ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o účinnosti a provázanosti hygienických a fytosanitárních kontrol dovozu potravin, krmiv, zvířat a rostlin /* KOM/2010/0785 konecném znení */





[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 21.12.2010 KOM(2010) 785 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o účinnosti a provázanosti hygienických a fytosanitárních kontrol dovozu potravin, krmiv, zvířat a rostlin ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o účinnosti a provázanosti hygienických a fytosanitárních kontrol dovozu potravin, krmiv, zvířat a rostlin OBSAH 1. ÚVOD 3 1.1. Poptávka po dovozu 3 1.2. Úloha Evropské unie 4 1.3. Uplatňování harmonizovaných kontrol založených na analýze rizik 4 1.4. Evropa jako světový hráč 4 2. PŘEHLED STÁVAJÍCÍCH DOVOZNÍCH KONTROL 4 2.1. Právní rámec 4 2.2. Různé produkty, různá rizika 4 2.3. Jak celý systém funguje? 4 3. OPATŘENÍ K ZARUČENÍ ÚČINNOSTI DOVOZNÍCH KONTROL 4 3.1. Inspekce, posouzení rizik a informační systémy 4 3.2. Vícestranné a dvoustranné dohody 4 3.3. Školení 4 3.4. Koordinace a komunikace 4 3.5. Zajištění odpovídající reakce 4 4. NEDÁVNÉ A VZNIKAJÍCÍ OTÁZKY 4 4.1. Rostoucí význam hygienických a fytosanitárních opatření 4 4.2. Výzvy 4 4.3. Inteligentnější přístupy 4 5. OPATŘENÍ, KTERÁ MAJÍ V BUDOUCNOSTI ZLEPŠIT A POSÍLIT KONTROLY DOVOZU POTRAVIN, KRMIV, ZVÍŘAT A ROSTLIN 4 5.1. Zlepšení právních předpisů 4 5.2. Nelegislativní zlepšení 4 5.3. Optimální využívání zdrojů 4 6. ZÁVĚRY 4 ÚVOD V prosinci 2008 Rada vyzvala Komisi, aby „ předložila Radě a Parlamentu do konce roku 2010 zprávu o účinnosti a provázanosti hygienických a fytosanitárních kontrol dovozu potravin, krmiv, zvířat a rostlin, případně společně s návrhy, s cílem dále uplatňovat řádně fungující rámec Společenství v oblasti dovozů. “ [1] Následující zpráva je odpovědí na tuto výzvu. Prokazuje, že zavedené hygienické a fytosanitární kontroly dovozu potravin, krmiv, zvířat a rostlin slouží k tomu, aby bylo zaručeno, že je tento dovoz v první řadě bezpečný. Zároveň probíhá samostatná diskuse o dovozu, která se zabývá otázkami konkurenceschopnosti. Tato diskuse se soustředí na rozdíly mezi výrobními náklady v EU a třetích zemích, např. pokud jde o půdu, práci a kapitál, a na volby spotřebitelů, které na základě faktorů, jako je cena, dostupnost, kvalita a kulturní preference, ovlivňují rozhodnutí o nákupu. Jelikož takováto diskuse nepatří do oblasti působnosti této zprávy, soustředí se níže uvedená analýza výlučně na účinnost a provázanost hygienických a fytosanitárních kontrol dovozu potravin, krmiv, zvířat a rostlin, jak požaduje Rada. Poptávka po dovozu Evropská unie (EU) je největším světovým dovozcem potravin a krmiv, přičemž dovoz dosáhl v období let 2007–2009 hodnoty 85 miliard EUR[2] Třebaže je EU u většiny potravin do velké míry soběstačná, určité zboží musí dovážet, protože jeho produkce v EU je buď malá, nebo se zboží nevyrábí vůbec, např. čaj, káva a koření, nebo protože produkce v EU nestačí pokrýt poptávku, jako je tomu v případě ryb nebo krmiv. Spotřebitelé v rostoucí míře požadují širší škálu produktů a podniky potřebují dovážet suroviny. Těmito surovinami je z velké míry zásobován potravinářský průmysl EU, který vyrábí vysoce hodnotné zboží pro domácí spotřebu či pro vývoz do třetích zemí. Jakožto evropské největší výrobní odvětví, jehož celkový roční obrat činí 900 miliard EUR a které zaměstnává přes 4 miliony lidí, má potravinářský průmysl základní význam pro prosperitu EU[3]. Aby si udržel čelní postavení, musí být schopen spoléhat se na vstupy z celého světa[4]. Rovněž potřebuje potravinářské normy, které jsou v EU zavedeny, aby si udržel konkurenceschopnost a mohl se těšit důvěře evropských spotřebitelů. Navzdory četným zdrojům poptávky představuje celkový dovoz zemědělských produktů jen malý zlomek celkové spotřeby a produkce v Evropě. EU dováží značné množství krmiv, kávy, tropického ovoce a kakaa, a naopak velmi málo živočišných produktů, např. masa a mléka. V roce 2008 přesáhla hodnota dovozu o 7 miliard EUR hodnotu vývozu, v roce 2009 klesla tato částka na pouhé 2,5 miliardy EUR, což bylo způsobeno dopadem finanční a hospodářské krize jak na hodnotu, tak objem dovozu do EU[5]. Bez ohledu na tlumicí účinek na světový obchod, k němuž došlo po celosvětovém zhoršení hospodářské situace v roce 2008, zaznamenal obchod se zemědělským zbožím v přecházejících letech rychlý růst[6]. V důsledku toho je stále více věnována pozornost rizikům, která jsou s takovým obchodem spjata, a to kvůli možným hrozbám pro zdraví lidí, zvířat nebo rostlin. Jsou-li takováto rizika ponechána bez kontroly, může docházet k narušování obchodu a trhy, jejichž hodnota dosahuje miliard eur, mohou zmizet přes noc a zároveň může být vážně otřesena důvěra spotřebitelů v trhy s potravinami a ve schopnost vlád tyto trhy spravovat. Úloha Evropské unie Je velice důležité zaručit, že všechny potraviny na trhu jsou bezpečné. To platí stejně pro dovoz jako pro potraviny, krmiva, zvířata a rostliny, které jsou vyráběny, chovány a pěstovány v Evropě. Kontroly dovozu zaručují, že dovážené produkty vyhovují právním předpisům EU stejně jako produkty vyprodukované v Evropě. Základní zásadou je, že všechny potravinářské výrobky na trzích EU musí být bezpečné bez ohledu na to, odkud pocházejí. EU disponuje uceleným souborem právních předpisů, který se opírá o potřebu harmonizovaného a na analýze rizik založeného přístupu a umožňuje kdykoli vymezit nebezpečí, která souvisejí s dovozem konkrétního produktu z některé třetí země. Jakmile jsou posouzena rizika, je možné určit podmínky, za nichž lze takovýto produkt dovézt. Následně je pak možné stanovit, jaké kontroly musí být zavedeny. Na základě uvedených právních předpisů se v současnosti jednotné dovozní podmínky a postupy vztahují pouze na omezený počet vysoce rizikových produktů. Vzhledem k tomu, že rizika se neustále vyvíjejí a dovozní podmínky se postupem času mění, mění se také příslušné kontroly. EU zvládá tyto změny tím, že má odpovídající kapacity pro posouzení rizika a řízení, harmonizovaný přístup ke kontrolám a jasné a soudržné právní předpisy. EU tak společně s členskými státy zaručuje jak provázanost, tak účinnost svých kontrol. Uplatňování harmonizovaných kontrol založených na analýze rizik Rizika, která představuje dovážené zboží, jsou posouzena podle toho, jakou hrozbu tento dovoz představuje pro zdraví lidí, zvířat a rostlin – čím vyšší je riziko, tím přísnější jsou podmínky vstupu takového zboží do EU, a tím vyšší je tudíž i úroveň kontrol. Dovozní podmínky se stanoví na základě kategorizace rizik spjatých s každým produktem, přičemž je neustále zohledňována široká škála faktorů. Mezi takové faktory patří: informace o ohniscích nákaz, údaje o obchodu, zachycení nebezpečných produktů nebo produktů, které nevyhovují předpisům, a vědecké důkazy. Od obchodních partnerů se rovněž shromažďují informace o zárukách, které poskytují kontrolní systémy zavedené ve třetích zemích, včetně platných právních předpisů a bezpečnostních norem. Kromě toho jsou jak v členských státech, tak třetích zemích prováděny inspekce, aby byly posouzeny způsoby, jimiž provádějí odpovídající kontroly. V případech, kdy dojde ke vzniku ohniska závažné nákazy nebo se změní úroveň rizika, je přijato rozhodnutí o konkrétních ochranných opatřeních nezbytných ve fázi dovozu. Členské státy provádějí kontroly, které mají zaručit, že je dodržován rozsáhlý soubor předpisů upravujících potravinový řetězec, zdraví rostlin a zdraví zvířat. I když převážná většina dovozu do EU zdraví výrazně neohrožuje, pro určitý počet produktů jsou na úrovni EU zavedeny zvláštní harmonizované kontroly. Ty vyžadují, aby byly před dovozem těchto komodit do Unie provedeny hygienické kontroly. Evropa jako světový hráč Způsob, jímž EU uplatňuje režim hygienických a fytosanitárních opatření, určuje, do jaké míry je schopna na globální úrovni udržet otevřený a na vědeckých poznatcích založený přístup ke zdraví zvířat a rostlin a k bezpečnosti potravin. Kontroly stanovené EU jsou v souladu s normami, jež jsou stanoveny mezinárodními normotvornými orgány působícími v oblasti bezpečnosti potravin a zdraví zvířat a rostlin, konkrétně: Komisí pro Codex Alimentarius, Světovou organizací pro zdraví zvířat (OIE) a Mezinárodní úmluvou o ochraně rostlin stanovenou v Dohodě Světové obchodní organizace (WTO) o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření. Vlády mohou přijmout doplňková hygienická a fytosanitární opatření, která jsou nezbytná k zaručení ochrany života nebo zdraví lidí, zvířat či rostlin, tato opatření jsou však přípustná pouze v případech, kdy lze prokázat, že vycházejí z vědeckých poznatků, jsou úměrná a nediskriminační. Jakožto jeden z největších světových obchodníků s potravinami a krmivy EU usiluje o dodržování svých mezinárodních závazků. EU si je také vědoma toho, že její požadavky často slouží jako měřítka pro mezinárodní obchod a mají obrovský dopad na rozvojové země, z nichž mnoho je na přístupu k evropským trhům vysoce závislých. PŘEHLED STÁVAJÍCÍCH DOVOZNÍCH KONTROL Právní rámec Požadavky na bezpečnost potravin jsou zakotveny v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 – běžněji známém jako obecné potravinové právo. Toto nařízení stanoví, že politika EU v oblasti bezpečnosti potravin by měla zaručovat volný pohyb na vnitřním trhu, usilovat o dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví lidí, sloužit zájmům spotřebitelů a zaručit, že potraviny a krmiva dovážené do Evropské unie splňují požadavky, které jsou schopny poskytovat rovnocenné záruky, pokud jde o bezpečnost. Obecné potravinové právo je doplněno nařízením (ES) č. 882/2004 – běžněji známým jako nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin. Uvedené nařízení stanoví obecný rámec pro úřední kontroly prováděné vnitrostátními příslušnými orgány členských států a Komisí s cílem zaručit soulad s právními předpisy týkajícími se potravin a krmiv, s veterinárními předpisy a předpisy v oblasti dobrých životních podmínek zvířat a do určité míry s ustanoveními týkajícími se zdraví rostlin. Konkrétně, pokud jde o dovážené produkty, nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin stanoví obecné zásady pro stanovení dovozních podmínek, uznávání rovnocennosti[7], souhlas s předvývozními kontrolami prováděnými příslušnými orgány třetích zemí a uznávání, že určité komodity mohou před vstupem na území Unie vyžadovat zvláštní kontroly. Rovněž ukládá Komisi zvláštní povinnosti, pokud jde o shromažďování odpovídajících informací od obchodních partnerů, a pověřuje ji prováděním inspekcí ve třetích zemích. Komise každoročně podává Radě a Evropskému parlamentu zprávu o celkovém fungování úředních kontrol bezpečnosti potravin, zdraví zvířat, dobrých životních podmínek zvířat a zdraví rostlin v členských státech. Podrobná ustanovení upravující dovoz jsou rovněž uvedena v rozsáhlém souboru odvětvových právních předpisů v oblastech jako zdraví rostlin, osiva, zoonózy, tlumení a eradikace nákaz zvířat, vedlejší produkty živočišného původu, hygiena potravin a krmiv, geneticky modifikované potraviny a krmiva, rezidua a kontaminanty, pesticidy, doplňkové látky, živiny, dietní potraviny, minerální vody, nové potraviny, materiály přicházející do styku s potravinami a řada dalších. Různé produkty, různá rizika Různé komodity představují různá rizika, a tudíž se na ně vztahují specifické dovozní podmínky a kontroly. 2.2.1 Má se za to, že živá zvířata a produkty živočišného původu (např. maso, vejce a ryby) a produkty živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (např. sperma a embrya), představují vysoké riziko, jelikož mohou být vektory, které přenášejí nákazy jak na hospodářská zvířata, tak na lidi. Obzvláště znepokojivé jsou hrozby pro zdraví zvířat, a to kvůli negativním důsledkům, které má rozšíření nákazy na evropskou živočišnou výrobu. Živá zvířata a živočišné produkty mohou vstoupit do EU pouze přes schválená stanoviště hraniční kontroly za přísně harmonizovaných dovozních podmínek. Tyto podmínky vyžadují, aby takový dovoz pocházel ze schválených třetích zemí, ze schválených nebo registrovaných zařízení a aby byla veterinární osvědčení přiložená k zásilkám podepsána příslušným orgánem vyvážející země a obsahovala podrobné informace o statusu produktů z hlediska veřejného zdraví a zdraví zvířat a o tom, zda splňují dovozní požadavky EU. Dojde-li ve třetí zemi ke vzniku ohniska závažné nákazy zvířat, mohou být zavedena dovozní omezení, aby se zabránilo zavlečení této nákazy do EU. Při příjezdu musí pracovníci stanoviště hraniční kontroly provést povinné kontroly včetně kontroly dokladů, kontroly totožnosti a fyzické kontroly, aby ověřili, že zboží odpovídá popisu a splňuje dovozní podmínky EU. Fyzické kontroly jsou vždy vyžadovány u živých zvířat, lze je však omezit na živočišné produkty, pokud splňují harmonizované dovozní podmínky a pokud byly uzavřeny veterinární dohody, které stanoví, že je třetí země schopna zajistit stejnou nebo rovnocennou úroveň bezpečnosti jako EU. Součástí fyzické kontroly mohou být rovněž cílené analytické kontroly s definovanou četností. Poté, co byla zásilka s uspokojivým výsledkem podrobena těmto kontrolám, je vydán společný veterinární vstupní doklad (SVVD), který umožňuje, aby bylo zboží uvolněno do volného oběhu. Veterinární a celní orgány úzce spolupracují a nepovolují, aby byly zvířata nebo živočišné produkty uvolněny do oběhu, dokud není vydán společný veterinární vstupní doklad. 2.2.2 Také dovoz živých rostlin nebo rostlinných výrobků je považován za vysoce rizikový, neboť hrozí, že na území EU budou zavlečeni noví škůdci a nové choroby rostlin, což by mohlo mít katastrofický dopad na plodiny a přirozené životní prostředí. Než je možné dovézt je do Unie, musí být ke všem živým rostlinám a některým rostlinným produktům přiloženo úřední rostlinolékařské osvědčení vydané příslušným orgánem třetí země, které odpovídá vzoru stanovenému v Mezinárodní úmluvě o ochraně rostlin. Fytosanitární kontroly – sestávající z kontroly dokladů, kontroly totožnosti a fyzické kontroly – se provádějí u všech zásilek rostlin a regulovaných rostlinných výrobků ve schváleném místě vstupu. Vnitrostátní orgány mohou za určitých podmínek včetně přemísťování zboží pod celním dohledem přiznat odchylku umožňující provádět fyzické kontroly v místě určení. Celní orgány nepovolí dovoz rostlin ani regulovaných rostlinných výrobků, pokud jim není předložen důkaz, že byly s upokojivými výsledky provedeny příslušné fytosanitární kontroly. 2.2.3 Povinným kontrolám před dovozem v určeném místě vstupu jsou rovněž podrobovány určité potraviny a krmiva jiného než živočišného původu, u nichž je zjištěno známé nebo nově vznikající riziko. Mezi ně mohou patřit ořechy a některé ovoce nebo zelenina. Komodity, u nichž jsou kontroly nezbytné, se určí na základě nejnovějších dostupných informací o rizikovém profilu daného produktu. Seznam těchto komodit a příslušných úrovní kontrol je čtvrtletně podrobován přezkumu. Stejně jako v případě zvířat a živočišných produktů musí tyto komodity projít povinnými kontrolami na hranici a mohou být uvolněny do volného oběhu v Unii pouze tehdy, je-li výsledek provedených kontrol příznivý. 2.2.4 Má se za to, že většina produktů v potravinovém řetězci nepředstavuje pro zdraví lidí, zvířat nebo rostlin skutečné riziko. Do této kategorie patří mnoho tzv. „trvanlivých“ výrobků (konzervovaných, zpracovaných, sušených atd.), složených výrobků a celá řada různého ovoce a zeleniny. V těchto případech provádějí kontroly dovozu členské státy podle svých víceletých plánů kontrol a s ohledem na možná rizika zjištěná členskými státy. Jak celý systém funguje? Třetí země, jež hodlají vyvézt produkty, u kterých se má za to, že představují pro EU riziko, musí splnit náročné požadavky, než je lze považovat za způsobilé. Tyto požadavky mohou zahrnovat některé či všechny tyto body: ( formální předložení písemné žádosti o vývoz do EU, ( ověření veterinární, fytosanitární a hygienické situace ve třetí zemi, včetně příslušných právních předpisů, systémů kontrol, opatření pro dozor nad nákazami a laboratorních zařízení, ( poskytnutí hygienických nebo rostlinolékařských osvědčení, která dokazují, že produkty, které mají být vyvezeny, splňují požadavky EU, ( schválení obchodních zařízení, která hodlají vyvážet produkty do EU, v němž je potvrzeno, že splňují příslušné požadavky Unie, a to zejména v případě živých zvířat a živočišných produktů, ( předložení a schválení plánu sledování reziduí látek, které jsou v EU zakázané či podléhají omezením. U některých vysoce rizikových produktů jsou povinné kontrolní mise, které mají ověřit, zda jsou právní předpisy EU dodržovány. Jsou-li zavedeny dovozní podmínky a jsou-li třetí zemí uspokojivě splněny nebo jsou-li stanoveny předvývozní povinnosti ohledně zařazení na seznam nebo kontroly, musí být před tím, než je dovoz z této třetí země povolen, po poradě s členskými státy přijato formální rozhodnutí Komise. Po schválení je soulad pravidelně vyhodnocován při inspekcích prováděných Komisí a na základě výsledků kontrol prováděných členskými státy. OPATŘENÍ K ZARUČENÍ ÚČINNOSTI DOVOZNÍCH KONTROL Inspekce, posouzení rizik a informační systémy 3.1.1 Kontrolní útvar Komise v rámci GŘ pro zdraví a spotřebitele, Potravinový a veterinární úřad (FVO), provádí inspekce v členských státech a třetích zemích, aby zaručil, že jsou právní předpisy EU dodržovány. Inspekce provádí na základě ročního plánu a spojuje své dlouhodobé zkušenosti s názory členských států, aby stanovil priority. Kromě toho, že kontroluje dohled nad provozovateli potravinářských podniků a a status zdraví zvířat a rostlin ve členských státech a třetích zemích, provádí úřad FVO běžně mise, aby na místě ověřil, zda jsou dodržovány dovozní podmínky stanovené pro třetí země. Jakmile jsou tyto podmínky uspokojivě splněny a je povolen dovoz konkrétní komodity z určité třetí země, provádí úřad FVO další pravidelné kontrolní mise, aby potvrdil, že dovoz může bezpečně pokračovat. Úřad FVO rovněž provádí inspekce na stanovištích hraniční kontroly a v určených místech vstupu ve členských státech, aby zaručil, že je dodržováno právo EU. Inspekce v terénu slouží k mnoha účelům, umožňují úzkou koordinaci s členskými státy a třetími zeměmi a sledování dodržování předpisů. A co je možná nejdůležitější, umožňují také přijímat rychlá opatření, aby bylo možné vypořádat se s nepřijatelným zjištěným rizikem. 3.1.2 Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA), zřízený podle obecného potravinového práva, poskytuje Evropské komisi nezávislá vědecká stanoviska ke všem otázkám, jež mají přímý či nepřímý dopad na bezpečnost potravinového řetězce. Jedná se o samostatný právní subjekt, který je nezávislý na ostatních orgánech EU a jehož práce se týká všech fází výroby a dodávky potravin od produkce až po spotřebu. Ve vhodných případech úřad EFSA posuzuje riziko, které konkrétní komodita představuje, jako funkci nebezpečí, které je s ní spjato. 3.1.3 Obchodní řídicí a expertní systém (Trade Control and Expert System, TRACES) poskytuje informace on-line o dovozu zásilek živých zvířat a živočišných produktů. Příslušným orgánům odpovědným za veterinární a hygienické kontroly usnadňuje výměnu informací, veterinárním orgánům umožňuje rychle reagovat na případné mimořádné situace ohrožující zdraví a urychluje správní postupy provozovatelů podniků. Systém TRACES využívají jak členské státy, tak rostoucí počet třetích zemí[8]. Systém TRACES zahrnuje jak harmonizovaný systém popisu a číselného označování zboží Světové celní organizace (šestimístné kódy), tak kombinovanou nomenklaturu EU (osmimístné kódy). Systémy číselného označování, které popisují zboží, tudíž mohou být celosvětově ve vzájemné interakci na základě šestimístných kódů. 3.1.4 EU disponuje dvěma systémy varování, které umožňují rychlou a účinnou výměnu informací. Systém včasné výměny informací pro potraviny a krmiva (RASFF)[9] umožňuje, aby byla nepřetržitě vysílána naléhavá oznámení, jsou-li zjištěny potraviny nebo krmiva představující vážné riziko. Systém RASFF informuje dotčené třetí země, aby se zabránilo opětovnému výskytu problému. Obdobný systém varování, EUROPHYT[10], umožňuje výměnu informací v případech, kdy jsou zachyceny rostliny či rostlinné materiály, protože nesplňují rostlinolékařské požadavky EU. Vícestranné a dvoustranné dohody EU má ve Světové obchodní organizaci i v mezinárodních normotvorných orgánech aktivní úlohu. To jí umožňuje, aby prosazovala vlastní regulační model, a tím utvářela mezinárodní normy, které budou následně uplatněny v EU. EU rovněž vede soustavný dialog se třetími zeměmi o hygienických a fytosanitárních opatřeních a uzavírá dvoustranné obchodní dohody, které obsahují hygienická a fytosanitární ustanovení, jež se vztahují na obchod se zemědělskými produkty. Určité dohody jsou rovněž uzavírány s omezeným počtem třetích zemí, aby se usnadnil obchod se živými zvířaty a živočišnými produkty. V některých případech tyto dohody zajišťují uznávání „rovnocennosti“, na jehož základě lze udělit odchylku od určitých veterinárních kontrol. EU však za žádných okolností nesníží úroveň své ochrany. Nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin rovněž stanoví, že „rovnocennost“ může být ze strany EU jednostranně uznána v jakékoli oblasti potravinového řetězce. V souladu s Dohodou Světové obchodní organizace o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření má každý člen WTO právo požádat své obchodní partnery o diskusi o uznání „rovnocennosti“. Třetí země může rovněž na základě zesílených předvývozních kontrol požádat o snížení úrovně dovozních kontrol, které se provádějí při vstupu do EU. Úřad FVO může tyto předvývozní kontroly ověřit. Školení Program Zlepšení školení pro zvýšení bezpečnosti potravin (Better Training for Safer Food, BTSF) je iniciativou Komise zavádějící ucelené školicí programy pro příslušné orgány členských států, aby byly tyto orgány aktuálně informovány o různých aspektech práva EU a aby bylo zaručeno, že jsou kontroly prováděny jednotně, objektivně a vhodným způsobem. Program mimo jiné obsahuje zvláštní školicí modul pro pracovníky stanovišť hraniční kontroly, aby se usnadnil harmonizovaný přístup těchto stanovišť k dovozu. Školení organizované pro členské státy je otevřeno účastníkům ze třetích zemí a v některých případech jsou pořádána zvláštní školení přímo ve třetích zemích, zejména v zemích rozvojových. Koordinace a komunikace Komise pravidelně diskutuje s členskými státy v příslušných odborných skupinách a regulativních výborech o nových či vznikajících problémech, které jsou obzvláště znepokojivé, nebo o změnách, k nimž dochází na mezinárodní úrovni. Úzké vztahy s členskými státy jsou obzvláště důležité, aby bylo možné rychle reagovat na porušení právních předpisů v oblasti potravin a krmiv a zdraví zvířat a rostlin. Příslušné orgány členských států mohou přijímat opatření v podobě správních kroků, v naléhavých případech však může Komise přijmout odpovídající opatření z vlastního podnětu, přičemž členské státy musí poté opatření potvrdit. Komise může rovněž požádat Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) o pomoc při vyšetřování, která byla zahájena na základě podezření, zjištění protiprávního jednání nebo nesrovnalostí. Zajištění odpovídající reakce V minulosti se původci závažných nakažlivých onemocnění zvířat a organismy škodlivé pro rostliny mohly do EU dostat různými způsoby včetně nezákonného dovozu, pohybů stěhovavých ptáků nebo hmyzu, který přenáší nákazy. Bylo nicméně zjištěno, že žádná z vážných zdravotních krizí, ke které v posledních letech došlo, nebyla způsobena nezákonně dovezenými zásilkami ani nedostatky při veterinárních či fytosanitárních dovozních kontrolách. Vzhledem k tomu, že překonání krizí týkajících se zdraví zvířat, zdraví rostlin či bezpečnosti potravin může být velice nákladné a že tyto krize mají závažný dopad na celou společnost, vyčleňuje EU každoročně rozpočtové prostředky ve výši přibližně 300 milionů EUR na prevenci a eradikaci nákaz[11] a 100 milionů EUR na opatření týkající se bezpečnosti krmiv a potravin. EU rovněž buduje kapacitu rychlé reakce na krize a nová ohrožení. Během posledních deseti let byla například přezkoumána a zesílena pravidla pro neškodné odstraňování mezinárodního kuchyňského odpadu a osobní dovoz potravin cestujícími, aby se ještě více snížilo riziko vyplývající z případného nezákonného dovozu potravin. Je velice obtížné zajistit, aby byly při dovozu dodrženy právní předpisy EU, jelikož produkce z podstaty probíhá mimo přímou kontrolu EU a jejích členských států. Provádění víceúrovňového předpisového rámce, na němž se podílí více zúčastněných stran a který je pravidelně podrobován přezkumu, má tudíž klíčový význam, aby se zaručilo, že se na evropský trh dostanou pouze dovážené produkty, které jsou bezpečné. NEDÁVNÉ A VZNIKAJÍCÍ OTÁZKY Rostoucí význam hygienických a fytosanitárních opatření Důležitou prioritou obchodní politiky zůstává snižování sazeb a různých omezení kvót, čím dál větší výzvou se však stávají regulační aspekty. Co se hygienických a fytosanitárních požadavků týče, země mají právo stanovit vlastní úroveň ochrany a provádět odpovídající regulaci. To však musí probíhat v souladu s ustanoveními Dohody WTO o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření. EU i její obchodní partneři jsou znepokojeni nekritickým používáním neúměrných či nevědeckých hygienických a fytosanitárních opatření či opatření, která nejsou založena na mezinárodních normách. Výzvy Nákazy byly vždy jedním z nejdůležitějších faktorů zohledňovaných při stanovení úrovně rizika. Nákazy jako např. bovinní spongiformní encefalopatie (BSE) a nové varianty influenzy ptáků, které se v objevily v posledních letech, zvyšují úroveň rizika spjatého s obchodem s určitými živočišnými produkty. Obdobně vedou k výrazným změnám ve struktuře a šíření nákazy měnící se klimatické podmínky. Výskyt katarální horečky jakožto závažné nákazy skotu a ovcí v severní Evropě a háďátka, které postihlo borovice v oblasti Středozemního moře, jsou jen dvěma příklady. Rovněž existuje riziko, že dojde k výskytu nákaz, u nichž se dříve mělo za to, že v Evropě neexistují, např. horečky Údolí Rift. Stejně obtížné je předvídat kontaminaci potravin a krmiv, ať náhodnou, či způsobenou jinak, jelikož otrava může být způsobena novými výrobními postupy, novými modely spotřeby či podvodnými praktikami, které představují riziko pro zdraví lidí a zvířat. Rovněž vznikají a vyvíjejí se nové technologie, např. biotechnologie, nanotechnologie, a objevují se nové generace složek potravin a krmiv. Je stále důležitější usměrňovat způsob, jímž spotřebitelé vnímají rizika plynoucí z těchto nových technologií, jelikož tyto technologie jsou v potravinářském odvětví uplatňovány řadou různých způsobů. Důležitou složkou celkových kontrol, a to jak z hlediska dovozu, tak obecně, jsou jasné a objektivní zprávy o bezpečnosti těchto technologií a o vhodnosti a účinnosti platných hygienických a fytosanitárních požadavků. Bioterorismus může využívat viry a patogeny přenášené potravinami, aby vážně ohrozil zdraví lidí a zvířat a narušil ekonomiku, a tudíž zvyšuje potřebu bdělosti při kontrolách dovozu a biologické bezpečnosti obecně. To platí stejně u rizik plynoucích z nezákonného a podvodného obchodování včetně záměrné kontaminace potravin. Inteligentnější přístupy V době, kdy jsou finanční a jiné zdroje stále vzácnější, je nanejvýš důležité, aby byly kontrolní zdroje využívány v oblastech, které jsou pro evropské občany nejpřínosnější. Z toho důvodu je nutné zřídit právní rámec, který bude prosazovat harmonizovanější přístup k dovozním kontrolám v celé EU a vytvoří průhlednější, aktuálnější a účinnější systém dovozních kontrol. Ve větší míře lze také využívat nové informační technologie, např. elektronické osvědčování. Budou-li členské státy při fyzických kontrolách na stanovištích hraniční kontroly uplatňovat přístup založený na analýze rizik a optimalizovat koordinaci mezi orgány odpovědnými za prosazování právních předpisů, budou moci využívat své zdroje uvážlivěji. Usnadní se tím také odhalování podvodů a nezákonného dovozu a případní pachatelé budou snadněji odrazeni od jejich provádění. Není vždy snadné provázaně a účinně koordinovat veterinární a hygienické kontroly na hranicích EU, na něž se vztahuje rozsáhlý soubor právních předpisů EU. V době, kdy je požadována inteligentní regulace, mohou roztříštěné právní předpisy vést ke vzniku různých úrovní výkladů a prosazování právních předpisů. To působí obtíže dovozcům při předkládání produktů k dovozu, příslušným orgánům odpovědným za prosazování předpisů při snaze o přijetí harmonizovaného přístupu a obtíže při obchodování obecně. Třetí země, které v důsledku toho čelí obtížím při přístupu na trhy EU, dávají najevo své znepokojení, a to i v rámci Světové obchodní organizace. OPATŘENÍ, KTERÁ MAJÍ V BUDOUCNOSTI ZLEPŠIT A POSÍLIT KONTROLY DOVOZU POTRAVIN, KRMIV, ZVÍŘAT A ROSTLIN Vzhledem k tomu, že toto prostředí je složité a neustále se mění, si EU musí neustále udržovat schopnost koncipovat, vyvíjet a provádět odpovídající opatření reagující na hrozby pro bezpečnost potravin. Stávající systém, který je založen na přístupu k dovozním kontrolám, jenž vychází z analýzy rizik a důkazů, dosud fungoval dobře. Jedná se však o systém s odlišnými přístupy ke kontrolám potravin, krmiv, zvířat a rostlin a pro osoby, které kontroly provádějí, může být velice složitý. Ačkoli obecné potravinové právo a nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin do určité míry zajistily celkovou soudržnost, bylo jí nicméně dosaženo pouze pomocí další vrstvy právních předpisů. Proto je nutné zmodernizovat zavedený kontrolní systém zdokonalením posuzování rizik a zvýšením provázanosti a účinnosti zavedených mechanismů, aniž by však byly zpochybněny základní předpoklady, na nichž jsou založeny. Díky tomu by mělo být možné zlepšit soudržnost a integraci různých zavedených kontrolních mechanismů. Zlepšení právních předpisů Obecné potravinové právo a nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin budou nadále zajišťovat obecný rámec pro kontroly potravin a jiných produktů, které mají význam pro potravinový řetězec, zároveň však bude přijata řada nových a inovativních kroků, aby bylo zváženo, jak se může stávající systém vyvíjet a stát se účinnějším mechanismem pro provádění koordinovaných dovozních kontrol na hranicích EU. Přestože většinu těchto změn bude možné nalézt v plánovaných změnách nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin, jsou rovněž zvažovány nové právní předpisy v oblasti zdraví zvířat a rostlin. 5.1.1 Změny nařízení o úředních kontrolách krmiv a potravin jsou plánovány jako součást širší iniciativy, která má přepracovat a zjednodušit právní předpisy EU v oblastech bezpečnosti potravin a krmiv, zdraví zvířat, dobrých životních podmínek zvířat a zčásti také v oblasti zdraví rostlin, zahájené v roce 2004. Cílem je zaručit integrovaný přístup k úředním kontrolám ve všech oblastech. Zastřešující právní rámec vytvořený uvedeným nařízením je v platnosti od ledna 2006 a ukazuje se, že je schopen podporovat integrovaný přístup k provádění úředních kontrol v potravinovém řetězci. Přezkum jeho ustanovení tento integrovaný přístup zkonsoliduje, a to přešetřením pravidel, která se v současné době vztahují na financování úředních kontrol, pravidel vztahujících se na kontroly reziduí veterinárních léčiv[12] a ustanovení vztahujících se na veterinární kontroly dovozu živých zvířat a produktů živočišného původu[13]. Přezkum se rovněž zaměří na změny, které mají být provedeny, aby byly zohledněny připravované změny právních předpisů v oblasti zdraví zvířat a rostlin, a na obecnější úrovni se bude snažit zjednodušit stávající rámec pro spolupráci při prosazování právních předpisů, v jehož mezích Komise a členské státy provádějí příslušné kontrolní činnosti. Bude se rovněž snažit zachovat soulad s ustanoveními nového Modernizovaného celního kodexu EU, který má vstoupit v platnost v roce 2013. Z provozního hlediska k tomu bude zapotřebí zlepšit stávající nástroje a případně vyvinout nové, aby mohla rozhodnutí v rámci řízení rizika týkající se dovážených produktů plně zohlednit rizikový profil daného produktu, nebezpečí, která s ním souvisejí (jejich význam lze vyhodnotit za pomoci úřadu EFSA), a původ. Tento přístup bude podpořen funkcemi pro shromažďování a zpracování údajů a provázaným a transparentním postupem pro stanovení dovozních podmínek a hraničních kontrol. 5.1.2 Nový právní předpis o zdraví zvířat bude vycházet ze strategie v oblasti zdraví zvířat pro období let 2007–2013, která stanoví rámec pro opatření týkající se zdraví a dobrých životních podmínek zvířat. Tato strategie vychází ze zásady, že „prevence je lepší než léčba“, a snaží se klást větší důraz na preventivní opatření, sledování nákaz, na jejich tlumení a výzkum, na snížení výskytu nákaz zvířat a na minimalizaci dopadů vzniku ohnisek nákaz. Stávající právní předpisy v oblasti zdraví zvířat se vztahují na řadu různých oblastí politiky, např. tlumení nákaz zvířat, výživu zvířat a jejich dobré životní podmínky. Rovněž obsahují pravidla pro obchod uvnitř EU a pro dovoz zvířat a živočišných produktů. Tento soubor navzájem propojených opatření bude nahrazen jediným předpisovým rámcem, který bude v souladu s mezinárodními normami. Kromě toho bude vyvinut harmonizovaný rámec EU pro sdílení odpovědnosti a nákladů. 5.1.3 Obdobně bude přezkoumán i systém rostlinolékařské péče EU, aby byly zohledněny nové skutečnosti při ochraně EU před zavlečením a šířením škodlivých organismů, aby se přispělo k udržitelné produkci, zaručila konkurenceschopnost odvětví zemědělství, přispělo k ochraně lesů a krajiny a také k bezpečnosti potravin. Došlo k řadě vývojových změn odůvodňujících ucelené hodnocení systému, který byl původně vyvinut v sedmdesátých letech dvacátého století, včetně rozšíření EU, globalizace, změny klimatu a značnému rozvoji vědeckých poznatků, které tvoří základ původního systému rostlinolékařské péče. Nelegislativní zlepšení Kontrolní útvar Komise, Potravinový a veterinární úřad, bude nadále pokračovat v práci prvořadého významu, bude poskytovat informace pro rozhodnutí, která mají být přijata na základě rizika, a zaručovat provázané navazující kroky týkající se seznamů zemí a zařízení. Systém TRACES bude nadále aktualizován, aby se přizpůsobil měnícím se skutečnostem a technologickému pokroku, a mohl tak zajišťovat lepší analýzu rizik. Systém TRACES bude rozšířen, aby zahrnoval nové uživatele včetně třetích zemí a provozovatelů. Rovněž bude zavedeno elektronické osvědčování s cílem zmodernizovat systém a bojovat proti podvodům. Systémy RASFF a EUROPHYT se budou snažit zaručit, aby jejich informace v reálném čase nadále sloužily jako užitečný nástroj při stanovení rizika a vyjádření nutnosti opatření v případě, že nastanou problémy. Koncepce, z níž tyto datové systémy vycházejí, může být začátkem rozsáhlejšího mechanismu, jehož úkolem bude zaručit sledovatelnost hraničních kontrol všech dovážených potravin, krmiv, zvířat a rostlin. EU bude rovněž pokračovat v dialogu se třetími zeměmi, a to jak na dvoustranné, tak vícestranné úrovni, aby se zaručilo, že jsou otázky spojené s hygienickými a fytosanitárními opatřeními řešeny otevřeně a transparentně. Optimální využívání zdrojů V době, kdy jsou zdroje omezené, by mělo být usilováno o to, aby se zaručilo optimální přidělování lidských a finančních zdrojů nutných k provádění kontrol. Díky lepší koordinaci přiměřených a řádně zacílených kontrolních zdrojů by mělo být možné uplatnit přísnější přístup k dovozním kontrolám, což by orgánům odpovědným za prosazování právních předpisů umožnilo soustředit se na rizikovější případy. EU se snaží vyhnout situaci, kdy jsou nadměrně kontrolovány produkty, které představují nízké riziko, a přitom je jiným vysoce rizikovým produktům povolen vstup na vnitřní trh bez jakýchkoli kontrol. Příslušné orgány členských států a provozovatelé podniků musí pocítit přínos plynoucí ze zjednodušení a konsolidace ustanovení o úředních kontrolách. Díky tomu bude možné účinněji využívat zdroje provozovatelů a kontrolních orgánů členských států a zvýší se tím přidaná hodnota, kterou může účinný systém kontrol pokrývající celou EU vytvořit. Přínosy pocítí také spotřebitelé, neboť účinnější, na analýze rizik založené a integrované úřední kontroly zaručí bezpečnost v celém potravinovém řetězci. Systém bude přínosný také pro obchodní partnery, a tím také pro obchod. ZÁVĚRY Zatímco dovoz potravin, krmiv, zvířat a rostlin má uspokojit poptávku evropských podniků a spotřebitelů, nárůst celkového světového obchodu zvyšuje riziko, které s tímto dovozem souvisí. EU má při eliminaci tohoto rizika klíčovou úlohu. Tuto úlohu plní posuzováním rizik spjatých s dovozem konkrétní komodity a stanovením dovozních podmínek a kontrol, které by se měly uplatňovat, aby EU mohla zaručit, že je dovoz potravin, krmiv, zvířat a rostlin bezpečný. Základní univerzálně platnou zásadou je to, že potraviny na trzích EU musí být bezpečné bez ohledu na to, zda byly vyrobeny v EU, nebo dovezeny ze třetích zemí. V tomto ohledu má zásadní význam ucelený soubor zavedených harmonizovaných právních předpisů EU pro vysoce rizikové produkty, který se opírá o harmonizovaný přístup ke kontrolám dovozu založený na analýze rizik. Tyto právní předpisy brání tomu, aby se naplnily závažné obavy o bezpečnost, umožňuje EU, aby se vypořádala se vznikajícími riziky či mimořádnými situacemi a brání závažnému narušování obchodu. Z této zprávy je patrné, že ačkoli tyto právní předpisy pomáhají účinně zvládat možná a skutečná rizika, v některých případech jsou poněkud složité a postrádají celkovou soudržnost. To znamená, že pro členské státy i pro hospodářské subjekty mohou být zátěží a mohou jim působit obtíže při provádění. Tato zpráva rovněž dospěla k závěru, že dostupné nástroje, které tyto právní předpisy podporují, lze u celé řady produktů v potravinovém řetězci provádět soudržněji, aby se zaručilo, že se na všechny dovážené produkty vztahují podmínky a kontroly, které jsou přímo úměrné riziku, jež tyto produkty představují. Přestože tedy Komise zůstává přesvědčena, že není nutné stávající právní předpisy významným způsobem přepracovat, bude se prostřednictvím přezkumu a konsolidace různých stávajících právních předpisů snažit zvýšit soudržnost dovozních kontrol, což by mělo být přínosné zejména pro osoby, které tyto kontroly provádějí. Ucelenější přístup bude sloužit ke zvýšení účinnosti režimu dovozních kontrol EU, zaručí optimální přidělování zdrojů a usnadní prosazování a ochranu regulačního modelu EU. Evropská komise usiluje o zaručení bezpečnosti všech dovážených potravin, krmiv, zvířat a rostlin. Rovněž je přesvědčena, že je v úzké spolupráci s členskými státy nadále schopna prosazovat a zvyšovat provázanost a účinnost zavedených dovozních kontrol. [1] Závěry Rady o bezpečnosti dovážených zemědělských produktů a potravinářských výrobků a souladu s pravidly Společenství, 2917. zasedání Rady ve složení pro zemědělství a rybolov, Brusel, 18. a 19. prosince 2008 – 17169/08 ADD 1. [2] GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova, Sledování zemědělské obchodní politiky (Monitoring Agri-trade Policy), č. 01-10, červen 2010. [3] Generální ředitelství Evropské komise pro podniky a průmysl. [4] KOM(2010) 612, Obchod, růst a celosvětové záležitosti,http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146955.pdf. [5] Tamtéž. [6] Tamtéž. Světový obchod se zemědělskými produkty vzrostl v letech 2007 a 2008 o 21 %–25 %. [7] Rovnocennost znamená, že kontrolní systém, který dotčená třetí země používá, byl EU přijat jako rovnocenný jejímu vlastnímu systému. [8] V současnosti je v systému TRACES každý měsíc evidováno přibližně 5 000 společných veterinárních vstupních dokladů pro živá zvířata a 40 000 pro produkty živočišného původu. Čtrnáct třetích zemí využívá systém TRACES k vydávání osvědčení provázejících zvířata nebo produkty určené k dovozu do EU. [9] Systému RASFF se účastní členské státy EU, Komise, EFSA, Norsko, Lichtenštejnsko a Island. [10] EUROPHYT poskytuje přímý přístup na své internetové stránky Komisi, členským státům a Švýcarsku. [11] Sem patří opatření, která EU přijímá s cílem tlumit některé nákazy zvířat v kandidátských zemích a potenciálních kandidátských zemích, které sousedí s EU, aby minimalizovala riziko, že se nákaza rozšíří do EU. Jedním takovým příkladem je očkování proti klasickému moru prasat, které v současnosti probíhá v zemích západního Balkánu. [12] V současnosti upravené ustanoveními směrnice 96/23/ES. [13] V současnosti stanovené ve směrnicích Rady 91/496/EHS a 97/78/ES.