EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 2.6.2021 COM(2021) 508 final Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY, kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Řecka z roku 2021 {SWD(2021) 501 final}



Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY, kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Řecka z roku 2021 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, a zejména na čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Evropské komise, s ohledem na usnesení Evropského parlamentu, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, vzhledem k těmto důvodům: (1)Dne 20. března 2020 přijala Komise sdělení o aktivaci obecné únikové doložky v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Komise ve svém sdělení předestřela názor, že vzhledem k očekávanému prudkému hospodářskému propadu v důsledku koronavirové nákazy COVID-19 byly podmínky pro aktivaci obecné únikové doložky splněny. S hodnocením Komise vyjádřili dne 23. března 2020 souhlas ministři financí členských států. Obecná úniková doložka poskytuje členským státům rozpočtovou flexibilitu při zvládání krize. Usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v době prudkého hospodářského propadu. Její aktivace umožňuje jednotlivým členským státům dočasně se odchýlit od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, pokud to neohrozí fiskální udržitelnost ve střednědobém horizontu. Dne 17. září 2020 Komise ve své roční strategii pro udržitelný růst oznámila, že obecná úniková doložka zůstane v platnosti i v roce 2021. (2)Dne 20. července 2020 Rada Řecku doporučila, aby v souladu s obecnou únikovou doložkou přijalo veškerá nutná opatření k účinnému zvládnutí pandemie, k udržení ekonomiky a k podpoře následného oživení. Rovněž Řecku doporučila, aby pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádělo fiskální politiky zaměřené na dosažení obezřetné střednědobé fiskální pozice a na zajištění udržitelnosti dluhu při souběžném zvyšování investic. (3)Rada ve svém doporučení týkajícím se hospodářské politiky eurozóny doporučila, aby si fiskální politiky ve všech členských státech eurozóny zachovaly svůj podpůrný charakter po celý rok 2021 a aby opatření politiky byla uzpůsobena konkrétní situaci v jednotlivých zemích a byla včasná, dočasná a cílená. Jakmile to dovolí epidemiologické a hospodářské podmínky, měla by být mimořádná opatření postupně rušena a zároveň je třeba se zaměřit na řešení dopadu, který má krize na trh práce a sociální oblast. Měly by být prováděny takové fiskální politiky, které budou usilovat o dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a o zajištění udržitelnosti dluhu a současně zvyšovat investice. Členské státy by měly uskutečňovat reformy, které posílí zdravotnické systémy a systémy sociální ochrany tak, aby se vztahovaly na všechny a byly přiměřené a udržitelné. (4)Dne 18. listopadu 2020 přijala Komise stanoviska k návrhům rozpočtových plánů členských států eurozóny na rok 2021, která vycházela z kvalitativního posouzení fiskálních opatření. Komise byla toho názoru, že návrh rozpočtového plánu Řecka je celkově v souladu s doporučeními fiskální politiky, která přijala Rada dne 20. července 2020, a že většina opatření obsažených v plánu podporuje v této značně nejisté situaci hospodářskou činnost. (5)Next Generation EU, včetně Nástroje pro oživení a odolnost, zajistí udržitelné, inkluzivní a spravedlivé oživení. Nařízení (EU) 2021/241, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, vstoupilo v platnost dne 19. února 2021. Tento nástroj bude poskytovat finanční podporu při provádění reforem a investic, což zahrnuje i fiskální impuls financovaný EU. Přispěje k hospodářskému oživení a k provádění udržitelných reforem a investic podporujících růst, zejména s cílem podpořit zelenou a digitální transformaci, a posílí odolnost ekonomik a jejich potenciální růst. Následně pomůže také veřejným financím vrátit se v blízké budoucnosti do příznivějšího stavu a ve střednědobém a dlouhodobém horizontu přispěje k posílení udržitelnosti veřejných financí, růstu a vytváření pracovních míst. (6)Dne 3. března 2021 přijala Komise sdělení, které uvádí další směry politiky pro usnadnění koordinace fiskálních politik a přípravy programů stability a konvergenčních programů členských států. S přihlédnutím k vnitrostátním rozpočtům a k Nástroji pro oživení a odolnost by si celkové nastavení fiskální politiky mělo v letech 2021 a 2022 zachovat podpůrný charakter. Vzhledem k tomu, že se ve druhé polovině roku 2021 očekává postupná normalizace hospodářské činnosti, měly by být fiskální politiky členských států v roce 2022 zároveň více diferencovány. Fiskální politiky členských států by měly zohledňovat stav oživení, fiskální udržitelnost a potřebu snižovat hospodářské, sociální a územní rozdíly. Vzhledem k tomu, že je třeba v EU podporovat udržitelné oživení, měly by členské státy s nízkým rizikem pro udržitelnost zaměřit své rozpočty tak, aby byla v roce 2022 zachována podpůrná fiskální politika, a to s přihlédnutím k dopadu Nástroje pro oživení a odolnost. Členské státy s vysokou mírou zadlužení by měly provádět obezřetnou fiskální politiku, zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů a využívat granty z Nástroje pro oživení a odolnost k financování dalších vysoce kvalitních investičních projektů a strukturálních reforem. V období po roce 2022 by fiskální politiky měly i nadále zohledňovat sílu oživení, míru hospodářské nejistoty a aspekty fiskální udržitelnosti. K zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu přispěje změna orientace fiskálních politik směrem k dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic, mimo jiné i tím, že budou v patřičnou dobu postupně ukončována podpůrná opatření. (7)Ve sdělení ze dne 3. března 2021 Komise také oznámila svůj názor, že by rozhodnutí o deaktivaci nebo dalším uplatňování obecné únikové doložky mělo vycházet z celkového posouzení stavu ekonomiky, přičemž hlavním kvantitativním kritériem by měla být úroveň hospodářské činnosti v EU nebo v eurozóně ve srovnání s úrovní před krizí (konec roku 2019). Na základě prognózy Komise z jara 2021 dospěla Komise dne 2. června k závěru, že jsou splněny podmínky pro další uplatňování obecné únikové doložky v roce 2022 a pro její deaktivaci od roku 2023. Po deaktivaci obecné únikové doložky budou nadále zohledňovány konkrétní podmínky v jednotlivých zemích.

(8)Po úspěšném dokončení programu finanční pomoci v rámci Evropského mechanismu stability v roce 2018 podléhá Řecko posílenému dohledu v souladu s nařízením (EU) č. 472/2013. Aktivace posíleného dohledu pro Řecko potvrdila, že ve střednědobém horizontu musí Řecko nadále přijímat opatření k řešení možných příčin makroekonomické nerovnováhy a současně s tím také provádět strukturální reformy na podporu silného a udržitelného hospodářského růstu. Na zasedání Euroskupiny dne 22. června 2018 se Řecko zavázalo, že bude pokračovat ve všech hlavních reformách přijatých v rámci programu až do jejich úplného dokončení. Řecko se rovněž zavázalo k provádění konkrétních opatření v oblasti fiskálních a fiskálně-strukturálních politik, sociálního zabezpečení, finanční stability, trhu práce a výrobkového trhu, privatizace, fungování soudnictví, veřejné správy a boje proti korupci. Tyto strukturální reformy hrají čím dál větší roli v úsilí Řecka o nastartování své ekonomiky. Úspěšné provedení a dokončení těchto reforem by mělo významně přispět k podpoře růstu Řecka ve střednědobém a dlouhodobém horizontu. Řecko musí čtvrtletně podávat zprávy o pokroku, jehož při provádění svých závazků pod posíleným dohledem dosáhlo. Příznivá zpráva může každých šest měsíců vytvořit podmínky pro opatření ke snížení dluhového břemene ve výši 0,7 % HDP ročně. V dubnu 2019, prosinci 2019, červnu 2020 a listopadu 2020 bylo po dohodě Euroskupiny provedeno uvolnění prvních čtyř tranší politicky podmíněných dluhových opatření v celkové hodnotě 3,252 milionu EUR. Desátá zpráva o posíleném dohledu, která posuzuje pokrok, jehož Řecko při plnění svých závazků dosáhlo, byla zveřejněna dne 2. června 2021. (9)Dne 29. dubna 2021 předložilo Řecko v souladu s článkem 4 nařízení (ES) č. 1466/97 svůj program stability z roku 2021. (10)Na základě údajů potvrzených Eurostatem činil v roce 2020 schodek sektoru vládních institucí Řecka 9,7 % HDP, zatímco veřejný dluh vzrostl na 205,6 % HDP. Meziroční změna primárního rozpočtového salda činila 11,3 % HDP, včetně diskrečních rozpočtových opatření v objemu 5,9 % HDP na podporu hospodářství a působení automatických stabilizátorů. Řecko rovněž poskytlo podnikům a domácnostem podporu likvidity (například záruky a odklady daně, které nemají přímý a bezprostřední dopad na rozpočet) v odhadovaném objemu 2,2 % HDP, pokud a dokud nebude tato podpora využita. Dne 2. června 2021 vydala Komise zprávu podle čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování EU. Tato zpráva se zabývá rozpočtovou situací Řecka, neboť jeho schodek sektoru vládních institucí překročil v roce 2020 referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě a zároveň jeho veřejný dluh překročil referenční hodnotu 60 % HDP stanovenou ve Smlouvě a nesnižoval se uspokojivým tempem. Zpráva dospěla k závěru, že nebylo splněno ani kritérium schodku, ani kritérium dluhu. (11)Makroekonomický scénář, z něhož rozpočtové projekce programu stability vycházejí, je v roce 2021 opatrný a předpokládá, že růst reálného HDP bude přibližně o 0,5 procentního bodu nižší než prognóza Komise z jara 2021. Důvodem tohoto rozdílu jsou odlišné předpoklady o vývoji pandemie, čerpání finančních prostředků v rámci Nástroje pro oživení a odolnost a tempu oživení odvětví cestovního ruchu. Makroekonomické projekce v rámci programu stability na rok 2022 jsou úzce spjaty s prognózou Komise z jara 2021. (12)Vláda ve svém programu stability z roku 2021 plánuje snížení schodku sektoru vládních institucí z 9,7 % HDP v roce 2020 na 9,9 % HDP v roce 2021, zatímco míra zadlužení má v roce 2021 klesnout na 204,8 % HDP. Snížení primárního rozpočtového salda v roce 2021 má podle programu ve srovnání s úrovní před krizí (2019) dosáhnout 11,7 % HDP, což odráží diskreční rozpočtová opatření v objemu 6,4 % HDP určená na podporu hospodářství a působení automatických stabilizátorů. Projekce schodku sektoru vládních institucí jsou v souladu s prognózou Komise z jara 2021. Pokud jde o míru zadlužení, projekce uvedené v programu stability jsou nižší než prognóza Komise z jara 2021, která očekává, že míra zadlužení dosáhne 208,8 % HDP. Rozdíl odráží odlišné předpoklady týkající se výnosů z privatizace, čisté akumulace finančních aktiv a úprav vyplývajících z rozdílu mezi hotovostním a akruálním účetnictvím. (13)Řecko v reakci na pandemii COVID-19 a související hospodářský propad přijalo rozpočtová opatření, aby posílilo kapacitu svého systému zdravotní péče, zabránilo šíření pandemie a poskytlo pomoc obzvláště zasaženým jednotlivcům a odvětvím. Tato důrazná politická reakce zmírnila pokles HDP, což následně omezilo růst schodku sektoru vládních institucí a veřejného dluhu. Fiskální opatření by měla maximalizovat podporu oživení, aniž by předjímala budoucí fiskální trajektorie. Opatření by proto neměla vytvářet trvalou zátěž pro veřejné finance. Pokud členské státy zavedou trvalá opatření, měly by je řádně financovat tak, aby byla ve střednědobém horizontu zajištěna rozpočtová neutralita. Opatření přijatá Řeckem v roce 2020 a 2021 jsou v souladu s doporučením Rady ze dne 20. července 2020. Diskreční rozpočtová opatření přijatá vládou v letech 2020 a 2021 a oznámená na rok 2022 jsou dočasné povahy nebo jsou doprovázena kompenzačními opatřeními. (14)Program stability z roku 2021 předpokládá, že investice a reformy financované z grantů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost dosáhnou v roce 2021 0,9 % HDP, v roce 2022 1,7 % HDP, v roce 2023, 1,6 % HPD, v roce 2024 1,6 % HDP, v roce 2025 1,5 % HDP a v roce 2026 1,5 % HDP. Program rovněž počítá s půjčkami v rámci Nástroje pro oživení a odolnost ve výši 1,4 % HDP v roce 2021, 1,4 % HDP v roce 2022, 1,1 % HDP v roce 2024, 1,1 % HDP v roce 2025 a 0,5 % HDP v roce 2026. Jarní prognóza Komise tyto granty do svých rozpočtových projekcí zahrnuje, přičemž u půjček se v roce 2022 předpokládá nižší částka na základě jednotného ročního vyplácení po roce 2021. (15)Zavedené ukazatele fiskální korekce stanovené v nařízení (ES) č. 1466/97 je třeba posuzovat v kontextu současné situace. Za prvé panuje značná nejistota ohledně odhadů mezery výstupu. Za druhé je třeba, aby fiskální politika byla připravena rychle se přizpůsobit vývoji pandemie, a jakmile se zdravotní rizika sníží, přešla od mimořádné pomoci k cílenějším opatřením. Za třetí je současná situace charakterizována výraznou politickou reakcí, která má podpořit hospodářskou činnost. V případě velkých převodů z rozpočtu EU (jako jsou převody z Nástroje pro oživení a odolnost) nezachycují zavedené ukazatele celý impuls, který fiskální politiky ekonomice dodávají. S ohledem na tuto skutečnost se strukturální saldo za současných okolností nejeví jako přiměřený indikátor. Výdajové kritérium pak musí být upraveno a doplněno o další informace, aby bylo možné orientaci fiskální politiky plně posoudit. Podobně jako při posuzování návrhů rozpočtových plánů na rok 2021 byla jednak z celkových výdajů vyloučena dočasná mimořádná opatření. Tato dočasná mimořádná opatření související s krizí podporují systémy zdravotní péče a odškodňují pracovníky a podniky za ztráty příjmů, které jim způsobilo omezení volného pohybu osob a narušení dodavatelského řetězce; orgány veřejné správy je budou moci zrušit, až se hospodářská situace a situace v oblasti veřejného zdraví vrátí do normálního stavu. Aby bylo možné v současné situaci posoudit celkové nastavení fiskální politiky, měly by být navíc do příslušného ukazatele celkových výdajů zahrnuty významné převody z rozpočtu EU (např. převody z Nástroje pro oživení a odolnost). Proto se pak nastavení fiskální politiky měří změnou primárních výdajů (očištěných o diskreční opatření na straně příjmů a s vyloučením dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí), včetně výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a dalších fondů EU. Kromě celkového nastavení fiskální politiky má analýza rovněž za cíl posoudit, zda je vnitrostátní fiskální politika obezřetná a zda její složení přispívá k udržitelnému oživení v souladu s ekologickou a digitální transformací. Z tohoto důvodu je zvláštní pozornost věnována vývoji primárních běžných výdajů a investic financovaných z vnitrostátních zdrojů. (16)Podle programu stability Řecka z roku 2021 se má jeho schodek sektoru vládních institucí v roce 2022 snížit na 2,9 % HDP, hlavně z důvodu očekávaného hospodářského oživení a ukončení dočasných podpůrných opatření přijatých v letech 2020 a 2021. Míra zadlužení se má v roce 2022 snížit na 189,5 % HDP. Projekce schodku sektoru vládních institucí jsou v souladu s prognózou Komise z jara 2021. Pokud jde o míru zadlužení, prognózy uvedené v programu stability jsou nižší než prognóza Komise z jara 2021. Rozdíl lze vysvětlit odlišnými předpoklady týkajícími se hotovostního zůstatku, privatizačních výnosů a čisté akumulace finančních aktiv. Na základě prognózy Komise se celkové nastavení fiskální politiky dle výše uvedené definice – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu EU (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku v roce 2022 – odhaduje na -2,4 % HDP. Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů EU by se měl zvýšit o 0,3 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít expanzivní povahu a bude činit 0,9 procentního bodu HDP. Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít expanzivní povahu a měl by činit 0,3 procentního bodu HDP. (17)Jako obzvláště důležitá se jeví kvalita rozpočtových opatření členských států. Fiskální strukturální reformy zaměřené na lepší skladbu vnitrostátních rozpočtů mohou podpořit potenciální růst, vytvořit tolik potřebný fiskální prostor a pomoci zajistit dlouhodobější fiskální udržitelnost, a to i s ohledem na změnu klimatu a problémy v oblasti zdraví. Pokud jde o příjmovou stranu, posílila krize COVID-19 význam reforem pro účinnější a spravedlivější systémy veřejných příjmů. Na straně výdajů to znamená, že je ještě důležitější zvýšit úroveň a kvalitu udržitelných investic podporujících růst, což by mělo vést ke splnění cílů v oblasti posílení růstového potenciálu, hospodářské a sociální odolnosti a souběžné zelené a digitální transformace. Díky plánům pro oživení a odolnost bude možno skladbu vnitrostátních rozpočtů zlepšit. (18)Podle střednědobých rozpočtových plánů uvedených v programu se plánuje, že schodek sektoru vládních institucí dosáhne 0,4 % HDP v roce 2023 a v roce 2024 se změní v přebytek ve výši 0,6 % HDP. Podle programu se celkové nastavení fiskální politiky – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu EU (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku – v letech 2023 a 2024 odhaduje v průměru na 0,6 % HDP. Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů EU by se měl snížit o 0,1 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít neutrální povahu. Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít utlumující povahu a měl by činit 0,6 procentního bodu HDP. Desetiletý průměrný nominální potenciální růst se v současnosti odhaduje na 1¼%. V tomto odhadu však není zahrnut dopad reforem, které jsou součástí plánu pro oživení a odolnost a které mohou potenciální hospodářský růst Řecka podpořit. (19)Míra zadlužení se má z 176,7 % HDP v roce 2023 snížit na 166,1 % HDP v roce 2024. Vzhledem k vysoké míře zadlužení, která se má postupně snižovat, bude Řecko ve střednědobém horizontu pravděpodobně čelit vysokým rizikům z hlediska fiskální udržitelnosti, jak vyplývá z nejnovější analýzy udržitelnosti dluhu. V 10. zprávě o posíleném dohledu se uvádějí další faktory, které jsou rozhodující pro celkové posouzení udržitelnosti dluhu, konkrétně že profil složení a splatnosti veřejného dluhu zmírňuje dluhovou zranitelnost, zatímco z podmíněných závazků by mohla vyplynout další rizika.