OBSAH 1. Shrnutí 3 1.1. Výzkum a vývoj a inovace 3 1.2. Ochrana životního prostředí 4 1.3. Regionální rozvoj 5 1.4. Malé a střední podniky 5 1.5. Oblast širokopásmového připojení 6 1.6. Zaměstnanost a vzdělávání 7 2. Úvod 8 3. Státní podpora výzkumu, vývoje a inovací 11 3.1. Polické souvislosti 11 3.2. Pravidla státní podpory pro VaVaI 13 3.3. Rozhodnutí o státní podpoře VaVaI a případové studie 14 3.4. Výdaje na VaVaI 17 3.5. Státní podpora a inovační výkonnost 20 3.6. Závěr ohledně státní podpory VaVaI 21 4. Státní podpora na ochranu životního prostředí 22 4.1. Politické souvislosti 22 4.2. Pravidla státní podpory na ochranu životního prostředí 23 4.3. Rozhodnutí o státních podporách na ochranu životního prostředí a případové studie 25 4.4. Výdaje na státní podporu na ochranu životního prostředí 28 4.5. Závěr ohledně státní podpory na ochranu životního prostředí a úsporu energie 30 5. Státní podpora pro regionální rozvoj 31 5.1. Polické souvislosti 31 5.2. Pravidla státní podpory pro regionální rozvoj 32 5.3. Rozhodnutí o regionální státní podpoře a případové studie 34 5.4. Výdaje na regionální podporu 37 5.5. Závěr ohledně státní podpory pro regionální rozvoj 39 6. Státní podpora malých a středních podniků 39 6.1. Polické souvislosti 39 6.2. Pravidla státní podpory pro malé a střední podniky 40 6.3. Rozhodnutí o státních podporách malých a středních podniků a případové studie 42 6.4. Výdaje na státní podpory malým a středním podnikům 44 6.5. Závěr ohledně státní podpory pro malé a střední podniky 46 7. Státní podpora pro oblast širokopásmového připojení 47 7.1. Politické souvislosti 47 7.2. Pravidla státní podpory pro širokopásmové připojení 48 7.3. Rozhodnutí o státní podpoře pro širokopásmové připojení a případová studie 49 7.4. Výdaje na státní podporu pro oblast širokopásmového připojení 51 7.5. Závěr ohledně státní podpory pro oblast širokopásmového připojení 54 8. Státní podpora zaměstnanosti a vzdělávání 54 8.1. Politické souvislosti 54 8.2. Pravidla státní podpory týkající se zaměstnanosti a vzdělávání 56 8.3. Rozhodnutí o státní podpoře zaměstnanosti a vzdělávání a případové studie 58 8.4. Výdaje na státní podporu na vzdělávání a zaměstnanost 60 8.5. Závěr ohledně státní podpory zaměstnanosti a vzdělávání 61 9. Závěr 62 Shrnutí Toto jarní vydání srovnávacího přehledu státních podpor podává přehled o státních podporách v oblastech, které jsou obzvláště důležité pro strategii Evropa 2020[1]. K těmto oblastem patří výzkum a vývoj a inovace (dále jen „VaVaI“), ochrana životního prostředí, regionální rozvoj, širokopásmové připojení, malé a střední podniky, zaměstnanost a vzdělávání. Pro každou z těchto oblastí jsou ve srovnávacím přehledu objasněny politické souvislosti, je popsán právní rámec, na jehož základě lze poskytnout státní podporu, uvedeny údaje o počtu a druhu opatření, o nichž bylo rozhodnuto v období 2004–2010, a údaje o skutečných výdajích (do roku 2009 včetně). Tento srovnávací přehled je prvním přehledem státních podpor v rámci strategie Evropa 2020. Má sloužit jako výchozí bod pro další analýzu v příštích letech a má být pokud možno doplněn kvalitativnější analýzou účelnosti opatření podpory. Výzkum a vývoj a inovace Výzkum a vývoj a inovace (VaVaI) jsou hlavními prvky v úsilí o posilování konkurenceschopnosti evropského hospodářství a zajištění udržitelného růstu. VaVaI jsou proto středem strategie Evropa 2020. Hlavní úlohou státních podpor na VaVaI je poskytnout financování v případě, že trhy samotné nezajišťují kvůli nedokonalému fungování optimální výsledek (např. v důsledku externalit, veřejných statků, nedokonalých a nevyvážených informací a nedostatečné koordinace nebo selhání sítě). Státní podpora může přispět k vyšší úrovni VaVaI pouze tehdy, pokud řeší náležitě zjištěná selhání trhu, která trhům brání dosáhnout optimálních úrovní VaVaI, a je-li patřičně navržena tak, aby bylo na nejnižší možnou míru sníženo narušení hospodářské soutěže a zajištěna co největší účinnost veřejných výdajů. Je však třeba mít na paměti, že státní podpora je pouze jedním doplňkovým prvkem v mnohem větším souboru nástrojů, které jsou zapotřebí pro podporu VaVaI, a nemůže nahradit reformy, jež jsou nezbytné k odstranění nedostatků v této konkrétní oblasti. EU musí dosud dosáhnout významného zlepšení, aby splnila evropský cíl pro výdaje na VaVaI ve výši 3 % HDP EU do roku 2020. V roce 2009 tento údaj činil 2,01 % HDP (přibližně 236,5 miliardy EUR), což je vůbec nejvyšší úroveň, nadále však zaostává za 3% cílem. Mezi členskými státy mimoto existují obrovské rozdíly. Veřejný sektor byl zdrojem finančních prostředků přibližně u třetiny celkových výdajů na VaVaI v EU (0,65 % HDP). Státní podpora představovala poměrně malý podíl na této celkové částce (v roce 2009 činila 10,6 miliardy EUR, což odpovídá 0,09 % HDP). Mezi rokem 2004 a 2010 přijala Komise 426 konečných rozhodnutí o opatřeních týkajících se VaVaI, z toho bylo 413 opatření schváleno jako slučitelná opatření a u dalších 12 opatření bylo uvedeno, že neobsahují státní podporu, a jedno opatření bylo předmětem zamítavého rozhodnutí s navrácením podpory. Mezi vstupem rámce pro státní podporu VaVaI[2] v platnost dne 1. ledna 2007 a koncem roku 2010 schválila Komise 195 režimů podpory. V témže období schválila Komise dalších 44 jednotlivých opatření či opatření ad hoc v oblasti podpory VaVaI, z nichž bylo 39 schváleno po podrobném posouzení. Podle výročních zpráv předložených členskými státy poskytly více než polovinu celkové částky ve výši 46,5 miliardy EUR udělené v období 2004–2009 na VaVaI dva členské státy: Německo (29 %) a Francie (22 %). Na dalších pět členských států připadá další třetina celkové částky: Itálie (11 %), Španělsko (9 %), Spojené království (7 %), Belgie (5 %) a Nizozemsko (4 %). Členské státy, které jsou pokládány za vedoucí inovátory, nejsou nutně členskými státy s nejvyšší poskytnutou státní podporou na VaVaI. Z důkazů ve skutečnosti vyplývá, že vysoká úroveň výkonnosti v této oblasti nesouvisí přímo s výší poskytnuté státní podpory, nýbrž spíše s vhodným prostředím a celkovými podmínkami pro investice. Ochrana životního prostředí Ve strategii Evropa 2020 byl jako jedna z hlavních priorit příštích let stanoven „udržitelný růst“ podporující konkurenceschopnější a ekologičtější ekonomiku méně náročnou na zdroje. Ve strategii byly vymezeny zejména tyto cíle: snížení emisí CO2 o 20 %, dosažení 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů na spotřebě energie v EU a 20% zvýšení energetické účinnosti. Cílem kontroly státních podpor v oblasti ochrany životního prostředí je zajistit, aby opatření státní podpory vedla k vyšší úrovni ochrany životního prostředí, než by tomu bylo bez podpory, a zaručit, aby kladné dopady podpory převážily nad jejími negativními účinky, zejména narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy. Státní podpora může být nezbytná k dosažení cílů EU v oblasti ochrany životního prostředí, jichž nelze dosáhnout prostřednictvím tržních pobídek nebo regulace. Podpora poskytnutá členskými státy spadá do dvou kategorií: i) přímá podpora pro environmentální opatření a ii) snížení ekologických daní nebo osvobození od ekologických daní. V období 2004–2010 přijala Komise v této záležitosti 347 konečných rozhodnutí (jimiž bylo schváleno 320 opatření státní podpory) a počet opatření na základě blokových výjimek činil 219. Nejvyšší počet opatření souvisel s podporou energie z obnovitelných zdrojů (120 opatření na základě blokových výjimek). V období 2004–2009 činila státní podpora v oblasti ochrany životního prostředí v EU 79 miliard EUR. Na Německo a Švédsko (prostřednictvím osvobození od daně) připadalo 51 % resp. 16 % této celkové částky. V roce 2009 činila tato státní podpora, která byla udělena v EU, 13,2 miliardy EUR. Regionální rozvoj Strategie Evropa 2020 staví do středu strategie hospodářskou, sociální a územní soudržnost. V současnosti je regionální podpora horizontálním cílem, který představuje nejvyšší podíl celkové podpory pro průmysl a služby. Účelná kontrola regionální podpory je předpokladem toho, aby členské státy zajistily účinné politiky v oblasti regionální podpory a přispěly k inteligentnímu a udržitelnému růstu podporujícímu začlenění. Cílem kontroly regionálních podpor je povolit vnitrostátní podporu napomáhající rozvoji znevýhodněných oblasti v EU způsobem, který je slučitelný s pravidly vnitřního trhu. Zvláštní pozornost je věnována nejodlehlejším regionům, přičemž se uznávají zvláštní vyšší náklady související se strukturálními znevýhodněními, která mohou vyplývat z geografické vzdálenosti a zvláštních překážek bránících začlenění do vnitřního trhu. Kontrolu regionálních podpor je nutno odlišit od politiky soudržnosti EU. Regionální podpora se ve skutečnosti zaměřuje více na znevýhodněné oblasti než regionální politika EU, která má v současnosti širší politické cíle a větší územní pokrytí. Pravidla státní podpory se vztahují pouze na zlomek finančních prostředků z politiky soudržnosti, jelikož většina výdajů hrazených ze strukturálních fondů souvisí s činnostmi, jež nespadají pod definici státní podpory, např. s obecnou infrastrukturou. V období 2004–2010 přijala Komise 570 konečných rozhodnutí o opatřeních státní podpory pro regionální rozvoj. V témže období zavedly členské státy 778 opatření v oblasti regionálního rozvoje, na něž se vztahují blokové výjimky. V období 2004–2009 připadala na státní podpory pro regionální rozvoj částka ve výši 67 miliard EUR, z toho byla v roce 2009 poskytnuta částka ve výši 13 miliard EUR. Téměř polovina (45 %) regionální podpory byla v roce 2009 poskytnuta prostřednictvím pouze pěti opatření v Německu a ve Francii. Malé a střední podniky Strategie Evropa 2020 zdůrazňuje úlohu malých a středních podniků v evropském hospodářství jako hnacích sil zaměstnanosti a růstu. Podpora malých a středních podniků představuje významný prvek strategie Evropa 2020. Kromě jiných nedostatků spojených s podnikatelským prostředím se budou muset členské státy zabývat zvláštními problémy souvisejícími s financováním těchto společností. Pokud nepostačují samotné tržní síly, mohou opatření státní podpory hrát doplňkovou úlohu poskytováním veřejných finančních prostředků. Kontrola státních podpor je však nezbytná k zachování rovných podmínek pro všechny podniky, které působí na vnitřním trhu, bez ohledu na členský stát, v němž jsou usazeny. Komise musí dbát na to, aby tato opatření byla náležitě zaměřena, a zajistit, aby podpora neodrazovala investory, nebyla investována s cílem udržet nevýkonné podniky a nevedla k narušení hospodářské soutěže. Mezi rokem 2004 a 2010 vydala Komise 139 konečných rozhodnutí o opatřeních, která byla zaměřena výhradně na malé a střední podniky a z nichž se 108 opatření týkalo rizikového kapitálu. Více než polovina schválených opatření v oblasti rizikového kapitálu připadala na tři členské státy: Německo, Spojené království a Itálii. Ostatní opatření podpory malých a středních podniků se týkala především Německa, Rakouska a Slovenska. Na základě obecného nařízení o blokových výjimkách[3] bylo v období 2004–2010 přijato přibližně 1 500 opatření. Z tohoto celkového počtu mělo pouze 28 opatření za cíl podporu rizikového kapitálu (kterou lze od vstupu obecného nařízení o blokových výjimkách v platnost udělit jako opatření na základě blokových výjimek). Celková výše státních podpor vyhrazených pro malé a střední podniky v období 2004–2009 činila přibližně 33 miliard EUR (v roce 2009 pak 4,6 miliardy EUR), z toho rizikový kapitál představoval přibližně 2,3 miliardy EUR. Tři čtvrtiny celkové podpory malých a středních podniků v roce 2009 připadaly na čtyři členské státy: Itálii (24 %), Německo (20 %), Francii (18 %) a Spojené království (14 %). Údaje o státní podpoře pro malé a střední podniky neodrážejí v plné výši celkovou částku podpory, která je skutečně určena těmto podnikům, jelikož berou v úvahu pouze opatření, jejichž hlavním cílem jsou „malé a střední podniky“ nebo „rizikový kapitál“. Jakékoli závěry vyvozené z klesající tendence, jež byla zaznamenána u celkové podpory pro malé a střední podniky, proto musí zohledňovat toto upozornění. Pokud jde o rizikový kapitál, zdá se, že se většina podpory soustředí ve Spojeném království; využití této možnosti ze strany ostatních členských států bylo téměř zanedbatelné. Oblast širokopásmového připojení Ve strategii Evropa 2020 je zdůrazněn význam zavádění širokopásmového připojení na podporu sociálního začleňování a konkurenceschopnosti v EU. Ve strategii jsou stanoveny rovněž ambiciózní cíle pro rozvoj širokopásmového připojení uvedené v „Digitální agendě“, například vybavit do roku 2013 širokopásmovým připojením všechny Evropany a zajistit, aby do roku 2020 měli všichni Evropané přístup k mnohem rychlejším internetovým službám. Odhadované náklady na každý z těchto cílů činí v první fázi 60 miliard EUR a ve druhé fázi 270 miliard EUR. Cílem kontrol státních podpor v oblasti širokopásmového připojení je napomáhat hospodářské soutěži mezi poskytovateli služeb lepším rozvojem infrastruktury. To má napomoci při dosahování co největšího „prospěchu spotřebitelů“ v podobě nižších cen a lepších služeb. Tyto investice budou pocházet v prvé řadě od komerčních subjektů. Od roku 2008, kdy byla navržena vnitrostátní opatření podpory pro rozvoj širokopásmového připojení, která jsou nedílnou součástí ucelených vnitrostátních širokopásmových strategií, však význam veřejného financování a státní podpory značně vzrostl. Částka státní podpory vyhrazená pro oblast širokopásmového připojení se proto v porovnání s průměrem za období 2004–2008 prudce zvyšuje. Mezi rokem 2004 a 2010 schválila Komise 64 opatření státní podpory souvisejících s oblastí širokopásmového připojení, z nichž se většina opatření týkala Spojeného království. Podle výročních zpráv za období 2004–2009 vynaložily členské státy ze státní podpory pro širokopásmové sítě již částku ve výši 368 milionů EUR. Použití veřejných finančních prostředků může pomoci zajistit přístup k vysokorychlostnímu internetovému připojení pro pokud možno co nejvíce Evropanů, aby mohli využít výhod společnosti založené na znalostech. Veřejné financování je však nutno používat na liberalizovaných telekomunikačních trzích opatrně, aby se zamezilo vytěsňování soukromých investic. Zaměstnanost a vzdělávání Cílem strategie Evropa 2020 je podporovat hospodářství s vysokou mírou zaměstnanosti, která by měla dosáhnout 75 %. Cílem kontroly státních podpor v této oblasti je povolit vnitrostátní podporu na vzdělávání a vytváření pracovních míst, zejména pro znevýhodněné a zdravotně postižené pracovníky. Úloha opatření státní podpory napomáhajících tvorbě pracovních příležitostí a vzdělávání je poměrně omezená, jelikož se přímá podpora zaměstnanosti zaměřuje pouze na zdravotně postižené a znevýhodněné pracovníky, přičemž dopad na zaměstnanost mají rovněž podpory s jinými cíli, zejména regionální podpora. Komise však tradičně zaujímá k podpoře zaměstnanosti kladný postoj, zejména pokud má být použita k zaměstnání jednotlivců, kteří se při hledání zaměstnání potýkají s obzvláštními problémy. Komise obvykle zaujímá kladný postoj rovněž k podpoře na vzdělávání. Členské státy se proto vybízejí, aby své vnitrostátní plány v oblasti zaměstnanosti a vzdělávání v případě potřeby doplnily o náležitě zaměřená opatření státní podpory. Komise schválila v období 2004–2010 celkem 51 opatření státní podpory v oblasti vzdělávání a zaměstnanosti. Tento údaj byl nízký kvůli skutečnosti, že většinu opatření v oblasti vzdělávání a zaměstnanosti členské státy zavedly podle nařízení o blokových výjimkách. V témže období se blokové výjimky vztahovaly na 1 005 opatření. Téměř 70 % veškerých opatření týkajících se zaměstnanosti, která byla zavedena podle nařízení o blokové výjimce, vytvořilo pět členských států: Polsko, Itálie, Španělsko, Maďarsko a Německo. Přibližně 74 % opatření v oblasti vzdělávání podle nařízení o blokové výjimce provedly Itálie, Belgie, Spojené království, Německo a Španělsko. Výdaje na státní podporu na vzdělávání a zaměstnanost činily v období 2004–2009 dohromady přibližně 22,3 miliardy EUR, z toho podpora zaměstnanosti představovala 17,5 miliardy EUR. V roce 2009 činila státní podpora na vzdělávání a zaměstnanost celkem přibližně 3,4 miliardy EUR. Na Dánsko, Polsko a Itálii připadalo 84 % podpory zaměstnanosti poskytnuté v roce 2009, zatímco Itálie, Německo a Španělsko poskytly polovinu celkové podpory na vzdělávání. Úvod Toto jarní vydání srovnávacího přehledu státních podpor má podat přehled o státních podporách v oblastech, které jsou obzvláště důležité pro strategii Evropa 2020[4], tj. výzkum a vývoj a inovace (dále jen „VaVaI“), ochrana životního prostředí, regionální rozvoj, širokopásmové připojení, malé a střední podniky, zaměstnanost a vzdělávání[5]. Pro každou z těchto oblastí jsou ve srovnávacím přehledu objasněny politické souvislosti, je popsán právní rámec, na jehož základě lze poskytnout státní podporu, uvedeny údaje o počtu a druhu opatření, o nichž bylo rozhodnuto v období 2004–2010, a údaje o skutečných výdajích (do roku 2009 včetně). Jelikož strategie Evropa 2020 byla zahájena teprve v roce 2010 a poslední dostupné údaje o výdajích na státní podpory se týkají roku 2009, je v této fázi dosud příliš brzy na vyvození závěrů ohledně toho, jak konkrétně přispěla politika v oblasti kontroly státních podpor k cílům strategie Evropa 2020. Tento srovnávací přehled má však být prvním vydáním uvádějícím státní podporu do souvislosti se strategií Evropa 2020, jež by mohlo sloužit jako výchozí bod pro další analýzu v příštích letech a mělo by být pokud možno doplněno o kvalitativnější analýzu účelnosti opatření podpory. Když Evropská rada na svém zasedání koncem března 2010 schválila návrh Komise, dospěla k závěru, že pro strategii Evropa 2020 jsou zásadní inovace a konkurenceschopnost spolu s ochranou životního prostředí a sociálním začleňováním. Ve strategii Evropa 2020 představuje politika EU v oblasti hospodářské soutěže, a zejména politika v oblasti kontroly státních podpor klíčový prvek. Hospodářská soutěž není cílem sama o sobě, nýbrž spíše prostředkem k zvyšování konkurenceschopnosti evropských trhů ve prospěch podniků a spotřebitelů, což vede k většímu výběru a lepším výrobkům s nižšími cenami. Hospodářská soutěž podporuje produktivitu, růst a zaměstnanost. Cílem kontroly státních podpor je: i) omezit celkovou výši státních podpor („nižší podpora“); ii) zajistit, aby podpora v případě, je-li poskytnuta, neomezovala hospodářskou soutěž, nýbrž řešila selhání trhu ve prospěch celé společnosti („lepší podpora“); iii) zabránit účinně neslučitelné podpoře a zajistit její navrácení a iv) zajistit rovné podmínky na vnitřním trhu (žádné ovlivnění obchodu mezi členskými státy). Kontrola státních podpor má obzvláštní význam v souvislosti s krizí a rozpočtovými omezeními v členských státech. Během krize prokázala Komise přizpůsobivost nástrojů v oblasti státní podpory, zejména přijetím různých sdělení, jejichž cílem bylo zachovat finanční stabilitu a zajistit rovné podmínky a současně poskytnout finančním institucím i reálné ekonomice právní jistotu[6]. Ve strategii Evropa 2020 byla určena tři hlavní témata: - Inteligentní růst : rozvíjet ekonomiku založenou na znalostech a inovacích. - Udržitelný růst : podporovat konkurenceschopnější a ekologičtější ekonomiku méně náročnou na zdroje. - Růst podporující začlenění : podporovat ekonomiku s vysokou zaměstnaností, jež se bude vyznačovat hospodářskou, sociální a územní soudržností. K naplnění cílů těchto tří témat může přispět politika v oblasti kontroly státních podpor. Strategie Evropa 2020 stanoví různé priority, pro něž lze použít nástroje státní podpory v kombinaci politik s cílem přispět k těmto „stěžejním iniciativám“: 1. Unie inovací; 2. digitální agenda pro Evropu; 3. Evropa účinněji využívající zdroje; 4. průmyslová politika pro éru globalizace[7] a 5. nové dovednosti a pracovní místa. Cílem kontroly státních podpor je pomoci členským státům lépe zaměřit podporu tím, že je podpora více nasměrována na zvyšování konkurenceschopnosti a/nebo snižování regionálních a sociálních rozdílů. Jinými slovy, jejím cílem je zajistit, aby podpora řešila selhání trhu a nenarušovala hospodářskou soutěž na trhu, aniž by byla zajištěna příslušná výhoda, která toto narušení vyrovnává. Tato podpora obvykle souvisí s horizontálními cíli, které jsou zohledněny prostřednictvím zvláštních právních rámců a pokynů, včetně rámce pro VaVaI a rizikový kapitál, malé a střední podniky, ochranu životního prostředí a vzdělávání. Zvláštní rámce a pokyny v tomto ohledu pomáhají zajistit, aby v případě, že členské státy zasahují na trhu, byly veřejné finanční prostředky s větší pravděpodobností zaměřeny na zjištěná selhání trhu. Stávající struktura kontrol státní podpory je založena na „trojčlenném systému“: bloková výjimka, běžné a podrobné posouzení. Opatření, na něž se vztahují blokové výjimky, zahrnují opatření, jež jsou vyňata z povinného předchozího oznámení Komisi, a které lze proto zavést bez předchozího schválení Komisí. Oznámená opatření v zásadě podléhají běžnému posouzení. Podrobné posouzení se provádí pouze v případech, kdy nelze odstranit pochybnosti. Tento dvoustupňový přístup umožňuje, aby Komise zaměřila svou analýzu na opatření podpory, která nejvíce narušují hospodářskou soutěž. Toto jarní vydání srovnávacího přehledu podává přehled o podporách nahlášených členskými státy pro každou z příslušných kategorií státní podpory a uvádí je do právních a politických souvislostí. To zahrnuje podporu VaVaI (oddíl 3), podporu na ochranu životního prostředí a úsporu energie (oddíl 4), regionální podporu a podporu rozvoje (oddíl 5), podporu malých a středních podniků (oddíl 6), podporu pro širokopásmové sítě (oddíl 7) a podporu zaměstnanosti a vzdělávání (oddíl 8). Údaje, které jsou uvedeny v této zprávě, vycházejí z výročních zpráv o stávajících režimech, které členské státy předložily podle článku 5 nařízení Komise (ES) č. 794/2004[8] a přílohy III A zmíněného nařízení, v níž je vymezen rozsah a obsah údajů, které členské státy musí poskytnout Komisi[9]. Údaje jsou založeny na informacích, jež členské státy uvedly ve svých oznámeních podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999[10]. Údaje o výdajích souvisejících se státní podporou nezahrnují příspěvky ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. V období 2007–2013 bude na tyto fondy připadat přibližně 36 % rozpočtu EU. To v dotyčném období představuje výdaje ve výši téměř 347 miliard EUR, které jsou zaměřeny na tři cíle: konvergence, regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a územní spolupráce. Pravidla státní podpory se vztahují pouze na zlomek finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti, jelikož většina výdajů souvisí s obecnou infrastrukturou nebo neekonomickými činnostmi[11]. Dodržování pravidel státní podpory je každopádně výslovným požadavkem, aby bylo možno využít strukturální fondy. Státní podpora výzkumu, vývoje a inovací Polické souvislosti Výzkum a vývoj a inovace (VaVaI) jsou jedním z hlavních prvků v úsilí o posilování konkurenceschopnosti hospodářství EU a zajištění udržitelného růstu. VaVaI jsou proto jádrem strategie Evropa 2020[12] jako jedna z jejích stěžejních iniciativ. Ve strategii Evropa 2020 byl stanoven cíl pro výdaje na VaV ve výši 3 % HDP EU do roku 2020. Rovněž se v ní však uznává, že „podstatné nejsou pouze absolutní výdaje v oblasti výzkumu a vývoje. Evropa se potřebuje zaměřit na dopady a složení nákladů na výzkum a potřebuje zlepšit podmínky výzkumu a vývoje v soukromém sektoru v rámci EU“[13]. Ve strategii se výslovně odkazuje na úlohu politiky v oblasti kontroly státních podpor, jelikož se usuzuje, že k ní může „aktivně a pozitivně přispět […], pokud bude podněcovat a podporovat iniciativy zaměřené na inovativnější, účinnější a ekologičtější technologie a současně usnadňovat přístup k veřejné podpoře investic, rizikového kapitálu a výzkumu a vývoje“[14] . Je však důležité zdůraznit, že pravidla státní podpory jsou pouze jedním prvkem politik v oblasti VaVaI a že se státní podpora týká pouze části celkových výdajů na VaV. Pro příklad, ačkoliv (jak se uvádí v poslední ekonomické analýze) „se zdá, že daňový režim u VaV, který je více orientován na daňové pobídky než na přímé dotace, má ve všech členských státech EU kladný dopad na úroveň účinnosti výdajů na VaV“ [15], nespadají daňové pobídky pro VaV do oblasti působnosti pravidel státní podpory, jelikož představují opatření obecného významu[16]. Ve svém sdělení „Stěžejní iniciativa strategie Evropa 2020 – Unie inovací“[17] Komise popisuje, co je třeba podle jejího názoru učinit na podporu inovací a přeorientování politiky v oblasti VaVaV na výzvy, jimž čelí naše společnost, jako je změna klimatu, energetická účinnost a účinnost využívání zdrojů, zdraví a demografické změny. Zasedání Evropské rady dne 4. února 2011 se zaměřilo na energetiku a inovace a schválilo řadu prioritních opatření, jejichž provedení velmi přispěje k vyššímu růstu a zaměstnanosti a rovněž k podpoře konkurenceschopnosti Evropy[18]. Iniciativa „Unie inovací“ se bude rozvíjet spolu se stěžejní iniciativou týkající se „průmyslové politiky pro éru globalizace“, která stanoví strategický rámec pro podporu silné, diverzifikované a konkurenceschopné průmyslové základny v Evropě. Tato iniciativa zdůrazňuje význam konkurenčních trhů jako hnacích sil inovací a růstu efektivnosti a jako pobídky pro podniky, aby zvyšovaly svou produktivitu, a zdůrazňuje, že kontrola státní podpory hraje velmi důležitou úlohu, „má-li být zabráněno narušování jednotného trhu; návrhy pravidel pro státní podporu navíc přispívají k posilování konkurenceschopnosti průmyslu v Evropě. Pravidla státní podpory poskytují rámec, který řídí investice členských států tak, aby řešily zjištěná selhání trhu“ [19]. Hlavní otázkou je tudíž to, jak by měly členské státy zasáhnout, aby dosáhly tohoto cíle, a jaká by měla být v tomto ohledu úloha pravidel státní podpory. Pod tlakem rozpočtových omezení musí členské státy mimoto udržovat složitou rovnováhu mezi přizpůsobením veřejných výdajů a ochranou výdajů podporujících růst[20]. Ačkoliv nejúčinnějším způsobem podněcování inovací je prosazování hospodářské soutěže a obecných opatření vytvářejících náležité podmínky, může být za určitých okolností státní podpora vhodnou příležitostí k poskytnutí pobídek pro dodatečné soukromé investice do VaVaI a k odstranění zjištěných selhání trhu. K nejdůležitějším selháním trhu v případě VaVaI patří kladné externality (kdy přínosy pro společnost zdaleka přesahují soukromé výhody pro určitý podnik, který investuje do VaVaI), veřejné statky (kdy výsledek určité činnosti nelze ochránit, takže jej mohou využít konkurenti podniku, který původně investoval do VaVaI), nedokonalé a nevyvážené informace a nedostatečná koordinace a selhání sítě. Státní podpora může pomoci změnit pobídky soukromých podniků a přimět je k investicím do VaVaI. Pokud by však měla být státní podpora využita na ochranu vnitrostátních podniků, udržení nevýkonných podniků, narušení hospodářské soutěže a umělé zachovávání roztříštěných trhů, mohlo by to vést k snížení celkové úrovně VaVaI a hospodářského růstu. Jestliže podnik obdrží podporu, obecně to posílí jeho postavení na trhu a sníží návratnost investic u ostatních podniků. Vede-li kromě toho podpora u příjemce k mírným rozpočtovým omezením, může snížit i pobídku k inovacím na úrovni příjemce. Podpora může vést rovněž k podpoře nevýkonných podniků nebo může příjemci umožnit, aby zvýšil vylučovací praktiky či svou tržní sílu. Státní podpora proto může přispět k vyšší úrovni VaVaI pouze tehdy, pokud odstraní náležitě určená selhání trhu, která trhům brání dosáhnout optimálních úrovní VaVaI, a je-li patřičně navržena tak, aby bylo na nejnižší možnou míru sníženo narušení hospodářské soutěže a zajištěna co největší účinnost veřejných výdajů (to dokládá příklad týkající se projektu Gaya, který je popsán v rámečku v oddíle 3.3.). Jak však bylo uvedeno výše, je třeba mít na paměti, že státní podpora je pouze jedním prvkem v mnohem větším souboru nástrojů, které jsou zapotřebí pro podporu VaVaI. Státní podpora nemůže nahradit reformy, které jsou nezbytné k odstranění strukturálních nedostatků v této specifické oblasti. Pravidla státní podpory pro VaVaI Pravidla upravující státní podporu VaVaI byla přezkoumána v rámci Lisabonské strategie, přičemž bylo uznáno, že úroveň VaVaI není pro hospodářství optimální. Cílem státní podpory VaVaI je přispět k rostoucí úrovni soukromých investic v této oblasti, která by nakonec měla vést k vyššímu růstu v Unii . Právní základ pro posuzování opatření státní podpory v oblasti VaVaI představuje rámec pro státní podporu VaVaI[21] z roku 2006 a obecné nařízení o blokových výjimkách[22] z roku 2008. V tomto roce provede Komise přezkum rámce v polovině období, posoudí nejnovější zkušenosti a předběžně určí praktické úpravy, jež mají být zváženy za účelem revize rámce v roce 2013. Obecné nařízení o blokových výjimkách Obecné nařízení o blokových výjimkách zahrnuje v souladu s rámcem opatření v oblasti VaV a inovací. Do obecného nařízení o blokových výjimkách jsou zařazena tato opatření: podpora výzkumných a vývojových projektů, podpora na studie technické proveditelnosti, podpora pro malé a střední podniky na náklady práv k průmyslovému vlastnictví, podpora pro mladé inovativní podniky, podpora na poradenské služby a podpůrné služby v oblasti inovací, podpora na vypůjčení vysoce kvalifikovaných pracovníků a podpora na výzkum a vývoj v odvětví zemědělství a rybolovu. Rámec pro státní podporu VaVaI Rámec pro státní podporu VaVaI stanoví podmínky, které musí členské státy dodržovat při poskytování podpory VaVaI, umožňuje však členským státům, aby podporu VaVaI přizpůsobily svým zvláštním vnitrostátním podmínkám. Cílem rámce z roku 2006 je usnadnit členským státům poskytování podpory, která je lépe zaměřena na příslušná selhání trhu. Rámec věnuje velkou pozornost potřebám malých a středních podniků, které jsou nejvíce postiženy selháním trhu, nabízí však rovněž mnoho příležitostí k poskytování podpory velkým podnikům, je-li to náležitě odůvodněno. Státní podpora musí mít vést k tomu, že příjemci podpory změní své chování tak, že se zvýší jejich činnost v oblasti VaVaI. Rámec zahrnuje opatření státní podpory pro řadu činností v oblasti VaVaI: podporu na projekty v oblasti VaV, podporu na studie technické proveditelnosti, podporu pro malé a střední podniky na náklady práv k průmyslovému vlastnictví, podporu pro mladé inovativní podniky, podporu na inovace postupů a organizační inovace ve službách, podporu na poradenské služby a podpůrné služby v oblasti inovací, podporu na vypůjčení vysoce kvalifikovaných pracovníků a podporu pro inovační seskupení. Rámec obsahuje rovněž zvláštní pravidla pro zemědělství a rybolov. Uplatňování pravidel je založeno na zpřesněné ekonomické analýze. Opatření zahrnující vysoké částky podpory, která mohou nejvíce narušit hospodářskou soutěž a obchod, podléhají podrobnému posouzení, zatímco opatření s nižšími částkami podpory podléhají mírnějšímu posouzení na základě samotných pravidel a mohou být vyňata z povinného předchozího oznámení podle obecného nařízení o blokových výjimkách. Co se týká projektů v oblasti VaV, rámec rozlišuje tři kategorie podpory v závislosti na tom, zda je dotyčný druh výzkumu více či méně vzdálený trhu: základní výzkum, aplikovaný výzkum a experimentální vývoj v souladu s manuálem Frascati o měření vědeckých a technických činností[23]. To umožňuje různé míry podpory podle významu selhání trhu, s nímž se potýkají určité výzkumné projekty. Dále je poskytnuto vodítko ohledně toho, zda se státní podpora týká projektů v oblasti VaVaI, které provádějí podniky i veřejně financované výzkumné organizace. To zvýšilo právní jistotu výzkumných organizací a jejich činností v oblasti smluvního výzkumu a výzkumu prováděného ve spolupráci, což by mělo zvýšit úlohu veřejných výzkumných subjektů a usnadnit spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Slučitelnost podpory, na niž se vztahuje podrobné posouzení Kvůli vyššímu riziku narušení hospodářské soutěže je v případě, překročí-li podpora poskytnutá jedinému příjemci zvláštní prahové hodnoty stanovené v rámci, nutné jednotlivé oznámení. Posouzení podpory se provádí podle rámce a jeho cílem je analyzovat dopady na hospodářskou soutěž a přispění projektu v oblasti VaV k cílům společného zájmu. Rozhodnutí o státní podpoře VaVaI a případové studie V letech 2004 až 2010 přijala Evropská komise 426 konečných rozhodnutí o opatřeních týkajících se VaVaI, včetně 12 rozhodnutí o neexistenci podpory a 413 rozhodnutí o slučitelnosti podpory. Komise vydala jedno částečně zamítavé rozhodnutí s navrácením podpory (věc C31/2004 Schiefergruben Magog (Německo)). V roce 2004 bylo schváleno 38 opatření státní podpory. Tento počet během dalších dvou let vzrostl přibližně na 70 opatření ročně, a to především kvůli zahrnutí nových členských států do celkového počtu a vyššímu počtu německých případů. Od vstupu rámce pro VaVaI v platnost dne 1. ledna 2007 do konce roku 2010 schválila Komise 195 režimů státní podpory, z toho se ve 143 případech jednalo o režim zaměřený čistě na VaV, ve 14 případech o režim zaměřený na inovace a v 38 případech o smíšená opatření sledující cíle v oblasti VaV i inovací. V téže době schválila Komise dalších 44 použití režimu v jednotlivém případě nebo opatření ad hoc v oblasti VaV, z toho 39 po podrobném posouzení (včetně dvou opatření, u nichž se uskutečnilo formální vyšetřovací řízení)[24]. Komise mimoto sledovala celkem 192 jednotlivých opatření provedených na základě schválených režimů podpory, která překročila částku ve výši 3 milionů EUR, nemusela však být oznámena jednotlivě. Počet opatření schválených podle rámce pro VaVaI v roce 2007 nejprve činil 64, což je úroveň podobná úrovni, která byla zaznamenána v předchozích letech, poté se však v roce 2008 zvýšil na 110, a to do značné míry kvůli významnému počtu německých (26) a španělských (24) opatření. V posledních dvou letech byl zaznamenán významný pokles. V roce 2009 bylo schváleno přibližně 40 opatření a v roce 2010 přibližně 30 opatření. Tento jev lze vysvětlit rovněž zavedením obecného nařízení o blokových výjimkách ve druhém pololetí roku 2008, které umožnilo poskytovat podporu na VaVaI bez předchozího ověření ze strany Komise[25]. Počet opatření v oblasti VaVaI na základě blokových výjimek, která zavedly členské státy ve stejném období (2004–2010), činil 559[26]. Téměř 60 % všech těchto opatření zavedly čtyři členské státy: Itálie (109), Polsko (79), Španělsko (73) a Německo (67). Na níže uvedeném obrázku je uvedena tendence u opatření v oblasti VaVaI v období 2004–2010: [pic] Pokud jde o druh podpořených činností, z opatření v oblasti VaVaI na základě blokových výjimek, která byla zavedena podle obecného nařízení o blokových výjimkách, poskytlo 100 opatření podporu základnímu výzkumu, 299 aplikovanému výzkumu a 290 experimentálnímu vývoji. Pokud jde o cíle obecného nařízení, 109 opatření se týkalo podpory pro malé a střední podniky na náklady práv k průmyslovému vlastnictví, 54 podpory pro mladé inovativní podniky, 115 podpory na studie technické proveditelnosti, 79 podpory na poradenské služby a podpůrné služby v oblasti inovací, 54 podpory na výzkum a vývoj v odvětví zemědělství a rybolovu a 39 podpory na vypůjčení vysoce kvalifikovaných pracovníků. V rámečku jsou uvedeny příklady opatření, která byla provedena ve dvou členských státech na podporu investic do VaVaI. Prvním je opatření, na něž se vztahuje bloková výjimka a které zavedlo Španělsko pro automobilové odvětví, a druhým je francouzská jednotlivá podpora týkající se technologií pro motorová biopaliva, která zahrnuje určitá kompenzační opatření s cílem vyrovnat narušení hospodářské soutěže. Plán zvýšení konkurenceschopnosti automobilového odvětví (X 59/2009, Španělsko) V roce 2009 oznámilo Španělsko Komisi opatření na základě blokové výjimky, jež má zvýšit konkurenceschopnost automobilového odvětví. Opatření zahrnovalo podporu na ochranu životního prostředí, činnosti v oblasti VaV a inovací a podporu na vzdělávání. Celkový rozpočet činil 800 milionů EUR určených na financování investic uskutečněných v roce 2009. Pokud jde o VaVaI, podporu bylo možno poskytnout na experimentální vývoj a studie technické proveditelnosti. Příjemci mohly být malé a střední podniky i velké podniky. V souladu s ustanoveními obecného nařízení o blokových výjimkách měly malé a střední podniky prospěch z navýšení míry podpory. Podpora byla poskytnuta ve formě grantů a zvýhodněných půjček. V roce 2009 představovala podpora na základě tohoto režimu (194 milionů EUR) více než dvě třetiny státních podpor na VaVaI, které byly ve Španělsku poskytnuty v rámci opatření, na něž se vztahují blokové výjimky, a přibližně 20 % celkové podpory VaVaI poskytnuté v EU prostřednictvím opatření, na něž se vztahují blokové výjimky. Projekt Gaya (N 493/2009, Francie) V roce 2009 oznámila Francie Komisi svůj záměr zavést výzkumný program Gaya, který byl zaměřen na rozvoj technologií pro výrobu motorových biopaliv druhé generace. Skupina GDF SUEZ, vedoucí projektu, a její partneři plánovali vybudování demonstračního zařízení v rámci předaplikační fáze výsledků VaV za účelem otestování procesů zplyňování biomasy v celém výrobním řetězci. Toto zařízení se má využít jako součást programu v oblasti VaV založeného na spolupráci pro použití v následné aplikační fázi. Předpokládaný celkový rozpočet na sedmiletou dobu trvání projektu činil 46,5 milionu EUR. Po důkladném posouzení Komise v roce 2010 schválila podporu pro program ve výši 18,9 milionu EUR. Komise shledala, že projekt v oblasti VaV bude mít značné přínosy z hlediska šíření vědeckých poznatků a ochrany životního prostředí, plánování využití půdy a snížení energetické závislosti Evropy. Jelikož se však možné komerční přínosy projektu GAYA neočekávají před rokem 2020–2030, vyžaduje projekt veřejné financování. Komise se obzvláště obávala, aby rozdělení budoucích práv k duševnímu vlastnictví mezi skupinu GDF Suez a partnerské výzkumné organizace nenarušilo podmínky hospodářské soutěže na trhu s biomethanem v budoucnu. Skupina GDF Suez se zavázala, že se vzdá výhradních práv, která by jí mohli udělit její partneři s ohledem na své technologie. Narušení hospodářské soutěže způsobené podporou bude proto omezené, zejména proto, že budoucí demonstrační zařízení bude dostupné i ostatním účastníkům v dotyčném odvětví. Existence významných evropských konkurentů a skutečnost, že se projekt liší od ostatních předpokládaných technologií, umožní zachovat konkurenční tlak na trzích s energií. Podpora byla poskytnuta na základě režimu podpory francouzské agentury ADEME, který Komise schválila v březnu 2010. Výdaje na VaVaI Jak bylo uvedeno výše, stěžejní iniciativa Unie inovací stanoví pro celou EU cíl ve výši 3 % HDP EU (veřejné a soukromé výdaje společně), jež mají být investovány do VaVaI. V roce 2009 činily výdaje na VaV v EU rekordních 2,01 % HDP (přibližně 236,5 miliardy EUR)[27], což je o něco více než v roce 2008 (1,92 %), dosud však daleko zaostává za cílem stanoveným ve strategii Evropa 2020[28]. Mezi členskými státy mimoto existují velké rozdíly. Zatímco tři členské státy překročily 3% cíl[29], pouze další tři členské státy překročily průměr EU[30] a v devíti členských státech[31] nedosáhly společné veřejné a soukromé výdaje na VaV ani 1 % HDP. Sektor vládních institucí byl zdrojem financování přibližně jedné třetiny celkových výdajů na VaV v EU (0,65 % HDP). Státní podpora představovala poměrně malou část této celkové částky (13 %) a v roce 2009 činila 10,6 miliardy EUR, tj. 0,09 % HDP (průměr EU). Devět členských států poskytlo státní podporu na VaVaI vyšší než průměr EU: Belgie (0,22 %), Slovinsko (0,19 %), Česká republika (0,18 %), Lucembursko (0,16 %), Finsko (0,14 %), Španělsko (0,13 %), Francie (0,11 %), Rakousko (0,11 %) a Maďarsko (0,10 %). Šest členských států (Kypr, Slovensko, Řecko, Lotyšsko, Polsko a Estonsko) na druhou stranu poskytlo pouze 0,01 % nebo méně svého HDP jako státní podporu na VaVaI. Téměř 60 % celkové státní podpory VaVaI bylo v roce 2009 poskytnuto třemi členskými státy: Německem (2,5 miliardy EUR, 24 % celkové částky v EU), Francií (2,2 miliardy EUR, 20 %) a Španělskem (1,4 miliardy EUR, 13 %). [pic] Podpora na základě blokových výjimek, která byla nahlášena jako podpora VaVaI, činila v roce 2009 přibližně 1 miliardu EUR. To představovalo 9 % celkové podpory poskytnuté na stejný cíl. Tento nástroj využívalo nejvíce Španělsko (282 milionů EUR), Itálie (267 milionů EUR) a Belgie (téměř 130 milionů EUR). Členské státy obvykle používaly čtyři (z celkem devíti) cíle obecného nařízení o blokových výjimkách v této oblasti: experimentální vývoj (čl. 31 odst. 2 písm. c) obecného nařízení, 428 milionů EUR), aplikovaný výzkum (čl. 31 odst. 2 písm. b) obecného nařízení, 312 milionů EUR), studie technické proveditelnosti (článek 32 obecného nařízení, 65 milionů EUR) a podpora pro malé a střední podniky na náklady práv k průmyslovému vlastnictví (článek 33 obecného nařízení, 53 milionů EUR). V roce 2009 byla státní podpora VVaI poskytnuta na základě přibližně 420 opatření (z toho se na 137 opatření vztahovaly blokové výjimky), avšak pouze na šest největších režimů (které schválila Komise) připadala jedna čtvrtina celkových výdajů. Na tato opatření spolu s dalšími 13 režimy (na dva z nich se vztahovaly blokové výjimky) připadala téměř polovina celkové státní podpory VaVaI, která byla poskytnuta v EU. Z těchto 19 hlavních opatření bylo 5 režimů francouzských, 3 německé, 3 španělské, 3 italské, 2 režimy Spojeného království, 1 belgický, 1 finský a 1 rakouský. V dlouhodobém horizontu vykazuje tendence trvalý růst podpory na VaVaI v relativním i nominálním vyjádření. Podpora mezi rokem 2004 a 2009 vzrostla z 0,05 % (5,7 miliardy EUR) HDP EU na 0,09 % v roce 2009. V tomto období byla více než polovina celkové částky podpory pro VaVaI ve výši 46,5 miliardy EUR vynaložena dvěma členskými státy: Německem (29 %) a Francií (22 %), zatímco další třetina celkové částky připadala na pět členských států: Itálii (11 %), Španělsko (9 %), Spojené království (7 %), Belgii (5 %) a Nizozemsko (4 %). Členské státy poskytovaly státní podporu na VaVaI spíše na základě režimů než prostřednictvím jednotlivých opatření ad hoc . V roce 2009 činila státní podpora udělená na základě režimů 98 % celkové částky, zatímco na opatření ad hoc připadala zbývající 2 %. Tyto podíly byly během posledních šesti let stálé. Pokud jde o nástroje podpory, v roce 2009 se nejčastěji využívaly přímé granty (přibližně 80 % celkové částky), za nimiž následovaly zvýhodněné půjčky[32] (11 %) a osvobození od daně (9 %). Ostatní nástroje jako kapitálové účasti, odklady daně nebo záruky nehrají důležitou úlohu. Na Španělsko a Francii připadalo více než 70 % podpory ve formě zvýhodněných půjček, zatímco na Belgii a Spojené království připadalo společně téměř 85 % daňových úlev pro VaVaI. Státní podpora a inovační výkonnost Při srovnání úrovní státní podpory poskytnuté členskými státy[33] s jejich výkonností v oblasti inovací[34] bylo zjištěno, že mezi těmito dvěma proměnnými neexistuje přímá souvislost. Ukazatel inovační výkonnosti zahrnuje mnoho rozměrů, k nimž patří kromě výše (veřejných a soukromých) výdajů na VaV například dosažená úroveň vzdělání mladých lidí, přístup podniků k širokopásmovému připojení, ochranné známky Společenství na milion obyvatel. Všechny tyto rozměry přispívají k inovační výkonnosti dané země. To ukazuje různé možnosti, které mají členské státy k dispozici pro podněcování VaVaI; státní podpora je pouze jedním z dostupných nástrojů. Země jako Švédsko, Německo nebo Dánsko, které patří do skupiny vedoucích inovátorů, poskytly státní podporu (v relativním vyjádření, jako % HDP), která odpovídala průměru EU, nebo byla nižší. Finsko (rovněž vedoucí inovátor) poskytlo státní podporu, která byla vyšší než průměr EU. Ve všech těchto případech byly veřejné výdaje v oblasti VaVaI vyšší než průměr EU[35]. [pic] Ze skupiny zemí, které patří k inovačním následovníkům, je ve většině členských států výše státní podpory nad průměrem EU, či se mu blíží (0,09 % HDP v roce 2009). Pouze Spojené království, Estonsko a Kypr vykazují nízký podíl státní podpory na VaVaI (méně než polovina průměru EU). Kromě Maďarska, Španělska a České republiky, které poskytly podporu nad průměrem EU, udělil zbytek zemí ve skupinách mírných nebo nejslabších inovátorů nízké úrovně státní podpory na VaVaI (nižší než průměr EU). Závěr ohledně státní podpory VaVaI Evropa musí dosud učinit významný pokrok k dosažení evropského cíle týkajícího se výdajů na VaVaI do roku 2020 ve výši 3 % HDP EU. Kvantitativní cíl musí být doprovázen rovněž strukturálními reformami ke zlepšení prostředí a obecných podmínek pro výzkum a vývoj v soukromém sektoru. Ve „stěžejní iniciativě strategie Evropa 2020 Unie inovací“ Komise popisuje, co musí podle jejího názoru Evropa učinit pro zlepšení podmínek a přístupu k financovaní VaVaI, zvládnutí nových výzev, jimž naše společnost čelí, a k zajištění toho, aby bylo možné přeměnit inovativní myšlenky na výrobky a služby představující růst a nová pracovní místa. Pravidla státní podpory poskytují soubor dodatečných nástrojů k řešení těchto výzev. Hlavní úlohou státní podpory VaVaI je poskytnutí financování v případě, kdy trhy samotné nedosahují kvůli nedokonalému fungování optimálních úrovní VaVaI. Členské státy, které jsou považovány za vedoucí inovátory, nejsou nutně členskými státy, v nichž je poskytováno nejvíce státní podpory na VaVaI. STÁTNÍ PODPORA NA OCHRANU žIVOTNÍHO PROSTřEDÍ Politické souvislosti Přírodní zdroje jsou základem fungování evropského a světového hospodářství a zárukou kvality našeho života. Intenzivní využívání světových zdrojů vyvíjí tlak na naši planetu a ohrožuje bezpečnost dodávek těchto zdrojů. Je proto nutné stávající využívání zdrojů změnit ve prospěch nízkouhlíkové ekonomiky účinněji využívající zdroje, aby byl zajištěn udržitelný růst. V tomto kontextu vyzdvihla strategie Evropa 2020 „udržitelný růst“[36] jako jednu z hlavních priorit pro příští roky. Ve stěžejní iniciativě „Evropa účinněji využívající zdroje“ byly určeny konkrétní cíle[37] a stanoven dlouhodobý rámec pro opatření. Dlouhodobý rámec předpokládá kombinaci koordinovaných opatření v řadě oblastí[38] na podporu politických programů týkajících se změny klimatu, energetiky[39], dopravy, průmyslu, surovin, zemědělství, rybolovu, biologické rozmanitosti a regionálního rozvoje, které přispějí k: - zvýšení hospodářské výkonnosti při současném snížení spotřeby zdrojů; - určení a vytvoření nových příležitostí pro hospodářský růst a větší inovace a zvýšení konkurenceschopnosti EU; - zabezpečení dodávek hlavních zdrojů; - boji proti změně klimatu a omezení dopadů využívání zdrojů na životní prostředí. Na mnoho těchto cílů se zaměřují regulační nebo obecná opatření, která nepředstavují státní podporu. Podle ustanovení článku 191 SFEU[40] jsou opatření EU v oblasti ochrany životního prostředí založena na zásadě obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě „znečišťovatel platí“, což znamená úplnou internalizaci nákladů na životní prostředí ze strany znečišťovatelů, a nepředstavuje tudíž státní podporu. Jak je uvedeno v iniciativě „Evropa účinněji využívající zdroje“, „zdroje jsou často využívány neúčinně, protože nejsou k dispozici informace o skutečných nákladech, které pro společnost jejich spotřebou vznikají, a z toho důvodu nemohou podniky a jednotlivci náležitě změnit své návyky“. V určitých případech se mohou podniky bez zásahu státu vyhýbat hrazení veškerých nákladů na poškození životního prostředí, které vyplývá z jejich činnosti, a v důsledku toho trh nepřiděluje zdroje účinně, což vede k tomu, že společnosti nemění své jednání v zájmu větší ochrany životního prostředí. V těchto případech může být státní podpora možností, jak reagovat na selhání trhu spojené se zápornými environmentálními externalitami. Pobídky k tomu, aby společnosti zvyšovaly ochranu životního prostředí a internalizovaly své náklady, lze zavést například prostřednictvím nástrojů na základě trhu[41] (např. zdanění) a/nebo regulace (např. povinné normy EU). Veřejná podpora, včetně státní podpory, může hrát úlohu rovněž v případě, kdy selhání trhu znemožňuje společnostem dosáhnout větší ochrany životního prostředí a kdy nelze využít jiné nástroje na základě trhu[42]. Prvořadým cílem kontroly státních podpor v oblasti ochrany životního prostředí[43] je zajistit, aby opatření státní podpory vedla k vyšším úrovním ochrany životního prostředí, než by tomu bylo bez podpory, a zaručit, aby kladné dopady podpory vyrovnaly její negativní účinky, zejména narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy. Pravidla státní podpory na ochranu životního prostředí Stávající pokyny[44], které upravují státní podporu na ochranu životního prostředí, byly součástí souboru opatření v oblasti změny klimatu z roku 2008. Byly vypracovány s cílem zajistit provádění kontroly státních podpor v rámci environmentální a energetické politiky EU. Tyto pokyny byly doplněny obecným nařízením o blokových výjimkách, které do nařízení o blokových výjimkách poprvé zařadilo zvláštní ustanovení týkající se ochrany životního prostředí. Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí Ve stávajících pokynech k podpoře na ochranu životního prostředí, které vstoupily v platnost v dubnu 2008, rozvíjí Komise pravidla slučitelnosti uvážením některých typických opatření podpory v oblasti ochrany životního prostředí. Ostatní druhy opatření podpory mohou být rovněž prohlášeny za slučitelné, budou však posouzeny přímo na základě článku 107 SFEU (ověření vyváženosti kladných a záporných účinků). Pokyny například členské státy vybízejí, aby podporovaly výrobu energie z obnovitelných zdrojů a vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie tím, že jim umožňují poskytnout společnostem vyrábějícím energii z obnovitelných zdrojů nebo společnostem pro kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie provozní podporu, která pokrývá celý rozdíl mezi výrobními náklady a tržní cenou. V pokynech jsou mimoto obsažena ustanovení o podpoře na včasné přizpůsobení se budoucím normám EU, podpoře pro environmentální studie, podpoře na dálkové vytápění, podpoře na nakládání s odpady a podpoře obsažené v systémech obchodování s povolenkami. Pokud jde o daňové úlevy, pokyny prohlašují snížení energetických daní za slučitelné, pokud po snížení těchto daní platí dotyčné společnosti alespoň minimální úroveň zdanění EU (a na tyto daňové úlevy se vztahuje bloková výjimka, viz níže). Pokud společnosti neplatí alespoň minimální úroveň zdanění EU, může být osvobození od daně prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem, členské státy však musí prokázat, že nenarušuje obecný cíl daně v oblasti ochrany životního prostředí a že tyto odchylky jsou nezbytné a přiměřené. Pokyny předpokládají běžné a podrobné posouzení. Opatření, včetně investiční podpory, činí nejvýše 7,5 milionu EUR na příjemce a opatření týkající se provozní podpory se zvláštní prahovou hodnotou, která mohou nejvíce narušit hospodářskou soutěž a obchod, podléhají podrobnému posouzení. Obecné nařízení o blokových výjimkách Obecné nařízení o blokových výjimkách zařazuje do nařízení o blokových výjimkách poprvé ustanovení týkající se podpory na ochranu životního prostředí a úsporu energie. Pravidla jsou přizpůsobena pokynům ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Zjevný rozdíl mezi pokyny a obecným nařízením však spočívá v tom, že obecné nařízení předpokládá zjednodušenou metodiku výpočtu nákladů. Nařízení orgánům umožňuje provést za určitých podmínek řadu opatření podpory ve prospěch ochrany životního prostředí nebo pro boj se změnou klimatu. K těmto opatřením patří mimo jiné investice do opatření na úsporu energie, investice do obnovitelných zdrojů energie a podpora ve formě snížení ekologických daní oproti harmonizovanému zdanění energie bez povinného předchozího oznámení Komisi. Jsou-li překročeny prahové hodnoty oznamovací povinnosti nebo nejsou-li splněny podmínky stanovené v obecném nařízení, musí být podpora oznámena jednotlivě Komisi, aby Komise mohla analyzovat její účinky na hospodářskou soutěž a její přispění ke společnému zájmu. Rozhodnutí o státních podporách na ochranu životního prostředí a případové studie V období 2004–2010 přijala Komise 347 konečných rozhodnutí o státní podpoře na ochranu životního prostředí, tj. o úspoře energie či jiných cílech v oblasti ochrany životního prostředí. To zahrnovalo 320 rozhodnutí o slučitelné podpoře, 21 rozhodnutí o neexistenci podpory a 6 zamítavých rozhodnutí. Velká většina přijatých rozhodnutí (o něco málo více než 82 %) se týkala režimů, 6 % se týkalo použití režimů v jednotlivém případě a 11 % souviselo s opatřeními ad hoc . Polovina přijatých rozhodnutí připadala na pět členských států: Itálii (44), Německo (38), Nizozemsko (36), Spojené království (33) a Českou republiku (26). Téměř 140 rozhodnutí bylo přijato v letech 2006–2007, před vstupem pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách v platnost. Podrobné ekonomické posouzení bylo zavedeno v dubnu 2008 v pokynech k podpoře na ochranu životního prostředí a v období do konce roku 2010 přijala Komise na základě podrobného posouzení 10 kladných rozhodnutí. Členské státy zavedly 219 opatření na základě blokových výjimek, z toho bylo 194 režimů. Nejvyšší počty opatření zavedly Německo (40), Itálie (39), Španělsko (38) a Spojené království (21). Pokud jde o podrobné cíle sledované těmito podporami, nejoblíbenější byla podpora energie z obnovitelných zdrojů (článek 23 obecného nařízení o blokových výjimkách), která se objevovala (jako jediný cíl či jeden z cílů) ve 120 opatřeních na základě blokových výjimek. Následovaly investice do opatření na úsporu energie (článek 21 obecného nařízení, 101 opatření), investice umožňující podnikům řídit se přísnějšími normami, než jsou normy EU v oblasti ochrany životního prostředí (článek 18 obecného nařízení, 71 opatření), podpora na ekologické studie (článek 24 obecného nařízení, 61 opatření) a investiční podpora na vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie (článek 22 obecného nařízení, 58 opatření). Ostatní cíle uvedené v obecném nařízení hrály méně důležitou úlohu[45]. [pic] V rámečku níže jsou uvedeny příklady konkrétních opatření, která byla provedena ve dvou členských státech v zájmu zlepšení ochrany životního prostředí. Prvním je německé opatření na podporu projektu oddělování a recyklace emisí CO2 v procesu výroby oceli. Druhý příklad souvisí s daňovým opatřením pro cementářský průmysl, které bylo zavedeno v Dánsku. Projekt recyklace vysokopecního plynu (Top Gas Recycling (TGR)) – Podpora pro společnost ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (Německo, N 450/2009) V roce 2009 oznámilo Německo Komisi, že zamýšlí poskytnout podporu společnosti ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (dále jen „AMEH“) za účelem rozvoje demonstračního projektu týkajícího se TGR. TGR je inovativní proces, který je šetrný k životnímu prostředí a umožňuje oddělovat emise CO2 od emisí ostatních plynů, jak vycházejí z pece, a který recykluje emise neobsahující CO2 za účelem výroby oceli, což vede k úsporám energie. TGR je technologie, která ještě nebyla v praxi zavedena v průmyslovém měřítku. Jelikož částka podpory ve výši 30,18 milionu EUR přesahuje prahovou hodnotu ve výši 7,5 milionu EUR pro jeden podnik, která je stanovena pro investiční podporu, bylo provedeno podrobné posouzení na základě kladných a záporných prvků dotyčné podpory. Komise se domnívala, že podpořený projekt zajistí přínosy v oblasti ochrany životního prostředí, přispěje tudíž k dosažení cílů souvisejících se změnou klimatu. Projekt podle očekávání nepovede k významnému narušení hospodářské soutěže a podpora má motivační účinek. Opatření proto splňovalo formální kritéria přiměřenosti. Míra podpory ve výši 55 % byla nižší než maximálně přípustná míra podpory ve výši 60 % způsobilých nákladů (přičemž v souladu s pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí nebyla započítána úspora nákladů na emise CO2). Komise podotkla, že vzhledem k rizikům spojeným s projektem TGR a dopadu podpory na trhy může Komise v tomto případě navrhovanou částku podpory přijmout. Komise opatření schválila dne 9. března 2010. Osvobození výrobců cementu od daně (Dánsko, N 327/2008 a C 30/2009) V červnu 2008 oznámilo Dánsko Komisi dvě úlevy týkající se ekologických daní pro cementářský průmysl: první se týkala nově zavedené daně z oxidu dusíku (NOx) a druhá úplného osvobození určitého odpadu z výroby cementu od platné daně z odpadu. Podle pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí se podpora ve formě snížení ekologických daní nebo osvobození od ekologických daní považuje za slučitelnou s vnitřním trhem za předpokladu, že přispívá alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí a že daňové úlevy a osvobození od daně neznemožňují splnění obecného cíle. Pokud jde o snížení daně z emisí NOX, existuje nepřímý přínos pro životní prostředí vyplývající ze skutečnosti, že celková úroveň zdanění může být vyšší, než by tomu bylo bez snížení daně. Pokud jde o riziko, že bude znemožněno splnění obecného cíle, Dánsko se pokusí zachovat snížení daně na minimální úrovni, a to omezením počtu příjemců a tím, že bude požadovat, aby příjemce zaplatil 53 % celkové daně. Komise se domnívala, že opatření jsou nezbytná a přiměřená, a dne 28. října 2009 navrhované snížení daně z emisí NOx schválila. Co se však týká úplného osvobození od daně z odpadu, Komise měla pochybnosti ohledně nezbytnosti a přiměřenosti osvobození od daně, zejména s ohledem na skutečnost, že by po úplném osvobození od daně neměla společnost žádnou pobídku k tomu, aby přispěla k cíli daně z odpadu v oblasti ochrany životního prostředí. Komise zahájila dne 28. října 2009 formální vyšetřovací řízení (nyní věc C 30/2009) a vyzvala třetí strany, aby podaly připomínky. Konečné rozhodnutí nebylo dosud přijato. Výdaje na státní podporu na ochranu životního prostředí Strategie Evropa 2020 stanoví tzv. „20/20/20“ cíle v oblasti ochrany životního prostředí, které se týkají snížení emisí CO2 o 20 %, dosažení 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů na spotřebě energie v EU a 20% zvýšení energetické účinnosti. Státní podpora může k těmto cílům přispět přímo či nepřímo, zejména pokud se zabývá selháním trhu či doplňuje nedostatečné pobídky k větší ochraně životního prostředí (např. obecná regulační opatření). Jak bylo objasněno výše, ne všechna opatření veřejné podpory představují státní podporu, státní podporou nejsou například obecná opatření v oblasti zdanění, jelikož nejsou selektivní. Níže uvedené údaje se týkají pouze podpůrných opatření, která představují státní podporu. V roce 2009 činila státní podpora na ochranu životního prostředí 13,2 miliard EUR (z toho 93 %, tj. 12,2 miliardy EUR, odpovídá jiným cílům v oblasti ochrany životního prostředí než úsporám energie a pouze 7 %, tj. 0,97 miliardy EUR, připadá na úspory energie). V relativním vyjádření představovala podpora na ochranu životního prostředí 22,6 % celkové podpory pro průmysl a služby, tj. 0,11 % HDP EU-27. Pouze šest členských států poskytlo vyšší podporu, než je průměr EU: Švédsko (0,66 % HDP), Německo (0,23 %), Dánsko (0,19 %), Finsko (0,19 %), Nizozemsko (0,19 %) a Rakousko (0,13 %). V nominálním vyjádření byli největšími poskytovateli podpory Německo (5,7 miliardy EUR, 43 % celkové podpory v EU), Švédsko (1,9 miliardy EUR, 14 %), Spojené království (1,2 miliardy EUR, 9 %) a Nizozemsko (1,1 miliardy EUR, 8 %). Podpora na ochranu životního prostředí zahrnuje širokou škálu cílů, včetně opatření podpory pro obnovitelné zdroje energie, úspory energie, nakládání s odpady a sanaci kontaminovaných lokalit a zdokonalení výrobních procesů. U těchto druhů opatření sleduje podpora poskytnutá členskými státy přímý prospěch pro životní prostředí. Výdaje na státní podporu lze proto použít jako pomocný ukazatel udávající zamýšlené přínosy v oblasti životního prostředí. Na tato opatření v roce 2009 připadalo 35,5 % podpory na životní prostředí, což odpovídá částce ve výši přibližně 4,7 miliardy EUR. K této částce nejvíce přispěly tyto země: Španělsko (828 milionů EUR), Spojené království (746 milionů EUR), Rakousko (358 milionů EUR) a dva skandinávské členské státy: Dánsko (362 milionů EUR) a Švédsko (343 milionů EUR). Druhou kategorii opatření státní podpory, na niž se vztahují pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí, představuje snížení ekologických daní nebo osvobození od ekologických daní. Výdaje v rámci této kategorie režimů podpory udávají částku ušlých daňových příjmů, a nemohou proto sloužit jako pomocný ukazatel přínosů v oblasti životního prostředí, které zajišťují samotné daně. V roce 2009 spadalo do této kategorie 56,1 % podpory na ochranu životního prostředí, což se rovná částce ve výši 7,4 miliardy EUR. V rámci této celkové částky poskytlo nejvyšší podporu Německo (přibližně 5 miliard EUR), za nímž následovalo Švédsko (1,6 miliardy EUR), Spojené království (0,4 miliardy EUR), Finsko (0,2 miliardy EUR), Dánsko (58 milionů EUR) a Slovensko (31 milionů EUR). Od doby, kdy pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí zavedly nové prvky k ověření nezbytnosti a přiměřenosti v případě osvobození od daně na nižší úroveň, než je minimální úroveň zdanění EU (harmonizované daně), schválila Komise pouze jeden takovýto případ osvobození od daně týkající se Dánska (N 327/2008, viz výše uvedený popis)[46]. Členské státy však musí do 31. prosince 2012 přijmout vhodná opatření za účelem zajištění souladu snížení daní s pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí, včetně případů, kdy jsou daně nižší než minimální úroveň zdanění EU. Komise proto může do konce roku 2012 obdržet oznámení dalších případů. Podpora na základě blokových výjimek určená na ochranu životního prostředí, kterou lze společně označit jako podporu s přímým přínosem pro životní prostředí, v roce 2009 činila 732 milionů EUR, což odpovídá přibližně 6 % celkové podpory na cíle v oblasti ochrany životního prostředí (což je poměrně málo v porovnání s podílem ostatních horizontálních cílů). Členské státy obvykle používaly tři (z celkem osmi) cíle uvedené v obecném nařízení o blokových výjimkách v této oblasti: podpora energie z obnovitelných zdrojů energie (článek 23 obecného nařízení, 341 milionů EUR), investice umožňující podnikům řídit se přísnějšími normami, než jsou normy EU v oblasti ochrany životního prostředí (článek 18 obecného nařízení 188 milionů EUR), a investice do opatření na úsporu energie (článek 21 obecného nařízení, 116 milionů EUR). Podíl podpory v oblasti ochrany životního prostředí, na niž se vztahovaly blokové výjimky, je obzvláště nízký především v důsledku malého počtu režimů osvobození od daně, které byly schváleny v minulosti a jež jsou z hlediska peněžní hodnoty natolik významné, že na ně nadále připadá většina státní podpory poskytnuté v této oblasti. Téměř polovinu (47 %) podpory na základě blokových výjimek poskytlo v této oblasti Německo, přičemž na Španělsko a Belgii připadá společně dalších 44 %. Při posouzení tendencí ve výdajích na státní podporu na ochranu životního prostředí srovnáním dvou po sobě jdoucích období 2004–2006 a 2007–2009 si lze povšimnout, že se výdaje snižovaly v relativním vyjádření (jako procento HDP – z 0,12 % HDP na 0,11 % HDP) i v nominálním vyjádření průměrně o 0,6 miliardy EUR ročně. Rovněž podíl těchto výdajů na celkové státní podpoře pro průmysl a služby klesl z 25,5 % na 23,3 %. Tento pokles může vysvětlit několik důvodů. Prvním je dopad tržních pobídek, které již byly zavedeny a jejichž prostřednictvím hospodářské subjekty internalizují své náklady na životní prostředí, a státní podpora není proto zapotřebí. Dalším prvkem, který přispívá k snižování státní podpory, jsou vyšší ekologické normy EU: přizpůsobení se normám EU je pro hospodářské subjekty povinné a tyto mají povinnost je dodržovat i bez státní podpory. Dopad na veřejné výdaje vyčleněné na ochranu životního prostředí mohla mít rovněž rozpočtová omezení způsobená krizí, přinejmenším v druhém výše uvedeném období. V období 2004–2009, kdy byla v EU jako podpora na životní prostředí poskytnuta částka ve výši 79 miliard EUR, připadalo na Německo a Švédsko (a jejich osvobození od daně) 51 % resp. 16 % celkové výše podpory. Nejdůležitějším výdajem na podpory bylo ve Švédsku od roku 2005 osvobození elektrické energie pro zpracovatelský průmysl od energetické daně, které představuje více než polovinu podpory na ochranu životního prostředí ve Švédsku[47]. V Německu rostly výdaje trvale až do roku 2006, a to poté, co byla v roce 2002 schválena opatření, která prodloužila řadu osvobození elektrické energie a minerálních olejů od německé energetické daně. Po změnách těchto osvobození od daně v Německu se podpora poskytnutá na základě režimů osvobození od ekologických daní mezi rokem 2006 a 2009 významně snížila, a to o 3,2 miliardy EUR. V roce 2009 byla třetina veškeré podpory na ochranu životního prostředí v Německu poskytnuta na základě daňového opatření určeného energeticky náročným uživatelům ve zpracovatelském průmyslu. Téměř veškerá podpora na ochranu životního prostředí je poskytována v rámci režimů. Mezi rokem 2004 a 2009 připadalo na jednotlivou podporu ad hoc na tento cíl méně než 0,5 % celkové podpory. Pokud jde o upřednostňované nástroje podpory, nejčastěji bylo voleno osvobození od daně, na něž připadá 77 % celkové státní podpory poskytnuté na ochranu životního prostředí mezi rokem 2004 a 2009, za nímž následovaly přímé granty (23 %). Závěr ohledně státní podpory na ochranu životního prostředí a úsporu energie Na základě strategie Evropa 2020 může být státní podpora nezbytná k dosažení cílů EU v oblasti ochrany životního prostředí, jichž nelze dosáhnout prostřednictvím tržních pobídek či regulace. Úlohou kontroly státních podpor je zajistit, aby podpora určená pro cíl v oblasti ochrany životního prostředí nenarušovala nepatřičně hospodářskou soutěž. Kontrolu státních podpor může doprovázet rovněž další harmonizace režimů podpory v členských státech směrem k evropskému vnitřnímu trhu s energií. Kontrola státních podpor může hrát úlohu zejména při zvyšování harmonizace podpory pro obnovitelné zdroje energie s cílem snížit narušení hospodářské soutěže mezi energií z obnovitelných zdrojů vyráběnou v jednotlivých členských státech a zamezit nadměrné vyrovnávací platbě v příštích letech. STÁTNÍ PODPORA PRO REGIONÁLNÍ ROZVOJ Polické souvislosti Regionální podpora tím, že řeší nedostatky znevýhodněných regionů, podporuje hospodářskou, sociální a územní soudržnost členských států a celé Unie, a přispívá tak k cílům strategie Evropa 2020. V tomto smyslu se regionální podpora liší od ostatních druhů podpory, jelikož má odstranit především nerovnováhu v oblasti soudržnosti, a nezabývá se pouze selháním trhu. Kontrolu regionálních podpor je nutno odlišit od politiky soudržnosti EU. Regionální podpora se ve skutečnosti zaměřuje více na znevýhodněné oblasti než regionální politika EU, která má v současnosti širší politické cíle a větší územní pokrytí. Hlavním cílem regionální podpory je odstranění územních nerovnováh z hlediska bohatství a zaměstnanosti (koncentrační účinek) tím, že působí jako pobídka k umisťování ekonomických činností do podporovaných oblastí (která je snížena na základě jiných činitelů, jako jsou mzdové náklady, přístup na trhy, daně, produktivita atd.). Regionální podpora umožňuje členskému státu podpořit nové investice, které přispívají k vytváření místních pracovních míst a dceřiných společností, a to prostřednictvím nepřímé stimulace ekonomické činnosti (pákový efekt). Cílem politiky soudržnosti EU je snižovat rozdíly v úrovni rozvoje různých regionů a snižovat zaostalost nejvíce znevýhodněných oblastí. Tato politika financuje širokou škálu opatření od infrastruktury (dopravní, telekomunikační, energetické, sociální) po lidský kapitál. Kategorie výdajů „podpora podnikání a inovací“, která je nejpříměji spojena s přímou podporou podniků, a zahrnuje tudíž státní podporu, představuje 20 % celkových výdajů politiky soudržnosti. Pravidla státní podpory se vztahují pouze na zlomek finančních prostředků z politiky soudržnosti, jelikož většina výdajů hrazených ze strukturálních fondů souvisí s činnostmi, jež nespadají pod definici státní podpory, např. s obecnou infrastrukturou. Přímá finanční podpora podniků může mít mimoto různé formy (např. granty, rizikový kapitál, půjčky) a účely (inovace, životní prostředí, vzdělávání atd.). Značný podíl státní podpory poskytnuté v rámci politiky soudržnosti EU proto nesouvisí přímo s regionální investiční podporou ve smyslu pokynů k regionální podpoře, nýbrž spadá do oblasti působnosti jiných pravidel státní podpory (např. VaVaI, životní prostředí, rizikový kapitál atd.). Regionální podpora má rovněž široké spektrum použití, které sahá od opatření přinášejících prospěch celému regionálnímu hospodářství, jako jsou obecná podpůrná opatření pro podniky v podporovaných oblastech (např. podpora na zahájení činnosti, investiční podpora), po individuální státní podporu pro velké investiční projekty, která může více narušovat hospodářskou soutěž a u níž jsou míry podpory automaticky sníženy. Regionální podpora však může hrát účinnou úlohu pouze tehdy, vede-li k udržitelným činnostem a je-li zaměřena na nejvíce znevýhodněné regiony v Unii. Přínosy podpory z hlediska regionálního rozvoje znevýhodněného regionu musí vyvažovat výsledné narušení hospodářské soutěže, tj. úroveň rizika vytěsnění ostatních soutěžitelů z trhu, které je způsobeno podporou poskytnutou určitému příjemci či omezené skupině příjemců. Jako součást pravidel státní podpory EU má Komise výlučnou pravomoc rozhodovat o podpoře pro regionální rozvoj, a to na základě posouzení její slučitelnosti s vnitřním trhem. Naproti tomu strukturální fondy musí být použity v souladu s operačními programy, které navrhují členské státy ve spolupráci s Komisí. Jejich provádění zajišťují vnitrostátní řídící orgány, které podle obecného nařízení o strukturálních fondech[48] odpovídají za zajištění souladu se všemi politikami Unie, včetně pravidel státní podpory. Nedodržení pravidel státní podpory představuje podle tohoto nařízení nesrovnalost, která může mít za následek zpětné získání spolufinancování EU. Velké projekty, které se týkají projektů se způsobilými náklady přesahujícími 50 milionů EUR, musí být oficiálně předloženy Komisi[49]. Komise poté rozhodne o spolufinancování s přihlédnutím ke všem politikám Unie. Pravidla státní podpory pro regionální rozvoj Pokyny k regionální podpoře stanoví kritéria, která Komise používá při posuzování slučitelnosti regionální podpory s vnitřním trhem. Pokyny k regionální podpoře zohledňují relativní závažnost problémů, jež mají vliv na rozvoj příslušných regionů, zavedením zvláštních limitů regionální podpory, které v podstatě odrážejí ověření vyváženosti kladných a záporných účinků podpory, které musí Komise provádět. Jak bylo oznámeno v pokynech k regionální podpoře, přijala Komise v roce 2009 sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty[50], tj. projekty se způsobilými investičními náklady ve výši nejméně 50 milionů EUR v současné hodnotě. Regionální podporu pro velké investiční projekty, která přesahuje určité prahové hodnoty, je nutno oznámit jednotlivě Komisi, jelikož tato podpora může znamenat vyšší riziko narušení hospodářské soutěže. V určitých případech zahájí Komise formální vyšetřovací řízení a provede podrobné posouzení[51]. Pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 Pokyny k regionální podpoře upřesňují pravidla pro poskytování státní podpory, která napomáhá rozvoji znevýhodněných regionů v EU, například podporováním investic a tvorby pracovních míst. K zohlednění relativní závažnosti problémů, jež mají vliv na rozvoj příslušných regionů, se rozlišují dvě kategorie regionů: - Regiony s HDP na obyvatele nepřevyšujícím 75 % průměru EU a nejodlehlejší regiony (čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU) způsobilé pro nejvyšší míry podpory, jakož i provozní podporu (regionální podpora, jejímž cílem je snížení běžných výdajů podniku). Míry podpory jsou v rozmezí od 30 do 50 % způsobilých nákladů. - Regiony, které členské státy stanoví samy v souladu se svou vnitrostátní politikou regionálního rozvoje na základě určitých parametrů, které jsou spojeny zejména s nízkou hustotou obyvatelstva a/nebo obzvláště nízkým HDP na obyvatele či vysokou nezaměstnaností (čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU). Těmto regionům mohou členské státy poskytnout nižší míru regionální podpory (v zásadě v rozmezí od 10 do 15 % způsobilých nákladů). Ve všech podporovaných regionech je možno míry podpory navýšit o 20 procentních bodů, je-li podpora poskytnuta malým podnikům, a o 10 procentních bodů, je-li poskytnuta středním podnikům. Ačkoliv je provozní podpora obvykle zakázána, za určitých podmínek ji lze poskytnout. Za účelem podpory počáteční a rané fáze rozvoje lze podporu poskytnout na založení a rozšíření malých podniků v prvních pěti letech.Provozní podpora je přípustná za účelem zabránění či snížení odlivu obyvatelstva v odlehlých regionech, jako kompenzace dodatečných nákladů vzniklých při vykonávání hospodářské činnosti, kvůli znevýhodněním, s nimiž se tyto regiony potýkají, jako je odlehlost, ostrovní povaha, malá rozloha, složitý povrch a podnebí a hospodářská závislost na malém množství produktů. Pokyny k regionální podpoře stanoví pravidla pro „velké investiční projekty“, včetně „mechanismu transparentnosti“, pro určité druhy podpory. Pokyny k podrobnému posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty Pokyny k regionální podpoře stanoví, že v určitých případech je nutno velké investiční projekty oznámit jednotlivě Komisi, jelikož mohou znamenat vyšší riziko narušení hospodářské soutěže. Podrobné posouzení těchto opatření je nezbytné v případě, má-li příjemce podpory podíl na trhu vyšší než 25 % nebo pokud výrobní kapacita vytvořená projektem přesahuje 5 % trhu (přičemž tempo růstu dotyčného trhu výrobku je nižší než tempo růstu HDP v EHP). V pokynech je stanovena metodika pro podrobné posouzení slučitelnosti regionální podpory pro velké investiční projekty. Tato metodika je založena na ověření vyváženosti, při němž jsou posouzeny pozitivní účinky podpory s negativním dopadem v podobě možného narušení hospodářské soutěže, které může podpora způsobit. Členské státy proto musí poskytnout informace o pozitivních účincích podpory a rovněž o její vhodnosti, přiměřenosti a pobídkovém účinku. Obecné nařízení o blokových výjimkách Obecné nařízení vyjímá z povinného oznámení Komisi transparentní režimy regionální investiční podpory a podpory zaměstnanosti, které dodržují pravidla týkající se způsobilých výdajů a maximální míry podpory stanovené v mapě regionální podpory pro dotyčný členský stát. Hmotná pravidla pro investiční podporu jsou v obecném nařízení o blokových výjimkách a v pokynech k regionální podpoře rovnocenná, takže z oznámení opatření podpory, které je vyňato z oznamovací povinnosti, neplyne žádná výhoda. Obecné nařízení vyjímá z oznamovací povinnosti rovněž regionální podporu nově založeným malým podnikům, která představuje novou formu regionální podpory zavedenou pokyny k regionální podpoře. V souladu s ustanoveními pokynů k regionální podpoře stanoví obecné nařízení vyšší míry podpory pro malé a střední podniky. Obecné nařízení se nevztahuje na podporu ad hoc , která je poskytnuta velkým podnikům, vyjma transparentní podpory, je-li použita k navýšení podpory poskytnuté na základě režimu a pokud složka podpory ad hoc nepřesáhne 50 % celkové výše podpory. Jsou-li splněny určité podmínky, vyžaduje se jednotlivé oznámení velkých investičních projektů. Nejsou-li podmínky stanovené v obecném nařízení splněny, musí být podpora oznámena a bude posouzena na základě pokynů k regionální podpoře. Rozhodnutí o regionální státní podpoře a případové studie V období 2004–2010 přijala Komise 570 konečných rozhodnutí o opatřeních v oblasti regionálního rozvoje. To zahrnovalo 523 rozhodnutí o slučitelné podpoře, 14 rozhodnutí o neexistenci podpory a 33 zamítavých rozhodnutí. Pouze o něco málo více než polovina rozhodnutí se týkala režimů (52 %); zbytek se týkal jednotlivých opatření ad hoc (téměř 29 %) a jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimů (19 %). Šest z deseti rozhodnutí se týkalo pěti členských států: Polska (96 rozhodnutí), Německa (91), Itálie (60), České republiky (46) a Francie (18). V témže období provedla Komise 59 podrobných posouzení velkých investičních projektů a jedno podrobné posouzení na základě pokynů[52]. Poměrně vysoký podíl opatření ad hoc vysvětluje počet polských případů ad hoc . Počet opatření regionální státní podpory, která byla každoročně schválena, v období 2004–2009 kolísal mezi 60 a 100 se třemi vrcholy: v roce 2004 (92 opatření), 2006 (96) a 2009 (86). V roce 2010 došlo k prudkému poklesu na přibližně 50 schválených opatření. Celkový počet opatření členských států v oblasti regionálního rozvoje, na něž se vztahovaly blokové výjimky, činil 778, z toho se v 97 % jednalo o režimy. Nejvyšší počty zavedly dva členské státy s decentralizovanými pravomocemi v oblasti státní podpory na úrovni regionálních správních orgánů: Itálie (120) a Španělsko (112), za nimi následovaly Česká republika (76), Polsko (68) a Rakousko (57). Po nejvyšší úrovni v roce 2009, kdy bylo zavedeno celkem 266 opatření, na něž se vztahovaly blokové výjimky, klesl tento počet v roce 2010 na 145. To lze vysvětlit zavedením nového obecného nařízení o blokových výjimkách v roce 2008 a skutečností, že významná část regionální podpory souvisí s opatřeními strukturálních fondů, pro něž byly v předchozích letech schváleny operační programy na období 2007–2013. Přibližně 60 % všech opatření v oblasti regionálního rozvoje, na něž se vztahovaly blokové výjimky, bylo zavedeno na základě obecného nařízení o blokových výjimkách (které vstoupilo v platnost v roce 2008). V této skupině připadalo na režimy 96 %. Pokud jde o podrobné cíle obecného nařízení, 87 % schválených opatření bylo vymezeno jako režimy regionální podpory (článek 13 obecného nařízení). Zbývající část byla rozdělena mezi opatření podpory nově založeným malým podnikům (10 %, článek 14 obecného nařízení) a opatření regionální podpory ad hoc (méně než 4 %, čl. 13 odst. 1 obecného nařízení). [pic] V rámečku níže jsou uvedeny příklady opatření regionální podpory, která byla provedena ve čtyřech členských státech. Prvním je německé opatření na podporu investic v určitých podporovaných oblastech. Druhý příklad se týká maltského opatření, které má napomoci zakládání nových podniků, což je možnost, která byla poprvé zavedena v pokynech k regionální podpoře na období 2007–2013. Třetí příklad popisuje francouzská opatření ke kompenzaci zvláštních nedostatků, s nimiž se potýkají nejodlehlejší regiony. Posledním příkladem je velký investiční projekt realizovaný v Maďarsku. „Investitionszulagengesetz 2007“ (Německo, N 357a/2006 a XR 6/2007) V červnu 2006 oznámilo Německo Komisi režim navazující na opatření podpory stanovená v zákoně o investičních prémiích, který umožňoval poskytnutí daňové podpory investičním projektům v nových spolkových zemích a v Berlíně. Původní oznámení se týkalo použití režimu pro projekty zahájené před 31. prosincem 2006 a posléze. Po dohodě s německými orgány bylo opatření rozděleno na dvě části: a) podpora N 357a/2006 se týkala investičních projektů zahájených přede dnem 1. ledna 2007; b) režim na základě blokové výjimky XR 6/2006 se týkal projektů, jež byly zahájeny po dni 31. prosince 2006. Toto opatření bylo vyňato z oznamovací povinnosti a nemuselo být schváleno Komisí. Plánovaný rozpočet na obě opatření činil přibližně 1,74 miliardy EUR. Na základě těchto dvou opatření bylo v roce 2009 uděleno 20 % celkové státní podpory v EU vyčleněné na regionální podporu: přibližně 11 % na základě režimu N 357a/2006 a zbytek v rámci opatření, na něž se vztahovala bloková výjimka. To představuje přibližně tři čtvrtiny celkové regionální podpory v Německu. Režim podpory nově založených malých podniků (Malta, N 622/2007) V říjnu 2007 oznámila Malta Komisi, že zamýšlí uplatňovat režim, jehož cílem je napomáhat zakládání nových podniků přinášejících vysokou přidanou hodnotu, které prokážou, že mohou přispět k regionálnímu hospodářskému rozvoji, v souladu s cílem týkajícím se poskytování „podpory nově založeným malým podnikům“ podle pokynů k regionální podpoře. Tato nová forma podpory byla poprvé zahrnuta v pokynech k regionální podpoře na období 2007–2013. Režim se vztahuje na celé území Malty, které je podle maltské mapy regionální podpory na období 2007-2013 označeno jako podporovaná oblast, jež je způsobilá pro regionální státní podporu podle odchylky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Podporu lze poskytnout malým podnikům, jež byly založeny před dobou kratší než tři roky přede dnem použitelnosti režimu a které mají po přepočtu na ekvivalent plného pracovního úvazku nejméně tři zaměstnance. Členský stát zavedl mechanismus, který má zamezit případnému zneužití podpory. Opatření je použitelné pouze pro některá hospodářská odvětví. Podpora je poskytována ve formě přímého grantu. Celková výše grantu na příjemce je omezena na 2 miliony EUR a roční částka podpory nesmí přesáhnout 33 % z částky 2 milionů EUR na podnik. Po posouzení dospěla Komise k závěru, že režim splňuje požadavky pokynů k regionální podpoře a prohlásila jej za slučitelný s vnitřním trhem. Režimy podpory pro francouzské zámořské departementy (Francie, N 542/2006 a další) V roce 2007 schválila Komise deset režimů podpory pro francouzské zámořské departementy. Těchto deset režimů podpory se týkalo osvobození od daně a příspěvků na sociální zabezpečení s cílem kompenzovat zvláštní problémy, s nimiž se potýkají nejodlehlejší regiony. Tyto nejodlehlejší regiony jsou v období 2007–2013 způsobilé podle odchylky v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Těchto deset režimů podpory bylo předtím Komisí schváleno podle pokynů k regionální podpoře na období 2000–2006. Za určitých podmínek mohou mít společnosti prospěch rovněž z investiční podpory až do výše 60 % v případě velkých podniků ve Francouzské Guayaně a do výše 50 % v případě velkých podniků na Martiniku, Guadeloupu a Réunionu (s případným navýšením podpory u malých a středních podniků). Podle pokynů k regionální podpoře lze poskytnout rovněž provozní podporu, ta však musí být odůvodněná příspěvkem k regionálnímu rozvoji a její výše musí být úměrná vyšším nákladům souvisejícím s faktory uvedenými v článku 349 SFEU. Po posouzení dospěla Komise k závěru, že celková oznámená podpora odpovídá přibližně 6,5 % celkového HDP dotčených regionů a že její úroveň je úměrná celkovým vyšším nákladům hrazeným společnostmi v těchto regionech. Na základě těchto 10 režimů bylo v roce 2009 poskytnuto 22,7 % celkové regionální podpory udělené v Evropě, což představovalo přibližně 77 % celkové regionální podpory ve Francii. N 671/2008 – HU – velký investiční projekt – regionální investiční podpora pro společnost Mercedes-Benz Manufacturing Hungary V prosinci 2008 oznámily maďarské orgány podle pokynů k regionální podpoře svůj záměr poskytnout regionální podporu pro velký investiční projekt ve prospěch společnosti Mercedes-Benz Manufacturing Hungary. Maďarsko hodlalo napomoci regionálnímu rozvoji tím, že poskytne společnosti Mercedes-Benz regionální podporu na založení nového závodu pro výrobu 180 000 osobních automobilů. Region je znevýhodněnou oblastí, která je způsobilá pro podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU jako region s mimořádně nízkou životní úrovní a vysokou nezaměstnaností. Investiční projekt zahrnoval způsobilé náklady ve výši 548,4 milionu EUR. Přibližně 400 milionů EUR z celkových nákladů projektu bude financováno prostřednictvím úvěru EIB bez státní záruky, státní podpora představuje 111,5 milionu EUR. Investice vytvoří 2 500 přímých pracovních míst a 10 000 až 14 000 nepřímých pracovních míst. Podle maďarských orgánů projekt pomůže snížit míru regionální nezaměstnanosti o 0,5 %. Cílem posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty ze strany Komise je ověřit, zda podíl příjemce podpory na trhu a výrobní kapacita vytvořená investicí zůstanou pod prahovými hodnotami, které jsou stanoveny v pokynech k regionální podpoře. Nejsou-li tyto prahové hodnoty překročeny, má se za to, že dopad podpory na hospodářskou soutěž je více než vyrovnán jejím kladným přispěním k regionálnímu rozvoji. Komise zjistila, že podíly skupiny Daimler, do níž patří výrobní závod, na relevantních trzích budou i nadále významně nižší než 25% prahová hodnota, a to jak před plánovanou investicí, tak i posléze, a dospěla k závěru, že dodatečná výrobní kapacita vytvořená projektem bude nižší než 5 % zdánlivé spotřeby dotčeného výrobku v EHP. V listopadu 2009 Komise opatření státní podpory schválila. Výdaje na regionální podporu V roce 2009 činila regionální podpora 13,9 miliardy EUR. Tato částka představovala přibližně 24 % celkové státní podpory pro průmysl a služby, tj. 0,12 % HDP EU-27. Částka ve výši přibližně 4,9 miliardy EUR (35 %) byla poskytnuta prostřednictvím opatření na základě blokových výjimek. V relativním vyjádření jako procento HDP poskytlo 12 členských států podporu vyšší, než je průměr EU: Řecko (0,57 %), Maďarsko (0,28 %), Slovinsko (0,27 %), Malta (0,25 %), Česká republika (0,23 %), Francie (0,22 %), Irsko (0,18 %), Slovensko (0,17 %), Polsko (0,17 %), Německo (0,15 %), Litva (0,14 %) a Španělsko (0,12 %). Ve vztahu k celkové podpoře pro průmysl a služby byla regionální podpora rozvoje obzvláště důležitá v zemích EU-12, kde představovala přibližně 30 % celkové podpory, což je vyšší úroveň, než jaká byla zaznamenána u EU-15 (23 %). To vysvětluje skutečnost, že tyto členské státy mají vyšší počet způsobilých regionů, a mohou tudíž poskytovat vyšší míry podpory. Nejvyšší podíl regionální podpory rozvoje ve vztahu k celkové podpoře pro průmysl a služby byl zjištěn v Řecku (76 %), Bulharsku (59 %), Litvě (51 %), na Slovensku (47 %) a v České republice (46 %), zatímco ve čtyřech členských státech (Dánsko, Nizozemsko, Kypr a Finsko) činil méně než 2 %. V nominálním vyjádření poskytly nejvyšší podporu Francie (4,1 miliardy EUR, 30 % celkové výše podpory v EU), Německo (3,7 miliardy EUR, 27 %), Řecko (1,4 miliardy EUR, 10 %), Španělsko (1,2 miliardy EUR, 9 %) a Itálie (1 miliarda EUR, 7 %). V roce 2009 byla téměř polovina (45 %) celkové podpory pro regionální rozvoj v EU poskytnuta na základě pouze pěti opatření. Jedná se o tři německé režimy (z nichž se na dva vztahují blokové výjimky), které se zaměřují na podporu investic v nejchudších regionech (především ve východním Německu), a dva francouzské režimy, které poskytují provozní podporu ve francouzských zámořských departementech. Při srovnání dvou po sobě jdoucích období 2004–2006 a 2007–2009 se zdá, že se podpora pro regionální rozvoj zvýšila jak v nominálním vyjádření (o 2,7 miliardy EUR), tak i v relativním vyjádření jako procento HDP z 0,08 % na 0,1 % HDP. Rovněž její podíl na celkové podpoře pro průmysl a služby vzrostl z 19 % na 23 %. Regionální podpora byla do nařízení o blokových výjimkách zařazena poprvé v roce 2007. Nařízení bylo přijato v roce 2006 a v platnost vstoupilo v roce 2007. Od té doby byla bez předchozího oznámení Komisi poskytnuta částka státní podpory v celkové výši 11,4 miliardy EUR. Podíl regionální podpory udělené na základě opatření, na něž se vztahují blokové výjimky, postupně rostl a v roce 2009 dosáhl 35 % celkové poskytnuté regionální podpory. Na opatření přijatá podle obecného nařízení o blokových výjimkách připadalo pouze 15 % celkových výdajů na regionální rozvoj na základě blokových výjimek. V období 2004–2010 byla jako podpora v EU poskytnuta částka ve výši 67 miliard EUR. Téměř veškerá tato podpora byla poskytnuta na základě režimů (96 %), zatímco na jednotlivou podporu ad hoc připadala pouze 4 % celkové částky. Pokud jde o nástroje podpory, osvobození od daně bylo využito v 55 % celkové poskytnuté podpory (s rostoucí tendencí v čase), za nímž následovaly přímé granty (42 %). Závěr ohledně státní podpory pro regionální rozvoj Regionální podpora bude i nadále přispívat k hospodářské, sociální a územní soudržnosti v Evropské unii. Význam tohoto cíle se v posledních letech zvýšil, zejména od přistoupení nových členských států v roce 2004 a 2007. V současnosti je regionální podpora horizontálním cílem s nejvyšším podílem na celkové podpoře pro průmysl a služby. Zvláštní pozornost je věnována nejodlehlejším regionům kvůli zvláštním vyšším nákladům souvisejícím se strukturálními znevýhodněními z důvodů geografické vzdálenosti a zvláštních překážek bránících začlenění do vnitřního trhu. Státní podpora malých a středních podniků Polické souvislosti Ve stěžejní iniciativě „Integrovaná průmyslová politika pro éru globalizace“[53] strategie Evropa 2020 je vyzdvižena důležitá úloha malých a středních podniků v evropském hospodářství jako hnacích sil zaměstnanosti a růstu: „ životaschopné a dynamické malé a střední podniky vytvářejí 2/3 zaměstnání v odvětví průmyslu a mají velký podíl na průmyslovém potenciálu růstu a vytváření pracovních míst v EU. Podpora vytváření a růstu malých a středních podniků a jejich pronikání do zahraničí musí být proto ve středu zájmu nové integrované průmyslové politiky EU“. Je v ní rovněž zdůrazněno, že navzdory zásadnímu pokroku, ke kterému došlo v posledních letech[54], stále existují závažné a zřejmé problémy, které se týkají inteligentní regulace a obchodního prostředí, a to zejména pokud jde o malé a střední podniky. „Většina členských států zjistila, že přístup k financím představuje zejména pro malé a střední podniky a pro financování inovací značnou překážku“[55] . V současné situaci hospodářského poklesu a finanční krize mají malé a střední podniky skutečně často potíže se získáváním kapitálu, rizikového kapitálu nebo úvěrů vzhledem k neochotě určitých finančních trhů riskovat a omezenému zajištění, které mohou tyto podniky poskytnout. Jejich omezené zdroje mohou mimoto omezovat rovněž přístup k informacím, zejména pokud jde o nové technologie a potenciální trhy. Ke zmírnění těchto problémů musí členské státy zvýšit své úsilí při uplatňování zásady „nejdříve myslet v malém měřítku“ a zjednodušit režimy podpory. Na podporu malých a středních podniků mohou vlády zasáhnout řadou způsobů, jež se nepovažují za státní podporu, jako jsou obecná podpůrná opatření, která mohou zahrnovat celkově nižší zdanění mzdových a sociálních nákladů, zkrácení prodlev při placení s cílem zlepšit peněžní tok malých a středních podniků, zjednodušující pravidla k snížení administrativní zátěže atd. Pokud nepostačují samotné tržní síly, mohou opatření státní podpory hrát doplňkovou úlohu poskytnutím veřejných financí. Stěžejní iniciativa „Integrovaná průmyslová politika pro éru globalizace“ toto uznává a uvádí, že „návrhy pravidel pro státní podporu navíc přispívají k posilování konkurenceschopnosti průmyslu v Evropě. Pravidla státní podpory poskytují rámec, který řídí investice členských států tak, aby řešily zjištěná selhání trhu“ . Kontrola státních podpor je však nezbytná k zachování rovných podmínek pro všechny podniky, které působí na vnitřním trhu, bez ohledu na členský stát, v němž jsou usazeny. Komise musí dbát na to, aby tato opatření byla náležitě zaměřena, a zajistit, aby podpora neodrazovala investory, nebyla investována s cílem udržet nevýkonné podniky a nevedla k narušení hospodářské soutěže. Pravidla státní podpory pro malé a střední podniky V rámci Lisabonské strategie pro růst, zaměstnanost a konkurenceschopnost modernizovala Komise pravidla státní podpory a posílila opatření, která se výslovně zaměřují na malé a střední podniky. V současnosti jsou malé a střední podniky způsobilé pro všechny kategorie podpory, které jsou přípustné podle pravidel státní podpory, a v případě určitých opatření mohou malé a střední podniky mít prospěch z vyšší míry podpory[56]. Pravidla státní podpory byla mimoto v obecném nařízení o blokových výjimkách významně zjednodušena a zefektivněna a nyní členským státům nabízejí možnost zavést širokou škálu opatření podpory pro malé a střední podniky s minimální administrativní zátěží. Komise členské státy vybízí, aby tyto možnosti využily k přesunutí stávajících rozpočtů na podporu směrem k „lépe zaměřené“ podpoře. Vzhledem k vyššímu riziku narušení hospodářské soutěže však Komise posuzuje vysoké částky podpory na individuálním základě s cílem analyzovat jejich dopady na hospodářskou soutěž a jejich přispění ke společnému zájmu. Obecné nařízení o blokových výjimkách proto na základě kategorie podpory a jejích pravděpodobných dopadů na hospodářskou soutěž stanoví různé prahové hodnoty oznamovací povinnosti. V roce 2006 přijala Komise pokyny k rizikovému kapitálu[57] , které představují důležitý nástroj financování malých a středních podniků. Akční plán pro rizikový kapitál byl schválen již v roce 1998 a rizikový kapitál se objevuje jako důležitý prvek v Lisabonské strategii a zůstává klíčovým aspektem strategie Evropa 2020. Pokyny jsou sice použitelné do 31. prosince 2013, předpokládal se v nich však přezkum v polovině období. V této souvislosti oznámila Komise ve sdělení o Unii inovací, že „posoudí účinnost dočasných opatření státní podpory […], včetně zesíleného „bezpečného přístavu“ pro investice rizikového kapitálu, a na základě toho vytvoří nezbytné návrhy“ . Tento přezkum v polovině období se uskutečnil v roce 2010[58] a vedl k přeměně dočasného zvýšení povolené mezní částky, která byla zavedena dočasným rámcem, na trvalé zvýšení po zbývající dobu platnosti pokynů (tj. do konce roku 2013). V rámečku níže jsou shrnuty hlavní znaky pravidel podle obecného nařízení o blokových výjimkách pro malé a střední podniky a pokynů k rizikovému kapitálu. Obecné nařízení o blokových výjimkách Obecné nařízení o blokových výjimkách stanoví rámec, který členským státům umožňuje poskytovat podporu zaměřenou na tvorbu pracovních míst, zvýšení konkurenceschopnosti a zlepšení životního prostředí, a to bez zapojení Komise. Opatření, která jsou uvedena v obecném nařízení a která splňují podmínky a kritéria uvedená v tomto nařízení, jsou vyňata z oznamovací povinnosti. Obecné nařízení je pro malé a střední podniky obzvláště důležité, jelikož všech 26 opatření, na něž se nařízení vztahuje, může být provedeno ve prospěch malých a středních podniků (se zvláštním navýšením přípustné míry podpory) a některá tato opatření jsou navržena s cílem překonat zvláštní „selhání trhu“, jimž tyto podniky čelí. Malé a střední podniky mohou dostávat podporu v různých fázích rozvoje. Pro malé a střední podniky jsou výslovně a výhradně určeny tyto kategorie podpory: investiční podpora a podpora zaměstnanosti určená malým a středním podnikům, podpora na poradenské služby ve prospěch malých a středních podniků; podpora malých a středních podniků určená na účast na veletrzích; podpora v podobě rizikového kapitálu; podpora na náklady práv k průmyslovému vlastnictví; podpora na přizpůsobení se budoucím normám EU v oblasti ochrany životního prostředí nebo podpora na ekologické studie; podpora inovací; podpora nově založeným malým podnikům v podporovaných regionech a podpora na podnikání žen. Opatření podpory, která překračují limity individuální oznamovací povinnosti, musí být oznámena jednotlivě Komisi, aby mohla Komise analyzovat jejich dopady na hospodářskou soutěž a jejich přispění ke společnému zájmu. Pokyny k rizikovému kapitálu Pokyny k rizikovému kapitálu mají dvojí cíl: stanovení podmínek pro to, aby mohly členské státy poskytnout malým a středním podnikům v raných fázích rozvoje dodatečný rizikový kapitál, pokud lze zjistit nedostatek vlastního kapitálu, a podpora rozvoje odvětví spekulativního kapitálu způsobem, který zachovává spravedlivou hospodářskou soutěž. Podpora obsažená v opatřeních rizikového kapitálu se může vyskytovat na různých úrovních: na úrovni soukromých spoluinvestorů, pokud mají prospěch z příznivějších podmínek než stát; na úrovni investičního fondu a/nebo jeho manažera, jsou-li například poplatky za správu vyšší než tržní úrovně, a na úrovni podniků, do nichž se investuje, jestliže se podpora vyskytuje na ostatních úrovních nebo pokud by malé a střední podniky, které jsou příjemci podpory, obdržely kapitálové vklady, jež by jinak trh neposkytl. Pokyny k rizikovému kapitálu se vztahují na různé druhy opatření (ustavení investičních fondů a/nebo alternativních trhů cenných papírů, záruky a jiné finanční nástroje ve prospěch investorů rizikového kapitálu nebo fondů rizikového kapitálu, náklady spojené s výběrem vhodného subjektu pro investice) a rovněž na daňové pobídky investičním fondům a/nebo jejich manažerům či investorům, kteří investují do rizikového kapitálu. Jednotlivé kapitálové vklady státu však nespadají do oblasti působnosti pokynů k rizikovému kapitálu, jelikož ty se vztahují pouze na režimy. Na rozdíl od ostatních pravidel státní podpory neobsahují pokyny k rizikovému kapitálu žádný seznam způsobilých nákladů nebo výpočet míry podpory, nýbrž se spíše usuzuje, že je nutno posoudit slučitelnost celé částky příspěvku k vlastnímu kapitálu, včetně účasti soukromých investorů. Pokyny k rizikovému kapitálu stanoví podmínky slučitelnost týkající se maximální výše tranší investic, omezení na financování růstu v raných fázích, převahy vlastního a kvazivlastního kapitálu, účasti soukromých investorů, investičních rozhodnutí motivovaných ziskem a obchodního řízení. Má-li opatření podobu účasti v soukromém investičním fondu a jsou-li splněny všechny výše uvedené podmínky, mohou členské státy využít k poskytnutí podpory obecné nařízení o blokových výjimkách. Pokyny k rizikovému kapitálu stanoví analýzu na dvou úrovních, kdy se kontrola zaměřuje na režimy, které nejvíce narušují hospodářskou soutěž. Pokud režim podpory rizikového kapitálu dodržuje základní podmínky slučitelnosti (povolená mezní částka), je posouzení mírnější a může se na něj dokonce vztahovat rovněž bloková výjimka. Rozhodnutí o státních podporách malých a středních podniků a případové studie Mezi rokem 2004 a 2010 vydala Komise 139 konečných rozhodnutí o opatřeních, která byla zaměřena výhradně na malé a střední podniky (z nichž se 108 opatření týkalo rizikového kapitálu). V těchto rozhodnutích bylo 99 opatření týkajících se rizikového kapitálu (ve všech případech se jednalo o režimy) a dalších 30 opatření podpory pro malé a střední podniky (23 režimů, 4 jednotlivé podpory ad hoc a 3 použití režimů v jednotlivém případě) prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem. Komise přijala rovněž 7 rozhodnutí o neexistenci podpory, která se týkala opatření rizikového kapitálu, a 3 zamítavá rozhodnutí (2 týkající se opatření rizikového kapitálu a 1 týkající se podpory malých a středních podniků). Více než polovina schválených opatření rizikového kapitálu se týkala tří členských států: Německa (28), Spojeného království (16) a Itálie (12), zatímco opatření podpory pro malé a střední podniky se týkala především Německa (7), Rakouska (5) a Slovenska (6 – všechna v roce 2004). Počet schválených opatření týkajících se rizikového kapitálu v období mezi rokem 2004 a 2009 kolísal mezi 10 a 19 ročně. V roce 2010 se však snížil na 7. V roce 2004 bylo schváleno 10 opatření podpory pro malé a střední podniky, poté se tento počet snížil na 2 až 5 schválených podpor ročně. Počet opatření na základě blokových výjimek vztahujících se na rizikový kapitál a podporu malých a středních podniků dosáhl v období 2004–2010 přibližně 1 500. Z tohoto celkového počtu se podpory rizikového kapitálu (kterou lze od vstupu obecného nařízení o blokových výjimkách v platnost poskytnout na základě opatření, na něž se vztahují blokové výj