Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského Parlamentu a Rady o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury {KOM(2006) 569 v konečném znění} {SEK(2006) 1231} - Souhrn posouzení dopadů /* SEK/2006/1232 */





[pic] | COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES | V Bruselu dne 5.10.2006 SEK(2006) 1232 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury {KOM(2006) 569 v konečném znění}{SEK(2006) 1231} Souhrn posouzení dopadů PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury Souhrn posouzení dopadů DEFINICE PROBLÉMU V roce 2001 si Evropská unie stanovila ambiciózní cíl snížit do roku 2010 počet úmrtí na evropských silnicích na polovinu (z 50 000 na 25 000). I přesto, že je dosahováno pokroku (viz střednědobé přezkoumání akčního plánu pro bezpečnost silničního provozu přijatého v roce 2003[1]), silniční nehody si na silnicích EU v roce 2005 vyžádaly 41 500 obětí. V akčním programu pro bezpečnost silničního provozu se odhaduje, že přímé měřitelné náklady uvedeného vysokého počtu silničních nehod dosahují výše 45 miliard EUR ročně. Nepřímé náklady, kam patří fyzická a psychologická újma, kterou oběti utrpěly, se odhaduje na částku čtyřikrát vyšší. Směrnice se zabývá následujícími konkrétními problémy: 1. I přestože je snižování rozpočtu silniční infrastruktury všeobecným trendem, účastníci silničního provozu věnují větší pozornost kvalitě a úrovni bezpečnosti silnic. Povinností orgánů silničního provozu je poskytnout infrastrukturu odrážející nejnovější stav bezpečnosti v rámci rozpočtových omezení. 2. Projekty stávajících silnic jsou výsledkem mnoha desetiletí výstavby a údržby z dob, kdy otázkám bezpečnosti nebyla vždy věnována stejná pozornost jako dnes. Kromě toho se od dob, kdy byly silnice projektovány a postaveny, mohly změnit i dopravní podmínky. 3. Stávající silniční infrastruktura není často spravována podle nejlepšího dostupného know-how v oblasti techniky bezpečnosti. Ukázalo se, že tato skutečnost přispívá k nepřijatelně vysokému počtu smrtelných nehod na konkrétních úsecích silnic. 4. Při projektování silnic se často nepřímo předpokládá, že bezpečnosti se dosáhne pouhým dodržováním předepsaných norem pro zaměření a projekty. Ale dodržování uvedených norem často není dostačující k tomu, aby se zabránilo nebezpečným prvkům. 5. Přibližně k 60 % smrtelných nehod dochází na silnicích mimo oblasti výstavby. Potřeba výstavby nových silnic či zlepšení stávajících hlavních dopravních tepen je nevyhnutná, zejména ve střední a východní Evropě, kde by se mělo co nejlépe využít zkušeností EU-15. CÍLE Ve své Bílé knize evropské dopravní politiky do roku 2010[2] a ve svém sdělení o Evropském akčním programu pro bezpečnost silničního provozu ze dne 2. června 2003 oznámila Evropská komise své rozhodnutí podniknout konkrétní kroky v oblasti bezpečnosti silniční infrastruktury. Evropský parlament vyzval Komisi, aby poskytla pokyny pro správu vysoce rizikových úseků a audity bezpečnosti silničního provozu[3]. V hlavních směrech pro transevropské sítě z roku 1996[4] vyzvaly členské státy k vysoké úrovni bezpečnosti silničního provozu. Cílem této směrnice je tedy zajistit, aby bezpečnost byla začleněna do všech fází plánování, projektování a provozu silniční infrastruktury. Zajistí, aby bezpečnost byla zohledněna samostatně a odděleně od hospodářských a ekologických analýz. K hlavním cílům bude patřit: 6. poskytnout orgánům silničního provozu nástroje potřebné k tomu, aby mohly posílit bezpečnost, zprůhlednit dopady rozhodnutí na bezpečnost a optimalizovat využití omezených finančních zdrojů pro účinnější výstavbu a údržbu silnic; 7. zvýšit bezpečnost nových silnic pomocí neustálého přizpůsobování se nejnovějším bezpečnostním požadavkům; 8. vytvořit společnou vysokou úroveň bezpečnosti silničního provozu ve všech členských státech EU; 9. vytvořit povědomí o bezpečnosti s cílem dosáhnout informovaných rozhodnutí v oblasti plánování a projektování; 10. zavést neustálou výměnu osvědčených postupů; umožnit shromažďování a rozšiřování dostupných odborných znalostí s cílem využít výsledků výzkumu. KONZULTACE ZÚčASTNěNÝCH STRAN Aby byly odborné znalosti poskytnuty v raném stádiu a s ohledem na politiku transparentnosti, vytvořila Komise v roce 2002 pracovní skupinu pro bezpečnost infrastruktury . Práce v této skupině se účastnilo 11 členských států[5], které poskytly podrobné informace o metodách, které uplatňují ve svých zemích a které se týkají se bezpečnostních postupů v oblasti silniční infrastruktury. Výsledky činnosti pracovní skupiny poukazují na rozsáhlý nedostatek zpětné vazby, pokud jde o účinnost systémů řízení, což znemožňuje jakékoliv zdokonalení na základě „osvědčených postupů“. Činnosti v oblasti bezpečnosti silničního provozu byly označeny za prioritu rakouského předsednictví EU v první polovině roku 2006. Ve dnech 24.-25. ledna 2006 bylo ve Vídni uspořádáno zasedání odborníků na vysoké úrovni na téma „Bezpečnost infrastruktury“ , které se zabývalo otázkami týkajícími se bezpečnosti infrastruktury. Při přípravě tohoto zasedání byl přizvaným zemím rozeslán dotazník k otázkám a nástrojům v oblasti bezpečnosti silničního provozu. Výsledky průzkumu byly shrnuty ve zprávě[6], která poukázala na úroveň rozšíření navrhovaných nástrojů v různých evropských zemích Následující tabulka souhrnně znázorňuje, ve kterých z 25 členských států, se nástroje používají. Hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Audity bezpečnosti silničního provozu | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Bezpečnost sítě + správa vysoce rizikových silničních úseků | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Kontroly bezpečnosti silničního provozu | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Rozšíření navrhovaných nástrojů v členských státech EU. Kódy členských států, ve kterých se nástroje používají, jsou znázorněny tučným písmem a šedým pozadím. V dubnu a květnu 2006 zahájily útvary Evropské komise veřejnou konzultaci o svém přístupu k řízení bezpečnosti silniční infrastruktury. Od všech zúčastněných skupin společnosti došlo 51 připomínek[7]. Hlavní závěry konzultace lze shrnout do následujících bodů: - všechny připomínky se shodují ve vymezení problému a v nutnosti podniknout opatření na evropské úrovni, přičemž stupně intenzity se liší; - navrhovaná opatření a nástroje jsou široce považovány za účinné; - značný počet připomínek navrhuje rozšířit ustanovení směrnice rovněž i na silnice, které nejsou součástí transevropské silniční sítě; - od Komise se očekává, že pomůže méně zkušeným členským státům při provádění směrnice a poskytne jim rámec pro vypracování metodologie a know-how; - naprostá většina připomínek uvítala přístup navržený Komisí, jehož podstatou je ponechat členským státům volnost při přijímaní jejich vlastních právních předpisů týkajících se souboru postupů. Dne 22. května 2006 devět evropských zainteresovaných organizací společně podepsalo a zveřejnilo kolektivní prohlášení na podporu iniciativy Evropské komise navrhnout tuto směrnici: FIA, ERF, ASECAP, ACEM, IRU, FEMA, EAPA, EUROBITUME a CORTE. Tyto organizace, zastupující různé kategorie zúčastněných stran, jejichž zájmy jsou často protikladné a v rozporu, jednomyslně vítají uvedenou iniciativu a požadují rychlé schválení směrnice, která by členským státům nabídla nástroj pro postupy řízení bezpečnosti. FIA, zastupující více než 100 milionů motoristů po celém světě a více než 40 milionů občanů v Evropské unii, dále vyzvala Evropskou komisi ke stanovení „právních předpisů, které by vedly k rychlému zlepšení silniční infrastruktury“, a zdůraznila, že „samotné pokyny nebudou postačovat k tomu, aby se do roku 2010 snížil počet úmrtí na silnicích o polovinu“[8]. Toto velmi jasné prohlášení ze strany hlavních organizací účastníků silničního provozu ukazuje, že mezi účastníky silničního provozu roste netrpělivost vyvolaná nedostatkem pokroku v oblasti bezpečnosti silničního provozu. MOžNÉ VARIANTY POLITIKY A SROVNÁNÍ Varianta 1: Beze změny politiky. Výhodou udržení současného stavu by byla skutečnost, že by v oblasti řízení bezpečnosti infrastruktury nevznikly rozpočtu Společenství žádné přímé náklady či požadavky. Na druhé straně zkušenosti ukázaly, že výměna osvědčených postupů jako řešení pro zlepšení bezpečnosti silniční infrastruktury sama o sobě nepostačuje. Varianta 2: Poskytnout členským státům právní předpisy vyžadující, aby přijaly pokyny pro čtyři postupy řízení bezpečnosti infrastruktury, přičemž podrobnosti týkající se jejich provádění by byly ponechány členským státům. Ponechání volnosti členským státům při přijímání jejich vlastních právních předpisů v oblasti hodnocení, auditů, řízení a kontrol bezpečnosti silničního provozu by mělo několik pozitivních dopadů: - vzniklé náklady by byly podstatně nižší než náklady spojené s harmonizací, protože členské státy by se vyhnuly nevhodným a nákladným řešením; - znalost svých vlastních již přijatých přístupů umožní členským státům přijmout vhodné pokyny pro provádění požadavků stanovených směrnicí; - účinnější nástroje řízení bezpečnosti infrastruktury by byly přijaty v kratším časovém horizontu a okamžitě by přispěly k záchraně lidských životů na evropských silnicích; - srovnání různých přístupů přijatých členskými státy umožní Komisi určit osvědčené postupy a případně přijmout další harmonizované pokyny. Varianta 3: Poskytnout členským státům harmonizované právní předpisy, jejichž cílem je zavedení společných postupů řízení bezpečnosti infrastruktury. Harmonizace právních předpisů členských států v oblasti hodnocení, auditů, řízení a kontrol bezpečnosti silničního provozu by měla několik pozitivních dopadů: - k dispozici by byly společné nástroje k posílení bezpečnosti s cílem zajistit co největší přínos účastníkům silničního provozu a široké veřejnosti; - nástroje by byly soudržné a jednotné a zajistily by, aby bylo dosaženo společných minimálních bezpečnostních požadavků na silnicích transevropské sítě. Rozšířená harmonizace by však čelila odporu členských států, jak bylo uvedeno v několika připomínkách k veřejným konzultacím: - většina členských států by musela nově přepracovat své postupy a právní předpisy v oblasti bezpečnosti silničního provozu, dokonce i ty, které již byly přijaty a jsou považovány za účinné, což by způsobilo obrovské náklady; - velké rozdíly mezi již účinnými postupy v oblasti bezpečnosti silničního provozu v členských státech by ztížily rozhodování, který z přístupů by měl být rozšířen na celou EU; - harmonizované pokyny by nezohlednily organizační rozdíly mezi členskými státy. Jejich účinnost by tudíž nemohla být zaručena; - dokončení harmonizačního procesu by si vyžádalo čas; následný počet zachráněných životů by mohl být oceněn až po letech a oprávnil by nesmírné úsilí a náklady vynaložené členskými státy pouze částečně. Varianta 2 tudíž představuje nejlepší řešení. ANALÝZA DOPADů Sociální dopad V roce 2003 provedla tematická síť ROSEBUD[9] analýzu dopadů pro navrhovaný balíček postupů. Podle ní je realistické odhadnout potenciál snížení při provádění čtyř postupů na silnicích transevropské sítě na více než 600 mrtvých a přibližně 7 000 zraněných za rok. To odpovídá 12 % – 16 % případů úmrtí a 7 % – 12 % počtu zraněných. Síť ROSEBUD rovněž odhadla, že ročně by bylo možné zachránit 400 životů, pokud by řízení bezpečnosti bylo uplatňováno na dálnicích, a dalších 900 životů, pokud by bylo uplatňováno na síti hlavních silnic, tj. meziměstských silnicích či vnitrostátních silnicích (s výjimkou dálnic)[10]. V důsledku toho se odhaduje, že uplatnění balíčku postupů na všech dálnicích a hlavních silnicích EU by každoročně snížilo počet úmrtí o 1 300 případů či o 12 % smrtelných případů, ke kterým dochází na tomto úseku sítě. Směrnice vytvoří podmínky pro výslovné zvážení bezpečnosti v projektech silniční infrastruktury a vytvoří povědomí o bezpečnosti ve všech fázích procesu rozhodování. Podobný přístup byl již úspěšně proveden na evropské úrovni v oblasti životního prostředí. Podle směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí [11] zajistí proces posouzení vlivů na životní prostředí, aby dopady projektů na životní prostředí byly určeny a posouzeny před vydáním povolení. Provádění uvedené směrnice členskými státy značně zvýšilo povědomí o životním prostředí s cílem chránit lidské zdraví, druhovou rozmanitost a přispět ke kvalitě života. Hospodářský dopad Jak je uvedeno výše, odhaduje se, že směrnice každoročně sníží počet občanů EU, kteří zemřou na silnicích transevropské sítě, o více než 600 případů a počet zraněných přibližně o 7 000. Podle finančních odhadů uvedených v Bílé knize odpovídá toto snížení více než 2,4 miliard EUR ročně. Bude-li směrnice uplatňována na dálnicích a hlavních silnicích, odhaduje se snížení úmrtí přibližně o 1 300 případů ročně, což odpovídá více než 5 miliardám EUR ročně. Správní dopad Hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu je vypracováno souběžně s postupem schválení a projektování silnic. Proto není třeba očekávat další zpoždění v procesu schválení. Hrubý odhad nákladů na vypracování hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu lze stanovit při zvážení nákladů podobného hodnocení dopadů na životní prostředí. Náklady na hodnocení dopadů na životní prostředí jsou obecně nižší než 0,5 % celkových kapitálových nákladů projektu výstavby. Náklady přesahující výši 1 % jsou výjimkou. U projektů s kapitálovými náklady přesahujícími 100 milionů EUR se náklady na hodnocení dopadů na životní prostředí mohou pohybovat přibližně ve výši 0,2 %. Audity bezpečnosti se rovněž provádí souběžně s procesem projektování a výstavby silnic a nepředpokládá se tedy, že by mohly způsobit zpoždění. Tematická síť RIPCORD-ISEREST[12] provedla průzkum odhadů nákladů spojených s auditem v zemích, kde se audity již provádí. Výsledky této studie ukazují, že náklady na audit se v evropských zemích pohybují mezi 600 a 6 000 EUR na fázi. Odhady v různých zemích všeobecně naznačují, že náklady na audit jsou o mnoho nižší než 1 % stavebních nákladů celého projektu. RIPCORD-ISEREST rovněž provedl průzkum nákladů na kontroly bezpečnosti silničního provozu v evropských zemích. V případech pravidelných kontrol se náklady pohybují mezi 600 a 1 000 EUR na km dálnic. Vezmeme-li v úvahu silnice, kde směrnice bude povinná (transevropská silniční síť v EU-25 o celkové délce přibližně 85 000 km – stav z roku 2005), lze celkové náklady na kontrolu celé sítě odhadnout v rozmezí 50 až 85 milionů EUR. Pro zemi o velké rozloze, kde se nachází přibližně 5 000 km transevropské silniční sítě, to představuje náklady na kontrolu v rozmezí 3 až 5 milionů EUR. Řízení bezpečnosti sítě se vykonává na základě záznamů o nehodách a na základě kontrol. Lze proto předpokládat, že organizační náklady jsou v tomto případě srovnatelné s náklady na běžné kontroly bezpečnosti silničního provozu. Dopad na životní prostředí a jiné dopady Za předpokladu, že snížení dopravních nehod v důsledku provádění směrnice bude dosaženo prostřednictvím snížení provozu na evropských silnicích, povede tato skutečnost rovněž ke snížení dopadů dopravy na životní prostředí. Emise látek znečišťujících ovzduší způsobená vozidly, která stojí v zácpě, a intenzita hluku způsobená přetíženou dopravou se poté sníží. Spotřeba paliv a energie se poté rovněž sníží díky účinnějšímu dopravnímu systému. Nebylo možné vyčíslit, do jaké míry bude těchto přínosných dopadů na přetíženou dopravu a dopadů na životní prostředí dosaženo v důsledku opatření předložených tímto návrhem. Pokyny předložené členskými státy dále zmírní riziko soudního řízení, ke kterému by se účastníci silničního provozu uchýlili vůči správcům silnic. Dodržování pokynů v podstatě představuje právní důkaz jejich odhodlání k řízení bezpečnosti silničního provozu. ZÁVěRY V Evropské unii je v dnešní době silniční infrastruktura a projektování silnic činitelem, který přispívá ke smrtelným nehodám v jednom ze tří případů. Aby byla bezpečnost silniční infrastruktury zvýšena, zavádí navrhovaná směrnice ucelený systém řízení bezpečnosti silniční infrastruktury, který se zaměřuje na následující čtyři postupy: 11. Hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu 12. Audity bezpečnosti silničního provozu 13. Řízení bezpečnosti sítě 14. Bezpečnostní kontroly Tato směrnice výslovně omezuje požadavky na minimální soubor prvků potřebných k dosažení bezpečnosti a rozšíření postupů, které se ukázaly jako účinné. [1] Sdělení Komise ze dne 22. února 2006: „Evropský akční program pro bezpečnost silničního provozu – zpráva v polovině období“, KOM(2006) 74. [2] Bílá kniha Komise ze dne 12. září 2001: „Eropská dopravní politika do roku 2010: čas rozhodnout“, KOM(2001) 370. [3] Usnesení Evropského parlamentu A5-0381/2000 ze dne 18. ledna 2001. [4] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě, Úř. věst. L 228, 9.9.1996, čl. 10 odst. 5. [5] Rakousko, Belgie, Dánsko, Německo, Finsko, Řecko, Itálie, Norsko, Portugalsko, Švédsko a Spojené království. [6] Rakouské Ministerstvo dopravy, inovací a technologie – Ředitelství silnic: „Zasedání odborníků na vysoké úrovni na téma „Bezpečnost infrastruktury“ – Bezpečnost infrastruktury v Evropě – Hodnocení výsledků dotazníku“, Vídeň (Rakousko), 2006. [7] Připomínky jsou zveřejněny na internetových stránkách Komise: http://ec.europa.eu/transport/road/index_en.htm. [8] Tisková zpráva EuroTest ze dne 14. června 2006: „místopředseda Barrot vyzval ke snížení počtu úmrtí na silnicích o polovinu“. [9] ROSEBUD je zkratkou pro Road safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-Making (Analýza bezpečnosti silničního provozu, poměru přínosů a nákladů v oblasti životního prostředí a analýza nákladové efektivnosti pro použití v procesu rozhodování). K partnerům sítě ROSEBUD patří výzkumné instituty v oblasti silniční dopravy z 11 různých členských států či nových členských států, jakož i z Izraele a Norska. http://partnet.vtt.fi/rosebud/. [10] Výpočty se týkají EU25 a Bulharska, Rumunska a Švýcarska. [11] Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. [12] RIPCORD-ISEREST je zkratkou pro Road Infrastructure Safety Protection – Core-Research and Development for Road Safety in Europe (Ochrana bezpečnosti silniční infrastruktury – Základní výzkum a vývoj v oblasti bezpečnosti silničního provozu v Evropě). K partnerům sítě RIPCORD-ISEREST patří výzkumné instituty v oblasti silniční dopravy z 11 různých členských států, jakož i z Norska, Švýcarska a Turecka. http://www.ripcord-iserest.com/.