V Bruselu dne 07.03.2005

KOM(2005) 75 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Evropská iniciativa pro růstStudie proveditelnosti nástroje k provádění záruk EU za úvěry získané na dopravní projekty v rámci transevropské dopravní sítě (TEN){SEK(2005) 323}

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Evropská iniciativa pro růstStudie proveditelnosti nástroje k provádění záruk EU za úvěry získané na dopravní projekty v rámci transevropské dopravní sítě (TEN)

Obsah

1. Shrnutí 3

2. Spolupráce s EIB 4

3. Tržní studie 4

3.1. Provedení tržní studie 4

3.2. Reakce trhu 5

3.2.1. Poptávka na trhu a účinek nástroje k provádění záruk 5

3.2.2. Rozsah nástroje a diversifikace rizik; 6

3.2.3. Rozdělení rizik 6

4. Závěrečné poznámky 7

SHRNUTÍ

V rámci iniciativy pro růst vymezila Komise ve svém sdělení ze dne 11. listopadu 2003 možné oblasti, v nichž budou prováděna opatření, a podala výčet nejvýznamnějších rozhodnutí, jež bude muset přijmout Rada a Evropský parlament. Konkrétně byl předložen návrh na zvážení možnosti vytvoření nového nástroje financování, tj. nástroje k provádění záruk EU za úvěry získané na podporu dopravních projektů TEN-T, s cílem dosáhnout vyšší účasti soukromého sektoru. Tento návrh Komise byl podpořen Evropskou investiční bankou (EIB). V závěrečné zprávě Rady ve složení pro hospodářství a finance (ECOFIN) ze dne 25. listopadu 2003 o Evropské akci pro růst[1] se zdůrazňuje, že závazku zavést nástroj k provádění záruk EU za úvěry musí předcházet vyjasnění některých otázek, mimo jiné otázky případného „financování nástroje, přiměřené diversifikaci rizik, přiměřeného řízení rizik rozpočtu a jeho správy“.

Evropská rada ze dne 12. prosince 2003 schválila na základě zpráv předložených Komisí, Evropskou investiční bankou a Radou ECOFIN Evropskou akci pro růst. Rada požádala „Komisi, aby v souladu se zprávou ECOFIN … a ve spolupráci s členskými státy blíže prozkoumala nutnost vytvoření zvláštního nástroje k provádění záruk EU za určitá rizika, jež se vyskytují ve fázi po dokončení dopravních projektů TEN, aby podala zprávu o výsledcích tohoto přezkumu, a aby případně předložila v tomto směru příslušné návrhy.“

Útvary Komise provedly poté ve spolupráci EIB tržní studii k prověření proveditelnosti úvěrového nástroje k provádění záruk za úvěry na dopravní projekty. Účastníci tržní studie se v podstatě shodli na tom, že by bylo vytvoření obecného konceptu programu záruk za úvěry EU ke krytí rizik ve fázi po dokončení dopravních projektů vítané a užitečné. Program záruk EU za úvěry na projekty evropského významu by mohl hrát konstruktivní roli při doplňování existujících zdrojů financování tím, že vyplní určité mezery na trhu, zejména co se týče značně velkých a/nebo přeshraničních projektů.

Bude-li původní koncept Komise z technického hlediska poněkud pozměněn, aby lépe odpovídal potřebám trhu, bude nejvýznamnějším účinkem nástroje k provádění záruk EU za úvěry vyslání pozitivního signálu poskytovatelům úvěrů přicházejícím ze soukromého sektoru. Takový signál by mohl mít pozitivní vliv na vytváření finančních balíčků. Některé instituce zdůraznily, že kdyby byl tento nástroj uplatněn v dopravních projektech zčásti financovaných z jejich příjmů, byl by užitečný zejména pro silniční projekty prováděné ve spolupráci veřejných a soukromých společností financované zpravidla velkým počtem uživatelů. Aby bylo možno se zárukou EU získat nadhodnotu na projekty, kde je provoz závislý na omezeném počtu významných rozhodovacích subjektů, musila by být povaha záruky uzpůsobena tak, aby vzala v úvahu skutečnost, že příjmy závisí spíše na dostupnosti než na provozu.

Na podkladu tržní studie došla Komise k závěru, že by bylo vhodné zavést nový nástroj k provádění záruk EU za úvěry k podpoře dopravních projektů TEN, zejména prioritních přeshraničních projektů. Návrh na vytvoření nástroje k provádění záruk EU za úvěry je předkládán ve sdělení Komise Radě KOM(2005)76.

Tato studie proveditelnosti je rozdělena do čtyř oddílů. Po stručném souhrnu následuje v oddílu 2 popis podpůrné úlohy Komise a EIB při financování projektů v oblasti dopravní infrastruktury. V oddílu 3 je popsáno provádění tržní studie a oddíl 4 zprávu uzavírá. Ke studii proveditelnosti je připojen pracovní dokument Komise SEK(2005)323 obsahující shrnutí podstatného obsahu tržní studie a přehled programů financování projektů dopravní infrastruktury veřejnou sférou.

Spolupráce s EIB

Sdělení Komise z listopadu 2003 zdůraznilo posílení úlohy EIB a Komise při vývoji projektů TEN-T, zejména projektů začleněných do seznamu Rychlý start (Quick Start List). Ke specifickým formám opatření EIB náležel příslib úvěru ve výši 50 miliardEUR v rámci investičního mechanismu programu TEN (TIF), jehož prostřednictvím mají být podpořeny prioritní projekty TEN i balíček inovativních opatření s cílem usnadnit Evropské akci pro růst přístup k finančním prostředkům ze soukromé sféry. Zvláštní pozornost byla při tom věnována schopnosti EIB zvýšit v rámci strukturovaných finančních prostředků (Structured Finance Facility – SFF) dostupnost financování dluhu úvodních přípravných fází projektu uvolněním celkové částky ve výši 500 milionůEUR. To by umožnilo dosáhnout celkového objemu financování ve výši až 4 nebo 5 miliardEUR (z čehož by měla být podstatná část smluvně zajištěna do konce roku 2006) v závislosti na složení portfolia SFF. Třebaže se předpokládá, že by mohly být produkty SFF použity na projekty i2i[2], PPP (Public-Private-Partnership – partnerství veřejné a soukromé sféry) i TEN, podstatná část by byla k dispozici pro projekt TEN, čímž by projekt SFF získal možnost usnadnit financování přednostních projektů rozšířením škály financování EIB poskytnkutím přednostních úvěrů nebo záruk (včetně záruk pro rizika před dokončením projektů a v první fázi jejich provozu), podřízených úvěrů a záruk, mezaninového financování a derivátů.

Výše zmíněná sada nástrojů EIB a nástroj k provádění záruk EU, zejména pak SFF a nástroj k provádění záruk EU za úvěry, se vzájemně doplňují. Kombinace těchto zdrojů EIB a dodatečných zdrojů Komise by mohla značně zvýšit celkový objem podpory, kterou Společenství poskytuje na dopravní projekty TEN a vést k větší přitažlivosti těchto projektů podněcující účast soukromého sektoru.

Tržní studie

Provedení tržní studie

První fázi tržní studie provedl v březnu 2004 tým složený z pracovníků útvarů Komise v úzké spolupráci s EIB.

V této fázi byly požádány orgány veřejné správy (převážně ministerstva), Pracovní skupiny partnerství veřejné a soukromé sféry (Public-Private-Partnership – PPP) a finanční instituce, jakož i poradci a specializovaní[3] pojistitelé o celkovou prezentaci svých názorů na původní koncept nástroje k provádění záruk EU za úvěry[4] předložený Komisí.

Tým se setkal s odborníky různých organizací a institucí z Francie, Irska, Itálie, Německa, Portugalska, Španělska a Spojeného království. Kromě toho byla zorganizována návštěva týmu v dopravním oddělení Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD). Instituce, s nimiž byly provedeny konzultace, patří k vůdčím aktérům finančních trhů nabízejících služby dopravní infrastruktuře v Evropské unii a v sousedních státech.

Před těmito schůzkami byl účastníkům zaslán konzultační dokument obsahující 10 otázek s cílem vytvořit jednotný základ pro tržní studii (příloha 1 pracovního dokumentu Komise SEK(2005)323). Tento dokument byl věnován třem hlavním tématům:

- potřebě trhu a účinkům nástroje k provádění záruk EU za úvěry;

- rozsahu nástroje a diversifikaci rizik;

- rozdělení rizik mezi členskými státy, soukromým sektorem a EU.

Po ukončení první fáze tržní studie byl koncept plánovaného nástroje doladěn, aby lépe odpovídal poptávce trhu. Poté se tým obrátil na další vybrané ratingové agentury, poradce a specializované pojistitele se žádostí o další komentáře o efektivitě a účinku aktualizovaného konceptu.

Reakce trhu

Poptávka na trhu a účinek nástroje k provádění záruk

Přeshraniční projekty a dlouhodobé projekty velkého rozsahu s větším počtem účastníků (orgány veřejné správy mj. z různých zemí/regionů, sponzoři, finanční instituce atd.) jsou nákladné a komplexní. Podle názoru účastníků tržní studie by bylo „osvědčení jakosti“ určitého projektu formou záruky EU obecně chápáno jako vyslání silného pozitivního signálu soukromým úvěrovým a kapitálovým trhům. Podle kontextu by mohl takový závazek EU zvýšit bonitu projektů a jejich přitažlivost pro poskytovatele úvěrů a rozšířit tak prostor pro jednání v případě, že by v průběhu provádění projektu došlo k finančním obtížím. Několik účastníků vyjádřilo názor, že by účast Komise urychlila rozhodovací proces orgánů veřejné správy a zajistila tak rychlejší realizaci a vyšší kvalitu projektů. Taková záruka by byla zvláště užitečná v oblastech Cíle I, kde je mnohem obtížnější získat od obchodních bank úvěry a investice pro projekty dopravní infrastruktury.

Ohledně ekonomického přidané hodnoty[5] původního konceptu však nebylo mínění odborníků jednotné , zejména pro případ, že by Komise trvala na (původně zamýšleném) kombinovaném požadavku, aby se záruka vztahovala pouze na části celkových částek a období a byla omezena na přednostní dluhy a podporovatelné projekty, jejichž bonita byla ratingovou agenturou ohodnocena stupněm „investment grade“[6]. Při těchto omezeních by musila být cena záruky EU velmi nízká, aby nějak znatelně ovlivnila náklady na financování. Také účinek záruky na bonitu/ohodnocení projektu by byl za těchto okolností omezený nebo zanedbatelný. Většina institucí poukázala na to, že by u přednostních dluhů byly vyžadovány i podřízené dluhy a mezaninové financování[7], aby mohly získat ohodnocení „investment grade“ a mohly pro obchodní banky představovat pobídku k financování projektů se značným dopravním rizikem. Řada účastníků navrhla, že by Společenství mohlo nabízet mezaninový nástroj financování. Jako potenciálně atraktivní forma takového nástroje byla navrhována plná záruka určitých podřízených tranší střednědobých úvěrů, které mívají rozhodující význam jako nárazník k překlenutí výkyvů likvidity v průběhu počáteční fáze provozu. Tyto prostředky jsou často poskytovány bankami ve formě rychlých pohotovostní úvěrů, které se obvykle poskytují do určité předem určené maximální hodnoty na překlenutí nižších provozních výnosů. Pokud se takovéto struktury vyznačují přiměřeným stupněm podřízenosti, snižují riziko pro poskytovatele přednostního úvěru (senior lenders) tím, že podporují včasné splácení přednostního úvěru; mohly by rovněž usnadnit jednání o restrukturalizaci při výskytu problémů s prováděním projektu tím, že by sponzoři, poskytovatelé úvěrů a vnitrostátní orgány získaly více času na přijetí vhodných opatření.

Rozsah nástroje a diversifikace rizik;

Podle názoru účastníků studie by se mohl typický pohotovostní úvěr na projekty s nižším rizikovým profilem udělovat až do výše 10 % přednostních dluhů a být omezen na kratší období. U projektů s vyšším rizikem však bude zapotřebí získat úvěry na vyšší částky s delšími dobami splatnosti, aby bylo možno překlenout případná zdržení v úvodních fázích projektu [8].

Za pozitivní aspekt nástroje k provádění záruk EU označili konzultanti skutečnost, že by takovýto nástroj zahrnul celou řadu projektů různých velikostí z různých regionů i odvětví do jednoho portfolia, čímž by se na evropské úrovni dosáhlo vyšší diversifikace, jež by nebyla možná na vnitrostátní úrovni.

Navíc lze očekávat značný kumulativní účinek za podmínky, že se tyto projekty budou časově pouze částečně překrývat a výběrová kritéria budou nastavena tak, aby byly zaručeny alespoň částečné roční splátky a konečné plné splacení částek poskytnutých v rámci záruky. Při vytváření nástroje lze též zohlednit možnost dřívějšího ukončení záruky, jakmile prováděné projekty dosáhnou dostatečné hospodárnosti. Její částečné ukončení by bylo rovněž myslitelné na podkladu předem stanovených prahových hodnot a/nebo plánu splátek úvěru.

Rozdělení rizik

Komise původně navrhla zavedení formálního požadavku rozdělení rizik mezi Společenství na jedné straně a orgány, finanční instituce, banky a akcionáře z členských států na straně druhé. Obchodní společnosti tento princip v podstatě velmi uvítaly. Obecný názor byl ten, že by rozdělení rizik mezi účastníky z veřejné a soukromé sféry zajistilo řádné a nezávislé monitorování rizik špatného hospodaření, což by vedlo ke snížení celkového rizika.

Četné orgány členských států zdůraznily, že by měla účast členských států v mechanismu sloužícímu snížení rizik zohledňovat výraznější národní zvláštnosti. Jelikož záruky pro vnitrostátní investiční projekty nejsou poskytovány v každém státě, přísná podmínka dělení záruk by v mnohých zemích použití tohoto nástroje neumožňovala. Některé instituce proto navrhly, aby Společenství převzalo celkové riziko pohotovostních úvěrů. Plná záruka by umožnila stanovení nulového rizika [9] úvěrů, jež jsou touto zárukou kryty, a tím by minimalizovala náklady vykonavatele projektu (popř. stavebníka). Jelikož banky musejí nést riziko po celou dobu splatnosti přednostních dluhů, a jelikož objem přednostních dluhů mnohonásobně převyšuje objem pohotovostních úvěrů, pochybovaly některé instituce o účelnosti dodatečného požadavku, aby bylo rozdělováno riziko pohotovostních úvěrů. Uváděly, že se akcionáři vytvářející základní kapitál společností běžně podílejí na rozdělení rizika cestou omezení při výplatě dividend a že by naopak bylo možno zavést další opatření technického rázu k ochraně Komise (např. tzv. „cash-sweep“[10]).

Závěrečné poznámky

Ve světle provedené tržní studie dospěla Komise k názoru, že by bylo vhodné vytvořit nový nástroj k provádění záruk EU za úvěry, který by podpořil dopravní projekty TEN, zejména prioritní přeshraniční projekty.

Návrh na vytvoření nástroje k provádění záruk EU za úvěry je blíže specifikován ve sdělení Komise Radě KOM(2005)76.

[1] ECOFIN ze dne 25. listopadu 2003, 15352/03

[2] Iniciativu“i2i” (iniciativa Inovace 2000) vytvořila EIB po lisabonském summitu.

[3] Specializovaní pojistitelé poskytují pojištění proti jedinému druhu rizika, jmenovitě individuálnímu finančnímu riziku souvisejícímu s konkrétní finanční transakcí.

[4] Původní návrh: Záruka Komise by pokryla podíl hlavního dluhu během úvodní fáze projektu dopravní infrastruktury. Zbývající podíl během úvodní fáze by kryly členské státy a soukromý sektor.

[5] Ekonomická přidaná hodnota v tomto kontextu znamená snížení nákladů financování a objem soukromého financování projektu.

[6] Ratingové agentury vydávají ratingy úvěrů, na jejichž základě se určuje bonita podniku, projektu, úvěru apod. Tyto ratingové agentury vytvořily klasifikační systémy k určení relativní bonity úvěrů. Transakcím s nejvyšší bonitou se uděluje hodnocení „AAA“ a stupnice klesá přes „C“ k „D“, pokud u nich dochází k vážným platebním obtížím nebo platební neschopnosti. „Investment grade“ zahrnuje hodnocení „AAA až BBB“ (Standard & Poors) nebo „Aaa až Baa“ (Moody's). Hodnocení „BB“ a nižší se označují výrazem „speculative grade“ a upozorňují na vyšší riziko neplnění závazků.

[7] Mezaninové financování znamená obvykle vrstvu financování mezi hlavním závazkem a vlastním kapitálem. Co se týče priority platby, je podřízeno hlavnímu dluhu, ale nadřízeno kmenovým akciím a jinému vlastnímu kapitálu. V důsledku vyššího rizika ve srovnání s přednostním dluhem vyžaduje poskytovatel úvěru vyšší efektivní zúročení.

[8] První roky provozu se v anglické terminologii označují jako „ramp-up period“ (náběhová fáze).

[9] Kvótou vlastního kapitálu se označuje vlastní kapitál banky v poměru k úvěrům, které poskytla, vyjádřeným formou stanovení rizika. Úvěry poskytnuté bankou jsou váženy podle svého stupně rizikovosti. Obecně lze říci, že se vážené riziko úvěrů poskytnutých vládám rovná nule procent, zatímco vážené riziko úvěrů poskytnutých fyzickým osobám bez ručitele činí 100 procent. Banky mohou získat užitek ze statusu Evropské komise, jelikož nemusí vynakládat kapitál na pohotovostní úvěry, za něž Komise převezme plnou záruku. To představuje značnou výhodu jak pro banky, které poskytují pohotovostní úvěr, tak i pro dlužníka, který může využít nižší finanční náklady na tento úvěr.

[10] Pojmem „cash sweep“ se označuje postup, při němž se veškeré peněžní prostředky zbývající po odečtení provozních nákladů použijí ke snížení dlužné částky..