1. Úvod

Fluorované skleníkové plyny (F-plyny)[1] se stále více používají v řadě různých aplikací, např. při chlazení, klimatizaci, v pěnách, aerosolech, při požární ochraně a v elektrických zařízeních. F-plyny jsou však plyny, které velmi výrazně ovlivňují klima[2]. Stávající nařízení o F-plynech se zaměřuje hlavně na snižování emisí těchto skleníkových plynů vznikajících během životního cyklu zařízení a při jejich likvidaci po skončení doby životnosti, přičemž prakticky neomezuje používání F-plynů v nových zařízeních. Zároveň jsou však již dnes ve všech oblastech použití k dispozici bezpečné a energeticky účinné alternativy F-plynů.

Komise zveřejnila zprávu o uplatňování, účincích a přiměřenosti nařízení o F-plynech[3]. Byly přitom zjištěny určité nedostatky v provádění, které je třeba odstranit. Nařízení o F-plynech společně se směrnicí o mobilních klimatizačních systémech (směrnice 2006/40/ES) by v případě, že by bylo uplatňováno v plném rozsahu, mohlo zmrazit emise F-plynů na dnešní úrovni. Zpráva však rovněž dospěla k závěru, že EU by mohla v oblasti F-plynů podniknout další kroky vzhledem k možnosti emise dále snížit při relativně nízkých nákladech.

Stejně tak i Evropský parlament v této oblasti opakovaně vyzval k ambiciózním opatřením[4],[5].

Na mezinárodní úrovni vyzývá více než 100 zemí k opatřením týkajícím se F-plynů v rámci Montrealského protokolu o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu[6]. EU od roku 2009 v zásadě podporuje návrhy na postupné snižování emisí na základě Montrealského protokolu v celosvětovém měřítku. Různá opatření v oblasti F-plynů kromě toho podporuje iniciativa „Koalice pro klima a čisté ovzduší za účelem snižování emisí znečišťujících látek s krátkou životností ovlivňujících klima“, která zahrnuje USA, země G8, Evropskou komisi (EK), Světovou banku a UNEP[7].

2. Vymezení problému

Změna klimatu ovlivňuje každého z hlediska extrémních povětrnostních podmínek i nákladů na přizpůsobení se těmto změnám. Aby se zabránilo nežádoucím dopadům změny klimatu, požaduje mezinárodní vědecký konsensus omezení nárůstu globální teploty na 2 °C[8]. F-plyny v současnosti představují celkem 2 % všech emisí skleníkových plynů v EU, mají však mnohem silnější potenciál oteplování atmosféry než CO2. Podle nákladově efektivního řešení dekarbonizace ekonomiky EU by se emise F-plynů měly postupně snížit o 70–78 % do roku 2050 a o 72–73 % do roku 2030 při marginálních nákladech na snižování emisí přibližně 50 EUR na tunu ekvivalentu CO2[9]. Při úplném uplatňování stávajících právních předpisů to pro odvětví F-plynů znamená snížení o přibližně 70 milionů tun ekvivalentu CO2 ve srovnání s předpokládanou úrovní emisí v roce 2030.

Od roku 1990 došlo v celosvětovém používání F-plynů k prudkému nárůstu, který v případě, že se nezačne řešit, povede ke značnému zvýšení emisí. Protože zařízení a výrobky obsahující F-plyny mají dlouhou životnost, dosahující až 50 let (např. stavební izolační pěny), současná nečinnost veřejných orgánů by vedla ke zbytečně vysokým emisím po mnoho desetiletí.

Kromě řešení stávajících nedostatků při uplatňování současného nařízení o F-plynech je proto zcela nezbytné budoucí emise nadále snižovat. Analýza[10] ukazuje, že do roku 2030 by bylo možné předejít nákladově účinným způsobem[11] dvěma třetinám předpokládaných emisí[12] v EU, pokud by byla přijata opatření bránící používání F-plynů v případě, že k nim existují vhodné alternativy. Kumulativně lze za období od roku 2015 do roku 2030 dosáhnout nákladově účinným způsobem úspor emisí v přibližné výši 625 milionů tun ekvivalentu CO2.

Nepřijetí opatření v této oblasti by vedlo buď k tomu, že by EU nesplnila své cíle v oblasti emisí skleníkových plynů nebo že by další průmyslová odvětví musela přijmout opatření nákladnější, což by způsobilo ztrátu nákladové konkurenceschopnosti celého průmyslu.

Kromě toho existuje nevyužitý potenciál v oblasti podpory pronikání zelených, alternativních technologií na trh, které by podnítilo inovace, „zelená“ pracovní místa a růst[13].

3. Cíle politiky

Obecným cílem přezkumu nařízení o F-plynech je zajistit nákladově účinný[14] příspěvek ke snížení emisí skleníkových plynů v EU o 80 až 95 % v roce 2050 v rámci globální výzvy k zachování změny klimatu pod 2 ºC ve srovnání se stavem před industrializací.

Toho by mělo být dosaženo zejména:

– odrazováním od používání F-plynů s vysokým potenciálem globálního oteplování (GWP), pokud k nim existují vhodné alternativy,

– podporou používání alternativních látek nebo technologií, aniž by byla ohrožena jejich bezpečnost, funkčnost a energetická účinnost,

– zabraňováním únikům ze zařízení a řádnou likvidací aplikací využívajících F-plyny po skončení doby jejich životnosti,

– snazším sbližováním vedoucím k uzavření možné budoucí dohody o postupném snižování HFC podle Montrealského protokolu,

– podporou udržitelného růstu, stimulováním inovací a vývojem zelených technologií,

– omezováním veškerých nežádoucích dopadů na malé a střední podniky, konkurenceschopnost a zaměstnanost a administrativní zátěž podniků i orgánů a zachováním hospodářské soutěže na vnitřním trhu v co největším možném rozsahu.

4. Možnosti politiky

V posouzení dopadů je zvažováno pět možností politiky. První analyzovaná možnost, „žádná změna politiky“ (možnost A), nezavádí žádné nové legislativní požadavky, ale objasňuje definice a nelegislativní opatření na úrovni EU, aby napomohla lepšímu uplatňování stávajících požadavků. Stávající právní předpisy se považují za zásadní, nikoli však postačující k dosažení cílů, a proto slouží za základní scénář, vůči němuž se posuzují čtyři doplňující možnosti politiky:

– možnost B: využití „dobrovolných dohod“ mezi průmyslovými subjekty v odvětvích, kde tyto dohody byly považovány za realistické díky nízkým nákladům na snižování emisí,

– možnost C: možnost „širší působnosti omezování úniků a znovuzískávání“ vyžaduje omezování úniků v odvětvích, na něž se v současnosti nařízení o F-plynech nevztahuje,

– možnost D: možnost „postupného snižování“ zavádí postupné snižování limitů množství HFC, které lze uvádět na trh EU, do roku 2030. Tato možnost rovněž zahrnuje opatření zaměřená na HFC v předem plněných zařízeních, aby se zabránilo tomu, že by se prahová hodnota vztahovala pouze na výrobky pocházející z EU,

– možnost E: „zákazy“ používání F-plynů v odvětvích, kde jsou již dnes ke všem aplikacím k dispozici náhradní technologie.

Některé z těchto možností politiky a opatření v nich zahrnutých se vzájemně nevylučují a lze je kombinovat s jinými zvažovanými možnostmi politiky.

Další možnosti a dílčí možnosti byly po vyhodnocení vyloučeny na základě čtyř kritérií:

– efektivnosti (méně než 1 milion tun ekvivalentu CO2),

– účinnosti (více než 50 EUR na snížení emisí jedné tuny ekvivalentu CO2),

– technických omezení, např. bezpečnosti nebo energetické účinnosti,

– dalších omezení, např. souladu s jinými politikami EU.

Všechny zvolené možnosti a jejich dílčí možnosti jsou tudíž od počátku efektivní, nákladově a energeticky účinné a bezpečné, protože nedílnou součástí hodnotící analýzy jsou otázky zdraví a životního cyklu skleníkových plynů.

5. Dopady

5.1. Environmentální

Nejefektivnějším způsobem snižování emisí skleníkových plynů je přístup spočívající v postupném snižování (D), který do roku 2030 uspoří 71 milionů tun ekvivalentu CO2, neboli dvě třetiny současných emisí. Zákazy v určitých odvětvích, v nichž by byly uskutečnitelné (E), by do roku 2030 přinesly snížení emisí o 53 milionů tun ekvivalentu CO2, tj. asi polovinu současných emisí, zatímco zavedením dobrovolných dohod (B) by bylo možné docílit snížení o 22 milionů tun ekvivalentu CO2 (tabulka 1). Snížení emisí v důsledku širší působnosti omezování úniků (C) by bylo velmi malé, neboť by se omezilo jen na některé druhy dopravy. Tyto úspory emisí zahrnují dopady energetické účinnosti (tj. celkové úspory alternativ). Metodickým základem těchto zjištění je podrobná a komplexní analýza proveditelnosti zavedení bezpečných a energeticky účinných alternativ při nákladech nižších než 50 EUR na snížení emisí jedné tuny ekvivalentu CO2 v každém z 28 různých hlavních pododvětví, která používají F-plyny[15]. Ekotoxikologická rizika v důsledku uvolňování látek do životního prostředí se u všech možností považují za nízká nebo zanedbatelná.

5.2. Ekonomické

Odvětví F-plynů zahrnuje řadu různých účastníků trhu, kteří mohou být změnami politiky zasaženi v různé míře: výrobci F-plynů, výrobci zařízení, elektroenergetické společnosti, společnosti zajištující servis zařízení, dovozci a vývozci, uživatelé zařízení, maloobchodní odvětví a odvětví surovin (např. kovy a výrobky). Byla analyzována řada různých ekonomických dopadů (tabulka 1) pomocí vstupně-výstupního modelu (EmIO-F) a modelu všeobecné rovnováhy (GEM-E3). Celkové účinky jsou malé: zatímco vstupně-výstupní model naznačuje nepatrný pozitivní dopad na celkový výstup (až 0,009 %), model GEM-E3 odhaduje mírný pokles (až −0,006 %). Tyto účinky jsou necitelnější v případě postupného snižování (D) s následným zavedením zákazů (E). Z přímo dotčených odvětví by odvětví výroby zařízení mohlo zaznamenat malé zisky, zatímco odvětví dodávek energie by mohlo čelit ztrátám způsobeným vyšší energetickou účinností alternativních zařízení. Dopady na chemický průmysl jsou malé. Modely předvídají drobné ztráty v odvětví služeb kvůli nižšímu počtu zařízení využívajících F-plyny, u nichž by bylo třeba provádět kontroly úniků. Tyto potenciální ztráty by však měly být plně kompenzovány novými servisními potřebami alternativních zařízení, jakož i dosud nevyužívanými příležitostmi při uplatňování stávajících ustanovení o omezování úniků.

Postupné snižování (D) se dotýká největšího počtu aplikačních odvětví, a proto maximálně stimuluje vývoj nových (zelených) technologií a vede k největší míře využívání alternativ. Ze stejného důvodu budou o něco vyšší celkové přímé náklady (investice a provoz) uživatelů zařízení (s následným zavedením zákazů (E) a dobrovolných dohod (B)). Podkladové posouzení je založeno na konzervativním přístupu, neboť zvažuje pouze náhradní možnosti, které jsou v současné době dostupné, a výpočty byly provedeny na základě dnešních nákladů. Na pravděpodobný pokles nákladů v důsledku budoucího technologického vývoje a úspory z rozsahu proto nebyl brán ohled.

Nepřímé účinky jsou považovány za okrajové. V důsledku nízkých nákladů obecně není nepříznivě ovlivněna konkurenceschopnost, zejména proto, že žádná z možností politiky nevyžaduje nahrazení stávajících zařízení, takže přímé investiční náklady by vznikly až po skončení doby životnosti. Dopady na spotřebitelské ceny budou z makroekonomického hlediska u všech možností nevýznamné a zanedbatelné (−0,01 až 0,00 % u možností D a E na základě modelu GEM-E3). Pokud jde o regionální dopady, přímý dopad by mohl být vyšší o 1 EUR na jednoho obyvatele v jihoevropských zemích vzhledem k častějšímu používání klimatizačních zařízení.

Velkou část celkového počtu společností působících v odvětvích, která používají F-plyny, tvoří malé a střední podniky. Vzhledem k malým ekonomickým dopadům, k nimž analýza dospěla, se pro tyto společnosti nepředpokládá žádná nadměrná zátěž. Postupné snižování (D) zajistí průmyslovým subjektům větší flexibilitu než zavedení zákazů (E), na což zúčastněné strany často upozorňovaly. Lze zavést záruky, např. doložky de minimis, které velmi malé účastníky trhu s F-plyny zprostí povinnosti podávat zprávy a povinností dalších.

Všechny možnosti jsou navrženy tak, aby se na domácí výrobce i dovozce zařízení vztahovaly při uvádění výrobků na trh EU stejné podmínky. Mezinárodní konkurenceschopnost proto nebude dotčena. Je pravděpodobné, že evropské společnosti budou na mezinárodní úrovni moci využít výhody „prvního tahu“, zejména bude-li dosaženo celosvětové dohody o postupném snižování F-plynů. Postupné snižování (D) a zákazy (E) by vytvořily významný trh pro technologie s nízkým GWP, čímž by zároveň podnítily vývoj těchto technologií ve vyvážejících třetích zemích. Správní náklady lze udržet na poměrně nízké úrovni, neboť hlavním zdrojem údajů potřebných k provádění budoucích možností politiky bude stávající režim podávání zpráv v rámci nařízení o F-plynech. Náklady by mohlo zvýšit jen nezávislé ověřování, které by nastalo především při řádném provádění dobrovolných dohod (B).

Tabulka 1: Souhrnná tabulka environmentálních, ekonomických a sociálních dopadů možností politiky do roku 2030[16]

DOPADY || Možnost B || Možnost C || Možnost D || Možnost E ||

|| Dobrovolné dohody || Širší působnost || Postupné snižování || Zákazy ||

ENVIRONMENTÁLNÍ || || || || ||

Snížení emisí SOUČET [mil. tun ekv. CO2] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 ||

Celkové přímé náklady [mil. EUR/rok] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 ||

Správní náklady [mil. EUR/rok] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 jednorázově) || 1,2 ||

Přímé účinky na odvětví výroby (změna v %) [% v roce 2007, vstupně-výstupní model] || 0,006 || zaned. || 0,009 || 0,003 ||

- stroje/zařízení || 0,38 || zaned. || 0,52 || 0,23 ||

- služby/údržba || −0,09 || zaned. || −0,38 || −0,37 ||

- chemické látky || −0,19 || zaned. || 0,17 || 0,03 ||

- elektrická energie || −0,19 || zaned. || −0,59 || −0,26 ||

Dopady na HDP (změna v %, model GEM-E3) || menší než u možnosti D || zaned. || −0,006 || −0,003 ||

Regionální dopady || zaned. || zaned. || malé účinky na jihu EU || menší než u možnosti D ||

Dopady na malé a střední podniky || žádné významné účinky || zaned. || žádné významné účinky || žádné významné účinky ||

Vnitřní trh || žádné || žádné || žádné || žádné ||

Konkurenceschopnost, obchod a investice || malé || zaned. || malé pozitivní u alternativ || malé pozitivní u alternativ ||

Třetí země || zaned. || zaned. || pobídky k alternativám v celosvětovém měřítku || pobídky k alternativám v celosvětovém měřítku ||

Spotřebitelské ceny || zaned. || zaned. || zaned. || zaned. ||

Inovace a výzkum || mírně usnadní zavádění nových technologií || zaned. || usnadní zavádění nových technologií a výrobků || usnadní zavádění nových technologií a výrobků ||

SOCIÁLNÍ || || || || ||

Zaměstnanost: dopad v roce 2030 [počet pracovních míst] || +600 || zaned. || −16 000 až +7 000 || −12 000 až +4 000 ||

Bezpečnostní a zdravotní rizika || zaned. || zaned. || zaned. || zaned. ||

5.3. Sociální

Dopad na zaměstnanost je malý. V případě postupného snižování (D) se modelované účinky pohybují v rozmezí od nárůstu o zhruba 7 000 ke snížení o 1 600 až 16 000 pracovních míst. Jelikož účinky dalších možností jsou nižší, maximální předpokládaný dopad na zaměstnanost činí řádově +0,003 % až −0,007 % (možnost D). Dopad na tvorbu pracovních míst by se projevil v odvětví výroby strojů a zařízení, jakož i v odvětvích dodávajících vstupní materiály (např. základní kovy, kovové výrobky). Ztráty pracovních míst lze předpokládat v odvětví dodávek energie a odvětví služeb, ale ztráty ve druhém z uvedených odvětví by byly pravděpodobně vyváženy jinými účinky.

Nepředpokládá se, že rizika spojená s ochranou zdraví při práci se u alternativ zvýší, budou-li dodržovány bezpečnostní normy a postupy. Analýza proveditelnosti alternativ vycházela z předchozí podmínky, že by měly být zavedeny jen osvědčené, bezpečné a energeticky účinné technologie. Bezpečnostní rizika se dále sníží i díky navrhovaným minimálním požadavkům na školení certifikovaných pracovníků, zahrnující rovněž alternativní látky.

6. Porovnání možností

Posouzení dopadů dospělo k závěru, že postupné snižování (D) by mělo největší přidanou hodnotu pro životní prostředí, maximálně by stimulovalo inovace a ekonomiku i celou společnost by nestálo mnoho. V souladu s plánem přechodu na nízkouhlíkové hospodářství v EU by vedlo přibližně k 60% snížení emisí v roce 2030 ve srovnání s rokem 2005, a je tedy jedinou dostatečně účinnou možností. Mnoho zúčastněných stran tuto možnost zároveň považuje za flexibilnější než zákazy (E). Dobrovolné dohody (B) a stejně tak širší působnost omezování úniků a znovuzískávání (C) nemohou ani zdaleka dosáhnout dostatečných úspor emisí z hlediska celkového cíle. Sociální a ekonomické dopady jsou u všech možností považovány za okrajové.

Celkově lze nejvyšší účinnosti dosáhnout kombinací postupného snižování (možnost D) a rozšíření ustanovení o omezování úniků na některé druhy dopravy (možnost C), jakož i zákazů uvádění výrobků na trh v několika omezených oblastech (plyny, které nejsou předmětem postupného snižování, a ničení vedlejších produktů, které jsou jako dílčí možnosti zahrnuty do možnosti E). K zajištění environmentální integrity mechanismu postupného snižování a rovných podmínek na trhu jsou nezbytná opatření k tomu, aby byla do prahové hodnoty započítávána i množství dovezená v předem plněných zařízeních.

Některé zúčastněné strany[17] rovněž doporučují kombinovat postupné snižování s některými „podpůrnými“ zákazy, např. v oblasti chladírenství, s cílem poskytnout více jistoty o dostupnosti F-plynů těm odvětvím, ve kterých je náhrada obtížnější. Tyto zákazy by v zásadě neměly vliv na environmentální, ekonomické ani sociální dopady, neboť „postupné snižování“ by se na tato odvětví vztahovalo v každém případě. V důsledku toho by možnost D spolu s možností C, jakož i s doplňujícími a podpůrnými zákazy vedly ke snížení emisí o přibližně 72 milionů tun ekvivalentu CO2 (čímž by se emise v porovnání s možností D snížily o další 1 milion tun ekvivalentu CO2).

[1] F-plyny zahrnují částečně fluorované uhlovodíky (HFC), zcela fluorované uhlovodíky (PFC) a fluorid sírový (SF6). Celkem 98 % hmotnostních F-plynů, které jsou uváděny na trh v EU, jsou HFC (údaje za rok 2010).

[2] Potenciál globálního oteplování F-plynů je až 23 000krát vyšší než u CO2.

[3] KOM(2011) 581. „O používání, účincích a přiměřenosti nařízení o některých fluorovaných skleníkových plynech (nařízení (ES) č. 842/2006)“, 26. září 2011, http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/docs/report_cs.pdf .

[4] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 14. září 2011: „Komplexní přístup k jiným antropogenním emisím ovlivňujícím klima, než jsou emise CO2“, P7_TA(2011).

[5] 0384Usnesení Evropského parlamentu ze dne 15. března 2012: „Konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 – usnesení EP k plánu přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050“ (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV(2012) 0086.

[6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf .

[7] www.unep.org/ccac/ .

[8] Čtvrtá hodnotící zpráva IPCC, Změna klimatu, 2007: Pracovní skupina III: Zmírnění změny klimatu, www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html .

[9] KOM(2011) 112. „Plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050“, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:CS:NOT .

[10] Schwarz et al., 2011, „Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases“ (Přípravná studie pro přezkum nařízení (ES) č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech), Öko-Recherche et al., ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf .

[11] Často mnohem nižší než 50 EUR/t ekvivalentu CO2.

[12] Prognóza vychází z předpokladu, že nařízení o F-plynech je prováděno v plném rozsahu.

[13] Mnoho těchto společností „zeleného růstu“, často malých a středních podniků, uvedlo, že za stávajících tržních podmínek je pro ně těžké uvádět své výrobky na trh.

[14] Za nákladově účinné se považují náklady na snížení emisí pohybující se pod hranicí 50 EUR na snížení emisí CO2 o jednu tunu.

[15] Schwarz et al., 2011, „Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases“ (Přípravná studie pro přezkum nařízení (ES) č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech), Öko-Recherche et al.

[16] zaned. = zanedbatelné.

[17] Např. síť agentur ochrany životního prostředí.