V souladu s doporučeními Komise uvedenými ve zprávě o ochraně finančních zájmů z roku 2017 zavedly členské státy nové IT nástroje, přístupy založené na posouzení rizik a iniciativy, které mají pomoci čelit problémům způsobeným podhodnocováním zboží (zejména obuvi a textilu), a to i prostřednictvím elektronického obchodování. Ačkoli členské státy odhalily v oblasti cel (tradiční vlastní zdroje – TVZ) méně nesrovnalostí než v roce 2017, byly finanční náklady těchto nesrovnalostí vyšší. Obdobně počet odhalených podvodů zůstal stabilní, avšak související finanční dopad byl vyšší.

Vzhledem k tomu, že orgány jednají o právním rámci pro víceletý finanční rámec na období 2021–2027, jsou ustanovení o boji proti podvodům pro výdajové programy dále zdokonalována. Každá osoba nebo subjekt, který je příjemcem finančních prostředků EU, bude muset plně spolupracovat při ochraně finančních zájmů EU. Musí poskytnout nezbytná přístupová práva Komisi, úřadu OLAF, Úřadu evropského veřejného žalobce a Evropskému účetnímu dvoru a zajistit, aby třetí strany zapojené do vynakládání finančních prostředků EU učinily totéž.

V průběhu roku 2018, který byl posledním rokem třetí fáze, byla přijata nová finanční pravidla (v souhrnném nařízení) s cílem zjednodušit a zefektivnit využívání finančních prostředků EU a nově vymezit střet zájmů pro všechny účastníky finančních operací plnící rozpočet EU v různých režimech řízení, a to i na vnitrostátní úrovni.

Jedná se o 30. výroční zprávu Komise o ochraně finančních zájmů EU a o boji proti podvodům (dále jen „zpráva o ochraně finančních zájmů“). Toto období třiceti let lze rozdělit do tří zhruba desetiletých fází.

Třicet let ochrany finančních zájmů EU

Toto 30. vydání zprávy poskytne přehled hlavních úspěchů za uplynulých 30 let a rovněž informace o iniciativách roku 2018. V oddílech 1.1, 1.2 a 1.3 bude nastíněno uplynulých 30 let boje proti podvodům a ochrany rozpočtu EU.

·obsahuje analýzu nejdůležitějších výsledků vnitrostátních a evropských orgánů při odhalování podvodů a nesrovnalostí ve výdajích a příjmech EU. To je založeno zejména na odhalených nesrovnalostech a podvodech, které členské státy oznámily v souladu s odvětvovými předpisy.

Dne 29. dubna 2019 přijala Komise novou strategii proti podvodům, aby reagovala na několik doporučení Evropského účetního dvora z roku 2019 týkajících se řízení rizika podvodů. Cílem strategie Komise proti podvodům je zlepšit analytickou kapacitu Komise tak, aby mohla rychle reagovat na neustále se měnící výzvy, například začleněním nových technologií do kontrolních procesů a zlepšením celkové vnitřní koordinace, která je pro tak složitou organizaci klíčová.

Tato zpráva je poslední zprávou přijatou za Junckerovy Komise, během jejíhož mandátu nabraly boj proti podvodům a ochrana finančních zájmů EU nový spád. Mezi nejvýznamnější úspěchy patří směrnice o boji proti podvodům vedeném trestněprávní cestou a nařízení týkající se zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce prostřednictvím posílené spolupráce (oba předpisy přijaty v roce 2017) a revize finančního nařízení, která nově vymezila střet zájmů pro všechny účastníky finančních operací plnící rozpočet EU. V roce 2018 Komise rovněž předložila návrh na cílenou revizi nařízení o úřadu OLAF (nařízení č. 883/2013), o němž by měla být brzy zahájena třístranná jednání.

Vzhledem k tomu, že několik výdajových programů má víceletý cyklus, byla vypracována srovnávací analýza pro programová období politiky soudržnosti 2007–2013 a 2014–2020. To ukazuje modely, které mohou být výsledkem posílených schopností v oblasti odhalování podvodů a předcházení nesrovnalostem, které byly zavedeny v rámci přijatých opatření proti podvodům. Komise bude tyto výsledky dále sledovat s cílem posoudit, zda jsou skutečně důsledkem účinnějších systémů, a nikoli nedostatečného odhalování a nedostatečného oznamování.

Pokud jde o výdaje, přijaly členské státy několik operativních opatření, zejména zavedení IT nástrojů pro hodnocení rizik (jako je ARACHNE), posuzování rizika podvodů a kurzy odborné přípravy s cílem zvýšit obecné povědomí o podvodech v souladu s ustanoveními víceletého finančního rámce na období 2014–2020 a s doporučeními Komise uvedenými v předchozích zprávách o ochraně finančních zájmů.

Jako první evropský vyšetřovací orgán se úřad OLAF zaměřuje na operativní činnosti. Díky sloučení operativních odborných znalostí a koordinace politických iniciativ Komise zaměřených na boj proti podvodům do jediného subjektu však bylo druhé desetiletí rovněž bohaté na politické nápady a projekty k dalšímu posílení boje proti podvodům. Některé z těchto iniciativ přinesly výsledky až ve třetím desetiletí, ale byly nastíněny již v celkovém strategickém přístupu (2001–2005).

To bylo součástí rozsáhlé reformy a modernizace celé správy EU, zejména v oblasti finančního řízení, která posílila systém správy a řízení Komise a vedla k jasnějšímu stanovení odpovědnosti a povinností. V rámci finanční reformy, která byla zahájena v roce 2000, se Komise rozhodla revidovat své vnitřní kontrolní struktury tak, aby pověřené schvalující osoby plně odpovídaly za vnitřní kontrolu nad svými činnostmi, včetně boje proti podvodům.

Během tohoto prvního desetiletí byla přijata řada důležitých legislativních aktů, které až do roku 2017 výrazně utvářely oblast boje proti podvodům. V roce 1991 přijala Rada nařízení č. 595/91 o oznamování nesrovnalostí ve společné zemědělské politice. Maastrichtská smlouva (SEU), která vstoupila v platnost na konci roku 1993, stanovila cíle a prostředky pro boj proti podvodům na nejvyšší normativní úrovni a potvrdila povinnost členských států přistupovat v boji proti podvodům k finančním zájmům Společenství stejným způsobem jako ke svým vlastním, tj. pomocí účinných, přiměřených a odrazujících prostředků, a to díky konkrétnímu článku (209A). Hlava 4 SEU stanovila užší spolupráci a nástroje k jejímu dosažení.

Na konci roku 1988 byla zřízena koordinační jednotka pro boj proti podvodům (UCLAF), která měla řídit veškeré činnosti Komise v oblasti předcházení podvodům a dohlížet na ně, a to prostřednictvím 45bodového pracovního programu zaměřeného na plnění jejích cílů.

Očekává se, že Úřad evropského veřejného žalobce zahájí provoz do konce roku 2020, po uplynutí nejméně tříletého zahajovacího období stanoveného v nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce je pro Komisi prioritou a tento proces značně pokročil.

V roce 2013 došlo k významnému pokroku v ochraně finančních zájmů EU. V souladu s cíli stanovenými ve strategii Komise proti podvodům byla do výdajových programů víceletého finančního rámce na období 2014–2020 začleněna zvláštní ustanovení o boji proti podvodům, která vyžadovala, aby řídící orgány přijaly účinná a přiměřená opatření proti podvodům. Nařízení (EU) č. 883/2013 nově vymezilo vyšetřování prováděná úřadem OLAF, posílilo procesní záruky pro dotčené osoby a všem členským státům uložilo, aby určily službu AFCOS, která usnadní účinnou spolupráci a výměnu informací s úřadem. Protokol k Rámcové úmluvě o kontrole tabáku proti nezákonnému obchodování s tabákem podepsalo 54 stran, včetně EU. Komise rovněž přijala sdělení o boji proti pašování tabáku a akční plán.

Do konce roku vstoupila v platnost Lisabonská smlouva. Mezi mnoha významnými změnami, které přinesla, bylo dokončení procesu integrace do systému Unie v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (tj. policejní a justiční spolupráce v trestních věcech) a možnost zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO).

Na základě výsledků dosažených za předchozích dvacet let byly v tomto desetiletí dokončeny ambiciózní iniciativy, které v nadcházejících letech pozvednou ochranu finančních zájmů EU na novou úroveň.

Jelikož operativní zkušenosti a výsledky úřadu OLAF narůstaly, přijala Komise v roce 2007 sdělení „Prevence podvodů vycházející z operativních výsledků: dynamický přístup k zabezpečení proti podvodům“ s cílem začlenit odborné znalosti úřadu OLAF do regulačního procesu. Cílem bylo zjistit nedostatky v legislativních návrzích, při provádění právních předpisů EU a v systémech řízení a kontroly.

V roce 2018 jmenovala Komise prozatímního správního ředitele odpovědného za správní a rozpočtové záležitosti. Rovněž byly zahájeny postupy pro nábor evropského nejvyššího žalobce a evropských žalobců. Komise vyzvala členské státy, aby do konce března 2019 navrhly své kandidáty na pozici evropského žalobce.

Zúčastněné členské státy jsou během celého procesu konzultovány prostřednictvím skupiny odborníků zřízené v souladu s nařízením o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.

2.1.2.Souhrnné nařízení

Nařízení (EU, Euratom) 2018/1046 (dále jen „souhrnné nařízení“) bylo přijato dne 18. července 2018. Toto souhrnné nařízení mění stávající finanční nařízení, které stanoví celkový rámec pro řízení rozpočtu, jakož i řadu aktů, jimiž se řídí víceleté programy EU v různých oblastech, včetně politiky soudržnosti. Souhrnné nařízení proto reviduje finanční pravidla EU s cílem tato pravidla zjednodušit a více je zaměřit na výsledky. Zahrnuje revize, které zjednodušují používání finančních nástrojů v rámci evropských strukturálních a investičních fondů.

Článek 61 finančního nařízení nově vymezuje střet zájmů pro všechny účastníky finančních operací plnící rozpočet EU v různých režimech řízení, a to i na vnitrostátní úrovni. To pravděpodobně vyvolá velký nárůst v používání „prohlášení o zájmech“ ze strany účastníků finančních operací, zvýšení transparentnosti a větší důvěru veřejnosti.

2.2.Formování budoucnosti: legislativní a politické iniciativy evropských orgánů

Další oddíl poskytuje přehled hlavních událostí, k nimž došlo v rámci politických a legislativních iniciativ Komise v roce 2018.

2.2.1.Návrh Komise na revizi nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013

Dne 23. května 2018 přijala Komise návrh na změnu vybraných ustanovení nařízení č. 883/2013. Revize nařízení vychází především z potřeby přizpůsobit provoz úřadu OLAF fungování budoucího Úřadu evropského veřejného žalobce. Cílem revize je rovněž zvýšit účinnost vyšetřovací funkce úřadu OLAF, zejména: i) vyjasněním toho, do jaké míry se při provádění kontrol a inspekcí na místě uplatňují právní předpisy EU a jednotlivých členských států, a tedy kodifikováním judikatury Tribunálu; ii) zlepšením přípustnosti důkazů shromážděných úřadem OLAF v rámci následného řízení a iii) poskytnutím jasného právního základu pro přístup úřadu OLAF k informacím o bankovních účtech prostřednictvím pomoci příslušných vnitrostátních orgánů.

Pokud jde o budoucí vztah s Úřadem evropského veřejného žalobce, stanoví návrh Komise pro úřad OLAF oznamovací povinnosti, pokud zjistí možný podvod spadající do oblasti působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce. Rovněž objasňuje, jak a kdy může úřad OLAF podporovat nebo doplňovat Úřad evropského veřejného žalobce na jeho žádost a kdy může úřad OLAF zahájit správní vyšetřování nebo v něm pokračovat z vlastního podnětu, s cílem zaručit, aby se oba orgány vzájemně doplňovaly v co největším možném rozsahu a zajistily správnou rovnováhu mezi trestními a správními prostředky na ochranu rozpočtu EU.

Návrh Komise je cílenou revizí nařízení o úřadu OLAF, jejímž cílem je zajistit, aby změny byly v platnosti do doby, kdy Úřad evropského veřejného žalobce zahájí provoz, tj. do konce roku 2020. V pozdější fázi by mohla být naplánována rozsáhlejší revize s cílem modernizovat právní rámec úřadu OLAF.

V roce 2018 byl návrh Komise projednán v rámci pracovní skupiny Rady pro boj proti podvodům v rámci bulharského a rakouského předsednictví. Finské předsednictví má mandát k zahájení neformálních jednání s Parlamentem (trialogu) na podzim roku 2019. Evropský parlament přijal svou zprávu o návrhu Komise dne 16. dubna 2019.

2.2.2.Návrh Komise na nařízení o ochraně rozpočtu Unie v případě všeobecných nedostatků týkajících se právního státu v členských státech

Dne 2. května 2018 navrhla Komise nařízení o ochraně rozpočtu Unie v případě všeobecných nedostatků týkajících se právního státu v členských státech. Návrh vychází z předpokladu, že dodržování zásad právního státu je nezbytnou podmínkou pro dodržování zásad řádného finančního řízení. Podle návrhu by EU mohla přiměřeným způsobem pozastavit, snížit nebo omezit přístup k finančním prostředkům EU. Při rozhodování o zahájení tohoto postupu vezme Komise v úvahu příslušné informace, jako jsou rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, zprávy Evropského účetního dvora, jakož i závěry příslušných mezinárodních organizací. Dotčený členský stát bude mít před přijetím jakéhokoli rozhodnutí příležitost, aby předložil své stanovisko. Členské státy budou i nadále vázány stávajícími povinnostmi provádět programy a uskutečňovat platby konečným příjemcům nebo oprávněným osobám. Návrh v současné době projednává Rada a Parlament.

2.2.3.Průřezová ustanovení o ochraně finančních zájmů EU v rámci všech návrhů Komise týkajících se víceletého finančního rámce

Úřad OLAF v úzké spolupráci s odděleními vydávajícími prostředky a ústředními útvary Komise zavedl standardní ustanovení o ochraně finančních zájmů EU ve všech legislativních návrzích Komise týkajících se výdajových programů na období po roce 2020 v rámci přímého, nepřímého a sdíleného řízení. Podle těchto ustanovení je třeba finanční zájmy Unie chránit přiměřenými opatřeními, včetně prevence, odhalování, nápravy a vyšetřování nesrovnalostí a podvodů. Kromě toho všechny osoby nebo subjekty, které přijímají finanční prostředky EU, musí plně spolupracovat při ochraně finančních zájmů EU, udělit Komisi, úřadu OLAF, Úřadu evropského veřejného žalobce a Evropskému účetnímu dvoru nezbytná přístupová práva a zajistit, aby třetí osoby podílející se na vynakládání finančních prostředků EU udělily rovnocenná práva.

2.2.4.Boj proti korupci v EU

V roce 2018 byl boj proti korupci prioritou v rámci procesu evropského semestru správy ekonomických záležitostí. Čtrnáct zpráv o jednotlivých zemích obsahovalo posouzení právního, politického a institucionálního prostředí v oblasti boje proti korupci, včetně pokroku a zbývajících výzev.

Šest členských států rovněž obdrželo doporučení zintenzivnit boj proti korupci, řešit nedostatky v zadávání veřejných zakázek, posílit protikorupční rámec, účinněji předcházet korupci a potlačovat ji, předcházet střetům zájmů a zvýšit odpovědnost na úrovni státního zastupitelství a policie.

Na základě výzvy k předkládání návrhů bylo poskytnuto sedm grantů v celkové hodnotě 2,2 milionu EUR na projekty navrhující opatření v oblasti boje proti korupci.