Zvláštní zpráva č. 14/2011 „Zlepšila pomoc EU schopnost Chorvatska řídit po svém přistoupení poskytované finanční prostředky?“





ZKRATKY A ZKRATKOVÁ SLOVA CARDS : Pomoc Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci ESF : Evropský sociální fond EZFRV : Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova GŘ pro regionální politiku : Generální ředitelství pro regionální politiku GŘ pro rozšíření : Generální ředitelství pro rozšíření GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování : Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova : Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova IPARD : Nástroj předvstupní pomoci na rozvoj venkova ISPA : Nástroj předvstupních strukturálních politik LPE : Místní partnerství pro zaměstnanost NPP : Nástroj předvstupní pomoci OP : Operační program Phare : Hlavní předvstupní nástroj EU v období 1989–2006 Sapard : Zvláštní předvstupní program pro zemědělství a rozvoj venkova SZP : Společná zemědělská politika USKOK : Úřad pro předcházení korupci a organizované trestné činnosti SHRNUTÍ I. Jedním z hlavních cílů předvstupní pomoci EU Chorvatsku (150 milionů EUR ročně od roku 2007) je přispívat k vybudování správních kapacit země, aby Chorvatsko dokázalo řídit značný objem finančních prostředků, především z evropských zemědělských fondů a strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, které po přistoupení od EU obdrží. II. Cílem auditu bylo posoudit účelnost pomoci EU jak z hlediska relevantnosti, tak z hlediska dosažených výsledků. III. Od rozšíření v letech 2004 a 2007 vytvořila Komise nové postupy, které měly zlepšit rámec pro poskytování pomoci. Programovací postupy jsou dobře koncipovány tak, aby byly zohledněny priority v oblasti budování kapacit, a projekty, které Účetní dvůr v Chorvatsku zkoumal, byly relevantní. Větší pozornost je však třeba věnovat budování kapacit v oblasti veřejných zakázek a kapacit regionálních a místních orgánů. IV. Pokud jde o výsledky, pomoc EU významně přispěla k budování kapacit Chorvatska řídit financování po přistoupení, včetně zkušeností získaných praxí. Provádění pomoci však bylo zpožděno a některé plánované výsledky projektů je ještě třeba upevnit. V oblasti strukturálních fondů a Fondu soudržnosti bylo obzvláště prospěšné učení se praxí, i když zaměření na velké infrastrukturní projekty bylo na úkor rozvíjení jiných projektů, zejména na regionální a místní úrovni. Opatření na rozvoj venkova trpěla nízkou mírou absorpce pomoci a pokrok při budování kapacit byl jen skromný. Byly podniknuty některé důležité kroky na posílení protikorupčního úřadu, avšak v této oblasti zůstávají významné výzvy. V. V závěru zprávy se konstatuje, že předvstupní pomoc EU je pro Chorvatsko významnou pomocí při přípravě na řízení prostředků z EU po přistoupení, ale že zatím dosáhla jen částečných úspěchů. Ve zprávě se předkládají doporučení, v nichž se uvádí, kde je zejména třeba další pomoci při budování kapacit pro řízení prostředků jak před přistoupením, tak po něm. Tato doporučení budou pravděpodobně relevantní i pro předvstupní pomoc EU v jiných zemích. ÚVOD ZÁKLADNÍ INFORMACE 1. Evropská rada na zasedání ve Feiře v červnu 2000 v rámci procesu stabilizace a přidružení Evropské unie rozhodla, že všechny západobalkánské země by měly mít výhlídku na připojení k EU. Chorvatsko předložilo žádost o členství v EU v roce 2003 a v červnu 2004 mu Rada udělila status kandidátské země. V letech 2006 a 2008 byla zřízena přístupová partnerství, která stanovila, v jakých oblastech by podle Komise Chorvatsko mělo před přistoupením přednostně dosáhnout pokroku. 2. Aby Chorvatsko mohlo vstoupit do EU, musí stejně jako ostatní kandidátské země splnit kodaňská kritéria [1], přijmout celý právní rámec EU, označovaný jako acquis communautaire [2], a začlenit právo EU do své legislativy. Pro usnadnění přístupových jednání je acquis rozděleno do kapitol podle politik EU (viz příloha I). Jednání o jednotlivých kapitolách se neomezují na regulatorní a právní aspekty, ale zabývají se rovněž vytvářením potřebných správních struktur a pokrokem, jehož bylo dosaženo při budování jejich řídících kapacit. 3. Přístupová jednání byla oficiálně zahájena 3. října 2005. Jednání s Radou EU o jednotlivých kapitolách začala v červnu 2006 a 30. června 2011 byla uzavřena přístupovou konferencí na úrovni ministrů. Na jednání Evropské rady v červnu 2011 bylo stanoveno, že smlouva o přistoupení by měla být podepsána do konce roku 2011 [3]. Cílovým datem pro vstup Chorvatska do EU, na němž se členské státy dohodly, je 1. červenec 2013. PŘEDVSTUPNÍ POMOC EU PRO PŘÍPRAVU NA ČLENSTVÍ 4. Cílem předvstupní pomoci EU je podpořit přijetí a zavedení acquis communautaire a pomoci kandidátským zemím posílit jejich správní kapacity, aby byly připraveny řídit velké objemy financování EU, které budou mít k dispozici, jakmile se stanou členskými státy. Komise při posilování správních kapacit sleduje dva vzájemně se doplňující přístupy. Zaprvé, přímo financuje činnosti jako budování institucí, vytváření řídících struktur a odbornou přípravu. Zadruhé, budování kapacit podporuje také prostřednictvím programů financování, které jsou podobné programům v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, aby se kandidátské země mohly "učit praxí", když takové programy před svým vstupem realizují. 5. Od roku 2001 poskytuje Komise Chorvatsku předvstupní pomoc prostřednictvím několika nástrojů (viz schéma 1) [4]. Nejprve se pomoc poskytovala prostřednictvím programu pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (CARDS). Program Phare, hlavní předvstupní nástroj Komise, byl v Chorvatsku zaveden v roce 2005. Doplňoval jej nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), z něhož se financovaly infrastrukturní projekty v odvětví dopravy a životního prostředí a který byl předchůdcem Fondu soudržnosti EU, a dále zvláštní předvstupní program pro zemědělství a rozvoj venkova (Sapard), který byl zase zamýšlen jako předchůdce Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Od roku 2007 byly tyto tři nástroje nahrazeny nástrojem předvstupní pomoci (NPP), z něhož se poskytuje financování v přibližné výši 150 milionů EUR ročně prostřednictvím pěti složek (viz tabulka 1). Po přistoupení se prostředky poskytované Chorvatsku Evropskou unií výrazně zvýší. TABULKA 1 POMOC CHORVATSKU Z NPP V OBDOBÍ 2007–2013 (V MILIONECH EUR) Zdroj: KOM(2009) 543 v konečném znění ze dne 14. října 2009 – Nástroj předvstupní pomoci (NPP) – víceletý orientační finanční rámec pro období 2011–2013. Složka | I. Pomoc při transformaci a budování institucí | II. Přeshraniční spolupráce | III. Regionální rozvoj | IV. Rozvoj lidských zdrojů | V. Rozvoj venkova | Celkem | Celkem (2007–2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 | SCHÉMA 1 VÝDAJE EU V CHORVATSKU PŘED VSTUPEM A PO VSTUPU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. 6. Pomoc EU Chorvatsku plánuje Komise společně s chorvatskými orgány. Hlavními prvky politického rámce pomoci jsou přístupová partnerství a národní program začlenění Chorvatska do EU. Prostředky EU se poskytují na základě priorit pomoci stanovených ve víceletých orientačních plánovacích dokumentech, které v těsné spolupráci s vnitrostátními orgány připravuje Komise. Chorvatské orgány vypracují příslušné návrhy projektů a spolu s Komisí sestaví jejich užší seznam a dopracují je do podoby projektů, které jsou připraveny k realizaci. Projekty musí být obvykle dokončeny do tří či čtyř let. Provádí se na základě grantových programů, smluv (na služby, dodávky či stavební práce) nebo twinningových smluv [5]. Pokud se jedná o pomoc v rámci nástroje předvstupní pomoci na rozvoj venkova (IPARD), projekty vybírá výhradně příslušná chorvatská agentura. 7. Pomoc EU poskytovaná Chorvatsku je řízena třemi způsoby. V rámci programu CARDS ji převážně centrálně řídila Komise. U novějších nástrojů však Komise svěřila pravomoci pro řízení financování z EU akreditovaným chorvatským orgánům [6] poté, co delegace EU v Chorvatsku podrobila kontrolám ex ante postupy zadávání a udílení zakázek (decentralizované řízení s kontrolami ex ante). Třetí a nejpokročilejší způsob řízení spočívá v tom, že Komise dospěje k závěru, že vnitrostátní orgány mají dostatečné řídící kapacity, aby mohly řídit podporu EU bez kontrol ex ante prováděných delegací EU (decentralizované řízení bez kontrol ex ante). Jedná se o způsob řízení, který se nejvíce blíží metodě, kterou se řídí financování EU po vstupu, avšak Komise ve většině oblastí jeho zavedení zatím neschválila [7]. Různé způsoby řízení každého nástroje a složky jsou uvedeny v příloze II. ROZSAH A METODIKA AUDITU 8. Audit se prováděl od června 2010 do června 2011. Cílem bylo získat odpověď na souhrnnou otázku: "Představovala předvstupní pomoc EU účelnou podporu Chorvatska při přípravě na řízení prostředků z EU po přistoupení?" Audit se zaměřil na následující dvě klíčové oblasti: a) Plánovala Komise pomoc EU způsobem, který Chorvatsku uspokojivě pomáhá připravit se na řízení prostředků EU po přistoupení? b) Dosáhly projekty financované EU zamýšlených výsledků, pokud jde o posílení schopnosti Chorvatska řídit prostředky EU? 9. Účelnost pomoci EU, pokud jde o podporu Chorvatska při přijímání a zavádění acquis communautaire, audit nezkoumal. Cílem auditu nebylo ani celkově posoudit připravenost Chorvatska na členství v EU. 10. Auditní zjištění jsou založena na: a) analýze dokumentů týkajících se programování a provádění předvstupní pomoci; b) auditu vzorku 16 projektů financovaných ze složek NPP I, III a IV a z předchozích finančních nástrojů CARDS, Phare, ISPA a Sapard (viz příloha III). Celková výše pomoci EU na tyto projekty činila 96,6 milionu EUR, což představuje přibližně 11 % celkového financování za období, kterým se audit zabýval [8]. Projekty se posuzovaly na základě důkazních informací získaných z dokumentů a pohovorů a dále na základě návštěv na místě, které u osmi z nich proběhly v říjnu 2010; c) pohovorech s pracovníky Komise v Bruselu a Záhřebu; d) pohovorech se zástupci chorvatských ministerstev, agentur a regionálních a místních orgánů, které se podílely na řízení prostředků EU ve Slavonském Brodu, Splitu, Tovarniku, Vinkovcích, Zadaru a Záhřebu. MAPA MÍSTA KONTROLOVANÝCH PROJEKTŮ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Eurostat. PŘIPOMÍNKY KOHERENTNÍ A DOBŘE ZAMĚŘENÉ PLÁNOVÁNÍ NA ZÁKLADĚ ZKUŠENOSTÍ Z PŘEDCHOZÍCH ROZŠÍŘENÍ BYL ZAVEDEN NOVÝ RÁMEC PRO PŘEDVSTUPNÍ POMOC 11. Komise při koncipování rámce pro řízení předvstupního financování čerpala ze zkušeností získaných při předchozích rozšířeních. Zavedením NPP v roce 2007 se veškerá předvstupní finanční pomoc spojila do jednoho nástroje, a nebyla tudíž rozptýlena mezi třemi různými nástroji (Phare, ISPA a Sapard), jak tomu bylo předtím. Plánování pomoci EU se tak výrazně usnadnilo. 12. Před NPP byly jednotlivé nástroje koordinovány samostatnými mechanismy, avšak v rámci NPP se plánování činností v oblasti budování kapacit financovaných EU koordinuje pomocí koherentnějšího systému. V Komisi byla vedoucí role při koordinaci pomoci z NPP svěřena Generálnímu ředitelství pro rozšíření (GŘ pro rozšíření), které tak činí ve spolupráci se třemi dalšími generálními ředitelstvími: Generálním ředitelstvím pro regionální politiku (GŘ pro regionální politiku) u složky III (regionální rozvoj), Generálním ředitelstvím pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování (GŘ zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování) u složky IV (rozvoj lidských zdrojů) a Generálním ředitelstvím pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova) u složky V (rozvoj venkova). Uvedená čtyři generální ředitelství koordinují své činnosti související s programováním a prováděním pomoci a také s jednáním o kapitolách, a to jak neformálně, tak poté prostřednictvím meziútvarových konzultací. 13. Komise rovněž posílila propojení mezi plánováním a prováděním předvstupní pomoci EU a procesem předvstupních jednání. Dosáhla toho tak, že do tohoto procesu začlenila srovnávací standardy, které musí být před uzavřením kapitol splněny. Tento nový přístup byl uplatněn u kapitol, kde EU poskytuje předvstupní financování, především u kapitoly 11 (zemědělství a rozvoj venkova) a kapitoly 22 (regionální politika a koordinace strukturálních nástrojů), a umožnil více se zaměřit na pokrok Chorvatska při budování kapacit v těchto oblastech s přispěním předvstupní pomoci EU. Tak například jedním ze srovnávacích standardů pro kapitolu 11 byla kapacita platební agentury, na což se také jako na jednu z priorit zaměřila pomoc EU (viz též bod 37). Ovšem srovnávací standardy mohly být v Chorvatsku uplatněny mnohem šířeji, než jak tomu skutečně bylo. Například u kapitoly 22 nebylo jako srovnávací standard použito vybudování dostatečných kapacit chorvatských orgánů, aby mohly řídit předvstupní pomoc bez kontrol ex ante prováděných delegací EU. PROGRAMOVACÍ POSTUPY NPP JSOU DOBŘE KONCIPOVÁNY A JAKO PRIORITU STANOVILY POSÍLENÍ SPRÁVNÍCH KAPACIT CHORVATSKA, TŘEBAŽE POZORNOST JE JEŠTĚ TŘEBA VĚNOVAT ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK 14. Významným nedostatkem pomoci EU při přípravě kandidátských zemí na rozšíření v letech 2004 a 2007 byla skutečnost, že programy v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti financované z Phare byly pouze roční [9]. Pro Chorvatsko byla přínosem koncepce zavedená v rámci NPP, která se opírá o víceleté operační programy podobné programům používaným u strukturálních fondů. Zlepšily se tak nejen možnosti pro "učení se praxí" tím, že byly stanoveny postupy plánování podobnější postupům uplatňovaným po přistoupení, ale umožnilo to také lépe plánovat konkrétní intervence v oblasti budování kapacit. V rámci NPP mohlo také GŘ pro regionální politiku a GŘ zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování poskytnout chorvatským orgánům své odborné znalosti při tomto procesu víceletého plánování snadněji, než jak tomu bylo u předchozích dvou rozšíření. 15. Důležitým krokem k tomu, aby Chorvatsko po přistoupení lépe řídilo poskytnuté financování, byla skutečnost, že Komise přísněji než u předchozích kandidátských zemí dbala na schopnost Chorvatska řídit předvstupní financování [10]. Vycházela při tom především ze systému plánování, který vytvořila pro posouzení potřeb Chorvatska v oblasti budování kapacit a pro stanovení potřebné pomoci, která by tyto potřeby uspokojila, aby mohlo být zavedeno decentralizované řízení, nejprve s kontrolami ex ante prováděnými delegací a poté bez nich (viz bod 7). 16. Stále je však třeba pomoc zaměřit zejména na budování kapacit Chorvatska v oblasti zadávání veřejných zakázek. Účetní dvůr při svých finančních auditech v rámci ročního prohlášení o věrohodnosti, které se týká rozpočtu EU, soustavně zjišťuje, že v oblasti soudržnosti jsou veřejné zakázky v členských státech EU velkým zdrojem nesrovnalostí [11]. Jak ukazuje tabulka 2, delegace EU v Chorvatsku v rámci kontrol ex ante pro decentralizované řízení musí pravidelně zamítat předložené dokumenty, neboť nejsou v plné shodě s postupy EU. I když v období 2007–2010 míra zamítnutých dokumentů zřetelně poklesla, GŘ pro rozšíření ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2010 uvedlo, že u složitějších zakázek, zejména na stavební práce, zůstala kvůli nedostatečným odborným znalostem v oblasti technické kontroly relativně vysoká [12](viz též bod 23). TABULKA 2 ZPRÁVY O HODNOCENÍ NABÍDEK A SMLOUVY PŘEDLOŽENÉ CHORVATSKÝMI ORGÁNY, KTERÉ DELEGACE EU V CHORVATSKU ZAMÍTLA (V %) Zdroj: Výroční zpráva o činnosti GŘ pro rozšíření za rok 2010. | | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Zprávy o hodnocení nabídek | 1. předložení | 60 | 22 | 20 | 14 | další předložení | 34 | 35 | 67 | 20 | Smlouvy | 1. předložení | 60 | 20 | 21 | 20 | další předložení | 34 | 37,5 | 33 | 10 | KONTROLOVANÉ PROJEKTY SE ZAMĚŘOVALY NA PRIORITY V OBLASTI BUDOVÁNÍ KAPACIT, AVŠAK POMOC DOSUD VE VELKÉ MÍŘE SMĚŘOVALA DO CENTRÁLNÍCH ORGÁNŮ SPÍŠE NEŽ NA REGIONÁLNÍ ÚROVEŇ 17. Komisi se ve spolupráci s chorvatskými orgány obecně dařilo klíčové potřeby v oblasti kapacit identifikovat. Potřeby Chorvatska, pokud jde o financování z Komise, jsou systematicky posuzovány a aktualizovány: směrem shora dolů prostřednictvím přístupového partnerství a směrem zespoda nahoru na základě návrhů projektů od potenciálních příjemců, převážně chorvatských ministerstev. 18. Pomoc EU v podobě konkrétních projektů doplňovala vlastní úsilí chorvatských orgánů posílit kapacity ministerstev a ustavit zvláštní subjekty, které budou řídit budoucí financování z EU. Konkrétní cíle 16 kontrolovaných projektů byly zpravidla velmi těsně spjaty s prioritami v oblasti budování kapacit stanovenými v přístupovém partnerství. I v případech, kdy projekty přímé budování kapacit prostřednictvím smluv o technické pomoci a twinningových smluv neobsahovaly, ve významné míře zohledňovaly "učení se praxí", což umožňovalo získávat cenné praktické zkušenosti s řízením financování z EU ještě před přistoupením. 19. Financování poskytované Komisí se zaměřovalo téměř ve všech případech na chorvatské orgány, které budou po přistoupení odpovědné za provádění pomoci EU. Pomoc však velkou měrou směřovala do ústředních orgánů, které budou po přistoupení odpovídat za řízení poskytovaného financování, a mnohem méně na regionální úroveň, ačkoli regionální orgány hrají při provádění financování po přistoupení důležitou roli. Hrozí tak nebezpečí, že orgány na regionální úrovni nebudou mít v době přistoupení s řízením pomoci EU odpovídající zkušenosti [13]. POMOC VÝZNAMNĚ PŘISPÍVÁ K BUDOVÁNÍ KAPACIT CHORVATSKA PRO ŘÍZENÍ FINANCOVÁNÍ PO PŘISTOUPENÍ, AVŠAK DOCHÁZÍ KE ZNAČNÝM ZPOŽDĚNÍM A EXISTUJÍ OBLASTI, V NICHŽ JE ZAPOTŘEBÍ DALŠÍHO POKROKU PŘEDVSTUPNÍ POMOC NEBYLA ČASTO REALIZOVÁNA PODLE PŮVODNÍHO ČASOVÉHO PLÁNU 20. Tabulka 3 ukazuje, do jaké míry byly plánované výdaje přiděleny na závazky a vynaloženy. U programů Phare, ISPA a Sapard docházelo k potížím při využívání prostředků podle původních časových plánů. I v rámci NPP zůstává pomalé čerpání problémem, zejména u operačních programů v oblasti dopravy a životního prostředí (NPP III) a programu IPARD (NPP V). Hrozí tak, že závazky k prostředkům bude kvůli těmto zpožděním nutno zrušit [14]. 21. Po zavedení nových nástrojů se provádění pomoci EU v Chorvatsku v počátcích několikrát zdrželo. Chorvatsko bylo způsobilé pro pomoc z nástrojů Phare, ISPA a Sapard od 1. ledna 2005. Jelikož však musely být stanoveny odvětvové cíle, které odpovídaly strategickým prioritám, trvalo tehdy přibližně 12 měsíců u programů ISPA a Sapard a 18 měsíců u programu Phare, než mohly být uzavřeny dohody o financování. V případě programů z roku 2007 spadajících pod jednotlivé složky NPP byly dohody o financování uzavřeny přibližně až 16 měsíců po vstupu prováděcího nařízení o NPP v platnost. Způsobila to především doba potřebná na předání řídících pravomocí před tím, než mohlo provádění pomoci začít, což je nová podmínka stanovená nařízením o NPP (viz bod 7). 22. Několik projektů z doby před NPP, které Účetní dvůr kontroloval, nebylo po podpisu dohody o financování ještě připraveno k realizaci. Důvodem bylo, že chorvatské orgány neměly dokončena potřebná zadání nebo technické specifikace, které byly k zahájení zadávacích řízení nutné. Průměrná doba od dohody o financování k zahájení zadávacího řízení tak u kontrolovaných zakázek činila 12 měsíců. V rámci NPP došlo k určitému zlepšení – odpovídající doba se snížila na osm měsíců –, avšak v této oblasti je stále prostor k lepším výsledkům. TABULKA 3 PROVÁDĚNÍ POMOCI EU CHORVATSKU (V MILIONECH EUR, BŘEZEN 2011) Zdroj: Delegace EU v Chorvatsku. Programy v Chorvatsku | Rozpočet | % rozpočtových prostředků, na něž byly uzavřeny smlouvy | % vyplacených rozpočtových prostředků [9999] | CARDS | 260 | 97 % | 92 % | Phare | 147 | 86 % | 78 % | ISPA | 59 | 96 % | 63 % | Sapard | 25 | 62 % | 48 % | NPP I 2007 | 45 | 90 % | 57 % | NPP I 2008 | 42 | 27 % | 20 % | NPP I 2009 | 42 | 11 % | 11 % | NPP II 2007–2009 | 8 | 64 % | 36 % | NPP III 2007–2009 (z toho) | 143 | 29 % | 7 % | – operační program (OP) doprava | 54 | 20 % | 4 % | – OP životní prostředí | 54 | 25 % | 2 % | – OP regionální konkurenceschopnost | 35 | 48 % | 20 % | NPP IV 2007–2009 – OP rozvoj lidských zdrojů | 38 | 71 % | 9 % | NPP V 2007–2009 (IPARD) – opatření 101 a 103 | 51 | 12 % | 0 % | Celkem | 860 | 68 % | 55 % | 23. Také po zahájení zadávacích řízení nastávala zpoždění často kvůli tomu, že schopnost chorvatských orgánů řídit postupy EU pro zadávání veřejných zakázek byla stále omezená (viz bod 16). Delegace EU tak mnohdy musela zadávací či smluvní dokumentaci zamítat a posílat chorvatským orgánům zpět, aby v ní provedly potřebné změny (viz tabulka 2). K těmto zpožděním by nedocházelo, pokud by byla dokumentace vypracována podle stanovených zásad. Účetní dvůr prověřil vzorek 18 zakázek a zjistil, že byly uzavírány v průměru o deset měsíců později, než stanovil původní plán, což je vzhledem k tomu, že obvyklý časový rámec projektu je omezen na tři až čtyři roky, celkem značné zpoždění. 24. Vzhledem k obtížím, s nimiž se Chorvatsko při provádění pomoci EU podle původních časových plánů potýkalo, prodloužila Komise lhůty pro dokončení projektů, na něž byla poskytována pomoc v rámci programů Phare 2005, Phare 2006 a Sapard, o jeden rok a u projektů ISPA o jeden či dva roky. Na základě těchto zkušeností stanovila Komise u složky I NPP delší lhůty. Dodržet lhůty pro vyplacení prostředků založené na pravidlu "n+3" u složek III, IV a V NPP však nebude snadné (viz poznámka pod čarou 14). 25. Jak je z následujících oddílů ve vztahu ke konkrétním projektům zřejmé (viz body 26–47), omezila zpoždění, plynoucí především z problémů s kapacitami chorvatských orgánů, pokrok, kterého bylo díky předvstupní pomoci při budování správních kapacit Chorvatska před přistoupením dosaženo. Vyplývá z toho riziko, že po přistoupení nebude Chorvatsko schopno ve lhůtách daných předpisy zvýšený objem prostředků plně absorbovat. PROJEKTY TYPOVĚ ODPOVÍDAJÍCÍ STRUKTURÁLNÍM FONDŮM: PROMĚNLIVÉ VÝSLEDKY, AVŠAK PŘÍNOS DÍKY "UČENÍ SE PRAXÍ" 26. Auditoři prověřovali osm projektů typově odpovídajících strukturálním fondům, které se týkaly čtyř klíčových oblastí (viz schéma 2). Projekty dosahovaly zamýšlených cílů, částečně kvůli zpožděním, v proměnlivé míře, a proměnlivá byla i jejich udržitelnost. Bylo zřejmé, že chorvatské orgány "se učí praxí", avšak některé otázky týkající se kapacit stále vyžadují pozornost. SCHÉMA 2 PŘÍPRAVA NA STRUKTURÁLNÍ FONDY A FOND SOUDRŽNOSTI V CHORVATSKU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. NĚKOLIK ASPEKTŮ MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ POMOCI BYLO STÁLE TŘEBA ZLEPŠIT 27. Jelikož nebyly dostatečně využívány cíle splňující kritéria "SMART" [15] a související ukazatele, bylo často obtížné, zejména u grantových programů, posoudit projektové výsledky. I když následné projekty NPP, které Účetní dvůr zkoumal, byly v tomto ohledu lepší než projekty z doby před NPP, ve způsobu, jakým se účelnost projektů posuzovala, bylo stále co zdokonalovat. Komise má dobře navržený monitorovací systém a chorvatské orgány jej používají, i když při auditu bylo zjištěno, že monitorovací zprávy mají občas tendenci problémy, s nimiž se projekty potýkají, podceňovat. Některé projekty nebyly podrobeny externímu posouzení, především pokud jde o financované grantové programy. Je tomu tak zčásti proto, že Komise má v úmyslu sloučit průběžné hodnocení programů NPP s hodnocením ex ante operačních programů spadajících pod strukturální fondy. Tím se však oddaluje zpětná vazba s návrhy, jak případně zlepšit pomoc poskytovanou v rámci NPP. UDRŽITELNOST VÝSLEDKŮ U KONTROLOVANÝCH PROJEKTŮ V OBLASTI ROZVOJE LIDSKÝCH ZDROJŮ JE NEJISTÁ 28. Projekt CARDS z roku 2004 obsahoval první decentralizovaný program v Chorvatsku typově odpovídající ESF a přinesl cennou zkušenost s budováním kapacit ve čtyřech župách, jichž se týkal [16]. V každé župě bylo vytvořeno místní partnerství pro zaměstnanost, které provádělo řadu aktivit v oblasti rozvoje lidských zdrojů. Když však v roce 2008 financování z EU skončilo, místní partnerství pro zaměstnanost upadla z velké části do nečinnosti, což zpochybňuje jejich udržitelnost. 29. Nedostatek finanční a další podpory pro existující místní partnerství pro zaměstnanost nebyl dobrou předzvěstí pro rozvoj místních partnerství pro zaměstnanost v dalších 13 chorvatských župách, což byl jeden z cílů následného projektu místního partnerství pro zaměstnanost v rámci NPP. Navíc opožděné zahájení zakázky na služby financované v rámci projektu NPP znamenalo, že konzultanti najatí na tuto zakázku neměli před zahájením grantových programů dostatek času na to, aby v těchto župách pomohli místní partnerství pro zaměstnanost ustavit. Nicméně Komise pochopila, že udržitelnost má klíčový význam, a zkoumá nyní, jak nejlépe postupovat, aby se vyhlídky místních partnerství pro zaměstnanost na udržitelnost zvýšily. VE VZTAHU K FINANCOVANÝM PROJEKTŮM V OBLASTI REGIONÁLNÍ KONKURENCESCHOPNOSTI ZŮSTÁVAJÍ VÝZNAMNÉ PROBLÉMY V OBLASTI KAPACIT 30. Výsledky projektu v oblasti infrastruktury na podporu podnikání v rámci programu Phare z roku 2005 byly nevyrovnané. Prováděcí subjekty byly schopny, i když se zpožděními, vyčerpat celý rozpočet a zajistit, aby z každého vybraného grantového projektu vznikla infrastruktura. Audit grantového projektu Benkovac (jednoho ze sedmi grantů v oblasti infrastruktury na podporu podnikání v rámci programu Phare) však ukázal, že místní orgány se dostatečně nezabývají udržitelností infrastruktury financované z EU. Infrastruktura byla nedostatečně udržována a chyběla strategie, jak přitáhnout obchodní společnosti; využití infrastruktury bylo malé. 31. Následný projekt v oblasti infrastruktury na podporu podnikání z roku 2007 v rámci NPP byl koncipován tak, aby zohledňoval zkušenosti s projektem z roku 2005 a vycházel z nich. Avšak podobně jako u projektu z roku 2005 docházelo při hodnocení grantového programu ke zpožděním a příjemci grantů mnohdy neměli kapacity na to, aby vypracovali úplnou technickou dokumentaci. Možný přínos, pokud jde o učení se praxí, byl omezený, neboť projekt se přímo nezaměřoval na určené subjekty odpovídající za budoucí operační program regionální konkurenceschopnosti. Také zaměření na deset nejméně rozvinutých žup v Chorvatsku znamenalo, že orgány místní správy v jiných župách nemohly využít možnosti získat před přistoupením zkušenosti s prováděním grantových programů v oblasti infrastruktury na podporu podnikání, třebaže byly taktéž způsobilé pro financování [17]. OČEKÁVANÝCH VÝSTUPŮ PROJEKTŮ V ODVĚTVÍ DOPRAVY BYLO DOSAŽENO, AVŠAK S DLOUHÝMI ZPOŽDĚNÍMI PŘI PŘÍPRAVĚ PROJEKTŮ A ZADÁVÁNÍ ZAKÁZEK 32. Projekt ISPA z roku 2005 na rekonstrukci 33 km železniční tratě hlavního transevropského železničního koridoru X [18] byl prvním projektem dopravní infrastruktury v Chorvatsku, který byl připraven a realizován podle pravidel EU. Jeho přínos, pokud jde o "učení se praxí", byl tedy velký. Byl zahájen s dvouletým zpožděním oproti původnímu rozvrhu, protože když měla začít realizace, nebyl ještě dostatečně připraven. Nedostatečná kapacita v oblasti zadávání veřejných zakázek způsobila prodlení v zadávacím řízení. Zadávací řízení v souvislosti s železničním projektem NPP z roku 2007 na stavení práce na hlavním nádraží v Záhřebu se rovněž zpozdilo, a to zejména kvůli neúplné zadávací dokumentaci, i když zpoždění byla menší než u předchozího projektu ISPA. 33. Kvůli vzniklým zpožděním probíhala realizace projektu ISPA ještě v říjnu 2010, kdy Účetní dvůr prováděl audit na místě. Bylo pravděpodobné, že plánovaných výstupů projektů bude dosaženo do konce roku 2011, třebaže jejich konečný dopad závisí na realizaci dalších železničních projektů na koridoru X v Chorvatsku a v sousedních zemích. POMOC URČENÁ NA PŘÍPRAVU "REZERVY" PROJEKTŮ PRO STRUKTURÁLNÍ FONDY A FOND SOUDRŽNOSTI A NA ZVÝŠENÍ KAPACIT BYLA JEN ČÁSTEČNĚ ÚSPĚŠNÁ 34. I když jedním z hlavních cílů projektu Phare z roku 2006 bylo vytvořit pro strukturální fondy a Fond soudržnosti systém pro vypracování "rezervy" projektů připravených k realizaci, Komise následně rozhodla zaměřit se na vypracování omezeného počtu velkých infrastrukturních projektů [19]. V důsledku toho obdrželo pomoc na budování kapacit méně chorvatských orgánů, než se původně předpokládalo, a počet pracovníků, kteří měli být vyškoleni, klesl z 1000 na 90. I když takové zaměření na přípravu velkých projektů nejspíše povede k vyšší míře absorbování prostředků na počátku čerpání ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, je s ohledem na regionální rozvoj rovněž třeba, aby byly k realizaci připraveny i jiné projekty než jen tzv. velké projekty. Obecněji lze říci, že Komise dostatečně nereagovala na potřebu motivovat regionální a místní navrhovatele a pomáhat jim připravovat projekty pro budoucí operační programy tím, že by na této úrovni poskytovala podporu. Bylo připraveno jen devět velkých infrastrukturních projektů a dokumentace některých z nich byla neúplná. Byly sice vypracovány pokyny pro téměř 50 grantových programů, avšak na předání znalostí o těchto programech z ústřední na regionální úroveň nebyl dostatek času. Odborné znalosti financované EU významně přispěly k programování národního strategického referenčního rámce a operačních programů pro pomoc v rámci strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Naopak při vytváření informačního systému pro řízení těchto fondů bylo dosaženo jen malého pokroku. 35. Výrazná zpoždění při přípravě a v zadávacích řízeních na činnosti prováděné v této souvislosti v rámci programu NPP z roku 2008 pravděpodobně povedou ke zpomalení procesu. Chorvatské orgány čelí rovněž závažným problémům, pokud jde o počet a fluktuaci pracovníků v oblasti strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. PŘÍPRAVA NA ZEMĚDĚLSKOU POLITIKU EU: SMÍŠENÉ VÝSLEDKY 36. Účelnost předvstupní pomoci EU určené pro zemědělství byla posuzována tak, že byly prověřeny dva projekty budování institucionálních kapacit spadající pod složku I v rámci programů Phare z roku 2005 a NPP z roku 2007 a programy Sapard a IPARD, včetně čtyř investičních projektů spolufinancovaných v rámci programu Sapard (viz schéma 3). SCHÉMA 3 PŘÍPRAVA NA ZEMĚDĚLSKÉ FONDY EU V CHORVATSKU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. PŘI PŘEDÁVÁNÍ ŘÍDÍCÍCH PRAVOMOCÍ PRO OPATŘENÍ NA ROZVOJ VENKOVA BYLO DOSAŽENO URČITÉHO POKROKU 37. Při budování kapacity chorvatské platební agentury řádně využívat financování před přistoupením a po něm bylo dosaženo nevyrovnaných výsledků. Než mohlo Chorvatsko začít provádět předvstupní opatření v oblasti rozvoje venkova, muselo vytvořit dostatečné řídící kapacity, aby mu Komise mohla svěřit řídící pravomoci pro decentralizované řízení bez kontrol ex ante. V případě programu Sapard byly řídící pravomoci v září 2006 předány jen pro dvě opatření rozvoje venkova [20] namísto původně plánovaných čtyř. 38. Malý posun byl zaznamenán při budování kapacit pro správu prostředků IPARD, především proto, že cíle projektu Phare z roku 2005, pokud jde o akreditaci prováděnou chorvatskými orgány [21] a předávání řídících pravomocí, nebyly příliš vysoké. Na druhé straně program usiloval o akreditaci pro IPARD pouze u dvou opatření, která ji získala už v rámci programu Sapard. U nových opatření IPARD nebylo naopak cílem získat akreditaci, nýbrž pouze vypracovat dokumentaci pro její možné udělení v budoucnosti. Přestože pomoc z programu IPARD byla k dispozici od rozpočtu EU na rok 2007, projekt Phare z roku 2005 neobsahoval žádné přesné cíle, pokud šlo o předání řídících pravomocí Komisí Chorvatsku s cílem co možná nejdříve mu poskytnout přístup k financování z programu IPARD. PŘEDVSTUPNÍ POMOC NA ROZVOJ VENKOVA V PLNÉM ROZSAHU NENAPODOBOVALA PRACOVNÍ PODMÍNKY PO PŘISTOUPENÍ 39. Sapard byl prvním programem EZFRV založeným na "učení se praxí", jelikož všechny realizované projekty byly součástí procesu, který měl chorvatským orgánům pomoci vybudovat správní rámec pro provádění spolufinancovaných projektů po přistoupení. Projekty se týkaly správy žádostí (kontroly úplnosti, analýza obchodního plánu), kontrol na místě před schválením projektu, rozhodnutí o udělení prostředků z programu Sapard, uzavírání smluv, ověřování způsobilosti výdajů, plateb a podávání zpráv monitorovacímu výboru a Komisi. 40. U opatření, k nimž byly chorvatským orgánům svěřeny řídící pravomoci, což jim umožňuje využívat decentralizovaného řízení bez kontrol ex ante, mohou být předvstupní programy v zásadě prováděny za podobných podmínek, jaké budou platit po vstupu. V praxi však provádění programů Sapard a IPARD zatím v plném rozsahu nenapodobovalo prostředí pro řízení financování z EU v době po přistoupení: a) program Sapard byl zcela řízen na ústřední úrovni platební agentury a v době auditu byl centrálně řízen i program IPARD. Regionální odbory platební agentury tak zatím neměly příležitost získat praktické zkušenosti s řízením předvstupních programů EU pro rozvoj venkova, přestože jim zde po přistoupení připadne zásadní úloha [22]; b) u projektů Sapard a IPARD prováděla platební agentura pouze manuální postupy; c) u programu Sapard platební agentura nevyvinula ani nepoužívala systém hodnocení projektových žádostí. Místo toho byly projektové žádosti zpracovávány v pořadí, v jakém přicházely. NÍZKÁ MÍRA ABSORBOVÁNÍ PROSTŘEDKŮ Z PROGRAMŮ SAPARD A IPARD VZBUZUJE OBAVY O BUDOUCÍ ABSORBOVÁNÍ PROSTŘEDKŮ Z EZFRV 41. Chorvatsko absorbovalo financování z programu Sapard pomalu, o čemž svědčí skutečnost, že vykázané výdaje na konci programu činily pouhých 48 % přidělených prostředků. Podle ukazatelů výstupů programu Sapard se předpokládalo, že v rámci dvou opatření bude financováno 161 způsobilých projektů, zatímco ve skutečnosti byly podepsány smlouvy jen na 49 projektů a pouze 37 bylo dokončeno (viz tabulka 4). V pěti z 21 žup nebyla v rámci programu Sapard jediná úspěšná žádost. Některá odvětví byla zvláště nedostatečně zastoupena při provádění opatření 1 (investice do zemědělských podniků), zvláště odvětví mléka, odvětví skleníkového zahradnictví a odvětví ovoce a zeleniny. To svědčí o vážných nedostatcích ve schopnosti a připravenosti těchto odvětví absorbovat prostředky z EU [23]. 42. Částky, na něž byly v rámci programu IPARD uzavřeny smlouvy, potvrzují, že potíže při absorbování prostředků z EU pro programy rozvoje venkova stále pokračují. V rozpočtu na rok 2008 byly přijaty finanční závazky jak na IPARD z roku 2007 (25,5 milionu EUR), tak na IPARD z roku 2008 (25,6 milionu EUR) a Chorvatsko musí v souladu s rozpočtovými postupy EU (viz bod 20) tyto závazky vyčerpat do konce roku 2011. V květnu 2011 však byly po čtyřech výzvách k podávání žádostí schváleny investice jen na zhruba 16,9 milionu EUR (část financování náležející EU), což představuje 33 % rozpočtu IPARD na rok 2007 a 2008 [24]. Vzhledem k době, kterou vyžaduje vyhlášení a zpracování dalších výzev k podávání žádostí a realizace schválených projektů, zřetelně hrozí, že závazky k velké části rozpočtu na roky 2007–2008 bude nutno zrušit. 43. V důsledku nízké míry absorbování prostředků se chorvatští zemědělci a zpracovatelé dosud v praxi neobeznámili s postupy EU pro financování v rámci programů Sapard a IPARD, jak bylo zamýšleno. To zase ztíží absorpci předpokládaného velkého nárůstu financování EU, až budou v Chorvatsku po přistoupení zavedena opatření na rozvoj venkova v plném rozsahu. TABULKA 4 PROJEKTY SAPARD V CHORVATSKU Zdroj: Roční a závěrečná zpráva o provádění programu Sapard v Chorvatské republice (2006–2009), květen 2010. Opatření | Počet | Dokončené/ předpokládané | předpokládaných projektů | žádostí | projektů, na něž byly uzavřeny smlouvy | dokončených projektů | 1. Investice do zemědělských podniků | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % | 2. Zlepšování zpracování produktů zemědělství a rybolovu a jejich uvádění na trh | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % | Celkem | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % | 44. Teprve až v roce 2009 Komise zjistila, že klíčovým důvodem nízkého absorbování programu Sapard byl vnitrostátní program, který nabízel výhodnější podmínky a méně postupů a kontrol, a to pro stejná opatření, jaká byla financována programem Sapard. Po zásahu Komise Chorvatsko rozhodlo konkurenční vnitrostátní program v listopadu 2009 zrušit, což bylo po konci období pro uzavírání smluv v rámci programu Sapard. Pomalé zahájení programu IPARD však naznačuje, že důvody malého zájmu zemědělců o program rozvoje venkova v Chorvatsku je stále ještě třeba v plné míře vyřešit. PŘEDVSTUPNÍ POMOC POMOHLA POSÍLIT SPRÁVNÍ KAPACITY CHORVATSKA PRO BOJ PROTI KORUPCI A ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ ČINNOSTI, AVŠAK STÁLE PŘETRVÁVAJÍ VÝZNAMNÉ PROBLÉMY 45. Boj proti korupci a organizované trestné činnosti je velmi citlivou otázkou a také klíčovou součástí budování kapacity Chorvatska, která má zajistit, aby bylo financování z EU po přistoupení a rovněž vnitrostátní financování řádně využíváno. Z předvstupní pomoci EU, konkrétně z programů CARDS z roku 2002 a NPP z roku 2007, se financovaly dva projekty na budování institucionálních kapacit (viz schéma 4). SCHÉMA 4 POSILOVÁNÍ KAPACIT NA BOJ PROTI KORUPCI A ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ ČINNOSTI +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. 46. Projekt CARDS byl zahájen proto, aby se zlepšilo fungování Úřadu pro předcházení korupci a organizované trestné činnosti (USKOK), který byl zřízen v roce 2001. Přestože se přípravná fáze projektu výrazně zpozdila, což znamenalo, že projekt byl zahájen až v roce 2005, byly projektové činnosti dokončeny do konce roku 2006. U jednoho ukazatele účelnosti projektu – zvýšení počtu odhalených a stíhaných případů závažné organizované trestné činnosti a korupce – začaly být v roce 2009 viditelné první výsledky vyšetřovacích činností podporovaných projektem, totiž nahlášené případy korupce na vysoké úrovni. U druhého ukazatele – lepšího postavení v indexu vnímání korupce Transparency International – postoupilo Chorvatsko ze 70. místa v roce 2005 do roku 2010 na 62. místo a jeho hodnocení v indexu se zlepšilo z 3,4 v roce 2005 na 4,1 po většinu let od ukončení projektu. 47. Činnosti v rámci projektu NPP z roku 2007, který má být dokončen v roce 2012, byly vhodně koncipovány tak, aby stavěly na předchozím projektu. Celkový počet případů vyšetřovaných úřadem USKOK stále roste a obvinění a usvědčení vysoce postavených politiků svědčí o tom, že USKOK jde v boji proti korupci na nejvyšších místech správnou cestou. Jak je však zdůrazněno ve zprávě Komise o pokroku Chorvatska z roku 2010, nedávno modernizované justiční a správní struktury musí ještě projít zatěžkávací zkouškou v praxi, přičemž výzvou je zejména schopnost úřadu USKOK řešit sofistikovanou finanční trestnou činnost. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ ZÁVĚRY 48. Předvstupní pomoc EU Chorvatsku celkově významně přispívá k pokroku Chorvatska při budování jeho správních kapacit pro řízení zvýšeného financování z EU po přistoupení. Nicméně pomoc byla zatím při plnění stanovených cílů jen částečně úspěšná a v řadě klíčových oblastí je třeba podpořit další pokrok v budování kapacit jak před přistoupením, tak po něm. Ve většině oblastí předvstupní pomoci Komise dosud nepovažovala schopnost Chorvatska za dostatečnou na to, aby Chorvatsko mohlo pomoc realizovat bez kontrol ex ante prováděných Komisí. Přes pokrok dosažený v poslední době jsou kapacity v oblasti zadávání zakázek a boj proti korupci dvě oblasti, kde je třeba podporu chorvatských orgánů zvláště zvýšit. 49. Obecně lze konstatovat, že Komise a chorvatské orgány pomoc určenou na budování kapacit v Chorvatsku plánovaly důkladně. Stavělo se na zkušenostech z předchozích rozšíření a při plánování pomoci a jejím propojení s procesem vyjednávání se uplatňovaly nové postupy. Programovací systémy byly dobře koncipovány a upřednostňovaly budování kapacit, třebaže kapacity v oblasti zadávání veřejných zakázek stále vyžadují zvláštní pozornost. Bylo zjištěno, že kontrolované projekty byly pro priority v oblasti budování kapacit velmi relevantní. Zaměřovaly se však na ústřední orgány a podpora regionálních orgánů byla pouze omezeného rozsahu, ačkoli tyto mají v provádění podpory po přistoupení taktéž důležitou úlohu. 50. Pokud jde o výsledky, pomoc EU významně přispěla k budování kapacit Chorvatska pro řízení financování po přistoupení, včetně zkušeností získaných praxí. Plánované výsledky některých projektů je však ještě třeba upevnit a při auditu byla v tomto ohledu identifikována řada klíčových problémů. Projektová pomoc v Chorvatsku často zaostávala za původním časovým plánem, a to především kvůli zpožděním, která byla způsobena tím, že projekty nebyly dostatečně rozpracovány a kapacity v oblasti zadávání veřejných zakázek byly nedostatečné. Ještě lze zlepšit monitorování a hodnocení projektů v rámci strukturálních fondů. Velký důraz se kladl na přípravu velkých infrastrukturních projektů na ústřední úrovni, ovšem jiným než tzv. velkým projektům se dostalo jen omezené pozornosti a také je ještě třeba zřídit systém pro přípravu projektových návrhů z regionální a místní úrovně. Provádění pomoci v oblasti rozvoje venkova trpělo nízkou mírou absorpce pomoci a učení se praxí na regionální úrovni a na úrovni příjemců grantů bylo omezené. Třebaže v boji proti korupci a organizované trestné činnosti bylo dosaženo určitého pokroku, zůstávají v této oblasti významné výzvy. 51. Přestože existuje prostor pro další zlepšení, je zřejmé, že Komise se výrazně poučila z předchozích rozšíření, a díky tomu byla její pomoc Chorvatsku účelnější. DOPORUČENÍ 52. Komise a chorvatské orgány by měly úzce spolupracovat na uskutečnění těchto doporučení: DOPORUČENÍ PRO POMOC EU POSKYTOVANOU CHORVATSKU 1. Zvýšit význam přikládaný budování kapacit v oblasti zadávání veřejných zakázek tím, že se realizují plány odborné přípravy na pracovišti i mimo pracoviště, které se zaměří především na: a) vypracování zadávací dokumentace plně vyhovující normám EU; b) organizaci zadávacích řízení a udílení veřejných zakázek u složitých projektů na stavební práce. 2. Vyvinout větší úsilí, aby byly uspokojeny potřeby v oblasti budování kapacit na regionální a místní úrovni tím, že: a) všechny příslušné subjekty na této úrovni budou mít před přistoupením možnost učit se praxí; b) zlepší se mechanismy pro motivaci vytvářet projektové plány a pro pomoc při jejich rozvoji. 3. Dále rozvinout posuzování účelnosti projektů tím, že: a) se rozšíří používání cílů splňujících kritéria SMART; b) chorvatským orgánům bude poskytnuta podpora, aby se zkvalitnily jejich monitorovací zprávy; c) zajistí se provádění průběžných a následných hodnocení. 4. Vytvořit portfolio k realizaci připravených projektů, aby bylo možno v plné míře po přistoupení absorbovat dostupné financování, především tím, že: a) u velkých projektů, na něž se dosud zaměřovalo úsilí, se dokončí nezbytná technická dokumentace; b) větší pozornost se bude věnovat sestavení doplňujícího portfolia jiných projektů než tzv. velkých projektů pro období po vstupu. 5. Podniknout opatření ve vztahu k programům rozvoje venkova tak, aby: a) vnitrostátní orgány vybudovaly příslušné kapacity, a mohlo se jim tak svěřit řízení všech plánovaných opatření; b) určily se způsoby, jak generovat více projektů v odvětví mléka, odvětví skleníkového zahradnictví a odvětví ovoce a zeleniny. 6. Posílit protikorupční opatření tím, že: a) modernizovaným justičním a správním strukturám se bude prostřednictvím twinningu a dalšího poradenství poskytovat stálá podpora, včetně zvláštního zaměření na pomoc při boji proti sofistikované finanční trestné činnosti; b) v období před přistoupením a ve vztahu k financování z EU i po přistoupení se bude i nadále důsledně monitorovat míra korupce a problémy související s korupcí. 53. Ohledně předvstupní pomoci, která se poskytuje jiným kandidátským zemím a potenciálním kandidátským zemím, by Komise měla: DOPORUČENÍ PRO PŘEDVSTUPNÍ POMOC EU POSKYTOVANOU JINÝM ZEMÍM 7. Tam, kde to bude vhodné, zohlednit zkušenosti s předvstupní pomocí Chorvatsku i pro předvstupní pomoc poskytovanou jiným zemím, a zejména: a) zajistit, aby byly před datem vstupu doloženy dostatečné zkušenosti s decentralizovaným řízením předvstupních prostředků bez kontrol ex ante; b) větší pozornost věnovat tomu, aby byly návrhy projektů na předvstupní pomoc dostatečně dobře připraveny k realizaci v daném časovém rámci. Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá pan Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 25. října 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Kodaňská kritéria stanovená Evropskou radou v červnu 1993 se skládají z:a)politických kritérií: institucionální stabilita, která zaručuje demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin;b)ekonomických kritérií: existence funkčního tržního hospodářství, stejně jako schopnost odolat konkurenčnímu tlaku a tržním silám v rámci Unie;c)schopnosti převzít závazky spojené s členstvím, včetně dodržování cílů politické, hospodářské a měnové unie. [2] Acquis communautaire označuje veškeré zásady, politiky, předpisy, postupy, závazky a cíle, které byly v rámci Evropské unie dohodnuty nebo vytvořeny. [3] Evropská rada Brusel, 24.6.2011, EUCO 23/11. [4] Pomoc EU Chorvatsku začala v roce 1991 ihned po vypuknutí ozbrojeného konfliktu v bývalé Jugoslávii. V období 1991–2000 bylo poskytnuto 382 milionů EUR prostřednictvím Úřadu Evropské komise pro humanitární pomoc (1991–1998) a programu Obnova (1998–2000), které se zaměřovaly na návrat a opětovné začlenění uprchlíků a vysídlených osob, rekonstrukci infrastruktury, hospodářskou obnovu válkou zasažených oblastí a odminování. [5] Twinning je nástroj vytvořený Komisí, který umožňuje převod know-how z orgánů veřejné správy členských států EU na orgány veřejné správy přijímajících zemí. Doplňuje převod know-how, který se provádí na základě smluv o poskytování služeb technické pomoci uzavřených s poradenskými společnostmi. [6] Než Komise orgánům svěří řídící pravomoci, musí je akreditovat chorvatská vláda. [7] Oblast rozvoje venkova je v tomto ohledu výjimkou. Decentralizované řízení bez kontrol ex ante se na zvláštní předvstupní program pro zemědělství a rozvoj venkova (Sapard) a na nástroj předvstupní pomoci na rozvoj venkova (IPARD) nevztahuje. Kandidátské zemi musí být řídící pravomoci pro účely decentralizovaného řízení bez kontrol ex ante uděleny před tím, než se začnou opatření v rámci těchto dvou programů provádět. [8] Celková pomoc, kterou EU poskytla Chorvatsku v letech 2001 až 2009, činila 860 milionů EUR (viz tabulka 3). [9] Viz zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 5/2004 týkající se pomoci z programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů (Úř. věst. C 15, 20.1.2005, s. 1). [10] Před předchozími rozšířeními se decentralizované řízení s kontrolami ex ante používalo jako způsob řízení v kandidátských zemích bez toho, aby Komise nejprve posoudila schopnost dané země pomocí tohoto systému financování účelně řídit. [11] Viz například body 4.18–4.20 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2009 (Úř. věst. C 303, 9.11.2010, s. 1). Jedním ze dvou hlavních zdrojů chyb byla "závažná selhání v oblasti dodržování pravidel pro zadávání veřejných zakázek". [12] Výroční zpráva o činnosti GŘ pro rozšíření za rok 2010, s. 20. [13] Při přezkumu pomoci Phare z roku 2009, který v rámci přípravy na strukturální fondy v Chorvatsku provedli konzultanti financovaní Komisí, bylo zjištěno, že budování kapacit místních a regionálních orgánů se dostatečně neupřednostňovalo. V přezkumu se doporučovalo, aby se zohlednily zkušenosti nových členských států a aby se proces budování potřebných kapacit neponechával až na dobu, kdy bude příliš pozdě na to, aby se příslušné orgány mohly efektivně zapojit. [14] Čl. 166 odst. 3 finančního nařízení stanoví, že podle pravidla "n+3" Komise automaticky zruší kteroukoli část rozpočtového závazku určeného pro program, jestliže nebyla vyplacena ke dni 31. prosince třetího roku od roku, ve kterém rozpočtový závazek vznikl (nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství) (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1)). [9999] Kromě záloh ve výši 30 % u složek III, IV, V. [15] Konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené. [16] Dřívější projekt CARDS z roku 2002 se týkal dalších čtyř žup. [17] V průběžném hodnocení ad hoc z roku 2009, které se týkalo pomoci Phare na přípravu na strukturální fondy v Chorvatsku, se rovněž konstatovalo, že se klade přílišný důraz na méně rozvinuté regiony a že s výraznými problémy, pokud jde o konkurenceschopnost v rámci Evropské unie, se potýkají i všechny ostatní regiony v Chorvatsku. [18] Jedná se o koridor na trase Salcburk–Lublaň–Záhřeb–Bělehrad–Niš–Skopje–Veles–Soluň. [19] Podle nařízení pro strukturální fondy Komise jako tzv. velký projekt definuje projekt o hodnotě vyšší než 50 milionů EUR. Projekty o hodnotě nižší než tato hranice se označují jako "jiné než velké". Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25). Nařízení ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 539/2010 ze dne 16. června 2010 (Úř. věst. L 158, 24.6.2010, s. 1). [20] Rozhodnutí Komise 2006/658/ES ze dne 29. září 2006, kterým se prováděcí subjekty pověřují správou podpory pro předvstupní opatření v oblasti zemědělství a rozvoje venkova v Chorvatsku v předvstupním období (Úř. věst. L 271, 30.9.2006, s. 83). [21] Viz bod 7, poznámka pod čarou č. 7 o akreditaci. [22] Chorvatské orgány rozhodly, že regionální odbory budou kontrolovat přijatelnost přihlášek a provádět správní kontroly a kontroly na místě. [23] V odvětví mléka byly dokončeny dva projekty oproti 16 (12,5 %) předpokládaným projektům, v odvětví skleníkového zahradnictví byly dokončeny dva projekty oproti 14 (14,3 %) předpokládaným projektům a v odvětví ovoce a zeleniny bylo dokončeno sedm projektů oproti 42 (16,7 %) předpokládaným projektům. [24] Zpráva o provádění programu IPARD chorvatskou platební agenturou v odvětví zemědělství, rybolovu a rozvoje venkova v oblasti strukturální podpory, 24. května 2011. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I 35 KAPITOLACQUIS ( 30. ČERVNA 2011) Č. | Kapitoly | Vyjednávání zahájeno | Vyjednávání předběžně ukončeno | 1 | Volný pohyb zboží | 25.7.2008 | 19.4.2010 | 2 | Volný pohyb pracovníků | 17.6.2008 | 2.10.2009 | 3 | Právo usazování a volný pohyb služeb | 26.6.2007 | 21.12.2009 | 4 | Volný pohyb kapitálu | 2.10.2009 | 5.11.2010 | 5 | Veřejné zakázky | 19.12.2008 | 30.6.2010 | 6 | Právo obchodních společností | 26.6.2007 | 2.10.2009 | 7 | Právo duševního vlastnictví | 29.3.2007 | 19.12.2008 | 8 | Politika hospodářské soutěže | 30.6.2010 | 30.6.2011 | 9 | Finanční služby | 26.6.2007 | 27.11.2009 | 10 | Informační společnost a média | 26.6.2007 | 19.12.2008 | 11 | Zemědělství a rozvoj venkova | 2.10.2009 | 19.4.2011 | 12 | Bezpečnost potravin, veterinární a rostlinolékařská politika | 2.10.2009 | 27.7.2010 | 13 | Rybolov | 19.2.2010 | 6.6.2011 | 14 | Dopravní politika | 21.4.2008 | 5.11.2010 | 15 | Energetika | 21.4.2008 | 27.11.2009 | 16 | Daně | 2.10.2009 | 30.6.2010 | 17 | Hospodářská a měnová politika | 21.12.2006 | 19.12.2008 | 18 | Statistika | 26.6.2007 | 2.10.2009 | 19 | Sociální politika a zaměstnanost | 17.6.2008 | 21.12.2009 | 20 | Politika podnikání a průmyslu | 21.12.2006 | 25.7.2008 | 21 | Transevropské sítě | 19.12.2007 | 2.10.2009 | 22 | Regionální politika a koordinace strukturálních nástrojů | 2.10.2009 | 19.4.2011 | 23 | Soudnictví a základní práva | 30.6.2010 | 30.6.2011 | 24 | Spravedlnost, svoboda a bezpečnost | 2.10.2009 | 22.12.2010 | 25 | Věda a výzkum | 12.6.2006 | 12.6.2006 | 26 | Vzdělávání a kultura | 11.12.2006 | 11.12.2006 | 27 | Životní prostředí | 19.2.2010 | 22.12.2010 | 28 | Ochrana spotřebitele a zdraví | 12.10.2007 | 27.11.2009 | 29 | Celní unie | 21.12.2006 | 2.10.2009 | 30 | Vnější vztahy | 12.10.2007 | 30.10.2008 | 31 | Zahraniční, bezpečnostní a obranná politika | 30.6.2010 | 22.12.2010 | 32 | Finanční kontrola | 26.6.2007 | 27.7.2010 | 33 | Finanční a rozpočtová ustanovení | 19.12.2007 | 30.6.2011 | 34 | Orgány | 5.11.2010 | 5.11.2010 | 35 | Jiné otázky | – | 30 6.2011 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II POVĚŘENÍ CHORVATSKÝCH ORGÁNŮ SPRÁVOU PROSTŘEDKŮ EU ZE STRANY KOMISE ( 15. ČERVNA 2011) Program | Svěření pravomocí pro decentralizované řízení | s kontrolami ex ante | bez kontrol ex ante | Phare | 7.2.2006 | Neprovedeno | ISPA | 13.2.2006 | Neprovedeno | NPP I | 28.10.2008 | Zatím neprovedeno | NPP II | 14.11.2008 | Zatím neprovedeno | NPP III | | | – Doprava | 3.11.2008 | Zatím neprovedeno | – Životní prostředí | 29.10.2008 | Zatím neprovedeno | – Regionální konkurenceschopnost | 29.10.2008 | Zatím neprovedeno | NPP IV | 1.12.2008 | Zatím neprovedeno | Sapard | | | – Opatření 1 Investice do zemědělských podniků | – [1] | 29.9.2006 | – Opatření 2 Zlepšování zpracování produktů zemědělství a rybolovu a jejich uvádění na trh | – | 29.9.2006 | NPP V (IPARD) | | | – Opatření 101 Investice do zemědělských podniků | – | 30.11.2009 | – Opatření 103 Zlepšování zpracování produktů zemědělství a rybolovu a jejich uvádění na trh | – | 30.11.2009 | – Opatření 201 Přípravná opatření pro provádění agroenvironmentálních opatření | – | Zatím neprovedeno | – Opatření 202 Příprava a provádění místních strategií rozvoje venkova | – | Zatím neprovedeno | – Opatření 301 Rozvoj a zlepšování infrastruktury na venkově | – | 17.3.2011 | – Opatření 302 Diverzifikace a rozvoj hospodářské činnosti na venkově | – | 17.3.2011 | – Opatření 501 Technická pomoc | – | Zatím neprovedeno | [1] –: irelevantní. Programy Sapard a IPARD lze provádět pouze v rámci decentralizovaného řízení bez kontrol ex ante. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III SEZNAM KONTROLOVANÝCH PROJEKTŮ Projekty před nástrojem NPP | Částky, na něž byly uzavřeny smlouvy, v milionech EUR | Příspěvek EU | Národní příspěvek | Příspěvek EU + národní příspěvek | 1 | Opatření Sapard 2 – GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 | 2 | Opatření Sapard 2 – CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 | 3 | Opatření Sapard 1 – AGROMEĐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 | 4 | Opatření Sapard 1 – MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 | 5 | Phare 2005 Grantový program v oblasti infrastruktury na podporu podnikání | 5,280 | 4,264 | 9,544 | 6 | ISPA 2005 Rekonstrukce železniční tratě Vinkovci–Tovarnik–státní hranice | 28,789 | 31,394 | 60,183 | 7 | CARDS 2004 Místní partnerství pro zaměstnanost fáze II | 1,488 | – | 1,488 | 8 | CARDS 2002 Budování kapacit úřadu USKOK | 0,650 | – | 0,650 | 9 | Phare 2005 Budování institucionálních kapacit a podpora provádění programu Sapard/IPARD | 3,822 | – | 3,822 | 10 | Phare 2006 Vytvoření institucionální kapacity a rezervy projektů pro strukturální fondy | 6,200 | – | 6,200 | Projekty před nástrojem NPP celkem | 48,788 | 36,510 | 85,298 | Projekty NPP | Rozpočtované částky v milionech EUR | Příspěvek EU | Národní příspěvek | Příspěvek EU + národní příspěvek | 11 | NPP Složka IIIc Operační program regionální konkurenceschopnosti 2007–2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 | 12 | NPP 2007 Složka III Signalizační a zabezpečovací systém hlavního nádraží Záhřeb | 14,025 | 4,675 | 18,700 | 13.a | NPP 2007–2009 Složka IV Místní partnerství pro zaměstnanost fáze III | 2,210 | 0,390 | 2,600 | 13.b | NPP 2007–2009 Složka IV Místní partnerství pro zaměstnanost fáze III | 1,615 | 0,285 | 1,900 | 14 | NPP 2007 Složka I Posilování kapacit úřadu USKOK | 1,000 | – | 1,000 | 15 | NPP 2007 Složka I Zřízení účelného a finančně spolehlivého řídícího systému a kontroly využívání zemědělských fondů | 5,114 | 0,375 | 5,489 | 16 | NPP 2008 Složka I Podpora pro řízení, monitorování a hodnocení strukturálních nástrojů | 4,000 | 0,288 | 4,288 | Projekty NPP celkem | 47,787 | 12,621 | 60,408 | --------------------------------------------------