Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Zásady efektivních a spolehlivých systémů sociálních dávek

(stanovisko z vlastní iniciativy)

(2016/C 013/08)

Dne 22. ledna 2015 se Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s čl. 29 odst. 2 jednacího řádu, rozhodl vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy k tématu

Zásady efektivních a spolehlivých systémů sociálních dávek.

(stanovisko z vlastní iniciativy)

Specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 1. září 2015.

Na 510. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 16. a 17. září 2015 (jednání dne 17. září 2015), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 130 hlasy pro, 46 hlasů bylo proti a 10 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

Komisi je adresována výzva, aby v rámci rozsáhlého pracovního programu vypracovala obecné zásady sociální politiky, k nimž EHSV předkládá návrhy níže v části 4. To lze provést např. formou stěžejní iniciativy, pravidel správy nebo bílé knihy. Základem by mělo být lepší srovnávací shromažďování dat na úrovni EU a členských států. Pouhé vstupní ukazatele (kolik peněz se v jednotlivých členských státech vydává na určité sociální dávky) nestačí ke znázornění kvality systémů sociálních dávek.

2. Úvod: kontext a současná situace

EHSV si je vědom značných rozdílů v účinnosti, spolehlivosti a efektivitě sociálních systémů (8) . Na jedné straně má řada členských států dobře fungující systémy, na straně druhé by všem členským státům prospěla společná diskuse o sociální politice. Ne všude existuje jistota životního minima díky sociálním dávkám nebo minimálnímu příjmu, profesionálních sociálních služeb a účinného začlenění do trhu práce a společnosti. Zejména zdravotní péče není často přístupná všem, např. pokud si lidé nemohou dovolit zaplatit oficiálně či neoficiálně vyžadované doplatky. Profesionální služby např. v rámci ambulantní péče, při pomoci lidem se zdravotním postižením, při nedostatcích ve výchově či vývoji nejsou k dispozici ve všech regionech či členských státech. EHSV si je vědom toho, že je do určité míry třeba zlepšit solidární financování a právní záruky.

Je třeba zlepšit obsahový základ doporučení členským státům a krizové politiky. Namísto zpětného požadování humanitárních opatření by EU měla uplatňovat jednotné zásady sociální politiky. Pochybné vyrovnávání rizikových obchodů bank z peněz daňových poplatníků by mělo být v náležitém poměru k investicím do funkčnosti sociálních systémů. Pravidla vnitřního trhu, např. v právních předpisech o státní podpoře a zadávání veřejných zakázek, mají již nyní značný dopad na sociální systémy a sociální služby, aniž by byly viditelně posuzovány podle kritérií sociální politiky.

3. Obecné připomínky: cíle a obsah stanoviska

EHSV se zde soustředí na část nezbytné agendy sociální politiky, tj. na zlepšení účinnosti a spolehlivosti služeb, sociální ochrany i sociálního zabezpečení a systémů zdravotní péče. Zaměřuje se na „sociální dávky“, které jsou zcela nebo zčásti financované z daní nebo ze systémů sociálního zabezpečení a prostřednictvím sociálního práva nebo vzájemných dohod jsou kontrolovatelným způsobem zahrnuty do oblasti působnosti veřejných orgánů odpovědných za oblast sociální politiky. To, kdo dávky poskytuje, přitom není rozhodující. „Sociální dávky“ ve smyslu tohoto stanoviska mohou poskytovat orgány veřejné a místní správy, pojišťovny, nezávislé sociální podniky, dobročinné organizace a podniky s různou právní formou. Všichni tito poskytovatelé jsou v tomto stanovisku označováni za „poskytovatele sociálních služeb“, pokud sociální služby sami poskytují. Pojem „sociální dávka“ zahrnuje všechny druhy dávek, např. služby a peněžité dávky v oblasti sociálních a zdravotnických služeb. „Sociálním zabezpečením“ se rozumí společná nebo zákonná sociální zabezpečení anebo vzájemné pojišťovny, které mají svou funkci v sociálněprávních nebo společně řízených systémech sociálního zabezpečení.

EU by měla vytvořit společný prostor pro diskusi o sociální politice, vypracovat moderní normy a sama převzít iniciativu. Měla by podporovat konvergenci při dalším rozvoji sociálních systémů. Zásady sociální politiky mohou představovat obsahový základ pro doporučení Komise, zejména v rámci evropského semestru, strategie Evropa 2020 a otevřené metody koordinace, a pro provádění posouzení sociálních dopadů podle článku 9 SFEU (23) . Tyto zásady by také měly poskytovat obsahový základ pro závaznou minimální úroveň sociální ochrany a vlastní kroky a správu (24) orgánů EU, zejména v rámci řešení krizí, rozpočtové kontroly a správy ekonomických záležitostí.

Systémy sociálních dávek by měly být posouzeny z hlediska své udržitelnosti do budoucna. Sociální služby by si měly zachovat svou koncepční nezávislost a měly by být vázány na demokraticky legitimní cíle obecného zájmu.

Zejména v systémech sociálního zabezpečení mají klíčovou funkci sociální partneři. Proto by také měli být přednostně zapojeni do vypracování zásad sociální politiky. Státní a obecní správy sociálního zabezpečení, pojišťovny a nezávislí poskytovatelé sociálních služeb hrají klíčovou úlohu např. při poskytování sociálních služeb. Proto by jejich zastupující subjekty měly být rovněž důsledně zapojovány v příslušných oblastech působnosti.

4. Zásady systémů sociálních dávek

Zásada potřeby: Rozvoj a poskytování moderních profesionálních sociálních a zdravotnických služeb určených k řešení různých problémů: např. pro rodiny, osoby se zdravotním postižením, nemocné, nezaměstnané, samoživitele, děti, osoby pečující o rodinné příslušníky, uprchlíky, nezletilé (26) se zpožděním ve vývoji, rodiče s problémy při výchově, domácí péči a jiné služby poskytované v domácnosti (27) a pomoc při nadměrném zadlužení (28) , závislostech, bezdomovectví a psychosociálních problémech. K účinným sociálním službám patří mj. poradenství, opatrovnictví, instruktáž, podpora, péče, posilování způsobilosti, výchova, léčebná péče a léčba (29) . Jelikož existují různé důvody nezaměstnanosti a je třeba předcházet upadání do chudoby, mělo by se prostřednictvím právně zaručených, aktivních opatření na trhu práce podporovat rychlé opětovné začleňování do trhu práce a do doby opětovného začlenění do trhu práce by všem uchazečům o zaměstnání měla být zaručena přiměřená podpora v nezaměstnanosti, zejména mladým lidem, kteří hledají své první zaměstnání, nebo ženám, které se po delším přerušení kariéry chtějí vrátit do práce.

Zásada dostupnosti: Zajistit místní, časovou a finanční dostupnost a nediskriminační přístup k sociálním dávkám a zejména sociálním službám. Dostupnost zvyšují solidární a udržitelné financování, transparentnost nabízených služeb a konkrétní právní záruka s možností žalob a stížností. Pokud existují povinné doplatky, měly by být sociálně vyvážené a neměly by bránit v přístupu. Byrokratické kontroly konkrétní potřeby pomoci mohou být u určitých dávek, jako je pomoc při závislostech nebo psychosociálních problémech, kontraproduktivní. Uživatelům by měly být aktivně nabízeny zejména služby v oblasti poradenství a prevence.

Zásada proporcionality: Dávky by měly být přiměřené a nezbytné z hlediska typu a rozsahu. To by se mělo zohlednit v diskrečních rozhodnutích a sociálních zákonech. Vynakládané zdroje a očekávaný výsledek sociální dávky by měly být v přiměřeném poměru. V souladu se zásadou proporcionality by měly být i právní závazky občanů k využití sociálních dávek nebo k jinému postupu a poměr mezi právy a povinnostmi.

Zásada solidárnosti: Financování sociálních dávek by obecně mělo být založeno na solidárních systémech sociálního zabezpečení a spravedlivých, solidárních systémech zdanění. Solidární financování by mělo zahrnovat pokud možno všechny sociální skupiny a společenské vrstvy. To by zvýšilo spolehlivost, akceptaci a udržitelnost financování. Nehlášená výdělečná činnost (30) a daňové úniky poškozují sociální systémy. Vzhledem k demografickému a hospodářskému vývoji se může dát, že bude třeba zohlednit všechny druhy příjmů, např. i kapitálové příjmy. Lepší koordinace daňových a finančních systémů v EU může zlepšit finanční základnu. Soukromé investice, dary, občanská a církevní angažovanost a využití peněz nadací jsou vítaným doplňkem obvyklého financování, nemohou však zajistit žádné právní nároky ani infrastrukturu.

Zásada vlastní odpovědnosti: Uchazeče o práci a osoby mající problémy začlenit se do trhu práce atd. je třeba podporovat prostřednictvím sociálních služeb a systémů pobídek, aby si mohli zcela nebo zčásti vlastními silami zajistit živobytí. Občané by v rámci paritních dohod, které doplňují veřejné systémy a nejsou sjednávány a uskutečňovány za účelem dosažení zisku, měli mít možnost získat doplňkové zabezpečení. Odborná pomoc při rozvoji odborné kvalifikace a osobních dovedností, jako je schopnost komunikovat, žít ve společnosti a řešit každodenní problémy, je často předpokladem dostatečné schopnosti k převzetí vlastní odpovědnosti a sociální odpovědnosti. Co se týče udržování dobrého zdravotního stavu občanů, mohly by systémy sociálního zabezpečení podporovat zdravý životní styl prostřednictvím preventivních opatření, pobídek a lepší ochrany spotřebitele.

Zásada účasti: Všechny dávky by měly samy o sobě nebo ve spojení s jiným plněním přispívat k zapojení občanů do společnosti. Zapojení do společnosti znamená také profesní, kulturní a politickou účast a účast na společenském blahobytu.

Zásada strukturovanosti: Účelné uspořádání právních a finančních vztahů mezi uživateli buď veřejných nebo popř. nezávislých sociálních služeb (v závislosti na systému), veřejnou správou sociálního zabezpečení nebo pojišťovnami. Jsou-li do veřejných systémů sociálních dávek např. ze zákona nebo prostřednictvím financování zapojeny nezávislé sociální služby, pak by jejich výkony a zejména jejich financování a dostupnost měly odpovídat zde popsaným zásadám. Tito poskytovatelé sociálních služeb by měli být financováni solidárně a v souladu s právními předpisy pro sociální oblast tak, aby mohli nabízet kvalitní služby všem občanům.

Zásada sebeurčení uživatelů: Uživatelé nejsou objekty, nýbrž spoluposkytovateli pomoci a občany majícími nárok na dávky. Měli by mít v rámci přiměřeného nákladového rozpětí možnost volby mezi různými formami služeb, např. mezi ambulantní a stacionární péčí a jinými formami služeb, jako je asistované bydlení. Vhodný druh pomoci závisí na individuální situaci, konkrétní potřebě odborné pomoci, kterou musejí přezkoumat vyškolení odborníci, a přání jednotlivce a místních podmínkách. Jsou-li do veřejných systémů sociálních dávek např. ze zákona nebo prostřednictvím financování zapojeny nezávislé sociální služby, měli by mít uživatelé možnost volby mezi různými službami.

Zásada transparentnosti: Využívání veřejných finančních prostředků ze strany poskytovatelů sociálních služeb a veřejné správy by mělo být transparentní. Právní základy, důvody pro rozhodnutí o dávkách a zadávání veřejných zakázek atd. by měly být přístupné veřejnosti.

Zásada rovného postavení: Uživatelé, správy sociálního zabezpečení a poskytovatelé sociálních služeb by měli mít právně upravená a vymahatelná práva a povinnosti. Jsou-li pro případ porušení pravidel stanoveny sankce popř. odškodnění, pak by měly být uplatňovány nejen vůči uživatelům, ale i vůči veřejným správám sociálního zabezpečení.

Zásada kvality: Sociální služby by měly být provázány s opatřeními k zajištění kvality. Posouzení potřeb, plánování a provádění opatření by mělo probíhat na základě vědeckých poznatků ze sociální oblasti a odborných znalostí. Osobní služby je třeba posílit opatřeními v oblasti odborné přípravy, profesionalizace a důstojných mezd a pracovních podmínek v rámci svobodného kolektivního vyjednávání. Rámec kvality pro služby obecného zájmu v Evropě (34) může být vzorem pro doporučení EU v oblasti sociálních služeb. Je-li to v rámci doplnění účelné, mělo by se podporovat získávání a školení dobrovolníků.

(1) Např. důslednějším sledováním a hodnocením uskutečňování doporučení a propojením se strukturálními fondy (Úř. věst. C 170, 5.6.2014, s. 23).

(2) Winston Churchill ve svém projevu v Curychu v roce 1946 řekl: „Musíme založit určitý druh Spojených států evropských.“

(3) Listina základních práv EU; Evropská sociální charta.

(4) Úř. věst. C 143, 22.5.2012, s. 102.

(5) Viz COM(2013) 83 ze dne 20. února 2013 (Úř. věst. C 226, 16.7.2014, s. 21).

(6) Úř. věst. C 143, 22.5.2012, s. 23. Úř. věst. C 271, 19.9.2013, s. 91. Úř. věst. C 226, 16.7.2014, s. 21.

(7) Úř. věst. C 161, 6.6.2013, s. 27.

(8) Dokumenty evropského semestru, Caritas Europa: The Future of the Welfare State, 2012, dokumenty platformy pro sociální ochranu.

(9) Social Inclusion Monitor Europe (SIM) – Index Report Social Justice in the EU – A Cross-national Comparison, 2014.

(10) OECD In It Together (Spolu na jedné lodi), 2015: Ve většině zemí dosáhl rozdíl mezi chudými a bohatými svého maxima za posledních 30 let. V zemích OECD vydělává v současné době nejbohatších 10 % obyvatelstva 9,6 krát více než nejchudších 10 %. V 80. letech 20. století činil tento poměr 7,1.

(11) Čl. 3 odst. 3 SEU.

(12) Např. Friends of Europe, Social Union, 23. března 2015.

(13) Viz Balíček EU týkající se sociálních investic; KU Leuven, Social Protection at the Top of the international Agenda, 2014; EHSV, Towards a more effective Europe 2020: Civil society’s proposals for boosting social inclusion and competitiveness in Europe, 4. prosince 2014; EHSV, Akční plán pro Evropu, duben 2014.

(14) Viz např. COM(2014) 902 final ze dne 28. listopadu 2014; pověřovací dopis komisaři Thyssenovi, 1. listopadu 2014; priority Junckerovy komise, 12. září 2014; lucemburské předsednictví Rady Evropské unie a setkání ministrů sociálních věcí ve dnech 16. a 17. července 2015: posílení sociálního rozměru; zprávy Výboru pro sociální ochranu.

(15) Doporučení Rady ze dne 24. června 1992 (Úř. věst. L 245, 26.8.1992, s. 46).

(16) Mj. článek 2 a čl. 3 odst. 3 SEU, čl. 2 odst. 3, články 14, 56, 107, 162 a násl., 168, 174 a čl. 175 odst. 3 SFEU a protokol č. 26 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

(17) Doporučení MOP z roku 2012; MOP 2014-2015 World Social Protection Report.

(18) Listina základních práv Evropské unie, článek 1 ve spojení s čl. 34. odst. 3.

(19) Usnesení ze dne 20. října 2010 (2010/2039(INI)) (Úř. věst. C 70 E, 8.3.2012, s. 8); usnesení ze dne 15. listopadu 2011 (2010/2039(INI)) (Úř. věst. C 153 E, 31.5.2013, s. 57).

(20) http://toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=ECOS-V%2f012&id=20923

(21) Úř. věst. C 170, 5.6.2014, s. 23.

(22) V tomto smyslu je podle čl. 153 odst. 4 SFEU třeba respektovat právo členských států vymezovat základní zásady svého systému sociálního zabezpečení.

(23) Viz konference Evropského odborového institutu: The sovereign debt crisis, the EU and welfare state reform, 3. února 2015.

(24) Předsednictví Rady předložilo v červenci 2015 ministrům sociálních věcí návrhy týkající se sociálního rozměru rámce správy.

(25) Úř. věst. C 170, 5.6.2014, s. 23.

(26) AGJ, Die europäische Dimension der Kinder- und Jugendwohlfahrt, 2015.

(27) Úř. věst. C 12, 15.1.2015, s. 16. Úř. věst. C 21, 21.1.2011, s. 39.

(28) Úř. věst. C 311, 12.9.2014, s. 38.

(29) Viz Dahme/Wohlfahrt, 2015.

(30) Úř. věst. C 458, 19.12.2014, s. 43.

(31) Např. děti a mládež, těhotné ženy, osoby vyžadující pomoc a právně nezpůsobilé osoby.

(32) Iniciativa EHSV pro sociální podnikání.

(33) Kocher/Welti, 2010.

(34) Viz sdělení Rámec kvality pro služby obecného zájmu v Evropě (COM(2011) 900 final).

PŘÍLOHA

Následující odstavce stanoviska specializované sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství byly zamítnuty ve prospěch pozměňovacích návrhů, obdržely však nejméně jednu čtvrtinu odevzdaných hlasů:

Odstavec 1.3

„Při přípravě zásad sociální politiky pro konvergentní rozvoj sociálních systémů se musí dbát na pravomoci členských států a na politické a kulturní rozdíly v sociálních systémech a pokud možno dospět ke konsensu mezi členskými státy.“

Výsledek hlasování o pozměňovacím návrhu 1:

hlasy pro: 105 hlasy proti: 51 hlasování se zdrželo: 15

Odstavec 4.2

„Zásada potřeby: Rozvoj a poskytování moderních profesionálních sociálních a zdravotnických služeb určených k řešení různých problémů: např. pro rodiny, osoby se zdravotním postižením, nemocné, nezaměstnané, samoživitele, děti, osoby pečující o rodinné příslušníky, uprchlíky, nezletilé (1) se zpožděním ve vývoji, rodiče s problémy při výchově, domácí péči a jiné služby poskytované v domácnosti (2) a pomoc při nadměrném zadlužení (3), závislostech, bezdomovectví a psychosociálních problémech. K účinným sociálním službám patří mj. poradenství, opatrovnictví, instruktáž, podpora, péče, posilování způsobilosti, výchova, léčebná péče a léčba (4). Jelikož existují různé důvody nezaměstnanosti a je třeba předcházet upadání do chudoby, mělo by se prostřednictvím právně zaručených, aktivních opatření na trhu práce podporovat rychlé opětovné začleňování do trhu práce a měla by se nastavit výše finančních dávek poskytovaných do doby opětovného začlenění do trhu práce např. podle dosavadní životní úrovně resp. podle příspěvků.“

Výsledek hlasování o pozměňovacím návrhu 3:

hlasy pro: 119 hlasy proti: 53 hlasování se zdrželo: 9

Odstavec 4.4

„Zásada dostupnosti: Zajistit místní, časovou a finanční dostupnost a nediskriminační přístup k sociálním dávkám a zejména sociálním službám. Dostupnost zvyšují solidární a udržitelné financování, transparentnost nabízených služeb a konkrétní právní záruka s možností žalob a stížností. Povinné doplatky mohou být účelným nástrojem řízení. Měly by být sociálně vyvážené a neměly by bránit v přístupu. Byrokratické kontroly konkrétní potřeby pomoci mohou být u určitých dávek, jako je pomoc při závislostech nebo psychosociálních problémech, kontraproduktivní. Uživatelům by měly být aktivně nabízeny zejména služby v oblasti poradenství a prevence.“

Výsledek hlasování o pozměňovacím návrhu 4:

hlasy pro: 114 hlasy proti: 59 hlasování se zdrželo: 13

Odstavec 4.7

„Zásada vlastní odpovědnosti: Uchazeče o práci a osoby mající problémy začlenit se do trhu práce atd. je třeba podporovat prostřednictvím sociálních služeb a systémů pobídek, aby si mohli zcela nebo zčásti vlastními silami zajistit živobytí. Občanům by měly být poskytnuty pobídky a možnosti k tomu, aby si zajistili dodatečné prostředky k obživě v rozumné výši a při nízkém riziku. Odborná pomoc při rozvoji odborné kvalifikace a osobních dovedností, jako je schopnost komunikovat, žít ve společnosti a řešit každodenní problémy, je často předpokladem dostatečné schopnosti k převzetí vlastní odpovědnosti a sociální odpovědnosti. Do vlastní odpovědnosti každého jedince patří zčásti i udržování dobrého zdravotního stavu. Systémy sociálního zabezpečení by mohly podporovat zdravý životní styl prostřednictvím preventivních opatření, pobídek a lepší ochrany spotřebitele.“

Výsledek hlasování o pozměňovacím návrhu 5:

hlasy pro: 117 hlasy proti: 62 hlasování se zdrželo: 11

(1) AGJ, Die europäische Dimension der Kinder- und Jugendwohlfahrt, 2015.

(2) Úř. věst. C 12, 15.1.2015, s. 16. Úř. věst. C 21, 21.1.2011, s. 39.

(3) Úř. věst. C 311, 12.9.2014, s. 38.

(4) Viz Dahme/Wohlfahrt, 2015.