Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu - Perspektivy vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou {SEK(2006) 1709} {SEK(2007) 12} /* KOM/2006/0841 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 10.1.2007 KOM(2006) 841 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚA EVROPSKÉMU PARLAMENTU Perspektivy vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou {SEK(2006) 1709}{SEK(2007) 12} SDĚLENÍ KOMISE RADĚA EVROPSKÉMU PARLAMENTU Perspektivy vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou 1 DOSAVADNÍ ZKUŠENOSTI S VNITŘNÍM TRHEM S ELEKTŘINOU A ZEMNÍM PLYNEM 1.1 Souvislosti Konkurenční vnitřní trh s elektřinou a zemním plynem se v celé Evropské unii postupně vytváří od let 1999–2000[1]. Od té doby se pravidelně každoročně vypracovávají „srovnávací“ zprávy o provádění a praktických výsledcích směrnic. V roce 2006 Komise nadále sledovala provádění směrnic, zejména pomocí podrobných průzkumů v jednotlivých zemích a odvětvového šetření. Z tohoto sledování vyplývá, že bylo dosaženo pokroku, který byl však v mnoha ohledech nerovnoměrný. Na druhé straně byly během této doby základní principy vnitřního trhu s energií začleněny do právního rámce, instuticionálního uspořádání a fyzické infrastruktury, např. IT techniky. Zároveň však v mnoha členských státech neexistuje skutečná hospodářská soutěž. Zákazníci často nemají reálnou možnost zvolit si alternativního dodavatele. I zákazníci, kteří dodavatele úspěšně změnili, často nejsou spokojeni s rozsahem nabídek, které dostávají. Vcelku lze říci, že zúčastněné strany nemají velkou důvěru ve vnitřní trh. V důsledku uvedených nedostatků Komise v letech 2005 a 2006 prováděla na základě právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže šetření v elektroenergetice a plynárenství. Výsledky šetření se zveřejňují spolu s tímto dokumentem[2]. 1.2 Pozitivní výsledky hospodářské soutěže Efektivita Liberalizace zřetelně vedla k jistému zlepšení efektivity při zásobování energií a zvláště zpočátku přinesla úspory zákazníkům. Nedávná zvýšení velkoobchodních cen elektřiny a zemního plynu se však ve větší či menší míře projevila na účtech konečných uživatelů a v současnosti vyrovnala některá z dřívějších snížení cen, zejména pro největší uživatele energie z podnikové sféry. Zdá se proto, že zlepšení efektivity se nepřenášejí na spotřebitele dostatečně rychle. Ceny zemního plynu a elektřiny jsou spíše přímým výsledkem rozhodnutí přijatých společnostmi, které mají na trhu váhu, nikoli výsledkem opravdového procesu hospodářské soutěže. Vyšší cenová hladina má celou řadu příčin, včetně vyšších nákladů na primární palivo, přetrvávající potřebu investicí a rozšíření povinností v oblasti životního prostředí, včetně systému ES pro obchodování s emisemi (ETS)[3] a rozvoje obnovitelných zdrojů energie[4]. Poukazovalo se však také na přetrvávající nedostatečný konkurenční tlak, na vysokou úroveň koncentrace na velkoobchodních trzích a na nedostatečnou průhlednost trhů. Průměrné[5] ceny elektřiny a zemního plynu pro konečné spotřebitele od roku 1997 (v cenových hladinách roku 1997) v EU15 [pic] Jak ukazuje výše uvedený graf, skutečnost, že maloobchodní ceny elektřiny zůstaly v průměru pro všechny uživatele v daném období v reálných hodnotách poměrně stálé, a to navzdory velmi zřetelnému růstu nákladů na primární paliva, jasně prokazuje vliv rostoucí efektivity při zásobování elektřinou. Cena elektřiny zvláště pro domácnosti by se byla vlastně snížila, kdyby byly vyloučeny účinky zdanění. Pokud jde o zemní plyn, činitele ovlivňující ceny, jako jsou potřeba přejít k nákladnějším zdrojům zásobování, například ke zkapalněnému zemnímu plynu (LNG), a přetrvávající spojení některých dovozů zemního plynu s cenou ropy, by se vyskytly bez ohledu na to, zda by hospodářská soutěž byla zavedena , nebo ne. Je třeba připomenout, že nelze očekávat, že ceny energií zůstanou vždy nízké bez ohledu na vnější činitele. Komise se touto věcí zabývala ve sdělení, které původně navrhlo druhý balíček směrnic[6]. Konkurenční a otevřené trhy však musí konečným uživatelům, včetně energeticky náročných odvětví, přinést nejlepší ceny. Zabezpečení dodávek Vnitřní trh nejen zlepšuje efektivitu, ale také významně přispívá k dosahování cílů zabezpečení dodávek. Perspektiva velkého trhu EU s elektřinou a zemním plynem se společnými pravidly je silnou pobídkou k novým investicím. V této souvislosti je poučná nejnovější zpráva o dostatečné výrobní kapacitě provozovatelů soustav. Uvádí, že i při růstu poptávky v době špičky o 1,5–2,0 % ročně – za předpokladu, že v pravý čas budou k dispozici stávající a plánované investice – v EU jako celku bude přetrvávat přebytek výrobní kapacity nad poptávkou v době špičky. V tomto ohledu jsou nové investice jasnou odpovědí na cenové signály na velkoobchodních a vyrovnávacích trzích tam, kde tyto trhy mohou řádně fungovat. V členských státech s přísně regulovanými cenami, kde výrazně roste roční poptávka po elektřině, například ve Španělsku a v Portugalsku, se však objevují problémy. Konkurenční trhy také podporují diverzifikaci, protože podporují pružnost reakce na tržní podmínky. Integrovaný trh rovněž dává evropským energetickým společnostem silnější vyjednávací pozici při zajišťování zdrojů energie na globálních trzích, protože je k dispozici širší škála možností, pokud jde o zásobovací trasy a lepší přístup k zákazníkům. V současnosti se realizují a plánují rozsáhlé investice do různorodé infrastruktury pro dovoz zemního plynu. To všechno je důsledkem procesu liberalizace a konkurenčnější rámec by vedl k dalšímu zlepšení v zabezpečení dodávek. Zabezpečení dodávek již nelze považovat pouze za vnitrostátní záležitost. Prostředky k řešení těchto otázek překračují státní hranice a zřejmě přesahují rámec pravomocí kterékoli jednotlivé země. Rozvoj a fungování evropských energetických sítí musí být v budoucnu mnohem koordinovanější, přinejmenším na regionální úrovni, má-li se v budoucnu předejít poruchám v dodávkách. Tak tomu v současnosti není a cíl soudržné a zabezpečené evropské sítě má k realitě daleko. Celoevropský výpadek elektrického proudu z 4. listopadu 2006 prokázal zranitelnost zásobování elektřinou v Evropě. Skupina evropských regulačních orgánů pro elektroenergetiku a plynárenství (ERGEG) ve svém doporučením předloženém na žádost Komise dne 20. prosince 2006 dospěla k závěru, že poučení z výpadku elektřiny, který nastal v Itálii v roce 2003, nebyla důsledně zohledněna a že k tomu, aby v Evropě v budoucnu světla svítila, jsou potřebné tyto kroky[7]: - na návrh Evropské komise přijmout právně závazná pravidla pro provozní bezpečnost; - Komise musí vypracovat rámec elektroenergetické sítě jako součást své energetické strategie; - musí se zlepšit spolupráce mezi provozovateli elektroenergetické sítě, kteří by měli být odpovědní vůči veřejnosti. Udržitelnost Konkurenční trhy maximálně zefektivňují zásobování energií, a odstraňují nepřiměřené monopolní zisky. Konkurenční trh rovněž umožňuje, aby výrobci z obnovitelných zdrojů měli spravedlivý přístup k zákazníkům a aby se používaly účinné nástroje, jako jsou systém pro obchodování s emisemi a zdanění energie, s cílem zlepšit tvorbu cen fosilní energie[8]. Průhledné a likvidní velkoobchodní trhy s energií také vysílají mnohem jasnější signály ve prospěch energetické účinnosti. Jasná a průhledná pravidla pro označování elektřiny podněcují poptávku po elektřině s lepšími parametry z hlediska udržitelnosti. 1.3 Nenáležité provádění stávajícího právního rámce Je nezbytně nutné, aby stávající evropské právní předpisy byly řádně provedeny do vnitrostátních právních předpisů, a trhy tak mohly fungovat a mohly se účinně otevřít pro všechny zákazníky 1. července 2007. Komise proto zahájila 34 řízení pro porušení práva proti 20 členským státům kvůli porušení a neprovedení stávajících směrnic. Po odeslání výzev v dubnu 2006 a před případným zahájením řízení u Evropského soudního dvoru Komise rozhodla 12. prosince 2006 zaslat 26 odůvodněných stanovisek 16 členským státům, včetně těch největších[9]. Pokud jde o provádění směrnic o vnitřním trhu, byly zjištěny tyto hlavní nedostatky: - regulované ceny bránící vstupu nových hráčů na trh; - nedostatečné oddělení provozovatelů přenosové, přepravní a distribuční soustavy, které nemůže zaručit jejich nezávislost; - diskriminace třetích osob v přístupu k soustavě, zejména pokud jde o preferenční přístup poskytovaný zavedeným účastníkům trhu s uzavřenými dlouhodobými smlouvami; - nedostatečné pravomoci regulačních orgánů; - neposkytování informací Komisi o povinnostech veřejné služby, zejména pokud jde o regulované dodavatelské sazby; - nedostatečné informace o původu elektřiny, které jsou zásadní zvláště z hlediska podpory obnovitelné energie. Trvalá povaha těchto porušení směrnic, která přetrvávají téměř dva a půl roku po povinnosti provést směrnice dne 1. července 2004, jasně odhaluje nedostatky stávajícího právního rámce EU, založeného na uvedených směrnicích. Energetickým regulačním orgánům nebyly poskytnuty nezbytné pravomoci a nezávislost, které by jim umožnily zajistit, aby se vytvořily otevřené trhy fungující efektivně a nediskriminačně. Stávající právní rámec navíc neumožňuje řádnou a účinnou právní úpravu přeshraničních otázek týkajících se přístupu k plynárenským a elektroenergetickým soustavám. Preferenční přístup, který je trvale poskytován přeshraničním propojovacím vedením, jasně prokazuje nedostatky stávajících předpisů. A konečně právní a funkční oddělení provozovatelů soustav, kteří jsou vertikálně integrováni s výrobními a dodavatelskými činnostmi, jak to stanovují stávající směrnice, nezajišťuje rovný přístup k soustavám pro všechny dodavatele. 1.4 Překážky hospodářské soutěže Ačkoli je třeba mít na paměti výše uvedené výsledky, je také třeba přiznat, že Evropská unie má stále daleko k dosažení cíle opravdového vnitřního trhu s energií, na němž má každý spotřebitel v EU právní nárok svobodně si vybrat svého dodavatele elektřiny a zemního plynu ze všech společností EU nejen na papíře, nýbrž skutečné, účinné a snadno uplatňované právo. Stejně důležité je také to, aby nové subjekty vstupující na trh byly s to investovat do nové kapacity pro výrobu elektřiny a dovoz plynu, protože zavedení účastníci trhu – pokud nebudou řádně odděleni – budou mít pravděpodobně zisk z uměle vytvořeného nedostatku. Evropská unie v současnosti vůbec nemůže zaručit kterékoli společnosti z EU právo na prodej elektřiny a zemního plynu v kterémkoli členském státě za stejných podmínek, jaké mají stávající vnitrostátní společnosti, bez diskriminace a znevýhodnění. Zatím v členských státech neexistuje zejména nediskriminační přístup k soustavám a účinná úroveň regulačního dohledu, jež by byla ve všech členských státech na stejné úrovni. Evropská unie kromě toho zatím neřešila náležitě otázku investování do správné úrovně nové infrastruktury založené na společném ustáleném evropském regulačním rámci, který by podporoval vnitřní trh. Nezbytná úroveň koordinace mezi vnitrostátními energetickými sítěmi, pokud jde o technické normy, pravidla vyrovnávání, kvalitu zemního plynu, smluvní režimy a mechanismy pro řízení přetížení, které jsou nezbytné pro efektivní přeshraniční obchod, v současnosti většinou neexistuje. Při odvětvovém šetření a průzkumech v jednotlivých zemích uskutečněných Komisí v roce 2006 byla odhalena řada konkrétních příkladů, které dokládají nedostatky stávajícího předpisového rámce: - Velké a/nebo vertikálně integrované společnosti jsou značně zvýhodněny, pokud jde o informace, které mohou využít při stanovování své obchodní strategie. Menší společnosti se naproti tomu dozvídají příliš pozdě například o výpadcích výroby, a nemohou tak upravit své pozice. - V některých případech není ve vertikálně integrované skupině jasné, kdo odpovídá za základní funkce provozovatele přenosové soustavy, například dispečerské a vyrovnávací služby. - Provozovatelé přenosové soustavy, zvláště jsou-li vertikálně integrováni, nevytvořili podmínky podporující likvidní konkurenční trhy – například zachovávají samostatná lokální vyrovnávací pásma a nenapomáhají integraci na vnitrostátní a přeshraniční úrovni. Může to být důsledek nedostatečné důvěry mezi provozovateli přenosové soustavy, kteří byli plně odděleni, a provozovateli, kteří plně odděleni nebyli. - Provozovatelé přenosové soustavy pomalu podnikali kroky ke zvýšení přeshraniční kapacity, a to buď investicemi, nebo jinými prostředky. Je to často důsledek nepřiměřených pobídek umožněných v rámci předpisů. - Jsou důkazy o tom, že provozovatelé přenosové soustavy a regulátoři se příliš orientují na krátkodobé národní zájmy a nesnaží se aktivně rozvíjet integrované trhy. Přetížení bylo například v některých zemích přesunuto ke státním hranicím a přeshraniční kapacita se omezuje jako první. Některé regulační orgány pomalu poskytovaly souhlas s tím, jak provést základní ustanovení již obsažená v právních předpisech, například o tržním přidělováním kapacit. - Některé regulační orgány jsou v mnoha ohledech omezeny ve vztahu k podnikové sféře a chybí jim náležité pravomoci a volnost rozhodování. Jde zejména o případy, kdy podle směrnic regulační orgán není odpovědný předem ( ex-ante ), jako jsou pravidla pro funkční oddělení, podmínky netarifního přístupu, poskytování informací uživatelům soustav a skladování zemního plynu. - Regulační orgány se někdy dostaly do takového postavení, že jejich rozhodnutí jsou jasně v rozporu s cílem vytvořit jednotný vnitřní trh s elektřinou a zemním plynem, a to obvykle v důsledku přímého nebo nepřímého vlivu vlád členských států. Nejjasnějším, ačkoli ne jediným příkladem toho jsou nepřiměřené regulované sazby za dodávku. - Koncentrované vnitrostátní trhy měly tendenci podněcovat regulační orgány k zavádění nešetrných právních úprav na velkoobchodním a vyrovnávacím trhu, například cenových limitů, které velmi odrazují od investování. Kapacitní mechanismy jsou zároveň naprosto nekoordinované, což může vést k poruchám. - Menší členské státy se často snažily zavést skutečnou hospodářskou soutěž odděleně od svých sousedů a neumožnily vytvoření likvidních velkoobchodních trhů s elektřinou a zemním plynem. V těchto případech nebude hospodářská soutěž možná bez regulace koordinované mezi sousedními právními řády. - Provozovatelé distribuční soustavy jsou v mnoha případech zřejmě špatně připraveni na otevření hospodářské soutěže ve vztahu k domácnostem od července 2007. Stávající předpisový rámec navíc způsobil potíže v oblasti pohybu kapitálu[10]. Za prvé, existence různých úrovní oddělení provozovatelů soustav v různých členských státech vytváří asymetrii, která narušuje hospodářskou soutěž mezi účastníky trhu v měřítku celé EU a které lze jen obtížně uvést v soulad se zásadou volného pohybu kapitálu v EU. Kromě toho to znevýhodňuje členské státy, které mají vyšší úroveň oddělení provozovatelů soustav. Za druhé, v některých případech, kdy se přeshraniční vstup na trh uskutečnil tak, že výrobce z jednoho členského státu převzal společnost v jiném členském státě nebo s ní fúzoval, zasáhly vnitrostátní regulační orgány s odůvodněním, že pro zaručení veřejné bezpečnosti a s ohledem na obecný zájem je nezbytné povolovací řízení, a to způsobem, který podle zásady volného pohybu kapitálu není oprávněný[11]. Výsledkem těchto častých nedostatků je to, že elektrárenské a plynárenské společnosti si do značné míry udržují dominantní postavení na „svých“ vnitrostátních trzích. To přimělo mnoho členských států k zachování přísné kontroly nad cenami elektřiny a zemního plynu účtovanými konečným spotřebitelům. To ale představuje vážné omezení hospodářské soutěže. Třebaže Komise uznává, že dominantní postavení vyžaduje regulační opatření a že spotřebitelé možná potřebují ochranu před cenovými manipulacemi, uvedené všeobecné cenové limity brání vnitřnímu trhu s energií ve fungování. Zamezují také tomu, aby cenové signály ukazovaly, kde je potřebná nová kapacita, a proto odrazováním investic poškozují zabezpečení dodávek a v budoucnu povedou ke krizím v zásobování. EU nemůže připustit, aby taková situace nastala. Pokus řešit potíže na velkoobchodním trhu vede obvykle prostřednictvím regulace maloobchodního trhu k uzavření obou trhů. To není v dlouhodobém zájmu zákazníků. Usměrňování cen pro konečné uživatele znamená povinnost veřejné služby, která v případě, že je diskriminační, není slučitelná s článkem 3 směrnic ukládajícím povinnosti veřejné služby s cílem zajistit všem společnostem rovný přístup k zákazníkům. Za druhé, poskytují-li se vyrovnávací platby, musí být v souladu s pravidly pro státní podporu. Za třetí, pokud jde o cenovou diskriminaci a omezení pro opětovný prodej, mohou platit právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže. Jak bylo výše uvedeno, Komise již zahájila řadu řízení pro porušení práva v souvislosti s regulovanými sazbami. Bude i nadále zajišťovat, aby všechny takové povinnosti byly v souladu s právními předpisy Společenství. Komise poukázala na přetrvávající potíže s trhem s elektřinou a se zemním plynem ve své zprávě vydané koncem roku 2005[12]. V té době se mělo za to, že na konečné legislativní závěry je ještě příliš brzo. Komise se ale zavázala k řadě kroků. Podniknuty byly tyto: 1. Komise provedla podrobné průzkumy v jednotlivých zemích, kladla otázky účastníkům trhu v každém členském státě, včetně menších společností a nových subjektů vstupujících na trh[13]. 2. Na základě doporučení Skupiny evropských regulačních orgánů pro elektroenergetiku a plynárenství (ERGEG) byly 9. listopadu přijaty a 1. prosince 2006 vstoupily v platnost obecné zásady pro řízení přetížení při přeshraničním obchodu s elektřinou[14]. 3. ERGEG zahájila regionální iniciativy a usiluje o odstranění překážek bránících integraci trhu v těchto oblastech: průhlednost, přístup ke kapacitě a rozvoj plynárenských uzlů. 4. Komise dokončila odvětvové šetření[15]. Proti společnostem v odvětvích elektroenergetiky a plynárenství byla zahájena řada šetření. Komise také stíhala porušování práva s cílem dosáhnout nápravy v případě potíží v oblasti pohybu kapitálu. Komise nyní hodlá přijmout opatření k nápravě ve zbývajících otázkách v těchto oblastech: - zajištění nediskriminačního přístupu k dobře rozvinutým soustavám, - zlepšení právní úpravy přístupu k soustavám na národní úrovni i úrovni EU, - omezení rozsahu nekalé soutěže, - vytvoření jasného rámce pro investování, - vyřešení otázek týkajících se zákazníků v domácnostech a menších obchodních zákazníků. Oddíl 2 obsahuje shrnutí záměrů Komise. Právní předpisy zavedené v roce 2003, budou-li provedeny správně, obsahují mnoho z klíčových podmínek pro rozvoj konkurenčního evropského trhu, jako jsou úplné otevření trhu, zavedení regulovaného přístupu třetích osob a povinnost vytvořit regulační orgán. Nezbytné je však jisté posílení stávajících ustanovení. Komise je navrhne během roku 2007 po souhrnném hodnocení dopadů, včetně průkazných faktů odvětvového šetření. 2 HLAVNÍ NEVYŘEŠENÉ OTÁZKY 2.1 Zajištění nediskriminačního přístupu k soustavám prostřednictvím oddělení provozovatelů soustav Právní oddělení provozovatelů přenosové nebo přepravní soustavy již vedlo ke zlepšení v přístupu třetích osob k soustavám. Základní zásady nediskriminace byly zavedeny a většinou byly rozvinuty struktury sazeb, které podporují rozvoj hospodářské soutěže. Křížové subvence byly postupně odstraňovány. Tento proces stále pokračuje u provozovatelů distribuční soustavy, pro které není požadováno právní oddělení do července 2007. Ačkoli bylo od roku 2004 dosaženo pokroku, průkazná fakta z průzkumů v jednotlivých zemích a z odvětvového šetření zmíněná v oddílu 1 naznačují, že právní a funkční oddělení provozovatelů soustav, jak je v současnosti vyžadují právní předpisy, nepostačuje k zajištění toho, aby se vytvořil doopravdy konkurenční evropský trh s elektřinou a zemním plynem. Zmíněné problémy nejsou všeobecné a nebylo by správné podceňovat velké úsilí, které bylo vynaloženo. Otázky, na které je Komise pravidelně upozorňována, však představují významný zdroj skutečných a potenciálních deformací. Právní oddělení provozovatelů soustav v zásadě nepotlačuje střet zájmů, který plyne z vertikální integrace, což s sebou nese riziko, že sítě se považují za strategický majetek sloužící obchodním zájmům integrovaného subjektu, nikoli celkovým zájmům zákazníků soustav. Důkazy shromážděné odvětvovým šetřením[16] a průzkumy v jednotlivých zemích ukazují, že to v některých případech vede k následujícím problémům. Za prvé, nelze zaručit nediskriminační přístup k informacím. Informační bariéry vytvořené na základě stávajících pravidel pro oddělení provozovatelů soustav nemohou zaručit, že provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy nesdělí tržně citlivé informace výrobním nebo dodavatelským podnikům integrované společnosti. Za druhé, stávající pravidla pro oddělení neodstraňují podněty k diskriminaci, pokud jde o přístup třetích osob. Zavedení účastníci trhu, kteří vlastní soustavy, proto mohou využít vlastnictví soustav ke ztížení vstupu konkurentů. Diskriminační podmínky v přístupu zahrnují připojení nových elektráren pro nové subjekty vstupující na trh, nerovný přístup ke kapacitě soustav (hromadění), zachovávání uměle malých vyrovnávacích pásem nebo nezpřístupnění nevyužívaných kapacit. Za třetí, investiční pobídky jsou zkresleny. Vertikálně integrovaní provozovatelé soustav nemají pobídky k rozvíjení soustavy v celkovém zájmu trhu, jehož důsledkem by bylo usnadnění vstupu nových subjektů na úrovni výroby nebo zásobování. Existuje mnoho důkazů, že investiční rozhodnutí vertikálně integrovaných společností jsou zaujata ve prospěch potřeb přidružených dodavatelských společností[17]. Zdá se, že takové společnosti obzvláště neochotně zvyšují například kapacitu pro dovoz zemního plynu, což v některých případech vedlo k potížím se zabezpečením dodávek. Totéž platí v některých případech pro dostupnost kapacity pro připojení, pokud jde o novou výrobu. Komise pečlivě prozkoumala otázku oddělení provozovatelů soustav a dospěla k závěru, že pouze přísná ustanovení o oddělení by mohla poskytnout provozovatelům soustav správné pobídky k provozování a rozvoji soustav v zájmu všech uživatelů. Proto nyní zvažuje dvě hlavní cesty, jimiž by se ubírala další opatření k oddělení provozovatelů přenosových nebo přepravních soustav, s cílem předložit formální návrhy: - (vlastnicky) plně oddělení provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy: provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy by vlastnili majetek v těchto soustavách a také je provozovali. Šlo by o nezávislé vlastnictví, tj. dodavatelské / výrobní společnosti by již nemohly mít významnou kapitálovou účast na provozovatelích přenosové nebo přepravní soustavy. Mnozí tvrdí, že výše popsané obtížné problémy budou vyřešeny, pouze až se na provozovatele přenosové a přepravní soustavy uplatní takové úplné oddělení vlastnictví. To by zajisté mělo řadu výhod. Nediskriminační přístup třetích osob k soustavám by byl zaručen a také by byl tak vnímán, což by podporovalo investice do infrastruktury výroby elektrické energie a dovozu zemního plynu. Provozovatelé přenosové a přepravní soustavy by si mohli snadněji vyměňovat potenciálně tržně citlivé informace, což by zvyšovalo efektivitu. Navíc by to umožnilo poskytnout jasné pobídky ke zvýšení vnitřní kapacity infrastruktury EU, protože investiční rozhodnutí by již nebyla zkreslována dodavatelskými zájmy. Dále by to usnadnilo přeshraniční fúze přenosových nebo přepravních společností, což by umožnilo efektivnější správu přeshraničních záležitostí. Zjevně existuje i rovnováha mezi úrovní oddělení provozovatelů soustav a úrovní regulačního dohledu. Úplné oddělení vlastnictví by omezilo potřebu stále tíživější právní úpravy, protože regulační dohled s cílem zajistit, že nenastává diskriminace, by mohl být méně podrobný. Poměrně intenzivní dohled, jehož cílem je zaručit nezávislost vertikálně integrovaných provozovatelů přenosové nebo přepravní soustavy, by mohl být podstatně zmírněn. Kromě toho by s ohledem na výslednou nižší regulační zátěž mohl být dohled prováděn snadněji a rychleji. - samostatní provozovatelé soustav bez oddělení vlastnictví: Toto řešení by vyžadovalo oddělení provozování soustav od vlastnictví majetku. Dodavatelské / výrobní společnosti by již nemohly mít významnou kapitálovou účast na nezávislém provozovateli soustavy . Sám majetek v přenosových nebo přepravních soustavách by však mohl zůstat uvnitř vertikálně integrované skupiny. Provozovatel soustavy by byl odpovědný výhradně za provoz a dispečink a byl by prvotním rozhraním pro uživatele soustavy, řídil by údržbu soustavy a měl kontrolu nad rozhodnutími o rozvoji. Provozovatelé soustavy by vyžadovali dostatečné finanční prostředky a zaměstnance, které by zároveň nezaměstnávala vertikálně integrovaná skupina. Model nezávislých provozovatelů soustavy by vyžadoval podrobnou právní úpravu a trvalý regulační dohled. Ekonomická fakta ukazují, že vlastnické oddělení je nejúčinnější prostředek k zajištění výběru pro uživatele energie a k podpoře investicí. Je tomu tak proto, že samostatné síťové společnosti nejsou ovlivněny překrývajícími se dodavatelskými / výrobními zájmy, pokud jde o investiční rozhodnutí. Oddělením vlastnictví se rovněž lze vyhnout příliš podrobné a složité právní úpravě a neúměrné administrativní zátěži. Přístup nezávislého provozovatele soustavy by zlepšil stávající stav, vyžadoval by ale podrobnější, normativnější a nákladnější právní úpravu a byl by méně účinný při řešení problematiky překážek bránících investování do soustav. ERGEG ve své odpovědi na zelenou knihu Komise také uvedla, že přístup, jemuž dává přednost, je oddělení vlastnictví[18]. Komise pečlivě posoudí obě možnosti s ohledem na elektroenergetické i plynárenské soustavy, přičemž vezme v úvahu individuální vlastnosti každého odvětví. V obou případech bude cílem zajistit všem společnostem spravedlivý přístup k soustavám a zajistit existenci dostatečných pobídek k tomu, aby provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy poskytovali přiměřenou kapacitu, zejména prostřednictvím nové infrastruktury. Zvolené řešení oddělení provozovatelů soustav musí být použitelné na všechny provozovatele a na všechny vnitrostátní trhy, aby se předešlo rozporům mezi vnitrostátním rozměrem regulačních pravomocí a rozměrem jednotného trhu s energií v EU[19]. Je třeba mít na paměti, že ospravedlněním pro jakýkoli omezující účinek navrhovaných variant na právo usazování a volný pohyb kapitálu mohou být naléhavé důvody obecného zájmu (např. zabezpečení dodávek). Jelikož oddělení vlastnictví bylo již zavedeno v 11 členských státech, Komise bude dále hodnotit jejich zkušenosti ve srovnání s členskými státy, které zavedly právní oddělení provozovatelů soustavy. Mezi oddělením provozovatelů soustav a právní úpravou existuje vztah. Trhy, na nichž je menší oddělení vlastnictví, vyžadují podrobnější, složitější a normativnější právní úpravu. Za takových okolností potřebují vnitrostátní regulační orgány k zabránění diskriminaci zejména rušivější a tíživější pravomoci. Bez oddělení vlastnictví však regulační orgány každopádně nemohou plně řešit otázku překážek bránících přiměřenému investování do soustav. 2.2 Zlepšení právní úpravy přístupu k soustavám na vnitrostátní úrovni a úrovni EU 2.2.1 Posílení role vnitrostátních regulačních orgánů Směrnice o vnitřním trhu s elektřinou a zemním plynem z roku 2003 zavedly požadavek, aby členské státy zřídily regulační orgány s konkrétními pravomocemi. V mnoha případech však zkušenosti ukazují, že účinnost regulačních orgánů je často omezena nedostatečnou nezávislosti na vládě, nedostatečnými pravomocemi a nedostatečnou volností rozhodování. Například průzkumy v jednotlivých zemích odhalují, že je mnoho záležitostí, v nichž regulační orgány nemají účinné pravomoci ex ante postupovat podle vlastního uvážení, jako je zavádění pravidel pro funkční oddělení provozovatelů soustav nebo podmínky netarifního přístupu. V dalších případech jsou regulační povinnosti rozděleny mezi konkrétní regulační orgán a ministerstvo nebo úřad pro hospodářskou soutěž. Průzkumy v jednotlivých zemích potvrzují, že tam, kde mají vnitrostátní regulační orgány nedostatečné pravomoci, to vede k nedůslednému rozhodování a nedostatečnému plnění právních předpisů. Potvrzuje to samostatná poradenská zpráva o regulačních pravomocích, která dospěla k závěru, že: „přetrvávají nedostatky, pokud jde o rozsah činností, dostupné pravomoci a schopnost regulačního orgánu vykonávat nezávislou regulaci“ a že to „zapříčiňuje zbytkové problémy regulační nesouměrnosti a v některých případech brání přiměřenému rozvoji hospodářské soutěže“[20]. Komise proto došla k závěru, že energetické regulační orgány musí být posíleny na vnitrostátní úrovni a musí mít požadovanou volnost přijímat rozhodnutí o všech důležitých otázkách. Komise zastává názor, že regulační orgány potřebují výrazné pravomoci ex ante v těchto oblastech: i) všechny stránky přístupu třetích osob k soustavám, ii) přístup ke skladování zemního plynu, iii) vyrovnávací mechanismy, iv) dozor nad trhem, např. energetickými burzami, v) dodržení funkčního a účetního oddělení u provozovatelů distribuční soustavy, vi) všechny přeshraniční otázky, vii) ochrana spotřebitele, včetně jakéhokoli usměrňování cen pro konečné uživatele, viii) shromažďování informací, ix) sankce za nedodržení právních předpisů. Komise proto hodlá na tomto základě navrhnout posílení směrnic. Je rovněž nezbytné zajistit, aby rozhodnutí na vnitrostátní úrovni neměla nepříznivý účinek na aspekty, které jsou nejdůležitější pro vstup na trh a vývoj k vnitřnímu trhu se zemním plynem a elektřinou v ES. Za tímto účelem by měla být některá vnitrostátní regulační rozhodnutí, zvláště ta, která se týkají přeshraničních otázek a účinného rozvoje hospodářské soutěže, oznamována Komisi. Tato struktura se již využívá, pokud jde o výjimky u přístupu třetích osob k nové infrastruktuře (podle článku 22 směrnice o zemním plynu 2003/55 a podle článku 7 nařízení o elektřině 1228/2003) a v odvětví elektronických komunikací od roku 2003[21]. Komise prozkoumá vhodná kritéria, podle nichž by další taková rozhodnutí vyžadovala oznámení a dozor ze strany Komise[22] . 2.2.2 Koordinace regulačních orgánů na úrovni EU Vytvoření integrované přenosové nebo přepravní soustavy EU[23] předpokládá úpravy předpisového rámce. Odstranění nesrovnalostí v investičních rozhodnutích a provozování sítí má finanční důsledky, včetně rozdělení nákladů a rizika spojeného se zvýšenou kapacitou. Kromě toho na vnitrostátní úrovni přetrvávají problémy ohledně nesrovnalostí například mezi strukturami sazeb, pravidly pro rozdělení kapacity, režimy vyrovnávání, obchodními harmonogramy a opatřeními na zabezpečení dodávek. Výsledkem těchto rozdílů v uzpůsobení trhu je segmentace trhu, přičemž dokonce některé vnitrostátní trhy zůstávají rozštěpeny na různé „sazební“ nebo „vyrovnávací“ oblasti, které brání rozvoji vnitřního trhu. Uvedená segmentace evropského trhu posiluje účinek dominantního postavení malého počtu dodavatelů a škodí zabezpečení dodávek. Regulační orgány se již snaží řešit takové otázky prostřednictvím ERGEG a výslovně místními iniciativami týkajícími se elektroenergetiky a plynárenství[24]. Objevují se povzbudivé náznaky, že tímto způsobem bude dosaženo významných zlepšení. Pokrok ale závisí na tom, zda se všechny zúčastněné regulační orgány dohodnou na zlepšeních a zda budou mít nezbytné pravomoci a povinnosti. Je proto zapotřebí větší hybná síla, včetně podrobnější koordinace na úrovni EU, což vyžaduje větší zdroje. Zdůrazní to zpráva Komise o zkušenostech s nařízením 1228/03, která bude obsahovat konkrétní seznam opatření[25]. Bylo by možno uvažovat o třech hlavních uspořádáních, ztělesňujících nezbytné postoupení pravomocí v souladu se Smlouvou o ES, které by vyžadovaly změny v právním rámci, zvláště v případě druhé a třetí varianty. - Postupný rozvoj nynějšího přístupu: posílení spolupráce mezi vnitrostátními regulačními orgány zejména tím, že členské státy budou muset stanovit vnitrostátním regulačním orgánům cíl Společenství a že se zavedou mechanismy, jimiž by Komise mohla přezkoumávat některá rozhodnutí vnitrostátních regulačních orgánů ovlivňující vnitřní trh s energií[26]. - Evropská síť nezávislých regulačních orgánů („ERGEG+“): Na základě tohoto mechanismu bude role ERGEG formalizována a ERGEG dostane za úkol strukturovat rozhodnutí závazná pro regulační orgány a příslušné hráče na trhu, jako jsou provozovatelé soustav, energetické burzy nebo výrobci, a týkající se jistých přesně vymezených technických témat a mechanismů vztahujících se k přeshraničním otázkám. Vyžadoval by v případě potřeby přiměřenou účast Komise, aby se zajistilo náležité zohlednění zájmu Společenství. - Byl by zřízen nový a jediný orgán na úrovni Společenství . Byla by mu svěřena odpovědnost za přijímání jednotlivých rozhodnutí o trhu s elektřinou a zemním plynem v EU týkající se předpisových a technických otázek důležitých pro praktické fungování přeshraničního obchodu[27]. Pokud jde o uvedené tři varianty, Komise soudí, že první z nich, která spočívá v postupném rozvoji nynějšího přístupu, by nebyla dostatečná, a to zejména proto, že pokrok by byl i nadále založen na dobrovolné dohodě mezi 27 vnitrostátními regulačními orgány, které mají často odlišné zájmy. Takže minimální přístup, který pravděpodobně povede k rychlému a účinnému pokroku při harmonizaci technických otázek nezbytné pro efektivní fungování přeshraničního obchodu, by byl přístup ERGEG+. S ohledem na důležitost investičních projektů, které by přivedly zemní plyn na hranice Evropy, se od ERGEG rovněž očekává, že bude hrát důležitou roli v dialogu s mezinárodními energetickými partnery Evropy. To by umožnilo výraznou podporu mezinárodní spolupráce na regulační úrovni. Měla by také pokračovat spolupráce s jihovýchodní Evropou, evropsko-středomořskou oblastí a s Mezinárodní sítí pro energetické právní předpisy a mohly by se hledat nové cesty spolupráce s Ruskem a dalšími zeměmi, např. dialog EU–USA. 2.3 Omezení rozsahu nekalé soutěže Jak již na to opakovaně poukázaly monitorovací zprávy Komise a jak to dále zkoumalo odvětvové šetření, mnoho vnitrostátních trhů se vyznačuje vysokou mírou koncentrace, která vzbuzuje obavy z manipulace s velkoobchodním trhem. Trhy se zemním plynem i elektřinou jsou kvůli existenci monopolů z období před liberalizací a kvůli svým přirozeným vlastnostem náchylné ke koncentraci. Zejména elektřina je produktem s nízkou elastičností poptávky, takže zákazníci i při poměrně vysokých cenách svou spotřebu velmi výrazně nesnižují. Tento činitel, účinky přetížení a potřeba neustálé rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou zvyšují rozsah dominantního postavení na trhu. V případě zemního plynu mají potíže s hospodářskou soutěží své kořeny také ve struktuře odvětví zemního plynu mimo EU, jakož i ve vnitrostátní produkci v členských státech. Tyto problémy zhoršuje vnitrostátní rozsah trhů a nedostatečná integrace. Zlepšení zmíněná v oddílech 2.1 a 2.2 by poskytla silný podnět k integraci trhu a omezila by takové problémy. Za předpokladu, že bude spravedlivý přístup k soustavám, nové investice podniků, které nepatří k zavedeným subjektům na trhu, kromě toho časem přispějí k narušení koncentrace. Tomu by obzvláště napomohlo, kdyby zavedené subjekty nebo provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy zveřejnili seznam vhodných míst pro výrobu elektrické energie nebo skladování zemního plynu a přijali mechanismus, jímž by se tato místa uvolnila pro nové investory. Účastníci trhu v krátkodobém výhledu určili řadu dalších možných opatření, která by také napomohla procesu přechodu ke konkurenčnějším a soutěživějším trhům s elektřinou a zemním plynem a která se týkají: a) průhlednosti, b) smluvních struktur a c) skladování zemního plynu. 2.3.1 Průhlednost Problém koncentrace se zhoršuje tam, kde dominantní společnosti nemusí sdělovat informace dalším účastníkům trhu. Například pohyby velkoobchodních cen jsou často způsobovány tím, že největší elektroenergetické nebo plynárenské společnosti mění produkci nebo používají dovezenou kapacitu. Nejsou-li menší účastníci trhu schopni určit základní příčiny změn v tržních cenách, budou znevýhodněni. Vyšší stupeň průhlednosti by také umožnil zlepšení dohledu nad trhem. ERGEG již navrhla obecné zásady pro průhlednost a doporučila Komisi, že by měly být právně závazné. Komise proto hodlá zavést závazné obecné zásady pro průhlednost, a to buď prostřednictvím nových právních předpisů, nebo úpravou stávajícího nařízení o elektřině 1228/03. Hodlá rovněž zlepšit požadavky na průhlednost v plynárenství využitím nařízení 1775/05. V obou případech bude výchozím bodem doporučení ERGEG. 2.3.2 Dlouhodobé smlouvy o přepravě plynu a navazující smlouvy Komise opakovaně uznala roli dlouhodobých smluv mezi vnějšími producenty (tj. „proti proudu“) a společnostmi dodávajícími zákazníkům v Evropské unii[28]. Uvedené dlouhodobé smlouvy odrážejí potřebu vložení vstupních investic a hrají důležitou roli, pokud jde o přístup k nákladově efektivním energetickým vstupům. Takové dohody se ale často rozšiřují „po proudu“ a slouží k zamezení přístupu na navazující trh, a to prostřednictvím prioritních přepravních smluv a neúměrně dlouhodobých dodavatelských smluv buď s místními dodavateli, nebo přímo s konečnými zákazníky. To má často za následek zamezení přístupu na trh v rámci Evropské unie. Pokud jde o přepravní smlouvy, nařízení o zemním plynu již stanoví přísné podmínky jejich ztráty v případě nevyužití. Zahrnuje smlouvy, které byly uzavřeny na základě směrnice 91/296/EHS o přepravě zemního plynu přepravními soustavami. Uvedené požadavky, budou-li spojeny s dalšími investicemi do plynárenských soustav, mohou pomoci překonat stávající překážky pro smysluplnou hospodářskou soutěž. Další rozvoj obecných zásad o ztrátě v případě nevyužití by také napomohl rychlejšímu rozvoji hospodářské soutěže. Komise bude přísně sledovat, jak se plní požadavky nařízení 1775/05. V rámci uvedeného nařízení bude dále rozvíjet obecné zásady. Zastává rovněž názor, že regulační rozhodnutí týkající se uvedených smluv by měla podléhat kontrolám Komise v rámci režimů zmíněných v oddíle 2.2.1. 2.3.3 Přístup k zařízením pro skladování zemního plynu Druhým činitelem ovlivňujícím hospodářskou soutěž v odvětví zemního plynu je omezená dostupnost skladování, které je často v rukou společností již působících na trhu. Třebaže skladování není přírodním monopolem, zařízení na některých místech mohou mít značný vliv na fungování vnitřního trhu. Dobrovolné obecné zásady pro správné postupy provozovatelů skladovacích soustav (GPSSO) byly dohodnuty v roce 2004, avšak zjištění konečné zprávy ERGEG z roku 2006 o sledování provádění obecných zásad[29] poskytla takový obraz provádění, který vyvolal do značné míry zklamání. Obdobně i odvětvové šetření zdůraznilo v tomto ohledu řadu problémů. Komise proto hodlá posoudit opatření, která by nejlépe udržela rovnováhu mezi potřebou účinného přístupu a zachováním pobídek pro rozvoj nových zařízení pro skladování. K tomu bude možná zapotřebí předpisový rámec vyžadující: a) právní oddělení, b) přijetí závazných obecných zásad po dalším doporučení ERGEG a c) větší pravomoci regulačních agentur nad skladováním zemního plynu na základě jednotlivých zásobníků. 2.4 Koordinace mezi provozovateli přenosové nebo přepravní soustavy Je třeba, aby zemní plyn a elektřina mohly volně proudit celou Evropskou unií v souladu se slučitelnými technickými předpisy. To je nezbytné nejen k tomu, aby byl zajištěn konkurenční trh, ale také aby byly zabezpečeny dodávky. Pro dosažení toho je nezbytné, aby provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy zpřístupnili dostatečnou kapacitu pro pokrytí poptávky a integrovali vnitrostátní trhy, aniž by ohrozili kvalitu dodávek. Soustavy v členských státech byly vytvořeny tak, aby odpovídaly potřebám mnoha rozdělených vnitrostátních trhů, nikoli potřebám jednotného evropského trhu. Proto jsou velmi zapotřebí větší investice do soustav s celoevropským cílem. Vyžaduje to společné plánování rozvoje soustav a rozdělení nákladů a rizik zvýšeného přeshraničního propojení. Navíc vedle výstavby důležitých nových propojení existuje i mnoho dalších způsobů, jimiž by provozovatelé přenosových nebo přepravních soustav mohly zvýšit kapacitu. Získat významnou dodatečnou kapacitu by bylo možno například výměnou důležitých transformátorů, instalací posunovačů fáze nebo v případě zemního plynu dalšími kompresory. Zdrojem dalšího posílení by mohla být pravidelnější výměna informací mezi provozovateli přenosových nebo přepravních sítí, provozní techniky jako redispečink, zlepšení v postupech řízení přetížení jako širší použití koordinovaného propojení trhů více zemí ve stadiu na následující den, jakož i vnitrodenní přidělování kapacity. Všechna taková opatření vyžadují vysokou úroveň spolupráce a jasný předpisový rámec. Podobně k tomu, aby provozovatelé přenosových nebo přepravních sítí fungovali na přeshraniční úrovni účinně a bezpečně, musí mít mezi sebou dohodnuty podrobné provozní normy. Vyžaduje to vysokou úroveň technické spolupráce mezi provozovateli přenosové nebo přepravní soustavy, včetně výměny podrobných informací, a to ve vztahu k dlouhodobému plánování soustavy nebo na provozním základě v reálném čase. Z hlediska uživatelů soustavy by tyto otázky interoperability měly být co nejméně viditelné. Zkušenosti Komise naznačují, že je pochybné, zda toho lze dosáhnout ve stávajícím rámci, v němž provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy i regulační orgány mají sklon či jsou dokonce nuceni řídit se vnitrostátním hlediskem. Je to hlavní téma průzkumů v několika členských státech. Zvýšená úroveň koordinace provozovatelů přenosové nebo přepravní soustavy by vyžadovala nový právní rámec na úrovni ES. Existující sdružení provozovatelů přenosové nebo přepravní soustavy by dostala institucionální roli a byly by do ní začleněny formální povinnosti a cíle [30] („řešení ETSO+\GTE+“[31] ) . Například Komise nebo regulační orgány by mohly požádat skupinu provozovatelů přenosové nebo přepravní soustavy, zejména s cílem zajistit zabezpečení dodávek, aby podávali informace o provozu evropské soustavy a o investicích, jakož i o rozvoji technických norem pro výše uvedené zabezpečení soustavy. ETSO+\GTE+ by mohly dostat za úkol přijímat doporučení týkající se přesně vymezených technických otázek, jako jsou normy a provozní předpisy. Zvláště by mohly být také odpovědny za sledování rozvoje soustav, aby se zlepšily přenosové nebo přepravní kapacity mezi členskými státy. ETSO+\GTE+ by byly rovněž odpovědné za přezkoumání pokroku v investicích do infrastruktury, například průběžně během dvou let, jakož i za součinnost s místním obyvatelstvem, jehož se uvedené investice dotýkají. Mělo by se také vyvíjet úsilí o postupný vývoj k provozovatelům regionální soustavy: byli by vytvořeni provozovatelé přeshraniční soustavy. Ti by měli nezávislé vlastníky a vyžadovali by další oddělení, jak je uvedeno výše. 2.5 Vytvoření jasného rámce pro investování do infrastruktury výroby elektrické energie / dovozu zemního plynu a přenosu nebo přepravy Počáteční obavy ohledně pobídek ke stavbě nové elektrárenské a plynárenské infrastruktury v konkurenčním rámci byly vyvolány zkušenostmi se zaváděním hospodářské soutěže v jiných částech světa. Rychle se však ukázalo, že šlo o výsledek jistých, nyní zřejmých chyb v obchodních režimech a možná i manipulace s trhem ze strany některých účastníků trhu. Směrnice z roku 2003 obsahují opatření, jejichž cílem je vyhnout se takovým problémům, a tento aspekt dále posílily směrnice o zabezpečení dodávek elektřiny a zemního plynu[32]. Jak je patrné z rozvoje konkurenčních rámců na vnitrostátní úrovni, zvýšená právní jistota na úrovni EU bude navíc působit jako významný magnet pro další investice a pomůže zajistit zabezpečení dodávek. Vytvoření stabilního a přitažlivého prostředí pro investice musí být prioritou budoucích kroků na úrovni EU. V tomto ohledu jsou k zajištění soudržnosti a právní jistoty také nezbytná zlepšení v předpisovém rámci, což vyžaduje další změny, jak je popsáno v oddíle 2.2. Kromě toho je třeba zdůraznit, že v odvětví energetiky stejně jako v jiných odvětvích by prioritou na úrovni EU i na úrovni členských států mělo být vytvoření rámce nezbytného pro zvýšení investicí do výzkumu a vývoje i inovací. Směřování dalšího vývoje investicí do výzkumu a technického rozvoje v odvětví energetiky bude pozorně sledováno. 2.5.1 Investice do výroby elektřiny a infrastruktury Pro náhradu zastarávajících elektráren v Evropě bude zapotřebí značných investicí a ty se nyní objevují na základě hospodářské soutěže v reakci na současné cenové hladiny. Problémy, které vznikly v některých členských státech jsou – pokud nejsou spojeny s nedostatečným oddělením provozovatelů soustav – převážně výsledkem nepřiměřené regulace cen na velkoobchodní nebo maloobchodní úrovni a objevují se v členských státech, jimž chybí likvidní a spolehlivý velkoobchodní trh. Je důležité zdůraznit, že směrnice dávají každé společnosti právo investovat do výroby elektřiny nebo do projektu dovozu zemního plynu. Ačkoli mnoho projektů je rozvíjeno velkými zavedenými subjekty, není tomu tak vždy. Potenciální investoři však potřebují aktuální informace o krátkodobém a střednědobém vývoji na trhu. Vytvoření Úřadu pro sledování energetiky (EMOS), který by měl na starosti shromažďování a sledování základních údajů v odvětvích energetiky, bude důležitým doplňkovým opatřením k usnadnění účinných nových investicí. S ohledem na směrnici o zabezpečení dodávek elektřiny Komise také založí pracovní skupinu pro sledování investicí potřebných ve výrobě elektrické energie a posoudí investiční rámec s cílem dosáhnout toho, aby se v členských státech vytvářely dostatečné kapacity. Existuje několik dalších politik, které také slouží k ovlivňování investicí do výroby elektřiny; například rozdělování emisních povolenek nebo vliv konkrétních pobídek například k výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů. Tyto širší otázky není vždy možné řešit v rámci uvedených směrnic. Komise se jimi však bude zabývat v dalších oblastech energetické politiky, které jsou uvedeny v akčním plánu strategického přezkumu energetické politiky. Rozvoj efektivní infrastruktury v odvětví elektroenergetiky je podporován také na úrovni ES, zvláště prostřednictvím hlavních směrů pro transevropské energetické sítě (TEN-E)[33]. 2.5.2 Investice do infrastruktury pro dovoz zemního plynu Tržní signály také vedly k předložení řady investičních projektů pro přepravu zemního plynu na evropský trh. V některých případech bylo využito udělení výjimky podle článku 22 směrnice o zemním plynu. V některých případech může být nezbytný posílený rámec Společenství prostřednictvím ERGEG, zejména týkají-li se dopady mnoha členských států. Kromě zachování svých stávajících pravomocí nad takovými výjimkami Komise hodlá upravit směrnici o zemním plynu, aby v rámci mechanismů uvedených v oddíle 2.2.2 vytvořila rámec Společenství pro udělení výjimky novým plynovodům, které mají dopad na více než dva členské státy. Zváží rovněž vytvoření nových obecných zásad pro všechny výjimky, což potenciálním investorům poskytne větší jistotu. 2.6 Otázky týkající se zákazníků v domácnostech a menších obchodních zákazníků Počínaje rokem 2007 budou mít všichni odběratelé elektřiny a zemního plynu právo změnit dodavatele. Zbývá ještě řada otázek, které je třeba vyřešit, aby se tato konečná fáze úspěšně realizovala. Průzkumy v jednotlivých zemích naznačují, že je několik členských států, kde příprava na úplné otevření trhu výrazně nepokročila, a odvětvové šetření také potvrdilo významné překážky na úrovni distribuce. 2.6.1 Oddělení provozovatelů distribuční soustavy Úplné otevření trhu vyžaduje, aby distribuční společnosti zajistily spravedlivý přístup k soustavám, proveditelný postup, jak změnit dodavatele, a důvěrnost při nakládání s údaji. Průzkumy v jednotlivých zemích, které uskutečnila Komise, a odvětvové šetření odhalují, že často tomu tak ještě není. Vzniká mnoho obav z výskytu křížových subvencí, diskriminace v nakládání s informacemi, jakož i z problémů s postupy pro změnu dodavatele a profilování zatížení, včetně spolupůsobení pravidel pro vyrovnávání. Zdroj mnoha z těchto potíží lze najít v nedostatečném oddělení síťových společností od dodavatelských podniků. Podle stávajících směrnic mají provozovatelé distribuční soustavy s více než 100 000 zákazníků stejný režim oddělení jako provozovatelé přenosové nebo přepravní soustavy. Několik členských států nezajistilo provedení funkčního oddělení, a to navzdory skutečnosti, že toto oddělení bylo vyžadováno od roku 2004. Právní oddělení provozovatelů distribuční soustavy je vyžadováno od července 2007. Komise bude i nadále aktivně stíhat členské státy s nedostatečnými předpisy týkajícími se provozovatelů distribuční soustavy. Někteří účastníci trhu kromě toho tvrdí, že stávající směrnice nezajišťují dostatečné vymáhání práva na úrovni členských států. ERGEG již vydala doporučení k osvědčeným postupům pro změnu dodavatele a jeho uplatnění si je třeba vynutit. Komise proto hodlá posílit pravomoci regulačních orgánů s cílem vynutit si funkční oddělení. Provozovatelé distribuční soustavy s méně než 100 000 zákazníků jsou kromě toho ve stávajících směrnicích o zemním plynu a elektřině vyloučeni ze základních požadavků na oddělení. Z toho plyne, že bez velmi přísných právních předpisů je velmi nepravděpodobné, že další potenciální uživatelé budou mít spravedlivý přístup k soustavám. Komise znovu posoudí vhodnost prahu 100 000 zákazníků. 2.6.2 Segment trhu domácností: ochrana spotřebitele a finanční nedostupnost energií Dosavadní zkušenosti ukázaly, že velkoobchodní ceny energií vykazují značnou kolísavost. Vyvolává to otázku, zda a jak by takovému kolísání měli být vystaveni koneční zákazníci, včetně těch ohrožených. Směrnice o zemním plynu a elektřině vyžadují, aby se přijala opatření na ochranu spotřebitelů, a v případě elektřiny obsahují pojem všeobecné služby. Přílohy směrnic vyžadují, aby zákazníci získali právo na průhledné smluvní struktury, mechanismus pro urovnání sporů, právo na bezplatnou změnu dodavatele a ochranu před nesprávným prodejem. Bez energie nemohou lidé v dnešním hospodářském a sociálním prostředí žít. Elektřina je v každodenním životě občanů nepostradatelná. Má také často vliv na dostupnost mnoha základních služeb. Domácnosti s nižším příjmem utrácejí za energii poměrně více než domácnosti s vyšším příjmem. Domácnosti ve venkovských oblastech také utrácejí poměrně více za energii než domácnosti v městských oblastech. Pro velkou většinu občanů EU je přístup ke službám zásobování elektřinou uspokojivý. O tom svědčí nedávné údaje z průzkumu veřejného mínění uskutečněného agenturou Eurobarometer a studie o spokojenosti zákazníků[34]. Průměrný počet bodů udávajících spokojenost zákazníků na úrovni EU je 7,6 (na škále od 1 do 10)[35]. Komise soudí, že v celé EU musí platit nejvyšší možné normy veřejné služby. Změny, které se odehrávají na evropském trhu s energií, musí plně zaručovat ochranu práv občanů na zásobování dostatečným množstvím elektrické energie, aby byly uspokojeny jejich základní potřeby za rozumné, snadno a jasně srovnatelné a průhledné ceny. Zvláštní opatření se musí přijmout k zajištění ochrany nejohroženějších občanů, zvláště pokud jde o finanční nedostupnost paliv. Směrnice o zemním plynu a elektřině stanoví ochranu před nekalými prodejními praktikami a právo občanů na informace nezbytné k výběru a případně ke změně dodavatele. Uvedená ustanovení se musí provádět na vnitrostátní úrovni průhledně a bez diskriminace. Nesmí bránit otevírání vnitřního trhu s energií ku prospěchu všech zákazníku v roce 2007. Cílené povinnosti všeobecné služby a povinnosti veřejné služby, včetně přiměřené regulace cen, musí zůstat nedělitelnou součástí procesu otevírání trhu. Spotřeba energie je poměrně neelastická. Spotřebitelé budou často reagovat na výkyvy cen investicemi do nového vybavení, které napomůže snížení spotřeby. Mnoho členských států si však zachovalo všeobecnější regulaci maloobchodních dodavatelských sazeb. Třebaže usměrňování cen brání tomu, aby zákazníci dostávali vhodné cenové signály o budoucích nákladech, cílená cenová regulace může být potřebná pro ochranu zákazníků za některých zvláštních okolností, například v období přechodu k účinné hospodářské soutěži. Musí být vyvážená, aby nebránila otevírání trhu, nevytvářela diskriminaci mezi dodavateli energie v EU, neposilovala narušení hospodářské soutěže a neomezovala opětovný prodej. Liberalizaci mohou provázet agresivní a zavádějící marketingové a prodejní strategie využívané energetickými společnostmi k nátlaku na spotřebitele, aby změnili dodavatele. Směrnice o nekalých obchodních praktikách zavádí pevný rámec pro řešení těchto otázek[36]. Jasný obraz vnitrostátních opatření, která členské státy přijaly k provedení energetických směrnic s ohledem na spotřebitelské předpisy, není k dispozici. Dostupné údaje naznačují, že členské státy k řešení otázky ohrožených zákazníků využívaly cílené povinnosti veřejné služby poměrně málo. Jen polovina členských států se byť jen pokusila vymezit tuto skupinu a jen pět má nějakou formu sociálních sazeb. Existují rovněž podstatné rozdíly, pokud jde o náhradu za přerušení dodávek – jen v 8 členských státech jsou zavedeny systémy náhrad – a kodexy chování pro zajištění průhlednosti cen a smluvních podmínek. Komise proto posoudí vnitrostátní právní předpisy v této oblasti, jejich dopady na provozovatele, jakož i na domácnosti. Zejména prostřednictvím řízení pro porušení práva poskytne vodítko ohledně souladu vnitrostátních opatření s právními předpisy Společenství. Komise bude také provádět stálý přezkum maloobchodních trhů s cílem hodnotit účinky liberalizace na domácnosti se zřetelem k rostoucí sebedůvěře spotřebitelů na trhu s energií a omezení nebezpečí manipulace s trhem. Komise také zahájí velkou informační kampaň zaměřenou na zvyšování povědomí v období před úplným otevřením trhu v červenci 2007 a hodlá rozvíjet Chartu spotřebitelů energie s cílem: i) řešit otázku finanční nedostupnosti paliv, ii) zlepšit minimální úroveň informací dostupných občanům, a tak jim pomoci při výběru mezi dodavateli a dodavatelskými variantami, iii) omezit byrokracii v případech, kdy zákazníci mění dodavatele a iv) v souladu s příslušnými směrnicemi ES chránit zákazníky před nekalými prodejními praktikami. 2.6.3 Četnost odčtů na měřících přístrojích Kořeny některých otázek velkoobchodního trhu lze najít v nedostatečné elastičnosti poptávky. Například kolísavost velkoobchodních cen je zčásti zapříčiněna skutečností, že menší zákazníci jsou v krátkodobém výhledu izolováni od pohybů velkoobchodních cen, v důsledku čehož jsou velkoobchodní ceny kolísavější. Dokonce i tam, kde se ceny vůbec neusměrňují, zřídkavé měření spotřeby brání jakékoli reakci poptávky ze strany některých zákazníků. Široké použití „inteligentního měření“ spotřeby energie by posílilo hospodářskou soutěž a další cíle politiky, jako jsou energetická účinnost a podpora inovací při poskytování energetických služeb. „Inteligentní měřicí přístroje“ jsou přínosem i pro zákazníky, protože jim umožňují častější odčty a možnost upravit své profily spotřeby. Směrnice 2006/32/ES o energetické účinnosti u konečného uživatele a o energetických službách stanoví, že členské státy mají používat „inteligentní“ měření spotřeby energie s cílem dosáhnout cílů energetické účinnosti. Komise posoudí, zda jsou v této oblasti nutná další konkrétní opatření. 3 ZÁVĚRY A DALŠÍ KROKY Výše jsou uvedeny hlavní závěry, které Komise vyvodila ze zkušeností shromážděných v uplynulých sedmi letech při realizaci konkurenčního evropského trhu s elektřinou a zemním plynem. Tato iniciativa byla s jistými výhradami úspěšná. Bylo dosaženo určitých pozitivních výsledků a výsledek odvětvového šetření a průzkumy v jednotlivých zemích poskytly Komisi závažné poznatky o nynějším stavu procesu liberalizace, které i přes významné nedostatky ukázaly jistý pokrok a značný další potenciální užitek. Konkurenční integrovaný trh zůstává podle názoru Komise jedinou cestou, jak zajistit pro Evropu bezpečnou a udržitelnou energetickou budoucnost, založenou na soudržném trhu s elektřinou a zemním plynem, sestávajícím z 500 miliónů spotřebitelů, kteří všichni působí ve stejném konkurenčním a předpisovém rámci. Komise soudí, že je nyní načase zvážit možnosti, jak dosáhnout dalšího výrazného pokroku, který bude konečným krokem k plně fungujícím trhům s elektřinou a zemním plynem na evropské úrovni, jak bylo uvedeno výše v oddílech 2.1 až 2.6. Komise již zahájila postup pro posouzení vlivů s cílem určit nejvhodnější metody k uskutečnění těchto záměrů v praxi. Tuto činnost ukončí později v roce 2007. Bude předloženo další sdělení, zahrnující podrobné formální návrhy Radě a Evropskému parlamentu. Komise vyzývá Radu a Evropský parlament, aby potvrdily, že hlavními cíli, které se mají sledovat při dovršování vnitřního trhu s energií, jsou cíle určené Komisí, a schválily záměr Komise dát k projednání další opatření, která mají zajistit dosažení těchto cílů. [1] Původně na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (Úř. věst. L 027, 30.1.1997, s. 1) a na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/30/ES ze dne 22. června 1998 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (Úř. věst. L 204, 21.7.1998, s. 1) a následně na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2003/54 ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (Úř. věst. L 176, 15.7.2003, s. 0037–0056), směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2003/55 ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (Úř. věst. L 176, 15.7.2003, s. 0057–0078), nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1228/2003 ze dne 26. června 2003 o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou (Úř. věst. L 176, 15.7.2003, s. 0001–0010), nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1775/05 ze dne 28. září 2005 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám (Úř. věst. L 289, 3.11.2005, s. 1). Několik členských států již podniklo kroky k otevření trhu již před těmito opatřeními. [2] KOM(2006) 851, Sdělení Komise „Odvětvové šetření podle článku 17 nařízení 1/2003 na trzích se zemním plynem a elektřinou (závěrečná zpráva)“. [3] V podmínkách nízké elastičnosti poptávky může odvětví energetiky přenášet do cen elektřiny náklady příležitosti v souvislosti s povolenkami obdrženými bezplatně v systému obchodování s emisemi. Empirické odhady a odhady na základě simulačních modelů v případě Německa a Nizozemska ukazují, že podíl nákladů na CO2, které byly přeneseny na spotřebitele, se v závislosti na tržních a technických činitelích pohybuje mezi 60 a 100 %. Odvětví s vysokou spotřebou energie, na která se vztahuje ETS, nejenom čelí nákladům na CO2, ale v důsledku vyšších cen elektřiny také vyšším výrobním nákladům. [4] Viz sdělení Komise ze dne 7. prosince 2005 s názvem Podpora elektrické energie z obnovitelných zdrojů energie (KOM (2005) 627 v konečném znění). Odhaduje se, že náklady na systémy podpory pro obnovitelné zdroje energie se odrážejí ve výši cen elektřiny, například v Německu, Španělsku a Spojeném království zhruba 4 % a 5 % (strana 45). [5] Vážený průměr cen pro velké průmyslové odběratele, průmyslové odběratele, obchodní odběratele a domácnosti. Zdroj: Eurostat. Vývoj cen pro každou kategorii zákazníků lze najít v tabulkách 3.7 a 3.8 pracovního dokumentu útvarů Komise: Údaje k energetické politice EU, SEK(2007) 12. Pro velmi velké zákazníky se ceny zvýšily z referenční úrovně 100 v červenci 1997 na 121 v případě elektřiny a na 201 v případě zemního plynu v červenci 2006. [6] Dovršení vnitřního trhu s elektřinou, sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu, KOM(2001) 125, s. 8. [7] Prozatímní zpráva ERGEG o ponaučení z velkého narušení dodávek elektrického proudu v Evropě dne 4. listopadu 2006, číslo dokumentu E06-BAG-01-05. ERGEG předloží konečnou zprávu do února 2007. [8] S cílem umožnit zohlednění environmentálních stránek výroby elektřiny při zdanění dovoluje směrnice o zdanění energie (směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (Úř. věst. L 283, 31.10.2003, s. 51), aby členské státy osvobodily od zdanění elektřinu z obnovitelných zdrojů. [9] Viz http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/481&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en [10] Podle čl. 56 Smlouvy o ES. [11] V odvětvích energetiky neexistuje obdoba „pasu EU“, který existuje ve finančních službách. Povolení vydávají regulační orgány každého členského státu (např. povolovací řízení pro nové elektrárny podle čl. 6 směrnice o vnitřním trhu s elektřinou 2003/54/ES). [12] KOM(2005) 568. [13] Viz průvodní dokument: Pracovní dokument útvarů Komise, Zpráva o provádění předpisového rámce EU v elektroenergetice a plynárenství: průzkumy v jednotlivých zemích, SEK(2006) 1709. [14] Rozhodnutí 2006/770. [15] Viz sdělení Komise „Odvětvové šetření podle článku 17 nařízení 1/2003 na trzích se zemním plynem a elektřinou (závěrečná zpráva)“, KOM (2006) 851. [16] Viz technická příloha sdělení Komise „Odvětvové šetření podle článku 17 nařízení 1/2003 na trzích se zemním plynem a elektřinou (závěrečná zpráva)“, SEK(2006) 1724, od odstavce 144 (zemní plyn) a 474 (elektřina). [17] Viz vnitrostátní oddíly týkající se provozovatele soustav a oddělení v pracovním dokumentu útvarů Komise Zpráva o provádění předpisového rámce EU pro elektroenergetiku a zemní plyn: průzkumy v jednotlivých zemích, SEK(2006) 1709 a technická příloha sdělení Komise „Odvětvové šetření podle článku 17 nařízení 1/2003 na trzích se zemním plynem a elektřinou (závěrečná zpráva)“, SEK(2006) 1724, zejména od odstavce 157 (zemní plyn) a 487 (elektřina). [18] Odpověď Rady evropských energetických regulačních orgánů (CEER) na zelenou knihu o energii ze dne 11. července 2006 (C06-SEM-18-03). [19] Podle čl. 26 odst. 1 směrnice o vnitřním trhu s elektřinou 2003/54 může být malým izolovaným soustavám udělena odchylka od pravidel pro oddělení provozovatelů soustavy. [20] „Studie o pravomocích a působnosti energetických a dopravních regulačních orgánů“ Europe Economics and TIS, říjen 2006 [21] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice), Úř. věst L 108, 24.4.2002. s. 3350 , článek 7. [22] Komise zastává názor, že takové pravomoci dohledu by byly nezbytné v těchto oblastech: i) výjimky, pokud jde o přístup třetích osob k nové infrastruktuře, ii) regulace cen pro konečné uživatele, iii) všechna rozhodnutí vztahující se k přeshraničním otázkám, včetně konkrétního provedení obecných zásad a iv) otázky dominantního postavení na trhu, zvláště pokud jde o neexistenci přiměřené likvidity, včetně rozhodnutí týkajících se nakládání se stávajícími přenosovými nebo přepravními smlouvami. [23] Viz níže oddíl 2.4. [24] ERGEG zahájila dne 27. února 2006 Regionální iniciativu v elektroenergetice (ERI) a po ní 25. dubna 2006 Regionální iniciativu v plynárenství (GRI). [25] Má být zveřejněna počátkem roku 2007. Stanoví sedm oblastí, v nichž je potenciálně potřebná větší koordinace regulace a z nichž jen některé jsou v nařízení plně pokryty: a) předpisy pro zabezpečení, b) předpisy pro připojení k síti, c) předpisy pro obchodování s elektřinou, d) průhlednost, e) vyrovnávání a úhrada, záložní elektrická energie, f) výměna údajů, g) místně vztažené cenové signály a investiční pobídky. [26] Jak je výše uvedeno, je to založeno na přístupu, který se již uplatňuje v odvětví elektronických komunikací a ve vztahu k výjimkám u přístupu třetích osob k nové infrastruktuře v odvětvích plynárenství a elektroenergetiky. [27] Podle předlohy interinstitucionální dohody o vytvoření rámce pro evropské regulační agentury (KOM(2005) 59 v konečném znění) by takový orgán mohl být pověřen zejména úkolem použít normy Společenství na konkrétní případy, což zahrnuje pravomoc přijímat jednotlivá rozhodnutí právně závazná pro třetí osoby (článek 4). [28] Viz například bod odůvodnění 25 směrnice 2003/55/ES nebo body 8 a 11 spolu s články 5 a 6 směrnice 2004/67/ES. [29] Viz http://www.ergeg.org/portal/page/portal/ERGEG_HOME/ERGEG_DOCS/ERGEG_DOCUMENTS_NEW/GAS_FOCUS_GROUP [30] Mohlo by to mít formu poradní skupiny, kterou by založila Komise, nebo formu dobrovolné dohody na základě společné regulace. [31] ETSO, Provozovatelé evropských přenosových soustav, a GTE, Přeprava zemního plynu v Evropě, jsou sdružení evropských provozovatelů elektroenergetických a plynárenských soustav. [32] Směrnice Rady 2004/67/ES ze dne 26. dubna 2004 o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu (Úř. věst. L 127, 29.4.2004, s. 0092–0096) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89 ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (Úř. věst. L 033, 4.2.2006, s. 0022–0027). [33] Viz sdělení Komise „Prioritní plán propojení“, KOM(2006) 846. [34] Průzkum agentury Eurobarometer z roku 2006 týkající se spokojenosti zákazníků se službami obecného zájmu (EU25) a průzkum spokojenosti zákazníků uskutečněný společností IPSOS v roce 2006, který teprve má být zveřejněn. [35] Přístup k elektřině je obtížný pro 4 % zákazníků. Téměř všichni evropští občané, kteří mají přístup k elektřině, ji doopravdy využívají. Ze 72 % evropských zákazníků, kteří mají přístup k plynu vedenému potrubím, jej využívá 74 %. V období mezi lety 2004 a 2006 zůstala cenová dostupnost elektřiny poměrně stálá s výjimkou Řecka a Itálie (vzrůstající tendence) a Malty (prudký pokles). Šedesát šest procent evropských občanů říká, že ceny služeb v elektroenergetice jsou dostupné, zatímco pro 16 % z nich ceny nejsou dostupné a 15 % považuje ceny za přemrštěné. Jen několik zákazníků si podalo stížnost týkající se zásobování elektřinou a zemním plynem (6 % u elektřiny a 5 % u zemního plynu). V průměru 62 % zákazníků v EU se domnívá, že jejich zájmy jsou dobře chráněny. V některých velkých zemích (v Německu, Itálii a Španělsku) je tento podíl menší než 50 %. [36] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 („směrnice o nekalých obchodních praktikách“), Úř. věst. L 149/22, 11.6.2005 , použitelné ode dne 12. prosince 2007.