Pro tento účel by mělo jako základ posloužit nařízení (ES) č. 1102/2008 jakožto jediný dosavadní právní akt Unie zvlášť věnovaný problematice rtuti. Vzhledem k povaze a rozsahu změn, které jsou v nařízení (ES) č. 1102/2008 nutné, a vzhledem k tomu, že je zapotřebí zlepšit soudržnost a právní srozumitelnost, by však mělo být zmiňované nařízení tímto návrhem zrušeno a nahrazeno, nicméně předkládaný návrh by z něho měl převzít všechny dosud potřebné hmotněprávní povinnosti.

Povinnosti, jež vyplývají z úmluvy a nejsou dosud provedeny do práva EU, by v zájmu právní srozumitelnosti měly být zapracovány do jediného právního aktu.

Obsah Minamatské úmluvy je již z velké části pokryt právními předpisy Unie. Nařízení (ES) č. 1102/2008 stanoví zákaz vývozu rtuti a několika jejích sloučenin, označuje rtuť z některých zdrojů za odpad a stanoví pravidla pro ukládání rtuti. V dalších nástrojích EU se rtutí a jejími sloučeninami zabývají ustanovení ad hoc; to platí například o nařízení (EU) č. 649/2012, jež zavádí systém oznamování vztahující se mimo jiné na dovoz rtuti, a o nařízeních (ES) 396/2005, 1907/2006, 1223/2009 a směrnicích 2006/66/ES a 2011/65/EU, které řeší uvádění řady výrobků s přidanou rtutí na trh Unie a stanoví maximální úrovně obsahu rtuti. Směrnice 2010/75/EU, 2012/18/EU, 2008/98/ES a 1999/31/ES pak usilují o regulování, snižování, a existují-li bezrtuťové alternativy, o odstraňování bodových zdrojů a rozptýlených emisí rtuti, sloučenin rtuti a odpadu obsahujícího rtuť do životního prostředí.

Úmluva řeší celý životní cyklus rtuti – od její primární těžby až po nakládání s odpady, které rtuť obsahují –, s cílem chránit lidské zdraví a životní prostředí před antropogenními emisemi rtuti a jejích sloučenin do ovzduší, vody a půdy. Úmluva zejména stanoví omezení pro primární těžbu rtuti a pro mezinárodní obchod s ní, zakazuje výrobu, dovoz a vývoz široké škály výrobků s přidanou rtutí a počítá se zákazy či provozními podmínkami pro několik výrobních procesů, při nichž je rtuť využívána. Vyzývá také k odrazování od nového využívání rtuti ve výrobcích a průmyslových procesech a k přijetí opatření, jež by snížila emise rtuti z neprůmyslové těžby zlata a těžby zlata v malém měřítku, jakož i emise rtuti z průmyslových činností, a to mimo jiné používáním nejlepších dostupných technik. Úmluva rovněž požaduje, aby prozatímní ukládání rtuti a nakládání s odpady obsahujícími rtuť probíhalo environmentálně šetrným způsobem.

2. VÝSLEDKY KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ

Konzultace se zúčastněnými stranami

Orgány členských států a zúčastněné strany byly konzultovány v rámci dvou studií prováděných Komisí, a na semináři, který se konal 7. července 2014 v Bruselu a po kterém byla také zveřejněna žádost o další informace ke konkrétním otázkám. Všechny obdržené písemné příspěvky byly publikovány na internetových stránkách Komise. Od 14. srpna do 14. listopadu 2014 rovněž probíhala plošná on-linová konzultace veřejnosti, a sice formou dotazníku umístěného na webové stránce „Váš hlas v Evropě“. Prostřednictvím tohoto průzkumu chtěli iniciátoři lépe porozumět tomu, jaký mají členské státy a zúčastněné strany z řad veřejnosti názor na ratifikaci úmluvy a na konkrétní otázky spojené s jejím prováděním a plněním, zejména pak ve vztahu k oblastem, ve kterých musí být legislativa Unie uvedena do souladu s úmluvou. Cílovými skupinami byli občané, orgány veřejné moci, výzkumné organizace, akademická obec, neziskové/nevládní organizace, poradenské společnosti, soukromé podniky a organizace, které je zastupují. Mezi zúčastněnými stranami a veřejností obecně panovala shoda v tom, že by Unie měla Minamatskou úmluvu ratifikovat. Konkrétní problémy, jež zúčastněné strany nadnesly, byly při přípravě tohoto návrhu vzaty v potaz.

Výsledek posouzení dopadů

Posouzení dopadů dospělo k závěru, že ratifikace a provedení Minamatské úmluvy budou pro EU značně přínosné z hlediska životního prostředí a lidského zdraví, a to především kvůli očekávanému snížení emisí rtuti, jež mají svůj původ v jiných částech světa. Vyvozena byla následující zjištění:

Důležitá ustanovení úmluvy, jež se týkají mimo jiné uplatňování nejlepších dostupných technik ke snížení emisí z velkých průmyslových závodů, postupného upouštění od stávající primární těžby, které by současně provázel zákaz nové primární těžby, nebo zavedení omezení pro neprůmyslovou těžbu zlata a těžbu zlata v malém měřítku, by měla mít po svém provedení veliký pozitivní dopad na životní prostředí, a to celosvětově i v Unii. V EU tyto činnosti prakticky neexistují nebo jsou už regulovány. Tímto způsobem bude moci Unie splnit své cíle v oblasti ochrany životního prostředí a lidského zdraví, tak jak si je vytyčila ve strategii Společenství týkající se rtuti z roku 2005.

Třetí země budou v návaznosti na provedení úmluvy uplatňovat v mnoha průmyslových činnostech podobné normy, jaké dnes platí v Unii. To pomůže řešit problém potenciálního konkurenčního zvýhodnění společností, které působí v členských státech mimo EU a podléhají méně přísným (či dokonce žádným) normám v oblasti životního prostředí, a možná se tak rovněž otevřou nové trhy pro unijní společnosti specializující se na environmentální technologie. Pro ilustraci lze například zmínit, že ustanovení úmluvy o emisích rtuti z určitých průmyslových činností přimějí po celém světě řadu průmyslových zařízení produkujících emise rtuti k uplatňování nejlepších dostupných technik, které jsou již používány průmyslem v Unii.

Posouzení dopadů zkoumalo různé možnosti politiky, jejichž prostřednictvím by se dalo řešit šest výše uvedených mezer v právní úpravě EU: uvažována byla základní možnost, kdy by EU nepodnikala žádné kroky, a alespoň dvě různé možnosti pro každou relevantní oblast politiky, tj. jedna možnost spočívající v provedení povinností stanovených v úmluvě a jedna možnost spočívající ve stanovení požadavků, jež půjdou nad rámec toho, co vyžaduje úmluva.

Co se týče používání zubního amalgámu, byly v posouzení dopadů zhodnoceny nutnost opatření a jejich potenciální dopady:

V rozhodnutí Komise 2000/532/ES je odpadní amalgám ze stomatologické péče označen za nebezpečný odpad, na který se vztahují ustanovení rámcové směrnice o odpadech. Na emise rtuti ze zubních ordinací se vztahují rovněž právní předpisy Unie týkající se ochrany vod. Podle přílohy X rámcové směrnice o vodě patří rtuť mezi prioritní nebezpečné látky, a její úniky do vody je proto nutno velmi výrazně snížit. Vzhledem k tomu, že v Unii nalézá rtuť druhé největší uplatnění právě v amalgámu a znečišťující potenciál v souvislosti s tímto uplatněním se odhaduje na přibližně 75 t rtuti za rok a v dlouhodobém výhledu pak na více než 1 000 t, je nezbytné podniknout ve vztahu k tomuto zdroji konkrétní opatření.

V posouzení dopadů byl ve světle dostupných vědeckých informací vyvozen závěr, že zákaz používání zubního amalgámu by nebyl úměrný, jelikož zdravotní rizika zubního amalgámu nejsou jednoznačně prokázána a cena zákazu by byla vysoká. Z posouzení také vyplynulo, že dvě z opatření, která byla v úmluvě zařazena na seznam navrhovaných opatření (z nichž by strany úmluvy měly podniknout alespoň dvě), by přinesla environmentální a zdravotní užitek za nízkých nákladů. Těmito opatřeními jsou konkrétně omezení používání zubního amalgámu na jeho kapslovou formu a podpora uplatňování nejlepších environmentálních postupů v zubních zařízeních. Tato opatření jsou v souladu s akcí 4, která byla definována ve strategii týkající se rtuti a při přezkumu této strategie v roce 2010 byla potvrzena jakožto prioritní oblast pro další kroky. Omezila by expozici zubních lékařů a pacientů emisím rtuti a zajistila by velmi výrazné snížení úniků této látky do kanalizačních soustav a do životního prostředí přes komunální čistírny odpadních vod. Očekává se také vznik nových pracovních míst ve společnostech, které se podílejí na výrobě, instalaci a údržbě separátorů amalgámu nebo které se specializují na sběr odpadu obsahujícího rtuť a na nakládání s ním.

Dotčené podniky by sice z většiny spadaly mezi mikropodniky, ale navrhovaná opatření by na ně neměla neúměrný dopad, jelikož 1) vzhledem k typu činnosti by tyto podniky netrpěly konkurencí ze strany větších podniků; 2) náklady na provedení předmětného opatření jsou omezené a žádaly by si pouze malou investici a 3) v odvětví zubního lékařství se neočekává žádná ztráta pracovních míst. Zmiňovaná opatření kromě toho představují správnou praxi, kterou propaguje Rada evropských zubních lékařů, a většina zubních lékařů je již zavedla. Protože by však dotčené podniky potřebovaly čas k tomu, aby se povinnostem stanoveným v tomto nařízení přizpůsobily, navrhuje se, aby byla lhůta pro dosažení souladu s těmito opatřeními o rok delší, než jaká bude stanovena u ostatních opatření obsažených v tomto nařízení. Závěrem lze rovněž konstatovat, že požadavek na používání amalgámu v kapslové formě by nepřinesl žádnou další zátěž pro lékaře, kteří se rozhodli zubní amalgám nepoužívat.

Pokud jde o ostatní mezery v právní úpravě, vyplynulo z analýzy v rámci posouzení dopadů následující:

Omezení dovozu rtuti: omezení obchodu, která by šla nad rámec požadavků úmluvy, tzn. bezpodmínečný zákaz dovozu rtuti (spíše než povolení jejího dovozu za jistých podmínek, pokud jde o místo původu a zdroj dovážené rtuti), by nebyla opodstatněná, protože takováto omezení by pro unijní průmysl znamenala vyšší náklady a nepřinesla by žádný výrazný environmentální užitek.

Omezení vývozu některých výrobků s přidanou rtutí: omezení obchodu, jež by šla nad rámec omezení stanovených v úmluvě, tzn. zákaz vývozu výrobků s přidanou rtutí, pro které platí přísnější unijní pravidla týkající se obsahu rtuti, než jaká jsou uvedena v úmluvě (spíše než zákaz vývozu pouze těch výrobků s přidanou rtutí, které nesplňují požadavky úmluvy), by nebyla opodstatněná, jelikož vstupy rtuti a její úniky do životního prostředí by zůstaly víceméně nezměněny a ve třetích zemích by se emise rtuti mohly v důsledku takového zákazu zvýšit.

Omezení používání rtuti v některých výrobních procesech: stanovení absolutního zákazu používání rtuti k výrobě ethylátu nebo methylátu sodného nebo draselného (namísto požadavků, jimiž používání a emise rtuti omezuje úmluva) by nebylo opodstatněné, protože průmysl potřebuje být zásobován určitými chemickými látkami, u nichž se dostupnost bezrtuťových výrobních procesů nepodařilo prokázat.

Omezení používání rtuti v nových výrobních procesech a výrobcích: úmluva pouze stanoví, že její strany mají přijmout opatření, která budou odrazovat od vývoje nových výrobních postupů využívajících rtuť a od výroby nových výrobků s přidanou rtutí a od jejich uvádění na trh. Stanovení podmíněného zákazu pro dané procesy a výrobky by vedlo k nejlepšímu environmentálnímu a ekonomickému výsledku – bylo by totiž důrazným znamením, a snížilo by se tedy riziko, že hospodářské subjekty zahájí nákladný vývoj takovýchto výrobků či procesů, které by pravděpodobně byly následně zakázány.

Omezení používání rtuti při neprůmyslové těžbě zlata a těžbě zlata v malém měřítku: Francie jakožto jediný dotčený členský stát již podnikla opatření, aby používání rtuti při neprůmyslové těžbě zlata a těžbě zlata v malém měřítku zakázala. Z tohoto důvodu postačí, když Unie provede jen povinnost vypracovat a přezkoumat národní akční plán v souladu s úmluvou.

Z ekonomického hlediska by si výše uvedené možnosti, jež byly v posouzení dopadů vybrány jako ty upřednostňované, vyžádaly náklady v celkové výši 13 až 135 milionů EUR ročně, přičemž většina těchto nákladů by vznikla v souvislosti s opatřeními, která se týkají používání rtuti ve výrobních procesech a v zubním amalgámu.

3.PRÁVNÍ STRÁNKA NÁVRHU