Sdělení Komise Radě o posílení postavení Evropského společenství pro atomovou energii v Mezinárodní agentuře pro atomovou energii {SEC(2006)341} /* KOM/2006/0121 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 16.3.2006 KOM(2006) 121 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ o posílení postavení Evropského společenství pro atomovou energii v Mezinárodní agentuře pro atomovou energii {SEC(2006)341} SDĚLENÍ KOMISE RADĚ o posílení postavení Evropského společenství pro atomovou energii v Mezinárodní agentuře pro atomovou energii 1. Úvod Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom, dále jen „Společenství“) má v Mezinárodní agentuře pro atomovou energii (IAEA[1]) postavení pozorovatele, přičemž agentura Spojených národů (OSN) je pověřena podporou bezpečného, zabezpečeného a mírového využití jaderných technologií. V současné době je členství v IAEA omezeno na státy[2]. Postavení pozorovatele omezuje vliv a viditelnost Euratomu v IAEA. To je neslučitelné s kompetencemi Společenství v rámci činnosti Agentury a jejím legitimním právem vykonávat je na mezinárodním poli, jak opakovaně uznal Soudní dvůr Evropských společenství. Výše popsaná situace vyžaduje, aby byla podniknuta opatření na posílení postavení Euratomu v IAEA, což je cílem tohoto sdělení. V tomto stadiu je předčasné určit přesnou povahu takového posíleného postavení, třebaže členství Euratomu v IAEA je jasně cílem, který je třeba naplnit. 2. Pravomoci Společenství podle Smlouvy o Euratomu Podle článku 1 Smlouvy o Euratomu (dále jen „Smlouvy“) je hlavním úkolem Společenství, které vzniklo v roce 1957, „přispět vytvořením podmínek nezbytných pro rychlé vybudování a růst jaderného průmyslu ke zvýšení životní úrovně v členských státech a k rozvoji vztahů s ostatními zeměmi“. K dosažení tohoto úkolu byla Společenství svěřena svrchovaná práva, která na něj členské státy svým podpisem smlouvy převedly, v těchto hlavních oblastech: výzkum, zdraví a bezpečnost (ochrana pracovníků a obyvatel před nebezpečím ionizačního záření), dodávky surovin, dozor nad jadernou bezpečností a vnější vztahy. Ustanovení Smlouvy umožnila rozvoj a provádění důležitého souboru právních předpisů, které stanoví vnitrostátní předpisy vyžadované v tomto odvětví, podrobně popsané v příloze 4. Komise je zodpovědná[3] za podporu a koordinaci jaderného výzkumu ve Společenství, aby nedocházelo ke zbytečnému dvojímu úsilí. Komise může poskytovat finanční příspěvky, dodávat suroviny, poskytovat zařízení, vybavení nebo pomoc odborníků, dávat podnět ke společnému financování. Následné rámcové programy Euratomu pro výzkumnou činnost poskytly značné finanční prostředky na rozvoj jaderného výzkumu pro civilní účely. V současné době se výzkum zaměřuje na technologii termojaderné syntézy a na jadernou bezpečnost a ochranu proti zneužiti jaderných materiálů, včetně problematiky životního prostředí, jako je nakládání s odpady nebo radiační ochrana. Šestý rámcový program Euratomu na léta 2002–2006 disponuje finančními prostředky v celkové výši 1 230 milionů EUR, z toho 750 milionů je přiděleno na výzkum v oblasti energie z jaderné syntézy. V dubnu roku 2005 Komise přijala návrh sedmého rámcového programu Euratomu na období 2007–2011 (s možností prodloužení do roku 2013), který zahrnuje celkovou částku 3 092 milionů EUR (2 159 milionů na výzkum v oblasti energie z jaderné syntézy, 394 milionů na jaderné štěpení a radiační ochranu a 539 milionů na jadernou činnost Společného výzkumného střediska). Ustanovení Smlouvy o radiační ochraně [4] požadují, aby byly stanoveny základní bezpečnostní normy ochrany zdraví pracovníků a obyvatelstva před nebezpečím ionizujícího záření[5]. Ty byly doplněny o více než 20 jednotlivých právních předpisů vztahujících se na různé aspekty, jako jsou ozáření ve zdravotnictví, ochrana externích pracovníků, přeprava radioaktivních látek a radioaktivního odpadu, radioaktivita v potravinách a radiační mimořádné události. V blízké budoucnosti budou právní předpisy Společenství dále doplňovány stanovením rámců Společenství v oblasti jaderné bezpečnosti a nakládání s radioaktivním odpadem. Ve svém rozhodnutí ze dne 10. prosince 2002 Soudní dvůr Evropských společenství výslovně uznal pravomoc Společenství vytvářet právní předpisy v oblasti jaderné bezpečnosti podle Smlouvy. Komise následně v lednu roku 2003 přijala dva návrhy směrnic zabývajících se bezpečností jaderných zařízení a nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem[6]. Pokud jde o zásobování[7] , Zásobovací agentura Euratomu má opční právo na rudy, výchozí materiály a zvláštní štěpné materiály vyprodukované na územích členských států a výlučné právo na uzavírání smluv o dodávkách jaderných materiálů pocházejících ze zemí uvnitř nebo vně Společenství. Cílem je zajistit rovný přístup k jaderným materiálům všem uživatelům ve Společenství. V oblasti záruk[8] bylo prováděcí nařízení přijaté v roce 1976 nedávno nahrazeno pozměněným nařízením[9]. Záruky v rámci Smlouvy jsou koordinovány s režimem dozoru uplatňovaným IAEA podle tří trojstranných dohod uzavřených mezi členskými státy, Společenstvím a IAEA. Dodatkové protokoly k těmto smlouvám, podepsané členskými státy a Společenstvím v roce 1998, byly ratifikovány všemi členskými státy a vstoupily v platnost. Pro nové členské státy, které přistoupily ke Společenství Euratom v roce 2004, se připravují dodatečné vložky k dohodám o zárukách a dodatkovým protokolům. 3. Důvody pro posílení postavení Euratomu v IAEA Společenství má jasné vnější pravomoci ve shora uvedených oblastech . Podle čl. 2 písm. h) Smlouvy musí Společenství, aby mohlo plnit své úkoly, navazovat s třetími zeměmi a s mezinárodními organizacemi vztahy, které přispívají k pokroku v mírovém využití jaderné energie. K tomuto účelu se Společenství může v rámci své pravomoci zavazovat prostřednictvím dohod nebo smluv s třetí zemí, mezinárodní organizací nebo příslušníkem třetí země (článek 101 Smlouvy). Vnější pravomoci Společenství byly potvrzeny judikaturou. V roce 1978 v souvislosti s plánovaným přistoupením Společenství k Úmluvě o fyzické ochraně Soudní dvůr Evropských společenství přezkoumal vnější pravomoci Společenství[10]. S poukazem na svou judikaturu o vnějších pravomocích Soud konstatoval, že zároveň s tím, jak si Společenství vytváří společná vnitřní pravidla, získává také pravomoc ve vnějších jednáních, která tato společná pravidla může ovlivnit[11]. Soudní dvůr rovněž prohlásil, že má-li Společenství vnější pravomoci k dosažení určitých cílů, rozumí se tím také, že má výlučné vnější pravomoci v této věci, pokud je takové vnější působení nezbytné k dosažení onoho cíle[12]. V poslední době ve věci přistoupení Společenství k Úmluvě o jaderné bezpečnosti potvrdil generální advokát Jacobs ve svém stanovisku, na jehož základě vynesl Soud 10. prosince 2002 svůj rozsudek, že: „Podle čl. 101 odst. 1 Smlouvy může Společenství ‚v rámci své pravomoci‘ uzavírat mezinárodní dohody. Vnější pravomoc Euratomu má proto stejný rozsah jako jeho vnitřní pravomoc, neboli jinými slovy má pravomoc uzavírat mezinárodní dohody ve všech věcech, v nichž má právo jednat interně“[13]. Činnost IAEA se většinou týká oblastí spadajících do pravomoci Společenství. Tato vzájemná provázanost v jaderné problematice se rovněž odráží ve skutečnosti, že doporučení, smlouvy, úmluvy a dohody vytvořené IAEA podporují odpovídající programy vytvořené Společenstvím. Podle Dohody o spolupráci mezi Společenstvím a IAEA podepsané ve Vídni, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 1976[14], je Společenství zastoupeno jako pozorovatel s právem promlouvat na řádných výročních zasedáních Generální konference IAEA a Rady guvernérů, kde se zástupci Společenství mohou účastnit porad o bodech, na nichž má Společenství zájem. Zástupci Společenství však mohou vystoupit s prohlášením teprve tehdy, když své projevy přednesly všechny státy, a nemohou předkládat návrhy nebo změny. Společenství nemá hlasovací právo, a to dokonce ani v záležitostech, v nichž má výlučné nebo sdílené pravomoci. Jestliže je Společenství samo, v případě výlučné pravomoci, nebo společně s členskými státy v případě sdílených kompetencí, schopno převzít a plnit své závazky ve vtahu k třetím zemím nebo mezinárodním organizacím zasahující do sféry pravomocí Společenství, mělo by mít možnost plného zastoupení v IAEA. Společenství by kromě toho mělo mít možnost předkládat návrhy v průběhu projednávání mezinárodních úmluv vztahujících se podle Smlouvy k jeho pravomocím. Proto je mezi pravomocemi Společenství a postavením. které je mu přiznáno v IAEA, zjevný nepoměr , který brání účinnému vykonávání těchto pravomocí. Snaha o posílení postavení Euratomu v IAEA, jejímž cílem je plné členství, je proto zcela oprávněná. Jedním z důležitých úkolů Společenství podle Smlouvy je přijímat a zavádět bezpečnostní normy ochrany zdraví obyvatelstva a pracovníků v oblasti radiační ochrany a jaderné bezpečnosti. Tentýž úkol má IAEA. Je přirozené, že Společenství by mělo mít v Agentuře jeden hlas, aby byl zajištěn účinnější a jednotnější přístupu a zapojení Společenství do přípravy těchto norem. Režim záruk Euratomu je kromě toho koordinován s režimem záruk uplatňovaným IAEA, který je založený na trojstranných dohodách v souladu s článkem 77 Smlouvy. To je oblast, v níž pravomoci spočívají zcela na Společenství a v níž by měla mít ve vztahu k IAEA silnější úlohu[15]. Posílené postavení Společenství v IAEA by přineslo prospěch členským státům Euratomu, protože jejich hlas, sladěný na úrovni Společenství, by měl ještě větší vliv při vypracovávání doporučení a norem v rámci IAEA. Pokud by se podařilo posíleného postavení dosáhnout, mohly by třetí země jednat s jediným subjektem zastupujícím všechny členské státy Euratomu, který má v záležitostech, v nichž byla odpovědnost převedena na Společenství, jedinečné téměř padesátileté odborné zkušenosti. Například spolupráce v oblasti dozoru nad bezpečností, kde Společenství získalo výlučné pravomoci, ukázala, že odborné znalosti Euratomu jsou přínosem jak pro třetí země, tak pro IAEA. A naopak, Euratom bude moci předkládat postoje svých členských států v otázkách své výlučné pravomoci. 4. Proces posilování postavení Euratomu v IAEA Usilovat o změnu postavení Euratomu v IAEA je samo o sobě složité přinejmenším ze dvou důvodů: a) týká se členských států, zejména tam, kde by to znamenalo převedení hlasovacích práv v IAEA na Euratom; b) vyžádalo by si to změnu statutu IAEA, k čemuž bude zapotřebí zdlouhavých procedurálních a zásadních diskusí v IAEA. K uvedeným potížím přispívá i skutečnost, že členské státy a třetí státy nebudou hodnotit žádost o posílení postavení Euratomu jen podle jeho zásluh, ale v širším kontextu postavení Evropských společenství (ES) v různých organizacích a orgánech v rámci OSN. Povýšení ES ze současného postavení pozorovatele v různých organizacích a orgánech OSN případ od případu tam, kde to pravomoci Společenství odůvodňují, je však dlouhodobým cílem Komise. V různých případech se tento postup osvědčil. Konkrétně bylo dosaženo plného členství v Organizaci OSN pro výživu a zemědělství (FAO) a Kodexu Alimentarius a zároveň bylo zaručeno postavení plnoprávného účastníka v Komisi pro udržitelný rozvoj. Komise si je rovněž vědoma skutečnosti, že IAEA navzdory tomu, že její práce má většinou technický charakter, je také fórem pro řešení vysoce citlivých politických a bezpečnostních otázek. To může platit v případě, kdy diskuse přeroste do problematiky nerozšiřování zbraní, jako v nedávné rezoluci Rady guvernérů o Íránu[16]. V současnosti se otázky jako nešíření zbraní řeší jako otázky „druhého pilíře“, které spadají spíše do pravomoci jednotlivých zemí než Společenství. V tomto smyslu je důležité zdůraznit, že Společenství usiluje o posílení svého postavení pouze v těch oblastech činnosti IAEA, které, jak bylo uvedeno shora, náležejí do pravomoci Společenství. Vzhledem k politické povaze procesu posilování postavení Společenství v rámci IAEA, který zahrnuje složité a zdlouhavé výměny názorů mezi Komisí a členskými státy EU a IAEA a jejími členy, navrhujeme tento dvoustupňový postup: - zaprvé, Komise by měla zahájit konzultace s členskými státy EU v rámci Rady a s IAEA a jejími členy, aby bylo možné navázat nezbytné předběžné a informační kontakty a zahájit činnost v širším kontextu ve smyslu uvedených úvah; - zadruhé, na základě těchto konzultací by Komise měla předložit Radě návrh na směrnice pro jednání s cílem a) projednat posílené postavení Euratomu v IAEA; b) požadovat odpovídající změny ve statutu IAEA. 5. Závěry Postavení pozorovatele, které má Společenství v IAEA, vyvolává problémy a nedostatky uvedené v předchozích oddílech. Je třeba, aby Společenství hrálo větší roli při zajišťování pevnosti a účinnosti své pozice. Se zřetelem na pravomoci Společenství v oblasti jaderné energie je posílení jeho postavení v IEAE oprávněné. Členství Společenství v agentuře zůstává konečným cílem. V tomto ohledu Společenství usiluje ve věcech spadajících do jeho pravomoci o rovnocenné postavení, jako mají státy, které jsou členy IAEA, aby mohla: a) vyjadřovat své názory v průběhu jednání nebo na všech setkáních orgánů IAEA, b) hlasovat jménem svých členských států o záležitostech spadajících do jeho pravomoci, c) vyjádřit souhlas svým vlastním jménem s převzetím práv a závazků vyplývajících z nástrojů vzniklých pod záštitou IAEA. S ohledem na uvedené skutečnosti Komise žádá Radu, aby schválila zahájení úvodních konzultací Komise s IAEA s cílem: a) zjistit, jakými způsoby lze posílit postavení Společenství v IAEA, b) určit všechny změny, které je třeba provést ve statutu IAEA a dalších vnitřních pravidlech, které jsou nezbytné pro dosažení tohoto cíle. Komise bude následně pravidelně podávat zprávy Radě o pokroku v jednáních. Jakmile bude dosaženo uspokojivého řešení, Komise požádá Radu o mandát k projednání nového postavení v IAEA a o nezbytné změny v jejím statutu. 6. Příloha Pracovní dokument útvarů Komise. Přílohy sdělení Komise Radě o posílení postavení Evropského společenství pro atomovou energii v Mezinárodní agentuře pro atomovou energii. [1] Stručný popis IAEA a jejích úkolů obsahuje příloha 3. [2] V lednu roku 2006 to bylo 139 členských států, včetně všech 25 členských států Euratomu. [3] Kapitola 1 Smlouvy. [4] Kapitola 3 Smlouvy. [5] Úplný seznam právních předpisů viz příloha 4. [6] KOM/2003/0032 v konečném znění, Komise přijala pozměněné návrhy v roce 2004 (KOM(2004)526). [7] Kapitola 6 Smlouvy. [8] Kapitola 7 Smlouvy. [9] Nařízení Komise (Euratom) č. 302/2005 ze dne 8. února 2005 o uplatňování dozoru nad bezpečností v rámci Euratomu. [10] Rozsudek Soudu ze dne 14. listopadu 1978, rozsudek 1/78. [11] Věc 22/70 ze dne 31.3.1971, Komise v. Rada, Sb.rozh. 1971, str. 263 – AETR. [12] Stanovisko 1/76 ze dne 26.4.1977, Předloha dohody, kterou se zakládá evropský útlumový fond pro plavidla vnitrozemské vodní dopravy, Sb. rozh. 1977, str. 741. [13] Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené 13. prosince 2001, věc C-29/99. Sbírka rozhodnutí Evropského soudu 2002, s. I-11221. [14] Úř. věst. L 329, 23.12.1975, s. 28. [15] Zkušenosti ukazují, že IAEA mnohem ochotněji přijímá stanovisko Společenství, jestliže je předkládáno Komisí, než jsou-li argumenty předkládány pouze členskými státy. [16] Rezoluce GOV/2005/77, 24. září 2005.