EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 17.6.2022 COM(2022) 407 final SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ A RADĚ

Stanovisko Komise k žádosti Ukrajiny o členství v Evropské unii







A. ÚVOD Snaha o příslušnost k Evropské unii je pro Ukrajinu, její vládu a občany již mnoho let důležitou prioritou. Během uplynulého desetiletí podněcovala demokratické změny a byla hnací silou řady klíčových reforem založených na evropských hodnotách. Rozhodnutí tehdejšího prezidenta nepodepsat koncem roku 2013 dohodu o přidružení mezi EU a Ukrajinou, která pro mnoho Ukrajinců symbolizovala cestu do Evropské unie, vedlo k rozsáhlým protestům proti úřadům. Ruská federace následně podnikala kroky proti Ukrajině a neakceptovala nezávislou volbu ukrajinského lidu. Přestože Ukrajina ztratila kontrolu nad částí svého území a v důsledku konfliktu ve východní části země utrpěla lidské a hospodářské ztráty, zůstala v průběhu let odolnou demokracií, která se přibližuje Evropské unii a postupně se přizpůsobuje jejímu acquis. a) Žádost o členství Dne 28. února 2022, pět dní poté, co Rusko zahájilo rozsáhlou nevyprovokovanou a neoprávněnou agresi, podala Ukrajina žádost o členství v Evropské unii. Dne 7. března 2022 požádala Rada Evropské unie Komisi o předložení stanoviska k této žádosti. Hlavy států a předsedové vlád EU toto rozhodnutí schválili na neformálním zasedání vedoucích představitelů ve Versailles . Článek 49 Smlouvy o Evropské unii stanoví: „Každý evropský stát, který uznává hodnoty uvedené v článku 2 a zavazuje se k jejich podpoře, může požádat o členství v Unii. O této žádosti je informován Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty. Žadatelský stát podává svou žádost Radě, která rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Komisí a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů. Kritéria pro přistoupení, na nichž se dohodne Evropská rada, budou zohledněna.“ Článek 2 uvádí: „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“ V tomto právním rámci Komise předkládá toto stanovisko. V červnu 1993 dospěla Evropská rada v Kodani k tomuto závěru: „K přistoupení může dojít, jakmile země prokáže svou schopnost převzít závazky vyplývající z členství tím, že splní požadované ekonomické a politické podmínky. Podmínkou členství je: -to, aby kandidátská země dosáhla takové institucionální stability, která zaručuje demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin, - existence fungujícího tržního hospodářství, jakož i schopnost vyrovnat se s konkurenčním tlakem a tržními silami v rámci Unie, -schopnost převzít závazky vyplývající z členství, včetně dodržování cílů politické, hospodářské a měnové unie.“ V prosinci 1995 poukázala Evropská rada na zasedání v Madridu na nutnost „vytvořit podmínky postupného, harmonického začleňování [kandidátských] zemí, zejména prostřednictvím rozvoje tržního hospodářství, přizpůsobení jejich správní struktury a vytvoření stabilního ekonomického a měnového prostředí“. V prosinci 2006 se Evropská rada shodla na tom, že „základem obnovené shody v otázce rozšíření je strategie rozšíření založená na konsolidaci, podmíněnosti a komunikaci a na schopnosti Unie integrovat nové členy“. V tomto stanovisku hodnotí Komise žádost Ukrajiny na základě její schopnosti splnit kritéria stanovená Evropskou radou v Kodani v roce 1993 a v Madridu v roce 1995, zejména pokud jde o správní kapacitu země. Stanovisko rovněž zohledňuje úsilí Ukrajiny při plnění jejích závazků vyplývajících z dohody o přidružení a prohloubené a komplexní zóny volného obchodu (dále jen „DCFTA“), které vstoupily v platnost dne 1. září 2017. Komise posoudí dopad přistoupení Ukrajiny na oblasti politiky EU v pozdější fázi. Toto stanovisko bylo vypracováno na základě podobné metodiky, která byla použita v předchozích stanoviscích Komise. Ukrajina obdržela dne 8. dubna 2022 dotazníky týkající se politických a hospodářských kritérií a dne 13. dubna dotazníky ohledně jednotlivých kapitol acquis EU a odpovědi poskytla dne 17. dubna a 9. května. Toto stanovisko představuje strukturální posouzení na základě stanovených kritérií a vychází ze znalostí a zkušeností získaných během dlouholeté úzké spolupráce EU s Ukrajinou. b) Vztahy mezi Evropskou unií a Ukrajinou Osm let po nezákonné anexi Krymu a destabilizaci východní Ukrajiny v roce 2014 zahájilo Rusko 24. února 2022 rozsáhlou vojenskou invazi proti celé zemi. Více než sedm milionů lidí uprchlo do jiných zemí, zejména do členských států EU a Moldavské republiky, a na Ukrajině je téměř osm milionů vnitřně vysídlených osob. EU přijala několik balíčků bezprecedentních sankcí proti Rusku . Výrazně také zvýšila svou politickou, finanční, humanitární a vojenskou podporu. Evropští občané projevili nebývalou solidaritu prostřednictvím nesčetných soukromých iniciativ. Ukrajinská vláda prokázala během války pozoruhodnou institucionální sílu, odhodlání a schopnost fungovat. Mobilizovala se, aby rychle odpověděla na dotazník EU týkající se její žádosti o členství.

Počátky vztahů mezi EU a Ukrajinou sahají do období po vyhlášení nezávislosti Ukrajiny v roce 1991. V červnu 1994 podepsala EU s Ukrajinou dohodu o partnerství a spolupráci, která vstoupila v platnost v březnu 1998. Politická a hospodářská spolupráce byla posílena v roce 2004, kdy se Ukrajina stala prioritním partnerem EU v rámci evropské politiky sousedství, a dále byla posílena v roce 2009 zahájením iniciativy Východního partnerství. Integrace s Evropskou unií je již mnoho let důležitým zahraničněpolitickým i vnitropolitickým rozměrem Ukrajiny. Při tzv. oranžové revoluci, která proběhla v roce 2004 na protest proti volebním podvodům a korupci, šlo také o orientaci na Západ a integraci s EU. Po parlamentních volbách v březnu 2006 se EU rozhodla zahájit konzultace s cílem vyjednat s Ukrajinou novou posílenou dohodu. Jednání byla zahájena v březnu 2007. Návrh dohody o přidružení byl parafován v březnu 2012. Odmítnutí tehdejšího ukrajinského prezidenta podepsat dohodu o přidružení / DCFTA vedlo v roce 2014 k protestům známým jako Euromajdan. Po Euromajdanu Rusko nezákonně anektovalo Krym a podporovalo nelegální ozbrojené skupiny na východě Ukrajiny. EU a mezinárodní společenství toto závažné porušení mezinárodního práva odsoudily a EU následně uvalila na Ruskou federaci sankce. Nová ukrajinská vláda, která nastoupila po Euromajdanu, podepsala politickou část dohody o přidružení v březnu 2014. Ekonomická část dohody o přidružení / DCFTA byla podepsána po prezidentských volbách v květnu 2014. Hlavní části dohody se prozatímně uplatňují od roku 2014. V září 2017 vstoupila dohoda o přidružení / DCFTA plně v platnost. Dohoda o přidružení / DCFTA poskytuje základy pro politické přidružení a hospodářskou integraci mezi Evropskou unií a Ukrajinou. V preambuli uznala EU evropské ambice a proevropskou orientaci Ukrajiny, včetně jejího závazku budovat hlubokou a udržitelnou demokracii a tržní hospodářství. Dohoda je v současnosti klíčovým dvoustranným právním nástrojem, který slouží jako základ pro prohloubení politických vazeb, posílení hospodářských vazeb, podporu společných hodnot a posílení spolupráce v oblastech společného zájmu. Na základě dohody o přidružení / DCFTA provedla Ukrajina řadu náročných reforem a v mnoha oblastech úspěšně sladila své právní předpisy s acquis EU. Platforma občanské společnosti EU-Ukrajina je jedním z orgánů zřízených v rámci dohody o přidružení mezi Evropskou unií a Ukrajinou. Tato platforma umožňuje organizacím občanské společnosti na obou stranách sledovat proces provádění a připravovat doporučení pro příslušné orgány. V roce 2019 bylo v ústavním dodatku, který podpořilo 335 ze 450 poslanců ukrajinského parlamentu, jako strategický směr státu stanoveno „plné členství Ukrajiny v Evropské unii a Organizaci Severoatlantické smlouvy“. Ukrajina je smluvní stranou Smlouvy o Energetickém společenství a dohody o vytvoření společného evropského leteckého prostoru, které napomáhají sbližování ukrajinských právních předpisů s acquis EU. Ukrajina je součástí rozšířené sítě TEN-T. Občané Ukrajiny využívají ode dne 11. června 2017 při cestách do schengenského prostoru bezvízový styk. Dohoda o zpětném přebírání osob mezi Evropskou unií a Ukrajinou platí od roku 2007. Od roku 1997 se EU a Ukrajina setkávají na vysoké úrovni. Doposud se uskutečnilo celkem dvacet tři summitů EU-Ukrajina na prezidentské úrovni. Od té doby se vztahy rozvíjejí intenzivněji a s větší dynamikou. Vhodným příkladem rozšiřování spolupráce v oblastech společného strategického zájmu jsou nové dialogy mezi EU a Ukrajinou týkající se Zelené dohody a kybernetické bezpečnosti, které byly zahájeny v roce 2021. EU se spolu s mnoha dalšími mezinárodními partnery připojila k mezinárodní Krymské platformě, kterou Ukrajina založila v roce 2021 jako konzultační a koordinační formát za účelem mírového ukončení nezákonné anexe poloostrova ze strany Ruska. Ukrajina je řádným členem Organizace spojených národů, Rady Evropy a účastnickým státem Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE). EU poskytla Ukrajině významnou finanční pomoc, která v letech 2014 až 2021 činila 1,7 miliardy EUR ve formě grantů v rámci evropského nástroje sousedství, 5,6 miliardy EUR v rámci pěti programů makrofinanční pomoci ve formě půjček, 194 milionů EUR v rámci humanitární pomoci a 355 milionů EUR z nástrojů zahraniční politiky. EU poskytuje Ukrajině podporu při vypracovávání politik a komplexních reformách, do nichž se výrazně zapojují členské státy v duchu „týmu Evropa“. V rámci stávajícího víceletého programování se Komise více zaměřila na stěžejní investice a priority podle hospodářského a investičního plánu , jehož cílem je uvolnit pro zemi veřejné a soukromé investice ve výši až 6,5 miliardy EUR a který poskytne základ pro budoucí obnovu. Přístup vypracovaný v rámci zmíněného plánu bude sloužit jako náležitý základ pro jakékoli budoucí plány obnovy. Od ruské invaze EU svou podporu zvýšila a na celkovou hospodářskou, sociální a finanční odolnost Ukrajiny uvolnila částku ve výši přibližně 4,1 miliardy EUR ve formě mimořádné makrofinanční pomoci, rozpočtové podpory, pomoci při mimořádných událostech, pomoci při reakci na krizi a humanitární pomoci. To zahrnuje také opatření vojenské pomoci na podporu Ukrajiny v rámci Evropského mírového nástroje ve výši 2 miliard EUR, jež budou použity na úhradu věcné vojenské podpory Ukrajiny ze strany členských států EU. Před ruskou agresivní válkou i během ní spolupracovala EU při podpoře Ukrajiny s finančními institucemi. Od roku 2014 poskytly Evropská investiční banka a Evropská banka pro obnovu a rozvoj Ukrajině půjčky ve výši 9,5 miliardy EUR. Z této částky EIB v posledních týdnech vyplatila do ukrajinského rozpočtu 668 milionů EUR. EU úzce spolupracuje rovněž se Světovou bankou a Mezinárodním měnovým fondem, které jsou od roku 2014 klíčovými partnery v ukrajinském úsilí. Od roku 2014, kdy byla zřízena Skupina na podporu Ukrajiny, změnila EU své programy pomoci. Odklonila se od jednotlivých projektů k větším uceleným balíčkům podpory klíčových reforem a budování státních institucí. Tento důležitý posun bude mít velký význam pro poválečnou obnovu a reformu Ukrajiny. Od roku 2016 Ukrajina postupně rozšiřuje svou účast v programech EU, které jsou částečně spolufinancovány EU. Ukrajina se účastní zejména programů Horizont 2020 a Horizont Evropa, programu Euratomu pro výzkum a odbornou přípravu, programů COSME, Kreativní Evropa a EU4Youth. Organizace a jednotlivci z Ukrajiny mohou využívat také některé akce programů Erasmus+ a Evropský sbor solidarity. Ukrajina se účastní některých dalších programů, jako je Evropský námořní a rybářský fond a řada programů Interreg. Je členem makroregionální strategie EU pro Podunají. Ukrajina uzavřela pracovní ujednání, dohody o spolupráci nebo memoranda o porozumění s řadou agentur EU, jako je Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex), Agentura Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL), Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA), Agentura Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech (EUROJUST), Agentura Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol), Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF), Agentura Evropské unie pro bezpečnost letectví (EASA), Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA), Agentura Evropské unie pro železnice (ERA), Evropská nadace odborného vzdělávání (ETF), Evropská agentura pro léčivé přípravky (EMA), Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci (EU-OSHA), Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC) a další. Ukrajina se účastní činnosti Úřadu Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC), avšak bez hlasovacích práv. Byla dokončena procedurální opatření pro přistoupení Ukrajiny k programu LIFE. Ukrajina je účastníkem Východního partnerství. Východní partnerství je založeno na principu inkluzivnosti a diferenciace. Ruská válka na Ukrajině ukázala, že mnohostranná spolupráce a soudržnost jsou nyní důležitější než kdy jindy, stejně jako posílení odolnosti regionu. V budoucnu bude rovněž důležité zaměřit se na dvoustranné vztahy, aby mohla Ukrajina provést klíčové reformy, včetně reforem v oblasti správy věcí veřejných, soudnictví a právního státu. B. KRITÉRIA ČLENSTVÍ

1. POLITICKÁ KRITÉRIA Toto hodnocení vychází z kodaňských kritérií týkajících se stability institucí, které zaručují demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin. 1.1 Demokracie Ukrajina je podle své ústavy parlamentně-prezidentskou demokracií, v níž zákonodárnou moc vykonává parlamentní shromáždění (Verchovna Rada) a výkonnou moc vláda, přičemž prezident si ponechává důležité výkonné pravomoci. Ústava stanoví základní zásady demokratického státu, včetně právního státu, svobodných voleb a ochrany lidských práv. Přednost mezinárodního práva je výslovně stanovena ústavou, podle níž jsou platné mezinárodní smlouvy závazné a jsou nedílnou součástí vnitrostátních právních předpisů Ukrajiny. Jediným orgánem, který může vykládat ústavu a rozhodovat o souladu právních předpisů s ústavou, je ukrajinský ústavní soud, který je však dosud nezbytně nutné reformovat v souladu s doporučeními Benátské komise. Ústředním bodem této reformy je zavedení důvěryhodného a transparentního výběrového řízení pro jmenování soudců ústavního soudu, včetně kontroly bezúhonnosti. Příslušné právní předpisy se projednávají v parlamentu. Podle ukrajinské ústavy je hlavou státu prezident, který je volen přímo občany na pětileté funkční období. Prezident formálně odpovídá za zahraniční politiku a zároveň je vrchním velitelem ozbrojených sil. Prezident má právo vybírat ministry obrany a zahraničí a jmenovat místní gubernátory. Výkonnou moc vykonává vláda, kterou tvoří předseda vlády, první místopředseda vlády, tři místopředsedové vlády a osmnáct ministrů. Vláda má celkově dostatečné kapacity pro plánování politik. Během války prokázala ukrajinská vláda institucionální odolnost a schopnost fungovat a zůstala spolehlivým mezinárodním partnerem. Parlament nazývaný Verchovna Rada je ukrajinským zákonodárným orgánem, který vykonává účinnou demokratickou kontrolu nad výkonnou mocí. Parlament hraje klíčovou roli při jmenování a odvolávání vlády a vedoucích představitelů a členů řady dalších veřejných institucí. Skládá se ze 450 poslanců volených na pět let. V parlamentu (Verchovna Rada) zůstává 26 neobsazených křesel, neboť v Autonomní republice Krym a ve městě Sevastopol (Krym), které byly nezákonně anektovány Ruskou federací, a v částech Doněcké a Luhanské oblasti, které jsou mimo kontrolu vlády, se volby do parlamentu nekonaly. Parlament schválil rozhodnutí prezidenta vyhlásit v únoru 2022 válečný stav kvůli rozsáhlé ruské vojenské agresi, legislativní práce však pokračují i v tomto období. Politický vývoj na Ukrajině a doporučení příslušných mezinárodních organizací vedly k opakovaným změnám volebního systému používaného při parlamentních volbách. V roce 2019 byl přijat nový volební zákon, který upravuje všechny druhy voleb, aby se právo celkově přizpůsobilo příslušným mezinárodním standardům. Zákon zavedl mimo jiné systém poměrného zastoupení s otevřenými kandidátními listinami, přiznal volební právo vnitřně vysídleným osobám a posílil genderové kvóty. Poprvé byl otestován během komunálních voleb v roce 2020, kdy se ukázala potřeba některých dalších změn týkajících se transparentnosti financování volebních kampaní, vyváženého a nestranného mediálního pokrytí a některých aspektů postupů při vyřizování volebních stížností a odvolání. V lednu 2021 byl přijat zákon o celostátních referendech a v současnosti probíhá práce na zákoně o místních referendech. Úřad OBSE pro demokratické instituce a lidská práva (ODIHR) vyhodnotil poslední dvoukolové prezidentské volby a předčasné parlamentní volby v roce 2019 jako konkurenční a u obojích voleb byla celkově dodržena základní práva a svobody. Byla vydána řada doporučení a přijata návazná opatření. Využívání naléhavých postupů při přijímání právních předpisů, včetně oblastí souvisejících s acquis EU, je poměrně omezené. Je třeba posílit komplexní posouzení dopadů navrhovaných právních předpisů a legislativní dohled nad výkonnou mocí, včetně sledování provádění právních předpisů. V roce 2016 bylo zavedeno veřejné financování politických stran jako nástroj k posílení jejich finanční a institucionální kapacity. Plné obnovení povinnosti politických stran podávat finanční zprávy, která byla pozastavena během pandemie COVID-19, čeká na schválení parlamentem. Po zahájení rozsáhlé ruské vojenské agrese v únoru 2022 se ukrajinské úřady rozhodly zakázat jedenáct politických stran, které byly považovány za strany prosazující ruské zájmy. Ukrajina má živou občanskou společnost, která se aktivně podílí na podpoře reforem a dohledu nad nimi. Pro vládu jsou krajinské organizace občanské společnosti díky svým odborným znalostem v oblasti klíčových odvětvových reforem cenným partnerem a důležitým aktérem při poskytování služeb na místní úrovni. Právní rámec zajišťuje ochranu svobody sdružování, projevu a pokojného shromažďování. Byla přijata opatření na podporu registrace organizací občanské společnosti a ke zjednodušení pravidel týkajících se podávání zpráv a zdanění. Přestože je zde velmi otevřený občanský prostor, dochází k nátlaku a výhrůžkám vůči občanským aktivistům ze strany místních zájmových skupin, což v některých případech vede k násilí. Úřady tyto útoky odsuzují a jejich vyšetřování se zintenzivnilo, je však třeba vyvinout další úsilí, aby se zajistilo, že tyto zločiny nezůstanou nepotrestány. 1.2 Reforma veřejné správy Od roku 2014 pokročila Ukrajina ve zlepšování své veřejné správy. Právní rámec pro moderní veřejnou správu byl z větší části zaveden, zatím však není plně uplatňován. Ukrajina má dobře propracovaný strategický rámec pro reformu veřejné správy a od roku 2016 připravuje a provádí strategie reformy veřejné správy, a to podle standardů evropských zásad veřejné správy. Dosažení dalšího pokroku bude vyžadovat intenzivnější zapojení na nejvyšší politické úrovni. Ukrajina musí dále usilovat o zajištění odpovídající správní kapacity pro provádění a prosazování právních předpisů, zejména pokud jde o inspekce.

Jasným politickým imperativem je od roku 2014 účinné a efektivní poskytování veřejných služeb. Od roku 2019 zavedla vláda opatření, která mají mimo jiné: zjednodušit a sledovat poskytování služeb, odstranit duplicitu oddělení, které přicházejí přímo do styku s klienty, a zlepšit zpětnou vazbu. Dále vypracovala návrh zákona o zjednodušení správních poplatků, zavedla podmínky pro elektronické služby (webové portály, zpřístupnění správních služeb on-line a interoperabilita) a zákonem vymezila specifika poskytování veřejných (elektronických) služeb. Ukrajina má vyspělou elektronickou veřejnou správu a občané mají snadný přístup k veřejným službám prostřednictvím on-line platformy a aplikace v mobilním telefonu, přičemž počet jejích uživatelů se za necelé dva roky zvýšil na 14 milionů. Digitální správa zvýšila efektivnost a transparentnost veřejné správy a usnadnila dialog mezi vládou a občany. Ukrajina od své první strategie řízení veřejných financí v roce 2013 řízení veřejných financí významně zlepšila. V prosinci 2021 byly přijaty strategie a akční plán pro řízení veřejných financí na období 2022–2025. Tato nová strategie je v souladu s metodikou veřejných výdajů a finanční odpovědnosti, standardy EU a mezinárodními standardy. V roce 2018 zavedla vláda střednědobé rozpočtové plánování. Tříleté rozpočtové prohlášení na období 2022–2024 bylo poprvé schváleno v roce 2021 a uplatněno u rozpočtu na rok 2022. Rozpočet na rok 2020 byl plněn podle ukazatelů navržených zákonem o rozpočtu. Od roku 2017 pokračuje Ukrajina ve zvyšování rozpočtové transparentnosti. Zákonodárný sbor a nejvyšší kontrolní instituce společně zajišťují více než dostatečný dohled nad rozpočtovým procesem. Rozpočtové dokumenty poskytují náležitý přehled o rozpočtových příjmech a výdajích. V souladu se závazky stanovenými v dohodě o přidružení bylo dosaženo pokroku při zvyšování mobilizace domácích příjmů v daňové i celní oblasti. Je třeba dále zlepšit dohled nad mimorozpočtovými účty a používání mezinárodních standardů Ukrajinskou účetní komorou. Pokud jde o víceúrovňové řízení, od roku 2014 decentralizace na Ukrajině pokročila. Jedná se o jednu z nejúčinnějších a nejúspěšnějších reforem provedených v zemi. Stala se klíčovým faktorem sociálního a hospodářského rozvoje. Hlavním aspektem reformy bylo sloučení (spojení) více než 10 000 malých a rozptýlených místních jednotek do 1 470 větších obcí („hromada“) s větší správní a ekonomickou kapacitou pro efektivnější řízení svých povinností. Kvalitní služby občanům a podnikům poskytuje celostátní síť jednotných kontaktních středisek správních služeb na místní úrovni. Reforma byla podpořena fiskální decentralizací (včetně 64% podílu na dani z příjmů fyzických osob, který je v současnosti přidělován obcím) s cílem zajistit stabilní zdroje nezbytné pro výkon nových úkolů místní samosprávy. Obce měly prospěch také z převodu majetku a získaly možnost regulovat obchod s pozemky na svém území. Odvětvová decentralizace pokročila v oblasti zdravotnictví a vzdělávání. Pokud jde o veřejnou službu a řízení lidských zdrojů, v roce 2016 vstoupil v platnost nový zákon o státní službě. Zákon stanoví základy moderní státní služby. Vytvoření profesionální státní služby na základě zásluh by však vyžadovalo zdokonalení právního rámce i operativních postupů. Je třeba dokončit reformu systému odměňování ve státní službě, aby bylo možné udržet kvalifikované odborníky a přilákat nové talenty. Těsně před vypuknutím války se Ukrajina chystala přijmout klíčový zákon o správním řízení. Institucionální architektura státní správy je komplexně upravena, její organizační uspořádání a řídicí mechanismy by se však měly zlepšit, aby byla zajištěna účinná a efektivní správa zaměřená na výsledky. Tvorba a koordinace politik dosáhla u řady ministerstev náležité úrovně, zatímco na jiných ministerstvech je třeba ji zlepšit. Je třeba aktualizovat regulační rámec pro tvorbu politik, aby se zlepšila analytická kapacita a aby plánovací dokumenty byly realističtější, zejména díky lepšímu sladění s dostupnými rozpočty. Je třeba dále zlepšit mechanismus veřejných a meziresortních konzultací. Řízení odpovědnosti se zlepšilo ve všech oblastech, například zavedením ukazatelů výkonnosti na všech ministerstvech. Právní rámec nevymezuje vždy soudržně odpovědnost a způsoby řízení mezi orgány dohledu a podřízenými orgány. Autonomie přiznaná jiným subjektům než ministerstvům se nezaměřuje na odpovědnost agentur za výsledky. 1.3 Právní stát Od Euromajdanu v roce 2014 provedla Ukrajina dvě kola soudních a protikorupčních reforem (v letech 2014–2016 a 2020–2021) s cílem uvést soudní systém do souladu se zásadami právního státu, posílit nezávislost a odpovědnost soudů a zřídit nezávislé protikorupční orgány. Cílem těchto reforem bylo také zefektivnit a zprůhlednit systém. Tato potřeba reforem vyvstala v kontextu nedostatečné nezávislosti soudní moci na moci výkonné a zákonodárné, nízké odpovědnosti, vysoké míry korupce a silného vlivu oligarchických zájmů. a) Soudnictví Ukrajina zahájila reformu soudnictví a zavedla příslušný strategický přístup. Hlavním orgánem odpovědným za samosprávu soudnictví je Nejvyšší soudní rada. Ústavní a legislativní rámec zaručuje nezávislost soudnictví a jeho nestrannost. Jsou zavedeny etické kodexy pro soudce a státní zástupce a integrovaný systém správy případů s automatizovaným přidělováním případů. Jmenování soudců a státních zástupců je v zásadě založeno na zásluhách a objektivních kritériích na základě veřejných výběrových řízení. Snahy o nepatřičné vnitřní a vnější zásahy do soudnictví však vyvolávají i nadále obavy. První kolo soudních reforem, které vyvrcholilo změnami ústavy v roce 2016, přineslo zefektivnění soudního systému ze čtyřstupňového na třístupňový. Zavedeny byly také nové zkoušky a kontroly bezúhonnosti všech stávajících soudců, což vedlo k rezignaci více než čtvrtiny soudcovského sboru, tj. přibližně 2 000 soudců. V současné době má soudní systém velmi málo personálu, neboť orgán odpovědný za výběrová řízení byl na konci roku 2019 rozpuštěn. Noví členové Nejvyššího soudu byli jmenováni transparentním způsobem, nicméně byli jmenováni i někteří soudci s pochybnou bezúhonností. Jmenování soudců bylo dostupné pro celou právnickou profesi a byl zaveden transparentnější systém výběru soudců. Důležité doplnění soudního systému představovalo zřízení Vrchního protikorupčního soudu v roce 2019, k němuž přispělo silné zapojení ukrajinské občanské společnosti a mezinárodního společenství. V současné době je soudnictví stále považováno za jednu z nejméně věrohodných a spolehlivých institucí. V době vypuknutí války byla Ukrajina na pokraji dokončení zásadní reformy soudnictví (2020–2022), která by v případě plného provedení vedla k systémovým změnám. Klíčové aspekty nových reforem jsou zakotveny v nové komplexní strategii rozvoje soudnictví a ústavního soudnictví na období 2021–2023. Co se týká efektivnosti soudního systému, situace není jednoznačná, s pozitivním trendem v oblasti občanskoprávních a obchodních řízení a negativním trendem, pokud jde o správní řízení. Největším problémem je počet nahromaděných nevyřízených věcí, kterých je celkem 578 750 (v roce 2018), což se týká zejména Nejvyššího soudu (v současné době je nevyřízeno 24 000 věcí). Délka řízení v občanskoprávních a obchodních sporech se v roce 2020 zkrátila 122 dnů oproti 129 dnům v roce 2018, což odpovídá běžné úrovni efektivity. Míra vyřešených případů vzrostla na 98 % (97 % v roce 2018). Celkový rozpočet na rok 2018 činil 632,1 milionu (0,56 % HDP). Třebaže je 78 % rozpočtu soudů vynakládáno na platy a náhrady, na investiční potřeby (0,2 %) a školení (0,004 %) bylo vyčleněno jen velmi málo prostředků. Na Ukrajině připadá 13 soudců a 21 státních zástupců na 100 000 obyvatel, zatímco evropský průměr činí 21 soudců a 12 státních zástupců na 100 000 obyvatel . V červenci 2021 byly přijaty nové právní předpisy, které zavádějí kontroly bezúhonnosti a profesní etiky pro klíčové orgány soudní správy (Nejvyšší soudní radu, jejíž hlavní povinností je jmenování a odvolávání soudců, a Nejvyšší kvalifikační komisi pro soudce, která provádí výběrová řízení na nové soudce), a to plně v souladu s doporučeními Benátské komise. Byly zřízeny orgány pověřené prováděním kontrol bezúhonnosti, které již také zahájily činnost. Po přerušení činnosti dne 24. února 2022, kdy vypukla válka, byla dne 7. května 2022 dokončena kontrola bezúhonnosti stávajících členů Nejvyšší soudní rady: z jejích 21 členů zůstali pouze tři. Tyto reformy nejenže mohou vybudovat nezávislé a odpovědné soudnictví, nýbrž mohou také omezit vliv zájmových skupin, které stávající systém správy soudnictví využívaly k podkopávání právního státu na Ukrajině. K odstranění systémového problému souvisejícího s nevykonáváním vnitrostátních soudních rozhodnutí přijala vláda v roce 2020 strategii pro řešení nevykonávání soudních rozhodnutí, kdy je dlužníkem státní subjekt nebo státní podnik. V roce 2021 přijal parlament v prvním čtení návrh zákona o reformě výkonu soudních rozhodnutí. Na konci roku 2019 byla zahájena ambiciózní reforma státního zastupitelství. Jejím hlavním prvkem bylo prověření všech 11 700 státních zástupců na ústřední, regionální a místní úrovni na základě kritérií profesionality a bezúhonnosti. Při prověřování 30 % státních zástupců neuspělo a muselo službu opustit. Za účelem napadení výsledku jednotlivých prověrek bylo zahájeno přibližně 2 000 soudních řízení, která ve většině těchto případů dosud probíhají. V roce 2021 nejvyšší státní zástupce úspěšně zavedl nový postup pro transparentní výběr státních zástupců na řídící úrovni založený na zásluhách. V roce 2022 byla zahájena práce na přeměně tohoto dočasného postupu na postup trvalý a na zlepšení kárného systému pro státní zástupce. b) Boj proti korupci Od Euromajdanu zaujímá předcházení korupci a boj proti ní v ukrajinském reformním programu obzvláště důležité místo. Větší transparentnost a preventivní opatření přinesly hmatatelné výsledky při omezování prostoru pro korupci v různých odvětvích. Přesto přetrvává řada problémů. Korupce je i nadále závažným problémem, kterému je třeba věnovat trvalou pozornost, neboť způsobuje značné náklady státnímu rozpočtu, podnikům i obyvatelstvu, odrazuje od domácích i zahraničních investic a podkopává právní stát.

Země je smluvní stranou všech klíčových mezinárodních protikorupčních úmluv, včetně Úmluvy OSN proti korupci. Řada doporučení příslušných mezinárodních protikorupčních monitorovacích mechanismů, včetně skupiny GRECO, zůstává nesplněna. Trestné jsou všechny formy korupce, včetně nezákonného obohacování, a právní předpisy upravují střet zájmů, chrání oznamovatele a zajišťují transparentní veřejné financování politických stran. Na základě inkluzivního procesu přípravy byla vypracována nová národní protikorupční strategie se zaměřením na příslušná odvětví, dosud se však čeká na její konečné přijetí parlamentem (Verchovna Rada). V klíčových částech veřejné správy a soudnictví jsou zavedeny plány integrity a etický kodex, jejichž dodržování je postupně zajišťováno prostřednictvím útvarů vnitřní kontroly a příslušných disciplinárních orgánů. Ukrajina úspěšně provedla významné reformy, aby zabránila korupci a ochránila státní rozpočet, zejména v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek, poskytováním veřejných služeb, energetikou, bankovnictvím a zdravotnictvím. Studie odhadují skutečné úspory těchto opatření v řádu šesti procent HDP ročně. V roce 2016 byl zprovozněn transparentní a komplexní elektronický systém pro majetková přiznání veřejných činitelů. Tento systém umožňuje automatické ověřování a veřejný přístup k podaným přiznáním. Podobně byl zaveden nový, mezinárodně oceněný elektronický systém pro zadávání veřejných zakázek Pro-Zorro (a jeho odnož Pro-Zorro Sale), který má zvýšit transparentnost dříve neprůhledných procesů zadávání veřejných zakázek. Podle spolehlivých zdrojů tyto systémy ročně přinášejí a budou přinášet reálné úspory ve výši jednoho procenta HDP. Po roce 2014 sehrála ukrajinská občanská společnost a mezinárodní společenství klíčovou roli při vytváření specializovaných protikorupčních institucí, konkrétně Národního protikorupčního úřadu, specializovaného protikorupčního státního zastupitelství, Národní agentury pro prevenci korupce, Agentury pro vymáhání a správu majetku a Vrchního protikorupčního soudu. Tyto instituce mají komplexní mandát v souladu s mezinárodními standardy a fungují stále nezávisleji. Z velké části mají k dispozici potřebné zdroje, ale koordinace mezi jednotlivými orgány by se mohla zlepšit. Některé z těchto orgánů zahájily úspěšnou činnost dříve (např. Národní protikorupční úřad, Vrchní protikorupční soud) než jiné (např. specializované protikorupční státní zastupitelství, Národní agentura pro prevenci korupce). Zásadní význam má i nadále nezávislost všech protikorupčních institucí. Jejich vedoucí by měli být vybíráni v transparentních výběrových řízeních založených na kompetencích, v nichž se prověřuje i bezúhonnost potenciálních kandidátů. Obzvláště důležité je dokončit urychleně jmenování nového vedoucího specializovaného protikorupčního státního zastupitelství potvrzením určeného vítěze výběrového řízení a provést výběr a jmenování ředitele Národního protikorupčního úřadu. V oblasti prevence je Národní agentura pro prevenci korupce pověřena ověřováním střetu zájmů a deklarovaného majetku, kontrolou výdajů politických stran a ochranou oznamovatelů. Pokud jde o prosazování práva, Národní protikorupční úřad patří k nejdůvěryhodnějším institucím a stále více rozvíjí své institucionální kapacity a aktivní přístup k řešení obvinění z korupce, která se týkají vysoce postavených úředníků. Národní protikorupční úřad, specializované protikorupční státní zastupitelství a Vrchní protikorupční soud zavedly moderní systém elektronické správy případů, který usnadňuje vyšetřování a rozhodování případů korupce na vysoké úrovni. Zřízení Vrchního protikorupčního soudu v roce 2019 prostřednictvím transparentního náboru soudců a zaměstnanců na základě zásluh výrazně usnadnilo činnost protikorupčních institucí a vedlo k celkově efektivnějšímu rozhodování v případech korupce. Ukrajina dosáhla významných úspěchů v oblasti prevence korupce, je však nutné výrazně posílit represivní složku. Počet vysokých úředníků postavených před soud za korupci je stále nízký. Vyšetřování případů korupce někdy není nestranné a donucovací orgány se potýkají s politickými zásahy. Co se týče výsledků v případech korupce na vysoké úrovni, od roku 2019 vydal Vrchní protikorupční soud celkem 72 rozsudků, z nichž je 39 pravomocných, včetně rozsudků nad poslanci, soudci, státními zástupci, členy místních rad a vedoucími státních podniků. V listopadu 2021 byl podepsán takzvaný „zákon proti oligarchům“, jehož strategickým cílem je omezit nadměrný vliv oligarchů tím, že se sníží jejich úloha v ukrajinském ekonomickém, politickém a veřejném životě. Zásadní význam má provádění příslušných právních předpisů. c) Organizovaná trestná činnost V roce 2019 proběhla významná reforma policie. Jejím cílem bylo zvýšit důvěru veřejnosti v policii a posílit její schopnost potírat organizovanou trestnou činnost. Byly zřízeny specializované policejní jednotky pro boj s terorismem, kyberkriminalitou a drogami. Jako národní koordinátor pro oblast organizované trestné činnosti působí ministerstvo vnitra. Policie však dosud trpí nízkou úrovní vybavenosti a odborných znalostí pro provádění složitých finančních vyšetřování. V reformě policie je třeba pokračovat, včetně zavedení skutečně profesionálního systému řízení. Ukrajina ratifikovala Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu a její protokoly o obchodování s lidmi a o převaděčství migrantů. Ukrajinské právní předpisy proti praní peněz částečně odrážejí standardy Finančního akčního výboru (FATF) a příslušné mezinárodní právní předpisy, dosud však nejsou splněna doporučení Výboru expertů Rady Evropy pro hodnocení opatření proti praní špinavých peněz a financování terorismu (MONEYVAL), a Ukrajina proto podává zprávy výboru MONEYVAL v rámci posíleného postupu pro následná opatření. Je třeba provést další reformy, aby Ukrajina lépe plnila standardy FATF, zejména ty, které se týkají virtuálních aktiv, skutečného vlastnictví a dohledu nad nebankovními podniky a profesemi. Mělo by pokročit vyšetřování a trestní stíhání významných případů praní peněz. Zavedení komplexního rámce pro boj proti finanční kriminalitě a praní peněz a zajištění jeho účinného provádění mají zásadní význam pro odstranění významných rizik, která tato trestná činnost představuje. Agentura pro vymáhání a správu majetku je zřízena, avšak od konce roku 2019 nemá stálého vedoucího. Je třeba zlepšit právní předpisy týkající se správy zabaveného majetku a přijmout příslušnou vnitrostátní strategii pro vymáhání majetku. Na vnitrostátní úrovni schválila Ukrajina strategii boje proti organizované trestné činnosti do roku 2020; akční plán strategie je ve fázi přípravy a dalšího schvalování. V roce 2022 bylo přijato nařízení vlády o posuzování hrozeb závažné a organizované trestné činnosti a po celé zemi byly zřízeny regionální pracovní skupiny pro posuzování hrozeb organizované trestné činnosti. Ukrajina uzavřela pracovní ujednání s Agenturou Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL), operativní a strategickou dohodu s Agenturou Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol) a memorandum o porozumění s Evropským monitorovacím centrem pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA). Ukrajina je aktivním účastníkem evropské multidisciplinární platformy pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT) a členem Interpolu. Účastní se společných vyšetřovacích týmů zprostředkovaných Eurojustem. Země se nachází na důležité křižovatce pro pašování nelegálního zboží do EU, včetně zbraní a drog. Velmi rozšířená je nezákonná těžba dřeva a navzdory úsilí, které bylo v posledních letech vynaloženo, přetrvává nezákonný obchod se dřevem. Ukrajina je také zdrojovou, tranzitní a cílovou zemí pro obchodování s lidmi. Počet ukončených vyšetřování trestných činů spáchaných organizovanými skupinami a zločineckými organizacemi se v posledních letech pomalu zvyšoval, stále však zůstává relativně nízký (v roce 2021 – 499 případů; v roce 2020 – 377 případů; v roce 2019 – 293 případů), zejména v souvislosti s obviněním z obchodování s lidmi (v roce 2021 – 45 případů; v roce 2020 – 57 případů; v roce 2019 – 10 případů). Celkově je třeba pokračovat v reformě prostředí prosazování práva na základě komplexního strategického plánu. 1.4 Základní práva a) Mezinárodní rámec Ukrajina ratifikovala hlavní mezinárodní nástroje v oblasti lidských práv a její vnitrostátní právní a institucionální rámec upravující základní práva se v zásadě řídí evropskými a mezinárodními standardy. Země neratifikovala Úmluvu o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (Istanbulská úmluva). b) Právní a institucionální uspořádání Je zaveden právní a institucionální rámec upravující základní práva a právní předpisy se obecně řídí evropskými a mezinárodními standardy. Je však třeba zlepšit provádění a kapacita institucí odpovědných za ochranu a prosazování lidských práv, jakož i provádění stávajících strategií a akčních plánů zůstává omezená. To někdy brání účinnému prosazování lidských práv. V roce 2021 přijala Ukrajina novou národní strategii v oblasti lidských práv na období 2021–2023 a akční plán s cílem posílit úsilí o sladění struktur a postupů veřejné správy s mezinárodním rámcem.

Instituce veřejného ochránce práv – ukrajinský parlamentní zmocněnec pro lidská práva – je určena jako národní instituce pro lidská práva a je akreditována Globální aliancí národních institucí pro lidská práva se statusem „A“ jako instituce, která do značné míry dodržuje Pařížské zásady. c) Klíčové otázky základních práv Ukrajiny se týká 501 rozsudků Evropského soudu pro lidská práva v rámci posíleného dohledu, které čekají na výkon. Většina případů se opakuje a týká se porušení práva na účinný opravný prostředek, délky trestního řízení, špatného zacházení včetně špatných podmínek ve vazbě, délky vyšetřovací vazby a práva na svobodu a bezpečnost. Ukrajinští občané využívají svobody projevu a existuje zde živý veřejný občanský prostor. V posledních letech se také výrazně zlepšila svoboda médií, zejména díky internetovým médiím. Média ovládaná oligarchy mají nepřiměřený vliv, zejména v segmentu televize. Ukrajina dosáhla celkově dobré rovnováhy mezi zachováním svobody médií a opatřeními proti všudypřítomným ruským hybridním a masivním dezinformačním útokům, které jsou znásobovány některými místními médii. Ukrajinská ústava zaručuje ochranu před diskriminací a trestní zákoník a řada trestních zákonů obsahuje samostatná ustanovení o trestných činech z nenávisti. Sexuální orientace a genderová identita však nejsou v antidiskriminačních právních předpisech považovány za chráněné důvody. V národní strategii v oblasti lidských práv na období 2021–2023 jsou určeny právní předpisy, které jsou zapotřebí, aby bylo dosaženo souladu s acquis EU, je však třeba ji provést. Ukrajina postupně dosahuje pokroku, pokud jde o program rovnosti žen a mužů, a zvyšuje politické zastoupení žen (20,5 % poslanců zvolených v roce 2019 tvoří ženy), přestože přetrvává rozdíl v odměňování žen a mužů, kdy ženy v roce 2019 vydělávaly v průměru o 23 % méně než muži. Ukrajina neratifikovala Istanbulskou úmluvu, přičemž genderově podmíněné násilí představuje i nadále problém. V ukrajinské společnosti roste tolerance a akceptace leseb, gayů, bisexuálních, transgender, intersexuálních nebo queer osob (LGBTIQ) a donucovací orgány jsou při ochraně akcí LGBTIQ komunity vstřícné. Ukrajina uskutečnila různé právní iniciativy ke zlepšení práv dítěte, ratifikovala Úmluvu OSN o právech dítěte a přistoupila ke třem opčním protokolům této úmluvy. Schválila rovněž Pařížské závazky na ochranu dětí před nezákonným najímáním nebo využíváním ozbrojenými skupinami. Na Ukrajině je zároveň jedna z nejvyšších měr umístění dětí do ústavní péče na světě (přibližně 1,5 % všech dětí), což představuje vážný problém, který je třeba urychleně řešit. Stejně tak nejsou k dispozici dostatečné zdroje pro podporu osob se zdravotním postižením (přibližně 6 % populace) a je třeba provést proces deinstitucionalizace za účelem přechodu na komunitní péči o osoby se zdravotním postižením. Na Ukrajině jsou ústavně zaručena práva příslušníků menšin. Respektování práv příslušníků národnostních menšin v oblasti vzdělávání a jazyka a jejich zastoupení ve volených orgánech na všech úrovních veřejného života je třeba zajistit plným provedením doporučení Benátské komise Rady Evropy ohledně zákona o vzdělávání, provedením doporučení týkajících se zákona o státním jazyce a zohledněním posledního monitorovacího cyklu Rámcové úmluvy o národnostních menšinách. Ukrajina sice podnikla kroky k provedení doporučení Benátské komise, musí však dokončit reformu právního rámce pro národnostní menšiny a přijmout účinné prováděcí mechanismy. K řešení dřívějších nedostatků ve vyšetřování a stíhání případů mučení a špatného zacházení ze strany pracovníků donucovacích orgánů se přistoupilo vytvořením oddělení procesního dohledu nad trestními věcmi týkajícími se mučení a jiného závažného porušení předpisů ze strany donucovacích orgánů při Nejvyšším státním zastupitelství v říjnu 2019. Soudnictví na Ukrajině má nedostatek personálu, což brání ukončení soudních řízení v přiměřené lhůtě a vede k tomu, že oběti závažných trestných činů nemají možnost účinné nápravy. Také vězeňský systém nemá k dispozici dostatek zdrojů a podmínky v místech odnětí svobody jsou nevyhovující. 2. HOSPODÁŘSKÁ KRITÉRIA Toto hodnocení je založeno na kodaňských kritériích týkajících se existence fungujícího tržního hospodářství a schopnosti vyrovnat se s konkurenčním tlakem a tržními silami v rámci Unie . 2.1 Fungující tržní hospodářství V roce 2020 měla Ukrajina HDP na obyvatele odpovídající 29,8 % průměru EU. Vláda vykazuje uspokojivé výsledky, pokud jde o provádění v zásadě zdravé makroekonomické politiky v kontextu úspěšné střednědobé spolupráce s mezinárodními partnery a silné odolnosti od ruské agresivní války (a je pozoruhodné, jak vláda pokračovala v zajišťování makroekonomické stability i během války). Hospodářský a politický rozvoj však brzdilo poněkud nerovnoměrné provádění strukturálních reforem, které často odráželo nedostatečný politický konsenzus a pravidelné zásahy ze strany partikulárních zájmů, což mělo za následek zpoždění reforem zaměřených například na zlepšení podnikatelského prostředí, posílení odpovědnosti veřejných financí nebo právní předpisy v oblasti životního prostředí a klimatu. Od revoluce na Majdanu ukrajinské orgány skutečně projevují silné odhodlání provádět makroekonomické politiky zaměřené na stabilitu. Vláda provedla ambiciózní fiskální konsolidaci, která od roku 2015 snížila schodek veřejných financí v průměru o polovinu na přibližně 2 % HDP, a podařilo se jí omezit nepříznivý dopad recese způsobené krizí COVID-19 na veřejné finance. Díky silnému růstu nominálního HDP se výrazně zlepšila udržitelnost veřejného dluhu, neboť poměr dluhu k HDP se snížil o více než 30 procentních bodů a v roce 2021 byl nižší než 50 % HDP. Ukrajinská národní banka v roce 2016 zavedla a následně úspěšně řídila rámec cílování inflace, čímž zachovala stabilitu režimu flexibilního směnného kurzu a zvýšila důvěru v národní měnu. Válečný kontext však přináší nové výzvy v souvislosti s inflací, která se v posledních pěti letech výrazně snížila na 2,7 % v roce 2020, načež v roce 2021 dosáhla 9,4 %. Chronicky nízká úroveň domácích a zahraničních investic je příčinou poměrně slabého reálného hospodářského růstu, který se ve čtyřech letech před pandemií pohyboval kolem 3 % ročně, a následného přetrvávajícího relativního zaostávání za životní úrovní v EU. Hlavní příčinou nedostatečných investic jsou přetrvávající závažné nedostatky v podnikatelském prostředí. V roce 2019 se Ukrajina umístila v indexu globální konkurenceschopnosti Světového ekonomického fóra na 85. místě, a to především kvůli slabým institucím, vysoké převaze dominantního postavení na trhu a neúčinné antimonopolní politice. Nicméně zrušení téměř pětiny regulačních aktů, které byly předmětem přezkumu v období 2016–2020, vedlo k určitému pokroku v deregulaci. Navzdory mírné regulační zátěži a absenci významných právních překážek vstupu na trh je velmi rozšířená korupce, která v kombinaci s dosud ne zcela reformovaným soudním systémem vede k nízké míře vymahatelnosti smluv, což odrazuje od podnikání a přeshraničních obchodních vztahů. I přes značnou nejistotu v odhadech a zlepšení v posledních letech zůstává podíl šedé ekonomiky významný a mohl by dosáhnout až jedné třetiny ekonomické aktivity na Ukrajině. Na Ukrajině působí více než 3 500 státních podniků na úrovni ústřední státní správy, na něž připadá desetina produkce a přibližně 18 % zaměstnanosti, takže působení státu je značné a státní podniky jsou rovněž příjemci státní podpory. Reforma správy a řízení státních podniků náležitě pokročila, pokud jde o její soulad s mezinárodními standardy, aby bylo zajištěno nezávislé, profesionální a transparentní řízení zaměřené na zisk. V této souvislosti byla v roce 2016 v důsledku rozsáhlých podvodů znárodněna Privatbanka. Průměrná návratnost vlastního kapitálu ve státních podnicích však v roce 2019 zůstala na úrovni 0,3 % v porovnání s 8 % v soukromém sektoru. Poměrně úspěšná privatizace drobného majetku a výrobních aktiv, zejména prostřednictvím elektronických aukcí, se musí stát katalyzátorem privatizace velkého rozsahu. Stabilitu finančního sektoru posílila reforma regulace a dohledu, která proběhla od bankovní krize v letech 2014–2016 a kterou podpořilo výrazné snížení objemu úvěrů se selháním z 58 % v roce 2017 na 30 % v roce 2021 a rekapitalizace bank na přijatelnou úroveň. V bankovním sektoru dominují čtyři státní banky, jejichž podíl na trhu se v posledních pěti letech blížil 50 %. Přesto je finanční zprostředkování stále nízké a bankovní úvěry poskytnuté soukromému sektoru v roce 2021 představovaly pouze 19 % HDP. Kapitálové trhy a nebankovní finanční zprostředkování jsou ve velmi rané fázi vývoje a nenabízejí podnikům reálné možnosti financování. Po zahájení ruské agresivní války přijala Ukrajinská národní banka příslušná opatření na ochranu likvidity bank a důvěry v systém. Fungování trhu práce brání zděděné nereformované právní předpisy, které nejsou dostatečně flexibilní. V roce 2021 byly v neformálním zaměstnání přibližně 3 miliony lidí, tj. téměř 20 % všech zaměstnaných osob. Míra nezaměstnanosti byla v posledních letech relativně nízká, pohybovala se kolem 9 % a hospodářský cyklus na ni neměl žádný větší dopad. Míra ekonomické aktivity byla výrazně vyšší než v některých srovnatelných zemích v regionu a od roku 2014 byla poměrná stálá ve výši přibližně 62 % (56 % u žen), a to v kontextu výrazné pracovní emigrace. Podle odhadů z roku 2019 žilo a pracovalo v zahraničí přibližně 2,5 milionu Ukrajinců, což představuje téměř 15 % celkové zaměstnanosti. Tato pracovní emigrace byla důvodem značných toků remitencí, které téměř čtyřikrát soustavně převyšovaly toky přímých zahraničních investic.

2.2 Schopnost vyrovnat se s konkurenčním tlakem a tržními silami v rámci EU Dobře rozvinutý vzdělávací systém přispěl k téměř 100% míře gramotnosti a poměrně uspokojivému průměru hodnocení PISA v roce 2018, v němž Ukrajina dosáhla 40. místa ze 78 zemí. Navzdory značným vládním výdajům v této oblasti (5,7 % HDP v roce 2021) a hrubé míře zápisu na vysoké školy přesahující 80 % by mohly být studijní programy a celková kvalita lépe sladěny s potřebami trhu práce. Výdaje na výzkum a vývoj, které se soustřeďují převážně ve veřejném sektoru a v posledních deseti letech se snižovaly až na méně než 0,5 % v roce 2020, nejsou dostatečné pro udržitelné zvyšování lidského kapitálu. Již před významnými škodami způsobenými ruskou agresivní válkou odrážel stav fyzické infrastruktury na Ukrajině trvale nízkou úroveň obecné akumulace kapitálu, přičemž míra investic se od revoluce na Majdanu pohybovala v průměru kolem 17 % HDP. Zkáza způsobená válkou je obrovská a dosahuje stovek miliard EUR. Po válce bude rozhodující nejen obnovit to, co existovalo, nýbrž také zajistit „obnovu k lepšímu“ s jasnou vazbou na rozsáhlý program reforem na cestě Ukrajiny do Evropy s cílem umožnit zelenou a digitální transformaci Ukrajiny. V roce 2020 představovaly délka silnic a výroba elektřiny na obyvatel 48 % a 57 % průměru EU. Stupeň opotřebení elektrických rozvodných sítí byl odhadnut na téměř 50 %. Navzdory znatelnému růstu odvětví informačních a komunikačních technologií v posledních letech využívá většina podniků pouze základní digitální nástroje a technologie. Při mírné úrovni diverzifikace se struktura ukrajinské ekonomiky od roku 2014 změnila jen nepatrně a je nadále soustředěna v odvětvích s nízkou přidanou hodnotou. Podíl výrobního sektoru na HDP klesl z 12,2 % v roce 2014 na 10,3 % v roce 2021. Dalšími třemi nejdůležitějšími odvětvími v roce 2021 byly obchod (13,8 % HDP), zemědělství (10,8 % HDP) a těžba (6,7 % HDP). Na odvětví obchodu, zemědělství a průmyslu současně připadalo téměř 60 % zaměstnanosti, což naznačuje nižší produktivitu práce ve srovnání s ostatními částmi ekonomiky. Celková otevřenost ekonomiky se v posledních letech snižuje, přičemž podíl zahraničního obchodu se zbožím a službami na HDP se od roku 2015 snížil téměř o čtvrtinu na 82,6 % HDP v roce 2021. Hospodářská integrace s EU však díky provádění dohody o přidružení / DCFTA pokročila dále. Ukrajinský vývoz do EU se od roku 2015 rozšířil, a to i co se týče počtu vyvážejících podniků (14 238 vyvážejících společností v roce 2021, tj. o 22 % více než v roce 2015). Podíl vývozu do EU, který tvoří většinou zemědělské produkty, kovy a nerosty, vzrostl z 28 % v roce 2015 na 36 % v roce 2021. Podíl dovozu z EU, jenž tvoří především stroje, chemické látky a nerostné suroviny, rovněž posílil z 36 % v roce 2015 na 41 % v roce 2021. Ukrajina je od roku 2008 členem WTO a má poměrně otevřenou obchodní politiku. 3. SCHOPNOST PŘEVZÍT ZÁVAZKY VYPLÝVAJÍCÍ Z ČLENSTVÍ Schopnost Ukrajiny převzít závazky vyplývající z členství byla vyhodnocena na základě těchto ukazatelů: -závazky stanovené v dohodě o přidružení a prohloubené a komplexní zóně volného obchodu a jejich provádění, -úroveň pokroku při přijímání, provádění a prosazování acquis mimo dohodu o přidružení / DCFTA. Dohoda o přidružení mezi EU a Ukrajinou, včetně prohloubené a komplexní zóny volného obchodu (DCFTA), patří k nové generaci dohod o přidružení mezi EU a partnerskými zeměmi. Jejích 21 příloh/dodatků obsahuje seznamy konkrétních částí acquis s podrobným harmonogramem provádění, který se pohybuje od dvou do deseti let. Dohoda tudíž zachycuje podstatnou část acquis EU. Pevný závazek Ukrajiny týkající se provádění dohody o přidružení / DCFTA vedl k posílení dvoustranné spolupráce a postupné hospodářské integraci s Evropskou unií v celé řadě oblastí. Dynamická povaha dohody byla využita prostřednictvím aktualizace příloh tak, aby zahrnovaly i novější acquis EU, než bylo původně v dohodě obsaženo. V nedávné době byly aktualizovány tyto přílohy: příloha XXVII o energetice, příloha XXI o zadávání veřejných zakázek, příloha V o sanitárních a fytosanitárních opatřeních a příloha XVII o službách ve třech odvětvích: telekomunikační, poštovní a kurýrní služby a služby mezinárodní námořní dopravy. Bylo dosaženo předběžné dohody ohledně přílohy XXXI o opatřeních v oblasti klimatu, přílohy XV o sbližování celních předpisů a přílohy XLIV o finanční spolupráci s ustanoveními o boji proti podvodům. V roce 2020 zahájily EU a Ukrajina komplexní přezkum dosažení cílů dohody podle článku 481 dohody o přidružení za účelem plného využití potenciálu dohody o přidružení / DCFTA. Dohoda o přidružení mezi EU a Ukrajinou zajišťuje komplexní institucionální uspořádání pro dvoustranný dialog a sledování procesu postupného sbližování a provádění ukrajinských právních předpisů s acquis EU. To zahrnuje každoroční vrcholná setkání na nejvyšší politické úrovni, Radu přidružení, Výbor pro přidružení a Výbor pro přidružení ve složení pro obchod, specializované podvýbory v pěti oblastech a šest zvláštních podvýborů pro tematické okruhy, které pokrývají téměř všechny kapitoly acquis EU. Kroky, které ukrajinská vláda podnikla při provádění dohody, rovněž potvrzují její schopnost provádět příslušné acquis EU, včetně zavedení odpovídajícího interinstitucionálního koordinačního rámce. V roce 2016 byla zřízena funkce místopředsedy vlády pro EU a euroatlantickou integraci a v rámci kabinetu ministrů reformovaný Úřad vlády pro koordinaci evropské a euroatlantické integrace. Náměstci ministrů odpovědní za otázky evropské integrace byli jmenováni ve všech po sobě jdoucích vládách. Provádění acquis EU ze strany Ukrajiny je od roku 2016 každoročně dokumentováno ve výročních „zprávách EU o provádění dohody o přidružení“ . Ukrajina rovněž vydává vlastní zprávu. Členské státy EU se úzce podílejí na provádění dohody o přidružení / DCFTA prostřednictvím Rady přidružení a Výboru pro přidružení. Pro Radu přidružení jsou přijata společná stanoviska a pro Výbor pro přidružení je schválen podrobný anotovaný program jednání. Parlamentní výbor pro přidružení EU-Ukrajina zapojuje do provádění dohody Evropský parlament a ukrajinský parlament. Provádění sleduje také občanská společnost, a to prostřednictvím Platformy občanské společnosti EU–Ukrajina. Po přijetí revidované metodiky rozšíření pro účely politiky rozšíření EU je acquis EU strukturováno do šesti tematických okruhů. Na acquis v těchto tematických okruzích se z velké části vztahuje dohoda o přidružení / DCFTA. Ukrajina se postupně přibližuje acquis EU, které je součástí dohody o přidružení / DCFTA, a při provádění dosahuje celkově uspokojivých výsledků, třebaže je pokrok nerovnoměrný a při plnění ambiciózních časových lhůt stanovených v dohodě o přidružení / DCFTA dochází často ke zpoždění. Do plnohodnotné analýzy všech kapitol, která bude provedena v pozdější fázi procesu, jsou v analýze uvedeny příklady kapitol v tematických okruzích, u nichž Ukrajina dosáhla obzvláště dobrých výsledků, a zdůrazněny oblasti, v nichž došlo k omezenému sbližování s acquis. Tematický okruh „základní hodnoty“ zahrnuje kapitoly acquis EU týkající se soudnictví a základních práv, spravedlnosti, svobody a bezpečnosti, zadávání veřejných zakázek, statistiky a finanční kontroly. Tento okruh byl posouzen především v oddílech týkajících se politických a hospodářských kritérií. Tematický okruh „vnitřní trh“ zahrnuje kapitoly acquis týkající se volného pohybu zboží, volného pohybu pracovníků, práva usazování a volného pohybu služeb, volného pohybu kapitálu, práva obchodních společností, práva duševního vlastnictví, politiky hospodářské soutěže, finančních služeb a ochrany spotřebitele a zdraví. V tomto tematickém okruhu bylo dosaženo obzvláště dobrých výsledků například v oblasti volného pohybu zboží. Ukrajina dosáhla značného pokroku při sbližování s acquis EU v oblasti technických překážek obchodu s cílem dosáhnout souladu s normami EU v oblasti bezpečnosti výrobků. To umožnilo zahájit přípravy na budoucí dohodu o posuzování shody a přijímání průmyslových výrobků ve třech odvětvích, u nichž probíhá předběžné hodnocení. Dobrých výsledků bylo dosaženo také v oblasti hospodářské soutěže. Ukrajina zavedla zákon o hospodářské soutěži, který obsahuje standardní soubor pravidel srovnatelných s většinou antimonopolních zákonů v EU. Ukrajinský orgán pro kontrolu hospodářské soutěže navíc v posledních letech výrazně zlepšil své postupy při vyřizování případů s cílem sladit je s právními předpisy a postupy EU v oblasti hospodářské soutěže. Současný zákon o státní podpoře poskytuje základ pro kontrolu státní podpory, je však třeba jej dále sladit. V dalších oblastech tohoto tematického okruhu je sbližování s acquis EU stále omezené; to platí například pro oblast práv duševního vlastnictví. V letech 2019 a 2020 byla přijata řada nových právních předpisů: o ochranných známkách a průmyslových vzorech, o patentech, o zeměpisných ukazatelích a o opatřeních na hranicích v oblasti práv duševního vlastnictví. Větší úsilí je třeba věnovat zejména provádění a prosazování.

Tematický okruh „konkurenceschopnost a růst podporující začlenění“ zahrnuje kapitoly acquis týkající se informační společnosti a médií, daní, hospodářské a měnové politiky, sociální politiky a zaměstnanosti, politiky v oblasti podnikání a průmyslu, vědy a výzkumu, vzdělávání a kultury, celní unie. V tomto tematickém okruhu bylo dosaženo zvláště dobrých výsledků například v oblasti informační společnosti a médií, kde Ukrajina provedla hloubkovou odvětvovou reformu a sblížení s acquis EU v oblasti jednotného digitálního trhu. Ukrajina přijala právní předpisy o regulačním orgánu pro elektronické komunikace a telekomunikace a od začátku roku 2022 tyto právní předpisy prosazuje. Je třeba dokončit harmonizaci s právními předpisy EU v oblasti audiovizuálních médií, zejména pokud jde o úlohu regulačního orgánu pro sdělovací prostředky, transparentnost vlastnictví médií a rovné podmínky na trhu. Dobrých výsledků bylo dosaženo také v oblasti cel. Ukrajina přijala právní předpisy nezbytné pro splnění požadavků a přistoupení k úmluvám o společném tranzitním režimu a o zjednodušení formalit při obchodování se zbožím a pro provádění programu schválených hospodářských subjektů, což zajistí výhody v oblasti celního řízení a usnadní se obchod se zbožím. Úspěšně byla dokončena jednání o aktualizaci přílohy XV týkající se provádění právních předpisů nového celního kodexu Unie. Přidružení Ukrajiny k programu Horizont Evropa a programu Euratomu pro výzkum a odbornou přípravu je úspěšným nástrojem integrace s postupy EU v oblasti výzkumu a inovací. V dalších oblastech tohoto okruhu je sbližování s acquis stále omezené, například v oblasti sociální politiky a zaměstnanosti. Tematický okruh věnovaný zelené agendě a udržitelné konektivitě zahrnuje kapitoly acquis týkající se dopravní politiky, energetiky, transevropských sítí a životního prostředí a změny klimatu. V tomto tematickém okruhu bylo dosaženo obzvláště dobrých výsledků v oblasti energetiky, pokud jde o uspořádání trhů s elektřinou a plynem, včetně oddělení a certifikace provozovatelů plynárenských přepravních soustav a přenosových soustav. Ukrajina rovněž provedla strukturální transformaci svého trhu s elektřinou a plynem na základě pravidel EU. Členství Ukrajiny v Energetickém společenství podpořilo proces sbližování právních předpisů. Rámcové právní předpisy v oblasti energetické účinnosti pokrývají podstatné části acquis EU. Náležitá práce v této oblasti umožnila připojení Ukrajiny k elektrické síti EU v březnu 2022 a dohodu o postupném zvyšování vývozu elektřiny za jasných technických podmínek, které je třeba splnit. Ukrajina má obrovský potenciál, pokud jde o výrobu energie z obnovitelných zdrojů a rozvoj čistého vodíkového hospodářství. To vše by pomohlo snížit energetickou závislost na ruských fosilních palivech v souladu s plánem REPowerEU a zmírnit problémy s likviditou v odvětví energetiky. Pracovní skupina na vysoké úrovni pro trh s energií dále urychlí potřebné reformy a zároveň zajistí regionální bezpečnost dodávek a připraví půdu pro budoucí obchod s elektřinou a vodíkem z obnovitelných zdrojů, jakož i pro přestavbu energetického systému v rámci iniciativy REPowerUkraine. Co se týče tohoto tematického okruhu, strategický dialog na vysoké úrovni s Ukrajinou týkající se Zelené dohody pro Evropu a ukrajinské zelené transformace, který byl zahájen v roce 2021, prokázal vysokou úroveň zájmu a odhodlání s ohledem na zelenou agendu ze strany ukrajinské vlády. To je nezbytné pro umožnění zelené transformace země a dosažení jejích nových cílů v oblasti klimatu v souladu s cíli Pařížské dohody. Dialog také ukázal, že je třeba vyvinout značné úsilí k zajištění souladu právních předpisů, například s acquis EU v oblasti klimatu a životního prostředí, a také k zabezpečení odpovídajících správních, finančních a organizačních kapacit pro jeho provádění a prosazování. V dalších oblastech tohoto tematického okruhu je sbližování s acquis stále omezené, například v oblasti dopravy, kde byla provedena pouze přibližně třetina příslušného acquis EU. Významných výsledků bylo dosaženo pouze v některých oblastech, které mají zásadní význam pro reformu odvětví dopravy, například přijetím právních předpisů o vnitrozemských vodních cestách a multimodální dopravě. Od roku 2018 pomáhá dialog o dopravě prohlubovat propojení a podporovat sbližování. Provádění dohody o vytvoření společného leteckého prostoru mezi EU a Ukrajinou podepsané v říjnu 2021 povede k postupné harmonizaci ukrajinských právních předpisů s pravidly a normami EU v oblasti letectví. Tematický okruh „zdroje, zemědělství a soudržnost“ zahrnuje kapitoly acquis týkající se zemědělství a rozvoje venkova, bezpečnosti potravin, veterinární a rostlinolékařské politiky, rybolovu, regionální politiky a koordinace strukturálních nástrojů a finančních a rozpočtových ustanovení. V tomto okruhu bylo dosaženo obzvláště dobrých výsledků například v oblasti bezpečnosti potravin a veterinární a rostlinolékařské politiky. Sanitární a fytosanitární oblast je nejrozsáhlejší a nejsložitější oblastí dohody o volném obchodu / DCFTA. Ukrajina má obzvláště vysokou míru sladění právních předpisů v oblasti bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a rostlin. Povinnosti vyplývající z aktualizovaných právních předpisů jsou jasně rozděleny mezi veřejný a soukromý sektor s cílem zajistit, že na trh budou uváděny výrobky s odpovídající bezpečností, a to jak výrobky určené pro domácí trh – čímž se zvýší důvěra ukrajinských spotřebitelů v ukrajinské výrobky –, tak i výrobky na vývoz, včetně vývozu do EU. Ukrajina úzce spolupracuje s regionálními organizacemi pro řízení rybolovu, aby sladila své příslušné právní předpisy s acquis EU a mezinárodními standardy. Země začala zavádět některé klíčové mechanismy regionální politiky. Sbližování s acquis EU v oblasti zemědělství a rozvoje venkova je omezené. Tematický okruh „vnější vztahy“ zahrnuje vnější vztahy a zahraniční, bezpečnostní a obrannou politiku. Ukrajina se celkově dobře přizpůsobuje postojům společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Míra souladu s příslušnými prohlášeními vysoké představitelky jménem EU a rozhodnutími Rady v roce 2021 činila 79 % (v roce 2020: 81 %; v roce 2019: 63 %; v roce 2018: 46 %, v roce 2017: 80 %). Ukrajina aktivně přispívala k operaci EUNAVFOR ATALANTA od listopadu 2010 do listopadu 2011 (poskytnutí námořního důstojníka) a v lednu a únoru 2014 (poskytnutí fregaty). Ukrajina se také v letech 2011–2020 při různých příležitostech účastnila bojových skupin EU a připravovala se na účast v misi EUFOR Althea, což nakonec nebylo možné kvůli válce Ruska proti Ukrajině. Existuje prostor pro další posílení spolupráce v oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) a pro dosažení většího sblížení se společnou zahraniční a bezpečnostní politikou (SZBP), včetně postojů EU. Ukrajina stále nesplnila svůj závazek podle článku 8 dohody o přidružení týkající se ratifikace Římského statutu Mezinárodního trestního soudu. 4. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ Ukrajina je životaschopnou parlamentně-prezidentskou demokracií s konkurenčními volbami na celostátní i místní úrovni, která je založena na komplexním ústavním, legislativním a institucionálním rámci, jenž celkově odpovídá evropským a mezinárodním standardům. Je zaveden právní rámec pro moderní veřejnou správu, není však plně uplatňován. Ukrajina provedla úspěšnou decentralizační reformu, včetně fiskální decentralizace. Byla posílena nezávislost soudnictví a zřízeny nezávislé protikorupční orgány, včetně dobře fungujícího Vrchního protikorupčního soudu. Zásadní význam má i nadále nezávislost všech protikorupčních institucí. Je třeba posílit odpovědnost a efektivnost soudnictví a odstranit nedostatky ve fungování donucovacích orgánů, zejména v boji proti korupci, která je v celé zemi stále vážným problémem. Je zaveden a celkově dodržován právní a institucionální rámec zajišťující dodržování základních práv, jeho uplatňování by se však mělo dále zlepšit. Charakteristickým rysem ukrajinské demokracie je aktivní a silná občanská společnost. Od ruské invaze se naplno projevila odolnost ukrajinských institucí, vláda na všech úrovních nadále funguje. Pokud jde o politická kritéria, Ukrajina celkově pokročila v dosažení stability institucí zaručujících demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin. Pokud jde o hospodářská kritéria, Ukrajina pokračuje ve svých dobrých makroekonomických výsledcích a vykazuje pozoruhodnou odolnost, přičemž makroekonomická a finanční stabilita byla zajištěna i po ruské invazi v únoru 2022. To odráží nejen velmi silné politické odhodlání, nýbrž také poměrně dobře fungující instituce. Na Ukrajině je zároveň nutné pokračovat v ambiciózních strukturálních reformách zaměřených na odstranění korupce, snížení vlivu státu a přetrvávajícího vlivu oligarchů, posílení práv soukromého vlastnictví a zvýšení flexibility trhu práce, aby se zlepšilo fungování tržního hospodářství. Schopnost země vyrovnat se s konkurenčním tlakem v EU bude v rozhodující míře záviset na tom, jak budou na Ukrajině koncipovány a rozvrženy poválečné investice do modernizace jejího fyzického kapitálu, zlepšení výsledků v oblasti vzdělávání a podpory inovací. Pokud jde o schopnost plnit závazky vyplývající z členství, Ukrajina od roku 2016 pracuje na provádění dohody o přidružení mezi EU a Ukrajinou, včetně DCFTA. Tyto dohody již zachycují nebývalé množství acquis EU. Ukrajina se postupně přiblížila k podstatným prvkům acquis EU v mnoha kapitolách. Celkově dosáhla při provádění uspokojivých výsledků, přičemž v některých odvětvích je země pokročilejší než v jiných. Ukrajina je evropským státem, který podal řadu důkazů o tom, že dodržuje hodnoty, na nichž je založena Evropská unie. Komise proto Radě doporučuje, aby byla Ukrajině poskytnuta perspektiva členství v Evropské unii. Ukrajina prokázala odolnost svých institucí zaručujících demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin. Komise proto doporučuje, aby byl Ukrajině udělen status kandidátské země s tím, že budou podniknuty tyto kroky: -přijmout a provádět právní předpisy týkající se výběrového řízení na soudce ukrajinského ústavního soudu, včetně předběžného výběru na základě hodnocení jejich bezúhonnosti a odborných schopností, a to v souladu s doporučeními Benátské komise,