Péče o lokality Natura 2000: ustanovení článku 6 směrnice o „stanovištích“ 92/43/EHS

(2019/C 33/01)

OBSAH

PŘEDMLUVA 4

1. Úvod 5

1.1. Místo v celkovém systému směrnice o ochraně přírodních stanovišť a směrnice o ochraně ptáků a v širším kontextu 5

1.2. Vztah ke kapitole o ochraně druhů 7

1.3. Provedení článku 6 ve vnitrostátním právu: povinnost týkající se provedení 7

1.4. Datum použitelnosti článku 6: Od kterého dne platí povinnosti stanovené v článku 6? 8

1.4.1. Zvláště chráněné oblasti podle směrnice o ochraně ptáků 8

1.4.2. Lokality podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť 9

2. Ustanovení čl. 6 odst. 1 10

2.1. Znění 10

2.2. Oblast působnosti 10

2.3. Jaký by měl být obsah „nezbytných ochranných opatření“? 11

2.3.1. Stanovení cílů ochrany na úrovni lokality 11

2.3.2. Stanovení nezbytných ochranných opatření 13

2.3.3. Ekologické požadavky 14

2.4. Jakou formu mohou nezbytná ochranná opatření mít? 15

2.4.1. Plány péče 15

2.4.2. Opatření právního, správního a smluvního charakteru 16

3. Ustanovení čl. 6 odst. 2 17

3.1. Znění 17

3.2. Oblast působnosti 17

3.3. Co znamená „přijetí vhodných opatření k vyloučení …“? 19

3.4. Liší se provádění u poškozování a vyrušování? 20

3.5. Ukazatele poškozování a vyrušování 20

3.5.1. Poškozování typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů 21

3.5.2. Vyrušování druhů 22

4. Ustanovení čl. 6 odst. 3 22

4.1. Znění 22

4.2. Oblast působnosti 23

4.3. Vztah mezi ustanoveními čl. 6 odst. 2 a odst. 3 23

4.4. Co se rozumí „plánem nebo projektem, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný“? 24

4.4.1. Projekt 25

4.4.2. Plán 25

4.4.3. Nesouvisející přímo s určitou lokalitou nebo nikoli nezbytný pro péči o ni… 26

4.5. Jak se určuje, zda určitý plán nebo projekt bude mít „pravděpodobně významný vliv“ na lokalitu, „a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty“? 27

4.5.1. Pravděpodobně mít… 27

4.5.2. Významný vliv 29

4.5.3. … buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty 29

4.6. Co se rozumí „odpovídajícím posouzením jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany“? 30

4.6.1. Co se rozumí „odpovídajícím“ posouzením? 30

4.6.2. Obsah odpovídajícího posouzení 32

4.6.3. … z hlediska cílů ochrany lokality 33

4.6.4. Pojem „celistvost lokality“ 33

4.6.5. Posouzení důsledků pro lokalitu 34

4.6.6. Uvážení vhodných zmírňujících opatření k vyloučení nebo omezení dopadů 35

4.7. Rozhodování 36

4.7.1. „Příslušné vnitrostátní orgány“ 36

4.7.2. Kdy je vhodné opatřit si stanovisko široké veřejnosti? 37

4.7.3. Rozhodování na základě odpovídajícího posouzení 37

5. Ustanovení čl. 6 odst. 4 38

5.1. Znění 38

5.2. Oblast působnosti 38

5.3. Úvodní poznámky 39

5.3.1. Posouzení alternativních řešení 39

5.3.2. Posouzení naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu 40

5.4. Přijetí kompenzačních opatření 42

5.4.1. Co se rozumí „kompenzačními opatřeními“ a kdy by měla být tato opatření uvážena? 42

5.4.2. „Celková soudržnost“ sítě Natura 2000 43

5.4.3. Cíl a obecný obsah kompenzačních opatření 44

5.4.4. Hlavní prvky, jež je třeba uvážit při stanovení kompenzačních opatření 46

5.5. Kritéria při navrhování kompenzačních opatření 46

5.5.1. Cílová kompenzace 46

5.5.2. Účinná kompenzace 47

5.5.3. Technická proveditelnost 47

5.5.4. Rozsah kompenzace 48

5.5.5. Místo provedení kompenzačních opatření 48

5.5.6. Načasování kompenzace 49

5.5.7. Dlouhodobé provádění 49

5.6. Kdo hradí náklady na kompenzační opatření? 50

5.7. Informování Komise o přijatých kompenzačních opatřeních 50

5.8. Co se děje v případě lokalit, v nichž se vyskytují prioritní přírodní stanoviště a/nebo druhy? 51

5.8.1. Dotčené lokality 51

5.8.2. Pojmy „lidské zdraví“, „veřejná bezpečnost“ a „mimořádně příznivé důsledky pro životní prostředí“ 51

5.8.3. Přijetí stanoviska Komise a jeho důsledky 52

Příloha I Porovnání postupů v rámci odpovídajícího posouzení, posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) a strategického posuzování vlivů na životní prostředí (SEA) 53

Příloha II Posouzení plánů a projektů ovlivňujících lokality sítě Natura 2000 56

Příloha III Formulář pro podávání informací Evropské komisi podle čl. 6 odst. 4 57

PŘEDMLUVA

ÚČEL A POVAHA TOHOTO DOKUMENTU

V oblasti péče o lokality, které tvoří síť Natura 2000, hraje zásadní úlohu článek 6 směrnice o ochraně přírodních stanovišť (92/43/EHS). V duchu integrace uvádí různé s tím spojené úkoly, aby bylo možno zajistit zájmy lokalit z hlediska ochrany přírody.

Tento dokument má členským státům poskytnout vodítko k výkladu některých klíčových pojmů použitých v článku 6 směrnice o ochraně přírodních stanovišť.

V akčním plánu pro přírodu, lidi a hospodářství (1) se Komise zavázala „aktualizovat dokument obsahující pokyny k výkladu ustanovení článku 6 směrnice o ochraně přírodních stanovišť v rámci sítě Natura 2000“. Tento dokument proto nahrazuje původní verzi dokumentu, která byla vydána v dubnu 2000 (2).

Tato aktualizace zahrnuje rozsáhlý soubor rozsudků, které v průběhu let vydal Soudní dvůr EU v souvislosti s článkem 6 (3). Navazuje také na řadu sdělení Komise zabývajících se péčí o síť Natura 2000, jakož i jiných příslušných pokynů Komise k článku 6, které je nutno posoudit ve spojení s tímto dokumentem (4).

Dokument je určen především orgánům členských států. Očekává se však, že pochopení mechanismu směrnice o ochraně přírodních stanovišť usnadní také všem subjektům podílejícím se na péči o lokality sítě Natura 2000 a povolovacím řízení podle článku 6.

Dokument byl vypracován po konzultacích s orgány pro ochranu přírody v členských státech a zúčastněnými subjekty. Má orgánům členských a států a všem subjektům podílejícím se na péči o lokality sítě Natura 2000 a povolovacím řízení podle článku 6 pomoci při uplatňování směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Pouze Soudní dvůr Evropské unie je oprávněn závazně vykládat právo Unie.

Výklad podaný Komisí nemůže jít nad rámec směrnice. To platí zejména pro tuto směrnici, která dodržuje zásadu subsidiarity a při provádění konkrétních opatření souvisejících s různými lokalitami sítě Natura 2000 v praxi ponechává členským státům velký manévrovací prostor. Členské státy si mohou zvolit vhodný způsob provádění praktických opatření, pokud tato opatření dosáhnou výsledků požadovaných ve směrnici.

Ačkoliv cílem tohoto dokumentu je podat výklad, nemá poskytnout absolutní odpovědi na otázky týkající se konkrétních lokalit. Těmito záležitostmi je třeba se zabývat individuálně, přičemž je třeba mít na paměti vodítka uvedená v tomto dokumentu.

STRUKTURA DOKUMENTU

Po úvodní poznámce k celkovému obsahu a logice článku 6 následuje podrobné představení jednotlivých odstavců 1, 2, 3 a 4 podle stejné obecné struktury. Ta zahrnuje představení každého odstavce a jeho oblasti působnosti a poté projednání hlavních pojmů a předložených záležitostí podle poznatků Komise, stávající judikatury Soudního dvora EU a případně jiných právních předpisů EU.

Na konci každého oddílu jsou (tučně) shrnuty hlavní body vyplývající z analýz Komise, které mají umožnit rychlé prostudování příslušných závěrů.

1. ÚVOD

Článek 6 v souvislostech

1.1. MÍSTO V CELKOVÉM SYSTÉMU SMĚRNICE O OCHRANĚ PŘÍRODNÍCH STANOVIŠŤ A SMĚRNICE O OCHRANĚ PTÁKŮ A V ŠIRŠÍM KONTEXTU

Před podrobným rozborem článku 6 je nutné připomenout jeho místo v celkovém systému směrnice 92/43/EHS (5) (dále „směrnice o ochraně přírodních stanovišť“) a směrnice 2009/147/ES (6) (dále „směrnice o ochraně ptáků“) a jeho vztah k širšímu právnímu rámci.

První kapitola směrnice o ochraně přírodních stanovišť, která zahrnuje články 1 a 2, je nazvaná „Definice“. Stanoví cíl směrnice, kterým je „přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva“ (7). Stanoví rovněž obecné vodítko pro provádění směrnice a uvádí, že je nutné, aby cílem všech opatření přijímaných na základě této směrnice bylo zachování nebo obnova „příznivého stavu z hlediska ochrany“ u určitých přírodních stanovišť a druhů (8) a současně aby opatření přijímaná na základě této směrnice „brala v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky“ (9).

Hlavní konkrétní požadavky směrnice o ochraně přírodních stanovišť jsou seskupeny ve dvou následujících kapitolách. První kapitola je nazvaná „Ochrana přírodních stanovišť a stanovišť druhů“ a zahrnuje články 3 až 11. Druhá kapitola je nazvaná „Ochrana druhů“ a obsahuje články 12 až 16.

Kapitola nazvaná „Ochrana přírodních stanovišť a stanovišť druhů“ se zabývá stanovením a ochranou lokalit určených pro typy přírodních stanovišť a druhy v zájmu Společenství uvedené v přílohách I a II směrnice. Tyto lokality spolu s lokalitami označenými podle směrnice o ochraně ptáků tvoří síť Natura 2000 (čl. 3 odst. 1). V rámci této kapitoly obsahuje článek 6 ustanovení, jimiž se řídí ochrana lokalit sítě Natura 2000 a péče o tyto lokality. V tomto kontextu je článek 6 jedním z nejdůležitějších článků z celkem 24 článků směrnice a článkem, který nejvíce určuje vztah mezi ochranou a ostatními socioekonomickými činnostmi.

Zmíněný článek má tři hlavní soubory ustanovení. Ustanovení čl. 6 odst. 1 se zabývá stanovením nezbytných ochranných opatření a zaměřuje se na pozitivní a aktivní opatření k zachování nebo obnově přírodních stanovišť a populací volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v příznivém stavu z hlediska jejich ochrany. V čl. 6 odst. 2 je obsaženo ustanovení o vyloučení poškozování přírodních stanovišť a významného vyrušování druhů. Důraz je proto kladen na prevenci. V čl. 6 odst. 3 a 4 je stanovena řada procesních a hmotněprávních záruk vztahujících se na plány a projekty, které budou mít pravděpodobně významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000.

V rámci této struktury je patrné, že mezi ustanoveními čl. 6 odst. 1 a 2, která určují obecný režim, a ustanoveními čl. 6 odst. 3 a 4, jež určují postup v případě zvláštních okolností, existuje rozdíl.

Ustanovení článku 6 odrážejí celkově obecný přístup stanovený v článku 2 a v jednotlivých bodech odůvodnění směrnice. Jeho součástí je potřeba podporovat biologickou rozmanitost zachováním nebo obnovou „příznivého stavu z hlediska ochrany“ u určitých přírodních stanovišť a druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření v EU, přičemž jsou současně zohledněny hospodářské, sociální a kulturní požadavky, jako způsob dosažení udržitelného rozvoje.

Kromě zasazení článku 6 do celkového systému směrnice o ochraně přírodních stanovišť je rovněž důležité zmínit jeho vztah k systému směrnice o ochraně ptáků:

— Za prvé, systém směrnice o ochraně ptáků je obecně srovnatelný se systémem směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Konkrétně kapitola „Ochrana přírodních stanovišť a stanovišť druhů“ směrnice o ochraně přírodních stanovišť odpovídá článkům 3 a 4 směrnice o ochraně ptáků.

— Za druhé, mezi systémy obou směrnic existuje významný stupeň spojení nebo sloučení. Za prvé, nedílnou součástí sítě Natura 2000 jsou nyní zvláště chráněné oblasti (ZCHO) označené podle směrnice o ochraně ptáků (10). Za druhé, ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť se vztahují i na zvláště chráněné oblasti (11).

Článek 6 je třeba uvážit také v širším rámci politiky EU v oblasti biologické rozmanitosti (12) a má zásadní význam pro dosažení jejích cílů. Provádění článku 6 se může opírat i o jiná opatření přijatá v tomto kontextu. Konkrétně činnost prováděná za účelem měření stavu ekosystémů v rámci mapování a posuzování ekosystémů a jejich služeb (MAES) (13) poskytuje užitečné a důležité pokyny, včetně odvětvových, pokud jde o řešení otázek, jako je měření a posuzování stavu typů ekosystémů odpovídajících obecným typům přírodních stanovišť podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť; měření tlaku na ekosystémy; kvantifikace ekologických požadavků, zhoršování situace v oblasti ekologické neporušenosti lokalit.

V širším kontextu Smlouvy o Evropské unii lze článek 6 považovat za hlavní rámec pro provádění zásady integrace, jelikož členské státy vybízí k udržitelné péči o lokality sítě Natura 2000 a stanoví meze činností, které mohou mít nepříznivý dopad na chráněné oblasti, přičemž za určitých okolností povoluje některé odchylky. Opatření podle článku 6 může rovněž podpořit součinnost s ostatními příslušnými environmentálními politikami EU, jako je vodní politika, politika pro mořské prostředí nebo rybářská politika.

Opatření podle článku 6 směrnice o ochraně přírodních stanovišť mohou vyžadovat přijetí opatření, která spadají do oblasti působnosti společné rybářské politiky (SRP) (nařízení (EU) č. 1380/2013). Použitelná mohou být zejména ustanovení v článku 11 nařízení o SRP týkající se opatření pro zachování zdrojů nezbytných pro dodržení povinností vyplývajících z právních předpisů Unie v oblasti životního prostředí; tato ustanovení jsou objasněna v pracovním dokumentu útvarů Komise týkajícím se „stanovení ochranných opatření v rámci společné rybářské politiky pro lokality sítě Natura 2000 a pro účely rámcové směrnice o strategii pro mořské prostředí“ (Commission Staff Working Document on the establishment of conservation measures under the Common Fisheries Policy for Natura 2000 sites and for the Marine Strategy Framework Directive purposes) (SWD(2018) 288 final). Komise již přijala řadu aktů v přenesené pravomoci podle článku 11 nařízení o SRP (k dispozici na adrese https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_cs).

V mezinárodním kontextu pomáhá článek 6 dosáhnout cílů příslušných mezinárodních úmluv v oblasti ochrany přírody, jako je Bernská úmluva (14) a Úmluva o biologické rozmanitosti (15), přičemž současně vytváří podrobnější rámec pro zachování a ochranu lokalit než tyto úmluvy.

Článek 6 představuje hlavní součást kapitoly směrnice o ochraně přírodních stanovišť nazvané „Ochrana přírodních stanovišť a stanovišť druhů“. Stanoví rámec pro zachování a ochranu lokalit a zahrnuje aktivní, preventivní a procesní požadavky. Týká se zvláště chráněných oblastí označených podle směrnice o ochraně ptáků i lokalit vyhlášených podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Rámec představuje hlavní prostředek při podpoře celkových cílů obou směrnic a dosažení cílů politiky EU v oblasti biologické rozmanitosti a zásady začlenění hledisek životního prostředí do ostatních politik EU a v konečném důsledku udržitelného rozvoje.

1.2. VZTAH KE KAPITOLE O OCHRANĚ DRUHŮ

Jak bylo zmíněno výše, kapitola směrnice o ochraně přírodních stanovišť nazvaná „Ochrana druhů“ obsahuje články 12 až 16 a zabývá se přísně chráněnými živočišnými a rostlinnými druhy, které jsou uvedeny v příloze IV směrnice (16), jakož i druhy, u nichž jsou zapotřebí zvláštní opatření na jejich obhospodařování uvedená v příloze V.

Články 12, 13 a 14 se vztahují na určité rostlinné a živočišné druhy, které se mohou objevit i v příloze II směrnice, a které proto využívají ustanovení článku 6 v rámci lokalit sítě Natura 2000, v nichž se vyskytují (17). Určitá činnost může proto spadat do oblasti působnosti obou kapitol současně.

Například zničení místa odpočinku medvěda hnědého, Ursus arctos, může být v rozporu se zákazem stanoveným v čl. 12 odst. 1 písm. d), přičemž porušuje rovněž článek 6, nachází-li se toto místo v rámci lokality sítě Natura 2000, která byla určena pro tento druh.

Ačkoliv se může zdát, že to vede k duplicitě, je třeba uvést, že:

— Za prvé, určité rostlinné nebo živočišné druhy, na něž se vztahují články 12, 13 a 14, nejsou v příloze II uvedeny. Nevztahují se tedy na ně přímo opatření k zachování a ochraně lokalit v rámci sítě Natura 2000.

— Za druhé, u zranitelných druhů, jako jsou velké šelmy, na které se vztahuje kapitola o ochraně přírodních stanovišť a stanovišť druhů i kapitola o ochraně druhů, je ochrana poskytovaná podle článku 6 omezena na lokality v rámci sítě Natura 2000, zatímco ochrana podle kapitoly o ochraně druhů na tyto lokality omezena není. Článek 6 se tudíž týká zachování a ochrany lokalit určených pro druhy v rámci sítě Natura 2000, zatímco kapitola o ochraně druhů se zaměřuje na druhy v jejich přirozeném areálu rozšíření v EU (včetně zvláštních oblastí mimo síť Natura 2000, v nichž se dané druhy vyskytují, zejména míst rozmnožování nebo míst odpočinku těchto zvířat).

Ačkoliv se na určité rostlinné a živočišné druhy vztahuje kapitola o ochraně přírodních stanovišť a stanovišť druhů i kapitola o ochraně druhů, oblast působnosti a povaha příslušných ustanovení se liší.

1.3. PROVEDENÍ ČLÁNKU 6 VE VNITROSTÁTNÍM PRÁVU: POVINNOST TÝKAJÍCÍ SE PROVEDENÍ

Je důležité uvést, že ustanovení článku 6 vyžadují provedení ve vnitrostátním právu (tj. musí být předmětem ustanovení vnitrostátního práva, jimiž jejich požadavky nabydou účinnosti). V tomto ohledu se na ně vztahuje článek 23 směrnice, v němž se uvádí: „Členské státy přijmou právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do dvou let od jejího oznámení.“ V závislosti na členském státu byla lhůta pro provedení stanovena do 10. června 1994, nebo ke dni přistoupení k EU.

To je odrazem použitého právního nástroje, kterým je směrnice. Směrnice je závazná, co se týká výsledku, jehož má být dosaženo, zvolení formy a způsobu dosažení tohoto výsledku je však ponecháno na členských státech.

Podle ustálené judikatury musí být provedení jasné a přesné, věrné a musí mít nezpochybnitelný závazný účinek (viz rozsudky Soudního dvora EU (dále jen „Soud“) ve věcech C-363/85, C-361/88, C-159/99, bod 32, C-415/01, bod 21, C-58/02, C-6/04, body 21, 25, 26, C-508/04, bod 80) (18).

V závislosti na dotčeném členském státu bylo v případě prvních dvanácti členských států nutné článek 6 provést ve vnitrostátním právu do dne 10. června 1994, nebo v případě ostatních členských států ke dni přistoupení k EU.

1.4. DATUM POUŽITELNOSTI ČLÁNKU 6: OD KTERÉHO DNE PLATÍ POVINNOSTI STANOVENÉ V ČLÁNKU 6?

Obecně je třeba rozlišovat mezi lhůtou pro provedení ustanovení článku 6 ve vnitrostátním právu a dnem, od něhož se tato ustanovení vztahují na jednotlivé lokality.

Pokud jde o jednotlivé lokality, je třeba rozlišovat mezi zvláště chráněnými oblastmi označenými podle směrnice o ochraně ptáků a ostatními lokalitami – lokalitami významnými pro Společenství (LVS) a zvláštními oblastmi ochrany (ZOO) – podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť.

1.4.1. Zvláště chráněné oblasti podle směrnice o ochraně ptáků

Požadavky na ochranu zvláště chráněných oblastí (ZCHO) jsou stanoveny v čl. 4 odst. 4 první větě směrnice o ochraně ptáků, v níž se uvádí, že s ohledem na tyto oblasti „[…] přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku […]“

Po vstupu směrnice o ochraně přírodních stanovišť v platnost jsou výše uvedené povinnosti nahrazeny článkem 7 zmíněné směrnice, v němž se stanoví:

„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice 79/409/EHS, pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice 79/409/EHS, podle toho, které datum je pozdější.“

Na zvláště chráněné oblasti se tudíž ustanovení čl. 6 odst. 1 nevztahují. Na zvláště chráněné oblasti se však vztahují obdobná ustanovení podle článku 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Datem, od něhož by se tato obdobná ustanovení měla v zásadě vztahovat na zvláště chráněné oblasti, je datum, k němuž se v členských státech stala použitelnou směrnice o ochraně ptáků (rozsudky Soudu ve věcech Komise v. Španělsko, „Santoña Marshes“, C-355/90, Komise v. Francie, „ústí Seiny“, C-166/97).

Co se týká ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4, ze znění článku 7 je zřejmé, že se vztahují na zvláště chráněné oblasti, které již byly označeny v době vstupu směrnice o ochraně přírodních stanovišť v platnost. Vzhledem ke znění článku 7 však vyvstává otázka, zda jsou ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků nadále použitelná i ode „dne provádění této směrnice“ (10. června 1994 pro tehdejší členské státy a datum přistoupení v případě pozdějších členských států) s ohledem na lokality, které měly být klasifikovány jako zvláště chráněné oblasti, nebyly však takto označeny.

V rozsudku ve věci močály Santoña (C-355/90, bod 22) Soud konstatoval, že ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků je použitelné na neoznačenou lokalitu, která měla být klasifikována jako zvláště chráněná oblast, ode dne provedení směrnice o ochraně ptáků (tj. od 7. dubna 1981 v případě tehdejších členských států a ode dne přistoupení v případě pozdějších členských států).

Podle rozsudku ve věci Basses Corbières (C-374/98, body 43–57; viz rovněž rozsudek ve věci C-141/14) spadají oblasti, které nebyly klasifikovány jako zvláště chráněné oblasti, měly však být takto označeny, i nadále do režimu upraveného v čl. 4 odst. 4 první větě směrnice o ochraně ptáků, který je přísnější než režim podle čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, jelikož nepovoluje odchylku. Dualita režimů proto představuje pro členské státy pobídku k označení, jelikož jim umožňuje použít postup, na základě kterého mohou z naléhavých důvodů vyššího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, a po splnění zvláštních podmínek přijmout plány nebo projekty, jež mají nepříznivý vliv na zvláště chráněnou oblast.

Ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť se nevztahuje na zvláště chráněné oblasti. V článku 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků však existují obdobná ustanovení, která se použijí ode dne provádění zmíněné směrnice. Co se týká dne použitelnosti ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť na zvláště chráněné oblasti, tato ustanovení se vztahují na všechny lokality označené jako ZCHO na základě čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků ode dne provádění směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Lokality, které nebyly klasifikovány jako zvláště chráněné oblasti, měly však být takto označeny, spadají i nadále do režimu ochrany upraveného v čl. 4 odst. 4 první větě směrnice o ochraně ptáků, který je přísnější než režim podle čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť.

1.4.2. Lokality podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť

Ustanovení čl. 6 odst. 1 se vztahuje na zvláštní oblasti ochrany. Podle čl. 4 odst. 4 směrnice zvláštní oblasti ochrany vznikají, jakmile je členské státy vyhlásí jako takové. K tomu může dojít až poté, co byla lokalita přijata jako lokalita významná pro Společenství podle čl. 4 odst. 2 směrnice. Lokalita významná pro Společenství musí být vyhlášena jako zvláštní oblast ochrany „co nejdříve a nejpozději do šesti let“.

Vyhlášení lokality významné pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany fakticky vede k provádění čl. 6 odst. 1, protože všechna ostatní opatření podle článku 6 – včetně povinnosti zamezit dalšímu poškozování (čl. 6 odst. 2, 3 a 4) – se již na lokality významné pro Společenství vztahují před tím, než jsou vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany.

V čl. 4 odst. 5 směrnice o ochraně přírodních stanovišť se stanoví:

„Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v třetím pododstavci odstavce 2, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“

Na rozdíl od ustanovení čl. 6 odst. 1, která se použijí pouze tehdy, byla-li lokalita významná pro Společenství vyhlášena jako zvláštní oblast ochrany, jsou tudíž ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 použitelná, jakmile se určitá lokalita stane lokalitou významnou pro Společenství (tj. před tím, než je vyhlášena jako zvláštní oblast ochrany). Ustanovení čl. 6 odst. 1 se vztahuje i na lokality významné pro Společenství, u nichž uplynula šestiletá lhůta a které v rozporu s čl. 4 odst. 4 nebyly dosud vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany. Jinými slovy, povinnost stanovit nezbytná ochranná opatření platí nejpozději ode dne, k němuž uplynula šestiletá lhůta.

Rozhodnutí Komise, jimiž se schvalují lokality významné pro Společenství, jednoznačně uvádějí: „Je […] třeba zdůraznit, že povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice 92/43/EHS je třeba uplatňovat co nejdříve a nejpozději do šesti let od přijetí prvotního či prvního aktualizovaného seznamu lokalit významných pro Společenství v dané biogeografické oblasti, v závislosti na tom, který ze seznamů lokalit významných pro Společenství byl jako takový zahrnut poprvé.“

To znamená, že šestiletá lhůta začíná běžet ode dne, k němuž byla lokalita poprvé zahrnuta v rozhodnutí Komise. Pokud následná rozhodnutí posléze některé podrobnosti týkající se dané lokality upraví, nemělo být to být použito jako záminka pro odložení vyhlášení zvláštní oblasti ochrany. Tyto nové úpravy však budou muset být zahrnuty do postupu vyhlášení zvláštní oblasti ochrany a vzaty v úvahu při stanovení nezbytných ochranných opatření.

V rozsudku ve věci Draggagi (C-117/03, bod 29) Soud rozhodl, že „pokud se jedná o lokality vhodné jako lokality významné pro Společenství uvedené na státních seznamech předaných Komisi, mezi kterými mohou být uvedeny zejména lokality, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, členské státy jsou podle směrnice povinny přijmout vhodná ochranná opatření k ochraně uvedeného ekologického zájmu“.

V rozsudku ve věci Bund Naturschutz (C-244/05, bod 47) Soud dále rozhodl, že „režim vhodné ochrany použitelný na lokality uvedené na státním seznamu, který byl předložen Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice, vyžaduje, aby členské státy nepovolily zásahy, které mohou vážně ohrozit ekologické charakteristiky těchto lokalit“.

Vzhledem k výše uvedenému musí orgány členských států zajistit, aby u lokalit uvedených v jejich státním seznamu navrhovaných lokalit významných pro Společenství nemohlo dojít k zhoršování a aby byly chráněny za účelem ochrany jejich ekologického zájmu ještě před přijetím unijního seznamu lokalit významných pro Společenství. Není-li státní seznam úplný, členským státům se také doporučuje, aby chránily ekologický zájem lokalit, které by podle vědeckých důkazů založených na kritériích uvedených v příloze III směrnice o ohraně přírodních stanovišť měly být zařazeny na státní seznam. Za tímto účelem se z praktického hlediska navrhuje používat u projektů, které budou mít pravděpodobně významný vliv na životní prostředí, postup posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) podle směrnice 2011/92/EU (19) (pokud se na ně zmíněná směrnice vztahuje). Soud již potvrdil význam, který je třeba přikládat citlivým přírodním lokalitám při rozhodování o tom, zda by u projektů mělo být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí podle uvedené směrnice (C-392/96, bod 66).

Výše uvedené úvahy lze shrnout v následující tabulce:

Status lokality Navrhovaná lokalita významná pro Společenství Lokalita významná pro Společenství Zvláštní oblast ochrany Zvláště chráněná oblast Lokality, které by měly být označeny jako zvláště chráněné oblasti Ustanovení čl. 6 odst. 1 Nepovinné Nepovinné (závazné po uplynutí šestileté lhůty) Povinné Nepoužitelné, použijí se však obdobná ustanovení v článku 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Nepoužitelné Ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 Nepovinná, členské státy však musí přijmout ochranná opatření, která jsou vhodná k ochraně ekologického zájmu lokalit (20). Povinná Povinná Povinná Nepoužitelná, tyto lokality však spadají i nadále do režimu ochrany podle čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků.

Ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 se vztahují na lokality významné pro Společenství a zvláštní oblasti ochrany podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Ustanovení čl. 6 odst. 1 se vztahují na zvláštní oblasti ochrany podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Nevztahují se na lokality uvedené ve státním seznamu, který byl předán Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice. Členské státy však musí přijmout ochranná opatření, která jsou vhodná k ochraně ekologického zájmu těchto lokalit. To zahrnuje nepovolení zásahů, které mohou vážně ohrozit ekologické charakteristiky těchto lokalit. Nebyl-li předložen úplný státní seznam, doporučuje se členským státům uplatňovat obdobný přístup i u lokalit, které by na základě vědeckých kritérií stanovených ve směrnici měly být jednoznačně na státní seznam zařazeny.

2. USTANOVENÍ ČL. 6 ODST. 1

Objasnění pojmů nezbytná ochranná opatření, cíle ochrany, ekologické požadavky, plány péče a opatření právního, správního a smluvního charakteru

2.1. ZNĚNÍ

„Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se v těchto lokalitách vyskytují.“

2.2. OBLAST PŮSOBNOSTI

V čl. 6 odst. 1 je stanoven obecný režim ochrany, který musí členské státy zavést u všech zvláštních oblastí ochrany.

Ustanovení čl. 6 odst. 1:

— stanoví pozitivní ochranná opatření zahrnující v případě potřeby plány péče a opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na této lokalitě vyskytují. V tomto ohledu se ustanovení čl. 6 odst. 1 odlišuje od ostatních tří odstavců článku 6, které stanoví preventivní opatření, jež mají v lokalitách sítě Natura 2000 vyloučit poškozování, vyrušování druhů a významný vliv,

— představuje referenční hodnotu, pokud jde o logiku a celkové pochopení článku 6 a jeho tří odstavců,

— stanoví obecný režim ochrany, který se vztahuje na všechny zvláštní oblasti ochrany v síti Natura 2000 bez výjimky a na všechny typy přírodních stanovišť uvedené v příloze I a druhy uvedené v příloze II, jež se v těchto lokalitách vyskytují, kromě přírodních stanovišť a druhů, jež byly ve standardním formuláři údajů (21) určeny jako nevýznamné v síti Natura 2000,

— týká se výhradně zvláštních oblastí ochrany: ustanovení čl. 6 odst. 1 se na rozdíl od čl. 6 odst. 2, 3 a 4 nevztahuje na zvláště chráněné oblasti. Tímto normotvůrce zavedl: — režim, který pro zvláště chráněné oblasti označené podle směrnice o ochraně ptáků v souladu s jejím článkem 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 stanoví „zvláštní opatření týkající se ochrany“, — režim, který pro zvláštní oblasti ochrany vyhlášené podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť v souladu s jejím čl. 6 odst. 1 stanoví „nezbytná ochranná opatření“,

— vztahuje se rovněž na lokality významné pro Společenství, u nichž uplynula šestiletá lhůta a které nebyly v rozporu s čl. 4 odst. 4 dosud vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany. Jinými slovy, povinnost stanovit nezbytná ochranná opatření platí nejpozději od okamžiku uplynutí šestileté lhůty,

— souvisí s čl. 1 písm. a), v němž jsou ochranná opatření definována jako řada opatření, která jsou potřebná pro zachování nebo obnovu přírodních stanovišť a populací volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v příznivém stavu z hlediska jejich ochrany,

— souvisí s čl. 2 odst. 2, který stanoví, že cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť a druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství,

— souvisí s čl. 2 odst. 3, který upřesňuje, že opatření musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.

Pro všechny zvláštní oblasti ochrany musí členské státy vypracovat ochranná opatření a přijmout vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru. Tato opatření musí být stanovena nejpozději do šesti let od přijetí unijních seznamů lokalit významných pro Společenství. Tato opatření jsou pozitivní a týkají se konkrétní lokality; vztahují se na všechny typy přírodních stanovišť uvedené v příloze I a druhy uvedené v příloze II, které se v těchto lokalitách vyskytují, s výjimkou typů přírodních stanovišť a druhů, jež jsou podle standardního formuláře údajů o síti Natura 2000 v lokalitě přítomny v nevýznamné míře. Cílem těchto opatření je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť a druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství a tato opatření berou v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.

2.3. CO BY MĚLA „NEZBYTNÁ OCHRANNÁ OPATŘENÍ“ OBSAHOVAT?

2.3.1. Stanovení cílů ochrany na úrovni lokality (22)

V bodech odůvodnění směrnice je uvedena řada odkazů na pojem „cíle ochrany“ a výslovně se o něm zmiňuje i čl. 6 odst. 3. Potřeba tohoto pojmu je zdůrazněna také v čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice. Je proto vhodné přezkoumat, co se rozumí „cíli ochrany“ a jak tento pojem souvisí se stanovením nezbytných ochranných opatření pro zvláštní oblasti ochrany podle čl. 6 odst. 1.

Článek 1 stanoví, že pro účely směrnice se „ochranou rozumí všechna opatření, která jsou potřebná pro zachování nebo obnovu přírodních stanovišť a populací volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v příznivém stavu z hlediska jejich ochrany“.

Jak je uvedeno v článku 2, celkovým cílem směrnice o ochraně přírodních stanovišť je přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Cílem opatření přijímaných na základě směrnice je zaručit, že druhy a typy stanovišť, kterých se týkají, dosáhnou „příznivého stavu z hlediska ochrany“, tj. že v celém jejich přirozeném areálu rozšíření v EU je zajištěno jejich dlouhodobé přežití.

Ačkoliv k dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany přispívá každá lokalita, tento celkový cíl může být stanoven a dosažen pouze na úrovni přirozeného areálu rozšíření daného druhu nebo typu stanoviště (viz čl. 1 písm. e) a i) směrnice). Široký cíl ochrany, jehož účelem je dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany, proto lze uvážit pouze na příslušné úrovni, například celostátní, biogeografické nebo evropské.

Obecný cíl spočívající v dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany u všech typů stanovišť a druhů uvedených v přílohách I a II směrnice o ochraně přírodních stanovišť se však musí promítnout do cílů ochrany na úrovni lokality. Je důležité rozlišovat mezi cíli ochrany stanovenými pro jednotlivé lokality a celkovým cílem, jímž je dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany.

Cíle ochrany na úrovni lokality tvoří soubor specifických cílů, které mají být splněny v dané lokalitě, aby bylo možné zajistit, že lokalita co nejlépe přispívá k dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany na příslušné úrovni (s přihlédnutím k přirozenému areálu rozšíření příslušných druhů nebo typů stanovišť).

Cíle ochrany na úrovni lokality by měly být stanoveny nejen pro zvláštní oblasti ochrany podle směrnice o stanovištích, ale také pro zvláště chráněné oblasti podle směrnice o ochraně ptáků, aby byly splněny požadavky stanovené v článku 2 a 3 a v čl. 4 odst. 1, 2 a 4 uvedené směrnice.

Cíle ochrany na úrovni lokality by měly být stanoveny v zásadě pro všechny druhy a typy stanovišť významné pro Společenství podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť a pro druhy ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků nebo pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které jsou v dané lokalitě přítomny ve významné míře. Není však nutné stanovit zvláštní cíle ochrany nebo ochranná opatření pro druhy či typy stanovišť, které jsou podle standardního formuláře údajů o síti Natura 2000 v dané lokalitě přítomny v nevýznamné míře (23).

Cíle ochrany na úrovni lokality by měly vycházet z ekologických požadavků těchto typů přírodních stanovišť a druhů vyskytujících se na této lokalitě (viz níže oddíl 2.3.3) a měly by stanovit požadovaný stav z hlediska ochrany v dané lokalitě. Měly by zohledňovat význam lokality pro zachování nebo obnovu typů stanovišť a druhů, které se na této lokalitě vyskytují, a pro soudržnost sítě Natura 2000. Mimoto by měly zohledňovat hrozby znehodnocení nebo zničení, jimž jsou přírodní stanoviště a druhy v dané lokalitě vystaveny, včetně hrozeb způsobených změnou klimatu.

Cíle ochrany na úrovni lokality by měly stanovit požadovaný stav druhů a typů stanovišť v dané lokalitě z hlediska jejich ochrany s cílem dosáhnout co nejvyššího přínosu k dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany na příslušné úrovni. Někdy jsou stanoveny jako soubor dílčích cílů, jichž má být dosaženo v určitém období. Tyto dílčí cíle by měly být stanoveny v závislosti na posouzení stavu ochrany u každého druhu a typu stanoviště v dané lokalitě, jak je uvedeno ve standardním formuláři údajů.

Cíle ochrany mohou zohledňovat priority v rámci dané lokality. V rozsudku ve věci C-241/08 dospěl Soud k závěru, že „…stanovení cílů ochrany a obnovy v rámci Natura 2000 může vyžadovat, jak v bodě 71 svého stanoviska správně připomněla generální advokátka, řešení konfliktů mezi různými cíli“.

Je důležité jednoznačně rozlišovat mezi cíli a opatřeními. Lze například očekávat, že cíle ochrany budou v průběhu času poměrně stabilní, ve většině případů se musí jednat o dlouhodobé cíle. Ochranná opatření potřebná k dosažení těchto cílů se naopak pravděpodobně změní v reakci na měnící se způsoby ohrožení lokality a samozřejmě snad i v důsledku pozitivních účinků ochranných opatření, která již byla přijata.

Jakmile byly pro lokalitu sítě Natura 2000 stanoveny cíle ochrany, existuje při stanovování a provádění ochranných opatření určitá flexibilita. Uvážit lze několik možností (s výběrem mezi opatřeními správního, smluvního nebo právního charakteru), které berou v úvahu socioekonomické činnosti v daných lokalitách.

Příklady cílů ochrany na úrovni lokality 1. Lokalita x byla určena vzhledem ke svému významu pro typ stanoviště: polopřirozené travinné porosty (6210). Podle standardního formuláře údajů je stav tohoto typu stanoviště z hlediska ochrany špatný (ve standardním formuláři je označen jako třída C). Jako cíl ochrany lze u této lokality proto stanovit zlepšení stavu ochrany tohoto typu stanoviště na třídu A – vynikající – do deseti let, přičemž se vezme v úvahu, že daný typ stanoviště má v regionu velmi nepříznivý stav z hlediska ochrany. K dosažení tohoto cíle byla navržena nezbytná ochranná opatření podle čl. 6 odst. 1. 2. Lokalita y byla určena z toho důvodu, že se v ní vyskytuje rozsáhlá oblast aktivního vrchoviště (7110). Podle standardního formuláře údajů je stav tohoto typu stanoviště z hlediska ochrany vynikající (ve standardním formuláři je označen jako třída A). Pro tuto lokalitu bylo proto jako cíl ochrany stanoveno pouze zachování tohoto stavu, třebaže v daném regionu je stav těchto typů stanovišť z hlediska ochrany nepříznivý. Nebyla zavedena žádná ochranná opatření podle čl. 6 odst. 1, jelikož k zachování tohoto stavu nevyžaduje lokalita aktivní opatření na obhospodařování. Cíle ochrany by měly být v zásadě stanoveny pro každou lokalitu a pro všechny druhy a typy stanovišť, které se na každé lokalitě vyskytují ve významné míře. Měly by vycházet z ekologických požadavků druhů a přírodních stanovišť vyskytujících se v dané lokalitě a u druhů a typů stanovišť v této lokalitě by měly stanovit požadovaný stav z hlediska ochrany. Měly by být stanoveny v závislosti na posouzení stavu každého druhu a typu stanoviště v dané lokalitě z hlediska ochrany, jak je uveden ve standardním formuláři údajů. Cíle ochrany by měly zohledňovat rovněž význam lokality pro soudržnost sítě Natura 2000 tak, aby každá lokalita přispívala co nejlépe k dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany na odpovídající geografické úrovni v přirozeném areálu rozšíření příslušných druhů nebo typů stanovišť.

2.3.2. Stanovení nezbytných ochranných opatření (24)

Ochranná opatření jsou skutečné mechanismy a činnosti, které mají být zavedeny v lokalitě sítě Natura 2000 s cílem dosáhnout cílů její ochrany a řešit tlaky a hrozby, jimž druhy a stanoviště v dané lokalitě čelí.

Podle čl. 6 odst. 1 „stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření“, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť a druhů v zájmu Společenství, jež se na nich vyskytují. To je třeba chápat v tom smyslu, že je nutno přijmout veškerá nezbytná ochranná opatření.

To potvrdil Soud, který rozhodl, že „směrnice […] ukládá přijetí nezbytných ochranných opatření, což vylučuje jakýkoli prostor pro uvážení členských států a omezuje případné legislativní a rozhodovací možnosti vnitrostátních orgánů na prostředky a technické volby v rámci provádění uvedených opatření. […] výrazy použitými v čl. 6 odst. 1 směrnice chtěl zákonodárce Společenství uložit členským státům povinnost přijmout nezbytná ochranná opatření , která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť a druhů uvedených v příloze I, respektive v příloze II směrnice“ (rozsudek ve věci C-508/04, body 76, 87).

Soud mimoto rozhodl, že „čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích a čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, nemají-li být zbaveny veškerého užitečného účinku, vyžadují nejen přijetí ochranných opatření nezbytných pro zachování příznivého stavu ochrany stanovišť a druhů chráněných v dotyčné lokalitě, ale také – a především – jejich účinné provedení “ (rozsudek ve věci C-441/17, bod 213).

Povinností je stanovit nezbytná ochranná opatření bez ohledu na to, zda jsou tato opatření prováděna v jednotlivých lokalitách, nebo dokonce v některých případech za hranicemi lokalit nebo ve více lokalitách. Někdy se může stát, že významná část povinnosti členského státu dodržet ustanovení čl. 6 odst. 1 je splněna prostřednictvím opatření s širší oblastí působnosti, která však přispívají k cílům ochrany konkrétní lokality a která jsou přizpůsobena ekologickým požadavkům chráněných stanovišť a druhů ve zvláštní oblasti ochrany. To může být obzvláště důležité pro mořské lokality, u nichž může být významnou součástí dodržení ustanovení čl. 6 odst. 1 například širší regulace rybolovných činností (25).

Klíčové prvky, jež je třeba uvážit při stanovování nezbytných ochranných opatření (26) Náležité poznatky o stávajících podmínkách v lokalitě, stavu druhů a přírodních stanovišť a hlavních tlacích a hrozbách, které je mohou ovlivnit, stávajícím využití půdy a zájmech zúčastněných subjektů atd. Tyto informace by měly zahrnovat přesnou lokalizaci klíčových přírodních prvků (typů stanovišť a druhů); hlavní využití půdy a činnosti, které mohou ovlivnit stav příslušných stanovišť a druhů z hlediska ochrany; určení všech příslušných zúčastněných subjektů, jež je nutno zapojit nebo konzultovat v rámci plánování péče; potenciální konflikty a možné způsoby a prostředky jejich řešení. Účast, konzultace a komunikace při plánování a přípravě řízení ochrany lokality sítě Natura 2000 umožňuje zohlednit názory lidí, kteří v dané lokalitě žijí a pracují nebo ji využívají, a zajistit zapojení různých zúčastněných subjektů do péče o danou lokalitu, takže se zvýší pravděpodobnost úspěchu. Účast lze zajistit v rámci celého procesu plánování péče počínaje počátečními konzultacemi a zapojením zúčastněných subjektů s cílem informovat je o cílech ochrany lokality a o jejím významu a objasnit jednotlivé kroky náležité péče. To lze uskutečnit například prostřednictvím řídicích skupin nebo výborů, jejichž členy jsou místní orgány a zástupci vlastníků a uživatelů půdy a hlavních hospodářských subjektů v dané lokalitě sítě Natura 2000. Vyžaduje to účinnou organizaci procesu, spolupráci na různých politických úrovních, dostatečný počet zaměstnanců a rozpočet a účinné komunikační nástroje; významný přínos může mít i cílená odborná příprava a účinné způsoby řešení konfliktů a rovněž usnadnění celého procesu prostřednictvím zvlášť určeného „místního zastánce“. Stanovení nezbytných ochranných opatření s dostatečnou úrovní podrobnosti (kdo dělá co, kdy a jak) usnadňuje jejich provádění a může zabránit možným konfliktům. Opatření musí být realistická, kvantifikovaná, zvládnutelná a jednoznačně formulovaná a musí vycházet z náležité úrovně technických odborných znalostí, na jejichž základě se určí základní opatření a opatření, u nichž existují různé alternativní možnosti provedení, a to s přizpůsobením místním zájmům. Je nutno zajistit přesnou lokalizaci a popis prostředků a nástrojů potřebných pro provedení, například prostřednictvím pracovního plánu, který je dostatečně flexibilní, aby byla v případě potřeby možná jeho revize a úprava. Je rovněž důležité stanovit lhůtu pro přezkum provádění přijatých ochranných opatření, jejich udržitelnosti a pokroku při dosahování cílů ochrany. V nástroji péče o lokality sítě Natura 2000 je třeba uvážit potřebné zdroje pro provedení ochranných opatření, včetně informací o odhadovaných nákladech na provádění a monitorování, správu, vyrovnávací platby atd., jakož i informace o potřebných lidských zdrojích a dovednostech a případných finančních nástrojích. Je proto třeba plně přihlédnout k vícenásobným přínosům, jež plynou z investic do sítě Natura 2000 prostřednictvím ekosystémových služeb. Je třeba analyzovat rovněž různé socioekonomické činnosti a jejich vzájemné vztahy s přírodním prostředím s cílem určit možné náklady a přínosy související s péčí o lokality a skutečnou potřebu finanční podpory. Je nutné zajistit účinné provedení a komunikaci, a to prostřednictvím mechanismu, který prokáže, že nezbytná opatření byla nejen stanovena, nýbrž také skutečně provedena, a jejich zveřejněním (např. na internetových stránkách nebo v oficiálních registrech) jakožto zdroje informací pro všechny dotčené subjekty.

V čl. 6 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť je uložena povinnost stanovit a provést nezbytná ochranná opatření, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, což v tomto ohledu vylučuje jakýkoli prostor pro uvážení na straně členských států.

2.3.3. Ekologické požadavky

V čl. 6 odst. 1 je stanoveno, že nezbytná ochranná opatření musí odpovídat „ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se v těchto lokalitách vyskytují“. Členské státy proto musí určit ochranná opatření ve vztahu k ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť a druhů.

Ačkoliv směrnice neobsahuje definici „ekologických požadavků“, z účelu a kontextu čl. 6 odst. 1 vyplývá, že tyto požadavky zahrnují veškeré ekologické potřeby, včetně abiotických a biotických faktorů, jež se považují za nezbytné k zajištění ochrany typů stanovišť a druhů, včetně jejich vztahů s fyzickým prostředím (ovzduší, voda, půda, vegetace atd.) (27).

Tyto požadavky vycházejí z vědeckých poznatků a lze je určit pouze v každém jednotlivém případě podle typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I, druhů uvedených v příloze II a lokalit, na nichž se vyskytují. Tyto poznatky jsou nezbytné, aby bylo možno ochranná opatření vypracovat individuálně.

Ekologické požadavky se mohou lišit jak mezi jednotlivými druhy, tak i u stejného druhu mezi jednotlivými lokalitami. Například u netopýrů uvedených v příloze II směrnice se ekologické požadavky liší mezi dobou přezimování (kdy odpočívají v podzemí, šachtách nebo domech) a aktivní dobou od jara (během níž opouštějí zimoviště a loví hmyz). U obojživelníků druhu Triturus cristatus uvedených v příloze II se ekologické požadavky liší během jejich životního cyklu. Tento druh přezimuje v podzemí (dutinách, štěrbinách), poté na jaře a počátkem léta klade vajíčka v rybnících. Pak vodní prostředí opouští a během léta a podzimu žije na souši. U téhož druhu se proto mohou ekologické požadavky lišit podle dotyčných lokalit (vodní nebo suchozemské). Tento druh má také rozsáhlý areál rozšíření v celé Evropě, což znamená, že se jeho ekologické požadavky mohou lišit rovněž mezi jednotlivými částmi jeho přirozeného areálu rozšíření.

Za určení ekologických požadavků typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na daných lokalitách vyskytují, odpovídají členské státy. Členské státy si mohou chtít vyměňovat poznatky v této oblasti s podporou Evropské komise a Evropské agentury pro životní prostředí – Evropského tematického centra pro biologickou rozmanitost.

Ochranná opatření musí odpovídat ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, které se na dané lokalitě vyskytují. Ekologické požadavky těchto typů přírodních stanovišť a druhů zahrnují veškeré ekologické potřeby, které se pokládají za nezbytné k zajištění ochrany daných typů přírodních stanovišť a druhů. Lze je stanovit pouze v každém jednotlivém případě a s využitím vědeckých poznatků.

2.4. JAKOU FORMU MOHOU NEZBYTNÁ OCHRANNÁ OPATŘENÍ MÍT?

Ochranná opatření mohou mít podobu „vhodných opatření právního, správního nebo smluvního charakteru […]“ a „v případě potřeby“ formu „odpovídajících plánů péče“.

Volba je v souladu se zásadou subsidiarity ponechána na členských státech. Směrnice stanoví výsledky, jichž má být dosaženo, a rozhodnutí, jak toho docílit v praxi, ponechává na členských státech. V péči o lokality sítě Natura 2000 se různé možnosti uvedené v čl. 6 odst. 1 často využívají souběžně.

Každopádně je třeba jednoznačně stanovit odpovědnost za provádění ochranných opatření společně s příslušnými finančními zdroji.

2.4.1. Plány péče

Nezbytná ochranná opatření mohou zahrnovat „v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje“. Tyto plány péče by se měly zahrnovat všechny existující činnosti, včetně pravidelně prováděných činností, jako jsou každodenní zemědělské činnosti, zatímco novými plány a projekty se zabývají ustanovení čl. 6 odst. 3 a 4.

Plány péče na úrovni lokality se obvykle používají ke stanovení cílů ochrany lokality na základě analýzy stavu druhů a stanovišť na dané lokalitě z hlediska ochrany a tlaků a hrozeb, jimž čelí, společně s opatřeními, která jsou k dosažení těchto cílů nezbytná. Plány péče se často používají jako nástroj, kterým se správci a jiné zúčastněné strany řídí při ochraně lokalit sítě Natura 2000 a který zapojuje různé zúčastněné subjekty a orgány působící v sociálně-ekonomické oblasti, včetně místních komunit, vlastníků pozemků, zemědělců, rybářů a jiných zájmových skupin, do provádění nezbytných ochranných opatření, která byla stanovena.

Plány péče jsou užitečným nástrojem, který umožňuje zajistit provádění ustanovení čl. 6 odst. 1 jasným a transparentním způsobem tak, aby všechny zúčastněné subjekty mohly být informovány o cílech, jichž má být v rámci sítě Natura 2000 dosaženo, a aby se do této diskuse aktivně zapojily. Plány péče mohou pomoci rovněž při určování potřeb financování opatření a dosahování lepší integrace do jiných plánů.

Slovní spojení „v případě potřeby“ naznačuje, že plány péče nemusí být nutné vždy. Pokud si členský stát zvolí plány péče, je často vhodné stanovit tyto plány před rozhodnutím o ostatních opatřeních zmíněných v čl. 6 odst. 1, zejména opatřeních smluvního charakteru. Opatření smluvního charakteru často zahrnují vztah mezi příslušnými orgány a jednotlivými vlastníky půdy a budou omezena na jednotlivé pozemkové držby, jež jsou obvykle menší než daná lokalita. Za této situace stanoví plán péče zaměřený na určitou lokalitu širší rámec a jeho obsah poskytne užitečný výchozí bod pro konkrétní podrobnosti opatření smluvního charakteru.

Plány péče musí být „odpovídající“ a „vypracované speciálně pro dané lokality“, tj. zaměřené na lokality sítě Natura 2000. Existující plány péče stanovené pro ostatní kategorie chráněných oblastí (např. národní nebo přírodní parky atd.) nepostačují vždy pro péči o lokality sítě Natura 2000, a proto by měly být upraveny nebo podpořeny dalšími opatřeními, aby splňovaly zvláštní cíle ochrany druhů a typů stanovišť v zájmu Společenství, jež se na dané lokalitě vyskytují. Navíc hranice jiných typů chráněných oblastí a hranice lokalit sítě Natura 2000 nemusí být shodné.

Plány péče mohou být samostatné dokumenty nebo mohou být v souladu se zásadou integrace problematiky životního prostředí do ostatních politik EU rovněž „integrované do jiných plánů rozvoje“. V případě integrovaného plánu je důležité zajistit, aby pro příslušné stanoviště a druhy, které se na dané lokalitě vyskytují, byly stanoveny jasné cíle ochrany a ochranná opatření.

Plány péče o lokality sítě Natura 2000 jsou užitečným nástrojem, který zajišťuje jasné a transparentní provádění ustanovení čl. 6 odst. 1 se zapojením všech zúčastněných subjektů. Tyto plány nejsou nezbytné vždy, pokud se však používají, měly by být vypracovány speciálně pro dané lokality nebo by měly být integrovány do jiných plánů rozvoje, pokud existují. Měly by zahrnovat všechny známé činnosti, zatímco novými plány a projekty se zabývají ustanovení čl. 6 odst. 3 a 4.

2.4.2. Opatření právního, správního a smluvního charakteru

Slovní spojení „v případě potřeby“ se vztahuje pouze na plány péče, a nikoli na opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, jež jsou zapotřebí ve všech případech (rozsudek ve věci C-508/04, bod 71). Pokud tudíž členský stát pokládá plán péče za nepotřebný, musí takováto opatření přesto přijmout.

Rozdělení těchto opatření do tří kategorií je nutno uvážit v širokém smyslu. Za vhodná k dosažení cílů ochrany stanovených pro každou lokalitu lze pokládat řadu opatření. Často je sem zahrnuta aktivní péče, v některých případech však mohou být zahrnuta i pasivnější preventivní opatření (například péče bez zásahů). Na druhou stranu se nemusí nutně jednat o nová opatření, jelikož za dostatečná lze považovat i stávající opatření, jsou-li vhodná.

— Opatření právního charakteru obvykle vycházejí z práva a mohou stanovit zvláštní požadavky ve vztahu k činnostem, které mohou být v dané lokalitě povoleny, omezeny nebo zakázány.

— Opatření správního charakteru mohou stanovit příslušná ujednání týkající se provádění ochranných opatření nebo povolení jiných činností v dané lokalitě.

— Opatření smluvního charakteru spočívají v uzavírání smluv nebo dohod obvykle mezi orgány péče a vlastníky nebo uživateli půdy v dané lokalitě.

Při uzavírání dohod ve prospěch lokalit sítě Natura 2000 jsou vhodným příkladem opatření smluvního charakteru, které zohledňuje socioekonomické požadavky, agroenvironmentální nebo lesnicko-environmentální opatření. Tato opatření by měla být vypracována v souladu s ochrannými opatřeními, která byla stanovena pro danou lokalitu, za účelem dosažení cílů ochrany. — Agroenvironmentální dohody se zemědělci v rámci programů rozvoje venkova lze použít jako opatření smluvního charakteru zaměřené na zachování nebo zlepšení stavu určitých typů stanovišť (například luk, pastvin) a druhů v souboru více lokalit z hlediska jejich ochrany. — Při uzavírání smluv a dohod s vlastníky lesů o hospodaření v lesích takovým způsobem, aby byla chráněna přírodní stanoviště a druhy, mohou být použita rovněž lesnicko-environmentální opatření.

Z tohoto hlediska by se všechny vhodné fondy EU (např. fond pro rozvoj venkova a regionální fond, jakož i programy LIFE (28)) měly považovat za prostředek k provádění těchto opatření (29).

Volba mezi opatřeními právního, správního nebo smluvního charakteru je ponechána na členských státech. To je v souladu se zásadou subsidiarity. Členské státy si však musí zvolit nejméně jednu z těchto tří kategorií, tj. opatření právního, správního nebo smluvního charakteru.

Není stanovena hierarchie těchto tří kategorií. Členské státy se proto mohou rozhodnout, že u dané lokality sítě Natura 2000 využijí pouze jednu kategorii opatření (např. pouze opatření smluvního charakteru), nebo kombinaci opatření (např. opatření právního a smluvního charakteru podle aspektů ochrany typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na dané lokalitě vyskytují). Kromě zvolených povinných opatření mohou členské státy vypracovat a provést i plány péče.

Tyto tři kategorie opatření jsou vymezeny jako „vhodné“. Tento přívlastek není ve směrnici definován. V případě čl. 6 odst. 1 jsou však opatření právního, správního nebo smluvního charakteru zahrnuta do pojmu ochranná opatření. Přívlastek „vhodná“ má pouze připomenout, že bez ohledu na druh opatření, který si členské státy zvolí, existuje povinnost zajistit, aby tato opatření odpovídala ekologickým požadavkům cílových prvků konkrétních lokalit sítě Natura 2000 a sledovala obecný cíl směrnice, který je vymezen v čl. 2 odst. 1 a 2.

Pro zvláštní oblasti ochrany musí členské státy stanovit a provést vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru. Tato opatření musí: a) odpovídat ekologickým požadavkům stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se v těchto lokalitách vyskytují, a b) sledovat celkový cíl směrnice spočívající v zachování nebo obnově příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť a živočišných a rostlinných druhů v zájmu Společenství.

3. USTANOVENÍ ČL. 6 ODST. 2

Objasnění pojmů přijetí vhodných opatření k vyloučení poškozování a vyrušování

3.1. ZNĚNÍ

„Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.“

3.2. OBLAST PŮSOBNOSTI

Tento článek vychází ze zásady prevence: „Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování […] a vyrušování […]“.

Tato opatření jdou nad rámec opatření na obhospodařování, která jsou zapotřebí pro účely ochrany, jelikož na tato opatření se vztahuje již čl. 6 odst. 1. Slova „vyloučit“ a „mohlo být významné“ zdůrazňují preventivní povahu opatření. Není přípustné čekat před přijetím opatření do doby, až dojde k poškození nebo vyrušování (věc C-418/04 – viz rovněž oddíl 4.4.1 týkající se výkladu pojmu „pravděpodobně“ v čl. 6 odst. 3).

Tento článek je třeba vykládat v tom smyslu, že vyžaduje, aby členské státy přijaly veškerá vhodná opatření, kterými zajistí, aby nedošlo k poškozování nebo významnému vyrušování. To vyžaduje, aby bylo vyloučeno poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů způsobené člověkem i jakékoli předvídatelné poškození.

Oblast působnosti tohoto článku je širší než v případě ustanovení čl. 6 odst. 3 a 4, jež se vztahují pouze na plány a projekty. Vztahuje se i na provádění veškerých probíhajících činností, jako je zemědělství, rybolov nebo vodní hospodářství, jež nemusí spadat do oblasti působnosti čl. 6 odst. 3 (30), spolu s plány a projekty, které již byly schváleny v minulosti a u nichž se následně ukázalo, že pravděpodobně povedou k poškození nebo vyrušování (31). Může se vztahovat i na realizaci plánů nebo projektů, které byly schváleny před tím, než se stalo použitelným ustanovení čl. 6 odst. 3 (rozsudek ve věci C-399/14, bod 33).

Ustanovení čl. 6 odst. 2:

— Platí ve zvláštních oblastech ochrany, lokalitách významných pro Společenství a ve zvláště chráněných oblastech trvale. Může se týkat minulých, současných nebo budoucích činností či událostí. Pokud určitá již existující činnost ve zvláštní oblasti ochrany nebo zvláště chráněné oblasti pravděpodobně způsobí poškození přírodních stanovišť nebo vyrušování druhů, pro něž byla daná lokalita určena, musí se na ni vztahovat vhodná opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť nebo případně v čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků. V určitých případech to může vyžadovat ukončení nepříznivého dopadu zastavením dotyčné činnosti a/nebo přijetím zmírňujících opatření či opatření k obnově. To lze provést pomocí posouzení ex post. Tyto závěry podpořil rozsudek ve věci Owenduff (C-117/00, body 28–30) (32), v němž Soud rozhodl, že ustanovení čl. 6 odst. 2 bylo porušeno, jelikož ve zvláště chráněné oblasti nebyla přijata opatření k zabránění poškozování stanovišť druhů, pro něž byla tato oblast určena. Soud také konstatoval, že tím, že členský stát všeobecně stanovil, že určité činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nepředstavují rušivé činnosti ani nemají takové účinky, nesplnil povinnosti vyplývající z čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť (rozsudek ve věci C-241/08, bod 76).

— Není omezeno na úmyslné činy, nýbrž může zahrnovat jakékoli nahodilé události, k nimž může dojít (požár, záplavy atd.), jsou-li předvídatelné – například pokud k nim dochází každých pár let (33). V případě katastrof se to týká pouze povinnosti přijmout (relativní) předběžná opatření k snížení rizika těchto katastrof, pokud mohou ohrozit cíl směrnice. — Není omezeno na lidské činnosti. V rozsudku ve věci C-6/04 v bodě 34 měl Soud za to, že „k provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích může být nutné přijmout jak opatření určená k předejití vnějších škod a vyrušování způsobených člověkem, tak i opatření směřující k zastavení přirozeného vývoje, který může způsobit zhoršení stavu ochrany druhů a přírodních stanovišť ve zvláštních oblastech ochrany“. Například v případě přirozené sukcese nebo dopadů změny klimatu může být nutné přijmout opatření s cílem tento proces zastavit nebo mu čelit, pokud se má za to, že má nepříznivý vliv na druhy nebo typy stanovišť, pro něž byla lokalita určena. Přirozeně dynamické situace a přizpůsobení v souvislosti se změnou klimatu (např. zvyšování mořské hladiny, mizející nebo nově se objevující druhy) je třeba posuzovat případ od případu (34).

Normotvůrce předpokládal určitá omezení odpovědnosti členských států:

— Územní omezení – opatření se zaměřují pouze na druhy a stanoviště vyskytující se ve „zvláštních oblastech ochrany“. Na druhou stranu může být nutné provést opatření i mimo zvláštní oblast ochrany, mohou-li mít vnější události dopad na druhy a stanoviště vyskytující se ve zvláštní oblasti ochrany. Například v případě úniku jedovatých látek s nepříznivým dopadem na mokřad může použití čl. 6 odst. 2 vyžadovat přijetí veškerých preventivních opatření s cílem zamezit rozlití, ačkoliv se dotyčné místo nachází daleko od mokřadu. Daný článek nestanoví, že opatření musí být přijata ve zvláštní oblasti ochrany, nýbrž že by měla vyloučit poškození ve zvláštní oblasti ochrany. Stejná logika platí i pro zvláště chráněné oblasti.

— Omezení týkající se dotčených stanovišť a druhů – vhodná opatření se týkají pouze stanovišť a druhů, „pro něž jsou tato území určena“. Přírodními stanovišti a druhy, jichž se týkají opatření, která mají být přijata, jsou stanoviště a druhy určené ve standardních formulářích údajů o síti Natura 2000 (viz oddíly 2.2 a 4.6.3). Cílem tudíž není přijetí obecných ochranných opatření, nýbrž opatření, která jsou zaměřena na určité druhy a stanoviště, jež byly důvodem výběru lokality (tj. druhy a stanoviště, jež jsou ve standardním formuláři údajů označeny jako přítomné ve významné míře a které jsou uvedeny v aktu týkajícím se vyhlášení). Vyrušování a/nebo poškozování se tudíž určuje na základě informací sdělených členskými státy a používaných k zajištění soudržnosti sítě Natura 2000 s ohledem na dotčené druhy a přírodní stanoviště.

Členské státy musí přijmout preventivní opatření, aby vyloučily poškozování a vyrušování, a to v souvislosti s předvídatelnou událostí, činností nebo procesem. Tato opatření se vztahují na veškeré druhy a stanoviště, pro něž byly lokality určeny, a v případě potřeby by měla být provedena i mimo lokality.

3.3. CO ZNAMENÁ „PŘIJETÍ VHODNÝCH OPATŘENÍ K VYLOUČENÍ …“?

V čl. 6 odst. 2 se vyžaduje, aby členské státy „přijaly vhodná opatření, aby […] vyloučily […]“. V několika rozsudcích Soudu byl objasněn druh právního režimu ochrany, který je nutno zavést pro účely čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Tyto rozsudky především zdůrazňují, že takovýto právní režim musí být konkrétní, soudržný a úplný, schopný zajistit udržitelnou péči o dotyčné lokality a jejich účinnou ochranu (rozsudek ve věci C-293/07, body 26–29) (35).

Soud zjistil protiprávní jednání rovněž v případech, kdy zavedený režim byl „příliš obecný a netýkal se konkrétně ZCHO nebo biologických druhů, které v ní žijí“ (rozsudek ve věci C-166/04, bod 15), kdy se ustanovení mohou uplatnit „až poté, co byly tyto činnosti již zahájeny, a tedy poté, co již došlo k případným poškozením“ (rozsudek ve věci C-418/04, bod 208), nebo kdy byly ZCHO podrobeny „heterogenním právním režimům, které zvláště chráněným oblastem neposkytly dostatečnou ochranu“ (rozsudek ve věci C-293/07, bod 26).

V určitých případech k zajištění souladu s čl. 6 odst. 2 ze strany členského státu pouhé zahájení trestního řízení proti straně odpovědné za poškození/vyrušování nebo uložení pokuty této straně nepostačuje (rozsudek ve věci C-504/14, body 55 a 56).

Podle Soudu „slova ‚vhodná opatření‘ obsažená v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích totiž znamenají, že členské státy mají při uplatňování tohoto ustanovení jistý prostor pro uvážení. Je však třeba připomenout, že určitá činnost je s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v souladu pouze tehdy, je-li zaručeno, že nezpůsobí žádné vyrušování, jež může významným způsobem negativně ovlivnit cíle této směrnice, zejména její cíle ochrany přírody“ (rozsudek ve věci Komise v. Španělsko, C-404/09, bod 126 a citovaná judikatura). Soud dále uvádí, že „pokud se následné posouzení na základě čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ukáže být v daném případě ‚vhodným opatřením‘ ve smyslu tohoto ustanovení, musí být při tomto posouzení podrobně vymezeno, jaká rizika poškozování nebo vyrušování, jež by mohlo být významné ve smyslu uvedeného ustanovení, vyvolává realizace daného plánu nebo projektu, a toto posouzení musí být provedeno v souladu s požadavky čl. 6 odst. 3 této směrnice“ (rozsudek ve věci C-399/14, body 40, 41, 54).

Právní režim podle čl. 6 odst. 2 musí být konkrétní, soudržný a úplný a musí být schopný zajistit účinnou ochranu dotyčných lokalit. Při přijímání vhodných opatření k provedení čl. 6 odst. 2 mají členské státy určitý prostor pro uvážení, je-li zaručeno, že nedojde k poškozování ani vyrušování. Je-li k zajištění souladu s ustanoveními čl. 6 odst. 2 nezbytné posouzení plánu nebo projektu, je třeba je provést v souladu s požadavky čl. 6 odst. 3.

3.4. LIŠÍ SE PROVÁDĚNÍ V PŘÍPADĚ POŠKOZOVÁNÍ A V PŘÍPADĚ VYRUŠOVÁNÍ?

Co se týká vyrušování druhů, v čl. 6 odst. 2 je upřesněno, že je třeba přijmout vhodná opatření, aby se vyrušování vyloučilo, „pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice“.

Dotyčné vyrušování musí být důležité pro stav druhů z hlediska ochrany (mít na něj dopad) ve vztahu k cílům směrnice. Členský stát musí tudíž určit, zda je vyrušování významné ve vztahu k těmto cílům.

Pokud jde o poškozování stanovišť (což se týká přírodních stanovišť i stanovišť druhů), ve znění čl. 6 odst. 2 není účinek ve vztahu k cílům směrnice výslovně zmíněn. Pouze se v něm uvádí, že je třeba vyloučit poškozování přírodních stanovišť.

Posouzení poškozování z absolutního hlediska bez odkazu na měřitelné limity se může jevit jako obtížné. Výklad mezí toho, co představuje poškozování, však může umožnit spojení poškozování s cíli ochrany na úrovni lokality, které přispívají k cílům směrnice (viz oddíl 3.5.1).

Ustanovení čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť je nutné vykládat jako soudržný celek a tato ustanovení mají zajistit stejnou úroveň ochrany typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů (rozsudky ve věcech C-258/11, bod 32; C-521/12, bod 19; C-387/15 a C-388/15). Při posuzování poškození je proto nutné v případě potřeby použít obdobná kritéria a metody, jež se používají při uplatňování čl. 6 odst. 3 (viz rovněž rozsudek ve věci C-399/14, bod 54).

Stav typu přírodního stanoviště nebo stanoviště druhu vyskytujícího se v dané lokalitě z hlediska ochrany lze posoudit na základě jeho stavu z hlediska ochrany, který je uveden ve standardním formuláři údajů o síti Natura 2000, pokud jsou tyto údaje aktuální.

V konkrétní lokalitě by měl stav z hlediska ochrany odrážet dynamickou povahu dotyčných stanovišť a druhů.

Vyrušování druhů je nutno vyloučit, pokud by mohlo být významné ve vztahu k cílům směrnice. Poškozování přírodního stanoviště nebo stanoviště druhu nemusí být na druhou stranu ve vztahu k cílům směrnice významné, nýbrž musí být vyloučeno úplně. Poškozování a vyrušování je nutno posoudit podle cílů ochrany dané lokality a stavu druhů a typů stanovišť, jež se v dané lokalitě vyskytují, z hlediska ochrany, a to s použitím stejných kritérií jako v případě postupu podle čl. 6 odst. 3. Tento pojem je třeba vykládat dynamicky podle vývoje stavu přírodního stanoviště nebo druhů v dané lokalitě z hlediska ochrany.

3.5. UKAZATELE POŠKOZOVÁNÍ A VYRUŠOVÁNÍ

Členské státy musí přijmout vhodná ochranná opatření s cílem zachovat ekologické charakteristiky lokalit sítě Natura 2000 od okamžiku, kdy jsou navrženy jako lokality v zájmu Společenství.

Soud toto potvrdil v rozsudku ve věci Bund Naturschutz (C-244/05, bod 45): „[…] je třeba připomenout, že v souladu s přílohou III, etapou 1 směrnice odrážejí ekologické charakteristiky lokality určené příslušnými vnitrostátními orgány kritéria hodnocení, která jsou zde uvedena, a sice stupeň zastoupení typu přírodního stanoviště, jeho rozlohu, strukturu a jeho funkci, početnost a hustotu populace druhů vyskytujících se v lokalitě, rysy stanoviště důležité pro dotčené druhy, stupeň izolace populace druhů vyskytujících se v lokalitě, jakož i hodnotu lokality pro ochranu typu dotčeného přírodního stanoviště nebo druhů“.

Z toho vyplývá, že ekologické charakteristiky lokality se nesmí zhoršit pod úroveň existující v době vyhlášení. Bylo-li dosaženo lepšího stavu, měl by být referenční hodnotou tento lepší stav. V konkrétní lokalitě se vyrušování nebo poškozování posuzuje zpravidla individuálně s použitím ukazatelů (viz níže) s ohledem na význam změny jejich hodnoty (36).

3.5.1. Poškozování typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů

Poškozováním je jakákoli forma znehodnocení určitého stanoviště. Členský stát musí vzít v úvahu veškeré vlivy na prostředí, v němž se přírodní stanoviště vyskytují (prostor, voda, ovzduší, půda). Vedou-li tyto vlivy k zhoršení parametrů ochrany u určitého stanoviště, lze mít za to, že došlo k jeho poškození.

Je důležité připomenout, že se požadavek týkající se vyloučení poškozování vztahuje nejen na typy přírodních stanovišť uvedené v příloze I směrnice o ochraně stanovišť, pro něž byla lokalita určena, nýbrž také na stanoviště druhů uvedených v příloze II směrnice o ochraně přírodních stanovišť a v příloze I směrnice o ochraně ptáků a stěhovavých druhů, na něž se vztahuje čl. 4 odst. 2 směrnice o ochraně ptáků a pro něž byla lokalita určena.

Za účelem posouzení tohoto poškození lze odkázat na cíle ochrany lokality a její ekologické charakteristiky, jež vedly jejímu výběru jakožto lokality významné pro Společenství (v souladu s kritérii výběru uvedenými v příloze III směrnice) nebo jakožto zvláště chráněné oblasti.

Tyto ekologické charakteristiky typů přírodních stanovišť jsou uvedeny ve standardním formuláři údajů s použitím těchto parametrů (37):

— Stupeň reprezentativnosti typu přírodního stanoviště – udává, do jaké míry je daný typ stanoviště „typický“. To by mělo navazovat na výkladovou příručku o typech stanovišť z přílohy I (38), jelikož tato příručka obsahuje definici každého typu přírodního stanoviště spolu s charakteristickými druhy a dalšími vhodnými údaji. Za poškození je třeba považovat událost, činnost nebo proces, který způsobuje ztrátu reprezentativnosti typu přírodního stanoviště.

— Rozloha stanoviště v dané lokalitě a relativní plocha v porovnání s celkovou plochou pokrytou tímto typem stanoviště na území státu. Za poškození je třeba považovat událost, činnost nebo proces, který přispívá k snížení plochy určitého typu přírodního stanoviště nebo stanoviště druhů, pro něž je lokalita určena, v dané lokalitě.

— Stupeň zachování struktury a funkcí příslušného typu přírodního stanoviště a možnosti jeho obnovy.

Podobné úvahy lze použít v případě stanovišť druhů, například mokřadů pro ptáky. Zhoršení některého z těchto faktorů, jež jsou nezbytné pro dlouhodobé zachování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, lze rovněž pokládat za poškození, poškození může být způsobeno například nejen fyzickým snížením plochy stanoviště, nýbrž také snížením jeho kvality jako místa rozmnožování, krmení, odpočinku nebo zastávky pro dané druhy.

Funkce nezbytné pro dlouhodobé zachování závisejí samozřejmě na dotyčném přírodním stanovišti. Členské státy musí tyto požadavky znát (např. na základě studií, sběru údajů atd.), jelikož v čl. 6 odst. 1 je stanoveno, že musí přijmout opatření, „která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II“.

K poškozování stanovišť v určité lokalitě dochází tehdy, zmenší-li se plocha, kterou dotyčný typ přírodního stanoviště nebo stanoviště druhů v dané lokalitě pokrývá, nebo pokud se v porovnání s původním či obnoveným stavem zhorší funkce nezbytné pro dlouhodobé zachování tohoto stanoviště nebo stav druhů, které jsou s tímto stanovištěm spojeny. Toto posouzení se provádí na základě cílů ochrany lokality a jejího přispění k soudržnosti sítě.

3.5.2. Vyrušování druhů

Na rozdíl od poškození se vyrušování nedotýká přímo fyzického stavu lokality; týká se druhů a může být časově omezené (hluk, zdroj světla atd.). Důležitými parametry jsou proto intenzita, doba trvání a četnost opakovaní vyrušování.

K posouzení toho, zda je vyrušování významné ve vztahu k cílům směrnice, lze odkázat na definici příznivého stavu druhu z hlediska ochrany, která je uvedena v čl. 1 písm. i), a to na základě těchto faktorů:

— „ Údaje o populační dynamice příslušného druhu naznačují, že se dlouhodobě udržuje jako životaschopný prvek svého přírodního stanoviště.“ Za významné vyrušování lze považovat událost, činnost nebo proces přispívající k dlouhodobému poklesu populace druhu v dané lokalitě.

— „ Přirozený areál rozšíření druhu není a pravděpodobně nebude v dohledné budoucnosti omezen .“ Za významné vyrušování lze považovat událost, činnost nebo proces přispívající k omezení nebo k riziku omezení přirozeného areálu rozšíření druhu v dané lokalitě.

— „Existují a pravděpodobně budou v i nadále existovat dostatečně velká přírodní stanoviště k dlouhodobému zachování jeho populací.“ Za významné vyrušování lze považovat událost, činnost nebo proces přispívající k omezení velikosti vhodného stanoviště druhu.

V tomto ohledu mohou významné vyrušování u tohoto druhu způsobit účinky jako hluk, vibrace a izolace subpopulací daného druhu. Pokud tudíž členský stát nepřijme vhodná opatření k jejich vyloučení, představuje to nesplnění povinností podle čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť (rozsudek ve věci C-404/09).

Při určování významnosti lze vzít v úvahu faktory, jako je intenzita, četnost a doba trvání vyrušování, jež se mohou lišit jak u jednotlivých druhů, tak i podle různých období a různých podmínek (např. zdroje potravy, nebo výskyt dostatečných nerušených oblastí v blízkosti).

K vyrušování určitého druhu v dané lokalitě dochází v důsledku událostí, činnosti nebo procesů, které v dané lokalitě přispívají k dlouhodobému snížení populace daného druhu, k omezení jeho přirozeného areálu rozšíření či riziku takovéhoto omezení nebo k snížení velikosti vhodného stanoviště. Toto posouzení se provádí na základě cílů ochrany lokality a jejího přispění k soudržnosti sítě.

4. USTANOVENÍ ČL.. 6 ODST. 3

Objasnění pojmů plán nebo projekt, pravděpodobnost významného vlivu, odpovídající posouzení, cíle ochrany lokality; kumulativní účinky, příslušné orgány, stanovisko veřejnosti, celistvost lokality

4.1. ZNĚNÍ

„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“

4.2. OBLAST PŮSOBNOSTI

Co se týká účelu a kontextu, úlohu ustanovení třetího a čtvrtého odstavce v článku 6 je třeba posoudit ve vztahu k prvnímu odstavci (nebo v případě zvláště chráněných oblastí ve vztahu k prvnímu a druhému odstavci článků 3 a 4 směrnice o ochraně ptáků) a druhému odstavci článku 6. Je důležité mít na paměti zejména to, že i v případě, je-li zjištěno, že určitá iniciativa nebo činnost do oblasti působnosti čl. 6 odst. 3 nespadají, je přesto nutné zajistit jejich slučitelnost s ostatními výše zmíněnými ustanoveními.

Lze uvést, že činnosti, které přispívají k cílům ochrany lokality nebo jsou s nimi slučitelné, již mohou být přizpůsobeny v rámci čl. 6 odst. 1 a 2 – například tradiční zemědělské postupy, které udržují určité typy stanovišť a druhy. Ustanovení čl. 6 odst. 3 a 4 představují určitou formu povolovacího režimu, který stanoví podmínky, za nichž mohou či nemohou být povoleny plány a projekty s pravděpodobně významnými nepříznivými účinky na lokality sítě Natura 2000. Zajišťují tudíž, aby bylo možno na základě cílů ochrany lokality plně uvážit ekonomické a jiné než ekologické požadavky.

V čl. 6 odst. 3 je stanoven vícestupňový postup pro posuzování plánů a projektů (39).

a) První část tohoto postupu sestává z fáze předběžného šetření („screening“) s cílem určit za prvé to, zda plán nebo projekt přímo souvisí s péčí o určitou lokalitu nebo je pro péči o ni nezbytný, a za druhé, zda je pravděpodobné, že bude mít na lokalitu významný vliv; to je upraveno v čl. 6 odst. 3 první větě.

b) Druhá část postupu, která je upravena v čl. 6 odst. 3 druhé větě, souvisí s odpovídajícím posouzením a rozhodnutím příslušných vnitrostátních orgánů.

Třetí část postupu (upravená v čl. 6 odst. 4) se použije v případě, pokud se navzdory negativnímu výsledku posouzení navrhuje plán či projekt nezamítnout, nýbrž jej podrobněji posoudit. V tomto případě ustanovení čl. 6 odst. 4 povoluje za určitých podmínek odchylku od čl. 6 odst. 3.

Použitelnost postupu a rozsah, v jakém se použije, závisí na řadě faktorů a ve sledu jednotlivých kroků je každý krok ovlivněn krokem předchozím. Pro správné uplatňování čl. 6 odst. 3 má proto zásadní význam pořadí jednotlivých kroků.

Co se týká zeměpisné působnosti, ustanovení čl. 6 odst. 3 nejsou omezena na plány a projekty, které se vyskytují výhradně v chráněné lokalitě nebo se jí týkají; zaměřují se i na plány a projekty nacházející se mimo lokalitu, které však na ni budou mít pravděpodobně významný vliv bez ohledu na vzdálenost od dotyčné lokality (rozsudky ve věcech C-98/03, bod 51 a C-418/04, body 232, 233).

Soud mimoto konstatoval, že ustanovení čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť nevylučuje přísnější vnitrostátní ochranné opatření, které může ukládat například absolutní zákaz činnosti určitého druhu bez požadavku na posouzení environmentálního dopadu jednotlivého projektu či plánu na dotyčnou lokalitu sítě Natura 2000 (rozsudek ve věci C-2/10, body 39–75).

V čl. 6 odst. 3 je stanoven vícestupňový postup pro posuzování plánů a projektů, které mohou mít významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000. Činnosti, které nespadají do oblasti působnosti čl. 6 odst. 3, však musí být slučitelné s ustanoveními čl. 6 odst. 1 nebo v případě zvláště chráněných oblastí s ustanoveními článku 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků a čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť.

4.5. VZTAH MEZI USTANOVENÍMI ČL. 6 ODST. 2 A ODST. 3

Ustanovení čl. 6 odst. 2 i odst. 3 mají zabránit nepříznivým účinkům na lokalitu. Ustanovení čl. 6 odst. 2 má vyloučit „poškozování […] nebo významné vyrušování“. V případě čl. 6 odst. 3 je cílem zabránit schválení plánů či projektů, které by mohly „mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality“. Cíle jsou proto v zásadě podobné. Je však třeba připomenout, že se ustanovení čl. 6 odst. 2 vztahují na lokalitu vždy, zatímco ustanovení čl. 6 odst. 3 se použijí pouze tehdy, pokud se navrhuje plán nebo projekt, který může mít na lokalitu významný vliv. Jelikož oba odstavce slouží stejnému celkovému cíli, je logický závěr, že plán nebo projekt schválený v souladu s čl. 6 odst. 3 bude rovněž v souladu s ustanoveními čl. 6 odst. 2, ledaže se následně prokáže, že pravděpodobně poškodí přírodní stanoviště a/nebo bude vyrušovat druhy, pro něž byla příslušná lokalita určena.

To potvrdil Soud (rozsudek ve věci C-127/02, body 35–37): „Skutečnost, že plán nebo projekt byl povolen podle postupu stanoveného v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, činí zbytečným, pokud jde o nepříznivý účinek na chráněnou lokalitu, na níž se zmíněný plán nebo projekt vztahuje, současné použití normy všeobecné ochrany uvedené v odstavci 2 tohoto článku. Povolení plánu nebo projektu odsouhlaseného na základě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích totiž nezbytně předpokládá, že se na tento plán nebo projekt pohlíží tak, že nemůže mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a proto nemůže způsobit poškozování nebo významná vyrušování ve smyslu odstavce 2 téhož článku.

Nicméně nemůže být vyloučeno, že se takový plán nebo projekt následně, i když se příslušné vnitrostátní orgány nedopustily žádného nesprávného posouzení, stane způsobilým přivodit taková poškození nebo vyrušení. Za těchto podmínek použití čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích umožňuje uskutečňovat základní cíl zachování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, jak je uveden v prvním bodě odůvodnění této směrnice.“

Pokud byl na druhou stranu určitý plán nebo projekt povolen, aniž by splňoval čl. 6 odst. 3, porušení čl. 6 odst. 2 může být zjištěno v případě prokázaného poškození stanoviště nebo vyrušování druhů, pro něž byla dotyčná lokalita určena (rozsudky ve věcech C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

Totéž platí pro všechny projekty a činnosti, které byly povoleny před zařazením lokalit na seznam lokalit významných pro Společenství nebo před jejich označením jako zvláště chráněných oblastí a na něž se nevztahuje povinnost týkající se posouzení jejich důsledků pro typy stanovišť a druhy podle čl. 6 odst. 3, jejich účinky však mohou nepříznivě ovlivnit celistvost těchto lokalit. Ustanovení čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť je nutno vykládat jako soudržný celek a tato ustanovení mají zajistit stejnou úroveň ochrany přírodních stanovišť a stanovišť druhů (rozsudky ve věcech C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387 a 388/15).

Pokud čl. 6 odst. 2 vede k povinnosti provést následné posouzení důsledků určitého plánu nebo projektu pro dotyčnou lokalitu, je nutné toto posouzení provést v souladu s požadavky čl. 6 odst. 3 (rozsudek ve věci C-399/14, bod 54).

Ustanovení čl. 6 odst. 3 se nepoužije s ohledem na činnost, jejíž provádění podléhalo povolení, byla však vykonávána bez povolení, a tudíž protiprávně. Tyto činnosti však mohou mít za následek porušení čl. 6 odst. 2 a členský stát musí jednat v souladu s tímto ustanovením (rozsudek ve věci C-504/14).

4.4. CO SE ROZUMÍ „PLÁNEM NEBO PROJEKTEM, KTERÝ S URČITOU LOKALITOU PŘÍMO NESOUVISÍ NEBO NENÍ PRO PÉČI O NI NEZBYTNÝ“?

Jelikož směrnice o ochraně přírodních stanovišť „plán“ ani „projekt“ nedefinuje, je třeba náležitě uvážit obecné zásady výkladu, zejména zásadu, že jednotlivá ustanovení práva EU je nutno vykládat podle jejich znění a účelu a podle kontextu.

Pro široký výklad pojmu „plán“ nebo „projekt“ existují dva argumenty:

— Za prvé, směrnice nevymezuje rozsah „plánu“ nebo „projektu“ odkazem na konkrétní kategorie. Hlavním limitujícím faktorem je to, zda budou mít pravděpodobně významný vliv na určitou lokalitu, či nikoli.

— Za druhé, důsledkem zachování použitelnosti čl. 6 odst. 2 na činnosti vyloučené z oblasti působnosti čl. 6 odst. 3 a 4 je to, že čím úžeji je „plán“ nebo „projekt“ vymezen, tím jsou potenciálně omezenější možnosti posouzení zájmu ochrany v porovnání s poškozujícím zájmem nesouvisejícím s ochranou, a tudíž zajištění náležitého uplatňování čl. 6 odst. 2, tj. vyloučení poškozování a vyrušování.

4.4.1. Projekt

Podpora široké definice „projektu“ je obdobně posílena v případě odkazu na směrnici 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (40), na niž se dále odkazuje jako na směrnici EIA. Tato směrnice se uplatňuje v podobném kontextu a stanoví pravidla pro posuzování záměrů, které budou mít pravděpodobně významný vliv na životní prostředí. Čl. 1 odst. 2 směrnice EIA stanoví, že se „záměrem“ rozumí:

„— provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl, – jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin.“

Jedná se o velmi obecnou definici (rozsudek ve věci Kraaijeveld, C-72/95, body 30 a 31), která není omezena na fyzickou výstavbu, nýbrž zahrnuje i jiné zásahy do přírodního prostředí, včetně pravidelných činností zaměřených na využívání přírodních zdrojů (41). Může zahrnovat například významnou intenzifikaci zemědělství, která může poškodit nebo zničit polopřirozený charakter určité lokality (42).

Soud vydal řadu rozsudků týkajících se druhu zásahů, které vyžadují použití čl. 6 odst. 3.

V rozsudku ve věci Waddenzee (C-127/02, body 25–29) objasnil, že činnosti, které jsou vykonávány pravidelně v dotčené lokalitě již po mnoho let, pro jejichž výkon je však nutné obdržet každý rok koncesi, jejíž vydání pokaždé vyžaduje nové posouzení jak možnosti vykonávat tuto činnost, tak i lokality, kde může být vykonávána, by měly být při každé žádosti považovány za odlišný plán nebo projekt ve smyslu směrnice o ochraně přírodních stanovišť.

V rozsudku ve věci Papenburg (C-226/08, body 50–51) Soud dále rozhodl, že: „… průběžné práce na údržbě plavebních drah ústí řek do moře, které s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo nejsou pro péči o ni nezbytné … musejí v rozsahu, v němž představují projekt a budou mít pravděpodobně na dotčenou lokalitu významný vliv, podléhat posouzení jejich důsledků pro tuto lokalitu podle uvedených ustanovení [čl. 6 odst. 3)]“.

Avšak „…jestliže s ohledem zejména na opakování, povahu nebo podmínky provádění uvedených prací mohou být tyto práce považovány za práce představující jedinou činnost, zvláště je-li jejich cílem udržovat určitou hloubku plavebních drah bagrovacími pracemi, které jsou pravidelné a pro tento účel nezbytné, mohou být tyto udržovací práce považovány za jediný a tentýž projekt ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.“

Soud rovněž rozhodl, že možnost obecného vynětí určitých činností není v souladu s ustanoveními čl. 6 odst. 3 (rozsudky ve věcech C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Soud mimoto konstatoval, že projekty nelze vyloučit z povinnosti týkající se posouzení pouze z toho důvodu, že nepodléhají povolení (rozsudek ve věci C-98/03, body 43–52).

Soud také rozhodl, že není podstatná velikost projektu, jelikož sama o sobě nevylučuje možnost, že tento projekt bude mít pravděpodobně na chráněnou lokalitu významný vliv (rozsudky ve věci C-98/03 a ve věci C-418/04, bod 244).

4.4.2. Plán

Rovněž pojem „plán“ má pro účely čl. 6 odst. 3 potenciálně velmi široký význam. Odkážeme-li obdobně na směrnici 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (43) (dále jen „směrnice SEA“), jsou v čl. 2 písm. a) zmíněné směrnice plány a programy vymezeny jako:

„plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány Evropským společenstvím, a rovněž jejich veškeré změny:

— které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a

— které jsou vyžadovány právními a správními předpisy;“.

Soud v tomto ohledu rozhodl, že „s ohledem na účel směrnice 2001/42, který spočívá v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, musí být ustanovení omezující oblast působnosti této směrnice , a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, vykládána široce (rozsudek ve věci C-567/10, body 24–43).

V rámci směrnice o ochraně přírodních stanovišť jsou zjevně důležité územní plány. Některé plány mají přímé právní účinky pro využití půdy, jiné pouze nepřímé účinky. Regionální nebo zeměpisně rozsáhlé územní plány nejsou například často uplatňovány přímo, nýbrž jsou základem pro podrobnější plány nebo slouží jako rámec pro schválení rozvojového záměru, jenž má poté přímé právní účinky. Mělo by se mít za to, že se ustanovení čl. 6 odst. 3 na oba typy územního plánu vztahuje v míře, v jaké budou mít pravděpodobně významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000.

Tento názor potvrdil Soud (rozsudek ve věci C-6/04, bod 52), který uvedl, že ačkoliv územní plány nepovolují vždy projekty rozvoje a tyto projekty musejí podléhat povolení vydanému podle obvyklého postupu, ovlivňují významně rozhodnutí v dané oblasti. Územní plány proto musejí podléhat příslušnému posouzení jejich dopadů na dotyčnou lokalitu (viz rovněž rozsudek ve věci C-418/04).

Mělo by se mít za to, že do oblasti působnosti čl. 6 odst. 3 spadají i odvětvové plány, a to opět v míře, v jaké budou mít pravděpodobně významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000. K příkladům mohou patřit plány dopravních sítí, energetické plány, plány nakládání s odpady, vodohospodářské plány nebo lesní hospodářské plány (viz rozsudek ve věci C-441/17, body 122–124).

Je však třeba rozlišovat mezi „plány“, které vzhledem ke své povaze představují politická prohlášení, tj. politické dokumenty udávající obecnou politickou vůli nebo záměr ministerstva či orgánu na nižším stupni. Příkladem může být obecný plán udržitelného rozvoje na celém území určitého členského státu nebo v určitém regionu. Nejeví se jako vhodné považovat je za „plány“ pro účely čl. 6 odst. 3, zejména v případě, že případné iniciativy vyplývající z těchto politických prohlášení musí být schváleny prostřednictvím územního nebo odvětvového plánu (rozsudek ve věci C 179/06, bod 41) (44). Existuje-li však jednoznačná a přímá souvislost mezi obsahem takovéto iniciativy a pravděpodobným významným vlivem na lokalitu sítě Natura 2000, měl by se čl. 6 odst. 3 použít.

Jsou-li v plánu obecně zahrnuty jeden či více konkrétních projektů, nikoli však podrobnosti těchto projektů, nevyjímá posouzení provedené na úrovni plánu konkrétní projekty z požadavku na posouzení stanovených v čl. 6 odst. 3 v pozdější fázi, jakmile jsou známy větší podrobnosti o těchto projektech (45).

4.4.3. Nesouvisí přímo s určitou lokalitou nebo není nezbytný pro péči o ni …

Z kontextu a účelu článku 6 je zjevné, že je třeba mít za to, že se pojem „péče“ vztahuje na řízení „ochrany“ určité lokality, tj. je třeba jej posoudit ve smyslu, v jakém je použit v čl. 6 odst. 1. Pokud tudíž určitá činnost přímo souvisí s plněním cílů ochrany nebo je pro ně nezbytná, je z požadavku na posouzení vyňata.

Zavedením možnosti vypracovat plány péče poskytuje ustanovení čl. 6 odst. 1 členským státům určitou flexibilitu, co se týká formy, jakou tyto plány mohou mít. Plány mohou být vypracovány speciálně pro dané lokality nebo mohou být „integrované do jiných plánů rozvoje“. Je tudíž možné mít plán péče zaměřený „čistě“ na ochranu, nebo „kombinovaný“ plán, který zahrnuje cíle ochrany i jiné cíle.

Slovní spojení „přímo nesouvisí nebo není […] nezbytný“ zajišťuje, že odpovídající posouzení může vyžadovat i prvek nesouvisející s ochranou, jenž je obsažen v plánu či projektu, který má za cíl i řízení ochrany.

Například těžba dřeva pro komerční účely může být součástí plánu řízení ochrany mokřadu vyhlášeného jako zvláštní oblast ochrany. Není-li tento komerční rozměr nezbytný pro řízení ochrany dané lokality, může být zapotřebí odpovídající posouzení.

Tento názor podpořil Soud (rozsudek ve věci C-241/08, bod 55), který podotkl, že „pouhá slučitelnost smluv Natura 2000 s cíli ochrany lokality nemůže být s ohledem na čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích považována za dostatečnou k tomu, aby práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny v uvedených smlouvách, byly systematicky osvobozeny od posouzení důsledků pro lokalitu“.

Za určitých okolností může plán nebo projekt, který přímo souvisí s jednou lokalitou nebo je nezbytný pro péči o tuto lokalitu, mít vliv i na jinou lokalitu.

Například za účelem zlepšení povodňového režimu jedné lokality se může navrhovat vybudování bariéry v jiné lokalitě s možným významným nepříznivým účinkem na tuto druhou lokalitu. V tomto případě by měl plán nebo projekt podléhat posouzení s ohledem na dotčenou lokalitu.

V rozsudku ve věci C-441/17 (bod 123) je uveden příklad plánu (týkajícího se výhradně zvýšení objemu těžby dřeva uskutečňováním aktivních lesnických zásahů v lokalitě Natura 2000), který nesouvisí přímo s ochranou, jelikož nestanoví žádné cíle ochrany ani ochranná opatření, vyžadoval by tudíž posouzení podle čl. 6 odst. 3.

Výraz „projekt“ by proto měl být vykládán dostatečně široce, aby zahrnoval jak stavební práce, tak i jiné zásahy do přírodního prostředí. Rovněž pojem „plán“ má široký význam a zahrnuje územní plány i odvětvové plány nebo programy. Plány a projekty, které přímo souvisejí s řízením ochrany určité lokality, a to samostatně, nebo jako prvky jiných plánů a projektů, by měly být obecně z oblasti působnosti čl. 6 odst. 3 vyloučeny, jejich prvky, které nesouvisejí s ochranou, však mohou vyžadovat posouzení.

4.5. JAK SE URČUJE, ZDA URČITÝ PLÁN NEBO PROJEKT BUDE MÍT „PRAVDĚPODOBNĚ VÝZNAMNÝ VLIV“ NA LOKALITU, „A TO BUĎ SAMOSTATNĚ, NEBO V KOMBINACI S JINÝMI PLÁNY NEBO PROJEKTY“?

Toto slovní spojení zahrnuje jak vztah mezi příčinou a následkem, tak i kumulativní aspekt. Na straně jedné je nutné přezkoumat, o jaký druh účinků se jedná („významný vliv“), a poté posoudit, jaký druh příčin pravděpodobně vyvolá tyto účinky („mít pravděpodobně (…) buď samostatně, nebo v kombinaci“).

Určení toho, zda určitý plán nebo projekt bude mít pravděpodobně významný vliv, má praktické a právní důsledky. Pokud se tudíž navrhuje určitý plán nebo projekt, je za prvé důležité, aby byla uvážena tato klíčová otázka, a za druhé, aby posouzení obstálo při vědeckém a odborném prověření.

Plány a projekty, u nichž se usuzuje, že nebudou mít pravděpodobně významný vliv, lze zpracovat, aniž by se použily následné kroky uvedené v čl. 6 odst. 3. Členské státy však musí uvést a zaznamenat důvody vyvození tohoto závěru v rámci předběžného šetření.

4.5.1. Pravděpodobně mít…

K uplatnění záruk uvedených v čl. 6 odst. 3 nevede jistota, nýbrž pravděpodobnost významného vlivu. V souladu se zásadou obezřetnosti není tudíž přijatelné neprovedení posouzení na základě toho, že významný vliv není jistý.

To bylo potvrzeno v rozsudku Soudu ve věci Waddenzee (C-127/02, body 39–44): „[…] Použití mechanismu ochrany životního prostředí stanoveného v čl. 6 odst. 3 […] nepředpokládá jistotu, že předmětný plán nebo projekt budou mít významný vliv na dotčenou lokalitu, ale vyplývá z pouhé pravděpodobnosti, že se zmíněným plánem nebo projektem je spojen takový účinek. […] v případě pochybností ohledně významného vlivu, je namístě přistoupit k takovému posouzení . […] první věta čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích musí být vykládána v tom smyslu, že jakýkoliv plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, podléhá odpovídajícímu posouzení svých důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany, pokud na základě objektivních skutečností není možno vyloučit , že bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty.“

Opět je užitečné odkázat na směrnici 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí v platném znění, jelikož znění „mít pravděpodobně významný vliv“ je téměř totožné se základním zněním použitým k vzniku povinnosti členských států týkající se posouzení podle směrnice EIA (46). Směrnice EIA je rovněž nápomocna při stanovení řady faktorů, které mohou přispět k pravděpodobnosti významného vlivu (47). Lze soudit, že se požadavek na posouzení podle čl. 6 odst. 3 vztahuje i na jakýkoli návrh, s ohledem na nějž se usuzuje, že vyžaduje posouzení podle směrnice EIA mimo jiné z toho důvodu, že je pravděpodobné, že bude mít významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000 (48).

Při určování pravděpodobnosti významných dopadů, a tudíž potřeby odpovídajícího posouzení, nelze vzít v úvahu zmírňující opatření (tj. opatření k vyloučení či omezení nepříznivých účinků). To potvrdil Soud ve svém rozsudku ve věci C-323/17: „Čl. 6 odst. 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin musí být vykládán v tom smyslu, že za účelem určení, zda je nezbytné následně provést odpovídající posouzení důsledků plánu nebo projektu pro dotčenou lokalitu, není ve fázi předběžného šetření (screening) namístě zohlednit opatření, jejichž cílem je zabránit škodlivým účinkům tohoto plánu nebo tohoto projektu na dotčenou lokalitu nebo je zmírnit“ (49).

Pravděpodobnost významného vlivu může vyplývat nejen z plánů nebo projektů nacházejících se v určité chráněné lokalitě, nýbrž také z plánů nebo projektů mimo chráněnou lokalitu (rozsudek ve věci C-142/16, bod 29). Například mokřad může být poškozen projektem týkajícím se odvodnění, který se nachází v určité vzdálenosti od hranic mokřadu, nebo na lokalitu mohou mít vliv emise znečišťujících látek z externího zdroje. Z tohoto důvodu je důležité, aby členské státy jak ve svých právních předpisech, tak i v praxi umožňovaly, aby byly záruky uvedené v čl. 6 odst. 3 uplatněny na veškeré tlaky spojené s rozvojem, včetně těch, které jsou mimo lokality sítě Natura 2000, budou však mít pravděpodobně významný vliv na některou z těchto lokalit.

To zahrnuje zvážení případných přeshraničních vlivů. Pokud plán nebo projekt v jedné zemi bude mít pravděpodobně významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000 ve druhé zemi, a to samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, je třeba provést odpovídající posouzení, které se zabývá mimo jiné možnými účinky na celistvost příslušných lokalit sítě Natura 2000 i v této druhé zemi.

S přeshraničními plány a projekty (tj. plány nebo projekty nacházejícími se ve více než jednom členském státě, které se týkají například potrubí, kabelů, mostů nebo tunelů) je třeba zacházet v souladu s tím a zajistit, aby byly uváženy všechny možné účinky na lokality sítě Natura 2000. Za tímto účelem by měly příslušné orgány svá posouzení koordinovat, aby se zamezilo duplicitě.

To je v souladu s úmluvou z Espoo a jejím protokolem SEA (50), jež jsou v EU provedeny směrnicemi EIA a SEA (51). Jelikož se tyto směrnice vztahují na plány nebo projekty, které budou pravděpodobně vyžadovat také posouzení podle článku 6 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, musí být přeshraniční účinky zahrnuty i v odpovídajícím posouzení podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť v souladu s příslušnými ustanoveními zmíněných směrnic.

Použití postupu podle čl. 6 odst. 3 nevyžaduje jistotu, nýbrž pravděpodobnost významného vlivu v důsledku plánů nebo projektů bez ohledu na jejich