EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 8.6.2021 COM(2021) 366 final SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o výkonnostním rámci pro rozpočet EU v rámci VFR na období 2021–2027 {SWD(2021) 133 final}



Úvod Víceletý finanční rámec na období 2021–2027 (dále jen „VFR“) představuje v dnešní době více než kdy dříve jádro rámce hospodářské politiky EU. Rozpočet EU posílí reakci EU na pandemii COVID-19. Pomůže řešit přetrvávající mimořádnou zdravotní situaci, nastartuje oživení, bude naše ekonomiky a společnosti směrovat k udržitelnější, odolné a digitální budoucnosti a posílí geopolitickou úlohu EU. Během následujících sedmi let bude prostřednictvím rozpočtu EU poskytován bezprecedentní objem finančních prostředků určených k řešení těchto výzev. Spolu s nástrojem NextGenerationEU – nástrojem na podporu oživení v hodnotě 750 miliard EUR – dosahuje VFR na období 2021–2027 více než 1,8 bilionu EUR. To je téměř dvojnásobek rozpočtu na období 2014–2020 a jedná se o největší investiční balíček, jaký kdy byl z rozpočtu EU financován. Evropská komise je plně odhodlána zajistit, aby byl VFR na období 2021–2027 prováděn v plném souladu s nejpřísnějšími normami finančního řízení, aby co nejúčinněji dosahoval svých hlavních cílů a aby měl přínos pro všechny občany EU. Jinými slovy, Komise bude klást výkonnost rozpočtu EU do popředí zájmu. Proto je nezbytný spolehlivý výkonnostní rámec. Tento rámec zahrnuje veškeré nástroje a postupy potřebné ke stanovení cílů a měření a sledování pokroku na cestě k jejich dosažení. Pokrývá všechny programy EU, včetně programů financovaných prostřednictvím nástroje NextGenerationEU. Výkonnostní rámec rozpočtu EU stojí na pevných základech: OECD dospěla k závěru, že sestavování rozpočtu podle výkonnosti v rámci VFR na období 2014–2020 bylo mezi zeměmi OECD nejlepší svého druhu. Rozpočet EU se však vyvíjí, aby odpovídal novým potřebám v měnícím se světě, a stejně tak se vyvíjejí požadavky na jeho výkonnostní rámec. Toto sdělení stanoví hlavní rysy a funkce výkonnostního rámce. Objasňuje, jak získané informace přispějí k plnění politických cílů EU, zlepší schopnost flexibilně reagovat na nepředvídané naléhavé situace, zajistí odpovědnost a umožní EU účinně komunikovat se zúčastněnými subjekty a občany o rozpočtu EU a jeho přínosu pro život občanů EU. Komise nedokáže moderní a pevný výkonnostní rámec provádět sama. Podpora účinnosti a transparentnosti programů EU vyžaduje koordinované úsilí a Komise vřele vítá rostoucí důraz, který Evropský parlament, Rada, Evropský účetní dvůr a členské státy kladou na výkonnost. Díky spolupráci pomůžeme zajistit, aby tento rozpočet EU bezprecedentní výše a s bezprecedentními ambicemi plně využil svůj potenciál. Ústředním prvkem plnění rozpočtu je výkonnost Důležitou součástí plnění rozpočtu je zajištění toho, aby se finanční prostředky vynakládaly v plném souladu se všemi použitelnými pravidly. Na rozpočet EU se vztahují přísná ochranná opatření proti podvodům, střetům zájmů a dvojímu financování. Tyto kontroly byly v rámci VFR na období 2021–2027 posíleny. Komise je plně odhodlána dodržovat nejpřísnější normy finančního řízení, což zahrnuje přijetí rozhodných opatření k nápravě případných chyb a nulovou toleranci vůči podvodům, střetům zájmů a jiným závažným nesrovnalostem. To představuje základ pro důvěru v rozpočet EU. Zároveň je nesmírně důležité, aby vynaložené finanční prostředky skutečně řešily výzvy a přinášely očekávané výsledky v praxi. Způsoby, jak toho dosáhnout, se liší napříč různými výdajovými programy v závislosti na jejich konkrétních cílech a na tom, jak jsou prostředky vynakládány (viz příklady v rámečku 1 ). Přinést hmatatelné výsledky a pozitivní změnu do života občanů a dalších příjemců je klíčovou prioritou Komise ve všech intervencích podporovaných z rozpočtu EU a touto prioritou zůstane i nadále. Představení této otázky otevřeným a transparentním způsobem je stěžejním rysem odpovědnosti Komise. Výkonnost má již nyní v činnostech rozpočtu EU přední postavení a tento přístup se v období 2021–2027 dále vyvíjí. Jedním z příkladů je Nástroj pro oživení a odolnost – v období 2021–2027 zdaleka nejrozsáhlejší program. Nástroj pro oživení a odolnost je na výkonnost orientován již od návrhu, jelikož platby jsou výslovně navázány na to, zda členské státy plní milníky a cíle národních plánů pro oživení a odolnost týkající se investic a reforem financovaných prostřednictvím tohoto nástroje. Již v období 2014–2020 zahrnovala politika soudržnosti výkonnostní rezervu, která byla rozdělena v roce 2019 na základě přezkumu výkonnosti. Pro období 2021–2027 byla tato souvislost s výkonností dále rozvinuta. Nejprve bude kompletně programováno jen období 2021–2025. Prostředky na polovinu závazků na poslední dva roky budou přiděleny na základě přezkumu v polovině období. V rámci přezkumu budou posouzeny priority a cíle programů a pokrok dosažený do konce roku 2024 při zohlednění změn sociálně-ekonomické situace a nových výzev uvedených v doporučeních pro jednotlivé země v roce 2024, získaných poznatků a dalších faktorů. Moderní výkonnostní rámec pro moderní rozpočet EU Komise své intervence, ať už se jedná o legislativní návrhy, nebo výdajové programy, zakládá na spolehlivých důkazech a přesném popisu toho, co má intervence zajistit a jak. Ve svém nedávno přijatém sdělení o zlepšování právní úpravy Komise tento systém dále posílila prostřednictvím nových důležitých prvků, například pokud jde o konzultace se zúčastněnými subjekty, snahu zjednodušit a snížit zátěž, začlenění udržitelnosti do politiky zlepšování právní úpravy a začlenění strategického výhledu do tvorby politik. Moderní výkonnostní rámec pro rozpočet EU musí být založen na: a) jednoznačnosti a transparentnosti, pokud jde o způsob navrhování programů, aby prostřednictvím svých cílů řešily zjištěné problémy, a b) smysluplném a spolehlivém systému, který umožní měření pokroku na cestě k dosažení cílů a případně přijetí opatření. Jednoznačné cíle Jakmile je zjištěn určitý problém a je zjevné, že jej lze nejlépe řešit na úrovni EU, je třeba stanovit jednoznačné cíle. V rámci výdajového programu jsou financovány intervence, které přispějí k dosažení těchto cílů a řeší související problémy. Dobře vymezené cíle jsou tedy klíčové jak pro návrh výdajových programů, tak pro měření jejich výkonnosti. Vzhledem ke své ústřední roli jsou tyto cíle zakotveny v příslušných právních aktech jednotlivých výdajových programů EU. Připojený přehled programů a výkonnosti stanoví hlavní aspekty jednotlivých výdajových programů EU v rámci VFR na období 2021–2027, a to konkrétně problémy, které je třeba řešit, a proč může být přínosem intervence na úrovni EU, cíle programů a druhy intervencí, jež za účelem dosažení těchto cílů budou financovat. Smysluplné ukazatele

Systém pro měření pokroku na cestě k dosažení cílů vyžaduje smysluplné ukazatele výkonnosti, pomocí nichž lze sledovat, jak výdajové programy postupují, jaké výsledky výdaje přinášejí a jak tyto výsledky přibližují programy dosažení jejich stanovených cílů. Vyvážený soubor ukazatelů pokryje krátkodobé výstupy, střednědobé výsledky a dlouhodobější dopady programu a poskytne informace o pokroku dosaženém v průběhu trvání programu. Počet ukazatelů by měl být omezen a měly by se výrazně zaměřovat na klíčové aspekty výkonnosti. Údaje pro tyto ukazatele musí být k dispozici pravidelně a musí být dostatečně kvalitní a spolehlivé; s ohledem na omezené zdroje by shromažďování těchto údajů také mělo být nákladově efektivní. Komise vynaložila značné úsilí, aby pro nové programy vymezila vysoce kvalitní soubor ukazatelů. Celkový počet ukazatelů byl z více než 1 100 v období 2014–2020 snížen přibližně na 700 ukazatelů pro období 2021–2027. Ukazatele byly pečlivě vybrány tak, aby v průběhu celého cyklu každoročně poskytovaly reprezentativní údaje o výkonnosti (viz příklad v rámečku 2 ), a byly zahrnuty do základních právních aktů jednotlivých programů. Komise úzce spolupracovala s Evropským parlamentem a Radou, aby zajistila, že tato zlepšení budou zohledněna v konečných programech, jež byly přijaty. Horizont Evropa (program pro výzkum a inovace) Specifický cíl: zajistit vědecký dopad prostřednictvím vytvoření nových, vysoce kvalitních znalostí, posílení lidského kapitálu v oblasti výzkumu a inovací a podpory šíření znalostí a otevřené vědy. Měření výstupů financovaných opatření: počet recenzovaných vědeckých publikací. Měření výsledků v polovině období: vážený citační index recenzovaných publikací v rámci programu Horizont Evropa. Měření dlouhodobějších dopadů: počet recenzovaných publikací, jež představují zásadní příspěvek k jednotlivým vědeckým oborům. S cílem zajistit, že ukazatele budou poskytovat spolehlivé, důvěryhodné a srovnatelné údaje, Komise u jednotlivých ukazatelů dále objasňuje zdroj informací, co přesně ukazatel měří, kdy budou údaje dostupné a další doplňkové informace. Díky tomu budou mít všechny zúčastněné strany k dispozici veškeré potřebné informace, aby si mohly spolehlivost výsledků ověřit. Přehled programů a výkonnosti představuje ukazatele spolu s výběrem těchto informací k jednotlivým programům. Ukazatele stanovené v právních základech budou ve většině případů doplněny komplexnějším souborem ukazatelů, které budou součástí rámce pro monitorování a hodnocení jednotlivých programů. To odráží význam spolehlivých údajů pro měření dopadů výdajových programů EU, což Komise opět zdůraznila v nedávném sdělení o zlepšování právní úpravy. Tyto ukazatele umožní hlubší analýzu výkonnosti v rámci průběžného hodnocení programů a jejich hodnocení ex post, jejichž výsledky představují zásadní přínos pro navrhování budoucích programů. Ambiciózní cíle Komise se domnívá, že je důležité stanovit pro ukazatele ambiciózní, avšak realistické cíle a v příslušných případech také průběžné milníky. Zásadní význam těchto cílů spočívá v tom, že ukazují hodnotu, kterou rozpočet EU přináší, a zvyšují transparentnost a odpovědnost a zároveň zohledňují všechny faktory, jež mohou ovlivnit tempo provádění programů. V případech, kdy Komise při provádění spoléhá na spolupráci partnerů, zejména členských států, musí být tito partneři zapojeni do procesu stanovování cílů. V poslední části přehledu programů a výkonnosti je vysvětlena metodika, kterou Komise plánuje využít ke stanovení či aktualizaci výchozích hodnot a cílů jednotlivých ukazatelů. Komise stanovené výchozí hodnoty, milníky a cíle představí v programových prohlášeních připojených k návrhu rozpočtu na rok 2023. Na cestě k modernímu vykazování výkonnosti Komise do vykazování výkonnosti významně investovala. To odráží důležitost, kterou přisuzuje předkládání ucelených a uživatelsky vstřícných informací o výkonnosti rozpočtovým orgánům a orgánům příslušným k udělení absolutoria, jakož i všem ostatním zúčastněným subjektům, a to v souladu s kulturou transparentnosti a odpovědnosti, kterou Komise kolem rozpočtu EU vybudovala. Zprávy Komise o rozpočtu EU sdružují a posuzují kvalitativní informace a kvantitativní údaje týkající se vynaložených částek a dosažených výsledků. Čerpají ze všech dostupných informací z pravidelného každoročního monitorování programů a ze závěrů podrobných hodnocení, jsou-li k dispozici. Rámeček 3 poskytuje přehled hlavních zpráv o výkonnosti rozpočtu EU. Stěžejní zprávou Komise o výkonnosti rozpočtu EU je výroční zpráva o řízení a výkonnosti. Tato souhrnná zpráva poskytuje nejdůležitější fakta a čísla týkající se výkonnosti a řízení rozpočtu EU Komisí. Zpráva se zasílá Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému účetnímu dvoru v rámci každoročního postupu udělování absolutoria, jehož prostřednictvím se provádí kontrola plnění rozpočtu EU na předcházející rok. Podrobnější informace o výkonnosti programů EU jsou obsaženy v příloze zprávy, tedy v přehledu výkonnosti programů. Přehled výkonnosti programů obsahuje stručné přehledy jednotlivých výdajových programů, které shrnují klíčové informace týkající se plnění rozpočtu a jeho výkonnosti. Jedná se o nedávnou inovaci, kterou Evropský parlament, Rada i Evropský účetní dvůr uvítaly. Tyto zprávy vycházejí z informací obsažených v podrobných programových prohlášeních, která jsou každý rok připojena k návrhu rozpočtu. Programová prohlášení představují souhrnné údaje, které splňují a přesahují požadavky na vykazování obsažené v právních aktech a poskytují cenné informace na podporu rozhodování o rozpočtu. Přidaná hodnota těchto zpráv spočívá nejen v předložených údajích, ale také v možnosti analyzovat, za využití veškerých dostupných informací, o čem tyto údaje vypovídají. V uplynulých letech Komise do přehledu výkonnosti programů i do programových prohlášení začlenila zvláštní oddíl zaměřený na posouzení výkonnosti, který obsahuje nezbytné souvislosti a vyvážené posouzení skutečností, jež dostupné informace odhalily o výkonnosti a provádění programů. Tato posouzení mohou být jen natolik spolehlivá, nakolik jsou spolehlivé údaje, z nichž vycházejí, a proto Komise klade velký důraz na kvalitu a spolehlivost údajů. Komise v tomto případě závisí především na informacích od členských států a jiných prováděcích partnerů či organizací. Jejich spolupráce bude pro další pokrok nezbytná. Komise rovněž pracuje na zlepšení řízení kvality údajů a na zmírnění rizik tím, že vypracovává spolehlivý rámec pro kontrolu kvality údajů a modernizuje své systémy pro ukládání a sdílení údajů o výkonnosti jak v rámci Komise, tak s vnějšími zúčastněnými subjekty. V tomto případě může Komise vycházet z řady stávajících platforem a projektů (viz rámeček 4 ).

Veškerá tato činnost je nezbytná pro další zlepšení nabízených informací a jejich prezentování a přístupnosti na internetových stránkách Komise pro každého, kdo o ně má zájem. Komise již vysoce kvalitní informace o plnění rozpočtu EU poskytuje prostřednictvím řady cest. Významným příkladem je platforma otevřených dat politiky soudržnosti , což je hlavní internetová stránka věnovaná fondům politiky soudržnosti. Tato platforma poskytuje komplexní údaje a uživatelsky vstřícné vizualizace týkající se financování investic a výsledků dosažených v rámci evropských strukturálních a investičních fondů na období 2014–2020, přičemž existují plány na rozšíření tohoto pokrytí i na programy v období 2021–2027. Získala vůbec první ocenění za vynikající otevřenou veřejnou správu udělené veřejným ochráncem práv. Využití rozpočtu EU k podpoře průřezových politických cílů Rozpočet EU je více než jen souhrnem jednotlivých částí. Každý výdajový program má vlastní soubor cílů a nástrojů, které byly navrženy za účelem řešení konkrétního souboru problémů. Ukázkovým příkladem je zvláštní program EU pro zdraví, který byl nově vytvořen za účelem řešení konkrétních problémů v oblasti zdraví. Rozpočet EU je však nejúčinnější, pokud programy spolupracují, aby dosáhly synergií a soudržně podporovaly obecné politické priority EU. Cíl EU dosáhnout do roku 2050 klimatické neutrality bude například vyžadovat využití všech dostupných prostředků, jak legislativních, tak finančních, a tak se dotýká mnoha různých politických oblastí a programů. Rozpočet EU zůstává ve srovnání s celkovými investičními potřebami poměrně nízký, ale budou-li mobilizovány všechny relevantní programy a bude-li působit jako katalyzátor dalších investic veřejného i soukromého sektoru, může přispět k naplnění ambicí EU. Obdobně Komise tím, že ve svých výročních zprávách vyzdvihuje pokrok, jehož bylo prostřednictvím programů EU dosaženo při plnění cílů udržitelného rozvoje Organizace spojených národů, zdůrazňuje odhodlání EU hrát v podpoře jejich dosažení klíčovou úlohu na celosvětové úrovni. Nový výkonnostní rámec do navrhování a plnění rozpočtu EU postupně začlení průřezové politické cíle. U každého výdajového programu tedy bude EU vedle cílů specifických pro daný program řešit také tyto průřezové politické cíle. Jedná se o začleňování politik: zohledňování průřezových politických cílů ve všech fázích politického cyklu příslušných programů – v navrhování, přípravě, provádění a hodnocení. Rámeček 5 pokrývá hlavní témata začleňování politik pro období 2021–2027, která byla dohodnuta v interinstitucionální dohodě. Na základě interinstitucionální dohody připojené k VFR na období 2021–2027 se Evropský parlament, Rada a Komise zavázaly k řadě významných kroků směrem k začlenění průřezových cílů do rozpočtu EU. Klíčovým závazkem je vynaložit alespoň 30 % prostředků dostupných v rámci VFR na období 2021–2027 a nástroje NextGenerationEU na řešení problému změny klimatu, což ve srovnání s 20 % v předchozím období představuje zvýšení. Celkem tato částka představuje investiční balíček v historické výši více než 600 miliard EUR. Tento ambiciózní závazek hraje zásadní roli v podpoře úsilí EU v oblasti klimatu a v mobilizaci dalších zdrojů financování. Kromě toho přijaly orgány významné závazky v těchto oblastech: Biologická rozmanitost: ambice podpořit cíle v oblasti biologické rozmanitosti 7,5 % ročních výdajů v roce 2024 a 10 % v letech 2026 a 2027 na základě účinné, transparentní a komplexní metodiky, Rovnost žen a mužů: vypracování nové metodiky měření výdajů v programech zaměřených na rovnost žen a mužů a začleňování těchto cílů k pilotnímu použití od roku 2023, Cíle udržitelného rozvoje: každoroční podávání zpráv o provádění cílů udržitelného rozvoje Organizace spojených národů ve všech relevantních programech. Účinné a důvěryhodné začleňování politik vyžaduje spolehlivý systém pro měření příspěvků různých výdajových programů EU k určité obecné politické prioritě: jedná se o sledování. Sledování vyžaduje důkladné porozumění tomu, jak konkrétní opatření přispívají k dané politické prioritě; tato opatření musí být určena způsobem, který umožní započítání souvisejících finančních zdrojů, nebo sledována a poté agregována na úrovni celého rozpočtu EU za účelem sledování pokroku. Komise v rámci VFR na období 2014–2020 zavedla metodiky sledování klimatu a biologické rozmanitosti. Tyto metodiky vycházely především ze záměru financovaného opatření – tj. z toho, zda byla opatření navržena tak, aby přispěla k dosažení obecného cíle, nebo zda se jen očekávalo, že budou mít významný pozitivní přínos. Komise své metodiky sledování nyní dále rozvíjí, aby zohledňovaly nejen záměr, ale také očekávané dopady opatření, které nakonec budou mít rozhodující význam (viz rámeček 6 ). Systém ukazatelů OECD z Ria přiděluje jednotlivým projektům ukazatele podle toho, zda je daný projekt financován kvůli klimatu – nejvyšší důležitost / 100 %, zda je financován z jiných důvodů, ale má značný pozitivní přínos – značná důležitost / 40 %, nebo nemá – bez významu / 0 %. Použití tohoto systému je jednoduché a nese s sebou nízké administrativními náklady vzhledem k tomu, že projekty jsou rozděleny do kategorií podle toho, proč jsou financovány, což nevyžaduje hlubší porozumění jejich dopadům. Vzhledem k nebezpečí, že by stejné opatření mohlo být na základě důvodu financování zařazeno do různých kategorií, Komise již v rámci VFR na období 2014–2020 začala připravovat systém klasifikace podle druhu opatření. Pro VFR na období 2021–2027 Evropská komise tento systém sledování dále rozvíjí a bude používat klimatické koeficienty EU. Tyto koeficienty zachovávají třístupňový systém ukazatelů OECD z Ria, ale zároveň dále posilují klasifikaci druhů opatření na základě jejich očekávaných dopadů na klima, která by byla v rámci celého rozpočtu EU jednotná. Významný první krok byl učiněn v souvislosti s metodikou sledování klimatu pro nový Nástroj pro oživení a odolnost, kde byly s kategoriemi spojeny zásadní podmínky, jež v co největší možné míře odrážejí otázku dopadu. Komise pracuje na rozšíření tohoto systému na celý rozpočet EU, přičemž zohledňuje nový vývoj politik, zejména Zelenou dohodu pro Evropu a novou „taxonomii udržitelného financování“. Dosažení celkového cíle v oblasti výdajů na oblast klimatu nebo úrovně ambicí určené pro biologickou rozmanitost bude vyžadovat zapojení všech přispívajících programů. To znamená, že tento celkový cíl musí být převeden do cílů na úrovni jednotlivých výdajových programů. Pokud výdajové programy provádí Komise a členské státy společně, vnitrostátní a regionální orgány musí s Komisí spolupracovat na přiřazení příslušných cílů příslušným programům na vnitrostátní a regionální úrovni. Pokud jde o víceleté cíle v oblasti výdajů, například v souvislosti s klimatem, jsou také nezbytné vhodné vyrovnávací mechanismy, které zajistí, že případné schodky z dřívějších let bude možné vyrovnat změnami v programování v pozdějších letech. V tomto případě musí všechny orgány – Evropský parlament, Rada a Komise – úzce spolupracovat se všemi partnery zapojenými do plnění rozpočtu, zejména s členskými státy, a tím zajistit, že EU bude schopna své cíle splnit. Kromě ekologické transformace je nesmírně důležitá také digitalizace, na což upozornila i krize COVID-19. Alespoň 20 % výdajů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost podpoří investice a reformy v oblasti digitalizace. Významné finanční prostředky na digitalizaci bude prostřednictvím VFR zahrnovat také řada programů jako Horizont Evropa, strukturální fondy nebo InvestEU. Komise je odhodlána digitální rozměr více začlenit do výkonnostního rámce. Sledování výdajů je samozřejmě pouhým začátkem. V konečném důsledku záleží na tom, zda tyto výdaje účinně přispívají k dosahování politických cílů, ať už jde o boj proti změně klimatu, pokrok v oblasti digitalizace, nebo o prosazování rovnosti žen a mužů. V tomto případě je zapotřebí shrnout a agregovat dopady různých programů. Komise pro tento účel připravuje vhodné metodiky. Tato činnost poskytne zásadní informace ohledně toho, jak vymezit a využít synergie v rozpočtu a jak co nejúčinněji začlenit horizontální priority do budoucích rozpočtových cyklů. Využívání informací o výkonnosti při rozhodování a přípravě politik Moderní výkonnostní rámec poskytne kvalitní informace o výkonnosti, a tudíž dosud nejjasnější představu o tom, čeho rozpočet EU dosahuje. Prohloubí porozumění tomu, co dobře funguje a které oblasti mohou vyžadovat zlepšení, na základě signálů včasného varování o potenciálních problémech s výkonností jednotlivých programů a s příspěvkem k průřezovým politikám. Jinými slovy poskytne mocný nástroj pro řízení, který Komisi umožní lépe diagnostikovat problémy a případně včas podniknout nezbytné nápravné kroky.