DŮVODOVÁ ZPRÁVA

1.SOUVISLOSTI NÁVRHU

1.1.Odůvodnění a cíle návrhu

V září 2019 předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyenová oznámila nový pakt o migraci a azylu, jehož součástí je komplexní přístup k vnějším hranicím, azylovému systému a systému navracení, schengenskému prostoru volného pohybu a vnějšímu rozměru.

Sdělení o novém paktu o migraci a azylu, představené společně se souborem legislativních návrhů, včetně tohoto návrhu, který se týká krizových situací a zásahů vyšší moci v oblasti migrace a azylu, představuje nový začátek v oblasti migrace. Cílem je zavést široký rámec na základě komplexního přístupu k řízení migrace, který bude podporovat vzájemnou důvěru mezi členskými státy. Na základě zastřešujících zásad solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti obhajuje nový pakt integrovanou tvorbu politik, spojující politiky v oblasti azylu, migrace, navracení, ochrany vnějších hranic a vztahů se třetími zeměmi.

Nový pakt vychází z návrhů Komise na reformu společného evropského azylového systému z let 2016 a 2018 a přidává nové prvky s cílem zajistit rovnováhu nezbytnou pro společný rámec, který přispívá ke komplexnímu přístupu k migraci prostřednictvím integrované tvorby politik v oblasti řízení azylu a migrace, včetně jeho vnitřní i vnější složky. V tomto rámci je nezbytné vytvořit systém s nástroji, které jsou potřebné k řešení krizových situací a situací zásahů vyšší moci.

Mechanismus solidarity zavedený nařízením o řízení azylu a migrace je navržen tak, aby byl flexibilní a pohotově reagoval, a bylo tak možné jej přizpůsobit různým situacím, které představují různé migrační výzvy, jimž členské státy čelí, a to stanovením opatření v rámci solidarity, k nimž mohou členské státy dle svého výběru přispívat. Tento nový přístup k solidaritě zajišťuje nepřetržitou a rozmanitou podporu členským státům, které jsou pod tlakem nebo jimž tlak hrozí, a zahrnuje zvláštní proces, který řeší specifičnosti vylodění po pátracích a záchranných operacích. Ve stejném duchu procesní předpisy stanovené v novém nařízení o azylovém řízení zvýší celkovou efektivnost a soudržnost systémů řízení azylu a migrace. Společně se širším souborem opatření, která by měla být uplatňována jako součást komplexního přístupu k řízení azylu a migrace, by Unie a její členské státy měly být lépe připraveny, tak aby v oblasti migrace a azylu nedocházelo ke krizovým situacím.

Jak ukazují nedávné zkušenosti, nelze však vzhledem k různým faktorům působícím mimo kontrolu Unie a jejích členských států vyloučit, že krizová situace nastane. Jak ukazují i naše zkušenosti s uprchlickou krizí v roce 2015, Unie potřebuje strukturovaný přístup k řešení krize, aby se vyvarovala ad hoc reakcí. Je proto vhodné, aby byl legislativní rámec platný v této oblasti doplněn nástrojem, který zajistí, že bude mít Unie k dispozici konkrétní pravidla, která mohou účinně řešit výjimečnou krizovou situaci, doplňující povinný mechanismus solidarity a postupy, které by se běžně uplatňovaly. Taková pravidla by zajistila vhodné procesní předpisy a výjimky a rychlou aktivaci solidarity ve prospěch jednoho nebo více členských států v reakci na krizové situace takového rozsahu, který značně zatěžuje i dobře připravené a fungující systémy řízení azylu a migrace.

Tento krizový nástroj proto zahrnuje výjimečné situace hromadného přílivu státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti nelegálně přijíždějících do některého členského státu, a to takového rozsahu a povahy, že by azylový, přijímací nebo návratový systém členského státu přestal fungovat, což by mohlo mít vážné důsledky pro fungování společného evropského azylového systému a systému řízení migrace v Unii nebo by to mohlo vést k situaci, kdy by ho nebylo možné použít. Situace, kdy takové příjezdy hrozí, budou též zahrnuty. Navrhované nařízení řeší i zásahy vyšší moci v oblasti řízení azylu a migrace v Unii. Nezbytnou měrou upravuje pravidla EU o azylovém řízení a řízení o navrácení, jakož i mechanismy solidarity stanovené v nařízení (EU) XXX/XXX [řízení azylu a migrace].

Tento návrh, společně s návrhem na změnu návrhu nařízení o azylovém řízení z roku 2016, novým návrhem nařízení o řízení azylu a migrace, návrhem zavádějícím prověřování a návrhem na změnu návrhu nařízení o Eurodacu, stanoví legislativní rámec, kterým se tento komplexní přístup k řízení migrace a azylu zavádí do praxe. Návrh, kterým se mění návrh z roku 2016 týkající se přepracovaného nařízení o systému Eurodac, zavádí jasnou a důslednou vazbu mezi konkrétními jedinci a řízeními, jimiž procházejí, aby lépe pomohl při kontrole nelegální migrace a odhalování neoprávněných pohybů. Podporuje též provádění nového mechanismu solidarity zavedeného nařízením o řízení azylu a migrace, obsahuje nezbytné následné změny, díky nimž bude systém Eurodac moci fungovat v rámci interoperability, a podpoří členské státy při sledování toho, jak je poskytována pomoc s dobrovolnými návraty a opětovným začleněním. Cílem reformy je vyřešit skutečnost, že navzdory výrazně větší spolupráci na úrovni EU, včetně podpory ze strany agentur EU, zůstávají azylové, přijímací a návratové systémy členských států z velké části neharmonizované. To způsobuje neefektivitu a má to ten nezamýšlený důsledek, že se žadatelům o azyl nedostává stejného spravedlivého zacházení v celé Evropě a motivuje to k pohybu po Evropě velký počet migrantů, kteří hledají lepší podmínky a vyhlídky na pobyt. V této souvislosti Komise podporuje prozatímní politické dohody, které již byly dosaženy ohledně kvalifikačního nařízení, směrnice o podmínkách přijímání, nařízení o rámci EU pro znovuusídlování a nařízení o Agentuře EU pro azyl. Ty by měly být konečně co nejdříve přijaty. Rovněž by měla být rychle ukončena jednání o přepracované směrnici o navracení společně s reformou společného evropského azylového systému, aby se zajistilo, že pravidla EU budou úspěšná v prevenci skrývání se, poskytování pomoci při dobrovolných návratech a zefektivnění správních a soudních řízení, a to posílením účinného fungování systémů řízení azylu a migrace.

Celkovým cílem návrhu je zajistit nezbytnou úpravu pravidel týkajících se azylových řízení a řízení o navrácení (nařízení o azylovém řízení a směrnice o navracení), jakož i mechanismu solidarity stanoveného v nařízení o řízení azylu a migrace, aby bylo zajištěno, že členské státy budou schopny řešit krizové situace a zásahy vyšší moci v oblasti řízení azylu a migrace v EU. Takové situace mohou nastat velmi rychle a mohou být takového rozsahu a povahy, že k jejich účinnému řešení bude nutná konkrétní sada nástrojů. Za tímto účelem je v nařízení o řízení azylu a migrace stanoven zjednodušený postup a zkrácené časové rámce pro aktivaci povinného mechanismu solidarity stanoveného pro situace pod tlakem. Pravidla a opatření stanovená v tomto návrhu k řešení krizové situace doplňují operativní a technickou podporu, kterou může poskytnout Agentura Evropské unie pro azyl v případě, že jsou azylové nebo přijímací systémy členského státu vystaveny neúměrnému tlaku.

Postup mechanismu solidarity v krizových situacích navíc poskytuje širší prostor pro relokace a posiluje možnost, aby si členské státy navzájem poskytovaly pomoc při provádění navracení ve formě patronátu nad návraty. Podle běžných pravidel stanovených v nařízení o řízení azylu a migrace se členské státy poskytující patronát nad návraty zavazují k navracení nelegálních migrantů za jiný členský stát a vykonávají veškeré činnosti nezbytné pro tento účel přímo z území zvýhodněného členského státu. (např. poradenství v oblasti navracení, vedení politického dialogu se třetími zeměmi, poskytování podpory pro asistovaný dobrovolný návrat a opětovné začlenění). Pokud nebude návrat dokončen do osmi měsíců, nelegální migranti by byli přemístěni na území členského státu poskytujícího patronát, aby bylo vynucení návratu dokončeno. Patronát nad návraty v krizových situacích stanovený v tomto návrhu se liší od patronátu nad návraty v nařízení o řízení azylu a migrace, protože povinnost předat nelegálního migranta je aktivována, pokud se dotyčná osoba nevrátí nebo není vystěhována do čtyř měsíců.

Návrh rovněž obsahuje ustanovení týkající se krizových situací, které umožňují určité výjimky z navrhovaného nařízení o azylovém řízení. Zejména bude možné rozšířit oblast působnosti řízení na hranicích na státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, u nichž celounijní míra uznaných žádostí o azyl v prvním stupni činí nejvýše 75 %, kromě důvodů již uvedených v nařízení o azylovém řízení, jakož i prodloužit dobu pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu v rámci řízení na hranicích o dalších osm týdnů. Rovněž je navrženo umožnit členským státům, aby se odchýlily od ustanovení o registraci žádostí o mezinárodní ochranu s delší lhůtou čtyř týdnů.

Návrh navíc stanoví možnost odchýlit se od některých ustanovení o řízení na hranicích při provádění návratů, jak jsou stanovena v navrhovaném nařízení o azylovém řízení a ve směrnici o navracení, aby se usnadnilo vynucování těchto postupů v krizových situacích, když jsou nutné zvláštní úpravy, aby příslušné orgány pod tlakem mohly pečlivě vykonávat své úkoly a zvládnout značné pracovní vytížení. Za tímto účelem návrh prodlužuje maximální dobu trvání řízení na hranicích za účelem navrácení o dalších osm týdnů (navrhované nařízení o azylovém řízení stanoví maximální lhůtu na dvanáct týdnů) a představuje nové konkrétní a dobře cílené případy navíc k případům, které jsou uvedeny v návrhu přepracované směrnice o navracení, u nichž lze v jednotlivých případech předpokládat existenci rizika skrývání se, pokud nebude prokázán opak. Postupem pro řešení krize v oblasti navracení není dotčena možnost, aby se členské státy odchýlily od uplatňování směrnice o navracení na základě čl. 2 odst. 2 písm. a) téže směrnice ve vztahu k nelegálně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí, kteří byli zadrženi v souvislosti s nelegálním překročením vnějších hranic členského státu po zemi, moři nebo vzduchem a kteří po prověření provedeném v souladu s nařízením (EU) č. XXX/XXX [nařízení o prověřování] následně nezískali oprávnění nebo právo pobývat v tomto členském státě (např. nepožádali o mezinárodní ochranu).

Aby členské státy a Unie mohly účinně řešit situace zásahu vyšší moci, jako je tomu v situaci zažívané v důsledku pandemie COVID-19 vyhlášené Světovou zdravotnickou organizací dne 11. března 2020, navrhované nařízení rovněž stanoví možnost, aby členský stát prodloužil lhůty stanovené v navrhovaném nařízení o azylovém řízení pro registraci žádostí o mezinárodní ochranu a aby prodloužil lhůty pro zasílání žádostí o převzetí a oznámení o přijetí zpět a odpovědi na ně pro provedení předání odpovědnému členskému státu, stanovené v navrhovaném nařízení o řízení azylu a migrace. Tento návrh rovněž stanoví prodloužení časového rámce pro provedení povinnosti relokovat nebo převzít patronát nad návraty, pokud se členský stát nachází v situaci zásahu vyšší moci, která mu znemožňuje splnění těchto povinností stanovených v tomto nařízení a v nařízení o řízení azylu a migrace.

1.2.Soulad s platnými předpisy v této oblasti politiky