EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 19.6.2019 COM(2019) 282 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování kapitoly IV nařízení (EU) 2015/847 o informacích doprovázejících převody peněžních prostředků



I.Úvod Nařízení (EU) 2015/847 o informacích doprovázejících převody peněžních prostředků (dále jen „nařízení“) a směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu (dále jen „směrnice o boji proti praní peněz“) představují modernizovaný regulační rámec pro potírání zneužívání finančního trhu, přičemž zajišťují jeho bezpečnost a celistvost a podporují nejvyšší normy týkající se boje proti praní peněz a financování terorismu. Hlavním cílem nařízení je zvýšit transparentnost převodů peněžních prostředků, a usnadnit tak předcházení, odhalování a vyšetřování praní peněz a financování terorismu. Za tímto účelem nařízení ukládá poskytovatelům platebních služeb soubor povinností, pokud jde o informace o plátcích a příjemcích, jež musí doprovázet převody peněžních prostředků. Vnitrostátní orgány dohledu jsou zase pověřeny sledováním toho, jak poskytovatelé platebních služeb dodržují příslušná ustanovení nařízení. To upravuje kapitola IV nařízení, jež obsahuje soubor ustanovení o sankcích a sledování. Požaduje, aby členské státy stanovily režim správních sankcí a opatření za porušení tohoto nařízení, který by umožnil činit odpovědnými fyzické i právnické osoby. Tato kapitola dále uvádí výčet konkrétních porušení, která by měla být postižitelná. Ukládá také vnitrostátním orgánům dohledu povinnost zveřejnit sankce, jež uloží, a opatření, jež přijmou, a stanoví příslušná kritéria pro určení vhodných sankcí. Kapitola IV konečně požaduje, aby byl vytvořen účinný rámec pro hlášení případů porušení povinností a pro sledování souladu. V čl. 22 odst. 2 nařízení se stanoví tento požadavek: „Poté, co členské státy oznámí Komisi a společnému výboru evropských orgánů dohledu v souladu s čl. 17 odst. 3 pravidla uvedená v odstavci 1 tohoto článku, předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování kapitoly IV, zejména s ohledem na přeshraniční případy.“ Tato zpráva byla vypracována pro účely čl. 22 odst. 2. První část zprávy popisuje stav provádění kapitoly IV nařízení členskými státy a zaměřuje se při tom na důležité horizontální otázky týkající se provádění, které jsou společné několika členským státům. Druhá část zprávy poskytuje přehled ukládání sankcí ze strany různých vnitrostátních orgánů dohledu. Při přípravě této zprávy Evropská komise (dále jen „Komise“) využila oznámení, která jí členské státy předložily podle čl. 17 odst. 3 nařízení, posouzení těchto oznámení a ústní a písemné podněty poskytnuté členskými státy v rámci skupiny odborníků pro předcházení praní peněz a financování terorismu. II.Provedení kapitoly IV nařízení 2015/847 o sankcích a sledování A.Obecné připomínky Nařízení je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Nicméně pokud jde o kapitolu IV, ta předjímá, že může být třeba, aby členské státy přijaly určitá prováděcí opatření. Proto byly členské státy požádány, aby do 26. června 2017 oznámily Komisi své vnitrostátní předpisy v oblasti správních sankcí a opatření za porušení tohoto nařízení. Komise obdržená oznámení posoudila a došla k závěru, že provádění příslušných ustanovení ze strany členských států je obecně uspokojivé. Posouzení nicméně rovněž odhalilo několik nedostatků.

B.Posouzení provádění jednotlivých ustanovení kapitoly IV a)Článek 17 – Správní sankce a opatření Ustanovení čl. 17 odst. 1 nařízení požaduje, aby členské státy přijaly pravidla pro ukládání účinných, přiměřených a odrazujících správních sankcí a opatření za porušení tohoto nařízení a zajistily jejich provedení. Tyto sankce a opatření musí být v souladu se sankcemi stanovenými podle směrnice o boji proti praní peněz. Komise zjistila, že téměř všechny členské státy správně provedly hlavní část tohoto ustanovení. Několik členských států však správným způsobem neprovedlo čl. 17 odst. 1 první pododstavec druhou větu a jejich vnitrostátní právní předpisy buď nezajišťují jednu nebo více sankcí uvedených ve směrnici o boji proti praní peněz, nebo stanovují nedostatečnou výši použitelných pokut. Pokud jde o výši pokut, byl zjištěn jak nesoulad se směrnicí o boji proti praní peněz, tak skutečnost, že tyto sankce nejsou odrazující. Ustanovení čl. 17 odst. 1 druhého pododstavce umožňuje členským státům, aby nestanovily pravidla pro správní sankce a opatření za porušení tohoto nařízení, na která se podle jejich vnitrostátního práva vztahují trestní sankce. Této možnosti využilo jen několik málo členských států. Podle čl. 17 odst. 2 musí členské státy zajistit, aby se správní sankce nebo opatření mohly uplatnit na členy vedoucího orgánu a další fyzické osoby odpovědné za porušení povinnosti uložené poskytovateli platebních služeb podle tohoto nařízení. Toto ustanovení správně provedly téměř všechny členské státy. Podle čl. 17 odst. 4 by vnitrostátní orgány dohledu při výkonu svých funkcí podle tohoto nařízení měly mít veškeré nezbytné dozorové a vyšetřovací pravomoci. Ačkoli nařízení neuvádí další podrobnosti, mají-li být tyto dozorové a vyšetřovací pravomoci považovány za účinné, mělo by jejich součástí obvykle být právo požadovat po poskytovatelích platebních služeb informace nebo předložení dokumentů, zahájit vyšetřování, provést prohlídku na místě atd. Téměř všechny členské státy toto ustanovení provedly správně. V čl. 17 odst. 4 druhé větě je stanoven požadavek, aby orgány dohledu při činnosti v oblasti prosazování spolupracovaly a koordinovaly své kroky, což je nezbytné vzhledem k tomu, že praní peněz a financování terorismu mají často přeshraniční povahu. Několika členským státům se však bohužel nepodařilo správně provést povinnost týkající se spolupráce a velká většina členských států opomenula povinnost týkající se koordinace, kterou nařízení ukládá. Několik málo členských států nepřijalo vůbec žádná související prováděcí opatření. Ustanovení čl. 17 odst. 5 a 6 se týkají odpovědnosti právnických osob za porušení uvedená v článku 18 nařízení. Konkrétně podle čl. 17 odst. 5 musí členské státy zajistit, aby právnická osoba mohla být činěna odpovědnou za porušení spáchaná v její prospěch jakoukoli osobou působící v této právnické osobě ve vedoucím postavení. Nařízení dále uvádí seznam alternativních kritérií umožňujících usuzovat na vedoucí postavení fyzické osoby. Podobně by podle čl. 17 odst. 6 měly členské státy zajistit, aby právnická osoba mohla být činěna odpovědnou v případech, kdy nedostatek dohledu nebo kontroly ze strany osoby uvedené v čl. 17 odst. 5 umožnil spáchat porušení uvedené v článku 18 ve prospěch této právnické osoby osobou spadající do její pravomoci. Co se týče obou těchto odstavců, byly zjištěny četné případy nesprávného provádění. Zatímco několik členských států tyto články vůbec neprovedlo, dalším se nepodařilo provést je správně. Podle čl. 17 odst. 7 by orgány dohledu měly své pravomoci ukládat sankce vykonávat přímo, ve spolupráci s jinými orgány, v rámci vlastní odpovědnosti přenesením na jiné orgány nebo podáním návrhu příslušným justičním orgánům. Prostřednictvím oznámení Komise zjistila, že orgány dohledu téměř všech členských států mohou vykonávat své pravomoci ukládat sankce přímo a mnohé z nich tak mohou rovněž činit ve spolupráci s dalšími orgány. b)Článek 18 — Zvláštní ustanovení Článek 18 uvádí čtyři konkrétní postižitelná porušení nařízení, tj. a)poskytovatel platebních služeb mnohokrát nedodal nebo systematicky nedodává požadované informace o plátci nebo příjemci;

b)poskytovatel platebních služeb mnohokrát, systematicky nebo závažným způsobem neuchovával záznamy; c)poskytovatel platebních služeb nezavedl účinné postupy založené na posouzení rizik; d)zprostředkující poskytovatel služeb závažným způsobem porušil ustanovení nařízení týkající se zjišťování chybějících informací o plátci nebo příjemci a převodech peněžních prostředků s chybějícími informacemi o plátci nebo příjemci. Podle článku 18 by správní sankce a opatření v případě těchto porušení měly zahrnovat alespoň opatření a sankce stanovené v čl. 59 odst. 2 a 3 směrnice o boji proti praní peněz. Při provádění tohoto ustanovení mnohé členské státy překročily požadavky článku 18 a ukládají sankce nejen za porušení uvedená v tomto článku, ale za veškerá porušení tohoto nařízení. Bylo však zjištěno několik případů nesprávného provedení, neboť vnitrostátní právní předpisy některých členských států nestanovují jednu nebo více správních sankcí a opatření uložených příslušným článkem směrnice o boji proti praní peněz a výše dostupných pokut byla v případě několika vnitrostátních právních předpisů shledána nedostatečnou. c)Článek 21 – Hlášení případů porušení povinností Ustanovení čl. 21 odst. 1 požaduje, aby členské státy vytvořily účinné mechanismy podporující hlášení případů porušení nařízení vnitrostátním orgánům dohledu. Tyto mechanismy by měly zahrnovat alespoň mechanismy uvedené v čl. 61 odst. 2 směrnice o boji proti praní peněz, pokud jde o hlášení a ochranu pro zaměstnance a obviněné osoby a další příslušné osoby. Posouzení zjistilo, že několik členských států neprovedlo ani toto ustanovení nařízení, ani příslušný článek směrnice o boji proti praní peněz. Kromě toho vnitrostátní právní předpisy několika členských států nestanoví jeden nebo několik mechanismů uvedených ve směrnici o boji proti praní peněz. Ustanovení čl. 21 odst. 2 nařízení ukládá poskytovatelům platebních služeb povinnost zavést ve spolupráci s vnitrostátními orgány dohledu vhodné interní kanály pro hlášení případů porušení povinností. Tyto kanály pro interní hlášení by měly být zabezpečené, nezávislé, specifické a anonymní. Ačkoli většina členských států přijala zvláštní ustanovení za účelem provedení tohoto článku, bylo zjištěno několik případů nesprávného provedení, neboť ve vnitrostátních právních předpisech určitých členských států chybí jedno nebo několik těchto zabezpečení. d)Článek 22 – Sledování Podle čl. 22 odst. 1 nařízení by členské státy měly vyžadovat, aby vnitrostátní orgány dohledu sledovaly a zajišťovaly dodržování tohoto nařízení a vybízely k tomu, aby byly případy jeho porušení účinně hlášeny. Navzdory celkově uspokojivému provedení tohoto ustanovení není sledování, jak je dodržováno nařízení, začleněno podle práva několika členských států mezi povinnosti vnitrostátních orgánů dohledu. Téměř všechny orgány účinně zajišťují dodržování tohoto nařízení díky svým vyšetřovacím pravomocím a pravomocím ukládat sankce. C.Zjištěné horizontální problémy týkající se provádění Při posuzování provedení kapitoly IV nařízení zjistila Komise určité horizontální problémy, které se objevují v několika členských státech. Zaprvé, navzdory výslovnému požadavku stanovenému v nařízení prováděcí právní předpisy několika členských států nestanovují jasnou povinnost, aby příslušné orgány spolupracovaly se svými protějšky v ostatních členských státech. Vnitrostátní právo některých členských států uděluje jejich orgánům dohledu pouze právo spolupracovat, avšak povinnost spolupracovat jim neukládá. Kromě toho se zdá, že několik členských států provedlo tuto povinnost nesprávně, protože ji uplatňují mezi různými orgány na domácí úrovni, a nikoli na úrovni přeshraniční. Dále ještě několik členských států neprovedlo část ustanovení, která se týká povinnosti příslušných orgánů koordinovat své kroky v přeshraničních případech.

Bylo také zjištěno několik nedostatků ohledně režimu odpovědnosti právnických osob. Obecný režim umožňující činit právnické osoby odpovědnými nelze považovat za odpovídající provedení čl. 17 odst. 5 a 6 nařízení. Nařízení požaduje, aby byly právnické osoby činěny odpovědnými ve dvou výslovně popsaných typech případů: 1. pokud porušení spáchá osoba ve vedoucím postavení v rámci právnické osoby a 2. pokud nedostatek dohledu ze strany osoby ve vedoucím postavení vede ke spáchání porušení. Správné provedení tedy musí dát jasně do souvislosti chování fyzické osoby ve vedoucím postavení a odpovědnost právnické osoby. Mimoto je podle příslušných prováděcích ustanovení některých členských států tato odpovědnost použitelná na užší skupinu osob, než požaduje nařízení, např. v důsledku odkazu na „osoby náležející k vedení“. Pokud jde o konkrétní postižitelná porušení, vnitrostátní právo některých členských států ukládá sankce pouze za porušení, která jsou opakovaná, systematická nebo závažná. Takové provedení je však považováno za nesprávné a částečné, neboť nepokrývá čl. 18 písm. c) týkající se situace, kdy „poskytovatel platebních služeb porušil článek 8 nebo 12 tím, že nezavedl účinné postupy založené na posouzení rizik“. Několik členských států také nezavedlo jeden nebo více mechanismů podporujících hlášení případů porušení vnitrostátním orgánům dohledu. Většina zjištěných nedostatků se týká vhodné ochrany obviněné osoby, kterou uděluje čl. 61 odst. 2 písm. c) směrnice o boji proti praní peněz. Pokud jde o zabezpečení související s interními kanály pro hlášení porušení povinností, chyběla ve vnitrostátním právu několika členských států výslovná záruka jejich zabezpečené a nezávislé povahy. Kromě toho nelze pouhé zajištění toho, že je respektována důvěrná povaha hlášení, považovat za správné provedení požadavku anonymity, neboť ochrana, kterou poskytuje respektování důvěrné povahy, není stejná jako ochrana, kterou poskytuje anonymita. Nadto ačkoli podle čl. 21 odst. 2 mají být kanály pro interní hlášení „přiměřené povaze a velikosti dotčeného poskytovatele platebních služeb“, některé členské státy nestanovily kritéria, která by zohledňovala jak povahu, tak velikost poskytovatele. Samostatná ustanovení nařízení požadují, aby vnitrostátní orgány dohledu na jedné straně sledovaly dodržování nařízení a na druhé straně měly vyšetřovací pravomoci a pravomoci ukládat sankce. Povinnost v oblasti dodržování/sledování zahrnuje aktivnější dohled i v případě absence jakýchkoli hlášení možných porušení. Rozsah této povinnosti je tedy odlišný od povinnosti vyšetřit údajná porušení a uložit sankce za skutečná porušení. Aby bylo tudíž možné považovat vnitrostátní prováděcí ustanovení za správná, měla by se výslovně zabývat všemi těmito prvky. III.Uplatňování kapitoly IV nařízení vnitrostátními orgány dohledu Kromě posouzení provedení příslušných ustanovení kapitoly IV Komise provedla analýzu praktického uplatňování těchto ustanovení prostřednictvím cíleného dotazníku určeného členským státům a ústní debaty s jejich příslušnými odborníky v souvislosti se setkáním Odborné skupiny pro předcházení praní peněz a financování terorismu. Tento dotazník vyplnilo dvacet šest členských států. Pokud jde o ukládání správních sankcí a opatření, devatenáct orgánů dohledu uvedlo, že nebylo přijato žádné rozhodnutí o uložení sankcí za porušení nařízení. Tři orgány dohledu nemají zvláštní údaje týkající se opatření přijatých podle nařízení. Podle vstupních údajů, které obdržela Komise, zatím jen velmi málo orgánů dohledu, např. orgány Chorvatska a Lotyšska, přijalo rozhodnutí o uložení sankcí za porušení nařízení. Sankce uložené těmito orgány spočívaly mimo jiné v písemných upozorněních a pokutách.

Pokud jde o probíhající vyšetřování a dozorová opatření, několik orgánů dohledu, např. orgány České republiky, Dánska, Chorvatska, Lotyšska, Německa, Polska a Španělska, uvedlo probíhající činnost. Mnohé členské státy oznámily provedení povinnosti týkající se zveřejňování, přičemž některé z nich poskytly údaje o zveřejňování rozhodnutí o uložení sankcí souvisejících s právním rámcem pro boj proti praní peněz a financování terorismu. Nízký počet rozhodnutí o uložení sankcí v souvislosti s nařízením má nicméně dopad na počet příslušných zveřejnění. Co se týče způsobů zveřejňování, několik orgánů dohledu uvedlo, že ke zveřejnění dochází „okamžitě“, „do 24 hodin“ nebo „bezodkladně“ po přijetí rozhodnutí o uložení sankce. Některé orgány dohledu uvedly, že konečná povaha rozhodnutí je rozhodujícím faktorem, který ovlivňuje zpoždění. Ve skutečnosti jen třináct orgánů dohledu zveřejňuje rozhodnutí o uložení sankcí, proti nimž bylo podáno odvolání. Ještě méně orgánů dohledu zveřejňuje rozhodnutí, která ukládají opatření vyšetřovací povahy. Pokud jde o spolupráci mezi příslušnými orgány různých členských států, většina orgánů dohledu uvedla, že pokud by hlášené porušení mělo spojitost s jiným členským státem, informovala by svůj příslušný protějšek. Většina těchto orgánů nicméně dále upřesnila, že se s takovým případem v souvislosti s nařízením nesetkala. Dále žádný orgán dohledu neuvedl, že by obdržel jakoukoli žádost o spolupráci týkající se nařízení. Kromě toho žádný orgán dohledu neinformoval Komisi o tom, že by přijal rozhodnutí o uložení sankce nebo se zabýval jakýmkoli přeshraničním případem podle nařízení. Pokud jde o hlášení porušení, většina orgánů dohledu uvedla, že jim dosud nebyla hlášena žádná možná porušení nařízení. Jeden orgán, konkrétně Financial Conduct Authority (orgán pro dohled nad chováním ve finančním odvětví) ze Spojeného království, informoval Komisi o tom, že předal Evropskému orgánu pro bankovnictví všechna tři možná porušení nařízení, o nichž byl uvědomen. Celkově dotazník zjistil, že kapitola IV tohoto nařízení je v praxi uplatňována spíše v menší míře. Jak však správně upozornily orgány dohledu několika členských států, jak informativnost, tak spolehlivost shromážděných údajů jsou ovlivněny obtížným oddělováním statistik týkajících se nařízení a rovněž poměrně nedávným vstupem tohoto předpisu v platnost. IV.Závěr Komise zjistila, že členské státy provádějí kapitolu IV nařízení celkově v uspokojivé kvalitě. Popsané nedostatky, např. horizontální problém související s přeshraniční spoluprací, by však neměly být opomenuty. Je nezbytné odstranit všechny právní mezery, neboť účinná politika v oblasti ukládání sankcí má zásadní význam pro zajištění souladu s nařízením. Pokud jde o uplatňování příslušných ustanovení nařízení, nebyly zjištěny významnější nedostatky. Odpovědi na dotazník Komise prokázaly zapojení příslušných vnitrostátních orgánů do činností dohledu jak v případě nařízení, tak v případě směrnice o boji proti praní peněz. Jejich nízká aktivita ohledně udělování sankcí a vyšetřování v souladu s nařízením by mohla být výsledkem obecného dodržování právních povinností ze strany poskytovatelů platebních služeb, bude však nezbytné dlouhodobější sledování, aby se vyloučily veškeré možné slabé stránky rámce dohledu. Uvážíme-li často přeshraniční povahu praní peněz a financování terorismu, je nanejvýš důležité, aby právní povinnost vnitrostátních orgánů dohledu spolupracovat a koordinovat svou činnost, jak ji stanoví nařízení, byla jak správně provedena, tak účinně uplatňována ve všech členských státech.