Zpráva Komise Evropskému Parlamentu a Radě - Souhrnná zpráva o předvstupní pomoci (PHARE – ISPA – SAPARD) v roce 2003 {SEK(2005)558} /* KOM/2005/0178 konecném znení */





V Bruselu dne 02.05.2005 KOM(2005) 178 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ SOUHRNNÁ ZPRÁVA O PŘEDVSTUPNÍ POMOCI (PHARE – ISPA – SAPARD) V ROCE 2003 {SEK(2005)558} 1. SHRNUTÍ Toto je čtvrtá zpráva Evropskému parlamentu a Radě o třech předvstupních nástrojích a jejich koordinaci v souladu s článkem 13 nařízení Rady (ES) č. 1266/99 o koordinaci předvstupní pomoci[1] (dále jen „nařízení o koordinaci“). Na základě kladných výsledků jednání o přistoupení v Kodani v roce 2002, byl v roce 2003 položen větší důraz na vytvoření správní kapacity vyžadované pro úspěšné provádění acquis a účast v současných či budoucích programech Evropského společenství od přistupujících členských států. Phare je zaměřen na prioritní opatření týkající se přijetí acquis communautaire , buď prostřednictvím zlepšováním správní kapacity či podporováním souvisejících investic. Obsahuje i část týkající se ekonomické a sociální soudržnosti. ISPA (nástroj předvstupních strukturálních politik) financuje významné projekty v oblasti životního prostředí a dopravní infrastruktury. SAPARD (zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova) financuje rozvoj v oblasti zemědělství a venkova. Podrobné informace o činnostech v roce 2003 prováděných v rámci každého předvstupního nástroje lze nalézt v příslušných výročních zprávách o programech PHARE[2], ISPA[3] a SAPARD[4] . Pro informace ohledně finančních částek určených na předvstupní nástroje viz oddíl 5 „Finanční přehled“. Koordinace tří předvstupních nástrojů je zajištěna rozdělením oblastí jejich působnosti. Výbor na úrovni ředitelství zajišťuje koordinaci mezi dotčenými útvary Komise. V dubnu 2003 byl řídicímu výboru programu Phare, který je subjektem pomáhajícím Komisi s koordinací nástrojů, představen „Dokument o všeobecné pomoci“ týkající se všech nástrojů. Komise povzbudila kandidátské země, aby na úrovni členských států posílily mezirezortní spolupráci, která je hlavním předpokladem pro budoucí úspěšné řízení strukturálních fondů. 2. CELKOVÝ POPIS MECHANISMů PřEDVSTUPNÍCH NÁSTROJů 2.1. Závazky a převody finančních prostředků Před převedením finančních prostředků EU se vyžaduje: 1) rozhodnutí Komise, aby mohly být zahrnuty do rozpočtu; 2) rámcová dohoda a 3) roční dvoustranná finanční dohoda nebo memorandum určující finanční závazky Společenství pro opatření týkající se přijímající země, tj. stanovení práv a povinností obou stran. Postupy vedoucí k rozhodnutí a přiznání finančních prostředků jsou však pro každý nástroj různé. Podrobné informace o postupech vedoucích k financování v rámci každého nástroje lze nalézt v příloze 1.1. 2.2. Prováděcí struktury v kandidátských zemích Finanční prostředky z předvstupních nástrojů plynou prostřednictvím národního fondu, zřízeného ministerstvem financí každé země, za který odpovídá národní schvalující úředník. Vlastní provádění programu Phare a ISPA uskutečňují prováděcí agentury (jako je Centrální finanční a kontraktační jednotka, CFCU), která přijímá finanční prostředky z národního fondu[5]. Pokud jde o program SAPARD provádění uskutečňuje určená agentura programu SAPARD, která přijímá finanční prostředky z národního fondu. 2.3. Decentralizace provádění podle článku 12 nařízení o koordinaci[6] Decentralizace je proces, kterým se řízení finančních prostředků EU svěřuje do správy kandidátských zemí . Pokud jde o programy Phare a ISPA, byl tento proces v roce 2003 řízen decentralizovaným prováděcím systémem (DIS). Decentralizovaný prováděcí systém znamená, že postupy pro řízení opatření nebo projektů financovaných ISPA a Phare vyžadují předchozí (ex ante) kontrolu, tj. rozhodnutí týkající se veřejných zakázek a zadávání smluv přijímá zadavatel a pro účely schválení se sdělují delegaci ES v přijímající zemi. Proto jsou delegace ES odpovědné za schvalování dokladů o veřejných zakázkách před vyhlášením veřejných soutěží a podepsáním smluv. Na druhou stranu se program SAPARD provádí na zcela decentralizovaném základě (EDIS = Extended Decentralisation Implementation System (rozšířený decentralizovaný prováděcí systém)). Systém EDIS podporuje plnou decentralizaci pomoci EU, to znamená proces, kterým se řízení předvstupních prostředků EU převádí do správy kandidátské země, kde Komise neprovádí žádnou systematickou předchozí kontrolu jednotlivých transakcí, omezuje se pouze na kontrolu ex post, zatímco si ponechává konečnou odpovědnost za realizaci souhrnného rozpočtu. Takové převedení odpovědnosti za řízení vyžaduje, aby každá země stanovila vhodné řídicí a kontrolní systémy, které na vnitrostátní úrovni schvaluje národní schvalující úředník. Jakmile jsou tyto podmínky splněny, provede Komise před přijetím rozhodnutí, kterým se převádí finanční řízení, ověření shody. Zatímco programy Phare a ISPA se v roce 2003 nadále prováděly prostřednictvím decentralizovaného prováděcího systému, byl v kandidátských zemích zaznamenán výrazný posun směrem k rozšířenému decentralizovanému prováděcímu systému založenému na nařízení o koordinaci. Ve všech kandidátských zemích se přípravy na tento rozšířený decentralizovaný systém urychlily. Programy Phare a ISPA uskutečnily krok směrem k rozšířenému decentralizovanému prováděcímu systému prostřednictvím čtyř etap popsaných v pracovním dokumentu Komise „Příprava na rozšířenou decentralizaci“ a dokumentu „Plán systému EDIS pro programy ISPA a Phare“. Plán stanoví procedurální etapy vedoucí k přijetí rozhodnutí o systému EDIS. Za etapy 1 až 3 odpovídají kandidátské země, tyto etapy zahrnují posouzení nedostatků, odstranění nedostatků a ověření shody řídicích a kontrolních systémů. Etapa 4 je přípravou na rozhodnutí Komise a odpovídá za ni Komise. Toto rozhodnutí se přijímá po důkladném přezkumu, včetně auditního šetření na místě, řídicích a kontrolních systémů, jak jsou popsány v žádosti o systém EDIS, kterou Komisi předkládá národní schvalující úředník. Povinnost přistupujících zemí zavést rozšířený decentralizovaný prováděcí systém do data přistoupení byla oznámena v roce 2002 a poté začleněna jako právní požadavek do aktu o přistoupení podepsaného v roce 2003. Pokud jde o Bulharsko a Rumunsko podporuje Komise přechod k rozšířenému decentralizovanému prováděcímu systému do konce roku 2005 respektive do začátku roku 2006. Pro další informace o rozšířeném decentralizovaném prováděcím systému viz příloha 1.2. 3. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ 3.1. PHARE Realizace programů Phare je předmětem strukturovaných postupů monitorování a hodnocení. Společný monitorovací výbor v každé zemi podporují odvětvové monitorovací podvýbory, které se scházejí dvakrát do roka. Pokud jde o hodnocení, předchozí (ex ante) hodnotící zpráva byla vyhotovena v roce 2003 a vyplývá z ní potřeba strategičtějšího programování, zvýšení zdrojů pro navrhované projekty a zavedení systematičtější kontroly kvality. V roce 2003 bylo vypracováno 123 prozatímních hodnotících zpráv společně s celkovým hodnocením ex post, které ukázaly, že obecně se programováním Phare vytvořily projekty, jejichž priority byly v souladu s prioritami stanovenými v rámci přístupových partnerství. Celkově prokázaly výsledky hodnocení uspokojivé provádění programu Phare. Značný pokrok byl učiněn v dosažení cílů v oblasti přeshraniční spolupráce, životního prostředí, spravedlnosti a vnitřních věcí, veřejné správy/financí, dopravy a v sociální oblasti. Různých výsledků se dosáhlo v zemědělství, v politice ekonomické a sociální soudržnosti a regionální politice. Výsledky v odvětví malých a středních podniků a oblasti vnitřního trhu byly nerovnoměrné, vykazovaly však zlepšení. 3.2. ISPA Monitorování a hodnocení všech projektů programu ISPA podléhají ustanovením nařízení o ISPA a finanční dohody. Pokrok v provádění systematicky a pravidelně dvakrát ročně přezkoumávají útvary Komise, zejména pomocí monitorovacích výborů. Požadavky na hodnocení ex post jsou uvedeny v oddíle XIII přílohy finančního memoranda, které se uzavírá pro každý projekt mezi Komisí a státy přijímajícími prostředky z nástroje ISPA. V tomto oddíle se uvádí, že po dokončení projektu vyhodnotí Komise a přijímající země jeho dopad a způsob, jakým byl projekt prováděn. Vzhledem k tomu, že je provádění programu ISPA v úvodní etapě, nebylo v roce 2003 vyhotoveno žádné hodnocení ex post. 3.3. SAPARD Monitorování a hodnocení provádění programů SAPARD podléhají ustanovením „víceleté finanční dohody“. V roce 2003 se každý z monitorovacích výborů sešel alespoň jednou. Příloha 1.5 obsahuje seznam otázek, které byly projednávány na schůzích výboru. Komise nadále úzce spolupracuje s přijímajícími zeměmi na přizpůsobování a řízení monitorovacích a hodnotících systémů. Setkání výborů jsou vhodnou příležitostí k posílení pokynů Komise k průběžnému hodnocení; k zajištění toho, aby se hodnotící postupy prováděly komplexně a včas a k řešení konkrétních problémů, které si hodnotitelé přáli vyzdvihnout v úvodních etapách jejich práce. Komise také uspořádala seminář na téma „Rozvoj a podpora místních iniciativ v kandidátských zemích“ (Pardubice, Česká republika, 8.-11. května) s cílem zajistit fórum pro výměnu názorů na provádění programu SAPARD. 4. KOORDINACE 4.1. Obecně Podle nařízení o koordinaci Komise zajišťuje úzkou spolupráci mezi třemi předvstupními nástroji. Nařízení pečlivě určuje oblast, kam směřuje pomoc každého nástroje, čímž zmenšuje případné překrývání jednotlivých nástrojů. Přístupová partnerství stanoví obecný rámec pro pomoc poskytovanou v rámci těchto tří nástrojů. Ty jsou v případě programu Phare doplněny národními plány rozvoje a v případě programu ISPA národními strategiemi pro oblast životního prostředí a dopravy. Projekty v rámci programu SAPARD se vybírají na základě programů rozvoje venkova pro období 2000-2006, připravených podle plánů kandidátských zemí a schválených Komisí v roce 2000 pro každou zemi. Při celkové koordinaci hraje důležitou úlohu Řídicí výbor Phare . Podle článku 9 nařízení o koordinaci pomáhá výbor Komisi při koordinaci činností probíhajících v rámci tří nástrojů a Komise informuje výbor o orientačních přídělech finančních příspěvků pro každou zemi a každý předvstupní nástroj a o činnostech, které probíhaly s ohledem na koordinaci s Evropskou investiční bankou (EIB), dalšími nástroji Společenství a mezinárodními finančními institucemi (IFI). 4.2. Koordinace v rámci Komise Za program Phare a koordinaci nástrojů odpovídá GŘ pro rozšíření, podporované řídicím výborem Phare. Za program ISPA odpovídá GŘ pro regionální politiku, a za program SAPARD GŘ pro zemědělství. Programování je koordinováno prostřednictvím rozšířených konzultací mezi jednotlivými útvary. Navíc byl na úrovni ředitelství v různých zainteresovaných útvarech Komise zřízen koordinační výbor pro předvstupní nástroje. Má na starost zejména přípravu rozšířeného decentralizovaného prováděcího systému programů Phare a ISPA. Aby se zabránilo duplicitě, ujasnila Komise s ohledem na ustanovení nařízení o koordinaci rozhraní mezi programy Phare a SAPARD. O koordinaci monitorování projektů se stará Společný monitorovací výbor. Kde je to možné podporují Společný monitorovací výbor monitorovací výbory ISPA a příslušné podvýbory Phare. 4.3. Koordinace v kandidátských zemích V souladu s cíli decentralizace podporuje Komise kandidátské země, aby posílily mezirezortní koordinaci jakožto hlavní podmínku budoucího úspěšného řízení strukturálních fondů a v krátkodobém výhledu programování a provádění ekonomické a sociální soudržnosti programu Phare. V několika zemích však taková mezirezortní koordinace vyžaduje další zlepšení. Vzhledem k tomu, že od počátku bylo řízení stanoveno jako zcela decentralizované (pro program SAPARD), nebo bylo postupně zvyšováno posunem směrem k rozšířenému decentralizovanému prováděcímu systému (pro programy Phare a ISPA), měla by se zvýšit odpovědnost kandidátských zemí za správnou koordinaci činností, které čerpají předvstupní pomoc a za zabránění překrývání. Jen země samotné mohou zajistit plné provádění na úrovni projektu. Proto Komise požadovala, aby země podnikly nezbytná opatření pro účinnou a účelnou koordinaci. 4.4. Koordinace s EIB a mezinárodními finančními institucemi (IFI) Předvstupní pomoc může zcela plnit svou úlohu jen pokud využívá finanční prostředky mezinárodních finančních institucí. V roce 2003 pokračovala spolupráce s Evropskou investiční bankou a ostatními finančními institucemi v rámci „Memoranda o porozumění o spolupráci v oblasti předvstupní pomoci“[7]. Číselné údaje, které jsou k dispozici za roky 2000 až 2003, ukazují, že roční finanční operace mezinárodních finančních institucí přesahují částku 22,8 miliard EUR poskytnutých ve formě půjček 10 novým členským státům. Tato částka také ukazuje, jak byla finanční částka předvstupní pomoci Společenství navýšena od roku 2000. S ohledem na skutečnost, že financování rozsáhlých projektů zaměřených na infrastrukturu v rámci programu ISPA je obecně předmětem mezinárodního spolufinancování, spolufinancování v rámci programu Phare bylo ve skutečnosti velmi omezeno. S cílem koordinovat otázky týkající se programování a provádění i otázky procesní pořádá Komise setkání s mezinárodními finančními institucemi. Pokud je to možné plánují se společné mise, které jsou důležitou součástí k zajištění toho, že spolupráce na úrovni projektu bude ku prospěchu kandidátských zemí. Společně s Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj zajišťovala Komise pravidelné výměny informací, koordinaci setkání a podrobné diskuse o metodických otázkách, které dále napomáhaly harmonizaci přístupů v posuzování projektů. Na úrovni jednotlivých předvstupních nástrojů můžeme spolupráci shrnout takto: - pro program Phare byl v roce 2003 hlavním nástrojem spolufinancování Nástroj pro malé a střední podniky, kterého se účastnily Evropská investiční banka, Evropská banka pro obnovu a rozvoj a Rozvojová banka Rady Evropy/KfW. Cílem je pokračovat ve spolufinancování při budování kapacit ve finančním odvětví, aby se podpořilo financování malých a středních podniků a obcí. V prosinci schválila Komise dva programy Phare o mechanismu financování malých a středních podniků, které poprvé zahrnovaly doplňkovou možnost pro oblast venkova dovolující místním finančním zprostředkovatelům zaměřit se na zvláštní cíle v odvětví poskytování úvěrů pro oblast venkova. To ve venkovských oblastech zajistí lepší přístup příjemcům pomoci programu SAPARD k bankovním úvěrům. Dvěma zúčastněnými mezinárodními finančními institucemi jsou Evropská banka pro obnovu a rozvoj a Rozvojová banka Rady Evropy/KfW. - ISPA je hlavním mechanismem spolufinancování rozsáhlých projektů v oblasti infrastruktury, které jsou obecně předmětem mezinárodního spolufinancování ze strany mezinárodních finančních institucí. Proto je GŘ pro regionální politiku hlavním partnerem spolufinancování společně s mezinárodními finančními institucemi. - Výsledky spolupráce mezi ISPA a zúčastněnými mezinárodními finančními institucemi (zejména s Evropskou investiční bankou a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj) jsou velmi pozitivní. S cílem zjistit možné nabídky na spolufinancování proběhla výměna informací na úrovni projektu již v úvodní etapě postupu identifikace projektů. Spolupráce s Evropskou investiční bankou a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj vyústila ve společné spolufinancování několika projektů v roce 2003. - Proběhlo několik pravidelných setkání s cílem stanovit pracovní rámec a dosáhnout provozních zlepšení dohody o spolupráci mezi Komisí a Evropskou investiční bankou o strukturální pomoci Společenství, včetně ISPA, pro období 2000-2006. Hlavním cílem bylo zvýšit finanční vliv grantů ES a zejména zaměřit rozpočtové prostředky ES směrem k těm projektům, které vyžadují výraznější grantové příspěvky. Proběhly také diskuse o spolupráci po přistoupení, až se kandidátské země budou moci ucházet o strukturální fondy a fond soudržnosti. Evropská investiční banka a Evropská banka pro obnovu a rozvoj přispěly k přípravě „Pokynů pro úspěšné partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem“, které byly připraveny GŘ pro regionální politiku a zveřejněny na začátku roku 2003. - Pokud jde o provádění programu SAPARD jako jedno z hlavních omezení byly shledány problémy, se kterými se potýkali zemědělci a zemědělské podniky, konkrétně problémy v přístupu k úvěrům financujícím jejich projekty. V roce 2003 pokračovala Komise v konzultacích a výměnách informací s mezinárodními finančními institucemi s cílem najít způsob spolupráce řešící tento problém, které vyústily ve výše uvedenou doplňkovou možnost pro oblast venkova. 5. FINANČNÍ PŘEHLED Finanční příděly na každou zemi pro programy PHARE, ISPA a SAPARD v roce 2003 (v milionech EUR) PHARE | SAPARD | ISPA | CELKEM | Bulharsko | 99 | 56 | 113 | 268 | Česká republika | 95 | 24 | 76 | 195 | Estonsko | 40 | 13 | 31 | 84 | Maďarsko | 107 | 41 | 96 | 244 | Lotyšsko | 46 | 24 | 54 | 124 | Litva | 67 | 32 | 53 | 152 | Polsko | 403 | 182 | 378 | 963 | Rumunsko | 272 | 162 | 261 | 695 | Slovensko | 57 | 20 | 51 | 128 | Slovinsko | 38 | 7 | 15 | 60 | Ostatní[8] | 476 | - | - | 476 | Celkem | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 | [1] Vyhlášeno v Úř. věst. L 161, 21.6.1999, s. 68. [2] KOM(2005) 64 v konečném znění. [3] KOM(2004) 735 v konečném znění. [4] KOM(2004) 851 v konečném znění. [5] Pokud národní fond nepůsobí jako plátce místo prováděcí agentury. [6] Článek 12 nařízení o koordinaci stanoví právní základ „upuštění od předchozího souhlasu Komise pro výběr projektů, nabídkových řízení a uzavírání smluv kandidátskými zeměmi“. [7] V září podepsala Komise s Evropskou investiční bankou, Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj, Severskou environmentální a finanční společností, Severskou investiční bankou, Rozvojovou bankou Rady Evropy, Rozvojovou bankou černomořského obchodu a se skupinou Světové banky World bank group revidované znění Memoranda o porozumění, s cílem posílit vzájemnou spolupráci a usnadnit spolufinancování v rámci programů Phare, ISPA a SAPARD. [8] Horizontální, regionální a část jaderných programů.