Pracovní dokument útvarů Komise - Doprovodný dokument Návrh směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o zacházení s pojišťovacími a finančními službami - Shrnutí posouzení dopadů . {KOM(2007) 747 v konečném znění} {SEK(2007) 1554} /* SEK/2007/1555 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 28.11.2007 SEK(2007) 1555 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument Návrh SMĚRNICE RADY, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o zacházení s pojišťovacími a finančními službami SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ (Toto zkrácené znění pouze shrnuje analýzu, která je obsažena v úplném znění, jež je spolu se všemi zmíněnými přílohami k dispozici pouze v původním jazykovém znění a v souladu s tím předloženo pouze s anglickým zněním návrhu). {KOM(2007) 747 v konečném znění}{SEK(2007) 1554} 1. PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY A KONZULTACE ZÚčASTNěNÝCH STRAN Z převážně praktických důvodů směrnice o DPH osvobozuje většinu hlavních finančních služeb a pojištění od daně. Do určité míry však směrnice odráží nejistý přístup v tom, že členským státům umožňuje rovněž přiznat osobám povinným k dani možnost rozhodnout se pro zdanění těchto služeb. Při poskytování služeb osvobozených od daně se od subjektů těchto odvětví nevyžaduje, aby u těchto plnění účtovaly daň, zároveň jim však nemůže být zpravidla vrácena DPH, kterou platí ze zboží a služeb pořizovaných pro své podniky. Tato nevratná daň je významným zdrojem příjmů pro daňové správy členských států. Je rovněž zdrojem, který se automaticky zvyšuje, jelikož finanční a pojišťovací instituce využívají stále více specializovaných třetích poskytovatelů služeb (externí dodavatelé) nebo konsolidují své operace na přeshraničním základě (např. prostřednictvím středisek pro sdílení nákladů). Práce Komise při přípravě tohoto posouzení dopadů prokázala, že narůstají problémy, pokud jde o zajištění jednoznačného a jednotného uplatňování osvobození od daně v celém Společenství. U některých složitých transakcí může být dokonce obtížné určit, kdo je pro daňové účely příjemcem služby. Bez ohledu na původ a potíže při hledání jiného řešení je důležitým důsledkem osvobození od daně to, že podnik nemůže získat zpět DPH, kterou hradí ze vstupů (neboli nákupů) zboží a služeb. Negativní důsledky osvobození od daně přetrvávají, zejména ztráta daňové neutrality. Dodatečným problémem pro EU je to, že systém DPH musí fungovat v 27 členských státech způsobem, jenž umožňuje vytvoření jednotného celoevropského trhu. V tomto ohledu uplatňování DPH vytváří místa napětí, která se nikde jinde při uplatňování spotřební daně na finanční služby a pojištění nevyskytují. Stávající daňový režim vytváří příjmy, které značně rostou. Jakákoliv změna musí respektovat tuto skutečnost, kterou lze částečně přisoudit vyšším sazbám DPH, většinou však růstu základu daně, bez ohledu na hospodářskou neefektivnost způsobenou podnikům. Vyvážení hospodářské efektivnosti na straně jedné a stability a spravedlnosti daňového systému na straně druhé není snadné, zejména tam, kde daný úkol zahrnuje sladění cílů jednotného trhu s odpovídajícím zdaněním odvětví finančních služeb a pojištění. Členské státy bude nutno přesvědčit, že udržení a rozvoj živého odvětví finančních služeb v celé EU by mělo stát za kompromis v podobě omezení příjmů z DPH. Komise za tímto účelem jednala s členskými státy s cílem určit novou cestu vpřed. Jako součást přípravné práce s členskými státy Komise uspořádala v rámci programu Fiscalis dva semináře, které se zabývaly zejména určením oblastí napětí v stávajících právních předpisech. V březnu 2006 byl zveřejněn konzultační dokument objasňující názory na stávající právní rámec a možné změny, jenž vyvolal rekordní počet reakcí pro daňové konzultace. Respondenti považovali za prioritu odstranění překážek přeshraniční konsolidace a modernizaci definic. V zájmu urychlení Komise zadala studii (společnost PwC) o ekonomických dopadech osvobození finančních služeb a pojištění od DPH v EU-25. Zpráva (dokončená v listopadu 2006) dospěla k závěru, že nevratná DPH zvyšuje náklady pro finanční instituce v EU a náklady na finanční služby pro podniky. Rozdíly při výkladu směrnice o DPH ohledně toho, které finanční služby jsou, a které nejsou osvobozeny od daně, vytváří nejistotu v tom, co by mělo být čistě obchodním rozhodnutím. Bylo zjištěno, že v důsledku podnikových struktur instituce finančních služeb trpěly poměrně vysokými sazbami nevratné DPH, nebo aby snížily na nejnižší možnou míru výlohy na DPH uvnitř skupiny, alternativně zavedly struktury, jež by mohly být jinak z hlediska právních předpisů nebo z hlediska daně z příjmu právnických osob považovány za méně optimální. Pokud jde o zjištěné možnosti změny, zpráva zdůraznila potřebu jednoznačnosti, jednotnosti a jistoty při vymezení služeb osvobozených od daně. Zpráva je připojena k úplnému znění posouzení dopadů. Komise mimoto požádala Mezinárodní úřad pro fiskální dokumentaci (International Bureau of Fiscal Documentation), aby v členských státech přezkoumal způsoby odpočtu DPH na vstupu u finančních služeb a pojištění. Zpráva společnosti PwC zjistila, že se sazby pohybují od 0% do 74%, ačkoliv směrnice o DPH předpokládá harmonizaci těchto sazeb. Bez ohledu na to směrnice členským státům rovněž poskytuje značnou volnost, pokud jde o metodiky výpočtu vrácení daně. Existují odchylky ve způsobu, jakým členské státy používají právní předpisy a úlevy, které v předpisech nejsou vždy obsaženy. Uplatnění možnosti rozhodnout se pro zdanění tak může vést k vysoké míře vracení daně, včetně případů, kdy se neuskutečňuje zdanitelné plnění. Nebylo možno získat spolehlivé údaje o ušlé výši DPH v důsledku osvobození od daně nebo o příjmech připsaných nevratné DPH. Studie společnosti PwC odkazuje na nezveřejněnou nezávislou zprávu, v níž údaje pro jeden členský stát (Spojené království) ukazují, že na nevratnou DPH připadá 20,3% daní placených odvětvím finančních služeb a že zvyšuje náklady na finanční služby až o 4%. Z omezených údajů, které měla Komise k dispozici, nebylo zřejmé, zda by ukončení osvobození od daně mělo nějaký účinek na vybrané daňové příjmy. Možné daňové zisky by byly se vší pravděpodobností absorbovány vyšší mírou vracení daně. 2. DEFINICE PROBLÉMU Stávající právní předpisy jsou zastaralé a neřeší dostatečně složitost moderního podnikání, což vede k nadměrným nákladům a k tomu, že jsou ve své podstatě neúčinné. Směrnice uvádí seznam finančních služeb a pojištění osvobozených od daně, jenž je nutno vykládat restriktivně. Nicméně pouze 6% nedávných případů u ESD týkajících se DPH (24) zahrnovalo definice finančních služeb a pojištění osvobozených od daně, ačkoliv účinek může být dalekosáhlý. Náklady na vedení soudních sporů (byť obtížně vyčíslitelné) jsou rovněž vysoké a pravděpodobně je lze velkou měrou přičíst špatnému stavu právních předpisů. Finanční a pojišťovací instituce kvůli nevratné dani čelí celkově vyšším nákladům. V případech, kdy by vznikla nevratná DPH, se instituce budou více přiklánět k zajištění zdanitelných služeb interně místo od specializovaného poskytovatele externě pořizovaných služeb. Skutečnost, že DPH není neutrální, je tudíž překážkou celkové efektivnosti. Je-li konečné plnění pro zákazníka osvobozeno od DPH, přeshraniční poskytování služeb má nevyhnutelně důsledky pro distribuci příjmů z DPH. Příjem z nevratné DPH většinou vznikne tam, kde je usazen příjemce externě pořizované služby, nikoliv v místě usazení konečného spotřebitele služby osvobozené od daně. To poroste s tím, jak bude politika Společenství v oblasti finančních služeb dosahovat svých cílů a budou odstraněny překážky integrace a přeshraniční distribuce služeb pro drobné spotřebitele. Komise při vypracování posouzení dopadů dospěla k závěru, že jediným spolehlivým způsobem, jak vyřešit tento narušující dopad, je plné zdanění. Komise zjistila rovněž rozdíly v metodikách vracení DPH, které jsou povoleny nebo stanoveny členskými státy. Metodiky stanovené některými členskými státy pravděpodobně narušují hospodářskou soutěž a zvyšují náklady. Tento závěr posilují diskuse s členskými státy o větší jednotnosti v pravidlech týkajících se vracení daně. K vedlejším otázkám, které byly nadneseny v konzultačním procesu, jimiž se však Komise v této fázi nezabývala, patří zacházení s DPH v případě finančních služeb a pojištění dodržujících právo šaría. 3. CÍLE - Snížení správních nákladů správních orgánů při vykonávání daňového dohledu a nákladů hospodářských subjektů při dosahování souladu s daňovými předpisy. - Zajištění rozpočtové jistoty pro členské státy a právní jistoty pro hospodářské subjekty. - Řešení nesouladů mezi předpisy o DPH z roku 1977 a novějšími právními předpisy, např. těmi, které spadají do akčního plánu pro finanční služby. Každá možná změna by měla přinést řešení, která splní některé tyto cíle či jejich určitou část. Správní náklady a náklady na plnění legislativních požadavků představují zátěž pro daňové správy při výběru DPH a pro podniky při dodržování daňových povinností. Povinnosti týkající se dodržování předpisů o DPH však nejsou stanoveny v právu Společenství, nýbrž ve vnitrostátních právních předpisech, kde je taková volba vzhledem k přístupu založenému na subsidiaritě ponechána na členských státech. Možnosti snížit náklady na plnění legislativních požadavků využitím ostatních vykazovacích povinností jsou omezené, jelikož běžné finanční a kalkulační metody slouží jiným prioritám. Dodržování daňových předpisů a výkaznictví je jen zřídka začleněno do datových a řídících informačních platforem, které se stále více používají ve finančních institucích. Co se týká DPH v EU, tento nesoulad lze velkou měrou přičíst 27 různým souborům povinností týkajících se výkaznictví a dodržování daňových předpisů v jednotlivých členských státech. Některé členské státy však budou mít prospěch z přeshraniční konsolidace na úkor jiných. Zajištění, aby daná odvětví zůstala v EU, a tudíž nadále vytvářela daňové příjmy, může vyžadovat kompromis v podobě omezených příjmů z DPH. Systém DPH by měl „co nejvíce vyloučit faktory, jež mohou narušovat podmínky hospodářské soutěže jak na úrovni členských států, tak na úrovni Společenství“. Na tom by měl tento návrh stavět, avšak některá konkrétnější opatření, jež by mohla mít příznivý dopad na odvětví finančních služeb a pojištění, budou mít rozpočtové důsledky pro členské státy. 4. MOžNOSTI POLITIKY Možnosti politiky k vážnému posouzení jsou omezeny na tři varianty – ponechat stávající situaci tak, jak je, modernizovat definice služeb osvobozených od daně způsobem, který zajistí jejich jednotné uplatňování, a navrhnout jednu či více cílených strukturálních změn k obnovení určité míry neutrality systému DPH. Druhou možnou strukturální změnou bylo rozšířit škálu služeb osvobozených od daně. To by ve skutečnosti rozšířilo problémy související s osvobozením od daně na další podniky. K obnovení určité neutrality přijaly Austrálie a Singapur jednoduchý model omezeného odpočtu na vstupu založený na odhadovaných mzdových nákladech a přidané hodnotě poskytovatele služby, to však není vhodné pro podmínky EU. Směrnice již členským státům umožňuje, aby zavedly možnost rozhodnout se pro zdanění finančních služeb, a v pěti členských státech, v nichž je tato možnost zavedena, se finanční instituce mohou vzdát osvobození od daně a rozhodnout se pro zdanění poskytování finančních služeb osvobozených od daně (nikoliv však pojištění). Komise rovněž posuzovala úlohu přeshraničních struktur DPH při snižování narušení hospodářské soutěže. Instituce, které používají strukturu v podobě poboček/ústředí v rámci jedné právnické osoby, těží z pružnosti, pokud jde o ovlivňování interních operací bez DPH. Dosahují příznivějšího výsledku s ohledem na DPH než společnost strukturovaná jako mateřská společnost / dceřiné společnosti. Cílem při posuzování případné změny v zacházení s přeshraničními subjekty proto je, zda to zlepší neutralitu mezi různými strukturami. Seskupení pro účely DPH může přinést obdobné výsledky, avšak dostupnost je přibližně v polovině členských států omezena na domácí operace. Praktickým důsledkem seskupení pro účely DPH je to, že zaštiťuje operace mezi členy skupiny pro účely DPH. Směrnice již za určitých okolností povoluje osvobození od daně v případě režimu sdílení nákladů. Na základě dosavadních zkušeností s plným zavedením osvobození od daně v případě sdílení nákladů a na základě uskutečněné širší analýzy spatřuje Komise výhodu v rozsáhlejším využívání tohoto ustanovení, a to i pro třetí poskytovatele služeb a hospodářské subjekty v různých členských státech. Snížené sazby DPH u finančních služeb a pojištění navrhované malým počtem respondentů nejsou reálnou možností, která by přicházela v úvahu. Nedávné zkušenosti s problémy snížené sazby DPH u jiných druhů činností nejsou rozhodně povzbudivé. Jedinou další možností změny, která byla zjištěna, bylo vytvoření modré knihy nebo evropského komentáře k DPH s objasněním definic, výkladem osvobození od daně a oblasti působnosti, jakož i provádění a uplatňování judikatury ESD. Tím se bude možno zabývat později. 5. ANALÝZA DOPADů Přezkoumání možností vede k doporučení modernizovat definice služeb osvobozených od daně. Strukturální změny by se poté měly zaměřit na obecnější uplatňování úlev v případě sdílení nákladů a širší přístup podniků k možnosti rozhodnout se pro zdanění. Úleva v případě sdílení nákladů může zvlášť významně snížit roztříštěnost na trhu tím, že jednotlivým sektorům odvětví umožní spojovat se za účelem snížení nákladů a dosáhnout neutrality ve strategických rozhodnutích. Záměrem Komise je pracovat v mezích stávajícího osvobození od daně a neměnit hranice. Výsledkem by proto mělo být, že služba, která je již v současnosti od daně osvobozena, zůstane osvobozena, a služba, která v současnosti podléhá dani, jí bude podléhat i nadále. Volba osvobodit od DPH výdaje na režimy sdílení nákladů u služeb, které nejsou jinak od daně osvobozeny, by vyřešila alespoň některé problémy. Posouzení dopadů vidí dva způsoby, jak toho dosáhnout. Minimalistický přístup založený na objasnění stávajících předpisů vyžaduje zvláštní ustanovení o režimu sdílení nákladů při poskytování finančních a pojišťovacích služeb, které jsou osvobozeny od daně – což je ve skutečnosti opatření specifické pro dané odvětví, jež by však přineslo omezené výhody. Dynamičtější přístup by znamenal rozsáhlejší přístup k úlevě týkající se sdílení nákladů tak, aby zahrnovala přeshraniční ujednání a třetí poskytovatele služeb, kteří sami nejsou finanční nebo pojišťovací institucí. To jsou možnosti, které jsou v jednotlivých členských státech dostupné již dnes, avšak jejich obecnějšího uplatňování by bylo nejlépe dosaženo objasněním směrnice. Při analyzování dopadů změn v pravidlech týkajících se využívání možnosti rozhodnout se pro zdanění patří k otázkám, které je nutno vyřešit, správné zacházení s operacemi uvnitř Společenství a možné dodatečné požadavky na výkaznictví. Jelikož možnost rozhodnout se pro zdanění je omezena na služby mezi podniky (B2B), není pro členské státy vytvořen žádný dodatečný daňový příjem, avšak snížení daně hrazené finančními institucemi by mělo snížit náklady na finanční služby pro podniky. Existuje však možnost mimořádných daňových příjmů, které budou za určitých okolností vytvořeny prostřednictvím nevratné daně. Z praktických důvodů možná bude muset být možnost rozhodnout se pro zdanění uplatňována na základě jednotlivých činností nebo jednotlivých klientů místo na základě „celého podniku“. Nepochybně bude nutné stanovit podmínky pro využívání možnosti rozhodnout se pro zdanění na úrovni Společenství, aby bylo zajištěno jednotné uplatňování. Odpovědnost za zajištění souladu s těmito podmínkami však leží na členských státech. 6. SROVNÁNÍ MOžNOSTÍ Ambicióznější přístup s vyšší neutralitou s ohledem na externí pořizování služeb založených na práci by mohl mít potenciálně dopad na příjmy v závislosti na tom, zda činnosti prováděné v rámci režimu sdílení nákladů nahrazují vnitropodnikové činnosti (malý nebo žádný dopad na příjmy), nebo činnosti zadané externě třetí straně (snížení vzniklé DPH). Širší používání možnosti rozhodnout se pro zdanění znamená posun směrem k jednotnému uplatňování DPH. Mělo by snížit narušování hospodářské soutěže a zvýšit neutralitu, členské státy však budou pravděpodobně muset čelit přizpůsobení daňové zátěže jakožto nákladům na tyto přínosy. Komise předpokládá, že případné změny právních předpisů budou zavedeny prostřednictvím změny směrnice o DPH ve spojení s prováděcími předpisy podle článku 397 téže směrnice.