ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Zpráva o vyhodnocení uplatňování mechanismu civilní ochrany a finančního nástroje pro civilní ochranu v letech 2007-2009 /* KOM/2011/0696 v konečném znění */





ÚVOD 1. Generální ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu (GŘ ECHO) provedlo vyhodnocení následujících opatření na poli civilní ochrany v období let 2007 až 2009: 2. rozhodnutí Rady 2007/162/ES, Euratom ze dne 5. března 2007 o zřízení finančního nástroje pro civilní ochranu („finanční nástroj“[1]); 3. rozhodnutí Rady 2007/779/ES, Euratom ze dne 8. listopadu 2007 o vytvoření mechanismu civilní ochrany Společenství (přepracovaná verze) („mechanismus civilní ochrany“ nebo „rozhodnutí o vytvoření mechanismu“ nebo „přepracovaná verze rozhodnutí o vytvoření mechanismu“[2]); 4. přípravné akce ve smyslu čl. 49 odst. 6 písm. b) finančního nařízení[3], zaměřené na schopnost rychlé reakce EU, v rozpočtech na rok 2008, 2009 a 2010; 5. pilotních projektů ve smyslu čl. 49 odst. 6 písm. a) finančního nařízení o přeshraniční spolupráci při boji proti přírodním katastrofám a lesních požárech v rozpočtech na rok 2006, respektive 2008. 6. Mechanismus civilní ochrany usiluje o usnadnění posílené spolupráce při asistenčních zásazích v oblasti civilní ochrany v případě závažných mimořádných událostí nebo bezprostředního nebezpečí jejich výskytu. V případě přírodních a člověkem způsobených katastrof, teroristických činů a technologických, radiologických nebo ekologických havárií, včetně znečištění vod v důsledku námořních havárií, k nimž dojde uvnitř EU nebo mimo ni, a s ohledem na zvláštní potřeby izolovaných, nejvzdálenějších a jiných regionů či ostrovů EU má mechanismus zajistit ochranu především osob, ale také životního prostředí a majetku, včetně kulturního dědictví. 7. V současnosti se na mechanismu civilní ochrany podílí 31 států (které jsou tak rovněž způsobilé pro finanční podporu v rámci finančního nástroje): 27 členských států EU, Norsko, Island, Lichtenštejnsko a Chorvatsko (dále jen „zúčastněné státy“)[4]. 8. V článku 14 rozhodnutí o vytvoření mechanismu se požaduje, aby Komise vyhodnotila uplatňování rozhodnutí do konce roku 2010 a závěry tohoto hodnocení předala Evropskému parlamentu a Radě. 9. Finanční pomoc se z finančního nástroje poskytuje na: 10. akce v rámci mechanismu; 11. opatření k předcházení nebo snížení účinků mimořádné události a 12. akce určené k posílení připravenosti Společenství reagovat na mimořádné události, včetně akcí pro zvyšování informovanosti občanů EU. 13. Finanční nástroj nadto obsahuje zvláštní ustanovení upravující financování určitých dopravních prostředků v případě závažné mimořádné události, jež mají usnadnit rychlou a účinnou reakci na takovou událost. 14. V čl. 15 odst. 2 písm. b) finančního nástroje se požaduje, aby Komise prozatímně vyhodnotila dosažené výsledky a kvalitativní a kvantitativní hlediska provádění finančního nástroje[5]. 15. Přípravná akce zaměřená na schopnost rychlé reakce EU, jež byla zahájena v roce 2008, měla za cíl zlepšit celkovou schopnost EU reagovat na katastrofy uvnitř EU a mimo ni tím, že se z prostředků zúčastněných států vytvoří pohotovostní prostředky určené pro nasazení v rámci operací EU v oblasti civilní ochrany. Komise/monitorovací a informační středisko (dále jen „středisko MIC“) se pověřuje aktivací těchto pohotovostních prostředků na pokrytí potřeb v místě katastrofy. 16. V roce 2008 byl nadto zahájen pilotní projekt posílené spolupráce mezi zúčastněnými státy v boji proti lesním požárům, jenž má za cíl zlepšit mobilizaci operačních prostředků a krizových struktur, díky níž bude možné poskytovat pomoc zúčastněnému státu při likvidaci lesních požárů, jejichž počet a rozsah přesáhne logistickou a lidskou kapacitu tohoto státu. Cíle pilotního projektu byly začleněny do přípravné akce zaměřené na schopnost rychlé reakce EU coby součást výzvy k předkládání návrhů v roce 2009. V roce 2010 pokračovala přípravná akce třetím a posledním rokem v této formě (provádění některých projektů bude probíhat do poloviny roku 2012). 17. V rámci pilotního projektu zaměřeného na přeshraniční spolupráci v boji proti přírodním katastrofám byly poskytnuty granty na podporu akcí zaměřených na spolupráci a rozvoj užší spolupráce v rámci opatření civilní ochrany, jejichž cílem je zvyšovat informovanost a předcházet následkům přírodních katastrof či je minimalizovat rozvíjením přeshraničních nástrojů včasného varování, koordinace a logistiky. 18. V čl. 21 odst. 2 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení[6] se požaduje hodnocení přípravných akcí a pilotních projektů z hlediska přidělených lidských zdrojů a finančních prostředků a dosažených výsledků, aby bylo ověřeno, zda jsou v souladu se stanovenými cíli. CÍLE A METODIKA HODNOCENÍ 19. Výsledky hodnocení poskytnou Komisi a dalším zúčastněným stranám zásadní zjištění a poučení ze zkušeností získaných při provádění výše uvedených akcí v oblasti civilní ochrany. Ta Komisi napomohou při trvalém a účinném provádění mechanismu a finančního nástroje. 20. Kromě toho výsledky hodnocení ovlivní přípravu balíčku rozsáhlých politických opatření, který se připravuje v roce 2011 a s jehož pomocí bude přezkoumána spolupráce při zvládání katastrof na úrovni EU, přičemž se zvláště zohlední dvě klíčová témata: 1) odpovědnost všech aktérů za přijetí odpovídajících preventivních a ochranných opatření a 2) solidarita a pomoc v rámci EU a mezi zúčastněnými státy v případě nouze. 21. Hodnocení nakonec ovlivní přípravu sdělení o pokračování finančního nástroje, které bude předloženo do 31. prosince 2011 (podle čl. 15 odst. 2 písm. c) finančního nástroje) a které se prakticky stane součástí návrhu nového finančního nástroje pro civilní ochranu. 22. Útvary Komise připravily interní dokumenty předběžné revize založené na vlastních informacích a zkušenostech. V návaznosti na to byla oslovena vnější poradenská služba (skupina COWI A/S ve spolupráci se společností Aguaconsult), aby vypracovala nezávislé hodnocení činností Evropské komise v oblasti civilní ochrany a provedla rozsáhlé a souhrnné konzultace[7] zúčastněných stran, včetně pohovorů a internetových průzkumů. Poradenské služby vypracovaly návrh hodnotící zprávy, v němž zohlednily také zjištění obsažená v interních dokumentech předběžné revize. Tato zpráva je dostupná na internetovém portálu Komise[8]. Všechny útvary Komise, které se hodnocení zúčastnily, proces podpořily a zapojily se do práce příslušné řídící skupiny. Útvary Komise nadto provedly konzultace zúčastněných států, včetně setkání s generálními řediteli vnitrostátních orgánů civilní ochrany, aby shromáždily jejich názory na fungování mechanismu, finančního nástroje a přípravných a pilotních akcí. 23. Vnější poradenské služby dostaly za úkol nezávisle vyhodnotit provádění akcí Evropské komise v oblasti civilní ochrany, jež proběhly mezi lety 2007 a 2009 (včetně)[9], konkrétně: 24. fungování střediska MIC a služby jím poskytnuté, jak jsou uvedeny v čl. 2 odst. 5 rozhodnutí o vytvoření mechanismu; 25. provádění ustanovení finančního nástroje týkajících se dopravy (čl. 4 odst. 2 písm. b) a c) a odst. 3); 26. uplatňování tzv. „modulového přístupu“ a provádění opatření ověřovaných v rámci pilotních projektů a přípravných akcí, jejichž cílem bylo posílit dostupnost prostředků reakce; 27. výcvikový program uvedený v čl. 5 odst. 5 rozhodnutí o vytvoření mechanismu (včetně programů cvičení a programů výměny odborníků). VÝSLEDKY HODNOCENÍ Monitorovací a informační středisko 28. Středisko MIC je klíčovým uzlem mechanismu civilní ochrany EU, jehož cílem je usnadnit posílenou spolupráci mezi EU a členskými státy při asistenčních zásazích v oblasti civilní ochrany v případě výskytu závažných mimořádných událostí. 29. Hodnocení jeho činnosti v letech 2007–2009 jasně ukázalo, že středisko MIC splnilo svůj účel posloužit členským státům, Komisi a EU obecně při jejím narůstajícím zapojení do činností civilní ochrany v Evropě a ve světě. Služby střediska MIC, včetně možnosti okamžitého nasazení, byly k dispozici 24 hodin denně, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 5 přepracované verze rozhodnutí o vytvoření mechanismu. Středisko MIC se těší širokému uznání za poskytování užitečných služeb, jež jsou při provádění asistenčních zásahů v oblasti civilní ochrany uvnitř EU a mimo ni pro zúčastněné státy nezbytné. Jedná se o konzultace ohledně potřeb v místě katastrofy, usnadňování užší spolupráce mezi zúčastněnými státy a společné využívání prostředků. V této souvislosti se středisko MIC vyznačuje tím, že je jediným kontaktním místem („one-stop shop“). Státy, které jsou nuceny požádat o mezinárodní pomoc, i zúčastněné státy, které ji poskytují, tím získají drahocenný čas. Při provádění asistenčních zásahů mimo EU středisko MIC koordinovalo činnosti a integrovalo evropskou reakci v rámci koordinovaných snah OSN. Počet aktivací mechanismu během let trvale narůstal, což dokládá jeho přidanou hodnotu. 30. Posílená spolupráce mezi střediskem MIC a jinými mezinárodními subjekty okamžité pomoci, zvláště agenturami OSN, byla v externím hodnocení zmíněna s uznáním. Přesto by se však nemělo zapomínat i na jiné aktéry, jako jsou společenství humanitárních nevládních organizací a vojenské organizace (např. NATO), zvlášť když by zapojení organizace NATO bylo řádně odůvodněno na základě příslušných zásad OSN (zásady z Osla a zásady MCDA). 31. Komise ve svém sdělení[10] Evropskému parlamentu a Radě o posílení schopnosti Unie reagovat na katastrofy z roku 2008 uvedla několik aspektů, u nichž vidí prostor k dalšímu zlepšení: 32. zlepšit efektivnost svého působení ve spolupráci s členskými státy a zúčastněnými stranami na mezinárodní, státní a místní úrovni, zejména využíváním synergií a lepší koordinací odborného výcviku, vyhodnocování potřeb, plánování a operací; 33. zejména v případě přírodních katastrof většího rozsahu dále zdokonalit „horizontální“ koordinaci mezi Komisí, předsednictvím, členskými státy a vysokým představitelem jak v Bruselu, tak v místě katastrofy, pokud jsou zapojeny jak nástroje mechanismu civilní ochrany, tak nástroje společné zahraniční a bezpečnostní politiky; 34. zlepšit „vertikální“ koordinaci mezi EU a členskými státy. Rozdíly v mandátech jednotlivých členských států a humanitárních útvarů / agentur mají dopad na reakci Komise, a proto by bylo zapotřebí tuto koordinaci optimalizovat. Na základě těchto zjištění začala Komise pracovat na tom, jak vylepšit fungování střediska MIC. Sdělení o posílení schopnosti Unie reagovat na katastrofy usiluje o [11] přeměnu monitorovacího a informačního střediska na operační středisko pro zásahy evropské civilní ochrany. Za tímto účelem je nutné provést kvalitativní posun od sdílení informací a reakcí na mimořádné události k proaktivnímu předvídání, sledování mimořádných událostí v reálném čase a operačním zásahům / koordinaci. Tato změna zahrnuje systémy včasného varování, vyhodnocování potřeb, identifikaci odpovídajících zdrojů a poskytování odborného poradenství o dostupných prostředcích členským státům; vypracování možných scénářů, standardních operačních postupů a vyhodnocování získaných zkušeností; využití kompetencí Komise pro sdílení dostupných dopravních prostředků a spolufinancování dopravy; organizaci většího počtu školení a cvičení pro odborníky z členských států a další odborníky; a pomoc členským státům při vytváření společných zdrojů. Na základě těchto prvků interního přezkumu, externího hodnocení a prohlášení zúčastněných stran dospěla Komise k závěru, že středisko MIC svou úlohu v samém jádru mechanismu civilní ochrany úspěšně, proaktivně a účinně splnilo. Přes neustálý pokrok ve spolupráci mezi evropskými aktéry, jak dokládají např. Evropský program monitorování Země a jeho služba nouzové reakce, jakož i synergie všech činností Komise spojených s otázkami zdraví, zůstává i nadále výzvou zajistit, aby všechny činnosti probíhaly soudržně, koordinovaně a doplňovaly se s opatřeními a zásahy, jež jsou prováděny v rámci jiných kapacit na zvládání katastrof na úrovni EU a na mezinárodní úrovni (zejména těch, které jsou financovány OSN, ale i kapacit způsobilých na poli humanitární pomoci a také dlouhodobé rozvojové pomoci), a zásahy zúčastněných států. Evropská spolupráce a koordinace v oblasti civilní ochrany však vykazuje zřejmě ještě nevyužitý potenciál, k jehož uvolnění může napomoci budoucí středisko MIC. 35. Ve svém sdělení Evropskému parlamentu a Radě „Na cestě k důraznější evropské reakci na katastrofy: úloha civilní ochrany a humanitární pomoci“[12] Komise kromě toho nastínila další opatření, jejichž cílem je dosažení efektivnější, účelnější, soudržnější a viditelnější evropské reakce. Ta zahrnuje spojení krizových center GŘ ECHO a střediska MIC do skutečného evropského střediska reakce na mimořádné situace, které by bylo k dispozici 24 hodin denně a sedm dní v týdnu, jako jeden z klíčových momentů vize Komise. Středisko by se mělo stát základnou, jež během operací okamžité pomoci poskytuje plnou podporu zúčastněným státům, jiným útvarům EU a mezinárodním organizacím. Mělo by rovněž hrát stěžejní úlohu při plánování operací EU (včetně vypracování scénářů a pohotovostních plánů), jakož i koordinovat zdroje, jež jsou pro evropskou reakci k dispozici. Program školení 36. Interní studie dokumentů, prohlášení zúčastněných stran, externí hodnocení a zkušenosti Komise získané při školeních naznačují, že program školení je vysoce hodnotným prostředkem spolupráce EU v oblasti civilní ochrany. Potvrdilo se, že školení jsou přínosem při přípravě národních odborníků na asistenční zásahy v oblasti civilní ochrany a že s jejich pomocí se významně zlepšila schopnost reakce systému EU v oblasti civilní ochrany. Komise dospěla k závěru, že program školení by měl zůstat důležitou součástí připravenosti v kontextu spolupráce EU v oblasti civilní ochrany. 37. Z hodnocení jasně vyplývá, že obsah školení plně doplňuje další akce, jež jsou v rámci školení poskytovány na vnitrostátní a mezinárodní úrovni. Komise má za to, že budoucí rozvoj školicího systému EU musí i nadále zajišťovat soudržnost mezi programy na různých úrovních. To si zřejmě vyžádá trvalou a posílenou spolupráci mezi všemi poskytovateli školení, zejména pokud by se do budoucna plánovala nějaká další integrace programů. 38. V roce 2009 byla ustavena skupina zabývající se politikou v oblasti odborné přípravy (její první setkání se uskutečnilo v září 2009). To byl první krok na cestě ke zřízení mechanismu evropské odborné přípravy v oblasti zvládání katastrof (DMTA). Vedle toho se až sedmkrát během výukového období setkávají vedoucí kurzů, přičemž tři z těchto setkání jsou věnována hodnocení kurzů. Na konci každého roku se koná každoroční setkání koordinátorů školení. V tomto rámci se diskutovalo o srovnatelnosti vnitrostátních programů školení, problémech s řízením a kvalitou, jakož i o možnostech pořádání školení zaměřená na otázky prevence a připravenosti. 39. V posledních letech se v rámci programu školení podařilo udržet krok s rozvojem posíleného mechanismu civilní ochrany, který během let rozšířil rozsah své činnosti a odbornosti. Hodnocení jasně vyzdvihlo širší rozpětí školení, včetně nových druhů a většího množství kurzů. Pohled na tento vývoj v souvislosti se zvýšeným tlakem na možnosti veřejného financování nastoluje otázku, jakým způsobem zajistit účinnější program školení v oblasti civilní ochrany, který by v budoucnosti zcela nezávisel na centralizované organizaci školení v mezinárodní koordinaci. 40. Školení poskytla vynikající základnu pro sdílení zkušeností a navázání kontaktů mezi odborníky na civilní ochranu ze zúčastněných států, jakož i s dalšími partnery, jako jsou členové týmů UNDAC (týmy OSN pro posuzování a koordinaci v případě katastrof) a další útvary Komise. Vyhodnotit náklady a přínos takových formálních a neformálních kontaktů pomocí objektivních ukazatelů je obvykle obtížné. Komise je toho názoru, že v případě mimořádné situace velkého rozsahu rozhodují takové kontakty a styky zásadně o tom, zda pomocný zásah proběhne co nejlepším možným způsobem, nebo se vše odvine podle méně vhodného scénáře, kdy kvůli neefektivní koordinaci a organizačním opatřením dochází ke ztrátě cenného času. Sdílení zkušeností a vytváření kontaktů znamenají pro systém samozřejmě i další náklady. K vytváření takových kontaktních sítí však může docházet mimochodem během sledování hlavních cílů školení zmíněných výše. 41. V této souvislosti Komise také zvažuje, jak lépe a strukturovaněji zorganizovat výměnu zkušeností z místa katastrof, z cvičení a ze školení a sdílení poučení, které je třeba vyvodit[13]. 42. Přezkoumání právních předpisů v oblasti civilní ochrany v roce 2011 poskytne příležitost k dalšímu zvážení jednotlivých aspektů. Nastolí rovněž otázku, zda v rámci nového finančního nástroje bude možné vyčlenit vyšší částky na školení, či zda je nutné najít jiné způsoby, jak dále zvýšit přínos z užší spolupráce EU v rámci připravenosti na katastrofy. Program cvičení 43. Jak vyplývá z interního přezkumu Komise, zjištění a závěrů externích hodnotitelů a názorů zúčastněných států a dalších zúčastněných stran, cvičení představují účinné opatření na podporu evropské připravenosti na přírodní a člověkem způsobené katastrofy. Napomohla při vylepšování postupů a praktických opatření, které je třeba vytvořit za účelem zásahů a spolupráce v oblasti civilní ochrany, včetně možnosti zahájit nacvičování podpůrných opatření hostitelského státu. Je především jasné, že se podařilo splnit cíle stanovené v článku 24 prováděcí rozhodnutí o mechanismu[14]: tj. zlepšení schopnosti reakce a poskytnutí praktických zkušeností nezbytných pro týmy, zlepšení a ověření postupů a určení společného jazyka ke koordinaci asistenčních zásahů civilní ochrany a snížení doby reakce při závažných mimořádných událostech, posílení operační spolupráce mezi složkami civilní ochrany a zúčastněnými státy a sdílení získaných zkušeností. 44. Komise dospěla k závěru, že cvičení v plném rozsahu v oblasti mechanismu civilní ochrany, jež byla spolufinancována EU, jsou podstatným prvkem při zlepšování úrovně připravenosti všech součástí mechanismu civilní ochrany. 45. Ačkoliv cvičení provedená během tohoto období poskytla celkově dobrou půdu pro dosažení stanovených cílů, trpěla nedostatky také v důsledku toho, že nejsou integrována do obsáhlejšího programu cvičení, nýbrž většinou představují řadu návrhů ze strany zúčastněných států. K tomuto závěru dospělo mnoho zúčastněných stran, když byly dotázány na celkovou efektivitu, soudržnost, spolupráci a doplňkovost programu cvičení. Někteří z dotázaných prohlásili, že by EU měla stanovit zásady zajišťující srovnatelnost úrovně a postupů při cvičeních, např. prostřednictvím minimálního standardu. 46. Komise dospěla k závěru, že program cvičení dozrál do bodu, kdy je třeba přezkoumat konkrétní priority a cíle dané politiky, pokud jde o posílení připravenosti EU tím, že se začne zejména s vyhodnocováním nyní platných minimálních požadavků na financování ze strany EU a s tvorbou vylepšených požadavků. 47. Cvičení v plném rozsahu probíhají na úrovni vnitrostátní a evropské koordinace. To představuje značnou výzvu během celého cyklu cvičení, v neposlední řadě proto, že zúčastněné státy dosáhly rozdílné úrovně svých systémů civilní ochrany a jejich přístupu k plánování, provádění a vyhodnocování cvičení. Zde se nabízí otázka, zda by byla přínosná užší spolupráce mezi evropským programem cvičení a vnitrostátními programy cvičení. Užší spolupráce by mohla dále posílit efektivitu, soudržnost, spolupráci a doplňkovost programu cvičení, jakož i jeho účelnost, naopak by ale mohla znamenat potřebu vyčlenit dodatečné zdroje na plánování a koordinaci a vytvoření rámce EU pro cvičení. 48. Na základě výše zmíněného Komise uznává, že v zájmu lepšího dosažení hlavního cíle zlepšení operací pomocí lepší připravenosti je nutné zvážit zřízení integrovaného a komplexního programu/rámce cvičení. To by si vyžádalo několik kroků počínaje návrhem společného glosáře pojmů a dohodou o minimálních nárocích na metodologii cvičení (program hodnocení a zlepšení, kontrolu cvičení, společná pravidla bezpečnosti atd.), včetně vytvoření představy o možných scénářích katastrofy, na jejichž základě by se cvičení prováděla. Zde by se bylo třeba zaměřit na výsledky posouzení rizik a scénáře vytvořené v zúčastněných státech a na přehled scénářů, které je třeba vytvořit na úrovni EU v nadcházejících letech. V rámci takového politického rámce cvičení by se rovněž mohly zvážit důležité scénáře na rozmístění při asistenčních zásazích mimo EU. 49. Pokud jde o program EU pro cvičení, má Komise za to, že i přes jeho celkovou úspěšnost může být nezbytné rozšířit a posílit rámec cvičení s cílem dalšího posílení úrovně připravenosti a spolupráce mezi evropskými státy a v zájmu optimalizace přínosu pro všechny zúčastněné státy. Program na výměnu odborníků 50. Zlepšování nezprostředkovaných znalostí pracovních metod a postupů partnerů, jako jsou příslušné orgány a subjekty jiných členských států, znamená v evropském a mezinárodním kontextu opatření EU v oblasti civilní ochrany velký přínos. 51. Komise má za to, že program na výměnu odborníků splnil své cíle stanovené v článku 25 prováděcí rozhodnutí o mechanismu[15], tj. umožnil odborníkům: 1) získat zkušenosti v jiných oblastech; 2) seznámit se s různými technikami a používanými pracovními postupy; 3) studovat koncepce ostatních zúčastněných složek a institucí pro řešení mimořádných událostí. Setkání s kolegy, kteří v jiných členských státech pracují na stejných otázkách, je obecně velkým přínosem k zefektivnění a usnadnění komunikace v případě mimořádných událostí, kdy není času nazbyt. 52. Protože byl dosud vyškolen jen omezený počet odborníků a zřejmě jsou stále potřeba další školení, bylo by užitečné v tomto systému pokračovat, ba dokonce zvážit, zda by nebylo možné seznámit s ním širší publikum. 53. Komise podotýká, že program je primárně pojat jako příležitost k učení určená pro odborníky vyslané do zahraničí. V souvislosti s posilováním spolupráce mezi zúčastněnými státy stojí za zvážení zorganizovat výměny tak, aby odborníci konkrétní problematiky byli na základě žádosti k dispozici i dalším zúčastněným státům. Moduly 54. Modulový přístup je nyní pevnou součástí systému evropské civilní ochrany, kde napomáhá zvyšování interoperability, rychlosti rozmístění, předvídatelnosti reakce, mobilizaci podpory, kterou postižený stát musí poskytnout (k tomu, aby modul byl schopen splnit své úkoly), a zlepšování celkové kvality a efektivity evropských zásahů civilní ochrany. Zřízení modulů a vytvoření jejich databáze v systému CECIS[16] rovněž usnadnilo postup žádání o pomoc a jejího poskytnutí v rámci EU a zlepšilo plánování jak na straně poskytovatele, tak na straně příjemce (tak se např. v případě záplav, když se žádost týká určitého počtu modulů vysokokapacitních pump, jasně stanoví kapacita modulu, místo jeho nasazení, podpora, kterou má zapotřebí, atd.). Komise se domnívá, že modulový přístup jasně potvrdil svou přidanou hodnotu. 55. Interní přezkum Komise, zjištění a závěry externích hodnotitelů a odezva zúčastněných států ukázaly, že moduly civilní ochrany jsou obecně považovány za účinný způsob, jak podpořit evropskou připravenost na přírodní a člověkem způsobené katastrofy. 56. Koncept modulů je třeba dále posílit tím, že se stanou součástí specifických cvičení. V roce 2010, kdy byl zahájen první cyklus nacvičování šesti modulů, se započalo s prací vedoucí tímto směrem. Nacvičování modulů představuje specifická cvičení v terénu, při kterých se nacvičuje spolupráce a koordinace mezi různými moduly a koordinačním týmem EU v oblasti civilní ochrany během mimořádné události. Ačkoliv nacvičování modulů netvoří součást této hodnotící zprávy (neboť tento proces byl zahájen až na konci roku 2010), je původní odezva zúčastněných států na ně velmi kladná. 57. Kromě toho pokračuje práce na vytváření standardních operačních postupů týkajících se modulů, jejichž cílem je další zlepšení interoperability a koordinace v místě katastrofy a s ústředím. Pracuje se také na zásadách podpory ze strany hostitelského státu. Obě iniciativy koordinuje Komise za přispění zúčastněných států v rámci pracovní skupiny zabývající se moduly. Pilotní projekty a přípravné akce 58. V rámci pilotních projektů a přípravných akcí bylo spolufinancováno EU několik projektů zaměřených na zajištění dostupnosti prostředků reakce. Tyto projekty měly prověřit inovativní opatření správy prostředků zúčastněných států (většinou modulů), jež tvoří pohotovostní zálohu pro operace EU na základě vzájemné dohody mezi Komisí a dotyčnými zúčastněnými státy, jakož i prověřit dodatečné prostředky/složky na úrovni EU. 59. Značné množství pohotovostních prostředků zúčastněných států, jakož i dodatečné kapacity/složky byly coby součást přípravné akce a pilotních projektů rozmístěny v rámci reálných mimořádných událostí. Během nich přinesly povzbudivé výsledky, což poukazuje na to, že ověřované modely jsou funkční. Podle externího hodnocení je sice ještě příliš brzy na to, aby se z omezeného počtu rozmístění vyvozovaly konečné závěry, zda bylo dosaženo efektivnější reakce EU na katastrofy, přesto se uznává, že tyto nástroje přispěly k vytvoření adekvátnější reakce EU na katastrofy. 60. Jako součást přípravné akce zaměřené na schopnost rychlé reakce EU spolufinancovala Komise zhruba dvacet projektů, na nichž se podílela více než polovina všech zúčastněných států a které sloužily k vytvoření pohotovostních záloh klíčových zdrojů. Zúčastněné státy uvolnily díky těmto projektům řadu zásahových prostředků (většinou modulů, včetně průzkumných a záchranných týmů, prostředků na čištění vody, lékařských týmů, prostředků na likvidaci lesních požárů[17] a na detekci a dekontaminace chemických, biologických, radiologických a jaderných materiálů, dále dočasných přístřeší a týmů pro technickou pomoc a podporu) jako pohotovostní zálohu na operace EU v oblasti civilní ochrany. Tyto prostředky byly vyzkoušeny při cvičeních a nasazeny při operacích v reálném čase (např. v reakci na zemětřesení na Haiti a záplavy v Polsku), čímž účinně zvýšily přidanou hodnotu celkové reakce EU. Mobilizace a rozmístění těchto modulů na žádost Komise / střediska MIC proběhly hladce. Některé projekty ještě běží a potrvají až do poloviny roku 2012. 61. Plný přínos pohotovostních prostředků se projeví až v uceleném systému, který by zahrnoval přiměřené množství prostředků různého druhu a byl spojen s předběžným plánováním (včetně referenčních scénářů a pohotovostních plánů). Toho by mohlo být dosaženo především zřízením evropské kapacity pro reakci na mimořádné situace ve formě společného souboru předem stanovených prostředků, které dají členské státy dobrovolně k dispozici na operace EU při odstraňování následků katastrof, jak je stanoveno ve sdělení Komise z října 2010 (KOM(2010) 600 v konečném znění). 62. V roce 2008 byl zahájen pilotní projekt posílené spolupráce mezi zúčastněnými státy v boji proti lesním požárům (taktická rezerva EU pro boj s lesními požáry – EUEFTR), jenž má za cíl zlepšit mobilizaci operačních prostředků a krizových struktur, díky níž bude možné poskytovat pomoc zúčastněnému státu při likvidaci lesních požárů, jejichž počet a rozsah přesáhne logistickou a lidskou kapacitu tohoto státu. Projekt EUFFTR sestával ze dvou požárních letadel (Canadair CL-215), jež byla pronajata na komerčním trhu a z nichž každé mohlo mezi 1. červencem a 30. zářím 2009 nalétat 150 hodin. Letadla představovala dodatečné evropské prostředky určené k posílení celkové kapacity EU v boji proti požárům. Byla k dispozici těm členským státům EU, které by prostřednictvím mechanismu civilní ochrany požádaly o leteckou pomoc při likvidaci lesních požárů. 63. Rozhodnutí o použití letadel v rámci projektu EUFFTR učinila Komise po konzultaci situace ohledně lesních požárů s členskými státy na jihu Evropy. Po tomto rozhodnutí zajistilo francouzské ministerstvo vnitra (příjemce projektu) rozmístění letadel, jež měla základu ve městě Bastia na Korsice. V šesti z celkových devíti případů lesních požárů, u nichž došlo v roce 2009 k aktivaci mechanismu, bylo využito projektu EUFFTR: dvakrát na francouzské Korsice a v Portugalsku, jednou v Itálii a jednou v Řecku. Při třech dalších aktivacích mechanismu (v Albánii, Řecku a Portugalsku) poskytly členské státy dostatečnou a včasnou pomoc, a tak nedošlo k mobilizaci projektu EUFFTR. 64. Jak bylo také poznamenáno v externím hodnocení, vyhodnotit doplňkovost akcí je obtížnější. Došlo by k provedení některých akcí, aniž by byly spolufinancovány na úrovni EU? Průzkum provedený on-line jasně ukázal, že bylo dosaženo plné doplňkovosti (80 % proti 10 % respondentů, viz výše). Bylo však poznamenáno, že některé z výsledků nemusí být do určité míry objektivní, neboť značnou část skupiny respondentů tvořili příjemci spolufinancovaných projektů. Hodnotitelé se setkali s obavami, že financování pilotních projektů či přípravných akcí není plně komplementární, ale spíše nahrazuje nedostatečnou preventivní/přípravnou činnost v dané zemi či regionu. Respondenti nadto vyjádřili určité obavy z toho, že by mohlo dojít k ‚nezamýšlené demotivaci‘, kdy se některé zúčastněné státy mohou spoléhat na pomoc v rámci mechanismu, místo aby samy podnikly nezbytné investice (např. do preventivních opatření). Objektivní hodnocení by se muselo opírat o srovnávací základní scénář popisující, co by se stalo při neexistenci spolufinancování ze strany EU. Ve specifickém kontextu různých zúčastněných států by taková analýza byla obtížně proveditelná a její výsledky by byly velmi nejisté. 65. Vzhledem k těmto obtížím není v silách Komise plně ověřit, zda se jedná o doplňkovost či ne. Pokud jde o možné „potlačení“ či nahrazení preventivních opatření na vnitrostátní úrovni, muselo by se takové posouzení vztahovat na předpokládaný minimální standard odpovídající míry prevence. 66. Je možné se v rámci hodnocení zamyslet, zda by se některých výsledků, obzvláště pak posílené schopnosti rychlé reakce, kterou se podařilo vytvořit, nedalo dosáhnout za menší náklady. S údaji, které má Komise v současnosti k dispozici, není možné dospět ke konečnému závěru ohledně efektivity nákladů u tohoto přístupu. Někteří respondenti průzkumu provedeného on-line a někteří dotázaní v rámci externího hodnocení nicméně zdůraznili potřebu větší kontroly a hodnocení. 67. Komise je toho názoru, že vytvoření konceptu modulů civilní ochrany, přípravných akcí a pilotních projektů zvýšilo připravenost Evropy. Na každou velkou katastrofu bude odpovězeno posílenou schopností rychlé reakce, a tím se pomůže při záchraně lidských životů, ochraně majetku a životního prostředí v Evropě i mimo ni. Je však také samozřejmé, že přínos této zvýšené připravenosti musí být v středně- a dlouhodobém horizontu zachován prostřednictvím udržování a rozvíjení již fungujících modulů. Komise v této souvislosti poznamenává, že hodnotitelé se u téměř všech respondentů setkali se silným zájmem na zachování systému přípravných akcí poté, co vyprší jeho platnost v roce 2010 (20 z 25 odpovědí bylo kladných). Poskytování dopravní pomoci 68. Ustanovení týkající se dopravy jsou platná od roku 2007 a účelem jejich provedením bylo vyřešit zjištěný nedostatek dopravních kapacit. Komise přispívá buď: 1) poskytnutím přímých grantů zúčastněným státům (způsobilé jsou veškeré dopravní prostředky: veřejné či vojenské, za předpokladu, že jsou plně dodrženy příslušné mezinárodní zásady / zásady OSN[18]), nebo 2) využitím služeb dopravního dodavatele („makléře“) k pronajmutí dopravních prostředků. V rámci finančního nástroje pro civilní ochranu může být v období let 2007 až 2013 na dopravu použito maximálně 90 milionů EUR. Zúčastněný stát žádající o finanční podporu je povinen během šesti měsíců po zásahu vrátit minimálně 50 % obdržených prostředků EU. 69. Trvalo určitou dobu, než zúčastněné státy mohly dopravní pomoc plně využít. Celková výše spolufinancování z finančního nástroje použitá od zahájení dopravní pomoci do konce roku 2010 činí zhruba 7,5 milionu EUR, přičemž v letech 2010 a 2011 došlo k markantnímu nárůstu počtu žádostí o společné využívání a finanční pomoc[19]. 70. Hodnocení shledalo, že dopravní pomoc přispěla k celkově lepšímu poskytování pomoci a vedla k účinnější reakci na katastrofy. Významný přínos dopravní pomoci spočívá rovněž v tom, že umožňuje a zviditelňuje přítomnost zúčastněných států při mezinárodních mimořádných situacích. Dopravní opatření potvrdila svou užitečnost jak podporou zúčastněných států při společném využívání a sdílení svých dopravních prostředků, tak mobilizací dodatečných nabídek při řešení problémů s nedostatkem dopravních prostředků (buď prostřednictvím dopravních služeb poskytnutých „makléřem“, nebo finanční pomoci). V průzkumu provedeném on-line udalo 40 % respondentů, že dopravní pomoc měla rozhodující vliv na jejich rozhodnutí o poskytnutí pomoci. 71. Postupy realizované za účelem správy finanční pomoci prostřednictvím přímých grantů udělených zúčastněným státům prokázaly svou užitečnost tím, že přispěly k překlanutí největší mezery. Současně panuje všeobecná shoda, že tyto postupy jsou složité a obtížné a měly by být zjednodušeny a nadto musí být pružnější. 72. Z důležitých připomínek vznesených v hodnocení vyplývá, že v závislosti na naléhavosti či prioritě dodání určitých pomocných prostředků je třeba více přezkoumat různé úrovně spolufinancování dopravních operací, jakož i usnadnit přístup k dopravním prostředkům / možnostem. Projekty spolupráce 73. Komise provedla vlastní vyhodnocení této složky bez využití externího hodnocení. Od poradenských služeb se nepožadovalo, aby vyhodnotily projekty spolupráce zaměřené na prevenci a připravenost, a to hlavně proto, že průzkum prováděný on-line a metodika kladení dotazů by se k tomuto účelu nehodily, neboť jednotlivé výsledky jsou známy pouze omezené skupině osob. 74. Zdá se, že projekty spolupráce spolufinancované z finančního nástroje pro civilní ochranu v oblasti prevence a připravenosti dosáhly svých zamýšlených cílů. Ukončené projekty v rámci výzvy k předkládání návrhů z roku 2007 vyústily v řadu zajímavých pokynů, konferencí a zpráv. V zájmu transparentnosti se závěrečné zprávy zveřejňují a specifický přínos každého projektu uznala Komise přijetím těchto závěrečných zpráv. Je také možné zaznamenat nárůst počtu návrhů a projektů, jimž se během let dostalo finanční podpory, což naznačuje, že existují potřeby, na něž je třeba odpovědět. Ačkoliv mnoho projektů (jako výzkumné a rozvojové projekty obecně) nelze posoudit pomocí jednoduchých finančních ukazatelů, představuje každý z projektů užitečný příspěvek k úsilí Evropy o prevenci a připravenost, neboť ta by se mohla náhle ocitnout v situaci, kdy by se v případě závažné mimořádné události musela spolehnout pouze na již vytvořené projekty. 75. Komise dospěla k závěru, že projekty zaměřené na prevenci a připravenost významně přispěly k řadě zlepšení v rámci civilní ochrany EU a systému zvládání katastrof. Možnost financování by měla být tak zachována také do budoucna. 76. Otázkou však zůstává, zda připojení projektů ad-hoc , jejichž skutečné cíle, zamýšlení příjemci a dodavatelé se velmi různí, může dostatečným způsobem přispět k dosažení základních politických cílů, pokud neexistuje žádný celkový politický rámec, který by se dal použít ke srovnání záměrů. Poskytování finanční podpory vybraným a nesouvisejícím projektům na základě po sobě jdoucích ročních výzev k předkládání návrhů nemůže rozhodně nahradit politický rámec. 77. Situace je poněkud odlišná v oblasti připravenosti, neboť mechanismus se touto problematikou široce zabývá. Otázka celkového politického rámce je však stále na místě, neboť mechanismus se soustředí na aktéry civilní ochrany v přísném slova smyslu, zatímco připravenost v rámci finančního nástroje pro civilní ochranu se týká rovněž jiných příjemců, jako je široká veřejnost a všeobecná opatření zaměřená na připravenost a zvyšování povědomí. Otázky zajištění větší doplňkovosti projektů, minimalizace přesahů a posílení udržitelnosti výsledků u projektů by si zřejmě zasloužily další zvážení. 78. I když by se tím překročil rámec tohoto hodnocení, mohla by se pozornost zaměřit také na prověření potenciálu možné synergie programů a politik EU s nástroji schopnými podpořit určité aspekty preventivních a přípravných akcí. ZÁVěRY 79. Komise konstatuje, že závěry externích hodnotitelů jsou celkově pozitivní v tom, že uznávají a zdůrazňují užitečnost a důležitost činnosti EU v oblasti civilní ochrany během zkoumaného období. Širokého uznání se dostalo především skutečnosti, že monitorovací a informační středisko poskytuje užitečné služby, jež jsou pro zúčastněné státy důležité během využití asistenčních zásahů civilní ochrany v rámci EU či mimo ni. 80. Komise rovněž zaznamenala jak obavy, tak nápady na možná zlepšení, jež zúčastněné strany zaslaly hodnotitelům. Příprava legislativních návrhů v roce 2011 dává příležitost ke zvážení všech důležitých otázek. Sloučení oddělení civilní ochrany s Generálním ředitelstvím pro humanitární pomoc (GŘ ECHO), o němž se rozhodlo na začátku roku 2010, spolu se zřízením Generálního ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu[20] nadto povede k dalším synergiím a komplementárním účinkům, především pokud jde o pomocné operace ve třetích státech. 81. Komise rovněž konstatovala, že povahu ad hoc současné reakce EU na katastrofy a potřebu postoupit směrem k systému, v němž by předběžné plánování zajistilo dostupnost základních prostředků k okamžitému rozmístění. Vytvoření referenčních scénářů, zmapování prostředků členských států, vypracování pohotovostních plánů, zřízení společného souboru předem stanovených prostředků, které dají členské státy dobrovolně k dispozici na operace EU, zjednodušení a posílení ustanovení o dopravní podpoře, jakož i další opatření navržená ve sdělení o reakci na katastrofy z října 2010, to vše zlepší plánování operací EU v oblasti civilní ochrany. 82. Školení se ukázala být přínosem při přípravě národních odborníků na asistenční zásahy v oblasti civilní ochrany, a pomohla zlepšit celkovou schopnost reakce mechanismu. Hodnocení nicméně také ukázalo, že další vývoj opatření v oblasti školení je omezen z důvodu neexistence celkového politického rámce. U programů cvičení, jimž se sice dostalo všeobecné podpory, ale které byly negativně ovlivněny neexistencí obecného politického rámce, se dospělo k podobným závěrům. V zájmu lepšího splnění jejich konečného účelu, tj. zlepšení operací, bude nutno zvážit vytvoření integrované politiky v oblasti školení a výcviku. 83. Poskytování dopravní pomoci tvoří nyní, jak se zdá, pevnou součást mechanismu. V posledních dvou letech bylo zaznamenáno značné využití opatření týkajících se společného využívání a spolufinancování, i když se objevily hlasy volající po zjednodušení postupů, kterým byla věnována řádná pozornost. Vedle pouhého zjednodušení pravidel a správních postupů vyplývá z důležitých připomínek vznesených v hodnocení, že v závislosti na naléhavosti či prioritě dodání určitých pomocných prostředků je třeba více přezkoumat různé úrovně spolufinancování, jakož i usnadnit přístup k dopravním prostředkům / možnostem. 84. Modulový přístup se mezi zúčastněnými státy setkal s velkým zájmem a úspěchem, a měl by být proto dále rozvíjen. K tomu poslouží nejen specializovaná cvičení, ale i vytváření standardních operačních postupů. 85. Inovativní opatření zaměřená na posílení dostupnosti klíčových prostředků pomoci prověřená během pilotních projektů a přípravných akcí prokázala svou funkčnost a měla by být dále rozvíjena. Je však rovněž nutné poznamenat, že pilotní projekty a přípravné akce jsou na základě své povahy časově omezené, a nemohou proto nahrazovat trvalejší politický a regulační rámec. Zkušenosti získané během přípravy a provádění těchto projektů mají vliv na přípravu přezkumu právních předpisů, který proběhne během roku 2011. 86. Podle Komise sice evropská spolupráce a koordinace v oblasti civilní ochrany učinila zásadní posun vpřed, ale stále zde existuje nevyužitý potenciál. Významnou oblastí, která na sebe nepřestává přitahovat stále větší pozornost a uznání, je potřeba politiky v oblasti předcházení katastrofám a jejich zvládání. Posílený rámec preventivní politiky EU by byl schopen řešit odlišné aspekty prevence v různých oblastech politiky EU (životní prostředí, bezpečnost, zdraví a regionální politika) a usnadnit další spolupráci mezi zúčastněnými státy. 87. Komise vyzývá Evropský parlament a Radu, aby zohlednily zjištění učiněná v tomto hodnocení. [1] Úř. věst. L 71, 10.3.2007, s. 9. [2] Úř. věst. L 314, 1.12.2007, s. 9. [3] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s.1) naposledy pozměněné nařízením Rady (ES) č. 1525/2007 ze dne 17. prosince 2007 (Úř. věst. L 343, 27.12.2007, s. 9). [4] Jiné země než zúčastněné státy mohou o asistenční zásah v oblasti civilní ochrany v rámci mechanismu požádat, i když nejsou způsobilé pro finanční podporu v rámci finančního nástroje. [5] Toto vyhodnocení se bude týkat celého finančního nástroje, včetně jeho ustanovení týkajících se dopravy. Pověření k prvnímu vyhodnocení ustanovení týkajících se dopravy bylo uděleno podle čl. 15 odst. 2 písm. a) finančního nástroje, ale do uplynutí stanovené lhůty (31. prosince 2008) nebyly získány dostatečné praktické zkušenosti k provedení smysluplného vyhodnocení. [6] Nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1). Nařízení naposledy pozměněné nařízením (ES, Euratom) č. 478/2007 ze dne 23. dubna 2007 (Úř. věst. L 111, 28.4.2007, s. 13). [7] Mandát pro práci vnějších poradenských služeb je přiložen k jejich zprávě. [8] Viz http://ec.europa.eu/echo/policies/evaluation/thematic_en.htm. [9] K informacím týkajícím se roku 2010 bude případně přihlédnuto. [10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:CS:PDF [11] V Bruselu dne 5. března 2008, KOM(2008) 130 v konečném znění, s. 6, 7; k dispozici na adrese: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:CS:PDF [12] KOM(2010) 600 v konečném znění. [13] Do budoucna se počítá s organizováním každoročních setkání s cílem usnadnit takové výměny zkušeností. [14] Rozhodnutí Komise ze dne 29. prosince 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k rozhodnutí Rady 2001/792/ES, Euratom o vytvoření mechanismu Společenství, (2004/277/ES, Euratom). [15] Rozhodnutí Komise ze dne 29. prosince 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k rozhodnutí Rady 2001/792/ES, Euratom o vytvoření mechanismu Společenství, (2004/277/ES, Euratom). [16] CECIS – společný komunikační a informační systém pro mimořádné události, na který jsou napojeny veškeré vnitrostátní orgány zúčastněných států v oblasti civilní ochrany a středisko MIC. [17] Pokud jde o likvidaci lesních požárů a příslušné činnosti podporované ES, podle článku 4 nařízení (ES) č. 614/2007 LIFE+ zahrnují zvláštní cíle složky programu LIFE+ „LIFE+ Informace a komunikace“ činnosti zaměřené na předcházení lesním požárům a na školení v tomto směru. V současnosti probíhají tři projekty pocházející z výzvy k předkládání návrhů z roku 2008. FORESTFIRE (PL): klade si za cíl snížit riziko lesních požárů způsobených člověkem prostřednictvím zvyšování povědomí o tom, jak předcházet lesním požárům. EEFOREST (PT): usiluje o snížení počtu lesních požárů na území obce Tavira zvyšováním účinnosti kampaní zaměřených na povědomí o lesích. FFPE (EE): soustředí se na zlepšování provádění opatření zaměřených na předcházení lesním požárům a na zvyšování povědomí o ochraně proti lesním požárům na vnitrostátní úrovni. [18] Především tzv. zásady z Osla a zásady MCDA. [19] V roce 2007 se objevila jedna žádost o financování dopravy v celkové výši zhruba 0,03 milionu EUR; celková výše spolufinancování dopravy během let 2008 a 2009 činila zhruba 0,4 milionu EUR ročně; v roce 2010 dosáhla zhruba 6,6 milionu EUR (55 žádostí) a v roce 2011 se dosud vyšplhala na 10,8 milionu EUR (35 žádostí). [20] http://ec.europa.eu/echo/index_en.htm.