CS Úřední věstník Evropské unie C 329/7

Sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. ledna 2011

(Text s významem pro EHP)

2010/C 329/07

1. ÚVOD

1. Od začátku finanční krize na podzim 2008 vydala Komise čtyři sdělení, jež stanoví podrobná kritéria pro slučitelnost státní podpory finančním institucím (1) s požadavky čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie. Dotčená sdělení jsou Sdělení o použití pravidel pro poskytování státní podpory na opatření přijatá ve vztahu k finančním institucím v souvislosti se současnou globální finanční krizí (2) (sdělení o bankovnictví), Sdělení o rekapitalizaci finančních institucí během současné finanční krize: omezení podpory na nezbytné minimum a záruky proti neoprávněnému narušení hospodářské soutěže (3) (sdělení o rekapitalizaci), Sdělení o nakládání se znehodnocenými aktivy v bankovním sektoru Společenství (4) (sdělení o znehodnocených aktivech) a Sdělení o návratu k životaschopnosti a hodnocení restrukturalizačních opatření ve finančním sektoru v současné krizi podle pravidel pro státní podporu (5) (sdělení o restrukturalizaci). Tři z uvedených čtyř sdělení – sdělení o bankovnictví, o rekapitalizaci a o znehodnocených aktivech, stanoví předpoklady pro slučitelnost hlavních typů pomoci poskytovaných členskými státy – záruky za závazky, rekapitalizace a opatření na záchranu aktiv – přičemž sdělení o restrukturalizaci podrobně upravuje zvláštní prvky, které musí obsahovat plán restrukturalizace (nebo plán na obnovení životaschopnosti) v souvislosti se specifickými okolnostmi státní podpory ve prospěch finančních institucí související s krizí na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy.

2. Všechna čtyři sdělení zdůrazňují dočasnou povahu přijatelnosti takovýchto opatření podpory; každé stanoví, že taková opatření podpory mohou být odůvodněna pouze jako nouzová reakce na mimořádné napětí na finančních trzích a pouze pokud uvedené výjimečné okolnosti potrvají. Sdělení o restrukturalizaci platí pouze pro podporu na restrukturalizaci oznámenou do 31. prosince 2010, zatímco ostatní sdělení nemají stanovené datum konce účinnosti.

3. Toto sdělení stanoví hlediska pro dočasnou akceptovatelnost podpory bankám, související s krizí, od 1. ledna 2011.

2. TRVAJÍCÍ POUŽITELNOST ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. B) SMLOUVY A ROZŠÍŘENÍ SDĚLENÍ O RESTRUKTURALIZACI

4. Sdělení Komise o podpoře bankám související s krizí, jakož i rozhodnutí o opatřeních pomoci v jednotlivých případech a režimech, které spadají do rozsahu působnosti uvedených sdělení, jsou přijímána na právním základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy, který ve výjimečných případech dovoluje podporu, která má napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu. V období, kdy krize byla nejakutnější, byla s ohledem na mimořádné napětí na finančních trzích podmínka existence vážné poruchy bezpochybně naplněna po celé Unii, později bylo toto napětí kombinováno s mimořádnou recesí reálné ekonomiky.

5. Ekonomickému oživení, ke kterému pomalu docházelo od začátku roku 2010, předcházelo poněkud rychlejší tempo než se dříve v tomto roce očekávalo. Zatímco oživení je stále ještě nejisté a v rámci Unie nerovnoměrné, některé členské státy vykazují skromné nebo dokonce výraznější míry růstu. Navíc, navzdory některým známkám zranitelnosti došlo ve srovnání se situací před rokem v širším slova smyslu k ozdravení bankovního odvětví. V důsledku toho již není existence vážné poruchy v hospodářstvích všech členských států tak samozřejmá, jako v předchozích fázích krize. I když si je Komise vědoma těchto trendů, nadále se domnívá, že požadavky na schválení státní podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy jsou s ohledem na nedávný opětovný stres na finančních trzích a na riziko širších negativních efektů přelévání splněny, a to z důvodů uvedených v tomto sdělení.

6. Opětovný výskyt napětí na svrchovaných trzích dluhů důrazně ukazuje pokračující kolísání na finančních trzích. Vysoký stupeň provázanosti a vzájemné závislosti v rámci finančního sektoru v Unii zavdal příčinu k obavám na trhu z přenosu problému. Silné kolísání finančních trhů a nejistota o hospodářském výhledu odůvodňuje zachovat, jakožto záchrannou síť, možnost členských států trvat na potřebě mít možnost využít podpůrná opatření související s krizí na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy.

7. Sdělení o bankovnictví, sdělení o rekapitalizaci a sdělení o znehodnocených aktivech, jež stanoví pokyny ke kritériím pro slučitelnost podpory bankám související s krizí na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy – zejména ve formě vládních záruk, rekapitalizace a záchrany aktiv – musejí existovat i po 31. prosinci 2010. Zároveň sdělení o restrukturalizaci, které upravuje postup po provedení těchto podpůrných opatření, musí být použitelné i po tomto datu. Časová působnost sdělení o restrukturalizaci – jediného ze čtyř sdělení, které má výslovně stanovený den konce platnosti, 31. prosinec 2010 – by proto měla být rozšířena i na podporu na restrukturalizaci oznámenou do 31. prosince 2011.

8. Uvedená sdělení však musí být upravena s ohledem na přípravu na přechod na režim po krizi. Zároveň bude třeba vypracovat nová, trvalá pravidla pro státní podporu při záchraně bank a restrukturalizaci za normálních tržních podmínek a měla by být, pokud to tržní podmínky umožní, používána od 1. ledna 2012. Trvající potřebu mimořádné státní podpory finančnímu sektoru, odůvodněnou hospodářskou krizí, je potřeba zhodnotit s přihlédnutím k tomuto cíli. Je třeba ji řešit stanovením požadavků na slučitelnost takové podpory tak, aby byla zajištěna co nejlepší příprava na záchranu a restrukturalizaci bank na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.

3. POKROK V PROCESU UKONČOVÁNÍ STÁTNÍ PODPORY

9. Trvající dostupnost opatření podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy s přihlédnutím k mimořádným podmínkám na trhu by neměla blokovat proces ukončování dočasných mimořádných opatření podpory ve prospěch bank. Rada pro hospodářské a finanční záležitosti na svém zasedání se dne 2. prosince 2009 shodla na nezbytnosti vypracování strategie pro postupné ukončování opatření podpory, které by mělo být transparentní a řádně koordinované mezi členskými státy, aby se předešlo negativním efektům přelévání, avšak zároveň by mělo zohlednit rozdílné podmínky v členských státech (6). Závěry dále stanoví, že proces postupného ukončování týkající se různých forem podpory ve prospěch bank by měl začít ukončováním programů vládních záruk, pobídkami zdravým bankám, aby ukončily účast na těchto programech a vybídnout ostatní banky, aby řešily svoje slabá místa.

10. Komise po 1. červenci 2010 používala při hodnocení slučitelnosti vládních záruk podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy (7) přísnější podmínky, a to zavedením vyššího poplatku za záruku a nového požadavku plánu na obnovení životaschopnosti pro příjemce, kteří využívají nové záruky a jejichž celkové nesplacené zaručené závazky překročí určitý limit, jak absolutně, tak i poměrně k celkovým závazkům (8). Komise výslovně omezila časový rozsah těchto pozměněných programů záruk na druhou polovinu roku 2010. S ohledem na současnou tržní situaci a s přihlédnutím ke krátké době od zavedení nových podmínek pro stanovování cen, se nezdá, že by v současnosti byla zapotřebí další úprava těchto podmínek. Vládní programy záruk, u nichž schválení státní podpory skončí na konci roku 2010, mohou být tudíž schváleny na dalších šest měsíců do 30. června 2011 na základě podmínek zavedených na období od července 2010 (9). V souladu s předchozí praxí Komise přehodnotí v první polovině roku 2011 podmínky pro slučitelnost státní podpory poskytované po 30. červnu 2011.

11. Komise v následujících odstavcích stanoví kroky pro postupné ukončování opatření rekapitalizace a znehodnocených aktiv, neboť u těchto opatření takovéto kroky ještě nebyly učiněny, kromě pobídek k ukončení státní účasti, jež existují v rámci cenového systému.

4. UKONČENÍ ROZLIŠOVÁNÍ MEZI ZDRAVÝMI BANKAMI A BANKAMI V PROBLÉMECH PRO ÚČELY PŘEDLOŽENÍ PLÁNU RESTRUKTURALIZACE

12. Komise na začátku krize stanovila rozdíl mezi finančními institucemi v problémech/nezdravými finančními institucemi a v zásadě zdravými finančními institucemi, to znamená finančními institucemi, které trpěly v důsledku vnitřních, strukturálních problémů, spojených např. s jejich konkrétním obchodním modelem nebo investiční strategií, a finančními institucemi, jejichž problémy měly co do činění pouze a v zásadě s extrémní situací v důsledku finanční krize, spíše než se stavem jejich obchodního modelu, neefektivností nebo nadměrným postupováním rizika. Rozdíl je konkrétně definován na základě počtu indikátorů stanovených ve sdělení o rekapitalizaci: kapitálová přiměřenost, aktuální rozpětí swapů úvěrového selhání, aktuální rating banky a jeho výhled, a mj. relativní objem rekapitalizace. Pokud se týká posledně uvedeného indikátoru, považuje Komise podporu obdrženou ve formě rekapitalizace a opatření na záchranu aktiv o velikosti více než 2 % rizikově vážených aktiv za indikátor pro rozlišení mezi bankami v zásadě zdravými a bankami v problémech. Rekapitalizace banky v problémech má za následek povinnost předložit Komisi plán restrukturalizace, zatímco v případě rekapitalizace zdravé banky má za následek povinnost předložit plán životaschopnosti.

13. Původním důvodem pro toto rozlišení a pro stanovení řady indikátorů, včetně hranice 2 % rizikově vážených aktiv banky, byla obava, že kapitálové potřeby v důsledku oslabení, vyšších očekávání trhů, pokud jde o úroveň kapitálu bank a dočasných obtíží při získávání kapitálu na trzích, by jinak vedly k tomu, že zdravé banky sníží objem úvěrů poskytovaný reálné ekonomice, aby se vyhnuly povinnosti předkládat plán restrukturalizace, pokud využijí státních zdrojů. V současnosti se však bankovní odvětví celkově potýká s menšími obtížemi při získávání kapitálu na trzích nebo mj. skrze nerozdělené zisky (10), a mohou tudíž uspokojit svoje kapitálové potřeby, aniž by využívaly státní podporu (11). Objem kapitálu, který finanční instituce získaly na trhu, se během let 2009 a 2010 výrazně zvýšil, což ukázalo, že došlo k obnovení přístupu finančních institucí ke kapitálovým trhům, jakož i k anticipaci nových regulatorních požadavků (12).

14. Zdá se tedy, že rozlišování mezi zdravými bankami a bankami v problémech již není relevantní pro určení, které banky by měly s Komisí projednat svoji restrukturalizaci. Následně by banky využívající i v roce 2011 státní podpory pro získání kapitálu nebo pro opatření na záchranu aktiv měly mít povinnost předložit Komisi plán restrukturalizace, který prokáže odhodlání banky vynaložit nezbytné úsilí pro restrukturalizaci a navrácení se bez zbytečného odkladu k životaschopnému stavu. Proto bude od 1. ledna 2011 vyžadován plán restrukturalizace od každého příjemce nové rekapitalizace nebo opatření na záchranu aktiv (13).

15. Při posuzování potřeb restrukturalizace bank vezme Komise v úvahu specifickou situaci každé instituce, míru, v níž je tato restrukturalizace nezbytná na obnovení životaschopnosti bez další státní podpory, jakož i předchozí závislost na státní podpoře. Jako obecné pravidlo platí, že čím větší je závislost na státní podpoře, tím více lze usuzovat na nutnost provedení hloubkové restrukturalizace za účelem obnovení dlouhodobé životaschopnosti. Kromě toho individuální hodnocení vezme v úvahu specifickou situaci na trzích a v případě závažného šoku ohrožujícího finanční stabilitu v jednom nebo více členských státech použije rámec restrukturalizace odpovídajícím flexibilním způsobem.

16. Skutečnost, že od bank, které využívají strukturální podporu (to znamená rekapitalizaci a/nebo opatření na záchranu aktiv) – přičemž se současně uznává, že pouhé využití finančních záruk by nemělo za následek povinnost předložit plán restrukturalizace (14) – představuje signál, že banky se musí připravit na návrat k normálnímu tržnímu mechanismu bez státní podpory tak, jak se finanční sektor postupně vymaňuje z krizových podmínek. Představuje pobídku pro jednotlivé instituce, které stále ještě potřebují podporu, aby urychlily nezbytnou restrukturalizaci. Současně umožňuje dostatečnou flexibilitu, aby byly dostatečně zohledněny možné různorodé okolnosti, které mají vliv na situaci bank nebo národních finančních trhů. Rovněž bere v úvahu možnost celkového zhoršení situace, pokud jde o finanční stabilitu, nebo takového zhoršení, které by se týkalo pouze jednotlivé země, což s ohledem na přetrvávající nestabilitu situace finančních trhů v současnosti nemůže být vyloučeno.

5. ČASOVÁ PŮSOBNOST, OBECNÝ VÝHLED

17. Pokračující použití čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy a prodloužení doby platnosti sdělení o restrukturalizaci potrvá po jeden rok do 31. prosince 2011 (15). Toto prodloužení účinnosti za změněných podmínek by mělo být chápáno rovněž v souvislosti s postupným přechodem ke stálejšímu režimu pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci bank na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, který by se, pokud to tržní podmínky umožní, měl použít od 1. ledna 2012.

(1) Pro lepší přehlednost jsou „finanční instituce“ v tomto dokumentu označovány jednoduše jako „banky“.

(2) Úř. věst. C 270, 25.10.2008, s. 8.

(3) Úř. věst. C 10, 15.1.2009, s. 2.

(4) Úř. věst. C 72, 26.3.2009, s. 1.

(5) Úř. věst. C 195, 19.8.2009, s. 9.

(6) Tyto závěry schválila Evropská rada na svém zasedání dne 11. prosince 2009. Obdobně Evropský parlament trval ve svém usnesení ze dne 9. března 2010 ke Zprávě o politice hospodářské soutěže za rok 2008 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2010-0050) na tom, aby státní podpora finančním institucím nebyla nepřiměřeně prodlužována a aby byly co nejdříve vypracovány strategie ukončení podpory.

(7) Viz pracovní dokument generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž ze dne 30. dubna 2010 o uplatnění pravidel pro státní podpory na státní systémy záruk vztahující se na dluhy bank vzniklé po 30. červnu 2010 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf

(8) Přičemž ustanovení o pružnosti umožňuje znovu posouzení situace a přiměřená nápravná opatření v případě závažného nového šoku na finančních trzích v celé Unii nebo v jednom nebo více členských státech. Žádný z členských států, který oznámil prodloužení svých programů záruk do konce roku 2010, neuplatnil toto ustanovení o pružnosti.

(9) Totéž platí o programech na podporu likvidity.

(10) Banky se za účelem zvýšení kapitálových rezerv rozhodly prodat nestrategická aktiva jako např. majetkové účasti na jiných podnicích nebo se zaměřily na určité geografické oblasti. K tomuto bodu viz Evropská centrální banka, EU Banking Sector Stability, září 2010.

(11) Podle Evropské centrální banky se celkový ukazatel kapitálové přiměřenosti bank během roku 2009 podstatně zvýšil ve všech členských státech. Kromě toho vyplývá z informací vzorku velkých bank v Unii, že se nadále zlepšoval ukazatel kapitálové přiměřenosti i v první polovině roku 2010, což bylo umožněno růstem nerozděleného zisku, jakož i dalším soukromým získáváním kapitálu a veřejnými kapitálovými injekcemi v případě některých bank. Viz Evropská centrální banka: EU Banking Sector Stability, září 2010.

(12) Budoucí právní rámec vypracovaný Basilejským výborem pro bankovní dohled, tzv. Basilej III, stanoví harmonogram pro provádění nových pravidel o kapitálových požadavcích, které by bankám měly umožnit uspokojit za určitou dobu nové potřeby kapitálu. V této souvislosti je zajímavé poznamenat, že za prvé většina největších bank v Unii posílila během uplynulých dvou let svoje kapitálové rezervy, aby zvýšila svoji schopnost absorbovat ztráty, a za druhé by ostatní banky v Unii měly mít dostatek času (až do roku 2019), aby zvýšily svoje kapitálové rezervy za pomocí mj. nerozděleného zisku. Je třeba rovněž poznamenat, že „přechodná opatření“ stanovená novým právním rámcem upravují ochranu předchozího stavu do 1. ledna 2018 pro existující kapitálové injekce poskytnuté veřejným sektorem. Kromě toho kvantitativní zhodnocení provedené Basilejským výborem potvrdilo, že výpočty Komise ukazují na spíše mírný dopad na půjčování bank. Neočekává se proto, že nové kapitálové požadavky budou mít dopad na návrh obsažený v tomto sdělení.

(13) Toto se použije na všechny rekapitalizace nebo opatření na záchranu aktiv bez ohledu na to, zda se jedná o individuální opatření nebo zda byla opatření poskytnuta v rámci určitého programu.

(14) Avšak pracovní dokument generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž o uplatnění pravidel pro státní podpory na státní systémy záruk vztahující se na dluhy bank vzniklé po 30. červnu 2010 stanoví hranici 5 % nesplacených zaručených závazků a celkový objem zaručených závazků ve výši 500 milionů EUR, při jejímž překročení se vyžaduje vyhodnocení životaschopnosti.

(15) V souladu s předchozí praxí Komise budou stávající nebo nové plány podpory bankám (bez ohledu na to, které nástroje podpory obsahují: záruky, rekapitalizaci, likviditu, záchranu aktiv, další) prodlouženy/schváleny pouze na šest měsíců, aby umožnily další přizpůsobení, pokud to bude nezbytné, a to v polovině roku 2011.