Sdělení Komise Radě a evropskému Parlamentu - Prostor svobody, bezpečnosti a práva: zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje {SEC(2004)680 a SEC(2004)693} /* KOM/2004/0401 konecném znení */





SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU - Prostor svobody, bezpečnosti a práva: zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje {SEC(2004)680 a SEC(2004)693} OBSAH SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU - Prostor svobody, bezpečnosti a práva: zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje 1. Pět let vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva 1.1. Úspěchy dosazené za slozitých podmínek 1.2. Nový kontext 2. Jaké jsou priority pro budoucnost prostoru svobody, bezpečnosti a práva 2.1. Zavedení účinnějsí ochrany osob při uplatňování jejich základních práv 2.2. Podporování iniciativy v oblasti evropského občanství 2.3. Rozvíjení integrovaného systém správy hranic a vízové politiky 2.4. Podporování skutečné společné politiky řízení migračních toků 2.5. Rozvinutí spravedlivé společné evropské azylové politiky 2.6. Vytvoření evropského soudního prostoru respektujícího tradice a právní systémy členských států a úzce sdruzující profesionály 2.7. Vytvoření soudního prostoru v oblasti civilní a obchodní usnadňujícího spolupráci a přístup ke spravedlnosti 2.8. Rozvíjení koherentní politiky v trestních věcech 2.9. Posílení účinnosti policejních akcí a akcí v oblasti celnictví 2.10. Posílení akcí v oblasti prevence a boje proti terorismu a zvlástním formám kriminality 2.11. Posílení akcí v oblasti prevence kriminality 2.12. Rozvíjení multidisciplinární mobilizace pro boj proti drogám 2.13. Vedení rozhodnějsích vnějsích akcí 3. Závěr DĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU - Prostor svobody, bezpečnosti a práva: zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje 1. Pět let vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva Postupné vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva se stalo novým cílem Evropské unie na základě Amsterdamské smlouvy. Zasedání Evropské rady v Tampere v říjnu 1999 zařadilo tento cíl na čelní místo politické agendy Unie a stanovilo velmi ambiciózní program. Tento program podrobně vyjmenovává jednotlivé politické směry i konkrétní cíle doplněné časovým harmonogramem. Komise na základě zádosti Evropské rady vytvořila tabulku, ve které byl zaznamenáván pokrok dosazený během kazdého půlročního období [1]. [1] Od zasedání Evropské rady v Tampere předkládá v půlročních obdobích Komise Radě a Evropskému parlamentu sdělení ,Tabulka zaznamenávající dosazené pokroky v oblasti vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii". Referenčními dokumenty jsou: KOM (2000)167 v konečném znění ze dne 24.3.2000, KOM (2000) 782 v konečném znění ze dne 30.11.2000, KOM (2001) 278 v konečném znění ze dne 23.05.2001, KOM (2001) 628 v konečném znění ze dne 30.10.2001, KOM (2002) 261 v konečném znění ze dne 30.5.2002, KOM (2002) 738 v konečném znění ze dne 16.12.2002, KOM (2003) 291 v konečném znění ze dne 22.5.2003, KOM (2003) 812 v konečném znění ze dne 30.12.2003. Na konci tohoto pětiletého období je nyní vhodné v této poslední půlroční zprávě předlozit celkové zhodnocení a načrtnout priority do budoucna [2]. [2] Pracovní dokument sluzeb Komise ,Prostor svobody, bezpečnosti a práva: zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje" SEC(2004)693 zahrnuje konkrétní zhodnocení podle oborů. Pracovní dokument sluzeb Komise SEC(2004)680 podrobně uvádí seznam hlavních návrhů právních předpisů přijatých v rámci programu z Tampere (,Scoreboard"). V této věci zahajuje Komise veřejnou diskuzi a vyzývá zainteresované strany a občany, aby jí zaslali své příspěvky týkající se nového programu do 31. srpna 2004 na tuto adresu: GŘ JAI veřejná diskuze ,Budoucnost v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí", Evropská komise, LX 46, 1049 Brusel, . 1.1. Úspěchy dosazené za slozitých podmínek - Doslo k zásadnímu pokroku ve větsině oborů spadajících do oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Ve srovnání s rokem 1999 bylo k dnesnímu dni dosazeno nesporných a hmatatelných pokroků. Pokud jde o Komisi, předlozila hlavní návrhy stanovené v Tampere. - Evropské veřejné mínění kladně hodnotí vývoj činností na evropské úrovni v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Veřejné průzkumy (Eurobarometry) ukazují, ze velká část občanů je příznivě nakloněna spolupráci a společné akci v evropském měřítku [3]. Zejména státní příslusníci nových členských států od Evropské unie očekávají v oblasti bezpečnosti mnoho [4]. [3] Poslední průzkum Eurobarometru, provedený v prosinci 2003, potvrzuje výsledky z předchozích průzkumů Eurobarometru. Evropstí občané jsou jednoznačně zastánci společné politiky v oblasti azylu a imigrace. 56% z nich uznává ekonomické potřeby přistěhovalců a 66% si přeje, aby tito lidé měli stejná práva. Stejně tak je 80 % nakloněno posílení kontrol na vnějsích hranicích pro osoby přicházející ze třetích zemí. Devět občanů z 10 si pochvaluje soudní spolupráci v oblasti civilní, zejména rodinné, a také rovnoprávnost obhajoby v členských státech. Co se týče přeshraniční kriminality, občané jsou si vědomi toho, ze samotné členské státy nemohou tento problém vyřesit. Výsledky průzkumů ukazují, ze 71 % se domnívá, ze nejlepsím prostředkem pro prevenci a boj proti kriminalitě napříč Evropskou unií jsou společné akce a rozhodnutí. [4] V návaznosti na výsledky průzkumu Eurobarometru se občané nových členských států více obávají korupce, drog, organizovaného zločinu a praní spinavých peněz. - Oblast spravedlnosti a vnitřních věcí je nyní pevně zakotvena mezi prioritními politikami Unie. Evropská rada se pravidelně zabývá těmito otázkami a důkazem jejich prvořadého významu je objem prací prováděný v evropských orgánech. Navíc se narůstající důlezitost těchto otázek promítá do sdělení Komise o novém finančním výhledu, do něhoz se zařazuje nová zvlástní polozka ,Evropské občanství", jejímz základním prvkem je vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva [5]. [5] KOM (2004) 101 ze dne 10.2.2004. - Uvnitř vseobecného rámce z Tampere stanovila Evropská rada konkrétní priority v reakci na vázné a nečekané události. Unie prokázala, ze je schopná účinně a rychle jednat, vyzaduje-li to situace. Toto vnímání krizových situací, kterými byly např. tragické události z 11. září 2001 a z 11. března 2004, mohlo někdy vyvolat kritiku nevyrovnaného pokroku v oblasti bezpečnosti. I kdyz můze být tento dojem vyvolán některými zprávami sdělovacích prostředků, spočívá evropská integrace na přísném pojetí ochrany základních práv a Komise vzdy usilovala o zajistění rovnováhy mezi jednotlivými stránkami svobody, bezpečnosti a práva. Kromě toho musí Unie zajistit vysoký stupeň bezpečnosti, aby bylo mozné vsechny svobody plně vyuzívat. - Omezení v rozhodovacích postupech a stávající institucionální situace tvoří překázku pro účinnému, rychlému a transparentnímu uskutečňování některých politických závazků. I přes vůli projevenou v závěrech z Tampere, nebylo vzdy mozné se na evropské úrovni dohodnout na přijetí některých citlivých opatřeních majících vztah k politikám, které i nadále spadají pod svrchovanost členských států. Právní a institucionální omezení stávajících smluv, ve kterých je stále ve velkém měřítku zakotveno pravidlo jednomyslného rozhodování v Radě, částečně vysvětlují tyto tězkosti. Členské státy se někdy zdráhají zavázat ke spolupráci v tomto novém evropském rámci, jsou-li ve hře jejich zájmy. Navíc právo podávat návrhy, které je sdílené s členskými státy, v některých případech vedlo k upřednostňování národních zájmů nad prioritami z Tampere. Současné omezení úlohy Evropského parlamentu jako spolutvůrce právních předpisů se také stalo terčem kritiky, pokud jde o stupeň transparentnosti rozhodovacího systému. Jakmile jsou nástroje přijaty, institucionální omezení, pokud jde o skutečné moznosti kontroly provádění politik vnitrostátními orgány, vzhledem k omezené úloze Soudního dvora a omezeným pravomocem Komise v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech, představují skutečnou překázku pro zajistění toho, aby byly přijaté nástroje a rozhodnutí účinné. Navíc nemůze být činnost Unie účinná, není-li ve členských státech doplněna projevenou politickou vůlí, která zajistí, aby měla evropská rozhodnutí skutečnou účinnost. Zálezí na odbornících ze členských států, zda budou vyuzívat moznosti spolupráce, které jim nabízí evropská integrace. Závěrem je třeba říci, ze bylo dosazeno značných úspěchů. Výchozí ambice vsak byly snízeny institucionálními omezeními, a někdy také nedostatečnou politickou shodou. Politika jednotlivých kroků byla často byla tou jedinou mozností, jak se dostat kupředu. Pro Komisi je vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva strategickou prioritou uskutečňovanou s přispěním řady politik Unie. 1.2. Nový kontext V novém kontextu zamýslený institucionální pokrok v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí v rámci mezivládní konference, zejména přechod k rozhodování kvalifikovanou větsinou v rozsířené Unii, umozní urychlení dokončovacích prací. Je vsak třeba plně vyuzít mozností, které nabízejí Amsterdamská a Niceská smlouva. Vedle několika nových ustanoveních, která jiz automaticky vstoupila v platnost dnem 1. února 2003 nebo 1. května 2004, je třeba také připomenout, ze čl. 67 odst. 2 SES stanoví, ze Rada po 1. květnu 2004 rozhodne o přechodu ke spolurozhodovacímu postupu ve vsech oblastech, které upravuje hlava IV, nebo v některých z nich [6]. Pouzití této moznosti ihned po 1. květnu by bylo oprávněné. [6] Prohlásení č. 5 k článku 67 SES, uvedené v příloze k Niceské smlouvě, obsahuje prvky pro interpretaci tohoto článku a obsahuje přesný politický závazek okamzitého přechodu od 1. květnu 2004 ke spolurozhodovacímu postupu v případě opatřeních podle čl. 62 odst. 3 a čl. 63 odst. 3 písm. b), týkajících se volného pohybu státních příslusníků ze třetích zemí po minimální dobu tří měsíců a ilegální imigrace pobytu, včetně vrácení do vlasti. Rozsířením se také zvýsí počet občanů, kteří budou chtít vyuzívat výhod, jez jim poskytuje zivot a pohyb v prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Přijetí přísných společných norem v oblasti bezpečnosti a práva můze pouze přispět k posílení obecné úrovně bezpečnosti na celém území. Rozsíření také vytváří pro některé politiky konkrétní výzvy, jako je posílení vnějsích hranic, zavedení druhé generace Schengenského informačního systému a obecněji pak přípravu nových členských států na plné zapojení do Schengenského acquis s ohledem na budoucí odstranění kontrol na vnitřních hranicích. V této věci je třeba poznamenat, ze Unie se právě snazí poskytnout potřebné prostředky na posílení vnějsích hranic nových členských států, jakými je např. schengenský nástroj. Aby se mohly nové členské státy plně zapojit do Schengenu a co nejrychleji odstranit kontroly na vnitřních hranicích, bude třeba zavést SIS II a provést co nejrychleji hodnotící postup stanovený v acquis. Stejně tak v soudní oblasti narůstá v rozsířené Unii potřeba přijmout opatření zaměřená na posílení oboustranné důvěry s cílem upevnit zásadu vzájemného uznávání. Ve světle očekávaného vývoje v oblasti správy vnějsích hranic bude také třeba najít řesení která zajistí, aby současná variabilita v oblasti Schengenu nepříznivě neovlivnila řádné fungování spolupráce mezi členskými státy, které uplatňují celé acquis. 2. Jaké jsou priority pro budoucnost prostoru svobody, bezpečnosti a práva V první etapě vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva byl zaznamenán významný faktický pokrok. Nebylo vsak jestě dosazeno vsech cílů stanovených v Tampere. Do oznámení výsledků mezivládní konference bude stávající institucionální rámec zdrojem potízí. Vzhledem k této skutečnosti by přechodně mohly moznosti nabídnuté na základě Niceské smlouvy působit jako dynamizující prvek. Mělo by se proto uvazovat o pouzití ustanovení čl. 67 odst. 2 Niceské smlouvy. Větsina probíhajících činností logicky vyplývá z programu z Tampere, a proto přesahují od tohoto programu k budoucím prioritám. Toto sdělení by chtělo vytvořit předpoklady pro úvahy o vypracování budoucího programu opatření, kterým se určí priority v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí v období let 2004-2009. Toto sdělení bude také moci polozit základy pro diskusi s občany. Při vypracovávání budoucího programu je třeba na úrovni Unie zohlednit několik skutečností. V prvé řadě se jedná o pokračování programu z Tampere. Jde zejména o: - Probíhající práce a jiz stanovená dlouhodobá opatření. - Stupeň účinného zavedení přijatých nástrojů a jeho následné vyhodnocení. Komise v této věci jiz provádí hodnocení první generace textů. Je důlezité, aby byl budoucí program doprovázen postupem hodnotícím zavádění a provádění acquis přijatého podle závěrů z Tampere, aby bylo zajistěno, ze budou nové návrhy účinně doplňovat základní nástroje. Zadruhé bude do budoucna nutné k dosazení nových cílů zajistit odpovídající institucionální prostředky a příslusné finanční zdroje. Pokud jde o návrh ústavní smlouvy, je podle Komise jednou z nejdůlezitějsích stránek skutečnost, ze tento návrh odstraňuje strukturu Unie ve formě ,pilířů" a rozsiřuje působnost Společenství na celý prostor svobody, bezpečnosti a práva [7]. Pokud jde o finanční stránku, navrhla Komise podstatné zvýsení prostředků určených na prostor svobody, bezpečnosti a práva v rámci polozky ,Evropské občanství". Je třeba poznamenat, ze myslenkami uvedenými v tomto sdělení nejsou nijak dotčeny návrhy předlozené v rámci finančního výhledu, ani budoucí interinstitucionální diskuse. [7] KOM (2003) 548 v konečném znění ze dne 17.9.2003. Bude třeba dodrzovat stanovené priority, aby se zamezilo přílisnému třístění společné činnosti. Tyto priority musejí vzít v úvahu celkovou situaci, se kterou se Unie bude muset vyrovnat. Jedná se zejména o: hospodářské rozdíly mezi jednotlivými regiony světa, politickou nestabilitu některých regionů nebo zemí, demografický vývoj obyvatelstva v Evropě, očekávání občanů týkajících se jejich práv a bezpečnosti. 2.1. Zavedení účinnějsí ochrany osob při uplatňování jejich základních práv Evropská integrace je postavena na společných hodnotách, kterými jsou základní práva, dodrzování právního řádu a demokratické zřízení. Tyto hodnoty musejí tvořit základ jakékoliv činnosti Unie. Začlenění Charty do ústavní smlouvy a přistoupení k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod budou znamenat, ze Unie, včetně svých orgánů, bude právně zavázána zajistit, aby ve vsech oblastech její pravomoci byla základní práva nejen dodrzována, ale také aktivně prosazována. V prosinci 2003 podtrhli představitelé členských států zasedající v Evropské radě důlezitost sběru a analýzy údajů týkajících se lidských práv pro stanovení politiky Unie v této oblasti. Dohodli se na rozsíření mandátu Evropského střediska pro sledování rasismu a xenofobie a na vytvoření Evropské agentury pro základní práva. V této věci chce Komise během roku 2004 předlozit sdělení. Zvlástní mandát bude vymezen na základě výsledků následné diskuse. Opatření přijatá na ochranu demokracie a právního řádu v Evropě proti jakýmkoliv podobám zločinu a terorismu musejí dodrzovat základní práva osob, práva volného pohybu, respektování soukromého zivota a pravidla na ochranu údajů. Bude třeba prozkoumat nutnost stanovení celkového a jednotného rámce, který na jedné straně zohledňuje specifičnost a pozadavky na ochranu veřejného pořádku a bezpečnosti a na boj proti zločinnosti a na druhé straně potřebu nabídnout vysoký stupeň ochrany soukromého zivota. Musí také zahrnout výhledovou racionalizaci jiz společných kontrolních orgánů, které jiz existují na úrovni Evropské unie pro ochranu údajů za účelem udrzení veřejného pořádku a dodrzovat při tom pravomoci nezávislého kontrolního orgánu zřízeného na základě článku 286 SES. Bude rovněz potřeba skloubit činnost Unie s činností vnitrostátních orgánů a rozvíjet partnerství se soukromým sektorem a nevládními organizacemi ve věci navrhování a přijímání pravidel. 2.2. Podporování iniciativy v oblasti evropského občanství Posílení evropského občanství musí tvořit hlavní směr nasí činnosti. Návrh ústavní smlouvy stanoví moznost, aby určitý počet občanů mohl předlozit návrh vyzývající Komisi k zavedení ustanovení Ústavy. Je třeba podporovat demokratickou účast na volbách do Evropského parlamentu [8] Mnoho občanů Unie si stězuje, ze přisli o právo účastnit se některých vnitrostátních voleb [9] v zemi původu a ze tato ztráta není nahrazena získáním stejného práva v přijímacím členském státě. Tato otázka musí být projednána na evropské a vnitrostátní úrovni. [8] Ve světle příprav na volby do Evropského parlamentu je třeba si polozit otázku o účelnosti zachování mechanismu výměny informací mezi členskými státy, která má vést k zabránění mozné dvojí účasti v hlasování a o moznosti uchýlit se k vzorcům, které budou vzhledem k cíli lépe proporčně sestavené. [9] Občané Evropy se nemohou v zásadě zúčastnit obecního a evropského hlasování ve členských státech, ve kterých pobývají na základě Smlouvy o ES. Právo volného pohybu, které jiz nyní občané Unie pozívají, včetně pracovníků, musí být plně zaručeno pečlivým sledováním toho, jak členské státy provádějí nedávno přijatou směrnici upravující tuto oblast. Tímto se také ověří, zda je nutné učinit jestě dalsí opatření. 2.3. Rozvíjení integrovaného systému správy hranic a vízové politiky Z krátkodobého a střednědobého hlediska bude zvlástní pozornost věnována vytvoření podmínek, které umozní odstranění kontrol na vnitřních hranicích nových členských států. Vytvoření integrovaného systému správy vnějsích hranic bylo zahrnuto do návrhu ústavní smlouvy. Jeho uskutečnění jiz proslo důlezitým vývojem v návaznosti na zasedání Evropské rady v Seville a v Soluni. Je nutné pokračovat v činnosti jak na legislativní, tak na operační a finanční úrovni. V této souvislosti bude třeba dohlízet na řádné fungování Agentury pro vnějsí hranice. Je třeba posílit a doplnit vývoj koordinačních mechanismů s tím, ze dlouhodobým cílem je vytvoření sboru ochrany evropských hranic, který musí doplňovat činnost národních pohraničních sborů [10]. Aby agentura mohla uskutečnit svůj záměr, musí spolupracovat s ostatními orgány, které mají na starosti kontrolu vnějsích hranic, zejména s celnicemi. Z tohoto pohledu musejí být pravidelně zkoumány moznosti spolupráce mezi agenturou, celnicemi a ostatními orgány činnými na hranicích. [10] Spolupráce a koordinace budou zejména vyzadovat, aby bylo k dispozici společné vybavení, zvlástní skolení a kapacita pro analýzu rizik V této politice Unie a při jejím provádění musí platit zásada solidarity a rovného rozdělení odpovědností mezi členské státy, včetně finanční stránky. Konkrétní podoba této zásady by měla vést k mobilizaci příslusných fondů. Vízová politika musí odpovídat globálním pozadavkům v oblasti zabezpečení dokladů a umoznit lepsí spolupráci na konzulární úrovni. Jiz započaté práce ve věci uvádění biometrických údajů v cestovních dokladech a v dokladech totoznosti, zejména pasech, musejí i nadále pokračovat. Bude třeba zajistit, aby Informační vízový systém (VIS), stejně jako nový Schengenský informační systém (SIS II), byly skutečně zavedeny a aby byly vyuzity vsechny jejich moznosti. V neposlední řadě bude třeba jestě více spolupracovat se sousedními a zejména hraničními státy v souladu s novou politikou sousedských vztahů Unie. 2.4. Podporování skutečné společné politiky řízení migračních toků Realistický přístup beroucí v úvahu ekonomické a demografické potřeby by měl vyústit v usnadnění legálního přijetí přistěhovalců do Unie podle koherentní politiky dodrzující rovné zacházení se státními příslusníky ze třetích zemí. Je zřejmé, ze v této souvislosti musí být členským státům zajistěno právo určit konkrétních počet státních příslusníků ze třetích zemí, kterým povolí pracovat nebo podnikat na svém území, při zahrnutí do celkového rámce, včetně dodrzování prvořadosti Společenství. Je třeba brát v úvahu zájmy zemí původů. Je třeba podporovat a pokračovat v politice integrace státních příslusníků ze třetích zemí. Z tohoto pohledu Unie musí zavést příslusná opatření s cílem zaručit svou podporu činnostem členských států. Věrohodnost otevřeného a kladného společného přístupu v oblasti imigrace bude také velmi záviset na tom, jak bude Evropská unie zvládat ilegální imigraci. Rozhodnějsí boj proti obchodu s lidmi a také rozvoj skutečné politiky v oblasti navrácení a znovupřijetí budou usnadněny díky budoucí ústavní smlouvě. V této oblasti, stejně jako v dalsích, bude účinnost činnosti velmi záviset na skutečné solidaritě. 2.5. Rozvinutí spravedlivé společné evropské azylové politiky Nejlepsí rovnováha mezi úsilím vynalozeným členskými státy k přijetí uprchlíků a přemísťujících se osob bude zajistěna díky pouzití zásady solidarity. Musí být zaveden přístup zalozený na partnerství a spolupráci se třetími zeměmi původu a s tranzitními zeměmi, se zeměmi prvního azylu a určení. Hlavním cílem společného evropského azylového systému bude definovat jednotný statut azylu a subsidiární ochrany, stanovit společný postup pro poskytnutí a odebrání tohoto statutu a také společný program týkající se dočasné ochrany. Zároveň bude nutné stanovit integrovaný přístup zahrnující účinné postupy pro správní rozhodnutí v oblasti navrácení, reintegračních programů a vstupních procedur, které mohou odradit neopodstatněné zádosti a fungovat jako nástroj pro boj proti obchodu s lidmi. Tento přístup je jestě důlezitějsí s ohledem na skutečnost, ze oběťmi zneuzití systému jsou často skuteční uprchlíci. 2.6. Vytvoření evropského soudního prostoru respektujícího tradice a právní systémy členských států a úzce sdruzující odborníky Rozvoj evropského soudního prostoru nemá za cíl ani za následek zpochybňovat právní a soudní tradice členských států. Tento přístup zalozený na zásadě proporcionality a subsidiarity je potvrzen také v návrhu ústavní smlouvy. Zásada vzájemného uznávání byla v této oblasti posunuta do středu evropské integrace. Vzájemné uznávání nicméně vyzaduje společný základ sdílených zásad a minimálních norem s cílem posílit zejména vzájemnou důvěru. Bude stále nutné pokračovat v intenzivní činnosti zaměřené na odborníky, aby byla zajistěna účinnost evropské soudní politiky. 2.7. Vytvoření soudního prostoru v oblasti civilní a obchodní usnadňující spolupráci a přístup ke spravedlnosti Rozvoj soudní spolupráce v civilní oblasti by měl i nadále přináset konkrétní zlepsení v kazdodenním zivotě občanů a podniků, jelikoz jim umozní uplatnění jejich práv na úrovni Unie. Důlezitou prioritou musí být pokračování a prohlubování činností vyvíjených na základě programu vzájemného uznávání. Úsilí je třeba soustředit na oblasti, které jestě nejsou upraveny předpisy Společenství o vzájemném uznávání (například majetkové následky rozluky manzelských a nemanzelských párů nebo dědění a závěti). Jako nezbytné by se rovněz mohly ukázat některé nové nástroje v oblasti společného uznávání, které nebyly uvedeny v původním programu. Vývoj se bude ubírat směrem k dalsímu usnadnění uznávání různých druhů dokumentů. V určitých oblastech, jako je například dědění, jsou praktické problémy občanů často více spojeny s tímto typem otázek nez s tradičním problémem uznávání soudních rozhodnutí. Kromě toho by se mohlo ukázat, ze je vhodné usnadnit vzájemné uznávání i v dalsích oblastech, jakými jsou např. civilní status osob, rodinné nebo občanskoprávní vztahy fyzických osob (partnerství) či pokud jde původu osob. Dalsí velmi důlezitá oblast se týká vlastního výkonu soudních rozhodnutí. Pouze rychlá a účinná exekuční řízení umozní občanům a podnikům skutečný výkon jejich práv. Pro prohloubení vzájemného uznávání je potřeba zvýsit vzájemnou důvěru mezi členskými státy, včetně přijetí určitých minimálních procesních standardů. Prvořadé je rovněz konkrétní a účinné provádění přijaté legislativy Společenství. V této souvislosti bude zapotřebí investovat odpovídající prostředky, aby tohoto cíle mohlo být dosazeno, a zejména rozvíjet aktivity Evropské soudní sítě pro občanské věci. Konečně pokud jde o substanciální práva, Komise jiz nyní pracuje na vytvoření Společného referenčního rámce (CCR), který by měl zajistit větsí koherenci acquis communnautaire a zlepsení jeho kvality v oblasti evropského smluvního práva [11]. Práce by měly být zakončeny v roce 2008. [11] Tento Společný referenční rámec (CCR) by mohl z dlouhodobého hlediska slouzit jako základ pro opční nástroj pro právo smluv, kde by si strany mohly volně vybrat právo pouzitelné na jejich smlouvu a takto by byla občanům garantována větsí právní jistota v jejich přeshraničních transakcích. Ke splnění těchto náročných úkolů v oblasti soudní spolupráce ve věcech občanských a obchodních budou zapotřebí odpovídající právní prostředky. Ty poskytne ústavní smlouva. Nemělo by ovsem dojít k tomu, ze v kazdém členském státě budou vytvořeny dva rozdílné právní rezimy, z nichz jeden se bude vztahovat ke sporům majícím přeshraniční rozsah a druhý se bude týkat sporů ryze vnitrostátních [12]. [12] Takovou dualitou rezimů by se do určité doby riskovalo, ze by byla nekoherentní s cílem dosáhnout jednotného prostoru spravedlnosti pro vsechny a mohla by podnítit otázky diskriminace; kromě jiného by také mohla komplikovat legislativu na úkor transparentnosti, kterou přesto občané, odborníci a podniky potřebují. 2.8. Rozvíjení koherentní politiky v trestních věcech V trestní oblasti by se činnost Unie měla ubírat čtyřmi základními směry: Pokračovat ve vzájemném uznávání: stejně jako v občanskoprávní oblasti musí být princip vzájemného uznávání i nadále základním kamenem soudní spolupráce. V oblasti vzájemné pomoci by měl jednotný nástroj, zalozený zejména na vzájemném uznávání, postupně nahradit celý současný rezim vzájemné soudní pomoci, zvlástě pro celou oblast otázek týkajících se získávání důkazů. Tento pokrok by měla doprovázet opatření vedoucí k jasnějsímu rozdělení příslusností soudů, aby se předeslo sporům o příslusnost a aby se tyto spory vyřesily. V oblasti výkonu trestních rozhodnutí jestě zbývá mnoho udělat. Je třeba definovat rezim výkonu trestu v jiném členském státě nez v tom, ve kterém byl trest ulozen, jakoz i podmínky vzájemné výměny informací týkajících se rozhodnutí učiněných prostřednictvím evropského registru odsuzujících rozsudků a pozbytí práva (,evropský rejstřík trestů") a tato rozhodnutí musejí být vzata v úvahu v ostatních členských státech buď proto, aby nebylo znovu rozhodováno v téze věci (otázka ne bis in idem), nebo pro úpravu uděleného trestu (otázka zákonné recidivy). Posílit vzájemnou důvěru zajistěním kvalitního soudnictví, zalozeného na společných hodnotách, vsem evropským občanům. Celá řada opatření pro zajistění vzájemné důvěry mezi národními soudními orgány by se měla týkat zejména: definování základních záruk, podmínek přípustnosti důkazů a opatření s cílem zvýsit ochranu obětí. Lepsí formování pracovníků justice a vyhodnocování soudních systémů také přispějí k posílení vzájemné důvěry. Zajistit Unii koherentní trestní politiku s cílem účinně bojovat proti závazné trestné činnosti ve vsech jejích podobách: akce uskutečněné za účelem definování a stanovení minimálních trestních sazeb pro některé trestné činy musejí být dále prohloubeny. V oblasti sblizování právních předpisů bude někde zapotřebí dalsího pokroku. Rozhodující bude vytvořit institucionální mechanismy umozňující kontrolu a zajistění odpovídajícího provádění nástrojů Unie [13]. [13] Z tohoto pohledu návrh ústavní smlouvy, zahrnující soudní spolupráci v trestních věcech do politik Společenství, povede ke zrusení specifických nástrojů, které patří do stávajícího ,třetího pilíře", a nahradí je zákony a evropskými rámcovými zákony, znovu zavede kompletní soudní kontrolu a plně svěří Komisi její roli strázce smluv. Nová smlouva by měla zaručit moznost vytvořit koherentní trestní politiku, která bude odpovědí na specifické jevy z oblasti kriminality, nebo která bude navazovat na stávající politiku Společenství [14]. [14] Projekt ústavní smlouvy předpokládá, ze jednotný právní základ bude řídit přiblízení definování zločinů a sankcí bez rozdílu toho, jaké politiky se týkají. Plně vyuzívat Eurojust v rámci evropské trestní politiky: podle návrhu ústavní smlouvy by cílem Eurojustu by měla být podpora a posílení koordinace a spolupráce mezi národními orgány pověřenými potíráním nejvýznamnějsích forem kriminality odehrávající se na území několika členských států. Eurojust, pod kontrolou Soudního dvora, by měl být schopen odpovědět v trestní rovině na zločinná jednání, která ohrozují činnosti a politiky Unie. Na základě Eurojustu by mělo být mozné zřídit Evropskou prokuraturu příslusnou zejména pro trestné činy dotýkající se finančních zájmů Unie. Těchto odvázných cílů nemůze být dosazeno, pokud si Evropa nevytvoří v oblasti trestních věcí institucionální a právní rámec uzpůsobený výzvám rozsířené Evropy. Opětovné zavedení pravidla jednomyslnosti pro ustanovení v oblasti spolupráce v trestních věcech, která mají být podle návrhu ústavní smlouvy přijímána kvalifikovanou větsinou, by proto představovalo krok zpět, který by mohl nepříznivě ovlivnit schopnost Unie odpovídat na výzvy boje proti organizovanému zločinu a terorismu. 2.9. Posílení účinnosti policejních akcí a akcí v oblasti celnictví Pro posílení policejní a celní spolupráce v Evropské unii bude dle zjistění Komise zapotřebí přijmout opatření současně na třech úrovních: operativní, rozhodovací a legislativní [15]. [15] Sdělení ,Posílit policejní a celní spolupráci v Evropské unii". Ze zkusenosti vyplývá potřeba posílit operativní kapacity v oblasti spolupráce mezi represivními orgány členských států prostřednictvím lepsího pouzívání jiz zavedených nástrojů a mechanismů spolupráce. Na evropské úrovni je třeba se zamyslet zejména nad poskytováním informací a posílením role Europolu. Vázně pojatý boj proti organizovanému zločinu a zejména proti terorismu zahrnuje jistě i dalsí pokračování bilaterální spolupráce mezi členskými státy, ale také rozvoj multilaterální výměny. Součástí toho by ostatně měla být i činnost zpravodajských sluzeb. Kromě toho je nutné v této oblasti zjednodusit rozhodovací mechanismy ve smyslu upřednostnění kvalifikované větsiny. Ta je uvedena, s jedinou výhradou vztahující se na opatření týkající se operativní spolupráce, v návrhu ústavní smlouvy. V návrhu ústavní smlouvy je nově upraveno zejména zřízení stálého výboru v rámci Rady, pověřeného podporou a posilováním operativní spolupráce v oblasti vnitřní bezpečnosti. Ve stejném duchu by mohla být přehodnocena, ozivena a dále rozvíjena úloha pracovní skupiny (Task Force) policejních ředitelů s ohledem na její privilegované postavení v rámci operativní koordinace. Vsichni ostatní činitelé působící v této oblasti, a zejména Europol, by rovněz měli být přidruzeni. Stejně tak bude třeba dbát na podporu souladu mezi operativními a legislativními aspekty akce Unie. Jako nezbytné se jeví: * vytvořit právní rámec pro lepsí výměnu informací mezi represivními subjekty členských států a regulovat přístup těchto subjektů k různým zdrojům informací, * zamyslet se nad právním rámcem Europolu, který by se měl díky přeměně na agenturu Unie stát skutečně operativním orgánem a naplánovat jeho financování z rozpočtu Společenství. Tuto větsí účinnost musí doprovázet lepsí demokratická a soudní kontrola. * největsí pozornost musí být věnována výchově policejních důstojníků. CEPOL by měl zaručit evropský rozměr programů národních skolicích institucí a podporovat jejich vzájemnou spolupráci. V zájmu zajistění účinnosti přijatých opatření umozňuje návrh ústavní smlouvy zavést různé způsoby hodnotící provádění této politiky. Bude třeba prozkoumat například moznost zavedení ,výkonnostních dohod" mezi hlavními zapojenými orgány. Kromě toho bude také nutné dohlédnout na zhodnocení mezinárodní spolupráce se vsemi dotčenými činiteli, jako je např. Interpol. Pokud jde o specifickou oblast celní spolupráce, prioritou stále zůstává ratifikace a efektivní provádění úmluvy ,Neapol II" a úmluvy týkající se celního informačního systému (SID) vsemi členskými státy. Obecně je důlezité provádění pracovního programu ohledně strategie v oblasti celní spolupráce, který je v současnosti upraven v hlavě VI Smlouvy EU a který přijala Rada pro spravedlnost a vnitřní věci dne 30. března 2004 [16]. [16] Strategie a příslusný pracovní program odpovídají usnesení Rady ze dne 2.10.2003 týkající se strategie celní spolupráce Úř. věst. C247, 15.10.2003. 2.10. Posílení akcí v oblasti prevence a boje proti terorismu a zvlástním formám kriminality Prevence a boj proti terorismu zůstávají bohuzel mezi prioritami. Je třeba provádět hlavní směry činností stanovené během zasedání Evropské rady ve dnech 25. a 26. března 2004. Rozhodující je vytvoření, na evropské úrovni, rámce pro kontrolu rizik, které pro společnost představují závazné formy kriminality a terorismus. Za účelem účinné koordinace a výměny strategických a operativních informací musí Unie zavést nový mechanismus pro výměnu informací - středisko výměny informací - jak bylo navrzeno Komisí během zasedání Evropské rady ve dnech 25. a 26. března 2004, ke kterému by měly být Europol a Eurojust plně přidruzeny. Dále bude třeba rozvíjet systémy výměny národních údajů v oblasti informací v trestních věcech. Na úrovni Unie bude třeba polozit základy politiky výměny informací pro účely prevence i represe. Tuto akci musí doprovázet legislativní iniciativa týkající se zacházení a ochrany osobních údajů pouzívaných policejními orgány. V rámci Evropské strategie bezpečnosti bude potřeba uskutečnit akce stanovené během zasedání Evropské rady ve dnech 25. a 26. března a nalézt multidisciplinární přístup, který zajistí koherentní propojení mezi vnitřním a vnějsím rozměrem jednotlivých politik Unie. Navíc bude zásadní kontrola a podpora správného provádění stávajících legislativních nástrojů. Kromě toho je mozné přijít s novými podněty. Bude zapotřebí zkoumat potenciál nových velkoplosných informačních systémů, zejména za účelem dalsího potírání terorismu při současném zachování základních práv a ochrany údajů. Je třeba plně vyuzívat stávající právní moznosti, jako jsou společné vysetřovací týmy a práce Europolu, zejména v oblasti vyhodnocování informací. K účinnosti boje proti terorismu je třeba, aby byl veden zároveň i proti ostatním formám kriminality, zejména organizovanému zločinu. V boji s těmito jevy je třeba vycházet ze sirokého pojetí, které zahrnuje předevsím potírání jakékoli formy financování terorismu. Předevsím je zapotřebí docílit větsí průhlednosti a přehlednosti finančních operací. Boj proti finanční kriminalitě zůstává i nadále prioritou. Boj proti závazným formám kriminality se rovněz ubírá dvěma směry, jez vyzadují zapojení Unie: - V první řadě se jedná o rozvoj partnerství veřejné a soukromé sféry, jehoz cílem by mělo být současné vyuzití hodnotících zpráv, zdrojů a informací soukromého sektoru a policejních orgánů, s cílem co nejúčinněji bojovat např. proti padělání peněz, pirátství, počítačové kriminalitě a korupci. - Dále by měly být zlepseny statistické práce a shromazďování informací o vývoji kriminality a vnímání úrovně bezpečnosti ze strany občanů, zejména prostřednictvím systémového shromazďování harmonizovaných informací, které by mělo probíhat strukturovaně a pravidelně. V případě zacházení s lidskými bytostmi, zvlástě se zenami a dětmi, i nadále bude třeba kombinovat preventivní kroky s represivními akcemi. 2.11. Posílení akcí v oblasti prevence kriminality V oblasti prevence zločinu je nutné usilovat o to, aby výrobky a sluzby byly více odolné vůči zločinu. Hodnocení legislativních textů prostřednictvím analýzy jejich ,nepropustnosti" vůči zločinným aktivitám a terorismu musí tvořit nedílnou součást tohoto úsilí (crime proofing). V oblasti prevence obecné kriminality musí být dána přednost pěti oblastem pro akční kroky: přesnějsímu definování forem kriminality, kterými je třeba se přednostně zabývat, výčtu správných jednání, společné metodice, posílení dohledu a hodnocení, lepsí porovnatelnosti statistik. Prevence zločinu by měla být dále podporována za pomoci finančního nástroje. 2.12. Rozvíjení multidisciplinární mobilizace v boji proti drogám Přednostně by se mělo usilovat o snízení poptávky a musí být jasně stanoven vztah mezi vnějsím rozměrem boje proti obchodu s drogami a politikou v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Nastal okamzik pro inovaci v této oblasti na základě zkuseností získaných prostřednictvím Akčního plánu 2000-2004. Politika boje proti drogám musí usilovat o předlození konkrétních odpovědí občanům. 2.13. Vedení rozhodnějsích vnějsích akci Z analýzy kroků uskutečněných od Tampere a prvních úvah o budoucích prioritách vyplývá, ze vnějsí akce Unie musí brát nálezitě v úvahu důlezitost spravedlnosti a vnitřních věcí i skutečnost, ze je třeba zajistit lepsí koordinaci celkové činnosti Unie. Abychom docílili toho, ze Unie bude mluvit jedním hlasem, aniz by byly znehodnoceny nase společné priority, bude třeba, aby členské státy podpořily činnost Unie a v bilaterálních vztazích jednaly solidárněji a disciplinovaněji. 3. Závěr Od zasedání Evropské rady v Tampere bylo vykonáno mnoho práce, ačkoliv k dokončení prostoru svobody, bezpečnosti a práva jestě zbývá mnohé udělat. Ve světě, který se neustále mění, se touhy občanů po plné svobodě pohybu a konání a jejich legitimní pozadavky na striktní dodrzování základních práv snoubí se silným pozadavkem zít v prostředí, které jim zajistí bezpečí. V rozsířené Evropské unii jsou konečné přijetí ústavní smlouvy a její rychlý vstup v platnost základním předpokladem pro naplnění hlavních očekávání. Nová smlouva rovněz přinese odpověď na základní pozadavky týkající se průhlednosti a demokratické kontroly, a to jak díky rozsíření spolurozhodovací legislativní pravomoci Parlamentu, tak i posílení úlohy národních parlamentů. Ty budou předevsím dohlízet na dodrzování principu subsidiarity a mohou hrát účinnou roli v hodnocení aktivit Europolu a Eurojustu. Navíc, vzhledem k tomu, ze budou systematicky informováni o pracích probíhajících na evropské úrovni, budou toto moci zohlednit ve své národní parlamentní činnosti. Akce Unie musí nadále pokračovat a získávat přesnějsí obrysy v podobě druhého programu pro prostor svobody, bezpečnosti a práva, který podrobně stanoví priority doplněné o časový harmonogram. Metoda práce vycházející z Tampere je správná a musí být zachována. Komise se jiz nyní můze angazovat v budoucím pokračování své práce prostřednictvím pravidelných diskusních setkání. (Scoreboard). Komise má dále v úmyslu předlozit v rámci nového finančního výhledu dalsí sdělení. Budoucí finanční nástroje doplní ve významné výsi existující a budoucí právní nástroje. Přinesou zejména posílení operativního aspektu politik v oblasti svobody, bezpečnosti a práva. Zásadní je, aby si Evropská rada udrzela svou úlohu při vytyčování strategických směrů a plánování budoucích akcí v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Tato úloha se bude konkretizovat zejména přijetím nového programu, jakoz i u přílezitosti jeho vyhodnocení v polovině jeho provádění. Budoucí program musí zaručit vyuzití vsech výhod, které se pojí s tímto novým prostorem, který představuje rozsířená Evropa. Důlezité bude dosáhnout ohledně tohoto programu politické shody s Evropským parlamentem a Radou během druhého pololetí roku 2004. O problémech, které se týkají otázek, které jsou pro nase společnosti zásadní a které se zároveň dotýkají zivota kazdého občana, musí být vedena veřejná diskuse. Vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva představuje hlavní politický cíl a jeden z nejdůlezitějsích úkolů Unie, který musíme společně zvládnout. Unie musí pokračovat v jeho uskutečňování s takovým úsilím a odhodláním, jaké prokázala při budování vnitřního trhu.