CS    CS CS 
CS 1   CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 17.6.2008 
SEK(2008) 2030 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
Průvodní dokument ke  
 
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RAD Ě, EVROPSKÉMU 
HOSPODÁ ŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGION Ů 
 
PLÁN POLITIKY PRO AZYL 
INTEGROVANÝ P ŘÍSTUP K OCHRAN Ě V CELÉ EU 
  
Shrnutí posouzení dopad ů 
 
 
{KOM(2008) 360  v konečném znění} 
{SEK(2008) 2029}  
CS 2   CS 1. ÚVOD 
Komise v červnu 2007 p ředložila zelenou knihu1, jejímž cílem je identifikovat možnosti pro 
vypracování druhé fáze Spole čného evropského azylového systému (CEAS). Ve ve řejné 
konzultaci se sešlo 89 p říspěvků mnoha zú častněných stran2. Otázky a návrhy p ředložené 
v průběhu konzultace poskytly základ pro p řípravu tohoto plánu politiky a posouzení jeho 
dopadů. 
Komise zadala externí stud ii sloužící jako podklad pro p řípravu posouzení dopad ů. Externí 
studie tvo ří základ této zprávy spolu s analýzou p říspěvků k zelené knize a stávajícími 
hodnotícími zprávami o azylových nástrojích ES3. 
Od prosince 2007 do b řezna 2008 se uskute čnila setkání s akademickými pracovníky, 
členskými státy, nevládními organizacemi, Ú řadem Vysokého komisa ře OSN pro uprchlíky a 
s poslanci Evropského parlamentu s cíle m zjistit jejich stanovisko k budoucímu vývoji 
některých prvk ů CEAS.  
Výbor Komise pro posouzení dopad ů byl konzultován ohledn ě předlohy záv ěrečné zprávy o 
posouzení dopad ů a 21. dubna 2007 vydal své stanovisko4. Připomínky výboru byly řádně 
zohledněny. 
Většina jednotlivých opat ření navržených v plánu politiky bude p ředmětem zvláštních 
posouzení dopad ů. Většina změn směrnice, kterou se stanoví minimální normy pro p řijímání 
žadatelů o azyl, kvalifika ční směrnice, sm ěrnice o azylovém řízení v členských státech, 
dublinského na řízení a na řízení EURODAC bude vycházet z posouzení dopad ů. 
2. POPIS  SITUACE  A PROBLÉMY 
V oblasti azylu  byly identifikovány tyto problémy: 
• Zákonná opat ření a postupy proti nedovolenému p řistěhovalectví mohou v ur čitých 
případech žadatel ům o azyl zt ěžovat přístup k ochran ě v EU.  
• Přistěhovalci, kte ří ochranu nepot řebují, zneužívají azylový systém k vstupu a pobytu 
v EU. 
• Sekundární pohyb žadatel ů o azyl žádajících o mezinár odní ochranu ve více než jednom 
členském stát ě představuje nep řiměřenou zátěž pro vnitrostátní správní orgány i pro 
žadatele o azyl. 
• Azylové systémy n ěkterých členských stát ů jsou přetíženy. 
• Lidé stále více žádají o ochranu z d ůvodů, které nejsou ošet řeny tradiční právní úpravou 
týkající se uprchlík ů (Ženevská úmluva), a je jim p řiznáván status ochrany s nižšími 
zárukami. 
                                                 
1 KOM(2007) 301. 
2 Všech 89 p říspěvků je k dispozici na internetové stránce  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm.  
3 Zpráva o hodnocení dublinského systému (KOM(2007) 299); zpráva o hodnocení sm ěrnice, kterou se 
stanoví minimální normy pro p řijímání žadatel ů o azyl (KOM(2007) 745). 
4 Stanovisko bude zve řejněno na internetové stránce 
http://ec.europa.eu/governanc e/impact/cia_2008_en.htm.  
CS 3   CS • Odlišné vnitrostátní po stupy vedou k ohromným rozdíl ům, pokud jde o p řiznávání ochrany 
v členských státech, a k nerovnoprávnosti v úrovni ochrany v celé EU.  
• Osoby, které ochranu pot řebují, se potýkají se specifickými problémy p ři integraci a 
některé z nich jsou ohroženy. 
• Celosvětově platí, že v ětšina uprchlík ů zůstává v regionech blízko své zem ě původu, má 
špatné vyhlídky do budoucnosti a je zát ěží pro chudé rozvojové zem ě. 
Posouzení dopad ů se zabývá možným vývojem situace, pokud by nebyla p řijata žádná 
opatření na úrovni EU, p řičemž dochází k záv ěru, že stávající problémy by p řetrvávaly a že 
pro tato opat ření existují dobré d ůvody. 
V posouzení dopad ů se zvažují zm ěny právního rámce  v důsledku Lisabonské smlouvy a 
závěrem se uvádí, že nový článek o azylu umož ňuje, zárove ň však i vyžaduje, vyšší ambice 
než ten sou časný. Z pohledu základních lidských práv se v d ůsledku zahrnutí Listiny do nové 
smlouvy zvýší viditelnost ur čitých práv souvisejících s azylem, v četně práva na nenavracení.  
3. CÍLE  POLITIKY 
Celkovým cílem druhé fáze CEAS je za rovných podmínek nabídnout prost řednictvím 
souhrnného p řístupu k ochran ě v celé EU p říslušný status všem státním p říslušníkům třetích 
zemí, kteří potřebují mezinárodní ochranu, a zajist it dodržování zásady nenavracení. 
Politika sleduje p ředevším tyto specifické cíle:  
I) Zajistit, aby osoby žádající o ochranu m ěly přístup k azylovým řízením, a rychle a 
účinně řešit případy těch, které ji nepot řebují; 
II) Zajistit kvalitn ější společné normy pro ochranu; 
III) Rychlé a ú činné zvýšení podpory vnitrostátním azylovým orgán ům s důrazem na 
praktickou spolupráci; 
IV) Podporovat mechanismy solidarity pro zacházení s osobami, které pot řebují ochranu, 
mezi členskými státy a mezi EU a t řetími zem ěmi; 
V) Usnad ňovat integraci chrán ěných osob; 
VI) P ředejít „obchodování s azylem“ (sou časné nebo postupné podávání žádostí o azyl v 
několika členských státech) a sekundárním pohyb ům. 
4. VARIANTY  POLITIKY 
4.1. Varianta A: Sou časný stav 
Současný vývoj v členských státech by pokra čoval v rámci stávajícího právního rámce, který 
by zůstal nezm ěněn. Činnosti, které již probíhají, by pokra čovaly. Všechny stávající právní 
nástroje by členské státy m ěly transponovat do vnitrostátn ího práva a jejich provád ění by 
měla sledovat Komise.  
4.2. Varianta B1: Úplná harmonizace právních p ředpisů EU  
Tato varianta by vedla k soudržnosti a kom plexnosti azylového systému EU a nabídla by 
nejvyšší standardy, protože by sm ěřovala k úplné harmonizaci a odstran ění nedostatk ů 
způsobených p řijetím nejnižšího spole čného jmenovatele v první fázi CEAS. Tohoto cíle by 
bylo mj. dosaženo: 
• definováním odpovídajících podmínek pro p řijímání žadatel ů o azyl; 
CS 4   CS • přiznáním odpovídající úrovn ě ochrany osobám, které ji pot řebují; 
• zavedením jednotného a ú činného azylového řízení; 
• stanovením vyššího stupn ě solidarity a odpov ědnosti mezi členskými státy a mezi EU jako 
celkem a t řetími zem ěmi.  
4.3. Varianta B2: rozvoj právních p ředpisů EU 
Tato varianta by se soust ředila na pokra čující úsilí o stále v ětší harmonizaci vnitrostátních 
azylových pravidel (nebylo by však dosaženo úplné harmonizace ve všech oblastech) a na zajištění kvalitn ějších norem pro ochranu.  
Tato varianta by spo čívala v některých zásazích v oblasti podmínek p řijetí: 
• zlepšení ustanovení týkajících se materiálních podmínek p řijetí;  
• zavedení snadn ějšího přístupu žadatel ů o azyl na trh práce bez dodate čných 
vnitrostátních omezení; 
• vytvoření pravidel pro zajišt ění, aby zadržování žadatel ů nebylo neod ůvodněné; 
• účinná identifikace zdravotních a materiálních pot řeb ohrožených osob a osob se 
speciálními pot řebami, při zohlednění pohlaví.  
Zavedení následujících hlavních prvk ů v oblasti norem, které musí žadatelé o azyl spl
ňovat:  
• vytvoření dvou jednotných status ů: jeden pro uprchlíky a jeden pro osoby, které 
mají nárok na podp ůrnou ochranu; 
• rozšíření pravidel Spole čenství o právu na op ětovné spojení rodiny na osoby, 
které mají nárok na podp ůrnou ochranu; 
• zkoumání možností, jak vytvo řit účinný mechanismus p řevodu ochrany. 
Zavedení nového prvku do řízení:  
• definování jednotného řízení, a to harmonizací spole čných souvisejících záruk 
(přístup k řízení, odvolání s odkladným ú činkem, právní pomoc, lh ůta pro 
rozhodnutí v první instanci, zv ýšená rovnoprávnost žen a muž ů) pro všechny 
druhy stávajících vnitrostátních postup ů. 
Hlavní zásahy související s otázkami solidarity a odpov ědnosti:  
• posílení a objasn ění některých ustanovení dublinského na řízení a na řízení 
EURODAC s cílem zvýšit jejich ú činnost a soulad a zajis tit jejich jednotné 
uplatňování členskými státy (zejména ustanovení  o svrchovanosti, humanitární 
ustanovení a ustanovení o celis tvosti rodiny) a možnost v ur čitých případech 
pozastavit uplat ňování dublinských pravidel („zm razit navracení“), aby se 
zmenšila zát ěž přetížených členských stát ů; 
• provádění zásady výjime čné finanční solidarity na podporu členských stát ů 
v případech mimo řádné zátěže; 
• vytvoření dobrovolného systému pro p řesídlení na podporu t řetích zemí 
s vysokým po čtem uprchlík ů; 
• sbližování r ůzných druh ů vnitrostátních řízení o chrán ěném vstupu na území. 
CS 5   CS 4.4. Varianta C: spolupráce a vým ěna osvědčených postup ů  
Tato varianta by se zam ěřovala na podporu praktické spolupráce mezi členskými státy, 
protože by umožnila uplat ňování stávajících právních nástroj ů jednotnějším způsobem ve 
všech členských státech (za ú čelem snižování rozpor ů a rozdílů v účinné úrovni poskytované 
ochrany). Praktická spolupráce by též p řinášela ur čité výhody, pokud jde o udržování 
vnějšího rozm ěru politiky EU týkající se azylových otázek. Cíle by bylo dosaženo vytvo řením 
určité strukturální a stálé podpory, možná v rámci Evropského podp ůrného úřadu pro otázky 
azylu, který by byl z řízen nařízením nebo rozhodnutím EU a byl by zodpov ědný za některé 
nebo všechny následující oblasti činnosti: informace o zemi p ůvodu; vzd ělávání a budování 
kapacit; praktickou podporu členským stát ům; vnější rozměr; hodnocení a sledování.  
4.5. Varianta D: celkový souhrnný právní nástroj pro oblast azylu a vytvo ření 
evropského ú řadu pro azyl  
• Celkové legislativní opat ření v oblasti právní úpravy EU v otázkách azylu s cílem 
konsolidovat r ůzné dosavadní právní nástroje. Pokud jde o nápl ň, jednalo by se o 
provedení tém ěř všech bod ů uvedených ve variant ě B1, rozdíl je ale ve form ě: tato varianta 
by vedla k p řijetí jediného nástroje obsahujícího vš echno evropské azylové právo (nahradil 
by současný soubor sm ěrnic a na řízení), čímž by zárove ň došlo k harmonizaci a 
konsolidaci. 
• Vytvoření evropského ú řadu pro azyl zodpovědného za řízení a koordinaci spole čné 
azylové politiky EU. Tento ú řad by byl rovn ěž agenturou, ale nekoordinoval by praktickou 
činnost v oblasti spolupráce („Evropský podp ůrný úřad pro otázky azy lu“); také by 
nahradil vnitrostátní správní ú řady a soudní orgány p řijímající rozhodnutí o žádostech o 
azyl. Stal by se tak spole čným evropským rozhodcem soust řeďujícím všechna rozhodnutí 
v otázkách azylu a m ěl by rozhodovací pravomoci. Tato varianta proto p ředstavuje 
nejkrajnější způsob, jak zajistit spole čné uplatňování evropského azylového práva po celé 
EU.  
5. SROVNÁNÍ  VARIANT  POLITIKY 
5.1. Srovnání ratingu a výsledky vážení 
 
 Varianta 
A: Status 
quo Varianta 
B1 Varianta 
B2 Varianta 
C Varianta 
D Upřednos
tňovaná 
varianta 
(B2+C)  
Zajištění, aby osoby 
žádající o ochranu m ěly 
přístup k azylovým 
řízením, a rychlé a ú činné 
řešení případů těch, které 
ji nepotřebují 0 √√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Zajištění kvalitn ějších 
společných norem pro 
ochranu  0 √√√√ √√√ √ √√√√√ √√√ 
Rychlé a ú činné zvýšení 
podpory vnitrostátním 
azylovým orgán ům s 
důrazem na praktickou 
spolupráci  0 0 0 √√√√ √√√√√ √√√√ Relevance  
Podpoření mechanism ů 
solidarity pro zacházení 
s osobami, které pot řebují 
ochranu, mezi členskými 
státy a mezi EU a t řetími 
zeměmi 0 √√√(√) √√√ √√ √√√√ √√√ 
CS 6   CS Usnadnění integrace 
chráněných osob  0 √√√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Zabránění „obchodování 
s azylem“ a 
sekundárním  0 √√√ √√√ √ √√√√ √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Proveditelnost 
transpozice 
 – podle stávající 
Smlouvy 
– podle nové Smlouvy
 0 √(√) √√√(√) √√√√ √ √√√√ Proveditelnost  
Fin. proveditelnost  0 -√√√√ -√√(√) -√√ -√√√√ -√√(√) 
Sociální dopady na 
úrovni EU a čl. států 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Hospod. dopady na úrovni 
EU a čl. států 0 √√ √√ 0(√) √√ √√ 
Dopad na osoby, které 
potřebují mezinár. 
ochranu  0 √√√ √√√ √√ √√√√√ √√√ Dopady  
Dopad na t řetí země 0 √√√ √√ √√ √√√√ √√√ 
Základní práva  0 √√√√ √√√ √√  
√√√√√  
√√√ 
 
 
5.2. Up řednostňovaná varianta 
Upřednostňovaná varianta byla vybrána hlavn ě při srovnání s variantou B1 (také v porovnání 
s C) a D, kdy p ři zachování tém ěř stejné úrovn ě pozitivního dopadu jako varianta D 
představuje menší potíže s transpozicí do vnitrostátního pr áva a nižší finan ční a provád ěcí 
náklady. Varianta B1 má řadu výhod a v mnoha aspektech se podobá variant ě B2, varianta B2 
však ukládá o n ěco nižší úrove ň harmonizace v n ěkterých oblastech, a proto má v ětší šanci na 
úspěšnou transpozici a provedení. Vari anta D má jednu velkou nevýhodu: p řevod 
svrchovanosti z členských stát ů na plánovaný evropský ú řad pro azyl nemá v této fázi žádnou 
naději na schválení v ětšinou členských stát ů.  
Hlavní výhody up řednostňované varianty jsou tyto: 
• Příslušných výsledk ů dosahuje tak, že podporuje integrovaný a souhrnný p řístup k 
azylovým otázkám prost řednictvím kvalitn ějších spole čných norem pro ochranu a podpory 
praktické činnosti v oblasti spolupráce. 
• Zajišťuje lepší p řístup k ochran ě, protože zahajuje práci na  sbližování vnitrostátních řízení 
o chráněném vstupu na území a m ění směrnici o azylovém řízení tak, aby v ěnovala větší 
pozornost p řístupu.  
• Zavádí kvalitnější společné normy v oblasti azylu  prostřednictvím p řísnějších opat ření 
týkajících se podmínek p řijetí (tj. snadn ější přístup na trh práce a dostupnost zdravotní 
péče), řízení (společná řízení se silnými zárukami), norem, které musí žadatelé o azyl 
splňovat (tj. společná definice dvou status ů mezinárodních ochrany). 
CS 7   CS • Poskytuje rychlou a ú činnou podporu  vnitrostátním správním orgán ům, protože 
zlepšuje sbližování  rozhodovacích postup ů v členských státech vytvo řením Evropského 
podpůrného úřadu pro otázky azylu , který by koordinoval a sledoval r ůzné činnosti. 
• Podporuje skute čnou odpov ědnost a solidaritu mezi členskými státy a mezi EU a t řetími 
zeměmi, protože zlepšuje dublinský systém a dobrovolný systém EU pro p řesídlení a 
dále rozvíjí programy pro budování kapacit a regionální programy ochrany  ve třetích 
zemích. 
• Podporuje integraci chrán ěných osob, zvlášt ě osob požívajících podp ůrné ochrany, a to 
zvýšením úrovn ě práv souvisejících s jejich statusem. 
Pokud jde o dopady : 
• Vytváří rovnější podmínky v celé EU a umož ňuje účinnější řízení toků uprchlík ů mezi 
členskými státy s lepší možností integrace chrán ěných osob do p řijímajících obcí. 
• Zlepšením p řístupu žadatel ů o azyl na trh m ůže přispět k lehkému snížení po čtu 
nelegálních pracovních sil a k vyřešení nedostatku okrajových dovedností na trzích práce 
v členských státech. 
• Poskytuje v ětší ochranu osobám, kte ří mezinárodní ochranu pot řebují, jelikož lépe řeší 
potřeby ohrožen ějších skupin, v četně potřebné pozornosti v ěnované zvláštním potížím a 
omezením, s nimiž se mohou p ři předkládání žádosti st řetávat ženy žádající o azyl. 
• Má celkový vysoce pozitivní dopad na t řetí země z toho důvodu, že je prost řednictvím 
dobrovolného systému EU pro p řesídlení  částečně zbavuje možného tlaku vznikajícího 
v souvislosti s azylovými otázkami a umož ňuje jim navýšení kapacit pro řízení azylových 
otázek pomocí p říslušných program ů pro budování kapacit . 
• Posiluje základní práva žadatel ů o azyl a osob, které požívají mezinárodní ochrany, tím, že 
zlepšuje podmínky, za nichž mohou t ěchto práv využívat. 
Pokud jde o náklady, menší závaznost up řednostňované varianty by znamenala nižší finan ční 
a správní náklady ve srovnání s procesem úplné harmonizace .  
• Jsou zde ovšem opat ření jako rozší ření podmínek p řijetí na žadatele o podp ůrnou ochranu 
a silnější záruky týkající se řízení, která nevyhnuteln ě znamenají vyšší finan ční a správní 
náklady ve srovnání se sou časným CEAS , ačkoli by snadn ější přístup žadatelů o azyl na 
trh práce mohl celkový finan ční dopad lehce zmírnit.  
• Opatření v oblasti praktické spolupráce p ředstavují dodate čné náklady vzhledem 
k potřebě dát opat řením v oblasti spolupráce pat řičnou finan ční podporu (tj. sdílenou 
finanční podporu projekt ů a vzdělávání, financování program ů pro budování kapacit 
v třetích zemích).  
• Rovněž správní náklady mají tendenci k r ůstu vzhledem ke zvýšené pot řebě personálu 
zabývajícího se otázkami azylu nut ného pro provedení plánovaných opat ření v oblasti 
spolupráce. Vytvo ření Evropského podp ůrného úřadu pro otázky azylu  by však 
z dlouhodobého hlediska pomohlo státním správám zmírnit nár ůst správních náklad ů. 
6. SLEDOVÁNÍ  A HODNOCENÍ   
Sledování a hodnocení toho, jak se up řednostňovaná varianta provádí, bude d ůležitým prvkem 
pro zajišt ění účinnosti plánu politiky. Komise  zajistí, aby byly provedeny p říslušné 
mechanismy pro sledování, jak se tento plán politiky provádí, a p ři tomto sledování bude hrát 
CS 8   CS významnou roli. Bude též dohlížet na to, aby b ěhem legislativního postupu nedošlo k oslabení 
úrovně ochrany základních práv v jejích návrzích. 
Pokud jde o indikátory pro posuzování pokroku a ú činnosti up řednostňované varianty p ři 
plnění cílů politiky, lze mj. uvažovat o t ěchto: 
• počet nových žádostí o azyl 
• počet odmítnutí a poziti vních rozhodnutí o ud ělení statusu uprchlíka nebo podp ůrné 
ochrany 
• počet žadatel ů o azyl ve srovnání s po čtem obyvatel s trvalým pobytem a HDP 
• počet žádostí a p řemisťování v rámci dublinského systému 
• počet provedených regionálních program ů ochrany a prost ředků na ně vynaložených 
• počet přesídlených uprchlík ů z třetích zemí 
• výše finan čních prost ředků přidělených Evropskému fondu pro uprchlíky 
• výše finan čních prost ředků přidělených na praktickou činnost v oblast i spolupráce, v četně 
na vytvoření Evropského podp ůrného úřadu pro otázky azylu