Akční program pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii Shrnutí posouzení dopadů [KOM(2007) 23 v konečném znění SEK(2007) 84] /* SEK/2007/0085 */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 24.1.2007 SEK(2007) 85 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Akční program pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii Shrnutí posouzení dopadů [KOM(2007) 23 v konečném znění SEK(2007) 84] PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Posouzení dopadů připojené k «akčnímu programu pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii» Shrnutí Jedním z hlavních cílů Lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost je zlepšení mezinárodní konkurenceschopnosti EU. Zlepšení právní úpravy bylo označeno za rozhodující faktor k dosažení tohoto cíle. Snižování administrativní zátěže, někdy označované jako byrokracie nebo náklady na byrokracii, je jedním z klíčových prvků, které mohou pomoci při vytváření příznivějších podmínek pro hospodářství, aniž by se snižovala úroveň současných nebo nových politik v oblasti ochrany životního prostředí, ochrany spotřebitelů a ochrany zdraví. Toto posouzení dopadů je připojeno ke sdělení Komise o akčním programu pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii. Cílem tohoto posouzení dopadů je určit, jak co nejefektivněji a nejúčinněji snižovat administrativní zátěž. Do jeho oblasti působnosti nespadá analýza důsledků jednotlivých opatření pro snižování administrativní zátěže. Pokud by byla taková analýza nutná, byla by provedena v jednotlivých případech podle potřeby. Reakce na rostoucí konkurenci ekonomik založených na nízkých mzdách, v Asii a jinde, spočívá ve zvyšování konkurenceschopnosti a produktivity a vyžaduje výrobu s vysokou přidanou hodnotou. Jedním ze způsobů zvyšování konkurenceschopnosti je zlepšení právního prostředí pro hospodářství. Mnoho požadavků, které způsobují administrativní zátěž, plní velmi užitečnou roli a jsou potřebné, protože veřejné orgány s jejich pomocí zavádějí veřejné politiky a/nebo shromažďují informace. Avšak charakter požadavků, které způsobují administrativní zátěž, v počátečním stádiu přímo negativně působí na hospodářskou činnost, protože zaměstnanci jsou nuceni trávit čas vyplňováním formulářů apod., místo aby byli produktivní ve smyslu přispívání k výkonu společnosti. Pokud jsou požadavky prováděny neúčinně nebo se staly nadbytečnými a nebyly zrušeny, znamená to, že omezují obchodní činnost a vzniká problém. Právě těmito požadavky se zabývá akční program. Studie, které provedl Ústřední plánovací úřad („Central Planning Bureau“) v Nizozemsku ukazují, že administrativní zátěž jako podíl na HDP se pohybuje od 6,8 % v Řecku, Maďarsku a pobaltských státech do 1,5 % ve Spojeném království a ve Švédsku. A není v žádném případě pravda, že tato zátěž je obecně nižší v zemích, které mají vyšší HDP. Mimoto u skupiny zemí, které mají dosud poměrně harmonizované standardy právních předpisů, vyvolávají tyto rozdíly otázky ohledně neefektivnosti a provádění předpisů. Současná administrativní zátěž je výsledkem právních předpisů na úrovni EU a předpisů na vnitrostátní a regionální úrovni, a proto je třeba se s ní alespoň částečně vypořádat, kde je to možné, na úrovni Společenství. Hlavním cílem snižování administrativní zátěže je napomáhat konkurenceschopnosti EU přispíváním k prosazování lepšího právního prostředí a zároveň dále poskytovat ochranu občanů a životního prostředí. Tohoto cíle má být dosaženo tak, že Komise ve spolupráci s členskými státy a spolurozhodovateli při přijímání právních předpisů sníží administrativní zátěž o 25 % během pěti let, do roku 2012. Protože dostupné zdroje, pomocí nichž se má tohoto snížení dosáhnout, jsou omezené (20 miliónů EUR), je dalším cílem zajistit účinnost a efektivitu nákladů. Cíl omezování administrativní zátěže nezahrnuje snižování požadavků na podávání zpráv nebo informačních povinností, které přinášejí užitečné a důležité informace tvůrcům politik a třetím stranám. Program snižování administrativní zátěže má spíše identifikovat ty požadavky, které už zastaraly, a nacházet způsoby, jak efektivněji poskytovat uživatelům požadavků na podávání zpráv informace, které potřebují. Posouzení dopadů poskytuje důkazy založené na zkušenostech z členských států, které již provedly měření (Dánsko, Nizozemsko, Spojené království a Česká republika) a ekonomické modelování, z nichž vyplývá, že výtěžek ze snížení administrativní zátěže o 25 % může být podstatný, pokud jde o HDP a zaměstnanost. Různé studie, které používají odlišné ekonomické modely, poukazují na možný vzestup výše HDP od 1,4 % do 1,8 % následkem snížení administrativní zátěže o 25 %. Tam, kde byly brány v úvahu účinky na zaměstnanost, je možno pozorovat, že dopad na zaměstnanost je pozitivní, pokud se počítá s rostoucí konkurencí. Gelauff a Lejour (2006)[1] spočítali, že snížení administrativní zátěže o 25 % by mohlo nakonec vést ke zvýšení HDP až o 1,4 %. Domnívají se, že administrativní zátěž tvoří především mzdy, což znamená, že její snižování by znamenalo růst efektivity a tím i produktivity práce. Interní výpočty Komise, založené na stejné metodice a stejném modelu, totiž na všeobecném rovnovážném modelu WORLDSCAN, ale s poněkud pozměněnými základními předpoklady, dospěly k podobným výsledkům. Jiný model, založený na ekonometrii, nazvaný QUEST, naznačuje, že HDP může vzrůst až o 1,8 %. Tento model také bere v úvahu vlivy zaměstnanosti a předpovídá, že pozitivního vlivu na zaměstnanost by se dosáhlo, pokud by byl nově vznikajícím firmám povolen vstup na trh kvůli vyšším ziskům. Analýza pravděpodobných ekonomických dopadů v jednotlivých odvětvích provedená v Dánsku rovněž poukazuje na významné přínosy. Jelikož bude snižování změřeno na zbytečné požadavky na podávání zpráv, neočekávají se žádné negativní vlivy v oblasti životního prostředí a v sociální oblasti. Vyjasnění požadavků může ve skutečnosti vést k jejich lepšímu plnění. Kromě toho bude třeba provést další posouzení dopadů u konkrétních návrhů na snížení zátěže, jakmile budou podány, aby byly zjištěny jakékoli nepravděpodobné negativní dopady. Posouzení dopadů zkoumá čtyři možnosti a poskytuje podrobnou analýzu jejich pozitivních a negativních důsledků. Možnost 1 (základní možnost) znamená, že věci zůstanou tak, jak jsou. Možnost 2 zvažuje činnost členských států pouze za předpokladu, že se Komise zaváže členským státům pomoci, jestliže ji o to požádají. Třetí možnost počítá s tím, že Komise se zaměří ve vybraných prioritních oblastech na tu část administrativní zátěže, která má alespoň částečně původ na úrovni Společenství. Poslední možností je, že se Komise zaměří na celou administrativní zátěž, ať už má původ v EU, v mezinárodních závazcích anebo na národní / regionální úrovni. Všechny čtyři možnosti by vedly ke snižování administrativní zátěže, ale bylo zjištěno, že možnost 3 by zabezpečila skutečné a rychlé měřitelné snížení v celé EU. Základní možnost předpokládá nějakou formu snížení administrativní zátěže, protože stále více členských států zahajuje svoje vnitrostátní programy měření a snižování. Toto snižování by však bylo omezováno skutečností, že účast na úrovni EU je pro zajištění optimálních výsledků rozhodující, vzhledem k tomu, že část zátěže vyplývá z právních předpisů Společenství. Tato možnost by samozřejmě ušetřila Komisi 20 miliónů EUR, které na tento program vynaloží. Avšak s ohledem na pravděpodobné pozitivní přínosy zmíněné výše by byla tato investice plně odůvodněná. Možnost 2 by opět vedla k úsporám zdrojů Komise, ale existují obavy o srovnatelnost, protože pokud by každý členský stát zahájil měření více méně izolovaně, není jasné, jak by se zajistilo efektivní a účinné zapojení právních předpisů Společenství. Mimoto je pravděpodobné, že by tato možnost neušetřila žádné zdroje, když by se sečetly zdroje vyplývající z účasti všech členských států. Možnost 4 by naopak byla pro Komisi velice finančně náročná, což by ještě navíc nebyla vhodně umístěná investice k měření a mapování té části administrativní zátěže, která vyplývá z vnitrostátních a regionálních právních předpisů. Cílený přístup, založený na určitých prioritních oblastech by nebyl možný, a méně významný přínos – měření celé administrativní zátěže – je přitom sporný. Podle možnosti 3 jsou cílem programu snižování administrativní zátěže Komise nařízení a směrnice a informační povinnosti vyplývající z jejich provádění, a to pouze ve vybraných prioritních oblastech. Vybrané prioritní oblasti se určují na základě dostupných dat ze čtyř členských států, které již provedly měření. Z těchto dat vyplývá, že poměrně malý počet prioritních oblastí pokrývá více než 75 % administrativní zátěže, která souvisí s právními předpisy Společenství. Komise určí všechny informační povinnosti vyplývající z právních předpisů EU v prioritních oblastech a bude v těchto oblastech měřit zátěž. Členské státy se mohou zaměřit na část, která je výsledkem „čistě“ národních právních předpisů. Komise bude spolupracovat s členskými státy, pokud bude třeba společného postupu, zvláště s ohledem na vnitrostátní provedení a implementaci opatření, která budou měřena v prioritních oblastech pod vedením Komise. Výhodou tohoto přístupu je, že soustředí měření v oblastech, kde je jasná součinnost, což může celý proces podstatně urychlit a zkrátit tak dobu, která je třeba k odstranění zbytečných požadavků na podávání zpráv. Tento přístup by uvolnil zdroje, které by umožnily členským státům, aby se mohly soustředit na svoje vnitrostátní právní předpisy. Mapování jednotlivých právních předpisů, z nichž vyplývají požadavky na podávání zpráv, může Komise provádět pomocí konzultantů a ve spolupráci s členskými státy. Vlastní měření budou provádět externí poradci, kteří budou pracovat pro Komisi na základě dohodnuté metodiky, vycházející ze zkušeností a informací dostupných od členských států, které už svoje měření provedly. Tyto informace umožní Komisi, aby určila oblasti politiky, v nichž hraje administrativní zátěž určitou roli, a tím poskytne Komisi příležitost, aby nezačínala od začátku a soustředila zdroje na ty oblasti, které slibují, že poskytnou nejvýznamnější přínosy. Tato možnost také řeší otázku srovnatelnosti jednotlivých databází měření, tím, že zajišťuje plnou harmonizaci, pokud jde o právní předpisy EU a administrativní zátěž, kterou způsobují, ale také pokud se týká měření administrativní zátěže, která vzniká jako součást národních právních předpisů. Centrální mapování informačních povinností zaručuje, že jsou mapovány podle stejných kritérií ve všech členských státech. Tento postup bude zároveň harmonizovat způsob přidělování informačních povinností ve směrnicích. Kdyby se mapování prováděcích nařízení směrnic mělo provádět na úrovni jednotlivých států, potom by mohly být rozdíly ve způsobu, jakým je informační povinnost přidělována (zda se vztahuje k právním předpisům Evropské komise nebo k vnitrostátnímu prováděcímu nařízení). Od zemí, které už základní měření provedly, lze získat hodně informací. Z pilotního projektu, který hodně čerpal z měření provedených v Dánsku, Nizozemsku, ve Spojeném království a v České republice, vyplynulo, že náklady jsou převážně tvořeny omezeným počtem informačních povinností. Podle pilotního projektu se zdá, že existuje odpovídající koncentrace nákladů v omezeném počtu oblastí politiky. V Dánsku tvoří deset nejnáročnějších právních předpisů na všech ministerstvech 89,2 % celkové zátěže. Údaje získané z Nizozemska a ze Spojeného království potvrzují tyto důkazy o zvlášť vysoké koncentraci. To znamená, že by bylo rozumné, alespoň pro první měření v celé EU, brát v úvahu jako prioritní ty oblasti měření, které se zdají být na základě vnitrostátních měření a na základě jiných informací nejnáročnější. Prioritní oblasti (viz příloha II) týkající se právních předpisů EU byly tedy již stanoveny na základě poznatků z tohoto pilotního projektu, který byl dokončen v říjnu 2006, na základě příspěvků zúčastněných stran ke stávajícímu programu zjednodušení a výsledků konzultací k pracovnímu dokumentu Komise přijatému 14. listopadu. Komise začne na jaře 2007 rozsáhlé měření a dokončí je v posledním čtvrtletí roku 2008. Měření také určí možnosti snížení administrativní zátěže a o jeho výsledcích se bude pravidelně informovat. Aby bylo možno zhodnotit, zda je těchto cílů dosaženo, budou prováděna pravidelná měření administrativní zátěže a výpočty jejího snížení v porovnání s původními hodnotami. Zprávy se budou také podávat v programu postupného zjednodušování, který ve zvláštní kapitole již obsahuje řadu důležitých návrhů pro snižování administrativní zátěže. Pokud si všichni zúčastnění, tedy orgány na úrovni EU a členské státy, budou stát za svými závazky, potom bude moci jarní zasedání Evropské rady v roce 2012 provést bilanci a ukončit tento program. [1] Gelauff, G.M.M. a A.M. Lejour (2006). Pět nejdůležitějších bodů lisabonské strategie: Hospodářské důsledky dosažení těchto cílů. CPB Dokument 104. CPB, Haag.