EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 7.3.2017 COM(2017) 115 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva o hodnocení ex post programu „Trestní soudnictví“ (2007-2013)



OBSAH OBSAH 1 ÚVOD 1.1 CÍL ZPRÁVY 1.2 METODIKA A ZDROJ INFORMACÍ 1.3 PŘEHLED PROGRAMU 2 VÝSLEDKY HODNOCENÍ 2.1 RELEVANCE PROGRAMU 2.2 SOUDRŽNOST A DOPLŇKOVOST 2.3 ÚČINNOST 2.4 UDRŽITELNOST A PŘENOSITELNOST 2.5 EFEKTIVNOST A PROSTOR PRO ZJEDNODUŠENÍ 2.6 EVROPSKÁ PŘIDANÁ HODNOTA 3 ZÁVĚRY

1ÚVOD 1.1CÍL ZPRÁVY

Rozhodnutí, kterým se zavádí program „Trestní soudnictví“ (dále jen „program JPEN“), vyžaduje, aby Komise předložila zprávu o hodnocení ex post za období 2007 až 2013. Toto hodnocení ex post provedl nezávislý externí hodnotitel, kterému byli nápomocni zaměstnanci Komise. Tato zpráva vychází ze zmíněného hodnocení. Zpráva je uspořádána podle hlavních hodnotících kritérií a příslušných otázek. K těmto kritériím patří relevance, soudržnost a doplňkovost, účinnost, dopad a udržitelnost, efektivnost a prostor pro zjednodušení a evropská přidaná hodnota. 1.2METODIKA A ZDROJ INFORMACÍ Závěrečné hodnocení programu JPEN je založeno na těchto informacích: rozsáhlý přezkum dostupné dokumentace týkající se 284 grantů na akce a 50 grantů na provozní náklady, které byly v období 2007–2013 financovány z programu „Trestní soudnictví“ na období 2007–2013, přezkum dokumentace programu, například rozhodnutí o zavedení programu, ročních pracovních programů a výzvy k podávání návrhů na granty i smlouvy na veřejné zakázky, přezkum dokumentů o politikách EU, rozhodnutí o zavedení souvisejících programů EU atd., kvantitativní analýza 334 projektů v rámci programu JPEN (granty na akce a granty na provozní náklady), analýza 97 odpovědí na internetový průzkum u příjemců grantů, protokoly o 33 následných pohovorech s koordinátory projektů / organizacemi, které získaly granty z programu JPEN na období 2007–2013, reagujícími rovněž na internetový průzkum, pohovory s úředníky Komise, kteří se na programu podíleli. 1.3PŘEHLED PROGRAMU Program JPEN byl zaveden rozhodnutím Rady 2007/126/SVV ze dne 12. února 2007 jakožto součást obecného programu „Základní práva a spravedlnost“. Program byl prováděn po dobu sedmi let od roku 2007 do roku 2013. Jedná se o pokračování rámcového programu pro policejní a soudní spolupráci v trestních věcech (AGIS) (2003–2007). Program JPEN se zabýval jedním ze čtyř cílů programu „Základní práva a spravedlnost“, tj. potřebou podporovat soudní spolupráci a vytvořit autentický prostor práva v trestních věcech v souladu se zásadami vzájemného uznávání. Byl koncipován rovněž s cílem vytvořit počítačový systém výměny informací o záznamech v trestních rejstřících. K pěti obecným cílům programu JPEN uvedeným v článku 2 rozhodnutí patří: podporovat soudní spolupráci, a tak přispět k vytvoření autentického evropského prostoru práva v trestních věcech, založeného na vzájemném uznávání a vzájemné důvěře, podporovat slučitelnost příslušných předpisů členských států v míře nezbytné pro zlepšení soudní spolupráce, podporovat omezování stávajících právních překážek řádného fungování soudní spolupráce v zájmu posilování koordinace vyšetřování a zlepšení slučitelnosti stávajících soudních systémů členských států Evropské unie, s cílem zajistit tak potřebnou návaznost na vyšetřování prováděné donucovacími orgány členských států, zlepšit kontakty a výměnu informací a osvědčených postupů mezi právními, soudními a správními orgány a právnickými profesemi (právníky a dalšími profesemi spojenými se soudnictvím) a podporovat vzdělávání příslušníků soudcovského stavu s cílem posílit vzájemnou důvěru,

dále zlepšovat vzájemnou důvěru v zájmu zajištění ochrany práv obětí a obžalovaných. Ke konkrétním cílům programu JPEN uvedeným v článku 3 rozhodnutí patří: prosazovat soudní spolupráci, zlepšit vzájemnou znalost právních a soudních systémů členských států v trestních věcech, podporovat a posilovat tvorbu sítí, vzájemnou spolupráci, výměnu a šíření informací, zkušeností a osvědčených postupů, zajistit řádné provádění, správné a konkrétní používání a hodnocení nástrojů Unie v oblasti soudní spolupráce v trestních věcech, zlepšit informovanost o právních systémech členských států a přístup ke spravedlnosti, podporovat vzdělávání soudců a soudních úředníků, právníků a dalších profesí spojených se soudnictvím v oblasti práva Unie a Společenství, vyhodnotit obecné podmínky nezbytné pro rozvoj vzájemné důvěry, připravit a zavést evropský počítačový systém výměny informací o záznamech v trestních rejstřících a podporovat studie o rozvoji dalších typů výměny informací. K dosažení těchto cílů financoval program činnosti prostřednictvím tří různých druhů finanční podpory: grantů na akce, grantů na provozní náklady a veřejných zakázek. Granty na akce byly uděleny konkrétním nadnárodním projektům v zájmu celé EU, národním projektům, které připravují nadnárodní projekty nebo opatření Unie nebo tyto projekty a opatření doplňují, a národním projektům, které přispívají k rozvoji inovativních metod nebo technologií, které mohou být převedeny. Granty na provozní náklady byly uděleny nevládním organizacím nebo jiným subjektům sledujícím cíl v obecném evropském zájmu v oblasti trestního soudnictví nebo Evropské soudní síti pro justiční vzdělávání, konkrétně na spolufinancování výdajů souvisejících se stálým pracovním programem v oblasti justičního vzdělávání. Komise využila financování z programu JPEN rovněž k zadávání veřejných zakázek na konkrétní akce s významem pro Komisi. K těmto akcím patřily studie, výzkum a příprava a realizace konkrétních projektů v oblasti informačních technologií s cílem usnadnit výměnu a šíření informací. Roční pracovní program na rok 2010 zahrnoval granty na konkrétní akce za účelem spolufinancování evropských projektů v oblasti e-justice. V roce 2013 byla zveřejněna zvláštní výzva k podávání návrhů za účelem financování projektů v oblasti justičního vzdělávání. Cílem programu byla podpora těchto cílových skupin: právníků, zástupců organizací na pomoc obětem, dalších profesí spojených se soudnictvím, národních orgánů a široké veřejnosti v EU. Celkový plánovaný rozpočet programu JPEN na období od ledna 2007 do prosince 2013 činil 196 milionů EUR (viz Tabulka 1-1 Rozdělení plánovaného rozpočtu programu JPEN na období 2007–2013 ). Granty na akce Granty na provozní náklady Veřejné zakázky Celkem Hodnota (EUR) Hodnota (EUR) Hodnota (EUR) Hodnota (EUR) 2007 22 000 000 5 900 000 1 300 000 29 200 000 2008 18 800 000 6 000 000 5 000 000 29 800 000 2009 14 900 000 8 500 000 7 000 000 30 400 000 2010 17 000 000 5 000 000 4 000 000 26 000 000 2011 14 500 000 6 500 000 6 000 000 26 500 000 2012 13 450 000 7 500 000 6 000 000 26 950 000 2013 15 210 000 7 660 000 4 640 000 27 510 000 Celkem 114 860 000 49 560 000 31 940 000 196 360 000 Zdroj: program JPEN – roční pracovní programy (2007–2013).

Většina finanční podpory z rozpočtu programu JPEN byla přidělena na granty na akce (64 %). Granty na provozní náklady určené k spolufinancování ročního pracovního programu nevládních organizací a výdajů souvisejících se stálým pracovním programem Evropské sítě pro justiční vzdělávání představovaly 20 % celkového rozpočtu programu. Zbývající část rozpočtu byla vyčleněna na smlouvy na veřejné zakázky. Jak bylo popsáno výše, financování z programu JPEN bylo poskytováno prostřednictvím grantů na akce a grantů na provozní náklady, rámcových dohod o partnerství a smluv na veřejné zakázky. Tabulka 1-2 shrnuje počet různých akcí, které byly financovány v jednotlivých letech období provádění programu. Výzvy k podávání návrhů na granty na akce a granty na provozní náklady byly rozděleny na roky 2011 a 2012. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012 2013 CELKEM Granty na akce 56 41 32 49 53 – 49 280 Granty na konkrétní akce – – 2 – 2 – – 4 Granty na provozní náklady 5 7 13 8 – 10 7 50 CELKEM 61 48 47 57 55 10 56 334 Pozn.: Tabulka se liší od počtu projektů analyzovaných za účelem tohoto hodnocení, jelikož ne pro všechny projekty byla k dispozici dokumentace. Projekty v rámci programu JPEN řídily především národní orgány, například ministerstva spravedlnosti/vnitra (22 % všech organizací vedoucích projekty); pak vnitrostátní nevládní organizace/platformy/sítě (18 %); evropské sítě/platformy/fóra (17 %) a ostatní instituce vzdělávání / odborné přípravy (10 %). To je v souladu s tím, co je uvedeno v rozhodnutí o zavedení programu, podle něhož mají organizace přístup k programu. Granty na akce byly uděleny organizacím spolupracujícím v partnerství. Složení partnerství ukazuje, že nejčastějšími partnery byly vnitrostátní nevládní organizace, včetně vnitrostátních platforem a sítí, univerzity a národní orgány. Tito partneři představovali 19 %, 16 % resp. 15 % celkového počtu. Složení partnerství není v rozhodnutí o zavedení programu výslovně zmíněno. Obr. 1-1 znázorňuje hlavní druhy činností, na něž se zaměřovaly granty na akce v rámci programu JPEN (vlevo) a granty na provozní náklady (vpravo). Většina projektů financovaných granty na akce se zaměřovala na činnosti v oblasti osvěty, informování a šíření výsledků (22 %); pak analytické činnosti (22 %); vzájemné učení, výměnu osvědčených postupů, spolupráci (21 %) a vzdělávací činnosti (19 %). K hlavním činnostem prováděným prostřednictvím grantů na provozní náklady patřily činnosti v oblasti osvěty, informování a šíření výsledků (18 %); pak podpora klíčových subjektů (17 %); vzájemné učení, výměna osvědčených postupů, spolupráce (15 %) a vzdělávací činnosti (15 %). Smlouvy na veřejné zakázky se zaměřovaly na tři hlavní činnosti, a to studie, pořádání akcí a setkání a poskytování služeb informačních technologií. Veřejné zakázky se využívaly rovněž k udržování portálu e-justice. Veřejné zakázky na služby byly využity také k pořízení odborných služeb v rámci mechanismu spolupráce a ověřování pro Rumunsko a Bulharsko. 2VÝSLEDKY HODNOCENÍ 2.1RELEVANCE PROGRAMU Relevance programu se posuzuje z hlediska toho, nakolik se jeho akce logicky zabývají jeho cíli, širšími politickými potřebami EU a potřebami cílových skupin.

Analýza cílů a priorit programu ukazuje, že ačkoliv tyto byly do značné míry konkrétní, dosažitelné a realistické, nebyly měřitelné ani (ve většině případů) časově vymezené. Ve výzvách k podávání návrhů byly v rostoucí míře uváděny podrobnější údaje o tom, co výzvy od financovaných projektů očekávají (ve vztahu k jednotlivým prioritám). Cíle většiny prioritních oblastí byly sladěny s cíli a politikami EU, zejména ve druhé polovině programu. Hlavní kritérium výběru v rámci každé výzvy k podávání návrhů na granty na akce a granty na provozní náklady představovala relevance s ohledem na tyto cíle a širší politické priority EU. Posouzení provozních cílů příjemců grantů na akce a grantů na provozní náklady naznačuje soulad mezi provozními cíli projektů a cíli programu. Analýza grantů na akce a grantů na provozní náklady mimoto prokazuje, že všechny akce financované z grantů na akce a většina akcí financovaných granty na provozní náklady byly jednoznačně sladěny s prioritami programu. Rovněž druhy činností zahrnutých v programu byly vysoce relevantní pro cíle programu a byly v souladu s článkem 4 („způsobilé akce“) rozhodnutí Rady 2007/126/SVV o programu „Trestní soudnictví“. Vysoký počet akcí vybraných pro granty nebo veřejné zakázky v období od roku 2007 do roku 2013 spadal do těchto kategorií: vzdělávací činnosti, především pro soudce a soudní úředníky nebo právníky, vzájemné učení / výměna mezi orgány/organizacemi v členských státech (např. prostřednictvím symposií, seminářů a šíření osvědčených postupů), rozvoj anebo instalace hardwaru/softwaru k usnadnění soudního řízení a přístupu k informacím o soudnictví na úrovni EU anebo na vnitrostátní úrovni (e-justice), podpůrné a poradenské služby (včetně informačních a poradenských internetových stránek), výzkumné a analytické činnosti posuzovaly uplatňování práva EU v členských státech nebo mapovaly vnitrostátní legislativní rámce za účelem posouzení slučitelnosti s právními předpisy EU. Tyto činnosti zkoumaly rovněž způsoby uplatňování různých forem justice (jako je restorativní justice nebo alternativní opatření k zajištění) anebo analyzovaly překážky spravedlnosti v EU. Některé zahrnovaly posouzení překážek uplatňování práva EU a vzájemné důvěry. Granty byly mimoto uděleny mnoha klíčovým organizacím podílejícím se na podpoře společného evropského prostoru práva. Granty byly poskytnuty například významným evropským sítím a nevládním organizacím působícím v oblasti vzdělávání (např. Evropské síti pro justiční vzdělávání); probace (Evropské organizaci pro probaci); zákonných práv (organizaci Advice on Individual Rights in Europe – AIRE); podpory obětí (organizaci Victim Support Europe); ochrany podezřelých osob a obžalovaných (organizaci Fair Trials) a restorativní justice (Evropskému fóru pro restorativní justici – European Forum for Restorative Justice). Jelikož se program JPEN zaměřoval na zlepšení justiční spolupráce a vzájemné důvěry (a usiloval o podporu vytvoření soudního prostoru v rámci celé EU), zásadní význam mělo rovněž zapojení partnerů a konečných příjemců z různých členských států EU do programu. Program JPEN zahrnoval také vnitrostátní akce (40 z celkem 284 grantů na akce, viz oddíl 2.6.2 Přidaná hodnota pro EU a pro příjemce grantů ). Jednalo se o relevantní akce pro program. 2.1.1Priority stanovené ve výzvách k podávání návrhů a vybrané akce a jejich relevance pro politiku Hlavní existující právní nástroje zavedené během dotyčného období zahrnovaly nástroje, které umožňovaly vzájemné uznávání soudních rozhodnutí členských států; nástroje, které stanovily alternativní opatření k zajištění; nástroje, které podporují justiční spolupráci při poskytování důkazů ostatním členským státům; nástroje zavádějící ustanovení o procesních právech a nástroje na podporu obětí a k zajištění jejich práv. Roční priority programu JPEN odrážely změny politiky EU v oblasti trestního soudnictví. Na podporu hlavních právních nástrojů Komise zavedla a prosazovala různé praktické nástroje. Cílem bylo zlepšení justiční spolupráce a vzájemného uznávání rozhodnutí a taktéž zlepšení přístupu veřejnosti ke spravedlnosti. Tyto praktické nástroje zahrnovaly: portál evropské e-justice – informační portál zaměřený na veřejnost, podniky, právníky a soudce a soudní úředníky, který shromažďuje informace o právech, dostupných službách a nástrojích uspokojujících jejich rozdílné potřeby, Evropský informační systém rejstříků trestů (ECRIS) – počítačový systém, který byl zřízen v zájmu účinné výměny informací o odsouzeních v trestních věcech mezi jednotlivými zeměmi EU, Evropskou justiční síť (EJS) – síť na podporu justiční spolupráce v trestních věcech mezi zeměmi EU, justiční vzdělávání. Od roku 2010 byly priority stanovené ve výzvách k podávání návrhů a pracovních programech „SMARTer“, jelikož byly konkrétnější, pokud jde o očekávaný obsah projektů zabývajících se danou prioritou. Reagovaly rovněž více na politiku a právní předpisy. Tato zlepšení byla výsledkem institucionálních změn v Komisi po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, která Komisi udělila větší pravomoci v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. V roce 2010 se navíc Generální ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost (GŘ JLS) rozdělilo na GŘ pro vnitřní věci a GŘ pro spravedlnost (přičemž program JPEN spadal do působnosti nového GŘ pro spravedlnost) a obě generální ředitelství získala více odpovědnosti. Akce financované prostřednictvím grantů na akce a grantů na provozní náklady byly zaměřeny především na podporu uplatňování stávajících právních předpisů. Vybrané akce podporovaly nepřímo rovněž rozvoj nových politik, jelikož usnadnily výměnu myšlenek a diskusi o překážkách spravedlnosti/spolupráce v EU mezi ministerstvy spravedlnosti a příslušníky soudcovského stavu / právníky v EU. Z celkem 334 grantů jich 16 mapovalo a vydalo politická doporučení.

Jelikož prioritní oblasti výzev k podávání návrhů byly doprovázeny popisem očekávaného obsahu projektů, znamenalo to jejich větší konkrétnost a žadatelům o grant to pomohlo zajistit, aby byly jejich projekty relevantní pro cíle EU. Jelikož prioritní oblasti úzce sledovaly cíle programu a politické cíle EU, bylo pro vybrané akce snadné zaměřit se na tyto cíle. Téměř všechny organizace, jež tyto výstupy vytvořily, patřily ke klíčovým evropským platformám nebo nevládním organizacím, které hrají přední úlohu při sledování zvláštních aspektů trestního soudnictví v EU, konkrétně se jednalo o Evropskou organizaci pro probaci (CEP); Radu advokátních komor a sdružení právníků Evropy (CCBE); Evropskou organizaci vězeňských a nápravných zařízení (EuroPris); organizaci Fair Trials International (FTI); Mezinárodní středisko pro sledování spravedlnosti mladistvých (International Juvenile Justice Observatory); organizaci Victim Support Europe a Irish Council for Civil Liberties. Jelikož výše uvedenými subjekty jsou sítě s přehledem o EU a s náležitými odbornými znalostmi v těchto oblastech, znamená to, že mají vhodné předpoklady k vydávání politických doporučení. Rovněž služby pořízené s využitím financování z programu JPEN byly relevantní pro program a širší cíle EU, jelikož se zaměřovaly především na rozvoj portálu e-justice a jeho modulů nebo na posouzení dopadů a jiné studie na podporu dalšího rozvoje právních předpisů a politiky týkající se vytvoření společné oblasti trestního soudnictví v EU. 2.1.2Relevance programu pro potřeby cílové skupiny Celkem 70 z 97 respondentů v internetovém průzkumu uvedlo, že na podporu návrhu a vypracování svých projektů provedli posouzení potřeb. Další analýza projektové dokumentace šestnácti formulářů žádostí však ukázala, že jich jen šest bylo vypracováno na základě posouzení potřeb. Provedení posouzení potřeb a poskytnutí příslušných dokladů nepochybně nepředstavovalo zvláštní požadavek. Pokud tak však žadatelé učinili, předložili mnohem jasnější informace o relevanci svého projektu, zvýšili kvalitu své studie a poskytli základ pro pozdější posouzení úspěšnosti projektu. Projekty, které nejsou založeny na posouzení potřeb, mohou být přesto relevantní s ohledem na potřeby cílových skupin, neexistence posouzení potřeb však vyvolává riziko toho, že bylo možno vypracovat relevantnější metody nebo způsoby podpory cílových skupin. Z celkem 97 respondentů v internetovém průzkumu jich 69 (81,2 %) udávalo, že od své cílové skupiny či skupin obdrželi pozitivní zpětnou vazbu ohledně relevance projektu. Jedním z důvodů údajně vysoké míry (81 %) pozitivní zpětné vazby od cílových skupin může být skutečnost, že subjekt (kategorie subjektů) provádějící projekt byl týž jako subjekty, které z něj měly prospěch. Konkrétně lze předpokládat, že příslušníci soudcovského stavu, právníci atd. podali žádost k zajištění vzdělávání pro své kolegy spolu s kolegy z ostatních členských států nebo za účelem uspořádání setkání s kolegy/odborníky z ostatních členských států. Obdobně národní orgány podaly žádosti o granty, které jim měly pomoci vytvořit systémy záznamů v trestních rejstřících, jež jsou slučitelné se systémem ECRIS anebo jinými nástroji portálu e-justice, s cílem harmonizovat své soudní systémy se systémy ostatních členských států. 2.2SOUDRŽNOST A DOPLŇKOVOST 2.2.1Doplňkovost s ostatními programy EU Článek 12 rozhodnutí Rady 2007/126/SVV, kterým se zavádí program „Trestní soudnictví“, vymezuje prostor pro doplňkovost a součinnost s ostatními finančními nástroji Unie, zejména s programem „Civilní soudnictví“ (JCIV); s programy „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“; „Prevence, připravenost a zvládání následků teroristických útoků a jiných rizik spojených s bezpečností“; programem „Solidarita a řízení migračních toků“ (známým jako „fondy SOLID“) a statistickým programem Společenství. K dalším nástrojům EU s možností doplňkovosti nebo překrývání s programem JPEN patřil program Daphne III; program „Základní práva a občanství“; program celoživotního učení; 7. rámcový program pro výzkum a rozvoj (dále jen „7. RP“) a program Horizont 2020, nový program EU pro výzkum a inovace. Tyto programy se podobaly programu JPEN, pokud jde o cíle a témata. Skutečnost, že cíle programu JPEN byly specifické, však usnadnila zamezení překrývání s ostatními programy GŘ pro spravedlnost, které se od programu JPEN liší z hlediska: zahrnuté oblasti práva – program JPEN se vztahuje na trestní právo, program JCIV souvisí s občanským právem a program „Základní práva a občanství se týká základních práv; zaměření – všechny programy se zaměřovaly na oběti, program „Drogová prevence a informovanost o drogách“ a program Daphne III se však týkaly zvláštních skupin obětí a zabývaly se předcházením újmě a poskytnutím pomoci po způsobení újmy. Programy „Drogová prevence a informovanost o drogách“ a Daphne III se rovněž více zaměřovaly na zacházení a ochranu než program JPEN, jenž se soustředil spíše na postup obětí systémem trestního soudnictví; cílových skupin nebo výsledků – jako v případě programů „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“, Daphne III a „Drogová prevence a informovanost o drogách“. S cíli programu JPEN jsou soudržné taktéž cíle programů GŘ CONNECT a 7. RP, nutně se však s nimi nepřekrývají. Program PROGRESS a Evropský sociální fond (ESF) také financovaly vzdělávání soudců a soudních úředníků, každý z nich však program JPEN doplňoval: program PROGRESS financoval vzdělávání soudců a soudních úředníků v oblasti rovnosti žen a mužů a zákazu diskriminace (což žádný z ostatních programů v oblasti spravedlnosti nečinil) a ESF financoval většinou vzdělávání na vnitrostátní úrovni. Přidaná hodnota vzdělávání financovaného z programu JPEN naopak spočívala v tom, že se vždy jednalo o nadnárodní vzdělávání (jelikož účastníci měli prospěch z poznání ostatních členských států a z větší nadnárodní spolupráce). Tabulka 2-1 ukazuje prostor pro soudržnost a doplňkovost cílů a tematických oblastí programu JPEN s vybranými programy financování EU.

Soudní spolupráce Podpora slučitelnosti právních předpisů Výměna informací a osvědčených postupů (v oblasti trestního soudnictví) E-justice Vzdělávání soudců a soudních úředníků Ochrana práv obětí a obžalovaných Trestní soudnictví JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JCIV JCIV JCIV JCIV Program „Základní práva a občanství“ Program „Základní práva a občanství“ Program „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“ Program „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“ Program „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“ Daphne III Daphne III GŘ Connect 7. RP / Horizont 2020 Při přípravě ročních pracovních programů se doplňkovost a soudržnost mezi programy GŘ pro spravedlnost zvýšila v důsledku konzultací mezi útvary Komise a meziútvarových skupin, v jejichž rámci byly doplňkovost a možné překrývání při programování projednány s ostatními GŘ. Komise předložila roční pracovní program a jeho priority členským státům ve výboru programu s cílem určit případné otázky týkající se doplňkovosti a soudržnosti s ostatními iniciativami na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni. 2.2.2Doplňkovost na úrovni projektů Ve fázích programového cyklu týkajících se výběru projektů, monitorování a podávání zpráv neuplatňovala Komise žádné mechanismy k posílení doplňkovosti s programem „Civilní soudnictví“ (JCIV) kromě sdílení zdrojů (tj. portál e-justice). Na úrovni projektů usilovali příjemci grantů o zajištění součinnosti s kolegy či jinými organizacemi provádějícími projekty, které jsou financovány z programu JPEN či jiných programů EU, anebo s projekty financovanými prostřednictvím vnitrostátních a mezinárodních mechanismů. Téměř dvě třetiny respondentů v internetovém průzkumu uvedly, že bylo dosaženo určité formy součinnosti s ostatními projekty v rámci programu JPEN (29 %), ostatních programů EU (20 %), vnitrostátních programů (20 %) nebo mezinárodních programů (5,5 %). Ne všichni respondenti však uvedli příklady dosažené součinnosti, takže nebylo vždy možné toto doložit nahlášenými údaji. Příjemci grantů usilovali o zvýšení dopadů projektů financovaných z programu JPEN tím, že vycházeli ze zjištění jiných projektů, navrhli projekt na základě osvědčených postupů stanovených v rámci jiných programů a šířili výsledky projektů sítím vytvořeným v rámci jiných projektů. Jeden z těchto příjemců uvedl, že výsledky projektu byly šířeny na setkáních konečných uživatelů v rámci jiného projektu financovaného ze 7. rámcového programu GŘ pro výzkum. Jiný respondent sdělil, že využil některé nástroje vyvinuté v rámci projektu financovaného z programu celoživotního učení. Výsledky projektů v rámci programu JPEN byly šířeny rovněž na konferencích, které byly uspořádány s finančními prostředky z jiných programů EU. 2.3ÚČINNOST Program je účinný v rozsahu, v jakém se mu podařilo dosáhnout jeho cílů. Úspěch programu JPEN lze změřit rovněž tím, nakolik se jednotlivým projektům v rámci tohoto programu podařilo dosáhnout vlastních cílů. 2.3.1Dosažené výsledky programu Provedené akce se celkově zabývaly cíli programu, zejména konkrétními cíli týkajícími se vzdělávání soudců a soudních úředníků a justiční spolupráce. Je obtížné posoudit, nakolik bylo dosaženo výstupů projektů (v porovnání s plánovanými výstupy). Důvodem je skutečnost, že požadavek, aby žadatelé o grant určili měřitelný cíl pro své výstupy, byl zaveden až ke konci programu. Podle vlastních údajů příjemců grantů se zdá, že většina projektů (přibližně 70 %) byla při dosahování navrhovaných výstupů účinná, přičemž se téměř dvěma třetinám podařilo dosáhnout všech výstupů a výsledků. Granty na akce a granty na provozní náklady v rámci programu JPEN přinesly celkově výstupy a pozitivní výsledky, zejména co se týká: vzdělávání soudců a soudních úředníků, které přispělo k posílení vzájemné důvěry, přestože jeho rozsah nebylo možno změřit, a využilo je téměř 26 000 soudců, státních zástupců a dalších pracovníků téměř ve všech členských státech, lepší spolupráce mezi soudy a ministerstvy spravedlnosti členských států s téměř tisícovkou vytvořených partnerství, ve většině případů dvoustranných, větší slučitelnosti předpisů (nebo lepšího pochopení rozdílů) prostřednictvím studií, vzájemného učení a prosazování osvědčených postupů usilujících o harmonizaci předpisů. To podpořilo rovněž (lepší) uplatňování právních předpisů v důsledku větších znalostí a dovedností subjektů, které je uplatňují na vnitrostátní úrovni, odstraňování různých překážek stávající justiční spolupráce prostřednictvím rozvoje příslušných služeb, výzkumu, vzájemného učení a tvorby sítí. K druhům překážek, kterým byla věnována pozornost, patřily nedostatečné porozumění a znalosti, neexistence komunikačních kanálů a platforem pro spolupráci, jazykové rozdíly atd., zvýšení schopnosti organizací poskytovat podporu obětem a obžalovaným. Program JPEN měl značný dopad na zlepšení justiční spolupráce mezi soudy a ministerstvy spravedlnosti členských států, v neposlední řadě kvůli počtu vytvořených dvoustranných partnerství. Vytvořeno bylo nejméně 947 partnerství, z toho 826 mezi členskými státy. Některé výstupy a výsledky nadnárodních projektů zahrnovaly:

lepší dvoustrannou spolupráci mezi státními zástupci členských států v rámci společných vyšetřovacích týmů v přeshraničních věcech, větší znalost zacházení se státními příslušníky EU, kteří byli obviněni z trestných činů v jiném členském státě, společný dialog o shodných problémech, rovněž vytvořením pracovních skupin v rámci celé EU, například poradní skupiny právních expertů. Program JPEN jednoznačně podporoval justiční spolupráci a slučitelnost předpisů členských států a přispěl rovněž k omezení právních překážek. Program podporoval slučitelnost předpisů členských států, a to prostřednictvím: lepší znalosti rozdílů mezi právními předpisy / postupy členských států a určení možných řešení k snížení těchto rozdílů, podpory osvědčených postupů a větší harmonizace, posílení dialogu mezi subjekty odpovědnými za zachování a změnu předpisů v oblasti trestního soudnictví, včetně vytváření pracovních skupin mezi členskými státy za účelem projednání a určení řešení k odstranění překážek při uplatňování právních předpisů EU, podpory (lepšího) uplatňování právních předpisů EU zlepšením znalosti těchto předpisů ze strany členských států a zvýšením jejich schopnosti uplatňovat je. Za účelem snížení jazykových překážek určil program JPEN jako prioritu financování přístup k tlumočnickým službám, udělování grantů na jazykové vzdělávání soudců a státních zástupců a hodnocení jazykových služeb v členských státech. Vzhledem k malému rozsahu jazykového vzdělávání není pravděpodobné, že mělo významný dopad na snížení jazykových překážek. Přispělo však k vzdělávání soudců a soudních úředníků a podpořilo jazykové vzdělávání právníků, což představuje prioritu Komise. Jedním z hlavních druhů financovaných akcí (47 grantů na akce a 10 veřejných zakázek v hodnotě 4,2 milionu EUR) byla podpora členských států při změně jejich systémů záznamů v trestních rejstřících k zajištění jejich slučitelnosti na úrovni EU, aby byla možná výměna záznamů prostřednictvím systému ECRIS. Přestože partneři projektu zaznamenali při provádění v souvislosti se zaváděním systému ECRIS v členských státech určité potíže, systém ECRIS byl v roce 2012 úspěšně vytvořen, což znamená, že akce v rámci programu JPEN v této oblasti byly přinejmenším částečně úspěšné. V míře, v jaké akce v rámci programu JPEN podpořily zlepšení dialogu a výměn mezi členskými státy a posílení justiční spolupráce, zlepšil program kontakty a výměnu informací a osvědčených postupů mezi právními, soudními a správními orgány. Nejméně 187 financovaných akcí (z celkem 334) zařadilo do projektů vzájemné učení, výměnu osvědčených postupů a spolupráci. Tyto akce přispěly k výměně informací a zvýšení kontaktů mezi příslušníky soudcovského stavu na vnitrostátní úrovni. Jeden či více grantů v rámci programu JPEN řídily národní orgány z 21 členských států, včetně patnácti ministerstev spravedlnosti. Mnoho těchto grantů bylo využito ke změně vnitrostátních systémů záznamů v trestních rejstřících k zajištění jejich slučitelnosti s evropským systémem (ECRIS). Kromě akcí financovaných prostřednictvím grantů bylo financování z programu JPEN využito i k zadávání zakázek poradcům, kteří vyvinuli a udržovali portál e-justice. Konkrétně na vzdělávání soudců a soudních úředníků a právníků bylo v rámci programu JPEN poskytnuto celkem 93 grantů v hodnotě více než 44 milionů EUR (26 % celkového plánovaného rozpočtu programu na období 2007–2013). Tohoto vzdělávání během hodnoceného období využilo 25 863 soudců, státních zástupců a ostatních pracovníků, v průměru 3 695 příjemců ročně. Obr. 2-1 ukazuje počet právníků, kteří se každoročně zúčastnili těchto vzdělávacích akcí. To zahrnuje vzdělávání financované z grantů na akce, prostřednictvím rámcových dohod o partnerství a z grantů na provozní náklady udělených Evropské síti pro justiční vzdělávání. Komise vytyčila cíl vzdělat do roku 2020 polovinu všech právníků v EU (podle odhadu 700 000). Za tímto účelem musí být každý rok až do roku 2020 v jednotlivých členských státech vyškoleno nejméně 5 % všech právníků bez ohledu na to, zda je vzdělávání organizováno na místní, vnitrostátní nebo evropské úrovni nebo zda je zajišťují subjekty na místní úrovni, vnitrostátní úrovni nebo úrovni EU. Zpráva Komise z roku 2014 týkající se evropského justičního vzdělávání prokázala, že cíle stanoveného pro soudce bylo v roce 2013 dosaženo (viz horní graf Obr. 2-2 ), zatímco cíle týkajícího se každoročního vzdělávání státních zástupců bylo dosaženo v devatenácti členských státech. Zdroj: Evropské justiční vzdělávání 2014. Číselné údaje zahrnují vzdělávání financované z jiných programů EU nebo agenturami EU, jako jsou programy PROGRESS, Civilní soudnictví a Základní práva a občanství.

Velká část grantů v rámci programu JPEN byla určena na projekty, které se přímo či nepřímo zaměřovaly na práva obětí a obviněných. Jedním z hlavních způsobů, jimiž program JPEN přispěl k budování vzájemné důvěry, pokud jde o práva obětí a obviněných v EU, je financování platforem na úrovni EU, které působí v těchto oblastech, konkrétně: organizace Fair Trials International, která usiluje mimo jiné o „zapojení a podporu mezinárodního hnutí [sítě] obhájců spravedlivého procesu [odborníků v oblasti lidských práv]“, a organizace Victim Support Europe, což je síť vnitrostátních organizací pro podporu obětí, které prosazují zavedení a rozvoj práv obětí a služeb pro oběti v celé Evropě. 2.3.2Dosažené výsledky projektů Většina projektů (přibližně 70 %) byla při dosahování navrhovaných výstupů a plnění cílů projektu účinná. Téměř třetina projektů však účinná nebyla, jelikož nedosáhla všech svých cílů (viz Tabulka 2-2 ). Pouze v několika málo případech (přibližně 5 % všech dokončených projektů) to významně ovlivnilo dosažení provozních cílů projektu. Přestože určité překážky, které se objevily, byly způsobeny nepředvídanými vnějšími faktory, některé z nich bylo možno určit a zmírnit v rámci strategie posouzení rizik. Příčina problému Počet dotčených projektů Odchod zaměstnanců / nedostatek zaměstnanců 5 Nedostatek času 21 Nepředpokládaná (vnější) překážka 17 Finanční problémy / nedostatek financování 12 Technické důvody (např. problémy s digitálními systémy, s fungováním softwaru e-justice) 5 Okolnosti, které měly být určeny v rámci logického modelu (např. nedostatek údajů, nedostatečné přijetí ze strany příjemců, otázky načasování, soudržnost s rozvojem politik atd.) 15 Prodlevy na straně Evropské komise 2 Změny logického modelu 7 Zdroj: dokumentace veškerých projektů, které společnost ICF zmapovala (n = 334). Více než dvě třetiny dokončených projektů byly uskutečněny přesně podle plánu, zatímco jedna třetina provedla v porovnání s původním návrhem přinejmenším nějaké změny ve způsobu provádění projektů / pracovních programů. 2.4UDRŽITELNOST A PŘENOSITELNOST Hodnotitelé analyzovali, zda jsou výsledky, výstupy a dopady, jichž projekty dosáhly, udržitelné i po skončení doby financování projektů. V rámci hodnocení byly určeny tři úrovně udržitelnosti: 1.krátkodobá udržitelnost, jíž je dosaženo především šířením výsledků projektů; 2.střednědobá udržitelnost, která zahrnuje pokračování výsledků projektů anebo partnerství; 3.dlouhodobější udržitelnost, které je dosaženo především přenosem výsledků projektů do jiného kontextu, organizací a členských států bez dalšího financování či pouze s omezenými finančními prostředky. 2.4.1Pokračování činností a výstupů projektů a šíření výsledků Z celkem 121 dokončených projektů, které v závěrečných zprávách obsahovaly určité důkazy o udržitelnosti, 39 (32 %) v závěrečných zprávách uvádělo, že projekt bude pokračovat v plném rozsahu, jelikož se podařilo zajistit další financování. Těchto 39 projektů se zabývalo rozvojem nástrojů, jako je systém ECRIS, službami pro podporu obětí a programy restorativní justice, tj. zabývaly se systémy nebo službami, které byly vyvinuty a k jejichž zachování bylo zapotřebí další financování. Tak tomu však nebylo u všech projektů v rámci programu JPEN. Pokud se grant na akci nebo grant na provozní náklady zaměřoval na výzkum, nevyžadovalo pokračování projektu nutně další financování. Obdobně projekty, které se soustředily ne vzdělávání nebo vzájemné učení, vyžadovaly další financování pouze tehdy, mělo-li být vzdělávání rozšířeno na nové účastníky. Dalších 28 projektů v závěrečných zprávách uvedlo, že projekt bude pokračovat částečně, například tehdy, byly-li zachovány aspekty vzdělávání, nebo pokud byla zjištění vyplývající z projektu použita k přípravě nových projektů nebo jako přispění k novým projektům. V těchto případech lze předpokládat, že pro tuto zachovanou část bylo zajištěno financování. Z výsledků internetového průzkumu vyplynulo, že většina příjemců grantů (71 %, tj. 61 z celkem 86 respondentů) potřebovala k zachování projektu/činností další financování. V následných pohovorech 25 z celkem 33 dotazovaných osob uvedlo, že pro navazující aspekty projektů, jako je vzdělávání a překlady, testování vyvinutých produktů a uplatňování metodik, bylo zapotřebí další financování. Dvacet z celkem 33 dotazovaných osob však rovněž uvedlo, že by prvky jako činnosti k šíření informací a osvěta mohly pokračovat i bez dalšího financování. Celkově bylo šíření výsledků projektů ze strany Komise omezené, jelikož Komise se spoléhala většinou na příjemce, pokud jde o šíření výstupů přímo u jejich cílových skupin, a její vlastní lidské zdroje byly vyhrazeny většinou na finanční řízení. Některé vzdělávací materiály byly zveřejněny a před sledováním výsledků bylo upřednostněno sledování výdajů a rozpočtů projektů. Na portálu e-justice byly zveřejněny pouze některé výstupy projektů v oblasti vzdělávání. Vzdělávací materiály byly přeneseny na portál e-justice pouze v případech, kdy byly produkty komplexní, relevantní a vhodné k odstranění nedostatečného pokrytí (většinou semináře Evropského institutu veřejné správy (EIPA), odkazy na Evropskou síť pro justiční vzdělávání a internetové stránky projektu s názvem „Building Mutual Trust“).

Šíření představovalo požadavek stanovený ve výzvách k podávání návrhů a Komise je podporovala. Výzvy k podávání návrhů na granty na akce žadatele o grant vybízely, aby předložili plán šíření. Žadatelé o grant na provozní náklady nemuseli předložit strategii pro šíření výsledků. Z celkem 95 respondentů v internetovém průzkumu jich 92 % (87 respondentů) uvedlo, že měli jednoznačný plán pro šíření výsledků svého projektu/činností. Analýza dvanácti formulářů žádostí o grant na akci pokrývajících všechny prioritní oblasti a všechny roky provádění programu prokazuje, že se kvalita strategií pro šíření výsledků lišila. Kvantitativní analýza dokumentace 334 grantů v rámci programu JPEN ukazuje, že nejméně 197 (59 %) všech příjemců grantů provedlo v rámci svých projektů / pracovních programů činnosti v oblasti osvěty nebo šíření výsledků. Analýza výstupů projektů (viz Obr. 2-3 ) uvedených v závěrečných zprávách příjemců grantů ukazuje, že hlavními nástroji při šíření byly akce, informační zpravodaje nebo brožury a jiné výstupy. Někteří příjemci grantů vytvořili za účelem šíření informací o projektu rovněž internetové stránky, v době hodnocení však bylo zjištěno, že ne všechny internetové stránky týkající se projektů jsou udržovány poté, co financování projektu skončilo. Zdroj: analýza 221 grantů, pro něž byly k dispozici závěrečné zprávy. Skutečnost, že tyto činnosti byly účinné, pokud jde o přilákání pozornosti tvůrců politik a zvýšení kontaktů mezi orgány v jednotlivých státech, však naznačuje, že šíření výsledků bylo přinejmenším do jisté míry účinné. Celkem 44 respondentů v internetovém průzkumu uvedlo, že již úspěšně uplatnili výstupy v ostatních členských státech. 29 respondentů rovněž udávalo, že výsledky projektu/činností byly využity v rámci činností v oblasti politiky v jedné či více jiných zemích. 2.4.2Pokračování partnerství po dokončení projektu Na základě informací uvedených v závěrečných zprávách pokračuje po skončení projektu zcela nebo částečně sedmnáct partnerství, která fungovala při provádění grantů v rámci programu JPEN. Je však pravděpodobné, že počet zachovaných partnerství byl vyšší, jelikož 71 z celkem 91 respondentů v internetovém průzkumu (78 %) uvedlo, že jejich partnerství již pokračují nebo budou pravděpodobně pokračovat po dokončení projektu. Dalším faktorem byla skutečnost, že příjemci grantů, s nimiž byl veden pohovor a kteří se zúčastnili internetového průzkumu, hodnotili kladně přínosy partnerství, která byla vytvořena v rámci programu JPEN. Důkazy z následných pohovorů s příjemci grantů naznačovaly, že některá tato partnerství byla vytvořena již před zahájením projektu. Tyto předchozí zkušenosti s partnerstvím zjednodušily budování týmů, komunikaci v rámci týmů a řešení problémů a usnadnily navazování počátečních kontaktů v rámci nového projektu. Údaje ohledně důvodů toho, proč partnerství nepokračovalo, nebyly shromážděny. 2.4.3Možná udržitelnost a přenositelnost výstupů Šíření výstupů a výsledků u široké cílové skupiny může zvýšit jejich udržitelnost. Mnoho výstupů již bylo navrženo pro použití na úrovni EU (např. justiční vzdělávání Evropské sítě pro justiční vzdělávání bylo navrženo pro účastníky z více členských států a portál e-justice pro používání cílovými skupinami ve všech členských státech). Některé výstupy, které nebyly navrženy pro použití v celé EU, byly navrženy tak, aby byly přenositelné do ostatních členských států. Pro příjemce grantů bylo obtížné prokázat v závěrečné zprávě udržitelnost jejich projektu. Důvodem byla skutečnost, že mezi ukončením projektu a lhůtou pro podání zprávy uplynuly pouze dva nebo tři měsíce, což skutečně nepostačuje k prokázání udržitelnosti. Mnoho partnerů projektů, s nimiž byl veden pohovor za účelem hodnocení, uvedlo, že navrhli své projekty na základě jednoznačných produktů nebo výstupů, z nichž mnohé budou nebo mohou být přeneseny do ostatních členských států. Celkem 70 z 89 respondentů v internetovém průzkumu vyslovilo rovněž názor, že by všechny či některé výstupy bylo možno použít beze změn ve více než jedné zemi, zatímco dalších 22 udávalo, že by přenos výstupů do více než jedné země byl možný s menšími změnami. Více než dvě třetiny (61 respondentů) rovněž uvedly, že by výsledky projektu/činností mohly poskytnout informace pro činnosti v oblasti politiky v jedné či více jiných zemích. Dotazované osoby určily i faktory, které mohly představovat překážku pro úplnou přenositelnost výsledku. K těmto faktorům patřilo přizpůsobení zvláštním právním předpisům dané země; vyspělost soudních systémů ostatních členských států; upřednostnění daného tématu v agendě dotyčného členského státu a nezbytnost výstupu konkrétního projektu (např. nástroj nebo metoda vzdělávání). 2.5EFEKTIVNOST A PROSTOR PRO ZJEDNODUŠENÍ Tento oddíl hodnotí efektivnost programu, pokud jde o: dostatek a efektivnost dostupných finančních prostředků, vhodnost vynaložených finančních prostředků v porovnání s dosaženými pozitivními dopady, rozsah, v jakém bylo rozdělení finančních prostředků mezi jednotlivé nástroje financování vhodné a dostatečné k dosažení cílů projektu. V tomto oddíle je přezkoumána rovněž efektivnost řízení ze strany Komise a posouzeno, zda existuje prostor pro zjednodušení řízení programu.

2.5.1Dostatek a efektivnost dostupných finančních prostředků Analýza prokázala, že rozpočet poskytnutý na dosažení cílů byl dostatečný, jelikož cíle programu byly náležitě vymezeny a nebyly příliš ambiciózní. Příjemci grantů také uváděli, že celkově granty postačovaly k tomu, aby mohli dosáhnout svých cílů a zajistit pozitivní přínosy v dané oblasti. Porovnání vyčleněných finančních prostředků s finančními prostředky přidělenými (s konečnou platností) na závazky ukazuje, že na začátku programu bylo běžné nevyčerpání prostředků na projekty: závazky v rámci výzvy byly soustavně nižší než původně přidělené částky, ačkoli u pozdějších výzev došlo k určitému zlepšení (viz Obr. 2-4 ). Důvodem počátečního nesouladu byla skutečnost, že JPEN představoval nový program, jenž se zaměřoval na skupinu zúčastněných stran, která byla poměrně nezkušená, pokud jde o podávání žádostí o financování. Použité nástroje financování sledovaly jasnou logiku a celkově byly využívány efektivně. Pozn.: Počty grantů na provozní náklady zahrnují rovněž rámcové dohody o partnerství a granty na provozní náklady udělené monopolům. Údaje o přidělených částkách a financovaných projektech v letech 2011–2012 byly sloučeny. Míra nevyčerpání prostředků je vypočítána jako rozdíl mezi finančními prostředky přidělenými na závazky a vyplacenými finančními prostředky na všechny dokončené projekty. * Ne všechny projekty byly dokončeny (údaje o vynaložených prostředcích a míře nevyčerpání prostředků se týkají pouze dokončených projektů). CR – záznamy v trestních rejstřících, EJ – e-justice, EJT – evropské justiční vzdělávání, AG - granty na akce, OG - granty na provozní náklady. 2.5.2Vynaložené peněžní prostředky v porovnání s dosaženými dopady Program JPEN poskytl částku ve výši 131 milionů EUR na financování 334 většinou nadnárodních projektů reprezentujících více než 1 200 vedoucích a partnerských organizací. Program JPEN nakonec s dodatečnou částkou ve výši 21 milionů EUR financoval v rámci veřejných zakázek 174 projektů. To rovněž přispělo k obecným a konkrétním cílům programu, například podporou přípravy právních předpisů; spojením odborníků za účelem projednání určitých překážek a předáním hlavních sdělení. K očekávaným dopadům programu JPEN patřilo přispění k vytvoření evropského prostoru práva v trestních věcech, založeného na vzájemném uznávání a vzájemné důvěře. Očekávané výsledky souvisely s posílením justiční spolupráce; podporou evropských sítí, jež prosazují trestní soudnictví v EU; dalším rozvojem přeshraničního vzdělávání odborníků a posílením vzájemné důvěry s cílem chránit práva obětí a obžalovaných. Ačkoli očekávané dopady byly jistě ambiciózní a náročné, zdroje programu JPEN do jisté míry přispěly (ačkoli to lze obtížně změřit) k širšímu cíli EU, který spočívá v budování evropského prostoru práva, a to poskytnutím zvláštního finančního toku, který doplňoval řadu jiných prostředků (jako jsou právní předpisy, politika, agentury EU). Program pomohl rovněž Komisi dosáhnout řady cílů EU, které jsou součástí evropského prostoru práva. Analýza dokončených projektů, pro něž byly poskytnuty informace, ukazuje, že až 73 % dokončených grantů na akce a grantů na provozní náklady obsahuje důkazy o dosažených výsledcích a dopadech, zatímco pouze 16 % neobsahovalo v tomto ohledu žádné důkazy. Ačkoli důkazy získané v rámci hodnocení nepostačují k vyvození jednoznačného závěru, že zdroje vynaložené na program byly ve vztahu k dosaženým výsledkům a dopadům přiměřené, zjištěné výsledky a dopady zcela jistě naznačují, že vynaložení prostředků bylo s ohledem na dosažené výsledky programu náležité, jak již bylo uvedeno v rámci kritéria „účinnost“. 2.5.3Vhodnost rozdělení finančních prostředků mezi jednotlivé nástroje financování Podle ročních pracovních programů celkový rozpočet vyčleněný na provádění programu JPEN v období 2007–2013 činil 196 milionů EUR, což znamená v průměru 28 milionů EUR ročně. Největší podíl financování byl přidělen na granty na akce (115 milionů EUR, tj. 58 % celkové hodnoty programu), poté následovaly granty na provozní náklady (50 milionů EUR, tj. 25 %). Na veřejné zakázky byla původně přidělena částka ve výši 32 milionů EUR, tj. 16 % celkové hodnoty. Při pohledu na částky přidělené prostřednictvím výzev k podávání návrhů však byla na granty na akce vyčleněna celková částka ve výši 123 milionů EUR, což je přibližně o 8 milionů EUR více, než se v ročních pracovních programech plánovalo původně (viz Tabulka 1-1 a Tabulka 1-2). Poměrně nízké počty žádostí v rámci jedné výzvy a jejich vysoká míra úspěšnosti zejména v prvních výzvách k podávání návrhů na granty na akce (67 % v případě grantů na akce v roce 2007, 87 % v případě grantů na akce týkající se záznamů v trestních rejstřících v roce 2007, 48 % v případě grantů na akce v roce 2008 a 77 % v případě grantů na akce týkající se záznamů v trestních rejstřících v roce 2008) opět poukazují na poměrně malé počáteční zviditelnění programu a možné potíže, pokud jde o přilákání zúčastněných stran k podávání žádostí (viz Obr. 2-5 ).

Při posouzení míry čerpání grantů na akce a grantů na provozní náklady (tj. platby jako podíl závazků) se zdá, že celkově byly poskytnuté rozpočty mírně vyšší, než mohl příjemce grantů úspěšně čerpat a využít. Průměrná míra čerpání činila u grantů na akce 76 % a u grantů na provozní náklady 80 %. Granty na provozní náklady vykazovaly v průběhu času určité zlepšení, a tudíž nižší míru nevyčerpání prostředků. Pokud jde o veřejné zakázky, z údajů vyplynulo, že z celkové původně vyčleněné částky ve výši 32 milionů EUR bylo na závazky přiděleno 21 milionů EUR. To naznačuje, že poskytnuté financování bylo celkově dostatečné. Vzhledem k zvláštním dotčeným skupinám zúčastněných stran hrozí u tohoto druhu financování nebezpečí dosažení „plné absorpční kapacity“. Důvody jsou dva: poměrně „omezený“ počet těchto zúčastněných stran (na rozdíl od programů jako Daphne III, u nichž existuje mnohem vyšší poptávka kvůli mnohem širší škále a vyšším počtům dotčených zúčastněných stran), pro mnohé je provádění grantu něco, co dělají navíc ke svým „každodenním“ činnostem. 2.5.4Řízení ze strany Komise a prostor pro zjednodušení Podle výsledků internetového průzkumu se požadavky na žadatele s ohledem na přístup k financování z programu JPEN považovaly celkově za vhodné, jak je uvedeno na Obr. 2-6 . Zdroj: průzkum za účelem hodnocení ex post pěti programů GŘ pro spravedlnost v období 2007–2013. Otázka č. 36: Pokud jde o řízení pěti programů Komisí, včetně monitorování a hodnocení vašeho projektu/činností ze strany Komise, vyjádřete se k tomuto tvrzení: [tvrzení uvedená v grafu]. Informace poskytnuté ve výzvách k podávání návrhů byly během celého období financování jednoznačné a vysvětlovaly jednotlivé prvky týkající se žádosti. Dokument se však postupem času stával stále delším, což částečně odráželo vyšší úroveň podrobnosti vyžadovanou ve formuláři žádosti, počet předložených priorit a zavedení informačního systému PRIAMOS v roce 2008. Informace obsažené ve výzvách byly podle většiny respondentů v internetovém průzkumu jasné a srozumitelné (tj. 87 % respondentů odpovědělo na obě tvrzení „naprosto souhlasí“ a „souhlasí“). V případě výzvy v roce 2013 byla zavedena jednotná příručka pro žadatele, která se vztahovala na pět programů GŘ pro spravedlnost, program „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“ a PROGRESS. Jednotná příručka přispěla u žadatelů předkládajících návrhy na různé projekty k zjednodušení a efektivnosti. Během celého programu se ve formuláři žádosti od žadatelů požadovalo, aby projekt popsali z hlediska obecných informací o projektu, provádění, finančního řízení, výsledků, hodnocení a šíření. Žadatelé museli mimoto vyplnit formuláře týkající se odhadovaného rozpočtu, analýzu nákladů na zaměstnance a prohlášení o partnerství. Od roku 2010 museli žadatelé poskytnout rovněž ukazatele pro posouzení výsledků, předložit důkazy o zkušenostech s předchozím programem a uvést více údajů o partnerech a pracovních oblastech. To zvýšilo potenciál k zajištění kvality projektů a žadatele to motivovalo k vypracování přesnějšího plánu a odhadu nákladů na jejich činnosti. Zdálo se, že naprostá většina respondentů je s postupem podávání žádostí (tj. s předkládáním žádostí a informacemi obsaženými ve výzvách) poměrně spokojená. Pokud však byli respondenti dotázáni, zda potřebovali pomoc od osob se zvláštními odbornými znalostmi a povědomím o postupech, pouze 45 % nesouhlasilo zcela či částečně. 35 % respondentů znalo organizace / projekty / aplikující odborníky, kteří na výzvu k podávání návrhů nereagovali kvůli složitým/obtížným požadavkům, v porovnání s pouze 21 % respondentů, kteří uvedli, že takovéto organizace / projekty / aplikující odborníky neznají. Celkově považovala naprostá většina respondentů (81 z celkem 95, tj. 85 %) požadavky na podávání zpráv (s ohledem na finanční i nefinanční aspekty projektů) za vhodné. Opatření pro sledování přijatá Komisí považovalo za přinejmenším částečně náležitá a užitečná během provádění projektu/činností přibližně 79 % respondentů v internetovém průzkumu (71 z celkem 90, tj. 79 %), zatímco 21 % nebylo zcela spokojeno (k důvodům patří skutečnost, že finanční pravidla jsou poměrně složitá, takže podávání finančních zpráv je pro příjemce složité; postup monitorování je příliš byrokratický; zaměstnanci Komise někdy během doby trvání projektů poskytovali rozdílné odpovědi). Ve výzvě na období 2011–2012 byl zaveden požadavek na zprávu o pokroku. To zajistilo větší účinnost podávání zpráv. Podávání závěrečných zpráv bylo poměrně jednoduché a spočívalo v popisu výsledků projektu včetně problémů, které se vyskytly, a použitých metod. Řízení ze strany Komise bylo postupem času účinnější díky zřízení jednoho útvaru zabývajícího se řízením programu, zveřejnění příručky pro úředníky Komise a nepřímo v důsledku šíření příručky týkající se projektového řízení spolu s výzvou v roce 2011. Zkušenosti příjemců grantů se spoluprací s Komisí byly celkově pozitivní. Požadavky vztahující se na žádost o grant sledovaly podobný postup jako u ostatních programů řízených centrálně Komisí a od výzvy v roce 2010 se vyžadovaly podrobnější informace, což přispělo k zvýšení kvality žádostí i projektů. Změny v podávání zpráv vedly rovněž k vyváženějšímu přístupu mezi finančním zdůvodněním na straně jedné a hodnocením/posouzením skutečných výsledků a možných dopadů projektů na straně druhé. 2.6EVROPSKÁ PŘIDANÁ HODNOTA

Přidaná hodnota EU odkazuje na rozsah, v jakém unijní povaha programu zajišťuje hodnotu pro zúčastněné strany a v jakém má EU komparativní výhodu oproti vnitrostátním nebo mezinárodním subjektům působícím v dané oblasti. Nejprve je projednána unijní povaha programu a jeho zeměpisné pokrytí. Jedná se o výchozí bod pro určení přidané hodnoty EU. Přidaná hodnota EU je poté analyzována z hlediska výstupů, které mají význam pro EU a pro příjemce. Dosud však nebylo možné určit a změřit přidanou hodnotu EU z hlediska dopadů. Program JPEN měl významný nadnárodní rozměr. To potvrzují cíle programu a druh akcí, které se považovaly za způsobilé, jak se zdůrazňovalo v rozhodnutí Rady z roku 2007. V článku 4 rozhodnutí se uvádí, že program JPEN „podpoří […] konkrétní nadnárodní projekty v zájmu Unie předložené alespoň dvěma členskými státy nebo alespoň dvěma členskými státy a dalším státem, který může být buď přistupující, nebo kandidátská země“. Program JPEN zahrnoval rovněž vysoký počet platforem EU. Způsobilé akce zahrnovaly i národní projekty. 2.6.1Zeměpisné pokrytí a zapojení členských států Programu JPEN se účastnily všechny členské státy. Celkově bylo zeměpisné pokrytí činností v rámci EU poměrně dobré. Některé členské státy obdržely vyšší počet grantů a účastnily se vyššího počtu financovaných partnerství než jiné. Obr. 2-7 ukazuje zeměpisnou polohu organizací, které se účastnily projektů v rámci programu JPEN, podle jednotlivých členských států. Vedoucí organizace byly seskupeny ve čtyřech členských státech: Itálii, Belgii, Spojeném království a Německu. Společně tyto členské státy řídily 48 % (161) všech projektů. V Belgii je zaregistrováno mnoho sítí/platforem EU. Organizace usazené v Chorvatsku neřídily žádné projekty. Pokud jde o partnerské organizace, účast členských států je rozložena rovnoměrněji: ze všech členských států se jich zúčastnilo patnáct, což zahrnuje více než 25 partnerských organizací. Zatímco vedoucí organizace vytvořily v průměru vyšší počet partnerství s organizacemi z vlastního členského státu než s organizacemi z ostatních členských států EU, v důsledku programu bylo založeno až 826 nadnárodních partnerství. Průměrný počet nadnárodních partnerství připadajících na jednotlivé členské státy činil o něco méně než 32, přičemž organizace usazené v Belgii, Německu, Itálii, Španělsku a Spojeném království navázaly partnerství s více než 100 organizacemi z ostatních členských států EU. Co se týká struktury partnerství, Německo, Španělsko, Spojené království, Belgie a Itálie patřily k členským státům, jejichž organizace navázaly partnerství s organizacemi v nejvyšším počtu různých členských států, přičemž každý z nich měl organizace, které navázaly partnerství s rovnocennými organizacemi v 21–26 různých zemích EU. Obr. 2-8 ukazuje strukturu partnerství u projektů řízených Německem, Itálií a Spojeným královstvím, jelikož to byly tři členské státy s nejvyšším počtem vedoucích organizací. Německé vedoucí organizace navázaly partnerství s 26 různými členskými státy EU (kromě Německa), zatímco organizace ze Spojeného království navázaly partnerství s 23 jinými členskými státy a organizace z Itálie navázaly partnerství s 21 členskými státy. 2.6.2Přidaná hodnota pro EU a pro příjemce grantů Přidaná hodnota EU programu pro příjemce grantů spočívá ve skutečnosti, že jim program umožnil přístup k financování na podporu plnění jejich povinností podle práva EU, například prostřednictvím vzdělávání, nástrojů a výzkumu k určení možností omezení překážek při uplatňování práva EU, avšak rovněž k získání potřebných znalostí o osvědčených postupech, které by mohly jejich příjemcům pomoci v praxi. Program usnadnil rovněž justiční spolupráci, což přineslo prospěch národním orgánům a příslušníkům soudcovského stavu, kteří musí případně pracovat na nadnárodních případech nebo případech týkajících se právních předpisů EU v oblasti trestního soudnictví. Program podporoval rovněž vzájemné učení mezi členskými státy.

Obr. 2-9 ukazuje výsledky internetového průzkumu názorů příjemců grantů na výhody nadnárodních partnerství v rámci programu JPEN. Zdroj: průzkum za účelem hodnocení ex post pěti programů GŘ pro spravedlnost v období 2007–2013. N=59 Otázka č. 29c: Co přineslo nadnárodní partnerství vaši organizaci? (vyberte všechny platné možnosti) Nadnárodní rozměr programu JPEN závisel do jisté míry rovněž na náležitých pracovních vztazích, které byly v rámci partnerství navázány. Z konzultací vyplynulo, že partneři byli celkově s partnerstvím vytvořeným v rámci projektů programu JPEN spokojeni. Respondenti byli spokojení zejména s rozdělením úkolů mezi partnery, s počtem organizací zapojených do provádění projektů, s výměnou zkušeností a poznatků a s celkovou komunikací. Více než polovina respondentů v průzkumu (62 %) uvedla, že zapojení organizací z ostatních členských států bylo užitečné, to může ve skutečnosti znásobit příznivé dopady. Z celkem 282 grantů na akce bylo 40 grantů vnitrostátních. Z těchto grantů se jich 33 zaměřovalo na vytvoření systémů záznamů v trestních rejstřících, které jsou slučitelné se systémem ECRIS. Tři projekty usilovaly o poskytnutí inovativních způsobů řešení záležitostí EU (tj. stálá podpůrná struktura pro soudce zabývající se evropským zatýkacím rozkazem, nové způsoby výkladu odsouzení a trestných činů v EU a systém předcházení sebevraždám ve věznicích) a čtyři projekty se týkaly studií mapujících uplatňování právních předpisů EU nebo vzdělávání. Výstupy byly šířeny v celé EU a měly jednoznačnou přidanou hodnotu EU. Lze rovněž předpokládat, že by se značná část činností vyvinutých v rámci programu JPEN neuskutečnila, pokud by program neexistoval, jelikož program vyvolal poptávku po nových činnostech. Zúčastněné organizace se snažily hledat v zájmu udržení svých činností možnosti vnitrostátního financování, zejména po nedávné finanční a hospodářské krizi, nebo rozvíjet jiné projekty v oblasti spravedlnosti. Většina projektů/činností nezískala další financování z jiných nástrojů. 77 % účastníků internetového průzkumu mimoto sdělilo, že by bez finančních prostředků EU nebyly projekt/činnosti realizovány; pouze šest osob (6 %) uvedlo, že by byly provedeny bez ohledu na obdržené finanční prostředky EU. 3ZÁVĚRY Relevance programu Jednotlivé cíle a priority programu byly do značné míry konkrétní, dosažitelné a realistické, nebyly však vždy měřitelné nebo časově vymezené. Jelikož prioritní oblasti výzev k podávání návrhů byly doprovázeny popisem očekávaného obsahu projektů, znamenalo to jejich větší konkrétnost a žadatelům o grant to pomohlo zajistit, aby byly jejich projekty relevantní pro cíle EU. Jelikož prioritní oblasti úzce sledovaly cíle programu a politické cíle EU, bylo pro vybrané akce snadné zaměřit se na tyto cíle. Rovněž služby pořízené s využitím financování v rámci programu JPEN byly vysoce relevantní pro program a širší cíle EU, jelikož se zaměřovaly především na rozvoj nástrojů e-justice (zejména portálu e-justice a jeho modulů) nebo na výzkum na podporu rozvoje právních předpisů a politik. Analýza formulářů žádostí o grant a informací získaných prostřednictvím konzultací s příjemci grantů ukázala, že mnoho příjemců grantů nenavrhlo své projekty na základě posouzení potřeb nebo ve formuláři žádosti o grant posouzení potřeb dostatečně nezdokumentovalo. To vytváří riziko, že mohly být k dispozici relevantnější nebo užitečnější přístupy k cílům projektu. Navzdory této skutečnosti ze zpráv příjemců grantů vyplývá, že koneční příjemci reagovali na projekty kladně, což naznačuje, že považovali akce za relevantní. To však nelze potvrdit bez získání nezávislých názorů konečných příjemců. Soudržnost a doplňkovost

Doplňkovosti programu JPEN s ostatními programy a zásahy EU bylo téměř plně dosaženo, i když u několika málo projektů hrozilo překrývání s činnostmi v rámci jiných zásahů EU. Doplňkovosti bylo dosaženo prostřednictvím mechanismů, které Komise zavedla ve fázi navrhování programu a ve fázi přípravy výzev k podávání návrhů. Ve fázích programového cyklu týkajících se výběru projektů, monitorování a podávání zpráv neuplatňovala Komise žádné mechanismy k posílení doplňkovosti s programem „Civilní soudnictví“ (JCIV) kromě sdílení zdrojů (např. portál e-justice). Účinnost Provedené akce se celkově zabývaly cíli programu, zejména konkrétními cíli týkajícími se vzdělávání soudců a soudních úředníků a justiční spolupráce. Projekty, které v důsledku konzultací ve fázi navrhování zapojovaly do projektu tvůrce politik, a to prostřednictvím informačních schůzek, setkání nebo jejich účastí v řídícím výboru projektu, přispěly k dosažení očekávaného výsledku programu, jenž se týkal využití výstupů projektů ze strany tvůrců politik k vytvoření nových politik nebo právních předpisů či úpravě stávajících politik a předpisů. Je obtížné posoudit, nakolik bylo dosaženo výstupů projektů (v porovnání s plánovanými výstupy). Důvodem byla skutečnost, že požadavek, aby žadatelé o grant určili pro své výstupy měřitelný cíl, zavedla Komise až na konci programu a pro tyto projekty nebyly dosud k dispozici závěrečné zprávy. Podle vlastních údajů příjemců grantů (uvedených v závěrečných zprávách a získaných prostřednictvím konzultací, které byly provedeny za účelem tohoto hodnocení) se však zdá, že většina projektů (přibližně 70 %) byla při dosahování navrhovaných výstupů účinná, téměř třetina však účinná nebyla, jelikož nedosáhla všech svých cílů. Udržitelnost Snahy Komise o šíření výsledků projektů byly celkově omezené s výjimkou vzdělávacích materiálů, z nichž byly některé zveřejněny na portálu e-justice. Komise se spoléhala většinou na příjemce, pokud jde o šíření výstupů přímo u jejich cílových skupin, a její vlastní lidské zdroje byly vyhrazeny většinou na finanční řízení. Je obtížné posoudit plně účinnost činností příjemců grantů v oblasti šíření výsledků, aniž by byly konzultovány cílové skupiny: informace o počtu uživatelů a oslovených cílových skupinách uvedené v závěrečných zprávách nejsou úplné, jelikož poskytnutí těchto informací nebylo v rámci programu povinné. Skutečnost, že tyto činnosti byly účinné, pokud jde o přilákání pozornosti tvůrců politik a zvýšení kontaktů mezi orgány v jednotlivých státech, však naznačuje, že šíření výsledků bylo přinejmenším do jisté míry účinné. Z celkem 219 zmapovaných grantů na akce a grantů na provozní náklady, pro něž byly k dispozici závěrečné zprávy, 121 (55 %) obsahovalo určité důkazy o udržitelnosti, a to z toho důvodu, že bylo zajištěno další financování projektu, budou pokračovat některé činnosti, bude zachováno partnerství (zcela nebo částečně) nebo výstupy a výsledky projektů budou využívány i nadále. Za obzvláště pozitivní se považuje podíl projektů (32 %), které zajistily další financování k pokračování projektu (podle závěrečných zpráv). To však nepřekvapuje, jelikož výstupy vytvořené v důsledku projektů v rámci programu JPEN byly často zaměřeny na národní orgány a veřejné služby, které mají vhodné předpoklady k určení následného financování užitečných výstupů. Efektivnost Financování, které bylo poskytnuto na program JPEN, bylo dostatečné a jak u grantů na akce, tak u grantů na provozní náklady mohlo být případně nižší, jelikož se jednalo o „nový“ program, který se zaměřoval na „novou“ a poměrně nezkušenou skupinu zúčastněných stran. Závazky byly soustavně nižší než původně přidělené částky, ačkoli došlo k určitému zlepšení. Na základě dostupných informací o financování se zdá, že granty měly k dispozici dostatek finančních prostředků k dosažení svých cílů. Pokud jde o prostor pro zjednodušení, řízení ze strany Komise bylo postupem času efektivnější a zkušenosti příjemců grantů se spoluprací s Komisí byly pozitivní. Úroveň podrobnosti vyžadovaná ve formuláři žádostí se od výzvy v roce 2010 zvýšila, což přineslo prospěch jak Komisi (z hlediska kvality a užitečnosti zpráv), tak i žadatelům (jelikož jim to umožnilo přesněji naplánovat a odhadnout jejich činnosti). Tato vyšší podrobnost zahrnovala zavedení pracovních oblastí. Požadavky na podávání zpráv (o finančních i nefinančních aspektech projektů) považovala naprostá většina respondentů (85 %) za vhodné. Opatření pro sledování přijatá Komisí považovalo za přinejmenším částečně vhodná a užitečná během provádění projektu/činností přibližně 79 % respondentů v internetovém průzkumu.