PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů Průvodní dokument k sdělení Strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu /* SWD/2013/0131 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů Průvodní dokument k sdělení Strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu 1. Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami Strategie EU pro přizpůsobení je obsažena v pracovním programu Komise na rok 2013[1]. Je založena na bílé knize „Přizpůsobení se změně klimatu: směřování k evropskému akčnímu rámci“[2]. Posouzení dopadů vypracovalo Generální ředitelství pro oblast klimatu. Využilo doporučení Výboru pro posuzování dopadů. Příprava zprávy zahrnovala konzultaci s řídící skupinou pro přizpůsobení, která se skládá ze zástupců členských států a zúčastněných stran, on-line konzultaci s veřejností a různé semináře s členskými státy a dalšími zúčastněnými stranami. Obecně se zúčastněné strany vyslovily pro další opatření pro přizpůsobení podporovaná EU, třebaže uznaly, že většinu dopadů změny klimatu je třeba řešit na místní úrovni. Začlenění přizpůsobení do klíčových iniciativ EU je všemi vnímáno jako priorita, stejně tak jako poskytnutí vhodného rámce, informačních nástrojů a finančních prostředků EU, které umožní účinnou integraci otázek přizpůsobení na všech úrovních státní správy. Některé členské státy by nepodpořily vytvoření legislativního nástroje EU na podporu vnitrostátních strategií pro přizpůsobení. 2. Vymezení problému, politické souvislosti a subsidiaritA 2.1. Výchozí stav I kdyby byly dnes ukončeny veškeré emise skleníkových plynů, stále by byly patrné výrazné změny klimatu. Nemáme proto jinou možnost, než se s nevyhnutelnými dopady změny klimatu a jejich hospodářskými, environmentálními a sociálními náklady vyrovnat. Zasáhneme-li včas, ušetříme náklady na likvidaci škod později. Řešení rizik změny klimatu vyžaduje spojit úsilí o zmírnění změny klimatu s přizpůsobením, neboť na výsledcích dnešního úsilí o zmírnění změny klimatu bude záviset míra přizpůsobení vyžadovaná v budoucnosti. Zároveň bude třeba zmírňujícími opatřeními zabránit tomu, aby nepříznivé dopady dosáhly takové míry, že už by je nebylo možné řešit přizpůsobením. Přizpůsobení se změně klimatu je společným tématem, které se v různé míře dotýká všech hospodářských odvětví, environmentálních systémů i občanů. Vzhledem k rozdílným podmínkám, které panují v Evropě, se dopady změny klimatu a míra zranitelnosti liší region od regionu a jsou rovněž velmi příznačné pro situaci v daném místě. 2.2. Politické souvislosti Bílá kniha o přizpůsobení se změně klimatu z roku 2009 obsahovala 33 opatření. Většina opatření již byla provedena. Je třeba dále usilovat o odstranění mezer ve znalostech a o začleňování, kde je třeba posílit integraci přizpůsobení do klíčových politik EU. Do ledna 2013 přijalo 15 členských států EU politiku přizpůsobení (strategii a/nebo plán). Ačkoli tyto strategie a akční plány jsou nepochybně dobrým východiskem pro opatření pro přizpůsobení, často nejsou funkční nebo jsou funkční pouze částečně. Návrh příštího víceletého finančního rámce na období 2014–2020, který Komise předložila v roce 2011, uznává začleňování za vhodný postup, jak na základě tohoto rámce usnadnit poskytování nezbytné podpory nízkouhlíkovému hospodářství, odolnému vůči změně klimatu[3]. 2.3. Jaké jsou konkrétní problémy a přidaná hodnota opatření EU Opatření EU pro přizpůsobení lze posílit splněním těchto úkolů: EU může přispět k přijímání informovaných rozhodnutí ohledně přizpůsobení na všech úrovních tím, že poskytne přidanou hodnotu a úspory z rozsahu na základě zlepšování vědomostí a sdílení znalostí. EU může podpořit opatření pro přizpůsobení na vnitrostátní a/nebo regionální úrovni tak, aby se vztahovala na celé území EU. V neposlední řadě má EU odpovědnost za začlenění přizpůsobení do svých vlastních politik a finančních programů. 3. Cíle – Obecným cílem strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu je účinně přispět k tomu, aby se Evropa stala odolnější vůči změnám klimatu. Zvláštní pozornost je věnována přeshraničním otázkám a odvětvím, jež jsou na úrovni EU pevně integrovány v rámci společných politik. Je třeba sledovat tyto konkrétní cíle: Zlepšit přijímání informovaných rozhodnutí: strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu by měla přispět k lepšímu pochopení smyslu přizpůsobení, zlepšit a rozšířit znalostní základnu a posílit šíření informací, které s touto problematikou souvisejí. Operativní cíl 1a: do roku 2020 budou odstraněny největší mezery ve znalostech zjištěné v roce 2013. Operativní cíl 1b: do roku 2020 komunikační nástroje umožní, aby informace o přizpůsobení se změně klimatu byly snáze dostupné všem, kdo o těchto opatřeních rozhodují, včetně členských států, místních orgánů a podniků. Zvýšit odolnost území EU: strategie EU pro přizpůsobení by měla podporovat opatření pro přizpůsobení na úrovních nižších, nežli je EU, a podporovat a usnadňovat výměnu a koordinaci. Za tímto účelem by se strategie měla zabývat přeshraničními dopady změny klimatu a opatřeními pro přizpůsobení. Operativní cíl 2a: do roku 2017 všechny členské státy přijmou strategii pro přizpůsobení se změně klimatu, doplněnou případně regionálními nebo místními strategiemi pro přizpůsobení. Operativní cíl 2b: do roku 2020 města s více než 150 000 obyvatel přijmou strategii přizpůsobení. Zvýšit odolnost klíčových zranitelných odvětví: Strategie EU pro přizpůsobení by měla rozvíjet iniciativy pro konzistentní a komplexní integraci otázek přizpůsobení se změně klimatu do odvětví těsně integrovaných na úrovni EU v rámci společných politik. Operativní cíl 3a: do roku 2020 se otázky přizpůsobení začlení konzistentním a komplexním způsobem do klíčových politik EU. Operativní cíl 3b: do roku 2020 budou nové rozsáhlé investice do infrastruktury v souladu s požadavky na zvyšování odolnosti vůči změně klimatu. 4. Možnosti politiky Možnosti politiky zahrnují širokou škálu možných intervenčních nástrojů, od opatření nelegislativní povahy po právní předpisy, včetně možnosti přímého zásahu. Tabulka č. 1: Seznam možností zvažovaných v rámci této zprávy o posouzení dopadů Problém || Příčina || Specifický cíl || Operativní cíl || Možnosti Poskytování informací a pokynů || Přímý zásah || Regulativní přístup Nedostatky ve znalostech a přístupu k informacím || Nekoordinované výzkumné činnosti || Přijímání rozhodnutí na základě lepší informovanosti || Do roku 2020 budou odstraněny největší mezery ve znalostech zjištěné v roce 2013 || 1A: Vypracování společného posouzení zranitelnosti vůči klimatu v EU || 1B: Vypracování strategie pro odstranění nedostatků ve znalostech || Neúplné nástroje pro šíření znalostí || Do roku 2020 komunikační nástroje umožní, aby informace o přizpůsobení se změně klimatu byly snáze dostupné všem, kdo o těchto opatřeních rozhodují || 1C: Zlepšení současné úrovně fungování platformy Climate-ADAPT || 1D: Podpora výměny mezi vědou a politikou v oblasti přizpůsobení || 1E: Návrh povinného zřízení vnitrostátních informačních platforem pro přizpůsobení Nedostatky v přijímání opatření na úrovni nižší než EU || Překážky aktivního přijímání vědomostí a příčiny finanční a politické neochoty Neexistence koncepce týkající se přeshraničních dopadů || Zvýšit odolnost území EU || Do roku 2017 všechny členské státy přijmou strategii pro přizpůsobení || 2A: Pokyny pro vypracování vnitrostátních strategií pro přizpůsobení || 2B: Použití finančních prostředků z programu LIFE + na podporu vypracování strategií pro přizpůsobení a pro stěžejní projekty na přizpůsobení || 2C: Návrh Komise na přijetí vnitrostátních strategií pro přizpůsobení. Tři dílčí možnosti: i/ žádné právní požadavky; ii/ právní předpisy přijaté později; iii/ současné právní předpisy Do roku 2020 všechna velká města a všechny regiony přijmou strategii pro přizpůsobení || 2D: Podpora kampaně UNISDR „Making Cities Resilient“ (Odolnější města) mezi městy v EU || 2E: Začlenění přizpůsobení do rámce Paktu starostů a primátorů || Nedostatky v příjímání strategie pro přizpůsobení v klíčových odvětvích || Neúplné a nekonzistentní začleňování Finanční a informační překážky investic a obchodních rozhodnutí odpovídajících požadavkům na odolnost || Zvýšení odolnosti klíčových zranitelných ODVĚTVÍ || Do roku 2020 dosáhnout komplexního a konzistentního začlenění přizpůsobení do politik EU || 3A: Pokyny týkající se začlenění opatření na zvyšování odolnosti vůči změně klimatu do politiky soudržnosti a do společné zemědělské politiky || 3B: Uvádění priorit začleňování v politikách EU a spolupráce s klíčovými zúčastněnými stranami || 3C: Vytvoření nového časového plánu pro revizi klíčových právních předpisů EU v rámci začleňování Do roku 2020 budou nové rozsáhlé investice do infrastruktury v souladu s požadavky na zvýšení odolnosti vůči změně klimatu || 3D: Pokyny pro navrhovatele projektů pro zvyšování odolnosti zranitelných investic vůči změně klimatu || 3E: Podpora začlenění koncepce přizpůsobení se změně klimatu do příslušných standardů infrastruktury || 3F: Návrh povinných požadavků na odolnost vůči změně klimatu pro projekty infrastruktury 5. Analýza dopadů a srovnání možností 5.1. Možnosti obsažené v upřednostňovaném balíčku jsou uvedeny kurzivou. 5.2. Možnosti podpory informovanějšího rozhodování Možnost 1A – vypracování pouze společného posouzení zranitelnosti vůči klimatu by neumožnilo využít bohatost přístupů a metod, které jsou v současné době dostupné, a nebylo by přiměřené konkrétní situaci. Možnost 1B – přijetí strategie pro odstranění nedostatků ve znalostech obnáší spolupráci se zúčastněnými stranami s cílem identifikovat priority výzkumu v oblasti přizpůsobení pro nadcházejících sedm let. Posílí vytváření znalostí, zejména s ohledem na stávající politické potřeby vyjádřené na vnitrostátní a odvětvové úrovni. Umožňuje lepší využití stávajících prostředků. Možnost 1C – podpora vzájemného působení mezi platformou Climate-ADAPT a dalšími databázemi přispívá k lepšímu rozhodování, neboť zajišťuje šíření informací a konkrétně se zaměřuje na zlepšení správy údajů a integraci dat a služeb. To by mělo znamenat zvýšení účinnosti pro konečné uživatele, kteří by tak zavedením platformy Climate-ADAPT jako střediska pro shromažďování informací o přizpůsobení v Evropě získali možnost využívat výhod jednotného kontaktního místa. Možnost 1D – podpora výměny mezi vědou a tvůrci politik pomáhá zlepšit šíření znalostí. Umožňuje přímé výměny mezi členskými státy, Komisí a zúčastněnými subjekty, což může zvýšit budování kapacit a přispívat k lepšímu porozumění problematice přizpůsobování se změně klimatu. Možnost 1E – povinné národní portály pro oblast přizpůsobení by měly pouze omezené dopady v porovnání s dnešní praxí. 5.3. Možnosti podpory přizpůsobení se změně klimatu na úrovni nižší než EU Očekává se, že různé nástroje a zdroje informací poskytnuté v rámci možnosti 2A – pokyny EU pro politiky přizpůsobení, pokud jde o veškeré otázky, jimiž je třeba se při vypracování strategií pro přizpůsobení zabývat, přinesou úspory nákladů všem členským státům. Preventivní opatření zvýší kapacity nezbytné pro splnění úkolů a sníží případné náklady na likvidaci škod. Žádné pokyny však samy o sobě nevyřeší veškeré překážky, které stojí v cestě účinnému přizpůsobení, jako jsou finanční omezení, s kterými se potýkají členské státy nebo regionální orgány při vytváření strategií pro přizpůsobení. Možnost 2B – použití LIFE+ přímo přispěje k dalšímu úsilí o přizpůsobení tím, že usnadní přenos zkušeností mezi členskými státy a podpoří strategie pro přizpůsobení. Tato možnost navíc také zajišťuje lepší informované rozhodování, neboť vyhledává a podporuje meziodvětvové a přeshraniční stěžejní projekty. Účinnost, účelnost a soudržnost tří přístupů v rámci varianty 2C – návrh Komise na přijetí strategií pro přizpůsobení – žádný právní požadavek, přijetí právních předpisů později a současné právní předpisy – je třeba zvážit ve spojení s realizací možnosti 2A – pokyny a možnosti 2B, jak jsou uvedeny výše. Jiný než právní přístup navazuje na přístup uvedený v bílé knize z roku 2009. Jeho další účinnost by měla být malá. Pozdější přijetí právních předpisů poskytne členským státům možnost využívat pokyny a financování v rámci nástroje LIFE+ při vypracování jejich strategie pro přizpůsobení a zároveň poskytovat politické podněty pro opatření pro přizpůsobení, zejména v zájmu urychlení procesu v těch členských státech, které v současnosti provádějí opatření pro přizpůsobení. Existuje riziko, že pro členské státy, které v oblasti přizpůsobení nepodnikají žádné kroky, by politický podnět k provádění opatření pro přizpůsobení nebyl dostačující. Spojení možnosti předložení legislativního návrhu nyní s přijetím pokynů a dostupností možností financování z prostředků LIFE+ by mohlo zvýšit pravděpodobnost, že všechny členské státy vypracují strategie pro přizpůsobení do roku 2017. Některé členské státy však vyjádřily nesouhlas s použitím právního nástroje s tvrzením, že legislativní přístupy by byly předčasné, protože mnohé z nich již připravují pracovní programy a zavádějí vlastní opatření. Možnost 2D – podpora kampaně UNISDR na zvýšení odolnosti měst je považována za variantu s nižší účinností, pokud jde o podporu činností přizpůsobování ve všech městech v EU, než možnost 2E – začlenění přizpůsobení do rámce Paktu starostů a primátorů. Možnost 2E přispěje ke zvyšování odolnosti na místní úrovni, neboť umožní součinnost s cíli zaměřenými na zmírnění. Účinnost iniciativy Paktu starostů a primátorů se již potvrdila v případě závazků ke snížení emisí skleníkových plynů. 5.4. Možnosti na podporu přizpůsobení se změně klimatu v klíčových odvětvích Možnost 3A – pokyny, jak dosáhnout odolnosti vůči změně klimatu v rámci SZP a politiky soudržnosti, usnadní v souladu s návrhy příštího víceletého finančního rámce, které předložila Komise, integraci koncepce přizpůsobení se změně klimatu do operačních programů a projektů a do programů a projektů rozvoje venkova. To přispěje ke zvýšení odolnosti klíčových zranitelných odvětví, jako je zemědělství, lesní hospodářství, energetika, doprava a stavebnictví. Má-li být plně efektivní, musí být tento přístup doplněn snahami o navýšení kapacit jak ze strany řídících orgánů na regionální nebo místní úrovni, tak ze strany Komise. Možnost 3B – uvádění priorit začleňování a spolupráce se zúčastněnými stranami pomáhá definovat oblastí a odvětví, kde je zapotřebí další začleňování, jako je zdraví, energetika, doprava, pojištění, infrastruktura, rybolov, obchod, cestovní ruch, vzdělávání a sociální politiky. Intenzivnější spolupráce s finančním a pojišťovacím sektorem zvýší povědomí o přizpůsobení a pomůže sdílet informace související s přizpůsobováním. Nový časový plán pro revizi některých klíčových právních předpisů EU, možnost 3C, může být obtížné provést vzhledem k jeho politické povaze. Navíc, jak ukázal vývoj v oblasti vodní politiky v EU, dobrovolná opatření mohou předjímat potřebu revize právního předpisu v dřívější fázi. – Možnost 3D – pokyny pro navrhovatele projektů, a 3E – včetně začlenění koncepce přizpůsobení do návrhu norem, jsou první důležité kroky ke zvýšení investic do klíčové infrastruktury splňující podmínky odolnosti vůči změně klimatu. Začleňování změny klimatu do norem CEN-CENELEC přinese efektivní dopady pouze tehdy, pokud budou normy s konečnou platností změněny tak, aby zohledňovaly potenciální dopady změny klimatu. To bude vyžadovat čas a další součinnost se zúčastněnými stranami z dotčených odvětví. Nejistota modelování klimatu a potenciální nedostatek údajů/informací o dopadech změny klimatu na konkrétních místech, v nichž se projekt realizuje, způsobuje, že možnost 3E – povinný přístup, se zdá být v praxi obtížně použitelná. 6. Diskuse K přizpůsobení je zapotřebí informací z programů výzkumu a vývoje, a to již nyní, aby bylo možné čelit současným dopadům změny klimatu, ale také plánovat a činit rozhodnutí v krátkodobém a střednědobém horizontu. Další úsilí na podporu koordinace pro vytváření znalostí a jejich šíření (možnosti 1B a 1C) výrazně posílí efektivitu využívání finančních prostředků EU, jež jsou k dispozici pro výzkum v oblasti přizpůsobení se změně klimatu. Rychleji skoncuje s nedostatky ve znalostech a usnadní rozhodování. Bude-li realizována možnost 1C, stane se Climate-ADAPT hlavním zdrojem informací o přizpůsobení se změně klimatu v Evropě. Rozhodování a přizpůsobení bude spolehlivější, což bude mít pozitivní dopad na odolnost hospodářských, sociálních a environmentálních systémů. Poskytnutí nástrojů, jejichž úkolem je pomoci při vývoji strategií pro přizpůsobení ve všech členských státech, znamená, že jsou k dispozici nejzákladnější nástroje nezbytné pro posílení odolnosti Evropy, že se provádí minimální posouzení rizik a zranitelnosti a pro celé území EU se plánují opatření pro přizpůsobení se změně klimatu. Otázky přijatelnosti by v současnosti omezily výběr legislativního návrhu. Kombinace pokynů (možnost 2A) a možnosti financování z prostředků projektu LIFE + (možnost 2B) může poskytnout nezbytnou podporu členským státům, které projeví ochotu přijmout opatření pro přizpůsobení se změně klimatu, zejména těch, které již začaly vyvíjet své rámce pro přizpůsobení. Fáze přezkumu strategie pro přizpůsobení pomůže rozhodnout, zda by k usnadnění souladu s celkovými cíli strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu měl být použit legislativní nástroj. EU rovněž podpoří místní a regionální opatření a usnadní přenos zkušeností a zavádění inovativních řešení v rámci přeshraničních a meziodvětvových demonstračních projektů, zejména v nejzranitelnějších oblastech a odvětvích. Důležitá je i významná úloha, kterou v přizpůsobování se změně klimatu musí sehrát města, a EU přispěje k podpoře a usnadnění přizpůsobování na místní úrovni (možnost 2D). Do roku 2020 budou do všech příslušných politik EU, které budou do té doby revidovány, zahrnuty otázky přizpůsobení se změně klimatu a Komise bude spolupracovat s klíčovými zúčastněnými stranami, aby zajistila, že i bez revize budou otázky přizpůsobení zohledněny (možnost 3B). Z prostředků EU budou rovněž podporovány investice na projekty v souladu s požadavky odolnosti vůči změnám klimatu, a to zejména v oblasti zemědělství, energetiky, dopravy, stavební infrastruktury (možnost 3D a 3E), které přispívají k udržitelnému a odolnému hospodářství EU (možnost 3A). Další součinnost s odvětvím pojišťovacích a finančních služeb povede k účinnějšímu fungování trhu a zvýšení přizpůsobivosti podniků EU. 7. Monitorování a hodnocení Přezkum strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu je plánován do roku 2018. Měl by posoudit, zda ke splnění cílů stanovených ve strategii bude zapotřebí dodatečných opatření. [1] COM(2012) 629 final, sv. 2/2. [2] KOM(2009) 147 v konečném znění. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm.