CS Úřední věstník Evropské unie C 128/122

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k bílé knize Přizpůsobení se změně klimatu: směřování k evropskému akčnímu rámci

(KOM(2009) 147 v konečném znění)

(2010/C 128/23)

Zpravodaj: pan OSBORN

Dne 1. dubna 2009 se Evropská komise, v souladu s odst. 1 čl. 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

bílé knihy Přizpůsobení se změně klimatu – směřování k evropskému akčnímu rámci

KOM(2009) 147 v konečném znění.

Specializovaná sekce Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 13. října 2009. Zpravodajem byl pan OSBORN.

Na svém 457. plenárním zasedání, konaném ve dnech 4. a 5. listopadu 2009 (zasedání 5. listopadu 2009), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor toto stanovisko 183 hlasy pro, 3 hlasy byly proti a 6 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Změna klimatu je jednou z největších výzev, které musí svět čelit ve 21. století. Hlavní prioritou je činnost spojená s omezením těchto změn prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů. Je však také důležité předem včas naplánovat přizpůsobení se těm změnám, které se již staly nevyhnutelnými.

1.2 V roce 2007 zveřejnila Komise zelenou knihu o přizpůsobení se. Po rozsáhlých konzultacích k tomuto dokumentu a další analýze nyní Komise vydala bílou knihu Přizpůsobení se změně klimatu: směřování k evropskému akčnímu rámci, k níž si vyžádala stanovisko Výboru.

1.3 EHSV ve svém předchozím stanovisku k zelené knize (1) doporučuje, aby jako rámec byla zavedena zastřešující evropská strategie pro přizpůsobení, která by stanovila kroky, jež bude třeba učinit na evropské a vnitrostátní úrovni a jež budou muset učinit další subjekty. Bílá kniha nyní navrhuje právě takový rámec a Výbor tento její obecný přístup vítá.

1.4 Nicméně se domnívá, že některým opatřením navrhovaným Komisí chybí dostatečná naléhavost i konkrétnost. Výbor zejména požaduje:

— silnější úlohu koordinační evropské strategii, která spájí soubor vnitrostátních strategií pro přizpůsobení se;

— striktnější časový plán dalšího rozvoje strategie se zvláštním důrazem na otázky či oblasti, které by mohly vyžadovat zavedení nejnaléhavějších opatření pro přizpůsobení;

— zřízení nezávislého výboru či orgánu na vysoké úrovni k monitorování pokroku v oblasti zmírňování dopadů a přizpůsobení se v Evropě a k veřejnému upozorňování na otázky, v nichž k žádnému pokroku nedochází;

— včasnou snahu o kvantifikaci rozsahu výdajů na přizpůsobení se, kterých bude v Evropě pravděpodobně zapotřebí (podobně jako tomu bylo i u obdivuhodné snahy, již Komise vynaložila na kvantifikaci potřeb rozvíjejících se zemí v tomto ohledu);

— zintenzivnění spolupráce nejméně na úrovni OECD, lépe na globální úrovni neboť adaptace musí mít globální rozsah;

— vyšší úsilí o zapojení veřejnosti a občanské společnosti do přípravy plánů a opatření na přizpůsobení se.

2. Bílá kniha a její východiska

2.1 Změna klimatu je jednou z největších výzev, které musí svět čelit ve 21. století. Hlavní prioritou celého světa i nadcházejícího jednání UNFCCC v Kodani musí být činnost spojená s omezením těchto změn prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů. Je však také důležité předem včas naplánovat přizpůsobení se těm změnám, které se již staly nevyhnutelnými.

2.2 V roce 2007 zveřejnila Komise zelenou knihu o přizpůsobení se. Po rozsáhlých konzultacích k tomuto dokumentu (včetně stanoviska Výboru) nyní Komise vydala bílou knihu Přizpůsobení se změně klimatu: směřování k evropskému akčnímu rámci, k níž si vyžádala stanovisko Výboru. V této bílé knize se do značné míry objevuje mnoho bodů z předchozího stanoviska Výboru.

2.3 Bílá kniha začíná uznáním toho, že signifikantní změna klimatu se ve světě již projevuje a že dojde k podstatně větším změnám s vážnými dopady do mnoha odvětví, na což je nutné se připravit již nyní. Panuje velká nejistota ohledně rozsahu dopadů (změn klimatu) a jejich geografického výskytu částečně podle toho, jak budou snahy o zmírnění změny klimatu snižováním emisí skleníkových plynů ve světovém měřítku úspěšné. Ovšem i v tom nejoptimističtějším scénáři zmírnění dopadů bude muset dojít k přizpůsobení se těm největším změnám a na to je nutné se připravit již nyní.

2.4 V rámci evropského regionu identifikuje bílá kniha několik odvětví, která pravděpodobně budou obzvláště zasažena:

— zemědělství a lesnictví

— rybolov a akvakultura, pobřežní a mořské ekosystémy

— infrastruktura a její zranitelnost vůči extrémním jevům a zvýšení hladiny moře

— cestovní ruch

— lidské zdraví a zdraví rostlin

— vodní zdroje

— ekosystémy a biologická rozmanitost.

2.5 Bílá kniha naznačuje, že nejúčinnějšími strategiemi budou nejspíše založeny na využití schopnosti přírody zachytit nebo kontrolovat dopady, než se jednoduše zaměřovat na fyzickou infrastrukturu. Odkazuje na Metodu zelené infrastruktury v rámci posouzení dopadů.

2.6 Bílá kniha argumentuje, že samostatné přizpůsobení se dopadům ze strany postižených jednotlivců i podniků pravděpodobně nepovede k dosažení optimálních výsledků. Vidí jasný prostor pro preventivní politická opatření s cílem zamezit nevhodným opatřením „nesprávného přizpůsobení“ a zaručit ekonomické, sociální i ekologické výhody včasného postupu oproti opožděné akci.

2.7 Bílá kniha uznává, že většinu opatření pro přizpůsobení bude nutné činit na národní, regionální či místní úrovni, avšak spatřuje prostor pro zapojení evropské úrovně v oblastech, v nichž problémy přesahují národní hranice, a v odvětvích, v nichž jsou již dobře zavedeny evropské pravomoci i aktivity, jež samy o sobě mohou mít značný vliv na přizpůsobení.

2.8 Bílá kniha nyní navrhuje dvoufázový akční rámec. V první fázi (2009–2012) navrhuje čtyři pilíře činnosti a soubor opatření pro EU i členské státy pod těmito označeními:

— vytvoření pevné znalostní základny

— integrace přizpůsobení do klíčových oblastí politik EU

— využití kombinace politických nástrojů pro dosažení efektivního přizpůsobení

— zintenzivnění mezinárodní spolupráce ohledně přizpůsobení.

2.9 V druhé fázi, počínaje rokem 2013, se plánuje komplexnější strategie EU pro přizpůsobení, avšak bílá kniha v současné chvíli nepředkládá žádné podrobnosti o její případné oblasti působnosti.

3. Obecné připomínky

3.1 EHSV ve svém předchozím stanovisku k zelené knize (NAT 368) doporučuje, aby jako rámec byla zavedena zastřešující evropská strategie pro přizpůsobení, která by stanovila kroky, jež bude třeba učinit na evropské a vnitrostátní úrovni a jež budou muset učinit další subjekty. Bílá kniha nyní navrhuje právě takový rámec, který obsahuje mnoho bodů doporučovaných v předchozím stanovisku Výboru. Výbor přirozeně vítá tuto skutečnost i obecný přístup formulovaný v bílé knize.

U mnoha uvedených označení je však forma navrhovaných opatření spíše zkusmá. Několik navržených opatření se má prozkoumat, zvážit, zhodnotit či podnítit. Žádná z nich nemají být vyžadována či předepisována a zdá se, že není žádná bezprostřední naděje na přijetí právních předpisů na tomto poli. Vzhledem ke stoupající závažnosti dopadů změn klimatu a významu hlavní role Evropy v této oblasti je Výbor přesvědčen, že by Evropa měla rychleji postupovat směrem k normativnější strategii s větším počtem konkrétních cílů. Ve zbytku tohoto stanoviska jsou nastíněny některé klíčové prvky silnější strategie, o níž by dle přesvědčení Výboru měla Evropa usilovat.

3.2.1 – ačkoli většinu praktických opatření nezbytných k přizpůsobení se změně klimatu bude nutné učinit na místní, regionální a národní úrovni, souhlasí Výbor s Komisí, že je nutné i výrazné zapojení evropské úrovně. To má řadu důvodů:

— analýza pravděpodobných změn a dopadů bude vyžadovat velké úsilí v oblasti výzkumu a monitoringu, pro něž by byla prospěšná koordinace na evropské úrovni.

— některé z problémů, jež vyvstanou, budou nad rámec národních hranic a bude zapotřebí harmonizované reakce.

— dopady se budou značně lišit v jednotlivých částech Evropy a některé z chudších regionů mohou být mezi těmi nejvíce postiženými, což ukazuje na nutnost sdílení zátěže prostřednictvím soudržnosti či jiných mechanismů.

— některé klíčové politiky a programy Komise včetně SZP a strukturálních fondů bude nutné upravit v souvislosti se změnou klimatu, aby lépe sloužily svému účelu.

— podíváme-li se za hranice Evropy, bude zapotřebí značného mezinárodního úsilí na pomoc nejméně rozvinutým zemím na jihu, které pravděpodobně budou vážněji zasaženy změnou klimatu a přitom mají menší schopnost se dostatečně přizpůsobit. EU má ke koordinaci evropských snah v této oblasti tu nejlepší pozici.

— Výzva spočívající v dostatečném a včasném přizpůsobení se nadcházejícím změnám našeho klimatu především vyžaduje, aby političtí lídři Evropy spolupracovali na společném podniku, který překračuje národní hranice.

Z těchto důvodů Výbor plně podporuje potřebu rozvíjet silnou evropskou strategii přizpůsobení a vyzývá Komisi k přípravě takové strategie rozhodnějším způsobem a s více konkrétními cíli v co nejbližší možné době.

Poněvadž klimatické změny jsou globálního charakteru, nutno i u adaptačních programů vyjít z globálního přístupu, navíc i proto, že se tyto změny dotknou v největší míře těch nejméně rozvinutých zemí, které jsou současně i nejzranitelnější. V tomto směru vyvíjí velkou iniciativu OECD a rámce a programy EU by měly být v maximální míře koordinovány i na této úrovni.

Zároveň s přípravou opatření na evropské úrovni je také životně důležité podněcovat důraznější opatření na národní, regionální a místní úrovni. Podklady k bílé knize ukazují, že na vnitrostátní úrovni v současnosti existuje celá plejáda různých přístupů a že některé členské státy zaznamenaly mnohem větší pokrok v analýze vlastní situace i v přípravě vhodných strategií pro přizpůsobení než jiné. Aby dále podnítil tento proces přizpůsobení, navrhuje Výbor, že by v tuto chvíli bylo vhodné, kdyby nějaká evropská iniciativa pevně stanovila společné parametry a harmonogramy zavedení národních strategií pro přizpůsobení.

3.2.2 – Komise navrhuje dvoufázový proces, kde první fáze by běžela od roku 2009 do roku 2012 a během ní by došlo k posílení znalostní základny, začlenění problematiky přizpůsobení do klíčových oblastí politik EU, rozvoji opatření a posílení snah o mezinárodní spolupráci. Až v druhé fázi od roku 2013 by došlo k rozvoji plně komplexní strategie přizpůsobení.

3.2.3 Výbor chápe logiku tohoto dvoufázového přístupu. Má však obavy, že je vzhledem k naléhavosti problému možná příliš volně pojatý. Dopady změny klimatu již o sobě začínají dávat vědět jak v rámci Evropy, tak mnohem akutněji i v dalších částech světa. I když po jednání v Kodani budou snahy o zmírňování (dopadů) s úspěchem zavedeny po celém světě, budou koncentrace skleníkových plynů v atmosféře po několik příštích desetiletí i nadále stoupat, což bude mít stále závažnější klimatické dopady. Opatření pro přizpůsobení musejí být zahájena nyní, ne v nějakém neurčitém střednědobém horizontu. Podobně i opatření na prevenci nevhodného vývoje a investic (zamezení „nesprávného přizpůsobení“) by měla být zahájena spíše dříve než později.

3.2.4 Výbor proto vyzývá Komisi, aby v rámci své analytické práce v příštích třech letech věnovala zvláštní pozornost zlepšování předpovědí krátkodobých (1–5 let) dopadů, jež by vyžadovaly nejnaléhavější opatření pro přizpůsobení v tomto období. Která jsou ta nejzranitelnější pobřeží vyžadující nejnaléhavější ochranná opatření? Kde bude nedostatek vody pravděpodobně nejakutnější a jak na něj lze reagovat? Jaké zdravotní dopady bezprostředně hrozí a jak se na ně lze nejlépe připravit?

3.2.5 Podobně by Komise měla usilovat o spěšnou identifikací oblastí s nejvyšším rizikem nevhodných investic („nesprávné přizpůsobení“) a jak lze těmto chybám předcházet. Jedním příkladem je pokračující postup v oblastech, které budou v budoucnu více vystaveny vážným záplavám.

3.2.6 Analytické a prognostické kapacity klíčových institucí je naléhavě nutné rozvíjet do té míry, v níž budou schopny poskytovat smysluplné poradenství odpovědným osobám v kritických otázkách v této oblasti. Navíc je třeba na různých reprezentativních místech v EU i ve světě neustále sledovat koncentraci CO2 a monitorovat změnu klimatu a vliv množství oxidu uhličitého v atmosféře na klima.

3.2.7 – bílá kniha navrhuje zřídit dva nové celoevropské mechanizmy – řídicí skupinu pro dopady změny klimatu a přizpůsobení k zintenzivnění spolupráce v otázkách přizpůsobení a informační systém, který by sloužil jako nástroj a databáze IT o klimatických dopadech a zranitelnosti a osvědčených postupech v oblasti přizpůsobení. Oba návrhy se zdají být užitečné svým dosahem, ale dle názoru Výboru pravděpodobně samy nestačí na vytvoření takového profilu a politického impulzu, který by byl zapotřebí ke spuštění opatření pro přizpůsobení v takové míře a tempu, jaké jsou potřeba.

3.2.8 Výbor si tudíž přeje znovu zopakovat své doporučení, které vydal ve svém komentáři k zelené knize, totiž že by EU měla zřídit nezávislý monitorovací orgán s nezávislým předsedou, který by byl pověřen pečlivým sledováním pokroku celé strategie v oblasti změny klimatu (přizpůsobení i zmírňování). Tento nezávislý orgán by podával pravidelné a veřejné zprávy o pokroku v celé Evropě a včas upozorňoval, pokud se bude zdát, že činnost zaostává za závazky, či v případě přizpůsobení pokud zaostává adekvátní příprava na hrozící dopady změny klimatu.

3.2.9 Od té doby, co Výbor formuloval toto doporučení, vydal nezávislý výbor pro otázky klimatu založený ve Spojeném království řadu závažných doporučení, jež podnítila další opatření v této zemi a s úspěchem prokázala hodnotu takového orgánu. Podobný orgán na evropské úrovni by mohl hrát cennou úlohu při vyvíjení tlaku na činnost na této úrovni.

3.2.10 – v kontextu jednání v Kodani potřebuje Evropa naléhavě zjistit, jaké finanční prostředky je nutné vydat na podporu snah rozvojového světa v oblasti přizpůsobení (a zmírňování) a jak by se na tom Evropa měla podílet. Ve zvláštním sdělení KOM(2009) 475/3 Komise odhaduje, že v roce 2020 budou mít rozvojové země finanční požadavky na výdaje v oblasti zmírňování a přizpůsobení v řádu 100 mld. eur ročně; a navrhuje, jakou část z toho by možná bylo nutné plnit z příspěvků z veřejných zdrojů v Evropě. Výbor tyto včasné návrhy vítá a vyzývá instituce k jejich naléhavému zvážení, aby skutečně mohly být přínosem k úspěšnému výstupu kodaňských jednání.

3.2.11 V kontextu kodaňských jednání je to pochopitelné. Zklamáním je ovšem to, že daleko menší jistota ohledně výše potenciálních nákladů na přizpůsobení zjevně panuje v Evropě samé. Bílá kniha bohužel uvádí příliš málo číselných údajů o pravděpodobných nákladech na přizpůsobení v Evropě a hovoří pouze o odhadu nákladů na přizpůsobení politik v patřičnou dobu. Výbor navrhuje, že by mělo být naléhavým úkolem provést počáteční odhad rozsahu zdrojů, kterých bude pravděpodobně zapotřebí v Evropě. Toto celkové posouzení by poté bylo nutné rozdělit na jednotlivé rámce pro čerpání – nejvyšší priority vyžadující výdaje v prvních pěti letech, méně naléhavé výdaje budou plněny v pozdějším období. V tomto posouzení je třeba zvážit, jaké výdaje by mohly být důvodně ponechány soukromému sektoru, jakou část by mohlo v rozumné míře krýt pojištění a kde bude pravděpodobně zapotřebí veřejných výdajů. Bylo by také vhodné zvážit, jak lze tyto veřejné výdaje nejlépe rozdělit mezi národní a evropské rozpočty.

3.2.12 Tyto odhady samozřejmě nejsou jednoduché. Jestliže je však možné je provádět u rozvojového světa, musí to být jistě možné i u Evropy samé. Podle názoru Výboru je vše třeba řešit s větším smyslem pro naléhavost a potenciální rozsah nadcházejících problémů, než jak naznačuje tato bílá kniha. Svět se vydává na neprobádané území a plány preventivních a adaptivních výdajů nelze opírat o minulé zkušenosti či zastaralá kritéria, jako je např. poskytování dostatečné ochrany před každou přírodní pohromou s výjimkou jevu s výskytem jednou za sto let. V budoucnu bude k jevům, jež dříve nastávaly jednou za sto let, docházet daleko častěji. Kritéria a pokyny krizového plánování a preventivní výdaje, které z nich vyplývají, bude nutné náležitě přizpůsobit a včlenit do příslušných rozpočtů.

3.2.13 Jak budou dopady změny klimatu v příštích letech stále vážnější, budou adaptivní výdaje muset růst a tvořit větší podíl na rozpočtech soukromého i veřejného sektoru a budou muset výrazněji figurovat i ve výši pojistného a pojistných plateb. Ze všech dosavadních studií vyplývá, že u oblasti přizpůsobení i zmírňování budou výhody nejspíše plynout z okamžitého přikročení k příslušným opatřením, než z pozdní reakce až poté, co dojde k nějakým vážným škodám.

3.2.14 Pokud bude na jedné straně opatření včas provedeno a efektivně sladěno s dalšími politickými opatřeními, měla by alespoň v některých případech existovat možnost takových opatření, na nichž získají obě strany, která zvýší odolnost nějaké oblasti či činnosti vůči dopadům změny klimatu, a zároveň bude možné rozvíjet další politické cíle. Je nutné začít co nejdříve s hledáním těchto možných synergií a zveřejňovat celkové číselné údaje o nákladech na přizpůsobení k diskuzi a doladění.

3.2.15 – změna klimatu zasáhne mnoho různých odvětví hospodářství a mnoho podniků i jednotlivců. Je nutné, aby zde panovalo obecné porozumění těmto dopadům a aby každý pociťoval, že se podílí na provádění změn, jež budou zapotřebí k jejich řešení. V současnosti se účast veřejnosti v otázce změny klimatu často soustřeďuje především na to, jak mohou jednotlivci, skupiny i organizace pomoci snahám o zmírnění (dopadů) svými rozhodnutími, která činí v životě i v podnikání.

3.2.16 Brzy však bude zároveň nutné, aby se širší veřejnost zabývala otázkami přizpůsobení se, které ji mohou také postihnout, například:

— tím, kde žít, pracovat a kam jezdit na dovolenou vzhledem k měnícím se vzorcům klimatu;

— tím, jak by se hospodaření s dlouhověkými stromy a lesy mělo vyrovnat s neustále se měnícími klimatickými podmínkami;

— tím, jakým rostlinám a dřevinám se bude dařit na zahrádkách za měnících se podmínek a jak lze zachovat krajinu ve všech částech EU;

— tím, jak se může změnit rozložení zdravotních rizik a jaká učinit preventivní opatření;

— tím, jak se možná budou muset změnit naše potraviny a životospráva.

Bude důležité udržovat širokou veřejnost i nejvíce zasažené skupiny plně v povědomí o nejnovějších analytických poznatcích o těchto druzích dopadů změny klimatu tak, jak k nim bude docházet, ale i o dalších změnách, k nimž třeba teprve dojde. Zároveň budou veřejnost a zejména nejvíce zasažené skupiny potřebovat pomoc při promýšlení toho, jaký druh opatření pro přizpůsobení je v jejich vlastních možnostech. Evropa by mohla při podněcování tohoto druhu veřejné diskuze i šíření porozumění hrát významnou roli. Výbor by rád vyzval Komisi, aby tomuto aspektu věnovala další pozornost.

V Bruselu dne 5. listopadu 2009 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) Úř. věst. C 120, 16.5.2008, s. 38.