Pracovní dokument útvarů Komise - Doprovodný dokument ke Návrh směrnice Evropského Parlamentu a Rady o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu - Solventnost II - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 361 v konečném znění} {SEK(2007) 871} /* SEK/2007/0870 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 10.7.2007 SEK(2007) 870 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument ke Návrh SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu SOLVENTNOST II SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADů {KOM(2007) 361 v konečném znění}{SEK(2007) 871} ZPRÁVA O POSOUZENÍ DOPADŮ V PROJEKTU SOLVENTNOST II SHRNUTÍ Projekt Solventnost II byl vypracován plně transparentním způsobem a ve spolupráci se všemi zainteresovanými a zúčastněnými stranami. Pro účely posouzení dopadů připravily Evropský výbor orgánů dozoru nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním (CEIOPS), výbor CEA, sdružení AISAM & ACME[1], Evropská centrální banka, fórum FIN-USE[2] a generální ředitelství Evropské komise pro hospodářské a finanční záležitosti několik zpráv. Kromě toho vyhotovil výbor CEIOPS dvě studie kvantitativních dopadu (QIS) a v roce 2006 uspořádala Komise veřejné projednání. 1. DEFINICE PROBLÉMU Vzhledem k hospodářskému a sociálnímu významu pojištění je zásah orgánů veřejné moci ve formě obezřetnostního dozoru obecně uznáván jako nutný. Pojistitelé zajišťují nejen ochranu před budoucími událostmi, které mohou vést ke ztrátě, ale také směrují úspory domácností na finanční trhy a do reálné ekonomiky. Dosavadním trendem bylo, že zásah orgánů veřejné moci byl zaměřen na zavádění opatření, která měla za cíl zaručit solventnost pojišťoven nebo zajišťoven a na minimum omezit narušení a ztrátu způsobené nesolventností. 1.1. Současný režim EU Nutnost právních předpisů EU v pojišťovnictví lze zdůvodnit tím, že je třeba usnadnit rozvoj jednotného trhu pojišťovacích služeb a zároveň zabezpečit přiměřenou úroveň ochrany zákazníka. Vývoj nutného právního rámce byl zahájen v 70. letech pojišťovacími směrnicemi první generace[3] a byl završen až na počátku 90. let pojišťovacími směrnicemi třetí generace. Pojišťovací směrnice třetí generace stanovily „systém pasů EU“ (jednotné povolení) pro pojistitele na základě pojetí minimální harmonizace a vzájemného uznávání. 1.2. Slabé stránky současného režimu EU Ve směrnicích bylo požadováno, aby Komise provedla přezkum solventnostních požadavků. Na základě tohoto přezkumu byla v roce 2002 schválena omezená, ale urychlená reforma[4] – Solventnost I. V průběhu procesu Solventnost I však vyšlo najevo, že některá slabá místa přetrvala. - Nedostatečná citlivost vůči rizikům: Současný režim EU řádně nezachycuje řadu klíčových rizik, včetně tržního, kreditního a operačního rizika. Režim navíc není zaměřen na budoucí vývoj, zahrnuje jen velmi málo kvalitativních požadavků ohledně řízení rizik a správy a nepožaduje na orgánech dozoru, aby ve věci uvedených kvalitativních hledisek pravidelně prováděly přezkumy. Nedostatečná citlivost vůči rizikům pojistitele nevybízí k tomu, aby přiměřeně řídili svá rizika, ani zlepšovali řízení rizik a související investice. Současný režim nezajišťuje přesné a včasné zásahy ze strany orgánů dozoru, ani neusnadňuje optimální alokaci kapitálu. V důsledku uvedených skutečností nechrání současný režim EU pojistníky tak, jak by bylo možné. - Omezení řádného fungování jednotného trhu: Stávající rámec EU stanoví minimální normy, které lze doplnit dodatečnými pravidly na vnitrostátní úrovni. Tato dodatečná pravidla narušují a ohrožují řádné fungování jednotného trhu v pojišťovnictví. Zvyšují se tak náklady pro pojistitele v EU (i pro pojistníky) a brání se hospodářské soutěži v EU. Rovněž přetrvávají významné rozdíly ve způsobu výkonu dozoru, což dále ohrožuje jednotný trh. - Nedostatečné úpravy dozoru nad skupinami: Současný přístup k dozoru nad skupinami, jenž se zaměřuje rostoucí měrou na právní subjekty, se stále více vzdaluje skutečné struktuře a organizaci skupin. Vzhledem k zavádění systémů řízení rizik vztahujících se na celý podnik a k soustřeďování klíčových funkcí dochází rostoucí měrou k centralizaci organizační struktury skupin. V důsledku odlišného řízení skupin a dozoru nad těmito skupinami se nezvyšují pouze náklady pojišťovacím skupinám, ale roste též nebezpečí, že budou opomenuta některá klíčová rizika vztahující se na celou skupinu. - Nedostatečné sbližování mezi odvětvími a nedostatečné sbližování v mezinárodním měřítku: Činnost Mezinárodní asociace orgánů pro dozor v pojišťovnictví a Rady pro mezinárodní účetní standardy v oblasti vývoje nových solventnostních norem a oceňování technických rezerv se ubírá směrem k přístupu vycházejícímu z ekonomických rizik, výrazně odlišném od filozofie, na které je založen současný režim EU. Mezitím byl prostřednictvím směrnic o kapitálových požadavcích[5] zaveden pro banky solventnostní režim vycházející z rizik. Nedostatečné sbližování mezi odvětvími i nedostatečné sbližování v mezinárodním měřítku ohrožuje konkurenceschopnost pojistitelů z EU. Nedostatečná provázanost mezi odvětvími rovněž zvyšuje možnost regulační arbitráže. 1.3. Je zapotřebí opatření na úrovni EU? Ačkoli je teoreticky možné, aby členské státy zaváděly obdobné regulační režimy, které by řešily slabé stránky stávajícího systému, a aby orgány dozoru lépe koordinovaly svoje činnosti, a tak odstranily překážky řádného fungování jednotného trhu, existuje jen málo důkazů o tom, že by k tomu docházelo v praxi. Současné zkušenosti vypovídají spíše o opaku. Pro usnadnění této změny je zapotřebí opatření, které je nutno v zájmu větší harmonizace uskutečnit na úrovni EU. 2. CÍLE PROJEKTU SOLVENTNOST II Vzhledem ke slabým stránkám současného režimu EU byly schváleny tyto obecné cíle: - prohloubit integraci pojistného trhu EU; - zlepšit ochranu pojistníků a oprávněných osob; - zlepšit konkurenceschopnost pojistitelů a zajistitelů z EU v mezinárodním měřítku; - podporovat zlepšení právní úpravy. S cílem posoudit u těchto obecných cílů účinnost a efektivnost různých koncepcí byla vymezena celá řada specifických a operačních cílů. 3. RůZNÉ KONCEPCE, ANALÝZA DOPADU A SROVNÁNÍ Různé koncepce se pro účely daného projektu rozdělily na koncepce zásadního významu a koncepce menšího významu: - Koncepce zásadního významu se týkají celkové konstrukce Solventnosti II, včetně reflexe nad nutností změny a v případě kladného stanoviska i nástin dalšího legislativního postupu. Dalšími probíranými klíčovými otázkami byl: rozsah poznatků z rámce Basilej II a směrnice o kapitálových požadavcích; jakým způsobem by měl probíhat dozor nad pojišťovacími skupinami; jakým způsobem by se mělo přistupovat k malým a středním pojistitelům; zda je třeba harmonizovat výpočet technických rezerv A jaký přístup by se měl zaujmout ve vztahu k výpočtu kapitálových požadavků (viz tabulka 1). - Koncepce menšího významu zahrnují: metody výpočtu technických rezerv; úroveň kalibrace kapitálových požadavků a jak by měly být kapitálové požadavky konstruovány. Byly zváženy různé možnosti, pokud jde o zacházení s investicemi (viz tabulka 2). 4. CELKOVÝ OčEKÁVANÝ DOPAD SOLVENTNOSTI II Provedená analýza a připomínky, které přišly od zúčastněných a zainteresovaných stran, pokud jde o různé koncepční možnosti, potvrzují, že zavedení nového solventnostního režimu, který vychází z ekonomických rizik, s plným využitím Lamfalussyho architektury, je nejefektivnějším a nejúčinnějším prostředkem k dosažení obecných cílů projektu Solventnost II. 4.1. Zvolený přístup pro Solventnost II: přístup vycházející z ekonomického rizika Systém založený na zásadách správného ekonomického oceňování odhalí skutečnou finanční situaci pojistitelů, zvýší transparentnost a důvěru v celém odvětví. Zavedení regulačních požadavků vycházejících z rizik zajistí dosažení správné rovnováhy mezi silnou ochranou pojistníků a přiměřenými náklady pojistitelů. Zejména kapitálové požadavky budou odrážet specifický profil rizika každé pojišťovny. Pojistitelé, kteří řídí svá rizika dobře – protože uplatňují přísnou politiku, používají vhodné metody zmírňování rizik či diverzifikují svoje činnosti – budou odměněni a budou mít povoleno držet méně kapitálu než podle současného režimu EU. Na druhé straně špatně řízené pojišťovny nebo pojišťovny s větší touhou riskovat budou žádány, aby vlastnily více kapitálu, a zajistily tak, že nároky pojistníků budou uhrazeny v okamžiku jejich splatnosti. Solventnost II povede k tomu, že se mnohem větší důraz bude klást na řádné řízení rizik a důkladné vnitřní kontroly. Odpovědnost za finanční zdraví pojistitele připadne opět výrazně vedení, jak mu i přísluší. Pojistitelům bude dána větší volnost – tj. bude se od nich požadovat dodržování řádných zásad, nikoli svévolných pravidel. Regulativní požadavky a praxe odvětví budou sladěny a pojistitelé budou odměňováni za zavedení systémů řízení rizik a kapitálu, které budou nejlépe odpovídat jejich potřebám a celkovému rizikovému profilu. Pojistitelé budou zato podléhat přísnější kontrole ze strany orgánů dozoru. Nový režim rovněž zlepší transparentnost a zveřejňování informací. Pojistitelé, kteří uplatní osvědčené postupy, budou dále odměněni ze strany investorů, účastníků trhu a spotřebitelů. Nová Lamfalussyho architektura umožní, aby nový solventnostní režim držel krok s budoucím vývojem trhu a technologií a stejně tak s mezinárodním vývojem v oblasti regulace účetnictví a pojištění. Prováděcí opatření navíc umožní upravit pravidla tak, aby se uplatňovala úměrně povaze, velikosti a komplexnosti každého pojistitele, třebaže se na všechny pojistitele budou vztahovat stejné zásady velkého významu. Nová Lamfalussyho architektura také povede k harmonizovanějšímu zacházení s pojistiteli v celé Evropě, a to prostřednictvím většího sbližování dozoru a větší spolupráce. Kodifikace acquis a začlenění nových zásad do jednoho dokumentu navíc v souladu s programem zlepšení právní úpravy učiní evropské právní předpisy srozumitelnějšími a přístupnějšími pro všechny zúčastněné strany. 4.2. Přínosy pro zúčastněné strany Od projektu Solventnost II se očekávají značné přínosy a očekávaný dopad na všechny zainteresované strany je pozitivní. - Odvětví : Přímý užitek ze Solventnosti II budou mít pojistitelé. Kromě podpory řádného řízení rizik, sladění požadavků dozoru s tržní praxí a odměnění dobře řízených společností nový režim také vytvoří doopravdy rovné podmínky a přispěje k další integraci pojistného trhu. Sladěním regulačních kvantitativních požadavků se skutečnými ekonomickými náklady rizik, jež pojistitelé a zajistitelé EU podstupují, se zlepší jejich mezinárodní konkurenceschopnost. - Orgány dozoru : Orgány dozoru získají lepší nástroje dozoru, které jim umožní provádět včasnější a účinnější opatření, jakož i pravomoci provádět souhrnný přezkum všech rizik, jimž pojistitelé čelí. Sdílení úkolů mezi samostatným a skupinovým dozorem umožní lépe porozumět subjektům, které jsou součástí pojišťovací skupiny, a posílí spolupráci a sbližování dozoru. - Pojistníci : Hlavní nepřímý užitek ze Solventnosti II budou mít pojistníci. Za prvé, nový režim zajistí jednotnou a vyšší úroveň ochrany pojistníků v celé EU tím, že sníží pravděpodobnost ztrát pojistníků v důsledku finančních obtíží pojistitelů. Za druhé, zavedení přístupu vycházejícího z ekonomických rizik zajistí větší důvěru pojistníků v produkty nabízené pojistiteli, protože Solventnost II bude podporovat lepší řízení rizik, řádné stanovení cen a posílený dozor. Za třetí, Solventnost II zvýší hospodářskou soutěž, a to zejména v retailových obchodních odvětvích, určených široké veřejnosti, jako jsou pojištění motorových vozidel a domácností, což vyvolá tlak na snížení mnoha cen pojistného a rozšíří výběr tím, že bude podporovat inovaci produktů. - Hospodářství jako celek : Sladění regulačních požadavků s hospodářskou realitou umožní kromě zvýšení mezinárodní konkurenceschopnosti pojistitelů i lepší alokaci kapitálu na úrovni podniků, úrovni odvětví a v rámci hospodářství EU. To povede ke snížení nákladů na získávání kapitálu v odvětví pojišťovnictví a možná v celém hospodářství EU jako celku, a to v důsledku role odvětví pojišťovnictví jako institucionálního investora. Účinnější alokace rizika a kapitálu v rámci hospodářství také ve střednědobém a dlouhodobém výhledu podpoří finanční stabilitu. 4.3. Možné krátkodobé vedlejší účinky Ačkoli celkový dopad Solventnosti II na všechny strany bude pozitivní, provedená analytická práce poukázala na řadu krátkodobých otázek, na které je třeba pamatovat. Tyto otázky se týkají především stávajících rysů pojistných trhů, které se zvýrazní zavedením solventnostního režimu vycházejícího z ekonomických rizik. V závislosti na reakci zúčastněných stran mohou vzniknout některé krátkodobé negativní dopady. Obecně čím více pojistitelé předvídají zavedení Solventnosti II, tím je méně pravděpodobné, že uvedené krátkodobé negativní dopady nastanou. - Počáteční náklady na provedení: Solventnost II vyvolá významné počáteční náklady, a to jak pro odvětví, tak pro orgány dozoru, pokud již nezavedly moderní systémy řízení rizik nebo nepřešly na systém dozoru vycházející z rizik. Z analytické práce provedené při přípravě této zprávy vyplývá odhad, že počáteční čisté náklady na provedení Solventnosti II pro celé odvětví pojišťovnictví EU budou činit 2 až 3 miliardy EUR. Nad těmito náklady ale nakonec převáží očekávané přínosy. - Pojistitelnost: Vzhledem k tomu, že s riziky se bude regulativně zacházet v souladu s jejich skutečnými ekonomickými náklady, dlouhodobým / vysoce závažným pojistným odvětvím budou uloženy vyšší kvantitativní požadavky. V krátkodobém výhledu to může vést ke snížení krytí u některých druhů pojištění, ačkoli tam, kde je pojistná činnost obecně ekonomicky schůdná, budou pojistitelé moci v dlouhodobém výhledu i nadále poskytovat takové krytí, a to na základě použití technik snižování rizik, zavedení nových inovativních produktů a úpravy cen. - Křížové dotace: Transparentní tvorba cen zvýrazní případné stávající křížové dotace mezi pojistnými odvětvími s vysokou četností / nízkou závažností (např. pojištění motorových vozidel) a pojistnými odvětvími s nízkou četností / vysokou závažností (např. letecké pojištění). Nelze vyloučit, že se pojistitelé rozhodnou omezit křížové dotace, což by mohlo vést v některých oblastech ke zvýšení cen. - Investice do akcií: Na rozdíl od stávajícího režimu budou v rámci Solventnosti II tržní rizika podléhat kapitálovým požadavkům, a nový rámec proto může mít dopad na investiční strategie pojistitelů. V rámci Solventnosti II bude k aktivům s pevným výnosem nižší kapitálový požadavek než k akciím, protože aktiva s pevným výnosem jsou méně kolísavá. V důsledku toho by se pojistitelé mohli rozhodnout obnovit vyváženost svých portfolií, aby lépe odpovídala aktivům a závazkům, a nakoupit více dluhopisů na úkor akcií, pokud dospějí k závěru, že potenciální návratnost investic do akcií nevyrovná náklady na držení více kapitálu. To by mohlo mít v krátkodobém výhledu vliv na akciové trhy EU. - Konsolidace: Z uznání účinků diverzifikace vyplývá, že dobře diverzifikované subjekty nebo subjekty, které jsou součástí pojišťovací skupiny, budou v praxi mít nižší kapitálové požadavky než jednotlivé samostatné subjekty, které jsou méně diverzifikované. To může působit jako katalyzátor již existujícího trendu konsolidace na pojistném trhu EU a zvýšit již existující konkurenční tlaky na malé a střední pojistitele, třebaže to je plně v souladu s ekonomickými zásadami, na nichž je návrh založen, a pro pojistníky to není spojeno s menší ochranou. Mnohé malé a střední pojišťovny jsou ale specializovanými pojistiteli, kteří pečlivě sledují a řídí svá rizika a mají velký prospěch z toho, že jsou blízko svým zákazníkům. Pokud tomu tak je, přirozené konkurenční výhody budou plně uznány a povedou k nižším kapitálovým požadavkům pro tyto malé a střední pojišťovny. Velmi malí pojistitelé budou navíc i nadále osvobozeny od povinností v rámci Solventnosti II. 4.4. Nebezpečí nepřijetí přístupu vycházejícího z ekonomických rizik Nepovede-li Solventnost II k tomu, že se od pojistitelů bude požadovat držení kapitálu v souladu s ekonomickými náklady rizik, která podstupují, mohlo by to ohrozit efektivnost a účinnost Solventnosti II. Mohlo by to zejména zvýšit pravděpodobnost a závažnost některých potenciálních krátkodobých vedlejších účinků, které byly popsány výše. 5. VYPRACOVÁNÍ PROVÁDěCÍCH OPATřENÍ, SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ Směrnice Solventnost II stanoví hlavní zásady, na nichž je založen nový solventnostní systém. Celková architektura systému, včetně obecné konstrukce kapitálových požadavků, bude klíčovou částí směrnice. Jakmile bude směrnice přijata, budou vypracována a s využitím postupu projednávání ve výborech předložena prováděcí opatření. Komise požádá Evropský výbor orgánů dozoru nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním (CEIOPS), aby uskutečnil další studie kvantitativních dopadů týkající se všech stránek nového režimu. Výsledky třetí studie kvantitativních dopadů (QIS3) mají být známy v druhé polovině roku 2007, včas pro jednání v Evropském parlamentu a Radě. V závislosti na výsledku to může vést k změnám obecné konstrukce kapitálových požadavků stanovených v navrhované směrnici Solventnost II. Výsledky čtvrté studie kvantitativních dopadů (QIS4) budou hlavním kvantitativním vkladem do budoucích stanovisek CEIOPS k možným prováděcím opatřením. Komise však nevylučuje možnost, že po QIS4 bude nutná další studie kvantitativních dopadů, aby se doladila kalibrace nového solventnostního režimu předtím, než vstoupí v platnost. [pic] [pic] [1] Evropský výbor pro pojištění (CEA), Mezinárodní asociace vzájemných pojišťoven (AISAM) a Asociace evropských družstevních a vzájemných pojišťoven (ACME). [2] FIN-USE je fórum uživatelů z řad odborníků v oblasti finančních služeb, které Komise zřídila v roce 2004. [3] Směrnice 79/267/EHS, směrnice 73/239/EHS a směrnice 73/240/EHS. [4] Směrnice 2002/12/ES a 2002/13/ES. [5] Směrnice 2006/48/ES a 2006/49/ES.