Tato zpráva byla vypracována na základě povinnosti Komise podle článku 19 směrnice o jmenné evidenci cestujících provést do 25. května 2020 přezkum všech prvků směrnice a předložit zprávu Evropskému parlamentu a Radě. Tato zpráva zasazuje směrnici o PNR do jejích obecných souvislostí a předkládá zjištění Komise v rámci přezkumu jejího uplatňování dva roky od lhůty pro její provedení. Jak vyžaduje článek 19 směrnice, přezkum zahrnuje všechny prvky směrnice, se zvláštním zaměřením na dodržování platných standardů ochrany osobních údajů, nezbytnost a přiměřenost shromažďování a zpracování údajů PNR pro účely stanovené v této směrnici, délku doby uchovávání údajů, účinnost výměny informací mezi členskými státy a kvalitu posouzení, a to i s ohledem na statistické informace shromážděné podle článku 20.Zpráva rovněž vypracovává předběžnou analýzu nezbytnosti, přiměřenosti a účinnosti rozšíření povinného shromažďování údajů PNR na lety uvnitř EU a nutnosti zahrnout do působnosti směrnice hospodářské subjekty, které nejsou leteckými dopravci. Přezkum dále popisuje hlavní otázky a problémy, které se vyskytly při provádění a praktickém uplatňování směrnice.

3.2Soulad se standardy ochrany údajů ve směrnici

Analýza vnitrostátních prováděcích opatření poukazuje na celkový soulad s požadavky na ochranu údajů podle směrnice o PNR, přestože některé členské státy ve svých vnitrostátních právních předpisech neodrážejí plně všechny z nich. Přehled jejich uplatňování navíc potvrzuje závazek vnitrostátních orgánů dodržovat tyto záruky a provádět je v praxi. Komise bude i nadále podporovat šíření osvědčených postupů vypracovaných v tomto ohledu prostřednictvím pravidelných setkání s členskými státy a projektů financovaných v rámci unijních opatření ISF – policie. Komise se zároveň nebude zdráhat využít všech svých pravomocí, které má jako strážkyně Smluv, včetně zahájení řízení o nesplnění povinnosti, k zajištění toho, aby členské státy plně dodržovaly požadavky stanovené ve směrnici, zejména pokud jde o ochranu osobních údajů.

Záruky v oblasti ochrany údajů obsažené ve směrnici, pokud byly správně provedeny –⁠ což je případ většiny členských států –⁠, zaručují přiměřenost zpracování údajů PNR a jejich cílem je zabránit zneužívání ze strany vnitrostátních orgánů nebo jiných činitelů. Omezení účelu zajišťuje, že zpracování údajů se provádí pouze pro účely boje proti terorismu a závažné trestné činnosti. Zákaz shromažďování a zpracování citlivých údajů představuje důležitou záruku, aby bylo zajištěno, že PNR nebude používána diskriminačním způsobem. Skutečnost, že členské státy vedou záznamy o operacích zpracování, jak vyžaduje směrnice, zvyšuje transparentnost a umožňuje účinně kontrolovat zákonnost zpracování údajů. Pověřenci pro ochranu osobních údajů mohou nezávisle kontrolovat zákonnost zpracování údajů, zejména pokud nejsou pracovníky útvaru pro informace o cestujících a nejsou podřízeni vedoucímu útvaru pro informace o cestujících. Jejich přítomnost v útvaru pro informace o cestujících navíc zajišťuje, že je do běžného fungování těchto útvarů začleněno hledisko ochrany údajů.

Na praktické úrovni se zdá, že interakce mezi útvary pro informace o cestujících a jejich pověřenci pro ochranu osobních údajů funguje dobře a role pověřenců pro ochranu osobních údajů je považována za přidanou hodnotu činnosti útvarů pro informace o cestujících. Pověřenci pro ochranu osobních údajů plní obzvláště důležitou úlohu při sledování operací zpracování údajů, schvalování a přezkumu předem stanovených kritérií a poskytování poradenství v záležitostech ochrany údajů zaměstnancům útvarů pro informace o cestujících. Ve většině členských států byli pověřenci pro ochranu osobních údajů ze zákona stanoveni jako kontaktní místo pro subjekty údajů a jejich kontaktování je v praxi také usnadněno.

3.3Další prvky přezkumu

Nezbytnost a přiměřenost shromažďování a zpracování údajů PNR

Přezkum uvádí několik prvků potvrzujících nezbytnost a přiměřenost shromažďování a zpracování údajů PNR pro účely směrnice o PNR. V omezené době od lhůty pro provedení se PNR osvědčila při plnění svých cílů, které odpovídají cíli obecného zájmu, tj. ochraně veřejné bezpečnosti zajištěním prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání závažné trestné činnosti a terorismu v oblasti Unie bez vnitřních hranic.

Podle členských států již různé způsoby zpracování údajů PNR, které mají k dispozici (tj. v reálném čase, reaktivní a proaktivní), přinesly v boji proti terorismu a trestné činnosti hmatatelné výsledky. Členské státy poskytly Komisi kvalitativní důkazy, aniž by tvrdily, že jsou vyčerpávající, které dokládají, jak srovnání údajů PNR s databázemi a předem stanovenými kritérii přispělo k identifikaci potenciálních teroristů nebo osob zapojených do jiných forem závažné trestné činnosti, jako je obchod s drogami, kybernetická kriminalita, obchodování s lidmi, pohlavní zneužívání dětí, únosy dětí a členství v organizovaných zločineckých skupinách. V některých případech vedlo použití údajů PNR k zatčení osob, které dříve nebyly policejním orgánům známé, nebo umožnilo další vyšetřování cestujících, kteří by jinak nebyli zkontrolováni, ze strany příslušných orgánů. Posouzení cestujících před odletem nebo příletem také pomohlo zabránit spáchání trestných činů. Vnitrostátní orgány zdůrazňují, že těchto výsledků by nebylo možné dosáhnout bez zpracování údajů PNR, např. použitím pouze jiných nástrojů, jako jsou předběžné informace o cestujících.

Podle směrnice o PNR se zpracování údajů PNR týká všech cestujících na příchozích a odchozích letech mimo EU. Posouzení ukazuje, že takové široké pokrytí je nezbytně nutné k dosažení zamýšlených cílů směrnice. Pokud jde o shromážděné údaje, kategorie v příloze I odrážejí mezinárodně dohodnuté normy zejména na úrovni Mezinárodní organizace pro civilní letectví. Vnitrostátní orgány potvrdily, že možnost shromažďovat tyto kategorie údajů PNR odpovídá tomu, co je nezbytně nutné pro dosažení sledovaných cílů.

Pokud jde o úroveň zasahování do základních práv na ochranu soukromí a na ochranu osobních údajů, jsou relevantní následující úvahy. Důležité je, že směrnice o PNR přísně zakazuje zpracování citlivých údajů. Třebaže údaje PNR mohou odhalit konkrétní informace o soukromém životě osoby, jsou tyto informace omezeny na konkrétní aspekt soukromého života, a to na leteckou dopravu. Směrnice o PNR navíc obsahuje přísné záruky, které dále omezují míru zásahů na absolutní minimum a zajišťují přiměřenost způsobů zpracování dostupných vnitrostátním orgánům, včetně provádění automatizovaného zpracování. V důsledku těchto záruk jsou příslušným orgánům předávány k dalšímu zpracování pouze osobní údaje velmi omezeného počtu cestujících. To znamená, že systémy PNR přinášejí cílené výsledky, které omezují míru zásahu do práva na soukromí a na ochranu osobních údajů. A konečně, údaje PNR se nepoužívají k vytváření individuálního profilu každé osoby, nýbrž k vytvoření rizikových a anonymních scénářů nebo „abstraktních profilů“.

Délka doby uchovávání údajů

Uchovávání údajů PNR všech cestujících po dobu pěti let je nezbytné k dosažení cílů zajištění bezpečnosti a ochrany života a bezpečí osob prostřednictvím prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti.

Zaprvé, potřeba uchovávat údaje po dobu pěti let vychází z povahy PNR jako analytického nástroje zaměřeného nejen na identifikaci známých hrozeb, ale také na odhalení neznámých rizik. Cestovní opatření zaznamenaná jako údaje PNR se používají k identifikaci specifických vzorců chování a vytváření spojení mezi známými a neznámými osobami. Identifikace takových vzorců a spojení ze své podstaty vyžaduje možnost dlouhodobé analýzy. K takové analýze je totiž zapotřebí, aby měl útvar pro informace o cestujících k dispozici dostatečné množství údajů po relativně dlouhou dobu. Takové údaje mohou být poté příslušným orgánům předávány pouze na základě „řádně odůvodněné“ žádosti, případ od případu, v rámci vyšetřování trestných činů.

Zadruhé je třeba uchovávat údaje PNR po dobu pěti let, aby bylo zajištěno účinné vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti. Vyšetřování a stíhání takových trestných činů obvykle vyžaduje měsíce a často i roky práce. V tomto smyslu členské státy potvrdily, že pětiletá doba uchovávání je z provozního hlediska nezbytná. Dostupnost historických údajů zajišťuje, že pokud je osoba obviněna ze spáchání závažného trestného činu nebo z účasti na teroristických činnostech, je možné přezkoumat její cestovní historii a zjistit, kdo s ní cestoval, identifikovat potenciální spolupachatele nebo jiné členy zločinecké skupiny, jakož i potenciální oběti.

Kromě toho se záruky uvedené ve směrnici o PNR týkající se přístupu příslušných orgánů k údajům uchovávaným útvary pro informace o cestujících a ve vztahu k depersonalizaci a opětovné personalizaci údajů ukázaly jako dostatečně odolné proti zneužití.

Soudní dvůr zkoumal lhůty pro uchovávání údajů PNR ve svém posudku 1/15 k zamýšlené dohodě o PNR mezi EU a Kanadou a za účelem řešení obav Soudního dvora Komise sjednala nový návrh dohody s Kanadou. V tomto ohledu je důležité poznamenat, že se Komise domnívá, že skutkové a právní okolnosti směrnice o PNR se liší od okolností, které v tomto případě zvažoval Soudní dvůr. Cílem směrnice o PNR je zejména snaha o zajištění bezpečnosti v Unii a jejího území bez vnitřních hranic, kde členské státy sdílejí odpovědnost za veřejnou bezpečnost. Kromě toho se na rozdíl od návrhu dohody s Kanadou směrnice netýká předávání údajů do třetí země, nýbrž shromažďování údajů o cestujících při letech z EU a do EU členskými státy. V tomto ohledu povaha směrnice o PNR jako sekundárního právního předpisu znamená, že je směrnice uplatňována pod kontrolou vnitrostátních soudů členských států a v posledním stupni i Soudního dvora. Vnitrostátní právní předpisy, kterými se provádí směrnice o prosazování práva, se navíc použijí i na zpracování údajů stanovené ve směrnici o PNR, včetně jakéhokoli následného zpracování příslušnými orgány.

Účinnost výměny informací mezi členskými státy

Spolupráce a výměna údajů PNR mezi útvary pro informace o cestujících je jedním z nejdůležitějších prvků směrnice. Přestože výměna údajů mezi členskými státy na základě řádně odůvodněných žádostí funguje efektivně, možnost předávání údajů PNR na základě vlastní iniciativy útvaru pro informace o cestujících je mnohem méně rozšířená. Informace poskytnuté členskými státy naznačují, že donucovací orgány jsou ochotnější používat postupy spolupráce založené na jasných a přesných pravidlech, jako jsou postupy týkající se předávání údajů v reakci na žádost. Naproti tomu široká a poměrně nejasná formulace ustanovení směrnice o spontánním předávání vedla k určité zdrženlivosti v jeho uplatňování.

Kvalita posouzení, a to i s ohledem na statistické informace shromažďované podle článku 20

Článek 20 směrnice o PNR stanoví členským státům povinnost shromažďovat minimálně statistické informace o celkovém počtu cestujících, jejichž údaje PNR byly shromážděny a byly předmětem výměny, a počtu cestujících, u nichž bylo rozhodnuto o dalším přezkumu. Analýza těchto informací ukazuje, že jsou příslušným orgánům k dalšímu zkoumání předávány pouze údaje o velmi malém podílu cestujících. Z dostupných statistických údajů tedy vyplývá, že systémy PNR obecně fungují v souladu s cílem, jímž je identifikovat vysoce rizikové cestující, aniž by byly dotčeny toky cestujících v dobré víře.