[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 24.5.2005 KOM(2005) 203 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o přezkoumání rozsahu univerzální služby v souladu s článkem 15 směrnice 2002/22/ES [SEC(2005) 660] SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o přezkoumání rozsahu univerzální služby v souladu s článkem 15 směrnice 2002/22/ES (Text s významem pro EHP) 1. ÚčEL SDěLENÍ Účel tohoto sdělení je dvojí. Prvním účelem je přezkoumat a posoudit, jak požaduje článek 15 směrnice o univerzální službě[1], zda je třeba současný rozsah univerzální služby změnit nebo nově vymezit s ohledem na technický, sociální a hospodářský vývoj, zejména s přihlédnutím k mobilitě a rychlosti přenosu dat. Související pracovní dokument zaměstnanců Komise SEK(2005) 660 obsahuje podpůrnou analýzu a informace včetně internetových odkazů. Druhým účelem je zahájit širší politickou debatu o poskytování univerzální služby, zejména s ohledem na celkové posouzení souboru právních přepisů EU pro elektronické komunikace naplánované na rok 2006, kdy bude v celém rozsahu přezkoumána směrnice o univerzální službě. Komise vyzývá k zaslání připomínek k závěrům a dlouhodobým otázkám předloženým v tomto sdělení a v pracovním dokumentu zaměstnanců Komise, které jsou k dispozici na internetových adresách: http://europa.eu.int/yourvoice a http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/index_en.htm Připomínky je nutno zaslat na adresu infso-b1@cec.eu.int do 30.06.2005. Komise později zveřejní druhé sdělení, které bude zahrnovat výsledky veřejné konzultace a konečné posouzení a stanovisko Komise. 2. ÚVOD Hlavními prvky nové iniciativy Komise i2010 jsou podpora vnitřního trhu a inovace v informačních službách a podpora otevřené znalostní společnosti. Tato iniciativa bude hrát důležitou roli v obnovené lisabonské strategii[2], která je vybudována na základě dvou hlavních úkolů – dosáhnout vyššího a trvalého růstu a vytvářet větší počet pracovních míst a lepší pracovní místa. Součástí tohoto přístupu jsou i služby obecného zájmu, protože přispívají k sociální soudržnosti a hospodářské činnosti[3]. V oblasti elektronických komunikací (e-komunikace) je hlavním politickým nástrojem pro vytvoření otevřené společnosti vytváření konkurenčních trhů ve spojení s bezpečnostní sítí univerzální služby pro ty, jimž jejich finanční zdroje nebo zeměpisná poloha neumožňují přístup k základním službám, které již má k dispozici a využívá většina občanů a které jsou považovány za nezbytné pro zapojení se do společnosti. Směrnice o univerzální službě stanoví základní zásady univerzální služby a zabývá se jinými specifickými právy uživatelů a spotřebitelů, jakož i odpovídajícími závazky podniků. Směrnice definuje univerzální službu jako „minimální soubor služeb specifikované kvality, ke kterému mají přístup všichni koncoví uživatelé za dostupnou cenu s ohledem na zvláštní vnitrostátní podmínky bez narušování hospodářské soutěže“ (čl. 1 odst. 2). Stávající rozsah univerzální služby zahrnuje : - Připojení k veřejné telefonní síti v pevném místě „Veškerým odůvodněným žádostem o připojení k veřejné telefonní síti v pevných místech a o přístup k veřejně přístupným telefonním službám v pevných místech musí vyhovět alespoň jeden podnik.“ (čl. 4 odst. 1) Připojení k síti je omezeno na jediné úzkopásmové připojení k hlavnímu místu/bydlišti koncového uživatele. Nejsou stanoveny žádné požadavky pro specifická data nebo bitovou rychlost, ale připojení musí umožňovat „ funkční přístup k Internetu; přitom je třeba zohlednit převažující technologie používané většinou účastníků a technologickou proveditelnost “ (čl. 4 odst. 2). Zásada technologické neutrality umožňuje poskytovatelům univerzální služby využívat jakoukoli technologii, drátovou nebo bezdrátovou, která umožňuje poskytování této služby v pevném místě (bod odůvodnění 8). - Přístup k veřejně přístupným službám Podle čl. 4 odst. 2 musí být koncovým uživatelům umožněno uskutečňovat místní, vnitrostátní a mezinárodní telefonní volání, komunikaci prostřednictvím telefaxových zpráv a dat. Kromě toho směrnice začleňuje několik služeb, které úzce souvisejí se základní telefonií, jelikož jsou nezbytné k tomu, aby mohli uživatelé plně využívat veřejně přístupné telefonní služby. Jedná se o poskytování účastnických seznamů a informačních služeb o účastnických číslech (článek 5), veřejné telefonní automaty (článek 6) a zvláštní opatření pro zdravotně postižené uživatele (článek 7). Členské státy musí zajistit, aby byl určený soubor služeb k dispozici na základě odůvodněné žádosti všem uživatelům na jejich území, nezávisle na zeměpisném umístění. Je od nich také požadováno, aby nalezli co nejúčinnější prostředky pro zajištění povinností spojených s univerzální službou, včetně toho, že poskytnou všem podnikům příležitost je splnit. Pouze pokud není trh schopen určené služby poskytovat, mohou být podnikům uloženy povinnosti poskytovat služby za stanovených podmínek. (články 3, 4 a 8) S ohledem na skutečnost, že se univerzální služba bude časem vyvíjet, vyžaduje článek 15 směrnice, aby Komise přezkoumala rozsah univerzální služby v roce 2005 (a poté každé 3 roky): „Při přezkoumání se přihlédne k sociálnímu, hospodářskému a technologickému vývoji a zohlední se mimo jiné mobilita a rychlost přenosu dat s ohledem na převládající technologie používané většinou účastníků. Přezkoumání se provádí podle přílohy V.“ Příloha V a bod odůvodnění 25 stanoví, že jakákoli změna rozsahu povinností podléhá, stručně řečeno, těmto kritériím: a) menšina spotřebitelů by byla vyloučena ze společnosti, pokud by si nemohla dovolit specifické služby, které má k dispozici a využívá většina; a b) zahrnutí těchto služeb do rozsahu by přineslo všem spotřebitelům čistý zisk v případě, že tyto služby nejsou poskytovány veřejnosti za běžných obchodních podmínek . Zásada technologické neutrality znamená, že přezkum nesmí uměle upřednostňovat určité technologické varianty před jinými. Rovněž je nutno zajistit, „ aby se neukládala neúměrná finanční zátěž podnikům v tomto odvětví (čímž by byl ohrožen vývoj trhu a inovace) a eventuální finanční zátěž nedopadla nespravedlivě na spotřebitele s nižším příjmem “ (bod odůvodnění 25). Univerzální služba není mechanismem, ve kterém jsou nové technologie a služby financovány rostoucími náklady pro všechny stávající uživatele (telefonu). Je spíše bezpečnostní sítí, která umožňuje menšině spotřebitelů dostihnout většinu, která již základní služby využívá. Pro účely tohoto přezkumu není nutno vyčíslit cenovou dostupnost přístupu na úrovni EU (složka cenové dostupnosti je součástí definice univerzální služby, nikoli jeho rozsahu), protože na cenovou dostupnost je nutno nahlížet ve světle zvláštních vnitrostátních podmínek (čl. 3 odst. 1, bod odůvodnění 10), jako je např. průměrný příjem domácností, a proto se v různých členských státech liší[4]. Ve světle rychle se měnícího komunikačního prostředí, ve kterém se internetový protokol (IP) stále více stává společnou technologickou přenosovou platformou, se Komise domnívá, že je čas vyvolat do budoucnosti zaměřenou politickou debatu o poskytování univerzální služby, která umožní přísun informací od všech zainteresovaných stran a může napomoci k všeobecnému přezkoumání právních předpisů v roce 2006. 3. ANALÝZA HLAVNÍCH PRVKů VÝVOJE V E-KOMUNIKACI A POSOUZENÍ JEJICH DOPADů NA ROZSAH UNIVERZÁLNÍ SLUžBY 3.1. Přehled Jak nedávno prokázala 10. zpráva o regulaci a trzích v oblasti evropských elektronických komunikací, souhrnné účinky konkurence a technologického pokroku přinesly zákazníkům větší možnost volby, nižší ceny a inovace[5]. 97 % domácností v 15 členských státech, které byly členy před rozšířením EU, (dále jen „EU 15“) je vybaveno pevnou telefonní linkou nebo mobilním telefonem. Nejméně 95 % celkové populace EU je pokryto mobilními sítěmi a ve většině zemí, včetně několika nových členských států, překročila míra rozšíření mobilních telefonů míru rozšíření pevných linek. Ve stejné době bylo uvedeno na trh několik konkurenčních širokopásmových technologií, jako je například digitální účastnická linka (DSL), kabelové, mobilní a bezdrátové technologie, které nabízejí vysokorychlostní přístup k síti a podporují doručování digitálního obsahu a komunikaci. Domácnosti si rychle pořizují širokopásmové připojení, zvláště v EU 15, kde je pokryto pevnými širokopásmovými sítěmi 85 % populace. Toto pokrytí se však v jednotlivých nových členských státech značně liší. Podrobněji se těmito trendy zabývá připojený pracovní dokument. 3.2. Mobilní komunikace 3.2.1. Analýza Vnitrostátní oprávnění pro provozovatele mobilních sítí stanovují cíle pro pokrytí území a/nebo populace tak, aby bylo pokryto nejméně 95 % populace. V případě sítí druhé generace byly tyto cíle splněny ve všech členských státech. Kromě toho přítomnost několika provozovatelů mobilních sítí zvyšuje kvalitu vnitrostátního pokrytí. Mobilní komunikační služby se rychle staly hromadným trhem: začátkem roku 2004 využívalo tyto služby více než 80 % populace EU, jak znázorňuje níže uvedený graf. Graf 1 [pic] Zdroj: Zprávy o evropských mobilních komunikacích Zatímco průměrná míra rozšíření v 10 nových členských státech (dále jen „EU 10“) je o více než 20 procentních bodů nižší než v EU 15, některé nové členské státy překračují průměr EU 25[6]. Ačkoliv pevné telefonní linky jsou stále hlavním způsobem poskytování univerzální služby, mohou provozovatelé zvolit využití libovolné technologie, která splňuje výše uvedené požadavky. Přesto je nejvýznamnějším trendem v telefonii v posledních letech náhrada pevné telefonie mobilní telefonií, jak znázorňuje graf 2. Od roku 1999 poklesla v EU 15 úroveň telefonie prostřednictvím pevné linky o 10 procentních bodů na 82% míru rozšíření začátkem roku 2004, což odpovídá úrovni mobilní telefonie, kde je míra rozšíření 81 %. Graf 2 [pic] Zdroj: Telecoms residential surveys, Gallup, 1999, a INRA, 2003, 2004. Přibližně 72 % domácností v EU 10 je vybaveno pevnou linkou. Tyto důkazy nasvědčují tomu, že trend náhrady pevné telefonie mobilní telefonií v těchto zemích je ještě větší (s výjimkou Polska) v důsledku toho, že jejich pevné sítě jsou obecně méně rozvinuté a míra rozšíření pevných linek je nižší než v EU 15. 3.2.2. Posouzení Mobilní komunikace je do značné míry úspěšná proto, že má povahu osobního komunikačního nástroje, který odpovídá možnostem životního stylu spotřebitelů a potřebě zvýšené mobility. Díky vnitrostátním podmínkám pro osvědčení pro provozovatele mobilních sítí, které zavazují k pokrytí území a/nebo populace, jsou mobilní komunikace k dispozici v jakémkoli místě. Míra používání mobilních telefonů přesáhla 80 % populace EU 15, což se rovná průměrné míře rozšíření pevných linek v domácnostech. V devíti z 15 členských států, které byly členy před rozšířením EU, je více domácností, které trvale využívají mobilní telefonní služby, než domácností vybavených pevnou linkou. V EU 10 je celková míra rozšíření mobilních telefonů nižší než průměr EU 15, ale rozdíly jsou výrazné: v některých zemích již došlo k nasycení trhu, zatímco v jiných trh stále ještě rychle roste. Mobilní komunikace již dospěly do stádia, kdy poskytují služby hromadným trhům za ceny, které jsou spotřebitelé schopni a ochotni platit. Ceny mobilních telefonů byly také sníženy v důsledku úspor z rozsahu a technologického pokroku. V některých zemích prodejci mobilních telefonů nabízejí mobilní telefony zdarma nebo za dotovanou cenu. Rostoucí konkurence způsobená vstupem nových účastníků na trh dále snížila spotřebitelské náklady. Výhoda mobilních telefonních sítí v oblasti nákladů je způsobena nízkými náklady na přidání nového účastníka, protože přístupovou bezdrátovou síť účastníci sdílejí, zatímco pevná linka sloužící pro připojení účastníka nabízí méně možností pro sdílení nákladů na přístup, zvláště tehdy, pokud účastník sídlí na venkově. Mobilní síť již existuje, což znamená, že lze přidat účastníka do mobilní sítě za zanedbatelné náklady, bez ohledu na to, zda účastník sídlí ve městě nebo na venkově. Provozovatelé mobilních sítí na základě těchto nízkých nákladů vytvořili předplacené balíčky, které spotřebitelům s nízkými příjmy umožňují základní připojení k síti. Předplacené služby znamenají pro spotřebitele nižší vstupní cenu a větší možnost kontrolovat své výdaje než účastnické smlouvy s následnou platbou, což zvyšuje přitažlivost těchto služeb pro uživatele s nízkými příjmy. Přitažlivost těchto služeb se odráží na skutečnosti, že většina domácností v EU využívá k zakoupení mobilních služeb a volacího kreditu předplacené služby. V důsledku toho se původně velmi nákladná služba mobilní komunikace stala službou, která nabízí potenciálně pro všechny spotřebitele nejlevnější způsob poskytování základního připojení k veřejně dostupným telefonním službám. Důkazy tedy prokazují, že konkurenční poskytování mobilních komunikačních služeb bylo způsobeno již všeobecně rozšířeným cenově dostupným přístupem k mobilním komunikačním službám. Podmínky pro zahrnutí mobilních komunikací do rozsahu univerzální služby (jak jsou uvedeny v směrnici) tedy nejsou splněny. 3.3. Širokopásmový přístup k internetu 3.3.1. Analýza V polovině roku 2004 pokrývaly sítě pro širokopásmový[7] přístup k internetu přibližně 85 % populace EU 15. Co se týče nových členských států, nižší míra rozšíření pevných linek také naznačuje, že infrastruktury pro širokopásmový přístup jsou k dispozici pro podstatně menší část populace. Celkový počet poskytovaných linek pro širokopásmový přístup se na úrovni EU 25 zvýšil za rok o více než 72 %. Počet zavedených linek byl 29,6 milionů v červenci 2004, což představuje 6,5 % obyvatel EU, kteří skutečně využívají širokopásmové služby, jak je znázorněno v grafu 3[8]. Pro srovnání, tato číselná hodnota pro EU 15 je 7,6 %. Dramatický růst zavádění širokopásmového připojení je většinou způsobován zesilováním konkurenčního tlaku a přáním provozovatelů pevné sítě vyrovnat klesající příjmy z hlasové telefonie. Graf 3 [pic] Zdroj: služby komise na základě COCOM Jak je znázorněno v tomto grafu, míra růstu se výrazně různí, od 1 % až po téměř 16 %. Nejvyšší míry rozšíření jsou pozorovány v zemích, ve kterých je nejsilnější konkurence mezi DSL a kabelovými širokopásmovými infrastrukturami. Podrobnější údaje jsou uvedeny v připojeném pracovním dokumentu zaměstnanců Komise. 3.3.2. Posouzení Existuje všeobecná obava z vytvoření „digitální propasti“ mezi těmi, kdo mají přístup k pokročilým elektronickým komunikačním službám, a těmi, kdo jej nemají. Komise zdůrazňuje důležitost širokopásmového přístupu pro využití potenciálu znalostní společnosti. Provedením akčního plánu e Europe členské státy zavedly vnitrostátní širokopásmové strategie[9]. Tento proces se nyní rozšiřuje do všech 25 zemí EU. Územní pokrytí širokopásmovým připojením se rozšiřuje, pozornost se obrací k vzdáleným a venkovským regionům, kde je obyvatelstvo rozptýleno a tržní tlak je slabý. Členské státy mohou uvádění širokopásmových služeb na trh podporovat prostřednictvím alternativních mechanismů veřejného financování, včetně využití strukturálních fondů ve způsobilých oblastech, které je podmíněno určitými kritérii[10]. Údaje o regulaci doplněné tržními analýzami tedy naznačují, že v současné době širokopásmové služby využívá pouze malá, ačkoli rostoucí, menšinová část evropských spotřebitelů. Jak naznačuje číselný údaj 6,5 % nárůstu na hlavu, EU jako celek nesplňuje kritérium využívání služby „většinou spotřebitelů“. Širokopásmové připojení se dosud nestalo tak nezbytným pro normální účast ve společnosti, aby absence přístupu vedla k sociálnímu vyloučení. V současné době proto nejsou podmínky pro zahrnutí širokopásmových služeb do rozsahu univerzální služby (jak jsou uvedeny ve směrnici) splněny. 4. DLOUHODOBÉ OTÁZKY 4.1. Rozsah Zatímco internetový protokol (IP) se stále vyvíjí směrem k společné přenosové platformě pro komunikace, technologická konvergence telekomunikací, médií a služeb informačních technologií pokračuje. Služby, které byly dříve prováděny v omezeném množství sítí, lze nyní provádět prostřednictvím běžných sítí využívajících IP. Tím se smazávají hranice mezi internetem a tradičním světem telekomunikací, což je dále posilováno novými generacemi hybridních terminálů, které slučují komunikační funkce s dalšími funkcemi, jako je výpočetní technika, hry a prohlížení audiovizuálního materiálu. To podporuje vytváření osobní služby a informačního prostředí, které jsou protikladem standardních služeb hromadného trhu. Pro spotřebitele přináší konvergující a globální internetové prostředí možnost inovace, nové výrobky a ekonomickou výhodnost, jakož i stále rostoucí možnost volby a složitost terminálů a služeb. Spojené účinky konvergence, vytváření sítí a digitalizace vedou k rostoucímu využívání komunikačního modelu „peer-to-peer “, který při využívání nových datových aplikací stále častěji vyžaduje vysokorychlostní připojení k internetu. Růst služeb založených na protokolu IP je výzvou pro současné poskytování univerzální služby, jenž je založena na modelu, ve kterém spotřebitelé využívají přístup k síti z pevného místa pro hlasové a základní internetové služby poskytované prostřednictvím veřejné komutované telefonní sítě. Tento příklad je naopak založen na modelu vertikálně integrovaného poskytování služeb, ve kterém je hlavní poskytovatel infrastruktury zároveň poskytovatelem telefonních služeb. Pokud by se hlasové telefonní služby přesouvaly stále více do prostředí IP, došlo by tak k vytvoření modelu podobného internetu, podle něhož by si každý účastník s širokopásmovým připojením mohl vybrat z řady konkurenčních poskytovatelů hlasových služeb. Podle tohoto scénáře by poskytování telefonních služeb jakožto přístupové služby začalo být možné všude a zaměření univerzální služby by se mohlo vyvíjet směrem k poskytování cenově dostupné linky pro širokopásmový přístup. Výzva se týká mimo jiné připomínek k těmto dlouhodobým otázkám: 1. Vezmeme-li v úvahu stávající a očekávaný technický vývoj, měla by univerzální služba někdy v budoucnu oddělovat přístup k infrastruktuře od poskytování služeb a zaměřit se pouze na přístup ke komunikační infrastruktuře na základě toho, že konkurenční poskytování služeb (např. telefonních služeb poskytovaných pomocí technologie „Voice over IP“) zajistí jejich fyzickou a cenovou dostupnost? 2. Jelikož jsou spotřebitelé stále mobilnější, měla by se univerzální služba i nadále zaměřovat na pevné místo nebo by se měla zaměřit na přístup v jakémkoli místě (včetně přístupu na cestách)? 3. V důsledku rozšířeného cenově dostupného přístupu k mobilním komunikacím poptávka po veřejných telefonních automatech klesá. Je i nadále vhodné zahrnovat ustanovení o veřejných telefonních automatech, a to tak, jak jsou v současné době koncipovány, do rozsahu univerzální služby? 4. Jak dlouho bude ještě zapotřebí, s ohledem na konkurenční poskytování informačních služeb o účastnických číslech v mnoha zemích, ponechávat účastnické seznamy a informační služby o účastnických číslech v rozsahu univerzální služby? 5. Vzhledem ke složitosti výše popsaného stále se rozvíjejícího komunikačního prostředí a s ohledem na dosud předložené změny poskytování stávající univerzální služby je pravděpodobné, že pokročilé služby budou zdrojem jak přínosu, tak i nových obtíží pro uživatele se zdravotním postižením. Je třeba na úrovni EU pro tyto uživatele dále harmonizovat zvláštní opatření v souvislosti s poskytováním univerzální služby? 4.2. Financování Druhá dlouhodobější úvaha v této souvislosti se týká financování univerzální služby. V současné době režimy financování univerzální služby znamenají finanční křížové subvencování jedné skupiny zákazníků jinou skupinou. Členským státům je povoleno financovat veškeré čisté náklady vyplývající z povinností souvisejících s univerzální službou prostřednictvím veřejných fondů za průhledných podmínek nebo založením specifického fondu pro určité odvětví, do něhož by musely přispívat všechny podniky, které působí na trhu. Pokud provozovatelé požívají zvláštní nebo výhradní práva poskytovat služby, měly by tyto přínosy být vyváženy požadavkem plnit určité sociální povinnosti. Na tuto myšlenku navazuje koncepce fondu univerzální služby specifické pro určité odvětví, podle které se požaduje, aby sociální náklady nesli účastníci trhu. Je otázkou, zda je tento model vhodný pro liberalizovaný a všeobecně konkurenční trh. Obvykle jsou sociální náklady neseny všeobecným zdaněním a nikoli účastníky trhu. Proto jsou dlouhodobé otázky financování následující: 6. Je režim financování univerzální služby vhodným prostředkem k řešení cíle sociálního začlenění v konkurenčním prostředí komunikací? 7. Je financování prostřednictvím všeobecného zdanění reálnou alternativou? 5. SHRNUTÍ Po přezkoumání technologického, tržního a sociálního vývoje ovlivňujícího spotřebitele elektronických služeb, po provedení analýzy trhu s mobilním a širokopásmovým připojením a po použití kritérií pro určení rozsahu univerzální služby stanoveného ve směrnici o univerzální službě dospěla Komise k závěru, že žádná z těchto služeb v současné době nesplňuje podmínku pro zahrnutí do rozsahu. Proto by měl rozsah univerzální služby zůstat nezměněn. Komise vyzývá k zaslání připomínek k tomuto závěru a posoudí veškeré údaje, které mohou mít význam pro toto posouzení. Komise rovněž považuje za vhodné podporovat do budoucnosti zaměřenou politickou diskusi o poskytování univerzální služby předložením několika dlouhodobých otázek a vyzývá k zaslání připomínek k těmto otázkám. [1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací. [2] „Společně k růstu a zaměstnanosti. Nový začátek lisabonské strategie“, KOM(2005) 24. [3] Viz Bílá kniha Komise o službách obecného zájmu, (KOM(2004) 374). [4] Viz připojený pracovní dokument, příloha o otázkách měření. [5] KOM(2004) 759 v konečném znění. [6] Česká republika (99 %) a Slovinsko (92 %). [7] Informace o širokopásmovém přístupu a jeho definici obsahuje poznámka 10 v připojeném pracovním dokumentu. [8] Tato číselná hodnota je 2-3krát vyšší, když je přístup měřen na úrovni domácnosti, kde obvykle několik členů domácnosti sdílí připojení. Viz tamtéž, příloha o otázkách měření. [9] Viz „Vysokorychlostní připojení Evropy: vnitrostátní širokopásmové strategie“, KOM(2004) 369. [10] Obecné zásady týkající se kritérií a způsobů využití strukturálních fondů pro elektronické komunikace SEC(2003) 895.