CS Úřední věstník Evropské unie C 277/112

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o daňové úniky spojené s dovozem a jinými přeshraničními plněními

(KOM(2008) 805 v konečném znění – 2008/0228 (CNS))

(2009/C 277/24)

Zpravodaj: pan BURANI

Dne 28. ledna 2009 se Rada Evropské unie, v souladu s článkem 93 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o daňové úniky spojené s dovozem a jinými přeshraničními plněními

KOM(2008) 805 v konečném znění – 2008/0228 (CNS).

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 1. dubna 2009. Zpravodajem byl pan BURANI.

Na 453. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 13. a 14. května 2009 (jednání dne 13. května), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 192 hlasy pro, žádný hlas nebyl proti a 5 členů se zdrželo hlasování.

1. Shrnutí a závěry

1.1 Komise ve sdělení (1), jež bylo předloženo současně s návrhem směrnice, která je předmětem tohoto stanoviska, navrhuje krátkodobý akční plán, jenž je asi realističtější a lépe uskutečnitelný než jiné plány boje proti daňovým podvodům, navržené v minulosti. Předchozí plány vycházely z širších dlouhodobých strategií, ale nezískaly přesvědčivou podporu různých členských států. Krátkodobý akční plán stanoví společná pravidla pro registraci a zrušení registrace v systému VIES (2), lepší nástroje kontroly prostřednictvím intenzivnější komunikace a spolupráce mezi členskými státy a výhledově i zřízení Eurofisc, orgánu pro výzkum a zásah, a konečně vymáhání daní – společně se sdělením je zveřejněn rovněž návrh směrnice, jenž je prvním konkrétním návrhem na provedení akčního plánu.

1.2 EHSV s potěšením vítá sdělení, které zachycuje relativně uspokojivý rámec použití režimu DPH, jenž je po několika desetiletí používání stále ještě popisován jako „provizorní“. Systém je stále ještě příliš komplikovaný a nákladný, ale především umožňuje velké úniky. Základním předpokladem boje proti únikům jsou elektronické postupy, jejichž účinnost však závisí na jejich jednotném přijetí členskými státy. Od těchto cílů jsme v současnosti ještě velmi vzdáleni. Hrozícím nebezpečím je přijetí vnitrostátních řešení, jež nebudou propojená nebo v souladu.

1.3 Navrhujeme, aby do akčního plánu byly zahrnuty následující aspekty: přezkum modelu SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation); lepší přístup do databází a jejich lepší využitelnost a legislativa, jež by nalezla rovnováhu mezi ochranou dat a spoluprací mezi správami; zřízení profesionálních referenčních orgánů, jež by byly styčnou plochou různých správ; certifikace důvěryhodnosti obchodníků.

1.4 Návrh směrnice především vyjasňuje některá ustanovení základní směrnice, která se týkají osvobození od daně a jejichž výklad se nabízí ke zneužití – bylo konstatováno, že použití pravidla, podle něhož se osvobození udělí, pokud je dovážené zboží prodáno uvnitř Společenství, je v praxi obtížně kontrolovatelné. Nová pravidla stanoví řadu preventivních povinností, mj. povinnost dovozce poskytnout při dovozu údaje k identifikaci konečného příjemce.

1.5 EHSV zajisté souhlasí s těmito pravidly a rovněž s pravidly týkajícími se vzájemné solidární odpovědnosti prodávajícího a kupujícího usazených v jiných členských státech, a to v případech, kdy jeden z nich neplní své daňové povinnosti. Nejedná se však o nové či inovační pravidlo. Toto pravidlo již existuje a je přísně používáno uvnitř členských států, avšak téměř se opomíjí, pokud by se mělo uplatňovat při spolupráci správ různých členských států.

1.6 Co se týče odpovědnosti, EHSV upozorňuje na aspekt, který není nikdy brán v úvahu: odpovědnost správ vůči daňovému poplatníkovi a vzájemná odpovědnost správ v případech, kdy omyly či zpoždění způsobily škody majetkové či právní povahy. Tato oblast by měla být regulována podle základní zásady rovnosti a transparentnosti.

2. Úvod

2.1 Návrh směrnice a sdělení Komise následují po dvou jiných sděleních: sdělení z roku 2006 jako první odstartovalo diskusi o potřebě „koordinovaného přístupu“ k boji proti daňovým podvodům obecně, sdělení z roku 2007 zaměřilo pozornost na podvody v oblasti DPH a nastínilo klíčové prvky strategie. V únoru 2008 schválila Rada další sdělení o návrhu přijetí dvou „dalekosáhlých“ opatření ke změně systému DPH pro boj proti podvodům, totiž systému zdaňování plnění uvnitř Společenství a systému obecného přenesení daňové povinnosti. K druhému z těchto řešení navrhla Komise zahájit pilotní projekt, Rada Ecofin však dosud nedospěla k dohodě.

2.2 Vzhledem k evidentnímu nedostatku politické vůle přijmout společnou politiku, jež by měla hluší dopad, se Komise spokojila s návrhem krátkodobého akčního plánu doplněného o časový rozvrh; to je „konvenční“ řešení, jež by mohlo mít lepší šance na přijetí.

2.3 Přístup na úrovni Společenství se stává nezbytným jak po legislativní stránce, tak po operační stránce – ta byla dosud ve výhradní pravomoci členských států a odlišné metody různých správ povzbudily daňové podvodníky k přesunu svých činností do zemí, jež nepřijímají odpovídající opatření. Na druhé straně rovněž podnikům vzniká problém s náklady na dodržování předpisů, neboť jsou nuceny přijmout různé postupy podle země, v niž provozují svoji činnost.

2.4 Návrh směrnice vydaný zároveň se sdělením je první iniciativou v rámci konvenčních opatření. Specifické osvobození při dovozu již upravuje základní směrnice o DPH (2006/112/ES), ale jeho původní definice nicméně umožnila výklad, který vyústil ve zneužití. Návrh vyjasňuje podmínky a omezení pro získání osvobození a zároveň členským státům dodává nástroj, pomocí něhož mohou vymáhat případně uniklou DPH.

3. Obsah sdělení

3.1 Prozkoumání opatření přijatých v minulosti, jež provedla Komise v rámci skupiny expertů na strategii boje proti daňovým podvodům (ATFS), umožnilo vytyčit tři hlavní oblasti, na něž je třeba se zaměřit při provádění krátkodobého akčního plánu boje proti podvodům: méně průchodný systém DPH, posílené nástroje kontroly a šetření, lepší prostředky na vymáhání daní.

3.2 Co se týče průchodnosti systému, je třeba stanovit přesné společné normy registrace dat do systému VIES a její zrušení. V některých členských státech jsou zachovávána identifikační čísla DPH, i když byl subjekt obviněn z podvodu. Tento subjekt tak má možnost pokračovat ve své činnosti. Komise zakrátko předloží legislativní návrh týkající se společných norem pro registraci a zrušení registrace ve VIES. Návrh bude rovněž obsahovat ustanovení týkající se práva obchodníků na elektronický přístup k informacím (jméno, adresa a identifikační číslo DPH) o jejich protistranách. Toto právo je v současnosti v některých státech popřeno nebo omezeno. Další normy se týkají společného systému zjednodušené a modernizované fakturace. Nakonec budou vydána ustanovení týkající se výměny informací, pomocí nichž budou odstraněny rozdíly, které existují mezi členskými státy ve výkladu vzniku povinnosti k DPH, a bude zaručeno, že zároveň proběhne přenos informací mezi zainteresovanými správami.

3.3 Nástroje kontroly jsou nejožehavější a pravděpodobně i nejméně dostačující součástí systému. Pozornost je zaměřena na slabá místa, která jsou známá již dlouho: komunikace, spolupráce a přístup k informacím. Projednává se soubor legislativních návrhů. Slibným operačním nástrojem se zdá být Eurofisc, evropská síť včasného varování, která bude vytvořena po vzoru Eurocanet, systému zřízeného belgickou daňovou správou a podporovaného Komisí/Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF).

3.4 Třetí kapitola akčního plánu – prostředky na vymáhání daní – stanoví řadu opatření. Především jsou členské státy vyzvány k tomu, aby přijaly právní opatření zaměřená proti podvodníkům, kteří provozují svoji činnost na jejich území a jejichž činnost způsobila jinému členskému státu ztráty na DPH. Nejdůležitější část se však týká zásady vzájemné solidární odpovědnosti obchodníků usazených v různých členských státech. Tato zásada již má právní základ, každý členský stát ji však dosud používal pouze na svém území a jen omezeně na obchodníky podřízené jejich jurisdikci. Bude mimo jiné předložen návrh jednotných vynucovacích či preventivních systémů s cílem zlepšit přeshraniční výběr daní. Bude taktéž přijato definitivní řešení problému spojeného s přeshraniční ochranou příjmů z DPH nezávisle na členském státu, ve kterém je daň odváděna. Tento problém zatím řeší pouze některé státy.

4. Obecné připomínky

4.1 Komise pokračuje ve své práci na zlepšení pravidel pro uvalení DPH, řízení a výběr DPH, jež je po čtyřiceti letech od svého zavedení dosud v „provizorním režimu“. Přechod na definitivní režim předpokládá, že budou harmonizovány sazby a osoby povinné k dani budou mít možnost odvádět daň přímo ve vlastní zemi a vystavovat faktury s DPH tak, jak tomu je nyní ve vnitřním obchodu. Dosažení tohoto cíle však není ani na dohled. Důvody nemají ani technickou, ani právní povahu, ale politický charakter, a proto je téměř nemožné vyřešit problémy s nimi spojené. Nyní navržená opatření proto spadají do rámce „konvenčních opatření“ na zefektivnění režimu, který je „provizorní“ pouze podle názvu.

4.2 I přesto je třeba uvést, že celkový rámec DPH není vůbec neuspokojující, i když vykazuje četné aspekty, které je možné zlepšit. Je však komplikovaný, nákladný a co je nejhorší, je stále možné ho zneužít k ohromným únikům na mezinárodní úrovni. Chyba je v samotném původu provizorního režimu, který bude pouze díky dnes neexistující politické vůli možné přeměnit na jednodušší a účinnější definitivní režim.

4.3 Komise činí vše pro to, aby zabránila největším a neočividnějším potížím, nachází se však v obtížném postavení mezi Radou neschopnou přijímat jednomyslná rozhodnutí a členskými státy, které každý ve svém prostředí pracují na řešení vlastních problémů po svém. Prvním příkladem, který Komise uvádí, jsou elektronické postupy, jimiž se řídí vztahy mezi osobami povinnými k dani a správami. Některé členské státy a rovněž některé třetí země jdou s dobou, jiné zůstávají pozadu. Komise uvádí komplexní soud: „Správa systému DPH v EU obecně neudržela krok s vývojem v informačních technologiích“ (3). EHSV musí souhlasit.

4.4 Není tedy překvapující, že některé členské státy – pokrokovější, ale i jiné – pracují s vlastními obchodníky na nalezení lepších řešení správy. Komisi to znepokojuje, jelikož vidí nebezpečí v přijímání vnitrostátních řešení, jež nebudou propojená nebo v souladu, a doporučuje, aby členské státy koordinovaly svoji činnost. EHSV by zde chtěl odkázat na realitu: pokud se jedná o koordinaci činností, jež mají dopad na celé Společenství, má Komise pravomoc vydávat předpisy, a to ukázkově dělala a dělá. Pokud se však problémy týkají členských států a mají vnitřní charakter, nemá Komise pravomoc jednat a doporučení mají slabý dopad, neboť každý stát má dobré důvody, kterými ospravedlní nezávislé jednání. Pouze pokud dva nebo více států sdílejí své zájmy, dochází k přijetí koordinovaných řešení.

4.5 Na základě tohoto vyjadřuje EHSV spokojenost s iniciativou Komise, která je opatrně nazvána „návrhem“ – vytvořit skupinu ad hoc sdružující daňové orgány a zástupce podniků (chybí však zmínka o certifikovaných obchodnících), jejímž úkolem bude hledat společný přístup k řešení problémů, jež plynou ze vztahů mezi nimi. Uvedeným stranám se doporučuje, aby daly k dispozici své zkušenosti a nezbytné zdroje, a tato činnost tak měla reálnou šanci na úspěch. EHSV tomuto doporučení přeje úspěch.

5. Připomínky k dosud neuzavřeným problémům

5.1 EHSV by rád využil této příležitosti a navrhl, aby do akčního plánu byly zahrnuty aspekty, které jsou důležité, i když nejsou přímo spojeny s bojem proti podvodům: účinné struktury a pevná pravidla samy o sobě přispívají k vytvoření systému neprůchodného pro zneužití nebo těmto zneužitím přinejmenším předcházejí a v nejhorších případech je potlačují.

5.2 Co se týče elektronických postupů, učinila již Komise, co bylo v jejích silách, v nařízení Rady (ES) č. 1798/2003 ze dne 7. října 2003 o správní spolupráci v oblasti daně z přidané hodnoty a o zrušení nařízení (EHS) č. 218/92. V praxi se ukazuje, že model Stálého výboru pro správní spolupráci (SCAC), jenž je využíván k výměně informací a k žádostem o zásah, by měl být přezkoumán, aby postupy lépe odpovídaly potřebám okamžité a včasné reakce.

5.3 Problém se stává ožehavějším v souvislosti s databázemi. Nejedná se pouze o problém s jejich využitelností, ale především s přístupem do nich a s úplností informací. Co se týče konkrétně DPH, zbývá zčásti nalézt rovnováhu mezi ochranou dat a spoluprací mezi správami – tuto otázku bude možné vyřešit pouze pomocí právního předpisu, který stanoví meze souvisejícím nárokům, určí, která data je třeba chránit a která ne a za jakých okolností a za jakých podmínek je povolen přístup k informacím. Doporučení nebo dohody nestačí, tato oblast potřebuje pevný právní základ, ve kterém bude veřejný zájem považován za prioritní, aniž by byly porušeny základní svobody.

5.4 Jedním praktickým problémem, který je třeba vyřešit, je zisk informací na daném území. Členské státy by měly zřídit profesionální referenční orgány schopné získávat informace, jež budou užitečné pro žádající členský stát a jež tyto orgány budou moci vyměňovat se svými protějšky z jiných zainteresovaných členských států. Zásah Společenství by mohl přispět k vytvoření opravdové „sítě“rychlého zásahu, která by měla možnost přímé interakce prostřednictvím vyhrazených kanálů a ve spolupráci s případnými dalšími vyšetřujícími orgány.

5.5 EHSV zdůrazňuje, že jakékoliv společné řešení musí mít na paměti bezchybné fungování systému VIES, které správám umožní disponovat v reálném čase daty souvisejícími s každým plněním. Základem všeho je důvěryhodnost subjektů, jimž je přiděleno číslo DPH – jedná se o důvěryhodnost, která by měla vyplývat z předběžného zjištění nutných kvalit. Pokud (a až) bude možné spojit obě podmínky (fungování v reálném čase a předběžnou certifikaci), drasticky poklesnou podvody na bázi chybějícího obchodníka („missing trader“).

5.6 Během čekání na nalezení řešení, jež bude nějakou chvíli trvat, by mohlo dostat prioritu prošetření možnosti „certifikovat“důvěryhodnost obchodníků tohoto sektoru pomocí jednotných pravidel pro všechny státy EU. Pokud by byl každému identifikačnímu číslu DPH přidělen certifikát vydaný kompetentním daňovým úřadem, zabily by se dvě mouchy jednou ranou: ochránily by se národní zájmy členských států a obchodní zájmy obchodníků Společenství. Přenos informací prostřednictvím sítě by umožnil, že každé odnětí či pozastavení by bylo okamžitě známo.

6. Návrh směrnice – upřesnění a nová pravidla

6.1 Jak je uvedeno v úvodu, „tento návrh je součástí prvního souboru návrhů oznámených v tomto sdělení“. Jedná se o provedení dvou změn základní směrnice 2006/112/ES. Cílem jedné je vyjasnit některá ustanovení týkající se osvobození od DPH při dovozu, jejichž výklad vedl ke zneužitím, která umožnila vyhnout se platbě DPH. Cílem druhé je zavést povinnost (spíše než možnost) uplatnit společnou odpovědnost v některých případech dodávky zboží uvnitř Společenství.

Osvobození od DPH při dovozu (čl. 143 písm. d)) je možné, pokud po dovozu následuje dodání dovezeného zboží nebo jeho přeprava uvnitř Společenství jiné osobě povinné k dani v jednom z členských států. Jednoduše řečeno, osvobození se udělí, pokud dovozce prodá dovezené zboží jiné osobě povinné k dani uvnitř EU. Vyšetřovatelé podvodů upozornili na rozsáhlé zneužití v důsledku „nepřiměřeného“ provedení předpisu Společenství do vnitrostátního práva. Výsledkem je podle Komise to, že „není zaručeno další sledování fyzického pohybu dovezeného zboží celními a daňovými orgány ve Společenství“. V daňovém žargonu se jedná o podvody uvnitř Společenství na bázi chybějícího obchodníka („Missing Trader Intra-Community Fraud“, MTIC).

6.2.1 Ustanovení, která návrh přebírá, stanoví povinnost předložit dokumentaci dokazující, že žadatel o osvobození skutečně splňuje požadavky stanovené již v základní směrnici: je identifikován pro účely DPH nebo jmenoval daňového zástupce v členském státu dovozu; povinnost prohlásit, že dovezené zboží bude odesláno nebo přepraveno do jiného členského státu; povinnost dovozce identifikovat při dovozu příjemce zboží v jiném členském státu.

6.2.2 EHSV nemá žádnou konkrétní připomínku, jelikož se jedná o oblast, kde je důvodem pro ustanovení zlepšení správních systémů s cílem zabránit případným podvodům. Zůstává pouze jediná pochybnost – ohledně tzv. „třetích území“. Pojetí „členského státu“ pro účely předpisů týkajících se DPH je obsaženo v čl. 5 odst. 2 základní směrnice. Následující článek 6 stanoví, že směrnice se nevztahuje na„třetí území“ (4), jež jsou podle čl. 143 písm. c) a d) zproštěna od platby DPH při dovozu. Pravidlo má jasný výklad, bylo by však vhodné se ujistit, zda (a do jaké míry) tato výjimka ochrání použití DPH od zneužití.

Nové pravidlo návrhu směrnice (čl. 1 odst. 2) nahrazuje článek 205 základní směrnice, který stanoví, že za odvod daně ručí společně a nerozdílně s vývozcem jiná osoba než osoba povinná odvést daň. Velmi stručně řečeno pravidlo v praxi stanoví, že prodávající musí ohlásit svá plnění uvnitř Společenství; cílem je umožnit členskému státu zákazníka, aby měl přehled o zdanitelných plněních na svém území.

6.3.1 Účelem zásady solidární odpovědnosti je přimět prodávajícího, aby věnoval pozornost nejen plnění svých ohlašovacích povinností, ale nepřímo i řádnému výběru zákazníka na základě znalosti jeho platební schopnosti. Pokud zákazník neplní své povinnosti, má jeho členský stát právo vybrat od prodejce nezaplacenou DPH a případné penále. Členské státy toto pravidlo důsledně uplatňují, ale výhradně na domácí plnění. Tím, že nejsou ochotny rozšířit tuto zásadu i na mezinárodní plnění, nepřímo nedbají na svůj závazek spolupracovat s cílem chránit rovněž zájmy správ členských států určení.

6.3.2 Nový návrh se snaží napravit tento nedostatek a přímo rozšiřuje zásadu solidární odpovědnosti na mezinárodní plnění. Je nicméně třeba mít na paměti, že podle Komise (5) byla tato zásada obsažena již v ustanovení článku 205, „jeho používání členskými státy se však omezovalo na domácí plnění“.

6.3.3 EHSV vyjadřuje svůj plný souhlas s návrhem Komise. Upozorňuje však na nutnost upravit předpisem vymáhání pohledávky ze strany správy jednoho členského státu od subjektů usazených v jiném členském státu a uvést toto vymáhání do praxe. Právní postup znamená použití pravidel v oblasti právní spolupráce, vymáhání správní cestou prostřednictvím správy členského státu vývozce vyžaduje jasné dohody a vyřešení souvisejících právních problémů.

6.3.4 Je třeba vyslovit další připomínku, která má sice obecný charakter, ale týká se tématu, jímž se zabývá návrh, jehož hlavním cílem je chránit zájmy daňových správ. Nikde v textu se nehovoří o majetkové či právní odpovědnosti, kterou mají správy vůči daňovému poplatníkovi, pokud se jedná o chybné či pozdní sdělení čísla protistrany, ani o odpovědnosti správy jedné země vůči jiné správě. Legislativa, jež se řídí zásadou rovnosti a transparentnosti, by měla vždy brát v úvahu práva daňového poplatníka vůči silnější moci státu.

V Bruselu dne 13. května 2009 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) KOM(2008) 807 v konečném znění o koordinované strategii ke zlepšení boje proti podvodům s DPH v Evropské unii.

(2) VAT Information Exchange Systém.

(3) Sdělení Komise KOM(2008) 807 v konečném znění, kapitola 4, bod 1.

(4) Území, jež jsou součástí celního území Společenství: hora Athos, Kanárské ostrovy, francouzské zámořské departementy, Ĺlandy, Normanské ostrovy; území, která nejsou součástí celního území Společenství: ostrov Helgoland, území Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d’Italia, italské vody jezera Lugano.

(5) Sdělení Komise KOM(2008) 807 v konečném znění, bod 3.3.1, odst. 2.