Zvláštní zpráva Předvstupní pomoc 
EU pro SrbskoCS 2014  č. 19
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel. +352  4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o  Evropské unii je k  dispozici na internetu.  
Můžete se s  nimi seznámit na portálu Europa ( http://europa.eu ).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014
ISBN 978-92-872-1816-2
doi: 10.2865/585
© Evropská unie, 2014
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
Printed in Luxembourg
Předvstupní pomoc 
EU pro Srbsko
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy 
o fungování EU)Zvláštní zprávaCS 2014  č. 19
02
 Obsah
Body
 Zkratky
I–VII  Shrnutí
1–6 Úvod
1–4 Souvislosti
5–6 Předvstupní pomoc EU pro Srbsko
7–8 Rozsah a koncepce auditu
9–71  Připomínky
9–48 Část první – Řízení projektů NPP ze strany Komise
9–22  Rozhodnutí o financování byla přijímána na základě příslušných strategií
23–38  Komise začala odstraňovat nedostatky v návrzích projektů, které přispěly k prodlevám při provádění 
projektů
39–48  Projekty NPP zpravidla vytvářely plánované výstupy, ale výsledky překračující rámec výstupů nemusí být 
udržitelné
49–71  Část druhá  – Řízení nefinanční pomoci na podporu správy věcí veřejných ze strany Komise
49–63  Komise se v rámci dialogu se Srbskem intenzivně věnovala tématům správy věcí, což má stále pozitivnější 
dopady
64–71  Komise při schvalování srbského systému pro správu prostředků EU zcela nezohlednila srbskou správu 
veřejných financí
03 Obsah
72–81  Závěry a doporučení
72–79  Závěry
80–81  Doporučení
 Příloha I — Seznam kontrolovaných projektů NPP
 Příloha II —  Seznam projektů NPP kontrolovaných z hlediska začlenění aspektů správy věcí 
veřejných a boje proti korupci jakožto průřezových aspektů
 Odpovědi Komise
04
 Zkratky
DIS: Systém decentralizovaného provádění
EP: Evropský parlament
MIFF : Víceletý orientační finanční rámec ( Multi-Annual Indicative Financial Framework )
MIPD : Víceleté orientační plánovací dokumenty ( Multi-Annual Indicative Planning Documents )
NPP : Nástroj předvstupní pomoci
PEFA : Veřejné výdaje a finanční odpovědnost
ROM : Monitorování zaměřené na výsledky
SEIO : Úřad Republiky Srbsko pro evropskou integraci
SIGMA : Podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru
05
 Shrnutí
I
Finanční podpora, kterou EU poskytuje Srbsku pro ‑
střednictvím nástroje předvstupní pomoci (NPP), 
dosahuje od roku 2007 každoročně přibližně 170 mili ‑
onů EUR. Čtvrtina těchto finančních prostředků byla 
vyčleněna na správu věcí veřejných, již Komise ozna ‑
čila za nejproblematičtější oblast. Financování z NPP 
doplňuje EU o některé nefinanční prostředky, jež mají 
Srbsku pomoci připravit se na členství v EU.
II
Účelem auditu bylo posoudit, zda Komise efektivně 
řídí předvstupní podporu poskytovanou Srbsku, 
a podrobněji i její podporu v klíčové oblasti správy 
věcí veřejných. Audit se vztahoval na období 2007–
2013 a hledal odpověď na tyto dvě otázky:
a) Řídí Komise projekty NPP účinně?
b) Řídí Komise nefinanční pomoc v rámci podpory 
správy věcí veřejných účinně?
III
Auditoři zkoumali proces programování v rámci 
NPP , jakož i 15 projektů financovaných z NPP v rámci 
ročních programů NPP pro Srbsko na rok 2007, 
2008 a 2009 a zaměřili se především na výsledky 
těchto projektů. Kontrolovaná nefinanční pomoc 
zahrnovala i dialog EU a Srbska o otázkách správy věcí 
veřejných a spolupráci, jejímž cílem je připravit tuto 
zemi na decentralizované hospodaření s finančními 
prostředky EU. Účetní dvůr také přezkoumal další 
vzorek deseti projektů NPP v rámci ročních programů 
na rok 2010, 2011 a 2012, aby zkontroloval, zda správa 
věcí veřejných a boj proti korupci představovaly v pro ‑
jektech, které nebyly primárně zaměřeny na řádnou 
správu věcí veřejných, průřezová témata.IV
Účetní dvůr v rámci auditu zjistil, že Komise řídí 
předvstupní podporu pro Srbsko z celkového hlediska 
efektivně. Finanční předvstupní pomoc spolu s dalšími 
formami podpory je pro Srbsko účinnou pomocí při 
provádění sociálních a hospodářských reforem a zlep ‑
šování správy věcí veřejných. Na základě zkušeností 
získaných v jiných zemích, kterým je poskytována 
pomoc z NPP , klade Komise při plánování své finanční 
a nefinanční pomoci určené Srbsku stále větší důraz 
na aspekty správy věcí veřejných.
V
Komise řídí projekty NPP účinně. Programování 
finanční pomoci z NPP je založeno na jednotném 
strategickém rámci a způsob výběru projektů, které 
jsou důležité pro přípravu Srbska na přistoupení k EU, 
se postupně zlepšuje. Kontrolované projekty dosáhly 
z celkového hlediska plánovaných výstupů, objevily 
se však také nedostatky související s jejich přípravou, 
prováděním a udržitelností. Při přípravě posled ‑
ních ročních programů NPP přijala Komise opatření 
k odstranění nedostatků, které Účetní dvůr zjistil 
u předchozích projektů NPP .
Zkratky 06
VI
Komise řídila nefinanční pomoc poskytovanou Srbsku 
v oblasti správy věcí veřejných účinně. Účetní dvůr 
při auditu zjistil, že strukturovaný dialog EU a Srbska 
v dostatečné míře zahrnoval klíčové oblasti správy 
věcí veřejných a propojil politické priority s vytváře ‑
ním politik. Důraz kladený v dialogu na správu věcí 
veřejných nebyl v návrzích projektů zpravidla výslovně 
zmíněn, většina projektů, které Účetní dvůr zkontrolo ‑
val, však prostřednictvím činností spojených s budová ‑
ním administrativní kapacity nepřímo přispěla k lepší 
správě anebo boji proti korupci. Pokud jde o přípravu 
Srbska na decentralizované hospodaření s finančními 
prostředky EU, Účetní dvůr zjistil, že přístup Komise 
k podpoře správy věcí veřejných byl účinný, avšak 
pouze v omezené oblasti řídicích struktur NPP . Kont ‑
rolní činnost Komise u národních struktur NPP , která 
byla v souladu s nařízením o NPP , nebyla součástí 
komplexního posouzení správy veřejných financí na 
úrovni země.VII
Zpráva obsahuje konkrétní doporučení, jak zlepšit 
programování, přípravu a provádění projektů NPP 
v Srbsku. Pokud jde o nefinanční pomoc, Účetní dvůr 
doporučuje, aby Komise podporovala srbské orgány 
v další racionalizaci jejich vnitrostátních strategií 
a dokončování plnohodnotného plánu pro správu 
veřejných financí, zlepšila mechanismus konzultací 
s organizacemi občanské společnosti, systematicky 
posuzovala potřebu konkrétních protikorupčních 
opatření a jiných opatření k zajištění řádné správy věcí 
veřejných při koncipování projektů a podnikla kroky 
k začlenění své auditní činnosti prováděné u národ ‑
ních struktur NPP do posuzování správy veřejných 
financí na celostátní úrovni.
07
 Úvod
Souvislosti
01 
Po pádu režimu Slobodana Miloševiče 
v říjnu 2000 Srbsko, které je největší 
zemí západního Balkánu jak z hle ‑
diska počtu obyvatel, tak i rozlohy1, 
vstoupilo v rámci procesu stabilizace 
a přidružení do předvstupního období. 
Schéma 1  nabízí přehled klíčových 
událostí ve vztazích EU a Srbska v le ‑
tech 1999 až 2014.1 Rozloha Srbska činí 77 474 km2 
a počet obyvatel 7,2 milionu 
(údaje z roku 2014, CIA World 
Factbook).Schéma 1Klíčové události ve vztazích mezi EU a Srbskem
2014•  21. leden – první mezivládní konference (Rada Evropské unie, Evropská komise a Srbsko), jíž byla oficiálně zahájena přístupová jednání se 
Srbskem.
2013•  1. září – vstupuje v platnost Dohoda o stabilizaci a přidružení mezi EU a Srbskem. Zahájení analytického posuzování acquis  
(„prověřování“).
• 28. červen – rozhodnutí Evropské rady o zahájení přístupových jednání se Srbskem.
2012 • 1. březen – Evropská rada potvrzuje, že Srbsko se stává kandidátskou zemí EU.
2011• 14. říjen – Komise zveřejňuje své stanovisko k žádosti Srbska o členství v EU.
•  20. červenec – zatčení uprchlého Gorana Hadžiče, poslední osoby podezřelé z válečných zločinů, jehož vydání požadoval Mezinárodní 
trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii.
• 26. květen – zatčení Ratka Mladiče.
2010•  1. únor – vstupuje v platnost Prozatímní dohoda o obchodu a obchodních záležitostech, jež je součástí Dohody o stabilizaci a přidružení 
mezi EU a Srbskem).
2009• 22. prosinec – Srbsko podává žádost o členství v EU.
• 19. prosince – bezvízový styk pro srbské občany cestující do schengenského prostoru.
2008• 21. červenec – zatčení Radovana Karadžiče.
•  29. duben – podpis Dohody o stabilizaci a přidružení mezi EU a Srbskem spolu s Prozatímní dohodou o obchodu a obchodních 
záležitostech.
2006•  3. květen – EU přerušuje jednání o uzavření Dohody o stabilizaci a přidružení mezi EU a Srbskem a jako důvod uvádí, že Srbsko plně nespo -
lupracuje s Mezinárodním trestním tribunálem pro bývalou Jugoslávii.
2005 • 1. říjen – Srbsko zahajuje jednání s EU o podpisu mezinárodní smlouvy nazvané Dohoda o stabilizaci a přidružení.
2003 • 1. červen – Evropská rada na svém zasedání v Soluni potvrzuje vyhlídku zemí západního Balkánu na členství v EU.
2001 • 1. duben – zatčení Slobodana Miloševiče.
2000•  1. červen – Evropská rada na svém zasedání v Santa Maria da Feira konstatuje, že všechny země zapojené do procesu stabilizace a přidru -
žení se stávají potenciálními kandidátskými zeměmi na členství v EU.
1999•  26. květen – Komise předkládá návrh procesu stabilizace a přidružení, politiky EU vůči zemím západního Balkánu, jejímž konečným cílem 
je členství v EU.
08 Úvod
02 
Základním prvkem procesu stabilizace 
a přidružení, který EU zahájila v roce 
1999 po desetiletí bouří a ozbroje ‑
ných konfliktů v bývalé Socialistické 
federativní republice Jugoslávii, byla 
myšlenka, že pouze skutečná perspek ‑
tiva začlenění do EU by balkánským 
zemím mohla zajistit trvalý mír, sta ‑
bilitu a demokracii. Proces stabilizace 
a přidružení slučuje smluvní vztahy 
v podobě dohod o stabilizaci a přidru ‑
žení, obchodní opatření, která tomuto 
regionu zajišťují volný přístup na trhy 
EU s téměř všemi produkty, a podstat ‑
nou finanční pomoc z rozpočtu EU.
03 
EU trvala na tom, aby Srbsko vydalo 
osoby podezřelé z válečných zloči ‑
nů Mezinárodnímu trestnímu soudu 
v Haagu a trvale vyřešilo své vztahy 
s Kosovem, neboť teprve poté může 
dosáhnout zásadního pokroku na 
cestě k členství v EU. Srbsko předložilo 
žádost o členství v EU dne 22. prosin ‑
ce 2009 a dne 1. března 2012 mu Ev ‑
ropská rada na základě závěrů Rady ve 
složení pro obecné záležitosti ze dne 
28. února udělila status kandidátské 
země. V závěrech se zejména uvádí, 
že Srbsko pokročilo ve svém dialogu 
s Kosovem2. Dalšími faktory, které 
určily rozhodnutí Rady, byl i pokrok 
Srbska při plnění politických aspektů 
kodaňských kritérií3 a vydání několika 
údajných válečných zločinců soudním 
orgánům.04 
Přístupová jednání se Srbskem byla 
oficiálně zahájena dne 1. ledna 2014. 
Evropská komise již dříve naznačila, 
že správu věcí veřejných považuje za 
hlavní výzvu, jíž tato země čelí, a roz ‑
hodla, že touto nejobtížnější oblastí je 
třeba se zabývat již na počátku projed ‑
návání jednotlivých kapitol4.2 Dialog „Bělehrad–Priština“ 
zprostředkovala vysoká 
představitelka Unie pro 
zahraniční věci a bezpečnostní 
politiku a místopředsedkyně 
Evropské komise Catherine 
Ashtonová za podpory 
Evropské služby pro vnější 
činnost.
3 Kodaňská kritéria stanovená 
Evropskou radou v červnu 
1993 tvoří: 
a) Politická kritéria: stabilita 
institucí zajišťujících 
demokracii, právní stát, 
lidská práva 
a respektování a ochranu 
menšin;
b) Hospodářská kritéria: 
fungující tržní ekonomika 
a schopnost vyrovnat se 
s konkurenčním tlakem 
a tržními silami na území 
EU;
c) Schopnost přijmout 
závazky vyplývající 
z členství, včetně 
sledování cílů politické, 
hospodářské a měnové 
unie.
4 Aby byla přístupová jednání 
jednodušší, byl proces 
rozdělen do 35 kapitol podle 
politik EU. Projednávání 
jednotlivých kapitol se 
neomezuje jen na regulační či 
legislativní aspekty, jeho 
součástí je také vytvoření 
nezbytných správních struktur 
a pokrok dosažený v budování 
jejich řídicích kapacit. 
Kapitolami týkajícími se správy 
věcí veřejných jsou v zásadě 
kapitola 23 (soudnictví 
a základní práva) a 24 
(spravedlnost, svoboda 
a bezpečnost).
09 Úvod
Předvstupní pomoc EU 
pro Srbsko
05 
Prioritami předvstupní pomoci EU je 
pomoci přijímajícím zemím posílit 
jejich správní kapacitu a podporovat 
přijímání a provádění acquis com -
munautaire5. Za účelem posílení správ ‑
ní kapacity financuje Komise takové 
činnosti, jako je budování institucí, 
zavádění systémů řízení a školení.06 
V období 2007–2013 poskytovala EU 
pomoc Srbsku v oblasti správní kapa ‑
city v rámci složky I (Pomoc při trans ‑
formaci a budování institucí) nástroje 
předvstupní pomoci (NPP)6. Finanční 
prostředky z NPP , jejichž průměrná 
výše činila každý rok přibližně 170 mi ‑
lionů EUR, byly vcelku rovnoměrně 
rozděleny mezi nejrůznější odvětví (viz 
tabulka 1 ). Na oblast správy věcí veřej ‑
ných, tedy „spravedlnost a vnitřní věci“ 
včetně boje proti korupci a „reforma 
veřejné správy“ včetně reformy správy 
veřejných financí, připadla čtvrtina fi ‑
nančních prostředků, což svědčí o tom, 
že si Komise uvědomuje, jak je důležité 
zabývat se nedostatky v této oblasti.5 Pojmem acquis  se označuje 
celá řada zásad, politik, 
předpisů, postupů, závazků 
a cílů, které byly dohodnuty či 
vypracovány v rámci Evropské 
unie.
6 Nástroj předvstupní pomoci 
byl zřízení nařízením Rady (ES) 
č. 1085/2006 ze dne 
17. července 2006, kterým se 
zřizuje nástroj předvstupní 
pomoci (NPP) (Úř. věst. L 210, 
31.7.2006, s. 82), a nařízením 
Komise (ES) č. 718/2007 ze dne 
12. června 2007, kterým se 
provádí nařízení Rady (ES) 
č. 1085/2006, kterým se zřizuje 
nástroj předvstupní pomoci 
(NPP) (Úř. věst. L 170, 29.6.2007, 
s. 1).Tabulka 1Pomoc poskytnutá Srbsku v rámci NPP (2007–2013)
OdvětvíČástka  
(v mil. EUR)Procentní podíl na 
celkovém objemu 
finančních prostředků
Spravedlnost a vnitřní věci 117 9,7 %
Reforma veřejné správy 164 13,6  %
Sociální rozvoj 171 14,2  %
Rozvoj soukromého sektoru 109 9,1 %
Doprava 146 12,1  %
Životní prostředí, změna klimatu a energetika 192 16,0  %
Zemědělství a  rozvoj venkova 109 9,1 %
Další acquis  EU a horizontální činnosti 195 16,2  %
Celkem 1 203
Zdroj:  Víceleté orientační plánovací dokumenty pro Srbsko, 2011–2013.
10
 Rozsah  
a koncepce auditu
07 
Účelem auditu bylo posoudit, zda Ko ‑
mise účinně řídí předvstupní podporu 
poskytovanou Srbsku, a podrobněji 
i její podporu v klíčové oblasti správy 
věcí veřejných. Audit hledal odpovědi 
na dvě otázky:
a) Řídí Komise projekty nástroje 
předvstupní pomoci účinně?
b) Řídí Komise nefinanční pomoc 
v rámci podpory správy věcí veřej ‑
ných účinně?
08 
Auditní činnost prováděná od května 
2013 do ledna 2014 zahrnovala:
a) prověření 15 projektů finan ‑
covaných z NPP se zaměřením 
především na výsledky projektů 
(viz příloha I )7. Vzorek zahrnoval 
osm projektů v oblasti správy věcí 
veřejných, neboť audit byl zamě ‑
řen na tuto oblast, a sedm projektů 
v dalších oblastech intervence, 
kterými byl sociální rozvoj, do ‑
prava, energetika, rozvoj venkova 
a rozvoj soukromého sektoru;b) dokumentární prověrku dalšího 
vzorku deseti projektů NPP vybra ‑
ných z ročních programů na rok 
2010, 2011 a 2012 (viz příloha II ), 
jejímž cílem bylo posoudit, zda 
správa věcí veřejných a boj proti 
korupci byly jako průřezová témata 
začleněny do projektů, které neby ‑
ly primárně zaměřeny na řádnou 
správu věcí veřejných;
c) přezkum procesu programování 
v rámci NPP , mechanismů dialogu 
o aspektech správy věcí veřejných 
a zavedených postupů s cílem 
posoudit připravenost Srbska spra ‑
vovat systém decentralizovaného 
provádění (DIS) pomoci z NPP;
d) ve dnech 17.–28. června 2013 se 
uskutečnily kontrolní návštěvy de ‑
legace Evropské unie v Bělehradě 
a příslušných srbských resortních 
ministerstev, agentur8, regionál ‑
ních a místních orgánů a soukro ‑
mých podniků. Auditoři navštívili 
místa realizace projektů v Bělehra ‑
dě, Horgoši, Kragujevaci, Kraljevu, 
Leskovaci, Niši, Novém Sadu, Obre ‑
novaci, Prokuplji, Subotici a Ušči.7 15 kontrolovaných projektů 
NPP bylo vybráno z ročních 
programů NPP pro Srbsko na 
rok 2007, 2008 a 2009, neboť 
svých předpokládaných 
výsledků měly dosáhnout do 
doby, kdy byl audit prováděn 
(polovina roku 2013). 
Předmětem auditu byl rovněž 
jediný dosavadní program 
rozpočtové podpory pro 
Srbsko, na nějž bylo v rámci 
programu NPP na rok 2009 
vyčleněno 100 milionů EUR.
8 Jednalo se konkrétně o Úřad 
Republiky Srbsko pro 
evropskou integraci, 
Protikorupční agenturu a Úřad 
pro zadávání veřejných 
zakázek.
11
 Připomínky
Část první – Jak Komise 
řídí projekty NPP
Rozhodnutí o financování 
byla přijímána na základě 
příslušných strategií
09 
Účetní dvůr zkoumal, zda strategické 
dokumenty byly ve vzájemném sou ‑
ladu, zda obsahovaly jasně vymezené 
priority a ukazatele výkonnosti a zda 
Komise a srbské orgány vypracova ‑
ly postup pro výběr nejvhodnějších 
projektů pro financování z NPP . Rovněž 
zkoumal, zda pomoc z NPP určená 
na správu věcí veřejných v přiměřené 
míře zahrnovala i organizace občanské 
společnosti a zda fungovala koordina ‑
ce dárců.
Pomoc poskytovaná z NPP 
vychází z jednotného souboru 
strategických dokumentů
10 
Programový rámec NPP je složitý 
a tvoří jej celá řada dokumentů, v nichž 
jsou vymezeny politické cíle a strate ‑
gické priority (viz body 13, 14 a  sché -
ma 3 ). Pokud jde o posuzování potřeb 
a priorit země, jsou nicméně dokumen ‑
ty z celkového hlediska ve vzájemném 
souladu. I programové dokumenty 
NPP pro Srbsko jsou v souladu s ná ‑
rodní strategií pro začlenění do EU 
a národními posouzeními potřeb.11 
Srbské orgány vypracovaly více než 70 
národních strategií a akčních plánů, 
které se zaměřují na různé politické 
a socio‑ekonomické aspekty, jejich 
kvalita však nebyla vždy jednotná. 
Mnohé národní strategie se navíc 
nevěnovaly dvěma hlavním oblastem 
správy věcí veřejných:
 — vzhledem k politicky citlivé povaze 
územní decentralizace v Srbsku byl 
proces decentralizace prováděn 
bez strategického rámce, který by 
vymezil vnitrostátní priority a har ‑
monogram jejich plnění,
 — pro provádění reformy správy 
veřejných financí nebyla přijata 
žádné zastřešující strategie.
12 
Koaliční vláda, jež vládla od července 
2012 do jara 2014, se velmi snažila 
o konsolidaci srbského strategického 
rámce pro přípravu na přistoupení 
k EU. V prosinci 2012 přijala akční 
plán navazující na zjištění Komise ve 
zprávě o pokroku, v únoru 2013 pak 
„národní plán pro sbližování s  acquis “. 
Komise a Úřad Republiky Srbsko pro 
evropskou integraci (SEIO) mezitím 
také přijaly opatření pro zajištění větší 
jednotnosti srbského strategického 
rámce  – usilovaly například o konsoli ‑
daci četných národních strategií v rám ‑
ci dokumentu o posouzení potřeb na 
období 2011–2013. Díky odvětvovému 
přístupu uplatňovanému od roku 2012 
je harmonizace národních strategií 
a cílů NPP ještě soustavnější.
12 Připomínky
Strategické dokumenty 
obsahovaly relevantní priority 
a vymezování cílů a ukazatelů 
výkonnosti se postupně 
zlepšovalo
13 
Poslední evropské partnerství se 
Srbskem z roku 20079 tvořilo politic ‑
ký rámec na podporu reforem a díky 
doložce o podmínkách i základ pro 
případné pozastavení finanční po ‑
moci10. Obsahovalo velmi rozsáhlý 
soubor krátkodobých a střednědobých 
priorit, ať již šlo o přístupová kritéria 
či prosazování norem EU, tyto priority 
však nebyly uvedeny v pořadí pod ‑
le svého významu pro přistoupení 
Srbska k EU nebo přijímání finančních 
prostředků EU.
14 
Víceleté orientační plánovací doku ‑
menty, srbský dokument o posouzení 
potřeb a navazující programové doku ‑
menty vymezily řadu cílů a ukazatelů 
výkonnosti, které však byly často příliš 
obecné. Z toho důvodu bylo obtížné 
objektivně zhodnotit pokrok v ob ‑
lastech intervence11. Nově vytvořené 
podvýbory pro monitorování oblastí 
(viz bod 58) potvrdily závažnost tohoto 
problému. Podvýbory pro monitoro ‑
vání oblastí právního státu a veřejné 
správy například v listopadu 2012 
oznámily, že kvůli špatně vymezeným 
ukazatelům není v zásadě možné měřit 
pokrok, a doporučily příslušné ukaza ‑
tele v příštích programových cyklech 
lépe vymezit12.15 
Postupným přechodem k odvětvo ‑
vému přístupu však byly v průběhu 
procesu programování v rámci NPP na 
rok 2012 a 2013 zahájeny změny. Od ‑
větvové pracovní skupiny se dohodly 
na ukazatelích13, referenčních hod ‑
notách a cílech RACER na období do 
roku 2020, které zohledňují poslední 
srbský dokument o posouzení potřeb 
a jež mají být začleněny do odvětvo ‑
vých a projektových dokumentací na 
rok 201314.
Komise spolu se srbskými 
orgány postupně zlepšuje svou 
metodiku výběru relevantních 
projektů
16 
V první části programového obdo ‑
bí 2007–2013 docházelo v procesu 
stanovení prioritních projektů, který 
prováděl Úřad Republiky Srbsko pro 
evropskou integraci, delegace EU 
a ústředí Komise, k volbě nedokona ‑
lých či problematických projektů.9 Rozhodnutí Rady 2008/213/ES 
ze dne 18. února 2008 
o zásadách, prioritách 
a podmínkách evropského 
partnerství se Srbskem včetně 
Kosova, jak je stanoveno 
v rezoluci Rady bezpečnosti 
Organizace spojených národů 
č. 1244 ze dne 10. června 1999, 
a o zrušení rozhodnutí 
2006/56/ES (Úř. věst. L 80, 
19.3.2008, s. 46).
10 Poskytování pomoci je 
podmíněno pokrokem 
dosaženým v plnění 
kodaňských kritérií 
a konkrétních priorit 
samotných evropských 
partnerství (příloha 1, bod 5 
rozhodnutí Rady 2008/213/ES).
11 Z výsledků hodnocení pomoci 
poskytované z NPP na 
zemědělství a rozvoj venkova 
v období 2007–2011 vyplývá, 
že měření očekávané 
výkonnosti a dopadů bylo 
„oblastí s trvalými nedostatky“, 
protože v programových 
dokumentech chyběly vhodné 
a měřitelné ukazatele 
(hodnotící zpráva konsorcia 
AESA, leden 2013).
12 Zápis ze schůze podvýboru 
pro monitorování oblasti 
právního státu ze dne 
15. listopadu 2012 
a podvýboru pro 
monitorování oblasti reformy 
veřejné správy ze dne 
16. listopadu 2012.
13 Zkratka RACER znamená 
relevantní ( relevant ), tj. úzce 
spjaté s cíli intervence, 
akceptované ( accepted ) všemi 
zúčastněnými stranami, 
důvěryhodné ( credible ) pro 
neodborníky a umožňující 
snadný výklad, snadno 
sledovatelné ( easy ), např. je 
možné provádět 
shromažďování údajů 
s nízkými náklady, a robustní 
(robust ), tj. takové, které lze 
obtížně zkreslovat.
14 Odvětvové a projektové 
dokumentace jsou 
standardními dokumenty, 
které země přijímající podporu 
z NPP předkládá Komisi za 
určitý rok, a to na základě 
diskusí dané země a Komise. 
V dokumentaci by měly být na 
úrovni odvětví či projektu 
jasně stanoveny prioritní osy, 
cíle, plánované operace, 
očekávané výsledky 
a související ukazatele, které 
lze objektivně ověřit, jakož 
i plánové způsoby provádění, 
včetně dílčích cílů.
13 Připomínky
Takové projekty neměly být do výběru 
zahrnuty nebo měly být považovány 
za rezervní projekty pro následují ‑
cí roční program15. Mezi problémy 
v oblasti programování, které Komi ‑
se zjistila v rámci své monitorovací 
činnosti, patří nedostatek podpory ze 
strany vnitrostátních orgánů, chybějící 
interinstitucionální koordinace, slabá 
koncepce projektu, špatně vymeze ‑
né podmínky, neudržitelná řešení 
v oblasti financování a skutečnost, 
že zkušenosti získané při provádění 
předchozích projektů nebyly vhodným 
způsobem využity.
17 
Mezi výběrová kritéria nebyla zařa ‑
zena míra spolufinancování projektů 
ani očekávaný pákový efekt financo ‑
vání z NPP . Až do roku 2012 nevydala 
Evropská komise ve vztahu k NPP 
žádné pokyny týkající se souběžného 
spolufinancování. Srbsko se zavázalo 
spolufinancovat roční programy NPP 
na období 2007–2012 ve výši 289 milio ‑
nů EUR, tj. 24 % celkového objemu vni ‑
trostátního a evropského financování 
z NPP16. Bylo však obtížné sledovat, 
zda byl závazek vnitrostátního spolufi ‑
nancování plněn, a nebyly k dispozici 
žádné pokyny pro opatření v případě 
neplnění těchto závazků.
18 
Jak delegace EU, tak i srbské orgány 
upřímně usilovaly o to, aby se zjištěné 
problémy vyřešily a zohlednily při pří ‑
pravě následujících programů. V rámci 
programů NPP na rok 2012 a 2013 navíc 
Komise spolu s Úřadem Republiky 
Srbsko pro evropskou integraci zlepšila 
proces výběru tak, že:
a) byly zavedeny přísnější požadavky 
na připravenost projektu;
b) Komise a srbské orgány v roce 2012 
uzavřely dohodu o pokynech pro 
souběžné spolufinancování.Do financování správy věcí 
veřejných z NPP se v rostoucí 
míře zapojovaly organizace 
občanské společnosti
19 
Evropská strategie rozšíření klade 
důraz na posilování organizací občan ‑
ské společnosti a jejich zapojení do 
koncipování politik. V rámci ročních 
programů NPP pro Srbsko na období 
2007–2010 byly schváleny čtyři projek ‑
ty na podporu občanské společnosti 
v celkové výši 9 milionů EUR.
20 
Od roku 2007 se status těchto organi ‑
zací i spolupráce vlády s nimi pod ‑
statně zlepšily. Organizace občanské 
společnosti v Srbsku se nyní v oblasti 
správy věcí veřejných a boje proti 
korupci velmi angažují17. Obecněji 
řečeno, od roku 2010 lze o programo ‑
vání v rámci NPP vést s organizacemi 
občanské společnosti pravidelně kon ‑
zultace, ale v době provádění auditu 
konzultační mechanismus ještě nebyl 
všeobecně využíván.15 V období od května 2009 do 
května 2013 hodnotila 
delegace EU každý měsíc 
průměrně 14 projektů NPP 
jako problematických.
16 Na základě údajů v ročních 
programech NPP pro Srbsko. 
Míra spolufinancování dosáhla 
takové výše proto, že se srbské 
orgány v roce 2011 zavázaly 
vyčlenit 122 milionů EUR na 
komunální investiční program 
pro poskytování 
environmentálních grantů 
a úvěrů v oblasti životního 
prostředí, změny klimatu 
a energetiky (MEGLIP).
17 Viz například výsledky 
projektu č. 15 „Dialog 
s občanskou společností“ 
v rámečku 8 .
14 Připomínky
Koordinace s jinými dárci byla 
efektivní pouze částečně, 
postupně se však zlepšuje
21 
I přes určité úsilí nebyla koordinace dří ‑
vějších projektů NPP a projektů jiných 
dárců tak důsledná, aby zajistila jejich 
doplňkovost a zamezila jejich překrý ‑
vání, a to především v oblasti právního 
státu (viz rámeček 1 ).
18 Partnerství Komise 
s mezinárodními organizacemi 
se neomezuje pouze na 
získávání informací, které mají 
být v dialogu využívány. Za 
účasti těchto organizací je ve 
skutečnosti prováděna celá 
řada projektů NPP , např. 
projekt „Koridor X“ (2010) se 
Světovou bankou, projekt 
„Řádná správa věcí veřejných 
na místní úrovni“ (2007) 
a projekt boje proti „Praní 
špinavých peněz“ (2010) 
s Radou Evropy, projekt 
„Informační systém nemocnic“ 
(2008) ve spolupráci s Úřadem 
OSN pro projektové služby, 
projekt „Podpora občanské 
společnosti“ (2010) s OBSE 
a projekt „Podpora rozvoje 
malých a středních podniků“ 
(2012) s EBRD (Evropská banka 
pro obnovu a rozvoj).Příklady nedostatků v koordinaci v oblasti právního státu
Projekt č. 3 „Soudnictví“ je jasným příkladem špatné koordinace, a to od fáze přípravy až po realizaci. Systém 
správy soudních věcí financovaný EU fungoval souběžně s dalším systémem financovaným z USAID. O ne ‑
dostatečné koordinaci a vlastnické odpovědnosti na místní úrovni v souvislosti s problematikou IT v oblasti 
právního státu svědčí i skutečnost, že rozsáhlé investice NPP do informačních technologií byly realizovány bez 
řádné strategie v oblasti IT.Rámeček 1
22 
Od doby, kdy se uplatňuje odvětvový 
přístup, však dokumentace NPP svědčí 
o lepší a systematičtější koordinaci dár ‑
ců. Odvětvové pracovní skupiny vedou 
v současnosti pravidelné konzultace 
s dárci a Komise se v rámci svého dialo ‑
gu se Srbskem do značné míry spoléhá 
na mezinárodní organizace zapojené 
v příslušných oblastech odborné způ ‑
sobilosti, konkrétně se jedná o Světo ‑
vou banku (zprávy PEFA), Evropskou 
banku pro obnovu a rozvoj, Organizaci 
pro hospodářskou spolupráci a rozvoj 
(posouzení SIGMA), Organizaci pro 
bezpečnost a spolupráci v Evropě 
(OBSE), Radu Evropy a organizace 
OSN18.Komise začala odstraňovat 
nedostatky v koncepci 
projektů, které přispívaly 
k prodlevám při provádění 
projektů
23 
Účetní dvůr zkoumal, zda 15 kontrolo ‑
vaných projektů (viz příloha I ) sledo ‑
valo jasné cíle, zda projekty vycházely 
z konkrétního posouzení potřeb a zda 
jejich koncepce zahrnovala i příslušnou 
podmíněnost. Dále se zabýval otázkou, 
zda projekty byly prováděny podle 
plánovaného harmonogramu a řádně 
monitorovány a zda byla v případě 
potřeby přijata nápravná opatření.
15 Připomínky
Při přípravě projektů 
a veřejných zakázek nevěnovala 
Komise zpočátku dostatečnou 
pozornost přesnému 
vymezení cílů projektů, 
konkrétnímu posouzení potřeb 
a zkušenostem získaným při 
realizaci minulých projektů
24 
Všechny zkoumané projekty odpoví ‑
daly prioritám stanoveným ve strate ‑
gických dokumentech NPP , avšak asi 
polovina z nich sledovala cíle, které 
byly buď příliš neurčité, nebo nereálné 
(viz rámeček 2 ). Současně však Komi ‑
se flexibilně upravovala seznam cílů 
a předpokládaných výsledků v přípa ‑
dech, kdy to bylo z důvodu velkého 
časového odstupu (až čtyř či pěti let) 
mezi návrhem projektu a skutečnými 
výstupy nezbytné19. Tento flexibilní 
přístup do značné míry, i když ne zcela, 
vyvážil negativní dopad cílů projek ‑
tů, které byly zpočátku neurčité či 
nereálné.25 
Koncepce a provádění některých 
kontrolovaných projektů proběhly bez 
přesného posouzení potřeb, což v ně ‑
kterých případech vedlo k tomu, že fi ‑
nanční prostředky NPP nebyly efektiv ‑
ně vynaloženy (viz rámeček 3 ). V roce 
2012 začala Komise zavádět opatření, 
která kladla větší důraz na posuzování 
potřeb při navrhování intervence, což 
dokládá přezkum projektové a odvět ‑
vové dokumentace NPP na rok 2012 
provedený Účetním dvorem.19 Dlouhá doba mezi návrhem 
projektu a skutečnými výstupy 
je zmíněna i v návrhu zprávy 
výboru pro rozpočtovou 
kontrolu o předvstupních 
fondech EU, 2011/2033(INI), 
20.06.2013, bod 11, s. 25.
Příklady nedostatečného posouzení potřeb
V projektu č. 14 „Rozvoj venkova“ zůstalo 40 % dodaného vybavení IT nevyužito a některé vybavení se v době 
kontrolní návštěvy nacházelo stále ve skladišti platební agentury.Příklady neurčitých či nereálných cílů projektů
Vzhledem k tomu, že nebyly poskytnuty žádné srovnávací standardy, bylo obtížné posoudit, v jakém rozsahu 
se podařilo naplnit účel projektů, jako například „posílení úlohy ministerstva zdravotnictví“ v projektu č. 10 
„Pohotovostní lékařská služba“ či „posílení procesu přistoupení podporou a zlepšením vzájemného poznává ‑
ní a porozumění procesu evropské integrace Srbska“ v projektu č. 15 „Dialog s občanskou společností mezi 
Srbskem a EU“.
Součástí projektu č. 7 „Úřad pro zadávání veřejných zakázek“ bylo i elektronické zadávání veřejných zakázek, 
které se však následně ukázalo jako nereálné.Rámeček 3 Rámeček 2
16 Připomínky
26 
Při koncipování kontrolovaných pro ‑
jektů byly zkušenosti získané při pro ‑
vádění předchozích projektů využity 
jen minimálně. Části projektových 
dokumentací pojednávající o získaných 
zkušenostech byly sepsány spíše for ‑
málně. V žádné dokumentaci kontrolo ‑
vaných projektů navíc nebyly zmíněny 
konkrétní poznatky získané při prová ‑
dění obdobných projektů v jiných při ‑
jímajících zemích. Mechanismy Komise 
pro využívání získaných zkušeností 
ve skutečnosti vycházely převážně ze 
zjištění z hodnocení na makroúrovni, 
v některých případech dokonce i ně ‑
kolik let po samotné události, a nebyly 
proto uzpůsobeny k tomu, aby posky ‑
tovaly vstupy pro včasné reakce na 
úrovni přípravy projektů.
Nedostatky v podmíněnosti pro 
zahajování projektů a v časové 
posloupnosti operací byly 
postupně odstraňovány
27 
Nedostatečný důraz na podmíněnost 
a časovou posloupnost při koncepci 
projektů často ohrožovaly bezproblé ‑
mové a včasné provádění projektů NPP 
(viz rámeček 4 ).28 
Komise zpravidla kontrolovala, zda 
jsou v platnosti vnitrostátní předpisy, 
které zajišťují, aby intervence byla 
účinná. Části dvou kontrolovaných 
projektů však nebyly v dostatečné 
míře harmonizovány s platnými či 
předpokládanými srbskými právními 
předpisy, a proto byly nepoužitelné 
(viz rámeček 5 ).
29 
U projektů tvořených doplňujícími 
se zakázkami na dodávky a budování 
kapacit nezahrnovala podmíněnost 
hloubkovou přípravnou analýzu trhu, 
a to především v případě speciálního či 
citlivého zařízení. Například u projektu 
č. 1 „Reforma policie“ nebyl požadován 
žádný průzkum trhu. Nezdar zakáz ‑
ky na dodávky měl zásadní vliv na 
význam a účinnost doplňkové twinnin ‑
gové smlouvy.
Příklady nedostatečné podmíněnosti a časové posloupnosti v projektech
Časová posloupnost dvou zakázek na služby, které tvořily projekt č. 9 „Regionální rozvoj“, nebyla vhodná. 
Strategie regionálního rozvoje byly vypracovány dříve než národní plán regionálního rozvoje, a proto musely 
být následně přepracovány, aby byly v souladu.
Pokud jde o projekt č. 12 „Žeželjův most“, nebylo získání nezbytných stavebních povolení základní podmínkou 
projektu, nýbrž jeho součástí. Tato skutečnost se ukázala jako problematická, neboť získat v Srbsku stavební 
povolení je zdlouhavý proces. Projekt byl zahájen v březnu 2011, ale smluvní dodavatelé obdrželi nezbytná 
povolení až v dubnu 2012, což vedlo ke značnému zpoždění celého projektu.Rámeček 4
17 Připomínky
30 
Zároveň však byla podmíněnost řádně 
vymezena a striktně realizována ve 
výzvách k podávání návrhů, např. 
v projektu č. 15 „ Dialog s občanskou 
společností mezi Srbskem a EU “, pro nějž 
byla přínosná vysoká míra zapojení or ‑
ganizací občanské společnosti a jejich 
partnerů v rámci projektu.
31 
Je zřejmé, že programové dokumenty 
vypracované po roce 2012 kladou ve 
srovnání s programovými dokumenty 
NPP na rok 2007 a 2008 větší důraz na 
podmíněnost. Návrhy projektů byly 
buď odloženy z důvodu chybějících 
povolení20, nebo byl jejich rozsah ome ‑
zen, neboť nebyly předloženy požado ‑
vané studie proveditelnosti.V provádění kontrolovaných 
projektů docházelo 
k prodlevám, schopnost čerpat 
prostředky NPP však Komise 
z celkového hlediska hodnotila 
jako dobrou
32 
Při provádění všech kontrolovaných 
projektů docházelo k prodlevám, 
v některých případech dokonce i ke 
značným, což může znamenat, že 
schopnost některých srbských projek ‑
tových partnerů realizovat intervenci 
byla přeceněna. U velkých infrastruk ‑
turních projektů, např. projektu č. 
12 „Žeželjův most“, byla schopnost 
čerpat prostředky často omezená (viz 
bod 43). O lepším čerpání finančních 
prostředků NPP svědčí zdařilé výzvy 
k předkládání návrhů, a to konkrét ‑
ně u grantového programu v rámci 
projektu č. 5 „Program podpory obcí“, 
neboť bylo předloženo více než 200 
projektů a na 67 z nich byly přiděleny 
finanční prostředky, přičemž projekto ‑
vé činnosti byly většinou dokončeny 
podle časového plánu.20 Příkladem je projekt 
intermodální dopravy, jenž je 
od IPA na rok 2011 kvůli 
chybějícím povolením několik 
programových let odkládán.Příklady právní nejednotnosti
Část projektu č. 1 „Reforma policie“ musela být vypuštěna, neboť příjemce podpory tvrdil, že prověřování 
bezúhonnosti příslušníků policie není podle srbského práva přípustné.
V rámci projektu č. 10 „Pohotovostní lékařská služba“ nebyly defibrilátory, které měly být umístěny na veřejně 
přístupných místech a veřejností používány, v podstatě vůbec využívány, neboť srbské právní předpisy nedo ‑
volují, aby tyto přístroje používal někdo jiný než zdravotnický personál.Rámeček 5
18 Připomínky
33 
Přestože u projektů v kontrolovaném 
vzorku docházelo k prodlevám a k pro ‑
dloužení lhůt pro dokončení zakázky 
bez dodatečných nákladů, vysoká 
míra zadaných zakázek a provedených 
plateb v celém programovém cyklu 
2007–2013, o níž informovala delegace 
EU, svědčí o poměrně velké schopnosti 
čerpat prostředky na vnitrostátní úrov ‑
ni u celého programu NPP .
Intervence prostřednictvím 
NPP byly monitorovány na 
úrovni zakázek, na úrovni 
projektů však nikoli
34 
Intervence prostřednictvím NPP ne ‑
byly na úrovni projektů systematicky 
sledovány. Řídicí výbory, označované 
zavádějícím pojmem „výbory pro 
řízení projektů“, byly pověřeny pouze 
některými zakázkami, nikoli celým 
projektem.
35 
Praxe provádění kontrol na místě 
delegací EU byla v počáteční fázi 
velmi různorodá, delegace EU však 
začala v roce 2011 uplatňovat formální 
mechanismus vnitřního monitorování, 
a celková situace se tak zlepšila. Moni ‑
torování zaměřené na výsledky (ROM), 
které bylo zahájeno v roce 2009, je 
v současnosti převládajícím mecha ‑
nismem externího monitorování, 
který se používá u projektů budování 
kapacit. Účetní dvůr konstatoval, že 
zprávy ROM o kontrolovaných projek ‑
tech zpravidla obsahovaly odpovídající 
informace o průběhu projektů.36 
U projektů, kde vedle sebe existoval 
jak národní prvek, tak prvek NPP , jako 
např. u projektu č. 6 „Podpora celní 
správy“, byly oba prvky řízeny odděle ‑
ně, aniž by mezi srbskými orgány a de ‑
legací EU probíhala jakákoli formální 
výměna informací. Časové lhůty pro 
části projektu řízené srbskou stranou 
byly rovněž méně náročné než u složek 
řízených prostřednictvím NPP . Doho ‑
da se srbskými orgány o souběžném 
spolufinancování Komisi od roku 2012 
umožňuje intenzivněji usilovat o vyře ‑
šení problému nedostatečné koordina ‑
ce (viz body 17 a 18).
Přístup Komise z hlediska 
přijímání nápravných opatření 
byl spíše omezený
37 
Nápravná opatření, která Komise 
v případě potřeby přijímala během 
provádění projektů, neřešila problémy, 
jež způsobovaly prodlevy (viz bod 16). 
Komise většinou flexibilně prodlužo ‑
vala lhůty pro dokončení zakázky, aniž 
by vznikaly dodatečné náklady nebo 
se měnil obsah zakázek. Pokud byl 
projekt například zastaven proto, že 
se v něm srbské orgány nedostatečně 
angažovaly, byly zdroje financování 
z NPP převedeny na jiné, nové činnosti. 
O důraznějším kroku, např. odkladu 
plnění projektu do doby, než budou 
problematické otázky vyřešeny, nebo 
dokonce ukončení projektu, Komise 
neuvažovala.
19 Připomínky
38 
Podmínky zakotvené v koncepci 
projektu nebyly zpravidla natolik 
restriktivní, aby automaticky vedly 
k přijetí nápravného opatření (viz body 
27–29)21. Delegace EU se však současně 
zabývala významnými problémy na 
straně příjemců, které mohly ohrozit 
soutěž o veřejné zakázky, zadávání 
zakázek a jejich provádění, a tyto 
problémy řešila. Problémy, které ne ‑
mohly být vyřešeny na úrovni EU, byly 
postoupeny monitorovacím výborům 
a nakonec společnému monitorovací ‑
mu výboru NPP .
Projekty NPP zpravidla 
vytvářely plánované výstupy, 
ale výsledky překračující 
rámec výstupů nemusí být 
udržitelné
39 
Účetní dvůr zkoumal, zda bylo dosa ‑
ženo plánovaných výstupů a dalších 
výsledků a zda byly soutěže o veřejné 
zakázky a zadávací řízení řádně prová ‑
děny. Rovněž se zabýval otázkou, zda 
je pravděpodobné, že výstupy a další 
výsledky projektů budou udržitelné 
i po ukončení financování z NPP .
40 
Tabulka 2 , která obsahuje projek ‑
ty v oblasti správy věcí veřejných, 
a tabulka 3 , která obsahuje projekty 
v jiných oblastech, poskytují podrobný 
přehled zjištění Účetního dvora, která 
se týkají výstupů a dalších výsledků 
projektů. Účetní dvůr v rámci posuzo ‑
vání zohlednil i příslušné závěry zpráv 
o monitorování zaměřeném na výsled ‑
ky (ROM) a závěry hodnocení, pokud 
byly k dispozici22.Projekty NPP vytvořily 
většinu plánovaných výstupů 
a výsledků překračujících rámec 
výstupů
41 
Přestože docházelo k systematickým 
prodlevám, zajistily kontrolované 
projekty dokončené v době auditu 
většinu výstupů, které byly původně 
plánovány nebo které byly v průbě ‑
hu provádění projektu revidovány. 
Vytvoření výstupů bylo totiž základ ‑
ním předpokladem pro to, aby Komise 
provedla závěrečné platby, což vy ‑
světluje, proč se vyskytlo jen několik 
případů, kdy výstupy nebyly v době 
dokončení projektu zcela dokončeny 
(viz rámečky 7 , 9 a 10). Některá auditní 
zjištění však vedla k otázce, zda jsou 
určité, často poměrně méně významné 
výstupy projektů ze střednědobého či 
dlouhodobého hlediska užitečné (viz 
bod 48).
42 
Výsledky projektů byly celkově dob ‑
ré, často přesahovaly rámec výstupů 
a přispívaly k dosažení cílů NPP . Osm 
kontrolovaných projektů NPP v oblasti 
správy věcí veřejných celkově pomohlo 
zlepšit kapacity přijímajících institucí 
anebo zkvalitnit vnitrostátní právní 
rámec (viz rámeček 6 ). Zásadní nedo ‑
statky zjistil Účetní dvůr ve výsledcích 
čtyř projektů v oblasti správy věcí 
veřejných (viz rámeček 7 ).21 Jak potvrdil dokument 
Evaluation of the rule of law 
sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia  (Hodnocení 
oblasti právního státu 
realizované a financované 
prostřednictvím NPP a dalších 
dárců v Srbsku) (za období 
2007–2011), návrh z května 
2013: „Skutečnost, že je 
projekt zahájen předčasně za 
okolností, které nejsou pro 
řádné plnění činností zcela 
vhodné, vždy svědčí o jeho 
nedostatečné přípravě.“ (s. 24) 
a „Je třeba zavést 
podmíněnost spolu 
s případnou sankcí v podobě 
pozastavení realizace 
projektu.“ (s. 59).
22 Zejména Interim evaluation 
and meta -evaluation of IPA 
assistance, Country Report 
Serbia  (Průběžné hodnocení 
a metahodnocení podpory 
z NPP, zpráva o Srbsku), 
ECORYS, srpen 2013. Viz také 
hodnocení uvedená 
v poznámkách pod čarou 
č. 22, 24, 28 a 30.
20 Připomínky
Příklady hmatatelných výsledků projektů v oblasti správy věcí veřejných
Projekt č. 2 „Boj proti korupci“ zdařile přispěl k posílení administrativní kapacity protikorupční agentury, ze ‑
jména zajištěním řešení v oblasti informačních technologií. Také zlepšil právní a institucionální rámec pro boj 
proti korupci, neboť přispěl k vypracování revidované protikorupční strategie a akčního plánu.
Projekt č. 5 „Program podpory obcí“ přispěl k posílení způsobilosti místních správních orgánů a k lepší kvalitě 
služeb pro občany. Tuto skutečnost potvrdily audity Účetního dvora na místě provedené v Kraljevu (geogra ‑
fický informační systém) a Niši (telefonické centrum a centrum pro stavební povolení). Projekt také pomohl 
zlepšit komunikaci a spolupráci mezi obcemi a podniky veřejných služeb, které v příslušné oblasti působí.
Příklady smíšených výsledků projektů v oblasti správy věcí veřejných
Výsledky zvláštního modulu na podporu vydávání komunálních dluhopisů v rámci projektu č. 5 „Program 
podpory obcí“ byly omezené. Stálý kongres měst a obcí prosazoval komunální dluhopisy jakožto alternativu 
k obvyklým bankovním půjčkám, čelil však odporu ze strany bank a nechuti obcí ke změně. Objem komunál ‑
ních dluhopisů byl mimořádně malý. Do poloviny roku 2013 vydala tyto dluhopisy pouze dvě města, město 
Novi Sad v hodnotě 35 milionů EUR a město Pančevo v hodnotě 1 milionu EUR. Sekundární trh financovaný 
z NPP nikdy nezačal kvůli malému počtu emisí fungovat.
V rámci projektu č. 8 „Vnitřní finanční kontrola ve veřejné správě“ se na ministerstvu financí podařilo vytvořit 
ústřední harmonizační jednotku, v době provádění auditu však jednotka soustředila všechny své zdroje na 
vzdělávací činnosti a nevykonávala žádné obvyklé úkoly, které takové jednotce příslušejí, např. vypracování 
strategií a standardů vnitřního auditu. Především tato jednotka dosud neposkytovala vedoucím pracovníkům 
provádějícím finanční řízení a interním auditorům podporu v oblasti hodnocení rizik a kontroly zaměřené pro ‑
ti podvodům. Plánované jednotky vnitřního auditu byly sice formálně vytvořeny, potýkaly se však s problémy 
v oblasti lidských zdrojů. V rámci projektu se však podařilo vypracovat akreditační postup pro interní auditory.
Příklady dobrých výsledků projektů NPP v jiných oblastech než v oblasti správy 
věcí veřejných
Části projektu č. 13 „Elektroenergetický podnik Srbska“ financované z NPP dosáhly předpokládaných výsledků 
v oblasti budování kapacit pro zadávání zakázek a instalace zařízení proti znečištění odpovídajících acquis .
V případě grantů pro organizace občanské společnosti určených na boj proti korupci, které spadají do projek ‑
tu č. 15 „Dialog s občanskou společností“, bylo dosaženo udržitelných výsledků, např. vypracování praktických 
metodik pro boj proti korupci ve zdravotnictví a sledování postupů zadávání veřejných zakázek ze strany 
veřejnosti či provedení studie národní integrity.Rámeček 6 Rámeček 7 Rámeček 8
21 Připomínky
43 
U čtyř ze sedmi kontrolovaných pro ‑
jektů pomoci v jiných oblastech, než 
je správa věcí veřejných, bylo dosa ‑
ženo či téměř dosaženo plánovaných 
výsledků překračujících rámec výstupů 
(viz rámeček 8 ), přičemž další dva 
projekty byly hodnoceny jako čás ‑
tečně účinné (viz rámeček 9 ). Sedmý 
projekt, projekt č. 12 „Žeželjův most“, 
nebyl v době, kdy probíhal audit, stále 
dokončen a předpokládalo se, že se 
zpozdí o 18 měsíců. V seznamech 
zpožděných projektů převažují rozsáh ‑
lé infrastrukturní projekty, u nichž se 
opakovaně vyskytuje problém stagna ‑
ce a nedodržených lhůt23. EU již dříve 
financovala dva další projekty rekon ‑
strukce Žeželjova mostu, a to projekt 
CARDS z roku 200424, v jehož rámci 
financovala podrobný technický pro ‑
jekt, a projekt NPP z roku 2008 týkající 
se dohledu nad rekonstrukcí. Přestože 
EU poskytla značné finanční prostřed ‑
ky i technickou pomoc, je plánování 
a provádění investičních projektů 
srbskými orgány stále nedostatečné. 
Dostupnost stavebních povolení je stá ‑
le závažným problémem, který Komise 
při programování NPP postupně řeší 
(viz bod 31).23 Evaluation of effectiveness and 
efficiency of development 
assistance to the Republic of 
Serbia per sector  (Hodnocení 
účinnosti a efektivnosti 
rozvojové pomoci 
poskytované Republice Srbsko 
podle jednotlivých odvětví, 
Maxima Consulting, SWE14/
OC01 ‑18, 2014, s. 80.
24 V období 2000–2006 byly 
programy na podporu Srbska 
většinou financovány 
z programu CARDS podle 
nařízení Rady (ES) 
č. 2666/2000 ze dne 
5. prosince 2000 o pomoci pro 
Albánii, Bosnu a Hercegovinu, 
Chorvatsko, Svazovou 
republiku Jugoslávii a Bývalou 
jugoslávskou republiku 
Makedonii, o zrušení nařízení 
(ES) č. 1628/96 a o změně 
nařízení (EHS) č. 3906/89 
a (EHS) č. 1360/90 a rozhodnutí 
97/256/ES a 1999/311/ES (Úř. 
věst. L 306, 7.12.2000, s. 1). 
CARDS znamená pomoc 
Společenství pro obnovu, 
rozvoj a stabilizaci.
Příklady částečně účinných projektů NPP v jiných oblastech než v oblasti správy 
věcí veřejných
Předpokládaných výsledků v oblasti posilování institucí v rámci projektu č. 11 „Konkurenceschopnost soukro ‑
mého sektoru“ bylo částečně dosaženo. Na vládní úrovni je třeba přepracovat strategii v oblasti klastrů a rov ‑
něž je zapotřebí vypracovat účinná podpůrná opatření pro rozvoj řetězců na místní úrovni. Pouze částečně 
splněné cíle byly zaznamenány i u internacionalizace: bylo dosaženou pět z osmi cílů.
Částečně účinný byl i projekt č. 14 „Rozvoj venkova“. Byla vytvořena platební agentura a řídicí orgán, jejich 
akreditace se však v důsledku okolností, které v rámci projekty nebylo možno kontrolovat, zpozdila (v době 
auditu o 1,5 roku). Platební agentura nebyla schopna ujmout se plánovaných projektových činností, zejména 
pak v oblasti vzdělávání. I druhá část projektu (Leader) měla pouze částečné výsledky. Úsilí o vytvoření plá ‑
novaných struktur na místní úrovni bylo úspěšné, projekt však nebyl schopen zajistit kritický počet školených 
pracovníků.Rámeček 9
22 Připomínky
Soutěže o veřejné zakázky 
a zadávací řízení byly 
z celkového hlediska efektivní
44 
Soutěže o veřejné zakázky a zadá ‑
vací řízení byly z celkového hlediska 
hodnoceny jako vhodné pro včasné 
vytváření předpokládaných výstupů25. 
U čtyř kontrolovaných projektů se však 
vyskytly závažné problémy s pořizová ‑
ním veškerého plánovaného zařízení 
nebo jeho části, zejména pak v pří ‑
padě speciálního či citlivého zařízení 
(viz  rámeček 10 ).
45 
Komise nepožadovala žádný souhrnný 
dokument o sledování vývoje v oblasti 
neúspěšných zadávacích řízení ani ne ‑
analyzovala důvody, proč byla některá 
zadávací řízení neúspěšná, a to dokon ‑
ce opakovaně. Nebyly nalezeny žádné 
důkazy svědčící o dodržování ustano ‑
vení programové příručky NPP z roku 
2008 o specializovaných zařízeních26.Prognóza udržitelnosti 
projektů NPP nebyla zcela 
uspokojivá
46 
U dvou třetin kontrolovaných projektů 
zjistil Účetní dvůr problémy týkající 
se udržitelnosti některých individu ‑
álních výstupů a dalších výsledků. 
Udržitelnost přínosů zakoupeného 
zboží byla ohrožena zejména tehdy, 
pokud nebyla přijata zásadní rozhod ‑
nutí nebo příjemce neměl dostatečné 
rozpočtové prostředky a byl závislý 
na dárcích (viz rámeček 1 1 ). Udrži ‑
telnost projektů v oblasti správy věcí 
veřejných byla ohrožena především 
problémy v oblasti lidských zdrojů, 
které zostřila úsporná opatření přijatá 
srbskou vládou v důsledku celosvětové 
krize (viz rámeček 12 ).25 Vzhledem k tomu, že delegace 
EU prováděla zadávací řízení 
v rámci sdíleného řízení, nelze 
u projektů dospět k žádnému 
závěru z hlediska 
administrativní kapacity 
srbských orgánů v oblasti 
zadávání veřejných zakázek.
26 V případě investičních 
projektů nebo částí projektů, 
které zahrnují specializovaná 
zařízení nebo na ně byl 
vyčleněn značný objem 
prostředků, bude konečné 
schválení příslušné projektové 
dokumentace podmíněno 
předložením náležitým 
průzkumem trhu. Jakékoli 
nezbytné výjimky z tohoto 
pravidla musí národní 
koordinátor NPP písemně 
zdůvodnit Evropské komisi 
(část 7.2 programové příručky 
NPP).
Příklady problémů týkajících se soutěží o veřejné zakázky a zadávacích řízení
U projektu č. 1 „Reforma policie“ vypršela lhůta pro zadávací řízení na vybavení pro tajné sledování a vyčleně ‑
né finanční prostředky byly nakonec zrušeny. Neúspěšná veřejná soutěž na zařízení oslabila angažovanost pří ‑
jemce a stále omezuje způsobilost útvaru vnitřní kontroly bojovat účinně proti korupci v policejních složkách, 
což bylo hlavním cílem projektu.
U projektu č. 6 „Podpora celní správy“ bylo nakonec ze zadávacího řízení vypuštěna druhá série vybavení 
(oděvů) financovaného z NPP , neboť se vyskytovaly problémy při dodržování pravidel EU o původu, přičemž 
příslušné finanční prostředky nakonec zajistilo přímo Srbsko.Rámeček 10
23 Připomínky
Příklady problémů s lidskými zdroji u projektů v oblasti správy věcí veřejných
Udržitelnost výsledků projektu č. 8 „Vnitřní finanční kontrola ve veřejné správě“ závisí na tom, zda bude 
ministerstvo financí schopné vytvořit vhodný stálý tým zkušených interních auditorů ve veřejném sektoru. 
Vzhledem k tomu, že o interní auditory má zájem i soukromý sektor a státní kontrolní úřad, je pro ministerstvo 
obtížné dokončit plán přijímání pracovníků a omezit fluktuaci zaměstnanců28.
Fluktuace zaměstnanců ohrožuje také institucionální kapacitu nových orgánů pověřených prováděním složky 
NPP týkající se rozvoje venkova financované prostřednictvím projektu č. 14 „Rozvoj venkova“29.
28 Navštívená oddělení vnitřního auditu se potýkala s nedostatkem lidských zdrojů. Na ministerstvu spravedlnosti byli místo osmi plánovaných 
interních auditorů zaměstnáni pouze dva (bez osvědčení). Na ministerstvu financí působil ze tří plánovaných interních auditorů pouze jeden 
(vedoucí oddělení).
29 Viz také „Hodnocení oblasti zemědělství a rozvoje venkova realizované a financované z programu NPP a dalšími dárci“, leden 2013, odvětvové 
hodnocení, s. 37–39.Příklady rizik pro udržitelnost
Pokud jde o udržitelnost projektu č. 3 „Soudnictví“, srbské orgány do doby, kdy byl audit prováděn, nepřijaly 
nezbytné rozhodnutí ohledně toho, který systém (evropský SAPS či americký AVP) je třeba pro srbský soudní 
systém zavést. Dostupnost finančních prostředků pro celostátní zavedení systému byla nejasná a bylo prav ‑
děpodobné, že jí bude bránit omezená životnost softwaru a nevhodný či zastaralý hardware. Přibližně 70 % 
prostředků na informační technologie pro srbské soudnictví poskytl NPP nebo jiní dárci, zbývajících 30 % 
prostředků pocházelo ze srbského státního rozpočtu, což nepředstavuje udržitelné řešení pro rozvoj infor ‑
mačních technologií a nezajišťuje vlastnickou odpovědnost příjemce.
Hlavním problémem udržitelnosti v projektu č. 9 „Regionální rozvoj“ bylo nejasné organizační uspořádání pro 
politiku regionálního rozvoje na celostátní i regionální úrovni. Neexistovala jednoznačná shoda v otázce míry 
decentralizace a jejím souladu s regionalizací27. Existovalo značné riziko, že podporované regionální rozvojové 
agentury by nebyly schopny přetrvat do budoucna, aniž by měly jednoznačně vymezené úlohy a odpověd ‑
nost. Také se potýkaly se značnými finančními problémy a byly stále závislé na prostředcích od dárců.
Pokud jde o vozidla záchranné služby financovaná z NPP , jež měla zanedlouho dosáhnout své maximální 
životnosti a jejichž náklady na údržbu se neustále zvyšovaly, nebyl vytvořen žádný plán ani harmonogram 
jejich výměny. Nebylo proto jisté, zda lze zlepšené kapacity vyplývající z projektu č. 10 „Pohotovostní lékařská 
služba“ dlouhodobě udržet.
27 Ex-ante Evaluation of the National Plan for Regional Development and Regional Development Strategies  (Hodnocení ex ante  národního plánu 
regionálního rozvoje a strategií regionálního rozvoje), IBF International Consulting, červenec 2012, s. 7.Rámeček 12 Rámeček 11
24 Připomínky
47 
Ukázalo se, že právní předpisy byly 
pro účinnost některých částí projektů 
překážkou (viz bod 28), v některých 
případech naopak přispěly k udržitel ‑
nosti celých projektů. Například nový 
srbský zákon o zadávání veřejných 
zakázek zajistil udržitelnost celé řady 
výsledků projektu č. 7 „Zadávání veřej ‑
ných zakázek“ a některých činností fi ‑
nancovaných z kontrolovaných grantů 
na akce v rámci projektu č. 15 „Dialog 
s občanskou společností“. Tabulka 2Projekty NPP v oblasti správy věcí veřejných – Hodnocení výstupů a dalších výsledků
Kritéria audituProjekt1. Reforma policie
2. Boj proti korupci
3. Soudnictví 
4. Státní zástupci a  trest -
něprávní systém
5. Program podpory obcí
6. Srbská celní správa
7. Úřad pro zadávání 
veřejných zakázek
8. Vnitřní finanční kontro -
la ve veřejné správě 3. fáze 
Bylo dosaženo plánovaných výstupů.
Bylo dosaženo předpokládaných výsledků překraču -
jících rámec výstupů.—
probíhá
Soutěž o veřejné zakázky a zadávací řízení byly 
vhodně připraveny, aby byly předpokládané výstupy 
vytvořeny včas.
Byly přijaty nezbytné vnitrostátní předpisy, které 
zajišťují účinnost intervence.
Po ukončení financování z NPP byla prognóza udr -
žitelnosti projektu dobrá, neboť bylo zajištěno další 
financování a vlastnická odpovědnost a kapacita 
příjemce zajišťují další průběh projektu.
Uspokojivé
Částečně uspokojivé
Neuspokojivé
25 Připomínky
48 
V souvislosti s udržitelností se však ne ‑
provádí odpovídající navazující činnos ‑
ti. Po skončení zakázky bývá její dopad 
a užitečnost jen zřídkakdy hodnocen. 
V Srbsku nebyly dosud zahájeny ná ‑
sledné přezkumy ROM s cílem kontro ‑
lovat střednědobou a dlouhodobou 
udržitelnost výsledků projektů NPP . 
V rámci samotných projektů či zakázek 
není určena odpovědnost za střed ‑
nědobé či dlouhodobé dopady nebo 
udržitelnost plánovaných výsledků. Odpovědnost zaniká při ukončení 
činností, jež jsou předmětem zakázky. 
Vhodný mechanismus dalšího sledo ‑
vání chybí zejména v případě, kdy lze 
skutečnou použitelnost některých 
výsledků posoudit až několik let po 
ukončení projektu, například v případě 
strategických dokumentů, protokolů, 
postupů, příruček, analýz, různých 
studií atd., nebo kdy je tato skutečnost 
výslovně stanovena, např. u projektu 
č. 1 „ Reforma policie “ a projektu č. 10 
„Pohotovostní lékařská služba“.Tabulka 3Projekty NPP v jiné oblasti než v oblasti správy věcí veřejných – Hodnocení výstupů 
a dalších výsledků
Kritéria audituProjekt9. Program 
regionálního 
rozvoje
10. Pohoto -
vostní lékařské 
služby
11. Konkuren -
ceschopnost 
soukromého 
sektoru
12. Žeželjův 
most 
13. Elektroener -
getický podnik 
Srbska
14. Politiky roz -
voje venkova 
15. Občanská 
společnost
Bylo dosaženo plánovaných výstupů.—
probíhá
Bylo dosaženo předpokládaných výsledků překraču -
jících rámec výstupů.—
probíhá
Soutěž o veřejné zakázky a zadávací řízení byly 
vhodně připraveny, aby byly předpokládané výstupy 
vytvořeny včas.
Byly přijaty nezbytné vnitrostátní předpisy, které 
zajišťují účinnost intervence.—
Po ukončení financování z NPP byla prognóza udr -
žitelnosti projektu dobrá, neboť bylo zajištěno další 
financování a vlastnická odpovědnost a kapacita 
příjemce zajišťují další průběh projektu.
Uspokojivé
Částečně uspokojivé
Neuspokojivé
26 Připomínky
Část druhá – Jak Komise 
řídí nefinanční pomoc na 
podporu správy věcí 
veřejných
Komise se v rámci dialogu 
se Srbskem tématům správy 
věcí veřejných intenzivně 
věnovala, což má stále 
pozitivnější dopady
49 
Účetní dvůr se zabýval otázkou, zda se 
v dialogu mezi EU a Srbskem věnovala 
výslovná pozornost hlavním tématům 
správy věcí veřejných a zda jeho sou ‑
částí bylo i stanovení opatření a jejich 
další sledování. Zaměřil se i na to, zda 
byly při vytváření politik a přípravě 
projektů zohledněny politické priority. 
Přezkoumal deset nedávných projektů 
NPP prováděných v jiných oblastech, 
než je správa věcí veřejných (viz přílo -
ha II ), aby posoudil, v jaké míře byly do 
těchto projektů správa věcí veřejných 
a boj proti korupci začleněny jako 
průřezové prvky.
Mezi Komisí a Srbskem probíhal 
strukturovaný dialog o správě 
věcí veřejných
50 
Dohoda o stabilizaci a přidružení (viz 
bod 2) obsahuje ustanovení o dialogu 
mezi EU a Srbskem o politických otáz ‑
kách a politikách spolupráce30. Komise 
zavedla komplexní systém formálních 
i méně formálních setkání a dokumen ‑
tů na více úrovních, jenž má umožnit 
podrobný soustavný dialog se srb ‑
skými partnery. Schéma 2  zachycuje 
existující struktury posíleného stálého 
dialogu, dialogu podle prozatímní do ‑
hody a dialogu NPP na vysoké úrovni. 
Schéma 3  pak znázorňuje složitost 
celého dialogu o politických otázkách 
a programování NPP .51 
V posíleném stálém dialogu se kladl 
jako součást politických kritérií vel ‑
ký důraz na reformu veřejné správy 
a soudnictví, včetně boje proti korup ‑
ci. Tyto oblasti byly stálým tématem 
jednání nejen na plenárním zasedání 
posíleného stálého dialogu, ale i na 
vymezených jednáních na nižších 
úrovních posíleného stálého dialogu. 
O trvalém významu reformy soudnictví 
a boje proti korupci v souvislosti se 
statusem Srbska jakožto kandidátské 
země svědčí skutečnost, že příslušné 
kapitoly acquis  (23 a 24) byly na zákla ‑
dě zkušeností s předchozími koly pří ‑
stupových jednání zařazeny na začátek 
vyjednávání.30 Zejména hlava II a VIII dohody.
27 Připomínky
Struktury dialogu mezi EU a Srbskem (do září 2013)Schéma 2
Struktura dialogu NPPProzatímní dohoda
Struktura dialogu
Pouze členské 
státy EU
Srbská vládaKomiseČlenské 
státy EU
Srbská vláda 
(Národní 
koordinátor 
NPP a SEIO)KomiseVýroční zasedání 
výboru NPP
Srbská vládaKomiseVýroční zasedání 
výboru prozatímní 
dohody
Doprava
Vnitřní trh a 
hospodářská soutěž
Obchod, cla a daněZemědělství a rybolovStatistické údajePodvýbory 
prozatímní 
dohody
Spravedlnost, svoboda 
a bezpečnost
Doprava, energetika, 
životní prostředí, regionální politika
Vnitřní trhSociální politika, 
informační společnost, audiovizuální politika, výzkum a inovace
Hospodářské 
a ﬁnanční záležitosti, statistické údaje
Zemědělství, rybolov, 
bezpečnost potravin
PrůmyslPodvýbory 
posíleného stálého 
dialoguSpolečný 
monitorovací 
výbor NPP
Odvětvové 
pracovní skupiny / 
odvětvové 
monitorovací 
podvýbory
Právní státReforma veřejné 
správy
Organizace občanské 
společnosti a sdělovací prostředky
Hospodářský rozvojDopravaSociální rozvojZemědělství a rozvoj 
venkova
Životní prostředí 
a energetikaDohoda o stabilizaci a přidružení
Struktura posíleného stálého dialogu
Dohoda o stabilizaci 
a přidružení
Výroční plenární 
zasedání posíleného 
stálého dialogu
Zdroj: EÚD, na základě informací poskytnutých Komisí a ESVČ.
28 Připomínky
Hlavní prvky politického dialogu a dialogu o NPP mezi EU a SrbskemSchéma 3
Politický dialog Dialog o politikách Plnění a následná opatření
Zpráva o auditu Hodnocení Zprávy o ROMVýroční zprávy 
Komise o pokrokuPrůběžné a závěrečné 
zprávy o plnění 
zakázky KomisePodávání zpráv, monitorování a hodnoceníNávrhy projektůSrbskoSrbské posouzení 
potřebSrbský program 
integrace do EU
Roční program 
NPPRozhodnutí
o ﬁnancováníMIPD MIFFSrbsko
KomiseKomiseSdělení KomiseStrategický 
dokument o rozšířeníZávěry 
RadyZprávy EPEvropské 
partnerstvíProzatímní 
dohodaDohoda 
o stabilizaci 
a přidružení
Přizpůsobení zakázkySoutěž o veřejnou zakázku, 
zadávací řízeníRozhodnutí o vypsání zakázkyKomiseRealizace projektu/zakázkyPlánování NPPRámec politické strategie
Srbské národní 
akční plánySrbské národní 
strategie
Zdroj: EÚD, na základě informací poskytnutých Komisí a ESVČ.
29 Připomínky
52 
Reformou správy veřejných financí se 
obvykle v rámci reformy veřejné sprá ‑
vy zabývala plenární zasedání posíle ‑
ného stálého dialogu, nebyl však na ni 
kladen takový důraz jako na jiné ob ‑
lasti správy věcí veřejných. Konkrétní 
témata správy veřejných financí, např. 
státní kontrolní úřad, vnitřní finanční 
kontrola ve veřejné správě, ústřední 
harmonizační jednotka, vnitřní audit 
a zákon o rozpočtovém systému byly 
podrobněji projednávány na nižších 
úrovních posíleného stálého dialogu.
53 
Další příležitost k diskusi o tématech 
správy veřejných financí se Srbskem 
měla Komise při koncipování podmí ‑
nek programu obecné rozpočtové 
podpory pro Srbsko v rámci složky 
I NPP na rok 2009. Program měl za 
cíl podpořit makrofinanční stabilitu 
v této zemi v krátkodobém výhledu 
a umožnit jí provádět strukturální 
reformy i navzdory hospodářské 
krizi31. Ústředním bodem platebních 
podmínek byla spolehlivost finanč ‑
ních a správních postupů v Srbsku, 
předložení nového zákona o rozpočtu 
srbskou vládou a přijetí strategického 
dokumentu o finanční kontrole ve ve ‑
řejném sektoru. Další podmínkou bylo 
zahájit aktualizaci posouzení veřejných 
výdajů a finanční odpovědnosti (PEFA) 
s cílem vypracovat plán reformy správy 
veřejných financí. Podle Komise byly 
všechny tyto podmínky do konce roku 
2010 splněny. Přestože Srbsko nevypra ‑
covalo konkrétní plán reformy správy 
veřejných financí, Účetní dvůr konsta ‑
toval, že strategie Srbska pro reformu 
veřejné správy na období 2013–2016 
řeší některé aspekty správy veřejných 
financí. Zákon o zadávání veřejných 
zakázek z roku 2012 navíc odstranil 
řadu nedostatků zjištěných v předcho ‑
zích letech.V rámci dialogu se soustavně 
stanovovala konkrétní opatření 
v oblasti řádné správy věcí 
veřejných, která se dále 
sledovala
54 
Víceúrovňové struktury (viz schéma 2  
a 3) tvořily spolehlivý základ otevřené ‑
ho dialogu, v jehož rámci byly dohod ‑
nuty, stanoveny, plněny a monitoro ‑
vány priority. Na plenárním zasedání 
posíleného stálého dialogu i schůzích 
podvýborů se každoročně znovu po ‑
suzovala konkrétní opatření týkající se 
hlavních oblastí správy věcí veřejných.
55 
Výsledkem monitorování prováděného 
Komisí jsou výroční zprávy o pokroku. 
Z analýzy Účetního dvora vyplývá, že 
zprávy Komise o pokroku věrohodně 
hodnotí pokrok, kterého bylo v klíčo ‑
vých oblastech správy věcí veřejných 
v Srbsku dosaženo. Podle těchto zpráv 
bylo v letech 2007–2013 v oblasti boje 
proti korupci dosaženo určitých hma ‑
tatelných výsledků. Za podpory NPP 
byl například vytvořen institucionální 
rámec, zvýšila se účast organizací 
občanské společnosti a bylo zaháje ‑
no vyšetřování některých závažných 
případů korupce. Pokrok byl zazname ‑
nán i v oblasti reformy veřejné správy 
a finanční kontroly v rámci reformy 
správy veřejných financí a také v oblas ‑
ti zadávání veřejných zakázek došlo ke 
značnému pokroku. Nejproblematič ‑
tější klíčovou oblastí řádné správy věcí 
veřejných byla reforma soudnictví, kde 
byl od roku 2007 zaznamenán jen malý 
pokrok.31 Na rozpočtovou podporu bylo 
určeno 100 milionů EUR 
z prostředků NPP na rok 2009 
pro Srbsko. Program 
doplňoval revidovaný 
program MMF ve výši 
2,9 miliard EUR a úvěry 
Světové banky na rozvojovou 
politiku.
30 Připomínky
56 
Pokud jde o činnost srbské strany, od 
roku 2010 svědčí národní akční plány 
pro provádění doporučení Komise 
o tom, že byly vymezeny transparent ‑
ní cíle a úkoly, a předpokládají řádné 
monitorování a vytváření systematic ‑
kého a snadno srovnatelného přehledu 
následných opatření.
V rámci dialogu došlo 
k provázání politických priorit 
s vytvářením politik
57 
Hlavní programovací dokumenty NPP 
pro Srbsko32 z let 2007 až 2013, které 
v zásadě vycházejí z klíčových doku ‑
mentů dialogu, se v dostatečné míře 
zabývaly hlavními oblastmi správy věcí 
veřejných, ačkoli na reformu správy 
veřejných financí byl kladen poněkud 
menší důraz. Dialog se pravidelně 
zabývá podporou NPP obecně či 
konkrétními projekty NPP , které jsou 
významnými nástroji pro zlepšení sprá ‑
vy věcí veřejných v Srbsku. Společný 
monitorovací výbor NPP (viz schéma 2 ) 
byl vytvořen v roce 2008 a věnoval 
se konkrétním aspektům provádění 
v rámci dialogu na vyšší úrovni, jakož 
i strategické úrovni finanční pomoci33.58 
V rámci společného monitorovacího 
výboru zahájilo v roce 2012 svou čin ‑
nost osm podvýborů pro monitorování 
oblastí. Svou pozornost věnují přede ‑
vším okolnostem, za nichž je podpora 
z NPP poskytována. Jsou řízeny Komisí 
a Srbskem (Úřadem Republiky Srbsko 
pro evropskou integraci), mají trans ‑
parentní strukturu a zavedly účinný 
a snadno porovnatelný nástroj pro 
monitorování. Podvýbory pro monito ‑
rování oblastí také podstatně zlepšily 
soulad mezi určováním vnitrostátních 
potřeb a poskytováním podpory z NPP . 
Například projekty v oblasti reformy 
veřejné správy v rámci posledních ná ‑
rodních programů NPP byly zaměřeny 
na téměř všechny priority vymezené 
v části dokumentu o posouzení potřeb 
Srbska na období 2011–2013 věnované 
reformě veřejné správy34.
Důraz kladený v dialogu a při 
programování na správu věcí 
veřejných nebyl v návrzích 
projektů zpravidla přímo 
zohledněn
59 
Řádná správa věcí veřejných byla zvláš ‑
tě zohledňována v rámcovém progra ‑
mování NPP , zčásti proto, že se v před ‑
chozích kolech přístupových jednání 
vyskytly problémy v oblasti správy věcí 
veřejných, které byly považovány za 
ukazatel nedostatečné přípravy dotče ‑
ných zemí. Komise ani srbské orgány 
však důraz kladený na správu věcí 
veřejných zpravidla nezohledňovaly 
přímo na úrovni plánování projektů.32 Dohoda o stabilizaci 
a přidružení, strategie Komise 
pro rozšíření, evropské 
partnerství, víceleté orientační 
plánovací dokumenty a roční 
národní programy NPP.
33 Společnému monitorovacímu 
výboru NPP spolupředsedá 
zástupce Komise na vysoké 
úrovni (na úrovni ředitele) 
a národní koordinátor NPP, 
jímž je v současnosti ministr 
pro evropskou integraci.
34 Skutečnost, že se při vytváření 
politik věnuje více pozornosti 
správě věcí veřejných, navíc 
zohledňuje strategie rozšíření 
EU na období 2013–2014, jež 
předpokládá další zásadní úsilí 
o rozvoj řízení a kontroly 
veřejných finančních 
prostředků.
31 Připomínky
60 
Konkrétní zmínky o řádné správě věcí 
veřejných obsahovala méně než polo ‑
vina dokumentů o koncepci projektů 
v období 2007–2012. Dokumentace 
projektů, u nichž byly aspekty správy 
věcí veřejných sice významné, ale ne ‑
patřily mezi prioritní cíle, se nejčastěji 
obecně zmiňovala o nutnosti zajistit 
transparentnost. O rizicích korupce 
či možném střetu zájmů se Komise či 
srbské orgány konkrétně zmínily pouze 
v polovině dokumentů o koncepci pro ‑
jektů. Od roku 2011 je však problemati ‑
ka řádné správy věcí veřejných v kon ‑
cepci projektů více zohledňována.
61 
Seznam průřezových aspektů v kon ‑
cepci projektů nezahrnoval řádnou 
správu věcí veřejných ani boj proti ko ‑
rupci. Dokumenty o koncepci projektů 
z let 2007–2011 se omezovaly výhradně 
na tři průřezová kritéria: rovné příleži ‑
tosti, životní prostředí a menšiny. Čtvr ‑
tým průřezovým aspektem doplněným 
v roce 2012 pak byla účast občanské 
společnosti a zainteresovaných stran.
62 
Ani u jednoho kontrolovaného projek ‑
tu (viz příloha II ) nebylo součástí jeho 
koncepci formální posouzení nutnosti 
přijmout pro oblast, v níž příjemce 
působí, konkrétní protikorupční opat ‑
ření či jiná opatření pro zajištění řádné 
správy věcí veřejných. Výjimkami byly 
projekt E „Posílení právních předpisů 
na centrální úrovni“, jehož projektová 
dokumentace zahrnovala v omezené 
míře problematiku korupce, a projekt 
I „Podpora rozvoje malých a středních 
podniků“, jenž byl přímo zaměřen na 
boj proti korupci a neformální eko ‑
nomice prostřednictvím zavádění 
elektronických služeb.63 
Ačkoli v koncepci prověřovaných pro ‑
jektů se přímo nezmiňovaly boj proti 
korupci či správa věcí veřejných, vět ‑
šina k boji proti korupci a lepší správě 
věcí veřejných nepřímo přispěla. Čin ‑
nosti v rámci některých projektů, které 
přispěly k šíření povědomí o osvědče ‑
ných postupech v oblasti zadávacího 
řízení a zakázek a jejich využívání 
(např. projekt A „Komunální infra ‑
struktura“ a B „Dohled nad výstavbou 
silničních komunikací v koridoru X“), 
byly v souladu s národní strategií boje 
proti korupci. Řádnou správu věcí ve ‑
řejných podpořil projekt A „Komunální 
infrastruktura“ také prostřednictvím 
činností zaměřených na finanční řízení, 
kontrolu a audit na místní úrovni 
a činností souvisejících s vytvořením 
souboru financovatelných projektů 
podle norem EU. Za projekty, které 
přispěly k odstraňování korupce, lze 
považovat i projekty zaměřené na bu ‑
dování administrativní kapacity v ob ‑
lasti životního prostředí a energetiky 
(projekt D „Posílení Inspekce životního 
prostředí“ a H „Energetická agentura“) 
a zemědělství (projekt C „Efektivní 
hospodaření s půdou“ a J „Podpora 
zemědělství“).
32 Připomínky
Komise při schvalování 
srbského systému pro 
správu prostředků EU zcela 
nezohlednila srbskou správu 
veřejných financí
64 
Účetní dvůr zkoumal, zda Komise sou ‑
stavně hodnotila rizika v subjektech 
provádějících NPP , zda srbské orgány 
přijaly vhodná zmírňující opatření 
a v případě potřeby i následná opat ‑
ření a zda byl tento proces součástí 
komplexního posouzení problematiky 
správy veřejných financí, které Komise 
provedla.
U subjektů provádějících NPP 
se systematicky analyzovala 
rizika, správa veřejných financí 
však nebyla před decentralizací 
hospodaření s prostředky EU 
komplexně posouzena
65 
Nařízení o NPP stanoví, že pokud je to 
možné, musí být řízení prostředků EU 
převedeno z Komise na kandidátské 
země, aby se zvýšila odpovědnost 
přijímající země za řízení pomoci 
EU. K tomu dochází prostřednictvím 
nových národních subjektů, obecně 
označovaných jako systém decentrali ‑
zovaného provádění, které provádějí 
předvstupní pomoc. Komise by před 
tím, než rozhodne o svěření pravo ‑
mocí35 k řízení prostředků EU přijíma ‑
jící zemi, měla zajistit, aby dotčená 
země splňovala stanovené podmínky, 
zejména pokud jde o řídící a kontrolní 
systémy36.66 
Aby mohlo dojít k decentralizaci řízení 
nejprve s kontrolami Komise a poté 
bez z nich, postupuje Srbsko podle po ‑
drobného plánu obsahujícího orientač ‑
ní referenční hodnoty a lhůty. U pro ‑
váděcích struktur NPP37 bylo podle 
tohoto plánu v rámci jejich akreditace 
srbskými orgány a Komisí provedeno 
systematické hodnocení rizik. Před ‑
mětem akreditačního řízení však byly 
pouze struktury vytvořené pro účely 
decentralizovaného řízení prostřed ‑
ků z NPP . Neexistoval žádný právní 
požadavek na komplexní posouzení 
celkového pokroku v oblasti správy ve ‑
řejných financí a předcházení korupci 
a boje proti ní v Srbsku. Akreditační 
řízení pro systém decentralizovaného 
provádění tak účinně podpořilo správu 
věcí veřejných pouze v oblasti řídicích 
struktur NPP , nebylo však součástí cel ‑
kové strategie v oblasti správy veřej ‑
ných financí na celostátní úrovni.
67 
Předpokládá se, že dostatečně roz ‑
vinuté útvary vnitřního auditu na 
ministerstvu financí a v rámci resort ‑
ních ministerstev bude pozitivním 
přínosem pro řídicí a kontrolní systém 
požadovaný pro účely decentralizo ‑
vaného řízení. Přestože bylo nedávno 
dosaženo určitého pokroku38, vnitro ‑
státní útvary vnitřního auditu začínají 
teprve poskytovat účinnou podporu 
decentralizovanému řízení prostředků 
EU. Zpráva SIGMA39 z roku 2013 uvádí, 
že v souvislosti s podvody a nesrov ‑
nalostmi ve finančním řízení nebyla 
přijata žádná politika a že ústřední 
harmonizační jednotka40 na minister ‑
stvu financí neposkytovala vedoucím 
pracovníkům provádějícím finanční 
řízení a interním auditorům v oblasti 
vyhodnocování rizik a podvodů dosta ‑
tečnou metodickou podporu.35 Při decentralizovaném řízení 
svěří Komise řízení některých 
činností přijímající zemi, 
ponechá si však celkovou 
finanční odpovědnost za 
plnění souhrnného rozpočtu.
36 Čl. 56 odst. 2 nařízení Rady (ES, 
Euratom) č. 1605/2002 ze dne 
25. června 2002, kterým se 
stanoví finanční nařízení 
o souhrnném rozpočtu 
Evropských společenství 
(Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1), 
a článek 11 a 19 nařízení (ES) 
č. 718/2007, kterým se provádí 
N PP.
37 Podle decentralizovaného 
řízení musí Srbsko vytvořit 
struktury pro zadávání 
veřejných zakázek, uzavírání 
smluv, úhrady, monitorování 
a podávání zpráv 
o programech NPP.
38 Viz závěry k projektu 8 „ Vnitřní 
finanční kontrola ve veřejné 
správě “ uvedené v  rámečku 7  
a 12.
39 Hodnocení Srbska v rámci 
SIGMA, duben 2013, 
Koordinace, provádění 
a priority reformy veřejné 
správy.
40 Úkolem ústřední 
harmonizační jednotky je 
rozvíjet a harmonizovat vnitřní 
audit ve veřejném sektoru. Viz 
rovněž rámeček 7  a 12.
33 Připomínky
68 
Komise ve své strategii rozšíření z roku 
2013 učinila kroky správným směrem 
a zdůraznila, že zásadní problémy je 
nezbytné řešit nejprve u zemí zapo ‑
jených do procesu rozšíření. Výslovně 
uvedla, že bude nezbytné výrazně po ‑
sílit systémy správy veřejných financí, 
aby se omezilo riziko podvodů a ko ‑
rupce. Odvětvová rozpočtová podpora 
NPP je navíc podmíněna splněním 
nezbytných standardů správy veřej ‑
ných financí.
Byla přijata a dále sledována 
opatření ke zmírnění rizik
69 
Opatření přijatá ke zmírnění rizik 
zjištěných u subjektů provádějících 
NPP byla relevantní a Komise sledovala 
jejich provádění. Poté, co byly přene ‑
seny pravomoci k řízení prostředků, 
Komise pokračuje v monitorování 
systému a dále sleduje všechny nevy ‑
řešené problémy (např. auditní zjištění 
se středním a nízkým rizikem, která 
nebyla dosud vyřešena). Důležitým 
faktorem zmírňujícím rizika je skuteč ‑
nost, že Komise může v případě, že 
požadavky nejsou plněny, přenesené 
pravomoci k řízení prostředků odebrat 
nebo pozastavit.70 
Rizika spojená s fluktuací zaměstnan ‑
ců41 a politickými změnami v průběhu 
provádění decentralizovaného řízení, 
jež by mohla vést ke ztrátě zkušenos ‑
tí a součinnosti, nelze snadno řešit 
ve fázi, kdy byly svěřeny pravomoci 
k řízení prostředků, a vyžadují aktiv ‑
ní sledování. Jakmile jsou pracovníci 
zaměstnáni, účastní se především 
školení a mají jen omezené možnosti 
získat praktické zkušenosti, neboť do ‑
sud nebyly provedeny žádné operace. 
S touto skutečností jsou spjata další 
rizika v podobě demotivace a vysoké 
fluktuace zaměstnanců.
71 
Dalším rizikem, které se ve strukturách 
NPP vyskytuje, je v současné době 
omezená ochrana oznamovatelů, kte ‑
rou stanoví národní protikorupční stra ‑
tegie pro období 2013–2018. Srbské 
orgány připravují nový právní předpis 
o whistleblowingu, aby získali důvěru 
případných oznamovatelů.41 Odhady ve zprávě SIGMA 
z roku 2013 uvádějí 15–20 % 
ročně. Ve zprávě se rovněž 
konstatuje, že změny vlády 
vedou k vyšší míře fluktuace 
zaměstnanců, zejména ve 
vedoucích pozicích.
34
 Závěry  
a doporučení
Závěry
72 
Z celkového hlediska řídí Komise 
předvstupní pomoc poskytovanou 
Srbsku účinně. Finanční předvstupní 
pomoc spolu s dalšími formami pod ‑
pory je pro Srbsko účinnou pomocí při 
provádění sociálních a hospodářských 
reforem a zlepšování správy věcí veřej ‑
ných. Na základě zkušeností získaných 
v jiných zemích, kterým byla poskyto ‑
vána pomoc z NPP , klade Komise při 
plánování své finanční i nefinanční 
pomoci určené Srbsku stále větší důraz 
na aspekty správy věcí veřejných.
Řídí Komise projekty NPP 
účinně?
73 
Z celkového hlediska řídí Komise 
projekty NPP v Srbsku účinně. Pro ‑
gramování pomoci z NPP je založeno 
na jednotném strategickém rámci 
a přístup k výběru projektů, které 
jsou důležité pro přípravu Srbska na 
přistoupení k EU, se postupně zlepšuje 
(viz body 9–22).
74 
Kontrolované projekty v oblasti správy 
věcí veřejných i v jiných oblastech do 
značné míry dosáhly plánovaných vý ‑
stupů (viz body 39–43), vyskytovaly se 
však u nich problémy spjaté s jejich:a) Přípravou: Nebyla věnována do ‑
statečná pozornost vymezení cílů, 
posouzení potřeb, zkušenostem 
získaným s dřívějšími projekty ani 
podmíněnosti pro zahájení projek ‑
tů a časovou posloupnost operací 
(viz body 24–31);
b) Prováděním: U kontrolovaných 
projektů v rámci dřívějších pro ‑
gramů NPP docházelo k někdy 
značným prodlevám. Intervence 
byly systematicky monitorovány 
na úrovni zakázek, nikoli však na 
úrovni projektů, a nápravná opat ‑
ření přijímaná Komisí se většinou 
omezovala na změnu činností. 
Některé soutěže o veřejné zakáz ‑
ky a zadávací řízení nebyly zcela 
efektivní či účinné (viz body 32–38, 
44 a 45);
c) Udržitelností: U dvou třetin pro ‑
jektů není jisté, zda budou jejich 
výsledky udržitelné. Kvůli problé ‑
mům v oblasti lidských zdrojů byla 
ohrožena především udržitelnost 
projektů v oblasti správy věcí ve ‑
řejných (viz body 46–48).
75 
Dopady některých těchto nedostatků 
v koncepci zmírnil flexibilní přístup 
Komise k řízení a Komise při přípravě 
posledních ročních programů NPP při ‑
jala opatření k odstranění nedostatků 
zjištěných u dřívějších programů NPP 
(viz body 27–31 a 38).
35 Závěry a doporučení 
Řídí Komise nefinanční 
pomoc v rámci podpory 
správy věcí veřejných 
účinně?
76 
Komise řídila nefinanční pomoc posky ‑
tovanou Srbsku v oblasti správy věcí 
veřejných z celkového hlediska účin ‑
ně. Svého dialogu se Srbskem účinně 
využívala k řešení problémů v oblasti 
správy věcí veřejných a boje proti 
korupci. Svůj přístup postupně zlepšila 
tak, aby je zohledňovala při vytváření 
politik a v koncepci projektů. Komisi se 
dařilo účinně podporovat správu věcí 
veřejných v rámci struktur financování 
z EU, nevzala však zcela v úvahu vnit ‑
rostátní správu veřejných financí (viz 
body 50–71).
77 
Komise zahájila se Srbskem strukturo ‑
vaný dialog o správě věcí veřejných. 
Tento dialog se v dostatečné míře 
věnuje klíčovým oblastem správy věcí 
veřejných, zavádí rovněž konkrétní 
opatření a jejich další sledování a pro ‑
pojuje politické priority s vytvářením 
politik. Strategie rozšíření EU a revido ‑
vané nařízení o NPP se v rostoucí míře 
zaměřují na správu finančních a eko ‑
nomických záležitostí v přistupujících 
zemích (viz body 50–58).78 
Účetní dvůr konstatoval, že důraz kla ‑
dený v dialogu a při programování na 
správu věcí veřejných, byl v koncepci 
projektů zohledněn již méně. V těch 
částech projektové dokumentace, kte ‑
ré se týkaly podmíněnosti, již nabytých 
zkušeností a průřezových aspektů, 
byla rizika v oblasti správy věcí ve ‑
řejných zohledněna jen v omezené 
míře nebo nebyla zohledněna vůbec. 
Přestože ve většině projektů z posled ‑
ní doby, které Účetní dvůr zkoumal, 
není potřeba přijmout protikorupční 
opatření či jiná opatření pro zajištění 
řádné správy věcí veřejných výslovně 
zmíněna, Účetní dvůr konstatoval, že 
většina těchto projektů svými činnost ‑
mi v oblasti budování administrativní 
kapacity k boji proti korupci a k lepší 
správě věcí veřejných nepřímo přispěla 
(viz body 59–63).
79 
Při schvalování systému decentralizo ‑
vaného provádění Komise hodnotila 
srbské struktury pro správu prostředků 
EU. Systematicky vyhodnotila rizika 
v rámci struktur NPP a monitorovala 
opatření přijatá k jejich zmírňování. 
V souladu s právními požadavky však 
byly předmětem akreditačního řízení 
pouze subjekty provádějící NPP , což 
znamená, že systém decentralizované ‑
ho provádění nenavazoval na před ‑
běžné komplexní posouzení správy 
veřejných financí a boje proti korupci 
na celostátní úrovni (viz body 65–71).
36 Závěry a doporučení 
Doporučení
80 
V zájmu lepšího programování, kon ‑
cepce a provádění projektů NPP by 
Komise měla:
a) zajistit, aby stanovení priorit ‑
ních projektů a jejich výběr byly 
transparentnější a systematičtěji 
dokládané a zohledňovaly jednot ‑
livé fáze odůvodněného stanovení 
prioritních projektů;
b) zlepšit proces využívání nabytých 
zkušeností vytvořením specia ‑
lizované databáze, v níž by byly 
shromažďovány poznatky získané 
na základě provádění dřívějších 
projektů v Srbsku a jiných rele ‑
vantních přijímajících zemích. Mezi 
takové poznatky by měly patřit 
přehledy či typologie neúspěšných 
či opakovaných zadávacích řízení. 
Je třeba rovněž zvážit, zda by do 
databáze neměla být vkládána 
i hlavní doporučení uvedená v zá ‑
věrečných zprávách o zakázkách. 
Členění databáze by mohlo odpo ‑
vídat hlavním oblastem programo ‑
vání NPP;
c) systematicky dokládat posuzová ‑
ní potřeb, na jehož základě jsou 
stanovovány očekávané výstupy 
projektů a zakázek, aby se tak 
především zvýšila odpovědnost 
příjemců podpory za stanovené 
potřeby;d) posílit zásadu podmíněnosti. 
Především je třeba v předstihu a na 
základě konkrétních měřitelných 
kritérií ověřit způsobilost příjemce 
podpory učinit vše, co kvalitní pro ‑
jekt vyžaduje, a rovněž skutečnost, 
zda jsou součásti projektu v sou ‑
ladu s vnitrostátním právem a zda 
byla vydána nezbytná stavební po ‑
volení. Větší důraz na podmíněnost 
by měl přispět ke snížení počtu 
projektů, které nejsou připraveny 
k realizaci, a to především rozsáh ‑
lých infrastrukturních projektů;
e) vytvořit systém pro pravidelné 
podávání stručných zpráv o pokro ‑
ku, aby byla odpovídající auditní 
stopa zajištěna u celého projektu 
a nikoli jen u jednotlivých zakázek. 
Součástí souhrnných zpráv by měl 
být kompletní seznam zakázek 
zadaných v rámci daného projektu 
či odvětví;
f) zavést systém pro kontrolu užiteč ‑
nosti projektových výstupů (včetně 
studií, analýz, postupů, protokolů 
a školicích materiálů) ve středně ‑
dobém a dlouhodobém výhledu. 
Větší důraz na samotnou užiteč ‑
nost by měl přispět k tomu, aby se 
pozornost přesunula od zajišťování 
výstupů a plnění smluvních a pla ‑
tebních směrných hodnot k zajiště ‑
ní trvalejších výsledků.
37 Závěry a doporučení 
Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 21. října 2014.
 Za Účetní dvůr
 předseda  
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
81 
Pokud jde o strukturovaný dialog se 
Srbskem o správě věcí veřejných a sys ‑
tému decentralizovaného provádění, 
Komise by měla:
a) srbské orgány upozornit, že musí 
ještě více racionalizovat svůj sou ‑
bor národních strategií a dokončit 
plnohodnotný plán reformy správy 
veřejných financí, a v případě po ‑
třeby poskytovat v této souvislosti 
technickou podporu;
b) v rámci programování NPP při ‑
jmout opatření s cílem posílit 
mechanismus konzultací s orga ‑
nizacemi občanské společnosti, 
které působí v oblasti správy věcí 
veřejných;c) vydat pokyny, aby při přípravě 
projektů byla v náležitých přípa ‑
dech posouzena nutnost přijmout 
konkrétní protikorupční opatření 
či jiná opatření pro zajištění řádné 
správy věcí veřejných v dané 
oblasti;
d) při posuzování celostátních refo ‑
rem správy veřejných financí ově ‑
řit, že je v plném rozsahu zohled ‑
něna auditní činnost prováděná 
Komisí v souvislosti s akreditačním 
procesem týkajícím se systému 
decentralizovaného provádění.
38
 Přílohy
Seznam kontrolovaných projektů NPP
Pořadové 
čísloNázevNárodní program / 
číslo  projektuRozpočet  
(v milionech EUR)1
Projekty v oblasti správy věcí veřejných
Spravedlnost a  vnitřní věci  – Boj proti korupci a  administrativní kapacita
1. Reforma policie: vnitřní záležitosti 2007/6 1,0
2. Boj proti korupci 2008/5 2,5
3. Efektivnější a transparentnější soudnictví 2007/4 2,6
4.Větší transparentnost a účinnost (státní zástupci a trestněprávní 
systém)2008/8 4,5
Reforma veřejné správy
5. Program podpory obcí 2007/2 22,5
6.Přizpůsobení odboru srbské celní správy pro vymáhání práva normám, 
organizaci a provozní metodice agentur EU pro vymáhání práva2008/6 4,4
Správa veřejných financí
7. Podpora Úřadu pro zadávání veřejných zakázek 2007/7 2,0
8. Podpora rozvoje vnitřní finanční kontroly ve veřejné správě, 3. fáze 2008/2 2,0
Projekty v jiné oblasti než správa věcí veřejných
Sociální rozvoj
9. Program regionálního hospodářského a sociálního rozvoje 2007/13 23,3
10. Reforma zdravotnictví: pohotovostní lékařské služby 2007/16 10,0
Rozvoj soukromého sektoru
11. Podpora konkurenceschopnosti soukromého sektoru 2007/22 3,5
Doprava
12. Žeželjův most – obnova srbské infrastruktury 2009/4 30,0
Životní prostředí, změna klimatu a  energetika
13. Ochrana životního prostředí v Elektroenergetickém podniku Srbska 2008/17 11,0
Zemědělství a  rozvoj venkova
14.Budování kapacit pro provádění politik v oblasti rozvoje venkova podle 
norem EU 2007/32 4,4
Další acquis  EU a průřezové činnosti
15.Podpora občanské společnosti I
Podpora občanské společnosti II2007/12
2008/112,0
2,5
Celkem 128,4
1 Národní spolufinancování nezahrnuto.Příloha I
39 Přílohy Příloha IISeznam projektů NPP kontrolovaných z hlediska začlenění aspektů správy věcí 
veřejných a boje proti korupci jakožto průřezových aspektů
Pořadové 
čísloNázevNárodní program / 
číslo  projektuRozpočet  
(v milionech EUR)
A. Program na podporu komunální infrastruktury na rok 2010 2010/3 31,1
B.Dohled nad výstavbou silničních komunikací v koridoru X (úseky 
Grdelica – Vladičin Han a Pirot – Čiflik)2010/15 10,0
C.Budování institucionální kapacity a podpora zemědělství a rozvoje 
venkova v Srbsku2010/20 2,8
D.Posílení srbské Inspekce životního prostředí a relevantních zúčastněných 
stran2010/23 2,5
E.Posílení legislativních, politických a koordinačních kapacit na centrální 
úrovni2011/3 6,5
F. Sociální a hospodářský rozvoj v Podunají 2011/13 18,5
G.Komunální investiční program pro poskytování environmentálních 
grantů a úvěrů2011/17 19,1
H. Budování kapacity energetické agentury 2011/19 1,5
I. Podpora rozvoje malých a  středních podniků 2012/7 6,2
J. Podpora zemědělství a rozvoje venkova (zejména opatření 1.4 a 2) 2012/10 15,6
Celkem 113,8
40
11 První odrážka
Omezená podpora poskytnutá z NPP na proces 
decentralizace vycházela ze strategie reformy 
veřejné správy, kterou srbská vláda v roce 2004 
přijala, a akčních plánů s ní souvisejících. Kon ‑
krétní oblasti podpory z NPP byly odvozeny přímo 
z akčních plánů strategie reformy veřejné správy. 
Vybraný projekt 5 (program podpory obcí) se 
soustředil na budování místních správních kapacit 
v oblastech, jež představovaly prioritu z hlediska 
integrace EU. V souladu s akčním plánem strate ‑
gie reformy veřejné správy byl navíc tento projekt 
koncipován tak, aby přispěl k vypracování decen ‑
tralizační strategie, což požadovalo ministerstvo, 
jež bylo tehdy za oblast decentralizace odpovědné. 
Tento projekt však provázel nedostatek politické 
vůle. S výstupy ze složky dotčeného projektu nic ‑
méně dále pracuje nově ustavená Rada pro decen ‑
tralizaci, která se znovu sešla na podzim roku 2013 
a přikročila k vypracovávání této strategie. V rámci 
nové vlády byl mandát k navržení decentralizační 
strategie svěřen ministerstvu pro regionální rozvoj 
a místní samosprávu.
Komise souhlasí s tím, že jakákoliv další podpora 
případného decentralizačního procesu v rámci 
NPP II by se musela opírat o jasnou vnitrostátní 
decentralizační strategii a příslušný akční plán.
11 Druhá odrážka
Komise uznává, že neexistovala žádná zastřešující 
strategie správy veřejných financí, jež by zahrno ‑
vala všechny klíčové aspekty této správy. Jednot ‑
livé aspekty správy veřejných financí byly spíše 
zohledněny v rámci konkrétních strategií, například 
ve fiskální strategii nebo strategii v oblasti vnitřní 
finanční kontroly ve veřejné správě, a strategický 
základ pro podporu jednotlivých projektů NPP tak 
byl k dispozici i při absenci formální zastřešující 
strategie správy veřejných financí. Nová strategie 
pro rozšíření „Základní zásady na prvním místě“ 
klade od října 2013 zvláštní důraz na správu ekono ‑
mických záležitostí a na správu veřejných financí Shrnutí
IV
NPP se zaměřuje na potřeby a jeho priority vychá ‑
zejí z posouzení míry plnění kritérií souvisejících 
s EU, jež jsou obsažena zejména v dokumentu 
Komise o strategii rozšíření a výročních zprávách. 
Kritéria přidělování zohledňují schopnost Srbska 
využívat a řídit finanční prostředky a to, nakolik 
dodržuje podmínky pro přistoupení. Tím NPP zajiš ‑
ťuje vazbu mezi politickým rámcem pro rozšíření 
a rozpočtovým procesem EU.
VI
Komise uznává skutečnost, že pro účely řízení 
finančních prostředků z NPP byl vytvořen pro ‑
ces systému decentralizovaného provádění (DIS). 
Srbsko v současné době připravuje ucelený pro ‑
gram reforem správy veřejných financí, který bude 
vycházet z komplexní diagnostiky jednotlivých 
subsystémů správy veřejných financí. Bude proto 
provedeno posouzení veřejných výdajů a finanční 
odpovědnosti (PEFA).
Poznámky
11
Komise již vyjádřila vládě podporu v otázce zvy ‑
šování kvality jejích strategických dokumentů 
prostřednictvím řady zmírňujících opatření financo ‑
vaných z NPP . Komise v uplynulém roce na podporu 
přípravy na NPP II provedla řadu odvětvových 
hodnocení minulého NPP a jiné dárcovské pomoci 
v Srbsku, cílem přitom bylo podpořit provádění 
soudržných odvětvových strategií/programů na 
základě odvětvového přístupu.Odpovědi  
Komise
Odpovědi Komise 41
16
Komise uznává, že v rámci dřívějších programů NPP 
byly některé projekty vybrány vzhledem ke svému 
významu pro Srbsko, a to na základě ujištění o jejich 
hladkém provedení, jež poskytla jeho vláda. V rámci 
programů NPP z let 2012 a 2013 již byly zavedeny 
mnohem přísnější požadavky na připravenost 
projektu, které se budou nyní v rámci NPP II vymá ‑
hat ještě systematičtěji. Komise prostřednictvím 
pomoci z NPP podpořila vytvoření nové metodiky 
pro výběr investičních projektů, jež budou součástí 
jednotného vnitrostátního rezervoáru projektů. 
Cílem této metodiky je pomoci srbské vládě posou ‑
dit a) stanovené priority a b) zralost projektů/pro ‑
gramů v odvětvích infrastruktury.
20
Komise sdílí názor o významu organizací občanské 
společnosti a bude i nadále podněcovat a podpo ‑
rovat zapojení těchto organizací do programování 
N PP.
Rámeček 3
Proběhla synchronizace dodávek se vstupy ze 
souběžně probíhajícího twinningu, a to na podporu 
institucionálního rozvojového plánu pro platební 
agenturu. Platební agentuře bylo v rámci systema ‑
tizace ministerstva zemědělství přiděleno 105 míst. 
V průběhu trvání tohoto projektu se třikrát změnilo 
složení vlády, což mělo za následek narušení pláno ‑
vaného náboru do platební agentury.
26
Byla přijata opatření s cílem zlepšit schopnost 
poučit se z předchozích zkušeností, a tím zdokonalit 
programovací proces NPP II (období let 2014–2020). 
Poučení a doporučení získané z odvětvových 
posouzení složky I NPP v Srbsku se uplatnily při 
vytváření programu pro NPP z roku 2014. Tabulka 
obsahující doporučení pro všechna jednotlivá 
odvětví i pro celkové programování byla zavedena 
jako klíčový výchozí dokument pro odvětvové 
pracovní skupiny působící v rámci programovacího 
procesu v roce 2014.a předpokládá, že by země zapojené do procesu 
rozšíření měly v oblasti správy veřejných financí 
připravit konkrétní akční plány. Proto bude podpora 
v rámci NPP II v této oblasti vycházet ze soudržněj ‑
šího rámce správy veřejných financí, než jak tomu 
bylo v minulosti. Je třeba poznamenat, že nová srb ‑
ská strategie reformy veřejných financí pro období 
let 2013–2016 zahrnuje i správu veřejných financí. 
Jedná se ve srovnání s minulostí o významné 
zlepšení, neboť se zdůrazňuje skutečnost, že se 
správa veřejných financí dotýká všech rozpočtových 
subjektů, nikoliv pouze ministerstva financí, a že je 
při provádění zapotřebí koordinace a soudržnost. 
Plánované posouzení veřejných výdajů a finanční 
odpovědnosti pak dále přímo doplní celkový obraz 
zavedených systémů správy veřejných financí.
13
Účelem evropských partnerství je poskytnout 
obecný referenční rámec spíše než rámec politický, 
a vymezit tak prioritní oblasti k provedení reformy 
a zajistit obecné pokyny k poskytování finanční 
pomoci v těchto prioritních oblastech, přičemž se 
očekává, že bude dotčená země dodržovat zásady 
a priority zdůrazněné v tomto rámci. Tyto zásady 
byly se Srbskem důsledně dojednány a během prv ‑
ních let programování NPP se také odrážely v srb ‑
ských vnitrostátních programech. Každoročně aktu ‑
alizovaná strategie pro rozšíření a výroční zprávy 
o pokroku jednotlivých zemí pak poskytují konkrét ‑
nější a z hlediska vstupu relevantnější rámec.
14
Komise uznala, že je třeba zlepšit ukazatele v oblasti 
programování pomoci z NPP , přičemž tuto otázku 
řešila v rámci NPP II. Orientační strategické doku ‑
menty k jednotlivým zemím, jež stanoví dlouhodo ‑
bou strategickou orientaci financování z NPP u jed ‑
notlivých zemí, zahrnují přílohu, která jednotlivé 
ukazatele na různých úrovních podrobně vymezuje. 
Jejich součástí jsou mimo jiné i ukazatele v oblasti 
správy ekonomických záležitostí a boje proti korupci.
Odpovědi Komise 42
vůbec neexistoval a obce by se i nadále potýkaly 
s vysokými úrokovými sazbami bankovních půj ‑
ček. Proto byla podpora obecních dluhopisů pro 
místní úvěrový trh s veřejnými dluhopisy v Srbsku, 
pro financování obecní infrastruktury a pro úspory 
v místních rozpočtech důležitým prvním krokem.
Rámeček 7 – Odpověď na druhý 
odstavec
Finanční podpora z NPP pomáhá vládě v plnění 
kritérií EU a je doplňujícím prvkem politického 
dialogu. Komise upozornila na nedostatky v činnosti 
ústředního útvaru pro harmonizaci a v personál ‑
ním obsazení útvarů interního auditu v příslušných 
strukturách v rámci svého politického dialogu se 
srbskými orgány, zejména v rámci příslušného 
podvýboru dohody o stabilizaci a přidružení a v 
rámci hodnoticí zprávy ke kapitole 32. Očekává se 
tedy, že v záležitostech přístupových jednání dojde 
v krátké době k zlepšení. I když projekt z roku 2008 
nestačil na vyřešení všech obtíží, významně přispěl 
k dosažení takové úrovně příprav, která umožnila, 
aby Komise navrhla otevření kapitoly 32.
43
Na základě tohoto konkrétního projektu nelze vyvo ‑
dit obecné závěry o účelnosti podpory EU v oblasti 
veřejně prospěšných staveb. Ve většině případů 
označil stavitel v posouzení za původce průtahů 
dodavatele. Počínaje NPP z roku 2011 se navíc nyní 
tento druh potíží řeší na základě lepšího propojení 
mezi prvky politiky a programování.
45
Komise uznává, že neexistuje souhrnný monitoro ‑
vací dokument k historii neúspěšných nabídkových 
řízení. Nicméně důvody, proč bylo nabídkové řízení 
zrušeno nebo bylo neúspěšné, se případ od případu 
analyzují a zohledňují pro účely případného opě ‑
tovného vyhlášení.27
Od dob NPP z roku 2012 se výchozí podmínky pro 
programování používají cíleně, jsou jasně vymezeny 
v odvětvových/projektových dokumentech ( fiches ) 
tak, aby je bylo možné měřit, a jsou vymáhány 
ve fázi provádění. Mnoho projektů bylo v rámci 
programování v případě nesplnění zásadních 
podmínek odloženo. Komise má nicméně v plánu 
vymáhat podmínky důsledněji a dala srbské vládě 
jasně najevo, že v rámci programování budou vzaty 
v potaz pouze plně zralé projekty.
33
Zprávy Komise sestavené dále pověřenou schvalu ‑
jící osobou, pak skutečně ukazují vysoké splněné 
cíle a míry uzavřených smluv, jejichž úroveň je 
rok co rok stálá, a prokázaly tak vysoké absorpční 
kapacity.
37
Reakce Komise se, a to zejména na prvních moni ‑
torovacích výborech, soustředila na zabezpečení 
úspěšného provádění probíhajících projektů, 
což vyústilo v zavedení flexibilního řízení smluv. 
Výsledkem tohoto procesu bylo, že došlo případ od 
případu k posílení mechanismů monitorování a ke 
zpřísnění rozhodnutí, pokud se v průběhu prová ‑
dění objevily potíže.
Rámeček 7 – Odpověď na první 
odstavec
Objem obecních dluhopisů v případě města Novi 
Sad představuje druhou největší půjčku místní 
samosprávy v Srbsku. Výsledky, jichž bylo v rámci 
tohoto programu dosaženo, ovlivňují trh i v roce 
2014; předpokládá se například, že další obecní 
dluhopisy vydá město Šabac a obec Stara Pazova. 
Na srbský svaz měst a obcí i nadále přicházejí 
žádosti o poskytnutí pomoci při vydávání obecních 
dluhopisů, které představují alternativu k půjčkám. 
Komise zastává názor, že bez této pomoci by 
v Srbsku trh s obecními dluhopisy pravděpodobně 
Odpovědi Komise 43
Rámeček 11 – Odpověď na třetí 
odstavec
Tento projekt lze považovat za jednorázovou vládní 
pomoc obecním samosprávným celkům, jež teprve 
následně přejímají odpovědnost za údržbu a nákup 
vybavení a infrastruktury ve svých zdravotnických 
zařízeních.
V době nákupu mělo ministerstvo zdravotnictví 
v úmyslu pořídit více vozidel, aby mohlo uspokojit 
rozsáhlejší potřeby (vozový park měl čítat 1000 vozi ‑
del, přičemž Srbsko disponovalo pouze 400 vozidly 
včetně 252 vozidel, jež byly darem EU). Finančních 
zdrojů se nicméně dostává čím dál tím méně, a tak 
v rámci možností obecních rozpočtů probíhaly 
pouze opravy a sporadické nákupy.
Nákupy EU lze považovat za nouzovou pomoc při 
obnově, neboť před rokem 1991 k žádným tako ‑
výmto nákupům nedošlo a tato vozidla celý systém 
skutečně velmi potřeboval. Důsledky pro poskyto ‑
vání služeb a pro zdraví občanů by totiž jinak byly 
velmi vážné.
Doposud se jedná o nejnovější vozidla, jež jsou 
v zemi k dispozici, a neustále jsou maximálně 
využívána: rozšířené schopnosti, jež byly projektem 
vytvořeny, tak stále přetrvávají. Obnova vozo ‑
vého parku závisí na hospodářském vývoji země 
v budoucnu.
Rámeček 12 – Odpověď na první 
odstavec
Komise souhlasí s tím, že na některých minister ‑
stvech je nábor zaměstnanců pro vnitřní audit 
obtížný. Srbsko nicméně Komisi informovalo o tom, 
že funkce vnitřního auditu byla zavedena v 76 
rozpočtových subjektech (u 55 na úrovni ústřední 
vlády a 21 na úrovni místní správy). Tyto subjekty 
odpovídají za 90 % veřejných finančních prostředků. 
Všechna ministerstva zřídila útvary vnitřního auditu, 
ale na dvou ministerstvech nebyly ještě příslušné 
pozice obsazeny. Menší rozpočtové subjekty mohou 
zatím buď vytvořit společný útvar interního auditu, 
nebo uzavřít dohodu s těmi rozpočtovými subjekty, 
které funkcí vnitřního auditu disponují, a využít 
jejich auditorů.Rámeček 10 – Odpověď na první 
odstavec
Nabídkové řízení na reformu policie skončilo neú ‑
spěchem vzhledem k tomu, že po uplynutí úředně 
stanovené lhůty byla předložena jediná nabídka. 
I po neúspěchu nabídkového řízení byl příjemce 
(útvar vnitřních záležitostí ministerstva vnitra) 
odhodlán projekt i nadále realizovat, přičemž pro ‑
blémy s nedostatečnou autonomií útvaru, s odpo ‑
vídajícím personálním zajištěním a s podporou ze 
strany vrchního vedoucího pracovníka ministerstva 
vnitra i nadále ovlivňovaly schopnost útvaru vnitřní 
kontroly účinně bojovat proti korupci v rámci 
policejních složek. Tyto problémy byly předmětem 
zvláštních dopisů, které ministrovi zaslal předseda 
delegace a zástupce twinnigového partnera.
Rámeček 11 – Odpověď na první 
odstavec
Komise již poučení získané na základě této zkuše ‑
nosti uplatnila. V rámci problematiky IT v oblasti 
justice obsahuje program NPP z roku 2012 jako 
první krok analýzu potřeb. Případnou další pomoc 
lze uplatnit až po dokončení této analýzy potřeb.
Rámeček 11 – Odpověď na druhý 
odstavec
Komise souhlasí s tím, že absence jasného rámce 
regionální politiky představovala z hlediska udr ‑
žitelnosti riziko. Neexistoval však jednotný model 
EU, který by bylo bývalo možno navrhnout: organi ‑
zační hlediska je totiž třeba vymezit na vnitrostátní 
úrovni, přičemž se jedná o politické rozhodnutí 
srbské vlády. Udržitelnost se stala problémovou 
oblastí, když vyšlo najevo, že Srbsko v dostatečně 
rané fázi celého procesu nezavede rámec pro 
regionální politiku a legislativní rámec, jakož ani 
jasné mechanismy financování. Komise by ráda 
podotkla, že všechny regionální rozvojové agentury 
financované z prostředků EU i po ukončení projektu 
a financování ze strany EU fungují. Ačkoliv dosud 
do značné míry závisí na projektech, vydobyla si 
většina z nich na regionální úrovni uznání a těží 
z programů přeshraniční spolupráce, vnitrostátních 
prostředků, prostředků dvoustranných dárců a také 
ze soukromých příjmů z poskytování různých služeb 
podnikům. Významným poučením, které z tohoto 
programu vyplývá, je, že činnosti mají mít jasné 
pořadí tak, aby například přijetí strategického/legis ‑
lativního rámce bylo podmínkou pro přiznání další 
pomoci.
Odpovědi Komise 44
66
Srbsko v současné době připravuje ucelený pro ‑
gram reforem správy veřejných financí, který bude 
vycházet z komplexní diagnostiky jednotlivých 
subsystémů správy veřejných financí. Bude proto 
provedeno posouzení veřejných výdajů a finanční 
odpovědnosti (PEFA). Ucelený a spolehlivý program 
reforem správy veřejných financí je v přístupových 
jednáních Srbska s Evropskou unií jedním z klí ‑
čových požadavků a představuje zároveň i jeden 
z hlavních prvků plánování a provádění dlouhodo ‑
bých reforem.
Posouzení veřejných výdajů a finanční odpo ‑
vědnosti umožní srbské vládě udělat si obrázek 
o momentální obecné výkonnosti správy veřejných 
financí, na jehož základě bude moci posoudit aktu ‑
ální stav v klíčových oblastech a určit, co ome ‑
zuje a ohrožuje pokrok na základě nové strategie 
reformy správy veřejných financí. Toto posouzení 
bude rovněž zahrnovat posouzení struktur NPP 
v rámci srbských orgánů.
67
Komise souhlasí s tím, že je třeba vynaložit další 
úsilí s cílem zabezpečit finanční zájmy EU. Postupně 
byla zřizována funkce vnitřního auditu, a to tak, aby 
se vyrovnala s decentralizovaným řízením. Počet 
auditorů pro vnitřní audit a počet provedených 
auditů tak během času vzrůstal. U mnoha rozpočto ‑
vých orgánů a příjemců je ovšem stále třeba zavést 
účelný a funkční systém vnitřních auditů, který 
vychází z požadavků zákona o rozpočtovém sys ‑
tému. Činnost auditorů provádějících vnitřní audity, 
rozpočtových inspektorů na centrální úrovni a také 
státního kontrolního úřadu prokazují, že v rámci 
vnitřní kontroly se důraz klade na kontroly souladu 
se zákony prováděné ex post  a na odhalování mož ‑
ných nesrovnalostí. V souladu se zásadou odpověd ‑
nosti řídících pracovníků by se mělo nicméně těžiště 
kontrol postupně přesouvat tak, aby řídící pracov ‑
níci s podporou funkce vnitřního auditu přijímali 
zodpovědnost za zřizování a zavádění příslušných 
struktur finančního řízení a kontroly s cílem nesrov ‑
nalostem především předcházet.Tato otázka bude předmětem jednání v rámci kapi ‑
toly 32; očekává se tedy, že v tomto směru dojde 
k pokroku, který bude před uzavřením uvedené 
kapitoly pečlivě monitorován.
Rámeček 12 – Odpověď na druhý 
odstavec
Komise bere na vědomí, že je obtížné udržet v klí ‑
čových správních strukturách proškolené zaměst ‑
nance a vnímá tuto situaci jako horizontální výzvu 
v kandidátských zemích. Tato otázka bude ve všech 
oblastech během jednání monitorována, neboť 
kteroukoliv z kapitol lze uzavřít, teprve jakmile jsou 
příslušné právní předpisy plně v souladu s právními 
předpisy EU a jakmile se správní kapacita považuje 
za dostatečnou k provedení politik EU.
48
Byly již podniknuty kroky ke zmírnění nedostatků 
v oblasti udržitelnosti. Plán monitorování zaměře ‑
ného na výsledky (ROM) na rok 2014 zahrnuje řadu 
monitorování ex post  zaměřených na výsledky, 
jejichž cílem je zkontrolovat udržitelnost výsledků 
projektů NPP ve střednědobém a dlouhodobém 
výhledu.
59
Při formálním zahájení přístupových jednání se Srb ‑
skem v lednu 2014, která začala kapitolami souvise ‑
jícími s otázkou právního státu (kapitola 23 „soud ‑
nictví a základní práva“ a kapitola 24 „spravedlnost, 
svoboda a bezpečnost“), byl velký důraz kladen na 
potřebu zajistit řádnou a předvídatelnou atmosféru 
právního státu, která celkově podpoří zlepšení 
prostředí správy věcí veřejných. Nedílnou a prioritní 
součástí tohoto úsilí je účinný a odrazující boj proti 
korupci na všech úrovních a ve všech odvětvích, 
včetně úrovně jednotlivých projektů.
61
Ve všech programových obdobích byly průřezové 
otázky zařazeny do obecnější problematiky fun ‑
gování právního státu. Ačkoliv to v předchozích 
letech nebylo výslovně uvedeno, řeší Komise tyto 
otázky průřezově; uznává nicméně, že výslovné 
uvedení může v tomto ohledu přispět k lepší 
srozumitelnosti.
Odpovědi Komise 45
74 b)
Komise bere na vědomí ojedinělé problémy při 
provádění dřívějších projektů, které veřejný zada ‑
vatel řešil tak, aby se zabezpečila realizace smlouvy 
a odpovědné finanční chování při jejím řízení. 
Důsledkem celkové složitosti a technicky náročných 
nabídkových řízení bylo několik neúspěchů, jež byly 
napraveny při opakovaném nabídkovém řízení.
74 c)
Komise uznává skutečnost, že je obtížné získat 
a udržet si ve správních strukturách proškolené 
zaměstnance, jako průřezovou výzvu ve všech kan ‑
didátských zemích. Tato otázka bude během vyjed ‑
návání monitorována, neboť dotčenou kapitolu 
lze uzavřít, teprve až bude příslušná legislativa 
plně v souladu s právními předpisy EU a až se bude 
správní kapacita považovat za dostatečnou k prove ‑
dení politik EU.
76
Srbsko v současné době připravuje ucelený pro ‑
gram reforem správy veřejných financí, který bude 
vycházet z komplexní diagnostiky jednotlivých 
subsystémů správy veřejných financí. Bude proto 
provedeno posouzení veřejných výdajů a finanční 
odpovědnosti (PEFA). Ucelený a spolehlivý program 
reforem správy veřejných financí je v přístupových 
jednáních Srbska s Evropskou unií jedním z klí ‑
čových požadavků a představuje zároveň i jeden 
z hlavních prvků plánování a provádění dlouhodo ‑
bých reforem.
78
Ve všech programových obdobích byly průřezové 
otázky zařazeny do obecnější problematiky fun ‑
gování právního státu. Ačkoliv to v předchozích 
letech nebylo výslovně uvedeno, řeší Komise tyto 
otázky průřezově; uznává nicméně, že výslovné 
uvedení může v tomto ohledu přispět k lepší 
srozumitelnosti.70
Komise zavedla opatření ke snížení rizika velké 
fluktuace zaměstnanců. Zaměstnanci se aktivně 
podílí na úkolech, jež provádí delegace ve stávají ‑
cím centralizovaném rámci, tak aby mohli předtím, 
než budou sami provádět transakce po konečném 
zavedení decentralizovaného rámce, těžit z prak ‑
tických zkušeností ze skutečných případů. K těmto 
úkolům patří i sledování hodnotících výborů, účast 
na kontrolách na místě a mise k ověření projektů.
71
Významným prvkem, který již byl uveden ve zprávě 
o hodnocení v kapitole 23, je posilování ochrany 
oznamovatelů. Vytvoření fungujícího systému 
ochrany oznamovatelů by mělo hrát významnou 
úlohu v akčním plánu, který Srbsko v současné 
době připravuje a kterým hodlá reagovat na kritéria 
stanovená pro otevření této kapitoly. Byl připraven 
návrh zákona o ochraně oznamovatelů a chystá se 
jeho přijetí.
Závěry a doporučení
74 a)
Komise uznává některé koncepční nedostatky, 
zejména u projektů v rané fázi NPP . Proto v tomto 
ohledu zdokonalila své odvětvové dokumenty 
(fiches ). V rámci odvětvových hodnocení financo ‑
vaných z NPP vyvodily z provádění NPP I (období 
let 2007–2012) poučení. Doporučení vyplývající 
z těchto posouzení byla předložena pracovním 
skupinám a v současné době se tato doporučení 
zapracovávají v rámci programování NPP II. Některá 
konkrétní doporučení plynoucí z odvětvových hod ‑
nocení již byla zohledněna v novém prostředí NPP II 
(nařízení EU 231/2014), ve společném prováděcím 
nařízení (nařízení EU 236/2014) a v návrhu rámco ‑
vých smluv, jež je třeba uzavřít s každým jednotli ‑
vým příjemcem.
Odpovědi Komise 46
vývoj jednotlivých kroků podniknutých k realizaci 
hlavních zjištění a doporučení z předchozích hod ‑
nocení, a to podle odvětví i formy pomoci. Kromě 
toho má Komise v úmyslu zjistit – v souvislosti se 
zavedením rámce pro monitorování a vykazování ke 
splnění požadavků na vykazování daných právním 
rámcem NPP II –, zda lze na tomto základě zavést 
účinný a nákladově efektivní nástroj pro vykazo ‑
vání, který by postihnul i nabídková řízení, a to pří ‑
padně i v návaznosti na stávající nástroje. V souladu 
s nedávno aktualizovanou orientací politik v oblasti 
hodnocení Generálního ředitelství pro rozšíření se 
počítá s přezkumem stávajících postupů a nástrojů 
monitorování a také s posílením synergií mezi hod ‑
nocením a monitorováním, což přispěje k zajištění 
toho, že opatření navazující na předchozí zjištění 
a doporučení s nimi budou konzistentní.
80 c)
Komise toto doporučení přijímá a hodlá je zohled ‑
nit tak, že zdokonalí logický rámec opatření v akč ‑
ních dokumentech NPP II, a to zejména pokud jde 
o výsledky a výstupy z činností, a že dále zdokonalí 
dokumentaci týkající se posouzení potřeb, jež tvoří 
přílohy k akčním dokumentům.
80 d)
Komise toto doporučení přijímá. V praxi se již tato 
doporučení do značné míry zohledňují, neboť od 
dob NPP z roku 2012 se výchozí podmínky pro 
programování používají cíleně, jsou jasně vymezeny 
v odvětvových/projektových dokumentech ( fiches ) 
tak, aby je bylo možné měřit, a jsou vymáhány 
ve fázi provádění. Mnoho projektů bylo v rámci 
programování v případě nesplnění zásadních 
podmínek odloženo. Komise má nicméně v plánu 
vymáhat podmínky důsledněji a dala srbské vládě 
jasně najevo, že v rámci programování budou vzaty 
v potaz pouze plně zralé projekty. V oblasti infra ‑
struktury bude tato politika nadto podporována 
zavedením jednotného rezervoáru projektů, který 
bude zahrnovat individuální posouzení úrovně zra ‑
losti (a plnění podmínek) všech projektů.80 a)
Komise toto doporučení přijímá. Proces stanovení 
priorit a výběru se za dobu trvání NPP I celkově 
zdokonalil. V případě projektů NPP II se pak očekává 
další pokrok, a to v souvislosti s novou metodikou 
a v souvislosti s posunem směrem k odvětvovému 
přístupu, jenž posílí vazby mezi politickými priori ‑
tami a programováním pomoci. Hlavní politické pri ‑
ority v oblasti programování budou zohledněny ve 
strategickém dokumentu k příslušné zemi, přičemž 
ve strategickém dokumentu Komise a zprávách 
o pokroku budou každoročně posuzovány nedo ‑
statky v této oblasti. Po zahájení přístupových jed ‑
nání by mělo být programování v každém odvětví 
přímo provázáno s prioritami vymezenými v přísluš ‑
ných kapitolách, nejprve v rámci zpráv o hodnocení 
a následně případně v rámci kritérií pro otevření 
či uzavření dané kapitoly. Další jasné zlepšení 
v otázkách investic by mělo vyplynout z vytvoření 
jednotného vnitrostátního rezervoáru strategických 
projektů v oblasti dopravy, energetiky, životního 
prostředí a podnikatelské infrastruktury, které má 
přijmout vláda a které má sloužit jakožto jednotný 
základ pro podporu z NPP ve prospěch infrastruk ‑
turních projektů.
80 b)
Komise toto doporučení přijímá. Pokud jde o tema ‑
tická odvětvová hodnocení, již nyní funguje sdílení 
poučení získaných na základě provádění projektů, 
jež jsou relevantní napříč zeměmi a odvětvími, což 
platí zejména v případě hodnocení odvětví finan ‑
covaných z NPP , v nichž byly zužitkovány poznatky 
učiněné při provádění NPP I (období let 2007–2012). 
Některá konkrétní doporučení v odvětvových 
hodnoceních již proto byla zohledněna v novém 
prostředí NPP II (nařízení EU 231/2014), ve společ ‑
ném prováděcím nařízení (nařízení EU 236/2014) 
a v návrhu rámcových smluv, jež je třeba uzavřít 
s každým jednotlivým příjemcem. Tato doporučení 
se rovněž případně zohledňují při programování 
NPP II. Pro účely vnitřního monitorování a vykazo ‑
vání existuje zvláštní tabulka, v níž je zohledněn 
Odpovědi Komise 47
81 b)
Komise toto doporučení přijímá a vítá veškeré 
další zapojení organizací občanské společnosti do 
politických i programovacích procesů. Domnívá se 
dokonce, že tato opatření jsou již do značné míry 
zavedena. Komise již poskytla pomoc z NPP na zří ‑
zení úřadu pro spolupráci s občanskou společností. 
Tento úřad vznikl v roce 2010. V témže roce také vni ‑
trostátní orgány zavedly mechanismus zvaný SECO 
(Sector civil society organisations – „Odvětvové 
organizace občanské společnosti“), který občanské 
společnosti umožňuje podílet se na plánování, pro ‑
gramování a monitorování pomoci z NPP . Mechani ‑
smus SECO je organizován podle odvětví. Pro každé 
odvětví byly zaregistrovány reprezentativní organi ‑
zace občanské společnosti. Na vytváření mechani ‑
smu SECO a na posílení jeho vlivu na tvorbu politik 
v širším slova smyslu byla poskytnuta podpora 
z NPP prostřednictvím technické pomoci. Přestože 
byly organizace občanské společnosti k programo ‑
vání NPP pravidelně konzultovány, využívaly tohoto 
nástroje v minulosti v poměrně omezené míře.
81 c)
Komise toto doporučení přijímá a vydá pokyny 
s cílem zajistit, aby případně bylo při vytváření 
projektů v relevantních případech posouzeno, zda 
je zapotřebí zavést protikorupční odvětvová opat ‑
ření nebo jiná opatření v zájmu řádné správy věcí 
veřejných.
81 d)
Komise toto doporučení přijímá a zajistí, aby se 
v rámci procesu reformy správy veřejných financí 
zohlednily výsledky auditní činnosti provedené 
v souvislosti s rozhodnutím z března 2014 o schvá ‑
lení a svěření řídicích pravomocí.80 e)
Komise toto doporučení přijímá. Je v plánu do 
zprávy dále pověřené schvalující osoby za rok 2014 
zahrnout zdokonalenou auditní stopu k celému 
projektu, tj. ke smlouvám obsaženým v roční stra ‑
tegii zajištění věrohodnosti na rok 2014 a k plánu 
auditů na období od roku 2014. Výsledky, zjištění 
a doporučení plynoucí z auditu a z monitorování na 
místě budou prezentovány v souhrnných zprávách 
obsahujících údaje o celém projektu/odvětví. Tyto 
zprávy budou zdokonaleny tak, aby usnadňovaly 
a splňovaly daná doporučení.
80 f)
Komise toto doporučení přijímá a plánuje zavést 
systém, jímž by vzorky z těchto kontrol zahrnula do 
svých ročních plánů auditů a ověřování na místě.
81 a)
Komise toto doporučení přijímá. Komise v sou ‑
časnosti podporuje posouzení veřejných výdajů 
a finanční odpovědnosti s cílem umožnit srbské 
vládě udělat si širší obrázek o momentální výkon ‑
nosti správy veřejných financí. Takto bude možno 
posoudit situaci v klíčových oblastech a určit, co 
omezuje a ohrožuje pokrok na základě nové strate ‑
gie reformy správy veřejných financí. Toto posou ‑
zení bude rovněž zahrnovat posouzení struktur 
NPP v rámci srbských orgánů. Srbsko v současné 
době připravuje ucelený program reforem správy 
veřejných financí, který bude vycházet z komplexní 
diagnostiky jednotlivých subsystémů správy veřej ‑
ných financí. Pokrok bude během jednání v rámci 
kapitoly 32 o finanční kontrole pozorně řízen 
a monitorován.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
•  jeden výtisk: 
prostřednictvím stránek EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm) 
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm); 
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm 
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou 
telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
• prostřednictvím stránek EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
Předplatné:•  u některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).
QJ-AB-14-019-CS-N  ISSN 1977-5628
Ve zprávě se hodnotí, zda podpora EU – asi 
1,2 miliardy EUR v období 2007–2013 – účinně 
napomáhala přípravě Srbska na členství v EU. 
Kontrolované projekty přinesly plánované 
výstupy, avšak objevily se také nedostatky 
související s jejich přípravou, prováděním 
a udržitelností. Účetní dvůr konstatuje, že 
Komise při plánování pomoci určené Srbsku 
správně klade důraz na aspekty správy věcí 
veřejných a že podpora EU Srbsku účinně 
pomáhá provádět strukturální reformy 
a zlepšovat správu veřejných financí.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR