V Bruselu dne 2.2.2005

SEK(2005) 145 v konečném znění

Doporučení pro

STANOVISKO RADY

v souladu s čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému stabilizačnímu programu Německa na období 2004-2008

(předložená Komisí)

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1] stanoví, že účastnické členské státy, tj. státy, které přijaly jednotnou měnu, jsou povinny předložit Radě a Komisi do 1. března 1999 stabilizační program. Podle článku 5 uvedeného nařízení měla Rada za úkol všechny stabilizační programy přezkoumat, a to na základě hodnocení připraveného Komisí a výborem ustaveným podle článku 114 Smlouvy (Hospodářský a finanční výbor). Na základě doporučení Komise, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem a po přezkoumání programu vyjádřila Rada své stanovisko. Podle uvedeného nařízení jsou členské státy povinny předkládat každoročně aktualizaci svého stabilizačního programu, kterou může Rada v souladu se stejnými postupy také přezkoumat.

Dne 19. listopadu 2002 zahájila Komise v případě Německa postup při nadměrném schodku a Rada dne 21. ledna 2003 rozhodla, že Německo má nadměrný schodek. Současně Rada Německu doporučila, aby situaci s nadměrným schodkem vyřešilo nejpozději do konce roku 2004. Po závěrech Rady ze dne 25. listopadu 2003 a po rozhodnutí Evropského soudního dvora ze dne 13. července 2004 Komise ve svém sdělení Radě ze dne 14. prosince 2004[2] dospěla k závěru, že pro nápravu nadměrného schodku bude příslušný termín rok 2005. Komise také dospěla k závěru, že opatření, které Německo přijalo, v podstatě odpovídá požadavku nápravy nadměrného schodku do roku 2005, a že v tomto okamžiku nejsou v rámci postupu při nadměrném schodku zapotřebí žádné další kroky. Komise nicméně konstatovala, že pokud by v pozdějším stadiu nebyla předpokládaná nápravná opatření úspěšně realizována, musela by Radě doporučit zvýšení dohledu nad rozpočtem a další potřebná opatření podle ustanovení Smlouvy a Paktu o stabilitě a růstu. Závěry předsednictva Rady ve složení pro hospodářství a finance (Ecofin) ze dne 18. ledna 2005 tento postoj potvrdily. Německo znovu potvrdilo svůj závazek učinit všechna nezbytná opatření, aby byl schodek snížen pod hranici 3 % HDP v roce 2005 a aby se pod touto hodnotou udržel i v roce 2006.

První stabilizační program Německa pokrývající období let 1998-2002 byl předložen dne 4. ledna 1999 a Rada jej posoudila dne 15. března 1999[3]. Aktualizace byly předkládány vždy každý následující rok. Poslední aktualizaci svého stabilizačního programu předložilo Německo dne 1. prosince 2004. Útvary Komise tuto aktualizaci technicky zhodnotily na základě výsledků svých hospodářských prognóz z podzimu 2004 a s přihlédnutím ke kodexu chování[4], ke společně dohodnuté metodice odhadu potenciálních produktů a bilancí očištěných od cyklických vlivů, k doporučení Hlavních směrů hospodářské politiky na období 2003-2005 a k zásadám stanoveným ve sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 27. listopadu 2002 o posílení koordinace rozpočtových politik[5]. Toto hodnocení opravňuje k následujícím závěrům:

- Německá vláda schválila aktualizaci německého stabilizačního programu dne 1. prosince 2004. Jedná se o program na období 2004 až 2008. Program obecně splňuje požadavky, jež na údaje klade „Kodex chování pro obsah a formát stabilizačních a konvergenčních programů“. Nedostatky se týkají (i) informací o vnějších předpokladech, (ii) směšování nesourodých údajů (vlivy politiky jsou někdy porovnávány s jakýmsi výchozím stavem, který je čtenáři neznámý, a někdy s rokem 2004 jakožto s referenčním rokem); (iii) předkládání zaokrouhlených čísel u klíčových údajů. Je však konstatováno zlepšení v detailech, například v používání systému ESA 95 jakožto konzistentního statistického rámce v částech o makroekonomickém scénáři a rozpočtových plánech.

- Podle makroekonomického scénáře, ze kterého program vychází, by mělo reálné tempo růstu HDP v roce 2005 činit 1,7 %, což je hodnota prakticky shodná s předpokladem 1,8 % pro rok 2004. Po očištění o zásadní kalendářní vlivy představuje tato hodnota zrychlení růstu v roce 2005 o ¾ procentního bodu. Pro závěrečné tři roky programu se očekává stálé tempo růstu na úrovni 2 % ročně. Podle výpočtů útvarů Komise při zpracování hodnot programu podle společně dohodnuté metodiky by byl reálný růst HDP o něco vyšší než potenciální, jenž se pro období let 2004-2008 odhaduje na průměrných 1,5 %. Rozdíl produktu by nicméně zůstal až do roku 2008 záporný. Odhady útvarů Komise pro rok 2005 jsou poněkud méně příznivé než ty, s nimiž se pracuje ve scénáři, přičemž rizika poklesu od doby podzimní prognózy útvarů Komise vzrostla. Pro rok 2005 jsou sice odhady reálného růstu HDP v aktualizaci zatíženy určitým rizikem poklesu, pro ostatní léta se však jeví jako přijatelná. Ovšem deflátor HDP, z nějž prognóza vychází, se zdá být poněkud vysoký a důsledkem může být nadhodnocení daňových výnosů ke konci programového období.

- Podobně jako v předchozích aktualizacích usiluje i zde střednědobá rozpočtová strategie o vyrovnanost mezi strukturálními reformami, rozpočtovou konsolidací a cyklickou stabilizací. Program usiluje o snížení celkového schodku veřejných financí v roce 2005 na hodnotu nižší než 3 % HDP a o zajištění stálého poklesu v letech následujících. Podle výhledu by se měl schodek snížit z 3,7 % HDP v roce 2004 na 2,9 % HDP v roce 2005 a následně by měl každoročně poklesnout o půl procentního bodu HDP až na 1,5 % HDP v roce 2008. V porovnání s předchozím programem sleduje současná aktualizace téměř stejný postup úprav, ovšem o jeden rok zpožděných, na základě scénáře s poněkud slabším růstem. Primární bilance by se měla přehoupnout ze schodku 0,5 % HDP v roce 2004 na přebytek 2 % HDP v roce 2008. Podle výpočtů útvarů Komise vycházejících z odhadů programu a společně dohodnuté metodiky by se bilance očištěná od cyklických vlivů měla také zlepšit v roce 2005 o 0,6 procentního bodu, ale v letech 2007 a 2008 pouze o 0,3 procentního bodu ročně, takže v roce 2008 by dosáhla hodnoty -1,3 % HDP. V posledním roce programu by se tedy nedosáhlo téměř vyrovnaného stavu rozpočtu.

- Jak je možné usuzovat ze současných informací, měla by opatření oznámená německými orgány v listopadu 2004 postačovat k tomu, aby se schodek snížil na 2,9 % HDP v roce 2005 oproti hodnotě 3,4 % podle odhadu v prognóze útvarů Komise z podzimu 2004. Má to však dvě základní rizika: Zaprvé může být růst nižší, než se předpokládá. Zadruhé mohou být výdaje na sociální transfery vyšší i z jiných důvodů, než je neočekávaně nízký růst. Navíc o nejdůležitějším jednorázovém opatření ke snížení schodku musí ještě rozhodnout Eurostat. V období po roce 2005 zůstává rozpočtová situace zranitelná, i když celkový schodek veřejných financí zůstane nejspíše pod úrovní 3 % HDP. Postoj k rozpočtu, jak jej aktualizace uvádí, se jeví jako nedostatečný k tomu, aby zajistil dosažení střednědobého cíle Paktu o stabilitě a růstu, jímž je téměř vyrovnaný nebo přebytkový stav rozpočtu. Vzhledem ke zlepšení bilance očištěné od cyklických vlivů ke konci programového období o méně než 0,5 procentního bodu je úprava plánovaná v aktualizaci vcelku malá, a to i přes provedení význačných strukturálních reforem za účelem snížení střednědobých výdajů. Mimoto se průběh rozpočtových úprav jeví při horizontu programu jako poměrně optimistický, zvláště pokud jde o očekávané přebytky v systému sociálního zabezpečení. Dále se zdá, že daňové výnosy počínaje rokem 2006 jsou odhadnuty příliš příznivě. Rovněž je nutno poznamenat, že jednorázová opatření z listopadu 2004 za účelem snížení schodku pod 3 % HDP v roce 2005 oslabují do určité míry rozpočtový stav ke konci programového období a v letech následujících. Také vzhledem k posouzení rizik se zdá, že rozpočtová politika v programu neposkytuje dostatečnou rezervu proti překročení 3% referenční hodnoty při normálních makroekonomických výkyvech do roku 2008.

- Poměr dluhu k HDP by podle odhadu měl v programovém období zůstat nad hodnotou 60 % HDP. Po nárůstu o 6 procentního bodu v období let 2001 ( 2004 až na 65,5 % HDP poklesne podle odhadu do roku 2008 na 65 % HDP. Tento předpokládaný průběh míry dluhu je předmětem stejných rizik jako míra schodku: jakékoliv zhoršení by snížení míry dluhu posunulo až za rok 2007.

- Aktualizace se zabývá významnými strukturálními reformami realizovanými na trhu práce v rámci balíčku Agenda 2010 a rovněž v důchodovém systému a ve zdravotnictví. Tyto reformy jsou hlavním důvodem poklesu peněžních transferů o 2 % HDP a konečné vládní spotřeby o 1,5 procentního bodu v období let 2004(2008. V roce 2005 se zavádí nový systém sociálních dávek, kterým se posílí stimulace nezaměstnaných k tomu, aby si hledali zaměstnání, který však zcela neodstraňuje s tím spojený rozpor v případě málo placené práce a systému daňových úlev. Udržitelnost veřejného důchodového systému byla posílena tím, že se důchody a míra příspěvků propojily s demografickým vývojem. Částečně se zlepšily pobídky k pozdějšímu odchodu do důchodu a zdokonalila se přenosnost systémů důchodového připojištění. Reformy ve zdravotnictví vedly v roce 2004 k významnému poklesu výdajů. Budoucím výdajovým tlakům ovšem odolají jen zčásti.

- Zdá se, že je Německo v poměrně příznivé situaci, pokud jde o dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, jejichž významnou součást tvoří plánované rozpočtové výdaje na stárnoucí obyvatelstvo. Ovšem dlouhodobá udržitelnost závisí v prvé řadě na tom, zda se ve střednědobém výhledu dosáhne plánovaná rozpočtová konsolidace. Již uzákoněné strukturální reformy a zvláště pak důchodová reforma zřejmě sníží dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet. Ovšem očišťující vliv probíhajících reforem na rozpočet podléhá značným nejistotám a v aktualizaci se připouští, že bude třeba dalších opatření zvláště ke snížení výdajů na zdravotnictví.

- Vcelku je hospodářská politika nastíněná v aktualizaci z roku 2004 částečně v souladu s hlavních směry hospodářské politiky specifickými pro danou zemi, zejména v oblasti veřejných financí. Konkrétně nedošlo v roce 2004 k žádnému poklesu schodku očištěného od cyklických jevů. Plánovaná střednědobá úprava bilance očištěné od cyklických vlivů je počínaje rokem 2007 pod úrovní ½ procentního bodu HDP a navíc může být snadno ohrožena. V období, jehož se program týká, nepovede k téměř vyrovnanému rozpočtovému stavu. A je tomu tak přesto, že Německo uskutečnilo významné strukturální reformy, týkající se především trhu práce a důchodového systému, kterými se země dostává do lepšího postavení, aby dokázala čelit důsledkům stárnoucího obyvatelstva. Je i nadále nezbytné, aby se Německu podařilo dostat se na vyšší trajektorie faktického i potenciálního růstu; k tomu je třeba mobilizovat nedostatečně využité rezervy v zaměstnanosti.

- Vzhledem k výše uvedenému hodnocení by bylo třeba, aby Německo (i) učinilo vše potřebné k zajištění nápravy nadměrného schodku v roce 2005, (ii) provedlo úpravy rozpočtu i po roce 2005, které by zajistily, aby byl koncem programového období dosažen téměř vyrovnaný stav rozpočtu, (iii) pokračovalo ve strukturálních reformách tak, aby se nadále zlepšovala dlouhodobá udržitelnost veřejných financí, zvláště v oblasti zdravotnictví.

Na základě tohoto hodnocení přijala Komise připojené doporučení pro stanovisko Rady k aktualizovanému stabilizačnímu programu Německa a postupuje je Radě.

Doporučení pro

STANOVISKO RADY

v souladu s čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému stabilizačnímu programu Německa na období 2004-2008

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[6], a zejména na čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení,

s ohledem na doporučení Komise,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

VYDALA TOTO STANOVISKO:

1. Dne [17. února 2005] přezkoumala Rada aktualizovaný stabilizační program Německa na období 2004-2008. Program splňuje obecně požadavky na údaje podle pozměněného Kodexu chování pro obsah a formát stabilizačních a konvergenčních programů. Program většinou pracuje se zaokrouhlenými čísly, směšuje nesourodé údaje a poskytuje nedostatečné informace o exogenních předpokladech. Proto se Německo vyzývá, aby program uvedlo v soulad s požadavky kladenými na tyto údaje.

2. Podle makroekonomického scénáře, ze kterého program vychází, by mělo reálné tempo růstu HDP v roce 2005 činit 1,7 %, což je hodnota prakticky nezměněná v porovnání s předpokladem 1,8 % pro rok 2004. Při očištění o zásadní kalendářní vlivy však tato hodnota naznačuje zrychlení růstu v roce 2005 o ¾ procentního bodu. Pro závěrečné tři roky programu se očekává ustálené tempo růstu na úrovni 2 % ročně. Ze současné perspektivy se tento scénář jeví jako reálný, i když prognóza růstu na rok 2005 se zdá být dosti příznivá. Odhady inflace v programu se zdají být vysoké.

3. Dne 21. ledna 2003 Rada rozhodla, že v Německu je nadměrný schodek, a doporučila, aby byla v tomto směru nejpozději v roce 2004 zajištěna náprava. Ovšem z důvodů rozvedených ve sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o situaci Německa a Francie, pokud jde o jejich povinnosti v rámci postupu při nadměrném schodku podle výroku Soudního dvora ze dne 14. prosince 2004[7], dospěla Komise k závěru, že rok 2005 bude příslušný termín pro nápravu nadměrného schodku, neboť závěry Rady z listopadu 2003 jsou právně účinné, dokud je nezruší soud. V souladu s tímto sdělením je prvořadým cílem rozpočtové strategie programu snížit do roku 2005 schodek pod úroveň 3 % HDP. Program se také zaměřuje na soustavné snižování celkového schodku veřejných financí v letech následujících. Podle plánu se má schodek od roku 2005 soustavně snižovat o půl procentního bodu HDP ročně tak, aby v roce 2008 dosáhl zaokrouhlených 1,5 % HDP. Podle výpočtů Komise vycházejících z odhadů programu a ze společně dohodnuté metodiky se bude schodek očištěných o cyklické vlivy snižovat od roku 2005 o něco méně než o ½ procentního bodu až na zhruba 1 % HDP v roce 2008. Podobně jako v předchozích aktualizacích usiluje střednědobá rozpočtová strategie o vyrovnanost mezi strukturálními reformami, rozpočtovou konsolidací a cyklickou stabilizací.

4. Podle současných informací by opatření oznámená německými orgány v listopadu 2004 měla postačovat k tomu, aby se schodek snížil na 2,9 % HDP v roce 2005 oproti hodnotě 3,4 % podle odhadu v prognóze útvarů Komise z podzimu 2004. Rozpočtová situace však zůstává zranitelná. Náprava nadměrného schodku vyžaduje účinnou a úplnou realizaci všech předpokládaných opatření a případně i dalších opatření, pokud by nastal nepříznivý vývoj, který by mohl ohrozit cílovou hodnotu schodku pod úrovní 3 % HDP v roce 2005. V období po roce 2005 by mohl být rozpočtový výsledek horší, než jak se v programu předpokládá, i když celkový schodek veřejných financí nejspíše pod úrovní 3 % HDP zůstane. Vzhledem ke zlepšení bilance očištěné o cyklické vlivy ke konci programového období o méně než 0,5 procentního bodu je úprava plánovaná v aktualizaci vcelku malá, a to i přes uskutečnění pozoruhodných strukturálních reforem s cílem snížit střednědobé výdaje. Mimoto se průběh rozpočtových úprav jeví při horizontu programu jako dosti optimistický. Navíc jednorázová opatření vyhlášená v listopadu 2004 za účelem snížení schodku pod 3 % HDP v roce 2005 oslabují do určité míry rozpočtovou situaci ke konci programového období a v letech následujících.

5. Vzhledem k posouzení rizik se zdá, že rozpočtová politika v programu neposkytuje dostatečnou rezervu proti překročení 3% referenční hodnoty při normálních makroekonomických výkyvech do roku 2008 a že ani nepostačuje k zajištění střednědobého cíle Paktu o stabilitě a růstu, tj.dosáhnout během programového období téměř vyrovnaného rozpočtového stavu.

6. Míra dluhu dosáhla v roce 2004 podle odhadu hodnoty 65,5 % HDP, tedy více, než je referenční hodnota 60 % HDP podle Smlouvy. Program předpokládá, že míra dluhu vzroste v letech 2005 a 2006 na hodnotu 66 % a od roku 2007 bude klesat, takže v roce 2008 bude činit 65 % HDP. Při rizicích, kterým jsou rozpočtové cíle vystaveny, jak je uvedeno výše, je však pravděpodobné, že vývoj míry dluhu bude méně příznivý, než se očekává.

7. Zdá se, že je Německo v poměrně příznivé situaci, pokud jde o dlouhodobou udržitelnost veřejných financí i přes důležité plánované rozpočtové výdaje na stárnoucí obyvatelstvo. Ovšem dlouhodobá udržitelnost závisí v prvé řadě na tom, aby se ve střednědobém výhledu dosáhlo plánované rozpočtové konsolidace. Již uzákoněné strukturální reformy Agendy 2010 a zvláště pak důchodová reforma zřejmě sníží dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet, i když dopad probíhajících reforem na snížení schodku podléhá značným nejistotám, zvláště v oblasti zdravotnictví.

8. Hospodářská politika nastíněná v aktualizaci z roku 2004 je částečně v souladu s hlavními směry hospodářské politiky této země v oblasti veřejných financí. Konkrétně nedošlo v roce 2004 k žádnému snížení schodku očištěného o cyklické vlivy. Mimoto je plánovaná střednědobá úprava bilance očištěná o cyklické vlivy od roku 2007 pod úrovní 0,5 procentního bodu HDP a navíc může být snadno ohrožena. V období, jehož se program týká, nepovede k téměř vyrovnanému rozpočtovému stavu. Je tomu tak přesto, že Německo uskutečnilo významné strukturální reformy, týkající se zvláště trhu práce a důchodového systému, kterými se země dostává do lepšího postavení, aby dokázala čelit důsledkům stárnutí obyvatelstva. Je i nadále nezbytné, aby se Německu podařilo mobilizací nedostatečně využitých rezerv v zaměstnanosti dostat se na vyšší trajektorie faktického i potenciálního růstu.

* * *

Z hlediska výše uvedeného hodnocení se Rada domnívá, že by Německo mělo:

(i) učinit vše potřebné k zajištění nápravy nadměrného schodku v roce 2005;

(ii) provést úpravy rozpočtu i po roce 2005, které by zajistily, aby byl koncem programového období dosažen téměř vyrovnaný stav rozpočtu; a

(iii) pokračovat ve strukturálních reformách tak, aby se nadále zlepšovala dlouhodobá udržitelnost veřejných financí, zvláště v oblasti zdravotnictví.

Tabulka: Porovnání základních makroekonomických a rozpočtových odhadů

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reálný HDP (změna v %) | SP prosinec 2004 | 1,8 | 1,7 | 1 ¾ | 2 | 2 |

KOM říjen 2004 | 1,9 | 1,5 | 1,7 | -- | -- |

SP leden 2004 | 1,7 | 2 ¼ | 2 ¼ | 2 ¼ | -- |

Inflace HICP (%) | SP prosinec 2004 | -- | -- | -- | -- | -- |

KOM říjen 2004 | 1,7 | 1,3 | 1,1 | -- | -- |

SP leden 2004 | -- | -- | -- | -- | -- |

Celková bilance veřejných financí (v % HDP) | SP prosinec 2004 | -3 ¾ | -2,9 | -2 ½ | -2 | -1 ½ |

KOM říjen 2004 | -3,9 | -2,9 | -2,6 | -- | -- |

SP leden 2004 | -3 ¼ | -2 ½ | -2 | -1 ½ | -- |

Primární bilance (v % HDP) | SP prosinec 2004 | - ½ | 0 | ½ | 1 ½ | 2 |

KOM říjen 2004 | -0,8 | 0,2 | 0,5 | -- | -- |

SP leden 2004 | - ¼ | ½ | 1 | 1 ½ | -- |

Bilance očištěná o cyklické vlivy (v % HDP) | SP prosinec 20041 | -3,0 | -2,4 | -1,9 | -1,6 | -1,3 |

KOM říjen 2004 | -3,4 | -2,4 | -2,1 | -- | -- |

SP leden 20041 | -2,5 | -2,1 | -1,6 | -1,4 | -- |

Hrubý dluh veřejných financí (v % HDP) | SP prosinec 2004 | 65 ½ | 66 | 66 | 65 ½ | 65 |

KOM říjen 2004 | 65,9 | 66,7 | 67,1 | -- | -- |

SP leden 2004 | 65 | 65 ½ | 65 ½ | 65 | -- |

Poznámka: 1Výpočty útvarů Komise vycházející z informací obsažených v programu. Prameny: Stabilizační program (SP); hospodářské prognózy útvarů Komise z podzimu 2004 (KOM) upravené tak, aby zahrnovaly dodatečný rozpočtový balíček předložený v listopadu; srv. sdělení Komise Radě: Situace Německa a Francie, pokud jde o jejich povinnosti podle postupu při nadměrném schodku za základě výroku Soudního dvora, 14. prosince 2004, KOM(2004) 813; výpočty útvarů Komise. |

[1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997. Všechny dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na internetové adrese: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Dokument KOM(2004) 813 ze dne 14.12.2004.

[3] Úř. věst. C 124, 5.5.1999.

[4] Pozměněné stanovisko Hospodářského a finančního výboru k obsahu a formátu stabilizačních a konvergenčních programů schválené Radou ve složení pro hospodářství a finance dne 10.7.2001.

[5] KOM(2002) 668, 27. 11. 2002.

[6] Úř.věst. L 209, 2.8.1997.Všechny dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na internetové adrese: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Dokument KOM(2004) 813 ze dne 14.12.2004.