Sdělení Komise o nakládání se znehodnocenými aktivy v bankovním sektoru Společenství

(2009/C 72/01)

1. ÚVOD

2. ZÁCHRANA AKTIV JAKO OPATŘENÍ K ZAJIŠTĚNÍ FINANČNÍ STABILITY A NA PODPORU ÚVĚROVÉ AKTIVITY BANK

Záchrana aktiv by přímo řešila otázku nejistoty, pokud jde o kvalitu bankovních rozvah, a tím by pomohla oživit důvěru v tomto sektoru. Mohla by také pomoci vyhnout se riziku opakovaných rekapitalizací bank, protože rozsah znehodnocení aktiv roste se zhoršující se situací v reálné ekonomice. Z těchto důvodů několik členských států aktivně zvažuje záchranu znehodnocených bankovních aktiv jako doplněk k ostatním opatřením, kterými provádí strategii přijatou hlavami států a vlád v říjnu 2008.

3. ÚVAHY DLOUHODOBĚJŠÍHO CHARAKTERU: OBNOVENÍ ŽIVOTASCHOPNOSTI BANKOVNÍHO SEKTORU A UDRŽITELNOST VEŘEJNÝCH FINANCÍ

Opatření na záchranu aktiv musí být navržena a prováděna takovým způsobem, kterým lze co nejúčinněji dosáhnout bezprostředních cílů, jimiž jsou zajištění finanční stability a podpora poskytování úvěrů ze strany bank. Důležitou otázkou, kterou se musí v této souvislosti řešit, je zajištění přiměřené účasti na opatřeních na záchranu aktiv, a to stanovením přiměřené ceny a podmínek a pokud to bude považováno za nezbytné, stanovením povinné účasti. Nicméně navrhování a uplatňování opatření na záchranu aktiv by se nemělo soustředit pouze na tyto bezprostřední cíle. Je důležité, aby byly také zohledněny úvahy dlouhodobějšího charakteru.

Pokud opatření na záchranu aktiv nejsou prováděna takovým způsobem, aby se omezilo riziko vážného narušení hospodářské soutěže mezi bankami (jak v rámci členských států, tak i v přeshraničním měřítku) v souladu s pravidly pro poskytování státní podpory vyplývajícími ze Smlouvy o ES, včetně případné restrukturalizace příjemců podpory, bude výsledkem strukturálně slabší bankovní sektor Společenství, což bude mít negativní dopady na produkční potenciál ekonomiky jako celku. Kromě toho by to mohlo vést k tomu, že by byly opakovaně nutné vládní zásahy v tomto sektoru, což by s sebou neslo postupně se zvyšující zátěž pro veřejné finance. Tato rizika jsou závažná vzhledem k pravděpodobnému rozsahu angažovanosti státu. Aby se omezilo riziko takovýchto dlouhodobých škod, měly by být vládní zásahy v bankovním sektoru vhodně zacílené a doplněné o omezení týkající se chování bank, které zajistí soulad mezi pobídkami pro banky a cíli veřejného zájmu. Opatření na záchranu aktiv by měla být součástí celkového úsilí o obnovení životaschopnosti bankovního sektoru, přičemž základem je nezbytná restrukturalizace. Nutnost restrukturalizace bankovního sektoru jakožto doplňku vládní podpory je podrobněji popsána níže v oddílech 5 a 6 v souvislosti s pravidly pro poskytování státní podpory.

Při zvažování návrhu a provádění opatření na záchranu aktiv je také důležité, aby členské státy zohlednily rozpočtové hledisko. Odhady celkových očekávaných odpisů aktiv poukazují na to, že rozpočtové náklady – skutečné, potenciální anebo obojí – záchrany aktiv by mohly být značné, a to jak vyjádřeno v absolutních číslech, tak i ve vztahu k hrubému domácímu produktu (HDP) členských států. Vládní pomoc ve formě záchrany aktiv (a dalších opatření) by neměla dosáhnout takového rozsahu, aby vzbuzovala obavy ohledně udržitelnosti veřejných financí, jako jsou předlužení nebo problémy s financováním. Tyto úvahy jsou zejména důležité v současném kontextu prohlubování rozpočtových schodků, zvyšování úrovně veřejného dluhu a vzhledem k výzvám, kterým čelí vydávání státních dluhopisů.

Zvláště rozpočtová situace členských států bude důležitým faktorem při volbě způsobu správy zachraňovaných aktiv, ať už půjde o odkoupení aktiv, pojištění aktiv, výměnu aktiv nebo variantu kombinující tato opatření (3) . Dopady na důvěryhodnost rozpočtu se zřejmě v případě jednotlivých přístupů k záchraně aktiv nebudou výrazně lišit, protože finanční trhy budou pravděpodobně počítat s případnými ztrátami na podobném základě (4) . Nicméně přístup vyžadující přímý nákup znehodnocených aktiv by mohl mít okamžitý dopad na rozpočtové poměry a financování veřejného rozpočtu. Volba způsobu správy znehodnocených aktiv je odpovědností každého členského státu, lze však zvážovat kombinované přístupy, kdy jsou tzv. toxická aktiva oddělena z rozvahy bank a převedena do samostatné jednotky (buď v rámci banky nebo mimo ni), která určitým způsobem požívá vládních záruk. Tento přístup je zajímavý v tom smyslu, že poskytuje četné výhody přístupu spočívajícího v nákupu aktiv, pokud jde o obnovu důvěry v bankovní systém, přičemž se omezí bezprostřední dopady na rozpočet.

Vzhledem k omezeným rozpočtovým prostředkům by mohlo být vhodné zaměřit opatření na záchranu aktiv na omezený počet bank systémového významu. Pro některé státy by záchrana aktiv banky mohla být výrazně omezena vzhledem k jejich stávajícím rozpočtovým omezením a/nebo objemu rozvahy jejich bank v poměru k HDP.

4. NUTNOST SPOLEČNÉHO A KOORDINOVANÉHO PŘÍSTUPU SPOLEČENSTVÍ

Koordinace mezi členskými státy by měla být nutná pouze v obecné rovině a mohlo by jí být dosaženo při současném zachování dostatečné flexibility, pokud jde o přizpůsobení opatření specifickým situacím jednotlivých bank. Pokud nebude existovat dostatečná předběžná koordinace (ex ante), řady těchto cílů bude možno dosáhnout pouze následným stanovením dodatečných kontrolních požadavků na poskytování státní podpory (ex post). Společné pokyny týkající se základních rysů záchranných opatření by tedy mohly výrazně omezit nutnost oprav a úprav vyplývající z posouzení souladu s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto pokyny jsou uvedeny v následujících oddílech.

5. POKYNY PRO UPLATŇOVÁNÍ PRAVIDEL PRO POSKYTOVÁNÍ STÁTNÍ PODPORY NA OPATŘENÍ NA ZÁCHRANU AKTIV

Běžnou povinností bank je posoudit riziko spojené s aktivy, která nabývají, a ujistit se, že mohou pokrýt případné ztráty s nimi spojené (5) . Za účelem podpory finanční stability lze nicméně uvažovat o záchraně aktiv. Veřejná opatření na záchranu aktiv představují státní podporu, pokud osvobozují banky, které jsou příjemci této podpory, od povinnosti vykázat buď ztrátu nebo vytvořit rezervu pro případné ztráty vyplývající ze znehodnocených aktiv (nebo ji za to poskytnou kompenzaci) a/nebo uvolňují regulační kapitál k jinému použití. Tak by tomu bylo zejména v případě, kdy jsou znehodnocovaná aktiva nakupována nebo pojištěna v hodnotě, která je vyšší než tržní cena, nebo pokud cena záruky nekompenzuje stát pro případ potenciálního čerpání záruky v plné výši (6) .

Podpora na záchranu aktiv by nicméně měla být v souladu s obecnými zásadami nezbytnosti, přiměřenosti a minimalizace narušení hospodářské soutěže. Taková pomoc s sebou nese závažné narušení hospodářské soutěže mezi bankami, které jsou příjemci podpory, a bankami, které jejími příjemci nejsou, stejně jako mezi bankami, které jsou příjemci podpory, ale mají rozdílné stupně potřeby. Banky, které nejsou příjemci podpory a které jsou v zásadě zdravé, mohou pociťovat nutnost požádat o vládní intervenci, aby zachovaly své soutěžní postavení na trhu. Podobná narušení hospodářské soutěže mohou vzniknout mezi členskými státy, což by znamenalo riziko soutěžení v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy (ve snaze zachránit své banky bez ohledu na dopady na banky v jiných členských státech) a riziko posunu směrem k finančnímu protekcionismu a fragmentaci vnitřního trhu. Účast v režimu záchrany aktiv by tedy měla být podmíněna jasně definovanými a objektivními kritérii, aby se zabránilo tomu, že určité banky získají neopodstatněná zvýhodnění.

Cílem tohoto sdělení je zakotvení koordinovaných zásad a podmínek tak, aby se co možná nejvíce zajistila účinnost opatření na záchranu aktiv na jednotném trhu, přičemž se zohledňuje dlouhodobý cíl, kterým je návrat k normálním tržním podmínkám. Současně se ponechává dostatečná flexibilita, aby bylo možné přizpůsobit se specifickým požadavkům nebo stanovit dodatečná opatření či postupy na individuální nebo vnitrostátní úrovni, pokud to bude potřeba v zájmu finanční stability. Účinná opatření na záchranu aktiv by měla vést k zachování poskytování úvěrů reálné ekonomice.

5.1 Náležitá identifikace problému a možností řešení: úplná transparentnost ex-ante a ex-ante poskytování informací o znehodnocení aktiv a předběžné posouzení bank způsobilých k poskytnutí podpory

Každé opatření na záchranu aktiv musí být založeno na jasném určení rozsahu problémů banky souvisejících s aktivy, její skutečné solventnosti před poskytnutím podpory a jejích předpokladů na návrat k životaschopnosti, při zohlednění všech možných alternativ, aby se usnadnil nezbytný proces restrukturalizace, zamezilo se narušení motivace všech subjektů trhu a zároveň se zabránilo takovému užití státních prostředků, které by nevedlo k opětovnému obnovení běžného přísunu úvěrů do reálné ekonomiky.

po té, co banka podala žádost o podporu, by mělo následovat kompletní přezkoumání činností této banky a její rozvahy s cílem posoudit kapitálovou přiměřenost banky a její předpoklady na budoucí životaschopnost (přezkum životaschopnosti). Tento přezkum se musí provést souběžně s certifikací znehodnocených aktiv, kterých se týká program na záchranu. Vzhledem ke svému rozsahu však může být přezkum dokončen poté, co banka vstoupí do programu na záchranu aktiv. Výsledky přezkumu životaschopnosti by měly být oznámeny Komisi a budou zohledněny v hodnocení nezbytných následných opatření (viz oddíl 6).

podmínkou žádostí o podporu by měly být úplná transparentnost ex-ante a banky způsobilé k poskytnutí podpory musí poskytnout úplné informace o znehodnocení aktiv, a to pro každé aktivum, které má být předmětem opatření na záchranu. To by mělo být založeno na přiměřeném ocenění, potvrzeno nezávislými odborníky a schváleno příslušným orgánem dohledu, v souladu se zásadami ocenění upřesněnými v oddílu 5.5 (9) . K poskytnutí informací o znehodnocení aktiv by mělo dojít před vládní intervencí. Tyto informace by měly umožnit určit výši podpory a ztrát, které vzniknou bance při převodu aktiv (10) .

5.2 Sdílení nákladů souvisejících se znehodnocenými aktivy státem, akcionáři a věřiteli

Jako obecná zásada platí, že by banky měly nést v maximálním rozsahu ztráty spojené se znehodnocenými aktivy. To vyžaduje zaprvé úplnou transparentnost a poskytnutí kompletních informací ex ante, následované řádným oceněním aktiv před vládní intervencí, stejně jako přiměřené protiplnění poskytnuté státu za opatření na záchranu aktiv, ať už v jakékoliv formě, aby se zajistila rovnocenná odpovědnost akcionářů a rovnocenné sdílení nákladů bez ohledu na konkrétní zvolený model. Kombinace těchto prvků by měla vést k celkové koherenci, pokud jde o sdílení nákladů jednotlivých druhů podpory (11) .

Jestliže jsou aktiva řádně oceněna a ztráty správně identifikovány (12) , a pokud by bez státní intervence došlo k situaci technické platební neschopnosti, měla by být na banku buď uvalena nucená správa, nebo by měla být rozhodnuto o její likvidaci v souladu s právem Společenství a vnitrostátním právem. V takové situaci může být s ohledem na zachování finanční stability a důvěry vhodné poskytnout ochranu nebo záruky držitelům dluhopisů (13) .

Pokud se uvalení nucené správy na banku nebo řádné provedení likvidace nejeví jako vhodné z důvodů finanční stability (14) , může být bankám přiznána podpora ve formě záruky nebo odkupu aktiv omezená na nezbytné minimum, čímž se bankám umožní pokračovat v činnosti po dobu, která je potřebná k buď k navržení plánu restrukturalizace nebo řádného provedení likvidace. V takových případech by se od akcionářů mělo vyžadovat, aby také nesli ztráty, a to alespoň po dobu, než bude dosaženo regulatorních limitů kapitálové přiměřenosti. Lze také zvažovat možnost znárodnění.

Pokud nelze dosáhnout úplného sdílení nákladů ex ante, mělo by se od banky vyžadovat, aby přispěla k úhradě ztrát nebo na pokrytí rizika v pozdějším stádiu, například formou ustanovení o zpětném získání (tzv. claw-back clauses) nebo, v případě systému pojištění, formou ustanovení o „první ztrátě“ (first loss), kterou banka ponese (běžně nejméně 10 %), a ustanovení o „sdílení zbytkových ztrát“ (residual loss sharing), na základě kterého se banka podílí na případných dodatečných ztrátách procentním podílem (běžně nejméně 10 %) (15) .

5.3 Zajištění souladu pobídek určených k motivaci bank k účasti na záchraně aktiv s cíli veřejné politiky

Obecným rysem programů na záchranu aktiv by měla být lhůta k předložení žádosti o účast na programu omezená na šest měsíců od zahájení režimu vládou. Tím se sníží zájem bank odkládat poskytnutí nezbytných informací v očekávání, že se míra záchrany aktiv v pozdějším stádiu zvýší, a zároveň to usnadní rychlé řešení problémů bank předtím, než hospodářský pokles dále ztíží situaci. Během šestiměsíční lhůty pro přihlášení by banky byly schopné předložit balíčky aktiv způsobilé k tomu, aby byly zahrnuty do opatření na záchranu aktiv, přičemž by existovala možnost prodloužené platnosti (rollover) (16) .

Možná bude zapotřebí navrhnout vhodný mechanismus, kterým se zajistí, že se banky, které nejvíce potřebují záchranu aktiv, účastní vládního opatření. Takový mechanismus by mohl zahrnovat povinnou účast v programu a měl by alespoň zahrnovat povinné poskytnutí informací orgánům dozoru. Povinnost všech bank zveřejnit rozsah svých problémů spojených s aktivy přispěje k jasnému určení potřeby zavedení programu na záchranu aktiv a jeho nezbytného rozsahu.

Pokud není účast povinná, mohl by program zahrnovat přiměřené pobídky (jako například poskytnutí opčních listů nebo práv stávajícím akcionářům, aby se mohli účastnit budoucího navyšování kapitálu ze soukromých zdrojů za preferenčních podmínek), to vše s cílem usnadnit přijetí programu bankami, aniž by byly narušeny zásady transparentnosti a poskytování informací, řádného ocenění a sdílení nákladů a rizik.

Přístup k opatřením na záchranu aktiv by měl být vždy podmíněn řadou přiměřených omezení týkajících se chování bank. Na banky, které jsou příjemci podpory, by se měly především vztahovat opatření („pojistky“), které zajistí, že je účinků opatření záchrany aktiv na kapitál využíváno k poskytování úvěrů tak, aby byla v souladu s komerčními kritérii přiměřeně uspokojena nabídka, a nikoliv k financování strategie růstu (zejména k akvizici zdravých bank) ke škodě ostatních soutěžitelů.

Mělo by se také zvážit uplatňování restriktivní dividendové politiky a stanovení horních hranic pro odměňování členů vedení bank. Vymezení specifických omezení pokud jde o chování bank by mělo vycházet z posouzení jejich přiměřenosti a zároveň zohlednit různé faktory, které s sebou mohou nést nezbytnost restrukturalizace (viz oddíl 6).

5.4 Způsobilost aktiv k poskytnutí podpory

Při určování rozsahu aktiv způsobilých k záchraně je třeba nalézt rovnováhu mezi splněním cíle okamžité finanční stability a nutností zajistit návrat k normálnímu fungování trhu ve střednědobé perspektivě. Zdá se, že aktiva, která jsou běžně označována jako „toxická aktiva“ (tj. cenné papíry vystavené na tzv. americké hypotéky a s nimi spojené hedgové obchody a deriváty), které způsobily finanční krizi a ve velké míře se staly nelikvidními nebo se jejich hodnota podstatně snížila, jsou hlavním důvodem propuknutí nejistoty a skepse pokud jde o životaschopnost bank. Omezení rozsahu aktiv způsobilých k záchraně na tato aktiva by omezilo expozici státu vůči riziku případných ztrát a pomohlo by předcházet narušení hospodářské soutěže (18) . Nicméně vzhledem k rozmanitosti specifických problémů, kterým čelí členské státy a banky, a vzhledem k rozsahu, v jakém se problém znehodnocení aktiv nyní rozšířil na ostatní aktiva, by příliš úzce zaměřené opatření na záchranu aktiv mohlo způsobit, že se nepodaří obnovit důvěru v bankovní sektor. To by svědčilo ve prospěch pragmatického přístupu zahrnujícího prvky flexibility, který by zajistil, že se opatření na záchranu aktiv mohou v přiměřeném rozsahu a v odůvodněných případech vztahovat i na jiná aktiva.

Společný a koordinovaný přístup Společenství k určení aktiv způsobilých k záchranným opatřením je nezbytný jak pro předcházení narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy a v rámci bankovního sektoru Společenství, tak pro omezení motivace přeshraničních bank libovolně se rozhodovat mezi rozdílnými vnitrostátními opatřeními na záchranu aktiv. Aby se zajistila koherencepři určení aktiv způsobilých k záchraně napříč členskými státy, měly by se stanovit kategorie aktiv („koše“), které budou zohledňovat rozsah stávajícího znehodnocení. Podrobnější pokyny, pokud jde o definici těchto kategorií, jsou obsaženy v příloze III. Používání těchto kategorií aktiv by usnadnilo srovnání bank a jejich rizikových profilů napříč Společenstvím. Členské státy by poté měly rozhodnout, na jaké kategorie aktiv a v jakém rozsahu se budou moci uplatnit předmětná opatření, přičemž Komise přezkoumá stupeň znehodnocení zvolených aktiv.

Měl by se stanovit vhodný přístup, který by umožnil členským státům, jejichž bankovní sektor je ovlivněn dalšími faktory takového rozsahu, že ohrožují finanční stabilitu (jako je prasknutí bubliny na jejich trhu s nemovitostmi), rozšířit možnost poskytnutí podpory na přesně definované kategorie aktiv odpovídající této systémové hrozbě, a to na základě řádného zdůvodnění a bez kvantitativních omezení.

S ohledem na různorodost situací v jednotlivých členských státech a bankách by se mohlo uvažovat také o dodatečné flexibilitě, která by umožnila bankám zachránit jejich aktiva, která neodpovídají rozsahu způsobilosti stanovenému v bodech 32, 33 a 34, a to aniž by bylo nutné zvláštní odůvodnění a do výše maximálně 10 až 20 % celkových aktiv dané banky, na něž se vztahuje záchranný mechanismus. Nicméně aktiva, která nelze v současnosti považovat za znehodnocená, by neměla být zahrnuta do záchranného programu. Záchrana aktiv by neměla být jakousi nelimitovanou pojistkou proti budoucím důsledkům recese.

Obecně platí, že čím širší jsou kritéria způsobilosti k poskytnutí podpory a čím větší je podíl, který dotčená aktiva představují v portfoliu banky, tím důkladnější musí být restrukturalizace a nápravná opatření, aby se zamezilo nežádoucímu narušení hospodářské soutěže. V každém případě Komise nebude považovat za způsobilá k záchranným opatřením aktiva, která byla zanesena do rozvahy banky, která je příjemcem podpory, po stanoveném konečném datu před oznámením záchranného programu (19) . V opačném případě by to mohlo vést ke spekulacím s aktivy a k nepřípustnému morálnímu hazardu v tom smyslu, že by to banky motivovalo k tomu, aby neprováděly řádné hodnocení rizik při poskytování úvěrů a dalších investicích v budoucnosti, čímž by se opakovaly ty samé chyby, které zapříčinily současnou krizi (20) .

5.5 Ocenění aktiv způsobilých k záchraně a stanovení ceny

Správný a koherentní přístup k oceňování aktiv, včetně aktiv, která jsou komplexnější a méně likvidní, má klíčový význam pro to, aby se předešlo nežádoucímu narušení hospodářské soutěže a závodům v poskytování podpor mezi členskými státy. Ocenění by se mělo provádět podle obecné metodiky stanovené na úrovni Společenství a mělo by být úzce koordinováno Komisí napříč členskými státy, aby se zajistila maximální účinnost opatření na záchranu aktiv a omezilo se riziko narušení hospodářské soutěže a riziko spekulací, zejména pokud jde o přeshraniční banky. Je možné, že bude zapotřebí použít alternativních metod, aby se zohlednily zvláštní okolnosti týkající se například časové dostupnosti příslušných údajů, ovšem pouze za předpokladu, že tyto metody budou stejně transparentní. V každém případě by banky způsobilé k poskytnutí podpory měly oceňovat svá portfolia na každodenním základě a pravidelně a často poskytovat potřebné informace vnitrostátním orgánům a orgánům dohledu.

Pokud se ocenění aktiv jeví jako obzvláště komplexní, bylo by možné zvážit alternativní přístupy, jako je například vytvoření „dobré banky“ (good bank), prostřednictvím které by stát odkoupil spíše dobrá než znehodnocená aktiva. Veřejné vlastnictví banky (včetně znárodnění) by mohlo být alternativní možností pro účely provedení dlouhodobějšího ocenění v souvislosti s restrukturalizací nebo řádnou likvidací, čímž by se odstranila nejistota pokud jde o skutečnou hodnotu dotčených aktiv (21) .

V první etapě by měla být aktiva, pokud je to možné, oceněna na základě jejich aktuální tržní hodnoty. Obecně bude jakýkoliv převod aktiv zahrnutý do režimu, při kterém ocenění aktiv přesahuje tržní cenu, představovat státní podporu. Aktuální tržní hodnota se nicméně může za současných okolností podstatně lišit od účetní hodnoty těchto aktiv, anebo v případě, že pro daná aktiva neexistuje trh, nemusí vůbec existovat (pro některá aktiva může být tato hodnota prakticky nulová).

V důsledku toho by převodní hodnota pro opatření spočívající v nákupu aktiv nebo jejich pojištění (22) měla vycházet z jejich reálné ekonomické hodnoty. Kromě toho by musí být zajištěno přiměřené protiplnění pro stát. Pokud členské státy považují za nezbytné – zejména aby se předešlo technické insolvenci– použít převodní hodnotu aktiv, která překračuje jejich reálnou ekonomickou hodnotu, bude prvek podpory obsažený v opatření odpovídajícím způsobem vyšší. Takový postup je přijatelný pouze tehdy, doprovází-li ho rozsáhlá restrukturalizace a je-li vázaný na podmínky umožňující zpětné získání této dodatečné podpory v pozdějším stádiu, například prostřednictvím mechanismu zpětného získání (tzv. claw-back mechanism).

5.6 Správa aktiv, která jsou předmětem záchranných opatření

Jestliže se jednotlivá stanovení ceny pro opatření podpory mohou lišit, jejich zvláštní rysy by neměly mít citelný dopad na přiměřené sdílení nákladů mezi státem a bankami, které jsou příjemci podpory. Na základě řádného ocenění by celkový mechanismus financování u společnosti spravující aktiva, u pojištění nebo u hybridního řešení měl zajistit, že banka bude muset nést stejný podíl ztrát. V této souvislosti je možné zvážit ustanovení o zpětném získání (tzv. claw-back clauses). Obecně musí všechny režimy zajistit, že banky, které jsou příjemci podpory, ponesou ztráty vzniklé při převodu aktiv (viz dále bod 50 a poznámka pod čarou 10).

5.7 Procedurální aspekty

6. NÁSLEDNÁ OPATŘENÍ – RESTRUKTURALIZACE A OBNOVENÍ žIVOTASCHOPNOSTI

První podmínka by měla být za běžných okolností splněna dodržením požadavků stanovených v oddíle 5, jako jsou zejména poskytnutí informací, ocenění, stanovení ceny a sdílení nákladů a rizik. To by mělo zajistit, že příspěvek příjemce podpory pokryje minimálně všechny ztráty vzniklé při převodu aktiv na stát. Není-li to fyzicky možné, lze přesto výjimečně přiznat podporu, pokud se na další dvě podmínky uplatní přísnější požadavky.

Požadavky týkající se obnovení životaschopnosti a nezbytnosti opatření k nápravě narušení hospodářské soutěže budou určeny případ od případu. Pokud jde o druhou podmínku, a sice nezbytnost obnovení dlouhodobé životaschopnosti, je třeba poznamenat, že záchrana aktiv může k tomuto cíli přispět. Přezkum životaschopnosti by měl potvrdit aktuální a budoucí kapitálovou přiměřenost banky poté, co je provedeno úplné posouzení a zhodnocení možných rizikových faktorů (24) .

O nutnosti důkladné restrukturalizace se bude uvažovat v případě, kdy by přiměřené ocenění znehodnocených aktiv v souladu se zásadami stanovenými v oddílu 5.5 a v příloze IV vedlo bez intervence ze strany státu k záporné hodnotě majetku nebo technické platební neschopnosti, pokud by nedošlo ke státní intervenci. Opakované žádosti o podporu a nedodržení obecných zásad stanovených v oddíle 5 budouobecně signálem, že je potřeba vykonat takovou důkladnou restrukturalizaci.

7. ZÁVĚREČNÉ USTANOVENÍ

(1) Zatímco oficiální údaje pro eurozónu ukazují, že poskytování úvěrů ze strany bank podnikům nadále pokračuje, tento trend slábne, přičemž meziměsíční míra růstu úvěrových operací ke konci roku 2008 výrazně zpomalila. V prosinci 2008 se bankovní úvěry v soukromém sektoru (úvěry subjektům, které nejsou finančními institucemi, vyjma vlády) snížily v porovnání s listopadem o 0,4 %.

(2) Od poloviny roku 2007 až do současnosti bylo odepsáno celkem 1063 miliard USD, z čehož 737,6 miliard USD nahlásily banky se sídlem v USA a 293,7 miliard USD banky se sídlem v Evropě. V druhém případě bylo 68 miliard nahlášeno ve Švýcarsku. Navzdory rozsahu již oznámených odpisů aktiv Mezinárodní měnový fond (MMF) v současnosti odhaduje, že celkové bankovní ztráty související se znehodnocením aktiv pravděpodobně dosáhnou 2 200 miliard USD. Tento odhad vychází z celosvětové držby sekuritizovaných hypoték, spotřebitelských úvěrů a úvěrů pro podniky, s původem v USA, přičemž odhadovaná hodnota ztrát se od počátku krize neustále zvyšuje. Někteří analytici trhu odhadují, že celkové ztráty mohou být podstatně vyšší. Například Nouriel Roubini, který soustavně tvrdí, že oficiální odhady jsou příliš nízké, nyní předpokládá, že by celkové ztráty mohly být jenom ve Spojených státech 3 600 miliard USD.

(3) Tato opatření jsou podrobněji popsána v příloze II.

(4) Nákupy aktiv vládou s sebou nemusí nutně nést závažné rozpočtové náklady v dlouhodobém hledisku, pokud může být dostatečná část nabytých aktiv následně prodána se ziskem (viz příklady USA a Švédska v příloze 2). Nicméně tyto nákupy znamenají zvýšení přímých rozpočtových výdajů, které by zvýšily hrubý veřejný dluh a vládní požadavky na hrubé financování. Přístupu založeného na výměně veřejného dluhu za znehodnocená aktiva by mohlo být využito, aby se zmírnily operativní problémy týkající se emise, ale tento přístup by nezabránil dopadu na rozpočtové poměry, ani na zvýšení nabídky veřejného dluhu na trhu.

(5) Banky jsou tradičně držiteli různých aktiv včetně: hotovosti, finančního majetku (státní pokladniční poukázky, dluhové cenné papíry, majetkové cenné papíry, obchodovatelné úvěry a komodity), derivátů (swapy, opce), úvěrů, finančních investic, nehmotných aktiv, majetku, provozoven a vybavení. Ke ztrátám může dojít, pokud jsou aktiva prodána pod jejich účetní hodnotou, pokud se jejich hodnota sníží a jsou vytvořeny rezervy na případné ztráty, nebo následně, pokud jsou příjmové toky při splatnosti nižší než účetní hodnota.

(6) Má se za to, že záruka představuje státní podporu, pokud přijímající banka nemůže na trhu nalézt nezávislého soukromého operátora, který by jí byl ochoten poskytnout podobnou záruku. Výše státní podpory je stanovena jako maximální čistá částka, ke které se stát zaručil.

(7) Úř. věst. C 270, 25.10.2008, s. 8.

(8) Úř. věst. C 10, 15.1.2009, s. 2.

(9) Aniž by byla dotčena povinnost zveřejnění dopadu, který má na rozvahu, opatření na záchranu aktiv zahrnující přiměřené sdílení nákladů, výrazům „transparentnost“ a „úplné zveřejnění“ je třeba rozumět jako transparentnosti vůči vnitrostátním orgánům, zúčastněným nezávislým odborníkům a Evropské komisi.

(10) Částka podpory odpovídá rozdílu mezi převodní hodnotou aktiv (která běžně vychází z jejich reálné ekonomické hodnoty) a tržní cenou. V tomto dokumentu odpovídají vzniklé ztráty rozdílu mezi převodní hodnotou a účetní hodnotou aktiv. Skutečné ztráty budou běžně známy pouze ex-post.

(11) Opatření na záchranu aktiv jsou částečně srovnatelná s kapitálovými injekcemi do té míry, do jaké poskytují mechanismus absorbování ztrát a mají vliv na regulatorní kapitál. Nicméně v případě záchrany aktiv podstupuje stát obecně větší riziko, které je spojené se specifickým portfoliem znehodnocených aktiv, kdy nedochází k přímému příspěvku z ostatního příjmu banky tvořeného dalšími činnostmi a fondy a kdy náklady a riziko státu přesahují jeho případný podíl v bance. Vzhledem k podstatnějším záporům a omezenějším přínosům by protiplnění za záchranu aktiv mělo být v zásadě vyšší než v případě kapitálových injekcí.

(12) Porovnání účetní hodnoty aktiv s jejich převodní hodnotou (tj. jejich reálná ekonomická hodnota).

(13) Ochrana akcionářů by nicméně měla být obecně vyloučena. Viz rozhodnutí NN 39/08 (Dánsko, podpora na likvidaci banky Roskilde) a NN 41/08 (Spojené království, podpora poskytnutá Bradford & Bingley).

(14) To může být případ, kdy by velikost banky nebo typ její činnosti nebyly zvladatelné v rámci správního nebo soudního řízení či řádné likvidace, aniž by to mělo nebezpečné systémové dopady na další finanční instituce nebo poskytování úvěrů do reálné ekonomiky. V tomto ohledu by bylo nezbytné odůvodnění měnového orgánu nebo orgánu dohledu.

(15) Další faktory, například vyšší peněžní protiplnění, mohou ovlivnit přiměřenou úroveň. Kromě toho je třeba poznamenat, že ke kompenzacím ex-post může dojít i několik let poté, co bylo opatření zavedeno, a mohou tedy nevhodně prodlužovat nejistotu spojenou s oceněním znehodnocených aktiv. U ustanovení o zpětném získání (claw-back clauses) založených na ocenění ex-ante se tento problém nevyskytuje.

(16) V případě aktiv, které byly přihlášeny a které jsou splatné později.

(17) „Nepředvídatelná okolnost“ je okolnost, která nemohla být žádným způsobem předvídána vedením společnosti v době, kdy rozhodlo o tom, že se nepřipojí k programu na záchranu aktiv během lhůty pro přihlášení, přičemž není důsledkem nedbalosti nebo pochybení ze strany vedení společnosti nebo rozhodnutí skupiny, do které náleží. „Výjimečnou okolností“ je třeba rozumět výjimečnou situaci nad rámec současné krize. Členské státy, které chtějí uplatnit takové okolnosti, oznámí všechny nezbytné informace Komisi.

(18) Tento přístup byl, jak se zdá, zvolen v USA v případě Citigroup a Bank of America.

(19) Obecně má Komise za to, že jednotné a objektivní konečné datum, jako například konec roku 2008, zajistí rovné podmínky mezi bankami a členskými státy.

(20) V případě potřeby se může státní podpora v souvislosti s riziky budoucích aktiv řešit formou oznámení o zárukách a podle dočasného rámce.

(21) Tak by tomu bylo například tehdy, pokud by stát vyměnil aktiva za státní dluhopisy v částce jejich nominální hodnoty, ale obdržel by podmíněné opční listy na kapitál banky, jejichž hodnota závisí na případné prodejní ceně znehodnocených aktiv.

(22) V případě pojištění se převodní hodnotou rozumí pojištěná částka.

(23) Komise využije názoru takovýchto panelů odborníků podobným způsobem jako v případě řízení o státní podpoře, kdy již mohla využít externího odborného posouzení.

(24) Bude také nutné zajistit dodržování kritérií stanovených v bodu 40 sdělení Komise o rekapitalizaci bank do té míry, do jaké jsou tato kritéria použitelná.

(25) Banky, které již mají povinnost restrukturalizačního plánu v souvislosti s předešlým poskytnutím státní podpory, budou muset v tomto plánu řádně zohlednit novou podporu a zvážit všechny možnosti od restrukturalizace až po řádnou likvidaci.

(26) Účast ve schváleném systému pojištění vkladů, aniž by záruka musela být uplatněna za účelem pokrytí ztrát, by se neměla brát pro účely tohoto odstavce v úvahu.

ocenění způsobilých aktiv by mělo být transparentní, mělo by podle možnosti vycházet z řady přístupů a kritérií společných pro všechny členské státy, mělo by být založeno na nezávislých odborných názorech třetí strany, za použití modelů, které využívají mikroekonomických údajů k odhadu ekonomické hodnoty očekávaných ztrát a s nimi související pravděpodobnosti, a zvláštních srážek (haircuts) z účetní hodnoty aktiv, pokud je posouzení tržní hodnoty zvláště obtížné nebo pokud situace vyžaduje rychlý zásah;

Kromě toho byl v roce 1997 schválen další program – stabilizační program – na podporu malých bank. Tento program v zásadě spočíval v nahrazení nekvalitních aktiv likviditou, která dosahovala až 110 % kapitálu každé banky, která se tohoto programu účastnila, a to tak, že nekvalitní aktiva od banky odkoupila zvláštní, ad hoc zřízená, společnost Česká finanční a zůstatek těchto aktiv byl pak v pěti až sedmiletém časovém horizontu odkoupen zpět. K programu se připojilo šest bank, ale pět jich bylo vyloučeno poté, co nesplnily kritéria programu. Tyto banky následně ukončily obchodní činnost. Stabilizační program tedy nebyl úspěšný a byl zastaven.

Na konci devadesátých let minulého století byly podmínky českých bank, pokud jde o poskytování úvěrů podnikům, velmi volné. Českým bankám to způsobilo závažné problémy a na konci devadesátých let byly odkázány na vládní pomoc. Bankovní sektor byl nakonec ozdraven za cenu rozsáhlých opatření spočívajících v očistění rozvah bank.

Mírnější forma špatné banky byla nedávno použita v Německu, když se řešila špatná aktiva Landesbanken. V případě SachsenLB byl příjemce podpory prodán jakožto pokračující podnik poté, co byla špatná aktiva ve výši zhruba 17,5 miliard EUR převedena na jednotku pro speciální účel (SPV), jejímž cílem bylo držet aktiva do splatnosti. Bývalý vlastník, spolková země Sasko, poskytl záruku proti ztrátám ve výši zhruba 17 % nominální hodnoty, což bylo považováno za absolutní maximum možných ztrát ve stresovém testování (základ byl odhadnut pouze na 2 %). Nový vlastník převzal většinu refinancování a pokryl zbývající riziko. Očekávalo se, že výše podpory dosáhne nejméně odhadu pro nejhorší případ ve výši 4 %. V případě WestLB bylo portfolio aktiv ve výši 23 miliard EUR převedeno na SPV a zároveň byla na něj poskytnuta státní záruka ve výši 5 miliard EUR, aby se pokryly případné ztráty a ochránila se rozvaha, aby se nemusela upravovat hodnota aktiv v souladu s mezinárodními účetními standardy (IFRS). To umožnilo WestLB odstranit tržní volatilitu aktiv z rozvahy. Poplatek za záruku ve výši 0,5 % byl zaplacen státu. Záruka na pokrytí rizik stále existuje a je považována za státní podporu.

O několik let později v Itálii byla Banco di Napoli rozdělena na špatnou banku a dobrou banku poté, co ztráty pokryli stávající akcionáři a byla provedena rekapitalizace ze státní pokladny v rozsahu nezbytném k udržení banky. Banco Napoli financovala akvizice diskontovaných, ale stále znehodnocených aktiv prostřednictvím podřízených úvěrů centrální banky, u kterých byla poskytnuta protizáruka ze státní pokladny. Očištěná banka byla o rok později privatizována. Ani v případě Credit Lyonnais, ani v případě Banco di Napoli nedošlo k okamžitým rozpočtovým výdajům ze státní pokladny za akvizice špatných aktiv, které by přesahovaly poskytnutí kapitálu bankám.

Ve Spojených státech byla v roce 1989 vytvořena společnost Resolution Trust Corporation (RTC) jakožto společnost spravující aktiva vlastněná vládou. RTC byla pověřena likvidací aktiv (zejména aktiv souvisejících s nemovitostmi včetně hypotéčních úvěrů), která byla aktivy spořitelních a úvěrových družstev, u kterých vyhlásil úřad dohledu nad spořením (Office of Thrift Supervision) platební neschopnost v důsledku spořitelní a úvěrové krize (1989 až 1992). RTC také převzala pojišťovací funkce od bývalého úřadu dohledu Federal Home Loan Bank Board. Mezi lety 1989 a polovinou roku 1995 společnost Resolution Trust Corporation uzavřela nebo jinak vyřešila situaci 747 stavebních spořitelen s celkovými aktivy ve výši 394 miliard USD. V roce 1995 byly její povinnosti převedeny na Savings Association Insurance Fund of the Federal Deposit Insurance Corporation. Celkové náklady daňových poplatníků se odhadovaly na 124 miliard USD (kurz z roku 1995).

Oddělení znehodnocených aktiv od dobrých aktiv v rámci banky nebo v bankovním sektoru jako celku. Je možné zvážit několik variant tohoto přístupu. Pro každou banku by mohla být založena společnost spravující aktiva (tzv. špatná banka nebo tzv. risk shield – záruka na pokrytí rizik). Znehodnocená aktiva by byla převedena na zvláštní právní subjekt, přičemž aktiva by stále spravovala banka v nouzi nebo samostatný subjekt a případné ztráty by sdílela dobrá banka a stát. Alternativně by stát mohl vytvořit samostatný orgán (často nazývaný „aggregator bank“) k nákupu znehodnocených aktiv buď od jednotlivých bank nebo od bankovního sektoru jako celku, čímž by se bankám umožnil návrat k normálnímu chování, pokud jde o poskytování úvěrů, aniž by byly zatíženy rizikem odpisů aktiv. Tento přístup by také mohl zahrnovat předchozí znárodnění, přičemž stát převezme kontrolu nad některými nebo všemi bankami v sektoru předtím, než oddělí jejich dobrá a špatná aktiva.

(1) FVPL = Fair value through profit and loss (reálná hodnota do zisku nebo ztráty = obchodní portfolio + možnost oceňování reálnou hodnotou), AFS = available for sale (realizovatelné), HTM = Held to Maturity (držené do splatnosti), L&R = loans and receivables (úvěry a pohledávky).

Popisná zveřejnění by měla být v co největší možné míře doplněna ilustrativními tabulkami a přehledy, aby se zlepšila jejich jasnost.

Příslušná zveřejnění nezbytná k porozumění tomu, jak je instituce zapojena do určité činnosti, by měla být, co nejvíce je to možné, poskytnuta na jednom místě.

Na základě osvědčených praktik zaznamenaných Evropským výborem orgánů bankovního dohledu (3) (CEBS) pro zveřejňování činností ovlivněných nepříznivou situací na trhu by informace o činnostech banky souvisejících se znehodnocenými aktivy, které by přispěly k vyhodnocení životaschopnosti uvedeném v oddíle 5.1, mohly být strukturovány takto:

Na základě košů aktiv zobrazených v tabulce 1 by měly být předloženy informace poskytnuté o znehodnocených aktivech bank, která by měla být zahrnuta do záchranného opatření, s dalším stupněm rozčlenění, jak je navrženo ve sloupci poznámek tabulky 1.

PŘÍLOHA IV

Zásady a postupy oceňování a stanovení ceny

I. Metodika a postup oceňování

Pro účely opatření na záchranu aktiv by měla aktiva být klasifikována v souladu s orientačními tabulkami 1 a 2 v příloze III.

Určení reálné ekonomické hodnoty ve smyslu tohoto sdělení (viz oddíl 5.5) by mělo být založeno na vstupních proměnných sledovatelných na trhu, a na realistických a obezřetných odhadech budoucích hotovostních toků.

Metoda oceňování, která by se měla uplatnit na aktiva způsobilá k podpoře, by měla být schválena na úrovni Společenství a mohla by se lišit podle jednotlivých dotčených aktiv nebo košů aktiv. Tam, kde je to možné, by se takové ocenění mělo v pravidelných intervalech během celé životnosti aktiv přehodnocovat v závislosti na trhu.

V minulosti se více či méně úspěšně používalo několik možností oceňování. Jednoduché postupy převrácené dražby („reverse auction“) se ukázaly užitečné v případě kategorií aktiv, jejichž tržní hodnoty byly dostatečně jisté. Nicméně tento postup se neosvědčil při oceňování komplexnějších aktiv ve Spojených státech. Sofistikovanější dražební postupy jsou vhodnější v případě, kdy neexistuje dostatečná jistota pokud jde o tržní hodnoty a kdy je zapotřebí přesnější metody stanovení ceny každého aktiva. Vypracování takových metod není bohužel jednoduché. Alternativa výpočtů založených na modelech pro komplexnější aktiva má tu nevýhodu, že je do velké míry založené na domněnkách (1).

Možnost použít jednotné srážky ocenění (haircuts) na všechna komplexní aktiva zjednodušuje celkový postup oceňování, nicméně jejím výsledkem je méně přesné stanovení ceny jednotlivých aktiv. Centrální banky mají značnou zkušenost, pokud jde o možná kritéria a parametry kolaterálů na refinancování, což může sloužit jako užitečný zdroj poznatků.

Ať už se zvolí jakýkoliv model, postup oceňování a zejména posouzení pravděpodobnosti budoucích ztrát by měly být založeny na řádném stresovém testování vycházejícím ze scénáře dlouhodobé globální recese.

Oceňování musí být založeno na mezinárodně uznávaných standardech a měřítkách. Společná metodika oceňování schválená na úrovni Společenství a důsledně uplatňovaná v členských státech by mohla významně přispět ke zmírnění obav týkajících se ohrožení rovného zacházení, které vyplývají z potenciálně závažných důsledků nejednotných systému oceňování. Při posuzování metod oceňování, které členské státy v případě opatření na záchranu aktiv upřednostní, bude Komise v zásadě konzultovat panely odborníků provádějící hodnocení (2).

II. Stanovení ceny státní podpory na základě ocenění

Ocenění aktiv je třeba rozlišovat od stanovení ceny opatření podpory. Nákup nebo pojištění na základě zjištěné současné tržní hodnoty nebo „reálné ekonomické hodnoty“, kdy se vychází z projekcí budoucích peněžních toků a předpokladu držení do splatnosti, budou v praxi často převyšovat současné možnosti bank, které jsou příjemci podpory, pokud jde o sdílení nákladů (3). Cíl stanovení ceny musí být založen na převodní hodnotě co možná nejbližší určené reálné ekonomické hodnotě. Stanovení ceny na základě „reálné ekonomické hodnoty“, které s sebou nese zvýhodnění v porovnání se současnou tržní hodnotou a tedy státní podporou, může být vnímáno jako protiváha současného zveličování situace trhu, které je podporováno současnými krizovými podmínkami, které vedly ke zhoršení nebo dokonce zhroucení některých trhů. Čím je větší odchylka převodní hodnoty od „reálné ekonomické hodnoty“ a tím i částka podpory, tím větší je potřeba nápravných opatření, aby se zajistilo správné stanovení ceny v čase (například prostřednictvím ustanovení o splacení v případě zlepšení hospodářské situace – tzv. better fortune clauses) a důkladnější restrukturalizace. Přípustná odchylka od výsledku ocenění by měla být více omezená pro aktiva, jejichž hodnotu je možné určit na základě spolehlivých vstupních proměnných, které lze zjistit na trhu, než pro ta, jejichž trhy jsou nelikvidní. Nedodržení těchto zásad by významně poukazovalo na nutnost dalekosáhlé restrukturalizace a kompenzačních opatření nebo dokonce řádného provedení likvidace.

V každém případě musí stanovení ceny záchrany aktiv zahrnovat protiplnění státu, Které přiměřeně zohledňuje rizika budoucích ztrát překračujících ztráty, které se očekávají při určení „reálné ekonomické hodnoty“, a dodatečných rizik vyplývajících z převodní hodnoty vyšší, než je reálná ekonomická hodnota.

Takové protiplnění je možné zajistit stanovením dostatečně nižší převodní ceny aktiv, než je „reálná ekonomická hodnota“, aby se zajistila přiměřená kompenzace za riziko formou přímé úměry nebo příslušným přizpůsobením poplatku za záruku.

Určení nezbytné cílové návratnosti by se mohlo „inspirovat“ protiplněním, které by se vyžadovalo za rekapitalizační opatření v rozsahu kapitálového účinku navrhované záchrany aktiv. To by mělo být v souladu se Sdělením Komise – Rekapitalizace finančních institucí během současné finanční krize: omezení podpory na nezbytné minimum a záruky proti neoprávněnému narušení hospodářské soutěže, přičemž se zohlední zvláštní rysy opatření na záchranu aktiv a zejména skutečnosti, že mohou zahrnovat vyšší angažovanost než kapitálové injekce (4).

Systém stanovení ceny by také mohl zahrnovat opční listy na akcie banky, jejichž hodnota by se rovnala aktivům (což by znamenalo, že vyšší zaplacená cena by vedla k vyšší potenciální kapitálové účasti). Jedním z modelů pro takovýto systém stanovení ceny by mohl být scénář nákupu aktiv, ve kterém by opční listy byly vráceny bance, jakmile jsou aktiva prodána špatnou bankou a pokud dosáhla cílového návratu investice. V případě, že aktiva nedosáhnou takovéto návratnosti, měla by banka zaplatit rozdíl v hotovosti, aby bylo dosaženo cílového návratu investice. Pokud by banka hotovost nezaplatila, prodál stát opční listy, aby dosáhl cílového návratu investice.

V případě scénáře poskytnutí záruky za aktiva by poplatek za záruku mohl být zaplacen formou akcií s fixním kumulativním úrokem, který by představoval cílový návrat investice. Pokud je nutné uplatnit záruku, mohl by členský stát použít opční listy k nabytí akcií odpovídajících částce, která musí být pokryta zárukou.

Jakýkoliv systém stanovení ceny by musel zajistit, že celkový příspěvek bank, které jsou příjemcem podpory, snižuje rozsah čisté státní intervence na nezbytné minimum.

(1) V každém případě by dražba byla možná pouze pro homogenní třídy aktiv a pokud by existovalo dostatečně velké množství potenciálních prodejců. Navíc by bylo potřeba stanovit rezervní cenu, aby se zajistila ochrana státního zájmu, a mechanismus zpětného vracení („claw back mechanism“) v případě, že konečné ztráty přesáhnou rezervní cenu, aby se zajistil dostatečný příspěvek od banky, která je příjemcem podpory. Aby se takovýto mechanismus zhodnotil, bude nutné předložit srovnávací scénáře s možnostmi záručních režimů nebo režimů nákupu, včetně stresového testování, aby se zajistila globální finanční ekvivalence.

(2) Komise využije názoru takovýchto panelů odborníků podobným způsobem jako v případě řízení o státní podpoře, kdy již mohla využít externího odborného posouzení.

(3) Viz oddíl 5.2.

(4) V případě scénáře spočívajícího v poskytnutí záruky by také bylo třeba zohlednit skutečnost, že na rozdíl od rekapitalizačních opatření není poskytnuta likvidita.