PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

ÚVOD

8.1 V této kapitole se předkládají připomínky Účetního dvora k sebehodnocení Komise týkajícímu se výkonnosti, které je obsaženo ve výročních zprávách o činnosti generálních ředitelů Komise (1) (2), a dále nejdůležitější výsledky auditů výkonnosti za poslední rozpočtový rok, jak byly prezentovány ve zvláštních zprávách Účetního dvora (3). 8.1 V době, kdy je stále větší pozornost věnována potřebě prokazovat přidanou hodnotu a dopad výdajů EU, vítá Komise audit provedený Účetním dvorem týkající se informací o výkonnosti.

8.2 Výkonnost se posuzuje na základě zásad řádného finančního řízení (hospodárnost, efektivnost a účelnost) (4). Měření výkonnosti v průběhu celého procesu veřejné intervence je klíčové: zahrnuje vstupy (finanční a lidské zdroje, materiální, organizační a právní prostředky potřebné pro provádění programu), výstupy (dosažené výsledky programu), výsledky (okamžité účinky příslušného programu na přímé adresáty nebo příjemce) a dopady (dlouhodobé změny ve společnosti, jež lze – alespoň zčásti – přičíst vlivu opatření EU). 8.2 Měření účinků komplexních politik není vždy jednoduché vzhledem k řadě faktorů a ke kombinaci účinků integrovaných programů. Monitorování zachycuje to, co lze sledovat (a o čem lze podat zprávu, mimo jiné prostřednictvím výročních zpráv o činnosti) a hodnocení je potřebné pro stanovení účinků politiky.

SEBEHODNOCENÍ KOMISE TÝKAJÍCÍ SE VÝKONNOSTI

Úvod

8.3 Generální ředitelé Komise stanovují cíle pro výkonnost v ročních plánech řízení příslušného generálního ředitelství a o jejich splnění informují ve výročních zprávách o činnosti.

8.4 Účetní dvůr posuzoval informace týkající se výkonnosti, jež byly poskytnuty ve výročních zprávách o činnosti Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ AGRI), Generálního ředitelství pro regionální politiku (GŘ REGIO) a Generálního ředitelství pro výzkum a inovace (GŘ RTD) (5). Tato generální ředitelství jsou odpovědná za dvě největší oblasti výdajů v rámci sdíleného řízení a největší oblast výdajů řízených přímo Komisí. Účetní dvůr se zaměřil zejména na cíle a související ukazatele výkonnosti, přičemž posuzoval jejich relevantnost (6), srovnatelnost (7) a spolehlivost (8). 8.4 Výroční zpráva o činnosti je jen jedním z nástrojů pro poskytnutí informací o výkonnosti. Komise posílila svou hodnotící kapacitu a v hodnotících zprávách, které připravují všichni zúčastnění aktéři, např. členské státy v rámci sdíleného řízení, externí hodnotitelé atd., jsou předkládány a objasňovány užitečné závěry (viz odpověď na bod 8.23).

Vykazovaní výsledků za daný rok ze strany generálních ředitelství

Zemědělství a rozvoj venkova

8.5 GŘ AGRI ve své výroční zprávě o činnosti prezentovalo (formou tabulky) hodnoty pro každý „obecný cíl“ týkající se současného stavu „ukazatelů dopadu“ ve srovnání se stanovenými cílovými hodnotami. GŘ AGRI uvedlo, že v oblasti řádného finančního řízení bylo dosaženo pozitivních výsledků. Zmínilo novou povinnost členských států hodnotit jejich systémy evidence půdy (LPIS) a dále možnost členských států požádat své certifikační orgány o potvrzení (po kontrolách formou opakovaného provedení) o spolehlivosti kontrolních statistik. V takovýchto případech by pak Komise omezovala výši případných oprav na míru chyb odvozenou z příslušných kontrolních statistik.

8.6 V oblasti rozvoje venkova informovalo GŘ AGRI o pokroku při provádění 94 programů, u nichž bylo z celkového rozpočtu ve výši 96,2 miliardy EUR vyčerpáno 33,9 miliardy EUR, ačkoli tempo čerpání se mezi jednotlivými členskými státy a opatřeními lišilo. Vzhledem k tomu, že rok 2010 představoval polovinu programového období, GŘ AGRI uvedlo, že na základě vyhodnocení současného stavu byly získány podklady pro úvahy o budoucnosti politiky rozvoje venkova, mezi jiným díky 90 hodnocení v polovině období týkajících se programů rozvoje venkova, které byly Komisi předloženy ke konci roku.

8.7 Příloha 6 výroční zprávy o činnosti obsahuje „specifické cíle“, související „ukazatele výsledků“ a hlavní výstupy politik za každou činnost v rámci systému sestavování rozpočtu podle činností.

Regionální politika

8.8 Ve výroční zprávě o činnosti generální ředitel uvedl, že GŘ REGIO splnilo provozní priority stanovené pro daný rok v jeho plánu řízení a že pokračovalo ve významném pokroku směrem ke splnění svých dlouhodobých a víceletých cílů. Na obecné rovině GŘ REGIO informovalo, že politika soudržnosti (9) prokázala svou účelnost a že byly přineseny důkazy o její přidané hodnotě. 8.8 Ve výroční zprávě o činnosti generální ředitelství pro regionální politiku (GŘ REGIO) informuje o několika aspektech: plnění rozpočtu, rozvoj politik, to čeho bylo dosaženo z provozního hlediska, což je spojeno s kvalitou zásahů a prováděním balíčku obnovy, řádné finanční řízení atd. Provozní priority, vymezené v plánu řízení, jsou jedním z prvků pro posuzování výkonnosti.

8.9 GŘ REGIO poskytlo další informace o zavedených kontrolách, které mají zajistit hospodárnost, efektivnost a účelnost. U provádění operačních programů GŘ REGIO na základě čtyř kritérií (pokrok u postupů výběru projektů; příprava a provádění velkých projektů; nástroje finančního inženýrství: zřízení a investice; platby příjemcům) dospělo k závěru, že 73 % částek, o nichž bylo rozhodnuto pro období 2007–2013, bylo provedeno uspokojivě. GŘ REGIO navíc předložilo důkazy z nedávné doby o tom, že politika soudržnosti přináší přidanou hodnotu, když citovalo hodnocení ex post programů EFRR pro období 2000–2006, závěry „sítě odborníků pro hodnocení“ týkající se programového období 2007–2013 a také pátou zprávu o soudržnosti (10).

8.10 GŘ REGIO informovalo o nejnovějším vývoji v provádění programů v příslušných programových obdobích, a to odděleně za Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Fond soudržnosti, předvstupní intervence a Fond solidarity Evropské Unie. V příloze 7 výroční zprávy o činnosti byly připojeny související ukazatele výkonnosti.

Výzkum a inovace

8.11 Ve výroční zprávě o činnosti generální ředitel připomněl cíl Komise i členských států prosazovat v Evropě integrovaný výzkumný systém světové úrovně. Podle zprávy je celková vědecká a technologická konkurenceschopnost Evropy i nadále vysoká; na EU připadá 23,4 % všech investic do výzkumu, 22 % výzkumných pracovníků, 32,4 % všech publikací s velkým dopadem a 31,3 % všech patentů na světě. U investic do výzkumu však došlo ve srovnání s investicemi nově se rozvíjejících zemí k poklesu.

8.12 Co se týče sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj (7. RP), který je hlavním nástrojem EU na podporu a provádění její výzkumné politiky, GŘ RTD ve své zprávě uvedlo, že v roce 2010 realizovalo celkem 38 (11) výzev k předkládání návrhů a že na závazky bylo přiděleno více než 5,2 miliardy EUR.

8.13 Při průběžném hodnocení 7. RP, provedeném v roce 2010, se dospělo k závěru, že program přispěl k vytváření Evropského výzkumného prostoru i k rozšíření jeho zeměpisného dosahu při přeshraniční spolupráci a že jeho podpora excelence ve výzkumu je pro evropskou vědeckou obec nadále zásadní.

8.14 Ve výroční zprávě o činnosti byly rovněž prezentovány hlavní úspěchy dosažené u každé činnosti. Příloha 8 této zprávy zároveň informovala o cílech a souvisejících ukazatelích.

Připomínky Účetního dvora ke zprávám generálních ředitelství

Relevance informací o výkonnosti

Byl stanoven ucelený soubor cílů, ukazatelů a cílových hodnot se zaměřením na účelnost, výsledky je však nutno důkladněji analyzovat

8.15 Kontrolovaná generální ředitelství předložila ve svých plánech řízení soubory cílů, ukazatelů a cílových hodnot, jež byly zaměřeny v první řadě na účelnost. Obecné cíle byly definovány na strategickopolitické úrovni. Jejich dosahování bylo měřeno pomocí ukazatelů dopadu a souvisejících cílových hodnot. Specifické cíle definované na provozní úrovni byly provázány s ukazateli výsledků a cílovými hodnotami. 8.15 Komise se domnívá, že výroční zprávy o činnosti zkoumané Účetním dvorem jsou v souladu s požadavky čl. 60 odst. 7 finančního nařízení. Soubor cílů, ukazatelů a cílových hodnot v plánu řízení byl vypracován tak, aby se zaměřoval na účinnost politik či programů.

8.16 Rozdíly mezi cílovými hodnotami a dosaženými výsledky však nebyly ve výročních zprávách o činnosti analyzovány (GŘ REGIO, GŘ RTD) nebo byly analyzovány pouze částečně (GŘ AGRI). Informace předkládané ve výročních zprávách o činnosti tak nebyly dostatečné pro to, aby umožnily pochopit, proč cílová hodnota nebyla dosažena nebo naopak proč byla výrazně překročena. 8.16 Stávající pokyny vyžadují, aby útvary Komise odůvodnily jakýkoliv nesoulad mezi dosaženými a plánovanými výsledky. V některých případech však, přestože nebylo uvedeno úplné posouzení rozdílů mezi cílovými hodnotami a dosaženými výsledky, jsou každoročně poskytovány údaje o stávající situaci, které jasně ukazují, že vývoj směřuje ke splnění těchto cílů. Komise souhlasí, že rozdíl mezi tím, čeho bylo skutečně dosaženo, a plánovanými cílovými hodnotami by bylo možno lépe vysvětlit ve výročních zprávách o činnosti a že v budoucnosti bude dalšímu rozvoji analýzy dosažených výsledků ve srovnání s vytyčenými cílovými hodnotami věnována zvláštní pozornost.

Plány řízení v současnosti nepočítají s žádnými cíli a ukazateli pro měření hospodárnosti a efektivnosti

8.17 Generální ředitelství nestanovila v plánech řízení soubor cílů a souvisejících ukazatelů, pomocí nichž by mohla hodnotit hospodárnost (náklady vstupů) či efektivnost (vztah mezi vstupy, výstupy a výsledky), a to ani na úrovni politiky EU, ani na úrovni výdajů přímo kontrolovaných příslušným generálním ředitelstvím. Ve výročních zprávách o činnosti tudíž nebylo možné posoudit, zda uvedené úspěchy byly výsledkem hospodárného a efektivního hospodaření se zdroji ani zda byl v této oblasti zaznamenán pokrok. 8.17 V rámci realizace řízení podle činnosti byl plán řízení nástrojem, který Komise pro své útvary zvolila, aby své dlouhodobé strategii dala podobu obecných a konkrétních cílů. Pokud jde o obecné cíle, stávající pokyny vyzývají útvary, aby omezily jejich počet, uvedly je do souladu zejména se strategií EU 2020 a aby u těchto cílů vymezily priority. Pokud jde o konkrétní cíle, mají útvary stanovit cíle, které jsou v souladu s obecnými cíli a které řeší přímé účinky opatření EU na cílové skupiny. A konečně, plán řízení se zaměřuje na účinnost politik (do jaké míry jsou cíle dosahovány). Pokud jde o zprávy, útvary Komise ve svých výročních zprávách o činnosti informují v souladu s čl. 60 odst. 7 finančního nařízení o účelnosti, efektivitě a hospodárnosti svých kontrolních systémů. Část 2 výroční zprávy o činnosti se zaměřuje na efektivitu systému vnitřní kontroly a část 3 zahrnuje klíčové ukazatele týkající se legality a správnosti, které jsou uvedeny ve formátu „vstupy, výstupy, výsledky a dopad“.

Cílové hodnoty nebyly v některých oblastech dostatečně vyčísleny nebo nebyly dostatečně specifické

8.18 V případě GŘ AGRI nebyly vyčísleny čtyři z deseti a v případě GŘ RTD tři z deseti cílových hodnot pro ukazatele dopadu, přičemž řeč byla pouze o celkové tendenci. Často chyběla vysvětlení, na základě čeho byly cílové hodnoty stanoveny: bylo tomu tak u pěti z deseti ukazatelů dopadu v případě GŘ AGRI a u čtyř z deseti ukazatelů dopadu a všech ukazatelů výsledků pro spolupráci v různých oblastech výzkumu v případě GŘ RTD. V GŘ REGIO nebyla většina provozních priorit a výstupů stanovených pro rok 2010 v plánu řízení konkrétní (12) nebo měřitelná, ačkoliv cílové hodnoty byly vyčísleny jak pro ukazatele dopadů, tak výsledků. 8.18 Stávající pokyny Komise nevyžadují, aby byly všechny ukazatele kvantitativní, a nepožaduje ani vysvětlení cílových hodnot, jelikož nástrojem pro řízení je v prvé řadě plán řízení. Ukazatele musí být měřitelné, aby bylo možno sledovat pokrok směrem k dosahování vytyčených cílů; a tendence jsou pro tento účel odpovídající. Pokud jde o GŘ REGIO, jsou obecné i konkrétní cíle spojené s činnostmi sestavování rozpočtu podle činností konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené (SMART) a definice politických výstupů je rovněž jasná. GŘ REGIO zavedlo tzv. operační priority. Cílem těchto priorit je zavést takový styl řízení, jehož přístup bude založen na „systémovém myšlení“ se zaměřením na zvyšování kvality. Důraz se bude klást na procesy a pokrok a nikoliv na dosahování konkrétních výstupů a cílových hodnot.

8.19 GŘ RTD použilo podobné ukazatele u sedmi činností financovaných v rámci systému sestavování rozpočtu podle činností, přičemž jejich výsledky nekonsolidovalo. Celkové posouzení bylo proto obtížné. Ve své výroční zprávě o činnosti GŘ RTD nijak jasně nerozlišovalo mezi dopady projektů financovaných prostřednictvím rámcového programu, za který má toto generální ředitelství přímou odpovědnost, a dopady svých akcí v oblasti koordinace výzkumného úsilí členských států v rámci společné a jednotné politiky EU v oblasti výzkumu, kde má Komise jen nepřímý vliv. 8.19 Přestože jsou pro několik činností používány stejné ukazatele, stálé pokyny požadují, aby útvary Komise předložily své cíle a ukazatele podle stanovování rozpočtu podle činností a nikoliv aby konsolidovaly informace napříč jednotlivými činnostmi. Oddělit dopady podle povahy intervencí generálního ředitelství pro výzkum a inovace (GŘ RTD) je velice obtížné, jelikož dopady jsou vyjádřeny až konečnými změnami ve společnosti Evropské unie. Tyto společenské změny nevyhnutelně závisí na opatřeních dalších aktérů (členských států, regionů, podniků atd.).

Průběžné mezníky pro víceleté cílové hodnoty nebyly pro některé oblasti stanoveny

8.20 V oblasti regionální politiky, výzkumu a v menší míře také zemědělství nepoužívala generální ředitelství vhodné průběžné mezníky, ačkoli stanovila cíle a cílové hodnoty pro víceletá programová období. 8.20 V případě víceletých programů není vždy smysluplné stanovit průběžné mezníky, jelikož dopadů bude dosahováno pouze nelineárním způsobem na konci programového období. Podle stávajících pokynů Komise jsou mezníky zapotřebí pouze u obecných cílů. Každoroční podávání zpráv o vstupech, výstupech a výsledcích, tj. monitorování pokroku při provádění programu, umožňuje pravidelné posuzování pokroku směrem k dosažení cílů. V oblasti rozvoje venkova navíc hodnocení programů rozvoje venkova uprostřed období poskytuje podrobný kvantitativní i kvalitativní přehled o tom, zda programy postupují tak, aby dosáhly svých cílů, a o tom, jaké úpravy by mohly být zapotřebí. Pokud jde o ukazatele, kterými se měří konečné cíle politiky výzkumu a inovací na úrovni EU, a ukazatele činnosti rozvoje evropského výzkumného prostoru, jsou údaje obvykle každoročně aktualizovány, avšak s jistým zpožděním dvou či více let v závislosti na ukazateli. O návrhu Účetního dvora, pokud jde o poskytování podrobnějšího vysvětlení, zda lze postup dosahování cílů považovat za úspěšný, by se mohlo v budoucnu uvažovat. Viz rovněž odpověď k bodu 8.21.

8.21 Tempo pokroku může být u víceletých programů relativně pomalé. Dosažení méně než 10 % cílové hodnoty i po několika letech se proto může v určitých případech považovat za normální, zatímco v jiných případech může signalizovat zpoždění. Například v případě EFRR byla pro cíl rozšířit vysokorychlostní přístup k internetu mezi obyvateli šesti členských států stanovena pro období 2007–2013 cílová hodnota 10 milionů osob. Nejnovější výsledek, který je k dispozici, je 550 000 osob za období 2007–2009, tj. 5,5 % celkové cílové hodnoty po uplynutí tří ze sedmi let programu. Chyběl údaj o tom, zda se tato úroveň považuje pro dosažení příslušné víceleté cílové hodnoty za dostatečnou. V takovýchto případech nebude možné až do úplného konce programového období ověřit, zda jsou generální ředitelství na dobré cestě k dosažení víceletých cílových hodnot. 8.21 Víceleté programy mohou skutečně postupovat poměrně pomalu. Důvody jsou dva: provádění programů vyžaduje vybudování výchozí kapacity a může trvat několik let, než je dosaženo požadovaného dopadu. Pokud jde o podporu Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) pro širokopásmové připojení, nebude cílových hodnot na období 2007–2013 uvedených pro různé ukazatele výsledků dosaženo za sedm let, nýbrž na konci způsobilého období, tedy o dva roky později. GŘ REGIO uvádí v klíčových dokumentech, jež jsou všechny zmíněny ve výroční zprávě o činnosti, že je potřeba, aby členské státy urychlily dosahování cílů strategie EU 2020 pro širokopásmové připojení (31) Viz rovněž odpověď k bodu č. 8.20.

Popis dosažených cílů v oblasti politiky poskytl omezené informace o výsledcích a dopadech

8.22 Generální ředitelé popsali ve výročních zprávách o činnosti spolu s ukazateli výkonnosti také „cíle v oblasti politiky, jichž bylo dosaženo“ v daném roce. Zprávy se zaměřovaly spíše na výstupy (jakou práci generální ředitelství provedlo s uvedením přijatých opatření, jejich účelu, poskytnutých produktů) a na vstupy (hrubý objem příslušných využitých zdrojů) než na posouzení efektů opatření (tj. výsledků ve vztahu k přímým adresátům a/nebo dopady programů). 8.22 To, že se pověřený schvalující úředník v části výroční zprávy o činnosti věnované řízení spíše zaměřuje na vstupy a výstupy, které patří do jeho působnosti, než na dlouhodobé výsledky a dopady politik a programů, které mohou být známy až na konci programu a které mohou být také ovlivněny dalšími faktory mimo jeho působnost, přirozeně vyplývá z povahy cyklu výročních zpráv o činnosti ve víceletém období, během něhož se politika a/nebo program provádí. Viz rovněž odpověď k bodu 8.23.

8.23 To byl zejména případ GŘ AGRI, které při popisu dosažených cílů v oblasti politiky neposkytlo téměř žádné informace o efektu svých opatření (13). Naopak GŘ REGIO některé významnější informace o výsledcích a dopadech uvedlo (kvalitativní hodnocení provádění operačních programů), což v menší míře platí také pro GŘ RTD (které prezentovalo hlavní výsledky průběžného hodnocení sedmého rámcového programu). 8.23 Rozsáhlá hodnocení je daleko vhodnější provádět prostřednictvím zvláštních hodnotících zpráv, které se připravují napříč generálními ředitelstvími a nepodílí se na nich jen jeden pověřený schvalující úředník. Podoba výročních zpráv o činnosti, které jsou ze své povahy zprávami o řízení, není vhodná pro zahrnutí rozsáhlých informací o výsledcích hodnotících činností. Pokud by však jedno z těchto hodnocení uvedlo náznak toho, že je třeba přehodnotit polické a/nebo řídící aspekty, bylo by přijato opatření. Jen v těchto případech by toto bylo sděleno prostřednictvím výroční zprávy o činnosti (viz mimořádné podávání zpráv). V popisu úspěchů politiky generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ AGRI) byla pozornost zaměřena na podávání zpráv o dosahování priorit. Zároveň byly doplněny některé kvantifikovatelné údaje a také některé kvalitativní případy pro dokreslení těchto úspěchů v jednotlivých činnostech stanovování rozpočtu podle činností. Informace však byly poskytnuty s přihlédnutím k cílovému adresátovi, kterým je široká veřejnost, a proto došlo k určitým úpravám, jež mají zlepšit čtivost. Velká část informací o výkonnosti týkajících se výsledků byla uvedena v příloze 6 výroční zprávy o činnosti.

Srovnatelnost informací o výkonnosti

V případě GŘ AGRI a GŘ RTD byly při vykazování výsledků zpravidla použity stejné cíle, ukazatele a cílové hodnoty, jaké byly stanoveny v plánu řízení

8.24 V případě GŘ AGRI a GŘ RTD odpovídaly cíle, ukazatele a cílové hodnoty, které byly oznámeny v plánu řízení, většinou těm, které byly následně použity ve výročních zprávách o činnosti. V několika málo případech (14) však chybělo vysvětlení pro změnu ukazatelů či cílových hodnot, která z různých důvodů (např. výběr konkrétnějšího a měřitelnějšího ukazatele, nové politické priority, aktualizované informace atd.) proběhla. 8.24 GŘ AGRI se domnívá, že pokud jde o ukazatele a cílové hodnoty, je stabilita dobrá již celé roky. Jak Účetní dvůr zdůraznil, změna v ukazatelích a cílových hodnotách je výjimkou vyplývající z různých důvodů, jako je výběr konkrétnějšího a měřitelnějšího ukazatele a/nebo aktualizované informace. V budoucnosti bude věnována zvláštní pozornost tomu, aby byly důvody pro změny v ukazatelích / přehodnocení cílových hodnot jasnější. Všechny případy změn u cílů, ukazatelů a cílových hodnot v plánu řízení a ve výroční zprávě o činnosti GŘ RTD jsou odůvodněné. Toto odůvodnění by skutečně mohlo být v budoucích zpráva o činnosti lépe objasněno.

Výroční zpráva o činnosti GŘ REGIO často nepodávala vysvětlení úprav ukazatelů a cílových hodnot

8.25 Cíle uvedené v plánu řízení na rok 2010 byly při podávání informací o výkonnosti ve výroční zprávě o činnosti použity. Když však GŘ REGIO ve snaze reagovat na rozvoj politiky upravilo ukazatele a cílové hodnoty, neuvedlo u následujících 14 z 16 případů úprav, které byly kontrolovány, příslušná vysvětlení: 8.25 Pokud jde o ukazatele a cílové hodnoty GŘ REGIO, panuje již celé roky dobrá stabilita. Ve výroční zprávě o činnosti za rok 2010 byly vyvinuty snahy popsat vývoj známých výsledků s cílem dosáhnout postupně víceletých cílových hodnot. Revize ukazatelů a cílových hodnot odrážejí stálý pokrok v podávání zpráv a používání aktuálních informací dostupných v úředních dokumentech. Jsou označovány odpovídajícími poznámkami pod čarou, které jsou tak obsáhlé, jak je považováno za vhodné. Tento proces byl vysvětlen ve zprávě o pokroku za rok 2009 (strana 21), kde se uvádí, že postupně budou pro sledování úspěchů politiky soudržnosti používány klíčové ukazatele. Strategie a rozdělení finančních prostředku byly v některých programech kvůli krizi upraveny, což mělo důsledky pro související cílové hodnoty, jak je uvedeno na straně 7 výroční zprávy o činnosti. GŘ REGIO bude usilovat o to, aby zajistilo zachycení takových úprav ve výroční zprávě o činnosti.

— U sedmi ukazatelů dopadu došlo u jedné cílové hodnoty ve výroční zprávě o činnosti ke změně oproti hodnotám v plánu řízení bez toho, aby bylo poskytnuto vysvětlení této změny.

— Co se týče ukazatelů výsledků u EFRR, bylo například přidáno šest nových ukazatelů (15) a jeden (16) byl naopak vypuštěn, aniž by byly důvody takovýchto úprav vysvětleny. — Pro činnost EFRR bylo doplněno několik ukazatelů výsledků z hlediska životního prostředí (snížení emisí skleníkových plynů, ochrana před záplavami atd.). Jde o pozitivní přehodnocení v souladu s bodem 8.18.

— Šest cílových hodnot u EFRR bylo změněno bez vysvětlení. Patřilo sem přidání cílové hodnoty 170 000 projektů na podporu malých a středních podniků spolufinancovaných v období 2007–2013. U dalších pěti změněných cílových hodnot pro ukazatele EFRR (17) byly pokryty jiné státy než ve fázi plánování. Například cílová hodnota pro „zvýšení počtu osob, kterým slouží nové/renovované projekty v oblasti odpadních vod“ byla v plánu řízení stanovena na 31,5 milionu pro 16 členských států, ale ve výroční zprávě o činnosti figurovala jako 12,5 milionu pro 13 členských států. Odlišnosti nebyly ve zprávě vysvětleny. — Číselné údaje uvedené v plánu řízení se odkazují na číselné údaje z doby, kdy probíhalo jednání, zatímco ve výroční zprávě o činnosti bylo GŘ REGIO schopno uvést cílové hodnoty a to, čeho bylo skutečně dosaženo, jak uvádějí výroční zprávy o provádění z roku 2009. Tam, kde to bylo vhodné, byly doplněny poznámky pod čarou s cílem uvést další údaje a zachovat rozsah uvedený v plánu řízení z roku 2010. Nová cílová hodnota 170 000 malých a středních podniků odráží zlepšení procesu podávání zpráv, jelikož zpočátku, když byl plán řízení připravován, nebylo možno cílovou hodnotu stanovit. Vzhledem k neexistenci úplných ukazatelů na úrovni EU je přijatelné uvádět ukazatele pro některé členské státy pouze podle pokynů Komise a tuto situaci v minulosti přijal rozpočtový orgán. Pokud jde o plán řízení, byly cílové hodnoty a nejnovější výsledky někdy uváděny pro dva soubory členských států. V zájmu zlepšení srovnatelnosti nejnovějších výsledků a cílů upravilo GŘ REGIO číselné údaje s použitím stejné skupiny členských států.

Spolehlivost informací o výkonnosti

17 z 31 ukazatelů lze zpětně vysledovat ke spolehlivému zdroji informací

8.26 Účetní dvůr prověřoval vzorek 31 ukazatelů vybraných ve všech třech generálních ředitelstvích (18). U 17 z těchto ukazatelů bylo možné informace o dosažených výsledcích zpětně vysledovat až ke spolehlivému zdroji informací. Většinou se jednalo o údaje pocházející od externích a uznávaných poskytovatelů statistických dat nebo interně spravované databáze včetně účetních informací. 8.26–8.27 Poznámka pod čarou 19: Ukazatel, který Účetní dvůr uvádí, skutečně odkazuje na „Počet výzkumných infrastruktur světového významu zřízených společně na úrovni EU“ a bude podle toho změněn.

Nedostatky v kontrolním systému mají negativní dopad na spolehlivost informací v oblasti regionální politiky a rozvoje venkova

8.27 Ze 14 dalších ukazatelů bylo osm ukazatelů výsledků za Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) a čtyři ukazatele dopadu pro rozvoj venkova (19) konsolidováno příslušnými generálními ředitelstvími na základě informací, které o provádění programů poskytly členské státy. Možnosti Komise zajistit, aby poskytované informace byly spolehlivé a srovnatelné, bránily právní překážky (viz bod 8.28) a praktická omezení (viz bod 8.29). 8.27 Viz odpověď k bodu 8.29.

8.28 V oblasti EFRR neexistoval právní požadavek zavést společný soubor ukazatelů výkonnosti. V důsledku toho řídící orgány nebyly povinny používat soubor „klíčových ukazatelů pro EFRR a fond soudržnosti“, který Komise vymezila v srpnu 2006 v dokumentu „Orientační pokyny k metodám hodnocení: monitorovací a hodnoticí ukazatele“. Existovalo proto velké riziko, že údaje shromážděné v souvislosti s klíčovými ukazateli a použité v příloze 7 výroční zprávy o činnosti nemusí být úplné či srovnatelné (20). 8.28 Omezení zjištěná Účetním dvorem se vztahují na záležitosti, které by měly být uvedeny do souvislostí. GŘ REGIO průběžně vyvíjelo a zlepšovalo podmínky pro podávání zpráv o výkonnosti. To překonává regulační požadavky zamýšlené zákonodárcem, zejména pokud jde o stanovení klíčových ukazatelů. GŘ REGIO si je však těchto slabin plně vědomo a usiluje o zdokonalení podávání zpráv ohledně doporučených klíčových ukazatelů tím, že spolupracuje s členskými státy. Úpravy budou zavedeny v budoucích právních základech.

8.29 Co se týče údajů souvisejících s EFRR a rozvojem venkova, Komise neověřovala spolehlivost údajů poskytnutých odpovědnými orgány v jednotlivých členských zemích a prováděla jen kontrolu věrohodnosti (21). Informace získané prostřednictvím systémů informačních technologií používaných členskými státy pro podávání zpráv Komisi byly shrnuty na úrovni programu či opatření. Komise neměla přímý přístup k údajům na úrovni projektů, v důsledku čehož nemohla provést systematičtější hloubkové kontroly. 8.29 GŘ REGIO kontroluje číselné údaje získané od členských států a využívá svého silného partnerství s členskými státy a s regiony k tomu, aby je podpořilo a přimělo k poskytování spolehlivějších číselných údajů. Podle právních požadavků však hlavní odpovědnost řídících orgánů spočívá ve výběru projektů, stanovování cílů a podrobném monitorování. Pokud jde o sledování tematického využívání financí EU, byly výsledky výročních zpráv o programech projednávány na různých fórech se zapojením vnitrostátních orgánů (COCOF, technické, výroční schůze nebo monitorovací výbory), což přineslo opravy těchto údajů. Kontrola kvality podávání zpráv v tomto informačním systému prováděná Komisí bude pokračovat a bude intenzivnější. Co se týče rozvoje venkova, vytvořila Komise na programové období 2007–2013 Společný rámec monitorování a hodnocení. Poprvé je tak vytvořen jednotný rámec pro monitorování a hodnocení všech zásahů v oblasti rozvoje venkova na základě společných ukazatelů. Komise ve spolupráci s členskými státy vyvinula velké úsilí, aby doladila kvalitu a spolehlivost informací poskytnutých v tomto rámci. Hodnocení uprostřed období u programů rozvoje venkova naznačuje, že přetrvávají obtíže v kvantifikaci ukazatelů dopadu u několika programů. Práce na nich pokračuje v úzké spolupráci s členskými státy jak v souvislosti se současným programovým obdobím, tak v přípravě na budoucnost. V tomto rámci jsou členské státy povinny poskytovat spolehlivé monitorovací údaje, a to v souladu s rozdělením úkolů podle sdíleného řízení. Vzhledem k vysokému počtu projektů a široké škále zvláštností projektů členských států není pro Komisi proveditelné ani hospodárné ověřovat údaje poskytnuté členskými státy na úrovni projektů.

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVY ÚČETNÍHO DVORA TÝKAJÍCÍ SE AUDITU VÝKONNOSTI

Úvod

8.30 Zvláštní zprávy Účetního dvora zkoumají, zda intervenční opatření EU byla řízena v souladu se zásadou řádného finančního řízení. Při výběru témat pro své zvláštní zprávy bere Účetní dvůr v úvahu významnost auditované oblasti, rizika pro řádné finanční řízení, dále to, zda se Účetní dvůr již v minulosti zabýval souvisejícími otázkami nebo zda tyto otázky byly dříve předmětem jiných hodnocení, a také relevantnost dané problematiky, tj. míru, v níž výsledky auditu mohou pomoci zlepšit účelnost, efektivnost a/nebo hospodárnost výdajů EU.

8.31 V roce 2010 přijal Evropský účetní dvůr následující zvláštní zprávy:

Zvláštní zprávy přijaté Účetním dvorem v roce 2010 (22) — č. 1/2010 „Je kontrola zjednodušených celních postupů pro dovozy účelná?“ — č. 2/2010 „Účelnost programů podpory ‚přípravné studie‘ a ‚budování nových infrastruktur‘ šestého rámcového programu pro výzkum“ — č. 3/2010 „Posuzování dopadů v orgánech EU: napomáhá při rozhodování?“ — č. 4/2010 „Vede koncepce a řízení programu mobility Leonardo da Vinci k účelným výsledkům?“ — č. 5/2010 „Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova“ — č. 6/2010 „Splnila reforma trhu s cukrem své hlavní cíle?“ — č. 7/2010 „Audit postupu schvalování účetní závěrky“ — č. 8/2010 „Zlepšování dopravní výkonnosti na transevropských železničních osách: Splnily investice EU do železniční infrastruktury svůj účel?“ — č. 9/2010 „Je využití výdajů na zásobování vodou pro spotřebu v domácnostech v rámci strukturálních opatření EU maximálně efektivní?“ — č. 10/2010 „Zvláštní opatření ve prospěch zemědělství nejvzdálenějších regionů a menších ostrovů v Egejském moři“ — č. 11/2010 „Jak Komise řídí obecnou rozpočtovou podporu v zemích AKT, Latinské Ameriky a Asie“ — č. 12/2010 „Rozvojová pomoc EU pro oblast základního vzdělání v subsaharské Africe a jižní Asii“ — č. 13/2010 „Byl nový evropský nástroj sousedství a partnerství na jižním Kavkaze (v Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii) úspěšně zahájen a přináší výsledky?“ — č. 14/2010 „Řízení systému veterinárních kontrol dovozů masa Komisí po reformách právních předpisů z oblasti hygieny z roku 2004“

8.32 Připomínky, které následují, byly formulovány v těchto čtrnácti zvláštních zprávách, které Účetní dvůr přijal v roce 2010. Týkají se dosažené výkonnosti a dosahování výsledků prostřednictvím vynaložených finančních prostředků EU, a to od počátečního plánování až po podávání zpráv o výkonnosti.

Připomínky Účetního dvora týkající se dosahování výsledků

Strategické plánování

8.33 V řadě zvláštních zpráv (23) Účetní dvůr zdůraznil zásady, které jsou určující pro dobré plánování: iniciativy by měly být zasazeny do strategického kontextu a měly by se u nich definovat priority; měly by být stanoveny konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené (SMART) cíle, které by byly jednotně vyjádřeny v jednotlivých plánovacích dokumentech; v rozhodovacím procesu může hrát důležitou roli kvalitní posouzení dopadů ex ante.

8.34 V tomto ohledu Účetní dvůr zjistil, že v oblasti rozvojové pomoci pro oblast základního vzdělání neprobíhá dostatečné strategické plánování u iniciativ na rozvoj kapacit (zvláštní zpráva č. 12/2010, bod 69) nebo že v politice sousedství neprobíhá dostatečné stanovování priorit a definice cílů (zvláštní zpráva č. 13/2010, bod 68). U přístupu Leader Účetní dvůr konstatoval nedostatek konkrétních a měřitelných cílů dosažitelných v daném časovém rámci (zvláštní zpráva č. 5/2010, bod 26). Ve zprávě o programu mobility Leonardo da Vinci Účetní dvůr uvedl, že Komise nedokončila stanovování cílů SMART a ukazatelů dopadu, aby mohla vyhodnotit úspěšnost programu porovnáním s jeho cíli, v důsledku čehož nebyla ještě v třetím roce provádění programu schopna měřit, jak jsou cíle plněny (zvláštní zpráva č. 4/2010, body 48, 50, 61 a 62). 8.34 Strategické plánování u rozvoje kapacit se opírá o zřejmou poptávku ze strany partnerské země a vedení vlády. Zkušenosti z této oblasti ukazují, že bez tohoto rozdělení úkolů není pravděpodobné, že bude vnější institucionální podpora využita jako základ pro účinný rozvoj kapacit. Co se týče programu mobility Leonardo da Vinci, výbor pro program celoživotního vzdělávání přijal ukazatele na své schůzi konané dne 17. června 2010. Komise tomuto poskytne první zprávu o těchto ukazatelích v průběhu roku 2011. Pokud jde o přístup Leader, souhlasí Komise s tím, že cíle pro jednotlivé místní rozvojové strategie je třeba v co největší míře stanovovat v souladu s kritérii SMART. Finanční podpora rozvoje venkova napomáhá v tomto úkolu místním akčním skupinám prostřednictvím dílčího opatření „nabývání dovedností“, a to jak formou asistence, tak vzdělávacími činnostmi.

8.35 Účetní dvůr však zároveň ve svých zprávách konstatoval zlepšení u vymezování cílů v oblasti rozpočtové podpory pro rozvojové země (zvláštní zpráva č. 11/2010, body 56 a 96) a zaznamenal příklad dobrého postupu v oblasti „zlepšování právní úpravy“, kde posuzování dopadů účelně napomáhalo při rozhodování EU (zvláštní zpráva č. 3/2010, bod 87). 8.35 Komise vítá, že byla uznána zlepšení dosažená ve vymezování cílů v oblasti rozpočtové podpory. Výroční zpráva Evropského rozvojového fondu rovněž potvrzuje významný pokrok, jehož Komise dosáhla v prokazování souladu s kritérii způsobilosti stanovenými v dohodě z Cotonou a v zavádění rámců pro formální posuzování výkonnosti správy veřejných financí.

Identifikace potřeb

8.36 V některých svých připomínkách (24) Účetní dvůr rovněž doložil, že má-li se dosáhnout dobrých výsledků, je důležité jasně definovat potřeby, které mají příslušné programy splnit.

8.37 Účetní dvůr tak zjistil, že při vymezování prioritních projektů transevropských železničních os by se mělo vycházet ze stávajících a předpokládaných potřeb (zvláštní zpráva č. 8/2010, bod 63). 8.37 Pokud jde o vymezení prioritních projektů pro transevropské železniční osy, zkušenosti ukazují, že je velice obtížné vytvořit definitivní popis hlavních transevropských os, třebaže ambice je to správná. Tyto osy jsou totiž v neustálém pohybu v závislosti na migraci, obchodních tocích a geopolitickém kontextu. Studie, jejichž cílem je analyzovat stávající a očekávané dopravní toky, byly provedeny, a to jak pro individuální projekty, tak pro síť. Je však ještě třeba dojít ke konečným výsledkům. Vymezení proto není v současné době možné a prioritní projekty by měly být i nadále založeny na politických dohodách mezi Radou a Evropským parlamentem na základě nejlepších dostupných dokladů.

8.38 Účetní dvůr rovněž upozornil, že kvalitní analýzou potřeb lze zabránit tomu, aby stanovené cíle šly nad rámec faktických požadavků, a že takováto analýza může zároveň podpořit alternativní, méně nákladná řešení (zvláštní zpráva č. 9/2010, bod 72).

Souvislost mezi cíli a opatřeními

8.39 V řadě svých zpráv (25) Účetní dvůr zdůraznil, že mezi stanovenými cíli a opatřeními zvolenými pro jejich dosažení musí existovat jasná souvislost.

8.40 Když tato souvislost není určena, není pravděpodobné, že koncepce vybraných opatření umožní tyto cíle splnit (viz zvláštní zpráva č. 10/2010, bod 34 týkající se specifického případu menších ostrovů v Egejském moři). V oblasti „zlepšování právní úpravy“ Účetní dvůr konstatoval, že zprávy o posouzení dopadu nepodávaly standardizovaným způsobem informace o tom, zda lze cílů a očekávaných účinků navrhované intervence dosáhnout prostřednictvím zamýšlených prováděcích mechanismů a – u výdajových programů – prostřednictvím odhadovaného rozpočtu (zvláštní zpráva č. 3/2010, bod 60). 8.40 Komise souhlasí s tím, že podpůrný program pro menší ostrovy v Egejském moři lze zlepšit a s řeckými orgány pracuje na řešení.

Relevantní, dostatečné a vhodné prostředky

8.41 Některé z připomínek Účetního dvora (26) zdůrazňují význam vhodného výběru prostředků pro dosažení stanovených cílů.

8.42 V oblasti rozvojové pomoci pro oblast základního vzdělání v subsaharské Africe upozornil Účetní dvůr na těžkosti Komise s přidělováním zaměstnanců s patřičným profilem na práci do delegací, což oslabuje schopnost těchto delegací účelně řídit příslušné programy (zvláštní zpráva č. 12/2010, bod 66). V odlišném kontextu, konkrétně v souvislosti s postupem schvalování účetní závěrky, pak Účetní dvůr upozornil, že aby byly nařízené finanční opravy skutečně účelné, měly by mít přímý preventivní nebo odrazující dopad na stranu, která je odpovědná za nesprávnost (zvláštní zpráva č. 7/2010, bod 90). 8.42 Komise uznává, že patřičná kvalifikace v oblasti vzdělávání je nezbytná. Pokud je pro delegaci vzdělávání prioritou, Komise přijímá kroky k zajištění toho, aby byl k dispozici patřičný profil, např. tím, že podle rozdělení odpovědnosti za politiku práce pověří členský stát, který disponuje odpovídajícím profilem v daném odvětví, nebo tím, že poskytne patřičný profil z vedení prostřednictvím geografických ředitelství, za podpory tematických oddělení. Plánuje se rovněž rozvoj tematických sítí, jejichž cílem bude lépe spojovat odbornou kvalifikaci v tematických a geografických ředitelstvích v ústředí a v delegacích. Schvalování souladu má z financování EU vyloučit výdaje, které nejsou v souladu s pravidly EU. Nejde o mechanismus, kterým se získávají zpět neoprávněné platby příjemcům, což patří podle zásady sdíleného řízení do výlučné pravomoci členských států. Pokud jsou v důsledku schvalování souladu zjištěny částky neoprávněně vyplacené příjemcům, členské státy musí v návaznosti na tato zjištění přijmout opatření a tyto částky od příjemců vymáhat. V případech, kdy získávání plateb zpět není potřebné, jelikož se finanční opravy vyplývají z nedostatků v řídících a kontrolních systémech členských států, jsou tyto opravy důležitým prostředkem ke zlepšení těchto systémů, a tudíž jsou důležité pro předcházení chybám nebo jejich odhalování a pro zpětné získávání částek neoprávněně vyplacených příjemcům. Zemědělská legislativa navíc zahrnuje účinné, odrazující a přiměřené sankce, které se ukládají příjemcům, kteří obdrželi neoprávněné platby.

Rozpočet a časový rámec

8.43 Účetní dvůr ve svých zprávách (27) upozornil na důležitost plánování během prováděcí fáze projektů s cílem zamezit překračování rozpočtu nebo zpožděním.

8.44 V tomto ohledu Účetní dvůr konstatoval, že u investic EU do železniční infrastruktury docházelo u projektů, jimž nepředcházela detailní a pečlivá příprava, k většímu riziku výraznějšího nárůstu nákladů (zvláštní zpráva č. 8/2010, bod 46). Účetní dvůr rovněž upozornil na zpoždění při provádění projektů na zásobování vodou pro spotřebu v domácnostech, která byla způsobena dodatečnými požadavky vyplývajícími z posouzení dopadů na životní prostředí, obtížemi se získáváním správních povolení a nepřesnými odhady či výpočty; tomuto zpoždění přitom bylo možné částečně předejít lepším plánováním (zvláštní zpráva č. 9/2010, bod 51). 8.44 Komise opakovaně zdůraznila důležitost plánování projektů u vnitrostátních a regionálních orgánů v souvislosti s projekty Fondu soudržnosti a s hlavními projekty v rámci strukturálních fondů. V kontextu programového období strukturálních fondů 2007–2013 byl zřízen nástroj technické pomoci JASPERS, a to konkrétně na podporu lepší přípravy a plánování projektů v zemích EU 12. Nicméně plánování je pouze jedním prvkem, který ovlivňuje nadměrné výdaje a zpoždění. Účetní dvůr v bodě 45 své zvláštní zprávy o investicích EU do železniční infrastruktury také konstatoval, že „Téměř ve všech případech k němu [nárůstu projektových nákladů] došlo v důsledku nepředvídatelných okolností, které vyšly najevo během výstavby, jako např. nečekaně obtížné geografické podmínky, požadavky na ochranu životního prostředí, bezpečnostní požadavky nebo vyšší nabídky dodavatelů, než se očekávalo“.

Kontroly a monitorování výkonnosti

8.45 Účetní dvůr v některých svých připomínkách (28) vyzval řídící pracovníky, aby zkvalitnili systémy vnitřní kontroly a monitorovali výkonnost zavedením vhodných mechanismů na evidenci informací a údajů o dosažených výsledcích nebo o míře výkonnosti.

8.46 Účetní dvůr například zjistil, že přezkumy prováděné za účelem monitorování intervencí financovaných EU v oblasti základního vzdělání v subsaharské Africe se zpravidla zaměřovaly na procesy a finanční otázky spojené se specifickými podmínkami výplaty prostředků, a ne na dopady vzdělávání (zvláštní zpráva č. 12/2010, bod 62). Podobně Účetní dvůr konstatoval, že místní akční skupiny odpovědné za provádění programu Leader neshromažďovaly údaje o cílech místní strategie ani neposuzovaly, zda byly tyto cíle splněny (zvláštní zpráva č. 5/2010, bod 31). 8.46 Co se týče programů podpory vzdělávacího odvětví financovaných z odvětvové rozpočtové podpory, je pokrok na základě ukazatelů výstupů (zápis, dokončení, vytrvání ve školní docházce a úspěchy v učení v některých případech) posuzován v tzv. společných přezkumech za účasti dalších dárců a pod vedením partnerské země. Komise při dosahování dohody ohledně ujednání o monitorování výkonnosti s partnery považuje vhodnou kombinaci ukazatelů výstupu a procesu za podmínku vytvoření komplexní představy o pokroku, jehož daná země při realizaci své odvětvové politiky dosahuje. Pokud jde o přístup Leader, poskytla Komise členským státům vodítko ohledně toho, jak lépe monitorovat, posuzovat a zlepšovat strategie místních akčních skupin a to, čeho dosahují. Počátkem roku 2011 Komise také v rámci Evropské sítě pro rozvoj venkova spustila skupinovou diskusi o kvalitě místních rozvojových strategií, včetně otázek monitorování a hodnocení. Výsledky, které budou k dispozici do konce roku, poskytnou další nástroje a osvědčené postupy jak členským státům, tak místním akčním skupinám.

8.47 Účetní dvůr však zaznamenal i případy efektivního fungování systémů dohledu a kontroly. Patří sem například role ověřování ze strany Potravinového a veterinárního úřadu pro zachování nutného kontrolního tlaku (zvláštní zpráva č. 14/2010, bod 67) nebo případ, kdy Komise vypracovala náležitou koncepci kontroly zjednodušených celních postupů (zvláštní zpráva č. 1/2010, bod 81). 8.47 Potravinový a veterinární úřad stále posuzuje efektivitu i účelnost své kontrolní práce s cílem zajistit, aby byly zdroje co nejlépe využívány.

8.48 V jedné ze zpráv Účetní dvůr zdůraznil (zvláštní zpráva č. 10/2010, bod 40) užitečnost každoročního hodnocení provádění programů, neboť takovéto hodnocení řídícím pracovníkům umožnilo vnášet do probíhajících programů účelné úpravy. 8.48 Komise stanovila společné ukazatele výkonnosti, jejichž posouzení napomůže dalšímu zlepšování POSEI a programů pro menší ostrovy v Egejském moři.

Připomínky Účetního dvora týkající se dosahování cílů a podávání zpráv

Dosahování stanovených cílů

8.49 Dvě zprávy Účetního dvora dospěly k pozitivnímu závěru o výsledcích, kterých se podařilo dosáhnout prostřednictvím intervencí financovaných z rozpočtu EU (zvláštní zprávy č. 8/2010 a 10/2010). Účetní dvůr zjistil, že v rámci infrastrukturních projektů spolufinancovaných EU byla plánovaná infrastruktura realizována v souladu se specifikacemi a po dokončení nabídla nové a lepší možnosti železniční dopravy na klíčových úsecích prioritních projektů (zvláštní zpráva č. 8/2010, bod 65). Co se týče specifických opatření ve prospěch zemědělství nejvzdálenějších regionů Unie a menších ostrovů v Egejském moři, programy byly obecně prováděny účelně, a reagovaly tak na potřeby těchto regionů (zvláštní zpráva č. 10/2010, bod 82).

8.50 Jiné zvláštní zprávy konstatují smíšenější závěry s tím, že určitých důležitých cílů se nepodařilo dosáhnout (zvláštní zprávy č. 6/2010, 9/2010, 12/2010 a 13/2010). Účetní dvůr uvedl, že pokud jsou stanoveny protichůdné cíle, je obtížné je plnit současně (zvláštní zpráva č. 6/2010, bod 93 a 99). Ačkoli výdaje na strukturální opatření přispěly ke zlepšení zásobování vodou pro použití v domácnostech, mohlo být dosaženo lepších výsledků s nižšími náklady pro rozpočet EU (zvláštní zpráva č. 9/2010, bod 71). 8.50 Cíle reformy trhu EU s cukrem z roku 2006 jsou přímo spojeny s cíli společné zemědělské politiky, které jsou uvedeny ve Smlouvách. Není nedostatkem reformy, že existují částečně si odporující cíle. Jde spíše o důsledek jejich komplexní povahy. Komise se domnívá, že reforma trhu s cukrem úspěšně zvládla restrukturalizaci tohoto odvětví, poskytla mu dlouhodobý politický rámec a značně zlepšila jeho konkurenceschopnost.

Vykazování výkonnosti

8.51 Účetní dvůr ve svých zprávách upozorňoval (29) na potřebu vhodných struktur pro předkládání zpráv a relevantních, srovnatelných a spolehlivých údajů, které by umožnily vyhodnocovat vazbu mezi stanovenými cíli a dosaženými výsledky.

8.52 Ve zprávě o programu mobility Leonardo da Vinci Účetní dvůr konstatoval, že jelikož roční pracovní program měl jinou strukturu než výroční zpráva o činnosti, nebylo možné smysluplně porovnat výsledky s plánovaným výkonem (zvláštní zpráva č. 4/2010, bod 41). Účetní dvůr rovněž zjistil, že Komise a členské státy nebyly schopny posoudit účelnost programů Leader při realizaci efektů v oblasti rozvoje venkova vzhledem k absenci či nespolehlivosti údajů, ať už v absolutních pojmech, či ve vztahu k účelnosti jiných způsobů realizace (zvláštní zpráva č. 5/2010, bod 100). 8.52 Pokud jde o program mobility Leonardo da Vinci, jak bylo oznámeno v akčním plánu v odpovědi na zprávu Účetního dvora, interní pracovní skupina GŘ pro vzdělávání a kulturu přehodnotila požadavky a podobu výroční zprávy vnitrostátní agentury ve druhém čtvrtletí 2011. Přehodnocená podoba zprávy je nyní v souladu se strukturou a obsahem revidovaného pracovního programu vnitrostátní agentury na rok 2011. V důsledku toho výroční zpráva vnitrostátních agentur za rok 2011 (kterou Komise obdrží v roce 2012) umožní smysluplné srovnání výsledků s plánovanou výkonností. Hodnocení v polovině období u přístupu Leader+ proběhlo v počátečním stádiu provádění strategie místní akční skupinou. Nicméně následné hodnocení přístupu Leader+, které bylo dokončeno v prosinci 2010, poskytuje užitečné informace ohledně účinnosti a účelnosti zásahů Leader. Tato informace bude užitečná v souvislosti s pokračující prací na rámci pro SZP po roce 2013.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

8.53 Jak bylo uvedeno na začátku této kapitoly, finanční nařízení stanoví, že výroční zprávy o činnosti musí uvádět výsledky operací vzhledem ke stanoveným cílům, rizika spojená s těmito operacemi, využití zdrojů, které byly k dispozici, a účinnost a účelnost systému vnitřní kontroly (30). Účetní dvůr zjistil, že rozdíly mezi plánovanými cílovými hodnotami a dosaženými výsledky často nebyly analyzovány (viz bod 8.16) a že rámec pro podávání zpráv o účelnosti se nevztahoval na hospodárnost a efektivitu výdajů (viz bod 8.17). 8.53 Komise souhlasí s tím, že rozdíl mezi tím, čeho bylo dosaženo, a plánovanými cílovými hodnotami lze lépe vysvětlit v budoucích výročních zprávách o činnosti. Podle čl. 60 odst. 7 finančního nařízení je to efektivita a účelnost systému vnitřní kontroly, o níž je třeba informovat ve výročních zprávách o činnosti, a nikoliv efektivita a účelnost opatření EU. Obsah výročních zpráv o činnosti je vymezen podle požadavků tohoto ustanovení. V každém případě díky soudržnosti, kterou poskytuje nomenklatura ABB, jsou lidské i finanční zdroje (jak je uvedeno v přílohách 2 a 3) přidělené na jednotlivé činnosti podle ABB jasně určeny a lze je spojit s ukazateli v odpovídající příloze. Proto je možné posoudit hospodárnost a efektivitu správy dostupných zdrojů.

8.54 V důsledku absence vhodných průběžných mezníků nebylo možno posuzovat, zda lze dosažený pokrok brát jako dostatečný pro dosažení víceletých cílů (viz body 8.20 a 8.21). 8.54 V případě víceletých programů není vždy smysluplné stanovit průběžné mezníky, jelikož dopadů bude dosahováno pouze nelineárním způsobem na konci programového období. Pravidelné hodnocení pokroku v dosahování cílů umožňuje každoroční podávání zpráv o vstupech, výstupech a výsledcích, tj. sledování pokroku v provádění programu.

8.55 Účetní dvůr konstatoval, že ve výročních zprávách o činnosti byly zpravidla použity stejné cíle, ukazatele a cílové hodnoty, jaké byly stanoveny v plánu řízení (viz body 8.24 a 8.25).

8.56 Právní a praktická omezení měla negativní dopad na spolehlivost informací o plánování a podávání zpráv, které generální ředitelství shromáždila od členských států v souvislosti s programy v rámci režimu sdíleného řízení (viz body 8.27–8.29). 8.56 Co se týče rozvoje venkova, zřídila Komise na programové období 2007–2013 Společný rámec monitorování a hodnocení. Poprvé je tak vytvořen jednotný rámec pro monitorování a hodnocení všech zásahů v oblasti rozvoje venkova na základě společných ukazatelů. V tomto rámci jsou členské státy povinny poskytovat spolehlivé monitorovací údaje, a to v souladu s rozdělením úkolů podle sdíleného řízení. Vzhledem k vysokému počtu projektů a široké škále zvláštností projektů členských států není pro Komisi ověřování údajů poskytnutých členskými státy na úrovni projektů proveditelné ani hospodárné. Viz rovněž odpověď k bodu č. 8.29.

8.57 Účetní dvůr dospěl k závěru, že kvalita plánovací fáze je důležitá pro stanovení toho, jak lze dosáhnout zamýšlených výsledků. Nedostatečné nebo nekvalitní plánování (včetně absence cílů SMART) může zapříčinit zpoždění, dodatečné náklady a ovlivnit i dosažené výsledky (viz body 8.33–8.44). 8.57 Komise souhlasí s významem plánovací fáze a s potřebou opírat se o cíle SMART.

8.58 Z hlediska odpovědností řídících pracovníků je důležité, aby výsledky uváděné ve zprávách odpovídaly cílům a ukazatelům stanoveným v plánu řízení a aby byly zavedeny vhodné monitorovací a kontrolní systémy, které by umožnily získat spolehlivé informace pro vykazování výsledků (viz body 8.45–8.48 a 8.51–8.52). 8.58 Komise souhlasí s tím, že pro odpovědnost řídících pracovníků je důležité, aby oznámené výsledky odpovídaly cílům a ukazatelům stanoveným v plánu řízení a aby fungovaly odpovídající monitorovací a kontrolní systémy pro získávání spolehlivých informací pro podávání zpráv o výsledcích. Komise je odhodlána neustále zlepšovat své monitorovací a kontrolní systémy a zajistit tak, aby byly pro zajištění nezbytné spolehlivosti informací odpovídající a přiměřené.

8.59 Účetní dvůr předkládá následující doporučení: 8.59

— Doporučení 1: Výroční zprávy o činnosti generálních ředitelství by měly klást větší důraz na výkonnost, a to zejména pomocí analýzy rozdílů mezi plánovanými cílovými hodnotami a skutečně dosaženými výsledky a zároveň podáváním informací o hospodárnosti a efektivnosti financování EU (viz bod 8.53). — Rozdíly mezi plánovanými cílovými hodnotami a skutečně dosaženými výsledky lze opravdu vysvětlit lépe. Plán řízení a výroční zprávy o činnosti však nejsou zamýšleny k poskytování podrobných informací o hospodárnosti a efektivitě (viz odpovědi v bodech 8.17 a 8.53). Pokud jde o programy v oblasti strukturálních fondů, závisí posouzení hospodárnosti a efektivity financování na ochotě a schopnosti členských států podávat zprávy o záležitostech, jako jsou jednotkové náklady nebo souvislosti mezi výstupy a kategoriemi výdajů. Vzhledem k současnému právnímu rámci to není možné napříč všemi programy metodou syntézy uskutečnit.

— Doporučení 2: Útvary Komise by měly stanovit vhodné průběžné mezníky pro víceleté cílové hodnoty, což by umožnilo vhodným způsobem posuzovat dosažený pokrok (viz bod 8.54). — Pokud jde o ukazatele výstupů, výsledků a případně dopadů, bylo by opravdu možné definovat průběžné mezníky. V případě výstupů lze vymezit mezníky pro víceleté cílové hodnoty alespoň na úrovni programů. V případě ukazatelů výsledků se to však jeví nepřirozené vzhledem k různě působícím faktorům. Komise je nicméně ochotna zahrnout další požadavky do budoucích nařízení, která budou požadovat zprávy o pokroku nově navržených dohod o partnerství se zvláštním ohledem na mezníky stanovené ve výkonnostním rámci.

— Doporučení 3: Komise a členské státy by se měly v rámci své odpovědnosti v režimu sdíleného řízení dohodnout na jednotných ukazatelích výkonnosti a měly by rovněž zajistit spolehlivost informací o plánovaných cílových hodnotách i dosažených výsledcích (viz bod 8.56). — Komisi v rámci sdíleného řízení náleží úloha dohledu, kterou vykonává tím, že zjišťuje, zda jsou v souladu ujednání, jimiž se řídí řídící a kontrolní systémy, a tím, že ověřuje efektivní fungování těchto systémů. Komise již v této souvislosti zahájila tento proces se členskými státy. Pokud jde o rozvoj venkova, Komise již zřídila společný rámec monitorování a hodnocení pro programové období 2007–2013, který poprvé stanoví jednotný rámec pro sledování a hodnocení zásahů v oblasti rozvoje venkova na základě společných ukazatelů. Komise má v úmyslu úžeji spolupracovat členskými státy s cílem dále zlepšit monitorování a hodnocení pro příští programové období. První seminář věnovaný monitorování a hodnocení SZP je již naplánován na září 2011. Pokud jde o strukturální fondy, Komise navrhne dohodu na společných ukazatelích výstupu pro budoucí předpisy po roce 2013 a dohodne se na metodách pro určování vhodných ukazatelů výsledků, které musí být specifické podle kontextu. Ověřování plánovaných cílových hodnot a podávání zpráv o dosažených výsledcích bude i nadále v pravomoci členských států (viz odpověď na doporučení 6).

— Doporučení 4: Při plánování výdajových programů EU by Komise a členské státy měly věnovat větší pozornost stanovování cílů SMART a rovněž identifikaci a zmírňování rizik, která se mohou objevit během provádění programu (viz bod 8.57). — Komise vždy usiluje o vymezení cílů SMART a věnuje pozornost určování a omezování rizik, která se mohou objevit v průběhu provádění. Tyto snahy budou v budoucnosti dále posilovány.

— Doporučení 5: Mezi odpovědnost řídících pracovníků by mělo rovněž patřit vykazování výsledků, které by uvádělo do souvislosti výsledky očekávané v plánu řízení a dosažené výsledky vykazované ve výroční zprávě o činnosti (viz bod 8.58). — Komise souhlasí s tím, že pro odpovědnost řídících pracovníků je důležité, aby oznámené výsledky odpovídaly cílům a ukazatelům stanoveným v plánu řízení, jak je tomu již v případě většiny z nich, a aby fungovaly odpovídající navazující a kontrolní systémy pro získávání spolehlivých informací pro podávání zpráv o výsledcích. Komise by měla zachovat flexibilní nástroj, aby byla schopna uvést ve výroční zprávě o činnosti nejnovější údaje, pokud již nebyly dříve uvedeny v plánu řízení. Údaje však bude předkládat tak, aby bylo možné srovnání.