Sdělení Komise Evropskému Parlamentu a Radě - «Zpráva o otázce odpovědnosti v souvislosti s revizí řeckých rozpočtových údajů» {SEC(2004)1539} /* KOM/2004/0784 konecném znení */





V Bruselu dne 1. prosince 2004 KOM(2004) 784 v konečném znění SDěLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADě ZPRÁVA O OTÁZCE ODPOVěDNOSTI V SOUVISLOSTI S REVIZÍ řECKÝCH ROZPOčTOVÝCH ÚDAJů {SEC(2004)1539} OBSAH 1. ÚVOD 3 2. POPIS SOUČASNÉHO SYSTÉMU 4 2.1. PRÁVNÍ ZÁKLAD 4 2.2. ROLE EUROSTATU 4 2.3. ROLE ČLENSKÝCH STÁTŮ 5 3. ZJIŠTĚNÍ KOMBINOVANÝCH NEDOSTATKŮ NA VŠECH ÚROVNÍCH SYSTÉMU 5 3.1. OPAKOVANÉ PROBLÉMY S KVALITOU VE ZPRÁVÁCH ŘECKÝCH ORGÁNŮ O ROZPOČTOVÝCH ÚDAJÍCH 5 3.2. NEDOSTATKY V ROZPOČTOVÝCH ÚDAJÍCH POSKYTOVANÝCH EUROSTATEM 6 3.3. STÁVAJÍCÍ OMEZENÍ SYSTÉMŮ VYKAZOVÁNÍ A POSKYTOVÁNÍ ROZPOČTOVÝCH ÚDAJŮ JAKO CELKU 7 4. NAVRHOVANÁ OPATŘENÍ 7 4.1. NÁVRHY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMOVÝCH OTÁZEK …….7 4.2. NÁVRHY TÝKAJÍCÍ SE EUROSTATU 7 4.3. OPATŘENÍ TÝKAJÍCÍ SE ŘECKA 8 1. ÚVOD V nedávné době prošly řecké rozpočtové statistiky rozsáhlou revizí. Schodek veřejných financí, který byl pro rok 2003 původně ohlášen ve výši 1,7 % HDP, dosáhl po oznámení v září 2004 výše 4,6 % HDP. Také schodky ohlášené Komisi za roky 2000, 2001 a 2002 byly po revizi zvýšeny o více než dva procentní body HDP. Tato podstatná zvýšení vyplynula z dřívějších kroků, které podnikl Eurostat, a rovněž z iniciativy nově zvolené řecké vlády na jaře 2004, která usilovala o zahájení důkladné kontroly rozpočtového hospodaření. Tato iniciativa vedla k zářijovému oznámení a následným krokům řeckých orgánů v úzké a trvalé spolupráci s Eurostatem s cílem napravit situaci. Revize údajů v takovém měřítku vyvolala otázky ohledně spolehlivosti řeckých statistik o veřejných financích. Rada ve složení pro hospodářství a finance (ECOFIN) dne 21. října 2004 vzala na vědomí zprávu Komise o oznámení o řeckém rozpočtu a přivítala iniciativu Komise předložit podrobné analýzy údajů o řeckém schodku a dluhu od roku 1997. Rada ECOFIN dne 16. listopadu přivítala předběžnou zprávu Eurostatu a potvrdila záměr vrátit se k otázce odpovědnosti a možných budoucích kroků, založených na zprávě Komise, které by opakování takových událostí zabránily. Tento dokument, který vychází ze závěrečné zprávy Eurostatu o údajích o řeckém schodku a dluhu v období 1997-2003 a je třeba na něj nahlížet paralelně s touto zprávou, odpovídá na tento požadavek Rady. Analýza údajů z let 1997-2003 ukazuje, že schodek veřejných financí byl v tomto období po revizi zvýšen v průměru o 2,1 procenta HDP. Vyvozuje také, že míra schodku veřejných financí trvale přesahovala 3 % HDP. Dále se zdá, že Eurostat od devadesátých let do současnosti vyvíjel trvalý tlak na řecké statistické orgány, aby předkládaly své finanční výkazy na základě schválených a společných standardů, že Eurostat v některých případech revidoval údaje nahlášené řeckými orgány a že řecké orgány nesplnily v minulosti očekávání ohledně nezbytné spolupráce, která je při výkonu této činnosti nezbytná. Obecně řečeno je poslední revize z období mezi oznámeními v březnu 2004 a září 2004 založena na přesnějším používání systému ESA 95 a na dostupnosti nových údajů. Hlavní prvky vysvětlující revizi řeckého schodku v období mezi březnem 2004 a zářím 2004 jsou podhodnocení výdajů na obranu, nadhodnocení rezervy ve fondech na sociální zabezpečení a snížení odhadovaných příjmů z daní (hlavně DPH). Revidovaný poměr schodku vůči HDP je nyní 4,1 % za rok 2000, 3,7 % za rok 2001, 3,7 % za rok 2002 a 4,6 % za rok 2003. Pokud jde o finanční výkazy za roky 1997, 1998 a 1999, pak důvody, proč se tyto údaje liší od těch, které byly poskytnuty v předcházejících oznámeních, spočívá zejména ve vykazování výdajů na obranu a zpracování kapitálových injekcí a grantů EU. Údaje o schodku po uplatnění těchto změn jsou 6,6 %, 4,3 % a 3,4 % HDP za roky 1997, 1998 a 1999. Tato zpráva je sestavena následujícím způsobem. Oddíl 2 podává stručný popis současného systému, zabývá se jeho právním kontextem a rolemi Eurostatu a národních statistických úřadů členských států. Oddíl 3 se zaměřuje na to, kde se v případě Řecka stala chyba: analyzuje slabiny systému jak z hlediska řeckých orgánů a Eurostatu, tak i ostatních účastníků systému. Na základě této analýzy vyvozuje oddíl 4 závěry ohledně opatření, která by mohla být přijata, aby se zabránilo opětovnému vzniku podobných problémů. 2. POPIS SOUČASNÉHO SYSTÉMU 2.1. Právní základ Článek 104 Smlouvy o založení Evropského společenství stanoví, že členské státy se vyvarují nadměrných schodků veřejných financí a že Komise sleduje vývoj rozpočtové situace a stav veřejného zadlužení v členských státech, aby bylo možno zjistit závažné nedostatky a bylo tak zajištěno dodržování požadované rozpočtové kázně. Protokol o postupu při nadměrném schodku (PNS) připojený ke Smlouvě (dále jen „protokol“) stanoví mimo jiné, že statistické údaje potřebné pro použití postupu při nadměrném schodku poskytuje Komise. Protokol také uvádí, že členské státy mají podávat zprávy o svých předpokládaných a skutečných schodcích a o výši svých dluhů. Podrobná pravidla protokolu (včetně postupu oznamování) jsou stanovena nařízením Rady (ES) č. 3605/93. Termíny používané v protokolu a v nařízení jsou definovány v souladu s Evropským systémem integrovaných hospodářských účtů (ESA 95) stanoveným také nařízením Rady (2223/96). ESA 95 je referenční statistický systém pro standardy, definice a ustanovení o účetnictví, který má zajistit ucelenost a srovnatelnost údajů poskytovaných členskými státy. Nařízení Rady (ES) č. 3605/93 upravuje postup oznamování rozpočtových údajů členskými státy Komisi v konkrétním a pravidelném časovém rámci. Z podnětu Komise přijala Rada ECOFIN dne 18. února 2003 kodex osvědčených postupů pro sestavování, přenos a zveřejňování údajů pro účely postupu při nadměrném schodku, aby byly vyjasněny postupy na úrovni členských států a Komise. 2.2. Role Eurostatu Podle ustanovení protokolu plní Komise pro PNS roli odpovědného statistického orgánu. Poskytuje statistické údaje, které se použijí k provádění PNS, po posouzení kvality údajů poskytnutých členskými státy. Kromě toho musí vykládat účetní pravidla tam, kde jsou pochybnosti o klasifikaci vládních operací, a o tom, jak tyto operace ovlivní schodek veřejných financí a výši dluhů. V případě potřeby poskytuje doporučení národním statistickým úřadům ohledně vykazování konkrétních operací. Tento úkol podrobně zkoumat ohlášené finanční výkazy a vykládat účetní pravidla provádí ve vnitřní organizaci Komise Eurostat. Přidělením tohoto úkolu Eurostatu zaručuje Komise, že účetní a statistické otázky jsou zpracovávány nezávisle, nestranným a odborně způsobilým orgánem, podle objektivních kritérií. Navíc je tato nezávislost a odborná způsobilost posílena pomocí, kterou Eurostatu poskytuje Výbor pro měnovou a finanční statistiku a statistiku platební bilance sdružující statistiky a účetní z národních statistických úřadů a národních centrálních bank všech členských států a také zástupce Komise a Evropské centrální banky (ECB) a pozorovatele Hospodářského a finančního výboru. Kodex osvědčených postupů určuje roli a mandát Eurostatu jako odpovědného statistického orgánu v zastoupení Komise s ohledem na hodnocení oznámených údajů, jejich možnou úpravu a zveřejnění. Hodnocení údajů ohlášených členskými státy ze strany Eurostatu spočívá v kontrole jejich souladu s účetními pravidly, úplnosti, hodnověrnosti a shody údajů. Hodnocení je založeno na tabulkách zaslaných Komisi členskými státy, dalších informacích přiložených ke zprávě, jakýchkoliv dalších údajích, na seznamu postupů a základních statistik a na pravidelných kontaktech s národními statistickými úřady. Eurostat může veřejně vyjádřit výhrady k nahlášeným údajům a případně provést jejich změny při zveřejňování údajů o skutečném schodku a dluhu. 2.3. Role členských států Podle článku 3 protokolu jsou členské státy odpovědné za shromažďování údajů o schodku a dluhu a za jejich předávání Komisi. Zajištění kvality veřejných financí je v první řadě úkolem jednotlivých členských států. Hodnocení nahlášených údajů Eurostatem nemůže členské státy zbavit jejich vlastní odpovědnosti. Kodex osvědčených postupů určuje, že národní statistické úřady musí postupovat s plnou vědeckou nezávislostí a přísně respektovat účetní standardy definované v nařízení (ES) č. 3605/93 a v systému ESA 95. Kodex také popisuje povinnost členských států sdělovat Komisi co možná nejdříve jakoukoliv revizi údajů, včetně dokumentace vysvětlující tyto revize. Celkově mají členské státy podle článku 10 Smlouvy povinnost napomáhat dosažení poslání Společenství. Musí učinit veškerá obecná nebo konkrétní opatření určená k zajištění realizace povinností vyplývajících ze Smlouvy. 3. ZJIŠTĚNÍ KOMBINOVANÝCH NEDOSTATKŮ NA VŠECH ÚROVNÍCH SYSTÉMU 3.1. Opakované problémy s kvalitou ve zprávách řeckých orgánů o rozpočtových údajích Zpráva Eurostatu o revizi rozpočtových údajů předložená Radě ECOFIN dne 16. listopadu 2004 ukazuje, že útvary Komise správně rozpoznaly nejdůležitější rozpočtové problémy v řeckých rozpočtových účtech a že klíčové otázky vyvstaly již v roce 1997. Od té doby bylo Řecko sledováno přísněji než kterýkoliv jiný členský stát, jak ukazuje např. počet kontrolních inspekcí[1], který byl podstatně vyšší než v případě jiných členských států. Tato intenzívní činnost se odrazila v počtu konkrétních doporučení určených řeckým orgánům . Ačkoliv tato doporučení byla dostatečně jasná, řecké orgány je nerealizovaly vůbec nebo jen částečně. V případě některých otázek (jako např. výdajů na obranu a kapitalizovaných úroků) ujišťovaly řecké orgány Eurostat, že tyto operace byly vykázány správně, zatímco v roce 2004 vyšlo najevo, že tomu tak nebylo. Aby mohl statistický rámec správně fungovat, musí spoléhat na určitou míru spolupráce ze strany členských států. Prohlášení řeckých orgánů v minulosti, ať už na pravidelných setkáních nebo ve formální korespondenci s Eurostatem, nebyla ve světle nedávných informací, které byly Komisi zpřístupněny, vždy zcela přesná. Od roku 2002 Eurostat systematicky vyjadřoval své výhrady k určitým údajům týkajícím se Řecka. Zatímco většina zemí nikdy neobdržela výhrady, nebo některé jen jednu, Řecko bylo zmiňováno nejméně čtyřikrát. Zdá se, že nedostatky řecké rozpočtové statistiky v minulosti z větší části vyplývaly ze systémových slabin, zejména v oblastech národních účtů a účtů veřejného sektoru. Následkem toho existuje v této věci určitý nedostatek odborných znalostí, což by mohlo částečně vysvětlovat nedodržování doporučení Eurostatu. Existuje zde i nedostatek spolehlivých základních údajů potřebných k sestavení kvalitních veřejných účtů. Následkem toho využíval řecký statistický úřad náhradní metody výpočtu, které nepřinesly spolehlivé výsledky. Jedním příkladem jsou revidované údaje týkající se sociálního zabezpečení. Komise konstatuje, že zářijové oznámení řeckých orgánů i odpovědi těchto orgánů na další konkrétní požadavky Komise od té doby umožnily nyní ve značném rozsahu omezit nedodržování výše uvedených právních předpisů. 3.2. Nedostatky v rozpočtových údajích poskytovaných Eurostatem Na základě současných právních předpisů nemá Eurostat pravomoc k vykonávání přímé kontroly veřejných účtů členských států. Jednání mezi Eurostatem a národními statistickými úřady jsou založena na ochotě ke spolupráci ze strany vnitrostátních orgánů. Eurostat nemůže přímo shromažďovat údaje ze základních zdrojů, nemůže nutit vnitrostátní orgány k poskytování informací, které jsou považovány za důležité pro opětovnou kontrolu nahlášených údajů o schodku a dluhu, a nemá pravomoc ověřovat na místě ty položky, o kterých se domnívá, že by měly být dále objasněny. Tak, jako je tomu v ostatních statistických systémech, i Eurostat ve své roli odpovědného statistického orgánu Společenství pracuje s předpokladem dobré víry na straně poskytovatelů základních údajů. Navzdory velké odpovědnosti a složitosti je počet zaměstnanců Eurostatu, kteří se věnují analýze rozpočtové statistiky, relativně omezený. Některé z (vedlejších) úloh byly prováděny externě. Eurostat postrádá potřebné zdroje k rozvoji skutečných kontrolních kapacit v oboru statistiky PNS. Ovšem už od roku 2002 začal Eurostat vyjadřovat veřejně ve svých tiskových zprávách pochybnosti o některých účetních problémech v řeckých oznámeních. Byl zde absolutní nedostatek připravenosti Eurostatu, aby tyto problémy bez zbytečného prodlení předložil na správné úrovni veřejné diskuse, namísto toho, aby vedl uzavřenou diskusi mezi statistiky (kteří v té době nebyli dostatečně vnímaví k diskusi na politické úrovni). Nebyla také pociťována nutnost stanovit priority a soustředit se na klíčové činnosti. Z dnešního pohledu je jasné, že Komise měla o nastalých problémech dříve a důsledněji informovat Hospodářský a finanční výbor a Radu ECOFIN. Konkrétně již v březnu 2000, když Eurostat ověřoval platnost údajů o schodku za rok 1999, mohl oznámit možné problémy ohledně dodržování systému ESA 95. Měl také provést hlubší a systematičtější analýzu ucelenosti a shody údajů. Konvergenční zprávy Komise a ECB z roku 2000 mohly v tomto ohledu dát podnět k otázkám (tehdy dostupné údaje poukazovaly na schodek ve výši 1,6 % HDP za rok 1999). 3.3. Stávající omezení systémů vykazování a poskytování rozpočtových údajů jako celku Zprávy o inspekcích (vypracované ve spolupráci s generálním ředitelstvím pro hospodářské a finanční záležitosti a s ECB) byly členům Výboru pro měnovou a finanční statistiku a statistiku platební bilance k dispozici již v devadesátých letech. Problémy byly opakovaně prodiskutovávány na odborné úrovni a konzultačního procesu se účastnily všechny členské státy. Členské státy mohly prostřednictvím svých politických instancí věnovat větší pozornost statistickým revizím. Velká revize údajů v roce 2002 proběhla bez povšimnutí. V hodnoceních Komise byla opakovaně zdůrazňována statistická nestabilita řeckých rozpočtových údajů a odrážela se v poskytování údajů Eurostatem. 4. NAVRHOVANÁ OPATŘENÍ 4.1. Návrhy týkající se systémových otázek Komise v současné době pracuje na obecných zásadách, které mají zlepšit statistickou správu. Je potřeba vytvořit celoevropské standardy nezávislosti, poctivosti a odpovědnosti národních statistických úřadů jako odpověď na výzvu Rady ECOFIN ze dne 10. září 2004. Komise zvažuje přípravu takového rámce na základě kodexu chování, případně pomocí směrnice. Tato zlepšená správa také mimo jiné předpokládá, že Komise bude informovat o jakýchkoliv problémech v dané lhůtě ihned po jejich objevení. To se odráží v kodexu osvědčených postupů z února 2003, který stanoví, že do jednoho měsíce od termínu hlášení shrne Komise hlavní otázky nebo problémy ve vykazovaných tabulkách údajů předkládaných členskými státy s cílem nalézt řešení a trvale zlepšovat kvalitu a aktuálnost údajů. Ke zlepšení správy je také potřeba posílit postupy oznamování, ověřování a zveřejňování a vnést do systému stabilitu, jednoduchost a průhlednost. Také členské státy musí systému poskytovat trvalou podporu. 4.2. Návrhy týkající se Eurostatu Komise zváží možnost podat návrh s cílem doplnit stávající pravidla tak, aby byly posíleny mechanismy sledování údajů. Za stávající právní úpravy nemá Komise pravomoc sledovat veřejné účty přímo. Existující soubor pravidel je třeba rozšířit a tak zajistit, aby Eurostat jako odpovědný statistický orgán mohl provádět účinné kontroly údajů hlášených jednotlivými členskými státy. To povede k jasnějšímu vymezení odpovědnosti. Komise také zváží možnost podat návrh s cílem zvýšit své možnosti kontrolovat a prověřovat statistiky PNS. To znamená posílení útvarů Komise, které se těmito otázkami zabývají, a možnost přístupu k širším odborným zkušenostem členských států. Kromě toho je potřeba další systematické plánování existujících inspekcí a delších a více do hloubky zasahujících inspekčních návštěv. 4.3. Opatření týkající se Řecka Komise zahajuje řízení pro porušení práva pro pokračující neschopnost řeckých orgánů poskytnout Komisi statistické údaje v souladu s článkem 3 protokolu o postupu při nadměrném schodku připojeném ke Smlouvě, s nařízením Rady (ES) č. 3605/93 a s nařízením Rady (ES) č. 2223/96 o Evropském systému národních a regionálních účtů. Komise se domnívá, že tato situace ukazovala na přetrvávající systematické problémy v příslušných odborech. [1] Podrobný popis viz závěrečná zpráva Eurostatu o revizi údajů o řeckém schodku veřejných financí a dluhu ze dne 22. listopadu 2004