CS Úřední věstník Evropské unie C 83/6

Shrnutí rozhodnutí Komise

ze dne 4. července 2007,

týkající se řízení podle článku 82 Smlouvy o ES

(Věc č. COMP/38.784 – Wanadoo España v. Telefónica)

(Pouze španělské znění je závazné)

(2008/C 83/05)

Dne 4. července 2007 Komise přijala rozhodnutí týkající se řízení podle článku 82 Smlouvy o ES. Podle ustanovení článku 30 nařízení Komise (ES) č. 1/2003 (1) Komise tímto zveřejňuje jména stran a hlavní obsah rozhodnutí, včetně všech uložených sankcí, a to se zohledněním oprávněného zájmu podniků na ochraně jejich obchodního tajemství. Znění celého rozhodnutí bez důvěrných informací je k dispozici v úředních jazycích případu a pracovních jazycích Komise na internetových stránkách GŘ pro hospodářskou soutěž na adrese:

http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html

I. ÚVOD

Rozhodnutí ukládá pokutu ve výši 151 875 000 EUR společnostem Telefónica S.A. a Telefónica de España S.A.U (společně a nerozdílně) za porušení článku 82 Smlouvy o ES. Od září 2001 do prosince 2006 společnost Telefónica zneužívala svého dominantního postavení stanovováním nepřiměřených cen v podobě zmenšování rozpětí na španělských širokopásmových trzích.

II. POPIS PŘÍPADU

1. Postup

Dne 11. července 2003 společnost Wanadoo España předložila Komisi stížnost, v níž se uvádělo, že společnost Telefónica využívá zmenšování rozpětí na španělských trzích širokopásmového přístupu k internetu. Dne 20. února 2006 Komise zaslala společnosti Telefónica prohlášení o námitkách, na něž společnost Telefónica odpověděla dne 19. května 2006. Ve dnech 12.–13. června 2006 se konalo ústní slyšení. Dne 11. ledna 2007 Komise zaslala dopis, který obsahoval doplňkové věcné informace, z nichž bylo možno vycházet v předloze rozhodnutí. Společnost Telefónica na tento dopis odpověděla dne 12. února 2007.

Poradní výbor pro restriktivní praktiky a dominantní postavení vydal dne 29. června 2007 kladné stanovisko k předloze rozhodnutí.

2. Souvislosti

Hlavní technologií, jež se ve Španělsku používá k poskytování služeb zákazníkům v oblasti širokopásmového přístupu k internetu, je ADSL (koncem roku 2006 80 % širokopásmových připojení) zajišťující přístup prostřednictvím pevné telefonní linky. Nástupnická společnost bývalého monopolu Telefónica je jediným španělským telekomunikačním operátorem, který má celostátní pevnou telefonní síť. Tuto místní přístupovou síť společnost rozvíjela značnou dobu jsouc chráněna výhradními právy a byla schopna financovat investiční náklady z monopolních zisků.

Společnost Telefónica kontroluje celý hodnotový řetězec ADSL ve Španělsku. Není hospodárné zdvojovat místní přístupovou síť společnosti Telefónica. Provozovatelé alternativních sítí, kteří chtějí poskytovat maloobchodní širokopásmové služby, proto nemají jinou možnost, než pořizovat smluvně velkoobchodní produkty širokopásmového přístupu, jež jsou založeny na místní přístupové síti společnosti Telefónica. Vstup na základě velkoobchodních produktů vycházejících z jiných technologií (kabelový modem) nebyl možný.

3. Právní posouzení

3.1 Relevantní trhy a dominantní postavení

V rozhodnutí jsou stanoveny tři relevantní trhy produktů, maloobchodní širokopásmový „masový“ trh a dva různé velkoobchodní širokopásmové trhy, a to trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup na regionální úrovni a trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup na celostátní úrovni.

Vymezení velkoobchodních trhů je založeno zejména na vysokých investicích do rozvoje sítě, které jsou nezbytné při přechodu z jednoho velkoobchodního produktu na druhý: i) celostátní velkoobchodní přístup soustředí provoz v jediném přístupovém místě, což operátorům umožňuje nabízet maloobchodní širokopásmové služby, aniž by museli rozvíjet nějakou síť (nebo téměř žádnou síť); ii) regionální velkoobchodní přístup vyžaduje rozvinutí nákladné sítě zahrnující až 109 regionálních přístupových míst.

Společnost Telefónica je rovněž výhradním dodavatelem třetího typu velkoobchodního širokopásmového přístupu, a to zpřístupnění účastnického vedení, jež pro účely tohoto rozhodnutí není vymezeno jako relevantní trh. Vzhledem k jeho velmi vysoké investiční náročnosti nepředstavuje náhradu výše uvedených velkoobchodních produktů. Mimoto se vyskytovaly značné problémy s jeho účinnou dostupností, jež byly v listopadu 2006 pokutovány španělským regulačním orgánem.

Společnost Telefónica má dominantní postavení na obou velkoobchodních trzích. Má monopol na poskytování regionálního velkoobchodního přístupu a podíl na celostátním velkoobchodním trhu ve výši 80 %. Společnost Telefónica byla schopna uplatňovat rozhodující vliv (zmenšování rozpětí, celkové prodlevy při zajištění zpřístupnění účastnického vedení) na dostupnost konkurenčních celostátních velkoobchodních nabídek (jež jsou nutně založeny na jiných velkoobchodních nabídkách společnosti Telefónica).

3.2 Zneužití

Od září 2001 do prosince 2006 nebylo rozpětí mezi maloobchodními cenami společnosti Telefónica a cenou velkoobchodního přístupu na regionální úrovni na straně jedné a rozpětí mezi maloobchodními cenami a cenou velkoobchodního přístupu na celostátní úrovni na straně druhé dostatečné, aby pokrylo náklady, jež by musel vynaložit operátor stejně výkonný jako společnost Telefónica na poskytování maloobchodního širokopásmového přístupu.

V souladu s ustálenou judikaturou spočívá metodika používaná ke zjišťování existence zmenšování rozpětí v posouzení, zda by navazující útvary společnosti Telefónica mohly obchodovat se ziskem na základě poplatků na předcházejícím trhu uložených předcházejícími útvary společnosti Telefónica. Používají se dvě metody posuzování ziskovosti: tzv. metoda na základě jednotlivých období (která hodnotí ziskovost společnosti Telefónica v jednotlivých letech) a metoda diskontovaných peněžních toků (která v počáteční fázi rozšiřujícího se trhu umožňuje stanovení cen nižších než náklady (2), vyžaduje však, aby společnost Telefónica byla zisková v období 2001–2006), kterou navrhla samotná Telefónica. Obě metody vedou k témuž závěru: v období od září 2001 do prosince 2006 společnost Telefónica využívala zmenšování rozpětí.

Podle společnosti Telefónica přestavují postupy, jichž se týká toto rozhodnutí, tj. zmenšování rozpětí, nepřímé odmítnutí dodávek, Komise by proto měla prokázat, že jsou splněna kritéria použitá ve věci Oscar Bronner (3). Skutkové, hospodářské a právní okolnosti tohoto případu se však od okolností ve věci Oscar Bronner zásadně liší. V tomto případě španělské nařízení slučitelné s právem Společenství společnosti Telefónica ukládá povinnost poskytovat velkoobchodní přístup na regionální i celostátní úrovni. Tato povinnost byla stanovena s cílem podporovat hospodářskou soutěž a zájmy zákazníků a vyplývá z ověření vyváženosti (provedeného orgány veřejné správy) mezi pobídkami společnosti Telefónica a jejích konkurentů k investicím a inovacím a potřebou podporovat v dlouhodobém horizontu hospodářskou soutěž na navazujících trzích. V tomto případě se každopádně nikdy nejednalo o pobídku ex ante společnosti Telefónica k investicím do infrastruktury: síť společnosti Telefónica na předcházejícím trhu je velkou měrou výsledkem investic, jež byly vynaloženy dlouho před nástupem širokopásmových služeb ve Španělsku a v situaci, kdy společnost Telefónica využívala zvláštních nebo výhradních práv, která ji chránila před hospodářskou soutěží.

Společnosti Telefónica nebylo nikdy bráněno, aby ukončila zmenšování rozpětí tím, že by svým konkurentům navrhla nižší velkoobchodní ceny. Až do 21. prosince 2006 její celostátní velkoobchodní ceny nepodléhaly žádné cenové regulaci a velkoobchodní regionální ceny byly regulovány pouze v podobě maximálních cen.

Zneužívání skončilo v prosinci 2006 zásahem španělského regulačního orgánu, který velkoobchodní ceny snížil. Regulační orgán se nikdy nevyjádřil k existenci zmenšování rozpětí ve vztahu k dvěma celostátním velkoobchodním produktům společnosti Telefónica a jeho hodnocení existence zmenšování rozpětí ve vztahu k regionálnímu velkoobchodnímu produktu společnosti Telefónica vycházelo z prognóz společnosti Telefónica z října 2001, zatímco Komise použila skutečně vzniklé historické náklady.

3.3 Účinky zneužití

V daném případě pravděpodobně došlo k omezení, jelikož zmenšování rozpětí ovlivnilo schopnost konkurentů společnosti Telefónica vstoupit na relevantní trh a vyvíjet na společnost Telefónica konkurenční tlak (4). Zmenšování rozpětí omezilo hospodářskou soutěž tím, že vedlo k neudržitelným ztrátám u stejně výkonných konkurentů: ti byli nakonec nuceni trh opustit, nebo byla každopádně omezena jejich schopnost investovat a růst. I když byli schopni čelit společnosti Telefónica, pokud jde o ceny a výdaje na uvedení na trh, nebyli z dlouhodobého hlediska schopni představovat pro společnost Telefónica silnou konkurenci v důsledku trvalých ztrát. Chování společnosti Telefónica proto pravděpodobně zapříčinilo opožděný vstup a růst konkurentů. Chování společnosti Telefónica pravděpodobně vedlo k tomu, že příchod operátorů ADSL byl odkládán pokud možno co nejdéle, a to na úrovni úspor z rozsahu, jež odůvodňovaly investice do vlastní infrastruktury a využití zpřístupnění účastnického vedení.

Přímá újma způsobená zákazníkům byla pravděpodobně značná: při neexistenci narušení plynoucích ze zmenšování rozpětí ze strany společnosti Telefónica by na maloobchodním trhu pro širokopásmové služby pravděpodobně došlo k silnější hospodářské soutěži, což by přineslo větší výhody pro zákazníky v podobě nižších cen, většího výběru a inovací.

Zmenšování rozpětí mělo na maloobchodním trhu konkrétní omezující účinky a nežádoucí dopad pro konečné uživatele. Kvůli zmenšování rozpětí patřily španělské maloobchodní ceny k nejvyšším (či dokonce byly vůbec nejvyšší) v EU-15 a míra rozšíření širokopásmového přístupu je ve Španělsku nižší než je průměr v EU-15. Neexistují žádné faktory poptávky nebo nabídky, jež by mohly přiměřeně vysvětlit vysokou úroveň španělských maloobchodních cen. Z toho vyplývá, že chování společnosti Telefónica vedlo k značné újmě způsobené zákazníkům.

4. Pokuty

Chování společnosti Telefónica bylo úmyslné. Z údajů společnosti Telefónica vyplývá, že není možné, aby si společnost nebyla vědoma působení ztrát na následných trzích. Co se týká cen regionálního velkoobchodního přístupu, i v případě příznivého předpokladu, že se společnost Telefónica mohla zpočátku domnívat, že model španělského regulačního orgánu je založen na reálných odhadech, velmi brzy musela (nebo měla) zjistit, že se skutečné údaje o nákladech s těmito odhady neshodují. Při posuzování z hlediska, které je pro společnost nejpříznivější, představuje skutečnost, že se společnost Telefónica nadále spoléhala na přesnost odhadů a výpočtů CMT, a to navzdory shromáždění skutečných údajů prokazujících opak, (přinejmenším) závažné nedbalé jednání. Za polehčující okolnost je možno považovat zásah regulačního orgánu ex ante s ohledem na regionální velkoobchodní produkt, je-li vůbec relevantní. Společnosti Telefónica by proto měla být uložena pokuta.

Pokuta byla stanovena na základě závažnosti a doby trvání protiprávního jednání.

4.1 Závažnost

Závažnost protiprávního jednání je stanovena s ohledem na povahu a dopad zneužití a velikost relevantního zeměpisného trhu.

4.1.1 Povaha protiprávního jednání

Chování společnosti Telefónica představuje jednoznačné zneužití ze strany podniku s faktickým monopolním postavením, s ohledem na něž již existuje řada precedenčních rozhodnutí. Zejména rozhodnutí ve věci Deutsche Telekom objasnilo podmínky použití článku 82 SES na hospodářskou činnost, která podléhá regulaci ex ante týkající se určitého odvětví. Podle pokynů Komise o pokutách platných pro příslušné období je toto zneužití možno hodnotit jako velmi závažné protiprávní jednání.

Jak Komise uvedla v rozhodnutí ve věci Deutsche Telekom, druh zneužití, jehož se dopustila společnost Telefónica, ohrožuje cíl týkající se vytvoření vnitřního trhu pro telekomunikační sítě a služby v celé EU s nenarušenou hospodářskou soutěží, a lze ho jistě hodnotit jako velmi závažné protiprávní jednání (5). Komise v té době nehodnotila zneužití ze strany společnosti Deutsche Telekom jako velmi závažné protiprávní jednání z řady důvodů, v daném případě se však neuplatňuje žádný z nich.

4.1.2 Dopad protiprávního jednání

Při určování závažnosti protiprávního jednání vzala Komise v úvahu skutečnost, že relevantními trhy v tomto rozhodnutí jsou trhy se značným hospodářským významem, které hrají rozhodující roli při rozvoji informační společnosti. Širokopásmové připojení je nezbytně nutné pro poskytování mnoha komerčních a veřejných on-line služeb konečným uživatelům.

Jak je vysvětleno v bodě 3.3, chování společnosti Telefónica omezilo schopnost trvalého růstu konkurujících operátorů ADSL na maloobchodním trhu a vedlo k značné újmě způsobené zákazníkům.

4.1.3 Velikost relevantního zeměpisného trhu

Relevantním zeměpisným trhem je Španělsko. Skutečnost, že zneužití bylo omezeno na jeden členský stát, nemění zjištění, že protiprávní jednání je nutno hodnotit jako velmi závažné, jelikož hodnocení závažnosti protiprávního jednání musí být stanoveno s ohledem na všechny okolnosti daného případu. V odvětví telekomunikací jsou případy zmenšování rozpětí nutně omezeny na jeden členský stát (zeměpisný rozsah sítě nástupnické společnosti bývalého monopolu), brání však novým účastníkům z ostatních členských států vstoupit na rychle rostoucí trh.

4.1.4 Závěr o závažnosti

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je nutno protiprávní jednání celkově hodnotit jako velmi závažné, ačkoliv během daného období nemuselo mít toto jednání nutně stejnou závažnost.

Základní částka pokuty zohledňuje skutečnost, že závažnost zneužití ze strany společnosti Telefónica se stala zjevnější během příslušného období, a zejména po rozhodnutí ve věci Deutsche Telekom.

4.2 Doba trvání protiprávního jednání

Protiprávní jednání v daném případě trvalo od září 2001 do prosince 2006, tj. 5 let a 4 měsíce, což podle pokynů Komise o pokutách představuje dlouhotrvající zneužívání.

4.3 Polehčující okolnosti

Na základě veškerých dostupných důkazů se Komise domnívá, že v tomto případě lze uznat existenci určitých polehčujících okolností, jelikož po část uvedeného období podléhaly některé poplatky účtované společností Telefónica regulaci daného odvětví. Obdobně jako v případě Deutsche Telekom, v němž skutečnost, že maloobchodní a velkoobchodní poplatky společnosti Deutsche Telekom podléhaly zvláštní regulaci daného odvětví, byla vzata v úvahu jako polehčující okolnost a bylo použito snížení pokuty o 10 %, uplatňuje se i v tomto případě 10 % snížení pokuty, ačkoliv společnost Telefónica měla při stanovování svých cen k dispozici mnohem větší prostor pro manévrování.

Vzhledem ke všem výše zvažovaným faktorům činí výše pokuty 151 875 000 EUR. Tato pokuta je uložena společně a nerozdílně společnosti Telefónica S.A a její dceřiné společnosti Telefónica de España S.A.U.

(1) Úř. věst. L 1, 4.1.2003, s. 1.

(2) Metoda diskontovaných peněžních toků bere například v úvahu účinky získání zkušeností a úspory z rozsahu, které jsou typické pro rychle rostoucí trhy, jako je dotyčný trh.

(3) Věc C-7/97 Oscar Bronner, Sb. rozh. 1998, s. I-7791 („Oscar Bronner“), odstavce 43–46.

(4) Zjištění omezujících účinků neznamená, že soupeři jsou nuceni trh opustit: postačuje, aby soupeři byli znevýhodněni, a tudíž soutěžili méně agresivně.

(5) Viz věc Deutsche Telekom, odstavce 203–204.