Zpráva Komise Evropskému Parlamentu a Radě o používání nařízení (ES) č. 1469/95 (černá listina) {SEK(2005) 1333} /* KOM/2005/0520 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 20.10.2005 KOM(2005) 520 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o používání nařízení (ES) č. 1469/95(černá listina){SEK(2005) 1333} ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o používání nařízení (ES) č. 1469/95 (černá listina) Účel dokumentu Nařízením Rady (ES) č. 1469/95[1] byl zaveden v oblasti záruční sekce EZOZF systém identifikace hospodářských subjektů, které představují pro rozpočet Společenství vysoké riziko, a rovněž systém komunikace mezi členskými státy prostřednictvím Komise. Prováděcí ustanovení byla přijata nařízením (ES) č. 745/96[2]. Cílem nařízení bylo vytvořit nástroj, který by příslušné vnitrostátní orgány upozorňoval na subjekty představující zvýšené riziko podvodu, aby vůči nim preventivně přijaly vhodná opatření (zesílené kontroly, pozastavení plateb, vyloučení z možnosti příjmu podpor Společenství). V souladu s článkem 7 nařízení (ES) č. 1469/95 Komise v červenci 1997 předložila Evropskému parlamentu a Radě zprávu o používání tohoto nařízení[3]. Komise oznámila druhou zprávu po uplynutí delšího období s cílem vyhodnotit použitelnost a konkrétní používání uvedeného nařízení členskými státy a zjistit, jaké potíže při tomto používání vznikají Úvod - Po přijetí nařízení v roce 1995 byly do právních předpisů zapracovány další podobné nástroje. Kupříkladu takový nástroj existuje ve finančním nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství[4]. Článek 95 totiž stanoví, že „každý orgán zřídí ústřední databázi s podrobnými údaji o zájemcích a uchazečích“ , jejímž účelem je vyloučit z účasti na veřejné zakázce subjekty, které byly v úpadku, v likvidaci nebo v jejichž případě došlo k soudnímu vyrovnání nebo k odsouzení a rovněž takové subjekty, které se dopustily závažného profesního pochybení nebo které neplnily své povinnosti při placení daní, sociálních dávek, které byly odsouzeny za podvod, korupci, účast na zločinném spolčení nebo jiné nezákonné činnosti poškozující finanční zájmy Společenství, a rovněž subjekty, které závažně pochybily při plnění veřejné zakázky nebo v průběhu řízení o přidělení grantu. Subjekty, jichž se některý z uvedených případů vyloučení týká, mohou být správně či finančně sankcionovány poté, co jim bylo umožněno se vyjádřit (článek 96). Podobné podmínky existují i pro příjemce grantů (článek 114). Statistická analýza sdělení vypracovaných na základě nařízení Ke dni 30. 6. 1997 Komise obdržela čtyři sdělení od tří členských států, z toho jedno se týkalo roku 1996. Toto období bylo zpracováno do první zprávy Komise pro Evropský parlament a Radu. Tento počet se do konce roku 1997 zvýšil na třináct. V roce 1998 členské státy zaslaly Komisi pět sdělení. V roce 1999 nebylo přijato žádné sdělení V roce 2000 bylo v Komisi zaznamenáno patnáct sdělení. V roce 2001 byla Komisi zaslána dvě sdělení. V roce 2002 bylo Komisi zasláno osm sdělení. V roce 2003 bylo Komisi zasláno jediné sdělení. V roce 2004 nebylo přijato žádné sdělení Do dnešního dne nebylo zaevidováno žádné sdělení za rok 2005. Slabé místo sdělení: SROVNÁVACÍ ÚDAJE Jestliže porovnáme tato čísla s počtem případů nesrovnalostí zjištěných buď členskými státy nebo Komisí (OLAF), můžeme si položit otázku, zda skutečný počet „nespolehlivých“ hospodářských subjektů není vyšší: - Pouze za rok 2004 bylo na základě nařízení (EHS) č. 595/91 oznámeno 19 nesrovnalostí, které se týkaly vývozních náhrad a které každá jednotlivě překračovaly částku 100 000 EUR. V tomtéž období Komise (OLAF) otevřela 21 případů vyšetřování v oblasti záruční sekce EZOZF. Některé tyto nové případy se týkají organizované trestné činnosti se zapojením subjektů, jež za „spolehlivé“ označit nelze. Některé body hodnocení týkající se omezeného používání nařízení Komise zahájila s členskými státy dialog v rámci „Skupiny pro nesrovnalosti a vzájemnou pomoc – oblast zemědělských produktů“ a rovněž na dvoustranných schůzkách s cílem poznat, jaké příčiny vedou k tak omezenému využívání možností, jež nabízí nařízení č. 1469/95. Výsledky tohoto dialogu lze shrnout následovně: Identifikační a sdělovací systém vstoupil v platnost dne 6. 7. 1995, ale ve skutečnosti byl použitelný pouze na nesrovnalosti, jež byly prvně zjištěny po dni 30. 6. 1996, protože základní právní zásady nedovolují použití se zpětnou působností. Počet sdělení se měl časem významně zvyšovat, ale to se nestalo. Při přijetí nařízení (ES) č. 1469/95 měl zákonodárce Společenství v úmyslu podchytit pouze opravdu vážné případy, proto nastolil podmínky, které omezovaly jeho oblast působnosti (omezení na tři specifické oblasti, požadavek, že zjištěná nebo předpokládaná nesrovnalost musí být spáchána úmyslně nebo v důsledku závažné nedbalosti, dále podmínka zavedená nařízením (ES) č. 745/96, že nesrovnalost se musí týkat částky vyšší než 100 000 EUR). Členské státy tvrdí, že musí řešit právní otázky, jejichž výklad je obtížný. Dokud nejsou předloženy nezvratné důkazy, často sdělení odmítají zaslat. To se týká zejména pojmu „závažná nedbalost“[5], který v některých členských státech neexistuje, dále definice dotyčných hospodářských subjektů a zvláště zahrnutí osob nebo firem, které nesrovnalost neprovedly, ale které se na ní podílely nebo jsou povinny za ni odpovídat nebo zabránit tomu, aby k ní došlo, pak definice stadia řízení, od kterého mají členské státy povinnost informovat Komisi („první zjištění…“). Vzhledem k tomu, že dotyčné hospodářské subjekty, jež jsou uvedeny na „černé listině“, udělají všechno, aby zabránily dopadům na svou hospodářskou činnost, se členské státy obávají, že když některý hospodářský subjekt uvedou na „černou listinu“ a sdělí tuto skutečnost Komisi a ostatním členským státům, vystaví se tak riziku, že budou muset hradit odškodnění. Jak postupovat dále - (1) Jakého rázu by měla být přijímaná opatření: napřed by bylo třeba vyřešit právní potíže, na něž poukazují některé členské státy. Zvláště se doporučuje rozlišovat mezi varovným a preventivním nástrojem a sankčním nástrojem. Oprávněně se lze totiž domnívat, že kdyby právní rámec nařízení umožňoval jasně rozlišovat mezi těmito dvěma cíli, vedl by k systematičtějšímu sdělování případů nesrovnalostí. - (2) Pokud jde o varovný a preventivní nástroj, lze vytvořit propojení mezi sdělováním podle článku 3 nařízení (EHS) č. 595/91 a preventivními opatřeními (zesílené kontroly). Provádění takového varovného a preventivního nástroje by se tím usnadnilo, jelikož by se odlišovalo od sankčního řízení a vyústilo by do sestavení „šedé listiny“ subjektů vyžadujících zvláštní dohled se zavedením právního základu umožňujícího přijmout taková zajišťovací opatření, jako je povinné složení záruk (kaucí). Pokud jde o tento preventivní nástroj, bylo by možno stanovit dvě varovné úrovně: na první úrovni by se sdělení o nespolehlivých subjektech předávala pouze Komisi, přičemž by se uváděly nesprávné praktiky zjištěné v minulosti, nebo u nichž existuje odůvodněné podezření; druhá úroveň by zahrnovala předání informací ostatním členským státům, když by například z důvodu nadnárodních operací mohla pro více členských států existovat zvláštní rizika. - V případě subjektů, které podle pravomocného rozhodnutí spáchaly nesrovnalosti, a jestliže použití zesílených kontrol není pro odstranění rizika opětovného spáchání dostatečné, bylo by ve varovném nástroji možno zvážit z důvodu zajištění možnost použití opatření na pozastavení plateb, pokud takové opatření nebude mít sankční charakter a budou dodrženy procesní záruky stanovené vnitrostátními právními předpisy. - (3) Pokud jde o sankční nástroj, bylo by vhodné zvážit možnost převzít specifický právní nástroj v rámci definovaném nařízením (ES, Euratom) č. 2988/95[6], doplněný případně o opatření zaměřená na předávání informací souběžně s opatřeními stanovenými v rámci varovného nástroje. Vhodnost a popřípadě obsah takového sankčního nástroje by bylo třeba pokládat za samostatný námět, jež bude později zapotřebí prohloubit. - (4) Oblast působnosti: je třeba poznamenat, že tři oblasti stanovené pro výdaje financované ze záruční sekce EZOZF původním nařízením o „černé listině“ se dnes jeví jako velmi omezující: - - před reformou SZP v roce 1992 se hlavní výdaje ze záruční sekce EZOZF týkaly intervenčních skladů a vývozních náhrad. Po této první reformě se institucionální ceny snížily zejména v oblasti plodin na orné půdě a masa a zavedly se přímé kompenzační platby zemědělcům. Tyto podpory jsou účinně kontrolovány díky důkladnému „integrovanému řídicímu a kontrolnímu systému“ neboli „SIGC“, který obsahuje rovněž sankční režim; - - nesrovnalosti se mohou týkat jak výdajů, tak příjmů; - V případě potřeby by se varovný nástroj „černá listina“ mohl použít rovněž například na strukturálních opatření (FEDER, Fond soudržnosti, ESF, IFOP) a vlastní zdroje. - Později by mohlo dojít ke spojení se systémem včasného varování Komise (SAP). Zohlednění právních předpisů o ochraně údajů Při přijetí nařízení (ES) č. 1469/95 si Rada i Komise byly vědomy toho, že nástroj „černá listina“ je politicky a právně velmi citlivý, vzhledem k možným škodlivým účinkům na dotyčné subjekty, kdyby chyběla nezbytná opatření. Zákonodárce tedy podřídil používání nástroje dodržení určitého počtu opatření, zejména pokud jde o důvěrnost vyměňovaných sdělení, profesní tajemství a dodržení vnitrostátních pravidel v oblasti trestního řízení. Stejně tak zásada oponentury s předběžným slyšením a právo dotyčných subjektů na odvolání, pokud jde o opatření uvedená v čl. 3 odst. 1 písm. c) a případně písm. b), ukazují, že zákonodárce dbá o ochranu základních práv. Zejména však zákonodárce podmínil přijetí sankčních opatření předběžným splněním případných souvisejících formalit stanovených vnitrostátními právními předpisy. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000[7] zavedlo nové a specifické povinnosti, pokud jde o zpracování údajů zásadního významu. Údaje shromážděné na základě nařízení o „černé listině“ přirozeně spadají do oblasti působnosti uvedeného nařízení. Avšak vzhledem ke specifičnosti a k předmětu nařízení č. 1469/95 by se měl projevit účinek výjimek a omezení stanovených v čl. 20 odst. 1 písm. a), b) a e) nařízení č. 45/2001. Je však třeba zajistit úpravy reformovaného nástroje se zřetelem na nařízení (ES) č. 45/2001 a na směrnici 95/46/ES. Závěry Výroční zprávy Komise o boji proti podvodům ukazují, že i nadále přetrvává nutnost, aby Společenství mělo účinné prostředky pro boj proti podvodům. Komise, Evropský parlament i Rada oprávněně zdůrazňují nutnost začít prevencí. Identifikační a komunikační systém, jako je ten, který byl stanoven nařízením (ES) č. 1469/95, slouží především k prevenci. Jeho cíle nepopírá žádný členský stát. Je však třeba konstatovat, že platná právní úprava nezabezpečuje jeho účinné a efektivní používání. Komise se domnívá, že pro řešení této situace je nutno probádat několik cest: 1– Zlepšení fungování stávajících nástrojů prostřednictvím nových právních předpisů, které nahradí současné právní předpisy a vyjasní používaná pojetí - vyjasnění pojem „závažná nedbalost“; - případná změna mezní hodnoty 100 000 EUR; - - přehodnocení definice hospodářských subjektů, aby do povinnosti dodržovat obecné zásady práva byla jednoznačně zahrnuta seskupení podniků; - - úprava právních předpisů se zřetelem na ustanovení týkající se přístupu k informacím a ochrany údajů (nařízení (ES) č. 45/2001 a 1049/2001); - rozlišování mezi preventivním nástrojem a sankčním nástrojem: nařízení (ES) č. 1469/95 a (ES) č. 745/96 ve struktuře nástroje neoddělují tyto dva pojmy, které představují odlišné, nicméně vzájemně se doplňující cíle. Vzhledem k tomu, že uvalení sankcí v některých členských státech předpokládá dodržení podstatných právních formalit, které jsou složitější než u provádění varovného nástroje, bude třeba posoudit, zda je nebude nutné vyjmout z působnosti nástroje a přičlenit je k jinému nástroji. - - zavedení právní možnosti přijímat zajišťovací opatření (záruky) do práva Společenství, než budou ukončena správní a soudní řízení, aniž by tím byla dotčena vnitrostátní procesní ustanovení; - 2– Přijmout nové právní předpisy pro nástroj s odlišnou oblastí působnosti: až budou v rámci práva Společenství a vnitrostátních právních předpisů vyřešeny otázky právní povahy, možné rozšíření oblasti působnosti varovného a preventivního nástroje tam, kde to bude nutné, na strukturální fondy a vlastní zdroje. 3– Po ukončení diskuse o obou výše uvedených možnostech zrušit současné právní předpisy. - Komise si přeje prostřednictvím této zprávy konzultovat všechny členské státy v souladu s doporučeními, která nedávno vydal Účetní dvůr[8] a Evropský parlament, aby vyvolala k této otázce širokou diskusi. Tato zpráva by měla být základním prvkem pro diskusi s dotyčnými orgány a měla by umožnit dospět k závěrům o potřebných směrech a o povaze návrhů, jež bude třeba vypracovat pro zlepšení stávajícího nástroje. [1] Nařízení Rady (ES) č. 1469/95 ze dne 22. června 1995 o opatřeních, která je třeba učinit vůči určitým příjemcům z akcí financovaných záruční sekcí EZOZF, Úř. věst. L 145, 29.6.1995, s.1 [2] Nařízení Komise (ES) č. 745/96 ze dne 24. dubna 1996, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1469/95 o opatřeních, která je třeba učinit vůči určitým příjemcům z akcí financovaných záruční sekcí EZOZF, Úř. věst. L 102, 25.4.1996, s.15 [3] Dok. KOM(97) 417 v konečném znění. [4] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, Úř. věst. L 248, 16.9.2002. [5] Čl. 1 odst. 2 písm. a) nařízení (ES) č. 1469/95, čl. 3 odst. 3 čtvrtá odrážka nařízení (ES) č. 745/96. [6] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, Úř. věst. L 312, 23.12.1995, s.1 [7] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů, Úř. věst. L 8, 12.1.2001, s. 1. [8] Bod 80 zvláštní zprávy č. 3/2004 o vymáhání neoprávněných plateb provedených v rámci společné zemědělské politiky s přiloženými odpověďmi Komise, Úř. věst. C 269, 4.11.2004, s.1.