Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Portugalsku /* COM/2013/0394 final - 2013/ () */





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Portugalsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž povede k vytváření nových pracovních míst. (3) Dne 2. prosince 2009 Rada v souladu s čl. 126 odst. 6 SFEU rozhodla, že v Portugalsku existuje nadměrný schodek, a v souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97[1] ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku vydala doporučení k nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2013[2]. (4) Dne 15. června 2010 Komise dospěla k závěru, že Portugalsko přijalo účinná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 2. prosince 2009, aby snížilo schodek veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP, a měla za to, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku nejsou proto v daném okamžiku nutné. (5) Dne 9. října 2012 dospěla Rada v souladu s čl. 3 odst. 5 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 k závěru, že účinná opatření byla přijata, avšak že se vyskytly nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Rada proto přijala revidované doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU (dále jen „revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku“) a doporučila Portugalsku, aby provedlo nápravu nadměrného schodku nejpozději do roku 2014. V zájmu snížení celkového schodku veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2014 bylo Portugalsku doporučeno, aby dosáhlo zlepšení strukturálního salda ve výši 2,3 % HDP v roce 2012, 1,6 % HDP v roce 2013 a 1,3 % HDP v roce 2014. Cíle pro celkový schodek v souladu s požadovaným zlepšením strukturálního rozpočtového salda činily 5 % HDP v roce 2012, 4,5 % HDP v roce 2013 a 2,5 % HDP v roce 2014. (6) Portugalským orgánům bylo rovněž doporučeno, aby provedly opatření přijatá v rozpočtu na rok 2012 a jeho březnovém dodatku a aby přijaly další opatření v hodnotě 0,3 % HDP. Portugalsku bylo doporučeno přijetí trvalých konsolidačních opatření ve výši nejméně 3 % HDP, která mají být zahrnuta do rozpočtu na rok 2013, přijetí dalších opatření v případě odchylek a vymezení opatření ve výši 1,75 % HDP v roce 2014 v návaznosti na komplexní přezkum veřejných výdajů. Portugalsko by nadto mělo provést požadavky prováděcího rozhodnutí Rady 2011/344/EU ze dne 17. května 2011 o poskytnutí finanční pomoci Unie Portugalsku a jeho následných změn. Zákon o rozpočtovém rámci by měl být upraven tak, aby zahrnoval pravidla EU o fiskálním řízení, a Portugalsko by mělo pokračovat ve zvyšování transparentnosti a kontroly ve všech fázích rozpočtu, jakož i v dodržování střednědobého rozpočtového rámce. (7) Podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 může Rada na doporučení Komise přijmout revidované doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU, a to pokud byla přijata účinná opatření a pokud po přijetí původního doporučení nastanou nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Výskyt nepředvídaných nepříznivých hospodářských okolností majících zásadní negativní dopad na rozpočet se posuzuje na základě hospodářské prognózy, která byla podkladem pro doporučení Rady. (8) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je Rada povinna předložit dotčenému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek ve stanovené lhůtě. Doporučení musí stanovit nejvýše šestiměsíční lhůtu, během níž má dotčený členský stát přijmout účinná opatření k odstranění nadměrného schodku. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vychází, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a jiných dočasných opatření, dosahujícím doporučené hodnoty nejméně 0,5 % HDP. (9) V prognóze, z níž vycházelo revidované doporučení z října 2012, se očekávalo, že reálný HDP se v roce 2012 sníží o 3 % a v roce 2013 o 1 %. Perspektivy růstu se od té doby výrazně zhoršily, neboť poslední čtvrtletí roku 2012 se ukázalo jako podstatně horší, než se očekávalo, a to co se týče hospodářské činnosti i vývoje na trhu práce, což vedlo k poklesu reálného HDP v roce 2012 o 3,2 %. S ohledem na negativní převod z roku 2012 a zhoršení perspektiv růstu pro vývozní trhy Portugalska útvary Komise v nejnovější aktualizaci hospodářských výhledů Portugalska revidovaly růst reálného HDP v roce 2013 směrem dolů na -2,3 %. (10) Schodek veřejných financí v roce 2012 dosáhl 6,4 % HDP, což je více než cíl 5,0 % stanovený v rámci postupu při nadměrném schodku. Celkový schodek byl ovlivněn řadou jednorázových operací, které nebyly známy v době vydání doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Mezi tyto operace patří kapitálový vklad do státní banky CGD (0,5 % HDP); vládou přesměrovaná přeměna akcionářských půjček na vlastní kapitál ze společnosti Parpública na Sagestamo, což jsou dvě společnosti mimo veřejný sektor (0,5 % HDP); znehodnocení spojené s převodem aktiv od společnosti BPN (0,1 % HDP). Kromě toho byl na základě doporučení Eurostatu prodej provozních koncesí na velká letiště v Portugalsku zaevidován jako čerpání vlastního kapitálu, a neměl tudíž vliv na saldo veřejných financí, v rozporu s tím, co vláda předpokládala v rozpočtu (0,7 % HDP). Vyjmutím dopadu těchto jednorázových činitelů z celkového salda by schodek veřejných financí dosáhl 4,7 % HDP, což je méně než cílová hodnota. (11) Přísné kontroly výdajů kompenzovaly značný propad příjmů vyvolaný makroekonomickými důvody v posledním čtvrtletí roku. Úspor výdajů bylo dosaženo zejména u mezd ve veřejném sektoru díky většímu snížení počtu pracovních míst ve veřejném sektoru, než bylo plánováno, a dále v důsledku snížení mezispotřeby a zmrazení rozpočtových prostředků na nové investiční projekty. Plnění rozpočtu na regionální a místní úrovni bylo rovněž lepší, než se očekávalo. Celkově Portugalsko přijalo v roce 2012 trvalá konsolidační opatření ve výši téměř 6 % HDP, což je více než hodnota opatření požadovaná v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Podle prognózy útvarů Komise z května 2013 se předpokládá zlepšení strukturálního salda v roce 2012 ve výši 2,4 % HDP oproti 2,3 % HDP vyžadovaným v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Pokud by se zohlednila revize růstu potenciálního produktu provedená od revidovaného doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku, bylo by fiskální úsilí nejméně o 0,2 procentního bodu vyšší. Kromě toho byla odhadovaná změna strukturálního salda ovlivněna výpadky příjmů v porovnání se scénářem, z nějž vycházelo doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku, při použití standardní elasticity příjmů. Tyto výpadky představovaly přibližně 0,4 procentního bodu. S ohledem na tyto účinky činila upravená změna strukturálního salda 3,0 % HDP, což výrazně převyšuje úsilí požadované v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. (12) Pro rok 2013 předpokládají útvary Komise v aktualizaci hospodářských výhledů pro Portugalsko z května 2013, že schodek veřejných financí dosáhne 5,5 % HDP v porovnání s cílem ve výši 4,5 % HDP, který stanoví revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Rozpočtová konsolidace v roce 2013 musí kompenzovat vysoký negativní výkyv primárního salda, který odráží pomalejší vývoj na trhu práce a nižší růst, jakož i pokračující úsilí o přesměrování na hospodářství více zaměřené na vývoz, ale také méně daňově intenzivní, ve srovnání s prognózami, z nichž vychází revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Kromě toho se dne 5. dubna ústavní soud vyslovil proti různým opatřením v hodnotě 0,8 % HDP, která byla součástí rozpočtu na rok 2013, což muselo být kompenzováno. Rozhodnutí soudu se týkalo zejména zrušení jedné ze dvou vyplácených odměn pro pracovníky ve veřejném sektoru, snížení jedné ze dvou plateb bonusů pro příjemce důchodu o 90 % a zavedení příspěvků na sociální zabezpečení z dávek v nezaměstnanosti a nemocenských dávek. (13) Útvary Komise v aktualizaci hospodářských výhledů pro Portugalsko z května 2013 předpokládají, že strukturální úsilí v roce 2013 dosáhne 0,6 % HDP. To je méně než úsilí ve výši 1,6 % HDP, které doporučila Rada. Nicméně podle korekce v důsledku revize růstu potenciálního produktu směrem dolů, provedené od vydání revidovaného doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku, by odhadované strukturální úsilí v roce 2013 mělo být přibližně o 0,2 procentního bodu vyšší. Kromě toho je změna strukturálního salda také značně ovlivněna výpadky příjmů (tj. ve vztahu k vývoji HDP při použití standardní elasticity příjmů), které činí přibližně 0,5 procentního bodu. S přihlédnutím ke všem uvedeným faktorům by tak odhadované strukturální úsilí mělo činit 1,3 % HDP. Upravené fiskální úsilí je proto poněkud nižší než úsilí vyžadované podle revidovaného doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. (14) Úprava rozpočtu v roce 2013 se opírá o trvalá konsolidační opatření v čisté výši 3,5 % HDP, jejichž součástí jsou i opatření zahrnutá do zákona o rozpočtu na rok 2013, který bude do konce května změněn prostřednictvím dodatkového rozpočtu, dále co nejvčasnější provedení opatření směřujících k omezení výdajů, stanovených v rámci přezkumu veřejných výdajů, jakož i další opatření nahrazující rozpočtová opatření, jež soud prohlásil za protiústavní. Částka vynaložená na konsolidační opatření přesahuje obnos předpokládaný v době vydání revidovaného doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku v říjnu 2012. Opatření zahrnují mimo jiné restrukturalizaci daně z příjmu fyzických osob a zvýšení spotřebních daní a zdanění majetku. Na straně výdajů opatření obnášejí podstatné snížení mzdových nákladů ve veřejném sektoru prostřednictvím snížení počtu pracovních míst a snížení plateb a náhrad za práci přesčas; účinnější fungování veřejné správy; nižší veřejnou mezispotřebu včetně úspor v oblasti partnerství veřejného a soukromého sektoru; další úsilí o racionalizaci ve zdravotnictví a ve státních podnicích a co nejvčasnější získání příjmů z fondů EU. (15) Útvary Komise v aktualizaci hospodářských výhledů pro Portugalsko z května 2013 předpokládají, že v roce 2014 schodek veřejných financí poklesne na 4,0 % HDP, v porovnání s cílem 2,5 % HDP stanoveným v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku z října 2012. Tato odchylka odráží vyšší celkové schodky v předchozích letech, jakož i slabší hospodářské oživení. Strukturální úsilí v roce 2014 bude podle prognóz činit 1,4 % HDP, což je o 0,1 procentního bodu více než úsilí požadované v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Vývoj potenciálního produktu v období mezi prognózami, z nichž vychází revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku, a aktualizovanou prognózou by měl vést k navýšení odhadovaného fiskálního úsilí o 0,1 procentního bodu. Úprava z důvodu neočekávaných výpadků příjmů by měla vést k dalšímu zvýšení úsilí, a to na 1,8 % HDP. Takto upravené strukturální úsilí v roce 2014 by tedy mělo být značně vyšší než hodnota požadovaná v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. (16) Tyto prognózy vycházejí z diskrečních opatření ve výši nejméně 2 % HDP. Na straně výdajů tato opatření budou vycházet z výsledků přezkumu veřejných výdajů, jehož cílem je zjednodušení a modernizace veřejné správy, odstranění nadbytečných funkcí a subjektů v celém veřejném sektoru, zlepšení udržitelnosti důchodového systému a dosažení cílené úspory nákladů na úrovni jednotlivých ministerstev. V průběhu dubna a na začátku května přijala vláda balíček trvalých opatření ke snížení výdajů s kumulativní výnosy ve výši 4,7 miliard EUR (2,8 % HDP) v období 2013–2014. Vláda zahájila rozsáhlé konzultace se sociálními a politickými partnery v zájmu plného vymezení a provedení těchto reforem. Na straně příjmů orgány počítají s komplexní reformou daně z příjmů právnických osob v roce 2014. Cílem je zvýšit investice a růst tím, že se zjednoduší systém daní z příjmu právnických osob. Vzhledem k omezenému prostoru ve fiskální oblasti by reformy měly být příjmově neutrální. (17) Hrubý veřejný dluh vzrostl ze 108,3 % v roce 2011 na 123,6 % HDP v roce 2012 a útvary Komise v nejnovější aktualizaci hospodářských výhledů pro Portugalsko očekávají, že v roce 2014 dosáhne vrcholu a bude činit přibližně 124,2 %, čímž ve všech letech dojde k překročení referenční hodnoty stanovené Smlouvou. Vzestupný trend v prognózách na rok 2012 je způsoben hlavně statistickým zpracováním převodu příjmů z privatizace od společnosti Parpública státu a rovněž dopadem slabšího vývoje HDP a revidovanými odhady schodku. Vláda předloží několik opatření s cílem omezit zvyšování míry zadlužení, jako je prodej zahraničních aktiv fondu sociálního zabezpečení a dokončení úsilí v oblasti privatizace. Primární přebytek, třebaže malý, se očekává již v roce 2014, což ukazuje na silnou fiskální konsolidaci a příznivější makroekonomický vývoj. (18) Byly podniknuty důležité kroky ke zlepšení řízení veřejných financí v Portugalsku. Portugalsko bylo rovněž požádáno, aby pokračovalo ve zlepšování transparentnosti a kontroly ve všech fázích rozpočtu na všech úrovních státní správy. V prosinci roku 2012 byl změněn zákon o rozpočtovém rámci tak, aby zahrnoval zásady Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (fiskální úmluva) a soubor šesti předpisů. Do konce roku 2013 se plánuje další revize, jejímž cílem je další zlepšení rozpočtových postupů a zásad rozpočtového řízení a větší odpovědnost, transparentnost a zjednodušení. Kromě toho byly na konci prosince 2012 portugalskému parlamentu předloženy návrhy regionálních a místních finančních zákonů. Tyto právní předpisy stanoví lepší mechanismy koordinace mezi ústředními a místními a regionálními správními orgány, víceletý rozpočtový rámec a přísnější fiskální pravidla a rovněž uplatňování zásad pozměněného zákona o rozpočtovém rámci. Portugalsko rovněž zvýšilo své úsilí k omezení podmíněných závazků, a to vstupem do rozsáhlých obnovených jednání o partnerství veřejného a soukromého sektoru s výraznými úsporami plánovanými již pro rok 2013, a restrukturalizace státních podniků pokračuje dobrým tempem. Státní podniky na úrovni odvětví dosáhly na konci roku 2012 provozní rovnováhy a očekává se další zvyšování efektivity. Orgány se snaží nalézt způsob, jak se vypořádat s vysokým zadlužením státních podniků. Tyto reformy odráží pevný závazek k dosažení udržitelných veřejných financí ve střednědobém horizontu. (19) Útvary Komise se v nejnovější aktualizaci hospodářských výhledů domnívají, že Portugalsko nedosáhne nominálních rozpočtových cílů stanovených v doporučení Rady ze dne 9. října 2012. S ohledem na změny hospodářského vývoje oproti makroekonomickému scénáři, z něhož vycházelo revidované doporučení Rady, se nicméně zdá, že Portugalsko přijalo účinná opatření, která představují přiměřený pokrok při odstraňování nadměrného schodku v letech 2012 a 2013 v rámci mezí stanovených Radou dne 9. října 2012. Portugalsko zejména přijalo významná konsolidační opatření ve výši téměř 6 % HDP v roce 2012 a 3,5 % HDP v roce 2013. Strukturální úsilí v roce 2012, opravené s ohledem na růst potenciálního produktu a pokles příjmů, značně převyšovalo úsilí požadované v revidovaném doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. V roce 2013 se očekává, že strukturální úsilí bude nižší než požadované úsilí, zejména z důvodu nepříznivého hospodářského vývoje a proto, že rozhodnutí ústavního soudu bylo vydáno uprostřed daného rozpočtového roku, což ztížilo nalezení náhradních opatření stejné strukturální kvality. V roce 2014 se předpokládá, že strukturální úsilí bude opět vyšší než požadované úsilí. Vzhledem ke všem těmto faktorům a v souladu s flexibilitou, již umožňuje Pakt o stabilitě a růstu, se zdá být prodloužení lhůty pro odstranění nadměrného schodku o další rok oprávněné. (20) Poskytnutí dalšího roku pro odstranění nadměrného schodku by vyžadovalo střednědobé cíle pro celkový schodek v hodnotě 5,5 % HDP v roce 2013, 4,0 % HDP v roce 2014 a 2,5 % HDP v roce 2015, což podle nejnovější aktualizace hospodářských výhledů pro Portugalsko odpovídá zlepšení strukturálního fiskálního salda ve výši 0,6 % HDP v roce 2013, 1,4 % HDP v roce 2014 a 0,5 % HDP v roce 2015, přičemž poslední údaj odpovídá minimálnímu zlepšení požadovanému podle čl. 5 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997[3]. Souběžně s pravidelnými přezkumy hospodářského ozdravného programu pro Portugalsko stanoveného v prováděcím rozhodnutí Rady 2011/344/EU, bude v tříměsíčních intervalech sledován pokrok při provádění jeho závazků v rámci postupu při nadměrném schodku. (21) Portugalsko splňuje podmínky pro prodloužení lhůty k odstranění nadměrného schodku veřejných financí, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, DOPORUČUJE: (1) Portugalské orgány by měly odstranit současný nadměrný schodek do roku 2015. (2) Portugalské orgány by měly dosáhnout cílů pro celkový schodek ve výši 5,5 % HDP v roce 2013, 4,0 % HDP v roce 2014 a 2,5 % HDP v roce 2015, což odpovídá zlepšení strukturálního salda ve výši 0,6 % HDP v roce 2013, 1,4 % HDP v roce 2014 a 0,5 % HDP v roce 2015, na základě aktualizace hospodářských výhledů pro Portugalsko z května 2013, kterou provedly útvary Komise. (3) Portugalské orgány by měly provést opatření v hodnotě 3,5 % HDP na snížení schodku za rok 2013 na 5,5 % HDP. Patří mezi ně opatření stanovená v rozpočtu na rok 2013 a další snižování mzdových nákladů, vyšší výkonnost ve fungování veřejné správy, nižší veřejná spotřeba a lepší využívání finančních prostředků EU. (4) Portugalské orgány by měly na základě přezkumu veřejných výdajů přijmout trvalá konsolidační opatření v hodnotě nejméně 2 % HDP v zájmu dosažení celkového schodku ve výši 4,0 % HDP v roce 2014. Cílem těchto opatření by mělo být zjednodušení a modernizace veřejné správy, odstranění nadbytečných funkcí a subjektů v celém veřejném sektoru, zlepšení udržitelnosti důchodového systému a dosažení cílené úspory nákladů na úrovni jednotlivých ministerstev. (5) Portugalské orgány by měly přijmout nezbytná trvalá konsolidační opatření k dosažení cílového schodku 2,5 % HDP v roce 2015. (6) Portugalská vláda musí podniknout účinné kroky za účelem provedení tohoto doporučení do 1. října 2013 a v souladu s čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. .../2013 podrobně informovat o konsolidační strategii, kterou plánuje k dosažení daných cílů. Portugalsko by mělo rovněž pokračovat v reformě správy veřejných financí prostřednictvím revize zákona o rozpočtovém rámci do konce roku 2013 v zájmu dalšího zlepšení rozpočtových postupů a zásad rozpočtového řízení a vyšší odpovědnosti, transparentnosti a zjednodušení, a nadále usilovat o omezení podmíněných závazků vyplývajících ze státních podniků a partnerství veřejného a soukromého sektoru. V Bruselu dne Za Radu předseda [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. [2] Všechny dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v případě Portugalska jsou dostupné na adrese: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm. [3] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 5.