PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Souhrn posouzení dopadů

Průvodní dokument ke

sdělení Komise

Pokyny EU k použití pravidel státní podpory ve vztahu k rychlému zavádění širokopásmových sítí

Prohlášení

Tento souhrn posouzení dopadů zavazuje pouze útvary Komise odpovědné za jeho přípravu a nepředjímá konečnou podobu rozhodnutí, které Komise přijme.

1. Vymezení problému 1.1. Jádro problému: mezera ve financování a potřeba chránit hospodářskou soutěž

Existence vysoce výkonné širokopásmové infrastruktury se považuje za důležitý faktor pro hospodářský rozvoj po celém světě. Díky přístupu k vysokorychlostnímu internetu si mohou podniky (především ty malé) udržet konkurenceschopnost a spotřebitelé mohou profitovat z mnoha pokročilých internetových služeb, jež jim zlepšují kvalitu života.

Když Komise v roce 2010 zveřejňovala svou Digitální agendu pro Evropu[1], zdůraznila, že Evropa potřebuje široce dostupný přístup k rychlému a superrychlému internetu za konkurenční ceny. V Digitální agendě byl zopakován cíl spočívající ve zpřístupnění základního širokopásmového připojení všem Evropanům do roku 2013 a pro rok 2020 v ní byla vytyčena tato meta:

Ø zajištění, aby měli všichni Evropané přístup k výrazně rychlejšímu internetu (nad 30 Mb/s), a

Ø zajištění, aby nejméně 50 % evropských domácností mělo internetové připojení rychlejší než 100 Mb/s.

Náklady na dosažení těchto cílů se odhadují až na to 60 miliard EUR v první fázi a na 270 miliard EUR v druhé fázi[2].

Ačkoli většinu investic potřebných ke splnění výše uvedených cílů Digitální agendy uskuteční soukromé podniky, existují i oblasti, kde tržní investice nejsou ziskové. Zohlední-li se hospodářské rysy tohoto odvětví, samy soukromé investice k dosažení natolik ambiciózních cílů nepostačí a do jejich plnění se budou muset zapojit vlády, a to tak že budou rozumným (a prosoutěžním) využíváním veřejných prostředků rozšiřovat pokrytí rychlými a velmi rychlými přístupovými sítěmi nové generace v těch oblastech, kde operátoři na trhu pravděpodobně nebudou investovat za obchodních podmínek. Pokud jde o cíl spočívající v dosažení ambiciózního vývoje infrastruktury, je třeba upřesnit, že v rámci těchto infrastruktur a mezi nimi musí probíhat účinná hospodářská soutěž. Ta pomůže maximalizovat „blahobyt spotřebitelů“ v podobě nižších cen a v podobě rozšíření a zlepšení služeb pro evropské občany a podniky.

To, jak lze tyto protichůdné cíle sladit s veřejnými investicemi, ozřejmila Komise v pokynech k širokopásmovým sítím[3] z roku 2009. Tyto pokyny mají pomoci dosáhnout cíle širokopásmového pokrytí vhodným směrováním podpor z veřejných zdrojů. Pokyny k širokopásmovému pokrytí jsou doplňkem k podněcování soukromých investic odpovídajícími právními předpisy a k přijímání dalších opatření stimulujících nedostatečnou poptávku. V situacích, kdy se pomocí jiných regulatorních politik nepodaří podnítit soukromé investice kvůli selhání trhu, mohou veřejné orgány přistoupit k financování širokopásmové infrastruktury, aby se dosáhlo pokrytí v souladu s cíli, které byly vytyčeny na evropské úrovni v zájmu stimulace hospodářského růstu a rozvoje. Pokyny k širokopásmovému pokrytí usilují o to, aby se veřejné investice realizovaly způsobem podporujícím hospodářskou soutěž.

1.2. Proč se zvažuje opatření ze strany Komise?

Ve stávajících pokynech k širokopásmovým sítím se počítá s tím, že budou tři roky po vstupu v platnost přezkoumány tak, aby byly vzaty v potaz hlavní změny, k nimž došlo vlivem technického a regulatorního vývoje. Konkrétněji, pokyny začaly platit v roce 2009, tedy před přijetím Digitální agendy, a stávající pravidla tak nejsou plně slučitelná s jejími cíli.

1.3. Záležitosti zjištěné při konzultaci

Z hlediska uplatňování pravidel pro státní podporu v odvětví širokopásmových sítí se ukázaly být relevantní tyto záležitosti:

· směrování státní podpory tam, kde je jí třeba: podrobné zmapování a analýza pokrytí,

· zajištění hospodářské soutěže prostřednictvím účinného postupu pro nabídková řízení,

· optimální poměr hodnoty a ceny: definování správných kritérií pro výběrová řízení,

· zajištění účinného velkoobchodního přístupu,

· sazby za přístup,

· větší zapojení vnitrostátních regulačních orgánů,

· vztah mezi předpisy týkajícími se významné tržní síly a pravidly pro státní podporu,provozova

· rámcové programy,

· lepší využívání stávajících infrastruktur,

· mechanismus zpětného získání (claw-back) pro zamezení nadměrným náhradám.

2. Analýza subsidiarity

Ke kontrole státní podpory Evropskou unií má podle článků 107 a 108 výhradní pravomoc Komise. Pokud členské státy oznámí státní podporu, Komise musí dané opatření posoudit podle Smlouvy. Opatření takto Komise posuzuje i z moci úřední.

3. Cíle

Jak je vysvětleno ve zprávě v oddíle věnovaném souvislostem a v pokynech samotných, obecným cílem pokynů k širokopásmovým sítím je zvýšit hospodářský růst a blahobyt spotřebitelů rozsáhlým a rychlým zavedením rychlých a superrychlých širokopásmových sítí v konkurenčním tržním prostředí. V rámci tohoto obecného cíle lze rozlišit následující specifické cíle:

1. zavedení infrastruktury v oblastech s velmi nízkou obslužností:

a) sladění s Digitální agendou;

b) urychlené zavedení přístupových sítí nové generace;

c) prevence zdvojení infrastruktury;

2. prevence případů narušení hospodářské soutěže:

a) napodobení tržního mechanismu pomocí nabídkového řízení;

b) zvýšení transparentnosti;

c) zajištění otevřeného přístupu;

d) omezení podpory na minimum;

3. minimalizace administrativní zátěže:

a) podpora rámcových programů;

b) omezení regulatorních povinností a povinností spojených se státní podporou;

c) lepší zapojení vnitrostátních regulačních orgánů.

4. Možnosti politiky

Jak bylo uvedeno výše, rychlé zavedení širokopásmových sítí není možné bez veřejných prostředků. Z tohoto důvodu byly zvoleny následující tři možnosti.

4.1. Základní scénář: Možnost č. 1 – prodloužení platnosti stávajících pokynů na další tři roky

Stávající pokyny zavazují Komisi k provedení přezkumu do tří let od jejich přijetí. Po tomto plánovaném přezkumu by mohla Komise dospět k závěru, že ve stávajícím textu, který se v posledních třech letech soustavně a uspokojivě používal, není zapotřebí nic měnit.

4.2. Možnost č. 2 – změna pokynů v zájmu zajištění rychlého a soutěžního zavádění širokopásmové infrastruktury

Jelikož hodnocení současné politiky poukázalo na řadu problémů, lze navrhnout určité vylepšení, ale přístup podle stávajících pokynů přitom není třeba zcela přepracovat. V úvahu připadají různé varianty:

První varianta (minimální změna): lepší využívání zdrojů

Součástí této varianty je: přizpůsobení pravidel pro přístup k veřejně financované infrastruktuře, objasnění pravidel pro zadávání veřejných zakázek, přísnější pravidla pro využívání stávající infrastruktury, zapojení vnitrostátních regulačních orgánů do provádění, větší transparentnost (včetně zpětného podávání zpráv), snazší mechanismus pro zpětné získávání.

Podle stávajících pokynů se za obdrženou podporu očekává protiplnění v podobě povinnosti poskytovat na dotované síti účinný velkoobchodní přístup. Toto ustanovení lze vylepšit tak, že by se mohla požadovat neutrální a otevřená infrastruktura pro superrychlé sítě, jež mívají povahu přirozených monopolů, přičemž v odlehlejších oblastech by mohla povinnost zajistit přístup podléhat testu přiměřenosti.

V zájmu zajištění konkurence na trzích by se řada dalších změn týkala výběru hospodářsky nejvýhodnější nabídky (s přihlédnutím k zeměpisnému pokrytí a účinku na hospodářskou soutěž), velkoobchodního přístupu a sazeb za přístup. Aby se snížila administrativní zátěž poskytujících orgánů, lze naplánovat zvýšení prahu, u kterého musí být součástí projektů mechanismus pro zpětné získávání, z 1 milionu EUR na 10 milionů EUR.

Stávající pokyny vyžadují, aby členské státy poskytnutí podpory širokopásmovým sítím konzultovaly s příslušnými vnitrostátními regulačními orgány. V případě této varianty lze v nových pokynech postavení vnitrostátních regulačních orgánů vyjasnit a posílit.

Stávající pokyny kladou velký důraz na to, aby byly režimy státní podpory širokopásmových sítí transparentní, ale relevantní ustanovení zůstávají v obecné rovině bez podrobných upřesnění. To lze zlepšit a) zapracováním vícero podrobností o tom, co k povinnostem týkajícím se transparentnosti patří; b) zapracováním požadavku, aby členské státy vedly centralizovanou databázi infrastruktur a nabídkových řízení.

Druhá varianta (dílčí změna): přizpůsobení pokynů technickému pokroku

Druhá varianta vychází z první, ale zahrnuje navíc přizpůsobení pokynů technickému vývoji. Stávající pokyny definují sítě nové generace jako sítě založené převážně na drátové technologii. Jelikož se však fungování technických platforem (kabelových, mobilních, satelitních atd.) nestále zlepšuje, definici lze zpřesnit tak, aby zahrnovala i jiné platformy za předpokladu, že vykazují potenciál sítě nové generace.

Stávající pojmový rámec pokynů (základní sítě/sítě nové generace, bílá/šedá/černá místa) se nebude měnit, avšak princip, na němž je tento rámec postaven, by mohl být explicitnější, čehož by bylo možné docílit zapracováním myšlenky na „zásadní změny“.

Třetí varianta (velká změna): sladění pokynů s Digitální agendou

Třetí varianta zahrnuje opatření diskutovaná u méně ambiciózních variant č. 1 a 2 a k tomu ještě zvláštní dodatečný oddíl věnovaný kompatibilitě superrychlých sítí.

V zájmu podpory cílů Digitální agendy by byla v dodatečném oddíle zavedena možnost veřejně financovat infrastrukturu nové generace na místech, která jsou v tomto směru značena jako černá, a to za předpokladu, že se budou dodržovat přísné podmínky a důležité prosoutěžní záruky. Aby se zachovaly pobídky k investicím, je třeba chránit soukromé investice před překrytím takto hrazených projektů veřejně financovanou infrastrukturou.

4.3. Možnost č. 3 – radikálnější změna pokynů spočívající v upřednostnění cílů Digitální agendy

Třetí možností je dosavadní přístup radikálně změnit a stávající pokyny podstatně upravit tak, aby byla uspokojena potřeba co nejvíce zrychlit zavádění širokopásmového připojení a dosažení cílů Digitální agendy. Je však třeba podotknout, že ani radikální změna nemůže jít tak daleko, aby došlo k celkovému přepracování dosavadního přístupu (pokud jde např. o cílové oblasti), protože takový postup by byl v rozporu s obecným cílem, kterým je zachování otevřenosti trhů a nevytlačení soukromých investic.

Třetí možnost tudíž zůstane v těchto mezích a navrhne zapracovat do textu nové pojmy a definice a také nové požadavky na test kompatibility. Konkrétněji, do pojmů v pokynech by byly začleněny cíle digitální agendy, omezily by se požadavky na povinnost zajistit přístup k síti a zjednodušily by se požadavky na přiměřenost.

5. Analýza dopadů

Vzhledem k tomu, že Komise nemá možnost výběru a musí do odvětví zasahovat (tj. musí u předmětných opatření posuzovat, zda se jedná o státní podporu) a že již existuje ustálená rozhodovací praxe a zavedené pokyny, zdůrazněny budou pouze odlišnosti příslušných faktorů dopadu u jednotlivých možností.

5.1. Možnost č. 1: základní scénář – prodloužení platnosti stávajících pokynů na další tři roky

Výhodou této možnosti je rychlost, ale možnost neřeší všechny specifické cíle, které přezkum sleduje. Navíc téměř všechny zúčastněné strany a členské státy do různé míry argumentovaly ve prospěch úpravy stávajících pokynů. Základnímu scénáři spočívajícímu v pouhém prodloužení platnosti stávajících pokynů se tedy při konzultaci nedostalo podpory.

5.2. Možnost č. 2: změna pokynů v zájmu zajištění rychlého a soutěžního zavádění širokopásmové infrastruktury

Tato možnost staví na stávající politice Komise a bezprostředně reaguje na problémy vyplývající z regulatorního a technického vývoje, z rozhodovací praxe, z konzultací se zúčastněnými stranami a z odborných zpráv. Stávající pojmový přístup pokynů by obecně zůstal zachován, čímž by se využilo přínosů v podobě konzistentnosti a právní jistoty.

První varianta (minimální změna): lepší využívání zdrojů

Několik opatření navrhovaných v rámci první varianty podporuje specifické cíle, pokud jde o prevenci narušení hospodářské soutěže. Zlepší-li se a vyjasní-li se podmínky pro přístup k veřejně financovaným širokopásmovým infrastrukturám, bude to prospěšné v tom smyslu, že schválená opatření budou svou povahou lépe podporovat hospodářskou soutěž. Lepší podmínky pro přístup posílí na síti hospodářskou soutěž, a povedou tak k širší nabídce služeb za nižší ceny. Zavedení operátoři jsou obecně proti přísnějším pravidlům pro přístup a argumentují, že povinnosti související se státní podporou by měly být v souladu s právními předpisy. Alternativní operátoři se naproti tomu vyjadřují ve prospěch lepších podmínek pro přístup, protože by jim umožnily soutěžit na stávající infrastruktuře. Pro spotřebitele by tato opatření byla přínosná – lepší plnění pokynů by totiž vedlo k větší soutěži na širokopásmové infrastruktuře.

Co se týče zapojení vnitrostátních regulačních orgánů, v případě této varianty by se do pokynů zapracovalo několik podrobností, aby se upřesnila úloha, kterou mají tyto orgány v procesu státní podpory zastávat. Tato úloha není spojena ani s posuzováním, ani s diskrečními politickými rozhodnutími.

Lepším využíváním stávající infrastruktury by se zvýšila dostupnost širokopásmových sítí a dostupné zdroje by se mohly soustředit do oblastí, kde taková infrastruktura chybí.

Pokud jde o specifický cíl v podobě snížení administrativní zátěže, vede tato varianta ke smíšeným výsledkům. Širší zapojení vnitrostátních regulačních orgánů by mohlo být spojeno s určitými dodatečnými správními náklady jak pro vlády, tak pro regulační orgány samotné. Tyto správní náklady by však byly omezené. Také opatření týkající se transparentnosti budou mít z hlediska administrativní zátěže smíšené výsledky. Na jedné straně by představovaly omezenou zátěž pro úřady, které musí zveřejňovat informace na internetových stránkách. Dostupnost takových údajů by však na druhé straně snižovala náklady na vyhledávání soukromým investorům (zavedeným a alternativním operátorům) a snižovala by také správní náklady jiným úřadům. Přínos zvýšené transparentnosti by měl administrativní zátěž z ní vyplývající vyvážit.

Vyjasnění pravidel pro využití stávající infrastruktury v nabídkovém řízení v souvislosti se státní podporou by mělo alternativním operátorům při přípravě jejich nabídek umožnit lepší přístup k této infrastruktuře.

Druhá varianta (dílčí změna): přizpůsobení pokynů technickému pokroku

Vzhledem ke kumulativnosti je dopad druhé varianty stejný jako u varianty první s tím, že nová definice přístupových sítí nové generace tento dopad umocní.

Rozšíření definice sítí nové generace by mělo na hospodářskou soutěž dvojí účinek. Na jedné straně zvýší počet platforem a operátorů, kteří se budou moci účastnit veřejného nabídkového řízení na státem financované přístupové sítě nové generace. To by mělo v řízení posílit hospodářskou soutěž, a potenciálně tak snížit výši potřebné podpory. Různé technologie se však na druhé straně liší co do kvalitativního výkonu, mimo jiné i pokud jde o technickou způsobilost poskytovat přístup. Pokud by byla vybrána platforma, jež může z technických důvodů nabízet pouze méně kvalitní přístup, dopad, který má nová infrastruktura z hlediska hospodářské soutěže, by se omezil.

Rozšíření definice přístupových sítí nové generace by mělo několik účinků na zavádění širokopásmového připojení. V prvé řadě by se mohl zvýšit počet míst, která jsou z hlediska sítí nové generace značena jako „šedá“ nebo „černá“. Za druhé by rozšíření definice povzbudilo soukromé investice do těchto technologií, neboť projekty by byly lépe chráněny před překrytím jinými veřejně financovanými sítěmi nové generace. První účinek by mohl vést k tomu, že by se státní podpora v některých oblastech přestala poskytovat. Na otázku, zda by toto ovlivnilo celkové veřejné investice do přístupových sítí nové generace, neexistuje jednoznačná odpověď.

Třetí varianta (velká změna): sladění pokynů s Digitální agendou

Tato varianta vyvažuje riziko vytlačení soukromých iniciativ v ziskových oblastech a potřebu podporovat zavádění optických sítí: veřejné financování by bylo v takových oblastech povoleno pouze tehdy, když se prokáže, že stávající soukromé investice se zaměřují jen na nepatrná a dočasná zlepšení, zatímco dotace usilují o podporu v zásadě nové infrastruktury. Zavedení operátoři a operátoři kabelového připojení argumentovali v rámci veřejné konzultace, že by zásahem veřejného sektoru mohly být ohroženy jejich investice do modernizace vlastní infrastruktury. Ačkoli takové investice nemusí být kapitálově náročné a nemusí být spojeny s vývojem nové infrastruktury, je třeba je chránit, aby se zabránilo nenáležitému zásahu do tržních mechanismů. Z veřejné konzultace vyplynulo, že dobrým způsobem, jak takové účinky zmírnit, by mohlo být „překontrolování hospodářské soutěže“.

5.3. Možnost č. 3: radikálnější změna pokynů spočívající v upřednostnění cílů Digitální agendy

Tato možnost by dovolila snížit výši potřebné státní podpory, jelikož by se zvýšila rentabilita financované sítě (příjemce podpory by mohl vyloučit soutěžitele využívající nově vybudovanou infrastrukturu).

Není však jasné, zda by tento shovívavější přístup skutečně vedl k navýšení investic do nových přístupových sítí nové generace včetně sítí nové generace pro superrychlý přístup. Jelikož většinu infrastruktury budují soukromí investoři, mohlo by dojít k tomu, že v případech, kdy by soukromí investoři pociťovali zvýšené riziko překrytí svých projektů infrastrukturou ze státních prostředků, mohli by s takovými investicemi začít váhat (účinek v podobě vytlačení soukromých investic). Veřejné prostředky by se navíc využívaly k financování dominantních operátorů (či dokonce monopolů).

Možnost, jež spočívá v zapracování kvantitativních cílů Digitální agendy do definic pokynů k širokopásmovým sítím, by byla přínosná v tom smyslu, že by zvýšila jednotnost unijních dokumentů a bezprostředněji by pokyny přizpůsobila Digitální agendě. Přinesla by také zcela jednoznačné rozdělení, díky němuž by zúčastněné strany (zejména malé místní úřady) lépe rozuměly cíli veřejného zásahu, který podnikají. Tento přístup by však byl spojen i s výraznými nedostatky. Za prvé, tento přístup není v současné době vyzkoušený a Komise ani vnitrostátní/místní orgány s ním nemají zkušenosti. Důsledkem by mohla být nejistota mezi zúčastněnými stranami. Za druhé, posuzování by se ve skutečnosti mohlo zkomplikovat: pokud by se zavedly tři kategorie („základní sítě“, „pomalé sítě nové generace“ a „superrychlé sítě nové generace“) namísto stávajících dvou, muselo by se posuzovat mnohem více možných kombinací. U jednotlivých kategorií by se musely uplatňovat specifické podmínky týkající se kompatibility. V případě kvantitativních definic navíc hrozí rychlé zastarání, což by si v krátkodobém výhledu žádalo další přezkum pokynů, a po dobu jejich platnosti by přitom Komise byla vázána jejich používáním.

Pokud by se povinnosti poskytovat přístup omezily na to, co by přikazovaly odvětvové předpisy, vedlo by to pravděpodobně ke snížení investičních nákladů a výše podpory potřebné na jednotlivé projekty. Co se týče stávajících operátorů, především těch zavedených, došlo by navíc k omezení jejich nákladů a ke zvýšení právní jistoty. Existuje však velké riziko, že by se investice nemusely vůbec uskutečnit, že by veřejné prostředky pomohly vybudovat nebo posílit dominantní postavení a že by veřejné orgány mohly z peněz daňových poplatníků financovat zavádění „uzavřených“ přístupových sítí nové generace. To by do budoucna omezovalo hospodářskou soutěž na dotované infrastruktuře, jejímž důsledkem by bylo zvýšení cen a snížení kvality.

Pokud by se upustilo od zapojení vnitrostátních regulačních orgánů do procesu státní podpory, překonaly by se problémy, na které poukázaly některé členské státy v souvislosti s formálním nárokem vnitrostátních regulačních orgánů na zásahy do případů státní podpory, a snížila by se administrativní zátěž. Na druhé straně by toto řešení bylo spojeno se ztrátou kontroly nad tím, jak se na dotovaných sítích stanovují sazby a podmínky přístupu, čímž by potenciálně mohlo dojít ke ztrátě jednotnosti.

Uvolnění požadavků na veřejnou konzultaci a/nebo požadavku na nabídkové řízení by bylo výhodné v tom, že by se zrychlilo plánování opatření a načasování tak, aby mohly poskytující orgány svá opatření provést. Negativním aspektem je pak skutečnost, že kvůli větším zásahům veřejného sektoru v této oblasti by komerční operátoři mohli váhat s investicemi či investice odkládat a že veřejné peníze a peníze EU by mohly být zneužívány nebo neúčinně vynakládány. Komise by mohla čelit většímu počtu stížností a právních sporů.

6. porovnání možností

Možnosti || Účinnost || Efektivnost || Soudržnost

Základní scénář: prodloužení platnosti stávajících pokynů || – || +/– || –

Možnost č. 2: přezkum pokynů || || ||

Varianta č. 1 || + || + || +/–

Varianta č. 2 || + || + || +

Varianta č. 3 || ++ || + || ++

Možnost č. 3: radikální přepracování pokynů || – || – || +

7. Sledování a hodnocení

Všechny členské státy, které přijmou režimy podpory, na něž se vztahují pokyny k širokopásmovým sítím, předkládají o těchto režimech Komisi každým rokem zprávy. U opatření státní podpory na poli širokopásmových sítí nelze provést konkrétní posouzení účinnosti, jelikož u těchto opatření chybí základní soubor údajů. V nových pokynech se proto navrhuje, aby se na centrálních internetových stránkách zveřejňovaly a obecné veřejnosti zpřístupňovaly základní údaje, jako jsou jméno příjemce podpory, výše vyplacené podpory, intenzita podpory a použitá technologie. Nové pokyny také nejsou tolik přísné, pokud jde o povinnost zpětně podávat zprávy.

[1] KOM(2010) 245.

[2] Zdroj: Srovnávací přehled státních podpor – Zpráva o příspěvku státních podpor ke strategii Evropa 2020 – aktualizace za jaro 2011

[3] Viz http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):CS:NOT