Zvláštní zpráva č. 16/2012 „Účelnost režimu jednotné platby na plochu jako přechodného systému na podporu zemědělců v nových členských státech“





ZKRATKY CATS : systém pro průkaznost dokumentace při schvalování (databáze shromažďující informace týkající se plateb z evropských zemědělských fondů) Eurostat : statistický úřad Evropské unie EZZF : Evropský zemědělský záruční fond GAC : dobrý zemědělský stav (Good Agricultural Condition) GAEC : dobrý zemědělský a environmentální stav (Good Agricultural and Environmental Condition) IACS : integrovaný administrativní a kontrolní systém (Integrated Administration and Control System) LPIS : systém evidence půdy (Land Parcel Identification System) SAPS : režim jednotné platby na plochu (Single Area Payment Scheme) SMR : povinné požadavky na hospodaření (Statutory Management Requirements) SPS : režim jednotné platby (Single Payment Scheme) SZP : společná zemědělská politika UAA : využívaná zemědělská plocha (Utilised Agricultural Area) WTO : Světová obchodní organizace GLOSÁŘ Agenda 2000 : Tato reforma postavila společnou zemědělskou politiku na dva hlavní pilíře, které rozpočet Společenství financuje prostřednictvím dvou evropských zemědělských fondů. První pilíř (Evropský zemědělský záruční fond (EZZF)) zajišťuje tržní opatření a podporu příjmů formou přímých plateb. Druhý pilíř (Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)) je určen na spolufinancování opatření v oblasti rozvoje venkova, jakými jsou např. agroenvironmentální opatření, podpora kvality potravin, vyšší technické standardy a dobré životní podmínky zvířat. Akt o přistoupení : Akt obsahující podmínky, za nichž se daný stát stává členským státem EU. Členské státy SAPS : Nové členské státy, které se rozhodly zavést SAPS namísto režimů podpory používaných v EU-15: Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Slovensko. EU-15 : Belgie, Dánsko, Německo, Irsko, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Rakousko, Portugalsko, Finsko, Švédsko, Spojené království. Kontrola stavu reformy SZP (tzv. "kontrola stavu") : Kontrola stavu reformy SZP z roku 2003, provedená v roce 2008. Byly přijaty návrhy Komise na další oddělení přímé podpory od produkce a zvýšení pružnosti režimu jednotné platby, vyšší převody výdajů na opatření v oblasti rozvoje venkova, úpravy intervenčního systému, zvýšení mléčných kvót a další specifická odvětvová opatření. Nové členské státy : Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Malta, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovensko. Oddělení plateb : Proces oddělení plateb přímé podpory od zemědělské produkce. Příjem z podnikání v zemědělství : Příjem vytvářený zemědělskou činností, který se využívá k odměňování vlastních výrobních činitelů (práce a/nebo podniku, vlastního kapitálu a vlastněné půdy). Odpovídá výrobnímu příjmu po odečtení nákladů souvisejících s vypůjčením kapitálu a najmutím pracovních sil. Příjem ze zemědělské činnosti na výrobního činitele : Ukazuje čistou přidanou hodnotu zemědělských činností (a zároveň neoddělitelných nezemědělských druhotných činností) v nákladech na výrobní činitele. Vypočítává se tak, že se od hodnoty zemědělského výstupu v základních cenách odečte hodnota mezispotřeby, spotřeby fixního kapitálu a výrobních daní a připočte se následně hodnota (dalších) výrobních dotací. Domácnosti často získávají příjem z dalších zdrojů (nezemědělské činnosti, mzdy, sociální dávky, příjem z majetku), takže příjem na výrobního činitele v zemědělství nemusí být nutně shodný se skutečným příjmem zemědělských domácností. Reforma z roku 2003 : reforma SZP ("střednědobá revize"), jejímž cílem bylo snížit cenovou podporu a kompenzovat toto snížení přímou podporou příjmů, pokračovala v procesu, který začal v roce 1992 (MacSharryho reforma) a byl potvrzen v roce 1999 (reforma v rámci dokumentu Agenda 2000). Reforma z roku 2003 zavedla oddělení podpory od produkce a požadavky podmíněnosti a také posílila pomoc v oblasti rozvoje venkova. Rozšíření EU : Proces rozšíření Evropské unie přistoupením nových členských států. SAPS : přechodný zjednodušený režim podpory příjmů zemědělců v nových členských státech. SHRNUTÍ I. Režim jednotné platby na plochu (SAPS) je zjednodušený systém podpory příjmů určený zemědělcům v nových členských státech. Byl zaveden v Bulharsku, České republice, Estonsku, na Kypru, v Lotyšsku, Litvě, Maďarsku, Polsku, Rumunsku a na Slovensku. Umožňuje vnitrostátním správním orgánům provádět přímou podporu zemědělcům do té doby, než příslušné členské státy přejdou na režim podpory, který má v celé EU platit od 1. ledna 2014. V rozpočtovém roce 2011 činily platby v rámci SAPS přibližně 5 miliard EUR. II. V rámci SAPS nemají zemědělci povinnost vyrábět zboží ani využívat výrobní činitele. Musí však udržovat svou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (GAEC) a dodržovat základní normy týkající se životního prostředí, bezpečnosti potravin a zdraví a dobrých životních podmínek zvířat. III. Audit Účetního dvora týkající se provádění SAPS se zaměřil na: - provádění hlavních prvků režimu včetně definování příjemců a způsobilé půdy, - příspěvek režimu k plnění cíle podpory příjmů zemědělců v nových členských státech, - přípravu na přechod na nový systém přímých plateb společný pro všechny členské státy EU. IV. Ve své zprávě o režimu jednotné platby (SPS) [1] Účetní dvůr konstatoval, že definice pojmu "zemědělec" je nedostatečná a že platby jsou vypláceny příjemcům, kteří se zemědělské činnosti nevěnují nebo věnují jen okrajově. Výsledkem současného auditu jsou stejné závěry i pro SAPS. V některých členských státech byla navíc podpora v rámci SAPS legálně vyplácena veřejným subjektům spravujícím státní půdu, které nevykonávají žádnou jinou zemědělskou činnost, a podporovala tak jejich příjmy. V. Členské státy nedefinovaly přesně způsobilou plochu. Prováděly se platby v souvislosti s nevyužívanými pozemky nebo i půdou využívanou k nezemědělským činnostem. Tento stav má dopad na částku vyplácenou každému jednotlivému zemědělci a oslabuje vazbu mezi platbou a způsobilou plochou. VI. Platby v rámci SAPS výrazně přispěly ke zvýšení příjmů zemědělců v příslušných členských státech a pro mnoho zemědělců jsou v současnosti hlavním zdrojem čistých příjmů. Co se týče rozdělení, je však podpora v rámci SAPS ze zásady založena na ploše, kterou má zemědělec k dispozici, a neodráží ani specifické regionální charakteristiky zemědělské činnosti, ani příspěvek zemědělců k produkci veřejných statků. Navíc podvojná struktura zemědělského odvětví v mnohých z těchto nových členských států (s velkými zemědělskými podniky na jedné straně a velkým počtem malých rodinných zemědělských podniků na straně druhé) spolu s charakterem tohoto režimu podpory založeným na ploše vedou k silné koncentraci plateb u malého počtu příjemců, zatímco většina zemědělců dostává jen velmi malé částky podpory. VII. Neexistuje možnost diferencovat platby SAPS v rámci členského státu a lépe tak zohlednit zemědělský potenciál regionů či environmentální kriteria. Od roku 2010 však členské státy mohou využít část národního rámce SAPS na specifickou pomoc zemědělcům v ekonomicky zranitelných nebo ekologicky citlivých oblastech, nebo pro ekonomicky zranitelné typy zemědělství. Na hodnocení dopadu této možnosti na rozdělení podpory v rámci SAPS je však ještě příliš brzy. VIII. Úroveň přímých plateb v členských státech byla stanovena tak, aby se podpořila nezbytná restrukturalizace zemědělského odvětví a aby se v daných venkovských společnostech nevytvářely výraznější příjmové rozdíly ani sociální nerovnováha. Přetrvávající strukturální nedostatky v zemědělské ekonomice členských států, které používají SAPS, mohou mít dopad na dlouhodobou účelnost a efektivnost přímých plateb. Komise dosud neanalyzovala účinky podpory v rámci SAPS na restrukturalizaci zemědělského odvětví. IX. Účelnost SAPS při podpoře příjmů zemědělců se snižuje tam, kde je podpora "kapitalizována" do cen půdy nebo cen pronájmů půdy. Komise tyto účinky v navštívených členských státech dosud neanalyzovala, existují ovšem důkazy, že platby SAPS souvislost se zvýšením cen půdy a jejích pronájmů mají. X. Většina členských států, které používají SAPS, není připravena na zavedení režimu založeného na nárocích, který SAPS v budoucnu nahradí. Zkušenosti se zaváděním SPS v členských státech EU-15 ukazují, že zavedení podpory založené na nárocích vedlo k výrazným zpožděním plateb zemědělcům. XI. Účetní dvůr doporučuje, aby: - podpora příjmů zemědělců směřovala k aktivním zemědělcům, kteří provádějí konkrétní a pravidelnou zemědělskou činnost. Z podpory příjmů v rámci SAPS by měly být zejména vyloučeny veřejné subjekty spravující půdu v majetku státu, na které neprovádějí žádnou jinou zemědělskou činnost, - byla jasně definována způsobilost půdy pro podporu a omezila se na pozemky, na kterých se podle norem dobrého zemědělského a environmentálního stavu (GAEC) vyžaduje provádění konkrétních a pravidelných zemědělských činností. V případě zavedení systému podpory založeného na nárocích by platební nároky měly být přiděleny pouze takovýmto pozemkům, - mělo by se usilovat o vyváženější rozdělení podpory mezi zemědělce, a to buď stanovením limitu pro jednotlivé vyšší platby, nebo zohledněním specifických okolností zemědělských podniků v různých regionech, - Komise by měla analyzovat, do jaké míry je účelnost a efektivnost přímých plateb negativně ovlivněna strukturálními nedostatky a cenami půdy. Na základě této analýzy by měla zvážit doplňková opatření s cílem restrukturalizovat zemědělské odvětví a zlepšit jeho konkurenceschopnost, - Komise by měla aktivně podporovat členské státy a pečlivěji sledovat jejich přípravy na zavedení budoucího režimu založeného na nárocích. Zejména by pak měla členským státům pomoci s určením hlavních požadavků na vnitrostátní správní orgány a zemědělce. ÚVOD ZÁKLADNÍ INFORMACE 1. Když Česká republika, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovinsko a Slovensko vstupovaly 1. května 2004 do Evropské unie (EU), tvořily jádro společné zemědělské politiky (SZP) přímé vázané platby zemědělcům vycházející z plochy orné půdy a počtu zvířat (skotu, ovcí a koz). V roce 2002 rozhodla Rada, že tyto přímé platby budou dány k dispozici i zemědělcům v nových členských státech. V souladu s tehdy platnými zásadami v členských státech EU (EU-15) stanovila Rada pro každý členský stát rozpočtový rámec. Tento rámec představuje maximální částku financovanou z rozpočtu EU, kterou lze ročně vynaložit na přímé platby. Rada rovněž rozhodla, že se přímé platby v těchto členských státech budou do roku 2013 postupně zvyšovat, aby byly srovnatelné s úrovní podpory poskytované v EU-15. 2. Struktura odvětví zemědělství ve většině nových členských států se ale zásadně lišila od struktury, jež převažovala v členských státech EU-15. Byla pro ni charakteristická podvojná struktura: na jedné straně velké zemědělské podniky a na druhé straně velký počet malých rodinných zemědělských podniků. Celkově byla produktivita tohoto odvětví nízká. Většina vnitrostátních správních orgánů také neměla žádné zkušenosti s řízením systému přímých plateb zemědělcům. 3. Z tohoto důvodu akty o přistoupení podepsané s členskými státy, které do EU vstoupily v roce 2004, nabídly těmto členským státům jako alternativu k přímým vázaným platbám možnost provádět v přechodném období zjednodušený systém podpory, tzv. "režim jednotné platby na plochu" (SAPS). Tyto akty stanoví, že pro každý nový členský stát Komise určí pevný roční finanční rámec pro výdaje SAPS v rámci národního rozpočtového rámce stanoveného Radou. Stejná možnost byla nabídnuta Bulharsku a Rumunsku, když vstoupily do EU v roce 2007. 4. Souběžně s procesem rozšíření EU přijala Rada reformu SZP z roku 2003. Tato reforma: a) zavedla režim jednotné platby (SPS), jenž nahradil většinu stávajících přímých plateb, přičemž podpora byla "oddělena" od povinnosti produkovat; b) podmínila vyplácení plné výše přímých plateb dodržováním povinností "podmíněnosti" na straně zemědělců [2]; c) zavedla povinný mechanismus, kterým se snižují všechny přímé platby přesahující v jednom kalendářním roce částku 5000 EUR o pevně stanovenou procentní sazbu (tzv. "modulace"). 5. Rada v roce 2004 rozhodla, že zásady přijaté v rámci reformy z roku 2003 budou platit i v nových členských státech, s výjimkou prvku "modulace" (přinejmenším do té doby, dokud se úroveň přímých plateb uplatňovaná v nových členských státech nevyrovná úrovni uplatňované ve státech EU-15). Možnost provádět SAPS byla zachována [3]. 6. V roce 2004 se pouze Malta a Slovinsko rozhodly zavést tehdy platná ustanovení o přímých platbách a následně v roce 2007 pak SPS, který v EU-15 vstoupil v platnost v roce 2005. Česká republika, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Polsko, Slovensko a v roce 2007 Bulharsko a Rumunsko se rozhodly pro zavedení SAPS. 7. SAPS byl proto od počátku koncipován jako přechodný systém předcházející zavedení systému přímých plateb platného v rámci celé EU (SPS od roku 2005). Dle původních předpokladů mělo přechodné období skončit nejpozději v roce 2009. V rámci kontroly stavu reformy SZP však Rada v roce 2008 prodloužila toto období až do konce roku 2013. Systém přímých plateb, o němž se v současnosti jedná v Evropském parlamentu a Radě a který bude přijat jako součást nové SZP, jež bude prováděna od roku 2014, od tohoto data nahradí SAPS [4]. HLAVNÍ PRVKY SAPS 8. SAPS je zjednodušený režim podpory příjmů určený pro zemědělce a vycházející z plochy způsobilé půdy, kterou mají zemědělci k dispozici [5]. V každém členském státu spočívá podpora v roční částce na hektar způsobilé půdy. Zemědělci předkládají příslušným vnitrostátním orgánům roční výkaz obsahující veškeré zemědělské pozemky. Produkce ani používání činitelů produkce nejsou pro zemědělce povinné. Musí však udržovat pozemky v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (GAEC) [6]. 9. V každém členském státu se objem ročních plateb na hektar vypočítá tak, že se roční finanční rámec vydělí zemědělskou plochou daného členského státu. Tam, kde v daném roce tyto platby přesáhnou roční finanční rámec, sníží se úměrně vnitrostátní částka na hektar uplatňovaná v tomto novém členském státě použitím koeficientu snížení. Tím je zajištěno, že platby nepřesáhnou vnitrostátní rámce přijaté v aktech o přistoupení. 10. Pro členské státy, které vstoupily do EU v roce 2004, se zemědělskou plochou rozumí ta část jejich využívané zemědělské plochy, která byla udržována v dobrém zemědělském stavu k 30. červnu 2003 [7]. Stanovení tohoto data vyloučilo z možnosti použít režim SAPS pro takovou půdu, která nebyla v té době využívaná, a to i v případě, že ji zemědělec v pozdějších letech začal znovu obhospodařovat. V Bulharsku a Rumunsku však žádné takové datum stanoveno nebylo, v důsledku čehož mohou zemědělci čerpat platby v rámci SAPS na předtím opuštěnou půdu, kterou začali opět obdělávat po vstupu svých členských států do EU. 11. Pojem "využívaná zemědělská plocha" je statistický pojem používaný Eurostatem [8]. Pod tímto pojmem se rozumí celková plocha využívaná jako orná půda, trvalé travní porosty, trvalé kultury a zelinářské zahrady. 12. Příloha I obsahuje porovnání systému SAPS a SPS. MOŽNOST POSKYTOVÁNÍ DOPLŇKOVÝCH VNITROSTÁTNÍCH PŘÍMÝCH PLATEB 13. Před vstupem do EU některé členské státy poskytovaly svým zemědělcům přímé platby, které by ovšem nebyly slučitelné se zásadami společného trhu EU. Aby se předešlo případnému snížení objemu podpory, kterou zemědělci budou dostávat po vstupu své země do EU, příslušné členské státy mohou navíc k podpoře v rámci SAPS z vnitrostátního rozpočtu poskytovat doplňkové přímé platby, aby kompenzovaly postupné zavádění přímých plateb EU [9]. Tyto doplňkové platby musí být schváleny Komisí a celková přímá podpora, která je zemědělcům poskytována, nesmí přesáhnout úroveň přímé podpory, na kterou by měli nárok v EU-15. Doplňkové vnitrostátní přímé platby jsou postupně ukončovány souběžně s každoročním zvyšováním plateb ze SAPS. ROZSAH, CÍLE A KONCEPCE AUDITU 14. Účetní dvůr kontroloval provádění SAPS od rozpočtového roku 2005 v rámci každoročního prohlášení o věrohodnosti (DAS). Tyto kontroly se však omezovaly pouze na legalitu a správnost plateb a fungování systémů dohledu a kontroly. Účetní dvůr zveřejnil výsledky těchto kontrol v příslušných výročních zprávách. 15. SAPS je druhý největší režim financovaný z Evropského zemědělského a záručního fondu (EZZF) a představuje hlavní zdroj podpory příjmů zemědělců v nových členských státech. Roční výdaje v průběhu let vzrostly z 1,4 miliardy EUR v rozpočtovém roce 2005 na přibližně 5 miliard EUR v rozpočtovém roce 2011. Podpora by měla do rozpočtového roku 2014 dosáhnout okolo 7,5 miliardy EUR. 16. Audit byl proveden v roce 2011 a zahrnul návštěvy u Evropské komise a v pěti členských státech, které zavedly SAPS buď v roce 2004 (Maďarsko, Polsko a Slovensko), nebo v roce 2007 (Bulharsko a Rumunsko), dále dokumentární analýzu a také přezkumy studií a hodnocení. V roce 2011 navštívené členské státy vyplatily v rámci SAPS přibližně 4 miliardy EUR podpory, což představuje asi 80 % celkových výdajů daného rozpočtového roku v rámci tohoto režimu [10]. 17. Tato zpráva se zaměřuje na: - provádění hlavních prvků režimu včetně definování příjemců a způsobilé půdy, - příspěvek režimu k plnění cíle podporovat příjmy zemědělců v nových členských státech, - přípravu na přechod na nový systém přímých plateb společný pro všechny členské státy EU. PŘIPOMÍNKY PLATBY ZEMěDěLCŮM, KTEŘÍ SE VěNUJÍ ZEMěDěLSKÉ ČINNOSTI JEN OKRAJOVě 18. Jak bylo uvedeno výše, mají platby ze SAPS za cíl podpořit příjmy zemědělců [11]. Režim je koncipován tak, aby byl v souladu s celkovými cíli SZP, tj. s cílem "zvýšit produktivitu zemědělství" a "zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství" [12]. DEFINICE POJMŮ "ZEMěDěLEC" A "ZEMěDěLSKÁ ČINNOST" 19. Podle nařízení [13] je zemědělec definován jako osoba nebo skupina osob vykonávající "zemědělskou činnost". "Zemědělskou činností" se rozumí "produkce, chov zvířat nebo pěstování zemědělských produktů, včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely nebo udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu". 20. Účetní dvůr již dříve konstatoval, že definice "zemědělců" jako osob či subjektů, které mají k dispozici způsobilou půdu a které se zabývají "zemědělskou činností", není přesná [14]. Účetní dvůr zjistil, že Maďarsko a Rumunsko tyto pojmy v příslušných vnitrostátních předpisech podrobněji vyjasnily. Maďarsko se rozhodlo, že podpora ze SAPS by měla být vyplácena pouze uživatelům půdy. V Rumunsku vnitrostátní předpisy výslovně vylučují z plateb SAPS osoby, které pouze na půdu udělí koncesi nebo ji pronajmou. V praxi se ovšem toto kontroluje jen zřídka a Účetní dvůr v obou těchto členských státech zjistil případy, kdy byla podpora v rámci SAPS vyplacena majitelům půdy, kteří na příslušném pozemku nevykonávali žádnou vlastní zemědělskou činnost, zatímco zemědělci, kteří tuto půdu fakticky využívají, neměli k podpoře v rámci SAPS přístup. 21. Podobně jako v případě režimu SPS Účetní dvůr zjistil příjemce podpory v rámci SAPS, kteří se zemědělstvím zabývají pouze okrajově. Tyto případy zahrnují realitní společnosti, letiště (Polsko a Rumunsko), lesnické podniky, lovecká sdružení a rybářské a lyžařské kluby (Maďarsko, Polsko a Slovensko). Komise a navštívené členské státy nemají podrobné informace o přesném počtu takovýchto případů ani o jejich finančním dopadu. Jako ilustraci těchto případů lze uvést, že v Polsku Účetní dvůr zjistil, že v roce podání žádosti 2010 legálně získalo podporu ze SAPS o objemu 2,54 milionu EUR na 19000 ha zemědělské půdy celkem 1345 loveckých sdružení. Podobně v Maďarsku získalo 337 loveckých sdružení v souvislosti se 7000 ha zemědělské půdy v rámci podpory SAPS více než 1 milion EUR. 22. Účetní dvůr v navštívených členských státech rovněž identifikoval specifickou skupinu příjemců podpory ze SAPS, kterou tvoří veřejné subjekty, jež dle příslušných právních předpisů spravují půdu ve vlastnictví státu. Tyto subjekty nevykonávají žádnou zemědělskou činnost nebo vykonávají pouze marginální zemědělskou činnost. V takovýchto případech platby ze SAPS namísto podpory příjmů zemědělců primárně financují veřejnou službu, za niž jsou tyto subjekty odpovědné. 23. Kontrola stavu SZP, provedená v roce 2008, umožnila členským státům definovat kritéria pro vyloučení příjemců výše uvedeného typu z možnosti získávat platby ze SAPS. Žádný z členských států navštívených během auditu toho však do současnosti nevyužil. Výše popsaný stav tak nadále trvá. PŮDA VYUŽÍVANÁ K NEZEMěDěLSKÝM ČINNOSTEM 24. Ustanovení, která se vztahují na SPS, neumožňují provádět platby v souvislosti s půdou, která není převážně využívána k zemědělské činnosti [15]. Pro SAPS však takové předpisy neexistují. V Maďarsku prováděly orgány platby ze SAPS na trvalé pastviny ve vlastnictví státu určené pro vojenský výcvik, u nichž však vnitrostátní orgány nebyly schopny objasnit, zda jsou používány výhradně pro výcvik či zda jsou alespoň částečně využívány k zemědělským účelům (pastva ovcí). Dle odhadů Účetního dvora bylo v roce 2010 proplaceno 4,25 milionu EUR na 25000 ha vojenských areálů [16]. RÁMEČEK 1 STÁTNÍ SUBJEKTY DOSTÁVAJÍCÍ PODPORU ZE SAPS POUZE ZA VYKONÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB STANOVENÝCH VNITROSTÁTNÍMI PRÁVNÍMI PŘEDPISY V Polsku, v Rumunsku, na Slovensku a v Maďarsku vlastní velké plochy zemědělské půdy stát. Například v Polsku je největším jednotlivým správcem zemědělské půdy Agentura pro zemědělský majetek ministerstva financí, která spravuje zhruba dva miliony hektarů. Správní orgány na této půdě samy nehospodaří, ale pronajímají ji zemědělcům, kteří jsou zpravidla oprávněni nárokovat podporu ze SAPS na pozemky, které obhospodařují. Tyto členské státy neměly žádnou jednotnou politiku vůči těmto subjektům: zatímco na Slovensku a v Rumunsku podporu ze SAPS nečerpají, v Polsku dostávají okresní pobočky Agentury pro zemědělský majetek ze SAPS zhruba 1 milion EUR ročně na půdu, pro kterou se jim nepodařilo nalézt nájemce. Okresní pobočky pověřily udržováním půdy poskytovatele služeb, aby se zachovala její zemědělská hodnota, přičemž náklady za tyto služby na hektar jsou daleko nižší, než je částka roční podpory ze SAPS. Tuto povinnost však orgány musí vykonávat tak jako tak, protože vnitrostátní předpisy jim ukládají povinnost zachovávat hodnotu veřejného majetku. V Maďarsku je stát největším jednotlivým příjemcem v rámci SAPS [17]. Tato podpora se vyplácí například v souvislosti s národními parky, jež jsou financovány ze státního rozpočtu, a jejím hlavním účelem je zachování přírodních rezervací. Jinými případy institucionálních uživatelů půdy, jejichž hlavním předmětem činnosti není zemědělství, jsou vodohospodářské společnosti a obce. Vnitrostátní orgány nemají žádný přehled o tom, v jakém objemu jdou platby těmto subjektům. Účetní dvůr však odhaduje, že by mohlo jít o 300000 ha, za které vnitrostátní orgány v roce 2010 v podpoře ze SAPS proplatily přibližně 50 milionů EUR. V Rumunsku, kde obce vlastní zhruba 1,6 milionu ha zemědělské půdy, z čehož 1,5 milionu ha představují pastviny, Účetní dvůr zjistil, že v roce 2010 obdrželo v souvislosti s přibližně 340000 ha veřejné půdy více než 1000 obcí a místních orgánů částku 23,5 milionu EUR podpory SAPS. Jedná se o půdu, kterou místní zemědělci většinou využívají společně, například na pasení svého dobytka nebo na sklizeň trávy, a na níž veřejní vlastníci zpravidla nevykonávají žádnou vlastní zemědělskou činnost. Rumunské orgány nedávno přijaly opatření k lepšímu zacílení plateb na zemědělce. Tato opatření jsou však účelná jen částečně a mnoho zemědělců, kteří půdu využívají, je i nadále z plateb v rámci SAPS vyloučeno. Účetní dvůr zjistil podobné případy i v Bulharsku, kde obce vytvořily právní subjekty, které dostávaly podporu ze SAPS v souvislosti s veřejnou půdou, na níž místní zemědělci pásli svůj dobytek. V těchto případech se činnost takovýchto subjektů omezuje na poskytování vody pro dobytek, případně na příležitostné najímání pracovníků na odstranění křoví z půdy. Vzhledem k plánovanému zvýšení plateb SAPS na hektar se roční částky vyplácené těmto subjektům budou rovněž zvyšovat, a to do roku 2013 a v případě Rumunska a Bulharska do roku 2016. Ve všech výše uvedených případech podpora nezvyšuje příjmy zemědělců, ale přispívá k financování veřejné správy. CELKOVÁ PLOCHA ZPŮSOBILÁ PRO PODPORU ZE SAPS NEBYLA SPOLEHLIVě URČENA A NAVŠTÍVENÉ ČLENSKÉ STÁTY DEFINOVALY ZPŮSOBILOST POZEMKŮ ROZDÍLNÝM ZPŮSOBEM VĚTŠINA PŘÍSLUŠNÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ NENÍ SCHOPNA PŘESNĚ URČITZEMĚDĚLSKOU PLOCHUZPŮSOBILOU PRO SAPS 25. Zatímco vnitrostátní rozpočtové rámce pro přímé platby byly stanoveny Radou, přesné stanovení rozlohy půdy skutečně způsobilé pro podporu ze SAPS bylo ponecháno v kompetenci Komise a příslušných členských států [18]. 26. Jak bylo uvedeno výše, akty o přistoupení a následná nařízení Rady stanoví, že způsobilá zemědělská plocha bude ta část "využívané zemědělské plochy" (UAA), která byla k 30. červnu 2003 v "dobrém zemědělském stavu" bez ohledu na to, zda byla k tomuto dni využívána k produkci či nikoliv. 27. V případě Bulharska a Rumunska však tato historická reference neplatí. Způsobilá zemědělská plocha je v těchto zemích ta část využívané zemědělské plochy, která je v dobrém zemědělském stavu (GAC) v příslušném roce podání žádosti. 28. Kritérium využívané zemědělské plochy vylučuje z možnosti podpory v rámci SAPS nezemědělskou půdu, jako např. zalesněnou plochu nebo okrasné zahrady, ale rovněž plochu, která už není z ekonomických, společenských nebo jiných důvodů obhospodařována (včetně případů, kdy by tato plocha mohla být opět obhospodařována využitím zdrojů, které má zemědělský podnik běžně k dispozici). Účetní dvůr konstatuje, že dosud stanovené předpisy nejsou jednotné, neboť zemědělci v členských státech, kde platí SAPS a které vstoupily do EU v roce 2004, pokud chtějí začít znovu obhospodařovat neobhospodařované pozemky, jsou v případě takovýchto pozemků vyloučeni z podpory v rámci SAPS, zatímco v Bulharsku a Rumunsku zemědělci dostávají podporu ze SAPS, i když obdělávají předtím opuštěnou půdu. 29. Právní předpisy EU nijak dál podrobněji nedefinují "dobrý zemědělský stav" (GAC). V době auditu přijalo explicitní normy definující GAC pouze Bulharsko. 30. Ačkoli ustanovení přijatá v aktech o přistoupení požadují, aby vnitrostátní orgány fyzicky identifikovaly způsobilou zemědělskou plochu, většina navštívených členských států měla se spolehlivou identifikací této plochy potíže. Vzhledem k neexistenci definice dobrého zemědělského stavu GAC a také vzhledem k tomu, že systémy evidence půdy (LPIS) buď nebyly k dispozici, nebo nebyly dostatečně rozvinuté, používaly členské státy při stanovení své zemědělské plochy rozdílné metody. 31. V Polsku byla způsobilá zemědělská plocha schválená Komisí stanovena na základě informací o celkovém užívání půdy získaných při statistickém zjišťování zemědělských podniků v roce 2002, jež byly doplněny o informace o "nevyužívané půdě", u níž se očekávalo, že bude zemědělsky využívána, jakmile si zemědělci uvědomí, že na ni mohou dostat platby v rámci SAPS. Naopak plochy, které byly vloženy do systému LPIS, byly stanoveny na základě informací z katastru nemovitostí. Rozloha těchto ploch byla mnohem větší, nebyly však k dispozici žádné informace o jejich stavu k roku 2003 [19]. 32. V Maďarsku byla způsobilá zemědělská plocha schválená Komisí stanovena na základě informací o užívání půdy před vstupem do EU a také informací získaných při zjišťování zemědělských podniků provedeném v roce 2002, přičemž byla vyloučena plocha, která byla dle odhadů nevhodná pro zemědělskou činnost. Zdejší systém LPIS je naopak zcela založen na interpretaci leteckých snímků. 33. Výše uvedené příklady rovněž dokládají, že systém LPIS, který eviduje plochu způsobilou pro podporu ze SAPS a který nové členské státy využívají k správě žádostí o podporu [20], zahrnuje zemědělské plochy, jež jsou v některých případech výrazně větší než zemědělská plocha, která byla stanovena v době přistoupení do EU a schválena Komisí. Tento stav v roce 2010 nadále přetrvával, jak ukazuje tabulka. 34. Komise po členských státech nepožadovala, aby tyto nesrovnalosti analyzovaly. Účetní dvůr tedy nemůže potvrdit, zda plocha evidovaná jako plocha způsobilá pro platby v rámci SAPS byla skutečně stanovena v souladu s ustanoveními aktů o přistoupení a následných právních předpisů EU [21]. 35. Tato nejistota ohledně plochy způsobilé pro podporu ze SAPS má důsledky dvojího druhu: a) vzhledem k tomu, že finanční rámce přidělené každému členskému státu jsou na dané finanční období pevně stanoveny, došlo tam, kde celková plocha vykázaná zemědělci přesáhla zemědělskou plochu schválenou Komisí, k poměrnému snížení průměrné částky na hektar; b) průměrná částka podpory na hektar ze SAPS byla zvýšena v případech, kdy zemědělská plocha schválená Komisí byla menší než skutečná zemědělská plocha evidovaná v systému LPIS. TABULKA SROVNÁNÍ VYUŽÍVANÉ ZEMěDěLSKÉ PLOCHY, ZEMěDěLSKÉ PLOCHY SCHVÁLENÉ KOMISÍ A PLOCH ZPŮSOBILÝCH PRO SAPS PRO ROK PODÁNÍ ŽÁDOSTI 2010 Zdroj: Účetní dvůr na základě údajů z národních statistických úřadů a z platebních agentur (2011). (v hektarech) | | Bulharsko | Maďarsko | Polsko | Rumunsko | Slovensko | Využívaná zemědělská plocha v roce 2010 podle údajů statistických úřadů | 3620000 | 5343000 | 15534000 | 13298000 | 1921000 | Zemědělská plocha schválená Komisí (příloha VIII nařízení (ES) č. 1121/2009) | 3492000 | 4829000 | 14137000 | 8716000 | 1865000 | Celková plocha způsobilá pro SAPS podle evidence v systému LPIS | 3707125 | 5681781 | 18245374 | 13015446 | 2083248 | REVIZE ZPŮSOBILÉ ZEMěDěLSKÉ PLOCHY SE NE VŽDY ZAKLÁDALY NA OVěŘITELNÝCH KRITÉRIÍCH 36. Komise může schválit revize způsobilé zemědělské plochy členského státu v případě, že se ukáže, že původně stanovená plocha byla nesprávná. Tyto úpravy lze provést pod podmínkou, že příslušný členský stát stanoví objektivní a nediskriminační kritéria [22]. 37. Od roku 2004 Komise schválila žádosti o revizi zemědělské plochy pro Bulharsko, Litvu, Maďarsko, Polsko a Slovensko. V případě Bulharska, Polska a Slovenska vedla revize ke snížení zemědělské plochy, a tedy ke zvýšení sazby podpory SAPS na jeden hektar. To těmto členským státům umožnilo plně využít jejich příslušné roční finanční rámce. Maďarsko požádalo o zvýšení zemědělské plochy, neboť jeho orgány obdržely žádosti o podporu na daleko větší plochu, než se očekávalo. Důsledkem bylo snížení plateb SAPS všem zemědělcům, aby se zamezilo překročení ročního finančního rámce. 38. Účetní dvůr zjistil, že zatímco v Bulharsku byla revize zemědělské plochy částečně výsledkem zjištění nezpůsobilé půdy, v Maďarsku, Polsku a na Slovensku se revize nezakládala na ověřitelných kritériích, pouze na skutečnosti, že orgány obdržely žádosti o podporu na menší nebo naopak větší plochu, než bylo očekáváno. Komise již v roce 2005 informovala slovenské orgány, že počet žádostí o podporu obdržený v daném roce a jakýkoli očekávaný nárůst žádostí nejsou dostatečně objektivním kritériem pro úpravu zemědělské plochy, které se týká SAPS. Pro Maďarsko, Polsko a Slovensko však Komise nakonec tuto žádost o revizi akceptovala bez další analýzy [23]. PLATBY V REŽIMU SAPS PROVÁDěNÉ NA NEVYUŽÍVANOU ČI OPUŠTěNOU ZEMěDěLSKOU PŮDU 39. Charakteristickým rysem mnoha členských států, které využívají SAPS, je existence ploch nevyužívané či opuštěné zemědělské půdy. Souvisí to v první řadě se společenskými a ekonomickými změnami, ke kterým došlo po roce 1990. Na takovouto půdu by neměla být vyplácena žádná podpora ze SAPS. 40. Jak je uvedeno výše, členské státy měly potíže se spolehlivou identifikací té části využívané zemědělské půdy, která byla k 30. červnu 2003 v dobrém zemědělském stavu. Kontroly provedené Účetním dvorem v rámci každoročního prohlášení o věrohodnosti vedly k zjištění, že systém LPIS často nebyl dostatečně kvalitní či nebyl pravidelně aktualizován. 41. Účetní dvůr zjistil, že Komise a členské státy podnikly kroky ke zlepšení systému LPIS. Například v Maďarsku orgány v období 2008–2010 klasifikovaly přibližně 891000 ha jako nezpůsobilé pro platby v rámci SAPS, neboť zjistily, že příslušné pozemky byly opuštěny nebo již nejsou vhodné pro zemědělskou činnost. Pro Bulharsko a Rumunsko Komise vytvořila zvláštní akční plány, které za kontrolované období (tj. rok podání žádosti 2010) nebyly ještě plně realizovány, ale které již vedly k výraznému snížení původní způsobilé plochy. Na Slovensku orgány identifikovaly zhruba 100000 ha trvalých pastvin (což představuje zhruba pětinu celkové plochy trvalých pastvin), u nichž měly pochybnosti, zda tyto pastviny jsou plně zemědělsky využívány, a uvažovaly o snížení plateb ze SAPS na hektar, aby se zohlednily tyto nevyužívané části pozemků. 42. Navzdory této snaze v některých členských státech systém LPIS stále obsahuje plochy opuštěné či nevyužívané půdy. RÁMEČEK 2 PLATBA PODPORY ZE SAPS NA NEVYUŽÍVANOU PŮDU V Rumunsku, kde od roku 2007 došlo k nárůstu zemědělských ploch vykazovaných pro podporu v rámci SAPS, byly pozemky považovány za způsobilé i v případě, že na nich nebyla vykonávána žádná zemědělská činnost (obrázek 1). Orgány dosud jasně a jednoznačně nedefinovaly podmínky, za kterých se opuštěná půda, již hodlají zemědělci začít znovu obhospodařovat, stává způsobilou. +++++ TIFF +++++ © Účetní dvůr. Obrázek 1 – Opuštěná, již neobhospodařovaná půda v Rumunsku V Bulharsku vyžadují orgány jako minimální podmínku pro způsobilost, aby byly trvalé pastviny alespoň jednou ročně přepásány zvířaty nebo posečeny. V praxi však orgány plně akceptují pozemky, na nichž probíhá jen velmi omezená zemědělská činnost či neprobíhá zemědělská činnost vůbec žádná (např. pozemky, jimiž hospodářská či divoká zvířata jen prochází). Účetní dvůr rovněž zjistil případy plateb v rámci SAPS na pozemky, u nichž neexistuje důkaz, že na nich kdy zemědělská činnost byla vůbec vykonávána (obrázek 2). +++++ TIFF +++++ © Účetní dvůr. Obrázek 2 – Nevyužívaný pozemek v Bulharsku V Polsku ukládají požadavky na dobrý zemědělský a environmentální stav (GAEC), aby na orné půdě byla vykonávána pravidelná činnost. Účetní dvůr však zjistil, že podpora v rámci SAPS byla vyplacena na nevyužívanou ornou půdu, jež je zachycena na obrázku 3. Na podobný stav narážel Účetní dvůr u navštívených příjemců často. Příjemci podpory ze SAPS ve většině případů dostávali platbu v plné výši nebo u nich byla uplatněna jen velmi omezená snížení, a to i tam, kde orgány zjistily, že zemědělci svou půdu již několik let nevyužívají. +++++ TIFF +++++ © Účetní dvůr. Obrázek 3 – Bývalá orná půda v Polsku, která nebyla několik let využívána V Maďarsku zemědělci nemusí (kromě povinnosti bojovat s pronikáním nežádoucí vegetace) vykonávat žádnou zemědělskou činnost, aby jejich pozemky byly způsobilé. Účetní dvůr odhalil případy, kdy si zemědělci pronajali velké plochy polopřirozených pastvin a dostávali platby podpory SAPS bez toho, aby půdu jakkoli využívali k zemědělské činnosti. Absence zemědělské činnosti má navíc u tohoto typu půdy negativní dopad na její environmentální hodnotu (obrázek 4). +++++ TIFF +++++ © Účetní dvůr. Obrázek 4 – Nevyužívané polopřirozené pastviny v Maďarsku 43. Posouzení toho, zda pozemek je způsobilý k platbám v rámci SAPS či ne, záleží na tom, zda (a nakolik jasně) členské státy podrobněji definovaly podmínky způsobilosti a minimální standardy zemědělské činnosti, dále na tom, jak spolehlivě jsou vnitrostátní orgány schopny zjistit stav daného pozemku k 30. červnu 2003 a jak pečlivě sledují situaci. V závislosti na těchto faktorech Účetní dvůr zjistil, že se situace ve všech navštívených státech různí, což vede k nerovnému zacházení se zemědělci. PLATBY V RÁMCI SAPS VÝRAZNě PŘISPÍVAJÍ K PŘÍJMŮM ZEMěDěLCŮ, ALE Z TÉTO PODPORY TěŽÍ HLAVNě VěTŠÍ ZEMěDěLSKÉ PODNIKY CELKOVě PLATBY V RÁMCI SAPS PODPORUJÍ PŘÍJMY ZEMěDěLCŮ V NOVÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH… 44. SAPS má za cíl podporovat příjmy zemědělců. Tento cíl však nebyl podrobněji definován ani z hlediska žádoucí úrovně podpory, ani jejího rozdělení. 45. V období 2004–2010 (rozpočtové roky 2005–2011) zemědělci v nových členských státech obdrželi přibližně 21,5 miliardy EUR v platbách v rámci SAPS [24]. V roce 2010 existovaly zhruba 3 miliony příjemců a průměrná platba na jeden zemědělský podnik v rámci SAPS činila 1668 EUR [25]. Všechny členské státy, které uplatňují SAPS, vyčerpaly většinu svých příslušných finančních rámců. Celkově tedy SAPS přispěl ke zvýšení příjmů zemědělců [26]. 46. V nejnovější analýze příjmů zemědělců provedené Komisí se uvádí závěr, že navzdory silnému poklesu v roce 2009, který vysvětluje současná ekonomická krize, se úroveň příjmů zemědělců ve státech EU-12 (tj. členské státy uplatňující SAPS a Malta a Slovinsko) držela výrazně nad úrovní před vstupem do EU. Celkem se v období 2004–2009 příjem na roční pracovní jednotku zvýšil o 34 % [27]. Tento nárůst lze vysvětlit jednak vyššími cenami, které převládají na jednotném trhu, a jednak růstem veřejné podpory pro zemědělství. 47. Platby v rámci SAPS lze považovat za nejdůležitější složku čistých příjmů zemědělců v těchto členských státech, jak ukazuje graf 1. 48. Vývoj příjmů zemědělských podniků se však v jednotlivých členských státech výrazně liší. Zatímco v Polsku dochází k celkově pozitivnímu vývoji, v Maďarsku a na Slovensku došlo i přes zavedení plateb v rámci SAPS k výraznému poklesu čisté přidané hodnoty zemědělské produkce. GRAF 1 VÝVOJ PLATEB SAPS, JINÝCH DOTACÍ A PŘÍJMŮ Z PODNIKÁNÍ V ZEMěDěLSTVÍ PRO VŠECHNY ČLENSKÉ STÁTY, KTERÉ UPLATŇUJÍ SAPS (HODNOTY V BěŽNÝCH CENÁCH) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů ze souhrnného zemědělského účtu (Eurostat). ... ALE OBJEM PŘÍJMŮ SE LIŠÍ PODLE VELIKOSTI A TYPU ZEMěDěLSKÉHO PODNIKU A PODLE ČLENSKÉHO STÁTU 49. Účetní dvůr zjistil, že ve všech navštívených členských státech uplatňujících SAPS vedl charakter tohoto režimu, založeného na ploše [28], v kombinaci s podvojnou strukturou zemědělského odvětví k neobyčejně silné koncentraci plateb u větších zemědělských podniků, zatímco podpora vyplácená malým zemědělcům byla v některých případech velmi nízká [29]. Výrazný počet zemědělců přitom podporu ze SAPS nedostává vůbec, protože způsobilá plocha jejich zemědělského pozemku je příliš malá. Tato koncentrace je obzvláště patrná v Bulharsku, kde v roce 2010 obdrželo 2 % zemědělských podniků více než polovinu národního rámce pro SAPS. 50. V koncepci podpory SAPS existuje přirozený rozpor: na jedné straně je tato podpora určena k podpoře příjmů jednotlivců a na druhé straně rozdělení této podpory nikterak nezohledňuje specifické okolnosti příjemce. 51. Celkově v roce 2010 dostalo 98 % příjemců podpory v rámci SAPS méně než 10000 EUR, což představuje 49 % celkového objemu těchto plateb. Na druhé straně 0,2 % příjemců obdržela více než 100000 EUR, což představuje 24 % celkového objemu těchto plateb. 52. Na rozdíl od SPS nestanoví právní rámec SAPS možnost platby v rámci členského státu diferencovat a lépe tak zohlednit zemědělský potenciál regionů či environmentální kritéria. SAPS je tak jednoduchý a snadno realizovatelný režim, který ale neumožňuje zacílit platby na specifické potřeby regionů. 53. V Maďarsku, Rumunsku a na Slovensku Účetní dvůr zjistil, že příjemci mohou z plateb SAPS realizovat dobré výnosy, jestliže si pronajmou či zakoupí zemědělskou půdu, aniž by museli provádět aktivní zemědělskou činnost, neboť na této půdě nemusí provádět žádnou konkrétní činnost. V takovýchto případech platby ze SAPS nepřispívají k cíli Smlouvy, kterým je zvýšení produktivity zemědělství [30]. 54. Dopad podpory v rámci SAPS na příjmy zemědělského podniku se také výrazně liší podle typu zemědělského podniku. Zejména živočišná výroba utrpěla v mnoha nových členských státech po přistoupení do EU silný pokles, neboť mnozí chovatelé hospodářských zvířat neměli přístup k podpoře ze SAPS nebo měli přístup jen velmi omezený, protože disponovali zemědělskou půdou o malé rozloze nebo neměli žádnou zemědělskou půdu. 55. Nové členské státy mají možnost řešit některé specifické potřeby v rámci zemědělství díky možnosti vyplácet doplňkové vnitrostátní přímé platby. Navíc v rámci kontroly stavu reformy SZP provedené v roce 2009 Rada členským státům dala možnost použít část národního rámce SAPS ke kompenzaci konkrétních nevýhod, jimiž je postižena část zemědělců např. v ekonomicky zranitelných nebo ekologicky citlivých oblastech, nebo na ekonomicky zranitelné typy zemědělství [31]. Všechny nové členské státy, které byly v rámci auditu navštíveny, tuto možnost nějakým způsobem využily. Jelikož ji však bylo možné uplatnit až od roku 2010, neexistuje zatím žádné hodnocení jejího dopadu na rozdělení příjmů zemědělců. GRAF 2 ROZDěLENÍ PODPORY SAPS ZA ROK 2010 DLE JEJÍ VÝŠE (V EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Evropské komise o platbách (CATS). ÚČINKY PLATEB V RÁMCI SAPS NA RESTRUKTURALIZACI ZEMěDěLSKÝCH PODNIKŮ A ZVÝŠENÍ JEJICH EFEKTIVNOSTI NEBYLY DOSUD POSOUZENY 56. Objem plateb v rámci SAPS na hektar v nových členských státech byl stanoven tak, aby nebránil potřebné restrukturalizaci zemědělského odvětví a ve venkovské společnosti nevytvářel výraznější příjmové rozdíly ani sociální nerovnováhu. Komise uvedla, že zavedení přímých plateb na nízké úrovni přispěje ke stabilizaci příjmů zemědělců, aniž by byl ohrožen proces restrukturalizace zemědělství [32]. 57. Komise však účinky podpory v rámci SAPS na restrukturalizaci ani na produktivitu a ziskovost zemědělských podniků v nových členských státech dosud neanalyzovala. STRUKTURÁLNÍ NEDOSTATKY STÁLE NEGATIVNě OVLIVŇUJÍ PŘÍJMY ZEMěDěLSKÝCH PODNIKŮ 58. Podle různých studií i podle vlastních zjištění Účetního dvora očekávaný dopad podpory v rámci SAPS na modernizaci a životaschopnost zemědělských podniků negativně ovlivňují strukturální faktory, jako například roztříštěné vlastnictví půdy, nízká technologická úroveň zemědělských podniků, nedostatečné skladovací kapacity, nedostatečně rozvinutá zařízení na zpracování potravin, nedostatek kvalifikované pracovní síly či obtížný přístup k financování [33]. JINÉ FAKTORY, KTERÉ OMEZUJÍ ÚČELNOST PLATEB SAPS 59. Účelnost SAPS při podpoře příjmu zemědělských podniků se může snížit tam, kde je podpora "kapitalizována" do cen půdy nebo cen pronájmu půdy. Znamená to, že zemědělci musí platit za půdu vyšší ceny či vyšší nájem jen proto, že dostávají podporu ze SAPS. To snižuje účelnost podpory a může negativně ovlivnit ziskovost zemědělského podniku [34]. 60. V Bulharsku, Maďarsku a na Slovensku a také v některých regionech Polska a Rumunska jsou velké plochy zemědělské půdy pronajaty [35]. Komise dosud konkrétně nezhodnotila dopad, jaký mělo zavedení SAPS na ceny půdy a nájmy půdy v nových členských státech. Dostupné studie však ukazují, že existuje statisticky významný dopad plateb ze SAPS na výši nájmů půdy [36], a to i přes to, že v žádném z nových členských států není trh s půdou ještě plně funkční. Plné účinky plateb ze SAPS na cenu půdy a nájmy půdy nemusí být tedy ještě plně viditelné [37]. RÁMEČEK 3 DOPAD PLATEB ZE SAPS NA NÁJEMNÍ PODMÍNKY A NÁJMY V Polsku a Maďarsku Účetní dvůr zjistil obzvláště silný nárůst cen nájmů u půdy vlastněné státem, která má nízkou zemědělskou hodnotu (jako např. okrajové pastviny). Chovatelé ovcí, kteří tuto půdu tradičně užívají, platili před rokem 2004 za používání tohoto typu půdy jen velmi malé nájemné nebo neplatili nájemné žádné, ale se zavedením SAPS došlo ke zvýšení poptávky po této půdě. Důvodem není situace na zemědělských trzích, nýbrž skutečnost, že platby ze SAPS, jež jsou poskytovány v poměru k velikosti plochy, zaručují při i nízké produktivní hodnotě této půdy vysoký objem podpory. Orgány začaly organizovat výběrová řízení na udělení nájemních smluv, což vedlo k výraznému zvýšení nájemného, které postihlo všechny zemědělce, kteří tento typ půdy obhospodařují. V Maďarsku a Rumunsku Účetní dvůr odhalil nájemní smlouvy, v nichž bylo nájemné vyjádřeno přímo jako procentní hodnota plateb SAPS a/nebo doplňkových vnitrostátních přímých plateb; toto nájemné se tak zvyšovalo poměrně k vývoji těchto plateb. Nájem může být například stanoven jako platba pevné ceny za hektar a 100 % částky ze SAPS. Účetní dvůr rovněž zjistil, že v Maďarsku zemědělci v nájmu mohou podepsat či prodloužit své nájemní smlouvy pouze za podmínky, že bezúplatně převedou na vlastníka pozemku platební nároky, které jim budou přiděleny v případě budoucího zavedení nového režimu podpory. NEDOSTATEČNÁ PŘIPRAVENOST NA REŽIM PODPORY, KTERÝ BUDE VYCHÁZET Z PLATEBNÍCH NÁROKŮ 61. Původně měl být SAPS používán jen do doby, než budou nové členské státy schopny efektivně spravovat přímé platby existující ve státech EU-15, a to nejpozději do roku 2009 [38]. V roce 2006 však Rada prodloužila možné trvání SAPS do konce roku 2010 [39]. V rámci kontroly stavu reformy SZP v roce 2008 Rada nicméně dále prodloužila přechodné období pro zavedení SPS do konce roku 2013. To umožnilo příslušným členským státům využívat výhody zjednodušeného režimu, zároveň je to ale nemotivovalo k přípravě na systém založený na nárocích. 62. Z členských států navštívených v rámci auditu pouze Maďarsko podniklo konkrétní opatření směřující k nahrazení SAPS režimem SPS od roku 2009. Po rozsudku vydaném maďarským ústavním soudem však nemohl být specifický národní prováděcí model uveden do praxe. Vnitrostátní orgány od té doby nepodnikly pro zavedení SPS žádné další kroky. 63. V říjnu 2011 vydala Komise návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům [40]. Podle tohoto návrhu budou SAPS i SPS nahrazeny od roku 2014 režimem základní platby. Tento režim bude i nadále založen na platebních nárocích. Aby získali platby, zemědělci budou muset vlastnit platební nároky a zároveň vykázat způsobilé hektary půdy, kterou mají k dispozici. V rámci systému sdíleného řízení budou mít vnitrostátní správní orgány povinnost přidělit platební nároky zemědělcům v roce 2014 a v následujících letech tyto platební nároky spravovat. 64. Účetní dvůr zjistil, že v současné době mají jak vnitrostátní správní orgány, tak zemědělci jen velmi omezenou znalost systémů přímých plateb založených na nárocích. Ani Komise, ani vnitrostátní orgány aktivně nepřipravovaly správní orgány a zemědělce na přechod na systém založený na nárocích. Polské orgány se v době auditu (2011) teprve začínaly na ústřední úrovni seznamovat se systémem podpory založeným na nárocích (v současné době SPS), ale nepřijaly žádná opatření k systematické identifikaci technických požadavků na správu takovéhoto režimu po roce 2013. V Bulharsku orgány připravovaly hodnocení dopadu přechodu na SPS na správu a zemědělce. V Rumunsku zahájily orgány v březnu 2012 dvojstranná jednání se zástupci Komise a organizovaly konzultace se zemědělci. Na Slovensku orgány od roku 2009 pouze analyzovaly finanční účinky přechodu na SPS, rozhodly se ale pokračovat v používání režimu SAPS až do roku 2013. 65. Když byl v členských státech EU-15 zaváděn režim jednotné platby SPS, měly vnitrostátní správní orgány na přípravu na přechod z režimu vázané podpory na tento nový režim nejméně 20 měsíců. Účetní dvůr však nicméně ve výročních zprávách za rozpočtové roky 2006 a 2007 konstatoval nedostatky v provádění systému založeného na nárocích, které někdy vedly k výrazným zpožděním plateb zemědělcům [41]. Domnívá se proto, že existuje riziko, že nedostatečná příprava na zavedení podpory založené na nárocích může v členských státech, které v současnosti používají SAPS, přinést podobné obtíže. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 66. SAPS je systém s jednoduchou správou, který umožnil novým členským státům po jejich vstupu do EU v roce 2004 a 2007 vyplácet podporu příjmů zemědělcům. Oddělením od zemědělské produkce tento systém také předjímal cíle reformy SZP z roku 2003, kterými bylo posílení tržní orientace zemědělců a podmínění plateb plněním závazků spojených s podmíněností. 67. Jak koncepce, tak konkrétní provádění SAPS členskými státy však vedly k celé řadě sporných prvků. Ty se týkají zamýšlených příjemců podpory, identifikace způsobilé plochy a rozdělení podpory mezi zemědělce. Podobně jako u SPS je rozdělení podpory mezi zemědělce založeno na ploše zemědělských podniků a neodráží ani specifické regionální charakteristiky zemědělské činnosti, ani příspěvek zemědělců k produkci veřejných statků. Dopad SAPS na restrukturalizaci zemědělského odvětví nebyl dosud zhodnocen a přetrvávající strukturální nedostatky i nadále negativně ovlivňují příjmy mnoha zemědělců. Členské státy, které v současnosti používají režim SAPS, také dosud nejsou připraveny na zavedení režimu podpory příjmů založeného na nárocích, k němuž dojde po roce 2013. Rada a Parlament by tedy měly zvážit, zda by v kontextu přípravy chystané reformy SZP tyto otázky neměly být revidovány v souladu s doporučeními uvedenými níže. PŘÍJEMCI, ZPŮSOBILÁ PŮDA A ZEMěDěLSKÁ ČINNOST 68. Ve své zprávě o režimu jednotné platby Účetní dvůr konstatoval, že definice pojmu "zemědělec" je nedostatečná a že platby jsou vypláceny příjemcům, kteří se zemědělské činnosti nevěnují nebo věnují jen okrajově. Výsledkem tohoto auditu jsou stejné závěry u SAPS. V některých členských státech byla navíc podpora v rámci SAPS legálně vyplácena veřejným subjektům spravujícím půdu v majetku státu, které nevykonávají žádnou jinou zemědělskou činnost, a podporovala tak jejich příjmy. 69. Členské státy, které uplatňují SAPS, nedefinovaly přesně způsobilou plochu a prováděly platby na nevyužívané pozemky nebo i půdu využívanou k nezemědělským činnostem. DOPORUČENÍ 1 Účetní dvůr opakuje své doporučení směřovat podporu příjmů k aktivním zemědělcům, kteří provádějí konkrétní a pravidelnou zemědělskou činnost. Z podpory příjmů v rámci SAPS by měly být vyloučeny zejména veřejné subjekty spravující půdu v majetku státu, které neprovádějí žádnou jinou zemědělskou činnost. DOPORUČENÍ 2 Způsobilost půdy pro podporu by měla být jasně definována a měla by se omezovat na pozemky, na kterých normy dobrého zemědělského a environmentálního stavu (GAEC) vyžadují provádění konkrétních a pravidelných zemědělských činností. V případě zavedení systému podpory založeného na nárocích by platební nároky měly být přiděleny pouze takovýmto pozemkům. ROZDěLENÍ PODPORY V RÁMCI SAPS 70. Rozdělení podpory v rámci SAPS vychází ze zásady z plochy obhospodařovaných zemědělských pozemků, které má zemědělec k dispozici, a nebere v úvahu ani specifické regionální charakteristiky dané zemědělské činnosti, ani příspěvek zemědělců k produkci veřejných statků. 71. Vzhledem k podvojné struktuře zemědělského sektoru ve většině nových členských států dostává velká většina zemědělců jen velmi malé částky podpory, zatímco většina podpory je absorbována malým počtem velkých příjemců. DOPORUČENÍ 3 Mělo by se usilovat o vyváženější rozdělení podpory mezi zemědělce, a to buď stanovením limitu pro výši jednotlivé platby, nebo zohledněním specifických okolností zemědělských podniků v různých regionech. ROLE PODPORY ZE SAPS PŘI RESTRUKTURALIZACI ZEMěDěLSKÉHO ODVěTVÍ 72. Od přistoupení nových členských států v roce 2004 a 2007 se objem podpory každoročně zvyšuje a bude se zvyšovat i nadále do roku 2013 (resp. 2016). Dopad současné úrovně podpory a jejího budoucího zvýšení na restrukturalizaci zemědělského odvětví a na efektivnost zemědělských podniků však dosud není znám. STRUKTURÁLNÍ NEDOSTATKY OVLIVŇUJÍCÍ PŘÍJMY ZEMěDěLSKÝCH PODNIKŮ 73. Přetrvávající strukturální nedostatky v zemědělské ekonomice členských států, které používají SAPS, mohou mít dopad na dlouhodobou účelnost a efektivnost přímých plateb. KAPITALIZACE ČÁSTI PODPORY DO CEN PŮDY A PRONÁJMU PŮDY 74. Vzhledem k tomu, že podpora v rámci SAPS je striktně vázána na plochu, kterou má zemědělec k dispozici, může tato podpora vést ke zvyšování cen půdy a pronájmu půdy, a její účelnost tak může být snížena. DOPORUČENÍ 4 Komise by měla analyzovat, do jaké míry je účelnost a efektivnost přímých plateb negativně ovlivněna strukturálními nedostatky a cenami půdy. Na základě této analýzy by měla zvážit doplňková opatření s cílem restrukturalizace zemědělského odvětví a zlepšení jeho konkurenceschopnosti. PŘECHODNÝ CHARAKTER SAPS A PŘÍPRAVA NA ZAVEDENÍ PODPORY ZALOŽENÉ NA NÁROCÍCH 75. SAPS jej stanoven jako přechodný systém, který bude nahrazen novým režimem založeným na nárocích. Většina členských států, které nyní využívají SAPS, však není na zavedení režimu tohoto typu připravena. Zkušenosti se zaváděním SPS v členských státech EU-15 ukazují, že zavedení podpory založené na nárocích vedlo k výrazným zpožděním plateb zemědělcům. DOPORUČENÍ 5 Komise by měla aktivně podporovat členské státy a pečlivěji sledovat jejich přípravy na zavedení budoucího režimu založeného na nárocích. Zejména by pak měla členským státům pomoci s určením hlavních požadavků na vnitrostátní správní orgány a zemědělce. Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Ioannis SARMAS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 10. října 2012. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Zvláštní zpráva č. 5/2011 o režimu jednotné platby (SPS): otázky, které je třeba řešit pro zkvalitnění jeho řádného finančního řízení (http://eca.europa.eu). [2] Znamená to, že platby zemědělcům jsou podmíněny dodržováním základních norem z oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat v jejich zemědělských podnicích (tzv. povinné požadavky na hospodaření, SMR) a udržováním půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (GAEC). [3] Rozhodnutí Rady 2004/281/ES ze dne 22. března 2004, kterým se v důsledku reformy společné zemědělské politiky mění Akt o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. L 93, 30.3.2004, s. 1). [4] KOM(2011) 625 v konečném znění/2 ze dne 19. října 2011: Návrh nařízení, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky. [5] Čl. 1 bod c) a čl. 124 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. L 30, 31.1.2009, s. 16). [6] Čl. 124 odst. 4 nařízení (ES) č. 73/2009. [7] Čl. 124 odst. 1 nařízení (ES) č. 73/2009. [8] Tento pojem je definován v nařízení Komise (ES) č. 1200/2009 ze dne 30. listopadu 2009 o statistických zjišťováních o struktuře zemědělských podniků (Úř. věst. L 329, 15.12.2009, s. 1). [9] Článek 132 nařízení (ES) č. 73/2009. [10] Viz příloha II. [11] Čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 73/2009. [12] Článek 39 Smlouvy o fungování Evropské unie:"1.Cílem společné zemědělské politiky je:a)zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly;b)zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství;c)stabilizovat trhy;d)zajistit plynulé zásobování;e)zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.2.Při vypracovávání společné zemědělské politiky a zvláštních metod, které může zahrnovat, se bude přihlížet:a)ke zvláštní povaze zemědělské činnosti, vyplývající ze sociální struktury v zemědělství a ze strukturálních a přírodních rozdílů mezi různými zemědělskými oblastmi;b)k nutnosti provádět vhodné úpravy postupně; c)ke skutečnosti, že v členských státech zemědělství představuje odvětví, které je těsně spjato s celým hospodářstvím." [13] Článek 2 nařízení (ES) č. 73/2009. [14] Zvláštní zpráva č. 5/2011. [15] Článek 34 nařízení (ES) č. 73/2009. [16] Přesný rozsah těchto vojenských areálů, na něž byla vyplacena podpora v rámci SAPS, nebyl vnitrostátní platební agentuře znám. [17] V souvislosti s rokem podání žádosti 2010 obdržely státní subjekty na téměř 82000 ha půdy přibližně 13,8 milionu EUR v přímých platbách, z toho u více než 27000 ha podávalo žádosti o podporu deset národních parků, jimž bylo jako podpora ze SAPS do státního rozpočtu vyplaceno 4,3 milionu EUR. [18] Zemědělské plochy, na které lze žádat o podporu v rámci SAPS, jsou stanoveny v příloze VIII nařízení Komise (ES) č. 1121/2009 ze dne 29. října 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o režimy podpory pro zemědělce stanovené v hlavě IV a V uvedeného nařízení (Úř. věst. L 316, 2.12.2009, s. 27). Pro roky podání žádosti nepředcházející roku 2010 byly plochy stanoveny v příloze XXI nařízení Komise (ES) č. 1973/2004 ze dne 29. října 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ohledně režimů podpor stanovených v hlavě IV a IVa tohoto nařízení a ohledně využití půdy vyjmuté pro pěstování surovin (Úř. věst. L 345, 20.11.2004, s. 1). [19] Viz tabulka. [20] Článek 6 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. L 316, 2.12.2009, s. 65). [21] Čl. 124 odst. 1 nařízení (ES) č. 73/2009. [22] Čl. 124 odst. 1 nařízení (ES) č. 73/2009. [23] Nařízení Komise (ES) č. 993/2007 (Úř. věst. L 222, 28.8.2007, s. 10), č. 316/2009 (Úř. věst. L 100, 18.4.2009, s. 3),kterými se mění nařízení (ES) č. 1973/2004 a nařízení Komise (EU) č. 387/2010 (Úř. věst. L 114, 7.5.2010, s. 1),kterým se mění nařízení (ES) č. 1121/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009. [24] Částky vyplacené podle jednotlivých let a členských států jsou uvedeny v příloze II. [25] Viz příloha III. [26] Pro určení celkového objemu přímé podpory příjmů pro zemědělské odvětví je nutno ještě přičíst doplňkové vnitrostátní přímé platby. Podle Komise činily ve stejném období 13,4 miliardy EUR. [27] Dokument Komise Developments in the income situation of the EU agricultural sector (Vývoj příjmové situace v zemědělském sektoru EU), Brusel, 2010, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/pdf/hc0301_income.pdf. Příjmy se měří na jednu roční pracovní jednotku (AWU, annual working unit), která zjednodušeně odpovídá jedné osobě zaměstnané v zemědělském podniku na plný pracovní úvazek. [28] Viz bod 8. [29] K rozdělení podpory v rámci SAPS viz příloha III. [30] Článek 39 Smlouvy o fungování Evropské unie. [31] Čl. 68 odst. 1 a článek 131 nařízení (ES) č. 73/2009. [32] SEK(2002) 95 v konečném znění ze dne 30. ledna 2002. Rozšíření a zemědělství: úspěšná integrace nových členských států do SZP (bod 4.2). [33] Pro Maďarsko viz například Udovecz, G., Popp, J., Potori, N., Hungarian Agriculture under pressure for adjustment (Maďarské zemědělství pod reformním tlakem), Budapešť, 2007. V roce 2009 potvrdila výsledky této analýzy z roku 2007 další studie, Strategic dilemmas of Hungarian Agriculture and its chances on the market (Strategická dilemata maďarského zemědělství a jeho šance na trhu), Budapešť, 2009) a poukázala na stávající strukturální problémy i slabou konkurenceschopnost maďarského zemědělského odvětví. Pro Slovensko viz Božik, M. et al., Ekonomika trvalo udržateľného rastu poľnohospodárstva, potravinárstva a vidiekav Slovenskej republike, Bratislava, 2009. V případě Rumunska, kde nejsou k dispozici podrobná hodnocení stavu zemědělství, vnitrostátní orgány uvádějí mezi faktory, které mnoha zemědělcům znesnadňují dosažení větších příjmů, například roztříštěné vlastnictví půdy, v jehož důsledku je obtížné slučovat parcely do větších produkčních jednotek, a strukturální problémy v potravním řetězci, jako např. nedostatečně rozvinutá zařízení na zpracování potravin, nebo skutečnost, že obchodníci s potravinami čím dál tím méně využívají domácí produkci. [34] Účetní dvůr již v rámci jiného auditu konstatoval, že podobné účinky bylo možné pozorovat po zavedení režimu jednotné platby v zemích EU-15, zejména pak v případě regionálního modelu: zvláštní zpráva č. 5/2011. [35] Na Slovensku bylo v roce 2009 pronajato 82 % využívané zemědělské plochy, naproti tomu v Rumunsku činí podle nejaktuálnějších dostupných údajů (z roku 2007) tento podíl pouze 17 %. [36] Maďarský výzkumný ústav pro zemědělskou ekonomiku (RIAE, Hungarian Research Institute for Agricultural Economics) vypočítal, že k vzhledem k vysokému podílu pronajaté půdy těží z podpory ve výrazné míře také majitelé půdy, kteří absorbují 31 % podpory. Kovacs, G. et al., The efficiency of agricultural subsidies (Efektivnost zemědělských dotací), Budapešť, 2008. Toto zjištění je v souladu s jinou studií, která se týkala České republiky, Estonska, Maďarska, Litvy, Lotyšska, Polska a Slovenska; Ciaian, P., Kancs, D., The capitalisation of Area Payments into Farmland Rents: Theory and Evidence from the New EU Member States (Kapitalizace plateb na plochu do nájmů zemědělské půdy: teorie a důkazy z nových členských států EU), Brusel, 2009. [37] Stále existují vnitrostátní omezení pro pronájem či nabytí zemědělské půdy (Maďarsko, Slovensko, Polsko a Rumunsko), nájemní smlouvy jsou někdy uzavřeny na velmi dlouhou dobu (Slovensko), takže účinky přistoupení k EU se v cenách půdy a nájmů půdy zatím plně neodrazily. [38] Čl. 143b odst. 9 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. L 270, 21.10.2003, s. 1). [39] Nařízení Rady (ES) č. 2012/2006 ze dne 19. prosince 2006, kterým se mění a opravuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. L 384, 29.12.2006, s. 8). [40] KOM(2011) 625 v konečném znění/2 ze dne 19. října 2011. [41] Viz výroční zpráva za rozpočtový rok 2006, body 5.33 až 5.38, a za rozpočtový rok 2007, body 5.14, 5.21–5.25. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I POROVNÁNÍ REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY NA PLOCHU (SAPS) A REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY (SPS) SPS i SAPS mají za cíl zajistit podporu příjmů zemědělců. V obou případech musí zemědělci disponovat plochou zemědělské půdy, na níž se zakládá platba, k určitému datu každého roku podání žádosti a tato půda musí být udržována v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (jak je definován v nařízení (ES) č. 73/2009). Mezi SPS a SAPS však existují tyto dva hlavní rozdíly: a) Platební nároky V rámci SPS se podpora stanovuje za pomocí dvou souborů požadavků: i) počtu způsobilých hektarů, které má žadatel k dispozici, a ii) hodnoty držených platebních nároků. Platební nároky zakládají právo na pevnou částku podpory na jeden hektar. Ve většině případů hodnota každého platebního nároku odráží hodnotu přímé pomoci, která byla poskytována během historického referenčního období. S platebními nároky lze obchodovat nezávisle na půdě. Podpora v rámci SAPS je naproti tomu stanovena jako paušální částka vyplácená za hektar, která se každoročně vypočítá vydělením národního finančního rámce využívanou zemědělskou plochou v daném členském státu; neexistují žádné platební nároky. b) Definice způsobilé zemědělské půdy: dobrý zemědělský stav (GAC) a dobrý zemědělský a environmentální stav (GAEC) V rámci SPS jsou platby poskytovány v souvislosti s jakoukoliv zemědělskou plochou zemědělského podniku, která je využívána pro zemědělskou činnost (která v sobě zahrnuje i povinnost udržovat tuto půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu). Naproti tomu v SAPS je způsobilá zemědělská plocha taková plocha, která je skutečně využívána a která byla v dobrém zemědělském stavu (GAC) k 30. červnu 2003. Pojem dobrého zemědělského stavu ale nebyl v nařízení nijak dál definován. Prakticky byl využit pouze v době přistoupení jako způsob, jak vyloučit z "využívané zemědělské plochy" pozemky, které byly k červnu 2003 opuštěné, a zemědělcům zabránit v nárokování podpory na tuto půdu, pokud by ji po tomto datu začali znovu obhospodařovat. Dobrý zemědělský stav je tedy čistě historický pojem, který – s dvěma níže uvedenými výjimkami – již neslouží žádným praktickým účelům. V případě Bulharska a Rumunska akt o přistoupení nezmiňuje časový limit 30. června 2003. Zásada "dobrého zemědělského stavu" tak musí být v principu dodržena každoročně. Normy pro dobrý zemědělský stav byly definovány pouze v Bulharsku. V Rumunsku orgány dobrý zemědělský stav nedefinovaly a důsledku toho nedošlo k vyloučení nevyužívaných ploch ze zemědělských ploch. Z praktického hlediska je nyní nejdůležitějším pojmem dobrý zemědělský a environmentální stav (GAEC), neboť zemědělci musí, aby byli oprávněni získat plnou platbu podpory (ať již v rámci SPS nebo SAPS), dodržovat povinnosti s ním související. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II SOUHRNNÁ VÝŠE PODPORY SAPS VYPLACENÁ V ROZPOČTOVÝCH ROCÍCH 2005–2011 Zdroj: Výroční zprávy o EZZF za rozpočtové roky 2005–2011. (v mil. EUR) | Rozpočtový rok | Bulharsko | Česká republika | Estonsko | Kypr | Lotyšsko | Litva | Maďarsko | Polsko | Rumunsko | Slovensko | CELKEM | 2005 | 0,0 | 212,4 | 21,2 | 7,9 | 25,1 | 81,8 | 316,0 | 702,0 | 0,0 | 82,8 | 1449,2 | 2006 | 0,0 | 255,5 | 27,8 | 13,6 | 38,4 | 103,3 | 373,4 | 807,1 | 0,0 | 102,2 | 1721,3 | 2007 | 0,0 | 309,6 | 35,1 | 16,9 | 48,4 | 128,2 | 445,4 | 977,3 | 0,0 | 122,0 | 2082,9 | 2008 | 166,3 | 354,7 | 40,5 | 19,4 | 55,5 | 146,3 | 508,3 | 1123,9 | 420,1 | 139,5 | 2974,5 | 2009 | 208,5 | 437,3 | 50,6 | 24,6 | 69,5 | 183,5 | 639,4 | 1401,6 | 528,8 | 179,7 | 3723,5 | 2010 | 272,1 | 517,0 | 60,6 | 28,7 | 83,6 | 220,1 | 771,1 | 1671,6 | 611,0 | 225,2 | 4461,0 | 2011 | 289,7 | 580,6 | 70,5 | 29,9 | 95,1 | 261,1 | 831,7 | 1962,5 | 698,5 | 264,8 | 5084,4 | CELKEM | 936,6 | 2667,1 | 306,3 | 141,0 | 415,6 | 1124,3 | 3885,3 | 8646,0 | 2258,4 | 1116,2 | 21496,8 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III ROZDěLENÍ PODPORY SAPS DLE JEJÍ VÝŠE (ROK PODÁNÍ ŽÁDOSTI 2010) Zdroj: Účetní dvůr na základě údajů Evropské komise o platbách (CATS). Roční platba podpory v rámci SAPS (v EUR) | Počet příjemců | Bulharsko | Česká republika | Estonsko | Kypr | Lotyšsko | Litva | Maďarsko | Polsko | Rumunsko | Slovensko | < 500 | 1761219 | 63377 | 3822 | 5662 | 22373 | 33144 | 92613 | 58940 | 520945 | 954443 | 5900 | ≥ 500 až < 5000 | 1164925 | 21359 | 12724 | 8167 | 8779 | 29128 | 68918 | 94003 | 801055 | 114179 | 6613 | ≥ 5000 až < 10000 | 62135 | 2608 | 3174 | 908 | 598 | 1522 | 4773 | 11170 | 30515 | 6055 | 812 | ≥ 10000 až < 50000 | 46706 | 2952 | 3776 | 1101 | 420 | 1174 | 3348 | 11469 | 13450 | 7699 | 1317 | ≥ 50000 až < 100000 | 6060 | 862 | 818 | 164 | 17 | 132 | 259 | 1031 | 1267 | 1125 | 385 | ≥ 100000 až < 300000 | 4396 | 529 | 1170 | 90 | 4 | 45 | 145 | 771 | 566 | 440 | 636 | ≥ 300000 až < 500000 | 746 | 26 | 303 | 6 | 0 | 2 | 10 | 184 | 56 | 30 | 129 | ≥ 500000 | 287 | 15 | 105 | 0 | 0 | 0 | 2 | 77 | 20 | 21 | 47 | CELKEM | 3046474 | 91728 | 25892 | 16098 | 32191 | 65147 | 170068 | 177645 | 1367874 | 1083992 | 15839 | --------------------------------------------------