CS Úřední věstník Evropské unie C 122/1

ZPRÁVA O ČINNOSTI

červen 2003 — červenec 2004

(2005/C 122/01)

S ohledem na předpisy Komise o omezení počtu stran textů překládaných do všech úředních jazyků vypracoval dozorčí výbor pro všechny jazyky, na které se omezení (10 stran) vztahuje, toto shrnutí své zprávy.Úplné znění zprávy je dostupné v německém, francouzském a anglickém jazyce ve vydání tohoto Úředního věstníku v uvedených jazycích a je k nahlédnutí na internetových stránkách Eur-Lexu (http://europa.eu.int/eur-lex).

SHRNUTÍ

ÚVOD

Metody

Vzhledem k tomu, že přechodné období nezbytné pro zavedení struktur přizpůsobených novým úkolům úřadu OLAF bylo oproti původnímu předpokladu mnohem delší, a rovněž díky tomu, že úřad zavedl transparentnější metody řízení, se výbor mohl v pátém roce provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 více soustředit na operativní oblast a plně se zaměřit na svůj úkol provádět pravidelnou kontrolu vyšetřovací funkce.

Na konci tohoto pětiletého období výbor konstatuje, že hlavním problémem, s nímž se úřad OLAF setkal, bylo zohlednění trestního vyústění vyšetřování probíhajícího v rámci, jenž byl původně vytvořen pro správní vyšetřování.

Výbor na tento problém upozorňoval již od počátku své činnosti a informoval ředitele úřadu OLAF o nezbytnosti zavedení struktury, která by jasně vymezila vyšetřovací funkci, jež se od čistě správního vyšetřování liší svým nezávislým statutem. Výbor rovněž doporučoval přijetí jednacího řádu, zavedení kontroly zajišťující dodržování tohoto řádu a vypracování explicitní metodiky vyšetřování.

Zjištění

Při hodnocení činnosti úřadu OLAF vzal výbor v úvahu na jedné straně jednotlivé definice uvedené v nařízení (ES) č. 1073/1999 a na straně druhé činnosti, které OLAF skutečně provedl.

Definice úkolů úřadu OLAF, která je uvedena v nařízení (ES) č. 1073/1999 , vychází z vůle zákonodárných orgánů vytvořit úřad s nezávislou vyšetřovací funkcí a začlenit ho do životaschopné struktury.

Nařízení (ES) č. 1073/1999 zachovává vyvážení odpovědností mezi úrovní členských států a úrovní Společenství. Na úrovni Společenství usiluje o využívání nových nebo již existujících vyšetřovacích prostředků a v oblasti prevence pověřuje úřad tím, aby přispíval k činnosti Komise formou vytváření a rozvoje metod boje proti podvodům.

Ve vztahu k členským státům nařízení stanoví, že úřad koordinuje spolupráci příslušných orgánů členských států a v této oblasti mu svěřuje pouze úkoly, které dříve jménem Komise vykonával UCLAF.

Tato ustanovení představují původní řešení, která jsou dosud z větší části prozatímní. Výbor se však domnívá, že tento mechanismus by mohl fungovat jako přechodné řešení na bázi „konstruktivní dvojznačnosti“, která by měla být pro jeho provádění charakteristická.

Praktické provádění těchto ustanovení úřadem OLAF se vyznačovalo tendencí prozkoumat všechny možnosti přijatých nástrojů a zároveň vykonávat činnosti, které až dosud vykonával UCLAF. Teprve v nedávné době bylo provedeno plánování, jehož cílem bylo přesně vymezit propojení jednotlivých úkolů úřadu. Z uvedených důvodů je tedy dosud obtížné předložit jasnou definici úkolů úřadu, jejich vzájemného propojení nebo jejich propojení s úkoly partnerů.

KAPITOLA I

PROSTŘEDKY, KTERÉ ÚŘAD OLAF POUŽIL K PLNĚNÍ SVÉHO ÚKOLU

V otázce organizace úřadu OLAF výbor pouze připomíná, že již v minulosti doporučil oddělení funkcí vykonávaných nezávisle od funkcí vykonávaných pod vedením Komise a propojení operativních sektorů.

V otázce prostředků k plnění svého úkolu by úřad OLAF měl inovovat: UCLAF, po kterém OLAF zdědil struktury i zaměstnance, nebyl vyšetřovacím orgánem a neměl k tomu ani příslušné pravomoci, ani nástroje. Prvním úkolem úřad OLAF tedy bylo vytvoření těchto nástrojů, avšak otázka způsobů kontroly zákonnosti vyšetřování zůstává i nadále otevřená.

A. NÁSTROJE ŘÍZENÍ OPERACÍ

Z důvodů efektivnosti řízení a nezávislosti rozhodování výbor doporučil, aby úřad OLAF zavedl nástroje proaktivního řízení.

Bude-li tato zásada přijata, bude možno k řízení přistupovat z různých hledisek; OLAF sám jich již současně vyzkoušel více: tzv. Board, Manuál a program činnosti .

B. NÁSTROJE SPRÁVNÍHO A ROZPOČTOVÉHO ŘÍZENÍ

Výbor doporučil úřadu OLAF vytvoření samostatného rozpočtu, který mu umožní zohlednit své vlastní priority při plánování výdajů souvisejících s nezávislým vyšetřováním a posoudit příslušné prostředky. Kromě toho byl úřad OLAF vyzván k tomu, aby se považoval za samostatný útvar, a tak podpořil personální řízení odpovídající zvláštní povaze jeho úkolů.

C. OTÁZKA KONTROLY ZÁKONNOSTI VYŠETŘOVÁNÍ

Výbor již na počátku vyjádřil svou podporu přidělení kontrolní pravomoci, oddělené od hierarchické kontroly, soudnímu oddělení, vzhledem k tomu, že podle jeho názoru byly externí kontroly příliš vzdálené pro účely vyšetřování, která do takové míry zasahují do oblasti práv jednotlivce.

Úřad OLAF se tedy omezil na hierarchickou kontrolu a svěřil soudnímu oddělení poradní úlohu při přijímání rozhodnutí. V současné době zkoumá další možnost, kterou je svěřit takovou kontrolu radě.

Dle našeho názoru bude skutečná kontrola zákonnosti vyšetřování možná pouze v případě, že úřad OLAF bude mít přesně vymezený jednací řád, který v současné době dosud nemá k dispozici.

KAPITOLA II

ZHODNOCENÍ PROVOZNÍ ČINNOSTI ÚŘADU OLAF

Vzhledem k tomu, že doporučení výboru týkající se prostředků, které bude nutno vytvořit pro uskutečnění cílů definovaných zákonodárcem, byla dosud realizována jen částečně, je obtížné definovat a vyhodnotit dopad, který by jejich realizace mohla mít na efektivitu a kvalitu činností úřadu OLAF.

Výbor zaměřil svou kontrolu a své hodnocení zejména na nezávislou vyšetřovací funkci a na činnosti, které s ní souvisejí. Tato funkce je totiž ústředním bodem poslání, které úřadu OLAF svěřil zákonodárce, a úkolem výboru je především posilovat nezávislost úřadu v oblasti provádění vyšetřovací funkce.

Hlavní potíž, na kterou hodnocení provozní činnosti naráží, vychází ze skutečnosti, že kategorie definované v manuálu systémově neodpovídají skutečně vykonávaným činnostem. Tato nesrovnalost je rovněž překážkou řízení prostředků a lidských zdrojů na základě povahy daných činností (ať již jsou nezávislé či nikoli), protože brání Komisi a rozpočtovému orgánu v přesném vyhodnocení prostředků nezbytných pro jednotlivé oblasti. Je tedy nutno vycházet z povahy dané činnosti podle definice uvedené v nařízení a brát v úvahu skutečnost, že některé nezávislé operativní činnosti úřadu OLAF jsou v nařízení uvedeny explicitně (vyšetřování), a jiné implicitně (podpora vyšetřování vnitrostátních soudních orgánů).

Poslední vývoj operativní činnosti poukazuje na dva pozitivní prvky: jednak dokončení a uzavření případů, které rozpracoval UCLAF, jednak zavedení účinnějších metod řízení.

A. ČINNOSTI EXPLICITNĚ UVEDENÉ V NAŘÍZENÍ (ES) č. 1073/1999: VYŠETŘOVÁNÍ

Záruky nezávislosti vyšetřování (postavení ředitele a úloha výboru) značně přesahují záruky nezávislosti obvykle poskytované vyšetřovacím orgánům ve správním řízení (např.: IDOC). Přesto jsou v současné době podřízeny pouze správnímu právu. Vzhledem k možnosti, že se stanou předmětem práva trestního, by měly zahrnovat i zásady trestního práva členských států a nadnárodní zásady (Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod a Charta EU).

a) Rozlišení mezi vnitřním a vnějším vyšetřováním

Rozlišovací kritéria nejsou v tomto případě příliš přesná, což je překážkou transparentnosti rozhodnutí týkajících se smíšených záležitostí a vede ke zdvojování vyšetřování a negativním dopadům na ochranu práv jednotlivce.

b) Vyhodnocení fungování jednotlivých fází vyšetřování

Analýza doporučení obsažených v konečných zprávách o vyšetřování poskytuje různorodý obraz o povaze vyšetřovací činnosti úřadu OLAF. Z všeobecného hlediska se výbor domnívá, že by se hodnocení mělo týkat výsledků vyšetřovací funkce a neomezovat se jen na kvantitativní elementy: je nutno brát v úvahu reakce orgánů, jimž budou tato doporučení určena. Z tohoto hlediska výbor konstatuje, že se v současné době podnikají kroky vedoucí k tomu, aby soudní orgány ve větší míře přihlížely k přínosu úřadu OLAF, ale zdůrazňuje, že neexistence účinné kontroly zákonnosti a rovněž „smíšený“ statut úřadu mohly do určité míry snížit legitimitu a důvěryhodnost tohoto přínosu.

B. ČINNOSTI, KTERÉ NAŘÍZENÍ (ES) č. 1073/1999 PŘEDPOKLÁDÁ IMPLICITNĚ: SPOLUPRÁCE ÚŘADU OLAF S VNITROSTÁTNÍMI SOUDNÍMI ORGÁNY

Problematika vztahů úřadu OLAF a vnitrostátních soudních orgánů vyplývá ze skutečnosti, že pro ni neexistuje jasný právní základ. Tyto vztahy se odvíjejí buď v rámci soudních postupů následujících po vyšetřování nebo v rámci podpůrných činností. Tato činnost je prokazatelně velmi užitečná a představuje nezbytné pokračování činnosti vyšetřovací. Musí však být považována za činnost, kterou úřad OLAF provádí jako nezávislý útvar. Posléze by tuto činnost měl převzít Úřad evropského veřejného žalobce. V přechodném období by bylo nutné přijmout interní pravidla upravující účast úřadu OLAF. Zákonodárce by měl blíže specifikovat právní základ této činnosti a její rámec.

KAPITOLA III

DOPORUČENÍ VÝBORU TÝKAJÍCÍ SE ZKVALITNĚNÍ ČINNOSTI ÚŘADU OLAF A PŘÍPRAVY PŘECHODU NA ÚŘAD EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE

Výbor formuluje doporučení, jejichž cílem je umožnit úřadu OLAF plnit v plném rozsahu úkoly, které mu byly vymezeny, a vyvíjet se směrem k úloze „pomocné soudní osoby“, o které se zmínil předseda Prodi při objasňování svého akčního plánu. Vyzdvihl rovněž nutnost uvažovat o opětovném soustředění činností úřadu OLAF na úkoly stanovené zákonodárcem. Pro úřad OLAF bylo skutečně problematické definovat obsah svých jednotlivých úkolů a skloubit tyto úkoly jednak navzájem, jednak s úkoly svých partnerů.

A. SKLOUBENÍ VYŠETŘOVACÍ FUNKCE S OSTATNÍMI FUNKCEMI ÚŘADU OLAF

Úkoly úřadu jsou velmi různorodé: vyšetřování, podpora vyšetřování vnitrostátních orgánů a přispívání k politické a legislativní činnosti Komise v oblasti boje proti podvodům, které se týkají rozpočtu Společenství. S rozšiřujícími se zkušenostmi se otázka jejich součinnosti ukazuje v novém světle a hlavní obtíž nyní představuje jejich soudržnost jako celku.

1. Nutnost zkvalitnění organizace činnosti úřadu OLAF v oblasti politiky vyšetřování

Výbor podporuje užití zásady proporcionality a explicitně stanovené politiky vyšetřování, která přesně stanoví kritéria výběru nezbytná vzhledem k zásadě subsidiarity a omezeným prostředkům. Předpokladem nezávislosti rozhodnutí ředitele o zahájení vyšetřování je možnost kvalifikovaně rozhodnout na základě uvedených kritérií a přesněji specifikovat pro potřeby vyšetřovatelů cíl vyšetřování, oblast, v níž je vyšetřování vedeno, prostředky a zdroje, které bude nutno použít, a povahu důkazních materiálů, které je nutno vyhledat. Tato vyšetřovací politika by měla rovněž umožnit definovat úlohu vyšetřování úřadu OLAF ve vztahu k vnitrostátním postupům i postupům Společenství, stanovit hierarchii priorit a podpořit transparentnost rozhodování, a tím i nezávislost.

2. Nezbytnost úpravy statutu úřadu OLAF

Struktura nařízení (ES) č. 1073/1999 a rozhodnutí Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom je založena na rozlišení mezi zcela nezávislým plněním nového vyšetřovacího úkolu a úkoly vykonávanými úřadem v roli útvaru Komise. V praxi není toto rozlišení vždy jasné.

a) Vnitřní organizace úřadu OLAF

Doporučení 1: zavést strukturu, která oddělí odbory pověřené nezávislými úkoly od odborů pověřených úkoly „pro Komisi“, a vyjasnit rozdělení pravomocí mezi úřadem OLAF a příslušnými útvary a GŘ Komise v oblasti spolupráce ve správní oblasti.

Doporučení 2: vytvořit pracovní řád zaměstnanců (dočasných zaměstnanců nebo úředníků) přizpůsobený jejich úkolům.

Doporučení 3: vytvořit rozpočtová pravidla úřadu, která by nebyla překážkou nezávislosti vyšetřování.

b) Správní statut a odpovědnost

Správní statut úřadu OLAF začleněný do struktury Komise by mohl vést ke střetu zájmů, pokud by Komise vystoupila v roli obhájce v případě, že úředník, jemuž je povinna zajišťovat ochranu, podá odvolání proti opatřením přijatým v rámci nebo na základě vyšetřování úřadu OLAF, popřípadě přijatým členem některého orgánu.

Pokud jde o statut ředitele úřadu OLAF, svěřují mu příslušná nařízení rovněž úkoly v disciplinární oblasti, obdobně jako u orgánu oprávněného ke jmenování, a to zároveň při řízení vyšetřování a přezkoumávání stížností na průběh vyšetřování, což je přípustné ve správním právu, avšak v případě trestního vyšetřování to může být problematické.

c) Vnější vztahy úřadu OLAF

Doporučení 4: přesně definovat úkoly úřadu OLAF, jeho postavení a vztahy s partnery a jeho zásahy do různých postupů, zejména disciplinárních; právně upravit úkoly úřadu OLAF v oblasti podpory soudních orgánů a upřesnit jeho právní rámec.

B. MECHANISMY A STRUKTURY NEZBYTNÉ K PLNĚNÍ VYŠETŘOVACÍ FUNKCE

Úřad analyzuje svá vyšetřování jako přípravnou činnost, která má povahu klasických správních činností. Faktem je, že OLAF nedisponuje ve vztahu k osobám všemi donucovacími pravomocemi, které jsou obvyklé v trestních záležitostech. Pravomoci, kterými disponuje, jsou však přesto významné; jedná se například o právo přístupu do určitých prostor nebo k určitým dokumentům nebo právo požadovat svědeckou výpověď. Činnost úřadu OLAF se proto může dotýkat svobody jednotlivce. Z tohoto důvodu se výbor domnívá, že výlučně vnitřní kontrola zákonnosti není dostačující a přináší s sebou řadu nevýhod. Jeho doporučení se týkají následujících bodů:

1. Jednací řád

Doporučení 5: Za účelem vyššího zohlednění trestního vyústění vyšetřování výbor připomíná úřadu OLAF, že již ve své první zprávě o činnosti doporučil vytvoření vnitřního jednacího řádu, který by byl přizpůsoben jednotlivým fázím vyšetřování a byl by dostatečně přesný, aby zajistil dodržování stávajících zásad.

2. Kontrola zákonnosti vyšetřování

V praktických aspektech kontroly zákonnosti vyšetřovací činnosti uznává úřad OLAF nutnost dodržovat ustanovení uvedená v bodě odůvodnění č. 10 nařízení (ES) č. 1073/1999, ale odpovědnost za toto dodržování přenáší na jiné orgány s rizikem, že oslabí jeho účinnost. Výbor tedy považuje za vhodné připomenout, že od doby, kdy nařízení (ES) č. 1073/1999 vstoupilo v platnost, již na tento nedostatek upozornil a navrhl jeho řešení.

C. ÚLOHA A STATUT VÝBORU

Výbor připomíná dva úkoly, jimiž ho nařízení pověřilo: pravidelná kontrola vyšetřovací funkce a pomoc řediteli úřadu při plnění jeho úkolů.

Pro nadcházející období bylo v oblasti kontroly zákonnosti navrženo posílení pravomocí výboru; znamenalo by to, že by byl pověřen novou úlohou, kterou mu stávající nařízení zakazuje. Výbor se k takové možnosti staví zdrženlivě.

V důsledku složení výboru, které určuje jeho fungování (měsíční zasedání), je jeho hlavní výhodou nezávislost a nestrannost hodnocení. Pokud by měl být pověřen rozhodovací pravomocí při provádění vyšetřování, jeho statut by se nutně změnil ve prospěch stálého statutu začleněného do orgánů Společenství: došlo by tím sice k posílení jeho pravomocí, ale potenciálně i k oslabení jeho nezávislosti a nestrannosti.

Z tohoto důvodu navrhl výbor vytvořit funkci „obhájce svobod“, který by mu asistoval při plnění těchto nových úkolů.

Výbor se rovněž domnívá, že bude na základě své práce schopen přispět k vyřešení obtíží, kterým musí OLAF čelit při uspořádávání vztahů s řadou svých partnerů a jež jsou příčinou velké části problémů způsobených jeho operativní činností.

Doporučení 6: výslovně přidělit výboru interinstitucionální úkol koordinovat různé činitele zasahující do operativní činnosti ochrany finančních zájmů Společenství s cílem předcházet problémům vyplývajícím z nejasností nebo z kompetenčních sporů.

Pokud se týká jeho vlastního statutu, upozorňuje výbor příslušné orgány opět na skutečnost, že je nutno, aby měl k dispozici prostředky nezbytné k plnění svého úkolu jednak z hlediska informací, které mu musí být dány k dispozici, jednak z hlediska správní a rozpočtové situace, které musí zajistit jeho řádné fungování. Zejména je nutno připomenout, že jeho zvláštní povaha je dána skutečností, že se jedná o nezávislý orgán, který podává zprávy všem orgánům. Pro lepší potvrzení této zvláštní povahy je nutno přesně vymezit statut jeho členů. Kromě toho by fungování výboru a jeho sekretariátu (poloha jeho sídla, nábor a profesní dráha zaměstnanců, rozpočet) mělo být zcela nezávislé na kontrolovaných orgánech.

ZÁVĚR

Smlouva o Ústavě pro Evropu nabízí konkrétní perspektivu vývoje stávajícího systému ochrany finančních zájmů tím, že plánuje organizaci způsobu výkonu pravomocí Eurojustu týkající se zahájení trestních vyšetřování v oblasti ochrany finančních zájmů a jeho koordinace, a předpokládá vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce z Eurojustu, který by měl převzít uvedené úkoly, k nimž se přidá rovněž postoupení soudům, které bude případně prováděno ve spojení s Europolem.

Nařízení (ES) č. 1073/1999 poskytlo základní informace o potenciálně trestním vyústění závěrů a informací získaných vyšetřováním úřadu OLAF a podřídilo jejich vedení přísnějším pravidlům a zásadám, než byla pravidla a zásady aplikovatelné na vyšetřování v rámci statutu; dopad těchto předpisů byl však nedostatečný. S přihlédnutím k výsledkům auditu Účetního dvora bude rovněž třeba v rámci přehodnocení tohoto nařízení definovat hlavní směry přípravy přechodu na bázi programu předpokládaného v Ústavě, a zároveň zkvalitnit vnitřní organizaci úřadu OLAF a jeho vztahy s partnery.

Tento přístup by měl umožnit řešení většiny problémů, s nimiž se úřad OLAF až dosud setkával, a usnadnit přechod k Úřadu evropského veřejného žalobce.