CS    CS CS 
 
CS    CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 25.3.2009 
SEK(2009) 359  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
Průvodní dokument k 
 
návrhu 
 
RÁMCOVÉHO ROZHODNUTÍ RADY 
 
o předcházení obchodování s lidmi, boji proti n ěmu a o ochran ě obětí, kterým se zrušuje 
rámcové rozhodnutí 2002/629/SVV 
  
SOUHRN POSOUZENÍ DOPAD Ů
 
  
{KOM(2009) 136 v kone čném znění} 
{SEK(2009) 358} 
 
CS 2   CS SOUHRN POSOUZENÍ DOPAD Ů  
1. V ČEM SPO ČÍVÁ PROBLÉM ? 
Obchodování s lidmi je na celém sv ětě považováno za jeden z nejzávažn ějších trestných činů, 
za hrubé porušení lidských prá v, za formu moderního otroká řství1 a za nesmírn ě výdělečnou 
činnost pro organizovaný zlo čin. Spočívá v náboru, p řepravě nebo přijetí osob provád ěnými 
nátlakovým, klamavým či hrubým zp ůsobem za ú čelem vyko řisťování, včetně sexuálního 
vykořisťování nebo vyko řisťování pracovní síly, nedobrovolné práce, zneužívání pro práce 
v domácnosti nebo jiných forem vyko řisťování.  
Přestože je obchodování s lidmi v EU často vázáno na nedovolené p řistěhovalectví a na 
převaděčství, je zde jasný rozdíl. Obchodování s lidmi je zlo čin porušující základní lidská 
práva, zatímco p řevaděčstvím dochází k porušování právních p ředpisů na ochranu hranic. V 
případě nedovoleného p řistěhovalectví zprost ředkovaného p řevaděčem byla mezi 
přistěhovalcem a p řevaděčem uzavřena dohoda a jejich vztah skon čí, jakmile p řistěhovalec 
vstoupí na území p řijímajícího státu. P ři obchodování s lidmi se v ur čitých fázích tohoto 
procesu používají nezákonné prost ředky jako nátlak, klam či zneužití zranitelného postavení 
oběti. Přeprava dot čené osoby se dále provádí za ú čelem následného vyko řisťování, které 
obvykle za číná v cílové zemi.  
Hlavní příčinou obchodování s lidmi je pravd ěpodobně sociální zranitelnost. Ta je d ůsledkem 
hospodářských a sociálních faktor ů, jako je chudoba, diskriminace na základ ě pohlaví, 
ozbrojené konflikty, domácí násilí, nefunk ční rodiny, osobní pom ěry (např. věk, zdravotní 
stav či zdravotní postižení). Takové zran itelnosti využívají mezinárodní sít ě zločineckých 
organizací k organizování migrace a následnému krutému vyko řisťování osob za použití síly, 
hrozeb, nátlaku nebo r ůzných forem zneužívání, nap říklad otroctví spojeného se zadlužením. 
Toto jednání je motivováno vysokými zisky, které p řináší. Rovn ěž je podporováno poptávkou 
po sexuálních službách a levné  pracovní síle v zemích ur čení.  
Určitá osoba se m ůže stát předmětem obchodování za ú čelem pohlavního vyko řisťování nebo 
z jiného nedovoleného d ůvodu, jako je vyko řisťování pracovní síly nebo zneužívání pro práce 
v domácnosti. A čkoli se obchoduje i s mladými muži, zejména za ú čelem vyko řisťování 
pracovní síly, v ětšinu osob, které se staly p ředmětem obchodování, i nadále p ředstavují ženy a 
dívky. Mezi prvotní p říčiny obchodování pat ří také diskriminace na základ ě pohlaví a domácí 
násilí a z tohoto d ůvodu se obchodování považuje za form u násilí založeného na pohlaví. 
S dětmi se obchoduje s cílem jejich vyko řisťování za ú čelem činností spojených s žebráním 
nebo nedovoleným jednáním. Za ú čelem sexuálního vyko řisťování se obchoduje s dívkami i s 
chlapci. Cílem obchodování m ůže být také odb ěr orgánů.  
Rozsah této trestné činnosti není snadné odh adnout, protože trestné činnosti související 
s obchodováním se často skrývají za rozší řenými fenomény jako je prostituce nebo 
přistěhovalectví. Jediné odhady v obl asti obchodování s lidmi a nucené práce, které jsou 
založené na transpar entní a uznávané metodologii, mají celosv ětový rozm ěr a byly provedeny 
Mezinárodní organizací práce (ILO). Podle ILO2 představuje nucená práce v souvislosti 
                                                 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain, Pa říž, 2006. 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Geneva, duben 2005. 
 
CS 3   CS s obchodováním s lidmi p řibližně 20 % celkové nucené práce, p řičemž se přihlíží k tomu, že 
většina nucené práce a služeb je spojena s tradi čními otroká řskými praktikami. Z tohoto 
důvodu se p ředpokládá, že na celém sv ětě nuceně pracuje v d ůsledku toho, že byli ob ěťmi 
obchodování s lidmi, nejmén ě 2,45 milion ů lidí. Z tohoto po čtu je 1,225 milion ů lidí 
každoročně zneužíváno na nucenou práci. Tyto odhady zahrnují nadnárodní obchodování i 
obchodování uvnit ř země. Většina obětí nucené práce je využívána z d ůvodů sexuálního 
vykořisťování pro komer ční účely (43 %) nebo k jiným ú čelům (25 %). Zbývající ob ěti 
obchodování s lidmi (32 %) jsou p ředmětem hospodá řského vyko řisťování. Ženy a dívky 
představují 56 % ob ětí nuceného hospodá řského vyko řisťování, muži a chlapci 44 %. Pokud 
jde o sexuální vyko řisťování pro komer ční účely, tvoří naprostou v ětšinu (98 %) ženy a 
dívky. Děti mladší 18 let p ředstavují 40 % až 50 % ob ětí nucené práce3.  
Obchodování s lidmi je v EU kriminál ní jev, který vychází zejména z t řetích zemí, avšak 
především od posledního rozší ření se proudy obchodování objevují uvnit ř EU. Případy 
vnitrostátního obchodování uvád ějí i vnitrostátní kontrolní mechanismy4. Odhady, které byly 
provedeny pro Evropu, nemají dostate čný rozsah a nejsou spoleh livé. EU je však jednou 
z nejvýznamn ějších destinací na sv ětě a na základ ě dostupných údaj ů lze dojít k p řiměřenému 
odhadu, že se ob ěťmi obchodování s lidmi každoro čně stane několik set tisíc lidí, kte ří se 
takto dostanou do EU, nebo je s nimi obchodováno v rámci EU. 
Reakce na obchodování s lidmi musí být rázná a p řitom je nutné zam ěřit se jak na stíhání 
zločinného jednání, tak na ochranu ob ětí.  
Na mezinárodní úrovni byl prvním komplexním mezinár odním nástrojem v oblasti 
obchodování s lidmi Protokol OSN o prevenci, potírání a trestání obchodu s lidmi, zvlášt ě se 
ženami a d ětmi, který dopl ňuje Úmluvu Organizace spojených národ ů proti nadnárodní 
organizované trestné činnosti5
,z roku 2000. Za nejvyšší mezinárodní normu se v sou časnosti 
považuje Úmluva Rady Evropy o opat řeních proti obchodování s lidmi6. Na úrovni EU je 
cílem rámcového rozhodnutí o boji prot i obchodování s lidmi 2002/629/SVV7 zejména 
sblížení trestního práva a trest ů8.  
Členské státy sice celkov ě dodržely základní požadavky rámcového rozhodnutí, avšak 
provádění komplexní a ú činné politiky boje proti obchodování s lidmi vyžaduje v ětší úsilí.  
                                                 
3 Tato procenta odpovídají po čtu 4,9 a 6,15 milion ů dětí. Posledn ě jmenované číslo se považuje za číslo, 
jež je v souladu s odhadem uvedeným v souhrnné zpráv ě ILO z roku 2002 „Future without child 
labour“ , ve které se odlišnou metodou odhaduje, že 5,7 milion ů dětí je obětí nucené a práce z d ůvodu 
zadlužení. 
4 Nap říklad v šesté zpráv ě nizozemského zpravodaje z roku 2008 se uvád ějí případy vnit řního 
obchodování s lidmi. 
5 Protokol Organizace spojených národ ů o prevenci, potla čování a trestání obcho dování s lidmi, zvlášt ě 
se ženami a d ětmi, který dopl ňuje Úmluvu OSN o boji s mezinárodním organizovaným zlo činem, 2000. 
6 Úmluva Rady Evropy o opat ření proti obchodování s lidmi (CENTS č. 197). 
7 2002/629/SVV, cit.  
8 Zpráva založená na článku 10 rámcového rozhodnutí Rady ze dne 19. července 2002 o boji proti 
obchodování s lidmi, KOM(2006) 287 v kone čném znění. 
 
CS 4   CS 2. P ROČ MUSÍ EU JEDNAT ? 
Mezinárodní právní rámec pro boj proti obchodování s lidmi již existuje. Podle ú častníků 
však sou časný rámec vykazuje nedostatek v tom, že je v členských státech provád ěn 
nedostate čně nebo nejednotn ě. 
Zpráva Komise z roku 2006 o provád ění rámcového rozhodnutí o boji proti obchodování 
s lidmi9 a pracovní dokument o ak čním plánu EU10 z roku 2008 dosp ěly k závěru, že 
požadavky rámcového rozhodnutí byly do zna čné míry členskými státy provedeny do 
vnitrostátního práva. Členské státy splnily základní požadavky sou časného rámcového 
rozhodnutí prost řednictvím již existujících právních p ředpisů nebo prost řednictvím nových 
právních p ředpisů k provedení rámcového rozhodnutí. Protože však řada ustanovení 
v rámcovém rozhodnutí umož ňuje výjimky nebo výhrady a protože rámcové rozhodnutí 
obsahuje pouze ustanovení tr estního práva, je provád ění komplexní politiky boje proti 
obchodování v členských státech stále neuspokojivé. Výše zmín ěný pracovní dokument 
Komise uvádí, že provád ění politiky proti obchodování s lidmi vyžaduje další úsilí.  
Úmluva Rady Evropy o opat ření proti obchodování s lidmi z roku 2005 stanoví vyšší 
mezinárodní normy a je d ůležitým krokem k harmonizaci právních p ředpisů, včetně trestního 
práva, podpory ob ětí trestných činů, prevence a kontroly. Úmluva však obsahuje závazná a 
nezávazná ustanovení a umož ňuje výhrady ve st ěžejních oblastech jako extrateritoriální 
jurisdikce. Z tohoto d ůvodu vykazuje úmluva řadu slabých stránek.  
Při zohledn ění současného právního rámce, který je za ložen na nástrojích Organizace 
spojených národ ů a Rady Evropy a právních p ředpisech EU, lze identifikovat tyto nedostatky:  
– Pachatelé nejsou postaveni p řed soud  
• V současné době není vedeno dostate čné množství trestních řízení11. V roce 2006 bylo 
nejvíce případů vyšetřování a trestního stíhán í obchodování s lidmi za ú čelem pohlavního 
vykořisťování zaznamenáno v Rakousku (128), Belgii (291), Bulharsku (291), N ěmecku 
(353), Itálii (214), Portugalsku (65) a Spojeném království (54)12. Celkově bylo v EU v 
roce 2001 vyšet řováno 195 p řípadů, 453 případů v roce 2003, 1 060 v roce 2005 a 1 569 v 
roce 200613. Navzdory tomuto vzestupnému trendu však není trestních řízení zatím vedeno 
tolik, kolik by odpovídalo p ředpokládanému rozsahu výše uvedené trestné činnosti.  
– Obětem se nedostává p řiměřené podpory, ochrany či náhrady 
                                                 
9 Zpráva založená na článku 10 rámcového rozhodnutí Rady ze dne 19. července 2002 o boji proti 
obchodování s lidmi, KOM(2006) 287 v kone čném znění. 
10 Pracovní dokument Komise – Hodnocení a sledování provád ění Plánu EU týkajícího se osv ědčených 
postupů, norem a zp ůsobů práce pro boj proti obchodu s lidmi a jeho p ředcházení, KOM(2008) 657. 
Dokument byl vypracován na základ ě 24 odpov ědí na dotazník Komise z prosince 2007 a na základ ě 
informací, které byly p ředány různými orgány jako nap ř. Europol a Eurojust. 
11 Zdrojem, ze kterého pocházejí veškeré údaje tohoto odstavce, je pracovní dokument Komise 
KOM(2008) 657.  
12 Číselné údaje p ředložené n ěkterými zem ěmi zahrnují obchod s lidmi za ú čelem využívání jejich práce. 
Je možné, že v řadě případů obchodování s lidmi za ú čelem pohlavního vyko řisťování je stíhání 
v důsledku obtížného shromaž ďování důkazů nadále vedeno tak, jako by se jednalo o vyko řisťování 
formou prostituce.  
13 Po čet odsouzení je mnohem nižší. V roce 2006 bylo celkem odsouzeno 284 p řípadů obchodování za 
účelem sexuálního vyko řisťování. 
 
CS 5   CS • Pokud jde o po čty obětí, jimž se v posledních letech dos talo podpory, údaje poskytly pouze 
Rakousko (162), Belgie ( 121), Bulharsko (81), Česká republika (14), Finsko (9), Itálie (2 
143), Lotyšsko (96), Polsko (10), Slovinsko (40) a Norsko (37)14. S ohledem na 
pravděpodobný rozsah obchodování s lidmi v Evrop ě je nutné p řijmout záv ěr, že pouze 
několik málo zemí p řijalo opat ření, která lze považovat za skute čnou reakci. Na stran ě 
druhé platí, že zem ě, jež uvedly významný po čet případů poskytnutí pomoci ob ětem a 
k nimž pat ří Rakousko, Belgie, Itálie, Bulhar sko a Spojené království, uvád ějí rovněž 
vysoký po čet trestních řízení.  
– Nedostate čné sledování situace 
• V oblasti obchodování s lidmi chybí obecn ě číselné údaje a odhady. V oblasti práv ob ětí a 
podpory ob ětí nemá v ětšina zemí údaje k dispozici. Pokud jde o mechanismy sledování, je 
vnitrostátní aparát nadále podle všeho nedostate čný. Dvě země (Nizozemsko a Švédsko) 
jmenovaly národní zpravodaje, osm uvádí  ustavení srovnatelných mechanism ů (Belgie, 
Bulharsko, Kypr, Česká republika, Dánsko, Finsko, Port ugalsko, Spojené kr álovství). Tato 
situace by mohla mít negativní dopad na kvalitu shromaž ďovaných údaj ů. 
Z těchto důvodů účastníci doporu čují účinnější, konkrétn ější a závazn ější opatření zejména ve 
výše uvedených kritických oblastech. 
3. J AKÉ JSOU CÍLE PROGRAMU ? 
Celkovým cílem je boj proti organizované nebo jiné trestné činnosti, zejména proti 
obchodování s lidmi a trestným činům proti d ětem, v souladu s článkem 29 Smlouvy o EU, a 
to vytvořením soudržného rámce pro boj proti obchodování s lidmi v rámci t řetího pilíře za 
účelem zvýšení jeho ú činnosti.  
A Konkrétní cíl: stíhání trestných činů 
– Operativní cíle: 
– A1 zavést ú činné, přiměřené a odrazující sankce; 
– A2 usnadnit spolupráci ob ětí se soudními orgány;  
– A3 odstranit p řekážky mezinárodní spolupráce a rozší řit používání nástroj ů 
k vyšetřování, které jsou ú činné v případech organizované trestné činnosti a 
přeshraničních případech; 
– A4 usnadnit stíhání obchodník ů s lidmi, pokud byl trestný čin spáchán 
mimo území státu.  
B Konkrétní cíl: ochrana práv ob ětí 
– Operativní cíle:  
                                                 
14 Tyto údaje nejsou srovnatelné s údaji uvedenými v databázi IOM.  
 
CS 6   CS – B1 poskytnout každé p ředpokládané ob ěti bezpodmíne čnou a individuální podporu 
před trestním řízením, v jeho pr ůběhu a po jeho skon čení; 
– B2 chránit ob ěti před vazbou a stíháním pro trestné činy, k jejichž spáchání byly 
navedeny, jako nap říklad porušení právních p ředpisů v oblasti p řistěhovalectví;  
– B3 zvýšit ochranu ob ětí před sekundární viktimizací, která vyplývá ze zp ůsobu, 
jakým příslušné orgány vedou vyšet řování; 
– B4 zavést zvláštní prost ředky k zajišt ění účinné ochrany a náhrady.  
C Konkrétní cíl: p ředcházet obchodování s lidmi  
– Operativní cíle: 
– C1 snížit faktory zranitelnosti v zemích p ůvodu;  
– C2 zlepšit odborné dovednosti státních zam ěstnanců, kteří pravděpodobně přijdou 
do kontaktu s potenciálními ob ěťmi; 
– C3 snížit poptávku po sexuálních sl užbách a levné pracovní síle. 
– D Konkrétní cíl: vytvo řit účinné monitorovací systémy  
– Operativní cíle: 
– D1 z řídit soudržný národní mechanismus, jako nap ř. národní zpravodaj 
nebo podobný mechanismus;  
– D2 vytvo řit úzkou spolupráci mezi národním zpravodajem nebo 
podobnými mechanismy.  
4. J AKÉ JSOU HLAVNÍ VARIANTY POLITIKY ? 
U různých variant politiky bylo pos ouzeno, zda lze jejich prost řednictvím dosáhnout 
stanovených cíl ů. 
• Politická varianta 1: Žádné nové opat ření ze strany EU  
• EU by nep řijala žádná opat ření k boji pro ti obchodování s lidmi, zatímco členské státy by 
mohly pokra čovat v procesu podpisu a ratifik ace Úmluvy Rady Evropy o opat řeních proti 
obchodování s lidmi.  
• Politická varianta 2: Nelegislativní opat ření 
Rámcové rozhodnutí 2004/629/SVV by se nezm ěnilo. Nelegislativní opat ření by mohla být 
přijata v takových oblastech  jako režimy podpory ob ětí, sledování, preventivní opat ření 
v cílových zemích, preventivní opat ření v zemích p ůvodu, školení a spolupráce donucovacích 
orgánů.  
 
CS 7   CS • Politická varianta 3: Nový právní p ředpis pro trestní stíhání, podporu ob ětí, prevenci a 
sledování  
Bylo by p řijato nové rámcové rozhodnutí zahrnujíc í ustanovení stávajícího rámcového 
rozhodnutí spolu s n ěkterými ustanoveními úmluvy Ra dy Evropy a dalšími prvky. Nové 
rámcové rozhodnutí by obsahovalo zejména ustanove ní týkající se trestního práva hmotného, 
soudní příslušnosti a trestního stíhání, práv ob ětí v trestním řízení, pomoci ob ětem, zvláštních 
ochranných opat ření pro děti, prevence a sledování.  
• Politická varianta 4: Nový právní p ředpis (jako ve variant ě 3) + nelegislativní opat ření 
(jako ve variant ě 2)  
– Bylo by p řijato nové rámcové rozhodnutí zahrnujíc í ustanovení stávajícího rámcového 
rozhodnutí a nová ustanovení. Nové rámcové rozhodnutí by bylo dopln ěno 
nelegislativními opat řeními, zejména t ěmi určenými ve variant ě 2. 
5. J AKÉ JSOU ROZDÍLY MEZI T ĚMITO VARIANTAMI POLITIKY ? 
Varianta 1 (status quo) může vést ke zna čnému zlepšení, pokud členské státy podepíší, 
ratifikují a provedou Úm luvu Rady Evropy CENTS č. 197. Vhledem ke zdlouhavým 
ratifikačním postup ům při neexistenci celoevropského pr ávního závazného rámce je však 
nejisté, kdy a v jakém rozsahu se p řínosy této úmluvy projeví v praxi.  
Varianta 2 by urychlila provád ění stávajícího právního rám ce, avšak nebyla by dostate čná pro 
zlepšení trestního stíhání v řadě oblastí, kde je vyžadován zvlášt ní právní základ. Navíc nízká 
úroveň provádění nezávazných d říve přijatých dokument ů nedává d ůvod k optimismu, pokud 
jde o účinnost varianty 2.  
Varianta 3 by v porovnání se sou časným stavem vedla ke zlep šení. Posílila by právní p ředpisy 
v oblastech upravených sou časnými právními p ředpisy EU o trestním stíhání pachatel ů a 
ochraně obětí. Řešila by i prevenci a monitorování. P ředpokládá se, že finan ční náklady by 
byly vyváženy sociálním a hospodá řským přínosem ú činnějšího postupu proti této form ě 
trestné činnosti.  
Varianta 4 by posílila ú činnost opat ření ve variant ě 2 a 3 jejich spojením a podporou 
členských stát ů, aby spolupracovaly p ři vytváření nástroj ů a při zlepšení provád ění 
plánovaného komplexn ějšího právního rámce. 
Po analýze hospodá řského a sociálního dopadu a dopadu na základní práva se jako nejlepší 
jeví varianty 3 a 4, jež by m ěly zaručit dosažení stanovených cíl ů. Přednost dostala varianta 4.