CS Úřední věstník Evropské unie C 229/55

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o evropských fondech sociálního podnikání

COM(2011) 862 final – 2011/0418 (COD)

2012/C 229/10

Zpravodajka: paní Ariane RODERT

Dne 20. ledna 2012 se Rada a dne 17. ledna 2012 Evropský parlament, v souladu s článkem 114 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodly konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o evropských fondech sociálního podnikání

COM(2011) 862 final – 2011/0418 (COD).

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 17. dubna 2012.

Na 481. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 23. a 24. května 2012 (jednání dne 23. května 2012), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 194 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 9 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV vítá návrh nařízení o evropských fondech sociálního podnikání, který předložila Evropská komise za účelem regulace zakládání tohoto typu fondů prostřednictvím vytvoření jasných a spolehlivých podmínek pro všechny zainteresované strany, přičemž toto nařízení může zároveň usnadnit přeshraniční získávání finančních prostředků.

1.2 Sociální podnikání je rozrůstajícím se sektorem, který zásadním způsobem přispívá ke splnění cílů strategie Evropa 2020. EHSV vítá, že se Komise tímto sektorem zabývá a že chce podpořit jeho rozvoj a růst.

1.3 Prioritou je zajistit sociálním podnikům lepší přístup ke vhodnému kapitálu. EHSV by však rád zdůraznil, že tato iniciativa by měla být považována pouze za jeden z mnoha mimořádně potřebných speciálně uzpůsobených finančních nástrojů, jejž je nadále třeba zdokonalovat.

1.4 EHSV vyzývá Komisi, aby se nesnažila vypracovat novou definici sociálního podnikání, nýbrž nadále používala definici stanovenou v Iniciativě pro sociální podnikání. V prvé řadě by v nařízení měly být napraveny a vyjasněny nesrovnalosti ohledně povolování rozdělení zisku mezi vlastníky, aby bylo jasně vyzdviženo zvláštní postavení sociálního podnikání oproti podnikům zaměřeným čistě na co nejvyšší zisk, ale také zaměření fondu ve srovnání s jinými typy běžnějších fondů rizikového kapitálu.

1.5 Podle EHSV by u některých z navržených nástrojů kapitálového financování mohlo hrozit, že budou mít jen omezený vliv na investice do sociálních podniků, jelikož struktura navrhovaných investičních nástrojů předpokládá formu vlastnictví, jež často neodpovídá právní formě, pod níž četné sociální podniky působí. Pro tyto právní formy jsou nejzajímavějšími nástroji, které by stálo za to dále vyvíjet, spíše navrhované dlouhodobé půjčky či prostor pro „jakýkoli jiný druh účasti“.

1.6 Zohledněny by měly být i jiné rysy sociálního podnikání. Pozornost by se měla věnovat například prodeji majetkové účasti na činnostech týkajících se zranitelných skupin, vlivu na to, jak sociální podniky hodnotí svoji nezávislost, jejich zvláštním modelům správy, potřebě dlouhodobých a ne krátkodobých investic a menším možnostem návratnosti.

1.7 V zájmu zvýšení dopadu sociálního podnikání by se mělo vzít v úvahu, že je tento typ fondu považován za součást modelu hybridního kapitálu, který je pro financování sociálního podnikání nejvhodnější. Hybridní kapitál kombinuje finanční příspěvek s dlouhodobými půjčkami a dalšími nástroji, přičemž veřejná majetková účast či záruky zaručují dlouhodobé zaměření a udržitelnost. Zohlednit by se mělo také spojení s jinými formami soukromého kapitálu, např. příspěvky a dary, a s vhodnějšími formami majetkové účasti v podnicích v portfoliu (v nařízení se tak označuje předmět investice, tzn. sociální podniky), např. účastí bez hlasovacího práva.

1.8 V nařízení se navrhuje, aby byly tyto nové fondy zpočátku určeny profesionálním investorům a jednotlivcům s vysokým čistým jměním investujícím minimálně 100 000 eur. EHSV by nicméně rád zdůraznil, že tento typ fondů by měl být výhledově a v bezpečné formě zpřístupněn i menším investorům a veřejnosti.

1.9 Největší výzvou tohoto návrhu je nutnost měřit sociální a společenské dopady podniků v portfoliu a podávat o nich zprávy. Jako východisko doporučuje EHSV společnou studii a činnost na úrovni EU, zatímco kritéria a ukazatele je třeba stanovit na úrovni členských států společně se všemi zainteresovanými subjekty a v závislosti na formě, zaměření a cíli podniku.

1.10 Pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci svěřená Komisi za účelem definování klíčových pojmů by měla začít platit co nejdříve a měla by mít formu široké a otevřené konzultace zástupců zainteresovaných subjektů, tj. fondů, investorů a sociálních podniků.

1.11 Měly by být zahájeny programy na zvýšení ochoty investovat a další způsoby budování kapacit pro všechny zainteresované strany s cílem vybudovat důvěru a společné struktury zvlášť uzpůsobené tomuto typu fondu zaměřeného na sociální podnikání.

2. Úvod

2.1 Komise se v Aktu o jednotném trhu (1) zavázala k realizaci několika opatření, aby podpořila rozvoj a nárůst sociálních podniků v EU. Návrh evropského právního rámce pro fondy sociálního podnikání je jedním z těch opatření, jež jsou v Iniciativě pro sociální podnikání (2) rovněž zdůrazňována jakožto klíčová.

2.2 Sociální podniky patří mezi rozvíjející se odvětví v EU a podle odhadů sociální investice rychle narůstají a stávají se tržním zdrojem přesahujícím 100 miliard eur (3), což podtrhuje potenciál tohoto odvětví. Zajištění dalšího růstu tohoto odvětví by proto bylo cenným přínosem k dosažení cílů strategie Evropa 2020. Požadavky v oblasti regulace na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni však nejsou uzpůsobeny k podpoře získávání kapitálu pro tento druh podniků. EHSV na to jasně poukázal v průzkumném stanovisku k tématu Sociální podnikání a sociální podniky (INT/589) (4).

2.3 Účelem návrhu nařízení o evropských fondech sociálního podnikání (dále jen „nařízení“) je určit jednotná pravidla a požadavky pro subjekty kolektivního investování, které chtějí používat označení „evropský fond sociálního podnikání“ (EFSP). Nařízení stanoví pravidla pro tyto fondy s cílem vzbudit u investorů pocit důvěry, jistoty a spolehlivosti a zároveň podpořit zakládání sociálních podniků prostřednictvím zlepšení účinnosti při získávání finančních prostředků od soukromých investorů. Návrhu předcházela veřejná konzultace a posouzení dopadu v roce 2011.

2.4 Toto stanovisko určuje prioritní oblasti a předkládá doporučení ohledně potřebných vyjasnění, což je třeba zohlednit, má-li návrh o evropských fondech sociálního podnikání přinést kýžené výsledky.

3. Připomínky EHSV k návrhu nařízení

3.1 Kapitola I - Předmět, oblast působnosti a definice

3.1.1 EHSV vítá, že Komise zamýšlí zviditelnit a podpořit sociální podnikání v Evropě a že přístup ke kapitálu pro rozvoj a růst je považován za prioritu. EHSV se domnívá, že iniciativa nařízení může části sociálních podniků/subjektů sociálního podnikání usnadnit získávání soukromého kapitálu a že tato iniciativa je nezbytná stejně jako další návrhy v rámci Iniciativy pro sociální podnikání, v níž je rovněž uvedena potřeba jiných způsobů financování.

3.1.2 Kapitál má pro zvyšování počtu a rozvoj sociálních podniků zásadní význam, ale kvůli jeho formě je určitá část finančních prostředků uvedených v nařízení pro sociální podnikání mimořádně obtížně přístupná, zejména pokud se jedná o sociální ekonomiku. Na toto nařízení by se tudíž mělo nahlížet jako na jedno z několika nezbytných opatření na zlepšení přístupu sociálních podniků k růstovému kapitálu.

3.1.3 Mezi investičními nástroji uvedenými v nařízení (čl. 3 odst. 1 písm. c)) by se měly zdůraznit úvěrové nástroje typu úvěrů s nízkým úrokem – tzv. dlouhodobý kapitál (patient capital). Jedná se o nástroje vlastního kapitálu, jejichž využívání může být pro určité subjekty složitější. Mnoho sociálních podniků v Evropě je ve vlastnictví svých členů, partnerů, nadací nebo neziskových sdružení, což často komplikuje účast vnějšího kapitálu. Za cenné papíry a další finanční aktiva v sociálních podnicích by měly být uznány i další, vhodnější možnosti majetkové účasti, které již v některých členských státech existují, jako jsou volně převoditelné zvláštní majetkové podíly bez hlasovacího práva či různé formy dluhových nástrojů. Měly by se blíže prozkoumat i daňové výhody coby součást modelů příjmů.

3.1.4 Investiční nástroje uvedené v nařízení (čl. 3 odst. 1 písm. c)) by měly klást větší důraz na nástroje běžně využívané sociálními podniky, jež jsou pro jejich typické rysy vhodnější, jako jsou například majetkové cenné papíry, zvláštní iniciativy ve finančním sektoru (družstevní banky (5), etické a sociální banky (6), komerční banky se sociálními programy (7)), inovativní nástroje jako „dluhopisy se sociálním dopadem“ (8) (social impact bonds) a výhodná řešení financovaná z daní. Tato a další finanční aktiva lze použít jako součást tzv. hybridního kapitálu, jenž je v sociálním podnikání využíván obvykle více.

3.1.5 Veřejná majetková účast v těchto fondech, mj. zastřešujících fondech nebo penzijních fondech, by měla být podporována, neboť je zárukou dlouhodobého zaměření investic. Na druhé straně by EHSV rád upozornil na to, že je důležité nezaměňovat veřejnou majetkovou účast s prostředky ze strukturálních fondů, jež mají jiný politický účel.

3.1.6 Podle definice kvalifikovaného podniku v portfoliu, což je pojem, kterým nařízení označuje sociální podniky, nesmí být roční obrat vyšší než 50 milionů eur (čl. 3 odst. 1 písm. d)). Mělo by se uvažovat o odstranění tohoto stropu, jelikož spíše brání kýženému růstu. Strop v této výši by navíc vyloučil ze sociálního podnikání určitá odvětví, například zdravotní péči, sociální péči a sociální bydlení.

3.1.7 EHSV se domnívá, že rozhodující je zachovat definici sociálního podnikání a sociálních podniků v souladu s Iniciativou pro sociální podnikání. V nařízení se navrhuje mírně upravená definice tzv. kvalifikovaných sociálních podniků v portfoliu (čl. 3 odst. 1 písm. d)). Rozdíl spočívá mj. v popisu činnosti (čl. 3 odst. 1 písm. d) bod i)).V této souvislosti se EHSV domnívá, že by měl být lépe popsán předmět činnosti podniku, neboť sociální podnikání představuje komplexní sektor s různými činnostmi.

3.1.8 V souvislosti se ziskem (čl. 3 odst. 1 písm. d) bod ii)) odkazuje EHSV na stanovisko INT/589, v němž se jasně uvádí, že „forma je převážně nezisková, přebytky jsou v první řadě znovu investovány a nejsou rozdělovány mezi soukromé akcionáře nebo vlastníky“. Formulaci, že by zisky byly přípustné a byly rozdělovány akcionářům a vlastníkům, je v nařízení třeba vyjasnit a rozšířit ve smyslu, že se zisk použije k dosažení hlavních sociálních cílů podniku a že by v mimořádně vzácných případech, kdy by mohla být umožněna výjimka z tohoto pravidla, platilo jasné pravidlo, že nesmí být ohrožen sociální cíl. Tento přístup a s ním spojená pravidla by se v nařízení měly vyjasnit, aby bylo toto nařízení jasně odlišeno od souběžně probíhajícího procesu práce na nařízení o fondech rizikového kapitálu určeném pro malé a střední podniky (9).

3.1.9 Definici, která stanoví typy služeb či zboží, metody poskytování služeb či výroby zboží a cílové skupiny činností sledujících sociální cíl (čl. 3 odst. 1 písm. d) bod i) a čl. 3 odst. 2), je třeba vypracovat společně s pracovní skupinou, v níž budou zástupci sociálních podniků. Je důležité, aby se rozmanitost, která je pro sociální podniky v Evropě typická, promítla i do této pracovní skupiny.

3.1.10 Čtvrtý požadavek by se měl týkat „kvalifikovaných podniků v portfoliu“. V případě zrušení sociálního podniku nelze většinu jeho čistého jmění (například nejméně 60–70 %) rozdělit mezi partnery, akcionáře, vlastníky nebo zaměstnance, ale musí být využita na cíle se sociálním dopadem.

3.1.11 Nařízení bude zpočátku určeno profesionálním investorům a „jednotlivcům s vysokým čistým jměním“. K nim by měli patřit i specializovaní investoři z veřejného a neziskového sektoru, např. družstevní banky a sociálně zaměřené finanční instituce. EHSV nicméně doporučuje, aby Komise co nejdříve oznámila datum, kdy bude fond k dispozici pro všechny, neboť tento typ majetkové účasti je velmi zajímavý i pro veřejnost.

3.2 Kapitola II – Podmínky používání označení „Evropský fond sociálního podnikání“

3.2.1 EHSV se domnívá, že podíl kvalifikovaných podniků v portfoliu fondu, který musí činit alespoň 70 % aktiv fondu, je vhodný pro první fázi. Nezpůsobilá aktiva ze zbývajících 30 % aktiv fondu by však měla být regulována, aby se ještě více zdůraznilo zaměření fondu na sociální podnikání. Vždy by se mělo vyžadovat posouzení vhodnosti získání jiných aktiv než kvalifikačních investic (čl. 5 odst. 1). V zájmu stabilizace fondu by se měly podporovat stabilní a udržitelné investice jako např. státní dluhopisy. Ze stejného důvodu by měla být vyjasněna definice peněžních ekvivalentů.

3.2.2 Navrhované nařízení o evropských fondech sociálního podnikání a směrnice o SKIPCP (10) mají mnoho společného. Jejich shody a rozdíly je třeba objasnit. V prvé řadě se to týká definice profesionálních klientů (článek 6), činnosti správců (článek 7) a použití fondu (článek 8). Jelikož jsou sociální podniky často malé a místní, je důležité podpořit menší fondy, aby také mohly vstoupit na tento trh. Proto by měla být výhledově přehodnocena hranice 100 000 eur pro minimální investice (čl. 6 písm. a)).

3.2.3 Je důležité rychle rozpoznat, vyloučit, řešit a sledovat případné střety zájmů a informovat o nich. Opatření na předcházení střetům zájmů musí být přijata dříve, než nařízení vstoupí v platnost. Je důležité, aby Komise již nyní vyjasnila, co svými opatřeními zamýšlí (čl. 8 odst. 5). Stejně tak důležité je vyjasnit, jaká pravidla platí v případě, že dojde ke střetu zájmů mezi podniky v portfoliu a investory a/nebo správci fondu (čl. 8 odst. 2).

3.2.4 Nařízení o fondech sociálního podnikání plně závisí na tom, zda je možné měřit sociální a společenské dopady, což je velmi obtížné. V současné době neexistuje jednoznačná metoda, již by bylo možné jednoduše přizpůsobit podmínkám, v nichž evropské fondy sociálního podnikání působí. Důležité je měřit spíše sociální dopady (z hlediska kvality i kvantity) činností než dopady podniků v portfoliu. Namísto hledání jedné společné metody monitorování a hodnocení sociálního dopadu by bylo účelnější vytvořit výchozí rámec EU s kritérii a měřitelnými ukazateli vypracovanými na vnitrostátní úrovni. Komise by společně se sociálními podniky, výzkumnými pracovníky a poskytovateli kapitálu měla vypracovat studii o různých měřicích metodách a zkušenostech, na jejímž základě by již nyní objasnila, co měřením sociálních a společenských dopadů zamýšlí.

3.2.5 Jedním z pilířů sociálního podnikání je nezávislost. Činnost správce fondu, která je v nařízení popsána jako „měření a sledování […] sociálního dopadu“, proto musí být vyjádřena jasněji v tom smyslu, že správce fondu je investorům povinen podávat zprávy o sociálních dopadech, aby bylo zaručeno, že byl majetek skutečně investován do sociální činnosti (čl. 9 odst. 1 a 2). Nejasnosti, které v tomto směru v nařízení panují, vedou k nedorozuměním ohledně úlohy správců fondu a musí být odstraněny. Je nevhodné a nereálné, aby správci fondu měřili a monitorovali sociální dopady, zčásti protože se tím sníží nezávislost sociálních podniků a zčásti protože chybí patřičné metody k účinnému měření a monitorování.

3.2.6 Problematika měření se odráží také v pravidlech o výroční zprávě a v metodě použité k měření sociálních výsledků (čl. 12 odst. 2 písm. a)). Mělo by se vyjasnit, jaký je vztah této zprávy ke specifikacím měření, jež Komise zamýšlí zavést.

3.2.7 Výroční zpráva poskytuje také správcům fondu možnost podniky v portfoliu prodat (čl. 12 odst. 2 písm. b)). V nařízení musí být jasně vyloženo, jaká pravidla platí pro prodej kvalifikovaných podniků v portfoliu. Sociální podnik, který se zabývá ohroženými cílovými skupinami, nelze kvůli jeho citlivému předmětu činnosti prodat stejným způsobem jako podnik zaměřený na zisk. Investoři a správci fondu musí být na specifické rysy, a tedy i na ožehavost těchto činností upozorněni a přizpůsobit tomu své jednání. Komise by rovněž měla uvést, jak bude zohledněn sekundární trh, jenž těmito prodeji vznikne. Mnoho sociálních podniků potřebuje dlouhodobé a udržitelné investice, aby mohly rozvíjet svoji činnost.

3.2.8 Je třeba vyjasnit, v jakém vztahu stojí metoda měření sociálního dopadu, již Komise zamýšlí zavést, k metodě, kterou budou správci fondu uplatňovat k podávání zpráv, a jak se informace dostanou z fondu k investorům (čl. 13 odst. 1 písm. c) a d)). Důležité je i popsat jiná aktiva kromě kvalifikovaných podniků v portfoliu a informovat o tom, která kritéria byla k jejich výběru použita. Nařízení by mělo obsahovat i ustanovení o tom, co jsou v této části fondu nezpůsobilá aktiva a investice (čl. 13 odst. 1 písm. e)). V souvislosti s postupem oceňování fondu a metodou oceňování aktiv (čl. 13 odst. 1 písm. g)) se EHSV domnívá, že by měl být vypracován model, který by byl speciálně přizpůsobený formám a činnostem sociálních podniků.

3.3 Kapitola III – Dohled a správní spolupráce

3.3.1 Pravidla pro ukládání správních opatření a sankcí za porušení ustanovení nařízení musí být v celé EU jednotná. Proto je tato pravidla třeba vypracovat na úrovni EU a nepřenechávat je členským státům (čl. 20 odst. 2). Tato pravidla musí být účinná, přiměřená a odrazující. Proto musí být určena další opatření nad rámec pouhého zákazu používat označení „evropský fond sociálního podnikání“, neboť cílem iniciativy je také vybudovat důvěru a minimalizovat tak zneužívání. Musí být vytvořeny mechanismy na ochranu podniků v portfoliu, aby mohly pokračovat v činnosti i v případě, že na správce fondu budou uvaleny sankce.

3.4 Kapitola IV – Přechodná a závěrečná ustanovení

3.4.1 V nařízení se průběžně uvádí, že Komisi je svěřeno přenesení pravomocí na dobu čtyř let od data vstupu nařízení v platnost v roce 2013. Mnoho těchto pravomocí má klíčový význam pro podobu fondu, např. pro oblasti působnosti (zboží, služby a výrobní metody), pro případné rozdělení zisku a střety zájmů. Procesu definování těchto aktů se musí účastnit všechny zainteresované subjekty, tzn. fondy, investoři a sociální podniky. Klíčovou roli zde může hrát tzv. „konzultační skupina“ zmíněná v Iniciativě pro sociální podnikání.

4. Ostatní připomínky

4.1 Je důležité průběžně monitorovat výsledky tohoto nařízení, aby bylo zaručeno, že hlavní cílové skupiny sociálních podniků (často se jedná o sociální ekonomiku) skutečně získají větší přístup k využitelnému kapitálu. EHSV to každý rok zohlední ve své probíhající činnosti týkající se oblasti sociálního podnikání a sociální ekonomiky.

4.2 Jelikož jsou sociální fondy v širším slova smyslu (soukromé či veřejné) ve většině členských státech neznámou a relativně omezenou koncepcí, měla by být vypracována strategie pro jejich zviditelnění. V mnoha zemích v Evropě takovéto fondy chybí a v těch zemích, které mají podobné fondy, je jejich všeobecná znalost nedostatečná. V tomto směru má klíčový význam Komise, která shromažďuje a sdílí tyto inovativní a hladce fungující nástroje za účelem růstu a rozvoje sociálního podnikání v Evropě.

4.3 Mimořádně nutné je i zajištění podpory a programů pro ochotu investovat a pro budování kapacit (struktura a porozumění) pro všechny zúčastněné strany – investory, správce fondu a podniky v portfoliu – na úrovni EU i členských států. Zde hrají klíčovou úlohu tzv. „zprostředkovatelé“, kteří již v několika členských státech existují a jejichž existence by měla být podporována. Mělo by být rovněž uvedeno, že investice do sociálního podnikání byly při různých příležitostech ohodnoceny jako investice s nízkým rizikem (11), což je v těchto programech třeba vyzdvihnout.

4.4 Nařízení se příliš často nesprávně zmiňuje o „akcionářích“ sociálních podniků, a tak naznačuje, že veřejná společnost s akciemi je nejobvyklejší formou sociálního podniku. To není pravda a může to být zavádějící. Správným výrazem je „člen“ nebo „partner“ sociálních podniků, jež tvoří převážně družstva, sdružení, nadace a společnosti s ručením omezeným (které nemají žádné akcie, nýbrž sociální podíly a členy).

V Bruselu dne 23. května 2012. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 206 final.

(2) COM(2011) 682 final.

(3) Viz J. P. Morgan, Impact Investments: An emerging asset class, 2010.

(4) Úř. věst. C 24, 28.1.2012, s. 1.

(5) www.eurocoopbanks.coop.

(6) www.triodos.be.

(7) www.bancaprossima.com, https://www.unicredit.it/it/chisiamo/per-le-imprese/per-il-non-profit/universo-non-profit.html a http://www.ubibanca.com/page/ubi-comunita.

(8) www.socialfinance.org.uk/sib.

(9) COM(2011) 860/2 final.

(10) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES ze dne 13. července 2009.

(11) Italská centrální banka v roce 2011 konstatovala míru úpadku neziskových organizací ve výši 4,3 %, což je daleko pod průměrnou mírou úpadků ve všech sektorech (5,4 %). U nefinančních společností činí tato míra 7,9 %, u mikropodniků 10,3 %. Družstevní banky navíc vykázaly míru úpadku neziskových organizací ve výši pouhých 0,6 % (zdroj: Federcasse, italská asociace družstevních záložen).