ZPRÁVA KOMISE Výroční zpráva o politice Evropské unie v oblasti humanitární pomoci a civilní ochrany a o jejím provádění v roce 2010 /* KOM/2011/0343 v konečném znění */





Evropská unie je jedním z největších dárců humanitární pomoci na světě a klíčovým aktérem při poskytování naléhavé pomoci obětem přírodních a člověkem způsobených katastrof. Podporuje rovněž respektování a dodržování mezinárodního humanitárního práva. Evropská komise se zejména prostřednictvím generálního ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu (GŘ ECHO) snaží zachraňovat a chránit životy, ale také životní prostředí a majetek, předcházet lidskému utrpení, zmírňovat jej a zajišťovat integritu a důstojnost obyvatel postižených přírodními a člověkem způsobenými katastrofami v rámci EU i mimo ni. Mandát Komise zahrnuje humanitární pomoc a civilní ochranu, dva hlavní nástroje, které může Evropská unie využívat k tomu, aby poskytla rychlou a účinnou pomoc lidem bezprostředně postiženým následky katastrof. Humanitární pomoc EU, jež se liší od dlouhodobějších nástrojů rozvojové pomoci či zahraniční politiky, je založena na humanitárních zásadách lidskosti, nestrannosti, nezávislosti a neutrality. Závazek k poskytování humanitární pomoci v souladu s danými zásadami je zakotven v Lisabonské smlouvě. Politika v oblasti humanitární pomoci a civilní ochrany Evropské unii umožňuje prakticky ukázat, že je odhodlána podporovat obyvatele v Unii i mimo ni, když potřebují pomoc a jsou nejzranitelnější. Tato politika přispívá k plnění jednoho ze strategických cílů vnější činnosti EU podle Smlouvy o Evropské unii. Význam politiky humanitární pomoci se odráží ve jmenování komisařky pro humanitární pomoc a řešení krizí v nové Komisi. Mechanismus civilní ochrany, který spadá od února 2010 do oblasti působnosti stejného generálního ředitelství jako humanitární pomoc, má za cíl usnadňovat spolupráci během asistenčních zásahů v oblasti civilní ochrany v případě vážných mimořádných událostí, jež vyžadují neodkladnou reakci. Globální kontext, v rámci něhož je poskytována pomoc Mnoho současných globálních problémů má dopad na rozsah, jakož i povahu úkolů v oblasti humanitární pomoci a civilní ochrany: Měnící se bezpečnostní hrozby. Od konce studené války panují mezi jednotlivými zeměmi méně konfliktní vztahy, rozšířily se však jiné – obtížněji řešitelné – druhy konfliktů. Narůstající počet slabých a upadajících států způsobuje vleklou nestabilitu, násilné krize a občanské konflikty v celé jižní a Střední Asii, na Blízkém východě a na africkém kontinentě. Změna klimatu. Nikdy dříve nevyvíjela lidská činnost takový tlak na životní prostředí a klima naší planety jako nyní. Svět se potýká více než kdykoli předtím s extrémním počasím v podobě sucha, povodní či bouřek. Změna klimatu bude mít v budoucnu pravděpodobně vliv na četnost přírodních katastrof a rozsah jejich následků, ale zřejmě také změní zeměpisný výskyt těchto mimořádných událostí. V mnoha oblastech světa je stále obtížnější získat přístup k základním přírodním zdrojům, vodě a zemědělské půdě, což vytváří další napětí a vede k „migraci v důsledku změny klimatu“. Změny ve světové ekonomice. Rozvojové a rozvíjející se země jsou nyní novým hnacím motorem světového růstu. Odhaduje se, že do 2020–2025 bude souhrnný hrubý domácí produkt osmi hlavních rozvíjejících se ekonomik větší než HDP skupiny G-8 v současnosti. I když se díky tomuto růstu miliony lidí vymaňují z chudoby, rozvoj je stále velmi nerovnoměrný a pro velké skupiny obyvatelstva zůstávají rozvojové cíle tisíciletí mimo dosah. Rostoucí význam nestátních subjektů. Významnými společenskými a politickými silami jsou nevládní organizace, jež vznikají po celém světě, stále mocnější je soukromý sektor, a to pokud jde o mezinárodní obchod a finance, ale také o společenské otázky, a chování diplomatů a politiků ovlivňují na základě bezprostředního a emočního dopadu svých „nejnovějších zpráv“ světová média. Finanční krize může mít dopad na dostupnost zdrojů, jež umožňují reagovat na mimořádné události. To může vést k ještě větší potřebě evropské solidarity a podtrhuje to význam efektivnosti nákladů a účinnosti při poskytování pomoci. V důsledku výše uvedených skutečností je provádění humanitární pomoci a civilní ochrany stále složitější a obtížnější . Kvůli větší četnosti a intenzitě přírodních katastrof vzniká více náhlých humanitárních krizí a především katastrof obřích rozměrů, jakými byly v roce 2010 např. katastrofy na Haiti a v Pákistánu. V daném roce došlo k 373 přírodním katastrofám, v nichž zemřelo přibližně 300 000 lidí a jež postihly 207 milionů dalších osob po celém světě[1]. Nejpostiženější oblastí byla Asie s 89% podílem na celkovém počtu obětí. Rok 2010 byl co do přírodních katastrof jedním z nejhorších zaznamenaných roků za posledních dvacet let. Příčinou humanitárních katastrof způsobených člověkem většinou nadále zůstávají vnitřní občanské konflikty, v nichž je civilní obyvatelstvo rostoucí měrou vystavováno násilí a utrpení. Tento druh konfliktu se často vyznačuje porušováním mezinárodního humanitárního práva a humanitárních zásad válčícími stranami a omezováním humanitárního prostoru. Stále problematičtější je přístup k příjemcům humanitární pomoci a bezpečnost a ochrana civilního obyvatelstva a humanitárních pracovníků. Dalším charakteristickým rysem je, že v oblasti humanitární pomoci začíná působit větší množství subjektů . Kromě tradičních humanitárních nevládních organizací a mezinárodních humanitárních organizací hrají stále významnější úlohu také soukromé nadace a společnosti, ozbrojené síly v některých zemích provádějí kvazihumanitární operace a některé mírové síly mají mandáty ochrany, jež mohou mít v určitých případech vliv na humanitární činnosti. V některých oblastech hraje stále důležitější roli mezivládní pomoc či nasazení vojenských prostředků. Takto velký počet subjektů s sebou nese množství rozličných motivací, zájmů a postupů. O to důležitější je potvrzení humanitárních zásad neutrality a nepřípustnosti diskriminace. Činnosti EU v oblasti humanitární pomoci a civilní ochrany v roce 2010 Evropská unie poskytovala prostřednictvím Komise (GŘ ECHO) humanitární pomoc vycházející z konkrétních potřeb a usnadňovala poskytování evropské věcné pomoci v oblasti civilní ochrany. Generální ředitelství ECHO pomáhá svými zásahy tam, kde došlo ke krizi či přírodní katastrofě , milionům osob na celém světě, jež jsou těmito krizemi a katastrofami postiženy. Reakce EU na nové nebo vleklé krize stály v roce 2010 celkem 1 115 milionů EUR a spočívaly v: - poskytnutí humanitární pomoci přibližně 151 milionům osob[2] v 80 zemích mimo EU, z nichž bylo 39 zemí/území označeno v původním plánu GŘ ECHO za místa nacházející se v krizové situaci, - aktivaci mechanismu civilní ochrany v případě 28 krizí v EU i mimo ni. Původní rozpočet na rok 2010 ve výši 835 milionů EUR určený na humanitární pomoc byl několikrát navýšen, aby bylo možné reagovat na nové krize a přírodní katastrofy, k nimž během roku došlo; jednalo se zejména o dvě katastrofy obřích rozměrů na Haiti a v Pákistánu. Rozpočet na humanitární pomoc byl navýšen využitím rezervy na pomoc při mimořádných událostech, prostřednictvím Evropských rozvojových fondů určených na humanitární pomoc v afrických, karibských a tichomořských zemích a převodem prostředků z rozpočtových linií na další nástroje vnější pomoci. Odhaduje se, že 44 % z celkové pomoci poskytnuté v roce 2010 bylo použito na přírodní katastrofy, 41 % na vleklé krize a 15 % na krize a intervence ad hoc . Přírodní katastrofy působily nadále po celém světě vážné škody. Při řešení tohoto druhu neštěstí postupuje GŘ ECHO podle strategie o dvou složkách, které spočívají v: - rychlé reakci , a to poskytnutím humanitární pomoci a usnadněním a koordinací pomoci v oblasti civilní ochrany, již poskytují po aktivaci mechanismu civilní ochrany členské státy EU a země účastnící se dobrovolně daného mechanismu jiným státům (EU či třetím zemím), - připravenosti na katastrofy , a to určením zeměpisných oblastí a skupin obyvatelstva, které jsou vůči přírodním katastrofám nejzranitelnější a pro něž jsou zaváděny zvláštní programy připravenosti na katastrofy. Generální ředitelství ECHO poskytlo humanitární pomoc na řešení následků těchto katastrof: - povodní v Beninu, Burkina Fasu, Bangladéši, Kolumbii a Pákistánu, - zemětřesení v Chile, Indonésii a na Haiti, - cyklonů v jižní Asii, Střední Americe a Laosu, - sucha v širší oblasti Afrického rohu, v oblasti Sahelu, v Bolívii a Džibutsku, - epidemií v Konžské republice, na Haiti, v Malawi, Zimbabwe a jihovýchodní Asii. - Zvláštní pomoc byla poskytnuta rovněž Mongolsku, jež bylo zasaženo fenoménem „dzud“[3], Bangladéši (krize způsobená přemnožením hlodavců), Filipínám (El Niño), Guatemale, postižené sérií přírodních katastrof (vulkanickou erupcí, tropickou bouří, tropickou depresí po období intenzivního sucha v roce 2009), a Tádžikistánu, jenž byl zasažen zemětřesením, povodněmi a epidemií dětské obrny. Co se týče „člověkem způsobených krizí“ , interetnické srážky v jižním Kyrgyzstánu v červnu 2010 si vyžádaly mimořádnou intervenci, jež zahrnovala celou řadu odvětví včetně přístřeší, potravin a lékařské pomoci, právního poradenství a ochrany. Zhoršila se politická a humanitární situace v Jemenu , přičemž v různých částech země došlo k několika otevřeným vnitřním konfliktům. Nestabilita v Africkém rohu, zejména v Somálsku, vede k tomu, že na březích Jemenu přistává stále více osob a přibývá uprchlíků a žadatelů o azyl. Vojenské operace, jež následovaly po krizi s vnitřně vysídlenými osobami v Pákistánu v roce 2009, zapříčinily další vysídlování a přiměly GŘ ECHO řešit potřeby přibližně tří milionů lidí, kteří naléhavě potřebovali humanitární pomoc. Na konci roku čelilo Pobřeží slonoviny povolební krizi, jež měla vliv rovněž na sousední země. Kromě těchto krizí musela Komise řešit několik vleklých a složitých mimořádných událostí . Jako příklad lze uvést: - Súdán , kde zhoršení bezpečnostní situace, včetně častých cílených únosů a pronásledování humanitárních aktérů, a krajně omezený přístup přispěly k téměř naprostému zániku humanitárního prostoru v Dárfúru. Intervence se do značné míry omezují na tábory, přičemž partneři pracují v extrémně nebezpečných podmínkách. - Okupované palestinské území , kde v důsledku kombinace blokády, omezení přístupu a pohybu, jakož i dopadu okupačního režimu v Gaze, v oblasti C západního břehu Jordánu a ve východním Jeruzalémě zůstává obyvatelstvo velmi zranitelné a závislé na vnější humanitární pomoci. - Demokratickou republiku Kongo , kde celý rok přetrvávaly boje, sexuální násilí a vysídlování obyvatelstva, ačkoliv v některých částech země byla zaznamenána postupná stabilizace. Přes nárůst počtu přírodních a člověkem způsobených katastrof a ztrát, které si složité mimořádné události vyžádaly v posledních několika letech, a přes nedostatečné respektování humanitárních zásad a bezpečnosti humanitárních pracovníků, se vyskytly i případy zlepšení humanitární situace . Nadějným signálem úspěšnosti humanitárních intervencí je rozhodně skutečnost, že po financování následuje rozvoj. V roce 2010 to byl případ Srí Lanky a Filipín. Na Srí Lance prošla humanitární situace značným vývojem. Do dnešního dne se do místa svého původu vrátilo 75 % vnitřně vysídlených osob, zatímco zbývající vysídlenci žijí nadále se svými hostitelskými rodinami či v táborech. Evropská unie je prostřednictvím svého rozpočtu stále jedním z nejangažovanějších dárců humanitární pomoci. Financovala humanitární odminování, přičemž financované aktivity umožnily bezpečný návrat původně vnitřně vysídlených osob. Větší důraz byl kromě toho kladen na intervence zahrnující několik odvětví, včetně přístřeší, obživy a potravinové pomoci. Přetrvávaly i obavy o ochranu osob, jelikož v čele velké části vracejících se rodin stály ženy. Bezpečnostní situace zůstává od konce konfliktu stabilní, a i když je přístup partnerů ECHO i nadále omezený, obecně lze sledovat vývoj k lepšímu. Na Filipínách se bezpečnostní situace začala pod malajsijským vedením zlepšovat současně s pokrokem v mírových rozhovorech mezi stranami a příměřím, na jehož dodržování dohlíží společný koordinační výbor pro zastavení nepřátelských akcí a mezinárodní monitorovací tým. Generální ředitelství ECHO pokračovalo v poskytování pomoci vysídleným osobám, jež stále žily v evakuačních centrech, a podporovalo proces návratu vnitřně vysídlených osob. Počet osob, které byly na konci roku 2010 stále vysídleny, nepřesahoval 25 000, čímž se potvrdila důležitost postupného ukončování humanitární pomoci ve prospěch dlouhodobějších nástrojů. Pokud jde o civilní ochranu, během daného roku byl mechanismus civilní ochrany EU aktivován 28krát (11krát v rámci EU a 17krát mimo EU), a to v reakci např. na povodně v Pákistánu, Albánii, Bosně a Hercegovině, Černé Hoře, Maďarsku, Polsku, Rumunsku, Beninu, Tádžikistánu a Kolumbii; zemětřesení a epidemie cholery na Haiti; zemětřesení v Chile; únik ropy v Mexickém zálivu; silnou bouři (Xynthia), jež postihla západní Evropu; lesní požáry ve Francii, Portugalsku a Izraeli; sněhové srážky ve Spojeném království a Nizozemsku; hurikány a tropické bouře v Guatemale a na Haiti a chemickou havárii v Maďarsku, kde bylo několik vesnic zaplaveno červeným kalem z místní hliníkárny. Do oblastí v EU i mimo ni bylo v rámci dvanácti hodnotících a koordinačních misí vysláno 48 odborníků. Přípravná akce zaměřená na schopnost rychlé reakce EU na rok 2010 (iniciativa Evropského parlamentu, jež byla zahájena v roce 2008 a obnovena v roce 2009 a naposledy také v roce 2010) dala vzniknout dobrým projektům a podpořila další rozvoj v oblasti modulů. V roce 2010 byly poprvé při mimořádných událostech využity čtyři schopnosti rychlé evropské reakce, které vznikly jako pohotovostní mechanismy v rámci tohoto programu; konkrétně se jednalo o předsunutou zdravotní jednotku s chirurgií a jednotku na čištění vody, jež byly poskytnuty Haiti po zemětřesení, modul pro vysokokapacitní čerpadla použitý při povodních v Polsku a Moldavsku a tým pro technickou pomoc a podporu, jenž byl nasazen na Haiti po vypuknutí epidemií cholery. V roce 2010 se prudce zvýšil počet přepravních činností (55, z nichž bylo 50 zajištěno prostřednictvím přímých dotací a 5 na základě rámcové smlouvy se zprostředkovatelem přepravy). Nadále probíhá přezkum současné politiky v oblasti civilní ochrany, který byl zahájen v roce 2010. Níže uvedená tabulka ukazuje rozdělení finančních prostředků EU na humanitární pomoc a civilní ochranu podle regionů v roce 2010 v souladu se zásadou přidělení na základě potřeby (v tisících EUR). [pic] Na rozdíl od civilní ochrany neposkytuje GŘ ECHO humanitární pomoc obvykle přímo na místě, ale naplňuje svůj mandát tím, že poskytuje finanční prostředky přibližně 200 partnerům , k nimž patří nevládní organizace, agentury OSN, další mezinárodní organizace jako Mezinárodní výbor Červeného kříže a Mezinárodní federace společností Červeného kříže a Červeného půlměsíce a některé specializované agentury členských států EU. Pro GŘ ECHO je důležité mít široké spektrum partnerů, neboť tak může pokrýt narůstající seznam potřeb v různých částech světa, a to často ve stále složitějších situacích. Granty a příspěvky spravované generálním ředitelstvím ECHO se poskytují na základě výběru nejlepších přijatých návrhů na pokrytí potřeb nejzranitelnějších osob. V roce 2010 byly finanční prostředky rozděleny mezi partnery GŘ ECHO následujícím způsobem: 50 % nevládním organizacím, 39 % agenturám OSN a 11 % mezinárodním organizacím. Humanitární organizace čelí stále omezenějšímu přístupu k příjemcům , který je na jedné straně způsoben zužováním humanitárního prostoru ze strany vlád a nevládních subjektů, které ignorují i tu nejzákladnější ochranu poskytovanou podle mezinárodního humanitárního práva, a na straně druhé bezpečnostními omezeními. Vlády uvalují na dodávky humanitární pomoci stále více omezení (např. Srí Lanka). V mnoha oblastech postižených konflikty (např. v Demokratické republice Kongo, v Somálsku nebo v Súdánu) jsou humanitární pracovníci svědky zvlášť surových metod válčení, mezi něž patří útoky zacílené na civilisty a časté používání sexuálního násilí jakožto válečné zbraně. Zdá se rovněž, že se zvyšuje četnost útoků na humanitární pracovníky včetně jejich vyhošťování a zabíjení. Dárci se musejí vyrovnat se skutečností, že ohrožena je nejen bezpečnost humanitárních pracovníků, ale i finanční prostředky a infrastruktura, které poskytují. Některé vlády jsou ochotné zajít až k vyvlastňování nebo „vypůjčování“ finančních prostředků a majetku financovaného dárci a/nebo k vyhoštění humanitárních organizací poté, co je zbavily jejich majetku. Politika humanitární pomoci a pomoci v oblasti civilní ochrany Na politické úrovni je mnoho zastřešujících politických otázek týkajících se humanitární pomoci obsaženo v Evropském konsensu o humanitární pomoci z roku 2007 a v jeho akčním plánu. Posouzení v polovině období akčního plánu konsensu, jež bylo dokončeno na podzim roku 2010[4], potvrdilo značný pokrok při provádění všech akčních oblastí. Výsledky tohoto posouzení jsou k dispozici na internetové adrese http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_en.htm. Mnoho zranitelných skupin obyvatelstva – přibližně 10 % z téměř jedné miliardy osob, které ve světě trpí nedostatečným zajištěním potravin – bylo nadále postiženo naléhavou nezajištěností potravin a výživy. Komise v březnu přijala sdělení o humanitární potravinové pomoci [5]. Toto sdělení stanovuje politický rámec pro humanitární činnosti EU s cílem posílit úsilí o řešení nezajištěnosti potravin v humanitárních krizích a hledá nejvhodnější soubor nástrojů reakce, jež by umožňovaly poskytnout v daných humanitárních souvislostech potravinovou pomoc nejúčinnějším a nejúčelnějším způsobem. Komise rovněž předložila návrhy týkající se posílení schopnosti EU reagovat na katastrofy . Cílem sdělení[6] je dosáhnout lepší účinnosti, soudržnosti a zviditelnění na základě hlavních složek reakce, tj. humanitární pomoci a civilní ochrany a také vojenské podpory, je-li to potřebné a vhodné, a to v EU i mimo ni. Vliv na podobu návrhů na další směřování budou mít zkušenosti získané na Haiti a v Pákistánu, jakož i při nedávných přírodních katastrofách v Evropě. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost pracuje Komise v úzké konzultaci s členskými státy a dalšími zúčastněnými stranami na zřízení Evropského dobrovolnického sboru humanitární pomoci (EVHAC) [7] podle čl. 214 odst. 5. V listopadu bylo přijato sdělení s cílem umožnit evropským občanům, aby mohli přispívat k úsilí v rámci poskytování pomoci, a s cílem zdůraznit evropské hodnoty, jakou je např. solidarita s lidmi v nouzi. Na sdělení budou navazovat pilotní akce v roce 2011, Evropském roku dobrovolnictví , a příprava legislativního návrhu na zřízení EVHAC. Zvláštní průzkum Eurobarometru na téma humanitární pomoci, jenž byl uskutečněn v roce 2010, ukázal, že mezi občany EU panuje silná solidarita s obětmi konfliktů a přírodních katastrof mimo EU. Osm z deseti občanů se domnívá, že je důležité, aby EU financovala humanitární pomoc za svými hranicemi. V oblastech náchylných k přírodním katastrofám Komise podporuje činnosti zaměřené na připravenost na katastrofy ; chce tak pomoci místním komunitám v případě katastrof reagovat rychle a účinně a zachránit díky tomu mnoho životů. Komise nadále podporovala programy DIPECHO, jež byly zahájeny v roce 2009, a nové programy v jižní Africe, Střední Asii, jichovýchodní Asii a Střední Americe. Příspěvek na připravenost na katastrofy výrazně překračuje rámec akčních plánů DIPECHO, jelikož mnohá významná rozhodnutí o financování humanitární pomoci zahrnují připravenost na katastrofy či zmírnění dopadů katastrof jako jeden ze svých cílů. Vychází se přitom z činností souvisejících s podporou infrastruktury, obhajováním zájmů a veřejným povědomím, zmírňováním následků malého rozsahu, mapováním a počítačovým zpracováním údajů, systémy včasného varování, vzděláváním, posílením institucí a aktivitami v oblasti změny klimatu. V rámci svého mandátu v oblasti civilní ochrany GŘ ECHO podporuje a usnadňuje spolupráci mezi 31 státy[8], jež se účastní mechanismu a finančního nástroje civilní ochrany. Snaží se přitom zlepšit účinnost systémů pro předcházení přírodním, technologickým nebo člověkem způsobeným katastrofám v Evropě a pro ochranu proti nim. V roce 2010 Komise například vydala pokyny pro posuzování a mapování rizik pro zvládání katastrof na úrovni členských států, jež byly vypracovány společně s vnitrostátními orgány členských států. Nyní se od těchto států očekává, že dále rozpracují postupy řízení rizik na vnitrostátní úrovni, v rámci nichž budou využívat daných pokynů. Bude tak učiněn významný krok směrem ke zlepšení kultury řízení rizik v souvislosti s katastrofami v EU. Provádění mechanismu a finančního nástroje civilní ochrany zaručuje v případě katastrof lepší ochranu osob, životního prostředí, majetku a kulturního dědictví. V oblasti připravenosti je podpora EU zaměřena na systémy včasného varování, moduly a vzdělávací program mechanismu civilní ochrany (v roce 2010 bylo proškoleno přes 870 odborníků a byla podpořena čtyři cvičení v plném rozsahu). Komise mimoto finančně podpořila řadu projektů spolupráce v oblasti připravenosti (jednalo se např. o zdokonalení systému včasného varování pro 30 evropských zemí prodloužením období předpovědi na pět dní a zahrnutím varování před deštěm a povodněmi). Pomoc ze zdrojů, jež dají k dispozici členské státy, se poskytuje v rámci EU a ve třetích zemích postižených katastrofami na základě žádosti vlády dotyčné země. [1] Zdroj: CRED (www.cred.be). [2] Z těchto 151 milionů byla 101 milionům osob poskytnuta pomoc ve formě humanitární pomoci, 22 milionům v podobě potravinové pomoci a 28 milionům formou činnosti související s připraveností na katastrofy. [3] Přírodní jev, jenž je způsoben nepřetržitým intenzivním sněžením spolu s extrémním chladem, kterému předchází suché léto. [4] KOM(2010) 722, SEK(2010) 1505. [5] KOM(2010) 126 (http://ec.europa.eu/echo/policies/food_assistance_en.htm). [6] KOM(2010) 600 v konečném znění a SEK(2010) 1243/1242, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/hot_topics/european_disaster_response_capacity_en.htm. [7] KOM(2010) 683,http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/hot_topics/voluntary_humanitarian_en.htm. [8] Všech 27 členských států EU, Norsko, Island, Lichtenštejnsko a Chorvatsko.