EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 13.12.2021 COM(2021) 788 final ZPRÁVA KOMISE o hodnocení ex post Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci (EFG) za období 2014-2020 {SWD(2021) 381 final}



Souvislosti Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci (EFG) byl zřízen v roce 2006 s cílem projevit solidaritu s pracovníky, kteří byli propuštěni v důsledku velkých změn ve struktuře světového obchodu způsobených globalizací, a poskytnout jim podporu. Oblast působnosti původního nařízení o EFG byla v roce 2009 rozšířena tak, aby zahrnovala propouštění v důsledku světové finanční a hospodářské krize. EFG spolufinancuje až 60 % opatření, která provádějí členské státy s cílem pomoci propuštěným pracovníkům znovu se začlenit na trh práce. Na období 2014–2020 byla oblast působnosti dále rozšířena tak, aby se vztahovala i na propouštění způsobené jakoukoli novou celosvětovou finanční a hospodářskou krizí. To rovněž umožnilo členským státům, které čelí vysoké nezaměstnanosti mladých lidí, aby za určitých podmínek do žádostí o příspěvek z EFG zahrnuly mladé lidi, kteří „nejsou zaměstnaní ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy“ (NEET). Oblast působnosti následného hodnocení V souladu s článkem 20 nařízení o EFG provedla Komise hodnocení ex post, aby posoudila, zda EFG v období 2014–2020 dosáhl svých cílů. Hodnocení ex post se týká 49 schválených žádostí o příspěvek z EFG (tj. případů) předložených Komisi v období od roku 2014 do května 2020. Případy týkající se dvanácti členských států (Belgie, Německo, Španělsko, Estonsko, Řecko, Finsko, Francie, Irsko, Itálie, Nizozemsko, Portugalsko a Švédsko) pokrývají 27 hospodářských odvětví, z nichž většina spadá do odvětví maloobchodu (šest případů), motorových vozidel (pět případů) a automobilového průmyslu (pět případů). Od roku 2017 počet žádostí o příspěvek z EFG klesl díky hospodářskému oživení, což snížilo množství údajů dostupných pro analýzu. Na konci roku 2020 však bylo podáno šest žádostí, z toho čtyři v důsledku dopadu pandemie COVID-19. Byla vyhodnocena účinnost (včetně dopadu), účelnost, soudržnost, relevance a přidaná hodnota EFG v rámci EU. Hodnocení ex post je předkládáno jako pracovní dokument útvarů Komise. Tento dokument vychází především z výsledků podpůrné studie, kterou poskytli nezávislí externí odborníci. Uvedená studie byla projednána se členy meziútvarové řídicí skupiny Komise složené ze všech klíčových zúčastněných stran z různých útvarů Komise a v prosinci 2020 ji přijalo Generální ředitelství Komise pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování. Další podklady pro pracovní dokument byly shromážděny a analyzovány s využitím předchozích zpráv a hodnocení týkajících se EFG, zkušeností zaměstnanců Komise spravujících EFG, sdílení poznatků s příslušnými zúčastněnými stranami EFG ze všech členských států a interní databáze Komise o EFG, která obsahuje údaje o všech případech EFG v letech 2007 až 2020. Výsledky tohoto hodnocení poskytují poznatky užitečné pro provádění a koncipování EFG. Tato zpráva shrnuje hlavní výsledky pro orgány a instituce EU a sociální partnery. Hlavní závěry Účinnost EFG EFG poskytuje příjemcům cílenou, přizpůsobenou a individualizovanou podporu, čímž je staví do příznivější pozice než osoby, které podporu z EFG nevyužily. EFG odstraňuje překážky bránící účasti a zajišťuje rovné zacházení se všemi příjemci, přičemž zvláštní pozornost věnuje zranitelným a/nebo znevýhodněným skupinám. Opatření EFG jsou nabízena nad rámec standardních vnitrostátních opatření a/nebo je posilují. Pokud jde o počet příjemců pomoci a míru opětovného začlenění, jsou výsledky EFG lepší než výsledky, jichž lze dosáhnout pouze prostřednictvím vnitrostátních podpůrných opatření. Na úrovni jednotlivých případů nebyly zjištěny žádné efekty přesunu. Pět členských států (Belgie, Řecko, Španělsko, Irsko a Portugalsko) využilo možnosti podpory osob spadajících do kategorie NEET ve 12 ze 49 případů EFG. Obecně se mělo za to, že EFG není nejlepším nástrojem zaměřeným na mladé lidi a že vhodnější jsou jiné nástroje EU, jako je Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí (YEI). Přesto ve všech případech, kdy došlo k využití pomoci, byla tato pomoc z velké části (přibližně 62 %) využita mladými lidmi, na něž byla zaměřena. V některých případech byla možnost podpory osob spadajících do kategorie NEET považována za klíčovou přidanou hodnotu EFG. EFG umožňuje členským státům experimentovat s inovativními aktivními opatřeními na trhu práce, která by za normálních okolností nemusela být propuštěným pracovníkům dostupná. Pokud se inovativní opatření osvědčila, členské státy (například Belgie, Finsko a Itálie) je následně začlenily do své standardní pomoci. Zapojení sociálních partnerů a společností propouštějících pracovníky mělo pozitivní dopad na účinnost případů EFG tím, že přispělo k lepšímu návrhu a provádění opatření. Jejich zapojení ve Španělsku, Finsku a Švédsku také někdy vedlo příjemce pomoci k co nejrychlejšímu nalezení nového zaměstnání. Širšímu využívání EFG brání nutnost prokázat v žádosti souvislost mezi propouštěním a „globalizací“ nebo „finanční a hospodářskou krizí“. Tento požadavek se ukázal jako problematický, protože určit a prokázat rozhodující faktor, který restrukturalizaci vyvolal, je stále obtížnější. U žádostí podaných na základě kritérií malého trhu práce nebo mimořádných okolností musí být rovněž prokázáno, že propouštění má „významný dopad“ na hospodářství, zejména na úroveň zaměstnanosti. Podle výměny názorů se zúčastněnými stranami během schůzek kontaktních osob EFG organizovaných Komisí se většina členských států domnívá, že nalezení správných důkazů představuje překážku. Zpoždění při zahájení provádění případu EFG brání jeho účinnosti. K důvodům těchto zpoždění patří zdlouhavý a složitý rozhodovací proces na úrovni EU (v průměru 28,8 týdne ode dne podání žádosti), vnitrostátní správní postupy v členských státech, řízení případů na vnitrostátní/regionální úrovni a nedostatečné zkušenosti členských států s využíváním EFG. Přibližně v 15 % případů nebyly členské státy ochotny podstoupit riziko předběžného financování opatření EFG z vlastních veřejných prostředků, zatímco čekaly na formální schválení ze strany EU. Pokud k takovým zpožděním dojde, pracovníci si mohou najít nové pracovní místo sami nebo mohou o účast na opatřeních EFG ztratit zájem. Překážkou pro provedení důkladnější analýzy výkonnosti EFG jsou omezené požadavky na shromažďování údajů a monitorování stanovené v nařízení o EFG. Toto omezení se v nařízení o EFG na období 2021–2027 řeší uvedením podrobného seznamu ukazatelů, o nichž je třeba podávat zprávy. Viditelnost EFG je rovněž omezená, a to i mezi jeho příjemci. Za poskytování informací o EFG jsou odpovědné členské státy, které však na informační a komunikační činnosti trvale nevynakládají dostatečné prostředky. Ze strany Komise jsou na internetu k dispozici přehledné informace a dvakrát ročně se pořádají semináře zaměřené na vytváření sítí, aby se členské státy mohly podělit o své zkušenosti. Od roku 2019 začala Komise rovněž sdílet informace o EFG prostřednictvím sociálních médií (Twitter). Stále však existuje prostor pro lepší zviditelnění výsledků konkrétních případů EFG.

Celkově lze říci, že EFG je účinný a úspěšně splnil svůj cíl projevit solidaritu s lidmi, kteří byli propuštěni v důsledku rozsáhlé restrukturalizace, a pomoci jim najít nová pracovní místa. Průměrná míra opětovného začlenění propuštěných pracovníků na trh práce se ve srovnání s předchozím obdobím financování zlepšila (ze 49 % na 60 %). Výsledky se však u konkrétních případů liší a závisí na několika faktorech, například na hospodářské situaci a situaci na trhu práce v daném regionu. Je obtížné porovnávat míru opětovného začlenění v jednotlivých případech a nalézt vhodné ukazatele pro srovnání podobných opatření. V zájmu zlepšení měření výkonnosti se doporučuje, aby členské státy v budoucnu stanovily specifické cíle pro jednotlivé případy. Kromě opětovného začlenění na trh práce má EFG dlouhodobé pozitivní účinky na obecnou zaměstnatelnost příjemců, například tím, že jim umožňuje získat nové dovednosti a kvalifikaci, zvyšuje jejich sebedůvěru a pomáhá jim osvojit si využívání sociálních sítí. Členské státy by měly provádět kvalitativní hodnocení výsledků, například pravidelným dotazováním příjemců podpory z EFG na jejich zkušenosti. Účelnost EFG Obecně lze říci, že u případů EFG zpravidla dochází k vyčerpání části přidělených prostředků (míra čerpání). Míra čerpání se ve srovnání s předchozím obdobím zlepšila, a to z 55 % na 59 %, přičemž mezi jednotlivými případy existují velké rozdíly. Důvodem nízké míry čerpání je mimo jiné to, že členské státy při odhadu celkového rozpočtu ve fázi podávání žádostí často neznají zázemí a konkrétní potřeby cílové skupiny. Rozpočtová flexibilita během provádění je důležitá, aby bylo možné přerozdělovat prostředky podle konkrétních potřeb příjemců. Přerozdělování finančních prostředků bylo možné v období 2014–2020 a členské státy jej využily při realizaci přibližně 30 % případů přerozdělení nepřesahujících 20 % plánovaného rozpočtu. V případě přerozdělení přesahujících 20 % musí členské státy informovat Komisi. K tomu došlo pouze v přibližně 10 % případů. Pokud jde o vynaložené prostředky v porovnání s počtem příjemců, kterým byla poskytnuta pomoc nebo kteří se vrátili do zaměstnání, neexistují žádné jasné trendy. Náklady do značné míry závisejí na vnitrostátních a regionálních zvláštnostech, na povaze nabízených opatření a na zázemí příjemců. U 80 % případů EFG však byla nákladová efektivnost vyšší, než se předpokládalo, a skutečná částka vynaložená na jednoho příjemce pomoci byla nižší, než se plánovalo. V 68 % případů se nákladová efektivnost EFG v průběhu času zlepšila. Zdlouhavý rozhodovací proces na úrovni EU vede ke zpožděním při provádění. Významnějším zdrojem nedostatečné účelnosti jsou však postupy na vnitrostátní/regionální úrovni. Doba trvání postupu při vyřizování žádostí se v období 2014–2020 pohybovala v průměru kolem 200 dnů, což je méně než v předchozím programovém období, kdy činila přibližně 300 dnů. Značná zpoždění byla rovněž způsobena delším schvalováním ze strany rozpočtového orgánu, které ve většině případů trvalo v průměru devět týdnů namísto šesti týdnů stanovených v nařízení o EFG. Ke zlepšení efektivity fondu by přispěl rychlejší postup na úrovni EU a zjednodušený postup podávání žádostí, který vyžaduje méně důkazů a statistických údajů k prokázání souvislosti mezi propouštěním a kritériem globalizace nebo krize. Soudržnost EFG Na úrovni jednotlivých případů nebyly zjištěny žádné překryvy s jiným financováním z prostředků EU nebo z vnitrostátních zdrojů. EFG doplňuje další fondy EU, jako je Evropský sociální fond (ESF). ESF nabízí předběžnou, předem naprogramovanou podporu pro posílení zaměstnanosti, zatímco EFG nabízí reaktivní podporu v reakci na vysoký počet neočekávaných ztrát pracovních míst. EGF má v tomto ohledu přidanou hodnotu, protože prostředky z něj jsou uvolňovány podle potřeby, pokud členské státy potřebují finanční podporu na pomoc pracovníkům, kteří byli propuštěni. Existuje však prostor pro lepší sladění EFG a ESF, neboť některé členské státy se rozhodly financovat opatření typu EFG s využitím ESF, a to z důvodu vyšší míry spolufinancování ESF. Toto je zejména případ podpory mladých lidí, neboť jak EFG, tak iniciativa YEI podporují osoby spadající do kategorie NEET v regionech s vysokou mírou nezaměstnanosti mladých lidí. EFG je v souladu s vnitrostátními politikami a nabízí dostatečnou flexibilitu, aby doplnil a/nebo posílil opatření členských států v oblasti trhu práce na celostátní, regionální a/nebo místní úrovni. Členské státy by však měly lépe koordinovat EFG s doporučeními stanovenými v rámci kvality EU pro předjímání změn a restrukturalizaci. Relevantnost EFG Oblast působnosti EFG byla v období 2014–2020 relevantní, zároveň by však bylo přínosné ji rozšířit s ohledem na nové výzvy, kterým evropský trh práce čelí (např. automatizace, digitalizace, přechod na nízkouhlíkové hospodářství), a v souladu se strategickými a dlouhodobými prioritami EU. Omezené využívání ustanovení o osobách spadajících do kategorie NEET ve 12 ze 49 případů a skutečnost, že EFG má povahu nouzového fondu pro pomoc lidem po ztrátě zaměstnání, spíše než aby řešil otázky strukturální nezaměstnanosti, snižují jeho význam pro poskytování podpory mladým lidem. Několik zúčastněných stran zpochybnilo, zda je EFG správným nástrojem pro poskytování pomoci osobám spadajícím do kategorie NEET. Na úrovni EU existují další mechanismy, konkrétně ESF a jeho iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí, které jsou pro poskytování podpůrných opatření této konkrétní skupině vhodnější. Celkově je EFG relevantní a zůstává důležitým nástrojem pro pomoc a projev solidarity s lidmi postiženými restrukturalizací v důsledku globalizace a problémů souvisejících s krizí. Zúčastněné strany z většiny členských států zároveň uvedly, že lepšímu uvolňování prostředků z EFG a jeho relevantnosti by napomohla úprava oblasti působnosti fondu, na základě níž by byly zohledněny všechny příčiny ztráty zaměstnání, vyžadovalo by se méně důkazů na podporu žádosti a snížil by se minimální počet propuštěných pracovníků. Přidaná hodnota EFG pro EU EFG přináší přidanou hodnotu nad rámec toho, čeho by bylo možné dosáhnout pouze na úrovni členských států. EFG vytváří „objemové účinky“ tím, že zvyšuje finanční podporu, která je k dispozici příjemcům, a pomáhá najít práci většímu počtu lidí, než by bylo možné pouze s pomocí vnitrostátních fondů a jiných fondů EU. Poskytuje rovněž intenzivnější a cílenější podporu než vnitrostátní opatření, přičemž usiluje o to, aby nikdo nebyl opomenut. Pokud jde o „podporuje všechny skupiny příjemců, zatímco vnitrostátní opatření se často zaměřují na osoby nejvíce vzdálené od trhu práce. Umožňuje členským státům nabízet podporu, kterou nemohou běžně poskytovat, například kurzy odborné přípravy pro menší skupiny účastníků nebo finanční pobídky k zahájení podnikání. EFG rovněž vytváří „účinky působení zkušeností“, neboť experimenty s inovativními opatřeními a poznatky získané z provádění byly nebo budou začleněny do běžných opatření na vnitrostátní nebo regionální úrovni (viz rámeček 1).

Rámeček 1. Příklad „účinku působení zkušeností“ z případové studie EFG v Estonsku Zkušenosti s EFG ukázaly, že propuštění pracovníci měli větší zájem o získání formálního vzdělání prostřednictvím opatření EFG než prostřednictvím standardních vnitrostátních opatření. Na základě těchto zkušeností byla možnost zapsat se do formálního vzdělávání začleněna na vnitrostátní úrovni a zpřístupněna všem, kteří jsou buď nezaměstnaní, nebo zaměstnaní, ale potřebují aktualizovat úroveň svého vzdělání nebo získat odbornou přípravu. EFG rovněž zajistil lepší přístup k jazykovému vzdělávání v regionu, a to i na různých úrovních dovedností. Tyto zkušenosti byly využity k navržení lepšího přístupu k jazykové přípravě jakožto opatření k prevenci nezaměstnanosti. „Procesní účinky“ se vytvářejí proto, že EFG posiluje partnerství mezi veřejnými a soukromými zúčastněnými stranami, která přetrvávají i po skončení projektu EFG (viz rámeček 2). Rámeček 2. Příklad „procesního účinku“ z případové studie EFG ve Finsku V případě EFG, který se týkal propouštění zaměstnanců společnosti Broadcom, byl vyvinut a proveden inovativní způsob přístupu k výběrovému řízení. Inovativním aspektem výběrového řízení bylo, že obsah kurzů odborné přípravy pro odborníky v odvětví IKT nebyl uveden v zadávací dokumentaci, ale byl vypracován poskytovateli odborné přípravy. Z tohoto přístupu vzešly některé zcela nové druhy kurzů odborné přípravy. Zjištění a závěry jsou považovány za přiměřeně spolehlivé, i když výsledky veřejné konzultace a průzkumu mezi příjemci je třeba posuzovat s opatrností. Získané poznatky Konzultace se zúčastněnými stranami, které proběhly před hodnocením a v jeho průběhu, tj. před pandemií COVID-19 a během ní, ukázaly, že by EGF prospěla širší oblast působnosti přizpůsobená dalším významným výzvám evropského trhu práce (jako je automatizace, digitalizace, přechod na nízkouhlíkové hospodářství). Tato rozšířená oblast působnosti byla zahrnuta do nařízení o EFG na období 2021–2027. Účinnost EFG by zlepšil zjednodušený a kratší postup podávání žádostí, který by vyžadoval méně důkazů. Tato otázka byla zahrnuta do nařízení o EFG na období 2021–2027. Jedním z důležitých faktorů úspěchu je flexibilita EFG, pokud jde o nabízená opatření, a míra, do jaké lze opatření přizpůsobit potřebám, zázemí a zájmům jednotlivých příjemců. Flexibilita při doplňování a/nebo posilování opatření členských států na celostátní, regionální a/nebo místní úrovni je zárukou toho, že EFG poskytuje přidanou hodnotu EU. Zlepšení monitorování a podávání zpráv a budoucí hodnocení dopadu EFG (na úrovni členských států i na úrovni EU) vyžaduje podrobnější údaje z monitorování shromažďované systematickým způsobem, zejména ohledně kategorie pracovníků využívajících opatření (profesní zkušenosti a vzdělání), jejich postavení v zaměstnání a typu nalezeného zaměstnání. Úspěšnost opatření EFG by se neměla měřit pouze mírou opětovného začlenění, ale také pomocí kvalitativních ukazatelů, jako jsou nové dovednosti a kvalifikace, sociální sítě a sebevědomí získané v důsledku účasti na opatřeních EFG. Nařízení o EFG na období 2021–2027 rovněž zahrnuje průzkum mezi příjemci, který se má provádět po každém případu EFG. Pro členské státy je nutná určitá míra rozpočtové flexibility, aby mohly přerozdělovat prostředky z EFG na základě potřeb, které se objeví v průběhu provádění, pokud jsou tyto změny opodstatněné. Přerozdělování finančních prostředků bylo možné již během programového období 2014–2020 a členské státy je často využívaly. Tato flexibilita byla v nařízení o EFG na období 2021–2027 zachována a členské státy by o ní měly být lépe informovány. Pro zajištění soudržnosti financování existuje prostor pro lepší sladění míry spolufinancování z EFG a ESF. Touto otázkou se zabývalo nařízení o EFG na období 2021–2027. Jak bylo zdůrazněno v hodnocení EFG na období 2014–2020 v polovině období a jak toto hodnocení potvrzuje, důležitý poznatek získaný členskými státy se týkal organizačního učení. Za účelem vyhodnocení dosažených výsledků by mělo být dokončeno provádění případů, aby bylo možné shromáždit a analyzovat dostatek důkazů. Nařízení o EFG na období 2021–2027 se zabývalo otázkou stanovení termínu hodnocení, aby byl poskytnut dostatek času na úplné provedení případů týkajících se EFG. K lepší viditelnosti výsledků konkrétních případů EFG by přispěla lepší komunikace na úrovni členských států i na úrovni EU, a to jak obecná, tak cílená. Touto otázkou se zabývalo nařízení o EFG na období 2021–2027. Nařízení o EFG na období 2021–2027 Nařízení o EFG na období 2021–2027 zohledňuje zjištění předchozích hodnocení a posouzení, která byla tímto hodnocením potvrzena. Zabývá se také většinou doporučení zúčastněných stran ve všech členských státech. Nejvýznamnějšími změnami zavedenými v rámci EFG na období 2021–2027 jsou: ·rozšíření rozsahu způsobilosti na jakoukoli neočekávanou významnou restrukturalizaci,