CS Úřední věstník Evropské unie C 18/80

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení osoby požívající mezinárodní ochrany, a o obsahu poskytnuté ochrany

(přepracování)

(KOM(2009) 551 v konečném znění – 2009/0164 (COD))

2011/C 18/14

Zpravodaj: pan PÎRVULESCU

Dne 26. listopadu 2009 se Rada, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení osoby požívající mezinárodní ochrany, a o obsahu poskytnuté ochrany (přepracování)

KOM(2009) 551 v konečném znění – 2009/0164 (COD).

Specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 23. března 2010.

Na 462. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 28. a 29. dubna 2010 (jednání dne 28. dubna 2010), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 136 hlasy pro, 2 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry

1.1 EHSV schvaluje cíle, které si Komise vytyčila ohledně přijetí společného evropského azylového systému (CEAS). Upozorňuje však na propast, která existuje mezi cíli přijatými na evropské úrovni a vnitrostátními postupy, a to v oblasti, která by mohla silně pocítit hospodářskou krizi i její sociální a politické dopady.

1.2 Výbor má za to, že revize směrnice může přispět k vytvoření mnohem vhodnějších právních i institucionálních základů, díky nimž bude možné zajistit lidem, kteří žádají o mezinárodní ochranu, jednotnou pomoc na vysoké úrovni.

1.3 EHSV však varuje, že i v případě této evropské politiky hrozí, že hodnoty, z nichž vychází, ztratí svůj obsah kvůli zneužití rétoriky a prohlášení o dobrých úmyslech. Je proto vhodné, abychom během druhé fáze provádění této politiky, kdy bude po postupu spolurozhodování následovat systém rozhodování, dbali na to, aby byly zajištěny takové legislativní podmínky, které umožní žadatelům o azyl skutečný přístup na trh práce a ke vzdělávacím programům.

1.4 Výbor upozorňuje na to, že je důležité uznat úlohu, kterou má občanská společnost obecně, a zejména nevládní organizace, které se specializují na otázky azylu a ochrany uprchlíků, a žádá, aby jim byl umožněn plný přístup ke všem postupům a na všechna místa, která s jejich činností souvisejí. Upozorňuje však na skutečnost, že tyto organizace nemohou zastávat takovou úlohu a přejímat tu zodpovědnost, která v této oblasti přísluší vládám.

1.5 Výbor se znepokojením poznamenává, že postupům na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU v oblasti vyhošťování osob, které mohou potřebovat mezinárodní ochranu, chybí transparentnost nutná k tomu, aby mohly být odůvodněny před občany členských států a mezinárodním společenstvím.

1.6 Výbor se domnívá, že různé stupně rozpočtových omezení, která vyplývají z hospodářské krize, se nesmí projevit snížením úrovně a kvality poskytované ochrany.

1.7 Výbor podporuje cíl zlepšit obsah mezinárodní ochrany formou uznávání kvalifikací a lepšího přístupu k odbornému vzdělávání a k zaměstnání, k integračním opatřením a k bydlení.

2. Úvod

2.1 Vytvoření společného evropského azylového systému (CEAS) v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva je založeno na závazku k účinnému uplatňování Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků (1951) a na hodnotách, které vymezují oblast lidských práv tak, jak je sdílejí členské státy. V návaznosti na závěry zasedání Evropské rady v Tampere a spolu s Haagským programem představuje zřízení systému CEAS nejdůležitější nástroj zaměřený na zavedení společného azylového postupu a jednotné ochrany ve všech členských státech Evropské unie.

2.2 Mezi lety 1999 a 2006 došlo k významnému pokroku – patří sem například přijetí čtyř nástrojů, které představují současné acquis. Směrnice Rady 2004/83/ES („kvalifikační směrnice“) umožnila stanovení společných kritérií pro zjišťování totožnosti osob, které mohou žádat o mezinárodní ochranu, a zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných těmto osobám ve všech členských státech. V Haagském a Stockholmském programu se Evropská komise zavázala k tomu, že vyhodnotí pokrok, k němuž došlo v první fázi, a že do konce roku 2010 předloží Radě a Evropskému parlamentu sérii opatření, která mají být přijata.

2.3 Od roku 2002 se Evropský hospodářský a sociální výbor zapojil do procesu přípravy a provádění společného evropského azylového systému prostřednictvím řady stanovisek včetně stanoviska k projednávané směrnici v přepracovaném znění (1), stanoviska k zelené knize o budoucím společném evropském azylovém systému (2) a stanoviska k akčnímu plánu politiky pro azyl (3).

2.4 V Plánu politiky pro azyl (4), schváleném 17. června 2008, navrhla Komise za účelem dokončení druhé fáze společného evropského azylového systému (CEAS) v EU zvýšit normy ochrany a zajistit jejich konzistentní uplatňování ve všech členských státech. Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu, který Evropská rada přijala 17. října 2008, přinesl další politickou podporu stanoveným cílům.

2.5 Akční plán počítá s revizí „kvalifikační směrnice“ tak, aby byl vytvořen rozšířený balíček, jenž bude zahrnovat revizi dublinského nařízení, nařízení Eurodac a směrnice o podmínkách přijímání (5) a dále přijetí návrhu na zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (6). Mezi opatření patří ještě posílení vnějšího rozměru azylu, zejména prostřednictvím programu EU pro přesídlení a rozvoje regionálních programů ochrany.

2.6 Revize směrnice může přispět k vytvoření právních i institucionálních základů, díky nimž bude možné zajistit lidem, kteří žádají o mezinárodní ochranu, jednotnou pomoc na vysoké úrovni. Ve druhé fázi bude po postupu spolurozhodování následovat systém rozhodování, a to v souladu s článkem 294 Smlouvy o fungování Evropské unie, jenž stanoví, že Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou a že Rada sdílí legislativní pravomoci v tomto procesu s Evropským parlamentem.

2.7 Revize směrnice se jeví jako žádoucí, a to vzhledem k nejednoznačnosti původního znění, kterou členské státy považují za jednu z hlavních příčin špatného fungování současného systému, např. velkého počtu napadaných rozhodnutí a také rozdílů v míře, v jaké státy vyhovují žádostem.

2.8 Revize směrnice umožní zajistit koherenci jejího obsahu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Evropského soudního dvora, která představuje důležitý základ pro vyjasnění formulací acquis a všech postupů pro přiznávání mezinárodní ochrany.

2.9 Přepracování se jeví jako nezbytné, i pokud zvážíme, že se směrnice týká základního prvku mechanismu přiznávání mezinárodní ochrany. Normy, které jsou ve směrnici popsány, doplňují jiné části acquis a zejména směrnici o azylovém řízení. Tato revize, doplněná o další opatření institucionální a finanční podpory, může představovat významný krok směrem k vytvoření společného evropského azylového systému, který by byl funkční a efektivní.

2.10 Výbor jako představitel evropské organizované občanské společnosti přivítal snahu o konzultaci občanské společnosti a odborníků v rámci přípravy politiky pro azyl. Lze se zmínit zejména o konzultaci vedené s cílem připravit zelenou knihu, kterou Evropská komise zveřejnila v červnu 2007 (7), a dále v rámci vypracování studií týkajících se provádění směrnice (především zprávy vypracované univerzitní sítí Odysseus) či externí zprávy o úspěchu azylové politiky (8).

2.11 Výbor uznává význam úlohy místních a regionálních orgánů pro úspěch azylové politiky, zejména pokud jde o integraci osob požívajících mezinárodní ochrany. EHSV by si v této souvislosti přál, aby byl do konzultací týkajících se azylové politiky zapojen i Výbor regionů.

2.12 Výbor vyjadřuje velké znepokojení ohledně postupů vlád členských států a agentury Frontex v oblasti vyhošťování osob, které mohou potřebovat mezinárodní ochranu (9). Tyto činnosti, jejichž četnost i rozsah narůstají, musejí probíhat za podmínek naprosté transparentnosti a plné odpovědnosti (10). Výbor doporučuje, aby agentura Frontex a Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu spolupracovaly s cílem zabránit porušování lidských práv. Vyhošťování osob do zemí či oblastí, kde je ohrožena jejich bezpečnost, představuje závažné porušení zásady nenavracení. Výbor požaduje, aby byla urychleně vypracována zpráva o činnosti agentury Frontex a aby byla bezodkladně stanovena pravidla, v jejichž rámci tato agentura ve spolupráci s vnitrostátními orgány řídí vyhoštění. Rád by upozornil na to, že posílení této agentury, aniž by byly stanoveny postupy zajišťující dodržování lidských práv, představuje hrozbu pro společný evropský azylový systém jako celek a poškozuje důvěryhodnost Evropské unie a jejích členských států.

2.13 Výbor má za to, že společný evropský azylový systém může úspěšně fungovat jen tehdy, pokud se bude mezi členskými státy uplatňovat zásada solidarity. Některé členské země jsou totiž především v důsledku své zeměpisné polohy vystaveny mnohem většímu tlaku než jiné. Společný evropský azylový systém může fungovat pouze za podmínky, že se těmto členským státům dostane podpory od ostatních států i specializovaných agentur EU.

3. Obecné připomínky

3.1 EHSV vítá návrh na revizi směrnice, jehož obsah odráží doporučení, která vydal již dříve, zejména co se týče zacházení s žadateli o ochranu a vyjasnění postavení osob, které mohou požívat mezinárodní ochrany. Než však bude zaveden funkční společný evropský azylový systém, budeme ještě muset projít mnoha etapami. Takovýto systém totiž nebude možný bez toho, aby byl pevně zakotven v řadě společných hodnot a zásad, na jejichž základě se činnost EU a jejích členských států soustředí na důstojnost a bezpečí lidí. Vytváření tohoto prostoru je však omezeno nedostatkem nástrojů a zdrojů k zajištění transparentního a efektivního postupu přiznávání mezinárodní ochrany, jenž jde ruku v ruce s politikami a programy pro integraci osob požívajících ochrany do společnosti a hospodářství členských států.

3.2 Výbor podotýká, že mezi legislativou na evropské úrovni a legislativou a praxí členských států existují výrazné odchylky (11). Harmonizace nesmí znamenat přizpůsobení se nejmenšímu společnému jmenovateli v oblasti ochrany. Z velké rozmanitosti vnitrostátních postupů, která se odráží v míře, v jaké státy vyhovují žádostem, v počtu napadaných rozhodnutí a druhotném pohybu žadatelů o azyl, vyplývá, že se neuplatňuje implicitní zásada solidarity mezi členskými státy.

3.3 EHSV opakovaně předložil řadu zásad, kterými by se měla činnost členských států a institucí Unie neustále řídit (12): zásada nenavracení, podle níž nemůže být uprchlík vyhoštěn do země, v níž by byl ohrožen jeho život či jeho svoboda; zásada důvěrnosti informací uvedených v každé žádosti o azyl; a zásada nezadržování žadatelů o azyl pouze z toho důvodu, že žádají o postavení uprchlíka.

3.4 Výbor ve svém stanovisku k zelené knize o budoucím společném evropském azylovém systému (13) tyto zásady podpořil a vydal přesná doporučení, jak zlepšit zacházení s osobami žádajícími o mezinárodní ochranu. Evropské instituce i vnitrostátní orgány musí spolupracovat tak, aby osobám, které vyžadují mezinárodní ochranu, zajistily kdykoliv vstup na území Unie, a aby žádosti byly důkladně a individuálně přezkoumávány. Výbor taktéž doporučil zrušení seznamu zemí považovaných za bezpečné a zřízení celoevropského podpůrného úřadu pro otázky azylu.

3.5 Kromě vytyčení souboru hodnot a zásad, kterými se má činnost v otázkách azylu řídit, Výbor doporučuje závazek k naplnění několika specifických cílů, které se v praxi projeví tím, že se výrazně zlepší zacházení s žadateli o mezinárodní ochranu i s osobami, které jí požívají. EHSV vyzývá k tomu, aby byl vymezen soubor klíčových ukazatelů, na základě něhož bude možné sledovat a hodnotit pokrok dosažený při plnění těchto cílů.

3.6 EHSV se staví kladně vůči zřízení evropského systému pro analýzy a hodnocení rizik pro bezpečnost jednotlivých osob i skupin osob ve třetích zemích prostřednictvím Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu. V současnosti existuje několik systémů hodnocení rizika či politického násilí, které vyvíjejí vnitrostátní orgány, ale i nevládní organizace, univerzity a výzkumné instituty (14).

3.7 Do procesu sběru údajů je ve všech nutných případech vhodné zapojit Evropskou službu pro vnější činnost EU a diplomatické zástupce členských států, ale i mezinárodní organizace a nevládní organizace, které mají přístup do třetích zemí a vyvíjejí tam svou činnost. Tento systém analýzy a posuzování poslouží vnitrostátním orgánům jako východisko pro efektivnější a rychlejší vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu. Bude představovat společný základ pro posuzování a umožní identifikovat rizika v reálném čase.

4. Zvláštní poznámky

4.1 Ve své prezentaci právní stránky návrhu směrnice Komise navrhuje soubor definic, které umožňují přijímat přísnější normy ochrany a pokračovat v harmonizaci stávajících norem. V tomtéž duchu Výbor navrhuje soubor upřesnění a úprav, jejichž cílem je přispět k zavedení praxe odpovídající souboru hodnot a zásad Evropské unie.

4.2 Poskytovatelé ochrany. Výboru se nezdá vhodné rozšiřovat definici poskytovatelů ochrany a vyjadřuje politování nad tím, že zpočátku byly na seznam poskytovatelů ochrany zařazeny i nestátní subjekty, jako jsou nevládní a mezinárodní organizace. Třebaže tyto subjekty (mezinárodní organizace, nevládní organizace) mohou mít vůli, a dokonce i kapacitu chránit občany určité země, nejsou povinny takto činit. Mezinárodní organizace se zodpovídají členským státům a nevládní organizace svým členům a sponzorům. Platnou a funkční střednědobou a dlouhodobou ochranu může poskytovat pouze stát, jenž se zodpovídá svým vlastním občanům, kteří mají přirozeně největší zájem na tom, aby byla zaručena jeho životaschopnost a stabilita. Přestože poskytovatelé ochrany mohou krátkodobě poskytovat užitečné, či dokonce nezbytné služby, především v rámci řešení humanitárních problémů, nelze na ně ani částečně klást odpovědnost za zajišťování ochrany osob na daném území. Na přítomnost těchto subjektů se nelze při odůvodňování zamítnutí mezinárodní ochrany odvolávat.

4.3 Vnitrostátní ochrana. Existence vnitrostátní ochrany nestačí k zajištění bezpečnosti potenciálních žadatelů o mezinárodní ochranu. V určitých případech je bezpečná pouze malá část území dotyčného státu a je stěží pravděpodobné, že by se tam mohly dostat všechny osoby, jež se ocitnou v situaci ohrožení. Dochází také k situacím, kdy se několik subjektů pře o kontrolu nad danou oblastí, a kdy tudíž nelze jasně stanovit, kdo odpovídá za zajišťování pořádku a bezpečnosti. Je tak zapotřebí výrazně vyjasnit příslušnou definici. O skutečnou vnitrostátní ochranu země se jedná pouze v případě, kdy kontrolu nad velkou částí území vykonává ústřední vláda, jež má prostředky nezbytné k zajištění vnitřního pořádku, alespoň minimální úrovně veřejné služby a dostatečné ochrany práv a bezpečnosti jednotlivců.

4.4 Příčinná souvislost. Příčinnou souvislost je především vhodné stanovit v situacích, kdy je pronásledování aktem nevládních subjektů. V případech, kdy se jedná o pronásledování a nedostatečnou ochranu ze strany státu, jsou žádosti o mezinárodní ochranu odůvodněné. Je na místě, aby byl výklad této souvislosti široký a pečlivě sledovaný ve všech situacích, kdy stát nevýslovně či výslovně odmítá chránit své občany.

4.5 Příslušnost k určitým společenským vrstvám. Výbor vítá, že definice sociálních skupin, kterým hrozí situace ohrožení, byla doplněna o kritérium příslušnosti k určitému pohlaví, protože má za to, že toto opatření je žádoucí. Stejně tak je třeba přistupovat průřezovým způsobem k výkladu Ženevské úmluvy, aby se daly lépe odhalovat situace, v nichž jsou ženy obzvláště ohrožené. Výbor by také rád zdůraznil skutečnost, že i sexuální orientace může být příčinou pronásledování. V některých společnostech závisí bezpečí a blahobyt jednotlivců na jejich pohlaví. Výbor podporuje to, aby byly do konzultací ohledně azylové politiky zapojeny organizace a instituce, které mají v této oblasti odborné poznatky, a to za účelem získání úplnějšího přehledu o rizicích spojených s pohlavím osob. Výbor rovněž doporučuje, aby byla v rámci činnosti Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu uznána problematika rovnosti žen a mužů, a to zřízením specializovaných orgánů.

4.6 Ukončení postavení uprchlíka. Výbor vyjadřuje svoji podporu navrhované změně a má za to, že je v souladu se souborem hodnot a zásad, na nichž azylová politika spočívá. Ukončení postavení osoby pod mezinárodní ochranou je možné pouze ve chvíli, kdy již návrat do místa původu neobnáší pro oprávněné osoby žádné riziko.

4.7 Rozlišení obsahu daných dvou statusů ochrany. Výbor vítá vývoj směrem ke sjednocení daných dvou statusů ochrany. V minulosti opakovaně podpořil tento vývoj, díky němuž bude v budoucnu možné zaručit úplnější ochranu osob v ohrožení a zajistit jim lepší integraci do členských států Unie. Sjednocení těchto dvou statusů ochrany však nesmí mít za následek (přímý či nepřímý) snížení úrovně ochrany a kvality jejího obsahu.

4.8 Obsah poskytované ochrany. Obsah poskytované ochrany poskytuje citlivou část azylové politiky. Rozdíly mezi členskými státy jsou také významnější, než je tomu v otázkách přiznávání mezinárodní ochrany jako takové. Je naprosto zásadní, aby v rámci vypracovávání azylové politiky Komise uvolnila zdroje nezbytné k pečlivějšímu a konkrétnějšímu prozkoumání vnitrostátních politik a programů v této oblasti. Bez opatření založených na předvídavosti přijde přiznávání mezinárodní ochrany o svou podstatu a bude mít za následek to, že osoby požívající tohoto postavení budou podléhat implicitní diskriminaci. Výbor doporučuje, aby byly do provádění azylové politiky na vnitrostátní úrovni zapojeny i odbory a organizace zaměstnavatelů.

4.9 Výbor vítá začlenění ustanovení o uznávání a rovnocennosti diplomů a kvalifikací i opatření k usnadnění přístupu osob požívajících mezinárodní ochrany k programům odborné přípravy. Jedná se o významné kroky směrem k integraci těchto osob do ekonomiky a do společnosti a ke zlepšení kvality jejich života. Pokud jde o přístup na trh práce, je zapotřebí jej posílit prostřednictvím aktivních opatření k boji proti diskriminaci a pobídek pro hospodářské subjekty.

4.10 Rodinní příslušníci. Výbor vítá vyjasnění definice rodinných příslušníků a je toho názoru, že tato definice umožní přesnější a jednotnější přezkum žádostí o mezinárodní ochranu ve všech členských státech EU.

4.11 Výbor vítá, že se při posuzování žádostí o přiznání mezinárodní ochrany uplatňuje kritérium zájmu nezletilých.

V Bruselu dne 28. dubna 2010. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) Úř. věst. C 221, 17.9.2002, s. 43.

(2) Úř. věst. C 204, 9.8.2008, s. 77.

(3) Úř. věst. C 218, 11.9.2009, s. 78.

(4) KOM(2008) 360 v konečném znění.

(5) KOM(2008) 815 v konečném znění, KOM(2008) 820 v konečném znění, KOM(2008) 825 v konečném znění.

(6) KOM(2009) 66 v konečném znění.

(7) KOM(2007) 301 v konečném znění.

(8) GHK, studie posouzení dopadů s názvem The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, vycházející ze směrnice Rady 2004/83/ES, a studie s názvem The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, vycházející ze směrnice Rady 2005/85/ES, vícestranná rámcová smlouva o poskytnutí služeb JLS/2006/A1/004.

(9) Viz zpráva organizace Human Rights Watch (HRW) s názvem Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers (Human Rights Watch 2009).

(10) Výbor vítá úmysl Evropské komise učinit průběh postupů v této oblasti transparentnějším.

(11) KOM(2009) 551 v konečném znění – SEC(2009) 1374, s. 14–16.

(12) Úř. věst. C 193, 10.7.2001, s. 77–83.

(13) Úř. věst. C 204, 9.8.2008, s. 77–84.

(14) Lze uvést velký počet režimů posuzování tohoto typu; Fund for Peace: http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Minorities at Risk: http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict and Peace: http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Global Report – The Center for Systemic Peace: http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.