Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument ke balíčku právních předpisů týkajících se vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem - Souhrn posouzení dopadů {KOM(2007) 528 v konečném znění} {KOM(2007) 529 v konečném znění} {KOM(2007) 530 v konečném znění} {KOM(2007) 531 v konečném znění} {KOM(2007) 532 v konečném znění} {SEK(2007) 1179} /* SEK/2007/1180 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 19.9.2007 SEK(2007) 1180 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke balíčku právních předpisů týkajících se vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem Souhrn posouzení dopadů {KOM(2007) 528 v konečném znění}{KOM(2007) 529 v konečném znění}{KOM(2007) 530 v konečném znění}{KOM(2007) 531 v konečném znění}{KOM(2007) 532 v konečném znění}{SEK(2007) 1179} Posouzení dopadů balíčku právních předpisů týkajících se vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem Dne 10. ledna 2007 předložila Komise sdělení Evropskému parlamentu a Radě nazvané „Energetická politika pro Evropu“. V dokumentu došla k závěru, že spotřebitelé a podniky tratí, protože trhy se zemním plynem a elektřinou jsou neúčinné a nákladné. Komise uvedla, že v návaznosti na tato zjištění podnikne v jednotlivých případech opatření na základě pravidel hospodářské soutěže a stávající rámec zlepší. Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami Konzultace se zúčastněnými stranami proběhly na začátku roku 2007 za účasti regulačních orgánů, provozovatelů přepravní/přenosové soustavy, sdružení elektroenergetických a plynárenských podniků, sdružení nezávislých výrobců, sdružení spotřebitelů, sdružení uživatelů energie z podnikové sféry, obchodníků, nových účastníků na trhu , odborů a nevládních organizací. Příspěvky poskytlo téměř 150 zúčastněných stran. Definice problému a výchozí scénář Problémy, které je třeba vyřešit: koncentrace trhu a pozice na trhu; vertikální uzavřenost; nedostatečná integrace trhu; nedostatečná průhlednost; mechanismy cenotvorby; navazující trhy s plynem; vyrovnávací trhy a trhy se zkapalněným zemním plynem. Mnohé z těchto problémů souvisejí s existencí vertikálně integrovaných společností a s nedostatečnými pravomocemi mnoha regulačních orgánů. Mezi vnitrostátními energetickými sítěmi neexistuje dostatečná koordinace. Přestože opatření přijatá do této doby za účelem zmírnění těchto problémů měla pozitivní dopad, ukázalo se, že nejsou dostatečná. Evropská rada a Evropský parlament vyzvaly Komisi, aby za účelem zlepšení vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem navrhla nová legislativní opatření. Cíle Evropská rada a Parlament v roce 2007 znovu zdůraznily nutnost evropské energetické politiky, včetně dotvoření vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem. Cílem navrhovaných opatření je přispět k naplnění tohoto cíle. Fungující vnitřní trh s energií pomůže dosáhnout cílů Lisabonské strategie, pokud jde o konkurenceschopnost evropské ekonomiky a udržitelný rozvoj. Existuje také souvislost s dalšími politikami, například přezkoumáním systému pro obchodování s emisemi nebo snižování emisí CO2. Komise také musí pomoci zajistit, aby měli z procesu liberalizace prospěch všichni občané EU. V celkové strategii bude hrát významnou úlohu celá řada druhotných cílů. Zlepšování konkurence prostřednictvím lepší regulace, oddělení a snižování asymetrických informací Existence různé míry oddělení v různých členských státech narušuje hospodářskou soutěž mezi účastníky trhu. Vertikálně integrované elektroenergetické a plynárenské společnosti si do značné míry udržují dominantní postavení na svých tradičních trzích. To přimělo mnoho členských států k zachování přísné kontroly nad cenami elektřiny a zemního plynu účtovanými konečným spotřebitelům, což je závažnou překážkou hospodářské soutěže a dlouhodobě to neprospívá zájmům zákazníků. Zvyšování bezpečnosti dodávek posilováním pobídek pro dostatečné investice do přepravních/přenosových a distribučních kapacit Koordinace investic mezi provozovateli přepravní/přenosové soustavy Bezpečnost dodávek a dialog zaměřený na energetiku s našimi hlavními dodavateli zemního plynu Podpora technologického rozvoje Zlepšování ochrany spotřebitelů a předcházení energetické chudobě Zlepšování konkurenčních podmínek a bezpečnosti dodávek je v zájmu všech spotřebitelů. Všechny související možnosti přispívají k ochraně spotřebitelů. Možnosti politiky a analýza dopadů - Oddělení provozovatelů přenosové/přepravní soustavy Ponechání stávajících podmínek by znamenalo opírat se o stávající právní předpisy, včetně právního a funkčního oddělení provozovatelů přenosové/přepravní soustavy. Pro další oddělování přenosových/přepravních činností byly zváženy dvě možnosti. Při oddělení vlastnictví by provozovatel přenosové/přepravní soustavy vlastnil majetek v těchto soustavách, provozoval síť a byl by v nezávislém vlastnictví. Při využití nezávislého provozovatele soustavy by přenosovou/přepravní síť provozovala a rozvíjela třetí strana, plně nezávislá na vertikálně integrovaných společnostech. Na březnovém zasedání Evropské rady byla představena ještě další možnost, „regulované oddělení“, která by regulačním orgánům poskytla ještě další pravomoci. Při výchozím scénáři by hlavní nedostatky současných požadavků na oddělení popsané ve sdělení Komise přetrvaly. Ekonomická analýza prokazuje, že úplné oddělení stimuluje investice, omezuje koncentraci trhu a snižuje ceny. Neexistují žádné náznaky, že by mělo negativní dopad na úvěrové ratingy, ceny akcií dotčených společností či na vztahy s externími dodavateli. O fungování nezávislých provozovatelů soustavy existuje obecně méně empirických poznatků. Tato možnost nemá negativní dopad na parametry dotčených společností, jako jsou úvěrové ratingy a ceny akcií. - Posilování vnitrostátních energetických regulačních orgánů za účelem harmonizace pravomocí Současný rámec rozšířil pravomoci vnitrostátních energetických regulačních orgánů v jednotlivých členských státech a vyžadoval vytvoření orgánů se specifickými kompetencemi. Komise rovněž v celé řadě oblastí uvažovala o tom, že by regulačním orgánům byly rozšířeny pravomoci ex ante . Ponechání stávajících podmínek by podkopalo důvěryhodnost regulačních orgánů, které podle většiny zúčastněných stran nedisponují dostatečnými pravomocemi pro plnění své úlohy. Posílení pravomocí regulačních orgánů může řešit otázku narušení trhu, což povede k lepší konkurenceschopnosti energetických trhů. Mohou poněkud vzrůst náklady veřejného sektoru na regulaci. - Spolupráce mezi energetickými regulačními orgány EU Regulační orgány v současnosti spolupracují prostřednictvím skupiny ERGEG (skupina evropských regulačních orgánů pro elektroenergetiku a plynárenství), která byla zřízena rozhodnutím Komise v listopadu 2003. Přestože se vnitřní trh s energií mohutně rozvíjí, v přeshraničních otázkách zůstává regulační vakuum. Mezi možnosti, jak tento nedostatek řešit, patří postupný vývoj stávajícího přístupu, evropská síť nezávislých regulačních orgánů („ERGEG+“) a nový orgán na úrovni EU. Z posouzení nezbytných úkolů vyplývá, že regulační vakuum lze vyřešit pouze založením regulační agentury, která bude moci přijímat individuální rozhodnutí, jež budou právně závazná pro třetí strany. Ekonomické dopady je však obtížné posoudit. Změna regulační struktury by způsobila růst centrálních nákladů na regulaci, zatímco náklady na regulaci v členských státech by poklesly. - Koordinace provozovatelů přenosové/přepravní soustavy Stávající sdružení provozovatelů přenosové/přepravní soustavy (Provozovatelé evropských přenosových soustav – ETSO a Přeprava zemního plynu v Evropě – GTE) fungují na základě dobrovolnosti. Zvýšená úroveň koordinace provozovatelů přenosové/přepravní soustavy by vyžadovala nový právní rámec. Komise se zabývala možností poskytnout sdružením ETSO a GTE nové a více formalizované úkoly na evropské úrovni. Bylo by možné se zaměřit na dvě kompetenční oblasti: společné plánování investic a navrhování harmonizovaných technických předpisů. Hlavním prvkem zvýšené spolupráce provozovatelů přenosové/přepravní soustavy je vývoj tržního a technického kodexu, koordinace provozování sítí a společné plánování investic. Zemní plyn a elektřinu by pak bylo možné vyrábět a přepravovat/přenášet mnohem více v souladu se základními ekonomickými a environmentálními podmínkami, což by vedlo ke zvýšení celkové efektivity tohoto odvětví. Přínosem by bylo udělení institucionální úlohy současným sdružením provozovatelů přenosové/přepravní soustavy (řešení „ETSO+\GTE+“). - Zvýšení průhlednosti Efektivní velkoobchodní trhy potřebují spolehlivou cenotvorbu a dostupnost dostatečných tržních informací účastníkům trhu. Jednou možností by bylo zavedení závazných obecných zásad týkajících se průhlednosti nebo zlepšení požadavků na průhlednost v případě zemního plynu. Průhlednost by měla být rozšířena, pokud jde o informace o síti a o informace o rovnováze nabídky a poptávky na trhu a o obchodování. Výchozím bodem by mohla být formální doporučení poskytnutá skupinou ERGEG v roce 2006. Působnost současného regulačního rámce je, pokud jde o průhlednost, omezená. Současné požadavky na průhlednost se zaměřují hlavně na kapacitu sítě. Zvýšení průhlednosti by zvýšilo účinnost dodavatelského řetězce při velmi nízkých nákladech. Obchodování s komoditami není v současné době upravováno jinými právními nástroji a není pravděpodobné, že se tento stav měl v blízké budoucnosti změnit. Elektřina a zemní plyn představují zásadně důležité produkty, které se liší od ostatních komodit. Je užitečné a přiměřené vypracovat pravidla obchodování pro spotový trh a trh s futures pro zemní plyn a elektřinu, jež budou brát v úvahu specifičnost těchto odvětví. - Dlouhodobé smlouvy o přepravě zemního plynu z doby před liberalizací Současný rámec vedl ke vzniku určitých nejasností. Jednou z možností by bylo příslušná ustanovení odstranit či změnit, aby tak bylo jasně stanoveno, že se právní předpisy vztahují i na tyto smlouvy; tím by však mohla být zpochybněna platnost smluv o dovozu zemního plynu do EU z doby před liberalizací. Komise došla k závěru, že směrnice by v této otázce neměla být měněna. Je zřejmé, že všechny smlouvy uzavřené před vstupem směrnice 2003/55/ES v platnost i nadále platí, pokud odpovídají právu Společenství v oblasti hospodářské soutěže a pokud se na tyto smlouvy rovnocenně vztahují ustanovení stávajícího rámce. - Posílené oddělení provozovatelů distribuční soustavy, včetně větší regulační kontroly a přezkoumání limitu 100 000 Oddělení vlastnictví u těch provozovatelů distribuční soustavy, kteří mají v současné době stejný právní režim jako provozovatelé přenosové/přepravní soustavy, je jednou z možností. Jinou variantou by bylo využití obecných zásad Společenství ke zlepšení fungování provozovatelů distribuční soustavy, pokud jde o oddělení řízení. Komise zvážila posílení povinností oddělení pro provozovatele distribuční soustavy a uplatnění povinného právního a funkčního oddělení pro všechny provozovatele distribuční soustavy. Toto řešení se ve světle analýzy nákladů a přínosů nezdá být přiměřené. - Skladování zemního plynu Konkurence v plynárenství je omezena dostupností skladování. V roce 2004 byly schváleny dobrovolné obecné zásady, ale jejich dodržování zaostává. Je možné, že by byla zapotřebí opatření, která by udržela rovnováhu mezi potřebou účinného přístupu a zachováním pobídek pro rozvoj nových zařízení pro skladování. To by si vyžádalo specifický regulační rámec. Provádění právního a funkčního oddělení skladovacích zařízení pro zemní plyn a zařízení LNG a vypracování obecných zásad je výhodné ve smyslu nákladů a přínosů. Může být rovněž potřeba rozšířit požadavky na zlepšení přístupu ke skladování na terminály LNG. - Uložení požadavků na strategické skladování zemního plynu Po krizích dodávek zemního plynu v letech 2006 a 2007 zvažovala Komise, zda není třeba již zavedený mechanismus posílit. Byly zvažovány tři možnosti: uložit společnostem povinnost udržovat povinné strategické zásoby; zlepšit stávající mechanismus; vytvořit mechanismy solidarity na regionální úrovni mezi členskými státy. Uložení povinnosti skladování zemního plynu zvyšuje celkovou bezpečnost evropských dodávek zemního plynu, má však také negativní dopady. Vzhledem ke složitosti této věci Komise brzy zahájí studii zabývající se strategickými zásobami zemního plynu. - Rámec pro nové investice do plynárenské infrastruktury Zvýšení bezpečnosti dodávek a zajištění konkurenceschopnosti trhu se zemním plynem představují dva cíle, které musí EU uvést v soulad. Současná možnost udělit větším novým infrastrukturám výjimku z regulovaného přístupu třetích osob se někdy ukázala jako obtížně proveditelná. Druhou variantou je zlepšení procesu a vyjasnění kritérií pro poskytování výjimky. Výchozí scénář by vedl ke zvýšení vnitrostátních odlišností ve způsobu, jakým je s žádostmi o výjimku pro nové infrastrukturní projekty nakládáno. Specifikace a vyjasnění legislativního rámce prostřednictvím specifických obecných zásad by toto riziko snížily a pomohly by k řešení přeshraničních žádostí o výjimku. Bylo by vhodné dát nové Agentuře pro spolupráci energetických regulačních orgánů za úkol vyřizovat žádosti o výjimky pro plynovody vedoucí přes více než jeden členský stát. - Ochrana spotřebitele a předcházení energetické chudobě Současné směrnice vyžadují záruky na ochranu spotřebitele a v případě elektřiny zahrnují pojetí univerzální služby. Kromě opatření týkajících se lepšího fungování provozovatelů distribuční soustavy byly zváženy dvě možnosti: další nová legislativní opatření nebo právně nevynutitelné předpisy typu „soft law“ (charta spotřebitele energie). K ochraně spotřebitele, možnostem přístupu nových účastníků na trh a snížení cen energií pravděpodobně přispěje povinnost poskytování informací. Dostupnost údajů spotřebitelům by měla pozitivní dopad na veškeré náklady i úspory energie. Náklady na zavedení odpovídajících mechanismu se zdají být ve vztahu k potenciálním přínosům relativně malé. - Kontrola investic třetích zemí do sítí EU Komise provedla analýzu opatření, jejichž účelem je kontrola investic společností z třetích zemí do plynárenských a elektroenergetických sítí EU. Účinné oddělení provozovatelů přenosové/přepravní soustavy by mohlo být podkopáno společnostmi z třetích zemí působícími jak v dodávkách, tak v provozování sítě, a obecněji by pak oddělení vlastnictví vedlo k výprodeji evropských sítí. Bylo zvažováno, zda je potřeba zavést další regulační pravidla nebo pravidla upravující vlastnické vztahy. Investice do plynárenských a elektroenergetických sítí v EU jsou vítány a investice ze třetích zemí je možné považovat za přínosné. V případech, kdy účast společností ze třetích zemí podkopává účinné oddělení provozovatelů přenosové/přepravní soustavy nebo kdy je investice motivována jinými než ekonomickými důvody, může působit proti prosoutěžním účinkům oddělení a může ohrozit bezpečnost dodávek. Lze si představit dva přístupy: omezení vlastnictví sítí v EU společnostmi ze třetích zemí nebo regulační přístup, kdy je nezávislost kandidáta na provozovatele přenosové/přepravní soustavy sledována na vnitrostátní a/nebo evropské úrovni. - Analýza makroekonomických dopadů Ekonomické simulace makroekonomických dopadů další liberalizace energetického trhu ukazují, že navrhované možnosti by měly pozitivní dopad na ceny a HDP. Zlepšování účinnosti v elektroenergetice a plynárenství vede ke snižování cen energie, což má pak dopad na zbytek ekonomiky. - Analýza důsledků pro zaměstnanost a sociálních důsledků Přímý sociální dopad všech navrhovaných opatření, pokud jde o zaměstnanost v energetice, bude pravděpodobně značně omezený. Většina společností v odvětví se již nachází v procesu restrukturalizace, aby mohla čelit liberalizaci, bez ohledu na zavádění dalšího oddělování a lepší regulace. V některých členských státech existuje obava z potenciální energetické chudoby. Další liberalizace energetických trhů by měla mít pozitivní dopad, neboť lze očekávat, že ceny elektřiny a zemního plynu se budou snižovat. - Analýza dopadů na životní prostředí Hlavní cíle navrhovaných regulačních změn jsou ekonomické, není však možné vyloučit ani důsledky v oblasti vlivu energetického systému a evropské ekonomiky jako celku na životní prostředí. Očekává se, že předpokládané posílení hospodářské soutěže se projeví na odstranění zisků vyplývajících z nedostatečné hospodářské soutěže na vnitřním trhu s elektřinou. V důsledku této skutečnosti může mít systém EU pro obchodování s emisemi významnější dopady na cenu elektřiny, takže ceny elektřiny budou spotřebitelům vysílat jasnější a méně zkreslený signál o ceně uhlíku. Závěr: srovnání možností - Další oddělení provozovatelů přenosové/přepravní soustavy: Oddělení vlastnických vztahů mezi přenosové/přepravní sítě a zájmy výroby/dodávek (plné oddělení vlastnictví) nabízí z hlediska hospodářské soutěže nejlepší záruky. Možnost vytvoření nezávislých provozovatelů soustavy představuje alternativní řešení za podmínky, že bude doplněno přísnější regulací sledující provozování přenosové/přepravní soustavy. - Posílení úlohy regulačních orgánů a jejich koordinace: Současný stav je neudržitelný. Posílení pravomocí a nezávislosti regulačních orgánů by mělo být velmi přínosné pro hospodářskou soutěž, což by pro společnosti v Evropě zajistilo rovné podmínky. Z hlediska fungování trhu jsou náklady ve srovnání s očekávanými přínosy velmi omezené. Nedostatečná koordinace mezi regulačními orgány by mohla být vyřešena založením agentury na úrovni Společenství. - Koordinace mezi provozovateli přenosové/přepravní soustavy: Formální koordinace provozovatelů přenosové/přepravní soustavy je možné nejlépe dosáhnout pomocí možnosti „ETSO+/GIE+“. - Větší průhlednost velkoobchodních trhů: Jednotný přístup k větší průhlednosti postavený na souboru celoevropských vysokých standardů sdělování údajů pro oblast plynárenství a elektroenergetiky by byl velmi užitečný a účastníci trhu by jej uvítali. - Opatření pro regulaci dlouhodobých smluv v plynárenství: Analýza nákladů a přínosů dalších legislativních opatření týkajících se dlouhodobých smluv v plynárenství nebyla průkazná. - Přístup ke skladovacím zařízením pro zemní plyn: Je třeba prověřit potenciální přínosy, které je možné očekávat z vytvoření strategických zásob zemního plynu na úrovni EU. Zúčastněné strany taková opatření podporují jen omezeně. - Změny rámce pro investice do infrastruktury pro dovoz zemního plynu: Současný rámec je třeba změnit. Postup EU na této úrovni by jasně vedl k přidané hodnotě vytvářející příznivé podmínky pro investice. - Oddělení provozovatelů distribuční soustavy: Přínos dalšího oddělování není jednoznačně vyšší než náklady v této fázi. Protože k právnímu oddělení provozovatelů distribuční soustavy došlo v mnoha členských státech teprve v nedávné době, zdálo by se nyní nepřiměřené ukládat povinnost oddělení vlastnictví. - Ochrana spotřebitele: Energetická charta by poskytla vhodnou úroveň ochrany na úrovni EU, zejména proti energetické chudobě. - Kontrola investic třetích zemí do sítí EU: Regulační opatření by mohla zajistit, aby byl brán v úvahu význam plynárenských a elektroenergetických sítí v EU a aby společnosti ze třetích zemí dodržovaly v EU požadavky oddělení.