Stanovisko Evropského výboru regionů Provádění Nástroje pro oživení a odolnost

(2022/C 97/05)

Zpravodaj: Rob JONKMAN (NL/EKR), člen rady města Opsterland

POLITICKÁ DOPORUČENÍ

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ,

Obecné připomínky

1. vítá Nástroj pro oživení a odolnost jako ambiciózní a včas představený prostředek, díky němuž bude Evropská unie moci překonat krizi COVID-19, vyjít z ní silnější a urychlit ekologickou i digitální transformaci. VR sdílí názor Evropské komise, že většina členských států se znamenitě vypořádala s úkolem připravit národní plán pro oživení a odolnost v relativně krátké lhůtě;

2. je si vědom skutečnosti, že národní plán pro oživení a odolnost je v několika členských státech pouze jedním z prvků jejich širšího plánu oživení, a zdůrazňuje nutnost intenzivnější výměny zkušeností a globálního přístupu na evropské úrovni tak, abychom krizi překonali a ekonomika Unie byla do budoucna silnější a udržitelnější;

3. upozorňuje, že evropský semestr jakožto řídící mechanismus fondu (neboli tzv. „facility“) zůstává centralizovaným postupem probíhajícím shora dolů, což se pro nástroj určený k posílení hospodářské, sociální a územní soudržnosti nehodí. V tomto ohledu VR poukazuje na klíčový význam kvalitního provádění národních plánů pro oživení a odolnost s objektivním a transparentním rozdělováním finančních prostředků a v těsné spolupráci s místními a regionálními orgány, sociálními partnery a nevládními organizacemi, a to na základě zásady subsidiarity, víceúrovňové správy, integrovaného přístupu a přístupu zdola nahoru; Čím silněji bude v členských státech přijeta odpovědnost, tím spíše lze očekávat úspěšné naplnění národních plánů pro oživení a odolnost;

4. zdůrazňuje, že místní a regionální orgány se od vypuknutí pandemie nacházejí v první linii boje proti krizi COVID-19 a jejím socioekonomickým dopadům, jimž čelí nejen nasazením vlastních politik, ale také prováděním a prosazováním rozhodnutí přijatých v daném státě na vládní úrovni;

5. poukazuje na propad příjmů a nárůst výdajů v důsledku krize COVID-19 v řadě obcí a regionů, jenž připomíná stav typický v době úvěrové krize (2008–2011). Místní a regionální orgány dosud nedosáhly míry investic z doby před touto hospodářskou a finanční krizí;

6. připomíná, že místní a regionální orgány, které odpovídají za třetinu všech veřejných výdajů a za více než polovinu veřejných investic v Unii ( 1 ) , mají v mnoha případech pravomoci, které jim udělují základní právní předpisy států v určitých klíčových politických oblastech, na které je zacílen Nástroj pro oživení a odolnost. Je nezbytné, aby byly místní a regionální orgány přímo zapojeny do přípravy a provádění národních plánů pro oživení a odolnost a aby realizovaly reformy a investice, které jsou v jejich pravomoci podle míry hospodářské, fiskální a finanční nezávislosti vyplývající z jejich vnitrostátního právního rámce a zásady subsidiarity;

Účast místních a regionálních orgánů na přípravě národních plánů pro oživení a odolnost

7. konstatuje, že jak plyne ze studií VR, EPC, Konrad Adenauer Stiftung a CPMR ( 2 ) , místní a regionální orgány byly nedostatečně zapojeny do přípravy národních plánů pro oživení a odolnost a ve většině případů nelze určit, do jaké míry byl příspěvek těchto orgánů do příslušného plánu zapracován;

8. na základě výše uvedeného dochází k závěru, že míra účasti místních a regionálních orgánů na přípravě národních plánů pro oživení a odolnost je tedy velmi různorodá a ačkoli v řadě členských států byly návrhy plánů s místními a regionálními orgány nebo jejich sdruženími oficiálně konzultovány, není zpravidla jasné, jak konzultace v praxi proběhla a jak byla hlediska decentralizovaných subjektů v plánech zohledněna;

9. taktéž s politováním zaznamenal, že ve většině členských států proběhla příprava národního plánu pro oživení a odolnost směrem shora dolů, tedy s rizikem centralizace významných veřejných investic a ohrožením výsledné úspěšnosti Nástroje pro oživení a odolnost. To je v rozporu s významem přikládaným víceúrovňové správě, se zásadou subsidiarity a procesem decentralizace pravomocí, který v řadě členských států probíhá v posledních desetiletích, zejména pokud jde o programy evropských strukturálních a investičních fondů (fondy ESI);

10. konstatuje, že způsob, jakým byly připraveny národní plány pro oživení a odolnost a zapojeny místní a regionální orgány do tohoto procesu, nenapomáhá k přijetí odpovědnosti za tyto plány. Ze zkušeností získaných v minulosti v rámci evropského semestru plyne, že nebyla dodržena řada doporučení pro jednotlivé země, protože nebyl nastolen jasný přístup ani odpovědnost. VR poukazuje na to, že důvodem je mimo jiné nedostatečné uznání úlohy místních a regionálních orgánů v evropském semestru;

11. s politováním konstatuje, že obecně nebylo vyslyšeno jeho stanovisko, v němž se v otázce přípravy národních plánů pro oživení a odolnost vyslovil pro přímou účast místních a regionálních orgánů jako takových ( 3 ) . VR se staví kriticky ke zjištění, že výzva k zapojení místních a regionálních orgánů do přípravy a provádění plánů pro oživení, uvedená v 34. bodě odůvodnění nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, byla dodržena jen částečně. Procesy přípravy národních plánů pro oživení a odolnost vyvolávají též pochybnosti ohledně dodržování zásady subsidiarity;

12. připomíná specifický případ nejvzdálenějších regionů, u nichž Evropská komise uznala, že vyžadují zvláštní pozornost v rámci evropského semestru;

13. připomíná, že místní a regionální orgány jsou úrovní správy, která má nejblíže k občanům a podnikům a jako taková je i nejlépe informována o jejich potřebách, problémech a ambicích. V konečném důsledku odpovídají za provádění většiny vnitrostátních strategií na místní úrovni, které jsou obvykle formulovány na základě přístupu shora dolů, a proto nejsou v souladu s místními potřebami. Právě místní a regionální orgány navíc poskytují většinu veřejných služeb obyvatelstvu a podnikům a investují do oblastí, na něž se plány pro oživení zaměřují. Hospodářské a sociální oživení i ekologická a digitální transformace, zvláště pak digitalizace veřejné správy, tedy mohou uspět pouze v případě, že místní a regionální orgány budou přímo zapojeny do přípravy i do provádění národních plánů pro oživení a odolnost. Bez zajištění systémové účasti místních a regionálních orgánů bude opominuta politická úroveň, která je občanům nejblíže, takže nebude možné dosahovat vytyčených milníků a cílů. Výbor proto navrhuje, aby se místní a regionální orgány nebo vnitrostátní sdružení, která je zastupují, podílely na činnosti plánovacích komisí a účastnily se rovněž jednání s Evropskou komisí;

14. dochází též k závěru, že většina národních plánů pro oživení a odolnost nijak neřeší, jak přispět k plnění cílů udržitelného rozvoje, přestože Evropská unie již má stanoveno obecné pravidlo, že se její politiky na plnění těchto cílů mají podílet. Výbor proto navrhuje, aby Evropská komise stanovila jasné ukazatele, kterými se musí členské státy řídit;

15. zdůrazňuje, že členské státy a orgány EU musí ve všech investicích a reformách důsledně uplatňovat a dodržovat zásadu „významně nepoškozovat“, zejména pokud jde o udržitelné investice přispívající k cílům v oblasti klimatu a biologické rozmanitosti. Žádá, aby Evropská komise zajistila systém pro podávání zpráv a aby se při posouzení přihlíželo k územnímu rozměru a odbornosti místních a regionálních orgánů, neboť každé opatření se posuzuje na vnitrostátní úrovni;

Účast místních a regionálních orgánů na provádění národních plánů pro oživení a odolnost

16. ve světle výše uvedeného zdůrazňuje, že provádění národních plánů pro oživení a odolnost na místní a regionální úrovni má mimořádný význam, a žádá Komisi, aby členské státy vybízela k aktivnímu a strukturovanému zapojení místních a regionálních orgánů do tohoto procesu a aby formulovala příslušné pokyny;

17. v této souvislosti podotýká, že zásadní úloha místních a regionálních orgánů se neomezuje na provádění plánů pro oživení a odolnost, ale platí též ve fázi jejich plánování i následného hodnocení;

18. vyzývá evropská sdružení, jako jsou CEMR, Eurocities a CPMR ( 4 ) , aby spolu s VR nadále informovala místní a regionální orgány a jejich sdružení o národních plánech pro oživení a odolnost (a jejich provádění) a o jejich úloze v této souvislosti;

19. vyzývá členské státy, aby v provozních ujednáních dohodnutých s Evropskou komisí (podle čl. 20 odst. 6 nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost) a v individuálních právních závazcích finančního příspěvku (podle článku 23 nařízení) definovaly úlohu místních a regionálních orgánů při provádění i plánování a následném hodnocení příslušných plánů pro oživení, s přihlédnutím k ústavním vztahům a dělbě pravomocí v jednotlivých členských státech, zejména s ohledem na to, že v některých státech budou Nástroj pro oživení a odolnost částečně řídit orgány na nižší než celostátní úrovni. Členské státy by do zpráv o provádění Nástroje pro oživení a odolnost měly v souladu s 34. bodem odůvodnění uvedeného nařízení zahrnout též část věnovanou účasti místních a regionálních orgánů;

20. podotýká, že srovnávací přehled, který má zachycovat pokrok při provádění národních plánů pro oživení a odolnost a podávat o něm informace, musí být uveden do provozu do 31. prosince 2021, jak stanoví článek 30 nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, slouží jako základ pro dialog o oživení a odolnosti a měl by zohledňovat regionální a místní zájmy. Žádá Evropskou komisi, aby zajistila řádné zohlednění „územního rozměru“ a úlohy místních a regionálních orgánů v pololetním srovnávacím přehledu. S ohledem na zájem zajistit inkluzivní proces monitorování a objektivní pohled na provádění považuje za nezbytné mít k dispozici přehledné informace o cílech dosažených na místní a regionální úrovni, aniž by tím místním a regionálním orgánům vznikla nadměrná administrativní zátěž;

21. žádá Evropskou komisi, aby po členských státech nadále vyžadovala, aby při provádění svých národních plánů pro oživení a odolnost zohledňovaly specifické rysy regionů všech typů tak, aby provádění těchto plánů probíhalo s ohledem na územní rozměr;

22. vítá zařazení „dialogů o oživení a odolnosti“ do nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost. V této souvislosti by VR rád upozornil Evropský parlament na jeho pravomoc vyzvat podle článku 26 nařízení Komisi, aby se každé dva měsíce vyjádřila ke stavu oživení, plánům členských států a stavu provádění;

23. žádá Evropskou komisi, aby pořádala pravidelné konzultace s členskými státy a regiony a zajistila co nejdůslednější dodržování všech požadavků a zásad v procesu provádění národních plánů pro oživení a odolnost, zejména pak zásad víceúrovňové správy a subsidiarity. Dále žádá, aby tyto požadavky a zásady byly použity jako východiska pro diskuse o pololetních průběžných zprávách;

24. vzhledem k důležitosti účasti místních a regionálních orgánů na provádění národních plánů pro oživení a odolnost vyzývá Parlament a Komisi, aby do „dialogů o oživení a odolnosti“ systematicky zapojovaly Evropský výbor regionů, a podporovaly tak dialog mezi všemi orgány a všemi poradními institucemi EU, díky němuž bude zachován regionální i místní rozměr;

25. vyzývá všech 27 členů a náhradníků společné pracovní skupiny výborů ECON a BUDG Evropského parlamentu pro kontrolu Nástroje pro oživení a odolnost, aby řádně plnili svoji úlohu „strážců“ provádění plánů pro oživení a odolnost a do těchto dialogů pravidelně zapojovali VR a další zástupce místních a regionálních orgánů. Zdůrazňuje, že VR se může opřít též o odborné zázemí své pracovní skupiny pro Zelenou dohodu a své platformy pro širokopásmové připojení, jež mohou také přispět ke sledování hlavních ekologických a digitálních cílů;

Územní soudržnost

26. s potěšením konstatuje těsné provázání Nástroje pro oživení a odolnost s otázkou hospodářské, sociální a územní soudržnosti díky tomu, že byl jako právní základ stanoven článek 175 Smlouvy o fungování Evropské unie a soudržnost byla zařazena mezi pilíře definované v článku 3 konečného znění nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost;

27. domnívá se, že členské státy by měly zapojit místní a regionální orgány do analýzy nákladů a přínosů veřejných investic a reforem z Nástroje pro oživení a odolnost v oblasti soudržnosti, udržitelnosti a digitalizace, a programy financování z Nástroje pro oživení a odolnost provádět dle situace v rámci sdíleného nebo přímého řízení;

28. považuje za zásadně důležité, aby provádění nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, probíhalo plně v souladu s čl. 4 odst. 2 SEU, se zásadami svěření pravomocí, objektivity, nediskriminace a rovného zacházení. Zdůrazňuje, že jak bylo dohodnuto v závěrech Evropské rady z prosince 2020, rozpočet Unie (včetně „Next Generation EU“) musí být chráněn před jakýmkoli podvodným jednáním, korupcí a střetem zájmů, aby bylo chráněno jeho řádné finanční řízení i finanční zájmy Unie;

29. konstatuje nicméně, že národní plány pro oživení a odolnost řeší téma územní soudržnosti pouze do určité míry. Některé plány poskytují informace na místní a regionální úrovni a řeší sociální otázky, problematiku digitalizace a témata z oblasti životního prostředí z územního hlediska. Územní přístup nicméně není vždy systematicky zohledněn u všech opatření;

30. domnívá se, že tento nedostatek vyplývá z přístupu směrem shora dolů, který byl použit u většiny národních plánů pro oživení a odolnost, a z nedostatečného zapojení místních a regionálních orgánů. Naléhavě proto vyzývá Komisi i členské státy, aby dodržovaly a prováděly zásadu partnerství, která je zakotvena v evropském kodexu chování pro partnerství v rámci evropských strukturálních a investičních fondů;

31. zdůrazňuje, že centralistický přístup zanedbal územní odlišnosti nejen co do výzev, ale také možných perspektiv. V důsledku toho mohou být národní plány pro oživení a odolnost méně efektivní a mohou mít menší dopad, než se očekávalo. Regiony, které v rozvoji zaostávaly již před vypuknutím pandemie, se tak mohou ocitnout ještě více pozadu v oblasti zaměstnanosti, dosaženého vzdělání, podpory podniků, digitalizace či mobility, případně v jiných klíčových oblastech politiky;

32. dále konstatuje, že při nedostatečném zapojení místních a regionálních orgánů do přípravy národních plánů pro oživení a odolnost mohou být ohroženy potenciální synergie s politikou soudržnosti. Mohlo by dojít k překryvu investic zařazených v plánech pro oživení s programy fondů ESI, což by tyto nástroje uvrhlo do konkurenčního postavení. Skutečnost, že národní plány pro oživení a odolnost nejsou podmíněny spolufinancováním z vnitrostátních zdrojů a podléhají zvláštnímu režimu státní podpory, poškozuje programy fondů ESI. Je třeba zajistit, aby nedocházelo k ohrožení cílů politiky soudržnosti stírat rozdíly mezi jednotlivými regiony a napomáhat tomu, aby se snižovala míra zaostalosti nejvíce znevýhodněných oblastí;

33. vyjadřuje podiv, že dosud nebyla zajištěna jasná koordinace národních plánů pro oživení a odolnost s programy fondů ESI, uvážíme-li, že se jedná o povinnost ve smyslu článku 17 nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost. VR proto vyzývá Komisi, aby na tuto otázku upozornila v dohodách, jež k národním plánům pro oživení a odolnost uzavírá s členskými státy. Na synergie mezi národními plány pro oživení a odolnost a programy fondů ESI by se měly též zaměřit výroční zprávy Komise k provádění Nástroje pro oživení a odolnost a kontrola Parlamentu;

34. upozorňuje též na koordinaci s ostatními programy financovanými z programu NextGenerationEU (např. REACT-EU). Efektivnímu provádění na straně místních a regionálních orgánů brání různá zpoždění v provádění programů pro oživení a nedostatečná harmonizace dřívějších programů EU a nových programů financovaných z programu NextGenerationEU, pokud jde o cíle ekologické a digitální transformace;

35. dále konstatuje, že národní plány pro oživení a odolnost téměř neodkazují na jiné evropské programy (např. Nástroj pro propojení Evropy – CEF), z čehož plyne nutnost posílení koordinace mezi národními plány pro oživení a odolnost a těmito programy Unie;

Správní kapacita

36. zdůrazňuje, že ačkoli v řadě národních plánů pro oživení a odolnost se v souladu s doporučeními pro jednotlivé země předpokládá reforma správní kapacity, některé členské státy nevěnují dostatečnou pozornost posílení správních kapacit na místní a regionální úrovni. Poukazuje na to, že zejména vzhledem k velkému množství evropských programů a možností finanční podpory by měla být správní kapacita mnoha místních a regionálních orgánů posílena;

37. zdůrazňuje, že za účelem zajištění kvalitního provádění národních plánů pro oživení a odolnost a přiměřené úrovně využívání finančních prostředků z Nástroje pro oživení a odolnost mohou členské státy dle potřeby posílit vytváření či rozšiřování administrativních kapacit místních a regionálních orgánů, a to v těsné spolupráci s těmito orgány, aby společným rozvíjením a podporou mechanismů koordinace politik, spolupráce a výměny informací i systémů specifické a průběžné odborné přípravy docílily efektivního využívání veřejných prostředků;

38. považoval by proto za užitečné usnadnit přístup k Nástroji pro technickou podporu a podpořit tak místní a regionální orgány zvláště v méně rozvinutých regionech, které mají kapacit největší nedostatek. To jim brání maximálně využívat podporu z Nástroje pro oživení a odolnost při realizaci investic a reforem;

Evropský semestr

39. podotýká, že jako partneři správy jsou místní a regionální orgány prostřednictvím investic, reforem a legislativní činnosti důležitými aktéry provádění reforem zařazených v národních plánech pro oživení a odolnost dle doporučení pro jednotlivé země v rámci evropského semestru. Vyzývá Evropskou komisi, aby ve spolupráci s VR zveřejňovala a sdílela osvědčené postupy a zkušenosti týkající se zapojení místních a regionálních orgánů do evropského semestru;

40. vyzývá Evropskou komisi, aby aktivně podporovala místní a regionální orgány, které již měly v minulosti problémy s čerpáním finančních prostředků EU, s cílem toto čerpání zlepšit, tak aby mohlo být provádění národních plánů pro oživení a odolnost v celé Evropské unii úspěšné;

41. podobně jako v dřívějších stanoviscích ( 5 ) proto opět vyzývá k přijetí kodexu chování pro zapojení místních a regionálních orgánů do evropského semestru. Tohoto kodexu je zapotřebí naléhavěji než kdy dříve, chceme-li dosáhnout transparentnějšího, inkluzivnějšího a demokratičtějšího semestru, ale také semestru efektivnějšího díky zapojení územních orgánů. Ty mohou pomoci posílit přijetí odpovědnosti za celý proces na místní a regionální úrovni a zlepšit tak provádění požadovaných reforem v členských státech;

42. soudí, že kodex chování pro partnerství v rámci evropského semestru by se byl projevil zvolením jiné cesty než postupu shora dolů, který byl využit při přípravě národních plánů pro oživení a odolnost. Přímá účast místních a regionálních orgánů jako plnohodnotných partnerů by byla umožnila lépe do národních plánů pro oživení a odolnost zasadit cíl hospodářské, sociální a územní soudržnosti;

43. odkazuje na sdělení Komise o subsidiaritě ze dne 23. října 2018 ( 6 ) , kde je mimo jiné uvedeno, že se místní a regionální orgány liší od ostatních zúčastněných stran, protože zaujímají vedoucí postavení při provádění práva Unie, a že „v mnoha případech existuje prostor, aby každý členský stát v průběhu legislativního procesu lépe zohlednil názory vnitrostátních a regionálních parlamentů a místních a regionálních orgánů“. Výbor vyzývá Evropskou komisi, aby toto zapojení do budoucna zlepšila;

44. konstatuje rovněž, že pokud jde o územní rozměr evropského semestru, učinila Komise konkrétní kroky, jimiž zahrnula více regionálních prvků do doporučení pro jednotlivé země a zajistila provázanost s programy fondů ESI. VR proto považuje za další logickou a nutnou etapu přípravu kodexu chování, který by formalizoval zapojení místních a regionálních orgánů do evropského semestru;

45. žádá členské státy, aby přinejmenším napříště v národních programech reforem (NPR), které každoročně předkládají v rámci evropského semestru, zohledňovaly konzultace vedené s místními a regionálními orgány a zúčastněnými stranami ve smyslu čl. 18 odst 4 písm. q) nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, a podrobně popsaly konkrétní dopad těchto konzultací;

46. domnívá se, že k řádnému provádění národních plánů pro oživení a odolnost s pravidelným zapojením místních a regionálních orgánů je nutné provést důkladnou reformu evropského semestru, a to nejen s ohledem na zkušenosti z přípravy národních plánů pro oživení a odolnost, ale také na zájem učinit z něj skutečný nástroj k dosažení dlouhodobých cílů Unie, ať už se jedná o balíček k dosažení 55 % snížení emisí, digitální transformaci, plnění cílů udržitelného rozvoje do roku 2030 nebo dosažení klimatické neutrality do roku 2050.

V Bruselu dne 1. prosince 2021. předseda Evropského výboru regionů Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) OECD, Key data on Local and Regional Governments in the European Union (Klíčové údaje o místních a regionálních orgánech v Evropské unii) (brožura), 2018. Dostupné on-line: https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf.

(2) EPC a Konrad-Adenauer-Stiftung Europe, National Recovery and Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions? (Národní plány pro oživení a odolnost – posílení ekologické a digitální transformace?), diskusní dokument, duben 2021.

Valenza, A., Iacob, A., Amichetti, C., Celotti, P. (t33 Srl), Zillmer, S. (Spatial Foresight) a Kotrasinski, J., Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans (Místní a regionální orgány a národní plány pro oživení a odolnost), studie VR, červen 2021. Dostupné na: https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional%20and%20local%20authorities%20and%20the%20National%20Recovery%20and%20Resilience%20Plans/NRRPs_study.pdf.

CPMR, CPMR analysis on the National Recovery and Resilience Plans (Analýza národních plánů pro oživení a odolnost vypracovaná organizací CPMR), technická zpráva, červen 2021.

(3) Stanovisko Výboru regionů Plán na podporu oživení Evropy v reakci na pandemii COVID-19: facilita na podporu oživení a odolnosti a nástroj pro technickou podporu, COR-2020-03381.

(4) CEMR: Rada evropských obcí a regionů (https://www.ccre.org/)

Eurocities (https://eurocities.eu)

CPMR: Konference okrajových přímořských regionů (https://cpmr.org).

(5) Stanovisko Evropského výboru regionů Plán na podporu oživení Evropy v reakci na pandemii COVID-19: facilita na podporu oživení a odolnosti a nástroj pro technickou podporu, říjen 2020, COR-2020-03381.

Stanovisko Evropského výboru regionů Evropský semestr a politika soudržnosti: sladění strukturálních reforem s dlouhodobými investicemi, duben 2019, COR-2018-05504.

Stanovisko Evropského výboru regionů Zlepšit řízení evropského semestru – kodex chování pro zapojení místních a regionálních orgánů, květen 2017, COR-2016-05386.

(6) COM(2018) 703 final.