ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o použití ustanovení o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z některých dávek, cel, daní a jiných opatření v období 2009–2010 /* COM/2012/058 final */





ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o použití ustanovení o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z některých dávek, cel, daní a jiných opatření v období 2009–2010 1. Úvod Členské státy ES si v souladu se směrnicí 2008/55/ES ze dne 26. května 2008[1] navzájem poskytují pomoc při vymáhání pohledávek vyplývajících z některých dávek, cel, daní a jiných opatření. Podle této směrnice je Komise povinna pravidelně vypracovávat zprávu o používání ustanovení o vzájemné pomoci. Tato zpráva se týká pomoci při vymáhání pohledávek v období 2009–2010[2]. Rovněž se zabývá současnými změnami a iniciativami v této oblasti. 2. Analýza využívání opatření vzájemné pomoci v období 2009–2010 Účinný výběr a vymáhání daní představují základ účinného a spravedlivého daňového systému. Zejména v období, kdy se všechny členské státy potýkají s rozpočtovými problémy, musejí orgány usilovat o zlepšení výběru a vymáhání daní. V tomto ohledu je vzájemná pomoc mezi daňovými úřady v různých členských státech při vymáhání prvořadým nástrojem, který pomáhá při ochraně finančních zájmů členských států i Evropské unie jako celku. Potvrzuje to i stále častější využívání legislativního rámce EU pro pomoc při vymáhání daní. 2.1. Zvýšené využívání žádostí o vzájemnou pomoc v EU Ze statistických údajů poskytnutých členskými státy vyplývá, že se počet žádostí o pomoc na základě právních předpisů EU zvyšuje (první sloupec v níže uvedeném grafu). Rovněž je patrné, že členské státy EU využívají při vymáhání pohledávek právní rámec EU mnohem více, než kteroukoliv jinou dohodu či ujednání o vzájemné pomoci. Jiná ujednání o vzájemné pomoci (druhý sloupec v níže uvedeném grafu) využívaly členské státy v období 2005–2010 stále méně. (K dispozici jsou pouze údaje o používání jiných ujednání o vzájemné pomoci v období 2005 až 2010)[3]. 2.1.1. Vývoj u žádostí o informace 2.1.2. Vývoj u žádostí o doručení 2.1.3. Vývoj u žádostí o vymáhání pohledávek 2.1.4. Povaha pohledávek, v jejichž případě bylo požádáno o pomoc při jejich vymáhání Povaha pohledávek (v procentech celkových částek všech pohledávek) je graficky znázorněna takto[4]: – žádosti týkající se cel (a jiných částek podle čl. 2 písm. a) až d) směrnice 2008/55/ES) představují malou část všech žádostí (5 % v roce 2009 a 9 % v roce 2010); – žádosti související s pohledávkami týkajícími se DPH (podle čl. 2 písm. e) směrnice 2008/55/ES) již nepředstavují největší část žádostí o vymáhání pohledávek. Jejich podíl nicméně zůstává významný (41 % v roce 2009 a 26 % v roce 2010); – žádosti týkající se spotřebních daní (podle čl. 2 písm. f) směrnice 2008/55/ES) rovněž představují kolísající část všech žádostí (7 % v roce 2009 a 21 % v roce 2010); – žádosti týkající se daní z příjmu a z majetku (podle čl. 2 písm. g) směrnice 2008/55/ES) představují nejvýznamnější část žádostí (47 % v roce 2009 a 44 % v roce 2010). 2.2. Zvýšený počet vymožených částek 2.2.1. Celkový vývoj částek, v jejichž případě bylo požádáno o pomoc při vymáhání Částky, u nichž bylo v roce 2009 a 2010 požádáno o pomoc při jejich vymáhání, se ve srovnání s předchozími lety výrazně snížily (2003 = 100 %). Tento vývoj odpovídá dočasnému poklesu počtu žádostí o vymáhání v roce 2009, ale je v rozporu se zvýšením počtu žádostí o vymáhání v roce 2010. 2.2.2. Celkový vývoj vymožených částek Ve vývoji skutečně vymožených částek lze zaznamenat vzestupnou tendenci. Ve srovnání s částkami vymoženými v roce 2003 (100 %) vzrostl počet vymožených částek na téměř 840 % v roce 2009 a téměř 880 % v roce 2010[5]. 2.2.3. Rozdělení vymožených částek určených jiným členským státům podle roků, ke kterým se dotčené žádosti vztahují Trvá určitý čas, než jsou opatření k vymáhání pohledávek učiněna a než je jejich účinek znatelný. Například navrácené částky vymáhané dožádaným členským státem v roce 2008 se budou týkat jen částečně žádostí obdržených v roce 2008; vedle toho se tyto částky budou rovněž týkat žádostí obdržených v předchozích letech. Pokud jde o částky skutečně vymožené v letech 2005–2010, znázorňuje následující graf, kterých let se dotčené žádosti týkají. Z těchto statistických údajů je patrné, že přibližně 90 % částek vymožených v tomto období se týká žádostí podaných ve stejném roce (v grafu znázorněno znaménkem „=“) nebo ve třech předchozích kalendářních letech (v grafu znázorněno jako „-1“ až „-3“). 2.2.4. Celková míra vymožení Statistické údaje svědčí o tom, že v období 2009 až 2010 vymožené částky nadále výrazně rostly, zatímco částky, u nichž bylo požádáno o pomoc při vymáhání, se snížily. Z těchto údajů však není možno dojít k závěru, že celková míra vymožení se výrazně zvýšila ve srovnání se situací popsanou v předchozí zprávě (bylo zjištěno, že se u žádostí o vymáhání mezi členskými státy EU dá očekávat celková míra vymožení ve výši přibližně 5 %). Je skutečně třeba zohlednit, že účinek opatření k vymáhání učiněných při vyřizování žádosti obdržené v určitém roce se ve stejném roce plně neprojeví (viz bod 2.2.3.). Vyšší částky vymožené v roce 2009 a 2010 se z velké části vztahují k žádostem zaslaným v období 2006–2008, kdy bylo také požádáno o pomoc při vymáhání vyšších částek. Snížení částek, při jejichž vymáhání bylo požádáno o pomoc v období 2009–2010, může vést v příštích letech k nárůstu míry vymožení u těchto žádostí. Dá se očekávat, že tato míra bude dokonce vyšší než 6% míra vymožení, jíž bylo až dosud dosaženo u žádostí o vymáhání obdržených v roce 2004[6]. Zlepšovat celkovou míru vymožení však nadále zůstává důležitým úkolem. 3. Posílení vzájemné pomoci při vymáhání Komise ve své předchozí zprávě (dokument KOM(2009) 451 ze dne 4. září 2009) zdůraznila, že pro zvýšení účinnosti vzájemné pomoci při vymáhání a její posílení bylo třeba věnovat zvláštní úsilí: – možnostem, které při pomoci při vymáhání poskytují právní předpisy EU, a – nástrojům k vymáhání, které mají k dispozici daňové orgány v rámci vnitrostátních právních předpisů. 3.1. Nové právní předpisy EU Dne 16. března 2010 přijala Rada směrnici 2010/24/EU o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných opatření[7]. Členské státy musí tuto novou směrnici použít od 1. ledna 2012. Prováděcí předpisy Komise, které získaly jednomyslnou podporu Výboru pro vymáhání pohledávek na jeho zasedání ve dnech 3. a 4. října 2011, budou přijaty koncem roku 2011. Tato nová směrnice představuje milník na cestě k účinnější pomoci při vymáhání pohledávek. Hlavní zlepšení se týkají: – zavedení jednotného dokladu o vymahatelnosti pohledávky v dožádaném členském státě a jednotného formuláře o doručení Přijetí těchto jednotných dokladů umožňuje odstranit stávají problémy a náklady na překlad i uznávání cizích exekučních titulů. První pokus o řešení těchto problémů se uskutečnil v roce 2001 přijetím směrnice Rady 2001/44/ES[8]. Již tehdy se objevila myšlenka umožnit účinnější a účelnější vymáhání pohledávek prostřednictvím dokladu o vymahatelnosti pohledávek, s nímž by se mělo v zásadě zacházet jako s dokladem dožádaného členského státu. Tento přístup byl v souladu s cíli v oblasti občanských, obchodních a trestních věcí, které stanovila ve svých pokynech Evropská rada na zasedání ve dnech 15. a 16. října 1999 v Tampere a podle nichž by posílené vzájemné uznávání soudních rozhodnutí a rozsudků usnadnilo spolupráci mezi orgány a přispělo k právní jistotě v Evropské unii[9]. V té době se však ukázalo, že tuto zásadu nelze aplikovat v plné míře, neboť směrnice 2001/44/ES stanovila, že v případě potřeby a v souladu s platnými předpisy dožádaného státu může být doklad o vymahatelnosti pohledávky potvrzen a uznán jako doklad o vymahatelnosti platný na území dožádaného členského státu či jím může být doplněn nebo nahrazen. Podle nové směrnice by mělo přijetí jednotného dokladu, který se bude používat pro opatření k vymáhání pohledávek v dožádaném členském státě, jakož i přijetí jednotného standardního formuláře pro doručování aktů a rozhodnutí vztahujících se k pohledávce vyřešit problémy související s uznáváním a překladem aktů vydaných v jiném členském státě. Tímto způsobem se účinnost vzájemné pomoci při vymáhání zvýší; – rozšíření oblasti působnosti Rozšíření oblasti působnosti na všechny daně a cla vybírané v členských státech výrazně zjednoduší práci daňových orgánů: stejný soubor pravidel se dá nyní aplikovat na všechny žádosti o vymáhání daní. To umožní daňovým orgánům vyhnout se nesnázím, které vznikají v důsledku používání několika dohod a ujednání obsahujících různé možnosti, podmínky, způsoby a metody komunikace. Toto rozšíření je rovněž logické, protože konkurenceschopnost a daňová neutralita vnitřního trhu je ovlivněna nejen neplacením daní, které nyní spadají do působnosti směrnice 2008/55/ES. K narušení podmínek vnitřního trhu, jakož i ohrožení finančních zájmů Společenství a členských států může dojít i v důsledku podvodů týkajících se jiných daní; – posílení možnosti podávat žádosti o pomoc při vymáhání pohledávek Podle stávajících předpisů může dožadující orgán požádat o vymáhání pohledávky, pouze pokud využil vhodné postupy pro vymáhání, které jsou mu k dispozici v jeho vlastním členském státě, a přijatá opatření nevedla k úplnému uhrazení pohledávky (čl. 7 odst. 2 písm. b) směrnice 2008/55/ES). Nová směrnice možnosti požádat o pomoc při vymáhání pohledávek rozšířila. I když se od dožadujícího orgánu v zásadě stále očekává, že před požádáním o pomoc použije vhodné postupy pro vymáhání, které má k dispozici ve vlastním členském státě, je stanovena zvláštní výjimka pro situace, „pokud by uplatnění těchto postupů v dožadujícím členském státě vedlo k nepřiměřeným obtížím“ (čl. 11 odst. 2 písm. b) směrnice 2010/24/EU). Zde je nutno poznamenat, že Rada se rozhodla použít stejné znění, jaké je uvedeno v článku 19 Úmluvy OECD a Rady Evropy o vzájemné správní pomoci v daňových záležitostech. Z toho je možné vyvodit závěr, že toto nové ustanovení lze chápat stejným způsobem, tj. o pomoc při vymáhání pohledávek je možno požádat, pokud se dá pohledávka vymoci snadněji v dožádaném státě[10]. Nová směrnice tak umožňuje zasílat žádosti o vymáhání již v počáteční fázi. Zkušenosti opravdu ukazují, že čím starší je pohledávka, tím nižší jsou vyhlídky na její vymožení. Možnost zasílat žádosti již v počáteční fázi je obzvláště důležitá v situacích, kdy se podvádějící dlužníci snaží přemístit aktiva a vyhnout se svým platebním závazkům. Vyřizování žádostí o pomoc dále usnadní i používání nových standardních elektronických formulářů žádostí, zavedení nových jednotných dokladů a povolení automatického překladu. 3.2. Posílení systémů výběru a vymáhání v členských státech Úspěch pomoci při vymáhání pohledávek záleží také na síle opatření k vymáhání na vnitrostátní úrovni. Členské státy neustále usilují o zavedení účinnějších postupů při výběru i vymáhání. Zlepšování těchto postupů je záležitostí hlavně členských států. V souladu s doporučením Výboru pro vymáhání pohledávek však Komise zřídí projektovou skupinu, jejímž úkolem bude pomáhat členským státům při vypracovávání nejlepších postupů v této oblasti. 4. Závěry a další iniciativy Ze statistických údajů vyplývá, že ujednání o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek byla v období 2009 až 2010 využívána intenzivně. Nárůst vymožených částek dokazuje užitečnost této spolupráce mezi členskými státy. Uplatňování nových předpisů EU od 1. ledna 2012 by mělo účinnost pomoci při vymáhání pohledávek ještě zvýšit. Členské státy musí navíc prověřit, do jaké míry lze zlepšit jejich právní předpisy, postupy a nástroje v oblasti výběru a vymáhání daní. Za tím účelem zřídí Komise projektové skupiny v rámci programu Fiscalis, s jejichž pomocí budou vypracována doporučení nejlepších postupů v této oblasti. Komise bude členským státům pomáhat i při rozvíjení spontánní a automatické výměny informací pro účely vymáhání pohledávek. Na základě zkušeností členských států s novým rámcem právních předpisů Komise také zjistí, zda by měly být přijaty další iniciativy EU ke zlepšení vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek, zejména s ohledem na preventivní opatření a platební neschopnost. [1] Úř. věst. L 150, 10.6.2008, s. 28. [2] První zpráva (dokument KOM(2006) 43 zveřejněný dne 8. února 2006) poskytla přehled vzájemné pomoci při vymáhání v roce 2003 a 2004. Druhá zpráva (dokument KOM(2009) 451 zveřejněný dne 4. září 2009) poskytla přehled vzájemné pomoci při vymáhání v období 2005 až 2008. [3] Informace podle statistických údajů sdělených dožádanými členskými státy. [4] Statistické údaje vycházejí z průměrného počtu obdržených a zaslaných žádostí. Statistické údaje za rok 2005 jsou založeny na údajích vykázaných 17 členskými státy; za rok 2006 na údajích vykázaných 20 členskými státy; za rok 2007 na údajích vykázaných 24 členskými státy; za rok 2008 na údajích vykázaných 25 členskými státy; za rok 2009 a 2010 na údajích vykázaných 26 členskými státy. Žádosti týkající se daní z pojistného (viz čl. 2 písm. h) směrnice 2008/55/ES) představují tak malou část ze všech žádostí, že nebyly do této tabulky zařazeny. [5] Statistické údaje vykázané dožádanými členskými státy jako částky vymožené na žádost jiného členského státu. [6] Je také třeba mít na paměti, že celková výše částek uvedených v žádostech o vymáhání nemusí nutně odpovídat skutečně dlužným částkám; např. stejná pohledávka může být předmětem několika žádostí určených různým členským státům; či žádosti mohou být později staženy, protože pohledávky jsou zaplaceny dobrovolně nebo jejich napadení bylo úspěšné. Dostupné statistické údaje v současnosti neumožňují zohlednit všechny tyto situace. [7] Úř. věst. L 84, 31.3.2010, s. 1. [8] Směrnice Rady 2001/44/ES ze dne 15. června 2001 (Úř. věst. L 175, 28.6.2001, s. 17). [9] Viz návrh programu opatření k provádění zásady vzájemného uznávání rozhodnutí v občanských a obchodních věcech přijatý Radou (Úř. věst. C 12, 15.1.2001, s. 1) a program opatření k uplatňování zásady vzájemného uznávání rozhodnutí v trestních věcech přijatý Radou (Úř. věst. C 12, 15.1.2001, s. 10). [10] Viz důvodová zpráva k Úmluvě OECD a Rady Evropy o vzájemné správní pomoci v daňových záležitostech, odstavec 204: „(…) Například (…) v případě pomoci při vymáhání pohledávek by mohla být v dožadujícím státě některá aktiva zabavena jen zdlouhavým řízením, zatímco v dožádaném státě mohou existovat jiná aktiva, která lze zabavit snadněji.“