1.Úvod

Cílem tohoto sdělení je předložit rámec politiky, jehož účelem bude zabránit pokračujícímu násilnému vysídlování obyvatelstva a postupně ukončit závislost násilně vysídlených osob na humanitární pomoci tím, že bude podpořena jejich soběstačnost a bude jim umožněno žít v důstojných podmínkách a přispívat k životu hostitelských společností do doby, než dojde k jejich dobrovolnému návratu nebo přesídlení.

Evropská unie je jako jeden z aktivních globálních hráčů a předních poskytovatelů humanitární a rozvojové pomoci odhodlána pomáhat lidem v nouzi po celém světě. Pomoc poskytuje jak v případě krizí, tak na podporu dlouhodobě udržitelného rozvoje jednotlivých zemí. Vzhledem k závažnosti současné uprchlické a migrační krize předkládá Evropská komise v rámci svého Evropského programu pro migraci komplexní a holistický přístup. V tomto programu se požaduje postup založený na „strategickém plánování“ s cílem maximalizovat účinek humanitární a rozvojové pomoci EU, aby tak bylo možné vhodně řešit rozsah, vícerozměrové faktory a dopady nuceného vysídlení na místní úrovni.

Na celém světě je více než 60 milionů lidí – uprchlíků a vnitřně vysídlených osob – násilně vysídleno v důsledku konfliktů, násilí a porušování lidských práv. Jedná se o nejvyšší míru násilného vysídlení od druhé světové války. Ve všech pěti případech největšího vysídlování uprchlíků – ze Sýrie, Afghánistánu, Somálska, Súdánu a Jižního Súdánu – jde o dlouhotrvající situaci, přičemž řada Afghánců je vysídlena již více než tři desetiletí. Vleklost vysídlení je ještě o to horší, že v roce 2014 byl počet dobrovolně navrácených uprchlíků nejnižší za posledních třicet let. Tři z pěti případů největšího vnitřního vysídlování jsou rovněž vleklé – Sýrie, Kolumbie a Súdán. Jen krize v Sýrii, která nyní probíhá už šestým rokem, vygenerovala 4,7 milionu uprchlíků a 6,5 milionu vnitřně vysídlených osob, přičemž EU jen v roce 2015 přijala 1 milion uprchlíků. Značný dopad mohou mít také klimatické jevy, jako např. letošní El Niño, které podle předpokladů do dvaceti let zesílí. Kombinované účinky narůstajících konfliktů, násilí, změny klimatu, ekologických a přírodních katastrof přinutí k útěku ještě více lidí. Základní informace týkající se souvislostí a faktorů vedoucích k násilnému vysídlování, stejně jako posouzení stávajících politik, nástrojů a praxe Komise, pokud jde o pomoc uprchlíkům, vnitřně vysídleným osobám a žadatelům o azyl ve třetích partnerských zemích jsou uvedeny v pracovním dokumentu útvarů Komise, který doprovází toto sdělení.

Vysoký komisař OSN pro uprchlíky (UNHCR) v roce 2015 určil hlavní faktory, které nutí syrské uprchlíky v sousedních zemích hledat azyl v Evropě. K nim patří ztráta naděje, vysoké životní náklady a prohlubování chudoby a omezené možnosti získat obživu nebo vzdělání. U uprchlíků a vnitřně vysídlených osob, které nemají vyhlídky na rozvoj a možnosti výkonu sociálních a ekonomických práv, je větší pravděpodobnost, že se odstěhují mimo region svého původu. Druhotná a vícenásobná vysídlení jsou odrazem kolektivní neschopnosti řešit konkrétní střednědobé a dlouhodobé potřeby a zranitelnost násilně vysídlených osob a jejich hostitelských komunit a nabídnout jim trvalé řešení. Humanitární systém nemůže sám o sobě uspokojit rostoucí rozvojové potřeby násilně vysídlených osob a hostitelských komunit. Násilné vysídlení není pouze humanitární výzvou: je to také výzva politická, výzva v oblasti lidských práv, rozvojová a hospodářská, která je navíc nevyhnutelně spojena se širším jevem – migrací.

Zatímco předmětem bezprostřední pozornosti EU je násilné vysídlování vyvolané konflikty v jejím sousedství, otázka dlouhodobého násilného vysídlení je problém globální. Z tohoto důvodu Komise ve svém sdělení o úloze vnější činnosti EU za současné uprchlické krize vyzvala EU a její členské státy, aby se zavázaly vyvíjet dlouhodobě větší úsilí k řešení základních příčin migrace a vysídlení. EU prokázala své odhodlání řešit základní příčiny vysídlení u jeho zdroje vystupňováním svého úsilí ve snaze zabránit vzniku nových konfliktů, vyřešit stávající konflikty a řešit porušování lidských práv – to vše jsou významné faktory násilného vysídlování. Klíčovou součástí této agendy je proto pokračující politické a diplomatické úsilí EU a jejích členských států nalézt řešení stávajících konfliktů a podporovat dodržování lidských práv v celém světě a stejně tak záchrana životů a pomoc při uspokojování bezprostředních humanitárních potřeb. Vedle právní a fyzické ochrany, potravin a útočiště však násilně vysídlené osoby potřebují také přístup k pracovním místům a ke službám, jako je zdravotnictví, vzdělávání a bydlení. Acquis EU a osvědčené postupy rozvíjené od roku 1999 v rámci vytváření společného evropského azylového systému a harmonizace minimálních společných norem pro azylové řízení mohou představovat dobrý příklad toho, jak mohou partnerské země přijímat velké populace uprchlíků.

Násilné vysídlení: vleklý a složitý problém

Toto sdělení se zaměřuje na situace vleklého násilného vysídlení v partnerských zemích v důsledku konfliktu, násilí a porušování lidských práv, a to bez ohledu na právní postavení vysídlených osob podle Úmluvy o uprchlících z roku 1951. Prvky této nové politiky lze rovněž použít na vysídlení v důsledku přírodních pohrom a klimatických jevů, přičemž se uznávají různé politiky, souvislosti, potřeby a řešení. V důsledku toho, že v mnoha zemích původu neexistuje udržitelný mír, hostitelské země uplatňují restriktivní politiky a počet míst k přesídlení je omezený, žije většina vysídlených osob po více než pět let ve vleklém vysídlení. Jen nemnozí nalezli trvalá řešení, jako je dobrovolný návrat do vlasti, přesídlení nebo místní integrace. V roce 2014, kdy přibylo 2,9 milionu nových uprchlíků, se pouze 126 800 bývalých uprchlíků mohlo vrátit do země svého původu a pouze 105 200 bylo trvale přesídleno. Dnes trvá vleklé vysídlení uprchlíků v průměru 25 let a v případě 90 % vnitřně vysídlených osob více než 10 let.

V roce 2014 žilo 86 % uprchlíků ve světě v rozvíjejících se regionech a nejméně rozvinuté země poskytovaly azyl 25 % z celosvětového počtu uprchlíků. To vystavuje nesmírnému tlaku nejen samotné vysídlené osoby a jejich hostitelské země, vlády a společenství, ale i poskytovatele pomoci. Všechny tyto složky jsou společně odpovědné za zvládnutí této situace. Tlak vzniklý v důsledku přílivu a dlouhodobého pobytu vysídlených populací je zvlášť akutní v případě zranitelných společenství, zemí a regionů. To má dalekosáhlý dopad na veřejné školství, nakládání s odpady, ceny bydlení a nemovitostí, na veřejné služby, např. dodávky elektřiny a vody, na ceny potravin, mzdy i na celkovou stabilitu. S tím, jak stále více vysídlených osob nalézá útočiště v městském prostředí, má to zvlášť velký dopad na plánování a poskytováni služeb ve městech.

Agenda pro udržitelný rozvoj 2030 uznává, že násilné vysídlování je jeden z klíčových faktorů, které hrozí do značné míry zvrátit pokrok dosažený v oblasti rozvoje v posledních desetiletích. Z tohoto důvodu byli uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby zařazeni do kategorie zranitelných osob, které by neměly být „ponechány svému osudu“. Násilně vysídlené osoby využívají humanitární pomoci, avšak často jsou vyloučeny z programů a činností uskutečňovaných rozvojovými subjekty. Politiky hostitelských států často omezují přístup uprchlíků na trhy práce a omezují jejich pohyb a pobyt v dané zemi. Zakazují jim rovněž zlepšovat své bytové podmínky způsoby podporujícími trvalé pobývání a ztěžují jim nebo dokonce znemožňují získat dlouhodobé bezpečné právní postavení. Výsledkem těchto politik je udržování vysídlené populace v provizorní situaci a zajištění, že v případě, kdy nejsou vyhlídky na dlouhodobý rozvoj, jsou tyto populace i nadále trvale závislé na podpoře od humanitárních subjektů. Uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby jsou produktivní jednotlivci, jejichž dovednosti a aktiva mohou přispívat hospodářství a společnosti hostitelských zemí nebo komunit. Bez možností rozvoje však převládající model závislosti na pomoci, kdy je poskytováno zázemí a humanitární pomoc, podkopává možnosti, aby se uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby mohli stát soběstačnějšími.

Situace, kdy dochází k vysídlování, jsou složité a mezi sebou se značně liší. Někteří uprchlíci mohou být zpočátku schopni se s nimi vyrovnat lépe než jejich hostitelé, například v důsledku úspor nebo úzkých rodinných vazeb v hostitelské zemi. Navíc, zatímco hostitelské země mohou dostávat rozvojovou pomoc EU, zranitelným hostitelským komunitám obvykle humanitární pomoc poskytována není. Zranitelné mohou být také populace, které zůstávají v komunitách, z nichž pocházejí, zatímco druzí byli nuceni se přestěhovat. Ti, kdo se navrátí dobrovolně, mohou být v relativně výhodnější situaci vzhledem ke svým dovednostem a kapitálu, které získali v zahraničí. Uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby mohou čelit podobným problémům jako osoby migrující z venkova do města nebo jako širší městská nebo venkovská chudina. To může vést k napětí a ke konfliktům mezi komunitami, a vyvolat tak masivní druhotné vysídlení. Zejména v případě vnitřně vysídlených osob a vracejících se osob nemístný důraz na jejich právní postavení hrozí, že se dostane do rozporu s humanitární zásadou poskytovat pomoc pouze na základě potřeby. Přístup založený na právním postavení nemusí fungovat také v situacích, kdy motivace k přestěhování jsou smíšené a kumulativní a kdy zranitelnost závisí více na individuálních okolnostech než na příslušnosti ke konkrétně definované kategorii nebo skupině.

Při plánování zásahů by proto skutečné aspekty zranitelnosti měly převažovat nad právním postavením při plném respektování mezinárodního práva a práva v oblasti lidských práv. Musí být řešeny konkrétní potřeby ochrany násilně vysídlených osob na základě jejich pohlaví, věku a zdravotního postižení a také na základě jejich politického přesvědčení, etnické příslušnosti, jazyka, kastovního původu, náboženského vyznání a/nebo sexuální orientace. Přístup „jednoho řešení, které je vhodné pro všechny“, proto nefunguje. EU je odhodlána poskytnout politický rámec, který zajistí účinnější, adresnější a důstojnou globální odpověď na násilné vysídlování. Hodlá tak učinit spojením svých přístupů k politickým otázkám, předcházení konfliktům, rozvoji, lidským právům a humanitární pomoci a operativním posilováním výsledného spojení.

Vytváření rámce pro rozvojově zaměřenou politiku k řešení vleklého násilného vysídlení

Musí být zaveden rámec pro novou, soudržnou a kooperativní politiku. Politické, lidskoprávní, humanitární a rozvojové aspekty se musí navzájem doplňovat a vytvořit scénář, který bude výhodný pro všechny, jak pro vysídlené osoby, tak pro jejich hostitelské komunity. Tento rámec pro novou politiku bude vycházet ze silných stránek komplexního přístupu EU a z přístupu EU ke zvyšování odolnosti. Rámec bude využívat produktivní schopnosti uprchlíků a vnitřně vysídlených osob tím, že jim pomůže získat přístup ke vzdělání, bydlení, půdě, výrobním prostředkům, životním podmínkám a službám a bude podporovat vzájemnou komunikaci mezi nimi a hostitelskou komunitou.

Intenzivnější spolupráce humanitárních a rozvojových subjektů – s větší provázaností financování na úrovni plánování, výměny a vyhodnocování informací a stanovení cílů – může umožnit vypracování strategií účinnější a trvalejší ochrany a soběstačnosti. To přinese užitek vysídleným osobám i zranitelným hostitelským komunitám. Nový přístup k násilnému vysídlování zaměřený na rozvoj nepovede ke zvýšeným nákladům. Naopak, ve střednědobém až dlouhodobém výhledu zvýší efektivnost a zlepší výsledky pro poskytovatele i příjemce pomoci tím, že se sníží závislost na humanitární pomoci a maximalizuje se účinnost investic do rozvoje.

Zásadní je úloha hostitelských vlád, neboť ty jsou odpovědné za právní a politický rámec, jehož prostřednictvím lze uspokojovat potřeby uprchlíků, vnitřně vysídlených osob a hostitelských komunit. Vlády stanoví parametry pro rozvojové zásahy a načasování a prostor pro humanitární zásahy. Mnohé hostitelské státy často nejsou schopny tyto výzvy řešit samy. Jsou nutné podstatné investice ze strany mezinárodního společenství, zejména na místní úrovni, aby se zajistil kladný výsledek při dlouhodobém a skutečném sdílení zátěže. Takové investice by měly zamezit diskriminaci různých kategorií násilně vysídlených osob a podporovat spravedlivé a rovné zacházení odstraňováním překážek bránících zapojení na trzích práce, usnadněním přístupu k sociálním službám, zlepšováním bytových podmínek a nabýváním dlouhodobého bezpečného právního postavení.

V tomto sdělení se stanoví rámec nové, rozvojově orientované politiky s cílem násilné vysídlování řešit ve formě řady doporučení. Jeho cílem je spojovat různé nástroje a opatření, což zajistí, že EU bude mít účinný přístup k řešení důsledků násilného vysídlení, který bude pokrývat celý cyklus a bude založený na účasti více subjektů. Toto sdělení je navíc výzvou k podpoře tohoto nového přístupu našimi partnery, kteří se zabývají prováděním: agenturami OSN, mezinárodními organizacemi, nevládními organizacemi, organizacemi za občanskou společnost, soukromým sektorem a jinými nestátními subjekty v EU i partnerských zemích.