SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Nový postup EU pro posílení právního státu /* COM/2014/0158 final */





OBSAH SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Nový postup EU pro posílení právního státu 1............ Úvod. 2 2............ Proč má právní stát zásadní význam pro EU.. 3 3............ Proč nový postup EU pro posílení právního státu. 5 4............ Jak bude nový postup EU pro posílení právního státu fungovat 6 4.1......... Co bude spouštěcím mechanismem nového postupu. 6 4.2......... Postup jako třífázový proces. 7 5............ Závěry. 9 1. Úvod Právní stát je páteří každé moderní ústavní demokracie. Je jedním ze základních principů vyplývajících ze společných ústavních tradic všech členských států EU a jako takový je jednou ze základních hodnot, na nichž je Unie založena. Připomíná to článek 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU) i preambule Smlouvy a Listina základních práv EU. Proto je také podle článku 49 SEU respektování právního státu předpokladem pro členství v EU. Vedle demokracie a lidských práv je právní stát rovněž jedním ze tří pilířů Rady Evropy a je zakotven v preambuli evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP)[1]. Základem Unie je vzájemná důvěra mezi členskými státy EU a jejich příslušnými právními systémy. V tomto ohledu má hlavní úlohu způsob provádění právního státu na vnitrostátní úrovni. Důvěra všech občanů EU i vnitrostátních orgánů ve fungování právního státu má zásadní význam pro další rozvoj EU směrem k „prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic“[2]. Tato důvěra bude budována a udržována pouze v případě, že všechny členské státy budou dodržovat právní stát. Různé ústavy a soudní systémy členských států EU jsou v zásadě dobře navrženy a sestaveny tak, aby chránily občany před jakýmkoli ohrožením právního státu. Nedávné události v některých členských státech však ukázaly, že nedostatek respektu k právnímu státu a v důsledku i k základním hodnotám, které má právní stát chránit, se může stát předmětem vážných obav. Během těchto událostí široká veřejnost jasně požadovala od EU a zejména Komise, aby přijaly opatření. Požadovaných výsledků bylo dosaženo. Komise a EU však musely hledat řešení ad hoc, protože stávající mechanismy a postupy EU nebyly pro zajištění účinné a včasné reakce na ohrožení právního státu vždy vhodné. Komise je strážkyní Smluv a má odpovědnost za zajištění respektu k hodnotám, na nichž je EU založena, a za ochranu obecných zájmů Unie[3]. V tomto ohledu proto musí hrát aktivní roli. Předseda Barroso ve svém výročním projevu o stavu Unie před Evropským parlamentem v září 2012 řekl: „Potřebujeme rozvinutější sadu nástrojů, tj. nejen volbu mezi „lehkou váhou“ politického přesvědčování a „jadernou alternativou“, kterou představuje článek 7 Smlouvy.“ V projevu v následujícím roce uvedl, že „zkušenosti potvrdily, že role Komise jakožto nezávislého a objektivního rozhodčího má svůj význam. Této zkušenosti bychom měli využít i v obecnějším rámci […]. Komise na toto téma předloží sdělení. Věřím, že jde o téma, které má pro naši evropskou myšlenku zásadní význam.“[4] V červnu 2013 Rada pro spravedlnost a vnitřní věci zdůraznila, že „základním předpokladem ochrany základních práv je respektování právního státu“, a vyzvala Komisi, aby „v souladu se Smlouvami pokročila v jednáních o tom, zda by k řešení těchto otázek bylo zapotřebí vypracovat systematickou metodu založenou na spolupráci“. V dubnu 2013 na toto téma vedla Rada pro obecné záležitosti všeobecnou diskusi.[5] V červenci 2013 Evropský parlament požádal, aby „bylo pravidelně vyhodnocováno, zda členské státy naplňují základní hodnoty Unie a požadavky v oblasti demokracie a právního státu“[6]. Toto sdělení odpovídá na tyto požadavky. Na základě zkušeností Komise, interinstitucionální diskuse a širokých konzultací[7] stanoví nový postup pro zajištění účinné a ucelené ochrany právního státu ve všech členských státech. Jedná se o postup pro řešení situací, kdy dochází k systémovému ohrožení právního státu.[8] Postup se snaží řešit budoucí ohrožení právního státu v členských státech před tím, než budou splněny podmínky pro aktivaci mechanismů stanovených v článku 7 SEU. Je tedy určen k zaplnění mezery. Nejde o alternativu k mechanismům podle článku 7 SEU, ale spíše je předchází a doplňuje je. Rovněž nejsou dotčeny pravomoci Komise k řešení zvláštních situací spadajících do oblasti působnosti práva EU pomocí řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Z širšího evropského hlediska má postup přispívat k dosažení cílů Rady Evropy, rovněž s využitím zkušeností Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise).[9] 2. Proč má právní stát zásadní význam pro EU Zásada právního státu se postupně stala dominantním organizačním modelem moderních ústavněprávních a mezinárodních organizací (včetně Spojených národů a Rady Evropy) pro řízení výkonu veřejných pravomocí. Zaručuje, že veškeré veřejné pravomoci se vykonávají v mezích stanovených zákonem, v souladu s hodnotami demokracie a základních práv a pod kontrolou nezávislých a nestranných soudů. Přesný obsah zásad a norem vycházejících z právního státu se může na vnitrostátní úrovni lišit podle ústavních systémů jednotlivých členských států. Nicméně judikatura Soudního dvora Evropské unie („Soudní dvůr“) a Evropský soud pro lidská práva a rovněž dokumenty vypracované Radou Evropy vycházející zejména ze zkušeností Benátské komise uvádějí neúplný seznam těchto zásad, a definují tedy hlavní význam právního státu jako společnou hodnotu EU v souladu s článkem 2 SEU. Tyto zásady zahrnují zákonnost, která předpokládá průhledný, odpovědný, demokratický a pluralistický proces přijímání zákonů; právní jistotu; zákaz svévole výkonné moci; nezávislé a nestranné soudy; účinný soudní přezkum zahrnující respekt k základním právům; a rovnost před zákonem[10]. Soudní dvůr i Evropský soud pro lidská práva potvrdily, že tyto zásady nejsou pouze formální a procedurální požadavky. Jsou nástrojem, který zajišťuje dodržování a respektování demokracie a lidských práv. Právní stát je tedy ústavní zásadou s formálními i hmotnými složkami[11]. To znamená, že respekt k právnímu státu je svou podstatou spojen s respektem k demokracii a základním právům: nemůže existovat demokracie a dodržování základních práv bez respektu k právnímu státu a naopak. Základní práva jsou účinná pouze v případě, že jsou soudně vymahatelná. Demokracie je chráněna, pokud základní role soudnictví, včetně ústavních soudů, dokáže zajistit svobodu projevu, svobodu shromažďování a dodržování pravidel politického a volebního procesu. V EU má právní stát obzvláštní význam. Dodržování pravidel právního státu není jen nezbytným předpokladem ochrany všech základních hodnot uvedených v článku 2 SEU. Je rovněž předpokladem zachování všech práv a povinností vyplývajících ze Smluv a z mezinárodního práva. Důvěra všech občanů EU i vnitrostátních orgánů v právní systémy všech ostatních členských států má zásadní význam pro fungování celé EU jako „prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic“. Rozsudek v občanských a obchodních věcech určitého vnitrostátního soudu musí být dnes automaticky uznán a vykonán v jiném členském státu a evropský zatýkací rozkaz proti údajnému pachateli trestné činnosti vydaný v jednom členském státu musí být jako takový vykonáván v jiném členském státu[12]. Toto jsou jasné příklady, proč musí být všechny členské státy znepokojeny, není-li zásada právního státu v některém členském státu plně respektována. Proto má EU silný zájem na zajištění a posílení právního státu v celé Unii. 3. Proč nový postup EU pro posílení právního státu V případech, kdy mechanismy pro zajištění právního státu vytvořené na vnitrostátní úrovni přestanou účinně fungovat, vzniká systémové ohrožení právního státu, a tedy fungování EU jako prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic. V takových situacích musí EU jednat a chránit právní stát jako společnou hodnotu Unie. Zkušenosti však ukazují, že systémové ohrožení právního státu v členských státech nelze za všech okolností efektivně řešit nástroji, které jsou v současnosti k dispozici na úrovni Unie. Opatření přijatá Komisí pro zahájení řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU se ukázala jako důležitý nástroj pro řešení některých problémů právního státu[13]. Řízení o nesplnění povinnosti však může Komise zahájit pouze v případě, že příslušné jednání současně představuje porušení určitého ustanovení právních předpisů EU.[14] Existují závažné situace, které nespadají do oblasti působnosti práva EU, a nelze je proto považovat za porušení povinností podle Smluv, přestože znamenají systémové ohrožení právního státu. Pro tyto situace mohou být použity mechanismy prevence a sankcí stanovené v článku 7 SEU. Komise patří k subjektům, které Smlouva zmocňuje k vydávání odůvodněných návrhů na aktivaci těchto mechanismů. Smyslem článku 7 SEU je zajištění toho, aby všechny členské státy respektovaly společné hodnoty EU, včetně právního státu. Jeho působnost není omezena na oblasti, na něž se vztahují právní předpisy EU, ale dává EU pravomoc zasahovat za účelem ochrany právního státu i v oblastech, kde členské státy jednají nezávisle. Jak vysvětluje sdělení Komise k článku 7 SEU, je to ospravedlněno skutečností, že „pokud členský stát poruší základní hodnoty způsobem, který je dostatečně závažný, aby se na něj vztahoval článek 7, je pravděpodobné, že to naruší samotné základy EU a důvěru mezi jejími členy, ať dojde k tomuto porušení v jakékoli oblasti“[15]. Mechanismus prevence podle čl. 7 odst. 1 SEU však může být aktivován pouze v případě „zřejmého nebezpečí závažného porušení“ a mechanismus sankcí podle čl. 7 odst. 2 SEU pouze v případě „závažného a trvajícího porušení“ hodnot uvedených v článku 2 SEU ze strany členského státu. Hranice pro aktivaci obou mechanismů článku 7 SEU jsou velmi vysoké a zdůrazňují, že lze tyto mechanismy použít pouze jako poslední možnosti. Poslední vývoj v některých členských státech ukázal, že tyto mechanismy nejsou vždy vhodné pro rychlou reakci na ohrožení právního státu v členském státu. Existují proto situace, kdy hrozby namířené proti právnímu státu nelze pomocí stávajících nástrojů účinně řešit[16]. Vedle řízení o nesplnění povinnosti a mechanismů podle článku 7 SEU je potřebný nový postup EU pro posílení právního státu jakožto společné hodnoty EU. Postup bude doplňkem všech stávajících platných mechanismů na úrovni Rady Evropy pro ochranu právního státu[17]. Odráží jak cíle EU týkající se jak ochrany jejích základních hodnot, tak dosažení dalšího stupně vzájemné důvěry a integrace v prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic. Vytvořením nového postupu pro posílení právního státu Komise usiluje o zaručení průhlednosti a zvýšení předvídatelnosti opatření, která může přijímat v budoucnu, aby zajistila, že se ke všem členským státům přistupuje na základě rovnosti. Na základě tohoto sdělení se chce Komise zapojit do dalšího jednání s členskými státy, Radou a Evropským parlamentem na toto téma. 4. Jak bude nový postup EU pro posílení právního státu fungovat Účelem tohoto postupu je umožnit Komisi hledat řešení s příslušným členským státem, aby se předešlo systémovému ohrožení právního státu v daném členském státu, které by se mohlo rozvinout do „zřejmého nebezpečí závažného porušení“ ve smyslu článku 7 SEU, jež by si vyžádalo spuštění mechanismů podle tohoto článku. Aby byla zaručena rovnost členských států, bude postup platit stejně pro všechny členské státy a bude fungovat na základě stejných kritérií pro posuzování systémového ohrožení právního státu. 4.1. Co bude spouštěcím mechanismem nového postupu Postup bude aktivován v situacích, kdy orgány příslušného členského státu přijímají opatření nebo tolerují situace, které mohou systematicky a nepříznivě ovlivňovat integritu, stabilitu a řádné fungování institucí a ochranné mechanismy pro zajištění právního státu na vnitrostátní úrovni. Nový postup EU pro posílení právního státu nemá být aktivován na základě jednotlivých porušení základních práv nebo justičních pochybení. Tyto případy mohou a měly by být řešeny vnitrostátními soudními systémy a v kontextu kontrolních mechanismů vytvořených v rámci Evropské úmluvy o lidských právech, kterou podepsaly všechny členské státy EU. Hlavním účelem tohoto postupu je řešení ohrožení právního státu (podle definice v části 2), které má systémovou povahu[18]. Musí být ohrožen politický, institucionální a/nebo právní řád členského státu jako takový, jeho ústavní struktura, oddělení pravomocí, nezávislost nebo nestrannost soudnictví nebo jeho systém soudního přezkumu včetně ústavního soudnictví, pokud existuje – například v důsledku přijetí nových opatření nebo rozšíření postupů orgánů veřejné správy a nedostatečných domácích opravných prostředků. Postup bude aktivován, nebudou-li vnitrostátní „záruky právního státu“ zjevně schopné tyto hrozby účinně řešit. Postup by nebránil Komisi v užívání jejích pravomocí podle článku 258 SFEU v situacích spadajících do oblasti působnosti práva EU, ani by nebránil přímé aktivaci mechanismů uvedených v článku 7 SEU, pokud by náhlé zhoršení situace v členském státu vyžadovalo silnější reakci EU[19]. 4.2. Postup jako třífázový proces Existují-li jasné známky systémového ohrožení právního státu v členském státu, Komise zahájí strukturovanou výměnu názorů s tímto členským státem. Tento proces vychází z těchto principů: – zaměření na nalezení řešení prostřednictvím dialogu s příslušným členským státem, – zajištění objektivního a důkladného posouzení příslušné situace, – respektování zásady rovného přístupu ke všem členským státům, – stanovení rychlých a konkrétních opatření, která by bylo možné přijmout pro řešení systémového ohrožení a vyhnout se tak použití mechanismů podle článku 7 SEU. Proces zpravidla sestává ze tří fází: posouzení Komise, doporučení Komise a kroky v návaznosti na doporučení. Posouzení Komise Komise shromáždí a prověří všechny relevantní informace a posoudí, zda existují jasné známky systémového ohrožení právního státu uvedené výše. Toto posouzení může vycházet z údajů z dostupných zdrojů a uznávaných institucí, zejména včetně orgánů Rady Evropy a Agentury Evropské unie pro základní práva[20]. Pokud se v důsledku tohoto předběžného posouzení Komise domnívá, že se skutečně jedná o situaci systémového ohrožení právního státu, zahájí s příslušným členským státem dialog, přičemž mu zašle „stanovisko k právnímu státu“, odůvodní své obavy a poskytne příslušnému členskému státu možnost k odpovědi. Stanovisko může být výsledkem korespondenční výměny názorů a jednání s příslušnými orgány a v případě potřeby na něj mohou navázat další výměny názorů. Komise očekává, že příslušný členský stát bude během celého procesu spolupracovat a zdrží se přijímání jakýchkoli nezvratných opatření v otázkách, které jsou předmětem zájmu Komise, až do jejího posouzení situace, a to v souladu s povinností loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU. Pokud členský stát v tomto procesu nespolupracuje, nebo mu dokonce brání, bude to zohledněno při posuzování závažnosti ohrožení. V této fázi procesu Komise veřejně informuje o zahájení posuzování a zaslání svého stanoviska, přičemž obsah jednání s příslušným členským státem je zpravidla důvěrný, aby bylo usnadněno rychlé nalezení řešení. Doporučení Komise Ve druhé fázi, pokud záležitost zatím nebyla uspokojivě vyřešena, vydá Komise „doporučení k právnímu státu“ určené příslušnému členskému státu, pokud se domnívá, že existují objektivní důkazy systémového ohrožení a že orgány tohoto členského státu nepřijímají vhodná opatření k jeho řešení. Komise ve svém doporučení jasně uvede důvody svých obav a doporučí, aby členský stát vyřešil uvedené problémy ve stanovené lhůtě a informoval Komisi o příslušných přijatých opatřeních. V případě potřeby může doporučení obsahovat zvláštní pokyny o způsobech a opatřeních k řešení dané situace. Hodnocení a závěry Komise budou založeny na výsledcích dialogu s příslušným členským státem a na všech dodatečných důkazech, o nichž bude členský stát rovněž předem informován. Komise veřejně informuje o zaslání svého doporučení a jeho hlavním obsahu. Kroky v návaznosti na doporučení Komise Ve třetí fázi bude Komise sledovat kroky, které dotčený členský stát podniká na základě vydaného doporučení. Toto sledování může být založeno na dalších jednáních s příslušným členským státem a může se například soustředit na to, zda se určité postupy, které vzbuzují obavy, nadále objevují, nebo na to, jak členský stát provádí závazky, které mezitím v zájmu řešení situace přijal. Pokud příslušný členský stát ve stanovené lhůtě neuskuteční v návaznosti na dané doporučení uspokojivé kroky, Komise posoudí možnost aktivace některého z mechanismů uvedených v článku 7 SEU[21]. Institucionální spolupráce Evropský parlament a Rada budou pravidelně a podrobně informovány o pokroku ve všech fázích. Využívání odbornosti třetích stran Komise může zejména ve fázi posuzování využívat externích odborných znalostí, včetně znalostí pracovníků Agentury Evropské unie pro základní práva[22], aby získala odborná stanoviska ke konkrétním otázkám týkajícím se právního státu v členských státech. Tyto externí odborné znalosti mohou především pomoci při vypracovávání srovnávací analýzy stávajících pravidel a postupů v ostatních členských státech, aby byl zajištěn rovný přístup k členským státům na základě společného chápání pojmu právního státu v rámci EU. V závislosti na situaci se může Komise rozhodnout, že využije poradenství a pomoc členů soudních sítí v EU, jako např. Sítě předsedů nejvyšších soudů EU[23], Sdružení státních rad a nejvyšších správních soudů EU[24] nebo soudních rad[25]. Komise společně s těmito sítěmi prověří, jak může být tato pomoc v případě potřeby rychle poskytnuta a zda jsou k tomuto účelu nutná zvláštní opatření. Komise si zpravidla a ve vhodných případech vyžádá poradenství Rady Evropy a/nebo její Benátské komise a koordinuje s nimi svou analýzu ve všech případech, kdy je záležitost rovněž předmětem jejich posouzení a analýzy. 5. Závěry Toto sdělení stanoví nový postup EU pro posílení právního státu, který je příspěvkem Komise v zájmu posílení schopnosti EU zajistit účinnou a spravedlivou ochranu právního státu ve všech členských státech. Reaguje tím na požadavky Evropského parlamentu a Rady. Nevylučuje další vývoj Smluv v této oblasti – který bude muset být projednán jako součást širších úvah o budoucnosti Evropy – a vychází z pravomocí, jež Komisi udělují stávající Smlouvy. Kromě opatření Komise budou mít rozhodující roli s ohledem na posílení odhodlání EU zachovat právní stát Evropský parlament a Rada. [1] Viz preambule EÚLP a článek 3 Statutu Rady Evropy (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Viz čl. 3 odst. 2 SEU a článek 67 SFEU (Smlouvy o fungování Evropské unie). [3] Viz projev místopředsedkyně Komise, komisařky pro spravedlnost Viviane Redingové „EU a právní stát – co dále?“ (The EU and the Rule of Law – What next?) (http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-677_cs.htm) [4] Viz http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_cs.htm a http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_cs.htm [5] V březnu 2013 vyzvali ministři zahraničí Dánska, Finska, Německa a Nizozemska k vytvoření více evropských záruk na zajištění dodržování základních hodnot Unie v členských státech. K debatě v Radě pro obecné záležitosti viz http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf. K závěrům Rady pro spravedlnost a vnitřní věci viz http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf. [6] Viz usnesení Evropského parlamentu obsahující různá doporučení orgánům EU o tom, jak posílit ochranu článku 2 SEU (zpráva, kterou předložil Rui Tavares v roce 2013 a zprávy, které předložili Louis Michel a Kinga Göncz v roce 2014 http://www.europarl.europa.eu/committees/cs/libe/reports.html). [7] Na konferenci na vysoké úrovni věnované budoucnosti soudnictví v EU Assises de la Justice, která se konala v listopadu 2013 a zúčastnilo se jí více než 600 dotčených subjektů a zainteresovaných stran, bylo jedno setkání věnováno zvláště tématu „K novému mechanismu právního státu“. Před konferencí i po konferenci byla organizována výzva k předkládání návrhů, na jejímž základě bylo doručeno množství písemných příspěvků (viz http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Jak předseda Barroso zdůraznil ve svém projevu o stavu Unie v září 2013, postup „by měl vycházet ze zásady rovnosti členských států, měl by být aktivován pouze v situacích vážného, systémového ohrožení právního státu a měl by být zahájen za pomoci předem definovaných nástrojů“ (viz http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_cs.htm). [9] Benátská komise, oficiálně nazývaná Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva, je poradním orgánem Rady Evropy pro ústavní otázky (viz http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Pro přehled příslušné judikatury o právním státě a zásad, které právní stát zahrnuje, viz přílohu I. [11] Soudní dvůr neodkazuje na právní stát pouze jako na formální a procedurální požadavek, ale zdůrazňuje rovněž jeho hmotnou hodnotu a vysvětluje, že „Unie založená na právním státě“ znamená, že orgány EU podléhají soudnímu přezkumu slučitelnosti jejich jednání nejen se Smlouvou, ale i „s obecnými zásadami právních předpisů, které zahrnují základní práva“ (viz ex pluribus, věc C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Sb. rozh. 2002, s. I-06677, body 38 a 39; spojené věci C-402/05 P a C-415/05 P, Kadi, Sb. rozh. 2008, s. I-06351, bod 316). Toto stanovisko bylo rovněž potvrzeno Evropským soudem pro lidská práva, který přiznává právnímu státu hmotnou povahu, když prohlašuje, že se jedná o koncepci inherentní všem článkům EÚLP (viz např. rozsudek ESLP ve věci Stafford v. Spojené království, 28. května 2001, bod 63). Je třeba zdůraznit, že ve francouzské verzi Soud nepoužívá pouze výrazy „pre-eminence du droit“ (tj. přednost práva), ale také „Etat de droit“ (tj. právní stát). [12] Viz věc C-168/13, Jeremy F. v. Premier Ministre, dosud nezveřejněná, body 35 a 36. [13] Viz např. věci C-286/12, Komise v. Maďarsko, dosud nezveřejněná (rovné zacházení, pokud jde o povinný odchod soudců a veřejných žalobců do důchodu); C-518/07, Komise v. Německo, Sb. rozh. 2010, s. I-01885 a C-614/10, Komise v. Rakousko, dosud nezveřejněná (nezávislost orgánů pro ochranu údajů). [14] Opatření Komise pro dodržování Listiny základních práv dokládá toto právní omezení vyplývající ze samotné Smlouvy. Jak je vysvětleno v jejím sdělení „Strategie účinného uplatňování Listiny základních práv Evropskou unií“ ze dne 19. října 2010 (COM(2010) 573 final), Komise je odhodlána použít všechny prostředky, které má k dispozici, pro zajištění plného respektování Listiny členskými státy. Týká se to především článku 47 Listiny, který stanoví, že každý, jehož práva zaručená právními předpisy EU jsou porušena, má právo na účinnou právní ochranu před nezávislým soudem. Avšak Komise tak může postupovat vůči členským státům, „výhradně pokud uplatňují právo Unie“, jak je výslovně uvedeno v článku 51 Listiny. Viz např. věc C-87/12, Kreshnik Ymeraga a další v. Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, dosud nezveřejněná, C-370/12, Thomas Pringle v. Irská vláda, Irsko a Attorney General, dosud nezveřejněná a C-617/10, Åklagaren v. Hans Åkerberg Fransson, dosud nezveřejněná. [15] Sdělení Komise ze dne 15. října 2003: Dodržování a podpora hodnot, na nichž je Evropská unie založena, COM(2003) 606 final. [16] V některých případech lze systémové nedostatky související s právním státem řešit pomocí mechanismů spolupráce a ověřování (CVM) založených na aktech o přistoupení Rumunska a Bulharska. Tyto mechanismy, které mají svůj základ přímo v primárním právu EU, však řeší situace z období před přistoupením, a tedy situace přechodné. Nejsou proto vhodné pro řešení ohrožení právního státu ve všech členských státech EU. [17] Článek 8 Statutu Rady Evropy stanoví, že členský stát, který „vážně porušil“ zásady právního státu a lidských práv, může být zbaven svých práv na zastoupení, a dokonce může být vyloučen z Rady Evropy. Podobně jako mechanismy stanovené v článku 7 SEU nebyl tento mechanismus nikdy aktivován. [18] Pokud jde o pojem „systémových nedostatků“ v dodržování základních práv při jednání v oblasti působnosti práva EU, viz např. spojené věci C-411/10 a 493/10, N.S., dosud nezveřejněné, body 94 a 106; a věc C-4/11, Německo v. Kaveh Puid, dosud nezveřejněná, bod 36. Pokud jde o pojem „systémový“ nebo „strukturální“ v kontextu Evropské úmluvy o lidských právech, viz rovněž úlohu Evropského soudu pro lidská práva při identifikaci výchozích systémových problémů, jak je uvedeno v usnesení Res(2004)3 Výboru ministrů ze dne 12. května 2004 o rozsudcích odhalujících výchozí systémový problém, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Viz rovněž sdělení Komise ze dne 15. října 2003 (poznámka 15). [20] Viz zejména čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (ES) č. 168/2007 o zřízení Agentury Evropské unie pro základní práva (Úř. věst. L 53, 22.2.2007, s. 1). [21] Viz rovněž sdělení Komise ze dne 15. října 2003 (poznámka 15). [22] Agentura pro základní práva může poskytovat poradenství v rámci svých úkolů stanovených nařízením Rady (ES) č. 168/2007 (viz poznámku 20). [23] Síť předsedů nejvyšších soudů Evropské unie (viz http://www.networkpresidents.eu/). [24] Sdružení státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie (viz http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Evropská síť rad pro justici (viz http://www.encj.eu). Příloha I: Právní stát jako základní zásada Unie Právní stát a právní systém Unie Právní stát je právně závazná ústavní zásada. Je jednomyslně považován za jeden ze základních principů, jež jsou nedílnou částí všech ústavních systémů členských států EU a Rady Evropy. Dlouho předtím, než byla zásada právního státu výslovně zmíněna ve Smlouvách EU[1], rozsudek Soudního dvora „Les Verts“ z roku 1986 zdůraznil, že EU je „právním společenstvím v tom, že ani jeho členské státy, ani jeho orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, kterou je Smlouva“[2]. Ve své judikatuře Soud uvádí, že právní stát je zdrojem plně soudně vymahatelných zásad platných v právním systému EU. Soud také zdůrazňuje, že tyto zásady jsou obecnými zásadami práva, které vyplývají z ústavních tradic společných členským státům. Za zmínku stojí tyto zásady: a) zásada zákonnosti, která v podstatě zahrnuje průhledný, odpovědný, demokratický a pluralistický proces přijímání zákonů. Soud potvrdil zásadu zákonnosti jakožto základní zásadu Unie, když prohlásil, že „[…] ve společnosti řízené právním státem je třeba řádně zajistit dodržování zákonnosti“[3]; b) právní jistota, která vyžaduje mimo jiné to, aby byly právní předpisy srozumitelné a předvídatelné a nemohly být měněny se zpětnou platností. Soud zdůraznil význam právní jistoty, když prohlásil, že na základě zásad právní jistoty a ochrany oprávněných očekávání „[…] musí být účinek právních předpisů [Unie] srozumitelný a předvídatelný pro ty, kteří jim podléhají […]“. Soud dále prohlásil, že „[…] zásada právní jistoty vylučuje, aby opatření [Unie] nabylo účinnosti okamžikem, který předchází jeho zveřejnění, a že jinak se může stát pouze výjimečně, pokud to vyžaduje účel, kterého má být dosaženo, a pokud jsou řádně respektována oprávněná očekávání dotčených stran“[4]; c) zákaz svévole výkonné moci. Soudní dvůr uvedl: „To však nemění nic na tom, že v každém z právních systému členských států musí zásahy veřejné moci do sféry soukromé činnosti jakékoli osoby, ať fyzické či právnické, mít právní základ a jejich důvody musí být stanoveny zákonem, a že tyto systémy následně stanoví, i když za různých prováděcích podmínek, ochranu před zásahy, které by byly svévolné nebo nepřiměřené. Požadavek takové ochrany tedy musí být uznán jako obecná zásada práva [Unie]. […]“; d) nezávislý a účinný soudní přezkum zahrnující respekt k základním právům. Soud opakovaně zdůrazňoval, že EU „je unií práva, v níž její orgány podléhají přezkumu souladu svých aktů zejména se Smlouvami, obecnými právními zásadami a základními právy“. Soud uvedl, že to zejména znamená, že „jednotlivci musí mít nárok na účinnou soudní ochranu práv, která jim přiznává právní řád Unie“. Soud jasně vysvětlil, že právo na takovou ochranu „je součástí obecných právních zásad vyplývajících z ústavních tradic společných členským státům. Toto právo bylo rovněž zakotveno v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod“[5]; e) s ohledem na vztah mezi právem na spravedlivý proces a oddělení pravomocí Soud navíc výslovně uvedl, že „obecná zásada práva [Unie], podle níž má každý právo na spravedlivý proces, která vychází z článku 6 EÚLP […], zahrnuje právo na soud nezávislý zejména na výkonné moci […]“. Zásada oddělení pravomocí je samozřejmě důležitým prvkem zajištění shody se zásadou právního státu. Může mít však různé formy s ohledem na různé parlamentní modely a různou míru, v níž tato zásada platí na vnitrostátní úrovni. V této souvislosti se Soud odvolal na funkční oddělení pravomocí předpokládající nezávislý a účinný soudní přezkum a zdůraznil, že „[…] právo EU nebrání tomu, aby členský stát ztělesňoval současně zákonodárnou, výkonnou a soudní moc, vykonává-li své funkce v souladu se zásadou oddělení zákonodárné, výkonné a soudní moci, která charakterizuje fungování právního státu“[6]; f) rovnost před zákonem. Soud zdůraznil úlohu rovného zacházení jako obecné zásady práva EU a prohlásil, že „je třeba připomenout, že zásada rovného zacházení představuje obecnou zásadu práva Unie, která je zakotvena články 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie“[7]. Právní stát a Rada Evropy Tyto aspekty právního státu jako společného jmenovatele Unie se plně odrážejí na úrovni Rady Evropy. Neexistuje sice žádná definice ve statutu Rady Evropy ani v EÚLP[8] a přesný seznam zásad, norem a hodnot vyplývajících z právního státu se může na vnitrostátní úrovni lišit, nicméně Benátská komise ve zprávě zveřejněné v roce 2011 hovoří o právním státě jako o „základní a společné evropské normě, která řídí a omezuje výkon demokratických pravomocí“ a jako o „nedílné součásti každé demokratické společnosti“, která „vyžaduje, aby všichni měli od všech subjektů rozhodování zaručeno důstojné, rovné a rozumné zacházení v souladu s právem a měli možnost zpochybnit rozhodnutí před nezávislým a nestranným soudem“[9]. Benátská komise ve své zprávě rovněž na základě příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva konkrétně uvedla tyto důležité společné a obecně sdílené rysy právního státu, přičemž tento seznam není vyčerpávající: a) zákonnost (včetně transparentního, odpovědného a demokratického procesu přijímání právních předpisů), b) právní jistota, c) zákaz svévole, d) přístup ke spravedlnosti u nezávislých a nestranných soudů, e) dodržování lidských práv; nediskriminace a rovnost před zákonem. Právní stát na vnitrostátní úrovni Právní stát sice není vnitrostátními ústavami či soudy vymezen přesným ani vyčerpávajícím způsobem a není vždy jasně a jednotně kodifikován v psaných ústavách, je však společným jmenovatelem moderní evropské ústavní tradice. Vnitrostátní soudy se na něj v mnoha situacích odvolávají, aby podle něj řídily svůj výklad vnitrostátního práva, nebo jej používají jako zdroj při rozvíjení plně soudně vymahatelných zásad. Příloha II [1] První odkaz na právní stát byl uveden v preambuli Maastrichtské smlouvy z roku 1992. Amsterdamská smlouva se odvolávala na právní stát v čl. 6 odst. 1 v zásadě stejným způsobem jako stávající článek 2 SEU. [2] Věc 294/83, „Les Verts“ v. Evropský parlament, Sb. rozh. 1986, s. 01339, bod 23. [3] Věc C-496/99 P, Komise v. CAS Succhi di Frutta, Sb. rozh. 2004, s. I-03801, bod 63. [4] Spojené věci 212 až 217/80, Amministrazione delle finanze dello Stato v. Salumi, Sb. rozh. 1981, s. 2735, bod 10. [5] Věc C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, dosud nezveřejněná, bod 91; věc C-550/09 E a F, Sb. rozh. 2010, s. I-06213, bod 44; věc C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Sb. rozh. 2002, s. I-06677, body 38 a 39. [6] Věc C-279/09 DEB, Sb. rozh. 2010, s. I-13849, bod 58. [7] Věc C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals v. Komise, Sb. rozh. 2010, s. I-08301, bod 54. [8] Odkaz na právní stát, ale nikoli jeho definice, se nachází rovněž v preambuli Všeobecné deklarace lidských práv OSN (1948). [9] Viz zpráva Benátské komise ze dne 4. dubna 2011, studie č. 512/2009 (CDL-AD(2011)003rev).