CS Úřední věstník Evropské unie C 92/1

SDĚLENÍ KOMISE

o výkladových pokynech pro nařízení (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici

2014/C 92/01

1. ÚVOD

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (1) bylo přijato dne 23. října 2007. Cílem tohoto nařízení, které vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009, je vytvořit vnitřní trh pro poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících, a to doplněním obecných pravidel o zadávání veřejných zakázek. Nařízení rovněž stanoví podmínky, za nichž jsou platby kompenzací uvedené v zakázkách a koncesích na veřejné služby v přepravě cestujících považovány za slučitelné s vnitřním trhem a osvobozené od povinnosti předchozího oznámení státní podpory Komisi.

Nařízení (ES) č. 1370/2007 má zásadní význam pro organizaci a financování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají, metrem a po železnici v členských státech. Jednotné a náležité uplatňování jeho ustanovení je hospodářsky a politicky důležité. Důvodem je skutečnost, že přidaná hodnota a zaměstnanost v odvětví veřejné dopravy odpovídají přibližně 1 % HDP a 1 % celkové zaměstnanosti v Unii. Dobře fungující odvětví veřejné dopravy je základem účinné sociální, hospodářské a environmentální politiky.

V externím hodnocení ex post provádění nařízení (ES) č. 1370/2007 (2), jež provedli jak externí konzultanti, tak zástupci evropských sdružení a členských států, kteří promluvili na celoevropské konferenci zúčastněných stran o provádění nařízení uspořádané Komisí dne 14. listopadu 2011 (3), byla Komise vyzvána, aby poskytla pokyny k určitým ustanovením uvedeného nařízení. Rozdílné výklady ustanovení týkajících se definice závazků veřejné služby, oblasti působnosti smluv o veřejných službách, uzavírání takových smluv a kompenzace za závazky veřejné služby mohou bránit vytvoření vnitřního trhu pro veřejnou dopravu a vést k nežádoucímu narušení trhu.

Před přijetím tohoto sdělení vedla Komise konzultace s členskými státy a subjekty zastupujícími zúčastněné strany, například evropskými sdruženími odvětví veřejné dopravy, včetně zaměstnanců v dopravě a organizací cestujících.

V tomto sdělení Komise objasňuje své pojetí řady ustanovení uvedeného nařízení inspirovaných osvědčenými postupy s cílem pomoci členským státům co nejlépe využít všech výhod vnitřního trhu. Toto sdělení si neklade za cíl pokrýt vyčerpávajícím způsobem všechna ustanovení, ani nevytváří žádné nové legislativní předpisy. V každém případě je třeba si uvědomit, že výklad práva Unie přísluší ve všech případech výhradně Soudnímu dvoru Evropské unie.

V očekávání otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici přijala Komise dne 30. ledna 2013 návrh na změnu nařízení (ES) č. 1370/2007 (4). V tomto sdělení jsou vysvětlena některá ustanovení uvedeného nařízení, které Komise navrhla změnit, např. ustanovení týkající se uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě po železnici. Pokud jde o tato ustanovení, pokyny uvedené v tomto dokumentu by měly být považovány za platné až do vstupu změny nařízení (ES) č. 1370/2007 v platnost.

2. VÝKLAD NAŘÍZENÍ (ES) č. 1370/2007 ZE STRANY KOMISE

2.1 Oblast působnosti nařízení (ES) č. 1370/2007

Tato kapitola o oblasti působnosti nařízení (ES) č. 1370/2007 obsahuje výkladové pokyny týkající se vztahu mezi tímto nařízením a těmito směrnicemi: směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (5) („směrnice 2014/24/EU“), směrnicí 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (6) („směrnice 2014/25/EU“) a směrnicí 2014/23/EU o udělování koncesí (7) („směrnice 2014/23/EU“). V této kapitole jsou rovněž vysvětleny způsoby použití nařízení na vnitrozemské vodní cesty a teritoriální mořské vody a vysvětlena jeho použitelnost na smlouvy o nákladní dopravě do 2. prosince 2012.

2.1.1 Ustanovení čl. 1 odst. 3 a čl. 5 odst. 1: Vztah mezi nařízením (ES) č. 1370/2007 a směrnicemi o zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí

Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách definovaných v čl. 2 písm. i) v oblasti veřejné přepravy cestujících po silnici a železnici. Avšak tyto smlouvy o veřejných službách mohou rovněž spadat do oblasti působnosti směrnic o zadávání veřejných zakázek (směrnice 2014/24/EU a směrnice 2014/25/EU). Vzhledem k tomu, že směrnice, na které odkazuje nařízení (ES) č. 1370/2007 (směrnice 2004/17/ES a směrnice 2004/18/ES), byly zrušeny a nahrazeny výše uvedenými směrnicemi, měly by se odkazy v nařízení (ES) č. 1370/2007 chápat tak, že se vztahují na nové směrnice.

V čl. 1 odst. 3 se stanoví, že nařízení (ES) č. 1370/2007 se nepoužije na koncese na stavební práce ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 2004/17/ES nebo čl. 1 odst. 3 směrnice 2004/18/ES. Po vstupu směrnice 2014/23/EU o udělování koncesí v platnost je pojem „koncese na práce“ definován v čl. 5 odst. 1 této směrnice. Koncese na práce pro veřejné služby v přepravě cestujících po železnici či jiným druhem drážní dopravy a po silnici se tedy řídí výhradně směrnicí 2014/23/EU.

Pokud jde o vztah mezi nařízením (ES) č. 1370/2007 a směrnicemi o zadávání veřejných zakázek, jakož i směrnicí 2014/23/EU, je důležité rozlišovat mezi zakázkami na služby a koncesemi na služby.

Ustanovení čl. 2 bodů 1), 2) a 5) směrnice 2014/25/EU definuje „zakázky na služby“ jako úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejichž předmětem je poskytování služeb. V případě, že jsou tyto zakázky zadávány „zadavateli“ ve smyslu ustanovení čl. 2 odst. 1 bodu 1) směrnice 2014/24/EU, považují se za „veřejné zakázky na služby“ v souladu s čl. 2 odst. 1 body 6) a 9) směrnice 2014/24/EU.

Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice 2014/23/EU o udělování koncesí definuje „koncesi na služby“ jako „úplatnou smlouvu uzavřenou písemnou formou, jejímž prostřednictvím jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje poskytování a řízení služeb jiných než provádění prací uvedených v bodě a) jednomu nebo více hospodářským subjektům, přičemž protiplnění za toto pověření spočívá buď výhradně v právu využívat služby, které jsou předmětem smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou“. Ustanovení čl. 5 odst. 1 dále upřesňuje, že „udělení koncese na práce nebo služby musí zahrnovat převod provozního rizika při využívání těchto prací nebo služeb na koncesionáře se zahrnutím rizika vyplývajícího z poptávky nebo nabídky nebo obou. Za převzetí provozního rizika koncesionářem se považuje, když za normálních provozních podmínek není zaručena návratnost provedených investic nebo nákladů vzniklých při provádění prací nebo služeb, jež jsou předmětem koncese. Část rizika převedeného na koncesionáře musí zahrnovat opravdové vystavení náhlým změnám trhu tak, aby jakákoli potenciální odhadovaná ztráta vzniklá koncesionáři nebyla pouze symbolická nebo zanedbatelná“.

Tento rozdíl mezi smlouvami o (veřejných) službách a koncesemi je důležitý, protože podle čl. 10 odst. 3 směrnice 2014/23/EU se tato směrnice nepoužije na koncese na veřejné služby v přepravě cestujících ve smyslu nařízení (ES) No 1370/2007. Udělování koncesí na poskytování těchto veřejných služeb v přepravě cestujících se řídí výhradně nařízením (ES) č. 1370/2007.

Ustanovení čl. 5 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 stanoví, že uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě cestujících autobusem či tramvají se řídí směrnicemi 2004/17/ES (8) a 2004/18/ES (9), s výjimkou případů, kdy tyto smlouvy mají podobu koncesí na služby. Uzavírání smluv o (veřejných) službách v přepravě cestujících autobusem nebo tramvají se tedy řídí výhradně směrnicemi 2014/24/EU a 2014/25/EU.

Uzavírání smluv o (veřejných) službách v přepravě cestujících po železnici a metrem se řídí nařízením (ES) č. 1370/2007 a je vyňato z oblasti působnosti směrnice 2014/24/EU podle jejího 27. bodu odůvodnění a čl. 10 písm. i) a z oblasti působnosti směrnice 2014/25/EU podle jejího 35. bodu odůvodnění a čl. 21 písm. g).

Tabulka

Přehled použitelného právního základu pro zadávání zakázek podle druhu smluvního uspořádání a oboru dopravy

Veřejné služby v přepravě cestujících Smlouvy o (veřejných) službách podle definice ve směrnicích 2014/24/EU a 2014/25/EU Koncese na služby podle definice ve směrnici 2014/23/EU autobusem a tramvají Směrnice 2014/24/EU a 2014/25/EU Nařízení (ES) č. 1370/2007 po železnici a metrem Nařízení (ES) č. 1370/2007 Nařízení (ES) č. 1370/2007

2.1.2 Ustanovení čl. 1 odst. 2: Použití nařízení (ES) č. 1370/2007 na vnitrozemské vodní cesty a teritoriální mořské vody

V čl. 1 odst. 2 se stanoví, že nařízení (ES) č. 1370/2007 se vztahuje na vnitrostátní a mezinárodní veřejné služby v přepravě cestujících po železnici, jiným druhem drážní dopravy a po silnici a že členské státy mohou uvedené nařízení použít pro veřejné služby v přepravě cestujících po vnitrozemských vodních cestách. V zájmu zajištění právní jistoty by rozhodnutí členského státu o používání nařízení (ES) č. 1370/2007 pro veřejné služby v přepravě cestujících po vnitrozemských vodních cestách mělo být přijato transparentním způsobem prostřednictvím právně závazného aktu. Uplatňování nařízení (ES) č. 1370/2007 v přepravě cestujících po vnitrozemských vodních cestách může být zvláště užitečné tam, kde jsou tyto služby zahrnuty do širší městské, příměstské nebo regionální sítě veřejné přepravy cestujících.

V případě nepřijetí rozhodnutí o používání nařízení (ES) č. 1370/2007 v přepravě cestujících po vnitrozemských vodních cestách se tyto služby budou řídit přímo článkem 93 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Některé aspekty přepravy cestujících po vnitrozemských vodních cestách jsou dále upraveny nařízením Rady (EHS) č. 3921/91 ze dne 16. prosince 1991, kterým se stanoví podmínky, za nichž může dopravce nerezident provozovat přepravu zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách uvnitř členského státu (10), a nařízením Rady (ES) č. 1356/96 ze dne 8. července 1996 o společných pravidlech, která se vztahují na přepravu zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách mezi členskými státy s cílem zavedení svobody poskytování těchto přepravních služeb (11).

V čl. 1 odst. 2 se stanoví, že členské státy mohou nařízení (ES) č. 1370/2007 použít i pro služby v přepravě v teritoriálních mořských vodách, pokud tím není dotčeno nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 ze dne 7. prosince 1992 o uplatňování zásady volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž) (12). Některá rozhodující ustanovení uvedeného nařízení zcela neodpovídají ustanovením nařízení (ES) č. 1370/2007 (např. ustanovení o jeho použití v nákladní dopravě, době trvání smlouvy, výlučných právech a prahových hodnotách pro přímé uzavírání smluv malého rozsahu). Uplatňování nařízení (ES) č. 1370/2007 na teritoriální mořské vody způsobuje řadu obtíží. Sdělení Komise (13) obsahuje pokyny k nařízení (EHS) č. 3577/92, které se těmito obtížemi zabývají.

2.1.3 Ustanovení čl. 10 odst. 1: Použitelnost nařízení (EHS) č. 1191/69 na smlouvy o nákladní dopravě do 2. prosince 2012

V minulosti mohly být některé specifické služby železniční nákladní dopravy předmětem závazků veřejné služby, na něž se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (14). Nařízení (ES) č. 1370/2007, kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 1191/69, se však nevztahuje na služby nákladní dopravy. S cílem postupně ukončit vyplácení kompenzace nepovolené Komisí v souladu s články 93, 107 a 108 SFEU stanoví čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007, že nařízení (EHS) č. 1191/69 se i nadále použije pro služby v nákladní dopravě, a to po dobu tří let od vstupu nařízení (ES) č. 1370/2007 v platnost (tj. do 2. prosince 2012). Služby nákladní dopravy lze považovat za služby obecného hospodářského zájmu, pouze pokud dotčený členský stát zjistí, že se v porovnání se službami obchodní dopravy vyznačují specifickými rysy (15). Pokud chtějí členské státy zachovat režimy státní podpory pro služby v železniční nákladní dopravě, které nesplňují zvláštní podmínky definované v rozsudku ve věci Altmark (16), musí uvedené režimy oznámit Komisi tak, aby mohly být schváleny předem. Uvedené režimy se posuzují přímo podle článku 93 SFEU. Pokud nebudou uvedené režimy oznámeny předem, bude se na ně nahlížet jako na novou a protiprávní podporu, neboť již nebudou osvobozeny od povinnosti oznamovat státní podporu.

2.2 Definice závazků veřejné služby a obecná pravidla/obsah smluv o veřejných službách

Tato kapitola obsahuje výkladové pokyny týkající se určujících rysů smluv o veřejných službách, hlavních charakteristik obecných pravidel a způsobu, jakým příslušné orgány definují povahu a rozsah závazků veřejné služby a výlučných práv v kontextu nařízení (ES) č. 1370/2007. Dále se zabývá podmínkami, za kterých lze povolit prodloužení smluv o veřejných službách, a také podmínkami uzavírání smluv na subdodávky včetně případů vnitřních provozovatelů.

2.2.1 Ustanovení čl. 2 písm. i): Právní charakteristiky smlouvy o veřejných službách

Podle čl. 2 písm. i) se za smlouvu o veřejných službách považuje „jeden nebo několik právně závazných aktů potvrzujících dohodu mezi příslušným orgánem a provozovatelem veřejných služeb, jejímž cílem je svěřit provozovateli veřejných služeb řízení a provozování veřejných služeb v přepravě cestujících, které spadají pod závazky veřejné služby“. Smlouva může rovněž sestávat z rozhodnutí přijatého příslušným orgánem, které má formu zvláštního zákona nebo podzákonného právního aktu nebo které obsahuje podmínky, za nichž příslušný orgán poskytuje služby sám nebo jejich poskytování svěří vnitřnímu provozovateli. Pojem „smlouva o veřejných službách“ podle definice nařízení (ES) č. 1370/2007 se rovněž vztahuje na koncese na veřejné služby.

S ohledem na různé právní systémy a tradice členských států je definice smlouvy o veřejných službách, jak ji stanoví nařízení (ES) č. 1370/2007, velmi široká a zahrnuje různé typy právně závazných aktů. Tím je tedy zajištěno, že oblast působnosti uvedeného nařízení se vztahuje na veškeré právní situace, a to i tehdy, nejsou-li vztahy mezi příslušným orgánem a provozovatelem formálně a přesně vyjádřeny ve formě smlouvy v nejužším slova smyslu. Z tohoto důvodu zahrnuje definice i smlouvy o veřejných službách sestávající z rozhodnutí, které má formu zvláštního zákona nebo podzákonného právního aktu. Smlouvu o veřejných službách může představovat i kombinace obecného právního aktu, kterým se provozování služeb přiděluje provozovateli, a správního aktu, který stanoví podrobné požadavky na poskytované služby, a použité metody výpočtu kompenzace. Definice se vztahuje i na rozhodnutí přijatá příslušným orgánem, která uvádí podmínky, za nichž orgán poskytuje služby sám nebo jejich poskytování svěří vnitřnímu provozovateli.

2.2.2 Ustanovení čl. 2 písm. l): Hlavní znaky a postup vytvoření obecných pravidel

Obecná pravidla jsou vymezena v čl. 2 písm. l) jako opatření, která se použijí „nediskriminačním způsobem … na všechny veřejné služby v přepravě cestujících stejného druhu ve stanovené územní oblasti, za kterou odpovídá příslušný orgán“. Obecná pravidla jsou tedy opatření pro jeden nebo několik druhů veřejné dopravy po silnici nebo železnici, která mohou orgány veřejné správy jednostranně nediskriminačním způsobem uložit provozovatelům veřejných služeb nebo která mohou být zahrnuta do smluv uzavřených mezi příslušným orgánem a provozovateli veřejných služeb. Opatření je omezeno na územní oblast, za kterou odpovídá příslušný orgán, ale nemusí nutně pokrývat celou územní oblast. Obecným pravidlem může být i regionální nebo vnitrostátní právo platné pro všechny stávající nebo potenciální provozovatele dopravy v regionu nebo členském státu. Obvykle se proto s provozovateli veřejných služeb nesjednává jednotlivě. I když je obecné pravidlo uloženo jednostranným aktem, není vyloučeno, aby provozovatelé veřejných služeb byli před stanovením obecných pravidel transparentním a nediskriminačním způsobem konzultováni.

2.2.3 Ustanovení čl. 3 odst. 2 a 3: Stanovení obecných pravidel v rámci smlouvy o veřejných službách a mimo ni. Oblast působnosti obecných pravidel

V 17. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 se stanoví, že „příslušné orgány [mohou] zvolit způsob, jakým stanoví sociální a kvalitativní kritéria s cílem udržet a zvýšit normy kvality pro závazky veřejné služby, například ohledně minimálních pracovních podmínek, práv cestujícího, potřeb osob se sníženou pohyblivostí, ohledně ochrany životního prostředí, bezpečnosti cestujících a zaměstnanců jakož i závazků vyplývajících z kolektivních smluv a jiných předpisů a dohod týkajících se pracovišť a sociální ochrany na místech, kde je služba poskytována. Aby zajistily transparentní a srovnatelné podmínky hospodářské soutěže mezi provozovateli a aby odvrátily rizika sociálního dumpingu, mohou příslušné orgány stanovit zvláštní sociální normy a normy kvality služeb.“

Členské státy a/nebo příslušné orgány mohou upravit veřejnou dopravu obecnými pravidly, jako jsou zákony, vyhlášky či regulační opatření. Pokud se však tato obecná pravidla týkají kompenzace nebo výlučného práva, je třeba uzavírat smlouvu o veřejných službách podle čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007. Tato povinnost neexistuje tehdy, stanoví-li obecná pravidla maximální tarify pro všechny cestující nebo určité kategorie cestujících podle čl. 3 odst. 2 uvedeného nařízení. V tomto případě neexistuje povinnost uzavřít smlouvu o veřejných službách a způsob kompenzace lze vymezit na nediskriminačním, obecně použitelném základu.

Příslušný orgán může rozhodnout o použití obecných pravidel ke stanovení sociálních norem nebo norem kvality v souladu s vnitrostátním právem. Pokud obecná pravidla stanoví kompenzaci nebo pokud se příslušný orgán domnívá, že provádění obecných pravidel vyžaduje kompenzaci, je třeba uzavřít rovněž smlouvu či smlouvy o veřejných službách, kterými se vymezují závazky a ukazatele kompenzace jejich čistého finančního dopadu v souladu s články 4 a 6 a přílohou nařízení (ES) č. 1370/2007.

2.2.4 Ustanovení čl. 3 odst. 3: Oznámení obecných pravidel pro režimy maximálních přepravních tarifů pro žáky, studenty, učně a osoby s omezenou pohyblivostí, která jsou mimo oblast působnosti nařízení (ES) č. 1370/2007, podle pravidel Unie v oblasti státní podpory

Podle čl. 3 odst. 3 mohou členské státy vyloučit z oblasti působnosti nařízení (ES) č. 1370/2007 obecná pravidla o finančních kompenzacích závazků veřejné služby, která stanovují maximální přepravní tarify pro žáky, studenty, učně a osoby s omezenou pohyblivostí. Pokud se členský stát rozhodne tak učinit, musí vnitrostátní orgány posoudit ustanovení o kompenzaci podle pravidel stanovených ve Smlouvě, zejména těch, která se týkají státní podpory. Jestliže uvedená obecná pravidla představují státní podporu, musí členské státy tato pravidla oznámit Komisi v souladu s článkem 108 SFEU.

2.2.5 Ustanovení čl. 2 písm. e) a čl. 4 odst. 1: Vymezení povahy a rozsahu závazků veřejné služby a oblasti působnosti smluv o veřejných službách příslušnými orgány

V článku 14 SFEU a protokolu č. 26 o službách obecného zájmu připojeného k SFEU jsou stanoveny obecné zásady, jak mají členské státy definovat a poskytovat služby obecného hospodářského zájmu. Podle ustanovení článku 14 SFEU „pečují Unie a členské státy v rámci svých pravomocí a v oblasti působnosti Smluv o to, aby zejména hospodářské a finanční zásady a podmínky pro fungování těchto služeb [obecného hospodářského zájmu] umožňovaly naplnění jejich úkolů.“ Podle protokolu č. 26 o službách obecného zájmu připojeného k SFEU hrají celostátní, regionální a místní orgány zásadní úlohu a mají široké rozhodovací pravomoci při poskytování, pořizování a organizování služeb obecného hospodářského zájmu, aby tyto služby co nejlépe odpovídaly potřebám uživatelů. Poskytování vysoce kvalitních, bezpečných a cenově dostupných služeb obecného hospodářského zájmu, jež vycházejí z principu rovného zacházení a podporují univerzální přístup a práva uživatelů, je společným znakem Unie. Možnosti členských států poskytovat, zadávat a organizovat služby obecného hospodářského zájmu v oblasti veřejné přepravy cestujících po železnici a silnici jsou upraveny nařízením (ES) č. 1370/2007. Článek 1 nařízení č. 1370/2007 stanoví, že účelem uvedeného nařízení „je definovat, jak mohou příslušné orgány v souladu s pravidly práva Unie zasahovat do odvětví veřejné přepravy cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.“ Jak je uvedeno v čl. 2 písm. e) nařízení (ES) č. 1370/2007, závazkem veřejné služby je požadavek zajištění veřejné služby v přepravě cestujících v obecném zájmu, který by provozovatel na základě svých vlastních obchodních zájmů bez odměny nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek (17). Členské státy tak mají v rámci stanoveném nařízením (ES) č. 1370/2007 velkou volnost při definování závazků veřejné služby v souladu s potřebami konečných uživatelů.

Obvykle, nikoli však výlučně, se závazky veřejné služby mohou vztahovat na zvláštní požadavky kladené na provozovatele veřejných služeb, pokud jde například o četnost služeb, kvalitu služeb, poskytování služeb zejména na menších mezistanicích, které nemusí být komerčně atraktivní, a zajišťování vlakových spojů v časných ranních nebo pozdních večerních hodinách. Za názorný příklad považuje Komise skutečnost, že služby, které mají být klasifikovány jako veřejné služby, musí být určeny občanům nebo být v zájmu společnosti jako celku. Příslušné orgány vymezují povahu a rozsah závazků veřejné služby při respektování obecných zásad Smlouvy. Aby bylo dosaženo cílů nařízení, tj. zajištění bezpečných, nákladově efektivních a vysoce kvalitních služeb v přepravě cestujících, musí příslušné orgány usilovat o hospodářsky a finančně udržitelné poskytování těchto služeb. V rámci smluv vymezených v čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 mohou obě strany očekávat, že jejich práva budou respektována, a musí splnit své smluvní závazky. Mezi ně patří i finanční práva a závazky. Zeměpisná působnost smluv o veřejných službách by měla příslušným orgánům umožnit optimalizaci nákladů veřejných dopravních služeb, za něž zodpovídají, včetně případného místního, regionálního a podnárodního síťového dopadu. Využití síťových efektů umožňuje nákladově efektivní poskytování veřejných služeb v přepravě prostřednictvím křížového financování mezi výdělečnými službami a službami nepokrývajícími náklady. Díky tomu by příslušné orgány následně měly být schopny dosáhnout stanovených cílů dopravní politiky a zároveň případně zaručit podmínky pro účinnou a spravedlivou hospodářskou soutěž v rámci sítě, například potenciálně u některých vysokorychlostních železnic

2.2.6 Ustanovení čl. 2 písm. f) a čl. 3 odst. 1: Vymezení povahy a rozsahu výlučných práv tak, aby bylo zajištěno dodržování předpisů Unie

Podle čl. 3 odst. 1 musí příslušný orgán uzavřít smlouvu o veřejných službách, pokud rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace za plnění závazků veřejné služby. Výlučné právo je definováno v čl. 2 písm. f) jako „právo opravňující provozovatele veřejných služeb k provozování některých veřejných služeb v přepravě cestujících na určité trase, síti nebo v určité oblasti, s vyloučením dalších takových provozovatelů“. Toto právo může být stanoveno právním nebo správním nástrojem. Velmi často stanoví smlouva o veřejných službách podmínky pro výkon výlučného práva, zejména místní působnost a dobu trvání výlučného práva. Výlučná práva chrání podnik před konkurencí ostatních provozovatelů na konkrétním trhu tím, že žádný jiný podnik nemůže poskytovat stejné služby. Členské státy však mohou udělit určitá práva, která se sice jeví jako nevýhradní, ale ve skutečnosti prostřednictvím právních norem nebo správních postupů neumožňují jiným podnikům působit na trhu. Například správní ujednání, kterým se uděluje povolení provozovat veřejné služby v přepravě podléhající kritériím, jako jsou žádoucí objem a kvalita uvedených služeb, by mohlo mít praktický dopad na omezení počtu provozovatelů na trhu. Na tuto situaci se podle názoru Komise vztahuje i pojem výlučného práva použitý v nařízení (ES) č. 1370/2007.

K zajištění řádného fungování vnitřního trhu pro služby veřejné dopravy by příslušné orgány měly přesně definovat výlučná práva jako práva, která nepřesahují to, co je nezbytné k zajištění požadované hospodářské ochrany pro dané služby, avšak zároveň pokud možno ponechávají prostor i pro ostatní druhy služeb. V této souvislosti se v 8. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 uvádí, že „trhům přepravy cestujících, které jsou deregulovány a na kterých neexistují výlučná práva, by mělo být umožněno zachovat si svou povahu a způsob fungování, pokud jsou tato povaha a způsob slučitelné s požadavky Smlouvy.“ Komise však zdůrazňuje, že i v rámci deregulovaného systému se smluvní ujednání na podporu dostupnosti služeb autobusové dopravy pro určité skupiny obyvatel považují za závazek veřejné služby. Tento závazek spadá do působnosti nařízení (ES) č. 1370/2007 (18).

Jestliže jsou splněny všechny podmínky pro použití nařízení (ES) č. 1370/2007, včetně podmínky, že provozovatel veřejné dopravy má výlučné právo, může být smlouva o veřejných službách, která má být uzavřena, udělena přímo, například v případě smlouvy malé hodnoty a v případě provozující společnosti malé a střední velikosti za předpokladu, že jsou splněny podmínky stanovené v čl. 5 odst. 4.

2.2.7 Ustanovení čl. 4 odst. 4: Podmínky, za kterých lze prodloužit dobu trvání smlouvy o veřejných službách o polovinu

V čl. 4 odst. 3 se uvádí, že maximální doba trvání smluv o veřejných službách musí být omezena na „10 let v případě autokarové a autobusové dopravy a 15 let v případě služeb v přepravě cestujících po železnici nebo jinými druhy drážní dopravy.“ Podle čl. 4 odst. 4 je možné prodloužit v případě nutnosti smlouvu o veřejných službách o polovinu s ohledem na podmínky amortizace majetku. Smlouvu lze takto prodloužit, pokud provozovatel veřejných služeb poskytne majetek, který je významný vzhledem k celkovému majetku nezbytnému k poskytování služeb v přepravě cestujících, na které se vztahuje smlouva o veřejných službách, a zároveň je spojen převážně se službami v přepravě cestujících, na které se vztahuje tato smlouva.

Výklad těchto dvou podmínek závisí na konkrétních okolnostech každého jednotlivého případu. V 15. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 se zdůrazňuje, že „dlouhodobé smlouvy mohou vést k uzavření trhu na období delší, než je nezbytné, čímž může dojít ke snížení příznivých účinků konkurenčního tlaku. Aby se co nejméně narušovala hospodářská soutěž a při tom se zachovala kvalita služeb, měly by být smlouvy o veřejných službách uzavírány na dobu určitou.“ Kromě toho je v případě smluv s velmi dlouhou dobou trvání kvůli narůstajícím nejistotám obtížné správně rozdělit rizika mezi provozovatele a příslušný orgán. Na druhé straně se v 15. bodě odůvodnění vysvětluje, že „je nezbytné stanovit možnost prodloužení smluv o veřejných službách o maximálně polovinu jejich původní doby trvání, pokud musí provozovatel veřejných služeb investovat do aktiv, jejichž doba amortizace je výjimečně dlouhá, a, z důvodu jejich zvláštního charakteru a obtíží, v případě nejvzdálenějších regionů, jak jsou vymezeny v článku 349 SFEU.“

U všech rozhodnutí o prodloužení doby trvání smlouvy o veřejných službách o polovinu by se mělo přihlédnout k těmto skutečnostem: smlouvy o veřejných službách musí provozovateli ukládat povinnost investovat do majetku, jako jsou kolejová vozidla, zařízení pro údržbu nebo infrastruktura, jejichž doba amortizace je mimořádně dlouhá.

Příslušný orgán obvykle rozhodne o prodloužení doby trvání smlouvy před uzavřením nové smlouvy. Jestliže je o prodloužení doby trvání nutno rozhodnout v průběhu platnosti smlouvy, protože zamýšlené investice do nových kolejových vozidel nejsou prováděny na začátku smluvního období, ale například z technických důvodů později, musí být tato možnost jasně uvedena v zadávací dokumentaci a tato varianta se musí odpovídajícím způsobem projevit v podmínkách kompenzace. V žádném případě nesmí celkové prodloužení smlouvy přesáhnout polovinu doby trvání stanovenou v čl. 4 odst. 4.

2.2.8 Ustanovení čl. 4 odst. 5: Možnosti příslušných orgánů, jestliže považují za vhodné přijmout opatření na ochranu zaměstnanců v případě změny provozovatele

V čl. 4 odst. 5 se stanoví, že „aniž je dotčeno vnitrostátní právo a právo Společenství, včetně kolektivních smluv mezi sociálními partnery, mohou příslušné orgány požadovat od vybraného provozovatele veřejných služeb, aby zaměstnancům, kteří byli dříve zaměstnáni za účelem poskytování služeb, přiznal práva, na něž by měli nárok, pokud by došlo k jejich převodu ve smyslu směrnice 2001/23/ES ze dne 12. března 2001 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se zachování práv zaměstnanců v případě převodů podniků, závodů nebo částí podniků nebo závodů (19). Pokud vyžadují příslušné orgány po provozovatelích veřejných služeb, aby splnili určité sociální normy, uvedou v dokumentech nabídkového řízení a ve smlouvách o veřejných službách seznam dotyčného personálu a transparentní podrobnosti o jejich smluvních právech a podmínky, za jakých jsou zaměstnanci považováni za spojené se službami.“

V souladu se zásadou subsidiarity a se zněním 16. a 17. bodu odůvodnění mají příslušné orgány v případě změny provozovatele, pokud jde o ochranu zaměstnanců, v podstatě tyto možnosti:

i) nepřijímat žádné zvláštní opatření. V tomto případě musí být práva zaměstnanců, jako je převod zaměstnanců, udělena pouze tehdy, když jsou splněny podmínky pro použití směrnice 2001/23/ES , například v případě převodu významných hmotných aktiv, jako jsou kolejová vozidla (20).

ii) požadovat převod zaměstnanců předtím přijatých k poskytování služeb s právy, na které by zaměstnanci měli nárok, kdyby došlo k převodu ve smyslu směrnice 2001/23/ES bez ohledu na to, zda se směrnice 2001/23/ES použije či nikoli. V 16. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 je vysvětleno, že „uvedená směrnice nebrání členským státům zachovávat podmínky přechodu jiných práv zaměstnanců, než jsou práva, na která se vztahuje směrnice 2001/23/ES, a tak případně brát v úvahu sociální normy zavedené vnitrostátními právními a správními předpisy, kolektivními smlouvami nebo dohodami uzavřenými mezi sociálními partnery.“

iii) požadovat, aby provozovatel veřejné dopravy dodržoval určité sociální normy pro všechny zaměstnance zapojené do poskytování veřejných služeb v přepravě, aby byly zajištěny transparentní a srovnatelné podmínky hospodářské soutěže mezi provozovateli a odvrátila se rizika sociálního dumpingu, jak je uvedeno v 17. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007. Například by se tyto normy mohly případně spojit s kolektivní smlouvou na úrovni společnosti nebo kolektivní smlouvou uzavřenou pro příslušný segment trhu.

iv) uplatnit kombinaci možností ii) a iii).

Pro zajištění transparentnosti podmínek zaměstnávání jsou příslušné orgány v případě, že požadují převod zaměstnanců nebo zavádějí určité sociální normy, povinny tyto povinnosti jasně a podrobně specifikovat v zadávací dokumentaci a smlouvách o veřejných službách.

2.2.9 Ustanovení čl. 5 odst. 2 písm. e). Podmínky uzavírání smluv na subdodávky v případě smluv o veřejných službách zadávaných vnitřními provozovateli

Smlouvy o veřejných službách přímo zadané vnitřnímu provozovateli smějí být předmětem uzavírání smluv na subdodávky za přísných podmínek. V takovém případě musí vnitřní provozovatel v souladu s čl. 5 odst. 2 písm. e) poskytnout „převážnou část“ veřejných služeb v přepravě cestujících sám. Úmyslem zákonodárce bylo prostřednictvím tohoto ustanovení zabránit tomu, aby koncept „vnitřního provozovatele“ spadajícího pod dohled příslušného orgánu ztratil smysl, neboť vnitřní provozovatel by jinak mohl uzavřít smlouvy na subdodávky na veškeré přepravní služby nebo jejich podstatnou část s jiným subjektem. Cílem ustanovení čl. 5 odst. 2 písm. e) je zabránit vzniku falešných vnitřních provozovatelů. Poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících vnitřním provozovatelem je výjimkou ze zásady uvedené v čl. 5 odst. 3, podle které smlouvy o veřejných službách musí být uzavírány „na základě nabídkového řízení“. Podle 7. bodu odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 umožňuje „zavedení regulované hospodářské soutěže mezi provozovateli poskytování lákavějších, modernějších a levnějších služeb“. Aniž by bylo dotčeno provedení analýzy v jednotlivých případech, je opodstatněné se domnívat, že uzavření smluv na subdodávky na více než jednu třetinu veřejných služeb v přepravě by vyžadovalo přesvědčivé odůvodnění, zejména vzhledem k cílům ustanovení čl. 5 odst. 2 písm. e), jak bylo vysvětleno výše. Tyto přepravní služby se obvykle vyjadřují v jejich hodnotách. V každém případě musí být uzavírání smluv na subdodávky vnitřními provozovateli prováděno při dodržení příslušných právních předpisů o veřejných zakázkách.

Na závěr lze uvést, že nařízení (ES) č. 1370/2007 nebrání tomu, aby smlouva o veřejných službách stanovila minimální podíl přepravních služeb v jejich hodnotě, který provozovatel v rámci smlouvy o veřejných službách zadá subdodavateli. Smlouva může tento údaj stanovit za podmínky, že ustanovení uvedeného nařízení jsou dodržena, zejména ustanovení o maximálním podílu smlouvy o veřejných službách, který lze zadat subdodavateli.

2.3 Uzavírání smluv o veřejných službách

Tato kapitola obsahuje výkladové pokyny k řadě ustanovení týkajících se uzavírání smluv o veřejných službách. Pokyny vysvětlují podmínky, za kterých lze smlouvy o veřejných službách uzavírat přímo, a dále procedurální náležitosti nabídkového řízení.

2.3.1 Ustanovení čl. 5 odst. 2 písm. b): Podmínky, za kterých lze uzavřít smlouvu o veřejných službách přímo s vnitřním provozovatelem

Nařízení (ES) č. 1370/2007 umožňuje místním příslušným orgánům, aby veřejné služby v v přepravě cestujících po železnici a silnici poskytovaly samy, nebo uzavřely smlouvu o veřejných službách přímo s vnitřním provozovatelem. Pokud se však rozhodnou pro druhou možnost, musí dodržet řadu přísných pravidel a podmínek stanovených v čl. 5 odst. 2. Komise konstatuje následující:

i) V čl. 5 odst. 2 se stanoví, že příslušný místní orgán nebo skupina takových orgánů poskytujících integrované veřejné služby v přepravě cestujících může uzavřít smlouvu o veřejných službách přímo s vnitřním provozovatelem. To znamená, že veřejné služby v přepravě cestujících podle smlouvy přímo uzavřené skupinou příslušných místních orgánů musí být integrovány z hlediska zeměpisného, přepravního nebo z hlediska sazeb na celém území, za které je skupina orgánů odpovědná. Komise má rovněž za to, že místní působnost takových služeb poskytovaných za odpovědnosti příslušného místního orgánu nebo skupiny takových orgánů by měla být definována takovým způsobem, aby tyto místní služby za normálních okolností sloužily potřebám městské aglomerace a/nebo venkovského regionu.

ii) Pravidla pro kontrolu vnitřního provozovatele příslušným orgánem ve smyslu čl. 2 písm. j) a blíže určená v čl. 5 odst. 2 musí být v každém případě dodržena. Vnitřní provozovatel musí být „právně samostatný subjekt, nad kterým vykonává příslušný místní orgán (…) kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary“. V čl. 5 odst. 2 písm. a) se stanoví řada kritérií, která je třeba vzít v úvahu při posuzování, zda příslušný orgán účinně kontroluje svého vnitřního provozovatele. K těmto kritériím patří „míra zastoupení ve správních, řídících nebo dozorčích orgánech, související upřesnění ve stanovách, vlastnictví, skutečný vliv a kontrola nad strategickými rozhodnutími a jednotlivými rozhodnutími v rámci řízení“. Hodnocení kontroly musí být založeno na všech hlediscích, pokud jsou relevantní. Pokud jde o kritérium vlastnictví, nařízení (ES) č. 1370/2007 nevyžaduje, aby příslušné orgány měly v držení 100 % kapitálu vnitřního provozovatele. To by mohlo být důležité například v případech partnerství veřejného a soukromého sektoru. Nařízení (ES) č. 1370/2007 z tohoto hlediska chápe „in-house“ (vnitřního) provozovatele šířeji než Soudní dvůr Evropské unie ve své judikatuře (21). Avšak účinná kontrola ze strany příslušného orgánu musí být prokázána jinými hledisky, jak je uvedeno v čl. 5 odst. 2 písm. a).

iii) V zájmu snížení možnosti narušení hospodářské soutěže by podle čl. 5 odst. 2 písm. b) měly být dopravní činnosti vnitřních provozovatelů a jakéhokoli subjektu či subjektů pod jejich kontrolou zeměpisně omezeny na území příslušného orgánu nebo společně kontrolovány příslušným místním orgánem. Tito provozovatelé nebo subjekty se tedy nesmí zúčastnit nabídkových řízení souvisejících s poskytováním veřejných služeb v přepravě cestujících pořádaných mimo území příslušného orgánu. Ustanovení čl. 5 odst. 2 písm. b) je záměrně navrženo v širokém smyslu, aby se zabránilo vytváření podnikových struktur, které usilují o obcházení tohoto zeměpisného omezení. Aniž by byla dotčena ustanovení o vnějších linkách uvedená v bodě v), bude Komise obzvláště přísná při uplatňování tohoto ustanovení o zeměpisném omezení, zejména v případech, kdy jsou vnitřní provozovatel i jiný subjekt poskytující přepravní služby oba kontrolovány příslušným místním orgánem.

iv) Obdobně s judikaturou o zadávání veřejných zakázek a koncesích, která uvádí, že činnosti „in-house“ provozovatele by neměly být „tržně orientovány“ (22), je třeba podmínku v čl. 5 odst. 2 písm. b) („vnitřní provozovatel (…) vykonává svou činnost ve veřejné přepravě cestujících na území v působnosti příslušného místního orgánu, […] a neúčastní se nabídkových řízení týkajících se poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících organizovaných mimo území v působnosti příslušného místního orgánu“) vykládat takto: vnitřní provozovatel nebo subjekt ovlivněný vnitřním provozovatelem nesmí provozovat veřejné služby v přepravě cestujících ani jako subdodavatel nebo se účastnit nabídkových řízení mimo území příslušného orgánu v Unii nebo, v důsledku možného nepřímého dopadu na vnitřní trh, jinde ve světě.

v) Podle čl. 5 odst. 2 písm. b) mohou vnitřní provozovatelé provozovat „vnější linky nebo jiné vedlejší části dané činnosti zasahující do území v působnosti sousedních příslušných místních orgánů“. Toto ustanovení poskytuje určitou pružnost tím, že se vztahuje i na dopravu mezi sousedními regiony. Vnitřní provozovatelé tedy mohou do určité míry provozovat služby mimo území svého příslušného místního orgánu. Pro posouzení, zda jsou služby poskytované na základě smlouvy o veřejných službách v souladu s tímto ustanovením, by se měla použít tato hlediska: zda uvedené služby spojují území dotyčného příslušného orgánu se sousedním územím a zda jsou doplňkovými službami, nikoli hlavním účelem činností veřejné přepravy podle smlouvy o veřejných službách. Komise posoudí, zda jsou činnosti veřejné přepravy druhotné povahy, a to porovnáním jejich objemu vyjádřeného počtem vozidel nebo vlakových km s celkovým objemem činností veřejné přepravy, které jsou předmětem smlouvy (smluv) vnitřního provozovatele.

2.3.2 Ustanovení čl. 5 odst. 3: Procedurální náležitosti nabídkového řízení na smlouvy o veřejných službách

V čl. 5 odst. 3 se stanoví, že pokud příslušný orgán využívá při poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících třetí osobu jinou, než je vnitřní provozovatel, musí uzavřít smlouvy o veřejných službách prostřednictvím spravedlivého, otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení.

V čl. 5 odst. 3 je stanoveno několik dalších podrobností o podmínkách, za nichž se má nabídkové řízení pořádat. Jak je uvedeno v bodě 2.4.1, musí být postupy uzavírání smluv navrženy tak, aby vytvářely podmínky pro účinnou hospodářskou soutěž. Z uplatňování obecných zásad Smlouvy, jako jsou zásady transparentnosti a nediskriminace, například vyplývá, že kritéria pro posouzení při výběru nabídek musí být zveřejněna se zadávací dokumentací. Pokud si to členské státy přejí, lze použít i podrobnější procesní pravidla právních předpisů Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek, jako jsou například směrnice 2014/24/EU a 2014/25/EU, nebo směrnice 2014/23/EU o koncesích, i když to není požadováno.

Avšak podle čl. 5 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 se v případě specifických nebo komplexních požadavků po předběžném výběru nabídek může příslušný orgán také rozhodnout vyjednávat s předběžně vybranými stranami. Příkladem je situace, kdy provozovatelé předkládající nabídky musí předložit technologicky inovační dopravní řešení, která splňují požadavky zveřejněné v zadávací dokumentaci. Stejně tak v případě předběžného výběru a vyjednávání musí výběrové a zadávací postupy splňovat všechny podmínky stanovené v čl. 5 odst. 3.

Aby bylo zajištěno, že potenciální účastníci nabídkového řízení budou mít spravedlivé a rovné příležitosti, musí mít období mezi zahájením nabídkového řízení a odevzdáním nabídek, jakož i období mezi zahájením nabídkového řízení a okamžikem, od kterého musí být zahájen provoz přepravních služeb, přiměřenou a opodstatněnou dobu trvání.

Aby bylo nabídkové řízení více transparentní, měly by příslušné orgány poskytnout veškeré důležité technické a finanční údaje, včetně poskytování případných informací o rozdělování nákladů a výnosů potenciálním uchazečům, aby si mohli připravit nabídku. Tyto sdílené informace však nemohou oslabit oprávněnou ochranu komerčních zájmů třetích stran. Provozovatelé drážní dopravy, provozovatelé železniční infrastruktury a všechny další relevantní strany by měly dát příslušným orgánům k dispozici náležité přesné údaje, aby jim umožnily splnit jejich informační povinnost.

2.3.3 Ustanovení čl. 5 odst. 4: Podmínky, za kterých může příslušný orgán uzavřít smlouvu o veřejných službách přímo v případě smlouvy s malou hodnotou nebo MSP

V případě přímého uzavření smlouvy o veřejných službách, jejíž hodnota je malá nebo se smlouva uzavírá s malým nebo středně velkým provozovatelem (čl. 5 odst. 4), může příslušný orgán uzavřít smlouvu přímo bez nabídkového řízení. Za smlouvu o veřejných službách s malou hodnotou se považuje smlouva, jejíž průměrná roční hodnota je menší než 1 milion EUR nebo pokud se v jejím rámci poskytuje méně než 300 000 kilometrů veřejných služeb v přepravě cestujících ročně. Za malého nebo středně velkého provozovatele se považuje podnik, který provozuje maximálně 23 vozidel. V tomto případě lze prahové hodnoty zvýšit na průměrnou roční hodnotu ve výši méně než 2 milióny EUR nebo poskytování méně než 600 000 kilometrů veřejných služeb v přepravě ročně.

Prahová hodnota pro MSP definovaná „vozidly“ indikuje, že toto ustanovení je zaměřeno na přepravu autobusem, ale nikoli na přepravu tramvají, metrem nebo vlakem. Prahovou hodnotu 23 vozidel je nutno interpretovat restriktivním způsobem, aby se zabránilo zneužívání výjimečného charakteru ustanovení čl. 5 odst. 4. Pojem „provozovaná vozidla“ je tedy nutno interpretovat tak, že se vztahuje k celkovému počtu vozidel provozovaných provozovatelem veřejné dopravy, a nikoli k počtu vozidel provozovaných pro služby, na které se vztahuje určitá smlouva o veřejných službách.

Avšak vnitrostátní zákonodárce může příslušný orgán pověřit, aby v takových případech použil pravidlo, že smlouvy o veřejných službách by se měly uzavírat prostřednictvím spravedlivého, otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení.

2.3.4 Ustanovení čl. 5 odst. 4: Možnost, aby členské státy stanovily nižší prahové hodnoty a umožnily tak přímé uzavírání smluv s malou hodnotou nebo uzavírání smluv přímo s malými a středně velkými provozovateli

Ve stejném rozsahu, v jakém čl. 5 odst. 4 umožňuje členským státům i) pověřit příslušné orgány uplatňovat pravidlo, že v případě smluv malé hodnoty či smluv uzavíraných s malými a středně velkými provozovateli by se smlouvy o veřejných službách měly uzavírat prostřednictvím spravedlivého, otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení, mohou členské státy také rozhodnout ii) snížit prahové hodnoty uvedené v daném ustanovení v případech přímého uzavírání takových smluv nebo iii) použít prahové hodnoty stanovené v čl. 5 odst. 4 nařízení (ES) č. 1370/2007.

2.3.5 Ustanovení čl. 5 odst. 6: Železniční služby, které splňují podmínku pro přímé uzavírání smluv

Ustanovení čl. 5 odst. 6 umožňuje, aby příslušné orgány uzavíraly smlouvy o veřejných službách v přepravě po železnici přímo „s výjimkou jiných druhů drážní dopravy, jako jsou metro nebo tramvaj“.

Uzavírání smluv na poskytování služeb obecného zájmu mezi příslušným orgánem a třetí osobou musí respektovat obecné zásady Smlouvy, jako jsou transparentnost a rovné zacházení (23). Smlouvy uzavřené přímo podle čl. 5 odst. 6 nejsou dodržování těchto zásad Smlouvy zproštěny. Z tohoto důvodu nařízení (ES) č. 1370/2007 vyžaduje zejména v čl. 7 odst. 2 a odst. 3, aby příslušné orgány zveřejnily určité informace o přímo uzavřených smlouvách o veřejných službách v přepravě po železnici nejpozději jeden rok před uzavřením smlouvy a jeden rok po jejím uzavření.

Výjimka z obecného pravidla o nabídkovém řízení musí být rovněž uplatňována restriktivně. Služby nahrazující přepravu po železnici například autobusy a autokary, které mohou být smluvně vyžadovány od provozovatele veřejných služeb v případech narušení železniční sítě, nelze považovat za služby přepravy po železnici, a proto se na ně nevztahuje čl. 5 odst. 6. U těchto služeb nahrazujících přepravu po železnici autobusy a autokary podle příslušných právních předpisů v oblasti zadávání veřejných zakázek je tudíž vyžadováno uzavírání smluv na subdodávky.

Skutečnost, zda by se na určité typy městské a příměstské železniční dopravy, jako je například rychlodráha S-Bahn (v Rakousku, Německu, Švýcarsku a Dánsku) a RER (ve Francii) nebo druhů dopravy, které jsou podobné „jiným druhům drážní dopravy“ (např. metru nebo tramvaji), jako jsou služby tramvaj-vlak a některé automatické vlakové služby provozované s optickým systémem navádění, měla vztahovat výjimka pro železniční přepravu podle čl. 5 odst. 6, se musí posoudit případ od případu, a to za použití vhodných kritérií. Bude to záviset zejména na takových faktorech, jako zda jsou předmětné systémy běžně interoperabilní a/nebo mají společnou infrastrukturu s tradiční železniční sítí. Ačkoli služby tramvaj-vlak využívají infrastrukturu tradiční železniční sítě, z jejich zvláštních charakteristik vyplývá, že by přesto měly být považovány za „jiný druh drážní dopravy“.

2.3.6. Změny smluv o veřejných službách

V případě, že je nutno provést změnu stále platné smlouvy o veřejných službách, např. když je nutno upravit objem dopravní služby a odpovídající částku kompenzace z důvodu prodloužení trasy metra, vyvstává otázka, zda by příslušný orgán měl zahájit nové nabídkové řízení, nebo zda může být smlouva změněna bez nového rozhodnutí o uzavření smlouvy.

Soudní dvůr zastává názor, že v případě menších, nepodstatných změn nemusí být pro zajištění souladu s obecnými zásadami Smlouvy, jako jsou transparentnost a nediskriminace, nutné nové rozhodnutí o uzavření smlouvy a jednoduchá změna smlouvy může být postačující (24). Podle Soudního dvora je pro zajištění transparentnosti postupů a rovného zacházení s uchazeči při podstatných změnách základních ustanovení smlouvy o koncesních službách nebo smluv podléhajících směrnicím týkajícím se zadávání veřejných zakázek v některých případech nutno rozhodnout o uzavření nové smlouvy. Jedná se zejména o případ, kdy je charakter nových ustanovení značně odlišný od původní smlouvy, což představuje záměr stran znovu projednat základní podmínky uvedené smlouvy.

Podle Soudního dvora lze změnu smlouvy v průběhu její platnosti považovat za podstatnou, jestliže zavádí podmínky, které by – kdyby byly součástí původního nabídkového řízení – umožňovaly přístup jiným účastníkům nabídkového řízení, než těm, kterým byl přístup umožněn původně, nebo by umožňovaly přijetí jiné nabídky, než nabídky, která byla přijata původně.

Pokud nařízení (ES) č. 1370/2007 nestanoví konkrétní ustanovení, jsou zásady výše uvedené judikatury v plném rozsahu použitelné na změny smluv o veřejných službách, na které se uvedené nařízení vztahuje. Aby bylo možno určit, co lze považovat za nepodstatné změny, je nutno posoudit každý případ jednotlivě na základě objektivních kritérií (25).

2.4 Kompenzace za veřejné služby

Pravidla o kompenzaci stanovená v nařízení (ES) č. 1370/2007 zajišťují, že nedojde k nadměrné kompenzaci a budou dodržena pravidla stanovená ve Smlouvě. Tato pravidla rovněž řeší koncepce přiměřeného zisku a motivace ke zvyšování účinnosti, otázky křížového subvencování komerčních činností vyplácením kompenzací závazků veřejné služby a nedostatečné kompenzace a vyšetřovací řízení Komise ex ante a ex post týkající se kompenzace za veřejné služby.

2.4.1 Ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 3: Vyloučení nadměrné kompenzace v případě smlouvy o veřejných službách uzavřené na základě otevřeného a konkurenčního veřejného nabídkového řízení

Na rozdíl od jiných hospodářských odvětví se čl. 106 odst. 2 SFEU nepoužije v případech, kdy jsou za závazky veřejné služby v odvětví pozemní dopravy vypláceny kompenzace. Na tuto kompenzaci se vztahuje článek 93 SFEU. V souladu s tím se pravidla Unie ohledně kompenzace za služby obecného hospodářského zájmu (26), která vycházejí z čl. 106 odst. 2 SFEU, nevztahují na odvětví pozemní dopravy (27).

V případě veřejných služeb v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici za předpokladu, že kompenzace za uvedené služby jsou vypláceny v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jsou tyto kompenzace považovány za slučitelné s vnitřním trhem a v souladu s čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.

Tento předpoklad slučitelnosti a osvobození od povinnosti oznámení neřeší otázku možného charakteru státní podpory u kompenzací vyplácených za poskytování veřejných služeb v dopravě. Aby představovaly státní podporu, musely by tyto kompenzace dodržet čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie v rozsudku ve věci Altmark (28).

Otevřené, transparentní a nediskriminační nabídkové řízení ve smyslu čl. 5 odst. 3 minimalizuje kompenzace za veřejné služby, které příslušné orgány musí zaplatit poskytovateli služeb, aby bylo dosaženo úrovně veřejné služby požadované v nabídkovém řízení, čímž se zabrání nadměrnému poskytování kompenzací. V takovém případě není nutné uplatňovat prováděcí pravidla pro kompenzace uvedená v příloze.

Aby byly postupy zadávání veřejných zakázek v souladu s ustanovením čl. 5 odst. 3, musí být navrženy takovým způsobem, aby vytvářely podmínky pro účinnou hospodářskou soutěž. Přesné charakteristiky nabídkového řízení se mohou různit v souladu s ustanovením čl. 5 odst. 3, které např. poskytuje prostor pro vyjednávání mezi příslušným orgánem a společnostmi, které předložily nabídky v nabídkovém řízení. Taková vyjednávání však musí být spravedlivá a musí respektovat principy transparentnosti a nediskriminace. Například pouze vyjednaný postup bez předchozího zveřejnění oznámení o zakázce je v rozporu se zásadami transparentnosti a nediskriminace podle čl. 5 odst. 3. Takový postup tudíž není v souladu s ustanovením čl. 5 odst. 3. Obdobně nabídkové řízení, které je navrženo takovým způsobem, že nadmíru omezuje řadu potenciálních účastníků nabídkového řízení, není v souladu s ustanovením čl. 5 odst. 3. V této souvislosti by příslušné orgány měly být obzvláště bdělé, jestliže zpozorují jasné známky neúčinné hospodářské soutěže, zejména například, když je předána pouze jedna nabídka. V takových případech je také pravděpodobnější, že se Komise bude zajímat o konkrétní okolnosti daného nabídkové řízení.

Kritéria výběru, včetně například kritérií týkajících se kvality, životního prostředí nebo sociální oblasti, by měla úzce souviset s předmětem poskytované služby. Zadavateli se při rozhodování o udělení zakázky nebrání ve stanovení kvalitativních norem, které musí splnit všechny hospodářské subjekty, ani v přihlížení k hlediskům kvality různých nabídek.

Mohou nastat případy, kdy postup zadávání veřejných zakázek v souladu s ustanovením čl. 5 odst. 3 nevede k dostatečně otevřené a skutečné soutěži. K tomu by mohlo například dojít z důvodu složitosti nebo rozsahu služby, která má být poskytována, nebo nutné infrastruktury nebo aktiv, jejichž majitelem je určitý poskytovatel služby, nebo které je nutno pro provádění smlouvy zajistit.

2.4.2 Článek 6. Vyloučení nadměrné kompenzace v případě přímého uzavření smluv o veřejných službách

Přímé uzavírání smluv o veřejných službách v souladu s čl. 5 odst. 2, 4, 5 nebo 6 či zavedení obecných pravidel ve smyslu čl. 3 odst. 2 nezaručuje, že výše kompenzace je snížena na minimum. Je tomu tak proto, že k přímému uzavírání smluv nedojde v důsledku vzájemného působení konkurenčních tržních sil, nýbrž na základě přímého jednání mezi příslušným orgánem a poskytovatelem služeb.

V čl. 6 odst. 1 se stanoví, že v případě přímo uzavřených smluv o veřejných službách nebo obecných pravidel musí být kompenzace v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007, jakož i s jeho přílohou, s cílem zajistit, aby nedocházelo k nadměrné kompenzaci. Příloha uvedeného nařízení stanoví kontroly ex post, jejichž cílem je zajistit, aby platby kompenzací nebyly vyšší než skutečné čisté náklady na poskytování veřejné služby během trvání smlouvy. Kromě toho má Komise za to, že během trvání smlouvy jsou v zásadě nutné pravidelné kontroly, aby bylo možno zjistit případy nadměrné kompenzace a zavčas zabránit jejich dalšímu rozvoji. To se týká zejména dlouhodobých smluv.

Kompenzace nesmí překročit čistý finanční dopad závazku veřejné služby. Vypočte se tak, že od nákladů se odečtou příjmy získané z provozování veřejných služeb a potenciální příjmy vzniklé díky síťovému účinku a přičte se přiměřený zisk.

Na straně nákladů lze vzít v úvahu veškeré náklady přímo spojené s poskytováním veřejných služeb (například platy strojvedoucích, trakční proud, údržba kolejových vozidel, režijní náklady (např. náklady na řízení a správu) a náklady přidružených podniků související se smlouvou). Pokud podnik rovněž provádí činnosti nespadající do oblasti působnosti veřejné služby, lze vedle přímých nákladů nezbytných k plnění veřejné služby přihlédnout i k přiměřené části nákladů, které společně nesou veřejné služby a jiné činnosti (např. nájem za kancelářské prostory, platy účetních či administrativního personálu). Jestliže má podnik uzavřeno několik smluv o veřejných službách, musí být společné náklady rozděleny nejen mezi smlouvy o veřejných službách a další činnosti, ale také mezi různé smlouvy o veřejných službách. Pro určení patřičného podílu společných nákladů, které je třeba v nákladech na veřejné služby zohlednit, lze jako referenční úroveň stanovit tržní ceny za použití zdrojů, pokud jsou k dispozici. Nejsou-li takové ceny k dispozici, lze případně použít i jiné metodiky.

Příjmy, které přímo nebo nepřímo souvisejí s poskytováním veřejné služby, jako jsou například příjmy z prodeje jízdenek nebo z prodeje jídel a nápojů, musí být odečteny od nákladů, pro něž se žádá o kompenzaci.

Provozování veřejných služeb v přepravě cestujících podle smlouvy o veřejné službě dopravním podnikem, který je zapojen rovněž do jiných obchodních činností, může vést ke kladným ziskům vzniklým v rámci sítě. Provozovatel může například zvýšit počet svých zákazníků tím, že poskytuje dopravní služby v určité síti v rámci smlouvy o veřejné službě, která je napojena na jiné trasy provozované za obchodních podmínek. Komise vítá síťové účinky, jako například účinky plynoucí z prodeje kombinovaných jízdenek a z vytváření kombinovaných jízdních řádů, za předpokladu, že slouží ku prospěchu cestujících. Komise je si rovněž vědoma praktických problémů při kvantifikaci těchto potenciálních síťových účinků. Nicméně v souladu s přílohou B nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být všechny kvantifikovatelné finanční výhody odečteny od nákladů, pro něž se žádá o kompenzaci.

2.4.3 Ustanovení čl. 4 odst. 1 a příloha: Pojem „přiměřený zisk“

V čl. 4 odst. 1 písm. c) se stanoví, že náklady, které je ve smlouvě o veřejných službách třeba zohlednit, mohou zahrnovat i „přiměřený výnos z kapitálu“. V příloze se uvádí, že kompenzace za závazek veřejné služby nesmějí překročit čistý finanční dopad závazku, vypočtený tak, že se od nákladů odečtou příjmy vzniklé plněním veřejné služby a kladné zisky vzniklé v rámci sítě a přičte se „přiměřený zisk“.

V příloze se uvádí, že „„přiměřeným ziskem“ se rozumí výnosová míra kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy.“ Další pokyny ke správné míře „výnosu z kapitálu“ či „přiměřeného zisku“ však neuvádí.

Sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (29) (sdělení o SOHZ) je sice založeno na jiném právním základě než nařízení (ES) č. 1370/2007, a tedy nepoužitelné v případech, kdy jsou kompenzace vypláceny za závazky veřejné služby v odvětví pozemní dopravy, stanoví však některé pokyny ohledně určení výše přiměřeného zisku, které mohou příslušným orgánům sloužit jako ukazatel při uzavírání smluv o veřejných službách podle nařízení (ES) č. 1370/2007 (30). Sdělení o SOHZ uvádí, že „pokud pro určitou službu existuje obecně přijímaná tržní odměna, je tato tržní odměna nejlepším měřítkem pro vyrovnávací platbu v případě neprovedení zadávacího řízení“ (31). Tyto referenční hodnoty by měly být v ideálním případě uvedeny ve smlouvách ve stejném odvětví činnosti, s podobnými znaky a ve stejném členském státě. Přiměřený zisk proto musí být v souladu s běžnými tržními podmínkami a neměl by přesáhnout míru nezbytnou pro zohlednění úrovně rizika poskytované služby.

Nicméně takové tržní referenční hodnoty nejsou vždy k dispozici. V tomto případě by výše přiměřeného zisku mohla být určena porovnáním ziskového rozpětí, které průměrný správně řízený podnik působící v tomtéž odvětví potřebuje pro poskytování dotyčné služby (32).

Standardním způsobem měření výnosu z kapitálu u smlouvy o veřejných službách je posouzení vnitřního výnosového procenta (IRR), kterého společnost dosahuje z investovaného kapitálu během trvání projektu, neboli IRR z peněžního toku smlouvy. Lze však použít účetní ukazatele, jako je výnosnost kapitálu (ROE), výnosnost vloženého kapitálu (ROCE) nebo jiné obecně uznávané hospodářské ukazatele výnosu z kapitálu.

Je třeba poznamenat, že tyto ukazatele jsou ovlivněny účetními metodami používanými podnikem a odrážejí situaci podniku v daném roce. Proto by v takových případech mělo být zajištěno, aby účetní postupy v podniku odrážely dlouhodobou ekonomickou realitu smlouvy o veřejných službách. V uvedené souvislosti by měla být úroveň přiměřeného zisku, je-li to proveditelné, posouzena v průběhu trvání smlouvy o veřejných službách. Je rovněž nutno přihlédnout k rozdílům v hospodářských modelech přepravy po železnici, tramvají, metrem a autobusem. Zatímco například přeprava po železnici je obecně kapitálově velmi náročná, autobusová přeprava je více závislá na osobních nákladech.

Každopádně musí příslušný orgán v závislosti na konkrétních okolnostech každé smlouvy o závazku veřejné služby provést v jednotlivých případech posouzení s cílem určit náležitou úroveň přiměřeného zisku. Mimo jiné musí rovněž zohlednit specifické rysy daného podniku, běžnou tržní cenu za podobné služby a míru rizika spojenou s každou smlouvou o veřejných službách. Například smlouva o veřejných službách, která zahrnuje zvláštní ustanovení na ochranu výše kompenzace v případě nepředvídatelných nákladů, je méně riziková než smlouva o veřejných službách, která takové záruky neobsahuje. Za předpokladu, že jsou všechny ostatní parametry stejné, by přiměřený zisk měl být tedy v prvním případě nižší než v případě druhém.

Využití motivace ke zvyšování účinnosti v kompenzačním mechanismu je obecně nutno podpořit (33). Je třeba zdůraznit, že kompenzační režimy, které pouze pokrývají vzniklé skutečné náklady, nejsou pro přepravní společnost dostatečnou pobídkou pro to, aby omezovala náklady nebo s postupem času pracovala efektivněji. Jejich využití je proto lépe omezit na případy, u kterých je velká nejistota ohledně nákladů a poskytovatel přepravních služeb potřebuje vyšší stupeň ochrany proti nejistotě.

2.4.4 Ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 a příloha: Zabránění tomu, aby kompenzace vyplacená za závazek veřejné služby nebyla použita pro křížové dotace na obchodní činnosti

Pokud poskytovatel veřejné služby vykonává rovněž obchodní činnosti, je třeba zajistit, aby kompenzaci, která mu je vyplacena za veřejnou službu, nepoužil na posílení svého konkurenčního postavení ve svých obchodních činnostech. V této souvislosti stanoví příloha pravidla, která mají zabránit křížovým dotacím na obchodní činnosti z příjmů za provozování veřejných služeb. Podle těchto pravidel je především třeba vést oddělené účetnictví pro oba typy činností (veřejné služby a obchodní činnosti) a používat spolehlivou metodu rozdělování nákladů, která odráží skutečné náklady na poskytování veřejné služby.

Podle čl. 4 odst. 1 a 2, jakož i pravidel stanovených v příloze, musí být náklady a příjmy související s poskytováním služeb v rámci každé smlouvy o veřejných službách, které jsou dopravnímu podniku přiděleny, a náklady a příjmy související s obchodními činnostmi, správně rozděleny mezi oba druhy činností. Tak je možné účinně sledovat kompenzaci za veřejnou službu a případně určit, zda došlo ke křížovým dotacím mezi těmito dvěma činnostmi. Přiměřenost sdílení nákladů a opatření na ochranu účelové vázanosti mezi závazkem veřejné služby a obchodními činnostmi jsou v tomto ohledu zásadní. Například v případech, kdy jsou dopravní prostředek (např. železniční kolejová vozidla nebo autobusy) nebo jiná aktiva či služby nezbytné k výkonu závazku veřejné služby (jako např. kanceláře, personál nebo železniční/autobusové stanice) využívány jak pro veřejné služby, tak obchodní činnosti, musí být náklady na každý druh činnosti rozděleny mezi tyto dva různé typy činností poměrně k jejich relativnímu podílu na celkovém objemu dopravní služby poskytované dopravním podnikem.

Pokud například byly pro účely veřejné služby i pro obchodní činnosti téhož dopravního podniku využity služby ve stanicích, avšak plné náklady na tyto služby byly přiděleny pouze na činnosti veřejné služby, jedná se o křížové dotace neslučitelné s nařízením (ES) č. 1370/2007. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EC ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (34) také stanoví zvláštní požadavky na oddělení účetnictví železničních podniků.

Každá smlouva o veřejných službách by měla obsahovat konkrétní pravidla pro kompenzaci a měla by být v účetnictví vedena zvlášť. Jinými slovy, jestliže tentýž podnik uzavřel několik smluv o veřejných službách, mělo by být z účetnictví dopravních podniků patrné, s kterou smlouvou o veřejných službách kompenzace souvisí. V souladu s ustanovením čl. 6 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být na písemnou žádost Komise tyto účetní informace zpřístupněny.

2.4.5 Ustanovení čl. 4 odst. 1: Navrhování režimů kompenzací tak, aby přispívaly k účinnosti

V 27. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 se uvádí, že v případě přímého uzavření smlouvy nebo obecných pravidel by měly být stanoveny parametry pro kompenzaci tak, aby výše kompenzace byla přiměřená a zohledňovala „požadavek účinnosti a kvality služeb“. To znamená, že příslušné orgány by prostřednictvím kompenzačních mechanismů měly motivovat poskytovatele služeb k tomu, aby byli efektivnější tím, že budou poskytovat požadovanou úroveň a kvalitu služeb s využitím co nejméně zdrojů.

Pravidla pro kompenzaci v nařízení (ES) č. 1370/2007 příslušným orgánům ponechávají určitý prostor pro sestavení motivačních režimů pro poskytovatele veřejných služeb. Příslušné orgány jsou v každém případě povinny „podporovat udržování nebo rozvíjení účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb, které může být předmětem objektivního hodnocení“ (bod 7 přílohy). To znamená, že systémy kompenzace musí být navrženy tak, aby v průběhu času bylo zajištěno alespoň určité zlepšení účinnosti.

Motivace ke zvyšování účinnosti by nicméně měla být přiměřená a zůstat na rozumné úrovni s přihlédnutím k obtížnosti dosažení cílů v této oblasti. To lze například zajistit vyváženým rozdělením veškerých výnosů plynoucích ze zlepšení účinnosti mezi provozovatele, veřejné orgány a/nebo uživatele. V každém případě musí být zaveden systém, který zajistí, aby si podnik nemohl ponechat nepřiměřené výnosy ze zlepšení účinnosti. Kromě toho musí být parametry těchto motivačních režimů plně a přesně definovány ve smlouvě o veřejných službách.

Motivace pro účinnější poskytování veřejných služeb by však neměla bránit poskytování vysoce kvalitních služeb. V rámci nařízení (ES) č. 1370/2007 je třeba účinnost chápat jako poměr mezi kvalitou nebo úrovní veřejných služeb a zdroji použitými na poskytování těchto služeb. Motivace ke zvyšování účinnosti by se tedy měla zaměřit na snižování nákladů a/nebo na zvýšení kvality nebo úrovně služeb.

2.4.6 Ustanovení čl. 6 odst. 1: Okolnosti, za kterých bude Komise zkoumat, zda je režim kompenzací v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007

Kompenzace za veřejné služby vyplacená v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007 je osvobozena od povinnosti oznamovat státní podporu před jejím provedením, kterou stanoví čl. 108 odst. 3 SFEU. Pokud si však členský stát není jistý, zda režim je v souladu s nařízením, může Komisi požádat, aby z důvodů právní jistoty režim kompenzací posoudila. Komise může také posoudit režim kompenzací na základě stížnosti nebo šetření zahájeného z moci úřední, jestliže si je vědoma důkazů ukazujících na neshodu uvedeného režimu s pravidly pro kompenzaci stanovenými v nařízení.

2.4.7 Ustanovení čl. 6 odst. 1: Rozdíly mezi šetřeními ex ante a ex post, která Komise u režimů kompenzací provádí

Hlavní rozdíl mezi šetřeními ex ante a ex post, která Komise u režimů kompenzací provádí, spočívá v době, ve které Komise posuzuje režim, nikoli v metodě použité pro analýzu, zda dochází k nadměrné kompenzaci.

Při posuzování ex ante toho, zda režim kompenzací zabraňuje nadměrné kompenzaci, např. v souvislosti s oznámením, Komise mimo jiné posoudí přesné parametry kompenzace. Zejména bude věnovat pozornost kategoriím nákladů, které jsou brány v úvahu při výpočtu kompenzací, a rovněž navržené úrovni přiměřeného zisku. Dále posoudí, zda je zaveden odpovídající mechanismus, který zajistí, že v případě, že výnosy z poskytování veřejných služeb jsou vyšší, než se očekávalo během trvání smlouvy o veřejných službách, si provozovatel neponechá nadměrnou kompenzaci přesahující skutečné čisté náklady, rozpětí přiměřeného zisku ani žádné výnosy plynoucí ze zlepšení účinnosti dojednané ve smlouvě.

Smlouva o veřejných službách musí v zásadě rovněž stanovit pravidelné kontroly během trvání smlouvy, aby bylo možno zavčas zjistit jasné případy nadměrné kompenzace a zabránit jejich vzniku, zejména v případě dlouhodobých smluv. Příslušné orgány musí během trvání smlouvy ověřit dodržování podmínek smlouvy o veřejných službách. Pro účely provádění těchto kontrol standardizovaným způsobem lze vyvinout elektronické nástroje. Nadměrnou kompenzaci je třeba posoudit pro každou smlouvu o veřejných službách zvlášť, aby se zabránilo tomu, že nadměrné zisky za jednotlivé veřejné služby jsou při posuzování několika smluv zprůměrovány.

V případě šetření ex post lze skutečnost, zda obdržená kompenzace nepřekračuje čistý finanční dopad závazku veřejné služby, jak je definován v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, posoudit na základě skutečných finančních příjmů a údajů o nákladech, neboť režimy kompenzací již byly zavedeny. Metoda se však nemění: kompenzace by neměla překročit částku, na kterou má podnik podle parametrů stanovených předem ve smlouvě nárok, a to i v případě, že tato částka není dostačující k pokrytí skutečných čistých nákladů.

2.4.8 Ustanovení čl. 1 odst. 1 a čl. 6 odst. 1: Záruka, že příslušné orgány vyplatí provozovatelům „přiměřenou“ kompenzaci za plnění závazků veřejné služby

Podle článku 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 je účelem uvedeného nařízení „definovat, jak mohou příslušné orgány v souladu s pravidly práva Unie zasahovat do odvětví veřejné přepravy cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy. Za tímto účelem vymezuje toto nařízení podmínky, za nichž příslušné orgány poskytují kompenzace při ukládání nebo sjednávání závazků veřejné služby provozovatelům veřejných služeb za vzniklé náklady nebo udělují výlučná práva za plnění závazků veřejné služby.“ Kromě toho podle bodu 7 přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007 „způsob kompenzace musí podporovat udržování nebo rozvíjení (…) poskytování služeb v přepravě cestujících dostatečné kvality.“

To znamená, že pravidla nařízení (ES) č. 1370/2007 by nejen měla zabránit jakýmkoliv případným nadměrným kompenzacím za veřejné služby, ale rovněž by měla zajistit, že nabídka veřejných služeb stanovených ve smlouvě o veřejných službách je finančně uskutečnitelná s cílem dosáhnout a udržet vysokou úroveň kvality služeb. Závazek veřejné služby by proto měl být přiměřeně kompenzován, aby se provozovatelovy vlastní finanční prostředky v rámci smlouvy o veřejných službách v dlouhodobém horizontu nesnížily, což by znemožňovalo účinné plnění jeho povinností v rámci smlouvy a trvalé poskytování vysoce kvalitních služeb v přepravě cestujících, jak je uvedeno v bodu 7 přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.

V každém případě, pokud příslušný orgán přiměřenou kompenzaci nevyplatí, riskuje tím snížení počtu nabídek předložených v rámci nabídkového řízení na uzavření smlouvy o veřejných službách, způsobení vážných finančních potíží provozovateli, je-li smlouva o veřejných službách uzavřena přímo, a/nebo snížení celkové úrovně a kvality veřejných služeb poskytovaných během trvání smlouvy.

2.5 Zveřejňování a transparentnost

Výkladové pokyny uvedené v této kapitole se týkají povinnosti příslušných orgánů zveřejňovat výroční zprávy o smlouvách o veřejných službách, za něž jsou zodpovědné, a také jejich povinnosti zajistit transparentnost uzavírání smluv o veřejných službách před nabídkovým řízením i po něm.

2.5.1 Ustanovení čl. 7 odst. 1: Povinnosti příslušných orgánů ohledně zveřejňování výročních zpráv o smlouvách o veřejných službách, za něž jsou zodpovědné

V čl. 7 odst. 1 se stanoví, že každý příslušný orgán zveřejní jednou za rok souhrnnou zprávu o závazcích veřejné služby, za něž je zodpovědný, o vybraných provozovatelích veřejných služeb a o platbách kompenzací a výlučných právech poskytnutých provozovatelům veřejných služeb prostřednictvím kompenzace. Tato zpráva bude rozlišovat mezi autobusovou dopravou a železniční dopravou, umožní sledovat a posoudit výkon, kvalitu a financování sítě veřejné dopravy a v případě potřeby poskytne informace o povaze a rozsahu jakýchkoli udělených výlučných práv.

Komise chápe pojem „souhrnná zpráva“ v tom smyslu, že příslušný orgán by měl zveřejnit komplexní zprávu o všech smlouvách o veřejných službách, které uzavřel, přičemž všechny tyto smlouvy by měly být jednotlivě identifikovány. Poskytnuté informace by se tudíž kromě celkových hodnot měly vztahovat ke každé smlouvě a současně zajistit ochranu oprávněných komerčních zájmů dotčených provozovatelů.

Provozovatelé veřejné dopravy musí příslušnému orgánu poskytnout veškeré informace a údaje, aby mu umožnily splnit jeho povinnosti týkající se zveřejnění.

Pro dosažení cíle tohoto ustanovení, tj. umožnit sledování a hodnocení sítě veřejné dopravy smysluplným způsobem umožňujícím srovnání s jinými sítěmi veřejné dopravy za transparentních a strukturovaných podmínek, vybízí Komise členské státy a jejich orgány, aby dobrovolně zajistily snadný přístup k těmto informacím a umožnily provedení užitečného srovnání. Toho by mohlo být například dosaženo zveřejněním informací na ústřední internetové stránce, např. stránce sdružení příslušných orgánů nebo stránce ministerstva dopravy. Informace a údaje by rovněž měly být připraveny metodicky důsledným způsobem a uváděny v jednotných měrných jednotkách.

2.5.2 Ustanovení čl. 7 odst. 2 a 3: Možnosti příslušných orgánů plnit své povinnosti týkající se zveřejňování informací o smlouvách o veřejných službách podle čl. 7 odst. 2 a odst. 3

Příslušné orgány jsou podle článku 7 nařízení (ES) č. 1370/2007 povinny zveřejnit zamýšlené (a uzavřené) smlouvy o veřejných službách v Úředním věstníku Evropské unie.

V čl. 7 odst. 2 se uvádí, že nejpozději jeden rok před zveřejněním výzvy k účasti na nabídkovém řízení nebo jeden rok před přímým uzavřením smlouvy o veřejných službách zveřejní příslušné orgány v Úředním věstníku Evropské unie určité informace o plánované smlouvě.

V čl. 7 odst. 3 se stanoví, že do jednoho roku od přímého uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě po železnici zveřejní příslušné orgány určité informace o uzavřené smlouvě.

Útvary Komise vypracovaly vzorové formuláře a postupy, které orgánům umožní tyto požadavky na zveřejňování informací splnit. Díky možnosti opětovného použití údajů by formuláře a postup pro zveřejnění informací měly příslušným orgánům také umožnit, pokud si to tak přejí, využívat synergií se zveřejněním veřejného nabídkového řízení na služby podle čl. 5 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007.

Formuláře byly navrženy tak, aby:

— umožňovaly orgánům snadný přístup k internetové aplikaci, snadné prohlížení internetových stránek a aby byly srozumitelné a jasné,

— jasně rozlišovaly požadavky na zveřejnění podle nařízení (ES) č. 1370/2007 od požadavků na zveřejňování podle směrnic 2014/23/EU, 2014/24/EU a 2014/25/EU,

— požadovaly takovou míru podrobnosti informací, která není považována za zatěžující, a je tedy pro orgány přijatelná,

— byly vhodné pro tvorbu užitečných statistických údajů o uzavírání smluv o veřejných službách, a tudíž o účinném uplatňování nařízení (ES) č. 1370/2007.

V průběhu roku 2013 zpřístupnil Úřad pro publikace na stránce „eNotices“ postup pro zveřejňování online (35). Postup vychází z těchto vzorových formulářů pro zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie v souladu s čl. 7 odst. 2 a 3 nařízení (ES) č. 1370/2007. Zveřejnění informací o přímo uzavíraných smlouvách o veřejných službách v přepravě po železnici v Úředním věstníku Evropské unie v souladu s čl. 7 odst. 3 je dobrovolné.

2.5.3 Ustanovení čl. 7 odst. 4: Právo zúčastněných stran požadovat informace o smlouvách o veřejných službách, které mají být uzavřeny přímo, před uzavřením smlouvy

V čl. 7 odst. 4 se stanoví, že příslušný orgán musí na žádost kterékoli zúčastněné strany předložit důvody pro přímé uzavření smlouvy o veřejných službách. Ve 30. bodě odůvodnění se uvádí, že „přímo uzavírané smlouvy o veřejných službách by měly podléhat zvýšené transparentnosti.“ To je třeba vykládat ve spojení s 29. bodem odůvodnění, který uvádí, že je třeba zveřejnit záměr uzavřít smlouvu, a umožnit tak případným provozovatelům veřejných služeb zareagovat. Příslušný orgán musí rozhodnout o svém záměru uzavřít smlouvu přímo nejméně jeden rok předem, neboť tato informace musí být zveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie (čl. 7 odst. 2, zejména písm. b)). Zúčastněné strany jsou tedy v situaci, kdy mohou formulovat otázky dlouho před uzavřením smlouvy, ke kterému dojde nejdříve o rok později. Pro poskytnutí účinné právní ochrany by měly být informace vyžadované v souladu s čl. 7 odst. 4 poskytnuty bez přílišného zdržení.

Uzavírání smluv transparentnějším způsobem rovněž podle definice souvisí s postupem uzavírání smlouvy. Větší transparentnost vyžadovaná ve 30. bodě odůvodnění se proto vztahuje nejen na transparentnost po uzavření smlouvy, ale rovněž se týká postupu před uzavřením smlouvy s dotyčným provozovatelem veřejné dopravy.

2.6 Přechodná opatření

Tato kapitola obsahuje výkladové pokyny k některým aspektům ustanovení o přechodných opatřeních týkajících se smluv uzavřených před vstupem nařízení (ES) č. 1370/2007 v platnost a smluv uzavřených během přechodného období od roku 2009 do prosince 2019.

2.6.1 Ustanovení čl. 8 odst. 2: Rozsah uplatňování přechodného desetiletého období počínajícího od 3. prosince 2009

V čl. 8 odst. 2 se uvádí, že aniž je dotčen odstavec 3, „musí být uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě po železnici a po silnici uvedeno do souladu s článkem 5 tohoto nařízení do 3. prosince 2019“. Během tohoto přechodného období přijmou členské státy opatření, aby postupně dosáhly souladu s článkem 5, a tím se vyhnuly vážným strukturálním problémům, zejména v souvislosti s přepravní kapacitou.

Ustanovení čl. 8 odst. 2 odkazuje na článek 5 v celém rozsahu. Komise se nicméně domnívá, že v této souvislosti je relevantní pouze čl. 5 odst. 3 týkající se povinnosti uplatňovat otevřené, transparentní, nediskriminační a spravedlivé postupy při uzavírání smluv o veřejných službách. Jak je uvedeno ve 31. bodě odůvodnění, je cílem přechodných ustanovení poskytnout příslušným orgánům a provozovatelům veřejných služeb dostatek času, aby se přizpůsobili ustanovením nařízení (ES) č. 1370/2007. Povinnost, která členským státům ukládá postupně dosáhnout souladu s článkem 5, je přiměřená, pouze pokud se týká povinnosti uplatňovat otevřené, transparentní, nediskriminační a spravedlivé postupy při uzavírání smluv o veřejných službách. Nebylo by příliš smysluplné, aby členské státy „postupně“ uplatňovaly koncept vnitřního provozovatele nebo výjimky uvedené v čl. 5 odst. 4, 5 a 6 nařízení (ES) č. 1370/2007, neboť v porovnání s obecnými zásadami Smlouvy a příslušnou judikaturou zavádějí mírnější ustanovení. Nezdá se také logické, aby zákonodárce odkládal úplné uplatňování čl. 5 odst. 7, pokud jde o procesní záruky a soudní přezkoumání, až do 3. prosince 2019.

2.6.2 Ustanovení čl. 8 odst. 2: Závazky členských států během přechodného období do 2. prosince 2019

V čl. 8 odst. 2 se uvádí, že do šesti měsíců od konce první poloviny přechodného období (do 3. května 2015) „předloží členské státy Komisi zprávu o pokroku zdůrazňující provádění postupného uzavírání smluv o veřejných službách v souladu s článkem 5.“ Je tedy zcela jasné, že členské státy nemohou čekat až do 2. prosince 2019 a musí začít dodržovat obecné pravidlo o zajištění nabídkového řízení na smlouvy o veřejných službách, které je otevřeno všem provozovatelům na spravedlivém, transparentním a nediskriminačním základě, před tímto datem. Členské státy by měly přijmout vhodná opatření pro postupné dosažení souladu s tímto požadavkem během přechodného období, aby se předešlo situaci, kdy dostupné dopravní kapacity na trhu veřejné dopravy neumožní provozovatelům dopravy uspokojivě reagovat na všechna nabídková řízení, která byla zahájena na konci přechodného období.

2.6.3 Ustanovení čl. 8 odst. 3: Význam slovního spojení „omezená doba trvání srovnatelná s dobami trvání uvedenými v článku 4“

V čl. 8 odst. 3 písm. d) se stanoví, že smlouvy o veřejných službách uzavřené „od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení (…) zůstávají v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti, pokud mají omezenou dobu trvání srovnatelnou s dobami trvání uvedenými v článku 4.“

Komise se domnívá, že pojem „srovnatelná s dobami trvání uvedenými v článku 4“ by měl být vykládán restriktivně tak, aby se zajistilo, že členské státy usilují o dosažení cílů nařízení ode data jeho vstupu v platnost dne 3. prosince 2009. Komise proto zastává názor, že by bylo rozumné předpokládat, že doba trvání smluv o veřejných službách by měla být podobná těm, které jsou uvedeny v článku 4.

(1) Úř. věst. L 315, 3.12.2007, s. 1.

(2) DLA Piper, Study on the implementation of Regulation (EC) No 1370/2007 on public passenger transport services by rail and by road 31. října 2010 zveřejněná na adrese http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/studies/rail_en.htm

(3) Dokumenty z konference jsou zveřejněny na adrese http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/events/2011-11-14-workshop_en.htm

(4) Návrh Nařízení Evropského Parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1370/2007, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici, COM/2013/028 final.

(5) Úř. věst. L 94, 28.3.2014, s. 65.

(6) Úř. věst. L 94, 28.3.2014, s. 243.

(7) Úř. věst. L 94, 28.3.2014, s. 1.

(8) Zrušena a nahrazena směrnicí 2014/25/EU.

(9) Zrušena a nahrazena směrnicí 2014/24/EU.

(10) Úř. věst. L 373, 31.12.1991, s. 1.

(11) Úř. věst. L 175, 13.7.1996, s. 7.

(12) Úř. věst. L 364, 12.12.1992, s. 7.

(13) Sdělení Komise o výkladu nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 o uplatňování zásady volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž), (má být zveřejněno).

(14) Úř. věst. L 156, 28.6.1969, s. 1.

(15) Věc C-179/90 Merci Convenzionali Porto di Genova SpA v Siderurgica Gabrielli SpA, Sb. rozh. 1991, s. I-5889, bod 27. Věc C-242/95 GT-Link A/S v De Danske Statsbaner (DSB), Sb. rozh. 1997, s. I-4449, bod 53. Věc C-266/96 Corsica Ferries France SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del Porto di Genova Coop, arl a další, Sb. rozh. 1998, s. I-3949, bod 45.

(16) Věc C-280/00 – Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, Sb. rozh. 2003, s. I-7747.

(17) Tento přístup je v souladu s obecným přístupem Komise ke službám obecného hospodářského zájmu v jiných odvětvích. Viz zejména bod 48 sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, (Úř. věst. C 8, 11.1.2012, s.4).

(18) Viz rozhodnutí Komise N 588/2002 – Spojené království, BSO – Grant na služby dálkové autobusové dopravy.

(19) Úř. věst. L 82, 22.3.2001, s. 16.

(20) V souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie se směrnice 2001/23/ES použije pro převod podniku, ke kterému dojde po nabídkovém řízení na uzavírání smluv o veřejných službách. V odvětvích, ve kterých je činnost založena na hmotných aktivech, jako je autobusová nebo železniční doprava, se směrnice použije v případě, že dojde k převodu významných hmotných aktiv. Existenci převodu ve smyslu směrnice 2001/23/ES nebrání skutečnost, že vlastnictví hmotných aktiv dříve používaných převodcem a převzatých nabyvatelem není převedeno, např. v případě kdy hmotná aktiva převzatá novým dodavatelem nepatřila jeho předchůdci, ale byla poskytnuta orgánem uzavírajícím smlouvu; viz memorandum Komise o nabytých právech zaměstnanců v případech převodů podniků na adrese: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=707&langId=en&intPageId=208

(21) Věc C-324/07 Coditel Brabant SA v Commune d’Uccle and Région de Bruxelles-Capitale, Sb. rozh. 2008, s. I-8457, bod 30.

(22) Judikatura týkající se podniků „in-house“ neodkazuje na podmínku, která těmto podnikům zakazuje, aby se účastnily nabídkových řízení mimo území příslušného orgánu. Judikatura však jasně uvádí, že pokud podnik získá postavení tržního subjektu, znesnadňuje to kontrolu obce (viz věc C-458/03 Parking Brixen GmbH v Gemeinde Brixen and Stadtwerke Brixen AG, Sb. rozh. 2005, s. I-08585).

(23) Viz např. 20. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007: „Pokud se orgán veřejné správy rozhodne, že svěří poskytování služeb obecného zájmu třetí osobě, musí vybrat provozovatele veřejných služeb v souladu s právem Společenství týkajícím se veřejných zakázek a koncesí, jak je stanoveno v článcích 43 až 49 Smlouvy, jakož i se zásadami transparentnosti a rovného zacházení.“

(24) Věc C-337/98 Commission v France, Sb. rozh. 2000 s. I-8377, body 44 a 46, věc C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, Sb. rozh. 2008, s. I– 4401, bod 34 a věc C-91/08 Wall AG, 2010, s. I- 02815, body 37 a 38.

(25) Soudní dvůr upozornil ve věci Wall AG na to, že změna subdodavatele, přestože je možnost změny uvedena ve smlouvě, může ve výjimečných případech představovat podstatnou změnu jednoho ze základních ustanovení koncesní smlouvy, ve které bylo využití jednoho poddodavatele místo jiného vzhledem ke zvláštním charakteristikám dané služby rozhodujícím faktorem při uzavírání smlouvy, což musí v každém případě rozhodnout předkládající soud.

(26) Zejména rozhodnutí Komise o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (Úř. věst. L 7, 11.1.2012, s. 3) a sdělení Komise – Rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (Úř. věst. C 8, 11.1.2012, s. 15).

(27) Na odvětví pozemní dopravy se však vztahuje nařízení Komise (EU) č. 360/2012 o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na podporu de minimis udílenou podnikům poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu, (Úř. věst. L 114, 26.4.2012, s. 8).

(28) Věc C-280/00 – Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, and Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, Sb. rozh. 2003, s. I-7747. Viz zejména oddíl 3 sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, (Úř. věst. C 8, 11.1.2012, s. 4).

(29) Úř. věst. C 8, 11.1.2012, s. 4.

(30) Viz zejména bod 61 sdělení o SOHZ.

(31) Bod 69 sdělení o SOHZ.

(32) Další pokyny ohledně toho, co se považuje za „průměrný správně řízený podnik“ jsou uvedeny ve sdělení o SOHZ. Viz zejména body 70–76.

(33) Viz zejména bod 7 přílohy nařízení.

(34) Úř. věst. L 343, 14.12.2012, s. 32. Viz článek 6 o oddělení účetnictví železničních podniků a provozovatelů železniční infrastruktury.

(35) http://simap.europa.eu/enotices/choiceLanguage.do