EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 28.2.2017 COM(2017) 103 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 98/2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání a o přenesení pravomoci podle tohoto nařízení



1. ÚVOD Nařízení (EU) č. 98/2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání (dále jen „nařízení“) vstoupilo v platnost dne 1. března 2013 a nabylo účinnosti dne 2. září 2014. Toto nařízení stanoví harmonizovaná pravidla týkající se zpřístupňování, dovozu, držení a používání chemických látek a směsí, které mohou být zneužity k nedovolené výrobě podomácku vyrobených výbušnin. Kontroly a omezení stanovené v nařízení se vztahují na látky uvedené v přílohách tohoto nařízení a na směsi či látky, které je obsahují. Ustanovení čl. 18 odst. 1 nařízení vyzývá Komisi, aby do 2. září 2017 předložila Evropskému parlamentu a Radě zprávu, ve které posoudí veškeré problémy, které vyvstaly v důsledku uplatňování tohoto nařízení, jakož i to, zda je žádoucí a proveditelné navrhovat legislativní změny, které by mohly systém dále posílit a harmonizovat. Tyto změny zahrnují možnost rozšířit oblast působnosti nařízení tak, aby zahrnovalo profesionální uživatele a nezařazené prekurzory výbušnin uvedené v příloze II. Mimo to čl. 14 odst. 2 vyžaduje, aby Komise vypracovala zprávu o přenesené pravomoci, která jí byla svěřena na dobu pěti let ode dne 1. března 2013, a to „nejpozději devět měsíců před koncem tohoto pětiletého období“, tj. do 1. června 2017. Cílem této zprávy je splnit požadavky stanovené ve dvou výše uvedených článcích. V zájmu zjednodušení podávání zpráv a vzhledem k tomu, že přenesení pravomoci je nástrojem pro legislativní změnu, Komise považuje za prospěšné a náležité obě zprávy spojit do jedné. Tato zpráva se rovněž snaží poskytnout informace, které by zlepšily dodržování souladu s ustanoveními nařízení ze strany hospodářských subjektů a vnitrostátních orgánů, a zvýšit transparentnost procesu, při němž Komise vytváří politiky. Komise tuto zprávu připravila na základě diskusí a konzultací ve Stálém výboru pro prekurzory, což je expertní skupina Komise zahrnující příslušné orgány členských států EU a zemí EHP, které nejsou členy EU, jakož i zástupce chemických a maloobchodních dodavatelských řetězců, a na základě vlastních úvah Komise. 2. SOUVISLOSTI 2.1 Stav dodržování nařízení Ke dni 1. ledna 2017 většina členských států požadavky nařízení dodržovala: všechny členské státy zřídily za účelem oznamování podezřelých transakcí a významných zmizení a krádeží jedno nebo více národních kontaktních míst s jasně určeným telefonním číslem a e-mailovou adresou (čl. 9 odst. 2), celkem 23 členských států jedná v plném souladu: stanovily pravidla pro sankce (článek 11), pravidelně šíří pokyny připravené Stálým výborem pro prekurzory (čl. 9 odst. 6) a případně oznámily Komisi opatření, která přijaly za účelem provádění výjimek podle režimu povolování nebo registračního režimu (čl. 4 odst. 4), případně ji informovaly o již dříve existujících režimech (čl. 13 odst. 4), pět členských států jedná v částečném souladu, jelikož nestanovily pravidla pro sankce. Ve snaze zajistit, aby členské státy nařízení plně dodržovaly, Komise zřídila dvoustranná jednání o nedostatcích v dodržování a s některými členskými státy zahájila řízení o nesplnění povinnosti a podle potřeby bude v těchto jednáních pokračovat. Nařízení má význam pro EHP, a proto je použitelné i pro Island, Lichtenštejnsko a Norsko. Za kontrolu uplatňování nařízení v těchto státech odpovídá Kontrolní úřad ESVO. Zatímco Norsko a Lichtenštejnsko nařízení dodržují, na Island podal Kontrolní úřad ESVO dne 17. listopadu 2016 žalobu k Soudnímu dvoru ESVO za to, že tento stát nesplnil povinnost přijmout opatření nezbytná k tomu, aby se nařízení stalo součástí jeho vnitrostátního právního řádu. A konečně Švýcarsko, které ustanoveními nařízení není vázáno, přesto zvažuje přijetí opatření kontrolujících a omezujících prekurzory výbušnin na vnitrostátní úrovni. Švýcarsko již určilo národní kontaktní místo pro oznamování podezřelých transakcí a významných zmizení a krádeží. 2.2 Vnitrostátní prováděcí opatření Ustanovení čl. 4 odst. 1 nařízení zakazuje zpřístupňování, dovoz, držení a používání prekurzorů výbušnin podléhajících omezení (uvedených v příloze I nařízení) osobám z řad široké veřejnosti. Členské státy nicméně mohou vytvořit nebo zachovat režimy povolování a/nebo registrační režimy, prostřednictvím kterých mohou být prekurzory výbušnin podléhající omezení řízeným způsobem zpřístupněny osobám z řad široké veřejnosti (čl. 4 odst. 2 a 3). Ke dni 1. ledna 2017 mělo režimy povolování a/nebo registrační režimy zavedeno 16 členských států, zatímco 12 zbývajících členských států zachovává zákazy. Dosavadní uplatňování nařízení ukazuje, že na úrovni EU neexistuje shoda ohledně toho, zda by měly být prekurzory výbušnin podléhající omezení zakázány nebo zpřístupněny řízeným způsobem. Mezi členskými státy zachovávajícími režimy povolování existují významné odchylky v procesech pro podávání žádostí o povolení, v kritériích, na základě kterých jsou tato povolení udělena nebo zamítnuta a v délce a typu platnosti. Některé členské státy jsou toho názoru, že žádosti o povolení by vždy měly být schváleny, pokud není uveden důvod, proč povolení neudělit, zatímco jiné členské státy uplatňují opačný přístup, a odmítají povolení udělit, pokud neexistuje konkrétní důvod pro jeho udělení. V důsledku toho se procento udělených a zamítnutých povolení v členských státech, které s Komisí sdílely informace, velmi liší. Dosud nejsou známy žádné případy, kdy by členské státy vzájemně uznávaly svá povolení.

Některé členské státy navrhují – kdykoliv je to možné – alternativní látky nebo úrovně koncentrací, které mohou být použity pro legitimní účely. Zkušenosti oznámené členskými státy naznačují, že pro řadu, ne-li pro všechny legitimní způsoby využití, existují alternativy. Některé členské státy překročily minimální požadavky stanovené v nařízení a přijaly opatření, která působnost nařízení rozšiřují na profesionální uživatele, určují podmínky pro skladování, předpokládají výměnu příslušných přeshraničních informací s jinými členskými státy nebo stanoví úlohu celních orgánů; vyžadují například, aby se hospodářské subjekty registrovaly u příslušných orgánů a aby pravidelně ohlašovaly všechny transakce včetně dovozu. Některé členské státy mimo to uplatňují omezení a kontroly na neuvedené prekurzory výbušnin nebo přísnější omezení na látky, které uvedené jsou. Ve všech daných případech byly omezení a kontroly v členských státech zavedeny již před přijetím nařízení. Většina členských států současně s přijetím a prosazováním svých vnitrostátních opatření údajně provádí osvětové kampaně zaměřené na hospodářské subjekty zapojené do dodavatelského řetězce uvedených prekurzorů výbušnin. Cílem kampaní je zvýšit povědomí o povinnosti omezovat a oznamovat podezřelé transakce. Některé členské státy aktivně zapojují on-line dodavatele a elektronický trh. Je stále příliš brzy na to, aby bylo možné z obdržených údajů týkajících se povolení, registrace, oznamování podezřelých transakcí a prosazování vyvozovat závěry. V budoucnu bude Komise usilovat o shromažďování a analýzu příslušných údajů, aby bylo možné na úrovni EU identifikovat trendy v oblasti hrozeb, osvědčené postupy a potenciální oblasti, které by bylo možné upevnit či harmonizovat. 2.3 Stálý výbor pro prekurzory Od doby, kdy byl Stálý výbor pro prekurzory na základě akčního plánu EU na zvýšení zabezpečení výbušnin z roku 2008 zřízen, aktivně pracuje na posílení ochrany proti používání prekurzorů výbušnin pro výrobu podomácku vyrobených výbušnin v Evropě. Od přijetí nařízení v roce 2013 se Stálý výbor pro prekurzory pravidelně schází, aby usnadňoval a monitoroval jeho provádění. Stálý výbor pro prekurzory výbušnin především poskytuje členským státům a zástupcům hospodářských subjektů v dodavatelském řetězci platformu, kde si mohou vyměňovat informace a názory týkající se nařízení a jeho praktického provádění. K dalším úspěchům Stálého výboru pro prekurzory patří přijetí a pravidelný přezkum pokynů a přípravné činnosti pro tři akty v přenesené pravomoci, kterými byly do přílohy II přidány tři látky představující hrozbu (viz oddíl 4). Stálý výbor pro prekurzory rovněž umožnil intenzivnější přeshraniční výměnu informací o oznamování podezřelých transakcí, zmizení a krádeží a o udělení či zamítnutí povolení a podpořil osvětové úsilí ze strany chemického průmyslu a odvětví maloobchodu. V období let 2013 až 2015 čtyři členové Stálého výboru pro prekurzory společně vedli projekt týkající se bezpečnosti prodeje vysoce rizikových chemických látek (Security of Sales of High Risk Chemicals) financovaný EU, v rámci kterého byly vypracovány pokyny pro maloobchodníky, a to jak na fyzických místech, tak na internetu, a pro příslušné orgány a donucovací orgány. 3. PŘEZKUM Podle zprávy Europolu o stavu a vývoji terorismu v EU za rok 2016 „podomácku vyrobené výbušniny zůstávají spolu s konvenčními střelnými zbraněmi upřednostňovanou zbraní teroristů, a to díky své dostupnosti, jednoduchosti a účinnosti“. Tato zpráva a její verze z let 2015, 2014 a 2013 nicméně všechny zaznamenaly pokles v používání improvizovaných nebo podomácku vyrobených výbušnin ve srovnání s používáním střelných zbraní a/nebo zápalných zařízení. Vstup nařízení v platnost přispěl ke snížení hrozby představované prekurzory výbušnin v Evropě. Ze setkání a konzultací Stálého výboru pro prekurzory a ze studie provedené nezávislým odborným konsorciem vyplývá, že: Množství prekurzorů výbušnin dostupných na trhu se snížilo. Částečně je to způsobeno tím, že hospodářské subjekty uplatňují omezení, a částečně tím, že někteří výrobci je dobrovolně přestali vyrábět a některé hospodářské subjekty je dobrovolně přestaly prodávat. Dodavatelský řetězec v důsledku této situace neohlásil žádné závažné narušení nebo hospodářské ztráty. Orgány v některých členských státech, které zachovávají režimy povolování, rovněž uvedly, že počet žádostí o povolení je v současné době výrazně nižší, než tomu bylo během prvního roku uplatňování nařízení. To naznačuje, že osoby z řad široké veřejnosti si při pokračování ve svých legitimních soukromých činnostech úspěšně osvojily alternativní (jiné než citlivé) látky. Schopnost příslušných orgánů a donucovacích orgánů vyšetřovat podezřelé události související s prekurzory výbušnin se zvýšila. Členské státy uvedly, že díky většímu povědomí mezi hospodářskými subjekty přicházejícími do styku s prekurzory výbušnin došlo ke zvýšení počtu oznámených podezřelých transakcí, zmizení a krádeží. Mimo to si některé členské státy na ad hoc bázi vyměňují informace o oznámeních a zamítnutých povoleních. A konečně, příslušné orgány v členských státech, které zachovávají režimy povolování, lépe vědí, které osoby z řad široké veřejnosti jsou držiteli látek podléhajících omezení a k jakému účelu je hodlají použít. Dopad nařízení dosud není možné posoudit podrobněji. Řada událostí oznámených členskými státy však naznačuje, že uplatňování nařízení přispělo ke snahám členských států předcházet teroristickým útokům zahrnujícím podomácku vyrobené výbušniny. 3.1 Výzvy, které vyvstaly v souvislosti s uplatňováním nařízení Navzdory celkovému kladnému dopadu nařízení na omezení přístupu k prekurzorům výbušnin a na zvyšování jejich kontroly vyvstalo v souvislosti s uplatňováním nařízení několik problémů a výzev. Příklady uvedené v tomto oddíle nemusí nutně odrážet zkušenosti všech nebo většiny členských států a hospodářských subjektů. Měly nicméně natolik široký dopad, že nemohou být přisuzovány zvláštním okolnostem kteréhokoli jednotlivého členského státu nebo subjektu. Hlavní výzvou pro příslušné orgány členských států je velký počet subjektů dotčených omezeními a kontrolami uvedenými v nařízení. Jelikož řada chemických látek a směsí dotčených nařízením jsou výrobky pro domácnost, dodavatelský řetězec je výrazně rozsáhlejší než je tomu v případě jiných produktů, na které se vztahují zvláštní ustanovení o kontrole (např. prekurzory drog). Proto je pro příslušné orgány obtížné oslovit všechny hospodářské subjekty v dodavatelském řetězci prekurzorů výbušnin a informovat je o jejich povinnostech. Příslušné orgány nicméně ve spolupráci se sdruženími zastupujícími chemický průmysl a odvětví maloobchodu provedly osvětové kampaně a navázaly kontakt se širokou škálou subjektů – od výrobců přes maloobchodníky a velké společnosti až po nezávislé obchody, internetové prodejce a elektronický trh. Další výzvou pro orgány členských států je prosazování omezení a kontrol v souvislosti s internetovým prodejem, dovozy a pohyby v rámci EU. Produkty, které mají velký objem, jsou často přepravovány a prodávány ve větších množstvích (např. hnojiva) a jejich identifikace a kontrola je proto relativně snazší. Jiné produkty jsou naopak prodávány v malém množství a objemech, a proto je jejich zachycení při zasílání nebo přepravě do Evropy a v rámci ní obtížnější. S cílem vyřešit tento problém donucovací a celní orgány zvyšují své úsilí ohledně identifikace případů nelegálního nabytí a držení, a to například prostřednictvím zvýšení spolupráce mezi agenturami a výměny informací na úrovni EU. Hlavní výzvou pro hospodářské subjekty, zejména pro subjekty v odvětví maloobchodu, je identifikace produktů spadajících do působnosti tohoto nařízení. Produkty obsahující prekurzory výbušnin podléhající omezení musí být náležitě označeny. Pokud k tomu nedochází v rané fázi dodavatelského řetězce, je pro subjekty na úrovni maloobchodu obtížné náležitě ověřit, že je etiketa na produktu umístěna a že pro tento produkt platí omezení. Mimo to, prekurzory výbušnin uvedené v příloze II nařízení, na které se nevztahují omezení, označeny být nemusí. Hospodářské subjekty, zejména ty s vysokou mírou fluktuace pracovníků, musí věnovat značný čas identifikaci produktů vzbuzujících obavy a odpovídajícímu školení svých pracovníků.

Hospodářské subjekty, které podnikají přes vnitřní hranice EU, rovněž čelí obtížím v podobě nutnosti přizpůsobit se konkrétnímu charakteru různých režimů v jednotlivých členských státech. Nařízení orgánům členských států umožňuje definovat klíčové aspekty uplatňování nařízení na svém území. Proto si hospodářské subjekty musí být vědomy typu režimu, který platí v konkrétním členském státě, pro který je produkt určen, a musí odpovídajícím způsobem ohlásit prodej, ověřit povolení, nebo prodej zakázat. Některé společnosti mají spolehlivé zjednodušené vnitřní postupy, které dodržování složitých regulačních rámců usnadňují. Pro společnosti bez těchto postupů, což jsou často menší společnosti, je to však časově náročný proces. A konečně, hospodářské subjekty, které prodávají osobám z řad široké veřejnosti i jiným druhům koncových uživatelů, uvedly, že je pro ně obtížné s přiměřenou mírou jistoty posoudit, zda osoba pořizující si látku podléhající omezení tak činí za účelem vztahujícím se k její obchodní, podnikatelské či profesní činnosti, či za jiným účelem. Nařízení skutečně nespecifikuje kritéria pro posuzování toho, co lze považovat za profesní, ani kritéria pro kontrolu odborných předpokladů. Takové posouzení závisí na orgánech členských států a kritéria se v důsledku toho mohou na různých územích lišit. Nepřetržitou výzvou pro Komisi je držet krok s vyvíjející se bezpečnostní hrozbou. Za účelem přizpůsobení nařízení používání nových chemických látek nebo nových koncentrací uvedených látek Komise spoléhá na informace a údaje od členských států. V roce 2016 úsilí zprostředkované Stálým výborem pro prekurzory vedlo k tomu, že do přílohy II byly přidány tři látky představující hrozbu (viz oddíl 4). Řešení výše uvedených výzev je pro Komisi prioritou. Komise v úzké spolupráci se Stálým výborem pro prekurzory využije nástroje, které má k dispozici (včetně legislativních aktů, pokynů a praktické podpory), aby zlepšila schopnost orgánů členských států a hospodářských subjektů s plnou důvěrou vykonávat své povinnosti. 3.2 Vhodnost a proveditelnost dalšího posílení a harmonizování systému Hrozba, kterou představuje používání chemikálií prekurzorů výbušnin teroristy při výrobě podomácku vyrobených výbušnin, zůstává vysoká a stále se vyvíjí. Prioritou Komise je, nad rámec úplného provádění stávajících ustanovení, zvážit, která opatření a akce by mohly v budoucnu systém posílit. Změny nařízení mohou způsobit další zátěž pro veřejné orgány, hospodářské subjekty a spotřebitele. Aby bylo zajištěno, že zátěž není nepřiměřená stanoveným cílům, Komise v roce 2017 posoudí dopad, jakož i náklady a přínosy pro všechny zúčastněné strany a také potenciál pro zjednodušení, a to pro všechna opatření, která mají za cíl: Zpřísnit omezení a kontroly, a to přidáním nových látek vzbuzujících obavy do působnosti nařízení a posílením omezení týkajících se látek, na která se již omezení vztahují. Zlepšit schopnost příslušných orgánů členských států monitorovat prodej a držení prekurzorů výbušnin. Příslušné orgány by měly vědět, kdo jsou hospodářské subjekty zpřístupňující na trhu prekurzory výbušnin a kteří jednotlivci si pořizují, drží a používají prekurzory výbušnin podléhající omezení. Mezi jednotlivce mohou patřit osoby z řad široké veřejnosti a osoby, které jednají za účelem vztahujícím se k jejich profesní činnosti. V zájmu dosažení tohoto cíle Komise přezkoumá dopad opatření, jako je například povinnost hospodářských subjektů registrovat se u příslušného orgánu a předkládat příslušným orgánům rejstřík transakcí. Komise rovněž zváží dopad zavedení společných kritérií pro povolení, aby se harmonizovaly podmínky pro udělení a zamítnutí žádostí o povolení a aby se usnadnilo jejich vzájemné uznávání mezi členskými státy. Zlepšit schopnost příslušných orgánů členských států a donucovacích orgánů odhalovat a vyšetřovat možná porušení nařízení. Komise zváží opatření na posílení systému oznamování podezřelých transakcí, zmizení a krádeží, například zajištěním toho, že se budou sdílet informace s potenciálně přeshraničním významem. Komise rovněž zváží opatření na posílení systému, pokud jde o uvádění prekurzorů výbušnin ze třetích zemí na trh (tj. dovoz) a o operační úlohu celních orgánů na vnějších hranicích Unie. Zvýšit kapacitu hospodářských subjektů v rámci dodavatelského řetězce. Komise zváží opatření na zlepšení předávání informací v rámci dodavatelského řetězce pro chemický průmysl a odvětví maloobchodu prostřednictvím například opětovného posouzení ustanovení o označování obsaženého v nařízení. Kdykoli to bude možné, bude se Komise rovněž snažit snížit právní nejistotu pro hospodářské subjekty. Komise současně znovu přezkoumá převedení ustanovení týkajících se dusičnanu amonného z nařízení REACH ((ES) č. 1907/2006) do tohoto nařízení, a jak je uvedeno v první zprávě o pokroku na cestě k účinné a skutečné bezpečnostní unii předložené Komisí, rovněž přezkoumá výsledky výzkumných projektů financovaných EU, které mají potenciál snížit hrozbu představovanou podomácku vyrobenými výbušninami, například prostřednictvím neutralizace výbušných vlastností určitých látek a produktů. Komise rovněž zváží nelegislativní opatření, která mohou systém dále zdokonalit. Učiní tak například posílením úlohy Europolu, zřízením ad hoc podskupin Stálého výboru pro prekurzory k projednání konkrétních problémů (např. dostupnosti a kontroly internetového prodeje nebo úlohy celních orgánů), usnadněním setkávání národních kontaktních míst a podporou snah o zlepšení spolupráce na regionální úrovni. 3.3 Vhodnost a proveditelnost rozšíření působnosti nařízení tak, aby zahrnovalo profesionální uživatele Omezení uložená nařízením se vztahují pouze na „osoby z řad široké veřejnosti“. Osoby jednající za účelem vztahujícím se k jejich obchodní, podnikatelské či profesní činnosti (běžně označované jako „profesionální uživatelé“) mohou mít i nadále neomezený přístup k prekurzorům výbušnin podléhajícím omezení. Výjimka udělená profesionálním uživatelům buď 1) s sebou nese předpoklad, že tento druh uživatele prekurzory výbušnin nepoužije k nelegální výrobě podomácku vyrobených výbušnin, a/nebo 2) má za to, že rozšíření omezení na hospodářské subjekty by pro tento typ uživatele představovalo nepřiměřenou zátěž. Komise však v osvobození profesionálních uživatelů od omezení uložených nařízením spatřuje potenciální bezpečnostní slabinu. Komise proto zváží dopad nových opatření rozšiřujících působnost nařízení tak, aby zahrnovalo profesionální uživatele, a zároveň podrobně přezkoumá zátěž pro hospodářské subjekty. Hospodářské subjekty by například musely ohlašovat všechny transakce zahrnující profesionální uživatele a vést záznamy pro potřebu kontroly příslušnými orgány. Výše uvedené by příslušným orgánům a donucovacím orgánům poskytlo lepší představu o tom, kdo má k prekurzorům přístup a za jakým účelem. Rovněž by to usnadnilo brzké šetření a stíhání případů údajného zneužití. Mimo to Komise zváží zavedení harmonizované definice „profesionálního uživatele“ a společných kritérií pro určení toho, koho lze považovat za profesionála, nebo pro kontrolu odborných předpokladů. 3.4 Vhodnost a proveditelnost zahrnutí nezařazených prekurzorů výbušnin do ustanovení o oznamování podezřelých transakcí, zmizení a krádeží