Zvláštní zpráva Využívání rozpočtové 
podpory ke zlepšení 
mobilizace domácích 
příjmů v subsaharské Africe  CS 2016  č. 35
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel.: +352 4398-1
Dotazy:  eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017
Print ISBN 978-92-872-6824-2 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/395518 QJ-AB-16-036-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-6851-8 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/45307 QJ-AB-16-036-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-6823-5 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/986831 QJ-AB-16-036-CS-E
© Evropská unie, 2017
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
Printed in Luxembourg
Využívání rozpočtové 
podpory ke zlepšení 
mobilizace domácích 
příjmů v subsaharské Africe
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy 
o fungování EU)Zvláštní zprávaCS 2016  č. 35
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře -
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby 
byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných 
příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové 
oblasti v rámci vnější činnosti, bezpečnosti a práva. Audit vedla členka EÚD Danièle Lamarquová a podporu jí poskytovali 
tajemnice kabinetu Stéphanie Girardová, vyšší manažer Alejandro Ballester Gallardo, vedoucí úkolu Piotr Zych a auditoři 
Karel Meixner Helka Nykaenenová.
Zleva doprava:  S. Girardová, H. Nykaenenová, D. Lamarquová, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Obsah
Body
 Zkratky
I–VIII  Shrnutí
1–14  Úvod
1–2 Mobilizace domácích příjmů je důležitá pro udržitelný rozvoj
3 Mobilizace domácích příjmů je prioritou mezinárodního společenství pro rozvoj
4–7 EU usiluje o podporu mobilizace domácích příjmů
8–14  Mobilizace domácích příjmů je jedním z klíčových problémů v oblasti rozvoje řešených pomocí 
rozpočtové podpory
15–18  Rozsah a koncepce auditu
19–67  Připomínky
19–38  Nový přístup Komise vedl k lepším požadavkům na hodnocení mobilizace domácích příjmů 
v partnerských zemích, tyto požadavky však dosud nebyly v praxi uceleně uplatněny
20–31  Komise nehodnotila určité klíčové aspekty mobilizace domácích příjmů, o nichž se zmiňují pokyny 
32–38  Rámec Komise pro řízení rizik v oblasti rozpočtové podpory neumožňoval komplexní hodnocení rizik 
spojených s mobilizací domácích příjmů
39–59  Účinnost podmínek rozpočtové podpory, politického dialogu a rozvoje kapacit narušily koncepční 
nedostatky a náročné místní podmínky
40–49  Komise ve většině svých dohod o rozpočtové podpoře nepoužila podmínky týkající se mobilizace domácích 
příjmů, a pokud takové podmínky byly uplatněny, ne vždy byly relevantní
50–57  Politický dialog byl obecně dobře koordinovaný, ale jeho účinnost jakožto nástroje podpory mobilizace 
domácích příjmů narušovalo slabé strategické zaměření a náročné místní podmínky
58–59  Složka rozvoje kapacit v dohodách o rozpočtové podpoře je jen zřídkakdy zaměřena na mobilizaci 
domácích příjmů
60–67  Komise neměla odpovídající nástroje, které by poskytly důkazy o tom, že rozpočtová podpora EU 
přispěla k mobilizaci domácích příjmů v partnerských zemích
04 Obsah 
68–76  Závěry a doporučení
 Příloha I —  Rozpočtová podpora jako podíl na celkových závazcích dvoustranné oficiální 
rozvojové pomoci
 Příloha II — Země a dohody o rozpočtové podpoře vybrané pro audit
 Odpovědi Komise a ESVČ
05
 Zkratky
AKT : Skupina afrických, karibských a tichomořských států
BEPS : Narušování daňového základu a  přesouvání zisků ( Base Erosion and Profit Shifting )
DCI : Nástroj pro rozvojovou spolupráci ( Development Cooperation Instrument )
DRM : Mobilizace domácích příjmů ( Domestic Revenue Mobilisation )
EITI : Iniciativa v oblasti transparentnosti těžebního průmyslu ( Extractive Industries Transparency Initiative )
EPS : Evropská politika sousedství
ERF : Evropské rozvojové fondy
HDP : Hrubý domácí produkt
HND : Hrubý národní důchod
MMF : Mezinárodní měnový fond
NPP : Nástroj předvstupní pomoci
OECD : Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
PEFA : Program veřejných výdajů a finanční odpovědnosti ( Public Expenditure and Financial Accountability 
programme )
PFM : Řízení veřejných financí ( Public Financial Management )
TADAT : Nástroj pro diagnostické posouzení daňové správy ( Tax Administration Diagnostic Assessment Tool )
ZZÚ : Zámořské země a území
06
 Shrnutí
I
Mobilizace domácích příjmů znamená vytváření vládních příjmů z domácích zdrojů, a to daňových či nedaňových. 
Zlepšování mobilizace domácích příjmů rozvojových zemí je zásadním faktorem jejich udržitelného rozvoje a jako 
takové se stalo prioritou rozvojové politiky EU. EU podporuje mobilizaci domácích příjmů v těchto zemích několika 
formami pomoci včetně rozpočtové podpory. Prostřednictvím rozpočtové podpory se poskytuje přibližně 20 % 
rozvojového financování EU, přičemž největším příjemcem je subsaharská Afrika. Lepší mobilizace domácích příjmů 
patřila k pěti klíčovým problémům v oblasti rozvoje, kterými se zabýval nový přístup Komise k rozpočtové podpoře 
přijatý v roce 2012.
II
Při tomto auditu jsme zkoumali, zda Komise účinně využívá dohody o rozpočtové podpoře tak, aby podpořily mobi -
lizaci domácích příjmů v zemích s nízkými a nižšími středními příjmy v subsaharské Africe. Zejména jsme zjišťovali, 
jak Komise posuzovala politiky partnerských zemí týkající se příjmů a jejich správy, využívání podmíněnosti rozpoč -
tové podpory, politického dialogu a rozvoje kapacit. Rovněž jsme se zabývali tím, zda může Komise pomocí dostup -
ných ukazatelů monitorování a hodnocení prokázat, nakolik tato forma pomoci přispěla ke zlepšení mobilizace 
domácích příjmů.
III
Zjistili jsme, že nový přístup Komise zvýšil potenciál rozpočtové podpory v oblasti posílení mobilizace domácích pří -
jmů, avšak nedostatky při provádění bránily plnému využití tohoto potenciálu. Docházíme tudíž k závěru, že Komise 
dosud účinným způsobem nevyužívá dohody o rozpočtové podpoře k podpoře mobilizace domácích příjmů.
IV
Komise při přípravě svých operací v oblasti rozpočtové podpory nevěnovala mobilizaci domácích příjmů dosta -
tečnou pozornost. Ačkoli v koordinaci s ostatními dárci systematicky posuzovala politiky a správu příjmů, tato 
posouzení nebyla vždy komplexní. Posouzení zemí jsou základním východiskem návrhu rozpočtové podpory, neboť 
Komisi pomáhají určit nejdůležitější problémy, jež mají být řešeny prostřednictvím podmínek vyplácení podpory, 
rozvoje kapacit a politického dialogu, které Komise využívá spolu s financováním. Posouzení, která byla předmětem 
našeho auditu, však nezahrnovala některé zásadní aspekty fiskální politiky a správy. Kromě toho nebyla hodnocena 
klíčová rizika související s osvobozením od daně a s výběrem a převodem daňových a nedaňových příjmů pocházejí -
cích z  přírodních zdrojů.
07 Shrnutí 
V
Komise podmínila výplatu finančních prostředků v  rámci rozpočtové podpory splněním konkrétních reforem týka -
jících se mobilizace domácích příjmů pouze v pěti z patnácti kontrolovaných dohod o rozpočtové podpoře. Rovněž 
jsme zjistili, že tyto podmínky ne vždy účinně podporovaly reformy v oblasti mobilizace domácích příjmů, neboť 
byly buď příliš snadno dosažitelné, nebo nevymahatelné, což snižovalo motivaci partnerských zemí reformy prová -
dět. Celkově byly podmínky mobilizace domácích příjmů nedostatečně využívány ve všech typech dohod o rozpoč -
tové podpoře, což neodpovídá ústřední úloze, která se mobilizaci domácích příjmů přisuzuje.
VI
Politický dialog v oblasti mobilizace domácích příjmů byl cílenější, pokud jej doprovázely zvláštní podmínky nebo 
ukazatele, neboť určení, sjednání a  následné monitorování těchto podmínek vyžadovalo rozsáhlou diskusi s  part -
nerskými zeměmi. Kvůli složité situaci v některých zemích se však politický dialog neuskutečňoval pravidelně. 
Komise nevypracovala strategie pro strukturování svého politického dialogu podle konkrétních otázek v  oblasti 
mobilizace domácích příjmů, včetně např. stanovených priorit, cílů, partnerů v dialogu a dat.
VII
Rozpočtová podpora EU zahrnovala velmi málo financování k řešení potřeb v oblasti kapacit: pouhé 0,2 % celkové 
hodnoty kontrolovaných dohod. V neposlední řadě audit odhalil, že chybí vhodné nástroje monitorování pro posou -
zení rozsahu, v němž rozpočtová podpora přispěla k celkovému zlepšení mobilizace domácích příjmů.
VIII
Vyjádřili jsme řadu doporučení, aby Komise posílila svá posouzení mobilizace domácích příjmů a analýzu rizik, vyu -
žívání podmínek vyplácení podpory týkajících se mobilizace domácích příjmů, podporu rozvoje kapacit a politický 
dialog a hodnocení rozpočtové podpory v zájmu zlepšení mobilizace domácích příjmů.
08
 Úvod
Mobilizace domácích příjmů je důležitá pro udržitelný 
rozvoj
01 
Snižování chudoby a udržitelný rozvoj závisejí na hospodářském růstu a inves -
ticích, rovněž však také na zajištění široké škály sociálních služeb  – například 
vzdělávání, veřejné infrastruktury a zdravotní péče. Tyto služby stojí více peněz, 
než může poskytnout rozvojová pomoc samotná. Je třeba je pokrýt domácími 
příjmy včetně daní a  příjmů z  využívání přírodních zdrojů (například licenční 
poplatky za přístup ke zdrojům a těžební dividendy), které jsou zdaleka největším 
zdrojem financování, který mají vlády k dispozici1. Zvýšená mobilizace domácích 
příjmů snižuje závislost na rozvojové pomoci, vede ke zlepšením ve správě věcí 
veřejných, neboť daňoví poplatníci zpravidla volají své vlády k odpovědnosti, a je 
zásadní pro budování státu.
02 
Rozvojové země, zvláště ekonomiky s nízkými a nižšími středními příjmy2, se 
při mobilizaci příjmů potýkají se značnými problémy. Jejich poměr daní k HDP3 
se pohybuje v rozmezí 10 až 20 % oproti 25 až 40 % v rozvinutých zemích4. Čelí 
zvláštním problémům, které ovlivňují proveditelnost zvyšování daní a jiných 
příjmů: rozsáhlá chudoba a negramotnost, obtížně zdanitelné skupiny v samo -
zásobitelském zemědělství a neformálním sektoru, problematické účetnictví 
v soukromém sektoru, nedostatečný právní stát, vysoký výskyt korupce a slabá 
administrativní kapacita5. Účinnost vnitrostátních daňových systémů a snahy 
o mobilizaci domácích příjmů může dále narušovat nízký daňový základ, nerov -
nováha mezi přímým a  nepřímým zdaněním a  také nákladné daňové pobídky 
a výjimky, zejména v zemích bohatých na zdroje.1 Celkové příjmy země se 
skládají z daňových příjmů, 
nedaňových příjmů a zisku 
centrální banky. Hlavními 
složkami daňových příjmů 
jsou přímé daně (např. daň 
z příjmu), nepřímé daně (např. 
DPH), spotřební daně 
(například na tabák) a cla. 
Nedaňové příjmy zahrnují 
licenční poplatky hrazené za 
přístup ke zdrojům (např. ropě, 
zlatu, diamantům) a  těžební 
dividendy. Zisk centrální 
banky pochází zejména 
z emisí bankovek a mincí pro 
oběh v  ekonomice.
2 Ekonomiky s nízkými příjmy 
jsou definovány jako 
ekonomiky, jejichž hrubý 
národní důchod na obyvatele 
vypočtený metodou Atlas 
Světové banky , nepřekračuje 
1 045 USD; ekonomiky 
s nižšími středními příjmy mají 
HND na obyvatele vyšší než 
1 045 USD, ale nižší než 
12 736 USD; ekonomiky 
s vysokými příjmy mají HND 
na obyvatele ve výši nejméně 
12 736 USD. Ekonomiky 
s nižšími středními příjmy 
a vyššími středními příjmy jsou 
rozlišeny hranicí HND na 
obyvatele ve výši 4 125 USD. 
Viz http://data.worldbank.org/
about/
country-and-lending-groups
3 Poměr daní k HDP je poměr 
vybraných daní k  národnímu 
hrubému domácímu produktu 
(HDP).
4 Viz OECD, Governa nce,  
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices (Řádná 
správa věcí veřejných, zdanění 
a odpovědnost: problémy 
a postupy), 2008, s. 21–22.
5 Tamtéž .
09 Úvod 
Mobilizace domácích příjmů je prioritou 
mezinárodního společenství pro rozvoj
03 
V posledních třinácti letech se mobilizace domácích příjmů projednávala na 
mnoha mezinárodních fórech. Nutnost zvýšit domácí příjmy prostřednictvím 
efektivních a účinných daňových systémů byla jedním ze základních cílů Mon -
terreyského konsenzu z roku 2002 o financování rozvoje6. Navazující konference 
v Dohá7 v roce 2008 zdůraznila potřebu transparentnosti při řízení veřejných 
financí, efektivnějšího výběru daní, širší daňové základny a větších opatření proti 
daňovým únikům a  nezákonným finančním tokům8. I na konferenci Rio+20 v roce 
20129 a konferenci v Addis Abebě10 v červenci 2015 byla mobilizace domácích 
příjmů označena za nejvyšší prioritu v rámci rozvojové agendy v období po roce 
2015.
EU usiluje o podporu mobilizace domácích příjmů
04 
V roce 2009 vydala Evropská komise sdělení o podpoře řádné správy v daňové 
oblasti11. V návazném dokumentu v roce 2010 navrhla způsoby, jak by EU mohla 
rozvojovým zemím pomoci při budování účinných, spravedlivých a udržitelných 
daňových systémů a správ12. Nový rámec rozvojové politiky přijatý v roce 201113 
soustředil opatření EU do osmi oblastí, mimo jiné do oblasti daňové politiky 
a správy a do oblasti přírodních zdrojů14.
05 
V roce 2015 také Evropský parlament zdůraznil15 význam mobilizace domácích 
příjmů v rozvojových zemích a poukázal na problémy spojené s vyhýbáním se da -
ňovým povinnostem, daňovými úniky a  nezákonnými finančními toky. Doporučil 
soubor opatření, například posílení finanční a technické podpory pro rozvojové 
země a rámců regionální správy daní a přijetí zásad pro sjednávání daňových 
smluv.6 Mezinárodní konference 
o financování pro rozvoj , 
Monterrey, Mexiko, březen 2002; 
viz http://www.un.org/esa/ffd/
monterrey/MonterreyConsen -
sus.pdf
7 Navazující Mezinárodní 
konference o  financování pro 
rozvoj, kde bylo přezkoumáno 
provádění Monterreyského 
konsenzu, Dohá, Katar, listopad/
prosinec 2008.
8 Deklarace z  uvedené konference 
sice uznala odpovědnost každé 
země za její vlastní daňový 
systém, ale zároveň zdůraznila 
odpovědnost mezinárodního 
společenství podporovat úsilí 
rozvojových zemí posilováním 
technické pomoci a podporou 
mezinárodní spolupráce a účasti 
v oblasti mezinárodních 
daňových záležitostí včetně 
oblasti dvojího zdanění.
9 Konference Organizace 
spojených národů o udržitelném 
rozvoji (UNCSD), Rio de Janeiro, 
20.–22.  června 2012. 
10 Na třetí konferenci o financování 
rozvoje v Addis Abebě v červenci 
2015 se dárci dohodli na 
„Addisabebské iniciativě 
v oblasti daní“, jejímž cílem je 
napomoci podpoře daňových 
reforem v rozvojových zemích, 
se zvláštním zaměřením na 
mezinárodní daňovou 
problematiku.
11 KOM(2009) 201 v konečném 
znění ze dne 28. dubna 2009 
„Podpora řádné správy v daňové 
oblasti“.
12 KOM(2010) 163 v konečném 
znění ze dne 21. dubna 2010 
„Daně a rozvoj – Spolupráce 
s rozvojovými zeměmi na 
podpoře řádné správy v daňové 
oblasti“.
13 KOM(2011) 637 v konečném 
znění ze dne 13. října 2011 
„Zvýšení dopadu rozvojové 
politiky EU: Agenda pro změnu“.
14 V oblasti daňové politiky se EU 
zavázala nadále podporovat 
spravedlivé a  transparentní 
vnitrostátní daňové systémy. 
V oblasti přírodních zdrojů se 
zavázala více podporovat 
monitorovací postupy a orgány 
dohledu a pokračovat v podpoře 
reforem správy věcí veřejných, 
které přispívají k udržitelnému 
a transparentnímu hospodaření 
s přírodními zdroji.
10 Úvod 
06 
Politický závazek EU podporovat mobilizaci domácích příjmů v rozvojových ze -
mích se odráží v právním základu Evropských rozvojových fondů (ERF) a nástroje 
pro rozvojovou spolupráci16, které jsou financovány ze souhrnného rozpočtu 
EU. Pokud jde o ERF, dohoda z Cotonou17, která tvoří současný rámec vztahů EU 
s africkými, karibskými a tichomořskými státy (AKT), zahrnuje opatření v oblasti 
spolupráce zaměřená na zlepšování a posilování veřejných financí a fiskálního 
řízení. Nařízení, kterým se zřizuje nástroj pro rozvojovou spolupráci18 pro období 
2014–2020, zavazuje EU podporovat mobilizaci domácích příjmů prostřednictvím 
posílení daňové politiky partnerských zemí s cílem snížit chudobu a závislost na 
pomoci.
07 
Přehled hlavních regionálních a  mezinárodních iniciativ a  režimů financování, 
s jejichž pomocí Komise podporuje mobilizaci domácích příjmů v partnerských 
zemích, uvádí obrázek 1 .15 Evropský parlament, „Zpráva 
o vyhýbání se daňovým 
povinnostem a o daňových 
únicích, sociální ochraně 
a rozvoji v  rozvojových 
zemích“ (2015/2058(INI), 2015.
16 Nástroj pro rozvojovou 
spolupráci poskytuje pomoc 
prostřednictvím i) 
zeměpisných programů 
s partnerskými zeměmi 
v Latinské Americe, Asii, 
střední Asii, na Blízkém 
východě a v Jižní Africe, které 
mají podporovat opatření 
v široké škále oblastí; a ii) 
tematických programů.
17 Dohoda, kterou se podruhé 
mění Dohoda o partnerství 
mezi členy skupiny afrických, 
karibských a  tichomořských 
států na jedné straně 
a Evropským společenstvím 
a jeho členskými státy na 
straně druhé, podepsaná 
v Cotonou dne 23. června 
2000.
18 Čl. 3 odst. 8 písm. e) nařízení 
Evropského parlamentu 
a Rady (EU) č. 233/2014 ze dne 
11. března 2014, kterým se 
zřizuje finanční nástroj pro 
rozvojovou spolupráci na 
období 2014–2020 (Úř. 
věst. L 77, 15.3.2014, s. 44).
11 Úvod Obrázek 1Účast Komise na podpoře mobilizace domácích příjmů v subsaharské Africe
Zdroj: Evropský účetní dvůr.Mobilizace domácích zdrojů partnerských zemíRegionální iniciativy
- Africké fórum pro daňovou správu (ATAF)
- Středisko pro setkávání a studium vedoucích 
pracovníků daňové správy (CREDAF)
- Regionální centra technické pomoci MMFPodpora z EU
- Rozpočtová podpora
- Projekty
Iniciativy v oblasti přírodních zdrojů zaměřené 
na třetí země
- Iniciativa v oblasti transparentnosti těžebního průmyslu 
(EITI)
- Tematický svěřenský fond pro řízení bohatství přírodních 
zdrojů (MMF)
- Program prosazování práva, správy a obchodu v oblasti lesnictví (FLEGT)
- Globální podpora programů v oblasti těžebního průmyslu (Světová banka)Iniciativy v rámci spolupráce
- OSN Daňový výbor
- Tematický svěřenský fond pro daňovou politiku a správu 
(MMF)
- Hodnocení veřejných výdajů a ﬁnanční odpovědnosti (PEFA)- Mezinárodní dohoda o daních (International Tax Compact, 
ITC)
- Mezinárodní dialog o daních (International Tax Dialogue, 
ITD)
- Nástroj pro diagnostické posouzení daňové správy (TADAT)- Narušování daňového základu a přesouvání zisků (OECD)- Tripartitní iniciativa v oblasti převodních cen (OECD, Světová 
banka, Evropská komise)
12 Úvod 
Mobilizace domácích příjmů je jedním z klíčových 
problémů v oblasti rozvoje řešených pomocí 
rozpočtové podpory
08 
Komise definuje rozpočtovou podporu jako převod finančních prostředků do 
státní pokladny partnerské země poté, co partnerská země splní dohodnuté 
podmínky platby. Takto přijaté finanční prostředky tudíž vstupují do rozpočtu 
partnerské země a následně mohou být využity v souladu s jejími pravidly řízení 
veřejných financí19. Vedle finančních převodů má rozpočtová podpora další tři 
složky: politický dialog s partnerskou zemí, hodnocení výkonnosti podle pod -
mínek vyplácení a rozvoj kapacit. Prostřednictvím těchto tří složek Komise řeší 
konkrétní rozvojové problémy (viz rámeček 1 ), zatímco finanční převody posky -
tují prostředky a jsou pobídkou pro vlády partnerských zemí provést potřebné 
reformy.
09 
EU poskytuje podstatnou část svého rozvojového financování prostřednictvím 
rozpočtové podpory. Nejnovější dostupné informace (viz příloha I ) uvádějí, že 
podíl závazků rozpočtové podpory na celkové rozvojové pomoci EU v období 
2010–2014 dosahoval 8,6 % až 18,2 %, přičemž průměr za členské státy EU se za 
stejné období pohyboval od 1,62 % do 2,77 %. Na rozpočtovou podporu připadá 
přibližně 20 % plateb EU v oblasti rozvojové spolupráce20.19 Evropská komise, Budget 
support guidelines  (Pokyny pro 
rozpočtovou podporu), září 
2012.
20 Evropská komise, Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results  (Finanční 
provádění rozpočtové 
podpory, hodnocení rizik 
a vybrané ukazatele chudoby 
a makroekonomické a  fiskální 
ukazatele), 2015.
Klíčové problémy v oblasti rozvoje řešené pomocí rozpočtové podpory
1) Podpora lidských práv a demokratických hodnot.
2) Zlepšení finanční správy, makroekonomické stability, růstu podporujícího začlenění a boje proti korupci 
a podvodům.
3) Podpora odvětvových reforem a lepší poskytování odvětvových služeb.
4) Budování státu v nestabilních státech a řešení konkrétních výzev souvisejících s rozvojem malých ostrov -
ních rozvojových států a zámořských zemí a území.
5) Zlepšení mobilizace domácích příjmů a snížení závislosti na podpoře.
Zdroj: Evropská komise: Pokyny pro rozpočtovou podporu (září 2012).Rámeček 1
13 Úvod 
10 
V roce 2011 Komise zveřejnila sdělení na téma „Budoucí přístup k rozpočtové 
podpoře EU poskytované třetím zemím“21, v němž požadovala silnější důraz na 
mobilizaci domácích příjmů v programování rozpočtové podpory EU. Rada ná -
sledně revidovaný přístup schválila22. Na tomto základě Komise v září 2012 přijala 
nové pokyny pro rozpočtovou podporu, které vstoupily v platnost dnem 1. led -
na 2013. Podle pokynů je mobilizace domácích příjmů „ ústředním prvkem udrži -
telného financování rozvoje“ a  jedním z pěti klíčových problémů v oblasti rozvoje, 
které mají být řešeny pomocí rozpočtové podpory (viz rámeček 1 ).
11 
Komise stanoví tři formy dohod o rozpočtové podpoře (viz rámeček 2 ).21 KOM(2011) 638 v konečném 
znění ze dne 13. října 2011.
22 Závěry Rady na téma „Budoucí 
přístup k rozpočtové podpoře 
EU poskytované třetím 
zemím“, 3166.  zasedání Rady 
pro zahraniční věci, Brusel, 
14. května 2012.Rámeček 2Formy rozpočtové podpory, kterou poskytuje Evropská komise23
1. Dohody o rozvoji a dobré správě věcí veřejných
Využívají se k podpoře ústředních vládních systémů, odpovědnosti a vnitrostátních reforem. Tuto formu pod -
pory mohou obdržet pouze země, které jsou považovány za země usilující o základní hodnoty24. Celkově 17 ze 
78 dohod, které se v současnosti realizují v subsaharské Africe, tvoří dohody týkající se rozvoje a dobré správy 
věcí veřejných.
2. Dohody o odvětvových reformách
Cílem této formy rozpočtové podpory je zlepšit dobrou správu věcí veřejných a poskytování služeb ve vybra -
ném odvětví. Většinu stávajících dohod o rozpočtové podpoře v subsaharské Africe tvoří dohody o odvětvo -
vých reformách (44 ze 78 (56 %)).
3. Dohody o budování státu
Používají se k zajištění základních funkcí státu v zemích, jež se nacházejí v nestabilní situaci, nebo k podpoře 
procesů přechodu k demokratické správě věcí veřejných. Dohody o budování státu představují 22 % součas -
ných dohod o rozpočtové podpoře v subsaharské Africe.
23 Analýza EÚD na základě údajů, které poskytla Komise (viz bod 13 a tabulka 1 ).
24 Článek 21 Smlouvy o Evropské unii: „demokracie, právní stát, univerzálnost a nedělitelnost lidských práv a základních svobod, úcta k lidské 
důstojnosti, zásady rovnosti a solidarity a dodržování zásad Charty Organizace spojených národů a mezinárodního práva“.
14 Úvod 
12 
Aby byly partnerské země způsobilé pro rozpočtovou podporu, musí prokázat: 
i) relevantnost, věrohodnost a uspokojivý pokrok při provádění vnitrostátních/
odvětvových politik a reforem, které upřednostňují udržitelný růst a snižování 
chudoby, ii) makroekonomickou politiku orientovanou na stabilitu, iii) dostatečně 
průhledný, spolehlivý a účinný systém řízení veřejných financí a iv) transparent -
nost a dohled nad rozpočtem25. Podle nových pokynů má být při posuzování 
kritérií způsobilosti týkajících se makroekonomických výsledků a řízení veřejných 
financí posuzována i mobilizace domácích příjmů.
13 
Ke konci roku 2015 bylo v platnosti 261 dohod o rozpočtové podpoře v 88 zemích 
(viz tabulka 1 )26. Celkově je subsaharská Afrika největším příjemcem rozpočtové 
podpory (závazky ve výši 6 miliard EUR).
14 
Dohody o rozpočtové podpoře podepsané od vstupu nových pokynů pro 
rozpočtovou podporu v platnost dosahovaly v dubnu 2016 celkem 4,9 miliar -
dy EUR. Z této částky se 1,7 miliardy EUR týkalo subsaharské Afriky. Vzhledem ke 
specifikům této formy pomoci (viz bod 8) nelze přímo přiřadit částku rozpočtové 
podpory poskytnuté na mobilizaci domácích příjmů.25 Podmínky pro poskytování 
přímé rozpočtové pomoci 
upravuje čl. 61 odst. 2 dohody 
z Cotonou pro ERF a společná 
prováděcí pravidla (hlava II 
čl. 4 odst. 2) a finanční nařízení 
(článek 186 a článek 258 
prováděcích pravidel) pro 
souhrnný rozpočet.
26 Kromě toho bylo na konci roku 
2015 rozhodnuto o třech 
závazcích v  rámci nástroje 
předvstupní pomoci. Tyto 
závazky nebyly v tabulce 1  
zohledněny, neboť v roce 2015 
dohody neprobíhaly a  nebyly 
prováděny žádné výplaty 
prostředků.Tabulka 1Probíhající dohody o rozpočtové podpoře ke konci roku 2015 podle regionů
Region Počet zemíPočet zemí 
Počet dohod 
o rozpočtové 
podpořeTypy dohod o rozpočtové podpořeCelkový záva -
zek rozpočtové 
podpory
(v mil. EUR )Dohody 
o odvětvových 
reformách1Dohody o roz -
voji a dobré 
správě věcí 
veřejných2Dohody o bu -
dování státu
Subsaharská Afrika 32 78 44 17 17 5 948,0
Evropská politika sousedství 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Asie, Tichomoří a ZZÚ 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karibik a Latinská Amerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Nástroj předvstupní pomoci1 1 1 0 0 40,0
Celkem 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Zahrnuje odvětvovou rozpočtovou podporu.
2 Zahrnuje odvětvovou rozpočtovou podporu.
Zdroj:  Evropský účetní dvůr na základě údajů, které poskytla Evropská komise.
15
 Rozsah a koncepce auditu
15 
S ohledem na rozvojovou prioritu EU spočívající v podpoře mobilizace domácích 
příjmů a význam rozpočtové podpory v tomto kontextu jsme stanovili tuto audit -
ní otázku: „Využívala Komise účinně dohody o rozpočtové podpoře na podporu 
mobilizace domácích příjmů v zemích s nízkými a nižšími středními příjmy v sub -
saharské Africe?“ Audit se zaměřil na tři hlavní oblasti:
a) Prováděla Komise v koordinaci s ostatními dárci přiměřené hodnocení politik 
a správy příjmů partnerských zemí?
b) Využívala Komise podmíněnost v oblasti rozpočtové podpory, politický dia -
log a rozvoj kapacit k účinné podpoře mobilizace domácích příjmů?
c) Existují jasné známky toho, že rozpočtová podpora EU pozitivně přispěla 
k mobilizaci domácích příjmů v partnerských zemích?
16 
Audit se vztahoval na dohody o rozpočtové podpoře podepsané po 1. lednu 
2013, tzn. poté, co vstoupil v platnost nový přístup k rozpočtové podpoře27.
17 
Při auditu se prováděl analytický přezkum patnácti dohod o rozpočtové podpoře 
v hodnotě 1,25 miliardy EUR (24,5 % hodnoty všech dohod uzavřených od roku 
2013) v devíti zemích s nízkými a nižšími středními příjmy v subsaharské Africe: 
Kapverdy, Středoafrická republika, Mali, Mauritánie, Mosambik, Niger, Rwanda, 
Senegal a Sierra Leone (viz příloha II ). U těchto dohod jsme zkoumali komplex -
nost a  jednotnost Komisí provedených hodnocení reforem v  oblasti mobilizace 
domácích příjmů, politiky a správy v dotčených zemích, ale i určování a provádění 
rozvoje kapacit a politického dialogu souvisejícího s mobilizací domácích příjmů 
a stanovování zvláštních podmínek podpory. A v neposlední řadě jsme přezkou -
mali dostupné statistické údaje a hodnocení prokazující pokrok, kterého uvede -
ných devět zemí dosáhlo v oblasti mobilizace domácích příjmů.
18 
Audit zahrnoval návštěvy tří zemí, z nichž každá uzavřela s Komisí jiný typ dohody 
o rozpočtové podpoře: Kapverdy (dohoda o rozvoji a dobré správě věcí veřej -
ných), Rwanda (dohoda o odvětvové podpoře) a Sierra Leone (dohoda o budo -
vání státu). Během těchto návštěv jsme vedli rozhovory s pracovníky Komise a se 
zástupci vnitrostátních orgánů a  ostatních dárců / zúčastněných stran, včetně 
Mezinárodního měnového fondu, Světové banky a  národních kontrolních úřadů. 
Rovněž jsme se v Londýně setkali s představiteli ministerstva Spojeného králov -
ství pro mezinárodní rozvoj. Audit byl proveden v období od října 2015 do dubna 
2016.27 Neposuzovali jsme výhody 
a nevýhody rozpočtové 
podpory ve srovnání 
s ostatními formami pomoci.
16
 Připomínky
Nový přístup Komise vedl k lepším požadavkům na 
hodnocení mobilizace domácích příjmů v partnerských 
zemích, tyto požadavky však dosud nebyly v praxi 
uceleně uplatněny
19 
Tento oddíl se zabývá otázkou, zda Komise při přípravě svých operací v oblasti 
rozpočtové podpory analyzovala mobilizaci domácích příjmů tak, jak je stano -
veno v pokynech. Konkrétně jsme zjišťovali, zda Komise v koordinaci s ostatními 
dárci prováděla přiměřené hodnocení politik a správy příjmů partnerských zemí 
a souvisejících rizik.
Komise nehodnotila určité klíčové aspekty mobilizace 
domácích příjmů, o nichž se zmiňují pokyny
20 
Analyzovali jsme, zda pokyny Komise počítají s komplexním hodnocením situace 
partnerských zemí, pokud jde o mobilizaci domácích příjmů. Následně jsme zkou -
mali, zda hodnocení mobilizace domácích příjmů, která jsou k dispozici u patnác -
ti kontrolovaných dohod o rozpočtové podpoře, skutečně zahrnovala všechny 
aspekty uvedené v  pokynech.
21 
Nové pokyny Komise k rozpočtové podpoře požadují, aby bylo při hodnocení 
kritérií způsobilosti týkajících se makroekonomické stability a řízení veřejných 
financí provedeno šetření stavu mobilizace domácích příjmů v partnerských 
zemích (viz bod 12). Toto hodnocení by mělo být komplexní, neboť Komise je 
používá i k identifikaci hlavních problémů a nedostatků v oblasti mobilizace do -
mácích příjmů, které se mají řešit prostřednictvím jednotlivých složek rozpočtové 
podpory (tj. politického dialogu, zvláštních podmínek a rozvoje kapacit), a stano -
vení priorit při jejich řešení.
22 
Podle našeho názoru byl rámec pro hodnocení mobilizace domácích příjmů 
stanovený v  pokynech svým rozsahem ucelený. Znamenalo to zlepšení oproti 
předchozímu přístupu, kdy Komise při přípravě svých operací rozpočtové podpo -
ry nezkoumala mobilizaci domácích příjmů v partnerských zemích systematicky. 
Podle současných pokynů by Komise při hodnocení makroekonomické stability 
měla zohlednit také úsilí dotčené země o posílení mobilizace domácích příjmů, 
zejména veškeré fiskální reformy a jejich očekávaný dopad, přičemž daňová 
správa by měla být hodnocena v rámci kritéria způsobilosti, které se týká řízení 
veřejných financí.
17 Připomínky 
28 Rámec PEFA hodnotí 
a vykazuje silná a slabá místa 
řízení veřejných financí 
a v současné době používá 31 
ukazatelů výkonnosti, které se 
dále člení na 94 „rozměrů“. 
Výkonnost každého ukazatele 
a rozměru se měří pomocí 
čtyřbodové řadové škály od 
A do D.
29 Nástroj pro diagnostické 
posouzení daňové správy 
(TADAT) je prostředkem 
k provedení objektivního 
a standardizovaného 
hodnocení relativních silných 
a slabých míst správy 
a daňového systému země. 
Nástroj TADAT podporuje 
mnoho mezinárodních 
rozvojových partnerů 
a institucí včetně Evropské 
komise, Německa, MMF, 
Japonska, Nizozemska, 
Norska, Švýcarska, Spojeného 
království a Světové banky. 
Pilotní hodnocení TADAT byla 
v období 2013–2015 
provedena v  sedmnácti 
zemích, včetně Mosambiku 
a Rwandy z  našeho vzorku.
30 Analýza efektivity výběru daní 
nabízí obecné pokyny pro 
daňové reformy v zemích 
s různou úrovní zdanitelné 
kapacity a inkasa příjmů.23 
Hodnocení Komise se opírala o širokou škálu diagnostických nástrojů a zpráv. 
Odkazovala na zprávy MMF a Světové banky a ve většině případů z nich vycháze -
la, uváděla vývoj hodnocení ukazatele PEFA (veřejné výdaje a finanční odpověd -
nost)28 a znovu upozorňovala na hlavní silné a  slabé stránky příjmových systémů 
podle zpráv nástroje TADAT29, pokud byly k dispozici. Dalšími zdroji byly vládní 
dokumenty, vnitrostátní statistické údaje a zprávy vnitrostátních kontrolních úřa -
dů. Zjištění uvedených hodnocení do značné míry odpovídala hodnocením dárců 
a zúčastněných stran (viz bod 56).
Aspekty mobilizace domácích příjmů, které mají být analyzovány v rámci 
makroekonomického hodnocení
24 
Hodnocení Komise popisovala poslední trendy, pokud jde o úrovně příjmů, 
pokrok dosažený při provádění fiskálních reforem a  stávající plánování reforem 
(včetně hlavních stanovených cílů). Pozornost byla věnována i  hlavním nedostat -
kům, na něž upozornily zprávy související s rámcem PEFA a zprávy MMF.
25 
Hodnocení všech kontrolovaných zemí proto zahrnovala informace o  posledním 
vývoji úrovní příjmů (poměr daní k HDP) a srovnání s referenčními zeměmi (ob -
vykle sousedními státy). Poměr daní k HDP je sice při prezentaci celkového stavu 
země z hlediska mobilizace domácích příjmů a pro účely srovnávání užitečný, 
avšak pro jakoukoli analýzu hlavních problémů a potřeb je příliš obecný. Z to -
hoto důvodu pokyny Komise hovoří o hloubkovější analýze včetně členění daní 
a ostatních příjmů, informací o celkových nákladech a dopadu osvobození od 
daně a odhadu efektivity výběru daní.
26 
Zjistili jsme však, že v praxi hodnocení mobilizace domácích příjmů prováděná 
Komisí obecně postrádala informace o výše uvedených aspektech, které jsou při 
posuzování výkonnosti země z hlediska její schopnosti mobilizovat domácí pří -
jmy nepostradatelné. Efektivita výběru daní, která uvádí míru, v níž země využívá 
svůj daňový potenciál30, nebyla hodnocena v žádné z kontrolovaných zemí. Daňo -
vé pobídky (viz bod 38) byly označeny za problém u čtyř z kontrolovaných zemí, 
žádné hodnocení však neobsahovalo odhad celkových nákladů a  potenciálního 
účinku osvobození od daně. V řadě rozvojových zemí přitom může jít o proble -
matický prvek, neboť osvobození od daně často narušují konkurenceschopnost, 
omezují daňové příjmy a mohou podněcovat korupci. Skladba a relevantnost 
jednotlivých druhů daní a  ostatních příjmů včetně příjmů z  přírodních zdrojů byly 
uvedeny pouze u čtyř zemí (Mauritánie, Mosambik, Rwanda a Senegal) a poměr 
přímých a nepřímých daní byl uveden jen v případě Kapverd, Středoafrické re -
publiky a Sierry Leone.
18 Připomínky 
27 
Ačkoli tyto informace nemusí být v některých zemích vždy dostupné, hodnocení 
Komise se o absenci klíčových údajů o mobilizaci domácích příjmů nezmiňovala. 
Skutečnost, že tyto informace scházejí, je však významná, neboť může být znám -
kou nedostatečné kapacity partnerských zemí v této oblasti, kterou by Komise 
mohla následně řešit prostřednictvím složek rozpočtové podpory (viz bod 8).
Aspekty mobilizace domácích příjmů, které mají být analyzovány v rámci 
hodnocení řízení veřejných financí
28 
Hodnocení Komise by se měla zaměřovat také na kapacitu daňových orgánů 
mobilizovat domácí příjmy. Ve většině případů Komise zkoumala strukturu správy 
nebo obecně popsala snahy vlády o posílení daňových úřadů. Žádné hodnocení 
však nezahrnovalo analýzu personálních nebo materiálních potřeb, které omezují 
správu příjmů – přestože v pokynech se o ní hovoří.
29 
V důsledku korupce se snižují příjmy země; v tomto ohledu pomáhá v boji 
s korupcí transparentnost státních příjmů. Všechna hodnocení uváděla existující 
nebo plánovaná opatření proti korupci a ve většině kontrolovaných zemí byly 
analyzovány i  obecné otázky transparentnosti. Zjistili jsme, že hodnocení přístu -
pu veřejnosti k informacím o daňových právních předpisech a o daňových po -
bídkách, které jsou důležitými aspekty transparentnosti, proběhlo pouze v Mali 
a Mosambiku.
30 
Dalším aspektem, který v  hodnoceních Komise často scházel, byly mezinárodní 
iniciativy, jejichž cílem je mimo jiné posílit příjmy státu řešením úniku finančních 
prostředků v důsledku daňových podvodů, praní špinavých peněz a ostatní fi -
nanční trestné činnosti31. Nedávné studie odhadují, že Afrika v důsledku nezákon -
ných finančních toků každoročně ztrácí více než 50 miliard USD32. Zjistili jsme, že 
ačkoliv EU tyto iniciativy aktivně podporuje, hodnocení Komise se systematicky 
nezaměřovala na to, do jaké míry se do nich kontrolované země zapojují33. Pozor -
nost se nevěnovala ani problémům v oblasti převodních cen34, právním předpi -
sům týkajícím se zahraničních společností a  zneužívání daňových smluv (aktuálně 
projednávanými v  rámci akčního plánu v  oblasti oslabování daňové základny 
a přesouvání zisku35). Součástí hodnocení řízení veřejných financí a makroekono -
mické situace nebyla ani účast zástupců partnerské země v  diskusích a  jednáních 
na mezinárodní úrovni, která vyžaduje zvláštní znalosti, jež v  rozvojových zemích 
často chybí.31 Např. iniciativa EITI, 
Kimberleyský proces a akční 
plán OECD/G20 v oblasti 
oslabování daňové základny 
a přesouvání zisku (BEPS).
32 Illicit Financial Flows  
(Nezákonné finanční toky), 
zpráva panelu na vysoké 
úrovni pro nezákonné finanční 
toky z Afriky, kterou zadala 
konference ministrů financí, 
plánování a  hospodářského 
rozvoje Africké unie / 
Ekonomické komise pro 
Afriku.
33 Pouze hodnocení Mauritánie, 
Mosambiku a Sierry Leone 
zmiňovala iniciativu EITI 
a hodnocení Středoafrické 
republiky analyzovalo 
pozastavení iniciativy EITI 
a Kimberleyského procesu 
v roce 2013.
34 Problematika převodních cen 
popisuje všechny aspekty 
cenových ujednání mezi 
ovládanými (nebo) 
spřízněnými právnickými 
osobami.
35 Akční plán BEPS hodlá řešit 
problémy týkající se 
oslabování daňové základny 
a přesouvání zisku 
a vnímaných mezinárodních 
technik vyhýbání se daňovým 
povinnostem předních 
nadnárodních společností.
19 Připomínky 
31 
Tabulka 2  shrnuje klíčové aspekty mobilizace domácích příjmů vyjmenované 
v pokynech v rámci hodnocení řízení veřejných financí a makroekonomické 
stability a uvádí, do jaké míry byly tyto aspekty skutečně zahrnuty do hodnocení, 
která jsme kontrolovali. Tabulka 2Aspekty mobilizace domácích příjmů, které mají být analyzovány v rámci hodnocení 
řízení veřejných financí a makroekonomické stability
Aspekty mobilizace domácích příjmů
požadované v rámci posouzení řízení 
veřejných financíZařazeny do 
kontrolovaných 
posouzení?Aspekty mobilizace domácích příjmů 
požadované v rámci posouzení
makroekonomické stabilityByly zařazeny do 
kontrolovaných 
posouzení?
Hlavní krátkodobé a střednědobé výzvy pro 
systém řízení veřejných financíAnoZavedena fiskální politika, nová opatření, 
očekávaný dopadAno
Opatření proti korupci
(viz bod 29)AnoMíra zdanění (včetně a kromě přírodních zdrojů)
(viz bod 26)Ano
Posouzení finanční a organizační kapacity vlády 
pro mobilizaci domácích zdrojů
(viz bod 28)PřevážněSnaha o posílení mobilizace domácích příjmů 
(zlepšení poměru vnitrostátních příjmů
a výdajů)
(viz bod 24)Převážně
Posílení daňové správy
(viz bod 28)PřevážněDaňové pobídky (celkové náklady a dopad 
osvobození)
(viz bod 26)Částečně
Transparentnost a přístup k informacím (země 
bohaté na zdroje)
(viz bod 29)ČástečněDaňový systém – skladba a relevantnost 
různých daní
(viz bod 26)Částečně
Mezinárodně uznávané daňové standardy 
a iniciativy
(viz bod 30)ČástečněEfektivita výběru daní1 (odhad)
(viz bod 26) Ne
Veřejně dostupné informace o právních 
předpisech a daňových pobídkách
(viz bod 29)Ne
Posouzení kapacity lidských zdrojů pro
mobilizaci domácích zdrojů
(viz bod 28)Ne
1 Včetně příjmů z přírodních zdrojů i bez nich.
Zdroj: Evropský účetní dvůr.
20 Připomínky 
Rámec Komise pro řízení rizik v oblasti rozpočtové podpory 
neumožňoval komplexní hodnocení rizik spojených 
s mobilizací domácích příjmů
32 
Přístup Komise k rozpočtové podpoře zahrnuje rámec řízení rizik, který byl speci -
ficky navržen k určování rizik spojených s dosahováním cílů rozpočtové podpory. 
Rámec je také důležitým nástrojem pro přípravu operací rozpočtové podpory. 
Doplňuje hodnocení politik a správy příjmů zmíněná v předchozí části o analýzu 
přidružených rizik.
33 
Zkoumali jsme, zda rámec řízení rizik Komise odrážel výsadní úlohu mobilizace 
domácích příjmů v  rámci rozpočtové podpory. Konkrétně jsme analyzovali, zda 
dotazník Komise týkající se rizik přiměřeně pokrýval klíčová rizika ohrožující zlep -
šování mobilizace domácích příjmů.
34 
Rámec řízení rizik se opírá o soubor otázek seskupených do pěti okruhů36. Ze 
44 otázek v dotazníku o rizicích se jedna (otázka č. 38) týkala přímo mobilizace 
příjmů37. Ačkoli je tato otázka velmi relevantní, neboť zahrnuje vyměřování, výběr 
a včasný převod daní do státní pokladny, hodnocení rizik spojených s výběrem 
a včasným převodem daní provedená Komisí byla často neúplná.
35 
Podle dotazníku by měly být odpovědi na tuto otázku hodnoceny podle ukazate -
le PEFA PI-3, který srovnává skutečné domácí příjmy s rozpočtovanou částkou. Ač -
koli tento ukazatel umožňuje hodnotit rizika spojená s přesností prognóz příjmů, 
nevypovídá nic o účinnosti výběru daní. Kromě toho se v dotazníku nepožadova -
lo ověření dalších ukazatelů PEFA, například PI-14 (účinnost opatření k registraci 
daňových poplatníků a vyměřování daní) a PI-15 (účinnost v oblasti výběru plateb 
daně), které se skutečně zaměřují na rizika související s vyměřováním a výběrem 
daní.36 Politická rizika; 
makroekonomická rizika; 
rozvojová rizika; řízení 
veřejných financí; korupce 
a podvody.
37 Otázka č. 38 (v položce 4.2 
„Kontrolní prvky při výběru 
příjmů a  plnění rozpočtu“): 
„Jaké je riziko, že splatné daně 
nebudou řádně vyměřeny, 
vybrány a včas převedeny do 
státní pokladny?“
21 Připomínky 
36 
V důsledku toho, pokud jde o odpověď na otázku č. 38 v dotazníku, nebyly ukaza -
tele PI-14 a PI-15 zohledněny v žádné z kontrolovaných zemí. Na skutečnost, že 
rizikům spojeným s mobilizací domácích příjmů nebyla věnována dostatečná 
pozornost, upozornilo v únoru 2015 hodnocení, které Komise provedla v Mosam -
biku38. Komise již ve své zprávě o rozpočtové podpoře za rok 2013 uvedla, že „pře -
kvapivě málo rámců řízení rizik uvádělo rizika související s výběrem daní“39. Pouze 
v jedné z devíti kontrolovaných zemí (Sierra Leone) Komise skutečně vyhodnotila 
rizika související s mobilizací domácích příjmů jako vysoká.
37 
Kromě toho otázka č. 38 zmiňuje „splatné daně“, ale nezahrnuje riziko, že neda -
ňové příjmy, například licenční poplatky za přístup k  přírodním zdrojům a  těžební 
dividendy, nebudou řádně vyměřovány, vybírány a převáděny do státní po -
kladny. V některých z kontrolovaných zemí byly příjmy z těžby téměř tak vysoké 
jako daňové příjmy. Například v Mauritánii se v roce 2012 příjmy z těžby rovnaly 
14,9 % HDP z jiných odvětví než těžby, přičemž daňové příjmy tvořily 16,9 % této 
částky40.
38 
Dalším důležitým rizikovým faktorem souvisejícím s mobilizací zdrojů, který není 
ve stávajícím rámci řízení rizik zohledněn, je rozsah a povaha různých osvobození 
od daně. Tyto nástroje, k nimž patří daňové pobídky, daňové prázdniny, daňové 
úlevy, snížení daní, bezdaňové zóny atd., mají dopad na výši příjmů, které může 
určitá země vybrat, a současně také ovlivňují rozhodnutí, která se týkají hospo -
dářské činnosti a  potenciálu přilákat zahraniční přímé investice.38 Odpověď na otázku č. 38 
týkající se mosambického 
rámce řízení rizik mimo jiné 
uvádí, že „ukazatel PI3 
nepokrývá plně riziko č. 38 
(které rovněž poukazuje na 
správné uplatňování 
daňových výnosů, nejen na 
samotný výběr plánovaných 
částek)“.
39 GŘ pro mezinárodní 
spolupráci a rozvoj, Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (Rozpočtová 
podpora – finanční provádění, 
hodnocení rizik a  vybrané 
makroekonomické a  fiskální 
výsledky zemí (pilotní zpráva)), 
2013, s. 12.
40 V roce 2013 činila tato čísla 
11,2 %, resp. 17,6 %. Zdroj:  
Zpráva MMF o zemi č. 15/35, 
únor  2015.
22 Připomínky 
Účinnost podmínek rozpočtové podpory, politického 
dialogu a rozvoje kapacit narušily koncepční 
nedostatky a náročné místní podmínky
39 
Rozpočtová podpora je více než jen převod finančních prostředků na účet státní 
pokladny partnerské země. Stejně důležitou složkou této formy pomoci jsou pod -
mínky vyplácení a související ukazatele výkonnosti a také politický dialog a čin -
nosti v oblasti rozvoje kapacit, které jsou prováděny v rámci dohod o rozpočtové 
podpoře. Tento oddíl se zabývá otázkou, zda Komise v rámci svých ujednání 
o podpoře mobilizace domácích příjmů účinně využívala podmínky vyplácení, 
politického dialogu a budování kapacit.
Komise ve většině svých dohod o rozpočtové podpoře 
nepoužila podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů, 
a pokud takové podmínky byly uplatněny, ne vždy byly 
relevantní
40 
Podmínky vyplácení rozpočtové podpory zahrnují čtyři obecné podmínky způ -
sobilosti, které je třeba před jakoukoli výplatou finančních prostředků splnit (viz 
bod 12). Ačkoli dvě z těchto podmínek (makroekonomická stabilita a řízení ve -
řejných financí) vyžadují hodnocení pokroku partnerské země v  oblasti reforem 
souvisejících s mobilizací domácích příjmů, vztahují se na mnohem širší oblast 
než jen samotnou mobilizaci domácích příjmů41. To znamená, že stav mobilizace 
domácích příjmů partnerské země nemusí nutně hrát klíčovou úlohu v rozhod -
nutí Komise vyplatit rozpočtovou podporu, jestliže celková makroekonomická 
situace a stav řízení veřejných financí jsou jinak hodnoceny jako uspokojivé.
41 
Výplaty lze rovněž vázat na splnění konkrétních podmínek. Ty jsou častěji uplat -
ňovány při vyplácení variabilních tranší (viz tabulka 3 ) a jsou obvykle převáděny 
na ukazatele a cílové hodnoty výkonnosti. Aby měly vlády motivaci dále provádět 
svůj program reforem nebo zlepšit svou výkonnost, závisejí částky vyplácené 
z variabilních tranší na tom, v jakém rozsahu bylo dosaženo cílových hodnot. 
Proto uplatnění podmínek týkajících se mobilizace domácích příjmů zajišťuje pří -
mou vazbu mezi platbami rozpočtové podpory a reformami v oblasti mobilizace 
domácích příjmů.41 Klíčové cíle 
makroekonomického 
hodnocení jsou: analyzovat 
hlavní makroekonomické 
souhrnné ukazatele a určit 
potenciální zdroje 
makroekonomické a  dluhové 
nestability; zhodnotit stávající 
makroekonomické a  fiskální 
politiky a  jejich přínos pro 
stabilizaci 
makroekonomického rámce 
v krátkodobém a 
střednědobém výhledu; 
zhodnotit úsilí o posílení 
mobilizace domácích příjmů 
a zhodnotit zranitelnost vůči 
vnějším šokům a snahy 
o posílení makroekonomické 
odolnosti. Hodnocení oblasti 
řízení veřejných financí se 
zaměřuje na hlavní vývoj při 
provádění reforem řízení 
veřejných financí. Hlavním 
nástrojem pro hodnocení 
pokroku je nástroj PEFA, který 
zahrnuje tyto pilíře řízení 
veřejných financí: spolehlivost 
rozpočtu; transparentnost 
veřejných financí; řízení aktiv 
a závazků; na politice založená 
fiskální strategie rozpočtování; 
předvídatelnost a kontrola při 
plnění rozpočtu; účetnictví 
a vykazování; externí kontrola 
a audit.
23 Připomínky 
42 
Aby nedocházelo ke ztrátě politického zaměření, omezují pokyny Komise maxi -
mální počet ukazatelů přiřazených určité variabilní tranši na osm42. Ukazatele by 
měly být zvoleny z ukazatelů uvedených v rámci hodnocení výkonnosti dohod -
nutém mezi rozvojovými partnery a partnerskými zeměmi, nebo by měly být 
ve spolupráci s úřady odvozeny z příslušných vnitrostátních dokumentů veřejné 
politiky, jestliže žádný rámec hodnocení výkonnosti neexistuje. Posuzovali jsme 
míru, v níž byly podmínky použity k podpoře mobilizace domácích příjmů, a po -
kud tomu tak bylo, zda byly relevantní a motivovaly vlády k provádění reforem. 
Rovněž jsme přezkoumali ujednání týkající se ověřování a  vykazování souladu 
s podmínkami.
Využívání podmínek vyplácení, které se týkají mobilizace domácích příjmů
43 
Komise uplatnila podmínky, které se týkají mobilizace domácích příjmů, v pěti 
z patnácti kontrolovaných dohod o rozpočtové podpoře (viz tabulka 4  a přílo -
ha II ). Tyto podmínky, které souvisely s  variabilními tranšemi, byly stanoveny 
pouze v dohodách o budování státu, jež mají omezenou dobu trvání v délce 
jednoho až dvou let. Zvláštní podmínky se tudíž zaměřovaly na zlepšování mobi -
lizace domácích příjmů v krátkodobém výhledu a v nejméně stabilních zemích. 
To není v souladu s proklamovaným cílem Komise43 klást větší důraz na mobilizaci 
domácích příjmů, zejména prostřednictvím dohod o rozvoji a dobré správě věcí 
veřejných.42 Viz Pokyny pro rozpočtovou 
podporu, s. 48.
43 KOM(2011) 638 v konečném 
znění, s.  6.Tabulka 3Způsobilost k rozpočtové podpoře a zvláštní podmínky vyplácení prostředků
Podmínky způsobilosti  –   
musí být splněny během dohody o rozpočtové podpořePlatby týkající 
se rozpočtové 
podporyZvláštní podmínky
Základní hodnoty  
(lidská práva, demokracie a právní 
stát):
Různé požadavky podle typu 
dohody o rozpočtové podpoře, 
nejpřísnější požadavky u  dohod 
o rozpočtové podpoře týkajících 
se rozvoje a dobré správy věcí 
veřejnýchČtyři kritéria způsobilosti:
1. relevantní a věrohodné veřejné 
politiky a reformy
2. makroekonomická politika 
orientovaná na stabilitu 
3. dostatečně průhledný, spolehlivý 
a účinný systém řízení veřejných 
financí
4. transparentnost a dohled nad 
rozpočtemPevná tranšeZvláštní podmínky pro pevné tranše jsou používány 
méně často a vyžadují úplné splnění podmínky / cílové 
hodnoty.
Příklad: Vypracování rámce hodnocení výkonnosti pro 
program hospodářské a sociální reformy země.
Variabilní tranšeZvláštní podmínky pro variabilní tranše vytvářejí pobídky 
ke zlepšené výkonnosti a mohou povolovat částečné 
platby v případě, že ukazatele nejsou splněny v plném 
rozsahu.
Příklad: Zvýšit podíl středních a velkých daňových poplatní -
ků podávajících daňové přiznání včas na nejméně 60 %.
Zdroj: Evropský účetní dvůr.
24 Připomínky 
44 
Nejčastějším argumentem, proč Komise nepoužila podmínky týkající se mobili -
zace domácích příjmů v dohodách o rozpočtové podpoře, bylo to, že na mobili -
zaci domácích příjmů se zaměřují ostatní dárci. Nenalezli jsme však důkaz toho, 
že toto rozhodnutí bylo doloženo hodnocením zapojení ostatních dárců v této 
oblasti.
Relevantnost a motivační účinek podmínek týkajících se mobilizace 
domácích příjmů
45 
Pokud Komise uplatnila u  variabilních tranší podmínky konkrétně zaměřené na 
mobilizaci domácích příjmů, ve třech z pěti dohod nevybrala podmínky, které 
byly ve vnitrostátním kontextu nejrelevantnější. Například v Sieře Leone (viz 
rámeček 3 ) Komise zaměřila podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů na 
správní reformy v  daňovém úřadu a  nezahrnula podmínky prosazující nezbytné 
nové právní předpisy, které by na mobilizaci domácích příjmů měly širší dopad. Tabulka 4Dohody o rozpočtové podpoře s podmínkami týkajícími se mobilizace domácích 
příjmů1
ZeměPřislíbená 
rozpočtová 
podpora 
(v mil. EUR)Pode -
psaná 
dohoda 
o financo -
váníVariabilní tranše (v  mil. EUR)Podmíněno mobilizací 
domácích příjmů 
2017 2016 2015 2014 2013 v mil. EUR %
Středoafrická republika 40 2015 — 1 2 — — 3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8 — — — 16 7, 4  %
Niger 130 2013 — — 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013 — — — 1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3 — — — 5 6,3 %
Celkem 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 EÚD / dokumentární přezkum.
2 Zahrnuje odvětvovou rozpočtovou podporu.
Zdroj: Evropský účetní dvůr.
25 Připomínky 
Podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů, které nejsou zaměřeny na 
nejvíce relevantní reformy
V Sieře Leone (2013–2015) Komise použila podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů v souvislosti se 
snižováním daňových nedoplatků, včasnějším podáváním daňových přiznání, zveřejňováním příjmů z těžeb -
ního průmyslu, předložením návrhu zákona o národním úřadu pro nerostné suroviny a zveřejněním licencí na 
těžbu a průzkum v internetovém úložišti.
Ve své zprávě o rozpočtové podpoře za rok 2013 Komise uvedla, že Sierra Leone patří k zemím s největším 
potenciálem pro zvýšení daňových příjmů. Avšak kromě daňových nedoplatků bylo cílem těchto podmínek 
zlepšit správní postupy v daňovém úřadu a dostupnost údajů pro veřejnost. Tyto podmínky samy o sobě pří -
mo nezvyšují domácí příjmy země.
Ve stejném období byl připraven návrh zákona o příjmech z těžebního průmyslu, což je právní předpis, který 
podle Komise a MMF obsahoval reformy politiky se zásadním významem pro zvyšování domácích příjmů 
z těžební činnosti a přírodních zdrojů, který však roky čekal na přijetí parlamentem. Návrh zákona byl parla -
mentu předložen v roce 2013, do února 2016 však nebyl přijat44. Podle MMF45 byl návrh zákona o řízení veřej -
ných financí v parlamentu zablokován a v důsledku toho se ztratila dynamika směřující ke zřízení fondu příjmů 
z přírodních zdrojů.
Přetrvávající prodlení při přijímání těchto návrhů zákonů naznačuje, že silnější podpora ze strany dárců by 
byla řízení uspíšila. V hodnocení rozpočtové podpory pro Sierru Leone v letech 2002–2015 se rovněž konstato -
valo, že „ také existují důkazy, že složitá rozhodnutí o mobilizaci příjmů byla odložena na později“.
Komise sice nemůže parlament přimět k přijetí právního předpisu, ale nijak nepodpořila provádění určitých 
reforem zapracovaných do návrhů zákonů (o fondu příjmů z přírodních zdrojů a jednotném účtu státní po -
kladny) tím, že by jimi podmínila platby. V letech 2014 a 2015 virus eboly závažně narušil akceschopnost vlády 
a dárců. Takovéto či podobné podmínky však nebyly zařazeny ani do poslední dohody o rozpočtové podpoře, 
jež byla podepsána v roce 2015.
44 Zpráva MMF o zemi č. 14/171, červen 2014; Komisí provedené hodnocení makroekonomické způsobilosti pro dohodu o financování 37419 
a informace obdržené během návštěvy orgánů a ostatních dárců/aktérů.
45 Tisková zpráva MMF č. 16/143, 29. března 2016.Rámeček 3
26 Připomínky 
46 
Ve třech případech uplatňované zvláštní podmínky nepřinesly očekávaný moti -
vační účinek (viz rámeček 4 ), neboť již byly v okamžiku podpisu dohody splněny, 
nebo byly zkrátka nevymahatelné. To se rovná neúčinnému využití podmínek 
týkajících se mobilizace domácích příjmů.
Příklady podmínek týkajících se mobilizace domácích příjmů bez motivačního 
účinku
Podmínky byly splněny již před podpisem dohody o financování
Ve Středoafrické republice byly podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů připojeny ke druhé dohodě 
o rozpočtové podpoře týkající se budování státu, která byla podepsána v roce 2015. Podmínky spojené s první 
variabilní tranší pro rok 2015 (1 milion EUR), které se týkaly přenosu a návazné kontroly provádění akčních plá -
nů pro mobilizaci daňových a celních příjmů, byly splněny před podpisem dohody o financování dne 10. čer -
vence 2015.
Podobně byly v Sieře Leone podmínky variabilní tranše pro rok 2013 splněny dříve, než byla podepsána pří -
slušná dohoda o  financování.
Právní předpisy země bránily splnění podmínky
V Nigeru se cíl stanovený pro omezení osvobození od daně pro variabilní tranši v roce 2013 ukázal jako nespl -
nitelný, neboť vnitrostátní právní předpisy by nedovolily opatření popsaná v rámci ukazatele.
Podmínky se týkaly odstraňování daňových výjimek pro dosažený zisk a zrušení ustanovení o odpočitatelnosti 
v souvislosti se zdaněním těžebních společností.
Obě podmínky by byly vyžadovaly změny v provádění těžebního kodexu Západoafrické hospodářské a měno -
vé unie, což nebylo v tak krátké době proveditelné (jeden rok po podpisu dohody o financování). Tyto právní 
obtíže nebyly během fáze návrhu dohody o  rozpočtové podpoře zjištěny.Rámeček 4
27 Připomínky 
Monitorování podmínek mobilizace domácích příjmů
47 
Dohody o financování, kterými se provádělo pět kontrolovaných dohod o roz -
počtové podpoře s podmínkami týkajícími se mobilizace domácích příjmů (viz 
tabulka 4 ), obsahovaly ujednání o monitorování a posuzování toho, zda byly 
uvedené podmínky splněny. Podrobnosti se u  jednotlivých dohod různily. Ve 
čtyřech případech byly dostatečně dobře definované, aby mohla Komise prová -
dět objektivní hodnocení toho, zda partnerská země podmínky plní. Dohoda se 
Středoafrickou republikou však neobsahovala odpovídající ujednání týkající se 
monitorování ze strany Komise (viz rámeček 5 ).
48 
Od doby, kdy vstoupily v platnost její nové pokyny, Komise vypracovala výroční 
zprávu o rozpočtové podpoře46. Cílem je poskytnout přehled provádění dohod 
EU o rozpočtové podpoře. Zkoumali jsme, do jaké míry výroční zpráva poskytuje 
relevantní informace o mobilizaci domácích příjmů. Pilotní zpráva za rok 2013 
obsahovala v tomto ohledu jen několik málo popisných prvků: obecné informace 
o zemích, které provádějí iniciativu v oblasti transparentnosti těžebního průmys -
lu (EITI)47, a poměry příjmů za každou zemi, kde byly prováděny dohody o rozpoč -
tové podpoře.46 GŘ pro mezinárodní 
spolupráci a rozvoj, Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(Rozpočtová podpora – 
finanční provádění, hodnocení 
rizik a vybrané 
makroekonomické a  fiskální 
výsledky zemí) (pilotní zpráva), 
2013.
47 Iniciativa v oblasti 
transparentnosti těžebního 
průmyslu (EITI) je celosvětová 
norma pro zajištění 
otevřeného a  odpovědného 
řízení přírodních zdrojů. Země 
provádějí normu EITI s cílem 
zajistit plné zveřejňování daní 
a ostatních plateb ropných, 
plynárenských a těžařských 
společností vládám.
Příklady dobrých a nedostatečných postupů týkajících se monitorování podmínek 
v oblasti mobilizace domácích příjmů
V Mali byl v  druhém programu rozpočtové podpory v  oblasti budování státu stanoven pro podmínky týkající 
se mobilizace domácích příjmů jasný režim monitorování. Pro každý ukazatel / dílčí ukazatel obsahovala do -
hoda o  financování podrobné informace, například úplný popis ukazatele, základní hodnoty, cílové hodnoty, 
zdroje pro ověření, odpovědné útvary a datum, od kterého mají být údaje k dispozici. Podobné pozitivní prvky 
obsahovaly i  dohody s  Nigerem a  Sierrou Leone (dvě dohody).
V dohodě o rozpočtové podpoře uzavřené v roce 2015 se Středoafrickou republikou se Komise s vládou do -
hodla, že bude soulad s  podmínkami týkajícími se mobilizace domácích příjmů48 ověřovat pomocí předávacích 
dopisů a zpráv o provádění týkajících se akčních plánů dvou generálních ředitelství. Vzhledem k tomu, že však 
dohoda o  financování nestanovila žádné cílové nebo základní hodnoty dohodnutých ukazatelů, nebyla jejich 
řádná kontrola možná, neboť neexistovalo měřítko, s nímž by se porovnávaly výsledky. Konkrétně Komise 
neformulovala požadavky na kvalitu akčních plánů, ani to, jaká část plánů by měla být provedena, aby byly 
ukazatele považovány za splněné.
48 První variabilní tranše pro rok 2015: přenos a návazná kontrola provádění akčních plánů pro mobilizaci daňových a celních příjmů v roce 2015. 
Druhá variabilní tranše pro rok 2015: návazná kontrola provádění akčních plánů pro mobilizaci daňových a celních příjmů v roce 2015 a příprava 
akčních plánů pro mobilizaci daňových a celních příjmů v roce 2016.Rámeček 5
28 Připomínky 
49 
Ačkoli následné zprávy obsahují podrobnější informace, stále uvádějí příliš 
málo o dohodách o rozpočtové podpoře s podmínkami týkajícími se mobilizace 
domácích příjmů. Neuvádějí například žádné finanční informace o programech 
zaměřených na mobilizaci domácích příjmů. Přiměřenost podávání zpráv EU o její 
podpoře mobilizace domácích příjmů narušuje skutečnost, že neexistuje žádný 
specifický povinný kodex Výboru pro rozvojovou pomoc49 týkající se daňové 
politiky a daňové správy. V důsledku toho nejsou k dispozici žádné komplexní 
informace o celkovém financování Komise pro mobilizaci domácích příjmů pro -
střednictvím rozpočtové podpory a ostatních forem pomoci.
Politický dialog byl obecně dobře koordinovaný, ale jeho 
účinnost jakožto nástroje podpory mobilizace domácích 
příjmů narušovalo slabé strategické zaměření a náročné 
místní podmínky
50 
Komise považuje politický dialog za klíčový prvek rozpočtové podpory. Účinný 
dialog by se měl opírat o hodnocení způsobilosti a rizik popsaná v předešlém 
oddíle této zprávy a současně by měl také přihlížet k dialogu ostatních dárců. 
Pokyny pro rozpočtovou podporu vyžadují „strategii průběžného dialogu“ pro 
určení nejúčinnějších metod a platforem dialogu a akčního programu. Pokyny 
rovněž uvádějí, že „politický dialog by se měl zaměřit na daňovou politiku, daňo -
vou správu a příjmy, a to i z přírodních zdrojů“.
51 
Posuzovali jsme, zda Komise využila strategii dialogu založenou na svém hodno -
cení problémů a rizik v oblasti mobilizace domácích příjmů a zda tato strategie 
obsahovala všechny požadavky uvedené v pokynech. Rovněž jsme zjišťovali 
četnost, přiměřenost a účinnost dialogu a to, jak je dokumentován a koordinován 
s hlavními aktéry na tomto poli.
Komise nevypracovala strategie dialogu
52 
Politický dialog se často uskutečňuje v náročných podmínkách. Odpovědný 
postoj a stupeň odhodlání k provádění reforem v oblasti příjmů se může měnit 
s příchodem nové vlády k moci nebo v důsledku neočekávaného vývoje. Také 
fluktuace pracovníků v delegacích Komise představuje z hlediska kontinuity 
dialogu problém. Proto je pro sledování pokroku a řešení případných zjištěných 
problémů nezbytná strategie pro dialog s jasně stanovenými cíli. Taková strategie 
by zahrnovala například problémy, na které je třeba se zaměřit v  nadcházejícím 
období, odpovědnosti pracovníků delegace, hlavní partnery v dialogu, které je 
třeba oslovit, platformy, na nichž by měly být řešeny problémy, orientační harmo -
nogram a očekávané výsledky.49 Pomocí svého ohlašovacího 
systému věřitelů (Creditor 
Reporting System, CRS) 
vypracoval Výbor pro 
rozvojovou pomoc sérii 
„účelových kódů“, které mají 
dárci používat při vykazování 
svých toků pomoci do 
příslušné databáze OECD, 
kterou pak lze použít 
k vypracování statistických 
informací o tocích pomoci. Od 
roku 2014 se používá „slepý“ 
kód 15114 pro dobrovolné 
podávání zpráv o podpoře pro 
daňovou politiku a správu 
daní.
29 Připomínky 
50 Pokyny pro rozpočtovou 
podporu, září 2012, s. 42: 
„Strategie průběžného 
dialogu by měla (…) určit 
nejúčinnější metody 
a platformy dialogu a akční 
program“.53 
Zjistili jsme, že Komise nevypracovala strategie pro politický dialog, v nichž by 
identifikovala konkrétní záležitosti v oblasti mobilizace domácích příjmů, které 
je potřeba řešit50. To platilo i v partnerských zemích, jako je Sierra Leone, kde 
Komise označila mobilizaci domácích příjmů jako vysoké riziko pro dosažení cílů 
rozpočtové podpory.
54 
Ačkoli hodnocení způsobilosti řízení veřejných financí, dohody o financování 
a ostatní přípravné dokumenty Komise uváděly fóra, na nichž se měl uskutečňo -
vat politický dialog (např. společná koordinační setkání vlády a  dárců), problémy 
k řešení byly uvedeny jen obecně. Při neexistenci strategií dialogu lze jen obtížně 
objektivně posoudit, zda tato složka rozpočtové podpory účinně přispěla k refor -
mám v oblasti mobilizace domácích příjmů.
55 
Zjistili jsme, že politický dialog v oblasti mobilizace domácích příjmů byl cílenější, 
jestliže jej doprovázely zvláštní podmínky (Středoafrická republika, Mali, Niger 
a Sierra Leone), neboť určení, sjednání a následné monitorování těchto podmínek 
vyžadovalo rozsáhlou diskusi s  partnerskými zeměmi. Ve zbývajících kontrolova -
ných zemích probíhal dialog v  daleko širším kontextu, například v  rámci procesu 
reformy řízení veřejných financí, kdy mobilizace domácích příjmů byla jen jednou 
z mnoha oblastí k diskusi (viz bod 40). Ve skutečnosti diskuse o reformách řízení 
veřejných financí nutně nezaručovaly důkladné pokrytí mobilizace domácích 
příjmů (viz příklad v rámečku 6 ).
Dialog o řízení veřejných financí ne vždy zaručoval důkladné pokrytí mobilizace 
domácích příjmů
V Mosambiku se politický dialog uskutečňoval prostřednictvím koordinační skupiny, která projednávala obec -
né otázky řízení veřejných financí. Vzhledem k velkému rozsahu oblasti řízení veřejných financí byly některé 
specifické a technické aspekty projednávány v řadě dílčích skupin včetně dílčí skupiny pro zdanění zabývající 
se konkrétně otázkami mobilizace domácích příjmů, jako je fiskální riziko a příjmy z přírodních zdrojů.
Dohoda EU o rozpočtové podpoře v Mosambiku neobsahovala u variabilní tranše podmínky týkající se mobili -
zace domácích příjmů, Komise se tudíž neúčastnila dílčí skupiny pro zdanění, v níž byly podrobně monitorová -
ny výsledky země, pokud jde o mobilizaci domácích příjmů. To samozřejmě omezovalo zapojení Komise v této 
oblasti, neboť na zasedáních skupiny pro řízení veřejných financí, kterých se Komise účastnila, byly projedná -
vány pouze hlavní závěry z dílčí skupiny pro zdanění.Rámeček 6
30 Připomínky 
Dialog byl obecně dobře koordinován s rozvojovými partnery, ale 
v důsledku složitých podmínek v zemi neprobíhal pravidelně
56 
V partnerských zemích Komise úzce spolupracovala s ostatními dárci, kteří posky -
tovali rozpočtovou podporu51. Dárci se scházeli nebo komunikovali52 ještě před 
společnými plánovacími nebo přezkumnými schůzkami, na nichž prezentovali 
a projednávali svá stanoviska a  slaďovali své názory. Komisí představená analý -
za makroekonomické a fiskální situace, hlavních nedostatků, pokroku reforem 
a úspěchů činnosti vlád byla obvykle v souladu s hodnoceními MMF a ostatních 
aktérů přítomných v  dotčené zemi.
57 
Ve Středoafrické republice, Nigeru a Sieře Leone53 se politický dialog nezbytný 
k hodnocení toho, jak vláda plní podmínky týkající se mobilizace domácích pří -
jmů, neuskutečňoval kvůli složité situaci v zemi pravidelně. To narušovalo poten -
ciál této složky jako nástroje pro rychlé určení a řešení neuspokojivého pokroku 
(viz rámeček 7 ).51 V Mauritánii byla EU jediným 
dárcem poskytujícím 
rozpočtovou podporu, otázky 
řízení veřejných financí však 
byly projednávány 
a koordinovány se všemi dárci.
52 V Senegalu dárci používají ke 
komunikaci specializované 
internetové stránky.
53 V době našeho auditu Komise 
dosud nezhodnotila pokrok 
Mali z hlediska příslušných 
podmínek v  oblasti mobilizace 
domácích příjmů, neboť tyto 
podmínky platily jen pro 
variabilní tranše v letech 2016 
a 2017.
Příklady dialogu, který neprobíhal pravidelně
Ve Středoafrické republice nebyla ujednání o politickém dialogu stanovená v roce 2010 funkční od počátku 
politické krize v roce 2012. V březnu 2014 byl zřízen výbor pro monitorování reformy veřejných financí (která 
zahrnovala opatření v oblasti mobilizace domácích příjmů). Ačkoli dárci při několika příležitostech připomněli 
orgánům jejich odpovědnosti, výbor se sešel pouze jednou, na konci roku 2014. Odpovědnosti výboru a pro -
ces dialogu ve věci toho, jak vláda plní obě podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů v rámci variabil -
ní tranše pro rok 2015, proto musel převzít výbor pro státní pokladnu, jakkoli to nebylo v jeho kompetenčním 
rámci.
V Sieře Leone nebylo možné udržet politický dialog v období 2014–2015 z důvodu krize vyvolané virem eboly. 
Kromě toho hodnocení rozpočtové podpory poskytované v  zemi v  období 2002–201554 konstatovalo, že refor -
my správy příjmů nebyly aktivně podpořeny dialogem a závazky na vysoké úrovni ve stejné míře jako některé 
ostatní oblasti, které zaznamenaly větší pokrok (EITI, iniciativa pro bezplatnou zdravotní péči). Celkově byl na 
proces dialogu o  rámci hodnocení výkonnosti kladen nedostatečný důraz.
V Nigeru i přes opakované žádosti dárcovské komunity nepracovala skupina pro koordinaci rozpočtové 
podpory v důsledku neshody mezi dvěma ministerstvy ve věci přidělení odpovědností za koordinaci dárců. 
Neexistoval společný rámec pro monitorování pokroku dosaženého při plnění podmínek. Komise rovněž 
uznala, že má problémy při sjednávání schůzek se zástupci vlády, a uvedla, že doporučení dárců nejsou dodr -
žována. Na základě dohody mezi vládou a  Komisí variabilní tranše pro rok 2013 zahrnovala podmínku týkající 
se mobilizace domácích příjmů, jež vyžadovala opatření, která nebyla ve vnitrostátním právu vymahatelná (viz 
rámeček 4 ). Tento problém nebyl v daném případě v rámci politického dialogu zjištěn.
54 Independent Evaluation of Budget Support to Sierra Leone in 2002–2015  (Nezávislé hodnocení rozpočtové podpory pro Sierru Leone v období 
2002–2015)(závěrečná zpráva, duben 2016).Rámeček 7
31 Připomínky 
Složka rozvoje kapacit v dohodách o rozpočtové podpoře je 
jen zřídkakdy zaměřena na mobilizaci domácích příjmů
58 
Správní kapacita je zásadní součástí účinné mobilizace domácích příjmů v sub -
saharské Africe. Ačkoli složka „rozvoj kapacit“ v rámci rozpočtové podpory je 
poměrně malá v porovnání s ostatními prostředky, které Komise používá k řešení 
potřeb kapacit v oblasti mobilizace domácích příjmů, pokyny pro rozpočtovou 
podporu označují daňové reformy, daňovou správu a řízení přírodních zdrojů za 
zvláště důležité oblasti rozvoje kapacit. Posuzovali jsme, do jaké míry Komise ře -
šila potřeby kapacit v oblasti mobilizace domácích příjmů prostřednictvím dohod 
o rozpočtové podpoře.
59 
Rozpočtová podpora byla poskytnuta na rozvoj kapacit v širší oblasti řízení 
veřejných financí, která může zahrnovat i přímou nebo nepřímou podporu pro 
mobilizaci domácích příjmů (viz bod 40). Devět z patnácti kontrolovaných dohod 
v šesti zemích (Kapverdy, Středoafrická republika, Mali, Mauritánie, Niger a Sierra 
Leone) přidělilo na rozvoj kapacit celkem 60,4 milionu EUR, což představovalo 
4,8 % celkové částky přislíbené rozpočtové podpory. V rámci rozpočtové podpo -
ry však Komise konkrétně vyčlenila jen velmi malý objem prostředků na rozvoj 
kapacit v oblasti mobilizace domácích příjmů – pouze jedna ze smluv, které jsme 
zkoumali, se zaměřovala na rozvoj kapacit podporou v celkové výši 3 miliony EUR. 
Rámeček 8  uvádí podrobnosti o omezeném využití rozpočtové podpory pro 
rozvoj kapacit v oblasti mobilizace domácích příjmů.
Omezená podpora pro rozvoj kapacit v oblasti mobilizace domácích příjmů
Ve Středoafrické republice realizuje řada dárců program technické pomoci, který má přechodné vládě pomoci 
obnovit základní fungování veřejných financí. Dohoda o rozpočtové podpoře 37458 zahrnovala 3 miliony EUR 
na provádění reforem nutných pro zabezpečení příjmů. Měl to být jeden ze tří pilířů dohody, jehož účelem 
bylo zaručit nutné synergie v nestabilní situaci, s níž se země potýká. Podpora měla doplnit ostatní probíhající 
projekty technické pomoci v této oblasti. Nikdy však nebyla využita v praxi.Rámeček 8
32 Připomínky 
Komise neměla odpovídající nástroje, které by 
poskytly důkazy o tom, že rozpočtová podpora EU 
přispěla ke zlepšení mobilizace domácích příjmů v 
partnerských zemích
60 
Vzhledem k tomu, že v roce 2012 vstoupil v platnost nový přístup Komise k roz -
počtové podpoře, stala se tato forma pomoci spolu s dalšími iniciativami EU 
důležitým nástrojem, který partnerským zemím pomáhá zlepšit jejich mobilizaci 
domácích příjmů (viz obrázek 1 ). V tomto oddíle zkoumáme, zda Komise používá 
ukazatele a hodnotící techniky, které by mohly ukázat, jestli rozpočtová podpora 
skutečně přispěla k mobilizaci domácích příjmů v kontrolovaných zemích.
61 
Zjistili jsme, že Komise používá rámcové ukazatele dopadu. Ačkoli jsou tyto 
ukazatele vhodné pro monitorování celkového pokroku při mobilizaci domácích 
příjmů, mohou být ovlivněny mnoha vnějšími faktory a  nezaznamenávají výstu -
py a výsledky, které konkrétně vyvolala rozpočtová podpora. Nepodávají tedy 
jasnou informaci o tom, zda rozpočtová podpora přispěla k mobilizaci domácích 
příjmů v kontrolovaných zemích, ať pozitivně, nebo negativně.
62 
Jedním ze standardních ukazatelů, který Komise používá k hodnocení pokroku 
mobilizace domácích příjmů, je poměr příjmů k HDP55, který ukazuje vybrané 
příjmy v poměru k ekonomické výkonnosti země. Analyzovali jsme, jak se tento 
ukazatel vyvíjel v období 2007–2014. Přestože se v tomto období poměr zvý -
šil v šesti z devíti kontrolovaných zemí56, hodnoty nevykazují žádnou zjevnou 
změnu od konce roku 2012, kdy vstoupil v účinnost nový přístup (viz obrázek 2 ). 
Hodnoty tohoto ukazatele nicméně nelze spojit s rozpočtovou podporou ani 
jinou dárcovskou akcí, neboť je ovlivněna mnoha faktory. Například v Mauritá -
nii se ukazatel od roku 2011 do roku 2012 významně zvýšil, zejména v důsledku 
vysokých těžebních příjmů z rekordního vývozu v roce 201157. To kontrastovalo 
se Středoafrickou republikou, kde kvůli politické a bezpečnostní krizi ukazatel po 
roce 2012 prudce klesl. V Mosambiku byla odchylka mezi roky 2012 a 2013 vyšší 
než obvykle, avšak důvodem byly hlavně neočekávané kapitálové zisky z prodeje 
koncesí na těžbu plynu58.55 Tento ukazatel používají i MMF 
a Světová banka.
56 Pro jasnější představu jsme 
použili poměr pro příjmy 
s vyloučením dárcovských 
grantů.
57 Zpráva MMF o zemi č. 12/323, 
pátý přezkum 2012.
58 Zpráva MMF o zemi č. 14/148, 
druhý přezkum 2014.
33 Připomínky 
63 
Niger byl jedinou zemí, která zaznamenala relativně setrvalý pozitivní trend po 
roce 2012. Podle MMF byl v roce 2013 nárůst způsoben zejména výjimečnými 
příjmy z  ropného sektoru. Vývoj ve většině ostatních zemí byl během uvedeného 
období proměnlivější. Obrázek 2Vývoj poměru příjmů k HDP 2007–2014
Subsaharská AfrikaKapverdySierra Leone*MauritánieRwandaStředoafrická republika*SenegalMosambikNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Země s ukazateli mobilizace domácích příjmů.
Zdroj:  Regionální hospodářský výhled MMF, říjen 2015. Údaje za Mauritánii African Economic Outlook (Hospodářský výhled Afriky) 2012, 2014 
a 2016 / Evropský účetní dvůr (výpočet).
34 Připomínky 
64 
Další soubor ukazatelů, který Komise používá, aby hodnotila zlepšení daňové -
ho systému, pochází z rámce PEFA. Analyzovali jsme tři ukazatele PEFA týkající 
se mobilizace domácích příjmů59, které měří transparentnost, registraci a výběr 
daní. Tyto ukazatele poskytují informace o důležitých aspektech daňové politiky 
a správy. Pro naše účely však mají malou informační hodnotu, neboť za obdo -
bí po roce 2012 (kdy byly schváleny nové pokyny k rozpočtové podpoře) jsou 
k dispozici jen za dvě země (Mauritánie a Sierra Leone). Tabulka 5  uvádí celkové 
zlepšení mezi prvním a druhým hodnocením PEFA – provedeným za období 
2006–2008 a  2010–201260. Situace dvou zemí, za které jsou informace po roce 
2012 dostupné, je následující:
– Zpráva za Mauritánii neuvádí zlepšení žádného ze tří ukazatelů v porovnání 
s rokem 2008.
– U Sierry Leone se od roku 2010 významně zlepšil jen ukazatel výběru daní.Tabulka 559 Pokyny Komise, s. 37: „Komise 
používá rámec měření 
výkonnosti řízení veřejných 
financí PEFA-PFM jako 
přednostní nástroj pro 
hodnocení kvality systému 
řízení veřejných financí v zemi. 
Rámec PEFA-PFM měří 
provozní výkonnost systému 
řízení veřejných financí 
pomocí 28 ukazatelů 
rozložených do šesti 
základních rozměrů a  hodnotí 
pravděpodobný dopad 
nedostatků řízení na tři úrovně 
rozpočtových výstupů 
v oblasti řízení veřejných 
financí ve střednědobém 
výhledu.“ Daňová správa je 
v rámci PEFA pokryta čtyřmi 
ukazateli, které hodnotí 
„souhrnné plnění příjmů 
v porovnání s původně 
schváleným rozpočtem“ (PI-3), 
„transparentnost povinností 
a závazků daňových 
poplatníků“ (PI-13), „účinnost 
opatření pro registraci 
daňových poplatníků 
a vyměřování daní“ (PI-14) 
a „účinnost výběru plateb 
daně“ (PI-15).
60 Poslední rok hodnocení PEFA 
se v jednotlivých zemích různí 
od roku 2007 do roku 2014.
Vývoj hodnocení PEFA
Ukazatel PEFA (veřej -
né výdaje a finanční 
odpovědnost)1PI-13 Transparentnost povinností 
a závazků daňových poplatníkůPI-14 Účinnost opatření pro 
registraci daňových poplatníků a 
vyměřování daníPI-15 Účinnost výběru plateb daní
První 
dostupná 
zprávaDruhá 
dostupná 
zprávaTřetí 
dostupná 
zprávaPrvní 
dostupná 
zprávaDruhá 
dostupná 
zprávaTřetí 
dostupná 
zprávaPrvní 
dostupná 
zprávaDruhá 
dostupná 
zprávaTřetí 
dostupná 
zpráva
Kapverdy 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
Středoafrická republika22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauritánie 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mosambik 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Rwanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  Rámec PEFA hodnotí a vykazuje silná a slabá místa systému řízení veřejných financí a v současné době používá 31 ukazatelů výkonnosti, které 
se dále člení na 94 rozměrů. Výkonnost každého ukazatele a rozměru se měří pomocí čtyřbodové řadové škály od A do D.
2  Země s ukazateli mobilizace domácích příjmů.
Zdroj: Evropský účetní dvůr.
35 Připomínky 
65 
Výše uvedená zjištění prokazují, že ukazatele týkající se mobilizace domácích 
příjmů na vysoké úrovni, které Komise používá, neposkytují dostatečně relevant -
ní informace o relativním přínosu rozpočtové podpory pro mobilizaci domácích 
příjmů v kontrolovaných zemích. Tato zjištění jsou v souladu s dalšími nedávnými 
hodnoceními této formy poskytování pomoci, která nebyla schopna prokázat 
jakýkoli podstatný dopad na úrovni mobilizace domácích příjmů, ať pozitivní, 
nebo negativní. Hodnocení, které provedla dánská agentura pro rozvojovou 
spolupráci Danida a bylo zveřejněno v roce 2014, přezkoumalo několik studií 
zemí, specifických hodnocení a tematických studií dohod o rozpočtové podpoře. 
Došlo k závěru, že „operace rozpočtové podpory patrně nemají významný dopad 
na úroveň výběru domácích příjmů“. Stejně tak za svou stranu odbor hodnoce -
ní politiky a operací nizozemského ministerstva zahraničních věcí v roce 2011 
konstatoval, že neexistují důkazy o tom, že rozpočtová podpora „měla pozitivní 
účinek na daňové příjmy“61.
66 
Podobně hodnocení rozpočtové podpory poskytované v  období 2002–2015 v  Sie-
ře Leone nedospělo k dostatečným závěrům ve věci dopadu na mobilizaci domá -
cích příjmů: „vztah k rozpočtové podpoře se a priori  jeví být slabý“62. Hodnocení 
rovněž upozornilo, že „nebylo možné prokázat příčinnou souvislost, pokud jde 
o demotivační prvky, které by rozpočtová podpora mohla vytvářet ve vztahu 
k mobilizaci příjmů“.
67 
K prokázání toho, zda mají dohody o rozpočtové podpoře přímý dopad na mo -
bilizaci domácích příjmů, by bylo nutné vypracovat vhodné nástroje pro shro -
mažďování údajů a podrobně posoudit konkrétní oblasti daňového systému, se 
srovnáním v čase a přiřazením dosaženého pokroku jednotlivým složkám rozpoč -
tové podpory. Jedním z takových nástrojů je TADAT (viz bod 24), který poskytuje 
specifické hodnocení systémů daňové správy, procesů a institucí zemí. Tento 
nástroj však je dosud v pilotním užívání: zatím byly hodnoceny klíčové složky 
daňových systémů sedmnácti zemí.61 Přezkum hodnocení 
rozpočtové podpory, Danida 
(2014), a přezkum rozpočtové 
podpory 2000–201 1, odbor 
hodnocení politiky a  operací, 
ministerstvo zahraničních věcí, 
Nizozemsko.
62 Independent Evaluation of 
Budget Support to Sierra Leone 
2002–2013  (Nezávislé 
hodnocení rozpočtové 
podpory pro Sierru Leone 
v období 2002–2015), s. 73.
36
 Závěry a doporučení
68 
Mobilizace domácích příjmů znamená vytváření vládních příjmů z domácích 
zdrojů, a to daňových či nedaňových. Zlepšování mobilizace domácích příjmů 
rozvojových zemí je zásadním faktorem jejich udržitelného rozvoje a jako tako -
vé se stalo prioritou rozvojové politiky EU. EU podporuje mobilizaci domácích 
příjmů v těchto zemích několika formami pomoci včetně rozpočtové podpory. 
Prostřednictvím rozpočtové podpory se poskytuje přibližně 20 % rozvojového 
financování EU, přičemž největším příjemcem je subsaharská Afrika. Lepší mobili -
zace domácích příjmů patřila k pěti klíčovým problémům v oblasti rozvoje, který -
mi se zabýval nový přístup Komise k rozpočtové podpoře přijatý v roce 2012.
69 
Při tomto auditu jsme zkoumali, zda Komise účinně využívá dohody o rozpočtové 
podpoře tak, aby podpořily mobilizaci domácích příjmů v zemích s nízkými a niž -
šími středními příjmy v  subsaharské Africe. Zjistili jsme, že nový přístup Komise 
zvýšil potenciál této formy pomoci pro účinné posílení mobilizace domácích 
příjmů, avšak nedostatky při plánování a provádění bránily plnému využití tohoto 
potenciálu. Naše analýza dostupných údajů a  hodnocení dále odhalila, že chybí 
vhodné nástroje monitorování, které by poskytly údaje pro posouzení rozsahu, 
v němž rozpočtová podpora přispěla k celkovým zlepšením v oblasti mobilizace 
domácích příjmů v kontrolovaných zemích. Na základě těchto prvků jsme došli 
k závěru, že Komise dohody o rozpočtové podpoře dosud nevyužívá účinně tak, 
aby podpořily mobilizaci domácích příjmů v zemích s nízkými a nižšími středními 
příjmy v  subsaharské Africe.
37 Závěry a doporučení 
70 
Komise při přípravě svých operací v oblasti rozpočtové podpory nevěnovala 
mobilizaci domácích příjmů dostatečnou pozornost. Ačkoli nový přístup předsta -
vuje zlepšení, neboť přinesl zdokonalené hodnocení mobilizace domácích příjmů 
v partnerských zemích a analýzu souvisejících rizik, nebyl v praxi vždy prováděn 
komplexně. Posouzení zemí jsou základním východiskem návrhu rozpočtové 
podpory, neboť Komisi pomáhají určit nejdůležitější problémy, jež mají být řeše -
ny prostřednictvím podmínek vyplácení podpory, rozvoje kapacit a politického 
dialogu, které Komise využívá spolu s financováním. Posouzení, jež jsme kontro -
lovali a  která byla provedena v  koordinaci s  ostatními dárci, však nezahrnovala 
základní aspekty daňové politiky a správy, uvedené v pokynech samotné Komise. 
Kromě toho nebyla hodnocena klíčová rizika související s osvobozeními od daně 
a s výběrem a převodem daňových a nedaňových příjmů pocházejících z přírod -
ních zdrojů (viz body 19–38).
Doporučení 1 – Posílit hodnocení mobilizace domácích 
příjmů a analýzu rizik
a) Před schválením nových dohod o rozpočtové podpoře by Komise měla 
zajistit, aby byla hodnocení mobilizace domácích příjmů ucelená a jednotná. 
Zejména by měla ověřit, že hodnocení zahrnují všechny náležité aspekty da -
ňové politiky a správy popsané v jejích pokynech pro rozpočtovou podporu. 
Nejsou-li příslušné statistiky a údaje k dispozici, mělo by to být v posouzení 
rovněž uvedeno, protože to může poskytnout cenné informace o potřebách 
v oblasti kapacit v partnerských zemích.
b) Komise by s okamžitým účinkem měla doplnit svůj rámec pro hodnocení rizik 
tak, že do něj začlení rizika spojená s nedaňovými příjmy a osvobozeními od 
daně. Zdroje informací, které se používají k zodpovězení otázky hodnocení 
rizik č. 38 ve věci daňových příjmů, by měla rozšířit i na ukazatele PEFA PI-14 
a PI-15 týkající se vyměřování a výběru daní. Hodnocení mobilizace domácích 
příjmů by také měla jako zdroj informací používat nástroj TADAT, kdykoli je 
k dispozici.
38 Závěry a doporučení 
71 
Komise podmínila výplatu finančních prostředků v  rámci rozpočtové podpory 
splněním konkrétních reforem týkajících se mobilizace domácích příjmů pou -
ze v pěti z patnácti kontrolovaných dohod o rozpočtové podpoře. Přestože by 
skutečnost, že dohody o  rozpočtové podpoře neobsahují podmínky týkající se 
mobilizace domácích příjmů, bylo možné zdůvodnit rozdělením práce mezi dárci, 
nenalezli jsme žádné doklady o tom, že by Komise své rozhodnutí učinila na zá -
kladě posouzení účasti ostatních dárců v této oblasti.
72 
Rovněž jsme zjistili, že tyto konkrétní podmínky ne vždy účinně podporovaly re -
formy v oblasti mobilizace domácích příjmů, neboť byly buď příliš snadno dosa -
žitelné, nebo nevymahatelné, což snižovalo motivaci partnerských zemí provádět 
reformy. K dohodám o rozvoji a dobré správě věcí veřejných nebyly připojeny 
žádné podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů. To je v rozporu s prohlá -
šením Komise, podle něhož by měl být součástí tohoto typu rozpočtové podpory 
silnější důraz na mobilizaci domácích příjmů. Celkově byly podmínky mobilizace 
domácích příjmů nedostatečně využívány ve všech typech dohod o rozpočtové 
podpoře, což neodpovídá ústřední úloze, která má být mobilizaci domácích pří -
jmů přisuzována (viz body 39–47).
Doporučení 2 – Posílit využívání podmínek vyplácení, které 
se týkající mobilizace domácích příjmů
U budoucích dohod o rozpočtové podpoře by Komise měla více přihlížet k mobi -
lizaci domácích příjmů ve zvláštních podmínkách vyplácení vázaných na variabil -
ní tranše, a to tím, že:
a) zvýší důraz na mobilizaci domácích příjmů v dohodách o rozvoji a dobré 
správě věcí veřejných tím, že bude více uplatňovat specifické podmínky v ob -
lasti mobilizace domácích příjmů, zejména v zemích, kde se na tuto oblast 
náležitě nezaměřují jiné formy podpory EU anebo další rozvojoví partneři;
b) podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů uplatněné v souvislosti 
s variabilními tranšemi budou účinně prosazovat mobilizaci domácích pří -
jmů, budou dosažitelné a vymahatelné, aby tak bylo pravděpodobnější, že 
partnerské země budou mít nezbytnou motivaci k realizaci svého programu 
reforem.
39 Závěry a doporučení 
73 
Ve svých výročních zprávách o rozpočtové podpoře Komise uvádí užitečný kvan -
titativní přehled dohod o rozpočtové podpoře z EU. Ačkoli je však mobilizace 
domácích příjmů pro nový přístup k rozpočtové podpoře zásadní, zprávy posky -
tují příliš málo informací o podpoře EU pro oblast mobilizace domácích příjmů 
prostřednictvím této formy pomoci (viz body 48–49).
Doporučení 3 – Posílit informování o využívání rozpočtové 
podpory pro lepší mobilizaci domácích příjmů
Od roku 2017 by Komise měla ve svých zprávách o rozpočtové podpoře poskyto -
vat více informací o použití dohod o rozpočtové podpoře pro mobilizaci domá -
cích příjmů. Konkrétně by zprávy měly obsahovat informace o počtu, typu a hod -
notě dohod, které mají mobilizaci domácích příjmů jako specifický cíl, a také 
případové studie dokládající přínosy rozpočtové podpory ke zlepšení mobilizace 
domácích zdrojů v partnerských zemích.
74 
Politický dialog v oblasti mobilizace domácích příjmů byl cílenější, pokud jej 
doprovázely zvláštní podmínky, neboť určení, sjednání a  následné monitorování 
těchto podmínek vyžadovalo rozsáhlou diskusi s  partnerskými zeměmi. Náročné 
místní okolnosti však způsobily, že politický dialog neprobíhal pravidelně, což 
oslabovalo jeho potenciál jakožto nástroje rychlého určení a  řešení neuspoko -
jivého pokroku reforem požadovaných v podmínkách. Komise nevypracovala 
strategie pro strukturování svého politického dialogu podle konkrétních otázek 
v oblasti mobilizace domácích příjmů, stanovených priorit, cílů, partnerů v dialo -
gu a dat (viz body 50–57).
Doporučení 4 – Posílit složku politického dialogu v rámci 
mobilizace domácích příjmů
Komise by měla vypracovat strategie dialogu pro budoucí dohody o rozpočtové 
podpoře, které budou jasně uvádět problémy, které je třeba řešit (včetně mobili -
zace domácích příjmů), partnery v dialogu, očekávané výsledky/výstupy a orien -
tační harmonogram. Komise by měla následně posoudit, jak dobře bylo dosaženo 
cílů jejích strategií dialogu.
40 Závěry a doporučení 
75 
Správní kapacita je klíčovým aspektem účinné mobilizace domácích příjmů 
v subsaharské Africe. Rozpočtová podpora EU zahrnovala velmi málo financování 
k řešení potřeb v oblasti kapacit: pouhé 0,2 % celkové hodnoty kontrolovaných 
dohod měly podobu finančních prostředků pro rozvoj kapacit přímo a výhradně 
určených na mobilizaci příjmů. Kromě toho příslušná partnerská země tuto částku 
nikdy nevyužila (viz body 58–59).
Doporučení 5 – Posílit využívání rozvoje kapacit v oblasti 
mobilizace domácích příjmů
U všech stávajících a budoucích dohod o rozpočtové podpoře se složkou rozvoje 
kapacit vyčleněnou pro mobilizaci domácích příjmů by Komise měla zvýšit po -
vědomí partnerských zemí o dostupnosti této podpory a usnadnit její využívání, 
zejména s cílem řešit potřeby rozvoje kapacit, které dosud nepokrývají jiní dárci.
76 
Stanovení přímé vazby mezi rozpočtovou podporou a pokrokem v oblasti mo -
bilizace domácích příjmů v současné době není možné. Dostupné údaje, které 
má Komise k dispozici pro sledování pokroku mobilizace domácích příjmů, jsou 
ukazateli dopadu na vysoké úrovni, které může ovlivnit řada externích faktorů. 
Nemohou tedy zachytit výstupy a výsledky vyvolané rozpočtovou podporou. 
Tato zjištění jsou v souladu s dalšími nedávnými hodnoceními této formy po -
skytování pomoci, která nebyla schopna prokázat jakýkoli podstatný dopad na 
úrovni mobilizace domácích příjmů, ať pozitivní, nebo negativní (viz body 60–69).
Doporučení 6 – Hodnotit dopad rozpočtové podpory
Ve svých budoucích hodnoceních rozpočtové podpory by se Komise měla snažit 
poskytnout jasný závěr (na základě podrobnějších údajů) o tom, jak operace 
rozpočtové podpory mohly přispět ke zlepšení mobilizace domácích příjmů 
v přijímajících zemích. V  hodnoceních by se měl především zohlednit příspěvek 
specifických podmínek v oblasti mobilizace domácích příjmů.
Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 13. prosince 2016.
 Za Účetní dvůr
 předseda
 Klaus-Heiner LEHNE

41
 Přílohy
Rozpočtová podpora jako podíl na celkových závazcích dvoustranné oficiální rozvo -
jové pomoci
2010 2011 2012 2013 2014
Belgie 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Česká republika — 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Dánsko 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Německo 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irsko 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Řecko 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Španělsko 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Francie 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Itálie 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Lucembursko 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Nizozemsko 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Rakousko 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Polsko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugalsko 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slovinsko — — 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slovensko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Finsko 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Švédsko 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Spojené království 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
Orgány EU 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
Průměr EU 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
Průměr EU bez orgánů EU 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Zdroj:  http://stats.oecd.org .Příloha I
42 Přílohy 
Země a dohody o rozpočtové podpoře vybrané pro audit1
ZeměPřislíbená 
částka
(EUR )Typ dohody o roz -
počtové podpořeOdkaz na 
rozhodnutíUkazatele 
mobilizace 
domácích 
příjmůPodmíněno 
mobilizací do -
mácích příjmů 
(EUR )Doplňková podpora 
v programu rozpoč -
tové podpory
(EUR )
1 Kapverdy 34 000 000Rozvoj a dobrá správa 
věcí veřejných23892 ne 0 4 500 000
2 Středoafrická republika 33 000 000 Budování státu 37458 ne 0 3 000 000
3 Středoafrická republika 40 000 000 Budování státu 38108 ano 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Budování státu 24692 ne 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Budování státu 38388 ano 16 000 000 4 000 000
6 Mauritánie 46 000 000 Budování státu 22576 ne 0 7 300 000
7 Mosambik 200 000 000Rozvoj a dobrá správa 
věcí veřejných38077 ne 0 0
8 Niger 141 000 000 Budování státu 24422 ano 6 000 000 11 000 000
9 Rwanda 40 000 000 Odvětvová reforma 23259 ne 0 4 000 000
10 Rwanda 30 000 000 Odvětvová reforma 24780 ne 0 2 000 000
11 Rwanda 4 000 000 Odvětvová reforma 37416 ne 0 0
12 Senegal 53 500 000 Odvětvová reforma 24569 ne 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Odvětvová reforma 38172 ne 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Budování státu 24389 ano 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Budování státu 37419 ano 5 000 000 5 000 000
Celkem 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Podmínky mobilizace domácích příjmů ve vybraných dohodách
Přislíbená částka
(EUR )% Počet dohod %
Dohody o rozpočtové podpoře bez podmínek mobilizace domácích příjmů 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Dohody o rozpočtové podpoře s podmínkami mobilizace domácích příjmů 715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Typ vybraných dohod 
Přislíbená částka
(EUR )% Počet dohod %
Dohody o rozvoji a dobré správě věcí veřejných 234 000 000 19 % 2 13 %
Dohody o odvětvových reformách 187 550 000 15 % 5 33 %
Dohody o budování státu 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Tabulka Komise BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014–2015  (Návazné sledování závazků a plateb pro operace rozpočtové 
podpory v období 2014–2015), údaje systému CRIS, přezkum EÚD.
Zdroj:  Evropská komise, Evropský účetní dvůr (výpočet).Příloha II
43 Odpovědi komise a ESVČ
Shrnutí
III
Komise se domnívá, že mobilizace domácích příjmů byla při formulaci a provádění rozpočtové podpory řádně posí -
lena. Dopady jsou očekávány ve střednědobém horizontu pěti až deseti let.
IV
Hodnocení, na která se Účetní dvůr odvolává, jsou užitečnými koncepty mobilizace domácích příjmů, ačkoli některé 
z nich (např. náklady a dopad osvobození od daně, efektivita výběru daní) se ve studiích vyskytují jen občas a žádná 
instituce je nevypracovává systematicky. Hodnocení provedená během přípravy operací musí zohledňovat pod -
mínky v zemi, konkrétně u dohod o budování státu, a dále dostupnost údajů a informací.
Komise se domnívá, že mobilizaci domácích příjmů byla při formulaci operací rozpočtové podpory věnována nále -
žitá pozornost.
V
Ačkoli sdělení a pokyny naznačují silnější zaměření na mobilizaci domácích příjmů (jako jeden z pěti klíčových pro -
blémů rozvoje, kterými je nutné se zabývat), není nezbytné, aby každá operace měla specifický cíl spojený s mobi -
lizací domácích příjmů. Zaměření na mobilizaci domácích příjmů závisí na okolnostech dané země, povaze operace 
a příležitostech ke zlepšení mobilizace domácích příjmů.
Komise považuje mobilizaci domácích příjmů za systematicky hodnocenou ve všech dohodách o rozpočtové pod -
poře, i když nejde o ukazatel variabilní tranše. Všechny ukazatele v rámci hodnocení výkonnosti, nejen ukazatele 
variabilní tranše, jsou v rámci operace rozpočtové podpory pečlivě sledovány.
VI
Při přípravě politického dialogu a rozhodování o jeho podobě musí být zohledněny podmínky v zemi a politická 
citlivost, jakož i důvěrnost některých aspektů.
Zaměstnanci delegace EU udržují politický dialog i za velmi obtížných podmínek zemí v krizi. Pravidelnost a podoba 
politického dialogu byla přizpůsobena okolnostem.
VII
Dohody o rozpočtové podpoře EU se systematicky zabývají kapacitními potřebami a podpora je často součástí 
dohody o financování. To je dále doplněno samostatnými činnostmi na rozvoj kapacit financovanými prostřednic -
tvím projektů nebo jiných operací na regionální či globální úrovni. V kontrolovaném vzorku byla pouze malá část 
přímo určena na mobilizaci domácích příjmů, velmi velký podíl činností na budování kapacit je však zaměřen na 
řízení veřejných financí, pod které spadá rovněž mobilizace domácích příjmů.
Poskytování důkazů o tom, že rozpočtová podpora přispěla k mobilizaci domácích příjmů a dalším cílům, je analy -
ticky složitá záležitost, kterou se Komise zabývá v rámci metodiky pro hodnocení rozpočtové podpory Výboru OECD 
pro rozvojovou pomoc.
Odpovědi komise a ESVČ 44
Úvod
02
Komise uznává, že země samotné nesou hlavní odpovědnost za vytvoření příjmových systémů a politik dle svých 
vlastních hospodářských a politických okolností a rozhodnutí. Tato rozhodnutí mají vliv na šíři daňové základny.
Komise se domnívá, že je na partnerských zemích, aby stanovily úroveň a rovnováhu mezi přímými a nepřímými 
daněmi, rozsahem daňové základny a rozdělení daňové zátěže s ohledem na strukturu ekonomiky, potenciál vytvá -
řet udržitelné příjmy a sociální potřeby země. Je-li to třeba, zapojuje se Komise prostřednictvím politického dialogu.
03
Ačkoli panuje shoda ohledně potřeby mobilizovat domácí zdroje k vytvoření udržitelné cesty k rozvoji, je nutné 
rovněž uznat, že daňové systémy jsou často považovány za záležitost státní svrchovanosti, a jsou tudíž politicky 
citlivým tématem.
Rámeček 1 – Klíčové problémy v oblasti rozvoje řešené pomocí rozpočtové podpory
5)
Komise souhlasí s tím, že mobilizace domácích příjmů je jedním z klíčových problémů v oblasti rozvoje, nicméně 
v nestabilních situacích nemusí být vždy bezprostřední prioritou politického dialogu. Významné je rozvržení 
reforem .
Rámeček 2 – Formy rozpočtové podpory poskytované Evropskou komisí
1. Dohody o rozvoji a dobré správě věcí veřejných
Počet dohod o rozvoji a dobré správě věcí veřejných v subsaharské Africe, které vznikly dle nové politiky, činí šest ze 
17 zmíněných dohod. Zbývajících 11 operací představuje obecnou rozpočtovou podporu, která časově předcházela 
novým pokynům a lišila se od dohod o rozvoji a dobré správě věcí veřejných.
Připomínky
19
V pokynech jsou uvedeny užitečné koncepty mobilizace domácích příjmů. Některé z těchto konceptů (např. náklady 
a dopad osvobození od daně, efektivita výběru daní) se odhadují jen příležitostně ve studiích, a žádná instituce 
je systematicky nevypracovává. Jakékoli hodnocení zohlední podmínky a problémy v zemi a dostupnost údajů 
a informací.
Odpovědi komise a ESVČ 45
20
V pokynech jsou objasněny oblasti politiky včetně praktických nástrojů a akademických konceptů s cílem poskyt -
nout co možná nejúplnější prezentaci toho, co by mohlo být při hodnocení mobilizace domácích příjmů relevantní. 
Toto hodnocení je však třeba provést s přihlédnutím k podmínkám v zemi, problémům v rámci mobilizace domácích 
příjmů a dostupnosti a přístupnosti údajů a informací. Cílem není tyto akademické koncepty využívat systematicky, 
ale tehdy, když je to možné.
21
U dohod o budování státu si také povšimněte obsahu přílohy 9 bodu 4.1 na konci, kde je jasně uvedeno, že „obecné 
principy hodnocení kritérií způsobilosti popsané v pokynech se rovněž použijí u dohod o budování státu. Při hod -
nocení způsobilosti a plnění obecných podmínek v průběhu provádění se však jejich zaměření bude měnit tak, aby 
se v konkrétních případech přizpůsobilo slabinám spjatým s nestabilními situacemi.“
V bodě 4.2 o koncepci dohod o budování státu se dále uvádí: „Zkušenost ukázala, že má-li být podpora zemí 
v nestabilních situacích účinná, je nutné se zapojit v raném stádiu a být připraveni vytrvat dlouhodobě, přijmout 
filozofii opatrně rozvržených reforem ušitých na míru zlepšení kapacit, pomáhat orgánům dané země poskytovat 
občanům rychlé výsledky („quick wins“), a  budovat tak legitimitu státu. Takový přístup předpokládá zohlednění 
toho, čeho je nestabilní nebo transformující se stát v  daném časovém horizontu realisticky schopen dosáhnout.“
22
Některé z těchto konceptů (např. náklady a dopad osvobození od daně, efektivita výběru daní) se odhadují jen 
příležitostně ve studiích a žádná instituce údaje systematicky nevypracovává. Při jakémkoli hodnocení bude třeba 
přihlédnout k podmínkám v zemi, konkrétně při přípravě dohody o budování státu, a dále k dostupnosti údajů 
a informací.
23
TADAT je významným nástrojem hodnocení daňové správy, který byl formálně zpřístupněn až na konci roku 2015 
a v  letech 2014 a 2015 byl používán v pilotní verzi. Komise hrála aktivní a vůdčí roli při tvorbě tohoto nástroje 
a sekretariát TADAT finančně podporuje v souvislosti se svěřenským fondem sdružujícím více dárců MMF.
25
V pokynech jsou uvedeny také akademické koncepty s cílem poskytnout co možná nejúplnější prezentaci toho, co 
by mohlo být při hodnocení mobilizace domácích příjmů relevantní.
„(...) informace o celkových nákladech a dopadech osvobození od daně a odhad efektivity výběru daní“ jsou analýzy, 
které se neprovádějí pravidelně ani v zemích OECD, přičemž je neprovádí ani MMF, ani jiná mezinárodní organizace. 
Pokyny pro rozpočtovou podporu vyžadují analýzy států v rámci stávajících informací a diagnostik.
Odpovědi komise a ESVČ 46
26
V příloze 11 (mobilizace domácích příjmů) pokynů pro rozpočtovou podporu je zdůrazněno, že „zatím neexistuje 
specifický nástroj k provedení řádné analýzy, kterým by bylo možné přiměřeně zhodnotit daňovou politiku a kapa -
city daňové správy. K získání poznatků o daňových režimech lze však využít několika nástrojů a ukazatelů. Dobrou 
indikací k hodnocení výkonnosti země s ohledem na její schopnost mobilizovat domácí příjmy může být zejména 
míra zdanění, efektivita výběru daní a daňový systém.“  
MMF někdy provádí výpočty naposledy zmíněných hodnocení, nicméně ty jsou velmi komplikované a většinou 
se opírají o  sofistikované nástroje (ekonometrická metoda zvaná „analýza efektivní hranice“). Tato metodologie je 
sama o sobě předmětem kritiky, protože je založena na kategorických předpokladech. K vytvoření takového odhadu 
efektivity výběru daní (během něhož dochází k odhadům dalších souvisejících ukazatelů, které jsou propojeny 
s kritickými ukazateli správ příjmů) bývá nutná terénní mise v délce trvání jednoho nebo dvou týdnů nebo zahájení 
práce odborníka na místě. Komise úzce spolupracuje s MMF a dalšími mezinárodními organizacemi ve snaze poro -
zumět fiskální realitě partnerských zemí. Tato odbornost je v zásadě na straně MMF a Komise používá údaje, kdykoli 
jsou v rámci takové studie vypracovány.
27
Skutečnost, že v některých případech nebyly údaje dostupné, patrně nebyla oznámena výslovně. Nicméně ji lze 
dovodit z provedené analýzy situace v zemi a toho, že analýza nebyla opakována každoročně.
28
Systematické hodnocení personálních a materiálních potřeb ve správě příjmů může být relevantní informací tehdy, 
když je Komise zapojena do přímého a úplného programu podpory. Tato informace je však pro Komisi méně rele -
vantní či dostupná, pokud takovou podporu poskytují jiní partneři.
Příloha 11 pokynů pro rozpočtovou podporu zmiňuje užitečnost informací týkajících se personálních a materiálních 
potřeb, nicméně tato příloha poskytuje obecné základní informace o mobilizaci domácích příjmů a představuje 
široké spektrum možných nástrojů a konceptů.
29
Boj proti korupci a podvodům je klíčovým aspektem rozpočtové podpory Komise. Komise hodnotí úsilí partner -
ských vlád zlepšit řízení veřejných financí a bojovat proti korupci. Ke strukturovanému sledování rizik a zmírňujících 
opatření, a to včetně těch, která se týkají korupce a podvodů, se používá rámec pro řízení rizik.
Komise se domnívá, že přístup k informacím o daních je hodnocen v rámci kritérií způsobilosti o transparentnosti 
a dohledu nad rozpočtem. Jeho součástí je zaměření na rámec indexu otevřeného rozpočtu a Programu veřejných 
výdajů a  finanční odpovědnosti (zejména PI-10: „Veřejný přístup ke klíčovým fiskálním informacím“). Konkrétněji 
zaměřené analýzy relevantních aspektů, jako je veřejná dostupnost informací o daňové legislativě a daňových 
pobídkách, se provádějí v případě potřeby.
Odpovědi komise a ESVČ 47
30
Komise podporuje rozvojové země v oblasti problémů týkajících se převodních cen na národní i globální úrovni.
Mezinárodní povědomí o těchto problémech v posledních letech progresivně roste, především od roku 2013 
a představení komplexního akčního plánu G20 a OECD na řešení eroze základu daně a přesouvání zisku (BEPS), 
který Komise podporuje na globální úrovni a který byl schválen koncem roku 2015. Komise podporuje další zapojení 
rozvojových zemí do těchto mezinárodních vyjednávání na vysoké úrovni a očekává se, že bude posíleno příslušné 
podávání zpráv.
Komise dále podporuje regionální sítě ve fiskálních záležitostech a trojstrannou iniciativu týkající se převodních cen, 
a to také prostřednictvím iniciativ MMF (centrum regionální technické pomoci, svěřenský fond na správu daňové 
politiky a bohatství přírodních zdrojů). Jedná se o globální problémy a na této úrovni jsou o nich podávány zprávy. 
Hodnocení zemí se kupříkladu nesoustředí na podporu daňového výboru OSN, která je zaměřena na posílení vlivu 
rozvojových zemí na mezinárodní záležitosti.
33
Rámec řízení rizik (RMF) je interním nástrojem řízení, který shrnuje pět kategorií hlavních rizik zjištěných v dané 
zemi, a nemá být platformou pro hloubkové a komplexní hodnocení. Zaměření na mobilizaci domácích příjmů bude 
záležet na okolnostech dané země a povaze operace.
34
Problémy související s mobilizací domácích příjmů jsou do jisté míry součástí jiných otázek, především ohledně 
makroekonomické stability, vnějších otřesů a podvodů a korupce, a to zejména v otázkách 21 (fiskální politika), 
24 (udržitelnost dluhu), 28 (střednědobý fiskální a výdajový rámec), 33 (roční rozpočet) a 41 (korupce) dotazníku 
o rizicích.
35
Dotazník rámce řízení rizik také odkazuje na hodnocení řízení veřejných financí jako zdroje informací. Záměrem bylo 
nezakládat analýzu výhradně na ukazateli PI3. Komise nicméně souhlasí s Účetním dvorem a v poslední verzi rámce 
řízení rizik bylo v pokynech ohledně zdrojů informací výslovně odkázáno na ostatní ukazatele PI.
36
Riziko související s výběrem daní v Sieře Leone bylo ohodnoceno jako vysoké pouze v jednom roce (od konce roku 
2014 po rok 2015), a to na samém konci krize související s ebolou. V předcházejících i následujících letech bylo riziko 
nižší.
38
Rámec řízení rizik se zaměřuje na klíčová průřezová rizika pro operace rozpočtové podpory. Úroveň výběru příjmů 
má přímý dopad na makroekonomickou stabilitu, udržitelnost dluhu a fiskální rezervy. Jedná se o významné oblasti 
rizik, kterým jsou v rámci řízení rizik věnovány otázky 20, 21, 24 a 26.
Odpovědi komise a ESVČ 48
40
Z koncepce dynamického přístupu, kterou v roce 2012 přijala rovněž Evropská rada, plyne globální hodnocení 
pokroku v každém z kritérií způsobilosti. Z toho vyplývá pokrok v odvětví, ne však nutně v každém pododvětví.
Mobilizace domácích příjmů je součástí analýzy v rámci celkového hodnocení kritérií způsobilosti (makroekono -
mická stabilita a řízení veřejných financí). Komise zohledňuje problémy související s mobilizací domácích příjmů 
v rámci politického dialogu s přijímající zemí a hodnocení výkonnosti.
42
Viz odpověď k bodu 40.
Volba specifických ukazatelů je spojená s procesem a s výsledkem analýzy/hodnocení/dialogu s přijímající zemí 
ohledně reforem/priorit/významu, který je přikládán konkrétním součástem.
43
Je nutné poznamenat, že v případě Nigeru byla rozpočtová podpora poskytnuta prostřednictvím dohody o roz -
voji a dobré správě věcí veřejných (Good Governance and Development Contract – GGDC) v době, kdy dochá -
zelo k formulaci podmínek mobilizace domácích příjmů. Aby mohlo být zohledněno nenadálé zhoršení bezpeč -
nostní a obecně politické situace, byla GGDC v roce 2015 přeměněna v dohodu o budování státu (State Building 
Contract – SBC).
44
Každý akční dokument zahrnuje matrici dárců a jejich akcí. Ta se týká všech relevantních odvětví, ne však nezbytně 
všech pododvětví.
45
Reformy podporované Komisí v  Sieře Leone souvisely se snižováním daňových nedoplatků, podporou včasného 
podávání daňových přiznání, zveřejňováním příjmů těžebního průmyslu, předložením návrhu zákona o  národním 
úřadu pro nerostné suroviny a zveřejněním licencí na těžbu a průzkum na internetovém úložišti. Měly významný 
potenciál ke zlepšení mobilizace domácích příjmů.
Rámeček 3 – Podmínky týkající se mobilizace domácích příjmů, které nejsou zaměřeny 
na nejdůležitější reformy
Veřejná dostupnost údajů a  zvýšení transparentnosti týkající se příjmů z  přírodních zdrojů se ukázaly být jedním 
z nejúčinnějších mechanismů veřejné odpovědnosti a  získávání příjmů založeném na porovnávání údajů. Program 
na podporu mobilizace domácích příjmů se skládá z akcí s okamžitou účinností i nepřímých a střednědobých akcí. 
Zahrnují rovněž zlepšení v administrativních postupech, která napomohou lepší mobilizaci domácích příjmů.
V Souhrnném hodnocení rozpočtové podpory (září 2014), které je založeno na poznatcích ze sedmi hodnocení zemí, 
byl vysloven závěr, že rozpočtovou podporou si reformy „koupit“ nelze. To platí ještě více o situacích, které jsou 
mimo přímou kontrolu vlády. Ačkoli by se politický dialog měl těmito problémy zabývat, zahrnutí podmínky při -
jmout legislativu se neukázalo být účinným nástrojem.
Odpovědi komise a ESVČ 49
Reformám samotným musí přijetí legislativního základu reforem předcházet. Tlak na provádění zmíněných reforem 
ještě před schválením legislativního základu může být kontraproduktivní. Dárci si nemohou vynutit reformy, ale 
mohou podporovat procesy, pro něž už v partnerské zemi existuje hybná síla a ochota.
Během období, na něž se vztahuje zpráva o auditu, byla poslední operace rozpočtové podpory připravena v době, 
kdy vrcholila krize spojená s ebolou a kdy navíc došlo k dramatickému propadu příjmů ze železné rudy. V důsledku 
předvídaného zvýšení nestability byla povaha ukazatelů zachována ve velmi podobné podobě jako u ukazatelů 
z předešlé operace. V rámci současných diskusí týkajících se příprav příští rozpočtové podpory již delegace počítá 
s tím, že bude nezbytné, aby skupina více dárců zvýšila své nároky na probíhající reformy.
Rámeček 4 – Příklady podmínek týkajících se mobilizace domácích příjmů bez 
motivačního účinku
Příprava a vyjednávání operací rozpočtové podpory a finančních dohod bývá někdy časově velmi náročná. Na sku -
tečnost, že byl ukazatel dosažen už ve chvíli podpisu, lze pohlížet jako na pozitivní důsledek vyjednávacího procesu 
a souvisejícího dialogu.
Je politováníhodné, že právní problém nebyl řádně rozpoznán již při stanovování programu, nicméně je nutné 
uznat, že provedení těžebního kodexu Západoafrické hospodářské a měnové unie je složitou záležitostí, jež může 
mít těžko předvídatelné následky. Jednotlivé ukazatele výkonnosti lze proto upravovat nebo odstranit, a to za sou -
časného dodržení stávajících pravidel.
Rámeček 5 – Příklady dobrých a nedostatečných postupů týkajících se monitorování 
podmínek v oblasti mobilizace domácích příjmů
Komise se domnívá, že podmínky země neumožnily zjištění dalších podrobností. Sledovaným cílem bylo, aby 
vytvoření reforem, tj. zlepšení mobilizace domácích příjmů, zůstalo hlavním tématem dialogu se Středoafrickou 
republikou.
49
K řešení problému podávání zpráv o podpoře mobilizace domácích příjmů rozvojovými partnery bylo vyvinuto 
koordinované úsilí v rámci Addisabebské iniciativy v oblasti daní (Addis Tax Initiative – ATI) a ve spojení s Výborem 
OECD pro rozvojovou pomoc. V důsledku toho byl v roce 2016 vytvořen kodex Výboru pro rozvojovou pomoc týka -
jící se mobilizace domácích příjmů, odlišný od řízení veřejných financí. První zprávu o závazcích a čerpání mobilizace 
domácích příjmů, která se bude týkat roku 2015, sestaví ATI. Komise se zavázala poskytnout ATI pro tuto zprávu 
přesné a  včasné údaje.
52
Při přípravě politického dialogu a jeho podoby musí být zohledněny podmínky v zemi a politická citlivost, jakož 
i důvěrnost některých aspektů.
53
Komise se domnívá, že existují dobré příklady příprav a provádění politického dialogu. Akční dokumenty kupříkladu 
stanovují témata a očekávané výsledky politického dialogu a soubory týkající se čerpání upřesňují další kroky. Rov -
něž se zlepšuje dokumentace politického dialogu.
Odpovědi komise a ESVČ 50
54
Dialog o řízení veřejných financí a makroekonomické stabilitě zahrnuje relevantní problémy daňové správy 
a daňové politiky.
Údaje týkající se vývoje daňové politiky a správy i vývoje mobilizace domácích příjmů partnerskou vládou a rozvo -
jovými partnery v dané zemi jsou systematicky shromažďovány a vyhodnocovány. Ukazatele na vysoké úrovni jsou 
sbírány a  hodnoceny na mezinárodní úrovni.
Možné dopady formy pomoci na mobilizaci domácích příjmů je třeba podrobit příspěvkové analýze, která se 
obvykle a pravidelně provádí v rámci hodnocení.  
Rámeček 6 – Dialog o řízení veřejných financí vždy nezaručoval důkladné pokrytí 
mobilizace domácích příjmů
Komise se domnívá, že ukazatele týkající se daní byly a nadále jsou přítomny v rámci hodnocení výkonnosti 
v Mosambiku, které je monitorovacím rámcem operace rozpočtové podpory. V důsledku toho se v tomto fóru dis -
kutuje o podmínce spojené s mobilizací domácích příjmů, i když nejde o ukazatel variabilní tranše ani o specifickou 
podmínku spojenou s  fixní tranší.
Dělba práce je v Mosambiku, v zemi s přibližně 15 aktivními dárci v oblasti řízení veřejných financí, velmi významná, 
a to k zaručení účinnosti a zároveň zajištění toho, že se EU může spoléhat na monitorovací a politický dialog urče -
ného členského státu a těžit z něj.  
Útvary Komise v Mosambiku jsou dále v otázkách mobilizace domácích příjmů v zemi velmi dobře informované 
a aktivní. Delegace EU se účastní informačních schůzek k řízení svěřenského fondu Mezinárodního měnového fondu 
specializovaného na bohatství přírodních zdrojů a setkání pracovní skupiny pro těžební průmysl (Extractive Industry 
Working Group – EIWG) a skupiny pro rozpočtovou analýzu (Budget analysis Group – BAG), které jsou v souvislosti 
s problémy mobilizace domácích příjmů relevantní.
Rámeček 7 – Příklady nepravidelného dialogu
Na případ Středoafrické republiky je nutné pohlížet ve světle velmi obtížných okolností v dané době. V důsledku 
politické krize byla jakákoli konstruktivní práce extrémně obtížná, většina delegace byla navíc evakuována. Je úspě -
chem, že útvary Komise dokázaly vytvořit strukturu pro dialog a tento dialog za daných podmínek udržovat.
Programový dokument spolupráce mezi EU a Sierrou Leone na období 2014–2020 předpokládá silný důraz na pod -
poru vytváření příjmů. Kontrolované období se však zcela překrývá s obdobím krize související s ebolou, přičemž 
reformy správy příjmů v Sieře Leone mohly být během tohoto období nedostatečně zdůrazňovány. Je představi -
telné, že země, která se potýká s krizí spojenou s ebolou, může přikládat reformám správy příjmů nižší prioritu.
Neshody mezi ministerstvy zahrnutými do rozpočtové podpory přerostly v neshody reálně politického rázu, za 
hranicemi politického dialogu. Týkaly se spíše rovnováhy síly mezi politickými stranami než technických problémů. 
Kvalita politického dialogu je již nyní vyšší a nadále se zvyšuje, také díky rozpočtové podpoře.
Rámeček 8 – Omezená podpora pro rozvoj kapacit v oblasti mobilizace domácích 
příjmů
Komise má v plánu omezit komponent rozvoje kapacit, jak je stanoveno v dohodě o financování 37458, a to s cílo -
vým datem 15. února 2017.
Odpovědi komise a ESVČ 51
Správce daní již podporuje MMF, Světová banka a Africká rozvojová banka. Absorpční kapacita správců daní pro -
zatím brání další pomoci. Podpora Komise se bude zaměřovat na mobilizaci příjmů prostřednictvím posílení sys -
témů odpovědnosti, které takovéto posílení potřebují. Tato podpora bude poskytnuta na úrovni státní pokladny. 
Na regionální úrovni se v rámci dohody s Konferencí Spojených národů o obchodu a rozvoji (UNCTAD) zřizuje celní 
informační systém Sydonia CEMAC také pro Středoafrickou republiku.
61
Poskytování důkazů o tom, že rozpočtová podpora přispěla k mobilizaci domácích příjmů a dalším cílům, je analy -
ticky složitá záležitost, kterou se Komise zabývala v rámci metodiky pro hodnocení zemí Výboru OECD pro rozvojo -
vou pomoc.
62
Komise souhlasí s tím, že hodnoty poměru daní k HDP nelze přímo spojovat s rozpočtovou podporou, a to z důvodů, 
které uvádí Účetní dvůr. Výsledky lze očekávat ve střednědobém horizontu pěti až deseti let. Možné důkazy o tom, 
že rozpočtová podpora přispěla k mobilizaci domácích příjmů a dalším cílům, by měly být analyzovány v řádném 
hodnocení.
65
Tyto ukazatele jsou nástroji monitorování. Nejsou určeny k poskytování informací o přínosu.
Hodnocení zejména analyzují účinky operací rozpočtové podpory na cíle s ohledem na rozvojové a odvětvové 
dopady. Hodnocení dále analyzují možné účinky s ohledem na rozpočtové financování a domácí příjmy. Většina 
dnes dostupných hodnocení se však vztahuje na období před zavedením nové politiky, není tedy pravděpodobné, 
že dopady této politiky zachytí.
66
V „Souhrnném hodnocení rozpočtové podpory“ sedmi hodnocení zemí (2014) bylo uvedeno, že „vytváření domá -
cích příjmů bylo nadále dynamické po celou dobu hodnocení a nevyskytly se žádné známky demotivačních dopadů 
jako následku rozpočtové podpory“ (s. 75).
Hodnocení rozpočtové podpory v Sieře Leone, které cituje Účetní dvůr, rovněž jasně uvádí: „(...) v Sieře Leone bylo 
prostřednictvím rozpočtové podpory dosaženo skutečných a  významných výsledků:
– pomoci při nastartování procesu růstu a stabilizaci poválečné bezpečnostní situace,
– stabilizace situace veřejných financí v roce 2009 během globální finanční krize a v roce 2014 během krize spoje -
né s  ebolou / železnou rudou (...)“.
67
Údaje týkající se vývoje daňové politiky a správy i vývoje mobilizace domácích příjmů partnerskou vládou a rozvo -
jovými partnery v dané zemi jsou systematicky shromažďovány a vyhodnocovány. Ukazatele na vysoké úrovni jsou 
sbírány a  hodnoceny na mezinárodní úrovni.
Odpovědi komise a ESVČ 52
Demonstrace přímých dopadů rozpočtové podpory na výsledky politiky v partnerských zemích je metodologicky 
komplexní. Metodika pro hodnocení rozpočtové podpory Výboru OECD pro rozvojovou pomoc je zatím jedinou 
možností, jak (nepřímo) odvodit možnou kauzální spojitost mezi rozpočtovou podporou a výsledky politiky, např. 
dopad na mobilizaci domácích příjmů. Komise se aktivně podílí na vývoji této metodiky a aktivně nástroj propaguje 
prostřednictvím rostoucího počtu hodnocení více dárců, která byla provedena za jejího vedení od roku 2011.
Závěry a doporučení
69
Komise zdůrazňuje, že podpora mobilizace domácích příjmů je poskytována prostřednictvím celé řady akcí na růz -
ných úrovních, globální, regionální i národní. Tyto akce doplňují rozpočtovou podporu, nebyly však součástí auditu. 
Možný přínos nové politiky rozpočtové podpory ke všeobecnému zlepšení mobilizace domácích příjmů lze očeká -
vat ve střednědobém časovém rámci přibližně pěti až deseti let. Komise bude nadále uplatňovat a zlepšovat novou 
politiku rozpočtové podpory mobilizace domácích příjmů a bude i nadále podávat zprávy o pokroku.
70
Komise trvá na tom, že mobilizaci domácích příjmů byla při formulaci operací rozpočtové podpory věnována nále -
žitá pozornost. Každé hodnocení je provedeno s přihlédnutím k podmínkám v zemi, problémům v rámci mobili -
zace domácích příjmů a dostupnosti a přístupnosti údajů a informací. Některé koncepty a aspekty daňové politiky 
a správy nepodléhají v  souladu s  mezinárodní praxí pravidelným analýzám.
Doporučení 1 – Posílit hodnocení a analýzu rizik mobilizace domácích příjmů
a)
Komise toto doporučení přijímá. Mobilizace domácích příjmů by měla být při formulaci a provádění operace rozpoč -
tové podpory řádně zhodnocena. Vzhledem k závazkům z roku 2015 v rámci Addisabebské iniciativy v oblasti daní 
bude podpora mobilizace domácích příjmů dále posílena. Hodnocení mobilizace domácích příjmů musí zohlednit 
podmínky a problémy v zemi a dostupnost údajů a informací.
b)
Komise toto doporučení přijímá.
71
Komise se domnívá, že dělba práce je v rámci akčních dokumentů a jejich provádění systematicky analyzována.
Jako konkrétní příklad odkazujeme na rámeček 6, ve kterém Účetní dvůr hovoří o dělbě práce v souvislosti s mobili -
zací domácích příjmů a řízením veřejných financí v Mosambiku, a na odpověď Komise.
Odpovědi komise a ESVČ 53
72
Zaměření na mobilizaci domácích příjmů závisí na okolnostech dané země, povaze operace a příležitostech ke zlep -
šení mobilizace domácích příjmů.
Komise se domnívá, že hodnocení související s mobilizací domácích příjmů jsou využívána ve všech dohodách o roz -
počtové podpoře, i když nejde o ukazatel variabilní tranše. Všechny ukazatele v rámci hodnocení výkonnosti, nejen 
variabilní tranše, jsou pečlivě sledovány v rámci operace rozpočtové podpory. Rámec hodnocení výkonnosti, a to 
včetně ukazatelů souvisejících s mobilizací domácích příjmů, je třeba chápat jako klíčový zdroj pro ověřování výkon -
nosti vlády. Jde o hlavní součást základu pro hodnocení obecných podmínek a rozhodování o uvolnění rozpočtové 
podpory.
Doporučení 2 – Posílit využívání podmínek vyplácení, které se týkající mobilizace 
domácích příjmů
a)
Komise toto doporučení přijímá.
b)
Komise toto doporučení přijímá. Bude vynaloženo úsilí k formulování lepších ukazatelů výkonnosti, včetně těch pro 
mobilizaci domácích příjmů. Komise se však domnívá, jak ostatně dokládá hned několik hodnocení, že reformy musí 
vlády opravdu přijmout za své, jen potom mohou být účinně podporovány.
Doporučení 3 – Zintenzívnit podávání zpráv o využívání rozpočtové podpory pro 
zlepšení mobilizace domácích příjmů
Komise toto doporučení přijímá. V budoucnu bude podáváno více informací o mobilizaci domácích příjmů, a to pro -
střednictvím výročních zpráv o  rozpočtové podpoře a  prostřednictvím zpráv o  provádění Addisabebské iniciativy 
v oblasti daní.
V zájmu lepšího informování o přínosu rozpočtové podpory k mobilizaci domácích příjmů budou vypracovány pří -
padové studie, a to především formou hodnocení.
74
Při přípravě politického dialogu a rozhodování o jeho podobě musí být zohledněny podmínky v zemi a politická 
citlivost, jakož i důvěrnost některých aspektů. Komise se domnívá, že existují dobré příklady řádně strukturovaného 
politického dialogu.
Doporučení 4 – Posílit složku politického dialogu v rámci mobilizace domácích příjmů
Komise toto doporučení přijímá. Do chystané revidované verze pokynů pro rozpočtovou podporu budou zahrnuty 
lepší pokyny pro politický dialog v rámci rozpočtové podpory. Výsledky politického dialogu jsou a i nadále budou 
významnou součástí veškerých hodnocení. Komise chce však zdůraznit politickou citlivost daňových reforem a poli -
tických cílů a trvá na tom, že strategie dialogu budou formulovány tak, aby chránily i zájmy Komise.
Odpovědi komise a ESVČ 54
75
Komise zdůrazňuje, že mobilizace domácích příjmů je součástí makroekonomiky (fiskálních politik) a řízení veřej -
ných financí (především daňové a fiskální správy). Podpora budování kapacit mobilizace domácích příjmů, která 
doplňuje rozpočtovou podporu, je součástí větších akcí na budování kapacit. Komise se dále domnívá, že podpora 
mobilizace domácích příjmů, včetně budování kapacit, je poskytována prostřednictvím celé řady akcí na různých 
úrovních.
Doporučení 5 – Posílit využívání rozvoje kapacit v oblasti mobilizace domácích příjmů
Komise toto doporučení přijímá.
76
Údaje týkající se vývoje daňové politiky a správy i vývoje DRM jsou systematicky shromažďovány a hodnoceny part -
nerskou vládou a rozvojovými partnery v dané zemi. Ukazatele vyšší úrovně jsou sbírány a hodnoceny na meziná -
rodní úrovni.
Demonstrace dopadů rozpočtové podpory na výsledky politiky v partnerských zemích je metodologicky komplexní 
a je prováděna v rámci hodnocení. Komise od roku 2011 provádí stále se zvyšující počet hodnocení zemí s více dárci.
Doporučení 6 – Hodnotit dopad rozpočtové podpory
Komise toto doporučení přijímá. Demonstrace dopadů rozpočtové podpory na výsledky politiky v partnerských 
zemích je metodologicky komplexní. Metodika pro hodnocení rozpočtové podpory a země Výboru OECD pro 
rozvojovou pomoc je zatím jedinou možností, jak učinit závěry ohledně přínosu rozpočtové podpory k výsledkům 
politiky, jakým je např. zlepšení mobilizace domácích příjmů. Komise vyvine úsilí s cílem analyzovat tento bod v při -
měřené době.
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
  jeden výtisk:  
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)  
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);  
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
 prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Činnost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 6.10.2015
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 31.10.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách 13.12.2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích 17.1.2017
Vytváření vládních příjmů z  daňových a  nedaňových 
zdrojů je klíčovým faktorem udržitelného rozvoje a jako 
takové je prioritou rozvojové politiky EU. Přijetím nového 
přístupu k rozpočtové podpoře v roce 2012 Komise zvýšila 
potenciál této formy pomoci zlepšovat mobilizaci 
domácích příjmů. Ve své zprávě jsme dospěli k závěru, že 
přes nedávná zlepšení Komise zatím nevyužívá dohody 
o rozpočtové podpoře účinně tak, aby podpořily 
mobilizaci domácích příjmů v  kontrolovaných zemích. 
Komise se při přípravě operací rozpočtové podpory 
systematicky nezabývala některými zásadními aspekty 
daňové politiky a správy a počet a kvalita podmínek 
vyplácení prostředků v této oblasti byly nedostatečné. 
Naše analýza také poukázala na nedostatky v tom, jak se 
vykazuje využívání a přínos rozpočtové podpory ke 
zlepšení mobilizace domácích příjmů.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR