Posouzení dopadů dochází ohledně řešení těchto vymezených problémů k závěru, že je zapotřebí kombinace vhodných opatření, včetně oznamování SFT registrům obchodních údajů, oznamování využití SFT investorům fondů a nezbytnosti udělení předchozího souhlasu k rehypotekaci finančních nástrojů a k převodu těchto finančních nástrojů na účet, který je veden na jméno přijímající smluvní strany, před tím, než může být rehypotekace uskutečněna. To zajistí řádný dohled nad činnostmi stínového bankovnictví využívajícími SFT a jejich odpovídající regulaci. Využití SFT nebude zakázáno či omezeno konkrétními limity, avšak bude transparentnější. Neočekává se, že by zvolené varianty řešení měly tudíž samy o sobě strukturální dopad na trh SFT. Zvolené možnosti zvýší náklady na oznamování u smluvních stran, avšak nad tímto nárůstem převáží výhody zvýšené transparentnosti pro příslušné orgány, klienty, investory a celou společnost.

S ohledem na tento nový vývoj právních předpisů v oblasti bankovnictví, včetně strukturálních opatření, je možné, že banky budou směřovat část svých aktivit do méně regulovaných oblastí, jako je i oblast stínového bankovnictví. Aby bylo možné detailně sledovat vývoj trhu ve vztahu k subjektům, jejichž činnost lze označit za stínové bankovnictví, a zejména v oblasti SFT, je nezbytné, aby byly zavedeny požadavky pro transparentnost, které by napomohly orgánům dohledu a regulačním orgánům při identifikaci zranitelných míst, jakož i při vymezování návazných opatření k řešení případných zjištěných problémů.

Liikanenova zpráva z října 2012 dospěla k závěru, že stávající a probíhající regulační reformy neřeší veškeré problémy v bankovním odvětví EU a uvedla řadu příslušných doporučení. Kroky přijaté v návaznosti na tato doporučení by měly prostřednictvím nařízení o strukturální reformě bank přijatého současně s tímto nařízením zakázat určité obchodní činnosti bank či je podřídit příslušným strukturálním omezením. Jak však uvedla zelená kniha o stínovém bankovnictví, kterou Komise přijala dne 19. března 2012, posílení regulace bank by mohlo vyvést podstatnou část bankovních činností mimo hranice běžného bankovnictví ve prospěch bankovnictví stínového.V důsledku by mohl vzniknout ještě neprůhlednější finanční systém, v němž by se zúžil prostor pro kontrolu vykonávanou orgány dohledu. Tím by byly ještě posíleny dosavadní zavedené vazby, které v současnosti existují mezi regulovaným sektorem a stínovým bankovnictvím. Takovou regulatorní arbitráží by byl ve značném rozsahu oslaben dopad celosvětového a unijního úsilí v oblasti finančních reforem, neboť by vytvářela významná rizika finanční nerovnováhy. Z tohoto důvodu je zapotřebí, aby návrh právního aktu upravujícího strukturální reformy doprovázely závazné požadavky, pokud jde o transparentnost a podávání zpráv v souvislosti se SFT. Tyto dva soubory regulačních opatření se tudíž vzájemně doplňují a posilují.

Tímto nařízením se vytváří unijní rámec, podle něhož budou finanční a nefinanční smluvní strany účastnící se SFT efektivně oznamovat podrobnosti této operace registrům obchodních údajů. Tyto informace budou centrálně uloženy a příslušné orgány, jako jsou například Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA), Evropská rada pro systémová rizika (ESRB), Evropský systém centrálních bank (ESCB), k nim budou mít přímý přístup za účelem identifikace a monitorování rizik pro finanční stabilitu souvisejících s činnostmi stínového bankovnictví regulovaných a neregulovaných subjektů. Tato ustanovení jsou v souladu s doporučeními Rady pro finanční stabilitu, která uvádějí, že příslušná jurisdikce by měla rozhodnout o nejvhodnějším způsobu shromažďování údajů a o rozvoji stávajících postupů sběru údajů a tržní infrastruktury, je-li to vhodné. Rada pro finanční stabilitu dále uvádí, že registry obchodních údajů jsou pravděpodobně nejúčinnějším způsobem pro shromažďování takových údajů.

Většina SFT a činností souvisejících s rehypotekací probíhá na přeshraničním základě mezi subjekty, které často nepodléhají stejné jurisdikci, a týká se aktiv a měn, které jsou vydávány v rozličných jurisdikcích. Opatření na unijní úrovni představuje minimální úsilí o pokrytí široké škály operací a umožní, aby regulační orgány na vnitrostátní a unijní úrovni získaly komplexní přehled o trzích SFT v celé EU. Účinnost nápravných opatření, která by byla prováděna nezávisle a nekoordinovaně jednotlivými členskými státy, by byla pravděpodobně velice malá, neboť nápravná opatření by mohla pokrýt pouze část trhu. Vzhledem k systémovému dopadu problematických otázek by mohla být nekoordinovaná opatření z důvodu roztříštěnosti dat a jejich nesourodosti dokonce kontraproduktivní. Pouze agregované údaje na unijní úrovni mohou zajistit potřebný makroekonomický přehled, který je vyžadován k monitorování využívání SFT.

Podle zásady subsidiarity uvedené v článku 5 Smlouvy o Evropské unii jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.

Doporučení Rady pro finanční stabilitu a předpokládaný vývoj, jenž bude následovat po strukturální reformě bankovního sektoru v EU, pravděpodobně povede ke zvýšení zájmu členských států v oblasti regulace, který se zaměří na řešení problematiky zvýšení transparentnosti činností, které by mohly být přesunuty z regulovaných bankovních skupin do oblasti stínových bank, v níž by měly orgány dohledu méně prostoru k jejich kontrole. Jednotná pravidla o transparentnosti jsou tudíž zapotřebí v zájmu posílení finanční stability, ochrany investorů, rozšíření přeshraničního poskytování služeb, zamezení regulatorní arbitráži a k tomu, aby rozdílná vnitrostátní opatření nebyla překážkou hladkého fungování vnitřního trhu.

Přijetím tohoto nařízení by byl vytvořen první soubor pravidel týkajících se transparentnosti SFT a jiných struktur financování a rehypotekace na úrovni EU. Z tohoto důvodu je zapotřebí posoudit, zda výše uvedená opatření prokázala, že jsou účinná a účelná pro dosažení vyšší transparentnosti u těchto činností. Komise tudíž tři roky po vstupu tohoto nařízení v platnost podá zprávu o vhodnosti opatření týkajících se transparentnosti, a bude-li to zapotřebí, předloží návrhy příslušných změn.

Členské státy zajistí, že za porušení navrhovaného nařízení lze uložit vhodné správní sankce a opatření. Za tímto účelem by příslušné orgány měly mít k dispozici základní soubor správních sankcí a opatření, který by zahrnoval odnětí povolení, veřejné varování, odvolání vedení, navrácení zisku získaného porušením tohoto nařízení, pokud lze určit jeho výši, a správní pokuty. Při určování druhu a výše sankcí by příslušné orgány měly vzít v úvahu kritéria stanovená v nařízení, včetně velikosti a finanční síly odpovědné osoby, dopadu porušení nařízení a součinnosti odpovědné osoby. Navrhované nařízení nebrání jednotlivým členským státům v tom, aby stanovily vyšší standardy.

Toto nařízení pověřuje dohledem nad dodržováním pravidel týkajících se transparentnosti investičních fondů příslušné orgány, které již členské státy určily podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP) a podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/61/EU ze dne 8. června 2011 o správcích alternativních investičních fondů. Dohled nad podáváním zpráv a dodržováním pravidel týkajících se rehypotekace by měly provádět příslušné orgány určené členskými státy podle článku 16 tohoto nařízení.

V zájmu zvýšení smluvní a funkční transparentnosti by měly být smluvním stranám účastnícím se rehypotekace uloženy požadavky týkající se minimální úrovně informací. Jakákoli rehypotekace by tudíž měla proběhnout pouze s výslovným uvedením seznámení se s riziky, jež s ní souvisí, a za předchozího souhlasu poskytující smluvní strany v příslušné smlouvě a měla by být odpovídajícím způsobem zachycena na účtech cenných papírů. Smluvní strana, která přijímá finanční nástroje jako kolaterál, bude mít možnost přikročit k jejich rehypotekaci pouze s výslovným souhlasem poskytující smluvní strany, a pouze poté, co budou převedeny na její vlastní účet. Tento požadavek by měl být vykládán tak, že doplňuje směrnice 2002/47/ES a 2004/39/ES. Podle doporučení Rady pro finanční stabilitu by měly příslušné orgány zajistit, že by regulace aktiv klientů měla stanovit v souvislosti s rehypotekací dostatečnou úroveň informovanosti klientů, tak aby si byli vědomi příslušných rizik. Toto nařízení je v souladu s uvedeným doporučením.

Nová ustanovení týkající se transparentnosti využívání SFT a pravidla o jiných strukturách financování stanovená tímto nařízením jsou těsně provázána se směrnicemi 2009/65/ES a 2011/61/EU, neboť společně tvoří právní rámec upravující zřízení, řízení a uvádění na trh subjektů kolektivního investování. Aby si mohli investoři uvědomovat rizika spojená s využitím SFT a jiných struktur financování, měli by správci fondů pravidelně oznamovat podrobné informace o každém využití těchto postupů. Stávající pravidelné zprávy, které má vypracovávat vedení SKIPCP či investičních společností a správci alternativních investičních fondů, budou doplněny těmito dodatečnými informacemi o využívání SFT a jiných struktur financování. Tato nová pravidla týkající se transparentnosti doplňují ustanovení směrnice 2009/65/ES a směrnice 2011/61/EU o správcích alternativních investičních fondů. Tato nová jednotná pravidla týkající se transparentnosti SFT a jiných struktur financování by se měla použít společně s pravidly stanovenými ve směrnicích 2009/65/ES a 2011/61/EU. Tato ustanovení jsou v souladu s doporučeními Rady pro finanční stabilitu, která uvádějí, že příslušné orgány by měly přezkoumat soulad požadavků na podávání zpráv správci fondů určených koncovým investorům s návrhem Rady pro finanční stabilitu a zvážit, zda je zapotřebí řešit případné nedostatky úpravy.

Toto oznamování by mělo v co možné největším rozsahu omezit příslušné provozní náklady účastníků trhu, a proto by mělo být vystaveno na existující infrastruktuře a procesech. Evropský orgán pro cenné papíry a trhy by měl při vypracovávání či návrhu změny regulatorních technických standardů podle tohoto nařízení přihlédnout ke stávajícím standardům podle nařízení EU č. 648/2012 a zvážit regulaci registrů obchodních údajů pro derivátové smlouvy a jejich budoucí vývoj.

o podávání zpráv a transparentnosti u obchodů zajišťujících financování

(Text s významem pro EHP)

EVROPSKÝ PARLAMENT A RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na článek 114 této smlouvy,

s ohledem na návrh Evropské komise,

po postoupení návrhu legislativního aktu vnitrostátním parlamentům,

s ohledem na stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru,

s ohledem na stanovisko Evropské centrální banky,

po konzultaci s evropským inspektorem ochrany údajů,

v souladu s řádným legislativním postupem,

vzhledem k těmto důvodům:

(1)Celosvětová finanční krize z roku 2008 odhalila závažné regulatorní nedostatky, neúčinný dohled, neprůhlednost trhů a příliš složitou strukturu produktů finančního systému. Evropská unie přijala řadu opatření, která mají podpořit robustnost a stabilitu bankovního systému, včetně posílení kapitálových požadavků, pravidel zlepšujících řízení a dohled a režimy řešení problémů. V této souvislosti má rozhodující význam rovněž pokrok, jehož bylo dosaženo při vytváření bankovní unie. Krize však rovněž zdůraznila, že je zapotřebí zvýšit transparentnost a monitorování nejen v tradičním bankovním sektoru, ale i v oblastech, v nichž probíhají činnosti nebankovního úvěrování, tj. u „stínového bankovnictví“.

(2)V souvislosti s činnostmi Rady pro finanční stabilitu (FSB) a Evropské rady pro systémová rizika (dále jen „ESRB“), které se zaměřují na omezení stínového bankovnictví, byla vymezena rizika vyplývající z obchodů zajišťujících financování (Securities Financing Transactions – dále jen SFT). SFT umožňují zvyšování páky, působí procyklicky a prohlubují vzájemné vazby na finančních trzích. Regulační orgány, orgány dohledu ani investoři pak zejména z důvodu nedostatečné transparentnosti využívání SFT neměli v období před finanční krizí ani v jejím průběhu možnost řádně posuzovat a monitorovat příslušná rizika, která jsou obdobná rizikům bankovním, a míru vzájemné provázanosti finančního systému. V této souvislosti přijala Rada pro finanční stabilitu dne 29. srpna 2013 rámec programových opatření, který má řešit rizika vyplývající ze stínového bankovnictví při půjčování cenných papírů a repo obchodech. V září 2013 byla tato doporučení následně potvrzena vedoucími představiteli skupiny G20.

(3)Komise v březnu 2012 zveřejnila zelenou knihu o stínovém bankovnictví. Na základě rozsáhlé odezvy, které se jí dostalo, a s přihlédnutím k vývoji na mezinárodním poli zveřejnila Komise dne 4. září 2013 sdělení určené Radě a Evropskému parlamentu o stínovém bankovnictví. Ve sdělení je zdůrazněno, že je obtížné vzhledem ke komplikované a neprůhledné povaze SFT identifikovat smluvní strany a monitorovat koncentraci rizik. Jejich prostřednictvím dochází ve finančním systému rovněž k vytváření nadměrné páky.

(4)V říjnu 2012 přijala skupina odborníků na vysoké úrovni pod vedením Erkkiho Liikanena zprávu o reformě bankovního sektoru v Unii. Zpráva mimo jiné pojednává o vzájemném vztahu mezi tradičním bankovním systémem a systémy stínového bankovnictví. Ve zprávě byla identifikována rizika vyplývající z činností stínového bankovnictví, jimiž je například vysoká páka a procykličnost, a obsahovala výzvu, aby se snížila vzájemná provázanost mezi bankami a systémem stínového bankovnictví, která byla zdrojem nákazy celosystémové bankovní krize. Ve zprávě byla rovněž navržena určitá strukturální opatření na ošetření přetrvávajících nedostatků bankovního sektoru EU.

(5)Strukturálními reformami bankovního systému Unie se zabývá samostatný návrh právního aktu. Při uplatnění strukturálních opatření na banky by však mohlo dojít k přesunu určitých činností do méně regulovaných oblastí, jakými je například stínové bankovnictví. Z těchto důvodů by měl být návrh právního aktu týkající se strukturální reformy bankovního odvětví Unie doprovázen závaznými požadavky, které se týkají transparentnosti a podávání zpráv v souvislosti se SFT, jež jsou stanoveny tímto nařízením. Pravidla o transparentnosti podle tohoto nařízení tudíž doplňují pravidla Unie pro strukturální reformu.

(6)Toto nařízení reaguje na potřebu zvýšit transparentnost trhů SFT, potažmo i celého finančního systému. V zájmu zajištění rovných podmínek hospodářské soutěže a navázání na mezinárodní vývoj vychází toto nařízení z doporučení Rady pro finanční stabilitu. Vytváří unijní rámec, podle něhož lze účinně poskytovat informace o SFT ve prospěch registrů obchodních údajů a investorů. Tuto potřebu dosažení souladu s vývojem na mezinárodním poli ještě zesiluje pravděpodobnost, že v návaznosti na strukturální reformu bankovního sektoru Unie by mohlo dojít k přesunu činností, které v současnosti vykonávají tradiční banky, do oblasti stínového bankovnictví, přičemž budou zahrnuty jak finanční, tak nefinanční subjekty. Vzhledem k tomu by mohlo dojít u těchto činností ke snížení transparentnosti ve vztahu k regulačním orgánům a orgánům dohledu, což by jim znemožnilo získat řádný přehled o rizicích v souvislosti se SFT. Rovněž by mohly být na určitých trzích prohloubeny stávající zavedené vazby mezi regulovaným bankovním odvětvím a odvětvím stínového bankovnictví.

(7)V reakci na otázky uvedené v doporučeních Rady pro finanční stabilitu a na předpokládaný vývoj v návaznosti na strukturální reformu bankovního odvětví Unie je pravděpodobné, že členské státy by přijaly různorodá vnitrostátní opatření, jež by mohla vytvořit překážky hladkému fungování vnitřního trhu a zhoršovala by postavení účastníků trhu a finanční stabilitu. Nedostatek harmonizovaných pravidel upravujících transparentnost kromě toho z hlediska vnitrostátních orgánů ztěžuje na mikroúrovni porovnávání údajů, které pocházejí z různých členských států, a ve svém důsledku i pochopení reálných rizik, která představují jednotliví účastníci trhu z hlediska systému. Vzhledem k tomu je nezbytné, aby se v Unii zabránilo vzniku těchto narušení a překážek. Proto by vhodným právním základem tohoto nařízení měl být článek 114 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) podle výkladu v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

(8)Nová pravidla týkající se transparentnosti tudíž stanoví náležitosti oznamování SFT uzavíraných mezi všemi účastníky trhu, ať již se jedná o finanční či nefinanční subjekty, včetně skladby podkladového kolaterálu, pokud lze podkladový kolaterál dále použít či byl-li použit, a uplatňované srážky. Z důvodu účelnosti by měly být příslušné provozní náklady účastníků trhu co nejmenší a nová pravidla by tudíž měla vycházet z již existujících infrastruktur a postupů. Vzhledem k tomu je zapotřebí, aby se tento právní rámec v co možná největší míře shodoval s právním rámcem nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012, pokud jde o oznamování derivátových smluv registrům obchodních údajů, jež byly za tímto účelem registrovány. To by mělo rovněž umožnit registrům obchodních údajů povoleným podle nařízení (EU) č. 648/2012 vykonávat funkci registru, kterou byly pověřeny podle nových pravidel, splňují-li určitá dodatečná kritéria.

(9)V důsledku toho budou informace o rizicích souvisejících s trhy SFT uloženy centrálně a bude k nim umožněn jednoduchý a přímý přístup, mimo jiné ze strany Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA), Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA), Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA), relevantních příslušných orgánů, Evropské rady pro systémová rizika (ESRB) a příslušných centrálních bank Evropského systému centrálních bank (ESCB), včetně Evropské centrální banky (ECB), za účelem identifikace a monitorování rizik pro finanční stabilitu souvisejících s činnostmi stínového bankovnictví regulovaných a neregulovaných subjektů. Evropský orgán pro cenné papíry a trhy by měl při vypracovávání či návrhu změny regulatorních technických standardů podle tohoto nařízení přihlédnout ke stávajícím standardům stanoveným podle článku 9 nařízení (EU) č. 648/2012 a zvážit regulaci registrů obchodních údajů pro derivátové smlouvy a jejich budoucí vývoj a měl by usilovat o to, aby dotčené příslušné orgány, ESRB a příslušné centrální banky ESCB, včetně ECB, měly přímý a okamžitý přístup ke všem informacím nezbytným pro plnění jejich povinností.