Zvláštní zpráva č. 1/2011 „Pomohl převod pravomocí v oblasti řízení vnější pomoci z ústředí Komise na její delegace zlepšit poskytování pomoci?“





ZKRATKY CRIS : Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů (Common RELEX Information System) ERF : Evropský rozvojový fond ESVČ : Evropská služba pro vnější činnost EuropeAid : Úřad pro spolupráci EuropeAid Flex : Podpora ERF v oblasti krátkodobých výkyvů příjmů z vývozu GŘ : Generální ředitelství OECD : Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj ROM : Systém monitorování zaměřeného na výsledky (Results oriented monitoring) Státy AKT : Africké, karibské a tichomořské státy SHRNUTÍ I. Evropský účetní dvůr provedl audit, jehož cílem bylo posoudit, zda zásadní převod pravomocí v oblasti řízení vnější pomoci z ústředí Evropské komise na její delegace po celém světě vedl ke zlepšení poskytování pomoci. Audit se zaměřil na tři hlavní cíle převodu pravomocí: zrychlení poskytování pomoci, zvýšení kvality pomoci a zvýšení spolehlivosti postupů finančního řízení. II. Audit se týkal období od dokončení převodu pravomocí v roce 2004 do roku 2009. Načasování auditu je obzvláště případné, protože v Evropské unii v současnosti probíhá další velká reforma, která má pro řízení vnější pomoci Evropské unie ze strany Komise nezanedbatelné důsledky, a tou je zřízení Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) v souladu s Lisabonskou smlouvou. III. Účetní dvůr zjistil, že převod pravomocí pomohl zlepšit poskytování pomoci. Pokud jde o jeho tři specifické cíle: a) Komise zrychlila poskytování pomoci, kdy jednak přidělovala na závazky v oblasti nových opatření pomoci větší objem prostředků a jednak tyto dodatečné prostředky dostatečně rychle vynakládala tak, aby nevznikal velký objem nečerpaného financování. b) Podle některých ukazatelů přispěl převod pravomocí ke zvýšení kvality pomoci v podobě lepších výsledků. Posouzení Komise především svědčí o tom, že počet projektů, které se potýkají se zásadními problémy, klesl a relevantnost projektů vzrostla. Posouzení kvality pomoci je však složitý proces a stávající systémy Komise nejsou prozatím pro tento účel dostatečně rozvinuty. c) Od převedení pravomocí zavádí Komise v rámci svého finančního řízení soustavně důležitá zlepšení, i když některé nedostatky přetrvávají. IV. Nehledě na uvedená zlepšení audit upozornil na řadu záležitostí, které Komisi brání plně realizovat přínosy převodu pravomocí: a) Komise má stále ještě co zlepšovat v oblasti přidělování a využívání lidských zdrojů v delegacích. Podle zjištění auditu je v této souvislosti potřeba řešit především otázku správného poměru počtu zaměstnanců, kteří se zabývají řízením pomoci, a zaměstnanců, kteří mají na starosti politické a obchodní úkoly, dále kvalifikační profil personálu a velkou neobsazenost pracovních míst pro smluvní zaměstnance. Počet odvětví, do nichž jsou delegace i nadále zapojeny, i přes větší koordinaci dárců zvyšuje pracovní zatížení delegací. b) Úlohu Úřadu pro spolupráci EuropeAid (úřad EuropeAid) při poskytování podpory delegacím znesnadňuje vysoká fluktuace mezi smluvními zaměstnanci, kteří tvoří 40 % jeho personálu. V důsledku toho je obtížné shromáždit potřebné odborné znalosti, dochází ke ztrátě institucionální paměti a snižuje se efektivnost operací. c) Delegace neprovedly dostatek technických a finančních monitorování opatření pomoci na místě, přestože právě větší příležitost k těmto monitorovacím návštěvám je jedním z potenciálních přínosů převodu pravomocí. Zprávy, které delegace podávají úřadu EuropeAid, neposkytují dostatečnou zpětnou vazbu o výsledcích či řádnosti systému finančního řízení. V. Zpráva je zakončena řadou doporučení, jejichž cílem je zlepšit přínosy, které Komise může z převodu pravomocí získat. ÚVOD 1. Evropská unie je největším poskytovatelem pomoci na světě a významnou část této pomoci řídí Evropská komise, jejíž výdaje na mezinárodní pomoc v roce 2009 dosáhly 8440 milionů EUR [1]. Přibližně 80 % této pomoci se provádí prostřednictvím tzv. systému převedeného řízení. "Převedení pravomocí" spočívá v přenesení úkolů a povinností týkajících se řízení činností v oblasti spolupráce, které financuje Evropská komise, z ústředí Evropské komise na 111 kanceláří ("delegací") v partnerských zemích. Tento systém řízení byl zaveden v období 2002–2004, aby podpořil velkou reformu zahájenou v roce 2000 s cílem zlepšit způsob, jakým Komise řídí vnější pomoc. Cílem převodu pravomocí a celé reformy bylo především urychlit poskytování pomoci, zvýšit kvalitu a zaručit spolehlivé postupy. 2. V roce 2004 vydal Účetní dvůr zvláštní zprávu o převádění pravomocí v oblasti řízení zahraniční pomoci ES na delegace Komise [2]. Tato zpráva se věnovala dvěma hlavním otázkám: jednak jak Komise řídila proces převádění pravomocí a jednak zda převedené řízení dosáhlo stanovených cílů. Zpráva příznivě ocenila, jak Komise řídila proces převodu pravomocí, nicméně dospěla k závěru, že na posouzení toho, zda převod pravomocí dosáhl plánovaných výsledků, bylo v roce 2004 stále příliš brzy. 3. Převedené řízení, které nyní funguje již přes pět let, se vyznačuje následujícími hlavními rysy (viz také obrázek 1): a) delegace jsou odpovědné za identifikaci, vymezení a provádění opatření pomoci, včetně uzavírání smluv a plateb. Vedoucí delegací jednají jako dále pověřené schvalující osoby a delegace mají oddělení pro operace i finanční oddělení; b) úřad EuropeAid i nadále odpovídá za finalizaci a změny rozhodnutí a dohod o financování, zatímco delegace mají na starosti přípravné práce; c) úřad EuropeAid pomáhá delegacím tím, že po skončení fáze identifikace a vymezení opatření pomoci přezkoumá kvalitu navrhovaného opatření a po celou dobu trvání každého opatření delegacím průběžně poskytuje na jejich žádost podporu; d) zatímco delegace jsou odpovědné za technické a finanční monitorování a hodnocení jednotlivých opatření pomoci, úkolem úřadu EuropeAid je celkově monitorovat a hodnotit provádění rozvojové pomoci Komise; e) plánování pomoci ve smyslu vytvoření víceletých strategií spolupráce s partnerskými zeměmi a přidělování zdrojů na jejich podporu přeneseno nebylo. I nadále za ně odpovídá ústředí Komise [3], třebaže delegace hrají v tomto procesu ve srovnání s obdobím před převodem pravomocí stále větší úlohu. 4. Od období 2002–2004, kdy proběhl hlavní převod pravomocí z ústředí Komise na delegace, bylo převedeno už jen několik málo dalších pravomocí. Nicméně v souladu s akčním programem z Akkry z roku 2008 [4] se Komise spolu s ostatními dárci zavázala, že budou uplatňovat zásadu dalšího převodu pravomocí z ústředí na své kanceláře v partnerských zemích, aby se při poskytování pomoci mohlo lépe reagovat na potřeby jednotlivých států. 5. V rámci dosud nejvýznamnější reformy řízení vnější pomoci, která od převodu pravomocí nastala, vytváří Evropská unie na základě Lisabonské smlouvy Evropskou službu pro vnější činnost (ESVČ) [5]. Přípravy na zřízení ESVČ probíhaly i v době auditu. Delegace budou podléhat ESVČ a budou mít silnější politickou a diplomatickou úlohu než v minulosti a zároveň zůstanou odpovědné za provádění rozvojové pomoci z rozpočtu EU. Vedoucí delegací, pokud jde o jejich odpovědnost za rozvojovou pomoc, budou jako dále pověřené schvalující osoby podřízeni úřadu EuropeAid, přičemž z ostatních svých činností se budou zodpovídat ESVČ. OBRÁZEK 1 ROZDĚLENÍ POVINNOSTÍ MEZI ÚSTŘEDÍ KOMISE A JEJÍ DELEGACE V RÁMCI SYSTÉMU PŘEVEDENÉHO ŘÍZENÍ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Evropského účetního dvora na základě strategických dokumentů Komise. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 6. Audit se zabýval následující obecnou otázkou: "Pomohl převod pravomocí v oblasti řízení vnější pomoci z ústředí Komise na její delegace zlepšit poskytování pomoci?" Odpověď na tuto obecnou otázku se hledala pomocí následujících tří konkrétních otázek: a) Pomohl převod pravomocí zrychlit poskytování pomoci? b) Vedl převod pravomocí ke zvýšení kvality pomoci? c) Byly zavedeny spolehlivé postupy finančního řízení? 7. Audit se zaměřil na období od roku 2004, kdy byl proces převodu pravomocí dokončen a kdy také vznikla předchozí zpráva Účetního dvora k tomuto tématu. Auditní práce probíhaly od poloviny roku 2009 do poloviny roku 2010. Audit se soustředil na úlohu úřadu EuropeAid a delegací, a fází plánování programů ani úlohou generálního ředitelství pro rozvoj a generálního ředitelství pro vnější vztahy se nezabýval [6]. Auditoři zkoumali systém převedeného řízení Komise formou dokumentární prověrky a pohovorů s klíčovými zaměstnanci úřadu EuropeAid. Aby bylo možné posoudit fungování tohoto systému na úrovni delegací, bylo během auditu navštíveno pět partnerských zemí (Kolumbie, Ekvádor, Etiopie, Indonésie, Tunisko). Kromě toho audit vycházel také ze zjištění o systému převedeného řízení, která jsou obsažena ve výročních a zvláštních zprávách Účetního dvora od roku 2004. 8. První část zprávy zkoumá, zda a v jakém rozsahu se poskytování pomoci zlepšilo. Přestože není možné jednoznačně stanovit, do jaké míry za případným zlepšením stojí právě převod pravomocí, audit se snažil určit ty rysy systému převedeného řízení, které ke zlepšení obzvláště přispěly. 9. Druhá část zprávy se zabývá aspekty převodu pravomocí, v nichž je podle výsledků auditu potřeba řízení Komise upevnit. V poslední části zprávy se předkládají doporučení, jak toho docílit. Plánovaná reorganizace úřadu EuropeAid po zřízení ESVČ je příležitostí tato doporučení zrealizovat. PŘIPOMÍNKY PŘEVOD PRAVOMOCÍ PŘISPěL K CELKOVÉMU ZLEPŠENÍ V POSKYTOVÁNÍ POMOCI PŘEVOD PRAVOMOCÍ POMOHL ZRYCHLIT POSKYTOVÁNÍ POMOCI A KOMISE BYLA SCHOPNA V ROZPOČTU VÁZAT I Z NĚJ VYPLÁCET ROSTOUCÍ OBJEM PROSTŘEDKŮ 10. V devadesátých letech minulého století měla Komise problém vyčerpat rozpočet na rozvojovou pomoc, jenž se v té době více než zdvojnásobil. Tento stav vedl k výraznému objemu nevyčerpaných prostředků. Hlavním cílem převodu pravomocí proto bylo zrychlit poskytování pomoci. 11. Aby bylo možné posoudit, zda se poskytování pomoci zrychlilo, auditoři zkoumali výkonnost Komise pomocí klíčových finančních ukazatelů stanovených úřadem EuropeAid (viz rámeček 1). V rámci tohoto posouzení se zjišťovalo, zda uvedené ukazatele vycházely ze spolehlivých údajů a zda v souhrnu podávaly ucelený obraz o rychlosti poskytování pomoci. Dále audit usiloval o určení faktorů, které měly na rychlost poskytování pomoci vliv. RÁMEČEK 1 KLÍČOVÉ FINANČNÍ UKAZATELE, KTERÉ POUŽÍVÁ ÚŘAD EUROPEAID Součástí zprávy o ukazatelích úřadu EuropeAid, která se třikrát do roka předkládá skupině komisařů zabývající se vnějšími vztahy, jsou následující ukazatele týkající se rychlosti pomoci: a) roční objem finančních prostředků, které byly přiděleny na závazky v oblasti pomoci, k nimž byla uzavřena smlouva a které byly vyplaceny; b) míra "starých" a "neaktivních" závazků. Tento ukazatel měří, do jaké míry dochází u opatření pomoci k výrazným zpožděním. "Staré" závazky jsou závazky otevřené více než šest let. "Neaktivní" závazky jsou závazky staré méně než pět let, které nebyly za posledních 24 měsíců předmětem žádné finanční operace; c) uzavírání smluv v rámci dohod o financování podle tzv. pravidla "D + 3". Tento ukazatel se rovněž týká rychlosti, s jakou se opatření pomoci provádí, a zaměřuje se na riziko, že finanční prostředky na opatření budou zrušeny, pokud k nim do tří let od podpisu dohody o financování nebudou uzavřeny smlouvy. 12. Při auditu se dospělo k závěru, že finanční informace použité při výpočtu ukazatelů byly spolehlivé a že celkově se poskytování pomoci zrychlilo. Auditní závěr o spolehlivosti finančních informací vychází zejména z prací uskutečněných Účetním dvorem v rámci finančních auditů. Následující body popisují, jak auditoři posuzovali, zda se poskytování pomoci zrychlilo. 13. Objem pomoci poskytované v roce 2009 byl výrazně vyšší než v roce 2004. V roce 2009 bylo na závazky v oblasti rozvojové pomoci přiděleno o 42 % více prostředků než v roce 2004, výše smluvně vázaných částek se v roce 2009 ve srovnání s rokem 2004 zvýšila o 45 % a platby za stejné období vzrostly o 30 %. Výše prostředků přidělených na závazky, smluvně vázaných částek a plateb sice meziročně kolísala (viz obrázek 2), ale celkový trend byl jednoznačně stoupající. OBRÁZEK 2 OBJEM PROSTŘEDKŮ, KTERÉ BYLY PŘIDĚLENY NA ZÁVAZKY V OBLASTI VNĚJŠÍ POMOCI, SMLUVNĚ VÁZÁNY A VYPLACENY V LETECH 2004–2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Zprávy o ukazatelích úřadu EuropeAid. 14. Přes rostoucí objem pomoci se Komisi v roce 2009 podařilo srazit objem starých závazků na míru roku 2004. Zatímco v letech 2006 až 2008 byl objem starých závazků přibližně o 50 % vyšší než v roce 2004, v roce 2009 byla tato akumulace nedokončených opatření odstraněna. Objem neaktivních závazků poklesl za stejné období téměř o 25 % (viz obrázek 3), což svědčí o tom, že u závazků na nová opatření pomoci nedochází k výrazným zpožděním tak často. 15. Rychlost uzavírání smluv k závazkům se však od roku 2004 mírně snížila (viz klíčové ukazatele, rámeček 1 c)). Přibližně ke 4 % závazků z roku 2004 nebyla do roku 2007 uzavřena smlouva, a tudíž je nebylo možné dále využít, přičemž v roce 2009 totéž platilo u 6 % závazků z roku 2006. OBRÁZEK 3 VÝŠE STARÝCH A NEAKTIVNÍCH ZÁVAZKŮ V OBDOBÍ 2004–2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Zprávy o ukazatelích úřadu EuropeAid. 16. Výroční zprávy Účetního dvora z posledních let převážně potvrzují, že ve srovnání se situací před převodem pravomocí, kdy Účetní dvůr velmi kriticky reagoval na akumulaci nečerpaných finančních prostředků, zejména v souvislosti s ERF, se rychlost poskytování pomoci zlepšila. 17. Pokud jde o ucelenost uplatňovaných ukazatelů, Účetní dvůr vidí hlavní problém v tom, že se zaměřují především na rychlost plnění rozpočtu. Ukazatele plnění rozpočtu však rychlost faktického poskytování pomoci nadhodnocují a ostatní ukazatele umožňující monitorovat dobu potřebnou na poskytnutí pomoci se nevyužívají dostatečně. U některých typů pomoci Komise, kdy se peníze vyplácejí na meziúčty a teprve potom se využívají, se jedná o obzvláště důležitou otázku. Například: a) podle strategických dokumentů pro dané země má být až 45 % rozvojové pomoci z ERF a 25 % pomoci ze souhrnného rozpočtu během období 2007–2013 vyplaceno formou rozpočtové podpory. Přestože pro Komisi představuje převod těchto prostředků na účet ministerstva financí partnerské země konečnou platbu, než ji vnitrostátní orgány v rámci svých rozpočtů skutečně v plné výši využijí, může to jistou dobu trvat. Kromě toho může docházet ke zpožděním v plnění běžného ročního rozpočtu dané země nebo v tom, jak tato země využívá prostředky, které vyčlenila na investiční rozpočet; b) Komise čím dál častěji v rámci společného řízení převádí prostředky na mezinárodní organizace nebo na mezinárodní iniciativy za účelem financování programů, které tyto organizace často provádějí prostřednictvím zprostředkovatelských subjektů, jako například nevládních organizací. Financování Komisí má zpravidla podobu velkých záloh a může určitou dobu trvat, než se tyto zálohy plně využijí. Zvláštní zpráva Účetního dvora "Rozvojová pomoc ES zaměřená na zdravotnické služby v subsaharské Africe" na problémy v této oblasti upozornila v souvislosti se Světovým fondem boje proti AIDS, tuberkulóze a malárii [7]; c) u mnoha projektů, zejména v afrických, karibských a tichomořských státech (státy AKT) [8], Komise provádí zálohové platby k financování ročních pracovních programů partnerských zemí v rámci decentralizovaného řízení. V provádění těchto programů, a tedy i vyplácení prostředků, může docházet ke zpožděním. 18. Převod pravomocí urychlil poskytování pomoci hned v několika ohledech. Delegacím jsou přiděleni zaměstnanci Komise, kteří mají na starosti finanční a smluvní otázky. Tito zaměstnanci a také rostoucí počet provozních zaměstnanců tak mohou těsněji spolupracovat s vnitrostátními orgány a rychleji reagovat na procesní problémy. Urychlit řešení otázek finančního řízení, jež v útvarech Komise vznikají, umožňuje také skutečnost, že vedle oddělení pro operace mají také oddělení financí a smluv. Pro finanční řízení v delegacích byla prospěšná i výrazná opatření, která úřad EuropeAid přijal k zeštíhlení a standardizaci postupů. 19. Vedle převodu pravomocí se však na rychlejší pomoci významně podílely i další faktory. Jedním z nich bylo, že Komise stále častěji uplatňuje rozpočtovou podporu, která je obecně rychlejším nástrojem pro vyplácení pomoci než tradiční projektové přístupy. Dalším faktorem byla skutečnost, že Komise ve větší míře spolupracuje s mezinárodními organizacemi. K rychlejšímu poskytování pomoci s cílem zabránit rušení významného objemu položek vedly také přísnější požadavky finančního nařízení z roku 2002 ohledně termínů pro uzavírání smluv na rozvojovou pomoc. Do jaké míry se na rychlejším poskytování pomoci podílel převod pravomocí a do jaké míry uvedené další faktory, nelze vyčíslit. PŘESTOŽE NĚKTERÉ UKAZATELE SVĚDČÍ O ZVÝŠENÍ KVALITY POMOCI, SYSTÉMY KOMISE PRO POSUZOVÁNÍ KVALITY NEUMOŽŇUJÍ DOSPĚT K JEDNOZNAČNÝM ZÁVĚRŮM 20. Zastřešujícím cílem rozvojové spolupráce EU je snižování chudoby. Přínosy, kterých Komise dosahuje v této oblasti v podobě konečných důsledků a dopadu a jejich dlouhodobé udržitelnosti, pak určují kvalitu této pomoci. 21. Pro posouzení toho, zda se převodem pravomocí zvýšila kvalita pomoci, se při auditu zkoumala výkonnost Komise pomocí klíčových finančních ukazatelů stanovených úřadem EuropeAid (viz rámeček 2). V rámci auditu se zjišťovalo, zda byly tyto ukazatele spolehlivé a zda v souhrnu podávaly ucelený obraz o kvalitě opatření pomoci. Dalším cílem bylo určit faktory, které měly na kvalitu poskytování pomoci vliv. 22. Při auditu se zjistilo, že podle některých ukazatelů Komise se kvalita pomoci z hlediska výsledků zlepšuje. Posouzení kvality je však samo o sobě náročným úkolem a Účetní dvůr se domnívá, že posuzovací systém Komise má nedostatky jak z hlediska užitečnosti údajů, tak rozsahu a relevantnosti ukazatelů. RÁMEČEK 2 KLÍČOVÉ UKAZATELE KVALITY, KTERÉ POUŽÍVÁ ÚŘAD EUROPEAID Pro posouzení kvality opatření pomoci používá úřad EuropeAid čtyři ukazatele: a) měření kvality během provádění projektu: celkové posouzení výkonnosti projektu na základě bodového hodnocení dle pěti standardních kritérií (relevantnost, efektivnost, účelnost, dopad, udržitelnost) [9]; b) měření kvality během provádění projektu: podrobné posouzení projektů podle pěti standardních hodnoticích kritérií. Tento ukazatel u každého kritéria zobrazuje procentuální podíl projektů, které byly vyhodnoceny jako "velmi dobré" nebo "dobré"; c) měření kvality během přípravy projektů: procentuální podíl projektových návrhů, u nichž se má za to, že jejich koncepci je potřeba přepracovat; d) výše finančních prostředků, které byly vyčleněny na obecnou rozpočtovou podporu a programy odvětvové rozpočtové podpory. 23. Hlavním nástrojem Komise pro posouzení celkové kvality jejích opatření je systém monitorování zaměřeného na výsledky (ROM – Results oriented monitoring). V rámci tohoto systému Komise smluvně zadává monitorování projektů externím pracovníkům, kteří projekty jednou nebo dvakrát během jejich trvání navštíví. Externisté posuzují celkovou výkonnost projektu a hodnotí ji podle pěti standardních hodnoticích kritérií (viz první dva ukazatele v rámečku 2). Výsledky monitorování zaměřeného na výsledky ukazují, že celková výkonnost projektů se od roku 2004 zlepšila, o čemž svědčí skutečnost, že procentuální podíl projektů, které se potýkají se zásadními problémy, stabilně klesal z 11 % v roce 2004 na 6 % v roce 2009 (viz obrázek 4). OBRÁZEK 4 PROCENTUÁLNÍ PODÍL PROJEKTŮ, KTERÉ SE POTÝKAJÍ SE ZÁSADNÍMI PROBLÉMY, PODLE POSOUZENÍ ROM ZA OBDOBÍ 2004–2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Zprávy o ukazatelích úřadu EuropeAid. 24. Z posouzení ROM lze rovněž usuzovat na celkové zlepšení některých standardních hodnoticích kritérií (viz obrázek 5) [10]: a) relevantnost, tedy kritérium, u něhož projekty dosáhly nejvyššího počtu bodů, se mezi lety 2005 a 2009 zvýšila z 68 % na 82 %, třebaže nejvíce se na zvýšení podílel nárůst mezi lety 2008 a 2009. Výrazně se zvýšil také dopad, a to z 69 % v roce 2005 na 78 % v roce 2009; b) efektivnost a udržitelnost se nezměnily nebo byly mírně nad úrovní roku 2005; c) u účelnosti byl v roce 2009 zaznamenán pokles pod úroveň roku 2005, a to ze 65 % na 61 %, což zvrátilo trend zlepšování, který byl do roku 2008 stabilní. Uvést toto snížení účelnosti v soulad s tím, že dopad u stejných projektů se výrazně zlepšil (viz bod 24 a)), je obtížné; d) výrazné meziroční změny v bodovém hodnocení relevantnosti a účelnosti mezi rokem 2008 a 2009 jsou alespoň částečně důsledkem změny metodologie, která se používá pro posouzení pomocí systému ROM. Je tedy zřejmé, že posouzení kvality v rámci tohoto systému nutně závisí na konkrétní použité metodologii. OBRÁZEK 5 RELEVANTNOST, EFEKTIVNOST, ÚČELNOST, DOPAD A UDRŽITELNOST PROJEKTŮ DLE POSOUZENÍ ROM BĚHEM OBDOBÍ 2005–2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Zprávy o ukazatelích úřadu EuropeAid. 25. Existuje však několik obecných faktorů, které omezují, nakolik lze prostřednictvím systému ROM měřit zlepšení celkové účelnosti poskytované pomoci. Příčinou těchto omezení bývá skutečnost, že monitorování zaměřené na výsledky původně nemělo sloužit k měření celkové výkonnosti programů pomoci, které Komise provádí. Jeho účelem bylo spíše sledovat jednotlivé projekty během realizace, aby bylo možné včas určit, jaká nápravná opatření je potřeba provést, aby se dosáhlo plánovaných projektových výsledků. Hlavní omezení, která snižují užitečnost systému ROM jako ukazatele pro celé portfolio pomoci, jsou tato: a) jelikož je monitorování zaměřené na výsledky založeno především na monitorovacích návštěvách probíhajících projektů, jeho spolehlivost se liší v závislosti na posuzovaném kritériu. Lze předpokládat, že posouzení relevantnosti bude spolehlivé, protože toto kritérium lze posuzovat před zahájením i během provádění projektu. Také efektivnost lze posuzovat během provádění. Pokud jde však o nejdůležitější oblast, tedy výsledky projektů, systém ROM umožňuje zkoumat pouze potenciální účelnost, dopad a udržitelnost projektů, nikoliv jejich skutečnou výkonnost v těchto ohledech, protože tu lze posoudit až po skončení projektu; b) nejedná se o spolehlivý nástroj pro meziroční porovnání, protože vzorek projektů vybraných k monitorování v daném roce se nesestavuje na základě statistických údajů, ale na základě úsudku; c) opatření pomoci jsou systémem ROM pokryta v omezené míře. Metodologie ROM byla koncipována pro projekty a na tento typ opatření se stále z velké míry soustředí. Prostřednictvím projektů se však pomoc poskytuje jen asi v polovině případů, což je způsobeno nárůstem nových forem pomoci, zejména rozpočtové podpory, a ty systémem ROM pokryty nejsou. Komise v současné době testuje metodologii ROM u programů podpory odvětvových politik, včetně odvětvové rozpočtové podpory, ale metodologii ROM pro posouzení obecné rozpočtové podpory zatím nemá. 26. Aby Komise vyřešila problém s tím, že posouzení ROM – realizovaná během prováděcí fáze – se zabývají pouze potenciální účelností, dopadem a udržitelností, snaží se provádět alespoň 10 % těchto posouzení po skončení projektových operací. Tato posouzení se však jako zdroj dalšího ukazatele kvality nevyužívají. 27. Omezení systému ROM jako nástroje pro posuzování kvality nebyla odpovídajícím způsobem vykompenzována uplatněním jiných nástrojů. Oddělení pro hodnocení pomoci, která působí při ústředí Komise, provádějí prostřednictvím nezávislých poradců celou řadu geografických, odvětvových a tematických hodnocení a hodnocení nástrojů. Delegace rovněž najímají poradce, aby provedli podrobné hodnocení jednotlivých opatření pomoci. Avšak ani hodnocení prováděná ústředím Komise, resp. jeho odděleními pro hodnocení, ani hodnocení prováděná delegacemi se nevyčíslují, a nelze je tudíž v rámci systému měření kvality použít. Zaměstnanci delegací navíc programy a projekty po jejich skončení nijak systematicky neposuzují ani bodově nehodnotí (viz také bod 56). 28. Podle ukazatele kvality úřadu EuropeAid pro přípravnou fázi projektů (třetí ukazatel v rámečku 2) klesl procentuální podíl projektových návrhů, které delegace předložily a jejichž koncepci je podle úřadu EuropeAid nutné přepracovat, mají-li být Komisí financovány, z 20 % v roce 2005 na 15 % v roce 2009. 29. Komise využívá jako ukazatel kvality také procentuální podíl závazků přidělených na obecnou rozpočtovou podporu a na programy podpory odvětvových politik, prováděné hlavně v rámci odvětvové rozpočtové podpory (čtvrtý ukazatel v rámečku 2). Je tomu tak proto, že tyto mechanismy poskytování pomoci jsou podle Pařížské deklarace z roku 2005 [11] nejvhodnějším nástrojem k prosazování hlavních zásad, jež by mohly účelnost pomoci zlepšit. Podle tohoto ukazatele podíl pomoci poskytnuté formou rozpočtové podpory od roku 2004 výrazně stoupá. Zároveň ale tento ukazatel nic nevypovídá o samotné kvalitě pomoci z hlediska jejích výsledků a dopadu v oblasti snižování chudoby [12]. 30. Při auditu Účetního dvora se zjistilo, že převod pravomocí přispěl ke zvýšení kvality následujícím způsobem: a) Komisi umožnil, aby se prostřednictvím delegací důkladněji obeznámila se situací v partnerské zemi a porozuměla jí, a rozšířil příležitosti k dialogu s vnitrostátními orgány a ostatními místními zainteresovanými subjekty, včetně dárců v dané zemi. To přispělo k větší relevantnosti opatření Komise a zvýšení vlastní odpovědnosti partnerských zemí za opatření a díky lepší koordinaci s ostatními dárci také k větší efektivnosti opatření; b) díky silnější přítomnosti v příslušných zemích mohla Komise snáze své projekty monitorovat a následně identifikovat projekty, jejichž výsledky neodpovídají očekáváním, a určit, jaká nápravná opatření je potřeba provést; c) mechanismus skupin úřadu EuropeAid na podporu kvality a tematická oddělení pro podporu jsou důležitým doplňkem řízení pomoci převedeného na delegace. Odrážejí význam, jaký úřad EuropeAid klade na otázky kvality, a zajišťují podporu delegací i dohled nad nimi během rozhodujících přípravných fází projektů a programů i pomoc během následného provádění. Od převedení pravomocí se prověrka kvality projektových návrhů soustavně rozšiřovala tak, aby zahrnula všechna navrhovaná opatření pomoci, na něž by se měla vztahovat. 31. Jak však uvádí druhá část zprávy, Komise by měla pro zvýšení kvality ještě posílit kapacity delegací a dále zlepšit jejich dialog a monitorování stejně jako podporu, kterou poskytuje úřad EuropeAid. Potvrzují to i audity výkonnosti rozvojové pomoci, které Účetní dvůr v posledních letech provedl (viz příloha), z nichž rovněž vyplývá, že nehledě na jistá zlepšení pořád existuje značný prostor pro zúčelnění opatření pomoci, jež Komise nabízí. SPOLEHLIVOST POSTUPŮ FINANČNÍHO ŘÍZENÍ ZAVEDENÝCH OD PŘEVODU PRAVOMOCÍ SE STÁLE ZVYŠUJE 32. Jedním z hlavních rysů převodu pravomocí bylo přenesení větší části finančního řízení pomoci z ústředí Komise na delegace. Vedoucí delegací se stali dále pověřenými schvalujícími osobami a v delegacích bylo zřízeno oddělení "smlouvy a finance". 33. Při posuzování toho, do jaké míry Komise v rámci převedeného řízení vytvořila a zavedla spolehlivé postupy finančního řízení, se při auditu vycházelo z výročních zpráv Účetního dvora od roku 2004. Hlavním cílem těchto zpráv je posoudit řádnost systémů Komise pro dohled a kontrolu, včetně míry chyb v legalitě a správnosti u závazků a plateb, které Komise provedla. 34. Od roku 2004 učinil úřad EuropeAid ve zlepšování svých systémů dohledu a kontroly ve vztahu k převedenému řízení značný pokrok, i když se Účetní dvůr domnívá, že celkově jsou tyto systémy pouze "částečně účelné". V roce 2008 Komise vytvořila komplexní strategii kontroly a nadále ji v průběhu zavádění zdokonaluje. RÁMEČEK 3 KRITÉRIA PRO POSOUZENÍ SPOLEHLIVOSTI POSTUPŮ FINANČNÍHO ŘÍZENÍ Účetní dvůr každoročně posuzuje systémy dohledu a kontroly úřadu EuropeAid a všech ostatních generálních ředitelství Komise. Systémy se klasifikují jako "účelné" při zmírňování rizika vzniku chyb v operacích, jako "částečně účelné" (při výskytu určitých nedostatků s dopadem na účelnost fungování systémů), nebo "neúčelné" (při plošném rozšíření nedostatků, které tak zcela ohrožují účelnost fungování systémů). 35. Výroční zprávy Účetního dvora od roku 2004 uvádějí, že Komise učinila pokrok zejména v následujících oblastech týkajících se systémů dohledu a kontroly: a) Komise investovala značnou energii do vytvoření srozumitelných a harmonizovaných finančních postupů, sestavení manuálů a organizace školení pro zaměstnance delegací ve finančních odděleních a odděleních pro operace; b) základním rysem kontrolního systému Komise je, že na audity projektů využívá externisty [13]. Účetní dvůr zjistil, že kvantita i kvalita těchto auditů od roku 2004 výrazně stouply. Komise navíc ve svém počítačovém informačním systému pro vnější pomoc (CRIS [14]) vytvořila pro delegace zvláštní modul, aby mohly ústředí Komise podávat informace o výsledcích auditů pro účely následné analýzy; c) rámec Komise pro posouzení rizik se neustále zlepšuje, částečně díky většímu zapojení delegací a lepší analýze zpráv vydávaných oddělením interního auditu úřadu EuropeAid, útvarem interního auditu Komise a najatými externími auditory; d) Účetní dvůr se ve svých zprávách poměrně kriticky vyjadřoval ke způsobu, jakým Komise posuzuje způsobilost partnerských zemí pro programy rozpočtové podpory a výplaty prostředků. Zároveň se však v těchto zprávách uvádí, že srozumitelnost rámců, které Komise používá pro posuzování kritérií způsobilosti, a kvalita konkrétních posouzení způsobilosti, která delegace uskutečnily, stále roste. 36. Přes učiněný pokrok Účetní dvůr v systémech dohledu a kontroly nadále nacházel nedostatky, především na úrovni delegací. Týkají se především toho, jak delegace řeší nedostatky ve finančním řízení a kontrolách hlavních subjektů, jež se podílejí na rozvojové pomoci EU v partnerských zemích. Patří k nim vnitrostátní organizace, které provádějí pomoc, subjekty vykonávající dohled nad infrastrukturními projekty a v případě ERF vnitrostátní schvalující osoby (viz také bod 57). 37. Nedostatky v těchto oblastech byly primárním zdrojem chyb, které Účetní dvůr zjistil při auditu legality a správnosti finančních operací Komise. U oblasti politiky Komise, která zahrnuje rozvojovou pomoc financovanou ze souhrnného rozpočtu EU, byl Účetní dvůr soustavně nucen uvádět významnou míru chyb u plateb, odhadovanou na 2 % až 5 %. Totéž vesměs platilo pro ERF, i když v roce 2009 Účetní dvůr dospěl k závěru, že platby nebyly zatíženy významnou mírou chyb. 38. Jedním z ústředních prvků práce Komise na dalším zlepšení její strategie kontroly a řešení uvedených nedostatků je posouzení nákladů a přínosů strategie. To se ukázalo být velkou výzvou z několika důvodů. Není snadné odhadnout výši nákladů, které Komise dosud vynaložila, vzhledem k přirozeným obtížím jednak definovat, v čem přesně kontrola spočívá, a jednak posoudit dobu, kterou zaměstnanci na provádění takových kontrol vynaložili. PŘEVOD PRAVOMOCÍ SICE NAPOMÁHÁ ZLEPŠIT POSKYTOVÁNÍ POMOCI, ALE NEPLYNOU Z NĚJ VŠECHNY PŘÍNOSY, KTERÉ BY MOHLY, ZEJMÉNA POKUD JDE O ZVÝŠENÍ KVALITY 39. Závěrem první části zprávy je, že převedení pravomocí napomáhá zlepšit poskytování pomoci, ale zároveň že je potřeba poskytování pomoci posílit, především se zaměřením na kvalitu pomoci. Druhá část zprávy upozorňuje na oblasti, jimiž je potřeba se podle zjištění auditu zabývat, aby bylo možné lépe realizovat potenciální přínosy, které mohou z převodu pravomocí plynout. KOMISE BY MOHLA JEŠTĚ ZLEPŠIT PŘIDĚLOVÁNÍ A VYUŽITÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ V DELEGACÍCH 40. Přenesení nových důležitých povinností v rámci převodu pravomocí z ústředí Komise vyžadovalo, aby delegace dostaly k plnění těchto povinností přiměřené zdroje, zejména personální. Komise si byla vědoma toho, že v delegacích je potřeba výrazně navýšit počet zaměstnanců, a v období 2001 až 2005 delegacím přidělila přibližně 1500 dalších osob. Stalo se tak přeložením asi 450 pracovníků z úřadu EuropeAid a přijetím více než 1000 smluvních zaměstnanců [15]. V roce 2007 však Komise zavedla politiku nulového růstu počtu zaměstnanců až do roku 2013, což klade o to větší důležitost na optimální přidělování a využívání stávajících zdrojů, mají-li být přínosy převodu pravomocí v plné míře realizovány. 41. Úřad EuropeAid ve svých posledních výročních zprávách o činnosti upozorňoval na rizika, jež jeho situace v oblasti lidských zdrojů znamená pro účelné poskytování pomoci. Rovněž Účetní dvůr se při několika příležitostech, především ve svých výročních zprávách, zmínil o otázce přiměřenosti personálních zdrojů a jejím dopadu na kvalitu a finanční řízení pomoci. 42. V období 2005 až 2008 se složení delegací v důsledku většího důrazu na posílení politické a obchodní funkce delegací změnilo. Sami vedoucí delegací se stále více zabývají politickými a obchodními otázkami a lze očekávat, že tato tendence bude se zřízením ESVČ narůstat. Při hromadném přeřazení zaměstnanců v roce 2008 bylo 56 pracovních míst úředníků převedeno z oddělení pro operace do politických a obchodních oddělení, čímž se snížila kapacita delegací pro řízení pomoci. Poté byla úřednická místa v odděleních pro operace v oblasti pomoci nahrazena místy s nižším zařazením, která zastávají smluvní a místní zaměstnanci. 43. Z personálu delegací, který měl na starosti řízení pomoci na konci roku 2009, tvořili přibližně 20 % úředníci, 30 % smluvní zaměstnanci a téměř 50 % místní zaměstnanci. Smluvní a místní zaměstnanci mají v delegacích s ohledem na své odborné znalosti a znalosti místních podmínek velmi cennou úlohu, avšak obě tyto skupiny měly zpravidla menší přístup ke školením, což snižovalo rozsah, v jaké by mohli svými zkušenostmi přispět. Na konci roku 2009 dosahovala celková neobsazenost míst pro smluvní zaměstnance delegací 14 % a v centrálním registru rizik úřadu EuropeAid byla zaznamenána jako kritické riziko pro rok 2010. Příčinou vysoké neobsazenosti pracovních míst byl převážně problém najmout smluvní zaměstnance s náležitými zkušenostmi, zejména pro práci v zemích, které se nacházejí v obtížné situaci. 44. Další nelehkou záležitostí pro delegace je kvalifikační složení personálu. Delegace se prozatím stále přizpůsobují novým nárokům spojeným s tím, že se Komise při poskytování pomoci přeorientovala z tradiční podpory projektů na rozpočtovou podporu, což vyžaduje zkušenosti v oblasti makroekonomiky a řízení veřejných financí. U všech typů pomoci, ale zejména u programů rozpočtové podpory, je také stále důležitějším požadavkem schopnost vést dialog o politikách. Komise intenzivně zapracovala na tom, aby pro své zaměstnance vytvořila školení o nových mechanismech pomoci, ale tato školení jsou pouze krátkodobá. V praxi pomáhají hlavně zvýšit povědomí personálu o hlavních tématech, ale hlubší znalosti potřebné pro vytvoření výraznější přidané hodnoty jim neposkytují. Audity výkonnosti, které Účetní dvůr v poslední době provedl v oblasti zdravotnictví a vzdělávání, poukázaly na to, že i v těchto tradičnějších oblastech pomoci jsou odborné znalosti v delegacích omezené, přestože se jedná o klíčové oblasti pro rozvojové cíle tisíciletí a snižování chudoby. 45. Přestože úřad EuropeAid provedl různé poměrně detailní analýzy pracovního zatížení, byly využity především pro posouzení jednotlivých žádostí vedoucích delegací o další zaměstnance a nevyplýval z nich žádný závěr o tom, zda je personální obsazenost napříč delegacemi celkově přiměřená. V návaznosti na zřizování ESVČ také neproběhlo žádné posouzení umožňující určit optimální poměr mezi počtem politických/obchodních pracovních míst v delegacích a počtem pracovních míst v oblasti řízení pomoci. Komise rovněž nezmapovala, jaké odborné znalosti mají delegace momentálně k dispozici, aby se ujistila, že delegacím jsou přidělováni zaměstnanci, jejichž specifická kvalifikace a zkušenosti nejlépe odpovídají potřebám dané delegace. 46. Komise přijala řadu opatření, která mají v rámci stávajících personálních zdrojů umožnit efektivnější řízení pomoci. Například aby snížila administrativní zatížení související s řízením velkého počtu malých projektů, snaží se zvýšit objem jednotlivých projektů a programů. Provádět úhrady většího objemu umožnilo rostoucí využívání programů rozpočtové podpory, nicméně hlavním přínosem rozpočtové podpory je často skutečnost, že poskytuje příležitosti k dialogu o cílech programů. Účelný dialog vyžaduje od personálu značné pracovní úsilí. U programů obecné rozpočtové podpory, které se zpravidla zaměřují na makroekonomickou stabilitu, veřejné finance a zdravotnictví a vzdělávání, však delegacím nezřídka chybí zdroje na to, aby se ve všech těchto oblastech mohly na dialogu podílet. 47. Komise požaduje, aby se financování na základě strategických dokumentů pro dané země zaměřovalo maximálně na dvě "ústřední" odvětví, aby bylo dosaženo co největšího dopadu. Tento přístup je v zásadě přínosný mimo jiné v tom, že od delegací nevyžaduje, aby disponovaly odbornými znalostmi v tolika různých oblastech. Na druhou stranu delegace kromě dvou ústředních odvětví obvykle řídí také opatření pomoci v řadě dalších oblastí, což pro ně znamená výrazný objem dodatečné práce (viz obrázek 6): a) Delegace ve státech AKT musí rovněž řídit programy obecné rozpočtové podpory, pokud na ni mají tyto státy nárok. b) Strategické dokumenty pro dané země většinou zahrnují i "jiná než ústřední" odvětví na financování menších opatření nad rámec dvou hlavních odvětví. c) Delegace se často podílejí na dohledu nad regionálními projekty. d) Delegace musí také realizovat řadu menších projektů financovaných z horizontálních tematických programů [16]. e) Delegace se často podílejí na řízení ostatních opatření financovaných z jiných zvláštních nástrojů pomoci (viz obrázek 6). OBRÁZEK 6 OBLASTI OPATŘENÍ POMOCI BĚŽNÉ DELEGACE +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Evropského účetního dvora na základě dokumentů Komise. 48. Přetrvávající zapojení do velkého množství odvětví, v nichž se poskytuje pomoc, je v rozporu s dokumentem z roku 2007 "Kodex chování EU pro doplňkovost a dělbu práce v rámci rozvojové politiky" [17]. Ten vyzývá dárce EU, aby své aktivní zapojení v partnerské zemi omezili nejvýše na tři odvětví [18] a aby své ostatní činnosti přesměrovali, pokud možno formou delegované spolupráce/partnerství s ostatními dárci. Poskytuje rovněž rámec pro využití odborných znalostí dohodnutých "hlavních dárců" v jednotlivých odvětvích. Komise vytvořila pro tuto politiku dokument [19], který se stal základem pro kodex pravidel, a zasazuje se o jeho provádění. Stále je však třeba v tomto ohledu mnohého dosáhnout, a to i prostřednictvím společného plánování. Je jasné, že snížení počtu odvětví, v nichž se Komise aktivně angažuje, a další zvyšování koordinace s ostatními dárci, zejména ostatními členskými státy EU, může přispět k tomu, aby se stávající personální zdroje využívaly co nejlépe. 49. Vzhledem k výzvám, jimž delegace čelí při plnění svých současných povinností, a také rostoucímu objemu pomoci, kterou řídí, se možnost dalšího převádění pravomocí zdá omezená, třebaže podle akčního programu z Akkry je tomu Komise obecně nakloněna. ÚSTŘEDÍ KOMISE MÁ I PŘES ZNAČNÉ ÚSILÍ VYNALOŽENÉ ÚŘADEM EUROPEAID POUZE OMEZENOU KAPACITU NA PODPORU DELEGACÍ PŘI ZVYŠOVÁNÍ KVALITY 50. Jeden z hlavních rysů systému převedeného řízení spočívá v tom, že úřad EuropeAid by měl delegacím poskytovat odborné znalosti, a pomáhat jim tak plnit jejich povinnosti. Úřad EuropeAid přijal ke splnění tohoto poslání několik důležitých opatření. Zřídil ředitelství mající na starosti "kvalitu operací", přičemž podporu poskytují také jeho zeměpisná ředitelství. Skupiny na podporu kvality, které prověřují navrhovaná opatření na konci fáze jejich identifikace a vymezení, řídí ředitel příslušného zeměpisného ředitelství a na tomto mechanismu se podílejí jak útvary zeměpisného ředitelství, tak ředitelství pro kvalitu operací. 51. Úřad EuropeAid má však kvůli vysoké fluktuaci zaměstnanců značný problém shromáždit odborné znalosti k tomu, aby mohl plně dostát své roli hlavního poskytovatele podpory. Přibližně 40 % jeho personálu totiž tvoří smluvní zaměstnanci [20], kteří mají v souladu se služebním řádem maximálně tříletou pracovní smlouvu bez možnosti prodloužení. Nutnost najít si novou práci pak navíc řadu z nich nutí odejít ještě před uplynutím této tříleté lhůty. Vysoká fluktuace nevytváří pro poskytování silné centrální podpory vhodné výchozí podmínky a oslabuje jak institucionální paměť, tak efektivnost operací. OBRÁZEK 7 TEMATICKÁ ODDĚLENÍ PRO PODPORU V RÁMCI ŘEDITELSTVÍ ÚŘADU EUROPEAID PRO KVALITU OPERACÍ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Evropského účetního dvora na základě dokumentů Komise. 52. Ředitelství pro kvalitu operací se skládá ze šesti tematických oddělení, která mají dohromady na starosti přes dvacet různých odvětví (viz obrázek 7). Takto široký okruh odvětví je v rozporu s Evropským konsenzem o rozvoji, podle něhož by se Komise měla zaměřovat na méně odvětví, a to na základě analýzy svých srovnatelných výhod. Problematikou jednotlivých odvětví se většinou zabývá skupina pouze dvou až šesti zaměstnanců a jejich úkolem je poskytovat podporu 111 delegacím po celém světě. To znamená, že kapacita ředitelství podílet se na formálním mechanismu kontroly kvality podpory a na vyžádání poskytovat delegacím další příležitostnou pomoc je omezená. Malý rozpočet na služební cesty do delegací je dalším faktorem, který ředitelství při plnění jeho poslání omezuje. 53. Úřad EuropeAid vložil nemalé úsilí do vypracování řady užitečných pokynů, manuálů a jiných materiálů coby dalšího způsobu podpory delegací. Největší oblastí, které se zatím nedostalo dostatečné pozornosti, je poskytnutí vodítka, jak vést dialog o politikách. Je tomu tak přesto, že takový dialog je hlavním nástrojem, jak zlepšit výsledky pomoci, a že hlavní výhodou převodu pravomocí je skutečnost, že Komisi k němu poskytuje širší okruh možností. Uvedený stav se týkal zejména pokynů Komise k obecné rozpočtové podpoře navzdory tomu, že rozpočtová podpora skýtá pro dialog o politikách obzvláštní příležitost. Pokyny Komise pro řízení projektového cyklu, vypracované v roce 2004, se rolí takového dialogu v kontextu projektových opatření prakticky nezabývají. Na nedostatek konkrétních pokynů pro strukturovaný dialog s partnerskou zemí poukázal rovněž audit Účetního dvora týkající se evropského nástroje sousedství a partnerství [21]. MONITOROVÁNÍ, PODÁVÁNÍ ZPRÁV A HODNOCENÍ ZATÍM NEJSOU V SOUVISLOSTI S KVALITOU POMOCI A FINANČNÍM ŘÍZENÍM DOSTATEČNĚ ROZPRACOVÁNY 54. V důsledku převodu pravomocí nesou nyní delegace odpovědnost za technické a finanční monitorování jednotlivých programů a projektů. Jak je uvedeno výše (viz bod 29), díky přítomnosti provozních a finančních oddělení přímo v dané zemi má Komise mnohem větší možnost projekty monitorovat, zejména při návštěvách na místě, a zlepšit tak kvalitu a finanční řízení svých opatření. Jelikož ústředí Komise i nadále odpovídá za celkové monitorování poskytované pomoci, je naprosto nutné mít zaveden účelný systém podávání zpráv delegací úřadu EuropeAid. Při získávání informací o kvalitě opatření pro ústředí i delegace jsou důležitá také hodnocení prováděná po dokončení opatření pomoci. 55. Větší příležitost monitorovat technické a finanční provádění programů přímo na místě, kterou delegace mají díky převodu pravomocí, zatím v praxi plně nevyužily. Při auditních návštěvách Účetního dvora v delegacích se ukázalo, že monitorovací návštěvy nejsou systematické, naopak probíhají spíše příležitostně v závislosti na času a rozpočtu, který je k dispozici. Vzhledem k tomu, že pro provozní i finanční zaměstnance bývá prioritou zpracovat dokumentaci ke smlouvám a platbám, návštěvy v terénu zůstávají stranou zájmu. Tento stav zhoršuje i skutečnost, že delegace zatím nevytvořily plány strategického monitorování, jež by zajišťovaly pravidelné návštěvy projektů. 56. Hlavním nástrojem, který Komise používá k monitorování kvality pomoci na místě z hlediska výsledků, je systém monitorování zaměřeného na výsledky (systém ROM). V rámci tohoto systému jezdí externí konzultanti na krátké pracovní cesty do partnerských zemí, aby navštívili projekty na místě a podali o nich zaměstnancům delegací, kteří mají tyto projekty na starosti, zprávu. Komise nezavedla žádný systém, který by jejím vlastním zaměstnancům umožňoval navštěvovat projekty během a po jejich provádění a vypracovat pak strukturované, kvantifikované zprávy s důrazem na výsledky, přestože zdůrazňuje, že její zaměstnanci mají přístup orientovaný na výsledky, a přestože personál delegací je nejlépe obeznámen s opatřeními pomoci a se situací v dané zemi. 57. Co se týče monitorování finančního řízení na místě, výroční zprávy Účetního dvora pravidelně poukazují na nedostatky prováděcích organizací ve finančním řízení a výsledné chyby v legalitě a správnosti, které z nich plynou. Zprávy rovněž hovoří o nedostatcích v kontrolách infrastrukturních projektů, které provádějí pracovníci odpovědní za dohled. V obou případech omezené monitorovací návštěvy zaměstnanců delegací na místě, především finančních zaměstnanců, znamenají, že se finanční řízení dostatečně nesleduje a nápravná opatření nezbytná k řešení nedostatků či chyb se přijímají pozdě nebo vůbec. 58. Při tomto auditu Účetního dvora a nedávném auditu, který se týkal regionální spolupráce v rámci ERF, byly zjištěny obzvláštní nedostatky v technickém a finančním monitorování, které delegace provádějí na místě u tematických a regionálních projektů (viz bod 46) [22]. Jsou odrazem obtíží, s nimiž se delegace potýkají, aby splnily všechny priority, a které plynou z nedostatečného počtu personálu. V případě regionální spolupráce se na této skutečnosti podepisuje také to, že povinnosti jednotlivých delegací nejsou jasně definovány. 59. Hlavním nástrojem Komise pro předávání informací z delegací úřadu EuropeAid je zpráva o monitorování vnější pomoci, kterou delegace vypracovávají každých šest měsíců. Vypracovat tyto zprávy je pro delegace časově velmi náročné. Podrobně se v nich popisuje, jaké činnosti byly uskutečněny, a případné prováděcí problémy. Poskytované informace se navíc do určité míry kryjí s informacemi ze systému CRIS. O konkrétních výsledcích pomoci hovoří tyto zprávy jen málo, buď v rámci posouzení ze strany delegací, nebo uvedením výsledků hodnocení provedených po skončení opatření pomoci. Zároveň dostatečně neřeší otázky finančního řízení, za něž vedoucí delegace coby dále pověřená schvalující osoba odpovídá. 60. Hodnocení, která provádí oddělení pro hodnocení při ústředí Komise (viz bod 27) jsou delegacím k dispozici na veřejné internetové stránce úřadu EuropeAid. Ústředí Komise však zjištění těchto hodnocení, která si delegace nechávají vypracovat externě, systematicky nevyužívá, protože pro jejich uchovávání a analýzu neexistuje centrální databáze. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ CELKOVÉ ZÁVĚRY 61. Převod pravomocí jako klíčová součást širší reformy, kterou Komise provedla v oblasti svého řízení vnější pomoci v posledních letech, napomohl zlepšit poskytování pomoci. K nejzřetelnějšímu zlepšení došlo v souvislosti s rychlostí poskytování pomoci a spolehlivostí finančního řízení. Některé ukazatele rovněž svědčí o zvýšení pomoci, byť Komise zatím nemá dostatečně rozvinutý systém měření kvality pomoci, který by umožňoval dospět k definitivním závěrům. 62. Při auditu bylo nicméně zjištěno, že některé nedostatky ve fungování systému převedeného řízení brání tomu, aby potenciální přínosy převodu pravomocí mohly být v plné míře realizovány. Delegace se při snaze co nejlépe rozdělovat a využívat své stávající zdroje potýkají s celou řadou obtíží. Pro úřad EuropeAid je zároveň těžké poskytovat delegacím odpovídající podporu při zajišťování vysoké kvality opatření pomoci, přestože v tomto ohledu vynakládá značné úsilí. Komise plně nevyužívá větší příležitosti ke zlepšení pomoci, které plynou z převodu pravomocí, jako je dialog v dané zemi a monitorování na místě. 63. Reorganizace úřadu EuropeAid po zřízení ESVČ je pro Komisi příležitostí, aby se zabývala otázkami, na něž tato zpráva upozorňuje. KONKRÉTNÍ ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 64. Od zahájení převodu pravomocí se Komisi dařilo vyčleňovat i vyplácet na opatření pomoci větší objem prostředků. Podařilo se jí tak vyhnout riziku, že by větší příděly na pomoc vedly k velkému objemu nevyčerpaného financování. Mezi vyplacením prostředků Komisí a následnou realizací pomoci však může uplynout určitá doba, čímž se ale stávající ukazatele Komise dostatečně nezabývají. DOPORUČENÍ 1 Komise by k plnění rozpočtu jako ukazateli rychlosti měla přidat i další ukazatele, aby mohla lépe posuzovat faktickou realizaci pomoci. 65. Komise vynaložila značné úsilí na zvýšení kvality své pomoci a některé ukazatele svědčí o dosažení lepších výsledků. Systémy Komise pro měření kvality však nejsou příliš spolehlivé a Komise se v tomto ohledu příliš spoléhá na systém externího monitorování (ROM). Samy delegace nijak neposuzují účelnost svých opatření pomoci a hodnocení, která zadávají externím pracovníkům, nejsou pro tento účel náležitě využita. DOPORUČENÍ 2 Komise by měla za účelem zlepšení svého systému měření kvality vnější pomoci podniknout následující kroky: a) delegace by měly provádět posouzení účelnosti všech dokončených opatření pomoci; b) nezávislé hodnocení, které si Komise nechává vypracovat externě, by měla být kvantitativní analýza umožňující jednoznačněji posoudit účelnost opatření pomoci. 66. Úřad EuropeAid značně pokročil ve zvýšení spolehlivosti svých postupů finančního řízení, i když stále přetrvává několik nedostatků. Od roku 2008 zavádí komplexní strategii kontroly a dolaďuje ji na základě průběžné analýzy nákladů a přínosů svých kontrol. DOPORUČENÍ 3 Komise by měla pečlivě monitorovat provádění své nové strategie kontroly na úrovni úřadu EuropeAid i delegací, aby získala spolehlivé a úplné informace k posouzení souvisejících nákladů a přínosů. 67. Komise se musí s ohledem na politiku nulového růstu počtu zaměstnanců vypořádat s tím, jak co nejlépe rozdělit a využívat stávající personální zdroje v delegacích. V této souvislosti řeší otázku vyváženosti personálních zdrojů přidělených na řízení pomoci a na jiné úkoly, vysoké neobsazenosti pracovních míst pro smluvní zaměstnance a potřebu zaměstnanců rozvíjet schopnost řídit nové typy pomoci. Přes snahu Komise zlepšit koordinaci s ostatními dárci se pomoc, kterou jednotlivé delegace řídí, i nadále týká velkého počtu oblastí, a to vytváří další tlak na zdroje delegací. DOPORUČENÍ 4 K vyřešení problémů v oblasti lidských zdrojů, s nimiž se delegace EU potýkají, by Komise měla: a) provést analýzu: i) pracovního zatížení delegací, aby mohla rozhodnout, zda jsou personální zdroje v jednotlivých delegacích přiměřené, ii) vyváženosti počtu zaměstnanců, kteří mají v delegacích na starosti řízení pomoci a kteří se zabývají dalšími úkoly, iii) odborných znalostí zaměstnanců delegací s cílem přidělit delegacím zaměstnance s takovým kvalifikačním profilem, který delegace nejvíce potřebují, a zjistit, který profil je nutné ještě pokrýt; b) dále usilovat o snížení počtu oblastí, v nichž se aktivně podílí na provádění opatření, zejména těsnou spoluprací s členskými státy EU; c) více využívat odborné znalosti členských států v partnerských zemích. 68. Úřad EuropeAid vyvinul značné úsilí, aby delegacím pomohl při zvyšování kvality opatření pomoci. Toto úsilí však brzdí vysoká fluktuace zaměstnanců související s tím, že 40 % z nich má tříleté smlouvy bez možnosti prodloužení. Je proto obtížné shromáždit a udržet si stabilní znalostní základnu, a celá situace navíc snižuje efektivnost operací. Úřad EuropeAid vypracoval pro delegace celou škálu pokynů, nicméně v klíčové oblasti, kterou je dialog o politikách, je stále potřeba větší podpory. DOPORUČENÍ 5 Pro větší podporu delegacím: a) by Komise měla podniknout opatření ke snížení vysoké fluktuace zaměstnanců úřadu EuropeAid; b) by úřad EuropeAid měl zdokonalit pokyny pro dialog o politikách. 69. Delegace dostatečně nevyužívají příležitost provádět monitorovací návštěvy na místě s cílem zvýšit kvalitu opatření pomoci a finanční řízení a podávání zpráv, kterou jim převod pravomocí poskytuje. Zprávy pro úřad EuropeAid se zpravidla příliš zaměřují na činnosti a překrývají se navíc se zprávami ze systému CRIS. Ústředí Komise dostatečně nevyužívá nezávislá hodnocení, na něž si delegace najímají externisty. DOPORUČENÍ 6 Komise by měla posílit monitorování, podávání zpráv a hodnocení v rámci systému převedeného řízení tím, že: a) bude od každé delegace požadovat, aby v rámci své monitorovací strategie systematicky navštěvovala projekty s cílem provést technické a finanční monitorování; b) bude interní systém podávání zpráv více orientovat na výsledky, jichž bylo díky opatření pomoci dosaženo; c) v souvislosti se zřízením ESVČ zajistí účelné provádění nových právních předpisů navržených v souvislosti s otázkou odpovědnosti vedoucích delegací coby dále pověřených schvalujících osob. Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá pan Jan KINŠT, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 1. února 2011. předseda +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Ze souhrnného rozpočtu EU bylo vynaloženo 5371 milionů EUR a z evropských rozvojových fondů (ERF) celkem 3069 milionů EUR. [2] Zvláštní zpráva č. 10/2004 o decentralizaci v oblasti řízení zahraniční pomoci ES na delegace Komise (Úř. věst. C 72, 22.3.2005). [3] GŘ pro rozvoj odpovídá za plánování pomoci ve státech AKT a GŘ pro vnější vztahy za plánování pomoci v dalších zemích. [4] Akční program z Akkry byl zformulován na setkání partnerských zemí a dárců v Akkře v září 2008 v rámci prověrky pokroku v provádění závazků Pařížské deklarace o účinnosti pomoci z roku 2005. [5] Čl. 27 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii pozměněné Lisabonskou smlouvou. [6] Generální ředitelství pro rozšíření nebylo do auditu zahrnuto. [7] Viz zvláštní zpráva č. 10/2008 "Rozvojová pomoc ES zaměřená na zdravotnické služby v subsaharské Africe" (body 26–27). [8] V roce 2008 mělo být na základě smluvních závazků vyplaceno prostřednictvím tohoto mechanismu přibližně 16 % (300 milionů EUR) prostředků z ERF (viz Výroční zpráva o činnosti úřadu EuropeAid za rok 2008, příloha 5). [9] Těchto pět kritérií představuje standardní hodnoticí kritéria rozvoje, doporučená výborem OECD pro rozvojovou pomoc. [10] Je třeba připomenout, že metodologie ROM se v roce 2009 změnila (viz bod 24 d)). [11] Podle Pařížské deklarace o účinnosti pomoci z roku 2005 představuje vlastnická odpovědnost země, přizpůsobení vnitrostátním systémům jednotlivých zemí, harmonizace, řízení zaměřené na výsledky a vzájemná odpovědnost pět hlavních zásad umožňujících zvýšit účelnost pomoci. Deklarace byla podepsána více než stovkou dárců a partnerských zemí, včetně Evropské komise. [12] Viz zvláštní zpráva Účetního dvora č. 11/2010 "Jak Komise řídí obecnou rozpočtovou podporu v zemích AKT, Latinské Ameriky a Asie", bod 83. [13] Delegace uzavírají smlouvy o externím auditu převážně na konci roku před tím, než je učiněna poslední platba, aby byla zajištěna legalita a správnost projektových výdajů. [14] Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů. [15] V roce 2001 činil personál delegací přibližně 900 osob a personál úřadu EuropeAid přibližně 1350 osob. [16] V rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci existuje pět tematických programů: účast nestátních subjektů a místních orgánů, investování do lidí, zajišťování potravin, životní prostředí a udržitelné hospodaření s přírodními zdroji, migrace a azyl. [17] Kodex chování EU pro doplňkovost a dělbu práce v rámci rozvojové politiky. Závěry ze zasedání Rady a zástupců vlád členských států 9558/07, Brusel, 15. 5. 2007. [18] Programy obecné rozpočtové podpory se k těmto třem odvětvím nepočítají. [19] Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu "Kodex pravidel EU, pokud jde o dělbu práce v oblasti rozvojové politiky", KOM(2007) 72 v konečném znění, Brusel, 28. 2. 2007. [20] V některých zeměpisných ředitelstvích se jedná až o 50 %, v ředitelství pro kvalitu operací pak o 35 %. Průměr v celé Komisi činí 15 %. [21] Viz zvláštní zpráva Účetního dvora č. 13/2010 "Byl nový evropský nástroj sousedství a partnerství na jižním Kavkaze (v Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii) úspěšně zahájen a přináší výsledky?". [22] Viz zvláštní zpráva č. 18/2009 "Účelnost podpory regionální hospodářské integrace ve východní Africe a v západní Africe poskytované z ERF", zejména rámeček 2. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA AUDITY VÝKONNOSTI ROZVOJOVÉ POMOCI, KTERÉ V POSLEDNÍ DOBĚ (2007–2010) PROVEDL ÚČETNÍ DVŮR Zvláštní zpráva č. 6/2007 o účelnosti technické pomoci v rámci rozvoje kapacit. Zvláštní zpráva č. 6/2008 o podpoře Evropské komise na obnovu po cunami a hurikánu Mitch. Zvláštní zpráva č. 9/2008 o účelnosti podpory EU poskytované Bělorusku, Moldavsku a Ukrajině v oblasti svobody, bezpečnosti a práva. Zvláštní zpráva č. 10/2008 o rozvojové pomoci ES zaměřené na zdravotnické služby v subsaharské Africe. Zvláštní zpráva č. 4/2009 o řízení zapojení nestátních subjektů do rozvojové pomoci ES ze strany Komise. Zvláštní zpráva č. 15/2009 o pomoci EU prováděné organizacemi OSN: rozhodování a monitorování. Zvláštní zpráva č. 18/2009 o účelnosti podpory regionální hospodářské integrace ve východní Africe a v západní Africe poskytované z ERF. Zvláštní zpráva č. 11/2010 o tom, jak Komise řídí obecnou rozpočtovou podporu v zemích AKT, Latinské Ameriky a Asie. Zvláštní zpráva č. 12/2010 o rozvojové pomoci EU pro oblast základního vzdělání v subsaharské Africe a jižní Asii. Zvláštní zpráva č. 13/2010 "Byl nový evropský nástroj sousedství a partnerství na jižním Kavkaze (v Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii) úspěšně zahájen a přináší výsledky?". --------------------------------------------------