/* KOM/2011/0922 v konečném znění */ ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva o pokroku u strategie pro další vývoj celní unie





OBSAH 1. Úvod 3 1.1. Strategie dalšího vývoje celní unie na období let 2008–2013 3 1.2. Vyvíjející se souvislosti 4 2. Vývoj od roku 2008 5 2.1. Vývoj celní unie v číslech 5 2.2. Vývoj celní unie v oblasti IT 6 2.3. Vývoj celní unie v oblasti politiky a její provádění 7 2.3.1. Ochrana EU – provádění novely týkající se bezpečnosti 7 2.3.2. Další usnadňování obchodu – modernizovaný celní kodex 8 2.3.3. Nové souvislosti ovlivňující politiku od prosince 2009 – Lisabonská smlouva. 8 2.3.4. Celní unie a spolupráce 8 3. Pokrok konkrétních projektů 9 3.1. Jednotný portál 9 3.2. Systémový přístup 9 3.3. Boj proti padělání a pirátství 10 3.4. Schopnost rychle reagovat na krize 11 3.5. Boj proti podvodům a souvisejícím nedovoleným činnostem 11 4. Úvahy o provozním modelu celní unie 13 5. Vyhlídky do budoucna: jak posílit výkonnost (jednotnost, účinnost a efektivitu) celní unie 14 5.1. Strategické diskuse o oblastech, kterými je třeba se zabývat 14 5.1.1. Užší spolupráce celní unie jako celku 14 5.1.2. Snaha o součinnost s dalšími oblastmi politiky 14 5.1.3. Zlepšování správy a pracovních metod 14 5.1.4. Měření a zlepšování kvality výstupů a výsledků 15 5.2. Další postup 15 ÚVOD Na začátku 21. století byly celní správy po celém světě vystaveny rychle se měnícímu prostředí: vyvíjejícím se výrobním a spotřebitelským trendům, rostoucímu mezinárodnímu obchodu nebo globálním hrozbám, jakými jsou terorismus, organizovaná trestná činnost, zhoršování životního prostředí a narůstající rizika vyplývající z obchodu s nebezpečným zbožím. Aby mohly správy celní unie Evropské unie (EU)[1] i nadále plnit své povinnosti v tomto měnícím se prostředí, byla zahájena ambiciózní reforma. Za prvé byl přijat modernizovaný celní kodex[2]. Za druhé „rozhodnutí o elektronickém celnictví“[3] stanovilo základ pro vytvoření bezpapírového prostředí pro celnictví a obchod[4]. Pro zajištění komplexního a soudržného dlouhodobého rozvoje Komise společně s členskými státy důkladně přezkoumala úlohu a práci celních orgánů EU[5]. Zpráva přijatá 27 generálními řediteli celních správ v roce 2007[6] poskytla základ pro sdělení Komise z roku 2008 týkající se strategie dalšího vývoje celní unie[7] (dále jen „strategie“). Zrodila se tak iniciativa celnictví budoucnosti (dále jen iniciativa „FCI“). Strategie dalšího vývoje celní unie na období let 2008–2013 Strategie obsahuje strategické cíle celní unie. Poskytuje politický rámec pro ucelené a soudržné řízení rozvoje a nových iniciativ. Strategie má doplnit výše zmíněnou reformu právního a informačního prostředí a explicitně odkazuje na důležitost lidských aspektů budoucího rozvoje celní unie, včetně zdrojů a dovedností. Strategické cíle celní unie zahrnují 1) ochranu EU a 2) podporu konkurenceschopnosti EU . Tyto cíle musí být naplňovány jednotně a efektivně uplatňováním účinné a efektivní kontroly a úzkou spoluprací mezi celními správami, s jinými orgány, s podniky a rovněž s mezinárodními partnery. [pic] Zdroj: Obrázek vychází z cílů vyjádřených v KOM (169/2008) Dne 14. května 2008 schválila Rada ECOFIN strategii, cíle a potřebu investovat do dovedností, odborné způsobilosti, zdrojů a technologií. Dne 19. června 2008 přijal Evropský parlament (EP) usnesení[8] obdobně podporující tuto strategii a vyzval členské státy a Komisi k jejímu účinnému provádění. Dále byl požadován komplexní prováděcí plán , který byl od té doby vytvořen na základě konzultací s členskými státy v rámci skupiny pro celní politiku (CPG)[9]. Rada a EP zdůraznily zejména potřebu rozvíjet služby jednotného portálu a nové kontrolní metody (systémový přístup) a posílit boj proti padělání a pirátství, schopnost reagovat na krize a boj proti podvodům . Obě instituce také obecně zdůraznily potřebu zlepšit spolupráci se zúčastněnými stranami a jinými orgány. Rada si vyžádala, aby byla v roce 2011 předložena zpráva o pokroku, která je obsažena v tomto dokumentu. Vyvíjející se souvislosti Od přijetí strategie nastaly významné změny, zejména finanční a hospodářská krize, globalizace teroristických hrozeb nebo počet přírodních a člověkem způsobených katastrof. V platnost vstoupila nová Smlouva a EU si stanovila nový politický program na podporu růstu[10] a zvýšení bezpečnosti[11]. Tento vývoj ovlivňuje způsob, jakým celní unie funguje. Tato zpráva o pokroku ve zvláštních souborech je tedy doplněna o širší vysvětlení současného vývoje a souvislostí a jejich výsledného dopadu na provádění strategie celní unie. Zpráva také odkazuje na probíhající provádění a reformu, vnější tlaky a výsledky nedávných „sebehodnocení“ struktur celní unie a různých forem spolupráce a integrace mezi 28 správami, které ji provádějí (27 členských států + Komise). S ohledem na tyto souvislosti tedy zpráva poskytuje také stručný přehled hlavních omezení a perspektiv úspěšného budoucího provádění strategie. Vývoj od roku 2008 Hlavní trendy vývoje celní unie EU od roku 2008 lze shrnout v klíčových číselných údajích (2.1), z hlediska vývoje IT (2.2) a z hlediska tvorby a provádění politik (2.3). Vývoj celní unie v číslech Vývoj celkového počtu podaných celních prohlášení vykazoval v období let 2007–2011 dlouhodobě vzrůstající trend (navzdory krizi). Obrázek 1: Vývoj celních prohlášení (běžných i zjednodušených) podaných v období let 2007–2010 [pic] Zdroj: Údaje z projektu „Měření výsledků“ Dopad finanční/hospodářské krize se nicméně projevil v počtu celních prohlášení podaných celním orgánům běžným postupem. U zjednodušených postupů se však překvapivě neprojevil[12]. Pokud jde o další klíčové číselné údaje, díky zavedení nové databáze registrace a identifikace hospodářských subjektů (EORI)[13] je od roku 2010 známo, že celní unie obsluhuje téměř tři miliony klientů. K 25. říjnu 2011 zaznamenala celní unie 11 867 žádostí o přiznání postavení důvěryhodného obchodníka, oprávněného hospodářského subjektu (AEO), z nichž 8 072 bylo k 25. říjnu 2011 vyřízeno kladně. Zatímco pracovní zatížení vzrůstalo a i nadále vzrůstá, zdroje se významně snížily. V období let 2007–2010 se počet zaměstnanců celních správ v EU (tj. správ v členských státech) snížil o 13 % a tento pokles pokračuje. Vývoj celní unie v oblasti IT Během období let 2008–2011 se míra elektronických řízení[14] zvýšila, zejména u vývozu, z důvodu zavedení transevropského systému kontroly vývozu (ECS) , který od začátku roku 2008 zahrnoval elektronizaci vývozu ve všech členských státech[15]. Obrázek 2: Vývoj míry elektronických řízení – běžné a zjednodušené postupy společně (27 členských států) [pic] Zdroj: Údaje z projektu „Měření výsledků“ Během stejného období si provádění novely celního kodexu týkající se bezpečnosti[16] vyžádalo významné úsilí ze strany vnitrostátních celních orgánů. Novela vyžadovala vytvoření zcela nových vnitrostátních informačních systémů, včetně systému kontroly dovozu (ICS) , pro příjem a zpracovávání nově požadovaných vstupních souhrnných celních prohlášení a rovněž posunutí nového informatizovaného tranzitního systému (NCTS) a ECS na vyšší úroveň[17]. Novela dále vyžadovala vytvoření nebo vylepšení vnitrostátních systémů analýzy rizik s cílem provést společný rámec pro řízení rizik (CRMF) podporovaný centrálním společným celním systémem pro řízení rizik (CRMS). Komise musela navíc vytvořit novou centrální databázi EU pro sdílení registračních a identifikačních čísel všech hospodářských subjektů (EORI) , aby umožnila validaci těchto prohlášení, a nový systém pro vyřizování žádostí pro oprávněné hospodářské subjekty a proces schvalování ( AEO ). Nezávisle na vývoji spojeném s prováděním novely týkající se bezpečnosti byly během období let 2008–2011 vylepšeny také některé další systémy: TARIC rozšířen na TARIC3 a rovněž systémy QUOTA a Surveillance 2 [18]. Tento vývoj v oblasti IT představoval pro členské státy EU významné náklady ve výši 320 milionů EUR v podobě investic do IT během let 2008, 2009 a 2010. Vývoj celní unie v oblasti politiky a její provádění Hlavní trendy vývoje politiky v období let 2008–2011 se vztahují k provádění novely týkající se bezpečnosti jako příspěvku k boji proti terorismu, k zavedení a revizi modernizovaného celního kodexu a k novým formám spolupráce mezi celními a jinými orgány, obchodními a mezinárodními partnery . Ochrana EU – provádění novely týkající se bezpečnosti Novela týkající se bezpečnosti byla významným krokem z hlediska lepší ochrany bezpečnosti EU před riziky v globálním dodavatelském řetězci. Byl zaveden program pro oprávněné hospodářské subjekty, na základě kterého hospodářské subjekty dobrovolně zlepšují bezpečnost svých dodavatelských řetězců výměnou za další výhody plynoucí z usnadnění obchodu. Byla přijata a jsou prováděna pravidla týkající se rizik ke zvýšení ochrany EU před bezpečnostními riziky. Nicméně samotný proces provádění přinesl některá důležitá ponaučení pro budoucnost. Pomalý začátek a potíže se synchronizací způsobené tím, že uvedená novela rozšiřovala tradiční celní prostor a do celních procesů zapojila nové zúčastněné strany, znamenaly, že plně provedena byla s určitým zpožděním až 1. ledna 2011. Při provádění se zejména ukázalo, že v dnešní době „ propojené elektronické celní unie“ je potřeba dohodnout se na cílech, určit procesy a stanovit metodiku a plánování provádění se všemi zúčastněnými stranami předtím, než budou právní předpisy přijaty, naprosto zásadní. Od té doby bylo zavedeno systematické modelování obchodních procesů (BPM), aby se v budoucnu zamezilo různému výkladu a provádění právních textů a také tomu, aby výsledkem byly procesy neslučitelné s vývojem v oblasti IT a termíny, které lze splnit pouze se značnými vícenáklady. Potřebné informační systémy již sice normálně fungují, ale bezpečnostní incident v letecké nákladní dopravě koncem roku 2010 a havárie v jaderné elektrárně Fukušima v roce 2011 umožnily prověřit systém řízení rizik, přičemž se ukázalo, že existuje prostor pro zlepšení. Další usnadňování obchodu – modernizovaný celní kodex Přijetí modernizovaného celního kodexu v roce 2008 otevřelo další velký projekt. S ohledem na ponaučení z provádění novely týkající se bezpečnosti a rovněž s ohledem na problémy vyplývající z finanční/hospodářské krize jak pro členské státy, tak pro obchodníky při uskutečňování stále větších investic (mnohem více než v případě novely týkající se bezpečnosti) byla uznána potřeba velmi pečlivě popsat a analyzovat všechny celně-obchodní procesy (a navrhnout jejich případnou opravu/změnu). Dále se mělo za to, že musí být stanovena nová architektura IT s cílem umožnit používání nových technologií, které mohou přinést úspory jak pro členské státy, tak pro obchodníky (například prostřednictvím úspor z rozsahu na úrovni EU). Tyto informace a také důsledky Lisabonské smlouvy vedly k rozhodnutí přepracovat modernizovaný celní kodex. Při přepracovávání nařízení se zohlední nový institucionální rámec EU a provedou se potřebné opravy a dále se zohlední některé změny, které se ukázaly jako nezbytné na základě analýzy obchodních procesů provedené pro účely návrhu prováděcích předpisů. Až do provedení modernizovaného celního kodexu, které se z důvodu přepracování opozdí, byla přijata opatření, jako je například vytvoření jednotného povolení zjednodušených postupů (SASP). Zejména v souvislosti s klíčovou úlohou, kterou hrají celní orgány při zajišťování řádného a jednotného výběru tradičních vlastních zdrojů, budou muset být navíc zohledněny obavy a doporučení Zvláštní zprávy Účetního dvora[19] o zjednodušených postupech[20]. Nové souvislosti ovlivňující politiku od prosince 2009 – Lisabonská smlouva. Lisabonská smlouva má na celní unii dvojí vliv. Za prvé zánik pilířů odstraňuje formální rozdíly mezi celními činnostmi na úrovni EU a provádí se právní analýza k jasnému pochopení důsledků pro celní unii. Za druhé určitá institucionální ustanovení týkající se provádění a přenesení pravomocí, jakož i nová pravidla postupu projednávání ve výborech, která byla přijata, se významně liší od stavu v roce 2008. Celní unie a spolupráce V období let 2008–2011 byl vývoj mechanismů a opatření v oblasti spolupráce v celní unii ovlivněn stále větším důrazem na bezpečnostní a ochranná opatření zaváděná celními správami. Kromě toho politický tlak na racionalizaci a integraci opatření na hranicích byl dalším impulsem pro program spolupráce celní unie. Provádění zdravotních, bezpečnostních a environmentálních opatření na hranicích při současném zvyšování efektivity orgánů i podniků vyžaduje užší a lepší spolupráci a koordinaci mezi celními a jinými příslušnými orgány (např. veterinárními a fytosanitárními orgány, orgány dozoru nad trhem, policií, pohraniční stráží). Tyto hybné síly byly podnětem k práci na jednotném portálu pro celní odbavování zboží a rovněž k vytvoření souboru opatření v rámci strategie vnitřní bezpečnosti[21] s cílem posílit bezpečnost lepší koordinací správy hranic, včetně správy na vnitrostátní úrovni. Pro účinnější dosahování politických cílů se také stále více využívá pákového efektu mezinárodních vztahů . Na jedné straně se uzavírají mezinárodní dohody například s klíčovými obchodními partnery včetně východních sousedů ke zlepšení obchodních podmínek, k umožnění vzájemné správní pomoci a k boji proti podvodům, porušování práv duševního vlastnictví nebo obchodování s nebezpečným zbožím, jakou jsou prekursory drog. Například od roku 2008 uzavřela EU sedm dalších dohod nebo ujednání zahrnujících dvacet zemí, které se týkají nástrojů pro zvýšenou a účinnější vzájemnou správní pomoc se třetími zeměmi. Na druhé straně jsou cílem dohody o vzájemném uznávání k usnadnění obchodu pro důvěryhodné obchodníky v EU; vzájemné uznávání již bylo dosaženo s Norskem a Švýcarskem[22] a rovněž s Japonskem. Pokrok konkrétních projektů Rada si vyžádala zprávu o pokroku a konkrétně zdůraznila důležitost pěti aspektů vývoje, které byly považovány za zvláště důležité pro strategické cíle celní unie: projekt jednotného portálu, systémový přístup k celním kontrolám, boj proti padělání a pirátství, schopnost rychle reagovat na krize a boj proti podvodům. Jednotný portál Po přijetí strategie proběhlo mnoho diskusí a debat mezi odborníky na celní otázky a se zástupci odvětví obchodu ohledně definice a návrhu konceptu jednotného portálu. V roce 2010 Komise zahájila činnost projektové skupiny s odborníky z členských států a kandidátských zemí a rovněž se zástupci orgánů z jiných oblastí politiky (veterinární a zemědělské) za účelem stanovení uskutečnitelného a vzájemně přijatelného řešení. Vzhledem k tomu, že definice mezinárodního „jednotného portálu“ může mít několik výkladů a dokonce různé provádění v praxi (ať už vlivem celních správ, či nikoliv) v různých zemích v EU a jinde, bylo určení „evropského standardu“ a konceptu jednotného portálu prvním významným úspěchem. Tento koncept zahrnuje dohodnutý standard možných zpráv, které si mají vyměňovat celní správy a ostatní orgány. Tento standard by umožnil elektronizaci komunikace mezi všemi orgány za nejnižší možné náklady. Návrh pragmatického plánu postupu pro jednotný portál[23], který předpokládá možný způsob integrace požadavků všech ostatních politik, podpořila skupina pro celní politiku jako vhodný další postup. Systémový přístup V roce 2008 začala Komise pracovat na rozvoji systémového přístupu k celním kontrolám. Systémový přístup znamená, že pro některé předem posouzené obchodníky, u nichž je zajištěna kvalita, může celní správa přejít ze stávajícího přístupu založeného na transakcích, kdy se kontroluje každá jednotlivá zásilka, ke kontrolnímu modelu založenému na kvalitě a důkladnosti vlastních kontrol obchodníka zaměřených na jeho vlastní zboží a dodavatelský řetězec. Koncept, jeho důsledky a potenciální přínos pro podniky a celní správu projednávala k tomuto účelu vyhrazená projektová skupina odborníků členských států v roce 2008 a následná fáze práce v roce 2009 umožnila lépe pochopit podmínky a omezení provádění tohoto přístupu. Třetí fáze práce v období let 2010–2011 byla dokončena v prosinci 2011 a jejím výsledkem byl mimo jiné plán harmonizovaného provádění tohoto přístupu v EU. Přípravné práce zahrnovaly časté kontakty se soukromým sektorem a získávání odborných poznatků z tohoto sektoru, zejména pokud jde o vhodnost a potenciální přínos systémových celních kontrol dodržování pravidel pro obchodníky. Je sice pravděpodobné, že systémové kontroly nebudou zajímavé nebo použitelné pro většinu obchodníků[24], očekává se však, že budou mít významný přínos pro celní správy i odvětví obchodu, budou-li je uplatňovat podniky s nejvyššími objemy obchodu. V případě řádného zavedení bude systémová kontrola představovat zcela moderní model kontroly, který zvýší účinnost i efektivitu celní kontroly a zároveň usnadní obchod – jak pro společnosti, u nichž se uplatňuje systémová kontrola, tak pro společnosti s tradiční kontrolou obchodních toků založenou na transakcích. Budoucí postup provádění bude mimo jiné zahrnovat cílená pilotní opatření k zavedení a ověření vhodných specifických požadavků, mechanismů a pracovních metod (například podrobné údaje, které mají být uvedeny v účetnictví, auditorské standardy atd.). Boj proti padělání a pirátství Celní správy jsou ve specifickém postavení, protože mají úplný přehled o obchodních tocích na hranicích EU, a jejich vymáhání práv duševního vlastnictví je obdivuhodné. Od roku 2008 se vyžaduje stále více opatření a nových iniciativ v boji proti porušování práv duševního vlastnictví. V roce 2009 byl přijat evropský čtyřletý akční plán k posílení reakce celních správ na nedovolené obchodování se zbožím porušujícím práva duševního vlastnictví[25]. Tento akční plán stanoví rámec pro společné úsilí Komise a členských států pro lepší vymáhání práv duševního vlastnictví na hranicích[26]. Během období let 2008–2010 se zvýšil počet případů zadržení z přibližně 49 000 na téměř 80 000. Vyjadřuje to úroveň činnosti celních správ, ale také rozsah problému, který musí řešit. V květnu 2011 předložila Komise v rámci strategie jednotného trhu pro práva duševního vlastnictví návrh nového nařízení o vymáhání práv duševního vlastnictví celními orgány s cílem posílit schopnost celních orgánů vymáhat práva při současném zohlednění zájmů oprávněných hospodářských subjektů[27]. Komise a vnitrostátní celní správy také provádějí činnosti pro rozvoj spolupráce s podniky, zvyšování povědomí spotřebitelů a společností, výměnu osvědčených postupů atd.[28] Mezinárodní spolupráce je také klíčem k předcházení vstupu zboží porušujícího práva duševního vlastnictví na trh EU. EU je zapojena do spolupráce s významnými obchodními partnery, jako jsou Spojené státy a Japonsko. Rozvíjí se užší spolupráce s čínskými celními orgány prostřednictvím vyhrazeného akčního plánu pro vymáhání práv duševního vlastnictví s cílem jednat u kořene problému. Celní správy také hrají přední úlohu v jiných mezinárodních iniciativách, zejména v nedávno uzavřené obchodní dohodě proti padělání (ACTA). Vymáhání práv duševního vlastnictví na hranicích hraje důležitou úlohu rovněž ve dvoustranných obchodních jednáních a v opatřeních pro spolupráci s celou řadou třetích zemí. Je příliš brzy posuzovat dopady těchto činností na trendy nedovoleného obchodování, ale díky nim země společně usilují o ochranu podstatného prvku moderních ekonomik. Schopnost rychle reagovat na krize Schopnost celní unie rychle reagovat na krize se týká řízení rizik, která představují výjimečné nebezpečné/bezpečnostní situace, jako jsou například teroristické činy, zdravotní, veterinární a fytosanitární události nebo ekologické katastrofy. Koncem roku 2010 byla zřízena síť krizového řízení celních orgánů EU. Tato síť je tvořena ústředními kontaktními místy ve všech členských státech a jako hlavní komunikační platformu využívá celní systém pro řízení rizik (CRMS). Tato síť byla poprvé použita v březnu 2011 v rámci krize spojené s jadernou elektrárnou Fukušima. Ukázalo se, že jde o nezbytnou součást rámce pro řízení rizik a klíčový nástroj k propojení členských států v krizové situaci. Na základě této první zkušenosti budou provedeny určité úpravy v procesu krizového řízení celních orgánů s cílem posílit „živou“ komunikaci během krize. Na výchozí úrovni je zapotřebí zlepšit schopnost celních orgánů EU rychle a jednotně reagovat na krize. Znamená to zlepšení přístupu k informacím o těch krizích, které ovlivňují mezinárodní obchod, a také k opatřením přijatým příslušnými orgány k jejich řešení. Kontrolní opatření by měla být slučitelná s celními postupy a pracovními metodami. Je nezbytná lépe strukturovaná koordinace mezi různými příslušnými orgány jak na úrovni EU, tak na vnitrostátní úrovni. Boj proti podvodům a souvisejícím nedovoleným činnostem Vzájemná správní pomoc mezi celními orgány je klíčovým prvkem ochrany finančních prostředků EU a boje proti podvodům a podvodníkům. Pro zlepšení tohoto boje proti podvodům vyvíjí EU od přijetí strategie v roce 2008 významnou legislativní, operativní a strategickou činnost. Tato činnost mimo jiné zahrnuje změnu nařízení Rady (ES) č. 515/97 ze dne 13. března 1997[29] o vzájemné pomoci[30], která rozšířila výměnu informací týkajících se podezření z podvodu na soustavné sdělování předem určených obchodních informací, rozšířila oblast působnosti celního informačního systému (CIS) na strategické a operativní analýzy a rovněž na hlášení zabraného zboží a zřídila identifikační databázi celních spisů („FIDE“)[31]. Od roku 2008 došlo k významnému vývoji v nástrojích a operativní činnosti, jako jsou například společné operace (z nichž devět koordinoval od roku 2009 úřad OLAF). V budoucnu je třeba se touto problematikou dále zabývat s cílem vytvořit trvalejší strukturu v úzké spolupráci s členskými státy, úřadem OLAF a všemi dotčenými orgány včetně Europolu a Interpolu. Pokud jde o výměnu informací mezi příslušnými orgány, která hraje klíčovou úlohu při zlepšování účinnosti boje proti podvodům, vytvořila Komise politiku usnadňující přístup k informacím pro příslušné orgány na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni. Od 1. ledna 2011 jsou finanční zpravodajské jednotky EU (orgány pověřené bojem proti praní špinavých peněz) napojeny na portál AFIS pro výměnu informací týkajících se prokázaného nebo údajného nedovoleného pohybu peněžní hotovosti[32]. Pro odhalení abnormálních toků tranzitních operací a odchýlení od místa určení bylo v červenci 2011 přijato správní ujednání o tranzitním informačním systému pro boj proti podvodům (ATIS), aby měla Komise úplný přístup k tranzitním údajům. Úřad OLAF také získal značné odborné poznatky, aby vnitrostátním orgánům pomohl při koordinaci celních vyšetřování souvisejících s pašovanými pravými a padělanými cigaretami . Tyto odborné poznatky se ukázaly jako zvláště užitečné v případech, kdy existuje podezření, že za pašováním stojí mezinárodní sítě podvodníků, které se zaměřují na určité padělané výrobky, zejména nebezpečné zboží (např. léčiva, umělá hnojiva, autodíly, elektrická zařízení atd.). V roce 2011 přijala Komise sdělení o ochraně finančních zájmů EU trestním právem a správním vyšetřováním [33] a také novou strategii boje proti podvodům[34] s cílem aktualizovat a vylepšit své politiky boje proti podvodům a souvisejícím trestným činům, včetně souboru opatření, která mají zajistit, aby na všech úrovních a ve všech odvětvích byly k dispozici nejlepší možné nástroje pro předcházení podvodům a jiným nedovoleným činnostem ovlivňujícím rozpočet EU, pro jejich odhalování a boj proti nim. Nová strategie boje proti podvodům zahrnuje celý „cyklus boje proti podvodům“, tj. od předcházení podvodům a jejich odhalování v ranné fázi až po vyšetřování, ukládání sankcí a zpětné získávání zneužitých finančních prostředků. V této souvislosti doprovází strategii akční plán EU pro boj proti pašování cigaret a alkoholu[35] na východních hranicích EU, zejména pokud jde o provádění celními správami EU. Tato iniciativa může v boji proti podvodům znamenat významný posun kupředu, neboť se odhaduje, že EU a její členské státy přicházejí z důvodu pašování tabáku a alkoholu až o 10 miliard EUR na příjmech z daní a cel. Celkově se úsilí celní unie v boji proti podvodům zlepšilo a byl přijat strategičtější přístup na úrovni EU. Nicméně při provádění nového akčního plánu musí být učiněn významný pokrok. Úvahy O PROVOZNÍM MODELU CELNÍ UNIE Měnící se prostředí, nedávné zkušenosti (pozitivní i negativní) s prováděním novely týkající se bezpečnosti a jiných projektů, úvahy a přípravné práce pro budoucí provádění modernizovaného celního kodexu, jakož i potřeba navázat na zjištění Účetního dvora týkající se řádného výběru tradičních vlastních zdrojů přispěly k řadě strategických diskusí mezi vedoucími celních orgánů EU ohledně způsobu zlepšení výkonnosti celních správ EU (z hlediska účinnosti a jednotnosti ) při současné snaze šetřit zdroje, omezit nezbytné investice a snížit provozní náklady ( efektivita ). S ohledem na tyto hrozby jsou rizika pro finanční zájmy EU a jejích členských států, pro fungování vnitřního trhu a zejména pro ochranu a bezpečnost EU, jež mohou vyplynout z nedostatečných, nepřiměřených nebo nevhodně přidělených zdrojů poskytovaných celní unii k provádění úkolů řízení obchodu při současné ochraně EU, sdělovacími prostředky stále častěji veřejně probírána. Tato rizika byla také uznána v nedávných debatách v Evropském parlamentu[36]. Tvrdou realitou modernizace je, že nezbytné informační systémy a rovněž kapacita a nové dovednosti potřebné k uplatňování nových postupů a lepší analýzy rizik stále vyžadují značné investice do lidského i fyzického kapitálu. Ze strany EU je hlavní podpůrný mechanismus mobilizován koncepční prací v GŘ pro daně a celní unii a prostřednictvím programu Clo 2013[37]. V budoucnu budou muset být podpora obou nástrojů a financování ze strany EU posíleny a dále rozvíjeny v rámci navrženého programu FISCUS[38] s cílem zlepšit celkovou efektivitu celní unie. Bude také zapotřebí řešit strukturálnější otázky. Pro zajištění úplné a systematické analýzy stávajícího provozního modelu zadalo GŘ pro daně a celní unii studii podnikové architektury celní unie EU[39] . Kromě SWOT analýzy provozních struktur celní unie, která určila některá klíčová bolestivá místa, jež je třeba řešit, studie také zhodnotila řadu možností, jak zlepšit fungování celní unie. Tyto možnosti a jejich potenciální provádění a monitorování se prověřují a projednávají v prvé řadě mezi interními zúčastněnými stranami, Komisí a celními správami členských států. Současně s vnitřním strukturálním rozvojem bylo v rozsáhlých diskusích mezi správami členských států a Komisí zejména uznáno, že je zapotřebí věnovat ještě větší úsilí především dalšímu rozvoji konceptů a mechanismů řízení rizik celní unie a správy údajů, zlepšení schopnosti a pohotovosti celní unie reagovat na krize , jakož i budování lepší budoucí spolupráce s jinými orgány a mezinárodními partnery . Vyhlídky do budoucna: jak posílit výkonnost (jednotnost, účinnost A EFEKTIVITU) CELNÍ UNIE Strategické diskuse o oblastech, kterými je třeba se zabývat Vzhledem k pokroku dosaženému od roku 2008, budoucím rizikům a rovněž strukturálním obtížím vyplývajícím ze souvislostí při praktickém provádění řady opatření proběhla řada strategických diskusí mezi správami zaměřených na několik možných oblastí pro zajištění lepšího budoucího provádění. Projednávala se tato témata: Užší spolupráce celní unie jako celku Jak potvrdilo několik externích studií a hodnocení[40] týkajících se pracovních struktur celní unie, musí činitelé v celní unii[41] těsněji spolupracovat a inovovat, pokud jde o funkční mechanismy, zejména na provozní úrovni a v oblastech, kde je mimořádný nedostatek zdrojů (bezpečnost a ochrana, řízení rizik). Vyřešení některých nedostatků týkajících se zdrojů v těchto oblastech společně s vyšší podporou EU a sdružováním odborných zdrojů mezi členskými státy by mohlo umožnit nejen účinnější ochranu, ale také šíření nejmodernějších pracovních metod, které rovněž přispívají ke zmírňování administrativní zátěže a k usnadnění obchodu pro podniky jednající v souladu se zákonem. Stále užší spolupráce je motivována především možností snížení provozních nákladů a zvýšení efektivity na úrovni EU (úspory z rozsahu, zejména v oblasti IT). Užší spolupráce v oblasti odborné přípravy by měla být upřednostněna zejména v prioritních oblastech a tam, kde je „přispění člověka“ zvláště důležité pro jednotný výsledek v rámci celé EU. Snaha o součinnost s dalšími oblastmi politiky Z důvodu rostoucího počtu oblastí politiky a orgánů, kde dochází ke vzájemnému působení s celní prací, je zapotřebí přijmout strategický přístup, aby se zajistilo, že právní požadavky, pracovní metody a podnikové procesy do sebe vzájemně zapadají a vytvářejí součinnost a tam, kde je to možné, zároveň šetří náklady veřejných i soukromých zúčastněných stran. Kromě toho by obdobné nástroje a mechanismy spolupráce zvažované pro spolupráci mezi celními správami mohly být použity pro zlepšení spolupráce s jinými orgány, mimo jiné včetně statistických orgánů (neboť údaje celních správ o dovozu a vývozu jsou základním zdrojem údajů pro evropské statistiky obchodu), veterinárních orgánů, orgánů v oblasti rybolovu a orgánů dozoru nad trhem, jakož i různých dopravních orgánů. Zlepšování správy a pracovních metod Ve stále komplexnější a složitější celní unii je obecně zapotřebí mechanismy správy modernizovat a zlepšovat – přezkum by se měl zaměřit na určení bolestivých míst ve stávající komplexní struktuře koordinace a správy, a to jak v rámci institucí, tak mezi institucemi na úrovni EU. Pokud je koordinace v novém institucionálním prostředí rozptýlená a neúčinná, mělo by zlepšování správy zahrnovat provozní činnosti. Zlepšování správy může mít podobu nových pracovních metod na výchozí úrovni, jako je modelování obchodních procesů (BPM) a metodika obchodních případů, pro lepší posuzování dopadů jak strategických, tak provozních rozhodnutí. Na nižší úrovni by pevnější základ pro budoucí rozvoj iniciativ, pracovních metod a přidělování zdrojů mohlo poskytnout řízení procesů a měření výkonnosti procesů celní unie. Měření a zlepšování kvality výstupů a výsledků Zlepšování kvality výstupů a výsledků v celní unii EU vyžaduje zřízení systému pro měření, posuzování a určování slabých míst a zpoždění a (ve druhé fázi) řízení výkonnosti celní unie. GŘ pro daně a celní unii zřídilo projektovou skupinu odborníků členských států, která má vytvořit soudržný systém řízení výkonnosti v rámci celní unie. Další postup Na základě vývoje od roku 2008, nedávných studií a diskusí vyplynuly do budoucna tyto závěry: 1) Nadále platí strategické cíle celní unie stanovené v roce 2008. 2) Kromě postupu uplatněného již při provádění strategie celní unie je pro celní unii naprosto nezbytné, aby se vyvíjela těmito směry: - Širší strategický přístup ke spolupráci s jinými agenturami a mezinárodními partnery v oblastech ochrany, zdraví, bezpečnosti a životního prostředí. - Zlepšování a modernizace správy z hlediska struktur i pracovních metod, zejména směřováním vývoje k více podnikatelsky orientovanému přístupu k procesům celní unie. Kromě řešení struktur správy a institucionální otázky a racionalizace každodenního řízení by to znamenalo zavedení systematického používání solidních, standardizovaných pracovních metod pro lepší definování obchodních případů a detailní modelování obchodních procesů pro všechny iniciativy. Umožní to nejen předem lépe pochopit případnou proveditelnost, dopady a výsledky iniciativ, ale také lépe stanovit priority iniciativ a efektivněji využívat nedostatečné zdroje. - Sdílení a sdružování kapacit a potenciálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a Komisí s cílem zlepšit efektivitu, účinnost a jednotnost a dosáhnout úspor z rozsahu. Toho by mohlo být dosaženo posílením a zavedením nových mechanismů v rámci budoucího programu FISCUS. - Vymezení základu pro měření a posuzování výkonnosti (výsledků i výstupů), aby se zajistilo, že celní unie plní své cíle, a/nebo aby se určily zpoždění nebo nedostatky. Toto bude zvláště náročný úkol, neboť vyžaduje určení nebo vytvoření ukazatelů, které jsou relevantní na úrovni celní unie a které lze založit na dostupných, spolehlivých zdrojových údajích. [pic] [1] „Celní unie“ se v této zprávě vztahuje výlučně k celní unii a celnímu území EU, jak jsou vymezeny v kapitole 1 SFEU, s vyloučením celních unií s Tureckem, Andorrou a San Marinem. [2] Nařízení (ES) č. 450/2008 ze dne 23. dubna 2008, Úř. věst. L 145, 4.6.2008. [3] Rozhodnutí č. 70/2008/ES ze dne 15. ledna 2008, Úř. věst. L 23, 26.1.2008, s. 21. [4] Neformálně se označuje také jako „iniciativa elektronického celnictví“ a jejím cílem je vybudovat robustní komunikační řetězec mezi všemi celními orgány v EU, mezi celními a jinými veřejnými orgány zapojenými do obchodu se zbožím a mezi celními orgány a obchodníky. [5] Budoucí úloha celních orgánů – projekt. [6] TAXUD/1434/2007. [7] KOM(2008) 169 v konečném znění. [8] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. června 2008 o čtyřicátém výročí celní unie. Úř. věst. C 286, 27.11.2009, s. 20. [9] Prováděcí plán iniciativy FCI, TAXUD / 379996/2009_rev2. [10] Strategie Evropa 2020 a Akt o jednotném trhu. [11] Stockholmský program. [12] Dopad se jednoznačně projevil koncem roku 2008 a začátkem roku 2009 v míře běžných postupů, nikoli však v míře zjednodušených prohlášení (v obou případech měřeno na úrovni položky (artiklu)). Z celního hlediska neexistuje žádné jednoznačné vysvětlení tohoto jevu, ale je možné, že obchodní modely velkých, pravidelně obchodujících společností (těch, které uplatňují zjednodušené postupy) byly krizí ve skutečnosti ovlivněny méně než obchod obecně. [13] Více informací o systému je uvedeno níže. [14] Jak u běžných, tak zjednodušených postupů. [15] Přechod z papírových vývozních celních prohlášení na elektronická začal v roce 2008. [16] Nařízení (EHS) č. 2913/92 bylo změněno nařízením (ES) č. 648/2005 a nařízení (EHS) č. 2454/93 bylo změněno nařízením (ES) č. 1875/2006. [17] Všechny tyto transevropské informační systémy, ačkoli vycházejí z 27 vnitrostátních systémů, v rámci nichž vznikly, jsou schopny vzájemně spolupracovat díky vysoké míře harmonizace a rovněž díky pravidlům propojení zakotveným v systémech. [18] Další vývoj v oblasti IT v EU konkrétně pro účely boje proti podvodům dosažený úřadem OLAF je uveden v oddíle 3.5 níže. [19] Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora 1/2010 o účelnosti kontrol pro zjednodušené celní postupy pro dovoz. [20] Obecně udržování a případné zlepšování kontroly řádného výběru cel celními správami zůstává klíčovým cílem, kterým je třeba se zabývat při veškerém budoucím provádění právních předpisů a iniciativ, jako je například rozvoj řízení rizik a zavádění systémového přístupu k celním kontrolám. [21] KOM(2010) 673 zahrnující v rámci cíle 4 opatření č. 4: Zlepšit spolupráci mezi agenturami na vnitrostátní úrovni . [22] V případě Norska a Švýcarska je vzájemné uznávání oprávněných hospodářských subjektů součástí širší dohody týkající se zejména celně-bezpečnostních opatření. [23] TAXUD/359494/2011. [24] Očekávaný zájem obchodníků nevychází z velikosti nebo zeměpisného umístění, ale spíše z charakteristik souvisejících s kvalitou (např. kvalita řízení dodavatelského řetězce a účetních systémů) a potřebou služeb (např. relativní důležitost mezinárodního obchodu pro obrat společnosti). Pro malé a střední podniky s určitým profilem (např. s relativně vysokým počtem celních prohlášení) může být tento koncept stejně zajímavý jako pro některé velké nadnárodní společnosti. [25] Usnesení Rady ze dne 16. března 2009 o akčním plánu v celní oblasti pro boj proti porušování práv duševního vlastnictví pro období let 2009 až 2012. [26] Akční plán EU bude sice hodnocen až příští rok, ale již nyní je považován za velmi užitečný pro řízení společného vývoje jak na úrovni EU, tak na vnitrostátních úrovních. [27] KOM(2011) 285. [28] Byla například vytvořena skupina odborníků pro řešení velmi složitého problému, který představují malé zásilky zboží porušujícího práva duševního vlastnictví zasílané poštou v důsledku prodeje přes internet. [29] Úř. věst. L 82, 22.3.1997, s. 1. [30] Nařízení (EU) č. 766/2008, Úř. věst. L 218, 13.8.2008, s. 48. [31] FIDE umožňuje vnitrostátním orgánům odpovědným za celní vyšetřování zjistit, které příslušné orgány jiných členských států vedou nebo vedly vyšetřování týchž osob nebo podniků, za účelem koordinace vyšetřování. [32] Článek 6 nařízení (ES) č. 1889/2005 (Úř. věst. L 309, 25.11.2005, s. 9–12). [33] KOM(2011) 293. [34] KOM(2011) 376. [35] SEK(2011) 791. [36] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 1. prosince 2011 o modernizaci cel (2011/2083(INI)); P7_TA(2011)0546. [37] Rozhodnutí č. 624/2007/ES ze dne 23. května 2007, kterým se zavádí akční program pro oblast cel ve Společenství (Clo 2013). [38] KOM(2011) 706. [39] Budoucí podniková architektura pro celní unii a model spolupráce v oblasti zdanění v Evropě (květen 2011). TAXUD D(2010) 433216. [40] Studie podnikové architektury celní unie (2011); hodnocení programu Clo 2003 v polovině období (2011). [41] Vztahuje se ke správám členských států a ke Komisi.