Zpráva Komise pro Radu a Evropský parlament o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2008 {SEK(2009) 1279} /* KOM/2009/0514 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 8.10.2009 KOM(2009) 514 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE PRO RADU A EVROPSKÝ PARLAMENT o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2008 {SEK(2009) 1279} ZPRÁVA KOMISE PRO RADU A EVROPSKÝ PARLAMENT o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2008 {SEK(2009) 1279} OBSAH ZPRÁVA KOMISE PRO RADU A EVROPSKÝ PARLAMENT o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2008 1 1. Úvod 3 2. Přehled 3 2.1. Východiska 3 2.2. Makrofinanční pomoc v roce 2008 3 2.3. Shrnutí nejnovějších operací v přijímajících zemích 3 2.3.1. Západní Balkán 3 2.3.2. Východní sousední země 4 2.3.3. Země Středomoří 5 3. Zeměpisné rozložení a vyhodnocení makrofinanční pomoci 5 3.1. Zeměpisné rozložení 5 3.2. Hodnocení 5 3.2.1. Albánie 5 3.2.2. Srbsko a Černá Hora 6 4. Zlepšení finančního řízení v přijímajících zemích: operační hodnocení 6 5. Žádosti a budoucí návrhy Komise 7 1. ÚVOD Tato zpráva je přehledem makrofinanční pomoci ES třetím zemím a obsahuje rovněž historické souvislosti, shrnutí operací v roce 2008, informace o nejnovějších operacích v kandidátských a potenciálně kandidátských zemích a i v sousedních zemích včetně statistických tabulek vypovídajících o různých operacích uskutečněných od roku 1990. Do zprávy jsou rovněž zahrnuty výsledky nejnovějších hodnocení provedených v roce 2008. Cílem hodnocení je posoudit dopad makrofinanční pomoci na příslušný stav procesu hospodářské stabilizace a provádění strukturálních reforem v přijímajících zemích. Pokrok v tomto ohledu také ukazuje, do jaké míry byly splněny odpovídající podmínky hospodářské politiky spojené s makrofinanční pomocí ES. Pokud jde o doporučení Účetního dvora obsažená ve zvláštní zprávě z března roku 2002 o zlepšení finančního řízení v přijímajících zemích, provedla Komise od roku 2004 za pomoci auditorské společnosti ve všech přijímajících zemích několik operačních hodnocení oběhu finančních prostředků a postupů týkajících se makrofinanční pomoci. K výsledkům těchto hodnocení se náležitě přihlíží při vypracování podmínek politiky, které jsou spojeny s prováděním této pomoci. Tato zpráva se předkládá podle rozhodnutí Rady týkajících se makrofinanční nebo mimořádné finanční pomoci Společenství třetím zemím a navazuje na zprávy z minulých let. Zároveň se vydává podrobnější zpráva (pracovní dokument útvarů Komise SEK(2009…)) s hospodářskými a finančními informacemi o přijímajících zemích. 2. Přehled 2.1. Východiska Makrofinanční pomoc napomáhá politickému a hospodářskému úsilí přijímajících zemí o reformy a provádí se za podpory programů MMF a Světové banky. Makrofinanční pomoc zahrnuje soubor zásad opětovně potvrzených Radou v závěrech ze dne 8. října 2002, ve kterých se zdůrazňuje mimořádnost této podpory, její doplňující charakter k financování mezinárodními finančními institucemi a makroekonomická podmíněnost. V úzké spolupráci s MMF a Světovou bankou napomáhá makrofinanční pomoc Společenství přizpůsobená zvláštním potřebám jednotlivých zemí s dosažením obecného cíle, jímž je stabilizace finanční situace a zavedení tržního hospodářství. 2.2. Makrofinanční pomoc v roce 2008 V roce 2008 Rada nepřijala žádná nová rozhodnutí. Prostředky vyplacené z makrofinanční pomoci činily 25 milionů EUR pro Moldavskou republiku ve formě grantu a 15 milionů EUR rovněž ve formě grantu pro Libanon. 2.3. Shrnutí nejnovějších operací v přijímajících zemích 2.3.1. Západní Balkán Kosovo Jedinou pokračující operací makrofinanční pomoci na západním Balkáně je grant na rozpočtovou podporu pro Kosovo (podle rezoluce Rady bezpečnosti OSN č. 1244/99) ve výši až 50 milionů EUR schválený Radou v listopadu 2006 (rozhodnutí Rady 2006/880/ES, Úř. věst. L 339 ze dne 6.prosince 2006, s. 36). Vzhledem k tomu, že nebyly splněny podmínky dohodnuté v memorandu o porozumění podepsaném v prosinci 2007, na něž se uvolnění pomoci vázalo, nemůže být v roce 2008 celých 50 milionů EUR uvolněno a část zůstává nečerpána. Na dárcovské konferenci dne 11. července, které předsedala Komise a která se zabývala finančními potřebami Kosova na období 2008–2011, učinila Komise podmíněný závazek pro dodatečnou makroekonomickou pomoc ve výši až 100 milionů EUR, a to rovněž ve formě grantů na rozpočtovou podporu. Černá Hora a Srbsko Rada dne 2. října 2008 přijala rozhodnutí 2008/784/ES, kterým se stanoví samostatný závazek Černé Hory a úměrně snižuje závazek Srbska v souvislosti s dlouhodobými půjčkami, které Společenství poskytlo Svazu Srbska a Černé Hory (bývalé Svazové republice Jugoslávie) na základě rozhodnutí Rady 2001/549/ES a 2002/882/ES[1] zmocňujících Komisi k podepsání samostatné dohody o půjčce s orgány Černé Hory. Toto rozhodnutí je pouze důsledkem nezávislosti Černé Hory, která byla vyhlášena v červnu 2006, a dohody z července 2006 mezi Srbskem a Černou Horou o rozdělení vnějších závazků mezi dva samostatné státy. Nevytváří žádné nové závazky Komise a nemá žádné rozpočtové důsledky. Po uzavření samostatné dohody o půjčce s Černou Horou a po jejím vstupu v platnost byly krátkodobé závazky Srbska upraveny dopisy mezi Komisí a Srbskem. 2.3.2. Východní sousední země Moldavská republika Komise v roce 2008 dokončila provádění programu makrofinanční pomoci, o kterém rozhodla dne 16. dubna 2007 Rada a který činil celkem 45 milionů EUR. Druhá splátka ve výši 10 milionů EUR byla uvolněna v červnu 2008 a třetí ve výši 15 milionů EUR v prosinci 2008. Program byl součástí balíčku financování na podporu dohody mezi vládou a MMF v rámci nástroje pro snižování chudoby a podpory růstu (PRGF), který byl schválen v květnu 2006 a vypršel v květnu 2009. Gruzie Program, který byl přijat v lednu 2006 a který dosahoval částky 33,5 milionů EUR ve formě grantů nemohl být dokončen. V rámci tohoto programu bylo v roce 2006 vyplaceno 23 milionů EUR. V roce 2008 však nebylo možné dokončit přezkum podmínek pro vyplacení třetí a poslední tranše (stejně jako v roce 2007), jelikož jedna z konkrétních podmínek pro její uvolnění nebyla splněna: nebyl přijat zákon upravující organizaci externích auditů, jak bylo původně parlamentem zamýšleno. Tato poslední splátka tudíž nebyla vyplacena a platnost programu nyní vypršela. Zároveň se Komise na dárcovské konferenci v říjnu 2008 v Bruselu zavázala k novému programu makrofinanční pomoci pro Gruzii ve výši až 46 milionů EUR. Závazek podpory byl učiněn v kontextu mezinárodního úsilí pomoci Gruzii vyrovnat se s následky konfliktu s Ruskem v srpnu 2008. 2.3.3. Země Středomoří Libanon Komise v prosinci 2008 v rámci programu makrofinanční pomoci schváleného dne 10. prosince 2007 uvolnila první grantovou splátku ve výši 15 milionů EUR. Program sestává z grantu ve výši 30 milionů EUR a z půjčky ve výši 50 milionů EUR, přičemž obě částky mají být vyplaceny nadvakrát. K výplatě první tranše půjčky (25 milionů EUR) nakonec došlo začátkem června 2009. Uvolnění druhé tranše je plánováno na konec roku 2009 a je podmíněno splněním podmínek vázaných k této pomoci. 3. Zeměpisné rozložení a vyhodnocení makrofinanční pomoci 3.1. Zeměpisné rozložení Makrofinanční pomoc Společenství je určena na podporu makroekonomické stabilizace přijímajících zemí a na zmírnění jejich problémů s platební bilancí (a s rozpočtem). Pomoc je také velmi užitečná pro podporu strukturální reformy. O nejobjemnějších operacích makrofinanční pomoci se rozhodlo v prvních letech přechodu zemí střední a východní Evropy k demokracii a tržnímu hospodářství. V té době se pomoc i čerpala. Během let vzrostl počet zemí, na něž Společenství tuto podporu rozšířilo, jelikož se stále více zemí sousedících s EU potýkalo s problémy s platební bilancí a zavázalo se k programům hospodářské reformy. To vedlo ke změně zeměpisné vyváženosti pomoci ve srovnání s předchozími lety, kdy většina přijímajících zemí byly země ve střední a východní Evropě. Od roku 2000 je proto makrofinanční pomoc poskytována výhradně zemím západního Balkánu (73 % rozhodnutí v letech 2000 až 2008) a novým nezávislým státům bývalého Sovětského svazu. Jedinou výjimkou byl rok 2007, kdy Rada přijala rozhodnutí o programu pomoci pro Libanon. 3.2. Hodnocení Komise zavedla program hodnocení s cílem posoudit dopad makrofinanční pomoci v jednotlivých přijímajících zemích. Analýzy jsou prováděny externími poradci vybíranými ve veřejných výběrových řízeních za dohledu řídícího výboru. Od roku 2004 bylo provedeno sedm těchto hodnocení. Dvě hodnocení – pro Albánii a Srbsko – byla dokončena v roce 2008 a hlavní zjištění jsou tato: 3.2.1. Albánie Hodnocení se zaměřilo na makrofinanční pomoc poskytovanou Evropskou komisí Albánii v období od dubna 2004 do července 2006. Makrofinanční pomoc sestávala z půjčky ve výši 9 milionů EUR a z grantu ve výši 16 milionů EUR, které byly vyplaceny ve dvou tranších. Čistý dopad na makroekonomickou stabilizaci vycházel z přímého vlivu plynoucího z nárůstu rozpočtových fondů v letech 2006 a 2007 a z nepřímého vlivu plynoucího z vyplácení mezd ve veřejném sektoru prostřednictvím bankovního sektoru, což vedlo k nárůstu poskytování úvěrů. Očekává se, že kumulativní dopad na růst HDP v období 2004–2008 bude činit 0,1 až 0,6 procenta. To je doprovázeno mírně zvýšenou inflací a lehce slabším směnným kurzem albánského leku. Hodnocení došlo k závěru, že makrofinanční pomoc měla velmi omezený, nicméně pozitivní dopad na střednědobé a dlouhodobé vyhlídky Albánie v oblasti udržitelnosti vnější pozice. Jistý pozitivní dopad může být připsán malému přímému vlivu na hospodářský růst v období 2004–2008. Vliv makrofinanční pomoci na jiné aspekty udržitelnosti vnější pozice je zanedbatelný. 3.2.2. Srbsko a Černá Hora Hodnocení se zaměřilo na makrofinanční pomoc poskytovanou Srbsku a Černé Hoře v období od listopadu 2002 do února 2006. Operace v rámci makrofinanční pomoci umožnily mírně expanzivnější makroekonomickou politiku, což okrajově zlepšilo hospodářský růst. Přímý krátkodobý makroekonomický dopad operace však byl velmi malý, což bylo způsobeno především relativně malým rozsahem operace. Makroekonomická pomoc by potenciálně mohla mít výraznější dopad na střednědobý makroekonomický výhled, a to díky zrychlení strukturálních reforem. Hodnocení došlo k závěru, že makroekonomická pomoc pozitivně přispěla ke střednědobým a dlouhodobým vyhlídkám v oblasti udržitelnosti vnější pozice, třebaže její čistý dopad byl pravděpodobně omezený a nepřímý. Zdá se, že makroekonomická pomoc v tomto ohledu fungovala především prostřednictvím prosazování strukturálních reforem a zlepšení celkového makroekonomického řízení. Hodnocení programů makrofinanční pomoci pro Gruzii a Moldavskou republiku stále probíhají a konečná znění hodnotících zpráv budou k dispozici ve třetím čtvrtletí roku 2009. Kromě toho bylo rozhodnuto, že se provedou metahodnocení, pomocí kterých bude posouzen celkový dopad makrofinanční pomoci. První výsledky této studie se očekávají v druhém pololetí roku 2009. 4. Zlepšení finančního řízení v přijímajících zemích: operační hodnocení V roce 2008 bylo (v Kosovu) provedeno následné operační hodnocení. Mezi roky 2004 a 2007 bylo dokončeno celkem sedm operačních hodnocení v zemích, které jsou příjemci makrofinanční pomoci (Albánie, Arménie, Srbsko a Černá Hora, Bosna a Hercegovina, Gruzie a Kosovo). Pracovní program každého operačního hodnocení je sestaven ve spolupráci s konzultantskou společností a obsahuje informace z dostupných zpráv vydaných jinými poskytovateli pomoci a především z hodnocení PEFA (hodnocení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti). Uskutečnily se následné mise (v Albánii, Arménii, Tádžikistánu, Gruzii a Kosovu) s cílem posoudit zlepšení, k nimž ve státní správě došlo na základě prvních misí. Na jedné straně se šetření zaměřují na nezávislost centrálních bank a na fungování jejich účetních oddělení. Na straně druhé zkoumají rozpočtový proces, fungování odboru státní pokladny, odborů vnitřního auditu, lidských zdrojů a IT na ministerstvu financí. Zkoumáno je rovněž fungování externích auditorských institucí s cílem posoudit účinnost jejich kontrol. Závěry operačních hodnocení jsou sděleny vnitrostátním orgánům, které mají příležitost vyjádřit se k analýze uvedené v daných zprávách. U všech zemí z hodnocení vyplynulo, že „rámec řádného finančního řízení je účinný“, což bylo založeno na rozborech konzultantské společnosti, která však zdůraznila, že je potřeba situaci v mnoha směrech vylepšit. Nejzávažnějšími nedostatky, které byly zjištěny na ministerstvech financí, jsou neexistence jediného účtu státní pokladny, neexistence řádných účetních systémů a písemných postupů či nízká kvalita procesu zadávání veřejných zakázek. U všech ministerstev musí být posílena kapacita vnitřní kontroly najímáním kvalifikovaných auditorů a pořádáním zvláštních školení. V některých případech se oddělení pro makroekonomické prognózy nezdála být schopna plnit svou roli a nezávislost vnějších auditních orgánů nebyla považována za postačující. Vnitrostátním orgánům byla zaslána doporučení ohledně nápravy nedostatků s cílem zlepšit řízení veřejných financí přijímajících zemí. Na některá z těchto doporučení se nahlíží jako na prioritní opatření, jež je potřeba provést předtím, než bude možné podporu vyplatit. Tak tomu bylo i v případě posilování oddělení pro vnitřní kontrolu ministerstva financí či u přijetí pokynů, které obsahují minimální požadavky na vzájemné oddělení povinností, které se týkají účetních, schvalovacích a platebních funkcí. Po čtyřech letech od začátku těchto operačních hodnocení a přes pozdržení realizace některých požadovaných úprav Komise shledala, že na všech úrovních řízení veřejných financí přijímajících zemí došlo ke skutečnému zlepšení situace. 5. Žádosti a budoucí návrhy Komise Světová hospodářská a finanční krize vedla k tomu, že řada kandidátských a sousedních zemí čelí hospodářskému poklesu a zhoršení rozpočtové situace; ve všech těchto zemích se objevuje výrazný finanční schodek. MMF je hlavní institucí, která se následky hospodářské krize zabývá, a to zvláště s ohledem na skutečnost, že těží z výrazného nárůstu zdrojů, včetně nemalého příspěvku ze strany členských států Evropské unie. I když bude MMF v zemích sousedících s Evropskou unií v reakcích na krizi nejaktivnější, nemusí být financování, které poskytuje, na pokrytí potřeb těchto zemí v oblasti vnějšího financování dostačující. V této souvislosti by makrofinanční pomoc EU mohla přispět ke snížení nedostatečnosti vnějšího financování, zmírnit tlak na devizové rezervy v kandidátských a sousedních zemích a v tomto regionu úzce spojenému s EU podpořit hospodářskou stabilitu a reformy. Několik kandidátských a sousedních zemích EU o makrofinanční pomoc žádá. Z kandidátských zemí o novou makrofinanční pomoc v posledních měsících buď formálně, nebo neformálně požádaly Srbsko, Bosna a Hercegovina a Černá Hora. Další žádosti ze západního Balkánu nemohou být vyloučeny. Pokud jde o sousední země, o makrofinanční pomoc požádaly Gruzie, Ukrajina, Arménie a nedávno i Bělorusko a Moldavská republika. Na Komisi se s žádostmi o makrofinanční pomoc obrátily i země, které s EU přímo nesousedí: Kyrgyzská republika a Tádžikistán. Také Island, který byl světovou finanční krizí výrazně zasažen (zhroucení kurzu měny a jeho bankovního systému), požádal EU o finanční pomoc. Komise tyto žádostí přezkoumává a během roku 2009 pravděpodobně předloží formální návrhy na nová rozhodnutí o makrofinanční pomoci pro několik žádajících zemí. [pic] [pic] [1] Úř. věst. L 269, 10.10.2008, s. 8.