Stanovisko Evropského výboru regionů – Zlepšení správní kapacity místních a regionálních orgánů za účelem posílení investic a strukturálních reforem v letech 2021–2027

(2020/C 79/05)

Zpravodajka : Manuela BORA (IT/SES), členka zastupitelstva a rady regionu Marche

STANOVISKO

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ,

Výzva: zajištění odpovídající správní kapacity měst a regionů EU

1. zdůrazňuje, že správní kapacita je klíčovým prvkem úspěšné realizace investic a reforem, jež jsou nezbytné k dosažení dlouhodobých politických cílů EU. Po skončení platnosti strategie Evropa 2020 by tyto dlouhodobé cíle měly být součástí plnění cílů udržitelného rozvoje, které by rovněž měly mít přednost před systémy správy ekonomických záležitostí týkajícími se správní kapacity, jako je například proces evropského semestru. Rovněž zdůrazňuje, že posílení správní kapacity místních a regionálních orgánů má velký význam s ohledem na výzvy v oblasti životního prostředí a klimatu, které je třeba řešit při provádění nové zelené dohody;

2. konstatuje, že místní a regionální orgány jsou významnými aktéry v rozdělení pravomocí v rámci členských států, jsou odpovědné za více než polovinu veřejných investic v EU a zároveň mají značnou schopnost podnítit soukromé investice. Zdůrazňuje, že díky vyšší správní kapacitě místních a regionálních orgánů by bylo možné účinněji provádět místní veřejné politiky, které jsou podmínkou pro zajištění důvěry občanů v místní, regionální, vnitrostátní a unijní orgány a instituce;

3. zdůrazňuje, že od ledna 2017 se potřebou posílit správní kapacitu místních a regionálních orgánů v mnoha oblastech, včetně politiky soudržnosti, EFSI/InvestEU a programu pro jednotný trh ( 1 ) , zabývalo nejméně 38 stanovisek a usnesení VR. Poukazuje rovněž na své usnesení ze dne 9. října 2019 Evropský semestr 2019 a roční analýza růstu na rok 2020 ( 2 )

4. zdůrazňuje, že 12 % všech dílčích doporučení obsažených v doporučeních pro jednotlivé země na rok 2019 se týká výzev souvisejících se správní kapacitou místních a regionálních orgánů ( 3 ) v 17 členských státech;

5. domnívá se, že zlepšení správní kapacity je systémovou výzvou. Souvisí s: a) lidskými zdroji (mj. nedostatek zaměstnanců, potíže s obsazením pozic vyžadujících vysokou kvalifikaci, nedostatečná interní technická způsobilost, nedostatečná odměna za zásluhy, nižší platy než v soukromém sektoru, potřeby školení v oblasti digitálních dovedností pro státní zaměstnance, schopnost plnit technické úkoly vyžadující vysokou kvalifikaci a znalost fungování EU a příležitostí, které nabízí na poli financování), b) systémy a postupy a c) vytvářením sítí s externími subjekty;

6. poznamenává, že v souladu se zásadou subsidiarity nesou odpovědnost za kvalitu veřejné správy členské státy a týká se různých úrovní jejich veřejné správy. EU však může hrát doplňující úlohu tím, že bude prostřednictvím právních předpisů nebo koordinačních postupů (například evropského semestru) sbližovat normy, umožní výměnu osvědčených postupů a podpoří účinnost a inovace ve veřejné správě a budování správní kapacity na všech úrovních veřejné správy. Relevantním právním základem pro zajištění kvality veřejné správy v souvislosti se službami obecného hospodářského zájmu by mohl být článek 14 Smlouvy o fungování Evropské unie;

Hodnocení stávajícího víceletého finančního rámce

7. poukazuje na to, že EU v rámci stávajícího VFR podpořila budování kapacit místních a regionálních orgánů prostřednictvím politiky soudržnosti, programu na podporu strukturálních reforem a několika dalších nástrojů a programů ( 4 ) , včetně těch, které spravuje EIB a jejichž prostřednictvím se podporují investice místních a regionálních orgánů ( 5 )

8. vyjadřuje politování nad nedostatkem transparentních informací o celkové výši a skutečném využití zdrojů EU ( 6 ) , které jsou k dispozici pro budování kapacit místních a regionálních orgánů, a o jejich celkovém dopadu, a vyzývá Komisi, aby tyto informace co nejdříve poskytla. Rovněž navrhuje, aby výroční monitorovací zpráva týkající se programu na podporu strukturálních reforem vždy obsahovala oddíl o zapojení místních a regionálních orgánů coby příjemců tohoto programu;

9. poznamenává, že z dostupných informací lze vyvodit, že zdroje EU, které jsou ve stávajícím VFR k dispozici na budování kapacit místních a regionálních orgánů, byly vzhledem k úloze místních a regionálních orgánů v současném rozdělení pravomocí a k počtu doporučení pro jednotlivé země určených místním a regionálním orgánům ( 7 ) použity v nedostatečném rozsahu. Pokud jde o dva programy, jejichž přímými příjemci by místní a regionální orgány rovněž mohly být, vyplývá z dostupných informací, že: 1) místní a regionální orgány obdržely 15 % finančních prostředků, které jsou na budování kapacit k dispozici v rámci tematického cíle 11 ESI fondů, a 2) místní a regionální orgány výrazným způsobem nevyužily technickou pomoc poskytovanou v rámci ESIF z iniciativy členských států, jež by rovněž mohla podpořit budování kapacit spojených s využíváním těchto fondů;

10. domnívá se, že by bylo vhodné zahrnout do předpisů týkajících se evropských fondů další prvky, které by umožnily ještě více (a nad rámec integrovaných projektů) podporovat možnost použít na financování jednoho projektu několik evropských fondů;

11. zdůrazňuje, že informace o zapojení místních a regionálních orgánů do programu na podporu strukturálních reforem jsou nedostatečné. Podle neoficiálních odhadů se místních a regionálních orgánů týkalo pouze okolo 6 % projektů v rámci tohoto programu, což je velmi málo vzhledem k tomu, že je místním a regionálním orgánům přímo či nepřímo určeno 55 % doporučení pro jednotlivé země. Vyjadřuje proto politování nad tím, že místní a regionální orgány mají k programu na podporu strukturálních reforem přístup pouze prostřednictvím svých národních vlád;

12. domnívá se, že mezi překážky, které místním a regionálním orgánům stojí v cestě při využívání podpory EU na budování kapacit, mohou patřit: malé povědomí o existujících příležitostech, nedostatek dovedností potřebných pro podání žádosti o podporu, potíže se spolufinancováním, nadměrná administrativní zátěž a malá podpora ze strany národních vlád;

13. poznamenává, že rozdíly mezi členskými státy v kvalitě veřejné správy se podle všeho pomalu stírají ( 8 ) . Poznamenává, že v tomto vývoji sehrála svoji úlohu politika soudržnosti EU, zejména v těch členských státech, kde fondy EU představují polovinu celkových veřejných investic či ještě více. Zdůrazňuje, že technická pomoc z podnětu Komise představovala téměř polovinu jejích prostředků na zlepšení budování kapacit na všech úrovních řízení ESI fondů ( 9 )

14. uvnitř jednotlivých zemí, jak ukazuje projekt Světové banky „Doing Business“ (Podnikání). Sdílí mj. názor Evropského parlamentu, že „zejména zaostávající regiony mají často problémy s přístupem k finančním prostředkům [na reformu veřejného sektoru] nebo s jejich použitím, především v důsledku byrokracie, omezené administrativní kapacity nebo nesrovnalostí,“ a stejně jako Parlament tedy doufá, že „členské státy budou pokračovat ve vnitřních reformách zaměřených na skutečnou realizaci zásady řádné správy a urychlení soudních řízení“ zdůrazňuje, že kvalita veřejných institucí se může lišit ijednotlivých zemí, jak ukazuje projekt Světové banky „Doing Business“ (Podnikání). Sdílí mj. názor Evropského parlamentu, že „zejména zaostávající regiony mají často problémy s přístupem k finančním prostředkům [na reformu veřejného sektoru] nebo s jejich použitím, především v důsledku byrokracie, omezené administrativní kapacity nebo nesrovnalostí,“ a stejně jako Parlament tedy doufá, že „členské státy budou pokračovat ve vnitřních reformách zaměřených na skutečnou realizaci zásady řádné správy a urychlení soudních řízení“ ( 10 )

15. zdůrazňuje, že problém nedostatečné administrativní kapacity někdy ještě prohlubují postupy způsobující nadměrnou administrativní zátěž. V této souvislosti poukazuje na své obavy ohledně návrhů EU týkajících se elektronického průkazu služeb, oznamovacího postupu a testu přiměřenosti, které jsou zahrnuty v balíčku týkajícím se služeb, a ohledně dodatečné administrativní zátěže vyplývající z právních předpisů EU a jednotlivých států, jimiž se řídí zadávání veřejných zakázek;

Návrhy opatření v příštím víceletém finančním rámci

16. trvá na tom, že by místní a regionální orgány měly mít prostřednictvím politických nástrojů v rámci sdíleného řízení i nadále přímo k dispozici přiměřené finanční prostředky na budování kapacit (tj. ne méně než v období 2014–2020). Navrhuje proto, aby článek 32 navrhovaného nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027, nebo článek 2 navrhovaného nařízení o EFRR a FS stanovil, že všechny operační programy budou obsahovat opatření zaměřené na budování kapacit veřejných orgánů a zúčastněných stran na všech úrovních, a nikoli výhradně v souvislosti se správou ESI fondů;

17. poukazuje na své stanovisko k návrhu nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027 ( 11 ) , v němž uvádí, že by paušální sazba pro technickou pomoc v rámci EFRR a FS (článek 31) měla být zvýšena na 5 %, na stanovisko k příštímu EFRR/FS ( 12 ) , v němž navrhuje vyčlenit dodatečné finanční prostředky na budování kapacit, a to i s ohledem na potřebu lokalizovat cíle udržitelného rozvoje, a na stanovisko k ESF+ ( 13 ) , jež usiluje o opětovné začlenění tematického cíle 11 v období po roce 2020;

18. zdůrazňuje, že je důležité šířit znalosti a osvědčené postupy, jako jsou plány Itálie na posílení správy ( 14 ) , Pakt starostů a primátorů v oblasti klimatu a energetiky a projekty Interreg Europe zaměřené na meziregionální spolupráci. Vítá iniciativy TAIEX-REGIO PEER 2 PEER, pakty integrity a pilotní iniciativu ve spolupráci s OECD a žádá o vypracování plánů pro urychlení budování administrativních kapacit v období po roce 2020;

19. domnívá se, že pro zlepšení správní kapacity by mohl být relevantní jeho návrh na zřízení programu Erasmus pro místní a regionální představitele ( 15 )

20. domnívá se, že je třeba podporovat dočasné pobyty úředníků místních a regionálních orgánů členských států v administrativách různých evropských orgánů, institucí a agentur, které se uskutečňují v rámci programů vyslaných národních odborníků, národních odborníků účastnících se odborné přípravy a Erasmus pro veřejnou správu;

21. zdůrazňuje, že vnitrostátní a regionální spolufinancování programů budování kapacit by mělo mít výjimku ze stropů schodku stanovených v Paktu o stabilitě a růstu;

22. konstatuje, že místní a regionální orgány jsou povinny provádět na svém území cíle udržitelného rozvoje, a proto je důležité, aby VR podporoval cíl 17 – Partnerství ke splnění cílů. Ve stále více propojeném světě je nezbytné zlepšit přístup místních a regionálních orgánů k technologiím a znalostem za účelem výměny nápadů a podpory veřejných inovací;

Lepší správa a zjednodušení

23. domnívá se, že dlouhodobým cílem EU by mělo být udržitelné zlepšení institucionální a správní kapacity místních a regionálních orgánů. Zdůrazňuje, že to vyžaduje dlouhodobé plánování, přičemž existuje riziko, že bude muset být dosaženo kompromisů s krátkodobými žádostmi členských států o technickou pomoc;

24. opakuje, že klíčovým nástrojem podpory místních a regionálních orgánů v přechodu ke klimatické neutralitě je Pakt starostů a primátorů. Upozorňuje však na skutečnost, že nedostatečná správní kapacita byla označena za jednu z hlavních překážek úspěšnějšího provádění paktu, a zejména za jedno z hlavních omezení schopnosti místních a regionálních orgánů využívat příznivých podmínek financování projektů renovace zvyšující energetickou účinnost;

25. zdůrazňuje potřebu koordinace a součinnosti mezi stávajícími nástroji pro budování kapacit, které jsou financovány z prostředků EU, a transparentního a včasného sledování a hodnocení těchto nástrojů. V této souvislosti zdůrazňuje své doporučení ( 16 ) , aby Komise vydala jediný soubor pokynů k budování kapacit, který se bude vztahovat na všechny příslušné programy EU;

26. lituje, že úsilí vynaložené na větší zjednodušení správních postupů při řízení fondů nevedlo k dosažení očekávaných výsledků. Jedná se o velmi závažnou překážku, která snižuje kapacitu zprostředkujících subjektů a především příjemců podpory. Nedávné studie totiž odhadují, že administrativní náklady dosahují v případě EFRR 3 % průměrných nákladů programu a v případě Fondu soudržnosti 2,2 %;

27. na všech úrovních správy by měly být zahrnuty do roční analýzy růstu, zpráv o jednotlivých zemích a národních programů reforem. Posouzení potřeb a souvisejících politik v oblasti budování kapacit na všech úrovních správy by z národních programů reforem učinilo strategický koordinační nástroj. Souhlasí s návrhem Evropského parlamentu opětovně do roční analýzy růstu začlenit kapitolu věnovanou veřejné správě a správě věcí veřejných zdůrazňuje, že kapitoly o budování kapacitby měly být zahrnuty do roční analýzy růstu, zpráv o jednotlivých zemích a národních programů reforem. Posouzení potřeb a souvisejících politik v oblasti budování kapacit na všech úrovních správy by z národních programů reforem učinilo strategický koordinační nástroj. Souhlasí s návrhem Evropského parlamentu opětovně do roční analýzy růstu začlenit kapitolu věnovanou veřejné správě a správě věcí veřejných ( 17 )

28. domnívá se, že přímé strukturované zapojení místních a regionálních orgánů – nebo jejich vnitrostátních organizací – do evropského semestru, založené na partnerství a víceúrovňové správě, by těmto orgánům umožnilo přispět k posouzení potřeb v oblasti budování kapacit a stanovení dlouhodobých cílů a politik, čímž by se posílila jejich odpovědnost a podpořila jejich činnost. Místní a regionální orgány – nebo jejich vnitrostátní organizace – by měly být prostřednictvím právně závazného evropského kodexu chování ( 18 ) zapojeny jako plnohodnotní partneři do evropského semestru, a to nyní tím spíše, že semestr poskytuje prostřednictvím přílohy D zpráv o jednotlivých zemích pokyny pro programování politiky soudržnosti ( 19 ) . Místní a regionální orgány by tak dostaly možnost přispět během cyklu evropského semestru k úspěšnému přizpůsobení politik EU skutečným územním rozdílům a specifickým výzvám;

29. domnívá se, že s ohledem na návrhy Evropské komise na zjednodušení pro příští období 2021–2027 a vzhledem k provádění politiky soudržnosti prostřednictvím kombinace různých unijních zdrojů financování je nezbytně nutné uplatňovat integrovaný přístup za využití společného plánování, a podpořit tak využívání různých nástrojů, např. integrovaných územních investic a komunitně vedeného místního rozvoje, jež zapojují místní a regionální orgány do procesu rozhodování a provádění;

30. sdílí obavy Evropského parlamentu, pokud jde o to, že „Komise nemá ani standardizovaný a sdílený rámec pro hodnocení veřejné správy ani metodu systematického sběru údajů“, a žádá Komisi, aby tyto nástroje vyvinula;

31. doporučuje, aby byl nový program na podporu reforem přímo přístupný místním a regionálním orgánům a aby se více zaměřoval na zlepšování kvality veřejné správy a podporu budování kapacit na všech úrovních správy. Poukazuje na své doporučení, aby byla správa programu na podporu reforem založena na partnerství a víceúrovňové správě ( 20 ) . Žádá, aby byl určitý podíl prostředků přidělených z programu na podporu reforem vyčleněn na projekty, o něž požádají místní a regionální orgány. Doporučuje, aby vzhledem k tomu, že mají členské státy přístup k Útvaru na podporu strukturálních reforem pouze prostřednictvím vnitrostátních kontaktních míst, byly žádosti místních a regionálních orgánů neustále stimulovány a monitorovány;

32. zdůrazňuje význam digitalizace a elektronické správy, včetně regionálních digitálních center a otevřených datových platforem, a sdílí názor EP, že je „nezbytné prosazovat v rámci veřejné správy inovativní postupy, které podpoří lepší konektivitu, digitalizaci a kvalitní digitální služby“ ( 21 )

V Bruselu dne 4. prosince 2019. předseda Evropského výboru regionů Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) A v mnoha dalších, mezi něž patří např.: cíle udržitelného rozvoje, akční program pro životní prostředí, inteligentní vesnice, makroregionální strategie, EFG, program Erasmus+, Digitální Evropa (se svými digitálními centry), strategie pro inteligentní specializaci, nařízení o sdílení úsilí a nařízení o LULUCF, Azylový a migrační fond, umělá inteligence pro Evropu, modrá ekonomika a úplné provádění Pařížské dohody o změně klimatu na úrovni jednotlivých zemí.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-CS.docx.

(3) Územní analýza doporučení pro jednotlivé země, již provedl VR –

https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#.

(4) Viz studie na téma Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), již nechal vypracovat VR, a studie Evropského parlamentu na téma Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(5) https://eiah.eib.org/index.

(6) Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance (Správní kapacita místních a regionálních orgánů – příležitosti a výzvy strukturálních reforem a účinnější evropská správa ekonomických záležitostí), studie zadaná Výborem regionů, říjen 2018 (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

(7) Viz dokumenty uvedené v poznámce pod čarou č. 11.

(8) Podle nedávného posudku Výzkumné služby Evropského parlamentu, který vychází z výsledků evropského indexu kvality veřejné správy z roku 2017, došlo ve východních regionech k významnému zlepšení oproti předchozím letům, zatímco některé jižní regiony vykázaly známky poklesu (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/cs/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

(9) Tyto iniciativy jsou uvedeny v této specifické sekci internetových stránek Komise týkajících se politiky soudržnosti: https://ec.europa.eu/regional_policy/cs/policy/how/improving-investment/.

(10) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=CS.

(11) Přijato 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(12) Přijato 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(13) Přijato 5.12.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/.

(15) Přijato 31.1.2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(16) Stanovisko Program na podporu strukturálních reforem na období 2017–2020, přijaté 7.4.2016 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(17) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 15. ledna 2019 o posouzení využívání rozpočtu EU pro reformu veřejného sektoru – http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_CS.html.

(18) Stanovisko Zlepšit řízení evropského semestru – kodex chování pro zapojení místních a regionálních orgánů, přijaté 11.5.2017 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(19) Stanovisko Evropský semestr a politika soudržnosti: sladění strukturálních reforem s dlouhodobými investicemi, přijaté 10.4.2019 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(20) Stanovisko Program na podporu reforem a evropská funkce investiční stabilizace, přijaté 5.12.2018

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-cs.docx/content).

(21) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 15. ledna 2019 o posouzení využívání rozpočtu EU pro reformu veřejného sektoru – http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_CS.html.