EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 25.11.2020 COM(2020) 779 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o fungování schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu podle článku 22 nařízení Rady (EU) č. 1053/2013



















První víceletý program hodnocení (2015–2019) {SWD(2020) 327 final}



1.Úvod Dne 14. června 1985 podepsaly Francie, Německo a tři státy Beneluxu Schengenskou dohodu, která mezi těmito členskými státy zrušila kontroly na vnitřních hranicích. Dnes, o 35 let později, je schengenský prostor jedním z nejvýznamnějších úspěchů Evropské unie. Zdokonalil svobodu pohybu tím, že umožnil 400 milionům občanů EU a občanům třetích zemí legálně pobývajících na území EU, jakož i zboží a službám pohybovat se bez nutnosti procházet kontrolami na vnitřních hranicích, což mělo pro naši společnost významné sociální a hospodářské přínosy. Dobře fungující schengenský prostor závisí na správném a účinném provádění schengenského acquis a na vzájemné důvěře mezi členskými státy. Vyžaduje moderní, jednotnou a vysoce účinnou správu vnějších hranic a řadu kompenzačních opatření (jako je účinná spolupráce donucovacích orgánů, účinné vízové a návratové politiky a komplexní Schengenský informační systém) na ochranu bezpečnosti občanů, snížení rizika neoprávněných pohybů mezi členskými státy a zlepšení součinnosti mezi vnitrostátními orgány. Spolehlivý monitorovací systém k ověření toho, jak země provádějí schengenské acquis, a k doporučení zlepšení při jeho provádění je zásadní. Z tohoto důvodu zřídily smluvní strany v roce 1998 v rámci Schengenské úmluvy stálý výbor, který je pověřen určováním nedostatků při provádění Schengenu a navrhováním řešení. Po začlenění Schengenské úmluvy do právního rámce EU převzala Rada koordinační roli a týmy odborníků z členských států společně se zástupcem Rady a pozorovatelem Komise prováděly v pravidelných intervalech hodnocení. V roce 2015 byla v rámci nového „schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu“ přenesena odpovědnost za koordinaci a celkovou organizaci uplatňování na Komisi. Mechanismus však zůstává sdílenou odpovědností, přičemž Komise provádí hodnocení společně s odborníky z členských států. Tento prvek vzájemných hodnocení je jádrem schengenských hodnocení, neboť posiluje osobní odpovědnost, odpovědnost za výsledky a důvěru. Rada odpovídá za vydávání doporučení hodnoceným státům na základě návrhu Komise ohledně toho, jak napravit jakékoli nedostatky zjištěné během hodnocení. Mechanismus neztrácí nic na svém významu. Od roku 2015 je schengenský prostor pod neustálým tlakem a dnes čelíme realitě, která se liší od reality v době vzniku Schengenu. Nestabilita sousedství Evropy i vzdálenějších oblastí, důsledky velmi výjimečných okolností uprchlické krize v roce 2015, krize COVID-19 a teroristická hrozba vyžadují zamyšlení a následná opatření. Součástí dobře fungujícího schengenského prostoru je nutnost mít zaveden plně účinný nástroj pro hodnocení jeho fungování a pro zajištění jeho účinného vylepšování. Všechny dotčené členské státy jsou nyní hodnoceny v rámci nového mechanismu v souladu s prvním víceletým programem hodnocení. V souladu s povinnostmi podávat zprávy podle nařízení o schengenském hodnocení informuje tato zpráva o aktuálním stavu provádění schengenského acquis na základě závěrů hodnocení a provedených doporučení. Zpráva rovněž slouží jako základ pro úvahy potřebné v souvislosti s přezkumem mechanismu, aby bylo zajištěno, že bude moci plně využít svého potenciálu jako nástroje pro hodnocení fungování Schengenu a pro zajištění účinného provádění zlepšení. Jedním z poučení z minulosti je to, že zřízení a udržování schengenského prostoru vyžaduje každodenní společné úsilí členských států i orgánů EU, aby mohli všichni občané EU plně využívat prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic. Právě s cílem stimulovat konkrétní spolupráci všech zúčastněných aktérů v otázkách schengenského prostoru a obnovit důvěru vytvořila Komise schengenské fórum. Tím, že tato zpráva poskytuje informace o aktuálním stavu provádění schengenského acquis a fungování schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu, se snaží nabídnout nezbytný základ pro diskuse na prvním schengenském fóru dne 30. listopadu. 2.Schengenský hodnotící proces 2.1Schengenský hodnotící proces Schengenské acquis zahrnuje dalekosáhlý a rychle se vyvíjející soubor pravidel, jakož i kompenzačních opatření k vyvážení absence kontrol na vnitřních hranicích. Schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus sleduje provádění schengenského acquis zeměmi, které schengenské acquis uplatňují zčásti nebo v plném rozsahu. Posuzuje též schopnost těch zemí, kde kontroly na vnitřních hranicích nebyly ještě zrušeny, provádět schengenské acquis v plném rozsahu. Schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus posuzuje zejména provádění opatření v oblastech vnějších hranic, navracení, vízové politiky, policejní spolupráce, Schengenského informačního systému (SIS), ochrany údajů a absence kontrol na vnitřních hranicích. Komise provádí hodnocení v pětiletém cyklu po víceletých a ročních programech společně s odborníky z členských států a agentur EU, kteří se účastní jako pozorovatelé. Každá země je hodnocena alespoň jednou za pět let. V případě potřeby lze zorganizovat další hodnocení ad hoc ve formě neohlášených hodnocení nebo opakovaných návštěv. Dalším nástrojem pro posuzování provádění konkrétních částí schengenského acquis v několika zemích současně jsou tematická hodnocení. Obrázek níže znázorňuje pětiletý proces hodnocení. Přezkum hodnotícího procesu Přezkum hodnotícího procesu Hodnotící zprávy jsou předloženy schengenskému výboru (v němž mají zastoupení všechny členské státy) a v případě jeho kladného stanoviska jsou přijaty Komisí. Na základě návrhu Komise přijme Rada doporučení k řešení jakýchkoli nedostatků zjištěných v hodnotících zprávách, čímž se uzavře první fáze hodnocení. Jako následné opatření musí dotyčná země předložit akční plán, v němž uvede nápravná opatření sloužící k provedení doporučení Rady. Komise posuzuje akční plány ve spolupráci s příslušnými odborníky na hodnocení. Hodnocená země má povinnost podávat každé tři měsíce zprávu o dosaženém pokroku. Jakmile jsou přijata všechna nápravná opatření, Komise hodnocení uzavře, čímž ukončí druhou fázi.

Jestliže hodnotící zpráva dospěje k závěru, že byly odhaleny závažné nedostatky, musí Komise neprodleně informovat Radu a pro návazná opatření platí kratší lhůty. Hodnocené země musí akční plán předložit do jednoho měsíce od doporučení Rady. Komise může zvážit opakovanou návštěvu, při níž ověří, jak jsou opatření, která byla přijata k řešení zjištěných nedostatků, prováděna. Pokud navíc hodnotící zpráva dospěje k závěru, že hodnocená země závažným způsobem zanedbává své povinnosti, a Komise během svého monitorování shledá, že tato situace přetrvává, může Komise zahájit uplatňování postupu stanoveného v článku 29 Schengenského hraničního kodexu, které by mohlo nakonec vést k doporučení znovu zavést kontroly na vnitřních hranicích, pokud by pro to byly splněny všechny podmínky. 2.2První víceletý program hodnocení V letech 2015 až 2019 proběhlo více než 200 hodnotících návštěv v schengenském prostoru i ve 27 třetích zemích, ve kterých proběhla kontrola provádění vízové politiky. V patnácti zemích proběhlo ve všech hlavní oblastech politiky s výjimkou ochrany údajů a policejní spolupráce 29 neohlášených návštěv a osm opakovaných návštěv. Byla provedena dvě tematická hodnocení, a sice v roce 2015 o místní schengenské spolupráci v oblasti vízové politiky a v letech 2019/2020 o vnitrostátních strategiích pro integrovanou správu vnějších hranic. Na základě těchto hodnotících návštěv Komise přijala 198 hodnotících zpráv a Rada odeslala členským státům více než 4 500 doporučení. Bylo však uzavřeno pouze 45 hodnocení, zatímco řadu hodnotících zpráv a doporučení pro hodnocení provedených v roce 2019 je ještě zapotřebí přijmout. V těchto prvních pěti letech byl kladen silný důraz na vývoj pracovních metod, které zvyšují kvalitu, účinnost a ucelenost hodnocení. Vzhledem k ústřední roli vnitrostátních odborníků se pozornost soustředila především na další vývoj na míru upravené odborné přípravy, kterou zavedl již předchozí hodnotící systém. V současnosti nabízí Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) a Agentura Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL) za podpory školitelů z Komise a Agentury pro základní práva (FRA) odbornou přípravu pro odborníky s ohledem na jejich účast v hodnotících týmech. Ta zahrnuje konkrétní moduly pro vnější hranice, navracení, policejní spolupráci a Schengenský informační systém. Za účelem zajištění uceleného posuzování byly vypracovány i standardizované kontrolní seznamy. Agentury EU přispěly k procesu významnou měrou, a to organizací odborné přípravy, poskytováním analýz rizik, které utvářely přípravu ročních programů pro schengenská hodnocení, a účastí na hodnoceních jako pozorovatelé. V oblasti správy vnějších hranic byl v roce 2016 díky provádění hodnocení zranitelnosti stanovených podle nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži (Frontex) přijat další nástroj pro řízení kvality. Tato roční hodnocení zranitelnosti prováděná agenturou Frontex doplňují schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus tím, že nastiňují operativní schopnost země vykonávat správu vnějších hranic. Jsou zohledňována při hodnocení konkrétních zemí. Finanční podpora v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost a Azylového, migračního a integračního fondu usnadnila provádění doporučení. Členské státy byly vybízeny k (pře)rozdělení zdrojů v rámci svých vnitrostátních programů s cílem upřednostnit opatření, která napravují nedostatky uvedené v hodnotících zprávách. 3.AKTUÁLNÍ STAV PROVÁDĚNÍ SCHENGENSKÉHO ACQUIS 3.1Hlavní zjištění a pokrok dosažený během prvního víceletého programu hodnocení Z výsledků hodnocení, která byla provedena v uplynulých pěti letech, lze vyvodit, že členské státy obecně dodržují základní ustanovení schengenského acquis ve všech hodnocených oblastech politiky. Hodnocení však odhalila, že se v členských státech opakují některé nedostatky a stejně tak i odlišné postupy mezi jednotlivými členskými státy z důvodu nejednotného provádění schengenského acquis. Tyto rozdíly narušují míru harmonizace a soudržnosti a v konečném důsledku by mohly mít dopad na správné fungování schengenského prostoru. Hodnocení umožnila určit a řešit řadu opakujících se nedostatků. Několik členských států zaujalo vůči nápravě nedostatků zjištěných během hodnocení pozitivní a proaktivní postoj. V některých případech začaly členské státy pracovat na nápravných opatřeních ještě předtím, než Rada svá doporučení přijala. Když zpráva dospěla k závěru, že existují „závažné nedostatky“, při opakovaných návštěvách se navíc ukázalo, že členské státy podnikly rychlé kroky k řešení těch nejzávažnějších nedostatků. To potvrzuje, že základem pro správné a účinné provádění schengenského acquis je podrobné monitorování závazků a povinností členských států a rychlá akce členských států. Opakující se nedostatky a oblasti ke zlepšení: ·neúplné nebo neodpovídající provedení, provádění a uplatňování příslušného schengenského acquis, ·nedostatečný počet pracovníků a nedostatečná kvalifikace a/nebo odborná příprava, ·rozdílné a nekonzistentní vnitrostátní postupy z důvodu nejednotného provádění schengenského acquis, ·roztříštěné administrativní struktury s nedostatečnou koordinací a začleněním jednotlivých orgánů a ·praktické, technologické a regulační překážky pro spolupráci v schengenském prostoru. Zjištění, která z hodnocení vyplývají, posloužila v posledních letech jako základ pro posílení politiky EU, a představují tak základní příspěvek k dalšímu rozvoji schengenského acquis a zajišťují jeho správné a harmonizovanější provádění. Zjištění přispěla ke vypracování doporučení Komise ze dne 7. března 2017 ke zvýšení efektivity navracení a přispěla k přepracované směrnici o navracení a revizi příručky k navracení osob. Byla v rozsáhlé míře použita pro legislativní návrhy v oblasti vízové politiky a k vylepšení příručky k vízovému kodexu. Byla zásadní pro zlepšení právního rámce Schengenského informačního systému a k úpravě Schengenského hraničního kodexu, kterým se zavádí povinnost systematických kontrol. Výsledek tematického hodnocení vnitrostátních strategií členských států pro integrovanou správu vnějších hranic podpoří vytvoření víceletého cyklu evropské integrované správy vnějších hranic s cílem konsolidovat strategický přístup ke správě hranic na vnitrostátní úrovni a úrovni EU. 3.2Konkrétní zjištění v jednotlivých oblastech politiky 3.2.1Správa vnějších hranic Dobře fungující oblast bez kontrol na vnitřních hranicích vyžaduje společnou, jednotnou a vysoce účinnou správu vnějších hranic. Nedostatky ve správě vnějších hranic jedné země mohou mít dopad na všechny členské státy a následně mohou ohrozit fungování schengenského prostoru. Hodnocení správy vnějších hranic jsou tudíž klíčovým prvkem schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu. Hlavním legislativním aktem upravujícím tuto oblast je Schengenský hraniční kodex. V uplynulých pěti letech byly v důsledku několika výzev, jimž EU čelila, zavedeny další iniciativy k posílení tohoto legislativního rámce, včetně systematických kontrol občanů EU na vnějších hranicích za použití příslušných databází, přijetí nového nařízení o agentuře Frontex v roce 2016 a jeho následného přezkumu v roce 2019 se začleněním nařízení o systému EUROSUR, jakož i postupného vývoje integrovaného systému pro správu vnějších hranic EU (evropská integrovaná správa vnějších hranic). Hodnocení správy vnějších hranic zahrnují následující hlavní prvky: kontroly na vnějších hranicích na moři a na letištích a pozemních hraničních přechodech, ostrahu vnějších hranic, vnitrostátní strategie a koncepce pro evropskou integrovanou správu vnějších hranic, analýzu rizik, meziagenturní a mezinárodní spolupráci, vnitrostátní mechanismus řízení kvality, kapacity (pracovníci a zařízení) a infrastrukturu pro správu vnějších hranic. Podle článků 21 a 29 Schengenského hraničního kodexu může existence přetrvávajících vážných nedostatků při kontrolách na vnějších hranicích uvedených v schengenské hodnotící zprávě vést k opětovnému zavedení kontrol na vnitřních hranicích. Tato ustanovení byla během tohoto prvního víceletého programu hodnocení uplatněna jednou. Během neohlášené návštěvy v jednom členském státě na podzim 2015 byly zjištěny závažné nedostatky při správě vnějších hranic, které byly považovány za nedostatky ohrožující celkové fungování oblasti bez kontrol na vnitřních hranicích. V důsledku toho pět členských států společně opětovně zavedlo kontroly na vnitřních hranicích. Rada přijala doporučení o nezbytných opatřeních, která mají být přijata dotčeným členským státem, který předložil akční plán a zprávy o pokroku v souladu s nařízením o schengenském hodnocení. Hodnocení provedené v roce 2016 již ukázalo, že závažné nedostatky byly vyřešeny.

Na základě 42 hodnocení provedených v souvislosti se správou vnějších hranic lze usoudit, že členské státy ve velké míře náležitě provádějí Schengenský hraniční kodex a spravují vnější hranice v souladu s acquis. Rozhodujícího pokroku bylo též dosaženo, pokud jde o harmonizaci strategických přístupů členských států ke správě vnějších hranic postupným zaváděním systému integrované správy vnějších hranic. Ačkoli byly ve čtyřech členských státech zjištěny závažné nedostatky, tyto země urychleně přijaly nezbytná opatření k řešení těch nejdůležitějších nedostatků. Dnes sice nemá závažné nedostatky v této oblasti žádný členský stát, ale v několika zemích přetrvávají konkrétní výzvy, které je ještě nutné okamžitě vyřešit. Navzdory těmto pozitivním prvkům správa vnějších hranic členských států ještě nezaručuje jednotnou úroveň kontroly na vnějších hranicích EU, jelikož postupy a přístupy ke správě vnějších hranic se v řadě otázek liší. V tomto ohledu bylo zjištěno několik opakujících se nedostatků, Některé členské státy mají nedostatečné strategické plánování pro integrovanou správu vnějších hranic, což má za následek omezenou interinstitucionální spolupráci, překrývající se kompetence mezi jednotlivými orgány pro vnější hranice a roztříštěné přidělování zdrojů. Tyto nedostatky by mohly snížit operativní účinnost správy vnějších hranic a schopnost reakce. Stále se liší způsob, jakým členské státy provádějí analýzy rizik, jeden z hlavních správních nástrojů pro správu vnějších hranic. Ne všechny členské státy vycházejí při komplexní analýze rizik ze stávajícího harmonizovaného modelu společné integrované analýzy rizik (CIRAM). Tento model zajišťuje, aby všechny členské státy vypracovaly pro účely správy vnějších hranic a navracení jednotné produkty analýzy rizik na vysoké úrovni. Navzdory tomu, že je celková kvalita kontrol na vnějších hranicích dobrá, stále se v členských státech a mezi nimi různí. Většina zemí čelí výzvám souvisejícím se zdroji, odbornou přípravou a operativním plánováním k zajištění jednotných a systematických kontrol na všech hraničních přechodech na vnějších hranicích a s účinnou ostrahou vnějších hranic. Avšak bez ohledu na takové výzvy se většině členských států podařilo zachovat celkovou kvalitu kontrol na vnějších hranicích. Do postupů kontrol na vnějších hranicích nejsou účinně začleněny výsledky analýzy rizik a informace před příjezdem získávané díky zavedení několika informačních systémů. Hodnocení též odhalila opakující se nedostatky při ostraze vnějších hranic a informovanosti o situaci. V řadě členských států nepokrývají systémy ostrahy celou vnější hranici, mezi dotčenými orgány pověřenými ostrahou vnějších hranic probíhá omezená výměna informací a nařízení o systému EUROSUR je prováděno jen v omezené míře. Důvodem pro znepokojení jsou tvrzení o porušování základních práv v některých zemích a tato tvrzení vyžadují bedlivé monitorování. V těchto uplynulých pěti letech byl úspěšně vyřešen značný počet zjištěných nedostatků a Komise vyzvala k využívání policejních kontrol nebo ke spolupráci donucovacích orgánů v schengenském prostoru, jakožto účinné alternativě ke kontrolám na vnitřních hranicích. Navzdory tomuto pokroku však členské státy opakovaně znovu zaváděly kontroly na vnitřních hranicích za použití článků 25 a 28 Schengenského hraničního kodexu, které umožňují okamžité obnovení kontrol na vnitřních hranicích z důvodu vážného ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti. V poslední době byl schengenský prostor znovu podroben zkoušce z důvodu vypuknutí pandemie COVID-19. V této situaci zasáhla Komise, aby společně s členskými státy zajistila koordinovanou reakci na krizi, mimo jiné tím, že uspořádala videokonference s ministry vnitra a zasedání informační skupiny COVID-19 pro vnitřní věci a vydala pokyny k opatřením pro správu hranic, tzv. zeleným pruhům, usnadnila přechod hranic příhraničním pracovníkům a předložila návrh doporučení Rady o dočasném omezení cest, které nejsou nezbytně nutné, do EU ze třetích zemí. Tyto poslední události opětovně potvrdily důležitost odolnějšího a efektivnějšího Schengenu, který by měl zahrnovat i účinnější řízení. 3.2.2Společná vízová politika Společná vízová politika, která je nedílnou součástí správy vnějších hranic, má dva hlavní cíle. Zaprvé umožňuje členským státům provést důkladné migrační a bezpečnostní posouzení státních příslušníků třetích zemí, kteří pro cesty do schengenského prostoru na krátkodobé pobyty (až 90 dnů v každém 180denním období) potřebují vízum. Zadruhé také poskytuje právní záruky žadatelům, aby byl zajištěn účinný a spravedlivý postup při vydávání víz s cílem usnadnit legální cestování a mezilidské kontakty. Hlavní legislativní akty upravující tuto oblast politiky jsou vízový kodex , který stanoví společná a harmonizovaná pravidla pro zpracování víz, nařízení o Vízovém informačním systému (VIS) a nařízení o vízech (EU) 2018/1806. Na základě 29 hodnocení provedených v souvislosti se společnou vízovou politikou lze dospět k závěru, že členské státy ve velké míře dostatečně provádějí společnou vízovou politiku s obecně dobře odůvodněnými rozhodnutími o tom, zda by víza měla být vydána, či zamítnuta. Závažné nedostatky však byly v poslední době zjištěny ve dvou členských státech. Navzdory společnému regulačnímu rámci se navíc postupy členských států pro vydávání víz v několika aspektech stále odlišují. Konzulární pracovníci někdy na schengenská víza stále pohlížejí jako na „vnitrostátní“ víza. Soutěž mezi státy na „atraktivních trzích“, jakož i spekulativní podávání žádostí o víza (tzv. visa shopping) oslabují vnímání Schengenu jako společného prostoru cestování. V tomto smyslu bylo zjištěno několik opakujících se nedostatků. Navzdory právně závazným harmonizovaným seznamům přijatým Komisí se postupy členských států při určování platnosti víz nebo požadovaných přiložených písemností a dokumentů stále odlišují. Nebylo shledáno, že by posuzování žádostí bylo ve všech případech dostatečně důkladné, zejména v případě centralizovaného rozhodování. Na mnoha konzulátech byla pozorována nedostatečná odborná příprava zaměstnanců a jejich nedostatek, což vedlo k tomu, že v některých lokalitách nejsou konzuláty schopny dodržet lhůty stanovené ve vízovém kodexu. Využívání externích poskytovatelů služeb je velmi rozšířené, ale sledování jejich činností nebylo vždy dostatečné a smlouvy a postupy ne vždy odpovídaly zákonným požadavkům. Dalším opakujícím se nedostatkem bylo systematické shromažďování otisků prstů, i když žadatelé otisky prstů poskytli již v předchozích pěti letech. Bylo také shledáno, že informace poskytované veřejnosti o podmínkách a postupech jsou v některých případech neúplné nebo zastaralé. Zavedení Vízového informačního systému (VIS), tj. databáze podporující výměnu údajů týkajících se žádostí o udělení víza, představuje pro vízový postup značný pokrok. Plný potenciál systému však narušuje někdy nedostatečná kvalita údajů zadávaných do Vízového informačního systému, skutečnost, že vnitrostátní systémy řešení případů nejsou vždy přizpůsobeny vízovému kodexu a pracovnímu toku Vízového informačního systému, nedostatek odpovídající odborné přípravy v oblasti informačních technologií a omezené povědomí o některých funkcích systému. Značný počet zjištěných nedostatků byl v posledních pěti letech úspěšně vyřešen. Kromě toho se změny vízového kodexu, které začaly platit v roce 2020, snaží některé z těchto problémů řešit a posílit harmonizované provádění společné vízové politiky zajištěním rychlejších a jasnějších postupů pro oprávněné cestující. 3.2.3Navracení Podstatnou součástí dobře fungujícího evropského systému řízení azylu a migrace je spravedlivý a účinný systém pro navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Směrnice o navracení je hlavním legislativním aktem upravujícím navracení, který stanoví společné normy a postupy pro účinné a spravedlivé navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Směrnice ponechává členským státům značnou flexibilitu, pokud jde o konkrétní opatření, která mají být k jejímu provádění přijata na vnitrostátní úrovni, což vede k tomu, že členské státy zavedly různé systémy a přístupy. Směrnice o navracení je „hybridním nástrojem“, protože se vztahuje na případy přítomnosti státního příslušníka třetí země na území členského státu, který nesplňuje nebo již nesplňuje podmínky vstupu stanovené v Schengenském hraničním kodexu, a na případy, kdy nejsou splněny další podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v uvedeném členském státě. V rozsahu, v jakém se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří nesplňují nebo již nesplňují podmínky vstupu v souladu s Schengenským hraničním kodexem, představuje směrnice o navracení vývoj ustanovení schengenského acquis. Proto nový schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus zavedl hodnocení také v oblasti navracení, aby bylo zajištěno správné provádění pravidel směrnice o navracení členskými státy. Na základě 31 hodnocení provedených v souvislosti s navracením lze vyvodit závěr, že systémy členských států v oblasti navracení jsou obecně v souladu se směrnicí o navracení. Nebyly zjištěny žádné závažné nedostatky. V některých zemích však existují praktické a normativní překážky, které mají na vymáhání navracení negativní dopad. Hodnocení navíc odhalila konkrétní nedostatky a strukturální slabé stránky v systémech navracení v hodnocených členských státech, které čelí významným výzvám kvůli velkému počtu státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně vstupují a pobývají na území EU. Byla zjištěna řada opakujících se nedostatků. Velkým problémem je všeobecný nedostatek spolehlivých statistických informací o činnostech souvisejících s navracením, ztěžující posuzování účinnosti vnitrostátních systémů navracení. K řešení této problematiky však přispěje změna nařízení o statistice v oblasti migrace a spuštění Schengenského informačního systému pro navracení. Rozdílné přístupy existují, i pokud jde o vydávání rozhodnutí o navrácení. Ne všechny členské státy systematicky vydávají rozhodnutí o navrácení neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí po zamítavém rozhodnutí o žádosti o azyl. Některá rozhodnutí o navrácení navíc jasně neupřesňují, že státní příslušník třetí země by neměl opustit pouze předmětný členský stát, nýbrž i EU a schengenský prostor. Tato nejednoznačnost vede k možným neoprávněným pohybům z jednoho členského státu do jiného. Podobné odlišné postupy existují v souvislosti se zákazy vstupu, které nejsou vydávány systematicky, když státní příslušníci třetích zemí nesplní povinnost návratu ve lhůtě k dobrovolnému opuštění území, jak vyžaduje směrnice o navracení.

Pokud jde o pomoc při dobrovolném návratu, hodnocení ukázala, že existuje prostor pro zlepšení podpory poskytované nelegálním migrantům, kteří jsou ochotni odejít dobrovolně, zejména zajištěním toho, aby programy asistovaného dobrovolného návratu a opětovného začlenění měly širší rozsah (např. aby se neomezovaly pouze na odmítnuté žadatele o azyl nebo státní příslušníky třetích zemí, kteří přišli o oprávnění k pobytu v EU). Některé členské státy nepřijímají dostatečná opatření k zajištění vymáhání rozhodnutí o navrácení. V některých zemích není zaveden žádný mechanismus, který by zajišťoval systematickou následnou kontrolu návratových operací, nebo tento mechanismus nevyhovuje svému účelu. Často chybí opatření k systematickému vyhledávání navracených osob s cílem zabránit skrývání se a zajistit dodržování rozhodnutí. Účinné systémy monitorování nuceného návratu nebyly zavedeny ve všech členských státech. Odlišný je v jednotlivých členských státech i přístup k nezletilým osobám bez doprovodu. Stanovení trvalých řešení s přihlédnutím ke všem dostupným možnostem, včetně návratu do země původu a sloučení s rodinnými příslušníky ve třetí zemi, je podstatnou součástí určení nejlepšího zájmu dítěte, které však neprovádějí všechny členské státy. To vede k tomu, že při individuálním posouzení nejlepšího zájmu dítěte není „navrácení“ posuzováno jako možnost. Několik problémů bylo odhaleno v souvislosti se zajištěním. V členských státech nejsou stejnou měrou k dispozici a využívány účinné alternativy k zajištění. Nedostatečná kapacita zajištění a skutečnost, že některé členské státy nevyužívají všechny možnosti směrnice, pokud jde o délku zajištění, přispívají ke zvýšení nebezpečí skrývání se, což má dopad na účinnost systému navracení. Problémy se zabezpečením přiměřených materiálních podmínek v zajišťovacích zařízeních se opakují a patří k nim mimo jiné nedostatek odpovídajícího soukromí zajištěných osob a vězeňské prostředí zajišťovacích zařízení, které plně neodráží správní povahu zbavení osobní svobody. Doporučení byla prováděna pomalu. V roce 2018 předložila Komise návrh přepracovaného znění směrnice o navracení, který spočívá v cílených změnách zaměřených na maximalizaci účinnosti politiky EU v oblasti navracení při současné ochraně základních práv nelegálních migrantů a zajištění dodržování zásady nenavracení. Navrhované přepracované znění se opírá o informace shromážděné během hodnocení a řeší několik výše zmíněných nedostatků, jako je stanovení povinnosti členským státům zavést programy asistovaného dobrovolného návratu a zavedení společného seznamu objektivních kritérií k určení nebezpečí skrývání se. Pozměněný návrh nařízení, kterým se stanoví společný postup pro mezinárodní ochranu, dále vyžaduje, aby bylo žadateli o azyl, jehož žádost byla zamítnuta, okamžitě vydáno rozhodnutí o navrácení. 3.2.4Policejní spolupráce Schengenská úmluva z roku 1990 zavedla ustanovení o posílení spolupráce a výměny informací mezi policejními silami členských států jako kompenzační opatření ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Tato ustanovení se vztahují na spolupráci v oblasti prevence a odhalování trestné činnosti, operativní spolupráci, např. možnost rozšířit ostrahu nebo pokračovat v pronásledování zločinců v rámci vnitřních hranic (tzv. pronásledování) a sdílení informací za účelem prevence a potlačování trestné činnosti nebo ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti. Legislativní rámec pro schengenskou policejní spolupráci je však stále roztříštěnější než jiné součásti schengenského acquis a ponechává stranám velkou flexibilitu ve způsobu, jakým se rozhodnou jej provádět. Významná část rámce spolupráce je založena na nezávazných dokumentech Rady, jako jsou osvědčené postupy („schengenský katalog“) a pokyny. Kromě toho jsou základní ustanovení Schengenské úmluvy prováděna převážně prostřednictvím dvoustranných nebo mnohostranných dohod uzavřených členskými státy. Od roku 1990 se rámec EU pro výměnu informací a přístup k údajům pro účely prosazování práva neustále vyvíjí. Ačkoli jeho část formálně nepatří k schengenskému acquis, úzce s ním souvisí. Z tohoto důvodu se v průběhu hodnocení bere v úvahu také provádění prümských rozhodnutí, nařízení o Europolu a dalších jiných než schengenských právních nástrojů. To přispívá k posuzování toho, jak se členské státy vyrovnávají s obecnými požadavky na výměnu informací stanovenými Schengenskou úmluvou. Na základě 27 hodnocení provedených v souvislosti s policejní spoluprací lze vyvodit závěr, že členské státy obecně dodržují schengenské acquis v oblasti policejní spolupráce. Nebyly zjištěny žádné závažné nedostatky a bylo učiněno pouze několik závěrů s hodnocením „nevyhovující“, zejména v oblasti výměny informací a hlavně přístupu do Vízového informačního systému pro účely prosazování práva. Řada opakujících se nedostatků však brání dosažení plného potenciálu některých stávajících nástrojů policejní spolupráce a výměny informací. Nejdůležitější zjištěná zlepšení se týkala posílení výměny informací v oblasti prosazování práva, zejména pokud jde o fungování jednotných kontaktních míst členských států a mobilní přístup policistů na ulici k policejním databázím. Další důležité oblasti ke zlepšení se týkaly rozvoje a sdílení strategických hodnocení hrozeb trestné činnosti a analýz rizik, s cílem umožnit lepší společnou reakci na přeshraniční trestnou činnost a revizi dvoustranných nebo mnohostranných dohod, které členské státy uzavřely s cílem rozšířit a usnadnit možnosti operativní přeshraniční spolupráce (zejména přeshraniční sledování a pronásledování). 3.2.5Schengenský informační systém (SIS) Schengenský informační systém je klíčovým kompenzačním opatřením pro zrušení kontrol na vnitřních hranicích, jelikož nabízí základní podporu pro bezpečnostní politiky napříč schengenským prostorem. Systém SIS je rozsáhlý informační systém, který poskytuje záznamy o zájmových osobách nebo věcech pro účely bezpečnosti. Podporuje též kontroly na vnějších hranicích, prosazování práva a justiční spolupráci napříč Evropou. Jeho oblast působnosti je definována ve třech právních nástrojích týkajících se spolupráce v oblasti ochrany hranic, spolupráce při prosazování práva a spolupráce v oblasti registrace vozidel. Druhá generace systému SIS se začala používat dne 9. dubna 2013 ve 28 členských státech a v současnosti je k systému této verze připojeno 30 členských států. Dne 28. listopadu 2018 přijaly Evropský parlament a Rada tři nová nařízení, která dále rozšíří oblast působnosti a funkce systému SIS, jež budou provedena ve třech fázích do roku 2021. Každý členský stát používající systém SIS odpovídá za zřízení, provoz a údržbu svého vnitrostátního systému a za určení vnitrostátní centrály SIRENE, která zajišťuje výměnu všech doplňujících informací týkajících se záznamů SIS. Za operativní řízení ústředního systému a komunikační infrastruktury je odpovědná Agentura EU pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA). Na základě 32 hodnocení provedených v souvislosti s Schengenským informačním systémem lze vyvodit závěr, že členské státy obecně zavedly a používají systém SIS účinně a jednotně. Ačkoli byly ve čtyřech členských státech zjištěny závažné nedostatky při zavádění systému SIS, tyto země aktivně pracují na jejich nápravě. V jednom případě se však situace nezlepšila. Během hodnocení se objevily určité opakující se nedostatky, například nedostatek technických nástrojů nebo povinných postupů na úrovni jednotlivých zemí pro nahrávání otisků prstů a fotografií do záznamů SIS, i když je mají k dispozici. Další opakující se zjištění se týká některých funkcí zavedených v roce 2013 druhou generací SIS, zejména toho, že koncovým uživatelům se nezobrazují všechny informace obsažené v záznamech SIS. Bylo také zjištěno, že častější výměna doplňujících informací v důsledku rozsáhlého využívání systému často dostává centrály SIRENE na hranici jejich kapacity. Centrály SIRENE nemají vždy dostatečné personální a technické zdroje, včetně automatizovaných a integrovaných nástrojů pracovního toku, které by jim umožnily účinně si tyto informace vyměňovat. Značný počet zjištěných nedostatků byl v posledních pěti letech úspěšně vyřešen. 3.2.6Ochrana údajů Další důležitou součástí schengenského acquis jsou pravidla ochrany osobních údajů. V roce 2016 proběhla významná reforma právního rámce EU pro ochranu údajů, která posílila práva občanů v digitální éře. Hlavními legislativními akty použitelnými v této oblasti v kombinaci se zvláštními ustanoveními o ochraně údajů v acquis Schengenského informačního systému (SIS) a Vízového informačního systému (VIS) jsou obecné nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR)a směrnice o prosazování práva. Tato hodnocení posuzují, jak členské státy provádějí a uplatňují schengenské acquis, zejména ve vztahu k systémům SIS a VIS v souvislosti s požadavky na ochranu údajů. Zahrnují rovněž úlohu orgánů pro ochranu údajů, pokud jde o dohled nad orgány spravujícími a využívajícími systémy SIS a VIS. Na základě 29 hodnocení provedených v souvislosti s ochranou údajů lze vyvodit závěr, že členské státy obecně provádějí a uplatňují příslušná ustanovení týkající se systémů SIS a VIS v souladu s požadavky na ochranu údajů. Ačkoli nebyly zjištěny žádné závažné nedostatky, existuje stále řada opakujících se problémů, které je nutné řešit / jsou řešeny. Hodnocení provedená po květnu 2018 (datum vstupu nového rámce pro ochranu údajů v platnost) ukázala v některých zemích zpoždění při provádění nařízení GDPR a/nebo provedení směrnice o prosazování práva ve vnitrostátních právních předpisech a rovněž při přizpůsobování vnitrostátních právních předpisů souvisejících se systémy SIS a VIS.

V některých členských státech byly zjištěny nedostatky týkající se úplné nezávislosti orgánů pro ochranu údajů, které vedou k přímému nebo nepřímému vlivu vlády na práci těchto orgánů pro ochranu údajů. Některé z těchto problémů byly vyřešeny v návaznosti na schengenská hodnocení a během reformy vnitrostátních právních předpisů o ochraně údajů za účelem provádění nařízení GDPR a provedení směrnice o prosazování práva. Některým orgánům pro ochranu údajů také chybí dostatečné lidské a finanční zdroje pro plnění všech jejich úkolů souvisejících se systémy SIS a VIS. V řadě členských států byly považovány za nezbytné častější a komplexnější inspekce ze strany orgánů pro ochranu údajů, aby mohly plnit svůj úkol sledovat zákonnost zpracování údajů v rámci systémů SIS II a VIS. V některých případech nebyly dodrženy lhůty pro provedení prvního auditu operací zpracování údajů v systémech SIS a VIS. V oblasti práv subjektů údajů ve vztahu k systémům SIS a VIS bylo shledáno, že nedostatek náležitých informací představuje překážku pro účinný výkon těchto práv. Období uchovávání protokolů pro dotazy v systémech SIS a VIS nebylo v některých případech v souladu se schengenským acquis. Správci údajů často neprováděli žádný proaktivní vlastní audit dodržování ochrany údajů ani žádné pravidelné přezkumy protokolů. Kromě toho nejsou často zcela jasné úkoly a rozdělení odpovědnosti za zpracování osobních údajů mezi různé orgány zapojené do postupu udělování víz a zpracování souvisejících údajů. Stále jsou nezbytná určitá vylepšení v souvislosti s fyzickými, organizačními opatřeními a opatřeními pro bezpečnost IT s ohledem na údaje VIS. Pověřenci pro ochranu osobních údajů by se v některých případech měli více podílet na dohledu nad zpracováním osobních údajů ve specifickém schengenském kontextu. Často neprobíhala žádná pravidelná a další odborná příprava o ochraně a bezpečnosti údajů pro všechny provozní pracovníky s přístupem do systému SIS II. Členské státy obecně přijímají nezbytná opatření s cílem navázat na zjištění a doporučení. Přestože bylo celkově dosaženo určitého pokroku při řešení nedostatků, doporučení byla prováděna pomalu. 4.Fungování schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu v prvním víceletém programu 4.1Zjištěné nedostatky V posledních pěti letech vedl schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus k podstatným zlepšením při provádění schengenského acquis v EU a již prokázal svou přidanou hodnotu při zajišťování účinného fungování schengenského prostoru. Zkušenosti získané během prvního víceletého programu hodnocení (2015–2019) nicméně ukázaly na řadu nedostatků, které plný potenciál mechanismu oslabily. Evropský parlament ve své zprávě z roku 2017 i členské státy prostřednictvím konzultace zahájené finským předsednictvím Rady v roce 2019 poukázaly na potřebu znovu zvážit určité aspekty mechanismu. Je proto důležité využít zkušeností shromážděných během prvního víceletého programu hodnocení k vyhodnocení toho, jak by mohl být schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus prováděn účinnějším způsobem, a to i z hlediska zdrojů. Jedním z hlavních nedostatků je nadměrná délka první fáze procesu hodnocení (přijetí zprávy a doporučení), která měla výrazný dopad na rychlá a účinná řešení nedostatků. Ve 25 % případů tato fáze trvala rok a ve dvanácti případech déle než 18 měsíců, přičemž obzvláště dlouhá byla tehdy, když hodnotící tým zjistil „závažné nedostatky“ (zjištění, které by v zásadě mělo vést k rychlejšímu následnému opatření). Komise v průměru potřebovala přibližně deset měsíců na přijetí hodnotící zprávy a Rada potřebovala dalšího dva a půl měsíce k přijetí doporučení, která stanoví počáteční datum, kdy země mají začít předkládat akční plány k nápravě nedostatků. Příspěvky odborníků členských států ne vždy vyhovovaly potřebám. Počet dostupných odborníků byl občas nedostatečný k uspokojení potřeb probíhajících hodnocení. Při hodnocení týkajících se ochrany údajů a vízové politiky byly týmy někdy složeny pouze ze čtyř nebo pěti odborníků (optimální počet je osm), protože země jmenovaly odborníky v nedostatečné míře. Odborníci kromě toho neměli vždy požadovaný profil nebo dostatečné zkušenosti s příslušnými oblastmi politiky. Došlo také k výrazné geografické nerovnováze. V průběhu pěti let byla třetina odborníků jmenována pouhými pěti zeměmi. Neohlášené návštěvy se neukázaly tak účinné, jak se původně očekávalo. V současnosti je roční program hodnocení neohlášených návštěv stanovován rok před uskutečněním návštěv na základě analýzy rizik uzavřené rok před návštěvou. Tento postup neumožňoval rychlé přizpůsobení se novým výzvám. Kromě toho výzva k jmenování odborníků dva týdny před návštěvou a povinnost informovat dotyčný členský stát 24 hodin předem sice zajistily hladkou organizaci hodnocení, ale oslabily samotný účel neohlášených návštěv. Následné kroky a provádění akčních plánů byly obecně pomalé a monitorování nebylo obecně ucelené a soudržné. Od roku 2015 bylo provedeno přibližně 201 hodnocení a navzdory významnému pokroku bylo přibližně 25 % akčních plánů uzavřeno v průměru po 2,25 roku. Hodnocení se obecně nezaměřovala na účinné a soudržné provádění klíčových prvků v každé konkrétní oblasti politiky schengenského acquis ve všech členských státech, které jsou zásadní pro zajištění dobře fungujícího schengenského prostoru. Doporučení se proto až přespříliš soustředila na velmi konkrétní a četné podrobnosti než na základní prvky schengenského acquis a pro jejich provádění nebyl stanoven jasný harmonogram. Dále nebyla dostatečně využívána tematická hodnocení, která by umožňovala hodnotit několik členských států nebo všechny členské státy najednou v konkrétním schengenském aspektu a určit trendy a společné nedostatky i osvědčené postupy. Současné povinnosti podávat zprávy v rámci schengenského hodnocení navíc vytvářejí značnou administrativní zátěž jak pro Komisi, tak pro členské státy. Kombinace všech těchto prvků neumožnila ucelené a soudržné monitorování provádění akčních plánů. Ukázalo se, že doporučení nejsou dostatečně účinným nástrojem k zajištění toho, aby členské státy přijaly rychlá opatření. Schengenský výbor obecně o výsledcích hodnocení a souvisejících doporučeních navržených Komisí diskutoval jen v malé míře, zčásti z důvodu příliš podrobné a konkrétní povahy hodnocení. Skutečnost, že doporučení přijímá Rada, v konečném důsledku nevytvořila očekávaný vzájemný tlak k zajištění vysoké úrovně při provádění schengenského acquis. Systém nezajistil jinak řádné politické diskuse o stavu Schengenu na jiných příslušných fórech a příliš pravidelné nebylo ani zapojení Evropského parlamentu. Do hodnotícího mechanismu nebylo dostatečně začleněno posouzení toho, jak jsou při provádění schengenského acquis dodržována základní práva. 4.2Potenciální provozní opatření, která mají zlepšit fungování schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu 4.2.1Rychlejší, cílenější a strategičtější hodnocení Všichni aktéři musí během procesu hodnocení věnovat dostatečné finanční a lidské zdroje a přijmout vhodná opatření k rychlému splnění svých úkolů. Zjednodušení interních pracovních toků v kombinaci s referenčními hodnotami by mělo pomoci zkrátit čas potřebný k provedení hodnocení. Dokončení prvního víceletého programu hodnocení poskytlo Komisi a Radě dobrý přehled o situaci ve všech členských státech. Aniž by byla ohrožena kvalita stávajícího postupu, hodnocení by mohla více odpovídat potřebám na základě výsledku předchozích hodnocení. Jak zdůraznily členské státy, zůstává prostor pro zlepšení, pokud jde o kvalitu zpráv a doporučení, jakož i o větší ucelenost hodnocení napříč různými oblastmi politiky. Nedostatky existují jak napříč zeměmi, tak v rámci oblastí politiky. Kontrolní seznamy, které se v současnosti používají k provádění hodnocení, by mohly být revidovány tak, aby se zaměřily na hlavní prvky, které mohou mít dopad na schengenský prostor jako celek. Je nezbytné využívat dostupné analytické nástroje strategičtěji a racionálněji. Tematická hodnocení by mohla být systematicky používána k posouzení toho, jak jsou prováděny hlavní legislativní změny po svém vstupu v platnost. Je také nezbytné umožnit v případě potřeby rychlou organizaci neohlášených návštěv. Zásadní je zlepšení součinnosti a spolupráce s dalšími aktéry a hodnotícími mechanismy. Zejména by měla být posílena role agentur EU (Frontex, eu-LISA, FRA, Europol), evropského inspektora ochrany údajů a vnitrostátních mechanismů kontroly kvality. Toho lze dosáhnout širší účastí agentur na hodnocení a zavedením pravidelnější a systematičtější výměny informací mezi nimi a Komisí. Je obzvláště důležité zvýšit součinnost s hodnoceními zranitelnosti, která provádí agentura Frontex, a v případě agentury FRA a Europolu vypracovat cílenější analýzy rizik, které by pomáhaly navrhnout lepší hodnocení. Je také důležité zajistit, aby členské státy určily dostatečný počet kvalifikovaných odborníků pro všechny oblasti politiky. Je třeba zvážit vytvoření mechanismu pro lepší koordinaci jmenování odborníků pro všechna schengenská hodnocení. Komise bude aktualizovat stávající osnovy odborné přípravy a zajistí odbornou přípravu na téma vízové politiky. K dispozici by mělo být i pravidelné prohlubování dovedností.