SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

Dosahování přínosů politik EU v oblasti životního prostředí s pomocí pravidelného přezkumu jejich provádění

1.Nedostatky v provádění a jejich dopad

Evropská agentura pro životní prostředí ve své zprávě o stavu životního prostředí z roku 2015 uvádí, že „[z]ákladem pro krátkodobá i dlouhodobá zlepšení

životního prostředí, zdraví lidí a ekonomické prosperity v Evropě je úplné zavedení politik a lepší integrace ochrany životního prostředí do odvětvových politik pro oblasti, které vytvářejí největší zátěže a dopady na životní prostředí“. Komise poukázala na existující problémy a nastínila možná řešení nedostatků v provádění environmentálních právních předpisů ve dvou sděleních, a sice v roce 2008 a 2012.

Povaha nedostatků v provádění se liší napříč různými odvětvími a členskými státy. Nedostatky mohou mít příčinu ve vnitrostátních environmentálních předpisech, kterými se legislativa EU provádí, a mohou se objevit při dosahování dohodnutých hlavních cílů v oblasti kvality ovzduší, kvality vody a biologické rozmanitosti a při dokončování požadované infrastruktury pro nakládání s odpady a odpadními vodami. Projevovat se mohou také ve způsobu, jakým orgány komunikují s veřejností, při plnění záruk, jako je včasné dokončení povinných plánů v oblasti životního prostředí (např. plánů pro nakládání s odpady), a v souvislosti s dodržováním obsáhlého souboru pravidel platných v terénu (např. zákazu ukládání odpadu).

Podle sdělení o provádění právních předpisů ES v oblasti životního prostředí z roku 2008 patří mezi problémy, které je nutno řešit, nedostatečná pozornost věnovaná lhůtám a úplnosti, nedostatky ve vědomostech a informovanosti, nedostatky v možnostech správy, neúčinné vnitrostátní a regionální politiky a postupy prosazování

právních předpisů a nedostatečné a opožděné investice do infrastruktury nezbytné ke snížení

znečištění.

Z výsledků průzkumu mezi vnitrostátními orgány odpovědnými za problematiku životního prostředí, jenž proběhl v roce 2015, vyplývá, že za neuspokojivým pokrokem v provádění předpisů a politik stojí určité společné základní faktory. Hlavní základní příčinou je nedostatek kapacity ve správních orgánech, jež mají na starost prosazování právních předpisů, včetně nedostatku kapacity v organizacích, které odpovídají za právní předpisy v oblasti životního prostředí a za jejich prosazování. Dalšími základními příčinami jsou pak nedostatek údajů, důkazů a informací a chybějící dovednosti na místní úrovni. Zmíněny byly rovněž nevhodné a neodrazující postihy a výše pokut pro ty, kdo právní předpisy porušují.

Ostatními faktory, které podle výsledků průzkumu přispívají k neuspokojivému provádění právních předpisů a politiky v oblasti životního prostředí, jsou: absence koordinace na vládní úrovni, jež by zajišťovala soulad priorit, a to horizontálně (na vládní úrovni) i vertikálně (mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy, tj. místní, regionální, celostátní), a nedostatečné zohledňování environmentálních problémů v různých politikách, programech a projektech.

Základní příčiny nedostatků v provádění předpisů a politik je třeba řešit komplexně, systematicky a kooperativně, pro což existují nejméně dva důvody.

V prvé řadě jde o to, že v důsledku neuspokojivého provádění vznikají environmentální, ekonomické a sociální náklady. Odhaduje se například, že náklady spojené s poškozováním zdraví a životního prostředí, jež je způsobováno látkami znečišťujícími ovzduší pocházejícími z evropských průmyslových zařízení, přesahují 100 miliard EUR ročně. Ekonomické náklady spojené s neprováděním acquis v oblasti životního prostředí byly v roce 2011 odhadnuty na přibližně 50 miliard EUR ročně, včetně nákladů, jež vznikají v souvislosti s právními postupy proti členským státům (s řízeními o nesplnění povinnosti). To znamená, že v EU vznikají každý měsíc zbytečné náklady přesahující 4 miliardy EUR. Zkušenosti ukazují, že je mnohem levnější dostávat svým povinnostem než zpětně hradit hospodářské a environmentální náklady, jež vznikají v důsledku nečinnosti nebo opožděných kroků. Neplnění stávajících environmentálních požadavků je spojeno se sociálními a hospodářskými náklady. Například úplné dodržování odpadové politiky EU do roku 2020 by mohlo vést k vytvoření dalších 400 000 pracovních míst a v odvětví nakládání s odpady a recyklace by mohlo přinést dodatečný roční obrat ve výši 42 miliard EUR . Podobně platí, že pokud by se plně prováděly stávající právní předpisy EU o vodě a všechny vodní útvary by dosáhly „dobrého“ stavu, mohlo by se dosáhnout celkových ročních přínosů v hodnotě přinejmenším 2,8 miliardy EUR. Skutečnost, že členské státy si v provádění předpisů vedou dosti různě, pak vytváří překážky pro fungování vnitřního trhu (podniky mají pro svoji činnost nerovné podmínky).

Druhým hlavním důvodem, proč je třeba se nedostatky v provádění předpisů a politik zabývat, je pak to, že neplnění unijních cílů v oblasti životního prostředí jde na úkor důvěryhodnosti vnitrostátních orgánů i EU v očích občanů. Odrazem nedostatečného provádění environmentálního acquis jsou značný počet peticí, stížností a případů neplnění povinností a potíže spojené s jejich vyřizováním. Je sice třeba uznat, že vnitrostátní soudy a vnitrostátní orgány příslušné pro oblast životního prostředí, které jsou za provádění práva EU primárně odpovědné, se o provádění a prosazování environmentálních pravidel snaží, avšak jejich dosavadní úsilí k odstranění nedostatků nepostačovalo. Také stojí za zmínku, že některé členské státy a regiony si při provádění environmentálního acquis vedou výborně, ale jiné v tomto směru zaostávají (někdy výrazně).

2.Potřeba strategického a komplexního přístupu

Třebaže provádění je v prvé řadě úkolem samotných členských států, svou úlohu má i Komise jakožto strážkyně Smluv, jež odpovídá za dohled nad uplatňováním právních předpisů přijatých Evropskou unií. Řízení o nesplnění povinnosti jsou v konečném důsledku i nadále významným nástrojem k zajišťování řádného provádění právních ustanovení a již několik let jsou iniciovány cílené akce na podporu dodržování předpisů určené členským státům, zejména v oblastech, kde jsou výsledky provádění nejslabší. Akce tohoto typu byly realizovány mimo jiné v odvětví nakládání s odpady a hospodaření s vodou. Podobné cílené iniciativy mají stále zásadní význam a bude se v nich pokračovat, ale měly by být začleněny do určitého systémového přístupu, jenž by řešil průřezové aspekty, zajišťoval ucelený pohled na dosažené výsledky a existující problémy a definoval rozsah a škálu priorit, které si žádají nejen odbornou, ale i politickou pozornost.

Takovýto strategický a komplexní přístup, který v současné době chybí, by měl umožnit zjišťovat a řešit základní příčiny nedostatků v provádění již v dřívější fázi a ve spolupráci mezi členskými státy a Komisí. Na základě příslušných zjištění by byla Komise připravena podporovat úsilí členských států odborným poradenstvím a cílenější finanční podporou s využitím stávajících fondů EU.

Tento přístup je v souladu se 7. akčním programem pro životní prostředí, ve kterém je lepší provádění zdůrazňováno jakožto prostředek k dosažení příslušných cílů. Také je jím uspokojena potřeba nabízet členským státům individualizované analytické poradenství a podporu a zvyšovat povědomí o nedostatcích v provádění a zasazovat se o jejich lepší chápání .

3.Zásady a cíle přezkumu provádění environmentální politiky

Ústředním cílem přezkumu provádění environmentální politiky (Environmental Implementation Review, EIR) je podpořit plnění cílů stávajících politik a právních předpisů v oblasti životního prostředí a zároveň důsledně zajistit rovné zacházení s členskými státy. Cíle vymezené v existujících dohodnutých politikách a pravidlech představují soubor referenčních měřítek, podle nichž se sleduje pokrok při provádění.

Proces tohoto přezkumu by měl být inkluzivní a participativní. Členské státy budou vybízeny, aby do diskusí o hlavních nedostatcích při provádění a o možných řešeních zapojovaly příslušné zúčastněné strany, jako jsou soukromý sektor, organizace občanské společnosti a správní úrovně.

Proces přezkumu provádění environmentální politiky bude flexibilní v tom smyslu, že se v něm bude přihlížet ke konkrétním vnitrostátním výzvám uvedeným v hodnocení Komise a že se v něm bude plně uznávat, že členské státy si mohou zvolit způsoby a prostředky provádění, vždy když jejich počínání povede k dosažení společných cílů, jež acquis a politiky v oblasti životního prostředí sledují.