PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY

o ochranných opatřeních proti škodlivým organismům rostlin

1. Vymezení problému

Souvislosti

Zdraví rostlin je klíčovým faktorem pro udržitelné a konkurenceschopné zemědělství, zahradnictví a lesnictví. Zdravé osivo a rozmnožovací materiál jsou nezbytné pro výnosnost plodin, zajištění pracovních míst, inovace v oblasti rostlin a zabezpečení potravin. V případě stromů a keřů má ochrana zdraví rostlin zásadní význam pro zachování lesů, krajiny a veřejných či soukromé zeleně v Unii. Organismy (hmyz, houby, háďátka, bakterie a viry), které jsou škodlivé pro rostliny (škodlivé organismy rostlin), se zpravidla vyvíjely společně s hostitelskými druhy rostlin na svém světadíle, kde způsobují jen mírné škody a lze je řídit osvědčenými zemědělskými postupy, jako je diverzifikace plodin, střídání plodin, odolné odrůdy rostlin a používání přípravků na ochranu rostlin (pesticidů). Tyto přístupy však často nejsou dostačující pro řešení škodlivých organismů a chorob z jiných světadílů, vůči nimž nejsou evropské rostliny a stromy obvykle geneticky odolné (jelikož neproběhl společný vývoj) a které v Evropě nemají žádné přirozené nepřátele. Jestliže jsou tyto škodlivé organismy a choroby zavlečeny do Evropy, způsobují závažné hospodářské škody a brzdí růst zemědělství: napadají hostitelské druhy, které nebyly dříve zasaženy, nebo dokonce zcela nové hostitelské druhy, rychle se rozšiřují do jiných zemí a způsobují dlouhodobý pokles sklizně a trvale zvýšené náklady na produkci a ochranu. Ekonomické ztráty jsou často rozsáhlé a ohrožují výnosnost a konkurenceschopnost zemědělství a lesnictví a představují dodatečnou zátěž pro výdaje členských států. Usídlení nových škodlivých organismů a chorob může navíc vyvolat zákaz obchodování se třetími zeměmi, a tak ještě více poškodit vývoz EU (z hospodářského hlediska a z hlediska zaměstnanosti).

Prvním cílem systému rostlinolékařské péče EU je tedy chránit evropské zemědělství a lesnictví pomocí prevence pronikání a šíření nepůvodních škodlivých organismů (škodlivých organismů a patogenních mikroorganismů). Hlavní nástroj zde představuje směrnice Rady 2000/29/ES, která rovněž zohledňuje mezinárodní obchodní dohody v této oblasti. Tento systém zajišťuje bezpečný obchod, jelikož pro rostliny a rostlinné produkty zavádí požadavky EU na dovoz a podmínky pro jejich přemísťování uvnitř EU. Ohniska výskytu organismů, které jsou uvedeny na příslušných seznamech, musí být eradikována nebo, není-li to možné, izolována ve snaze ochránit zbývající území EU. Druhým cílem tohoto systému je zajistit prevencí šíření škodlivých organismů v osivu a rozmnožovacím materiálu, aby na začátku řetězce rostlinné produkce byl dostupný zdravý rozmnožovací materiál a používal se. Tento cíl je stejný jako u systému EU pro rozmnožovací materiál rostlin (materiál pro pěstování). Zdravý materiál pro pěstování má zásadní význam v případě organismů (např. virů), proti nimž nejsou k dispozici žádné pesticidy. Pokud jsou pesticidy dostupné, jejich použití je omezeno na zemědělství, zahradnictví (jejich aplikace v lesnictví je velmi omezená) a zahrady a může obnášet riziko pro životní prostředí a lidské zdraví.

Bez systému rostlinolékařské péče by zemědělství, zahradnictví a lesnictví EU utrpělo závažné hospodářské škody (jak je popsáno v příloze VII). Řada škodlivých organismů podléhajících mezinárodní regulaci ohrožuje pěstování např. pšenice (hodnota vývozu EU do třetích zemí: 9 miliard EUR), brambor (hodnota produkce EU: 9 miliard EUR) a rajčat (hodnota produkce: 9 až 12 miliard EUR). Například škodlivé organismy podléhající regulaci mohou u rajčat způsobit až 70 % výrobních ztrát a mohou vyvolat zákazy obchodu. Produkce citrusových plodů v EU (4 miliardy EUR) by byla vážným způsobem poškozena, kdyby se do Unie dostala rakovina citrusů, což je škodlivý organismus, který byl nedávno zavlečen do USA, kde muselo být následně vydáno 800 milionů EUR na kompenzaci a náklady na ochranu. Ohniska výskytu háďátka borovicového v Portugalsku jsou od roku 1999 pod přísnou, ale nákladnou kontrolou, jelikož jeho rozšíření v jižní Evropě by způsobilo 50–90% mortalitu jehličnatých lesů (v hodnotě 39–49 miliard EUR). Ohniska výskytu horského borovicového brouka v současnosti ničí 80 % z 16 milionů hektarů borovicového lesa v západní Kanadě a ohrozila by borovice v EU, které představují až 20 % produktivní lesní plochy EU. Obecně se poměr mezi náklady a přínosy systému rostlinolékařské péče odhaduje na nejméně 1:500.

Systém rostlinolékařské péče EU je jedinečný, jelikož se jedná o systém otevřený: přemísťování rostlin a rostlinných produktů v EU a do EU je povoleno za podmínky, že jsou dodržována zvláštní omezení a požadavky (např. provenience z území prostého škodlivého organismu nebo vhodné ošetření). Vysoký objem dovozu z jiných světadílů (příloha VI) nicméně obnáší vysokou pravděpodobnost ohnisek výskytu nepůvodních škodlivých organismů v budoucnu. Systém rostlinolékařské péče je proto nezbytný pro ochranu zdraví, hospodářství a konkurenceschopnosti odvětví rostlinné produkce v EU, jakož i pro zachování politiky otevřeného trhu Unie.

Kromě toho oznámila Komise dne 3. května 2011 ve své Strategii EU v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020, že do režimů v oblasti zdraví rostlin a zvířat zařazuje další otázky biologické rozmanitosti a že vyvine specializovaný legislativní nástroj, který má sloužit k zaplnění strategických mezer při potírání nepůvodních invazních druhů (tj. organismů, které jsou náhodně nebo úmyslně zavlečeny do EU, kde se přirozeně nevyskytují). Cílem tohoto přezkumu systému rostlinolékařské péče je posílit ochranu Unie před invazními škodlivými organismy a patogeny a zároveň přispět k širším cílům biologické rozmanitosti, kde to bude možné.

Přezkum systému rostlinolékařské péče je součástí balíčku čtyř přezkumů týkajících se zdraví rostlin, zdraví zvířat, kvality rozmnožovacího materiálu rostlin a úředních kontrol potravin a krmiv. Určité aspekty nařízení o úředních kontrolách (č. 882/2004) se již použijí na odvětví zdraví rostlin. Nařízení se v budoucnu bude vztahovat na systém rostlinolékařské péče v plném rozsahu. Toto posouzení dopadů se zabývá změnami v tradičních „pilířích“ systému rostlinolékařské péče a také tím, zda uvedené nařízení zahrne i konkrétní ustanovení (např. o poplatcích a dovozu). To je zásadní otázka, neboť přezkum systému rostlinolékařské péče se týká fungování tohoto systému jako celku. Existují souvislosti se systémem rozmnožovacího materiálu rostlin, pokud jde o certifikaci osiva a rozmnožovacího materiálu ohledně nepřítomnosti škodlivých organismů. Toto posouzení dopadů se zabývá změnami za účelem zlepšení soudržnosti mezi těmito dvěma systémy.

Vymezení problému

Systém rostlinolékařské péče od svého vytvoření v roce 1977 úspěšně chránil EU před zavlékáním a šířením mnoha škodlivých organismů (napadajících např. rajčata a citrusové plody). Situace se však změnila v důsledku postupující globalizace obchodu, jejímž důsledkem je stále vzrůstající dovoz z dalších částí světa. To vedlo k prudce rostoucímu přílivu nových škodlivých organismů, zejména v posledním desetiletí. Tyto problémy se ještě zhoršují kvůli změně klimatu, která umožňuje v EU přežít a prospívat novým škodlivým organismům, které by dříve nepřežily, a způsobuje větší zranitelnost plodin a lesů v EU vůči těmto nepůvodním škodlivým organismům. EU se tedy potýká se zvýšeným rizikem pronikání škodlivých organismů, lepšími podmínkami pro jejich usídlení a šíření a se zvýšenou zranitelností zemědělských a přírodních ekosystémů (včetně lesů). Rozšíření EU s sebou navíc přineslo větší rozmanitost klimatu, zemědělských systémů pěstování plodin, typů lesů, krajin a přírodních stanovišť, jejichž citlivost nebo odolnost vůči škodlivým organismům se často liší, což má ještě významnější a širší dopad na úrovni EU.

Hodnocení systému rostlinolékařské péče (v roce 2010) ukázalo, že tento systém se musí přizpůsobit, aby mohl řešit tato vzrůstající rizika v plném rozsahu. V posledních deseti letech se v souvislosti s dovozem objevila významná ohniska výskytu nebezpečných škodlivých organismů, která měla dopad na lesnictví (např. háďátko borovicové, Anoplophora chinensis a nosatec Rhynchophorus ferrugineus). Tato ohniska přispěla k většímu společenskému a politickému povědomí o nákladech a důsledcích nedostatečné ochrany. Hlavní zjištěné problémy se týkají nedostatečného zaměření na prevenci, pokud jde o nárůst dovozu vysoce rizikových komodit, nutnosti stanovit prioritu u škodlivých organismů na úrovni EU a ve všech 27 členských státech, potřeby lepších nástrojů pro kontrolu výskytu a přirozeného šíření škodlivých organismů v případě, že se dostanou až na území Unie, nutnosti modernizovat a zdokonalit nástroje pro přemísťování uvnitř EU (rostlinolékařské pasy a chráněné zóny) a nutnosti vyčlenit další zdroje. Je třeba také posílit vědeckou základnu systému (výzkum, laboratoře). Je třeba tyto problémy vyřešit, aby se v dlouhodobém horizontu posílil pozitivní poměr mezi náklady a přínosy tohoto systému. Kdyby nebylo přijato žádné regulační opatření proti ohniskům výskytu, důvěryhodnost těchto činností by byla ohrožena, bránilo by se tím investicím do tohoto systému a členské státy by byly motivovány k prosazování krátkodobých vnitrostátních zájmů před prioritami EU (začarovaný kruh). Tím by bylo poškozeno hospodářství EU jako celek.

Společnost navíc od veřejné správy očekává jiné věci než dříve. Stávající systém definuje povinnosti zúčastněných stran, které musí platit poplatky za povinné kontroly, ale na rozvoji a provádění politik se podílejí jen v omezené míře. To se již nepovažuje za přiměřené. Je třeba nastolit novou rovnováhu, co se týče nákladů a sdílení odpovědnosti (rozvoj partnerství). Kvůli agendě inteligentní regulace a problémům způsobeným současnou finanční krizí vyvstává silná potřeba zvýšit účinnost a omezit zbytečné náklady a administrativní zátěž. Systém je třeba modernizovat, i pokud jde o motivaci k dodržování předpisů.

V době, kdy byl tento systém vytvořen, byly obecnými cíli společné zemědělské politiky zemědělská produktivita a zabezpečení potravin. Později se objevila potřeba učinit tuto politiku ekologičtější, přičemž získaly na významu cíle související s přirozeným prostředím. To má dopad na intervenční logiku, i pokud jde o financování, systému rostlinolékařské péče, který se transformuje ze systému soukromých statků v oblasti zemědělství na smíšený systém veřejných/soukromých statků v oblasti zemědělství, lesnictví, přirozeného prostředí a krajiny.

Je rovněž zapotřebí regulovat invazní druhy. Jak bylo oznámeno ve strategii Komise v oblasti biologické rozmanitosti, je třeba zjistit, do jaké míry lze invazní druhy zahrnout do působnosti režimů v oblasti zdraví rostlin a zvířat, aby se optimalizovalo využití zdrojů a infrastruktur a zároveň se zamezilo zdvojování požadavků v budoucích obecných právních předpisech týkajících se nepůvodních invazních druhů.

Kromě toho je stávající znění směrnice o zdraví rostlin, které je výsledkem 34 let změn jejího původního znění z roku 1977, velmi složité a vyžaduje zjednodušení. Nedorozumění a rozdílné interpretace směrnice jsou významnou příčinou nedodržování souladu, a tedy nedosahování cílů systému.

Jak by se situace vyvíjela, kdyby nebylo přijato žádné opatření?

Rostoucí příliv škodlivých organismů, které jsou v EU nové, by způsobil vznik nových epidemií v zemědělství a lesnictví EU. Ztráty v důsledku nových škodlivých organismů rostlin by poškodily hospodářskou životaschopnost zemědělství a lesnictví, ohrozily by zabezpečení potravin a poškodily krajinu a přirozené prostředí. Eradikace a izolace by selhaly kvůli nedostatku zdrojů a došlo by ke ztrátě důvěry v tento systém. Soukromý sektor by se stále více bránil tomu, aby nesl náklady na tento systém, který by nebyl dostatečně účinný, a sdílení nákladů a odpovědnosti mezi orgány a provozovateli by bylo omezené. V důsledku dalších ohnisek výskytu a šíření nebezpečných škodlivých organismů by poklesl vývoz rostlinného materiálu do třetích zemí, jelikož by docházelo k opakovaným zákazům obchodu. Jak je uvedeno v přílohách VII a VIII, tento negativní dopad by dosahoval až miliard eur ročně. Dopad na lesy by byl katastrofální: některé běžně se vyskytující druhy jehličnatých a listnatých stromů by mohly zmizet, jak se již v Evropě i jinde v minulosti v případě kdysi běžných druhů stromů stalo.

2. Analýza subsidiarity

Systém rostlinolékařské péče je založen na článku 43 SFEU o společné zemědělské politice. V rámci tohoto přezkumu se zvažuje rozšířit právní základ tak, aby zahrnoval i články 114 (vnitřní trh) a 191 (životní prostředí) SFEU.

Regulace zdraví rostlin na úrovni EU umožňuje koordinované a dlouhodobě levnější opatření, pokud jde o priority EU, které bude účinnější a méně nákladné než opatření jednotlivých členských států. Například hraniční kontroly u odlišných vnitrostátních seznamů škodlivých organismů by byly vysoce neúčinné a neefektivní, jelikož na jednotném vnitřním trhu EU mohou komodity po dovozu volně obíhat. Škodlivé organismy rostlin jsou kromě toho samy o sobě pohyblivé a k přeshraničním účinkům bude docházet nejen v důsledku přemísťování komodit v rámci EU, ale i přirozeným šířením. Proto je nevyhnutelné řešit škodlivé organismy a choroby, které mají význam pro celou EU, společně. Nečinnost v jednom členském státě však může způsobit jejich šíření do jiných členských států. Kromě toho, kdyby v jednom členském státě nebylo ohnisko výskytu řádně eradikováno, obchodní partneři ze třetích zemí by mohli uplatnit omezení na dovoz z celé EU. Z členství EU (nejen jednotlivých členských států) v Mezinárodní úmluvě o ochraně rostlin a v Dohodě WTO o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření (WTO-SPS) kromě toho vyplývá pro EU odpovědnost udržovat odpovídající právní rámec, který zajistí mezinárodní standardy v oblasti zdraví rostlin.

Specifická přidaná hodnota spolufinancování systému rostlinolékařské péče ze strany EU spočívá v tom, že motivuje členské státy k provádění opatření v oblasti eradikace a dozoru, která jsou dlouhodobým zájmem Unie jako celku. Rozsáhlá opatření v oblasti eradikace ohnisek výskytu ze strany členských států by mohla být bez podpory EU obtížná, jelikož jeden členský stát by nesl značné náklady ve prospěch celé EU, i když celkový poměr nákladů a přínosů pro Unii jako celek by byl jasně pozitivní. To vyžaduje solidaritu mezi členskými státy při sdílení nákladů a zátěže. Uvedený příklad ohnisek výskytu háďátka borovicového v Portugalsku ukazuje, že rozpočet EU na spolufinancování v oblasti zdraví rostlin má zásadní význam pro provádění eradikačních a izolačních opatření, která poškozují portugalské lesy, ale jsou nezbytná pro ochranu lesů v ostatních 26 členských státech.

3. Cíle politiky

Obecným cílem této revize je zajistit pro budoucnost systém rostlinolékařské péče, který:

– podpoří zemědělskou politiku Unie (článek 43 SFEU) a politiku v oblasti životního prostředí (článek 191 SFEU) prostřednictvím ochranných opatření proti škodlivým organismům rostlin, přičemž důležitou zásadou bude prevence u zdroje,

– umožní hladké fungování vnitřního trhu Unie a spravedlivou soutěž (článek 114 SFEU, při respektování potřeby vysoké úrovně ochrany zdraví a životního prostředí na základě vědeckých důkazů),

– přispěje k harmonickému rozvoji světového obchodu (článek 206 SFEU, přijetím právních předpisů, které budou v souladu s dohodou WTO-SPS).

Průběžné cíle revize jsou tyto:

– zajistit, aby území EU zůstalo prosté škodlivých organismů, které se v Unii ještě nevyskytují,

– zajistit, aby se nezvětšovaly oblasti Unie zasažené prioritními organismy,

– modernizovat systém, pokud jde o správu a pobídky,

– zajistit odpovídající podporu systému.

Specifické cíle revize jsou tyto:

1) Vymezit priority EU (uznání prioritních škodlivých organismů pro celé území Unie, jednodušší převedení neprioritních organismů do systému rozmnožovacího materiálu rostlin).

2) Zdokonalit prevenci při dovozu (zvýšená ochrana proti vysoce rizikovému obchodu s dovozem do EU a proti rizikům souvisejícím se zavazadly cestujících, lepší připravenost a dozor v případě ohnisek výskytu nových a prioritních organismů).

3) Zdokonalit kapacity pro eradikaci a izolaci (lepší nástroje a výraznější motivace).

4) Obnovit a modernizovat systém pro přemísťování uvnitř EU (znovu nastolená spolehlivost a důvěryhodnost, vyvážené rozdělení odpovědnosti příslušných orgánů a soukromého sektoru, snížená administrativní zátěž, rovné podmínky).

5) Lepší podpora pro systém (spolufinancování nákladů vzniklých z důvodu veřejného zájmu ze strany Unie, plná úhrada nákladů ze strany provozovatelů za kontroly prováděné příslušnými orgány (ty souvisí se soukromými zájmy), spolehlivá diagnostická a vědecká podpora, veřejné povědomí o významu systému a veřejná podpora).

4. Varianty politiky

Byly vypracovány čtyři varianty pro zlepšení systému. Ve všech variantách jsou horizontální aspekty, které jsou společné s jinými právními předpisy Unie týkajícími se potravinářského řetězce, převedeny do nařízení o úředních kontrolách (č. 882/2004). Toto posouzení se zabývá změnami ve stávajících pilířích systému rostlinolékařské péče bez ohledu na to, zda uvedené nařízení zahrne i konkrétní ustanovení (např. požadavky na certifikaci, poplatky za rostlinolékařské pasy, požadavky na dovoz). Jedná se o tyto varianty:

Varianta 1: Zlepšit pouze právní formu a jasnost systému. Právní předpis by byl převeden ze směrnice na nařízení, zjednodušen a vyjasněn. Pokud jde o podstatu, zůstal by zachován současný stav.

Varianta 2: Stanovit priority, modernizovat a zintenzívnit prevenci. Kromě opatření uvedených ve variantě 1 by se zlepšilo stanovování priorit tím, že stávající přílohy I a II směrnice, které obsahují seznam škodlivých organismů podléhajících regulaci podle technických vlastností bez ohledu na jejich prioritu pro Unii, by byly převedeny do příloh budoucích prováděcích aktů podle nařízení, založených na intervenční logice a prioritě. Systémy rostlinolékařských pasů a chráněných zón by byly modernizovány (sdílení odpovědnosti s provozovateli) a zdokonaleny (rozsah působnosti rostlinolékařských pasů, formát, povinná úhrada nákladů vystavení rostlinolékařského pasu, která již existuje u dovozu, pravidla pro ohniska výskytu v chráněných zónách). Zlepšila by se soudržnost mezi systémem rostlinolékařské péče a systémem rozmnožovacího materiálu rostlin, což by mělo za následek větší účinnost a snížení nákladů pro provozovatele. Zavedením nové kategorie vysoce rizikových rostlinných materiálů, které nejsou povoleny k dovozu až do dokončení analýzy rizik, a odstraněním výjimky pro zavazadla cestujících (která mají podléhat kontrolám s nízkou četností v zájmu minimalizace nákladů, viz příloha IX) by se zlepšila prevence.

Varianta 3: Stanovit priority, modernizovat, zintenzívnit prevenci a posílit opatření proti ohniskům výskytu. Kromě opatření uvedených ve variantě 2 by byly zavedeny povinnosti pro dozor a pohotovostní plánování. Analogicky k uspořádání v rámci systému pro zdraví zvířat by spolufinancování EU bylo dostupné i pro dozor nad novými škodlivými organismy a prioritními organismy a pro finanční kompenzaci přímých ztrát provozovatelů v souvislosti s těmito prioritními organismy. Právní nástroje pro eradikaci a izolaci by byly dále rozvíjeny. Vyjmutí opatření souvisejících s přirozeným šířením by bylo odstraněno.

Varianta 4: Stanovit priority, modernizovat, zintenzívnit prevenci, posílit opatření proti ohniskům výskytu a rozšířit oblast působnosti na invazní rostliny. Kromě opatření uvedených ve variantě 3 by se systém vztahoval i na invazní rostliny, pokud jde o právní ustanovení pro opatření a spolufinancování ze strany EU. Na invazní rostliny (kromě parazitických rostlin) se nevztahují varianty 1, 2 a 3.

5. Posouzení dopadů

Každá varianta byla posouzena z hlediska celkových nákladů ve srovnání se základním scénářem a z hlediska hospodářských, sociálních a environmentálních dopadů. Podle zprávy o hodnocení základní náklady na systém vzniklé v referenčním roce 2008 činily 59 milionů EUR pro příslušné orgány, 88 milionů EUR pro provozovatele a 2 miliony EUR pro rozpočet EU, přičemž celkové náklady systému byly 149 milionů EUR. Tato čísla zahrnují náklady na úřední kontroly (vzniklé příslušným orgánům, ale částečně uhrazené provozovateli prostřednictvím poplatků[1]) a náklady na opatření v oblasti dozoru, eradikace a izolace. Je třeba uvést, že základní částka z rozpočtu EU ve výši 2 miliony EUR je založena na oficiálním údaji za rok 2008. Vzhledem k tomu, že pohledávky za roky 2010 a 2011 jsou o 10–20 milionů EUR vyšší, roční výdaje členských států a EU budou v současnosti také o 10–20 milionů EUR vyšší.

Náklady na jednotlivé varianty se významně lišily. Varianta 1 by neměla žádný dopad na náklady. Varianta 2 by představovala výrazné snížení nákladů pro členské státy a výrazné zvýšení nákladů pro provozovatele (v důsledku úplné úhrady nákladů za kontroly), zatímco náklady pro EU a celkové náklady systému by zůstaly do značné míry nezměněné. Varianta 3 by představovala výrazné snížení nákladů pro členské státy (v důsledku získání úplné úhrady nákladů za kontroly), nezměněné náklady pro provozovatele (v důsledku spolufinancování ztrát souvisejících s eradikací ze strany EU, které by vyrovnalo nárůstu nákladů v důsledku úplné úhrady nákladů za kontroly) a vyšší náklady na spolufinancování EU, ale jen mírné zvýšení celkových nákladů systému. Varianta 4 by představovala téměř nezměněné celkové náklady pro členské státy a provozovatele, ale významně zvýšené náklady pro EU a pro systém jako celek (v důsledku nákladů na dozor a eradikaci invazních rostlin).

Celkové náklady na zajištění souladu (včetně administrativní zátěže a poplatků) || Příslušné orgány || Provozovatelé || Rozpočet EU || Celkem

Základní scénář: - před vybráním poplatků - po vybrání poplatků || 96 milionů EUR 59 milionů EUR || 51 milionů EUR 88 milionů EUR || 2 miliony EUR 2 miliony EUR || 149 milionů EUR 149 milionů EUR

Varianta 1 || 59 milionů EUR || 88 milionů EUR || 2 miliony EUR || 149 milionů EUR

Varianta 2 || 45 milionů EUR || 106,8 milionu EUR || 3 miliony EUR || 154,8 milionu EUR

Varianta 3 || 44,3 milionu EUR || 89,8 milionu EUR || 26,7 milionu EUR || 160,8 milionu EUR

Varianta 4 || 64,7 milionu EUR || 89,8 milionu EUR || 47,1 milionu EUR || 201,6 milionu EUR

Z posouzení hospodářských, sociálních a environmentálních dopadů systému vyplývá, že varianta 1 by měla neutrální až mírně pozitivní dopady, varianta 2 by měla mírně pozitivní environmentální dopady, ale negativní hospodářské dopady, zatímco varianty 3 a 4 by měly významné pozitivní hospodářské, sociální a environmentální dopady (celkové náklady systému by sice vzrostly, ale přínos by byl ještě větší):

Oblasti || Dopady

Varianta 1 || Varianta 2 || Varianta 3 || Varianta 4

Hospodářské dopady Snížení nákladů/zátěže pro provozovatele Produktivita, ziskovost, konkurenceschopnost || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Sociální dopady Zaměstnanost Zajištění potravin a jejich bezpečnost || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Environmentální dopady Udržitelnost Ochrana biologické rozmanitosti a ekosystémů Zdraví lesů, krajiny, veřejných a soukromé zeleně || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

Aby bylo možné změřit užitečnost každé varianty, byly hodnoceny rovněž podle prvotních cílů přezkumu, aby se zjistilo, která varianta nejlépe splňuje cíle přezkumu:

|| || Varianta 1 || Varianta 2 || Varianta 3 || Varianta 4

Obecné cíle || Zajistit, aby systém účinně chránil Unii proti škodlivým organismům prioritním v EU Modernizace režimu, pokud jde o pobídky, náklady a odpovědnost, včetně odstranění narušování hospodářské soutěže a snížení zátěže || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (rovněž invazní rostliny) +++

Specifické cíle || Vymezení priorit EU - uznání prioritních škodlivých organismů - lepší schopnost škodlivé organismy hladce vyřadit || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Lepší prevence při dovozu - zvýšená ochrana proti vysoce rizikovému obchodu - lepší připravenost a dozor || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Posílené kapacity pro eradikaci a izolaci - lepší nástroje - silnější motivace k oznamování, eradikaci a izolaci ohnisek výskytu prioritních škodlivých organismů || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

Obnovení a modernizace systému pro přemísťování uvnitř EU - znovu nastolená důvěryhodnost rostlinolékařských pasů a chráněných zón - vyvážené rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy a provozovateli, menší zátěž/náklady, rovné podmínky || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Lepší podpora systému - plná úhrada nákladů za kontroly provozovatelů a spolufinancování Unie ve veřejném zájmu - dobrá diagnostická a vědecká podpora - veřejné povědomí a podpora || 0 N.A. 0 || ++ N.A. + || +++ N.A. ++ || +++ N.A. ++

Dopad: ++ velmi pozitivní; + pozitivní; −− velmi negativní; − negativní; 0 žádný. N.A.: nepoužije se (bude předmětem revidovaného nařízení č. 882/2004 a programu Horizont 2020).

6. Srovnání variant

Varianta 1 nesplňovala cíle přezkumu.

Varianta 2 by zdokonalila systém co možná nejvíce bez dalšího zapojení EU tím, že by přesunula odpovědnost na provozovatele (včetně plné úhrady nákladů) a posílila prevenci. Vzhledem k současné finanční krizi by varianta 2 mohla být automatickým kandidátem na budoucí systém rostlinolékařské péče. Posouzení však odhalilo, že její nákladová efektivnost je nedostačující.

Přísnější ustanovení pro dovoz by měla pomoci omezit příliv škodlivých organismů podléhajících regulaci do Unie. Vzhledem k velkému objemu dovozu z jiných světadílů, kde jsou uvedené škodlivé organismy rozšířené, je však pravděpodobné, že dříve nebo později by některé organismy podléhající regulaci proklouzly a způsobily ohniska výskytu, kdyby EU neupustila od svého otevřeného přístupu v oblasti dovozu rostlinného materiálu (tato varianta byla zamítnuta již na začátku, i z politických důvodů, kvůli škodám, které by způsobila hospodářství Unie). Tato ohniska výskytu je třeba včas zjistit a účinně proti nim zasáhnout, pokud má být otevřený přístup EU zachován. Z podstaty varianty 2, která vylučuje další zapojení EU, vyplývá, že nezbytné dodatečné výdaje na dozor a včasné opatření proti takovým ohniskům výskytu lze generovat pouze částečně, a sice prostřednictvím vyšší úhrady nákladů souvisejících s přemísťováním rostlinného materiálu uvnitř EU. To by pomohlo pouze v některých členských státech (kde úhrada nákladů ještě není úplná). Zvýšila by se zátěž pro provozovatele (přísnější ustanovení pro dovoz, dočasné pozastavení vysoce rizikového obchodu), aniž by byla poskytnuta zvýšená dlouhodobá ochrana proti škodlivým organismům ze třetích zemí, jelikož by nebyly poskytovány pobídky pro provozovatele k včasnému oznamování a v mnoha členských státech by rozpočet na dozor a včasné opatření zůstal nedostatečný. To představuje riziko, jelikož škodlivé organismy nerespektují hranice mezi členskými státy.

Hlavní výhodou varianty 2 je modernizace a vyvážené rozdělení úlohy a odpovědnosti provozovatelů a příslušných orgánů členských států (a rovněž lepší úprava mezi systémem rostlinolékařské péče a systémy materiálů pro pěstování a rovné podmínky). To představovalo jeden z obecných cílů přezkumu, ale druhý obecný cíl (lepší prevence a včasné opatření) by byl splněn jen částečně. Příliv škodlivých organismů do EU by byl přinejlepším zpomalen a škody by dále narůstaly. Varianta 2 předpokládá, že členské státy a provozovatelé mají nejlepší pozici pro to, aby řešily problémy v oblasti zdraví rostlin, což je v rozporu s výsledkem hodnocení systému a s preferencemi většiny zúčastněných stran a členských států, které podporují větší zapojení EU. Tato varianta nezohledňuje selhání trhu a existenci významných aspektů veřejného zájmu a spíše odráží původní zdůvodnění systému rostlinolékařské péče, tj. že byl vytvořen kvůli zemědělství a obchodnímu přemísťování.

Varianta 3 se liší od varianty 2 zvýšeným spolufinancováním ze strany EU na dozor a eradikaci ohnisek výskytu. Výsledkem je řada součinností, které (zdá se) mají zásadní význam pro zajištění lepšího fungování systému rostlinolékařské péče, pokud jde o prevenci a včasné zjišťování ohnisek výskytu a opatření proti nim, které je nezbytné pro dosažení žádoucího socioekonomického a environmentálního prospěchu.

Finanční podpora EU na dozor nad novými a prioritními škodlivými organismy by napomohla včasnému zjišťování a eradikaci ohnisek výskytu více než v případě varianty 2, u níž není jisté, zda členské státy budou mít zdroje ke splnění nových povinností spočívajících v provádění intenzivnějších průzkumů. Opatření v oblasti eradikace by rovněž byla prováděna důrazněji. Spolufinancování ze strany EU pro kompenzace členských států pěstitelům za přímé ztráty v důsledku eradikace prioritních organismů by zamezilo zatajování ohnisek výskytu. Podmíněním veškerých kompenzací důkazem o dodržování osvědčených postupů biologické bezpečnosti a včasným oznámením ohnisek výskytu by byla zavedena pobídka prevence, která chybí u varianty 2. Podpora provozovatelů, pokud jde o jejich přímé ztráty v důsledku ohnisek výskytu, by je motivovala k partnerství v systému rostlinolékařské péče EU, o něž žádaly. Pokud provozovatelé nebudou dostávat 100% kompenzaci na vnitrostátní úrovni (což není běžné), je nepravděpodobné, že by se spolufinancování ztrát provozovatelů ze strany EU mohlo stát negativní motivací k nedbalosti. Kromě toho způsobilost pro spolufinancování ze strany EU by byla omezena na přímé ztráty, přičemž následné ztráty by nesli pěstitelé. Ti se mohou nechat pojistit nebo získat krytí ze vzájemných fondů společné zemědělské politiky. Spolufinancování přímých ztrát ze strany EU pravděpodobně podnítí nezbytný rozvoj vnitrostátních vzájemných fondů. Legislativní návrh Komise o podpoře pro rozvoj venkova (který byl oznámen dne 12. října 2011) počítá s podporou na finanční příspěvky pro zemědělce na pojištění a vzájemné fondy, které poskytují kompenzaci za škody, včetně škod způsobených ohnisky výskytu škodlivých organismů rostlin podléhajících regulaci.

Varianta 3 zajišťuje rovnováhu nákladů a prospěchu pro všechny zúčastněné strany. Na rozdíl od varianty 2 zůstávají náklady pro provozovatele stejné a náklady členských států se sníží, zatímco hospodářský a environmentální prospěch bude mnohem vyšší. To však vyžaduje větší výdaje ze strany EU. Ty jsou oprávněné, jelikož je třeba řešit selhávání trhu v souvislosti se zdravím rostlin, zejména nedostatečnou podporu cílů veřejného zájmu. Přijetím odpovědnosti za ochranu životního prostředí ze strany EU i po finanční stránce může celý systém fungovat lépe. Navíc dojde na úrovni EU k úsporám z rozsahu. Je třeba uvést, že celkové náklady varianty 3 jsou jen o něco málo vyšší než v případě varianty 2, zatímco prospěch je mnohem významnější. S omezenými investicemi do včasného zjišťování a eradikace lze významně ušetřit, pokud jde o případné ztráty v důsledku ohnisek výskytu a léčebných opatření proti ohniskům výskytu v zemědělství a přirozeném prostředí. Lepší poměr nákladů a přínosů je výsledkem přerozdělení nákladů mezi provozovatele, členské státy a Unii. Tím se umožní zavedení pobídek a vznik součinnosti. Varianta 3 převádí „dotace“ členských států na poplatky do motivace k dodržování předpisů (kompenzace za ztráty z eradikačních opatření). Přenáší tedy odpovědnost za biologickou bezpečnost na provozovatele a vztahuje se na část jejich rizik, ale pouze v případě prioritních organismů EU, a podmínkou je soulad s právními předpisy EU.

Varianta 4 se na rozdíl od varianty 3 navíc vztahuje také na invazní rostliny (kromě parazitických rostlin). Výsledkem by byl dodatečný prospěch pro životní prostředí, avšak s potenciálně vysokými náklady pro členské státy a EU. Dokud se invazní rostliny v EU nevyskytnou, náklady na jejich zahrnutí do systému budou minimální. Jakmile však dojde k ohnisku výskytu, náklady na průzkum a eradikační opatření významně vzrostou a dosáhnou řádově rozsahu nákladů na ohniska výskytu lesních škůdců. Rozsáhlá ohniska výskytu by mohla vést k vyšším nákladům, než jsou náklady pro systém rostlinolékařské péče v jeho současném rozsahu. Podle dohody WTO-SPS není dovoleno zakázat dovoz invazních rostlin ze třetích zemí bez odpovídajících domácích opatření. Regulace invazních rostlin tedy obnáší riziko neočekávaných vysokých nákladů pro rozpočet EU. Jelikož rozpočet je omezený, zahrnutí invazních rostlin by poškodilo potřeby systému v jeho současné podobě, pokud se na invazní rostliny nepoužije odlišná intervenční logika (ale v tom případě je jejich zahrnutí do systému rostlinolékařské péče sporné). Vyřazením invazních rostlin z politického rámce pro nové invazní nepůvodní druhy by varianta 4 mohla časem způsobit politické nesrovnalosti s obecnými cíli politického rámce pro invazní nepůvodní druhy, a sice kvůli nevhodnosti takového odstraňování v přírodních stanovištích, která jsou významná pro životní prostředí. Řízení invazních nepůvodních druhů rostlin může vyžadovat přijetí jejich omezeného lokálního vypuštění do zahradnictví, kde jinak musí být vypuštění škodlivých organismů přísně zakázáno. Hlavní nástroje pro zajištění bezpečného přemísťování rostlin mezi jednotlivými zeměmi, tj. rostlinolékařské osvědčení a rostlinolékařský pas, nejsou pro regulaci oběhu invazních nepůvodních druhů rostlin použitelné. Řízení invazních nepůvodních druhů rostlin tedy vyžaduje spíše samostatný právní nástroj.

Upřednostňovaná varianta

Na základě výše uvedeného posouzení se dospělo k závěru, že varianta 3 představuje nejlepší způsob, jak dosáhnout cílů s nejlepším poměrem nákladů a přínosů a s vyváženými příspěvky od členských států, provozovatelů a Unie. Varianta 3 by měla mít významný pozitivní dopad na ziskovost a hospodářský růst zapojených odvětví. Nejlépe také zohledňovala výsledek konzultace se zúčastněnými stranami a členskými státy. Rozpočet EU nezbytný k provedení varianty 3 je zajištěn v návrhu víceletého finančního rámce předloženém Komisí na období 2014–2020.

Obavy ohledně invazních nepůvodních druhů lze vyřešit tím, že se v nařízení č. 882/2004 vytvoří pro členské státy možnost využívat stanoviště hraniční kontroly k úředním kontrolám dovozu invazních nepůvodních druhů rostlin a zvířat (podobně jako v případě stávajících ustanovení k provádění CITES). Členské státy tak budou moci využít součinnosti mezi kontrolami zdraví rostlin (a zvířat) a kontrolami invazních nepůvodních druhů rostlin na hranicích. Ustanovení o územním dozoru a eradikaci budou stanovena ve zvláštních právních předpisech o invazních druzích v souladu s odvětvovými právními předpisy v oblasti zdraví rostlin a zvířat.

7. Sledování a hodnocení

Hlavním cílem přezkumu systému rostlinolékařské péče EU je zlepšit jeho účinnost. Většina cílů se týká zdokonalených opatření proti pronikání škodlivých organismů do EU a jejich usídlování a šíření v EU. Další cíle se zaměřují na modernizaci fungování systému a jeho řízení tím, že se budou účinněji využívat omezené zdroje, vyváží se rozdělení odpovědnosti a nákladů mezi příslušnými orgány a soukromými provozovateli, sníží se administrativní zátěž a zajistí se rovné podmínky.

Pokud jde o cíle přezkumu (bez ohledu na to, zda budou právní ustanovení uvedena v novém nařízení o zdraví rostlin nebo v budoucím nařízení o úředních kontrolách), mohly by se použít tyto ukazatele pokroku:

– počet škodlivých organismů podléhajících regulaci, které se vyskytují/nevyskytují v Unii,

– celková plocha v Unii zasažená prioritními organismy,

– počet kontrol dovozu a testů provedených členskými státy,

– počet kontrol v rámci dozoru a testů provedených členskými státy v případě organismů, jejichž výskyt není v EU znám, a v případě organismů uvedených na seznamu jako priorita EU,

– počet eradikovaných/neeradikovaných ohnisek výskytu škodlivých organismů uvedených na seznamu jako priorita EU na území EU,

– doba, která uplynula od zjištění škodlivých organismů podléhajících regulaci do jejich oznámení,

– doba, která uplynula od zjištění výskytu prioritních organismů do jejich eradikace,

– zachycení škodlivých organismů podléhajících regulaci a uvedených na seznamu členskými státy v zásilkách z jiných členských států (v absolutních číslech a v procentním podílu objemu obchodu),

– počet eradikovaných/neeradikovaných ohnisek výskytu v chráněných zónách,

– míra spokojenosti provozovatelů s fungováním systému a výší nákladů,

– procentní podíl získání úhrady nákladů ze strany členských států za kontroly dovozu a rostlinolékařských pasů,

– počet vnitrostátních referenčních laboratoří a referenčních laboratoří EU,

– míra informovanosti občanů o existenci systému a míra jejich podpory.

I přes předpokládané metodologické těžkosti se plánuje práce na vývoji parametrů týkajících se ztrát, jimž bylo zabráněno, které pak mohou sloužit k přesnějšímu měření účinnosti systému.

Výše uvedené ukazatele jsou součástí stávajících povinností týkajících se podávání zpráv podle nařízení č. 882/2004 a směrnice 2000/29/ES, i když se v nich neodkazuje na výše uvedené konkrétní ukazatele. Právní přepisy budou obsahovat ustanovení o tom, že členské státy musí každoročně shromažďovat údaje týkající se zmíněných ukazatelů, pokud se vztahují ke konkrétním parametrům v souvislosti s úředními činnostmi. Měření míry spokojenosti provozovatelů s fungováním systému a výší nákladů a míry informovanosti občanů o systému a jejich podpory jsou novým prvkem. Tato měření by se neměla provádět každoročně, ale budou součástí pravidelných budoucích hodnocení systému spolu s vývojem uvedených ukazatelů a finančních výdajů.

[1] Systém rostlinolékařské péče ukládá členským státům povinnost vybírat poplatky za kontroly dovozu. Nepožaduje poplatky za kontroly rostlinolékařských pasů ani registraci provozovatelů, za něž se vybírají poplatky v některých, ale nikoli ve všech členských státech.