CS Úřední věstník Evropské unie C 451/152

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Rámec pro činnost z Hjógo na období po roce 2015: Řízením rizik k dosažení odolnosti

COM(2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Zpravodaj: pan IULIANO

Dne 8. dubna 2014 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Evropské komise Rámec pro činnost z Hjógo na období po roce 2015: Řízením rizik k dosažení odolnosti

COM(2014) 216 final.

Specializovaná sekce Vnější vztahy, kterou Výbor pověřil přípravou prací na toto téma, přijala stanovisko dne 12. června 2014.

Na 500. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 9. a 10. července 2014 (jednání dne 10. července 2014), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 103 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 1 člen se zdržel hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Vzhledem k přezkumu rámce pro činnost z Hjógo v roce 2015 považuje EHSV za velmi vhodné a nezbytné, aby EU k tematice snižování rizika katastrof zaujala postoj. Takový postoj je o to významnější, že nastává souběh s dalšími iniciativami po roce 2015 v oblasti rozvoje a změny klimatu.

1.2 EHSV žádá členské státy, aby Komisi poskytly údaje o rizicích a katastrofách ve svých zemích v co nejvíce rozčleněné podobě tak, aby mohly přispět k podrobnější a přesnější diagnostice situace v této oblasti.

1.3 EHSV je přesvědčen, že je nutné klást větší důraz na základní rizikové faktory a na hlubší příčiny katastrof. Do těchto skrytých faktorů patří neplánovaný rozvoj měst, zranitelnost způsobu života ve venkovských oblastech a rozpadající se ekosystémy.

1.4 Velká část lidských i materiálních ztrát způsobených katastrofami jde na vrub velmi častým méně závažným katastrofám. EHSV se domnívá, že v rámci přezkumu rámce pro činnost z Hjógo v roce 2015 se musí tomuto extenzivnímu riziku přisoudit větší význam a musí dojít ke snaze posílit odolnost komunit zasažených těmito katastrofami.

1.5 EHSV se domnívá, že musejí podrobněji analyzovat hospodářské a sociální aspekty katastrof a že se musí věnovat větší pozornost aspektům, jako je výrobní infrastruktura.

1.6 EHSV se domnívá, že rámec pro činnost z Hjógo po roce 2015 musí dále rozpracovat přístup založený na souběhu hrozeb a výrazněji než dosud zohlednit rovněž hrozby vyvolané lidskou činností.

1.7 Řízení rizik musí být založeno na přístupu vycházejícího z práv, musí se zaměřovat na potřeby a práva nejzranitelnějších skupin a jednotlivců a zdůrazňovat a začleňovat genderové hledisko.

1.8 EHSV se vyslovuje pro to, aby byly podporovány přístupy místního řízení rizik za účasti subjektů občanské společnosti v místním prostředí a běžně vyloučených skupin. Místní řízení rizik musí být zohledněno rozhodnějším způsobem.

1.9 Musí dojít také k uznání role organizací občanské společnosti v oblasti snižování rizika katastrof, a to jak na místní, tak na mezinárodní úrovni.

1.10 Podnikatelský i soukromý sektor musejí hrát relevantní roli tím, že problematiku snižování rizika katastrof začlení do celého výrobního cyklu a přispějí svojí inovační kapacitou.

1.11 Ač si zachovává dobrovolný charakter, musí nový rámec pro činnost z Hjógo 2015 klást důraz na systémy odpovědnosti a transparentnosti prostřednictvím souboru mezinárodně přijímaných ukazatelů. Tyto ukazatele musejí jít nad rámec výlučně technických ukazatelů a zahrnovat rozměry sociálního charakteru.

1.12 EHSV kladně hodnotí mechanismy vzájemné analýzy, jež různé členské státy zavedly, avšak soudí, že ve střednědobém horizontu je nutno přikročit k náročnějším systémům odpovědnosti.

1.13 Pokud jde o financování, EHSV věří, že je nutné stanovit doporučené minimální procentní podíly pro financování opatření v oblasti snižování rizika katastrof v rozvojové a humanitární politice EU.

2. Souvislosti

2.1 Přijetí rámce pro činnost z Hjógo s názvem „Budování odolnosti národů a společenství vůči katastrofám“ v roce 2005 bylo bezpochyby mezníkem v rámci plánu snižování rizika katastrof. Skutečnost, že rámec pro činnost z Hjógo přijalo 168 států, je důkazem této změny vnímání stále znepokojivější reality ze strany mezinárodního společenství.

2.2 Přijetím rámce pro činnost z Hjógo EU vtělila prvky snižování rizika katastrof a řízení rizik do mnoha svých politik jak na vnitřní úrovni, tak v rámci rozvojové spolupráce či humanitární pomoci, a i když nelze hovořit o rovnoměrné intenzitě, došlo k výraznému pokroku.

2.3 Přezkum rámce pro činnost z Hjógo v roce 2015 proto pro EU představuje příležitost k revizi svých politik v této oblasti a jejich přizpůsobení nové mezinárodní realitě a zároveň k přispění k mezinárodní diskuzi o riziku katastrof a o tom, jak této realitě lépe čelit.

2.4 EHSV se zájmem vítá sdělení Evropské komise „Rámec pro činnost z Hjógo na období po roce 2015: Řízením rizik k dosažení odolnosti“ a domnívá se, že je v současné chvíli velmi případné. Přeje si přispět k této debatě návrhy od různých složek občanské společnosti, jež zastupuje.

2.5 Od přijetí rámce pro činnost z Hjógo v roce 2005 tendence v oblasti globálních katastrof potvrdily znepokojivé vzorce zhoršování rizika a přinutily státy, mezinárodní organizace, organizace občanské společnosti a společnost obecně přeformulovat postoje k tematice snižování rizika katastrof.

2.6 Všechny v současnosti dostupné údaje prokazují zhoršování katastrof, zejména těch, které související s hydrometeorologickými hrozbami kvůli změně klimatu, ale i katastrof způsobených rychlejší urbanizací, nevhodným územním plánováním, nevhodným využíváním půdy a přírodních zdrojů i vyšší mírou vystavení těmto hrozbám.

2.7 Dopady těchto katastrof se region od regionu, stát od státu liší a ztráty na lidských životech či hospodářské škody závisejí na úrovni rozvoje. Ovšem žádný z regionů či států není vůči těmto rizikům imunní. Údaje za poslední desetiletí ukazují zvýšený dopad katastrof též v rozvinutých zemích i přímo v Evropské unii.

2.8 Vzhledem k faktu, že v roce 2015 dojde rovněž k přeformulování rozvojových cílů tisíciletí a cílů udržitelného rozvoje a že došlo k posunu v debatě o změně klimatu, je naší povinností usilovat o dosažení větší koherence různých přístupů k této problematice, k čemuž by chtěl EHSV přispět.

3. Nové pohledy na kontext a typologii katastrof

3.1 Sdělení Komise, obzvláště jeho dvě doprovodné přílohy (1) poskytují velmi vyčerpávající analýzu hrozeb a rizik v globálním měřítku, a zejména v měřítku EU. Jsou rovněž velmi přesné při popisování evropských politik, které obsahují prvky snižování rizika katastrof. EHSV velmi kladně hodnotí snahu Komise o to, mít k dispozici důvěryhodné a technicky podložené údaje, které by poskytly globální pohled na oblast katastrof na území EU a na politiky, jejichž pomocí je možné jim čelit.

3.2 Nicméně pokud jde o panoramatický pohled na katastrofy v EU, vyjadřuje EHSV lítost nad tím, že jsou zatím k dispozici přímé údaje pouze z 16 členských států a Norska. EHSV vyzývá ostatní členské státy, které zatím neposkytly rozčleněné údaje, aby k této snaze získat co nejjasnější a nejpřesnější diagnostiku v oblasti hrozeb a katastrof na území EU co nejdříve přispěly.

3.3 V globálním měřítku poukazují studie provedené v rámci Mezinárodní strategie pro omezování důsledků katastrof (UNISDR – angl. zkratka) na to, že největší lidské a hospodářské ztráty vyvolávají a největší dopad na každodenní život lidí a společenství na celé planetě mají katastrofy malého rozměru, které jsou nejčastější, a to ve větší míře než rozsáhlé katastrofy, jimž se dostává největšího mediálního ohlasu. EHSV se domnívá, že se při přezkumu rámce pro činnost z Hjógo po roce 2015 se musí přikládat větší význam extenzivnímu riziku (2), které vzniká při těchto událostech, oproti přístupu založenému na intenzivním riziku, který převažoval v minulosti. Pozornost vůči tomuto druhu katastrof, k nimž dochází s vyšší frekvencí, ač je jejich rozsah malý, musí být navíc vstupní branou snah o posílení odolnosti zasažených komunit. EHSV se domnívá, že se musí věnovat větší pozornost místnímu dopadu tohoto druhu katastrof.

3.4 Ač existuje mnoho studií o hospodářském dopadu katastrof, jen málokdy se analyzují náklady, pokud jde o zaměstnanost, pracovní podmínky a důstojnou práci, dopady na podnikatele, výrobní základnu atd. EHSV se domnívá, že se tyto aspekty musejí podrobněji analyzovat a že se musí věnovat větší pozornost aspektům, jako je výrobní infrastruktura (3).

3.5 Na druhou stranu z dostupných údajů vyplývá, že k mnoha katastrofám dochází souběhem různých hrozeb, nikoli kvůli jedinému příčinnému faktoru. To dále posiluje nutnost analýzy souběhu hrozeb a zvážení holističtějšího přístupu ke katastrofám a jejich komplexnímu charakteru. Koncepce složitých mimořádných situací, která se využívala a stále využívá v humanitární oblasti, může posloužit k tomu, aby se zabránilo zjednodušujícím pohledům na příčiny katastrof, jež mohou mnohdy vést ke stejně zjednodušujícím odpovědím. Přestože přístupy převažující po přijetí rámce pro činnost z Hjógo kladou důraz na „přírodní“ či „nezáměrné antropogenní“ hrozby, je prokázáno, že faktory jako násilí v okrajových městských oblastech, absence správy, různé typologie konfliktů, mimo jiné faktory lidského původu, zhoršují následky katastrof a měly by být vzaty v potaz. EHSV se domnívá, že by se rámec pro činnost z Hjógo 2015 měl komplexněji zabývat těmito otázkami souvisejícími s konfliktem a násilím. Rozhodněji by se měl též zabývat problematikou katastrof s technologickou hrozbou neboli tzv. „trojitými katastrofami“ (zemětřesení, cunami, jaderná hrozba), jako tomu bylo v případě Fukušimy.

3.6 Stejně tak je EHSV přesvědčen, že je nutné klást větší důraz na základní rizikové faktory a na hlubší příčiny katastrof. Všechny analýzy a přezkumy týkající se rámce pro činnost z Hjógo ukazují, že priorita opatření 4) „omezit základní rizikové faktory“ pokročila nejméně (4).

4. Řízení rizika katastrof zaměřené na práva nejzranitelnějších osob, a zejména skupin na místní úrovni

4.1 Navzdory pokroku, k němuž došlo od přijetí rámce pro činnost z Hjógo, se tento přístup založený na právech nepodařilo do řízení rizik dostatečně začlenit. Odkazy na zranitelnost a rozdílnost práv určitých skupin někdy dokonce přispěly k jejich větší zranitelnosti, aniž by tyto skupiny byly uznány za nositele dovedností. K tomu došlo například u zjednodušujících pohledů na genderový přístup. EHSV věří, že přístup založený na jednotlivcích, jejich právech, na rovnosti, na právu na ochranu, ale i na právu na udržitelný rozvoj včetně udržitelnosti environmentální by se měl objevit mezi těmi nejpádnějšími zásadami v rámci pro činnost z Hjógo 2015. Začlenění genderových aspektů, přístupů založených na právech a zranitelných skupinách musí být součástí monitorovacích ukazatelů rámce pro činnost z Hjógo 2015 a mechanismů odpovědnosti, jež budou vytvořeny. Organizace občanské společnosti, které se věnují prosazování a ochraně práv, a zejména organizace občanské společnosti věnující se právům žen a rovnosti mužů a žen a organizace zastupující zranitelné skupiny by měly být častěji zvány k účasti v diskuzních fórech o snižování rizika katastrof.

4.2 Zkušenost ukazuje, že nejlépe a nejvíce se ke zranitelným skupinám přiblížily místní iniciativy či iniciativy s místním zaměřením. EHSV se vyslovuje pro to, aby byly podporovány přístupy místního řízení rizik za účasti subjektů občanské společnosti v místním prostředí a běžně vyloučených skupin. To znamená vydat se cestou k systémům místního řízení rizik, které by umožnily konkretizovat nezbytná institucionální opatření a mechanismy. Financování činnosti místního řízení rizik by mělo mít v rámci vnitrostátních iniciativ a iniciativ podporovaných mezinárodními organizacemi prioritu.

4.3 EHSV uznává, že jsou to především státy, které se zavazují uplatňovat rámec pro činnost z Hjógo, a že úspěch či neúspěch přezkumu tohoto rámce v roce 2015 závisí na jejich vůli. Přeje si zdůraznit, že je nutné do přípravy plánů řízení rizik či podobných nástrojů zahrnout zapojit všechny subjekty místní úrovně, obecní a městské úřady, organizace občanské společnosti, nevládní organizace, akademické instituce, podnikový sektor a odborové organizace. Současná míra rozpojenosti místní úrovně a dalších nadřízených správních úrovní omezuje schopnost rychlé reakce populace přímo postižené nějakou hrozbou. To dosahuje zvláštního významu v rozvojových zemích se slabými institucionálními strukturami.

4.4 Podniky a soukromý sektor hrají ve snižování rizika katastrof klíčovou roli nejen prostřednictvím partnerství veřejného a soukromého sektoru či sociální odpovědnosti podniků, ale i tím, že přinášejí inovace, zkušenosti a zavádějí koncepce odolnosti, zmírňování a adaptace do celého výrobního procesu. Ve sdělení se objevují zmínky o pojištění, ale vedle toho by zde měly figurovat jasnější odkazy na naléhavou nutnost snížit rizika, aby bylo možné generovat rozvoj výroby.

4.5 S přihlédnutím ke zvláštnostem jednotlivých případů se EHSV domnívá, že účast subjektů občanské společnosti na řízení rizik v globálním měřítku a na místním řízení rizik je nutné rozšířit jednak v rámci vnitřních politik EU, jednak v rámci vnější činnosti.

4.6 EHSV si přeje zdůraznit úlohu vzdělávání, a to jak školního formálního, tak neformálního vzdělávání, coby velmi efektivního způsobu zvyšování povědomí občanů o opatřeních při katastrofách a jejich účinnosti. Organizace občanské společnosti mohou v rámci tohoto úkolu, jenž překračuje hranice formálního vzdělávání, sehrát významnou roli.

5. Směrem k rámci pro odpovědnost a transparentnost, pokud jde o cíle a ukazatele pokroku při přezkumu rámce pro činnost z Hjógo 2015

5.1 Pokud jde o oblast odpovědnosti a ukazatelů, EHSV plně sdílí „Zásady nového rámce“ obsažené ve sdělení Komise. Současný systém monitorování rámce pro činnost z Hjógo je velmi nedostatečný a jeho pomocí není možné seriózně měřit dosažený pokrok. Mnoho členských států EU ve skutečnosti dosud vhodným a zřetelným způsobem neposkytlo své údaje a nemá v této oblasti solidní a spolehlivé databáze. Kvůli citlivosti tématu katastrof pro veřejnost i politickou sféru je naprostou nutností, aby v oblasti řízení rizik byly zavedeny důvěryhodné mechanismy zaručující transparentnost a odpovědnost.

5.2 EHSV kladně hodnotí iniciativy vzájemné revize, jež některé členské státy zavedly, a věří, že by se tyto iniciativy měly v zájmu dalšího postupu dále rozšiřovat. Ve střednědobém a dlouhodobém horizontu se EHSV domnívá, že by EU měla být ambicióznější při sběru údajů od členských států tak, aby byly srovnatelné a dostupné nejen orgánům veřejné správy, ale i občanské společnosti, sdělovacím prostředkům, akademické sféře, vědecké obci a dalším zainteresovaným skupinám.

5.3 V každém případě by se měl v rámci přezkumu činnosti z Hjógo 2015 zavést systém společných ukazatelů, které by umožňovaly měřit dosažený pokrok a stupeň plnění jak na straně států, tak na straně ostatních aktérů. Aniž by rozváděl podrobnosti, EHSV sdílí úsilí vynaložené ze strany subjektů občanské společnosti ve věci ukazatelů a přeje si vyjádřit své přesvědčení, že tyto ukazatele musí jít nad rámec výlučně technických, či dokonce technokratických ukazatelů a zahrnovat prvky sociální, prvky odolnosti, zapojení atd (5).

5.4 Transparentnost a odpovědnost by měly navíc podnítit dialog o snižování rizika katastrof mezi různými zúčastněnými aktéry: úředními orgány, politickými institucemi, organizacemi občanské společnosti, soukromým a podnikatelským sektorem, akademickými subjekty atd.

6. Souběžnost agend v oblasti rozvoje, změny klimatu a snižování rizika katastrof

6.1 V tak propojeném a provázaném světě, v němž žijeme, se zdá paradoxní, že by propojení mezinárodních agend v oblastech, které spolu z definice velmi souvisejí, mohlo přinášet nějaké potíže. Příležitost, která se v roce 2015 otevírá souběhem různých iniciativ týkajících se změny klimatu, rozvoje a snižování rizika katastrof, musí EU využít k tomu, aby podnítila tuto souběžnost i v mezinárodním měřítku. Tento podnět k souběžnosti má mnoho koncepčních, institucionálních, prioritizačních a jiných důsledků, které by se měly řešit na základě zkušeností postižených komunit a s přihlédnutím k tomu, že témata jako rozvoj, změna klimatu a katastrofy nelze nadále pojímat izolovaně. EHSV podporuje mezinárodní snahy o definování společných kritérií a ukazatelů v rámci cílů udržitelného rozvoje a rámce pro činnost z Hjógo 2015.

6.2 Vzhledem k tomu, jaký význam má změna klimatu pro zvyšování četnosti a závažnosti hrozeb (zejména hydrometeorologických) i pro cíle, jež jsou pro snižování rizika katastrof i přizpůsobení se změně klimatu společné, je nutné značně zvýšit míru koordinace mezi strukturami, které stojí za koncepcí a uplatňováním každé z těchto disciplín.

6.3 Budoucí přezkum rámce pro činnost z Hjógo 2015 musí jasněji vyjadřovat souvislosti mezi katastrofami a rozvojem, jež mohou být velmi rozmanité a komplexní. Správně koncipovaný rozvoj může riziko snižovat, ale taktéž zvyšovat, jak se v mnoha případech stává. Rovněž vztahy mezi změnou klimatu a katastrofami jsou komplexní a vzájemně propletené. EHSV se také domnívá, že rozvoj koncepcí a přístupů, ale i rozvoj odolnosti může být při řešení těchto vzájemně se doplňujících prvků užitečný.

6.4 Zároveň si EHSV přeje upozornit na to, že je nutné začít zabývat se vztahy mezi tradičním způsobem snižování rizika katastrof a bezpečnostní agendou. Jak bylo uvedeno, až dosud se dominantní přístup rámce pro činnost z Hjógo točil okolo „přírodních katastrof“, ovšem kvůli dalším hrozbám a skutečnostem souvisejícím s násilím, konfliktem či sporem o zdroje lze doporučit, aby bylo toto sbližování zahájeno. Koncepce lidské bezpečnosti vytyčuje tuto realitu a měla by se prostudovat její využitelnost v tomto odvětví.

7. Financování koncepce snižování rizika katastrof a závazek EU

7.1 Absence „kultury prevence“ způsobila, že snižování rizika katastrof a prevence rizik, zmírňování následků či příprava na katastrofy neměly nikdy prioritu uvnitř EU ani v rámci její vnější činnosti. Jak správně vyjadřuje sdělení Komise, některé programy jsou průkopnické (DIPECHO (6)), ale podíl prostředků určených na tyto úkoly byl dosud skrovný. EHSV věří, že je nutné stanovit doporučené minimální procentní podíly pro financování opatření v oblasti snižování rizika katastrof v rozvojové a humanitární politice EU v souladu s tím, co dělají ostatní dárci (7). K tomu by si členské státy měly vytvořit mechanismy finančního monitorování opatření v rámci snižování rizika katastrof, která by mohla zůstat začleněna do politik rozvoje a humanitární pomoci.

V Bruselu dne 10. července 2014 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Henri MALOSSE

(1) Commission Staff Working Documents: Overview on natural and man-made disasters risks in the EU, SWD(2014) 134 final. EU policies contributing to disaster risk management, SWD(2014) 133 final.

(2) Studie UNISDR prokazují, že 90 % ztrát ve světovém měřítku způsobují právě tyto extenzivní katastrofy. (Global Assessment Report. GAR. UNISDR, 2013).

(3) V nedávné době se toto téma začalo rozpracovávat. „The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters“. ADAPT Italia a The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) Rámec pro činnost z Hjógo má 5 priorit činnosti: 1) zajistit, aby se snížení rizika katastrof stalo vnitrostátní i místní prioritou s pevným institucionálním základem pro provádění, 2) určit, posoudit a sledovat rizika katastrof a posílit včasné varování, 3) využívat znalostí, inovací a vzdělávání při formování kultury bezpečnosti a odolnosti na všech úrovních, 4) omezit základní rizikové faktory, 5) zajistit lepší připravenost na katastrofy v zájmu účinné reakce na všech úrovních.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction. Dokument se řídí hlavními směry nastíněnými v dokumentu Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction (UNISDR, prosinec 2013).

(6) DIPECHO (Připravenost na katastrofy ECHO) je program, který se věnuje snižování rizika katastrof a který byl zahájen v roce 1996 GŘ ECHO Evropské komise.

(7) Přehled možností financování koncepce snižování rizika katastrof a zkušeností lze nalézt zde: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf