[2]. Ověřování monitorovacích zpráv je důležité, protože bez něho by provozovatelé podhodnocující množství svých emisí nejen profitovali (vyřazením menšího množství povolenek, než jaké je požadováno), ale narušili by také ekologickou vyváženost systému. Směrnice o systému EU ETS a rozhodnutí 2007/589/ES, kterým se stanoví pokyny pro monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů, upravily pouze některé základní požadavky a aspekty procesu ověřování. Jinak bylo vypracování příslušných vnitrostátních pokynů pro ověřování ponecháno na jednotlivých členských státech. Obdobné rozdíly se projevily také u akreditace ověřovatelů, jelikož členské státy pro akreditaci ověřovatelů přijaly celou řadu norem. Tento nesoulad způsobil nerovné podmínky a neefektivní fungování vnitřního trhu, což vedlo k vyšším nákladům či ke zbytečně velkým překážkám, zejména pro ověřovatele, kteří chtějí poskytovat své služby v jiných členských státech. Cílem akreditace bude zlepšit kvalitu ověřování ročních výkazů emisí a zároveň zajistit celkovou harmonizaci systému, jak stanoví článek 15 směrnice o systému EU ETS. Návrh nařízení o akreditaci a ověřování v této souvislosti odkazuje na stávající širší právní rámec pro akreditaci stanovený nařízením Rady (ES) č. 2008/765 ze dne 9. července 2008, a zejména na čl. 4 odst. 1, ve kterém se uvádí, že „každý členský stát stanoví jediný vnitrostátní akreditační orgán“, a na článek 13, podle něhož „Komise zajistí, že odvětvové akreditační systémy vymezí technické specifikace nezbytné ke splnění požadované úrovně odborné způsobilosti…..“. Také toto nařízení bylo zahrnuto do posouzení dopadů[3]. Zásada subsidiarity Pokud jde o zásadu subsidiarity, jsou opatření Unie stanovená v těchto dvou navrhovaných nařízeních oprávněná a nezbytná z těchto důvodů: Důležitými aspekty, z nichž vyplývá nezbytnost opatření Unie, jsou nadnárodní charakter změny klimatu a potřeba vytvořit stabilní, srovnatelný a ucelený systém monitorování, vykazování a ověřování emisí v Unii. Vnitrostátní opatření by sama o sobě nezajistila skutečné dodržování požadovaných závazků a rovněž by nestačila ke splnění cílů uvedených ve směrnici 2003/87/ES, ani k dosažení cílů vymezených v této směrnici. Proto je nezbytné vytvořit příslušný rámec na úrovni Unie. Obě navrhovaná prováděcí nařízení jsou nezbytná k tomu, aby byla v maximální možné míře vypracována harmonizovaná metodika vykazování, jelikož se zaměřují na nákladově nejefektivnější požadavky a zároveň vytvářejí vhodné podmínky pro vzájemné uznávání. Zvýšení účinnosti vykazování představuje klíčový aspekt pro dosažení cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů. Snížení emisí skleníkových plynů vyžaduje koordinaci celé řady nástrojů, vymezení společných kritérií a obecnou včasnost vykazování, aby byla možná náležitá konsolidace údajů členských států na úrovni Unie. Koordinace sedmadvaceti různých systémů by vyžadovala větší náklady než vytvoření jediného harmonizovaného systému. Jelikož jsou zastřešující závazky stanoveny na úrovni Unie, je zároveň efektivnější vyvíjet požadované nástroje vykazování i podmínky pro ověřování a akreditaci ověřovatelů. Opatření na úrovni Unie by přinesla zjevný prospěch v porovnání s opatřeními na úrovni členských států, zejména snížením rizik v podobě rozporů, mezer, úniků či dvojího započítávání. Opatření na úrovni Unie navíc představují nejlepší způsob, jak všem zajistit stejné podmínky, a umožňují tak ověřovatelům, aby poskytovali své velmi kvalitní služby v celé Unii. Zásada proporcionality Návrh odpovídá zásadě proporcionality z těchto důvodů: Obě navrhovaná nařízení nepřesahují rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů v podobě zlepšení kvality údajů o změně klimatu a zajištění nezávislého a nestranného ověřování akreditovanými a odborně způsobilými ověřovateli v souladu s požadavky stanovenými v článcích 14 a 15 směrnice 2003/87/ES. Návrhy dále přispívají k naplnění celkového cíle Unie, jímž je dosažení kjótských cílů Unie v oblasti snižování emisí skleníkových plynů, cílů Unie zakotvených v klimaticko-energetickém balíčku, Kodaňské dohodě a v rozhodnutí 1/CP.16 („dohody z Cancúnu“). Návrh počítá se souborem pravidel monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů v rámci systému EU ETS i pro systém ověřování a akreditace ověřovatelů, který – pokud jde o praxi a postupy – plně odpovídá potřebám a kapacitě zařízení, provozovatelů i provozovatelů letadel a zahrnuje ucelený soubor ustanovení zvýhodňujících menší zařízení. Stávající posouzení dopadů bylo přepracováno v souladu se stanoviskem Výboru pro posouzení dopadů a v něm uvedenými doporučeními. Stanovisko bylo poskytnuto dne 22. července 2011 v rámci písemného postupu v návaznosti na písemnou odpověď GŘ pro oblast klimatu na původní kontrolní seznam kvality posouzení dopadů, který Výbor pro posouzení dopadů vydal dne 19. července 2011. Byla nalezena vhodná řešení problémů nastíněných v kontrolním seznamu kvality posouzení dopadů, zejména pokud jde o používání názorných příkladů při vymezení problému, určení příkladů „INTELIGENTNÍCH“ cílů, lepší vymezení možností politiky, snahu posoudit náklady a přínosy navrhovaných změn, lepší porovnávání možností pomocí souhrnných tabulek a vypracování zvláštní části věnované subsidiaritě a proporcionalitě. Revidované posouzení dopadů bude zveřejněno podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001. Žádná část posouzení dopadů není důvěrná. 2. NAŘÍZENÍ O MONITOROVÁNÍ A VYKAZOVÁNÍ 2.1. Obecné cíle politiky Hlavní cíle byly určeny již v posouzení dopadů připojeném k návrhu směrnice 2009/29/ES. Tyto cíle jsou následující: · zajištění společného přístupu, pokud jde o monitorování a vykazování, s cílem zaručit ekologickou efektivitu a vyváženost systému a zvýšit také jeho nákladovou efektivnost; · usilování o větší soulad a transparentnost, jež může v dlouhodobé perspektivě vést k úsporám pro všechny zúčastněné strany; · zvýšení nákladové efektivnosti norem monitorování a vykazování, jelikož se předpokládá, že tyto normy posílí důvěru ve zprávy určené trhu, a tak pozitivně, i když nepřímo, ovlivní jeho účinnost. 2.2. Možnosti politiky 2.2.1. Posouzení nejistoty Mezi příslušnými orgány, provozovateli a ověřovateli neexistuje žádná shoda na tom, jak posuzovat nejistotu, týkající se měření stávajícího zařízení či analýz. Možnost č. 1: Zachovat s ohledem na „posouzení nejistoty“ stávající požadavky v pokynech pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Možnost č. 2: Podstatně zvýšit pragmatičnost a srovnatelnost současných přístupů. Výsledkem bude větší důraz na jiná kvalitativní kritéria, jakými jsou správná instalace zařízení, údržba a kalibrace nástrojů („komplexní změna politiky“). Nařízení o monitorování a vykazování vysvětluje, v jaké míře by měl být důkaz o posouzení nejistoty součástí plánu pro monitorování, jak by měl být posuzován příslušnými orgány a co je třeba vykázat v ročním výkazu emisí. Prostor pro přímočařejší přístupy je přizpůsoben menším producentům emisí a jednoduchým zařízením, přičemž se vychází z toho, co již bylo formulováno v nařízení o monitorování a vykazování. Preferována je možnost č. 2. 2.2.2. Harmonizovaný výklad neúměrně vysokých nákladů Definice neúměrně vysokých nákladů uvedená v oddílu 2 pokynů pro monitorování a vykazování je členskými státy vykládána rozdílně. Možnost č. 1: Zachovat požadavky původní definice v pokynech pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Možnost č. 2: Vysvětlit, jak spočítat a porovnat náklady a přínosy jednotlivých metod monitorování. Náklady musí zahrnovat rovněž období amortizace. Přínos se musí počítat jako faktor zlepšení násobený referenční cenou. Aby se ukázalo, jak úměrně nebo neúměrně vysoké by byly náklady spojené s prováděním jednoho či několika opatření s cílem dosáhnout nejvyšších úrovní přesnosti[4], měl by provozovatel porovnat náklady spojené s prováděním opatření ke zlepšení měření, odběru vzorků a/nebo analytické přesnosti se získanými přínosy („dílčí změna politiky“). Preferována je možnost č. 2. 2.2.3. Přemístění CO2 Současná ustanovení v pokynech pro monitorování a vykazování mohou vést k úniku CO2 ze systému a k nesrovnalostem ve vnitrostátních inventářích, jelikož se v nich mnohá opatření nemohou objevit. Jednotný výklad provádění ustanovení týkajících se přemístěného CO2 neexistuje. Možnost č. 1: Zachovat požadavky oddílu 5.7 pokynů pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Možnost č. 2: Ustanovení umožňující odečtení přemístěného CO2 z vykazovaných emisí bude povoleno pouze v případě přemístění pro účely zachycování a uchovávání uhlíku (v případě, že je v rámci systému EU ETS zajištěno a nadále kontrolováno dlouhodobější uchovávání). Preferována je možnost č. 2. 2.2.4. Zpracování tuhé a kapalné biomasy, včetně kritérií udržitelnosti Již směrnice o systému EU ETS stanoví, že „biomasa“ má emisní faktor nula, a proto neprodukuje žádné vykazatelné emise CO2. Biomasa pro účely systému EU pro obchodování s emisemi je v současné době definována pouze v pokynech pro monitorování a vykazování. Tuto definici je třeba aktualizovat, aby více odpovídala běžnější evropské definici biomasy i politice v oblasti obnovitelných zdrojů energie. Cílem je především zabránit dalšímu používání určitých biopaliv a biokapalin, které jsou nyní pokládány za neudržitelné. Směrnice 2009/28/ES o obnovitelných zdrojích energie stanovila pro biopaliva a biokapaliny kritéria udržitelnosti, podle kterých je obnovitelná energie získaná z biomasy ekonomicky podporována. Zvažovaly se tři možnosti. Možnost č. 1: Zachovat definici uvedenou v pokynech pro monitorování a vykazování. („žádná změna politiky“). Dojde k nesouladu se směrnicí o obnovitelných zdrojích energie. Tato možnost bude dále podporovat omezený přístup k biomase a ohrožovat integritu systému EU ETS. Možnost č. 2: Přejít k definici slučitelné se směrnicí o obnovitelných zdrojích energie, ale nepodřídit se kritériím udržitelnosti. Tento přístup zachová nulovou hodnotu u biomasy, ale nezahrnuje kritéria udržitelnosti („pouze definice podle směrnice o obnovitelných zdrojích energie“). Problém nesouladu se směrnicí o obnovitelných zdrojích energie vyřeší tato možnost jen částečně a bude nadále ohrožovat integritu systému EU ETS. Možnost č. 3: Přejít k definici slučitelné se směrnicí o obnovitelných zdrojích energie a požadavkům na biopaliva a biokapaliny s cílem splnit kritéria udržitelnosti uvedená ve směrnici o obnovitelných zdrojích energie, a dosáhnout tak nulové hodnoty. Tato možnost vyhoví směrnici o obnovitelných zdrojích energie i kritériím udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny, kvůli kterým byla kritéria EU vypracována. Hospodářské pobídky podporující kritéria udržitelnosti budou mít pozitivní efekt, neboť sníží hospodářský a administrativní dopad („definice podle směrnice o obnovitelných zdrojích energie plus kritéria udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“). Každá další možnost, kterou lze vypracovat, bude předjímat možné budoucí změny politiky, které daleko přesáhnou oblast působnosti současného prováděcího opatření. Především zavedení kritérií udržitelnosti pro pevnou biomasu do systému EU ETS není v této fázi reálné vzhledem k tomu, že žádná povinná celoevropská kritéria udržitelnosti neexistují a většina dodávek probíhá v malém měřítku a značně různorodým způsobem. Preferována je možnost č. 3 jakožto základ pro monitorování a vykazování. 2.2.5. Postup a četnost odběru vzorků Pokyny pro monitorování a vykazování obsahují pragmatické náznaky požadavků týkajících se odběru vzorků a toho, jak určit četnost odběru v případech, kdy mají být vlastnosti materiálu určeny analýzou (např. obsah uhlíku). V praxi však mezi různými členskými státy neexistuje jednotný výklad toho, jak požadavky na odběr vzorků zavést. Možnost č. 1: Potvrdit pragmatický přístup pokynů pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Možnost č. 2: Vysvětlit požadavky týkající se odběru vzorků a posoudit platnost norem. Provozovatel konkrétně příslušnému orgánu předloží ke schválení plán odběru vzorků pro každý druh paliva či materiálu. Tento přístup sice bude ze střednědobého až dlouhodobého hlediska vhodnější, ale v současné době ho bohužel není možné v rámci přípravy současného nařízení o monitorování a vykazování rozpracovat. Je tomu tak kvůli nedostatku poznatků a časové tísni. Další úsilí lze v této oblasti vyvinout v souvislosti s chystanými pokyny doprovázejícími provádění nařízení o monitorování a vykazování. Preferována je možnost č. 1. 2.2.6. Vykazování údajů o výrobě Podle čl. 14 odst. 2 směrnice o obchodování s emisemi: „Nařízení […] může rovněž stanovit požadavky na provozovatele, aby podávali zprávy o emisích souvisejících s výrobou produktů vyráběných v energeticky náročných průmyslových odvětvích, která mohou podléhat mezinárodní hospodářské soutěži. Uvedené nařízení může rovněž stanovit požadavek nezávislého ověření těchto informací. K těmto požadavkům může patřit vykazování úrovně emisí z výroby elektřiny, na které se vztahuje systém Společenství a které souvisejí s výrobou těchto produktů.” Možnost č. 1: Neupřesnit požadavky na monitorování v nařízení pro monitorování a vykazování. Možnost č. 1 zachová zaměření daného nařízení na emise skleníkových plynů, a potvrdí tak ekologickou vyváženost a efektivitu systému. Možnost č. 2: Zavést požadavky na monitorování údajů o výrobě. Vypracovat příslušné požadavky na vykazování údajů o výrobě a spotřeby energie. Vytvořit příslušné definice („komplexní změna“). Nařízení o monitorování a vykazování se zabývá ročními emisemi skleníkových plynů. Monitorování a vykazování údajů o výrobě tak bude lépe zasazeno do kontextu takzvaného „rozhodnutí o referenčních úrovních“[5]. Preferována je možnost č. 1. 2.2.7. Zjednodušené postupy a požadavky Možnost č. 1: Zachovat současné zjednodušené požadavky v pokynech pro monitorování a vykazování (“žádná změna politiky”). Tato možnost nebude stačit k zajištění nákladové efektivnosti pro malé producenty emisí, zejména kvůli jejímu nevyváženému provádění na úrovni členských států. Možnost č. 2: Budou vypracovány další zjednodušené postupy a požadavky. Dle nejdůležitějšího z nich může provozovatel příslušnému orgánu předložit zjednodušený plán pro monitorování. Na zařízení s nízkými emisemi (méně než 25 000 tun CO2 ročně bez biomasy a před odečtením přemístěného CO2) se bude vztahovat výjimka týkající se zprávy o zlepšení. Nařízení rovněž poskytne zjednodušenou metodiku monitorování pro jednoduchá zařízení. To malým producentům emisí zajistí nižší náklady. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 2.2.8. Uplatňování zásady zlepšování Možnost č. 1: Zachovat současné požadavky na uplatňování zásady zlepšování uvedené v pokynech pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Tato možnost vede k nevyváženému provádění zásady zlepšování. Dynamický a kvalitativní vývoj monitorování a vykazování v rámci systému EU ETS tímto způsobem zajištěn nebude. Možnost č. 2: Zlepšit uplatňování zásady zlepšování tím, že budou v rámci procesu ověřování předloženy jednoznačné návrhy, které zohledňují doporučení vylepšit metodiku monitorování i nejvýraznější nesrovnalosti a nepřesnosti („dílčí změna“). Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 2.2.9. Informační technologie Právní základ pro používání informačních technologií / výměnu údajů pro monitorování, vykazování a ověřování představuje následující znění čl. 14 odst. 4 revidované směrnice 2009/29/ES o systému EU ETS: „Nařízení uvedené v odstavci 1 může zahrnovat požadavky na používání automatizovaných systémů a formátů výměny údajů za účelem sladění komunikace týkající se monitorovacího plánu, ročního výkazu emisí a kontrolních činností mezi provozovatelem, ověřovatelem a příslušnými orgány.“ Možnost č. 1: Není přijato žádné opatření a situace ohledně pokynů pro monitorování a vykazování zůstává stejná, kdy dosud nebyl zveřejněn elektronický protokol o vykazování emisí („žádná změna politiky“). Tato možnost bude nadále nahrávat nevyváženému přístupu k používání informačních technologií při monitorování, vykazování a ověřování v rámci systému EU ETS a bude bránit srovnávání i výměně osvědčených postupů mezi provozovateli. Možnost č. 2: Komise zveřejní standardizované elektronické šablony či specifikace k formátu souboru za účelem předkládání plánů pro monitorování, ročních výkazů emisí a výkazu údajů o tunokilometrech. Komise zavede patřičnou kontrolu kvality a postupy pro uchovávání elektronických šablon a specifikací k formátu souboru, které zveřejňuje („dílčí změna politiky“). Osvědčené postupy informačních systémů a moderní šablony se zabudovanými, automatizovanými kontrolami mohou podstatně posílit a vylepšit strukturu a postupy systému EU ETS. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 2.3. Posouzení kumulovaných dopadů preferovaných možností Zajištění společného přístupu s cílem zaručit ekologickou efektivitu i vyváženost systému a zvýšit nákladovou efektivnost. Splnění tohoto cíle povede k větší rovnosti v distribuci zařízení v celé EU. Zvolené možnosti politiky by rovněž měly přispět k omezení pravomocí příslušných orgánů při posuzování plánů pro monitorování a vykazování, a tedy ke spravedlivějšímu způsobu, jakým se s provozovateli jedná a jakým jsou jim ukládány požadavky. Usilování o větší soudržnost a transparentnost, jež v dlouhodobé perspektivě může vést k úsporám pro všechny zúčastněné strany. Dle stávající možnosti týkající se monitorování budou nesourodé přístupy vypracované v rámci pokynů pro monitorování a vykazování nadále zvýhodňovat zařízení v určitých členských státech před podobnými zařízeními v jiných členských státech, a budou tak moci ovlivňovat jejich konkurenceschopnost. Široká škála přístupů k udělování povolení a dodržování norem v různých členských státech může vést k obavám o konkurenceschopnost a k následné ztrátě důvěry v systém EU ETS. Všechny preferované možnosti by měly zajistit větší jistotu ohledně požadavků, neboť členským státům, provozovatelům a ověřovatelům ponechávají menší prostor pro obměny. Zjednodušení stávajících ustanovení dále zvýší transparentnost systému. Zvýšení nákladové efektivnosti norem pro monitorování a vykazování, jelikož se předpokládá, že tyto normy posílí důvěru ve zprávy určené trhu, a tak pozitivně, i když nepřímo ovlivní účinnost trhu. Zvolené možnosti politiky zajistí větší nákladovou efektivnost a důvěru v systém tím, že objasní požadavky týkající se dosud sporných oblastí a v přiměřené míře potvrdí povolená zjednodušení. Závěrem musíme konstatovat, že náklady byly posuzovány jednotlivě. Posuzování celkových nákladů by nebylo z vědeckého hlediska opodstatněné a nebylo by významnější přidanou hodnotou, jelikož se snažíme odůvodnit výběr konkrétních možností v rámci samostatných operačních cílů. Pokud jde o devět níže uvedených témat týkajících se monitorování a vykazování, bylo vytvořeno pět kategorií souvisejících s očekávanými dopady na nezbytné lidské zdroje a finanční náklady. Tyto kategorie byly ověřeny prostřednictvím vybraných rozhovorů s představiteli příslušných orgánů, ověřovatelů a sekretariátu fóra pro dodržování systému EU ETS. I. Výrazný pokles nákladů i nezbytných zdrojů II. Určitý pokles nákladů i nezbytných zdrojů III. Žádná očekávaná změna nákladů, ani nezbytných zdrojů IV. Určitý nárůst nákladů i nezbytných zdrojů V. Výrazný nárůst nákladů i nezbytných zdrojů Souhrnná tabulka Možnosti politiky || Žádná změna politiky || Změna || Náklady/úspory Posouzení nejistoty || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Pragmatická změna * || Kategorie I Neúměrně vysoké náklady || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Vysvětlit způsob výpočtu * || Kategorie II Přemístění CO2 || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Regulovat přemístění * || Kategorie III Tuhá a kapalná biomasa || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Aktualizovat definici biomasy včetně kritérií udržitelnosti * || Kategorie IV Postup a četnost odběru vzorků || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování * || Vysvětlit požadavky na odběr vzorků || Kategorie III – kategorie IV Vykazování údajů o výrobě || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování * || Připojit požadavky na údaje o výrobě || Kategorie III Zjednodušené postupy a požadavky || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Další zjednodušení* || Kategorie II a I Uplatnění zásady zlepšování || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Prosazovat zásadu zlepšování * || Kategorie II Informační technologie || Neučinit žádná opatření || IT/výměna údajů pro monitorování, vykazování a ověřování v rámci systému EU ETS * || Kategorie II a I * Preferované možnosti 3. NAŘÍZENÍ O AKREDITACI A OVĚŘOVÁNÍ 3.1. Obecné cíle politiky Také konkrétní cíle týkající se ověřování a akreditace byly určeny již v posouzení dopadů připojeném k návrhu směrnice 2009/29/ES. Tyto cíle jsou následující: stanovení jednotné a srovnatelné úrovně ověřování a akreditace; harmonizace vnitřního trhu s ověřovacími a akreditačními službami a zvýšení nákladové efektivnosti. Pokyny pro monitorování a vykazování stanoví základní přístup k ověřování v souladu s kritérii pro ověřování vymezenými v příloze V směrnice o systému EU ETS. Na základě opatření nastíněných v příloze V a příslušných zkušeností s auditem v jiných oblastech, zejména s finančním auditem, Evropská organizace pro spolupráci v oblasti akreditace vypracovala podrobné pokyny týkající se posuzování a akreditace ověřovatelů a ověřovacích orgánů v rámci systému EU ETS (dokument Evropské organizace pro spolupráci v oblasti akreditace č. 6/03). V roce 2007 byly tyto pokyny formálně uznány v nových pokynech pro monitorování a vykazování a ve většině členských států nyní tvoří základ pro ověřování a akreditaci v rámci systému EU ETS. 3.2. Možnosti politiky 3.2.1. Akreditace a certifikace ověřovatelů Článek 15 směrnice 2009/29/ES v souvislosti s akreditací ověřovatelů jasně naznačuje, že „Komise [přijme] nařízení o […] akreditaci ověřovatelů a dohledu nad nimi.“ Možnost č. 1: Potvrzování ověřovatelů je vyhrazeno pouze akreditačním orgánům. Možnost č. 1 představuje variantu výslovně uvedenou v článku 15 směrnice 2009/29/ES. Možnost č. 1 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Možnost č. 2: Potvrzování ověřovatelů je rozšířeno na vnitrostátní certifikační orgány s ohledem na dřívější ujednání týkající se malého počtu členských států. Tato možnost je plně v souladu s článkem 15 směrnice 2009/29/ES i čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 765/2008, tedy rámcovými právními předpisy vztahujícími se k akreditaci. V rámci systému se tak usnadní certifikace ověřovatelů jakožto fyzických osob, což představuje paralelní a srovnatelný přístup k akreditaci. Preferována je možnost č. 2. 3.2.2. Vzájemné uznávání ověřovatelů Možnost č. 1: Vzájemné uznávání ověřovatelů není spojeno s akreditací. Tato možnost nebere v potaz požadavky stanovené směrnicí 2009/29/ES, podle nichž „Komise […] upřesní podmínky […] [pro] vzájemné uznávání…“ Možnost č. 2: Vzájemné uznávání ověřovatelů probíhá, pokud jsou akreditováni akreditačními orgány či certifikováni vnitrostátními orgány, které úspěšně prošly vzájemným hodnocením. Podle nařízení Rady (ES) č. 2008/765 musí být ověřovatelé akreditovaní akreditačním orgánem, který se úspěšně podrobil vzájemnému hodnocení, vzájemně uznáni všemi členskými státy. Akreditační orgány poskytují zpětnou vazbu ohledně výkonnosti ověřovatelů. Tato možnost usnadní volný pohyb ověřovatelů, jejichž úroveň kvality je srovnatelná. Na rozdíl od možnosti č. 1 tato možnost posílí celkovou harmonizaci, pokud jde o kvalitu ověřovatelů a prováděných ověření. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 3.2.3. Vzájemné hodnocení akreditačních orgánů Nařízení Rady (ES) č. 2008/765 vyžaduje, aby všechny vnitrostátní akreditační orgány podléhaly vzájemnému hodnocení organizovanému orgánem uznaným podle článku 14 tohoto nařízení. Tímto uznaným orgánem je v současné době Evropská organizace pro spolupráci v oblasti akreditace.[6] Možnost č. 1: Vzájemné hodnocení akreditačních orgánů je výlučně v kompetenci Evropské organizace pro spolupráci v oblasti akreditace. Evropská organizace pro spolupráci v oblasti akreditace standardně provádí pravidelná vzájemná hodnocení mezi svými členy. Pokud by hodnocení zůstalo rutinní činností této organizace, hrozilo by, že nebude přihlédnuto k relevantním informacím příslušných orgánů o konkrétních požadavcích týkajících se systému EU ETS. Možnost č. 2: V rámci vzájemného hodnocení akreditačních orgánů by měly být vypracovány konkrétní požadavky vztahující se na systém EU ETS. Díky této možnosti bude Evropská organizace pro spolupráci v oblasti akreditace moci zavádět vhodnější kritéria vzájemného hodnocení podle požadavků systému EU ETS. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 3.2.4. Průběžný dohled nad ověřovateli a opravná opatření Možnost č. 1: Příslušné orgány by měly být oprávněny hodnotit kvalitu auditů a provádět další šetření, jsou-li zjištěni nevýkonní ověřovatelé. Tato možnost by mohla vést k překrývání pravomocí mezi různými zúčastněnými institucemi. To bude mít dopad na celkovou účinnost systému. Možnost č. 2: Dozor nad ověřovateli je omezen na akreditační orgány. Norma ISO 17011, která akreditačním orgánům ukládá povinnost vykonávat dozor, ponechává prostor pro různý výklad týkající se četnosti dozoru a způsobu jeho vykonávání. Nedostatek informací příslušných orgánů by mohl zabránit získání jejich užitečného doplňujícího pohledu a způsobit nedostatečnou kvalitu ověřování. Tato možnost uspokojivě nevyřeší problém účinnosti nařízení o monitorování a vykazování vzhledem k tomu, že akreditační orgány nejsou se systémem EU ETS plně seznámeny. Možnost č. 3: V souvislosti s dohledem nad ověřovateli by měl být vytvořen systém pro výměnu stanovisek mezi akreditačními a příslušnými orgány. Nařízení o akreditaci a ověřování proto stanoví požadavky na výměnu informací mezi příslušnými a akreditačními orgány. Tato možnost zlepší komunikaci o transparentnosti a stavu akreditace ověřovatelů, jelikož stanoví jednoznačné požadavky pro všechny členské státy. Maximalizuje rovněž užitečnou výměnu informací mezi akreditačními a příslušnými orgány úsporným způsobem a bez zdvojení rolí. Možnost č. 3 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 3. 3.2.5. Analýza rizik Možnost č. 1: Zachovat obecné požadavky stanovené v oddílu 10.4.2 písm. b) pokynů pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Účinná analýza rizik je důležitá pro celkové plánování ověřování. Proces analýzy rizik, který nebere patřičně v úvahu strategickou analýzu ani posouzení rizik provozovatele, by mohl vést k chybnému ověřovacímu posudku či k neúplnému ověření, což by si vyžádalo částečné opakování procesu a další náklady pro provozovatele. Možnost č. 2: Vypracovat konkrétnější požadavky týkající se strategické analýzy a hodnocení rizik provozovatele, včetně doporučení možných vylepšení. Tato možnost stanoví jasně formulované požadavky na ověřovatelovu strategickou analýzu i na analýzu rizik v souladu s dokumentem Evropské organizace pro spolupráci v oblasti akreditace č. 6/03. Popíše vzájemnou souvislost mezi strategickou analýzou a analýzou rizik i způsob, jakým se podílejí na požadovaném ověřování (kontrolách a testování údajů). Tato možnost je již využívána většinou členských států a má uspokojivé výsledky. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 3.2.6. Zjednodušené postupy a požadavky Možnost č. 1: Členské státy mohou ověřovatelům umožnit, aby pro provozovatele a provozovatele letadel používali zjednodušené plány a postupy ověřování, pokud budou splněny určité podmínky, které musí potvrdit Komise. Tato možnost poskytne značný prostor pro snížení nákladů na ověřování. U malých a jednoduchých zařízení za určitých podmínek umožňuje častěji upustit od prohlídky na místě (stále na základě analýzy rizik). Možnost č. 1 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Možnost č. 2: Zjednodušené ověřování není povoleno. Tato možnost bude malé producenty emisí nadále zatěžovat značnými a nepřiměřenými náklady. Výsledkem bude výrazně nízká účinnost systému a žádná skutečná přidaná hodnota. Preferována je možnost č. 1. 3.2.7. Otázka individuálních ověřovatelů a nezávislý technický přezkum Možnost č. 1: Individuálním ověřovatelům je (jakožto fyzickým osobám) dovoleno provádět ověřování a žádný nezávislý technický přezkum se nevyžaduje. Tato možnost povede k výraznému poklesu efektivity ověřování. Možnost č. 2: Individuálním ověřovatelům je (jakožto právnickým či fyzickým osobám) povoleno provádět ověřování a nezávislý technický přezkum se vyžaduje. O akreditaci subjektů posuzování shody pojednává nařízení (ES) č. 765/2008. Subjektem posuzování shody se rozumí subjekt, který vykonává činnosti posuzování shody, včetně kalibrace, zkoušení, certifikace a inspekce.[7] To naznačuje, že nový akreditační rámec nedovoluje, aby činnost posuzování shody vykonávaly osoby. Pokud by se však individuální ověřovatelé proměnili v orgán tím, že by se stali právním subjektem, mohlo by obecné mínění vést k interpretaci, že podle nařízení o akreditaci může být subjektem posuzování shody rovněž jednotlivec. Oddíl 3.3.3 normy ISO 14065 dokonce výslovně uvádí, že ověřovacím orgánem může být osoba. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 3.2.8. Obsah ověřovací zprávy Možnost č. 1: Zachovat obecné požadavky uvedené v oddílu 10.4.2 písm. e) pokynů pro monitorování a vykazování („žádná změna politiky“). Tato možnost vede k nejednotnému a netransparentnímu ověřování. To bude mít dopad na efektivitu i účinnost systému a také na vzájemné uznávání akreditovaných ověřovatelů. Možnost č. 2: Vypracovat podrobnější seznam požadavků týkajících se obsahu ověřovací zprávy. Soubor společných požadavků je vypracován v nařízení o akreditaci a ověřování. Hlavní prvky a doplňující informace se budou týkat prohlídek na místě, ověřovacího týmu, osoby provádějící technický přezkum, potvrzení zásad, seznamu paliv a doporučení možných vylepšení. Výsledkem bude jednotný obsah zprávy. Na začátku to pravděpodobně způsobí mírné zvýšení nákladů na ověřování, ty však budou vyváženy větší transparentností ověřování. Na úrovni příslušných orgánů bude možné získat více poznatků o kvalitě ověřování. Možnost č. 2 je plně v souladu s původními požadavky stanovenými v posouzení dopadů směrnice 2009/29/ES. Preferována je možnost č. 2. 3.3. Posouzení kumulovaných dopadů preferovaných možností Jednotná a srovnatelná úroveň ověřování a akreditace: Nařízení o akreditaci a ověřování poskytne mnohem větší jistotu, pokud jde o jednotné provádění na úrovni členských států. Společný přístup k ověřování posílí transparentnost, zpřesní požadavky a také by měl zvýšit důslednost, se kterou se ověřování v celé EU provádí. Tím se posílí ekologická vyváženost systému i důvěra v samotný proces ověřování. Harmonizovaný vnitřní trh s ověřovacími a akreditačními službami: Nařízení o akreditaci a ověřování uloží přímé požadavky příslušným jednotlivcům (ověřovatelům, ověřovacím orgánům, akreditačním orgánům, příslušným orgánům atd.), aniž by bylo přinejmenším sedmadvacetkrát vykládáno a různě uplatňováno minimálně v 27 vnitrostátních právních systémech. Koordinovanější akreditace omezí obavy členských států, podle kterých ověřovatelé v některých členských státech nesplňují stejné normy jako ti, kteří byli akreditováni vlastním akreditačním orgánem. To povede k deregulaci trhu a umožní ověřovatelům, aby působili v celé EU (v závislosti na jazykových požadavcích). Zvýšení nákladové efektivnosti: Vypracování jednoho souboru pravidel ověřování a akreditace platného pro celou EU po počátečním období věnovaném úpravám přinese členským státům výrazné úspory nákladů. Úspory nákladů pro příslušné orgány mohou pramenit z toho, že nařízení bude přímo použitelné pro ověřovatele a další uvedené strany. Nebylo by třeba měnit vnitrostátní právní předpisy, pokud by se nařízení změnilo, jelikož se použije přímo. Rovněž by nedocházelo k průtahům při dosahování lepší harmonizace požadavků, neboť by se použily okamžitě. Pokud jde o osm níže uvedených témat týkajících se akreditace a ověřování, bylo vytvořeno pět kategorií souvisejících s očekávanými dopady na nezbytné lidské zdroje a finanční náklady. Tyto kategorie byly ověřeny prostřednictvím vybraných rozhovorů s představiteli příslušných orgánů, ověřovatelů a sekretariátu fóra pro dodržování systému EUU ETS. I. Výrazný pokles nákladů i nezbytných zdrojů II. Určitý pokles nákladů i nezbytných zdrojů III. Žádná očekávaná změna nákladů, ani nezbytných zdrojů IV. Určitý nárůst nákladů i nezbytných zdrojů V. Výrazný nárůst nákladů i nezbytných zdrojů Vzhledem k novému přístupu k akreditaci a ověřování nelze u většiny možností v následující tabulce uvést „skutečný výchozí bod“. Souhrnná tabulka Možnosti politiky || Možnost č. 1 || Možnost č. 2 || Náklady/úspory Akreditace a certifikace ověřovatelů || Potvrzování omezeno na akreditační orgány || Rozšířeno také na vnitrostátní certifikační orgány * || Kategorie IV Vzájemné uznávání ověřovatelů || Vzájemné uznávání nespojené s akreditací || Vzájemné uznávání spojené s akreditací * || Kategorie II Vzájemné hodnocení akreditačních orgánů || Vzájemné hodnocení prováděné pouze Evropskou organizací pro spolupráci v oblasti akreditace || Konkrétní kritéria pro systém EU ETS * || Kategorie III Dohled nad ověřovateli || Výlučná odpovědnost příslušných orgánů || Účinná výměna informací * || Kategorie II – kategorie I Analýza rizik || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Vypracovat konkrétní požadavky * || Kategorie I Zjednodušené postupy a požadavky || Zjednodušené ověřování je povoleno * || Zjednodušené ověřování není povoleno || Kategorie II a I Individuální ověřovatelé a nezávislý přezkum || Individuální ověřovatelé (jakožto fyzické osoby), žádný přezkum || Individuální ověřovatelé (jakožto právnické osoby) a přezkum * || Kategorie II a I Obsah ověřovací zprávy || Zachovat pokyny pro monitorování a vykazování || Konkrétnější požadavky * || Kategorie III a II * Preferované možnosti 4. ZÁVĚR 1. Všechna navrhovaná opatření jsou v souladu s požadavky stanovenými ve směrnici 2009/29/ES a uvedenými v posouzení jejích dopadů i v nařízení Rady (ES) č. 2008/765 o akreditaci a posouzení dopadů, jež je s ním spojeno. Tyto právní předpisy předem stanoví cíle, které mají obě navrhovaná nařízení podrobená přezkumu plnit. 2. Všechny preferované možnosti, které se v rámci systému EU ETS týkají výhradně monitorování a vykazování a akreditace a ověřování, jsou upraveny podle kapacity příslušných zařízení, včetně zvláštních ustanovení pro malé producenty emisí, aby byla zachována patřičná nákladová efektivnost. 3. Výběr možností značně ovlivnila nutnost jednak posílit transparentnost, porovnatelnost, soudržnost a kontinuitu, pramenící z požadavků stanovených na mezinárodní úrovni, a rovněž zjednodušit právní texty a zvýšit jejich vstřícnost vůči uživatelům. 4. Náklady se velmi obtížně určují nezávisle na dokončení dané činnosti. Četnost, jež představuje proměnnou zajišťující flexibilitu, je navíc sama předem dána harmonogramem vykazování v systému EU ETS. Především je třeba zdůraznit, že stávající nařízení mají za cíl tento systém vylepšit, aniž by přehnaně rozšiřovala povinnosti spojené s vykazováním, čímž tyto závazky udržují v předem stanoveném přijatelném rámci. [1] KOM/2008/16 ze dne 23. ledna 2008, pracovní dokument útvarů Komise připojený k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES tak, aby se zlepšil a rozšířil systém EU pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, s. 62–63, který vedl ke směrnici 2009/29/ES. [2] KOM/2008/16 ze dne 23. ledna 2008, s. 71. [3] SEK(2007) 174. [4] Systém úrovní přesnosti stanoví soubor základních prvků k určení vhodné metodiky monitorování pro každé zařízení. Systém úrovní přesnosti vytváří hierarchii různých stupňů náročnosti u údajů o činnosti, emisních faktorů, oxidačních či konverzních faktorů. Tyto stupně se označují jako „úrovně přesnosti“. Čím je číslo zvolené úrovně přesnosti vyšší, tím vyšší je přesnost / tím je systém monitorování pro dané místo specifičtější. [5] 2011/278/EU: Rozhodnutí Komise ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. [6] Čl. 10 odst. 1 navrhovaného nařízení o akreditaci. [7] Čl. 2 bod 16 nařízení o akreditaci.