ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o provádění schengenského nástroje (2004–2006) /* COM/2013/0115 final */





ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o provádění schengenského nástroje (2004–2006) 1. ÚVOD Schengenský nástroj byl prozatímní nástroj, jehož úkolem bylo pomoci příjemcům – členským státům – financovat ochranu vnějších hranic a opatření na nových vnějších hranicích Unie, jimiž se provádí schengenské acquis. Tento nástroj se vztahoval na období 2004–2006 a jeho celkový rozpočet činil 961 453 271 EUR. Pomoc byla určena sedmi členským státům, které přistoupily k Evropské unii v roce 2004: Estonsku, Maďarsku, Litvě, Lotyšsku, Polsku, Slovensku a Slovinsku. Zbývající tři přistupující země se schengenského nástroje neúčastnily: Česká republika nemá vnější pozemní hranice, v případě Malty byly příslušné oblasti politiky ošetřeny prostřednictvím přechodového nástroje a Kypr tehdy nebyl připraven zahájit hodnocení v souvislosti se vstupem do schengenského prostoru. Díky schengenskému nástroji mohli příjemci pomoci pokračovat v modernizaci správy hranic, včetně strategií, s cílem připojit se k schengenskému prostoru. Nástroj byl zřízen článkem 35 a přílohou I aktu o přistoupení a jeho konečným cílem bylo pomoci dané zemi při vstupu do schengenského prostoru. Skutečné způsobilé náklady v rámci Schengenského nástroje přesáhly 1 miliardu EUR, přičemž EU spolufinancovala 85,27 % a národní vlády 14,73 % z celkové částky. Jak je uvedeno v rozdělení podle jednotlivých zemí (Obr. 1), rozsah financování z prostředků EU se pohyboval od 53 milionů EUR Slovenské republice až po 283 milionů EUR v případě Polska. Příspěvek EU byl celkově využit z 97,6 %. Všechna opatření musela být provedena mezi 1. květnem 2004 a 30. zářím 2007[1]. Lhůta pro provedení všech plateb byla stanovena na 31. prosinec 2007. Schengenský nástroj se soustředil na šest kategorií opatření: hraniční kontroly, ostrahu hranic, správu víz, informační systémy, odbornou přípravu a řízení schengenského nástroje. Výsledkem opatření spolufinancovaných v rámci schengenského nástroje bylo: · začlenění všech sedmi členských států do schengenského prostoru ve stanovené lhůtě, · vyšší bezpečnost na vnějších hranicích EU, · lepší prevence nedovoleného přistěhovalectví. Pokud jde o správu hranic, schengenský nástroj umožnil: · zkvalitnění hraničních kontrol, zlepšení služeb poskytovaných cestujícím na hraničních přechodech a rychlejší výměnu informací, · zlepšení ostrahy hranic díky větší mobilitě: nové digitální rádiové vybavení, nová silniční hlídková vozidla a více pracovníků, což zvýšilo schopnost reakce; výkonnější dopravní prostředky schopné okamžitého zásahu; zvýšení schopnosti zasahovat v mimořádných podmínkách: v noci, v zimním období a za nepříznivých klimatických podmínek s nízkou viditelností; rozšíření prostoru, kde se provádí dohled nad hraniční čárou: instalace dalších radarů, dohled pomocí videokamer, · lepší odhalování padělaných dokladů díky novým detekčním zařízením, · dokonalejší pokrytí radiolokační sítí na zelené hranici, · kvalitnější a rychlejší postup udělování víz, · účinnou spolupráci pohraniční stráže a policie a prohloubení koordinace operací, · nárůst počtu zatčených osob hledaných vnitrostátními a mezinárodními službami díky účinnému ověřování v databázi Schengenského informačního systému (SIS), · rozšíření znalostní základny pro operační rozhodování a zlepšení analýzy zpravodajských informací prováděné různými službami, · zavedení propracovaného systému odborné přípravy. Tato zpráva vychází ze zpráv o hodnocení ex post předložených sedmi členskými státy, které využily schengenský nástroj, a z rozboru relevantních podkladů. 2. ÚČEL A OBLAST PŮSOBNOSTI NÁSTROJE Schengenské acquis[2] bylo nejpodrobněji rozvedenou částí kapitoly 24 „Právo, svoboda a bezpečnost“ při jednání s kandidátskými zeměmi. Tyto země podepsaly 16. dubna 2003 smlouvu o přistoupení a 1. května 2004, po dokončení ratifikačních postupů, oficiálně přistoupily k Evropské unii. Schengenský nástroj byl zřízen podle článku 35 aktu o přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska[3]. Jeho obecným cílem bylo pomoci členským státům vymezeným v čl. 35 odst. 2 aktu o přistoupení financovat opatření, kterými se provádí schengenské acquis, na nových vnějších hranicích EU. Mezi hlavní pravidla přijatá v schengenském rámci patří: · zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích, · společný soubor pravidel platných pro osoby překračující vnější hranice EU, · harmonizace podmínek pro vstup a pravidel pro udělování krátkodobých víz, · posílení policejní spolupráce (včetně práva na přeshraniční sledování a na přeshraniční pronásledování), · užší justiční spolupráce prostřednictvím rychlejšího vydávání osob a převzetí výkonu rozhodnutí v trestních věcech, · zřízení a rozvoj Schengenského informačního systému (SIS). Cílem tohoto zvláštního finančního nástroje bylo pomoci kandidátským zemím, které v té době přistupovaly k EU, při vstupu do schengenského prostoru, konkrétně při odstraňování kontrol na vnitřních hranicích a posilování správy vnějších hranic. Podle článku 35 aktu o přistoupení byly k financování v rámci schengenského nástroje způsobilé tyto typy činností: – investice do výstavby, renovace nebo zvyšování úrovně infrastruktury hraničních přechodů a souvisejících budov, – investice do jakéhokoli provozního zařízení (např. laboratorního zařízení, detekčních nástrojů, technického a programového vybavení pro Schengenský informační systém-SIS II, dopravních prostředků), – odborná příprava pohraniční stráže, – podpora nákladů na logistiku a provoz. Dne 5. února 2004 přijala Komise rozhodnutí o řízení a monitorování schengenského nástroje[4], které vymezilo postup při výběrových řízeních a kritéria způsobilosti vynaložených výdajů. Toto rozhodnutí bylo změněno rozhodnutím novým[5], které prodloužilo lhůtu pro plnění smluv do 30. září 2007 (v předchozím rozhodnutí 31. prosince 2006). V důsledku výjimečných okolností, které způsobily zpoždění při provádění projektů v rámci SIS II, byla lhůta pro zadávání zakázek týkajících se systému SIS II prodloužena do 31. března 2007[6]. Schengenský nástroj byl řízen decentralizovaně. 3. ZDROJE EU DOSTUPNÉ ČLENSKÝM STÁTŮM A VNITROSTÁTNÍ SPOLUFINANCOVÁNÍ V rámci schengenského nástroje byly vynaloženy skutečné způsobilé náklady ve výši 1 067 669 235 EUR, přičemž spolufinancování ze strany EU činilo 910 371 476 EUR (85,27 %) a vnitrostátní spolufinancování 157 297 780 EUR (14,73 %). Obrázek 1: Rozdělení podle zemí · Hlavní příjemci: Polsko (283,3 mil. EUR), Maďarsko (153,7 mil. EUR) a Litva (149,9 mil. EUR). Celkové finanční prostředky přidělené těmto třem členským státům tvořily 65 % všech prostředků rozdělených mezi všechny zúčastněné členské státy. · Mezi 6 % a 13 % celkové částky přidělené na období 2004–2006 obdržely tyto členské státy: Slovinsko (113,9 mil. EUR), Lotyšsko (78,9 mil. EUR), Estonsko (77 mil. EUR) a Slovensko (53,5 mil. EUR). Podle článku 2 rozhodnutí Komise K(2004) 248 mohla být z nástroje poskytnuta pomoc až do výše 100 %. Nebyla stanovena žádná jasná kritéria pro určení procentního podílu vnitrostátních výdajů, které lze hradit z schengenského nástroje[7]. Členské státy proto mohly požádat o libovolný příspěvek z tohoto nástroje. Výdaje pokryté tímto nástrojem však nemohly být hrazeny z žádného jiného finančního nástroje EU. Podíl spolufinancování z vnitrostátních prostředků se u jednotlivých příjemců (členských států) liší: Polsko uhradilo pouze 1,88 % způsobilých nákladů (5 414 201,99 EUR), naproti tomu Slovinsko spolufinancovalo 34 % ( 59 036 202,97 EUR), zejména kvůli zpoždění stavebních prací, které si vyžádalo uhrazení výdajů na tyto práce z vnitrostátních prostředků, jelikož vznikly mimo období provádění. Obrázek 2: Spolufinancování členskými státy Míra využití příspěvku EU byla velmi vysoká, od 90,6 % v případě Maďarska až po více než 100 % u Polska[8]. Celková míra využití prostředků tedy činila 97,6 %. Tabulka 1: Míra využití || Plánované částky || Konečné způsobilé náklady || Míra využití Estonsko || 79 629 000 € || 77 001 525 € || 96,70 % Maďarsko || 169 562 611 € || 153 694 401 € || 90,64 % Lotyšsko || 79 701 739 € || 78 975 718 € || 99,09 % Litva || 151 657 105 € || 149 862 483 € || 98,82 % Polsko || 278 458 520 € || 283 329 466 € || 101,75 % Slovensko || 53 866 478 € || 53 527 465 € || 99,37 % Slovinsko || 119 800 000 € || 113 980 418 € || 95,4 % CELKEM || 932 675 453 € || 910 371 475 € || 97,61 % 4. PŘÍPRAVA PROVÁDĚNÍ NÁSTROJE V ČLENSKÝCH STÁTECH 4.1. Zavedení záruk ohledně správnosti a legality výdajů Cílem rozhodnutí Komise o řízení a monitorování schengenského nástroje[9] bylo zajistit harmonizované využívání nástroje a stanovit pravidla pro jeho řízení. Tímto rozhodnutím byl stanoven postup při výběrových řízeních a kritéria pro způsobilost výdajů v rámci nástroje. Schengenský nástroj byl řízen decentralizovaně ve smyslu čl. 53c finančního nařízení[10]. Velký díl odpovědnosti za řízení a kontrolu finančních prostředků přidělovaných Unií z nástroje nesly členské státy, kontrolu ex post prováděla Komise. V tomto rozhodnutí byly stanoveny následující požadavky: – čl. 3 odst. 2: Komise se ujistí, že postup zadávání veřejných zakázek je v souladu se zásadami transparentnosti, proporcionality, rovného zacházení a zákazem diskriminace, – článek 8: Komise ověří, zda existují vhodné systémy řízení a kontroly, – čl. 14 odst. 1: Komise zajistí vytvoření systémů certifikace, – čl. 15 odst. 1: Komise zajistí vytvoření systémů ověřování. Plnění těchto požadavků pravidelně kontrolovali pracovníci Komise na služebních cestách. Komise rovněž vydala: – připomínky k souladu s pravidly způsobilosti opatření naplánovaných členskými státy, které jsou příjemci pomoci, v jejich orientačních harmonogramech na období 2004–2006. Přijímající členské státy odpovídaly za plánování, výběr a provádění jednotlivých opatření a za správu finančních prostředků. Správnost jejich využívání ověřovala Komise ex post v souladu s finančním nařízením č. 1605/2002 a jeho prováděcími pravidly[11]. Příjemci odpovídali též za koordinaci využívání nástroje s jinými nástroji EU i za zajištění souladu s ostatními politikami EU a s finančním nařízením. Systém plateb z schengenského nástroje byl následující: poté, co Komise pro každou dotčenou zemi přijala rozhodnutí o financování, byly jednotlivým příjemcům vypláceny roční jednorázové platby. Jednorázově vyplacené granty bylo třeba využít do tří let od první platby; veškeré nevyužité nebo neoprávněně využité prostředky měly být po schválení účetní závěrky vráceny Komisi. Šest měsíců po uplynutí tříleté lhůty musely přijímající členské státy předložit souhrnnou zprávu o finančním plnění jednorázových grantových plateb včetně odůvodnění výdajů. 4.2. Národní strategie pro využití zdrojů EU Všech sedm dotčených členských států uvedlo, že se při provádění schengenského nástroje obecně snažily pokračovat ve své předchozí práci a v úsilí o modernizaci svých systémů správy hranic a policejní práce. Členské státy přijaly v této souvislosti nejméně dva konkrétní strategické dokumenty: schengenský akční plán a rámcový plán pro SIS II. Příjemci také zdůraznili, že jejich hlavním cílem bylo posílit ochranu vnějších hranic a řízení migračních toků. Prioritní investice obecně směřovaly do podobných záležitostí: výstavba, renovace a zvyšování úrovně hraničních přechodů a souvisejících budov, provozní zařízení pro zpracování a výměnu údajů, dopravní prostředky a rádiová komunikace, zlepšování jazykových a technických znalostí. Cíle stanovené národními strategiemi pro Schengenský nástroj sahaly od čtyř komplexnějších (Polsko, Maďarsko) až po 31 podrobnějších (Lotyšsko). Maďarsko, Polsko a Slovensko daly Schengenskému nástroji silný strategický rozměr, neboť jej začlenily do všeobecných národních strategických dokumentů (schengenských akčních plánů, strategie integrované správy hranic) a jasně jej propojily s jinými zdroji financování (programy Phare, přechodový nástroj, norský finanční mechanismus, vnitrostátní financování). Slovinsko, Estonsko, Litva a Lotyšsko vycházely při provádění nástroje do značné míry ze svých schengenských akčních plánů[12]. Maďarsko přijalo před zřízením schengenského nástroje několik rozhodnutí vlády (2001–2003) a střednědobých ministerských strategií, které připravily půdu pro společnou strategii správy hranic. Tyto strategie následně rozvinulo do Maďarské strategie integrované správy hranic. Vzhledem k poloze Maďarska uprostřed Evropy ze země soustředila na kontrolu přeshraniční přepravy. Pečlivě se dohlíželo i na doplňkovost finančních zdrojů. Polsko začlenilo strategii pro schengenský nástroj do své strategie integrované správy hranic (2000–2002 a následně 2003–2005) s cílem vypracovat takový model bezpečnosti hranic, který zajistí vnitřní bezpečnost a bude předcházet zejména nedovolenému přistěhovalectví. Polsko také navázalo tuto strategii na zvláštní rozpočtovou položku fondu Phare určenou k podpoře úkolů popsaných ve strategii integrované správy hranic. Jasnou prioritou bylo provozní zařízení a informační systémy. Kromě fondu Phare využilo Polsko při provádění strategie integrované správy hranic i fondy Phare 2000, 2001, 2002 a 2003 a norský mechanismus. Slovensko rozvinulo schengenský akční program prostřednictvím slovenské národní strategie pro provádění schengenského nástroje, která identifikovala nedostatky, které by mohl řešit jen tento nástroj. Tyto potřeby byly vyjasněny stanovením šestnácti operačních cílů schengenského nástroje a byly navázány na schengenský akční plán, do nějž byly začleněny další podpůrné nástroje EU jako např. Phare a přechodový nástroj. Estonsko použilo prostředky z schengenského nástroje k provedení částí svého schengenského akčního plánu, ale pro tento nástroj nevypracovalo zvláštní strategii. Investice prioritně směřovaly do operačních systémů, dopravních prostředků a informačních systémů. Litva si zvolila dva strategické cíle: 1. posílení bezpečnosti vnějších hranic EU s cílem předcházet nedovolenému přistěhovalectví a nelegálnímu vstupu do EU a 2. řádnou kontrolu toků cestujících. Spolufinancování z EU se rozhodla rozdělit poměrně rovnoměrně mezi tyto cíle: dopravní prostředky, infrastrukturu, další informační technologie a odbornou přípravu. Slovinsko přistoupilo k schengenskému nástroji poměrně ze široka a jako cíl si stanovilo zajistit nezbytné podmínky pro řádné provádění schengenského acquis. Bylo vymezeno sedm cílů (později rozšířených na devět). Investice směřovaly prioritně do infrastruktury, informačních technologií a na platy nově přijatých zaměstnanců. Lotyšsko se kromě posilování vnějších hranic a zavedení informačních systémů zaměřilo na zvyšování kapacity svých institucí a pracovníků, aby dosáhlo souladu s požadavky schengenského acquis. Důraz byl kladen zejména na existující regulační rámec, zejména z hlediska technického vybavení. Jedním ze strategických cílů bylo zřídit systém pro řízení migračních toků. 5. PROVÁDĚNÍ SCHENGENSKÉHO NÁSTROJE 5.1. Systémy řízení a kontroly schengenského nástroje Přijímající členské státy určily jako příslušný orgán pro provádění nástroje buď ministerstvo vnitra (Estonsko, Litva, Slovensko, Polsko, Lotyšsko) nebo ministerstvo financí (Slovinsko, Maďarsko). Příslušné orgány byly organizovány různými způsoby: pouze Litva zřídila zvláštní subjekt, zatímco Estonsko, Slovensko a Slovinsko určily jako příslušný orgán již existující útvar a Polsko a Lotyšsko jmenovaly již existující meziresortní skupinu. Ve všech případech bylo platební agenturou jmenováno ministerstvo financí. Příjemci silně čerpali ze zkušeností s prováděním a správou předvstupních fondů. Ve svých vnitrostátních hodnotících zprávách uznaly všechny tyto členské státy význam řídících, správních a monitorovacích výborů, které byly ustaveny s cílem pomáhat při provádění schengenského nástroje a dohlížet na něj. V těchto výborech, které se značně podílely na výběru projektů, přerozdělení prostředků a monitorování, se obvykle scházely všechny hlavní dotčené orgány. Opakovaně bylo zdůrazňováno, že klíčem k úspěchu schengenského nástroje je pružnost systému řízení a kontroly spojená s vysokým stupněm odpovědnosti svěřené členským státům (prostřednictvím řídících výborů). Polsko, Estonsko, Maďarsko a Lotyšsko použily k provedení některých činností v rámci řízení projektů (vyhotovení zadávací dokumentace, monitorování, školení o veřejných zakázkách, audit) smlouvy o technické pomoci. 5.2. Kvantitativní a kvalitativní aspekty provádění nástroje členskými státy Pokud jde o šest kategorií schengenského nástroje, hlavní výdajové položky tvořila ostraha hranic a informační systémy, které společně představují 74 % (672, 4 mil. EUR) celkových investic. Správa víz a odborná příprava činily pouze 6 % (57,9 mil. EUR). Obrázek 3: Příspěvek EU rozdělený podle kategorií Obrázek 4: Výdaje podle země a podle kategorie (příspěvek EU) Ve všech přijímajících členských státech s výjimkou Polska (kde je na druhém místě) byla hlavním investičním sektorem ostraha hranic; nejvíce na Slovensku (75 %). Ve všech zemích byly prioritou i informační systémy, a to buď jako první cíl (Polsko), druhý (Slovinsko, Estonsko, Slovensko, Litva) nebo třetí (Maďarsko, Lotyšsko). Za zmínku stojí tato vnitrostátní specifika: Slovinsko (19,4 %) a Maďarsko (12,8 %) použilo více než 10 % prostředků na řízení schengenského nástroje (zaměstnanci). Litva použila 11 % finančních prostředků na odbornou přípravu a budování kapacit (zřízení školy a vzdělávacího střediska pro pohraniční stráž). Lotyšsko věnovalo 11,35 % finančních prostředků na správu víz (renovace konzulárních úseků, odborná příprava zaměstnanců, zařízení). Pokud jde o podkategorie, hlavními rozpočtovými položkami byly infrastruktura (28 %), dopravní prostředky (16,6 %) a SIS (12,8 %). Tabulka 2: Příspěvek EU rozdělený podle podkategorií Podkategorie || Částka || Podíl spolufinancování ze strany EU Infrastruktura || 255 341 341 €€ || 28,0 % Způsob přepravy || 151 456 150 € || 16,6 % SIS || 116 578 179 € || 12,8 % Další IT systémy || 95 313 280 € || 10,5 % Zařízení || 88 394 988 € || 9,7 % Systémy || 49 821 637 € || 5,5 % SIS a VIS || 41 344 964 € || 4,5 % Vízový informační systém || 34 176 305 € || 3,8 % Zaměstnanci || 31 743 183 € || 3,5 % Odborná příprava || 30 527 698 € || 3,4 % Logistika || 15 642 828 € || 1,7 % Operace || 30 921 € || < 0,1 % Zdaleka nejrozsáhlejší investice směřovaly do infrastruktury, kde dosáhly 255,3 milionů EUR, tj. 28 % celkového schengenského nástroje. Tyto výdaje lze rozdělit do tří cílů: hraniční kontrola (36 %), ostraha hranic (62 %) a správa víz (2 %). Obrázek 5: Rozdělení příspěvku EU podle druhu hranice 5.3. Problémy při provádění nástroje a jejich řešení Přijímající členské státy jednomyslně souhlasily, že nejobtížnější pro ně bylo uplatňovat pravidla způsobilosti. Komise vyjasnila nejčastěji se opakující otázky prostřednictvím několika informačních přehledů. Ty se věnovaly pravidlům způsobilosti v souvislosti s DPH, mzdám, logistice a nákupu pozemků. Většina příjemců hlásila zpoždění v prvním roce provádění, a to především s ohledem na skutečnost, že se jednalo o nový mechanismus. Členské státy se zejména potýkaly s těmito problémy: · Prováděcí pravidla: kromě jiných záležitostí požádaly členské státy Komisi o přesné metodické pokyny a včasnější podávání vysvětlení. · Systémy řízení: jako problematický se ukázal nábor kvalifikovaných pracovníků a vytvoření vhodného a účinného systému řízení a kontroly. Většina těchto problémů se vyřešila do několika měsíců provádění nástroje. Výzvou, s níž se musela vypořádat většina přijímajících zemí, bylo i řízení veřejných zakázek. Objevily se následující potíže: – zpoždění v důsledku stížností, zejména u velkých zakázek, – překračování rozpočtu kvůli podhodnocení nákladů, inflaci a omezeným trhům, znásobené dostupností velkého objemu finančních prostředků, – nejistota ohledně způsobilosti opatření a nákladů. Opatření přijatá ke zmírnění těchto potíží spočívala především v přerozdělení nevyužitých prostředků na jiné činnosti. Polsko například kvůli komplikacím při zadávání veřejných zakázek (překročený rozpočet a nedostatek času na vypsání nového zadávacího řízení) zrušilo projekt systémů technické ochrany (52 milionů EUR) a přesunulo finanční prostředky do podobných projektů. V podobné situaci (zpoždění zadávacího řízení a skluz při provádění stavebních prací) se Slovinsko rozhodlo pokrýt náklady z vnitrostátních prostředků a použít spolufinancování EU pro jiné činnosti. Lotyšsko a Estonsko se potýkaly s rozpočtovými problémy způsobenými vysokou inflací v letech 2004–2005. V důsledku této situace došlo k překročení rozpočtů a zrušení zadávacích řízení. Proto se rozhodly omezit počet zařízení a stavebních prací a přesměrovat částky na podobné cíle. Některé přijímající členské státy také zmínily problematickou komunikaci s Komisí. Další výzvou pro příjemce byl vývoj informačních systémů schopných zajistit přiměřené mechanismy pro sdílení informací v rámci schengenského prostoru. Za vysoce náročnou byla označena zejména technická adaptace na Schengenský informační systém II (SIS II). V roce 2007[13] se Komise rozhodla vytvořit systém SISone4all, který členským státům umožnil připojit se k Schengenu bez SIS II. Tento krok byl přivítán jako řešení, které umožnilo dokončit vývoj a provádění informačního systému (což by podle předchozího harmonogramu nebylo reálné). Pokud jde o lhůtu pro provedení schengenského nástroje, všechny přijímající členské státy považovaly původní datum jeho ukončení (31. prosince 2006) za velmi omezující. Podle všech těchto států byla pro optimální využití příspěvku EU a fyzickou realizaci projektů zásadní dvě rozhodnutí[14], která Komise přijala k prodloužení lhůt pro závazky a platby. Příjemci odhadují, že přibližně polovina projektů byla realizována v roce 2007. Je třeba podtrhnout, že jelikož rozhodnutí o prodloužení lhůty k plnění smluv do konce září 2007 bylo přijato začátkem roku 2006, dokázali příjemci včas přepracovat programy. Uvedené rozhodnutí přispělo k účinné realizaci projektů. Pokud by k tomuto prodloužení nedošlo, bylo by finanční plnění mnohem nižší. Polsko odhadlo, že 148 385 650 EUR (52,37 % celkové nárokované částky) bylo vydáno po původní lhůtě 31. prosince 2006. Více než 25 milionů EUR (téměř 8,6 % celkového příspěvku EU) ze 148 milionů EUR bylo určeno přímo na projekty SIS II; prodloužení období způsobilosti pro tyto projekty pro ně tedy bylo výhodné. Tyto částky směřovaly na velmi důležité strategické projekty[15], u nichž hrozilo, že se dostanou mimo období způsobilosti. V Litvě bylo 40 % všech smluv týkajících se finančních prostředků schengenského nástroje uzavřeno před 2. říjnem 2006 a 96,21 % do 31. prosince 2006. Pokud by Komise nebyla přijala rozhodnutí prodloužit plnění smluv, nebylo by možné zakázky zadat ani dokončit jejich plnění. Litva odhadla, že by tak nebylo vynaloženo 40 % prostředků. Do 31. prosince 2006 bylo z schengenského nástroje skutečně zaplaceno pouze 26 % výdajů uskutečněných v celém období 2004–2006. Díky prodloužení lhůty pro činnosti související se systémem SIS II se mohly realizovat dva velké projekty SIS II[16] v celkové výši 26 milionů EUR (tj. 17 % finančních prostředků z schengenského nástroje). Ve Slovinsku dosáhly k 31. prosinci 2006 platby z schengenského nástroje 48,4 milionu EUR, což představuje pouze 40 % celkového příspěvku EU. Jelikož konečné plnění dosáhlo 95,11 %, znamená to, že se více než 50 % finančního plnění uskutečnilo v roce 2007. V Lotyšsku bylo v červenci 2006 přiděleno na závazky pouze 11 % prostředků a většina smluv byla podepsána až na konci roku. Bez prodloužení lhůty by nebyly využity odhadem dvě třetiny finančních prostředků. Slovensko odhadlo, že na závazky by bez prvního prodloužení lhůty nebylo přiděleno 70 % prostředků; rozhodnutí o činnostech souvisejících se systémem SIS se týkalo 7 % prostředků přidělených na závazky. 6. HODNOCENÍ PROVÁDĚNÍ NÁSTROJE Provádění schengenského nástroje bylo vyhodnoceno prostřednictvím komplexní analýzy, jež na základě souboru relevantních ukazatelů posoudila dopad nástroje na vnitrostátní úrovni a zhodnotila účelnost jeho provádění. 6.1. Význam pro vnitrostátní situace Podle přijímajících členských států byl schengenský nástroj pro jejich vnitrostátní situaci relevantní v několika ohledech: · Financování: Nástroj výrazně snížil finanční zátěž vnitrostátních rozpočtů plynoucí z provádění schengenského acquis. Všechny dotčené členské státy uvedly, že bez schengenského nástroje by v daném termínu nedosáhly takové úrovně souladu s schengenským acquis. · Strategie: Pružnost schengenského nástroje umožnila všem přijímajícím členským státům vypracovat a provést velmi rozmanité strategie a operační cíle. Dostatečným vodítkem při vytváření strategií bylo členským státům pět hlavních cílů vymezených článkem 35 aktu o přistoupení z roku 2003[17]. Všechny členské státy považovaly tento přístup za odpovídající, neboť řešil potřeby i nedostatky[18] zjištěné při vytváření a schvalování schengenského akčního plánu. Nástroj totiž úspěšně navázal na podporu poskytovanou Komisí z jiných fondů jako program Phare a přechodový nástroj (Polsko, Slovensko, Lotyšsko a Maďarsko). Těmto zemím napomohl při provádění jejich národních strategií, aniž by jim ukládal cíle. Polsko uvedlo, že v zájmu přizpůsobení se požadavkům schengenského acquis muselo svou strategii pozměnit (schengenský akční plán, rámcový plán pro SIS II a strategie integrované správy hranic). · Řízení: Flexibilní přístup k systémům řízení a kontroly (víceleté programování a roční orientační harmonogramy, které dovolily pružné přidělování finančních prostředků na projekty a poskytly členským státům rozsáhlou odpovědnost) členským státům dovolil rychle přizpůsobovat své strategie měnícím se potřebám. Vzhledem k omezenému času mohla jen taková flexibilita zajistit vysokou míru provádění schengenského nástroje. 6.2. Účinnost provádění programu Účinnost, s jakou opatření dosahují stanovených cílů, se posuzuje podle míry provedení programu a konkrétního dopadu schengenského nástroje na danou oblast. Jako nejdůležitější byly vyzdviženy tyto výsledky: · úspěšné začlenění všech příjemců do schengenského prostoru, · zlepšení bezpečnosti na vnějších hranicích EU (Polsko, Litva a Lotyšsko), · zesílení boje proti nedovolenému přistěhovalectví. Účinnost schengenského nástroje lze sledovat i prostřednictvím sebehodnocení vypracovaných členskými státy, jež se týkala dosahování pěti operačních cílů a v nichž udávají v průměru vysokou míru spokojenosti. Tabulka 3: Sebehodnocení členských států – dosahování cílů || Slovinsko || Polsko || Estonsko || Slovensko || Litva || Maďarsko || Lotyšsko Zlepšení hraničních kontrol || 5 || 4 || 5 || 3 || 5 || 4 || 4 Zlepšení ostrahy hranic || 5 || 4 || 4 || 4 || 5 || 4 || 4 Zlepšení správy víz || 4 || 4 || 4 || 3.5 || 5 || 4 || 4 Zlepšení informačních systémů || 4 || 4 || 5 || 4.5 || 4 || 4 || 5 Prohloubení odborné přípravy a zlepšení znalostí a know-how zaměstnanců || 5 || Nehodnoceno || 5 || 4 || 5 || 5 || 4 Hodnotící stupnice: 5: – nejvyšší míra spokojenosti, 1 – nejnižší míra K tomuto hodnocení je třeba přistupovat s opatrností, neboť se jedná o sebehodnocení, které není založeno na faktech. Slovensko se například ohodnotilo nejhůře, ačkoli nepoukazuje na žádné obtíže a dokonce uvádí, že se hraniční kontroly výrazně zlepšily. Pokud jde o finanční účinnost, je třeba poznamenat, že poměr skutečných výdajů k plánovaným je velmi vysoký a pohybuje se od 90 % (Maďarsko) po 100 % (Polsko[19]). Účinnost schengenského nástroje lze měřit také jeho dopadem na správu hranic. Hlavní přínosy jsou: · Hraniční kontroly: – čekací doba zkrácena ve Slovinsku a Litvě (odhadem až o 30 % díky oddělení toků cestujících): oddělení toku osob od toku vozidel a moderní zařízení pro prohlídky a skenování vozidel, – čekací doba v Maďarsku a Lotyšsku zůstala buď stejná (ale zvýšily se bezpečnostní normy), nebo se v některých případech prodloužila v důsledku zpřísnění bezpečnostních kontroly (Lotyšsko), – zlepšení kvality osobních pohovorů díky odborné přípravě (zejména jazykovému vzdělávání – Lotyšsko a Litva) a zlepšení kvality služeb poskytovaných cestujícím na hraničních přechodech (nebyly však předloženy žádné údaje ani průzkumy spokojenosti), – zrychlení výměny informací díky novým informačním systémům (Lotyšsko). · Zlepšení ostrahy hranic díky větší mobilitě: – nové digitální rádiové vybavení, nová silniční hlídková vozidla a více pracovníků, což zvýšilo schopnost reakce (Maďarsko); – výkonnější dopravní prostředky schopné okamžitého zásahu (Estonsko, Lotyšsko), – zvýšení schopnosti zasahovat v mimořádných podmínkách: v noci (Maďarsko, Slovinsko), v zimním období a za nepříznivých klimatických podmínek s nízkou viditelností (Estonsko, Slovinsko a Polsko), – rozšíření prostoru, kde se provádí dohled nad hraniční čárou (Estonsko): instalace dalších radarů, dohled pomocí videokamer. V důsledku toho se zvýšil počet zjištěných padělků dokladů a odcizených vozidel. Ve všech členských státech s výjimkou Lotyška byl zaznamenán pokles počtu osob zadržených při neoprávněném překročení vnější hranice EU (v Polsku v letech 2003–2007 až o 50 %), což lze vysvětlit odstrašujícím účinkem posílené ostrahy hranic; – lepší odhalování padělaných dokladů: výrazné zefektivnění kontrol v první a druhé linii díky novým detekčním zařízením (Polsko a Litva), – lepší pokrytí sítí pro rádiové určování polohy na zelené hranici (v Lotyšsku z 55 % na 100 %), – zvýšení kvality a rychlosti postupu udělování víz díky novému vybavení, informačním systémům a odborné přípravě (Slovinsko, Lotyšsko, Litva), rychlejší, bezpečnější a jednotnější správa víz (Lotyšsko); zlepšení systému bezpečnostních kontrol na konzulátech (Estonsko, Litva), – účinná spolupráce pohraniční stráže a policie a zvýšení koordinace operací (Litva). · Nárůst počtu zatčených osob hledaných vnitrostátními a mezinárodními službami díky účinným kontrolám v databázi SIS (Polsko). · Rozšíření znalostní základny pro operační rozhodování a zlepšení analýzy zpravodajských informací prováděné různými službami (Litva, Slovensko). · Zavedení propracovaného systému odborné přípravy, včetně systémů školení školitelů (Slovensko) a jazykového vzdělávání příslušníků pohraniční stráže (Lotyšsko). Kolonka 1: Polský systém ostrahy hranic Příkladem zvýšení schopnosti provádět ostrahu hranic je hraniční úsek v dosahu heliportu pohraniční stráže v Huwnikách (v Podkarpatském vojvodství). Nákup vrtulníků z schengenského nástroje umožnil účinné sledování hranice s Ukrajinou a Běloruskem, jehož vysokou přesnost zaručuje technika instalovaná na tyto stroje (infračervené kamery a silné reflektory). Zjistí-li posádka vrtulníku pokus o neoprávněné překročení hranice, zabrání mu pozemní hlídka pohraniční stráže s využitím terénních vozidel zakoupených s pomocí prostředků z schengenského nástroje. Takový postup, možný díky nákupům s využitím schengenského nástroje, zlepšil úroveň bezpečnosti na vnějších hranicích EU. Kolonka 2: Slovinský digitální rádiový systém Ministerstvo vnitra vybudovalo digitální radiokomunikační infrastrukturu (TETRA) zvyšující efektivitu přeshraniční policejní spolupráce. Systém tvoří 63 vysílačů, tři ústředny a 2 160 rádiových koncových zařízení. Tento digitální rádiový systém zajistil úspěšnou a bezpečnou výměnu informací jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Schengenu. K posouzení účinnosti schengenského nástroje byla zvolena řada ukazatelů. Vzhledem k různorodosti informací poskytnutých členskými státy však nebylo možno provést komplexní srovnání těchto údajů. Tabulka 4: Ukazatele – počet osob cestujících z/do schengenského prostoru || Počet cestujících z/do schengenského prostoru zkontrolovaných na vnějších hranicích s využitím nových informačních technologií (jež jsou v souladu s schengenským acquis) Estonsko || 2008 – 5 971 678 2009 – 6 593 361 Maďarsko || V roce 2009 bylo na vnější hranici zkontrolováno pomocí nových informačních systémů téměř 33 milionů cestujících. Před rokem 2007 nebyl podle schengenských požadavků kontrolován nikdo. Lotyšsko || V této zemi se pomocí nových informačních technologií na státních hranicích kontroluje 100 % cestujících do/z schengenského prostoru. Litva || Všichni cestující z třetích zemí přecházející vnější hranici jsou důkladně kontrolováni s využitím nových informačních systémů (VSATIS, SIS). 2007 – 3 181 764 2008 – 2 266 999 2009 – 2 113 326 Q1-Q2 2010 – 1 183 542 Polsko || Údaje nejsou k dispozici. Slovensko || 2005 – 1 876 421 2006 – 2 498 308 2007 – 2 540 180 Slovinsko || Všichni cestující procházející přes vnější hranici jsou kontrolováni s využitím nových informačních technologií, jelikož na všech hraničních přechodech se používají zařízení pořízená z schengenského nástroje. Přijímající členské státy poskytly různorodé informace o počtu padělaných a pozměněných dokladů odhalených novými informačními technologiemi. Tabulka 5: Ukazatele – počet odhalených padělaných a pozměněných dokladů || Počet padělaných a pozměněných dokladů odhalených novými informačními technologiemi Estonsko || Rok – počet odhalených dokladů 2006 – 63 2007 – 36 2007 – 44 Maďarsko || Žádné statistické údaje o padělaných nebo pozměněných dokladech odhalených novými informačními technologiemi nejsou k dispozici. Pokrok je však zřejmý. Počet odhalených padělků se mezi lety 2003 a 2008 zvýšil o 22 %, přestože se vnější hranice zkrátila na polovinu. Lotyšsko || Za použití nových technologií a zařízení pořízených z schengenského nástroje se kontroluje 100 % dokladů. Počet odhalených padělků dokladů se zvýšil z 71 v roce 2006 na 128 v roce 2010. Litva || Počet odhalených vysoce sofistikovaných padělků dokladů se zvýšil. 2007 – 292 2008 – 131 2009 – 203 QI-Q3 2010 – 233 Polsko || Údaje nejsou k dispozici. Slovensko || Rok – počet případů 2005 – 11 cestovních dokladů 2006 – 59 = 29 cestovních dokladů, 16 razítek, 10 povolení k pobytu, 4 víza. 2007 – 172 = 47 cestovních dokladů, 92 razítek, 21 povolení k pobytu, 10 víz, 2 řidičské průkazy. Slovinsko || Všechny padělané nebo pozměněné doklady byly odhaleny s využitím nových zařízení pořízených z schengenského nástroje. Všechny členské státy s výjimkou Lotyška zaznamenaly pokles počtu zadržených nelegálních přistěhovalců, což lze vysvětlit odrazujícím účinkem nového zařízení a efektivnějším řízením ochrany hranic. Členské státy upozornily, že toto posílení východní vnější hranice vyvolalo změnu tras nedovoleného přistěhovalectví. Úspěšné bylo i podle Lotyšska, které je zdůvodňuje účinností nových zařízení a zlepšením personální kapacity. Tabulka 6: Počet zjištěných nelegálních vstupů || Počet zjištěných nelegálních vstupů Estonsko || Neoprávněná překročení hranice: 2003 – 168 vstupů 2004 – 160 vstupů 2005 – 135 vstupů 2006 – 123 vstupů 2007 – 113 vstupů 2008 – 101 vstupů Maďarsko || Počet osob zadržených při překračování zelené hranici je důkazem zvýšené účinnosti ochrany hranic. V roce 2003 bylo zadrženo 6 455 osob. Tento počet klesl o 30 % na 4 502, přičemž vnější hranice se zkrátila na polovinu. Lotyšsko || Počet zjištěných nedovolených vstupů se zvýšil z 23 v roce 2006 na 49 v roce 2010. Litva || Výsledkem preventivních opatření a lepší ochrany hranic byl pokles počtu nedovolených vstupů. Počet zadržených nelegálních migrantů: 1 311 (2007); 1 234 (2008); 1 214 (2009). Polsko || Počet osob zadržených při nelegálním překračování východní hranice výrazně poklesl (z 203 v roce 2003 na 93 v roce 2007 ve třech odděleních pohraniční stráže na východní hranici) díky lepší ochraně vnějších hranic, která brání nedovolenému přistěhovalectví. Slovensko || Protiprávní překročení státní hranice: 2005 – zadrženo 341 migrantů 2006 – zadrženo 352 migrantů 2007 – zadrženo 400 migrantů Slovinsko || Před prováděním schengenského nástroje neexistovala dostatečná ostraha hranic v noci anebo za zhoršených světelných podmínek. Tuto záležitost pomohl vyřešit nákup nového nočního sledovacího zařízení, tj. přenosných a ručních termovizorů a noktovizorů. Uvedené zlepšení snížilo celkový počet nelegálních migrantů. 6.3. Efektivita provádění programu Efektivitu provádění programu lze měřit dvěma způsoby: vyhodnotit provádění samotné a posoudit jeho dopad na správu hranic. Členské státy ale předložily o nákladech na řízení velmi rozmanité údaje a dopady měřily jednotlivě v rámci každého z šesti cílů. Lze proto identifikovat pouze obecné tendence[20]. Hlavní společné závěry jsou takové: · Řízení: Řízení schengenského nástroje bylo považováno za velmi nákladově efektivní, jelikož umožnilo dosáhnout cíle stát se členem schengenského prostoru v omezené lhůtě a při poměrně nízkých nákladech na řízení. Litva, Slovinsko, Lotyšsko a Maďarsko odhadly tyto náklady mezi 0,4 % a 1,7 % celkem přidělených prostředků. Polsko a Slovinsko je považovaly za srovnatelné s podobnými programy, ale dle názoru Litvy byly mnohem nákladově efektivnější (0,4 % oproti 1,7 % u Fondu pro vnější hranice)[21]. Polsko považovalo administrativní zátěž za minimální, naproti tomu Lotyšsko za nadměrnou (zejména pokud jde o předkládání zpráv). · Institucionální spolupráce: Litva, Lotyšsko a Maďarsko vyzdvihly prohloubení spolupráce subjektů odpovědných za správu hranic a za boj proti nedovolenému přistěhovalectví, k níž přispělo propojení opatření, infrastruktury a zařízení. Kapacitu těchto subjektů také posílila společná účast na řízení projektů, jež pomohla i k zvýšení efektivity pozdějších podobných programů, zejména Fondu pro vnější hranice a Evropského návratového fondu. Pokud jde o mezinárodní spolupráci, ta se s výjimkou výměny informací prostřednictvím nových informačních systémů (SIS a VIS) podle příjemců nezvýšila. · Dopad na výdaje: Všechny členské státy pozorovaly výrazný dopad na rozpočet ostrahy hranic. Důvodem byly dodatečné náklady na údržbu (nové a technicky vyspělejší zařízení, uplynutí záruční doby), vyšší platy (Slovinsko) a nákladnější odborná příprava (Lotyšsko)[22]. Lotyšsko poukazuje na riziko, jaké pro tato zařízení znamenají v době hospodářské krize snížené rozpočtové příděly. Slovinsko tyto náklady od roku 2008 hradí ze svého příspěvku z Fondu pro vnější hranice. · Efektivita programu: Ve Slovinsku, Lotyšsku a Maďarsku byly pozorovány vedlejší účinky schengenského nástroje. Všechny tyto členské státy uvedly, že náklady vynaložené v rámci tohoto nástroje obvykle přesahovaly tržní ceny. Tuto skutečnost vysvětluje malý rozměr trhů oživených krátkodobým obrovským přítokem peněz, velké zakázky (zejména v Litvě) snižující konkurenci, hospodářský růst a inflace (Lotyšsko a Slovinsko). Lotyšsko uskutečnilo prostřednictvím Úřadu pro občanství a migraci a ministerstva zahraničních věcí několik projektů s cílem zlepšit různé aspekty správy víz: – Celkem 33 diplomatických a konzulárních zastoupení bylo vybaveno počítačovou technikou a zařízením pro předávání údajů, které poskytly přístup do systémů VIS, SIS II a VISION. Přístup do těchto systémů zrychlil rozhodování a vyřizování žádostí o vízum. – Prostory velvyslanectví a konzulátů byly modernizovány tak, aby zajišťovaly bezpečné prostředí pro udělování schengenských víz (samostatné vchody a východy pro konzulární pracovníky, přepážky vybavené bezpečnostními skly, oddělené čekárny a přepážky, přenosné detektory pro kontrolu návštěvníků). Tato modernizace splňovala bezpečnostní normy a požadavky stanovené ve Společné konzulární instrukci a v katalogu doporučení o správném provádění schengenského acquis a osvědčených postupů v části Udělování víz[23]. – Úřad pro občanství a migraci byl vybaven novými servery, které dovolují bezpečné ukládání údajů (přístup k údajům mají pouze oprávněné orgány) a stálý přístup do různých evidencí (evidence obyvatelstva, pozvání, pracovních povolení, povolení k pobytu a víz i do seznamu osob, jejichž vstup je nežádoucí). Tento nový systém splňuje požadavky EU a vnitrostátního vízového informačního systému na ochranu, uchovávání a zpracovávání osobních údajů pro 1,1 milionu osob. Kolonka 3: Lotyšské projekty v rámci cíle „Zlepšení správy víz“ Kolonka 4: Estonské projekty v rámci cíle „Zlepšení hraničních kontrol“ Rada pohraniční stráže vybavila středisko pro posuzování cestovních dokladů a jeho stanoviště hraniční kontroly novými technologiemi pro posuzování a označování cizineckých dokladů: – Středisko pro posuzování cestovních dokladů bylo vybaveno videospektrálním komparátorem (VSC 5000), který odborníkům umožňuje provést odpovídající kontrolu dokladů a prozkoumat je pomocí UV záření, a tak je komplexně posoudit. Popis dokladů a jejich padělků byl využit při odborné přípravě a doškolovacích kurzech v zaměstnání na téma kontroly dokladů a při vnitřní a mezinárodní výměně informací. Stanoviště hraniční kontroly byla v souladu s požadavky schengenského acquis vybavena příslušnými hraničními razítky. Kolonka 5: Slovinské projekty v rámci cíle „Zlepšení hraničních kontrol“ Ministerstvo veřejné správy naplánovalo výstavbu nebo modernizaci 24 hraničních přechodů a za tímto cílem uskutečnilo sedm kroků (nákup pozemků, nabytí pozemků, příprava dokumentace, výstavba infrastruktury a nových zařízeních, nákup vybavení a nábor inženýrů). Svůj orientační harmonogram však muselo výrazně pozměnit, neboť zjistilo, že by se některé projekty dostaly mimo období způsobilosti. Zmenšilo proto rozsah 14 projektů a jeden zcela vyloučilo. Ministerstvo veřejné správy vyloučilo činnosti z schengenského nástroje ze dvou hlavních důvodů: – zpoždění v podpisu smluv, čímž se projekt dostal mimo období způsobilosti, – projekty veřejných zakázek nebyly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie, jelikož ještě před zahájením zadávacího řízení byly nesprávně odhadnuty náklady na práce. Všechna opatření a činnosti však byly provedeny díky tomu, že vyloučené činnosti byly financovány ze státního rozpočtu. Tabulka 7: Dopad na celkové výdaje na správu hranic EE || LT || PL || SI || SK || LV || HU +40 % (2003–2008) || +71 % (2003–2008) || +17 % (2002–2008) || Přibližně 30 % (lhůta neuvedena) || +40 % (2003–2008)) || Zvýšení (údaje neuvedeny) || + 20 % (odhad) (2002–2009) 6.4. Doplňkovost Všechny přijímající členské státy se otázkou doplňkovosti zabývaly, ale z velmi rozdílných úhlů. Slovensko a Litva pouze uvedly, že opatření v rámci schengenského nástroje byla koordinována s programem Phare a přechodovým nástrojem, naproti tomu ostatní země se této otázce značně věnovaly a vyhodnotily tyto dva hlavní aspekty: · Řízení: V pěti členských státech odpovídal koordinátor pomoci z programu Phare, přechodového nástroje, norského finančního mechanismu a finančního mechanismu EHP i za schengenský nástroj. Tento systém velmi zjednodušil koordinaci správy fondů a přidělování prostředků. · Oblasti investic: Doplňkovost investičních oblastí je třeba posuzovat prostřednictvím národních strategií pro dosažení cílů vnitrostátních schengenských akčních plánů. K tomu lze uvést, že na řešení zjištěných potřeb a nedostatků byly využity všechny prostředky z EU a dalších zdrojů financování. Estonsko, Polsko, Lotyšsko a Maďarsko využily k doplnění činností, na něž přispíval schengenský nástroj (modernizace a nákup zařízení pro správu hranic, informačních systémů a infrastruktury), v souladu se svými strategiemi pro schengenské akční plány programů Phare, fondů pro přeshraniční spolupráci (pouze Polsko), norského finančního mechanismu a přechodového nástroje. Polsko využilo na podporu své strategie integrované správy hranic i prostředků vyčleněných z programu Phare. Ve Slovinsku jsou za předchůdce schengenského nástroje považovány programy Phare 1999–2003, které také sloužily k získání nového a modernizovaného zařízení a k vybudování informačních systémů (SIS) v oblasti správy hranic, spravedlnosti a vnitřních věcí. Prostředky z přechodového nástroje se věnovaly na budování institucí a na správní a právní pomoc při provádění schengenského acquis do vnitrostátní legislativy. Slovinsko se mimoto rozhodlo nevyužít ani finanční mechanismus norský ani EHP. Kolonka 6: Polský datový komunikační systém v rámci cíle „Zlepšení informačních systémů“ Velitelství pohraniční stráže vypracovalo rozsáhlý projekt modernizace informačních sítí této služby. Cílem bylo propojit několik databázových systémů jako SIS/SIS II pomocí ústředního uzlu, aby policejní jednotky na všech úrovních získaly uživatelsky jednoduchý přístup. Díky tomuto zlepšení Polsko zabezpečilo i tok informací mezi ústředními systémy SIS II a VIS, družicovými systémy institucionálních uživatelů a centrálou SIRENE. Informační systém pohraniční stráže byl přizpůsoben schengenským požadavkům, čímž se zlepšil tok informací (včetně SIS). Provedení projektu zvýšilo úroveň ochrany vnějších hranic EU. Tento nový informační systém tak napomohl snížit v Polsku počet cizinců vyhoštěných ze země a počet pokusů o nelegální překročení státní hranice. Některé z těchto rozsáhlých projektů v rámci schengenského nástroje byly pokračováním projektů programu Phare (i národních programů Phare a programů přeshraniční spolupráce), například projekt PNP 2002. Příprava informační infrastruktury na spolupráci s SIS vytvořila podmínky pro úspěšné provedení projektů schengenského nástroje na policejním ústředí. Tento projekt pokračuje v rámci Fondu pro vnější hranice. Maďarsko uvedlo další nástroje EU, jako je např. TAIEX, programy Pericles a Hercule II podporované úřadem OLAF a projekty ARGO. Je zajímavé, že Maďarsko plánovalo pokrýt potřeby, které nelze financovat z schengenského nástroje, s využitím i těchto pozdějších programů: Bezpečnost a ochrana svobod 2007–2013, Evropský fond pro vnější hranice, nový plán rozvoje Maďarska, program Evropská územní spolupráce a pátý a sedmý panevropský koridor (železniční stanice Eperjeske a vnitrozemská vodní cesta v Moháči) . 7. Spojitost s Fondem pro vnější hranice[24] Návaznost Fondu pro vnější hranice na schengenský nástroj je zřejmá všem členským státům, a to jak z hlediska řízení, tak oblastí, na které se tyto fondy vztahují. Všechny členské státy uvedly, že systémy řízení, kontroly a monitorování vytvořené pro schengenský nástroj byly použity při navrhování systémů pro Fond pro vnější hranice. Většina z nich (Polsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko a Maďarsko) se rozhodla zachovat stejné struktury, a udržet tak institucionální paměť a organizační kulturu. Slovinsko[25] a Slovensko[26] se rozhodly pro změnu odpovědných subjektů. Estonsko a Polsko podtrhly zlepšení svých kapacit strategického plánování (přidělování zdrojů, plán využití) i zkvalitnění organizace a řízení postupů zadávání veřejných zakázek (díky čemuž Estonsko využilo pomoc účinněji). Litva zdůraznila, že při řízení Fondu pro vnější hranice se zachovala dobrá interinstitucionální spolupráce navázaná při provádění schengenského nástroje. Pokud jde o činnosti, návaznost je ještě zřejmější v případě Litvy, která potvrdila, že díky ročnímu programu na rok 2007 v rámci Evropského fondu pro vnější hranice mohla provádět opatření, jež by v rámci schengenského nástroje provedena být nemohla. Vzhledem k tomu, že podle většiny přijímajících zemí má moderní vybavení zakoupené z schengenského nástroje vysoké náklady na údržbu, využívají pro pokrytí těchto výdajů prostředky z Evropského fondu pro vnější hranice. Další oblastí, kde EU stále poskytuje podporu, jsou informační systémy, zejména SIS II. Maďarsko také vyzdvihuje potřebu zopakovat a aktualizovat odbornou přípravu. 8. Závěr Schengenský nástroj lze celkově označit za úspěšný, neboť zásadně napomohl tomu, aby všech sedm dotčených členských států splnilo v krátké lhůtě schengenské požadavky a mohlo se k 1. prosinci 2007 stát součástí schengenského prostoru. Využití financí přidělených z EU je příkladem použití dobrých postupů řízení, což potvrdily členské státy uznáním toho, že bez podpory z schengenského nástroje by nedokázaly vstoupit do schengenského prostoru v tak krátké době. Hlavní příčinou tohoto úspěchu je zvláštní struktura tohoto programu založená na ročních orientačních harmonogramech, které nebyly finančně závazné. Tento systém se ukázal jako flexibilní a účinný, jelikož na členské státy přenesl rozsáhlou odpovědnost za přidělování a přerozdělování prostředků. Schengenský nástroj, jehož cílem bylo plnění cílů stanovených v článku 35 aktu o přistoupení, se využil především pro investice do infrastruktury, dopravních prostředků a informačních systémů na pozemních hranicích a na mezinárodních letištích. Tento nástroj podpořil úsilí členských států o účinné řízení vnějších hranic a boj proti nelegálním vstupům do schengenského prostoru. Vazba mezi schengenským nástrojem a Fondem pro vnější hranice je jasná. Fond pro vnější hranice, jenž navazuje na úspěšnou politiku a řízení schengenského nástroje, je pro všechny příjemce schengenského nástroje prostředkem k pokračování činností prováděných v rámci tohoto nástroje, a někteří z nich jej využili pro jejich dokončení. Většina přijímajících členských států proto zachovala řídící struktury podobné strukturám schengenského nástroje. Vysoká míra využití přídělu EU a účinné finanční řízení jsou dokladem úspěšného provedení schengenského nástroje. Míra využití přidělených prostředků EU činila 90 % až 100 %. Dostupné zdroje byly obecně správně použity a provedly se pouze malé finanční opravy. Závěrem je třeba uvést, že schengenský nástroj pro Rumunsko a Bulharsko (2007–2009)[27] vycházel ze zkušeností s předchozím nástrojem a že při vytváření podobného dočasného nástroje ustaveného aktem o přistoupení Chorvatska[28] se zvolí obdobný způsob řízení. [1] Lhůta pro plnění smluv byla nejprve stanovena na 31. prosince 2006 (rozhodnutí Komise K(2004) 248), následně byla rozhodnutím Komise K(2006) 684 prodloužena do 30. září 2007. [2] Schengenský prostor a schengenská spolupráce vycházejí z Schengenské dohody z roku 1985. Schengenský prostor je území, kde je zaručen volný pohyb osob. Signatářské státy dohody zrušily všechny vnitřní hranice, které byly nahrazeny jedinou vnější hranicí. V tomto prostoru platí společná pravidla a postupy pro vydávání krátkodobých víz, podávání žádostí o azyl a provádění hraniční kontroly. V zájmu zajištění bezpečnosti v schengenském prostoru byla také posílena spolupráce policejních a justičních orgánů a jejich koordinace. Schengenská spolupráce byla do právního rámce EU začleněna Amsterodamskou smlouvou z roku 1997. [3] Akt o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie, Úř. věst. L 236, 23.9.2003, s. 44. [4] Rozhodnutí Komise K(2004) 248. [5] Rozhodnutí Komise K(2006) 684. [6] Rozhodnutí Komise K(2007) 494. [7] Ustanovení čl. 2 odst. 2 rozhodnutí Komise K(2004) 248 uvádí, že „z nástroje může být poskytnuta pomoc Společenství až do výše 100 %“. Orientační harmonogram by měl obsahovat další zdroje financování jednotlivých akcí. [8] Podle článku 7 rozhodnutí Komise K(2004) 248 musí Polsko jako země, jež není členem eurozóny, používat pro platby v rámci schengenského nástroje směnný kurz PLN/EUR. Směnný kurz pro programové období (a také pro zálohové platby prováděné Komisí) byl vyšší než u plateb prováděných příjemci při provádění projektů. Tím se vysvětluje, proč míra využití přesáhla 100 %. [9] Rozhodnutí Komise K(2004) 248. [10] Nařízení Rady č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství. [11] Nařízení Komise č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství. [12] Článek 35 aktu o přistoupení stanovil, že prostředky ze schengenského nástroje jsou určeny na financování investic do infrastruktury a provozních zařízení, odborné přípravy a na podporu nákladů na logistiku. Mezi cíle schengenského nástroje proto nepatřilo budování institucí ani právní pomoc při provádění acquis do vnitrostátního práva. Podrobné postupy pro používání různých nástrojů financování těchto odlišných potřeb (infrastruktura, zařízení, budování institucí, právní pomoc) vypracovalo pouze Slovinsko. [13] Rozhodnutí Komise K(2007) 494. [14] Rozhodnutí Komise K(2006) 684 mění lhůty takto: přidělování výdajů na závazky a podpisy smluv do 31. prosince 2006, konečné plnění smluv do 30. září 2007 a konečné platby do 31. prosince 2007. Rozhodnutím Komise K(2007) 494 se prodloužila lhůta pro podpis smluv u projektů SIS II do 31. března 2007 a plnění smluv SIS II do 31. prosince 2007. Lhůty pro závazky a platby se nezměnily. [15] B.11. Datový komunikační systém; B.12. Rozšíření přístupu ke zdrojům SIS pro policejní jednotky – základní úroveň; B.15. Vývoj a vybudování vnitrostátního informačního systému propojeného se SIS II a ústředním uzlem VIS (N-SIS PL); B.16. Modernizace systému „Pobyt“; B.18. Provádění schengenského acquis na soudech a v kancelářích státního zastupitelství; B.19. Zlepšení funkčnosti informačního systému Wiza-Konsul; B.20. Organizace bezpečného způsobu ověření totožnosti uživatele v SIS; B.21. Příprava ústředních informačních systémů na provádění Úmluvy k provedení Schengenské dohody (2005); B.25. Poskytnutí přístupu ke zdrojům SIS policejním jednotkám na všech úrovních (2005). [16] Návrh a vybudování celostátního digitálního mobilního radiokomunikačního systému (z schengenského nástroje uhrazeno 22 725 511 EUR) a návrh a vytvoření telekomunikační sítě ministerstva vnitra na vnějších hranicích EU (z schengenského nástroje uhrazeno 3 419 457 EUR). [17] Infrastruktura hraničních přechodů (první odrážka), provozní zařízení kromě informačních systémů (druhá odrážka), informační technologie (druhá odrážka), odborná příprava (třetí odrážka), logistika a provoz (čtvrtá odrážka). [18] Hlavní zjištěné nedostatky byly: infrastruktura nevyhovující schengenským požadavkům (na některých místech chybějící, zastaralá nebo nesplňující minimální požadavky) na hraničních přechodech a v budovách sloužících policii, konzulárním službám a pohraniční stráži; zastaralé systémy a infrastruktury sítí pro výměnu informací a údajů (vízum, otisky prstů, prohlídky vozidel atd.); nedostatečná institucionální spolupráce (mezi pohraniční stráží, policií, konzulární službou a justičními orgány); nedostatek dopravních prostředků (plavidel, helikoptér, zimních vozidel) a systémů rádiové komunikace; málo pracovníků splňujících schengenské požadavky (technické a jazykové znalosti). [19] Viz poznámka pod čarou 8. [20] Členské státy předkládají většinu údajů a zejména procentní podíly bez uvedení období, kterého se týkají, a přesného rozsahu činnosti. [21] K takovému nízkému podílu nákladů na řízení se musí přistupovat obezřetně, neboť jak uvádí Lotyšsko, tyto náklady nejsou zohledněny, protože je většina členských států uhradila ze státního rozpočtu. [22] Je zajímavé, že Litva uvádí, že se státní rozpočet v roce 2003 na správu hranic v očekávání dodatečných financí z schengenského nástroje snížil. [23] Sdělení generálního sekretariátu pracovní skupině pro schengenské hodnocení (6183/03, 7.2.2003). [24] Fond pro vnější hranice pokrývá období 2007 až 2013 a účastní se jej celkem 23 členských států. Obecným cílem je pomoci členským státům zajistit účinnou, vysoce kvalitní a jednotnou kontrolu na vnějších hranicích a přispět k rozvoji společné vízové politiky. [25] Odpovědný orgán byl převeden z ministerstva financí do ministerstva vnitra. Certifikačním orgánem se stalo ministerstvo financí. [26] Místo kanceláře pro mezinárodní policejní spolupráci policejního prezidia převzal odpovědnost za řízení finančních nástrojů období 2007–2013 odbor zahraniční pomoci ministerstva vnitra. Od roku 2006 byl odbor zahraniční pomoci ministerstva vnitra posílen (zvýšil se počet pracovníků a snížila se fluktuace) a zahájil plnění svého úkolu, tj. vydávání metodických pokynů pro všechny orgány na ministerské úrovni (příjemce) k finančním prostředkům EU (zvyšování informovanosti ministerských orgánů o finančních prostředcích EU, předávání příslušných výzev k předkládání návrhů projektů kontaktním osobám, programování fondů, podávání zpráv o těchto fondech atd.). Institucionální paměť byla zachována, protože pracovníci z kanceláře pro mezinárodní policejní spolupráci podílející se na řízení schengenského nástroje se účastnili transferu správních a organizačních kapacit a know-how. [27] Článek 32 Protokolu o podmínkách a pravidlech přijetí Bulharské republiky a Rumunska do Evropské unie, Úř. věst. L 157, 21.6.2005, s. 39. [28] Článek 31 Aktu o podmínkách přistoupení Chorvatské republiky a o úpravách Smlouvy o Evropské unii, Smlouvy o fungování Evropské unie a Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii, Úř. věst. L 112, 24.4.2012, s. 29. Úplný seznam cílů stanovených sedmi příjemci (členskými státy) Členský stát || Konečný počet cílů || Přístup k cílům || Cíle Polsko || 4 || Široký přístup, kombinace strategického a operativního přístupu || × Cíl 1: Vybudování nebo zvýšení úrovně infrastruktury hraničních přechodů na vnější hranici EU × Cíl 2: Provozní zařízení pro ochranu hranic sloužící zejména Schengenskému informačnímu systému × Cíl 3: Odborná příprava a služby × Cíl 4: Podpora nákladů na logistiku a provoz (technická pomoc) Maďarsko || 4 || Široký a strategický přístup || × Cíl 1: Posílení ochrany vnějších hranic × Cíl 2: Zvětšení schopnosti kontroly zvýšením kapacity pro poskytování údajů a přístup k nim × Cíl 3: Zvýšení efektivity hloubkové kontroly × Cíl 4: Vytvoření kapacity pro mezinárodní spolupráci v trestních věcech Estonsko || 6 (původně 5) || Propracovaný přístup, kombinace strategického a operativního přístupu || × Cíl 1: Vytvořit operativní radiokomunikační systém a technická řešení pro vytvoření technického prototypu SIS II × Cíl 2: Vyvinout informační systémy policie a začlenit je do systému VIS a dále zajistit bezpečné datové spojení s příslušnými orgány ostatních členských států EU × Cíl 3: Sladit infrastrukturu a materiálně-technickou základnu nezbytné pro řádnou ostrahu vnějších hranic a ochranu hranic s požadavky stanovenými Úmluvou k provedení Schengenské dohody, schengenským katalogem a Společnou příručkou; vybudovat potřebnou školicí infrastrukturu a vytvořit materiálně-technickou základnu pro odbornou přípravu vysoce kvalifikované pohraniční stráže, a dále připravit pracovníky pohraniční stráže na strážení hranic podle požadavků stanovených pro ostrahu a ochranu hranic EU × Cíl 4: Vybudování mobilních pracovních stanic pro pracovníky migračního dohledu, zavést systém VIS a vytvořit infrastrukturu nezbytnou pro jeho zavedení; zajistit bezpečnost VIS a zavést biometrická řešení × Cíl 5: Sladit infrastrukturu konzulárních úřadů se závazky plynoucími z Schengenské dohody, zabezpečit fungování společného evropského vízového prostoru, upravit vízová řízení podle požadavků EU a zavést příslušný hardware × Cíl 6: Vytvořit vnitrostátní systém pro šíření údajů ze SIS (NS-SIS) a zabezpečit kontrolu jeho používání i další výměnu informací přes systém SIRENE Litva || 8 || Propracovaný přístup, kombinace strategického a velmi operativního přístupu || × Cíl 1: Výstavba, renovace nebo modernizace infrastruktury hraničních přechodů a souvisejících budov × Cíl 2: Zařízení pro technickou kontrolu a ostrahu, vozidla a další potřebné zařízení pro použití na vnější hranici EU, na stanicích a hraničních přechodech × Cíl 3: Vytvoření nové infrastruktury komunikačních a informačních sítí na vnější hranici EU a rozvoj stávající × Cíl 4: Opatření k zavedení Schengenského informačního systému (SIS II) × Cíl 5: Nákup zařízení k odhalování padělků a pořízení společných vstupních a výstupních razítek používaných k provádění hraničních kontrol na vnější hranici EU × Cíl 6: Posílení spolupráce mezi pohraniční stráží a policejními jednotkami působícími na hranici, čímž se zajistí bezprostřední a přímá součinnost těchto sil při pátrání po narušitelích vnější hranice EU a jejich zadržování × Cíl 7: Zlepšení odborné přípravy, znalostí a know-how zaměstnanců × Cíl 8: Řízení schengenského nástroje: logistika a zaměstnanci Slovinsko || 9 (původně 7) || Široký nebo operativní přístup podle kategorie investice || × Cíl 1: Modernizace policejních stanic anebo jejich rozšiřování × Cíl 2: Investice do technického zařízení a dopravních prostředků × Cíl 3: Investice do informačních a telekomunikačních systémů × Cíl 4: Odborná příprava školitelů (provádění schengenského acquis) a základní program odborné přípravy pro nové příslušníky pohraniční stráže × Cíl 5: Mzdy a osobní vybavení × Cíl 6: Investice do hraničních přechodů × Cíl 7: Údržba hraničních přechodů × Cíl 8: Investice do bezpečnostního zařízení na diplomatických misích a konzulárních úřadech × Cíl 9: Provozní náklady Slovensko || 16 || Široký nebo operativní přístup podle programu || × Cíl 1: Vypracovat komplexní systém ochrany slovensko-ukrajinské hranice × Cíl 2: Modernizovat zařízení jednotek ochrany hranic na slovensko-ukrajinské hranici. × Cíl 3: Upravit a vybavit mezinárodní letiště M. R. Štefánika v Bratislavě podle schengenských norem × Cíl 4: Zajistit uniformy a výstroj pro policisty na slovensko-ukrajinské hranici × Cíl 5: Zlepšit ochranu utajovaných skutečností předávaných v síti jednotek ochrany hranic umístěných na slovensko-ukrajinské hranici × Cíl 6: Zvýšit kapacitu záchytného střediska v Sečovcích × Cíl 7: Harmonizace vnitrostátních policejního informačního systému se SIS II × Cíl 8: Technická podpora kanceláří a koncových uživatelů systémů SIS/SIRENE × Cíl 9: Vývoj informačních systémů souvisejících s VIS × Cíl 10: Zlepšit kvalitu vydávaných víz a zajistit informování ministerstva vnitra o vydaných vízech v reálném čase × Cíl 11: Zkompletovat zařízení pro přeshraniční ostrahu × Cíl 12: Modernizovat laboratorní vybavení pro výrobu průkazů totožnosti × Cíl 13: Zlepšit provozuschopnost celní služby na slovensko-ukrajinské hranici × Cíl 14: Pořízení motorových vozidel a speciální techniky pro identifikaci odcizených/ztracených motorových vozidel × Cíl 15: Podpora řízení schengenského fondu – logistika a provoz × Cíl 16: Elektronický kamerový monitorovací systém na železničním hraničním přechodu na slovensko-ukrajinské hranici Lotyšsko || 33 (původně 25) || Operativní přístup na úrovni projektů (později spojených s hlavními cíli: 9 cílů v oblasti ostrahy hranic, 8 v oblasti hraničních kontrol, 6 v oblasti správy víz, 4 v oblasti odborné přípravy, 2 v oblasti informačních systémů, 2 neidentifikované cíle) || × Cíl 1: Úprava datové infrastruktury diplomatického zastoupení Lotyšska umožňující vydávání schengenských víz (počítačová technika, zařízení pro přenos dat) × Cíl 2: Zlepšení bezpečnostních norem a splnění požadavků stanovených ve Společné konzulární instrukci a v Katalogu doporučení o správném provádění schengenského acquis a osvědčených postupů v části Udělování víz (6183/03, 7. 2. 2003) × Cíl 3: Odpovídající kontrola cestovních dokladů a odhalování padělků na lotyšských diplomatických misích a konzulárních úřadech × Cíl 4: Zajištění potřebného počtu kvalifikovaných pracovníků na lotyšských diplomatických misích a konzulárních úřadech v souladu s normami a požadavky stanovenými ve Společné konzulární instrukci a v Katalogu doporučení o správném provádění schengenského acquis a osvědčených postupů v části Udělování víz (6183/03, 7. 2. 2003) × Cíl 5: Konzulární úředníci na velvyslanectvích a konzulárních úřadech v zahraničí mají všechny nezbytné znalosti pro vydávání schengenských víz × Cíl 6: Účinná kontrola osob a jejich osobních věcí na vnitřních hranicích × Cíl 7: Pořízení psů vycvičených k hledání drog × Cíl 8: Zajistit a vybavit prostory centrální serverovny úřadu OCMA × Cíl 9: Vývoj lotyšského národního vízového informačního systému × Cíl 10: Jazykové vzdělávání pracovníků úřadu OCMA × Cíl 11: Odborná příprava uživatelů systémů N.SIS a SIRENE a budoucích uživatelů SIS × Cíl 12: Zlepšení bezpečnosti datové sítě ministerstva vnitra × Cíl 13: Výuka angličtiny a jiných cizích jazyků pro příslušníky státní policie × Cíl 14: Zlepšení systému mobilních hraničních hlídek využíváním terénních vozidel, sněžných skútrů, čtyřkolek a motorových lodí × Cíl 15: Zlepšení mobility pohraniční stráže zřízením leteckého útvaru služby státní pohraniční stráže × Cíl 16: Zlepšení mobility pohraniční stráže na moři × Cíl 17: Zlepšení efektivity prohlídek osob, vozidel a osobních věcí na hranici pořízením technického zařízení pro hraniční přechody × Cíl 18: Vytvoření kamerového systému pro námořní hranici × Cíl 19: Vývoj technického dohledu nad východní „zelenou hranicí“ × Cíl 20: Zlepšení dodávek pro operační činnosti nákupem technických prostředků × Cíl 21: Zřízení technické ochrany, kontroly a informačního zařízení hranic × Cíl 22: Modernizace telekomunikační sítě státní pohraniční stráže × Cíl 23: Vytvoření systému odborného vzdělávání státní pohraniční stráže × Cíl 24: Systém automatizovaného zpracovávání otisků prstů (AFIS) × Cíl 25: Rozvoj struktury státní pohraniční stráže × Cíl 26: Výstavba heliportů na stanicích v Punduri, Lavošnieki, Šķilbēniu, Pededze a na hraničním přechodu ve Vientuļi × Cíl 27: Rozšíření radiokomunikačního systému na východní hranici × Cíl 28: Nákup psů × Cíl 31: Nákup zařízení × Cíl 32: Vzdělávací kurzy × Cíl 33: Náklady na řízení schengenského nástroje