Zvláštní zpráva Pomoc  
EU UkrajiněCS 2016  č. 32
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel.: +352 4398-1
Dotazy:  eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-6369-8 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/608983 QJ-AB-16-031-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-6341-4 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/083537 QJ-AB-16-031-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-6357-5 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/91501 QJ-AB-16-031-CS-E
© Evropská unie, 2016
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
Printed in Luxembourg
Pomoc  
EU Ukrajině
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy 
o fungování EU)Zvláštní zprávaCS 2016  č. 32
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře -
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich 
dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či 
výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové 
oblasti vnější činnost, bezpečnost a spravedlnost. Audit vedl člen EÚD Szabolcs Fazakas a podporu mu poskytovali tajem -
ník jeho kabinetu Márton Baranyi, vyšší manažerka Beatrix Lesiewiczová a prozatímní vyšší manažer Francis Joret, vedoucí 
úkolu Christian Geoffroy a auditoři Alina Milasiuteová a Balázs Kaszap.
Zleva doprava:  B. Kaszap, B. Lesiewiczová, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiuteová, M. Baranyi.

03
 Obsah
Body
 Zkratky a zkratková slova
I-VIII  Shrnutí
1-10  Úvod
1-3 Geografické a politické souvislosti
4-5 Hospodářská a finanční situace
6-7 Rámec spolupráce EU-Ukrajina
8-10  Finanční pomoc ze strany EU
11-25  Specifický kontext pomoci EU Ukrajině
11-16  Nestabilní politická, hospodářská a správní situace znesnadňovala spolupráci mezi EU a Ukrajinou
11 Jednání o dohodě o přidružení posílila dialog mezi EU a Ukrajinou
12-14  Politická a administrativní nestabilita zpomalila dialog mezi EU a Ukrajinou i pokrok reforem
15-16  Komise od roku 2010 stále více zdůrazňuje rizika, která představuje oligarchický systém
17-22  Reakce EU na ukrajinskou krizi v roce 2014 byla sice rychlým, avšak nouzovým řešením
17-18  Balíček financování Komise z března 2014 sestával především z potenciálních půjček
19-20  Komise použila zvláštní opatření, aby krizi na Ukrajině vyřešila rychle
21-22  EU zřídila jednorázové struktury, aby byla schopna zvládnout své širší zapojení na Ukrajině
23-25  Dárci si sami zajistili lepší koordinaci, neboť ukrajinská vláda tuto oblast nezvládala
23-24  Ukrajinská vláda nezvládala koordinaci dárců
25 Od roku 2014 je skupina dárců lépe koordinovaná zevnitř
04 Obsah 
26-29  Rozsah a koncepce auditu
30-73  Připomínky
30-63  Část I – Účinnost pomoci EU Ukrajině při zlepšování správy veřejných financí a v boji s korupcí
31-37  Dialog mezi EU a Ukrajinou o správě veřejných financí se od roku 2013 výrazně zlepšil, což platí rovněž pro 
dialog o boji s korupcí od roku 2011
38-44  Koncepce pomoci umožnila pohotové vyplácení, ale vždy dostatečně nezohlednila, jakých reforem je třeba 
dosáhnout
45-49  Provádění pomoci EU je nyní lépe monitorováno
50-63  Výsledky pomoci EU jsou i nadále nestabilní
64-73  Část II – Účinnost pomoci EU při zlepšování správy v plynárenství a bezpečnost dodávek zemního 
plynu do EU přes Ukrajinu
65-69  Až do nedávné doby byl dialog mezi EU a Ukrajinou znesnadňován nedůsledným odhodláním a přístupem
70 V rané fázi byly podmínky pomoci EU obecné
71-72  Až do roku 2014 chyběly o pomoci EU kvalitní údaje
73 Dopad pomoci EU na plynárenství byl do roku 2014 omezený
74-84  Závěry a doporučení
 Příloha  – Prověřované programy
 Odpovědi Komise a ESVČ
05
 Zkratky  
a zkratková slova
CRIS : Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů ( Common Relex Information System )
DPH : Daň z přidané hodnoty
EBRD : Evropská banka pro obnovu a rozvoj
EIB: Evropská investiční banka
ENI : Evropský nástroj sousedství ( European Neighbourhood Instrument )
ENPI : Evropský nástroj sousedství a partnerství ( European Neighbourhood and Partnership Instrument )
ESVČ : Evropská služba pro vnější činnost
EUAM : Poradní mise EU pro reformu sektoru civilní bezpečnosti ( European Union Advisory Mission for Civilian Security 
Sector Reform )
GRECO : Skupina států proti korupci ( Group of States against Corruption )
GŘ: Generální ředitelství
HDP : Hrubý domácí produkt
MFA : Makrofinanční pomoc ( Macro-financial assistance )
MMF : Mezinárodní měnový fond
OECD : Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
PEFA : Veřejné výdaje a finanční odpovědnost ( Public Expenditure and Financial Accountability )
06 Zkratky a zkratková slova  
PIFC : Vnitřní finanční kontrola ve veřejné správě ( Public Internal Financial Control )
SIGMA : Podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru ( Support for Improvement in Governance and 
Management )
TACIS : Technická pomoc pro Společenství nezávislých států a Gruzii ( Technical Assistance to the Commonwealth of 
Independent States and Georgia )
UÚK : Ukrajinská účetní komora
07
 Shrnutí
I
Ukrajina patří k největším a politicky nejvýznamnějším přímým sousedům Evropské unie. V zemi převládají instituci -
onální a politická nestabilita, potíže se správou a hospodářské a finanční problémy. Hospodářské a finanční pro -
blémy se výrazně prohloubily konfliktem na východní Ukrajině. Od událostí na Majdanu v roce 2014 však Ukrajina 
zahájila řadu významných reforem.
II
Spolupráce mezi EU a Ukrajinou je součástí evropské politiky sousedství a jejího východního rozměru, Východ -
ního partnerství. Po dlouhých jednáních bude dohoda o partnerství a spolupráci z roku 1994 v úplnosti nahrazena 
dohodou o přidružení podepsanou v roce 2014, jakmile tato vstoupí v platnost. Většinu dvoustranné pomoci zajistil 
evropský nástroj sousedství a partnerství, jejž v roce 2014 nahradil evropský nástroj sousedství. Během kontrolo -
vaného období (2007–2015) se finanční pomoc EU skládala z 1,6 miliardy EUR v grantech, z nichž polovina měla 
podobu rozpočtové podpory, a z makrofinančních půjček ve výši 3,4 miliardy EUR.
III
V průběhu většiny kontrolovaného období byla účinnost pomoci EU snižována politickou, legislativní a administra -
tivní nestabilitou. Po událostech na Majdanu v roce 2014 spolupráce mezi EU a Ukrajinou postoupila vpřed, avšak 
problémy, kterým Ukrajina čelí, stále silně ovlivňují reformní proces a rizika, která představují oligarchové, přetr -
vávají. Reakce EU na ukrajinskou krizi v roce 2014 (balíček na období 2014–2020 ve výši 11,2 miliardy EUR) byla sice 
rychlým, avšak nouzovým řešením. EU byla schopna rychle a bez předem stanovené strategie přidělit a vyplatit 
velké množství peněz.
IV
Cílem auditu bylo posoudit, zda pomoc Komise a ESVČ (Evropské služby pro vnější činnost) byla dobře připravená 
a přiměřená a zda v období 2007–2015 účinně pomáhala transformovat Ukrajinu v dobře spravovaný stát v oblasti 
správy veřejných financí a boje s korupcí a také v plynárenství. Rozsah auditu zahrnoval veškerou rozpočtovou pod -
poru EU, programy makrofinanční pomoci zahájené od roku 2007 a finanční nástroje z balíčku Komise zahájeného 
v roce 2014.
V
Pomoc EU při přeměně Ukrajiny na dobře spravovaný stát v oblastech uvedených v bodě IV byla celkově vzato čás -
tečně účinná.
Shrnutí 08
VI
Pomoc EU Ukrajině byla částečně účinná a přinesla hmatatelné a udržitelné výsledky ve správě veřejných financí 
a v boji s korupcí. Správa veřejných financí měla na dialogu mezi EU a Ukrajinou po většinu období 2007–2013 jen 
malý podíl. Až do roku 2014 se nedostatečné nasazení ukrajinské vlády v reformním procesu projevovalo neúplnými 
a opožděnými výsledky. Boj s korupcí zesílil díky akčnímu plánu na uvolnění vízového režimu z roku 2011 a dále jej 
urychlila prohloubená spolupráce po událostech na Majdanu. Reformy sice dostaly v roce 2014 nový impuls, nic -
méně dosavadní výsledky jsou i nadále nestabilní. V případě politiky boje s korupcí se na výsledky jejího účinného 
provádění stále čeká. Koncepce programů rozpočtové podpory a makrofinanční pomoci byla ovlivněna určitými 
nedostatky ve způsobu, jakým byly stanoveny podmínky nebo jakým bylo hodnoceno jejich dodržování. Většina 
programů rozpočtové podpory na Ukrajině byla navržena tak, aby byla velká část přidělené částky vyplacena na 
začátku programu, jakmile budou splněny obecné podmínky. Při řešení kritické situace na Ukrajině v roce 2014 se 
Komise zaměřila na to, aby byla pomoc vyplácena rychle. Provádění pomoci EU bylo z větší části monitorováno 
účinně. V letech 2011–2013 byly pozastaveny platby rozpočtové podpory, což urychlilo plnění priorit v oblasti správy 
veřejných financí.
VII
Pomoc EU Ukrajině byla částečně účinná při zlepšování správy v plynárenství a zajištění bezpečnosti dodávek plynu 
přes Ukrajinu. Dialog, který EU a Ukrajina vedly o plynárenství, se týkal mnoha různých témat, ale byl ovlivněn 
nerozhodným přístupem Ukrajiny a rozdíly v názorech zainteresovaných subjektů v EU na zajištění bezpečnosti 
dodávek plynu přes Ukrajinu do EU. Součástí koncepce zkoumané pomoci EU, jejímž cílem bylo zlepšit správu v ply -
nárenství a bezpečnost dodávek plynu přes Ukrajinu, byly určité podmínky, které byly nejasné a jež bylo obtížné 
posoudit. V některých případech chyběly při monitorování toho, jak se pomoc EU provádí, kvalitní údaje a zprávy 
společně předkládané EU a Ukrajinou dostatečně podrobné nevysvětlovaly obtíže, které se v plynárenství objevo -
valy. Do roku 2014 byl dopad pomoci EU na fungování ukrajinského plynárenství pouze omezený a při zajišťování 
bezpečnosti dodávek plynu přes Ukrajinu do EU přinášela pomoc smíšené výsledky. Od té doby však bylo dosaženo 
významných milníků, především byl v dubnu 2015 přijat zákon o plynárenství, který je v souladu s třetím energetic -
kým balíčkem EU.
VIII
Tato zpráva obsahuje pět doporučení, jak pomoc EU Ukrajině zlepšit.
09
 Úvod
Geografické a politické souvislosti
01 
Ukrajina má rozlohu 603 000 km2 a v roce 2014 byla domovem 44,3 milionů oby -
vatel. Země získala plnou nezávislost v roce 1991 s rozpadem Sovětského svazu. 
Od roku 2004, kdy se Evropská unie rozšířila o země střední a východní Evropy, 
patří Ukrajina k největším a politicky nejvýznamnějším přímým sousedům Unie.
02 
V zemi převládá politická a institucionální nestabilita. Od roku 2004 došlo ke 
třem významným událostem: tzv. oranžové revoluci v roce 2004, prezidentským 
volbám v roce 2010 (které proběhly převážně demokraticky a pokojně) a revoluci 
na Majdanu1 v roce 2014.
03 
Od počátku roku 2014 je vážně ohrožena územní celistvost Ukrajiny. V průběhu 
auditu vedla ukrajinská armáda konflikt se separatisty podporovanými Ruskem 
v některých částech Doněcké a Luhanské oblasti a ruské síly anektovaly krymský 
poloostrov2.
Hospodářská a finanční situace
04 
Ukrajina má od doby, kdy v roce 1991 získala nezávislost, špatné hospodářské 
výsledky. Pozitivní hospodářský růst na začátku druhého tisíciletí byl v roce 2008 
výrazně oslaben celosvětovou krizí a od té doby se nedaří jej znovu nastartovat. 
Stav ukrajinských státních financí se po léta zhoršuje zejména kvůli špatnému 
hospodaření s veřejnými prostředky. Kromě toho je příjmová strana státního 
rozpočtu negativně ovlivněna vysokou mírou stínové ekonomiky3. Navzdory re -
formnímu úsilí je Ukrajina stále vnímána jako nejzkorumpovanější země Evropy4. 
Tvorbu veřejné politiky ovlivňují osobní zájmy. Od doby, kdy země získala nezá -
vislost, se značně rozmáhají oligarchické klany, které mají i nadále zásadní vliv na 
ukrajinské hospodářství, politiku a sdělovací prostředky.1 Tyto události bývají označová -
ny také například jako události 
na Euromajdanu či (Euro)
majdanu, protesty, demonst -
race či povstání nebo revoluce 
důstojnosti.
2 Na základě referenda 
konaného dne 16.  března 
2014, jež bylo ukrajinskou 
vládou, Evropskou unií, 
Spojenými státy a Valným 
shromážděním Organizace 
spojených národů odsouzeno 
jako nezákonné, Rusko tvrdí, 
že Krym je součástí Ruské 
federace.
3 Odhaduje se, že ukrajinská 
stínová ekonomika  – největší 
v Evropě – představuje zhruba 
44 % HDP. Viz Igor Vinnychuk 
a Serhii Ziukov, Shadow 
Economy in Ukraine: Modelling 
and Analysis (Stínová 
ekonomika na Ukrajině: 
modely a  analýza), Černivecká 
národní univerzita Jurije 
Feďkovyče, 2013.
4 V roce 2015 se Ukrajina 
v hodnocení organizace 
Transparency International 
umístila na 130.  místě 
z celkového počtu 168 zemí 
(v roce 2014 na 142. místě ze 
175) (viz http://www.
transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Úvod 
05 
Konflikt na východní Ukrajině značnou měrou zhoršil hospodářskou a  finanční 
situaci, pohlcuje omezené finanční prostředky země a v zásadě likviduje její nej -
významnější průmyslovou oblast. Na počátku roku 2014 ukrajinská vláda stanovi -
la výši nezbytné zahraniční pomoci na období 2014–2015 na přibližně 35 miliard 
USD. Deficit státní plynárenské společnosti Naftogaz je pro státní finance stále 
větší zátěží. V roce 2013 dosahoval 1,9 % HDP a v roce 2014 se zvýšil na 5,7 % HDP , 
což je více, než činí celkový schodek státního rozpočtu (4,6 %)5.
Rámec spolupráce EU-Ukrajina
06 
Spolupráce mezi EU a Ukrajinou je součástí evropské politiky sousedství a jejího 
východního rozměru, Východního partnerství. Spolupráce postupovala přede -
vším díky podpisu dohody o partnerství a spolupráci v roce 1994, akčnímu plánu 
EU-Ukrajina z roku 2005 a programu přidružení z roku 20096.
07 
V březnu roku 2007 zahájily EU a Ukrajina jednání o tzv. nové rozšířené doho -
dě (od září 2008 nazývané dohoda o přidružení), která by nahradila dohodu 
o partnerství a spolupráci; jednání byla ukončena v prosinci 2011 a dohoda byla 
parafována. V  rámci příprav na podpis této dohody na 16. summitu EU-Ukrajina 
v únoru 2013 Ukrajina potvrdila své odhodlání dosáhnout hmatatelného pokroku 
ve třech oblastech: v nápravě nedostatků v oblasti volebního procesu, v řešení 
otázky selektivní spravedlnosti a zabránění tomu, aby se tyto případy opakovaly, 
a v provádění reforem stanovených v programu přidružení. Dne 21. listopadu 
2013 se Ukrajina rozhodla přípravy na podepsání dohody o přidružení pozasta -
vit. Tento náhlý zvrat rozpoutal masivní demonstrace na Majdanu na podporu 
politického přidružení a hospodářské integrace s EU. V návaznosti na události na 
Majdanu podepsaly EU a Ukrajina dne 21. března 2014 politická ustanovení do -
hody o přidružení a dne 27. června 2014 zbývající ustanovení7. Dohoda stanovuje 
posílení vztahů mezi EU a Ukrajinou ve všech oblastech spolupráce a současně 
představuje reformní plán, který vychází z uceleného programu, jehož cílem je 
uvést ukrajinské právní předpisy do souladu s normami EU.5 Zpráva MMF o zemích č. 15/69, 
Ukraine: Request for Extended 
Arrangement Under the 
Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report  
(Ukrajina: Žádost o rozšířené 
ujednání v  rámci rozšířené 
finanční facility a o zrušení 
dohody o pohotovostním 
úvěru, zpráva útvarů MMF), 
Mezinárodní měnový fond, 
březen 2015.
6 Program přidružení z roku 
2009 byl aktualizován v letech 
2011, 2013 a  2015.
7 V polovině dubna 2016 byla 
dohoda o  přidružení 
ratifikována ukrajinským 
parlamentem ( Verchovna 
rada ), s uzavřením dohody 
souhlasil Evropský parlament 
a ratifikovalo ji i 27 členských 
států (Nizozemsko po 
negativním výsledku 
vnitrostátního referenda 
dosud o ratifikaci s konečnou 
platností nerozhodlo). Části 
dohody o  přidružení se 
uplatňují prozatímně.
11 Úvod 
Finanční pomoc ze strany EU
08 
Finanční pomoc ve formě grantů, které Ukrajině pomáhaly provádět akční plán, 
byla poskytována především prostřednictvím evropského nástroje soused -
ství a partnerství (ENPI)8, který byl v roce 2014 nahrazen evropským nástrojem 
sousedství (ENI)9. Bilaterální pomoc Ukrajině z  ENPI byla naplánována pomocí 
strategického dokumentu pro Ukrajinu na období 2007–2013 a  dvou národních 
orientačních programů (2007–2010 a 2011–2013). Kvůli obtížné situaci nebyl od té 
doby vyhlášen žádný nový strategický dokument ani národní orientační program. 
Většina pomoci z ENPI a ENI (65 %) byla poskytnuta prostřednictvím odvětvové 
rozpočtové podpory. Dále získala Ukrajina granty EU prostřednictvím nástroje 
pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti a nástroje přispívajícího ke stabilitě 
a míru.
09 
Kromě grantů poskytla EU Ukrajině makrofinanční pomoc, tj. půjčky, které jsou 
uvolňovány v několika splátkách („tranších“) v závislosti na plnění podmínek 
týkajících se makroekonomické situace a odvětvových reforem. Tabulka 1  zná -
zorňuje rozložení finanční pomoci EU Ukrajině v grantech a půjčkách v období 
2007–2015.8 Nařízení Evropského 
parlamentu a  Rady (ES) 
č. 1638/2006 ze dne 24. října 
2006 o obecných ustanove -
ních o  zřízení evropského 
nástroje sousedství a  partner -
ství (Úř. věst. L 310, 9.11.2006, 
s. 1).
9 Nařízení Evropského 
parlamentu a  Rady (ES) 
č. 232/2014 ze dne 11. března 
2014, kterým se zřizuje 
evropský nástroj sousedství 
(Úř. věst. L 77, 15.3.2014, s. 27).Tabulka 1Bilaterální pomoc EU Ukrajině v období 2007–2015, přidělené prostředky podle 
nástrojů (v mil. EUR)
Přidělené prostředky celkem1
Částka Podíl
Celková pomoc EU Ukrajině (včetně makrofinanční pomoci) 5 019 100 %
Granty celkem 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
z toho
Rozpočtová podpora3,4794 16 %
Jiné granty ENPI/ENI 536 11 %
Nástroj přispívající ke stabilitě a míru 54 1 %
Nástroj pro spolupráci v  oblasti jaderné bezpečnosti 225 4 %
Půjčky makrofinanční pomoci (MFA) celkem 3 410 68 %
MFA I 610 12 %
MFA II 1 000 20 %
MFA III 1 800 36 %
1 Údaje do 30. listopadu 2015.
2 Evropský nástroj sousedství a partnerství / evropský nástroj sousedství.
3 Včetně smlouvy o budování státu.
4 Nezahrnuje 29 milionů EUR, které byly přiděleny na doplňková opatření (technická pomoc).
Zdroj: CRIS (společný informační systém pro oblast vnějších vztahů) a internetové stránky GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti (MFA).
12 Úvod 
10 
V březnu 2014 oznámila Komise přidělení orientačního balíčku podpory Ukrajině 
na období 2014–2020 ve výši 11,2 miliard EUR, včetně úvěrů ve výši až 8 mili -
ard EUR od Evropské investiční banky (EIB) a Evropské banky pro obnovu a rozvoj 
(EBRD), na podporu reformního procesu (viz body 17–18).
13
 Specifický kontext pomoci 
EU Ukrajině
Nestabilní politická, hospodářská a správní situace 
znesnadňovala spolupráci mezi EU a Ukrajinou
Jednání o dohodě o přidružení posílila dialog mezi EU 
a Ukrajinou
11 
V kontrolovaném období probíhal dialog mezi EU a Ukrajinou ve všeobecně 
strukturovaném rámci, který byl utvářen jednáními a  následným prozatímním 
uplatňováním dohody o přidružení. Současná spolupráce mezi EU a Ukrajinou 
se řídí dohodou o  přidružení podepsanou v  roce 2014 a  programem přidružení, 
jak byl stanoven v roce 2015. O spolupráci na vysoké úrovni se jednalo také na 
každoročních summitech EU-Ukrajina a  na setkáních Rady pro spolupráci/přidru -
žení EU-Ukrajina. Byl zřízen Výbor pro spolupráci/přidružení EU-Ukrajina, který je 
nápomocen Radě pro spolupráci/přidružení, a dalších sedm podvýborů, jejichž 
posláním je sledovat pokrok v  oblasti akčního plánu a  programu přidružení10. Pro -
ces dialogu rovněž podpořily návštěvy komisařů a vyšších úředníků. Do procesu 
dialogu byla formálně zahrnuta témata správy veřejných financí, boje s korupcí 
a energetiky.
Politická a administrativní nestabilita zpomalila dialog mezi 
EU a Ukrajinou i pokrok reforem
12 
Politická nestabilita na Ukrajině měla značný vliv na spolupráci mezi EU a Ukraji -
nou i na provádění pomoci EU. V letech 2004 až 2014 zažila Ukrajina tři významné 
politické změny (viz bod 2), které vedly k zásadním posunům v politické orientaci 
země, především co se týče jejích evropských aspirací. Tyto změny měly význam -
ný dopad na právní předpisy, například ustoupení od již přijatých předpisů či 
jejich zpětné revize, a na stabilitu veřejné správy, zejména na střední a vysokou 
úroveň jejího řízení.
13 
V průběhu kontrolovaného období prošla ukrajinská veřejná správa několika 
pokusy o restrukturalizaci (například v letech 2010–2011). Až do roku 2014 bránil 
procesu restrukturalizace nedostatek politické vůle dodržovat normy EU v oblas -
ti správy. Restrukturalizace byla prováděna neefektivním způsobem a ovlivnila 
realizaci již probíhajících programů EU. V době auditu jsme byli svědky velkého 
politického odhodlání k reformě veřejné správy. Reformy podporované v rámci 
pomoci ze strany EU a udržitelnost výsledků nicméně ohrožovala fluktuace v řídi -
cích funkcích na střední a vysoké úrovni a nízké platy byly potenciální hnací silou 
korupce.10 V době auditu vznikaly nové 
subjekty spolupráce, které 
vyžaduje program přidružení.
14 Specifický kontext pomoci EU Ukrajině 
14 
Zjistili jsme, že po událostech na Majdanu spolupráce pokročila v řadě oblastí, 
které v období 2007–2013 stagnovaly (například reforma v oblasti veřejných 
zakázek a reorganizace v energetice). Ukrajina se však potýká s ekonomickými 
a geopolitickými výzvami, které silně ovlivňují vládní priority a činnost veřejných 
služeb.
Komise od roku 2010 stále více zdůrazňuje rizika, která 
představuje oligarchický systém
15 
Zjistili jsme, že od roku 2010 Komise otevřeněji hovoří o rizicích, která představuje 
oligarchický systém na Ukrajině, jako jsou nefunkční veřejná správa, korupce pů -
sobící ve směru shora dolů či využívání veřejných financí k prosazení soukromých 
cílů11. Komise vyhodnotila, že riziko střetu zájmů na všech úrovních ukrajinské 
správy je velmi vysoké, a snažila se toto riziko mírnit pomocí formálního dialogu 
a pozastavení rozpočtové podpory. Naděje byly vkládány rovněž do provádění 
strategií pro reformu správy veřejných financí (2013) a pro boj s korupcí (2014)12. 
Co se týče konkrétně privatizace, součástí programů rozpočtové podpory a mak -
rofinanční pomoci ze strany EU nebyly podmínky, které by zajistily, aby priva -
tizace v budoucnosti probíhala otevřeně a za rovných podmínek. Komise však 
podpořila privatizační cíle Mezinárodního měnového fondu (MMF) tím, že se 
o provádění programu MMF zmiňuje v podmínkách makrofinanční pomoci.
16 
Od počátku roku 2015 se iniciativy v oblasti práva snaží prolomit nadvládu oligar -
chů nad ukrajinskou politikou a ekonomikou. Míra rizika je však i nadále vysoká 
(viz rámeček 1 ) a konkrétní výsledky stále nenaplňují očekávání (viz bod 63).11 Zprávy o řízení vnější pomoci 
z let 2010, 2011 a 2012 (nejsou 
veřejně dostupné).
12 Rámec pro řízení rizik 
vytvořený Evropskou komisí 
pro Ukrajinu, registr rizik 
2012–2014 (není veřejně 
dostupný).Rámeček 1Zahájení kampaně ukrajinských orgánů proti oligarchii
V roce 2015 zahájila ukrajinská vláda v souladu s požadavky EU kampaň, jejímž cílem bylo vymanit ekono -
mický a politický systém země ze sevření oligarchů. V rámci této iniciativy byla zahájena různá vyšetřování 
a stíhání a byl prověřován majetek některých oligarchů, zejména v odvětví energetiky. Uvedená opatření však 
byla ojedinělá a sporná a čelila silnému odporu minulých i současných oligarchů. Někteří oligarchové zahájili 
vlastní iniciativy v  oblasti navrhování reforem na Ukrajině13.
13 Například v březnu 2015 byla založena Agentura pro modernizaci Ukrajiny, nevládní organizace, která sídlí ve Vídni a je financována jedním 
ukrajinským oligarchou působícím v odvětví energetiky. Ta předložila svůj vlastní akční plán modernizace Ukrajiny a zřídila fond obnovy. 
Agentura najala osobnosti, které dříve patřily mezi prominentní na úrovni EU a na úrovni členských států. Činnost agentury do velké míry 
kopíruje činnost ukrajinské vlády a EU, a tudíž hrozí nebezpečí záměny s oficiální pomocí EU Ukrajině.
15 Specifický kontext pomoci EU Ukrajině 
Reakce EU na ukrajinskou krizi v roce 2014 byla sice 
rychlým, avšak nouzovým řešením
Balíček financování Komise z března 2014 sestával především 
z potenciálních půjček
17 
Dne 5. března 2014 oznámila Komise orientační balíček podpory ve výši 11,2 mi -
liard EUR na období 2014–2020 (viz tabulka 2 ), jehož cílem bylo stabilizovat 
hospodářskou a finanční situaci na Ukrajině, napomoci procesu transformace, 
podnítit politické a hospodářské reformy a podpořit inkluzivní rozvoj14. V době 
jeho politického vyhlášení (5. března 2014) byla situace velmi naléhavá, a proto 
Komise balíček předložila, aniž uceleně analyzovala způsob, jakým byla pomoc 
vypočítána, a  ujednání o  spolupráci s  ostatními dárci a  aniž odpovídajícím způ -
sobem zvážila či zdokumentovala finanční rizika pro EU. Analýza a dokumentace 
následovaly později, spolu s  návrhy legislativních aktů předložených Komisí.14 Viz http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
cs.htm  a další podrobnosti viz 
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Tabulka 2Podpora EU určená Ukrajině – orientační balíček na 
období 2014–2020, oznámený dne 5. března 2014
Zdroje financováníOrientační částky 
(v mil. EUR)
I. EVROPSKÁ KOMISE (2014–2020)
I.1 Celková rozvojová pomoc (granty) 1 565
Bilaterálně přidělené prostředky (zejména evropský nástroj sousedství):
– Roční akční program na rok 2014 140–200
– Roční akční programy (průměr) – na období 2015–2020 780
– Zastřešující program (zásada „více za více“) na období 2015–2020 240–300
Investiční facilita sousedství 200–250
Nástroj přispívající ke stabilitě a míru 20
Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) 15
I.2 Makrofinanční pomoc (úvěry)11 610
II MEZINÁRODNÍ FINANČNÍ INSTITUCE
EIB až do výše 3 000
EBRD 5 000
CELKOVÝ SOUČET 11 175
1 Dále byla v roce 2015 poskytnuta nová půjčka v rámci makrofinanční pomoci (MFA III) ve výši 
1,8 miliardy  EUR.
Zdroj:  Evropská komise.
16 Specifický kontext pomoci EU Ukrajině 
18 
Finanční balíček z března 2014 z velké části (71,5 %) sestával z potenciálních 
úvěrů Ukrajině od EIB a EBRD. Není jisté, zda budou částky vyčleněné EIB a EBRD 
vyplaceny v plné výši15. Balíčkem se hodnota grantů zvýšila na přibližně 220 mili -
onů EUR ročně až do roku 2020, což je oproti ročnímu průměru 140 milionů EUR 
v období 2007–2013 zvýšení. Granty v rámci zastřešujícího programu (založené 
na zásadě „více za více“) však nejsou zaručeny, neboť jsou podmíněny tím, že 
v oblastech prohlubování demokracie a dodržování lidských práv bude proká -
zán pokrok. Na druhé straně částky vyplacené v rámci makrofinanční pomoci 
(2,21 miliard EUR z celkových 3,41 miliard EUR) již nyní překračují orientační 
částku balíčku oznámeného v březnu 2014. Zjistili jsme, že nástroj makrofinanční 
pomoci spravovaný Komisí představoval nejefektivnější způsob, jak pohotově 
vyplatit podporu přislíbenou Ukrajině na řešení její obtížné finanční situace (viz 
bod  43).
Komise použila zvláštní opatření, aby krizi na Ukrajině 
vyřešila rychle
19 
Politika EU vůči Ukrajině se opírá o řadu strategických dokumentů, které stano -
vují hlavní cíle a priority a jejichž cílem je zajistit ucelenost a účinnost politiky EU. 
Tyto strategické dokumenty však nebyly koncipovány tak, aby mohly posloužit 
jako vodítko pro tvorbu politik v krizových situacích, jako byla situace na Ukraji -
ně v listopadu 2013. Komise byla nucena si s radikálními změnami poradit rychle 
a bez předem vymezené strategie.
20 
Kvůli krizi byl pozastaven proces víceletého programování pro Ukrajinu. K přidě -
lení podpory v letech 2014 a 2015 Komise nemohla využít svůj standardní jednot -
ný rámec podpory, který stanovuje prioritní odvětví na víceletém základě. Jak je 
stanoveno v  nařízení16, Komise přidělila podporu ve formě každoročních zvlášt -
ních opatření.15 Od roku 2014 se EIB a EBRD 
podařilo dohodnout přibližně 
940 a 870 milionů EUR na 
příslušné projektové úvěry 
(orientační částky do konce 
července 2015).
16 Čl. 2 odst. 5 a čl. 2 odst. 1 
nařízení Evropského 
parlamentu a  Rady (EU) 
č. 236/2014 ze dne 11. března 
2014, kterým se stanoví 
společná pravidla a postupy 
pro provádění nástrojů Unie 
pro financování vnější činnosti 
(Úř. věst. L 77, 15.3.2014, s. 95).
17 Specifický kontext pomoci EU Ukrajině 
EU zřídila jednorázové struktury, aby byla schopna zvládnout 
své širší zapojení na Ukrajině
21 
EU spolu se značným zvýšením své pomoci Ukrajině v roce 2014 vytvořila nové 
subjekty, v nichž soustředila další odborníky, kteří by Ukrajině poskytovali pora -
denství v  reformním procesu. Dvěma nejvýznamnějšími iniciativami jsou Skupina 
na podporu Ukrajiny vytvořená Komisí a poradní mise EU pro reformu sektoru 
civilní bezpečnosti (EUAM)17. Oba tyto subjekty významně posilují spolupráci 
mezi EU a Ukrajinou. Poskytují odborné znalosti v určených odvětvích, ve kterých 
již působí delegace EU. Zjistili jsme, že tudíž hrozí nebezpečí překrývání činnos -
tí s činnostmi delegace EU a nedorozumění ve vztahu k ukrajinským orgánům, 
zejména v oblasti boje s korupcí, jež spadá do působnosti všech tří stran. V roce 
2015 učinila Komise kroky zaměřené na řešení tohoto rizika18.
22 
V červnu 2014 Komise rovněž plánovala vytvoření společného nezávislého orgá -
nu s ukrajinskými orgány zaměřeného na vyšetřování podvodů a korupce, aby 
bylo zajištěno využití zvýšeného financování ze strany EU19. Na konci roku 2015 
tento společný orgán dosud nebyl vytvořen.
Dárci si sami zajistili lepší koordinaci, neboť ukrajinská 
vláda tuto oblast nezvládala
Ukrajinská vláda nezvládala koordinaci dárců
23 
Ukrajinské orgány špatně řídily koordinaci dárců. Komunikace mezi ministerstvy 
byla nedostatečná, na ukrajinské straně nebyl partner v  dialogu a  nebyla jedno -
značně rozdělena odpovědnost. Studie o  veřejných výdajích a  finanční odpo -
vědnosti (PEFA) (viz bod 46) z roku 2006 a 2011 rovněž kriticky hodnotily toky 
finančních informací o vnější pomoci mezi ukrajinskou vládou a dárci. V letech 
2008–2009 se ukrajinská vláda sice pokusila koordinaci dárců centralizovat, avšak 
nebyly přiděleny jasné mandáty a politická podpora se rychle měnila, takže inici -
ativa ztroskotala.17 EUAM je nevýkonná, 
neozbrojená mise společné 
bezpečnostní a  obranné 
politiky (SBOP), která 
poskytuje podporu, 
poradenství a  vedení 
ukrajinským politickým 
a institucionálním zaintereso -
vaným stranám v  oblasti 
reformy sektoru civilní 
bezpečnosti (CSSR) na 
strategické úrovni.
18 Přechodným řešením, které 
mělo omezit překrývání 
činností, například bylo, že 
EUAM bude pracovat na 
zřízení protikorupčního úřadu 
a Skupina na podporu 
Ukrajiny se bude zabývat 
protikorupčními reformami na 
úrovni ministerstva 
spravedlnosti.
19 Tisková zpráva Evropské 
komise ze dne 25. června 2014 
o podpoře Ukrajiny, http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm .
18 Specifický kontext pomoci EU Ukrajině 
24 
Od roku 2014 provedlo ministerstvo hospodářského rozvoje a obchodu řadu kro -
ků zaměřených na koordinaci dárců, ale jejich výsledky a udržitelnost jsou v sou -
časné době i nadále nejisté20. Příprava zákona o  mezinárodní technické pomoci, 
zahájená v roce 2012, se v roce 2014 zastavila.
Od roku 2014 je skupina dárců lépe koordinovaná zevnitř
25 
Co se týče koordinace mezi dárci, jejich zvyšující se působení na Ukrajině způso -
buje dodatečné problémy a zatěžuje již tak slabou absorpční kapacitu země. Od 
roku 2014 se Komise často setkává s dalšími významnými dárci. Společně vypra -
covali mapu pomoci Ukrajině a tuto mapu průběžně aktualizují. Všimli jsme si, že 
mapa dárců obsahuje paralelní činnosti, jako jsou například projekty EU a USAID 
(Agentura USA pro mezinárodní rozvoj) v oblasti spravedlnosti. Komise se sice 
nepodílí na fondu EBRD sdružujícího více dárců, avšak byly zavedeny mechanis -
my, které pomáhají EBRD koordinovat svá projektová a programová rozhodnutí 
s příslušnými útvary Komise.20 V průběhu auditu ještě nebyly 
přiděleny mandáty ke 
koordinaci dárců a  v ukrajinské 
vládě neexistovala jasná 
politika koordinace dárců. Dne 
8. července 2014 se v Bruselu 
konalo setkání na vysoké 
úrovni, jehož cílem bylo zajistit 
koordinaci mezinárodní 
podpory Ukrajině (zúčastnili 
se jej zástupci několika 
dárcovských zemí, EU, dalších 
klíčových mezinárodních 
institucí a  dárcovských 
organizací). Na podzim roku 
2014 byla svolána konference 
dárců a investorů, aby 
zhodnotila provádění 
programu pro hospodářskou 
obnovu a  růst na období 
2014–2016. V dubnu 2015 ji 
nahradila Mezinárodní 
konference o  podpoře 
Ukrajiny pro dárce, podnikatel -
ské kruhy a občanskou 
společnost.
19
 Rozsah a koncepce auditu
26 
U období 2007–2015 jsme se zkoumali to, zda pomoc Komise21 a ESVČ, dále 
označovaná jako pomoc EU22, účinně podpořila transformaci Ukrajiny na řádně 
spravovaný stát. Zaměřili jsme se na oblast správy veřejných financí, boj s korup -
cí, plynárenství a energetickou účinnost. Tyto oblasti mají pro reformní proces 
na Ukrajině velký význam a EU jim poskytla značnou pomoc. Cílem bylo zlepšit 
správu skrze prosazování mezinárodních norem a  osvědčených postupů23.
27 
Rozsah auditu zahrnoval veškerou rozpočtovou podporu EU v  rámci nástrojů 
ENPI a ENI, programy makrofinanční pomoci zahájené od roku 2007 a nástroje 
z finančního balíčku Komise zahájeného v roce 2014 v reakci na krizovou situaci 
na Ukrajině. Prověřované programy jsou uvedeny v příloze .
28 
Auditní činnost jsme prováděli od června 2014 do prosince 2015. Audit se zaměřil 
na:
– účinnost pomoci EU Ukrajině při zlepšování správy veřejných financí a v boji 
s korupcí,
– účinnost pomoci EU Ukrajině při zlepšování správy v plynárenství a zvyšování 
bezpečnosti dodávek plynu do EU.
29 
Audit vycházel z rozhovorů a korespondence s Komisí, ESVČ a delegací EU na 
Ukrajině, ukrajinskými úřady a  agenturami, organizacemi občanské společnos -
ti, členskými státy EU24, mezinárodními finančními institucemi a  Mezinárodní 
energetickou agenturou a rovněž z přezkumu dokumentů, včetně politických 
a strategických dokumentů a  dalších relevantních zpráv od think-tanků a  organi -
zací občanské společnosti. Součástí auditu byla rovněž týdenní návštěva Kyjeva 
v březnu 2015.21 Jedná se hlavně o generální 
ředitelství odpovědná za 
jednání o sousedství 
a rozšíření, hospodářské 
a finanční záležitosti 
a energetiku.
22 Do konce roku 2010 to byla 
Evropská komise, kdo nesl 
odpovědnost za rozvíjení 
evropské politiky sousedství 
a následně za programování 
a provádění pomoci i za 
celkový rámec spolupráce 
v rámci evropské politiky 
sousedství. V  prosinci 2010 
byla zřízena Evropská služba 
pro vnější činnost, která 
převzala odpovědnost za 
rozvoj politiky a za celkový 
rámec spolupráce a podělila 
se s Komisí o odpovědnost za 
programování pomoci. 
Provádění pomoci zůstává 
odpovědností Komise.
23 Jako příklady lze uvést: 
v oblasti správy veřejných 
financí provádět normy 
a metody Mezinárodní 
organizace nejvyšších 
kontrolních institucí (INTOSAI), 
dosáhnout souladu s meziná -
rodními normami pro vnitřní 
kontrolu ve veřejné správě 
a usilovat o sbližování s acquis  
EU v oblasti veřejných zakázek. 
V oblasti boje s korupcí 
ratifikovat a  provést Úmluvu 
OSN proti korupci a Trestně -
právní úmluvu Rady Evropy 
o korupci.
24 Francie, Itálie, Maďarsko, 
Slovinsko a  Švédsko.
20
 Připomínky
Část I – Účinnost pomoci EU Ukrajině při zlepšování 
správy veřejných financí a v boji s korupcí
30 
Zkoumali jsme, zda byl dialog mezi EU a Ukrajinou účinně řešil problémy v ob -
lasti správy veřejných financí a boje s korupcí, zda byla pomoc EU koncipována 
a monitorována způsobem, který by účinně napomáhal zlepšit správu veřejných 
financí a boj s korupcí, a zda v těchto oblastech přinesla hmatatelné a trvalé 
výsledky. Hlavními písemnými doklady, které jsme použili jako základ pro svá 
zjištění a o nichž jsme hovořili s kontrolovanými subjekty, byly interní zdroje, jako 
jsou interní zprávy Komise o řízení – monitorovací zprávy, roční zprávy o pokro -
ku a zprávy o souladu s podmínkami –, a externí zdroje, jako jsou zprávy PEFA, 
SIGMA, OECD a zprávy organizací občanské společnosti.
Dialog mezi EU a Ukrajinou o správě veřejných financí se od 
roku 2013 výrazně zlepšil, což platí rovněž pro dialog o boji 
s korupcí od roku 2011
Dialog mezi EU a Ukrajinou o správě veřejných financí: neucelený 
přístup a absence důvěryhodné strategie reformy správy 
veřejných financí do roku 2013
31 
Správa veřejných financí a boj s korupcí se formálně staly součástí struktury 
dialogu (viz bod 11). Celkově vzato však měla správa veřejných financí na dialogu 
mezi EU a Ukrajinou po většinu kontrolovaného období jen nevelký podíl. Doku -
menty klíčové pro dialog mezi EU a Ukrajinou se soustředily na omezený počet 
prvků správy veřejných financí25. Správa veřejných financí a boj s korupcí se jak 
ve strategickém dokumentu země na období 2007–2013, tak ve dvou národních 
orientačních programech (na období 2007–2010 a 2011–2013) stěží objevily.
32 
Hodnocení spolupráce Evropské komise s Ukrajinou z roku 201026 se velmi kriticky 
staví ke způsobu, jímž se na Ukrajině řeší otázka správy veřejných financí, a podo -
týká, že neexistuje rámec pro hlubší politický dialog s ukrajinskou vládou o otáz -
kách správy veřejných financí. Pro tuto oblast jako celek nebyl vyčleněn žádný 
konkrétní podvýbor. O jednotlivých složkách správy veřejných financí (například 
audit, finanční kontrola a zadávání veřejných zakázek) se hovořilo v různých 
příslušných podvýborech. Společné monitorovací skupiny, které byly vytvořeny 
s cílem posoudit pokrok při provádění programů odvětvové rozpočtové podpory, 
ani podvýbor pro hospodářské a sociální věci, finance a statistiku, který se schá -
zel pouze jednou za rok a zabýval se velmi širokou škálou témat, nebyly v hodno -
cení označeny za vhodnou ani dostačující strukturu pro tento účel27.25 Vybranými prvky správy 
veřejných financí bylo 
zadávání veřejných zakázek, 
zdanění a – v mnohem menší 
míře  – vnitřní finanční kontrola 
ve veřejné správě (PIFC), 
externí audit a  plánování 
rozpočtu.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine  (Hodnocení 
spolupráce Evropské komise 
s Ukrajinou), hodnocení pro 
Evropskou komisi, které 
vypracovala společnost 
ADE – Analysis for Economic 
Decisions, prosinec 2010.
27 Tamtéž, s. 87.
21 Připomínky 
33 
Jedním z  dlouhodobých problémů byla absence důvěryhodné strategie reformy 
správy veřejných financí. V roce 2007 přijala ukrajinská vláda strategii správy 
veřejných financí, která byla vypracována s pomocí Světové banky. V kontrolova -
ném období navrhla EU v letech 2007 a 2010 pro tuto oblast program rozpočtové 
podpory. Oba tyto návrhy byly staženy, neboť se očekávalo, že problémy v oblasti 
správy veřejných financí dostatečně pokryje projekt Světové banky v hodnotě 50 
milionů USD zahájený v lednu 2008. Projekt modernizace veřejných financí navr -
žený Světovou bankou však svých cílů nedosáhl28. Od roku 2010 bylo provedeno 
několik klíčových studií a hodnocení, které poukázaly na nedostatky ukrajinské 
strategie v  oblasti správy veřejných financí29.
34 
Evropská unie na tuto kritiku reagovala tím, že od roku 2011 požaduje reformu 
správy veřejných financí mnohem výslovněji30. V roce 2012 zřídilo ministerstvo 
financí pracovní skupinu pro správu veřejných financí, která měla vypracovat 
reformní strategii umožňující obnovit rozpočtovou podporu pozastavenou v roce 
2011 v důsledku pomalého pokroku v oblasti správy veřejných financí, konkrétně 
v oblasti veřejných zakázek. Komise, především prostřednictvím delegace EU 
v Kyjevě, ministerstvu financí významně pomohla vypracovat přijatelnou reform -
ní strategii a akční plán pro správu veřejných financí před summitem ve Vilniusu 
v roce 2013.
Dialog mezi EU a Ukrajinou o boji s korupcí: pomalý rozběh, 
omezený pokrok navzdory úsilí EU po většinu kontrolovaného 
období a nový impuls po událostech na Majdanu
35 
Boj s korupcí byl uveden v akčních plánech spojených s Dohodou o partnerství 
a spolupráci uzavřenou mezi EU a Ukrajinou v roce 1994 a figuroval také na 
programu dialogu s Ukrajinou. Po oranžové revoluci v roce 2004 se Ukrajina po -
koušela boj s korupcí posílit vytvořením nového rámce založeného na analýzách 
a doporučeních mezinárodních organizací. EU na Ukrajinu naléhala, aby vstoupila 
do Skupiny států proti korupci (GRECO) pod záštitou Rady Evropy, provedla její 
doporučení a ratifikovala úmluvy OSN o boji s korupcí. V roce 2006 se Ukrajina 
stala členem skupiny GRECO a v roce 2009 ratifikovala úmluvy OSN. Pokrok v pro -
vádění mezinárodních doporučení byl až do roku 2010 pomalý31.
36 
V prosinci 2010 zrušil nově zvolený ukrajinský parlament protikorupční legisla -
tivní balíček a další opatření, která byla přijata v roce 2009, avšak nikdy nebyla 
provedena. EU reagovala tím, že od roku 2011 jsou cíle týkající se protikorupční 
legislativy a  protikorupčních orgánů součástí akčního plánu na uvolnění vízového 
režimu.28 V konečném hodnocení 
projektu z roku 2015 byl 
celkový výsledek označen jako 
„nevyhovující“: „Výsledek: 
relevantnost cílů je hodnoce -
na jako značná, neboť vláda 
usiluje o reformu správy 
veřejných financí. Relevant -
nost koncepce je hodnocena 
jako nízká, neboť není jasné, 
zda se plánované činnosti 
projektu vztahovaly k cíli, 
kterým je transparentnost. 
Dosažení cíle, jímž bylo posílit 
správu veřejných financí co do 
provozní efektivnosti, bylo 
hodnoceno jako nízké. 
Dosažení cíle, jímž bylo posílit 
správu veřejných financí co do 
transparentnosti, bylo 
hodnoceno jako zanedbatel -
né. Efektivnost je hodnocena 
jako nízká. Toto hodnocení 
ukazuje na závažné nedostat -
ky v přípravě a provádění 
projektu, a proto je výsledné 
hodnocení nevyhovující.“ (Viz 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2015.12.25709407/
ukraine-public-finance-mo -
dernization-project ).
29 V přezkumu SIGMA zveřejně -
ném v roce 2011 se konstato -
valo, že uvedená strategie se 
především zaměřuje na cíle 
programu správy veřejných 
financí Světové banky, kdežto 
dalšími oblastmi správy 
veřejných financí se zabývá 
jen zběžně. Dále byl kritizován 
rozsah strategie, a to ve studii 
věnované otázkám správy 
veřejných financí ve vybraných 
zemích v  oblasti evropského 
sousedství a  v hodnocení 
spolupráce Evropské komise 
s Ukrajinou z roku 2010.
30 V návaznosti na vrcholnou 
schůzku konanou dne 
19. prosince 2011 poskytl 
komisař pro rozšíření 
a evropskou politiku 
sousedství prvnímu 
místopředsedovi ukrajinské 
vlády pracovní dokument 
s požadavky v oblasti správy 
veřejných financí, které je 
třeba prosadit, aby se 
rozpočtová podpora pohnula 
vpřed. Mezi tyto požadavky 
patřilo vytvoření pracovní 
skupiny pro správu veřejných 
financí, zavedení reformní 
strategie a vytvoření akčního 
plánu pro tuto oblast.
22 Připomínky 
37 
Po revoluci na Majdanu přijala EU další kroky, aby posílila svá doporučení v této 
oblasti. Po podepsání dohody o přidružení v roce 2014 obsahoval program 
přidružení EU-Ukrajina z roku 2015 konkrétnější krátkodobé priority, zejména nut -
nost provést balíček protikorupčních právních předpisů přijatý dne 14. října 2014, 
ustavit národní protikorupční úřad a  národní agenturu pro prevenci korupce 
a zajistit jejich účinné fungování. Do procesu dialogu byly více zapojeny organi -
zace občanské společnosti, neboť jsou považovány za klíčové pro snížení rizika, 
že budou protikorupční reformy pozastaveny.
Koncepce pomoci umožnila pohotové vyplácení, ale vždy 
dostatečně nezohlednila, jakých reforem je třeba dosáhnout
Podmínky pro správu veřejných financí a boj s korupcí, které byly 
součástí programů rozpočtové podpory a makrofinanční pomoci, 
měly řadu nedostatků
38 
Reforma v oblasti správy veřejných financí je součástí obecných podmínek pro 
rozpočtovou podporu32, které musí být před vyplacením jakékoli částky označeny 
za splněné. Tyto všeobecné podmínky jsou jedinou nezbytnou podmínkou pro 
pevné „tranše“. Kladné hodnocení v oblasti správy veřejných financí se odvíjí od 
uspokojivého pokroku při provádění strategie reformy správy veřejných financí33. 
U dohod o financování programů rozpočtové podpory na Ukrajině nicméně ne -
bylo vždy jasné, jaké kroky na základě konkrétních milníků nebo výstupů před -
stavují požadovanou úroveň „uspokojivého pokroku“34.
39 
Kromě všeobecných podmínek pro vyplácení všech tranší a  kromě projektů 
v oblasti správy veřejných financí a boje s korupcí některé programy zahrnova -
ly také konkrétní ukazatele pro vyplácení variabilních tranší. Ukazatele tvořily 
podstatnou část (celkem 10–20 %) jednotlivých variabilních tranší. Relativně nízká 
míra plnění těchto specifických ukazatelů je odrazem toho, že uvedený přístup 
má v procesu reforem správy veřejných financí omezenou přidanou hodnotu (viz 
bod  50).31 Viz Síť OECD pro boj proti 
korupci pro východní Evropu 
a Střední Asii, istanbulský 
protikorupční akční plán, 
„Druhé kolo monitorování, 
Ukrajina, monitorovací 
zpráva“, prosinec 2010 ( https://
www.oecd.org/corruption/
acn/istanbulactionplancoun -
tryreports.htm ).
32 Programy odvětvové 
rozpočtové podpory obvykle 
tvoří kombinace pevných 
a variabilních splátek (tranší). 
Pevné tranše jsou vázány na 
splnění obecných podmínek 
a variabilní tranše jsou spojeny 
s pokrokem posuzovaným 
podle konkrétních ukazatelů. 
Všeobecné podmínky platí 
pro vyplácení veškerých tranší 
a zahrnují celostátní 
a odvětvové politiky a reformy 
(„veřejné politiky“), stabilní 
makroekonomický rámec, 
správu veřejných financí a od 
roku 2012 transparentnost 
a dohled nad rozpočtem.
33 Například program rozpočto -
vé podpory určené na správu 
hranic zahrnuje podmínku, 
která vyžaduje pouze „stálé 
zlepšování při rozvíjení 
střednědobého rozpočtového 
rámce“; program rozpočtové 
podpory Energetika II z roku 
2012 rovněž zahrnuje velmi 
obecnou podmínku v  oblasti 
správy veřejných financí, 
neboť uvádí blíže neurčený 
program zaměřený na 
zlepšení správy veřejných 
financí.
34 Viz rovněž zvláštní zpráva 
Účetního dvora č. 11/2010 „Jak 
Komise řídí obecnou 
rozpočtovou podporu 
v zemích AKT, Latinské 
Ameriky a Asie“ ( http://eca.
europa.eu ).
23 Připomínky 
40 
Dohody o  financování v  rámci programů makrofinanční pomoci neumožňují Ko -
misi vyplácet splátky podle toho, do jaké míry jsou plněny podmínky stanovené 
v programu. Komise tedy při stanovování podmínek a určování rozsahu, v němý 
je lze označit za splněné, využívá určitý prostor pro uvážení. Ukázalo se však, že 
tento prostor byl v některých případech dosti velký (viz rámeček 2 ):
Odvětvová rozpočtová podpora byla zpravidla předsunuta 
navzdory relativně slabým výsledkům v oblasti strukturálních 
reforem
41 
Programy odvětvové rozpočtové podpory byly obecně navrženy tak, aby byl 
velký podíl přidělené částky vyplacen na samém začátku programu. Před rokem 
2012 se předsouvání rozpočtové podpory, tj. vyplacení počáteční pevné tranše 
v plné výši a obvykle bez zpoždění, pohybovalo mezi 31 % a 49 % (viz tabulka 3 ).Rámeček 2Podmínky makrofinanční pomoci se stanovují a posuzují pružně
 οNěkteré podmínky správy veřejných financí vyjednané pro MFA I v roce 2013 byly formulovány obecně, což 
umožňuje značnou volnost při posuzování míry jejich provádění35 (to platí rovněž pro podmínky pro MFA 
I týkající se energetiky, viz bod 70).
 οVšechny úvěry poskytnuté Ukrajině v rámci MFA navíc obsahují podmínky, které pro účely hodnocení po -
kroku slučují několik dílčích podmínek do jedné; proces hodnocení se tedy může zkomplikovat, jestliže je 
splněna pouze část zastřešující podmínky36.
 οU podmínek makrofinanční pomoci byly výrazy použité pro určení fáze, kdy jsou podmínky splněny, v kaž -
dém programu odlišné37 a nebyly určeny žádné mezní body pro dílčí hodnocení.
35 Příklady velmi obecných formulací týkajících se MFA I: „i nadále dosahovat pokroku při zavádění systému veřejných zakázek“, „odpovídající 
zvýšení počtu a kvality auditů“ a „dosáhnout významného pokroku k posílení administrativního systému DPH“.
36 MFA I 2. tranše – podmínky 1, 2 a 4 (správa veřejných financí), podmínka 11 (energetika), MFA II – podmínka 4 (boj s korupcí), MFA III 2. tranše – 
podmínky 5 (správa veřejných financí), 6 (boj s korupcí) a 8 (státní podniky), MFA III 3. tranše – podmínky 7 (boj s korupcí), 13 (energetika), 18 
(obchod) a 19 (spravedlnost). Celkem je stanoveno 12 složených podmínek, které představují 17 % všech podmínek MFA na Ukrajině.
37 Splněny (MFA I a II), v současné době splněny (MFA I), z velké části splněny (MFA I a II), částečně splněny – došlo k určitému pokroku (MFA II), 
nesplněny, ale došlo k jistému pokroku (MFA II).
24 Připomínky 
42 
Předsouvání prostředků z  programů odvětvové rozpočtové podpory napláno -
vaných na období 2007–2010 bylo v rozporu s nevalnými výsledky reforem na 
Ukrajině38 (viz též schémata 1  a 2) a s relativně slabým plněním podmínek pro 
variabilní tranše, ačkoli se pohybovalo v obecných mezích uvedených v pokynech 
pro rozpočtovou podporu39. Koncepce posledních dvou programů (Energetika 
II a Regionální rozvoj), která předpokládá menší počáteční pevnou tranši, lépe 
zohledňuje riziko, že vysoké pevné tranše mohou snížit motivaci k provádění 
reforem, jimiž je podmíněno vyplacení následných variabilních menších tranší.38 Například na základě 
výročních zpráv o  pokroku, 
zpráv o řízení vnější pomoci 
a analýzy zpráv o posouzení 
výkonnosti před vyplacením 
odvětvové rozpočtové 
podpory.
39 Například v pokynech pro 
rozpočtovou podporu se 
doporučuje, aby byl 
v odvětvové rozpočtové 
podpoře použit poměr 
pevných a  variabilních tranší 
60 % ku 40 %, přičemž země 
s vyšším rizikem a  slabšími 
výsledky mají variabilní tranše 
vyšší.Tabulka 3Ukrajina: předsunutí odvětvové rozpočtové podpory 
(částky přidělené na začátku)
Programy1Celkem Pevné tranšeVariabilní 
tranšePevné tranše
(v mil. EUR) v %
Energetická účinnost (2008) 63 31 32 49 %
Energetika I  (2007) 82 40 42 49 %
Životní prostředí (2009) 35 15 20 43 %
Správa hranic (2010) 60 25 35 42 %
Doprava (2009) 65 27 38 42 %
Obchod (2008) 39 12 27 31 %
Regionální rozvoj (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energetika II (2012) 45 5 40 11 %
1 Tyto částky zahrnují pouze rozpočtovou podporu a nezahrnují dodatečnou část podpory 
(24 milionů EUR celkem pro programy Energetika I, Obchod, Energetická účinnost a Správa 
hranic).
Zdroj: Evropská komise.
25 Připomínky 
V roce 2014 a 2015 se koncepce pomoci EU soustředila na možnosti 
rychlého vyplacení
43 
Finanční pomoc EU vyplácená od roku 2014 sestávala převážně z rychle schvále -
ných a vyplacených grantů na obecnou rozpočtovou podporu (smlouva o bu -
dování státu) a z úvěrů v rámci makrofinanční pomoci (viz tabulka 4 ), aby tak 
řešila kritický stav platební bilance a rozpočtu na Ukrajině. V částkách, které EU 
nyní vyplácí Ukrajině, převažují úvěry v rámci makrofinanční pomoci (vyplaceno 
2,21 miliardy EUR), jež převyšují všechny ostatní formy pomoci EU včetně souhrn -
né rozpočtové podpory. Tento nárůst úvěrů pro Ukrajinu v rámci makrofinanční 
pomoci je nebývalý také pro GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti, neboť 
značně přesahuje součet částek jím vyplacených v rámci makrofinanční pomoci 
v období 2002–2014.
44 
Předsunutí úvěru v rámci MFA II pro Ukrajinu a volnější podmínky než u MFA 
I byly reakcí na nebezpečí finančního a následně rovněž politického kolapsu. 
V podobném duchu vyplatila Komise 250 milionů EUR čili 70 % částky podle 
smlouvy o budování státu v červnu 2014, tedy do jednoho měsíce od podpisu40, 
a zbývajících 105 milionů EUR (30 % z celkové částky) ponechala na variabilní 
tranši, u níž je stanovena řada podmínek (osm podmínek a 29 ukazatelů).40 Zdroj:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Tabulka 4Ukrajina: rychlé vyplácení podpory v rámci MFA a smlouvy 
o budování státu v letech 2014 a 2015 (k 31. prosinci 2015)
PodporaProgramy  
(rok podpisu)Celkemvyplaceno 
v roce 2014vyplaceno 
v roce 2015zbývá
v mil. EUR
Úvěry v rámci 
makrofinanční 
pomociMFA I  (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1 000 1 000 – 0
MFA III (2015) 1 800 – 600 1 200
MFA celkem 3 410 1 360 850 1 200
Rozpočtová 
podporaSmlouva o budování 
státu (2014)355 250 0 105
Celkový součet 3 765 1 610 850 1 305
Zdroj: Evropská komise.
26 Připomínky 
Provádění pomoci EU je nyní lépe monitorováno
Evropská unie a různé mezinárodní organizace pravidelně 
hodnotily stav správy veřejných financí a boje s korupcí na 
Ukrajině
45 
Po celou dobu kontrolovaného období hodnotily různé evropské a  mezinárodní 
organizace či nástroje správu veřejných financí41 a boj s korupcí42 na Ukrajině. 
Správa veřejných financí a stav boje s korupcí byly rovněž dobře známé díky 
realizovaným projektům a výročním zprávám vydávaným delegací EU (zprávám 
o řízení vnější pomoci). Při plánování pomoci EU na Ukrajině byly rovněž užitečné 
zprávy o pokroku evropské politiky sousedství, ačkoli se problematikou transpa -
rentnosti rozpočtu výslovně zabývají teprve od roku 2015.
Zlepšil se rámec pro monitorování rozpočtové podpory, chybí 
však systematický přístup k nezávislým hodnocením rozpočtové 
podpory
46 
Studie o veřejných výdajích a finanční odpovědnosti z roku 2006 a 2011 byly vý -
znamným zdrojem pro pozitivní hodnocení správy veřejných financí vypracované 
Komisí, a to i přesto, že výsledky Ukrajiny byly podle studie PEFA průměrné43, 
a navzdory některým rysům této studie jako takové: studie PEFA se neprovádějí 
dostatečně často na to, aby umožňovaly sledovat využití finančních prostředků 
EU, a použité ukazatele v plné míře nepokrývají priority v oblasti správy veřej -
ných financí, na něž se zaměřují politiky EU. Pokyny pro rozpočtovou podporu44 
studie PEFA nadále uvádějí jako upřednostňovaný rámcový nástroj hodnocení 
této oblasti, ale Komise od roku 2010 k posouzení každoročního pokroku rovněž 
používá vlastní výroční zprávu týkající se této oblasti.
47 
Od roku 2012 Komise rovněž posiluje svůj rámec pro sledování rozpočtové 
podpory tím, že vytvořila meziútvarový Řídicí výbor pro rozpočtovou podporu 
a stanovila rámec pro řízení rizik.41 Hlavními referenčními 
dokumenty o  správě 
veřejných financí byly: dvě 
operační hodnocení GŘ pro 
hospodářské a  finanční 
záležitosti (2009 a 2014), 
výroční zprávy o správě 
veřejných financí vydávané 
delegací EU (od roku 2010), 
dvě studie PEFA vypracované 
společně Světovou bankou 
a EU (2006 a 2011, viz bod 46) 
a posouzení SIGMA (podpora 
zlepšení správy a řízení 
veřejného sektoru) zveřejněné 
v roce 2011.
42 Hlavním zdrojem v oblasti 
boje s korupcí byly zprávy 
o pokroku akčního plánu na 
uvolnění vízového režimu od 
roku 2011, zpráva Úřadu OSN 
pro drogy a kriminalitu z roku 
2013, zprávy skupiny GRECO, 
zprávy Rady Evropy 
a Organizace pro 
hospodářskou spolupráci 
a rozvoj (OECD), průzkumy 
organizace Transparency 
International a  istanbulský 
protikorupční akční plán.
43 V obou studiích PEFA byl 
poměr silných (A a B) 
ukazatelů k průměrným až 
slabým (C a D) asi 40 % ku 
60 %, přičemž podíl ukazatelů 
D ve zprávě z roku 2011 vzrostl. 
Základní témata byla 
následující: míra 
nevykázaných vládních 
operací, dohled nad 
souhrnným rozpočtovým 
rizikem jiných subjektů 
veřejného sektoru, účinnosti 
mzdových kontrol a externí 
audit. Zdroj:  Světová banka, 
2012, Ukraine - Public financial 
management performance 
report (Ukrajina  – Zpráva 
o výkonnosti správy veřejných 
financí), Washington, DC: 
Světová banka, http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2011.01.16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report .
44 Pokyny pro rozpočtovou 
podporu na roky 2007 a 2012.
27 Připomínky 
48 
Zjistili jsme, že rozpočtová podpora EU na Ukrajině není hodnocena systematicky. 
V dohodě o financování může Komise stanovit rámec pro hodnocení u každého 
programu. Komise naplánovala střednědobé hodnocení pouze u  tří programů 
odvětvové rozpočtové podpory na Ukrajině: Energetika I, Energetická účinnost 
a Správa hranic. Nikdy nebylo provedeno závěrečné hodnocení ex post , nicméně 
v roce 2014 bylo zcela dokončeno celkové hodnocení operací rozpočtové podpo -
ry na Ukrajině45.
Komise pozastavila vyplácení podpory EU, což posunulo vpřed 
priority v oblasti správy veřejných financí
49 
Přímé pozastavení plateb rozpočtové podpory představovalo poslední – a úspěš -
ný – pokus o prosazení priorit EU v oblasti správy veřejných financí. V roce 2011 
Komise toto opatření využila dvakrát. V letech 2014 a 2015 byly díky odloženému 
vyplacení makrofinanční pomoci řádně dodrženy některé podmínky spojené 
s programem (viz rámeček 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation of Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report  (Hodnocení 
operací rozpočtové podpory 
na Ukrajině, závěrečná 
hodnoticí zpráva), září 2014.Rámeček 3Příklady plateb, které byly pozdrženy s cílem urychlit reformy
 οJelikož Ukrajina odstoupila od mezinárodně přijatelného práva v oblasti veřejných zakázek z roku 2010, 
bylo v únoru 2011 pozastaveno vyplácení u všech programů rozpočtové podpory. Vyplácení bylo obnove -
no v září 2011, teprve poté, co ukrajinský parlament v červenci 2011 schválil zákon o veřejných zakázkách, 
který byl považován za slučitelný s mezinárodními osvědčenými postupy.
 οV reakci na stagnující spolupráci mezi EU a Ukrajinou a na dlouhodobou absenci důvěryhodné strategie re -
formy správy veřejných financí byly všechny platby rozpočtové podpory požadované v roce 2011 v prosinci 
2011 pozastaveny. Pozastavené platby rozpočtové podpory (devět tranší v celkové výši 87,9 milionů EUR) 
byly vyplaceny dne 27. listopadu 2013 poté, co byla oficiálně schválena přijatelná strategie reformy správy 
veřejných financí a  akční plán.
 οUkázalo se, že je obtížné rozeznat dostatečný pokrok v plnění podmínek pro tranše makrofinanční pomoci 
vyplacené v letech 2014 a 2015. Komise pozdržela vyplacení poslední tranše MFA I do dubna 2015. Dále 
pozdržela vyplacení druhé tranše MFA II až do prosince 2014, kdy byla schopna stanovit, že její ukrajinský 
protějšek dosáhl dostatečného pokroku.
28 Připomínky 
Výsledky pomoci EU jsou i nadále nestabilní
Omezený pokrok v oblasti reforem a neochota ukrajinských 
orgánů ovlivnily plnění specifických podmínek pro správu 
veřejných financí a boj s korupcí a zdržely provádění rozpočtové 
podpory
50 
V průběhu většiny kontrolovaného období se neochota ukrajinských orgánů k  za-
vádění konkrétních reforem v oblasti správy projevila hlavně v neúplném plnění 
obecných a specifických podmínek programů rozpočtové podpory pro správu 
veřejných financí a boj s korupcí. První splátky se několikrát opozdily převážně 
proto, že nebyly splněny obecné podmínky v oblasti správy veřejných financí (viz 
bod  49). Míra čerpání variabilních tranší, které podléhají specifickým podmínkám 
pro správu veřejných financí a boj s korupcí, se pohybovala v rozmezí od 67 % 
u programu Energetika I do pouhých 25 % u programů Energetická účinnost 
a Správa hranic. U programů s několika variabilními tranšemi zpravidla docházelo 
k tomu, že druhá tranše měla nižší míru plnění než ta první, což rovněž odráží 
nedostatečnou dynamiku reformního procesu.
51 
Tempo reforem je také pomalejší, protože ukrajinské orgány vyplácejí finanční 
prostředky z odvětvové rozpočtové podpory poskytnuté EU skrze mimoroz -
počtový fond. Finanční prostředky z rozpočtové podpory jsou považovány za 
příjem ve speciálně vyčleněném fondu a  jsou vypláceny pomocí zdlouhavého 
procesu o 11 krocích. U první splátky programu Energetika I trvalo dva roky, než 
byl postup dokončen. To bylo předmětem kritiky jak ve střednědobém hodno -
cení programu Energetika I, tak v hodnocení programů rozpočtové podpory na 
Ukrajině z roku 2014. Podle druhého zmíněného hodnocení byla do poloviny roku 
2014 na plnění rozpočtu převedena pouze přibližně polovina finančních pro -
středků z vyplacené rozpočtové podpory.
Většina podmínek pro makrofinanční pomoc v oblasti správy 
veřejných financí byla navzdory nedostatkům v provádění 
hodnocena jako z velké části splněná
52 
V části věnované správě veřejných financí v rámci MFA I a II vyhodnotila Komise 
polovinu podmínek jako z velké části splněných a pouze jednu podmínku jako 
nesplněnou. Nicméně pro účely vyplacení prostředků Komise využila svůj prostor 
pro uvážení a  několik podmínek vyhodnotila kladně, přestože jejich provedení 
v praxi bylo poznamenáno nedostatky (viz rámeček 4 ).
29 Připomínky 
Ukrajinská vláda dosáhla řady legislativních cílů v oblasti správy 
veřejných financí, přetrvává však mnoho dlouhodobých problémů
53 
Obecně se Komise domnívá, že strategie reforem správy veřejných financí a akční 
plán z roku 2013 představují klíčové úspěchy v této oblasti v kontrolovaném 
období46. Ministerstvo financí je této strategii v poměrně vysoké míře nakloněno. 
Nicméně udržitelnost dosažených reforem a viditelnost a trvalý význam strategie 
se přímo odvíjejí od trvajícího politického odhodlání ze strany Ukrajiny.  
Schéma 1  poskytuje přehled vývoje v  hlavních oblastech správy veřejných finan -
cí v kontrolované období.
54 
Ačkoli podmínky pro pomoc EU a jiných dárců nebyly zcela splněny, v letech 2010 
až 2012 byla přijata celá řada legislativních rozhodnutí v oblasti správy veřejných 
financí. Ukrajinská vláda nicméně nevěnovala dostatečnou pozornost jejich 
řádnému provedení: kvalita souvisejících vnitrostátních právních předpisů byla 
špatná, byly přidělovány nedostatečné finanční prostředky a přijaté právní změny 
byly kontroverzní a  regresivní. Bezprostřední provádění se tedy celkově nesetkalo 
s úspěchem. Prosazování reforem v oblasti správy veřejných financí bylo v tomto 
období ještě složitější, neboť až do roku 2013 nebyla v této oblasti k dispozici 
strukturovaná strategie reforem (viz bod  34).46 Na základě rozhovorů se 
zaměstnanci Komise 
a výročních zpráv o pokroku.Rámeček 4Příklady nedostatků při plnění podmínek správy veřejných financí u úvěrů 
makrofinanční pomoci
Druhá splátka MFA I:
 οPodmínka 2: Antimonopolní výbor byl sice vytvořen, avšak potýkal se s nejistým rozpočtem na rok 2015 
a riziko výrazného omezení zdrojů existuje i nadále.
 οPodmínka 4: Na všech úrovních státní správy byla přijata strategie vzdělávání úředníků působících v  ob-
lasti vnitřní kontroly, měla však řadu nedostatků (nedostatečná rozpracovanost, špatná koncepce, absence 
konkrétního časového rozvrhu, nedostatek informací o financování, absence kvantitativních kritérií a slabé 
propojení s reformou správy veřejných financí). Nebyla zavedena certifikace vnitřního auditu.
Druhá splátka MFA II:
 οPodmínka 1: Velká část orgánů odpovědných za zadávání veřejných zakázek a veřejných zadavatelů sice 
včas zveřejnila své plány v této oblasti, avšak většina z nich byla nedostatečně rozpracována. Sporným bo -
dem bylo také propojení potřeb v oblasti veřejných zakázek se státním rozpočtem, neboť státní rozpočet 
na rok 2015 byl přijat pozdě (29. prosince 2014).
30 Připomínky Schéma 1Vývoj správy veřejných financí na Ukrajině v období 2010–2015
Oblast správy veřej -
ných financíVývoj správy veřejných financí v letech 2010–2013Vývoj správy veřejných financí 
v letech 2014–2015Zlepšení Výzvy/nedostatky
Veřejné zakázky •2010/2011 – nové, poměrně 
progresivní zákony v  oblasti 
veřejných zakázek
 •2010  – vytvoření antimonopolního 
výboru •Kontroverzní a regresivní právní 
změny, které vyžadovaly zásadní 
zásahy ze strany EU.
 •Antimonopolní výbor postrádal 
finanční prostředky. •Nový zákon o veřejných zakázkách, 
byl snížen počet výjimek, klesl 
počet přidělených nekonkurenčních 
zakázek.
 •Antimonopolní výbor funguje, 
čelí však výrazným omezením 
a rozpočtové nejistotě.
Správa daní  •2010 – nový daňový zákoník •Dárcovská a  podnikatelská sféra 
považují nový daňový zákoník za 
nekvalitní. •Nová reforma daňového systému.
 •Poklesly nedoplatky DPH, riziko 
jejich nárůstu však trvá.
 •V roce 2015 byl zaveden elektronický 
systém DPH.
Interní finanční 
kontrola ve veřejné 
správě (PIFC) •Návrh zákona k dispozici v roce 2008
 •2011 – právní základ pro normy PIFC
 •2012 – etický kodex / metodická 
doporučení
 •Od roku 2012 – oddělení vnitřní 
kontroly na ministerstvech a v jiných 
státních organizacích •Provedení zákona PIFC opakovaně 
odloženo. •Další vyjasnění ustanovení PIFC, 
která však nejsou zcela v souladu 
s normami EU pro danou oblast.
 •Nová strategie školení státních 
úředníků odpovědných za vnitřní 
kontrolu a audit.
Ukrajinská účetní 
komora (UÚK) •2010 – působnost UÚK významně 
omezena vyloučením příjmů. •Působnost UÚK znovu rozšířena na 
příjmy.
 •Nový zákon v této oblasti rozšířil 
působnost UÚK na transakce státních 
podniků se státem.
 •Snížení počtu zaměstnanců z 550 
na 386.
Rozpočtová 
transparentnost •Nedodržené termíny a  nedostatek 
veřejných konzultací u státního 
rozpočtu na rok 2015.
Rozpočtový kodex  •2010 – nový rozpočtový kodex •Má se za to, že vykazuje řadu 
nedostatků. •Změna rozpočtového kodexu: důraz 
na decentralizaci rozpočtu.
 •Konsolidace tří mimorozpočtových 
sociálních fondů.
Zdroj:  Evropský účetní dvůr.
31 Připomínky 
55 
V roce 2014 a 2015 dostaly reformy nový impuls, především díky řadě dodateč -
ných legislativních rozhodnutí, po nichž následovalo viditelné zlepšení v oblas -
tech řízení veřejných zakázek, správy příjmů a rozpočtových postupů. Například 
v oblasti veřejných zakázek začal v roce 2014 klesat počet výjimek a podíl zakázek 
přidělených na jiném než konkurenčním základě. Ukrajinská vláda ve spolupráci 
s MMF vytvořila strategii reformy správy příjmů a začala ji provádět. Mimo to 
byly v roce 2015 podniknuty první kroky směrem k sestavování rozpočtu podle 
výsledků a ke střednědobému plánování.
56 
Významný pokrok v oblasti rozpočtového dohledu představovalo přijetí nového 
zákona o Ukrajinské účetní komoře (UÚK, nejvyšší kontrolní instituce Ukrajiny), 
který vstoupil v platnost dne 9. srpna 2015. Mandát účetní komory byl rozšířen, 
aby byly splněny podmínky stanovené EU, Světovou bankou a dalšími dárci. Para -
doxem je, že zákon o Ukrajinské účetní komoře současně vyžaduje snížení zdrojů 
organizace47.
57 
Od roku 2014 bylo dosaženo pokroku, přetrvává však několik dlouhodobých 
problémů: riziko navrácení k původním nešvarům (to se týká například výjimek 
u zadávání veřejných zakázek a  rozpočtové transparentnosti), nedostatek finanč -
ních prostředků pro antimonopolní výbor, riziko zvýšení nedoplatků DPH a  nedo -
statky ve vnitřní finanční kontrole ve veřejné správě.
Teprve po revoluci na Majdanu byly učiněny významné kroky 
v oblasti boje s korupcí, je však stále nutné upevnit protikorupční 
rámec a dosáhnout hmatatelných výsledků
58 
Schéma 2  uvádí hlavní činnosti, které EU v kontrolovaném období prováděla, aby 
Ukrajině pomohla zavést právní a institucionální rámec pro boj s korupcí.47 Zdroje účetní komory byly 
klíčovým tématem, o němž 
Komise jednala s  ukrajinskými 
orgány v lednu 2015 před tím, 
než bylo přijato rozhodnutí 
vyplatit třetí tranši MFA I. 
Návrh zákona o UÚK 
požadoval snížit zdroje 
organizace zavedením 
maximálního možného počtu 
zaměstnanců (nejvýše 250). 
Tento maximální počet byl 
v konečné verzi zákona o UÚK 
výrazně zvýšen (v porovnání 
s původním návrhem) na 386, 
a to na popud Komise, když 
přezkoumávala plnění 
podmínek makrofinanční 
pomoci.
32 Připomínky Schéma 2Hlavní události v oblasti boje s korupcí na Ukrajině v období 2006–2015
Činnosti EU Legislativní rozhodnutí a institucionální změny Poznámky
2015
2014 •Podmínky MFA II a III
 •Smlouva o  budování státu
 •Poradní mise EU pro reformu 
sektoru civilní bezpečnosti 
(EUAM)
 •Pomoc poskytnutá Skupinou na 
podporu Ukrajiny ministerstvu 
spravedlnosti
 •Probíhající akční plán na 
uvolnění vízového režimu •Zřízení zvláštního státního zastupitelství zaměřeného na boj 
s korupcí (listopad 2015).
 •Zákony posilující právní rámec pro vymáhání majetku 
(listopad 2015).
 •Zákony týkající se prevence a potírání politické korupce 
a financování politických stran (říjen 2015).
 •Koordinační orgán: Národní rada pro protikorupční politiku 
(říjen 2014).
 •Legislativní protikorupční balíček (říjen 2014), který zavedl: 1) 
strategii pro boj s korupcí 2014–2017, 2) Ukrajinský národní 
protikorupční úřad a 3) Národní agenturu pro prevenci 
korupce.
 •Trestní zákon o korupci (červen 2014). •Vláda blokovala zákon 
o prevenci korupce po dobu 
devíti měsíců.
 •Výstupy v souladu s prioritami 
boje s korupcí v rámci 
programu přidružení z  roku 
2015.
 •Dlouhodobý dopad bude 
záviset na skutečném 
prosazování práva.
2013  
2012 •Probíhající akční plán na 
uvolnění vízového režimu •Několik legislativních změn, například ve vztahu k trestným 
činům spojeným s korupcí a zabavování výnosů z korupce. •Určitý pokrok při uvádění 
boje s korupcí do souladu 
s mezinárodními normami.
2011 •Akční plán na uvolnění vízového 
režimu
 •Program rozpočtové podpory 
určené na reformu veřejné 
správy •V dubnu 2011 schválen protikorupční zákon (který částečně 
nahradil protikorupční balíček zrušený v  prosinci 2010).
 •Program rozpočtové podpory určené na reformu veřejné 
správy nebyl proveden , neboť požadovaný zákon 
o veřejné službě nesplňoval základní zásady EU. •Protikorupční zákony 
v plné míře neodpovídaly 
mezinárodním normám.
 •Program rozpočtové podpory 
byl odvolán v roce 2013.
2010 •Podmínky MFA I
 •Projektová podpora reforem 
v oblasti soudnictví (část 5 – 
Nezávislost soudnictví a část 6 – 
Prevence korupce a boj s ní)
 •Program rozpočtové podpory 
určené na správu hranic •Strategie pro boj s korupcí 2014–2017
 •Podpora zřízení Ukrajinského národního protikorupčního 
úřadu od roku 2014.
 •Neuspokojivé výsledky programu správy hranic (v míře 
korupce na ministerstvu příjmů a daní nebyl 
učiněn žádný pokrok) .Opožděné provádění:
 •MFA I zahájena v roce 2014;
 •Projektová podpora reforem 
soudnictví zahájena v roce 
2013.
2009–2006 •2006 Projekt TACIS zaměřený 
proti korupciVýstupy týkající se
 •vytvoření strategického a institucionálního rámce pro boj 
s korupcí,
 •posílení kapacit pro prevenci korupce,
 •posílení protikorupčních právních předpisů. •Malý dopad, neboť nový 
parlament v prosinci 2010 
tehdejší protikorupční balíček 
zrušil.
Zdroj:  Evropský účetní dvůr.
33 Připomínky 
59 
Boj s korupcí byl sice na programu dialogu mezi EU a Ukrajinou (viz body 35–37), 
ale před rokem 2010 byl v programech pomoci zohledňován jen zřídka. Dopad 
příliš ambiciózního48 projektu TACIS z roku 2006 (technická pomoc pro Společen -
ství nezávislých států a Gruzii) proti korupci na Ukrajině, zahájeného po oranžové 
revoluci, byl minimální, jelikož v  prosinci 2010 ukrajinský parlament první protiko -
rupční balíček zákonů přijatých v roce 2009 z politických důvodů odvolal49.
60 
Počínaje rokem 2011 podpořila EU legislativní reformy tím, že do akčního plánu 
na uvolnění vízového režimu, který byl Ukrajině nabídnut v prosinci 2010, zahrnu -
la referenční hodnoty. Protikorupční legislativa z  dubna 2011 a  následné legisla -
tivní změny přijaté v letech 2012 a 2013 byly pozitivní, neboť uvedly ukrajinské 
protikorupční zákony do souladu s doporučeními Komise a skupiny GRECO. Rok 
2013 sice přinesl výrazný pokrok, nicméně k dokončení rámce pro boj s korupcí 
bylo nutné dosáhnout dalších zlepšení50. Komise především upozorňovala na níz -
kou kvalitu legislativního procesu na Ukrajině a na skutečnost, že chybí ucelený 
strategický přístup k  reformám51. Protikorupční instituce působící do roku 2014, 
tj. Národní protikorupční výbor a  vládní zmocněnec pro protikorupční politiku, 
nefungovaly a nebyly schopny řádně vykonávat svůj mandát.
61 
V roce 2014 začala ukrajinská vláda v  oblasti protikorupčních právních předpisů 
úzce spolupracovat s občanskou společností. V letech 2014 a 2015 byly přijaty 
důležité zákony. Pokrok v oblasti právních předpisů a institucí pokračoval až 
do prosince 201552. Pokrok byl zaznamenán také v letech 2014 a 2015, kdy byly 
založeny nové instituce, tj.  protikorupční úřad (Ukrajinský národní protikorupční 
úřad)53, zvláštní státní zastupitelství zaměřené na boj s korupcí, jehož posláním je 
dohled nad vyšetřováním Ukrajinského národního protikorupčního úřadu, Národ -
ní agentura pro prevenci korupce a  Národní rada pro protikorupční politiku.
62 
V roce 2015 považovala Komise a OECD ukrajinský protikorupční rámec za zcela 
v souladu s mezinárodními normami a měřítky EU. Pokud měl být rámec účinný, 
bylo současně nutno dosáhnout řady dalších výsledků, včetně54:
— přidělení náležitých rozpočtových zdrojů, které zajistí řádné fungování pro -
tikorupčních institucí a  provádění protikorupční strategie a  s ní spojeného 
akčního plánu,48 Na základě monitorovacích 
zpráv.
49 OECD, „Protikorupční reformy 
na Ukrajině“, Sledování 
istanbulského 
protikorupčního akčního 
plánu, březen 2015, s. 17. První 
protikorupční balíček zákonů 
sestával ze 1) zákona 
o zásadách prevence 
a potírání korupce, 2) zákona 
o odpovědnosti právnických 
osob za korupční trestné činy 
a 3) zákona o změně některých 
ukrajinských legislativních 
aktů týkajících se 
odpovědnosti za korupční 
trestné činy.
50 COM(2013)809 final ze dne 
15. listopadu 2013, s. 11, „Třetí 
zpráva o provádění akčního 
plánu Ukrajiny na uvolnění 
vízového režimu“.
51 Tamtéž, s. 14.
52 SWD(2015) 705 final ze dne 
18. prosince 2013, s. 6, „Šestá 
zpráva o provádění akčního 
plánu Ukrajiny na uvolnění 
vízového režimu“.
53 Ukrajinský národní 
protikorupční úřad je 
vyšetřovací agentura, která se 
zabývá korupčním jednáním 
vyšších státních úředníků 
a korupcí s vysokými úplatky, 
i když do ní není zapojen 
žádný státní úředník na vysoké 
úrovni. Z  formálního hlediska 
je úřad státním donucovacím 
orgánem, který nepodléhá 
kontrole vlády.
54 Viz SWD(2015) 705 final 
a OECD, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan, progress updates  
(Sledování istanbulského 
protikorupčního akčního 
plánu, aktuální informace 
o pokroku), 7.–9. října 2015.
34 Připomínky 
— dalšího zlepšení právního rámce, které zajistí úplnou nezávislost a integritu 
zvláštního státního zastupitelství zaměřeného na boj s korupcí,
— zlepšení právních předpisů pro národní úřad pro vymáhání majetku a úřad 
pro správu majetku,
— vyjasnění a koordinace konkrétních úkolů institucí, jako jsou Ukrajinská bez -
pečnostní služba a Ukrajinská účetní komora, v oblasti boje s korupcí,
— účinného monitorování a  koordinace ze strany Národní rady pro protikorupč -
ní politiku.
63 
Spolu s  vytvořením odpovídajících struktur představuje hlavní problém skutečné 
prosazování práva a nezávislost soudnictví. Ani do konce roku 2015 nepřineslo 
politické odhodlání k  potírání korupce, k  němuž se vláda hlásila po událostech na 
Majdanu, přesvědčivé výsledky ve vyšetřování případů korupce na vysoké úrovni 
a v udílení sankcí. Odborníci poukazují na to, že boj s korupcí na Ukrajině stagno -
val, jelikož orgány pro prosazování nebyly dostatečně nezávislé na vládě a oligar -
chové vyvíjeli talk na politické strany55. Slabé výsledky Ukrajiny v oblasti korupce 
na vysoké úrovni ohrožují její mezinárodní záchranný balíček56.55 Viz například National Integrity 
System Assessment Ukraine 
2015  (Posouzení národního 
systému integrity, Ukrajina 
2015), Transparency 
International 2015, které 
vzniklo v rámci projektu 
„Posouzení národních 
systémů integrity ve 
východním regionu 
evropského sousedství“.
56 Viz například prohlášení 
Christine Lagardeové, 
generální ředitelky 
Mezinárodního měnového 
fondu (MMF), tisková zpráva 
č. 16/50, 10. února 2016.
35 Připomínky 
Část II – Účinnost pomoci EU při zlepšování správy 
v plynárenství a bezpečnost dodávek zemního plynu 
do EU přes Ukrajinu
64 
Zkoumali jsme, zda dialog mezi EU a Ukrajinou účinně řešil problémy v oblasti 
zemního plynu a energetické účinnosti, zda pomoc EU, jejímž cílem bylo zlepšit 
správu v plynárenství a bezpečnost dodávek zemního plynu do EU přes Ukra -
jinu, byla vhodně navržena a sledována a zda přinesla hmatatelné a udržitelné 
výsledky. Posuzovali jsme správní aspekty plynárenství z hlediska cíle EU vytvořit 
konkurenční, transparentní a nediskriminační trh s plynem, který by byl v soula -
du s pravidly a normami EU57. Sem patřila informovanost a  ochrana spotřebitelů, 
transparentní ceny, odpovědnost poskytovatelů, transparentní podávání zpráv 
o trhu s plynem a podpora energetické účinnosti. Hlavními písemnými doklady, 
které jsme použili jako základ pro svá zjištění a o nichž jsme hovořili s audito -
vanými subjekty, byly společné zprávy EU a Ukrajiny o provádění memoranda 
o porozumění o spolupráci v oblasti energetiky, závěry Rady, zprávy Evropského 
parlamentu, strategické a programové dokumenty Komise a zprávy Komise o ří -
zení. Dále jsme používali zprávy z externích zdrojů, například zprávy Mezinárodní 
energetické agentury, Oxford Institute for Energy Studies, Světové banky, MMF 
a organizací občanské společnosti.
Až do nedávné doby byl dialog mezi EU a Ukrajinou 
znesnadňován nedůsledným odhodláním a přístupem
Dialog o plynárenství byl obsáhlý, jeho účinnost však byla 
omezená
65 
V memorandu o porozumění o spolupráci v oblasti energetiky, které v roce 2005 
podepsaly EU a Ukrajina, jsou stanoveny plány a řeší se hlavní otázky týkající se 
energetiky58 na Ukrajině. Za významný úspěch považujeme skutečnost, že se 
Ukrajina v únoru 2011 připojila ke Smlouvě o Energetickém společenství59. Navíc 
od roku 2014 usiluje o splnění závazků, které ze Smlouvy plynou, zejména tím, že 
provádí třetí balíček právních předpisů EU týkajících se energetiky60, což je klíčo -
vá priorita spolupráce mezi EU a Ukrajinou v oblasti energetiky.57 Na základě kapitoly I hlavy 
V dohody o  přidružení.
58 U plynárenství to zahrnuje 
cenové reformy, sítě sociálního 
zabezpečení, energetickou 
účinnost, diverzifikaci dodávek 
a modernizaci infrastruktury.
59 Smlouva o  Energetickém 
společenství byla podepsána 
v roce 2006. Strany se zavazují 
k tomu, že liberalizují své trhy 
s energií a provedou klíčové 
právní předpisy EU v oblasti 
elektřiny, plynu, životního 
prostředí a  energie 
z obnovitelných zdrojů.
60 Nejnovější soubor právních 
předpisů EU týkajících se trhu 
s energií, označovaný jako třetí 
balíček, byl v EU přijat v roce 
2009 s cílem zlepšit fungování 
vnitřního trhu s  energií 
a vyřešit strukturální 
problémy.
36 Připomínky 
66 
Do roku 2014 neměl dialog na vysoké úrovni mezi EU a Ukrajinou o spolupráci 
v oblasti energetiky na restrukturalizaci odvětví zemního plynu velký dopad, 
neboť na ukrajinské straně chyběl skutečný zájem. V období 2007 až 2015 se obje -
vila řada obdobných významných problémů a pokrok v modernizaci soustavy pro 
tranzit zemního plynu byl omezený. V období 2007–2013 bylo úsilí Komise snížit 
ukrajinské ceny za energii na ekonomicky obhajitelnou úroveň nebo snížit deficit 
společnosti Naftogaz neúspěšné. Úspěchem Komise však bylo, že se jí v letech 
2014 a 2015 navzdory krizi mezi Ukrajinou a Ruskem podařilo předejít závažným 
narušením dodávek plynu do EU (viz bod 68).
Dialog o plynárenství byl poznamenán rozdíly v názorech 
zainteresovaných subjektů v EU a nerozhodností ze strany 
Ukrajiny
67 
Mezi jednotlivými členskými státy a mezi členskými státy a Komisí panovaly 
odlišné názory na bezpečnost dodávek zemního plynu do EU přes Ukrajinu a na 
nutnost rychle jednat. „Jednotné vystupování“ u těchto priorit bylo tedy i přes 
úsilí Komise obtížné. EU při komunikaci na vysoké úrovni jednoznačně prosazova -
la strategickou povahu tranzitu plynu přes Ukrajinu. Současně se nevyjadřovala 
jasně o tom, jak může nestabilní hospodářská a finanční situace této země a stát -
ní energetické společnosti Naftogaz, dále zhoršená systémovou korupcí v plyná -
renství, ovlivnit spolehlivost Ukrajiny jako tranzitní země pro plyn.
68 
Tranzit plynu přes Ukrajinu má nesmírný význam pro bezpečnost dodávek ve 
střední, jižní a východní Evropě a rovněž má významné hospodářské, finanční 
a sociální důsledky pro samotnou Ukrajinu. V roce 2014, když Gazprom zastavil 
dodávky plynu na Ukrajinu, čímž byla potenciálně ohrožena bezpečnost tranzitu 
plynu přes Ukrajinu, EU zareagovala pohotově: nabídla alternativní řešení do -
dávek plynu na Ukrajinu tím, že zprostředkovala zpětné toky a podpořila nová 
propojení s cílem tranzit přes Ukrajinu zachovat.
69 
Kvůli přetrvávající absenci dostatečně stabilní ukrajinské energetické strategie 
(s výjimkou role Ukrajiny coby tranzitní země pro plyn) a proměnlivosti politic -
ké vůle bylo pro Komisi obtížné zaujmout důsledný přístup k dialogu mezi EU 
a Ukrajinou o plynu ve spletitém geopolitickém prostředí.
37 Připomínky 
V rané fázi byly podmínky pomoci EU obecné
70 
Jelikož některé podmínky v programu rozpočtové podpory Energetika I z roku 
2007 byly málo přesné, nezabránily sporným výkladům ze strany ukrajinských 
orgánů61. Kvůli těmto nepřesnostem a kvůli skutečnosti, že program povoloval 
pouze tři různé úrovně splnění podmínek (0 – 50 – 100%), musela být Komise 
v některých případech při svém hodnocení vstřícná62. S ohledem na naléha -
vou makroekonomickou a politickou situaci byla navíc řada podmínek v oblasti 
energetiky, na nichž se dohodly Komise a ukrajinské orgány v rámci MFA I, rovněž 
definována obsáhleji63.
Až do roku 2014 chyběly o pomoci EU kvalitní údaje
71 
Spolehlivé údaje, které lze okamžitě použít, a to i za nepříznivých podmínek, jsou 
nezbytné pro fundované rozhodování založené na faktech. Až do roku 2014 byla 
dostupnost ihned použitelných a spolehlivých údajů problematická, například 
pokud šlo o:
– množství plynu, které každý den projde přes Ukrajinu,
– pravidelné údaje o poplatcích za tranzit plynu, které Ukrajina skutečně 
vybere64,
– ucelené souhrnné statistiky o skutečném nárůstu poplatků za plyn a topení.
72 
V roce 2014 bylo, pokud jde o přístup Komise k údajům o tranzitu plynu přes Ukraji -
nu, zaznamenáno určité zlepšení a od roku 2015 ukrajinský provozovatel přepravní 
soustavy zveřejňuje informace o denním tranzitu plynu na internetu.
73 
Společné výroční zprávy Komise a Ukrajiny o pokroku při plnění memoranda 
o porozumění v oblasti energetiky z roku 2005 byly užitečným fórem pro pravi -
delný politický dialog o hlavních výzvách v oblasti energetiky. Zjistili jsme však, 
že nebyly dostatečně kritické a že v plné míře neodrážely pohled Komise.
Dopad pomoci EU na plynárenství byl do roku 2014 omezený
74 
Až do počátku roku 2015 se pomoci EU nepodařilo dosáhnout v plynárenství na 
Ukrajině průlomu65, nicméně od té doby bylo dosaženo významných milníků 
a pokroku (viz též schéma 3 ):61 Viz například podmínka 
„žádný nárůst kvazifiskálního 
schodku v  odvětví energetiky 
v porovnání s rokem 2006“. 
Tuto podmínku si každá strana 
vyložila odlišným způsobem, 
takže Komise navrhla míru 
plnění 0 % a ukrajinští partneři 
100 %.
62 Například u ukazatele 6 
(Dokončení dohod 
o financování prioritních 
projektů v  oblasti 
infrastruktury 
s mezinárodními finančními 
institucemi), ukazatele 5.3 
(Připravení metrologického 
plynového vedení 
v regionálním metrologickém 
centru Bojarka pro uvedení do 
provozu) a ukazatele 8 (Projekt 
a konstrukce pilotní 
mezinárodní měřící 
plynárenské stanice na 
vstupním místě do 
ukrajinského tranzitního 
systému plynu).
63 Příkladem jsou následující 
věty: „významně zvýšit 
celkovou míru výběru 
poplatků společností 
Naftogaz“, „dosáhnout 
významného pokroku 
v oblasti plnění závazků, které 
pro Ukrajinu plynou ze 
Smlouvy o  Energetickém 
společenství“, „dosáhnout 
významného pokroku v plnění 
iniciativy v  oblasti 
transparentnosti těžebního 
průmyslu (EITI)“, „cíleně 
posilovat sociální záchrannou 
síť“ a „významně rozšířit 
využití individuálních 
plynoměrů“.
64 Výběr poplatků sice lze 
vypočítat, ale pouze teoreticky 
pomocí stanoveného vzorce 
na základě smluv o tranzitu 
plynu.
65 Pro ilustraci tohoto tvrzení lze 
uvést, že související podmínky 
pro rozpočtovou podporu EU 
v energetice (Energetika I  a 
Energetická účinnost) byly 
splněny pouze částečně, 
tj. v míře 59 %. V řadě případů 
se Komise a ukrajinské úřady 
na skutečné míře plnění 
neshodly.
38 Připomínky Schéma 3Vývoj v energetice a plynárenství na Ukrajině v období 2007–2015
Oblasti/podoblasti Vývoj v letech 2007–2013 Vývoj v letech 2014–2015 Poznámky
a) Reforma 
plynárenstvíZákon 
o plynárenství •Postupný pokrok bez většího 
průlomu.
 •Přistoupení Ukrajiny ke Smlouvě 
o Energetickém společenství 
bylo impulsem k  lepší integraci 
Ukrajiny do energetického 
trhu EU. •Přijetí uceleného akčního 
plánu pro reformu plynárenství 
(březen 2015) a ukrajinský zákon 
o plynárenství z dubna 2015. •Rok 2015 byl pozitivním 
mezníkem v reformě 
plynárenství. Po zákonu 
o plynárenství z dubna 2015 
byly v souladu se třetím 
energetickým balíčkem EU 
zahájeny přípravy na oddělení 
společnosti Naftogaz.
Ceny za plyn 
a topení •Nedostatečný nárůst v letech 
2007 až 2013 (přes požadavky 
EU a MMF). •Významně narostly ceny za 
služby. •Další značný nárůst cen zemního 
plynu v dubnu 2016.
 •Nedošlo ke snížení deficitu 
společnosti Naftogaz. •V roce 2015 deficit společnosti 
Naftogaz výrazně poklesl. •V roce 2017 by měl deficit 
společnosti Naftogaz zmizet 
úplně.
Sociální 
záchranná síť •Neúspěšné úsilí o zřízení 
odolného systému, který by 
umožňoval nejchudším členům 
společnosti kompenzovat 
zvyšování cen energie. •Byl zdokonalen systém 
sociálních náhrad, který měl 
vyvážit výrazný nárůst cen 
energií v roce 2015. •Odolnost systému náhrad se 
ukáže v budoucnu.
Měření v celém 
plynárenském 
řetězci •Významný pokrok v instalaci 
plynoměrů v  jednotlivých 
domácnostech. •Cílem akčního plánu reforem 
plynárenství v roce 2015 
je zlepšit měření v celém 
plynárenském řetězci. •Do dubna 2017 má být 
dokončena instalace plynoměrů 
ve všech zbývajících doposud 
neměřených domácnostech 
a alespoň jednoho měřiče 
spotřeby tepla na budovu.
b) Energetická účinnost •V ukrajinském programu 
reformy v  oblasti energetiky 
není prioritou (navzdory úsilí 
Komise). •Určitý nedávný pozitivní vývoj 
(nové projekty EU a programy 
s podporou EU). •Další úsilí v této oblasti od roku 
2015.
c) Modernizace soustavy pro 
tranzit zemního plynu •Pomoc EU nepodnítila 
modernizaci (ukrajinští partneři 
nesplnili úvěrové podmínky). •První práce na modernizaci 
plynovodu mají být zahájeny 
v roce 2016 (financování 
částečně zaručeno z prostředků 
EU). •Gazprom hrozí, že v roce 2019 
ukončí tranzit ruského plynu 
přes Ukrajinu.
d) Bezpečnost dodávek plynu 
přes Ukrajinu •Krizové situace v letech 
2005–2006 a v roce 2009. •V období 2014–2015 se 
vyskytly obtíže, ale díky úsilí 
EU byly tranzit i dodávky plynu 
zachovány (prostřednictvím 
propojení, zpětných toků 
a vyjednávání se společnostmi 
Gazprom a  Naftogaz). •Další konkurenční tranzitní 
projekty se pokoušejí Ukrajinu 
obejít.
 •Zlepšení správy v  plynárenství 
a lepší integrace do 
energetického trhu EU.
Zdroj:  Evropský účetní dvůr.
39 Připomínky 
a) Reforma plynárenství: navzdory snahám EU byl pokrok v letech 2007 až 
2013 pomalý. Nicméně díky plnění podmínek pomoci, které stanovila EU 
a její partneři, se reforma plynárenství od roku 2014 znovu rozběhla (viz 
rámeček 5 ):
b) Energetická účinnost: ukrajinské orgány ve svém programu energetické 
reformy neoznačily energetickou účinnost za prioritu navzdory tomu, že 
v memorandu o porozumění o energetické spolupráci uzavřeném mezi EU 
a Ukrajinou má význačné postavení. Od roku 2015 věnují ukrajinské úřady 
energetické účinnosti větší pozornost.
c) Modernizace soustavy pro tranzit zemního plynu: od roku 2006 se Komi -
se pokouší získat finanční prostředky na modernizaci soustavy pro tranzit 
zemního plynu skrze úvěry od mezinárodních finančních institucí. V roce 
2012 financovala Komise přípravnou studii, která dospěla k závěru, že moder -
nizace by podle různých scénářů s různým množstvím přepraveného plynu 
stála 2,5–5,3 miliardy EUR. EIB a EBRD se podařilo podepsat první smlouvy 
o úvěru od mezinárodních finančních institucí se společností Ukrtransgaz67 
ve výši 150 milionů EUR od každé instituce68 až v prosinci 2014, když usoudily, 
že Ukrajina dosáhla dostatečného pokroku u  některých klíčových podmínek 
dohodnutých ve společném prohlášení z roku 2009. Stavba bude zahájena 
v roce 2016 a dokončení se očekává v roce 2018 v rámci první fáze rozsáhlého 
projektu modernizace tranzitního plynovodu Urengoj-Pomary-Užhorod.67 Dceřiná společnost 
společnosti Naftogaz, která 
odpovídá za přenos 
a skladování plynu.
68 Tento úvěr EIB je kryt úplnou 
zárukou ze strany EU.Rámeček 5Vývoj v plynárenství od roku 2014
 οByl přijat ucelený akční plán reforem plynárenství, který zavádí konkrétní časově vymezené činnosti, 
a nový zákon o plynárenství.
 οNa začátku roku 2015, po nedostatečných pokusech v průběhu náročného období hospodářské krize a po 
zvýšení cen ruského plynu, se poplatky zvýšily přibližně o 300 až 600 % u plynu pro domácnosti a asi 
o 70 % pro dálkové vytápění. Tento nárůst má pokračovat až do roku 2017, dokud ceny nedosáhnou úrovně 
tržní parity. Deficit společnosti Naftogaz se v roce 2015 významně snížil a do roku 2017 by měl zmizet 
úplně66.
 οV roce 2015 byl rozšířen stávající systém sociálních náhrad tak, aby vyvažoval dopady obrovského nárůstu 
cen energie na nejchudší členy společnosti. Nicméně je zapotřebí dalšího postupného zlepšení  – nebo 
reformy –, aby bylo možné vypořádat se s nárůstem cen v budoucnosti a zavést účinnější pobídky v oblasti 
energetické účinnosti.
 οCílem akčního plánu reforem plynárenství v roce 2015 je zlepšit měření v celém plynárenském řetězci.
66 Cíl MMF.
40 Připomínky 
d) Bezpečnost dodávek plynu přes Ukrajinu:
i) V kontrolovaném období byla bezpečnost dodávek plynu do EU přes 
Ukrajinu stále ještě ohrožena kvůli politické, správní a ekonomické nesta -
bilitě země. Tato situace se zhoršila v krizových obdobích v letech 2005–
2006 a 2009 a další obtíže nastaly v letech 2014–2015. Navíc není jisté, že 
plyn bude do zemí EU i nadále proudit přes ukrajinské území: Gazprom 
hrozí, že ukončí ukrajinský tranzit ruského plynu v roce 2019, kdy vyprší 
stávající smlouva mezi společnostmi Gazprom a Naftogaz. Mimo to se 
alternativní projekty tranzitu plynu (například Nord Stream II, Turkstream, 
Southstream) snažily nebo snaží tuto zemi obejít. Nicméně cílem EU je 
tranzit plynu přes Ukrajinu zachovat.
ii) Nedávné úsilí Komise o zachování tranzitu plynu přes Ukrajinu v letech 
2014–2015 bylo úspěšné a  významně posílilo bezpečnost dodávek plynu 
do EU a na Ukrajinu, a to díky propojení, zpětným tokům a zprostředko -
vání mezi společnostmi Naftogaz a Gazprom při jednáním o tzv. „zimním 
balíčku“ v letech 2014–2015. Ukrajinská skladovací zařízení, která jsou 
pro bezpečnost dodávek plynu do východní části EU nepostradatelná, 
byla v zimním balíčku na období 2015–2016 úspěšně doplněna pomocí 
vlastních zdrojů Naftogazu a  také úvěru od mezinárodních finančních 
institucí69.
iii) Očekává se, že reforma plynárenství zlepší správu v plynárenství na Ukra -
jině, a tím omezí část rizika pro bezpečnost tranzitu plynu přes Ukrajinu 
související se správou. Dalším úspěchem Komise bylo přistoupení Ukra -
jiny ke Smlouvě o Energetickém společenství v roce 2011, jejímž cílem je 
lépe začlenit tuto zemi do energetického trhu EU, a tím přispět k dlouho -
dobé stabilizaci ukrajinského plynárenství.69 Celkem 300 milionů USD od 
EBRD se zajištěním ukrajinskou 
státní zárukou, po nichž má 
následovat úvěr od Světové 
banky ve výši až 520 milionů 
USD se zárukou EIB, a tudíž EU.
41
 Závěry a doporučení
74 
Na základě své auditní činnosti jsme došli k závěru, že pomoc EU poskytnutá 
Ukrajině při transformaci v dobře spravovaný stát v oblastech správy veřejných 
financí, boje s korupcí a fungování plynárenství byla celkově vzato částečně 
účinná.
Účinnost pomoci EU poskytnuté Ukrajině při 
zlepšování správy veřejných financí a v boji s korupcí
75 
Pomoc EU poskytnutá Ukrajině při zlepšování správy veřejných financí a v boji 
s korupcí byla částečně účinná.
76 
Po většinu kontrolovaného období měla správa veřejných financí na dialogu mezi 
EU a Ukrajinou jen malý podíl. Nicméně od roku 2011 byla EU v oblasti reforem 
správy veřejných financí náročnější a pomohla Ukrajině v roce 2013 vypracovat 
reformní strategii a akční plán pro tuto oblast (viz body 31–34). Boj s korupcí byl 
pravidelnou součástí programu dialogu mezi EU a Ukrajinou. Byl posílen díky akč -
nímu plánu na uvolnění vízového režimu z roku 2011 a dále jej urychlila prohlou -
bená spolupráce po událostech na Majdanu (viz body 35–37).
Doporučení 1 – V procesu dialogu s Ukrajinou klást větší 
důraz na správu veřejných financí
Má-li být zachováno reformní úsilí v oblasti správy veřejných financí, započaté 
přijetím strategie pro tuto oblast v roce 2013, měly by Komise a ESVČ upevnit 
politický dialog o těchto otázkách. Komise by také měla prozkoumat možnost 
zahájit konkrétní program, aby se reformy v této oblasti provedly účinně a co 
nejdříve.
42 Závěry a doporučení 
77 
Koncepce pomoci EU s částečnou účinností podporovala zlepšení správy veřej -
ných financí a boje s korupcí. Komise začlenila nutnost posílení těchto oblastí do 
návrhu programů rozpočtové podpory a makrofinanční pomoci pro Ukrajinu, ač -
koli se v některých případech objevily nedostatky ve způsobu, jakým byly stano -
veny podmínky nebo bylo hodnoceno jejich dodržování (viz body 38–40). Většina 
programů rozpočtové podpory na Ukrajině byla navržena tak, aby byla velká část 
přidělené částky vyplacena na začátku programu, jakmile budou splněny obecné 
podmínky. Tento přístup může snížit motivaci provádět reformy, na nichž násled -
ně závisí nižší platby. Aby řešila kritickou situaci na Ukrajině, Komise se zaměřila 
na to, aby byla pomoc v roce 2014 vyplácena rychle (viz body 41–44).
Doporučení 2 – Zlepšit koncepci podmínek finanční pomoci 
a její vyplácení
Komise by měla na základě zkušeností získaných na Ukrajině zlepšit koncepci 
pomoci v  budoucnu:
a) U rozpočtové podpory a úvěrových podmínek makrofinanční pomoci by 
měly být všechny vybrané ukazatele jasně definovány, aby se předešlo ja -
kýmkoli sporům v procesu hodnocení.
b) Úvěrové a grantové podmínky by se v budoucnu měly doplňovat a vzájemně 
umocňovat.
c) Při vyjednávání a stanovování podmínek by Komise měla úzce spolupracovat 
s ostatními dárci, především s  mezinárodními finančními institucemi, čímž se 
posílí motivace k reformám.
d) V programech by se mělo usilovat o nalezení rovnováhy mezi aspekty politic -
kého pákového efektu a nutností rychlého vyplacení pomoci. U rozpočtové 
podpory by částky spojené s podmínkami pro správu veřejných financí a boj 
s korupcí ve variabilních splátkách měly být dostatečně významné na to, aby 
zajistily splnění podmínek.
78 
Provádění pomoci EU bylo obecně monitorováno účinně a monitorování se 
během kontrolovaného období dále zlepšilo. EU a mezinárodní organizace pra -
videlně hodnotily situaci v těchto oblastech na Ukrajině a Komise od roku 2012 
posílila svůj rámec pro monitorování rozpočtové podpory. Chybí však systematic -
ký přístup k hodnocení programů rozpočtové podpory (viz body 45–48). V letech 
2011–2013 byly platby rozpočtové podpory pozastaveny, což urychlilo plnění 
priorit v oblasti správy veřejných financí (viz bod 49).
43 Závěry a doporučení 
Doporučení 3 – Posílit monitorování způsobu, jímž se pomoc 
EU provádí
Mají-li se reformy v oblastech správy veřejných financí a boje s korupcí prohlou -
bit a urychlit, Komise by měla posílit monitorování v některých oblastech a klást 
větší důraz na odpovědnost příjemce:
a) Komise by měla zjednodušit způsob, jímž programy rozpočtové podpory 
realizované na Ukrajině hodnotí.
b) V případech řádně odůvodněných nedostatkem uspokojivého pokroku v re -
formách by Komise měla – s ohledem na to, jaké výsledky pozastavení plateb 
přináší – využívat pozastavení plateb rozpočtové podpory.
79 
Pomoc EU Ukrajině byla částečně účinná při získávání hmatatelných a udržitel -
ných výsledků ve správě veřejných financí a boji s korupcí. Až do roku 2014 se ne -
dostatečné nasazení ukrajinské vlády v  reformním procesu projevovalo neúplným 
a opožděným dosahováním očekávaných výsledků (viz body 50–51). Reformy 
sice dostaly v roce 2014 nový impuls, nicméně dosavadní výsledky jsou i nadá -
le nestabilní. U programu makrofinanční pomoci Komise využila svůj prostor 
pro uvážení a dospěla k závěru, že většina podmínek v oblasti správy veřejných 
financí byla z velké části splněna, a to i přes určité nedostatky v jejich plnění (viz 
bod 52). V případě správy veřejných financí a boje s korupcí má většina dosaže -
ných výsledků podobu legislativních a institucionálních změn (viz body 53–63). 
U politiky boje s korupcí se na výsledky účinného provádění stále čeká.
Doporučení 4 – Klást větší důraz na účinné provádění 
a udržitelnost reforem
Komise by měla obhajovat legislativní změny a současně by ve spolupráci s orga -
nizacemi občanské společnosti měla další pomoc ze strany EU podmínit účinným 
prováděním klíčových reforem v oblasti správy veřejných financí a boje s korupcí. 
To se týká především reformní strategie a akčního plánu v oblasti správy veřej -
ných financí a  finanční udržitelnosti fungujících nestranných subjektů, které 
bojují s korupcí. Je třeba přísně hodnotit podmínky vyplácení.
44 Závěry a doporučení 
Pomoc EU při zlepšování správy v plynárenství 
a bezpečnost dodávek zemního plynu do EU přes 
Ukrajinu
80 
Z celkového pohledu byla pomoc EU poskytnutá Ukrajině při zlepšování správy 
v plynárenství a zajištění bezpečnosti dodávek plynu do EU přes Ukrajinu částeč -
ně účinná.
81 
Dialog, který vedly EU a Ukrajina o energetických otázkách, byl až donedávna 
ovlivněn nerozhodností Ukrajiny a  rozdíly v  názorech zainteresovaných subjektů 
v EU na zajištění bezpečnosti dodávek plynu do EU přes Ukrajinu. Tytéž zásadní 
problémy se objevily i v období 2007 až 2015 (viz body 65–69).
82 
V rané fázi obsahovala koncepce kontrolované pomoci EU v plynárenství a bez -
pečnosti dodávek plynu přes Ukrajinu určité podmínky, které byly nejasné a které 
bylo obtížné posoudit (viz bod 70).
83 
Do roku 2014 chyběly při monitorování toho, jak se pomoc EU provádí, kvalitní 
údaje a zprávy společně předkládané EU a Ukrajinou v některých případech ne -
popisovaly úplné pozadí obtíží, které se v plynárenství objevily (viz body 71–72).
84 
Do roku 2014 byl dopad pomoci EU na fungování ukrajinského plynárenství pou -
ze omezený a při zajišťování bezpečnosti dodávek plynu přes Ukrajinu přinášel 
smíšené výsledky. Od roku 2014 však bylo dosaženo významných milníků (viz 
bod  73).
45 Závěry a doporučení 
Doporučení 5 – Podniknout kroky zaměřené na to, aby byla 
pomoc EU Ukrajině v oblasti zemního plynu účinnější
Komise by měla neprodleně přijmout kroky, jimiž zlepší monitorování strategické 
spolupráce EU s Ukrajinou v oblasti zemního plynu a zvýší její účinnost. Zejména 
je třeba klást větší důraz na shromažďování, ověřování a analýzu údajů. Komi -
se by měla i za nepříznivých podmínek systematicky shromažďovat přesnější 
a ověřitelnější informace. To má rozhodující význam pro fundované rozhodování 
založené na faktech.
Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 8. listopadu 2016.
 Za Účetní dvůr
 předseda
 Klaus-Heiner LEHNE

46
 Příloha
Prověřované programy
Tabulka 1 – Ukrajina: programy rozpočtové podpory v období 2007–2015
Přiděleno Vyplaceno
(v mil. EUR)
Programy odvětvové rozpočtové podpory1 (zkratka, rok rozhodnutí) 588 259
Podpora provádění ukrajinské energetické politiky (Energetika I, 2007) 87 73
Podpora provádění ukrajinské strategie v oblasti energetické účinnosti a obnovitelných zdrojů energie 
(Energetická účinnost, 2008)70 52
Podpora vzájemného obchodu odstraněním technických překážek obchodu mezi Ukrajinou a  EU (Obchod, 2008) 45 29
Podpora provádění strategie v oblasti životního prostředí na Ukrajině (Životní prostředí, 2009) 35 24
Podpora provádění ukrajinské dopravní strategie (Doprava, 2009) 65 27
Podpora politiky správy hranic na Ukrajině (Správa hranic, 2010) 66 49
Pokračující podpora provádění energetické strategie na Ukrajině (Energetika II, 2012) 45 5
Program podpory odvětvové politiky – podpora ukrajinské regionální politiky (Regionální politika, 2013) 55 0
Reforma ukrajinského správního právního rámce a státní služby (2011) 70 zrušeno
Rozpočtová podpora ukrajinské politiky regionálního rozvoje (2012) 50 zrušeno
Smlouva o budování státu 2355 250
1 Částka zahrnuje dodatečnou část podpory (technická pomoc, audit, přezkumy programů a hodnocení).
2 Z celkové částky 355 milionů EUR na určených na smlouvu o budování státu bylo 232 milionů EUR nových finančních prostředků a 123 milionů 
bylo převzato z prostředků přidělených z ročního akčního programu na rok 2013 (tj. ze dvou programů podpory odvětvové politiky na 
odstraňování překážek obchodu a na provádění strategie v oblasti životního prostředí na Ukrajině (oba po 55 milionech EUR) a 13 milionů ze 
zvýšení rozpočtu, které bylo původně určeno pro odvětví životního prostředí).  
Zdroj:  CRIS k 31. 12. 2015.
Tabulka 2 – Ukrajina: přehled makrofinanční pomoci EU v období 2007–2015
Rok rozhodnutí Zkratka pro účely audituPřiděleno Vyplaceno
(v mil. EUR)
2002MFA I1106102010 500
2014 MFA II 1 000 1 000
2015 MFA III 1 800 600
Celkem 3 410 2 210
Zdroj:  GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti k 31. 12. 2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htm .Příloha
47 Příloha 
Tabulka 3 – Ukrajina: kontrolované projekty z období 2007–2015
Název (rok smlouvy)Přiděleno Vyplaceno
(v mil. EUR)
Správa veřejných financí
Twinning „Posílení prosazování práva a politiky v oblasti hospodářské soutěže Ukrajině“(2007) 1 0,9
Twinning „Pomoc Hlavnímu kontrolnímu a reviznímu úřadu Ukrajiny (KRU) při zavádění nového systému 
vnitřní finanční kontroly ve veřejné správě“ (2007)1,1 1,1
Harmonizace systémů hospodářské soutěže a zadávání veřejných zakázek na Ukrajině s normami EU (2008) 4,4 4,4
Posílení potenciálu Ukrajinské národní banky sbližováním s normami EU pro centrální bankovnictví (2009) 1,1 0,6
Podpora ukrajinského ministerstvo financí v oblastech správy veřejného dluhu a rozpočtových prognóz 
(2010)1,7 1,5
Vypracování informačního dokumentu pro twinningový projekt týkající se dohledu nad nebankovními 
finančními institucemi založeného na rizicích (2011)0,1 0,1
Dodávky výpočetní techniky na integraci regionální sítě ukrajinského antimonopolního výboru, jimiž bude 
podpořen projekt akčního plánu EU-Ukrajina na rok 2006 s názvem „Harmonizace systémů hospodářské 
soutěže a zadávání veřejných zakázek na Ukrajině s normami EU“ (2010)0,2 0,2
Prodloužení smlouvy 147–509 s názvem „Harmonizace systémů hospodářské soutěže a zadávání veřejných 
zakázek na Ukrajině s normami EU“ (2011)1,1 1,1
Vypracování tří twinningových projektů v oblasti správy veřejných financí na Ukrajině (2013) 0,1 0,1
Harmonizace ukrajinského systému zadávání veřejných zakázek s normami EU (2013) 4 2,7
Kolik stojí stát: podpora veřejného monitorování tvorby státního rozpočtu (2013) 0,3 0,2
Občanská společnost a sdělovací prostředky pro transparentní místní rozpočty (2013) 0,3 0,1
Vytvoření a zavedení systému „otevřeného rozpočtu“ pro sledování využívání veřejných prostředků (2013) 0,3 0,2
Nezávislé sledování toků zdrojů a financí z vývoje konvenčních a nekonvenčních uhlovodíků na Ukrajině 
v rámci dohody o společné výrobě (2013)0,2 0,2
Správa veřejných financí celkem 15,9 13,4
Boj s korupcí
Podpora řádné správy: projekt proti korupci na Ukrajině (2006) 1,5 1,4
Projekt na podporu reforem soudnictví na Ukrajině (2013) 8,6 2,4
Boj s korupcí celkem 10,1 3,8
Zdroj:  CRIS k 31. 12. 2015.Příloha
48 Odpovědi  
Komise a ESVČ
Shrnutí
III
V důsledku dramatických událostí na Ukrajině na konci února 2014, konkrétně svržení bývalého ukrajinského pre -
zidenta Janukovyče dne 28. února 2014 a ilegální ruské anexe Krymu v následujících dnech, bylo nutné okamžitě 
a rozhodně reagovat a v co největší míře zmírnit dopady tíživé a nečekané situace.
Při takové reakci se však Komisi nedostalo dost času na to, aby vytvořila předem stanovenou a dlouhodobou stra -
tegii ještě před oznámením důležitého balíčku pomoci Ukrajině v březnu 2014, nicméně dlouhodobější plánování 
bylo zahájeno ihned poté a od té doby se uskutečnil bezpočet strategických diskuzí, a to i za účasti mezinárodních 
partnerů.
V
Přestože pomoc EU byla účinná jen částečně, považuje Komise důležité strukturální reformy v téměř všech oblas -
tech popsaných v bodu IV za spuštěné prostřednictvím programů EU nebo jimi podporované.
VI
Komise musela vyjednat a zhodnotit podmínky makrofinanční pomoci (dále jen „MFA“) a rozpočtové podpory za 
výjimečných politických, ekonomických a finančních okolností na Ukrajině.
Většina programů rozpočtové podpory zahrnuje pevné tranše, které se vyplácejí na začátku programu po splnění 
standardních obecných podmínek pro operace rozpočtové podpory.
VII
Spolupráce s Ukrajinou v odvětví energetiky probíhala v posledních 10 letech na základě memoranda o porozumění 
o spolupráci v oblasti energetiky z roku 2005 a byla zaměřena na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu do 
Evropy prostřednictvím ukrajinského plynovodu a na zavedení rozsáhlých reforem v odvětví energetiky.  To bylo 
také hlavním cílem společného prohlášení o modernizaci ukrajinské soustavy pro tranzit zemního plynu z března 
2009. Plynová krize v roce 2009 ještě zdůraznila význam a příhodnost této iniciativy, ačkoliv její provádění bylo 
obtížné vzhledem ke složité politické situaci v zemi a trvajícímu geopolitickému napětí.  
Dosažený pokrok umožnil Evropské investiční bance (dále jen „EIB“) a Evropské bance pro obnovu a rozvoj (dále 
jen „EBRD“) v prosinci 2014 podepsat první sadu úvěrů na modernizaci soustavy pro tranzit zemního plynu. Úsilí 
o zlepšení správy v plynárenství na Ukrajině i celková bezpečnost dodávek byly do roku 2014 narušovány závislostí 
Ukrajiny na ruských energetických dodávkách.  Od té doby bylo v oblasti reforem trhu s plynem dosaženo výraz -
ného pokroku, jenž je obecně uznáván.
Od března 2015 se provádí plán rozsáhlých reforem plynárenství.  Po novém zákonu o plynárenství přijala vláda 
v červenci 2016 plán na oddělení společnosti Naftogaz od provozovatele tranzitního systému, který by měl být 
realizován do roku 2017.   
Komise, spolu se sekretariátem Energetického společenství a dalšími partnery, se bude nadále zasazovat o završení 
reforem plynárenství, o zlepšení transparentnosti a o zajištění podmínek řádné hospodářské soutěže, včetně připuš -
tění nových subjektů na trh a zvýšení bezpečnosti dodávek zemního plynu a spolehlivosti ukrajinského tranzitního 
systému.
Odpovědi Komise a ESVČ 49
Úvod
04
Od poloviny roku 2015 byly v ukrajinské ekonomice patrné známky ekonomické stabilizace po obzvláště hluboké 
recesi, která byla z velké části způsobena ztrátou důvěry a poškozením produkčních kapacit v souvislosti s ozbro -
jeným konfliktem na východě. Tato stabilizace je odrazem kombinace faktorů, mezi něž patří silná reakce na poli 
makroekonomické politiky, která se zaměřila na řešení dlouhodobé nerovnováhy, a  rozsáhlá mezinárodní finanční 
a technická podpora, jež byla zásadní při řešení krize důvěry.
Po poklesu o 6,6 % v roce 2014 a o 9,9 % v roce 2015 se očekává návrat ekonomiky k růstu (o předpokládané 1–2 
%) v roce 2016 díky postupně rostoucí důvěře spotřebitelů a investorů. Reálný HDP se v prvním kvartálu roku 2016 
zvýšil o 0,1 %, přičemž ve druhém kvartálu vzrostl o 1,3 %.
08
V důsledku situace na Ukrajině byla pomoc evropského nástroje sousedství (dále jen „ENI“) od roku 2014 poskyto -
vána formou každoročních „zvláštních opatření“. Nyní byly zahájeny přípravy na návrat k  normálnímu víceletému 
programování ve formě jednotného rámce podpory, který započne od roku 2018.
13
Komise souhlasí s tím, že odhodlání ukrajinských úřadů k zavádění reforem od roku 2014 výrazně vzrostlo. U sou -
časné ukrajinské vlády je patrné silné odhodlání především k reformě veřejné správy (dále jen „PAR“).
Komise na tomto příznivém vývoji staví a podporuje ho. V této oblasti probíhají práce na koncepci významného 
programu pomoci EU, jehož účelem je toto odhodlání k reformám podpořit a udržet. Třetí program MFA rovněž 
zahrnuje významné závazky k PAR, které se týkají legislativy i provádění reformy.
15
MFA nevytváří vůči podmínkám Mezinárodního měnového fondu (dále jen „MMF“) duplicitu, ale doplňuje je. MFA 
lze čerpat jen tehdy, pokud dochází k plnění příslušného programu MMF a vyhodnocování přezkumů MMF. Z toho 
vyplývá, že příjemce musí kontinuálně plnit podmínky MMF, aby mohl čerpat MFA.
Rámeček 1 – Zahájení kampaně ukrajinských orgánů proti oligarchii
Komise považuje roli a relevanci Agentury pro modernizaci za přehnanou a domnívá se, že nehrozilo žádné nebez -
pečí záměny s oficiální pomocí EU Ukrajině.
17
V důsledku dramatických událostí na Ukrajině na konci února 2014, konkrétně svržení bývalého ukrajinského pre -
zidenta Janukovyče dne 28. února 2014 a ilegální ruské anexe Krymu v následujících dnech, bylo nutné okamžitě 
a rozhodně reagovat a v co největší míře zmírnit dopady tíživé a nečekané situace.
Odpovědi Komise a ESVČ 50
Při takové reakci se však Komisi nedostalo dost času na to, aby vytvořila předem stanovenou a dlouhodobou stra -
tegii ještě před oznámením důležitého balíčku pomoci Ukrajině v březnu 2014, nicméně dlouhodobější plánování 
bylo zahájeno ihned poté a od té doby se uskutečnil bezpočet strategických diskuzí, a to i za účasti mezinárodních 
partnerů.
Po oznámení balíčku podpory, který měl značný politický význam, byly dále důsledně koncipovány specifické pro -
gramy podpory EU tak, aby zohledňovaly a dokumentovaly finanční rizika i aktivity dalších dárců.
18
Cílem finančního balíčku z března 2014 bylo vyslat silný signál politické podpory a zároveň mobilizovat krátkodo -
bou rozpočtovou a fiskální podporu i dlouhodobější podporu v oblasti investic a poradenství. Balíček byl tudíž 
zaměřen na krátkodobé i  střednědobé až dlouhodobé potřeby, přičemž ty střednědobé až dlouhodobé závisely na 
trvajícím závazku k  reformám ze strany ukrajinských úřadů.
Je třeba uvést, že součástí finančního balíčku z března 2014 bylo pouze 1,61 miliardy EUR z MFA (v součtu objemů 
MFA I a MFA II). Návrh třetí operace MFA pro Ukrajinu (o objemu 1,8 miliardy EUR) Komise přijala v lednu 2015, byl 
tedy doplňkem balíčku z března 2014 a zakládal se na uceleném hodnocení pomoci poskytnuté do té doby, jejího 
dopadu na ekonomickou a finanční stabilitu na Ukrajině od počátku krize i s ohledem na zhoršující se finanční situ -
aci na Ukrajině na začátku roku 2015.
20
Návrat k víceletému programování ve formě jednotného rámce podpory je předpokládán od roku 2018. Přípravné 
práce již byly zahájeny.
21
Přes možné výzvy v počátcích koordinace jsou nyní činnosti delegace EU v Kyjevě, Skupiny na podporu Ukrajiny 
a poradní mise EU úzce koordinovány a zcela se doplňují. Důkazem je například společná koncepce nového pro -
gramu podpory proti korupci, který byl zaveden v tomto roce (červen 2016).
22
Od této iniciativy bylo upuštěno. Komise nadále podporuje Ukrajinu v boji s korupcí a podvody prostřednictvím 
jiných iniciativ, kromě jiného například podporou nových ukrajinských protikorupčních orgánů prostřednictvím 
protikorupčního programu zmíněného v odpovědi na bod 21 a podporou reformy soudnictví.
24
Koordinace dárců ze strany ukrajinských vlád byla po většinu kontrolovaného období skutečně relativně slabá. Sou -
časná ukrajinská vláda však podniká kroky k řešení a zlepšení situace, které začínají mít pozitivní účinek.
Odpovědi Komise a ESVČ 51
25
Komise od počátku koordinuje svou činnost s fondem EBRD sdružujícím více dárců a nyní přijala rozhodnutí (červe -
nec 2016) do fondu také přispět.
Připomínky
34
EU vskutku velmi aktivně podporovala vývoj strategie správy veřejných financí v letech 2012 a 2013, díky čemuž 
byl před summitem ve Vilniusu přijat velmi kvalitní dokument. Momentálně pracuje – opět s pomocí odborníků EU 
a OECD SIGMA – na aktualizaci a dalším zlepšení strategie správy veřejných financí.
38
Podmínky správy veřejných financí a boj s korupcí byly ústředním tématem řady programů podpory EU, například 
smlouvy o budování státu. Komise bude nadále zlepšovat způsob a kritéria posuzování pokroku ve správě veřejných 
financí.
40
Komise se domnívá, že vzhledem k výjimečným politickým a finančním okolnostem na Ukrajině využila svůj prostor 
pro uvážení vhodným způsobem.
Rámeček 2 – Podmínky makrofinanční pomoci se stanovují a posuzují pružně
Memorandum o porozumění pro MFA I bylo z velké části vyjednáno v letech 2010–2012 s ukrajinskou vládou, jež 
byla mnohem méně nakloněna reformám, a bylo ratifikováno ukrajinským parlamentem až v roce 2014. I přes těžká 
vyjednávání se Komisi podařilo zanést do memoranda několik obecných podmínek pro správu veřejných financí.
Díky přístupu, který v rámci jedné podmínky předpokládá více než jeden výsledek, je možné stanovit v konkrétní 
oblasti reforem jednotný cíl, který poslouží strategické orientaci, přičemž však zůstává zachována jasnost a specifič -
nost opatření očekávaných v rámci dané politiky.
Společná odpověď na body 41 a 42.
Komise se domnívá, že míra předsouvání pevných tranší odvětvové rozpočtové podpory zůstala v mezích doporu -
čených v pokynech pro rozpočtovou kontrolu a byla vzhledem k situaci na Ukrajině odůvodněná.
43
Komise se domnívá, že Ukrajina byla v roce 2014 na pokraji finančního a v podstatě také politického kolapsu. Ve 
spolupráci s MMF a dalšími mezinárodními dárci reagovala EU na finanční krizi na Ukrajině pohotově, především pak 
v roce 2014 a v první polovině roku 2015. Vzhledem k hloubce ekonomické krize na Ukrajině a velikosti země (jde 
o zdaleka největšího z východních sousedů EU) bylo nezbytné poskytnout makrofinanční pomoc ve značné výši.
Odpovědi Komise a ESVČ 52
46
Čerpání rozpočtové podpory je skutečně od roku 2010 založeno na uceleném hodnocení správy veřejných financí, 
které zohledňuje veškerý relevantní materiál k  analýze včetně studií o  veřejných výdajích a  finanční odpovědnosti 
(dále jen „PEFA“).
48
Komise se domnívá, že hodnocení operací rozpočtové podpory na Ukrajině z roku 2014 poskytlo ucelený a kompa -
rativní přehled a posouzení.
51
Komise si je tohoto problému, který byl také zdůrazněn v hodnocení rozpočtové podpory, vědoma a poskytuje 
ministerstvu financí poradenství k nalezení lepších způsobů vyplácení prostředků EU.
52
Komise se domnívá, že její hodnocení „z velké části splněné“ znamená, že ačkoli nebyl proveden každý aspekt 
podmínky MFA, reformního účelu dané podmínky bylo dosaženo do té míry, že by zpoždění výplaty MFA bylo 
neodůvodněné.
Společná odpověď Komise na body 67–69.
Komise udržovala během kontrolovaného období vzhledem k  strategické roli ukrajinské soustavy pro tranzit zem -
ního plynu a s tím spojené potřebě rozsáhlých reforem v plynárenství koherentní politiku.
Členské státy úsilí Komise z velké části podporovaly. Komise ovšem připouští, že priority některých členských států 
v oblasti spolupráce v plynárenství nebyly vždy zcela v souladu s prioritami Komise.
Po krizích v letech 2006 a 2009 Komise provedla interní posouzení rizik a zhodnotila, jaká ponaučení si lze vzít z pře -
rušení dodávky zemního plynu, a to v pracovním dokumentu útvarů Komise (pracovní dokument útvarů Komise 
{COM(2009) 363} SEC(2009) 977).
Komise se domnívá, že přerušení dodávek plynu v letech 2006 a 2009 bylo přímým důsledkem obchodního sporu 
mezi společnostmi Gazprom a Naftogaz, jenž byl ovlivněn a prohlouben politickým napětím mezi Ukrajinou 
a Ruskem.
Komise musela vzít v potaz citlivost souvisejících informací a domnívá se, že za těchto okolností nebylo možné 
poskytnout jasnější vyjádření.
70
Komise uznává, že koncepce programů pomoci v plynárenství mohla být v určitých případech lepší, ale zároveň 
odkazuje na slabou administrativní kapacitu příslušných ukrajinských ministerstev při koncipování programů 
pomoci.
Odpovědi Komise a ESVČ 53
71
Komise se domnívá, že přístup k údajům se během kontrolovaného období postupně zlepšil. Od roku 2015 jsou 
relevantní údaje týkající se množství zemního plynu v tranzitu i informace o trhu související s ukrajinským plyná -
renstvím veřejně přístupné, a to díky spolupráci mezi ukrajinskými úřady, Komisí a Evropskou sítí provozovatelů 
plynárenských přepravních soustav (dále jen „ENTSO pro zemní plyn“).
73
Komise se domnívá, že pokroku bylo dosaženo už v roce 2014, kdy kupříkladu vláda připravila nový zákon o plyná -
renství, díky čemuž bylo možné v prosinci 2014 podepsat první úvěry EIB/EBRD na modernizaci soustavy pro tranzit 
zemního plynu.
c)
Z úsilí Komise pomoci Ukrajině s modernizací soustavy pro tranzit zemního plynu vyplynula významná konkrétní 
investiční rozhodnutí až ke konci roku 2014, a to především proto, že předchozí ukrajinské vlády nebyly provádění 
klíčových reforem dohodnutých ve společném prohlášení z roku 2009 nakloněny.
d) i)
Komise a ESVČ se domnívají, že bezpečnost dodávek zemního plynu do EU přes Ukrajinu byla ohrožena rovněž 
externími aktéry (Ruskem).  
Závěry a doporučení
74
Komise a ESVČ se domnívají, že pomoc EU hrála při podpoře politického sbližování Ukrajiny s EU a její ekonomické 
integrace klíčovou roli. Od počátku krize v roce 2014 hrála pomoc EU rovněž klíčovou roli při stabilizaci situace na 
Ukrajině a zahájení důležitých strukturálních reforem napříč širokým spektrem oblastí a odvětví.
76
Komise se domnívá, že boj s korupcí a správa veřejných financí jsou klíčovými tématy dialogu mezi EU a Ukrajinou. 
V důsledku toho byla v posledních letech zahájena řada důležitých reforem, které nyní vykazují významné výsledky.
Doporučení 1 – V procesu dialogu s Ukrajinou klást větší důraz na správu veřejných 
financí
Komise a ESVČ toto doporučení přijímají.
V současné době zvažují specifický program pomoci pro správu veřejných financí jako speciální opatření roku 2017. 
Záležitosti kolem správy veřejných financí již jsou klíčovými součástmi všech probíhajících operací rozpočtové pod -
pory a s pomocí odborníků EU a OECD-SIGMA právě dochází k aktualizaci strategie správy veřejných financí.
Odpovědi Komise a ESVČ 54
77
Komise považuje rychlou mobilizaci a vyplácení pomoci v letech 2014 a 2015 vzhledem ke kritické situaci na Ukra -
jině za zásadní. Všechny platby rozpočtové podpory vycházely z důkladného posouzení, jehož cílem bylo zajistit 
splnění obecných podmínek rozpočtové podpory.
Většina programů rozpočtové podpory zahrnuje pevné tranše, které se vyplácejí na začátku programu po splnění 
standardních obecných podmínek pro operace rozpočtové podpory.
Doporučení 2 – Zlepšit koncepci podmínek finanční pomoci a její vyplácení
Komise toto doporučení přijímá .
a)
Komise již začala definovat cíle politiky přesnějším a cílenějším způsobem, jak je patrné z vývoje memorand o poro -
zumění s Ukrajinou, především pak mezi MFA II a III. Komise bude i v budoucnu nadále usilovat o jasnost a přesnost.
Podmínky MFA jsou však vždy výsledkem vyjednávání s  přijímající zemí. Obzvláště tam, kde se taková vyjednávání 
konají za výjimečných geopolitických a finančních okolností, je možné, že Komise bude i v budoucnu nucena nalézt 
rovnováhu mezi potřebou naléhavosti a delšího časového období pomoci na straně jedné a přesnosti a jasnosti na 
straně druhé.
c)
Jako vždy v minulosti bude Komise i nadále úzce koordinovat svou činnost s MMF a dalšími dárci, a to u všech svých 
programů MFA.
d)
Komise bude také nadále usilovat o nalezení rovnováhy mezi pákovým efektem a rychlostí čerpání. Výjimečné 
geopolitické a finanční okolnosti na Ukrajině v roce 2014 v určitých případech ospravedlňovaly chyby při rychlém 
vyplácení MFA. Od chvíle, kdy se ke konci roku 2015 ekonomická situace na Ukrajině začala stabilizovat, začala být 
i Komise mnohem náročnější při provádění podmínek MFA. Toto zdůrazňuje fakt, že druhá tranše MFA III je od října 
roku 2015 pozastavena, neboť provádění podmínek ještě nebylo dokončeno.
Komise bude nadále provádění zblízka monitorovat s cílem co nejlépe využít funkci pákového efektu své pomoci. 
Zároveň však nelze do budoucna vyloučit, že tranše MFA nebudou vyplaceny i při nesplnění malého počtu podmí -
nek za jinak celkově uspokojivé situace v oblasti provádění.
78
Komise se domnívá, že hodnocení operací rozpočtové podpory na Ukrajině z roku 2014 umožnilo ucelené a kompa -
rativní posouzení.
Odpovědi Komise a ESVČ 55
Doporučení 3 – Posílit monitorování způsobu, jímž se pomoc EU provádí
Komise toto doporučení přijímá.
Komise bude nadále pracovat na posílení monitorování způsobu, jímž se pomoc EU provádí, a využije všech 
nástrojů, které má k dispozici, ke zrychlení pokroku reforem.
79
Komise se domnívá, že její hodnocení „z velké části splněné“ znamená, že ačkoli nebyl do detailu proveden každý 
aspekt podmínky MFA, reformního účelu dané podmínky bylo dosaženo do té míry, že by zpoždění výplaty MFA 
bylo neodůvodněné.
Doporučení 4 – Klást větší důraz na účinné provádění a udržitelnost reforem
Komise a ESVČ toto doporučení přijímají.
Při posuzování podmínek vyplácení se Komise u MFA omezí na kategorie hodnocení „splněné“, „z velké části spl -
něné“ a  „nesplněné“.
80
Spolupráce s Ukrajinou v plynárenství byla v posledních 10 letech zaměřena na zajištění bezpečnosti dodávek 
zemního plynu (a ropy) do Evropy prostřednictvím ukrajinské tranzitní soustavy. Úsilí o zlepšení správy plynárenství 
na Ukrajině, jakož i celková bezpečnost dodávek byly narušovány politickou situací a závislostí Ukrajiny na ruských 
energetických dodávkách. Dialog na vysoké úrovni v  oblasti energetiky, který proběhl v  souvislosti s  memorandem 
o porozumění z roku 2005, v tomto ohledu posloužil jako zásadní a užitečné fórum.
81
Komise udržovala během tohoto období vzhledem k strategické roli ukrajinské soustavy pro tranzit zemního plynu 
a potřebě rozsáhlých reforem v plynárenství koherentní politiku. Toto potvrdila v řadě svých závěrů na toto téma 
i Rada. Zatímco členské státy z velké části úsilí Komise podporovaly, priority některých členských států v oblasti 
spolupráce v plynárenství nebyly vždy v souladu s prioritami Komise.
82
I přes nedostatky se Komise domnívá, že programy rozpočtové podpory i s nimi související projekty technické 
pomoci umožnily jistý  pokrok v agendě klíčových reforem v plynárenství i ve zvýšení bezpečnosti dodávek, a to 
navzdory často nepříznivým politickým okolnostem. Viz též odpověď Komise na bod 70.
83
Komise se domnívá, že se komunikace a přístup k údajům s vývojem energetického dialogu postupně zlepšovaly 
(viz také odpověď Komise na bod 71). Komise se věnovala klíčovým výzvám v plynárenství ve svém pravidelném 
dialogu o energetice, i když ve společných zprávách nebylo pozadí vždy popsáno úplně.
Odpovědi Komise a ESVČ 56
Doporučení 5 – Podniknout kroky zaměřené na to, aby byla pomoc EU Ukrajině 
v oblasti zemního plynu účinnější
Komise toto doporučení přijímá a již začala s jeho prováděním.
Již byly učiněny významné kroky s cílem zefektivnit pomoc EU, včetně vytvoření týmu odborníků na energetiku 
v rámci Skupiny na podporu Ukrajiny a vylepšení a užší koordinace pomoci se sekretariátem Energetického spole -
čenství a  dalšími zainteresovanými stranami (dárci, ENTSO pro zemní plyn atd.).
Komise právě aktualizuje memorandum o porozumění o spolupráci v oblasti energetiky s Ukrajinou a má v úmyslu 
do konce roku 2016 podepsat strategické energetické partnerství, a  to za účelem dalšího zintenzivnění energetic -
kého dialogu s Ukrajinou a zvýšení účinnosti spolupráce v odvětví energetiky.
Komise také pokračuje ve svém úsilí být mediátorem v probíhajícím sporu ohledně zemního plynu mezi Ruskem 
a Ukrajinou, mj. prostřednictvím podrobného monitorování množství zemního plynu v tranzitu. V rámci dohody 
o přidružení s Ukrajinou je zaveden systém včasného varování.
Budou podniknuta další opatření s cílem zlepšit kvalitu statistických údajů shromažďovaných o Ukrajině, především 
pomocí statistické součásti projektu EU4Energy, který byl spuštěn v červnu roku 2016 ve spolupráci s Mezinárodní 
energetickou agenturou a  Energetickým společenstvím.
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
  jeden výtisk:  
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)  
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);  
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
 prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Činnost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 7.10. 2014
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 20.7.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách 8.11.2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích 24.11.2016
V této zprávě Účetní dvůr zkoumá, zda pomoc Komise 
a Evropské služby pro vnější činnost v období 2007–2015 
účinně pomáhala transformovat Ukrajinu v dobře 
spravovaný stát v oblasti správy veřejných financí a boje 
s korupcí a také v plynárenství.
Celkově vzato byla pomoc EU poskytnutá Ukrajině 
v uvedených třech oblastech částečně účinná. Do roku 
2014 byl dopad pomoci EU pouze omezený. Reformy sice 
dostaly v roce 2014 nový impuls, nicméně dosavadní 
výsledky jsou i nadále nestabilní. Ve zprávě je předloženo 
pět doporučení, jak pomoc EU zlepšit.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR