DŮVODOVÁ ZPRÁVA

1.SOUVISLOSTI NÁVRHU

•Souvislosti a odůvodnění návrhu

V září 2019 předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyenová oznámila nový pakt o migraci a azylu zahrnující komplexní přístup k vnějším hranicím, systémům azylu a navracení, schengenskému prostoru volného pohybu a vnějšímu rozměru této politiky. Sdělení o novém paktu o migraci a azylu, předložené společně se souborem legislativních návrhů, včetně tohoto návrhu, kterým se mění návrh na přepracování nařízení o azylovém řízení z roku 2016, představuje nový směr v oblasti migrace. Cílem je zavést široký rámec založený na komplexním přístupu k řízení migrace, který bude podporovat vzájemnou důvěru mezi členskými státy. Nový pakt na základě zastřešujících zásad solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti prosazuje tvorbu integrované politiky a spojuje politiky v oblasti azylu, migrace, navracení, ochrany vnějších hranic a vztahů s klíčovými třetími zeměmi. Výzvy týkající se řízení migrace, včetně výzev souvisejících s nelegálními vstupy a navracením, by neměly být řešeny samostatně jednotlivými členskými státy, ale celou EU. To vyžaduje evropský rámec, který dokáže řídit vzájemnou závislost mezi politikami a rozhodnutími členských států. Tento rámec musí zohledňovat neustále se měnící realitu migrace, která je stále složitější a vyžaduje větší koordinaci. Ačkoli od roku 2015 došlo k dramatickému snížení počtu nelegálních vstupů do Unie o 92 %, stále existuje řada strukturálních výzev, které zatěžují systémy členských států v oblasti azylu, přijímání a navracení. K těmto výzvám patří rostoucí podíl žadatelů o mezinárodní ochranu, u nichž je nepravděpodobné, že ochranu v EU získají, a výsledná zvýšená administrativní zátěž a prodlevy při přiznávání ochrany osobám, které ji skutečně potřebují, jakož i přetrvávající fenomén dalšího pohybu migrantů v rámci EU. Kromě toho musí být rovněž uznány výzvy, kterým orgány členských států čelí při zajišťování bezpečnosti žadatelů, jakož i zaměstnanců těchto orgánů tváří v tvář krizi COVID-19. Ačkoliv počet nelegálních vstupů se od roku 2015 snížil, podíl migrantů přicházejících ze zemí s mírou uznaných žádostí o azyl nižší než 20 % vzrostl z 13 % v roce 2015 na 55 % v roce 2018. Současně došlo k nárůstu podílu komplexních případů, jejichž zpracování vyžaduje více zdrojů, jelikož vstup státních příslušníků třetích zemí se zjevnou potřebou mezinárodní ochrany, ke kterému docházelo v letech 2015–2016, byl částečně nahrazen vstupem osob, u nichž je míra uznání žádostí různorodější. Kromě toho počet žádostí o mezinárodní ochranu bez ohledu na celounijní pokles nelegálních vstupů nadále roste a v porovnání s počtem vstupů dosáhl čtyřnásobného rozdílu. Tento trend poukazuje na skutečnost, že žadatelé nepodávají žádosti v členském státě prvního vstupu, že v rámci EU podávají více žádostí o mezinárodní ochranu, a také na potřebu reformovat stávající dublinský systém. A konečně v roce 2019 došlo k vylodění poloviny všech nelegálních vstupů po moři až po pátracích a záchranných operacích, což pro určité členské státy představuje obzvláštní zátěž pouze v důsledku jejich zeměpisné polohy. Vyšší podíl žadatelů o azyl, kteří v EU pravděpodobně nezískají mezinárodní ochranu, vede ke zvýšené zátěži nejen v souvislosti se zpracováním žádostí o azyl obecně, ale také v souvislosti s navracením migrantů, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu. Každoročně je zamítnuto průměrně 370 000 žádostí státních příslušníků třetích zemí o mezinárodní ochranu a tyto osoby je třeba nasměrovat k řízení o navrácení, což představuje přibližně 80 % celkového počtu každoročně vydaných rozhodnutí o navrácení. Za účelem zvýšení celkové účinnosti a soudržnosti azylového a migračního systému je tudíž nezbytně zapotřebí konzistentního propojení azylového řízení a řízení o navrácení. Nelegální migranti, kteří nepotřebují ochranu nebo kteří nemají v úmyslu žádat o mezinárodní ochranu, by měli být urychleně nasměrováni k řízení o navrácení. Je třeba řešit stávající procesní mezery, jako je vydávání rozhodnutí o udělení azylu a navrácení v samostatných aktech a prodlevy při vydávání rozhodnutí o navrácení, samostatné opravné prostředky, případy, kdy žadatelé zdržují řízení za jediným účelem, a sice pokoušet se brzdit své navrácení z Unie, čímž zneužívají ochranu poskytovanou azylovým systémem, a zavést možnost žadatelů setrvat na území členského státu během odvolání ve fázi druhého a vyššího odvolacího stupně. Stejně tak důležité je usilovat o vypracování „evropštějšího“ systému navracení. V roce 2018 Komise předložila návrh na přepracování směrnice o navracení za účelem zlepšení řízení a účinnosti návratů. Cílem uvedeného návrhu je předcházet skrývání se a neoprávněnému pohybu a snížit jejich počet, posílit propojení s azylovými řízeními, povzbudit využívání programů asistovaného dobrovolného návratu a zlepšit monitorování a provádění s podporou vnitrostátních systémů řízení případů. Nad rámec procesních otázek, kterých se týká tento návrh nařízení a návrh na přepracování směrnice o navracení, vyžaduje „evropštější“ systém navracení úplné provádění nařízení o evropské pohraniční a pobřežní stráži s agenturou Frontex jakožto operační složkou EU pro navracení, komplexní operační nástroj na zlepšení řízení případů při navracení, strategii udržitelného navracení a reintegrace, spolupráci s třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob a strukturovanou spolupráci na vysoké úrovni vedenou koordinátorem EU pro navracení. Obdobně stávající systém řízení migrace nadále značně zatěžuje členské státy prvního vstupu, jakož i azylové systémy jiných členských států tím, že dochází k neoprávněnému pohybu. Současný systém není dostatečně účinný, aby tuto situaci řešil. Konkrétně není v současné době zaveden žádný účinný mechanismus solidarity a žádná jasná pravidla pro odrazování a řešení neoprávněných pohybů.

Nový pakt vychází z návrhů Komise na reformu společného evropského azylového systému z let 2016 a 2018 a zároveň přidává další nové prvky s cílem zajistit rovnováhu potřebnou pro společný rámec spojující veškeré aspekty azylové a migrační politiky.

Tento návrh, kterým se mění návrh nařízení o azylovém řízení z roku 2016, spolu s novým návrhem nařízení o řízení azylu a migrace, návrhem zavádějícím prověřování, návrhem, kterým se mění návrh o systému Eurodac, a návrhem, kterým se zavádějí postupy a mechanismy pro řešení krizových situací, společně stanoví legislativní rámec, který tento komplexní přístup k migraci a azylovému řízení uvádí do praxe.

Společně s návrhem nařízení o zavedení prověřování zajišťuje konzistentní propojení všech fází migračního řízení od nové předvstupní fáze až po výsledek žádosti o azyl, tj. buď začlenění osob, kterým byla přiznána potřeba ochrany, nebo navrácení žadatelů, kteří nemají právo zůstat v Unii. Předvstupní fáze zahrnuje prověřování sestávající z kontroly totožnosti a zdravotní a bezpečnostní kontroly při vstupu, a to s cílem rychlého nasměrování k řízení pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu nebo k řízení o návratu či odmítnutí vstupu.

Návrh, kterým se mění návrh na přepracování nařízení o Eurodacu z roku 2016, zavádí jasné a konzistentní propojení mezi konkrétními jednotlivci a řízeními, jichž jsou předmětem, za účelem poskytnutí lepší pomoci s kontrolou nelegální migrace a odhalováním neoprávněného pohybu. Podporuje rovněž provádění nového mechanismu solidarity zavedeného nařízením o řízení azylu a migrace, zahrnuje nezbytné následné změny, které umožní systému Eurodac fungovat v rámci pro interoperabilitu, a podpoří členské státy při monitorování poskytování pomoci pro dobrovolné navracení a opětovné začlenění.

A konečně Komise společně s těmito návrhy předkládá také návrh nařízení o řešení krizových situací s cílem stanovit nástroje potřebné pro zvládání krizí. Tento krizový nástroj pokrývá výjimečné situace, kdy by byl hromadný příliv státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti nelegálně přicházejících do členského státu takového rozsahu a povahy, že by způsobil nefunkčnost systému členského státu pro azyl, přijímání a navracení, jakož i situace, kdy hrozí bezprostřední riziko takových příchodů, které by mohly mít závažné důsledky pro fungování společného evropského azylového systému a systému Unie pro řízení migrace nebo by mohly znemožnit jejich použití. Nařízení stanoví postupy pro řešení krizových situací a vyšší moci v oblasti migrace a azylu v rámci EU, možné odchylky od použitelného acquis EU v oblasti azylu a navracení a zavádí konkrétní pravidla pro to, jak v situacích krize uplatňovat mechanismus solidarity stanovený v nařízení o řízení azylu a migrace.

Cílem reformy je řešit skutečnost, že navzdory významně zvýšené spolupráci na úrovni EU, a to včetně podpory ze strany agentur EU, zůstávají systémy členských států v oblasti azylu, přijímání a navracení převážně neharmonizované. Tím vznikají nedostatky a nezamýšlené důsledky v podobě toho, že žadatelům o azyl se po celé Evropě nedostává stejného spravedlivého zacházení, což podněcuje pohyb velkého počtu migrantů napříč Evropou s cílem hledat nejlepší podmínky a vyhlídky pro svůj pobyt. Z tohoto důvodu Komise podporuje prozatímní politické dohody, kterých již bylo dosaženo, pokud jde o kvalifikační nařízení, směrnici o podmínkách přijímání, nařízení o rámci Unie pro znovuusídlování a nařízení o Agentuře EU pro azyl. K jejich konečnému přijetí by mělo dojít co nejdříve. Rovněž by měla být urychleně uzavřena jednání o směrnici o navracení spolu s reformou společného evropského azylového systému, aby bylo zajištěno, že pravidla EU jsou účinná, pokud jde o předcházení nebezpečí skrývání se, poskytování pomoci při dobrovolných návratech a zjednodušování správních a soudních řízení, čímž se posílí účinné fungování migračního a azylového systému.

·Cíle návrhu