Zvláštní zpráva č. 4/2011 „Audit záručního mechanismu malých a středních podniků“





GLOSÁŘ Adicionalita : Smyslem evropského záručního mechanismu malých a středních podniků je poskytnout těmto podnikům dodatečný přístup k financování, nikoliv nahrazovat veřejné výdaje. Adicionalitou se rozumí stav, kdy se objemy půjčovaných částek v porovnání s vývojem za situace, kdy by k intervenci EU nedošlo, zvyšují. CIP : Rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace pro období 2007–2013 byl ustaven rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 1639/2006/ES. Program zahájila GŘ ENTR a GŘ ECFIN a řídí ho Evropský investiční fond pod dohledem GŘ ECFIN s cílem podporovat podnikání a inovace malých a středních podniků v EU. Dopad : Dlouhodobé společensko-ekonomické změny, které lze pozorovat až po ukončení intervence a které mohou mít dopad na její přímé či nepřímé adresáty. Důsledek : Změna, která vzniká realizací intervence a která se obvykle týká cílů této intervence. Důsledky zahrnují výsledky a dopady. Důsledky mohou být očekávané či neočekávané a pozitivní či negativní. EIB : Evropská investiční banka EIF : Evropský investiční fond zřídila EIB, aby mohla strukturovat a poskytovat zvláštní finanční produkty, včetně rizikového kapitálu, záruk pro malé a střední podniky a sekuritizace. EIF pracuje se sítí finančních zprostředkovatelů, z nichž mnozí se na financování malých a středních podniků specializují. V kontextu CIP lze EIF chápat jako provozního manažera záručního mechanismu malých a středních podniků. EIP : Program pro podniky a inovace je jedním ze tří pilířů rámcového programu CIP sloužící k podpoře podnikání a inovací. Finanční nástroje : V textu se takto odkazuje na mechanismus SMEG. K dalším finančním nástrojům pro malé a střední podniky v rámci programu EIP patří mechanismus pro inovativní malé a střední podniky a malé a střední podniky s vysokým růstem (GIF) a mechanismus pro budování kapacit (CBS). Finanční zprostředkovatel : Finančními zprostředkovateli, kteří se podílejí na fungování mechanismu SMEG, mohou být veřejní ručitelé, organizace nabízející vzájemné ručení, instituce nabízející mikrofinancování nebo obchodní banky. Může jít o přímé věřitele, kteří poskytují malým a středním podnikům půjčky, nebo o organizace nabízející nepřímé záruky, kterými spoluručí nebo protiručí za portfolio půjček jednoho nebo několika přímých věřitelů. FMA : Dohoda o svěřenectví a řízení ze dne 20. září 2007 mezi Evropským společenstvím a EIF pro mechanismus SMEG spadající pod rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013). G&E : Iniciativa pro růst a zaměstnanost zřízená rozhodnutím Rady 98/347/ES na období 1998–2000. Následnickým programem G&E je MAP. GŘ ECFIN : Generální ředitelství Komise pro hospodářské a finanční záležitosti GŘ ENTR : Generální ředitelství Komise pro podniky a průmysl Lisabonská strategie : V průběhu zasedání Evropské Rady v Lisabonu (v březnu 2000) hlavy států a vlád vyhlásily tzv. Lisabonskou strategii, jejímž cílem bylo učinit z Evropské unie do r. 2010 nejkonkurenceschopnější ekonomiku na světě a dosáhnout plné zaměstnanosti. MAP : Víceletý program pro podniky a podnikání na období 2001–2006 je program GŘ ENTR pro malé a střední podniky řízený EIF pod dohledem GŘ ECFIN. Jde o předchůdce programu CIP. Maximální částka portfolia : Maximální částka portfolia je maximální výše půjčky, kterou lze pokrýt zárukou EU. Stanoví ji EIF pro každého finančního zprostředkovatele s ohledem na různé faktory, jako prostředky dostupné v rozpočtu EU a srovnatelné objemy půjček v minulosti. Mechanismus SMEG : Finanční nástroj řízený EIF poskytující záruky a protizáruky finančním zprostředkovatelům k půjčkám, které finanční instituce poskytují malým a středním podnikům s cílem rozšířit jejich možnosti dluhového financování. Nástroje mechanismu SMEG : Záruční mechanismus malých a středních podniků tvoří čtyři nástroje: dluhové financování prostřednictvím úvěrů nebo leasingu, financování mikroúvěry, záruky pro investování do vlastního nebo kvazivlastního kapitálu malých a středních podniků, sekuritizace portfolií pohledávek malých a středních podniků. OECD : Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj Posouzení dopadu ex ante : Pracovní dokument útvarů Komise, příloha návrhu rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013), SEK (2005) 433. Referenční objem : Referenčním objemem se míní část záruk či financování, s jejichž získáním by zprostředkovatel mohl přiměřeně počítat v případě absence záruky EU. Rozhodnutí o CIP : Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1639/2006/ES ze dne 24. října 2006, kterým se zavádí rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013). Sazba záručního limitu : Sazba záručního limitu je předem dohodnutá sazba, jež podle záruční dohody stanoví horní limit závazku EIF. Výše závazku EIF podle záruční dohody (záruční limit) se počítá jako násobek skutečného objemu portfolia, záruční sazby a sazby záručního limitu. Např. objem portfolia = 1000; záruční sazba = 50 %; sazba záručního limitu = 10 %. Maximální závazek EIF (sazba záručního limitu) = 1000 × 50 % × 10 % = 50. SME : Malé a střední podniky. V souladu s doporučením Komise ohledně definice mikropodniků a malých a středních podniků ze dne 6. května 2003 jsou tyto podniky definovány jako podniky, které zaměstnávají méně než 250 osob a jejichž roční obrat nepřesahuje 50 milionů EUR, a/nebo jejichž bilanční suma roční rozvahy nepřesahuje 43 milionů EUR a které splňují kritérium, že jde o nezávislý podnik. Vstup : Finanční, lidské a materiální zdroje uvolněné pro plnění intervence. Výsledek : Okamžité změny ovlivňující přímé adresáty po skončení jejich účasti na intervenci. Výstup : Co se vyprodukuje nebo čeho se dosáhne využitím zdrojů přidělených na intervenci. Záruční limit : Záručním limitem se míní maximální možná výše ztrát, za něž EIF v rámci ručení EU odpovídá. Záruční ujednání : Záručními ujednáními se míní jednotlivé záruční dohody mezi EIF a finančním zprostředkovatelem ohledně činností vykonávaných na základě těchto dohod. Zpráva o plnění : Rozhodnutí Rady o CIP stanoví, že Komise by měla k rámcovému programu a ke každému zvláštnímu programu vypracovat výroční zprávu o plnění, která prověří podporované činnosti z hlediska finančního plnění, výsledků, a bude-li to možné, případně dopadu. Komise by měla poskytnout výroční zprávy o plnění Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. SHRNUTÍ I. Mechanismus SMEG je finanční nástroj řízený Evropským investičním fondem poskytující záruky a protizáruky finančním zprostředkovatelům k půjčkám, které finanční instituce poskytují malým a středním podnikům s cílem rozšířit jejich možnosti dluhového financování. II. Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit účelnost mechanismu SMEG, zejména jeho koncepci a plánování, řízení operací a dosahování cílů. III. Účetní dvůr zjistil, že cíle stávajícího mechanismu SMEG jsou přesnější než cíle předchozích programů, ale jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné a časově vymezené pouze ve vztahu k očekávaným výstupům. Intervenční logika nebyla explicitně vyjádřena a ve fázi plánování mechanismu byla kvantifikace dopadů omezená. IV. Rámec řízení každodenních operací se považuje za vhodný, ale neobsahuje bodové standardy a minimální požadavky pro výběr finančních zprostředkovatelů. V. Byly zavedeny dostatečné ukazatele výstupů, které byly využity při přípravě zpráv o provádění mechanismu SMEG. Vykazovací povinnosti jsou dostačující a finanční zprostředkovatelé je přijímají. VI. Jediný kvantifikovaný cíl týkající se počtu malých a středních podniků, na něž má mechanismu SMEG dosáhnout, je realizovatelný. Pokud jde o účel udělených půjček, méně než polovina byla poskytnuta malým a středním podnikům, kterým chybělo zajištění, a na podniky, které ji využily pro investice do inovací, připadlo pouze 12 %. Účetní dvůr při analýze vzorku úvěrů zjistil efekt mrtvé váhy ve výši 38 %. Evropská přidaná hodnota mechanismu nebyla jasně prokázána před jeho zahájením a ani dohody s finančními zprostředkovateli se o ní nezmiňují. VII. Účetní dvůr doporučuje, aby se u podobných intervencí v budoucnosti intervenční logika vyjadřovala explicitně a aby se zvážila možnost dalších či lepších ukazatelů výkonnosti. Výběr potenciálních finančních zprostředkovatelů by měl vycházet z minimálních požadavků na kritéria, která musí žadatelé splnit, a bodového systému, jež by měl být zaveden, aby bylo možné žádosti srovnávat. Měla by se zvážit vhodná opatření k minimalizaci efektu mrtvé váhy. Evropská přidaná hodnota nástroje by měla být názorně prokázána již ve fázi plánování. ÚVOD MALÉ A STŘEDNÍ PODNIKY A PŘÍSTUP K FINANCOVÁNÍ 1. Malé a střední podniky jsou páteří ekonomiky EU [1]; v Evropské unii do této kategorie spadá 99 % všech podniků, které poskytují 75 milionů pracovních míst [2]. Finanční trhy jsou nicméně ohledně investic do nových či krátce působících malých a středních podniků opatrné, neboť je vnímají jako vysoce rizikové, zvláště pokud působí na inovativních trzích. Podle observatoře pro evropské malé a střední podniky [3] je omezený přístup k financování pro tyto podniky v Evropě problémem. Veřejný sektor hraje při podpoře malých a středních podniků důležitou roli, zejména při poskytování náležitého financování. 2. Politika v oblasti malých a středních podniků je klíčovým prvkem Lisabonské strategie, jejímž cílem je učinit Evropu atraktivnější pro investice i práci [4]. Lisabonská strategie zdůraznila, že podnikatelské iniciativy a inovace je nutno stimulovat a podporovat. Pro začínající inovativní podniky, a zejména pro malé a střední podniky [5], by tedy mělo být vytvořeno přátelské prostředí. Záruční mechanismus malých a středních podniků je jedním z evropských podpůrných opatření v této oblasti a usnadňuje těmto podnikům přístup k externímu financování. 3. Mechanismus SMEG byl ustaven v říjnu 2006 jako součást rámcového programu pro konkurenceschopnost a inovace (CIP) [6]. Odvozuje se od rozhodnutí Rady 98/347/ES o opatřeních finanční pomoci pro inovativní malé a střední podniky vytvářející pracovní místa – Růst a zaměstnanost (G&E), která pokračovala jako součást následného víceletého programu pro podniky a podnikání (MAP) [7] ustaveného v roce 2001. V rámci CIP je mechanismus SMEG jedním z finančních nástrojů Společenství, které se začaly používat v rámci programu pro podniky a inovace (EIP) (viz příloha I). 4. CIP má široké cíle: zlepšit přístup k finančním prostředkům pro zahájení podnikání malých a středních podniků a pro jejich růst, jakož i investice do inovačních činností. Mechanismus SMEG zahrnuje různé typy záručních režimů, které všechny mají za cíl podporovat podnikání tím, že budou posilovat přístup malých a středních podniků k financování. Sestává ze čtyř různých režimů (nebo "nástrojů"): nástroje pro úvěry a leasing, nástroje pro mikroúvěry, nástroje pro vlastní a kvazivlastní kapitál a nástroje pro sekuritizaci. 5. Na mechanismus SMEG bylo na období 1998–2013 v rámci tří po sobě jdoucích programů (G&E, MAP a CIP) přiděleno 978 milionů EUR. Koncem roku 2009 se z tohoto rozpočtu ručilo za úvěrové portfolio v celkové výši 10,6 miliard EUR (viz tabulka 1). TABULKA 1 CELKOVÝ ROZPOČET MECHANISMU SMEG Zdroj: EÚD podle různých zpráv Evropské komise a Evropského investičního fondu. | Rozpočet (v mil. EUR) | Zaručené úvěrové portfolio ke konci roku 2009 (v mil. EUR) | Mechanismus SMEG 1998 (G&E) | 187 | 2402 | Mechanismus SMEG 2001 (MAP) | 281 | 4642 | Mechanismus SMEG 2007 (CIP) | 510 [1001] | 3534 | Celkem | 978 | 10578 | 6. Na období 2007–2013 je v rámci současného CIP vyčleněno 510 milionů EUR. Rozpočet se čerpá, pouze pokud jsou zaručené úvěry v prodlení, a pro každého zprostředkovatele je stanoven maximální závazek z rozpočtu EU. Do 31. prosince 2009 činila celková výše záruk čerpaných v rámci CIP 1,7 milionu EUR. Podrobný rozpis výsledků mechanismu v rámci CIP naleznete v tabulce 2. HLAVNÍ RYSY MECHANISMU SMEG 7. Na provozním řízení mechanismu SMEG se podílí několik subjektů (viz obrázek 1). TABULKA 2 VÝSLEDKY MECHANISMU SMEG V RÁMCI CIP – KLÍČOVÉ ÚDAJE K 31. PROSINCI 2009 Zdroj: "Čtvrtletní zpráva ze dne 31. prosince 2009 – mechanismus SMEG 2007", Evropský investiční fond. | Celkem | Úvěrový nástroj | Nástroj pro mikroúvěry | Počet zprostředkovatelů | 21 | 17 | 4 | Počet dohod | 25 | 21 | 4 | Pokryté země | 13 | 11 | 4 | Počet malých a středních podniků | 58767 | 50476 | 8314 | Počet půjček | 64327 | 55796 | 8531 | Počet zaměstnanců (odhad k datu zařazení) | 217134 | 204155 | 13004 | Záruka EU v mil. EUR | 3534 | 3306 | 228 | Čisté čerpané záruky v mil. EUR | 1,7 | 0,8 | 0,9 | Úvěrová částka v mil. EUR | 3793 | 3695 | 98 | Výše investice v mil. EUR | 6849 | 6692 | 157 | Odhad zaručeného financování malých a středních podniků v mil. EUR | 11610 | 11264 | 346 | 8. Na koncepci, řízení a monitorování mechanismu SMEG se podílejí dvě generální ředitelství Evropské komise a Evropský investiční fond (EIF) [8]. Generální ředitelství pro podniky a průmysl (GŘ ENTR) koordinuje právní východiska, připravuje roční pracovní program a zprávy o plnění jednolitých pilířů CIP a odpovídá za organizaci hodnocení programů. Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN) odpovídá za přímé řízení mechanismu SMEG, vede vyjednávání dohody o svěřenectví a řízení (FMA) s EIF [9], schvaluje finanční zprostředkovatele, monitoruje pohyby hotovosti na svěřeneckých účtech a dbá o to, aby se prostředky vydávaly v souladu s cíli CIP. OBRÁZEK 1 PŘEHLED PROCESNÍHO TOKU MECHANISMU SMEG +++++ TIFF +++++ Zdroj: EÚD. 9. EIF poskytuje finančním zprostředkovatelům záruky, jejichž cílem je zlepšit jejich úvěrovou kapacitu, a tím i dostupnost půjček pro malé a střední podniky a jejich úvěrové podmínky. EIF podepisuje záruční dohody vlastním jménem za Komisi a na riziko a na náklady rozpočtu Unie. Aby Komisi umožnil mechanismus monitorovat, podává EIF v čtvrtletních intervalech GŘ ECFIN zprávy o dosaženém pokroku. 10. Finančními zprostředkovateli, kteří se podílejí na fungování mechanismu SMEG, mohou být veřejní ručitelé, organizace nabízející vzájemné ručení, instituce nabízející mikrofinancování a obchodní banky nebo banky vlastněné či kontrolované státem. Může jít o přímé věřitele, kteří poskytují malým a středním podnikům půjčky, nebo o organizace nabízející nepřímé záruky, kterými spoluručí nebo protiručí [10] za portfolio půjček jednoho nebo několika přímých věřitelů. Každé záruční ujednání [11] stanoví konkrétní cílové objemy úvěrů, jichž má finanční zprostředkovatel dosáhnout. 11. Aby se malé a střední podniky kvalifikovaly pro poskytnutí záruky v rámci mechanismu SMEG, musí odpovídat definici malého a středního podniku, jak ji formulovala Komise. Malý a střední podnik je definován jako podnik, který zaměstnává méně než 250 osob a jehož roční obrat nepřesahuje 50 milionů EUR, a/nebo jehož bilanční suma roční rozvahy nepřesahuje 43 milionů EUR. Rovněž musí splňovat kritérium, které stanoví, že je nutno, aby šlo o nezávislý podnik [12]. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 12. Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit účelnost mechanismu SMEG zodpovězením těchto auditních otázek: Koncipovala Komise záruční mechanismus a jeho řídící strukturu soudržným a účelným způsobem? Zavedla Komise a EIF účelné postupy pro výběr vhodných finančních zprostředkovatelů, byly tyto postupy uplatňovány a byla výkonnost záručního mechanismu monitorována? Přispěla záruční ujednání malých a středních podniků k dosažení cílů politiky? 13. Při auditu se zkoumaly role a odpovědnosti všech stran, které jsou záručního mechanismu účastny: Komise, EIF a finančních zprostředkovatelů. Důraz se kladl především na mechanismus SMEG v rámci CIP (2007–2013); mechanismus SMEG v rámci MAP byl využit pro účely srovnání s CIP. 14. Při auditu: se posuzovalo, zda cíle mechanismus SMEG byly SMART a zda bylo pravděpodobné, že jeho koncepce a plánování povedou k účelným výsledkům, se hodnotilo, jak je řízeno fungování mechanismus SMEG, přičemž se posuzovaly postupy pro výběr finančních zprostředkovatelů a postupy Komise a EIF pro monitorování a reporting, bylo navštíveno devět finančních zprostředkovatelů [13] (ze 14, s nimiž byly ve fázi plánování auditu v červnu 2009 uzavřeny smlouvy). Byli vybráni podle těchto kritérii: i) typ záruky, ii) skutečně realizovaný objem záruk, iii) typ finančního zprostředkovatele a iv) přímá záruka či protizáruka. U každého finančního zprostředkovatele a příslušného záručního návrhu se prověřovalo jeho posouzení se strany EIF a Komise a dohoda podepsaná mezi EIF a finančním zprostředkovatelem, byl proveden výběr vzorku 181 úvěrů u navštívených devíti finančních zprostředkovatelů s cílem posoudit, zda využití zaručených úvěrů pro malé a střední podniky bylo v souladu s cíli mechanismu SMEG [14], všem 51 finančním zprostředkovatelům účastnícím se MAP a/nebo CIP [15] byl zaslán dotazník s cílem zjistit jejich názory na koncepci a řízení mechanismu SMEG [16]. AUDITNÍ ZJIŠTĚNÍ KONCEPCE MECHANISMU SMEG 15. Pravděpodobnost úspěchu veřejné intervence je větší, je-li řádně koncipována. V tomto oddíle se za účelem posouzení této koncepce analyzuje intervenční logika mechanismu SMEG. Podrobně se zkoumá posouzení dopadu ex ante u CIP [17] ve vztahu k mechanismu SMEG a do jaké míry byly výsledky tohoto posouzení zohledněny ve fázi přípravy koncepce. Nakonec se cíle mechanismu SMEG posuzují ve světle konkrétních, měřitelných, dosažitelných, relevantních a časově vymezených (SMART) kritérií. MECHANISMUS SMEG VYCHÁZÍ Z PLATNÉ IMPLICITNÍ INTERVENČNÍ LOGIKY 16. Intervenční logika spojuje vstupy intervence s produkcí výstupů intervence a následně i s jejími dopady na společnost z hlediska výsledků a důsledků. Popisuje, jak intervence dosáhne svých globálních cílů. Explicitní intervenční logika ukazuje, jak má program fungovat. 17. Ani rozhodnutí o CIP, ani návrh Komise či posouzení dopadu CIP výslovně intervenční logiku mechanismu SMEG tímto způsobem nepopisují. Na absenci explicitní intervenční logiky upozornili již autoři průběžného hodnocení EIP [18]. 18. Jednotlivé přípravné dokumenty nicméně poskytují dostatek informací, které umožňují implicitně předpokládat, jak má mechanismus SMEG fungovat. Pro věřitele může být posuzování jednotlivých úvěrových žádostí a souvisejících rizik obtížné, zejména když vypůjčovatel nemá žádnou historii (nové podniky). V takových případech mohou vypůjčovatelé za úvěr věřiteli ručit zajištěním, ale těm, kteří dostačující zajištění nemají, může být přístup k úvěru odepřen, přestože mají realizovatelný podnikatelský záměr. Mechanismus SMEG se snaží tento stav napravit tím, že poskytuje záruky v případech, kdy toho malé a střední podniky nejsou schopny. 19. Nicméně za situace, kdy neexistuje žádná explicitní intervenční logika, je pochopení logického základu některých konkrétních prvků mechanismu SMEG obtížné, např. zacílení úvěrového nástroje na malé a střední podniky. Inovativní malé a střední podniky jsou vybírány pro dluhové financování, ačkoliv u tohoto typu podniků se za vhodnější obecně považují kapitálové investice [19]. POSOUZENÍ DOPADU KONCEPCI MECHANISMU POMOHLO, ALE NA JEHO PODPORU UVÁDĚLO MÁLO FAKTICKÝCH DŮKAZŮ 20. Posouzení dopadu je důležitý nástroj, který Komise využívá při koncipování politiky [20]. Posouzení dopadu by mělo identifikovat a analyzovat příslušný problém, cíle, o něž by se mělo usilovat, a hlavní varianty politiky, které jsou pro dosažení těchto cílů k dispozici. U různých variant politiky by posouzení mělo hodnotit jejich pravděpodobné ekonomické a společenské dopady a dopady na životní prostředí. V neposlední řadě by posouzení dopadu mělo identifikovat mechanismy pro monitorování a hodnocení potřebné během provádění politiky. 21. Pokud jde o mechanismus SMEG, tento typ analýzy je součástí posuzování dopadu CIP. Posouzení dopadu CIP obsáhlo všechny povinné oddíly a jako takové nabízí vhled do úvah, které formovaly koncepci CIP a její hlavní prvky, jako mechanismus SMEG. Posouzení dopadu CIP tedy v porovnání s MAP, u něhož se taková analýza neprováděla, představuje zlepšení. 22. Mnohé části posouzení dopadu CIP nejsou nicméně dostatečně podrobné a kvantifikované. Například z analýzy problému nevyplývá nic o jeho rozsahu a analýza různých variant politiky vychází pouze ze zjednodušeného kvalitativního srovnání bez jakékoli kvantifikace pravděpodobných dopadů. U použité varianty, s výjimkou dopadu na počet pracovních míst, Komise místo dopadu vyčíslila očekávané výstupy [21]. OPROTI MAP JSOU CÍLE PŘESNĚJŠÍ, ALE STÁLE NEJSOU DOSTATEČNĚ JASNÉ A KONKRÉTNÍ 23. Pro každou rozpočtovou činnost budou stanoveny cíle SMART [22]. Cíle se považují za: konkrétní, pokud jsou přesné a natolik konkrétní, že neumožňují různé interpretace [23], měřitelné, pokud je možné výstup měřit, a tedy i posuzovat zlepšení, dosažitelné, pokud lze očekávané výsledky vyprodukovat s dostupnými zdroji, relevantní, pokud se vztahují k potřebám a strategickým cílům, časově vymezené, pokud se vztahují ke konečné lhůtě nebo období [23]. 24. Kvůli poměrně složité struktuře CIP (viz příloha I) je hierarchická struktura cílů rovněž složitá. Na úrovni rámcového programu jsou stanoveny čtyři globální cíle [24]. V případě EIP, který zahrnuje i mechanismus SMEG, jsou bezprostřední cíle [25] definovány na úrovni zvláštního programu [26]. A i když na úrovni finančních nástrojů žádné konkrétní cíle stanoveny nejsou, čl. 19. odst. 2 rozhodnutí o CIP jednotlivé nástroje mechanismu SMEG popisuje z hlediska cílů (viz rámeček 1). 25. Cíle jsou relevantní, ale konkrétní, měřitelné a časové vymezené jsou pouze u očekávaných výstupů mechanismu. Kvantifikovaný cíl dosáhnout počtu 315750 malých a středních podniků se zdá být reálně dosažitelný (viz bod 77). 26. V porovnání s MAP jsou cíle mechanismu SMEG přesnější. Jsou však definovány velmi široce. Například podle bezprostředního cíle EIP musí půjčky "zlepšit přístup k finančním prostředkům pro zahájení podnikání malých a středních podniků a pro jejich růst". Takový cíl implikuje velmi rozsáhlou množinu potenciálních cílových malých a středních podniků, neboť lze namítnout, že téměř jakákoli výpůjčka malým či středním podnikem se realizuje s cílem zajistit růst společnosti. Rovněž koncept inovace byl interpretován volně [27]. RÁMEČEK 1 CÍLE RELEVANTNÍ PRO MECHANISMUS SMEG Globální cíl Podpořit konkurenceschopnost podniků, zejména malých a středních podniků. Bezprostřední cíl Zlepšit přístup k finančním prostředkům pro zahájení podnikání malých a středních podniků a pro jejich růst, jakož i k investicím do inovačních činností. Čtyři nástroje mechanismu SMEG Úvěrový nástroj – zmenšuje obtíže, se kterými se setkávají obzvláště malé a střední podniky, potřebují-li si zajistit přístup k finančním prostředkům, a to buď v důsledku toho, že investice do určitých činností souvisejících s vědomostmi, jakými je např. technologický rozvoj, inovace či přenos technologií, jsou vnímány jako rizikovější, nebo v důsledku nedostatečného zajištění. Nástroj pro mikroúvěry – podporuje finanční instituce, aby hrály větší úlohu v poskytování úvěrů menšího rozsahu, což by pro dlužníky s nedostatečným zajištěním obvykle představovalo poměrně vyšší jednotkové náklady. Vedle záruk nebo protizáruk mohou finanční zprostředkovatelé obdržet dotace na částečné vyrovnání vysokých administrativních nákladů spojených s financováním mikroúvěry. Nástroj pro vlastní a kvazivlastní kapitál – zahrnuje investice, které poskytují kapitál pro počáteční fázi nebo fázi zahájení podnikání, jakož i mezaninové financování, aby se snížily určité obtíže, kterým malé a střední podniky čelí kvůli své malé finanční síle, a obtíže související s převodem podniků. Nástroj pro sekuritizaci – mobilizuje dodatečné dluhové financování malých a středních podniků na základě příslušných ujednání o sdílení rizik s dotčenými institucemi. Podpora pro takové transakce závisí na tom, zda se emitující instituce zaváží poskytnout značnou část vzniklé likvidity mobilizovaného kapitálu pro další úvěrování malých a středních podniků v přiměřené lhůtě. 27. Posouzení dopadu CIP stanoví jako cílový výstup počet malých a středních podniků, které budou mít v průběhu sedmi let fungování programu z CIP prospěch. Cíle co do výsledků a dopadu nebyly stanoveny (podrobnější informace viz bod 64). Posouzení dopadu rovněž uvádí odhadovaný počet pracovních míst zachovaných či vytvořených v horizontu pěti let. To přímo nesouvisí s žádným cílem, ale vyplývá to z obnovené Lisabonské strategie. NASTAVENÍ STRUKTURY ŘÍZENÍ MECHANISMU SMEG: DELEGOVÁNÍ KAŽDODENNÍHO ŘÍZENÍ NA EIF 28. Úhelným kamenem efektivního a účelného delegování pravomocí je smluvní dohoda podrobně uvádějící ustanovení pro realizaci úkolů svěřených specializovanému subjektu. Tato smluvní dohoda by měla uvádět především povinnosti specializovaného subjektu a veškeré vhodné mechanismy zajišťující dosažení cílů politiky [28]. 29. EIF systematicky rozvíjel svou odbornost v oblasti poskytování produktů finančního inženýrství evropským malým a středním podnikům. Evropské společenství si ho vybralo pro každodenní řízení mechanismu SMEG na začátku jeho fungování v roce 1998. Smyslem využití EIF u po sobě následujících víceletých programů (G&E, MAP a CIP) je zajistit požadovanou kontinuitu řízení mechanismu SMEG. 30. V této souvislosti Účetní dvůr zkoumal, zda: provádění mechanismu SMEG bylo účelně plánováno tak, aby se předešlo zpožděním a malým a středním podnikům se dostalo nepřetržité podpory, regulační rámec [29] definující služby poskytované EIF zajišťuje efektivní a účelné řízení mechanismu. ZPOŽDĚNÍ PŘI PLÁNOVÁNÍ MECHANISMU SMEG 31. Vzhledem k tomu, že MAP se vztahuje na období 2001–2006 a CIP na období 2007–2013, mělo být zahájení operací v rámci CIP naplánováno tak, aby byla zachována kontinuita finanční podpory. FMA měla fungovat nejméně 11 měsíců (viz bod 33) před zahájením CIP, neboť na podpis záručních dohod mezi EIF a finančními zprostředkovateli by pak zbyl dostatek času. 32. První verze návrhu FMA v rámci CIP byla z března 2006, ale byla podepsána až 20. září 2007, téměř devět měsíců po zahájení CIP. Pak trvalo téměř rok, než byla podepsána první dohoda mezi EIF a finančním zprostředkovatelem [30] (viz obrázek 2). OBRÁZEK 2 ČASOVÁ OSA PRÁVNÍHO VÝCHODISKA MAP A CIP +++++ TIFF +++++ 33. Průměrná doba od přijetí žádosti v rámci CIP od zprostředkovatele po podpis dohody činila téměř 11 měsíců [31]. Navíc osm z 21 respondentů dotazníku [32] Účetního dvora považovalo časový rámec procesu podání žádosti za nepřiměřený. Toto zpoždění v procesu výběru bylo způsobeno především potřebou vyřešit technické problémy vznesené EIF před zavedením mechanismu SMEG, například dohodu o definici a měření adicionality u úvěrových záruk (viz bod 84). To dohromady vedlo k výrazné prodlevě při přechodu k následným programům. PRO ZACHOVÁNÍ KONTINUITY PODPORY BYLO ZAVEDENO "USTANOVENÍ O RETROAKTIVITĚ" 34. Kontinuita podpory je pro finanční zprostředkovatele důležitá, protože někteří zavedli zvláštní úvěrové produkty na míru uzpůsobené potřebám mechanismu SMEG. Přerušení podpory EU by mohlo finančním zprostředkovatelům způsobit vyšší ztráty, pokud by byl produkt zachován bez záruky EU. 35. "Ustanovení o retroaktivitě" bylo zavedeno, aby se minimalizovala prodleva mezi dvěma po sobě následujícími programy a byla zachována kontinuita mezi programy MAP a CIP. Toto ustanovení umožnilo finančním zprostředkovatelům zpětně zahrnout do mechanismu úvěry, které byly schváleny od konce období způsobilého pro MAP do data, kdy byla podepsána příslušná záruční dohoda v rámci CIP. 36. Všem finančním zprostředkovatelům tedy nebylo zajištěno rovné zacházení, neboť finanční zprostředkovatelé, které se účastnili MAP, těžili ze zvýhodnění v podobě retroaktivního zahrnutí úvěrů. Půjčky bylo možné retroaktivně zahrnout od září 2007, zatímco noví finanční zprostředkovatelé mohli úvěry zahrnovat až poté, kdy podepsali záruční dohodu s EIF [33]. 37. I když ustanovení o retroaktivitě bylo koncipováno jako řešení výpadku financování mezi MAP a CIP, přerušení podpory EU pro malé a střední podniky nebylo vždy schopno předejít. To byl i případ dvou z devíti navštívených finančních zprostředkovatelů, pro které způsobilé období pro MAP skončilo před začátkem způsobilého období pro CIP (prodleva v délce čtyř měsíců). USTAVENÍ VHODNÉHO RÁMCE PRO ŘÍZENÍ MECHANISMU SMEG 38. Mechanismus SMEG funguje v rámci společného řízení Komise a EIF [34]. Aby bylo delegování pravomocí úspěšné, FMA a související provozní pokyny by měly uvádět: definici prováděné činnosti, např. konkrétní cíle jednotlivých nástrojů (popisy nástrojů viz rámeček 1), řídící strukturu pro provádění úkolů, nastavení vhodné struktury odměn za služby poskytované EIF. 39. Článek 3 FMA uvádí úkoly, které musí fond plnit (viz rámeček 2): RÁMEČEK 2 HLAVNÍ ÚKOLY EIF PŘI ŘÍZENÍ MECHANISMU SMEG identifikace, hodnocení a výběr finančních zprostředkovatelů, určení finančních zprostředkovatelů a dohoda s nimi o povaze a podrobných podmínkách záruk EU, rozhodnutí zavázat prostředky, provádění, řízení a ukončování záruk EU (včetně reportingu a monitorování). 40. Pro každý nástroj mechanismu SMEG byly vypracovány provozní pokyny [35], které podrobně popisují konkrétní účel, výběr finančních zprostředkovatelů, kritéria způsobilosti, záruku EU i způsob práce. Komise k těmto pokynům vydala dne 29. října 2007 pokyny pro lepší přístup k financování, především jako doplnění ustanovení FMA o stanovení parametrů záruční dohody. 41. Struktura pro řízení mechanismu SMEG byla vhodná, protože oproti stavu situace za MAP přinesla zlepšení provozních směrnic i dalších ustanovení pro provádění úkolů, které nyní pojednávají o všech úkonech, jež mají být provedeny, dostatečně podrobně. 42. Odměny vyplácené EIF by se měly počítat tak, aby se vzala v úvahu: výkonnost při dosahování konkrétních cílů, geografické rozdělení ve způsobilých zemích, nakolik je záruční nástroj nový a složitý. 43. Odměnový režim EIF byl za CIP v porovnání s MAP zdokonalen, neboť: struktura odměn byla rozdělena na čtyři samostatné prvky, které lépe odrážejí pracovní zátěž spojenou s jednotlivými úkoly, nárok na odměnu vzniká dosažením konkrétních výsledků (viz tabulka 3). TABULKA 3 PŘEHLED ČTYŘ STIMULAČNÍCH ODMĚN, Z NICHŽ SESTÁVÁ ÚHRADA EIF Zdroj: Příloha 13 dohody o svěřenectví a řízení. Typ stimulační odměny | Podporuje především | Odměna za zahájení | Ustavení programu do 12 měsíců | Odměna za sjednání | Široké geografické pokrytí programu a využití konkrétních nástrojů | Odměna za provádění | Dosažení dodatečného objemu a běžné fungování | Odměna za monitorování | Ujištění se o řádném finančním řízení | 44. Odměna EIF za sjednání přiznává zvláštní bonus za široké geografické rozložení zprostředkovatelů. Odměny se dále vyplácejí za účast zprostředkovatelů v zemích, které dříve nebyly pokryty, a za nové zprostředkovatele, již se neúčastnili předchozích programů. 45. Navzdory existenci odměny za využití konkrétních nástrojů nebyly nástroje pro vlastní kapitál a kvazivlastní kapitál a sekuritizaci k 31. prosinci 2009 využity. Příčinou je zčásti i finanční krize, která měla na sekuritizační trh jako celek negativní dopad. VÝBĚR FINANČNÍCH ZPROSTŘEDKOVATELŮ 46. Při auditu se postup výběru posuzoval podle toho, zda rámec, jímž se EIF při výběru finančních zprostředkovatelů řídí, byl úplný a zajišťoval spravedlivý a transparentní výběr, zda parametry dohody stanovující rozsah intervence EU byly správně nastaveny, zda byly cíle politiky řádně převedeny do záručních dohod. DOBŘE KONCIPOVANÝ VÝBĚROVÝ RÁMEC 47. Aby byl zajištěn spravedlivý, strukturovaný a transparentní výběr, měly by se při hodnocení používat běžné standardy pro hodnocení finančních zprostředkovatelů. EIF a Komise by měly vytvořit a uplatňovat minimální standardy pro výběr potenciálních zprostředkovatelů. 48. Komise zmocnila EIF [36], aby vybíral zprostředkovatele s využitím kritérií a postupu pro výběr stanovených v příslušných záručních politikách [37]. Záruční politiky dále uvádějí, že zprostředkovatelé se mají vybírat v souladu s osvědčenými postupy. V rámečku 3 je uveden nástin postupu při výběru malých a středních podniků, jak jej provádí EIF. 49. Při definování rámce řízení mechanismu byla ve FMA stanovena pro výběr potenciálních finančních zprostředkovatelů tato kritéria [38]: finanční situace a provozuschopnost zprostředkovatele a jeho schopnost řídit riziko a dodržovat podmínky mechanismu SMEG, zda zprostředkovatel ručí za dluhy a/nebo mikroúvěrové financovaní poskytované širokým spektrem věřitelů malým a středním podnikům, geografické pokrytí (pouze u úvěrového nástroje), možnost fungovat jako mentor a poskytovat podporu obchodní činnosti (pouze u nástroje pro mikroúvěry), přijetí kritéria "lepšího přístupu k financování" (viz bod 54). RÁMEČEK 3 POSTUP EIF PRO VÝBĚR ZPROSTŘEDKOVATELŮ Analýza žádostí zprostředkovatelů po otevřené výzvě k podání nabídek Předvýběr žádostí – standardizovaná kontrola formálních požadavků Due diligence (včetně nastavení záručních parametrů) Nezávislé stanovisko oddělení EIF pro řízení rizika Posouzení oddělením EIF pro soulad s předpisy Schválení správní radou EIF a Evropskou komisí (ředitel ECFIN – L) 50. Účetní dvůr má za to, že kritéria pro výběr finančních zprostředkovatelů jsou v souladu s postupy používanými ve srovnatelných finančních institucích. Avšak ani Komise, ani EIF nevytvořily bodové standardy, jimiž by byly žádosti zprostředkovatelů posuzovány, hodnoceny a srovnávány podle míry souladu s těmito kritérii. Nedostatečná přesnost výběrových kritérií umožnila EIF uplatňovat při hodnocení žádostí značnou míru vlastního uvážení. NEDOSTATEČNÉ PODKLADY K PARAMETRŮM DOHOD 51. Dvěma základními parametry záručních dohod jsou referenční objem a sazba záručního limitu. Referenčním objemem se míní část záruk či financování, jejichž získání by zprostředkovatel mohl přiměřeně očekávat v případě absence záruky EU [39]. Referenční objem se dále využívá jako základ pro výpočet dalších parametrů dohody. Sazba záručního limitu [40] se vztahuje k maximální výši ztrát, za něž EIF podle záruční dohody odpovídá. Oba parametry jsou klíčové, neboť určují: zda záruka EU stávající míru činnosti záručního režimu rozšiřuje nebo ho prostě nahrazuje, a maximální míru rozpočtové angažovanosti, jíž může být EU podle konkrétní dohody vystavena. 52. V souladu s FMA a s pokyny pro lepší přístup k financování jsou objemy, včetně referenčního objemu, stanovovány na základě odborného úsudku EIF, který vychází z minulých rozpočtů a míry ztrát a prognóz (zejména u režimů veřejných záruk) a s ohledem na tržní podmínky a jejich vývoj v čase. 53. V dokumentaci EIF ke stanovování parametrů dohod byly zjištěny nedostatky, a to i u referenčního objemu a sazby záručního limitu. V žádosti EIF o souhlas správní rady je pouze shrnutí výsledků fáze due diligence. Při nastavování parametrů vychází EIF z informací, které poskytl finanční zprostředkovatel. Nebylo zjištěno, že by EIF tyto informace ověřoval. CÍLE POLITIKY NEJSOU V ZÁRUČNÍCH DOHODÁCH PLNĚ DEFINOVÁNY 54. Každá záruční dohoda by měla přispívat k realizaci cílů politiky tím, že v ní bude výslovně uvedeno, čeho se má dosáhnout. Obecné závazky v záručních dohodách, které se vztahují na všechny zprostředkovatele, zahrnují zásady lepšího přístupu k financování. Tyto zásady se odvozují od širších cílů vyplývajících z právního základu [41] a z FMA a vhodným způsobem je odrážejí. Rámeček 4 uvádí zásady, které se uplatňují u úvěrového nástroje. RÁMEČEK 4 ZÁSADY LEPŠÍHO PŘÍSTUPU K FINANCOVÁNÍ PODLE ZÁRUČNÍ DOHODY (ÚVĚROVÝ NÁSTROJ) Smyslem této dohody je poskytnout zprostředkovali záruku EIF, a zčásti tak pokrýt jeho portfoliové riziko s ohledem na: (i) zlepšení přístupu malých a středních podniků k financování; (ii) zmenšení obtíží, se kterými se setkávají obzvláště malé a střední podniky, potřebují-li si zajistit přístup k finančním prostředkům, a to buď v důsledku toho, že investice do určitých činností souvisejících s vědomostmi, jakými je např. technologický rozvoj, inovace či přenos technologií, jsou vnímány jako rizikovější, nebo v důsledku nedostatečného zajištění; (iii) stimulaci vytváření pracovních míst podporou rostoucích malých a středních podniků, které vytvářejí pracovní místa. 55. Kromě těchto obecných ustanovení mohou podmínky konkrétní záruky pro finančního zprostředkovatele obsahovat i další kvalitativní závazky týkající se lepšího přístupu k financování. Některé z těchto záručních podmínek nicméně nejsou v souladu s cíli CIP nebo uvádějí jen málo k tomu, jak postupovat. Například: ohledně nedostatečného zajištění bylo u jednoho zprostředkovatele zjištěno, že kromě toho, že se bude řídit všemi relevantními ustanoveními této dohody, se rovněž zavazuje vyžadovat v souvislosti se zprostředkovatelskými operacemi nízkou míru zajištění. V tomto případě konkrétní podmínky dohody mění obecné podmínky absence zajištění na požadavek sníženého zajištění. To de facto všem malým a středním podnikům umožňuje profitovat ze snížených požadavků na zajištění a není tak zaručeno, že z mechanismu profitují pouze podniky, kterým zajištění skutečně chybí, a nemohou si proto půjčovat za obvyklých tržních podmínek; konkrétní podmínky dohod ponechávají otázku výkladu inovace na obecném uvážení. Tatáž záruční dohoda bez dalšího vysvětlení uvádí, že zprostředkovatel se zavazuje provádět zprostředkovatelské operace s nově vzniklými malými a středními podniky nebo malými a středními podniky, které se podílejí na inovativních projektech. MONITOROVÁNÍ VÝKONNOSTI A REPORTINGU 56. Účelné monitorování a reporting vyžadují relevantní, spolehlivé a včasné informace o stavu plnění politiky a míře, v níž jsou cíle politiky realizovány. 57. Výkonnost mechanismu SMEG monitoruje jak Komise, tak EIF (viz příloha II). Tok informací směřuje od malých a středních podniků (tj. konečných příjemců) přes jednu nebo více vrstev (v případě společného ručení nebo protizáruk) finančních zprostředkovatelů k EIF a nakonec ke Komisi. Finanční zprostředkovatelé podávají o mechanismu SMEG ve čtvrtletních intervalech EIF zprávy. Na základě těchto informací EIF připravuje čtvrtletní konsolidované zprávy pro Komisi, která je využívá při přípravě výročních zpráv o plnění k EIP a CIP. 58. Účetní dvůr zkoumal tyto aspekty monitorování výkonnosti a reportingu: zda Komise stanovila vyvážený soubor ukazatelů výkonnosti, kterými by mohla spolehlivě měřit stav plnění politiky, zda jsou vykazovací povinnosti jasné a přiměřené. UKAZATELE VÝKONNOSTI BYLY STANOVENY, ALE MĚLY BY BÝT STABILNĚJŠÍ A VYVÁŽENĚJŠÍ 59. Nezbytným předpokladem účelného monitorování (tj. měření pokroku plnění mechanismu SMEG) je definování souboru jasných ukazatelů a souvisejících cílů. Ukazatele by měly být relativně stabilní, aby bylo možné v čase pozorovat a srovnávat změny. 60. Ukazatele výkonnosti mechanismu SMEG by měly přispívat k posouzení realizace konkrétních cílů programu, jak vyplývají z právního základu a globálních cílů politiky Evropské unie, od níž se tyto cíle odvozují. 61. K mechanismu SMEG Komise stanovila šest ukazatelů (viz tabulka 4). 62. Ze čtyř ukazatelů (čísla 2, 3, 5 a 6) zahrnutých do hodnocení ex ante a pracovního programu EIP na rok 2009 byly pouze dva (čísla 2 a 3) zmíněny i v zprávě Komise o plnění EIP. V pracovním programu EIP na rok 2010 bylo od dvou původních ukazatelů (čísla 5 a 6) upuštěno a byly přidány dva nové (čísla 1 a 4). Tyto změny, provedené v roce 2010, byly reakcí na studii o hodnocení ukazatelů [42]. TABULKA 4 UKAZATELE MECHANISMU SMEG STANOVENÉ KOMISÍ | Ukazatele mechanismu SMEG | Ukazatele předpokládané v posouzení dopadu ex ante [1002] | Ukazatele v pracovním programu EIP na rok 2009 | Ukazatele uvedené ve zprávě EIP o plnění za rok 2009 | Ukazatele v pracovním programu EIP na rok 2010 | Typ ukazatele | 1 | Závazek ES k dluhovému financování a celkové zaručené financování | – | – | 11,8 milionů EUR (limitní částka) jako záruka za skutečný úvěrovaný objem ve výši 2771 milionů EUR | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Výstup | 2 | Počet pracovních míst vzniklých či zachovaných v malých a středních podnicích, které jsou příjemci nového financování | 315750 [1003] | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Počet zaměstnanců k datu zařazení: 151475 | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Dopad | 3 | Počet malých a středních podniků, které jsou příjemci nového financování | 315750 | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | 47791 | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Výstup | 4 | Počet podporovaných malých a středních podniků klasifikovaných podle odvětví činnosti | – | – | – [1004] | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Výstup | 5 | Změna v objemu investičního financování | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Nevykázány. | – | Výsledek | 6 | Celková čistá výplata | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Ano, ale nebyla stanovena žádná cílová hodnota | Nevykázány. | – | Výstup | 63. Při hodnocení ex ante byly přiřazeny cílové hodnoty pouze ke dvěma ukazatelům (čísla 2 a 3). Pracovní programy EIP na roky 2009 a 2010 nestanovily cíle, jichž by měly ukazatele v daném období dosáhnout. Při absenci cílových hodnot je obtížné posoudit, zda se program rozvíjí podle očekávání. 64. I když se Komise snažila vytvořit vyvážený soubor měřitelných ukazatelů, včetně ukazatelů výstupu, dopadu a výsledků, jediný ukazatel výsledku (číslo 5) nebyl zachován a Komise od něj nakonec upustila. Jediný ukazatel dopadu (číslo 2) je problematický (viz body 67 a 68) a veškeré zbývající ukazatele jsou ukazatele výstupu. Ukazatele se tedy staly spíše nástrojem provozního řízení než nástrojem pro měření dopadu a úspěšnosti programu. Nalézt správnou rovnováhu mezi hospodárným sběrem údajů a účelným monitorování výkonnosti je obtížné. Hodnotitelé ukazatelů EIP navrhli soubor vyvážených ukazatelů včetně metod sběru dat a načasování [43]. 65. Pokud mají být o úspěchu mechanismu SMEG vyvozeny smysluplné závěry, je důležité, aby údaje získané monitorováním a poskytované finančními zprostředkovateli byly spolehlivé, tj. přesné a úplné. 66. Všichni finanční zprostředkovatelé, které Účetní dvůr navštívil, měli zavedené postupy pro sběr dat nutných pro přípravu zpráv pro EIF. Kvalita reportingových procesů na úrovni zprostředkovatelů se kontroluje během monitorovacích návštěv EIF na místě. 67. Sběr údajů týkajících se ukazatele "vytvořená pracovní místa" představuje pro některé finanční zprostředkovatele problém. V některých zemích se tyto údaje získávají od orgánů státní správy [44], někteří finanční zprostředkovatelé je shromažďují na základě vzorku [45], jiní provádí výpočty s využitím očekávaných hodnot [46] nebo údaje o zaměstnanosti každoročně vůbec neaktualizují, protože by to pro ně představovalo příliš velkou zátěž [47]. Protože kvalita údajů o zaměstnanosti se zemi od země liší, jejich konsolidace vyvolává obavy ohledně spolehlivosti hodnoty ukazatele počtu vytvořených pracovních míst (číslo 2). 68. Dalším problémem tohoto ukazatele je skutečnost, že hodnoty se berou z počtu osob zaměstnaných podporovanými malými a středními podniky, což není totéž jako počet vytvořených či zachovaných pracovních míst v podnicích, které jsou příjemci nového financování. Nové financování poskytnuté malým a středním podnikům není jediným faktorem, který vede k vytvoření či zachování pracovního místa. Není tedy k dispozici žádná analýza, jak zaručené úvěry přispěly k zachování či vytváření pracovních míst. VYKAZOVACÍ POVINNOSTI JSOU JASNÉ A PŘIMĚŘENÉ A POUZE NĚKTEŘÍ FINANČNÍ ZPROSTŘEDKOVATELÉ JE POVAŽUJÍ ZA PŘÍTĚŽ 69. Vykazovací povinnosti finančních zprostředkovatelů by měly být jasné, aby zprostředkovatelé mohli shromažďovat údaje pro monitorování a reporting k programu SMEG. Čas a zdroje nutné k získání požadovaných informací pro ukazatele by neměly představovat zbytečnou administrativní zátěž. 70. Finanční zprostředkovatelé jsou povinni shromažďovat různé údaje o podporovaných malých a středních podnicích a pravidelně o nich EIF informovat (viz příloha III). Vykazovací povinnosti jsou uvedeny v záruční dohodě mezi EIF a finančním zprostředkovatelem. EIF k nim vydal jasné pokyny [48] popisující, jak požadované údaje kompilovat. 88 % finančních zprostředkovatelů se shodlo, že provozní pokyny poskytnuté EIF jsou jasné, čímž toto tvrzení potvrdili [49]. 98 % finančních zprostředkovatelů dále uvedlo, že EIF je vždy ochoten poskytovat další informace a vyjasňovat provozní otázky [50]. 71. Z výsledků k dotazníku Účetního dvora také vyplynulo, že pouze 20 % finančních zprostředkovatelů účastnících se CIP a/nebo MAP považuje vykazovací povinnosti za nepřiměřené [51]. 72. V případech, kdy je sběr údajů přes finanční zprostředkovatele velmi obtížný (například údaje o zaměstnanosti), mohlo být vhodnější použít alternativní metody sběru dat. Obě zprávy, "Hodnocení ukazatelů EIP" i "Průběžné hodnocení EIP", navrhovaly využít v kontextu hodnocení průzkumů. ÚSPĚCHY MECHANISMU SMEG 73. Tento oddíl popisuje výstupy realizované mechanismem SMEG. Výstupy jsou analyzovány ve vztahu k cílům mechanismu. Dále se rovněž zkoumá evropská přidaná hodnota mechanismu, zejména zda se cílů mechanismu dá lépe dosáhnout plněním na úrovni Společenství, nebo na národní a regionální úrovni. VÝSTUPY MECHANISMU SMEG 74. Finanční nástroje CIP by měly zlepšit "přístup k finančním prostředkům pro zahájení podnikání malých a středních podniků a pro jejich růst, jakož i investice do inovačních činností" [52]. Konkrétně je mechanismus SMEG v rámci CIP nastaven tak, aby: dosáhl na 315750 malých a středních podniků [53], zaručil úvěry, které financují inovativní investice malých a středních podniků [54] či které se poskytují malým a středním podnikům, kterým chybí dostatečné zajištění, a tak zlepšil přístup k financování, tam kde trh selhává. 75. Následující analýza vychází z přezkumu vzorku úvěrů vybraných Účetním dvorem [55]. Pokud jde o investice do jistých činností souvisejících s vědomostmi, jakými je např. technologický rozvoj, inovace či přenos technologií, odkazuje se na příručku OECD z Oslo pro měření vědeckých a technologických činností [56]. OBECNÝ CÍL DOSÁHNOUT NA 315750 MALÝCH A STŘEDNÍCH PODNIKŮ JE USKUTEČNITELNÝ 76. Bylo zřejmé, že všichni navštívení finanční zprostředkovatelé se soustřeďovali na malé a střední podniky a měli zavedené postupy pro ověřování, zda má vypůjčovatel status malého či středního podniku. 77. Pokud jde o obecný cíl dosáhnout na 315750 malých a středních podniků [57], Komise a EIF vyvinuly úspěšné úsilí, aby překonaly důsledky počátečního zpoždění (viz bod 32) tím, že se soustředily na větší finanční zprostředkovatele. Do tří let poté, kdy CIP vstoupil v platnost, podepsal EIF 25 ujednání s 21 finančními zprostředkovateli (viz tabulka 2). Ke konci roku 2009 činila celková částka záručního limitu [58] těchto záručních dohod 191,1 milionů EUR, což odpovídá 37,5 % celkového rozpočtu mechanismu SMEG. Finanční zprostředkovatelé poskytli úvěry téměř 59000 malých a středních podniků, tj. 19 % cílového počtu malých a středních podniků. S ohledem na výsledky MAP dosahují podepsané záruční dohody více než poloviny cílového počtu malých a středních podniků (57,4 %), pokud bude u těchto dohod dosaženo maximální částky portfolia [59] (viz obrázek 3). Pokrok při plnění je tedy dostatečný a dá se očekávat, že celkového cíle 315750 malých a středních podniků bude dosaženo. OBRÁZEK 3 VÝSTUPY MECHANISMU SMEG V RÁMCI CIP KE KONCI ROKU 2009 +++++ TIFF +++++ 1 Výpočet Účetního dvora, který předpokládá při získání jednoho malého či středního podniku tytéž průměrné náklady na vrub rozpočtu EU jako u programu MAP (1055 EUR) a dosažení maximální výše portfolia u všech stávajících záručních dohod. Zdroj: EÚD. MECHANISMUS DOSAHUJE NA MALÉ A STŘEDNÍ PODNIKY, KTERÝM CHYBÍ ZAJIŠTĚNÍ; INOVATIVNÍCH PROJEKTŮ JE MÁLO 78. Mechanismus SMEG je koncipován tak, aby zlepšoval přístup k dluhovému financování pro ty malé a střední podniky, které mají perspektivní projekty, ale nejsou schopny získat úvěr od komerčních věřitelů. Taková situace může nastat, pokud podnik nemá dostatečné zajištění pro splnění podmínek komerčního věřitele. Případně může být podniku odepřen přístup k úvěrovému financování, pokud komerční věřitelé nejsou schopni snadno zhodnotit realizovatelnost podnikatelského záměru, což se u inovativních investic může stát. Čím originálnější investice, tím méně je pravděpodobné, že půjčka bude poskytnuta. 79. Podle odpovědí uvedených v dotazníku Účetního dvora se finanční zprostředkovatelé CIP snažili soustředit se především na podniky bez dostatečného zajištění, pak na mikropodniky a nakonec na firmy zahajující činnost. Inovativní malé a střední podniky jsou skupinou, na niž se zprostředkovatelé zaměřovali nejméně. Zatímco 90 % zprostředkovatelů souhlasilo s tvrzením, že jejich produkt zaručený CIP se zaměřuje na zákazníky, kteří nedisponují dostatečným zajištěním, pouze asi polovina zprostředkovatelů souhlasila s tvrzením, že jejich produkt zaručený CIP se zaměřoval na inovativní malé a střední podniky (viz obrázek 4). OBRÁZEK 4 PRŮZKUM FINANČNÍCH ZPROSTŘEDKOVATELŮ – MALÉ A STŘEDNÍ PODNIKY JAKO CÍLOVÁ SKUPINA ZÁRUČNÍCH/ÚVĚROVÝCH PRODUKTŮ +++++ TIFF +++++ Finanční zprostředkovatelé v rámci CIP museli na pětistupňové škále vyjádřit, do jaké míry souhlasí s těmito tvrzeními. Procento v grafu udává podíl respondentů, kteří s tvrzením buďto souhlasili, nebo výrazně souhlasili. Počet odpovědí na tyto otázky mírně kolísal mezi 28 až 30 z 31 finančních zprostředkovatelů, kteří se CIP účastní nebo svou účast v něm plánují. Zdroj: Dotazník EÚD určený finančním zprostředkovatelům. 80. Z analýzy vzorku úvěrů vyplývá, že malé a střední podniky s nedostatečným zajištěním profitovaly častěji než malé a střední podniky, které investují do inovací. Ze 181 úvěrů ve vzorku bylo 77 (43 %) poskytnuto podnikům, kterým chybělo dostatečné zajištění nutné pro přístup k financování od stávajících komerčních věřitelů. Pouze 22 úvěrů (12 %) bylo využito pro financování projektů s aspekty inovace (viz tabulka 5). 81. Ačkoliv investice do inovací se vyskytovaly zřídkakdy, ve vzorku úvěrů byly i některé vysoce inovativní investice. Polovina inovativních projektů (11 z 22) byla posouzena jako nová inovace na trhu nebo nová inovace ve světovém měřítku. Tyto projekty se zaměřily na vytváření nových nebo podstatně vylepšených produktů, výrobních procesů nebo metod realizace, které byly nové přinejmenším na trhu, na němž podnik fungoval. Příklad takové investice je uveden v rámečku 5. Zbývající investice do inovací lze popsat jako novinky pouze v dotčených podnicích, přičemž již byly zavedeny jinými společnosti, které si s vypůjčovatelem konkurují. TABULKA 5 VÝSLEDKY ÚVĚROVÉ ANALÝZY Z HLEDISKA POČTU ÚVĚRŮ A PROCENTA VELIKOSTI VZORKU Zdroj: EÚD. | Malé a střední podniky bez dostatečného zajištění [1005] | Malé a střední podniky s dostatečným zajištěním | Nedostatečnost zajištění neprokázána | Celkem | Úvěry využívané k financování investic do inovací | 7 | 12 | 3 | 22 | 4 % | 7 % | 2 % | 12 % | Úvěry využívané k financování projektů bez podstatných inovativních prvků | 70 | 69 | 20 | 159 | 39 % | 38 % | 11 % | 88 % | Celkem | 77 | 81 | 23 | 181 | 43 % | 45 % | 13 % | 100 % | 82. Nicméně u 23 úvěrů nebylo možno kvůli nedostatku informací od finančních zprostředkovatelů nedostatečnost zajištění posoudit. FINANČNÍ ZPROSTŘEDKOVATELÉ USILUJÍ O DODATEČNÉ OBJEMY PŮJČEK, ALE VĚTŠÍ POZORNOST MOHLA BÝT VĚNOVÁNA EFEKTU MRTVÉ VÁHY 83. U záručních režimů se efekt mrtvé váhy objevuje, pokud vypůjčovatel mohl půjčku získat od komerčních věřitelů bez podpory z veřejných zdrojů. V takových případech by pak byly účinky jako vznik nových pracovních míst, ekonomická aktivita či inovativní činnost realizovány tak jako tak. Záruční režimy podporované z veřejných zdrojů jsou nejúčelnější, pokud by financovaná investice bez jejich pomoci nebyla bývala provedena a požadované účinky by se nedostavily. 84. Komise, aby zajistila, že mechanismus SMEG poskytne malým a středním podnikům dodatečný přístup k financování, vypracovala pokyny pro lepší přístup k financování. Jejich smyslem je zajistit, aby finanční zprostředkovatelé mohli použít záruky k portfoliu teprve tehdy, až objem půjček překročí objem půjček, který by zprostředkovatel získal i bez záruky. Toto pojetí adicionality lze jednoduše uplatňovat a je možné ho snadno zakomponovat do záruční dohody. RÁMEČEK 5 PŘÍKLAD INOVATIVNÍHO PROJEKTU Podnikatel neměl dostatečné zajištění, aby si mohl vzít běžný komerční úvěr ve výši 40000 EUR. Ve svém předchozím zaměstnání, kdy pracoval ve výzkumu, však získal značné znalosti o výrobě octa. Využil proto zaručeného úvěru k založení firmy na produkci vysoce kvalitního octa. Ve výrobním procesu používal speciálně vypěstované bakterie, které činí proces fermentace stabilnější. Výsledkem byl ocet, který má lepší chuť a vyšší obsah cukru, což jsou kvality, které spotřebitelé oceňují. Firma působila na regionálním trhu a neměla konkurenty, kteří by používali stejný výrobní proces. 85. Adicionalita nicméně nezajišťuje, že dodatečný objem na úrovni finančního zprostředkovatele je také dodatečný na úrovni ekonomiky. V kontextu mechanismu SMEG se má za to, že efekt mrtvé váhy nastává, když jsou poskytovány záruky k půjčkám pro malé a střední podniky s dostatečným zajištěním a bez inovativních investic. Nicméně pokud se poskytuje pomoc na základě portfolia, určitá míra mrtvé váhy je nevyhnutelná. Úvěrová analýza odhalila efekt mrtvé váhy u více než jedné třetiny úvěrů ve vzorku (38 %, 69 z 181, viz tabulka 5). Za nezměněných podmínek mohli tito vypůjčovatelé získat úvěry od komerčních věřitelů bez záruk pro malé a střední podniky. Z průzkumu u vypůjčovatelů v rámci MAP, který provedli autoři průběžného hodnocení, vyplynula podobná míra mrtvé váhy [60]. ZVLÁŠTNÍ ÚVĚROVÉ PODMÍNKY 86. Každá záruční dohoda mezi EIF a finančním zprostředkovatelem obsahuje standardní klauzuli uvádějící zásady lepšího přístupu k financování (viz bod 54) pro malé a střední podniky bez zajištění či pro investice do inovací. Ne vždy je jasné, jak se na ně zprostředkovatel hodlá zaměřit. Někteří finanční zprostředkovatelé využívají k tomu, aby u takových malých a středních podniků vzbudili zájem, zvláštní úvěrové podmínky, což minimalizuje efekt mrtvé váhy (viz rámeček 6). RÁMEČEK 6 ÚVĚROVÉ PODMÍNKY ZACÍLENÉ BUĎ NA INOVATIVNÍ PODNIKY, NEBO NA PODNIKY BEZ DOSTATEČNÉHO ZAJIŠTĚNÍ Zaručené půjčky lze poskytovat pouze právě založeným firmám nebo začínajícím společnostem, které fungují teprve krátce. Omezení výše půjčky. Poskytovaní nepeněžních výhod malým a středním podnikům [61], aby zaručené půjčky nebyly levnější než nezaručené půjčky. Vyšší záruční sazby pro investice, které jsou inovativní nebo v určité míře originální. 87. Zatímco první tři úvěrové podmínky povedou k automatickému preferování vypůjčovatelů bez zajištění, poslední podmínka pravděpodobně zvýší zájem inovativních malých a středních podniků. Za malým počtem inovativních investic ve vzorku může být i relativní absence úvěrových podmínek směrovaných na inovativní malé a střední podniky (viz tabulka 5). EVROPSKÁ PŘIDANÁ HODNOTA 88. Protože za všechny sektory, na něž se CIP vztahuje, odpovídají členské státy a Společenství společně [62], musí mechanismus SMEG rovněž respektovat zásadu subsidiarity, kterou stanoví článek 5 Smlouvy. Unie jedná v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, jako mechanismus SMEG, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. 89. Koncept subsidiarity je zmíněn v jednom bodu odůvodnění rozhodnutí o CIP [63], v návrhu CIP [64] a v posouzení dopadu CIP [65]. Argumenty Komise ve prospěch evropského rozměru finančních nástrojů lze v zásadě rozdělit do dvou skupin: zajištění jednotnému postupu při plnění a globální povaha konkurence a inovace. MECHANISMUS SMEG MŮŽE MÍT PRO ZPROSTŘEDKOVATELE ZNAČNÉ NEPENĚŽNÍ PŘÍNOSY, ALE O JEDNOTNÝ POSTUP PŘI PLNĚNÍ SE AKTIVNĚ NEUSILUJE 90. V přípravných dokumentech k CIP Komise argumentovala, že evropský rozměr zajistí rozšíření osvědčených postupů při používání finančních nástrojů, včetně mechanismu SMEG, a ačkoliv v některých členských státech již podobná opatření existují, intervence Společenství přispěje k jejich jednotnému provádění. 91. Bylo zjištěno několik případů, kdy financování z rozpočtu EU bylo klíčové nejen kvůli částečnému pokrytí úvěrových ztrát, ale také protože umožnilo zprostředkovateli zkusit něco nového. Ve dvou případech mechanismus SMEG pomohl při vývoji záručních či úvěrových produktů, které byly pro zprostředkovatele nové. U jednoho z nich bylo třeba řady pokusů, než se produktu dostalo od úvěrujících bank a od klientů patřičného uznání. Lze předpokládat, že produkt by nebyl vyvinut, pokud by EIF a Komise s tímto zprostředkovatelem opakovaně nespolupracovaly. Spolupráce s orgány EU může dále pomoci menším soukromým finančním zprostředkovatelům získat si uznání úvěrujících bank a/nebo jejich klientů. 92. To potvrzují výsledky dotazníku zaslaného finančním zprostředkovatelům. Šest z 31 zprostředkovatelů v rámci CIP [66] vyvinulo nový úvěr nebo záruční produkt a 16 z 31 kvůli své účasti na CIP stávající produkty výrazně modifikovalo. 93. Mechanismus SMEG zvyšuje viditelnost podpory EU mezi finančními zprostředkovateli. Z auditních návštěv vyplynulo, že povědomí o zárukách EU mezi malými a středními podniky není příliš vysoké. Nebyla nicméně zjištěna aktivní snaha o sjednocení postupů různých zprostředkovatelů. EIF informace o postupech finančních zprostředkovatelů pouze shromažďuje, ale neanalyzuje je. Podobně jako u úvěrových podmínek (viz bod 86) by přijímání mechanismu u malých a středních podniků s inovativními projekty či nedostatečným zajištěním mohl zlepšit aktivnější přístup EIF. MECHANISMUS SMEG ZVYŠUJE KONKURENCESCHOPNOST JEDNOTLIVÝCH PODNIKŮ, COŽ NEZNAMENÁ, ŽE JE VYTVÁŘENA EVROPSKÁ PŘIDANÁ HODNOTA 94. Tento aspekt evropské přidané hodnoty přímo souvisí s jedním z globálních cílů CIP: "podpořit konkurenceschopnost podniků, zejména malých a středních podniků" [67]. V přípravných dokumentech Komise argumentovala tím, že konkurence, jíž evropské firmy čelí, je ve stále rostoucí míře globální, a že inovace je chápána jako globální fenomén, který není úspěšný ani udržitelný v uzavřeném prostředí. 95. Úvěrová analýza ukázala, že mechanismus SMEG skutečně pomáhá jednotlivým podnikům zvýšit jejich konkurenceschopnost. Bylo zjištěno, že 74 ze 181 úvěrů (41 %) bylo přímo využito ke zvýšení konkurenceschopnosti podniku [68]. Mechanismus SMEG poskytuje v souvislosti s vytvářením konkurenčnějšího prostředí i mnoho jiných cenných výsledků. Umožňuje vznik malých začínajících firem, povětšinou ze sektoru služeb. Ze 181 úvěrů ve vzorku bylo 26 úvěrů (14 %) využito k zahájení provozu nové firmy a 15 úvěrů (8 %) k financování expanzivní fáze po zahájení provozu firmy [69]. Rovněž pomáhá udržovat konkurenční prostředí tím, že umožňuje jednotlivcům stát se podnikateli koupí již fungujícího malého či středního podniku (47 úvěrů, 26 %). 96. Evropská přidaná hodnota těchto výsledků ale není průkazná, protože stejných účinků mohlo být dosaženo financováním z rozpočtů národních států. Například Komise [70] předkládá tři hypotézy k tomu, jak může mít politika EU dopad na konkurenceschopnost na úrovni Unie [71]. Politika EU může: mít dopad na konkurenční pozici evropských firem ve srovnání s jejich neevropskými rivaly, stimulovat přeshraniční investiční toky, včetně přemístění hospodářské činnosti, být nutná pro korekci nežádoucích důsledků tržních procesů na evropských trzích. 97. V průběhu auditu žádné takové účinky pozorovány nebyly. Úvěrová analýza potvrdila, že většina malých a středních podniků funguje na místních, regionálních či národních trzích. 19 ze 181 úvěrů (10 %) bylo poskytnuto malým a středním podnikům, které vykazovaly nějakou přeshraniční činnost, a 13 úvěrů (7 %) bylo využito pro investice, jež zahrnovaly významný přeshraniční prvek [72]. Řídký výskyt přeshraničních aktivit není překvapivý s ohledem na typ malých a středních podniků ve vzorku (přehled viz obrázek 5): 17 restaurací, 8 řidičů taxi, 41 maloobchodních prodejen (pekařství, řeznictví, novinový stánek či supermarket) nebo 17 řemeslníků (tesař, elektrikář, zedník nebo pokrývač). Vzhledem k těmto příkladům vypůjčovatelů, jejichž firmy obvykle působí místně, není potřeba intervence EU dostatečně prokázána. 98. Rozsah jednotlivých záručních ujednání skutečně nepřekračuje hranice národních států. Mechanismus SMEG ve skutečnosti funguje jako soubor národních záručních režimů, protože mezi národními dluhovými trhy existují značné rozdíly [73]. Příčinou těchto rozdílů jsou kulturní i právní omezení a rozdíly jsou natolik významné, že dluhové trhy lze považovat za čistě národní. OBRÁZEK 5 ÚVĚROVÁ ANALÝZA – TYPY PODNIKŮ +++++ TIFF +++++ Zdroj: EÚD. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ KONCEPCE MECHANISMU SMEG 99. Přípravné dokumenty CIP pro mechanismus SMEG sice neuvádějí žádnou explicitní logiku intervence, implicitní intervenční logiku však lze nalézt v různých přípravných dokumentech k rozhodnutí o CIP. Neexistuje ale žádná koncepční spojitost mezi daným problémem a očekávanými výsledky a dopady, jak byly prezentovány před zahájením intervence. Přestože cíle jsou nyní formulovány přesněji než u předchozího programu MAP, jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné a časově vymezené pouze ve vztahu k očekávaným výstupům. DOPORUČENÍ 1 Budoucí programy podpory malých a středních podniků by měly vycházet z explicitní intervenční logiky propojující vstupy s očekávanými výstupy, výsledky a dopady. NASTAVENÍ STRUKTURY ŘÍZENÍ 100. Celkově byl pro řízení mechanismu SMEG nastaven vhodný rámec. Struktura odměn se oproti MAP zlepšila, když byly včleněny výkonnostní stimuly. Zpoždění při plánování mechanismu však znemožnilo účelné rozdělení rozpočtových zdrojů v průběhu prvního roku a bylo příčinou přerušení podpory některých finančních zprostředkovatelů. DOPORUČENÍ 2 Při plánování jakéhokoli nástupnického mechanismu Účetní dvůr doporučuje dokončit práci na právním základu a dohodě o řízení s předstihem před faktickým zahájením programového období, aby zbyl čas na výběr vhodných finančních zprostředkovatelů a dokončení smluvních jednání před faktickým zahájením programového období. V budoucnu tak nebude nutné se uchylovat k retroaktivním klauzulím. VÝBĚR FINANČNÍCH ZPROSTŘEDKOVATELŮ 101. Komise navrhla vhodné postupy pro výběr finančních zprostředkovatelů. Nebyly však zavedeny žádné bodové standardy pro hodnocení žádostí různých potenciálních zprostředkovatelů a u jednotlivých výběrových kritérií nejsou definovány žádné minimální požadavky. V dokumentaci k nastavení parametrů v záručních dohodách s finančními zprostředkovateli byly zjištěny nedostatky. DOPORUČENÍ 3 U všech nástupnických programů by měl být zaveden bodový systém posuzování žádostí potenciálních zprostředkovatelů, aby se tak posílila transparentnost výběru. Pro výběr finančních zprostředkovatelů by měly být definovány minimální požadavky. Výpočet parametrů v záručních dohodách by měl být zdokumentován podrobněji. MONITOROVÁNÍ VÝKONNOSTI A REPORTING 102. Byly nastaveny dostatečné ukazatele pro výstupy, které byly využity ve zprávách o plnění mechanismu SMEG. Údaje pro jediný ukazatel dopadu, který se týká "počtu vytvořených pracovních míst", se shromažďují obtížně a kvůli různým metodám výpočtů nelze jednotlivé země srovnávat. Vykazovací povinnosti jsou jasné a většina finančních zprostředkovatelů, kteří se mechanismu SMEG účastní, je nevnímá jako přítěž. DOPORUČENÍ 4 Komise by měla věnovat pozornost vytvoření dalších či lepších ukazatelů výkonnosti, aby mohla dosažení cílů mechanismu lépe monitorovat a ze svého pozorování vyvozovat náležité závěry. ÚSPĚCHY MECHANISMU SMEG 103. Jediného kvantifikovaného cíle – dosáhnout na 315750 malých a středních podniků – bude pravděpodobně dosaženo. Analýza vzorku úvěrů provedená Účetním dvorem ukázala, že méně než polovina úvěrů (43 %) byla poskytnuta malým a středním podnikům, které neměly dostatečné zajištění, a že pouze 12 % malých a středních podniků využilo úvěr k investici do inovací. Úvěrová analýza odhalila efekt mrtvé váhy ve výši 38 %, tj. úvěry pro podniky s dostatečným zajištěním, které nebyly využity k inovacím. DOPORUČENÍ 5 V budoucnu by Komise měla stanovovat konkrétnější cíle, které by lépe odrážely cíle příslušného finančního nástroje. Během doby používání nástroje měl by být monitorován pokrok při dosahování cílů, aby bylo možno v případě nutnosti podniknout nápravné kroky. Mimo jiné s přihlédnutím k osvědčeným postupům již zavedeným u některých zprostředkovatelů by se rovněž měla zvážit vhodná opatření pro minimalizaci efektu mrtvé váhy. 104. Mechanismus SMEG umožnil některým finančním zprostředkovatelům vyvinout a nabízet nové úvěrové či záruční produkty. Osvědčené postupy se nicméně aktivně neidentifikují ani nešíří. Evropská přidaná hodnota mechanismu SMEG nebyla prokázána, neboť výsledků mechanismu mohly dosáhnout i národní režimy. Významné přeshraniční investice či účinky úvěrů v rámci mechanismu SMEG nebyly zjištěny. DOPORUČENÍ 6 Jak již Účetní dvůr v minulosti zdůrazňoval, výdaje z rozpočtu Unie musí EU a jejím občanům nabízet jasné a viditelné přínosy, jichž by nemohlo být dosaženo výdaji na pouze národní, regionální nebo místní úrovni. [74] Rozpočtové orgány a Komise by měly zvážit, zda a jak by bylo možné maximalizovat evropskou přidanou hodnotu případného nástupnického subjektu mechanismu SMEG. Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá pan Igor LUDBORŽŠ, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 22. března 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Giving SMEs the credit they need ("Poskytněme malým a středním podnikům potřebné financování"), Magazine of Enterprise Policy, Evropská komise, 12.2.2009. [2] KOM(2005) 551 v konečném znění ze dne 10. listopadu 2005. [3] Observatoř pro evropské malé a střední podniky, analytická zpráva, listopad 2006 – leden 2007, bleskový průzkum Eurobarometr. [4] KOM(2005) 24 v konečném znění ze dne 2. února 2005. [5] Zasedání Evropské rady v Lisabonu ve dnech 23. až 24. března 2000, závěry předsednictví. [6] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1639/2006/ES ze dne 24. října 2006, kterým se zavádí rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013) (Úř. věst. L 310, 9.11.2006, s. 15). [7] Rozhodnutí Rady 2000/819/ES ze dne 20. prosince 2000 o víceletém programu pro podnik a podnikavost, a zejména pro malé a střední podniky (2001–2005) (Úř. věst. L 333, 29.12.2000, s. 84). [1001] Orientační rozpočet mechanismu SMEG při zahájení CIP. Rozpočet se každoročně rozděluje mezi různé typy finančních nástrojů. [8] EIF je subjekt Evropské unie, který se specializuje na poskytování záručních nástrojů a rizikového kapitálu v oblasti malých a středních podniků. [9] Dohoda o svěřenectví a řízení mechanismu SMEG mezi Evropským společenstvím a EIF spadajícího pod program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013) ze dne 20. září 2007. [10] Společné ručení poskytuje věřiteli k hlavní záruce i druhou záruku, zatímco protizáruka zaručuje část záruky prvního ručitele. [11] "Záručními ujednáními" se míní jednotlivé záruční dohody mezi EIF a finančním zprostředkovatelem a činnosti vykonávané na základě těchto dohod. [12] Doporučení Komise 2003/361/ES ze dne 6. května 2003 týkající se definice mikropodniků a malých a středních podniků (Úř. věst. L 124, 20.5.2003, s. 36). [13] Byli navštíveni finanční zprostředkovatelé v Belgii, Francii, Maďarsku, na Slovensku, v Itálii, Španělsku a v Německu. [14] V prostorách finančních zprostředkovatelů se kontrolovala dokumentace týkající se návrhu a schválení úvěru, posouzení úvěrového rizika vypůjčovatele a účelu úvěru. [15] Zprostředkovatelé byli požádáni, aby v dotazníku zodpověděli 48 otázek týkajících se: i) procesu podání žádosti u mechanismu SMEG, ii) řízení ze strany EIF po dobu trvání záruky, iii) produktu, který je předmětem záruky, a iv) dopadu finanční krize na produkty. Zprostředkovatelé, kteří se účastnili MAP, ale nikoliv CIP, byli navíc požádáni, aby uvedli důvody své neúčasti. [16] Při přípravě otázek byly vzaty v úvahu připomínky EIF i Komise. Dotazník vyplnilo 82 % dotázaných (42 z 51 finančních zprostředkovatelů). [17] Pracovní dokument útvarů Komise, příloha návrhu rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se ustavuje rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013), SEK(2005) 433 ze dne 6. dubna 2005. [18] Hodnotitel provádějící průběžné hodnocení doporučil jasně stanovit logiku intervence pro každé opatření s cílem zlepšit celkovou soudržnost programu a demonstrovat dopad, Evropská komise, Průběžné hodnocení programu pro konkurenceschopnost a inovace, 2009. [19] Viz například North, Baldock, Ekanem, Whittam a Wyper: Access to Bank Finance for Scottish SMEs ("Přístup skotských malých a středních podniků k financování poskytovanému bankami"), 2008. [20] KOM(2002) 276 v konečném znění ze dne 5. června 2002. [21] Posouzení dopadu považuje výstupy jako počet úvěrů či počet malých a středních podniků za dopady. Skutečný dopad je však menší než výstupy, protože část podniků by půjčky získala i bez záruky. [22] Čl. 27 odst. 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1). [23] Tato definice je z pokynů Evropské komise pro posouzení dopadu, SEK(2005) 791 ze dne 15. června 2005. [24] Článek 2 rozhodnutí o CIP. [25] Bezprostřední cíle se týkají výsledku intervence u přímých adresátů a berou v úvahu předpokládanou konkrétní doménu a zvláštní povahu zvažované politické intervence. V případě mechanismu SMEG se za relevantní cíl považuje cíl bezprostřední. [26] Článek 10 rozhodnutí o CIP. [27] Například tyto inovace zjištěné ve vzorku: investice do nové skladové technologie pro balení a třídění, nová pec s dodatečnými funkcemi v pekařství. [28] V souladu s čl. 43 odst. 4 nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1). [29] Pro mechanismus SMEG: dohoda o svěřenectví a řízení a související provozní pokyny (například "Pokyny pro lepší přístup k financování"). [30] První záruční dohoda v rámci CIP mezi finančním zprostředkovatelem a EIF byla podepsána dne 2. září 2008. [31] Zpracování úspěšné žádosti podané v rámci CIP, vypočítané na základě údajů devíti navštívených zprostředkovatelů, trvalo v průměru 323 dní. [32] Na základě dotazníku (Q6) zaslaného všem finančním zprostředkovatelů, kteří si podali žádost v rámci CIP. [33] První záruční dohody v rámci CIP byly podepsány v září 2008. [34] V souladu s článkem 53 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002. [35] Dohoda o svěřenectví a řízení, přílohy 1A až 1D. [36] Článek 3.1 dohody o svěřenectví a řízení. [37] Dohoda o svěřenectví a řízení uvádí čtyři záruční politiky týkající se čtyř zvláštních nástrojů mechanismu. Záruční politiky konkrétně vykládají účel souvisejícího nástroje, proces výběru zprostředkovatelů, kritéria způsobilosti, způsob práce, pokud jde o lepší přístup k financování, reporting, monitorování a audit, propagaci a zviditelnění. [38] Kritéria odpovídající úvěrovému nástroji a nástroji pro mikroúvěry. Výběrová kritéria nástroje pro vlastní kapitál a nástroje pro sekuritizace se neprověřovala, neboť tyto nástroje nebyly do 31. prosince 2009 využity. [39] Pokyny pro lepší přístupu k financování, 25. října 2007. [40] Sazba záručního limitu je předem dohodnutá sazba, jež podle záruční dohody stanoví horní limit závazku EIF. Výše závazku EIF podle záruční dohody (záruční limit) se počítá jako násobek skutečného objemu portfolia, záruční sazby a sazby záručního limitu. Např. objem portfolia = 1000; záruční sazba = 50 %; sazba záručního limitu = 10 %. Maximální závazek EIF (sazba záručního limitu) = 1000 × 50 % × 10 % = 50. [41] Článek 19 rozhodnutí o CIP. [42] Hodnocení ukazatelů EIP, únor 2010. [1002] Příloha návrhu rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se ustavuje rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013), SEK(2005) 433. [1003] Jedno vytvořené či zachované pracovní místo pro každý podnik, který je příjemcem nového financování. Komise má za to, že jelikož údaje iniciativy pro růst a zaměstnanost uvádějí, že přijímající podniky vytvořily v průměru 1,2 pracovních míst, měl by se použít konzervativnější poměr, aby byla zohledněna skutečnost, že záruky za mikroúvěry představují více než 20 % všech společností v působnosti mechanismu SMEG, a že se tedy očekává, že tyto společnosti vytvoří méně pracovních míst, což celkový průměr sníží. [1004] Tyto informace se uvádějí pouze ve čtvrtletních zprávách EIF. [43] Pro měření výsledků a dopadů bylo navrženo několik ukazatelů, například přispění k výkonnosti příjemců (nárůst prodejů, vytvořená/zachovaná pracovní místa, nově vyvinuté produkty či služby) nebo celkovému (případně průměrnému) růstu financovaných malých a středních podniků. [44] Například slovinský zprostředkovatel získal údaje o zaměstnanosti z národního systému sociálního zabezpečení a pojištění. [45] Španělský zprostředkovatel každoročně na základě vzorku shromažďuje informace od regionálních společností poskytujících ručení. [46] Jiný španělský zprostředkovatel počítá změnu v zaměstnanosti srovnáváním očekávání v době žádosti o úvěr se skutečnou zaměstnaností době výpočtu. [47] Například zprostředkovatel v Itálii shromažďuje údaje o zaměstnanosti pouze při podání původní žádosti o záruku a v pozdějších fázích je neaktualizuje. [48] Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007–2013 ("Manuál pro kompilaci zpráv k mechanismu SMEG 2007–2013") (CIP) – EIF. [49] Podle dotazníku (Q14) se 36 z 41 finančních zprostředkovatelů, kteří na tuto otázku odpověděli, shodlo, že provozní pokyny poskytnuté EIF byly jasné. [50] Podle dotazníku (Q15) se 40 z 41 finančních zprostředkovatelů, kteří na tuto otázku odpověděli, shodlo, že EIF je vždy během doby platnosti záruky ochoten poskytnout vysvětlení. [51] Podle dotazníku (Q16) 8 z 42 finančních zprostředkovatelů, kteří na tuto otázku odpověděli, nesouhlasilo s tím, že vykazovací povinnosti jsou přiměřené. [52] Článek 10 rozhodnutí o CIP. [53] Příloha návrhu rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se ustavuje rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013), SEK(2005) 433. [54] Relevantní pouze pro úvěrový nástroj. Čl. 19 odst. 2 rozhodnutí o CIP hovoří o "investicích do určitých činností souvisejících s vědomostmi, jakými je např. technologický rozvoj, inovace či přenos technologií". [55] U devíti navštívených finančních zprostředkovatelů byl vybrán vzorek 181 úvěrů. Počet úvěrů vybraných na zprostředkovatele odrážel dosažený objem záruky a byl omezen rozmezím 10 až 45. [56] Příručka z Oslo: navržené zásady pro sběr a interpretaci údajů v oblasti technologických inovací, OECD, 1997. Odkazuje na ni rovněž bod odůvodnění 8 rozhodnutí o CIP a pokyny Evropské komise pro posuzování dopadu – SEK(2009) 92. [57] Jak stanoví dokument k posuzování dopadu CIP, SEK(2005) 433. [58] Limitní částka představuje strop nákladů pro rozpočet EU a bude aktuální pouze tehdy, když finanční zprostředkovatel dosáhne maximální částky portfolia a realizuje z úvěrového portfolia očekávané ztráty. [59] Například v rámci MAP pouze dva z 45 finančních zprostředkovatelů dosáhli méně než 90 % maximální částky portfolia. [1005] V případech, kdy finanční zprostředkovatel definoval míru dostatečného zajištění či tuto míru bylo možné implicitně vyvodit, použila se na určení "dostatečnosti" zajištění tato míra. Ve zbývajících případech se mělo za to, že podnik disponuje dostatečným zajištěním, pokud částka úvěru nepřesáhla 70 % hodnoty realizovatelných aktiv. Ve druhé kategorii se rovněž zvažovaly další faktory, které zvyšují rizikový profil podniku (např. půjčky pro nezaměstnané), a ve výsledku se tyto podniky považovaly za "malé či střední podniky bez dostatečného zajištění". [60] Z výsledků průzkumu vyplývá, že dvě ze tří společností by projekt nerealizovaly bez zaručení půjčky, nebo by jej realizovaly v menším rozsahu. Pouze jedna ze tří společností, které se průzkumu účastnily, odpověděla, že by podnik či projekt realizovala i bez zaručeného úvěru. [61] Jako snížené požadavky na zajištění, zrychlení rozhodnutí o udělení půjčky a fixní úrokové sazby. [62] Komise odvozuje právní základ CIP z článku 172, čl. 173 odst. 3 a čl. 192 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (konsolidovaná verze po Lisabonské smlouvě). [63] Rozhodnutí o CIP, bod odůvodnění 62. [64] KOM(2005) 121 v konečném znění ze dne 6. dubna 2005. [65] SEK(2005) 433 ze dne 6. dubna 2005. [66] Zprostředkovatelé, kteří se účastní CIP nebo svou účast v něm plánují. [67] Článek 2 rozhodnutí o CIP. [68] Mělo se za to, že konkurenceschopnost podniku se zvýšila, pokud podnikatelský záměr obsahoval informaci, že investice buď: - zvýší kapacitu podniku co do produkce zboží a služeb, nebo ji zefektivní; - zvýší jeho podíl na trhu; - zvýší jeho vývozy; - zvýší výkonnost/odbornou přípravu zaměstnanců; - povede k produktivnějšímu využívání informačních technologií nebo - zlepší marketing jeho produktů a služeb.Začínající podniky tvořily samostatnou kategorii, neboť vždy přispívají ke zvýšení konkurenceschopnosti. [69] Expanze po zahájení činnosti znamená expanzi podniku do tří let po zahájení jeho činnosti. [70] Pracovní dokument útvarů Komise "Posouzení dopadů: další kroky. Na podporu konkurenceschopnosti a udržitelného rozvoje" SEK(2004)1377. [71] Rovněž uvedeno v SEK(2005) 791. [72] Přeshraniční prvek se považoval za podstatný, pokud cílem investice bylo zvýšit produkci v zahraničí, expandovat na zahraniční trhy nebo navázat nové obchodní vztahy se zahraničními partnery (např. dodavateli). [73] Jak uvádí například ECB, The financing of small and medium-sized enterprises in the euro area ("Financování malých a středních podniků v eurozóně"), měsíčník ECB, srpen 2007, s. 77. [74] Odpověď Evropského účetního dvora na sdělení Komise "Reforma rozpočtu, změna Evropy" (body 7–9) a stanovisko č. 1/2010 "Zlepšování finančního řízení rozpočtu Evropské Unie: rizika a výzvy" (body 18 a 19). -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I PŘEHLED STRUKTURY CIP AŽ NA ÚROVEŇ MECHANISMU SMEG +++++ TIFF +++++ -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II MONITOROVÁNÍ PROVÁDĚNÉ KOMISÍ A EIF 1. Komise: Monitoruje EIF s cílem posoudit řízení mechanismu SMEG. Přezkoumává přitom: kontroly prováděné EIF při zařazování úvěrů do portfolia, čerpání záruk, zjištění EIF během jeho návštěv u finančních zprostředkovatelů. Monitoruje finanční zprostředkovatele a malé a střední podniky. Tato činnost zahrnuje: návštěvy finančních zprostředkovatelů. Při návštěvách přezkoumává zavedené systémy, aby byl zajištěn soulad se záruční dohodou a FMA; přezkoumává pokrok finančního zprostředkovatele při provádění mechanismu; přezkoumává systémy, které pro provádění mechanismu finanční zprostředkovatel zavedl; kontroluje soulad vzorku půjček nebo záruk poskytnutých malým a středním podnikům (transakce), návštěvy v malých a středních podnicích, průzkum zaměstnanosti v souvislosti se zárukami poskytnutými malým a středním podnikům, jehož účelem je zkontrolovat soulad s požadavky stanovenými v FMA. Provádí další monitorování, například přezkum čtvrtletních odměn pro EIF. 2. EIF kontroluje hlavně: Údaje získané od finančních zprostředkovatelů pomocí testů hodnověrnosti; Prostřednictvím monitorovacích návštěv u finančních zprostředkovatelů: kvalitu procesu reportingu, proces výplaty záruky a inkaso prostředků, proces, kterým se ověřují kritéria způsobilosti pro zařazení do portfolia. Žádost finančního zprostředkovatele o platbu pomocí křížové kontroly konzistentnosti údajů, které finanční zprostředkovatel poskytuje ve čtvrtletních zprávách, a informací poskytnutých v žádosti o platbě. Na základě vzorku se provádějí další testy věcné správnosti, při nichž se využívají doklady poskytnuté finančními zprostředkovateli, aby se ověřila oprávněnost financování úvěrů v prodlení. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III REPORTING FINANČNÍCH ZPROSTŘEDKOVATELŮ PRO EIF Reporting finančních zprostředkovatelů [1] pro EIF má tuto strukturu: Část A se týká nových operací (čtvrtletní zprávy): Vypůjčovatelé – daňové identifikační číslo, název, adresa, PSČ, místo, region, země, zřizovací údaje, hospodářské odvětví, právní forma, současný počet zaměstnanců, poznámky, Půjčky – daňové identifikační číslo, číslo půjčky, měna, účel financování, objem investice, hmotný majetek, nehmotný majetek, provozní kapitál, částka půjčky, splatnost půjčky, doba odkladu, datum podpisu půjčky, datum první výplaty, poznámky. Část B se týká seznamu uvedených informací (čtvrtletní zprávy): daňové identifikační číslo, číslo půjčky, měna, celková splacená částka půjčky, konečná nesplacená částka půjčky, konec období vyplácení půjčky. Část C se týká čerpání záruk (čtvrtletní zprávy): daňové identifikační číslo, číslo půjčky, datum, kdy došlo k prodlení, měna, částka v prodlení, částka k inkasu, narostlé úroky, ztráta. Část D se týká splacených půjček (čtvrtletní zprávy): daňové identifikační číslo, číslo půjčky, datum splacení. Část E se týká zrušených půjček (čtvrtletní zprávy): daňové identifikační číslo, číslo půjčky, typ zrušení. Část F se týká změn (čtvrtletní zprávy). Část G se týká zprávy o zaměstnanosti (roční zprávy). [1] Tento souhrn vychází z dokumentu EIF Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007–2013 (Příručka pro sestavování zpráv v rámci mechanismu SMEG na období 2007–2013). --------------------------------------------------