PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ /* SWD/2012/0381 final */





Úvod EU během několika let vytvořila komplexní vodní politiku, jejíž zaměření se postupně přesunulo od řešení převážně obav z ohrožení zdraví ke vlivu významných odvětví využívajících vodu na životní prostředí. Od roku 2000, kdy byla přijata rámcová směrnice o vodě, došlo ve vodní politice k další zásadní změně spočívající v integrovaném přístupu k hospodaření s vodou na základě „řízení povodí“, jehož cílem je dosažení dobrého stavu všech vod v EU do roku 2015. Posouzení dopadů připojené ke sdělení „Plán na ochranu vodních zdrojů Evropy“ (dále jen „plán“) sdružuje několik posouzení, určuje hlavní výzvy pro řízení vodních zdrojů a hodnotí alternativní možnosti politiky pro opatření na úrovni EU. Tento souhrn zdůrazňuje hlavní závěry uvedené zprávy. 1. Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami Plán je obsažen v pracovním programu Komise na rok 2012 pod číslem 2012/ENV/005. Příprava posouzení dopadů se opírala o proces širokých interních i externích konzultací. Byly k ní využity příspěvky meziútvarové skupiny a doporučení Výboru pro posuzování dopadů. Zúčastněné strany se procesu posouzení dopadů účastnily v rané fázi prostřednictvím zavedené společné prováděcí strategie rámcové směrnice o vodě, která sdružuje členské státy, Komisi, přistupující a (potenciální) kandidátské země a země EHP, jakož i zúčastněné strany a nevládní organizace. Ve dnech 24. a 25. května 2012 proběhla konference zúčastněných stran (třetí konference EU o vodě), kde se diskutovalo o návrzích možností politiky. Proběhly dvě veřejné konzultace v délce 12 týdnů: první, ke kontrole efektivity vodní politiky, od 6. 12. 2011 do 27. 2. 2012 a druhá, k možnostem politiky, od 16. 3. 2012 do 8. 6. 2012. Obecně zúčastněné strany podporovaly nelegislativní opatření EU pro řešení problémů v oblasti vody. Sem spadala podpora pro pokyny a nástroje týkající se vodní bilance, stanovení cílů a úhrady nákladů, jakož i opatření zlepšující informování a podávání zpráv. Podpořeny byly též některé možnosti legislativní, jako např. možné nové nařízení týkající se norem pro opětovné využití vody. Pokud jde o zavedení další podmíněnosti do financování ze strany EU, např. společné zemědělské politiky, názory se výrazně rozcházely, ačkoli ve všech případech podpořila zavedení další podmíněnosti nadpoloviční většina. Silně podpořeno bylo rovněž využití různých fondů EU na podporu opatření. 2. Souvislosti politiky, definice problému a subsidiarita Rámcová směrnice o vodě představuje právní rámec pro dosažení udržitelného hospodaření s vodou v EU. Rámcová směrnice se provádí v opakovaných šestiletých cyklech. Po členských státech se požadovalo, aby předložily první plány povodí do konce roku 2009, a tyto plány se každých šest let revidují. Programy opatření vytvořené v rámci plánů musejí začít fungovat do konce roku 2012. Plány povodí druhého cyklu musejí být připraveny do konce roku 2015. Do roku 2019 by měla být přezkoumána a případně revidována rámcová směrnice o vodě. Evropské vody čelí několika problémům, které jsou popsány ve zprávě o stavu vod: · Podle informací uvedených v prvních plánech povodí je více než polovina povrchových vodních útvarů v Evropě v horším než dobrém ekologickém stavu a pro splnění cílů rámcové směrnice o vodě budou nutná další opatření vedle těch, která stanovily jiné směrnice (o dusičnanech, o městských odpadních vodách, o průmyslových emisích). · V Evropě se šíří problém nedostatku vody. Nedostatkem vody jsou zasaženy rozsáhlé oblasti zejména na jihu Evropy, přičemž poptávka na celém kontinentu z důvodu soupeřících požadavků roste. · Četnost a intenzita povodní a období sucha i jimi způsobené environmentální a hospodářské škody se za uplynulých třicet let zřejmě zvýšily. To lze přičítat jak změnám klimatu, tak jiným tlakům vyvolaným člověkem (např. změnám ve využívání půdy). Značným tlakem na evropské vody působí rovněž vypouštění znečišťujících látek, hydromorfologické změny a odběr vody, které vyplývají zejména z demografického růstu, využívání půdy a hospodářské činnosti. Aby bylo možné proti tomu bojovat, je nutné dále provádět opatření pro řízení vodních zdrojů s cílem zlepšit efektivnost a udržitelnost jejich využívání, jako např.: · Opatření pro přirozené zadržování vody, která zachovají a zvýší schopnost půdy a ekosystémů zadržovat vodu a přinesou vedlejší výhody, zejména ochranu biologické rozmanitosti, předcházení katastrofám, přizpůsobení se změnám klimatu a jejich zmírnění. · Opatření pro racionální využívání vody, která často představují udržitelný a nákladově efektivní způsob řešení nedostatku vody, neboť přinášejí například v případě budov kromě úspory vody také významný potenciál pro úsporu energie. · Alternativní zásobování vodou, jako je opětovné využití vody či odsolování. V souladu ze zásadou subsidiarity se plán zaměřuje na problémy a nástroje politiky, které mají význam pro hospodaření s vodou na úrovni EU, přičemž zohledňuje také hodnocení provedené v souvislosti s kontrolou efektivity, posouzení plánů povodí a přezkum politiky pro řešení problému nedostatku vody a sucha. Bylo vymezeno 12 hlavních problémů rozdělených do 4 kategorií. · Za prvé se nedostatečně využívají ekonomické nástroje pro řešení selhání trhu, která brání provedení výše uvedených opatření. Konkrétně: 1) Stávající systémy stanovení cen v Evropě často nespojují cíle efektivnosti a spravedlnosti a neumožňují udržitelnou míru úhrady nákladů v souvislosti s financováním těchto opatření. 2) Neprovádí se dostatečné měření spotřeby vody, přestože je to nutná podmínka provedení politik pobídkového stanovení cen. 3) Spotřebitelé a firmy nemají dostatečné povědomí o problému vložené vody a neexistují přiměřené systémy označování, zejména pokud jde o celosvětově obchodované zboží. · Za druhé existuje riziko, že cíle rámcové směrnice o vodě nebudou splněny kvůli nedostatečnému začlenění do jiných oblastí politiky a nedostatečnému souladu s nimi, např. v oblasti zemědělství, soudržnosti, průmyslu a územního plánování. V případě SZP a politiky soudržnosti existuje možnost dalšího začlenění politiky, k němuž může dojít díky provádění navrhovaného víceletého finančního rámce EU. Je však nutná další podpora pro: 4) začlenění opatření v oblasti využívání půdy, 5) racionalizaci využívání vody v budovách a spotřebičích, 6) řešení úniků vody z vodohospodářské infrastruktury a 7) rozšíření opětovného využití vody pomocí společných evropských norem. · Za třetí je třeba zlepšit stávající neúčinnou správu tím, že se: 8) bude řešit neúčinné plánování a řízení vodních zdrojů a vyřeší se problémy s koordinací, což může ovlivnit stanovení všeobecných cílů pro povodí i nákladově efektivní uplatňování jednotlivých opatření a nástrojů; 9) vytvoří řádný soubor údajů a jednotná metodika pro výpočet vodní bilance, ekologických průtoků a cílů; 10) zlepší plánování zvládání rizika sucha v některých členských státech, aby plnilo úkol ochránit ekonomiku a společnost před dopady sucha. · Za čtvrté je třeba odstranit nedostatky ve znalostech: 11) Nedostatky ve znalostech jsou značné, zejména pokud jde o jednotnou metodiku pro výpočet nákladů a přínosů programů opatření či nečinnosti. 12) V případech, kdy jsou informace k dispozici, je stále problém s jejich konzistentností, rozšiřováním a dostupností na příslušné rozhodovací úrovni. Zlepšit lze rovněž efektivitu stávajících požadavků na statistiky a podávání zpráv. Tyto celoevropské problémy hospodaření s vodou brání dosažení dobrého stavu i snížení zatížení vodních zdrojů a zranitelnosti vůči mimořádným jevům. To má negativní vliv na vodní prostředí a v důsledku také na biologickou rozmanitost a ekosystémy. Kromě toho jsou zde značné dopady sociální a ekonomické: řada hospodářských odvětví (výroba potravin a energie, doprava, cestovní ruch a rekreační služby) je přímo závislá na dostupnosti vody určité kvality a na ekosystémových službách s vodou spjatých. Mimořádné jevy, jako jsou povodně a sucha, také mohou způsobit značné škody hospodářským odvětvím i obyvatelstvu obecně. Dopady se často kumulují v zemích s nižší úrovní příjmů a v méně rozvinutých oblastech, obzvláště venkovských, vzhledem k nižší míře provádění předpisů týkajících se pitné vody a čištění odpadních vod, k horšímu prosazování předpisů či chybějícímu územnímu plánování v oblastech ohrožených povodněmi a k menšímu přístupu k technologiím a know-how pro úsporu vody. Přístup k nezávadné pitné vodě a hygieně se navíc musí zvažovat v kontextu lidských práv. 3. Cíle Plán představuje politickou odpověď na výše popsané výzvy a jeho dlouhodobým cílem je zajistit dostupnost kvalitní vody pro její udržitelné a spravedlivé využívání. Tím přispívá ke všem třem dimenzím strategie Evropa 2020 (inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění). K dosažení tohoto cíle je nutné na úrovni EU uplatňovat vyvážený přístup zaměřený na: · dosažení dobrého stavu vodních útvarů v EU v zásadě do roku 2015 nebo nejpozději do roku 2027 v případě konkrétních vodních útvarů, na něž se vztahují výjimky rámcové směrnice o vodě, · zmírnění nedostatku vody s ohledem na potřebu udržet ekologické průtoky na úrovni slučitelné s dosažením cílů rámcové směrnice o vodě, · snížení zranitelnosti vůči změnám klimatu a mimořádným jevům. Pokud jde o nedostatek vody a zranitelnost, je třeba stanovit konkrétní cíle na úrovni povodí a začlenit je do druhého cyklu plánů povodí. Byly vymezeny čtyři skupiny specifických cílů, které odpovídají uvedeným čtyřem kategoriím problémů v hospodaření s vodou. Jedná se o tyto cíle: – zvýšit využívání ekonomických nástrojů pro lepší rozdělování zdrojů a internalizaci externích nákladů, – podporovat začlenění otázek souvisejících s vodu do odvětvových politik, aby se zajistilo širší využívání opatření pro přirozené zadržování vody, opatření pro racionalizaci využívání vody v budovách a spotřebičích, opětovného využití vody a nástrojů omezujících úniky vody z vodohospodářské infrastruktury, – dosáhnout efektivnější vodohospodářské správy a účinnější spolupráce mezi institucemi a plně začlenit otázky kvality vody, jejího množství a hydromorfologie do vodního hospodářství, – zlepšit znalosti a nástroje, které mají vodohospodáři k dispozici, umožnit tím efektivní rozhodování a snížit administrativní zátěž. 4. Možnosti politiky Možnosti politiky posuzované v rámci plánu mají za cíl poskytnout členským státům soubor nástrojů na podporu provádění nejvýznamnějších opatření a lze je shrnout do čtyř odlišných přístupů: – První soubor možností představuje dobrovolný přístup, který znamená vytvoření nejrůznějších nástrojů a pokynů na podporu praktického hospodaření s vodou na úrovni EU a povodí. – Cílem možností při regulačním přístupu je dosáhnout řady z týchž cílů na podporu praktického vodního hospodářství, avšak legislativními prostředky. – Další možnosti se týkají možné podmíněnosti fondů společného strategického rámce po roce 2013 (Evropského fondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova) a financování v rámci I. pilíře SZP v souladu s návrhy Komise týkajícími se reformy SZP a víceletého finančního rámce. – Cílem dalších možností pak je zajistit prioritu udržitelného vodního hospodářství při rozdělování prostředků z fondů společného strategického rámce a půjček od EIB. Tato možnost nezahrnuje žádné změny stávajícího politického rámce ve víceletém finančním rámci, jak jej navrhuje Komise, ale je možné ji realizovat pouze tehdy, jestliže členské státy zařadí priority vodního hospodářství do plánů svých výdajů. Pro uvedené čtyři kategorie problémů a dvanáct otázek bylo určeno 37 možností politiky. Tento předběžný seznam možností byl předložen v rámci konzultací s veřejností a zúčastněnými stranami a dále posuzován s cílem určit preferovaný balíček možností. Těchto 37 možností je představeno níže ve spojení s specifickým cílem, kterému odpovídají, a v rámci politického přístupu, pod nějž spadají. Tabulka 1: Seznam možností zvažovaných v posouzení dopadů – ponechávají se možnosti vyznačené červeně a podtržením || Přístupy Specifický cíl || a) Dobrovolné || b) Regulace || c) Podmíněnost || d) Priorita pro financování 1 Stanovení cen || Pokyny pro systémy obchodování || není || Zařazení do podmíněnosti I. pilíře SZP || není 2 Měření spotřeby || Využití GMES || Změna rámcové směrnice o vodě || Zařazení do podmíněnosti I. pilíře SZP || není 3 Označování celosvětově obchodovaného zboží || Dobrovolné označování || Povinné označování || není || není 4 Opatření pro přirozené zadržování vody || Pokyny společné prováděcí strategie || Změna rámcové směrnice o vodě || Prováděcí pravidla společného strategického rámce || Společný strategický rámec a půjčky EIB 5.1 Spotřebiče/produkty související s využíváním vody || Dobrovolné označování || Povinné označování Zařazení do pracovního plánu směrnice o ekodesignu[1] || není || není 5.2 Budovy || Dobrovolné hodnocení || Povinné hodnocení Minimální požadavky Směrnice || není || není 6 Úniky vody || Pokyny || není || není || Společný strategický rámec a půjčky EIB 7 Opětovné využití vody || Pokyny společné prováděcí strategie Normy CEN || Nařízení || není || Společný strategický rámec a půjčky EIB 8 Veřejná správa || Vzájemná hodnocení || Změna rámcové směrnice o vodě Změna směrnice o strategickém posouzení vlivů || není || není 9 Stanovení cílů || Pokyny společné prováděcí strategie || Změna rámcové směrnice o vodě || není || není 10 Plánování pro období sucha || Doporučení || Změna rámcové směrnice o vodě Směrnice o řešení problému sucha || není || není 11 Náklady a přínosy || Pokyny společné prováděcí strategie || Změna rámcové směrnice o vodě || není || není 12 Šíření znalostí || Další rozvoj evropského systému informací o vodě || Přezkum požadavků na podávání zpráv a statistiky || není || není 5. Určení preferovaného balíčku možností a jeho dopady Posouzení možností lze pojmout jako prozkoumání různých přístupů ve vztahu ke každému z 12 stanovených problémů. Na základě provedeného posouzení se zdá, že ve většině případů spadají nejvhodnější možnosti pod přístup vydávání pokynů. Regulační přístup se doporučuje pouze u tří problémů (racionální využívání vody u spotřebičů/produktů souvisejících s využíváním vody, opětovné využívání vody a šíření znalostí), neboť stávající souvislosti politiky, zejména pokud jde o provádění rámcové směrnice o vodě a víceletého finančního rámce, vedou k odložení většiny možností politiky v oblasti regulace a podmíněnosti na později. Preferované možnosti jsou v tabulce 1 vyznačeny červeně a podtržením. Je třeba zdůraznit, že ty prvky, které by vyžadovaly změny právních předpisů, nebudou navrženy společně s plánem, ale provede se jejich další analýza a byly by navrženy pouze na základě zvláštního posouzení dopadů. Navrhované pokyny a nástroje by zkoumaly interakci s konkrétními ekonomickými nástroji a otázku, jak je začlenit do plánů povodí a plánů pro zvládání povodní a sucha. Poskytly by informace, které podpoří větší využívání ekonomických nástrojů. Navrhovaný balíček však není závazný a nezaručuje další využívání takových nástrojů. Navrhovaný balíček podporuje širší začlenění otázek souvisejících s vodou do odvětvových politik prostřednictvím pokynů, lepšího plánování a nástrojů pro stanovení cílů, které se týkají různých aspektů procesu začleňování. Díky tomu bude možné lépe zohlednit otázky vodního hospodářství při výběru záměrů pro financování v rámci SZP a politiky soudržnosti. Není však nijak zaručeno, že opatření budou provedena, jelikož provádění zůstává dobrovolné. Pokyny zahrnuté v navrhovaném balíčku, např. pokyny týkající se obchodování s právy na využívání vody a vodní bilance / cílů, jakož i navrhovaný systém vzájemného hodnocení by řešily efektivnost správy v oblasti plánování vodních zdrojů a vedly by k větší transparentnosti a účinnějšímu rozhodování. Odstranila by se zbytečná zátěž plynoucí ze stávajících požadavků na podávání správ podle právních předpisů EU o vodě. Navrhovaný balíček obsahuje širokou škálu pokynů a nových nástrojů, které řeší nejakutnější vodohospodářské potřeby. Informace o vodní bilanci a ekologických průtocích by významně doplnily poznatky, jichž se vodohospodářům nedostává. Zlepšení informačních platforem a poskytování informací na úrovni EU by přineslo větší přístup k aktuálnějším a interoperabilní údajům, tak aby bylo rozhodování a tvorba politiky v oblasti vodního hospodářství účinnější, a to na úrovni EU, jednotlivých států i povodí. Jejich využívání je však dobrovolné. Navrhovaný balíček zlepšuje efektivnost vodní politiky EU tím, že zaplňuje mezery ve znalostech, zlepšuje veřejnou správu a zaměřuje požadavky na podávání zpráv, aby se snížila administrativní zátěž. Ponechává dostatečný prostor pro úpravu nástrojů v případě situací, kde je vysoká nákladová efektivnost. Změny, které by bylo možno navrhnout u požadavků na podávání zpráv v právních předpisech o vodě, by vyřešily stávající problémy v oblasti souladu. Navrhovaný balíček by zvýšil soulad mezi příslušnými politikami EU (zejména SZP, politiky soudržnosti a politik týkajících se zdraví a energetiky). Navrhovaný balíček přispěje k řešení problémů ekologického stavu vod v EU, nedostatku vody a zranitelnosti vůči mimořádným jevům. Modelování provedené pro účely plánu společně s hodnocením jednotlivých opatření poskytují prvky pro posouzení ekonomických, environmentálních a sociálních dopadů, jež bude mít provádění různých kategorií opatření na úrovni EU, především úspory z důvodu vyšší efektivity ve všech částech ekonomiky, kterých lze dosáhnout díky opatřením v oblasti územní správy, racionálnějšímu využívání vody a zajištění dostupnosti čisté vody. Konkrétní dopady těchto opatření však budou patrné pouze na úrovni 110 jednotlivých povodí v EU, která představuje relevantní úroveň analýzy. Nástroje vytvořené v rámci plánu (vodní bilance, hydroekonomické modelování, databáze opatření) poskytnou členským státům podporu, aby v souvislosti s přípravou příštích plánů povodí tuto analýzu provedly a zvolily nejvhodnější kombinaci opatření. 6. Sledování a hodnocení Provádění a sledování plánu se bude opírat o platformu tvořenou společnou prováděcí strategií rámcové směrnice o vodě[2]. Provádění bude probíhat ve dvou fázích, které odpovídají dvěma nadcházejícím obdobím společné prováděcí strategie: · V první fázi (2013–2015) bude cílem ovlivnit přípravu příštích plánů povodí, které mají členské státy předložit do konce roku 2015, a posílit znalostní základnu a nástroje, které podpoří posouzení těchto plánů a přezkum rámcové směrnice o vodě. · Druhá fáze (2016–2018) se zaměří na posouzení těchto plánů a přípravu přezkumu rámcové směrnice o vodě. Bude vytvořen srovnávací přehled plánu, v němž se bude sledovat provádění návrhů plánu a hodnotit pokrok. Každoročně o něm bude jednat strategická koordinační skupina společné prováděcí strategie a zástupci vodohospodářských úřadů. [1] O zařazení zařízení využívajících vodu se debatuje v kontextu pracovního plánu směrnice o ekodesignu na roky 2012–2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm.