Pracovní dokument útvarů Komise - Reforma společných organizací trhu s čerstvým a zpracovaným ovocem a zeleninou - Shrnutí souhrnné zprávy o posouzení dopadu {KOM(2007) 17 v konečném znění} {SEK(2007) 74} /* SEK/2007/0075 */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 24.1.2007 SEK(2007) 75 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE reforma společných organizací trhu s čerstvým a zpracovaným ovocem a zeleninou Shrnutí souhrnné zprávy o posouzení dopadu {KOM(2007) 17 v konečném znění}{SEK(2007) 74} PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE reforma společných organizací trhu s čerstvým a zpracovaným ovocem a zeleninou Fakta a čísla: Důvody reformy Odvětví a životní prostředí V Evropské unii (EU) rozšířené na 25 členů existuje 9,7 miliónu zemědělských podniků, z toho 1,4 miliónu produkuje ovoce a zeleninu. Dané odvětví obhospodařuje 3 % obdělávaných ploch a vytváří 17 % hodnoty zemědělské produkce EU. Toto odvětví musí čelit tlaku vysoce koncentrovaných maloobchodních řetězců a zvýšené konkurenci produktů ze třetích zemí. Vzhledem k tomu, že produkty tohoto odvětví snadno podléhají zkáze a výroba i spotřeba jsou citlivé na klimatické podmínky, nastávají v tomto odvětví pravidelně krize. Produkce ovoce a zeleniny ovlivňuje životní prostředí vzhledem k množství vody, energie (skleníky), pesticidů a hnojiv, které spotřebuje, a k odpadu, který vytváří. Spotřeba ovoce a zeleniny v EU je v porovnání s doporučovaným denním příjmem (400 g) nízká, zejména u dětí. Je zde proto prostor pro další růst spotřeby. Společné organizace trhu a vyvíjející se společná zemědělská politika Do odvětví ovoce a zeleniny plyne přibližně 3,1 % rozpočtu společné zemědělské politiky (v roce 2005 se jednalo přibližně o 1,5 miliardy EUR). Od roku 1996 jsou organizace producentů opěrným pilířem odvětví ovoce a zeleniny vzhledem k tomu, že fungují jako klíčový prvek seskupování nabídky, jehož cílem je opětovné vyvážení potravinového řetězce; v roce 2004 činil jejich podíl na trhu téměř 34 % celkového objemu produkce. EU poskytuje podporu organizacím producentů provádějícím operační programy (OP), které jsou financovány producentskými organizacemi a EU v poměru 50:50 (maximálně však 4,1 % hodnoty produkce uváděné na trh organizacemi producentů). Tato opatření zahrnují zvyšování kvality, marketingovou činnost, propagační kampaně, rozvoj ekologické výroby nebo výroby integrované a šetrné k životnímu prostředí. Společná organizace trhu se zpracovaným ovocem a zeleninou poskytuje podpory pro zpracovaná rajčata, citrusy, hrušky, broskve, sušené fíky, sušené vinné hrozny a švestky, které spadají do tzv. „amber boxu“ podpor WTO a přidělují se pouze producentům, kteří jsou členy organizací producentů. Zvláštní zpráva Účetního dvora „Rostoucí úspěch? Účelnost podpory Evropské unie na operační programy pro organizace producentů”[1] doporučuje zjednodušit a zefektivnit operační programy při současném lepším zaměřování a vyhodnocování jejich cílů a navrhuje sladit pravidla režimu s pravidly rozvoje venkova. Reforma z roku 2003, která zavedla oddělení podpory zemědělcům (režim jednotných plateb – RJP), vyloučila ze systému oblasti produkce ovoce a zeleniny (a brambor s výjimkou brambor určených k výrobě škrobu) s výjimkou některých typů žádostí, zvolených určitými členskými státy. Jiný typ oddělené podpory, režim jednotných plateb na plochu (RJPP), který je uplatňován v 8 nových členských státech, vyžaduje poskytování plateb pro všechny oblasti produkce ovoce a zeleniny. Současná situace v jednotlivých členských státech se tedy od sebe navzájem velmi liší. Cíle reformy Cíle reformy jsou následující: - posílit tržní orientaci a konkurenceschopnost daného odvětví, - snížit výkyvy příjmu zemědělců, - přispět k větší vyváženosti odbytového řetězce ovoce a zeleniny, - více zohlednit rozmanitost daného odvětví, - posílit schopnost producentů řešit krize, - snížit zatížení životního prostředí, - podpořit vyšší spotřebu ovoce a zeleniny, - zajistit soulad s pravidly WTO a s politikami rozvoje a sousedství, - posílit předvídatelnost a kontrolu veřejných výdajů, - zjednodušit vedení a zpřísnit kontrolu. Scénáře a referenční varianty Cílem reformy je maximálně zjednodušit společnou organizaci trhu s ovocem a zeleninou a co nejvíce ji sladit s reformovanou společnou zemědělskou politikou. Navrhovaná reforma odstraňuje především veškerou podporu spojenou s produkty, začleňuje odvětví ovoce a zeleniny do RJP (včetně pravidel podmíněnosti), respektuje naše mezinárodní závazky a posiluje předvídatelnost rozpočtu. Součástí všech variant reformy budou tyto prvky: - svoboda zemědělského podnikání, vyplývající z oddělení podpor a s ním související podmíněnosti; - přidělování platebních nároků vyplývajících z RJP členskými státy zemědělcům produkujícím ovoce a zeleninu podle objektivních a nediskriminačních kritérií; - zrušení podpor zpracování a převádění takto ušetřených částek do národních jednotných platebních obálek; - opatření, jejichž cílem je výrazně zvýšit spotřebu ovoce a zeleniny dětmi a dospívajícími; - zrušení stahování z trhu a vývozních náhrad ze strany EU. Byly posuzovány dvě varianty reformy, které vycházejí z tohoto společného základu. 1. Převodová varianta, která předpokládá téměř úplné zrušení společných organizací trhu a převedení příspěvku EU organizacím producentů na druhý pilíř a do vnitrostátních finančních obálek RJP, popřípadě do jednotlivých vnitrostátních finančních obálek. Podpora na modernizaci a organizaci by byla jako u jiných odvětví poskytována prostřednictvím politiky rozvoje venkova. Organizace producentů by prováděly pouze stahování z trhu. 2. Varianta organizací producentů+ , jejímž cílem je zefektivnit a zatraktivnit organizace producentů v souladu s cílem reformy, kterým je zvýšení konkurenceschopnosti daného odvětví. V rámci této varianty by došlo ke zjednodušení právního rámce a zvýšení jeho pružnosti a rozsahu, který by zahrnoval i přijetí nových opatření v oblasti řešení krizí, zvýšení poměru financování EU v nových členských státech a v regionech s nízkým seskupováním nabídky, povinnost vynaložit nejméně 20 % prostředků operačních fondů na opatření v oblasti životního prostředí, posílení sledování a zvýšení účinnosti organizací producentů a možnost členských států vypracovat vlastní vnitrostátní strategie. Některé z těchto změn se řídí doporučeními Účetního dvora uvedenými v jeho zvláštní zprávě „Rostoucí úspěch? Účelnost podpory Evropské unie na operační programy pro producenty ovoce a zeleniny“. Vedle těchto variant byl zkoumán i referenční „scénář status quo“. Dopady reformy Hodnocení dopadů zahrnovalo rozsáhlé veřejné konzultace. Většina organizací, které v rámci průzkumu odpověděly, si přeje, aby byla organizacím producentů poskytována podpora i nadále. Za nutnost je považována rovněž lepší propagace spotřeby ovoce a zeleniny. Pokud jde o oddělení plateb, názory se liší podle jednotlivých produktů. Někteří respondenti považují toto opatření za správné řešení stávajících problémů v oblasti řízení a rozdílného zacházení. Měření dopadu jednotlivých variant reformy bylo možno provést jen v omezeném rozsahu vzhledem ke značné rozmanitosti daného odvětví, neúplnosti nebo nedostatečné srovnatelnosti stávajících údajů a ke skutečnosti, že neexistují modelovací nástroje, které by mohly znázornit předpokládané změny. Za těchto okolností a vzhledem k politickým a ekonomickým cílům reformy muselo posouzení dopadu zůstat v zásadě na kvalitativní úrovni. V případě převodové varianty byla identifikována řada obtíží: problém začlenění nových operací v této fázi programování rozvoje venkova, povinné vnitrostátní spolufinancování a zachování stávajícího nerovného rozdělování podpory (odrážejícího nerovné seskupování nabídky prostřednictvím organizací producentů) mezi členskými státy. Proto byla tato varianta vyloučena. Zůstává tedy varianta reformy organizací producentů+ , která by měla napomoci při dosahování zjištěných cílů. Dopady navrhované reformy jsou popsány níže. Ekonomický dopad 1. Obdělávané plochy : Půda, na níž se pěstuje ovoce a zelenina (a stolní brambory) se stává způsobilou pro režim jednotných plateb, jako je tomu v případě RJPP, a měla by vést k rozvoji činnosti nových producentů ovoce a zeleniny. Oddělení podpor pro ovoce a zeleninu určených pro zpracování umožní zemědělcům přizpůsobit produkci skutečné situaci na trhu, případně přejít na jiné plodiny. Umožní rovněž rozvoj této produkce i u producentů, kteří nejsou členy organizací producentů. 2. Dodávky surovin pro zpracovatelský průmysl : V případě rajčat nezaručuje stávající systém podpor stabilitu dodávek. Analýza provedená na základě údajů zemědělské účetní datové sítě (FADN) nevede k závěru, že oddělení podpor by vedlo k hromadnému odlivu producentů z odvětví rajčat. Hodnocení rovněž poukazují na to, že rozšíření oddělení podpor na průmyslová rajčata by napomohlo ke znovunastolení rovných podmínek v oblasti ovoce a zeleniny. U jiných produktů určených ke zpracování nebude pravděpodobně oddělení podpor znamenat riziko výrazného snížení dodávek zpracovatelskému průmyslu. 3. Ceny hrazené producentům a příjmy producentů: Posílení úlohy organizací producentů by mělo vést k větší vyváženosti jednotlivých aktérů v daném odvětví a k vyrovnanějšímu rozdělení přidané hodnoty. Dopad na odbyt produktů Společenství na trhu a na ceny producentů by měl být příznivý, aniž by zároveň vedl ke zvýšení cen pro spotřebitele. Decentralizované řízení krizí prováděné organizacemi producentů by mělo k takovému výsledku přispět zejména v důsledku možnosti zpřesnit příslušná opatření. Kladnou úlohu budou hrát i další prvky: předvídatelný pokles faktorů výrobní ceny a celkové zvýšení produktivity vyplývající ze svobody volby producentů. Podpory typu „amber box” nejsou v dlouhodobějším měřítku udržitelné. Oddělení podpor přispěje k zajištění vyšší stability příjmů producentů. 4. Konkurenceschopnost: Podpora členství v organizacích producentů zvyšováním míry financování EU v nových členských státech a v regionech s nízkým počtem těchto organizací by měla zvýšit atraktivitu organizací producentů a vést ke zvýšení seskupování nabídky, zejména u čerstvých produktů. Tento přístup by měl zvýšit konkurenceschopnost těchto produktů a posílit postavení producentů vůči maloobchodním a diskontním řetězcům. Zrušení kontrol vztahujících se k platbám podpor pro zpracování by mělo vést ke snížení nákladů na řízení a ke zvýšení konkurenceschopnosti daného odvětví. Zrušení vývozních náhrad by nemělo mít výrazný dopad na vývoz EU. 5. Spotřeba: Pokud jde o spotřebu, mělo by navrhované zvýšení finančního příspěvku EU na propagační opatření, jejichž cílem je zvýšit spotřebu ovoce a zeleniny u dětí, přispět k lepšímu a vyváženějšímu stravování a ke zdravějším stravovacím návykům. Rozvoj organizací producentů by měl vést ke zvýšení kvality produktů daného odvětví. 6. Předvídatelnost rozpočtu: Převod částek na zpracované ovoce a zeleninu na jednotné platební obálky znamená ukončení stávající rozpočtové nejistoty v oblasti podpory, kterou EU poskytuje odvětví ovoce a zeleniny – jedná se přibližně o polovinu těchto výdajů. Zkušenosti z nedávných let ukazují, že výdaje organizací producentů rostou v průměru o 50 mil. EUR ročně. Reformy z roku 2000 a 2003 přispěly ke zvýšení atraktivnosti organizací producentů a v důsledku toho i k pokračování tohoto trendu. Cílem reformy je dále zvyšovat atraktivitu organizací producentů. Nové organizace producentů vznikají postupně a z tohoto důvodu se ani neočekává výrazný nárůst výdajů, ale spíše pokračování v současném trendu. Je evidentní, že navrhované posílení organizací producentů si v porovnání se stávající situací vyžádá další finanční prostředky. Toto zvýšení však nepřekročí určité hranice vzhledem k tomu, že základní pravidla se nezmění (míra financování operačních programů organizací producentů ze strany EU je omezena na 50 nebo 60 % v závislosti na konkrétních podmínkách a nesmí přesáhnout 4,1 % hodnoty produkce uvedené na trh). Byla vyslovena hypotéza, že celkový dopad na rozpočet bude vzhledem ke zrušení vývozních náhrad a stahování z trhu neutrální. Regionální dopad Dopad oddělení plateb se výrazně liší nejen u jednotlivých produktů a producentů, ale také v případě jednotlivých regionů. V rámci jednoho regionu platí dané odvětví producentům rozdílné ceny. Proto je obtížné vyvozovat definitivní závěry. Je nutno připomenout, že většina regionů, kde sídlí zpracovatelský průmysl, jsou regiony konvergenčními. Vedle dopadu navrhovaných legislativních změn již strukturu produkce ovlivnila zvyšující se koncentrace kupujících / maloobchodníků, stagnující spotřeba, zvyšování dovozu, obtíže na vývozních trzích a posilování postavení některých producentů na trhu. Zlepšení v oblasti seskupování nabídky v nových členských státech a v některých dalších regionech by mělo napomoci zachování produkce v těchto oblastech, protože povede ke zvýšení udržitelnosti produkce ovoce a zeleniny. Sociální dopad Oddělení podpor zaručí část příjmu producentům ovoce a zeleniny, kteří využívají režim jednotných plateb. Tím přispěje k sociální stabilitě příslušných regionů, neboť umožní zachování úrovně předcházejících i navazujících činností v daném odvětví včetně souvisejících dopadů na zaměstnanost. Oddělení podpory producentům ovoce a zeleniny by mělo vést k užívání méně intenzivních metod produkce a ke zvýšení udržitelnosti produkce založené na signálech trhu, zejména v případě ovoce a zeleniny určených ke zpracování. Celkově je obtížné odhadnout čistý dopad těchto opatření na zaměstnanost, ale má se za to, že tento dopad může být v konečném důsledku pozitivní vzhledem k tomu, že díky reformě se zvýší konkurenceschopnost daného odvětví. Fakt, že EU bude i nadále 100% financovat stahování ovoce a zeleniny z trhu a jejich následné poskytování zdarma nejchudším osobám v EU, je opatřením se zřetelně pozitivním sociálním dopadem. Dopad na životní prostředí Povinné uplatňování pravidel podmíněnosti u všech zemědělců produkujících ovoce a zeleninu, kteří jsou příjemci plateb v rámci režimu jednotných plateb, budou mít navrhovaná povinnost vynaložit v rámci každého OP nejméně 20 % výdajů na opatření v oblasti životního prostředí a zvýšení míry spolufinancování Společenství v případě provozních fondů ekologické výroby prováděné v rámci OP na 60 % kladný dopad na životní prostředí. Návrh, aby členské státy vytvořily národní strategii pro OP zaměřenou na lepší plánování výdajů s cílem dosáhnout vyšší efektivity režimu, bude mít kladný vliv na opatření v oblasti životního prostředí, která budou součástí této národní strategie. Rozvoj organizací producentů a zlepšení finanční situace producentů by se měly odrazit ve zvýšení investic s kladnými dopady na životní prostředí a ve zvýšení kvality. Celkovým předpokládaným výsledkem je zvýšení účasti odvětví ovoce a zeleniny na ochraně a uchování životního prostředí a přesnější měření a hodnocení dopadů provedených opatření. Zjednodušení Zrušení podpor na zpracování a vývozních náhrad povede k administrativnímu zjednodušení. Ve snaze zvýšit atraktivitu organizací producentů navrhuje reforma zjednodušení a zvýšení flexibility. Vytvoření vnitrostátních strategií by mělo znamenat skutečné zjednodušení pro organizované producenty. Komise je pevně odhodlána zajistit zjednodušení obchodních norem. Měla by však existovat společná pravidla, která zajistí bezproblémové fungování jednotného trhu a dodržování mezinárodních závazků EU. Komise v současné době zkoumá optimální způsob dalšího postupu při zohlednění všech uvedených prvků. Zjednodušení usnadňuje provádění opatření a umožňuje jejich odpovídající monitorování. Shrnutí výhod a nevýhod Zvolená varianta kombinuje zlepšení a zjednodušení, která by měla zvýšit orientaci daného odvětví na trh. Přispěje tak k větší vyváženosti tržních sil, tvorbě cen a konečně ke zvýšení příjmů producentů. Pomocí nových nástrojů řešení krizí pomůže navrhovaná reforma snížit výkyvy příjmů zemědělců. Bude rovněž dosaženo většího souladu se závazky přijatými v rámci WTO i s mezinárodními závazky EU. Producenti ovoce a zeleniny, kteří budou mít zájem o získání podpory z EU, budou povinni chránit životní prostředí v důsledku podmíněnosti a vzhledem k plánované povinnosti organizací producentů vynaložit nejméně 20 % výdajů na opatření v oblasti ochrany životního prostředí. Zvláštní důraz bude kladen na podporu spotřeby ovoce a zeleniny u mladší generace. Tato reforma do určité míry zajišťuje vyšší předvídatelnost rozpočtu díky oddělení stávající podpory pro zpracované ovoce a zeleninu a zahrnutí příslušných částek do jednotných platebních obálek. A konečně se celý proces přípravy návrhu zaměřil i na zjednodušení a zvýšení srozumitelnosti, které se projeví ve zvýšení čitelnosti a zestručnění právních předpisů a v jejich následném snadnějším uplatňování. Jedinou nevýhodou tohoto návrhu reformy, kterou identifikoval zpracovatelský průmysl, je potenciální nedostatek dodávek surovin v důsledku oddělení podpory. Provedené hodnocení a analýzy však takový výsledek nepotvrzují. Následné kroky a hodnocení Hodnocení organizací producentů, jehož provedení je plánováno na rok 2009 v rámci pravidelného hodnocení společné zemědělské politiky, bude příležitostí pro opětovné přezkoumání této konkrétní veřejné podpory pro seskupování dodávek na trhu ovoce a zeleniny. Komise rovněž předloží Evropskému parlamentu a Radě nejpozději do 31. prosince 2013 zprávu o provádění právních předpisů týkajících se organizací producentů, operačních fondů a operačních programů. ZÁVěR Z posouzení dopadů vyplývá, že nejvíce výhod představuje varianta „organizace producentů+“. Tato varianta zajišťuje: - zahrnutí producentů a oblastí produkce ovoce a zeleniny (a stolních brambor) do RJP; - zachování organizací producentů a zvýšení jejich atraktivity. Hlavní cíle: - zvýšení konkurenceschopnosti, - seskupování nabídek, - stabilita příjmů zemědělců, - zajištění řešení krizí, - podpora spotřeby, - ochrana životního prostředí, - zvýšení souladu s pravidly WTO, - předvídatelnost rozpočtu a - zjednodušení by měly být splněny. [1] Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 8/2006 „Rostoucí úspěch? Účelnost podpory Evropské unie na operační programy pro producenty ovoce a zeleniny“, kterou Účetní dvůr přijal dne 28. června 2006.