CS    CS CS 
CS    CS  EVROPSKÁ KOMISE 
V Bruselu dne 8.12.2010 
SEK(2010) 1497 v kone čném znění 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPAD Ů 
  
Průvodní dokument ke 
  
SDĚLENÍ KOMISE 
 
Posílení sank čních režim ů v odvětví finančních služeb 
{SEK(2010) 1496 v kone čném znění} 
{KOM(2010) 716 v kone čném znění} 
CS 2   CS 1. ÚVOD  
Finanční krize vyvolala pochybnosti o tom, zd a se v celé Unii pravidla finan čních trhů vždy 
dodržují a uplat ňují tak, jak by m ěla.  
Poté, co k tomu v roce 2007 obdržela politický mandát od Rady pro hospodá řské a finan ční 
věci, provedla Komise spolu s výbory orgán ů dohledu p řezkum koherence, rovnocennosti 
a konkrétního uplat ňování sank čních pravomocí mezi členskými státy v evropském odv ětví 
finančních služeb.  
2. VYMEZENÍ PROBLÉMU  
Z předběžné analýzy provedené na základ ě informací od výbor ů orgánů dohledu vyplývá, že 
ve vnitrostátních sank čních režimech  existují ur čité rozdíly a nedostatky , které zřejmě ne 
vždy zaru čují, že jsou sankce dostate čně účinné, přiměřené a s odrazujícím ú činkem.  
Úroveň správních finan čních sankcí se ve členských státech zna čně liší, a to i v p řípadě 
stejného typu protiprávního jednání. V n ěkterých zemích se sankce zdají být p říliš mírné. Ve 
finančním sektoru, kde se m ůže protiprávního jednání potenciáln ě dopouštět řada finan čních 
institucí se zna čným obratem, se pokuty ve výši pouhých n ěkolika tisíc eur nezdají být 
dostatečně odrazující.  
Některé členské státy nedisponují pro ur čité protiprávní jednání d ůležitými typy sank čních 
pravomocí (nap ř. odnětím povolení), které mohou být pro ú činné potrestání daného p řestupku 
nutné.  
Mezi zem ěmi existují rozdíly, pokud jde o t yp osob, které lze sankcemi postihnout: 
v některých členských státech se sankce nevztahují na fyzické a v jiných na  právnické osoby. 
S osobami se tudíž v p řípadě konkrétního protiprávního jednání zachází r ůzně podle toho, ve 
kterém členském státu k tomuto jednání došlo.  
Výrazně se liší také kritéria, jež se berou v úvahu p ři určování úrovn ě ukládaných sankcí a jež 
ne vždy zahrnují faktory d ůležité pro zajišt ění přiměřenosti sankcí a jejich odrazujícího 
účinku (nap ř. prospěch vzniklý z protiprávního jednání). 
V některých členských státech platí pro ur čité protiprávní jednání trestní sankce, zatímco 
v jiných pouze sankce správní. Trestní sankce jasn ě vyjadřují nesouhlas s chováním pachatel ů 
protiprávního jednání a mohl y by mít významný odrazující ú činek.  
Určité rozdíly byly zaznamenány také, pokud jde o uplat ňování sankcí v r ůzných členských 
státech, a to i v p řípadě zemí, kde má odv ětví bankovnictví a pojiš ťovnictví podobnou 
velikost.  
Zjištěné problémy  
Výše popsané sankce a nedostatky mohou:  
1. vést k tomu, že sankce za porušování právních p ředpisů EU o finan čních službách nejsou 
dostatečně účinné, přiměřené a odrazující ;  
2. vést k narušování hospodá řské soutěže na vnit řním trhu  a  
CS 3   CS 3. mít negativní dopad na finan ční dohled .  
Tyto problémy mohou vyústit v nedostate čné dodržování pravidel EU pro finan ční služby , 
což může zvýšit nebezpe čí manipulace s trhem a snížit transparentnost. V kone čném důsledku 
se uvedené problémy mohou negativn ě promítnout do správného fungování finan čních trhů.  
Za současné situace je vážn ě ohrožena úroveň ochrany spot řebitele i integrita trhu  a tento 
stav může nepříznivě ovlivnit celé hospodá řství.  
Za této situace hrozí také snížení důvěry ve finan ční sektor .  
3. ANALÝZA SUBSIDIARITY  
Má-li se zvýšit odrazující ú činek sankcí (jenž by zajistil rovné sout ěžní podmínky), podpo řit 
jednotné uplat ňování právních p ředpisů EU o finan čních službách a zajistit úplná spolupráce 
mezi vnitrostátními orgány dohledu v celé Unii, jeví se jako nutné sb lížit vnitrostátní sank ční 
režimy. Uvedených cíl ů lze spíše dosáhnout opat řením na úrovni EU než r ůznými iniciativami 
ze strany členských stát ů. Lepší uplat ňování stávajících sank čních pravomocí p říslušnými 
vnitrostátními orgány by k dosažení dostate čného sblížení nesta čilo.  
4. CÍLE INICIATIVY EU 
Opatření EU by mohlo splnit všeobecn é cíle politiky, jako jsou:  
• obnovení d ůvěry ve finan ční sektor  
• lepší ochrana uživatel ů finančních služeb 
• bezpečnost, stabilita a integrita finan čních trhů 
• dodržování finan čních pravidel EU jako p říspěvek ke správnému fungování finan čních 
trhů. 
Dosažení t ěchto cílů si vyžaduje realizaci cíl ů konkrétních, kterými jsou: 
• účinnost, přiměřenost a odrazující ú činek sankcí 
• vytvoření rovných sout ěžních podmínek tak, aby se omezily p říležitosti pro regulatorní 
arbitráž 
• účinný dohled nad finan čními institucemi. 
5. POLITICKÉ MOŽNOSTI , ANALÝZA DOPAD Ů A SROVNÁNÍ  
Analýza se v této fázi omezu je na všeobecné posouzení možností, kterými by bylo možné 
sblížit a posílit vnitrostátní sank ční režimy. Zvažované mož nosti politiky se netýkají 
konkrétních opat ření, která jsou zapot řebí v určitých odv ětvích (bankovnictví, pojiš ťovnictví, 
cenné papíry) – ta budou zhodnocena ve chvíli, kdy bude Komise p řipravovat konkrétní 
návrhy.  
CS 4   CS 5.1. Politické možnosti, pokud jde o obsah opat ření 
Potenciální opat ření ze strany EU se zvažují v p ěti oblastech. U každé z nich byly rozebrány 
a srovnány r ůzné politické možnosti. 
1. OBLAST: Typy správních sankcí a úrove ň správních finan čních sankcí  
Do této oblasti spadají typy a úrovn ě správních sankcí zavedené ve vnitrostátních právních 
předpisech.  
Možnosti  
1) Žádné opat ření na úrovni EU  
2) Minimální spole čná ustanovení o typech správních sankcí a úrovni finan čních sankcí pro hlavní formy protiprávního 
jednání  
3) Jednotné typy správních sankcí a jednotná úrove ň finančních sankcí pro hlavní fo rmy protiprávního jednání  
4) Jednotné typy správních sankcí a jednotná úrove ň finančních sankcí v celé EU pro všech ny formy protiprávního jednání  
V případě první možnosti by členské státy s nejv ětší pravděpodobností nebyly ochotny 
srovnávat své sankce z hlediska typu a úrovn ě s těmi, které platí v jiných členských státech, 
a zpochyb ňovat účinnost svého vlastního režim u. Rozdíly by se neodstranily. 
Druhá možnost  by pomohla zaru čit, že k protiprávnímu jednání by se ve všech členských 
státech přistupovalo podobn ě, což by p řispělo k vytvo ření rovných sout ěžních podmínek na 
evropských finan čních trzích. To by zvýšilo d ůvěru spotřebitelů a mohlo by vést k nár ůstu 
přeshraničního prodeje produkt ů finančních služeb. Pokud by se p říslušným orgán ům daly 
rovnocenné minimální sank ční pravomoci, zlepšil by se p řeshraniční dohled. Odrazující 
účinek sankcí by se zvýšil alespo ň v těch členských státech, které v sou časné době ukládají 
sankce příliš mírné. Snížilo by se riziko porušování právních p ředpisů EU, což by se pozitivn ě 
promítlo do ochrany spot řebitele, do hospodá řské soutěže mezi finan čními institucemi a do 
bezpečnosti a integrity finan čních trhů. Členské státy by mohly jít za minimální unijní kritéria 
dále a přizpůsobovat sankce konkrétním okolnostem v jednotlivých vnitrostátních právních 
systémech. Zm ěny vnitrostátních p ředpisů by byly zapot řebí pouze v n ěkterých členských 
státech. Náklady členských stát ů na splnění požadavk ů by měly být omezené.  
Rovné podmínky by se ú činně nastolily třetí možností , jež by poskytovatele finan čních 
služeb omezila v možnostech regula torní arbitráže v rámci platných sank čních režim ů 
v různých členských státech. Tato varian ta by umocnila odrazující ú činek sankcí, a snížila tak 
riziko porušování právních p ředpisů EU, což by bylo p řínosem z hlediska ochrany 
spotřebitele, hospodá řské soutěže a bezpe čnosti a integrity finan čních trhů. Členské státy by 
však nemohly zavést další typy sankcí nebo vyšší pokuty než ty, kt eré by stanovil jednotný 
unijní rámec. Varianta by si pravd ěpodobně vyžádala výrazné zm ěny v právních p ředpisech 
všech členských stát ů. 
Pokud jde o zajišt ění rovných podmínek a zvýšení d ůvěry mezi orgány dohledu, jako 
nejúčinnější se jeví čtvrtá možnost , protože ta by veškeré rozdíly  odstranila. Ta to varianta by 
nicméně byla spojena s rozsáhlými zm ěnami v právních p ředpisech všech členských stát ů 
a vyloučila by možnost řešit porušování právních p ředpisů EU flexibiln ě. Rovněž náklady na 
splnění požadavk ů by byly výrazné a jednotný režim by nevyhovoval vnitrostátním právním 
systémům a kultu ře v různých členských státech.  
CS 5   CS 2. OBLAST: Adresáti správních sankcí  
V této oblasti jde o možnost uplat ňovat sankce na fyzické a/nebo právnické osoby odpov ědné 
za porušení unijních pravidel pro finan ční služby.  
Možnosti  
1) Žádné opat ření na úrovni EU  
2) Sankce použitelné na fyzické i právnické osoby  
V případě první možnosti by členské státy ve svýc h platných právních p ředpisech 
pravděpodobně nerozšířily působnost sankcí, pokud jde o t yp osoby, které je možné sankci 
uložit. To by z řejmě nezajistilo optimální odrazující ú činek.  
Druhá možnost  by naopak odrazující ú činek sankcí výrazn ě zvýšila, čímž by zajistila v ětší 
míru dodržování p ředpisů EU a příznivě by se promítla do ochrany spot řebitele, do korektní 
hospodářské soutěže a do bezpe čnosti a integrity finan čních trhů. Tato možnost by se 
pozitivně projevila v rovných sout ěžních podmínkách na evropském finan čním trhu 
a upevnila by d ůvěru spotřebitelů i vzájemnou d ůvěru mezi orgány dohledu. Legislativní 
opatření by byla zapot řebí pouze ve členských státech, kde se sankce nevztahují jak na 
fyzické, tak na právnické osoby.  
3. OBLAST: Faktory zohled ňované při určování sankcí  
Do této oblasti spadají prvky, které p říslušné orgány zohled ňují při rozhodování o tom, jaký 
typ správní sankce a/nebo jaká úrove ň finanční správní sankce se použ ije na osobu, jež se 
dopustila konkrétního protiprávního jednání.  
Možnosti  
1) Žádné opat ření na úrovni EU  
2) Některé klíčové faktory, které by m ěly zohledňovat všechny orgány  
3) Úplný seznam stejných faktor ů, které by m ěly zohledňovat všechny vnitrostátní orgány  
Posoudíme-li první možnost , všechny členské státy sice u protiprá vního jednání zvažují jeho 
závažnost, avšak další faktory by se braly v potaz jen v n ěkterých zemích nebo jen 
u protiprávního jednání ur čitého typu. To by pravd ěpodobně nepostačovalo k zajišt ění 
optimálního odrazujícího ú činku.  
Druhá možnost  by umožnila ukládané sankce lépe p řizpůsobit dopadu protiprávního jednání 
a osobní situaci t ěch, kteří se ho dopustili, což by pomohlo zajistit u sankcí ú činnost, 
přiměřenost a odrazující ú činek. Větší sblížení zp ůsobů, jakými jsou sankce v Evrop ě 
uplatňovány, by usnadnilo spolupráci mezi p říslušnými orgány. Tato varianta by lépe zaru čila 
přiměřenost sankcí a zvýšila by jejich odrazující ú činek, což by omezilo riziko jednání 
v rozporu s právem EU. Zohled ňování kooperativního chování osoby jednající v rozporu 
s právem by pomohlo odhalovat protiprávní jednání. Náklady členských stát ů na splnění 
požadavk ů by zřejmě byly omezené. 
V případě třetí možnosti  by jednotnost v uplat ňování sankcí zajistila lepší p řeshraniční 
dohled. Jednotné uplat ňování faktor ů předpokládaných v druhé mo žnosti by se projevilo 
stejně jako druhá možnost v p řiměřenosti sankcí, v jejich odrazujícím ú činku a v lepším 
CS 6   CS odhalování protiprávního jednání. Seznam by však obsahoval pouz e faktory, které lze 
uplatňovat stejn ě ve všech vnitrostátních právních sy stémech, a to by bránilo v možnosti 
zohledňovat také další prvky, jež by mohly být v n ěkterých právních systémech relevantní. 
Náklady na spln ění požadavk ů mohou být zna čné, protože tato možnost je spojena 
s přezkumem všech ustanovení, která se týkají uplat ňování sankcí.  
4. OBLAST: Trestní sankce  
V této oblasti jde o uplat ňování trestních sankcí za porušení p ředpisů EU o finan čních 
službách.  
Možnosti  
1) Žádné opat ření na úrovni EU  
2) Zavedení trestních sankcí za nejzávažn ější protiprávní jednání  
V případě první možnosti je nepravd ěpodobné, že by členské státy revidovaly své 
trestněprávní předpisy, aby je v této oblasti dále sblížily.  
Druhá možnost  by byla jasným vyjád řením nesouhlasu, což by zvýšilo odrazující ú činek 
sankcí a p říznivě by se promítlo do zp ůsobu, jakým ve řejnost vnímá jejich adekvátnost. 
Trestním sankcím by nepodléhala všechna pro tiprávní jednání, ale pouze ta nejzávažn ější, 
u nichž jsou trestní sankce nejú činnějším, nejefektivn ějším a nejvíce odrazujícím nástrojem 
k řádnému prosazování unijních pravidel pro finan ční služby. Trestní sankce by se zavedly 
pouze v oblastech, kde je to nanejvýš nutné.  
5. OBLAST: Opat ření EU k podpo ře účinného uplat ňování sankcí  
Tato oblast se zabývá mechanismy, které mohou členské státy zavést, aby zlepšily 
uplatňování sankcí, a zvlášt ě odhalování protip rávního jednání. Zv ažovaná unijní opat ření by 
se zaměřila na a) klí čové pravomoci a vyšet řovací nástroje, které ma jí k dispozici všechny 
příslušné orgány, a b) spolupráci mezi vnitrostátními orgány.  
Možnosti  
1) Koordinace mezi evropskými orgány dohledu – žádné další opat ření na úrovni EU  
2) Dodate čné opatření EU, které zajis tí, že ve všech členských státech budou k dispozici klí čové pravomoci a vyšet řovací 
nástroje.  
V rámci první možnosti  by sice v ur čitých členských státech nadále pl atila pravidla týkající 
se informátorství, p řevážná v ětšina zemí by však pravd ěpodobně nezavedla jednotné 
a předvídatelné programy na ochranu informátor ů a nezproš ťovala by sankcí informátory, 
kteří se podíleli na protiprávním jednání (p rogramy shovívavosti). Vnitrostátní sank ční režimy 
by mohly být do ur čité míry posíleny koordina ční činností nových evropských orgán ů 
dohledu.  
Druhá možnost  by byla ú činnější, pokud jde o lepší prosazování  sankcí, jelikož k dispozici 
by byly nové nástroje k odhalování protip rávního jednání. Pravidelným odhalováním 
a trestáním protiprávního jednání by se zvýšila ú činnost sankcí a jejich odrazující ú činek. 
Vědomí, že osoby dopoušt ějící se protiprávního je dnání jsou obvykle odhaleny a ú činně 
potrestány, by také znovu obnovilo d ůvěru ve finan ční sektor.  
CS 7   CS 5.1.1.  Upřednostňované možnosti 
V pěti výše uvedených oblastech byly vybr ány následující možnosti:  
• 1. OBLAST: Zavedení minimálních spole čných kritérií, pokud jde o typ a úrove ň 
správních sankcí 
• 2. OBLAST: Sankce použitelné na  fyzické i právnické osoby 
• 3. OBLAST: N ěkteré klíčové faktory, které by m ěly zohled ňovat všechny vnitrostátní 
orgány.   
• 4. OBLAST: Zavedení tres tních sankcí za nejzávažn ější protiprávní jednání 
• 5. OBLAST: Posílení mechanism ů, které usnadní odhalování protiprávního 
jednání/prosazování sankcí. 
5.2. Možnosti z hlediska povahy opat ření 
Z hlediska povahy opat ření, která lze podniknout k provede ní souboru politických možností 
popsaných v oddíle 5.1, byly posouzeny čtyři varianty.  
• 1. varianta: nezávazná opat ření usnad ňující sblížení sank čních režim ů  
Nebude-li uložena povinnost, nezaru čí se, že všechny členské státy p řijmou veškerá 
požadovaná opat ření. Každý stát by z řejmě relevantní otázky řešil jinak.   
• 2. varianta: minimální sblížení sank čních režim ů – odvětvový přístup 
Tato varianta se jeví jako velmi ú činná, nebo ť by umožnila zavést ustanovení, která jsou 
v konkrétním sektoru a konkrétním právním p ředpisu EU nejvhodn ější. Výběr a uplatn ění 
sankce by bylo stále na uvážení členských stát ů. Ty by také mohly zavád ět pravidla, jež by 
byla oproti minimálním normám p řísnější. Tato možnost by si nutn ě nevyžadovala významné 
změny ve vnitrostátních sank čních režimech. 
• 3. varianta:  minimální sblížení sank čních režim ů – meziodv ětvový přístup 
Třetí varianta by umožnila provést vybrané pol itické možnosti ve všech oblastech s výjimkou 
4. oblasti, protože pro vytipování nejzávažn ějších typů protiprávního jednání , pro které jsou 
zapotřebí trestní sankce, se jeví jako zásadní p řístup odv ětvový. Vzhledem k tomu, že unijní 
rámec by mohl pokrývat pouze velmi obecné otázky, provád ění společných pravidel by do 
značné míry z ůstalo na úvaze členských stát ů, a tato možnost by tudíž byla mén ě účinná.  
• 4. varianta: plné sblížení sank čních režim ů – odvětvový přístup 
Tato varianta je jednozna čně vyloučena ve 4. oblasti, nebo ť evropský zákonodárce nemá 
pravomoc pln ě harmonizovat trestní sankce. Plné sblížení sank čních režim ů by se nehodilo 
ani pro provedení vybraných politických opat ření v 1. a 3. oblasti – ta totiž zavedení 
jednotných pravidel vylu čují.  
CS 8   CS 5.2.1.  Upřednostňované politické nástroje  
Za nejvhodn ější možnost se považuje legislativní krok zam ěřený na minimální sblížení 
vnitrostátních sank čních režim ů, které by se potenciáln ě dotklo všech zmín ěných oblastí.  
Nejvhodn ějším přístupem je pak p řístup odvětvový, který by se mohl kombinovat s p řístupem 
meziodvětvovým tak, že by se stanovily n ěkteré základní zásady, jež by byly pro všechna 
odvětví společné. 
6. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ  
Vybrané politické možnosti budou p ředstaveny ve sd ělení tak, aby se k navrhovaným krok ům 
mohly vyjád řit všechny zú častněné strany. Komise posoudí jejich zp ětnou vazbu a zohlední ji 
při předkládání konkrétních návrh ů.