SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Navazování účelných vztahů mezi EU a Evropskou kosmickou agenturou

Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost získala Evropská unie pravomoc v oblasti záležitostí týkajících se vesmíru, aniž jsou dotčeny pravomoce členských států. Otázky vesmíru se staly nástrojem pro realizování cílů EU a samostatným předmětem její politiky.

Článek 189 Smlouvy o fungování Evropské unie vyzývá EU k navázání veškerých účelných vztahů s Evropskou kosmickou agenturou.

Toto sdělení se opírá o sdělení z dubna 2011[1] s názvem „Na cestě ke kosmické strategii Evropské unie sloužící občanům“, v němž Komise uvedla první návrhy pro rozvoj vztahů mezi EU a Evropskou kosmickou agenturou (dále rovněž „ESA“).

1. Souvislosti

V průběhu posledních deseti let se Evropská unie stala hlavním aktérem v oblasti vesmíru. Pilíři evropské politiky v této oblasti se staly programy EGNOS, Galileo, GMES a výzkum vesmíru na základě sedmého rámcového programu.

Návrhy Komise týkající se vesmíru pro příští víceletý finanční rámec znamenají další posílení přítomnosti Evropské unie v této oblasti.

Současně se sílící úlohou EU na tomto poli se prohlubují vztahy s členskými státy a s ESA, které jsou dalšími dvěma hlavními aktéry evropské politiky pro oblast vesmíru. Komise v této souvislosti pověřila ESA určitými úkoly, pokud jde o provádění konkrétních vesmírných programů EU. V případě globálních družicových navigačních systémů (GNSS) ESA v současnosti odpovídá za návrhy, vývoj a zadávání zakázek, pokud jde o pozemní a vesmírné součásti systémů, přičemž odpovědnost za provozní řízení, pokud jde o používání systémů, by měla být svěřena Agentuře pro evropský globální navigační družicový systém (GSA)[2]. Prohloubení vztahů s ESA by přineslo další možnosti rozdělení úkolů.

Agentura ESA je organizace světové úrovně, která zasluhuje uznání za úspěchy, jichž Evropa dosáhla v posledních čtyřiceti letech. Díky činnostem ESA a členských států, které vyvíjejí prostřednictvím vnitrostátních vesmírných programů, dnes Evropa disponuje silnou technologickou a průmyslovou základnou a je uznávána jako spolehlivý partner pro mezinárodní programy.

Evropská unie plně důvěřuje špičkové technické úrovni ESA, jíž je určena velká část rozpočtu EU pro oblast vesmíru, a to do té míry, že EU je dnes mezi největšími přispěvateli této agentury.

Skutečnost, že vesmír se stal předmětem politiky EU, že roste význam vesmírných programů EU a Evropská unie se opírá o technickou odbornost Evropské kosmické agentury, se však dosud nepromítla do vývoje řízení vesmírných záležitostí na Evropské úrovni. V souladu s ustanovením článku 189 a za účelem pokračování účinné spolupráce jsou v tomto sdělení vytčeny krátkodobé a dlouhodobé kroky pro budování vztahů EU a ESA. Sdělení obsahuje první návrhy; další návrhy bude nutné podložit důkladnou analýzou nákladů a přínosů a posouzením dopadů

2. Strukturální překážky v současných vztazích EU-ESA

2.1. Nesoulad finančních pravidel

Správa finančních prostředků EU Evropskou kosmickou agenturou je velmi složitá vzhledem k tomu, že Evropská unie a ESA mají odlišná pravidla, která musí v této agentuře existovat současně. Nejrozsáhlejší programy ESA jsou financovány na prvním místě z příspěvků členských států. Průmyslové zakázky pro tyto programy se řídí cílem geografické návratnosti a finanční postupy ESA jsou primárně nastaveny tak, aby splňovaly toto pravidlo. Pokud jde o provádění programů EU, má ESA povinnost dodržovat pravidla EU a striktní zásadu výhodnější nabídky stanovenou ve finančním nařízení EU[3]. Z toho vyplývají obtíže, zejména jsou-li programy financovány z prostředků ESA a EU zároveň.

2.2. Asymetrie v oblasti členství

V současnosti je členem ESA sedmnáct členských států EU[4]. Členem ESA je rovněž Norsko a Švýcarsko, jež nejsou členy EU, a Kanada, která uzavřela s ESA dvoustrannou dohodu o spolupráci. Vzhledem k tomu, že spolupráce EU a ESA se rozvíjí, tato asymetrie spolu s hlasovacím systémem, v němž každý členský stát disponuje v Radě ESA jedním hlasem a klíčová rozhodnutí v tomto orgánu se přijímají jednomyslně, způsobuje, že státy, jež nejsou členy EU, mají nepřiměřený vliv na záležitosti, jež se mohou dotýkat EU. Kromě toho tato asymetrie komplikuje diskusi, zejména pokud jde o otázky bezpečnosti a obrany, jak je uvedeno níže.

2.3. Asymetrie v otázkách bezpečnosti a obrany

Pravomoc EU v oblasti bezpečnosti a obrany byla posílena přijetím Lisabonské smlouvy a zřízením Evropské služby pro vnější činnost. Vesmírné kapacity mají obvykle potenciál k tomu, aby byly využívány pro civilní účely a pro účely obrany. Aby Evropská unie naplnila cíle společné bezpečnostní a obranné politiky, musí vytvořit ještě užší a pevnější propojení a součinnost mezi civilními a obrannými aspekty vesmíru. Spolupráce členských států a ESA má pro tuto problematiku zásadní význam. Vztahy EU a ESA jsou však omezovány tím, že členy ESA jsou i státy, které nejsou členy EU, což způsobuje zřejmý všeobecný problém, který se stává ještě palčivějším, jedná-li se o otázky bezpečnosti a obrany.

2.4. Absence mechanismu pro koordinaci politiky

Činnostem ESA v oblasti vesmíru chybí strukturální mechanismus pro propojení a koordinaci v širším procesu vytváření politik Evropské unie. Rámcová dohoda mezi ES a ESA z roku 2004[5]navzdory široké oblasti působnosti takový rámec neposkytuje. Konkrétní mechanismy pro koordinaci a spolupráci je třeba dohodnout na úrovni programů v jednáních, která zabírají mnoho času. Neexistuje formální mechanismus na úrovni politik, který by zajistil soulad iniciativ vyvíjených v rámci ESA s politikami EU. Tato skutečnost vzbuzuje obavy především s ohledem na mezinárodní vztahy.

2.5. Absence politické odpovědnosti ESA

Vztahy mezi EU a ESA jsou v neposlední řadě ovlivňovány asymetrií v oblasti politické odpovědnosti. Skutečnost, že ESA jako evropská agentura nemá formální spojení s Evropským parlamentem, ji připravuje o přímé spojení s občany, kterému se těší všechny politiky EU.

3. Další postup

Evropská unie může poskytnout politický rozměr (i na mezinárodní úrovni), legitimitu a propojení s dalšími oblastmi politik. Potřeba větší provozní účinnosti, symetrie v otázkách bezpečnosti a obrany, koordinace v rámci politiky a politické odpovědnosti může být v dlouhodobém horizontu naplněna pouze prostřednictvím přibližování ESA k Evropské unii.

Komise se domnívá, že přesný termín pro uskutečnění tohoto dlouhodobého cíle by měl být stanoven mezi lety 2020 a 2025. Komise by za úzké spolupráce s ESA mohla členským státům do konce roku 2013 představit několik možných variant takového přiblížení. Byly by mezi nimi: posílená spolupráce v rámci statu quo, která by agenturu ESA podřídila jako nevládní organizaci Evropské unii (jako je tomu do určité míry v případě Evropské obranné agentury), nebo přeměna agentury ESA na agenturu EU (podle vzoru stávajících regulačních agentur). Komise za úzké spolupráce s ESA vypracuje v souvislosti s jednotlivými variantami podrobnou analýzu nákladů a přínosů a analýzu rizik, aby se co nejvíce posílila součinnost mezi jednotlivými aktéry, včetně GSA.

Tyto možnosti by zachovaly současné zásadní rysy ESA (tj. programy s volitelnou účastí členských států) a zároveň by této agentuře vtiskly klíčové charakteristiky EU, jako například rozhodování kvalifikovanou většinou nebo odpovědnost vůči Evropskému parlamentu.

Zatím je možné zajistit řádně fungující partnerství EU a ESA, které může napomoci uskutečnění dlouhodobého cíle obě organizace přiblížit. Pověřovací smlouvy uzavřené mezi EU a ESA již přispěly k přiblížení Evropské kosmické agentury k EU; významným příkladem je ředitelství navigace Evropské kosmické agentury v rámci programu Galileo.

Ve sdělení z dubna 2011[6] Komise navrhla, aby se ESA nadále vyvíjela směrem k takovému modelu organizace, který umožní ve stejné struktuře koexistenci vojenských a civilních programů na jedné straně a mezivládního i unijního prvku na straně druhé. Měla by nadále rozvíjet struktury řízení určené výhradně pro programy EU. Měla by být také vytvořena flexibilní struktura členství, která by umožňovala účast Švýcarska a Norska na některých programech, které podléhají dohodě s EU.

Komise na základě těchto prvních úvah navrhuje, aby EU:

– působila prostřednictvím Rady Evropské unie, přičemž by odpovídajícím způsobem využívala otevřené metody koordinace, aby zajistila koherenci stanovisek všech členských států EU v rámci ESA a jejich soulad s politikami EU,

– se systematicky obracela na ESA, pokud jde o návrhy a vývoj vesmírné infrastruktury EU; činnosti související s jejím využíváním budou svěřeny jiným subjektům, např. agentuře GSA,

– zajistila jednotný přístup v souladu s finančním nařízením EU k přenášení odpovědnosti za vesmírné programy EU na ESA, jako způsob přípravy ESA na činnost v prostředí EU, a v případě potřeby k navázání vztahu s členskými státy.

ESA by mohla:

– provést nezbytné strukturální úpravy (finanční a úpravy související s vnitřním rozhodovacím postupem), aby bylo zajištěno, že činnosti, jimiž Komise ESA pověří, budou řízeny v prostředí podobném prostředí EU (např. prostřednictvím ředitelství odpovědného za řízení programů EU v rámci ESA),

– uskutečnit nezbytné změny, které umožní neomezený přístup Evropské komise do relevantních statutárních orgánů ESA (např. do Rady ESA a jí podřízených orgánů), aby Komise měla možnost poskytovat podněty a zajišťovat koordinaci s politikami EU, přičemž by používala stávající mechanismy ESA.

4. Závěr

Komise vyzývá Radu a Evropský parlament, aby se vyjádřily k uvedeným návrhům, které se týkají vztahů mezi EU a ESA, a k dlouhodobému cíli přiblížení ESA k rámci EU. Komise by na základě toho mohla poskytnout podrobnou analýzu nákladů a přínosů jednotlivých možných řešení.

[1] KOM(2011) 152.

[2] KOM(2011) 814.

[3] Nařízení (ES, Euratom) č. 1605/2002 ve znění nařízení (ES, Euratom) č. 1081/2010.

[4] Rakousko, Belgie, Česká republika, Dánsko, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Portugalsko, Rumunsko, Španělsko, Švédsko a Spojené království. Polsko dokončuje ratifikační postup, aby se poté stalo dvacátým členským státem ESA.

[5] Úř. věst. L 261, 6.8.2004, s. 64.

[6] KOM(2011) 152.