CS Úřední věstník Evropské unie C 256/27

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k Zelené knize o přezkumu spotřebitelského acquis

KOM(2006) 744 v konečném znění

(2007/C 256/05)

Dne 8. února 2007 se Evropská komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci Zelené knihy o přezkumu spotřebitelského acquis.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 4. června 2007. Zpravodajem byl pan ADAMS.

Na 437. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 11. a 12. července 2007 (jednání dne 12. července), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 55 hlasy pro, 2 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV bere zelenou knihu na vědomí, má však pochybnosti, zda by navržený přístup mohl vést k vysoké a jednotné úrovni ochrany spotřebitele v celé EU. Zajištění této ochrany prostřednictvím zjednodušeného, sladěného a prosazovaného spotřebitelského acquis bylo opakovaně předmětem stanovisek EHSV zabývajících se zárukami pro spotřebitele, v průběhu procesu tohoto přezkumu se však vyskytly náznaky, že může být obtížné toho dosáhnout. Přezkum acquis tudíž představuje skutečný pokus o provádění iniciativy „zlepšení tvorby právních předpisů“. Musí mít jasný základ a cíle, jež budou předem dohodnuty mezi zúčastněnými stranami.

1.2 Spolu s jasným právním a koncepčním základem je nezbytná skutečná demokratická oprávněnost revidovaného spotřebitelského acquis.

1.3 EHSV by uvítal uplatňování zásad acquis zejména v rychle rostoucím digitálním prostředí s nedostatečnou regulací.

1.4 EHSV považuje spotřebitelskou politiku nejen za nedílnou součást strategie vnitřního trhu EU, ale rovněž za důležitou a potvrzující složku občanství. EHSV podporuje provádění zásad lepší regulace ve spotřebitelských právních předpisech. Všechny návrhy harmonizovaných předpisů v této oblasti by se měly opírat o řádné hodnocení dopadů a měly by usilovat o zjednodušení a vyjasnění stávajících předpisů.

1.5 Lepší opatření pro prosazování předpisů a posílení či zavedení jasných a jednoduchých postupů pro dosažení nápravy by měla být zdůrazňována jako priorita.

1.6 Výbor vybízí Komisi, aby přihlédla ke stanovisku Evropského hospodářského a sociálního výboru z dubna 2006 k tématu Právní rámec pro spotřebitelskou politiku (1), které navrhovalo umožnění přijetí opatření spotřebitelské politiky z důvodu jejich významu, nikoli pouze jako vedlejší produkt vytvoření vnitřního trhu.

1.7 Základní zásadou harmonizace spotřebitelských právních předpisů v celé EU musí být přijetí nejlepší a nejvyšší úrovně ochrany spotřebitele, jakou lze v členských státech najít. Každý „horizontální nástroj“ by se měl opírat o nejvyšší standardy, zatímco nezbytná „vertikální integrace“ by se zaměřovala na vyjasnění technických otázek. Horizontální nástroj by ale mohl zahrnovat plně harmonizované předpisy pro specifické oblasti, jako je například právo na odstoupení od smlouvy a definice spotřebitele, zneužívajících klauzuli, dodání či práva spotřebitele na nápravu, zatímco všude jinde by platila minimální harmonizace. Musíme doufat, že tento přístup by upřednostnila jak Komise, tak i všechny členské státy.

2. Úvod

2.1 Na začátku února 2007 Komise schválila dlouho očekávanou Zelenou knihu o přezkumu spotřebitelského acquis (právní předpisy o právech spotřebitele). Tato zelená kniha uzavřela tzv. diagnostickou fázi přezkumu. Snažila se zjistit názory na možnosti zjednodušení, modernizace a harmonizace stávajících právních předpisů Společenství o ochraně spotřebitele. Argumentovalo se tím, že analýza silných a slabých stránek stávajících právních předpisů a odpovídající revize mohou být přínosem jak pro spotřebitele, tak pro podniky. Komise považuje tento přezkum také za příležitost k dosažení konzistentnosti mezi členskými státy, za současného dodržování zásady subsidiarity, a k obecnému zlepšení právních předpisů EU na ochranu spotřebitele, z nichž některé existují již 20 let. Předmětem přezkumu bylo zjistit, kde se vyskytují rozdíly v regulaci a zda vytvářejí překážky vnitřního trhu pro spotřebitele a podniky. Toto stanovisko se proto zaměřuje na to, jak jsou chápány a prezentovány základní myšlenky spotřebitelského acquis. Zatím byly předloženy pouze možnosti změn.

2.2 Výdaje spotřebitelů představují 58 % HDP EU, jsou však stále do značné míry roztříštěny na 27 vnitrostátních trhů. Vnitřní trh by mohl být největším trhem na světě a Komise svou strategii popsala jako probouzení spícího obra, maloobchodní stránky jednotného trhu (2). Komise v současné době definuje svou spotřebitelskou politiku jako politiku, jejímž předmětem je „zajistit společnou vysokou úroveň ochrany pro všechny spotřebitele EU bez ohledu na to, kde žijí, kam cestují nebo kde v EU nakupují – a to ochrany před riziky a ohroženími, pokud jde o jejich bezpečnost a hospodářské zájmy; a zvýšit schopnost spotřebitelů hájit své vlastní zájmy“ (3).

2.3 Cíl zajistit důsledné uplatňování společného rámce práv spotřebitele v EU je obecně podporován. Tento rámec by poskytoval jasná a spravedlivá práva a ochranu pro všechny spotřebitele a zároveň by vytvářel rovné podmínky pro poskytovatele zboží a služeb. Zelená kniha o právech spotřebitele výslovně uznává, že pokrok vedoucí k tomuto cíli je pomalý, nestálý a v cestě mu stojí celá řada různých priorit a výjimek na úrovni jednotlivých států. Přistoupení nových členských států, které je vítáno, ještě více zkomplikovalo chápání pojmu ochrana spotřebitele. Tento přezkum spotřebitelského acquis představuje názor Komise na postup, který by mohl vést k větší jasnosti, konzistentnosti a uplatňování stávajících směrnic. Mnohé spotřebitelské organizace ale tvrdí, že rovněž vybízí k otázkám o směrování spotřebitelské politiky jako celku.

2.4 Směrnice, které jsou součástí tohoto přezkumu, zahrnují celou řadu témat v oblasti práva upravujícího spotřebitelské smlouvy, např. téma podomního prodeje, užívání nemovitosti na časový úsek, souborných služeb pro cesty, prodeje na dálku, prodeje zboží a nepřiměřených podmínek. Ne všechny směrnice zabývající se ochranou spotřebitele jsou však v přezkumu posuzovány, neboť některé jsou považovány za příliš nové na to, aby byly do přezkumu zahrnuty, nebo spadají do oblastí, které Komise zkoumá jinde. Zelená kniha upozorňuje na to, že směrnice o užívání nemovitostí na časový úsek naléhavě vyžaduje revizi a revidovaná směrnice je očekávána v brzké době. Významnou specifickou novou oblastí, která vyžaduje začlenění do zásad acquis, je digitální „prostředí“, které představuje globální výzvy elektronického obchodu.

2.5 Komise přezkoumávala směrnice na základě: — srovnávací analýzy provádění těchto směrnic do vnitrostátního práva, — zkoumání představ spotřebitelů a podniků, — seminářů s odborníky z členských států a zainteresovanými stranami v oblasti smluvního práva.

2.6 Zavedená terminologie, kterou používají subjekty zabývající se otázkami ochrany spotřebitele, by mohla vést k nedorozumění, proto zde již nyní uvádíme vysvětlení některých klíčových pojmů. „Minimální harmonizaci“ najdeme tam, kde směrnice členskému státu ukládá soubor minimálních požadavků, které příslušný stát musí uplatňovat. Stále však existuje možnost, aby si tento členský stát stanovil přísnější požadavky, než jsou požadavky upravené směrnicí. „Maximální“ (nebo „úplná“) harmonizace znamená, že členské státy musejí uplatňovat pravidla stanovená směrnicí a nesmějí jít dál („nejnižší a nejvyšší úroveň harmonizace“). Mnohé spotřebitelské organizace tak úplnou harmonizaci považují za synonymum k minimální úrovni ochrany spotřebitele a minimální harmonizaci jako stav nabízející možnost mnohem větší úrovně ochrany.

2.7 Zveřejnění zelené knihy ukončilo průzkumnou fázi přezkumu prováděného Komisí. Komise požádala o vyjádření názorů na zelenou knihu do 15. května 2007. Komise nyní analyzuje reakce na konzultace, poté vypracuje přehled názorů a rozhodne, zda je třeba legislativního nástroje, ačkoli to bude trvat několik měsíců. Každý takový návrh bude doprovázen posouzením dopadů. „V ideálním případě by mělo být možné na konci přezkumu říci spotřebitelům z EU: ‚Nezáleží na tom, kde se v EU nacházíte nebo kde v EU nakupujete, vaše základní práva jsou stejná.‘“ (4).

3. Shrnutí zelené knihy

3.1 Tato zelená kniha stanoví souvislosti pro shromažďování názorů zainteresovaných stran na možnosti politiky z hlediska spotřebitelského acquis stejně jako na některá jiná specifická témata. Hlavní témata definuje následovně: — Rozvoj nových trhů: Většina směrnic tvořících spotřebitelské acquis nesplňuje „požadavky dnešních rychle se vyvíjejících trhů“. Jako příklad je uváděno stahování hudby a on-line aukce, stejně jako vynětí softwaru a údajů z působnosti směrnice o prodeji spotřebitelům. — Nesourodost pravidel: současné směrnice umožňují členským státům přijímat do svých vnitrostátních právních předpisů vyšší úroveň ochrany spotřebitele. V řadě otázek, například u délky smluvní lhůty „na rozmyšlenou“, nepanuje dostatečný soulad mezi vnitrostátními předpisy. — Nízká důvěra: Většina spotřebitelů se domnívá, že je větší pravděpodobnost, že podniky v jiném členském státě nebudou respektovat právní předpisy na ochranu spotřebitele.

3.2 Na základě předchozí činnosti pak Komise nastíní dvě pozitivní strategie revize spotřebitelského acquis. — Možnost I: Vertikální přístup by se skládal z novelizace každé ze stávajících směrnic jednotlivě, přičemž by se po určité době vzájemně sladily. — Možnost II: Smíšený přístup by vyžadoval stanovení a vynětí oblastí společných pro všechny směrnice, přičemž tyto oblasti by byly sladěny prostřednictvím „horizontálního nástroje“. Nutné by byly rovněž některé specifické „vertikální“ úpravy konkrétních směrnic.

3.3 Třetí strategie, tj. strategie „žádné legislativní akce“, je zmíněna pouze stručně, je však poukázáno na to, že by se nevyřešily stávající problémy a rozdíly mezi jednotlivými členskými státy by se mohly zvětšit.

3.4 Zelená kniha se dále zabývá možnou oblastí působnosti horizontálního nástroje. Navrhuje tři možnosti. I. Rámcový nástroj použitelný na domácí i přeshraniční transakce, jenž však nenahradí stávající zvláštní odvětvová pravidla, která by zůstala i nadále v platnosti. Jako příklad jsou uvedeny finanční služby a pojišťovnictví. II. Nástroj vztahující se pouze na přeshraniční smlouvy. Spotřebitelům nakupujícím zboží a služby mimo vlastní zemi by poskytoval větší jistotu a důvěru, mohl by však vést k různým standardům domácí a přeshraniční ochrany. III. Horizontální nástroj, který se týkal pouze nákupů na dálku, ať už přeshraničních nebo domácích. Nahradil by směrnici o prodeji na dálku, mohl by však zároveň vést k nesourodosti v oblasti ochrany prodeje na dálku a osobního prodeje (prodeje „tváří v tvář“).

3.5 Další téma zelené knihy – stupeň harmonizace – budou mnozí považovat za klíčovou otázku revize spotřebitelského acquis. Členské státy mohou v současné době poskytovat vyšší úroveň ochrany spotřebitele, než je ta, kterou stanoví směrnice. Tento jev je znám jako „minimální harmonizace“. Zaměření a priorita otázek zabývajících se ochranou spotřebitele se mezi jednotlivými členskými státy značně liší, což u spotřebitelů někdy vyvolává nejistotu a podniky odrazuje od přeshraničního marketingu. Ke zvážení jsou předloženy dvě možnosti. 1. Revidované a plně harmonizované právní předpisy. Ustanovení o vzájemném uznávání by se vztahovalo na otázky, kde by nebylo možné dosáhnout úplné harmonizace, „u určitých aspektů upravených navrhovanými právními předpisy, ne však plně harmonizovanými“. 2. Revidované právní předpisy, které by byly založeny na minimální harmonizaci v kombinaci s ustanovením o vzájemném uznávání nebo s uplatňováním zásady země původu (5).

3.6 Příloha I – Konzultace

Významnou část zelené knihy tvoří podrobný a značně strukturovaný proces konzultací, v jehož rámci jsou respondenti vyzváni k tomu, aby vyjádřili své názory na celou řadu otázek, například na všeobecné politické otázky, otázky související s definicemi, se smluvním právem, otázky zásad i otázky zaměřené na oblast působnosti a podrobnosti. Konzultace začíná třemi „politickými“ tématy popsanými výše.

— Obecný legislativní přístup

— Oblast působnosti horizontálního nástroje

— Stupeň harmonizace

Komise položila ke každému tématu jednu klíčovou otázku a navrhla tři nebo čtyři možné odpovědi. Poté následuje 27 konkrétních otázek týkajících se projednávaných směrnic. Forma se opakuje: Nejdříve je poskytnut stručný úvod do tématu, poté položena hlavní otázka – například: „Do jaké míry by mělo pravidlo o nepřiměřených podmínkách rovněž zahrnovat jednotlivě sjednané podmínky?“ nebo „Měla by být délka lhůty na rozmyšlenou v rámci spotřebitelského acquis harmonizována?“, a pak jsou navrženy tři nebo čtyři možnosti odpovědí.

4. Obecné připomínky

4.1 EHSV svou činností a stanovisky již mnoho let podporuje primární cíl spotřebitelské politiky EU – cíl vysoké, jednotné a sladěné úrovně ochrany pro všechny. Výbor podporuje také druhý cíl – umožnit spotřebitelům stát se informovanými účastníky trhu, v němž se nevyskytují překážky, s možností informované volby. V souvislosti se strukturou zelené knihy se na povrch nutně vynořuje napětí doprovázející úplné dosažení těchto dvou cílů.

4.2 Již nyní je jasné, že další existence spotřebitelského acquis v dnešní podobě by neměla být považována za dlouhodobé řešení. Rozdíly v právu mezi jednotlivými členskými státy, nejednotnost definic, značné odchylky ve způsobu uplatňování a prosazování stávajících spotřebitelských právních předpisů a nedostatek jasnosti v postupech týkajících se stížností a nápravy – či dokonce jejich neexistence – to vše má určitý vliv na vytváření překážek vnitřního trhu.

4.3 Zároveň je patrné, že Komise považuje přezkum za příležitost zabývat se některými aspekty spotřebitelské politiky, které byly dosud pokládány za základní, a zkoumat, zda jsou v souladu s dynamickým jednotným trhem, zejména takovým jednotným trhem, který je konkurenceschopný z hlediska globalizace. V tomto ohledu najdeme určitou podobnost s jinými přezkumy, k nimž došlo v důsledku provádění lisabonské agendy. Vysoká jednotná úroveň ochrany spotřebitele, kterou někteří považují za nedílnou součást evropského sociálního modelu a za posun v zaměření na „novou definici spotřebitelské politiky EU tak, aby co nejúčinněji přispívala ke dvěma hlavním cílům EU – k vytváření hospodářského růstu a zaměstnanosti a k opětovnému propojení Evropy s občany“, by mohla být pokládána za zpochybnění tohoto pojetí (6).

4.4 Ačkoli to bude obtížný úkol, EHSV přezkum spotřebitelského acquis vítá a podporuje Komisi v uvedených cílech, tj. omezit překážky vnitřního trhu za současného zachování vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Soudí však, že se toto úsilí nesmí omezit pouze na 8 projednávaných směrnic, ale musí obsáhnout přinejmenším 22 směrnic uvedených v seznamu, který Komise sestavila v květnu 2003.

4.5 EHSV by se do této diskuse rád aktivně zapojil, přičemž si klade za cíl posílit vnitřní trh ve prospěch všech zainteresovaných stran – spotřebitelů, profesionálů, společností a občanů.

5. Konkrétní připomínky

5.1 Zelená kniha se zabývá komplexními otázkami politiky, zásad a práva. Členské státy samy vytvořily korpus spotřebitelského práva, které sice je, co se týče obecných zásad, často v souladu s právem v jiných zemích, liší se však v podrobnostech a uplatňování. Systematický obsáhlý proces konzultace připojený k tomuto dokumentu tuto komplexnost dokládá. Tento podrobný rámec se snaží získat odpovědi od mnoha stovek zainteresovaných organizací, jež mají zájem o zveřejnění svých názorů. EHSV se však v tomto stanovisku omezuje pouze na připomínky k základním otázkám politiky a soudí, že se bude muset jednotlivě vyslovit ke každé směrnici, která bude projednávána, tak, jak to již učinil ve svém stanovisku ke směrnici o ochraně spotřebitele v případě smluv uzavřených na dálku (stanovisko INT/334 ke sdělení Komise KOM(2006) 514 v konečném znění ze dne 21. září 2006).

5.2 Hlavní prioritou by mělo být odstranění nedostatků ve stávajících směrnicích a jejich vzájemné sladění.

5.3 „Minimální harmonizace“ v kombinaci s pozitivním přístupem členských států k důslednému přijetí vyšších standardů ochrany spotřebitele bude pravděpodobně v dlouhodobém výhledu základem hlavní části spotřebitelského acquis. Z různých (a lišících se) sociálních a ekonomických důvodů členské státy buď budou chtít zachovat stávající úroveň ochrany spotřebitele nebo postupně změnit tuto úroveň ochrany na jinou tempem, které si samy zvolí. Je mnohem snazší sladit tento postoj se zásadou subsidiarity, kterou respektuje. Tento postoj však zároveň uznává názor, že různé kategorie spotřebitelů v celé EU jsou z hlediska stávající úrovně ochrany nebo možnosti požadovat nápravu znevýhodněny a na úrovni EU i na úrovni členských států je zapotřebí učinit příslušné kroky.

5.3.1 To ovšem neznamená, že v rámci projednávání jednotlivých případů ve velmi specifických oblastech, v nichž je realizace vnitřního trhu hlavním zájmem, není možné zamýšlet možnost maximální harmonizace za předpokladu, že bude zaručena ochrana spotřebitelů na vyšší úrovni, případně i vytvořením předpisů.

5.4 Uvedený cíl, tj. zajistit, aby měl spotřebitel situaci pod kontrolou, co se týče znalosti svých práv, možnosti učinit příslušné kroky proti dodavatelům a dosáhnout nápravy, by neměl být považován za alternativu k jasné a aktivně prosazované ochraně prostřednictvím kombinace práva EU a vnitrostátního práva. Informovanost je něco úplně jiného než ochrana. Ve skutečnosti má ve většině tržních transakcí obvykle větší moc dodavatel, většina spotřebitelského práva je však upravena tak, aby zachovávala práva kupujícího.

V Bruselu dne 12. července 2007 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Dimitris DIMITRIADIS

(1) Úř. věst. C 185, 8.8.2006.

(2) http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/320&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.

(3) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0115:CS:HTML.

(4) http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/green-paper_cons_acquis_cs.pdf.

(5) Vzájemné uznávání by znamenalo, že by si členské státy ponechaly možnost zavést do svých vnitrostátních právních předpisů přísnější pravidla ochrany spotřebitele, ale nebyly by oprávněny ukládat podnikům situovaným v jiných členských státech vlastní přísnější požadavky způsobem, kterým by se vytvářely neodůvodněné překážky volného pohybu zboží nebo volného pohybu služeb. Uplatňování zásady země původu by znamenalo, že by si členský stát ponechal možnost zavést do svých vnitrostátních právních předpisů přísnější pravidla ochrany spotřebitele, ale podniky se sídlem v jiných členských státech by musely splňovat pouze pravidla své domovské země.

(6) Paní Meglena Kuneva, komisařka pro politiku ochrany spotřebitele.

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/256&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.