PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu opatření pro posílení některých aspektů presumpce neviny a práva být přítomen při trestím řízení před soudem /* SWD/2013/0479 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu opatření pro posílení některých aspektů presumpce neviny a práva být přítomen při trestím řízení před soudem 1. Vymezení problému Obecné problémy: 1. V EU nejsou v důsledku nedostatečné ochrany zásady presumpce neviny dostatečně chráněna základní práva podezřelých a obviněných osob. Společné minimální normy v článku 48 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a v čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) se jeví jako nedostatečné pro ochranu této zásady v praxi. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) dokládá, že dochází k soustavnému a opakovanému porušování této zásady. Presumpce neviny je hlavní zásadou, která doplňuje ostatní procesní práva, včetně těch, jimiž se již právo Unie zabývá. Celkovým cílem je zajistit právo na spravedlivý proces v trestních věcech. Není-li respektována presumpce neviny, takovýto spravedlivý proces neexistuje. 2. Nedostatečná ochrana základních práv je příčinou nedostatečné vzájemné důvěry mezi členskými státy, pokud jde o kvalitu jejich příslušných systémů soudnictví. To brání hladkému fungování vzájemného uznávání rozsudků a justiční spolupráce. Konkrétní problémy: 1. Nedostatečná ochrana před veřejným označováním za vinného před odsouzením ze strany donucovacích a justičních orgánů. Orgány činné v trestním řízení někdy podezřelé nebo obviněné osoby označují v prohlášeních nebo v úředních rozhodnutích za vinné z trestného činu před vynesením pravomocného rozhodnutí soudu. 2. Nedostatečná ochrana zásady, že důkazní břemeno nese obžaloba a že by se v případě pochybností o vině mělo rozhodovat ve prospěch obviněné osoby; zejména nedostatečná ochrana v praxi v případech, kdy je důkazní břemeno přesunuto na obhajobu. 3. Nedostatečná ochrana práva neobviňovat sám sebe, včetně práva nespolupracovat a práva nevypovídat. Právní systémy některých členských států umožňují použít výkon práva neobviňovat sám sebe, práva nespolupracovat a práva nevypovídat jako důkaz proti podezřelé nebo obviněné osobě; v případě porušení tohoto práva často neexistují účinné a odrazující prostředky právní ochrany. 4. Nedostatečná ochrana práva být přítomen při řízení před soudem[1] – rozsudek a jakékoli rozhodnutí, jež může mít za následek zbavení osobní svobody, vyžaduje přítomnost obviněné osoby. Ne ve všech členských státech jsou k dispozici náležité prostředky právní ochrany v případě porušení tohoto práva. Dotčená skupina osob Potenciálně dotčeny jsou všechny podezřelé a obviněné osoby v trestním řízení v EU. V EU se každý rok koná přibližně 10 milionů trestních řízení. ESLP zjistil, že v období mezi 1. 1. 2007 a 31. 12. 2012 porušilo právo na presumpci neviny deset členských států EU, a to celkem ve 26 případech. Proč je nezbytná veřejná intervence? Současná nedostatečná ochrana některých aspektů presumpce neviny má nepříznivý vliv na vzájemnou důvěru mezi justičními orgány a následně i na hladké fungování evropského prostoru práva. Zásady a mechanismy ESLP nepřinesly dostatečnou ochranu v praxi, jak prokazuje judikatura ESLP. Další změny na základě stávajícího právního rámce nejsou v blízké budoucnosti pravděpodobné. Pokud EU přijme legislativní opatření, bude podle Smlouvy k dispozici celá řada mechanismů EU ke zjednání nápravy umožňujících zajistit, aby členské státy dodržovaly právo na presumpci neviny obsažené v právních předpisech EU. Má se za to, že v právních předpisech některých členských států bude nezbytné provést určité změny, je však plně respektována zásada subsidiarity a proporcionality. 2. Analýza subsidiarity Prohloubení vzájemné důvěry mezi justičními orgány: Právě kvůli významu presumpce neviny pro hladké fungování evropského prostoru trestního práva Evropská rada Komisi ve Stockholmském programu[2] vyzvala, aby se touto záležitostí zabývala. Pohyb osob: Osoby, které jsou účastníky trestního řízení mimo svou domovskou zemi, by si měly být jisté, že jsou chráněny obecným evropským právem na presumpci neviny. Listina EU takovéto právo obsahuje; Listiny se však lze v jednotlivém případě dovolávat pouze tehdy, souvisí-li dotyčná záležitost s uplatňováním práva EU ze strany členských států. Limity ESLP: Samotný ESLP nemůže zajistit náležitou ochranu. Některé aspekty presumpce neviny nebyly ESLP nedávno nebo obsáhle posuzovány (např. přesné důsledky porušení tohoto práva a prostředky právní ochrany v případě porušení). Právní ochrana pomocí řízení u ESLP není uspokojivá, jelikož zasahuje teprve následně, po vyčerpání všech vnitrostátních prostředků právní ochrany, a má na ni negativní vliv významné nahromadění případů čekajících na projednání. 3. Cíle iniciativy EU Obecným cílem je: (1) zaručit vysokou úroveň ochrany základních procesních práv v trestním řízení; (2) prohloubit vzájemnou důvěru, a tím zlepšit justiční spolupráci. Specifické cíle mají zajistit, aby: (1) podezřelé nebo obviněné osoby byly považovány za nevinné během celého trestního řízení, dokud jim není prokázána vina zákonným způsobem, a aby s nimi justiční orgány členských států zacházely jako s nevinnými; (2) orgány účastnící se justiční spolupráce a podílející se na výkonu trestní sankce, vyšetřovacího opatření nebo evropského zatýkacího rozkazu vydaného v jiném členském státě měly jistotu, že příslušné rozhodnutí bylo v členském státě původu vydáno při plném respektování presumpce neviny. Operativní cíle mají zajistit, aby: (1) podezřelé nebo obviněné osoby nebyly justičními orgány zmiňovány jako vinné před vynesením pravomocného rozsudku; (2) důkazní břemeno o vině podezřelé nebo obviněné osoby nesla obžaloba a aby bylo v případě pochybností rozhodováno ve prospěch této osoby; (3) v jakékoli fázi řízení bylo náležitě chráněno právo podezřelých nebo obviněných osob neobviňovat sám sebe, včetně práva nespolupracovat a práva nevypovídat; (4) vyjma zvláštních případů („rozhodnutí v nepřítomnosti“) byl rozsudek vynesen v přítomnosti obviněné osoby. 4. Možnosti politiky Uváženy byly čtyři možnosti politiky: (1) Možnost č. 1 – zachování stávající situace – žádné opatření na úrovni EU. (2) Možnost č. 2 – nelegislativní možnost: vypracování pokynů a vzdělávání týkající se osvědčených postupů, sdílení informací o případných osvědčených postupech a lepší monitorování. (3) Možnost č. 3 – dvě legislativní možnosti: (a) Možnost č. 3a) – směrnice, která stanoví minimální pravidla potvrzující acquis ESLP, co se týká jednotlivých konkrétních problémů, a která stanoví náležité a účinné prostředky právní ochrany v případě porušení. (b) Možnost č. 3b) – směrnice jako v rámci možnosti č. 3a), která však stanoví minimální pravidla zajišťující vyšší úroveň ochrany než acquis ESLP (vyjma neexistence veřejného označování za vinného ze strany justičních orgánů, kde není možné jít nad rámec zásady stanovené ESLP) prostřednictvím omezení či dokonce vyloučení možnosti existence výjimek z obecných zásad. 5. Posouzení dopadů 5.1. Účinnost při dosahování cíle politiky (1) Možnost č. 1 – úroveň ochrany by zůstala stejná, žádné zlepšení vzájemné důvěry. (2) Možnost č. 2 – vzhledem k neexistenci právních předpisů by šlo o malou motivaci pro členské státy, aby se zabývaly problémy. (3) Možnosti č. 3a) a 3b) (a) Větší vzájemná důvěra prostřednictvím společných minimálních norem; méně průtahů v oblasti justiční spolupráce, nižší náklady na související průtahy, neúspěšná řízení, nová řízení a odvolací řízení; v rámci možnosti č. 3b) by byla dále prohloubena vzájemná důvěra. (b) Legislativní možnost je na rozdíl od nelegislativní možnosti nebo možnosti spočívající v zachování stávající situace vymahatelná. (c) Podezřelé nebo obviněné osoby těží z minimálních norem týkajících se presumpce neviny a z náležitých prostředků právní ochrany; v rámci možnosti č. 3b) podezřelé nebo obviněné osoby těží z vyšších minimálních norem. (d) Účinný mechanismus zjednání nápravy vůči členským státům v případě porušení. (e) Méně justičních omylů, zlepšení nejen obecného vnímání spravedlnosti ze strany podezřelých a obviněných osob, obětí, justičních orgánů, obhájců a široké veřejnosti, nýbrž rovněž snížení nákladů vyplývajících pro členské státy z nedostatečné ochrany tohoto práva (náklady na odvolací řízení v členských státech). 5.2. Sociální dopady a základní práva (1) Možnost č. 1 – žádné zlepšení. (2) Možnost č. 2 – pravděpodobně pouze nerovnoměrné zlepšení situace v členských státech vzhledem k neexistenci donucovacích metod. (3) Možnost č. 3a) a 3b) (a) Větší ochrana základních práv podezřelých nebo obviněných osob v důsledku lepšího objasnění článku 48 Listiny EU. (b) Postupná změna kultury orgánů činných v trestním řízení a justičních orgánů, pokud jde o respektování práva na presumpci neviny. (c) Možné nedodržení zásad proporcionality a subsidiarity, pokud jsou zavedeny všechny aspekty možností č. 3a) a 3b). (d) Riziko kodifikace judikatury ESLP, která se neustále vyvíjí, prostřednictvím závazného legislativního nástroje EU. Pokud se judikatura vyvine směrem k větší ochraně, nebyla by závazná směrnice, která zajišťuje stávající úroveň ochrany, aktuální. (e) V případě možnosti č. 3b) by mohlo dojít k nepříznivému dopadu na výkon spravedlnosti, jelikož by práva jednotlivců byla posílena v míře, která by mohla nakonec poškodit účinnost vyšetřování a trestního stíhání. 5.3. Dopad na právní systém členských států (1) Možnost č. 1 – rozdíly mezi systémy jednotlivých členských států by přetrvávaly, jelikož ty by se i nadále vyvíjely důsledně na vnitrostátní úrovni. (2) Možnost č. 2 – omezený – nelze předpokládat žádné legislativní reformy, jelikož budou ponechány na dobré vůli zákonodárných orgánů jednotlivých členských států. (3) Možnost č. 3a) a 3b): řada členských států by musela své právní předpisy změnit v závislosti na určitém konkrétním problému. 5.4. Finanční a hospodářské dopady[3] (1) Možnost č. 1 – žádná bezprostřední finanční zátěž, avšak žádné snížení stávajících nákladů na řízení u ESLP a odvolací řízení v členských státech, nová řízení, finanční odškodnění kvůli porušení práva podezřelých osob na presumpci neviny. (2) Možnost č. 2 – náklady na workshopy, vzdělávání a sdílení osvědčených postupů, které se odhadují na méně než 8 milionů EUR ročně u každého aspektu presumpce neviny s výjimkou vypracování pokynů (jednorázové náklady ve výši 47 520 EUR). Pokud by však byly zavedeny všechny čtyři aspekty, snížila by celkové náklady vysoká úroveň synergií. (3) Možnost č. 3a) – z dlouhodobého hlediska by se níže uvedený odhad finančního dopadu postupně snižoval, jelikož by bylo toto právo více respektováno, což by omezilo využívání prostředků právní ochrany. Mohou existovat náklady na vzdělávání obhájců, policistů a soudců. Níže uvedené odhady nákladů se vztahují na náklady za rok a ve všech členských státech společně. (a) Neexistence veřejného označování za vinného – náklady na dodatečný prostředek právní ochrany (obnova řízení) ve všech členských státech kromě AT, FI, LT, PL a SE činí 240 000 EUR. Žádné významné náklady na jiné zvláštní prostředky právní ochrany (odvolání soudce, právo na náhradu škody). (b) Důkazní břemeno nese obžaloba / v případě pochybností o vině se rozhoduje ve prospěch obviněného – náklady na dodatečný prostředek právní ochrany (obnova řízení) ve všech členských státech kromě AT, FR a UK: v rozmezí od 92 000 EUR do 920 000 EUR. (c) Právo neobviňovat sám sebe, včetně práva nespolupracovat a práva nevypovídat – je-li dodatečným prostředkem právní ochrany obnova řízení (v současnosti je tato možnost dostupná pouze v AT, FI, FR, HU): v rozmezí od 98 000 EUR do 980 000 EUR; je-li dodatečným prostředkem právní ochrany nepřípustnost důkazů získaných při porušení tohoto práva u soudu, vznikly by náklady v souvislosti se zvýšením činnosti v oblasti stíhání v BE, BG, CY, EE, ES, HR, IE, LT, LV, NL, PL, SE (odhad v rozmezí od 7 500 EUR do 75 000 EUR). (d) Právo být přítomen při řízení před soudem – náklady na dodatečný prostředek právní ochrany (obnova řízení) v případě BE, BG, HU a LV: 523 000 EUR. (4) Možnost č. 3b) (a) Neexistence veřejného označování za vinného – stejné jako v případě možnosti č. 3a). (b) Důkazní břemeno nese obžaloba / v případě pochybností o vině se rozhoduje ve prospěch obviněného: – zvýšení činnosti v oblasti stíhání v členských státech, v nichž může být důkazní břemeno v současnosti obráceno (jelikož tyto případy by byly v rámci možnosti č. 3b) omezené v BE, HR, FR, HU, IE, PT, ES, SE a UK). Pravděpodobný scénář odhaduje náklady na 2,9 milionu EUR. (c) Právo neobviňovat sám sebe, právo nespolupracovat a právo nevypovídat – zvýšení činnosti v oblasti stíhání v členských státech, v nichž toto právo není absolutní (tento systém by byl na základě možnosti č. 3b) zrušen v BE, CY, UK, FI, FR, IE, LV, NL a SE). Pravděpodobný scénář odhaduje náklady na 27 milionů EUR. (d) Právo být přítomen při řízení před soudem – náklady by představovaly dodatečné prostředky policie na zajištění toho, aby byla podezřelá nebo obviněná osoba fyzicky přítomna při soudním řízení (v současnosti je podle stávajícího práva souzena v nepřítomnosti) ve všech členských státech kromě CY, IE a DE. Úspory by představovaly náklady na veškerá možná nová řízení (mají-li se všechny osoby účastnit jednání, neexistoval by žádný zvláštní opravný prostředek v případě soudního řízení v nepřítomnosti). Celkové náklady se odhadují na 5,5 milionu EUR až 22 milionů EUR. 6. Srovnání jednotlivých možností / upřednostňovaná možnost Upřednostňovanou možností je kombinace částí možností č. 2, 3a) a 3b). Tato kombinace plně respektuje zásady subsidiarity a proporcionality tím, že s ohledem na jednotlivé aspekty presumpce neviny navrhuje rozdílnou úroveň intervence EU v závislosti na řadě faktorů: i) dopad na hladké fungování nástrojů vzájemného uznávání: zvláštní pozornost je třeba věnovat spíše těm aspektům, které vytvářejí konkrétní a reálná práva pro občany, než obecným zásadám trestního práva procesního; ii) větší intervence EU je nezbytná u aspektů, které nejsou vnitrostátními právními předpisy přiměřeně chráněny a u nichž problémy překračují uplatňování těchto právních předpisů v praxi, a iii) větší intervence EU je nezbytná u aspektů, u nichž judikatura ESLP nestanoví dostatečně vysokou normu ve společném prostoru trestního práva. (1) Neexistence veřejného označování za vinného – možnost č. 3a), avšak bez zvláštního prostředku právní ochrany, vzhledem ke skutečnosti, že legislativní situace v členských státech je přijatelná a že tento aspekt je pouze v menší míře spojen s fungováním evropského prostoru práva. (2) Důkazní břemeno a v případě pochybností rozhodování ve prospěch obviněného – možnost č. 3a), avšak bez zvláštního prostředku právní ochrany, vzhledem ke skutečnosti, že toto je v právních předpisech členských států již dostatečně chráněno. (3) Právo neobviňovat sám sebe, právo nespolupracovat a právo nevypovídat – kombinace možností č. 3a) a 3b): – stanovit obecné zásady odvozené z judikatury ESLP a zavést zvláštní prostředek právní ochrany v případě porušení – nepřípustnost důkazů (možnost č. 3a)), – povolit výjimky z práva nespolupracovat podle judikatury ESLP (možnost č. 3a)), – nepovolit vyvozování nepříznivých důsledků z výkonu těchto práv (možnost č. 3b)). (4) Právo být přítomen při řízení před soudem – možnost č. 3a), včetně stanovení zvláštního prostředku právní ochrany (obnova řízení). (5) Horizontální: uplatňování by podpořila horizontální opatření zaměřená na monitorování, hodnocení a vzdělávání (části možnosti č. 2). Vzhledem k neexistenci spolehlivých údajů jsou uvedené číselné údaje přibližné. Dotčeny budou všechny členské státy, avšak v různé míře. Podle nejpravděpodobnějšího scénáře by náklady upřednostňované možnosti činily: – pokud jde o první dva aspekty presumpce neviny, nevzniknou žádné náklady (s výjimkou nákladů na vzdělávání, hodnocení a monitorování), – zákaz vyvozování důsledků z výkonu práva nevypovídat: 27 milionů EUR ročně společně pro 9 členských států, – v případě nepřípustnosti důkazů získaných při porušení práva nespolupracovat jsou odhadované náklady v rozmezí od minimálně 7 500 EUR do maximálně 75 000 EUR ročně společně pro 12 členských států, – v případě práva být přítomen při řízení před soudem činí odhadované náklady 523 000 EUR ročně společně pro 4 členské státy; – vyloučena je dodatečná odhadovaná částka ve výši 1,3 milionu EUR ročně vyplývající z monitorovacího systému a povinností týkajících se podávání správ, které musí členské státy plnit. Celkové náklady v jednotlivých členských státech činí (minimálně/maximálně[4]): AT 305 164, BE 1 847 230 / 1 851 762, BG 126 521 / 126 985, HR 127 099 / 128 386, CY 266 173 / 267 655, CZ 158 698, EE 56 703 / 56 983, FI 640 664, FR 8 783 153, DE 6 630 288, EL 190 790, HU 231 851, IE 590 601 / 592 155, IT 480 388, LV 281 997, LT 93 657 / 94 047, LU 207 765 / 208 203, MT 82 850, NL 6 590 604 / 6 599 749, PL 373 953 / 382 782, PT 226 718, RO 144 338, SK 961 808, SI 133 248, ES 643 779 / 668 089, SE 1 589 620 / 1 591 443, UK 9 664 550 / 9 678 626. 7. Monitorování a hodnocení Upřednostňovaná možnost uloží členským státům pouze relativně omezený počet povinností (které do jisté míry odrážejí stávající povinnosti podle EÚLP a ústavní nebo právní povinnosti v mnoha členských státech), očekává se, že k provedení potřebných změn vnitrostátních právních předpisů a postupů bude postačovat osmnáctiměsíční lhůta. Směrnice stanoví, že by členské státy měly podávat zprávy o účinném provádění legislativních nebo nelegislativních opatření. Členské státy by měly být vybízeny k tomu, aby shromáždily příslušné údaje a napomohly danému procesu, jelikož v současnosti neexistuje dostatek spolehlivých údajů. Komise předpokládala provedení zvláštní empirické studie s důrazem na sběr údajů za tří- až pětileté období uplatňování nástroje[5] s cílem získat podrobné kvantitativní a kvalitativní údaje o účinnosti návrhu. Všechny shromážděné údaje by Komisi umožnily posuzovat skutečné dodržování v členských státech důkladněji než pomocí prostředků, které má k dispozici v současnosti. [1] Kromě určitých jasně vymezených výjimek („rozhodnutí v nepřítomnosti“). [2] Úř. věst. C 115, 4.5.2010, s. 1. [3] S ohledem na možnosti politiky č. 3a) a 3b) by existovaly dodatečné náklady odhadované na 1,3 milionu EUR ročně, které vyplývají ze zavedení monitorovacího systému v členských státech za účelem plnění povinností v oblasti podávání zpráv a sběru příslušných údajů. [4] Maximální/minimální náklady se netýkají všech členských států, jelikož se na ně nebudou vztahovat určitá opatření, která již tyto státy zavedly. [5] Úř. věst. C 291, 4.12.2009, s. 1.