ZELENÁ KNIHA

o proveditelnosti zavedení dluhopisů stability

1. Zdůvodnění a předpoklady pro dluhopisy stability[1] 1.1. Souvislosti

Tato zelená kniha má za cíl zahájit širší veřejnou debatu o koncepci dluhopisů stability, a to se všemi klíčovými aktéry a zainteresovanými stranami, tj. členskými státy, subjekty na finančním trhu, oborovými sdruženími na finančním trhu, akademickou obcí v EU i mimo ni a s širší veřejností, což vytvoří základ, který umožní Evropské komisi určit vhodnou cestu vpřed u této koncepce.

Tento dokument hodnotí proveditelnost společné emise státních dluhopisů (dále jen „společná emise“) jednotlivými členskými státy eurozóny a požadované podmínky.[2] Státní emise v eurozóně provádí nyní členské státy na decentralizované bázi, s uplatňováním rozdílných postupů emisí. Zavedení společně vydávaných dluhopisů stability by znamenalo rozložení vydávání dluhopisů mezi jednotlivé členské státy a sdílení souvisejících příjmových toků a nákladů dluhové služby. To by zásadním způsobem změnilo strukturu trhu eurozóny se státními dluhopisy, který jako celek představuje největší část finančního trhu eurozóny (viz přílohu 1 uvádějící podrobnosti o trhu se státními dluhopisy v eurozóně).

Koncepce společných emisí byla členskými státy poprvé řešena koncem devadesátých let 20. století, kdy skupina Giovannini Group (která radila Komisi ohledně vývoje na kapitálových trzích v souvislosti s eurem) vydala zprávu, ve které byla představena celá paleta možností koordinace vydávání státního dluhu v eurozóně.[3] V září 2008 došlo k oživení zájmu o společné emise mezi účastníky trhu, kdy asociace European Primary Dealers Association (EPDA) vydala diskusní materiál „A Common European Government Bond“ („Společný evropský vládní dluhopis“)[4]. Tento materiál potvrzoval, že trh s vládními dluhopisy v eurozóně byl po dobu téměř deseti let od zavedení společné měny velmi roztříštěný, a zabýval se klady a zápory společné emise. V roce 2009 opět diskutovaly útvary Komise problém společné emise ve zprávě EMU@10.

Se stupňováním krize státních dluhopisů v eurozóně vyvstala širší debata o proveditelnosti společných emisí.[5] Řada politických osobností, tržních analytiků a akademiků prosazovala myšlenku společného vydávání jako potenciálně silného nástroje, který bude řešit omezení likvidity v několika členských státech patřících k eurozóně. V této souvislosti Evropský parlament požádal Komisi, aby prozkoumala proveditelnost společných emisí v kontextu přijetí balíčku legislativy o správě ekonomických záležitostí v eurozóně, a zdůraznil, že společné vydávání dluhopisů stability by rovněž vyžadovalo další krok směrem ke společné hospodářské a fiskální politice.[6]

Zatímco společné emise se běžně považují za možnost s delším časovým horizontem, nedávná debata byla zaměřena na potenciální krátkodobý prospěch jako způsob uvolnění napětí na trhu se státními dluhopisy. V tomto kontextu by zavedení dluhopisů stability nepřicházelo na konci procesu hospodářského a fiskálního sbližování, ale probíhalo by souběžně s dalším sbližováním a podpořilo by zavádění a realizaci rámce nutného pro toto sbližování. Takový paralelní přístup by vyžadoval okamžité a rozhodné pokročení v procesu hospodářské, finanční a politické integrace v rámci eurozóny.

Dluhopisy stability by se lišily od stávajících, společně vydávaných nástrojů. Dluhopisy stability by byly nástrojem, který by byl určený ke každodennímu financování vládních institucí eurozóny prostřednictvím společné emise. V tomto ohledu by tyto dluhopisy měly být odlišovány od jiných společně vydávaných dluhopisů v Evropské unii a v eurozóně, jako např. emisí k financování externí pomoci členským státům a třetím zemím.[7] Podle toho by míra vydávání dluhopisů stability byla výrazně větší a trvalejší, než jak je tomu u stávajících forem národních nebo společných emisí.

Emise dluhopisů stability by mohla být centralizována v jedné agentuře nebo zůstat decentralizovaná na národní úrovni, s úzkou koordinací mezi jednotlivými členskými státy. Rozdělování toků z příjmu a nákladů dluhové služby související s dluhopisy stability by odpovídalo podílu členských států na jejich emisi. Na základě přístupu zvoleného pro vydávání dluhopisů stability by členské státy mohly souhlasit se solidární odpovědností za všechny související náklady dluhové služby, znamenající odpovídající rozložení úvěrového rizika.

Mnoho dopadů dluhopisů stability sahá za hranice technické sféry a zahrnuje otázky týkající se suverenity státu a procesu hospodářské a politické integrace. K těmto otázkám patří posílení koordinace hospodářské politiky a správy a vyšší míra hospodářského sbližování a podle některých možností rovněž potřeba změny Smlouvy. Čím více by riziko bylo rozloženo mezi jednotlivé státy, tím nižší by byla volatilita trhu, ale také tržní disciplína na straně jakéhokoliv jednotlivého státu. Fiskální stabilita by se tedy musela více spoléhat na kázeň zajišťovanou politickými procesy. Stejně tak jdou některé předpoklady pro úspěch dluhopisů stability, jako je vysoký stupeň politické stability a předvídatelnosti nebo rozsah krytí měnovými úřady, dále za technickou oblast.

Veškeré typy dluhopisů stability by musely být doprovázeny výrazně posíleným rozpočtovým dohledem a koordinací politiky jako nezbytným protějškem, aby byl vyloučen morální hazard, zajištěny udržitelné veřejné finance, podpořena konkurenceschopnost a omezena škodlivá makroekonomická nerovnováha. To by jistě mělo dopad na fiskální svrchovanost, což si žádá započetí důležité debaty v členských státech eurozóny.

Protože tyto otázky vyžadují důkladné zvážení, přijala Komise tuto knihu tak, aby spustila nutný proces politické diskuze a veřejných konzultací o proveditelnosti a předpokladech zavedení dluhopisů stability.

1.2. Zdůvodnění

Debata o společné emisi se zásadním způsobem vyvíjela od zavedení eura. Původně byla společná emise zdůvodňována především užitkem ve formě vyšší efektivity trhu díky větší likviditě na trhu státních dluhopisů v eurozóně a širšího finančního systému eurozóny. V nedávné době, v kontextu probíhající krize státního dluhu, se zaměření debaty posunulo k aspektům stability. Na tomto pozadí lze hlavní přínosy společné emise identifikovat jako:

1.2.1. Zvládnutí aktuální krize a předcházení budoucím státním dluhovým krizím

Vyhlídka dluhopisů stability by mohla potenciálně zmírnit současnou krizi státního dluhu, neboť členské státy s vysokým výnosem by mohly těžit z větší důvěryhodnosti států s nižšími výnosy. I když by zavedení dluhopisů stability trvalo jistou dobu (viz oddíl 2), mohla by předběžná dohoda o společném vydávání mít dopad na očekávání trhu, a tudíž snížit průměrné a mezní náklady na financování u členských států, které momentálně čelí tlaku u financování. Aby však jakýkoliv takový účinek byl trvalý, musel by plán společných dluhopisů být doprovázen souběžným závazkem silnější správy ekonomických záležitostí, která by zaručovala provedení nezbytných rozpočtových a strukturálních přizpůsobení k zajištění udržitelnosti veřejných financí.

1.2.2. Posílení finanční stability v eurozóně

Dluhopisy stability by zvýšily odolnost finančního systému eurozóny proti budoucím negativním otřesům, a zlepšily by tak finanční stabilitu. Dluhopisy stability by zajistily pro všechny zúčastněné členské státy bezpečnější přístup k refinancování, zabránily by náhlé ztrátě přístupu na trh vzhledem k neoprávněným obavám z rizika a/nebo stádnímu chování mezi investory. Dluhopisy stability by tedy napomohly uklidnit volatilitu trhu a snížit nebo zcela vyloučit potřebu nákladných podpůrných a záchranných opatření pro členské státy, které jsou dočasně vyloučeny z financování prostřednictvím trhu. Pozitivní účinky těchto dluhopisů závisí na zvládnutí možných překážek fiskální kázně. Tento aspekt bude podrobněji řešen v oddílu 1.3 a oddílu 3.

Bankovní systém eurozóny by z dostupnosti dluhopisů stability profitoval. Banky obvykle drží velké množství státních dluhopisů jako likvidní investice s nízkým rizikem a nízkou volatilitou. Státní dluhopisy dále slouží jako rezerva likvidity, protože je lze prodat za relativně stabilní ceny nebo použít jako jistinu pro refinancování. Nicméně u bankovních nákupů státních dluhopisů je pozorovatelné jasné domácí zvýhodnění, což vytváří důležité pojítko mezi jejich rozvahami a rozvahami domácí vlády. Jestliže se fiskální pozice domácí vlády razantně zhorší, zhorší se také jednoznačně kvalita jistiny, která je k dispozici pro domácí bankovní systém, čímž jsou banky vystaveny riziku refinancování jak na mezibankovním trhu, tak v přístupu k nástrojům Eurosystému. Dluhopisy stability by zajistily zdroj robustnější jistiny pro všechny banky v eurozóně a snížily jejich náchylnost ke zhoršujícím se hodnocením úvěruschopnosti členských států. Podobným způsobem by další institucionální investoři (např. pojišťovny a penzijní fondy), kteří mají tendenci držet poměrně vysoký podíl domácích státních dluhopisů, profitovali z více homogenních a robustních aktiv ve formě dluhopisů stability.

1.2.3. Usnadnění přenosu měnové politiky

Dluhopisy stability by usnadnily přenos měnové politiky eurozóny. Krize státního dluhu zhoršila přenosový kanál měnové politiky, protože se výrazně prohloubil rozdíl mezi výnosy z vládních dluhopisů na vysoce nestabilních trzích. V některých extrémních případech bylo fungování trhů narušeno a ECB zasáhla prostřednictvím programu pro trh s cennými papíry (Securities Market Programme). Dluhopisy stability by vytvořily rozsáhlou zásobu bezpečných a likvidních aktiv. To by pomohlo zajistit, aby měnové podmínky určované ECB procházely plynule a důsledně celým trhem se státními dluhopisy až do nákladů na půjčování u firem a domácností, což by se nakonec projevilo v celkové poptávce.

1.2.4. Zlepšení účinnosti trhu

Dluhopisy stability by prosazovaly účinnost na trhu se státními dluhopisy v eurozóně a v jejím širším finančním systému. Vydávání dluhopisů stability by nabídlo možnost velkého a vysoce likvidního trhu s jediným referenčním výnosem (benchmark yield), na rozdíl od současné situace celé řady referenčních výnosů specifických pro dané státy. Likvidita a vysoká důvěryhodnost trhu dluhopisů stability by přinesla nízké referenční výnosy, které by odrážely odpovídající nízké úvěrové riziko a přirážky za likviditu (viz rámeček 1). Jeden soubor „bezrizikových“ referenčních výnosů dluhopisů stability napříč celým spektrem splatnosti by pomohl rozvinout trh s vládními dluhopisy do větší šířky a stimulovat emise ze strany nevládních emitentů, např. společností, obcí a finančních firem. Dostupnost likvidního referenčního nástroje eurozóny by dále usnadnila fungování trhů s celou řadu derivátů denominovaných v eurech. Zavedení dluhopisů stability by dále bylo katalyzátorem při integraci vypořádání evropských cenných papírů, souběžně s plánovaným zavedením celoevropské platformy ECB pro společné vypořádání obchodů s cennými papíry Target2 Securities (T2S) a dalších možných regulačních kroků na úrovni EU. Těmito odlišnými způsoby by zavedení dluhopisů stability mohlo vést k nižším nákladům na financování jak veřejného sektoru, tak soukromého sektoru v eurozóně, a podpořit tak dlouhodobější růstový potenciál ekonomiky.

Rámeček 1: Očekávaný výnos dluhopisů stability – empirické doložení

Zavedení dluhopisů stability by zvýšilo likviditu na trzích s vládními dluhopisy v eurozóně, čímž by došlo ke snížení přirážky za likviditu, kterou si nepřímo účtují investoři za držení vládních dluhopisů. Tento rámeček se pokouší o kvantifikaci případných úspor nákladů díky nižší přirážce za likviditu. Druhý prvek očekávaného výnosu dluhopisů stability, zejména pravděpodobná přirážka za úvěrové riziko, se ukázal být více kontroverzní. Jak likvidita, tak úvěrové přirážky u dluhopisů stability by v zásadní míře závisely na tom, jaké možnosti byly zvoleny pro určení a garanci struktury těchto dluhopisů.

Několik empirických analýz porovnávalo výnos hypotetických, společně emitovaných dluhopisů s průměrným výnosem u stávajících dluhopisů. Tyto analýzy předpokládají, že nad rámec průměrného hodnocení členských států neexistuje díky společné emisi ani pokles přirážky za likviditu, ani zlepšení úvěrového rizika. Carstensen (2011) odhadl, že výnos společných dluhopisů, jednoduše jako vážený průměr úrokových sazeb členských států, by činil 2 procentní body nad desetiletým německým dluhopisem. Další odhad (Assmann, Boysen-Hogrefe (2011)) uvádí, že rozdíl ve výnosu oproti německým dluhopisům by činil 0,5 až 0,6 procentního bodu. Podle základní argumentace jsou fiskální proměnné klíčovými faktory, které určují procentové rozpětí u státních dluhopisů. Ve fiskálním slova smyslu by agregát za eurozónu byl srovnatelný s Francií, proto by výnos ze společných dluhopisů byl v podstatě shodný s výnosem z francouzských dluhopisů. Analýza bankovní skupiny J.P. Morgan (2011), která pracuje se srovnatelným přístupem, uvádí podobný rozsah ve výši 0,5 až 0,6 procentního bodu. Další odpovídající analýza francouzské banky NATIXIS (2011) naznačuje, že společné dluhopisy by byly ceněny zhruba o 20 bazických bodů výše než vládní dluhopisy s aktuálním ratingem AAA. Favero a Missale (2010) tvrdí, že výnosy z obligací USA, upravené o přirážky za směnný kurz, jsou dobrým měřítkem pro výnosy ze společných dluhopisů, protože tyto dluhopisy by si kladly za cíl přiblížit trhy s dluhopisy eurozóny americkému trhu s ohledem na úvěrové riziko a likviditu. Podle jejich zjištění činilo v letech před finanční krizí výnosové znevýhodnění oproti německým dluhopisům přibližně 40 bazických bodů, což by představovalo výnosy z likvidity získané vydáváním společných dluhopisů za stejných podmínek jako dluhopisy USA.

K umožnění odhadu dosažitelných zisků z přirážky za likviditu provedla Komise statistický průzkum u všech emisí státních dluhopisů v eurozóně po roce 1999. Velikost emise je použita jako přibližný odhad (jelikož se jedná o nejrozšířenější dostupný ukazatel, i když by mohl nedostatečně zohledňovat potenciál nárůstu přirážek za likviditu) likvidity emise dluhopisu a součinitel regrese určuje dosažitelný zisk z vydávání dluhopisů ve větších objemech.[8] První model je určen s použitím dat o členských státech eurozóny s ratingem AAA (uvedených v tabulce jako „AAA“) a druhý model je určen s použitím dat o všech dostupných členských státech eurozóny (označených jako „AA“). Druhý model rovněž kontroluje rating každé emise. Ze srovnání vyplývá, že všechny součinitele jsou významné na běžné úrovni a 70 až 80 % rozdílů je vysvětleno na základě odhadů.

Aby byl zajištěn přínos pro přirážku za likviditu, byly součinitele z modelového určení použity k simulaci potenciálního snížení výnosu u dluhopisů, které byly vydány jako průměrná emise USA, oproti průměrné emisi v eurozóně. Velikost emise USA tedy slouží jako zástupce ukazatele toho, jak likvidní by mohl být trh dluhopisů stability. U prvního souboru výpočtů byla výhoda likvidity odvozena od průměrného historického výnosu „portfolia“ od roku 1999. Pro srovnání byly stejné výpočty provedeny s předpokladem tržních podmínek v létě 2011.

Druhý řádek tabulky uvádí, že přírůstek výnosu díky většímu objemu emise by činil u eurozóny 10 až 20 bazických bodů, v závislosti na dosaženém úvěrovém hodnocení, byl by však spíše nezávislý na tom, zda byly uplatněny historické nebo nedávné podmínky na trhu. Odpovídající přírůstek výnosu by u Německa činil přibližně 7 bazických bodů. Simulace dokládají, že očekávaný přírůstek u přirážky za likviditu je poměrně omezený a klesá u členských států, které již profitují z nejvyššího ratingu.

Zatímco je evidentní, že členské státy, které se momentálně potýkají s vysokými výnosy, by profitovaly jak z rozložení úvěrového rizika, tak ze zlepšené likvidity u společných dluhopisů, členské státy s nízkým výnosem by mohly dosáhnout vyšších výnosů při absenci jakéhokoliv zlepšení úvěrového rizika současných emitentů s vysokým výnosem. V zásadě by mohly kompenzační vedlejší platby přerozdělit zisky související s přirážkou za likviditu, avšak při absenci lepší správy by se celková úvěrová kvalita dluhu eurozóny mohla v podstatě zhoršit v důsledku slabší tržní disciplíny v míře, ve které by současné členské státy s nízkým výnosem čelily vyšším nákladům na financování.

1.2.5. Posílení role eura v globálním finančním systému

Dluhopisy stability by umožnily portfoliové investice v eurech a posílily vyváženější globální finanční systém. Trh se státními obligacemi USA (Treasury) a celkový trh se státními dluhopisy v eurozóně jsou velikostně srovnatelné, avšak fragmentace u emisí denominovaných v eurech znamená, že k dispozici je více státních obligací USA, než od jakéhokoliv národního emitenta v eurozóně. V průměru je objem emise desetiletých státních obligací USA od roku 1999 téměř dvakrát větší než objem emise německých dluhopisů a ještě výrazně větší než u dluhopisů vydávaných jakýmkoliv jiným členským státem EU. Na základě dostupných dat jsou rovněž objemy obchodované na trhu s hotovostí v USA násobkem objemů obchodovaných na odpovídajícím trhu eurozóny, kde se likvidita přesunula do segmentu derivátů. Vysoká likvidita je jedním z faktorů, které přispívají k prominentní a privilegované roli obligací USA v globálním finančním systému (podložených americkým dolarem jako jedinou mezinárodní rezervní měnou), což přitahuje institucionální investory. Stejně tak by větší objemy emisí a sekundární trhy s vyšší likviditou umožněné vydáváním dluhopisů stability posílily pozici eura jako mezinárodní rezervní měny.

1.3. Předpoklady

Zatímco dluhopisy stability by poskytly zásadní přínos ve smyslu finanční stability a hospodářské efektivity, bylo by nezbytně nutné řešit rovněž potenciální nevýhody. Za tímto účelem by bylo třeba splnit důležité hospodářské, právní a technické předpoklady. Tyto předpoklady, které by mohly znamenat změnu Smlouvy a zásadní úpravy institucionálního uspořádání EMU a Evropské unie, jsou diskutovány níže.

1.3.1. Omezení morálního hazardu

Dluhopisy stability nesmí vést k uvolnění rozpočtové kázně mezi členskými státy eurozóny. Výrazným znakem období od zavedení eura byla nejednotnost tržní disciplíny rozpočtové politiky zúčastněných států. Velká míra konvergence u výnosů z dluhopisů států eurozóny v průběhu prvního desetiletí eura nebyla při zpětném pohledu podporována rozpočtovým plněním členských států. Korekce od roku 2009 byla náhlá, zřejmě s jistou mírou přestřelení. Nehledě na tuto nejednotnost novější zkušenosti potvrzují, že trhy dokážou zajistit kázeň rozpočtové politiky eurozóny. U některých forem dluhopisů stability by tato disciplína byla snížena nebo zcela ztracena, protože členské státy eurozóny by rozložily úvěrové riziko pro některé veřejné dluhy nebo celý veřejný dluh, což by znamenalo riziko morálního hazardu. Morální hazard zakořeněný ve společné emisi vzniká proto, že by úvěrové riziko plynoucí z nedostatečné fiskální kázně jednotlivých států sdíleli všichni účastníci.

Protože vydávání dluhopisů stability může oslabit tržní disciplínu, byly by vyžadovány zásadní změny v rámci správy ekonomických záležitostí v eurozóně. Byly by garantovány dodatečné ochranné prvky zajišťující udržitelné veřejné finance. Tyto ochranné prvky by musely být zaměřeny nikoliv jen na rozpočtovou kázeň, ale také na hospodářskou konkurenceschopnost (viz oddíl 3). Zatímco přijetí nového balíčku týkajícího se správy ekonomických záležitostí již poskytuje značnou ochranu, která by byla dále posílena novými nařízeními na základě článku 136[9], mohla by existovat potřeba jít v kontextu dluhopisů stability ještě dále – zejména, pokud by šlo o slučování úvěrového rizika. Pokud by dluhopisy stability byly považovány za prostředek, jak obejít tržní disciplínu, byla by zpochybněna jejich přijatelnost mezi členskými státy a investory.

Obezřetnostní fiskální politika v příznivých dobách a rychlá náprava každé odchylky od ní jsou sice základem odpovědné, na stabilitu orientované politiky, nicméně zkušenosti ukazují, že větší makroekonomická nerovnováha, včetně ztráty konkurenceschopnosti, může na veřejné finance zapůsobit velmi negativně. Z toho důvodu je nutná nejen větší koordinace politiky, pokud jde o zavedení dluhopisů stability, ale je třeba se i vyvarovat škodlivé makroekonomické nerovnováhy a napravovat ji.

Zajištění vysoké úvěrové kvality a užitku z dluhopisů stability pro všechny členské státy

Dluhopisy stability by musely mít vysokou úvěrovou kvalitu, aby je investoři akceptovali. Měly by být koncipovány a vydávány tak, aby je investoři považovali za velmi bezpečnou investici. V důsledku toho by pro přijetí a úspěch dluhopisů stability bylo velmi důležité, aby měly nejvyšší možný rating. Horší rating by mohl mít negativní dopad na jejich ocenění (vyšší výnos, než jak by tomu bylo jinak) a na ochotu investorů nakoupit dostatečně velké množství emisí. To by byl zejména případ, když by členské státy nadále vydávaly národní dluhopisy s ratingem AAA, které by tím pádem existovaly vedle dluhopisů stability a konkurovaly jim. Vysoká úvěrová kvalita by byla rovněž nutná k etablování dluhopisů stability jako mezinárodního měřítka a podpoře rozvoje a efektivního fungování trhu se souvisejícími futures a opcemi.[10] V této souvislosti by struktura dluhopisů stability musela být dostatečně transparentní, aby investoři mohli ocenit základní garance. V opačném případě by existovalo riziko, že investoři by u tohoto nového nástroje byli skeptičtí a výnosy by byly výrazně výše, než jsou současné výnosy členských států s vyšší úvěruschopností.

Dosažení vysoké úvěrové kvality bude rovněž důležité k tomu, aby dluhopisy stability přijaly všechny členské státy eurozóny. Jednou z hlavních otázek je způsob rozložení rizika a přínosů mezi jednotlivé členské státy. V některé formě by dluhopisy stability znamenaly, že členské státy s aktuálně podprůměrným úvěrovým postavením by se dostaly k nižším nákladům na financování, zatímco státy s vysokým úvěrovým hodnocením by mohly utrpět čisté ztráty, pokud by účinek rozložení rizika převládal nad pozitivními účinky pro likviditu. Podle toho by podpora dluhopisů stability v členských státech s ratingem AAA vyžadovala ujištění o odpovídající, stejně vysoké úvěrové kvalitě pro nový nástroj, aby nebyly zvýšeny náklady na financování jejich dluhu. Jak bylo vysvětleno, toto by opět spočívalo v úspěšném snížení morálního hazardu. Přijatelnost dluhopisů stability by mohla být dále zajištěna mechanismem k přerozdělení některých výhod financování mezi členskými státy s vysokým a nízkým výnosem (viz rámeček 2).

Úvěrový rating dluhopisů stability by závisel v první řadě na úvěrové kvalitě zúčastněných členských států a struktuře základní odpovědnosti. [11]

– S podílovou (nikoliv solidární) odpovědností by každý garantující členský stát nesl zodpovědnost za svůj podíl závazků na základě dluhopisů stability podle konkrétního klíče účasti.[12] Za předpokladu, že členské státy by i nadále získávaly konkrétní rating, by snížení ratingu velkého státu velmi pravděpodobně znamenalo odpovídající snížení ratingu dluhopisu stability, i když by toto nemuselo mít nutně dopad na rating jiných členských států. Za současných okolností, kdy má pouze šest členských států eurozóny rating AAA, by dluhopis stability s touto garanční strukturou pravděpodobně nezískal rating AAA a mohl by být bez úvěrového posílení dokonce oceněn ekvivalentně se státem s nejnižším hodnocením.

– S podílovou (nikoliv solidární) odpovědností posílenou senioritou a kolaterálem by opět každý garantující členský stát zůstal zodpovědný za svůj podíl na emisích dluhopisů stability. Aby však bylo vždy zajištěno splacení dluhopisů stability, a to i v případě platební neschopnosti, mohly by členské státy zvážit několik úvěrových posílení. Zaprvé by mohl být pro emise dluhopisů stability uplatňován status seniority (nadřazení). Zadruhé by dluhopisy stability byly částečně zajištěny (např. pomocí hotovosti, zlata, akcií veřejných společností atd.). A zatřetí by některé toky z příjmů mohly být směřovány na krytí nákladů dluhové služby souvisejících s dluhopisy stability. Výsledkem by bylo, že by dluhopisy stability získaly rating AAA, i když by rating národních dluhopisů méně úvěruschopných členských států pravděpodobně utrpěl relativní snížení.

– Se solidární odpovědností by každý garantující členský stát nesl zodpovědnost nikoliv jen za svůj vlastní podíl na emisi dluhopisu stability, ale také za podíl jakéhokoliv jiného členského státu, který nedodržel své závazky[13]. I při této struktuře záruky nelze úplně vyloučit, že by rating dluhopisu stability mohl být ovlivněn, pokud by omezený počet členských států s ratingem AAA musel garantovat příliš velké závazky jiných členských států s nižším hodnocením. Dále existuje riziko, že by se za mimořádné situace mohl spustit celý řetězec snižování ratingu, např. snížení ratingu velkého členského státu s ratingem AAA by mohlo vést ke snížení ratingu dluhopisu stability, což by mělo naopak negativní dopad na úvěrové hodnocení ostatních zúčastněných členských států. Proto by byly nezbytné odpovídající ochranné prvky, které by zajišťovaly rozpočtovou kázeň jednotlivých zúčastněných členských států prostřednictvím silného rámce správy ekonomických záležitostí (a možná také nadřazením dluhopisů stability národním dluhopisům v případě, že by národní dluhopisy byly nadále vydávány).

Rámeček 2: Možné přerozdělení výhod financování mezi členskými státy

Riziko morálního hazardu související s vydáváním dluhopisů stability se společnými garancemi by bylo možné řešit prostřednictvím mechanismu k přerozdělování některých výhod financování vydávání dluhopisů stability mezi členské státy s vyšším a nižším výnosem. Tento mechanismus by mohl z vydávání dluhopisů stability učinit nabídku, která je výhodná pro všechny členské státy eurozóny. Na důkaz lze použít stylizovaný příklad na dvou členských státech:

Vládní dluh obou členských států činí přibližně 2 mld. eur, avšak členský stát A platí výnos 2 %, zatímco členský stát B platí výnos 5 % u národní emise s pětiletou splatností. Emisí dluhopisu stability by byly kompletně financovány oba členské státy se splatností 5 let a úrokovou mírou 2 %. Emise dluhopisů stability by byla rozložena na oba členské státy v poměru 50 % / 50 %.

Součástí výhody financování, kterou by měl členský stát B, by mohlo být přerozdělení vůči členskému státu A. Například sleva ve výši 100 bazických bodů u členského státu A by byla financována z přirážky ve výši 300 bazických bodů členského státu B. Na základě toho by dluhopis stability mohl financovat členský stát A s výnosem 1 % a členský stát B s výnosem 3 %. Oba členské státy by měly vzhledem k národním emisím nižší náklady na financování.

Není třeba dodávat, že by bylo nutné formulovat mechanismus na interní přerozdělování výhod plynoucích z vydávání dluhopisů stability. Tento mechanismus by však byl navázán na relativní rozpočtové plnění v kontextu rámce správy ekonomických záležitostí v eurozóně.

1.3.2. Zajištění shody se Smlouvou o EU

K úspěšnému zavedení dluhopisů stability by byla nezbytná shoda se Smlouvou o EU. Zaprvé nesmí dluhopisy stability porušovat zákaz Smlouvy o „záchraně“ členských států. Slučitelnost dluhopisů stability se současným rámcem Smlouvy závisí na konkrétní zvolené formě. Některé možnosti by mohly vyžadovat změny v příslušných ustanoveních Smlouvy. Článek 125 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) zakazuje členským státům přebírat závazky jiných členských států.

Emise dluhopisů stability se solidární odpovědností by a priori vedla k situaci, kdy by byl porušován zákaz zachraňování. V takové situaci by samozřejmě členský stát byl odpovědný nehledě na jeho „běžný“ klíč účasti, pokud by jiný členský stát nebyl schopen dostát svým finančním závazkům. V tomto případě by byla nezbytná další změna Smlouvy. Tu by bylo možné provést na základě zjednodušeného postupu, pokud by byl pod mezivládním rámcem zaveden úřad pro společnou správu dluhu eurozóny, s největší pravděpodobností by ale bylo nutné uplatnit řádný postup, pokud by tento úřad spadal přímo pod evropskou legislativu, protože by rozšiřoval kompetence EU. Pokud by ve Smlouvě nebyl založen specifický základ, vyžadoval by přístup založený na legislativě EU využití článku 352 SFEU, který vyžaduje jednomyslné hlasování Rady a souhlas Evropského parlamentu. Emise dluhopisů stability a těsnější hospodářská a fiskální koordinace potřebná k úspěchu těchto dluhopisů by zřejmě také s největší pravděpodobností vyžadovaly zásadní změny ve vnitrostátních právních předpisech členských států[14].

Emise dluhopisů stability s podílovou, nikoliv solidární odpovědností by byla možná na základě stávajících ustanovení Smlouvy. Například zásadní navýšení autorizovaného objemu půjček z ESM a změna podmínek půjčování s ohledem na umožnění dalšího půjčení částek vypůjčených na trhu všem členským státům eurozóny by mohlo být strukturováno způsobem slučitelným s článkem 125 Smlouvy o fungování EU za předpokladu, že poměrný charakter klíče účasti spojeného s ESM by zůstal bez změn. Stejné zdůvodnění by platilo pro vydávání případným úřadem pro společnou správu dluhu, jehož zodpovědnosti by zůstaly striktně omezeny na poměrný základ.

Smlouva by se také musela změnit, pokud by se předpokládal značně přísnější rámec správy ekonomických záležitostí v eurozóně. V závislosti na konkrétních rysech dluhopisů stability by musela být posílena správa fiskálních a ekonomických záležitostí, včetně dohledu, v zúčastněných členských státech, aby byl vyloučen morální hazard. Další kvalitativní změny správy nad rámec návrhů uvedených v balíčku z 23. listopadu budou pravděpodobně vyžadovat změnu Smlouvy. Oddíl 3 řeší podrobněji možnosti posílené fiskální správy.

2. Možnosti emise dluhopisů stability

Byla navržena řada možností emise dluhopisů stability, a to zejména od nástupu krize státních dluhů v eurozóně. Tyto možnosti lze však obecně kategorizovat podle tří širších přístupů na základě míry nahrazení národní emise (kompletní nebo částečné) a povahy základní odpovědnosti (solidární nebo podílová). Tyto tři základní přístupy jsou[15]:

(1) kompletní nahrazení národních emisí vydáváním dluhopisů stability se solidární odpovědností;

(2) částečné nahrazení národních emisí vydáváním dluhopisů stability se solidární odpovědností a

(3) částečné nahrazení národních emisí vydáváním dluhopisů stability s podílovou, nikoliv solidární odpovědností.

V tomto oddíle je každý ze tří přístupů zhodnocen s ohledem na přínos a předpoklady uvedené v oddíle 1.

2.1. Přístup č. 1: Kompletní nahrazení národních emisí vydáváním dluhopisů stability se solidární odpovědností

Podle tohoto přístupu by financování vlád eurozóny probíhalo výhradně prostřednictvím emisí dluhopisů stability a národní emise by byly zastaveny. I když by členské státy mohly vydávat dluhopisy stability decentralizovaně formou koordinovaného postupu, efektivnější by bylo vytvoření jednotné agentury pro dluh eurozóny.[16] Tato centralizovaná agentura by vydávala dluhopisy stability na trhu a rozdělovala výnosy mezi jednotlivé členské státy na základě jejich konkrétních potřeb financování. Na stejném základě by agentura řídila dluhopisy stability přijímáním plateb úroků a jistiny od členských států. Dluhopisy stability by byly vydávány se solidární odpovědností poskytnutou všemi členskými státy eurozóny, což by znamenalo rozložení jejich úvěrového rizika. Vzhledem k solidární povaze odpovědnosti by pro určování ratingu dluhopisů stability s největší pravděpodobností dominoval úvěrový rating větších členských států eurozóny; při tom by bylo třeba vycházet z toho, že dnes vydaný dluhopis stability by měl vysoké úvěrové hodnocení. Provedení a křížové garance zakotvené v dluhopisech stability, včetně dopadů na úvěrový rating a výnosy, by však musely být důkladně analyzovány.

Tento přístup by nejefektivnějším způsobem zajišťoval výhody vydávání dluhopisů stability. Kompletní nahrazení státních emisí dluhopisy stability by zajišťovalo kompletní refinancování pro všechny členské státy bez ohledu na stav jejich veřejných financí. Tímto způsobem by bylo možné překonat vážná omezení likvidity, se kterými se momentálně potýkají některé členské státy, a v budoucnu by se tato omezení již neopakovala. Tento přístup by rovněž vytvořil rozsáhlý a homogenní trh s dluhopisy stability, který by nabízel důležité výhody ve formě likvidity a nižších přirážek za riziko likvidity. Nové dluhopisy stability by představovaly společný referenční dluhopis pro celou eurozónu a poskytovaly tak efektivnější referenční rámec pro oceňování rizika napříč celým finančním systémem eurozóny. Zajištěním vysoce kvalitního, vládního kolaterálu pro finanční instituce ve všech členských státech by byly maximalizovány přínosy společné emise zlepšením odolnosti finančního systému eurozóny a přenosu měnové politiky. Dluhopis stability by podle tohoto přístupu dále nabízel globálnímu finančnímu systému druhý bezpečný trh velikostí a likviditou srovnatelný s trhem amerických obligací a prosazoval by tak mezinárodní roli eura s maximální možnou efektivitou.

Zároveň by s sebou tento přístup nesl největší riziko morálního hazardu. Členské státy by se prakticky mohly volně vézt na disciplíně ostatních členských států, bez jakýchkoliv důsledků pro vlastní náklady na financování. Proto by tento přístup musel být doprovázen velmi silným rámcem zajišťujícím rozpočtovou kázeň, konkurenceschopnost hospodářství a omezení makroekonomické nerovnováhy na úrovni členských států. Tento rámec by vyžadoval další zásadní krok v hospodářské, finanční a politické integraci oproti současné situaci. Bez tohoto rámce je však nepravděpodobné, že by tento ambiciózní přístup k vydávání dluhopisů stability vedl k výsledku, který by byl přijatelný pro členské státy i investory. Vzhledem k solidární odpovědnosti za dluhopis stability a robustnosti, které by bylo zapotřebí pro základní rámec rozpočtové kázně a hospodářské konkurenceschopnosti, by tento přístup vydávání dluhopisů stability téměř jistě vyžadoval změnu Smlouvy.

Podle tohoto přístupu by bylo nutné stanovit hranice dluhu vládního sektoru, pro který by byly vydávány dluhopisy stability. V několika členských státech nevydávají dluhopisy pouze ústřední vlády, ale také regionální nebo místní samospráva.[17] Obecně by se stát mohl rozhodnout, zda zahrnout také emise pod úrovní ústřední vlády. Zjevnou výhodou by bylo rozšíření potenciálního přínosu s ohledem na stabilitu trhu, likviditu a integraci. Dále by tento přístup odpovídal přístupu EU k rozpočtovému dohledu, který zahrnuje celkový dluh a schodek vládního sektoru. Na druhou stranu by vydávání pouze ze strany ústřední vlády mohlo zajistit transparentnější a bezpečnější uspořádání. Údaje ústřední vlády jsou typicky lépe dostupné, což není vždy případem u místních orgánů. Navíc by emise pokrývaly pouze schodky plně řízené ústředními vládami. Z ryze tržního hlediska by tyto dluhopisy stability nahradily pouze obecně známé dluhopisy ústředních vlád, což by usnadnilo hodnocení a oceňování nových dluhopisů stability.[18]

Proces postupného zavádění podle tohoto přístupu by bylo možné organizovat různými způsoby, v závislosti na požadované rychlosti zavádění. Na základě zrychleného zavádění by nové emise probíhaly kompletně ve formě dluhopisů stability a splatné vládní dluhopisy by byly převedeny do nových dluhopisů stability, tj. ve formě výměny jisté částky vládních dluhopisů členského státu za nové dluhopisy stability. Hlavní výhodou této možnosti by bylo téměř okamžité vytvoření likvidního trhu s kompletní referenční výnosovou křivkou. Zpětný nákup stávajících dluhopisů by rovněž mohl ulehčit současné naléhavé finanční problémy členských států s vysokým zadlužením a vysokými úrokovými sazbami. Operace by však mohla být složitá a vyžadovala by řádné nastavení přepočtové sazby k minimalizaci narušení trhu. Alternativou by bylo postupnější schéma, tzn. kompletní popř. jen částečné nové hrubé emise dluhopisů stability pro každý členský stát, zatímco splatné vládní dluhopisy eurozóny by zůstaly v oběhu na sekundárním trhu. To by trhu umožnilo, aby si postupně zvykl na tento nový nástroj a vyvinul analytické/oceňovací nástroje, čímž by bylo zmírněno narušení trhu. U této varianty by však budování kompletního trhu s dluhopisy stability trvalo několik let (v závislosti na splatnosti stávajících dluhopisů), což by zpožďovalo možný přínos. Co se týká stávajících dluhopisů, tento segment by postupně klesal, jak by byl nahrazován dluhopisy stability a nově vydávanými národními dluhopisy. Tím pádem by celková likvidita tohoto segmentu časem klesala a přirážka za likviditu u stávajících dluhopisů by mohla odpovídajícím způsobem postupně narůstat.

Vzhledem k potřebě změn Smlouvy by zavedení tohoto přístupu mohlo být časově velmi náročné.

2.2. Přístup č. 2: Částečné nahrazení národních emisí vydáváním dluhopisů stability se solidární odpovědností

Podle tohoto přístupu by emise dluhopisů stability byly podpořeny solidární odpovědností, nahrazovaly by však jen omezenou část národních emisí. Část emisí nespadající pod dluhopisy stability by zůstala krytá příslušnou státní garancí. Tento přístup společného vydávání začal být známý jako „přístup red bonds a blue bonds“[19]. Podle toho by se trh se státními dluhopisy skládal ze dvou hlavních částí:

– Dluhopisy stability (nebo „blue bonds“): Dluhopisy stability by byly vydávány pouze do určitého, předem stanoveného limitu a nepokrývaly by tedy nutně plně potřeby refinancování všech členských států. Tyto dluhopisy by profitovaly ze solidární odpovědnosti a vedly by k jednotné sazbě refinancování pro všechny členské státy.[20]

– Národní vládní dluhopisy („red bonds“). Zbytek emisí nutných k financování rozpočtu členského státu by byl vydáván na národní úrovni a s národní garancí. V důsledku toho by národní dluhopisy, alespoň de facto, byly podřízené dluhopisům stability, neboť dluhopisy stability by byly podpořeny solidární odpovědností[21]. Míra národních emisí každým členským státem by závisela na sjednané míře společného vydávání dluhopisů stability a jejich celkovými potřebami refinancování. V závislosti na velikosti těchto trhů se zbytkovými národními dluhopisy a emisemi a na úvěrové kvalitě daného státu by tyto národní dluhopisy měly u každé země jinou likviditu a kvalitu a podle toho by nabízely různé tržní výnosy, a to také proto, že většina rizik plynoucích z vládního dluhu by byla soustředěna v národních dluhopisech, čímž by bylo umocněno úvěrové riziko.[22] Větší tlak trhu na národní emise by zajistil tržní disciplínu.

Klíčovým bodem v tomto přístupu by byla konkrétní kritéria k určení relativního poměru dluhopisů stability vůči emisím národním. Hlavní možnosti by byly:

– Jednoduchý systém založený na pravidlech: například by každý členský stát mohl mít nárok na jistou částku dluhopisů stability odpovídající konkrétnímu procentuálnímu podílu jeho HDP, případně odrážející kritérium Smlouvy ve výši 60 %. Důležitým rozměrem, který je nutné zvážit, je míra rizika soustředěného na národní (a podřízenou) část, která by závisela na velikosti společného vydávání (čím vyšší poměr vydávání dluhopisů stability, tím více rizika je soustředěno na zbytkové národní emise). K zabránění nadměrnému úvěrovému riziku při národních emisích, avšak k zajištění přínosu pro likviditu formou společného vydávání by mohlo být žádoucí nastavit strop na uvážlivější úrovni.

– Flexibilnější systém spojený s dodržováním pravidel: maximální částka emisí dluhopisů stability daného členského státu by mohla být stanovena podle výše uvedeného postupu, ale strop by byl vždy spojený s dodržováním pravidel a doporučení plynoucích z rámce správy eurozóny u daného členského státu. Nedodržení pravidel by mohlo být penalizováno (možná automaticky) snížením dluhového stropu dluhopisu stability u dotčeného členského státu (viz také oddíl 3). Tento systém by dále sloužil jako poloautomatický stabilizátor úvěrové kvality dluhopisů stability, protože by byl snižován odpovídající podíl členských států s podprůměrným fiskálním výkonem.

Hlavním bodem ke zvážení by byla důvěryhodnost stropu emisí dluhopisů stability. Jakmile by bylo vyčerpáno umisťování blue bonds, mohly by se finanční náklady pro členské státy značně zvýšit. To by mohlo vést k politickým tlakům na zvýšení stropu. Pakliže nebudou existovat silné ochranné prvky proti takovým tlakům, mohlo by očekávání „měkkého“ stropu z velké části odstranit disciplinární účinky přístupu red bonds a blue bonds. Proto, nehledě na kritéria zavedená pro určování stropu pro emise dluhopisů stability, by bylo nutné, aby tento strop zůstal zachován a nebyl libovolně upravován, např. v reakci na politický tlak.

Tento přístup k vydávání dluhopisů stability je méně ambiciózní než prvně uvedený přístup s kompletními emisemi a jeho hospodářské a finanční přínosy jsou tedy nižší. Vzhledem k nadřazenosti nad národními emisemi a struktuře garancí by dluhopisy stability představovaly velmi nízké úvěrové riziko, které by se odráželo ve vysokém úvěrovém ratingu (AAA). Výnos z dluhopisů stability by byl tedy srovnatelný s výnosem ze stávajících vládních dluhopisů s ratingem AAA v eurozóně. V důsledku toho by byl zajištěn odpovídající přínos ve smyslu finanční stability eurozóny, přenosu měnové politiky a mezinárodní role eura, i když by tento přínos byl nižší než v případě více ambiciózního přístupu kompletního nahrazení národních emisí dluhopisy stability. Protože by fáze zavádění emisí dluhopisů stability do naplnění dohodnutého stropu s největší pravděpodobností trvala několik let, mohly by mít všechny členské státy v této zaváděcí fázi široký přístup k finančním trhům prostřednictvím dluhopisů stability. Tím by byla překonána případná omezení likvidity, se kterými se potýká několik členských států, vznikalo by ale po tuto dobu riziko morálního hazardu, o němž se pojednávalo v oddíle 2.1 týkajícím se kompletní substituce národních emisí. Vzhledem k tomu, že u těchto členských států by při dosažení stropu pro dluhopisy stability byl požadován návrat k národním emisím, musely by poskytnout ujištění, že by v této době provedly rozpočtové korekce a strukturální reformy nezbytné k ujištění investorů a udržely by si tak přístup na trhy i po zaváděcí fázi. Výnosy z nově vydávaných národních dluhopisů by však kvůli jejich podřízenému statusu stouply. Za předpokladu dosažení přiměřeně vysokého podílu emisí dluhopisů stability by se od trhu nakonec očekávalo, že by byl likvidní, avšak méně než u emisí výhradně dluhopisů stability, protože zbytkové národní dluhopisy by si rovněž držely jistý tržní podíl.

Na druhou stranu by u tohoto přístupu byly předpoklady pro vydávání dluhopisů stability poněkud méně závazné. Zavedení stropu pro emise dluhopisů stability by pomohlo snížit morální hazard díky udržování jistého stupně tržní disciplíny prostřednictvím zbytkových národních emisí. Vztah mezi morálním hazardem, tržní disciplinou a rizikem nákazy při určování odpovídajícího stropu u dluhopisů stability však není přímočarý. Relativně nízký strop u dluhopisů stability (vedoucí k velkému objemu zbytkových národních emisí) by sice snížil morální hazard, členské státy by však nadále mohly vykazovat vysokou míru dluhu a být náchylné k nedodržení závazku u národních emisí, které by mělo katastrofické následky. Selhání státu, se všemi katastrofickými dopady, by potom znamenalo riziko nákazy v eurozóně jako celku. Relativně vysoký strop u dluhopisů stability (vedoucí k malému objemu zbytkových emisí) by znamenal vyšší riziko morálního hazardu, stále by ale umožňoval členskému státu nedodržet závazek s méně katastrofickými dopady a nižším rizikem nákazy v eurozóně jako celku. K podpoře emisí dluhopisů stability by byl stále vyžadován pevný rámec fiskální kázně a hospodářské konkurenceschopnosti na úrovni členských států, i když by tržní disciplína zajištěná udržováním národních emisí mohla znamenat slabší přenos suverenity než u přístupu s vydáváním pouze dluhopisů stability. Volba stropu by ostatně rovněž určovala předpokládanou úvěrovou kvalitu dluhopisu stability. Relativně nízký strop by podporoval úvěrovou kvalitu dluhopisů stability snížením objemu dluhu krytého silnější solidární odpovědností.[23] Solidární odpovědnost za dluhopisy stability by téměř jistě vyžadovala změnu Smlouvy.

Proces postupného zavádění podle tohoto přístupu by opět bylo možné organizovat různými způsoby, v závislosti na požadované rychlosti zavádění. Při zrychleném zavádění by jistá část splatných vládních dluhopisů eurozóny byla nahrazena dluhopisy stability k předem stanovenému datu, s uplatněním předem stanovených faktorů. Tím by byl rychle zaveden kritický objem pro splatné dluhopisy stability a zajištěn dostatečně likvidní trh s kompletní referenční výnosovou křivkou. To by však mohlo znamenat, že většina členských států by dosáhla stropu ve chvíli přechodu a musely by i nadále čerpat z kapitálových trhů s národními dluhopisy. Za současných tržních podmínek by to mohlo pro některé členské státy představovat nevýhodu. V případě pozvolnějšího zavádění by celý (nebo téměř celý) hrubý objem nových emisí členských států byl ve formě dluhopisů stability, dokud by u dluhopisů stability nebylo dosaženo cílového stropu. Protože by po dobu několika let byly vydávány výhradně (nebo téměř výhradně) dluhopisy stability, pomohl by tento přístup uklidnit tlak trhu a poskytl by zranitelným členským státům čas na provedení reforem. Z období přechodu však plyne několik složitostí – silně zadlužené státy obvykle provádějí větší a častější refinancování (rollover). Pokud by nebyly učiněny jiné dohody, byla by náhrada jejich dluhu dluhopisy stability až po strop rychlejší, než je průměr, zatímco pro státy s dluhem pod stropem by trvala déle. V důsledku toho by individuální riziko kryté případnou „solidární odpovědností“ bylo v době přechodu dočasně vyšší, zatímco na druhé straně by účinek likvidity, který by měl kompenzovat státy s ratingem AAA, zůstával mírný. Tuto skutečnost by mohlo být zapotřebí odrážet v dohodách o řízení. Alternativou by například mohlo být nastavit předem roční stropy, které by pomalu stoupaly z nuly na požadovanou dlouhodobou hodnotu.

Vzhledem k potřebě změn Smlouvy by provedení tohoto přístupu mohlo být, stejně jako u přístupu č. 1, časově značně náročné, i když by menší míra nutných změn hospodářské a fiskální správy mohla vzhledem k částečné závislostí trhů na signálech a disciplíně znamenat, že proces provádění by byl méně komplexní a časově náročný.

Rámeček 3: Pakt o umoření dluhu a bezpečných dluhopisech

Jako konkrétní příklad přístupu částečného vydávání představila Německá rada hospodářských expertů (GCEE) ve své výroční zprávě za rok 2011/12[24] návrh na bezpečné dluhopisy, který je součástí celkové strategie snižování dluhu v eurozóně, cílené na snížení míry vládní zadluženosti zpět pod 60% strop, který je stanoven v Maastrichtské smlouvě.

Jedním z pilířů strategie je tzv. fond pro umoření dluhu. Tento fond by rozděloval vládní dluh převyšující 60 % HDP daného členského státu eurozóny. Byl by založen na společné zodpovědnosti. Každý zúčastněný stát by podle předem stanoveného konsolidačního plánu byl zavázán samostatně umořovat přenesený dluh po dobu 20 až 25 let. Společná zodpovědnost ve fázi splácení by znamenala, že by byly vytvořeny bezpečné dluhopisy. V praxi by fond pro umořování vydával bezpečné dluhopisy a výnosy by používaly zúčastněné státy ke krytí jejich předem dohodnutých finančních potřeb pro umoření splatných dluhopisů a nové půjčování. Přenos dluhu by tedy probíhal postupně a trval přibližně pět let. Členské státy s dluhem nad 60 % HDP by tedy nemusely žádat o financování na trhu ve fázi zavádění, jestliže by dodržovaly předem dohodnutý plán na snižování dluhu. Po zaváděcí fázi by splatné míry dluhu v eurozóně zahrnovaly: i) národní dluh do výše 60 % HDP daného státu a ii) dluh přenesený do fondu pro umoření odpovídající zbytku dluhu v době přenosu. Zůstávají zde otevřené otázky, jako např. riziko fondu a de facto dopad na nadřazenost v důsledku zajištění obligací tohoto fondu.

Pakt o umoření dluhu Německé rady hospodářských expertů kombinuje (dočasně) společné emise a přísná pravidla fiskální korekce. Nejde o návrh na dluhopisy stability ve smyslu této zelené knihy v tom smyslu, že společné emise by byly dočasné a použité pouze pro členské státy s poměrem veřejného dluhu nad 60 % HDP. Místo dluhopisů stability rada navrhuje zavést nástroj dočasného financování, který by dal všem členským státům eurozóny čas a finanční prostor k nadechnutí, aby dokázaly snížit svůj dluh pod 60 % HDP. Při dosažení tohoto cíle budou fond a bezpečné dluhopisy automaticky zrušeny. Bezpečné dluhopisy jsou tedy spíše krizovým nástrojem než způsobem trvalé integrace trhů s dluhopisy vlád eurozóny. I přes svůj dočasný charakter by pakt o umoření dluhu mohl přispět k vyřešení současného problému s převisem dluhu.

2.3. Přístup č. 3: Částečné nahrazení národních emisí vydáváním dluhopisů stability s podílovou, nikoliv solidární odpovědností

Podle tohoto přístupu by dluhopisy stability opět pouze částečně nahradily národní emise a byly by podpořeny podílovou odpovědností členských států eurozóny[25]. Tento přístup se liší od přístupu č. 2 tím, že členské státy by si uchovaly zodpovědnost za svůj příslušný podíl na emisích dluhopisů stability a rovněž za své národní emise. Otázky rozdělení mezi dluhopisy stability a národní emise, včetně stanovení stropu pro emise dluhopisů stability, by však ve velké míře zůstaly stejné.

Tento přístup k dluhopisům stability by znamenal slabší přínos pro společnou emisi, na druhou stranu by nevyžadoval tolik podmínek ke splnění. Vzhledem k podílové, nikoliv solidární odpovědnosti by byl zmírněn morální hazard. Členské státy by nemohly emitovat dluhopisy a těžit přitom z případně vyšší úvěrové kvality jiných členských států. Navíc by pokračování v emisích národních dluhopisů vystavovalo členské státy pečlivému zkoumání ze strany trhu a tržnímu hodnocení, které by mělo další případný silný odstrašující vliv na nezodpovědné fiskální chování. Zatímco tento přístup by nedokázal zásadně zvýšit efektivitu a stabilitu finančních trhů, bylo by jej možné snadněji a rychleji uplatnit. Vzhledem k podílové, nikoliv solidární odpovědnosti by členské státy vystavené vyšším rizikovým přirážkám profitovaly výrazně méně z úvěruschopnosti členských států s nízkým výnosem než v případě přístupu č. 2 a především přístupu č. 1. V tomto smyslu by případné přispění přístupu č. 3 ke zmírnění krize státního dluhu v eurozóně a jejích případných dopadů na finanční sektor byl mnohem více omezený. Avšak vzhledem k možnosti výrazně kratší doby zavádění by tento přístup mohl na rozdíl od oněch dalších dvou přístupů pomoci s řešením současné krize státního dluhu.

Hlavním bodem u tohoto přístupu by byla povaha garance, kterou by byly dluhopisy stability kryté. Při absenci jakéhokoliv úvěrového posílení by úvěrová kvalita dluhopisu stability krytého podílovou, nikoliv solidární odpovědností byla přinejlepším (váženým) průměrem úvěrové kvality členských států eurozóny. Mohla by být dokonce určována úvěrovou kvalitou členského státu s nejnižším ratingem, pokud by tyto dluhopisy nebyly důvěryhodným způsobem nadřazené národním emisím v případě všech členských států (viz níže). To by mohlo snížit akceptaci tohoto nástroje u investorů a členských států s vyšším ratingem a podkopávat přínos dluhopisů stability, zejména jejich odolnost v dobách finančního napětí.

Ke zvýšení akceptace dluhopisů stability podle tohoto přístupu by mohla být zlepšena kvalita jejich základních garancí. Členské státy by mohly nadřadit dluh plynoucí z dluhopisů stability. Dále by členské státy mohly poskytnout kolaterál, např. ve formě hotovosti nebo rezerv zlata, kterých je ve většině států EU více, než je zapotřebí, a vyhradit jisté daňové příjmy pro dluh plynoucí z dluhopisů stability. Více než u přístupu č. 2, u kterého je společná část zajištěna solidární odpovědností, spoléhá proveditelnost této možnosti na status nadřazenosti společného emitenta a na přiměřenost limitu společného vydávání. To poukazuje na potřebu pečlivého rozboru dopadů této možnosti na současné dluhopisy v oběhu, kde mohou existovat záporné zástavní závazky (negative pledge clauses), a identifikace vhodných řešení.

Zatímco za běžných podmínek by celkové náklady na dluh u některého státu zůstaly stejné nebo by klesly, vzrostly by marginální náklady na dluh. To by mělo pomoci se zvládáním morálního hazardu a nabádat k rozpočtové kázni i při absenci jakékoliv konkrétní formy zlepšené správy nebo rozpočtového dohledu. Dluhopis stability by tedy fungoval jako spojovací článek a posiloval by efektivitu nově zavedeného vládního balíčku, pokud by částky, které mají být financované společnými emisemi, byly stanovovány v úzké souvislosti s fiskálními cíli určenými ve stabilizačních programech, a vytvářel by silnou motivaci k rychlému snižování celkové míry dluhu.[26] Dále by vylučoval potřebu měnit Smlouvu v tomto ohledu. Udržování úvěrové kvality dluhopisu stability by však s největší pravděpodobností vyžadovalo sekundární legislativu, kterou by byla zavedena nadřazenost statusu dluhopisů stability.

Alternativy při nakládání se stávajícími dluhopisy a jejich příslušné výhody a nevýhody by byly podobné alternativám popsaným u přístupu č. 2.

Tuto možnost by bylo možné uplatnit poměrně rychle. Této možnosti by bylo možné využít bez nutnosti měnit Smlouvu o EU, přičemž by k posílení zásady seniority mohla být užitečná sekundární legislativa. Navíc by náhrada národních emisí dluhopisy stability byla jen částečná.

2.3.1. Kombinování přístupů

Protože se rozsah, ambice a požadovaná doba implementace napříč těmito třemi přístupy liší, mohly by se rovněž kombinovat. Přístup č. 1 lze považovat za nejvíce ambiciózní a zajistil by nejlepší výsledky u integrace trhu a posílení stability, ale jeho zavedení by mohlo vyžadovat značné množství času. Naopak přístup č. 3 se svou odlišnou strukturou rozsahu a garancí, se zdá být mnohem lépe připravený na rychlejší uplatnění. V tomto smyslu tedy existuje určitá „nepřímá úměra“ mezi ambicemi ve formě znaků a rozsahu dluhopisu stability a možnou rychlostí jeho zavedení. K dosažení vyrovnaného řešení by se mohly různé možnosti kombinovat jako série kroků v procesu postupného zavádění: poměrně brzké zavedení na základě částečného přístupu a podílové struktury odpovědnosti, kombinované s plánem dalšího rozvoje tohoto nástroje a souvisejícího silnějšího řízení. Tento otevřený politický plán by mohl pomoct zajistit tržní akceptaci dluhopisů stability hned od začátku.

2.3.2. Dopad na členské státy EU, které nejsou v eurozóně, a na třetí státy

Účast na rámci dluhopisů stability je obvykle zamýšlena pro členské státy eurozóny[27]. Tak je tomu vzhledem k běžnému přání členských států vydávat dluh a udržovat trhy ve vlastní měně a ke skutečnosti, že eurobondy by mohly být součástí rámce vyššího stupně hospodářské a politické integrace. Tyto členské státy by však byly dotčeny zavedením dluhopisů stability, které by byly doplněny posíleným rámcem správy ekonomických záležitostí. Finanční stabilita napříč eurozónou posílená dluhopisy stability by rovněž přímo a zásadním způsobem stabilizovala finanční trhy a instituce v těchto státech. Totéž by platilo pro jakýkoliv třetí stát podle míry jeho hospodářského a finančního zapojení do eurozóny. Na druhou stranu by vytvoření velmi rozsáhlého a pevného trhu s bezpečnými aktivy prostřednictvím dluhopisů stability mohlo přitvrdit konkurenci finančních trhů v zájmu investorů.

Tabulka 1: Přehled tří hlavních možností

|| (Možnost 1) || (Možnost 2) || (Možnost 3)

Hlavní znaky || || ||

– Míra náhrady národních emisí dluhopisy stability || Plná || Částečná || Částečná

– Struktura odpovědnosti || Solidární || Solidární || Podílová (nikoliv solidární) s posílením

Hlavní účinky || || ||

– na průměrné náklady na financování 1/ pro dluhopis stability jako celek 2/ napříč státy || 1/ Střední kladný účinek ve formě vysoké likvidity vyvážený silným morálním hazardem 2/ Výrazný přesun přínosů od států s vyšším ratingem na státy s nižším ratingem || 1/ Střední kladný účinek ve formě středně vysoké likvidity a omezeného morálního hazardu 2/ Méně výrazný přesun přínosů od států s vyšším ratingem na státy s nižším ratingem. Jistý tlak trhu na členské státy s vysokou mírou dluhu a podprůměrným úvěrovým hodnocením „subprime“ || 1/ Střední kladný účinek ve formě nižší likvidity a pevnější politiky motivované lepší tržní disciplínou 2/ Bez dopadu napříč státy; silnější tlak trhu na členské státy s vysokou mírou dluhu a podprůměrným úvěrovým hodnocením „subprime“

– na případný morální hazard (bez posílené správy) || Vysoký || Střední, avšak silná tržní motivace k fiskální kázni || Nízký, silná tržní motivace k fiskální kázni

– na finanční integraci v Evropě || Vysoký || Střední || Střední

– na globální atraktivitu finančních trhů EU || Vysoký || Střední || Střední

– na stabilitu finančních trhů || Vysoký || Vysoký, ale několik potíží v případě neudržitelné míry národních emisí || Nízký, mohl by ale pomoci s řešením současné krize díky svému rychlému zavedení

Právní úvahy || Pravděpodobná změna Smlouvy || Pravděpodobná změna Smlouvy || Bez nutnosti měnit Smlouvu; pomoci může sekundární legislativa

Minimální čas potřebný na zavedení || Dlouhá doba || Středně dlouhá až dlouhá doba || Krátká doba

3. Fiskální rámec pro dluhopisy stability 3.1. Souvislosti

Rámec fiskálního dohledu byl již posílen nedávnou reformou Paktu o stabilitě a růstu včetně nových mechanismů vymáhání. Měl by však být dále posílen v krátkém horizontu, zejména pro členské státy eurozóny, u nichž byl zahájen postup při nadměrném schodku a/nebo které žádají o finanční pomoc nebo ji čerpají, v souladu s nedávnými závěry hlav států a vlád eurozóny a dvěma novými nařízeními založenými na článku 136, která navrhla Komise:

– návrh nařízení o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně sleduje tři cíle: a) doplnění evropského semestru o společný rozpočtový harmonogram cílený na lepší synchronizaci hlavních kroků při přípravě národních rozpočtů; b) doplnění systému mnohostranného dohledu nad rozpočtovou politikou (preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu) o další požadavky dohledu, které mají zajistit řádné začlenění doporučení EU týkajících se rozpočtové oblasti do vnitrostátních rozpočtových opatření a c) doplnění postupu při nápravě nadměrného schodku členského státu (nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu) o přísnější sledování rozpočtových politik členských států, na něž se vztahuje postup při nadměrném schodku, aby byla zajištěna včasná a trvalá náprava nadměrných schodků;

– návrh nařízení o posíleném dohledu zajišťuje, že pokud členský stát eurozóny čelí vážným finančním potížím, nebo je jimi ohrožen, měl by podléhat zvýšenému dohledu, aby se zajistil jeho urychlený návrat k normálnímu stavu a aby se ostatní členské státy eurozóny ochránily před možnými negativními účinky v důsledku této situace.

Tato dvě nová nařízení společně s hlubokými změnami, které plynou z reformy Paktu o stabilitě a růstu, tvoří pevný základ posílené koordinace rozpočtové politiky členských států eurozóny.

Dluhopisy stability přesto vytvářejí riziko morálního hazardu a vyžadují další posílení rámce v závislosti na zvolené možnosti. U posíleného rámce lze identifikovat tři rozměry:

– Nad rámec nedávných návrhů by byl zaručen posílený dohled a vstupování do koncepce a uplatňování národní fiskální politiky. Navíc by byla zcela zajištěna dluhová služba u dluhopisů stability.

– Zároveň by samotná existence dluhopisů stability mohla zásadně změnit rozpočtové procesy, především prostřednictvím alokačních mechanismů, a nabídnout nástroj efektivního vymáhání rámce fiskální politiky založeného na pravidlech.

– Ke vstupu do systému dluhopisů stability by mohly být vyžadovány fiskální podmínky, což by vedlo k posílení důvěryhodnosti jak stávajících plánů korekce, tak budoucích plánů po zavedení systému.

3.2. Posílený dohled a vstupování do národní fiskální politiky

Nedávné a nadcházející reformy dohledu vytváří pevný základ pro omezení těchto rizik; jsou však nutné další kroky. Toto posílení rámce by se mohlo vztahovat na dohled EU a národní rozpočtové rámce.

V souladu s aktuálně diskutovanými změnami by to znamenalo pečlivější zkoumání návrhů rozpočtů, a to nejen u států s fiskálními problémy, ale u všech zúčastněných členských států. Schvalování rozpočtů ze strany EU by mohlo být u zúčastněných členských států nezbytné za některých okolností, jako např. při vysoké míře zadluženosti nebo deficitů. Navíc by byl potřebný mnohem pevnější rámec pro sledování, jak je plněn rozpočet. To by mohlo zahrnovat pravidelné vykazování na běžných rozpočtových setkáních, vyvinutí výstražného mechanismu na základě fiskálních srovnávacích přehledů, a samotnou možnost nápravy odchylek v průběhu plnění rozpočtu – např. explicitním plánováním ex ante rozpočtových rezerv a tím, že se zavedení nových nákladných opatření podmíní řádným plněním.

Národní fiskální rámce budou posíleny v poměrně krátkém horizontu zavedením směrnice o rozpočtových rámcích (které by v podstatě mohlo být urychleno). Dále probíhají diskuze o hlubších změnách, mj. o zavedení pravidel, která by rámec Paktu o stabilitě a růstu promítla do národní legislativy, pokud možno na ústavní úrovni a s odpovídajícím mechanismem vymáhání. Národních rámce je dále možné zásadně posílit zavedením závazných střednědobých rámců, nezávislých subjektů hodnotících základní předpoklady národních rozpočtů a účinných mechanismů koordinace mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy. V souvislosti s posledně jmenovaným bodem by sdružení dluhu na evropské úrovni mohlo poskytnout další důvod, proč sblížit řízení dluhu dílčích sektorů veřejné správy.

Národní rámce rovněž hrají důležitou roli při podpoře dohledu na úrovni EU. Například společné harmonogramy při přípravě rozpočtů by usnadnily dohled EU (a mohou být v podstatě nezbytné při koncipování způsobu, jak dluhopisy stability v praxi alokovat). Podobně závisí řádné sledování, jak je plněn rozpočet na úrovni EU, na solidních národních postupech zavedených za tímto účelem, což by si mohlo vyžádat přijetí společných standardů kontroly a zveřejňování.

Musel by být zaveden systém, který důvěryhodně zajistí kompletní dluhovou službu ze strany každého členského státu, který emise dluhopisů stability využívá. To znamená, že dluhová služba u dluhopisů stability, nebo konkrétněji platba úroků ze společné emise, by neměla být za žádných okolností zpochybňována. Jednou takovou možností by bylo udělit na úrovni EU rozsáhlé zasahovací pravomoci v případě vážných finančních potíží, včetně možnosti uvalit na postižený členský stát určitou formu „nucené správy“. Další možností, která je již zmíněna v předchozím oddíle a která by zřejmě méně zasahovala do státní suverenity, by bylo zavedení podmínky pro zúčastněné státy o nadřazenosti dluhové služby v systému dluhopisů stability nad jakýmikoliv jinými výdaji ze státního rozpočtu. Tato pravidla by musela mít striktní právní účinnost, pravděpodobně na ústavní úrovni. Navíc by na základě tohoto pravidla závazky ze systému dluhopisů stability musely mít přednost před případnými (zbývajícími) novými národními emisemi.

3.3. Dluhopisy stability jako součást zlepšeného fiskálního rámce

Zatímco dluhopisy stability vytvářejí riziko morálního hazardu, změní také pravděpodobně od základu podmínky, na základě kterých se formuluje a zavádí rozpočtová politika. To platí především proto, že evropské pokyny k politice státních rozpočtů by byly převedeny do hmatatelných čísel již samotným procesem stanovování výpůjčních přídělů zúčastněným členským státům. Fungování dluhopisů stability by ve všech zvažovaných variantách vyžadovalo návrh ex ante stropů národního půjčování, které by následně ohraničily nebo přinejmenším ovlivňovaly státní rozpočty, zejména v případě možností se širokým dopadem (tj. přístup č. 1 výše), kde by se od dluhopisů stability očekávalo, že pokryjí u zúčastněných států všechny nové potřeby financování nebo jejich větší část. V tomto ohledu by bylo možné považovat dluhopisy stability nikoliv pouze za potenciální zdroj morálního hazardu, ale také za stimul pro lepší koordinaci rozpočtových politik díky efektivnímu vymáhání rámce založeného na pravidlech.

Pokud by dluhopisy stability zajišťovaly veškeré vládní financování nebo jeho větší část (tj. přístup č. 1), musel by se rámec pro přidělování v rámci systému dluhopisů stability řídit jasnými zásadami:

(1) Maximální míra přidělení by se musela zakládat na dostatečně pevných fiskálních pravidlech, přičemž rámec podle Paktu o stabilitě a růstu by nabízel přirozený základ. Pravidla by tak poskytovala silnou motivaci k zodpovědnému fiskálnímu chování.

(2) Tyto zásady by musely zohledňovat určitou míru flexibility potřebnou k řešení neočekávaného vývoje a minimalizaci rizika procyklické politiky. Hlavní otázkou by bylo, zda by fiskální flexibilita v reakci na otřesy, ať již specifické pro daný stát nebo na úrovni eurozóny, byla zajišťována vydáváním dodatečných dluhopisů stability nebo by se musela spoléhat na národní emise (za předpokladu, že by byly i nadále možné). Čím více flexibility by bylo v systému umožněno, tím vyšší by byla potřeba omezujícího mechanismu (jako např. kontrolních účtů) k zajištění, aby flexibilita zůstávala ve sjednaných mezích a nedocházelo k plíživému nabývání dluhu.

(3) Pravidla by zřejmě musela obsahovat jistou formu „odstupňovaných reakcí“ na nezdravý fiskální vývoj. Toto odstupňování by mohlo probíhat formou posíleného dohledu a vstupování do národních fiskálních politik, které jsou uvažovány výše.

Do systému by bylo možné dále zabudovat finanční pobídky pro zdravou fiskální politiku. Zatímco výnos z dluhopisů stability by byl určován trhem, náklady na financování by se mohly lišit u jednotlivých členských států v závislosti na jejich fiskální pozici nebo fiskální politice, popř. jejich důvěryhodnosti na trhu, která by se odrážela v rozdílu rizikových přirážek mezi emisemi národními a společnými. To by státy motivovalo ke zdravé fiskální politice v rámci systému a plynuleji a uceleněji napodobovalo tržní disciplínu. Tato motivace, která by existovala automaticky na základě možnosti „podílové odpovědnosti“, by mohla být dále posílena sankčními sazbami v případě odchýlení od plánu.

3.4. Fiskální podmínky pro vstup do systému

Aby bylo možné realizovat vizi dluhopisů stability jako stabilizačního prvku, bylo by možné stanovit pro členské státy makroekonomické a fiskální podmínky nutné ke vstupu do systému a setrvání v něm. Členským státům by například mohl být přístup ke dluhopisům stability odepřen, jestliže nesplnily své závazky plynoucí z Paktu o stabilitě a růstu nebo z posíleného fiskálního rámce. Alternativně by mohlo být stanoveno, že členské státy porušující své fiskální cíle musí poskytnout (dodatečný) kolaterál pro novou emisi dluhopisů stability nebo zaplatit úrokovou přirážku. Přístup by mohl být rovněž omezen na základě míry neplnění, tzn. odchylka rozpočtu vládních institucí o každý procentuální bod HDP by mohla omezit nárok na vydávání dluhopisů stability o jistý počet procentuálních bodů HDP.

Od tohoto přístupu by bylo možné očekávat řadu výhod:

– Zaprvé, v míře, ve které by členské státy chtěly být zahrnuty v systému dluhopisů stability, by členské státy měly dodatečnou motivaci ke kompletnímu provedení konsolidace a reforem, se kterými již začaly, a sice způsobem, který se podobá snahám o konvergenci vynaloženým při zavádění eura.

– Zadruhé, na finančních trzích a ve společnosti v širším slova smyslu by se díky vyhlídce dluhopisů stability zvýšila důvěryhodnost konsolidačních plánů. Vyhlídky na vstup do systému dluhopisů stability by tedy zvýšily důvěru již v poměrně krátkém časovém horizontu. Tato znovu nabytá důvěra by v podstatě u některých států usnadnila fiskální korekci.

– Zatřetí by přísné fiskální podmínky pro vstup a účast vedly ke snížení poměru dluhu k HDP a výpůjčních potřeb ještě před tím, než by příslušné státy do systému dluhopisů stability vstoupily. Tímto způsobem by bylo možné snížit rizikové přirážky a výnosy z dluhopisů stability.

Tento přístup by znamenal, že členské státy by si musely udržovat další možnosti financování v případě, že by tyto podmínky nesplnily. Dluhopisy stability by tedy nemusely nutně nahradit kompletní emise obligací u členských států eurozóny. Dále by bylo třeba navrhnout instituci nebo subjekt, které by dodržování těchto kritérii pro vstup sledovaly (mohl by to být např. úřad pro správu dluhu, nikoliv však nutně).

4. Otázky zavádění 4.1.1. Organizační uspořádání

S ohledem na organizaci emisí dluhopisů stability by bylo třeba rozhodnout o celé řadě technických otázek. Předně by musela být určena institucionální struktura financování, tzn. zda by byl zřízen centralizovaný úřad pro správu dluhu nebo zda by základní funkce mohly být prováděny decentralizovaně prostřednictvím státních pokladen a úřadů pro správu dluhu. V případě decentralizovaného způsobu by emise musely probíhat podle jednotných pravidel a postupů a vyžadovaly by vysokou míru koordinace. Při centralizovaném přístupu by sice nebylo potřeba emise dluhopisů koordinovat, přesto by bylo nutné předávat podrobné a spolehlivé informace o potřebách financování členských států, aby bylo možné emise plánovat. Pokud jde o podobu centrálního zprostředkovatele emisí, přicházejí v úvahu mimo jiné tyto možnosti: a) Evropská komise by sloužila jako úřad pro správu dluhu, což by umožnilo rychlé zavádění dluhopisů stability a využití tohoto nástroje k řízení současné krize; nebo: b) Evropský nástroj finanční stability/ESM by mohl být transformován na plnohodnotný úřad pro správu dluhu; nebo: c) byl by vytvořen nový úřad pro správu dluhu EU[28], jehož zprovoznění by vyžadovalo jistý čas. Přesné administrativní náklady na zavedení dluhopisů stability nelze spočítat, aniž by byly předem stanoveny všechny další podrobnosti. Jejich objem by měl rovněž dopad na rozpočty členských států.

Důležitým technickým aspektem by byl způsob přepůjčování vybraných prostředků členským státům. V zásadě by existovaly dvě varianty, které by bylo navíc možné kombinovat: a) přepůjčování formou přímých půjček, kdy by členské státy získávaly prostředky prostřednictvím smlouvy o půjčce a b) přímý nákup všech vládních dluhopisů nebo jejich sjednaného množství od členských států úřadem pro správu dluhu na primárním trhu. Druhá varianta by úřadu pro správu dluhu umožňovala nakupovat v případě potřeby splatné vládní dluhopisy na sekundárním trhu.

Organizaci by rovněž vyžadovalo splácení dluhopisů. Nejvíce přímočarým způsobem by byl převod ze státních úřadů emitujícímu zprostředkovateli, který by organizoval splácení držitelům dluhopisů. Aby účastníci trhu mohli důvěřovat tomu, že dluhová služba bude vždy zajištěna a nebude docházet k prodlením s platbami, musel by být úřad pro správu dluhu vybaven stabilním a předvídatelným tokem příjmů. Zatímco členské státy by musely garantovat závazky tohoto subjektu, bylo by třeba ověřit, zda by toto bylo dostačující nebo zda by bylo třeba požadovat dodatečný kolaterál nebo likviditní rezervy. Současné státní úřady pro správu dluhu jsou součástí státních fiskálních institucí, které jsou podporovány pravomocí vlády k výběru daní. U úřadu pro správu dluhu na nadnárodní úrovni by tato přímá vazba na daňové příjmy neexistovala, což by mohlo snížit přijatelnost vydávaných dluhových nástrojů na trhu.

I s dluhopisy stability by členské státy musely řídit svou likviditu. V praxi by zřejmě bylo téměř nemožné navrhnout emise dluhopisů způsobem, který by perfektně souhlasil s tokem plateb členských států. Proto by vyvstala potřeba doplnit emise dluhopisů stability každodenním řízením likvidity, které by mohlo být přenecháno státním úřadům. Jednou z možností by mohlo být zaměřit emise dluhopisů stability na potřeby střednědobého financování, přičemž státní úřady by spravovaly svoje platební profily krátkodobými vklady, půjčkami nebo pokladničními poukázkami. Bez ohledu na zvolené organizační uspořádání by bylo třeba vyvinout postupy ke koordinaci plánů financování jednotlivých členských států s cílem vypracovat referenční emise a kompletní referenční výnosovou křivku.

4.1.2. Vztah s ESM

Zřízení zprostředkovatele společného vydávání dluhopisů stability pro členské státy eurozóny by si mohlo vyžádat, aby bylo objasněno rozdělení úkolů mezi něj a Evropský mechanismus stability (ESM). V zásadě lze uplatnit dva hlavní pohledy: ESM by bylo možné považovat za v zásadě zbytečný, protože společné emise spolu s posílenými pravidly fiskálního dohledu by mohly převzít úlohu zajišťování běžných finančních potřeb vlád členských států a výjimečného dodatečného financování v případě závažných potíží členského státu. Směšování rolí řízení dluhu a nouzového financování by mohlo být suboptimální a vést ke zmatení rolí, oslabení motivace a správy a celkově složité jediné instituci pro financování. Z tohoto důvodu by ESM mohl zůstat samostatným emitentem dluhu za účelem organizace a plnění výjimečných potřeb financování.

Nastavení vztahu k ESM by rovněž záviselo na tom, jaká z možností dluhopisů stability by byla zvolena. ESM by bylo možné považovat za poměrně zbytečný v případě přístupu č. 1 k dluhopisům stability. Podle tohoto přístupu se počítá s téměř kompletním krytím potřeb financování členských států a dále by bylo možné zajistit výjimečné dodatečné potřeby financování. Situace se zdá být méně jasná v případě přístupu č. 2 a 3, podle kterých by členské státy vydávaly i nadále národní dluhopisy souběžně se společnými emisemi dluhopisů stability. Bylo by dokonce možné uvažovat o využití rámce ESM pro první kroky směrem k dluhopisům stability. Protože ESM se bude zakládat na podílové odpovědnosti členských států, postupné zavádění dluhopisů stability na bázi podílové (nikoliv solidární) odpovědnosti, tzn. na základě přístupu č. 3, by mohlo být zahrnuto ve financování a emisích z ESM, které by šly nad rámec stávající role, která spočívá v poskytování výjimečné finanční pomoci. V zásadě by solidární odpovědnost bylo možné uplatnit na ESM v pozdějším stádiu.

4.1.3. Právní režim upravující emise

Je třeba zvážit vhodný právní režim, ve kterém by byly dluhopisy stability vydávány. V současné době se vládní dluhopisy vydávají podle domácího práva. Pro emise mezinárodních dluhopisů se často používá anglické právo nebo v případě cílení na americký trh legislativa New Yorku. Odpovídající právní předpis EU, podle kterého by bylo možné dluhopisy stability vydávat, neexistuje. Přestože je běžné spoléhat se u emisí mezinárodních dluhopisů na cizí právo, může vyvstat problém, pokud se na celý vládní dluh bude vztahovat právo Spojeného království nebo USA, protože anglosaský přístup podle precedenčního práva se liší od právního systému v řadě členských států. Bylo by také nutné dohodnout se na příslušném soudu.

4.1.4. Dokumentace a obchodní zvyklosti

Bylo by zapotřebí rozhodnout o variantách financování, parametrech cenných papírů a obchodních zvyklostech. U etablovaného emitenta by preferovanou možností vydávání byly aukce. Syndikace nabízí tu výhodu, že finanční sektor je zapojen do prodeje nástrojů a stanovování ceny cenných papírů je předvídatelnější. Navíc lze prostřednictvím syndikace obvykle umístit na trh větší částky, protože ty se dostanou také k drobným (neprofesionálním) investorům. Kromě toho by bylo třeba určit různé parametry cenných papírů a obchodní zvyklosti. Nejdůležitější z nich jsou uvedeny v příloze 4.

4.1.5. Otázky účetnictví

Další otázka, kterou je třeba dále objasnit, je nakládání s dluhopisy stability podle národních účetních pravidel. Především je třeba prověřit, jak by na základě různých struktur záruk dluhopisy stability ovlivnily poměr státního dluhu k HDP. Povaha jakéhokoliv nového subjektu provádějícího emisi bude důležitou otázkou ke zvážení.

5. Závěry a další postup

Společné vydávání dluhopisů stability členskými státy eurozóny má značné potenciální přínosy. Patří mezi ně prohloubení vnitřního trhu a zefektivnění kapitálových trhů, zlepšení stability a odolnosti finančního sektoru a vládního financování proti otřesům, zvýšení atraktivity finančních trhů v eurozóně a eura na globální úrovni a snížení dopadu přehnaného pesimismu na trhu ohledně nákladů na půjčování států.

Zavedení dluhopisů stability je rovněž spojeno se zásadními výzvami. Aby bylo možné opravdu využít všech přínosů a vyvarovat se případným negativním vlivům, je třeba se s těmito výzvami přesvědčivým způsobem vyrovnat. Vyžadován by byl zejména dostatečně pevný rámec rozpočtové kázně a hospodářské konkurenceschopnosti na úrovni států a přísnější kontrola státní rozpočtové politiky ze strany EU, především pro možnosti se solidární odpovědností, k omezení morálního hazardu mezi členskými státy eurozóny, podpoře úvěrové kvality dluhopisů stability a zajištění právní jistoty.

Všechny tyto četné možnosti společného vydávání dluhopisů stability lze rozdělit na tři široké přístupy: kompletní náhradu národních emisí dluhopisy stability se solidární odpovědností, částečnou náhradu národních emisí dluhopisy stability s podobnými garancemi a částečnou náhradu národních emisí dluhopisy stability s podílovou odpovědností. Tyto možnosti představují různé kombinace očekávaných přínosů a podmínek, které je nutné předem splnit.

Zejména kvůli různé míře potřebných změn Smlouvy o EU (SFEU) by tyto různé možnosti vyžadovaly různou dobu k zavedení. Nejdalekosáhlejší přístup č. 1 by zřejmě vyžadoval nejrozsáhlejší změny Smlouvy a největší administrativní přípravu jak kvůli zavádění společných dluhopisů, tak kvůli souběžnému posilování správy ekonomických záležitostí. Přístup č. 2 by také vyžadoval značnou dobu pro zavedení. Oproti tomu přístup č. 3 by mohl být proveditelný bez zásadních změn Smlouvy a vyžadoval by tedy kratší dobu pro zavedení.

Návrhy a zjištění uvedené v této knize mají stále pracovní povahu a seznam otevřených otázek nemusí být nutně vyčerpávající. Navíc je řada potenciálních přínosů a výzev představena jen kvalitativně. Podrobná kvantifikace těchto různých aspektů by byla ze své podstaty obtížná a/nebo by vyžadovala hlubší rozbor a více vstupů z různých stran. V mnoha případech jsou navíc problémy, které je třeba řešit, nebo rozhodnutí, která je třeba učinit, sice identifikovány, ale nejsou vyřešeny.

Aby bylo možné v této záležitosti postoupit kupředu, jsou potřebné další analýzy a konzultace. Mnoho klíčových koncepcí, možných cílů a přínosů, požadavků a problémů se zaváděním si zasluhuje podrobnější analýzu a zvážení. Nepostradatelné jsou v tomto ohledu názory hlavních aktérů. Měl by být zajištěn odpovídající prostor na konzultace zejména s členskými státy, subjekty na finančním trhu, oborovými sdruženími na finančním trhu, akademickou obcí v EU i mimo ni a s širší veřejností. Výsledky těchto konzultací by měly být reflektovány v následných krocích souvisejících s případným zavedením dluhopisů stability.

Proto se Komise rozhodla zahájit širokou diskuzi[29] o této zelené knize, která skončí dne 8. ledna 2012[30]. Komise se bude zajímat o pohledy všech příslušných aktérů uvedených výše a radit se s ostatními institucemi. Na základě této zpětné vazby vydá Komise do půlky února 2012 své stanovisko ohledně vhodného dalšího postupu.

Příloha 1: Základní ukazatele trhů s vládními dluhopisy

Členský stát || Dluh sektoru vládních institucí || Dluh ústředních vládních institucí || Výnosy státních dluhopisů || Rozpětí (spread) CDS || Úvěrový rating

|| mld. EUR, konec roku 2010 || % HDP, konec roku 2010 || % eurozóny, konec roku 2010 || % HDP, konec roku 2010 || % p.a., 10 let, 8. 11. 2011 || bazických bodů p.a.; 5leté kontrakty, 8. 11. 2011 || Standard & Poor's, 8. 11. 2011

Belgie || 340,7 || 96,2 || 4,4 || 87,7 || 4,3 || 292,9 || AA+

Německo || 2061,8 || 83,2 || 26,4 || 53,2 || 1,8 || 89,3 || AAA

Estonsko || 1,0 || 6,7 || 0,0 || 3,3 || n.a. || n.a. || AA-

Řecko || 329,4 || 144,9 || 4,2 || 155,6 || 27,8 || n.a. || CC

Španělsko || 641,8 || 61 || 8,2 || 52,3 || 5,6 || 400,1 || AA-

Francie || 1591,2 || 82,3 || 20,3 || 67,8 || 3,1 || 183,8 || AAA

Irsko || 148,0 || 94,9 || 1,9 || 94,3 || 8,0 || 729,7 || BBB+

Itálie || 1842,8 || 118,4 || 23,6 || 111,7 || 6,8 || 520,7 || A

Kypr || 10,7 || 61,5 || 0,1 || 102,6 || 10,1 || n.a. || BBB-

Lucembursko || 7,7 || 19,1 || 0,1 || 17,4 || n.a. || n.a. || AAA

Malta || 4,3 || 69 || 0,1 || 68,9 || n.a. || n.a. || A

Nizozemsko || 369,9 || 62,9 || 4,7 || 57,3 || 2,2 || 99,6 || AAA

Rakousko || 205,6 || 71,8 || 2,6 || 66,2 || 3,0 || 159,9 || AAA

Portugalsko || 161,3 || 93,3 || 2,1 || 91,2 || 11,6 || 1050,9 || BBB-

Slovinsko || 13,7 || 38,8 || 0,2 || 37,3 || 6,0 || 304,25 || AA-

Slovensko || 27,0 || 41 || 0,3 || 40,1 || 4,0 || 221,2 || A+

Finsko || 87,0 || 48,3 || 1,1 || 43,9 || 2,3 || 60,63 || AAA

Eurozóna || 7822,4 || 85,4 || 100 || 71,6 || n.a. || n.a. || n.a.

p.i.: USA || 10258 || 94,4 || || || 2,08 || 47,5 || AA+

Zdroj: Eurostat, MMF, S&P, Bloomberg

Příloha 2: Stručný přehled literatury o dluhopisech stability

Akademici, finanční analytici a tvůrci politiky vydali celou řadu prací o myšlence eurobondů (dluhopisů stability). Tato příloha shrnuje doposud vydané příspěvky a člení je do skupin podle základních znaků daných návrhů.

– Úvěrová kvalita a struktura záruk: Většina autorů zdůrazňuje důležitost statusu bezpečného přístavu, který by eurobondy měly mít a který by se promítl do ratingu. Nejvyšší úvěrová kvalita by byla zajištěna především strukturou záruky a/nebo předností pohledávky. Z literatury vyplývají dva základní typy odpovědnosti u eurobondů: i) solidární (Jones, Delpla a von Weizsäcker, Barclays Capital, Favero a Missale, J.P. Morgan), kdy každý stát ručí každý rok za celou emisi eurobondů a ii) podílové (Juncker a Tremonti, De Grauwe a Moesen, BBVA), kdy stát garantuje pouze pevně daný podíl emise. Favero a Missale zdůrazňují, že eurobond ručený solidární odpovědností by mohl snížit riziko přenosu a nákazy krizí. Na druhé straně autoři podporující podílovou odpovědnost argumentují, že ta zase snižuje morální hazard. Capaldi kombinuje podílovou odpovědnost s úvěrovým posílením (likviditní rezervy, nadrámcové záruky, kapitál atd.) k zajištění maximálního možného úvěrového ratingu. Delpla a von Weizsäcker, Barclays Capital a Dübel navrhují zajistit úvěrovou kvalitu eurobondů jejich nadřazením nad národní dluhopisy a argumentují, že i v extrémním případě selhání státu by získaná hodnota byla dostatečně vysoká, aby přednostní dluhopisy plně pokryla. Dübel představuje mírně odlišný přístup částečného pojištění státních (přednostních) dluhopisů prostřednictvím ESM.

– Morální hazard: Morální hazard plynoucí z menší motivace k fiskální kázni je hlavním argumentem používaným proti dluhopisům stability a nejvíce diskutovanou otázkou u všech návrhů (zejména u Issinga). Někteří autoři navrhují limity pro objem eurobondů vydávaných jménem členských států, které často odpovídají dluhovému stropu ve výši 60 % stanovenému v Paktu o stabilitě a růstu. Případné dodatečné výpůjční potřeby by měly být financovány národními dluhopisy. Tato myšlenka je rozvedena v koncepci tzv. blue bonds od Delply a von Weizsäckera, která navrhuje rozdělit emise mezi blue bonds, tzn. mimořádně likvidní a bezpečné (se solidární odpovědností jednotlivých zúčastněných států) dluhopisy s přednostním statusem, a tzv. red bonds – čistě národní s podřízeným statusem. Oceňování red bonds by vlády motivovalo k udržování rozpočtu pod kontrolou. V podobném duchu Jones a Barclays Capital navrhují limit dluhů a deficitů, což by umožňovalo postupné snižování poměru dluhu vůči HDP. Vedle omezení emisí eurobondů Favero a Missale navrhují řešit morální hazard formou kompenzace založené na indexaci úroků, které platí každý členský stát (jako funkci přirážky za úvěrové riziko nebo fiskálních parametrů). Boonstra, De Grauwe a Moesen, BBVA a Natixis navrhují různé typy systému bonusů/sankcí v závislosti např. na schopnosti jednotlivých členských států snížit svůj deficit a dluh vládních institucí.

– Všichni autoři souhlasí s tím, že nezávisle na rozsahu nebo struktuře záruk by základem jakéhokoliv projektu eurobondů mělo být zlepšení fiskální kázně. Kromě red/národních emisí Favero a Missale navrhují omezit účast na členské státy s nejvyšším úvěrovým ratingem nebo vydávat pouze nástroje s krátkou splatností a nízkým rizikem typu pokladničních poukázek. Barclays, BBVA, Delpla a von Weizsäcker, Eijffinger, Becker a Issing uvažují o zřízení nezávislých subjektů pro fiskální audity a zvláštních subjektů eurozóny, které by koordinovaly fiskální a hospodářskou politiku. Podle promyšleného systému Delply a von Weizsäckera by roční alokace (příděly) navrhovala nezávislá rada pro stabilitu. Tato alokace by byla následně schvalována parlamenty zúčastněných států, které mají konečnou rozpočtovou pravomoc potřebnou k vydávání společných záruk pro eurobondy (blue bonds). Pokud by nějaký stát hlasoval proti navrhované alokaci, znamenalo by to, že nebude v následujícím roce vydávat žádné eurobondy (blue bonds) ani nebude v daném roce za žádné blue bonds ručit. Boonstra navrhuje, aby státy, které pravidla poruší, byly ihned tvrdě potrestány, např. ztrátou prostředků z rozpočtu EU a ztrátou politického vlivu hlasovacího práva v orgánech ECB.

– Praktická hlediska vydávání: Většina autorů navrhuje zřídit společnou dluhovou agenturu, která by koordinovala vydávání a řízení dluhu. U návrhů kombinujících blue bonds a red bonds by emise státní části dluhu zůstávala v kompetenci státních pokladen.

– Rozsah zúčastněných států: Becker vyčísluje možnosti účasti v programu eurobondů. Tyto možnosti by mohly zahrnovat: i) společné dluhopisy vydávané státy se stejným ratingem; ii) společné dluhopisy vydávané ad hoc podobné společným dluhopisům vydávaným některými německými spolkovými zeměmi; iii) účast na společném vládním dluhopise pouze v případě, kdy by se státy EMU kvalifikovaly díky pevné fiskální konsolidaci v dobách růstu, nebo iv) Německo a Francie prosazující jeden likvidní krátkodobý nástroj nebo společný evropský trh pouze pro pokladniční poukázky.

Příloha 3: Přehled stávajících souvisejících nástrojů

1. Evropská unie

Evropská komise, jménem Evropské unie, v současné době spravuje tři programy, na základě kterých může poskytovat půjčky vydáváním dluhových nástrojů na kapitálových trzích, obvykle na bázi back-to-back. Všechny nástroje zajišťují půjčování státům. Evropská unie má na základě Smlouvy o fungování EU pravomoc přijímat výpůjční a záruční programy, které mobilizují finanční zdroje k plnění jejího mandátu.

– Na základě programu platební bilance poskytuje EU finanční pomoc členským státům mimo eurozónu, které jsou vážně ohroženy obtížemi s platební bilancí (článek 143 Smlouvy o fungování EU).

– Na základě programu EFSM (evropský mechanismus finanční stabilizace) má Evropská komise pravomoc sjednávat půjčování jménem EU k financování půjček v rámci Evropského nástroje finanční stability (nařízení Rady č. 407/2010 ze dne 11. května 2010). Od prosince 2010 byly sjednány programy podpory pro Irsko a Portugalsko ve výši 22,5 mld. EUR resp. 26 mld. EUR.

– Program makrofinanční pomoci poskytuje půjčky státům mimo Evropskou unii. Makrofinanční pomoc je strategickým finančním nástrojem podpory platební bilance partnerských třetích zemí (články 212 a 213 Smlouvy o fungování EU) bez vyhrazení podmínek nebo účelu. Má formu střednědobých/dlouhodobých půjček nebo grantů, popř. jejich kombinace, a doplňuje financování poskytované v kontextu reformního programu Mezinárodního měnového fondu.[31]

Úvěrový rating

Rating AAA Evropské unie je výsledkem několika faktorů. Půjčky jsou přímé a bezpodmínečné závazky EU, které jsou garantovány všemi členskými státy EU. Rozpočtové zdroje jsou odvozovány téměř kompletně z příjmů hrazených členskými státy nezávisle na jejich parlamentech, včetně cel a dávek z dovozu do EU a odvodů z DPH a hrubého národního důchodu všech členských států. Na tomto základě jsou dluhopisy vydávané EU váženy jako nulové riziko a lze je použít jako kolaterál u ECB.

U všech půjček jsou investoři nakonec vystaveni úvěrovému riziku EU, nikoliv riziku příjemců financovaných půjček. Pokud by jeden ze států jakožto příjemce půjčky selhal, bude platba uhrazena z rozpočtu EU (ten v roce 2011 činí 127 mld. EUR). Všechny členské státy EU jsou právně zavázány poskytnout prostředky k pokrytí všech závazků EU.

Hlavní znaky emisí vydávaných Evropskou unií

Doposud EU vydala dluhopisy o referenční velikosti na základě programu EMTN (Euro Medium Term Note – poukázky se střednědobou splatností denominované v eurech), které byly zvýšeny na 80 mld. EUR, aby byly zohledněny emise v rámci EFSM. Referenční emise byly obnoveny koncem roku 2008 vzhledem ke krizi.

S aktivací EFSM pro Irsko a Portugalsko se EU stala častým referenčním emitentem. Celkový plán půjček v rámci EFSM na rok 2011 činí cca 28 mld. EUR (13,9 mld. EUR pro Irsko, 14,1 mld. EUR pro Portugalsko a zhruba 2 mld. EUR v rámci programů platební bilance a makrofinanční pomoci). Financování je denominováno výhradně v eurech.

Protože pomoc EU má střednědobý charakter, činí rozsah splatnosti obvykle 5 až 10 let; může se však pohybovat i v širším rozmezí 3 až 15 let nebo v některých případech až 30 let.

Díky principu přepůjčování back-to-back nepřebírá rozpočet EU žádné úrokové riziko ani riziko směnných kurzů. Nehledě na metodu back-to-back je dluhová služba daného dluhopisu závazkem Evropské unie, která zajistí, aby všechny platby z dluhopisů byly prováděny včas.

Jako častý emitent referenčních dluhopisů hodlá EU v rámci výše uvedených parametrů vytvořit likvidní výnosovou křivku. EU zavazuje vedoucí konsorcií k zajištění aktivního sekundárního trhu, vždy s uvedením prodejního i nákupního kurzu, a sleduje, zda jsou tyto závazky plněny.

Rozhodování o financování od EU

Půjčky EU jsou financovány výhradně z prostředků získaných na kapitálových trzích, a nikoliv od ostatních členských států nebo z rozpočtu.

Získané finanční prostředky jsou v zásadě metodou back-to-back půjčovány přijímacím zemím, tj. se stejnou úrokovou sazbou, splatností a částkou. Princip back-to-back je pro emise EU omezující, tj. parametry vydaných finančních nástrojů jsou předurčeny předchozí výpůjční transakcí, což znamená, že nelze financovat splatnost nebo částku, která by se lišila od související půjčky.

Rozhodnutí Rady stanovuje celkovou částku programu země, splátky a maximální průměrnou splatnost balíčku půjčky. Následně musí Komise a přijímající stát dohodnout parametry půjčky/financování, splátky a jejich tranše. Navíc všechny splátky (kromě té první) půjčky závisí na plnění různých podmínek podobných podmínkám balíčků MMF, což představuje další faktor, který ovlivňuje načasování financování. To znamená, že načasování a splatnost emisí závisí na související činnosti EU v oblasti půjčování.

Proces evropského mechanismu finanční stabilizace (EFSM)

(1) Členský stát, který je z důvodu mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit, ohrožen vážnými hospodářskými nebo finančními obtížemi, může požádat o pomoc EU v rámci EFSM.

(2) Rada EU rozhoduje hlasováním kvalifikovanou většinou na základě doporučení Evropské komise.

(3) Členský stát vyjedná s Evropskou komisí program hospodářské korekce ve spolupráci s MMF a ECB.

(4) Přijímací členský stát vyjedná s Evropskou komisí podrobnosti memoranda o porozumění a dohody o půjčce a rozhodne o její implementaci.

(5) Po podpisu memoranda o porozumění a dohody o půjčce a na základě žádosti o vyplacení podané přijímacím členským státem jsou na mezinárodních kapitálových trzích získány finanční prostředky a je uvolněna první tranše. Následné tranše půjčky jsou uvolněny, jakmile Rada EU zhodnotí, jak dotčený stát plní podmínky programu.

2. Evropský nástroj finanční stability (EFSF)

Evropský nástroj finanční stability (EFSF 1.0) vytvořily členské státy eurozóny na základě rozhodnutí Rady pro hospodářské a finanční záležitosti z 9. května 2010. EFSF 1.0 byl založen jako společnost registrovaná v Lucembursku. Hlavním cílem EFSF je poskytování finanční pomoci členským státům eurozóny. Jako součást celkového balíčku pomoci ve výši 750 mld. EUR nástroj dostal garance od členských států eurozóny ve výši 440 mld. EUR na přepůjčování členským státům eurozóny, které jsou ve finančních potížích, na základě podmínek v kontextu programu hospodářské korekce EU/MMF.

Úvěrová kapacita

V rámci EFSF 1.0 je skutečná úvěrová kapacita EFSF omezena na 255 mld. EUR, aby si dluhopisy EFSF udržely rating AAA (viz níže).

Úvěrový rating

Nástroji EFSF 1.0 byl ratingovými agenturami udělen rating AAA. Na základě původní dohody (EFSF 1.0) však tento rating vedl k omezené úvěrové kapacitě, protože každá půjčka z EFSF musí být krytá i) zárukami států s ratingem AAA; ii) hotovostí odpovídající příslušné části hotovostních rezerv EFSF a iii) likviditní rezervou specifickou pro danou půjčku. Rating AAA je v zásadě založen na těchto čtyřech prvcích:

(1) Mechanismus záruk: Dohoda o zárukách mezi členskými státy eurozóny vyžaduje, aby tyto státy vydaly neodvolatelnou a bezpodmínečnou záruku za plánované platby úroků a jistiny splatných u nástrojů financování vydaných EFSF. Záruka navíc pokrývá až 120 % podílu každého členského státu eurozóny na jakýchkoliv závazcích z EFSF (jistina a úrok), které jsou však limitovány příslušnými garančními závazky uvedenými v příloze 1 rámcové dohody o EFSF. Případný výpadek způsobený tímto omezením by byl krytý z hotovostních rezerv a likviditních rezerv.

(2) Hotovostní rezervy: Prostředky rozdělované dlužníkovi jsou bez předem hrazeného poplatku za zpracování; ten se vypočítá jako 50 bazických bodů z agregované částky jistiny každé půjčky a čisté současné hodnoty úrokové přirážky, která by byla splatná u každé půjčky podle smluvní sazby až do plánovaného data splatnosti.

(3) Likviditní rezervy specifické pro danou půjčku: S každou půjčkou poskytnutou členskému státu musí EFSF zřídit likviditní rezervu specifickou pro danou půjčku o takovém objemu, aby každá půjčka z EFSF byla zcela kryta garancemi AAA a částkou hotovosti odpovídající příslušné části hotovostní rezervy EFSF plus této likviditní rezervě specifické pro danou půjčku.

(4) Potenciální dodatečná podpora: Podle rámcové dohody o EFSF lze velikost programu EFSF upravit jednohlasným souhlasem ručitelů. Kapacitu EFSF však nelze navyšovat donekonečna, protože by mohlo dojít ke zhoršení bonity garantujících států s ratingem AAA. Pokud by kterýkoli z nich ztratil rating AAA, zmenšila by se kapacita EFSF o částku garance poskytnutou tímto státem.

Dluhopisy vydané EFSF jsou váženy jako nulové riziko a způsobilé pro zpětný odkup ECB. Úvěrový rating EFSF by mohl být negativně ovlivněn potenciálním zhoršením úvěruschopnosti členských států eurozóny, zejména ručitelů s ratingem AAA. Protože EFSF má podílovou odpovědnost, pokles ratingu jednoho z garantujících států s ratingem AAA by vedl ke zhoršení ratingu AAA nástroje EFSF, pokud by nebylo podniknuto žádné další úvěrové posílení.

Podmínečnost

Veškerá finanční pomoc na základě EFSF je spojená s existencí programu hospodářské korekce, včetně striktních podmínek stanovených v memorandu o porozumění. Komise sjednává s přijímacím státem memorandum o porozumění ve spolupráci s ECB a MMF.

Rozhodování

Rozhodnutí o poskytování prostředků z EFSF jsou přijímána jednomyslně.

3. Evropský nástroj finanční stability (EFSF 2.0)

Rámcová dohoda o EFSF byla upravena, aby zajišťovala kompletní kapacitu pro půjčky ve výši 440 mld. EUR.

Úvěrová kapacita

V rámci EFSF 2.0 je skutečná úvěrová kapacita EFSF omezena na 440 mld. EUR, aby si dluhopisy EFSF udržely rating AAA (viz níže).

Úvěrový rating

Nástroji EFSF 2.0 byl ratingovými agenturami udělen rating AAA. Ke zvýšení skutečné úvěrové kapacity EFSF na maximální částku 440 mld. EUR byla provedena revize rámcové dohody o EFSF s cílem zvýšit záruky států s ratingem AAA na 440 mld. EUR. Rating AAA je tedy v zásadě založen na jediném prvku: mechanismu záruk.

Tato dohoda o zárukách mezi členskými státy eurozóny vyžaduje, aby tyto státy vydaly neodvolatelnou a bezpodmínečnou záruku za plánované platby úroků a jistiny splatných u nástrojů financování vydaných EFSF. Záruka navíc pokrývá až 165 % podílu každého členského státu eurozóny na jakýchkoliv závazcích z EFSF (jistina a úrok), které jsou však limitovány příslušnými garančními závazky uvedenými v příloze 1 rámcové dohody o EFSF. Dluhopisy vydané na základě EFSF jsou váženy jako nulové riziko a způsobilé pro zpětný odkup ECB.

Úvěrový rating EFSF by mohl být negativně ovlivněn potenciálním zhoršením úvěruschopnosti kteréhokoliv členského státu eurozóny, zejména kteréhokoliv ručitele s ratingem AAA. Protože EFSF má podílovou odpovědnost, pokles ratingu jednoho z garantujících států s ratingem AAA by vedl ke zhoršení ratingu AAA nástroje EFSF, pokud by nebylo podniknuto žádné další úvěrové posílení.

Podmínečnost

Veškerá finanční pomoc na základě EFSF je spojená se striktními podmínkami stanovenými v memorandu o porozumění. Komise sjednává s přijímacím státem memorandum o porozumění ve spolupráci s ECB a MMF. Kromě půjček v rámci programu makroekonomické korekce lze z nástroje EFSF rovněž poskytovat úvěrové linky, provádět operace na primárním a sekundárním trhu s dluhopisy a poskytovat půjčky mimo programy rekapitalizace finančních institucí.

Rozhodování

Rozhodnutí o poskytování prostředků z EFSF jsou přijímána jednomyslně.

4. Evropský mechanismus stability (ESM)

Ve dnech 24.–25. března 2011 hlavy států a vlád EU schválily vytvoření ESM jako trvalého krizového mechanismu k ochraně eura a zajištění finanční stability v Evropě. ESM bude největší mezinárodní finanční institucí na světě s kapitálem 700 miliard EUR, z čehož splacený kapitál činí 80 miliard EUR. Původně měl ESM začít fungovat v červenci 2013; předpokládá se ale zkrácení termínu na polovinu roku 2012.

5. Společné dluhopisy německých spolkových zemí

Zvláštní segment trhu s dluhopisy německých spolkových zemí (Länder) se nazývá Jumbos. Jedná se o dluhopisy vydávané skupinou německých spolkových států. Doposud bylo syndikátem pěti až sedmi států vydáno 38 Jumbos, s výjimkou mimořádně velkého Jumbo z roku 1997, na kterém se podílelo deset států. Doposud byly všechny dluhopisy Jumbo koncipovány jako dluhopisy s pevnou úrokovou sazbou a průměrná velikost emise je něco málo přes 1 mld. EUR, což je více než sedminásobek velikosti průměrné emise spolkové země. Účastníky programu Jumbo jsou většinou země, které jsou malé svojí velikostí nebo počtem obyvatel. Jumbos jsou likvidnější než typické dluhopisy spolkových zemí, což šetří pokladně dané země část přirážky za riziko likvidity ve srovnání s poměrně malým dluhopisem s jedním emitentem. Z pohledu investora představuje Jumbo strukturovaný dluhopis složený ze samostatných pohledávek za zúčastněnými zeměmi podle jejich podílu na společné emisi. Země jsou tedy za emisi odpovědné podílově, ale ne solidárně.

Charakteristika dluhopisů

– Frekvence vydávání: obvykle 2–3 emise ročně

– Splatnost: 5–10 let

– Velikost: 1 až 1,5 mld. EUR

– Jeden stát emisi koordinuje a jedná jako platební zprostředkovatel.

Úvěrový rating

Emise jsou hodnoceny agenturou Fitch jako AAA. Pro úplnost lze uvést, že agentura Fitch ještě donedávna udělovala rating AAA všem německým spolkovým zemím vzhledem k tzv. Länderfinanzausgleich (jedná se o proces vyrovnávání, tj. mechanismus solidarity a implicitních garancí mezi spolkovými zeměmi a federálním státem). To rovněž vysvětluje častý rozdíl mezi ratingem od agentury Fitch a od jiných agentur. Agentura Fitch však již nehodnotí všechny německé s