CS Úřední věstník Evropské unie C 175/26

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu „Proaktivní právní přístup: krok kupředu ke zlepšení právní úpravy na úrovni EU“

(2009/C 175/05)

Dne 17. ledna 2008 se Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s čl. 29 odst. 2 Jednacího řádu, rozhodl vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy k tématu

Proaktivní právní přístup: krok kupředu ke zlepšení právní úpravy na úrovni EU.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 6. listopadu 2008. Zpravodajem byl pan PEGADO LIZ.

Na 449. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 3. a 4. prosince 2008 (jednání dne 3. prosince), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 155 hlasy pro, 5 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry

1.1 Výchozím předpokladem tohoto stanoviska je to, že odrazem chování, jež daná společnost akceptuje a vyžaduje jako nezbytný předpoklad sociálního řádu, nejsou právní předpisy stvořené právními experty, ale spíše právo. Právo nesestává z formálních pojmů, které jsou věčné a pevně stanovené, ale z pravidel a zásad, ať psaných či nepsaných, jež odrážejí společné oprávněné zájmy úplně všech občanů v daném historickém okamžiku.

1.2 Tradičním úkolem zákonodárce v každém právním systému je vykládat kolektivní zájmy společnosti, určovat v zákonech, tam kde je to vhodné, co je zákonné jednání, a sankcionovat praktiky, jež toto jednání porušují. Již dlouho se připouští, že zákony vyhlášené tímto způsobem nemají být pouze spravedlivé a nestranné, ale také srozumitelné, dosažitelné, přijatelné a vynutitelné. Přesto to v dnešní společnosti již nestačí.

1.3 Důraz v právní oblasti je již příliš dlouho zaměřen na minulost. Zákonodárci a justice reagovali na nedostatky, spory, zmeškané termíny a porušení práva hledáním řešení a opravných prostředků. Spory, soudní řízení a opravné prostředky, jejichž úkolem je vynutit plnění zákona, jsou příliš nákladné. Tyto náklady nelze poměřovat pouze v penězích.

1.4 EHSV žádá, aby došlo ke změně paradigmatu. Nastal čas vzdát se staletí starého reaktivního přístupu k právu a uplatnit proaktivní přístup. Je čas nahlížet na právo odlišně: hledět spíše vpřed než zpět, zaměřit se na to, jak se právo používá a jak funguje v běžném životě, jak ho přijímá komunita, již má regulovat. Přestože je stále důležité reagovat na problémy a řešit je, rozhodujícím aspektem je předcházet příčinám těchto problémů a posloužit potřebám občanů a podniků a usnadnit jejich plodnou součinnost.

1.5 Podstatou proaktivního práva je poskytnutí možnosti a posílení postavení; je prováděno uživateli práva, tedy jednotlivci a podniky, spolu s nimi a pro ně. Představa je taková, že půjde o společnost, v níž si jsou lidé a podniky vědomi svých práv a povinností, dokáží využít výhod, jež jim právo přiznává, znají své právní povinnosti, aby se, je-li to možné, vyhnuli problémům, a dokáží včas vyřešit nevyhnutelné spory za použití nejvhodnějších metod.

1.6 Proaktivní právní přístup hledá k dosažení požadovaných cílů kombinaci metod. Pozornost se věnuje nejen právním normám a jejich formálnímu prosazování. K určení požadovaných cílů a zajištění nejvhodnější kombinace způsobů jejich dosažení je nutné včas zapojit zainteresované strany, uspořádat cíle, vytvořit společnou vizi a od počátku budovat podporu a vodítko pro úspěšné provádění. EHSV je přesvědčen, že tento nový způsob myšlení představovaný proaktivním přístupem je obecně použitelný pro právo a tvorbu zákonů.

1.7 Právní systém Společenství je ze své podstaty právě tím typem oblasti, v níž by měl být proaktivní přístup uplatněn při plánování, navrhování a provádění zákonů. EHSV by si v této souvislosti dovolil tvrdit, že normy a předpisy nejsou jediným, ani nezbytně nejlepším způsobem, jak dosáhnout požadovaných cílů. Zákonodárce někdy může hodnotné cíle nejlépe prosadit tím, že žádné předpisy nevydá a tam, kde je to vhodné, podpoří autoregulaci a koregulaci. V takové situaci nabývají základní zásady subsidiarity, proporcionality, prevence a udržitelnosti nového významu a rozměru.

1.8 EHSV se domnívá, že jednotný trh bude mít značný prospěch z toho, že právo EU a jeho tvůrci – zákonodárci a správní úředníci v nejširším smyslu slova – nebudou svoji pozornost upírat dovnitř, na právní systém, normy a instituce, ale obrátí ji navenek, na uživatele práva, tedy na společnost, občany a podniky, jimž má právní systém sloužit.

1.9 Přestože transpozice a provádění zákonů jsou důležitými kroky ke zlepšení právní úpravy na úrovni EU, úspěšnost právní úpravy by se měla měřit tím, jak jsou dosahovány cíle na úrovni uživatelů práva, tj. občanů a podniků EU. Předpisy by měly být sdělovány způsobem, který je pro ty, komu jsou určeny, smysluplný, a to v první řadě pro ty, jejichž chování se dotknou, a nejen pro příslušné instituce a správní úředníky.

1.10 O použití proaktivního právního přístupu by se mělo systematicky uvažovat při veškeré tvorbě právních předpisů a jejich provádění v rámci EU. EHSV je pevně přesvědčen, že tím, že se tento přístup nejen stane součástí programu na zlepšení právní úpravy, ale také prioritou pro zákonodárce a správní úředníky na úrovni EU, jednotlivých států a regionů, bude možné vytvořit pevný právní základ, díky němuž se bude dařit jak jednotlivcům, tak podnikům.

2. Doporučení

2.1 Právní jistota je jedním ze základních předpokladů dobře fungující společnosti. Uživatelé práva ho musí znát a chápat, má-li být funkční. EHSV v této souvislosti upozorňuje na proaktivní právní přístup. Jde o přístup zaměřený do budoucnosti, jehož cílem je podpořit to, co je žádoucí, a předem maximalizovat příležitosti a současně minimalizovat problémy a rizika.

2.2 EHSV přijetím tohoto stanoviska z vlastní iniciativy zdůrazňuje, že „zlepšení právní úpravy“ by se mělo zaměřit na optimální kombinaci regulačních opatření, jež nejlépe prosazují společenské cíle a správně fungující právní prostředí, které je příznivé pro občany a podniky.

2.3 Účelem tohoto stanoviska je ukázat, jak může proaktivní právní přístup podpořit zlepšení právní úpravy tím, že nabídne nový způsob myšlení, jehož východiskem jsou skutečné potřeby a záměry jednotlivců a podniků.

2.4 Zákonodárce by měl při přípravě právních předpisů usilovat o vytvoření funkčně účinných pravidel, která odrážejí skutečné potřeby a jsou prováděna tak, aby bylo dosaženo konečných cílů těchto pravidel.

2.5 Životní cyklus právního předpisu nezačíná vypracováním návrhu ani nekončí jeho formálním přijetím. Právní předpis není cílem, cílem je jeho úspěšné provedení. Provádění neznamená pouhé prosazování ze strany institucí, ale i schválení, přijetí a, je-li to nezbytné, změnu chování jednotlivců a organizací, kterým je právní předpis určen.

2.6 Můžeme předvídat některé důsledky tohoto přístupu, včetně těch praktických:

— aktivní a účinná účast zainteresovaných stran před zahájením přípravy návrhu a během jeho vypracování a v průběhu celého rozhodovacího procesu, a nikoliv pouhé konzultace,

— posouzení dopadů by bralo v úvahu nejen ekonomické, ale i sociální a etické aspekty, nejen prostředí pro podnikání, ale i spotřebitele, nejen názory organizované občanské společnosti, ale i mínění prostého občana,

— předjímat řešení spíše než problémy a využít práva k dosažení a prosazení cílů a uskutečnění práv a svobod v daných kulturních souvislostech,

— navrhovat právní předpisy co nejjednodušším způsobem a co nejblíže jejich uživatelům, zajistit, aby byl použitý styl srozumitelný a jasný,

— odstranit nadbytečné, rozporuplné, zastaralé a nevhodné právní předpisy a harmonizovat chápání termínů, definicí, popisů, omezení a výkladů ve společných referenčních rámcích,

— požadovat zavedení nových oblastí smluvní svobody, autoregulace a koregulace a oblastí, jež mohou být zahrnuty v normách nebo kodexech chování na celostátní a evropské úrovni,

— zaměřit se na přístup k vydávání právních předpisů v podobě „vzorových právních předpisů“ („režimy 28“) spíše než na příliš podrobnou a zbytečnou celkovou harmonizaci.

2.7 Způsob provedení by mohl být zahájen pomocí výzkumných projektů a dialogu se zainteresovanými stranami o konkrétní úloze proaktivního právního přístupu po celý životní cyklus a na všech úrovních regulace.

2.8 EHSV proto doporučuje Komisi, Radě a Evropskému parlamentu, aby zaujaly proaktivní přístup při plánování, navrhování, přepracování a provádění práva Společenství a aby k tomu přiměly členské státy, kdekoliv to bude vhodné.

3. Úvod: trocha právní teorie

3.1 V oblasti zásad, tedy toho, „co by mělo být“, jsou „právní“ ustanovení, na rozdíl od morálních a estetických norem, charakteristická svojí vymahatelností, čili možností, že jejich dodržování může být vyžadováno soudně a jejich porušování se postihuje. Typickým rysem ius cogens neboli „kategorické normy“ je možnost „vynucení“, obecně prostřednictvím soudního mechanismu, v zájmu zajištění její aplikace a v případě, že se tak nestane, možnost potrestat ty, kteří ji porušují.

3.2 Samou podstatou toho, „co by mělo být“, je však pojetí, že dodržování zákonů je, obecně řečeno, dobrovolné a že soudní řízení je výjimkou, krajním prostředkem. Bez dobrovolného a všeobecného souhlasu veřejnosti s dodržováním povinností uložených těmito pravidly by byla jejich účinnost nenapravitelně poškozena.

3.3 Proto je odpovědností zákonodárce stanovit takové zákony, které obecně povzbudí občany, aby je dobrovolně dodržovali a přirozeně se jimi řídili. Tyto reakce jsou vlastně nezbytným předpokladem pro to, aby byla práva každého jedince respektována, a jsou základním kamenem života ve společnosti. Na základě těchto skutečností nabývá zájem o „kvalitní právní úpravu“ (1) a „zlepšování právní úpravy“ zvláštního významu a má významné důsledky pro výklad, začlenění a aplikaci zákonů.

3.4 Znamená to, že právo musí být nejen nestranné nebo „spravedlivé“ (2), ale také:

— srozumitelné,

— dosažitelné,

— vynutitelné.

Pokud tato kritéria nejsou splněna, je mezi těmi, na něž by se právo mělo vztahovat, sklon k jeho odmítání, ti, jejichž povinností je zajistit jeho dodržování, ho neprovádějí, a tak se právo přestává používat a „síla“ soudnictví ho není schopná účinně uplatnit.

3.5 Zatímco pro vnitrostátní právní systémy jde o důležitou otázku, v právním systému, jaký je v Evropské unii, nabývá ještě většího významu, neboť zde jsou dvě „poloviny“ právní normy obvykle oddělené: „závazek“ spojený s tvorbou právních předpisů je v pravomoci Společenství, kdežto aplikace a související postihy obecně závisí na donucovací moci vnitrostátních právních systémů.

3.6 To možná vysvětluje, proč zájem o „zlepšování právní úpravy“, který existuje ve všech členských státech a rozhodně není nový, nyní pro instituce Společenství nabyl zvláštního významu.

3.7 Předjímání, udržitelnost a předvídatelnost jsou základními požadavky na dobře fungující právní prostředí, které je příznivě nakloněno občanům a podnikům. Zainteresované strany potřebují dostatečnou právní jistotu, aby mohly stanovit své cíle, provádět své plány a dosahovat předvídatelných výsledků. Zákonodárci v nejširším smyslu slova by se měli při uskutečňování záměrů legislativy starat o zajištění této jistoty a poskytnutí stabilní právní infrastruktury.

3.8 Toto jsou souvislosti tohoto stanoviska z vlastní iniciativy, jehož cílem je zdůraznit inovativní přístup k právu, který vznikl v Nordic School of Proactive Law a v jejích předchůdkyních (4), a zjistit, do jaké míry by to mohlo představovat další krok ke zlepšení právní úpravy na úrovni EU. Byla patřičně zvážena všechna početná stanoviska Výboru k tomuto tématu, která již představují velmi důležitý soubor nauky a jejichž odkaz je obsažen v tomto stanovisku a je jím vítán.

4. Letmý pohled na zlepšování právní úpravy, lepší provádění a lepší prosazování právních předpisů EU

4.1 Koncept zlepšování právní úpravy, který se zaměřuje na pohled uživatelů právních předpisů (5), obsahuje řadu zásad, jež sílí v několika posledních letech: předběžná konzultace, boj proti legislativní inflaci, odstranění zastaralých právních předpisů nebo návrhů, snížení administrativní zátěže a administrativních nákladů, zjednodušení acquis Společenství, lepší příprava legislativních návrhů včetně předběžného i následného posuzování dopadů, omezení právních předpisů na ty nejpodstatnější a soustředění se na cíle, udržitelnost právních předpisů a zároveň na jejich pružnost.

4.2 Evropská komise (6), Evropský parlament (7) a Evropský hospodářský a sociální výbor (8) již dlouho prosazují a zdůvodňují zlepšování právní úpravy, zjednodušení a komunikaci jako hlavní politické cíle v souvislosti s dokončením jednotného trhu. Mezi prvními dokumenty na toto téma bychom neměli zapomenout na důležitou Molitorovu zprávu z roku 1995 a jejích 18 doporučení, která jsou stále aktuální (9).

4.3 Zlepšování právní úpravy zahrnuje i proporcionalitu a subsidiaritu a může zapojit zainteresované strany do přípravy právních předpisů (prostřednictvím autoregulace nebo koregulace) za přísného dohledu zákonodárce, jak je stanoveno v Interinstitucionální dohodě o zlepšování právní úpravy z roku 2003 (10) a dále rozvedeno v následných výročních zprávách Komise.

4.4 Zlepšování právní úpravy nutně neznamená méně právních předpisů nebo deregulaci (11) a právní jistota je rozhodně jedním ze základních požadavků dobře fungujícího jednotného trhu (12).

4.5 Středisko EHSV pro sledování jednotného trhu (SSJT) se od roku 2000 zaměřuje na iniciativy zainteresovaných stran, které předjímají zdokonalení tvorby právních předpisů z pohledu občanské společnosti. EHSV, jako institucionální fórum na němž se může občanská společnost vyjádřit, sleduje úzce pracovní program Evropské komise a v průběhu let Komisi předával svá doporučení v mnoha stanoviscích k otázkám týkajícím se zlepšování právní úpravy (13).

4.6 SSJT ve spolupráci s Evropskou komisí vytvořil databázi věnovanou evropské autoregulaci a koregulaci (14). SSJT chce nyní na základě shromážděných údajů o autoregulačních iniciativách pracovat na modelech (ukazatele účinnosti, pokyny pro monitorování a prosazování atd.) a vytvořit seskupení akademických kruhů, týmů odborníků, zainteresovaných stran a institucí k otázkám autoregulace a koregulace.

5. Špetka prevence: proaktivní přístup

5.1 Pozornost v právní oblasti je tradičně zaměřena do minulosti. Právní výzkum se zabývá především neúspěchy – nedostatky, prodleními a nedodržováním zákonů.

5.2 Proaktivní přístup se zaměřuje jiným směrem, do budoucnosti. Být proaktivní je opakem k být reaktivní nebo pasivní. Přístup, který se konkrétně jmenoval proaktivní právo, se objevil ve Finsku v 90. letech minulého století. V reakci na potřebu dalšího rozvoje praktických metod a právních teorií v této vznikající oblasti byla v roce 2004 založena Nordic School of Proactive Law (NSPL) (15).

5.3 Výraz proaktivní označuje předjímání, převzetí kontroly a zahájení činnosti z vlastní iniciativy (16). Všechny tyto prvky jsou součástí proaktivního právního přístupu, který rozlišuje další dvě hlediska proaktivity: jedním hlediskem je propagační aspekt (podporovat to, co je žádoucí, povzbuzovat správné chování) a druhým je preventivní aspekt (předcházet tomu, co je nežádoucí, snažit se, aby se právní rizika neproměnila ve skutečnost).

5.4 Proaktivní právní přístup se zaměřuje spíše na úspěch než na neúspěch. Jde v něm o to, chopit se iniciativy při podpoře a posílení faktorů, které jsou hnací silou úspěchu. Proaktivní právo vzniklo z proaktivního uzavírání smluv (17). Původním cílem bylo zajistit rámec pro začlenění právní předvídavosti do skutečné praxe každodenních činností a spojit osvědčené postupy smluvní, právní, projektové, kvalitativní a postupy řízení rizik.

5.5 Zatímco proaktivní právo se výrazně inspirovalo preventivním právem (18), preventivní právo na věci nahlíží zejména z pohledu právníka a zaměřuje se na předcházení právním rizikům a sporům. V proaktivním právu se důraz klade na zajištění úspěchu a umožnění dosáhnout v dané situaci požadovaných cílů. Použijeme-li analogie se zdravotní péčí a preventivním lékařstvím, pak lze říci, že proaktivní právní přístup spojuje hlediska podpory zdraví s hledisky předcházení nemocem: cílem je pomoci jednotlivcům a podnikům, aby si zachovali dobré „právní zdraví“ a vyvarovali se „nemoci“ právních nejistot, sporů a soudních pří.

6. Jak může proaktivní přístup dále přispět ke zlepšování právní úpravy, lepšímu provádění a lepšímu prosazování právních předpisů EU

6.1 Jedním ze základních cílů Evropské unie je nabídnout občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, prostor založený na zásadách transparentnosti a demokratické kontroly. Spravedlnost se ale neobjeví jako prostý výsledek zajištění přístupu k soudům nebo k následné nápravě. Je nezbytný pevný právní základ, aby mohli jednotlivci a podniky uspět.

6.2 Jednotlivci a podniky od zákonodárce očekávají dostatečnou právní jistotu, jasnost a důslednost, aby mohli stanovit své cíle, provádět své plány a dosahovat předvídatelných výsledků.

6.3 Zákonodárci by měli být nepochybně znepokojeni, nebudou-li jednotlivci a podniky dostatečně informováni, aby věděli, kdy se jich může právo týkat, aby mohli zjistit víc o svém právním postavení, budou-li chtít, nebo aby mohli zabránit sporům, je-li to možné, či tyto spory vyřešit pomocí nejvhodnějších postupů (19). Zkušenosti a výzkum ukazují, že jednotlivci ani podniky, především spotřebitelé a malé a střední podniky, nejsou v současnosti vždy dostatečně informováni.

6.4 Evropský parlament, Rada a Komise v interinstitucionální dohodě o zdokonalení tvorby právních předpisů definovaly určité společné závazky a cíle za účelem zvýšení kvality tvorby právních předpisů a podpory jednoduchosti, jasnosti a důslednosti při přípravě právních předpisů a transparentnosti legislativního procesu.

6.5 Je však zřejmé, že pouze tyto smluvní strany ke zlepšování právní úpravy nestačí (20). Zjednodušení a další programy je třeba rozvíjet a posilovat na celostátní a regionální úrovni. Je nutné koordinované úsilí a je třeba zapojit jak vnitrostátní, regionální a místní orgány odpovědné za provádění práva EU, tak uživatele právních předpisů (21).

6.6 Evropská unie již učinila kroky na cestě k proaktivnímu přístupu. EHSV v této souvislosti vítá:

— rozhodnutí vytvořit společný trh a později také společnou měnu;

— možnosti sociálních partnerů jednat v souladu se smlouvou o právních předpisech týkajících se sociálních otázek;

— „Small Business Act“/ „Zelenou malým a středním podnikům“ (KOM(2008) 394 v konečném znění, 25. 6. 2008) a přílohu Výměna osvědčených postupů v politice pro malé a střední podniky (22);

— příklady osvědčených postupů z členských států, které slouží jako inspirace pro provádění Small Business Act (23) a které byly získány v rámci Evropské charty pro malé podniky;

— Evropské ceny za podnikání (European Enterprise Awards), které jsou oceněním nejlepších projektů podporujících podnikání na regionální úrovni;

— revidované pokyny Komise týkající se posouzení dopadů;

— Solvit, síť pro řešení problémů online;

— horkou linku v oblasti práv duševního vlastnictví;

— podporu Komise rozvoji evropských standardů;

— internetové stránky a databázi EHSV týkající se autoregulace a koregulace.

6.7 Zatím se zdá, že jsou tyto kroky poněkud nesourodé, a nevypadá to, že by probíhal významnější výzkum nebo předávání znalostí mezi odvětvími na základě získaných zkušeností. Vyplatilo by se studovat výsledky provedených kroků a jejich význam, důsledky a hodnotu při použití v jiných oblastech. EHSV navrhuje, aby byly tyto iniciativy pozorně sledovány a využity k uznání a sdílení osvědčených postupů.

6.8 Příklady některých nedávných zbytečných problémů a potíží mohou naopak doložit potřebu uplatnění proaktivního přístupu:

— směrnice 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (známá jako „Bolkesteinova směrnice“) (24);

— směrnice 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách (25);

— směrnice 2008/48/ES ze dne 23. dubna 2008 o smlouvách o spotřebitelském úvěru (26), přestože proti ní již vznesly námitky téměř všechny zainteresované subjekty (27);

— celý balíček spotřebitelského „acquis“ (28), u něhož se obecně uznává, že nebylo správně navrženo, vhodně transponováno a náležitě provedeno (29);

— vypracování „společného referenčního rámce“ s rozumným cílem zjednodušit právní úpravu smluvního práva, jehož výsledkem však bylo „monstrum“ o přibližně 800 stranách, a to jen pro „obecnou část“! (30)

— nedávný návrh směrnice o přistěhovalectví (31);

— přiznané selhání v oblasti maloobchodních finančních služeb a zejména zadluženosti (32);

— rostoucí schodek v transpozici předpisů v členských státech, který připustila i Komise (33).

6.9 Účelem tohoto stanoviska je ukázat, jak může proaktivní právní přístup podpořit zlepšování právní úpravy tím, že nabídne nový způsob myšlení, jehož východiskem jsou místo právních nástrojů a způsobů, jak by se měly používat, spíše skutečné potřeby a záměry jednotlivců a podniků.

6.10 To znamená, že zákonodárce by se měl při přípravě právních předpisů zajímat o vytvoření funkčně účinných pravidel, která odrážejí skutečné potřeby a jsou prováděna tak, že je dosaženo konečných cílů těchto pravidel. Pravidla by měla být sdělována smysluplným způsobem těm, jimž jsou určena, tak aby ti, již jimi budou ovlivněni, tato pravidla pochopili a mohli se jimi řídit.

6.11 Životní cyklus právního předpisu nezačíná vypracováním návrhu ani nekončí jeho formálním přijetím. Právní předpis není cílem, tím je jeho úspěšné provedení. Provedení také neznamená pouhé prosazování ze strany institucí, ale i schválení, přijetí a, je-li to nezbytné, změnu chování jednotlivců a organizací, kterým je právní předpis určen. Výzkum v tomto ohledu ukazuje, že pokud byli partneři zapojeni do jednání o dohodách, z nichž se pak stal evropský právní předpis, bylo provedení úspěšnější.

Můžeme předvídat některé důsledky tohoto přístupu, včetně těch praktických, pro rozhodovací proces ve vztahu k tvorbě právních předpisů EU, jejich provádění a prosazování.

6.12.1 Za prvé, aktivní a účinná účast zainteresovaných stran před zahájením přípravy návrhu a během jeho vypracování a v průběhu celého rozhodovacího procesu, a nikoliv pouhé konzultace, aby východiskem byly skutečné problémy a aby jejich řešení a rozhodovací proces byly trvalým dialogem a procesem vzájemného učení, které jsou založeny na dosažení určitých cílů (34).

6.12.2 Za druhé, v posouzení dopadů by se braly v úvahu nejen ekonomické, ale i sociální a etické aspekty, nejen prostředí pro podnikání, ale i spotřebitelé jako koneční adresáti právních opatření a iniciativ, nejen názory organizované občanské společnosti, ale i mínění prostého občana (35).

6.12.3 Za třetí, předjímat řešení spíše než problémy a místo soustředění se na formalistickou právní logiku spíše využít práva k dosažení a prosazení cílů a uskutečnění práv a svobod v daných kulturních souvislostech (36).

6.12.4 Dále navrhovat právní předpisy co nejjednodušším způsobem a co nejblíže jejich uživatelům, zajistit, aby byl použitý styl snadno srozumitelný a jasný, sdělovat obsah těchto právních předpisů vhodným způsobem a doprovázet a usměrňovat jejich provádění a prosazování ve všech fázích jejich životního cyklu.

6.12.5 Kromě toho odstranit nadbytečné, rozporuplné, zastaralé a nevhodné právní předpisy a harmonizovat chápání termínů, definicí, popisů, omezení a výkladů ve společných referenčních rámcích (37). Také je velmi důležité, aby se přestaly vytvářet nové termíny tzv. eurospeaku, které mají nejasný význam a většina lidí obvykle neví, co vlastně znamenají.

6.12.6 Také požadovat zavedení nových oblastí smluvní svobody, autoregulace a koregulace a oblastí, jež mohou být zahrnuty v normách nebo kodexech chování na celostátní a evropské úrovni (38), a určit a odstranit legislativní překážky, jež jim stojí v cestě.

6.12.7 A konečně zaměřit se na přístup k vydávání právních předpisů v podobě „vzorových právních předpisů“ („režimy 28“) spíše než na příliš podrobnou a zbytečnou celkovou harmonizaci a ponechat značný a odpovídající prostor pro autoregulaci a koregulaci tam, kde to stačí.

6.13 Způsob provedení by mohl být zahájen pomocí výzkumných projektů a dialogu se zainteresovanými stranami o konkrétní úloze proaktivního právního přístupu po celý životní cyklus a na všech úrovních regulace. První kroky by mohly zahrnovat diskuse u kulatého stolu nebo semináře za účasti akademických kruhů, týmů odborníků, zainteresovaných stran a institucí za účelem vytvoření struktury a akčního plánu pro další iniciativy, jejichž účelem by bylo zvážit proaktivní přístup v každé situaci, v podstatě stejně jako se to v současnosti vždy děje se subsidiaritou a proporcionalitou. Vzhledem k svému jasnému zaměření na otázky zlepšování právní úpravy by SSJT mohlo být platformou pro další diskusi o proaktivním právním přístupu.

V Bruselu dne 3. prosince 2008 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI generální tajemník Evropského hospodářského a sociálního výboru Martin WESTLAKE

(1) Smysl termínu „zlepšování právní úpravy“ pro použití v institucích EU je uveden ve stanovisku EHSV k tématu Zlepšení tvorby právních předpisů, CESE, Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 39, zpravodaj: pan Retureau. „Právní“ obsah tohoto pojmu je uveden v interinstitucionální dohodě z roku 2003, Úř. věst. C 321, 31.12.2003.

(2) Ať už tento výraz znamená cokoliv v souvislosti s převládajícími hodnotami v dané společnosti a v konkrétním historickém okamžiku; mnoho řeckých tragédií zkoumalo tento konflikt mezi „stanoveným“ a „spravedlivým“ právem.

(3) Dvě hlavní podmínky pro přijatelnost právních předpisů jsou jejich relevantnost a přiměřenost (viz stanovisko EHSV Úř. věst. C 48, 21.2.2002, s. 130 k tématu Zjednodušení, odst. 1.6, 29.11.2001, zpravodaj: pan Walker.

(4) Další informace naleznete v Haapio, Helena, An Ounce of Prevention … – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success, vyšlo ve finském právním časopise JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, číslo 1/2007 a dále v Haapio, Helena (ed.), A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku, 2008 a ve Wahlgren, Peter (ed.); Magnusson Sjöberg, Cecilia (ed.), „A Proactive Approach“, Scandinavian Studies in Law, sv. 49, Stockholm, 2006; viz http://www.cenneth.com/sisl/tom.php? choice=volumes&page=49.html.

(5) Jak bylo velmi správně uvedeno ve stanovisku EHSV k tématu Zlepšení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 39, odst. 1.1.2, zpravodaj: pan Retureau): „Cílem zlepšení tvorby právních předpisů je především zaujmout hledisko uživatele právních norem. Z této skutečnosti vyplývá důležitost participativního postupu, kdy je uspořádána předběžná konzultace s organizacemi občanské společnosti, přičemž se bere na vědomí jejich reprezentativnost, a sociálními partnery …“

(6) Nejdůležitější dokumenty Komise na toto téma:

— Strategie Evropské unie pro udržitelný rozvoj, KOM(2001) 264 v konečném znění [není k dispozici v češtině]

— Sdělení o posouzení dopadů, KOM(2002) 276 v konečném znění [není k dispozici v češtině]

— Akční plán ke zlepšení právní úpravy – Zjednodušení a zlepšení právního prostředí, KOM(2002) 278 v konečném znění, [není k dispozici v češtině]

— Shromažďování a využití odborných stanovisek, KOM(2002) 713 v konečném znění [není k dispozici v češtině]

— Aktualizace a zjednodušení acquis Společenství, KOM(2003) 71 v konečném znění [není k dispozici v češtině]

— Provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí, KOM(2005) 535 v konečném znění

— Lepší právní předpisy v Evropské unii – strategický přezkum, KOM(2006) 689 v konečném znění

— První zpráva o pokroku strategie pro zjednodušení právního prostředí, KOM(2006) 690 v konečném znění

— Druhá zpráva o pokroku strategie pro zjednodušení právního prostředí, KOM(2008) 33 v konečném znění

— Společná praktická příručka pro tvorbu právních předpisů Společenství (pro osoby zapojené do tvorby právních předpisů v rámci institucí EU).

(7) Nejdůležitější dokumenty EP:

— Zpráva o zlepšení tvorby právních předpisů 2004: o používání zásady subsidiarity – 12. výroční zpráva, A6–0082/2006

— Zpráva o 21. a 22. výroční zprávě Komise o monitorování uplatňování právních předpisů Společenství (2003 a 2004), A6–0089/2006

— Zpráva o institucionálních a právních dopadech používání právně nevynutitelných nástrojů, A6–0259/2007

— Zpráva o lepších právních předpisech v Evropské unii, A6–0273/2007

— Zpráva o minimalizaci administrativních nákladů stanovených právními předpisy, A6–0275/2007

— Zpráva o zlepšení tvorby právních předpisů v roce 2005: uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality – 13. výroční zpráva, A6–0280/2007

— Zpráva o přezkumu jednotného trhu: odstraňovat překážky a neúčinnost pomocí lepšího provádění a uplatňování, A6–0295/2007

— Zpráva o 23. výroční zprávě Komise o kontrole provádění práva Společenství (2005), A6–0462/2007.

(8) Nejdůležitější dokumenty EHSV:

— stanovisko z vlastní iniciativy ke Zjednodušení pravidel na jednotném trhu, Úř. věst. C 14, 16.1.2001, s. 1 [není k dispozici v češtině]

— stanovisko z vlastní iniciativy k tématu Zjednodušení, Úř. věst. C 48, 21.2.2002, s. 130 [není k dispozici v češtině]

— průzkumné stanovisko k tématu Zjednodušení a zlepšení právního prostředí, KOM(2001) 726 v konečném znění, Úř. věst. C 125, 27.5.2002, s. 105 [není k dispozici v češtině]

— stanovisko z vlastní iniciativy k tématu Zjednodušení se zvláštním důrazem na evropskou správu: zlepšování právní úpravy, Úř. věst. C 133, 6.6.2003, s. 5 [není k dispozici v češtině]

— stanovisko k tématu Aktualizace a zjednodušení acquis communautaire, KOM(2003) 71 v konečném znění, Úř. věst. C 112, 30.4.2004, s. 4 [není k dispozici v češtině]

— brožura Jaký je stav rozšířeného jednotného trhu? – 25 zjištění Střediska pro sledování jednotného trhu, EESC-C-2004–07-EN [není k dispozici v češtině]

— informační zpráva o současnému stavu koregulace a autoregulace na jednotném trhu, CESE 1182/2004 fin

— brožura Zlepšení předpisového rámce Evropské unie – prevence a následná opatření, EESC-2005–16-EN

— průzkumné stanovisko vyžádané předsednictvím Spojeného království k tématu Zlepšení tvorby právních předpisů, Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 39

— stanovisko z vlastní iniciativy k tématu Jak zlepšit provádění a vymáhání právních předpisů EU, Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 52

— stanovisko k tématu Provádění lisabonského programu Společenství: strategie pro zjednodušení právního prostředí, KOM(2005) 535 v konečném znění, Úř. věst. C 309, 16.12.2006, s. 18

— průzkumné stanovisko vyžádané Evropskou komisí k tématu Zjednodušení právního prostředí v oblasti strojírenství, Úř. věst. C 10, 15.1.2008, s. 8.

(9) Zpráva skupiny nezávislých expertů k tématu legislativa a administrativní zjednodušení (KOM(95) 0288 – C4–0255/95 – SEK(95) 1379) [není k dispozici v češtině]. Měla by být zmíněna také Mandelkernova zpráva z listopadu 2001 a její doporučení, která byla shrnuta ve stanovisku EHSV, Úř. věst. C 125, 27.5.2002, s. 105 zpravodaj: pan Walker [není k dispozici v češtině].

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF.

(11) EHSV již ve stanovisku Úř. věst. C 14, 16.1.2001, s. 1, zpravodaj: pan Vever, uznala, že cílem není radikální a příliš zjednodušující deregulace, která by ohrozila kvalitu jak výrobků, tak služeb a celkový zájem všech „uživatelů“, ať už jde o obchodníky, pracovníky nebo spotřebitele. Jak hospodářství, tak společnost potřebují normy, aby mohly účinně fungovat (odst. 2.8). Ve stanovisku k tématu Zlepšení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 39) EHSV uvedl, že „zjednodušení znamená co nejvýraznější snížení složitosti práva, neznamená to však, že by bylo nutno za každou cenu radikálně redukovat dílo zákonodárných orgánů Společenství nebo deregulovat, což by bylo v rozporu s očekáváním jistoty vyjadřovaným občanskou společností a s potřebami právní jistoty a stability u podniků, zejména malých a středních“. Ve stanovisku k tématu Revize jednotného trhu (Úř. věst. C 93, 27.4.2007, s. 25, zpravodaj: pan Cassidy) EHSV připomněl, že „menší počet právních předpisů však nemusí nutně vytvářet lepší právní rámec“ (odst. 1.1.7).

(12) „Less (legislation) is more“, http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp.

(13) Výbor také opakovaně přispěl k zasedáním předsednictví Rady EU prostřednictvím průzkumných stanovisek (Úř. věst. C 175, 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

(15) Viz http://www.proactivelaw.org.

(16) Slovníkové definice anglického slova „proactive“ (proaktivní) zdůrazňují dva důležité prvky: prvek předjímání, který znamená jednat před tím, než nastane nějaká budoucí situace (podle Merriam-Webster Online Dictionary: „acting in anticipation of future problems, needs, or changes“, tj. jednání před tím, než vzniknou budoucí problémy, potřeby nebo změny), a prvek převzetí kontroly a navození změny (například „controlling a situation by causing something to happen rather than waiting to respond to it after it happens“, tj. ovládnutí situace způsobením jisté akce místo čekání s reakcí až poté, co tato situace nastane – heslo „proactive“ na Dictionary.com. podle WordNet® 3.0., Princeton University). Nejnovější výzkum proaktivního chování používá podobné definice. Parker et al. (2006) definují proaktivní chování (proactive behaviour) jako předjímající kroky zahájené z vlastní iniciativy, které jsou zaměřeny na změnu a zlepšení situace nebo sebe sama. Viz Proactivity Research in Organizations Programme – http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) První kniha o proaktivním uzavírání smluv byla vydána ve finštině v roce 2002: Pohjonen, Soile (ed.), Ennakoiva sopiminen, Helsinky, 2002.

(18) Prvním, kdo zavedl přístup s tímto názvem, byl Louis M. Brown ve svém pojednání Manual of Preventive Law, Prentice-Hall, Inc., New York, 1950.

(19) Viz Civil Justice 2000 – A Vision of the Civil Justice System in the Information Age. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm.

(20) Ve stanovisku z vlastní iniciativy ke Zjednodušení pravidel na jednotném trhu Úř. věst. C 14, 16.1.2001, s. 1) zpravodaj pan Vever již upozornil na to, že prakticky všechny normy EU pocházejí výlučně z úzkého okruhu institucí EU, jež mají rozhodovací či spolurozhodovací pravomoci, a že neschopnost vytvořit odpovídající kulturu partnerství se sociálními a ekonomickými subjekty, spolu se zavedením nezbytného politického a administrativního přístupu k rozhodování, ztěžuje zástupcům občanské společnosti možnost odpovědně se účastnit procesu zjednodušování (odst. 3.5).

(21) Vazby mezi správními orgány EU, jednotlivých států a regionů byly zdůrazněny ve stanovisku EHSV Úř. věst. C 325, 30.12.2006, s. 3, zpravodaj: pan van Iersel.

(22) Stanovisko EHSV Úř. věst. C 27, 3.2.2009, s. 7, zpravodaj: pan Cappellini; stanovisko EHSV, zpravodaj: pan Malosse (probíhají práce).

(23) Viz příloha 1 výše uvedeného sdělení.

(24) Stanovisko EHSV Úř. věst. C 175, 27.7.2007, s. 14, zpravodajka: paní Alleweldt.

(25) Stanovisko EHSV Úř. věst. C 108, 30.4.2004, s. 81, zpravodaj: pan Hernández Bataller.

(26) Úř. věst. L 133, 22.5.2008, s. 66.

(27) Stanovisko EHSV Úř. věst. C 234, 30.9.2003, s. 1, zpravodaj: pan Pegado Liz.

(28) Nejméně 8 směrnic vybraných z 22 směrnic souhrnně nazývaných „hlavní acquis v oblasti ochrany spotřebitele“: směrnice o smlouvách uzavřených mimo obchodní prostory (85/577/EHS ze dne 20. prosince 1985), směrnice o souborných službách pro cesty, pobyty a zájezdy (90/314/EHS ze dne 13. června 1990), směrnice o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách (93/13/EHS ze dne 5. dubna 1993), směrnice o dočasném užívání nemovitostí (94/47/ES ze dne 26. října 1994), směrnice o smlouvách uzavřených na dálku (97/7/ES ze dne 20. května 1997), směrnice o označování cen výrobků (98/6/ES ze dne 16. února 1998), směrnice o žalobách na zdržení se jednání (98/27/ES ze dne 19. května 1998) a směrnice o některých aspektech prodeje spotřebního zboží a záruk na toto zboží (1999/44/ES ze dne 25. května 1999).

(29) Stanovisko EHSV Úř. věst. C 256, 27.10.2007, s. 27, zpravodaj: pan Adams.

(30) Viz „EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis“ (Přehled spotřebitelského práva ES – srovnávací analýza), Bielefeld University, (12. 12. 2006), Prof. Hans Schulte-Nolke, Prof. Christian Twig-Felsener a Dr. Martin Ebers.

(31) Stanovisko EHSV Úř. věst. C 44, 16.2.2008, s. 91, zpravodaj: pan Pariza Castaños.

(32) Viz Zpráva o pokroku na jednotném trhu v oblasti finančních služeb v roce 2006 ze dne 21. února 2007 a stanoviska EHSV Úř. věst. C 151, 17.6.2008, s. 1 k Zelené knize o maloobchodních finančních službách na jednotném trhu, zpravodaj: pan Iozia, spoluzpravodajka: paní Mader Saussaye; Úř. věst. C 44, 16.2.2008, s. 74 k tématu Úvěr a sociální vyloučení ve společnosti blahobytu, zpravodaj: pan Pegado Liz; Úř. věst. C 65, 17.3.2006, s. 113 k Zelené knize: Hypoteční úvěr v EU, zpravodaj: pan Burani; Úř. věst. C 27, 3.2.2009, s. 18 k bílé knize o integraci trhů EU s hypotečními úvěry, zpravodaj: pan Grasso.

(33) Viz sdělení Komise – Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství (KOM(2007) 502 v konečném znění), navazující stanovisko Úř. věst. C 204, 9.8.2008, s. 9, zpravodaj: pan Retureau, a velmi působivý článek „Active Transposition of EU Legislation“ (Aktivní transpozice legislativy EU) od Dr. Michaela Kaedinga (EIPASCOPE 2007/03, s. 27).

(34) EHSV již ve svém stanovisku k tématu Zjednodušení ze dne 26.3.2003 uvedl, že formální proces konzultací by neměl být omezen na partnery, které vybere sama Komise. Je třeba do tohoto procesu zapojit všechny zainteresované strany. Proces konzultací by měl být rozšířen tím, že všechny zainteresované strany budou vyzvány k předložení názorů, aby tak konzultace byly fakticky ponechány na vůli konzultované strany (Úř. věst. C 133, 6.6.2003, s. 5, odst. 4.1 a 4.1.1.1, zpravodaj: pan Simpson).

(35) Viz především stanovisko EHSV k tématu Zlepšení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 39) a stanovisko k tématu Normy kvality, jež je třeba dodržovat – hledisko sociálních partnerů a ostatních subjektů občanské společnosti, pokud jde o obsah, postupy a metody studií sociálního dopadu (Úř. věst. C 175, 27.7.2007, s. 21), zpravodaj obou stanovisek: pan Retureau.

(36) Jak již bylo zdůrazněno ve stanovisku EHSV k tématu Jak zlepšit provádění a vymáhání právních předpisů EU (Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 52, zpravodaj: pan van Iersel), „aby právní předpisy byly vymahatelné, musí být dostatečně jasné, a aby byly účinné, musejí poskytovat vhodnou odpověď na určité problémy. […] Špatné právní předpisy vedou k jejich nárůstu a nadměrnému množství pravidel, která uvalují zbytečné břemeno na podniky a matou občany.“ (odst 1.6).

(37) První přístup k tom uto způsobu byl definován ve sdělení Komise o aktualizaci a zjednodušení acquis Společenství (KOM(2003) 71 v konečném znění), jež bylo předmětem stanoviska EHSV Úř. věst. C 112, 30.4.2004, s. 4, zpravodaj: pan Retureau.

(38) Stanovisko k tématu Priority jednotného trhu 2005–2010 (Úř. věst. C 255, 14.10.2005, s. 22, odst. 3, zpravodaj: pan Cassidy).