EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 31.8.2018 COM(2018) 605 final 2018/0315(NLE) Návrh ROZHODNUTÍ RADY o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie v rámci Evropské hospodářské komise OSN v pracovní skupině pro celní otázky ovlivňující přepravu a ve Výboru pro vnitrozemskou dopravu v souvislosti se zamýšleným přijetím nové Úmluvy o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě



DŮVODOVÁ ZPRÁVA 1.Předmět návrhu Tento návrh se týká rozhodnutí o postoji, který má být zaujat jménem Unie v pracovní skupině Evropské hospodářské komise OSN (EHK OSN) pro celní otázky ovlivňující přepravu a případně ve Výboru pro vnitrozemskou dopravu Evropské hospodářské komise OSN v souvislosti se zamýšleným přijetím nové Úmluvy o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě. 2.Souvislosti návrhu 2.1.Úmluva o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě Předkládaný návrh Úmluvy o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě (dále jen „předkládaný návrh úmluvy“) byl iniciován Organizací pro spolupráci železnic (OSJD), jejímiž členy je devět členských států Unie (Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko, Slovensko), a předložen vládou Ruské federace Evropské hospodářské komisi OSN. Úmluva s podobnou oblastí působnosti je již v platnosti. Jedná se o Mezinárodní úmluvu o usnadnění přechodu hranic pro cestující a zavazadla v železniční dopravě z roku 1952, jejímiž smluvními stranami je osm členských států Unie (Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko a Švédsko). Vzhledem k různým právním a procesním obtížím nebyla změna této úmluvy za účelem její modernizace proveditelná. Mimo to spíše než přistoupení k zastaralé úmluvě z roku 1952 podpořily členské země Organizace pro spolupráci železnic myšlenku vypracování návrhu nové úmluvy v této oblasti. Předkládaný návrh úmluvy zahrnuje tři hlavní oblasti politiky Unie: železnice, celní oblast a acquis Unie týkající se správy hranic. Jeho cílem je urychlení a zjednodušení hraničních kontrol v osobních vlacích. Nejdůležitějšími novými prvky návrhu úmluvy jsou společné koordinované kontroly na hranicích místo dvou nebo více následných kontrol na každé straně hranice, kontroly v jedoucích vlacích, pokud to jízdní řády a zastávky vlaků umožňují, a dohoda o podrobnostech spolupráce na základě dvoustranných dohod nebo mnohostranných ujednání. Tento návrh se týká správy hranic jakožto oblasti politiky Unie. Aspektů dvou dalších oblastí politiky Unie, železnic a cel, se bude týkat samostatný návrh. 2.2.Pracovní skupina EHK OSN pro celní otázky ovlivňující přepravu Pracovní skupina pro celní otázky ovlivňující přepravu působí v rámci politik Evropské hospodářské komise OSN a podléhá obecnému dohledu Výboru pro vnitrozemskou dopravu. Úlohou pracovní skupiny je iniciovat a provádět opatření zaměřená na harmonizaci a zjednodušení předpisů, pravidel a dokumentace pro postupy na hraničních přechodech týkající se různých druhů vnitrozemské dopravy. Unie je v pracovní skupině, jejímiž členy s hlasovacím právem jsou všechny členské státy Unie, zastoupena. 2.3.Zamýšlený akt pracovní skupiny pro celní otázky ovlivňující přepravu Pracovní skupina pro celní otázky ovlivňující přepravu se v roce 2018 sejde ve dnech 12.–14. června a 16.–19. října. Na jednom ze svých zasedání má pracovní skupina přijmout rozhodnutí o potvrzení navrhované úmluvy a o jejím předání k formálnímu schválení Výboru pro vnitrozemskou dopravu, který zasedá jednou ročně v únoru. Zamýšlený akt se stane závazným pro smluvní strany v souladu s článkem 22 návrhu úmluvy, který stanoví: „1. Tato úmluva vstupuje v platnost po uplynutí tří měsíců ode dne, kdy pět států uložilo své ratifikační listiny, listiny o přijetí, schvalovací listiny a listiny o přistoupení. 2. Pro stát, který ratifikuje, přijme nebo schválí tuto úmluvu nebo k ní přistoupí až po uložení páté listiny o ratifikaci, přijetí, schválení nebo přistoupení, vstoupí tato úmluva v platnost po uplynutí tří měsíců ode dne, kdy tento stát uložil svou listinu o ratifikaci, přijetí, schválení nebo přistoupení.“ 3.Postoj, který má být zaujat jménem Unie 3.1.Postoj Unie Unie sdílí cíle návrhu úmluvy a podporuje koncepci usnadnění železniční dopravy cestujících, avšak v návrhu úmluvy nevidí pro Unii či její členské státy žádnou přidanou hodnotu ani výhody. Nový návrh úmluvy neučiní stávající dvoustranné nebo mnohostranné dohody nadbytečnými a možná ani neusnadní nové dvoustranné či mnohostranné dohody, neboť návrh neobsahuje model takových dohod. Mnoho ustanovení návrhu úmluvy je nezávazné povahy a nemůže být provedeno bez uzavření samostatných ujednání mezi dotčenými stranami. Jediný účel, který by návrh úmluvy mohl prozatím mít, je sloužit jako podklad pro uzavírání budoucích mnohostranných a dvoustranných dohod. Z hlediska acquis EU týkajícího se správy hranic nepřináší návrh úmluvy ve své stávající podobě Unii ani jejím členským státům žádné nové či užitečné nástroje, a nemá tudíž pro ně žádnou přidanou hodnotu. Obsahuje kromě toho řadu ustanovení, která jsou z hlediska acquis EU problematická a jež by musela být pozměněna, pokud by si Unie či její členské státy v budoucnu přály k návrhu úmluvy přistoupit. Například článek 6 návrhu úmluvy by měl upřesnit, že od hraničních kontrol nelze upustit na základě vícestranných nebo dvoustranných dohod mezi státy: vzhledem k tomu, že při překročení vnějších hranic EU se uplatňuje Schengenský hraniční kodex, mohou mezinárodní dohody regulovat pouze to, jak jsou kontroly prováděny, avšak nesmí zasahovat do podstaty takových kontrol.

Z institucionálního hlediska Unie zahrnuje návrh úmluvy záležitosti, které spadají do oblastí výlučné a sdílené pravomoci Unie. Členské státy nemohou jednotlivě přistoupit k částem návrhu úmluvy, které spadají do oblasti výlučné pravomoci Unie. Do návrhu úmluvy mělo být v souladu s obecnou linií institucionální politiky vloženo ustanovení týkající se účasti Unie jako organizace regionální hospodářské integrace, aby mohla Unie k úmluvě přistoupit. Přestože Unie podle všeho nemá důvody k navrhované úmluvě přistoupit, měla by v souladu s její obecnou politikou týkající se institucionálních aspektů jakákoli nová mezinárodní úmluva obsahovat ustanovení umožňující účast organizací regionální hospodářské integrace. Výbor pro vnitrozemskou dopravu Evropské hospodářské komise OSN může na svém 81. zasedání v únoru 2019, nebo na následujícím zasedání, s výhradou potvrzení návrhu úmluvy pracovní skupinou pro celní otázky ovlivňující přepravu, přistoupit k hlasování o přijetí úmluvy a požádat sekretariát o předání úmluvy generálnímu tajemníku OSN vystupujícímu ve funkci depozitáře. Proto je důležité zaujmout postoj Unie, aby bylo možné na tento možný scénář reagovat. V záležitostech výlučné pravomoci bude jménem Unie hlasovat Komise. Při přípravě návrhu úmluvy probíhaly konzultace s celou řadou odborníků z veřejného i soukromého sektoru. Konzultace s členskými státy byly vedeny v rámci Výboru pro celní právní předpisy (Koordinace Ženeva), přičemž jedna byla vedena společně s odborníky z Výboru pro jednotný evropský železniční prostor, s rady pro spravedlnost a vnitřní věci, s přidělenci pro dopravu a se zástupci z generálních ředitelství Komise odpovědnými za mobilitu a dopravu a za migraci a vnitřní věci (23. ledna 2017). Byly rovněž vedeny konzultace se skupinou celních odborníků. Další konzultace probíhaly během zasedání pracovní skupiny pro celní otázky ovlivňující přepravu a Pracovní skupiny Evropské hospodářské komise OSN pro železniční dopravu. Diskusím v příslušných fórech Evropské hospodářské komise OSN, sledovaným buď generálním ředitelstvím Komise odpovědným za daně a celní unii, nebo generálním ředitelstvím odpovědným za mobilitu a dopravu, předcházely koordinační činnosti mezi výše uvedenými generálními ředitelstvími a generálním ředitelstvím odpovědným za migraci a vnitřní věci, neboť návrh úmluvy se dotýká oblastí politik spadajících do příslušných oblastí působnosti uvedených tří generálních ředitelství. Interní koordinace, jakož i společné diskuse s členskými státy v rámci Výboru pro celní právní předpisy a skupiny celních odborníků jasně ukázaly, že na straně členských států Unie ani na straně Unie samotné není zájem k návrhu úmluvy přistoupit, neboť v žádných dotčených oblastech, tj. v oblastech politiky Unie, jíž se tento návrh zabývá, ani z institucionálního hlediska Unie nepřináší žádné výhody ani přidanou hodnotu. 4.Právní základ 4.1.Procesněprávní základ 4.1.1.Principy Ustanovení čl. 218 odst. 9 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) zavádí rozhodnutí, kterým se stanoví „postoje, které mají být jménem Unie zaujaty v orgánu zřízeném dohodou, má-li tento orgán přijímat akty s právními účinky, s výjimkou aktů, které doplňují nebo pozměňují institucionální rámec dohody“. Pojem „akty s právními účinky“ zahrnuje akty, které mají právní účinky na základě pravidel mezinárodního práva, kterým se řídí dotyčný orgán. Zahrnuje rovněž nástroje, které podle mezinárodního práva nemají závazný účinek, ale „mohou rozhodujícím způsobem ovlivnit obsah právní úpravy přijaté zákonodárcem Unie“. 4.1.2.Použití na stávající případ Akt, který mají pracovní skupina pro celní otázky ovlivňující přepravu a Výbor pro vnitrozemskou dopravu Evropské hospodářské komise OSN přijmout, představuje akt s právními účinky. Zamýšlený akt bude závazným podle mezinárodního práva v souladu s článkem 22 návrhu úmluvy. Zamýšlený akt nedoplňuje ani nepozměňuje institucionální rámec dohody. Procesněprávním základem navrhovaného rozhodnutí je tudíž čl. 218 odst. 9 SFEU. 4.2.Hmotněprávní základ 4.2.1.Principy

Hmotněprávní základ rozhodnutí podle čl. 218 odst. 9 SFEU závisí především na cíli a obsahu zamýšleného aktu, k němuž se zaujímá postoj jménem Unie. Sledujeli zamýšlený akt dvojí účel nebo má-li dvě složky a lzeli jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek identifikovat jako hlavní, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být rozhodnutí přijaté podle čl. 218 odst. 9 SFEU založeno na jediném hmotněprávním základě, a sice na tom, který si žádá hlavní nebo převažující účel či složka. Pokud jde o zamýšlený akt, který sleduje najednou několik cílů nebo který má několik složek, jež jsou nerozlučně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, musí se hmotněprávní základ rozhodnutí podle čl. 218 odst. 9 SFEU výjimečně zakládat na různých odpovídajících právních základech. 4.2.2.Použití na stávající případ Zamýšlený akt sleduje cíle a obsahuje složky týkající se oblasti hraničních kontrol a zahrnuje kontroly cestujících a jejich dokladů. Měl by proto vycházet z čl. 77 odst. 2 písm. b) SFEU, které se týká „kontrol, jimž podléhají osoby překračující vnější hranice“. Hmotněprávní základ navrhovaného rozhodnutí proto tvoří následující ustanovení: čl. 77 odst. 2 písm. b) SFEU. 4.3.Závěr Právním základem navrhovaného rozhodnutí by měl být čl. 77 odst. 2 písm. b) ve spojení s čl. 218 odst. 9 SFEU. 2018/0315 (NLE) Návrh ROZHODNUTÍ RADY o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie v rámci Evropské hospodářské komise OSN v pracovní skupině pro celní otázky ovlivňující přepravu a ve Výboru pro vnitrozemskou dopravu v souvislosti se zamýšleným přijetím nové Úmluvy o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 77 odst. 2 písm. b) ve spojení s čl. 218 odst. 9 této smlouvy, s ohledem na návrh Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1)Ruská federace navrhuje novou Úmluvu Evropské hospodářské komise OSN o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě, kterou podporuje Organizace pro spolupráci železnic (OSJD). (2)Pracovní skupina pro celní otázky ovlivňující přepravu působí v rámci politik EHK OSN a podléhá obecnému dohledu Výboru pro vnitrozemskou dopravu. Úlohou pracovní skupiny je iniciovat a provádět opatření zaměřená na harmonizaci a zjednodušení předpisů, pravidel a dokumentace pro postupy na hraničních přechodech týkající se různých druhů vnitrozemské dopravy. (3)Pracovní skupina EHK OSN pro celní otázky ovlivňující přepravu má na svém 149. zasedání ve dnech 12. až 14. června 2018, nebo na zasedání následujícím, přijmout rozhodnutí o potvrzení návrhu předkládané Úmluvy o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční dopravě a o jejím předání Výboru pro vnitrozemskou dopravu k formálnímu schválení.

(4)Unie je zastoupena v pracovní skupině EHK OSN pro celní otázky ovlivňující přepravu 28 členskými státy Unie, jež jsou členy s hlasovacím právem. Ve věcech výlučné pravomoci vyjadřuje postoj EU jménem Unie a jejích členských států Komise. (5)V závislosti na specifických podmínkách a v zájmu jednotného vnějšího zastoupení Unie a jejích členských států může Komise vést jednání zahrnující jak pravomoci Unie, tak záležitosti, v nichž členské státy Unii pravomoci nesvěřily. (6)Je vhodné stanovit postoj, který má být zaujat jménem Unie v pracovní skupině pro celní otázky ovlivňující přepravu a Výboru pro vnitrozemskou dopravu v rámci EHK OSN, neboť navrhovaná úmluva se týká prvků souvisejících s udělováním víz, jež spadají do pravomoci Unie. (7)Úmluva obsahuje obecná ustanovení o organizaci hraničních kontrol osobních vlaků. Lze ji považovat za základ mnohostranných a dvoustranných dohod, bez nichž by žádný z prvků, kterými se úmluva zabývá, nemohl fungovat. (8)Pokud jde o členské státy Unie, mohou být takové dvoustranné dohody uzavřeny i bez navrhované úmluvy. Zdá se, že pro Rusko a některé další země zastoupené v OSJD právní rámec takovou úmluvu vyžaduje, aby bylo snazší uzavírat mnohostranné a dvoustranné dohody. (9)Podstata navrhované úmluvy nemá dle všeho pro členské státy Unie pozitivní ani nepříznivé dopady. Unie proto navrhovanou úmluvu nepodpoří, avšak nemá důvod zablokovat její přijetí. (10)Přestože se zdá, že není v zájmu Unie k navrhované úmluvě přistoupit, měla by v souladu s její obecnou politikou týkající se institucionálních aspektů jakákoli nová mezinárodní úmluva obsahovat ustanovení umožňující účast organizací regionální hospodářské integrace. Předkládaný návrh úmluvy neobsahuje ustanovení, které by Unii umožňovalo k úmluvě přistoupit. (11)Pokud bude vloženo ustanovení umožňující účast organizací regionální hospodářské integrace, měl by být postoj Unie v pracovní skupině EHK OSN pro celní otázky ovlivňující přepravu neutrální. V takovém případě by se Unie měla zdržet hlasování. V opačném případě by Unie měla hlasovat proti přijetí navrhované úmluvy. (12)V souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování EU, se Dánsko neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné. Vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí navazuje na schengenské acquis, rozhodne se Dánsko v souladu s článkem 4 uvedeného protokolu do šesti měsíců ode dne přijetí tohoto rozhodnutí Radou, zda je provede ve svém vnitrostátním právu. (13)Pokud jde o Island a Norsko, rozvíjí toto rozhodnutí ta ustanovení schengenského acquis ve smyslu Dohody uzavřené Radou Evropské unie a Islandskou republikou a Norským královstvím o přidružení těchto dvou států k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis, která spadají do oblasti uvedené v čl. 1 bodě A rozhodnutí Rady 1999/437/ES. (14)Pokud jde o Švýcarsko, rozvíjí toto rozhodnutí ta ustanovení schengenského acquis ve smyslu Dohody uzavřené mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o přidružení Švýcarské konfederace k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis, která spadají do oblasti uvedené v čl. 1 bodě A rozhodnutí 1999/437/ES ve spojení s článkem 3 rozhodnutí Rady 2008/146/ES. (15)Pokud jde o Lichtenštejnsko, rozvíjí toto rozhodnutí ta ustanovení schengenského acquis ve smyslu Protokolu mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím, Švýcarskou konfederací a Lichtenštejnským knížectvím o přistoupení Lichtenštejnského knížectví k dohodě mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o přidružení Švýcarské konfederace k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis, která spadají do oblasti uvedené v čl. 1 bodě A rozhodnutí 1999/437/ES ve spojení s článkem 3 rozhodnutí Rady 2011/350/EU. (16)Toto rozhodnutí rozvíjí ta ustanovení schengenského acquis, kterých se neúčastní Spojené království v souladu s rozhodnutím Rady 2000/365/ES; Spojené království se tedy nepodílí na jeho přijímání a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné. (17)Toto rozhodnutí rozvíjí ta ustanovení schengenského acquis, kterých se neúčastní Irsko v souladu s rozhodnutím Rady 2002/192/ES; Irsko se tedy nepodílí na jeho přijímání a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné. (18)Pokud jde o Kypr, Bulharsko, Rumunsko a Chorvatsko, představují ustanovení tohoto rozhodnutí ustanovení vycházející ze schengenského acquis nebo s ním jinak související, ve smyslu čl. 3 odst. 2 aktu o přistoupení z roku 2003, čl. 4 odst. 2 aktu o přistoupení z roku 2005, respektive čl. 4 odst. 2 aktu o přistoupení z roku 2011, PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ: Článek 1 Postoj, který má být zaujat jménem Unie během zasedání pracovní skupiny pro celní otázky ovlivňující přepravu a ve Výboru pro vnitrozemskou dopravu v rámci EHK OSN v souvislosti s novou navrhovanou Úmluvou EHK OSN o usnadnění postupů na hraničních přechodech pro cestující, zavazadla a cestovní zavazadla v mezinárodní železniční přepravě, je následující: V případě vložení ustanovení umožňujícího účast organizací regionální hospodářské integrace je postoj Unie k návrhu úmluvy zdržet se hlasování. V případě nevložení takovéhoto ustanovení hlasují členské státy Unie proti. Článek 2