Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument ke sdělení komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Účinná konzulární ochrana ve třetích zemích: příspěvek Evropské unie - Akční plán 2007–2009 - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 767 v konečném znění} {K(2007) 5841 v konečném znění} {SEK(2007) 1600} /* SEK/2007/1601 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 5.12.2007 SEK(2007) 1601 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Účinná konzulární ochrana ve třetích zemích: příspěvek Evropské unie Akční plán 2007–2009 SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 767 v konečném znění}{K(2007) 5841 v konečném znění}{SEK(2007) 1600} 1. Úvod PODLE čLÁNKU 20 SMLOUVY O ZALOžENÍ EVROPSKÉ UNIE (DÁLE JEN „čLÁNEK 20 SMLOUVY O ES“) MAJÍ OBčANÉ UNIE NA ÚZEMÍ TřETÍ ZEMě, KDE čLENSKÝ STÁT, JEHOž JE OBčAN STÁTNÍM PřÍSLUšNÍKEM, NEMÁ SVÉ ZASTOUPENÍ, PRÁVO NA DIPLOMATICKOU A KONZULÁRNÍ OCHRANU POSKYTOVANOU ORGÁNY JAKÉHOKOLI čLENSKÉHO STÁTU, KTERÝ V DANÉ ZEMI ZASTOUPENÍ MÁ, A TO ZA STEJNÝCH PODMÍNEK JAKO STÁTNÍ PřÍSLUšNÍCI TOHOTO STÁTU. TENTO DOKUMENT SHRNUJE POSOUZENÍ DOPADů, PřI NěMž BYLY ZKOUMÁNY RůZNÉ POLITICKÉ MOžNOSTI, JAK UčINIT TOTO PRÁVO ÚčINNěJšÍ m. V listopadu 2006 zahájila Komise veřejné konzultace ke zveřejnění Zelené knihy o právu na diplomatickou a konzulární ochranu občanů Unie ve třetích zeních. K této zelené knize obdržela Komise 50 odpovědí. Dne 29. května 2007 se uskutečnilo veřejné slyšení, kterého se zúčastnilo 160 osob. Členským státům a dalším zúčastněným stranám byl zaslán dotazník, aby byly získány nezbytné informace. Bylo přezkoumáno posouzení dopadů, aby se zohlednilo stanovisko vydané 7. září 2007 výborem pro posouzení dopadů. Výbor pro posouzení dopadů vydal dne 28. září 2007 druhé stanovisko. 2. Současný stav a problémy 27 čLENSKÝCH STÁTů JIž UPLATňUJE VYSOKOU ÚROVEň OCHRANY. NICMÉNě STÁLE ZBÝVÁ PROSTOR PRO TO, ABY ZÁKLADNÍ PRÁVO OBčANů UNIE NA KONZULÁRNÍ A DIPLOMATICKOU OCHRANU VE TřETÍCH ZEMÍCH BYLO ÚčINNěJšÍ. V SOUčASNOSTI MÁ VšECH 27 čLENSKÝCH STÁTů SVÉ ZASTOUPENÍ POUZE VE TřECH ZE 166 TřETÍCH ZEMÍ: V ČÍNě, RUSKÉ FEDERACI A VE SPOJENÝCH STÁTECH AMERICKÝCH [1]. Existuje 18 zemí, v nichž není zastoupen ani jeden členský stát, 17 zemí, v nichž je zastoupen pouze jeden členský stát a v 11 zemích mají své zastoupení dva členské státy. Odhaduje se, že přibližně 7 milionů občanů EU cestuje každoročně do třetích zemí, v nichž jejich členské státy nemají konzulární ani diplomatické zastoupení. Odhaduje se, že přibližně 2 miliony občanů EU žijí ve třetí zemi, v níž není jejich členský stát zastoupen. Tyto počty se pravděpodobně zvýší. Při veřejných konzultacích byly zjištěny tyto nedostatky: - nízké povědomí občanů EU o právu na diplomatickou a konzulární ochranu ve třetích zemích Většina občanů EU nemá povědomí o existenci a obsahu článku 20 Smlouvy o ES. Z průzkumu Eurobarometru provedeného v roce 2006 vyplývá, že tohoto práva si je vědomo pouze 23 % občanů. - nejasný rozsah ochrany podle článku 20 Smlouvy o ES Některé členské státy právo na konzulární ochranu podle vnitrostátních právních předpisů uznávají, jiné státy naopak toto právo podle vnitrostátních právních předpisů nepřiznávají. Pouze některé členské státy uznávají právo odvolat se proti odmítnutí poskytnout konzulární pomoci. Pouze v omezeném počtu členských států je právo na konzulární ochranu rozšířeno na rodinné příslušníky, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí. Stávající acquis je omezené a hlavní nástroj, rozhodnutí 95/553/ES, není vyčerpávající. To může vést k právní nejistotě, neboť není zřejmé, zda se rozhodnutí vztahuje i na otázky, které výslovně nespadají do oblasti jeho působnosti, např. repatriace tělesných ostatků. - omezené zastoupení členských států ve třetích zemích a nedostatek zřetelného rozdělení zátěže mezi jednotlivé členské státy Je třeba kompenzovat omezenou konzulární přítomnost členských států ve třetích zemích podporou sdílení zdrojů a zátěže a výměny osvědčených postupů. Z veřejných konzultací vyplynulo, že členské státy již ve třetích zemích spolupracují, že však lze v tomto směru učinit více pro to, aby se zvýšilo pokrytí ve třetích zemích, a tím zaručila ochrana občanů Unie. - nedostatečný souhlas třetích zemí, pokud jde o zabezpečení ochrany podle články 20 Smlouvy o ES Není jasné, do jaké míry obdržely členské státy nezbytný souhlas třetích zemí, a pokud ano, jakými prostředky byl vyjádřen. Konzultace se členskými státy ukázala, že většina zemí obdržela souhlas třetích zemí s ochranou občanů jiného státu ve formě pouhého oznámení. 3. Politické cíle KOMISE STANOVILA TYTO POLITICKÉ CÍLE: 1. zvýšit povědomí občanů EU o jejich základním právu na diplomatickou a konzulární ochranu při pobytu mimo EU; 2. posílit a ujasnit rozsah konzulární ochrany občanů EU, kteří nemají k dispozici zastoupení, a jejich rodinných příslušníků, a zaručit, že je všem občanům EU poskytována obdobná úroveň ochrany; 3. zaručit ve třetích zemích účinnější ochranu na místě pro občany EU, kteří nemají k dispozici zastoupení; 4. zaručit dostatečný souhlas třetích zemí se zabezpečením ochrany podle články 20 Smlouvy o ES. Pro každý ze čtyř cílů byly vypracovány specifické a provozní politické cíle. 4. Politické možnosti BYLY VYMEZENY čTYřI RůZNÉ MOžNOSTI: Možnost č. 1: politická možnost, kdy je současný stav ponechán beze změn; Možnost č. 2: možnost zahrnující především různá nelegislativní opatření zaměřená na zvýšení povědomí o článku 20 Smlouvy o ES; Možnost č. 3: možnost tvořená opatřeními uvedenými v možnosti č. 2 a jedenácti dodatečnými legislativními i nelegislativními opatřeními, jejichž cílem je řešit čtyři stanovené problémy; Možnost č. 4: vysoce ambiciózní možnost, která zahrnuje veškerá opatření uvedená v možnostech 2 a 3 a další opatření, která jsou právně i technicky složitá, je třeba je hlouběji prozkoumat a pravděpodobně budou mít dlouhodobý charakter. Přehled politických možností Politická možnost č. 1 | Současný stav zůstává až na změny, které jsou již naplánovány nebo byly potvrzeny, beze změn. | Politická možnost č. 2 | Legislativní opatření: INFORMACE doporučení členským státům, aby v nových pasech otiskly článek 20 Smlouvy o ES a aby na zadní stranu současných pasů připevnily samolepku Nelegislativní opatření: zveřejnit pokyny a další opatření související s prováděním článku 20 vytvořit na stránkách „Europa“ oddíl EU o konzulární ochraně vyvěsit na letištích, v přístavech, železničních stanicích atd. plakáty vysvětlující práva občanů EU na konzulární ochranu posoudit rozsah a povahu odlišností, jimiž se vyznačují právní předpisy a postupy členských států v oblasti konzulární ochrany zveřejnit aktualizované kontaktní údaje velvyslanectví a konzulátů členských států zastoupených v jednotlivých třetích zemích prozkoumat možnost koordinované prezentace upozornění týkajících se cestování prozkoumat nutnost sdílení osvědčených postupů a poskytovat odbornou přípravu klíčovým zúčastněným subjektům | Politická možnost č. 3 | Veškerá opatření uvedená v politické možnosti č. 2 a: Legislativní opatření: ROZSAH: přezkoumat možnosti, jak zaručit, aby občanům byla poskytována obdobná úroveň ochrany bez ohledu na jejich státní příslušnost zaručit konzulární ochranu při identifikaci a repatriaci tělesných ostatků zjednodušit postupy repatriace tělesných ostatků přezkoumat možnosti, jak zaručit ochranu rodinných příslušníků občanů EU, kteří nejsou státními příslušníky EU prozkoumat potřebu zjednodušení postupů pro finanční zálohy požadované podle rozhodnutí 95/553 Nelegislativní opatření: INFORMACE prozkoumat možnost zřízení telefonního čísla EU pro konzulární ochranu ROZSAH: doporučit členským státům, které dosud neratifikovaly Úmluvu Rady Evropy z roku 1973 o převozu těl zesnulých osob, aby k ní přistoupily STRUKTURY: přezkoumat možnost vytvoření systému vyrovnání mezi jednotlivými členskými státy zřídit v jedné dané oblasti „společnou kancelář“ jakožto pilotní projekt, který bude vyhodnocen zveřejnit ujednání o sdílení zátěže členskými státy ve třetích zemích (pokyny, myšlenka „vůdčího státu“ atd.) SOUHLAS: navrhnout vložení „doložky o souhlasu“ dojednané se třetími zeměmi do „smíšených“ dohod a doporučit členským státům, aby „doložky o souhlasu“ vložily do svých dvoustranných dohod uzavřených se třetími zeměmi zvážit možnost získání souhlasu třetích zemí, který by v případech, které spadají pod pravomoc Společenství, umožnil Unii poskytovat ochranu prostřednictvím zastoupení Komise | Politická možnost č. 4 | Veškerá opatření uvedená v politických možnostech č. 2 a 3 a: Legislativní opatření: ROZSAH: zaručit konzulární ochranu státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty v jiném členském státě EU STRUKTURY: zřídit „společné kanceláře“ pro čtyři oblasti (karibská oblast, Balkánský poloostrov, Indický oceán a západní Afrika) umožnit „společným kancelářím“, aby vykonávaly konzulární funkce, např. vydávání víz nebo ověřování dokladů vytvořit „evropský konzulární kodex“ s cílem vymezit rozdělení zátěže mezi jednotlivé členské státy Nelegislativní opatření: vytvořit konzulární akademii EU podporovat výzkum a vývoj v oblasti identifikace tělesných ostatků | 5. Srovnání politických možností SROVNÁNÍ MOžNOSTÍ VYCHÁZÍ Z ÚčINNOSTI A PRAVDěPODOBNÝCH DOPADů A VYPLÝVÁ Z NěJ, žE Možnost č. 1: Pokud nebudou v současném stavu provedeny žádné změny, většina občanů si nadále nebude vědoma svých práv podle článku 20 Smlouvy o ES, a tento článek by tím pádem nemusel být zcela účinný. Možnost č. 2: Tato možnost by odpovídajícím způsobem řešila problém týkající se zvyšování povědomí. Není však dostačující a je rovněž nutné posílit a vyjasnit rozsah ochrany poskytované diplomatickými a konzulárními orgány. Možnost č. 3: Tato možnost zahrnuje soubor nelegislativních a legislativních opatření, která by účinně řešila čtyři politické cíle a byla by podnětem k uplatňování článku 20 Smlouvy o ES. Možnost č. 4: Tato možnost zahrnuje ambiciózní opatření, která pravděpodobně nebudou uskutečněna v krátkodobém ani střednědobém horizontu. Je s nimi spojena řada technických a právních otázek, které je třeba se zúčastněnými stranami včetně členských států důkladně prozkoumat. Některá z těchto opatření by mohla být velmi nákladná a rovněž politicky kontroverzní. 6. Upřednostněná možnost ZE SROVNÁNÍ JE ZřEJMÉ. žE NEJVHODNěJšÍ MOžNOSTÍ JE MOžNOST č. 3, JELIKOž ÚčINNě řEšÍ čTYřI STANOVENÉ PROBLÉMY. JE TVOřENA SOUBOREM LEGISLATIVNÍCH A NELEGISLATIVNÍCH OPATřENÍ, KTERÁ ZAHRNUJÍ OPATřENÍ NA ZVYšOVÁNÍ POVěDOMÍ UVEDENÁ V MOžNOSTI č. 2 VčETNě DOPORUčENÍ čLENSKÝM STÁTůM, ABY V NOVÝCH PASECH OTISKLY čLÁNEK 20 SMLOUVY O ES (OPATřENÍ 1) A ABY NA STRÁNKÁCH „EUROPA“ VYTVOřILY ODDÍL VěNOVANÝ KONZULÁRNÍ OCHRANě (OPATřENÍ 3). ROVNěž NAVRHUJE NěKOLIK OPATřENÍ, JEJICHž CÍLEM JE VYJASNIT A POSÍLIT PRÁVA OBčANů EU NA OCHRANU. JAKO PřÍKLAD NAVRHUJE PROZKOUMAT, JAK BY BYLO MOžNÉ ZARUčIT, žE JE VšEM OBčANůM EU POSKYTOVÁNA OBDOBNÁ ÚROVEň OCHRANY (OPATřENÍ 9), JAK USNADNIT čASTO KOMPLIKOVANÝ PROCES REPATRIACE TěLESNÝCH OSTATKů (OPATřENÍ 10, 11 A 15) A ROVNěž PROZKOUMAT MOžNOSTI, JAK ZARUčIT OCHRANU RODINNÝCH PřÍSLUšNÍKů OBčANů EU, KTEřÍ NEJSOU STÁTNÍMI PřÍSLUšNÍKY EU (OPATřENÍ 12). ROVNěž JSOU NAPLÁNOVÁNA OPATřENÍ, KTERÁ MAJÍ čLENSKÝM STÁTůM POMOCI PřI SDÍLENÍ ZDROJů, ZEJMÉNA PřI VYTVOřENÍ „SPOLEčNÉ KANCELÁřE“ JAKOžTO PILOTNÍHO PROJEKTU, KTERÝ BUDE VYHODNOCEN (OPATřENÍ 17), A ZVEřEJNěNÍ STÁVAJÍCÍCH PRAVIDEL SDÍLENÍ ZÁTěžE (OPATřENÍ 18). UPřEDNOSTNěNÁ MOžNOST ROVNěž řEšÍ OTÁZKU SOUHLASU TřETÍCH ZEMÍ, NEBOť NAVRHUJE, ABY DO DVOUSTRANNÝCH A „SMÍšENÝCH“ DOHOD SE TřETÍMI ZEMěMI BYLA VLOžENA STANDARDNÍ „DOLOžKA O SOUHLASU“ (OPATřENÍ 19). KOMISE ROVN ěž zváží možnost, jak by Unie v případech, které spadají pod pravomoc Společenství, mohla plnit svou povinnost ohledně poskytování ochrany (opatření 20). 7. Monitorování a hodnocení POSOUZENÍ DOPADů URčUJE MOžNÉ UKAZATELE, JEJICHž PROSTřEDNICTVÍM BY BYLO MOžNÉ MONITOROVAT, DO JAKÉ MÍRY BYLY SPLNěNY SPECIFICKÉ A PROVOZNÍ CÍLE. HLAVNÍMI ZDROJI INFORMACÍ JSOU PRAVIDELNÉ PRůZKUMY MEZI OBčANY (PRůZKUMY EUROBAROMETRU) A NA KONZULÁRNÍCH ÚřADECH, KTERÉ BUDOU ZPOčÁTKU PROVÁDěNY POLOLETNě. [1] Dokument Rady 16838/1/06 ze dne 23. března 2007 o zastoupení předsednictví Unie ve třetích zemích, nezveřejněno.