Nyní je třeba zajistit úplné a řádné uplatňování stávajících prvků bankovní unie a zavést ty zbývající. Členské státy se zavázaly, že do ledna 2016 poskytnou pro Jednotný fond pro řešení krizí účinné mechanismy překlenovacího financování a že účinné společné fiskální jištění zřídí do konce roku 2023. Nedávno pak bylo ve zprávě pěti předsedů navrženo několik opatření k dokončení bankovní unie, na což navázalo sdělení Komise, které se zaměřilo na čtyři základní požadavky:

Proto byly zřízeny jednotný mechanismus dohledu a jednotný mechanismus pro řešení krizí – první dva pilíře bankovní unie. Jednotný mechanismus dohledu funguje od listopadu 2014 a jeho prostřednictvím se provádí nezávislý a jednotný obezřetnostní dohled. Jednotný mechanismus pro řešení krizí bude plně funkční od ledna 2016, kdy se také začne přispívat do Jednotného fondu pro řešení krizí. Třetí pilíř bankovní unie – společný systém pojištění vkladů – však tři roky poté, co Evropská rada schválila dokončení HMU založené na hlubší integraci a vzájemné podpoře, stále chybí. Kromě toho bylo dohodnuto, že bankovní unie by měla mít k dispozici jako krajní prostředek účinné společné fiskální jištění, na něm se však dosud nezačalo pracovat (viz bod 3.2 níže).

Společný systém pojištění vkladů byl předmětem předběžných jednání o bankovní unii v roce 2012. Komise v roce 2012 navrhovala zahrnout do změn tehdejší směrnice o systémech pojištění vkladů povinné vzájemné výpůjčky a úvěry mezi systémy pojištění vkladů jednotlivých států, návrh však nebyl přijat. Směrnice o systémech pojištění vkladů z roku 2014 přinesla zlepšení vnitrostátních systémů pojištění vkladů v podobě kratších lhůt pro výplaty vkladatelům a požadavku, aby byly garanční fondy do roku 2024 dorovnány do stanovené cílové výše. Směrnice také stanoví dobrovolné půjčky mezi vnitrostátními systémy coby zdroj podpory likvidity v případě potřeby.

Ani takto obsáhlý soubor obezřetnostních opatření a opatření krizového řízení však nemůže zcela eliminovat riziko, že finanční kapacitu fondů pro řešení krizí bank bude nutné podpořit z veřejných zdrojů. Členské státy se proto dohodly, že bankovní unie musí mít přístup k účinnému společnému fiskálnímu jištění, které bude moci v krajním případě použít. Takové jištění by implikovalo dočasné sdílení možného fiskálního rizika spojeného s řešením krize bank napříč bankovní unií. Použití tohoto jištění by ovšem bylo ve střednědobém horizontu fiskálně neutrální, neboť veškeré případné veřejné prostředky, které by se použily, by banky časem vrátily (formou příspěvků ex-post do Jednotného fondu pro řešení krizí).

Banky začnou do Jednotného fondu pro řešení krizí přispívat v roce 2016, fond však dosáhne vyváženého stavu představovaného objemem zhruba 55 miliard eur až v roce 2024. Příspěvky budou během osmiletého období postupně ve stále větší míře sdíleny. Tím, spolu s komplexní strukturou samostatných a vnitrostátních podfondů během přechodu na úplné sdílení prostředků, se v nejbližších letech omezí úvěrová kapacita fondu. Jednou z hlavních obav je, že kapacita fondu bude zejména v prvních letech omezená a že fond nebude schopen financování nutné k řešení krize bank poskytovat. V takovém případě by finance na řešení krize dané banky musel poskytnout dotčený členský stát, čímž by zůstala zachována vazba mezi bankami a jejich příslušnými státy.

Soubor pravidel bankovní unie je tvořen směrnicí o kapitálových požadavcích, nařízením o kapitálových požadavcích, směrnicí o ozdravných postupech a řešení krize bank a směrnicí o systémech pojištění vkladů. Všechny tyto předpisy byly přijaty v roce 2014 a nyní musí být provedeny ve vnitrostátním právu, aby se zajistilo správné fungování bankovní unie. Směrnici o kapitálových požadavcích a nařízení o kapitálových požadavcích již všechny členské státy v plném rozsahu provedly, svou povinnost plně provést směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank a směrnici o systémech pojištění vkladů však některé členské státy – včetně některých členských států bankovní unie – dosud nesplnily, přičemž lhůty pro provedení již uplynuly (31. prosince 2014 pro směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank a 3. července 2015 pro směrnici o systémech pojištění vkladů). Proti několika z těchto členských států Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem. V této souvislosti Komise vyzvala k ratifikaci mezivládní dohody o Jednotném fondu pro řešení krizí do 30. listopadu, jelikož několik členských států proces ratifikace dosud nedokončilo. Ačkoliv se předpokládá, že většina členských států své transpoziční a ratifikační závazky do konce roku 2015 splní, důvěryhodnost bankovní unie závisí na tom, aby všechny zúčastněné členské státy splnily všechny své právní závazky. Mezitím Komise zajistí, aby byla včas přijata i sekundární legislativa nezbytná k tomu, aby bankovní unie fungovala, například ustanovení směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank upravující rekapitalizaci z vnitřních zdrojů.

Navzdory zlepšením, která směrnice z roku 2014 přinesla, neexistence systému pojištění vkladů společného pro celou bankovní unii znamená, že vkladatelé jsou i nadále zranitelní vůči velkým lokálním otřesům, což by mohlo zahltit vnitrostátní systémy pojištění vkladů. Zároveň v bankovní unii neexistují rovné podmínky pro vkladatele a banky, které se snaží jejich vklady přilákat. Rozdíly mezi systémy pojištění vkladů jednotlivých států také mohou přispívat k roztříštěnosti trhu, neboť ovlivňují schopnost a ochotu bank rozšiřovat své operace přes hranice. Zejména by mohla být ovlivněna volba struktury bank coby přeshraničních skupin (tj. poboček či dceřiných společností), kdy by si banky volily mezi domácím systémem pojištění vkladů (pobočky) a hostitelským systémem pojištění vkladů (dceřiné společnosti) podle relativní stability daných dvou systémů.

Systém EDIS by zvýšil odolnost bankovní unie vůči budoucím finančním krizím tím, že by snížil zranitelnost vnitrostátních systémů pojištění vkladů vůči velkým lokálním otřesům a ještě více oslabil vazby mezi bankami a jejich příslušnými státy. Za těchto okolností může systém EDIS pomoci obnovit důvěru vkladatelů v bankovní unii a snížit tak riziko bankovní paniky a zvýšit finanční stabilitu. Dále by systém EDIS zlepšil spolupráci mezi vnitrostátními systémy pojištění vkladů v reakci na přeshraniční selhání bank. Systém EDIS posílí důvěru vkladatelů nezávisle na umístění banky, čímž vytvoří rovnější podmínky a také finanční integraci. Ve všech těchto ohledech představuje systém EDIS logické doplnění k pozvednutí odpovědnosti za bankovní dohled a řešení krize bank na úroveň bankovní unie. Jelikož odpovědnost za bankovní dohled a řešení krize bank je v současnosti v důsledku jednotného mechanismu dohledu a jednotného mechanismu pro řešení krizí sdílená, jsou okolnosti, za nichž musí vnitrostátní systém pojištění vkladů vyplácet pojištěné vkladatele nebo přispívat na řešení krize, již do značné míry mimo kontrolu daného státu. Komise proto přijala – spolu s tímto sdělením – legislativní návrh systému EDIS.

4.3 Jak by systém EDIS fungoval?

4.3.1 Evropský fond pojištění vkladů

Bude zřízen Evropský fond pojištění vkladů (dále jen „fond pojištění vkladů“), který bude odlišný od Jednotného fondu pro řešení krizí a který bude doplňovat stávající vnitrostátní fondy pojištění vkladů. Za účelem financování fondu pojištění vkladů budou vybírány příspěvky od bank.

Na úrovni zajištění systému EDIS, kdy rizika z velké části zůstávají na vnitrostátní úrovni, se rizikový profil každé banky stanoví v závislosti na zbytku bankovního systému daného státu. Jakmile se ze systému EDIS stane systém společné odpovědnosti na úrovni bankovní unie (od prvního roku soupojištění), určí se rizikový profil jednotlivých bank podle všech bank v bankovní unii. Tím by bylo zajištěno, že systém EDIS zůstane pro banky a vnitrostátní systémy pojištění vkladů celkově nákladově neutrální, a zabránilo by se komplikacím při určování rizikového profilu bank ve fázi vytváření fondu pojištění vkladů.

Klíčovou zásadou je, že žádná z fází systému EDIS by neměla zvýšit celkové náklady bankovního sektoru oproti současným závazkům podle směrnice o systémech pojištění vkladů z roku 2014. Jinými slovy systém EDIS zlepší ekonomickou efektivitu stávajících mechanismů pojištění vkladů v bankovní unii postupným sdružováním dostupných prostředků na výplaty, aniž by bylo nutné všeobecně navýšit příspěvky bank. Příspěvky bank do systému EDIS se budou odečítat od jejich příspěvků do vnitrostátních systémů pojištění vkladů. Příspěvky do vnitrostátních systémů se budou postupně snižovat spolu s tím, jak se budou navyšovat příspěvky do systému EDIS.

Ke správě systému EDIS, rozhodování o výši příspěvků bank v závislosti na rizicích, sledování příspěvkových toků a řízení výplat bude zapotřebí silný a nezávislý orgán na úrovni bankovní unie. Tuto roli by mohl zastávat Jednotný výbor pro řešení krizí (dále jen „výbor“), jehož řídící struktura by se s ohledem na jeho nové úkoly v systému pojištění vkladů odpovídajícím způsobem upravila tak, aby byly ošetřeny možné střety zájmů mezi funkcemi řešení krize bank a pojištění vkladů. Výbor by mohl spravovat společně Jednotný fond pro řešení krizí a fond pojištění vkladů, čímž by vznikly synergie při slučování odpovědnosti za řešení krizí a za pojištění vkladů. Přijímání rozhodnutí by tak mělo být konzistentní, efektivní a rychlé. Toto uspořádání by ustavilo výbor coby klíčové první kontraktní místo v případě krize a umožnilo by to její okamžité řízení z jeho strany, čímž by se také zmenšila možnost jejího šíření. Bylo by nicméně nutné vyřešit případné střety zájmů, a to zajištěním řádného oddělení fondu pojištění vkladů od Jednotného fondu pro řešení krizí.

4.3.2 Posun od zajištění k soupojištění

Návrh na systém EDIS kombinuje zajištění a soupojištění jako po sobě jdoucí kroky, kdy se od počátečního zajištění přejde na systém soupojištění, který postupně zvýší míru sdílení až na systém plného pojištění (dále jen „plné pojištění“). Komise navrhuje, že systém EDIS by byl zpočátku postaven na principu zajištění a riziko by v krátkodobém horizontu nebylo plně sdílené.

Aby se ve fázi zajištění omezila odpovědnost fondu pojištění vkladů, snížil morální hazard na vnitrostátní úrovni a odstranily možné rozdíly mezi mírou kapitalizace stávajících systémů pojištění vkladů jednotlivých států, měl by vnitrostátní systém pojištění vkladů přístup k fondu pojištění vkladů, pouze pokud členské státy zcela splnily své povinnosti dle směrnice o systémech pojištění vkladů a systém zcela vyčerpal své vlastní zdroje, a za předpokladu, že byla dodržena směrnice o systémech pojištění vkladů. Fond pojištění vkladů by navíc na výplaty přispíval jen určitou částkou a vnitrostátnímu systému pojištění vkladů by poskytoval podporu jen do určitého daného procenta deficitu, který by danému systému hrozil, a jen do dané celkové výše. Tyto podmínky pro získání podpory z fondu pojištění vkladů jsou nutné k řešení rizika morálního hazardu a k vyloučení možnosti, že bude docházet k výhodám „prvního na trhu“ a že vnitrostátní systémy budou dostávat větší podporu ze systému EDIS jednoduše proto, že nebylo podniknuto nic pro zajištění dostatečných vnitrostátních finančních prostředků. Členské státy by stále musely podporovat své vnitrostátní systémy pojištění vkladů. Jelikož výplaty z fondu pojištění vkladů by závisely na souladu se směrnicí o systémech pojištění vkladů, představoval by systém další stimul pro členské státy, aby směrnici plně respektovaly. Tím by se zaručilo, že systémy pojištění vkladů nebudou v okamžiku, kdy budou vyčerpány, využívat systém EDIS. Kromě toho jsou stanoveny také horní hranice pro intervenci systému EDIS, aby nebyl vyčerpán samostatnými výplatami.

Tento systém zajištění by sice oslabil vazbu mezi bankami a jejich příslušnými státy, nezajistil by však komplexní pojištění vnitrostátních systémů, k němuž by se mohly uchýlit, ani jednotnou úroveň ochrany všech retailových vkladů v bankovní unii.

Po fázi fungování na bázi zajištění by se tak systém EDIS stal postupně čím dál více sdíleným systémem (na bázi „soupojištění“), který by podléhal odpovídajícím omezením a pojistkám až do roku 2024, kdy by přešel na plné pojištění. V období do roku 2024 by poměrné příspěvky fondu pojištění vkladů na výplaty vkladatelům postupně rostly až na 100 procent, což by implikovalo plné pojištění rizika vkladatelů v celé bankovní unii.

Hlavní rozdíl mezi systémy zajištění a soupojištění by byl v tom, že soupojištění implikuje, že o výplaty se dělí vnitrostátní systémy pojištění vkladů s fondem pojištění vkladů již od prvního eura ztráty. Oba systémy by nicméně měly řadu společných prvků, takže vývoj od jednoho k druhému by z provozního hlediska neměl představovat žádný výraznější problém. Zejména by v obou případech výplaty z fondu pojištění vkladů i nadále závisely na souladu vnitrostátních systémů pojištění vkladů se směrnicí o systémech pojištění vkladů a vnitrostátní systémy by byly povinny vrátit prostředky do systému EDIS, pokud by následně získaly příspěvky ex-post od své banky a nebo prostředky z insolvenčního řízení.

Struktura systému EDIS by odpovídala běžné stavbě bankovní unie: jednotný soubor pravidel ve formě stávající směrnice o systémech pojištění vkladů, pro všech 28 členských států, doplněný systémem EDIS, který by byl povinný pro členské státy eurozóny a otevřený členským státům mimo eurozónu, které by se chtěly připojit. Vzhledem k těsným vazbám mezi EDIS a jednotným dohledem a řešením krizí by se požadovalo, aby se členské státy mimo eurozónu, které se připojí k bankovní unii, zapojily do všech tří pilířů bankovní unie.

Komise pak konzistentním uplatňováním pravidel státní podpory zajistí, aby nedocházelo k žádným narušením jednotného trhu. Prostředky využívané systémy pojištění vkladů, včetně fondu pojištění vkladů, k vyplacení vkladatelů za nedisponibilní pojištěné vklady dle směrnice o systémech pojištění vkladů nepředstavují státní podporu ani podporu z fondu. Nicméně pokud jsou tyto prostředky použity při restrukturalizaci úvěrových institucí a představují státní podporu nebo podporu z fondu, musí splňovat článek 108 Smlouvy o fungování Evropské unie a článek 19 nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí v pozměněném znění. Kromě toho Komise rozhodně očekává, zvláště proto, že příslušné lhůty již uplynuly, že všechny členské státy plně transponují směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank, jakož i všechny s ní související předpisy, a orgány odpovědné za řešení krize bank je budou provádět dlouho předtím, než systém EDIS vstoupí v platnost.

5. Další snížení rizika v bankovní unii