V Bruselu dne 07.03.2005

KOM(2005) 76 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Evropská iniciativa pro růstKoncepce podoby nástroje k poskytování záruk EU za úvěry získané na dopravní projekty v rámci transevropské dopravní sítě TEN{SEC(2005) 323}

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Evropská iniciativa pro růst Koncepce podoby nástroje k poskytování záruk EU za úvěry získané na dopravní projekty v rámci transevropské dopravní sítě TEN

Obsah

1. Souhrn 3

2. Revidovaný návrh záručního nástroje 4

2.1. Záruční nástroj EU 4

2.2. Hlavní cíle 5

2.3. Hlavní výhody 5

2.4. Způsobilé projekty 6

2.5. Sdílení rizik 6

2.6. Právní základ 7

2.7. Náklady Společenství na záruku 7

2.8. Tvorba rezerv a cen 7

2.9. Dopad na rozpočet Společenství a fond likvidity 8

2.10. Řízení 9

3. Závěrečné poznámky 10

1. SOUHRN

Na základě žádosti Evropské rady z prosince 2003 provedly útvary Komise ve spolupráci s Evropskou investiční bankou (EIB) průzkum trhu, aby posoudily proveditelnost nástroje k poskytování záruk za úvěry získané na dopravní projekty. Tento průzkum trhu je popsán ve sdělení Komise KOM(2005)75 v konečném znění.

Konzultace s řadou odborníků z celé Evropské unie vedly k několika technickým úpravám původních návrhů Komise uvedených ve sdělení ze dne 11. listopadu 2003[1] o iniciativě pro růst.

Cílem záručního nástroje je zvýšit kapacitu pákového efektu omezených veřejných zdrojů, aby mohly stimulovat investice soukromého sektoru do prioritních dopravních projektů TEN (TEN-T) tím, že bude poskytovat úvěrovou pomoc.

Nástroj poskytne užitečnou podporu konkrétním typům partnerství veřejného a soukromého sektoru a na konkrétní dobu projektového cyklu. Rozšíří tak řadu nástrojů financování transevropských dopravních sítí (TEN). Záruční nástroj bude mít plný dopad pouze v případě, že bude schválen navrhovaný rozpočet TEN ve výši 20 miliard EUR. To dá investorům znamení, že dokončení sítí je realistické. Záruční nástroj tedy doplní evropské grantové financování, ale nenahradí je.

V rámci nové podoby nástroje by EU vydávala záruky za úvěry, aby zmírnila ohrožení výnosů v prvních letech projektů. Záruka by konkrétně vytvořila likvidní rezervu nazvanou „pohotovostní úvěr“, z níž by se čerpalo pouze v případech, kdy peněžní toky projektu nestačí splácet prioritní dluh. Tyto pohotovostní úvěry by pokrývaly přibližně 10 % celkového prioritního dluhu (v některých rizikovějších případech až 20 %) a obvykle by nepřesáhly splatnost 5 let. Aby byly projekty způsobilé k získání záruky EU za úvěry, musí získat srovnatelnou míru finanční podpory od členských států nebo jiných vnitrostátních orgánů veřejné moci v podobě, která přihlíží k rozmanitosti dostupných nástrojů a která je vhodná pro různou realitu v jednotlivých státech.

V souladu s původním návrhem by byla stanovena cena záruky, aby pokryla riziko a náklady na řízení spojené s nástrojem.

Kdyby bylo vyžadováno zaplacení záruky, Komise by získala finanční pohledávku, která by byla podřízená prioritnímu dluhu, ale nadřízená vlastnímu kapitálu. Tento překlenovací dluh by dlužník musel splatit Komisi, jakmile to výnosy z projektu dovolí.

Financování nástroje bude probíhat podle nového finančního výhledu pod rozpočtovou položkou na transevropské dopravní sítě na období 2007–2013. Toto opatření je již obsaženo ve finančním rámci navrhovaného nařízení o TEN-T[2]. Posouzení rizika provedené Komisí na základě modelu využívajícího údaje zveřejňované ratingovými agenturami ukazuje, že rozpočtový příděl ve výši 1 miliardy EUR by mohl podpořit prioritní dluh ve výši přibližně 20 miliard EUR, předpokládáme-li portfolio transakcí s úvěrovou spolehlivostí téměř investičního stupně. V každém případě by mechanismus tvorby rezerv a fond likvidity omezily riziko přímé žádosti o vyplacení z rozpočtu Společenství na zanedbatelnou úroveň.

Komise předpokládá, že pro řízení nástroje vybere mezinárodní finanční instituci, a domnívá se, že vhodným kandidátem na řízení je skupina EIB.

Závěry tohoto dokumentu poskytují základ pro zavedení nástroje k poskytování záruk EU za úvěry získané na projekty TEN-T v rámci návrhu Komise na nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví obecná pravidla pro poskytování finanční pomoci Společenství v oblasti transevropských dopravních a energetických sítí a kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 2236/95[3] („nové finanční nařízení o TEN-T”). I když tento režim by nabyl účinku až v roce 2007, Komise by předpokládala, že v průběhu roku 2005 navrhne společně s EIB prováděcí pravidla, a pak by začala vybírat a posuzovat projekty, které budou zahrnuty do portfolia od roku 2007.

Toto sdělení má vytvořit základ pro další diskuse, zvlášť s orgány členských států, o jeho provádění, řízení a o možnostech členských států poskytovat srovnatelnou podporu.

Tato zpráva je rozdělena na 3 části. Část 2 za souhrnem uvádí navrhovanou podobu záručního nástroje EU, potřeby jeho financování a tvorby rezerv i požadavky na jeho řízení. Část 3 zprávu uzavírá. Toto sdělení doprovází pracovní dokument útvarů Komise SEK(2005)323.

2. REVIDOVANÝ NÁVRH ZÁRUčNÍHO NÁSTROJE

Následující části obsahují popis revidované podoby nástroje k poskytování záruk za úvěry. Pro snadnější porozumění tomuto tématu pracovní dokument útvarů Komise SEK(2005)323 obsahuje celkový přehled pohotovostních úvěrových linek a podrobnější informace o hlavních rysech nástroje.

2.1. Záruční nástroj EU

V rámci nové podoby by Komise u projektů typu partnerství veřejného a soukromého sektoru zaručovala pohotovostní úvěr až do předem stanovené horní sazby, možná až do nominálního stropu. Záruka by pokrývala neočekávané výpadky ve splácení dluhu způsobené určitými konkrétními riziky, která by zahrnovala zvlášť dopravní rizika. Záruka by mohla být rozšířena také na rizika dostupnosti/výkonu za předpokladu, že tato rizika lze přiměřeně posoudit. Pokud jde o projekty založené na platbách za dostupnost, mohla by záruka EU pokrývat pouze zcela ojedinělá rizika, která nesouvisejí s řízením projektu a která by pro koncesionáře/provozovatele nevyvolávala subjektivní riziko. Podle úvěrové spolehlivosti projektu by se pohotovostní úvěr pohyboval kolem 10 % prioritního dluhu nesplaceného v době dokončení, a v některých případech by se procentuální podíl mohl zvýšit až na 20 %.

Společenství by se nutně neangažovalo dlouho. Záruka by pokrývala pouze první roky provozu projektu, tzv. úvodní fázi, která by nebyla delší než 5 let.

Tuto záruku by měly k dispozici projekty, které prokáží úvěrovou spolehlivost téměř investičního stupně. Požadovaná úvěrová spolehlivost související s finanční proveditelností projektů by omezovala pravděpodobnost žádostí o platby ze záručního nástroje. Kdyby bylo zaplacení vyžadováno, získalo by Společenství pohledávku odpovídající poskytnutým finančním prostředkům. Priorita pohledávky u dlužníka by byla v podstatě nižší než prioritní, aby se maximalizovala podpora poskytnutá úvěru Evropskou unií, ale v každém případě by byla nadřazená všem vrstvám vlastního kapitálu.

Společenství by sdílelo obavy tržních investorů o včasné splátky a finanční likviditu, ale bylo by „trpělivějším věřitelem“ než soukromý sektor. Pohledávka by měla být Společenství splacena z výnosů zbylých po zaplacení provozních nákladů na projekt a po splacení dluhu prioritním věřitelům. V odůvodněných případech by splátkový kalendář mohl být sestaven tak, aby se dostupné výnosy rozdělily mezi Společenství a akcionáře (částečné rozdělení hotovosti). Přístup trpělivého věřitele umožňuje soukromým investorům splnit jejich investiční cíle, možná umožní sponzorům projektu dokončit v přijatelné době příznivý balíček financování a v případě problémů provést uspokojivou restrukturalizaci.

Zásadní je, že záruční nástroj by měl být uskutečnitelnou reakcí na potřeby tržních subjektů, tj. mělo by se jednat o standardizovaný produkt, který lze brát v úvahu v rané fázi jednání o projektu/koncesi/financování. V případech, kdy je projekt založen na výnosech, které nemají delší úvodní fázi, nebo je napojen na zdroje stabilních výnosů, možná nebude záruka EU nutná.

Zároveň by záruka měla být co nejpružnější, aby ji bylo možné přizpůsobit potřebám projektů, například když se změní koncesionář nebo když dojde k restrukturalizaci dluhu. Dále by podoba záručního nástroje měla umožňovat brát v úvahu rozdíly mezi zeměmi a mezi projekty, pokud jde o délku období výstavby, délku období zvyšování a odvětví (silniční, železniční, námořní, letecké, vnitrozemské vodní, intermodální platformy).

2.2. Hlavní cíle

Cílem záručního nástroje EU je vytvořit pákový efekt omezených veřejných zdrojů a stimulovat soukromé kapitálové investice do projektů dopravní infrastruktury tím, že projektům evropského významu poskytne úvěrovou pomoc. Hlavní cíle nástroje jsou:

- usnadnit a urychlit dokončení projektů evropského významu;

- podpořit soukromou účast na těchto projektech a nové přístupy k jejich financování;

- zaplnit mezery na trhu záruk;

- vyhnout se nadměrnému ohrožení rozpočtu Společenství tím, že se bude spoléhat na tržní mechaniku a zároveň se dosáhne vysokého pákového efektu rozpočtových zdrojů.

2.3. Hlavní výhody

Poskytovatelé pohotovostních úvěrů se často snaží chránit před nesprávným využíváním úvěru, například za účelem odložení zřetelně nevyhnutelné platební neschopnosti. Z tohoto důvodu zahrnují do smluv doložky, které mají zabránit čerpání například v případech závažné nepříznivé změny nebo porušení závazků plnění. Ratingové agentury pohlížejí na tato ustanovení negativně, jelikož by mohla zabránit využití přesně v okamžiku, kdy je nejvíce zapotřebí. Atraktivita záručního nástroje EU se projevuje v jeho potenciálu de facto izolovat poskytovatele pohotovostního úvěru od velkých rizik projektu.

Když poskytovatelé pohotovostního úvěru nebudou podléhat riziku projektu a budou pro regulační účely těžit z vážení s nulovým rizikem díky záruce EU za plnou výši jistiny, úroku a jiných poplatků za dluhovou službu, mohli by tyto poplatky omezit na minimum. Také by v zásadě byla k dispozici úvěrová kapacita pro zvýšení částky prioritního dluhu, který by těžil z lepší likvidní situace projektu. Za předpokladu, že poplatek za záruku EU je založen na riziku, ale není tržně založený, a v závislosti na rozsahu a frekvenci čerpaných částek by mohlo být dosaženo významných snížení nákladů na finance.

Neměl by se přehlížet obecně sdílený dojem, že záruka EU by měla silný symbolický účinek, který by mohl usnadnit uzavření finančních balíčků. A konečně z hlediska Komise je důležité zdůraznit, že významná část projektů, pro které by bylo vyžadováno zaplacení záruky EU, by pravděpodobně byla schopná splatit pohledávky EU v přiměřeném časovém rámci. To znamená, že globální pákový efekt tohoto nástroje by ve skutečnosti mohl být podstatný a potenciálně by mohl vést k efektivnějšímu využívání fondů EU.

2.4. Způsobilé projekty

Všechny projekty, které jsou způsobilé podle finančního nařízení o TEN-T, a zvlášť prioritní projekty, by byly také způsobilé k podpoře pomocí záručního nástroje. Přednost by však měly přeshraniční projekty.

Očekává se, že prioritní dluh projektů bude mít obvykle před podporou záruky EU za úvěry úvěrovou spolehlivost téměř investičního stupně. V době podání žádosti musí sponzoři na základě celkové hospodářské a finanční proveditelnosti projektu prokázat, že úvěrová spolehlivost prioritního dluhu je na téměř investičním stupni. Z hlediska Komise se takovýto požadavek klade proto, aby se zajistilo, že celkový rizikový profil projektu je zvládnutelný, že potřeby tvorby rezerv na záruku EU nejsou nadměrné a že celkové financování záručního režimu je proveditelné v rámci rozpočtu Komise. Z hlediska komerčních věřitelů by tyto požadavky měly umožnit optimální pákový efekt a zároveň zaručit včasné splacení dluhu.

2.5. Sdílení rizik

V souladu s původní myšlenkou nástroje je způsobilost k získání záruk EU za úvěry podmíněna srovnatelnou mírou finanční podpory od členských států nebo jiných vnitrostátních orgánů veřejné moci v podobě, která uznává rozmanitost dostupných nástrojů a je vhodná pro různou realitu v jednotlivých státech. Zatímco trh považuje za velmi důležité, aby členské státy / státní orgány poskytovaly projektům srovnatelnou finanční podporu v podobě grantů, záruk apod., přísný požadavek, aby členské státy byly spoluručiteli nástroje, není zapotřebí. Navíc by to možná nebylo možné, jelikož některé členské státy nejsou ochotné vytvořit zvláštní mechanismus, kterým by sami nebo prostřednictvím jiných veřejných subjektů poskytovaly záruky omezenému počtu projektů. Od členských států a regionálních orgánů by se požadovalo poskytnutí dostatečné finanční podpory v jakékoliv podobě, aby k dosažení požadované úvěrové spolehlivosti přispívaly alespoň stejně jako Společenství.

Sdílení rizik se soukromým sektorem je účinný nástroj k vytvoření pákového efektu financování Společenství. Projekty by měly počítat s příslušnou mírou soukromé účasti v podobě dluhu a vlastního kapitálu, samozřejmě v závislosti na typu projektu. Záruční nástroj EU by pokrýval pohotovostní úvěry, které jsou k dispozici na omezenou dobu, tj. během úvodní fáze, a tak by zlepšil úvěrovou kvalitu prioritního dluhu během tohoto období. Prioritní věřitelé by naopak museli pokrýt riziko během celé doby splatnosti prioritního dluhu. Akcionáři by stále měli pobídku investovat a řádně řídit projekt, jelikož jejich očekávání výnosu by bylo zajištěno strukturovaným splátkovým kalendářem, jestliže by se vyžadovalo zaplacení záruky.

2.6. Právní základ

Možnost Společenství poskytovat záruky za úvěry pro dopravní projekty TEN je stanovena v čl. 155 odst. 1 třetí odrážce Smlouvy o ES. Obecná pravidla pro poskytování finanční pomoci Společenství v oblasti transevropských sítí stanoví nařízení Rady (ES) č. 2236/95 ze dne 18. září 1995 ve znění pozdějších předpisů[4].

V současnosti čl. 4 písm. c) tohoto nařízení obsahuje pouze ustanovení pro „příspěvky na poplatky za záruky za úvěry od Evropského investičního fondu nebo od jiných finančních institucí“. Proto je nutné pozměnit nařízení 2236/95 tak, aby poskytovalo právní základ pro typ inovačního záručního nástroje, kterým se zabývá tento dokument.

V důsledku toho Komise schválila návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví obecná pravidla pro poskytování finanční pomoci Společenství v oblasti transevropských dopravních a energetických sítí a kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 2236/95 na období 2007–2013[5] tak, aby obsahovalo možnost, aby Komise mohla vydávat záruky za úvěry na pokrytí výpadků ve financování během prvních let provozu projektů TEN-T.

Toto obecné právní ustanovení by měla doplnit prováděcí pravidla s ohledem na doporučení Výboru pro finanční pomoc TEN-T. Využití tohoto nástroje bude spočívat na splnění obecných podmínek způsobilosti a kritérií pro výběr projektu stanovených v pozměněném nařízení a v prováděcích pravidlech, která přijme Komise.

2.7. Náklady Společenství na záruku

Komise musí vyčlenit kapitálové rezervy, které budou pokrývat dlouhodobá rizika související se záručním nástrojem. Analogicky s úvěrovou rezervou soukromých bank představuje hlavní náklad odhad očekávaných a neočekávaných ztrát souvisejících s poskytnutím vydaných záruk. Kromě toho by Komise musela zaplatit manažerský poplatek hlavnímu zástupci (viz bod 2.9 níže) a veškeré náklady na audit a právní náklady související s případnou pohledávkou Společenství. Správný systém tvorby rezerv a vytvoření fondu likvidity by mělo omezit riziko přímých a neočekávaných žádostí o zaplacení podmíněného závazku Společenství na zanedbatelnou úroveň. Jakmile by vypršel nevyčerpaný pohotovostní úvěr, vypršela by i záruka.

2.8. Tvorba rezerv a cen

Cílem tvorby rezerv není minimalizovat celkovou rizikovou angažovanost, ale optimalizovat ji, tj. riskovat obezřetně za účelem co největšího zvýšení pákové kapacity finančních prostředků Společenství. Předpovídání dlouhodobých nákladů na záruční nástroj vyžaduje odhady pravděpodobností ztrát projektů (očekávané a neočekávané ztráty) a možných korelací mezi projekty. Rámec tvorby rezerv by měl zajistit, aby byly vyčleněny dostatečné rozpočtové zdroje na pokrytí základního rizika.

Komise využije model tvorby rezerv, který byl vypracován interně po diskusích s ratingovými agenturami a za použití dostupných statistických údajů[6] a informací[7]. Model tvorby rezerv je uveden v pracovním dokumentu útvarů Komise SEK(2005)323. Tento model vychází z předpokladu, že záruční nástroj by byl k dispozici na pokrytí výpadků způsobených dopravním rizikem, ačkoliv by bylo zapotřebí jej přizpůsobit, kdyby měl být nástroj rozšířen na riziko dostupnosti/výkonu. Zahrnuje také ochrannou rezervu pro případné zařazení úvěrové spolehlivosti portfolia do nižšího stupně. Pro účely řízení rizik by měla být určena omezení angažovanosti u jednotlivých projektů.

V ideálním případě by každý příjemce měl předem zaplatit pojistné, které by se mohlo účtovat při podepsání záruky, nebo až záruka nabude účinku, tj. po podstatném splnění projektu, a bylo by splatné jako jednorázová platba nebo jako roční pojistné, které se bude platit během zbývající životnosti záruky.

Kdyby bylo vyžadováno zaplacení záruky EU, bude příjemce požádán o úhradu částky nezaplaceného kapitálu a úroků ve prospěch Společenství. Jelikož pohledávka Společenství je srovnatelná s překlenovacím financováním, měla by být cena částky dlužné po žádosti o vyplacení stanovena podle podstoupeného rizika a měla by odrážet náklady na řízení.

Vhodný systém stanovení cen bude vyžadovat další doladění. V každém případě bude tvorba cen vyřešema tak, aby záruční nástroj pokrýval své očekávané náklady.

2.9. Dopad na rozpočet Společenství a fond likvidity

Financování nástroje by mělo být předvídáno v rámci nových finančních výhledů, tj. na období 2007 –2013, pod rozpočtovou položkou pro transevropské dopravní sítě. Rozpočet Společenství by musel pokrývat částky potřebné na provoz a řízení.

Společenství by muselo uzavřít neodvolatelné záruční závazky velmi brzy jako součást dokončení balíčků financování projektů, obvykle předtím, než začne plná výstavba. Rozpočtové prostředky by tedy musely být vyčleněny a zaplaceny v průběhu následujících let v souladu s finančním nařízením. Vyčleněná částka by tvořila první „rezervu“ na žádosti o vyplacení samotných záruk. Tato rezerva by neměla pokrývat 100 % nominální hodnoty nezaplacených záruk za úvěry (hlavně jistina plus úrok), a rozpočtu Společenství by tedy zůstal zbytkový podmíněný závazek. Obezřetná pravidla upravující tvorbu rezerv v rámci nástroje (viz bod 2.7 výše) zachovají riziko tohoto zbytkového závazku na zanedbatelné úrovni. Zbytkový podmíněný závazek bude v rozpočtu Společenství řádně zvážen prostřednictvím rozpočtové linie „pour mémoire“ , jak je tomu v současnosti u záruky Společenství za mandát EIB k vnějšímu půjčování.

Aby Komise měla účinný a praktický platební mechanismus, měla by pro záruční nástroj vytvořit fond likvidity. Fond likvidity by pokrýval náklady na řízení nástroje a žádosti o vyplacení záruky. Zdroje fondu likvidity by měly být vybudovány na základě projednávání projektů a výše uvedeného systému tvorby rezerv. Odhaduje se, že celkové investiční náklady na prioritní projekty[8] v rozšířené EU budou v období 2007–2013 činit až 140 miliard EUR. Předpokládá se[9], že soukromý sektor by poskytl přibližně 20 % těchto nákladů prostřednictvím emise akcií a dluhovým financováním, takže financování soukromého sektoru by mohlo činit až 28 miliard EUR. Vezmeme-li portfolio transakcí, jehož úvěrová spolehlivost je na téměř investičním stupni, mohl by rozpočtový příděl ve výši 1 miliardy EUR podpořit záruky za dluh ve výši přibližně 20 miliard EUR. Orientační roční členění rozpočtových potřeb je uvedeno v příloze 3 pracovního dokumentu útvarů Komise SEK(2005)323.

Veškeré splátky a získané úroky by se přidaly ke zdrojům nástroje. Fond likvidity by mohl mít samonosný nebo revolvingový charakter, čímž by se omezila dlouhodobá potřeba závazků a plateb z rozpočtu Společenství, které by byly jinak zapotřebí k pokrytí nových operací. V určité fázi by se měly prozkoumat potřeby financování a zdroje, které by nebyly zapotřebí ke krytí žádostí o vyplacení záruky a nákladů na řízení, by se mohly vrátit do rozpočtu Společenství.

2.10. Řízení

Aby Společenství dodrželo zásadu dobrého řízení, bylo by nejvhodnější, aby veškerou svou činnost řízení záruky v rámci tohoto nástroje svěřilo podle příslušných ujednání jedinému hlavnímu zástupci. Hlavní zástupce by měl mít hloubkovou znalost financování projektů spolu s příslušnými systémy řízení úvěrových rizik, aby dokázal v dlouhodobém horizontu posuzovat rizika projektů a řídit systém tvorby rezerv a fond likvidity. Měl by mít také odborné interní právní znalosti a vhodný vedoucí personál, který bude spolupracovat s finančními institucemi, specializovanými pojistiteli, rizikovými kapitálovými fondy, vnitrostátními orgány nebo akcionáři. Hlavní zástupce bude muset prokázat schopnost vstoupit do dlouhodobého smluvního vztahu s Komisí za účelem řízení nástroje (minimálně 15 let). Kvůli životnosti záručního nástroje je těžké předpokládat využití subdodavatelských vztahů za účelem řízení s čistě komerčním subjektem.

Na druhou stranu se řízení tohoto typu finančního nástroje významně liší od současné praxe řízení grantů, což, jak se zdá, prakticky vylučuje možnost využití služeb agentury, pokud by nebyla obsazena personálem s odbornými finančními znalostmi specializovanými na projekty. Nejschůdnější možností by bylo vybrat jako hlavního zástupce mezinárodní finanční instituci, zřejmým kandidátem je skupina EIB.

Hlavní zástupce by měl mandát podnikat všechny záruční činnosti v souladu s nejlepší bankovní praxí jménem a na vlastní nebezpečí Komise. Komise by však byla zodpovědná za sledování nástroje a za podávání zpráv rozpočtovému orgánu. Další informace o úkolech hlavního zástupce obsahuje pracovní dokument.

Komise by přijímala konečné rozhodnutí o záruce prostřednictvím schválení způsobilosti projektů pomocí příslušného mechanismu, který bude dohodnut s členskými státy. Komise bude také periodicky podávat zprávy rozpočtovým orgánům na základě účetnictví a zpráv poskytovaných hlavním zástupcem.

3. ZÁVěREčNÉ POZNÁMKY

Záruční nástroj zvýší soukromou finanční účast u konkrétních druhů partnerství veřejného a soukromého sektoru. Doplní evropské grantové financování, ale nenahradí je.

Explicitním cílem nástroje je vyvolat soukromé investice do dopravní infrastruktury hlavně prostřednictvím usnadnění uzavírání finančních balíčků. Sponzoři projektů a banky se budou snažit využívat úvěrovou záruku EU, aby maximalizovali úvěrovou spolehlivost prioritních dluhových závazků a snížily nákladnost celkového finančního balíčku. Kdyby EU zaručovala pohotovostní úvěry, podstoupila by velké úvěrové riziko, protože její případná budoucí pohledávka z výnosů z projektu je podřízena pohledávce prioritních věřitelů. Záruka EU by neodstranila riziko prioritních věřitelů, ale nabídla by větší pokrytí dluhové služby pro prioritní tranši a tak by zvýšila její úvěrovou spolehlivost. Cena záruky EU by byla stanovena tak, aby odrážela riziko podstupované EU a náklady na řízení spojené s řízením nástroje.

Nástroj k poskytování záruk EU za úvěry by zlepšil finanční proveditelnost celého projektu, aniž by vystavil Společenství nadměrnému úvěrovému riziku. Pozitivním rysem záručního nástroje je to, že by zahrnul řadu projektů z různých geografických lokalit a různého rozsahu do jednoho portfolia a tak by mohl dosáhnout stupně diverzifikace na evropské úrovni, který by na národní úrovni nebyl možný. Komise se domnívá, že současný model tvorby rezerv je dostatečně mohutný, aby se v zásadě dalo rozhodnout o vytvoření záručního nástroje. Předpokladem vymodelování a fungování systému tvorby rezerv záručního nástroje je dostupnost příslušných statistických údajů. Je zapotřebí řádný systém sledování / posuzování rizik projektů, aby bylo v nadcházejících letech možné shromažďovat statistické údaje. To by zlepšilo doladění tvorby rezerv za účelem dosažení co nejlepšího pákového efektu pro rozpočtové prostředky Společenství.

Současné finanční nařízení o TEN neposkytuje právní základ pro tento druh inovačního záručního nástroje. Proto byl zpracován návrh nového finančního nařízení o TEN 2007–2013, aby se umožnilo provedení záručního nástroje v roce 2007. Financování nástroje se předvídá v rámci rozpočtu pro TEN na období 2007–2013 ve výši 20 miliard EUR. Komise by v rané fázi připravila prováděcí pravidla. To by zajistilo, že by projekty mohly být zahrnuty do záručního portfolia bezprostředně po schválení nového finančního nařízení o TEN, a tak by se zajistil stupeň diverzifikace portfolia hned od začátku.

FINANCIAL STATEMENT

LEGISLATIVE FINANCIAL STATEMENT

NAME OF THE PROPOSAL :

EU loan guarantee instrument for TEN-transport projects

ABM / ABB FRAMEWORK

Policy Area(s) concerned and associated Activity/Activities (Activities ABB)

Trans-European networks, 1. Objective : Develop the network and priority projects 2. Objective : Improve the efficiency of the financial aid to the network, 3. Objective : Connect the trans-European networks with neighbouring countries

Inland, air and maritime transport: 3. Objective : to promote a more environmentally friendly transport system

BUDGET LINES

Budget lines (operational lines and related technical and administrative assistance lines (ex- B.A lines)) including headings :

06.0301 (Financial support for projects of common interest in the trans-European transport network)

Duration of the action and of the financial impact:

The operational period of the instrument concerning new commitments covers at least the period 2007-2013.

Budgetary characteristics :

Budget line | Type of expenditure | New | EFTA contribution | Contributions from applicant countries | Heading in financial perspective |

060301 | Non-comp | Diff[10] | NO | NO | NO | No [1 a] |

SUMMARY OF RESOURCES

Financial Resources (indicative amounts)

Important remark: all financial resources in terms of operational expenditure indicated in this financial statement are already included in the financial framework of €20,350 billions of the Commission proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council determining the general rules for the granting of Community financial aid in the field of the trans-European transport networks and energy and amending Council Regulation (EC) n° 2236/95[11].

Summary of indicative commitment appropriations (CA) and indicative payment appropriations (PA)

A precise quantification of the annual budget allocations for the EU Loan Guarantee Instrument is difficult at this stage due to limited availability of projections of eligible projects that are expected to involve private sector participation. A working assumption, consistent with the overall Van Miert objectives, is to consider a flow of private sector debt financing of the order of EUR 3 billion per year in the period 2007-2013, with all the TEN priority projects receiving private support.

Based on the provisioning model, developed by the Commission and EIB services, the table below presents a scenario requiring a total budget allocation of around EUR 1 billion, with a specified annual breakdown. It should be noted that, while the exact amount needed and the timing will vary, front-loading of approximately one third of the total budget in the first year would be needed for the following reasons. Firstly, as the portfolio effect builds up only gradually, the level of provisioning needed for the first project is almost twice as large as the amount needed for the last one. Secondly, as interest accumulates on the early budget allocations, the overall need for budget allocation in the later years is further diminished.

The detailed calculation of the provisioning rates (used in the table below) is presented in Annex 3 ‘technical paper’ of the Commission Staff working paper.

Amounts in EUR million

Private sector lending | Number of projects | Provisioning Calculation | Interest | Budgetary needs |

Operational expenditure[12] |

Commitment Appropriations (CA) | 8.1 | a | 310 | 150 | 120 | 120 | 120 | 200 | 1.020 |

Payment Appropriations (PA) | b | 100 | 150 | 200 | 130 | 120 | 320 | 1.020 |

Administrative expenditure within reference amount[13] |

Technical & administrative assistance (NDA) | 8.2.4 | c | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

TOTAL REFERENCE AMOUNT |

Commitment Appropriations | a+c | 310 | 150 | 120 | 120 | 120 | 200 | 1.020 |

Payment Appropriations | b+c | 100 | 150 | 200 | 130 | 120 | 320 | 1.020 |

Administrative expenditure not included in reference amount[14] |

Human resources and associated expenditure (NDA) | 8.2.5 | d | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,648 | 2,268 |

Administrative costs, other than human resources and associated costs, not included in reference amount (NDA) | 8.2.6 | e | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

Total indicative financial cost of intervention

2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 and later | Total |

TOTAL CA including cost of Human Resources | a+c+d+e | 310,324 | 150,324 | 120,324 | 120,324 | 120,324 | 200,648 | 1.022,268 |

TOTAL PA including cost of Human Resources | b+c+d+e | 100,324 | 150,324 | 200,324 | 130,324 | 120,324 | 200,648 | 1.022,268 |

Human Resources FTE (including officials, temporary and external staff) – see detail under point 8.2.1.

Annual requirements | Year n | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 and later |

Total number of human resources | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |

At this stage one could estimate that an average of 3 persons of existing Commission staff would be necessary under the condition that the operational management of the instrument is mandated to an operating agent.

Co-financing details

In accordance with the requirements formulated in the final report of the Growth Initiative of November 2003, the market deems it to be very important that Member States/national authorities provide comparable financial support to the project. However, the market and the consulted governments felt that it is not appropriate to enforce a strict requirement for Member States to be co-guarantors in the instrument. Instead the financial commitment may take the form of equity, grants or other types of guarantees. Moreover, a strict co-guarantee requirement might make the implementation of the instrument impossible as some Member States are not willing to set up a specific mechanism to provide guarantees either themselves or through other public entities for a limited number of projects. The requirement on Member States and regional authorities would be the provision of significant financial support in whatever form in order to contribute at least equally with the Community to the achievement of the required creditworthiness. Co-financing modalities cannot be given in this stage. They can only be given on the basis of concrete guarantee applications. However, the eligibility conditions, to be concretised subsequently, will define the rules of co-financing in more detail.

Contingent liability

The Commission has to set aside capital reserves to cover the long-term risk related to the loan guarantee instrument. Analogous to a private banks’ loan reserve, the main cost represents an estimate of expected and unexpected losses associated with the provision of the guarantees issued.

The objective of provisioning is not to minimise the overall risk exposure but to optimise exposure, i.e. to take prudent risks in order to increase the leverage capacity of Community funds as much as possible. Forecasting the long-term cost of the guarantee instrument requires estimates of the loss probabilities of the projects (expected and unexpected losses) and possible correlations between the projects.

The Commission and EIB services have developed a methodology to set provisioning rates, taking into account the diversification obtained through the portfolio effect and consistent with an AAA rating of the guarantee instrument. This model has been developed following discussions with rating agencies and using available statistical data[15] and information[16]. The details of the provisioning model are presented in the Commission staff working document SEC(2005)323. This model also incorporates a buffer for potential downgrading of the creditworthiness of the portfolio.

This provisioning system and the creation of a liquidity fund should reduce the risk of direct and unexpected calls on the Community contingent liability to a negligible level (AAA rating of the guarantee instrument). The residual contingent liability of the Community will be properly taken into account in the Community budget through a ‘pour mémoire’ budget line as is currently the case of the Community Guarantee for the EIB external lending mandate.

Compatibility with Financial Programming

Proposal is compatible with financial programming 2007-2013 as proposed by the Commission (COM (2004) 101 final). Moreover, the guarantee instrument is already foreseen by the Commission Proposal for the new TEN-transport regulation COM(2004)475, which provide for the financial framework.

Financial Impact on revenue

This instrument has no direct impact on the Community budget.

In fact, the instrument will have revenues, such as fees and interests earned on the funds on the trust account, but these amounts will be used for the purposes of the instrument.

The appropriate pricing system will require further fine-tuning. In any case, the pricing will be set in such a way that the guarantee instrument would cover its expected costs. In line with the original Commission proposal from November 2003, the loan guarantee would be priced in order to cover the risk and management costs relating to the instrument. Ideally each beneficiary should pay an up-front premium, which could be charged when the guarantee is signed or when the guarantee becomes effective, i.e. after the substantial completion of the project, and would be payable either as a one-shot payment or as annual premiums to be paid during the remaining life of the guarantee.

Furthermore, if the guarantee were called, the Commission would obtain a financial claim which would rank subordinated to the senior debt but senior to equity. This mezzanine debt would have to be paid back by the borrower to the Commission as and when project revenues permit. As the Community claim is comparable to mezzanine financing, the amount due following the call should be priced according to the risk taken and reflecting management costs.

CHARACTERISTICS AND OBJECTIVES

Need to be met in the short or long term

Council and Parliament have adopted on 29th April 2004 the revised TEN T guidelines which include a list of 30 priority projects. The implementation of these priority projects is estimated at a total cost of € 225 bn, € 140 bn of which in the upcoming period of financial perspectives. Such a substantial investment task cannot be financed by the public sector alone.

Value-added of Community involvement and coherence of the proposal with other financial instruments and possible synergy

In a number of publications, the Commission has underlined the role the private sector should play to achieve those objectives[17]. The guarantee instrument is the major new instrument to attract private capital and will have a strong leverage effect. Once applicable, this will contribute to the achievement of the goal to attract 20% private co-financing to the TENs implementation. Due to the strong public attention related to the new instrument, this impact may already be visible from 2007 on but will be more substantial towards the end of the decade.

The goal of the guarantee instrument is to increase the leverage capacity of limited public resources to stimulate private sector investment in priority TEN-transport (TEN-T) projects by providing credit assistance.

The instrument will provide useful support for specific types of PPPs and for a specific period of the project cycle. It will in so far widen the range of TENs financing instruments. It has also to be underlined that its elaboration and application will not serve as a substitute for Community grant co-financing. On the contrary. It will only achieve full value if the proposed total 20 bn € TENs budget will be adopted. The guarantee instrument will in so far complement European grant financing but not replace it.

Under the new design of the instrument the EU would issue loan guarantees to mitigate revenue risk in the projects’ early years. Specifically, the guarantee would fully cover a liquidity cushion, called “a stand-by credit line”, which would only be drawn upon in cases where project cash-flows are insufficient to service senior debt. These stand-by credit lines would cover around 10% of the total senior debt (in certain more risky cases up to 20%) and would usually not exceed 5 year maturities.

The granting of a community guarantee may lead to synergies with other financing forms for TENs projects, including the investment policy of public investment banks and it may contribute to increase the confidence of financial markets in the feasibility of the TENs (priority) network as a whole.

An important positive feature of the guarantee instrument is that it would comprise a number of projects of different geographic location and size into one portfolio and thus be able to obtain a level of diversification at the European level which would not be possible at a national level.

Objectives, expected results and related indicators of the proposal in the context of the ABM framework

Trans-European networks :

1. Objective : Develop the network and priority projects; output : budget allocation in favour of the 30 priority projects and with special attention to the promotion of privately co-financed projects.

2. Objective : Improve the efficiency of the financial aid to the network; output : implementation of the TENs budget and application of current rules to increase the leverage-effect of the budget. Careful scrutiny of procedures and rules in order to improve the PPP financing possibilities. Preparation of the multiannual programme for the period of the new financial perspectives. Preparation of implementation rules, eligibility criteria and organisational settings for innovative financing instruments including the guarantee instrument.

Inland, air and maritime transport:

Objective : to promote a more environmentally friendly transport system: output : CLWP 2005 Communication on the mid-term state of the implementation of the White paper « European transport policy for 2010 : time to decide CLWP 2005 : Communication on a common transport infrastructure tarification framework, including ports and airports

Method of Implementation (indicative)

ٱX Centralised Management

Xٱ Directly by the Commission, with a view to delegate certain tasks to an international financial institution, preferably the EIB Group

ٱIndirectly by delegation to:

ٱExecutive Agencies

ٱBodies set up by the Communities as referred to in art. 185 of the Financial Regulation

ٱNational public-sector bodies/bodies with public-service mission

ٱ Shared or decentralised management

ٱ With Member states

ٱ With Third countries

ٱ Joint management with international organisations (please specify)

Relevant comments:

The lifetime of the guarantee instrument makes it difficult to envisage a complete outsourcing of management in general and especially an outsourcing to a purely commercial body.

In order to comply with the principle of good governance, the most appropriate course would be for the Community to supervise the application of the instrument and to entrust all its guarantee management activity under this instrument to a single agent. The agent should have an in-depth knowledge of project financing, together with appropriate credit risk management systems in place in order to assess the project risks and to manage the provisioning system and the liquidity fund in the long-term. It should also have in-house legal expertise and the appropriate front office staff to interface with financial institutions, monoline insurers, venture capital funds, national authorities and/or equity providers. The agent will have to demonstrate its ability to enter into a long-term contractual relationship with the Commission for the management of the instrument (minimum 15 years). The most practicable option would be to select an international financial institution as the managing agent, an obvious candidate being the EIB Group.

MONITORING AND EVALUATION

Monitoring system

By Commission Services

Evaluation

Ex-ante evaluation

Following the request of the European Council, the Commission and EIB services carried out a market testing exercise between March and July 2004. For this exercise, the services developed a questionnaire, which was discussed with the market testing participants. Results of this exercise are outlined in the Commission Communication on feasibility report on EU loan guarantee instrument for TEN Transport projects. Furthermore, if the Member States provide a positive opinion on the setting up of this instrument, the Commission could consider carrying out a stakeholders’ consultation in order to obtain the opinion of a larger circle of stakeholders.

Measures taken following an intermediate/ex-post evaluation (lessons learned from similar experiences in the past)

An ex-post evaluation can only be made at a later stage in case this guarantee instrument is implemented.

Terms and frequency of future evaluation

This is a very long term instrument and therefore the first evaluation on its implementation will be carried over in 2010 and thereafter a second evaluation end 2012.

7. Administrative Expenditure

The needs for human and administrative resources shall be covered within the allocation granted to the managing service in the framework of the annual allocation procedure.

7.1 Number and type of human resources

Types of post | Staff to be assigned to management of the action using existing resources (number of posts/FTEs) |

The indicative amount of administrative expenditure relating to the human resources at the Commission services is calculated is follows: € 108.000 per person on average, an average of 3 persons of Commission existing staff under the condition that the operational management of the instrument is mandated to an operating agent:

[1] KOM(2003)690 z 11. listopadu 2003

[2] KOM (2004) 475 v konečném znění – finanční výkaz, strana 41

[3] KOM (2004) 475 v konečném znění ze dne 14. července 2004.

[4] Nařízení (ES) č. 807/2004/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. dubna 2004, kterým se mění nařízení (ES) č. 2236/95, kterým se stanoví obecná pravidla pro poskytování finanční pomoci Společenství v oblasti transevropských sítí, Úř. věst. L 143 z 30.4.2004, s. 46

[5] KOM (2004)475 v konečném znění ze dne 14. července 2004.

[6] Standard & Poor’s, Infrastructure Finance, Traffic Forecasting Risk: Study update 2003 (Financování infrastruktury, předpovídání dopravních rizik: Aktualizace studie 2003), 6. listopadu 2003.

[7] Fitch, A risk assessment model for federal credit (Model posuzování rizik státního úvěru), 15. března 1999.

[8] Prioritní projekty ve smyslu přílohy III novely č. 884/2004/ES rozhodnutí Rady č. 1692/96/ES o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě.

[9] Van Miertova zpráva uváděla, že soukromý sektor může přispět až 20 % z celkových nákladů na dopravní projekty, ale za určitých podmínek

[10] Differentiated appropriations

[11] COM/2004/0475 final (COD 2004/0154) – Financial statement for TEN-T projects, page 41

[12] Expenditure that does not fall under Chapter xx 01 of the Title xx concerned.

[13] Expenditure within article xx 01 04 of Title xx.

[14] Expenditure within chapter xx 01 other than articles xx 01 04 or xx 01 05.

[15] Standard & Poor’s, Infrastructure Finance, Traffic Forecasting Risk: Study update 2003, November 06, 2003.

[16] Fitch, A risk assessment model for federal credit, 15 March 1999.

[17] They include: COM 2003 132 on innovative financing of the trans-European transport networks, the final report of the High level group on the transport trans-European network of June 2003, published on the ‘Europa’ website, the justification and explanation of the amendment of the TEN T guidelines (Decision Nr. 884/2004) and the “exposé des motifs” and the financing rules itself of the proposed TEN financial regulation of July 2004 for the upcoming period of financial perspectives 2007-2013.

[18] Cost of which is NOT covered by the reference amount

[19] Cost of which is NOT covered by the reference amount

[20] Cost of which is included within the reference amount