EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 8.5.2015 COM(2015) 200 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Pátá zpráva o pokroku v provádění akčního plánu Ukrajiny na uvolnění vízového režimu {SWD(2015) 104 final}



I. ÚVOD Evropská unie zahájila dialog s Ukrajinou o uvolnění vízového režimu v roce 2010. Dne 22. listopadu 2010 předložila Evropská komise ukrajinské vládě akční plán na uvolnění vízového režimu (dále jen „akční plán“). Akční plán stanovil kritéria, jež musí Ukrajina splnit, aby její občané, kteří jsou držiteli biometrických pasů, mohli cestovat do schengenského prostoru bez vízové povinnosti. V návaznosti na čtvrtou zprávu Komise (z 27. května 2014) a její schválení Radou (dne 23. června 2014) se Ukrajina oficiálně nachází ve druhé fázi akčního plánu, kdy se má posoudit stav provádění legislativního a politického rámce. V souladu s metodikou nastíněnou v akčním plánu uspořádala Komise hodnotící mise na místě za účasti odborníků z členských států. Od září 2014 do března 2015 se pod vedením Komise za asistence odborníků z členských států, Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) a delegace EU na Ukrajině uskutečnily hodnotící mise ke všem čtyřem blokům akčního plánu. Toto je první zpráva o pokroku Ukrajiny v provádění druhé fáze akčního plánu. Zabývá se tím, zda ukrajinská vláda zvládla provádět kritéria první fáze účinným a udržitelným způsobem. Zprávu doplňuje pracovní dokument útvarů Komise, který podrobněji rozebírá v ní popsaný vývoj. V příloze pracovního dokumentu útvarů Komise je v souladu s požadavky metodiky akčního plánu obsažena věcná analýza, jakož i na statistice založené informace týkající se očekávaných migračních a bezpečnostních dopadů budoucího uvolnění vízového režimu. Z těchto údajů a informací jsou patrné hlavní trendy v oblasti migrace a bezpečnosti a ukazuje se, že EU je pro migranty z Ukrajiny atraktivní destinací a že je nutné monitorovat potenciální bezpečnostní problémy. 2. POSOUZENÍ OPATŘENÍ V RÁMCI ČTYŘ BLOKŮ AKČNÍHO PLÁNU NA UVOLNĚNÍ VÍZOVÉHO REŽIMU 2.1 Blok 1: Bezpečnostní prvky dokladů, včetně biometrických údajů Důležitým krokem je, že se od 12. ledna 2015 vydávají biometrické běžné cestovní pasy, které splňují požadavky Mezinárodní organizace pro civilní letectví. Bylo dosaženo výrazného zlepšení a značného pokroku v úrovni integrity a zabezpečení postupu podávání a vyřizování žádostí, personalizace a distribuce mezinárodních cestovních pasů. Totéž platí pro domácí cestovní pasy a další dokumenty dokládající totožnost. Bylo zahájeno rychlé a systematické předávání informací do databáze Interpolu týkající se ztracených a odcizených cestovních pasů a toto kritérium lze považovat za splněné. Kritérium týkající se bezpečnostních prvků dokladů se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zajistit, aby hraniční přechody měly vybavení pro kontroly ve druhé linii, prováděné za použití otisků prstů.

Pokud jde o postup podávání žádostí a zjišťování totožnosti žadatelů, měla by být pro účely vydávání biometrických pasů co nejdříve propojena bývalá databáze státního migračního úřadu s operativní částí jednotného státního demografického rejstříku. Propojení příslušných databází by mělo být automatické, aby bylo možné ověřit stav žadatele v rámci trestního rejstříku. Účinně provádět opatření k řešení možných vedlejších dopadů, jež mohou mít změny jmen. 2.2 Blok 2: Integrovaná správa hranic, řízení migrace, azyl 2.2.1 Integrovaná správa hranic Ukrajinské orgány v současnosti čelí obrovským problémům, protože lidské a finanční zdroje země jsou přesměrovávány v zájmu bezpečnosti na východní hranici. V této souvislosti je důležité zajistit účinnou kontrolu administrativní linie mezi Krymem/Sevastopolem a kontaktní linie na východní Ukrajině. Ve správě hranic je úroveň provádění obecně dobrá, s výjimkou východní hranice. Kritérium týkající se integrované správy hranic se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zajistit na hraničních přechodech přístup k databázím Interpolu. Zlepšit účinnost ochrany hranic pomocí společných hlídek pro ostrahu hranic a rozvíjením spolupráce při hraničních kontrolách na hraničních přechodech sdílených se sousedními zeměmi. Provádět strategie a akční plány integrované správy hranic, mj. zlepšit spolupráci mezi orgány a výměnu údajů mezi donucovacími orgány a zavést metodiku analýzy rizik, jež bude vytvořena a schválena na ústřední úrovni. 2.2.2 Řízení migrace Právní předpisy v této oblasti byly zavedeny. Provádění migrační politiky v praxi je však ovlivněno situací na východní Ukrajině a rozpočtovými omezeními. Interakce a spolupráce mezi státním migračním úřadem, státní pohraniční stráží a agenturami práce funguje dobře. V souladu s nařízením kabinetu ministrů Ukrajiny ze dne 5. dubna 2014 byl snížen počet zaměstnanců státního migračního úřadu. V důsledku reorganizace vznikl útvar pro boj proti nelegální migraci. Kvůli nedostatku zaměstnanců státního migračního úřadu dosud není odhalování nelegálních migrantů ve vnitrozemí dostatečné. Ukrajina podepsala dohody o zpětném přebírání osob s Ruskou federací, Gruzií, Uzbekistánem, Turkmenistánem, Moldavskou republikou a dalšími zeměmi. Celkem bylo k září 2014 uzavřeno 17 dohod o zpětném přebírání osob. Kritérium týkající se řízení migrace se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje:

Přijmout co nejdříve zákon v oblasti vnější pracovní migrace, který bude na legislativní úrovni upravovat otázky reintegrace. Okamžitě po přijetí zákona by měl být připraven nový režim týkající se souvisejících povinností, příslušných orgánů, opatření a úkolů. Zvýšit kapacitu státního migračního úřadu pro postupy odhalování nelegálních migrantů ve vnitrozemí. Posílit jazykové vzdělávání zaměstnanců státního migračního úřadu. Dokončit migrační profily za rok 2014 a vytvořit „kontaktní analytické středisko“ a databázi pro sledování migračních procesů. 2.2.3 Azyl Právní předpisy v oblasti azylu se zlepšily, ale pro splnění kritérií je zapotřebí provést změny stávajících právních předpisů a jejich provádění. Podmínky v přijímacích střediscích jsou dobré, ale některé aspekty je třeba zlepšit. Určité kroky v zájmu integrace osob požívajících mezinárodní ochrany sice byly podniknuty, jejich přístup k zaměstnání a úroveň sociální pomoci by se však mohly zlepšit. Spolupráce mezi ústřední a regionální úrovní státní migrační služby je dobrá, ale existuje prostor pro zjednodušení azylového řízení a pro zvýšení účinnosti na regionální úrovni. Kritérium týkající se azylu se považuje za částečně splněné a existují dobré vyhlídky pro další pokrok. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Nadále poskytovat základní právní pomoc osobám, které žádají o mezinárodní ochranu, a začít co nejdříve (nejpozději od 1. ledna 2017) s osvobozením od poplatků za sekundární právní pomoc. V rámci databáze cizinců vytvořit podsystém pro uprchlíky a zvýšit účinnost využívání informací o zemích původu. Za tímto účelem je třeba obnovit oddělení pro informace o zemích původu nebo určit úředníky, kteří zřídí a budou provozovat aktualizovanou a objektivní databázi informací o zemích původu. Vyjasnit právní důvody zadržení osob, které žádají o mezinárodní ochranu, a zajistit, aby jejich případům byla přiznávána priorita. Stanovit pravidla týkající se postavení, práv a povinností cizinců, kteří nemohou být navráceni, ale kteří nemají nárok na mezinárodní ochranu. Poskytnout nezbytné prostředky pro udržitelné zlepšení podmínek v dočasných ubytovacích střediscích pro osoby, které žádají o mezinárodní ochranu, a pro osoby požívající mezinárodní ochrany. Zejména by mělo být otevřeno dočasné ubytovací středisko v Jahotyni (Kyjevská oblast) a měla by pokračovat modernizace přijímacího střediska v Oděse. Měl by se zvýšit příspěvek na potraviny, který je příliš nízký – 12 UAH (méně než 1 EUR) na osobu a den. Zlepšit odbornou přípravu pracovníků přijímacích středisek, včetně jazykového vzdělávání, a odbornou přípravu soudců. 2.3 Blok 3: Veřejný pořádek a bezpečnost

2.3.1 Předcházení organizované trestné činnosti, terorismu a korupci a boj proti nim 2.3.1.1 Předcházení organizované trestné činnosti a boj proti ní Ukrajina zahájila komplexní reformu ministerstva vnitra, při níž došlo k restrukturalizaci činnosti subjektů odpovědných za předcházení organizované trestné činnosti a boj proti ní. V únoru 2015 přijal parlament zákon o reformě orgánů v resortu vnitra. V jejím rámci byl zrušen GUBOZ, hlavní útvar pro boj proti organizovanému zločinu. Při reformním procesu byla zachována operativní pravomoc a pravomoc pro předběžné vyšetřování při boji proti organizované trestné činnosti, kterou měla bezpečnostní služba i ministerstvo informačních technologií. Reforma zřizuje další orgán pro boj proti organizované trestné činnosti – státní úřad pro vyšetřování. Na základě výše uvedených zjištění se toto kritérium považuje za pouze částečně splněné, existují však dobré vyhlídky pro další pokrok. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zajistit celkovou vizi a směrování reformního procesu a konsolidovat stávající akční plány do jediného, strukturovaného akčního plánu, který umožní sledovat dosažený pokrok. Zavést trestněprávní přístup v donucovacích útvarech i v útvarech pověřených trestním stíháním s cílem stanovit priority a rozdělit podle nich prostředky. Reformovat postup vyšetřování tak, aby vznikl jasný řetězec odpovědnosti v jednotlivých krocích postupu vyšetřování a trestního stíhání. Výrazně omezit využívání pravomocí předběžného vyšetřování, které má v současnosti bezpečnostní a informační služba. Zajistit specializaci soudců a státních zastupitelství na případy organizované trestné činnosti. Zajistit účinné fungování specializovaného „útvaru pro ochranu svědků“ podle mezinárodních standardů. 2.3.1.2 Obchodování s lidmi Stávající právní rámec je široký a umožňuje reagovat na problémy, které představuje obchodování s lidmi na místní, národní i mezinárodní úrovni. Tento rámec umožnil zjišťování totožnosti obětí a trestní stíhání a odsuzování pachatelů. Oficiální počet obětí se však snížil, což odporuje mezinárodnímu hodnocení sexuálního průmyslu na Ukrajině, který prosperuje. Ukrajina pravidelně uskutečňuje další vzdělávací a osvětové programy ve všech odvětvích. Kritérium týkající se obchodování s lidmi se považuje za částečně splněné a existují dobré vyhlídky pro další pokrok. Ukrajinským orgánům se doporučuje:

Posoudit, proč došlo ke snížení počtu identifikovaných obětí obchodování za účelem poskytování sexuálních služeb, a zvážit aktivnější přístup vůči sexuálnímu průmyslu. Monitorovat možné nové trendy v oblasti obchodování s lidmi, zejména v souvislosti se současným konfliktem (vnitřní obchodování s lidmi, obchodování s dětmi). Sledovat a analyzovat vysoký počet odmítnutí při určování totožnosti, mj. i zahraničních obětí, a posílit tak tento proces. I nadále systematicky poskytovat odbornou přípravu úředníkům o jejich úloze a povinnostech, pokud jde o proces určování totožnosti. Zajistit transparentní financování opatření souvisejících s bojem proti obchodování s lidmi, zejména poskytování pomoci obětem. Zavést systém monitorování a hodnocení stávajícího akčního plánu a plánu na období od roku 2016. Měla by být mj. jasně stanovena úloha nevládních organizací a vyčleněny dostatečné prostředky pro jejich účinné zapojení. Mělo by být formalizováno postavení nevládních organizací v rámci národního referenčního mechanismu a měly by být zavedeny mechanismy, které zajistí jejich přístup ke státním prostředkům. 2.3.1.3 Předcházení korupci a boj proti ní Pokrok v oblasti protikorupční politiky nastal zejména na legislativní úrovni a u některých přípravných kroků pro nové institucionální uspořádání. V říjnu 2014 byl přijat protikorupční balíček včetně vnitrostátní strategie na období 2014–2017, který stanoví základy nového institucionálního rámce pro politiky v oblasti prevence. V únoru 2015 byly vyřešeny některé slabiny zákona o národním protikorupčním úřadu, včetně záruk pro platy zaměstnanců a rámce pro státní zastupitelství specializované na boj proti korupci. Nábor do vedení protikorupčního úřadu probíhal v rámci otevřeného výběrového řízení pořádaného nezávislou komisí a byl dokončen dne 16. dubna 2015, kdy prezident jmenoval ředitele úřadu. Centrální rejstřík podniků je doplňován o údaje o jejich skutečném vlastnictví. Bylo dosaženo pokroku v omezování výjimek při zadávání veřejných zakázek. Tento proces, který je již tak složitý, nemá dostatečně stanoveny priority a je nesoudržný, což vede k roztříštěnosti. Komise bude navíc nadále sledovat jednak zavádění protikorupčních záruk pro privatizaci podniků vlastněných nebo ovládaných státem, jakož i zadávání velkých veřejných zakázek, a jednak přijímání předpisů, které odrážejí doporučení Skupiny států proti korupci (GRECO) týkající se financování stran a volebních kampaní, následných kroků podle doporučení Benátské komise a realistického harmonogramu „čistek“ v řadách soudců a státních zástupců, které ukrajinské orgány plánují. Kritérium týkající se boje proti korupci se považuje za pouze částečně splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zajistit na vysoké úrovni koordinační mechanismus pro boj proti korupci za účelem provádění protikorupční strategie a zajistit konzistentní přístup na politické úrovni. Vytvořit funkční a nezávislý národní protikorupční úřad, státní zastupitelství specializované na boj proti korupci a národní úřad pro předcházení korupci a vydat jasné pokyny pro spolupráci mezi těmito orgány. Zavést postupy, které zajistí: včasné zveřejňování všech stávajících majetkových přiznání, účinné ověření majetkových poměrů a střetů zájmů veřejných činitelů, přesné a úplné fungování centrální elektronické databáze, včetně údajů o majetkových přiznáních a skutečném vlastnictví podniků a vytvoření jednotného internetového portálu pro zveřejňování veřejných výdajů. Zřídit národní úřad pro vyhledávání majetku z trestné činnosti a zajistit účinnou koordinaci mezi jednotlivými útvary, aby bylo možné pořizovat záznamy o dohledávání majetku.

Pokračovat v reformách týkajících se imunity soudců a poslanců parlamentu. 2.3.1.4 Praní peněz a financování terorismu Byl zaveden právní a politický rámec pro předcházení praní peněz a financování terorismu a boj proti nim v souladu s evropskými a mezinárodními normami. Dne 14. října 2014 přijal ukrajinský parlament zákon o předcházení legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo z financování terorismu (praní peněz) a boj proti ní, jakož i proti financování šíření zbraní hromadného ničení, který vstoupil v platnost dne 7. února 2015. Zákon představuje významný krok Ukrajiny k lepšímu dodržování nových doporučení nejen Finančního akčního výboru z roku 2012 ohledně praní peněz, ale i čtvrté směrnice EU o praní peněz. Kritérium týkající se praní peněz se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zajistit, aby Ukrajinská národní banka nadále podnikala kroky proti bankám, které neodhalují poslední skutečné vlastníky. Zajistit účinnou identifikaci zákazníků různých služeb, které nabízejí právnické osoby nebo subjekty (např. služby systému WebMoney). Vytvořit specializované oddělení zaměřené na koordinaci vyšetřování týkajících se praní peněz a financování terorismu. Kvalita vyšetřování by se mohla zvýšit zavedením koordinovaného plánu odborné přípravy. 2.3.1.5 Drogy Prostřednictvím druhého akčního plánu na období 2015–2020 pokračuje provádění národní protidrogové strategie a souvisejícího akčního plánu. Dne 25. března 2015 byla usnesením vlády schválena nařízení o ministerstvu zdravotnictví a o státní zdravotní službě v oblasti drog. Tato nařízení potvrdila, že státní služba se ruší a výkon protidrogové politiky se převádí na ministerstvo zdravotnictví. Memorandum o porozumění s Evropským monitorovacím centrem pro drogy a drogovou závislost je v platnosti od roku 2010 a je plně prováděno. Na základě výše uvedených zjištění se kritérium týkající se boje proti drogám považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zdokonalit akční plán tak, aby obsahoval lhůty pro zásadní kroky, a vypracovat posouzení dopadu plánovaných akcí.

Uvážit konsolidaci ustanovení upravujících problematiku drog v jediném právním nástroji, např. v zákonu o drogách. Zajistit dostatečné kroky pro odhalování a zabavování výnosů z trestné činnosti. 2.3.2 Justiční spolupráce v trestních věcech Ukrajinský právní rámec zcela pokrývá relevantní oblasti spolupráce, jako je vzájemná pomoc, vydávání, předávání odsouzených osob, předávání trestního řízení a vzájemné uznávání a výkon zahraničních soudních rozhodnutí v trestních věcech. Ukrajina je stranou 73 mezinárodních smluv v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech, z toho 50 dvoustranných a 23 vícestranných smluv. Podpis návrhu dohody o spolupráci s Eurojustem byl pozastaven, dokud Ukrajina neupraví právní předpisy o ochraně údajů. Nezbytná ustanovení, jež vstoupila v platnost v roce 2014, tak odblokovala další postupy. Podpis dohody by měl brzy následovat. Na základě výše uvedených zjištění – a do podpisu dohody s Eurojustem – se kritérium týkající se soudní spolupráce v trestních věcech považuje za splněné. 2.3.3 Spolupráce v oblasti prosazování práva Spolupráce mezi různými orgány činnými v trestním řízení je předmětem komplexních reforem. Prioritou je nedávno zahájená reforma pořádkové policie nutná k tomu, aby policie znovu získala důvěru občanů a aby se snížilo negativní vnímání korupce. Ukrajinské donucovací orgány spolupracují s Interpolem při výměně informací. Dne 19. března 2015 byla podepsána operativní dohoda s Europolem, která umožní výměnu operativních informací. Kritérium týkající se spolupráce v oblasti prosazování práva se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zlepšit spolupráci mezi orgány zřízením platformy, která umožní propojit stávající systémy prosazování práva v celé zemi. Urychlit stávající proces přípravy na uzavření operativní dohody s Europolem tím, že budou splněny požadavky aplikace sítě pro bezpečnou výměnu informací Europolu. Zvážit vypracování utajované národní zprávy o posouzení hrozeb na základě struktury a metodiky Europolu pro posuzování hrozeb závažné a organizované trestné činnosti.

2.3.4 Ochrana údajů Ukrajina uspokojivě provádí zákon o ochraně osobních údajů a zajišťuje účinné fungování nezávislého dozorčího orgánu pro ochranu údajů. V úřadu veřejného ochránce práv bylo vytvořeno oddělení pro ochranu údajů, které je třeba dále posílit, aby mohlo plně převzít své povinnosti. Kritérium týkající se ochrany osobních údajů se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Dále posílit oddělení pro ochranu údajů. 2.4 Blok 4: Vnější vztahy a základní práva I přes značné vnější i vnitřní výzvy, kterým země čelí, pokročila Ukrajina v účinném provádění požadavků týkajících se vnějších vztahů a základních práv. 2.4.1 Svoboda pohybu na Ukrajině Ukrajinské orgány prokázaly pokrok při zajišťování toho, aby volný pohyb ukrajinských občanů a cizích státních příslušníků s legálním pobytem nebo osob bez státní příslušnosti po území Ukrajiny nepodléhal neopodstatněným omezením. Orgány provádějí právní rámec týkající se svobody pohybu a zasadily se o rozšíření jeho ustanovení tak, aby se vztahovala na občany pobývající na územích, která nejsou pod účinnou kontrolou ukrajinských orgánů. Informace o požadavcích na registraci cizinců jsou veřejně dostupné a jsou k dispozici na internetu. Kritérium týkající se svobody pohybu se považuje za téměř splněné. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Zajistit, aby při podávání žádostí o přistěhovalecké povolení nebyla diagnóza HIV/AIDS důvodem k omezení svobody pohybu nebo pobytu. Zajistit, aby přijatá opatření týkající se pohybu směrem na území a z území, která nejsou pod účinnou kontrolou ukrajinských orgánů, byla založena na jasných právních kritériích a nezpůsobovala občanům nepřiměřenou administrativní zátěž.

2.4.2 Podmínky a postupy pro vydávání cestovních dokladů a průkazů totožnosti Ukrajinské orgány prokázaly pokrok při zajišťování účinného přístupu všech ukrajinských občanů k průkazům totožnosti a cestovním dokladům. Právní rámec upravující přístup všech ukrajinských občanů k cestovním dokladům a průkazům totožnosti se v současnosti provádí. Toto kritérium se považuje za splněné. 2.4.3 Práva občanů včetně ochrany menšin Pokud jde o boj proti diskriminaci, byl zřízen orgán pro rovnost pod vedením parlamentního komisaře pro lidská práva. Tento orgán v úzké spolupráci s občanskou společností spravuje a proaktivně monitoruje provádění zákona o předcházení diskriminaci a boji proti ní, včetně strategie pro předcházení diskriminaci na Ukrajině a boj proti ní na období 2014–2017. Vzniká judikatura v této oblasti. Je třeba vyjasnit některé aspekty antidiskriminačního zákona. Prostředky vyčleněné pro orgán pro rovnost ovšem neodrážejí jeho zvýšenou úlohu a pravomoci. Politiky v oblasti boje proti diskriminaci a osvětové kampaně většinou provádějí nevládní organizace, které jsou často finančně podporovány mezinárodními organizacemi. Ukrajina provádí na přiměřené úrovni právní rámec pro ochranu osob patřících k národnostním menšinám. Toto kritérium se považuje za částečně splněné a existují dobré vyhlídky pro další pokrok. Ukrajinským orgánům se doporučuje: Prostřednictvím sekundárních právních předpisů nebo judikatury zajistit, aby byl antidiskriminační zákon (odchylky, sankce, odškodnění, působnost atd.) vykládán a uplatňován v souladu s mezinárodními a evropskými standardy. Podporovat politiky v oblasti boje proti diskriminaci přidělením dostatečných rozpočtových prostředků a lidských zdrojů, aby se zajistilo jejich udržitelné uplatňování; vyčlenit odpovídající rozpočtové prostředky a lidské zdroje pro orgán pro rovnost. Změnit zákoník práce tak, aby výslovně zakazoval diskriminaci na základě sexuální orientace. Zintenzivnit osvětové kampaně v oblasti boje proti diskriminaci. Přijmout vládní strategii pro předcházení diskriminaci a boj proti ní. Zajistit, aby pracovníci donucovacích orgánů, státní zástupci a soudci zaujali systematičtější a trvalý přístup k odborné přípravě o právních předpisech a politikách v oblasti boje proti diskriminaci, mj. posílením vazeb s mezinárodními organizacemi. Udržovat stálý a účinný dialog mezi příslušníky národnostních menšin a dalšími zúčastněnými stranami, aby bylo možné řešit případné obavy vyvolané konfliktem na východní Ukrajině, hospodářskou krizí a objevujícími se signály rostoucího nacionalismu.