CS Úřední věstník Evropské unie C 54/15

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Rady o státní podpoře k usnadnění uzavírání nekonkurenceschopných uhelných dolů

(Stanovisko z vlastní iniciativy)

(2011/C 54/03)

Hlavní zpravodaj: pan PEZZINI

Dne 21. října 2010 se Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s čl. 29 odst. 2 jednacího řádu, rozhodl vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy k

Nařízení Rady o státní podpoře k usnadnění uzavírání nekonkurenceschopných uhelných dolů.

Předsednictvo Výboru pověřilo dne 20. října 2010 Poradní komisi pro průmyslové změny přípravou podkladů na toto téma.

Vzhledem k naléhavé povaze práce jmenoval Evropský hospodářský a sociální výbor na 467. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 8. a 9. prosince 2010 (jednání dne 8. prosince 2010), pana PEZZINIHO hlavním zpravodajem a přijal následující stanovisko 158 hlasy pro, 8 hlasů bylo proti a 5 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) považuje za nezbytný balíček opatření, jejichž účelem bude dát důrazný podnět udržitelnému energetickém modelu a vytvořit jasný a stabilní rámec pro toto odvětví. Zahrnuto by do něj mělo být rovněž energetické plánování, jež bude v souladu se zabezpečením dodávek energie, sociálními, územními a environmentálními aspekty a plánem na období 2020–2050.

1.2 Výbor doporučuje prodloužit platné nařízení týkající se uhelného průmyslu (nařízení (ES) č. 1407/2002 za dne 23. července 2002 o státní podpoře uhelnému průmyslu) o období odpovídající délce platnosti stávajícího právního předpisu, aniž by to mělo důsledky pro rozpočet EU a aniž by to bylo nezvratně podmíněno uzavíráním dolů, ale aby bylo naproti tomu možné udělovat podporu pro investice, inovační technologie Clean Coal a vysokou odbornou kvalifikaci zaměstnanců v oblasti strategických surovin. Důrazně žádá o změnu tohoto návrhu tak, aby usnadňoval restrukturalizaci uhelných dolů za účelem zvýšení konkurenceschopnosti a podpořil posílení strategické rezervy Unie.

1.3 EHSV žádá, aby byl v polovině období proveden přezkum podmínek konkurenceschopnosti technologií Clean Coal v souvislosti s úrovní konkurenceschopnosti jiných vlastních energetických zdrojů EU v roce 2020, podporou udělenou jiným vlastním energetickým zdrojům, výhodným používáním uhlí na světových trzích, volatilitou mezinárodních cen fosilních paliv, evropskou přidanou hodnotou vlastních zdrojů a náklady na konverzi uhelných elektráren a sanaci již nevyužívaných těžebních lokalit.

1.4 Výbor se domnívá, že tento přezkum by měl být v roce 2014 proveden v úzké vazbě na provádění ustanovení Lisabonské smlouvy týkajících se nové energetické politiky (viz článek 194) a v souladu se strategií energetické bezpečnosti EU a přístupu ke zdrojům a s dalšími politikami EU, zejména průmyslovou politikou, obchodní politikou a politikou výzkumu a inovací.

1.5 Výbor požaduje, aby v polovině období (v roce 2015) byla Evropskému parlamentu, Radě a samotnému Výboru předložena zpráva o konkurenceschopnosti evropského uhelného průmyslu, která půjde nad rámec výjimečné situace spojené se současnou krizí, bude se zabývat výše uvedenými parametry určujícími charakter tohoto odvětví a zdůrazní pokroky, jichž toto odvětví dosáhlo ze strategického, ekonomického, technologického, sociálního a environmentálního hlediska a z hlediska snížení energetické závislosti.

1.6 EHSV připomíná, že EU zaujímá vedoucí postavení ve výzkumu a vývoji „čistých“ energetických technologií (zejména technologií zachycování a ukládání CO2 – CCS), jako jsou Clean Coal, coal-based polygeneration a power generation for integrated zero emission solutions (1), jež tvoří nedílnou součást 7. rámcového programu Evropské unie pro výzkum a technologický rozvoj na období 2007–2013.

1.7 EHSV zdůrazňuje, že na evropském vnitřním trhu neexistují problémy s narušením hospodářské soutěže, neboť, jak uvádí sama Komise, na něm nedochází k význačnému obchodu s uhlím mezi členskými státy, a to i z toho důvodu, že technologická zařízení elektráren jsou uzpůsobena typu uhlí, jež pochází z vlastních zdrojů.

1.8 EHSV poukazuje na to, že tvrzení uvedená v nařízení (ES) č. 1407/2002 o uhelném průmyslu mají nyní ještě vyšší platnost, a to zejména tato:

— „konkurenční nerovnováha mezi uhlím Společenství a uhlím dováženým donutila uhelný průmysl Společenství k provedení podstatných restrukturalizačních opatření a k velkému snížení činnosti během několika posledních desetiletí;

— společenství se stává stále více závislým na vnějších dodávkách zdrojů primární energie;

— světová politická situace přináší zcela nový rozměr pro hodnocení geopolitických rizik a rizik zabezpečování v oblasti energie a dává širší význam koncepci zabezpečení zásobování.“

1.9 Z těchto důvodů a vzhledem k tomu, že energetické zdroje jsou strategickým činitelem, doporučuje EHSV účinný přechod k novému, udržitelnému, diverzifikovanému evropskému energetickému modelu, jenž bude založen na všech energetických zdrojích a výrobě energie pomocí technologií zaměřených na snižování znečisťujících emisí, jehož harmonogram provádění bude realistický a v němž budou zavedeny a udržovány prvky, které ho budou činit méně závislým na vnějších zdrojích.

1.10 Výbor zdůrazňuje, že v oblasti energetické účinnosti, boje proti změně klimatu a snižování emisí CO2 a dalších znečisťujících látek je důležité, aby bylo demokratickým a participativním způsobem dosaženo konsenzu, a důrazně proto žádá, aby byl v uhelném průmyslu posílen a lépe strukturován odvětvový sociální dialog na různých úrovních v kontextu politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU pro regiony produkující uhlí, u nichž by zastavení činnosti vedlo v současném období globální krize ke ztrátě více než 300 000 pracovních míst na vysoce specifických územích.

2. Úvod

2.1 Produkce uhlí (2) v Evropské unii v současnosti dosahuje zhruba 288 milionů tun uhelného ekvivalentu (Mtue), z nichž 122 Mtue představuje antracit. Uhlí se využívá zejména k výrobě elektřiny, tepla, při výrobě oceli a jiných průmyslových postupech. Největšími producenty uhlí jsou Německo a Polsko.

2.2 Z 10 členských států produkujících černé uhlí jich 6 poskytuje různé formy státní podpory tomuto odvětví. Ve větší míře jsou to Německo a Španělsko, v menší míře pak Maďarsko, Polsko, Rumunsko, Slovensko a Slovinsko (i když zde jsou již doly uzavřeny).

2.3 Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli z roku 1951 obsahovala jasná ustanovení týkající se práva členských států poskytovat státní podporu uhelným a ocelářským podnikům: Jakákoli státní dotace či státní podpora se považuje za neslučitelnou se společným trhem s uhlím a ocelí, a proto se v souladu s touto Smlouvou ve Společenství ruší a zakazuje. Tento absolutní zákaz vydaný jednotlivým státům v čl. 4 písm. c) byl logickým důsledkem zrušení všech národních ochranných opatření na společném trhu.

2.4 Brzy po vytvoření společného trhu však bylo zřejmé, že na není možné zaručit dodávky energie na evropské úrovni a pro schválení některých typů podpory ze strany Společenství byl použit článek 95 týkající se vzniku nepředvídaných okolností po podpisu Smlouvy. To umožnilo Společenství zasáhnout tam, kde to je nutné, s cílem dosáhnout jednoho či více cílů Smlouvy.

2.5 Po vypršení platnosti Smlouvy o založení ESUO vydala Rady EU v roce 2002 nařízení (ES) č. 1407/2002 ze dne 23. července 2002 o státní podpoře uhelnému průmyslu, jehož platnost vyprší 31. prosince 2010. Na období 2003–2008 byla schválena výjimka na pomoc tomuto odvětví ve výši nad 26 mld. EUR.

2.6 EHSV se k tomuto režimu vyjádřil a souhlasil s hodnocením poradního výboru ESUO, podle něhož nemůže nařízení, jež si klade za cíl zlepšit zabezpečení dodávek energie a vytvořit stabilní rezervu vnitřních zdrojů primární energie, zároveň požadovat odstranění všech podpor uhelnému průmyslu (3).

2.7 EHSV uvítal, že členským státům byla dána možnost stanovit si jako cíl minimální produkci uhlí, jež by umožnil přístup k základním rezervám. To předpokládá účinnou infrastrukturu, zvýšenou pozornost k citlivé oblasti hygieny a bezpečnosti na pracovišti a konkrétní opatření v této oblasti, řádné odborné kvalifikace a technologickou způsobilost.

2.8 Výbor se nicméně zdůrazňuje, že je důležité aktivně přispět tomuto specifickému odvětví v rámci strategických vlastních surovin ve snaze učinit Evropu atraktivnější pro investory a zaměstnavatele, posílit konkurenční aspekt podnikání a sociální soudržnost, podpořit výzkum a inovační snahy a konečně podpořit zavádění a rozšiřování nových schopností a vzdělávání lidských zdrojů (4).

2.9 Výbor rovněž zdůraznil, že „Komise by se měla spíše soustředit na státní podpory, které mají významný vliv na obchod, než plýtvat svými zdroji na analyzování velkého počtu případů převážně místního zájmu a měla by vyjasnit význam a interpretaci koncepce místního zájmu“ (5).

2.10 EHSV rovněž zdůraznil, že „fosilní paliva – uhlí (6), ropa a zemní plyn – tvoří v současné době páteř evropského a světového zásobování energií. Tento význam neztratí ani v příštích desetiletích a zůstávají proto nepostradatelnými. (7)“

2.11 „Tuto závislost může zmírnit větší využití značných evropských zdrojů uhlí. […] U uhlí jsou z celkového potenciálu odhadovaného na 3 400 miliard tun ropných jednotek vytěžena dosud asi jen 3 %. […] Předpokládaný objem světových zdrojů a rezerv uhlí, ropy a plynu závisí na několika faktorech (hospodářský růst, výzkum, technický rozvoj). Tento objem bude stačit ještě po mnoho desetiletí (u uhlí možná dokonce staletí), …. (7)“

2.12 Podle výhledu na období 2030–2050, který vypracovalo Společné výzkumné středisko (JRC) (8), zůstane černé uhlí základní součástí uspokojování energetických potřeb po celé 21. století. Poroste pozornost věnovaná snižování emisí skleníkových plynů prostřednictvím silných investic do výzkumu a vývoje aplikací na trh s technologiemi Clean Coal a prostřednictvím opatření, jež budou stále více zaměřena na technologie zachycování a ukládání CO2. V celosvětovém měřítku zůstane uhlí významným energetickým zdrojem a bude zabezpečovat více než 20 % světové spotřeby energie.

2.13 Jak připomněl EHSV (9), „po počátečním poklesu se očekává, že asi od roku 2015 dojde k opětovnému růstu spotřeby uhlí – jako důsledek lepší konkurenční situace tohoto zdroje energie při výrobě elektřiny. Stoupající ceny za zemní plyn a očekávaná možnost využití pokročilé technologie pro přeměnu uhlí na elektřinu jsou pro tento vývoj hlavními důvody.“

2.14 Předními světovými producenty jsou Čína, USA, Indie, Austrálie a Rusko. Objem produkce Číny dosahuje 2 761 mil. t ročně (47 % celosvětové produkce), v USA je to 1 006 mil. t ročně (17 %) a v Rusku 247 mil. t (4 %). EU dováží ročně 180 mil. t uhlí, a to hlavně z Ruska (30 %), Kolumbie (17,8 %), Jihoafrické republiky (15,9 %) a USA (12,8 %) (10).

3. Stávající návrhy

3.1 S ohledem na vypršení platnosti nařízení (ES) č. 1407/2002 ze dne 23. července 2002 o státní podpoře uhelnému průmyslu předložila Komise nedávno 6 možností:

— možnost č. 1: Komise by nenavrhla nový odvětvový právní nástroj, který by byl použitelný po skončení platnosti uhelného nařízení. Použila by se pouze obecná pravidla pro státní podporu;

— možnost č. 2: přijetí pokynů na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), jež by byly podobné pokynům přijatým pro odvětví stavby lodí a výroby oceli (finanční podpora pro propuštěné pracovníky nebo pracovníky odcházející kvůli uzavření dolů předčasně do důchodu, na poradenství, rekvalifikaci a sanaci lokalit);

— možnost č. 3: nařízení o časově omezené provozní podpoře (na uzavření) – snižující se provozní podpoře, pokud tuto podporu doprovází řádné ukončení činnosti v rámci náležitě vymezeného plánu na uzavření dolu;

— možnost č. 4: nařízení o podpoře na pokrytí mimořádných nákladů (zděděných sociálních a ekologických závazků) spojených s uzavíráním uhelných dolů;

— možnost č. 5: nařízení Rady na základě čl. 107 odst. 3 písm. e) SFEU o poskytování podpory jak na uzavření, tak na pokrytí mimořádných nákladů;

— možnost č. 6: prodloužení platnosti stávajícího nařízení o uhelném průmyslu o 10 let (do roku 2020) bez podmíněnosti, pokud jde o uzavření dolů, a s možností poskytnout investiční podporu.

3.2 Komise se rozhodla předložit návrh nového nařízení Rady podle možnosti č. 5, tj. nástroj pro členské státy k zmírnění sociálních a regionálních dopadů uzavírání dolů k větší sociální soudržnosti evropských regionů.

Kromě možností stanovených v obecných pravidlech pro státní podporu (s cílem podpořit konkurenceschopnost podniků a sociální soudržnost, stimulovat zaměření na výzkum a inovace a podpořit vytváření a šíření nových poznatků a odbornou přípravu lidských zdrojů) umožňuje návrh Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem dva druhy podpory pro odvětví těžby uhlí: podporu na uzavření a podporu na pokrytí mimořádných nákladů.

3.3.1 Konkrétně provozní podporu uhelným dolům by bylo možné poskytnout pouze pokud:

— bude existovat plán na uzavření podniku, jehož konečný termín je stanoven nejpozději na 1. října 2014 (u nekonkurenceschopných uhelných dolů činných k 31. prosinci 2009);

— se podpora bude postupem času výrazně snižovat (33 % snížení mezi po sobě jdoucími patnáctiměsíčními obdobími);

— bude celá podpora vrácena v případě, že nedojde k uzavření ve stanovených lhůtách;

— bude předložen národní plán opatření zaměřených na zmírnění environmentálního dopadu využívání uhlí.

3.3.2 Poskytování podpory na mimořádné náklady by se týkalo pokrytí výjimečných nákladů na restrukturalizaci a sanaci lokalit, které nejsou přímo spojeny se stávající těžbou, a sociálních a ekologických závazků zděděných po uzavření dolů, pokud jsou výhradně důsledkem uzavření jednotek produkujících uhlí.

4. Obecné připomínky

4.1 Výbor lituje, že ho Rada nekonzultovala, zejména vzhledem ke kompetencím Poradní komise pro průmyslové změny (CCMI), která je stálým pracovním útvarem Výboru a převzala kompetence poradního výboru Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO).

4.2 EHSV zejména uplatňuje nárok na svá práva moci se vyjádřit k této velmi důležité problematice průmyslových změn v Unii, tak jako se poradní výbor ESUO vyjádřil k nařízení (ES) č. 1407/2002. Prohlásil tehdy, že nelze zlepšit zabezpečení dodávek energie a vytvořit stabilní rezervu vnitřních zdrojů primární energie, pokud se bude zároveň požadovat odstranění všech podpor uhelnému průmyslu.

4.3 EHSV připomíná, že Evropská rada na svém zasedání ve dnech 19. a 20. března 2009 podepsala druhou strategickou analýzu energetické politiky, již předložila 13. listopadu 2008 Komise a v níž je podpořena potřeba „co nejlepšího využití domácích energetických zdrojů EU“, a že zdůrazňuje, že „je třeba co nejlépe využívat vlastní zdroje energie, včetně obnovitelných zdrojů, fosilních paliv a v zemích, které se pro ni rozhodnou, jaderné energie“.

4.4 EHSV rovněž připomíná, že mezi cíli šestého akčního programu pro životní prostředí (2002–2012) je „podpora přechodu k obnovitelným palivům a fosilním palivům s nižším obsahem uhlíku pro výrobu elektrické energie“ a že článek 1 platného nařízení o podpoře uhelnému průmyslu stanoví „udržování minimálního množství domácí těžby uhlí – jako preventivního opatření – k zaručení přístupu k uhelným rezervám“.

4.5 EHSV zdůrazňuje, že rovněž analýzy Ústavu pro energetiku JRC v Pettenu ukázaly, že černé uhlí zůstane základní součástí uspokojování energetických potřeb po celé 21. století.

4.6 EHSV vítá opatření, která navrhla Komise, za předpokladu, že budou odpovídat požadavkům na rozvoj konkurenceschopnosti podniků tohoto odvětví (a nebudou vycházet pouze z logiky nekonkurenceschopnosti) (11) ve společném referenčním rámci, aby:

— se zachovala odpovídající úroveň vlastních energetických zdrojů, jež přispějí k zabezpečení dodávek a sníží energetickou závislost;

— si Evropa zachovala vedoucí postavení v inteligentních těžebních postupech, ekologických technologiích Clean Coal a v zachycování a ukládání CO2. Širší využití technologie zachycování a ukládání CO2 bude možné až po roce 2020 a to za podmínky, že nezbytná výzkumná a vývojová činnost proběhne včas a úspěšně;

— se reagovalo na selhání trhu investic do výzkumu, inovací a restrukturalizace, a učinily se konkurenceschopnými evropské uhelné podniky prostřednictvím nákupu nových tržních technologií za nízké ceny;

— se plnily cíle v sociální a environmentální oblasti tím, že se bude vytvářet bohatství a pracovní místa spojená s daným územím a s rozvojem regionů, v nichž převládají nebo jsou jedinečné těžební činnosti a s nimi spojená průmyslová odvětví;

— se na toto odvětví aplikovala koncepce místního zájmu, vzhledem k tomu, že dopad obchodu uvnitř EU je minimální nebo nulový, a neovlivňuje tedy výrazně obchod, a že stávající systém podpor nezpůsobil vážná narušení hospodářské soutěže;

— se umožnila modernizace elektráren, respektovaly se způsoby a časové lhůty restrukturalizace tohoto odvětví v jednotlivých členských státech (12) a podpořily se sítě uhelných revírů a odborných středisek pro těžbu a využívání nerostných surovin a systémy sítí odborné přípravy vysoce kvalifikovaných odborných pracovníků;

— se zachovala koncepce „minimální strategické rezervy“ vlastního uhlí jako „povinnost univerzální služby veřejného sektoru“ za účelem energetické bezpečnosti podle článku 106 SFEU (bývalého článku 86 Smlouvy o ES);

— se pracovníkům a technikům ztrátových dolů zaručily poradenské služby, odborná příprava a rekvalifikace a zajistila se podpora při předčasném odchodu do důchodu v tomto odvětví a v souvisejících průmyslových odvětvích;

— se rozvíjel a podporoval evropský odvětvový sociální dialog v těžebním průmyslu a organizovala se technická fóra zapojená do sítě, jako je např. berlínské fórum o fosilních palivech;

— se podpořilo šíření a výměna osvědčených postupů, zejména co se týče technického a environmentálního hlediska, a to jednak za účelem zvýšení konkurenceschopnosti a udržitelnosti technicky vyspělých způsobů produkce uhlí a jejich uplatnění, jednak za účelem zahájení restrukturalizace, zpětné přeměny a uzavírání (a sanace (13) lokalit), kde tyto postupy nejsou proveditelné.

4.7 EHSV se domnívá, že časové období vymezené Komisí je velmi omezené a neodpovídá rozvojovým potřebám tohoto odvětví. Vhodnější by bylo období 2011–2018 (podobně jako období 2002–2010), aby se prověřila konkurenceschopnost podniků tohoto odvětví ve světle technologického vývoje na trhu, zejména v oblasti nízkonákladových těžebních postupů, technologií Clean Coal a CCS.

4.8 EHSV se rovněž domnívá, že tempo snižování podpory je příliš vysoké a koncentrované do příliš krátkých časových období, a není tak ponechán prostor na obnovu konkurenceschopnosti a na inovace ve výrobě, v technologiích Clean Coal a v CCS. Podpora by navíc měla odměňovat podniky, které obnoví konkurenceschopnost, ne je trestat, jak tomu je v návrhu.

4.9 Co se týče nerovnováhy v konkurenceschopnosti dováženého produktu a vlastního produktu, bylo by předtím, než se tato nerovnováha označí za naléhavý prvek v důsledku omezení režimem EU, asi vhodné jasněji a transparentněji prošetřit režimy podpory vývozních zemí. EHSV se domnívá, že by bylo při podpisu dohod se třetími zeměmi mj. třeba pozorněji a důsledněji zvážit začlenění dodržování sociálních norem MOP, aby se předešlo vykořisťování pracovníků v dolech a zajistily se optimální podmínky bezpečnosti a ochrany pracovníků před často smrtelnými nehodami, ke kterým dochází v hlavních světových producentských oblastech.

4.10 EHSV se domnívá, že pro budoucnost činností v uhelném průmyslu a odvětví výroby elektřiny je nezbytné poskytnout evropským podnikům a členským státům jasný a aktivní rámec horizontálních podpor, které bude možné využít na sociální a environmentální opatření, výzkum a technologický rozvoj a odbornou přípravu v tomto odvětví.

V Bruselu dne 8. prosince 2010 Předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Viz. ZEP – Zero Emissions Platform, European Technology Platform for zero emission fossil fuel power plants – Implementation Plan 2010–2012 (evropská technologická platforma pro elektrárny spalující fosilní paliva s nulovými emisemi – prováděcí plán na období 2010–2012) www.zeroemissionsplatform.eu/ccs-technology/capture.html; konference o plánu SET (Evropský strategický plán pro energetické technologie), již uspořádalo belgické předsednictví ve dnech 15. a 16. listopadu 2010: http://setis.ec.europa.eu/technologies/Zero-emission-fossil.

(2) Pro účely tohoto stanoviska se za „uhlí“ považuje uhlí podle definice článku 2 nařízení (ES) č. 1407/2002, tj. antracit, lignit a černé kamenné uhlí.

(3) Úř. věst. C 48, 21.2.2002, s. 49.

(4) Úř. věst. C 65, 17.3.2006, s. 1.

(5) Viz pozn. pod čarou č. 2.

(6) Antracit, lignit a černé kamenné uhlí.

(7) Úř. věst. C 28, 3.2.2006, s. 5.

(8) Coal of the future (supply prospects for thermal coal by 2030–2050), generální ředitelství Společné výzkumné středisko (GŘ JRC), Ústav pro energetiku, Petten (Nizozemsko), únor 2007.

(9) Viz pozn. pod čarou č. 9.

(10) USA stále hrají aktivní roli ve financování uhelných elektráren (jak na vnitrostátní, tak na mezinárodní úrovni), což je v rozporu se závazkem postupně rušit dotace fosilních paliv, jejž prezident Obama přijal v rámci G-20.

(11) Jak se uvádí ve všech dokumentech energetické politiky Komise, od plánu SET po energetickou strategii na období 2011–2020, měly by se zohlednit parametry jako: úroveň konkurenceschopnosti jiných vlastních energetických zdrojů EU v roce 2020, podpora udělená jiným vlastním energetickým zdrojům, výhodné používání uhlí na světových trzích, volatilita mezinárodních cen fosilních paliv či evropská přidaná hodnota zabezpečení energie z vlastních strategických zdrojů, zejména v období krize a mezinárodního napětí. Je rovněž třeba zvážit náklady konverze uhelných elektráren a náklady na sanaci již nevyužívaných těžebních lokalit.

(12) Viz např. německý plán pro uhelné doly do roku 2018.

(13) „Decommissioning“.