Zpráva Komise Radě a Evropskému Parlamentu založená na článku 10 rámcového rozhodnutí Rady ze dne 19. července 2002 o boji proti obchodování s lidmi {SEC(2006) 525} /* KOM/2006/0187 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 02.05.2006 KOM(2006) 187 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU založená na článku 10 rámcového rozhodnutí Rady ze dne 19. července 2002 o boji proti obchodování s lidmi {SEC(2006) 525} OBSAH 1. ÚVOD 3 1.1. Souvislosti 3 2. METODA A KRITÉRIA HODNOCENÍ DANÉHO RÁMCOVÉHO ROZHODNUTÍ 4 2.1. Rámcová rozhodnutí podle čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o Evropské unii 4 2.2 . Kritéria hodnocení 4 2.3. Souvislosti hodnocení 5 3. POSOUZENÍ 5 4. Z ÁVĚR 8 ÚVOD Souvislosti Podle článku 10 odst. 2 rámcového rozhodnutí Rady ze dne 19. července 2002 o boji proti obchodování s lidmi (dále jen „rámcové rozhodnutí“) musí Komise vypracovat písemnou zprávu o opatřeních přijatých členskými státy pro dosažení souladu s tímto rámcovým rozhodnutím[?]. Odstavec 1 tohoto článku zavazuje členské státy, aby přijaly opatření nezbytná pro dosažení souladu s tímto rámcovým rozhodnutím nejpozději do 1. srpna 2004. Podle odstavce 2 členské státy ke stejnému dni sdělí generálnímu sekretariátu Rady a Komisi znění ustanovení, kterými se do jejich vnitrostátního právního řádu provádějí povinnosti vyplývající z tohoto rámcového rozhodnutí. Na základě těchto údajů a písemné zprávy předložené Komisí prověří Rada nejpozději do 1. srpna 2005, do jaké míry dosáhly členské státy souladu s tímto rámcovým rozhodnutím. Vypovídací hodnota a včasné předložení této zprávy proto z velké míry závisejí na kvalitě a informací, které Komise včas získá od členských států. Komise upozornila členské státy na jejich povinnost poskytnout příslušné informace dopisem ze dne 29. července 2004. K 1. srpnu však Komisi přijetí opatření k provedení rámcového rozhodnutí oznámily pouze čtyři členské státy (Francie, Finsko, Kypr a Rakousko). Do února roku 2005 poskytlo Komisi příslušné informace patnáct členských států (kromě výše uvedených států Německo, Estonsko, Česká republika, Malta, Španělsko, Řecko, Lotyšsko, Maďarsko, Slovenská republika, Švédsko a Spojené království). Itálie, Nizozemsko a Slovinsko zaslaly odpověď před květnem 2005, Dánsko tak učinilo dne 13. července roku 2005 a Belgie zaslala konečnou odpověď dne 29. září 2005. Polsko sice poskytlo informace dne 4. ledna 2006, zpráva však obsahuje pouze omezené informace k provedení rámcového rozhodnutí v Polsku. Od čtyř členských států (Portugalsko, Lucembursko, Irsko a Litva) neměla Komise ke konci roku 2005 žádné nebo pouze předběžné informace týkající se provádění rámcového rozhodnutí. Z tohoto důvodu nebude zpráva při analýze prováděcích opatření brát tyto členské státy v úvahu. Lhůta pro zaslání znění prováděcích ustanovení byla stanovena do 1. srpna 2004; ve zprávě však byly v maximálně možné míře zohledněny také informace poskytnuté do konce ledna roku 2006. Tato zpráva tedy hodnotí vnitrostátní prováděcí právní předpisy, o nichž byla Komise informována do konce ledna roku 2006. Pracovní dokument útvarů Komise připojený k této zprávě obsahuje podrobnou analýzu vnitrostátních opatření přijatých členskými státy za účelem dosažení souladu s rámcovým rozhodnutím. METODA A KRITÉRIA HODNOCENÍ DANÉHO RÁMCOVÉHO ROZHODNUTÍ Rámcová rozhodnutí podle čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o Evropské unii Dané rámcové rozhodnutí je založeno na Smlouvě o Evropské unie, a zejména na článku 29, čl. 31 písm. e) a čl. 34 odst. 2 písm. b) této smlouvy. Rámcová rozhodnutí lze nejlépe přirovnat k právnímu nástroji směrnice[?]. Oba nástroje jsou pro členské státy závazné, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků pro jejich provádění se ponechává vnitrostátním orgánům. Rámcová rozhodnutí však nemají přímý účinek. Komise se – alespoň za současného stavu vývoje evropského práva – nemůže obracet na Soudní dvůr a prosazovat provádění rámcového rozhodnutí na úrovni členských států. Soudní dvůr nicméně může rozhodovat spory mezi členskými státy, pokud jde o výklad nebo použití (včetně provedení) rámcového rozhodnutí. Možný výkon tohoto práva vyžaduje ucelený skutkový základ, k jehož vytvoření může zpráva Komise přispět. Kritéria hodnocení Aby bylo možné na základě objektivních kritérií vyhodnotit, zda rámcové rozhodnutí bylo členským státem plně provedeno, byla stanovena určitá obecná kritéria týkající se směrnic, která by měla být přiměřeně používána pro rámcová rozhodnutí: 1. forma a prostředky pro provedení výsledku, jehož má být dosaženo, musí být vybrány tak, aby bylo zajištěno, že směrnice s přihlédnutím ke svým cílům účinně funguje[?], 2. každý členský stát je povinen provést směrnice tak, aby splňovaly požadavky na srozumitelnost a právní jistotu, a tak převést její ustanovení do závazných vnitrostátních ustanovení[?], 3. provedení do vnitrostátního právního řádu nemusí nutně vyžadovat přesné znění použité ve směrnici; proto mohou být například dostatečná i příslušná a stávající vnitrostátní opatření, pokud je zajištěno plné použití směrnice dostatečně srozumitelným a přesným způsobem[?]; 4. směrnice musí být provedeny v předepsané časové lhůtě[?]. Oba typy nástrojů jsou závazné, „pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo“, což lze definovat jako právní či skutkovou situaci, která odpovídá zamýšlenému výsledku, který má být zajištěn daným nástrojem Smlouvy[?] . Obecné hodnocení, do jaké míry členské státy dosáhly souladu s tímto rámcovým rozhodnutím, je podle možností založeno na shora uvedených kritériích. Souvislosti hodnocení Předběžný komentář se týká právních souvislostí a následných opatření hodnotící zprávy. Jak již bylo uvedeno, v rámci prvního pilíře Komise může zahájit řízení pro porušení práva vůči členským státům. Jelikož tato možnost v rámci Smlouvy o EU neexistuje, povaha a účel této zprávy se liší od zprávy o provedení směrnice přijaté členskými státy v rámci prvního pilíře. Poněvadž se však Komise záležitostí třetího pilíře plně účastní[?], je oprávněné ji pověřit úkolem provést skutkové vyhodnocení prováděcích opatření. Tím se Radě umožní zhodnotit, do jaké míry provedly členské státy opatření nezbytná pro dosažení souladu s rámcovým rozhodnutím. Druhý předběžný komentář se týká zvláštní povahy upravované oblasti. Cílem rámcového rozhodnutí je boj proti obchodování s lidmi a zavedení alespoň nejnižšího stupně sjednocení sankcí. Od přijetí společné akce Radou v roce 1997, která se týkala opatření uplatňovaných v boji proti obchodování s lidmi a pohlavním zneužívání dětí[?], značně vzrostl počet iniciativ na vnitrostátní i na regionální úrovni. Výsledkem vídeňského akčního plán[?] a zasedání Evropské Rady v Tampere[?] byla výzva k přijetí dalších ustanovení, aby bylo možné více upravit některé oblasti trestního zákona a trestního řádu. Dané rámcové rozhodnutí mělo doplnit stávající nástroje používané v boji proti obchodování s lidmi. Ačkoli se hodnocení může a bude odkazovat na jednotlivé články, nelze je chápat zcela izolovaně. Částečné provedení či neprovedení článku nebo jeho části se rovněž projeví v souvisejících ustanoveních, u nichž by se mohlo zdát, že jsou v souladu s požadavky rámcového rozhodnutí, budou-li posuzovány samostatně, a bude mít vliv na systém jako takový. Hodnocení bude dle potřeby přihlížet k obecnému rámci trestního práva členských států. POSOUZENÍ Cílem rámcového rozhodnutí je sblížit právní předpisy členských států v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech týkající se boje proti obchodování s lidmi. Rozhodnutí dále zavádí společný rámec pro opatření na evropské úrovni za účelem řešení některých otázek, jako např. trestnost, tresty a jiné sankce, přitěžující okolnosti, soudní příslušnost, trestní stíhání a ochrana a pomoc obětem. V tomto ohledu nezaslaly všechny členské státy Komisi všechna příslušná znění svých prováděcích ustanovení. Hodnocení předložených skutečností a následné závěry se proto někdy zakládají na neúplných informacích. Komise například neobdržela informace týkající se provedení rámcového rozhodnutí od Irska, Lucemburska, Portugalska a Litvy. Obdobně je nutné konstatovat, že právní řády členských států se mohou značně lišit a že právní koncepty a jazyk nejsou v mnoha případech navzájem snadno porovnatelné. Existence právních předpisů není vždy zárukou plného provedení – rozhodující je, do jaké míry a v jakém duchu vnitrostátní soudy a / nebo správní orgány tyto právní předpisy prosazují. Vzhledem k povaze předložených údajů Komise nemá nezbytné informace, které potřebuje k posouzení takového prosazování. Článek 1 Článek 1 definuje obchodování s lidmi pro účely vykořisťování pracovní síly nebo pohlavního zneužívání. Členské státy musí trestat veškeré formy najímání, přepravy, předání nebo přechovávání nebo jakékoli jiné zacházení s osobami, na které se tato definice vztahuje. Trestná by měla být zejména všechna trestní jednání, která zneužívají fyzické nebo duševní zranitelnosti osoby. V tomto ohledu se zdá, že právní předpisy téměř všech států odrážejí ustanovení rámcového rozhodnutí. Zdá se, že velká většina členských států jedná v souladu s článkem 1 – a v tomto ohledu tedy plní požadavky rámcového rozhodnutí. Všechny členské státy stanovily trestné činy spojené s obchodováním s lidmi; existují však určité rozdíly vzhledem k různým metodologickým tradicím. Souhlas oběti s vykořisťováním[?] je nepodstatný, pokud byly použity prostředky jako nátlak, podvodné jednání apod. Některé členské státy mají ustanovení, která jsou výslovně v souladu s čl. 1 odst. 2 (Německo, Belgie, Itálie, Lotyšsko, Švédsko, Slovensko, Rakousko, Malta, Francie a Nizozemsko). V dokumentu předaném Komisi v případě polských a estonských právních předpisů však nelze nalézt zvláštní trestné činy uvedené v rámcovém rozhodnutí. Článek 2 Podle informací poskytnutých Komisi většina členských států odkazovala na stávající obecné právní předpisy týkající se spolupachatelství a nedokonaných trestných činů ve svém příslušném trestním právním systému. Některé členské státy neposkytly podrobné informace týkající se ustanovení o účastenství. V dokumentech, které poskytly, uvádějí, že jejich ustanovení se týkají pouze osob, které jsou účastníky trestných činů (Dánsko, Lotyšsko, Slovensko a Estonsko). Kypr a Finsko neposkytly Komisi informace o návodu k trestným činům. Řecko a Slovinsko neposkytly Komisi žádné informace k článku 2 rámcového rozhodnutí neposkytly. Závěrem lze uvést, že požadavek tohoto rámcového rozhodnutí lze téměř ve všech případech považovat za splněný, ačkoli pouze některé členské státy mají v této záležitosti zvláštní ustanovení. Členské státy používají častěji obecná ustanovení týkající se podněcování, pomoci, účastenství a pokusů, která se vztahují i na trestné činy týkající se obchodování s lidmi. Článek 3 Obchodování s lidmi je závažný trestný čin, často páchaný na obzvláště zranitelných osobách a musí být postihováno účinnými, přiměřenými a odrazujícími trestními sankcemi. Je nezbytné, aby tato trestná činnost nebyla řešena pouze jednotlivými kroky členských států, nýbrž je nutné přijmout společný přístup, jehož nedílnou součástí musí být stanovení základních prvků trestních činů. Zvláštní pozornost musí být věnována sankcím za protiprávní jednání spáchané za přitěžujících okolností, např. pokud byl ohrožen život oběti nebo pokud bylo vůči oběti použito hrubé násilí. Otázku, zda trestní sankce, jež mohou být uloženy členskými státy, jsou dostatečně účinné a odrazující, lze zodpovědět kladně. Členské státy ve většině případů předpokládají u trestných činů týkajících se obchodování s lidmi trest odnětí svobody s nejvyšší horní sazbou; a to zejména u trestných činů spáchaných za přitěžujících okolností, v některých případech je trestem doživotní odnětí svobody. Podle čl. 3 odst. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí ukládají členské státy pro trestné činy spáchané za účelem pohlavního zneužívání různé sankce v závislosti na věku oběti. Lze však namítnou, zda všechny trestné činy v oblasti obchodování s dětmi (tj. včetně obchodování pro účely vykořisťování pracovní síly a zahrnující všechny osoby mladší osmnácti let a ne pouze pod hranicí pohlavní dospělosti) by neměly být považovány za spáchané za přitěžujících okolností. Zdá se, že takový společný postup by zajistil přiměřenou ochranu dětí a větší soulad s Úmluvou o právech dítěte z roku 1989 (dále Úmluva) [?] , která představuje nejdůležitější mezinárodní právní nástroj v oblasti práv dítěte, obsahuje i ustanovení o obchodování s dětmi[?] a vztahuje se na všechny děti mladší 18 let. Článek 4 a 5 Analogicky ke konceptu odpovědnosti fyzických osob rámcové rozhodnutí ponesou odpovědnost právnické osoby. Právnické osoby lze činit odpovědnými za protiprávní jednání, která v jejich prospěch spáchá jakákoli osoba jednající samostatně nebo jako člen orgánu dotyčné právnické osoby nebo osoba, která má rozhodovací pravomoc. Sankce ukládané právnickým osobám budou „účinné, přiměřené a odrazující“; budou zahrnovat pokuty trestní nebo jiné povahy a mohou zahrnovat i jiné sankce jako například dočasný nebo trvalý zákaz provozování obchodních činností, zánik z rozhodnutí soudu nebo zbavení oprávnění pobírat veřejné výhody nebo podpory. Právní předpisy většiny členských států umožňují trestání právnických osob prostřednictvím trestních nebo administrativních opatření. Pouze právní předpisy České republiky, Lotyšska a Slovenské republiky neumožňují, aby právnické osoby byly činěny odpovědnými za protiprávní jednání. Článek 5 rámcového rozhodnutí stanoví, že minimální povinností, pokud jde o sankce vůči právnickým osobám, je uložení pokut trestněprávní nebo jiné povahy. Potud se tedy zdá, že články 4 a 5 jsou ve velké míře prováděny. Článek 6 Všechny členské státy budou zřejmě schopny zajistit soulad s tímto článkem, pokud jde o uplatnění zásady územní příslušnosti uvedené v čl. 6 odst. 1 písm. a). Pokud jde o soudní příslušnost mimo rámec výsostného území státu, většina členských států má nebo bude mít předpisy, která v různé míře zahrnují principy aktivní a pasivní právní subjektivity, jak stanoví čl. 6 odst. 1 písm. b) a c). Zdá se, že velká většina členských států stanovila příslušnost ve vztahu k trestným činům, které v zahraničí spáchali jejich vlastní státní příslušníci podle čl. 6 odst. 1 písm. b). To je obzvlášť důležité, protože obchodování s lidmi má často nadnárodní rozměr. Méně jasná je situace, pokud jde o čl. 6 odst. 1 písm. c) rámcového rozhodnutí Rady týkající se příslušnosti ve vztahu k trestným činům, které v zahraničí spáchaly právnické osoby se sídlem na území příslušného členského státuěkteré členské státy, například Spojené království, toto ustanovení provedly. Jiné, například Dánsko, se rozhodly, že toto pravidlo příslušnosti nepoužijí, pokud je trestný čin spáchán mimo jejich území a informovaly o tom Komisi v souladu s čl. 6 odst. 2 a 4. Ani Maďarsko nestanovilo svoji příslušnost podle čl. 6 odst. 1 písm. c), ačkoli je odpovědnost právnických osob v maďarském právu obecně upravena. Článek 7 Článek 7 upravuje dvě různé otázky; za prvé stanoví, že vyšetřování a stíhání trestných činů obchodování s lidmi nezávisí ani na výpovědi ani na trestním oznámení oběti. Členské státy tuto povinnost obecně plní. Zadruhé, článek 7 ukládá členským státům povinnost poskytovat zvláštní ochranu a pomoc obětem, zejména dětem. To se týká především použití rámcového rozhodnutí Rady 2001/220/SVV ze dne 15. března 2001 o postavení obětí v trestním řízení. Avšak pouze několik členských států zaslalo Komisi příslušné informace týkající se provádění článku 7. Proto je obtížné tento aspekt provádění posoudit. Článek 8 Komise nezískala zvláštní informace o provedení do právního řádu Gibraltaru. Z ÁVĚR Je nutné konstatovat, že Komisi nepředaly všechny členské státy všechna příslušná znění svých prováděcích opatření včas. Hodnocení a závěry zprávy se proto někdy zakládají na neúplných informacích. Na základě poskytnutých informací se zdá, že požadavky stanovené v rámcovém rozhodnutí Rady byly členskými státy z velké míry splněny – buď již existují stávající vnitrostátní právní předpisy nebo byly provedeny nové a specifické právní předpisy. V případech, kdy se zdá, že rámcové rozhodnutí Rady nemělo na vnitrostátní právní předpisy žádný vliv, vyzývá Komise příslušné členské státy, aby tuto situaci co nejdříve napravily prostřednictvím zavedení prováděcích právních předpisů. V rámcovém rozhodnutí Rady mají nyní členské státy k dispozici zvláštní ustanovení trestního zákona, jež stíhají obchodování s lidmi pro účely pohlavního zneužívání nebo vykořisťování pracovní síly a jež poskytují účinné, přiměřené a odrazující tresty. Obzvláště přísné tresty se předpokládají pro trestnou činnost spáchanou za přitěžujících okolností. Výše trestů se však v členských státech značně liší a Komise bude možná muset prozkoumat možnost dalšího sjednocení této oblasti. Obecně nebylo nutné, aby členské státy měnily za účelem dosažení shody s článkem 6 rámcového rozhodnutí Rady svoje vnitrostátní právní předpisy, protože již platila stávající opatření. Lze říci, že členské státy splňují požadavky čl. 7 odst. 1 rámcového rozhodnutí; režimy ochrany a pomoci však mohou podléhat dalšímu šetření, protože Komise obdržela pouze omezené informace o provádění čl. 7 odst. 2 a 3. Pokud jde o zvláště zranitelné oběti, Komise i v tomto případě obdržela omezené informace, a nemůže tak provést vyčerpávající hodnocení. V souladu s akčním plánem přijatým Radou ve dnech 1. až 2. prosince 2005 bude Komise dále pracovat na právních předpisech týkajících se zranitelných obětí dotčených trestním stíháním. Za tímto účelem Komise potřebuje další specifické informace o právních předpisech příslušných členských států. Komise bude pravděpodobně muset pokračovat v shromažďování informací o stanoviscích orgánů nebo organizací, jež pomáhají obětem, aby mohla co v nejširší a nejobjektivnější míře posoudit dopad rámcového rozhodnutí na praxi v oblasti poskytování pomoci a podpory obětem. Závěrem je nutné poznamenat, že Komise bude moci předložit úplný popis provádění právních předpisů týkajících se obchodování s lidmi v plném rozsahu, jakmile bude předložena zpráva o rámcovém rozhodnutí ze dne 22. prosince 2003[?] o boji pohlavnímu zneužívání dětí a dětské pornografii, jejíž lhůta pro provedení je stanovena do 20. ledna 2006. Tento přehled bude dále doplněn zprávou o použití rámcového rozhodnutí Rady 2002/946/SVV o posílení trestního rámce s cílem zabránit napomáhání k nepovolenému vstupu, tranzitu a pobytu a směrnice 2004/81/ES o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány, kterou Komise předloží do 6. srpna 2008 (článek 16 této směrnice). [1] Úř. věst. L 203, 1.8. 2002 [2] Článek 249 Smlouvy o ES. [3] Viz příslušná judikatura o provádění směrnic: Věc 48/75 Royer [1976], Sb. rozh. 497 a 518. [4] Viz příslušná judikatura o provádění směrnic: Věc 239/85 Komise v. Belgie [1986], Sb. rozh. 3645 a 3659. Viz také věc 300/81 Komise v. Itálie[1983], Sb. rozh. 449 a 456. [5] Viz příslušná judikatura o provádění směrnic, např. věc 29/84 Komise v. Německo [1985], Sb. rozh. 1661 a 1673. [6] Viz stálá judikatura o provádění směrnic, např. : Věc 57/75 Komise v. Itálie [1976], Sb. rozh. 277 a 284, obecně viz výroční zprávy Komise o kontrole provádění práva Společenství, např. KOM (2001) 309 v konečném znění. [7] Viz PJG Kapteyn a P. Verloren van Themaat „Úvod do práva Evropských společenství“, 3. vydání, 1998, s. 328. [8] Čl. 36 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii. [9] Úř. věst. L 63,4.3.1997, s. 2. [10] Úř. věst. C 19, 23.1.1999, s. 1. [11] http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99/oct99_en.htm [12] Čl. 1 odst. 2 rámcového nařízení Rady 2002/629/SVV [13] Úř. věst. C 13, 20.1.2004, s. 44. [i] Dále jen Úmluva. Více informací o obsahu a stavu ratifikace naleznete na internetové stránce UNHCHR ( http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/crc.htm ) nebo UNICEF ( http://www.unicef.org/crc/crc.htm ). [ii] Podle Úmluvy nejsou děti pouze (skutečnými nebo potenciálními) oběťmi, které potřebují ochranu, ale mají také práva, která jsou jasně definována v Úmluvě o právech dítěte: podpora zájmu dítěte (článek 3), zásada nediskriminace (článek 2), právo účasti (článek 12), právo na život a rozvoj (článek 6). Názorům dítěte se musí věnovat patřičná pozornost odpovídající jeho věku a zralosti v souladu s článkem 12 Úmluvy. Úmluva obsahuje zvláštní ustanovení (články 32, 33, 34, 35, 36) týkající se vykořisťování, zneužívání a obchodování s dětmi. Pokud jde o pojem „vykořisťování“ Úmluva stanoví právo dítěte na ochranu před „hospodářským vykořisťováním a před vykonáváním jakékoli práce, která může být pro něho nebezpečná nebo bránit jeho vzdělávání, nebo která by škodila zdraví dítěte nebo jeho tělesnému, duševnímu, duchovnímu, mravnímu nebo sociálnímu rozvoji“ a ochranu před sexuálním vykořisťováním a zneužíváním, zejména využívání dětí k prostituci a pornografii. Další důležité články obsahují právo dětí zbavených rodinného prostředí (článek 20) a právo dětí, aby v jejich případě nebyl používán právní institut zbavení svobody (článek 37).