[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 9.10.2007

SEK(2007) 1273

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Doprovodný dokument k návrhu NAřÍZENÍ RADY o založení společného podniku pro palivové články a vodík

SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 571 v konečném znění}{SEK(2007) 1272}

SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ

Úvod

V tomto dokumentu je provedeno srovnání potenciálních dopadů možností politiky včetně společné technologické iniciativy pro činnosti sedmého rámcového programu (RP7) v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a demonstrací zaměřené na palivové články a vodík.

Evropská komise navrhuje vytvoření společné technologické iniciativy pro palivové články a vodík. Tato iniciativa by prováděla předvýrobní výzkum, technologický rozvoj a demonstrace podle prováděcího plánu vypracovaného technologickou platformou pro vodík a palivové články (Hydrogen and Fuel Cells Technology Platform, HFP), a to prostřednictvím společného podniku zřízeného na základě článku 171 Smlouvy o ES. Uvedená společná technologická iniciativa by posílila evropský výzkumný prostor tím, že by svedla dohromady zúčastněné subjekty z odvětví energetiky a dopravy a z řad veřejných institucí, regulátorů a uživatelských skupin v rámci společné práce na vývoji technologií palivových článků a vodíkových technologií.

Konzultace

Při přípravě návrhů na vytvoření společných technologických iniciativ vzala Komise v úvahu názory zúčastněných subjektů ze sféry výzkumu a průmyslu. V květnu 2007 Evropský parlament vyzval orgány EU, aby zvýšily energetickou účinnost a podpořily větší pronikání čistých a obnovitelných energií na trh prostřednictvím používání technologií vodíkových palivových článků pro skladování energie v přenosných, stacionárních a dopravních aplikacích. Komise rovněž konzultovala technologickou platformou pro vodík a palivové články, která vypracovala strategický výzkumný program a strategii zavádění do praxe, jakož i Prováděcí plán 2006, který je hlavním referenčním dokumentem. Dále proběhla konzultace se „zrcadlovou skupinou“ členských států technologické platformy pro vodík a palivové články. Proces konzultací, do něhož se zapojilo několik set zúčastněných subjektů, zahrnoval též veřejnou konzultaci na internetu. Kromě toho Komise uspořádala čtyři velké konference a regionální semináře. Posouzení dopadů bylo přezkoumáno meziútvarovou řídící skupinou. Následně pomohla posouzení dokončit odborná hodnotící skupina složená ze čtyř mezinárodně uznávaných odborníků.

Palivové články a vodík

Palivové články jsou velice tiché a vysoce účinné měniče energie, jejichž nasazením je možné dosáhnout podstatného kumulativního snížení emisí skleníkových plynů a znečišťujících látek. Tyto články, které přímo přeměňují palivo a kyslík na elektřinu, teplo a vodu, přispívají k energetické bezpečnosti, poněvadž mohou fungovat na vodík, zemní plyn, etanol nebo metanol. Mohou mít významný dopad v různých aplikacích, včetně přenosných zařízení a kombinované výroby tepla a elektrické energie, jakož i v dopravě, která je v současnosti z 98 % závislá na ropě. Zatím jsou však palivové články příliš drahé a jejich dlouhodobá trvanlivost a spolehlivost dosud nebyly prokázány. Vodík lze použít také jako prostředek ke skladování energie – nadbytečná elektřina z obnovitelných zdrojů může sloužit k výrobě vodíku elektrolýzou, což usnadňuje její začlenění do trhu s energií.

Vymezení problému

Přestože do výzkumu již byly nasměrovány značné veřejné prostředky EU a palivové články a vodík jsou zařazeny do RP7, je pravděpodobné, že tyto technologie nebudou komerčně dostupné tak brzy, jak by bylo žádoucí, a EU tak hrozí další zaostávání za jejími globálními konkurenty. Na tom se podílejí tyto činitele:

- výzkum je často natolik složitý, že jej žádná organizace nedokáže provádět sama;

- absence dlouhodobého rozpočtového plánu a strategie, které by podpořily vynakládání větších zdrojů ze strany průmyslu a výzkumu;

- horší než optimální využití finančních prostředků vedoucí k roztříštěnosti výzkumu;

- nedostatečné finanční prostředky na integrovaný program výzkumu, technologického rozvoje a demonstrací;

- evropské odvětví palivových článků je rozptýlené mezi různými zeměmi a různými druhy organizací, což omezuje výměnu poznatků a zkušeností;

- pro snížení nákladů, zvýšení výkonnosti a zlepšení materiálů, spolehlivosti a trvanlivosti jsou zapotřebí průlomy v technické oblasti.

Technologie palivových článků a vodíkové technologie čelí překážkám vstupu souvisejícím s rozsáhlými hospodářskými investicemi, které jsou „uzamčeny“ v průmyslových odvětvích ohrožených změnou skladby zdrojů energie. Jejich vstupu na trh stojí v cestě neexistence cenového mechanismu pro internalizaci externalit, dlouhodobá povaha investic nutných pro novou generaci výrobků a infrastruktury a obtíže spojené s tvorbou společných předpisů, kodexů a standardů či norem, které by usnadnily rozvoj globálního trhu. Je zapotřebí integrovaná strategie pro maximalizaci přínosů přechodných technologií s palivovými články na zemní plyn, bioplyn, metanol a etanol, pokud možno v kombinaci se zachycováním a ukládáním uhlíku a využíváním strategických specializovaných trhů.

Velcí konkurenti razantně rozvíjejí ambiciózní programy integrovaného výzkumu a vývoje s cílem uvést výrobky na trh a vytvořit standardy, kterými se budou muset „opozdilci“ řídit. Odhaduje se, že EU zaostává o 5 let za Japonskem a Severní Amerikou, pokud jde o demonstrace vozidel na palivové články. Programy USA a Japonska jsou řízeny v těsné spolupráci s příslušnými odvětvími průmyslu. Ministerstvo energetiky USA má „Poziční plán pro vodík“ (Hydrogen Posture Plan) a japonské ministerstvo hospodářství, obchodu a průmyslu poskytuje podporu na základní výzkum. Programy USA i Japonska obsahují rozvinuté postupy pro ověřování technologií, které v rozptýleném výzkumném prostředí EU chybějí.

Selhání trhu

Poznatky z výzkumu a vývoje jsou nakonec sdíleny mnoha aktéry a má-li trh financovat jejich získání, subjekty pracující na vývoji musejí vidět možnost finančních výnosů. V případě palivových článků a vodíku (H2) je toto selhání trhu dále zhoršováno dlouhou dobou potřebnou k uvedení výrobků na trh, která oslabuje schopnost obchodních společností dosáhnout návratnosti investic. Proto je zapotřebí veřejná podpora, která za takovýchto okolností podnítí získávání znalostí a podpoří nezbytnou dlouhodobou vizi a koordinaci. Prenormativní výzkum, který bude společnou technologickou iniciativu provádět, lze považovat také za nápravu selhání trhu, které souvisí s veřejnými statky a které v konkurenčním prostředí brání spolupráci mezi společnostmi v oblasti prenormativních činností. Dominantní postavení na trhu může vést k uzamčení technologií (technological lock-in), jež je selháním trhu v tomto odvětví, charakterizovaném mnoha partikulárními zájmy na technologiích, které mohou být palivovými články a vodíkovými technologiemi ohroženy.

Subsidiarita

Zásada subsidiarity se uplatní, protože návrh nespadá do výlučné pravomoci ES. Rozsah úkolu přesahuje kapacitu každého jednotlivého členského státu. Vzhledem k povaze infrastruktury a technologií, které je třeba vyvinout, a k potřebnosti dostatečného objemu zdrojů má větší naději na úspěch koordinace výzkumu a technologického rozvoje na úrovni EU. Návrh by měl motivovat členské státy k rozvíjení vnitrostátních iniciativ v duchu posilování evropského výzkumného prostoru a maximálního využití jejich vlastních programů prostřednictvím spojeného úsilí.

Cíle

Celkovým cílem je stimulovat integrované úsilí v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a demonstrací palivových článků a vodíkových technologií kvůli zajištění:

- bezpečnosti zásobování energií,

- nových, čistších forem energie umožňujících omezit emise skleníkových plynů a znečištění ovzduší,

- energetické účinnosti a úspor energie,

- udržitelného rozvoje a udržitelné dopravy,

- konkurenceschopnosti průmyslu.

Konkrétní cíle jsou tyto:

- umožnit průlomové proniknutí technologií palivových článků a vodíkových technologií na trh a dosáhnout podstatných veřejných přínosů,

- postavit EU do čela světového vývoje v oblasti palivových článků a vodíkových technologií,

- dát jistotu průmyslu, veřejným a soukromým investorům, činitelům s rozhodovacími pravomocemi a dalším zúčastněným subjektům, která jim umožní zahájit dlouhodobý program,

- maximálně využít další investice do výzkumu a technologického rozvoje,

- budovat evropský výzkumný prostor prostřednictvím těsné spolupráce s výzkumnými aktivitami na vnitrostátních a regionálních úrovních – při dodržování zásady subsidiarity,

- integrovat výzkum, technologický rozvoj a demonstrace, zaměřit se na dosahování dlouhodobých cílů v oblasti nákladů, výkonnosti a trvanlivosti a překonat kritické technologické překážky,

- podnítit inovaci a vznik nových hodnotových řetězců zahrnujících malé a střední podniky,

- usnadnit základní výzkum v průmyslových podnicích, na vysokých školách a ve výzkumných střediscích,

- podpořit účast nových členských států a kandidátských zemí,

- provádět příslušný sociálně-technicko-ekonomický výzkum,

- provádět výzkum na podporu předpisů a standardů s cílem odstraňovat překážky vstupu a podporovat interoperabilitu a vývozní trhy při zajištění bezpečnosti provozu a aniž by se brzdila inovace,

- poskytnout veřejnosti spolehlivé informace o bezpečnosti vodíkových technologií a o jejich přínosech z hlediska životního prostředí, bezpečnosti zásobování, nákladů na energii a zaměstnanosti.

Možnosti politiky

Možnost „žádná opatření EU“, která by spočívala v zastavení financování výzkumu a technologického rozvoje na evropské úrovni a ponechání pouze vnitrostátních a regionálních programů, se nebere v úvahu vzhledem k tomu, že výzkum a technologický rozvoj v oblasti palivových článků a vodíku jsou zařazeny do RP7 jakožto nedílná součást úsilí o vývoj klíčových technologií pro budoucí udržitelné energetické a dopravní systémy.

Dále existují tyto možnosti:

Mezivládní výzkumný program zřízený podle článku 169

Mezivládní přístup dokáže řešit problém rozptýlenosti a roztříštěnosti a podpořit soudržnost mezi různými výzkumnými subjekty. Komise se zúčastněnými subjekty konzultovala možnost iniciovat spolupráci podle článku 169, ale tato alternativa nebyla upřednostňována kvůli pomalejšímu rozhodování a formalitám, které jsou v každém členském státě spojeny s každoročním rozpočtovým procesem. Členské státy rovněž mohou požadovat odpovídající návratnost svých investic a postup jdoucí zdola nahoru by ztěžoval realizaci strategie vedené průmyslem. Dlouhodobá strategie pro palivové články a vodík vyžaduje celounijní přístup, pro který se tento druh opatření příliš nehodí. Vzhledem k nedostatku podpory pro mezivládní přístup ze strany zúčastněných subjektů z průmyslu se o tomto přístupu dále neuvažuje.

Dosavadní přístup (business as usual): RP7 plus vnitrostátní a regionální činnosti podporované technologickou platformou

Tato možnost Společenství dobře slouží již více než 20 let. Rámcový program je zavedený, průmysl i výzkumní pracovníci mu rozumějí a jeho kvalita je prokázaná; program je efektivní a dobře řízený a jeho cíle a očekávané dopady jsou jasné; tradičně klade důraz na vědeckou kvalitu a inovaci; má vyzkoušené a ověřené struktury financování a pravidla pro účast; zahrnuje vyspělý přístup k technickým a finančním auditům; a obsahuje otevřené a transparentní postupy, jakož i uznávaný proces odborného hodnocení. Práce je ovšem roztříštěná mezi různými tématy, přičemž koordinace je obtížná. Určitou variantou této možnosti by bylo podřídit všechny aktivity v oblasti palivových článků a H2 jedinému ředitelství nebo agentuře, ale průmysl by v takovém případě nestál v čele, nebyla by zaručena adicionalita a administrativní náklady ES by z poloviny nenesl průmysl.

Zřízení společné technologické iniciativy ve formě společného podniku podle článku 171

Tento přístup sice má svoje nevýhody, ale po rozsáhlých konzultacích se přesto stal upřednostňovanou možností. Průmysl dává přednost opatřením se strategicky řízenou cestou od výzkumu přes vývoj a demonstrace k uvedení na trh a předem stanovený rozpočet průmyslovým podnikům umožňuje vypracovávat dlouhodobé investiční plány. Průmysl by tak byl motivován zapojit se do dlouhodobějších projektů s organizacemi, které se věnují základnímu výzkumu. Průmysl by rovněž za konzultací s výzkumnými pracovníky a EK hrál vedoucí úlohu při stanovování priorit programu. Společný podnik by mobilizoval všechny veřejné a soukromé finanční prostředky v rámci jediného právního subjektu a představoval by partnerství veřejného a soukromého sektoru založené na zásadách finančních nařízení Evropských společenství. Zakládajícími členy budou ES a „průmyslové uskupení“, přičemž oba partneři budou do rozpočtu přispívat rovným dílem a podíl ES bude pocházet z RP7 v rámci témat energetika, doprava, materiály a životní prostředí.

Společná technologická iniciativa by prováděla program předvýrobního výzkumu, technologického rozvoje a demonstrací zahrnující zdokonalování materiálů palivových článků, komponenty BOP (balance of plant), dopady na životní prostředí, integraci vodíkového spalovacího motoru, rozvoj skladování vodíku a příslušné síťové infrastruktury, integraci hnacího ústrojí a technickou přípravu výroby, výrobu vodíku z obnovitelných zdrojů, elektrolýzu a integraci se zachycováním a ukládáním uhlíku. V prováděcím plánu technologické platformy pro vodík a palivové články jsou navrženy čtyři prioritní akce pro inovace a jejich zavedení do praxe:

- palivové články pro rané fáze trhu

- palivové články pro kombinovanou výrobu tepla a elektřiny

- udržitelná výroba vodíku a udržitelné zásobování vodíkem

- vozidla s vodíkovým pohonem a infrastruktura pro doplňování paliva

Tyto oblasti by doplňoval komplexní program zahrnující ověřování technologií, analýzu životního cyklu, prenormativní výzkum na podporu rozvoje standardů a integrovaná technická, společenská a hospodářská posouzení. Probíhala by těsná spolupráce s dalšími iniciativami, jako je Inteligentní energie pro Evropu či financování udržitelné energetiky a nízkouhlíkových řešení v rozvojových zemích Evropskou investiční bankou, s Evropským technologickým institutem, jakož i s činnostmi na vnitrostátní nebo regionální úrovni.

Řízení

Společný podnik by měl správní radu a výkonného ředitele, jemuž by byla nápomocna programová kancelář. Správní rada by byla složena ze šesti členů z průmyslového uskupení a ze šesti členů z EK. V budoucnosti může být v radě zastoupena i výzkumná obec. Programová kancelář by měla odpovědnost za vydávání výzev k předkládání návrhů, za řízení znalostí a vzdělávání a za práci s veřejností a šíření informací. Skupina členských států a vědecký výbor by na společnou technologickou iniciativu dohlížely a zajišťovaly koordinaci s ostatními činnostmi ES i s aktivitami na vnitrostátní a regionální úrovni. ES by si podrželo právo veta s ohledem na použití svého příspěvku do společného podniku.

Adicionalita

Na valném shromáždění technologické platformy pro vodík a palivové články v říjnu 2006 vydalo 48 zúčastněných subjektů z průmyslu společné prohlášení, v němž vyjadřují připravenost investovat do vodíkových technologií a technologií palivových článků 5 mld. EUR během příštích deseti let. Ve svém prohlášení o závazku ze dne 18. června 2007 se členové průmyslového uskupení zavázali, že vyvinou maximální úsilí o dosažení cíle, aby soukromé investice během trvání RP7 dosáhly alespoň 3,2 mld. EUR oproti částce 2,6 mld. EUR, která by byla vynaložena bez společné technologické iniciativy, což představuje dodatečnou investici ve výši 600 mil. EUR. Na základě důvěrného šetření mezi zúčastněnými subjekty z průmyslu bylo odhadnuto, že společná technologická iniciativa urychlí průlom v pronikání příslušných technologií na trh o 2 roky až 5 let. Společná technologická iniciativa by rovněž působila efektem vtahování (crowding-in) na státní, regionální a soukromé investice tím, že by motivovala nadnárodní společnosti k pokračování prací na výzkumu a technologickém rozvoji v EU a k podpoře dovnitř směřujících investic.

Analýza dopadů

Z přivedení veškerého úsilí na poli výzkumu, technologického rozvoje a demonstrací pod společné programové řízení zajišťující konzistentní přístup by plynuly velké výhody. V takovém případě lze výzvy k předkládání návrhů přizpůsobovat tempu vývoje v konkrétních odvětvích a aktuálně úspěšný výzkum je možné zařazovat do další fáze demonstrací. Demonstrace mohou být plánovány pro následné využití a výsledky se mohou stát novými vstupy pro výzkum. Velké „majákové projekty“ mohou žádat o půjčky z finančního nástroje pro sdílení rizik. Existuje ovšem riziko ztráty transparentnosti a střetů zájmů u účastníků z průmyslu při rozhodování o tom, zda financovat demonstrace technologií blízkých uvedení na trh, nebo dlouhodobý výzkum.

Srovnání možností

Předpokládá se, že rozpočet vyčleněný v rámci RP7 bude obdobný bez ohledu na zvolenou možnost. Hlavní rozdíl spočívá v tom, že rozpočet společné technologické iniciativy by byl stanoven předem a byl by pod kontrolou společného podniku. Volba možnosti společné technologické iniciativy by ukázala rozhodnost a odhodlání brát palivové články a vodík vážně, přičemž by poskytla jistotu výzkumným pracovníkům i průmyslu a stimulovala soukromé investice.

Stabilní režim financování, kritický objem a soustředěný víceletý výzkumný program orientovaný na dosahování cílů jsou přitažlivější jak pro průmysl, tak pro výzkumné pracovníky. Jedině společná technologická iniciativa zahrnuje dvoufaktorový efekt učení: znalosti získané z praktického využití se vracejí do výzkumu a nový výzkum rychle směřuje k demonstracím. Díky efektu adicionality by byly získány podstatně vyšší finanční prostředky, urychlil by se vývoj, zkrátila doba uvádění technologií na trh a snížily by se náklady. Efektivní řízení by příslušné činnosti v rámci daného spektra směrovalo od základního výzkumu k demonstracím. Společná technologická iniciativa by též měla sloužit jako evropské kontaktní místo a tím rozšířit příležitosti pro mezinárodní spolupráci. Snížily by se administrativní náklady ES, protože polovinu z nich by nesl průmysl.

Společná technologická iniciativa má oproti alternativě RP7 řadu jasných výhod:

- doba uvádění na trh se zkrátí o 2 roky až 5 let – být první na novém trhu je výhoda, jejíž význam je třeba neustále zdůrazňovat, kumulativní investice se sníží, rychleji je dosaženo hranice rentability a zlepší se konkurenční postavení subjektů vstupujících na trh brzy, včetně malých a středních podniků;

- dlouhodobý závazek a jasně stanovený rozpočet podněcují důvěru veřejných i soukromých investorů;

- adicionalita: princip spolufinancování umožní využít přinejmenším o 600 mil. EUR více než dosavadní přístup, což odpovídá téměř dvouapůlnásobnému zvýšení soukromých investic do výzkumu;

- v souladu s tím bude rychleji dosaženo výsledků v podobě zvýšení energetické účinnosti a větší bezpečnosti zásobování a snížení emisí skleníkových plynů a znečištění.

Monitorování a hodnocení

Toto posouzení dopadů provádí hodnocení ex ante společné technologické iniciativy pro palivové články a vodík z hlediska efektivnosti nákladů, rizik a monitorování a tím plní požadavek čl. 21 odst. 1 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení Společenství.

Pro sledování pokroku společné technologické iniciativy a měření jejího dopadu na konkurenceschopnost EU a na výzkum v EU budou vytvořeny ukazatele výkonnosti. Hodnoty ukazatelů by se měly posuzovat vzhledem k výchozí situaci v letech před vytvořením společné technologické iniciativy, aby bylo možné zhodnotit adicionalitu. Komise bude předkládat Radě výroční zprávu o provádění iniciativy, která se bude zabývat jejím pokrokem a finančními aspekty. Mohla by být též uspořádána série otevřených konferencí pro odborné hodnocení za účelem výměny informací a koordinace činností mezi společnou technologickou iniciativou a dalšími iniciativami. Výkonný ředitel bude sledovat rovný podíl mezi veřejným a soukromým financováním a přijímat opatření pro jeho zachování.

V polovině období nezávislí odborníci vyhodnotí pokrok společné technologické iniciativy a doporučí případné nutné úpravy programu a v případě potřeby zváží strategii pro jeho ukončení. Komise bude o závěrech informovat Radu. Na konci roku 2017 Komise provede závěrečné hodnocení, jehož výsledky předloží Evropskému parlamentu a Radě.