Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu - Výroční zpráva za rok 2009 o politikách rozvoje a vnější spolupráce evropského společenství a jejich provádění v roce 2008 {SEC(2009)831} /* KOM/2009/0296 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 30.6.2009 KOM(2009) 296 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Výroční zpráva za rok 2009 o politikách rozvoje a vnější spolupráce Evropského společenství a jejich provádění v roce 2008 {SEC(2009)831} ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Výroč ní zpráva za rok 2009 o politikách rozvoje a vnější spolupráce Evropského společenství a jejich provádění v roce 2008 Rok 2008 přinesl výzvy pro Evropskou unii a její rozvojové partnery po celém světě. Rostoucí ceny potravin a energie a světová finanční krize prověřily schopnost EU plnit přijaté závazky pomoci a řešit nové potřeby. Evropská komise pohotově reagovala, aby se vyrovnala s dopadem vysokých cen potravin na chudé země. Evropská unie prokázala svou spolehlivost tím, že koncem prosince zřídila z rozpočtu EU potravinový nástroj ve výši 1 miliardy EUR pro období 2008–2010. Mezitím Komise navýšila svůj rozpočet na humanitární potravinovou pomoc z rezervy na mimořádnou pomoc ve výši 140 milionů EUR a přesměrovala finanční prostředky vyhrazené pro zajišťování potravin nejohroženějším skupinám obyvatel. Kromě toho si vyžádala 200 milionů EUR z nepřidělené rezervy v 10. Evropském rozvojovém fondu (ERF). Komise se také zavázala v jednotlivých případech zvýšit úrovně makrofinanční pomoci potřebným zemím. Navzdory hospodářské krizi EU a její členské státy znovu potvrdily svůj závazek v nadcházejících letech zvyšovat rozvojovou pomoc. Flexibilní a účinná reakce na vyvíjející se situaci zůstane klíčovým cílem i pro rok 2009. Skutečně globální rozměr Globální povaha vnějších politik EU byla v roce 2008 zcela zřejmá, protože EU prohloubila své vztahy s partnery po celém světě a usilovala o jejich spolupráci v globálních otázkách, jako klima a energie, liberalizace obchodu a dosažení rozvojových cílů tisíciletí z roku 2000 do roku 2015. V květnu položila EU na summitu v Limě nové základy svých vztahů s Latinskou Amerikou. Lídři obou stran přijali společný akční program zaměřený na dvě témata: sociální soudržnost a udržitelný rozvoj. V červenci uspořádala EU svůj vůbec první summit s Jižní Afrikou. V srpnu se stala neplánovým středem pozornosti Gruzie v důsledku konfliktu s Ruskem. Komise rychle sestavila tříletý balíček ve výši 500 milionů EUR. Do konce roku uvolnila první platbu ve výši 60 milionů EUR pro vnitřně vysídlené osoby v Gruzii. V roce 2008 věnovala EU značnou pozornost svým sousedům ve východní Evropě a Středomořské pánvi. V červenci založila společně se svými jižními partnery Unii pro Středomoří a v prosinci Komise navrhla nové Východní partnerství pro své východní sousedy. Jednání o nové dohodě o partnerství s Ruskem, kterou EU zmrazila z důvodu konfliktu s Gruzií, byla odblokována na listopadovém summitu EU-Rusko. Během roku poskytla EU pomoc v celkové výši 498 milionů EUR Palestincům, zejména na pokrytí provozních nákladů palestinské samosprávy a na podporu palestinského plánu reforem a rozvoje. V průběhu roku začala EU a její afričtí partneři pracovat na osmi tematických partnerstvích, která jsou součástí ambiciózní společné strategie přijaté na lisabonském summitu v prosinci 2007. Obě tyto strany také posílily vzájemný dialog o globálních otázkách, včetně dopadu finanční krize, změny klimatu a správy v mezinárodních institucích. V návaznosti na širší zapojení Číny v Africe předložila Komise pro hledání řešení společných výzev návrhy třístranné spolupráce mezi EU,Čínou a Afrikou. Komise naléhavě žádala o větší regionální spolupráci a hospodářskou integraci mezi partnery z afrických, karibských a tichomořských států (AKT) jako prostředek k prosazování růstu, obchodu a rozvoje. Své úsilí zaměřila na jednání o regionálních dohodách o ekonomickém partnerství se skupinami subsaharských zemí a se zeměmi AKT v karibské a tichomořské oblasti. Státy AKT měly z regionální složky nového ERF také prospěch, například formou příspěvku ve výši 300 milionů EUR na africký mírový projekt nebo podpory institucí AKT a Světového fondu pro boj proti AIDS, tuberkulóze a malárii. Během roku Komise i nadále usilovala o uzavření formálních dohod se strategickými asijskými partnery, Čínou a Indií, a rovněž s Jižní Koreou a členy ASEAN (Sdružení států jihovýchodní Asie). Pomoc členům ASEAN se zaměřuje na jeho integrační snahy popsané v programu hospodářského společenství ASEAN a staví na evropských zkušenostech s regionálními integračními nástroji, jako statistika, cla a společné normy. Komise také vedla jednání o komplexních dohodách o přidružení (politický dialog, rozvojová spolupráce a preferenční obchod) s Andským společenstvím a se Střední Amerikou. Správné pojetí politik Nepředvídané události roku 2008 neodvedly EU a Evropskou komisi od jejich priorit rozvoje. Během roku 2008 Komise přezkoumala pokrok v plnění rozvojových cílů tisíciletí v polovině období. Posoudila technickou a finanční pomoc EU v rámci osmi rozvojových cílů tisíciletí. V červnu Komise připravila akční program EU pro rozvojové cíle tisíciletí. Tento program stanoví pro rok 2010 milníky ke zlepšení plnění hlavních sociálních (zejména zdravotních) a cílů v oblasti životního prostředí. Pro země s nízkými a průměrnými příjmy se spolupráce zaměřuje především na podporu politik snižování chudoby. Ve skutečnosti tyto události zvýšily potřebu větší politické soudržnosti, zejména v zásadních otázkách, jako změna klimatu, kde je EU centrem dění, a světový obchod. Pozornost, kterou změně klimatu EU věnuje, může přímo prospět nejchudším a nejohroženějším rozvojovým zemím, jak dosvědčuje provozní spuštění fondu pro přizpůsobení schváleného na konferenci OSN o změně klimatu v polské Poznani v prosinci roku 2008. V září 2008 byla s Ghanou uzavřena první dobrovolná partnerská dohoda v rámci iniciativy FLEGT (Prosazování práva, správa a obchod v oblasti lesnictví). V roce 2008 Komise zvýšila úsilí o úplné začlenění otázek jako rovnost žen a mužů, životní prostředí a práva dětí a původních obyvatel do procesu rozvoje. V únoru Komise navrhla balíček opatření zaměřený na děti v oblasti vnějších činností. Stanoví řadu priorit na regionální i globální úrovni ve vztahu k práci dětí, obchodování s dětmi, dětem zasaženým ozbrojenými konflikty a násilí na dětech. Během roku Komise přijala kroky, aby zajistila, že i jiné politiky EU, které mají dopad na rozvojovou spolupráci a pomoc, působí pozitivně. Tyto politiky zahrnují nejen obchod, ale také zemědělství, energetiku, výzkum a vývoj, migraci, politiku bezpečnosti a daňovou politiku. Během roku 2008 se řada karibských a tichomořských zemí zavázala dodržovat zásady řádné správy věcí veřejných v daňové oblasti; tato zásada patřila mezi kritéria zohledněná při přidělování pobídkové tranše v oblasti správy věcí veřejných 10. ERF. Komise přesunula do popředí svého zájmu demokratickou správu jako ukazatel a referenční bod při plánování a poskytování své technické a finanční pomoci. Demokratickou správu považuje za oblast politiky, kterou je třeba podporovat jako takovou, a rovněž za přelomovou otázku začleněnou do všech programů podpory ve všech odvětvích. Je také ústředním tématem v jakémkoli politickém dialogu. Během roku 2008 Komise definovala metodiku analýzy a řešení otázky správy v odvětvích.Výzvou je, že prosazování demokratické správy je vysoce citlivým procesem, který je pro každou zemi specifický. V roce 2008 Komise usilovně pracovala na zefektivnění své pomoci budováním soudržnosti a součinnosti mezi příslušnými geografickými a tematickými nástroji prosazujícími demokracii a lidská práva. V této souvislosti jsou geografické programy věnovány zejména budování institucí a demokratickým procesům, jako jsou volby. Poskytují pomoc při volbách a podporují parlamenty, instituce zaměřené na lidská práva a občanskou společnost a média. Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (EIDHR) jako hlavní tematický nástroj EU je konkrétním vyjádřením významu, který EU této politice přikládá. EIDHR může zasáhnout na místech, kde není EU běžně přítomna a, co je důležitější, i bez souhlasu třetích zemí. Jeho hlavními příjemci jsou skupiny a jednotlivci, kteří usilují o demokracii, lidská práva a základní svobody v rámci občanské společnosti. Od vyslání prvních volebních pozorovatelů EU do Ruska v roce 1993 se mise volebních pozorovatelů EU staly velmi dobře viditelným nástrojem evropské diplomacie. V roce 2008 Evropská komise vyslala mise volebních pozorovatelů EU k monitorování vnitrostátních voleb v deseti zemích Asie, Afriky a Latinské Ameriky: Pákistánu, Bhútánu, Nepálu, Kambodži, Rwandě, Angole, Ekvádoru, Guiney-Bissau, Ghaně a Bangladéši. Evropská komise pokračuje ve svém školícím programu pro volební pozorovatele i v roce 2009. Zvýšení a zlepšení pomoci Výše pomoci poskytované Komisí, včetně jejích delegací, se v posledních letech stabilně a podstatně zvyšuje. Hodnota finančních prostředků přidělených během roku 2008 dosáhla 9,33 miliardy EUR, což představuje více než 90% navýšení od roku 2001. Navzdory pozdní ratifikaci 10. ERF byla Komise schopna ze svých zdrojů do konce roku vyčlenit 4,89 miliardy EUR. V rámci tohoto úsilí Komise využívá své různé finanční nástroje: ERF pro země AKT, nástroj pro rozvojovou spolupráci pro Asii a Latinskou Ameriku a nástroj evropské politiky sousedství pro východní Evropu a jižní středomořské státy. Evropská unie je hybnou silou snahy o účinnější pomoc rozdělovanou prostřednictvím systémů jednotlivých zemí k posílení odpovědnosti na místní úrovni a snížení nákladů na transakce pro partnerské země. Třetí fórum na vysoké úrovni pro účinnost pomoci, které se v září konalo v ghanské Akkře, kladlo zvláštní důraz na dělbu práce mezi dárci, používání systémů jednotlivých zemí, předvídatelnost pomoci, vzájemnou odpovědnost za výsledky a menší podmínečnost. Výsledkem tohoto fóra je akční program z Akkry, který je v souladu s vlastními cíli EU. Akční program z Akkry zahrnuje širší škálu partnerů, dárců a příjemců než kdykoli předtím. Samotné partnerské země, dárci z rozvíjejících se zemí, země s průměrnými příjmy a nestátní subjekty, ti všichni hrají stále důležitější úlohu. Kromě akčního programu z Akkry bude Komise pokračovat v jednáních s členskými státy o způsobu pokračování programu účinnější pomoci na evropské i mezinárodní úrovni. Pro přijímající země i pro evropské daňové poplatníky je to otázka efektivnosti nákladů. V rámci reakce na závazky týkající se používání systémů jednotlivých zemí a předvídatelnosti pomoci Komise finalizovala své návrhy smlouvy o rozvojových cílech tisíciletí, která poskytne dlouhodobější a předvídatelnější formu obecné rozpočtové podpory zaměřenou na země, které dosahují dobrých výsledků a prokazatelně úspěšně využívají rozpočtovou podporu. Smlouvy o rozvojových cílech tisíciletí byly původně schváleny pro sedm zemí AKT (Burkinu Faso, Ghanu, Mali, Mozambik, Rwandu, Ugandu, Zambii), což představuje více než 40 % plánované obecné rozpočtové podpory v 10. ERF. Během roku 2008 Komise intenzívně pracovala na reformě své technické spolupráce a útvarů pro provádění projektů. V červenci přijala tzv. „páteřní strategii“. Ta vymezuje řadu zásad včetně zaměření pozornosti na rozvoj místní kapacity, přístupu založeného na požadavcích, vlastní odpovědnosti partnerských zemí v rámci celého cyklu řízení činnosti a silné orientace na výsledky. Komise dále zvýšila podíl rozvojové pomoci poskytované v podobě rozpočtové podpory , jejího oblíbeného nástroje tam, kde to podmínky dovolují. Rozpočtová podpora, kdy jsou finanční prostředky převáděny do státní pokladny přijímající země, postupně nahrazuje přímé financování projektu. Během roku představovaly položky závazků rozpočtové podpory 39 % (3,86 miliardy EUR) všech položek závazků z rozpočtu ES a ERF. Finanční prostředky jsou poskytovány buď jako obecná rozpočtová podpora, nebo jako odvětvová rozpočtová podpora, kde je pozornost zaměřena na jedno odvětví. V roce 2008 činily položky závazků obecné rozpočtové podpory 60 % všech nových operací rozpočtové podpory ve výši 2,3 miliardy EUR. Hlavními příjemci byly oblast AKT (21 zemí), Asie (Laos a Vietnam) a Latinská Amerika (Honduras). Pokud jde o odvětvovou rozpočtovou podporu, v roce 2008 došlo nejen ke zvýšenému využívání tohoto nástroje pomoci, ale také k větší různorodosti v pokrytých odvětvích, zejména v zemích mimo oblast AKT.[1] Celkové položky závazků odvětvové rozpočtové podpory činily 1,5 miliardy EUR, tedy přibližně 40 % nových operací rozpočtové podpory přidělené v roce 2008. Operace odvětvové rozpočtové podpory představovaly 18 % nových položek závazků rozpočtové podpory pro oblast AKT, téměř 60 % v Asii a až 100 % mezi východními a jižními sousedy EU a v Jižní Africe. V tomto druhém případě jsou operace rozpočtové podpory zaměřeny na oblasti jako spravedlnost, legislativní podpora, energetika, obchod a konkurenceschopnost. V Asii se většina položek závazků týkala sociálních odvětví. V Latinské Americe byly hlavními odvětvími vodní hospodářství, vzdělávání a zaměstnanost. Ačkoli se v zemích AKT odvětvová rozpočtová podpora zaměřila na tradiční odvětví (pozemní komunikace, zdraví a vzdělávání), objevují se i některá nová odvětví, jako spravedlnost, odborná příprava a decentralizace. V současné době Komise po konzultaci s ostatními dárci a členským státy zpracovává komplexní metodiku pro hodnocení jak operací obecné rozpočtové podpory, tak operací odvětvové rozpočtové podpory na úrovni jednotlivých zemí. Tato metodika bude vyzkoušena v období 2009–2010 a následně vylepšena. V roce 2008 byl zpracován komplexní přehled programů obecné rozpočtové podpory ES zahrnující 46 programů. Odhalil, že v průměru bylo vyplaceno 70 % pohyblivých položek, které vycházejí ze zvláštních ukazatelů plnění. To naznačuje, že cílených výsledků bylo dosaženo na dosti vysoké úrovni. Jedním z kritérií, která musí přijímající země prokázat, aby byly pro rozpočtovou podporu způsobilé, je jejich schopnost řídit veřejné finance. Efektivní řízení veřejných financí je zásadní k zajištění toho, aby vlády zodpovídaly za peníze evropských daňových poplatníků, které jim byly svěřeny ve prospěch jejich obyvatelstva. Jako u většiny ostatních dárců (včetně MMF a Světové banky) používá ES vstupní dynamickou diagnostiku řízení veřejných financí jako základ pro měření pokroku v průběhu času. Od června 2005 do konce roku 2008 byla v 55 zemích AKT provedena tzv. hodnocení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti (PEFA)[2]. Všechny země AKT a téměř všechny ostatní země celého světa čerpající rozpočtovou podporu ES provedly hodnocení PEFA do konce roku 2008. Komise se zavázala k zajištění účinnější a průhlednější rozpočtové podpory, a to posílením hodnocení řízení veřejných financí, zlepšením struktury a formulace finančních dohod, zpřesněním kritérií způsobilosti pro rozpočtovou podporu a posuzování rizik a zlepšením systémů podávání zpráv. V budoucnosti budou operace rozpočtové podpory stále více využívány k plnění finančních požadavků rozvojových zemí. Komise se bude i nadále starat o zvláštní potřeby nestabilních států. Zaměřeno na výsledky Systém monitorování zaměřeného na výsledky se stal nedílnou součástí provádění většiny programů Komise. Poskytuje průhlednou, rychlou a komplexní kontrolu postupu projektu v daném okamžiku. Monitorování provádějí nezávislí odborníci ve všech regionech vnější spolupráce. Zjištění jsou prezentována za pomoci dobře strukturované a rozsáhlé metodiky podle mezinárodně dohodnutých kritérií[3]. Po osmi letech prokázalo monitorování zaměřené na výsledky svoji prospěšnost nejen na projektové úrovni při informování o plnění projektů, ale také na makroúrovni při podpoře řídících rozhodnutí a na programové úrovni při poskytování kvalitativních údajů pro analýzu. V období 2006–2008 bylo metodikou ex post monitorování zaměřeného na výsledky sledováno více než 530 ukončených projektů. Studie z roku 2007 zkoumala jeho potenciální přínosy a potvrdila, že ex post monitorování zaměřené na výsledky je nákladově efektivním a flexibilním nástrojem. U probíhajících projektů byla metodika monitorování zaměřeného na výsledky zefektivněna a zlepšena tak, aby lépe pokrývala důležitá témata, jako zohledňování otázek rovnosti žen a mužů a životního prostředí. Potřeba přejít od čistě kvantitativní k více kvalitativní analýze údajů z monitorování zaměřeného na výsledky byla v roce 2008 také řešena. V roce 2008 bylo dále vypracováno osm hodnotících zpráv: čtyři geografické, jedna tematická a tři o způsobech poskytování pomoci. Bylo zahájeno dvanáct nových hodnocení. Deset z nich se týká jednotlivých zemí, zatímco zbývající dvě se zabývají prevencí konfliktů a budováním míru, zaměstnaností a sociálním začleněním. Komise výsledky těchto hodnocení zohledňuje, aby zlepšila kvalitu a dopad své vnější pomoci. Obecně hodnocení ukázala dobrou výkonnost z hlediska významu a účinnosti programování a provádění ES. Oblasti vyžadující více úsilí zahrnují: součinnost mezi jednotlivými činnostmi; kombinaci způsobů poskytování pomoci a soudržnost mezi pomocí jednotlivým zemím a regionům. ES také podniklo kroky k většímu zviditelnění své činnosti, zejména jsou-li finanční prostředky rozdělovány prostřednictvím mezinárodních organizací nebo rozpočtové podpory. Spolupráce Pro zvýšení účinnosti pomoci je důležitá lepší koordinace dárců, zejména sdílením odborných znalostí a soustředěním činností (dělba práce). V praxi je nyní uplatňována v mnoha zemích. Tanzanie, Mozambik, Uganda, Ghana, Burkina Faso a Mali jsou příklady subsaharských afrických zemí, kde koordinace pokročila a uplatňuje se jasná dělba práce. V prosinci 2008 zorganizovala Komise a francouzské předsednictví EU v Latinské Americe konferenci o koordinaci dárců v rámci EU. V Afghánistánu byl v rámci reakce na Afghánskou národní rozvojovou strategii připraven společný příspěvek EU k účinnosti pomoci. Na okupovaném palestinském území vytvořilo ES účinný nástroj poskytování pomoci PEGASE zahrnující příspěvky členských států. Od jeho spuštění v únoru 2008 PEGASE vyplatil (během dvanácti měsíců do 31. ledna 2009) přímou finanční podporu ve výši 409,2 milionu EUR. Spravuje také více než 131 milion EUR ze 14 členských států EU, z nichž 78 % bylo vyplaceno v tomtéž období. Komise i nadále rozdělovala část své rozvojové pomoci prostřednictvím Organizace spojených národů, Světové banky a jiných mezinárodních organizací tam, kde byl tento způsob poskytování pomoci nejúčinnější. V Iráku byla většina podpory ES ve výši 785 milionů EUR od roku 2003 distribuována prostřednictvím IRFFI (Mezinárodního fondu pro obnovu Iráku), multilaterálního mechanismu zřízeného v roce 2004. Dvě hlavní hodnocení provedená v roce 2008 dospěla k závěru, že Komise, Světová banka a agentury OSN měly prospěch z této zvýšené spolupráce, kterou umožnily finanční a správní rámcové dohody. Ty Komisi umožnily poskytnout pomoc v zemích, kde byly místní podmínky příliš obtížné a nebezpečné pro zřízení vlastních distribučních kanálů. Je však zapotřebí zvážit nový strategický přístup a musí být posílena viditelnost. Komise dále posílila svou spolupráci s OSN a Světovou bankou při reakci na pokrizové situace a při plánování operací obnovy společným prohlášením podepsaným dne 25. září 2008. Tato iniciativa zavádí společnou platformu pro zajištění účinné a udržitelné mezinárodní reakce po krizích spojených s katastrofami a konflikty. Všichni dárci a partneři jsou vyzýváni, aby se k tomuto úsilí připojili. V roce 2008 byl zřízen investiční nástroj sousedství ke sloučení grantových zdrojů z Komise a členských států k ovlivňování investic v partnerských zemích poskytovaných evropskými institucemi veřejného financování. Úvěrové operace se zaměřují zejména na tři prioritní odvětví: energetiku, dopravu a životní prostředí. Tento nástroj schválil 15 projektů pro financování prostřednictvím celkového příspěvku investičního nástroje sousedství ve výši 70,95 milionu EUR. To přineslo úvěry z evropských finančních institucí ve výši 1,65 miliardy EUR. Kromě příspěvku z rozpočtu ES členské státy doposud přislíbily přímé příspěvky do svěřeneckého fondu investičního nástroje sousedství na období 2008–2010 ve výši 37 milionů EUR. Konečně, Komise vydala programové prohlášení Místní orgány: aktivní účastníci rozvoje k vymezení prvních prvků strategie, která bude využívat zkušenosti místních orgánů jako partnerů v rozvoji. V roce 2009 se situace mnoha zemí bezpochyby stane díky hospodářské krizi méně stabilní. Dosažení rozvojových cílů tisíciletí bude obtížnější. Proto se politika vnější pomoci EU zaměřuje na dosažení konkrétních výsledků, zvýšení flexibility jejích nástrojů pomoci a podporu opatření v oblasti regionální integrace. [pic] Údaje o snižování chudoby potvrzují trend předchozích let, přičemž 35 % oficiální rozvojové pomoci směřuje do nejméně rozvinutých zemí. Snížení oficiální rozvojové pomoci ostatním zemím s nízkými příjmy (OLIC) je především výsledkem opravy seznamu příjemců oficiální rozvojové pomoci, kterou provedl Výbor pro rozvojovou pomoc OECD. V novém seznamu Výboru pro rozvojovou pomoc, který vstoupil v platnost v roce 2008, byla řada ostatních zemí s nízkým příjmem překlasifikována jako země s nižším středním příjmem: Kamerun, Kapverdská republika, Indie, Moldavská republika, Mongolsko, Nikaragua a Republika Kongo. [pic] [pic] [1] Pro účely tohoto dokumentu je Jižní Afrika prezentována samostatně mimo oblast AKT. [2] Veřejné výdaje a finanční odpovědnost je metodika používaná ES a jinými vedoucími dárci k hodnocení řízení veřejných financí přijímajícími zeměmi. [3] Význam a návrh, efektivita, účinnost, dopad a udržitelnost.