CS Úřední věstník Evropské unie C 19/4

Stanovisko Výboru regionů – Podpora kvality veřejných výdajů v oblastech, ve kterých EU vykonává činnost

(2015/C 019/02)

Zpravodajka paní Catiuscia Marini (IT/SES), předsedkyně vlády regionu Umbrie Odkaz

I. OBECNÉ PŘIPOMÍNKY

VÝBOR REGIONŮ

1. zdůrazňuje, že podmínky pro financování reálné ekonomiky zásadním způsobem mění současná finanční, hospodářská a sociální krize. V souvislosti s tím neustále nabývá na významu dlouhodobá podpora veřejných i soukromých investic. Veřejné investice totiž mohou být nejen podnětem k investicím soukromým, ale i jejich výchozím předpokladem, neboť mohou napomoci k vytvoření odpovídajících strukturálních podmínek, v nichž funguje ekonomika v daném regionu, a působit proticyklicky za nepříznivých hospodářských podmínek. Kromě toho, že veřejné investice doplňují investice soukromé, mohou sloužit k naplňování cílů obecného zájmu v oblastech (jako je například vzdělávání, odborná příprava, výzkum, infrastruktura, zdraví, životní prostředí atd.), v nichž je veřejný zásah nezbytný, protože vzorcům soukromého investování neodpovídá rozsáhlejší přínos pro společnost;

2. poukazuje na to, že zatímco celosvětové přímé investice rostou téměř dvouciferným tempem (1), soukromé investice v Evropské unii klesají. Současné extrémně nízké reálné úrokové sazby jsou zároveň pro soukromý sektor jen omezenou pobídkou k podpoře veřejných investic v krátkodobém horizontu. Je tedy důležité vytvořit příznivé podmínky, které stimulují soukromé investice, a zároveň zvýšit míru, kvalitu a efektivitu veřejných investic, aby se tak nedostatečná soukromá poptávka kompenzovala poptávkou veřejnou;

3. zdůrazňuje, že podle Světového hospodářského výhledu MMF z října 2014 (2)„existují u ekonomik s jasně určenými infrastrukturními potřebami a efektivními postupy veřejných investic, v nichž dochází k hospodářské stagnaci a měnové akomodaci, silné důvody ke zvyšování investic do veřejné infrastruktury“;

4. zdůrazňuje, že veřejné investice v Evropské unii mezi roky 2008 a 2013 poklesly v reálném vyjádření o 20 %. Připouští, že nedostatečné financování veřejných investic začalo před krizí a od té doby se ještě značně snížilo. Během krize byly veřejné investice ještě dále omezovány veřejnými zásahy kvůli rekapitalizaci bank, které musely čelit především důsledkům nadměrných soukromých investic do nemovitostí v řadě zemí eurozóny. Podle posledních prognóz Komise na roky 2013 a 2014 dosáhnou veřejné investice v EU-27 v roce 2014 historicky nejnižší úrovně, k čemuž v soukromém sektoru došlo v roce 2013 (3);

5. podporuje proto stále rozšířenější názor, že v EU nebude možné obnovit trvalý růst, pokud nepodnítíme prorůstové investice (4). Podnícení těchto investic má zásadní význam, jelikož mají ve srovnání s jinými druhy výdajů (jako je vládní spotřeba, sociální transfery, snížení DPH či vyšší příspěvky zaměstnanců na sociální zabezpečení) největší fiskální multiplikační efekt, tj. přenesený dopad na růst reálného HDP (5);

6. upozorňuje na riziko, že trvale nízká úroveň kvalitních veřejných investic by dále prohloubila dělící linie v oblasti soudržnosti a konvergence, které byly analyzovány v 6. zprávě Evropské komise o soudržnosti;

7. upozorňuje však na to, že fiskální manévrovací prostor pro veřejné investice omezuje jednak vysoká míra zadlužení některých členských států, jednak krizí vyvolaný nárůst výdajů na sociální služby a převody kapitálu podnikům;

8. poukazuje na to, že zhoršení stavu veřejných financí a opatření fiskální konsolidace, jež začala být zaváděna koncem roku 2010, měly v řadě členských států za následek podstatné změny ve složení veřejných výdajů. V rámci opatření fiskální konsolidace došlo zejména k nepoměrnému snížení prorůstových výdajů – v EU-27 tyto výdaje mezi roky 2008 a 2012 klesly z 36,7 % na 35,6 % (6);

9. opakuje, že orgány na nižší než celostátní úrovni hrají v oblasti veřejných investic klíčovou roli, neboť v roce 2013 uskutečnily přibližně 55 % celkových veřejných investic v EU-28. Podíl investic těchto orgánů se však propadl z 2,2 % HDP EU-27 v roce 1995 na 1,8 % v roce 2013 a od roku 2010 v reálném vyjádření nepřetržitě klesá (7). Tento propad z velké části zapříčinilo také zhoršení podmínek pro poskytování úvěrů. V řadě zemí OECD byla v rámci opatření fiskální konsolidace zavedena pravidla pro poskytování úvěrů orgánům na nižší než celostátní úrovni nebo byla zpřísněna pravidla stávající, což bylo v mnoha případech nezbytné k omezení veřejného dluhu, ale ještě více se tak snížila jejich schopnost investovat;

10. zdůrazňuje, že v souladu s protokolem č. 12 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) odpovídají členské státy za schodky veřejné správy, jež zahrnuje veškeré úrovně správy. Dopad fiskálních pravidel EU na evropské místní a regionální orgány se však zároveň podstatně liší. Tento dopad závisí na tom: i) jak členské státy tato fiskální pravidla EU převedly do vnitrostátních právních předpisů, ii) jaký je stupeň fiskální decentralizace v daném členském státě, iii) jak rozsáhlé mají místní a regionální orgány pravomoci a iv) jaká je jejich finanční situace (ta se může v jednotlivých členských státech výrazně lišit);

11. zdůrazňuje, že z makroekonomických požadavků stanovených v Paktu o stabilitě a růstu nepřímo vyplývá, že co se týče veřejných investic nesmí schodek překročit 3 % HDP a veřejný dluh 60 % HDP, Smlouvy EU ale obsahují jedinou konkrétní zmínku o veřejných investicích, a to v souvislosti s postupem při nadměrném schodku, přičemž se nerozlišuje mezi jednotlivými druhy výdajů. V čl. 126 odst. 3 SFEU se totiž uvádí, že zpráva předcházející zahájení postupu při nadměrném schodku „přihlédne k tomu, zda schodek veřejných financí překračuje veřejné investiční výdaje, jakož i ke všem dalším rozhodujícím faktorům“. Mezi rozhodujícími faktory vyjmenovanými v nařízení o postupu při nadměrném schodku figurují „vývoj běžných i kapitálových primárních výdajů … provádění politik souvisejících se společnou strategií růstu v Unii a celkové zdraví veřejných financí“;

12. poznamenává, že doposud nebyla vypracována strategie EU pro oblast veřejných investic a že se Evropská komise většinou omezila jen na nezávazná doporučení členským státům: „Důvěryhodná a prorůstová konsolidace, která zvyšuje účinnost struktury daní i kvalitu veřejných výdajů, přispěje ke stimulaci růstu. (…) členské státy by měly usilovat zejména o to, aby udržely přiměřené tempo fiskální konsolidace a zároveň zachovaly investice zaměřené na dosažení cílů strategie Evropa 2020 pro růst a zaměstnanost (8).“ Toto doporučení bylo dále rozvedeno v roční analýze růstu na rok 2013, v níž se zdůrazňuje, že „investice do vzdělávání, výzkumu, inovací a energetiky by měly dostat prioritu a v rámci možností by měly být i posíleny při současném zajištění účinnosti těchto výdajů (…)“. Trvá na tom, aby každá evropská strategie přísně respektovala zásadu subsidiarity;

13. vítá nicméně skutečnost, že se v doporučeních pro jednotlivé země na rok 2014 klade větší důraz na dlouhodobá opatření na podporu růstu a že se v nich uznává, že ve vyváženém souboru politik by krátkodobá opatření fiskální konsolidace měla být doprovázena dlouhodobými investicemi v oblasti růstu a zaměstnanosti. V doporučeních pro jednotlivé země se opakovaně hovoří o výzkumu a inovacích, znalostech, vzdělávání a přístupu malých a středních podniků na trh (13 zemí), o odvětví energetiky (12 zemí) a o dopravě a širokopásmové infrastruktuře (8 zemí) (9);

14. připomíná, že v Paktu pro růst a zaměstnanost, který hlavy států a předsedové vlád přijali ve dnech 28. a 29. června 2012, se uvádí, že: „zvláštní pozornost je přitom nutné věnovat investicím do perspektivních oblastí přímo souvisejících s růstovým potenciálem ekonomiky a zajištění udržitelnosti důchodových systémů. Komise sleduje, jaký vliv mají na prorůstově orientované veřejné výdaje a veřejné investice přísná rozpočtová omezení. Podá zprávu o kvalitě veřejných výdajů a o prostoru pro opatření, která by bylo možné v mezích fiskálních rámců členských států i EU přijmout.“ Evropská komise na toto pověření reagovala předložením dokumentu spíše akademické povahy, který neměl patřičný právní status a neobsahoval ani žádná politická doporučení (10);

15. je toho názoru, že doporučení obsažené v závěrech Evropské rady z prosince 2012, totiž aby se „v rámci (…) preventivní složky [Paktu o stabilitě a růstu využilo] možností, které stávající fiskální rámec EU nabízí k dosažení rovnováhy mezi potřebou produktivních veřejných investic a cíli v oblasti fiskální kázně“ (11), nebylo splněno, ale je i nadále vysoce aktuální. Zdůraznil to prezident ECB dne 22. srpna 2014, když pronesl: „Od roku 2010 se eurozóna potýká s tím, že nemá k dispozici účinnou fiskální politiku, zejména ve srovnání s ostatními velkými rozvinutými ekonomikami (…) pro celkovou orientaci politiky by bylo prospěšné, pokud by fiskální politika hrála větší úlohu vedle měnové politiky, pro což zde dle mého názoru je prostor, s přihlédnutím k našim specifickým výchozím podmínkám a právním požadavkům.“;

16. připomíná, že při provádění Paktu o stabilitě a růstu je možné uplatnit flexibilitu za výjimečných a dočasných okolností, jež byly vymezeny v nařízení č. 1177/2011, a že samotná Komise uvedla, že „rozpočtový rámec EU nabízí prostor pro rovnováhu mezi uznáním potřeb produktivních veřejných investic a cíli rozpočtové kázně“ (12);

II. POLITICKÁ DOPORUČENÍ

17. s ohledem na závěry Evropské rady ze dne 27. června 2014, v nichž bylo stvrzeno, že „je nezbytné, aby Unie přijímala rozhodná opatření za účelem podpory růstu, zvýšení míry investic, vytváření většího počtu kvalitnějších pracovních míst a povzbuzení reforem v zájmu konkurenceschopnosti“ a že „k tomu je rovněž zapotřebí co nejlépe využívat flexibility, kterou poskytují stávající pravidla Paktu o stabilitě a růstu“, žádá Komisi, aby vydala sdělení ohledně toho, jak hodlá uplatňovat stávající ustanovení Paktu o stabilitě a růstu týkající se flexibility, aby podpořila veřejné investice potřebné k posílení hospodářského růstu;

18. připomíná, že pro zajištění odpovídající a udržitelné výše čistých veřejných investic je důležité zamezit tomu, aby vlády při plnění požadavků fiskální korekce omezovaly investiční výdaje. Ze zkušeností totiž vyplývá, že v době vrcholící krize vlády přistupovaly spíše ke snížení investic, a nikoli běžných výdajů. Jak je však známo, představují investice zásadní stimul pro účinná strukturální opatření evropských regionů a měst, jež čerpají prostředky z evropských strukturálních a investičních fondů, a bez tohoto stimulu by nebylo možné zajistit, aby se aktivně podílely na strategii Evropa 2020;

19. znovu se připojuje k výzvě Evropského parlamentu vyjmout výdaje členských států na spolufinancování investic spolufinancovaných Evropskou unií na základě dohod o partnerství a v této souvislosti žádá, aby investice místních a regionálních orgánů v rámci strukturálních fondů a Fondu soudržnosti byly vyňaty z pravidel Paktu o stabilitě a růstu. Rovněž ale podotýká, že všechny správní úrovně musí usilovat o omezení úrovně svého veřejného dluhu, aby se budoucím generacím snížilo břemeno splácení;

20. vyjadřuje znepokojení nad tím, že nová účetní norma Eurostat ESA 2010, jež má platit od září 2014, nerozlišuje mezi výdaji a investicemi. Mimoto znamená provedení této normy do vnitrostátních právních předpisů v mnoha členských státech to, že jsou místní a regionální orgány nuceny zavést stropy pro maximální objem investic na obyvatele a rok. Tyto stropy budou bránit zejména místním a regionálním orgánům v určitých členských státech v tom, aby poskytovaly spolufinancování potřebné pro projekty evropských strukturálních a investičních (ESI) fondů. Rovněž budou těm místním a regionálním orgánům, které mají finanční rezervy, překážet v tom, aby spustily významné investiční projekty nesouvisející s ESI fondy. Naléhá proto na Komisi, aby předložila zprávu o používání ESA 2010;

21. zdůrazňuje, že vynětí spolufinancování z výpočtu schodku by mělo mimořádný význam pro urychlení a usnadnění provádění evropských programů. Zdůrazňuje rovněž, že toto vynětí by bylo důležité i pro ty členské státy, které byly krizí postiženy nejvíce a obdržely finanční pomoc na základě programu v rámci mechanismu na podporu platebních bilancí zemí mimo eurozónu (Rumunsko, Lotyšsko a Maďarsko) nebo v rámci evropského mechanismu finanční stabilizace určeného zemím eurozóny (Řecko, Irsko a Portugalsko) a v nichž se vnitrostátní míra spolufinancování v rámci strukturálních fondů od roku 2011 snížila. Vynětí míry spolufinancování z výpočtu schodku by kromě toho usnadnilo a zvýšilo spolufinancování ze strany místních a regionálních orgánů. To by zase umožnilo využít prostředky EU na větší množství projektů, čímž by se zvýšil jejich aktivační účinek a podpořila by se kvalita veřejných investic;

22. vzhledem k tomu, že veřejné investice EU v rámci politiky soudržnosti jsou na základě zásady tematického zaměření (konkrétní vyčlenění prostředků na cíle strategie Evropa 2020) již nyní určovány podle kritérií odlišné kvality veřejných investic, se táže Evropské komise, proč by EU nemohla zvážit použití analogických kritérií hodnocení pro posuzování veřejných výdajů jednotlivých zemí;

23. vyzývá Evropskou komisi, aby předložila bílou knihu, v níž bude na úrovni EU klasifikována kvalita veřejných investic na účtech veřejných výdajů podle jejich dlouhodobých účinků. Tato klasifikace by pak mohla vést k váženému posuzování kvality veřejných investic při výpočtu rozpočtových schodků a k lepšímu zohledňování skutečného makroekonomického cyklu/situace, přičemž konečným cílem je zavést „zlaté pravidlo“, které umožní oddělovat ve veřejném účetnictví běžné výdaje a investice, aby nebyly veřejné investice s dlouhodobými čistými přínosy započítávány pouze jako krátkodobé negativní „náklady“;

24. znovu se rovněž připojuje k doporučením, jež v listopadu 2012 předložil Evropský parlament ve svém usnesení o Paktu o sociálních investicích – reakce na krizi (13). Uznává se v něm, že nynější hospodářská a finanční krize bude mít dlouhodobý dopad mimo jiné na kvantitu a kvalitu sociálních investic v Evropě, a proto se v něm požaduje přijetí nového přístupu k sociálním investicím v Evropě. Evropský parlament navrhl, aby členské státy zvážily podepsání „Paktu o sociálních investicích“ (po vzoru „Paktu euro plus“), který by stanovil investiční cíle pro splnění cílů strategie Evropa 2020 v oblasti zaměstnanosti, sociální politiky a vzdělávání. Kromě toho požaduje, aby strategie pro oblast veřejných investic zohledňovala ekologické a sociální cíle;

25. vyzývá k přezkoumání metodiky pro výpočet „strukturálního schodku“, aby byly zohledněny inherentní charakteristiky vnitrostátních ekonomik a strukturální rozdíly ve veřejných výdajích (14);

26. žádá Evropskou komisi, aby do každé výroční zprávy o veřejných financích hospodářské a měnové unie (HMU) zahrnula kapitolu o kvalitě veřejných investic, a to i na nižší než celostátní úrovni;

27. upozorňuje na to, že kvalita výdajů do značné míry závisí na řádné správě věcí veřejných. V tomto ohledu sdílí názor, že „posuzování výdajů se zdá být vhodným nástrojem pro výkonnost výdajů. Tímto posuzováním se usiluje o inteligentní přidělování prostředků na jednotlivé priority vnitrostátní politiky na základě selektivní a udržitelné konsolidace opírající se o výdajovou stránku, tj. důkladné a koordinované posouzení základních výdajů podle kýžených výsledků politiky. V zásadě skýtá udržitelnější přístup než lineární plošné škrtání výdajů, které může mít ve střednědobém a dlouhodobém horizontu určitý negativní hospodářský a sociální dopad (15)“;

28. navrhuje, aby Evropská komise oficiálně podpořila doporučení Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) týkající se zavedení souboru zásad pro veřejné investice (16) (březen 2014). Je potěšen tím, že toto doporučení ve všech oblastech činnosti (koordinace veřejných investic, budování kapacit, stanovení rámcových podmínek) uznává významnou a rostoucí úlohu regionálních a místních orgánů při plánování a provádění veřejných investic;

29. vítá oznámení tzv. Junckerova balíčku, který by měl uvolnit prostředky v celkové výši až 300 miliard eur určených na investice do odvětví, jako je širokopásmové připojení, energetika a infrastruktury v průmyslových oblastech a komunikaci, a v této souvislosti požaduje, aby bylo zpřístupněno větší množství informací o původu prostředků, jejich skutečné doplňkovosti a objemu soukromých prostředků, jež mají být aktivovány. Vyzývá k tomu, aby byly místní a regionální orgány náležitě zapojeny do plánování a provádění podpůrných opatření;

30. v rámci přezkumu strategie Evropa 2020 v polovině období navrhuje, aby se do makroekonomického srovnávacího přehledu zahrnul ukazatel týkající se míry investic;

31. trvá na tom, že evropská strategie, jejímž účelem je zintenzivnit boj proti daňovým podvodům a zamezit vyhýbání se daňovým povinnostem, by současně uvolnila příjmy, které by byly využity na opětovné zahájení kvalitních veřejných investic a zajištění lepších a spravedlivějších podmínek pro podniky z hlediska konkurence;

32. poznamenává, že zavedení evropského spořicího účtu by mohlo přispět k financování investičního balíčku ve výši 300 miliard eur;

33. očekává, že příjmy z daně z finančních transakcí, již hodlá zavést 11 členských států na základě posílené spolupráce, budou koordinovány spolu s investičním balíčkem ve výši 300 miliard eur;

34. horuje pro silnější koordinaci mezi EIB a národními investičními bankami s možností sdílení finančních kapacit nad společnými projekty s cílem vytvářet přenesené účinky v přeshraničním měřítku;

35. vítá první evropský projektový dluhopis pro superrychlé širokopásmové připojení, který dne 23. července 2014 vydaly Evropská komise a Evropská investiční banka (EIB), a vyzývá k vydání dalších přeshraničních/evropských projektových dluhopisů na podporu rozvoje infrastruktury;

36. podporuje další navýšení splaceného kapitálu EIB o 10 miliard eur po vzoru úspěšného navýšení z poloviny roku 2012, díky němuž se úvěry poskytnuté malým a středním podnikům téměř zdvojnásobily. Nové navýšení o dalších 10 miliard eur by EIB umožnilo poskytnout na úvěrech až o 80 miliard eur více, pokud to spadá do rámce působnosti EIB v jednotlivých členských státech;

37. v této souvislosti žádá Evropskou komisi, aby prozkoumala možnost využití malé části rozpočtu EU, například zhruba 5 miliard eur ročně, jakožto rezervy pro krytí rizika. To by EIB umožnilo půjčit dodatečné prostředky na financování infrastrukturních projektů (projektové dluhopisy) a na podporu inovací, což by mohlo přinést investice ve výši až 40 miliard eur.

V Bruselu dne 3. prosince 2014. předseda Výboru regionů Michel LEBRUN

(1) Viz zpráva OSN o investicích ve světě v roce 2014 ze dne 24. června 2014, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

(2) http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/02/pdf/c3.pdf

(3) Viz šestá zpráva o soudržnosti, s. 142.

(4) Definice prorůstových výdajů viz The Quality of Public Expenditure, Evropská komise, 2012.

(5) Viz CEPII Policy Brief no4, červenec 2014: Natacha Valla, Thomas Brand a Sébastien Doisy, A new Architecture for Public Investment in Europe, s. 4.

(6) Šestá zpráva o soudržnosti, s. 142.

(7) Šestá zpráva o soudržnosti, s. 144.

(8) Sdělení Komise Návrh prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie: zahájení evropské diskuse, COM(2012) 777 final, 30. listopadu 2012, odstavec 3.1.6.

(9) Viz analýza VR k doporučením pro jednotlivé země na rok 2014, červenec 2014.

(10) http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp125_en.pdf

(11) Závěry Evropské rady ze dne 14. prosince 2012 o dokončení HMU, odstavec 2.

(12) Evropská komise, Quality of public expenditure, s. 31.

(13) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0419+0+DOC+XML+V0//CS

(14) Pro vysvětlení, proč se veřejné výdaje v jednotlivých zemích liší, viz: Céline Mareuge/Catherine Merckling: Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays?, Note d’Analyse de France Stratégie, červenec 2014.

(15) Viz European Commission Economic Paper 525: Public Spending Reviews: design, conduct and implementation, Summary for non-specialists, červenec 2014.

(16) http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm