ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování /* COM/2015/035 final */





1. ÚVOD Mechanismus pro spolupráci a ověřování (MSO) byl vytvořen při přistoupení Rumunska k Evropské unii v roce 2007.[1] Bylo dohodnuto, že je třeba vyvinout další úsilí v klíčových oblastech s cílem řešit nedostatky v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci. Od té doby zprávy MSO mapovaly pokrok Rumunska a zvláštními doporučeními se snažily pomoci zacílit úsilí rumunských orgánů. MSO hraje důležitou úlohu při upevňování právního státu v Rumunsku jako klíčového aspektu evropské integrace. Sledování práce rumunských orgánů a spolupráce s nimi za účelem podpory reformy mají konkrétní dopad na tempo a rozsah reformy. Závěry Komise a metodologie MSO se soustavně těšily silné podpoře Rady[2] a využívaly spolupráci a přispění mnoha členských států. Tato zpráva shrnuje opatření přijatá během uplynulého roku a doporučuje další opatření. Je výsledkem pečlivého analytického postupu ze strany Komise, který vycházel z příspěvků rumunských orgánů, občanské společnosti a dalších zúčastněných stran. Komise využívala zvláštní podporu odborníků z řad soudců a státních zástupců v jiných členských státech, kteří poskytli hledisko osoby vykonávající danou profesi. Kvalita informací poskytovaných rumunskými orgány se v průběhu času výrazně zlepšila – což samo o sobě zajímavě odráží pokrok v oblasti řízení reformního procesu. Zpráva MSO za rok 2014 konstatovala pokrok v mnoha oblastech a vyzdvihla výsledky klíčových protikorupčních institucí jako významný krok směrem k předvedení udržitelnosti. Zároveň konstatovala, že politické útoky na základy reformy ukázaly, že neexistuje konsensus ohledně plnění cílů MSO. Tato zpráva se věnuje oběma trendům a jejím účelem je zhodnotit, do jaké míry se reformy ujaly. Význam MSO byl podložen průzkumem veřejného mínění samotných Rumunů. Průzkum Eurobarometru provedený na podzim roku 2014 ukázal silný konsenzus v rumunské společnosti v názoru, že reforma soudnictví a boj proti korupci jsou pro Rumunsko významnými problémy. Výsledky rovněž ukázaly významný nárůst v počtu těch, kdo vidí zlepšení v posledních letech, a určitou důvěru, že tento trend bude pokračovat. Úloha EU při řešení těchto otázek a pokračování v činnosti EU, dokud Rumunsko nedosáhne standard srovnatelný s ostatními členskými státy, se těší jasné podpoře.[3] Konzistentnost zaznamenaných výsledků je jedním z klíčových způsobů, jak prokázat, že cíle MSO se daří trvale naplňovat, což je jeden z důkazů, že mechanismus jako MSO už není nutný. Komise tomuto aspektu věnovala tento rok ve svém monitoringu zvláštní pozornost. Vytváření silných a trvalých institucí je rovněž významným činitelem při zaměření prostředků EU na podporu cílů MSO, a to též efektivním stanovením priorit politiky soudržnosti v rámci tématického cíle pro zvýšení kapacity institucí a efektivity orgánů veřejné moci. S konzistentnějším ztotožněním a účinnějším stanovením priorit může Rumunsko během nadcházejícího roku spolupracovat s partnery EU[4] na zachování dynamiky reformy. 2. STAV REFORMNÍHO PROCESU V RUMUNSKU 2.1 Nezávislost soudnictví Jmenování Rizika politického vměšování při jmenování vyšších úředníků byla jedním z hlavních důvodů znepokojení ohledně nezávislosti soudnictví. Zprávy MSO zdůraznily význam transparentních postupů výběru založených na zásluhách.[5] V roce 2014 nebylo třeba jmenovat žádné soudce ani státní zástupce na nejvyšší úrovni. Významná zkouška přichází nyní se jmenováním nového nejvyššího státního zástupce v Ředitelství pro vyšetřování organizovaného zločinu a terorismu (Directorate for Investigation of Organised Crime and Terrorism – DIICOT) v důsledku listopadové rezignace nejvyšší státní zástupkyně.[6] Tento proces zahrnuje silný politický prvek vzhledem k úloze, která přísluší ministru spravedlnosti.[7] Vrchní rada soudců a státních zástupců vypracovává novelu zákona, aby se toto změnilo a aby se jmenování státních zástupců uvedlo do souladu s postupy používanými pro soudce podle pokynů Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátské komise):[8] pokud by se v této novelizaci mělo postupovat dále, bylo by dalším krokem, že vláda toto navrhne parlamentu. Rok 2015 skýtá významnou příležitost k tomu, aby se Rumunsko v plném rozsahu zavázalo k jmenováním založeným na zásluhách, ještě včas pro řadu významných postupů pro jmenování do vyšších funkcí v soudnictví, jež jsou v roce 2016 očekávány.[9] Respekt vůči soudcům a soudnímu řízení Předchozí zprávy MSO konstatovaly hojný výskyt politicky motivovaných útoků ve sdělovacích prostředcích namířených proti soudcům a státním zástupcům[10]. Přestože útoky nedoznaly takového rozsahu jako v předchozích letech (zejména v roce 2012), představovala tato otázka i v roce 2014 problém, často spojený s korupčními kauzami zahrnujícími vlivné veřejné osobnosti. Příklady uvedené ve zprávě Vrchní rady soudců a státních zástupců zahrnovaly případy, kdy média informovala prokazatelně nepravdivě nebo nařkla soudce (nebo jejich rodinné příslušníky) z korupce. Existovaly i případy, kdy se ústavnímu soudu dostalo silné kritiky od některých veřejných činitelů[11]. Jedním z úkolů MSO je zaručit nezávislost soudnictví. Od roku 2012 má Vrchní rada soudců a státních zástupců zaveden postup zahrnující soudní inspekci za účelem hájení nezávislosti soudnictví a profesní pověsti, nezávislosti a nestrannost soudců. Počet žádostí, aby Vrchní rada soudců a státních zástupců použila tento postup, v roce 2014 oproti roku 2013 vzrostl, ačkoli to by mohlo být připsáno větší důvěryhodnosti systému, a nikoli nárůstu problémů. I přes tento nárůst se soudní inspekci podařilo zkrátit dobu potřebnou pro vyšetřování, což umožnilo Vrchní radě soudců a státních zástupců reagovat rychleji na útoky, a to i v rámci jednoho nebo dvou dnů. To poskytlo možnost účinnějšího vyvrácení tvrzení. Při veškerém uznání přínosů postupu stanoveného Vrchní radou soudců a státních zástupců zaznamenali nevládní organizace a zástupci organizací soudců a státních zástupců, že je obtížné zajistit odpovídající publicitu prohlášením Vrchní rady soudců a státních zástupců na rozdíl od původního nařčení. Objevily se výzvy, aby Národní audiovizuální rada hrála aktivnější úlohu při postihování sdělovacích prostředků za porušení profesní etiky. Soudní orgány postupovaly aktivněji a učinily kroky ke zlepšení informovanosti sdělovacích prostředků o vývoji v soudním systému[12]. Faktem však zůstává, že, jak se zdá, neexistují dohodnuté hranice, které by vymezovaly, kdy politická opatření zasahují do soudnictví a soudních rozhodnutí, natož pak sankce za překročení těchto limitů. Zpráva MSO za rok 2014 obsahovala doporučení „zajistit, aby kodex chování poslanců parlamentu obsahoval jednoznačná ustanovení, aby poslanci a parlamentní procedura ctili nezávislost soudnictví“[13]. Ustanovení tohoto druhu nejsou do kodexu zahrnuta (viz opakované doporučení níže). Ústavní soud a respekt k soudním rozhodnutím Ústavní soud (CCR) hrál významnou úlohu v podpoře rovnováhy pravomocí a dodržování základních práv v Rumunsku, jakož i v řešení problémů, které soudní proces nevyřešil. Po vstupu v platnost nového trestního zákoníku a zákona o trestním řízení vyřešila rozhodnutí CCR hlavní úskalí. Další důležitý příklad se týkal zákona o neslučitelnosti funkcí, kterým se vyřešil problém způsobující nesrovnalosti v soudních rozsudcích[14]. Některá rozhodnutí CCR představovala pro soudní systém výzvu a vyžadovala přizpůsobení pracovních metod. Jiná vyžadovala naléhavou novelu právních předpisů. Reakce soudních orgánů i ministerstva spravedlnosti respektovala požadovanou lhůtu. Existují nicméně jasné příklady, kdy se parlament bezprostředně nezohlednil rozhodnutí ústavního soudu týkající se právních předpisů nebo práv a povinností poslanců parlamentu[15]. Pokud jde o dodržování soudních rozhodnutí z obecnějšího pohledu, ze strany soudního systému je patrné rostoucí uznání a ochota podnikat kroky k zajištění toho, aby byla soudní rozhodnutí dodržována. Přetrvávají však významné problémy[16] a podniky i nevládní organizace poukázaly na nerespektování soudních rozhodnutí ze strany orgánů veřejné moci, od nichž by bylo možno očekávat, že půjdou příkladem. Ústava Začátkem roku 2014 pokročily debaty o revizi ústavy, v únoru 2014 byla předložena předloha novely. Mnohé z navržených změn označil ústavní soud ve svém nálezu za protiústavní; souběžně s tím upozornila na několik vážných problémů Benátská komise[17]. Pokud bude práce pokračovat, bylo by to příležitostí pro neotřelý pohled na otázku, jak by se ústavy dalo využít pro trvalé utvrzení nezávislosti soudnictví. Proces revize ústavy je relevantní pro MSO (mechanismus spolupráce a ověřování), neboť některé změny se dotýkají soudnictví a fungování Vrchní rady soudců a státních zástupců. Neustále přerušovaný proces („stop-start“) byl dosud kritizován za nedostatek transparentnosti, a to vzhledem k časovému rámci i konzultačnímu procesu. Zapojení Benátské komise však pomohlo zaměřit tento proces a plná účast klíčových institucí jako Vrchní rada soudců a státních zástupců by pomohla zvýšit důvěru v to, že případné změny plně zohlední nezávislost soudnictví. Minulé zprávy MSO se dotkly využívání mimořádných nařízení vlády (Government Emergency Ordinances – GEO) jako součásti legislativního systému, v jehož rámci je třeba pokročit v právních předpisech v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci[18]. Byly zjištěny dva problémy, a to i v rámci jednání s ústavním soudem. Jedním je časté využívání GEO, což omezuje příležitosti pro konzultace a způsobuje nedostatek právní jasnosti – s důsledky pro sjednocení judikatury a praxe[19]. Druhým je možnost napadnout GEO. Využívání GEO může napadnout veřejný ochránce práv. Minulé zprávy MSO konstatovaly význam této funkce z hlediska vyváženosti pravomocí a kvality legislativního procesu. Současný veřejný ochránce práv, který byl zvolen v dubnu s podporou pouze jediné strany[20], vyjádřil názor, že veřejný ochránce práv by se neměl angažovat v otázkách, které se týkají rovnováhy pravomocí mezi orgány státní správy, a že by se měl zaměřit především na problematiku individuálních práv. Je sice pochopitelné, že veřejný ochránce práv disponuje prostorem pro uvážení ohledně použití své pravomoci obrátit se v rané fázi na ústavní soud ohledně ústavnosti mimořádných nařízení, tímto sebeomezením však skutečně vzniká mezera, která v současném institucionálním uspořádání Rumunska nemůže být vyplněna jinými aktéry[21]. 2.2 Reforma soudnictví[22] Nové zákoníky Předchozí zprávy MSO zdůrazňovaly význam nových právních zákoníků pro modernizaci rumunského soudního systému[23]. Zavádění nového trestního zákoníku a trestního řádu v únoru 2014 představovalo velký krok a zkoušku soudního systému co do schopnosti přizpůsobit se. Tato změna byla úspěšně završena, přičemž hlavní instituce spolu úspěšně spolupracují: ministerstvo spravedlnosti, Nejvyšší kasační a trestní soud, Vrchní rada soudců a státních zástupců, státní zastupitelství a Státní ústav soudců a státních zástupců. Rumunští soudci a státní zástupci prokázali, že jsou s to přizpůsobit se novým zákoníkům bez přerušení činnosti. Některá inovační opatření, např. možnost uzavírat dohody o vině a trestu, zřejmě již jsou účelně využívány. Vynořily se některé složité otázky týkající se přechodného období. V četných případech byla nalezena řešení, např. uplatňování zásady, že musí být použit nejpříznivější zákon. Pro některé otázky přijala vláda změny prostřednictvím mimořádných nařízení. U jiných otázek byly předloženy legislativní návrhy, avšak zákonodárné (parlamentní) postupy dosud nebyly ukončeny. Bude také zapotřebí provést další přizpůsobení v návaznosti na rozsudky ústavního soudu. Soudní dvůr například v prosinci rozhodl, že některá ustanovení zákoníků týkající se soudní kontroly a přípravných senátů jsou protiústavní[24]. U soudní kontroly zajistilo ministerstvo spravedlnosti kontinuitu v rámci přijatelné lhůty. U přípravných komor začaly ihned Nejvyšší kasační a trestní soud a Vrchní rada soudců a státních zástupců pracovat na praktických řešeních, která umožní přítomnost obhájců. Dalším praktickým problémem bude nastolen vstupem v platnost odložených ustanovení občanského zákoníku v roce 2016. Existují však důkazy, že občanský zákoník a občanský soudní řád uspěly v některých ze svých cílů, zejména se snížením délky soudních řízení (v průměru přibližně jeden rok a šest měsíců). Podobné hodnocení dopadu trestního zákoníku a trestního řádu se očekává v únoru 2015. Strategie rozvoje soudnictví na období let 2015 až 2020 Strategie rozvoje soudnictví na období let 2015 až 2020, kterou předložilo ministerstvo spravedlnosti, byla vládou schválena dne 23. prosince 2014. Tento dokument vychází do značné míry z doporučení MSO, jakož i ze studií vypracovaných ve spolupráci se Světovou bankou, zejména ze studie Functional Analysis of the Romanian judiciary (Funkční analýza rumunského systému soudnictví).[25] [26] Na základě řady základních zásad právního státu strategie vymezuje cíle pro další reformu v období 2015 až 2020 za účelem zefektivnění soudnictví a odpovědnějšího soudnictví a zvýšení jeho kvality. Strategie a její akční plán by měly rovněž být základem pro stanovení priorit pro financování EU v oblasti soudnictví. Postup schvalování dokumentu byl pomalý, neboť první předloha byla hotova již v září 2013. Konzultace se uskutečnila na podzim a strategie a její akční plán by měly být finalizovány do dubna 2015. Zkušenosti ukazují, že taková strategie těží z širokého ztotožnění a zapojení ze strany hlavních aktérů. Vrchní rada soudců a státních zástupců však, zdá se, pracuje především souběžně na různých projektech. Rozpočet a lidské zdroje Navzdory tlakům na veřejné finance zajistil ministr spravedlnosti značné zvýšení financování pro usnadnění reformy. V roce 2014 byl rozpočet zvýšen o 4 % a plánovaný rozpočet na rok 2015 zahrnuje další zvýšení. To pomáhá financovat nové funkce na soudech a v úřadech státních zastupitelství, včetně 200 nových pomocných funkcí na soudech a v úřadech státních zastupitelství. Národní škola pro vzdělávání státních úředníků, Národní ústav soudců a státních zástupců a Vrchní rada soudců a státních zástupců zorganizovaly školení a výběrová řízení na nová pracovní místa, jež byla rychle obsazena. Zjištěné budoucí potřeby zahrnují větší počet soudních úředníků, modernizaci vybavení výpočetní technikou a rekonstrukci soudních budov, jakož i podporu klíčových institucí, např. soudní inspekce a Národní školy pro vzdělávání státních úředníků. Očekává se, že finanční prostředky EU budou hrát významnou úlohu při podpoře konkrétních projektů v souvislosti s reformou. Efektivita soudnictví Opakujícím se problémem v rámci soudnictví je vysoká pracovní zátěž. To má dopad na kvalitu soudního rozhodnutí a uživatelskou přívětivost systému soudnictví. Ministerstvo spravedlnosti a Vrchní rada soudců a státních zástupců předložily několik legislativních návrhů na řešení problému pracovní zátěže. Jeden právní předpis (který přijal parlament ve zkráceném řízení v říjnu 2014) vyřešil duplicitu při výkonu soudních rozhodnutí a podle odhadů odlehčil agendu občanskoprávních soudů o zhruba 300 000 případů. Ukázalo se, že obtížnější je najít konsensus ohledně zavírání malých soudů, a zákon, který měl poskytnout větší volnost při rozdělování úloh soudců a soudních úředníků, se zřejmě dostal do slepé uličky. Jako cesta vpřed byla navržena nápaditá řešení, třeba mobilní soudy nebo rozbitím souběžnosti mezi soudy a státními zastupitelstvími. V květnu Vrchní rada soudců a státních zástupců zřídila pracovní skupinu, která má definovat, jak měřit, analyzovat a zlepšovat výkonnost všech soudů. To se zdá být důležitým krokem z hlediska poskytnutí nástrojů pro řízení výkonnosti systému soudnictví, zejména v kontextu celkové strategie soudnictví. Mohlo by být užitečné zahrnout do něj měření toho, jak systém soudnictví zajistil následná opatření pro výkon svých rozhodnutí. Vrchní rada soudců a státních zástupců nadále postihuje profesní pochybení a kázeňské přestupky soudců a státních zástupců. Soudní inspekce se nyní ustavila jako hlavní orgán pro vyšetřování kázeňských přestupků. Počet kázeňských opatření se v roce 2014 zvýšil oproti roku 2013 a rozhodování bylo rychlejší. Některé průzkumy veřejného mínění ukázaly zvýšenou důvěru veřejnosti v systém soudnictví v Rumunsku, zejména v orgány zabývající se stíháním velké korupce[27]. To je důležité uznání pokroku, se kterým se ale pojí zvýšená očekávání. Právníci, podnikatelé a nevládní organizace stále hlásí obtíže ve vztazích se soudy. Jednotnost judikatury Dalším důležitým prvkem reformy soudnictví je jednotnost judikatury. Nejvyšší kasační a trestní soud stále více využívá institut řízení o předběžné otázce a opravné prostředky v zájmu sjednocení judikatury. Nadále také činí opatření ke zlepšení šíření informací o soudních rozsudcích. Podobné praktické kroky byly ve větší míře zaznamenány v oblasti státního zastupitelství a vedení soudů. K jednotné praxi přispívají rovněž tématické kontroly, které provádí soudní inspekce. Navzdory těmto úsilím přetrvává na cestě ke konzistentnosti řada překážek. Stále se nezdá být jasná odpovědnost soudců a státních zástupců, pokud se rozhodnou odchýlit se od zavedené praxe nebo judikatury: Vrchní rada soudců a státních zástupců musela dát jasně najevo, že nezávislost soudnictví nemůže být výmluvou pro praxi nesměřující ke sjednocení. Existuje rovněž odpovědnost na straně veřejné správy, pokud jde o akceptaci rozhodnutí u opakujících se problémů. To by omezilo počet soudních případů a posílit právní jistotu, takže by již nedocházelo k protichůdným rozhodnutím o stejných otázkách. Bylo dosaženo pokroku v oblasti zveřejňování soudních rozhodnutí. Ministerstvo spravedlnosti dokončilo projekt (financovaný z prostředků EU) portálu pro konsolidaci stávajících právních předpisů.[28] Nejvyšší kasační a trestní soud má úctyhodné internetové stránky. Vrchní rada soudců a státních zástupců rovněž podepsala partnerství pro organizaci zveřejňování judikatury, a to od srpna 2015. 2.3 Bezúhonnost Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti (ANI) a Národní rada pro prověřování bezúhonnosti (NIC) V roce 2014 Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti (ANI) nadále zpracovával velký počet případů[29]. Vysoké procento (70 %) rozhodnutí ANI o případech neslučitelnosti funkcí a střetu zájmů bývá soudně napadeno, ale přibližně 90 % z těchto případů bylo soudy potvrzeno. Výklady zákona ANI byly potvrzeny ústavním soudem i Nejvyšším kasačním a trestním soudem. Proto jej lze považovat za orgán konající na solidním právním základě. V roce 2014 Nejvyšší kasační a trestní soud rovněž pomohl nalézt způsoby, jak urychlit řízení v případech neslučitelnosti funkcí, a to i přes pracovní zátěž jiné povahy. To pomohlo zajistit právní jistotu a zlepšit odrazující účinek právních předpisů o bezúhonnosti. Avšak zatímco hranice mezi nezávislostí soudů a jejich nekonzistentností představuje citlivou oblast, tento rok se vyskytlo několik příkladů protichůdných rozhodnutí různých soudů (dokonce na úrovni odvolacího soudu), které přitom podaly různý právní výklad. To zahrnovalo výklady, jež se odchylovaly od výkladu samotného Nejvyššího kasačního a trestního soudu[30]. Má se za to, že opatření navazující na rozhodnutí ANI se zlepšují. Stále však existují případy, kdy neprovedení rozhodnutí donutilo úřad ANI zaslat spis státnímu zastupitelství (neprovedení pravomocného rozhodnutí je trestným činem) nebo uložit pokuty[31]. To implikuje, jak se zdá, nízkou úroveň porozumění ze strany veřejnosti, pokud jde o pravidla o neslučitelnosti jako prostředek k předcházení střetu zájmů. Názorně to dokládá vysoký počet volených činitelů, u kterých byla zjištěna neslučitelnost funkcí[32]. Jelikož judikatura posiluje rozpoznání, že rozhodnutí o neslučitelnost funkcí musejí být vykonána, mohla by být rovněž využita jiná opatření k zajištění toho, aby byla tato pravidla obecně známa. Z hlediska personálního a rozpočtového byla situace úřadu ANI v roce 2014 stabilní. Úřad ANI zabezpečil prostředky potřebné k podniknutí významného nového projektu v roce 2015. IT systém „Prevent“ pro předběžnou kontrolu střetu zájmů při zadávání veřejných zakázek bude plně dokončen v polovině roku 2015 a měl by především přinést významné přínosy z hlediska zabránění střetu zájmů. Systém se bude vztahovat na zakázky s účastí fondů EU i na zakázky financované ze zdrojů vnitrostátních. Nezbytný prováděcí zákon by měl být přijat na jaře roku 2015, po provedení konzultací. Národní rada pro prověřování bezúhonnosti (NIC) nadále plnila svou úlohu jakožto orgán dozoru, zejména tím, že veřejně intervenovala, případně i před parlamentem[33]. Mandát stávající rady NIC vypršel v listopadu 2014. Postup pro jmenování nové rady NIC byl předmětem řady rozepří, včetně jmenování (v první fázi) uchazečů, proti nimž bylo vedeno řízení ANI, což vedlo k pochybnostem ohledně plného odhodlání orgánů podporovat úřady zabývající se bezúhonností a napovídalo, že obecně chybí dostatečné povědomí o cíli bezúhonnosti. Rámec pro prověřování bezúhonnosti: parlament Stabilita právního rámce pro bezúhonnost zůstává problematická. V parlamentu došlo k pokusům o změnu některých prvků právního rámce. Ačkoli žádný z těchto novelizačních pokusů nebyl uzákoněn, neexistuje důkaz, že byly předem posouzeny důsledky pro neslučitelnost funkcí nebo korupční rizika, a úřad ANI nebyl konzultován[34]. Zvláštní problém představují pravidla o neslučitelnosti funkcí, jimiž jsou dotčeny místní volené orgány, např. starostové, vzhledem k jejich klíčové úloze při zadávání veřejných zakázek. I když stojí za zmínku, že se neopakovala situace z parlamentního hlasování v prosinci 2013[35], přetrvává silný pocit, že v parlamentu není konsensus ve prospěch kogentních právních předpisů o bezúhonnosti. Předchozí plán kodifikovat všechna pravidla pro prověřování bezúhonnosti, který by pomohl zlepšit jejich soudržnost a jasnost, byla pozastaven, a to kvůli obavám, že legislativní proces by rozmělnil stávající pravidla. Toto je promarněnou příležitostí odstranit veškerá rizika dvojznačnosti v pravidlech. Rovněž bude důležité definitivně zakotvit do právních předpisů rozhodnutí ústavního soudu z roku 2014, jimiž byla potvrzena ústavnost ustanovení o neslučitelnosti funkcí[36]. Opatření parlamentu navazující na rozhodnutí úřadu ANI (pokud byla potvrzena soudem) zůstávají nekonzistentní navzdory nadějím, že reformy přinesou větší automatičnost. V jednom typickém případě bylo řešení nalezeno až po senátorově rezignaci. V jiném případě trvalo sněmovně přijetí rozhodnutí mnoho měsíců, i přes argumenty, že podle nynějších pravidel se pravomocné rozhodnutí respektuje automaticky[37]. Rozhodnutí v parlamentu se očekává v novém případu poslance, u něhož byla zjištěna neslučitelnost funkcí. 2.4 Boj proti korupci Boj proti velké korupci V nedávných zprávách MSO[38] se dalo poukázat na rostoucí počet přesvědčivých výsledků v oblasti účinného boje proti případů velké korupce; běží o trend, který byl v roce 2014 potvrzen. Platí to pro trestní stíhání vedené Národním protikorupčním ředitelstvím[39] i pro trestní stíhání ve fázi soudního řízení ze strany Nejvyššího kasačního a trestního soudu[40]. To je však také potvrzením, že v oblasti korupce nadále spočívá hlavní problém[41]. [42] Činnost Národního protikorupčního ředitelství v roce 2014 zahrnovala širokou škálu případů velké korupce ve všech oblastech veřejných funkcí a týkajících se veřejných činitelů z různých politických stran. Sdělená obvinění a probíhající šetření se týkala úřadujících i bývalých ministrů, poslanců parlamentu, starostů, soudců a vyšších státních zástupců. Nejvyšší kasační a trestní soud jako soud v konečném stupni odsoudil též bývalého předsedu vlády, bývalé ministry, poslance parlamentu, starosty, soudce či státní zástupce. Na úrovni odvolacího soudu byla ukončena řízení v jiných důležitých případech, do nichž byli zapojeni významní podnikatelé. To však nic nemění na tom, že v případech korupce je většina vynesených trestů podmíněných (ačkoliv je to méně výrazné na úrovni Nejvyššího kasačního a trestního soudu). Po většinu roku 2014 se Národnímu protikorupčnímu ředitelství málo dařilo přesvědčit parlament, aby vyhověl žádostem Národního protikorupčního ředitelství o zrušení imunity poslanců parlamentu, a umožnil tak zahájení vyšetřování a předběžné zadržení. Tento trend se, jak se zdá, změnil koncem roku 2014, kdy parlament zbavil imunity několik poslanců vyšetřovaných Národním protikorupčním ředitelstvím ve velkém korupčním případu. Zdá se, že reakce parlamentu na žádosti Národního protikorupčního ředitelství jsou svévolné a postrádají objektivní kritéria. Naproti tomu všem žádostem o zrušení imunity ministrů, jež byly zaslány rumunskému prezidentovi, bylo vyhověno[43]. Nebyla nicméně vytvořena jasná pravidla pro následné kroky k doporučení MSO, aby se zajistilo rychlé uplatňování ústavních pravidel o pozastavení výkonu ministerské funkce při obvinění a pozastavil se mandát poslancům, vůči nimž bylo vyneseno rozhodnutí konstatující porušení bezúhonnosti nebo kteří byli odsouzeni za korupci[44]. To, že ministři setrvávají v úřadě po obvinění z trestného činu a že poslanci parlamentu s pravomocně odsouzení za korupci zůstávají ve funkci, nastoluje širší otázky o postojích vůči korupci v rumunském politickém prostředí. Zamítnutí zákona o amnestii parlamentem v listopadu 2014 vyslalo pozitivní signál, neboť parlament se postavil proti zákonu, který by fakticky vedl k osvobození osob odsouzených za trestné činy korupce. Nicméně to, že pouze týden po tomto hlasování parlamentem znovu obcházela myšlenka na novou předlohu zákona o kolektivní amnestii, naznačuje, že debata na dané téma není uzavřena. Nárůst počtu případů, v nichž bylo konáno, se rovněž týká případů korupce soudců a státních zástupců, která je považována za obzvláště rozkladnou formu korupce[45]. Podle Národního protikorupčního ředitelství tato vysoká hodnota neodráží nárůst korumpování soudců a státních zástupců (přestože rozsah tohoto jevu je důvodem znepokojení), ale zvýšení počtu signálů z řad veřejnosti[46]. Tyto případy bývají složité, proto byla pro tento úkol zřízena zvláštní jednotka v rámci Národního protikorupčního ředitelství. Boj proti korupci na všech úrovních V posledních letech se ve zprávách MSO uvádělo, že je obtížné určit konkrétní výsledky v boji proti korupci v celé společnosti. V roce 2014 byly nicméně zaznamenány určité známky pokroku. Státní zastupitelství učinilo řadu konkrétních kroků ke zlepšení výsledků stíhání v této oblasti[47]. Generální ředitelství pro boj proti korupci (DAG) nadále hrálo, při podpoře trestního stíhání (na úrovni Národního protikorupčního ředitelství i generálního státního zastupitelství) i jako interní protikorupční orgán v rámci ministerstva vnitra, významnou úlohu – přestože plány na rozšíření jeho pravomoci na jiná ministerstva byly, jak se zdá, zablokovány. Počet soudních rozhodnutí v případech korupce v roce 2014 nicméně poklesl, a skutečnost, že 80 % odsouzených osob obdrží podmíněný trest, znamená i nadále vysoký podíl. Národní protikorupční strategie na období let 2012 až 2015[48] se stala důležitým rámcem pro veřejnou správu. Na úrovni místních správ se v roce 2014 uskutečnilo druhé kolo hodnocení, jež bylo založeno na vzájemném hodnocení. Toto pojetí vychází z postupů GRECO a OECD. Instituce, které se podílejí na národní protikorupční strategii, se zavazují dodržovat soubor 13 právně závazných preventivních opatření a podstupovat vzájemné hodnocení. Tato činnost je také podporována konkrétními preventivními projekty, jež vedou nevládní organizace s podporou finančních prostředků EU (zejména na ministerstvu zdravotnictví a ministerstvu pro místní rozvoj). Třebaže tato práce nadále není dostatečně ucelená a obtížně se natrvalo ujímá v orgánech státní správy, jež se potýkají s omezenými zdroji, existuje řada konkrétních úspěchů. Klíčovými oblastmi pro činnost jsou posouzení rizika a interní kontroly. Některé nedávné případy ukázaly rozsáhlé případy úplatkářství, které bývaly mohly být zjištěny dříve pečlivou kontrolou záznamů, ale při nichž bylo třeba spolehnout se na signály z řad veřejnosti[49]. V době tlaku na veřejné výdaje by se očekávalo zaměření na oblasti daní a výdajů, v nichž běží o velké částky. Lze rovněž čerpat poučení, pokud jde o to, kdo musí podat majetkové přiznání a jak se tato přiznání kontrolují. Pokud jde o zpětné získání aktiv, a zejména o náhradu škody, rumunské orgány uznávají, že systém je třeba zdokonalit. I když jedním z problémů v této oblasti je potřeba zlepšit shromažďování údajů, odhaduje se, že míra zpětného získání neoprávněně vyplacených částek zajištěného Národním úřadem daňové správy (ANAF) při výkonu soudních rozhodnutí činí pouze 5 až 15 % aktiv, která jsou předmětem soudního příkazu. To snižuje odrazující účinek sankcí, navíc to činí ztrátu oběti trvalou (v případech korupce bývá obětí často stát); běží o další příklad neprovedení rozhodnutí soudu. Rozhodnutí ministerstva spravedlnosti zřídit novou agenturu zabývající se správou zabavených aktiv je příležitostí ke zlepšení této situace. Postupy zadávání veřejných zakázek, zejména na místní úrovni, jsou nadále vystaveny korupci a střetu zájmů, což všeobecně uznávají rumunské orgány pro prověřování bezúhonnosti i rumunské orgány pro prosazování práva. To má důsledky pro čerpání prostředků EU. Je však také pravda, že existují mnohé další faktory, včetně správní kapacity veřejných zadavatelů, nestability a roztříštěnosti právního rámce a kvality hospodářské soutěže při zadávání veřejných zakázek. Obnovený strukturovaný dialog mezi Evropskou komisí a Rumunskem v souvislosti s prováděním nových směrnic o zadávání veřejných zakázek a předběžnými podmínkami pro využívání evropských strukturálních a investičních fondů by měl pomoci zjistit nedostatky, včetně oblasti s rizikem výskytu korupce a střetu zájmů. Předběžné kontroly zadávání veřejných zakázek koncipované Národním úřadem pro otázky prověřování bezúhonnosti se jeví jako krok správným směrem, ale budou muset být doprovázeny dalšími opatřeními, aby se minimalizoval prostor pro střet zájmů, zvýhodňování, podvody a korupci v rámci zadávání veřejných zakázek. 3. ZÁVĚR A DOPORUČENÍ Zpráva Komise MSO z roku 2014 podtrhla několik oblastí, kde došlo k pokroku, přičemž některé z nich vykazovaly takovou odolnost, jež naznačovala udržitelnost tohoto pokroku. Tento trend pokračoval během celého minulého roku. Opatření hlavních soudních orgánů a orgánů pro prověřování bezúhonnosti k řešení velké korupce si uchovaly úctyhodnou dynamiku a promítly se do zvýšení důvěry občanů Rumunska v soudnictví obecně a stíhání korupce zvlášť. Tento trend byl podpořen větší profesionalitou v systému soudnictví jako celku, včetně odhodlání konzistentněji hájit nezávislost soudnictví a aktivnějšího přístupu ke sjednocování judikatury. Nyní máme příležitost otestovat tento pokrok v obzvlášť citlivých momentech, zejména pokud jde o jmenování do vyšších funkcí. Zároveň přetrvává silné vědomí, že pokrok je třeba konsolidovat a dále zabezpečit. Přestože při provádění zákoníků došlo k tomu, že vláda a soudnictví po celý rok produktivně a pragmaticky spolupracovaly, mnoho legislativních problémů zůstává nevyřešeno. Nadále je překvapující míru nesouladu některých soudních rozhodnutí, což bude vždy budit obavy. Rozhodování v parlamentu, zda se mají poslanci parlamentu vydat trestnímu stíhání a uvést se tak vůči státnímu zastupitelství naroveň ostatním občanům, nadále, jak se zdá, postrádá objektivní kritéria a spolehlivý rozvrh. Parlament rovněž ve více případech předvedl neochotu co do aplikace pravomocných rozhodnutí ústavního soudu, což je další, ještě rozšířenější problém. A přestože se jasně ukazuje, že vláda si je stále více vědoma toho, že je třeba se utkat s obecnou korupcí, rozsah tohoto problému bude vyžadovat systematičtější přístup. Komise oceňuje konstruktivní spolupráci, kterou s rumunskými orgány měla v posledních letech. Konsensus ohledně reformy a důvěra, že pokrok je trvalejší, znamenají vzestupný trend, který nyní musí být zachován. Komise se těší, že bude i nadále úzce spolupracovat s Rumunskem při zabezpečení realizace cílů MSO. Komise vyzývá Rumunsko, aby přijalo opatření v následujících oblastech: 1. Nezávislost soudnictví · Zajistit, aby jmenování nového nejvyššího státního zástupce DIDICOT proběhlo transparentním postupem založeným na zásluhách. · Provést globální revizi postupů pro jmenování do vyšších funkcí v soudnictví a státním zastupitelství tak, aby do prosince 2015 byly zavedeny jasné a důkladné postupy, přičemž jako inspirace mohou sloužit postupy při jmenování předsedy Nejvyššího kasačního a trestního soudu. · Zajistit, aby Kodex chování poslanců parlamentu obsahoval jednoznačná ustanovení, tak aby poslanci a parlamentní procedura ctili nezávislost soudnictví. · Ve středobodě diskusí o ústavě udržet nezávislost soudnictví a jeho úlohu v oblasti kontrol a rovnováhy pravomocí. 2. Reforma soudnictví · Dokončit potřebná přizpůsobení trestního zákoníku a trestního řádu co nejdříve a po konzultaci s Vrchní radou soudců a státních zástupců, Nejvyšším kasačním a trestním soudem a státním zastupitelstvím. Cílem by mělo být zajistit stabilní rámec, který nevyžaduje následné změny. · Vypracovat operační akční plán pro provádění strategie pro reformu soudnictví s jasnými termíny, který bude spadat do příslušnosti ministerstva spravedlnosti i Vrchní rady soudců a státních zástupců, přičemž všechny klíčové zúčastněné strany musejí dostat možnost se k tomuto akčnímu plánu vyslovit. Dát vedení soudů k dispozici výkonnější nástroje pro účely informování o justičním systému (např. statistické nástroje, správa případů, průzkumy mezi uživateli, průzkumy mezi zaměstnanci), které umožní vydávat rozhodnutí na solidnějším základě a pomohou demonstrovat dosažený pokrok. · Hledat pragmatická řešení pro zachování přístupu k soudům, aniž by byla zachována současná síť malých soudů. · Zkvalitnit opatření vyvozovaná na všech úrovních ze soudních rozsudků, tak aby bylo zajištěno, že budou soudní rozhodnutí a finanční sankce řádně vykonávány. 3. Bezúhonnost · Znovu se zabývat tím, jak zajistit, aby soudní rozhodnutí ukládající pozastavení funkce poslanců parlamentu byla parlamentem automaticky uplatňována. · Prostřednictvím úřadu ANI provádět předběžné kontroly střetu zájmů při zadávání veřejných zakázek. Zajistit užší kontakt mezi státním zastupitelstvím a úřadem ANI tak, aby potenciální trestné činy související s případy řešenými úřadem ANI byly následně řešeny. · Prozkoumat způsoby, jak zlepšit akceptaci pravidel o neslučitelnosti funkcí u veřejnosti a jak zlepšit účinné provádění těchto pravidel i předcházení neslučitelnosti funkcí. 4. Boj proti korupci: · Zlepšit shromažďování statistik týkajících se faktického zpětného získávání aktiv a zajistit, aby nová agentura mohla zlepšit správu zmrazených aktiv a spolupracovat s ANAF na zlepšení faktické míry zpětného získání. Ostatní části veřejné správy by měly být jasně možné pohnat k odpovědnosti při opomíjení/nedostatečném sledování této problematiky. · Posílit preventivní i represivní opatření proti střetu zájmů, zvýhodňování, podvodům a korupci v oblasti zadávání veřejných zakázek se zvláštním zřetelem na klíčové oblasti, jako je soudnictví. · Využívat národní protikorupční strategii k lepší identifikaci oblastí s rizikem výskytu korupce a koncipování vzdělávacích a preventivních opatření, s podporou nevládních organizací a při využití možností, jež skýtají finanční prostředky EU. · Pokračovat ve zlepšování boje proti drobné korupci, a to prostřednictvím prevence i odrazujících sankcí. [1] Závěry Rady ministrů ze dne 17. října 2006 (13339/06); rozhodnutí Komise, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci, 13.12.2006, (K(2006) 6569 v konečném znění). [2] http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Bleskový průzkum Eurobarometr 406. [4] Některé členské státy poskytují Rumunsku technickou pomoc v oblastech relevantních pro MSO. [5] COM (2014) 37 final; COM (2013) 47 final; COM (2012) 410 final [6] Rezignovavší nejvyšší státní zástupkyně z DIICOT je obviněna z korupce za skutky předcházející jejímu jmenování v roce 2013. V lednu 2013 Komise vyjádřila znepokojení nad pokračujícím procesem a doporučila, aby Rumunsko zajistilo, že nové vedení státního zastupitelství bude vybráno z dostatečného množství vysoce kvalitních kandidátů, kteří splňují kritéria odborné způsobilosti a bezúhonnosti, a to na základě otevřeného a transparentního procesu. COM(2013) 47 final, s. 7. [7] Z toho pramenila kontroverze ohledně jmenování do vyšších funkcí ve státním zastupitelství v období let 2012 až 2013. [8] Evropské standardy z Benátské komise, pokud jde o nezávislost soudního systému, podtrhují, jak je důležité vyvarovat se příliš významné role politických činitelů při jmenování do státního zastupitelství. [9] Generální státní zástupce a nejvyšší státní zástupce Národního protikorupčního ředitelství: květen 2016, předseda Nejvyššího kasačního a trestního soudu: září 2016, Vrchní rada soudců a státních zástupců: volby v roce 2016. Předseda a místopředseda Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti budou rovněž jmenováni v dubnu 2016. [10] COM(2013) 47 final, s. 4; COM(2014) 37 final s. 3. [11] Například po rozhodnutí o zákonech o uchovávání údajů. [12] Technická zpráva, oddíl 1.1.2. [13] Viz zejména COM(2014) 37 final, s. 13. [14] Technická zpráva, oddíl 1.1.1. [15] Například v oblasti rozhodnutí o neslučitelnosti funkcí, kde stále ze strany některých institucí včetně parlamentu přetrvává neochota aplikovat pravomocná rozhodnutí proti členům těchto institucí. Viz níže oddíl týkající se bezúhonnosti a technická zpráva. [16] Viz níže ohledně konfiskace. [17] To, že rumunské orgány do procesu ústavní reformy zapojily Benátskou komisi i Evropskou komisi, je třeba přivítat. Benátská komise měla rovněž rozhodující roli u změn v systému soudnictví, zejména u přesunu příslušnosti pro vyšetřování a stíhání členů parlamentu na Nejvyšší kasační a trestní soud. Benátská komise rovněž vyzvala k pečlivějšímu prověření statusu státních zástupců. [18] Paralelně vyjádřila podobný postoj i Benátská komise. [19] Pojato šířeji, měla by „Strategie pro posílení veřejné správy“, kterou vláda přijala v říjnu 2014, napomoci ke zlepšení kvality právních předpisů. [20] Zpráva MSO z července 2012 konstatovala: „Rumunské orgány musí zajistit nezávislost ombudsmana a jmenovat ombudsmana, který bude mít podporu napříč politickým spektrem, aby byl schopný vykonávat své právní funkce zcela nezávisle.“ (COM (2012)410), s. 18. [21] Mělo se například obecně za to, že GEO ze srpna 2014 o „migraci mezi politickými stranami“ (tj. tzv. přeběhlictví) nastoluje některé ústavněprávní otazníky. Veřejný ochránce práv se však na ústavní soud neobrátil. Zákon byl posléze prohlášen za protiústavní na základě žádosti o vypracování stanoviska, kterou podali poslanci v pozdějším stádiu řízení, tou dobou ale již byl platný. [22] Význam reformy soudnictví v Rumunsku je rovněž uznán v kontextu evropského semestru, a to doporučeními pro jednotlivé země, jež přijala Rada v červenci 2014 pro Rumunsko a kde se Rumunsko vyzývá, aby zlepšilo kvalitu a efektivitu soudního systému (2014/C 247/21). [23] COM(2014) 37 final. [24] Viz technická zpráva, oddíl 1.1.1. [25] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=h7Nit3q0%2FGk%3D&tabid=2880 [26] Předloha, jež byla předmětem veřejné konzultace, se zakládá na: soudním funkčním přezkumu; zprávách MSO a doporučeních ES; soudní optimalizaci; příspěvcích specializovaných sekcí ministerstva spravedlnosti, Vrchní rady soudců a státních zástupců, státního zastupitelství, Nejvyššího kasačního a trestního soudu, státní obchodní komory, státní správy věznic. [27] Technická zpráva, oddíl 1.4.8. [28] Databáze skýtá bezplatný přístup k rumunským právním předpisům od roku 1989 v uživatelsky vstřícném formátu. [29] Technická zpráva, oddíl 2.1.3. 638 případů bylo nahlášeno ANI a 541 bylo zahájeno z moci úřední. ANI v roce 2014 dokončil 514 zpráv. Ve srovnání s rokem 2013 došlo k nárůstu případů střetu zájmů a bezdůvodného obohacení a ke snížení počtu případů neslučitelnosti funkcí. [30] Na jednoho z kandidátů ve volbách do do Evropského parlamentu v květnu 2014 bylo vydáno rozhodnutí o neslučitelnosti funkcí. Jeho způsobilost ke kandidatuře napadl ANI, avšak odvolací soud rozhodl, že kandidovat může (přestože předmětnou otázkou byla otázka „zastávání stejného úřadu/stejné funkce“, o které Nejvyšší kasační a trestní soud již rozhodl dříve). Odvolací soud nepředložil věc Nejvyššímu kasačnímu a trestnímu soudu, takže neexistoval žádný mechanismus, jímž by Nejvyšší kasační a trestní soud opětovně vyhlásil svůj vlastní výklad této otázky. [31] Například ANI musel pokutovat členy městské rady tak dlouho, dokud tito členové neprovedli rozhodnutí ANI o střetu zájmů týkající se jednoho jejich kolegy a nezbavili dotyčného funkce. ANI musel dokonce zvažovat přijetí podobných opatření proti jednomu parlamentnímu výboru. [32] Viz technická zpráva, oddíl 2.1. V roce 2014 zjistil úřad ANI 294 případy neslučitelnosti funkcí; z toho se 70 % týká volených činitelů. [33] Například aby byla zaručena nezávislosti úřadu ANI vůči senátu: http://www.integritate.eu/Comunicate.aspx?Action=1&Year=2014&Month=5&NewsId=1578¤tPage=3&M=NewsV2&PID=20 [34] Viz například způsob, jakým byl předložen legislativní návrh novely zákona č. 51/2006 o veřejně prospěšných pracích nebo veřejných zájmech. [35] Zejména změny trestního zákoníku, které parlament přijal v prosinci 2013 a které byly prohlášeny za protiústavní ústavním soudem v lednu 2014, by byly bývaly snížily efektivitu rámce pro prověřování bezúhonnosti. [36] Zejména v otázce „stejné veřejné funkce“, viz technická zpráva, oddíl 1.1.1. [37] Rozhodnutí bylo přijato přibližně šest měsíců po rozhodnutí ústavního soudu, ale přibližně dva roky po rozhodnutí Nejvyššího kasačního a trestního soudu. [38] COM(2014) 37 final, s. 9. [39] Technická zpráva, oddíl 3.2.3. V roce 2014 evidovalo Národní protikorupční ředitelství 4 987 nových případů, což oproti roku 2013 představuje prudký nárůst. 246 případů bylo postoupeno soudu, což se týkalo 1 167 stíhaných osob, 47 z těchto 1 167 stíhaných osob bylo obviněno na základě dohod o vině a trestu. [40] Technická zpráva, oddíl 3.1. V období od 1. ledna do 31. prosince 2014 vyřešil trestní senát v prvním stupni 12 případů velké korupce a senáty sestávající z 5 soudců v konečném stupni vyřešily 13 případů velké korupce. [41] Potvrzují to i průzkumy veřejného mínění, např. bleskový průzkum Eurobarometr 406, který ukázal, že nejméně devět z deseti respondentů v Rumunsku (91 %) uvedlo, že korupce je významným problémem (stálá odpověď od roku 2012). [42] Uznává se to i v doporučení pro jednotlivé země určeném Rumunsku Radou v roce 2014 (2014/C 247/21) a ve zprávě o boji proti korupci (COM(2014) 38 final). [43] Běží o ministry nebo bývalé ministry, kteří nejsou zároveň poslanci parlamentu. [44] COM(2013) 47 final, s. 7. [45] V roce 2014 bylo z korupce obviněno 23 soudců (včetně čtyř soudců Nejvyššího kasačního a trestního soudu), jakož i 6 nejvyšších státních zástupců a 6 státních zástupců. [46] Odráží to obecnější trend zvýšené důvěry veřejnosti v Národní protikorupční ředitelství a v soudnictví vůbec. [47] Technická zpráva, oddíl 4.1. [48] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102 [49] Příkladem je případ úplatkářství spojeného s dávkami pro zdravotně postižené, kdy rozsah dávek neodpovídal velikosti populace v dané lokalitě.