Zaprvé, stávající právní rámec EU poskytuje řadu možností, z nichž si mohou členské státy při spolupráci s ostatními členskými státy vybrat (např. Schengenská úmluva umožňuje členským státům stanovit nebo nestanovit omezení vzdálenosti v kilometrech platné pro pronásledování, které probíhá na jejich území). To vytváří nejistotu a nejasnost ohledně pravidel, jež musí policisté při zásahu v jiném členském státě dodržovat. Některá z rozhodnutí učiněných v tomto směru navíc vedou k překážkám, které by neexistovaly, pokud by byla učiněna jiná rozhodnutí podle toho, jak to umožňuje právní rámec EU.

V uplynulých letech schengenský prostor opakovaně čelil řadě krizí a výzev. Několik členských států opětovně zavedlo kontroly na vnitřních hranicích, zejména kvůli neoprávněným přesunům nelegálních migrantů, které považují za vážnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Neoprávněné přesuny v rámci schengenského prostoru, které nesouvisí s velkou migrační krizí nebo se strukturálními nedostatky ve správě vnějších hranic, by měly být řešeny jiným způsobem než kontrolami na vnitřních hranicích, které lze použít pouze jako krajní opatření k řešení konkrétních hrozeb pro vnitřní bezpečnost nebo veřejný pořádek. Tyto přetrvávající kontroly na vnitřních hranicích ukazují, že existuje prostor pro zlepšení, pokud jde o používání policejních kontrol a spolupráci, postupy umožňující zjednodušené zpětné přebírání mezi členskými státy a uplatňování dvoustranných dohod a ujednání v této souvislosti v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice 2008/115/ES. Je třeba poznamenat, že v souladu s 8. bodem odůvodnění doporučení Komise (EU) 2017/432 vyžaduje efektivní návratová politika Unie účinná a přiměřená opatření pro zadržení a identifikaci nelegálních migrantů. Tato opatření, jsou-li kombinována, mohou při kontrolování neoprávněných přesunů přinášet stejné výsledky jako dočasné kontroly na vnitřních hranicích a zároveň představují menší zásah do soukromí, pokud jde o volný pohyb osob, zboží a služeb.

Jak je uvedeno ve sdělení Komise z června 2021 „Strategie pro zajištění plně funkčního a odolného schengenského prostoru“, cílem tohoto doporučení je přispět k vytvoření společných norem, které policistům umožní účinně spolupracovat s kolegy v jiných členských státech. Při respektování stávajících právních předpisů EU a na základě osvědčených postupů v rámci dvoustranných nebo mnohostranných dohod o spolupráci uzavřených mezi členskými státy by měli policisté provádět cílené společné operace, včetně společných hlídek, a to zejména v pohraničních oblastech uvnitř EU. Vzhledem k tomu, že teroristé a další pachatelé trestných činů působí ve více členských státech, měly by být policejní orgány schopny je lépe sledovat a při pronásledování na územích členských států by je měly být schopny potřebným způsobem zadržet nebo provádět související sledovací operace. Společné operace mohou navíc pomoci účinně řešit problém neoprávněných přesunů nelegálních migrantů.

Zasedmé, příslušníci, kteří jsou v EU zapojení do přeshraniční spolupráce v oblasti prosazování práva, nejsou vždy řádně vyškoleni k tomu, aby měli potřebné znalosti a operativní dovednosti pro co nejefektivnější a nejúčinnější plnění svých úkolů. Studie z roku 2021 provedená pro Komisi zjistila omezenou dostupnost odborné přípravy pro pracovníky donucovacích orgánů zapojené do přeshraniční spolupráce. Odborná příprava se neprovádí pravidelně a nebere vždy v úvahu nejnovější vývoj. Existuje také omezené povědomí a znalosti o příslušných databázích a o výkonných pravomocích udělovaných jednotlivými členskými státy. Účinné přeshraniční operativní policejní spolupráci brání i jazykové bariéry.

Zašesté, zločinecké sítě, které jsou činné v převaděčství migrantů a obchodování s lidmi, zprostředkovávají neoprávněné přesuny nelegálních migrantů, zneužívají zranitelnou situaci obětí a přistupují k lidem jako ke zboží. Organizované převaděčství migrantů je klíčovou trestnou činností a zprostředkované neoprávněné přesuny jsou pro bezpečnost EU vážným problémem. Obchodování s lidmi je další stěžejní aktivitou závažné a organizované trestné činnosti, která bude i v dohledné budoucnosti nadále přestavovat hrozbu. Téměř polovina obětí obchodování s lidmi v EU jsou státní příslušníci zemí EU a většina obchodníků s lidmi jsou občané EU. Tyto trestné činy mají vysoce přeshraniční povahu a jejich odhalování a vyšetřování vyžaduje v praxi cílenou policejní akci v pohraničních oblastech uvnitř EU. Zejména by se mohlo jednat o koordinované společné hlídky a další společné operace založené na analýze rizik, při nichž by se policisté z členských států, kteří pracují společně (např. v hlídkovém voze), měli v případě potřeby zaměřovat na odhalování převaděčství migrantů a obchodování s lidmi.

Zapáté, společné hlídky a další společné operace často probíhají v pohraničních oblastech uvnitř EU a v jiných oblastech v rámci EU na bázi ad hoc. Často nejsou koordinovány a uskutečňují se bez předchozí analýzy rizik, která by umožnila jejich cílenější nasazení. Členské státy nemají žádné fórum pro výměnu této analýzy rizik nebo pro informování ostatních členských států o svých potřebách a prioritních oblastech. Například by se mohlo jednat o lepší zacílení společných hlídek nebo jiných společných operací, které se konají v celé EU během velkých událostí (např. velkých sportovních akcí, mezinárodních summitů), v určitou dobu (např. v obdobích prázdnin a svátků), nebo vzhledem k vlnám specifické trestné činnosti (např. terorismu, obchodu s drogami, manipulace s výsledky zápasů, obchodování s padělky, podvodů s kreditními kartami, kapsářství a ostatní majetkové trestné činnosti).

Začtvrté, nekompatibilita zabezpečených komunikačních zařízení používaných mezi různými členskými státy má za následek to, že komunikační zařízení některých policistů, kteří jsou zapojeni například do pronásledování, přestane po překročení hranice fungovat. To jim znemožňuje udržovat spojení s jejich vlastními orgány nebo s orgány členského státu, do kterého vstupují. Kromě toho policisté nasazení ve společných hlídkách nebo v operacích v jiných členských státech často nejsou vybaveni mobilním zařízením, které jim umožňuje vzdálený a zabezpečený přístup do jejich vlastních vnitrostátních databází, databází EU a mezinárodních databází.

Tím, že zlepší schopnost příslušných orgánů členských států spolupracovat přes vnitřní hranice EU v mezích stanovených příslušnými právními předpisy EU a vnitrostátními právními předpisy, přispěje toto doporučení k lepší ochraně životů občanů a jejich bezpečnosti. Jakýkoli zásah do základních práv vyplývající z doporučení je odůvodněný a nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné a přiměřené.

Vzhledem k citlivosti opatření týkajících se operativní přeshraniční policejní spolupráce a vzhledem k ochotě členských států vést další dialog o tom, jaká opatření by měla být pro posílení této spolupráce zavedena, je návrh doporučení Rady nejvhodnější a nejpřiměřenější volbou. Důvodem je skutečnost, že uvedený návrh v této fázi nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů zlepšení operativní policejní spolupráce v celé EU.

Tento návrh doporučuje, aby členské státy přijaly řadu opatření k řešení překážek a k posílení stávajících příslušných mechanismů a nástrojů přeshraniční spolupráce. Neobsahuje doporučení, která jsou v rozporu s tím, co stanoví stávající právní předpisy EU. Namísto toho by členské státy měly přijmout doporučená opatření v souladu s těmito právními předpisy EU. Kromě toho se od členských států neočekává, že by měly upravit podmínky a záruky obsažené ve vnitrostátních právních předpisech, které se týkají předmětných operativních činností, a samozřejmě se předpokládá, že je budou i nadále uplatňovat, pokud jsou v souladu s právními předpisy EU a nejsou výslovně uvedeny v tomto doporučení.

Pokud jde o ochranu osobních údajů, je dopad považován za neutrální. V souladu s očekávaným nárůstem přeshraniční operativní policejní spolupráce povede toto doporučení pravděpodobně ke kvantitativnímu nárůstu výměny osobních údajů mezi členskými státy. Tato dodatečná výměna osobních údajů však bude podléhat stejným pevným pravidlům a postupům, které jsou již pro zpracování těchto údajů zavedeny podle práva EU, zejména podle směrnice o prosazování práva.

Pokud jde o další základní práva, jako jsou minimální procesní práva podezřelých a obviněných osob podle směrnic EU o procesních právech (právo na informace při zadržení podezřelého, právo na tlumočení a právo na přístup k obhájci), je dopad neutrální. Toto doporučení, které by vedlo ke zvýšení stávajících přeshraničních policejních operací, nenarušuje ani nemění platná pravidla týkající se procesních práv. Stejně tak platí pravidla a normy definované v jiných oblastech práva Unie, a to v souladu s povinností členských států dodržovat základní práva, jak je zakotveno v Listině základních práv EU.

5.ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY

Rozpočtové důsledky tohoto doporučení závisí zejména na reakci Rady na tento návrh doporučení a na tom, do jaké míry členské státy tato doporučení následně provedou.

Vzhledem k tomu, že některé členské státy pokročily ve své úrovni spolupráce více než jiné, náklady na provádění navrhovaných doporučení se budou v jednotlivých členských státech lišit. Náklady budou odrážet postupný nárůst stávající operativní spolupráce mezi členskými státy v návaznosti na to, jak se bude v průběhu času projevovat účinek provádění doporučených opatření.

Vzhledem k povaze opatření, která mají být zavedena, by náklady na vnitrostátní úrovni mohly být do značné míry a za příslušných podmínek kryty programy členských států v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost. Fond pro vnitřní bezpečnost má mj. konkrétní cíle „zlepšit a usnadnit výměnu informací“, „zlepšit a zintenzivnit přeshraniční spolupráci“ a „podpořit posilování kapacit členských států v oblasti předcházení trestné činnosti, terorismu a radikalizaci a boje proti nim, jakož i řízení a řešení událostí, rizik a krizí souvisejících s bezpečností“. Kromě nákladů, které by mohly být pokryty programy členských států v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost, nebudou na úrovni EU hrazeny žádné další náklady.

6.OSTATNÍ PRVKY

•Plány provádění a způsoby monitorování, hodnocení a podávání zpráv

Komise vyzývá Radu, aby navrhované doporučení přijala do června 2022.

Podle názoru Komise by přeshraniční operativní policejní spolupráce měla být stálým bodem diskuse v příslušné pracovní skupině Rady, aby tato pracovní skupina mohla sloužit jako stálé fórum pro diskuse členských států o otázkách, jimiž se toto doporučení zabývá, a zejména o následných, z něho vyplývajících opatřeních.

Po roce od přijetí tohoto doporučení by Komise měla podat zprávu o pokroku dosaženém členskými státy při jeho provádění. Zpráva by měla posoudit, zda je pro předmětné formy přeshraniční operativní policejní spolupráce potřeba závazných právních předpisů EU.

•Podrobné vysvětlení konkrétních ustanovení návrhu

Oddíl 1 definuje klíčové pojmy v tomto doporučení.

Oddíl 2 obsahuje doporučení zaměřená na řešení překážek, které komplikují zásah policistů v jiných členských státech, a to v souvislosti s přeshraničním pronásledováním, přeshraničním sledováním, společnými hlídkami a dalšími společnými operacemi. Cílem doporučení je zvýšit současný seznam trestných činů, u nichž lze využívat přeshraniční pronásledování a sledování, a odstranit zeměpisná a časová omezení, která některé členské státy zavedly a která vytvářejí překážky pro tyto operace. Dále je jejich cílem sladit pravidla pro svěření výkonné pravomoci mezi členskými státy, aby se zvýšila jasnost a jistota v otázce toho, co mohou policisté při přeshraničním pronásledování, sledování a společných operacích dělat.

Doporučení k přeshraničnímu pronásledování se týkají nejen překračování pozemních hranic, ale též vodních (moře, řeka, jezero) a vzdušných hranic. Vztahují se rovněž na používání služebních zbraní policisty, kteří jsou zapojeni do zmíněných operací, a to nejen při jejich legitimní sebeobraně, ale i při obraně ostatních osob. V těchto bodech doporučení přesahují rámec toho, co je stanoveno v čl. 41 odst. 5 písm. b) a e) Schengenské úmluvy. Ustanovení čl. 41 odst. 10 uvedené úmluvy však umožňuje při provádění článku 41 přijmout dodatečná ustanovení. To v tomto případě zahrnuje podmínky, za kterých může být pronásledování prováděno.

Oddíl 3 obsahuje doporučení zaměřená na prosazování přeshraniční policejní spolupráce jakožto nástroje pro boj proti převaděčství migrantů a na podporu prevence a odhalování nelegální migrace. Členské státy by měly na základě analýzy využívat cílené společné operace v konkrétních pohraničních oblastech uvnitř EU, aby se zabránilo převaděčství migrantů a předcházelo se nelegálnímu pobytu migrantů a přeshraniční trestné činnosti spojené s nelegální migrací a aby tento pobyt a činnosti byly odhalovány. Členské státy by měly rovněž zajistit koordinaci na vnitrostátní úrovni mezi příslušnými orgány zapojenými do společných operací a orgány příslušnými k dalšímu nakládání se státními příslušníky třetích zemí, kteří byli zadrženi z důvodu nelegálního pobytu. Měly by tak učinit zejména pomocí mechanismů uvedených v čl. 6 odst. 3 směrnice 2008/115/ES.

Oddíl 4 obsahuje doporučení zaměřená na posílení přeshraniční policejní spolupráce v boji proti obchodování s lidmi a na identifikaci a ochranu obětí. Členské státy by v boji proti obchodování s lidmi a k identifikaci, zajištění bezpečnosti a podpory obětí měly využívat společné operace. V rámci společných operací lze odhalit a identifikovat potenciální oběti obchodování s lidmi. Tyto osoby by se měly okamžitě předat asistenčním, podpůrným a ochranným službám, případně i ve spolupráci s organizacemi občanské společnosti. Včasná identifikace obětí je rovněž zásadní pro to, aby policejní orgány mohly lépe vyšetřovat a trestat obchodníky s lidmi. V této souvislosti je nezbytné, aby donucovací orgány byly vyškoleny v odhalování případů obchodování s lidmi.

Oddíl 5 obsahuje doporučení zaměřená na přeměnu stávajících středisek policejní a celní spolupráce (PCCC) v pohraničních oblastech uvnitř EU na společné policejní a celní stanice (JPCS). Společné policejní a celní stanice by kromě svých současných úkolů regionální přeshraniční výměny informací měly rozvíjet schopnost vytvářet, podporovat, koordinovat a provádět trvalé formy operativní spolupráce v přeshraničních oblastech, jako jsou společné hlídky a další společné operace. Měly by vypracovat společnou analýzu přeshraniční trestné činnosti, která je specifická pro jejich pohraniční oblast, a sdílet ji prostřednictvím vnitrostátního jednotného kontaktního místa (SPOC) se všemi členskými státy a příslušnými agenturami EU, jako je Europol. Tyto cílené společné operace by se řídily pravidly pro výkon policejních pravomocí v pohraničních oblastech uvnitř EU, zejména pravidly stanovenými v článku 23 Schengenského hraničního kodexu. Tím by mělo být zajištěno, že nebudou mít stejný účinek jako hraniční kontroly. Členské státy by rovněž měly rozvíjet schopnost společně podporovat vyšetřování přeshraniční trestné činnosti, k níž dochází v jejich regionu, a to v souladu s platnými právními předpisy a na základě příslušných právních povolení, která jsou podle těchto předpisů požadována a vydávána.

Oddíl 6 obsahuje doporučení zaměřená na lepší plánování, koordinaci a podporu společných operací v celé EU. Členské státy a Komise by měly vytvořit koordinační platformu, kde si členské státy mohou vyměňovat informace o svých potřebách a prioritách. Cílem je lépe zacílit společné operace zejména během velkých událostí (např. velkých sportovních akcí, mezinárodních summitů), v určitých obdobích (např. v období prázdnin a svátků) a jako pomoc při řešení konkrétních vln trestné činnosti (např. terorismu, obchodu s drogami, manipulace s výsledky zápasů, obchodování s padělky, podvodů s kreditními kartami, kapsářství a ostatní majetkové trestné činnosti), páchané zejména skupinami závažné a organizované trestné činnosti. V případě potřeby se přitom využije stávajícího financování EU a výsledků projektů EU zaměřených na výzkum a inovace v oblasti bezpečnosti. Členské státy by měly svá vnitrostátní jednotná kontaktní místa instruovat tak, aby tyto společné operace, včetně společných hlídek, prováděné z jiných členských států a do jiných členských států mohly koordinovat. Měla by rovněž vypracovávat společná posouzení hrozeb, analýzy rizik, každoroční posouzení potřeb (prostřednictvím výměny informací o nadcházejících rozsáhlých událostech a hrozbách pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost a vnitřní bezpečnost), jakož i vzorce mobility občanů, zejména během turistických sezón. Tento přístup by měl pomoci připravit a zřídit cílenější společné hlídky a další společné operace, včetně koordinovaných policejních kontrol v pohraničních oblastech uvnitř EU. Časem by měl umožnit zacílení na klíčová místa trestné činnosti v EU, jak je popsáno v dokumentu EU SOCTA 2021.

Oddíl 7 obsahuje doporučení zaměřená na zajištění účinné dostupnosti informací a komunikace během přeshraničních operací. Členské státy by měly své policisty vybavit nástroji, které jim umožní vzdálený a zabezpečený přístup do vlastních databází v souladu s vnitrostátním právem, jakož i do unijních a mezinárodních databází prostřednictvím Evropského vyhledávacího portálu. Cílem je, aby policisté mohli během přeshraničních operací vykonávat své policejní funkce, například prováděním kontrol totožnosti. Členské státy by své policisty, kteří jsou zapojeni do přeshraničních operací, měly rovněž vybavit zabezpečenými komunikačními prostředky (např. nástrojem pro rychlé zasílání zpráv), které fungují za hranicemi a umožňují přímé propojení a komunikaci s policisty hostitelského členského státu v reálném čase. Pro zajištění propojení zabezpečených komunikačních prostředků přes hranice by členské státy měly využívat technická řešení, která bude poskytovat inovační laboratoř Europolu.