V souladu s článkem 23 SFEU směrnice uvádí, že zastoupené členské státy poskytují nezastoupeným občanům Unie konzulární ochranu ve třetích zemích „za stejných podmínek“ jako svým vlastním státním příslušníkům. To znamená, že směrnice neharmonizuje úroveň pomoci, kterou jsou členské státy povinny nezastoupeným občanům poskytnout. Lépe řečeno, nezastoupení občané Unie mají nárok na rovné zacházení, tj. na stejnou úroveň ochrany, jakou by členský stát poskytující pomoc poskytl svým vlastním státním příslušníkům ve stejné situaci. V praxi to znamená, že nezastoupeným občanům Unie se může dostat různých druhů ochrany a různých úrovní služeb v závislosti na členském státě, od nějž ochranu žádají, a to v důsledku rozdílné ochrany, kterou členské státy poskytují svým vlastním státním příslušníkům.

Jak se uvádí ve zprávě o občanství EU za rok 2020, v pracovním programu Komise na rok 2021 byl oznámen přezkum pravidel EU pro konzulární ochranu s cílem zlepšit připravenost a schopnost EU a členských států chránit a podporovat občany Unie v době krize. To by zahrnovalo posílení podpůrné role EU a co nejlepší využití jedinečné sítě delegací Unie.

Konzulární ochrana bude v budoucnu pravděpodobně ještě důležitější, jelikož by se mohla zvyšovat četnost, závažnost i trvání krizí, obzvláště krizí souvisejících s globálním oteplováním, které způsobují neodvratitelná vícenásobná klimatická rizika a představují vícenásobná nebezpečí pro ekosystémy i lidi. Z uvedeného plyne potřeba zajistit existenci infrastruktury, která umožní uplatňování práv občanů Unie souvisejících s konzulární ochranou v praxi. Také to ukazuje potřebu posílit právní rámec konzulární ochrany EU, a to zvláště s cílem zlepšit připravenost na krize a zohlednit snížené celkové konzulární zastoupení členských států EU v důsledku vystoupení Spojeného království z EU.

Dne 20. dubna 2015 přijala Rada směrnici (EU) 2015/637 o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce s cílem usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Unie ve třetích zemích (dále jen „směrnice“), jež je prvním sekundárním právním předpisem EU přijatým v této oblasti. Účelem směrnice je: i) stanovit v právu Unie příslušná opatření v oblasti koordinace a spolupráce nezbytná pro usnadnění běžné konzulární ochrany nezastoupených občanů Unie; ii) posílit právní jistotu, pokud jde o rozsah, podmínky a postupy související s konzulární ochranou; a iii) optimalizovat využívání zdrojů členských států a EU, a to i v dobách krize. Členské státy měly povinnost provést tuto směrnici ve vnitrostátním právu do dne 1. května 2018.

Za prvé, směrnice vychází z předpokladu, že pokud nezastoupení občané Unie žádají o konzulární ochranu ve třetí zemi, mohou se vždy obrátit na jiný členský stát. Existuje však mnoho zemí, v nichž žádný členský stát nemá zřízené velvyslanectví ani konzulární úřad. Navíc v zemích, kde je zastoupeno pouze několik členských států, může být tlak na konzulární sítě těchto členských států vysoký, a to zejména v krizových situacích. Konkrétně existuje 25 třetích zemí, v nichž nemá žádný členský stát zřízeno velvyslanectví ani konzulární úřad. V pěti z těchto zemí je jediným diplomatickým zastoupením EU delegace Unie. V mnoha dalších třetích zemích je však konzulární nebo diplomatické zastoupení členských států velmi nízké, a proto hrozí značné riziko, že budou v případě krize většího rozsahu přetíženy. Například ve více než polovině třetích zemí je zastoupeno maximálně sedm členských států, často s omezenými zdroji. Delegace Unie, které jsou přítomny ve většině dotčených třetích zemí, by v případě potřeby mohly členským státům poskytnout další užitečnou podporu, a pomoci tak nezastoupeným občanům Unie.

Co je důležitější, delegace Unie mají ode dne vstupu směrnice v platnost zásadní význam pro fungování místní a krizové spolupráce. Delegace Unie, služba ESVČ a útvary Komise včetně jejího Střediska pro koordinaci odezvy na mimořádné události (ERCC) po vypuknutí pandemie COVID-19 podpořily členské státy při organizaci bezprecedentní společné akce s cílem repatriovat přibližně 600 000 občanů Unie, kteří byli postiženi cestovními omezeními po celém světě, a to zejména prostřednictvím mechanismu civilní ochrany Unie (UCPM). Díky tomu se sice ukázaly přínosy konzulární ochrany jako součásti unijních občanských práv, ale zároveň to zdůraznilo potřebu posílit stávající rámec EU, aby členské státy a EU mohly v budoucnu případným podobným výzvám účinněji čelit. Německé předsednictví Rady vyjádřilo ve svém průběžném hodnocení s názvem „COVID-19 lessons learned“ (Zkušenosti získané z COVID-19) názor, že tato repatriace ukázala, že „stávající nástroje poskytují pevný základ pro další posílení koordinované konzulární reakce na krize“.

Popis úlohy delegací Unie ve směrnici se na základě všech dostupných poznatků zdá být příliš úzký na to, aby zcela odrážel podporu poskytovanou delegacemi na místě a jejich skutečné zapojení, a to zvláště v době krize. Delegace Unie uvádějí, že jsou pravidelně žádány o přímou podporu pro občany, kteří potřebují pomoc, a to výrazně nad rámec mandátu, který byl pro ně při přijetí směrnice předvídán. Tato situace však není ideální, neboť neposkytuje nezbytnou právní jistotu. Právní jasnost a jistotu ohledně těchto situací by bylo možné zlepšit například tím, že by delegace Unie byly zmocněny v případě potřeby jednat na žádost členských států.

Za třetí, směrnice se nezmiňuje o konzulární ochraně některých zranitelných skupin nezastoupených občanů. Sem mohou patřit žádosti o konzulární ochranu podané těhotnými ženami, nezletilými osobami bez doprovodu, osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, osobami se zdravotním postižením nebo osobami diskriminovanými z jakéhokoli důvodu upraveného článkem 21 Listiny. Směrnice navíc neurčuje zvláštní režim konzulární pomoci obětem trestných činů, mezi něž mohou patřit oběti domácího a genderově podmíněného násilí. Přístup k odpovídající konzulární ochraně může být pro osoby z těchto skupin vzhledem k jejich specifickým potřebám složitější, a to zvláště v době krize. Zatímco v praxi členské státy pomoc nezastoupeným zranitelným skupinám upřednostňují, právní jistota by se mohla zlepšit. To by mohlo zahrnovat změny směrnice, které by blíže popsaly specifickou situaci zranitelných nezastoupených občanů.

Za čtvrté by bylo možné podniknout další kroky s cílem zajistit, aby si občané EU byli vědomi svých práv souvisejících s konzulární ochranou a měli přístup ke spolehlivým a aktuálním informacím umožňujícím jejich plný výkon. Tyto informace by měly zahrnovat kontaktní údaje velvyslanectví a konzulátů jiných členských států, honorární konzuly schopné poskytovat konzulární ochranu a ujednání mezi členskými státy. Ačkoli směrnice poskytování informací v několika článcích zmiňuje, neobsahuje zvláštní článek o sděleních předávaných prostřednictvím unijních kanálů a o poskytování relevantních informací pro občany Unie, které obsahují všechny výše uvedené aspekty. Toto doplnění by bylo přínosné, neboť by zajistilo, že občanům bude poskytována určitá minimální a konzistentní úroveň informací, což by dále usnadnilo výkon práv občanů Unie souvisejících s konzulární ochranou.

V tomto ohledu čl. 2 odst. 2 stanoví, že členské státy musí nezastoupené občany informovat o míře, v níž jsou honorární konzulové příslušní k poskytnutí ochrany v daném případě. V čl. 7 odst. 2 se dále uvádí, že členské státy a EU musí zveřejnit stávající praktická ujednání mezi členskými státy, aby byla zajištěna transparentnost pro nezastoupené občany. Členské státy však ne vždy podnikají konkrétní kroky k informování nezastoupených občanů o těchto konkrétních aspektech a také shromažďování informací na úrovni EU za účelem jejich šíření prostřednictvím unijních kanálů není komplexní. Je proto možné, že nezastoupení občané Unie nebudou mít snadno dostupné a/nebo dostatečné informace o praktických opatřeních. Z uvedeného plyne, že komplexní a účinné požadavky na informace by zlepšily celkovou konzulární ochranu. EU by v tomto ohledu mohla hrát významnější roli, pokud by doplnila kroky učiněné členskými státy zjednodušením informací a/nebo poskytnutím centrálního přístupového místa a/nebo dalším využitím svých globálních a místních komunikačních kanálů k předávání informací.

Existuje také prostor pro větší efektivitu toku informací v době krize mezi službou ESVČ, delegacemi Unie, členskými státy a jejich zastoupeními a případně Komisí. Stejně tak je klíčové zlepšit tok informací směrem k občanům. Místní konzulární spolupráce by se například mohla dohodnout na centrálním zdroji informací, který by v každé třetí zemi v krizových situacích sloužil jako hlavní nástroj komunikace s nezastoupenými občany Unie. Kanál(y) by mohly spravovat buď delegace Unie, nebo členské státy pověřené touto úlohou.

Členské státy by nezastoupeným občanům Unie také měly poskytnout přístup k účinným prostředkům právní ochrany a nápravy, aby zajistily, že nezastoupení občané budou mít k dispozici způsob, jak se domáhat právní ochrany a nápravy v případě, že jejich práva související s konzulární ochranou byla porušena. V zájmu dalšího usnadnění výkonu práv občanů Unie souvisejících s konzulární ochranou by bylo možné zvážit zavedení výslovného právního základu obsaženého ve směrnici, upravujícího zpracování osobních údajů občanů Unie, a to zvláště v krizových situacích. Kromě toho je vzhledem k rostoucímu počtu a rozsahu krizí zapotřebí více využívat mechanismy předvídání pro připravenost na krize, zejména s ohledem na lidské náklady spojené se selháním konzulární ochrany.

5.Konkrétní posuzované body

Následující oddíl hodnotí provedení a uplatňování kapitoly 1 směrnice (obecná ustanovení a oblast působnosti), kapitoly 2 (opatření v oblasti koordinace a spolupráce) a kapitoly 3 (finanční ustanovení).

5.1.Obecná ustanovení a oblast působnosti

5.1.1.Honorární konzulové (čl. 2 odst. 2).

Podle čl. 2 odst. 2 mohou členské státy rozhodnout, zda se směrnice bude vztahovat na konzulární ochranu poskytovanou honorárními konzuly. Článek požaduje, aby členské státy zajistily, že nezastoupení občané budou řádně informováni o těchto rozhodnutích i o míře, v níž jsou honorární konzulové příslušní k poskytnutí ochrany v daném případě.

Flexibilita směrnice v tomto ohledu způsobuje, že se provedení tohoto ustanovení jednotlivými členskými státy liší. Některé členské státy poskytování konzulární ochrany nezastoupeným občanům honorárními konzuly výslovně zařazují do svých právních předpisů. Vnitrostátní právní předpisy některých z těchto členských států blíže upřesňují, že honorární konzulové mohou tuto pomoc nezastoupeným občanům poskytnout pouze tehdy, pokud jim to výslovně nařídí ministerstvo zahraniční věcí. Ostatní členské státy ve svých právních předpisech výslovně uvádějí, že se směrnice na honorární konzuly nevztahuje, nebo v této věci nepřijaly žádné konkrétní ustanovení.

Pokud jde o uplatňování čl. 2 odst. 2 v praxi, některé členské státy, které pro tuto oblast nemají zvláštní právní předpisy, mohou své honorární konzuly v jednotlivých případech zapojit také tím, že jim umožní účastnit se zasedání věnovaných místní spolupráci, bude-li to schváleno na místní úrovni. Naopak v některých členských státech, kde vnitrostátní právo honorárním konzulům poskytování konzulární ochrany umožňuje, honorární konzulové tuto roli v praxi nevykonávají. Celkově je třeba poznamenat, že ve většině členských států se honorární konzulové do poskytování konzulární ochrany nezastoupeným občanům Unie zapojují zřídka nebo vůbec. Pouze v jednom členském státě se honorární konzulové zapojují mírně (10–25 % veškeré konzulární ochrany poskytované nezastoupeným občanům Unie). Důvody zmiňované členskými státy jako ty, kvůli nimž působnost směrnice nerozšířily na honorární konzuly, zahrnují obecně omezené pravomoci honorárních konzulů (i vůči vlastním státním příslušníkům), omezené služby, které mohou poskytovat (většina z nich například nemůže vydávat náhradní cestovní doklady), a omezenou kapacitu jejich úřadů. V tomto ohledu jsou konzulární pravomoci přidělené honorárním konzulům ve velké většině členských států omezenější než pravomoci běžných konzulárních úředníků.

Členské státy ne vždy přijímají konkrétní opatření, kterými by občany a ostatní členské státy informovaly o míře, v níž jsou honorární konzulové příslušní k poskytnutí ochrany v daném případě. Například nemusí být jasné, zda je honorární konzul členského státu oprávněn vydávat nezastoupeným občanům Unie náhradní cestovní doklady. To může vyvolávat nejistotu.

Závěrem lze říci, že honorární konzulové mají obecně omezené pravomoci a většinou se na konzulární ochraně podílejí jen ve výjimečných případech. Nicméně v krizových situacích může být jejich úloha zásadní. V tomto směru by se mohl zlepšit způsob, jakým členské státy informují sebe navzájem i občany Unie o existenci honorárních konzulů a o míře, v níž jsou schopni nezastoupeným občanům Unie poskytovat konzulární ochranu.

5.1.2.Nezastoupení občané ve třetích zemích (články 4 a 6)

Články 4 a 6 obsahují definici „nezastoupeného občana“. Tato definice se vztahuje na každého občana, který má státní příslušnost členského státu, jenž nemá ve třetí zemi své zastoupení, tj. nemá v ní stálé velvyslanectví ani stálý konzulát nebo v ní nemá velvyslanectví, konzulát ani honorárního konzula, kteří jsou schopni účinně poskytnout v daném případě konzulární ochranu.

Pokud tedy členský stát, jehož je občan státním příslušníkem, má ve třetí zemi velvyslanectví, konzulát nebo honorárního konzula, kteří však z jakéhokoli důvodu nemohou poskytnout ochranu, na kterou by jinak měl dotyčný občan podle vnitrostátního práva nebo praxe v daném případě nárok, měl by být tento občan rovněž považován za „nezastoupeného“. Jak je uvedeno v 8. bodě odůvodnění směrnice, je třeba v této souvislosti zohlednit také dostupnost a blízkost. Například občan, který žádá o konzulární ochranu velvyslanectví či konzulát jiného členského státu, by neměl být odkazován na velvyslanectví, konzulát nebo honorárního konzula členského státu, jehož je státním příslušníkem, jestliže vzhledem k místním okolnostem (např. kvůli narušení dopravního systému v důsledku přírodní katastrofy) nebo k nedostatku zdrojů nemůže bezpečně dosáhnout těchto orgánů nebo být jimi dosažen. Bude nutné posuzovat každý případ zvlášť. Pojem neexistence zastoupení by měl být vykládán způsobem, který zajistí účinnost práva nezastoupených občanů na ochranu ze strany velvyslanectví nebo konzulátu jiného členského státu za stejných podmínek, jaké mají jeho vlastní státní příslušníci, a to s přihlédnutím k okolnostem každého konkrétního případu, zvláště krizovým situacím. Jak je vysvětleno níže, Komise se domnívá, že by bylo zapotřebí dále vyjasnit a zajistit právní jistotu v situacích, kdy občan Unie může být považován za nezastoupeného, jelikož ve třetí zemi není velvyslanectví, konzulát nebo honorární konzul, kteří jsou schopni účinně poskytnout konzulární ochranu.

Většina členských států definice obsažené v článcích 4 a 6 ve vnitrostátním právu provedla.