CS Úřední věstník Evropské unie C 107/21

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Evropské centrální bance – Regulace finančních služeb v zájmu udržitelného růstu

(KOM(2010) 301 v konečném znění)

2011/C 107/04

Zpravodaj: pan IOZIA

Dne 2. června 2010 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Evropské centrální bance – Regulace finančních služeb v zájmu udržitelného růstu

KOM(2010) 301 v konečném znění.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 1. února 2011.

Na 469. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 16. a 17. února 2011 (jednání dne 16. února), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 164 hlasy pro, jeden člen se zdržel hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Je třeba učinit mnohem více, co se týče dohledu nad bankovním sektorem. Můžeme mít ta nejlepší pravidla na světě, ale nedohlížíme-li na jejich využití, pak je vše zbytečné. (1)

1.2 Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) vítá sdělení Komise a považuje novou regulaci finančních trhů za nástroj nezbytný k oživení udržitelného hospodářství.

1.3 EHSV se domnívá, že pozornost věnovaná těmto problémům se postupně snižuje, chápání nutnosti bezodkladně se postarat o přijetí navrhovaných opatření se liší mezi jednotlivými členskými státy a zdá se, že se již nejedná o společnou prioritu.

1.4 EHSV zdůrazňuje a potvrzuje, že je důležité zintenzivnit úsilí a dospět k mezinárodní dohodě, považuje však za nezbytné a nevyhnutelné, aby postup, který zahájily evropské instituce, byl rychle uzavřen s kladným výsledkem a nepodřizoval se rámci mezinárodních dohod, jež mají daleko ke svému dosažení, jak bylo bohužel možné nedávno pozorovat.

1.5 EHSV kladně hodnotí navrhovaná opatření a čeká na ta opatření, jejichž definování právě probíhá, jako je například plánovaný přezkum směrnice o trzích finančních nástrojů, který je důležitý pro zajištění dobrého stavu a transparentnosti trhů a také důvěry investorů, a k nimž bude požádán se vyjádřit.

1.6 EHSV podporuje úsilí Komise, aby byl dokončen legislativní proces. Komise by mohla pověřit EHSV odpovědností za podporu diskutovaných návrhů a plánů nových právních předpisů u sociálních a hospodářských organizací a organizací uživatelů a spotřebitelů finančních služeb na národní úrovni.

1.7 Spojené státy poskytly výrazný podnět vyhlášením Doddova a Frankova zákona (zákon o regulaci amerických finančních trhů), a vytvořily tak předpoklady pro větší konvergenci na celosvětové úrovni. Mnoho otázek je upraveno pouze jedním regulačním rámcem, vymezením právních předpisů jsou pak pověřeny příslušné orgány nebo probíhá pomocí následných podrobných opatření, zatímco Evropská komise navrhuje jednotlivá opatření již podrobně zpracovaná. Oba postupy by nakonec měly dospět k cíli současně.

1.8 EHSV kladně hodnotí některá původní rozhodnutí amerického právního předpisu a navrhuje Komisi, aby zahájila podrobnou studii týkající se návrhu zřídit úřad pro ochranu spotřebitelů finančních služeb. EHSV se nicméně domnívá, že by se mělo posoudit, zda by tento orgán neměl mít autonomnější postavení.

1.9 Zajímavá a zasluhující si posouzení jsou také rozhodnutí přijatá v USA, jež se zabývají otázkou, jak řešit problém vyjádřený slovy „příliš velké na to, aby zkrachovaly“, který může vést k morálnímu hazardu při řízení rizik. EHSV žádá Komisi, aby pečlivě posoudila možnost přijmout obdobná opatření, jež se zdají být výrazným a odstrašujícím prostředkem proti bezohlednému a zvláště riskantnímu chování některých manažerů finančních institucí a jež mohou být užitečná pro zajištění lepšího řízení rizik ve finančních institucích.

1.10 Celý přezkum právního předpisu by měl být uzavřen do roku 2011 a od roku 2013 by měl být platný v plném rozsahu. To bude možné v případě, že nedojde k problémům a všichni budou dodržovat stanovený plán. EHSV je znepokojen a obává se, že tomu tak nebude. Komise by měla požádat Parlament a Radu, aby daly „zelenou“ všem aktům souvisejícím s regulací finančních trhů. Finanční krize začala v roce 2007 a již tehdy se ukázalo, že je nutné seriózně zahájit regulaci trhů. Chřtán krize pohltil více než dva biliony dolarů, způsobil mnoho bankrotů a ztrátu nejméně třiceti milionů pracovních míst, přičemž podle ředitele MMF lze očekávat další ztráty ve výši 400 milionů. Jen ve finančním sektoru přišlo o zaměstnání nejméně 500 000 osob po celém světě. Další o práci přicházejí a budou přicházet.

1.11 EHSV požaduje rozhodný, komplexní, účinný a vyvážený předpis. EHSV doporučuje, aby v zájmu předcházení negativním dopadům byla provedena důkladná studie kumulativních účinků regulačních iniciativ z hlediska nezbytných opatření pro finanční systém a kapitálový trh. Stabilní a účinný systém by měl podpořit finanční stabilitu a likviditu pro reálnou ekonomiku.

1.12 Občanská společnost na evropské i národní úrovni musí i nadále naléhat na orgány a úřady veřejné správy, aby urychleně dokončily přijímání nových pravidel ve finanční oblasti. Komise by mohla pověřit EHSV, aby převzal iniciativu a šířil v členských státech povědomí o nutnosti přijímat rychlá a komplexní rozhodnutí ve věci uspořádání finančních trhů, a to prostřednictvím veřejných iniciativ na daném území a zapojením sociálních partnerů, hospodářských subjektů a organizací uživatelů a spotřebitelů finančních služeb.

2. Sdělení Komise

2.1 Komise ve sdělení Regulace finančních služeb v zájmu udržitelného růstu předkládá přehled dosažených cílů a plán budoucích legislativních iniciativ s nástinem čtyř základních zásad, na nichž je založena její činnost: transparentnost, účinný dohled, posílení odolnosti a finanční stability a ochrana spotřebitele.

2.2 „Bezpečnější, zdravější, průhlednější a zodpovědnější finanční systém sloužící hospodářství i společnosti jako celku, který je schopen financovat reálnou ekonomiku, je předpokladem udržitelného růstu. Neodmyslitelně doplňuje úsilí evropských vlád o konsolidaci veřejných financí a provedení strukturálních reforem, jejichž výsledkem bude čilá hospodářská aktivita.“ To jsou hlavní směry legislativní činnosti Komise.

2.3 Komise v tomto dokumentu připomíná kroky, které od okamžiku velké krize v září 2008 vedly k uskutečnění nového členitého regulačního rámce.

2.4 Již v listopadu 2008 byla ustavena skupina vedená Jacquesem de Larosièrem a přistoupilo se k některým naléhavým iniciativám, jako byly například revize směrnice o kapitálových požadavcích a směrnice o systémech pojištění vkladů. Bylo rovněž přijato nařízení o ratingových agenturách a byla předložena dvě doporučení o zásadách odměňování.

2.5 V návaznosti na návrhy obsažené ve zprávě této skupiny přijala Komise řadu návrhů, z nichž mnohé jsou ještě projednávány v politických institucích Unie, tj. v Radě a Parlamentu.

2.6 Komise chce, aby legislativní úsilí bylo v souladu s potřebou uzavřít projednávání všech navrhovaných opatření a provést je do konce roku 2012.

3. Připomínky EHSV

3.1 Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) vyjádřil v několika stanoviscích svůj názor na opatření, jež má Komise v úmyslu přijmout, počínaje balíčkem navrženým de Larosièrovou skupinou a konče jednotlivými opatřeními.

3.2 V různých případech bylo přijato mnoho doporučení a připomínek Výboru a konečný výsledek, který z toho vzešel, se jeví jako přiměřený a dostatečný. Otázkou však zůstává, zda se díky tomu všemu vrátí důvěra v trhy a orgány dohledu, ale i ve veřejné orgány, jež v minulosti určitým způsobem podporovaly až příliš liberální model v přesvědčení, že trh se bude sám regulovat. Tato iluze zasáhla nejen většinu členských států, ale také významné představitele Evropské komise. Trhy jsou náchylné k vnitřnímu iracionálnímu kolísání mezi averzí k riziku a náklonností k riziku. Obtížným úkolem zůstává zmírnění tohoto kolísání bez narušení trhů.

3.3 Komise v tomto sdělení nepřímo uznává chyby, ke kterým došlo v minulosti a na něž EHSV okamžitě poukazoval, a navrhuje účinný a v podstatě úplný plán postupu zaměřený na reformu architektury právních předpisů v oblasti dohledu, stability a transparentnosti trhů. Jedná se o důležitou činnost a Výbor rád uznává kvalitu dosud provedených kroků.

3.4 Evropský parlament významně přispěl k posílení a zlepšení navrhovaných textů, přičemž občas podpořil tytéž změny, které prosazoval Výbor, a umožnil vydání zjevně účinných a souvislých nařízení a směrnic.

3.5 Při uplatňování se však vyskytují určité problémy. Například v orgánu EIOPA, který spravuje pojistný trh a penzijní fondy, je podstatné, aby byl uznána a chráněna specifika těchto dvou odvětví, zejména je pak zásadní, aby odvětví doplňkového důchodového pojištění mělo zajištěnu stejnou vážnost jako odvětví pojišťovnictví.

3.6 Rada měla nečekaně méně pozitivní roli, když Komisi přiměla, aby přezkoumala některé dobré návrhy, jako například v případě orgánů dohledu. Dosažený kompromis byl díky práci Parlamentu a Komise stále pozitivní, ale mohl být lepší a dosažený dříve, kdyby nebylo vzájemných vet, která byla uplatněna na jednotlivá opatření.

3.7 Je však otázka, zda bylo učiněno vše, co bylo vhodné provést, a zda se tak stalo v patřičné chvíli.

3.8 Spojené státy americké přijetím Doddova a Frankova zákona (2) (Dodd-Frank Act) dne 21. července 2010 odpověděly na požadavek regulace a ochrany vznesený nejslabší částí trhu, tedy spotřebiteli, způsobem, který je zjevně komplexnější a tomuto požadavku více přizpůsobený. Je samozřejmě třeba si uvědomit, že rozhodovací proces je v Evropě pomalejší a že evropská opatření se jednotlivými aspekty zabývají podrobně, zatímco americká legislativa odkazuje na následné zákony a právní úpravu. Je důležité, aby procesy pokračovaly vyváženě a v přibližně stejných lhůtách, aby bylo možné na novou právní úpravu reagovat ústrojně.

3.9 EHSV chce při analýze návrhů Komise provést srovnání obou objevujících se oblastí, posoudit různé odpovědi na jednotlivá témata a zvážit, zda by v některých případech nebylo užitečné převzít některé příklady ze zámoří do našich právních předpisů.

3.10 Příkladem vhodným k prostudování je zřízení federálního orgánu pro ochranu spotřebitelů (Bureau of Consumer Financial Protection). EHSV žádá Komisi, aby zevrubně prozkoumala možnost zavést obdobný orgán v evropském systému.

3.10.1 Orgán plánovaný v USA je součástí Federal Reserve a má značné pravomoce, které shrnují velkou část úkolů, jež dříve vykonávali jiní regulátoři podle zákona o ochraně spotřebitelů. Tento orgán bude mít výlučné pravomoce v oblasti dohledu na dodržování právního předpisu, pokud jde o činnosti vykonávané zprostředkovateli, jejichž aktiva přesahují 10 miliard dolarů, kdežto jeho pravomoce budou sdíleny s pravomocemi ostatních orgánů dozoru, budou-li aktiva zprostředkovatelů nižší než 10 miliard.

3.10.2 EHSV se domnívá, že by měla proběhnout analýza především těchto bodů:

— v USA je tento orgán součástí Federal Reserve. To může být odůvodněno nutností omezit administrativní náklady orgánu, nicméně by to do jisté míry mohlo být na újmu samostatnosti a nezávislosti. EHSV se proto domnívá, že by se mělo posoudit, zda by podobný orgán neměl být naopak samostatnější;

— pravomoce orgánu by mohly být za určitých okolností v rozporu s pravomocemi kontrolního orgánu finančních zprostředkovatelů. Je nezbytné již předem stanovit hierarchii priorit, jež přispěje k tomu, aby se zabránilo případným rozepřím s ohledem na to, že ačkoli je stabilita zprostředkovatelů a trhů tématem prvořadého významu, stejně významná je i ochrana drobných investorů. Potřebě chránit investory nelze přikládat menší význam než kterékoli jiné zásadě. Růst lze totiž definovat jako udržitelný pouze tehdy, když se středem zájmu systému stanou potřeby a ochrana nejslabších jedinců;

— je důležité, aby se pozornost zaměřila spíše na finanční služby a produkty než prostě na finanční instituce. Daný orgán musí mít právo kdykoliv zasáhnout v oblasti finančních služeb či produktů, které jsou nabízeny veřejnosti, a to i tehdy, když tyto služby či produkty primárně nezahrnují finanční zprostředkovatele, kteří již spadají pod jiné formy dohledu.

3.11 Dalším důležitým bodem, u něhož je nutné se pozastavit, je souhrn norem zaměřených na boj proti morálnímu hazardu spojenému s problémem typu „příliš velké na to, aby zkrachovaly“. Rozhodnutí provedená v této oblasti americkými zákonodárci jsou výrazná a dalekosáhlá. Jde o možnost preventivně zasáhnout a nařídit prodej částí podniku s cílem předejít systémovým rizikům, povinnost předem určit plán zrušení konglomerátů s více aktivitami nebo takového rozměru, že jakýkoli zásah by byl problematický. Předpokládá se, že stejná opatření budou platit i pro složky se sídlem v jiných zemích, což ovlivní činnost některých významných subjektů se sídlem v EU.

3.11.1 Zřízení Evropského výboru pro systémová rizika (ESRB) je krok tímto směrem. Omezení moci velkých skupin je prospěšné z mnoha hledisek. Kromě snížení systémového rizika tak, že se umožní, aby špatně vedené banky zkrachovaly, to pomůže i hospodářské soutěži, díky které by se pak měly dostat pod kontrolu úrokové míry, a tak by se staly úvěry pro klienty dosažitelnější. Tyto úvahy již byly v minulosti zaznamenány a regulátoři by je měli pravděpodobně více rozšířit, zejména s ohledem na charakteristické rysy finančního podnikání, které nemá ani fyzická omezení jiných výrobních činností.

3.11.2 Ačkoli je velikost velmi důležitým aspektem, je třeba mít na paměti, že význam zprostředkovatele v rámci systému nezávisí pouze na jeho velikosti, ale také na funkcích, které v tomto systému zastává, na jeho nenahraditelnosti a také na stupni propojenosti skupiny na národní a mezinárodní úrovni. Někteří zprostředkovatelé by nehledě na jejich nadměrnou velikost mohli zkrachovat současně, protože jsou vystaveni stejným rizikům.

3.11.3 V souvislosti s finanční regulací klade EHSV důraz na přijetí vyváženého přístupu. EHSV zdůrazňuje významný dlouhodobý přínos přísnější regulace finančních institucí pro finanční stabilitu, hospodářský růst a efektivnost reálné ekonomiky.

3.12 Mezi opatřeními obsaženými v nové finanční regulaci USA jsou například rozvinutý systém varování před velkými systémovými riziky, regulace nebankovního systému, zřízení rady pro finanční stabilitu, účinná legislativa upravující ratingové agentury, opatření zaměřená na transparentnost a záruky solidnosti v případě neobvyklých nástrojů včetně mimoburzovních trhů, sekuritizace prostřednictvím cenných papírů krytých aktivy a hedgeových fondů.

Evropská unie reagovala na krizi jako první a podpořila potřebu mezinárodní koordinace, jež je základním předpokladem k tomu, aby se na mezinárodní úrovni zajistila stejná pravidla pro všechny.

3.13 Je třeba si položit otázku, zda jsou reakce přicházející od orgánů jednotlivých zemí jako celek homogenní a koherentní, uvážíme-li, že jeden z největších problémů byl způsoben regulační asymetrií mezi různými finančními trhy.

3.14 Evropa by se měla vyvarovat jakéhokoli dalšího zpoždění při dokončování procesu reformy, jenž by měl být proveden ve vnitrostátním právu do konce roku 2013, aby nebyly poškozeny podniky a evropský finanční systém, jenž z pohledu mezinárodních investorů není účinně řízen kvůli existujícím neshodám mezi členskými státy a kvůli neefektivnímu legislativnímu modelu.

3.15 Navzdory veškerému úsilí Komise, která se snaží jednotně regulovat vnitřní trh, ztěžují velice silné hospodářské a politické zájmy stále více uskutečňování účinného a důkladného evropského systému dohledu.

3.16 EHSV teprve nedávno zdůraznil, že je třeba urychleně posílit právní a regulační rámec, a podporuje úsilí Komise v tomto smyslu. Občanská společnost na evropské i národní úrovni musí i nadále naléhat na orgány a úřady veřejné správy, aby urychleně dokončily přijímání nových pravidel ve finanční oblasti. EHSV hraje skutečně velmi důležitou roli jak přímo, tak prostřednictvím organizací, k nimž náležejí jeho členové, a které by měly povzbuzovat pečlivou a vědomou diskusi v členských státech. Budoucnost nového udržitelného hospodářství a finančních trhů zasvěcených vyrovnanému rozvoji a trvalému růstu bude záviset do značné míry na kvalitě finanční regulace. Jde o lepší a závaznější pravidla pro trh, jemuž se etika podnikání stane základním principem vlastního chování.

4. Konkrétní připomínky

4.1 Ve sdělení není žádná zmínka o zapojení zainteresovaných stran do procesu posouzení dopadu, ani o opatřeních, jež byla přijata, kromě toho, že k tomu došlo. Kdo však jsou zmíněné zainteresované strany? Pokud je řeč o obvyklé konzultaci přes internet, která zajisté vzbudila zájem v daném odvětví a v některých skupinách expertů (rovněž jmenovaných finančním systémem), ale jen okrajový zájem mezi pracovníky a spotřebiteli, pak chybí skutečná rovnováha mezi různými zájmy, jež je třeba již od počátku zahrnout do reformní činnosti.

4.2 EHSV žádá Komisi, aby věnovala větší pozornost potřebám občanské společnosti a jejímu skutečnému zapojení. EHSV vyzývá Komisi, aby účinněji šířila své úsilí o lepší mezinárodní koordinaci demokratických potřeb všech členských států EU. Je zapotřebí mít řádný, přiměřeně financovaný program na zapojení evropských občanů a jejich informování i o některých sporných, ale nezbytných změnách.

4.3 Kumulativní účinky různých legislativních iniciativ nejsou jasně avizovány, a to i proto, že opatření nejsou přijímána současně a některá z nich (Basel III, budoucí mezinárodní účetní standardy) přijmou třetí organizace, například Basilejský výbor a IASB (3).

4.4 EHSV požaduje rozhodný, komplexní, účinný a vyvážený předpis. EHSV doporučuje, aby v zájmu předcházení negativním dopadům byla provedena důkladná studie kumulativních účinků regulačních iniciativ z hlediska nezbytných opatření pro finanční systém a kapitálový trh. Stabilní a účinný systém by měl podpořit finanční stabilitu a likviditu pro reálnou ekonomiku. Komise bude muset v souvislosti s celkovou revizí celé architektury regulace trhů přistoupit k řešení obtížného úkolu, kterým je hledání lepší rovnováhy mezi obezřetnostními opatřeními, zvýšením kapitálových požadavků, větším pokrytím a roztříděním rizik a rozvojem hospodářství, a to v situaci, kdy finanční a hospodářskou krizi vážně zhoršily úpravy veřejných rozpočtů.

4.5 EHSV vyzývá Komisi, aby zintenzivnila úsilí o dosažení společných pravidel s orgány nejdůležitějších zemí, zejména se zeměmi skupiny G20.

4.6 Podle Komise čeká do konce příštího roku na projednání a schválení třicet nových legislativních návrhů, které však ještě nejsou zařazeny do kalendáře činnosti Parlamentu. EHSV vyjadřuje vážné znepokojení a silné pochybnosti, zda tento plán bude moci být skutečně dokončen. Příští a přespříští předsednictví EU budou mít před sebou velmi složitý úkol a role prezidenta Unie, který by měl zajistit kontinuitu a účinnost opatření, je ještě slabá. Komise by měla požádat Evropský parlament a Radu, aby přednostně řešily opatření související s regulací trhů, na něž se čeká již příliš dlouho.

4.7 EHSV v tomto procesu ochotně podpoří Komisi a prostřednictvím svých stanovisek a stálých a přímých konzultací přispěje ke zlepšování právní úpravy. Komise by mohla pověřit EHSV, aby převzal iniciativu a šířil v členských státech povědomí o nutnosti přijímat rychlá a komplexní rozhodnutí ve věci uspořádání finančních trhů, a to prostřednictvím veřejných iniciativ na daném území a zapojením sociálních partnerů, hospodářských subjektů a organizací uživatelů a spotřebitelů finančních služeb. EHSV může společně se sítí národních a mezinárodních HSR výrazně napomoci pozitivnímu průběhu tohoto procesu prostřednictvím činností zaměřených na:

— udržení zájmu;

— posílení evropské a mezinárodní koordinace;

— šíření projednávaných návrhů v rámci evropské diskuse;

— přispění vlastními zkušenostmi a znalostmi.

V Bruselu dne 16. února 2011. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) D. Strauss-Kahn, Agadir, 1. listopadu 2010.

(2) Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3) International Accounting Standards Board.