Průběžná zpráva Evropské Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování /* KOM/2010/0113 konecném znení */





[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 23.3.2010 KOM(2010)113 v konečném znění PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování 1. ÚVOD Po vstupu Rumunska do EU dne 1. ledna 2007 byl vytvořen mechanismus pro spolupráci a ověřování[1], který má Rumunsku pomoci odstranit určité nedostatky v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci a informovat o pokroku dosaženém v těchto oblastech prostřednictvím pravidelných zpráv. Tento dokument je průběžnou zprávou a obsahuje technickou aktualizaci výrazného vývoje, ke kterému v Rumunsku v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování došlo během posledních šesti měsíců. Hodnocení dosaženého pokroku není do zprávy zahrnuto. Dokument se omezuje na opatření, která již byla dokončena nebo jejichž dokončení lze v nejbližší době očekávat. Výchozím bodem pro hodnocení dosaženého pokroku s ohledem na referenční kritéria a vymezení přetrvávajících problémů je poslední zpráva o pokroku a její doporučení přijatá Komisí dne 22. července 2009. Další hodnocení Komise provede v létě 2010. 2. REFORMA SOUDNICTVÍ A BOJ PROTI KORUPCI: OBECNÉ PřIPOMÍNKY K SOUčASNÉ SITUACI V průběhu posledních šesti měsíců nebylo Rumunsko schopno udržet chod reforem z poloviny roku 2009 a navázat na ně. Nedávné volební období zpozdilo parlamentní diskusi o návrzích občanského a trestního řádu, jejichž přijetí bude dalším významným krokem v celém reformním procesu. V důsledku úbytku personálu a protestů v měsíci září pak byla navíc omezena kapacita soudního systému. V uplynulých šesti měsících nadále důsledně odvádělo práci Národní antikorupční ředitelství. Nejvyšší státní zástupce byl znovu jmenován do nového funkčního období, což umožňuje navázat na výsledky, jichž se dosáhlo během jeho prvního mandátu. Ustálen a posílen byl také pokrok Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti. Pouze omezené výsledky však byly zaznamenány v reformě soudnictví. Judikatura v případech korupce na vyšších pozicích byla stále příliš nejednotná a bez odrazujícího účinku. U případů korupce na vyšších pozicích docházelo nadále k prodlevám v soudním řízení. V reakci na doporučení Komise Rumunsko podniklo kroky k podpoře provádění vnitrostátní protikorupční strategie na místní úrovni. 3. VÝHLED Po náročném druhém pololetí roku 2009, během něhož došlo jen k omezenému pokroku, by se Rumunsko mělo zaměřit zejména na rychlé přijetí trestního a občanského soudního řádu, na prováděcí předpisy a studie dopadu tak, aby u všech nových nástrojů vytvořilo předpoklad pro úspěšné provádění. K tomu je nutně zapotřebí úzké a konstruktivní spolupráce mezi různými politickými a soudními činiteli. Tato spolupráce by podpořila nutné reformy a země by jí měla přikládat důležitost. Komise bude Rumunsko v jeho snaze dále podporovat a letos v létě u něho opět vypracuje hloubkovou analýzu dosaženého pokroku. 4. TECHNICKÁ AKTUALIZACE KRITÉRIÍ 4.1. Referenční cíl 1: Zajistit průhlednější a účinnější řízení před soudem, zejména posílením kapacity a spolehlivosti Vrchní rady soudců a státních zástupců, sledovat dopad nového občanského soudního řádu a nového trestního řádu a předkládat o tom příslušné zprávy. Poté, co byl v červnu loňského roku přijat občanský a trestní zákoník, započala v parlamentních výborech debata o občanském soudním řádu. Ta se však v říjnu 2009 pozastavila a pokračovala pak až v únoru 2010, kdy byla zároveň zahájena i diskuse o řádu trestním. Započaly také přípravné práce na prováděcích právních předpisech, jež jsou potřeba pro vstup čtyř výše uvedených nástrojů v platnost. Vybráni byli členové komise, jež bude odpovědná za předkládání návrhů, a ministerstvo spravedlnosti připravuje legislativní analýzu, jež má zaručit soustavnost a soudržnost příslušného právního rámce. Proběhla také počáteční příprava pro hodnocení dopadu všech čtyř výše zmíněných nástrojů, které je podmínkou jejich provádění. Rumunsko informovalo Komisi o dalším vývoji ve sjednocování judikatury. Pokroku se v této oblasti částečně dosáhlo prostřednictvím pravidelných schůzek, jež se na téma protichůdné judikatury konaly po celé zemi. Problémem nadále zůstává postup pro odvolání v zájmu zákona u Nejvyššího kasačního a trestního soudu, který by zavedl závaznou judikaturu. Sjednocené postupy však existují a lze je dále rozvíjet[2]. Přestože Nejvyšší kasační a trestní soud na svých internetových stránkách stále zveřejňuje shrnutí i plné znění vybraných rozhodnutí a čtvrtletně vydává sbírky kasačních rozhodnutí a jistá rozhodnutí zveřejňují také některé ostatní soudy, na vnitrostátním internetovém portálu Jurindex žádná soudní rozhodnutí od léta 2009 do ledna 2010 nepřibyla[3]. Od poloviny roku 2009 nebylo zaznamenáno žádné účinné zlepšení, pokud jde o obtížnou personální situaci v soudnictví. Do důchodu odešel v roce 2009 dvojnásobný počet zaměstnanců soudů nižšího stupně, a zvýšené množství nově přijatých pracovníků tento úbytek personálu nevyrovnalo. Došlo tak k podstatnému snížení pracovní síly, které zvyšuje tlak na celý systém. V září navíc soudy vyhlásily protest, což vedlo k větším prodlevám a údajně také k výraznému nárůstu v počtu nedořešených případů. Vrchní rada soudců a státních zástupců odsouhlasila předběžnou studii optimálního pracovního zatížení soudců, jejíž závěry se promítly do praxe soudů, a to v rámci ročního pilotního projektu zahájeného v prosinci 2009. Systém má zaručit spravedlivější přidělování práce jednotlivým soudům a má také sloužit jako základ pro přerozdělování funkcí počínaje rokem 2011. Úspěšně dokončen byl pilotní projekt zavádějící funkci předsedy soudu. Z tohoto projektu je nyní třeba vyvodit důsledky a promítnout je do praxe po celém státě. V návaznosti na vyhodnocení dalšího z pilotních projektů pak Vrchní rada soudců a státních zástupců podnikla první kroky k tomu, aby se usnadnilo postoupení některých administrativních úkonů pomocnému personálu. Tato dvě opatření by měla po provedení v praxi zefektivnit soudní řízení a zlepšit administrativní organizaci soudů. Od počátku roku 2009 byli přijímáni pracovníci na pozici soudních inspektorů, a to na základě upraveného přijímacího řízení, které mělo zajistit lepší zeměpisné zastoupení, ale které bylo u soudu zpochybněno, neboť podle nejvyššího státního zástupce nebylo dostatečně objektivní a poškozovalo nezávislost inspektorátu. Nadále probíhá přezkum pokynů k soudním inspekcím a pokračují také přípravy na sbírce judikatury zahrnující disciplinární rozhodnutí. Vrchní rada soudců a státních zástupců se navíc zavázala, že od začátku letošního roku se budou všechna disciplinární rozhodnutí zveřejňovat ihned po vydání. 4.2. Referenční cíl 2: Podle plánu zřídit úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti odpovědný za prověřování majetku, neslučitelnosti s výkonem funkce a případného střetu zájmů a za vydávání předepsaných rozhodnutí, na jejichž základě lze přijmout odrazující sankce Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti (ANI) odváděl v druhé polovině roku 2009 i nadále chvályhodnou práci.[4] Soudy ve dvou případech rozhodly o neoprávněném obohacování a nařídily zabavení majetku významné hodnoty. Proti těmto rozhodnutím bylo podáno odvolání. V dalších čtyřech případech, v nichž připadá v úvahu propadnutí majetku, pak nebylo dosud rozhodnuto. Úřad rovněž postoupil větší počet případů státnímu zastupitelství za účelem trestního vyšetřování a různým kárným orgánům k disciplinárnímu řešení. U soudu Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti důsledně hájil svá zjištění týkající se neslučitelnosti s výkonem funkce nebo střetu zájmů. Na úřadě se nyní ustálila dočasná personální kapacita a v okamžiku, kdy bude v roce 2010 kompletně zprovozněn informační systém pro zpracování majetkových prohlášení a prohlášení o zájmech, bude tato instituce plně práceschopná. Veškerá majetková prohlášení a prohlášení o zájmech předložená v roce 2009 jsou veřejně přístupná na internetových stránkách ANI. Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti vydává tiskové zprávy, v nichž zveřejňuje svá zjištění týkající se neslučitelnosti s výkonem funkce, střetu zájmů a neoprávněného obohacování a také výsledky následných soudních a kárných řízení. Informace o vývoji případů probíhajících před soudem jsou rovněž k dispozici na internetu. Úřad navázal spolupráci se dvěma nevládními organizacemi, v rámci níž se mají organizovat aktivity zaměřené na prevenci a zvyšování povědomí u veřejnosti. Národní rada pro bezúhonnost, jakožto kontrolní orgán ANI, důsledně neplnila svou úlohu. 4.3. Referenční cíl 3: Upevňovat a prohlubovat již dosažený pokrok, pokračovat v profesionálním a nestranném vyšetřování případů obvinění z korupce na vyšších pozicích Národní antikorupční ředitelství nadále odvádělo chvályhodnou práci při nestranném vyšetřování případů korupce na vyšších pozicích,[5] což se začíná odrážet na úrovni soudů, kde se v roce 2009 celkový počet odsuzujících rozsudků zvýšil oproti roku 2008 o třetinu. Jeden současný člen parlamentu a bývalý státní tajemník byl odsouzen soudem prvního stupně. U jednoho primátora a jednoho náměstka primátora se pak dosáhlo konečného rozsudku pro přijetí úplatků, jímž byli oba odsouzeni k trestu odnětí svobody. Postihy, které soudy uplatňují v případech korupce na vyšších pozicích, se nicméně obecně jeví jako příliš mírné a stejně jako v předchozích obdobích nemají odrazující účinek: v polovině všech konečných odsuzujících rozsudků se totiž používá minimální postih a ve třech čtvrtinách konečných odsuzujících rozsudků se pak od postihu upustí. Tato analýza byla potvrzena i studií společné pracovní skupiny pro individualizaci trestu za trestné činy související s korupcí, která byla předložena v červnu 2009.[6] První opatření vyvozené ze studie spočívalo v návrhu příručky pro soudy, kterou vypracoval Nejvyšší kasační a trestní soud. Hodnotit praktický přínos této příručky by však v tuto chvíli bylo předčasné. Soudci, kteří ji používají v praxi navrhují, aby její konečná verze, již Nejvyšší kasační a trestní soud vydá po konzultaci, byla dostatečně přesná a obsahovala např. ilustrační případy, jež by soudcům sloužily jako vodítko při rozhodování. Konečné znění těchto pokynů by se podle studie společné pracovní skupiny mělo zabývat kromě nejednotnosti judikatury v případech korupce také její mírností. Opatření, jež se ze všech devíti doporučení uvedených ve studii vyvodí, by měla být předmětem důsledného sledování. Pokud jde o délku soudního procesu, řízení v případech vysoce postavených osob jsou stále zdlouhavá. Ve všech případech, jež se týkají obžalovaných ve vyšších pozicích, byla nejméně jednou vznesena námitka neústavnosti. Přestože Ustavní soud doposud všechny tyto nároky ve skutečnosti zamítl, odročením případu a čekáním na vyjádření Ustavního soudu došlo v mnoha případech k více než šestiměsíční prodlevě. V parlamentu nebyly od září roku 2009 vyřešeny dvě alternativní novely zákona, jež mají tento odkladný účinek námitek neústavnosti omezit. V polovině roku 2009 umožnil parlament na žádost státních zástupců zahájit trestní vyšetřování případu, do něhož byl zapojen bývalý ministr a nynější člen parlamentu. V případě jednoho vysoce postaveného činitele, který se údajně dopustil zneužití své pravomoci a porušil zákon o zadávání veřejných zakázek ve státním podniku, je pak problémem definice rozsahu veřejných prostředků, která vyvolává pochybnosti o vyvozování právních důsledků z případů údajné korupce na vyšších pozicích, jež jsou ve fázi vyšetřování nebo se již dostaly před soud.[7] 4.4. Referenční cíl 4: Přijmout další opatření k zabránění korupčnímu jednání a k jeho potlačení (především na úřadech místní samosprávy) V reakci na doporučení Komise podniklo Rumunsko od poloviny roku 2009 některé kroky k posílení koordinace a monitorovacích mechanismů v rámci vnitrostátní protikorupční strategie. Monitorovací výbor se scházel častěji a zřízena byla nová odborná pracovní skupina složená ze zástupců místní samosprávy a odvětví, jež jsou zodpovědná za provádění. Některá města a radnice se dobrovolně zapojily do lokální pilotní zkoušky protikorupčních opatření. Protikorupční strategie by se měla podle plánů rozšířit i na jiná citlivá odvětví, kterých se dosud netýká, např. na inspekce práce, jež v této chvíli spadají do pravomoci ministerstva práce. Dosavadní zkušenost nasvědčuje tomu, že místní strategie pro boj proti korupci, kterou připravily úřady oblastního státního zastupitelství, přináší výsledky. Vzrostl totiž počet podaných obžalob i vyšetřování zahájených z moci úřední.[8] V rozpočtu ministerstva veřejné správy byl poprvé zřízen fond pro rychlé operace prováděné oblastními státními zastupitelstvími. Zaznamenány byly případy úspěšné spolupráce mezi státními zástupci a Národním antikorupčním ředitelstvím při ministerstvu vnitra a státní správy. Pokud jde o prevenci, Národní antikorupční ředitelství vyvinulo a začalo uplatňovat novou metodu, jak v rámci ministerstva vnitra a státní správy odhalovat slabiny a vytipovat riziko korupce. Pokračovalo rovněž v osvětové kampani zacílené na občany, kteří byli odrazováni od používání úplatků. Ministerstvo vnitra a státní správy hodlá využívat práce Národního střediska bezúhonnosti a prostřednictvím zajištěného financování v nadcházejících dvou letech chce posílit jeho úlohu tak, aby se upevnila síť jeho protikorupčních akčních skupin a zintenzívnila se odborná příprava, kterou středisko poskytuje. Co se týče Státní úřednické agentury, jež má přezkoumávat a posilovat úlohu etických poradců ve veřejných institucích, její práce se vyvíjí – v dohledné době má agentura předložit parlamentu nový legislativní návrh. [1] Rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 56). [2] V Oddělení pro sporné případy ve věcech správních a daňových Nejvyššího kasačního a trestního soudu se nejlépe osvědčil následující postup: je-li soudu podáno odvolání v zájmu zákona spadající do pravomoci tohoto oddělení, připraví oddělení zprávu, v níž plénu navrhne možné varianty a řešení. Tento postup je předpokladem pro důsledně připravenou debatu, které se budou účastnit soudci, již danou problematiku znají nejlépe, a potažmo tedy i pro účinnější řešení odvolání v zájmu zákona. [3] Zveřejňování všech soudních rozhodnutí na stránkách Jurindexu mělo zpřístupnit úplnou judikaturu všem a zvýšit tak transparentnost výkonu spravedlnosti. [4] V období od 22. května 2009 do 4. ledna 2010 dokončil Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti 769 prověrek a dalších 174 složek postoupil příslušným institucím za účelem trestního vyšetřování nebo uvalení trestu. Dvě z těchto 174 složek byly zaslány soudu k zabavení neoprávněně nabytého majetku, 60 složek bylo předáno kárným orgánům za účelem uvalení trestu pro neslučitelnost s výkonem funkce či střet zájmů a 112 složek bylo postoupeno státnímu zastupitelství k vyšetřování pro podezření z nepravdivých prohlášení či jiných trestných činů. Od 22. února se uplatňují postihy uvalené kárnými orgány v 11 případech, v nichž se jednalo o neslučitelnost s výkonem funkce. [5] V období od 1. července do 31. října postavilo Národní antikorupční ředitelství před soud 122 obžalovaných ve 45 případech, včetně jednoho bývalého předsedy vlády a současného člena parlamentu, jednoho bývalého poradce premiéra a bývalého člena parlamentu, jednoho parlamentního experta a bývalého člena parlamentu, bývalého předsedy Národního úřadu pro boj s praním špinavých peněz, čtyř primátorů, jednoho náměstka primátora, jednoho náměstka vysoce postaveného úředníka, dvou ředitelů veřejnoprávních subjektů a pěti ředitelů státních podniků. [6] Tato společná pracovní skupina byla složena ze zástupců Vrchní rady soudců a státních zástupců, Národního antikorupčního ředitelství, Nejvyššího kasačního a trestního soudu, ministerstva veřejné správy a ministerstva spravedlnosti. [7] V případu se řešila otázka zneužití pravomoci veřejného činitele a odhadovaná škoda ve výši 3 milionů EUR. Nejvyšší kasační a trestní soud dne 28. září 2009 s konečnou platností zprostil viny obžalované, včetně jednoho současného člena parlamentu, a to v návaznosti na dřívější osvobozující rozsudek ze dne 19. února 2009. [8] Podle statistik bylo v roce 2009 podáno 173 obžalob na 273 osob, zatímco v roce 2008 to bylo jen 81 obžalob na 180 obžalovaných.