Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY o národním programu reforem Španělska na rok 2011 a pro vydání stanoviska Rady k aktualizovanému programu stability Španělska na období 2011–2014 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2 a čl. 148 odst. 4 této smlouvy, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], a zejména na čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Evropské komise[2], s ohledem na závěry Evropské rady, s ohledem na stanovisko Výboru pro zaměstnanost, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, vzhledem k těmto důvodům: (1) Evropská rada schválila dne 26. března 2010 návrh Evropské komise zahájit novou strategii pro zaměstnanost a růst, Evropa 2020, založenou na intenzivnější koordinaci hospodářských politik, které se zaměří na klíčové oblasti, v nichž je třeba přijmout opatření, aby se posílil evropský potenciál pro udržitelný růst a konkurenceschopnost. (2) Rada přijala dne 13. července 2010 doporučení o hlavních směrech hospodářských politik členských států a Unie (2010 až 2014) a dne 21. října 2010 přijala rozhodnutí o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států[3], které společně tvoří „integrované hlavní směry“. Členské státy byly vyzvány, aby vzaly integrované hlavní směry v úvahu v rámci svých vnitrostátních politik v oblasti hospodářství a zaměstnanosti. (3) Komise dne 12. ledna 2011 přijala první roční analýzu růstu představující pro EU začátek nového cyklu správy ekonomických záležitostí a prvního evropského semestru ex-ante a integrované koordinace politiky, jejímž základem je strategie Evropa 2020. (4) Evropská rada dne 25. března 2011 potvrdila priority pro fiskální konsolidaci a strukturální reformy (v souladu se závěry Rady ze dne 15. února a 7. března 2011 a v návaznosti na roční analýzu růstu vypracovanou Komisí). Zdůraznila, že je třeba se přednostně zaměřit na návrat ke zdravým rozpočtům a fiskální udržitelnosti, na snižování nezaměstnanosti prostřednictvím reforem trhu práce a na další úsilí o posílení růstu. Žádala členské státy, aby promítly tyto priority do konkrétních opatření, jež budou součástí programů stability či konvergenčních programů a národních programů reforem. (5) Evropská rada dne 25. března 2011 rovněž vyzvala členské státy účastnící se Paktu euro plus, aby včas představily své závazky, a ty mohly být zahrnuty do programů stability či konvergenčních programů a národních programů reforem. (6) Španělsko dne 29. dubna 2011 předložilo svůj aktualizovaný program stability 2011 pro období 2011–2014 a svůj národní program reforem 2011. Aby se vzaly v úvahu jejich vzájemné vazby, byly oba programy posuzovány současně. (7) Španělské hospodářství bylo vážně zasaženo krizí a v období 2008–2009 proběhla jeho drastická korekce. Reálný HDP se mezi začátkem roku 2008 a koncem roku 2010 snížil o 4,3 % a míra zaměstnanosti se snížila o více než 10 %. V důsledku toho míra nezaměstnanosti na konci roku 2010 vzrostla na 20,1 % a je nejvyšší v EU. Mladí lidé (míra nezaměstnanosti je 41,6 %) a pracovníci s nízkou kvalifikací (míra nezaměstnanosti je 26,4 %) nesli hlavní nápor recese španělského hospodářství. Výnosy ze státního dluhu se zvýšily a bankovní systém, zejména spořitelny, byly pod tlakem způsobeným splasknutím bubliny na realitním trhu a dramatickým poklesem ve stavebnictví. Postup zmírňování značné makroekonomické nerovnováhy, která vznikla v období prudkého růstu, bude nějakou dobu pokračovat. Španělská vláda v reakci na tyto problémy zahájila program reforem, který zahrnuje konsolidaci veřejných financí, restrukturalizaci spořitelen a reformy na trhu práce i výrobků. (8) Rada na základě aktualizovaného programu stability podle nařízení Rady (ES) č. 1466/97 zastává stanovisko, že makroekonomický scénář, který je základem rozpočtových výhledů uvedených v programu stability, je pro roky 2011 a 2012 příliš příznivý. Cílem programu je snížit v souladu s doporučením Rady z dubna 2009 schodek rozpočtu do roku 2013 pod 3% referenční hodnotu a tento schodek dále snižovat až na 2,1 % HDP v roce 2014. Program nepředpokládá splnění střednědobého cíle, tj. dosažení vyrovnaného rozpočtu, během programového období. Tento postup korekce je více méně přiměřený. Roční zlepšení strukturálního salda představuje pro období 2010–2013 v průměru 1,5 % HDP, což je v souladu s doporučením Rady, a dalších 0,3 % HDP v roce 2014. Očekává se, že se poměr veřejného zadlužení k HDP zvýší z 60,1 % HDP v roce 2010 na přibližně 69 % na konci programového období. Konsolidaci ohrožují opačná rizika, která souvisejí s makroekonomickými předpoklady, z nichž se vychází, a s dodržováním rozpočtových cílů na regionální úrovni. Regiony se značně podílejí na celkovém objemu veřejných výdajů a řada z nich v roce 2010 překročila stanovené fiskální cíle. Španělská vláda se však zavázala, že přijme další opatření, pokud dojde k případům rozpočtové nekázně. (9) Dosažení předpokládané konsolidace veřejných financí v letech 2011 a 2012 vyžaduje přísné uplatňování kontrolních mechanismů, které byly, pokud jde o schodek a veřejný dluh, zavedeny pro dohled nad regionálními vládami. Dosahování rozpočtových cílů v případě, že bude makroekonomický a rozpočtový vývoj horší, než se pro roky 2011 a 2012 předpokládalo, bude vyžadovat další opatření. Vláda se zavázala, že tato opatření přijme. Některá opatření na podporu plnění rozpočtových cílů byla identifikována i pro rok 2013. (10) Střednědobý rozpočtový rámec byl ve Španělsku rozhodující při prosazování víceletého fiskálního plánování a celkově vykazuje dobré výsledky. Krize však představovala pro tento rámec velkou zkoušku a ukázala potřebu více posílit fiskální stabilitu a preventivní stránku fiskální politiky. Na podporu těchto opatření by bylo zavedeno pravidlo pro výdaje vycházející ze střednědobého růstu nominálního HDP. Toto pravidlo, které španělské orgány navrhly v rámci programu stability, by automaticky platilo pro ústřední vládu i pro místní vlády. Vláda rovněž předpokládá, že požádá radu pro fiskální a finanční politiku o souhlas s uplatněním tohoto pravidla i na autonomní oblasti. (11) Dlouhodobý dopad stárnutí španělské populace na veřejný rozpočet je pravděpodobně vyšší než průměr v EU. Je to způsobeno především podstatným nárůstem výdajů na důchodové zabezpečení ve vyjádření jako podílu HDP, který se očekává v příštích desetiletích. Stárnutí populace povede z dlouhodobého hlediska ke značnému nárůstu poměru důchodců vůči aktivní populaci. Vzhledem k neexistenci reformy se předpokládá, že se výdaje na důchodové zabezpečení zvýší a podstatně přesáhnou průměr EU, což ohrozí udržitelnost veřejných financí. Vládní návrh důchodové reformy odsouhlasený se sociálními partnery napomůže zlepšit fiskální udržitelnost a zvýšit pobídky pro účast na trhu práce. Reforma však musí být ještě schválena parlamentem, a může se proto ještě změnit. (12) Španělsko podniklo důležité kroky k posílení svého bankovního systému tím, že mu poskytlo značnou veřejnou podporu a přijalo opatření k restrukturalizaci spořitelen, posílilo solventnost bank a zlepšilo transparentnost jejich rozvah. Nejsou však zcela vyřešeny problémy, které vznikly v souvislosti s úlohou místních orgánů při správě spořitelen. Konsolidace spořitelen formou fúzí vyvolala určitou nejistotu ohledně účinné reorganizace a snižování počtu zaměstnanců předmětných bank. Vláda se zavázala, že restrukturalizaci dokončí před koncem září 2011. (13) Probíhající reformu španělského trhu práce musí doplnit zjednodušení systému kolektivního vyjednávání, který je v současné době velmi nepraktický. Převaha smluv sjednaných na úrovni provincie nebo průmyslového odvětví nenechává prostor pro jednání na úrovni podniku. Automatické prodlužování platnosti kolektivních smluv, platnost neobnovitelných smluv a používání doložek o inflační indexaci ex-post přispívají k vzniku setrvačnosti v mzdové oblasti, což brání flexibilitě mezd potřebné k urychlení hospodářské korekce a obnovení konkurenceschopnosti. Vláda požádala na jaře 2011 sociální partnery, aby vyjádřili souhlas s reformou systému kolektivního vyjednávání a podnikla následné legislativní kroky. (14) Vzhledem k velmi vysoké nezaměstnanosti přijalo Španělsko v září 2010 zákon, jímž zahájilo reformu svého trhu práce. Cílem tohoto zákona je snížit dualitu trhu práce a nezaměstnanost mladých lidí, zvýšit zaměstnanost zranitelných skupin obyvatelstva a zvýšit flexibilitu na úrovni jednotlivých podniků. Za tímto účelem byla v únoru 2011 schválena reforma aktivních politik trhu práce, jež obsahuje i opatření, která mají posílit poradní a vedoucí úlohu služeb zaměstnanosti a jejich koordinaci na vnitrostátní a regionální úrovni. V této fázi je příliš brzy na posuzování, zda je reforma dostatečná k tomu, aby se snížila segmentace trhu práce, nezaměstnanost mladých lidí a dlouhodobá nezaměstnanost, protože některá opatření zatím nejsou funkční. Vláda se zavázala k tomu, že do října 2011 přijme další opatření. (15) Ve Španělsku došlo k zásadnímu nárůstu nákladů na jednotku pracovní síly od konce 90. let minulého století, což sebou přináší ztrátu cenové a nákladové konkurenceschopnosti. Vyšší růst mezd spolu s růstem produktivity, který je nižší než v eurozóně, jsou ve Španělsku důvodem k přetrvávající inflaci. Pokud Španělsko dokáže rozpočtově neutrálně snížit poměrně vysokou úroveň dávek na sociální zabezpečení tak, aby se snížily nemzdové náklady na pracovní síly, posílilo by to konkurenceschopnost. Například zdanění energií, zejména daně z paliv, jsou ve Španělsku i nadále poměrně nízké a mohly by představovat způsob, jak vyrovnat příjmovou stránku. (16) Vysoká míra předčasného ukončování školní docházky ve Španělsku (31,2 % v roce 2009) vyvolává obavy, protože omezuje počet kvalifikovaných pracovních sil, ovlivňuje pracovní vyhlídky daných jednotlivců a snižuje případný růst. Zákon o udržitelném hospodářství schválený dne 15. února 2011 upravuje opatření, jejichž cílem je zvýšit pomocí vzdělávání a odborné přípravy kvalitu i kvantitu lidského kapitálu. Efektivita nových opatření určených k boji proti předčasnému ukončování školní docházky a ke zlepšení odborné přípravy je však nejistá a provádění těchto opatření na všech úrovních veřejné správy se může ukázat jako obtížné. (17) Španělsko dosáhlo pokroku při zlepšování podmínek v oblasti hospodářské soutěže na trhu s výrobky a službami, čímž reaguje na jednu z příčin pomalého růstu produktivity. I když provádění směrnice o službách do španělského práva značně pokročilo, je zapotřebí další otevření profesionálních služeb. Zákon o udržitelném hospodářství obsahuje celou řadu opatření, jejichž cílem je zlepšit podnikatelské prostředí, posílit hospodářskou soutěž a podporovat udržitelnost životního prostředí. Realizace těchto opatření na všech úrovních veřejné správy však může být obtížná. Konkrétně je zapotřebí zamezit překrývání mezi jednotlivými úrovněmi státní správy, nadměrné legislativní činnosti na různých úrovních a značně heterogenní legislativní činnosti v jednotlivých regionech. (18) Španělsko přijalo řadu závazků v rámci Paktu euro plus[4]. Pokud jde o fiskální stránku, Španělsko se zavazuje k tomu, že zavede pravidla, aby posílilo fiskální stabilitu i udržitelnost veřejných financí. Španělsko se zavázalo, že do 30. září dokončí restrukturalizační proces finanční sektoru, aby se posílila finanční stabilita. Opatření v oblasti zaměstnanosti se zaměřují na provádění předpisů o aktivní politice trhu práce a ustanovení v oblasti odborného vzdělávání, jakož i na řešení neformální zaměstnanost. Opatření v oblasti konkurenceschopnosti se zaměřují na reformu systému kolektivního vyjednávání, regulovaných zaměstnání, zřízení poradního výboru pro konkurenceschopnost a reformu zákona o úpadku. Výše uvedené závazky se vztahují na všechny čtyři oblasti paktu. Představují kontinuitu s probíhajícím programem reforem, připojují pevný harmonogram pro realizaci některých z nich a zajišťují úplné provádění reforem, které se již uskutečnily. Tyto závazky byly posouzeny a zohledněny při přípravě doporučení. (19) Komise posoudila program stability a národní program reforem, včetně závazků vyplývajících z Paktu euro plus[5]. Komise bere v úvahu jejich význam pro udržitelnou fiskální a sociálně ekonomickou politiku ve Španělsku, ale také jejich soulad s pravidly a pokyny EU, vzhledem k tomu, že je potřeba posílit celkovou správu ekonomických záležitostí v Evropské unii podílem na tvorbě budoucích vnitrostátních rozhodnutí z úrovně EU. S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že španělská vládá vypracovala plány na konsolidaci veřejných financí, které jsou v souladu s požadovanými cíli. Některá rizika však přetrvávají. Růst veřejných výdajů by měl být zachován pod úrovní střednědobého růstu HDP a je zapotřebí přizpůsobit reformu důchodového systému. Další opatření přijatá v letech 2011–2012 by se měla zaměřit na zajištění stability finančního systému (prostřednictvím dokončení restrukturalizace a konsolidace spořitelen) a posílení domácích zdrojů pro růst. Tato opatření by měla řešit aktuální nárůst nezaměstnanosti, zejména prostřednictvím reformy systému kolektivního vyjednávání a dalšího provádění probíhajících reforem na trhu práce, a zároveň zajistit sledování a hodnocení jejich účinnosti. V odvětví služeb by měla mezi živnostmi a povoláními existovat účinnější hospodářská soutěž. Rovněž by se mělo snížit administrativní zatížení podniků. (20) Na základě tohoto posouzení a také s přihlédnutím k doporučení Rady ze dne 2. června 2010 podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie Rada přezkoumala aktualizovaný program stability Španělska z roku 2011 a její stanovisko[6] se odráží zejména v doporučení 1). S přihlédnutím k závěrům Evropské rady ze dne 25. března 2011 Rada přezkoumala národní program reforem Španělska. DOPORUČUJE, aby Španělsko v období 2011–2012 provedlo tato opatření: (1) Realizovat v letech 2011 a 2012 rozpočtovou strategii, která zajistí dosažení cílových schodků na všech úrovních veřejné správy, včetně přísného uplatňování stávajících kontrolních mechanismů v oblasti schodku a veřejného dluhu na regionální vlády; přijmout další opatření v případě, že rozpočtový a hospodářský rozvoj nepřinese očekávané výsledky; využít všechny příležitosti, včetně lepších hospodářských podmínek, aby se zrychlilo snižování schodku; stanovit konkrétní opatření, která zcela podpoří cíle na roky 2013 a 2014. Zachovat růst veřejných výdajů pod úrovní střednědobého růstu HDP zavedením pravidla pro oblast výdajů na všech úrovních veřejné správy, které bude podle předpokladů vyplývat ze zákona o rozpočtové stabilitě. (2) Schválit navrhovanou reformu důchodového systému, aby se podle předpokladů zvýšil věk odchodu do důchodu a počet odpracovaných let pro výpočet výše důchodu; pravidelně revidovat parametry důchodového systému podle změn v předpokládané délce života, jak je plánováno, a připravovat další opatření ke zvýšení věku odchodu z trhu práce, včetně celoživotního učení starších pracovníků. (3) Posílit probíhající restrukturalizaci spořitelního sektoru tím, že se vyřeší zbývající nedostatky v jejich správní struktuře. (4) Prověřit, v jakém rozsahu lze snížit úroveň příspěvků na sociální zabezpečení tak, aby se snížily nemzdové náklady na pracovní sílu rozpočtově neutrálním způsobem, například změnit strukturu a sazbu DPH a zdanění energií. Po konzultaci se sociálními partnery podle vnitrostátních postupů přijmout a provádět reformu postupu kolektivního vyjednávání a systému indexace mezd, aby se zajistilo, že růst mezd lépe odráží rozvoj produktivity i podmínky na místní úrovni a na úrovni jednotlivých podniků. (5) Posoudit do konce roku 2011 dopady reforem trhu práce ze září 2010 a reformy aktivních politik trhu práce z února 2011, které budou případně doplněny návrhy na další reformy, aby se snížila segmentace trhu práce a zlepšily pracovní příležitosti pro mladé lidi; zajistit podrobné sledování účinnosti opatření, která vyplývají z národního programu reforem, prostřednictvím politik v oblasti prevence snížit předčasné ukončování školní docházky a usnadnit přechod od odborné přípravy a vzdělávání. (6) Dále otevřít odvětví profesionálních služeb a přijmout připravované právní předpisy, aby se upravil regulační rámec a vyloučila stávající omezení hospodářské soutěže, účinnosti a inovací; provádět zákon o udržitelném hospodářství a přijmout v tomto směru opatření na všech úrovních veřejné správy, jejichž cílem je především zlepšit podnikatelské prostředí a posílit hospodářskou soutěž na trzích výrobků a služeb; zlepšit koordinaci mezi regionální a celostátní správou, aby se snížilo administrativní zatížení podniků. V[e] dne . Za Radu předseda / předsedkyně [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] Úř. věst. , , s. . [3] Rozhodnutí Rady 2011/308/EU ze dne 19. května 2011 stanoví, že platí i pro rok 2011. [4] Další podrobnosti ohledně závazků v rámci Paktu euro plus jsou k dispozici v dokumentu SEK(2011) 718. [5] SEK(2011) 718. [6] Upravené v čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97.