DŮVODOVÁ ZPRÁVA

1.SOUVISLOSTI NÁVRHU

Odůvodnění a cíle návrhu

Před deseti lety byla hospodářství Evropské unie (EU) zasažena nebývalou finanční a hospodářskou krizí. Krize sice nezačala v eurozóně, ale odhalila některé institucionální nedostatky. V reakci na tuto skutečnost EU usilovala o posílení opatření správy ekonomických záležitostí pro Unii a eurozónu, zejména prostřednictvím legislativních balíčků známých jako balíček šesti právních aktů (pět nařízení a jedna směrnice přijaté v roce 2011) a balíček dvou právních aktů (dvě nařízení přijatá v roce 2013). Tyto balíčky pomohly zajistit pečlivější dohled nad vnitrostátními rozpočty, vytvořit zdravější fiskální rámce a věnovat větší pozornost mírám zadlužení.

Během snah o odstranění hlavních příčin krize se ukázalo, že aby mohly být posíleny zdravé rozpočtové politiky ve všech členských státech, musí být fiskální rámec založený na pravidlech na úrovni EU doplněn závaznými ustanoveními na vnitrostátní úrovni a musí fungovat jako trvalý mechanismus proti vzniku nadměrných schodků.

V této souvislosti bylo za účelem podpory těchto vnitrostátních pravidel zvažováno uplatnění právních předpisů Unie. Komise v té době silně podporovala provádění dalších reforem správy ekonomických záležitostí podle metody Společenství. Na zasedání v prosinci 2011 se však Evropská rada na přijetí zvažovaných kroků neshodla. V reakci na to členské státy, které se chtěly k těmto vnitrostátním pravidlům společně zavázat, pokračovaly v jednáních na mezivládním základě, jejichž výsledkem bylo uzavření Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (TSCG), která představuje odrazový můstek k tomu, aby její ustanovení byla co nejdříve začleněna do Smluv.

TSCG byla dne 2. března 2012 podepsána 25 smluvními stranami (všechny členské státy s výjimkou České republiky a Spojeného království) a v platnost vstoupila dne 1. ledna 2013. Základním kamenem TSCG je její hlava III, která stanoví takzvaný rozpočtový pakt. Jejím hlavním ustanovením je závazek smluvních stran, aby do závazných a trvalých vnitrostátních předpisů na pokud možno ústavní úrovni zavedly pravidlo vyrovnaného rozpočtu v cyklicky očištěném vyjádření. Toto pravidlo odráží požadavek, který je ústředním prvkem preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu, a to střednědobý rozpočtový cíl. Rozpočtovým paktem je vázáno 22 smluvních stran (všechny členské státy eurozóny a na dobrovolném základě Bulharsko, Dánsko a Rumunsko). Cílem dalších částí TSCG je posílit koordinaci hospodářských politik a správu eurozóny.

Mezivládní přístup použitý k přijetí smlouvy TSCG byl všemi zúčastněnými stranami chápán vždy jako způsob, jak neprodleně přijmout nezbytné kroky poté, co byl na vrcholu hospodářské a finanční krize v Evropské radě zablokován další postup. Z tohoto důvodu se smluvní strany dohodly, že budou usilovat o to, aby hlavní ustanovení TSCG byla začleněna do práva Unie nejpozději do pěti let ode dne jejího vstupu v platnost, tj. do 1. ledna 2018.

Tato politická dohoda je zakotvena v článku 16 TSCG, podle něhož „Ve lhůtě nejvýše pěti let ode dne vstupu této smlouvy v platnost budou na základě vyhodnocení zkušeností s jejím plněním přijaty v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie nezbytné kroky s cílem začlenit obsah této smlouvy do právního rámce Evropské unie.“

Diskuzní dokument Komise o prohloubení hospodářské a měnové unie z května 2017 tuto dohodu připomněl a poukázal na možné začlenění rozpočtového paktu do právního rámce EU v období 2017–2019. Navíc předseda Jean-Claude Juncker ve svém projevu o stavu Unie a doprovodném prohlášení o záměru mimo jiné navrhl začlenit podstatu TSCG do práva EU a zohlednit přiměřenou flexibilitu, která byla začleněna do Paktu o stabilitě a růstu a kterou Komise uplatňuje od ledna 2015.

Evropský parlament rovněž opakovaně požadoval, aby podstata TSCG byla začleněna do Smluv, přičemž argumentoval tím, že má-li být správa skutečné hospodářské a měnové unie (HMU) zcela legitimní a demokratická, musí být zasazena do institucionálního rámce Unie.

Rozpočtový pakt byl v době hluboké krize přijat jako prozatímní řešení, avšak jeho hlavní zásada zůstává stále platná v celém svém rozsahu – posílení odpovědných politik, které předcházejí nadměrným schodkům, je v zájmu EU a eurozóny. Tento návrh je součástí širšího a ambiciózního souboru iniciativ zaměřených na reformu HMU, který Komise předložila dne 6. prosince 2017. Návrh uznává zvláštní význam pro dokončení HMU a reaguje na pevné odhodlání vyjádřené smluvními stranami TSCG, výzvy Evropského parlamentu k začlenění do rámce Unie a výzvu k jednotě, účinnosti a demokratické odpovědnosti učiněnou předsedou Junckerem v jeho projevu o stavu Unie v září 2017.

Navrhovaná směrnice posiluje v členských státech fiskální odpovědnost a střednědobou rozpočtovou orientaci, a tím usiluje spolu se stávajícími ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu o dosažení hlavního cíle rozpočtového paktu, tedy konvergence k obezřetným úrovním veřejného dluhu. Snížení vysokých měr veřejného dluhu, které stále přetrvávají, si vyžádá čas. Proto je důležitý další pokrok, a to jak z krátkodobého, tak i dlouhodobého hlediska. Proto je důležitý další pokrok, a to jak z krátkodobého, tak i dlouhodobého hlediska.

Pokrok směrem k dosažení obezřetných úrovní dluhu vyžaduje, aby rozpočtová rozhodnutí sledovala pevnou orientaci směrem k dosažení a udržení střednědobého rozpočtového cíle. Vývoj rozpočtu musí být vyjádřen z hlediska politik, které vláda může ovlivnit, a musí zohledňovat hospodářské podmínky. Časté změny postupu však narušují důvěryhodnost a účinnost strategií ke snižování dluhu. Částečně vzhledem k tomu, že v době vstupu rozpočtového paktu v platnost převládaly výjimečné hospodářské okolnosti, nebyla taková trvalá střednědobá orientace rozpočtových politik dosud plně uskutečněna. Protože hospodářské podmínky se normalizují, nastal čas k jeho provedení a posílení, tak aby se všechny členské státy přiblížily k dohodnutým cílům.

Jak je zdůrazněno v diskuzním dokumentu o HMU, HMU a její dokončení musí zůstat otevřené pro všechny členské státy. Co je koncipováno pro eurozónu, by mělo být koncipováno rovněž pro členské státy a spolu s členskými státy, u nichž se očekává, že v dohledné budoucnosti přijmou euro. To má zásadní význam pro dobře fungující jednotnou měnu. Navrhovaná směrnice by se proto měla vztahovat jak na členské státy, jejichž měnou je euro, tak na ostatní členské státy, které si přejí účastnit se.

Z pohledu HMU je zdaleka nejpodstatnějším ustanovením TSCG článek 3 (který tvoří část rozpočtového paktu), neboť má za cíl reagovat na potřebu zachovat zdravé a udržitelné veřejné finance a předcházet nadměrnému schodku a dluhu veřejných financí. Podle čl. 3 odst. 1 se smluvní strany zavazují, že jejich rozpočty budou vyrovnané nebo budou vykazovat přebytek, s tím, že spodní limit strukturálního schodku činí 0,5 % HDP, který může pro členské státy s úrovní zadlužení, jež je výrazně nižší než 60 % HDP, a s nízkými riziky pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí činit 1,0 % HDP. Uvedené pravidlo vyrovnaného rozpočtu musí být doplněno mechanismem nápravy, který je automaticky aktivován v případě závažného odchýlení. Ustanovení čl. 3 odst. 2 zavazují smluvní strany, aby uvedená pravidla zavedly do svého vnitrostátního právního řádu. Další ustanovení TSCG již buď byla začleněna do práva EU (zejména prostřednictvím balíčku dvou právních aktů pro eurozónu) nebo by vyžadovala změny Smluv nebo jejich začlenění není z různých důvodů možné (např. některá opakují stávající právní předpisy EU). V důsledku toho je podstata navrhovaná k začlenění do právního rámce Unie soustředěna v článku 3 TSCG.

Pro začlenění uvedené podstaty TSCG do rozpočtového rámce EU existuje více důvodů. Ve srovnání se stávajícím mezivládním uspořádáním by se zjednodušil právní rámec a zajistilo účinnější a systematičtější sledování provádění a prosazování rozpočtových pravidel na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni jako součást celkového rámce správy ekonomických záležitostí EU. Snižuje možná rizika zdvojování a protichůdných opatření, která jsou spjata s koexistencí mezivládních ujednání souběžně s mechanismy předpokládanými právními předpisy EU. Konsolidovaný rámec, který se řídí právem EU, by rovněž umožnil soudržný a koordinovaný vývoj rozpočtových pravidel EU a vnitrostátních rozpočtových pravidel v rámci širšího procesu prohlubování HMU. Především, jak bylo uvedeno ve zprávě pěti předsedů o dokončení evropské hospodářské a měnové unie, začlenění všech mezivládních nástrojů vytvořených během krize do právního rámce Unie by přispělo k větší demokratické odpovědnosti a legitimitě v Unii.

Navrhovaná směrnice vychází ze zjištění, že účinné prosazování rozpočtového rámce EU není možné, pokud se bude uplatňovat pouze přístup shora dolů. Vzhledem ke specifické decentralizované povaze fiskální politiky v EU a obecné potřebě, aby jednotlivé členské státy převzaly odpovědnost ve vztahu k rozpočtovým pravidlům, je nezbytné, aby cíle rámce rozpočtové koordinace HMU byly rovněž zohledněny v rozpočtových rámcích členských států. Směrnice Rady (EU) 2011/85 již stanoví minimální požadavky na vnitrostátní rozpočtové rámce, avšak v TSCG smluvní strany posílily základ odpovědných rozpočtových politik tím, že stanovily povinnost zakotvit požadavek vyváženého rozpočtu prostřednictvím „[vnitrostátních] závazných a trvalých předpisů přednostně na ústavní úrovni či předpisů, u nichž je jiným způsobem zaručeno, že budou v plném rozsahu respektovány a dodržovány po celou dobu vnitrostátního rozpočtového procesu“.

Ve stejném duchu tento návrh ukládá členským státům povinnost, aby měly zaveden rámec závazných a stálých numerických rozpočtových pravidel, která jsou v souladu s fiskálními pravidly stanovenými v rámci Unie, avšak mohou obsahovat specifika týkající se dotčeného členského státu. Uvedený rámec by měl posílit jejich odpovědné provádění fiskální politiky a podporovat dodržování rozpočtových závazků vyplývajících ze Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Měl by zajistit konvergenci veřejného dluhu k obezřetným úrovním (tedy k referenční hodnotě stanovené v protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku připojeném ke Smlouvám), a to zejména zakotvením střednědobého cíle ve vztahu ke strukturálnímu saldu, který je pro vnitrostátní rozpočtové orgány při jejich každoročních rozhodnutích závazný. Tento cílený přístup odráží sdílený cíl spočívající v zajištění udržitelnosti veřejných financí, který je společný pro vnitrostátní rozpočtová pravidla a mechanismy i pro rozpočtový rámec EU. Cílem střednědobé orientace je poskytnout silnější základ pro zdravé rozpočtové politiky, protože většina fiskálních opatření má rozpočtové důsledky, které dalece přesahují roční rozpočtový cyklus. Ve stejném duchu by střednědobé rozpočtové hledisko mělo řádně zohledňovat provádění hlavních strukturálních reforem s ověřitelným pozitivním dopadem na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí.