PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování





[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 23.3.2010 KOM(2010)112 v konečném znění PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování 1. ÚVOD Po vstupu Bulharska do EU dne 1. ledna 2007 byl vytvořen mechanismus pro spolupráci a ověřování[1], který má Bulharsku pomoci odstranit určité nedostatky v oblasti reformy soudnictví, boje proti korupci a organizované trestné činnosti a informovat o pokroku dosaženém v těchto oblastech prostřednictvím pravidelných zpráv. Tento dokument je průběžnou zprávou a obsahuje technickou aktualizaci výrazného vývoje, ke kterému v Bulharsku v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování došlo během posledních šesti měsíců. Hodnocení dosaženého pokroku není do zprávy zahrnuto. Výchozím bodem pro hodnocení dosaženého pokroku s ohledem na referenční kritéria a vymezení přetrvávajících problémů je poslední zpráva o pokroku a její doporučení přijatá Komisí dne 22. července 2009. Další hodnocení Komise provede v létě 2010. 2. REFORMA SOUDNICTVÍ A BOJ PROTI KORUPCI A ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ čINNOSTI: OBECNÉ PřIPOMÍNKY K SOUčASNÉ SITUACI Během posledních šesti měsíců zahájilo Bulharsko několik konkrétních návrhů reforem, v nichž reaguje na doporučení Komise. V parlamentu se v současné době projednává částečné přepracování trestního řádu. Pracuje se také na výrazné reformě zákona o propadnutí majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti a na revizi zákona o střetu zájmů. Bulharsko se také rozhodlo posílit struktury trestního stíhání závažných zločinů, a to používáním společných vyšetřovacích týmů v některých přednostních případech organizované trestné činnosti a korupce na vyšších pozicích. V zemi byla také započata strukturální reforma Národního úřadu pro veřejné příjmy a Národního celního úřadu a začala se vypracovávat komplexní strategie boje proti korupci a organizovanému zločinu. Inspektorát Nejvyšší soudní rady nadále důsledně odváděl svou práci a Nejvyšší soudní rada se snažila monitorovat případy zvýšeného veřejného zájmu. Soudnictví však stále dosahovalo jen mála výsledků v případech organizované trestné činnosti a korupce na vyšších pozicích a v lednu 2010 došlo k další pouliční vraždě. Plně vyšetřena nebyla dosud domnělá závažná korupce v souvislosti s jmenováním vyšších úředníků v rámci justice, do níž měli být zapojeni členové Nejvyšší soudní rady. Před příštím hodnocením je také třeba provést rychlejší a úplnější administrativní kontrolu problémů, u nichž se Komise obává nesrovnalostí, střetu zájmů nebo podvodů při provádění finančních prostředků EU. 3. VÝHLED Za posledních šest měsíců zahájilo Bulharsko řadu významných iniciativ, jež potvrzují jeho odhodlání pracovat na reformách. Úsilí země je chvályhodné. Přestože výsledky konkrétních kroků bude možné zhodnotit až podle toho, jak po provedení v praxi účinně přispějí k boji proti korupci a organizované trestné činnosti, úsilí, které Bulharsko v poslední době vynaložilo, je důkazem toho, že země si je stále více vědoma nutnosti podstatných a dalekosáhlých reforem. Aby však Bulharsko dosáhlo většího počtu praktických a měřitelných výsledků, mělo by práci na reformách ještě zintenzívnit. Reformy, které Komise doporučila v červenci roku 2009, by se měly stát vnitrostátní prioritou a musí se zahájit ve více oblastech tak, aby se v soudnictví docílilo výrazné proměny. Komise bude Bulharsko v jeho snaze dále podporovat a letos v létě u něho opět vypracuje hloubkovou analýzu dosaženého pokroku. 4. TECHNICKÁ AKTUALIZACE KRITÉRIÍ 4.1. Referenční cíl 1: Přijmout změny Ústavy, kterými se odstraní veškeré nejednoznačnosti v otázce nezávislosti a spolehlivosti systému soudnictví Inspektorát Nejvyšší soudní rady nadále dosahoval dobrých výsledků v inspekcích, neboť provedl plánované inspekce celého bulharského soudního systému s výjimkou občanskoprávního úseku odvolacího soudu pro oblast Sofie. Přestože doporučení inspektorátu soudům a státním zastupitelstvím nebyla ve všech případech konzistentně zohledněna, inspektorát uvedl, že celkově mají jeho kontroly u nižších soudů viditelně preventivní a kárný účinek. Nově zřízená společná pracovní skupina Nejvyšší soudní rady a jejího inspektorátu by měla přispívat ke sjednocení disciplinární praxe, podílet se na organizaci cílených inspekcí a pomáhat Nejvyšší soudní radě v uplatňování zjištěných informací při hodnotících a jmenovacích postupech. Z aktuálních zkušeností vyplývá, že postihy uvalené Nejvyšší soudní radou jsou často mírné. Některé případy jsou také zamítány kvůli vypršení zákonných lhůt. 4.2. Referenční cíl 2: Zajistit transparentnější a účinnější soudní řízení přijetím a prováděním nového zákona o soudním systému a nového občanského řádu. Předložit zprávu o dopadu těchto nových právních předpisů, trestního řádu a správního řádu, a to především ve fázi předsoudního řízení. Vláda v odpovědi na doporučení Komise provedla několik změn v trestním řádu s cílem zlepšit účinnost a transparentnost soudního řízení. Debata v parlamentu však nasvědčuje tomu, že ne všem novelám se dostane podpory.[2] Návrhy na změnu trestního zákoníku, které vláda předložila, mají za cíl zpřísnit postihy za trestné činy, jako je vražda, násilný únos či úvěrový podvod. Pozitivně bylo v Bulharsku ohodnoceno přiznání viny v některých bodech obžaloby – provádění tohoto nástroje vedlo ke zvýšení účinnosti soudního řízení. Uplatňování zrychleného řízení však na druhé straně vedlo k nenáležitému zmírňování postihů v případech, kdy byla obžaloba plně doložena důkazy. Na základě výsledků hodnocení proto bulharské orgány zvažují, že u některých závažných trestných činů možnost zrychleného řízení zruší a omezí schopnost soudu vynášet rozsudky v rámci definovaného minima.[3] Žádný pokrok nebyl hlášen, pokud jde o postupy k přijetí nového návrhu zákona o právních předpisech, jenž by měl zavést jasná pravidla pro transparentnost a veřejnou diskusi a kodifikovat jednotlivé fáze zákonodárného procesu. 4.3. Referenční cíl 3: Pokračovat v reformě soudnictví s cílem prohloubit profesionální přístup, spolehlivost a účinnost. Vyhodnotit dopad uvedené reformy a ročně zveřejňovat výsledky Předmětem kritiky bylo nadále hodnocení soudců nižšího stupně, neboť většina z nich se těšila nejlepším výsledkům. Nejvyšší soudní rada přijala v reakci na doporučení Komise nařízení, aby spravedlivost a objektivitu každoročního hodnocení zlepšila.[4] Nejvyšší soudní rada také pokračovala ve sledování tempa, jakým jsou ve fázi soudního procesu řešeny případy zvýšeného veřejného zájmu. Výsledkem devíti z padesáti takových případů bylo údajně odsouzení obžalovaného.[5] Nejvyšší soudní rada zjistila u některých důvody pro odklad a vydala následná doporučení, avšak v některých významných případech stále docházelo k podezřelým prodlevám.[6] V druhé polovině roku 2009 byla zveřejněna tvrzení, podle kterých docházelo při jmenování výše postavených soudců ke korupci a obchodování s vlivem, do kterého měli být zapojeni členové Nejvyšší soudní rady. V reakci na tato podezření zahájila Nejvyšší soudní rada formální kárné řízení proti několika soudcům nižšího stupně. Dva členové Nejvyšší soudní rady odstoupili pod tlakem veřejnosti a vrátili se k nižšímu soudu. Nejvyšší soudní rada dříve uvedla, že oba tito členové porušili etický kodex, a požádala je o demisi. V uplatnění kárných opatření údajně Nejvyšší soudní radě bránil nedostačující právní základ. V odpovědi na tuto skutečnost předložil ministr spravedlnosti návrh novely zákona o soudním systému, která má zvýšit disciplinární odpovědnost členů Nejvyšší soudní rady.[7] Na základě tvrzení o údajném obchodu s vlivem odstoupilo v tomto případě sedmnáct nižších soudců z nejméně třiceti, kteří do něho měli být zapojeni. Disciplinární řízení bylo údajně zahájeno u všech soudců nižšího stupně, kteří byli z obchodování s vlivem podezřelí a kteří se o administrativní pozici ucházeli, a to bez ohledu na to, zda do funkce nakonec byli jmenováni či nikoliv. V rámci kárného řízení Nejvyšší soudní rady bylo dosud sesazeno sedm osob. Nařčení nebylo možné důsledně doložit, protože státní zastupitelství nezahájilo proti žádnému z nižších soudců trestní řízení. V reakci na několik signálů z veřejnosti zahájila Nejvyšší soudní rada vyšetřování nesrovnalostí u jednoho regionálního soudu. Zpráva o vyšetřování, jež byla Nejvyšší soudní radou odsouhlasena v únoru, odhalila několik závažných nedostatků v jeho řízení.[8] Disciplinární a právní následky plynoucí z těchto zjištění nebyly dosud vyvozeny. Evropský soud pro lidská práva kritizoval nedostatečnou odpovědnost nejvyššího státního zástupce [9] a ve svém rozhodnutí Bulharsko vyzval, aby do svého soudnictví zavedlo systém vzájemné kontroly a vyvážení institucí. 4.4. Referenční cíl 4: Vést profesionální a nestranné vyšetřování případů obvinění z korupce na vyšších pozicích a informovat o něm. Předkládat zprávy o vnitřních prověrkách veřejných orgánů a o zveřejňování údajů o majetku vysoce postavených úředníků V návaznosti na doporučení Komise zřídilo Bulharsko dalších pět stálých společných týmů, které se mají zabývat klíčovými případy organizované trestné činnosti (viz referenční cíl 6). V rámci pilotního projektu byly tyto týmy rovněž pověřeny vyšetřováním podvodů a porušení povinnosti úřední osoby, kterých se údajně dopustili tři bývalí ministři a dva parlamentní poslanci. Do začátku března bylo podáno celkem šest obžalob, které se týkaly dvou bývalých ministrů, dvou členů parlamentu a jednoho bývalého ředitele státní agentury. Bulharsko také posílilo kapacitu společného vyšetřovacího týmu zodpovědného za boj proti podvodům při nakládání s finančními prostředky EU. Bulharsko uvedlo, že ze 125 případů, které tým v roce 2009 šetřil, bylo 108 složek postoupeno soudu. V reakci na doporučení Komise připravilo Bulharsko rovněž novelu zákona o střetu zájmů a zřídilo v ní zvláštní komisi, která bude (pod dohledem parlamentu) za provádění tohoto zákona zodpovědná. Od této specializované komise se očekává, že rozšíří omezenou působnost zákona o střetu zájmů i na jiné oblasti, že zlepší jeho prosazování a že prostřednictvím postihů nebo zabavování majetku zvýší i jeho účinnost. V současné době se vyšetřuje několik případů korupce na vyšších pozicích. Před nedávnem bylo podáno sedm obžalob, avšak u dvou významných případů podvodu řešených u soudu stále docházelo k závažným prodlevám. Od července 2009 nebyly v případech korupce na vyšších pozicích hlášeny žádné odsuzující rozsudky. Hlášeny jsou i nadále zprávy o nedostatečných kontrolách na úrovni administrativy, které mají předcházet nesrovnalostem a odhalovat správní porušení zákona. Soudní orgány mnohdy zaregistrují podezření dříve, než proběhnou předběžné správní prověrky. Administrativní orgány zodpovědné za kontrolu navíc neprojevují dostatek vlastní iniciativy, pokud jde o stanovení rizik nebo o vytipování možných případů podvodu a korupce z úřední povinnosti. Reformy, jež by měly přinést větší odpovědnost a účinnost, byly zahájeny na úrovni Národního celního úřadu a Národního úřadu pro veřejné příjmy. V souvislosti s prováděním zákona o prevenci a odhalování střetu zájmů bylo údajně od poloviny roku 2009 identifikováno 47 nesrovnalostí. Co se týče zveřejňování údajů o majetku vysoce postavených úředníků, ministrů a poslanců, data na vyhrazené internetové stránce Státního kontrolního úřadu však nebyla systematicky aktualizována a kontrolní orgány pověřené ověřováním předložených prohlášení neprováděly žádnou následnou kontrolu. Od prosince 2009 nebylo hlášeno ani žádné sledování případů údajného střetu zájmů mezi vysoce postavenými úředníky a parlamentními poslanci, kterým se má zabývat zvlášť jmenovaný parlamentní výbor. 4.5. Referenční cíl 5: Přijmout další opatření k zabránění korupčnímu jednání a k jeho potlačení, především na hranicích a při jednání s úřady místní samosprávy Dne 18. listopadu 2009 přijala Rada ministrů ambiciózní strategii pro prevenci korupce a organizované trestné činnosti a pro boj proti nim, která se má za pomoci akčního plánu a zahraničí podpory provádět v celém veřejném sektoru. Bulharsko by mělo z hlediska administrativy zvýšit úsilí, pokud jde o předcházení nesrovnalostem při zadávání veřejných zakázek nebo o další sledování problémů spojených s využíváním finančních prostředků EU. Výsledky parlamentní diskuse o změnách zákona o zadávání veřejných zakázek by měly zajistit účinnou ochranu proti podvodům a proti korupci při zadávání veřejných zakázek.[10] 4.6. Referenční cíl 6: Provést strategii k boji s organizovaným zločinem zaměřenou na závažnou trestnou činnost, praní špinavých peněz, jakož i na systematické zabavování majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti a jeho propadnutí státu. Předkládat zprávy o novém a probíhajícím vyšetřování, o nových obžalobách a o nových vynesených odsuzujících rozsudcích Bulharsko reagovalo na doporučení Komise a zřídilo pět stálých společných vyšetřovacích týmů, jejichž činnost podléhá Nejvyššímu státnímu zastupitelství. Týmy vedou státní zástupci a jejich členy jsou policejní vyšetřovatelé, vyšetřující soudci nižšího stupně a zástupci Státní agentury pro národní bezpečnost pověření sběrem zpravodajských informací finančního charakteru. Všech pět týmů se bude zabývat především vyšetřováním významných případů organizované trestné činnosti.[11] V návaznosti na doporučení Komise hodlá Bulharsko také významně posílit právní předpisy o propadnutí majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti a mandát Komise k zabavení majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti (CEPACA). Změny předložené k veřejné diskusi se týkají zejména rozšíření definice propojených osob, jejichž majetek je možné zabavit; zmocnění CEPACA k jednání z moci úřední; oceňování majetku na základě jeho tržní hodnoty; a také přenosu důkazního břemene v případech, kdy existuje podezření, že majetek byl získán protiprávní cestou. Právní změny se zaměřují na zabavování majetku občanskými soudy, které by mohly jednat nezávisle na konkrétním rozhodnutí v daném trestním případu, avšak jejich kroky by byly podmíněny řadou dalších aspektů, například obsahem konkrétního trestního rejstříku. Očekává se, že v březnu bude návrh po veřejné konzultaci předložen parlamentu. Od poloviny roku 2009 došlo v Bulharsku k zatčení několika osob spolupracujících se skupinami organizované trestné činnosti a bylo zahájeno jejich vyšetřování. Ve stejné době byly rovněž podány dvě obžaloby v případech, které se dotýkají vysoce postavených činitelů – jedna za vraždu a založení skupiny organizované trestné činnosti a druhá za daňové úniky. Ve druhém případě se navíc zmrazil majetek významné hodnoty.[12] Dne 5. ledna 2010 byl v Sofii na ulici zastřelen možný svědek jednoho významného případu organizované trestné činnosti. V souvislosti s případy organizovaného zločinu však u soudu obecně nedošlo od poloviny roku 2009 k žádnému výraznému vývoji a hlášeny nebyly od té doby žádné odsuzující rozsudky. Bulharsko rovněž zvažuje zlepšení právní ochrany před praním špinavých peněz, a to přepracováním zákona o notářství, v němž by se zrušily platby v hotovosti při převodu nemovitostí. Změny v současné době projednává parlament. [1] Rozhodnutí Komise 2006/929/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci a organizovanému zločinu (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 58). [2] Uskutečněné změny spočívají v rozšíření přípustnosti důkazních prostředků u soudů a v omezení formalit spojených se soudním řízením. Za přípustné důkazy by se tak u soudu považovaly výpovědi policejních úředníků, oficiální dokumenty Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a zpravodajské informace získané zvláštními vyšetřovacími prostředky před oficiálním zahájením předsoudního řízení. Sjednotily by se také postupy pro registraci obžalob, zavedla se možnost přidělit obžalovanému obhájce z rozhodnutí soudu, usnadnilo se postupování případů mezi soudními okresy a státní zastupitelství by získalo právo odvolat vrácení případu soudem. Možnost, že by policejní vyšetřovatelé mohli svědčit u soudu, parlament v druhém čtení dne 4. března zamítl a zároveň v něm také odročil jednání o přidělování obhájců z rozhodnutí soudu. [3] Podle návrhů novely trestního řádu by se již zrychlené řízení neuplatňovalo na úkladnou vraždu, únos, obchodování s lidmi, na nezákonné obchodování s drogami, na nezákonnou výrobu nebo přechovávání drog; na případy, kdy je trestný čin spáchán pod vlivem drog nebo alkoholu; na trestné činy, jichž se dopustil soudce, státní zástupce či vyšetřovací orgán, nebo na trestné činy, jež byly spáchány proti soudci, státnímu zástupci či proti vyšetřovacímu orgánu. [4] Hlavní změny spočívají v přenesení odpovědnosti za hodnocení z vyšších soudů na ústřední hodnotící komisi Nejvyšší soudní rady, ve vytvoření dvou podřízených komisí pro soudce a státní zástupce a v požadavku ověřit u kandidáta na hodnocení patnáct náhodně vybraných případů. V hodnocení se navíc budou zohledňovat nálezy inspektorátu a postihy. [5] Osm z devíti odsuzujících rozsudků bylo vyneseno v první polovině roku 2009, poslední pak v červenci 2009. O uvalených postizích ani o tom, zda byla rozhodnutí vykonána, však nebyly poskytnuty žádné informace. [6] V jednom případě byly například důvodem k opakovanému odkladu: nedostavení se obžalovaného (třikrát), nepřítomnost obžalovaného ze zdravotních důvodů a neúčast svědků (dvakrát). [7] Členové Nejvyšší soudní rady, kteří narušují důstojnost soudcovské funkce, by podle návrhu mohli být trvale vyloučeni z jakékoli funkce v rámci soudnictví. [8] Zpráva potvrdila nařčení hlavy soudu ze střetu zájmů a také nesrovnalosti, pokud jde o nahodilost při přidělování případů. [9] Kolevi proti Bulharsku (stížnost č. 1108/02), k dispozici na internetové adrese: www.echr.coe.int/ECHR/homepage_en . [10] Podle některých návrhů na změnu zákona o zadávání veřejných zakázek by již výběrová řízení, při nichž došlo k nesrovnalostem, nebyla zrušena, ale uplatňovala by se u nich smluvní pokuta v hodnotě 2 % zakázky, kterou by platil zadavatel. [11] Od poloviny roku 2009 Bulharsko omezilo pravomoci Státní agentury pro národní bezpečnost (SANS). Přestože její zástupci jsou zapojeni do nově zřízených společných týmů, odpovědnost za vyšetřování případů organizované trestné činnosti byla převedena zpět na ministerstvo vnitra. Podle hlášení však SANS zůstane odpovědná za shromažďování zpravodajských informací o korupci na vyšších pozicích. Na ministerstvo vnitra se vrátila i Koordinační struktura po boj proti podvodům (AFCOS), a to z ministerstva financí. [12] Od poloviny roku 2009 nahlásilo Bulharsko v souvislosti s organizovaným zločinem celkem 29 obžalob.