Dne 15. března 2017 přijaly Evropský parlament a Rada směrnici (EU) 2017/541 o boji proti terorismu (dále jen „směrnice“). Tato směrnice nahradila rámcové rozhodnutí 2002/475/SVV (dále jen „rámcové rozhodnutí“) a byla přijata s cílem posílit právní rámec EU rozšířením okruhu trestných činů souvisejících s terorismem poskytnutím nástrojů umožňujících policii a státním zástupcům předcházet teroristickým trestným činům a zlepšením reakce na specifické potřeby obětí terorismu. Pro členské státy, pro něž je tato směrnice závazná (dále jen „členské státy“), stanoví směrnice harmonizované definice teroristických trestných činů a minimální pravidla týkající se sankcí v oblasti teroristických trestných činů, trestných činů souvisejících s teroristickou skupinou a trestných činů spojených s teroristickými činnostmi. Ty slouží jako měřítko pro spolupráci a výměnu informací mezi vnitrostátními orgány. Společná základní linie v rámci EU brání rovněž existenci právních mezer, kterých mohou teroristé využívat. Nedávné události v Afghánistánu znovu upozornily na důležitost pevného rámce pro boj proti terorismu, včetně prostřednictvím trestního práva. Lhůta pro začlenění uvedených pravidel do vnitrostátního práva uplynula dne 8. září 2018. V září 2020 dospěla Komise k závěru, že provedení směrnice vedlo k zásadnímu posílení přístupu trestního soudnictví členských států k terorismu a práv přiznaných obětem terorismu.. Komise nicméně narazila na řadu problémů s prováděním (podrobnější informace viz oddíl 2). V čl. 29 odst. 2 směrnice se požaduje, aby Komise předložila Evropskému parlamentu a Radě zprávu, v níž posoudí přidanou hodnotu této směrnice v oblasti boje proti terorismu. Tato zpráva se bude rovněž zabývat dopadem této směrnice na základní práva a svobody, včetně dopadu na zákaz diskriminace, zásadu právního státu a na úroveň ochrany a podpory poskytovaných obětem terorismu. V souladu s pokyny pro zlepšování právní úpravy využila Komise této příležitosti také k tomu, aby posoudila relevantnost, účinnost, účelnost, soudržnost a přidanou hodnotu této směrnice pro EU. Tato hodnotící kritéria se posuzují ode dne vstupu směrnice v platnost, tj. ode dne 20. dubna 2017 do června 2021. Jelikož Komise předložila svůj návrh směrnice v roce 2015, jedná se o referenční bod používaný k posouzení základní situace. Podrobná zjištění uvedená v hodnocení a stejně tak použitá metodika jsou prezentovány v pracovním dokumentu útvarů Komise. Dne 14. července 2021 byl tento pracovní dokument útvarů Komise konzultován s Výborem pro kontrolu regulace. Ten dne 16. července 2021 vydal kladné stanovisko spolu s doporučeními ke zlepšení, která byla použita k přepracování dokumentu. Hlavní zjištění uvedená v hodnocení jsou shrnuta v oddíle 3 této zprávy. Dne 1. července 2021 Komise společně s členskými státy uspořádala specializované pracovní setkání k projednání dalších kroků, jehož se zúčastnily také agentury Europol a Eurojust a kancelář koordinátora EU pro boj proti terorismu.

V.Pokud jde o přidanou hodnotu pro EU, bylo při hodnocení zjištěno, že směrnice vytvořila přidanou hodnotu nad rámec toho, čeho by bylo možné dosáhnout jednostranně členskými státy nebo na mezinárodní úrovni. Přinesla také přidanou hodnotu ve srovnání s rámcovým rozhodnutím. Pokud jde o boj proti terorismu, má směrnice svou jasnou přidanou hodnotu. Pokud jde o články týkající se práv obětí terorismu (články 24 až 26) ve vztahu k jejich přidané hodnotě EU, názory zúčastněných stran se poněkud více rozcházejí, přestože jejich posouzení vyznívá celkově kladně.

VI.Zatímco směrnice měla dopad na základní práva a svobody, omezení ve velké míře splňují požadavky na nezbytnost a přiměřenost. Celkově většina zúčastněných stran, které byly konzultovány v rámci externí studie, nepovažují provádění směrnice za problematické z hlediska základních práv. U některých otázek však byl rozpoznán potenciál pro vyvolání napětí ve vztahu k požadavkům na nezbytnost a přiměřenost, z nichž některé jsou s působností směrnice spojeny přímo, zatímco jiné s ní souvisejí pouze nepřímo (např. procesní práva osob podezřelých z terorismu). Navzdory ochranným opatřením zavedeným v členských státech k předcházení diskriminaci některé zúčastněné strany protiteroristická opatření kritizují, včetně těch, na něž se vztahuje tato směrnice, a to v tom smyslu, že by mohla vést k potenciálním nežádoucím dopadům na skupiny, u nichž existuje zvýšené riziko vystavení diskriminaci a rasismu.

VII.Stejně tak směrnice neměla významný dopad na zásadu právního státu a obecně nebyl její dopad v tomto ohledu problematický. Přesto vyvstaly určité obavy v souvislosti s postupem přijímání směrnice (tj. bez posouzení dopadů) a s její právní jasností, jakož i s prokázáním úmyslu spáchat teroristický čin a předvídatelností, a dále pak i v souvislosti s dopadem na legální činnosti. Navzdory těmto obavám bylo shledáno, že celkový negativní dopad těchto problémů je omezený.

VIII.Celkově měla směrnice kladný vliv na úroveň pomoci a ochrany poskytované obětem terorismu. Povinnosti stanovené v článcích 24 až 26 směrnice vedly v mnoha členských státech k přijetí opatření týkajících se ochrany, podpory a práv obětí terorismu. Při praktickém provádění těchto článků však několik zúčastněných stran poukázalo na problémy týkající se poskytování pomoci a ochrany přeshraničním obětem. Tyto problémy ohledně praktického provádění snižují celkový pozitivní dopad, který má směrnice na úroveň pomoci a ochrany poskytované obětem terorismu

Navzdory celkově kladnému hodnocení se vyskytuje několik problémů, které fungování směrnice omezují:

Za prvé, několik vnitrostátních orgánů a soudců oznámilo potíže při prokazování úmyslu spáchat teroristický čin. Úmysl je pro ustanovení směrnice důležitým prvkem. Hlavní výzva je tedy spojena spíše s faktickými okolnostmi nežli s potřebou dalšího vyjasňování pojmu „úmyslný čin“ obsaženého ve směrnici. Konkrétněji se tyto problematické otázky týkají převážně shromažďování důkazů, zejména pokud se tyto důkazy nacházejí mimo území příslušného státu, což je v kontextu směrnice běžnou okolností. Podobně jako v případě trestných činů vycestování za účelem terorismu (články 9–10) vnitrostátní orgány a zástupci z řad soudců a státních zástupců oznámili potíže při stanovování subjektivního prvku úmyslu spáchat teroristický čin a také skutečnost, že shromáždění důkazů za účelem prokázání takového úmyslu je v praxi obtížně proveditelné.



Mimoto existují náznaky, že přestože se směrnice vztahuje na všechny formy terorismu, je ve skutečnosti pro některé členské státy obtížné klasifikovat násilné pravicové extremistické činy pravice jako teroristické činy. Agentura Eurojust usnadnila vedení diskusí s členskými státy s cílem identifikovat přesné výzvy. Řešení tohoto problému je důležité nejen pro zvýšení účinnosti směrnice, ale je také klíčové pro zajištění toho, aby byla směrnice uplatňována nediskriminujícím způsobem. Hlavní opakující se problém se týká obtížnosti prokázat úmysl spáchat teroristický čin provedený pravicovou extremistickou skupinou nebo samostatně jednajícím jedincem. Nedostatek důkazních informací, které by prokázaly úmysl spáchat teroristický trestný čin, což je ve směrnici i vnitrostátních právních předpisech uvedeno jako požadavek k tomu, aby bylo možné čin kvalifikovat jako teroristický trestný čin, byl prezentován jako jedna z hlavních překážek omezujících používání protiteroristických právních předpisů při vyšetřování a stíhání trestných činů spáchaných pravicovými extremisty.



Další výzva, kterou identifikovali pracovníci v soudnictví účastnící se pracovních setkání Eurojustu, se týká zvláštností násilné pravicové extremistické scény. Skupiny a hnutí zastávající krajně pravicové názory a ideologie se vyznačují různorodostí svých stoupenců a následovníků, četnými propojeními mezi nynějšími organizacemi a dlouhodobě existujícími krajně pravicovými skupinami a dále rozmanitostí potenciálních cílů. V tomto kontextu smíšených ideologií a nejasných hranic mezi hnutími mohou mít soudní orgány potíže, když zvažují stíhání za účast na činnostech teroristické skupiny, což vyžaduje, aby bylo možné prokázat jasnou vazbu mezi podezřelou osobou a organizací.



V hodnocení byla označena některá ustanovení, u nichž by objasnění bylo přínosné. Například v souvislosti s teroristickými trestnými činy (článek 3) některé členské státy oznámily potíže při určování kritérií pro stanovení skutečnosti, že čin „může závažně poškodit zemi nebo mezinárodní organizaci“ (čl. 3 odst. 1). Kromě toho několik zúčastněných stran poukázalo na to, že definice teroristické skupiny uvedená ve směrnici nezohledňuje měnící se charakter a rozvolňující se strukturu teroristických skupin. Co se struktury těchto skupin týče, definice uváděná ve směrnici navíc předpokládá určitý stupeň organizace, který dle vyjádření některých zúčastněných stran často chybí. Zúčastněné strany konstatovaly nejasnosti, zvláště pokud jde o požadovanou míru účasti v teroristické skupině a o to, jak je takováto účast definována.



Navzdory příznivému dopadu, který má​směrnice na ochranu a pomoc poskytovanou obětem terorismu, bylo identifikováno několik problematických míst. V hodnocení zaznívá zvláště nepříjemná situace v souvislosti s přeshraničními obětmi terorismu. Přeshraniční oběti terorismu spoléhají na rychlou a přiměřenou spolupráci mezi členskými státy. Takovéto účinné spolupráci a koordinaci však brání některé překážky. Například ne všechny členské státy zřídily jednotná kontaktní místa, k jejichž vytvoření vyzvaly závěry Rady v roce 2018 a která by výrazně usnadnila provádění článku 26 směrnice. Kromě toho chybí bezpečný nástroj pro výměnu informací o jednotlivých situacích, a to jak ohledně následků útoku, tak v rámci dlouhodobého sledování. Takovéto problémy zmenšují kladný vliv směrnice na úroveň pomoci a ochrany poskytované obětem terorismu. Oproti očekávání má​směrnice celkově menší dopad na ochranu a pomoc poskytovanou obětem terorismu, zvláště pak přeshraničním obětem.

4.Závěry a návazná opatření

Jak je uvedeno v oddíle 2, Komise ve své zprávě za rok 2020 identifikovala některé nedostatky v provedení. Komise v současné době dále posuzuje provedení směrnice ve vnitrostátním právu. Pokud odhalí problémy související se shodou a vnitrostátní právní předpisy nebudou se směrnicí plně v souladu, zahájí Komise řízení o nesplnění povinnosti. Tento proces započala Komise v červnu 2021, kdy zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti čtyřem členským státům, na něž naléhala, aby zajistily správné provedení směrnice. V červenci 2021 Komise zahájila další řízení o nesplnění povinnosti proti pěti členským státům. V září 2021 zahájila další řízení o nesplnění povinnosti proti čtyřem členským státům.



Kromě zjištění uvedených ve zprávě o provedení byly v rámci hodnocení identifikovány následující problémy.

4.1.Úmysl spáchat teroristický čin a shromažďování důkazů

První výzvou jsou oznámené potíže při dokazování úmyslu spáchat teroristický čin. Důvodem je do značné míry obtížné shromažďování důkazů, zvláště pokud se tyto důkazy nacházejí mimo území příslušného státu, což je v současném kontextu běžnou okolností. V těchto otázkách, které se týkají shromažďování důkazů mimo území příslušného státu, a zejména pak v oblastech konfliktů, Komise i služba ESVČ podporují využívání informací z bojišť členskými státy pro účely identifikace, odhalování a stíhání vracejících se zahraničních teroristických bojovníků prostřednictvím stanovení osvědčených postupů, výměny informací a financování projektů. Kromě toho agentura Eurojust v září 2020 zveřejnila své memorandum o důkazech z bojišť. Memorandum podává přehled zkušeností s využíváním důkazů z bojišť v trestním řízení. Zabývá se také identifikovanými výzvami a způsoby jejich překonání, jakožto i opatřeními k posílení výměny informací. Komise vybízí členské státy, aby plně využívaly informace shromážděné v tomto memorandu. Stejně tak Komise členské státy vyzývá k tomu, aby plně využívaly zprávu Sítě pro vyšetřování genocidy o kumulativním trestním stíhání zahraničních teroristických bojovníků za nejzávažnější mezinárodní zločiny a trestné činy související s terorismem. Komise členské státy vybízí rovněž k tomu, aby ve vhodných případech využívaly informace z bojišť o osobách podezřelých z terorismu, a to včetně informací získaných od důvěryhodných třetích států, za účelem vytváření záznamů v Schengenském informačním systému a případně ke křížové kontrole informací z bojišť pomocí jiných relevantních databází a informačních zdrojů (např. Schengenský informační systém, jmenná evidence cestujících, informační systém Europolu, databáze Interpolu a EURODAC), a to plně v souladu s právními ustanoveními ohledně používání těchto databází a informačních systémů. Využití důkazů z bojišť může představovat zásadní nástroj k zajištění toho, aby i zahraniční terorističtí bojovníci byli postaveni před soud a neunikali stíhání proto, že jejich zločiny byly spáchány na místě, kde existuje obtížný přístup k důkazním materiálům. Je důležité připomenout, že tato směrnice byla přijata zejména s cílem lépe řešit jev v podobě zahraničních teroristických bojovníků. Komise pak dále žádá členské státy, aby využívaly evropský rejstřík agentury Eurojust pro boj proti terorismu ke včasnému odhalování vazeb mezi případy související s bojem proti terorismu a aby agenturu Eurojust žádaly o podporu při koordinaci souběžných stíhání.

Kromě toho je důležité poznamenat, že v prosinci 2020 Komise navrhla posílit mandát Europolu. Tento posílený mandát pomůže Europolu účinněji spolupracovat se soukromými subjekty, zejména v situacích, kdy soukromé subjekty mají příslušné informace, ale čelí potížím v souvislosti s identifikací dotčených členských států. V těchto případech mohou soukromé subjekty sdílet příslušné informace s Europolem, který dotčené členské státy identifikuje a informuje. To členským státům pomůže získat přístup k informacím, které by mohly být užitečné pro vyšetřování, stíhání, posuzování nebo trestání trestných činů, na které se vztahuje směrnice.

4.2 Zlepšení právní jasnosti

Kromě toho některé z konzultovaných zúčastněných stran zastávaly názor, že v případě určitých ustanovení směrnice by dodatečné vyjasnění přineslo výhodu a nebylo by třeba provádět žádné změny právní úpravy. Externí studie Komisi doporučuje, aby pro potřeby členských států přijala pokyny neregulatorního charakteru k výkladu článků 1–14 směrnice. Potřeba těchto pokynů byla s členskými státy projednána na pracovním setkání dne 1. července 2021, kterého se zúčastnily také agentury Europol a Eurojust a kancelář koordinátora EU pro boj proti terorismu. Všechny členské státy, které zasáhly, se jednomyslně shodly v názoru, že směrnice je dostatečně jasná a že přijímání jakýchkoli pokynů neregulatorního charakteru není potřeba. Rovněž poukázaly na to, že výklad právních předpisů spadá do výhradní pravomoci soudní moci. Přesto však hodnocení ukázalo, že jiné zúčastněné strany, např. někteří soudci a státní zástupci, vidí prostor pro další vyjasňování určitých ustanovení. Komise proto podotýká, že její zahájení řízení o nesplnění povinnosti (jak je uvedeno výše) povede rovněž ke zlepšení právní jasnosti, neboť vysvětluje správný výklad směrnice. Je třeba poznamenat, že pravomoc k autoritativnímu výkladu práva EU má pouze Soudní dvůr Evropské unie (SDEU).

4.3. Boj proti násilnému pravicovému extremismu

Hodnocení rovněž dospělo k závěru, že pro některé členské státy je obtížné kvalifikovat násilné pravicové extremistické činy jako teroristické činy. Řešení tohoto problému je důležité nejen pro zvýšení účinnosti směrnice, ale je také klíčové pro zajištění toho, aby byla směrnice uplatňována nediskriminujícím způsobem. Hlavní a opakovaně se vyskytující problém se týká obtížného prokazování úmyslu spáchat teroristický čin v kombinaci se zvláštnostmi charakteristickými pro pravicovou extremistickou scénu. Obtíže při prokazování úmyslu spáchat teroristický čin by mohlo částečně zmírnit lepší využívání existujících důkazů. Tento problém by se mohl částečně vyřešit například prostřednictvím silnějšího mandátu Europolu (který napomůže účinnější spolupráci se soukromými subjekty a předávání informací od těchto soukromých subjektů příslušným členským státům).

Také je potřeba lépe porozumět násilné pravicové extremistické scéně, a zvláště pak specifičnostem násilných pravicových extremistických skupin.

Komise pracuje na přehledu opatření k řešení násilného pravicového extremismu v členských státech. Tato opatření budou zahrnuta do pracovního dokumentu, který bude sdílen s členskými státy na podzim 2021. Bude obsahovat přehled násilných extremistických skupin a s nimi souvisejících symbolů na vnitrostátní úrovni. Tento přehled si bude klást za cíl zajistit lepší pochopení situace týkající se jevu pravicového extremismu v rámci celé EU a nabídnout doporučení pro společné přístupy a aktivity.

Kromě toho internetové fórum EU sdružující vlády, agenturu Europol a technologické společnosti, mimo jiné za účelem boje proti obsahu s teroristickou a násilně extremistickou tematikou na internetu, pracuje na vytvoření „znalostního balíčku“. Ten obsahuje seznam násilných krajně pravicových a teroristických skupin, symbolů a manifestů a má sloužit technologickým společnostem jako vodítko v rámci jejich úsilí o moderování obsahu.

Celá tato probíhající práce má velký potenciál, pokud jde o lepší pochopení aspektů násilného pravicového extremismu a terorismu, a měly by na ni být systematičtěji upozorňovány osoby, které jsou odpovědné za vyšetřování, stíhání, posuzování a trestání teroristických trestných činů. Komise proto navrhuje uspořádat na konci roku 2021 schůzku ohledně uplatňování právních předpisů pro boj proti terorismu na násilné pravicové extremistické činy. Cílem takového setkání, jež by mohlo být zorganizováno jako setkání Eurojustu, by bylo spojit různé zúčastněné strany, aby na podobných otázkách pracovaly společně, a dále prozkoumat prostor pro další spolupráci v budoucnu.



4.4. Lepší ochrana a podpora obětí terorismu