Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí ve Slovinsku /* COM/2013/0396 final - 2013/ () */





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí ve Slovinsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst. (3) Dne 2. prosince 2009 Rada v souladu s čl. 126 odst. 6 SFEU rozhodla, že ve Slovinsku existuje nadměrný schodek, a vydala doporučení k nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2013[1] v souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku[2]. V zájmu věrohodného a udržitelného snížení schodku veřejných financí pod hodnotu 3 % HDP bylo slovinským orgánům doporučeno, aby v roce 2010 provedly podle plánu opatření k fiskální konsolidaci, zajistily v období 2010–2013 průměrnou roční strukturální korekci rozpočtu ve výši ¾ % HDP a upřesnily opatření nezbytná k nápravě nadměrného schodku do roku 2013 v případě, že to podmínky hospodářského cyklu dovolí, a k rychlejšímu snižování schodku, pokud by se ukázalo, že hospodářské nebo rozpočtové podmínky jsou lepší, než se v daném okamžiku očekávalo. (4) Dne 15. června 2010 Komise na základě prognózy svých útvarů z jara 2010 dospěla k závěru, že Slovinsko přijalo účinná opatření v souladu s doporučeními Rady ze dne 2. prosince 2009, aby snížilo schodek veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP, a domnívala se, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku nejsou proto nutné. (5) Podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 může Rada na doporučení Komise přijmout revidovaná doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU, pokud účinná opatření byla přijata a po přijetí uvedených doporučení se projevily nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Výskyt nepředvídaných nepříznivých hospodářských okolností majících zásadní negativní dopad na rozpočet se posuzuje na základě ekonomické prognózy, která byla podkladem pro doporučení Rady. (6) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je Rada povinna předložit dotyčnému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek ve stanovené době. Doporučení musí stanovit maximální lhůtu šesti měsíců pro přijetí účinných opatření k odstranění nadměrného schodku v dotčeném členském státě. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vycházejí, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a jiných dočasných opatření, ve výši orientačně nejméně 0,5 % HDP. (7) Na základě hloubkového přezkumu, který Komise provedla v roce 2013, dospěla k závěru, že se Slovinsko potýká s nadměrnou makroekonomickou nerovnováhou. Udržitelná zlepšení fiskálních a makroekonomických výstupů a výstupů trhu práce vyžadují jak pokrok při snižování makroekonomické nerovnováhy, tak i nápravu nadměrného schodku. (8) Podle prognózy útvarů Komise z podzimu 2009, která byla podkladem pro doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 SFEU ze dne 2. prosince 2009, se očekávalo, že slovinská ekonomika poroste v roce 2010 o 1,3 % a v roce 2011 o 2,0 %. Horizont prognózy již léta 2012 a 2013 nezahrnoval, ale za předpokladu postupného uzavírání velké záporné produkční mezery do roku 2015 se v letech 2012 a 2013 očekával vyšší růst než v roce 2011. Zatímco růst HDP se v roce 2010 téměř shodoval s předpokladem podle prognózy útvarů Komise z podzimu roku 2009, v roce 2011 nedosahoval předpokládané výše 2,0 %. V roce 2012 upadlo slovinské hospodářství opět do recese. Podle prognózy útvarů Komise z jara 2013[3] se pro rok 2013 očekává podstatně horší vývoj oproti původním předpokladům, z nichž vycházelo původní doporučení Rady. Celkově se v případě HDP ukázalo, že dosahuje výrazně nižších hodnot oproti předpokladům vycházejícím z prognózy útvarů Komise z podzimu roku 2009. To oproti původním očekáváním z doby vydání doporučení Rady negativně ovlivňuje příjmovou a výdajovou stranu. (9) Slovinsko zaznamenává v důsledku celosvětové hospodářské a finanční krize a vnitrostátní nerovnováhy pokles HDP, jenž je oproti celé eurozóně mnohem strmější. Reálný pokles HDP o 7,8 % v roce 2009 byl zapříčiněn zejména vývojem tvorby hrubého fixního kapitálu. Oživení tažené vývozem, které se ve Slovinsku projevilo v roce 2010 a 2011, kdy reálný HDP rostl o 1,2 % a 0,6 %, bylo vzhledem k nedostatečné domácí poptávce velmi mírné. V roce 2012 se slovinské hospodářství ocitlo ve dvojitém propadu se záporným růstem reálného HDP na úrovni –2,3 %. Kladný příspěvek k růstu představovaný čistou vnější poptávkou plynul z robustního nárůstu vývozu na trhy mimo EU a ze strmého propadu dovozu v důsledku slabé domácí poptávky. (10) Útvary Komise aktualizovaly svou prognózu z jara 2013 o další pokles reálného HDP o 2,0 % v roce 2013 vzhledem ke klesající zaměstnanosti, negativnímu růstu reálných mezd a pokračujícímu poklesu investic. Předpokládá se pokrok, pokud jde o odstraňování páky nefinančních ústavů a ozdravení odvětví bankovnictví, avšak to ještě nebude stačit k rozběhu nového investičního cyklu. Předpokládá se, že spotřeba domácností a investice zůstanou i nadále hlavní brzdou růstu. U pozitivního příspěvku růstu vyplývajícího z čisté zahraniční poptávky se předpokládá, že dojde k jeho mírnému poklesu. Předpokládané pokračování recese s růstem HDP v roce 2014 ve výši –0,1 % je způsobeno průtahy v řešení krize bankovnictví a restrukturalizaci značně zadluženého podnikového sektoru. V roce 2015 se očekává růst reálného HDP ve výši 1,3 %, který bude postupně tažen zesilující domácí poptávkou v důsledku ozdravení bankovního sektoru, pokroku ve snižování páky u podniků a zvýšení důvěry spotřebitelů. (11) Schodek veřejných financí se v roce 2009 v důsledku silné vnitřní dynamiky výdajů zejména v oblasti výdajů na úroky a sociální transfery vyšplhal na 6,2 % HDP. Povětšinou dílčí konsolidační opatření z roku 2010 se zaměřila zejména na nižší růst mzdových výdajů ve veřejném sektoru a sociální transfery. Indexace sazeb sociálních dávek, včetně důchodů a mezd ve veřejném sektoru byla v roce 2010 snížena o jednu polovinu a některé mzdové příspěvky byly odstraněny. Na příjmové straně byly zvýšeny spotřební daně u alkoholu, tabákových výrobků a ropných produktů. Tato opatření přijatá před doporučeními Rady k postupu při nadměrném schodku přispěla k mírnému snížení celkového schodku v roce 2010 na 5,9 % HDP. (12) V rozpočtu na rok 2011 došlo k prodloužení konsolidačních opatření z roku 2010 vztahujících se na výdajovou stranu o další rok a k jejich posílení. Na příjmové straně došlo k dalšímu zvýšení sazeb spotřebních daní z tabákových výrobků. Celkový schodek však v roce 2011 vyskočil na 6,4 % HDP, přičemž operace kapitálové podpory ve prospěch ztrátových státem vlastněných podniků a jednorázová vyrovnání přispěla ke schodku v objemu 1,4 % HDP. (13) V oznámení o nadměrném schodku z března 2013 byl uveden schodek veřejných financí pro rok 2012 ve výši 4,0 % HDP, což potvrdila i Komise (Eurostat). K tomuto obratu došlo v důsledku další rekapitalizace největší z bank ve výši 0,2 % HDP z června roku 2012, která byla provedena coby jednorázová. Vláda zásadně omezila běžné výdaje škrty v oblasti mezd veřejného sektoru a sociálních transferů. Většina z konsolidačních opatření má však opět jen dočasnou platnost. Kromě toho se opět snížily veřejné investice, což vedlo k poklesu dosahujícímu 45 % reálných hodnot od roku 2009. Kapitálové podpory, včetně jednorázových, určené veřejným podnikům se oproti roku 2011 výrazně snížily. Na příjmové straně vláda snížila sazbu daně z příjmu právnických osob a zavedla širší úlevy v oblasti investic a výzkumu a vývoje. (14) Podle aktualizované prognózy útvarů Komise z jara 2013 se předpokládá pro rok 2013 schodek veřejných financí ve výši 5,5 % HDP. Bez dvou jednorázových konverzí hybridních dluhově-kapitálových nástrojů do kapitálu dvou největších bank, jež dosahují 1,2 % HDP, by však předpokládaný schodek pro rok 2013 dosahoval 4,3 % HDP. Předpokládaný schodek ve výši 5,5 % HDP odpovídá vnitrostátnímu cíli rozpočtového schodku pro rok 2013, jenž je podle aktualizovaného programu stability stanoven ve výši 7,9 %, v němž je zahrnuta rekapitalizace bank ve výši 3,7 % HDP. Očekává se, že v roce 2013 budou veřejné finance těžit z dopadů celoročních účinků úsporných opatření stanovených zákonem o vyrovnaném veřejném rozpočtu, jenž vstoupil v platnost v červnu 2012, a z nově schválených opatření posilujících příjmy z rozpočtu na rok 2013. Předpokládá se, že zhoršující stav na trhu práce vyústí v pokles příspěvků na sociální zabezpečení. Oproti tomu se předpokládá, že opět dojde ke zvýšení objemu sociálních transferů v důsledku stále vysokého počtu osob, jež na konci roku 2012 a na počátku roku 2013 odešly do důchodu. (15) Podle aktualizované prognózy útvarů Komise z jara 2013 se očekává pro rok 2014 schodek veřejných financí ve výši 4,9 % HDP za předpokladu nezměněného politického přístupu. Rozpočet na rok 2014 nezahrnuje s výjimkou poklesu sazby daně příjmů právnických osob na 16 % a důrazné stabilizace mzdových výdajů veřejného sektoru na úrovni z roku 2013 žádná nová diskreční opatření. Na výdajové straně se předpokládá, že i nadále v důsledku vyššího dluhu, rostoucího počtu starobních důchodů a indexace důchodů porostou výdaje na úroky a sociální transfery. Za předpokladu zachování stávající politiky se na rok 2015 předpokládá schodech ve výši 5,5 % HDP. Prognóza zahrnuje další navýšení výdajů na úroky, zvýšení výdajů na veřejný sektor, k němuž dojde po ukončení uplatňování dočasných opatření snižujících mzdy zaměstnanců ve veřejném sektoru, a závěrečnou fázi postupného snižování sazby daní z příjmů právnických osob o jeden procentní bod na 15 %. (16) S vyloučením dodatečných fiskálních zdrojů na posílení bank se zdají být rizika pro projekci schodku vyvážená. Možný příznivější vývoj oproti projekci vyplývá z nových úsporných opatření obsažených v dodatečném rozpočtu na rok 2013, zatímco riziko horšího vývoje pramení z nedostatečného naplňování rozpočtu a soudního rozhodnutí, proti němuž podala vláda opravný prostředek, podle něhož se ukládá vyplatit zaměstnancům veřejného sektoru navýšení mzdy, jež bylo v roce 2010 odloženo. (17) Podle prognózy útvarů Komise z jara 2013 se odhaduje nominální hodnota průměrného ročního fiskálního úsilí vynaloženého v období 2010–2013 na výši 0,5 % HDP. Konsolidace byla přesunuta na konec období, tj. na roky 2012 a 2013. Po korekci z důvodu dopadů změn potenciálního růstu výkonnosti mezi aktuální prognózou a prognózou, z níž vycházela doporučení Rady z 2. prosince 2009, a z důvodu dopadu vývoje příjmů ve srovnání s předpokládaným vývojem odvozeným z obvyklé elasticity, se předpokládá, že výše průměrného ročního očištěného strukturálního úsilí v období 2010–2013 bude činit 1,1 % HDP. To přesahuje doporučené průměrné roční fiskální úsilí ve výši ¾ % HDP. (18) Předpokládaný celkový objem dalších konsolidačních opatření, jež jsou uplatňována slovinskými orgány v reakci na doporučení Rady v rámci EDP v období 2010–2013, by měl podle přístupu zdola nahoru činit přibližně 6¾ % HDP. Tento předpoklad nezahrnuje konsolidační opatření dosahující přibližně 0,8 % HDP z rozpočtu na rok 2010, jež již byla zahrnuta prognóze útvarů Komise z podzimu roku 2009. Opatření dosahující přibližně 5 % HDP obsahují zejména snížení indexačních režimů a snižování mezd ve veřejném sektoru a výše sociálních příspěvků, jakož i zvýšení nepřímých daní. Slovinské orgány dále v období 2010–2012 značně snížily veřejné investice, a to o přibližně 1¾ % HDP. (19) Slovinsko je vystaveno strmě narůstajícímu veřejnému dluhu v důsledku trvale velkých primárních schodků a v menší míře i vnitřní dynamiky dluhu a zvýšení úrokových plateb. Z nízkých 22 % HDP v roce 2008 narostl dluh na 54 % HDP v roce 2012. Podle aktualizované prognózy útvarů Komise z jara roku 2013 se očekává, že dluh se v roce 2013 zvýší na 61 % HDP, čímž překročí referenční prahovou hodnotu stanovenou Smlouvou. Za předpokladu zachování stávající politiky se na rok 2015 očekává další nárůst dluhu na 69 % HDP. V těchto projekcích nejsou zahrnuty státní záruky ve výši až 11 % HDP za převody aktiv ve prospěch Společnosti pro správu kapitálu bank a hotovost až do výše 3 % HDP vyhrazená podle zákona o stabilitě bankovnictví pro účely rekapitalizace. (20) Slovinsko bylo zasaženo neočekávaným nepříznivým hospodářským vývojem. Hospodářství je ve dvojitém propadu v rámci recese, jež bude podle předpokladů trvat do roku 2014. Negativním způsobem byla ovlivněna zaměstnanost, nezaměstnanost prudce narostla a růst reálných mezd je záporný. Slovinsko se rovněž potýká s nadměrnou makroekonomickou nerovnováhou, jež závažně ohrožuje investice. Pokračuje tudíž pokles domácí poptávky. To oproti původním očekáváním z doby vydání doporučení Rady negativně ovlivňuje příjmovou i výdajovou stranu. Vzhledem k tomu je v souladu s pravidly Paktu o stabilitě a růstu nová lhůta pro nápravu nadměrného schodku ve Slovinsku do roku 2015 přiměřená. (21) Udělení dalších dvou let k nápravě nadměrného schodku by bylo v souladu se střednědobými cíli celkových schodků ve výši 4,9 % HDP pro rok 2013 (3,7 % HDP bez jednorázových výdajů na rekapitalizaci dvou největších bank ve výši 1,2 % HDP), 3,3 % HDP pro rok 2014 a 2,5 % HDP na rok 2015. Předpokládané zlepšení strukturálního rozpočtového salda vyplývající z těchto cílů činí 0,7 % HDP v roce 2013, 0,5 % HDP v roce 2014 a 0,5 % HDP v roce 2015, přičemž dvě poslední hodnoty odpovídají minimálnímu zlepšení, jež je vyžadováno podle čl. 5 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997. Celkem by měly za účelem dosažení výše uvedených strukturálních cílů slovinské orgány provést vedle opatření, jež jsou již zahrnuta v základním scénáři, další konsolidační opatření ve výši 1 % HDP v roce 2013, 1 ½ % HDP v roce 2014 a 1 ½ % HDP v roce 2015. Tyto cíle zohledňují potřebu vyrovnat negativní dopady druhého kola fiskální konsolidace veřejných financí v podobě jejích dopadů na růst DPH. (22) Zpráva Evropské komise o fiskální udržitelnosti z roku 2012 ukazuje na to, že Slovinsko je ve střednědobém a dlouhodobém horizontu vystaveno vysokému riziku udržitelnosti. Zpráva o stárnutí obyvatel z roku 2012 ukazuje předpokládaný vysoký nárůst celkových veřejných výdajů souvisejících se stárnutím obyvatel v letech 2010–2060. Vzhledem k tomu se jeví, že je nezbytné dále ošetřit rostoucí výdaje související se stárnutím obyvatel úpravou všech příslušných parametrů důchodového systému a systému sociálního zabezpečení, což v dlouhodobém horizontu přispěje k dosažení udržitelnosti veřejných financí. (23) Slovinsko splňuje podmínky pro prodloužení lhůty k odstranění nadměrného schodku veřejných financí, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ: 1) Slovinsko by mělo současný nadměrný schodek odstranit do roku 2015. 2) Slovinsko by mělo podle aktualizované prognózy útvarů Komise z roku 2013 dosáhnout cíle celkového schodku veřejných financí ve výši 4,9 % HDP v roce 2013 (3,7 % HDP bez jednorázového výdaje na rekapitalizaci dvou největších bank ve výši 1,2 % HDP), 3,3 % HDP v roce 2014 a 2,5 % HDP v roce 2015, což je v souladu s ročním zlepšením strukturálního salda ve výši 0,7 % HDP v roce 2013, 0,5 % HDP v roce 2014 a 0,5 % HDP v roce 2015, aby se do roku 2015 snížil celkový schodek veřejných financí pod úroveň 3 % HDP. 3) Slovinsko by mělo důrazně uplatnit již přijatá opatření usilující zejména o zvýšení příjmů z nepřímých daní a snížení výdajů na mzdy ve veřejném sektoru a na sociální transfery a zároveň by mělo být připraveno na jejich doplnění o další opatření, pokud by bylo oproti předpokladům dosaženo nižších výnosů či pokud by bylo jakékoli opatření zrušeno na základě rozhodnutí soudů. 4) Slovinsko by mělo kromě toho vedle opatření, jež jsou již zahrnuta do aktualizované prognózy útvarů Komise z jara roku 2013, vymezit, přijmout a uplatnit nová opatření strukturální konsolidace, která jsou nezbytná k odstranění nadměrného schodku do roku 2015. 5) Rada stanoví lhůtu [do 1. října 2013], aby Slovinsko přijalo účinná opatření, a v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 podrobně informovalo o konsolidační strategii, kterou plánuje za účelem dosažení cílů. Slovinské orgány by měly dále i) urychlit snížení celkového schodku v roce 2014 a 2015, jestliže se hospodářská nebo rozpočtová situace bude vyvíjet lépe, než se v současnosti předpokládá; ii) vymezit, přijmout a uplatnit opatření strukturální konsolidace, jež postupně sníží stávající podíl výdajů ve vztahu k HDP, zajistí trvalé zlepšení strukturálního salda veřejných financí, podpoří růstový potenciál hospodářství tím, že se vyvarují dalších škrtů v oblasti veřejných investic a postupně budou snižovat podíl zadlužení. V zájmu zajištění úspěchu strategie fiskální konsolidace bude rovněž nezbytné podpořit fiskální konsolidaci komplexními strukturálními reformami v souladu s doporučeními Rady určenými Slovinsku v souvislosti s evropským semestrem a postupem při makroekonomické nerovnováze. Kromě zprávy uvedené v doporučení č. 5 podají slovinské orgány zprávu o pokroku, jehož bylo dosaženo při provádění těchto doporučení, a to alespoň každých [šest měsíců], jakož i ve zvláštní kapitole programů stability, a to až do úplného odstranění nadměrného schodku. Toto doporučení je určeno Republice Slovinsko. V Bruselu dne Za Radu předseda [1] Veškeré dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v případě Slovinska lze nalézt na adrese: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm [2] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. [3] Tato prognóza vychází z prognózy útvarů Komise z jara roku 2013, u níž se horizont prodloužil do roku 2015. Kromě toho jsou v aktualizaci zahrnuty dvě emise dluhopisů, které byly vydány na trhu USA dne 2. května 2013 a ovlivňují úročení výdajů, schodek a dluh.