SDĚLENÍ KOMISE

Výsledky ověřování adicionality v polovině období 2007–2013

1. Úvod

Adicionalita je hlavní zásadou politiky soudržnosti, která si klade za cíl zajistit její přidanou hodnotu. Znamená, že strukturální fondy EU doplňují rovnocenné veřejné výdaje členského státu, avšak nenahrazují je[1]. Adicionalita je splněna v případě, že průměrná roční úroveň vnitrostátních výdajů v reálných hodnotách v období 2007–2013 se rovná nejméně úrovni určené na začátku období. Tím je zajištěno, že politika soudržnosti má reálný dopad, a to doplňováním vnitrostátních investic evropskými.f Adicionalita zůstává klíčovým prvkem návrhu Komise politiky soudržnosti pro období 2014–2020, neboť podporuje zachování prorůstových investic.

V programovém období 2007–2013 Komise ověřuje dodržování adicionality v konvergenčních regionech (včetně postupně vyřazovaných regionů) ve 20 členských státech[2]. Ověřování probíhá ve třech fázích:

· ex ante, kdy je stanovena úroveň veřejných výdajů, která má být zachována v konvergenčních regionech v období 2007–2013 (dále jen „základ“)[3],

· v polovině období, kdy se určí úroveň skutečných veřejných výdajů v letech 2007–2010, a základ je přehodnocen,

· ex post, kdy je určena skutečná výše výdajů v období 2011–2013, a je ověřeno dodržování základu.

Toto sdělení shrnuje výsledky ověřování v polovině období za období let 2007–2010. Zejména zahrnuje roky, které předcházely hospodářské a finanční krizi, a roky na počátku této krize, kdy mnohé členské státy začaly uskutečňovat fiskální stimulační opatření. Většina členských států od té doby přešlo k fiskální konsolidaci, což bude mít pravděpodobně významný dopad na veřejné investice a na adicionalitu v období let 2011–2013. Proto je pravděpodobné, že ex post ověřování skutečných výdajů povede k dalším úpravám.

Ověřování v polovině období vedlo k třem hlavním zjištěním:

Za prvé – souhrnná úroveň vnitrostátních strukturálních výdajů v konvergenčních regionech v letech 2007–2010 byla o 7 % vyšší než úroveň stanovená ex ante. Tato skutečnost souvisela se zvýšením veřejných výdajů v některých členských státech. Vyšší veřejné výdaje, než se očekávalo, byly způsobeny především proticyklickou snahou některých vlád o zmírnění dopadu krize nebo silnou hospodářskou expanzí v některých zemích před krizí.

Za druhé – deset členských států požádalo Komisi, aby snížila základ jejich adicionality pro období 2007–2013. U většiny šlo o důsledek probíhající nebo plánované fiskální konsolidace a u dvou šlo o opravu analýzy ex ante (viz oddíly 2 a 3). Komise došla k závěru, že všechny tyto žádosti byly odůvodněné.

Third, the mid-term verification has highlighted shortcomings in the current method for verifying additionality. Komise proto navrhla reformu procesu ověřování v letech 2014–2020 tak, aby byl uveden do souladu s novou správou ekonomických záležitostí Unie[4].

2. Strukturální výdaje v konvergenčních regionech pro období 2007–2010

Z metodického hlediska bylo určení úrovně veřejných výdajů pro ověřování adicionality v období 2007–2010 náročným úkolem. Znamenalo shromažďování a agregování ad hoc údajů o veřejných investicích podle jednotlivých odvětví na místní, regionální a vnitrostátní úrovni. Komise prověřila jejich soulad s trendy v oblasti veřejných investic sledované ve statistikách Eurostatu, zejména v systému účtů ESA-95 a v klasifikaci funkcí vládních institucí (COFOG), a organizovala řadu dvoustranných schůzek s členskými státy k ověřování vykázané úrovně výdajů. K řešení těchto problémů Komise navrhla reformovat systém ověřování pro období let 2014–2020, jak je uvedeno v závěru.

Výsledky ověřování v polovině období jsou shrnuty v tabulce 1, která srovnává ověřenou úroveň průměrných ročních strukturálních výdajů v období let 2007–2010 s výší odsouhlasenou ex ante. I přes krizi činily roční strukturální výdaje v průměru o 7,3 % více, než se původně předpokládalo (102 miliard EUR oproti 95 miliardám EUR[5]). To lze vysvětlit skutečností, že v konvergenčních regionech deseti členských států se výše strukturálních výdajů rovnala výši, která byla schválena při ověřování ex ante, nebo byla vyšší (Belgie, Bulharsko, Česká republika, Španělsko, Francie, Malta, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovenská republika).

V šesti členských státech (Německo, Estonsko, Lotyšsko, Portugalsko, Rakousko, Spojené království) byl schodek v porovnání s jejich původními závazky mírný. Dva členské státy nesplnily svůj závazek ex ante o více než 10 % (Litva, Maďarsko), zatímco dva další členské státy jej nesplnily o více než 20 % (Řecko, Itálie). S výjimkou Německa bylo rychlé zhoršování makroekonomického prostředí hlavním důvodem pro nižší než očekávanou úroveň výdajů v ostatních členských státech.

Tabulka 1 – Referenční úroveň ex ante pro období 2007–2013 a skutečné výdaje za období 2007–2010

|| Průměrná referenční úroveň 2007–2013 || Průměrné výdaje 2007–2010 || Rozdíl

BE || 1 128 || 1 246 || 10,5%

BG || 919 || 1 444 || 57,2%

CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9%

DE || 16 504 || 16 452 || –0,3%

EE || 1 316 || 1 275 || –3,1%

GR || 8 661 || 6 719 || –22,4%

ES || 13 973 || 21 367 || 52,9%

FR || 1 815 || 2 271 || 25,1%

IT || 20 613 || 16 194 || –21,4%

LV || 971 || 902 || –7,1%

LT || 755 || 672 || –11,1%

HU || 3 330 || 2 867 || –13,9%

MT || 107 || 170 || 59,3%

AT || 139 || 138 || –0,9%

PL || 7 940 || 12 531 || 57,8%

PT || 3 946 || 3 624 || –8,2%

RO || 4 773 || 5 196 || 8,9%

SI || 957 || 1 121 || 17,1%

SK || 876 || 1 396 || 59,4%

UK || 3 495 || 3 465 || –0,9%

Celkem || 94 765 || 101 698 || 7,3%

Pozn.: roční průměr v milionech EUR (v cenách roku 2006)

Řecko bylo krizí těžce zasaženo a od konce roku 2008 zůstává v hluboké recesi. To vedlo ke vzniku dvou ozdravných programů a poskytnutí finanční pomoci od členských států eurozóny a Mezinárodního měnového fondu.

Důvodem pro nižší veřejné výdaje v Itálii bylo nadhodnocení jejich úrovně stanovené ex ante. Vycházela z investičního programu „Fondo per le Aree Sottoutilizzate“, který doplňuje strukturální fondy EU vnitrostátním pilířem pro regionální rozvoj, který se zaměřuje především na Mezzogiorno. V letech 2008 až 2009 musel být investiční program výrazně omezen, když země čelila naléhavé potřebě fiskální konsolidace v reakci na krizi.

Hlavním výchozím důvodem vyšších než očekávaných výdajů ve Španělsku byly balíčky pro oživení ekonomiky přijaté v roce 2009 pro místní základní infrastrukturu (zhruba 7–8 miliard EUR) a udržitelné hospodářství (přibližně 4–5 miliard EUR), jejichž cílem bylo řešit první dopady krize. Obdobně na Slovensku v období let 2009–10 vláda přijala tři balíčky stimulačních opatření ve výši zhruba 1 % HDP na podporu zaměstnanosti, na stimulaci výzkumu a vývoje a na podporu investic do energetické účinnosti.

V případě Polska vedla kombinace stimulačních opatření na rozvoj lidských zdrojů a základní infrastruktury k vyšší úrovni strukturálních výdajů. A nakonec v Bulharsku byla vyšší než očekávaná úroveň výdajů důsledkem silné hospodářské expanze před krizí, s významným zvýšením tvorby hrubého fixního kapitálu.

3. Revize cílové úrovně strukturálních výdajů v období 2007–2013

Během ověřování v polovině období v souladu s ustanoveními nařízení o strukturálních fondech[6] požádalo Komisi deset členských států (Česká republika, Německo, Estonsko, Řecko, Itálie, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Portugalsko a Spojené království) o povolení nižší úrovně veřejných výdajů v období 2007–2013, než bylo dohodnuto ex ante.

Komise posoudila tyto žádosti a po konzultaci s členskými státy se rozhodla změnit úroveň strukturálních výdajů s ohledem na změnu v hospodářské situaci od začátku programového období. Komise vypracovala pro novou referenční úroveň veřejných výdajů následující tři možnosti:

1) Zachovat podíl HDP určený na veřejné investice: V rámci této varianty nová „referenční úroveň“ odpovídá, pokud jde o podíl na HDP, úrovni uvedené při ověřování ex ante. Cílem je udržet úroveň veřejných investic v souladu s rozsahem národního hospodářství (tj. HDP). To znamená, že snížení „referenční úrovně“ je přijatelné, pokud je úměrné poklesu ekonomické aktivity.

2) Zachovat podíl primárních veřejných příjmů na stabilní úrovni. Druhou možností je stanovit novou referenční úroveň v poměru k celkovým primárním příjmům. Nová „referenční úroveň“ odpovídá úrovni stanovené při ověřování ex ante, pokud jde o celkové primární příjmy vládních institucí. Cílem je udržet úroveň veřejných investic v souladu s finančními zdroji veřejného sektoru.

3) Učinit úroveň veřejných výdajů na období 2000–2006 (2004–2006 pro dvanáct nových členských států) novým referenčním údajem. Tato možnost umožňuje členským státům stanovit novou referenční úroveň v souladu s veřejnými výdaji během předchozího programového období. Řeší problémy těch členských států, které byly příliš ambiciózní při stanovování úrovně veřejných výdajů na období 2007–2013 na základě příliš optimistických hospodářských prognóz.

Nové referenční úrovně pro Českou republiku, Estonsko, Litvu a Maďarsko jsou v souladu s možností uvedenou v bodě 1. Nové referenční úrovně Spojeného království a Lotyšska jsou v souladu s možností uvedenou pod bodem 2 a 3.

Ve zbývajících čtyřech členských státech zohlednila revize referenční úrovně řadu dalších prvků. V Německu se veřejné výdaje na aktivní politiku na trhu práce v konvergenčních regionech ve východním Německu snižují rychleji, než bylo původně plánováno v souladu se silným a neočekávaným poklesem nezaměstnanosti. Komise toto snížení akceptovala, protože výdaje v oblasti trhu práce zůstávají v přepočtu na obyvatele konstantní.

V případě Řecka a Portugalska Komise zajistila, aby nové úrovně veřejných výdajů, které mají být zachovány v období 2007–2013, byly v souladu s politickou podmíněností ekonomických ozdravných programů dohodnutých s Evropskou komisí, Evropskou centrální bankou a Mezinárodním měnovým fondem. V obou zemích tyto programy předpokládají podstatné snížení veřejných výdajů v oblastech způsobilých pro podporu ze strukturálních fondů, včetně vzdělávání, odborné přípravy, kapitálových výdajů a výdajů veřejných podniků.

Očekávalo se, že v Řecku veřejné investice poklesnou z 3,1 % HDP v období 2007–2010 na 2,2 % ročně v období 2011–2013. V absolutních hodnotách to znamená roční snížení ve výši 2,5 miliardy EUR.

V Portugalsku se očekává pokles veřejných investic (tvorba hrubého fixního kapitálu vládních institucí) ze 3 % HDP v období 2007–2010 na 2,1 % ročně v období 2011–2013 s cílem splnit požadavky ekonomického ozdravného programu. To znamená roční snížení přibližně o 1,8 miliardy EUR.

Italské hospodářství bylo tvrdě zasaženo dluhovou krizí eurozóny. V několika posledních letech italská vláda přijala rozsáhlá rozpočtová konsolidační opatření, aby se zamezilo zhoršování dluhu vládních institucí. Tato opatření spočívala v plánovaných úsporách výdajů jednotlivých rezortů a ve snižování transferů vládním institucím na nižší úrovni. Tyto transfery rovněž ovlivňovaly fixní kapitálové výdaje, u nichž se očekává pokles z 2,3 % na 1,5 % HDP v období 2007–2013. V důsledku toho úsilí o fiskální konsolidaci vážně narušilo schopnost Itálie udržet úroveň veřejných výdajů odsouhlasenou na období let 2007–2013.

Referenční úroveň stanovená ex ante a nová referenční úroveň jsou uvedeny v tabulce 2. Revidovaná částka bude představovat novou cílovou úroveň pro ověřování, zda byla dodržena adicionalita. Tato skutečnost bude zkontrolována ex post dne 31. prosince 2016.

Tabulka 2: Nové referenční úrovně, o kterých bylo rozhodnuto na základě čl. 15 odst. 4

|| Průměr referenčních úrovní za období 2007–2013 || Nová průměrná referenční úroveň 2007–2013 || Rozdíl

BE || 1 128 || 1 128 || 0,0%

BG || 919 || 919 || 0,0%

CZ || 2 549 || 2 271 || –10,9%

DE || 16 504 || 14 562 || –11,8%

EE || 1 316 || 1 276 || –3,0%

GR || 8 661 || 6 125 || –29,3%

ES || 13 973 || 13 973 || 0,0%

FR || 1 815 || 1 815 || 0,0%

IT || 20 613 || 13 860 || –32,8%

LV || 971 || 770 || –20,7%

LT || 755 || 598 || –20,8%

HU || 3 330 || 2 828 || –15,1%

MT || 107 || 107 || 0,0%

AT || 139 || 139 || 0,0%

PL || 7 940 || 7 940 || 0,0%

PT || 3 946 || 2 637 || –33,2%

RO || 4 773 || 4 773 || 0,0%

SI || 957 || 957 || 0,0%

SK || 876 || 876 || 0,0%

UK || 3 465 || 3 072 || –11,3%

Celkem || 94 765 || 80 624 || –14,9%

Pozn.: roční průměr v milionech EUR (v cenách roku 2006)

Nová celková referenční úroveň na období 2007–2013 (80,6 miliard EUR) je o 15 % nižší než úroveň stanovená ve fázi ověřování ex ante (94,8 miliard EUR). K největšímu snížení došlo v Portugalsku (–33,2 %), Itálii (–32,8 %) a Řecku (–29,3 %), následuje Litva (–20,8 %) a Lotyšsko (–20,7 %). Proto se očekává, že hrubé kapitálové výdaje v EU-27, které se v období 2007–2010 rovnaly 2,7 % HDP, poklesnou v období 2010–2014 na 2,3 % HDP, tedy na nižší úroveň než před krizí.

Je však důležité poznamenat, že úroveň vnitrostátních veřejných investic ve většině konvergenčních regionů zůstává vysoká. V průměru členské státy investují téměř 500 EUR na osobu a rok ve svých konvergenčních regionech v období 2007–2013. Veřejné investice na obyvatele za rok jsou nadále značné v těch zemích, kde byla snížena referenční úroveň, například 959 EUR ve východním Německu, 795 EUR v regionu Mezzogiorno, 600 EUR v Řecku, 351 EUR v Portugalsku a 333 EUR v Lotyšsku.

Opětovné obnovení zdravých veřejných financí prostřednictvím fiskální konsolidace je důležitou podmínkou pro udržení dlouhodobého růstu. Bude však i nadále ovlivňovat schopnost členských států podporovat růst ve střednědobém horizontu a plnit jejich závazky v oblasti adicionality. V důsledku toho je pravděpodobné, že ověřování ex post pro období 2011–2013 přinese další úpravy.

4. Závěr

Adicionalita je základem politiky soudržnosti, která zajišťuje jeho charakter investiční politiky.

Poprvé od počátku ověřování adicionality čelí EU vážné hospodářské krizi. Rozpočtové a fiskální důsledky krize vedou k revizi úrovně veřejných výdajů směrem dolů v konvergenčních regionech řady členských států. Přes nezbytnou fiskální konsolidaci ale mnoho zemí v letech 2007 až 2010 zaznamenalo značné strukturální výdaje na obyvatele. Politika soudržnosti se v mnoha členských státech významně podílí na veřejných investicích a nadále je důležitá pro zachování udržitelné úrovně investic na financování prorůstově orientovaných politik v celé Evropě.

Na základě této zprávy Komise v roce 2016 provede kontrolu ex post, zda členské státy dodržovaly zásadu adicionality v období 2007–2013. V této fázi budou analyzovány úrovně strukturálních výdajů včetně období 2011–2013, což je období fiskální konsolidace a úpravy výdajů pro většinu členských států. Tato skutečnost může vyžadovat další přezkum cílů v oblasti adicionality.

Ověřování adicionality v polovině období také odhalilo řadu nedostatků ve stávajícím systému. Výsledky mezi jednotlivými členskými státy nejsou plně srovnatelné. Ad hoc proces ověřování vyžaduje značné zdroje jak v členských státech, tak v Komisi, a systém ověřování není v souladu s novou správou ekonomických záležitostí EU.

V zájmu řešení tohoto problému Komise navrhla reformovat ověřování zásady adicionality v období 2014–2020. Cílem je vytvořit přímý vztah mezi adicionalitou a Paktem o stabilitě a růstu, aby bylo možné řešit „kompromis“ mezi adicionalitou a deficitem veřejných financí v rámci transparentního a veřejného rámce a aby byl ověřovací systém jednodušší, porovnatelnější a méně zatěžující. Přestože rozsah investic v rámci politiky soudržnosti není řešen v plném rozsahu (zejména pokud jde o zaměstnanost, vzdělávání, odbornou přípravu a sociální začlenění) nejlepším řešením je pro ověřování použít informace o veřejných investicích (tvorbě hrubého fixního kapitálu) z programů stability a konvergenčních programů. Je důležité, aby navrhovaný systém zajistil účinnost a přidanou hodnotu politiky soudržnosti v příštím programovém období.

[1] Pro definici odpovídajících veřejných výdajů viz: Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality (Metodický dokument Komise s pokyny pro výpočet veřejných nebo rovnocenných strukturálních výdajů pro účely adicionality), pracovní dokument č. 3, prosinec 2006.

[2] Viz článek 15 nařízení (ES) č. 1083/2006. 20 členských států, kterých se to týká, jsou Belgie, Bulharsko, Česká republika, Německo, Estonsko, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Malta, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko a Spojené království.

[3] Viz sdělení Komise: Zpráva o ověření adicionality ex ante v regionech způsobilých v rámci cíle „Konvergence“ pro období 2007–2013 KOM(2009) 112 v konečném znění.

[4] Viz: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_cs.cfm

[5] Údaje o strukturálních výdajích jsou vyjádřeny v cenách roku 2006 v souladu s pokyny obsaženými v pracovním dokumentu č. 3 z prosince 2006.

[6] Ustanovení čl. 15 odst. 4 nařízení Rady č. 1083/2006.