EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 31.5.2016 COM(2016) 318 final ZPRÁVA KOMISE o dostatečnosti vnitrostátních odborných zdrojů k dodržování regulačních funkcí, předložená na základě čl. 27 odst. 4 směrnice 2013/30/EU {SWD(2016) 182 final}



1.Právní základ a cíl zprávy Činnosti v odvětví ropy a zemního plynu v moři hrají významnou roli v posílení domácí výroby energie v EU, a tím přispívají ve zvýšení bezpečnosti dodávek energie v EU. Nicméně při těchto činnostech musí být využívány osvědčené postupy a zajištěna nejvyšší úroveň bezpečnosti. Z toho důvodu Komise navrhla po havárii plošiny Deepwater Horizon v Mexickém zálivu nové právní předpisy. Dne 12. června 2013 byla přijata směrnice 2013/30/EU o bezpečnosti činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři (dále jen „směrnice“). Členské státy měly uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí do 19. července 2015. Komise dosud nedokončila své posouzení toho, zda jsou vnitrostátní právní předpisy členských států plně v souladu se směrnicí o bezpečnosti v moři. Kromě toho ne všechny členské státy oznámily Komisi, že směrnici plně provedly. Komise využije zavedených postupů a povede dvoustranná jednání s každým členským státem, aby zajistila plné provedení směrnice co nejdříve. Zajištění náležitých personálních a administrativních kapacit příslušných orgánů je nadále klíčovým prvkem pro provádění veškerých úkolů k zaručení vysoké úrovně bezpečnosti činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři. Aby byly od července 2015 splněny požadavky směrnice, měl každý členský stát mimo jiné zřídit orgán („příslušný orgán“), jenž bude vykonávat regulační funkce, které jsou od členských států na základě směrnice vyžadovány. Články 8 a 9 společně s přílohou III směrnice stanoví ustanovení a povinnosti, organizační opatření a postupy příslušných orgánů členských států potřebné k provádění všech požadovaných funkcí. Komisi směrnice (čl. 27 odst. 4) stanovuje povinnost předložit členským státům zprávu o tom, nakolik jsou vnitrostátní odborné zdroje dostatečné k dodržování regulačních funkcí podle této směrnice, a v případě potřeby do zprávy zahrnout návrhy způsobů, jak zajistit, aby příslušné orgány všech členských států měly dostatečné odborné zdroje (např. celkový rozpočet, personální obsazení a vybavení) k plnění svých povinností. V letech 2013 a 2014 Komise s členskými státy úzce spolupracovala, především v rámci skupiny orgánů dohledu nad pobřežními vodami EU („EUOAG“), na posouzení jejich dostupných zdrojů a plánů na další budování kapacit příslušných orgánů. V červnu 2014 Komise představila svá zjištění zástupcům členských států ve skupině EUOAG a na zvláštním pracovním semináři je projednala se zástupci této skupiny. Komise představila svá zjištění také na setkání Pracovní skupiny pro energetiku v rámci Rady, kde členské státy Komisi požádaly o další posouzení situace v členských státech, zejména plánů na budování kapacit v souvislosti s provedením směrnice, v podrobné písemné zprávě. Od té doby probíhá mezi útvary Komise a členskými státy další dvoustranná komunikace. V reakci na uvedenou žádost členských států a s ohledem na svou povinnost stanovenou čl. 27 odst. 4 směrnice předkládá Komise tuto zprávu a doprovodný pracovní dokument útvarů Komise o vnitrostátních odborných zdrojích příslušných orgánů členských států a o jejich dostatečnosti k dodržování regulačních funkcí stanovených směrnicí. Podrobnosti o metodice a informační základně použitých pro účely této zprávy jsou obsaženy v pracovním dokumentu útvarů Komise (část 1). 2.Funkce a kategorie odborných znalostí příslušných orgánů pro dodržování ustanovení směrnice Příslušný orgán členského státu musí být zřízen tak, aby byl schopen plnit požadované regulační funkce. Příslušný orgán bude muset mít organizaci zahrnující strategie, postupy a procesy, řadu technických a regulačních kompetencí (specifických pro odvětví těžby v moři), jakož i ujednání se zúčastněnými stranami, aby mohl účinně vykonávat regulační funkce. Nicméně v době, kdy Komise shromažďovala data pro tuto analýzu, neměly všechny členské státy zřízeny plně funkční příslušné orgány, což se týká provedení příslušné části směrnice.

2.1.Přehled typických regulačních funkcí, kompetencí a procesů K analýze a určení rozsahu regulačních funkcí, podpůrných regulačních systémů

a souvisejících kompetencí personálu byl použit stávající, plně funkční orgán, který již působí v regulačním prostředí podobném tomu, jaké žádá směrnice. Hlavní funkce jsou: posuzování zpráv o významných rizicích a oznámení projektů nových zařízení (jak pro těžební, tak i pro jiná než těžební zařízení), posuzování oznámení vrtných činností a informací o vrtných činnostech, posuzování informací o podstatné změně a důkladný pravidelný přezkum každých pět let, vztahující se k dříve přijatým zprávám o významných rizicích, kontrola dodržování směrnice u stávajících zařízení (inspekce, vyšetřování, donucovací opatření). Tyto funkce a klíčová organizační opatření (systémy, zaměstnanci) jsou blíže popsány v pracovním dokumentu útvarů Komise (část 2), který uvádí dodatečné technické podrobnosti k této zprávě. 2.2. Interakce se zúčastněnými stranami Směrnice rovněž vyžaduje, aby členské státy zajistily, aby byla zavedena vhodná opatření k výměně poznatků a informací mezi vlastníky, provozovateli, příslušnými orgány a klíčovými zúčastněnými stranami. Tento požadavek zahrnuje také povinnost každého příslušného orgánu vypracovat a revidovat normy a pokyny týkající se osvědčených postupů, a to v úzké spolupráci s příslušnými zúčastněnými stranami.





3.Zařízení a činnosti členských států EU v odvětví ropy a zemního plynu v moři Požadavky na zdroje jsou spojeny s velikostí odvětví těžby v moři včetně počtu zařízení a souvisejících činností, např. s počtem posuzování zpráv o významných rizicích, oznámení vrtných činností či počtem inspekcí. Dokonce i členské státy, ve kterých toto odvětví není rozsáhlé nebo které mají ambice dané odvětví vytvořit, musí mít zavedeny určité minimální administrativní struktury. Stanovení potřebných zdrojů ve vztahu k velikosti odvětví členských států je založeno na průzkumu stávajících zařízení v roce 2014 a odhadované velikosti a struktuře daného odvětví v členských státech v roce 2016. Průzkum provedlo Společné výzkumné středisko (viz pracovní dokument útvarů Komise, část I). Obrázek 1: Počet zařízení jednotlivých členských států EU v moři v roce 2014 Vzhledem k velikosti odvětví těžby v moři, tj. počtu zařízení v moři, lze členské státy rozdělit do tří skupin. Skupina 1 zahrnuje členské státy s vysokým počtem těžebních zařízení na ropu a zemní plyn, státy ve skupině 2 mají nízký počet těchto zařízení a státy ve skupině 3 nemají žádná těžební zařízení, ale plánují nebo předpokládají zahájení průzkumných činností: Skupina 1: Chorvatsko, Dánsko, Itálie, Nizozemsko, Spojené království Skupina 2: Bulharsko, Německo, Řecko, Irsko, Polsko, Rumunsko a Španělsko Skupina 3: Kypr, Francie, Malta, Portugalsko Velká většina zařízení v EU se v současné době nachází v pěti členských státech skupiny 1. Kromě množství zařízení nacházejících se v členských státech je významným zdrojem činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři také množství průzkumných vrtů a vrtné činnosti na stávajících vrtech. Byly získány údaje o minulých průměrech provádění průzkumných vrtů a dalších vrtných činnostech v každém členském státě. Je obtížné tento typ údajů přesně stanovit, jelikož vrtání a vrtné činnosti jsou vysoce závislé na mnoha faktorech a mohou se měnit. Z toho důvodu byly vytvořeny dvě možné úrovně aktivit, základní a vysoká úroveň těžebních činností v moři, aby mohly příslušné orgány odhadnout potřebné zdroje pro plnění regulačních funkcí vrtných činností a průzkumů v moři. Aby bylo možné učinit závěry ohledně dostatečnosti vnitrostátních odborných zdrojů, byly tyto odhady porovnány se současnými a plánovanými zdroji příslušných orgánů v členských státech. Analýza byla dále založena na předpokladu, že větší a vyspělejší odvětví těžby ropy a zemního plynu mají relativně stálá množství vrtných činností a průzkumných programů, zatímco u nových a nově vznikajících odvětví těžby ropy a zemního plynu je pravděpodobné větší kolísání těchto průzkumných činností. Základní varianta znamená, že sektor těžby v moři zůstane stabilní, beze změny oproti současné úrovni činností v odvětví (dle průzkumu z července 2014), zatímco varianta s vysokou úrovní činností je založena na předpokladu 20% růstu průzkumů v členských státech se zavedeným odvětvím těžby ropy a zemního plynu v moři a 50% nárůstu průzkumných a vrtných činností v členských státech s malým nebo rozvíjejícím se odvětvím těžby ropy a zemního plynu v moři.

4.Požadavky na zdroje příslušných orgánů EU pro zajištění souladu se směrnicí Analýza odborných lidských zdrojů potřebných k tomu, aby příslušné orgány jednotlivých členských států plnily regulační funkce týkající se těžby v moři, byla provedena s využitím odhadů požadovaných zdrojů na regulační funkce příslušného orgánu, které byly získány metodou „zdola nahoru“. Jako součást odhadu požadovaných odborných lidských zdrojů poskytly členské státy kvalitativní ohodnocení svých stávajících systémů a postupů, jakož i očekávané ohodnocení těchto systémů v roce 2016. Část zdrojů příslušných orgánů byla přidělena na rozvoj těchto regulačních systémů a opatření. Odhad požadovaných zdrojů se vztahuje na budoucí potřeby členských států, které nevyhnutelně závisejí na jejich budoucích činnostech. Pro pochopení toho, jak tyto odhady závisí na daných činnostech, byly znovu uváženy dva možné scénáře vývoje použité pro odhad budoucích úrovní těžebních činností na moři (viz kapitola 3). Požadavky na zdroje byly odhadnuty pro každou z pěti hlavních kategorií regulačních úkolů: - posuzování dokumentů o významných rizicích, - inspekce zařízení, - vyšetřování nehod, - tvorba regulačních strategií, procesů a postupů a - tvorba pokynů a norem se zúčastněnými stranami. Byly odhadnuty s použitím dvou scénářů vývoje těžebních činností v moři. Srovnání scénářů z let 2014 a 2016 poukazuje na významné navýšení požadavků na zdroje během provádění směrnice o bezpečnosti na moři. To je do značné míry způsobeno požadavky na posuzování zpráv o významných rizicích, jelikož příslušné orgány obdrží veškeré zprávy o významných rizicích, týkajících se nových a stávajících zařízení, v období mezi červencem 2015 a červencem 2018. Po uplynutí tohoto tříletého období se požadavky na zdroje na posuzování zpráv o významných rizicích podstatně sníží. Požadavky na zdroje by byly vyšší v případě, že by se místo scénáře se základní úrovní těžebních činností v moři uplatnila varianta s vyšší úrovní činností. Za současné hospodářské situace je však za relevantnější považována základní varianta. Kromě toho vysoké požadavky na zdroje pro rozvoj regulačních strategií (≈ 15 % celkových požadavků na zdroje) a aktualizaci pokynů a norem (≈ 20 %) odráží množství dodatečné práce vyžadované k rozvoji takových strategií, postupů a procesů a opatření potřebných pro interakci se všemi zúčastněnými stranami v souvislosti s regulačními funkcemi směrnice. Informace o současném stavu a plánovaném rozvoji regulačních postupů a procesů a ujednání se zúčastněnými stranami, jak jsou uvedeny v další části textu, naznačují pravděpodobnost, že po prvních letech provádění směrnice klesnou rovněž požadavky na zdroje pro rozvoj těchto regulačních postupů a ujednání. Tyto oblasti však budou stále vyžadovat revize a další vylepšení v návaznosti na rozvoj příslušných orgánů.

5.Současné a plánované zajištění zdrojů příslušných orgánů v členských státech EU Komise ve spolupráci se stávajícími příslušnými orgány tam, kde již byly zřízeny, nebo s pomocí správních orgánů pověřených jejich rozvojem, shromáždila informace o velikosti a složení současných a plánovaných odborných zdrojů v rámci příslušných orgánů (v letech 2014 a 2016). Byly shromážděny údaje o současném a plánovaném stavu regulačních strategií, procesů a postupů v porovnání s požadavky článků 8 a 9 a přílohy III směrnice. Na základě analýzy těchto údajů byly provedeny odhady přibližných požadavků členských států na zdroje v souladu s požadavky směrnice.



Obrázek 2: Dostupný a plánovaný počet zaměstnanců v jednotlivých členských státech (plné pracovní úvazky v letech 2014 a 2016) Podle informací z průzkumu členské státy plánují do roku 2016 zvýšit počet zaměstnanců ve svých příslušných orgánech. Aby měly k dispozici veškeré potřebné dovednosti pro plnění regulačních funkcí v souladu se směrnicí, plánují školení a rozvoj stávajících zaměstnanců, externí zajištění služeb a technické poradenství v oblasti těžby na moři, převody zaměstnanců mezi útvary státní správy či sdílení zdrojů a externí nábory. 5.1.Současný a plánovaný stav regulačních strategií, postupů a procesů

Příslušné orgány členských států patřících do skupiny 1 mají v současnosti zavedeny regulační strategie, postupy a procesy, které však nejsou nutně zcela v souladu s veškerými požadavky stanovenými směrnicí. Příslušné orgány států ve skupině 1 plánují uskutečnit potřebný rozvoj do roku 2016, přičemž některé z těchto států vyžadují vyšší míru rozvoje než ostatní. Hlavní strategie, postupy a procesy příslušných orgánů členských států v rámci skupiny 1, které vyžadují další práci, zahrnují: posuzování zpráv o významných rizicích, postupy posuzování oznámení o vrtných činnostech, interní technické a regulační pokyny pro těžbu v moři, systém odborné přípravy nebo zajištění způsobilosti zaměstnanců zabývajících se regulací těžby v moři. Příslušné orgány ve skupině 2 mají méně rozvinuté regulační strategie, postupy a procesy než orgány členských států ve skupině 1, jelikož většina těchto členských států nemusela nikdy předtím zavádět bezpečnostní režim týkající se významných rizik při těžbě v moři. Státy nicméně pracují na rozvoji nezbytných systémů k dosažení souladu se směrnicí, čímž vzniká další tlak na odborné zdroje příslušných orgánů ve skupině 2. Příslušné orgány ve skupině 3 mají v současnosti nejméně rozvinuté podpůrné systémy regulace těžby v moři. Obecně je třeba, aby byly stanoveny některé regulační strategie, postupy a procesy, ale vzhledem k rozsahu jejich těžebních aktivit v moři nemusí být rozvinuty do stejné míry jako u členských států ze skupiny 1. Členské státy ve skupině 3 se obecně domnívají, že jsou schopny vytvořit spolehlivé a stabilní podpůrné systémy regulace do roku 2016, což přinese výrazný další tlak na zdroje jejich příslušných orgánů. 5.2.Současná a plánovaná organizační opatření pro interakci se zúčastněnými stranami V době průzkumu měly příslušné orgány členských států ze skupiny 1 dobře zavedená organizační opatření pro interakci se zúčastněnými stranami, ačkoliv je třeba výrazně zlepšit interakci s výbory pro technické normy a jinými příslušnými orgány. Tři členské státy zřejmě splňují většinu posuzovaných kritérií, zatímco u zbývajících dvou států je třeba další rozvoj. Příslušné orgány členských států ve skupině 2 mají jednodušší organizační opatření pro práci se zúčastněnými stranami a rozvoj uvedených norem, mají však na starosti menší odvětví. Tato opatření tak mohou být také menšího rozsahu, přesto ale budou zahrnovat použití značné části zdrojů příslušného orgánu. U několika z těchto členských států je patrný nedostatek interakce s odbory a zástupci zaměstnanců a také s mezinárodními a vnitrostátními výbory pro technické normy. Příslušné orgány členských států ve skupině 3 mají nejjednodušší organizační opatření pro práci se zúčastněnými stranami a rozvoj norem, ale zároveň mají na starosti nejméně rozsáhlé odvětví s malým počtem aktivních držitelů licencí, vlastníků a provozovatelů. Zejména v interakci s odbory, zástupci zaměstnanců a mezinárodními a vnitrostátními výbory pro technické normy existují významné nedostatky. Členské státy ve skupině 3 se domnívají, že do roku 2016 budou zavedena odpovídající organizační opatření. Vzhledem k velikosti příslušných orgánů těchto států bude rozvoj těchto opatření pravděpodobně vyžadovat významnou část dostupných zdrojů.

6.Analýza možných mezer mezi stávajícími či plánovanými zdroji

a odhadovanými požadavky na zdroje Pro každou ze tří skupin členských států a pro EU jako celek byla provedena analýza mezer mezi požadovanými zdroji, které byly stanoveny v kapitole 4, stávajícími zdroji (v roce 2014) a plány členských států pro rok 2016 (kapitola 5), a to pro oba scénáře, se základní i vysokou úrovní činností. Ke každému scénáři vývoje byly vypočteny požadované regulační kompetence pro tři hlavní kategorie funkcí (jak je uvedeno v části 1 pracovního dokumentu útvarů Komise). Dostatečnost odborných lidských zdrojů příslušného orgánu určitého členského státu pak byla vypočtena odečtením odhadovaných požadovaných zdrojů od zdrojů, které jsou dostupné v současnosti (nebo které jsou plánovány). V době výše uvedeného průzkumu, který provedlo JRC, byla cena ropy 115 USD za barel. Od té doby však klesla na méně než 40 USD za barel, což výrazně sníží úroveň průzkumných činností v moři. Vzhledem k současným hospodářským podmínkám je tak základní varianta činností považována za nejvhodnější ke srovnání požadovaných zdrojů s navrhovanými dostupnými zdroji v roce 2016. Obrázek 3: Odhadované požadované počty zaměstnanců a současné a plánované počty zaměstnanců v odvětví těžby v moři (plné pracovní úvazky) v roce 2016 – základní scénář Zdroj: Bio, Deloitte Skupina 1: Odhadovaný celkový požadavek příslušných orgánů členských států ve skupině 1 na technické a regulační zdroje pro těžbu v moři v roce 2016 je přibližně 288 plných pracovních úvazků a celkové navrhované počty dostupných zaměstnanců na technické a regulační práce při těžbě v moři v roce 2016 jsou téměř shodné. V průměru je třeba, aby počet požadovaných zaměstnanců mezi lety 2014 a 2016 vzrostl o 10–20 %. V některých technických kategoriích jsou však patrné deficity: potápění (–17,5 %), potrubní vedení (–12,8 %), strojírenství (–10 %), elektrotechnika (–9 %), stavební inženýrství (–25 %) a námořní architektura (–60 %). Ve skupině EUOAG poukázaly všechny členské státy, které patří do této skupiny, na obtíže při náboru takovýchto kvalifikovaných zaměstnanců s technickými kompetencemi, a to z různých důvodů včetně nabídky konkurenceschopného platu a dostupnosti požadovaných dovedností.

Skupina 2: Odhadovaný celkový požadavek příslušných orgánů členských států ve skupině 2 na technické a regulační zdroje pro těžbu v moři je přibližně 50 plných pracovních úvazků. Saldo celkového počtu zaměstnanců na technické a regulační práce při těžbě v moři je kladné, tj. tento počet je vyšší než 50 plných pracovních úvazků, a to v důsledku značných zdrojů jednoho členského státu z této skupiny napříč technickými disciplínami. Řada zemí disponuje jednotlivými kompetencemi na poměrně vysoké úrovni. Kromě jediného členského státu však žádný stát nedisponuje plnou škálou technických kompetencí týkajících se těžby v moři. To je pochopitelné, protože technických kompetencí v oblasti těžby v moři existuje velká řada a většina mezer odpovídá méně než jednomu plnému pracovnímu úvazku. V některých případech řešily členské státy tyto mezery krátkodobým smluvním vztahem s externími konzultanty. Většina členských států uvedla, že by zvažovaly možné dohody s jinými příslušnými orgány ohledně sdílení kompetencí. Nejvýznamnější nedostatky byly zjištěny v oblasti „regulačních specialistů a systémů řízení bezpečnosti“. Tento problém může být řešen pomocí dalšího školení a rozvoje. Čtyři členské státy ze skupiny 2 nahlásily problémy s financováním. Skupina 3: Tyto členské státy nemají žádná těžební zařízení a jejich činnosti na moři budou zahrnovat především vrtné programy v moři. Odhadovaný celkový požadavek příslušných orgánů členských států ve skupině 3 na technické a regulační zdroje pro těžbu na moři je přibližně 16 plných pracovních úvazků. Obecně platí, že menší příslušné orgány mají v rámci své organizace mezery v dostupnosti řady kompetencí týkajících se těžby v moři; jako nedostatečné byly zdůrazněny zejména oblasti jako procesní inženýrství, odborníci na ochranu životního prostředí, potápění a některé další inženýrské obory. Většina příslušných orgánů členských států ve skupině 3 uvedla pro řešení takových drobných nedostatků možnost dohody ohledně sdílení kompetencí s jinými příslušnými orgány, což by bylo přijatelné. Odhad požadavků na regulační zdroje nezahrnul posuzování zpráv o významných rizicích pro mobilní vrtné jednotky či zařízení v moři, které se nenacházejí trvale v jurisdikci daného členského státu. To by znamenalo významný dodatečný požadavek na zdroje pro vrtné programy v moři. Výše uvedené požadavky na zdroje byly vypočteny pouze s ohledem na regulační funkce a regulační procedurální náležitosti. Je zřejmé, že pro zřízení a udržování organizace, která bude fungovat jako příslušný orgán, budou potřebné další zdroje. Příslušné orgány členských států EU se nacházejí na různých úrovních vyspělosti a tato studie nezahrnovala žádné odhady ohledně objemu zdrojů potřebných pro zřízení organizační struktury jednotlivých příslušných orgánů. Je tedy pravděpodobné, především u nových nebo měnících se organizací, že budou zapotřebí dodatečné zdroje pro rozvoj organizace, aby mohla sloužit jako příslušný orgán. Existují finanční omezení, která jsou obzvláště závažná v případě dvou členských států ve skupině 3. 7.Závěry a doporučení Informace získané od členských států a zástupců odvětví, především v rámci skupiny EUOAG, nasvědčují tomu, že objem činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři v některých oblastech EU, jako je Severní moře, v důsledku výrazného poklesu cen ropy pravděpodobně poklesne. Díky menšímu objemu uvedených činností se může snížit předpokládaná pracovní zátěž pro příslušné orgány a jejich potřeba zdrojů, i když vyřazování zařízení z provozu také vyžaduje specifickou odbornost. To znamená, že nedostatky zjištěné na základě dřívějšího průzkumu mohou být méně výrazné, než se původně očekávalo. Srovnání mezi odhadovanými potřebami a zjištěnou skutečnou situací poukazuje v roce 2014 na nedostatky v celé EU v objemu přibližně 10 %. Srovnání mezi skutečnou administrativní kapacitou v roce 2014 a požadavky na zdroje příslušných orgánů v roce 2016 jeden rok po uplynutí lhůty pro provedení v červenci 2015, poukazuje na skutečnost, že bez adekvátních opatření ze strany členských států by se deficity v určitých oborech mohly zvýšit. Tyto předpovídané mezery se v jednotlivých členských státech lišily. Členské státy si jsou vědomy, že je třeba posílit zdroje, a plánují přijímat a školit zaměstnance. Pokud by členské státy přijímaly zaměstnance podle svých plánů, většina oborů se zdá být dobře zabezpečena a mezery se možná vyskytnou pouze v kategoriích potápění (–21 %), strojírenství (–8 %), reakce na mimořádné události (–14 %) a námořní architektury (–14 %). Nicméně dostupnost dostatečného počtu lidských zdrojů a získávání odborných znalostí v oblasti těžby v moři příslušnými orgány k plnění regulačních funkcí stále představují pro úspěšné provedení směrnice rizikové faktory.