Zpráva Komise Radě a evropskému Parlamentu - Pátá zpráva podle článku 12 nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o výběru DPH a kontrolních postupech {SEC(2004)1721} /* KOM/2004/0855 konecném znení */





V Bruselu dne 10.1.2005 KOM(2004) 855 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Pátá zpráva podle článku 12 nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o výběru DPH a kontrolních postupech{SEC(2004)1721} OBSAH 1. Úvod 3 1.1. Co jsou zprávy článku 12 ? 3 1.2. Pátá zpráva 3 1.3. Předchozí doporučení 3 2. Hlavní zjištění páté zprávy 4 2.1. Organizace, struktura a politika DPH 4 2.2. Lidské zdroje 4 2.3. Registrace 5 2.4. Kontroly 5 2.5. Inkasování a vymáhání dluhů 6 2.6. Dobrovolné plnění povinností 7 2.7. Využívání počítačové technologie 7 2.8. Informace 7 2.9. Hodnocení a indikátory výkonu 8 3. Závěry a doporučení 8 1. ÚVOD 1.1. Co jsou zprávy článku 12 ? Článek 12 nařízení Rady (EHS, EURATOM) č. 1553/89[1] o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů vycházejících z daně z přidané hodnoty vyžaduje, aby Komise předložila Evropskému parlamentu a Radě každé tři roky zprávu. Tato zpráva by měla analyzovat postupy použité členskými státy při registraci osob podléhajících dani a při vyměřování a vybírání DPH, stejně jako podrobnosti a výsledky jejich kontrolních systémů v oblasti DPH. Zpráva by rovněž měla zvážit možná zlepšení. Až dosud Komise vytvořila čtyři zprávy. Doporučení první zprávy se zaměřila na zlepšení dobrovolné a vynucené platby DPH s důrazem na propagaci dobrovolného placení daňovými poplatníky. První dvě zprávy zkoumaly jak zdroje, tak organizaci daňové správy a doporučily zlepšení ve správním procesu. Druhá zpráva rovněž navrhla pokračující zlepšování služeb poskytovaných daňovým poplatníkům, vytváření preventivních analýz a plánů opatření k minimalizaci případů neplnění povinností ze strany daňových poplatníků a snahu o využívání počítačové technologie, její zavedení nebo rozšíření. Navrhla také lepší správu dluhů. Třetí zpráva pojednávala o řešení problémů kontroly DPH a metodách boje proti podvodům. Komise podpořila společnou analýzu pro identifikaci nejlepších postupů a vyjmenovala sektory s vysokým rizikem podvodů. Čtvrtá zpráva se zaměřila na roli správní spolupráce při zefektivnění společné koncepce boje proti podvodům. Pro dosažení tohoto účelu také zpráva doporučila členským státům, aby uznaly možné problémy přinášené novými technologiemi. 1.2. Pátá zpráva Pátá zpráva se objevuje právě po největším rozšíření v historii Evropského společenství/Evropské unie. Je zvláště důležité, aby tuto zprávu zabývající se patnácti členskými státy, které tvořily Evropskou unii do roku 2003, nestudovaly pouze daňové správy, jejichž činnost analyzuje. Prostudováním této zprávy mohou získat cenné pochopení organizace a realizace postupů v oblasti DPH také daňové správy deseti nových členských států. 1.3. Předchozí doporučení Předchozí doporučení se zaměřila na optimalizaci uznání povinností ze strany daňových poplatníků a na prevenci podvodů pomocí efektivní kontrolní strategie. Současně byl kladen důraz na to, aby bylo pro daňové poplatníky snadnější a přínosnější vyhovět zákonu. Příloha k tomuto shrnutí {SEC(2004)1721} ukazuje, že členské státy přijaly mnohá z těchto doporučení. Existuje však prostor pro další rozvoj a hlavním závěrem je, že v již identifikovaných oblastech zbývá udělat ještě více. 2. Hlavní ZJIšTěNÍ PÁTÉ ZPRÁVY 2.1. Organizace, struktura a politika DPH Ačkoli DPH existuje v Evropském společenství již čtyřicet let, nebyly učiněny žádné pokusy o harmonizaci organizace kontrol DPH nebo struktury správy DPH, i když pro fungování některých opatření a iniciativ Společenství se předpokládá omezené organizační sblížení. Historicky byly různé daně řízeny různými útvary, i když tyto daně teoreticky patřily pod jedno ministerstvo nebo generální ředitelství. Vzhledem k tomu, že podvody a nesrovnalosti takové hranice nerespektují, předchozí zprávy se domnívají, že u všech daní by byla prospěšná bližší strukturální integrace nebo alespoň větší spolupráce mezi útvary. Vedlejším produktem efektivnějšího boje proti nesrovnalostem pomocí takové integrace by byl jednodušší vztah mezi daňovými poplatníky a integrovanými daňovými úřady. V několika členských státech vedla reorganizace k vyšší integraci zodpovědností za různé daně do jedné struktury nebo alespoň do méně různých struktur; žádný členský stát nerozdělil dříve integrované daňové útvary. Na druhé straně neexistuje shoda s ohledem na volbu mezi vyšší geografickou centralizací a decentralizací, jelikož došlo k určitému pohybu v obou směrech. Některé členské státy jsou ústavně vázány k decentralizaci. Průzkum zjistil, že i tam, kde existuje centralizovaný přístup, místní úřady v praxi obvykle disponují značnou autonomií, protože právě na místní úrovni je znalost a zkušenost rozhodující pro efektivní kontroly. Bez ohledu na tendenci koncentrovat daňové úkoly do jednoho nebo alespoň menšího počtu útvarů, má správa DPH přesto různou formu od autonomního útvaru pro DPH až po úplné začlenění v rámci jedné daňové správy. Všechny správy DPH registrují daňové poplatníky, kontrolují jejich činnost a vybírají daň. Zodpovědnost za boj proti podvodům se však někdy sdílí s jinými útvary s čistě represivní rolí. Zdá se, že existují důkazy, že vyšší integrace nebo alespoň lepší spolupráce je pro daňovou kontrolu přínosná. Organizační otázky je třeba vidět v kontextu celkové politiky DPH. Od zveřejnění čtvrté zprávy přezkoumalo svoji daňovou politiku nejméně dvanáct členských států. Reorganizace také často vedla ke zjednodušení struktur a postupů pro maximalizaci výkonnosti. Pokud jde o daňovou politiku, i přes rostoucí důraz na občanská a lidská práva a také stupňující se tlak na propagaci hospodářské činnosti snižováním administrativních břemen podniků, získaly některé daňové správy nové právní zbraně pro boj proti podvodům, jako např. zavedení spoluodpovědnosti, pravomoci brát záruky za vysoce rizikové daňové dluhy a přísnější pravidla prokazování práva odpočtu vstupní DPH. 2.2. Lidské zdroje Shromážděná data naznačují, že počet úředníků pracujících plně nebo částečně v oblasti DPH byl relativně stabilní mezi lety 1999 a 2003 bez ohledu na nevýznamné nárůsty či úbytky v některých správách. Všechny daňové správy mají povinnost nepřetržitě školit své zaměstnance pro zlepšení jejich výkonu. Přesto však počet úředníků navštěvujících kurzy a počet dnů strávených školením rok od roku ve většině členských států kolísá, aniž by byly patrné nějaké jasné trendy. Ačkoli průzkum obecně ukázal určitá slabá místa v hodnoticích postupech a praktikách, většina členských států hodnotí svůj personál podle přesných pravidel při použití kvantitativních i kvalitativních kritérií. Pouze dva členské státy postrádají jakýkoli formální hodnoticí mechanismus. 2.3. Registrace Osoby podléhající dani se musí zaregistrovat a získat číslo DPH. Státní správy jsou si vědomy toho, že pokud má osoba v úmyslu obchodovat se zbožím či službami, je prakticky nemožné odmítnout jí registraci. Členské státy a Komise došly k závěru, že tento registrační postup může a měl by být použit jako nástroj řešení podvodů nezvěstných obchodníků, protože tento postup umožňuje prozkoumat upřímnost úmyslů takové osoby. Proto jsou ve většině členských států prováděna šetření k určení, zda jednotlivec nebo ředitelé příslušné společnosti mají záznam o neplnění povinností vyplývajících z daňových či souvisejících zákonů. V takových případech může registrace zahrnovat zvláštní podmínky (např. poskytnutí záruky, častější daňová přiznání) a určitě povede k bližšímu zkoumání zamýšlené činnosti než v případě obchodníků, o nichž je známo, že zákony dodržují. Zdá se, že podrobné zkoumání žadatelů se začíná stávat normou a v některých členských státech toto prodloužilo lhůtu pro obdržení čísla u obchodníků považovaných za rizikové. Mezi členskými státy není jednotný přístup k odhalování neregistrovaných obchodníků. Dřívější zprávy zdůrazňovaly důležitost podpory dobrovolného plnění povinností daňovými poplatníky a průzkum ukázal, že členské státy obecně přijímají potřebu investovat zdroje do tohoto přístupu tak, aby bylo pro podniky méně časově náročné a levnější plnit své povinnosti, např. ve vztahu k registraci. Současně přísnější kontroly, zejména cílené kontroly, podporují dodržování povinností, a to tak, že zvyšují pravděpodobnost odhalení obchodníků neplnících své daňové povinnosti. V tomto procesu sehrála významnou roli informační technologie, např. díky registraci on-line. 2.4. Kontroly Kontrolní personál musí mít volný přístup do areálu obchodníka, k podnikatelským záznamům a souvisejícím záležitostem a pro tento účel udělily všechny daňové správy svým kontrolorům podobné pravomoci. Tyto pravomoci jsou přirozeně vyváženy právy daňových poplatníků, pravidly o ochraně dat a jinými faktory. Více než polovina kontroly je obvykle strávena v areálu obchodníka. To vyhovuje doporučení v dřívějších zprávách preferovat ve většině případů kontroly na místě před kontrolami „od stolu“, ačkoli někdy může i taková kontrola stačit. Průzkum odhalil rostoucí tendenci zakládat speciální útvary pro jednání s velkými firmami. Komise vítá takovou pružnost a navrhuje, aby členské státy zvážily podobný specializovaný přístup pro skupiny firem obchodujících jako jeden subjekt a pro smíšené osoby podléhající dani, které vyvíjejí zdaňovanou i nezdaňovanou činnost. Tam, kde zůstávají kontroly zaměřené na jedinou daň, se stále více považuje za nezbytné navázat kontakt s pracovníky kontrolujícími stejného daňového poplatníka z hlediska jiných daní nebo jmenovat celkového koordinátora. Výchozím bodem většiny kontrol je přiznání (daňové přiznání). Podle právních předpisů Společenství musí členské státy nyní přijímat elektronická přiznání a některé je přímo vyžadují. Informační technologie umožňují rychlou a důkladnou analýzu elektronických přiznání. Správy nyní často aktivně zasahují vůči obchodníkům, kteří nepředloží přiznání včas. Avšak jen málo členských států disponuje přesnými údaji ohledně částek DPH vybraných tímto způsobem. Většina správ má kontrolní program, obvykle roční, který je zaměřen na vysoce rizikové sektory a zajišťuje, že jsou všichni daňoví poplatníci periodicky kontrolováni. Velcí obchodníci jsou často vedeni zvlášť, mohou být sledováni průběžně nebo pravidelně a v průměru u nich pravděpodobně dojde k návštěvě nejméně jednou za tři roky. Na druhé straně může u malých obchodníků docházet k velmi málo četným návštěvám, zvláště tam, kde je nevyberou programy kontrol nebo analýza rizik. Komise se domnívá, že skupiny DPH a smíšení daňoví poplatníci zmínění výše, kteří zejména představují problémy, jsou také vhodní pro časté zahrnutí do kontrolních programů. Jen málo členských států mohlo předložit údaje o relativních procentech kontrol provedených v přísné shodě s programem a kontrol zvolených z jiných důvodů. I když je Komise nakloněna plánování kontrol, je důležité mít pružnost odchýlit se od programu tam, kde dojde ke změně okolností nebo se vyskytnou nové informace. Průzkum ukázal, že kontrolní činnost je obvykle, pokud vůbec, hodnocena kvantitativně (tj. počet zapojených osob/dní) spíše než kvalitativně. Nicméně zavedení mechanismů zpětné vazby některými členskými státy a „průniků do podstaty kontroly“, které lze distribuovat všem kontrolním pracovníkům, je zajímavý způsob, jak rozšířit úspěšné praktiky. Kontrolní zprávy jsou normálně uchovávány na místní úrovni a někdy pouze v papírové formě. Komise chválí příklad členských států, které udržují elektronické soubory o daňových poplatnících. Zhruba polovina členských států udržuje registry obchodníků, o kterých je známo nebo existuje podezření, že se vyhnuli placení daní, ačkoli vnitrostátní zákony o ochraně dat toto mohou omezovat. Takové registry přirozeně poskytují důležité výchozí informace, když se plánují kontroly a, jak bylo zmíněno, když se požaduje nová registrace. Správy mají obecně dobré povědomí o sektorech, kde jsou podvody běžné, i bez složité analýzy rizik. Komise tuto činnost podporovala tím, že pomáhala členským státům šířit úspěšné praktiky a poskytla jim nové zákonné možnosti, jak sdílet informace o přeshraničních podvodech[2]. Ať už existuje podrobný program nebo ne, kontroloři se normálně řídí pokyny a kontrolními seznamy, aby se zajistilo, že kontroly splňují určité společné požadavky. Všechny členské státy kromě dvou používají počítačovou kontrolu a poskytují kontrolorům nástroje informační technologie. Dřívější zprávy podle článku 12 zdůrazňovaly důležitost pokračujícího používání počítačové technologie; rozvoj v této oblasti pokračoval, přesto však Komise znovu opakuje, že zavádění a nepřetržité zdokonalování používání počítačové technologie je přínosem pro správu i obchodníky, kteří plní své povinnosti. Průzkum ukázal, že většina členských států shromažďuje jen málo údajů o kontrolách a jejich výsledcích a některé dokonce nezaznamenávají ani počet kontrol nebo zjištěné a vybrané částky nezaplacené daně. Dostupné údaje naznačují, že rozsah kontrol kolísá v čase, a zdálo se, že v jednom členském státě došlo k aktuálnímu poklesu kontrolní činnosti. Komise členským státům doporučuje, aby vedly lepší statistiku a záznamy popisující výsledky jejich kontrolního snažení. 2.5. Inkasování a vymáhání dluhů Podpora dobrovolného plnění daňových povinností napomáhá zajistit, že dluhy jsou inkasovány včas bez dalších opatření nutných k jejich vymáhání. Dřívější zprávy však také vyzývaly členské státy, aby spravovaly dluhy tak, aby byly maximalizovány platby. Lepší informace o daňových poplatnících a jejich finanční situaci, identifikace daňových poplatníků, kteří se mohou stát nesolventními nebo nezjistitelnými, rychlá reakce v případě nezaplacení a užší vztahy mezi útvary, které spravují různé daně, to vše přispělo ke zlepšení. Správa dluhů umožňující odložené platby nebo splátky může pravděpodobněji přinést příjem než přivedení daňových poplatníků k nesolventnosti. Daňové útvary mají často bankovní a jiné finanční informace o daňových poplatnících, stejně jako údaje z jiných zdrojů. Tam, kde pravidla na ochranu soukromí nebrání přístupu k takovým informacím, mohou být použity jak k prevenci potenciálního nezaplacení, tak ukázat, jakým způsobem postupovat při vymáhání. Rozsah nástrojů používaných k vymáhání je velmi široký, existuje však rostoucí důraz na preventivní zásahy, aby se předešlo nutnosti použít takových opatření. Průzkum odhalil celou řadu odlišných praktik co se týče odpisu zdánlivě nevymahatelných dluhů. Nejméně tři členské státy zmínily možnost vzdání se dluhů, jejichž vymáhání by znamenalo neúměrné náklady. Byla zjištěna znatelná tendence zrušit přednost splacení dlužné daně v případě konkurzu. V současnosti sedm členských států znovu zkoumá postupy vymáhání z hlediska jejich možné reformy. Tomuto procesu by značně pomohlo bližší sledování dluhů a lepší hodnocení mechanismů vymáhání, než jaké odhalil tento průzkum. 2.6. Dobrovolné plnění povinností Mnoho doporučení dřívějších zpráv považovalo za základ podporu dobrovolného plnění povinností. Registrace, vlastní hodnocení, předkládání přiznání DPH a včasná platba bez jakýchkoli upomínek ze strany správy, to vše snižuje správní náklady, a proto stojí za investici určitých zdrojů. Aby to však fungovalo, musí být daňoví poplatníci přesvědčeni o tom, že to pro ně bude přínosné, musí považovat daňový systém za dostatečně spravedlivý a musí být přesvědčeni o efektivitě a schopnostech správy vymáhat daně. 2.7. Využívání počítačové technologie Daňové správy všech členských států začaly používat počítače u některých svých činností, pokud ne úplně u všech. To má dvě stránky: správy využívají přínosů spojených s používáním počítačů při vlastních činnostech a při službách poskytovaných daňovým poplatníkům. Tento vývoj dobře zapadá do snah o propagaci dobrovolného plnění povinností. Rostoucí využívání informační technologie je všeobecným jevem na všech úrovních podnikání a správy. Informace shromážděné v této zprávě o přínosech rozumného používání počítačů může napomoci rozšíření nejlepších postupů. Členské státy, které dosud nepoužívají počítačovou kontrolu, mohou v této zprávě nalézt rady. 2.8. Informace Dřívější zprávy viděly výhody v zavádění specializovaných útvarů pro shromažďování, analýzu a šíření informací. Zatímco pět členských států vytvořilo centrální informační útvar pro shromažďování a vydávání informací o jednotlivých daňových poplatnících, sektorových trendech a typech podvodů, ostatní pracují s decentralizovanými strukturami. Komise dochází k závěru, že decentralizované uspořádání může fungovat efektivně díky rozvoji moderních počítačových sítí. Zdá se však, že nejméně pět členských států nepřenáší výsledky kontrol do informačního systému a pouze menšina má plně fungující informační systém se strukturovaným shromažďováním dat, zpětnou vazbou a následnými opatřeními. Stále existuje prostor pro zlepšování. 2.9. Hodnocení a indikátory výkonu Pro stanovení výkonnosti, efektivity a pro realizaci plánů a programů stanovovaly daňové správy ve stále větší míře indikátory výkonu podle doporučení dřívějších zpráv. Až dosud je však většina indikátorů kvantitativních spíše než kvalitativních a tyto zřídka berou v úvahu náklady pro daňové poplatníky. Komise dává přednost tomu, aby se větší pozornost věnovala kvalitě služby poskytované daňovým úřadům i daňovým poplatníkům. 3. Závěry a doporučení Úplný výčet závěrů a doporučení je uveden v pracovním dokumentu útvarů Komise (SEC(2004)1721). [1] Úř. věst. L 155, 7.6.1989 [2] Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o použití opatření administrativní spolupráce v boji proti podvodům s DPH, KOM (2004) 260 a nařízení Rady (ES) č. 1798/2003 ze dne 7. října 2003 o administrativní spolupráci.