STANOVISKO EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANKY

ze dne 27. dubna 2022

k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2013/36/EU, pokud jde o pravomoci dohledu, sankce, pobočky ze třetích zemí a environmentální, sociální a správní rizika

(CON/2022/16)

(2022/C 248/03)

Úvod a právní základ

Evropská centrální banka (ECB) obdržela dne 17. ledna 2022 žádost Evropského parlamentu a dne 21. ledna 2022 žádost Rady Evropské unie o stanovisko k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2013/36/EU, pokud jde o pravomoci dohledu, sankce, pobočky ze třetích zemí a environmentální, sociální a správní rizika (1) (dále jen „navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích“).

Navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích úzce souvisejí s jiným návrhem, k němuž ECB obdržela žádost o konzultaci, konkrétně s návrhem nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) č. 575/2013, pokud jde o požadavky týkající se úvěrového rizika, rizika úvěrové úpravy v ocenění, operačního rizika, tržního rizika a minimální výstupní úrovně (2) (spolu s navrhovanými změnami směrnice o kapitálových požadavcích dále jen „balíček reformních opatření Komise v oblasti bankovnictví“).

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena na čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie, neboť navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích obsahují ustanovení, která mají vliv na úkoly ECB týkající se obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi podle čl. 127 odst. 6 Smlouvy, a na to, jak Evropský systém centrálních bank přispívá k řádnému provádění opatření v oblasti stability finančního systému ve smyslu čl. 127 odst. 5 Smlouvy. V souladu s čl. 17.5 první větou jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

Obecné připomínky

ECB důrazně podporuje balíček reformních opatření Komise v oblasti bankovnictví, kterým se do právních předpisů Unie zavádí důležité prvky programu globální regulatorní reformy. To posílí jednotný soubor pravidel EU a podstatně zlepší regulační rámec v oblastech, v nichž orgány dohledu zjistily nedostatky, které by mohly potenciálně vést k nedostatečnému monitorování a pokrytí rizik.

Zaprvé, zlepšení způsobu řešení environmentálních, sociálních a správních rizik (ESG) zavedením přísnějších požadavků a rozšířením souboru nástrojů dohledu v této oblasti pomůže zajistit, aby instituce aktivně rozvíjely posílené rámce řízení rizik, čímž se sníží pravděpodobnost hromadění nadměrných rizik ze strany jednotlivých institucí a finančního systému jako celku.

Zadruhé, důsledné uplatňování minimální výstupní úrovně sníží nežádoucí variabilitu rizikových vah (3) a je vítána skutečnost, že v souvislosti s jinými požadavky nedojde ke dvojímu započtení rizik, přičemž je třeba se vyhnout provozní složitosti.

Zatřetí, harmonizovaná ustanovení týkající se hodnocení vedoucích pracovníků bank a klíčových zaměstnanců (hodnocení způsobilosti a bezúhonnosti) zvýší účinnost dohledu a posílí řádnou správu a řízení.

Začtvrté, společný soubor pravidel pro pobočky bankovních skupin ze třetích zemí působících v členských státech nahradí různorodé vnitrostátní přístupy a posílí jednotný trh.

Zapáté, další harmonizace vnitrostátních pravomocí týkajících se nabývání kvalifikovaných účastí, převodů aktiv nebo závazků, fúzí nebo rozdělení, jakož i sankčního režimu zajistí soudržnost a spolehlivost rámce.

Zašesté, ECB vyzývá k zajištění souladu mezi směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU (4) (dále jen „směrnice o kapitálových požadavcích“) a nařízením Rady (EU) č. 1024/2013 (5), pokud jde o otázky týkající se nezávislosti dohledu obecně a zejména střetu zájmů. Při omezování možných střetů zájmů je důležitý přísný, ale přiměřený a flexibilní přístup, který umožní náležitě zohlednit každou individuální situaci.

V neposlední řadě to, že se orgánům dohledu umožní odejmout povolení úvěrovým institucím, které byly prohlášeny za instituce, které jsou v selhání nebo jejichž selhání je pravděpodobné, ale které nesplňují podmínky pro zahájení řešení krize, protože není splněno kritérium veřejného zájmu, usnadní řádný odchod těchto bank z trhu (6).

Toto stanovisko se zabývá otázkami, které mají pro ECB zásadní význam a které jsou rozděleny do níže uvedených oddílů.

1. Environmentální, sociální a správní rizika (rizika ESG)

1.1. Podpora navrhovaných změn

ECB velmi vítá návrh Komise na posílení požadavků na úvěrové instituce, pokud jde o rizika ESG, jakož i odpovídající mandát pro příslušné orgány. ECB sdílí názor, že rizika ESG mohou mít dalekosáhlý dopad na stabilitu jednotlivých institucí i finančního systému jako celku. Komise správně stanovila ambiciózní cíle pro přizpůsobení EU dopadům rizik ESG a její přechod k udržitelnému hospodářství, což zahrnuje konkrétní změny jejího výrobního systému v omezeném časovém horizontu. Strategie financování přechodu k udržitelnému hospodářství poukazuje na to, že „úspěch Zelené dohody pro Evropu [závisí] také na přispění všech hospodářských subjektů a na jejich motivaci ke splnění našich cílů. Za tímto účelem musí finanční instituce promítnout cíle EU v oblasti udržitelnosti do svých dlouhodobých strategií financování a rozhodovacích procesů“ (7). Tento přechod a s ním spojená rizika se dotýkají téměř všech hospodářských odvětví a mají rozsáhlé dopady napříč regiony; kromě toho závisejí na politice v oblasti dekarbonizace, změnách v preferencích spotřebitelů a investorů, jakož i na technologických změnách. Tyto rozsáhlé dopady vyžadují přijetí individuálních strategií, jakož i zvýšené kapacity v oblasti řízení rizik, aby byla zajištěna odolnost obchodních modelů úvěrových institucí v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu a aby se zabránilo hromadění nadměrného rizika přechodu v jejich portfoliích. Je proto zásadní, aby úvěrové instituce sledovaly rizika vyplývající z nesouladu jejich portfolií s cíli EU v oblasti přechodu k udržitelnému hospodářství a aby pro účely svého strategického plánování stanovily ambiciózní a konkrétní harmonogramy včetně průběžných milníků.

ECB podporuje návrh na explicitnější zahrnutí rizik ESG do požadavků v oblasti dohledu, což pomůže minimalizovat hrozby, které tato rizika představují pro jednotlivé instituce a finanční stabilitu. Nedávné hodnocení ECB v oblasti dohledu zdůraznilo potřebu lepšího interního řízení rizik bank a větší kontroly nad těmito riziky ze strany orgánů dohledu. Z tohoto komplexního hodnocení vyplynulo, že žádná instituce nemá blízko k tomu, aby měla své postupy plně sladěny s očekáváními v oblasti dohledu, pokud jde o rizika související s klimatem a životním prostředím, a že samy instituce se domnívají, že 90 % jejich postupů je s očekáváními ECB v oblasti dohledu v souladu pouze částečně nebo s nimi není v souladu vůbec (8).

ECB konstatuje, že rizika související s klimatem a životním prostředím mají prioritu před sociálními a správními faktory, a to i s ohledem na rozdíly v metodikách. Rizika související s klimatem a životním prostředím zahrnují zejména hrozby vyplývající z požadovaného přechodu k udržitelnějšímu hospodářství a přizpůsobení se rostoucím fyzickým hrozbám. Rizika související s přechodem a fyzická rizika se liší od jiných obezřetnostních rizik a jelikož časem narůstají, je zapotřebí pečlivého plánování a jasných strategií jejich zmírňování, přičemž ke zmírnění dlouhodobých dopadů mohou být zapotřebí rozhodná a okamžitá krátkodobá opatření.

ECB podporuje navrhovaný požadavek, aby úvěrové instituce vypracovaly konkrétní plány pro sledování a řešení rizik ESG, která vznikají v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu. Tím se zajistí, aby úvěrové instituce vyhodnocovaly rizika ESG v dlouhodobějším horizontu a důkladně posuzovaly strukturální změny, k nimž pravděpodobně dojde v odvětvích, jimž jsou vystaveny, v souladu s plány přechodu stanovenými právním rámcem EU (9). Požadavek na vypracování takových plánů zvýší transparentnost ohledně rizik, jimž je finanční systém vystaven. Kromě toho rovněž zajistí, aby úvěrové instituce aktivně přezkoumávaly, a to i ve vztahu k cílům EU v oblasti přechodu, zda jejich strategie dostatečně zohledňují aspekty týkající se ESG, čímž se zmírní rizika poškození dobré pověsti nebo rizika vyplývající z rychle se měnící nálady na trhu.

ECB je připravena spolupracovat s agenturami EU za účelem sledování pokroku úvěrových institucí při vypracovávání jejich konkrétních plánů (nový čl. 76 odst. 2) a zdůrazňuje, že v této oblasti je třeba přijmout včasná opatření. ECB se domnívá, že odolnost institucí vůči dlouhodobým negativním dopadům rizik ESG a jejich přizpůsobení se těmto dopadům je třeba považovat za prioritu. Navrhované obecné pokyny Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) týkající se obsahu plánů institucí (nový čl. 87a odst. 5 písm. b)) budou v tomto ohledu obzvláště důležité, a ECB se proto domnívá, že tyto obecné pokyny by měly být zveřejněny do 12 měsíců (od data vstupu navrhované směrnice v platnost). Naopak pro navrhované obecné pokyny k minimálním standardům a referenčním metodikám (nový čl. 87a odst. 5 písm. a)) se jeví jako vhodnější lhůta 24 měsíců.

Řádné interní řízení rizik včetně konkrétního plánování rovněž usnadní posuzování rizik ESG ze strany příslušných a makroobezřetnostních orgánů. V souvislosti s dalším upřesněním požadavku, aby úvěrové instituce řídily všechna významná rizika testováním své odolnosti vůči dlouhodobým negativním dopadům rizik, která souvisejí s klimatem a životním prostředím, ECB vítá posílení souvisejících pravomocí v oblasti dohledu způsobem, který je v souladu s časovým horizontem vzniku rizik ESG. ECB tak bude moci účinněji řešit rizika ESG, počínaje riziky souvisejícími s klimatem a životním prostředím, která mají vliv na obezřetnostní situaci úvěrových institucí (např. kapitál a likviditu) i ve střednědobém až dlouhodobém horizontu (tj. v horizontu 5–10 let). Tyto požadavky rovněž pomohou makroobezřetnostním orgánům zmírnit systémové dopady rizik ESG, zejména analýzou jejich systémových aspektů, např. prostřednictvím zátěžových testů v oblasti klimatu v rámci celého hospodářství. To vše by mělo ECB poskytnout vhodnější nástroje, které jí společně s ostatními příslušnými orgány pomohou zabránit hromadění uvízlých aktiv v rozvahách úvěrových institucí a zajistit komplementaritu mezi mikroobezřetnostním a makroobezřetnostním přístupem.

Pokud jde o soubor makroobezřetnostních nástrojů, ECB rovněž vítá vyjasnění v bodě odůvodnění navrhovaných změn směrnice o kapitálových požadavcích, že rámec pro kapitálovou rezervu pro krytí systémového rizika již lze použít k řešení různých druhů systémových rizik včetně rizik souvisejících se změnou klimatu. Vzhledem k tomu, že rizika související se změnou klimatu mohou mít závažné negativní důsledky pro finanční systém a reálnou ekonomiku v členských státech, může být pro zmírnění těchto rizik zavedena sazba kapitálové rezervy pro krytí systémového rizika.

1.2. Odolnost vůči dlouhodobým negativním dopadům rizik ESG

Pokud jde o scénáře a metody posuzování odolnosti vůči dlouhodobým negativním dopadům rizik ESG, zejména změně klimatu a zhoršování stavu životního prostředí, ECB by ráda zdůraznila skutečnost, že výzvy, které tyto faktory představují pro finanční sektor, lze vyhodnotit a řešit pouze začleněním vědecké analýzy do tvorby politik. V tomto ohledu bude zásadní přínos vědeckého výzkumu, subjektů finančního sektoru a agentur pro ochranu životního prostředí. ECB vítá závazek Komise posílit spolupráci mezi všemi příslušnými veřejnými orgány, včetně orgánů dohledu, jakož i skutečnost, že cílem této spolupráce je pomoci „definovat průběžné cíle pro finanční sektor“ (10). V bodech odůvodnění navrhovaných změn směrnice o kapitálových požadavcích by však bylo vhodné připomenout závazek uvedený v opatření 5 písmeni c) strategie financování přechodu k udržitelnému hospodářství (COM(2021) 390 final). Konkrétně je důležité zdůraznit, že se Komise zavázala k posílení spolupráce s ECB, Evropskou radou pro systémová rizika, evropskými orgány dohledu a Evropskou agenturou pro životní prostředí a že cílem této spolupráce je pomoci definovat průběžné cíle pro finanční sektor, lépe pochopit, zda je současný a budoucí pokrok dostatečný, a usnadnit tak v případě potřeby přijímání politických opatření v rámci užší spolupráce všech příslušných veřejných orgánů. ECB by uvítala odkaz na tento závazek i v souvislosti s mandátem stanoveným v novém čl. 87a odst. 5 písm. c) směrnice o kapitálových požadavcích.

2. Minimální výstupní úroveň

ECB vítá zavedení minimální výstupní úrovně, která je důležitým prvkem reforem rámce Basel III (11). ECB konstatuje, že navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích zahrnují některé mechanismy, které upravují interakci mezi minimální výstupní úrovní a nastavením i) dohledových požadavků podle pilíře 2 a ii) makroobezřetnostních rezerv.

ECB souhlasí s celkovým cílem zabránit dvojímu započtení rizik v mikroobezřetnostním a makroobezřetnostním rámci a se záměrem zajistit, aby příslušné požadavky byly i nadále přiměřené. Pokud jde o požadavky podle pilíře 2, ECB by ráda zdůraznila skutečnost, že již existuje obecný požadavek, aby se zabránilo dvojímu započtení rizik, a je proto připravena zajistit, aby v rámci její působnosti k takovému dvojímu započtení rizik nedocházelo. Pokud jde o makroobezřetnostní rezervy, tak jak jsou v současnosti používány, řeší makroobezřetnostní rizika, která se liší od cíle minimální výstupní úrovně, jímž je snížení rizika nadměrné variability nebo nedostatečné srovnatelnosti rizikových vah v důsledku používání interních modelů institucí.

Návrh dále vyžaduje, aby se jmenovitá hodnota požadavků podle pilíře 2 okamžitě nezvýšila v důsledku toho, že se pro instituci stane minimální výstupní úroveň závazná. ECB souhlasí se základním cílem a smyslem těchto ustanovení, kterým je neutralizace nežádoucích aritmetických účinků na požadavky podle pilíře 2 vyplývajících ze zavedení minimální výstupní úrovně, a je připravena podniknout nezbytné kroky k neutralizaci tohoto dopadu.

Je důležité, aby navrhované mechanismy zohledňovaly stávající postupy dohledu a makroobezřetnostní postupy a aby se zabránilo provozní složitosti a administrativní zátěži pro příslušné a makroobezřetnostní orgány. Pokud jde o požadavky podle pilíře 2, jak již bylo uvedeno, ECB se domnívá, že příslušné orgány jsou již podle stávajícího regulačního rámce pověřeny, aby zabránily dvojímu započtení rizik a nežádoucím změnám obezřetnostních požadavků, a že obecné pokyny vydané orgánem EBA podle čl. 107 odst. 3 směrnice o kapitálových požadavcích poskytují pevný právní základ pro stanovení společné metodiky pro dosažení tohoto cíle. ECB proto nevidí potřebu trvale zakotvit v právních předpisech úrovně 1 způsob, jakým by měla být zohledněna minimální výstupní úroveň při stanovování požadavků podle pilíře 2, bere však na vědomí konkrétní legislativní návrh týkající se této otázky a zdůrazňuje, že je třeba zajistit, aby navrhované ustanovení – včetně dočasného zmrazení – trvale nezasahovalo do stávajícího přístupu podle pilíře 2 ani do jeho četnosti. ECB je toho názoru, že k okamžité neutralizaci by mělo dojít v okamžiku, kdy se pro banku stane minimální výstupní úroveň závazná. V následujících letech by byly veškeré potřebné úpravy prováděny v rámci pravidelného procesu dohledu a hodnocení.

Normotvůrci EU by mohly orgánu EBA udělit zvláštní mandát k vypracování pokynů k tomu, jak by příslušné orgány měly řešit dopad minimální výstupní úrovně při stanovování požadavků v rámci pilíře 2, jak je vymezeno v návrhu nařízení, kterým se mění nařízení (EU) č. 575/2013 (čl. 465 odst. 1), který předložila Komise. Pokud by chtěli normotvůrci EU tuto otázku legislativně upravit, ECB v technickém pracovním dokumentu předkládá návrhy, jak by mohl být legislativní návrh pozměněn tak, aby byl v souladu se stávajícím přístupem podle pilíře 2, jakož i s jeho četností, a aby se zároveň výslovně upravil vzájemný vztah mezi minimální výstupní úrovní a požadavky podle pilíře 2 v textu úrovně 1.

Pokud jde o kapitálovou rezervu pro krytí systémového rizika, ECB má vážné obavy, pokud jde o navrhovaný požadavek na povinný přezkum její kalibrace, který zahrnuje dynamický strop kapitálové rezervy a její zmrazení na úrovni před zavedením minimální výstupní úrovně, dokud nebude tento přezkum dokončen a výsledek zveřejněn.

Pro tyto obavy existují tři důvody.

Zaprvé, navrhovaný povinný přezkum zvyšuje složitost rámce a administrativní zátěž, neboť orgány by tak musely přezkoumat kalibraci kapitálové rezervy pro krytí systémového rizika pro každou úvěrovou instituci, pro kterou začne platit minimální výstupní úroveň. Zadruhé, dočasný strop kapitálové rezervy pro krytí systémového rizika a její přezkum pro každou jednotlivou úvěrovou instituci je v rozporu s makroobezřetnostní povahou kapitálové rezervy a jejím uplatňováním na úrovni celého sektoru (podsektoru). To by vedlo k neodůvodněnému zvláštnímu zacházení s jednotlivými úvěrovými institucemi, na něž se vztahuje kapitálová rezerva pro krytí systémového rizika a pro které začne platit minimální výstupní úroveň. Zatřetí, směrnice o kapitálových požadavcích již obsahuje odpovídající ustanovení upravující pravidelný přezkum kapitálových rezerv, která jsou dostatečná k zajištění případných požadovaných změn uplatňovaných sazeb.

Podobné obavy má ECB ohledně navrhovaného požadavku na přezkum kalibrace kapitálové rezervy pro jiné systémově významné instituce (J-SVI), jakmile pro ně začne platit minimální výstupní úroveň. Podobně jako u přezkumu kapitálové rezervy pro krytí systémového rizika tato povinnost přezkoumat kapitálovou rezervu pro J-SVI zvyšuje složitost rámce a administrativní zátěž. Pravidelné přezkumy kapitálové rezervy pro J-SVI již navíc upravuje směrnice o kapitálových požadavcích.

Namísto navrhovaného mechanismu přezkumu kapitálové rezervy pro krytí systémového rizika v případě, že se minimální výstupní úroveň stane pro úvěrovou instituci závaznou, navrhuje ECB výslovně upřesnit, že kapitálová rezerva pro krytí systémového rizika nemůže být použita k řešení rizik, která jsou zachycena minimální výstupní úrovní, bez ohledu na to, zda se minimální výstupní úroveň stane pro konkrétní instituci závaznou, či nikoli. Toto vyjasnění by mělo být pokud možno vloženo jako bod odůvodnění, ale mohlo by být rovněž zapracováno do článku směrnice o kapitálových požadavcích. Tím by se měly řešit jakékoli případné obavy, že by v rámci minimální výstupní úrovně a kapitálové rezervy pro krytí systémového rizika mohlo docházet ke dvojímu započtení rizik. Stejné odůvodnění a upřesnění by mohlo být zapracováno i v souvislosti s kapitálovou rezervou pro J-SVI.

3. Způsobilost a bezúhonnost

3.1. Podpora navrhovaných změn

ECB velmi vítá návrh Komise na revizi rámce pro způsobilost a bezúhonnost. Dohled nad způsobilostí a bezúhonností členů vedoucích orgánů úvěrových institucí je klíčovým nástrojem dohledu, který má zásadní význam pro zlepšení správy a řízení úvěrových institucí. Řádná správa a řízení úvěrových institucí zvyšuje jejich odolnost vůči nepříznivému vývoji na trhu a je klíčovým předpokladem finanční stability. V rámci své činnosti v oblasti dohledu ECB stále vnímá značnou potřebu zaplnit mezery a zvýšit kvalitu rámců správy a řízení (12), a proto velmi vítá posílení souboru nástrojů dohledu, jak navrhuje Komise. Stávající rámec pro způsobilost a bezúhonnost je jednou z nejméně harmonizovaných oblastí práva dohledu z důvodu rozdílů ve vnitrostátních právních předpisech, kterými se provádí směrnice o kapitálových požadavcích. Tyto rozdíly oslabují účinnost dohledu ECB nad způsobilostí a bezúhonností a brání vytvoření rovných podmínek v rámci EU. Návrhy Komise představují významný krok vpřed, neboť by zajistily konzistentnější, účinnější a efektivnější dohled nad členy představenstva a nad osobami zastávajícími klíčové funkce, přičemž se zaměřují na důležitější otázky obezřetnostního dohledu. To se týká zejména otázek, jako je i) stanovení jasných lhůt a postupů pro všechny členské státy; ii) potřeba výskytu nových skutečností k opětovnému posouzení vhodnosti členů vedoucího orgánu v případě prodloužení jejich funkčního období; iii) povinné posouzení ex ante u institucí, které mají největší dopad; iv) posouzení osob zastávajících klíčové funkce; v) zrušení výjimky pro současný výkon funkcí předsedy vedoucího orgánu a výkonného ředitele v článku 88 směrnice o kapitálových požadavcích a vi) odpovědnost úvěrové instituce za zajištění vhodnosti členů představenstva.

ECB se domnívá, že v novém rámci by měla být zakotvena odpovídající úroveň proporcionality a že ještě větší míra proporcionality by byla vhodná v souvislosti s přístupem příslušných orgánů k posuzování způsobilosti a bezúhonnosti. Ačkoli navrhovaný rámec již obecně zaujímá náležitě proporcionální přístup k posuzování způsobilosti a bezúhonnosti (včetně omezení posouzení ex ante na velké instituce), ECB je připravena dále zkoumat způsoby, jak zajistit odpovídající úroveň proporcionality nového rámce, a diskutovat o nich. Proporcionalita umožňuje příslušným orgánům zaměřit své zdroje na nejdůležitější posouzení.

V neposlední řadě ECB konstatuje, že posouzení způsobilosti a bezúhonnosti ex ante předpokládaná v navrhovaných změnách směrnice o kapitálových požadavcích nemají vliv na zákonná práva některých orgánů jmenovat zástupce do vedoucích orgánů dohlížených subjektů podle vnitrostátního práva.

I přes celkově silnou podporu navrhovaných změn předkládá ECB v dalších částech tohoto stanoviska a v technickém pracovním dokumentu řadu připomínek ke konkrétním aspektům.

3.2. Vyjasnění, že navrhovaná posouzení způsobilosti a bezúhonnosti ex ante mají pouze procesní povahu: 38. bod odůvodnění navrhovaných změn směrnice o kapitálových požadavcích

V 38. bodě odůvodnění je zdůrazněn význam posouzení vhodnosti členů vedoucího orgánu velkých institucí před tím, než se tito členové ujmou funkce. I když ECB jednoznačně podporuje navrhované přiměřené posouzení ex ante, mohlo by být dále vyjasněno, že navrhovaná ustanovení o posouzení způsobilosti a bezúhonnosti ex ante jsou převážně procesní povahy a nemají vliv na vnitrostátní zákonná práva některých orgánů nebo právnických osob jmenovat zástupce do vedoucích orgánů dohlížených subjektů podle platného vnitrostátního práva. ECB proto navrhuje do 38. bodu odůvodnění doplnit dodatečné upřesnění, jehož cílem je ujistit členské státy, že navrhovanými změnami směrnice o kapitálových požadavcích nebudou dotčena zákonná práva založená na platném vnitrostátním právu. Měly by však existovat vhodné záruky k zajištění vhodnosti těchto zástupců, jako je účinný dohled nad vhodností vedoucího orgánu jako celku (kolektivní vhodnost) a následná opatření k řešení potenciálních střetů zájmů a případně otázek týkajících se časového závazku a zkušeností.

3.3. Zavedení dvoudenní lhůty pro potvrzení přijetí: nový čl. 91b odst. 3 a čl. 91d odst. 3 směrnice o kapitálových požadavcích

Navrhovaná lhůta pouze dvou pracovních dnů pro písemné potvrzení přijetí by v praxi byla pro všechny zúčastněné příslušné orgány velmi obtížně splnitelná vzhledem k velmi vysokému počtu žádostí o posouzení způsobilosti a bezúhonnosti a rozsáhlé dokumentaci, kterou je třeba zkontrolovat. Zejména v častých případech, kdy se žádost týká více jmenovaných osob, nemusí být orgány dohledu schopny tuto lhůtu dodržet. Celkově může toto ustanovení ohrozit dodržení stanovené lhůty pro postupy posuzování způsobilosti a bezúhonnosti.

ECB proto důrazně doporučuje uvedenou dvoudenní lhůtu zrušit.

3.4. Mandát k vypracování prováděcích technických norem pro standardní formuláře, šablony a postupy pro poskytování informací: nový čl. 91b odst. 10 a čl. 91d odst. 8 směrnice o kapitálových požadavcích

ECB odpovídá za účinné a konzistentní fungování jednotného mechanismu dohledu. V této souvislosti bylo v rámci jednotného mechanismu dohledu dosaženo pokroku, pokud jde o jednotné používání formulářů a IT řešení pro účely zpracování žádostí o posouzení způsobilosti a bezúhonnosti. ECB proto zdůrazňuje, že prováděcí technické normy by měly být s tímto úsilím o harmonizaci v souladu a mohly by případně využít již vyvinutou infrastrukturu.

S ohledem na výše uvedené ECB navrhuje, aby byl do příslušných ustanovení nebo bodů odůvodnění vložen odkaz, který by orgán EBA vybízel k tomu, aby při vývoji prováděcích technických norem vycházel ze stávajících osvědčených postupů a nástrojů.

3.5. Procesní důsledky v případě, že dohlížené subjekty neplní povinnosti a lhůty: nový čl. 91b odst. 7 a čl. 91d odst. 6 směrnice o kapitálových požadavcích

Pravomoci dohledu, které mají orgány dohledu k dispozici v případech, kdy subjekty ve stanovené lhůtě nereagují na žádosti o doplňující informace, nezahrnují pravomoc příslušných orgánů prohlásit žádost za neúplnou, což by vyžadovalo podání nové žádosti. ECB proto navrhuje doplnit další právní základ, který by příslušným orgánům umožnil považovat žádost za neúplnou, což by vyžadovalo její opětovné podání. Tím by se zajistilo, že nedodržení lhůt pro poskytnutí doplňující dokumentace nebo dodatečných informací bude mít procesní důsledky, aniž by tím byla dotčena možnost subjektu podat novou žádost, čímž by bylo zahájeno nové řízení.

S ohledem na výše uvedené ECB navrhuje doplnit takové dodatečné procesní důsledky do nového čl. 91b odst. 4 a čl. 91d odst. 4 směrnice o kapitálových požadavcích.

3.6. Možnost prodloužit lhůtu pro posouzení, jsou-li požadovány informace od jiných osob

Nová ustanovení čl. 91b odst. 4 a čl. 91d odst. 4 směrnice o kapitálových požadavcích umožňují prodloužení lhůty pro posouzení, pokud si příslušné orgány vyžádají od subjektů doplňující dokumentaci nebo informace, avšak ne v případech, kdy se dokumentace nebo informace vyžaduje od jiných osob, např. justičních orgánů a/nebo jiných orgánů dohledu. Takové případy jsou velmi časté a obvykle zabírají více času.

ECB proto navrhuje, aby byla tato ustanovení pozměněna tak, aby zahrnovala i situace, kdy se dokumentace nebo informace vyžadují od jiných subjektů/orgánů.

3.7. Možnost subjektů provést (interní) posouzení vhodnosti členů představenstva po jejich nástupu do funkce: nový čl. 91a odst. 2 směrnice o kapitálových požadavcích:

Nový čl. 91a odst. 2 druhý pododstavec směrnice o kapitálových požadavcích umožňuje, aby členové vedoucího orgánu byli v naléhavých situacích jmenováni bez jakéhokoli posouzení vhodnosti. ECB se obává, že tato možnost může vést ke jmenování nevhodných kandidátů, a to i z důvodu nejednoznačnosti výkladu slov „nezbytně nutné“ a „bezodkladně“, která jsou v této souvislosti použita.

ECB proto navrhuje, aby subjekty byly povinny provést posouzení vhodnosti předtím, než se členové vedoucího orgánu ujmou své funkce, a to i ve velmi výjimečných případech. V takovém případě by však mohlo být namístě jednodušší posouzení, a to za podmínek, které by byly upřesněny v pokynech vypracovaných orgánem EBA. Tyto pokyny by rovněž poskytly vodítko v otázce, které případy by mohly být považovány za naléhavé, tj. kdy je nezbytně nutné bezodkladně nahradit členy představenstva.

4. Požadavky na pobočky ze třetích zemí

Harmonizace rámce pro pobočky ze třetích zemí je důležitá pro vytvoření komplexního pohledu na činnost skupin ze třetích zemí v EU, pro sladění postupů v rámci EU a pro zajištění rovných podmínek pro skupiny ze třetích zemí v EU a evropské úvěrové instituce tím, že se zamezí možnostem regulatorní arbitráže a zároveň nebude bráněno přístupu skupin ze třetích zemí na finanční trh EU prostřednictvím zřizování poboček. ECB považuje za nezbytné poskytnout relevantním příslušným orgánům účinné nástroje dohledu. Harmonizace rámce pro pobočky ze třetích zemí je rovněž příležitostí sladit požadavky EU se srovnatelnými standardy v jiných významných jurisdikcích a zachovat globální otevřenost jednotného trhu.

V této souvislosti ECB vítá harmonizované minimální standardy pro udělování a odnímání povolení pobočkám, jakož i v oblasti vnitřní správy a řízení a kontroly rizik a zpřísněné harmonizované požadavky na podávání zpráv. ECB rovněž vítá pravomoc příslušných orgánů požadovat, aby pobočky ze třetích zemí zřídily dceřiný podnik v případech, kdy mají systémový význam, přičemž takové konstatování by nemělo být automatické, nýbrž by mělo podléhat mechanismu hodnocení orgánem dohledu s otevřeným výsledkem, jakmile budou dosaženy určité prahové hodnoty. Nový rámec kromě toho umožní komplexní dohled prostřednictvím posílené spolupráce mezi orgány dohledu, například začleněním poboček ze třetích zemí třídy 1 do kolegií orgánů dohledu. V této souvislosti ECB rovněž oceňuje úsilí Komise o zajištění odpovídajícího zapojení orgánů dohledu nad jinými subjekty skupiny (tj. dceřinými společnostmi) do rozhodování, která ovlivňují strukturu operací skupin ze třetích zemí v EU.

ECB dále podporuje vyjasnění, že pobočky ze třetích zemí mohou vykonávat pouze činnosti, pro které jim bylo uděleno povolení, a pouze na území členského státu, který takové povolení udělil, a že provádění těchto činností na přeshraničním základě na území Unie je výslovně zakázáno.

ECB návrh důrazně podporuje, přičemž navrhuje změny v následujících oblastech.

Aby se zajistilo, že bude zachycen skutečný rozsah činností pobočky, což napomůže zabránit tomu, aby skupiny ze třetích zemí používaly zvláštní účetní postupy s cílem vyhnout se překročení prahových hodnot, je důležité, aby byla zohledněna nejen aktiva, která jsou v pobočce zaúčtována, ale také aktiva, která pocházejí z pobočky, ale jsou zaúčtována na dálku na jiném místě, pokud je tato praxe podle nových právních předpisů považována za proveditelnou. I když navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích zahrnují mandát pro orgán EBA k vypracování regulačních technických norem pro upřesnění způsobu účtování, ECB se domnívá, že by bylo účinnější zahrnout přímo do samotné směrnice o kapitálových požadavcích upřesnění způsobu výpočtu aktiv pobočky pro účely posouzení prahových hodnot (např. pro klasifikaci poboček do třídy 1 a pro posouzení systémového významu).

ECB dále navrhuje, aby souhrnné informace o aktivech a pasivech držených nebo zaúčtovaných dceřinými podniky skupiny ze třetí země a pobočkami ze třetích zemí v Unii, které jsou pobočky ze třetích zemí povinny oznamovat svému příslušnému orgánu, byly rovněž zpřístupněny příslušným orgánům odpovědným za dohled nad dceřinými podniky dané skupiny z třetí země. Tento návrh umožní komplexní přehled a analýzu působení skupin ze třetích zemí v Unii. Za tímto účelem ECB rovněž navrhuje, aby byl rozsah této zpravodajské povinnosti týkající se služeb poskytovaných hlavním podnikem rozšířen tak, aby zahrnoval také přímé poskytování přeshraničních investičních služeb skupinou ze třetí země a investiční služby, které skupina ze třetí země poskytuje na základě reverzního vyžádání služeb.

5. Přímé poskytování bankovních služeb v EU podniky ze třetích zemí

5.1 Požadavek zřízení pobočky pro poskytování bankovních služeb podniky ze třetích zemí: nový článek 21c směrnice o kapitálových požadavcích

ECB vítá vyjasnění obsažené v novém článku 21c směrnice o kapitálových požadavcích, že k poskytování bankovních služeb v Unii musí podniky ze třetích zemí buď zřídit pobočku, nebo založit dceřinou společnost na kterémkoli území Unie, aby se zabránilo neregulovaným a nedohlíženým činnostem, které by mohly ohrozit finanční stabilitu v EU.

ECB se však domnívá, že rozsah základních bankovních služeb zahrnutých do nového článku 21c směrnice o kapitálových požadavcích je nejasný. ECB proto vyzývá legislativní orgány Unie, aby vyjasnily znění nového článku 21c směrnice o kapitálových požadavcích, a zejména aby poskytly jednoznačný seznam základních bankovních služeb zahrnutých do tohoto článku, přičemž je třeba rovněž zohlednit stávající požadavky v jiných právních předpisech EU, které upravují konkrétní služby, jako jsou platební služby a elektronické peníze, jakož i dopad nového článku na likviditu globálních finančních trhů.

6. Pravomoci dohledu

ECB vítá navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích týkající se pravomocí dohledu, neboť tyto změny dále harmonizují tři druhy pravomocí tím, že vyžadují, aby příslušný orgán posuzoval i) nabývání účastí v subjektech finančního a nefinančního sektoru; ii) významné převody aktiv a iii) fúze a rozdělení. Stávající rozdíly ve vnitrostátních pravomocích v těchto třech oblastech a skutečnost, že ECB v současné době vykonává uvedené pravomoci pouze tehdy, jsou-li k dispozici podle vnitrostátního práva, vedou k nerovným podmínkám a snižují účinnost dohledových opatření ECB v rámci jednotného mechanismu dohledu. Společný soubor pravidel týkajících se základních pravomocí obezřetnostního dohledu podpoří harmonizaci v rámci vnitřního trhu a současně zvýší celkovou kvalitu a účinnost dohledu. Je zapotřebí, aby tyto nové pravomoci v oblasti dohledu byly více sladěny s pravomocemi, které jsou již upraveny ve směrnici o kapitálových požadavcích. Za tímto účelem předkládá ECB v technickém pracovním dokumentu několik pozměňovacích návrhů.

ECB vítá zejména skutečnost, že návrh Komise uznává potřebu sladit pravomoci stanovené v hlavě III kapitolách 3, 4 a 5 směrnice o kapitálových požadavcích, pokud jde o nabytí kvalifikované účasti v úvěrové instituci a nabytí významné účasti institucí. Toto sladění by však mělo nejen zajistit výměnu informací mezi příslušnými orgány, ale též stanovit průběh a časový rámec příslušných postupů, které probíhají současně pro tutéž operaci.

Kromě tohoto procesního sladění je třeba jasně rozlišovat mezi pojmem „kvalifikovaná účast“, který by se měl zaměřit na dopad akvizice na cílovou úvěrovou instituci, a pojmem „nabytí významné účasti“, který by se měl zaměřit na dopad akvizice na nabyvatele.

Kromě toho ECB v souladu se svým dřívějším postojem (13) podporuje zahrnutí dalších pravomocí v oblasti dohledu, pokud jde o i) změnu stanov úvěrových institucí, ii) transakce se spřízněnými stranami a iii) významná ujednání o outsourcingu. Harmonizace těchto pravomocí je i nadále nezbytná a pomohla by přiblížit se ke skutečnému jednotnému souboru pravidel a snížit roztříštěnost právních předpisů v rámci jednotného mechanismu dohledu.

7. Správní sankce

Navrhované změny směrnice o kapitálových požadavcích odrážejí postoj ECB v této věci (14). ECB vítá veškeré úsilí o další harmonizaci a posílení sankčních a donucovacích pravomocí na úrovni Unie, což podpoří účinné prosazování obezřetnostních požadavků v rámci Unie. Zejména je třeba poznamenat, že donucovací pravomoci příslušných orgánů jsou posíleny zavedením možnosti ukládat penále jako nové donucovací opatření, jehož cílem je zajistit obnovení souladu s obezřetnostními požadavky, a že tímto opatřením není dotčena následná možnost sankcionovat vzniklé porušení. Je proto zásadní, aby bylo rozlišení mezi tímto novým donucovacím opatřením, správními sankcemi a jinými správními opatřeními podle směrnice o kapitálových požadavcích zohledněno i při provedení směrnice členskými státy do vnitrostátního práva. ECB dále vítá rozšíření seznamu případů porušení, které podléhají správním sankcím, jakož i upřesnění definice „celkového ročního obratu“.

8. Srovnávací dohled

ECB vítá navrhované změny článku 78 směrnice o kapitálových požadavcích, a zejména skutečnost, že tyto změny rozšiřují oblast působnosti srovnávacího dohledu i na modely, které úvěrové instituce používají k výpočtu očekávaných úvěrových ztrát podle IFRS 9. To je velmi důležité pro zajištění spolehlivosti modelů, které používají mimo jiné úvěrové instituce, které nemají schválené interní modely pro stanovení svých kapitálových požadavků k úvěrovému riziku. Zahrnutí alternativního standardizovaného přístupu k tržnímu riziku do oblasti působnosti srovnávacího dohledu je rovněž vítáno jako doplněk k informacím z přístupu interního modelu a jako další krok k plnému provedení basilejského rámce pro tržní rizika v EU.

ECB dále vítá návrh poskytnout orgánu EBA flexibilitu, aby mohl provádět srovnávací dohled jednou za dva roky. ECB doporučuje poskytnout orgánu EBA ještě větší flexibilitu při stanovování četnosti provádění srovnávacího dohledu. ECB rovněž navrhuje, aby byl srovnávací dohled jasněji definován.

V neposlední řadě ECB navrhuje, že by instituce neměly mít povinnost předkládat výsledky svých výpočtů příslušným orgánům každoročně, tj. také v letech, kdy orgán EBA srovnávací dohled neprovádí. Namísto toho ECB navrhuje sladit četnost předkládání a hodnocení, čímž se sníží zpravodajské zatížení institucí.

9. Zpřístupňování informací

ECB vítá cíl nového integrovaného centra pro zveřejňování informací v rámci pilíře III úvěrovými institucemi, jež spravuje EBA a jež slouží ke snížení zatížení bank a usnadnění využívání informací z pilíře III všemi zúčastněnými stranami. Orgány dohledu by z centralizovaného místa pro zveřejňování informací mohly mít prospěch, neboť by jim usnadnilo zajišťování kvality informací v rámci pilíře III.

Podle návrhu by se měly uplatňovat různé přístupy, pokud jde o zveřejňování kvantitativních informací malých a nepříliš složitých institucí a větších úvěrových institucí. V případě malých a nepříliš složitých institucí bude orgán EBA využívat podávání zpráv pro účely dohledu k sestavování odpovídajících (kvantitativních) zveřejňovaných informací na základě předem definovaného přiřazování informací, zatímco v případě větších institucí obdrží orgán EBA úplné soubory zpřístupňovaných informací „v elektronické podobě“ a bude je muset zveřejnit ve stejný den, kdy je obdrží. Tento odlišný přístup se nejeví jako odůvodněný. Stejný přístup ke zpřístupňování kvantitativních informací by mohl být uplatněn na všechny úvěrové instituce bez ohledu na jejich velikost a složitost s cílem snížit zpravodajské zatížení všech úvěrových institucí. Harmonogram, v němž má EBA zveřejňovat informace z pilíře III na centralizovaném místě, navíc neumožňuje sladit informace z podávání zpráv pro účely dohledu a ze zveřejňování informací v rámci pilíře III, což by mohlo vést k další pracovní zátěži pro orgány dohledu a k nejasnostem pro investory a další uživatele informací v rámci pilíře III. Zveřejňované kvalitativní informace a některé zveřejňované kvantitativní informace navíc nelze odvodit z podávání zpráv pro účely dohledu na základě předem definovaného přiřazování. Tento problém se týká jak malých a nepříliš složitých institucí, tak dalších institucí. Postup předkládání těchto informací orgánu EBA by proto měl být vyjasněn. Další úvahy týkající se plánovaného centralizovaného místa pro zveřejňování informací v rámci pilíře III jsou uvedeny ve stanovisku CON/2022/11.

Konkrétní pozměňovací návrhy k těm ustanovením navrhovaných změn směrnice o kapitálových požadavcích, která ECB doporučuje změnit, jsou uvedeny v samostatném technickém pracovním dokumentu včetně příslušného odůvodnění. Technický pracovní dokument je k dispozici v anglickém jazyce na internetových stránkách EUR-Lex.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 27. dubna 2022. Prezidentka ECB Christine LAGARDE

(1) COM(2021) 663 final.

(2) COM(2021) 664 final.

(3) Pokud jde o obecné uplatňování minimální výstupní úrovně, viz stanovisko Evropské centrální banky CON/2022/11 ze dne 24. března 2022 k návrhu změn nařízení (EU) č. 575/2013, pokud jde o požadavky týkající se úvěrového rizika, rizika úvěrové úpravy v ocenění, operačního rizika, tržního rizika a minimální výstupní úrovně. Všechna stanoviska ECB jsou zveřejněna na internetových stránkách EUR-Lex.

(4) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. L 176, 27.6.2013, s. 338).

(5) Nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. L 287, 29.10.2013, s. 63).

(6) Viz dokument „ECB contribution to the European Commission’s targeted consultation on the review of the crisis management and deposit insurance framework“, s. 9, který je k dispozici na internetových stránkách ECB www.ecb.europa.eu

(7) Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 6. července 2021: Strategie financování přechodu k udržitelnému hospodářství COM(2021) 390 final, s. 14.

(8) Viz dokument „The state of climate and environmental risk management in the banking sector – Report on the supervisory review of banks’ approaches to manage climate and environmental risks“ z listopadu 2021, který je k dispozici na internetových stránkách ECB www.ecb.europa.eu

(9) Např. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/631 ze dne 17. dubna 2019, kterým se stanoví výkonnostní normy pro emise CO2 pro nové osobní automobily a pro nová lehká užitková vozidla a kterým se zrušují nařízení (ES) č. 443/2009 a (EU) č. 510/2011 (Úř. věst. L 111, 25.4.2019, s. 13). Tyto normy mají v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu přímý dopad na úvěrové instituce prostřednictvím jejich protistran.

(10) Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 6. července 2021: Strategie financování přechodu k udržitelnému hospodářství COM(2021) 390 final, s. 17.

(11) Viz též stanovisko CON/2022/11, v němž jsou uvedeny podrobnější připomínky k provádění minimální výstupní úrovně, zejména pokud jde o úroveň jejího uplatňování a přechodná opatření.

(12) Nedostatky v řídících schopnostech řídících orgánů patří mezi klíčová zranitelná místa úvěrových institucí uvedená v prioritách ECB v oblasti dohledu na období 2022–2024, která budou podkladem pro proces dohledu a hodnocení; k dispozici na internetových stránkách ECB www.ecb.europa.eu

(13) Viz odstavec 1.12.2 stanoviska Evropské centrální banky CON/2017/46 ze dne 8. listopadu 2017 ke změnám unijního rámce kapitálových požadavků pro úvěrové instituce a investiční podniky (Úř. věst. C 34, 31. 1. 2018, s. 5).

(14) Viz odstavec 1.15 stanoviska CON/2017/46.