ZPRÁVA KOMISE DVACÁTÁ OSMÁ VÝROČNÍ ZPRÁVA KOMISE O KONTROLE UPLATŇOVÁNÍ PRÁVA EU (2010) /* KOM/2011/0588 v konečném znění */





ÚVOD Dvacátá osmá výroční zpráva komise o kontrole uplatňování práva EU se zaměřuje na strategické otázky a hodnotí současný stav práva podle obecné úpravy výročních zpráv stanovené ve sdělení Komise z roku 2007 Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva společenství (dále jen „sdělení 2007“)[1]. Zpráva má podobnou strukturu jako zprávy z minulých let[2]. OBECNÉ INFORMACE Hlavní novinky v řešení řízení o nesplnění povinnosti Komise v roce 2010 pokračovala v provádění, doplňování a vylepšování reformy řešení případů nesplnění povinnosti, která byla zahájena v rámci sdělení 2007, a to ve všech čtyřech oblastech, v nichž bylo nutné provést další zlepšení. Zvláštní pozornost se věnovala účinnému řízení případů prostřednictvím důsledného dalšího vývoje a hodnocení projektu „EU Pilot“, nástroje pro dialog a řešení problémů s členskými státy. To vychází z akcí již provedených v roce 2009, kdy se zavedl nový registrační systém (CHAP „Complaints Handling – Accueil des Plaignants“) pro stížnosti a dotazy týkající se uplatňování práva EU členským státem (více informací ohledně CHAP a EU Pilot viz kapitola 3.2). Komise rovněž pokročila na poli preventivních opatření, například zahrnula prospektivní uplatňování práva EU do posouzení dopadů nových iniciativ a podporuje používání prováděcích plánů usnadňujících proces transpozice nových směrnic (viz kapitola 3.4). Vstup Lisabonské smlouvy v platnost s sebou přinesl do správy případů nesplnění povinnosti významné změny. Jednou z novinek je, že Komise může v raném stádiu řízení požadovat uložení peněžitých sankcí členskému státu z důvodu nesdělení opatření provádějících směrnici, která byla přijata v rámci legislativního postupu (čl. 260 odst. 3 SFEU). V roce 2010 Komise zveřejnila sdělení[3], v němž nastínila svou politiku provádění tohoto nového nástroje (viz kapitola 3.1.1). Přijetí revidované rámcové dohody o vztazích mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí[4] přineslo úplnější ustanovení o informacích a spolupráci v politice týkající se nesplnění povinnosti (kapitola 3.6). Obecné statistické údaje V roce 2010 se acquis EU skládalo ze zhruba 8400 nařízení a téměř 2000 směrnic navíc k primárnímu právu (Smlouvám). Jako v předcházejících letech předkládá tato výroční zpráva[5] přehled klíčových statistických údajů o řízení případů týkajících se provádění práva EU Komisí. Pro správný výklad těchto údajů je však důležité mít na paměti, že Komise v této oblasti zavedla dva nové nástroje řízení (fáze předcházející řízení o nesplnění povinnosti): CHAP (databáze stížností a dotazů) a EU Pilot (řešení problémů s členskými státy). Více podrobností o nových nástrojích řízení je uvedeno v kapitole 3.2. Dříve obsahovala všechny typy případů bez ohledu na jejich původ a stádia řízení jednotná databáze případů nesplnění povinnosti (NIF). Ve střednědobém horizontu bude tato databáze obsahovat pouze případy, u nichž Komise podnikla podle čl. 258 SFEU formální kroky zasláním výzvy členskému státu. V současnosti stále obsahuje určitý počet případů ve fázi předcházející řízení o nesplnění povinnosti (zejména stížností), které by v novém systému byly zpracovány v rámci CHAP a EU Pilot. Počet případů podle jejich původu Na konci roku 2010 obsahovala databáze nesplnění povinnosti téměř 2100 projednávaných případů nesplnění povinnosti. Ve srovnání se stejnými údaji z konce předchozího roku (téměř 2900) došlo ke snížení počtu probíhajících řízení o téměř 30 %. Je to částečně v důsledku toho, že nové stížnosti a nové případy řízení z vlastního podnětu se registrují a zpracovávají v rámci databází CHAP nebo EU Pilot (číselné údaje z těchto databází viz kapitola 3.2). Míra úspěšnosti řešení problémů v rámci databáze EU Pilot rovněž výrazně přispěla k snížení počtu řízení o nesplnění povinnosti pro ty členské státy, které se účastnily projektu EU Pilot od jeho zavedení v dubnu 2008. Obecné používání nástrojů ve fázi předcházející řízení o nesplnění povinnosti pro řešení stížností a případů řízení z vlastního podnětu změnilo složení případů v databázi případů nesplnění povinnosti, co se týče jejich původu. na konci roku 2009 bylo 53 % projednávaných případů založeno na stížnostech. Tento počet se v roce 2010 snížil (o více než 10 %) na o něco více než 40 %. Zhruba 35 % všech případů (739 otevřených případů) je založeno na případech řízení z vlastního podnětu Komise. Tento počet se snížil oproti roku 2009 (925). Čísla jsou však ovlivněna skutečností, že útvary Komise nyní v zásadě řeší nové případy řízení z vlastního podnětu nejprve prostřednictvím databáze EU Pilot. Všech 470 případů týkajících se nesdělení přijatých opatření [6] představuje 22 % všech projednávaných případů. Ve srovnání s obdobnými údaji z roku 2009 došlo ke zvýšení absolutních čísel: na konci roku 2009 bylo otevřeno pouze 407 případů týkajících se nesdělení přijatých opatření. Tuto situaci lze částečně vysvětlit tím, že v roce 2010 bylo třeba provést více směrnic, než v roce 2009 (viz kapitola 3.1.1). Komise v roce 2010 uzavřela 987 případů z vlastního podnětu nebo založených na stížnosti (v roce 2009 jich uzavřela 1389). K většině ukončení řízení (431 rozhodnutí) došlo před odesláním výzvy členskému státu, protože členský stát přijal v reakci na kroky Komise vhodná opatření s cílem zajistit soulad s právem EU. Dalších 312 případů bylo uzavřeno po zaslání výzvy a před odesláním odůvodněného stanoviska členskému státu (v roce 2009 jich bylo 341) a 130 po zaslání odůvodněného stanoviska, ale před předložením věci Soudnímu dvoru (v roce 2009 jich bylo 151). Výše zmíněné číselné údaje tedy ukazují, že 88 % případů bylo uzavřeno, aniž by se dostalo před Soudní dvůr, jelikož členské státy napravily právní problém, na který upozornila Komise ještě před tím, než bylo nutné pokročit do další fáze řízení o nesplnění povinnosti. Počet případů v jednotlivých členských státech a oblasti politiky Itálie je členským státem, vůči němuž probíhalo na konci roku 2010 nejvíce řízení o nesplnění povinnosti (176 otevřených případů), následuje Belgie (159) a Řecko (157). Malta, Litva a Lotyšsko jsou státy s nejnižším počtem otevřených případů nesplnění povinnosti (25, 27 a 32). Itálie a Řecko jsou rovněž státy, vůči nimž bylo v roce 2010 zahájeno nejvíce nových řízení o nesplnění povinnosti (90 a 89), následuje Spojené království (75 nových případů v roce 2010). Nejméně nových řízení (19) bylo v roce 2010 zahájeno vůči Lotyšsku. Dánsko a Malta jsou na druhém a třetím místě s 22 a 25 novými případy. Přestože Itálie a Řecko byly schopny uzavřít přibližně 40 % nově otevřených případů v témže roce, převedli do roku 2011 nejvíce nových případů (49 a 50 případů). Počet případů, které byly převedeny do následujícího roku, byl rovněž relativně vysoký v Polsku a Španělsku (40 nových případů pro každý z nich). Nejnižší počet případů převedla Malta (8), Dánsko (10) a Lotyšsko (11). Tři oblasti politiky, v nichž nejsnáze dochází k nesplnění povinnosti (životní prostředí, vnitřní trh a zdanění) představují 52 % všech případů nesplnění povinnosti. Více než pětina všech projednávaných případů (444) má souvislost s právními předpisy na ochranu životního prostředí, vnitřním trhem a případy zdanění (326 a 324), přičemž každá oblast představuje 15 % všech případů nesplnění povinnosti. Přesto v žádné z těchto oblastí nebylo v roce 2010 otevřeno nejvíce nových případů nesplnění povinnosti. Nejvíce nově otevřených případů bylo v oblasti zdraví a ochrany spotřebitele (273) a jednalo se o případy týkající se nesdělení přijatých opatření (254). Spisy týkající se životního prostředí a vnitřního trhu byly druhé a třetí nejpočetnější v roce 2010 (229 a 191 případů). Komise přesto ukončila většinu případů týkajících se nesdělení přijatých opatření v oblasti zdraví a ochrany spotřebitele do konce roku 2010 a pouze 62 případů se stále projednává. Naproti tomu zhruba dvě třetiny nových řízení bylo stále otevřeno v oblastech životního prostředí, vnitřního trhu a dopravy (148, 131 a 116 případů), kde byl počet případů převedených do roku 2011 nejvyšší. Petice Podobně jako v předcházejícím roce bylo Evropskému parlamentu předloženo nejvíce petic v oblasti životního prostředí (120). Jen problémy spojené s posuzováním vlivů projektů na životní prostředí byly důvodem 42 petic, následované otázkami ochrany přírody (32) a nakládání s odpady (20). V oblasti řízení kvality vody a mořských zdrojů bylo předloženo dalších 14 petic. Značné množství petic se týkalo spravedlnosti, základních práv a občanství (61), polovina z nich se vztahovala k volnému pohybu osob. Značná část petic (49) se týkala také oblasti vnitřního trhu a služeb, přičemž nejvíce zastoupenými odvětvími byly oblast odborných kvalifikací (13) a svoboda poskytování služeb (11). Několik petic se vztahovalo k otázkám zdanění (44), zejména co se týče nepřímého zdanění (33). Otázky vztahující se k zaměstnání se rovněž vyskytovaly hojně: 32 ze 36 petic se týkalo volného pohybu pracovníků a koordinace systémů sociálního zabezpečení. Například petice předložené Evropskému parlamentu vedly k řízení o nesplnění povinnosti v případě diskriminačních předpisů o vyměřování dědické daně, dále v případě činností institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi a ohledně diskriminace dlouhodobě pobývajících rezidentů. Jelikož hlavní příčinou petic je nesprávné posouzení vlivů na životní prostředí, je vhodné zmínit časovou působnost právních předpisů v členských státech EU-12. Příslušná směrnice EU (85/337/EHS[7]) se vztahuje pouze na projekty, pro něž byly žádosti o povolení předloženy po dni přistoupení nových členských států (tedy 1. května 2004 a 1. ledna 2007). Zvyšující se počet petic přitáhl pozornost Komise na nesprávné uplatňování směrnice 2004/80/ES o odškodňování obětí trestných činů[8], zejména v Itálii a Řecku. Témata dovozu ojetých vozidel a poplatky za registraci, které uvalují členské státy, také nadále přispívaly k přívalu petic. Závěr: Obecně se počet řízení o nesplnění povinnosti oproti předcházejícím letům v roce 2010 snížil. Přesto není v této fázi možné určit všechny důvody této tendence. Jedním z důvodů je vytvoření projektu EU Pilot, který napomáhá uspokojivě vysvětlit a řešit některé problémy týkající se uplatňování práva EU, na které upozornila Komise. Problémy se tak vyřeší, aniž by bylo nutné zahájit řízení o nesplnění povinnosti. Životní prostředí, vnitřní trh a zdanění představují i nadále oblasti politiky, jichž se nejčastěji týkají případy nesplnění povinnosti, zatímco otázky vztahující se k životnímu prostředí, volnému pohybu osob a základním právům byly důvodem nejvíce petic předložených Evropskému parlamentu. KLÍčOVÉ OTÁZKY Zpoždění při provádění do vnitrostátního práva Obecný vývoj politiky V průměru členské státy měly provést v roce 2010 více směrnic, než v roce 2009 (tj. 111 ve srovnání s 71 směrnicemi). Současně Komise musela v roce 2010 zahájit významně vyšší počet případů týkajících se nesdělení přijatých opatření (855 případů) než v roce 2009 (531). Přestože více než polovina těchto nových případů týkajících se nesdělení přijatých opatření mohla být ukončena, na konci roku 2010 jich bylo 410 stále nevyřešených. Spolu se 60 případy týkajícími se nesdělení přijatých opatření nahromaděnými z předcházejících let na konci roku 2010 zůstávalo 470 těchto případů nevyřešených. Tento číselný údaj představuje téměř 15% zvýšení v počtu otevřených případů nesdělení od počátku roku 2010, kdy bylo pouze 407 takových případů. Proces transpozice nejlépe zvládají Dánsko a Malta (každý z nich má 5 otevřených případů nesdělení), zatímco více času tento proces vyžaduje v Itálii (34 případů) a Polsku (32 případů). Velmi často velký počet členských států nestihne lhůtu pro provedení dané směrnice. Jakmile Komise zahájí řízení o nesplnění povinnosti, prudce se zvýší počet oznámení vnitrostátních opatření, což umožní řízení ukončit. Z celkem 792 případů týkajících se nesdělení přijatých opatření, které Komise uzavřela v roce 2010, jich 558 bylo uzavřeno po zaslání výzvy a před odesláním odůvodněného stanoviska členskému státu. K dalšímu zpoždění v provádění poté dochází pouze v menšině členských států. Komise bude schopna účinněji řešit problémy vyplývající z dlouhodobých zpoždění uplatněním čl. 260 odst. 3 SFEU. Toto ustanovení umožňuje Soudnímu dvoru uložit členskému státu, který nesplnil povinnost provést směrnici, jež byla přijata legislativním postupem, peněžité sankce již ve fázi prvního předložení věci Soudnímu dvoru podle článku 258 SFEU, pokud to Komise požaduje ve své žalobě. Dříve bylo možné uložit peněžité sankce v případech nesdělení přijatých opatření pouze v dvoustupňovém postupu, tj. pokud členský stát nesplnil povinnosti uložené dřívějším rozsudkem Soudního dvora. Ve svém sdělení[9] o uplatnění čl. 260 odst. 3 SFEU Komise dala jasně najevo, že toto nové ustanovení hodlá používat. Komise předpokládá, že tento postup významně přispěje k posílení včasného provádění právních předpisů EU členskými státy. Specifické odvětvové aspekty Podle počtu případů se zdá, že ke zpoždění v provádění dochází zejména v oblasti životního prostředí (115 projednávaných případů), dopravy (104) a vnitřního trhu a služeb (78). Co se týče právních předpisů EU v oblasti životního prostředí , mnoho členských států pravidelně nedodržuje lhůty. Tyto případy se obvykle vyřeší po zahájení řízení o nesplnění povinnosti a ke dlouhodobým zpožděním dochází jen u menšiny členských států. Příkladem zvláště pomalého provádění je směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí[10]. Pouze čtyři členské státy směrnici provedly včas a Soudní dvůr byl nucen vydat rozsudek proti sedmi členským státům. V roce 2010 vykazovalo provádění směrnic upravujících vnitřní trh obecně stejné charakteristiky, jaké je možné pozorovat v ostatních oblastech politiky. Nicméně po obdobích intenzivní legislativní činnosti v letech 2009 a 2010, zejména v oboru finančních služeb, Komise musela v této oblasti čelit značnému nárůstu případů nesdělení přijatých opatření. Zpoždění při provádění bylo často způsobeno šíří oblasti působnosti příslušných právních předpisů (směrnice o službách 2006/123/ES[11]; směrnice IORP 2003/41/ES[12]), nebo například v bankovnictví, kde zákonodárce stanovil relativně krátké lhůty pro provedení (1 až 15 měsíců), jelikož bylo třeba naléhavě reagovat na finanční krizi. Ke zpoždění při provádění často dochází u směrnic v oblasti dopravy, zejména těch, které upravují silniční a námořní dopravu. V tomto ohledu členské státy informovaly útvary Komise o následujících důvodech zpoždění při provádění: nedostatek odbornosti a zdrojů a složité vnitřní rozhodovací procesy v členských státech. Členské státy také volají po větší podpoře ze strany Komise v období mezi vstupem v platnost a lhůtou pro provedení směrnice. Včasné provedení je také klíčovým problémem v oblastech justiční spolupráce, základních práv a občanství. Jelikož některé tyto oblasti dříve byly součástí bývalého „třetího pilíře“, Komise musí v této oblasti uplatnit jak směrnice, tak rámcová rozhodnutí. V mnoha oblastech, které jsou upravovány směrnicemi, včetně volného pohybu osob, občanství a rovnosti žen a mužů, již členské státy dokončily úplné oznámení. V roce 2010 bylo možné přidat na tento seznam oblast ochrany spotřebitele, jelikož bylo uzavřeno poslední řízení o úplné či částečné nesplnění povinnosti provést směrnici 2005/29/ES o nekalých obchodních praktikách[13]. Naproti tomu oblasti bývalého „třetího pilíře“, které jsou upravovány rámcovými rozhodnutími přijatými před Lisabonskou smlouvou, v provádění zaostávají. Komise nemůže zahájit řízení o nesplnění povinnosti na základě těchto rámcových rozhodnutí po dobu pěti let, počínaje vstupem Lisabonské smlouvy v platnost[14]. Problémy se zpožděním při provádění se zřídka vyskytují v oblastech politiky, které mají stabilní acquis směrnic (např. zemědělská politika). Právní předpisy EU v oblastech podniků a průmyslů, zaměstnanosti a sociálních věcí, jakož i nepřímého zdanění jsou dalšími oblastmi, v nichž nebyly pozorovány závažnější obtíže, co se týče včasného provádění směrnic. Závěr: Stále existují jasně určené oblasti, kde je zpoždění při provádění směrnic častým jevem, jako například životní prostředí, vnitřní trh, doprava a justiční spolupráce, základní práva a občanství. Lisabonská smlouva Komisi poskytla další nástroj, který by mohl přispět k nápravě této neuspokojivé situace (čl. 260 odst. 3 SFEU). Zlepšené pracovní postupy řízení případů týkajících se uplatňování práva EU CHAP : Díky zavedení CHAP v září 2009 má nyní Komise IT nástroj, který je navržen speciálně pro registraci a řízení stížností a dotazů evropských občanů týkajících se uplatňování práva EU členským státem. CHAP zaručuje řádné a včasné přidělení stížností příslušným útvarům Komise, jakož i systematickou zpětnou vazbu stěžovatelům v souladu se sdělením Komise z roku 2002 o vztazích se stěžovatelem ve věcech nesplnění práva Společenství[15]. V roce 2010 bylo v rámci CHAP zadáno 4035 případů (83 % stížností a 17 % dotazů). Nejčastěji se případy týkaly těchto pěti členských států: Itálie (12 %), Španělsko (11,4 %), Německo (9,5 %), Spojené království (7,5 %) a Francie (6,9 %). 52,5 % stížností bylo uzavřeno přímo v CHAP na základě vyčerpávající odpovědi Komise a dalších 14 % se uzavřelo z důvodu neexistence pravomocí EU v dané věci. V 17 % případů šetření pokračovalo v rámci databáze EU Pilot a 9 % bylo předáno k řízení o nesplnění povinnosti. EU Pilot : Projekt EU Pilot probíhá od poloviny dubna 2008 s cílem poskytnout rychlejší a lepší odpovědi na otázky, které vznesou občané či podniky, a také řešení problémů vyplývajících z uplatňování práva EU. Je rovněž určen ke zlepšení komunikace a spolupráce mezi útvary Komise a orgány členských států, co se týče uplatňování a provádění práva EU nebo souladu vnitrostátních předpisů členských států s právními předpisy EU. Útvary Komise mohou do databáze EU Pilot vkládat stížnosti a dotazy od občanů a podniků i případy z vlastního podnětu. To zahrnuje také otázky, které se řešily s Komisí v rámci Petičního výboru Evropského parlamentu nebo prostřednictvím dopisu poslance Evropského parlamentu. Od svého spuštění se projekt EU Pilot projevuje jako velmi přínosný a ukazuje, jak Komise a zúčastněné členské státy spolupracují při řešení problémů, což umožňuje, aby právo EU mělo plný a rychlý účinek ve prospěch občanů a podniků. Komise přezkoumává každý případ a řízení o nesplnění povinnosti zahajuje, pokud nebylo nalezeno žádné jiné řešení v souladu s právem EU. Ke dni 31. prosince 2010 Komise ohodnotila 81 % odpovědí poskytnutých členskými státy jako přijatelné[16], zatímco zhruba 160 případů bylo převedeno do databáze NIF s cílem umožnit Komisi, aby zahájila řízení o nesplnění povinnosti zasláním dopisu s výzvou podle čl. 258 SFEU. V roce 2008 se projektu EU Pilot účastnilo dobrovolně 15 členských států. Vzhledem k úspěchu projektu se Komise ve své první hodnotící zprávě projektu EU Pilot přijaté v březnu 2010[17] rozhodla vyzvat zbývajících 12 členských států, aby se do projektu zapojily. na konci roku 2010 se do projektu zapojily další tři členské státy[18]. Databáze Komise pro řízení případů týkajících se uplatňování práva EU Stížnosti a dotazy se nejprve registrují do databáze CHAP a poté jsou převedeny do EU Pilot pro zúčastněné členské státy, pokud Komise potřebuje získat další faktické nebo právní informace nebo poskytnout dotčeným členským státům možnost předložit řešení v souladu s právem EU. Pokud nebylo nalezeno žádné jiné řešení v souladu s právem EU, případy se následně převedou do databáze případů nesplnění povinnosti NIF. Případy řízení z vlastního podnětu Komise (z moci úřední) počínají pro zúčastněné členské státy v databázi EU Pilot a následně se, pokud nebylo možné je vyřešit, převedou do databáze případů nesplnění povinnosti NIF. Případy nesdělení přijatých opatření se registrují přímo a výhradně do databáze případů nesplnění povinnosti NIF, jelikož se jedná o naprosto jasné případy, pro něž by použití EU Pilot nepřineslo žádnu přidanou hodnotu. Pro členské státy, které se projektu EU Pilot ještě neúčastní, stále probíhá korespondence ve fázi předcházející řízení o nesplnění povinnosti tradičními administrativními cestami. Závěr: Komise bude dále rozvíjet své databáze pro správu případů týkajících se uplatňování práva EU. Komise prozkoumá možnosti rozšíření projektu EU Pilot jako nástroje pro řešení problémů a prevence na všechny členské státy. Obecný přístup, který Komise sleduje, je zajistit systematickou registraci všech stížností a dotazů týkajících se uplatňování práva EU, pohotově řešit problémy prostřednictvím programu EU Pilot a v případě potřeby zahajovat a důrazně pokračovat v řízení o nesplnění povinnosti. Problematika prosazování práva V souladu s článkem 17 Smlouvy o Evropské unii má Komise jedinečnou a zásadní úlohu dohlížet na uplatňování práva EU. Jako součást svých základních úkolů Komise „zajišťuje uplatňování Smluv a opatření přijatých orgány na jejich základě“. V této souvislosti je možnost zahájit proti členským státům řízení o nesplnění povinnosti v souladu s článkem 258 SFEU a řízení s uložením peněžitých sankcí podle článku 260 SFEU, pokud členský stát pokračuje v porušování práva EU, samozřejmě velmi významným nástrojem. Komise je však oprávněna zkoumat soulad s právem EU přímo na místě pouze v několika oblastech. Mezi ně patří i výběr vlastních zdrojů EU vycházející z DPH, což spadá do odpovědnosti rozpočtových útvarů, jimž napomáhají odborníci v oblasti zdanění. Požadavky na bezpečnost potravin, zdraví a dobré životní podmínky zvířat a dobré podmínky růstu rostlin může ověřit na místě Potravinový a veterinární úřad Komise. Specializované agentury EU ve spolupráci s útvary Komise pro námořní a leteckou dopravu kontrolují bezpečnost a zabezpečení v námořní oblasti a oblasti letectví. Jaderná zařízení jsou také předmětem pravidelných kontrol prováděných útvary Komise[19]. Možnost Komise uložit členským státům finanční opravy se také omezuje na konkrétní oblasti. Pokud je využíváno financování EU, Komise se může v oblasti zemědělství uchýlit k postupu schvalování účetních závěrek tím, že vyloučí z financování z prostředků EU výdaje, jež nebyly uskutečněny v souladu s předpisy EU. Podobný nástroj je k dispozici pro zajištění řádného fungování projektů spolufinancovaných EU v oblasti regionální politiky. Navzdory těmto omezením je nutné mít na paměti, že právo EU tvoří nedílnou součást vnitrostátních právních řádů daných členských států nezávisle na tom, zda jsou právní předpisy EU přímo použitelné (tj. nařízení), nebo vyžadují nejprve provedení ve vnitrostátním právu (směrnice). Vyplývá z toho, že odpovědnost za řádné uplatňování práva EU leží primárně na správních orgánech a soudnictví členských států, které musí zaručit, že práva a povinnosti občanů a podniků jsou řádně prosazovány. Vnitrostátní orgány mnohdy požívají širokou pravomoc, pokud jde o organizaci donucovacích mechanismů, včetně sankcí za nesplnění povinností. Evropský zákonodárce a Komise však mohou podporovat účinné uplatňování práva na úrovni členských států různými způsoby. Například v oblasti práva cestujících v návaznosti na krizi způsobenou mračnem vulkanického popela, které paralyzovalo evropský vzdušný prostor na jaře 2010, se Komise urychleně setkala s vnitrostátními donucovacími orgány, aby prostřednictvím dohodnutých pokynů zajistila vyrovnaný a jednotný výklad nařízení (ES) č. 261/2004[20] o právech cestujících a zejména o pomoci, na niž měli uvízlí cestující nárok ze strany leteckých společností. Stávající právní předpisy Evropské unie a mezinárodní dohody dále vyžadují, aby členské státy umožnily v některých oblastech přístup k opravným prostředkům . V oblasti životního prostředí zahrnuje návrh na přezkum směrnice Seveso[21] pravidla týkající se přístupu ke spravedlnosti, která jsou v souladu s Aarhuskou úmluvou. Tento širší přístup k právní ochraně bude i nadále pokračovat podle přepracované směrnice o průmyslových emisích (2010/75/EU[22]). Pravidla pro opravné prostředky v oblasti opatření pro informační společnost (směrnice Rady 2002/21/ES[23]) a příslušná judikatura určují širokou skupinu zúčastněných osob, které mohou napadnout rozhodnutí vnitrostátních orgánů a soudů. Právní předpisy v oblasti vnitřních věcí (např. směrnice 2009/52/ES[24] o sankcích vůči zaměstnavatelům) ukládají členským státům povinnost zajistit, aby se třetí strany (např. odbory) mohly jménem zaměstnance účastnit ve správním nebo občanskoprávním řízení, do něhož je zaměstnanec zapojen. na základě pravidel o migraci je povinné odůvodnit zamítnutí žádosti o povolení k pobytu a uvědomit žadatele o možnostech opravných prostředků a lhůtách pro jejich podání. Zamítnutí žádostí o víza musí být rovněž odůvodněno. Některé nové směrnice EU požadují, aby členské státy zpřístupnily dodatečné nebo alternativní prostředky řešení sporů. V oblasti vnitřního trhu směrnice o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (směrnice SKIPCP 2009/65/ES[25]) požaduje, aby členské státy zajistily zavedení účinných a účelných postupů vyřizování stížností a zjednávání nápravy pro účely mimosoudního řešení spotřebitelských sporů. Směrnice 2007/66/ES o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek[26] zaručuje prostřednictvím společných norem, že všichni uchazeči ve veřejných nabídkových řízení mají ve všech členských státech k dispozici potřebné prostředky nápravy na ochranu svých práv v rámci práva EU. Pravidla na ochranu spotřebitele jsou stále hlavní oblastí, kde jsou prostředky nápravy zakotveny v právu EU (evropské řízení o drobných nárocích (nařízení 861/2007[27]) a povinnosti členských států zavést přiměřené a účinné opravné prostředky jsou stanovené v hlavních směrnicích (2005/29/ES[28] a 97/7/ES[29]). Směrnice o liberalizaci trhu s elektřinou a plynem (2009/72/ES[30] a 2009/73/ES[31]) také posilují ochranu spotřebitele tím, že požadují zřízení veřejného ochránce práv pro energetiku nebo orgánu sdružujícího spotřebitele pro mimosoudní urovnávání sporů. Dalším příkladem, jak právo EU podporuje prosazování práva, je zřizování subjektů zabývajících se rovností v rámci antidiskriminačních právních předpisů: jedním z jejich úkolů je nasměrovat oběti diskriminace k organizacím pro mediaci. Podpora spolupráce mezi příslušnými vnitrostátními orgány může být často užitečným doplňujícím opatřením. Je možné toho dosáhnout prostřednictvím sítí (např. IMPEL, sítě EU pro provádění a vymáhání práva v oblasti životního prostředí), tradičních poradních výborů (např. Výbor vrchních inspektorů práce) nebo inovativních struktur, jako například „fórum“ donucovacích orgánů přidružené ke Evropské agentuře pro chemické látky podle nařízení REACH[32]. Neformální mechanismy řešení problémů i nadále občanům přinášely rychlá a pragmatická řešení. Síť kontaktů vnitrostátních orgánů SOLVIT, kterou podporuje Komise, řeší každým rokem narůstající počet případů, zejména v oblasti regulovaných profesí, pobytu a sociálního zabezpečení. V roce 2010, 9 z 10 případů řešených v rámci sítě SOLVIT mohlo být úspěšně vyřešeno, většinou ve lhůtě deseti týdnů. Oproti roku 2009 to ukazuje zvýšení míry úspěšnosti. Co se týče otázek vztahujících se k zaměstnanosti , zřídila Správní komise pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení smírčí radu, která má provádět mediaci mezi členskými státy zastávajícími rozdílné názory. Závěr: Komise bude i nadále posilovat a podporovat nástroje řešení problémů, jako je SOLVIT nebo sítě typu IMPEL, a bude pokračovat v zkoumání, zda je do stávajícího systému EU pro prostředky nápravy nutné přidávat další mechanismy s cílem posílit prosazování práva EU. Přijme také pokud možno opatření na posílení součinnosti mezi stávajícími nástroji na řešení problémů, s cílem zajistit, že se problémy vyřeší co nejúčinněji k prospěchu evropských občanů a podniků. Preventivní opatření Obecný vývoj politiky Prováděcí plány: Ve sdělení z roku 2007 se Komise zavázala systematicky navrhovat preventivní opatření zaměřená na pomoc členským státům při provádění práva EU. Prováděcí plány mají v této souvislosti významnou úlohu. Komise v nich určuje všechna hlavní rizika ohrožující řádné a včasné provádění nových směrnic i vhodná opatření pro předcházení těmto rizikům. Vypracování prováděcích plánů je nedílnou součástí přístupu Komise tvořit „inteligentní regulace“ a přispívá k tomu, aby bylo provádění práva patřičně zohledněno průběhu celého cyklu tvorby politiky. V roce 2010 určil pracovní program Komise na rok 2011 řadu zásadních a složitých návrhů, pro něž se připraví prováděcí plány. Ve dnech 22. a 23. listopadu 2010 byla pod předsednictvím Belgie uspořádána konference o provádění směrnic EU. Navazovala na obdobnou konferenci uspořádanou v rámci českého předsednictví v březnu 2009, jejímž cílem bylo sdílet osvědčené postupy v provádění práva EU[33]. Justiční vzdělávání: Lisabonská smlouva poprvé poskytuje Evropské unii právní základ pro evropské justiční vzdělávání (čl. 81 odst. 2 a čl. 82 odst. 1 SFEU). Evropské justiční vzdělávání by mělo zahrnovat vzdělávání právních odborníků (soudci, státní zástupci, právníci, právní zástupci, notáři, soudní vykonavatelé a zaměstnanci soudu) ve všech oblastech právních předpisů EU prostřednictvím vzdělávacích činností a výměnných programů. Evropská komise připravuje sdělení o evropském justičním vzdělávání s cílem prozkoumat, jak naplnit značné potřeby odborné přípravy právních odborníků v této oblasti. V říjnu 2010 Komise zahájila rozsáhlé konzultace, aby shromáždila názory hlavních stran zúčastněných ve věci justičního vzdělávání. Výsledky konzultací budou součástí sdělení, které se připravuje na druhou polovinu roku 2011. Hlavní vývoj podle jednotlivých odvětví Prováděcí plány: V některých oblastech politiky doprovázejí směrnice prováděcí plány. V oblasti životního prostředí , kde se takové plány sestavují od roku 2008, Komise přezkoumala svůj přístup s cílem lépe zjistit rizika a sjednotit je s ostatními preventivními opatřeními, jako jsou tabulky a kontrolní seznamy pro provádění[34]. Co se týče vnitřního trhu, prováděcí plány se použily pro směrnici o zadávání zakázek v oblasti obrany, třetí směrnici o poštovních službách a pro směrnice v oblasti práva společností. Komise nyní obecně požaduje vypracování prováděcího plánu pro každý nový návrh směrnice v oblasti zdraví a ochrany spotřebitele. V oblasti podniků a průmyslů bude několik návrhů směrnic doplněno prováděcími plány. Návrhy zahrnují: opětovnou registraci ojetých vozidel v jiném členském státě, tvorbu cen léčivých přípravků a změny schvalování typu motorových vozidel. Ostatní nástroje: Téměř všechny útvary Komise vydávají pokyny, příručky a vysvětlivky k usnadnění procesu transpozice. Každý útvar Komise se snaží vysvětlit nevyřešené problémy s prováděním práva se členskými státy prostřednictvím schůzek se skupinami odborníků a bilaterálních kontaktů. Problémy s prováděním práva jsou často na programu zasedání o souborech témat. Dalšími nástroji, které se běžně používají pro zlepšení výsledků provádění práva, jsou semináře, workshopy a pracovní dokumenty. Komise aktivně podporuje členské státy v tom, aby byl proces transpozice co nejfunkčnější a nejpružnější, přičemž konečným cílem je, aby se právo EU provádělo správně a aby byla práva a povinnosti účinně prosazovány. Jako příklad lze uvést zelenou knihu o budoucnosti DPH[35], v níž se usiluje o nalezení způsobu, jak zjednodušit systému DPH v EU, a usnadnit tak provádění. Komise se také aktivně účastní zlepšování místní schengenské spolupráce mezi konzuláty členských států, včetně vzdělávacích akcí, a harmonizace postupů v souladu s acquis EU. Preventivní opatření se také zaměří na zapojení občanů do provádění práva EU. Jednou z možností pomoci je online právní databáze v oblasti spotřebitelského práva (zejména směrnice 2005/29/ES[36]). Zvyšování povědomí je klíčovou prioritou v oblastech, kde se občané musí při domáhání se svých práv spolehnout zejména na ustanovení Smlouvy, např. volný pohyb studentů, uznávání vysokoškolských diplomů a oblast sportu. Závěr: Komise si klade za cíl zabránit problémům při provádění a uplatňování nových právních předpisů, a bude proto i nadále využívat širokou škálu preventivních opatření, včetně prováděcích plánů, přičemž konečným cílem je podporovat hladké a přesné provádění budoucích směrnic. Srovnávací tabulky Srovnávací tabulky ukazují, jak členské státy provedly právo EU ve vnitrostátním právu, a zobrazují, jak byl proveden každý prvek práva EU. Poskytují jasný přehled toho, které vnitrostátní právní předpisy provádějí který článek v dané směrnici a díky tomu, že ukazují, že směrnice byla plně provedena, usnadňují kontakty s Komisí. Později mohou být vstupním bodem pro provozovatele v daném odvětví při určování příslušných právních předpisů. Od roku 2003 Komise začleňovala do svých návrhů směrnic závazná ustanovení ohledně srovnávacích tabulek. V průběhu legislativního procesu jsou však tato ustanovení často z podnětu Rady vymazána. V rámcové dohodě upravující od listopadu 2010 vztahy mezi Evropským parlamentem a Komisí oba orgány zdůraznily velkou řadu výhod, které srovnávací tabulky přinášejí, a proto potvrdily svůj závazek tuto metodu používat. V oddíle 44 dohody Evropský parlament a Komise zdůraznily svou snahu zachovat závazná ustanovení ohledně srovnávacích tabulek v průběhu legislativních jednání. Závěr: Komise se domnívá, že v mnoha případech jsou srovnávací tabulky důležitým nástrojem, který napomáhá zajistit účinné provádění směrnic. Komise proto do svých návrhů zařadí příslušný text. Zavazuje se spolupracovat s Radou a Evropským parlamentem na nalezení řešení, které posílí provádění a dodržování právních předpisů. Transparentnost V roce 2010 Komise i nadále zveřejňovala na svých internetových stránkách souhrnné informace o všech řízeních pro nesplnění povinnosti od fáze vydání odůvodněného stanoviska a ve vybraných případech od zaslání výzvy. Přehled obsahuje informace o dotčeném členském státu, příslušném útvaru Komise, registračním čísle a názvu řízení, jakož i datum a povahu posledního rozhodnutí Komise. Transparentnost byla také jedním z aspektů zdůrazněných v rámcové dohodě o vztazích mezi Evropským parlamentem a Komisí. Rámcová dohoda stanoví v oddíle 44: „Kromě zvláštních zpráv a výročních zpráv o kontrole uplatňování práva Unie Komise poskytne Parlamentu souhrnné informace o veškerých řízeních pro nesplnění povinnosti ze strany členských států zasláním formálního dopisu o otázkách, jichž se takové řízení týká, přičemž se na žádost Parlamentu postupuje případ od případu a dodržují se pravidla zachovávání důvěrnosti, zejména ta, která jsou uznaná Soudním dvorem Evropské unie.“ Závěr: Komise bude nadále ve své politice týkající se nesplnění povinnosti podporovat transparentnost v právních a justičních mezích. INTELIGENTNÍ REGULACE Komise ve svém sdělení o inteligentní regulaci v Evropské unii[37] vysvětluje svůj přístup k začleňování provádění práva EU do cyklu tvorby politiky (t.j. od raného stádia přípravy až po případnou revizi. Cílem je zlepšit provádění a vymáhání stávajících právních předpisů i zlepšit kvalitu nových právních předpisů. Tento přístup se bude dále rozvíjet a měl by přispět k účinnému sledování a provádění práva EU. ZÁVěRY Pro rok 2010 byly charakteristické činnosti zaměřené na provádění a další rozvoj reformy Komise v oblasti řešení případů nesplnění povinnosti, která byla v roce 2007 zahájena sdělením „Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva společenství“. V roce 2011 se bude Komise nadále zaměřovat na klíčové oblasti tohoto strategického přístupu, zejména na: Účinné řešení problémů: tj. rozšíření používání projektu EU Pilot s cílem zapojit všechny členské státy; Účinné řízení: zlepšení řízení případů nesplnění povinnosti v souladu s měřítky Komise; Preventivní opatření: tj. zaručit systematický a soudržný přístup k prováděcím plánům; Inteligentní regulace: více začlenit kontrolu uplatňování práva EU do širšího legislativního životního cyklu. [1] KOM(2007) 502 v konečném znění. [2] Předcházející zprávy naleznete zde:http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_annual_report_cs.htm. [3] Úř. věst. C 12, 15.1.2011, s. 1. [4] Úř. věst. L 304, 20.11.2010, s. 47. [5] Tato zpráva uvádí klíčové údaje. Podrobnější údaje jsou obsaženy v doprovodném pracovním dokumentu útvarů Komise (SEK(2011) 1094 v konečném znění). [6] Případy, kdy dotčené členské státy nesplní povinnost sdělit opatření provádějící směrnici. [7] Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, 5.7.1985, s. 40). [8] Směrnice Rady 2004/80/ES ze dne 29. dubna 2004 o odškodňování obětí trestných činů, Úř. věst. L 261, 6.8.2004, s. 15. [9] Úř. věst. C 12, 15.1.2011, s. 1. [10] Úř. věst. L 143, 30. 4. 2004, s. 56. [11] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu, Úř. věst. L 376, 27. 12. 2006, s. 36. [12] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/41/ES ze dne 3. června 2003 o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi, Úř. věst. L 235, 23.9.2003, s. 10. [13] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách) Úř. věst L 149, 11.6.2005, s. 22. [14] Článek 10 protokolu č. 36. [15] KOM(2002)141 v konečném znění. Úř. věst. C 244, 10.10.2002, s. 5.-{}- [16] „Přijatelné“ znamená, že na základě obdržených informací Komise může zvážit uzavření spisu. [17] KOM(2010) 70 v konečném znění. [18] Těmito 18 členskými státy jsou: Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Irsko, Itálie, Litva, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko, Slovensko, Slovinsko, Spojené království, Španělsko a Švédsko. Proces v roce 2011 pokračuje. [19] Tato zpráva nehovoří o politice hospodářské soutěže, kde Komise disponuje zvláštními nástroji pro kontrolu shody. [20] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 261/2004 ze dne 11. února 2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů (Úř. věst. L 46, 17.2.2004, s. 1). [21] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/105/ES ze dne 16. prosince 2003, kterou se mění směrnice Rady 96/82/ES o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek (Úř. věst L 345, 31.12.2003, s. 97). [22] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění), Úř. věst L 334, 17.12.2010, s. 17. [23] Směrnice 2002/21/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (Úř. věst. L 108, 24.4.2002, s. 33). [24] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, Úř. věst. L 168, 30.6.2009, s. 24. [25] Úř. věst. L 302, 17.11.2009, s. 32. [26] Úř. věst. L 335, 20.12.2007, s. 31. [27] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 861/2007 ze dne 11. července 2007, kterým se zavádí evropské řízení o drobných nárocích (Úř. věst. L 199, 31.7.2007, s.1). [28] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu. Úř. věst. L 149, 11.6.2005, s. 22. [29] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES ze dne 20. května 1997 o ochraně spotřebitele v případě smluv uzavřených na dálku, Úř. věst. L 144, 4.6.1997, s. 19. [30] Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES, Úř. věst. L 211, 14.8.2009, s. 55. [31] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES, Úř. věst. L 211, 14.8.2009, s. 94. [32] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky, o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93, nařízení Komise (ES) č. 1488/94, směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ES (Úř. věst. L 396, 30.12.2006, s. 1). [33] Viz tisková zpráva ze dne 22. 11. 2010 „http://www.eutrio.be/pressrelease/opening-conference-transposition-european-directives-olivier-chastel-describes-belgian-“. [34] Kontrolní seznam pro provádění je neformální dokument, který připravují útvary Komise na základě diskusí, které proběhly s dotčeným členským státem v rámci pracovních skupin nebo zasedání o souborech témat, a jehož cílem je pomoci členským státům při provádění práva EU. [35] Zelená kniha ze dne 1.12.2010 o budoucnosti DPH Pro jednodušší, stabilnější a účinnější systém DPH, KOM(2010)695 v konečném znění. [36] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu. Úř. věst. L 149, 11.6.2005, s. 22. [37] Sdělení komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Inteligentní regulace v Evropské unii, KOM/2010/0543 v konečném znění. Více informací naleznete na internetových stránkách týkajících se inteligentní regulace: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm