Sdělení Komise Radě v souladu s čl. 19 odst. 1 směrnice Rady 2003/96/ES (regionální odchylky) /* KOM/2007/0795 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 12.12.2006 KOM(2007) 795 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ v souladu s čl. 19 odst. 1 směrnice Rady 2003/96/ES (regionální odchylky) 1. Úvod Podle čl. 19 odst. 1 směrnice Rady 2003/96/ES[1], kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (dále jen „směrnice o energetické dani“ nebo „směrnice“), může Rada, kromě ustanovení směrnice, zejména článků 5, 15 a 17, jednomyslně na návrh Komise povolit kterémukoli členskému státu (který o to požádal), aby zavedl další osvobození od daně nebo snížení z důvodů některé zvláštní politiky. Komise žádost posoudí. Následně Komise buď předloží Radě návrh, nebo uvědomí Radu o důvodech, proč povolení tohoto opatření nenavrhla. V širším rámci přezkumu odchylek, jejichž platnost podle směrnice o energetické dani končí na konci roku 2006, předložila Itálie tři žádosti o povolení využívat i nadále od roku 2007 odchylku od ustanovení směrnice o energetické dani a uplatňovat na regionální úrovni rozlišené sazby zdanění u vybraných energetických produktů v některých zeměpisných oblastech. Tyto žádosti zaregistrovalo generální ředitelství pro daně a celní unii[2]. Účelem tohoto sdělení je uvědomit Radu o důvodech, proč Komise požadovaná povolení nenavrhuje. 2. Shrnutí žádostí 1. Itálie si přeje uplatnit plné osvobození od daně v mezích roční kvóty na některé energetické produkty spotřebovávané na území regionu Val d'Aosta. Roční kvóta osvobození od daně se stanoví na regionální úrovni. Opatření se vztahuje na pohonné hmoty (benzin, nafta) a rovněž na některá topná paliva (LPG pro použití jako domácí palivo). U každé skupiny energetických produktů jsou potenciální příjemci jasně vymezeni, přičemž ve většině případů se jedná o soukromé osoby s bydlištěm v daném regionu. Podle italských orgánů je cílem opatření zabránit „cisternové turistice“, tedy tomu, aby občané překračovali hranice s cílem využít možnosti nižších cen za paliva. Itálie poukazuje na polohu regionu na vnějších hranicích s EU. Dalším cílem opatření je zabránit negativním důsledkům skončení platnosti odchylky uvedené v příloze II směrnice o energetické dani, které by mělo za následek úbytek blahobytu. Itálie se domnívá, že opatření lze odůvodnit na základě zeměpisného hlediska a s ohledem na infrastrukturu regionu, neboť se jedná o hornatou oblast, která je ve velké míře závislá na silniční dopravě. Itálie se navíc odvolává na zvláštní ústavní status regionu a na politiku Společenství týkající se hospodářské a sociální soudržnosti, v jejímž rámci se věnuje mimořádná pozornost hornatým oblastem. S ohledem na použití LPG jako domácího paliva Itálie poukazuje na drsné klimatické podmínky regionu. 2. Itálie si přeje uplatnit plné osvobození od daně v mezích roční kvóty na některé energetické produkty spotřebovávané na území provincie Gorizia. Roční kvóta osvobození od daně se stanoví na regionální úrovni. Opatření se vztahuje na pohonné hmoty (benzin, nafta) a rovněž na některá topná paliva (zemní plyn pro použití jako domácí palivo, minerální oleje k vytápění pro obchodní účely). U každé skupiny energetických produktů jsou potenciální příjemci jasně vymezeni. S výjimkou topných olejů jsou příjemci soukromé osoby s bydlištěm v uvedené provincii. Podle italských orgánů existují pro opatření historické důvody, které jsou dané tím, že oblast je na základě své zvláštní zeměpisné polohy slabá ze socioekonomického hlediska. Podle Itálie způsobí skončení platnosti odchylky snížení poptávky po energetických produktech (kvůli „cisternové turistice“ do zahraničí), snížení blahobytu a odpovídající omezení hospodářských činností. Podle názoru italských orgánů by kvůli nedostatečné úrovni harmonizace spotřebních daní v rámci EU uplatňování standardní daňové sazby po skončení platnosti odchylky stanovené v příloze II směrnice o energetické dani nemělo za následek zvýšení příjmu z daní, neboť se očekává, že se veškerá poptávka přesune do zahraničí. S ohledem na zemní plyn Itálie nakonec poukazuje na výhody tohoto paliva ve srovnání s minerálními oleji z hlediska životního prostředí a zdůrazňuje pozitivní zkušenosti, které s tímto opatřením má v souvislosti s výstavbou sítě zemního plynu v provincii. Itálie se domnívá, že opatření je slučitelné s příslušnými politikami Společenství na základě zvláštní zeměpisné polohy a skutečnosti, že oblast je slabá ze socioekonomického hlediska, čímž splňuje podmínky čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES a je způsobilé k podpoře ze strukturálních fondů EU. 3. Itálie by chtěla uplatnit sníženou sazbu zdanění na minerální oleje spotřebovávané v provinciích Udine a Trieste za předpokladu, že sazby jsou v souladu s povinnostmi stanovenými směrnicí o energetické dani. Opatření se uplatňuje v podobě roční kvóty osvobození od daně na benzin a naftu a jeho oblast působnosti je omezena na provincii Trieste a na několik obcí ve východní části provincie Udine. Příjemci jsou soukromé osoby, které mají většinou bydliště v daných oblastech. Cílem opatření je zabránit „cisternové turistice“. Itálie poukazuje na to, že skončení platnosti odchylky stanovené v příloze II směrnice o energetické dani by mělo negativní socioekonomické dopady, nemělo by za následek zvýšení příjmu z daní a způsobilo by ukončení provozu čerpacích stanic v dané oblasti. Všechny tři žádosti předpokládají, že platnost odchylky skončí k 31. prosinci 2012. 3. Souvislosti žádostí Některým členským státům, zejména Itálii, bylo v minulosti v rámci postupu podle čl. 8 odst. 4 směrnice Rady 92/81/EHS[3] uděleno povolení uplatňovat snížené sazby zdanění nebo osvobození od daně z důvodů některé zvláštní politiky v některých zeměpisných oblastech nebo regionech, a to v souvislosti s hospodářským rozvojem nebo se zeměpisnými zvláštnostmi (podnebí, poloha) těchto zón. Dále bylo provedeno několik regionálních opatření s cílem zabránit „cisternové turistice“. Ve sdělení Přezkum odchylek v přílohách II a III směrnice Rady 2003/96/ES, jejichž platnost skončí do konce roku 2006 (dále jen „sdělení z roku 2006“)[4], z června 2006 Komise upozornila na dva základní problémy, které souvisí s tímto druhem odchylek, a to v první řadě s vhodností spotřební daně jako nástroje na řešení regionálních zvláštností socioekonomické povahy a v druhé řadě se zájmem na vytvoření vnitřního trhu s nenarušenou hospodářskou soutěží. Komise zdůraznila, že koncepce minimálních sazeb slouží zájmu vnitřního trhu a že se tyto minimální sazby mohou v případě potřeby upravit. Komise však ve svém sdělení dospěla k závěru, že je na dotčených členských státech, aby zvážily, zda je odchylka od směrnice z důvodů některé zvláštní politiky nadále potřebná, a pokud ano, zda by mohla být slučitelná s cíli směrnice, tj. se zájmy a politikami stanovenými v čl. 19 odst. 1 třetím pododstavci. 4. Hodnocení Komise Komise by nejprve chtěla připomenout znění článku 93 Smlouvy o ES, který je základem pro opatření Společenství v oblasti nepřímého zdaňování. Vyžaduje harmonizaci právních předpisů týkajících se nepřímých daní v rozsahu, v jakém je tato harmonizace nezbytná pro vytvoření a fungování vnitřního trhu . K tomuto účelu jsou stanoveny minimální úrovně zdanění v oblastech, kterých se harmonizace spotřebních daní týká, včetně směrnice o energetické dani. Členské státy mohou stanovit své vlastní vnitrostátní sazby v souladu s těmito minimálními úrovněmi a podle toho, co považují za vhodné v souvislosti se svými vnitrostátními okolnostmi, přičemž minimální úrovně zdanění se stanoví na úrovni, kterou zákonodárce Společenství považuje za nezbytnou pro udržení potenciálních narušení hospodářské soutěže v přijatelném rozsahu. Ze skutečnosti, že dosud neexistují plně harmonizované sazby, vyplývá, že mezi vnitrostátními sazbami mohou existovat rozdíly, jež mohou v určitém rozsahu vést v rámci vnitřního trhu a případně v rámci omezení stanovených v článcích 8 a 9 směrnice 92/12/EHS k nakupování za hranicemi motivovaného nižší sazbou daně. Pokud by však tím došlo k narušení, která se již nepovažuje za přijatelná, byla by vhodným opravným prostředkem v souladu s uvedenou logikou harmonizace snaha o silnější skutečné sbližování vnitrostátních sazeb na základě článku 93 Smlouvy o ES, a to buď prostřednictvím navýšení minimálních úrovní zdanění nebo pomocí jiných prostředků, které si zvolí zákonodárce Společenství. Komise proto odmítá názor Itálie, podle něhož by nedostatečná harmonizace spotřebních daní podle článku 19 mohla odůvodnit žádost o odchylku od ustanovení směrnice o energetické dani. Toto odůvodnění neodpovídá „důvodům některé zvláštní politiky“ ve smyslu článku 19. Minimální úrovně zdanění zvolené ve směrnici vlastně představují hlavní prvek, který zákonodárce Společenství zohlednil. Na základě zvolených úrovní zákonodárce Společenství dospěl k závěru, že členské státy již nemají žádný pádný důvod upravovat své sazby na vnitrostátní úrovni, aby reagovaly na úrovně stanovené v ostatních členských státech, mimo mechanismy stanovené ve směrnici samé. V opačném případě by existovalo riziko, že by se sazby daní z pohonných hmot na hranicích mezi členskými státy stanovovaly prostřednictvím dvoustranného a postupného mechanismu sestupného přizpůsobování k harmonizovaným minimálním úrovním, což směrnice nestanoví. Žádný prvek směrnice o energetické dani se nesmí vykládat jiným způsobem. Pokud se jedná o horizontální argumenty, které Itálie předložila v každé ze svých čtyř žádostí: Za prvé by Komise v souvislosti s argumentem, podle něhož dotčené regiony mají prospěch ze zvláštního ústavního statusu podle italských právních předpisů, chtěla zdůraznit, že tento argument je pro účely článku 19 nedostačující. Není sice vyloučeno, že určité důvody s regionálním dosahem mohou představovat důvody některé zvláštní politiky podle článku 19, ale status regionu podle vnitrostátního ústavního práva jako takový tomuto pojmu neodpovídá. Za druhé Komise nemůže přijmout všeobecné argumenty, které Itálie předložila v souvislosti se socioekonomickou situací některých regionů (ať už kvůli vnější hospodářské soutěži, jejich zvláštní zeměpisné poloze nebo jiným zeměpisným aspektům těchto oblastí). Z těchto argumentů vyplývá, že dotčené regiony potřebují podporu z veřejných prostředků. Doposud udělené odchylky však nikdy nebyly formálně považovány za nástroj politik prováděných za tímto účelem, a proto žádné „prodloužení“ s odkazem na tento problém není podle článku 19 přijatelné. Navíc existují daleko cílenější nástroje a politiky[5] pro řešení takových problémů, které nejsou v rozporu s užitečnými účinky harmonizace spotřebních daní v oblasti energetických produktů. Za třetí, pokud jde o zvláštní zeměpisnou polohu některých z dotčených oblastí, zejména těch, které se nacházejí v blízkosti italských hranic, Komise poukazuje na výše uvedené skutečnosti. Z toho vyplývá, že sousedství s jiným členským státem s jinými úrovněmi zdanění nelze přijmout jako dostatečný důvod pro udělení povolení podle článku 19 směrnice o energetické dani. Zejména odchylky odůvodněné skutečností, že sousední stát byl svého času třetí zemí, nemohou být nyní po vstupu dotčeného státu do Společenství a vzhledem k povinnostem, které ze vstupu vyplývají v rámci směrnice o energetické dani, na základě článku 19 prodlouženy. Komise s ohledem na aspekt vnějších hranic, který Itálie v jednom konkrétním případě uvedla (Val d’Aosta) zastává názor, že požadovaná odchylka nepředstavuje přiměřenou reakci na uvedený problém „cisternové turistiky“. Mohla by dokonce vést k narušení spotřebitelského chování v Itálii a v jiných částech Společenství tím, že spotřeba obyvatel by se uměle nasměrovala do dotčeného regionu, přičemž by se stejně tak mohla uskutečnit jinde. V této souvislosti je ještě třeba připomenout, že Val d'Aosta nesdílí hranici pouze se Švýcarskem, ale také s Francií. Závěrem by Komise chtěla připomenout, že negativní důsledky skončení platnosti odchylky není jako takové důvodem některé zvláštní politiky ve smyslu článku 19. Navíc je vhodné zvlášť posoudit daleko specifičtější situace a argumenty uvedené v žádostech. Pokud jde o uvedenou závislost na silniční dopravě v regionu Val d'Aosta, Komise nepovažuje plánované opatření, zejména všeobecné osvobození od spotřební daně z pohonných hmot, za přiměřenou reakci na tento problém, který by opodstatňoval povolení podle článku 19. Komise zastává názor, že Itálie dostatečně neodůvodnila osvobození podle uvedených důvodů politiky ve srovnání s jinými částmi Itálie, u nichž se též jedná o venkov (tj. jsou jen řídce osídleny) a/nebo o hornaté oblasti a v jejichž případě se má uplatňovat plná vnitrostátní sazba. Nic nenasvědčuje tomu, že existuje objektivní souvislost se zahrnutými mimořádnými náklady, bez ohledu na způsob výpočtu. Celkové osvobození pohonných hmot by v konečném důsledku nebylo v souladu s energetickou a dopravní politikou a politikou životního prostředí uvedenou v článku 19 odst. 1 třetím pododstavci směrnice. Tento závěr se potvrzuje porovnáním s čl. 5 třetím pododstavcem směrnice. Při zohlednění uvedených politik z tohoto ustanovení vyplývá, že místní veřejná osobní doprava je nadále zdanitelná na základě minimální úrovně zdanění, přestože ji členské státy mohou ve srovnání se soukromou dopravou (o kterou v tomto případě jde) zvýhodňovat. Zdanění na nižším základě než na minimální úrovni je možné pouze za velmi specifických okolností uvedených v čl. 15 odst. 1 písm. e) nebo čl. 15 odst. 1 písm. i) směrnice. Pokud jde o argumenty týkající se energetických produktů používaných k topení, Komise dospěla k tomuto hodnocení: Za prvé Komise nepovažuje záměr uplatňovat zvýhodněnou daňovou úpravu v případě minerálních olejů určených k vytápění pro obchodní účely za odůvodnitelný. Účelem opatření je subvencovat podniky se sídlem v určité oblasti. Ve svém sdělení z června 2006 Komise zdůraznila, že ve směrnici je již dostatečně zohledněna spotřeba podniků a potenciální omezení konkurenceschopnosti, k němuž může dojít v důsledku zdanění energie. V této souvislosti by Komise chtěla upozornit na to, že Rada jednající jednomyslně postupem podle článku 93 Smlouvy již vytvořila rovnováhu mezi politickými důvody, které by mohly být použity ve prospěch výhodnější daňové úpravy pro obchodní použití. Možnosti stanovené směrnicí s ohledem na obchodní použití, zejména články 5 a 17, odrážejí míru flexibility, který zákonodárce Společenství v této souvislosti považoval za vhodný a dostačující. Důvody, které předložila Itálie, proto nesplňují požadavky na důvody některé zvláštní politiky pro účely článku 19. Navíc možnosti uvedené ve směrnici jsou také odrazem zájmů stanovených v čl. 19 odst. 1 třetím pododstavci směrnice, mezi něž patří řádné fungování vnitřního trhu, potřeba zajistit poctivou hospodářskou soutěž a zdravotní, energetickou a dopravní politiku Společenství, jakož i politiku životního prostředí. Udělení požadovaného povolení z tohoto důvodu by bylo v rozporu právě s uvedenými zájmy. V souvislosti s tím, že Itálie požádala o povolení osvobodit zemní plyn jako topné palivo od daně, by Komise chtěla upozornit na to, že ve směrnici o energetické dani jsou potenciální výhody zemního plynu zohledněny dostatečným způsobem. Žádost Itálie proto v této souvislosti nezahrnuje důvody některé zvláštní politiky (nehledě na to, že výhody zemního plynu, které Itálie uvedla, nejsou v jednotlivých regionech odlišné). Důvody uvedené výše v souvislosti s čl. 19 odst. 1 třetím pododstavcem a energetickou a dopravní politikou Společenství, jakož i politikou životního prostředí, platí i v tomto případě a rovněž odporují udělení povolení. S ohledem na zvýhodněnou daňovou úpravu v případě LPG pro použití jako domácí palivo v hornatém regionu Val d'Aosta se Komise domnívá, že toto opatření se překrývá s jiným opatřením, které Itálie předložilo Komisi k posouzení podle článku 19 směrnice o energetické dani. Itálie totiž plánuje zavést rozlišené daňové výhody na LPG jako topné palivo v závislosti na klimatických podmínkách některých regionů. Povolení požadované pro region Val d’Aosta však do značné míry přesahuje rozsah druhého předloženého opatření. Komise dospěla k závěru, že sama Itálie zastává názor, že uvedené klimatické podmínky neodůvodňují zvláštní opatření pro region Val d’Aosta. Druhá žádost, kterou Itálie předložila, bude posouzena zvlášť. 5. Závěr Na základě výše uvedených informací by povolení požadovaná Itálií neměla být udělena. V první řadě je třeba zdůraznit, že s ohledem na hlavní argument, který Itálie předložila ke zdůvodnění žádosti, není možné v případě údajných nedostatků v harmonizaci vnitřního trhu využít povolení podle článku 19 jako opravných prostředků. Minimální úrovně zdanění tvořily součást hlavních prvků zohledněných zákonodárcem Společenství při přijímání směrnice. Komise navíc nepovažuje za přijatelný ani jeden z dodatečných argumentů, které Itálie předložila v souvislosti s některými zvláštními částmi svých žádostí. Z tohoto důvodu Komise nenavrhuje požadovaná povolení . [1] Směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (Úř. věst. L 283, 31.10.2003, s. 51); směrnice naposledy pozměněná směrnicemi 2004/74/ES a 2004/75/ES (Úř. věst. L 157, 30.4. 2004, s. 87 a s. 100). [2] Dne 17. října 2006. [3] Směrnice Rady 92/81/EHS ze dne 19. října 1992 o harmonizaci struktury spotřebních daní z minerálních olejů (Úř. věst. L 316, 31.10.1992); směrnice zrušená spolu se směrnicí Rady 92/82/EHS ze dne 19. října 1992 o sbližování sazeb spotřebních daní z minerálních olejů ode dne 31. prosince 2003 směrnicí Rady 2003/96/ES. [4] KOM(2006) 342 ze dne 30. června 2006. Přezkum odchylek v přílohách II a III směrnice Rady 2003/96/ES, jejichž platnost skončí do konce roku 2006 . [5] Členské státy při využívání těchto nástrojů a politik samozřejmě musí dodržovat ustanovení právních předpisů Společenství, zejména v oblasti státních podpor.