Zvláštní zpráva č. 7/2011 „Je agroenvironmentální podpora dobře nastavena a řízena?“





GLOSÁŘ Agroenvironmentální platby : Co do finančního objemu největší opatření pro provádění politiky rozvoje venkova. Poprvé bylo začleněno do SZP v roce 1987 jako volitelné opatření a od roku 1992 je pro členské státy povinné. V současnosti je upravuje článek 39 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005. Agroenvironmentální podopatření : Režim podpory, jehož prostřednictvím členské státy provádí agroenvironmentální platby a který se vyznačuje určitými postupy, jež musí zemědělci používat. Programy rozvoje venkova zahrnují několik agroenvironmentálních podopatření, zpravidla kolem deseti. Mezi agroenvironmentální podopatření patří například extenzifikace zemědělství, střídání plodin a zachování biodiverzity. Členský stát : V kontextu tohoto auditu se rozumí orgány odpovědné za řízení agroenvironmentálních plateb. Členské státy k takovému řízení určí řídící orgán. V členských státech rozdělených na regiony, jako je např. Německo, Španělsko a Itálie, má každý region samostatný program a vlastní řídící orgán. Ekologické zemědělství : Metoda produkce potravin, která má minimalizovat dopad lidské činnosti na životní prostředí. Od roku 1991 se požadavky v této oblasti stanoví na úrovni EU, včetně metod výroby a inspekce. V současné době upraveno nařízením Rady (ES) č. 834/2007. Fyzická plocha, na niž se vyplácí podpora : Zemědělská plocha využívaná zemědělci a dalšími správci zemědělské půdy, na niž se vztahují agroenvironmentální závazky. Pokud se na jednu plochu vztahuje více závazků, celková plocha, ke které byly přijaty závazky, se může v rámci tohoto ukazatele počítat pouze jednou. Integrovaná produkce : Způsob zemědělského hospodaření (bez jednotných požadavků na úrovni EU), jehož cílem je využívat přírodní zdroje a zajistit udržitelné hospodaření především minimalizací znečištění. Oblasti sítě Natura 2000 : Celoevropská síť chráněných území podle směrnice o stanovištích z roku 1992 (směrnice Rady 92/43/EHS). Povodí : Území, ze kterého veškerý povrchový odtok odtéká sítí potoků, řek a případně i jezer do moře v jediném vyústění, ústí nebo deltě toku (článek 2 směrnice 2000/60/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky). Program rozvoje venkova : Zásadní programový dokument připravený členským státem a schválený Komisí pro plánování a provádění evropské politiky rozvoje venkova. Vztahuje se k období mezi 1. lednem 2007 a 31. prosincem 2013 a může obsahovat až 40 opatření, z nichž jedno jsou agroenvironmentální platby. Referenční úroveň : Výchozí stav, podle kterého se posuzuje, zda se agroenvironmentální platby vyplácejí zemědělcům pouze na postupy, které jsou náročnější než ty zákonem stanovené. Důležitým prvkem referenční úrovně je "podmíněnost" (cross-compliance), související s požadavky uvedenými v přílohách II a III nařízení Rady (ES) č. 73/2009, které se týkají veřejného zdraví a zdraví zvířat a rostlin, životního prostředí, dobrých životních podmínek zvířat a udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. SZP : Společná zemědělská politika. Společný rámec pro monitorování a hodnocení : Rámec vytvořený Komisí a členskými státy, jehož cílem je informovat o finančním plnění, výstupech, výsledcích a dopadech programů rozvoje venkova. Strategické zásady : Priority EU v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2007–2013 přijaté Radou (rozhodnutí 2006/144/ES). Ukazatele dopadů : Používají se k měření dlouhodobějších socioekonomických a environmentálních účinků, které lze pozorovat po určité době, a v případě rozvoje venkova jsou nastaveny na úrovni programů Ukazatele relevantní pro agroenvironmentální opatření jsou: zvrat ve zhoršování biodiverzity, trendy týkající se populací ptactva žijícího na zemědělské půdě, udržování vysoké přírodní hodnoty zemědělské a lesní půdy, zlepšení kvality vod a přispění k boji proti klimatickým změnám. Ukazatele výsledků : Slouží k měření přímých změn dosažených prostřednictvím určitých intervenčních opatření v rámci programu – v případě opatření v rámci osy 2 včetně agroenvironmentálních opatření je to dobře obhospodařovaná plocha (počet hektarů) přispívající k určitému cíli (např. zlepšení kvality vody). Ukazatele výstupů : Měří, čeho se dosáhlo určitým opatřením, V případě agroenvironmentálních opatření jde o počet zemědělských podniků / smluv a plochu (počet hektarů) nebo počet zvířat, na něž se vyplácí podpora v rámci opatření. Zemědělské systémy s vysokou přírodní hodnotou : Typ zemědělského hospodaření a zemědělské půdy, kdy lze vzhledem k jejich charakteristice očekávat, že umožní udržovat vysokou biodiverzitu druhů a přírodních stanovišť v citlivých oblastech. Zemědělský postup : Metoda zemědělské výroby, jejíž vliv na životní prostředí může být pozitivní nebo negativní. SHRNUTÍ I. Agroenvironmentální opatření jsou jednou z klíčových politik Evropské unie. Z prostředků EU se na ně vynakládá přibližně 2,5 miliardy EUR ročně s cílem reagovat na rostoucí poptávku společnosti po službách v oblasti ochrany životního prostředí. Komise sdílí řízení této politiky s členskými státy. Pro agroenvironmentální opatření je charakteristická široká škála zemědělských postupů v členských státech a také to, že jsou pro zemědělce dobrovolná. S ohledem na tyto skutečnosti Účetní dvůr při auditu posuzoval, zda je toto opatření rozvoje venkova dobře nastaveno a řízeno. II. Účetní dvůr zjistil, že členské státy stanovily mnoho cílů a že tyto cíle nejsou dostatečně konkrétní, aby bylo možné posoudit, zda byly splněny. Přestože problémy životního prostředí jsou v programech rozvoje venkova uvedeny, je obtížné jimi jednoznačně odůvodnit agroenvironmentální platby. Pokud jde o systémy monitorování, zavedení společného rámce pro monitorování a hodnocení představuje pokrok a vhodné monitorovací postupy byly zjištěny i mimo tento rámec. V souvislosti s relevantností a spolehlivostí informací pro potřeby řízení však existují značné nedostatky. Zejména o přínosech agroenvironmentálních plateb pro životní prostředí bylo k dispozici jen velmi málo informací. III. Zásadní úlohu při provádění agroenvironmentálních plateb mají zemědělci a je důležité, aby jim byla poskytována dostatečná odborná pomoc a aby pro ně výše podpory byla dobrou motivací. Systémy pro poskytování odborné pomoci zemědělcům fungovaly zpravidla dobře. Výrazné problémy však byly zjištěny u vyplacených částek, ať už se jednalo o nedostatky ve výpočtech nebo o skutečnost, že výše podpory se nijak nerozlišuje v závislosti na regionálních a místních podmínkách. IV. Právní předpisy EU vyžadují, aby členské státy poskytovaly podporu v souladu s konkrétními potřebami. Při auditu však vyšlo najevo, že většina výdajů se vynakládá na horizontální podopatření, aniž by proběhla výběrová řízení a aniž by se stanovilo, jaká by byla s ohledem na náklady vhodná míra zacílení prostředků. Řízení dostatečně nevycházelo z rozhodnutí učiněných podle průkazných informací a platby nebyly nasměrovány na řešení konkrétních problémů životního prostředí. V. Účetní dvůr doporučuje, aby: - Komise a členské státy lépe objasňovaly a odůvodňovaly agroenvironmentální podopatření a podávaly o nich zprávy, - Komise přísněji posuzovala klíčové prvky programů rozvoje venkova před tím, než programy schválí, - Komise pro následující programové období zvážila, zda by - agroenvironmentální výdaje neměly být konkrétněji zacíleny, - na podopatření s vyšším environmentálním potenciálem neměla být poskytována vyšší podpora EU, - se nemělo více rozlišovat mezi jednoduššími a náročnějšími agroenvironmentální podopatřeními, - členské státy neměly k řízení agroenvironmentálních plateb přistupovat aktivněji. ÚVOD ZEMĚDĚLSTVÍ A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ – AMBIVALENTNÍ PARTNERSTVÍ 1. Od sedmdesátých a osmdesátých let 20. století se stále více hovoří o nepříznivém vlivu zemědělství na životní prostředí. Souvisí mimo jiné s rostoucí specializací zemědělských podniků, užíváním hnojiv a pesticidů, vysokou intenzitou chovu a rozšiřováním zavlažovaných ploch, zejména v jižních částech Evropské unie. Cenové záruky u zemědělských produktů, v minulosti nabízené v rámci společné zemědělské politiky (dále také "SZP"), tyto postupy intenzivního zemědělství podporovaly. 2. Některé typy extenzivního zemědělství mohou naopak přírodní bohatství krajiny zachovat. Klesající počet zemědělských podniků a pozemků s extenzivním hospodařením je v některých regionech Evropské unie (EU) rostoucím problémem, který negativně ovlivňuje biodiverzitu a rozmanitost krajiny a také zvyšuje riziko lesních požárů. PODPORA EU PRO AGROENVIRONMENTÁLNÍ PLATBY 3. Od roku 1987 Evropská unie spolufinancuje agroenvironmentální platby členských států s dvojím cílem, a to snížit negativní vliv intenzivního zemědělství a udržet pozitivní vliv extenzivního zemědělství. Účelem těchto plateb je "více podporovat zemědělce a ostatní správce půdy v tom, aby sloužili společnosti jako celku tím, že zavedou nebo budou nadále používat metody zemědělské produkce slučitelné s ochranou a zlepšováním životního prostředí, krajiny a jejích vlastností, přírodních zdrojů, půdy a genetické rozmanitosti" [1]. Prostředky, které EU přidělila na agroenvironmentální platby pro období 2007–2013:22,2 miliardy EUR 4. Od roku 2000 jsou agroenvironmentální platby součástí politiky rozvoje venkova EU, která se provádí prostřednictvím programů rozvoje venkova připravovaných členskými státy na sedmiletá období. Členské státy jsou povinny agroenvironmentální platby do svých programů zahrnout, přičemž pro současné období 2007–2013 na ně z prostředků EU vyčlenily 22,2 miliardy EUR. Schéma 1 ukazuje přidělené prostředky podle jednotlivých členských států. Skutečné výdaje EU v hospodářském roce 2009 dosáhly 2,5 miliardy EUR, v první polovině programového období ( 1. leden 2007 – 1. červenec 2010) [2] pak 7,7 miliardy EUR. SCHÉMA 1 PROSTŘEDKY EU PŘIDĚLENÉ NA AGROENVIRONMENTÁLNÍ PLATBY (2007–2013) (V MIL. EUR) (SCHVÁLENÉ V PROGRAMECH ROZVOJE VENKOVA DO PROSINCE 2009) +++++ TIFF +++++ Zdroj: GŘ AGRI: Rozvoj venkova v Evropské unii – statistické a hospodářské informace – zpráva za rok 2009, prosinec 2009 (oddíl 4.1.1 EZFRV – Přehled finančních plánů) 5. Agroenvironmentální platby se většinou provádějí na základě smluv mezi veřejnoprávním subjektem členského státu a příjemcem (zemědělec nebo správce zemědělské půdy). Tyto smlouvy, uzavírané zpravidla na pět až sedm let, podrobně určují závazky, které příjemce musí přijmout. K takovým závazkům patří celá řada zemědělských postupů, jež lze rozdělit do několika skupin. Hlavní skupiny zemědělských postupů, na něž se poskytují agroenvironmentální platby | Ekologické zemědělství (viz glosář) | Integrovaná produkce (viz glosář) | Jiný způsob extenzifikace zemědělství: omezení hnojiv a pesticidů a extenzifikace chovu hospodářských zvířat | Střídání plodin, udržování ploch vyňatých z produkce | Opatření na prevenci nebo snížení eroze půdy | Genetické zdroje (místní plemena, jejichž hospodářské využití je ohroženo, rostliny ohrožené ztrátou genetické rozmanitosti) | Zachování biodiverzity a opatření na její podporu | Udržování krajiny včetně zachovávání jejích historických prvků | Opatření související s vodou (s výjimkou hospodaření s živinami), např. nárazníkové pásy, okraje polí, hospodaření s mokřady | 6. Hlavní zásadou u agroenvironmentálních plateb je, že rozhodnutí podat žádost o platbu a uzavřít smlouvu je pro zemědělce dobrovolné. To znamená, že objem plateb musí být v porovnání se závazky, které má zemědělec splnit, a s nimi souvisejícími náklady dostatečně atraktivní. Podpora vyplácená příjemcům však musí být založena výhradně na dodatečných nákladech a ušlém zisku, které plynou z plnění agroenvironmentálních závazků, s tím, že je možné zahrnout i transakční náklady. 7. Agroenvironmentální platby se nevztahují na uplatňování postupů, které jsou ze zákona povinné. Stav, od kterého se odvíjí měření doplňujících závazků, se označuje za "výchozí" nebo také "referenční" úroveň. Nad touto úrovní se očekávané přínosy pro životní prostředí mohou výrazně lišit a závisí převážně na tom, jak náročné jsou příslušné zemědělské postupy. Podrobněji viz schéma 2. 8. Hodnocení agroenvironmentálních opatření určuje dvojí možnou koncepci při jejich realizaci, kdy se opatření provádějí buď na rozsáhlejším území, ale mají obecnější dosah, anebo na menším území a jejich dosah je hlubší; případně se také mluví o "režimech na základní úrovni" oproti "režimům na vyšší úrovni" nebo o "základních" oproti "náročnějším" opatřením [3]. Toto rozdělení vychází z toho, že každá z těchto koncepcí přistupuje k provádění agroenvironmentálních plateb zcela jinak: liší se u nich oblasti, na které se podopatření vztahuje, i počet příjemců plateb, rozpočtové a administrativní náklady, pravidla řízení a očekávaný efekt. Tento již osvědčený způsob analýzy agroenvironmentálních podopatření se v legislativě neobjevuje, takže je na odpovědných orgánech, aby stanovily, kterou koncepci v závislosti na kontextu a povaze problémů zvolit. Komise ve svém sdělení [4], kterým byla zahájena debata ohledně období po roce 2013, navrhuje, aby se součástí přímých plateb stala jednoduchá, všeobecná agroenvironmentální opatření. Obrázek 1: Příklad agroenvironmentálních opatření v Anglii: v pořadí zleva doprava lán pšenice, pás neobdělané půdy a pás osetý "směsí pro volně žijící ptactvo". +++++ TIFF +++++ © Evropská unie, zdroj: Evropský účetní dvůr. 9. Základní agroenvironmentální podopatření mohou být z hlediska nákladů na provádění agroenvironmentálních plateb účelná tam, kde je potřeba zasáhnout na větším území. Pro tato podopatření jsou typické jednoduché a nezacílené dílčí akce (např. udržování travních porostů či zatravněných ploch zemědělské půdy) a vysoký počet příjemců. Požadavky na zemědělce jsou omezené, a proto je i výše pomoci relativně malá. SCHÉMA 2 LOGIKA INTERVENCE U AGROENVIRONMENTÁLNÍCH PLATEB +++++ TIFF +++++ 10. Naopak náročnější podopatření lze přizpůsobit místním podmínkám a vyžadují složitější a náročnější zemědělské hospodaření. Členské státy většinou takové režimy uplatňují v menších zeměpisných oblastech [5] s menším počtem příjemců. Jelikož jsou v těchto případech na zemědělce kladeny mnohem vyšší nároky, čímž narůstají i jejich náklady a/nebo ušlý zisk, je objem podpory poměrně velký. Vzhledem k vyšším požadavkům, stanoveným v závislosti na konkrétní oblasti, mohou mít náročnější podopatření větší environmentální přínosy na hektar v rámci podpory, avšak za cenu vyšších nákladů. 11. Řízení agroenvironmentálních plateb sdílí Komise s členskými státy. Komise hodnotí a schvaluje programy rozvoje venkova, které členské státy vypracovávají a předkládají. Členské státy přijímají veškeré legislativní, statutární a administrativní ustanovení potřebná k zaručení správného vynakládání prostředků. Zemědělci (nebo správci zemědělské půdy) uzavírají s řídícím orgánem daného členského státu smlouvu a odpovídají za to, že zemědělské postupy, které jsou v ní uvedeny, se budou skutečně uplatňovat. Agroenvironmentální platby ve zkratce | Podporují zemědělce v tom, aby uplatňovali metody zemědělské produkce, které jsou v souladu s požadavky na ochranu životního prostředí. | Patří mezi hlavní politiky EU a ročně se na ně vynakládá přibližně 2,5 miliardy EUR z fondů EU. | Pro členské státy jsou povinné, pro zemědělce dobrovolné. | Závazky musí přesahovat referenční úroveň. | Platby vycházejí z dodatečných nákladů a ušlých zisků s možností zahrnout transakční náklady. Pobídky nejsou povoleny. | Odpovědnost za řízení sdílí Komise s členskými státy. | PŘEDCHOZÍ AUDITY ÚČETNÍHO DVORA 12. Účetní dvůr již v minulosti prováděl audit agroenvironmentálních plateb a zjistil řadu nedostatků. Největší z nich uvádí příloha I. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 13. Účelem auditu bylo zjistit, zda jsou agroenvironmentální režimy dobře nastaveny a řízeny. Konkrétně se pak při auditu hledala odpověď na následující otázky: - Je agroenvironmentální politika nastavena a monitorována tak, aby měla konkrétní přínosy pro životní prostředí? - Poskytuje se zemědělcům dostatečná podpora formou odborné pomoci a správné výše poskytovaných částek? - Zohledňují se při řízení agroenvironmentální politiky specifické potřeby v oblasti životního prostředí? 14. Účetní dvůr stanovil auditní kritéria týkající se koncipování, provádění a monitorování / hodnocení agroenvironmentálních plateb. Kritéria byla vytvořena na základě právních předpisů, dokumentů Komise, publikací a vědeckých studií (viz příloha II). Účetní dvůr konzultoval platnost a použitelnost těchto auditních kritérií s panelem odborníků z agroenvironmentální oblasti [6]. Na základě dokumentárního přezkumu a konzultací s tímto panelem také sestavil seznam postupů osvědčené praxe [7], které odborná literatura považuje za obzvláště vhodné pro zvýšení účelnosti agroenvironmentálních podopatření. Účetní dvůr navštívil Anglii, Porýní-Falc v Německu a francouzský region Centre a zaznamenal příklady takových postupů. 15. Audit byl zahájen dokumentárním přezkumem 203 agroenvironmentálních smluv, které byly náhodně vybrány podle výdajů, jež členské státy vykázaly Komisi za rok 2008. Do vzorku bylo zahrnuto 48 programů rozvoje venkova v 21 členských státech. 16. Pro podrobnější testování pak Účetní dvůr vybral osm programů v následujících členských státech (regionech): Španělsko (Andalusie), Itálie (Piemont), Německo (Berlín a Braniborsko), Švédsko, Rakousko, Maďarsko, Polsko a Francie. V každém členském státě byly k různým agroenvironmentálním podopatřením shromážděny důkazní informace, které se prověřovaly formou pohovorů a analýzy dokumentů a údajů. Auditoři také navštívili několik zemědělských podniků, aby spolu se zemědělci a inspektory odpovědnými za kontroly na místě přezkoumali provádění agroenvironmentálních plateb na úrovni zemědělských podniků. PŘIPOMÍNKY JE AGROENVIRONMENTÁLNÍ POLITIKA NASTAVENA A MONITOROVÁNA TAK, ABY MĚLA KONKRÉTNÍ PŘÍNOSY PRO ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ? 17. Právní základ obsahuje několik požadavků, jejichž účelem je zajistit, aby agroenvironmentální platby skutečně vedly ke zlepšení životního prostředí. Členské státy musí ve svých programech rozvoje venkova popsat aktuální stav životního prostředí. Dále musí popsat a zdůvodnit jednotlivé typy závazků pro získání agroenvironmentálních plateb, a to podle jejich očekávaného dopadu na životní prostředí z hlediska environmentálních potřeb a priorit [8]. 18. Zásada řádného finančního řízení dle článku 27 finančního nařízení [9] požaduje, aby byly cíle politiky stanoveny konkrétním, měřitelným, dosažitelným, relevantním a časově vymezeným způsobem. Každý program rozvoje venkova musí obsahovat informace o konkrétních a ověřitelných cílech jednotlivých opatření a podle těchto cílů se pak musí měřit jejich pokrok, efektivnost a účelnost opatření [8]. 19. Účetní dvůr zkoumal, zda byly cíle agroenvironmentálních plateb uvedené v programech rozvoje venkova definovány dostatečně přesně (zda byly konkrétní, měřitelné a časově vymezené), aby umožňovaly dobře posoudit, zda jich bylo dosaženo. Dále prověřoval, zda programy rozvoje venkova náležitě zdůvodňovaly agroenvironmentální platby s ohledem na zjištěné problémy životního prostředí. Jelikož předpokladem k posouzení, zda politiky plní své cíle, je dostupnost kvalitních informací, Účetní dvůr zjišťoval, zda systémy monitorování přinášejí spolehlivé údaje, které jsou pro posouzení účinků agroenvironmentálních plateb na životní prostředí relevantní. CÍLE AGROENVIRONMENTÁLNÍCH PLATEB NEJSOU NATOLIK KONKRÉTNÍ, ABY BYLO MOŽNÉ POSOUDIT, ZDA JICH BYLO DOSAŽENO AGROENVIRONMENTÁLNÍ CÍLE JSOU SOUČÁSTÍ CELKOVÉHO RÁMCE ROZVOJE VENKOVA 20. Rámcová legislativa určuje právní rámec pro rozvoj venkova obecně a agroenvironmentální platby jsou jednou z jeho součástí. Ve strategických zásadách Společenství (viz glosář) stanovila Rada priority EU v oblasti rozvoje venkova na období 2007–2013. Agroenvironmentální platby by spolu s dalšími opatřeními rozvoje venkova měly pomoci ve třech prioritních oblastech na úrovni EU: v oblasti biodiverzity a zachování a rozvoje systémů zemědělství a lesnictví s vysokou přírodní hodnotou a tradičních zemědělských krajin, v oblasti ochrany vody a boje proti klimatickým změnám. 21. Cíle EU podle nařízení (ES) č. 1698/2005 jsou poměrně obecné, jak je typické pro rámcovou legislativu. Nařízení Rady stanoví cíle politiky rozvoje venkova pro ucelené skupiny opatření (tzv. "osy"). Cílem osy, jejíž součástí jsou agroenvironmentální platby, je zlepšit životní prostředí a krajinu podporou hospodaření s půdou. CÍLŮ JE PŘÍLIŠ MNOHO A JSOU SLOŽITÉ 22. Každý členský stát musí předložit národní strategický plán a uvést v něm priority opatření Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a daného členského státu s ohledem na strategické zásady Společenství, konkrétní cíle pro rozvoj venkova a finanční prostředky, které jsou k dispozici. Programy rozvoje venkova musí zaručovat, aby prostředky EU na rozvoj venkova přispívaly k plnění priorit a cílů stanovených ve strategických zásadách Společenství a národních strategických plánech. Měly by podávat informace o osách a opatřeních, která se pro jednotlivé osy navrhují, zejména konkrétní a ověřitelné cíle umožňující měřit pokrok, efektivitu a účelnost programu. Agroenvironmentální opatření v rámci programu v Andalusii obsahuje velmi mnoho cílů, což znesnadňuje měření výsledků 23. Cíle stanovené v různých programových dokumentech pro agroenvironmentální platby často vytvářejí příliš komplikovaný rámec. Lze to ukázat na příkladu Andalusie. Národní strategický plán stanoví 20 cílů v oblasti životního prostředí. Program rozvoje venkova přejímá strukturu plánu tak, že popisuje agroenvironmentální platby v obecné části obsahující osm cílů, které se od oněch 20 cílů liší nebo jsou formulovány obecněji. 24. Kromě toho program rozvoje venkova stanoví cíle pro každé z 15 agroenvironmentálních podopatření (celkem 51), a ty se někdy opět částečně nebo úplně liší od cílů v obecné části. Při zohlednění celého rámce včetně strategického posouzení vlivů na životní prostředí [10] a hodnocení ex ante [11] je vzhledem ke značnému počtu cílů obtížné měřit výsledky. 25. Účetní dvůr zjistil, že cíle v programech rozvoje venkova nebyly konkrétní, měřitelné a časově vymezené. Členské státy je většinou formulovaly obecnými výrazy, např. "snížit", "chránit", "přispět" atd. I tehdy, když bylo možné cíle vyčíslit (např. dosáhnout snížení o 20 %), se tak v mnoha případech nestalo. Například cíle agroenvironmentálních podopatření v Polsku, jako třeba "odpovídající využití půdy a ochrana vod", nejsou ověřitelné. Kromě toho nezohledňují výchozí úroveň, tedy stav před zavedením agroenvironmentálních plateb, a nejsou stanoveny termíny pro jejich dosažení. Vzhledem k těmto nedostatkům (zjištěným ve všech auditovaných členských státech) se obtížně posuzuje, zda bylo cílů dosaženo či nikoliv. 26. Byly však zjištěny i dobré příklady konkrétních a měřitelných cílů. Ve Švédsku jsou agroenvironmentální cíle začleněny do souboru národních cílů týkajících se kvality životního prostředí, které přijal švédský parlament v roce 1999. Mají být splněny do roku 2020, ale pro většinu z nich byly stanoveny dílčí cíle týkající se stavu v roce 2010. 27. Jako nejlepší se ukázala tzv. podopatření zaměřená na výsledky, jejichž realizace přináší výsledky, které je možné pozorovat přímo na místě. V Andalusii, Piemontu a Francii se taková podopatření týkala ochrany plemen, jejichž hospodářské využívání je ohroženo (viz obrázek 2). Podopatření v regionu Porýní-Falc a ve Francii, auditovaná v souvislosti s postupy osvědčené praxe, se týkala hospodaření s travními porosty (viz rámeček 3). Obrázek 2: Příklad agroenvironmentálních opatření ve Francii: ochrana koňského plemene ("ardenský kůň"), jehož hospodářské využívání je ohroženo. +++++ TIFF +++++ © Evropská unie, zdroj: Evropský účetní dvůr. UVÁDĚNÉ PROBLÉMY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ NEPŘEDSTAVUJÍ JEDNOZNAČNÉ ODŮVODNĚNÍ PRO POSKYTNUTÍ AGROENVIRONMENTÁLNÍCH PLATEB PROGRAMY ROZVOJE VENKOVA IDENTIFIKUJÍ PROBLÉMY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 28. Všechny auditované programy rozvoje venkova identifikovaly stávající problémy životního prostředí. Jde především o ztrátu biodiverzity, ohrožení kvality vod, erozi půdy, znečištění ovzduší a klimatické změny. Identifikace těchto problémů vycházela především ze strategických zásad Společenství, v nichž Rada stanoví priority EU pro rozvoj venkova na programové období 2007–2013. 29. Součástí sedmi z osmi auditovaných programů rozvoje venkova jsou mapy oblastí se zjištěnými problémy životního prostředí. Členské státy zpravidla byly s to poskytnout dokumenty, z nichž jejich analýza vycházela (např. údaje a studie). Pro ilustraci lze uvést program rozvoje venkova pro Piemont, který obsahuje různé mapy oblastí s ohroženou kvalitou půdy (úbytek organické hmoty, zhutnění a kontaminace půd atp.). Řídící orgán rovněž poskytl údaje klasifikující každou z 1206 obcí v regionu (a jejich konkrétní části) podle rizika eroze půdy do tří skupin (méně než 3 tuny na hektar a rok, mezi 3 a 15 tunami, více než 15 tun). 30. V řadě auditovaných programů však byly uváděné problémy životního prostředí popsány obecně, aniž by byly jasně uvedeny do souvislosti s agroenvironmentálními podopatřeními. Například ve Španělsku, Itálii a Francii se některé problémy, o nichž program rozvoje venkova pojednával, neřešily pomocí agroenvironmentálních plateb, a tyto případy nebyly v programech nijak vysvětleny. MEZI STAVEM ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ A ZEMĚDĚLSKÝMI POSTUPY EXISTUJE CELÁ ŘADA VAZEB A JE OBTÍŽNÉ JE PŘESNĚ URČIT 31. Posouzení míry, v níž bylo dosaženo agroenvironmentálních cílů, závisí na souvislosti mezi agroenvironmentálními podopatřeními a problémy životního prostředí. Agroenvironmentální podopatření mohou příznivě působit na různé environmentální složky (voda, půda, vzduch, biodiverzita atd.). U problémů životního prostředí nelze jednoznačně stanovit, který má prioritu nebo který je nejzávažnější, protože se týkají složek životního prostředí, které jsou všechny relevantní, ale mají rozdílnou povahu a jsou navzájem nesrovnatelné. 32. V důsledku toho auditované programy rozvoje venkova nepodávají žádné nebo jen velmi omezené informace o relativním významu zjištěných problémů životního prostředí. Nehovoří ani o tom, jak přesně s nimi navrhovaná agroenvironmentální podopatření souvisí. Obtížně se pak posuzuje, do jaké míry měla podopatření na konkrétní zjištěné problémy vliv. Většina členských států proto posuzuje plnění agroenvironmentálních cílů globálně na základě všech podopatření jako celku. 33. Programy rozvoje venkova tedy uvádějí, že mezi problémy životního prostředí a zemědělskými postupy podporovanými formou agroenvironmentálních plateb existuje řada různých vazeb. U dvou z osmi auditovaných programů bylo možné vazby mezi problémy životního prostředí a agroenvironmentálními podopatřeními klasifikovat jako přímé nebo nepřímé. Například v Piemontu mělo jedno auditované podopatření (podpora pro integrovanou produkci, viz glosář) přispět ke čtyřem z pěti cílů v oblasti životního prostředí [12], ale pouze jeden z nich byl vybrán jako přímý a hlavní cíl (ochrana kvality vod). To pomáhá vyjasňovat, jak agroenvironmentální platby přispívají k cílům v oblasti životního prostředí stanoveným v tomto rámci. 34. Další příklad přímé souvislosti mezi agroenvironmentálním podopatřením a zjištěnými problémy je v Polsku. Podle polského programu rozvoje venkova je 28 % jeho území ohroženo větrnou erozí. Jedním ze zemědělských postupů na omezení eroze půdy, způsobené mimo jiné větrem, je použití krycích plodin v zimě. Agroenvironmentální platby v polském programu rozvoje venkova tento postup podporují, viz obrázek 3. Obrázek 3: Příklad agroenvironmentálních opatření v Polsku: vpravo neosázená plocha, kde je půda vystavena větrné erozi, vlevo plocha osázená žitem v rámci protierozního podopatření. +++++ TIFF +++++ © Evropská unie, zdroj: Evropský účetní dvůr. PŘÍKLADY PŘÍSTUPŮ, KTERÉ MAJÍ KONKRÉTNÍ PŘÍNOSY PRO ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ JASNÁ PRAVIDLA PŘIDĚLOVÁNÍ ZDROJŮ 35. Je-li potřeba řešit určitý problém životního prostředí, objem přidělených zdrojů by měl být odůvodněn jejich nákladovou efektivností z hlediska dosažení přínosů pro životní prostředí v dané oblasti. Například v Anglii, kterou Účetní dvůr navštívil, aby přezkoumal tamní postupy osvědčené praxe, se uplatňuje přístup, v němž jsou obecná a zacílená podopatření od sebe oddělena. Zlepšila se tím zřetelnost a viditelnost výsledků, viz rámeček 1. 36. Tři z auditovaných členských států také používají pro různé typy podopatření oddělené rozpočtové příděly. Maďarsko ve svém programu rozvoje venkova uvádí, že na podopatření s nižšími environmentálními výstupy nehodlá vynaložit více než 35 % přidělených zdrojů. Polsko ve svém programu rozvoje venkova vyčlenilo zvláštní rozpočet na dvě z devíti podopatření. V jednom z nich, které se týká ochrany ohrožených druhů ptactva a přírodních stanovišť v oblastech sítě Natura 2000, jde o 19 % celkového rozpočtu na agroenvironmentální platby v období 2007–2013. Francie přidělila 27 % rozpočtu na období 2007–2013 na cílená podopatření uvedená v rámečku 5. ALTERNATIVÁM K POLITICE AGROENVIRONMENTÁLNÍCH PLATEB SE VĚNUJE MALÁ POZORNOST 37. Politika agroenvironmentálních plateb je jen jedním z mnoha způsobů, jak chránit a zlepšovat životní prostředí. Členské státy mohou například vydat regulatorní nařízení, zavést zvláštní daně nebo poskytovat rozsáhlejší školení a poradenství. Zvažování těchto alternativ by pomohlo ukázat, pro které ze zjištěných problémů jsou agroenvironmentální platby nejlepším řešením. RÁMEČEK 1 OBECNÁ A ZACÍLENÁ PODOPATŘENÍ V ANGLII Vnitrostátní orgány v Anglii identifikovaly problémy životního prostředí v různých zeměpisných oblastech. Analýzou určily, který typ podopatření (v Anglii rozdělených do režimů na základní a na vyšší úrovni) je pro dosažení přínosů pro životní prostředí nákladově efektivnější. Rozpočet na režimy na základní úrovni následně vycházel z cíle zajistit, aby k 70 % zemědělské půdy byly uzavřeny agroenvironmentální smlouvy na obecná podopatření. Zbývající rozpočet je přidělen na režimy na vyšší úrovni a je rozdělen do devíti regionů podle jejich velikosti a environmentálních charakteristik a také minulých a předpokládaných údajů o čerpání prostředků. V každém regionu byly určeny tzv. "cílové oblasti", které mají v rámci daného zacíleného režimu přednost podle takových kritérií, jako je například biodiverzita, krajina, ochrana přírodních zdrojů (např. eroze) atp. V každé cílové oblasti jsou potenciální příjemci informováni o vhodných postupech hospodaření pro danou lokalitu. K monitorování dosahovaných výsledků byly stanoveny zvláštní ukazatele (viz bod 51). 38. Účetní dvůr zjistil pouze dva případy (Francie, Švédsko), kdy se alternativní politiky v programech rozvoje venkova výslovně braly v úvahu. Švédský program rozvoje venkova vysvětluje, že zavedená legislativní ustanovení patří mezi nejdůležitější alternativní způsoby snižování negativního dopadu používání hnojiv a přípravků na ochranu rostlin. Program obsahuje prognózu pro budoucnost a počítá s přepracováním koncepce agroenvironmentálních plateb v souladu s legislativními změnami. Francouzský program popisuje synergie mezi vnitrostátními politikami a politikami EU a zmiňuje se o agroenvironmentálních platbách jako o jednom z dostupných nástrojů (vedle vnitrostátní regulace, daňové politiky apod.) pro řešení určitých otázek (biodiverzita, voda atd.). 39. Programy rozvoje venkova v Polsku a Německu (Berlín a Braniborsko) nezdůvodnily, proč jsou agroenvironmentální platby nejvhodnějším řešením environmentálních potřeb. Například polské podopatření týkající se nárazníkových pásů mohlo být realizováno rovněž v rámci politiky podmíněnosti (cross compliance), do níž je referenční úroveň zakomponována (viz glosář). Na toto Účetní dvůr upozornil už v minulosti v jedné ze svých zpráv [13]. PLNĚNÍ AGROENVIRONMENTÁLNÍ POLITIKY NENÍ MOŽNÉ SNADNO MONITOROVAT SPOLEČNÝ RÁMEC PRO MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ ZNAMENÁ POKROK, ALE NEPŘINÁŠÍ DOSTATEČNĚ RELEVANTNÍ A SPOLEHLIVÉ ÚDAJE 40. Společný rámec pro monitorování a hodnocení programů rozvoje venkova v období 2007–2013 představuje oproti situaci před rokem 2007 zlepšení. Poskytuje mimo jiné soubor společných ukazatelů, které členské státy musí začlenit do svých programů. Ukazatele výstupů a výsledků jsou ročně hlášeny Komisi. Komise pak kontroluje konzistentnost a spolehlivost ukazatelů a vykázaných údajů. Na základě těchto kontrol zjistila řadu nedostatků, z nichž největším byly chybějící nebo nesprávné údaje, nesoulad mezi různými tabulkami a chyby ve vykázaných výdajích. 41. Audit Účetního dvora potvrdil nedostatky, na něž upozornila Komise, a zjistil, že údaje několika členských států nebyly spolehlivé. Například v Andalusii neměly ukazatele výstupů a výsledků žádnou vazbu na agroenvironmentální výdaje. Několik nedostatků se objevilo ve Francii, včetně chybějících údajů v tabulkách zaslaných Komisi za rok 2008. Kromě toho skutečnost, že se údaje zahrnují do zasílaných přehledů i po skončení platnosti smluv, nadhodnocuje výdaje EU. U všech ukončených režimů se má za to, že jejich účinky trvají až do skončení programového období [14]. 42. Společný rámec pro monitorování a hodnocení zahrnuje ukazatele výstupů, výsledků a dopadů. Členské státy musí Komisi posílat roční zprávy o pokroku v provádění programu, včetně ukazatelů výstupů a výsledků. Údaje vykázané osmi auditovanými členskými státy v jejich zprávách o pokroku za rok 2009 uvádí příloha III. Ukazatele dopadů měří širší jevy, na které má kromě podpory v rámci programu rozvoje venkova vliv i řada dalších faktorů [15]. 43. Ukazatel výsledku ("dobře obhospodařovaná plocha") je obzvláště nevyhovující. V praxi se shoduje s údajem, který členské státy uváděly jako ukazatel výstupu – "plocha, na niž se vyplácí agroenvironmentální podpora". Členské státy totiž mezi těmito dvěma ukazateli nerozlišují a všechny plochy, na něž je vyplácena podpora, považují za "dobře obhospodařované". V důsledku toho nejsou přínosy pro životní prostředí dostatečně monitorovány: při auditu se objevily případy, kdy agroenvironmentální smlouva ke zlepšení nevedla, ale přesto byla zahrnuta do ukazatele výsledku. V další části se uvádí příklady, jak tento stav zlepšit (viz body 48–51). 44. Jelikož je společný rámec pro monitorování a hodnocení standardizovaným systémem, článek 81 nařízení (ES) č. 1698/2005 vyžaduje, aby členské státy zavedly omezený počet doplňkových specifických ukazatelů. Všechny auditované členské státy tak sice ve svých programech učinily, ale všude se objevily nějaké nedostatky. Tím hlavním byla skutečnost, že i když byly doplňkové ukazatele v programech rozvoje venkova stanoveny, nevykazovaly se, překrývaly se s již existujícími obecnými ukazateli nebo byly málo konkrétní, příp. u daného problému životního prostředí zcela chyběly. Příkladem posledního z uvedených nedostatků je Maďarsko, které má řadu agroenvironmentálních podopatření na řešení konkrétních problémů, jako je vysoké riziko vodní a větrné eroze a ochrana ohrožených druhů ptactva, ale v programu rozvoje venkova nestanovilo žádné doplňkové ukazatele, kterým by se účinky podopatření monitorovaly. SPOLEČNÝ RÁMEC PRO MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ SE NEVYUŽÍVÁ K HODNOCENÍ ÚČINKŮ AGROENVIRONMENTÁLNÍCH PLATEB NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ 45. Přínosy agroenvironmentálních plateb pro životní prostředí závisí na charakteristice oblasti, v níž se platby poskytují. Existují oblasti se specifickými problémy, jako např. ty, na něž se vztahují základní ukazatele společného rámce [16], a oblasti, v nichž se obecné problémy životního prostředí nevyskytují. Proto má smysl sledovat, kde se prostředky vynakládají. Přesto však členské státy výdaje v jednotlivých oblastech většinou nijak nemonitorovaly. Například některé státy ve svých programech rozvoje venkova označily za prioritu provádět agroenvironmentální politiky v oblastech sítě Natura 2000. Nebyly však s to předložit informace o tom, kolik finančních prostředků bylo v těchto oblastech skutečně vynaloženo. 46. Účinky agroenvironmentálních podopatření na životní prostředí se mohou v závislosti na míře požadavků a typu oblasti výrazně lišit. Společný rámec pro monitorování a hodnocení však tuto skutečnost nebere z hlediska vykazování výstupů a výsledků v úvahu. Všechny údaje se sčítají bez ohledu na to, zda podopatření mělo malý nebo výraznější vliv. Údaje o podopatřeních, která mají většinou menší přínosy v rozsáhlejší oblasti, se sčítají s údaji o podopatřeních, jejichž přínos pro životní prostředí bývá větší, ale je omezen na jednu specifickou oblast. V důsledku toho jsou nahlašované údaje silně ovlivněny podopatřeními realizovanými na větším území, a údaje na úrovni EU tak nejsou ve svém souhrnu směrodatné, jak ukazuje rámeček 2. RÁMEČEK 2 PŘÍKLAD SČÍTÁNÍ ÚDAJŮ, KTERÉ NENÍ SMĚRODATNÉ Jedno z 15 podopatření v Andalusii ve Španělsku podporuje včelařství s cílem chránit biodiverzitu a zachovat flóru a faunu mimo zemědělské oblasti. Jde o základní podopatření, na které příjemce dostává finanční podporu ve výši 21,40 EUR na hektar. V roce 2008 Andalusie nahlásila výdaje EU ve výši 7,9 milionu EUR týkající se 1540 realizovaných smluv uzavřených k 579339 hektarům. Jen toto podopatření představuje více než 3 % celkové částky [17] nahlášené Komisí v souvislosti s agroenvironmentálními opatřeními na úrovni EU. Dalším podopatřením v Andalusii je ekologické zemědělství. Výše pomoci na hektar se v závislosti na plodině pohybuje mezi 123,10 EUR a 600 EUR na hektar. Andalusie plánuje poskytnout podporu 4000 zemědělců ročně, což při průměrné velikosti zemědělského podniku 15 hektarů bude nahlášeno jako 60000 hektarů, tj. 0,3 % celkového údaje za EU. Na úrovni EU se pak tyto údaje, tedy 579339 a 60000, sečtou, což ale postrádá smysl. Běžná smlouva jednoho včelaře se týká 250 včelích úlů a nahlašuje se jako 500 hektarů. Dosáhnout podobného údaje u ekologického zemědělství znamená splnění velmi náročných požadavků ze strany více než 33 zemědělců. 47. Audit se uskutečnil více než tři roky po zahájení programového období. Komise a členské státy měly velmi málo informací o přínosech agroenvironmentálních plateb pro životní prostředí v období 2007–2009. Členské státy byly většinou s Účetním dvorem zajedno v tom, že společný rámec pro monitorování a hodnocení poskytoval v tomto ohledu nedostatečné informace. Podle některých členských států a Komise se mají informace o přínosech agroenvironmentálních plateb pro životní prostředí zpracovávat při hodnocení programů. Tyto informace jsou však potřebné jednak pro řízení agroenvironmentálních podopatření a jednak jako řádné východisko pro hodnotitele. NĚKOLIK VHODNÝCH POSTUPŮ MONITOROVÁNÍ BYLO ZJIŠTĚNO MIMO SPOLEČNÝ RÁMEC PRO MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ 48. Při svých třech návštěvách zaměřených na postupy osvědčené praxe Účetní dvůr identifikoval vhodné postupy monitorování. Všechny takové případy souvisely s náročnějšími podopatřeními, kdy se přínosy pro životní prostředí posuzovaly a hlásily mimo společný rámec pro monitorování a hodnocení. Rozšířit takové postupy v kontextu společného rámce pro monitorování a hodnocení by mohlo být finančně nákladné, ale odhad souvisejících nákladů a výnosů neexistuje. 49. Francie provádí podopatření na ochranu vod, přičemž toto podopatření je přizpůsobeno určitým povodím (viz glosář) coby specifickým zeměpisným oblastem. Zemědělské podniky v těchto oblastech jsou nejprve posouzeny odborným poradcem. Na základě toho se pak stanoví konkrétní opatření, která mají zemědělci realizovat a která se monitorují. Součástí každého projektu je plán monitorování, který je před zahájením posouzen příslušnými orgány. Pomocí chemické analýzy se ve vodě sleduje přítomnost určitých znečišťujících látek, např. fosforu. Plán monitorování určuje jednak počet a četnost analýz, jednak kterých řek se analýzy budou týkat a také odpovědné orgány. Tento postup umožňuje přesně posoudit účinky daného podopatření na životní prostředí. 50. Německý region Porýní-Falc zavedl v roce 2007 dvě agroenvironmentální podopatření s cílem zachovat travní porosty vysoké přírodní hodnoty. Očekávaný celkový výsledek se orientuje na zachování řady rostlin a rostlinných druhů na pastvinách. Tato podopatření se monitorují standardizovanou metodou získávání údajů (viz rámeček 3). RÁMEČEK 3 PŘÍKLADY MONITOROVÁNÍ PODOPATŘENÍ ZAMĚŘENÉHO NA VÝSLEDKY Základním požadavkem je zdokumentovaná přítomnost čtyř až osmi (v závislosti na podopatření) indikačních rostlin ze seznamu stanovených druhů. Zemědělci mohou kromě plnění minimálních požadavků na hospodaření uplatňovat takové zemědělské postupy, které považují pro dosažení výsledného účinku za vhodné. Výskyt rostlin se musí zdokumentovat pomocí zvláštních metod. Počet indikačních rostlin se počítá v pásmu podél jeho nejdelší úhlopříčky na šířce dvou metrů. Toto pásmo se rozdělí do tří úseků a všechny indikační rostliny, které se v jednotlivých úsecích vyskytují, se zaznamenají zvlášť. Tuto metodu zobrazuje následující fotografie. +++++ TIFF +++++ Zdroj: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa – Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, s. 8. 51. U zacílených podopatření v Anglii (viz rámeček 1) se v dohodách se zemědělci uvádějí "ukazatele úspěšnosti". Tyto ukazatele mají správcům zemědělské půdy a poradcům veřejných orgánů umožnit sledovat, zda bylo podopatřením dosaženo výsledků v oblasti životního prostředí. Tyto ukazatele se stanoví zvlášť pro každý zemědělský podnik a pro každý způsob hospodaření uvedený ve smlouvě. Poskytují časově vymezená, konkrétní a vyčíslitelná měřítka, na základě kterých lze zlepšit výkonnost úpravou požadavků na hospodaření. U zemědělských postupů, které ilustruje obrázek 1 (zachování "pásu neobdělané půdy" nebo osetí ploch "směsí pro volně žijící ptactvo"), je takovým ukazatelem například to, že "na 5– 50 % plochy orné půdy by měly růst vhodné širokolisté rostliny a zastoupeny by měly být minimálně tři cílové druhy plodin" a že "pozemky by měly poskytovat zrno po celou zimu až do 15. února". Odpovědné orgány každoročně posuzují tyto ukazatele úspěšnosti u řady dohod. POSKYTUJE SE ZEMĚDĚLCŮM DOSTATEČNÁ PODPORA FORMOU VHODNÉ ODBORNÉ POMOCI A SPRÁVNÉ VÝŠE POSKYTOVANÝCH ČÁSTEK? 52. Zemědělci musí být s problémy životního prostředí obeznámeni a musí rozumět tomu, co se od nich očekává a jak požadavky agroenvironmentálních podopatření plnit. Informovanost lze podpořit poskytováním odborné pomoci. Účetní dvůr zjišťoval, zda a jak se taková pomoc, např. školení, poradenství a informace, poskytovala a zda se její účelnost posuzovala a zvyšovala šířením postupů osvědčené praxe. 53. Agroenvironmentální podopatření jsou pro zemědělce dobrovolná. To znamená, že aby byla dostatečně atraktivní, musí být spojena s odpovídající finanční podporou, aniž by však docházelo k poskytování neúměrných částek. Účetní dvůr prověřoval, zda byly částky podpory uvedené v programech správně vypočteny, náležitě odůvodněny podkladovými údaji, rozlišeny podle regionálních či místních podmínek a stanoveny v závislosti na tom, jaké účinky bude mít dané podopatření na životní prostředí. ZEMĚDĚLCŮM SE VĚTŠINOU POSKYTUJE DOSTATEČNÁ ODBORNÁ POMOC, ALE EXISTUJE PROSTOR PRO ZLEPŠENÍ, POKUD JDE O ŠÍŘENÍ POSTUPŮ OSVĚDČENÉ PRAXE 54. Ve všech navštívených členských státech Účetní dvůr zjistil, že odbornou pomoc, poradenství a školení pro příjemce v rámci režimů na základní úrovni zajišťovaly stávající administrativní sítě. Obecné informace bylo možné získat na jednáních a prostřednictvím brožur a internetových stránek. Veřejnoprávní subjekty nebo soukromí poradci poskytovali podrobnější informace a pokyny také formou kurzů nebo technické pomoci. Na podporu realizace agroenvironmentálních podopatření všechny navštívené členské státy využily nebo plánovaly využít i další opatření rozvoje venkova, většinou školení nebo informační akce. Ve Švédsku se téměř všechny zemědělské podniky, které jsou příjemci agroenvironmentálních plateb, takových školení účastnily. 55. Ve většině členských států se také příjemcům, kteří uplatňovali náročnější režimy, poskytovala specializovanější odborná pomoc. Zpravidla to bylo formou plánu ochrany životního prostředí vypracovaného poradcem, který na základě návštěvy zemědělského podniku určil jeho stav podle různých environmentálních kritérií (přírodní stanoviště, rybníky, citlivé typy půd atp.). Tento plán je určitým vodítkem, pokud jde o nejvhodnější způsoby hospodaření. Například ve Švédsku, Braniborsku, Polsku a Francii musí být pro podopatření na ochranu biodiverzity v určitých oblastech povinně vytvořeny plány ochrany přírody, přizpůsobené konkrétní oblasti. Šíření postupů osvědčené praxe a poskytování zpětné vazby zemědělcům není dostatečné 56. Šíření postupů osvědčené praxe je jedním ze způsobů, jak správcům i příjemcům poskytovat odbornou pomoc. Komise zavedla určité struktury, jako je evropská síť pro rozvoj venkova, s cílem shromažďovat, šířit a konsolidovat postupy osvědčené praxe v oblasti rozvoje venkova v rámci EU. To se však v případě agroenvironmentálních opatření dělo jen omezeně a prostřednictvím stávajících struktur bylo zjištěno jen málo konkrétních případů takových postupů. 57. Na úrovni členských států se při auditu ukázalo, že odpovědné správní orgány jen málokdy po podpisu smlouvy poskytovaly příjemcům zpětnou vazbu k dosaženým výsledkům agroenvironmentálních podopatření. Stalo se tak pouze ve 2 % případů ze vzorku 203 auditovaných smluv. Zpětná vazba by pomohla zvýšit informovanost zemědělců a také by jim umožnila lépe porozumět účinku prováděných podopatření na životní prostředí, a to zejména v případech, kdy zemědělci přešli na jiné postupy. NEDOSTATKY VE STANOVOVÁNÍ VÝŠE AGROENVIRONMENTÁLNÍ PODPORY STÁVAJÍCÍ POSTUPY NEUMOŽŇUJÍ PŘEDEJÍT CHYBÁM A NESROVNALOSTEM VE VÝPOČTU VÝŠE PODPORY 58. Členské státy jsou povinny ve svých programech uvést, jakou metodiku a agronomické předpoklady při výpočtech podpory použily. Podrobné údaje a podrobné kalkulace jednotlivých částek se však nevyžadují a členské státy je do programů skutečně nijak systematicky nezahrnují. Dále musí být v programech uvedeno, že odborné vyjádření poskytly i orgány nezávislé na těch, které odpovídají za výpočty, což se ale také systematicky nedělo. Pozitivním příkladem je program pro Piemont, který poskytnuté odborné vyjádření podrobně popisuje. Zahrnovalo kontrolu správnosti výpočtů a vyslovení závěru o tom, zda byly splněny příslušné právní požadavky. Komise kontrolovala výši podpory v rámci schvalování programů, ale tyto kontroly se týkaly pouze "hodnověrnosti" výpočtů. 59. Uvedené postupy neumožňují předejít chybám a nesrovnalostem ve výpočtu výše podpory. V Andalusii, Piemontu a ve Švédsku byly zjištěny jednoduché výpočetní chyby ve výši až do 8,5 % částek. Při výpočtech se navzdory požadavkům nezohledňovaly některé relevantní faktory jako např. nákladové úspory plynoucí z menšího používání hnojiv nebo herbicidů. Některé členské státy kromě toho použily pro výpočet klíčových složek podpory neaktuální údaje, např. Polsko počítalo ušlý zisk na základě údajů z let 2001–2003, přestože zisk zaznamenal od té doby výrazný nárůst. 60. Stávající způsob výpočtu také nedokáže zabránit tomu, aby se agroenvironmentální platby poskytovaly na zemědělské postupy, které již příjemci zavedli. Včelaři v Andalusii dostávají v rámci agroenvironmentálního podopatření podporu na záznam činností do výkazu, což se do velké míry překrývá s již existujícími požadavky na zaznamenávání údajů. V případě jednoho z navštívených projektů obdržel včelař na splnění této povinnosti 1770 EUR, přičemž v praxi se jednalo o vyplnění několika řádek v jeho tabulce (viz obrázek 4). Obrázek 4: Zemědělský výkaz španělského včelaře, u kterého Účetní dvůr provedl auditní návštěvu. Zaznamenávání stěhování včelstev je "zemědělským postupem", na který EU poskytuje podporu v rámci agroenvironmentálního podopatření. +++++ TIFF +++++ 61. Nejzávažnější nedostatek byl zjištěn ve Francii u základního podopatření, které je zaměřeno na zachování travních porostů s cílem chránit biodiverzitu. V období 2007–2013 se pro toto podopatření počítá s přibližně 770 miliony EUR, z toho se v letech 2007–2009 z prostředků EU již vynaložilo 235 milionů EUR. Výpočty, které odůvodňují výši podpory, vycházejí především z omezení množství dusíkatého hnojiva. Parametry použité pro výpočet ale neodpovídají těm, které se v oblastech s tímto podopatřením ve skutečnosti použily (viz rámeček 4). Komise to však při schvalování francouzského programu nezkontrolovala. RÁMEČEK 4 VÝPOČET PODPORY BEZ OHLEDU NA UPLATŇOVANÉ ZEMĚDĚLSKÉ POSTUPY Přibližně 90 % objemu podpory určené pro francouzské podopatření na udržování travních porostů vychází z poklesu příjmů v důsledku omezení hnojení travních porostů ze 180 kilogramů dusičnanů na hektar na 125 kg na hektar. Podle odhadovaných údajů statistického zdroje, který vnitrostátní orgány při výpočtech použily, se ve skutečnosti průměrně používá přibližně 65 kg dusičnanů na hektar, tj. značně pod hranicí 125 kg. Tuto skutečnost potvrdili také tři zemědělci, které Účetní dvůr navštívil, z nichž dva používají průměrně 15 kg dusičnanů na hektar a jeden maximálně 60 kg. Svědčí to o tom, že zemědělci dostávají náhradu za postupy, které už běžně používají. Francouzské orgány tvrdí, že limit 125 kg – byť přesahuje množství hnojiva, které zemědělci v praxi používají – je referenční stav, který je považován z hlediska životního prostředí za příznivý. Toto vysvětlení je v rozporu se stanoviskem Komise vyjádřeným v dokumentu, který předložila členským státům [18] a v němž upozornila na riziko vyplácení náhrad zemědělcům, pro něž jsou dané závazky (část závazků) běžnou praxí, nebo výpočtu na základě údajů, které nejsou pro daný region reprezentativní. Toto riziko je zjevné zejména v případech, kdy se výše podpory počítá jako (např. celostátní) průměr, aniž by se braly v úvahu různé agronomické nebo nákladové struktury v daných regionech. 62. Hodnota parametrů použitých při výpočtu výše podpory se časem mění, takže některá podopatření, např. ta, jejichž cílem je střídání různých plodin, mohou přestat být pro potenciální příjemce dostatečně finančně lákavá. K tomu došlo například ve Francii, kde muselo být jedno podopatření během roku 2008 pro nové příjemce ukončeno pro nedostatek zájmu. Většina členských států však ponechala výši podpory po dobu trvání smlouvy stabilní, aby zaručila zemědělcům určitou jistotu, a také proto, že náklady na přizpůsobení výše podpory měnícím se podmínkám by mohly nakonec převýšit přínos, který by zemědělec z takové změny měl. U 203 smluv, které Účetní dvůr prověřoval, došlo k revizi cen v 10 % případů. VÝŠE PODPORY NENÍ DOSTATEČNĚ ROZLIŠENA S OHLEDEM NA REGIONÁLNÍ ČI MÍSTNÍ PODMÍNKY 63. Agroenvironmentální podopatření se mohou provádět v oblastech s různými charakteristikami (kvalita půdy, množství dešťových srážek, zeměpisné podmínky: roviny, pohoří atd.), které mají vliv na náklady a příjmy zemědělských podniků. Článek 53 nařízení Komise č. 1974/2006 uvádí, že členské státy zajistí, aby finanční podpora pro agroenvironmentální podopatření byla odlišena tak, aby případně brala v úvahu regionální nebo místní podmínky a využití půdy. 64. Pokud se pro výpočet agroenvironmentálních plateb použijí nedostatečně rozlišené průměrné náklady a příjmy, některé podniky dostávají nadměrnou podporu (a veřejné prostředky nejsou využity efektivně) a jiné příliš nízkou; může se pak stát, že účast bude příliš malá na to, aby opatření mělo nějaký vliv. Například podle údajů z roku 2006 se výnosy z produkce oliv v Andalusii pohybovaly mezi 0,48 tunami na hektar v nezavlažovaných oblastech a 5,46 tunami na hektar v zavlažovaných oblastech. Nehledě na tyto rozdíly se pro výpočet podpory použil průměr 3,5 tuny na hektar, aniž by se rozlišovalo mezi zavlažovanými a nezavlažovanými oblastmi. 65. Případy, kdy by takové rozlišení mohlo být pro zemědělce přínosné, ale obnášelo by dodatečné administrativní náklady, byly Účetním dvorem zjištěny ve čtyřech členských státech s národními programy (Francie, Polsko, Maďarsko a Švédsko). 66. Francouzské orgány se u základních podopatření uvedených v rámečku 4 rozhodly uplatnit celostátní průměr, přestože výše podpory by měla zohledňovat, zda se jedná o rovinatou, hornatou či znevýhodněnou oblast. Pokud by podpora takto rozlišena byla, v rovinatých oblastech mohla být nižší o 33 % a ve znevýhodněných oblastech o 20 %, což představuje přibližně 8 milionů EUR z prostředků EU v roce 2009. V Polsku se u více než 10 různých podopatření použila stejná částka ušlého zisku bez ohledu na to, že je třeba rozlišovat např. mezi plodinami na orné půdě a travními porosty. Výše podpory se nijak nerozlišovala ani mezi různými regiony, přestože mají velmi odlišné charakteristiky. MÍRA ÚČASTI NA ZÁKLADNÍCH OPATŘENÍCH 67. Aby byl účinek základních podopatření v oblasti patrný, musí se jich účastnit dostatečný počet zemědělců. Většina členských států se však tím, jaká minimální účast je nutná k tomu, aby podopatření přinesla očekávané environmentální účinky, a zda jsou částky podpory pro zaručení minimální účasti přiměřené, nezabývá. 68. V Polsku se v regionech, které Účetní dvůr navštívil, prováděla tři základní podopatření, na něž v roce 2008 připadalo 75 % výdajů, na méně než 1 % využité zemědělské plochy. Nejsou k dispozici žádné údaje, které by potvrdily, že toto pokrytí je natolik dostačující, aby podopatření ovlivnila životní prostředí. Přes takto malé pokrytí se však na tato podopatření poskytovala výrazně nižší podpora (mezi 16 % a 44 %), než odpovídalo výpočtům na základě dodatečných nákladů a ušlého zisku. 69. V jiných případech byly částky podpory navýšeny i přes to, že míra účasti již dosáhla plánované hranice. To vedlo např. ve Švédsku k tomu, že se podpora u jednoho podopatření zvedla na trojnásobek, přestože cílové účasti již bylo dosaženo. ZOHLEDŇUJÍ SE PŘI ŘÍZENÍ AGROENVIRONMENTÁLNÍ POLITIKY KONKRÉTNÍ POTŘEBY V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ? 70. Čl. 39 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí, že členské státy by měly poskytovat podporu, která je vyčleněna na agroenvironmentální platby, na celém svém území podle svých zvláštních potřeb. Všechny auditované programy rozvoje venkova ukazují, že problémy životního prostředí jsou v některých regionech naléhavější než v jiných. 71. Účetní dvůr zjišťoval, do jaké míry agroenvironmentální podpora zohledňuje potřeby v oblasti životního prostředí, zda byly využity dostupné nástroje řízení, např. zaměření na určité zeměpisné oblasti a výběr takových oblastí, a zda bylo řízení inovativní a podloženo důkazy. Účetní dvůr rovněž prověřil, zda se řízení prostředků soustředilo na dosažení účinků na životní prostředí. ZAMĚŘENÍ NA URČITÉ ZEMĚPISNÉ OBLASTI A VÝBĚR TAKOVÝCH OBLASTÍ SE PROVÁDÍ JEN V OMEZENÉ MÍŘE VHODNÁ MÍRA ZAMĚŘENÍ NA ZEMĚPISNÉ OBLASTI SE NEPOSUZUJE 72. Pro zvýšení účinků agroenvironmentálních podopatření na životní prostředí je nejdůležitější zajistit, aby se prostředky vynakládaly v souladu s regionálními potřebami a prioritami. Toho lze dosáhnout tzv. zacílením prostředků na zeměpisné oblasti, typy zemědělských podniků nebo zemědělské postupy podle vhodných kritérií způsobilosti. 73. Zacílení agroenvironmentálních plateb je v posledních deseti letech stálým tématem. Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě z roku 2000 "Ekologizace SZP" kritizoval malé zaměření agroenvironmentálních režimů na priority v oblasti životního prostředí (další podrobnosti viz příloha I). Od té doby se v několika hodnoceních a studiích [19] upozorňovalo na to, že agroenvironmentální výdaje by měly být lépe zaměřeny na zjištěné potřeby. Nedávná zpráva evropské sítě pro rozvoj venkova [20] označila zacílení za jedno z devíti kritérií úspěšného dosahování výsledků. Komise se ve svém nedávném sdělení "SZP do roku 2020" zasazuje o lepší zaměření opatření v rámci politiky rozvoje venkova. 74. Odpovídající zohlednění potřeb a priorit umožňuje nasměrovat prostředky právě tam, kde se vyskytují problémy životního prostředí. Lze například nastavit taková kritéria způsobilosti, aby výdaje šly jen do přesně definovaných oblastí, kde je nutné změnit zemědělské postupy nebo kde by stávající postupy šetrné k životnímu prostředí nebyly bez agroenvironmentální podpory udržitelné. Tento princip znázorňují schémata 3–5, kde je vidět distribuce prostředků při zaměření na určité zeměpisné oblasti a bez něj. Místním potřebám je lépe přizpůsobeno řešení ve schématu 5. V tomto schématu je také stejné množství peněz využito účelněji v porovnání se schématem 4, kde se prostředky vynakládají i v lokalitách bez environmentálních problémů. 75. Členské státy mohou na základě zjištěných potřeb v oblasti životního prostředí provádět agroenvironmentální podopatření na rozsáhlém území a/nebo je zaměřit na místní podmínky. Celkově se při auditu ukázalo, že většina prostředků se vynakládala na "horizontální" podopatření, která se prováděla na celém území spadajícím pod program rozvoje venkova (viz tabulka 1). Část těchto výdajů je určena k zachování stávajících zemědělských postupů šetrných k životnímu prostředí [21], což je v souladu s jedním z cílů aktuálního právního rámce (viz bod 3). Specifické nasměrování výdajů se v současnosti nevyžaduje. Zaměření na určité zeměpisné oblasti však může být účelným nástrojem, např. ke stanovení prioritních oblastí pro poskytování podpory, pokud členské státy prokážou, že bez agroenvironmentální podpory budou muset tyto oblasti přejít na méně šetrný způsob využívání půdy. TABULKA 1 AGROENVIRONMENTÁLNÍ VÝDAJE NA CELÉM ÚZEMÍ, KTERÉ SPADÁ POD PROGRAM ROZVOJE VENKOVA Zdroj: Evropský účetní dvůr, odhad výdajů použitých pro podopatření bez zeměpisného omezení v roce 2009/2010. Členský stát / region, v němž se provádí program rozvoje venkova | Podíl výdajů vynaložených na celém území spadajícím pod program | AT – Rakousko | 90 % | DE – Braniborsko a Berlín | 90 % | ES – Andalusie | 50 % | FR – Francie | 90 % | HU – Maďarsko | 80 % [7777] | IT – Piemont | 85 % | PL – Polsko | 100 % [6666] | SE – Švédsko | 60 % | SCHÉMA 3 CHARAKTERISTIKA OBLASTI +++++ TIFF +++++ SCHÉMA 4 DISTRIBUCE PROSTŘEDKŮ BEZ ZAMĚŘENÍ NA URČITÉ ZEMĚPISNÉ OBLASTI +++++ TIFF +++++ SCHÉMA 5 DISTRIBUCE PROSTŘEDKŮ NA ZÁKLADĚ ZAMĚŘENÍ NA URČITÉ ZEMĚPISNÉ OBLASTI +++++ TIFF +++++ Zdroj: upraveno podle studie Dr. Pierra Dupraze, INRA, Francie, zejm. zvláštního projektu č. SSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes (Integrované nástroje pro koncipování a provádění agroenvironmentálních plateb). 76. Účetní dvůr nalezl i případy podopatření, která na specifické místní potřeby zaměřena byla. Dva úspěšné příklady uvádí rámeček 5. 77. Se zohledněním konkrétních potřeb a priorit, podobně jako s některými postupy hospodaření uvedenými v dalších bodech, jsou spojeny dodatečné administrativní náklady. Bylo by rozumné a vhodné, aby Komise při navrhování výdajových režimů brala v úvahu poměr nákladů a výnosů a aby tak činily i členské státy, když se rozhodují, jak tyto režimy provádět. 78. Z auditu Účetního dvora však vyplynulo, že auditované členské státy nebraly otázku žádoucí míry zacílení prostředků s ohledem na analýzu nákladů a výnosů v úvahu. RÁMEČEK 5 ÚSPĚŠNÉ PŘÍKLADY ZAMĚŘENÍ NA URČITÉ ZEMĚPISNÉ OBLASTI Agroenvironmentální podopatření ve Francii se zaměřují na oblasti sítě Natura 2000 nebo oblasti zasažené specifickými problémy, hlavně znečištěním vody, ale také erozí půdy. Hranice oblastí s environmentálními problémy jsou přesně vymezeny a pouze tyto oblasti jsou pro podopatření způsobilé. Každý projekt obnáší určité postupy zemědělského hospodaření, které se na úrovni jednotlivých zemědělských pozemků vybírají z různých možností. U podopatření týkajících se znečištění vody v regionech s intenzivním zemědělstvím je účast stále nízká, neboť tato podopatření vyžadují změnu zemědělských postupů, zejména pokud jde o využívání přípravků na ochranu rostlin. Maďarsko uplatňuje tento typ zacílení u 12 z 22 podopatření zahrnutých v programu. Používá k tomu zvláštní podopatření a 25 % agroenvironmentálního rozpočtu vyčleňuje do následujících pěti typů oblastí: oblasti s vysokou přírodní hodnotou, oblasti zasažené erozí na svazích, písčité a sprašové půdy vystavené větrné erozi, ochranná pásma s citlivými vodními zdroji a záplavové oblasti, mokřady. 79. Polský program například uvádí, že vzhledem k vysoké koncentraci hospodářských zvířat, která ovlivňuje kvalitu vod, náchylnost různých typů půdy k erozi apod., je stav životního prostředí v některých regionech horší než v jiných. Místo zonálního přístupu, který se uplatňoval v letech 2004–2006, však provádí agroenvironmentální podopatření na celostátní úrovni. Odklon od dřívějšího přístupu nebyl analýzou nákladů a výnosů nijak podložen. V Rakousku jsou pouze čtyři z 28 podopatření, představující asi 10 % výdajů, zaměřena na zvláštní oblasti. VZHLEDEM K DOSTATEČNÉMU ROZPOČTU SE NEUPLATŇOVALA ŽÁDNÁ ZVLÁŠTNÍ VÝBĚROVÁ KRITÉRIA 80. Nejlepší poměr nákladů a výnosů zvolených projektů mohou zajistit výběrová řízení. Podle nařízení (ES) č. 1698/2005 musí být výdaje v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným orgánem a příjemci mohou být vybíráni na základě veřejných soutěží při uplatnění kritérií hospodářské a environmentální účinnosti [22]. V roce 2008 Komise zaslala členským státům písemné sdělení, ve kterém je upozornila na příslušná právní ustanovení a důrazně připomněla, že účelem výběrových kritérií je umožnit vynakládat rozpočtové prostředky na takové operace a projekty, které nejvíce přispějí k plnění cílů daného opatření. Komise systematicky ověřuje, že členské státy pro agroenvironmentální oblast taková výběrová kritéria skutečně stanoví. 81. Účetní dvůr zjistil několik případů, kdy byly na základě výběrových řízení některé projekty vyloučeny pro nedostatečnou environmentální hodnotu. Například ve Francii při výběru projektů v rámci "teritoriálních" podopatření stanoví zvláštní výbor pořadí projektů podle takových environmentálních kritérií, jako je vhodnost a lokalita. Výběrová řízení však byla uplatněna jen ve velmi malém počtu případů. V praxi je přes 90 % rozpočtů na agroenvironmentální opatření vynakládáno pouze na základě kritéria způsobilosti. Ze vzorku 203 smluv auditovaných Účetním dvorem nebyla žádná uzavřena na základě veřejné soutěže. 82. Všichni zemědělci, kteří se rozhodnou účastnit nějakého režimu, musí plnit stejná kritéria a požadavky způsobilosti, která mají (podle Komise a členských států) zaručit stejné přínosy pro životní prostředí. V případě dostatečného rozpočtu se prostředky využijí, aniž by se posuzovala environmentální hodnota jednotlivých žádostí. Prostředků je většinou dost, jelikož zdroje chybí jen při vyčerpání rozpočtu na všechna opatření osy 2. Teprve v této fázi se výběrová kritéria stávají povinnými. A tak přestože pět členských států výběrová kritéria zavedlo [23], nijak se neuplatňovala, protože rozpočtové zdroje prozatím stačily. 83. Výběrová kritéria lze uplatnit také na cíle, např. počet příjemců. V šesti z osmi auditovaných členských států Účetní dvůr našel podopatření, u nichž počet žádostí převyšoval plánovaný cíl, a přesto byly všechny financovány. Členské státy další žádosti přijímaly, protože jejich cíle nebyly nastaveny na takové úrovni, aby bylo zajištěno dostatečné řešení problémů životního prostředí. Efektivnější by bylo další žádosti po dosažení plánovaných cílů nepřijímat, a uvolnit tak zbývající finanční prostředky na další agroenvironmentální podopatření. PŘIDĚLOVÁNÍ ZDROJŮ NEZAJIŠŤUJE OPTIMÁLNÍ VYUŽITÍ PROSTŘEDKŮ ŘÍZENÍ NENÍ DOSTATEČNĚ INOVATIVNÍ A NEVYCHÁZÍ Z DŮKAZŮ 84. Při řízení agroenvironmentálních podopatření by nákladovou efektivnost bylo možné zvýšit různými způsoby. Nad rámec prvků, o nichž se hovořilo již dříve v této zprávě, pojednává tento oddíl o rozlišených příspěvcích EU, kolektivních smlouvách a náležitých důkazních informacích. 85. Objem příspěvku EU k rozvoji venkova je stanoven na úrovni "os" (skupin soudržných opatření) a závisí hlavně na tom, zda se prostředky vynakládají v oblastech, které jsou způsobilé podle konvergenčního cíle, nebo v jiných oblastech [24]. Příspěvek EU na agroenvironmentální opatření je tak stejný jako příspěvek na řadu jiných opatření rozvoje venkova s jednou výjimkou – od roku 2009 ho lze (s určitým omezením) zvýšit o 10 % u konvergenčních a o 20 % u nekonvergenčních regionů na operace týkající se klimatických změn, hospodaření s vodou a biodiverzity. Až na toto rozlišení příspěvky EU nezávisí ani na environmentálních, ani na jiných faktorech relevantních pro agroenvironmentální opatření, jako je např. lepší zacílení nebo zohlednění priorit EU. 86. V rámci agroenvironmentální politiky se podopatření nabízejí jednotlivým zemědělcům a ti se sami rozhodují, zda smlouvu uzavřou či nikoliv. V některých zeměpisných oblastech může být podopatření podmíněno minimálním počtem uzavřených smluv – například tam, kde jde o zachování či zlepšení typické místní krajiny, snížení znečištění v povodí nebo ochranu určitých druhů nebo přírodních stanovišť. Vynakládat prostředky na malý počet individuálních smluv totiž může být v těchto případech neúčelné (viz také bod 67). Jedním ze způsobů, jak zajistit, aby se na zlepšení životního prostředí podílela dostatečně velká skupina zemědělců, je kolektivní přístup. 87. Při auditu však bylo zjištěno, že takové přístupy se málokdy uplatňuje. Pouze jedna z 203 auditovaných agroenvironmentálních smluv byla kolektivní smlouvou. Kolektivní přístup lze také uplatnit prostřednictvím metody Leader pro rozvoj venkova. Nedávný audit Účetního dvora [25] však ukázal, že členské státy zpravidla rozsah programů Leader omezovaly a v některých případech z něj agroenvironmentální opatření dokonce úplně vyřadily. 88. Aby bylo možné určit, zda agroenvironmentální podopatření plní svůj účel, musí existovat jasná a prokazatelná příčinná souvislost mezi zemědělskými postupy a výsledným stavem životního prostředí. K tomu lze využít testovací pozemky, případové studie, vyčíslitelné modely dopadu, průzkumy apod. Tyto pevné důkazy jsou relevantní zejména u náročnějších podopatření, kde to, jaký budou mít vliv, závisí na konkrétních požadavcích souvisejících s podopatřením a na charakteristice oblasti, v níž se provádějí. Předpokládané přínosy pro životní prostředí se neprokázaly u 24 % smluv 89. Účetní dvůr však zjistil, že při koncipování a řízení agroenvironmentálních podopatření se z konkrétních vyčíslitelných podkladových informací vycházelo jen v menšině případů. U 203 smluv, které prověřoval, byly takové metody jako dotazování příjemců, modely/simulace nebo případové studie použity (v uvedeném pořadí) pouze v 11 %, 14 % a 30 % případů. U 24 % prověřovaných smluv členské státy nahlásily, že příčinná souvislost mezi zemědělskými postupy a předpokládanými přínosy pro životní prostředí se neprojevila. Tyto výsledky odpovídají nedávnému průzkumu [26], podle něhož byla více než polovina zkoumaných agroenvironmentálních podopatření založena na modelech dopadu vypracovaných podle "rozumného uvážení", tj. vycházela ze všeobecných názorů na to, jak spolu zemědělské postupy a environmentální změny souvisí, a nikoliv ze zdokumentovaných údajů. 90. U některých podopatření se Účetnímu dvoru nicméně podařilo nalézt důkazy, že uplatněné zemědělské postupy pomohly dosáhnout přínosů pro životní prostředí. Jednalo se zejména o ekologické zemědělství, jehož vliv je dobře zdokumentován [27]. Stejné zjištění platí i pro podopatření zaměřená na výsledky (viz bod 27), kde očekávané přínosy pro životní prostředí přímo souvisí s používanými zemědělskými postupy. PLATBY NEJSOU ZAMĚŘENY NA KONKRÉTNÍ PROBLÉMY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 91. Rozumným způsobem, jak provádět agroenvironmentální politiku, je stanovit na základě jasně vymezených problémů životního prostředí požadované cíle, pokud jde o dopady a míru účasti, a podle toho pak určit potřebný objem financí. Identifikovat problémy životního prostředí znamená, že musí existovat environmentální hrozba, která je důvodem, proč je třeba určité zemědělské postupy zachovat nebo změnit. Pokud se z této logiky nevychází, je zaměření na účinky na životní prostředí nedostatečné. Při auditu 203 smluv se ukázalo, že v 39 % případů se v oblastech, kterých se smlouva týkala, žádné konkrétní problémy nevyskytovaly nebo je členské státy nebyly s to určit, jak je vidět z tabulky 2. 92. Rozpočty na agroenvironmentální opatření vycházejí z míry čerpání prostředků v minulosti a cíle nejsou nastaveny podle toho, jakých účinků na životní prostředí má být dosaženo, ale podle historických údajů o vynakládání prostředků. Členské státy přihlížejí k údajům o míře účasti na podopatřeních při svém každodenním řízení, ale nemohou analyzovat, zda je účast natolik dostatečná, aby tato podopatření skutečně měla předpokládané účinky. Účast je pro zemědělce dobrovolná, takže jednodušší je provádět podopatření s méně náročnými požadavky v poměru k výši podpory než podopatření s vyššími nároky. Lze k tomu uvést dva příklady: Piemont a Francie využily přibližně 75 % (Piemont) a 85 % (Francie) výdajů na jedno základní podopatření bez dostatečné analýzy nebo zdůvodnění ve svých programech rozvoje venkova. TABULKA 2 HLAVNÍ PROBLÉMY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V OBLASTI DO 10 KILOMETRŮ KOLEM ZEMĚDĚLSKÉHO PODNIKU VE VZORKU 203 SMLUV Ekologický problém | % smluv [5555] | V oblasti do 10 kilometrů kolem zemědělského podniku, který uzavřel smlouvu, se nevyskytují žádné konkrétní problémy životního prostředí nebo je nelze identifikovat | 39 % | Znečištění vody v důsledku zemědělského postupu | 27 % | Marginalizace a opuštění zemědělské půdy | 22 % | Ohrožení výjimečné rostlinné biodiverzity (v oblastech zvláštního významu pro životní prostředí – zóny s vysokou přírodní hodnotou) | 21 % | Degradace půdy (způsobená větrnou erozí, úbytkem organické hmoty, nadměrným využíváním, zhutněním atd.) | 18 % | Ohrožení populace zvířat v oblastech s normální biodiverzitou | 18 % | Ohrožení výjimečné živočišné biodiverzity (v oblastech zvláštního významu pro životní prostředí – zóny s vysokou přírodní hodnotou) | 18 % | Ohrožení rostlinných společenstev v oblastech s normální biodiverzitou | 18 % | Zhoršení stavu krajiny | 10 % | Jiné | 11 % | 93. Ve všech auditovaných členských státech byl agroenvironmentální rozpočet součástí jediného sedmiletého rozpočtu pro všechna opatření osy 2. Zlepšuje to flexibilitu při řízení vyčleněných finančních prostředků, ale zároveň to vede k tomu, že chybí analýza vhodné míry financování pro řešení potřeb životního prostředí. 94. Účetní dvůr zjišťoval, zda jsou členské státy schopny doložit, že prostředky vynaložené na agroenvironmentální platby odpovídají hlavním zjištěným problémům životní prostředí. Bylo tomu tak ve dvou z osmi auditovaných členských států (Rakousko a Švédsko). V ostatních členských státech však nikoliv, a to buď proto, že relevantní informace nebyly k dispozici či nebyly poskytnuty (Polsko, Maďarsko a Piemont), anebo proto, že výdaje nebyly v souladu s tím, jaké hlavní tlaky byly zjištěny (Andalusie, Berlín a Braniborsko, Francie). Druhý z uvedených případů uvádí rámeček 6. RÁMEČEK 6 PŘIDĚLOVÁNÍ ZDROJŮ NA AGROENVIRONMENTÁLNÍ PLATBY NEODPOVÍDÁ ENVIRONMENTÁLNÍM PROBLÉMŮM Nařízení (ES) č. 1974/2006 uvádí, že každý program rozvoje venkova musí zdůvodňovat různé typy agroenvironmentálních plateb ve vztahu k potřebám a prioritám v oblasti životního prostředí, které jsou v něm uvedeny. Francouzský program pojednává o třech hlavních ekologických otázkách: biodiverzitě, vodě (kvalita a kvantita) a klimatických změnách. Plánovaný agroenvironmentální rozpočet na biodiverzitu činí přibližně jednu miliardu EUR, což představuje asi trojnásobek agroenvironmentálního rozpočtu vyčleněného na kvalitu vody. Přestože podle francouzských orgánů umožňuje nejvýznamnější podopatření v programu týkající se zachování extenzivních pastvin rovněž předcházet klimatickým změnám ukládáním uhlíku, nejsou vykázány žádné agroenvironmentální výdaje týkající se řešení klimatických změn. Zdroje přidělené na hlavní zjištěné problémy nejsou v programu nijak zdůvodněny. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 95. Agroenvironmentální politika je složitý nástroj: zaměřuje se na řešení široké škály environmentálních otázek (biodiverzita, půda, voda, vzduch, krajina) v 27 členských státech. Od prvního zavedení této politiky, tedy za něco málo přes 20 let, bylo dosaženo výrazného pokroku. Velká část zemědělců nyní uplatňuje udržitelnější postupy, než kdyby žádnou podporu nedostávali, a Účetní dvůr při auditu zjistil v několika oblastech řadu příkladů postupů osvědčené praxe. 96. Podle zjištění Účetního dvora nicméně nebyla tato politika nastavena a monitorována tak, aby přinášela konkrétní přínosy pro životní prostředí. Cíle byly celkově stanoveny příliš nejednoznačně na to, aby bylo možné posoudit, nakolik byly splněny. V řadě počtu případů nejsou agroenvironmentální platby jasně odůvodněny agroenvironmentálními tlaky, které jsou v programech rozvoje venkova uvedeny. Společný rámec monitorování a hodnocení sice znamená zlepšení, ale poskytuje málo informací o dosažených přínosech pro životní prostředí. DOPORUČENÍ 1 Komise a členské státy by měly u každého agroenvironmentálního podopatření zajistit, aby: - byly v programech rozvoje venkova stanoveny jasné cíle, které jsou v souladu s hierarchií environmentálních cílů, - programy rozvoje venkova uváděly jasné odůvodnění podopatření, která jsou v nich zahrnuta, a souvislost mezi problémy životního prostředí a agroenvironmentálními platbami. Měly by především upřesnit, zda je vztah mezi nimi přímý či nepřímý, a analyzovat, zda je agroenvironmentální podpora vhodnější než dostupné alternativy. Členské státy by měly shromažďovat a hlásit relevantní a spolehlivé údaje o přínosech podopatření pro životní prostředí a aktivně je využívat při monitorování. 97. Úspěch agroenvironmentálních režimů rozhodujícím způsobem závisí na zemědělcích a bez dostatečné informovanosti a finančních pobídek nelze agroenvironmentální politiku náležitě provádět. Podle zjištění auditu se zemědělcům většinou poskytovala dostatečná odborná pomoc, ale šíření postupů osvědčené praxe a poskytování zpětné vazby o výsledcích vyžadují zlepšení. Účetní dvůr zjistil problémy ve stanovování výše podpory. Navíc vzhledem k tomu, že výše podpory se dostatečně nerozlišuje v závislosti na místních podmínkách a míra účasti se nijak nezvažuje, ne vždy jsou poskytovány správné pobídky. DOPORUČENÍ 2 Komise by se měla před schválením programů ujistit, že: - ve výpočtech jsou zahrnuty všechny relevantní faktory, - hlavní použité předpoklady a parametry jsou správné, - referenční úroveň vždy odpovídá běžným zemědělským postupům v oblastech, kde se agroenvironmentální podopatření provádí, běžně používají, - výše podpory na podopatření, jejichž cílem za zachování stávajících zemědělských postupů, vychází z realistických nákladů, - výše podpory je v odůvodněných případech rozlišena. 98. Členské státy by měly poskytovat podporu podle konkrétních potřeb. Avšak nakolik na základě analýzy nákladů a výnosů zaměřit prostředky na konkrétní potřeby nijak nezvažovaly. Vzhledem k dostatečnému objemu rozpočtových zdrojů se výběrová řízení, která by umožnila vybrat projekty s nejlepším přínosem pro životní prostředí při optimálních nákladech, uplatnila jen v málo případech. Ostatní postupy, např. rozlišení příspěvků EU, podopatření podložená důkazními informacemi a stanovení vyčíslitelných cílů pro míru účasti podle toho, jakých účinků na životní prostředí je třeba dosáhnout, se využívaly v omezené míře. DOPORUČENÍ 3 Při auditu bylo zjištěno, že většina agroenvironmentálních výdajů se vynakládá na omezený počet podopatření prováděných na celém území v rámci daného programu. Pro příští programové období by Komise měla zvážit, zda: - by výdaje neměly být lépe zaměřeny na konkrétní potřeby v oblasti životního prostředí, - by Komise a členské státy neměly k řízení agroenvironmentálních plateb přistupovat aktivněji, např. tím, že: budou od členských států požadovat, aby lépe zdůvodňovaly případy, kdy je uváděným cílem zachovat zemědělské postupy šetrné k životnímu prostředí, budou posuzovat potenciální přínosy plynoucí z lepšího zaměření agroenvironmentálních výdajů na určité zeměpisné oblasti ve srovnání s vyššími administrativními náklady, v závislosti na požadovaných účincích na životní prostředí stanoví vyčíslitelné cíle pro míru účasti a pak určí objem potřebných finančních prostředků, více budou prověřovat užitečnost plánů ochrany životního prostředí zemědělských podniků, opatření zaměřená na výsledky, výběrová řízení a kolektivní smlouvy, - výše příspěvků EU na agroenvironmentální podopatření by měla být rozlišena tak, aby se na podopatření s vyšším potenciálem dosáhnout trvalého zlepšení životního prostředí poskytovala vyšší podpora. 99. Velký objem prostředků vynaložených na režimy na základní úrovni (oproti malému objemu věnovanému na režimy na vyšší úrovni) nebyl v programech rozvoje venkova dostatečně odůvodněn účinky těchto režimů na životní prostředí. Tato otázka je předmětem diskuse v souvislosti s návrhem Komise ohledně SZP po roce 2013, aby se součástí přímých plateb stala jednoduchá, všeobecná opatření [28]. DOPORUČENÍ 4 V dalším programovém období by Komise mohla zvážit možnost rozdělit agroenvironmentální platby mezi jednoduchá, všeobecná agroenvironmentální opatření s relativně malou mírou pomoci a náročnější opatření s vyšší mírou pomoci a věnovat větší pozornost zacílení plateb na prioritní oblasti na úrovni EU. Třetím opatřením by byla podpora pro ekologické zemědělství. 100. Nehledě na dosavadní pokrok by účelnost agroenvironmentální politiky bylo možné ještě výrazně zvýšit. Rovněž v koncepci politiky EU pro rozvoj venkova existuje prostor ke zlepšení a o dosahovaných účincích je potřeba získat více informací. Přestože byly při auditu zjištěny postupy osvědčené praxe, nedostatky, které Účetní dvůr nalezl, neumožňují optimálně dosahovat hlavních cílů agroenvironmentálních opatření, jimiž je přispívání k řešení priorit na úrovni EU (biodiverzita, voda, boj proti klimatickým změnám) a zlepšování životního prostředí a krajiny. Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Olavi ALA-NISSILÄ, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 24. května 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Bod odůvodnění 35 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 2077, 21. října 2005, s. 1). [2] Částka 2,5 miliardy a 7,7 miliardy EUR představuje běžné výdajové schéma. Částka původně přidělená na agroenvironmentální platby (20,2 miliardy EUR) v roce 2007 byla po přezkoumání SZP (v rámci kontroly stavu SZP a ozdravného balíčku) o 2 miliardy EUR navýšena. Objem výdajů v letech 2007 a 2008 byl navíc vzhledem ke stále probíhajícímu schvalování programů relativně nízký. [3] Komise ve svém "Posouzení dopadu programů rozvoje venkova s ohledem na politiku rozvoje venkova po roce 2006" (GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova, závěrečná zpráva EPEC, listopad 2004) uvádí na straně 85, že debata o tom, zda zvolit konkrétnější koncepci s hlubším dosahem nebo širší koncepci s obecnějším dosahem, probíhá již od zavedení agroenvironmentální politiky a oba přístupy jsou v současných agroenvironmentálních programech patrné. Toto rozdělení je zahrnuto do různých dalších hodnotících zpráv pro Evropskou komisi, a to už od roku 1998 (hodnocení nařízení (EHS) č. 2078/92 (dokument GŘ AGRI VI/7655/98). [4] "Budoucnost SZP po roce 2020: řešení problémů v oblasti potravin a přírodních zdrojů a územní problematiky", KOM(2010) 672 v konečném znění ze dne 18. listopadu 2010. [5] Výjimkou je ekologické zemědělství, které je jedním z nejnáročnějších typů zemědělské činnosti, ale uplatňuje se na rozsáhlé zeměpisné ploše. [6] Panel měl devět odborných členů: tři z veřejných výzkumných institucí (francouzský výzkumný ústav Institut national de la recherche agronomique), německý von Thünen-Institut a irské výzkumné středisko Teagasc Research Centre), dva univerzitní pracovníci (z univerzity v Kodani a v Gloucestershire), dva zástupci organizací EU (Evropská agentura pro životní prostředí a Společné výzkumné středisko), jeden z environmentální nevládní organizace a jeden z organizace zastupující zemědělce na úrovni EU. [7] Patří k nim například odborná pomoc příjemcům s tím, jak provádět podopatření, koncipování a monitorování podopatření zaměřených na výsledky či zaměření podopatření na úzce vymezené potřeby. [8] Viz zejména čl. 16 písm. a) a c) a čl. 81 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 a příloha II nařízení Komise (ES) č. 974/2006 (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15). [9] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1). [10] Strategické posouzení vlivů na životní prostředí je součástí hodnocení ex ante (viz následující pozn.) a týká se požadavků na posuzování vlivů na životní prostředí podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES (Úř. věst. L 197, 21.7.2001, s. 30) (směrnice o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí). [11] Hodnocení ex ante se provádí v rámci přípravy programu rozvoje venkova; jeho účelem je optimalizovat přidělené rozpočtové zdroje a zlepšit kvalitu přípravy programu. [12] Zachovávání biodiverzity a oblastí s vysokou přírodní hodnotou, ochrana vodních zdrojů, snížení skleníkových plynů, zachování zemědělské činnosti v oblastech, kde hrozí opuštění zemědělské půdy, ochrana území. [13] Zvláštní zpráva č. 8/2008: Je podmíněnost jako politika účelná?, bod 60 a rámeček 3. [14] Jedná se o zjednodušení používané ve společném rámci pro monitorování a hodnocení. U některých podopatření se přínosy projeví, jakmile se podopatření zrealizuje, u jiných až na konci životního cyklu daného režimu. Bylo proto přijato jednotné pojetí, které předpokládá, že účinky podopatření se budou projevovat i po skončení režimu. Ne vždy tomu tak však je, například pokud se zemědělec, který po dobu pěti let dostával platbu na přechod na ekologické zemědělství, vrátí po skončení platnosti smlouvy ke konvenčnímu způsobu hospodaření. [15] Ukazateli dopadů jsou zvrat ve zhoršování biodiverzity, udržování vysoké přírodní hodnoty zemědělské a lesní půdy, zlepšení kvality vod a přispění k boji proti klimatickým změnám. [16] Společný rámec monitorování a hodnocení zahrnuje následující základní ukazatele týkající se zvláště důležitých oblastí z hlediska životního prostředí: zemědělská a lesní půda s vysokou přírodní hodnotou, oblasti znečištěné dusičnany a pesticidy (citlivé oblasti), oblasti ohrožené erozí půdy, znevýhodněné oblasti, oblasti s extenzivním zemědělstvím a oblasti sítě Natura 2000. [17] Fyzická plocha, na niž se vyplácí podpora (viz glosář). [18] Výbor pro rozvoj venkova, pracovní dokument RD 10/07/2006-final, Agroenvironmentální závazky a jejich ověřitelnost. [19] Viz např.: 1) Hodnotící studie z listopadu 2004 vypracovaná v rámci posouzení dopadu programů rozvoje venkova, které Komise prováděla s ohledem na politiku rozvoje venkova po roce 2006 (jež označila lepší zacílení agroenvironmentálních opatření za jeden z klíčových prvků zlepšování realizace politiky rozvoje venkova v členských státech a regionech) a 2) výzkumný projekt "Integrované nástroje pro koncipování a realizaci agroenvironmentálních režimů", financovaný mezi lety 2004 a 2006 v rámci šestého rámcového programu (podle něhož je zacílení hlavním kritériem dobrých výsledků agroenvironmentálních opatření v oblasti životního prostředí dobré výsledky). [20] Tematická pracovní skupina 3, "Veřejné statky a veřejná intervence", konečná zpráva, prosinec 2010. [21] To je případ zejména Rakouska, jehož agroenvironmentální podopatření jsou koncipována tak, aby především umožnila udržet v celé zemi stav životního prostředí, který je v programu rozvoje venkova označen za přiměřeně dobrý. Rakousko proto využívá preventivní a horizontální přístup, kdy se přibližně 70 % zemědělců účastní agroenvironmentálních podopatření, což pokryje zhruba 93,5 % veškeré zemědělské půdy. [7777] Odhad na základě "zonálních" podopatření. [6666] Pro zacílená podopatření se počítá s přibližně 20 % rozpočtem, ale k vyplácení prostředků zatím nedošlo. [22] Čl. 39 odst. 4 a čl. 71 odst. 2. [23] Z osmi auditovaných členských států nezavedlo žádné výběrové postupy Polsko, na což Komise upozornila. Rakousko a Švédsko určitá výběrová hlediska zavedly, ale pouze v souvislosti s malou částí rozpočtu (7,5 % výdajů v Rakousku a 12,5 % ve Švédsku). [24] Článek 70 nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví pro agroenvironmentální opatření minimální příspěvek ve výši 20 % veřejných výdajů a maximálně 80 % veřejných výdajů v konvergenčních regionech a 55 % v ostatních regionech. Příspěvek se zvyšuje na 85 % u programů v nejvzdálenějších regionech a na menších ostrovech v Egejském moři. [25] Zvláštní zpráva č. 5/2010: Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova, body 84 a 85. [26] Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment (Aktuální využití modelů dopadu u agroenvironmentálních režimů a možnost zlepšení koncepce a hodnocení agroenvironmentální politiky), Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012. [27] Hodnocení agroenvironmentálních opatření z listopadu 2005 se zabývalo celkem 288 vědeckými studiemi, z nichž asi 30 bylo zaměřeno na ekologické zemědělství. Při hodnocení se dospělo k závěru, že ekologické zemědělství díky omezení vstupů příznivě ovlivňuje biodiverzitu (zvýšení biologické rozmanitosti rostlin, zvířat a přírodních stanovišť) a kvalitu vody a vzduchu. Strategické zásady Společenství (viz glosář) označily ekologické zemědělství za celostní přístup k udržitelnému zemědělství, který zlepšuje životní prostředí a krajiny, a doporučily jeho příspěvek k dosahování cílů v oblasti životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat konsolidovat a posílit. [5555] V oblasti, v níž se provádí smlouva, se může vyskytovat více problémů najednou. [28] Varianta 2 sdělení Komise "Budoucnost SZP po roce 2020: Řešení problémů v oblasti potravin a přírodních zdrojů a územní problematiky". -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I HLAVNÍ ZJIŠTĚNÍ Z PŘEDCHOZÍCH ZPRÁV ÚČETNÍHO DVORA NA TÉMA AGROENVIRONMENTÁLNÍCH OPATŘENÍ Zpráva "Ekologizace SZP" [1] obsahuje následující zjištění: přínos agroenvironmentálních plateb pro životní prostředí spočíval v tom, že pomohly zachovat stávající extenzivní postupy, avšak nepodařilo se jimi podpořit přechod z intenzivního zemědělství poškozujícího životní prostředí na ekologické způsoby hospodaření; zacílení prostředků EU podle předem stanovených priorit v oblasti životního prostředí bylo omezené, takže z environmentálního hlediska nebylo vynaložení prostředků optimální; v některých případech byla míra podpory příliš nízká na to, aby zemědělce motivovala k používání zemědělských postupů šetrných k životnímu prostředí, jindy naopak zemědělci dostávali takovou podporu, která výrazně převyšovala jejich skutečné náklady; absence vyčíslitelných cílů a výchozích environmentálních kritérií znesnadňovala monitorování pokroku při dosahování cílů v oblasti životního prostředí. Zpráva "Ověřování výdajů na agroenvironment" [2] uvádí, že Komise před schválením programů rozvoje venkova zajistila jen částečnou ověřitelnost a dostatečně neověřila správné fungování kontrolních systémů u agroenvironmentálních plateb v členských státech. Auditní zjištění v členských státech se týkala načasování kontrol na místě a ověřitelnosti některých klíčových podopatření. Závěrem auditu bylo, že ověřování agroenvironmentálního opatření přinášelo obzvláštní problémy a málokdy vedlo k alespoň přiměřené jistotě za přiměřené náklady. Za této situace bylo doporučeno, aby Komise, Rada a Parlament zvážily, jak uplatnit zásadu, že pokud opatření nelze přiměřeně kontrolovat, neměly by se na ně vyplácet veřejné prostředky. [1] Zvláštní zpráva č. 14/2000. [2] Zvláštní zpráva č. 3/2005. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II POPIS A PŮVOD AUDITNÍCH KRITÉRIÍ POUŽITÝCH PRO ZODPOVĚZENÍ AUDITNÍCH OTÁZEK Auditní otázka (viz bod 13) | Auditní kritérium | Vysvětlení auditního kritéria | Je agroenvironmentální politika nastavena a monitorována tak, aby měla konkrétní přínosy pro životní prostředí? | 1.Agroenvironmentální opatření mají přesné cíle (podle kritérií SMART), úzce související se stanovenými přínosy pro životní prostředí. | 1.Nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že každý program rozvoje venkova musí obsahovat konkrétní ověřitelné cíle opatření a že pokrok, efektivitu a účelnost musí být možné měřit podle těchto cílů (čl. 16 písm. c), čl. 81 odst. 1). | | 2.Problémy životního prostředí na daném území jsou jasně popsány, zdůvodněny a jsou rozděleny podle důležitosti. | 2 a 3.Nařízení (ES) č. 1698/2005 a nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že každý program rozvoje venkova musí obsahovat popis aktuální situace životního prostředí a hospodaření s půdou v dané zeměpisné oblasti na základě kvantifikovaných údajů s důrazem na silné a slabé stránky, rozdíly, potřeby, nedostatky a možnosti v oblasti rozvoje venkova (čl. 16 písm. a) nařízení (ES( č. 1698/2005 a příloha II nařízení (ES) č. 1974/2006). | | 3.Lokality, v nichž se na daném území vyskytují problémy životního prostředí, jsou jasně popsány, vysvětleny a rozděleny podle důležitosti. | | 4.Členské státy jsou schopny odůvodnit potřebu agroenvironmentálních opatření existencí problému životního prostředí. | 4.Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že každý program rozvoje venkova musí obsahovat popis a odůvodnění různých typů závazků založený na jejich očekávaných ekologických dopadech ve vztahu k environmentálním potřebám a prioritám (příloha II). | | 5.Byly stanoveny výchozí úrovně a plánované cíle, které jsou vyčísleny v souladu s potřebami a v rámci daného rozpočtu. | 5.Nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že pokrok, efektivita a účinnost programů pro rozvoj venkova z hlediska jejich cílů se vyhodnocuje pomocí ukazatelů týkajících se výchozí situace (čl. 81 odst.1). Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že k měření pokroku při plnění cílů programu pro rozvoj venkova se stanoví pro období provádění programu předběžné cíle pro ukazatele výstupů, výsledků a dopadů (čl. 62 odst. 2). | | 6.Provádění společného rámce pro monitorování a hodnocení členskými státy umožňuje posoudit účinky agroenvironmentálních plateb na životní prostředí. | 6.Společný rámec monitorování a hodnocení, zavedený v souladu s článkem 80 nařízení (ES) č. 1698/2005, se vytvořen ve spolupráci mezi Komisí a členskými státy. Jedním z hlavních cílů tohoto systému monitorování je měřit výsledky programů: příručka ke společnému rámci monitorování a hodnocení říká, že "ukazatele se používají jako nástroje k posouzení toho, nakolik bylo očekávaných cílů dosaženo opatřeními nebo celými programy". | | 7.V případě potřeby se stanoví doplňkové ukazatele. | 7.Nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí, že každý program rozvoje venkova stanoví omezený počet doplňkových specifických ukazatelů (čl. 81 odst. 2). | | 8.Informace získané systémy kontroly a monitorování se využívají ke zlepšení koncepce, provádění a monitorování agroenvironmentálních opatření. | 8.Nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že monitorovací výbor může řídícímu orgánu navrhnout jakoukoli úpravu nebo přezkum programu za účelem dosažení cílů EZFRV nebo zdokonalení jeho řízení (čl. 78 písm. e)). | Poskytuje se zemědělcům dostatečná podpora formou odborné pomoci a správné výše poskytovaných částek? | 9.(Potenciálním) příjemcům se poskytuje odborná pomoc s cílem podpořit provádění opatření a zvýšit míru čerpání prostředků. | 9.Jelikož jsou agroenvironmentální platby pro zemědělce dobrovolné, musejí si být zemědělci vědomi environmentálních problémů a vědět, jak splnit požadavky podopatření, která mohou provádět. Při podpisu smlouvy musí rozumět tomu, co se od nich očekává. Lze jim za tímto účelem poskytovat odbornou pomoc a školení a šířit informace o výsledcích. Toto kritérium vychází ze zásady řádného finančního řízení. | | 10.Členské státy mohou doložit pokrok ve zjednodušení systému použitého pro řízení agroenvironmentálních opatření. | 10.Agroenvironmentální politika bývá kritizována za to, že má "složitá pravidla". S ohledem na zjednodušení je potřeba posoudit, zda pro tvrzení o zbytečné složitosti skutečně existují důkazy. Toto kritérium zkoumá složitost na úrovni systémů řízení, nikoliv obsahu agroenvironmentálních režimů jako takových, protože splnění náročných závazků může mít značný přínos pro životní prostředí. Toto kritérium vychází ze zásady řádného finančního řízení. | | 11.Povaha, načasování a rozsah závazků a kontrol nejsou jasně identifikovány. | 11.Nařízení (ES) č. 1975/2006 (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 74) stanoví, že členské státy určí vhodné metody a prostředky pro ověřování podmínek poskytování podpory pro každé opatření podpory (čl. 10 odst. 2). Kontroly na místě se provádějí po celý rok a jejich předmětem jsou veškeré závazky a povinnosti příjemce, které lze v době návštěvy zkontrolovat (článek 14). | | 12.Výše podpory je odůvodněna údaji a studiemi ze spolehlivých zdrojů. | 12.Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že členské státy zajistí, aby výpočty a odpovídající podpora a) obsahovaly pouze ověřitelné prvky, b) byly založeny na hodnotách vytvořených odborným posouzením a c) jasně uváděly zdroj hodnot (čl. 53 odst. 2). | | 13.Výše podpory je správně vypočtena a výpočet byl zkontrolován subjektem nezávislým na řídícím orgánu. | 13.Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že aby se podložila a potvrdila vhodnost a přesnost výpočtů plateb, zajistí členské státy, že vhodné odborné posouzení je poskytnuto orgány nebo útvary funkčně nezávislými na orgánech nebo útvarech, které jsou za tyto výpočty odpovědné. Ustanovení o tomto odborném posouzení se uvede v programu pro rozvoj venkova (čl. 48 odst. 2). | | 14.Výše podpory je rozlišena podle regionálních nebo místních podmínek. | 14.Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že členské státy zajistí, aby výpočty a odpovídající podpora byly odlišeny tak, aby případně braly v úvahu regionální nebo místní podmínky a využití půdy (čl. 53 odst. 2 písm. d)). | | 15.Výše pomoci je odpovídající pro to, aby bylo možné očekávat žádoucí dopad (očekávaná míra čerpání prostředků, nevyplácení nadměrných částek). | 15.Nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že platby jsou poskytovány ročně a kryjí dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku přijatého závazku (čl. 39 odst. 4). Výše podpory je také klíčovým faktorem účasti zemědělců na opatření. Podle zásady řádného finančního řízení by výše pomoci měla být nastavena na takové úrovni, aby motivovala požadovaný počet zemědělců, aniž by přitom docházelo k vyplácení nadměrných částek. | Zohledňují se při řízení agroenvironmentální politiky specifické potřeby v oblasti životního prostředí? | 16.Opatření je zaměřeno na potřeby regionů a zejména na potřeby ve specifických oblastech. | 16.Nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že členské státy poskytují podporu na celém svém území podle svých zvláštních potřeb (čl. 39 odst. 1). Nařízení neusiluje o přizpůsobení agroenvironmentálních plateb celému území. Nicméně pokud v některých regionech existují zvláštní potřeby/environmentální tlaky, je třeba je řešit zvláštními agroenvironmentálními opatřeními zaměřenými na určitou zeměpisnou oblast. | | 17.Výběrová řízení poskytují jistotu, že ozpočty jdou na financování projektů s vyšší hodnotou pro životní prostředí. | 17.Podle zásady řádného finančního řízení by rozpočty na agroenvironmentální platby měly být využity co nejefektivněji a nejúčelněji. Použité postupy by měly zaručit, že pomocí přidělených prostředků bude dosaženo nejlepších výsledků. Na každé podopatření by měl být podle environmentálních kritérií stanoven zvláštní rozpočet. Rozpočet by měl být přidělen na základě výběrového řízení na projekty s největší environmentální hodnotou. Čl. 39 odst. 4 nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí, že "[...] příjemci mohou být případně vybíráni na základě veřejných soutěží, při uplatnění kritérií hospodářské a environmentální účinnosti." | | 18.Členské státy jsou schopny prokázat, že opatření mění nebo zachovávají vhodné zemědělské postupy (tedy že nedochází k efektu mrtvé váhy). | 18.Nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že agroenvironmentální platby by měly zemědělce a ostatní správce půdy více podporovat v tom, aby zavedli nebo nadále používali metody zemědělské produkce slučitelné s ochranou a zlepšováním životního prostředí (bod odůvodnění 35). Podpora stávajících postupů je však nákladově efektivní, pouze pokud lze prokázat, že bez ní by došlo k ukončení těchto postupů, např. opuštění zemědělské půdy nebo intenzifikaci. | | 19.Členské státy mohou prokázat platnost příčinné souvislosti mezi plánovanými zemědělskými postupy a očekávanými přínosy pro životní prostředí. | 19.Nařízení (ES) č. 1974/2006 stanoví, že každý program rozvoje venkova musí obsahovat popis a odůvodnění různých typů závazků v rámci agroenvironmentálních plateb založený na očekávaných ekologických dopadech ve vztahu k environmentálním potřebám a prioritám (příloha II). Pokud mezi zemědělským postupem a přínosy opatření pro životní prostředí není jasný vztah, opatření není účelné. Členské státy musí být schopny prokázat jednoznačný vztah. | | 20.Při zjištění nedostatků jsou agroenvironmentální opatření náležitě přezkoumána. | 20.Identifikace nedostatků je předpokladem pro uzpůsobení agroenvironmentálních plateb, kdy členské státy musí přijmout náležitá opatření k nápravě nedostatků. Nařízení (ES) č. 1698/2005 zahrnuje ustanovení o přezkumu programů rozvoje venkova (článek 19) a článek 86 se zabývá systémem průběžného hodnocení každého programu rozvoje venkova. | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III UKAZATELE VÝSTUPŮ A VÝSLEDKŮ NAHLÁŠENÉ OSMI AUDITOVANÝMI ČLENSKÝMI STÁTY –: údaje nejsou k dispozici; NP: v programu rozvoje venkova nebylo plánováno Zdroj: zprávy o pokroku za rok 2009 uvedené ve společné databázi strukturálních fondů k 1. prosinci 2010. Typ ukazatele | Členský stát (region) | AT Rakousko | DE Německo (Berlin a Braniborsko) | ES Španělsko (Andalusie) | FR Francie | HU Maďarsko [1] | IT Itálie (Piemont) | PL Polsko | SE Švédsko | Výstup | Počet zemědělských podniků a podniků ostatních správců zemědělské půdy, které dostávají podporu | 117117 | 2194 | 6129 | 118210 | – | 7776 | 21766 | 52762 | Celková plocha, na niž se vyplácí agroenvironmentální podpora (počet hektarů) | 4152476 | 233428 | 945890 | 8100734 | – | 148880 | 555082 | 2279274 | Počet smluv celkem | 370209 | 2657 | 5380 | 118210 | – | 8087 | 45986 | 87659 | Fyzická plocha, na niž se vyplácí agroenvironmentální podpora (počet hektarů) | 2202586 | 213308 | 0 | 4013123 | – | 147107 | 472263 | 2155039 | Počet opatření souvisejících s genetickými zdroji | 0 | NP | – | NP | – | NP | NP | 10 | Výsledek | Dobře obhospodařovaná plocha, přispívající (počet hektarů): | | | | | | | | | ke zlepšení biodiverzity | 2990783 | 229596 | 1382843 | 7601652 | – | 219885 | – | 2021000 | ke zlepšení kvality vod | 2795831 | 230761 | 515974 | 1662066 | – | 204845 | – | 968000 | k zmírnění klimatických změn | 2643665 | 216090 | 424156 | 0 | – | 129435 | – | 0 | ke zlepšení kvality půdy | 3466550 | 87157 | 515974 | 427192 | – | 204845 | – | 887000 | k prevenci marginalizace | 2618816 | 110472 | 776900 | 0 | – | 80760 | – | 1583000 | [1] Maďarsko zavedlo agroenvironmentální opatření až v roce 2009 (aby nezasahovala do předcházejícího programového období). V době auditu proto nebyly příslušné údaje k dispozici. --------------------