ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Druhá pololetní zpráva o fungování schengenského prostoruza období od 1. května 2012 do 31. října 2012 /* COM/2012/0686 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Druhá pololetní zpráva o fungování schengenského prostoru za období od 1. května 2012 do 31. října 2012 1. Úvod Na základě sdělení Komise z 16. září 2011 o posílení správy Schengenu[1] a souhlasu Rady ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci / smíšeného výboru z 8. března 2012 přijala Komise 16. května 2012 první pololetní zprávu Evropskému parlamentu a Radě o fungování schengenského prostoru[2]. O zprávě jednala Rada 7. června 2012 a Evropský parlament na plenárním zasedání 4. července 2012. Tato druhá zpráva se zabývá obdobím od 1. května 2012 do 31. října 2012. 2. POPIS SITUACE 2.1. Situace na vnějších hranicích schengenského prostoru Od dubna do června 2012 bylo zaznamenáno asi 23 000 neoprávněných překročení hranice tvořených smíšenými migračními toky. To představuje snížení o 44 % v EU oproti stejnému období v předchozím roce, kdy bylo v plném proudu tzv. arabské jaro. Naproti tomu Řecko oznámilo v porovnání s předchozím rokem 29% zvýšení. Většina osob, tj. 56 %, byla zachycena na pozemní hranici mezi Řeckem a Tureckem. Tento úsek hranic tak zůstává kritickým místem pro nelegální migraci do EU. Mezi odhalenými bylo nejvíce Afghánců, následovali Bangladéšané a Syřané[3]. Poté, co Řecko zahájilo v srpnu 2012 operaci Shield, v jejímž rámci nasadilo asi 1 800 příslušníků pohraniční stráže na řecko-tureckou pozemní hranici, se po předchozím výrazném zvýšení počet neoprávněných překročení hranice podstatně snížil. Řecké orgány zatím hlásí značné snížení počtu zadržených osob v oblasti Evros. Po zhoršení humanitární a bezpečnostní situace v Sýrii se výrazně zvýšil počet Syřanů odhalených při neoprávněném překročení hranice nebo neoprávněně pobývajících v EU, především v Řecku. Syřané jsou též druhou nejpočetnější národností mezi žadateli o mezinárodní ochranu, hlavně ve Švédsku a Německu, které syrským státním příslušníkům žádajícím o azyl poskytují ochranu. Jakékoli zhoršení situace v Sýrii bude pravděpodobně znamenat další nárůst počtu osob hledajících útočiště v sousedních zemích a v konečném důsledku v členských státech EU[4]. 2.2. Situace v rámci schengenského prostoru Nyní je hlavním místem vstupu nelegálních migrantů Řecko, které je ale pro většinu z nich tranzitní, nikoli cílovou zemí. Sekundární pohyby jsou zjišťovány při neoprávněných překračováních hranice na všech pozemních hranicích západního Balkánu, na italských námořních hranicích a při kontrole letů z řeckých letišť na mnoho hlavních letišť EU[5]. Poslední sběr údajů o migračních tocích v EU / schengenském prostoru (operace Balder) byl proveden od 16. do 22. dubna 2012 ve 24 členských státech[6] a v Norsku a Švýcarsku. Cílem operace bylo shromáždit údaje o migračních tocích v členských státech, zejména o migračních tlacích v různých zemích, hlavních trasách pohybu nelegálních migrantů, hlavních cílových zemích migrace, zemích původu nelegálních migrantů a místech zjištění nelegálních migrantů a použitých dopravních prostředcích. Podle údajů nahlášených zúčastněnými členskými státy, shromážděných dánskou státní policií[7] a zveřejněných v červnu 2012, bylo v tomto týdnu zachyceno 2 396 státních příslušníků třetích zemí ze 115 různých zemí. Nejvíce nelegálních migrantů v schengenském prostoru bylo zaznamenáno v Německu (520 osob), Španělsku (369 osob) a Rakousku (178 osob). Nejvíce jich vstoupilo do EU ve Španělsku (207 osob) a Řecku (180 osob). Hlavními cílovými zeměmi byly Španělsko (341 osob), Německo (281 osob) a Rakousko (175 osob). Přestože údaje shromážděné při této operaci přinášejí některé cenné zásadní informace, jsou značně neúplné, jelikož pokrývají jen několik týdnů v roce a operace se neúčastní všechny členské státy. Jak poznamenala Komise ve své první pololetní zprávě o fungování schengenského prostoru a Rada ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci / smíšený výbor 7. června 2012, je tudíž nezbytné zlepšit sběr údajů a analýzu nelegálních migračních toků v EU. Vzhledem ke shodě členských států, že Komise by se měla na této záležitosti podílet a že by se v co největší míře měly využívat existující struktury, pozvala Komise spolu s agenturou Frontex členské státy na setkání odborníků konané 2. října 2012, na němž se diskutovalo o tom, jak zlepšit informovanost o situaci. Členské státy potvrdily, že je třeba pravidelně shromažďovat a analyzovat údaje. Zároveň ale vyjádřily obavy z další pracovní zátěže a využití analýz. Komise a Frontex nyní zvažují nejlepší postup. 3. Uplatňování schengenského acquis 3.1. Případy dočasně obnovené kontroly na vnitřních hranicích V článku 23 Schengenského hraničního kodexu[8] se uvádí, že členský stát může v případě závažného ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti výjimečně obnovit kontrolu na svých vnitřních hranicích. V období od 1. května 2012 do 31. října 2012 byla kontrola na vnitřních hranicích obnovena dvakrát. Za prvé, dne 20. dubna 2012 oznámilo Komisi Španělsko, že vzhledem k zasedání Evropské centrální banky v Barceloně ve dnech 2. až 4. května 2012 obnovuje kontroly na vnitřních pozemních hranicích s Francií a také na letištích v Barceloně a Gironě v období od 28. dubna do 4. května 2012. V tomto týdnu Španělsko na hranicích zkontrolovalo 669 385 osob, z toho 68 osobám byl zamítnut vstup buď z důvodu ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti, nebo protože neměly platné cestovní doklady[9]. Za druhé, dne 4. května 2012 informovalo Komisi Polsko, že kvůli mistrovství Evropy ve fotbale EURO 2012, konanému od 8. června do 1. července 2012, obnovuje kontroly na vnitřních hranicích od 4. června do 1. července. V tomto období bylo zkontrolováno 28 980 osob, z toho 22 osobám byl zamítnut vstup a 15 bylo zadrženo[10]. 3.2. Zachování neexistence kontrol na vnitřních hranicích Velká většina údajných porušení schengenského acquis se týká toho, zda provádění policejních kontrol v blízkosti vnitřních hranic má stejný účinek jako hraniční kontroly (článek 21 Schengenského hraničního kodexu), a povinnosti odstranit překážky plynulého provozu, jako např. omezení rychlosti, na silničních přechodech na vnitřních hranicích (článek 22 Schengenského hraničního kodexu). V posuzovaném období (od 1. května do 31. října 2012) Komise požádala o informace o možných porušeních článku 21 a/nebo 22 Schengenského hraničního kodexu ve dvou nových případech (Litva a Německo), uzavřela tři případy (Belgie, Estonsko a Nizozemsko) a pokračovala v šetření sedmi otevřených případů (Česká republika, Lotyšsko, Německo, Nizozemsko, Rakousko, Slovensko a Švédsko). Různé nizozemské soudy se nedávno několikrát zabývaly otázkou, zda jsou mobilní kontroly prováděné nizozemskou ozbrojenou složkou Koninklijke Marechaussee podél vnitřní pozemní hranice státu s Belgií a Německem (článek 4.17a Vreemdelingenbesluit z roku 2000) slučitelné s články 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu. Rechtbank Roermond předložila 7. února 2012 ve věci C-88/12 (Jaoo) Soudnímu dvoru Evropské unie žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, v níž se dotazuje, zda jsou tyto mobilní kontroly porušením zákazu kontrol, které jsou rovnocenné hraničním kontrolám, ve smyslu článku 21 Schengenského hraničního kodexu. Stejnou otázku položila 4. června 2012 Soudnímu dvoru nizozemská Raad van State v žádosti o naléhavé rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C-278/12 (Adil). Ve věci C-278/12 (Adil) rozhodl Soudní dvůr 19. července 2012. Dospěl k závěru, že články 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu nebrání příslušníkům bezpečnostních sborů pověřeným ostrahou hranic a kontrolováním cizinců v zeměpisném pásmu podél vnitřní hranice v provádění kontrol, jejichž účelem je ověřit, zda legitimované osoby splňují podmínky legálního pobytu, pokud kontroly vycházejí ze všeobecných informací a ze zkušeností týkajících se nelegálního pobytu osob v místě kontroly, pokud jsou prováděny v omezeném rozsahu také za účelem získání takových informací a zkušeností a pokud podléhají jistým omezením zejména co do jejich intenzity a četnosti. Vzhledem k tomu, že cílem mobilních kontrol v Nizozemsku je potlačovat nelegální pobyty a jejich účel je tedy jiný než u hraničních kontrol, že vycházejí ze všeobecných informací a že podléhají dostatečným omezením, Soud shledal, že nemají účinek rovnocenný hraničním kontrolám. Komise bere na vědomí, že kromě Nizozemska má zvláštní právní předpisy platné pouze pro vnitřní pohraniční oblasti i Francie a Německo. Dále bere na vědomí, že nizozemské a francouzské právní předpisy již byly změněny na základě rozsudku ve věci Melki[11]. Komise proto vyzývá členské státy, které mají tuto zvláštní právní úpravu, aby ji sladily s výše uvedenými rozsudky, a je připravena být při jejich výkladu nápomocna. 3.3. Údajná porušení jiných ustanovení schengenského acquis Provedení směrnice o navracení (2008/115/ES) do vnitrostátního práva Lhůta pro provedení směrnice o navracení osob (2008/115/ES) uběhla dne 24. prosince 2010. Všechny členské státy EU vázané touto směrnicí a všechny přidružené země s výjimkou Islandu oznámily úplné provedení této směrnice do vnitrostátního práva. Komise začala podrobně zkoumat právní provedení směrnice a její uplatňování v praxi v členských státech a do konce roku 2012 předloží první zprávu o uplatňování. Provedení nařízení o malém pohraničním styku ((ES) č. 1931/2006) Komise sleduje provádění malého pohraničního styku od jeho vstupu v platnost v roce 2006. V červenci 2012 se rozhodla požádat tři členské státy (Lotyšsko, Polsko a Slovinsko) o informace o dvoustranných dohodách, které tyto země uzavřely se sousedními třetími zeměmi. Je třeba posoudit různé otázky. Jedná se například o požadavky na cestovní zdravotní pojištění, omezení působnosti dohod jen na občany smluvních stran či chybějící požadavek na minimální dobu pobytu v pohraniční oblasti. Uplatňování schengenského acquis při ostraze námořních hranic Jak bylo uvedeno v předcházející zprávě, Komise vydala v říjnu 2009 formální upozornění určené Řecku na základě tvrzení o závažných obtížích, kterým čelili migranti žádající o azyl, a o špatném zacházení s žadateli o azyl, včetně navracení osob, které mohou čelit vážné újmě či pronásledování. Ve své analýze Komise zohledňuje nepřetržitý vývoj, například pokrok při provádění řeckého národního akčního plánu. Jelikož italské orgány měly na volném moři zadržovat skupiny migrantů a posílat je zpět do Libye, požádala Komise v červenci 2009 Itálii o informace o opatřeních, která mají snížit počet případů navracení, a o zárukách poskytnutých ohledně těchto osob libyjskými orgány. Na základě stejných skutečností shledal Evropský soud pro lidská práva 23. února 2012 Itálii vinnou z porušení Evropské úmluvy o lidských právech[12]. Komise proto nyní zkoumá účinky tohoto rozsudku na operace ostrahy námořních hranic a na acquis v oblasti azylu. 3.4. Operace na námořních hranicích koordinované agenturou Frontex Dne 5. září 2012 zrušil Soudní dvůr rozhodnutí Rady 2010/252/EU, kterým se doplňuje Schengenský hraniční kodex, pokud jde o operace na námořních hranicích koordinované agenturou Frontex[13], protože obsahuje podstatné prvky ostrahy vnějších námořních hranic, které přesahují rámec doplňkových opatření ve smyslu čl. 12 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu, a protože takové rozhodnutí může přijmout pouze unijní zákonodárce. Soudní dvůr zachoval účinky tohoto rozhodnutí až do doby, než v přiměřené lhůtě vstoupí v platnost nová právní úprava nahrazující uvedené rozhodnutí. Komise předloží počátkem roku 2013 legislativní návrh. 3.5. Nedostatky zjištěné v rámci schengenského hodnotícího mechanismu Uplatňování schengenského acquis členskými státy pravidelně hodnotí odborníci z členských států, generálního sekretariátu Rady a Komise v rámci stávajícího schengenského hodnotícího mechanismu[14]. V období od 1. května 2012 do 31. října 2012 byla provedena schengenská hodnocení, která se týkala námořních hranic v Estonsku, Lotyšsku, Litvě, na Maltě, v Polsku a Slovinsku, policejní spolupráce v Maďarsku, na Slovensku, v České republice a Polsku, vzdušných hranic v Estonsku, Lotyšsku a Litvě, ochrany údajů v Estonsku, Lotyšsku, Litvě, na Maltě a ve Slovinsku, systému SIS/SIRENE v Dánsku, na Islandu a v Norsku a víz v Lotyšsku a Litvě. Zprávy se stále dokončují, očekává se však, že budou obsahovat pozitivní i negativní připomínky a doporučení týkající se takových otázek jako vzdělávání, využití analýzy rizik, výměny informací, mezinárodní spolupráce a infrastruktury na hraničních přechodech a velvyslanectví/konzulátů. Stejně jako v předcházejících šesti měsících celkově existuje prostor pro zlepšení, ale nebyly zjištěny nedostatky vyžadující okamžitý zásah ze strany Komise. Dále se od 28. května do 2. června 2012 uskutečnila mise odborníků v Řecku s cílem posoudit pokrok při provádění řeckého akčního plánu, pokud jde o nápravu nedostatků odhalených při schengenském hodnocení v letech 2010–2011, a zjistit oblasti, v nichž by členské státy mohly nabídnout pomoc. Tato mise navštívila athénské mezinárodní letiště „Eleftherios Venizelos“, přístav Pireus a region Evros, týkala se tedy všech typů hranic. Mise konstatovala, že přes viditelný pokrok je nutno usilovně pokračovat vytyčeným směrem. Komise vyzývá Řecko, aby pokračovalo v provádění svého schengenského akčního plánu, a potvrzuje svůj závazek pomáhat Řecku při správě jeho vnějších hranic, mj. prostřednictvím Fondu pro vnější hranice a agentury Frontex. Orientační kalendář schengenského hodnocení pro období listopad 2012–duben 2013 viz příloha I. 3.6. Zrušení kontrol na vnitřních hranicích s Bulharskem a Rumunskem Na základě rozhodnutí Rady z června 2011, že Rumunsko i Bulharsko splňují kritéria, aby mohly plně uplatňovat schengenské acquis, požádala Evropská rada v březnu 2012 Radu, aby určila a provedla opatření, která by přispěla k rozšíření schengenského prostoru o tyto země. Rada následně vymezila řadu takových opatření: probíhající a plánované akce agentury Frontex, opatření v souvislosti s bojem proti padělaným dokladům a podvodnému zneužití totožnosti a opatření v boji proti převaděčství a obchodu s lidmi. Provádění těchto opatření se průběžně sleduje. 4. Doprovodná opatření 4.1. Využití Schengenského informačního systému Jak podtrhla předchozí zpráva, Schengenský informační systém (SIS) se projevil jako velmi úspěšný systém přinášející každoročně tisíce výsledků. Tento úspěch však znamená pro přeshraniční spolupráci mezi kancelářemi SIRENE značnou pracovní zátěž. Proto se uskutečnil seminář, na němž zástupci kanceláří SIRENE z členských států a Komise jednali o způsobech, jak zefektivnit pracovní postupy. Výsledkem semináře bylo několik návrhů, které lze rychle uvést do praxe. Dalšími návrhy se budou společně zabývat členské státy a Komise s cílem posoudit, zda tuto otázku stejně nevyřeší úprava prvků SIS II v roce 2013, nebo zda bude nutno upravit pracovní postupy. 4.2. Využití Vízového informačního systému Vízový informační systém (VIS) je systém pro výměnu informací o krátkodobých vízech, umožňující příslušným orgánům schengenských států zpracovávat údaje o žádostech o víza a o vízech, která byla vydána, zamítnuta, zrušena, odvolána nebo prodloužena. Dne 10. května 2012 byl VIS úspěšně spuštěn na Blízkém východě jako v druhém regionu (Izrael, Jordánsko, Libanon a Sýrie). Dne 2. října 2012 VIS také zahájil provoz v třetím regionu, v zemích Zálivu (Afghánistánu, Bahrajnu, Íránu, Iráku, Jemenu, Kataru, Kuvajtu, Ománu, Saúdské Arábii a Spojených arabských emirátech). Datum zahájení provozu v ostatních regionech nyní projednávají členské státy. Dohody by mělo být dosaženo v nadcházejících měsících. VIS funguje řádně a do 4. listopadu 2012 bylo jeho prostřednictvím zpracováno 1 774 965 žádostí o víza, vydáno 1 457 708 víz a zamítnuto 220 644 víz. Hlavním problémem zůstává kvalita údajů (biometrických i alfanumerických), které do VIS vkládají konzulární orgány členských států. Kvůli tomu se několikrát zhoršil výkon systému, proto je těmto problémům třeba v budoucnu zabránit i vzhledem k tomu, že systém bude postupně zaveden ve všech regionech světa. Přes postupné kroky vpřed je třeba, aby se ještě více zlepšila kvalita snímaných otisků prstů a aby byla do VIS zadávána všechna povinná pole v žádostech o víza. 4.3. Vízová politika a readmisní dohody Mechanismus monitorování zemí západního Balkánu po liberalizaci vízového režimu V srpnu 2012 předložila Komise třetí zprávu o monitorování zemí západního Balkánu v období po liberalizaci vízového režimu. Zpráva popisuje přijatá opatření v Albánii, Bosně a Hercegovině[15], Bývalé jugoslávské republice Makedonii, Černé Hoře a Srbsku a navrhuje další kroky. I když se počet žadatelů o azyl z Bývalé jugoslávské republiky Makedonie a Srbska v první polovině roku 2012 v porovnání se stejným obdobím v roce 2011 snížil (v květnu 2012 oproti květnu 2011 o 48 % u Bývalé jugoslávské republiky Makedonie a o 13 % v případě Srbska), značně vzrostl počet žadatelů o azyl z Albánie (+725 %), Bosny a Hercegoviny (+14 %) a Černé Hory (+77 %). Většina žádostí o azyl je vyhodnocena jako neodůvodněná a míra uznaných žádostí zůstává velmi nízká. Hlavními cílovými zeměmi jsou stále Belgie, Lucembursko, Německo a Švédsko. Tyto členské státy přijaly opatření na zkrácení doby zpracování, ale stále je zde prostor pro zlepšení mj. v oblasti výměny informací, vyšetřování převaděčů, posilování kontrol při vstupu a výstupu a cílených informačních kampaní a pomoci menšinovému obyvatelstvu. Readmisní dohody V dubnu 2012 Komise parafovala readmisní dohodu a Kapverdami a následně zahájila proces formální ratifikace. Jednání s Tureckem o readmisní dohodě byla dokončena a dohoda byla parafována v červnu 2012. Očekává se podpis této dohody a zahájení dialogu o vízové liberalizaci. V říjnu 2012 byla parafována readmisní dohoda s Arménií a Komise nyní pracuje na tom, aby mohla být co nejrychleji podepsána a uzavřena. Dále byla zahájena jednání s Ázerbájdžánem o dohodě o zjednodušení vízového režimu a readmisní dohodě. PŘÍLOHA I: Orientační kalendář schengenského hodnocení pro období listopad 2012–duben 2013[16] Čas || Členské státy || Téma 11.–17. listopadu 2012 || Estonsko, Litva, Lotyšsko || Policejní spolupráce 18.–28. listopadu 2012 || Česká republika, Polsko, Slovensko || Vzdušné hranice 20.–26. ledna 2013 || Estonsko || Víza 10.–20. března 2013 || Polsko, Slovensko || Víza 14.–25. dubna 2013 || Estonsko, Litva, Lotyšsko || Pozemní hranice [1] COM(2011) 561 final. [2] COM(2012) 230 final. [3] Čtvrtletní analýza rizik agentury Frontex, duben–červen 2012. [4] Čtvrtletní analýza rizik agentury Frontex, duben–červen 2012. [5] Čtvrtletní analýza rizik agentury Frontex, duben–červen 2012. [6] Nezúčastnila se Francie, Řecko a Irsko. [7] Souhrnná zpráva dánské státní policie, červen 2012. [8] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). [9] Dokument Rady 10491/12 FRONT 84 COMIX 337. [10] Dokument Rady 13219/12 FRONT 115 COMIX 467. [11] Rozsudek ze dne 22. června 2010 ve věci C-188/10. [12] Věc Hirsi Jamaa a ostatní v. Itálie, stížnost č. 27765/09. [13] Rozsudek ze dne 5. září 2012 ve věci C-355/10, Evropský parlament v. Rada Evropské unie. [14] SCH/Com-ex (98) 26 def. [15] COM(2012) 472 final. [16] Dokumenty Rady 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 REV 4 a 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.