[pic] | EVROPSKÁ KOMISE |

V Bruselu dne 23.2.2011

KOM(2011) 76 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob

SEK(2011) 209 v konečném zněníSEK(2011) 210 v konečném zněníSEK(2011) 211 v konečném zněníSEK(2011) 212 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob

ÚVOD

Ve Stockholmském programu vyzvala Rada Komisi, aby „během roku 2010“ předložila hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob a probíhajících jednáních, jakož i návrh mechanismu pro sledování provádění těchto dohod[1]. Dále by Rada „ na základě tohoto hodnocení měla definovat obnovenou, soudržnou strategii v oblasti zpětného přebírání osob, a zohlednit přitom obecné vztahy s danou zemí, včetně společného přístupu ke třetím zemím, které nespolupracují na zpětném přebírání svých vlastních státních příslušníků “.

Cílem tohoto sdělení[2] je 1) zhodnotit provádění platných dohod EU o zpětném přebírání osob (dále jen „readmisní dohody“), 2) posoudit probíhající jednání o zpětném přebírání osob a směrnice pro neuzavřená jednání a 3) vydat doporučení pro budoucí politiku EU v oblasti zpětného přebírání osob včetně mechanismů sledování.

Readmisní dohody zavazují smluvní strany ke zpětnému přebírání vlastních státních příslušníků a za určitých podmínek také státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti. Podrobně také upravují provozní a technická kritéria tohoto postupu.

Z hlediska politiky jsou readmisní dohody považovány za nezbytný nástroj účinného řízení migračních toků směřujících do členských států EU. Jelikož by měly usnadňovat urychlené navracení nelegálních přistěhovalců, mají představovat významný prvek boje s nelegálním přistěhovalectvím. V dohodách nejsou definována kritéria legálnosti pobytu osob v EU nebo partnerské zemi – musí ji posoudit orgány dotyčného členského státu v souladu s vnitrostátními právními předpisy a případně s právními předpisy EU.

Od roku 1999, kdy byla pravomoc v této oblasti svěřena Evropskému společenství, vydala Rada směrnice pro jednání Komise s 18 třetími zeměmi. Zpráva o současné situaci je připojena v pracovním dokumentu útvarů Komise doprovázejícím sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob, nazvaném „Dohody EU o zpětném přebírání osob: stručná zpráva o situaci v únoru 2011“. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost existuje pro uzavírání readmisních dohod jasný právní základ (čl. 79 odst. 3 SFEU). To, že by každá země měla zpětně přebírat vlastní státní příslušníky, patří rovněž mezi zásady mezinárodního (zvykového) práva.

HODNOCENÍ PLATNÝCH DOHOD EU O ZPĚTNÉM PŘEBÍRÁNÍ OSOB

Výsledkem 18 směrnic pro jednání vydaných Radou je zatím 12 readmisních dohod, jež vstoupily v platnost[3]. Ve třech readmisních dohodách je pro zpětné přebírání státních příslušníků třetích zemí stanoveno přechodné období (viz oddíly 2.4 a 3.2).

Jelikož za provádění readmisních dohod odpovídají členské státy, Komise je požádala o předložení podrobných údajů o uplatňování těchto dohod a zpětné vazby[4]. Tyto informace byly doplněny o údaje Eurostatu[5].

Kvalita údajů

Komise obdržela odpovědi 21 členských států (Francie, Švédsko, Belgie, Estonsko, Portugalsko, Polsko, Malta, Lotyšsko, Rumunsko, Finsko, Bulharsko, Řecko, Česká republika, Slovinsko, Slovensko, Španělsko, Maďarsko, Spojené království, Nizozemsko, Irsko a Německo). Skutečnost, že Komise neobdržela odpovědi 5 členských států (Dánsko není vázáno žádnou readmisní dohodou), z nichž některých se nelegální migrace významně dotýká, značně omezuje možnost vyvozovat na tomto základě závěry.

Některé členské státy uvedly podrobné číselné údaje týkající se konkrétních aspektů zpětného přebírání osob, jiné mohly počet žádostí o zpětné převzetí na třetí zemi a rok pouze odhadnout. Obecně lze říci, že údaje nejsou harmonizované a různé členské státy zařazují do stejných kolonek rozdílné případy[6]. Úplnými údaji z období před rokem 2008 disponuje pouze málo členských států.

Vzhledem k této situaci jsou údaje o navracení zahrnující všechny členské státy EU dostupné pouze z Eurostatu, tyto údaje však také trpí určitými nedostatky. Ukazují například, kolik občanů určité třetí země bylo vyhoštěno z daného členského státu, ale nespecifikují už, zda byly tyto osoby odeslány do země svého původu, tranzitní země nebo do jiného členského státu. V těchto údajích se nerozlišují dobrovolné návraty od návratů nucených. Pro dobrovolné návraty se přitom readmisní dohody používají velmi zřídka. Souhrnné číselné údaje, které Komise shromáždila z členských států[7], se proto ani zdaleka nepřibližují údajům Eurostatu pro kteroukoli třetí zemi. Pro příklad: Za rok 2009 uvádí Eurostat více než 4 300 případů navrácení ruských občanů z členských států, zatímco podle údajů poskytnutých členskými státy proběhlo v rámci readmisní dohody s Ruskem pouze něco přes 500 účinných návratů.

Doporučení 1: Komise přezkoumá možnosti, jak rozšířit současný sběr statistických údajů Eurostatu v oblasti navracení, aby se tyto statistiky mohly stát užitečným základem pro posuzování provádění readmisních dohod. Mezitím by agentura Frontex měla shromažďovat úplné statistické údaje týkající se navracení (mimo osobních údajů) za účelem získání spolehlivějších údajů o skutečném počtu zpětných převzetí uskutečněných v rámci readmisních dohod.

Použití readmisních dohod

Většina členských států sice používá readmisní dohody ve všech případech navracení, některé z nich však k tomu stále používají dvoustranné dohody, jež uzavřely ještě před vstupem readmisních dohod v platnost. Jeden členský stát uvedl, že nepodal žádnou žádost v rámci žádné readmisní dohody. Jako důvody pro nepoužití readmisních dohod udávají členské státy to, že neexistuje dvoustranný prováděcí protokol, a/nebo to, že se readmisní dohody používají jen tehdy, pokud usnadňují navracení.

Skutečnost, že se v některých případech nadále používají dvoustranné dohody, lze vysvětlit začleněním přechodného období týkajícího se státních příslušníků třetích zemí do některých readmisních dohod, jakož i nutností upravit vnitrostátní administrativní postupy. Neexistence prováděcích protokolů[8] není omluvou. Komise (za silné podpory členských států) vždy trvala na tom, že readmisní dohody jsou samostatné, přímo uplatnitelné nástroje, jež nutně nevyžadují, aby byl s danou třetí zemí uzavřen dvoustranný prováděcí protokol. Tyto protokoly jsou sice v některých případech povinné – jako u readmisní dohody s Ruskem –, z dlouhodobého pohledu však představují pouhé zprostředkovací nástroje.

Nejednotné uplatňování readmisních dohod značně podrývá důvěryhodnost politiky EU v oblasti zpětného přebírání osob vůči třetím zemím, od nichž se očekává, že budou readmisní dohody řádně uplatňovat. Závažnější je, že pokud členské státy nenavracejí nelegální přistěhovalce podle readmisních dohod, nemusí být záruky dodržování lidských práv a mezinárodní ochrany stanovené v readmisních dohodách účinné.

Doporučení 2: Členské státy musí uplatňovat readmisní dohody ve všech případech navracení. Komise bude pečlivě sledovat, zda členské státy řádně provádějí readmisní dohody, a v případě jejich nesprávného nebo nedostatečného provádění zváží právní kroky.

Zpětné přebírání vlastních státních příslušníků

Přestože údaje nejsou úplné, lze vyvodit určité závěry o rozsahu zpětného přebírání osob v rámci readmisních dohod. Je jasné, že v případě vlastních státních příslušníků jsou readmisní dohody významným nástrojem boje proti nelegální migraci. Z údajů poskytnutých členskými státy[9] vyplývá, že byla podána řada žádostí o zpětné převzetí v zásadě do všech relevantních třetích zemí. Míra kladného vyřízení těchto žádostí se pohybovala od 50 do 80–90 % a nad tuto úroveň (Ukrajina, Moldavská republika, Bývalá jugoslávská republika Makedonie), takže hrály významnou roli v předcházení nelegální migraci z těchto zemí. Tuto analýzu potvrzují údaje Eurostatu, jež ukazují, že v roce 2009 pocházelo 20,1 % státních příslušníků třetích zemí zadržených v EU ze zemí, s nimiž měla EU uzavřenu readmisní dohodu. Ve srovnání s rokem 2007, kdy byl podíl těchto zemí 26,9 %, jde o viditelný pokles.

Z těchto údajů bohužel nelze vyvodit spolehlivé závěry o počtu skutečných návratů. Co se týče účinných návratů, údaje se značně liší; jejich podíl je extrémně vysoký u některých zemí a velmi nízký u jiných. Jak však ukazují údaje Eurostatu, pokud jde o skutečné návraty, v roce 2009 se sice občanů zemí, s nimiž byly uzavřeny readmisní dohody, týkalo pouze zhruba 20 % rozhodnutí o návratu, představovali ovšem 40 % státních příslušníků třetích zemí skutečně navrácených z EU.

Doporučení 3: Komise by měla vést rozhovory (zejména v rámci smíšených readmisních výborů) s cílem dále zvýšit podíl schválených žádostí o zpětné převzetí a účinných návratů.

Zpětné přebírání státních příslušníků třetích zemí

Doložky o státních příslušnících třetích zemí umožňují podávat žádosti o zpětné převzetí osob, které nemají státní příslušnost žádné ze stran (včetně osob bez státní příslušnosti) a které projížděly přes území jedné ze stran. Tuto doložku obsahují všechny readmisní dohody, ale u některých je její použitelnost odložena (o 2 roky u Albánie a Ukrajiny, o 3 roky u Ruské federace).[10]

Doložka o státních příslušnících třetích zemí obsažená v readmisní dohodě s Ukrajinou očividně funguje. V roce 2009 byl počet použití této doložky vůči Ukrajině téměř stejný jako v roce 2008 a dosahoval téměř poloviny počtu žádostí týkajících se vlastních státních příslušníků. Tyto údaje dodaly pouze ty členské státy, které v této oblasti používaly během přechodného období své stávající dvoustranné dohody, což jim readmisní dohody výslovně umožňují (Slovensko, Maďarsko a Polsko). V případě Ukrajiny však neexistují žádné známky toho, že by se tento trend po 1. lednu 2010 změnil.

S hojným používáním doložky o státních příslušnících třetích zemí pro návraty na Ukrajinu značně kontrastuje skutečnost, že všechny členské státy podaly v rámci všech ostatních readmisních dohod pouze 63 žádostí týkajících se státních příslušníků třetích zemí. Tuto doložku použily také partnerské země k poslání 32 státních příslušnících třetích zemí zpět do EU.

Doložka o státních příslušnících třetích zemí v readmisních dohodách se zeměmi, které nehraničí s EU (tj. Srí Lanka, Černá Hora, Hongkong a Macao[11]), byla použita pouze v 28 případech. Některé členské státy uvedly, že jejich politikou je posílat osoby pouze do zemí jejich původu.

Doporučení 4: U každé země, s níž EU vstupuje do jednání o zpětném přebírání osob, by měla být podrobně vyhodnocena konkrétní potřeba zahrnout doložku o státních příslušnících třetích zemí (viz také oddíl 3.2).

Tranzitní a zrychlené řízení

Tranzitní a zrychlené řízení využívají členské státy velmi zřídka. S výjimkou Srbska, které v roce 2008 podalo v rámci zrychleného řízení 249 žádostí (v následujícím roce pouze 1), a Černé Hory s 88 žádostmi (v následujícím roce pouze 3), podaly všechny členské státy v rámci všech readmisních dohod celkem 31 žádostí o zrychlené řízení. Celkový počet žádostí o tranzit podaných všemi členskými státy v rámci všech readmisních dohod byl 37.

Několik členských států vůbec nepoužilo žádnou z obou doložek, ačkoli jsou vždy obsaženy ve směrnicích pro jednání Komise a při jednáních často představují závažné překážky.

Doporučení 5: V případech, kdy pravděpodobně ani jedno z těchto řízení nebude v praxi příliš využíváno, je třeba uvážit jejich vyřazení z budoucích směrnic pro jednání a jejich zachování v dvoustranných prováděcích protokolech.

HODNOCENÍ PROBÍHAJÍCÍCH JEDNÁNÍ A SMĚRNIC PRO NEUZAVŘENÁ JEDNÁNÍ

Vývoj 18 dosud vydaných směrnic pro jednání[12] (tj. doba mezi tím, kdy Komise obdržela směrnice pro jednání, a prvním kolem jednání a/nebo mezi prvním kolem jednání a podpisem dohody) jasně ukazuje, že až na několik výjimek (zejména země západního Balkánu, Moldavsko a Gruzie) trvají jednání o readmisních dohodách ve všech zemích velmi dlouho. V případě Maroka například obdržela Komise směrnice pro jednání v roce 2000, první kolo jednání proběhlo v roce 2003 a v současnosti dospěla jednání do 15. kola, přičemž jejich rychlé dokončení není příliš pravděpodobné. Ve dvou případech (Čína a Alžírsko) se Unii dokonce ani nepodařilo jednání formálně zahájit.

Hlavními důvody těchto nepřiměřených průtahů a problémů při přesvědčování partnerských zemí, aby zasedly k jednacímu stolu, jsou: 1) nedostatek pobídek a 2) určitá nepružnost členských států v některých (technických) záležitostech.

Nedostatek pobídek

Původní přístup EU spočíval v tom, že třetí země vyzvala k jednání o readmisní dohodě, aniž by jim za to nabídla nějakou protihodnotu. Jelikož je přínos těchto dohod pro třetí země malý, obvykle za uzavření readmisní dohody s EU nějakou protihodnotu požadují. Například jednání s Ruskou federací a Ukrajinou se skutečně zrychlila až poté, co se EU na jejich žádost zavázala současně jednat o dohodách o udělování víz. Právě z důvodu nedostatku pobídek také EU dosud nemohla zahájit jednání s Alžírskem[13] a Čínou: obě země opakovaně žádají o „opatření ve vízové oblasti“, ale EU na tyto výzvy z různých důvodů nechce přistoupit. Také Maroko a Turecko žádají o opatření ve vízové oblasti.

Hodnocení dohod EU o usnadnění udělování víz[14] jasně ukázalo, že jejich provádění nevede k nárůstu nelegální migrace do EU z těchto zemí. Členské státy mají nadále plnou kontrolu nad tím, komu je vízum uděleno a komu ne. Tento závěr a obecné zlepšení praxe vydávání víz díky vízovému kodexu jednoznačně ukazují, že dohody o usnadnění udělování víz mohou představovat pobídku potřebnou k jednáním o zpětném přebírání osob, aniž by přitom vedly k nárůstu nelegální migrace.

Druhou pobídkou, která má velký potenciál, je finanční pomoc při provádění dohody. Zpětné přebírání vlastních státních příslušníků a státních příslušníků třetích zemí představuje pro přijímající země značnou finanční zátěž. V případě vlastních státních příslušníků by měly být vytvořeny podmínky k jejich lepšímu začlenění do společnosti, čímž by se rovněž předešlo jejich nelegálnímu navracení do EU. Pokud jde o státní příslušníky třetích zemí, kteří musí čekat na další zpětné převzetí do jejich země původu, měla by být EU připravena pomoci partnerským zemím při vytváření odpovídajících přijímacích zařízení, jež by byla v souladu se standardy EU. Evropská unie již poskytla finanční prostředky na několik projektů na podporu politiky znovuzačlenění, jakož i přijímacích kapacit některých třetích zemí, s nimiž uzavřela readmisní dohodu.

Partnerské země (zejména Maroko a Turecko, ale také Ukrajina a některé země západního Balkánu) velmi často žádají o finanční pomoc. Tato pomoc by mohla představovat vcelku účinný pákový efekt, pokud by byly poskytnuté finanční prostředky dostatečné a doplňovaly by již naplánovanou nebo přislíbenou částku v rámci geograficky příslušných programů EU (např. nástroj předvstupní pomoci, evropský nástroj sousedství a partnerství). Jediným nástrojem, z nějž by v zásadě bylo možné toto dodatečné financování třetím zemím poskytnout, je tematický program spolupráce se třetími zeměmi v oblasti migrace a azylu. Jeho rozpočet je však velmi omezený (zhruba 54 milionů EUR ročně), navíc má pokrývat činnosti v rámci celosvětové spolupráce, což znamená, že prostředky potenciálně dostupné pro určitou konkrétní třetí zemi jsou velmi omezené. Tematický program má být navíc určen pouze pro rozvojové země a země patřící do oblastí evropského sousedství, takže jsou z něj vyloučeny kandidátské země. Z tohoto důvodu dosud finanční nabídky EU pro tento region sestávaly pouze z vyčlenění prostředků, které byly ve skutečnosti k dispozici již v rámci geografických programů financování. Není nijak překvapivé, že partneři jednání nezřídka považují takové nabídky za nedostatečné.

Rozsáhlejší a významnější pobídky v oblasti migrace i jiných oblastech spolupráce s partnerskými zeměmi (soubor pracovních nástrojů globálního přístupu k migraci) se dosud téměř nepoužívají. Partnerství v oblasti mobility zahrnují jen omezený počet členských států a jsou stále v počátečním stadiu. Tato partnerství sice poskytují třetím zemím určité příležitosti k legální migraci, kvůli omezenému zájmu členských států však jde dosud o velmi omezené nabídky, jež se dají těžko považovat za pobídky k dosahování pokroku v oblasti zpětného přebírání osob.

Při přípravě readmisních dohod je tedy potřebný zásadní posun, zejména co se týče pobídek. Unie by měla readmisní závazek pevně zakotvit do svých rámcových dohod s třetími zeměmi, a to jak co se týče závazku zpětného přebírání vlastních státních příslušníků, tak přebírání státních příslušníků třetích zemí spojeného s dalšími pobídkami. To by mohlo konkrétně znamenat, že až bude za pomoci Evropské služby pro vnější činnost vypracováno posouzení vhodnosti, mohlo by být standardní ustanovení o migraci používané v rámcových dohodách EU (o přidružení nebo spolupráci) rozpracováno do podoby podrobnějších a přímo použitelných ustanovení o zpětném přebírání. To by umožnilo lépe využít pákový efekt, který taková dohoda pro danou partnerskou zemi představuje. Tento pákový efekt by rovněž mohl pomoci při jednáních o určité readmisní dohodě vedenými současně s jednáními o dohodě o partnerství a spolupráci nebo jiné dohodě o přidružení či spolupráci.Nedodržení readmisního závazku by mělo vést k přijetí sankcí vůči partnerským zemím, které nedostatečně spolupracují v boji proti nelegální migraci, aniž by byly dotčeny právní povinnosti stanovené v rámcových dohodách mezi EU a třetími zeměmi, zejména pokud jde o kritéria pro přerušení spolupráce.

Doporučení 6: EU by měla rozvinout čtyři hlavní pobídky, které má k dispozici (různé politické nástroje ve vízové oblasti, finanční pomoc, soubor pracovních nástrojů globálního přístupu k migraci a legální migraci), do podoby uceleného balíčku opatření, který by měla nabízet partnerským zemím na začátku jednání. Samostatné směrnice pro jednání o zpětném přebírání osob by nadále neměly být navrhovány. Jednání o zpětném přebírání osob by měla být pokud možno by zahájena současně s jednáními o rámcové dohodě. Budoucí směrnice pro jednání o zpětném přebírání osob by měly zahrnovat pobídky ze strany EU, zejména v případech, kdy směrnice pro jednání obsahují doložku o státních příslušnících třetích zemí, a současně by měly uvádět možnost odvetných opatření ze strany EU v případech, kdy partnerská země trvale a bezdůvodně odmítá spolupráci.

Nedostatek pružnosti

Řada jednání se stále protahuje, protože mezi oběma stranami existuje nějaký zásadní technický problém (včetně řízení uvedených v oddíle 2.5).

Komise musí při jednáních vždy trvat na určité časové lhůtě, která pokud možno odpovídá nejkratší možné době zajištění v kterémkoli členském státě (doby zajištění nejsou v EU zcela harmonizovány). Tuto nejkratší časovou lhůtu – kterou doplňuje zásada považovat nedodání odpovědi v této časové lhůtě za přijetí readmise partnerskou zemí – nemůže řada třetích zemí dodržet kvůli omezené správní kapacitě. Díky novým technologiím by tento problém mohl být v (blízké) budoucnosti méně závažný. Několik členských států rovněž zvažuje prodloužení doby zajištění. Prozatím však jde o jednu z hlavních překážek urychleného dokončení jednání s příslušnou třetí zemí i členským státem. Často rovněž dochází k tomu, že Komise musí pokračovat v jednáních o návrzích dohod, pokud na tom trvá několik členských států nebo i jediný členský stát, přestože pro valnou většinu členských států je daný návrh již přijatelný. V těchto případech sice mohou země, kterých se záležitost nejvíce týká, také nejvíce ztratit či získat, ale na druhé straně je pro uzavření dohody v Radě potřebná pouze kvalifikovaná většina.

Doporučení 7: Pokud jde o časové lhůty, doporučuje se dohodnout s členskými státy jednu pevnou časovou lhůtu, která je pro třetí země i pro členské státy realistická a proveditelná. Je přitom třeba mít na paměti, že by tato lhůta neměla být přehnaně dlouhá, protože musí být vždy dodržena přísná omezení dle článku 15 směrnice o navracení (zadržení jako nejzazší opatření, upřednostňování jiných než donucovacích opatření, pravidelný soudní dohled nad rozhodnutími o zadržení a povinnost členských států provádět proces vyhoštění s náležitou pozorností). Členské státy by měly odhodlaněji podpořit úsilí Komise při jednáních o zpětném přebírání osob a neztrácet ze zřetele celkové zájmy, které má na uzavření readmisní dohody celá EU.

Všechny dosud uzavřené readmisní dohody obsahují povinnost za určitých podmínek zpětně přebírat také státní příslušníky třetích zemí, kteří přes území smluvní strany projížděli.

Všechny třetí země chovají vůči doložce o státních příslušnících třetích zemí hlubokou averzi, přičemž argumentují tím, že nemohou být za občany třetích zemí zodpovědné, a proto není jejich povinností takové osoby zpětně přebírat. Pokud by EU nepožadovala tuto doložku nebo by ji podpořila vhodnými pobídkami, mohla být některá jednání (např. s Marokem a Tureckem) již dokončena a řada dalších jednání mohla být dokončena mnohem rychleji. Je však jasné, že pokud by readmisní dohoda s významnou tranzitní zemí nelegální migrace do EU neobsahovala doložku o státních příslušnících třetích zemí, měla by pro EU jen malou hodnotu.

Podle zkušeností Komise dochází ke značné ztrátě času, než třetí země konečně přijme zásadu doložky o státních příslušnících třetích zemí, a poté bývají při domluvě o přesném znění a podmínkách doložky nutné další ústupky, což často oslabuje její účinnost. Aby byla účinnost doložky zachována, bylo by v případech, kdy je pro EU obzvláště relevantní ji zachovat, užitečné využít vhodný pákový efekt. Zpětné přebírání vlastních státních příslušníků by obvykle nemělo vyžadovat významné pobídky. Zajímavé je, že dvoustranné dohody členských států o zpětném přebírání osob obsahují doložku o státních příslušnících třetích zemí jen zřídka (zejména v případech společné pozemní hranice). Na úrovni EU však členské státy přesto vždy tuto doložku vyžadují. Tato situace vyvolává důležité otázky, jelikož podle údajů shromážděných od členských států (viz oddíl 2.4) používají ve skutečnosti členské státy doložku o státních příslušnících třetích zemí jen zřídka, a to i vůči tranzitním zemím, jako jsou země západního Balkánu, s nimiž má EU společnou pozemní hranici.

Pokud tedy tato doložka nebude tak často používána, bude se EU muset ve své politice v oblasti zpětného přebírání osob zaměřit místo tranzitních zemí mnohem více na významné země původu nelegální migrace, např. subsaharskou Afriku a Asii.

Doporučení 8: Současný přístup je třeba změnit. Budoucí směrnice pro jednání by se neměly zpravidla vztahovat na státní příslušníky třetích zemí, proto by nebylo nutné poskytovat významné pobídky. Doložka o státních příslušnících třetích zemí by měla být zahrnuta pouze z důvodu zeměpisné polohy dané země vzhledem k EU (přímé sousedství, některé země Středozemí) či existence potenciálního velkého rizika, že by její území sloužilo tranzitu nelegální migrace do EU, a to pouze tehdy, pokud by jí byly nabídnuty vhodné pobídky. V těchto případech by EU měla také výslovně uvést, že se zásadně bude snažit nejprve vždy předat danou osoby zpět do země jejího původu. EU by také měla svou readmisní strategii více zaměřit na významné země původu.

SLEDOVÁNÍ PROVÁDĚNÍ DOHOD EU O ZPĚTNÉM PŘEBÍRÁNÍ OSOB A ZLEPŠOVÁNÍ ZÁRUK V OBLASTI LIDSKÝCH PRÁV

Mechanismus sledování

Hlavním nástrojem sledování provádění readmisních dohod byly dosud smíšené readmisní výbory. Formálně byly ustaveny vždy v rámci každé z 11 readmisních dohod s výjimkou dohody se Srí Lankou, kde politická situace a technické potíže dosud neumožnily konání zasedání. Zasedání výborů se konají podle potřeb a na žádost kterékoli strany. S výjimkou Hongkongu a Macaa zasedají smíšené readmisní výbory nejméně jednou ročně, u některých zemí dokonce dvakrát ročně. Smíšené readmisní výbory mají za úkol především sledovat uplatňování příslušné readmisní dohody a mohou přijímat rozhodnutí, jež jsou pro obě strany závazná. V souladu se stávajícími readmisními dohodami předsedá smíšeným výborům Komise (jménem EU, ale v některých případech jí pomáhají odborníci z členských států) společně s příslušnou třetí zemí.

Celkové hodnocení práce readmisních výborů členskými státy je poměrně pozitivní. Komise sdílí názor některých členských států, že by bylo velmi užitečné zapojovat odborníky z členských států systematicky.

Vzhledem k rostoucí roli readmisních dohod v návratovém procesu a jejich možné praktické interakci s normami v oblasti lidských práv a mezinárodní ochrany je však třeba zvážit, zda na zasedání výborů nepozvat relevantní nevládní a mezinárodní organizace. S tím by ovšem musela souhlasit obě předsednictví[15]. Za účelem zlepšení role stávajících i budoucích smíšených výborů při sledování provádění readmisních dohod by výbory měly mnohem více vycházet z příslušných informací o situaci na místě, které lze získat od nevládních a mezinárodních organizací, velvyslanectví členských států a delegací EU.

Doporučení 9: Zvážit systematickou účast odborníků z členských států ve všech smíšených readmisních výborech. V jednotlivých případech by se také mělo uvažovat o účasti nevládních a mezinárodních organizací. Smíšené výbory by měly ve třetích zemích mnohem těsněji spolupracovat s příslušnými zúčastněnými subjekty na místě, a to včetně sledování zacházení se státními příslušníky třetích zemí. Informace o provádění by měly být shromažďovány z více zdrojů, jako jsou delegace EU, velvyslanectví členských států EU, mezinárodní organizace nebo nevládní organizace.

Současný přístup k zárukám v oblasti lidských práv v rámci readmisních dohod

Evropská unie považuje readmisní dohody za technický nástroj, který umožňuje zlepšení postupů spolupráce mezi správními orgány. Situace osob, na které se vztahují dohody o zpětném přebírání osob, není nijak upravena a tyto záležitosti jsou ponechány příslušným použitelným právním předpisům na úrovni mezinárodní, vnitrostátní a na úrovni EU.

Právní konstrukce dosud uzavřených readmisních dohod (a dosud přijatých směrnic pro jednání) vycházela ze skutečnosti, že se readmisní řízení vztahuje pouze na osoby, které pobývají na území smluvních stran neoprávněně. Oprávněnost či neoprávněnost pobytu určuje platné rozhodnutí o navrácení, přijaté dle příslušných (správních) právních předpisů platných na území obou stran a dle procesních záruk v nich zakotvených (právní zastoupení, soudní přezkum, zásada nenavracení atd.). Některé procesní záruky (včetně dodržování zásady nenavracení) pro navracené státní příslušníky třetích zemí nedávno upravila směrnice o navracení[16], kterou mají členské státy do 24. prosince 2010 provést do vnitrostátního práva a kterou mají provádět v souladu se základními právy, zejména s Listinou základních práv EU.

Pokud dotčená osoba požádala o mezinárodní ochranu, příslušné právní předpisy EU v azylové oblasti stanoví, že je oprávněna pobývat na území členského státu do doby vydání rozhodnutí o nároku. Rozhodnutí o navrácení může být vydáno nebo uskutečněno až po zamítnutí tohoto nároku, takže osoba, která má platný nárok na mezinárodní ochranu, nikdy nemůže být považována za osobu bez oprávnění k pobytu, a proto nelze uvažovat o jejím navrácení.

Právně závazné použitelné mezinárodní nástroje ratifikované všemi členskými státy[17] se obvykle vztahují obecně na všechny osoby, které jsou předmětem readmisního řízení, bez ohledu na výše zmíněné právní předpisy EU v oblasti navracení/azylu. Tyto nástroje zaručují, že žádná osoba nemůže být z žádného členského státu vyhoštěna, pokud by to bylo v rozporu se zásadou nenavracení nebo pokud by v přijímající zemi mohla být podrobena mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestu. V takových případech není možné zahájit readmisní řízení, což readmisní dohody uznávají v podobě tzv. ustanovení o nedotčení, jež potvrzuje použitelnost a dodržování nástrojů lidských práv. Proto může být navrácení/zpětné převzetí provedeno pouze na základě rozhodnutí o navrácení, které může být vydáno jen pod podmínkou dodržení výše uvedených záruk. Členské státy musí při provádění readmisních dohod rovněž dodržovat ustanovení Listiny základních práv EU.

Některá opatření, jež by mohla zlepšit záruky dodržování lidských práv v readmisních dohodách a sledování provádění readmisních dohod

Z výše uvedeného je jasné, že již v právním rámci readmisních dohod je omezeno jejich uplatňování na osoby, které by případně mohly být v zemi, kam by byly navráceny, podrobeny pronásledování, mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestu.

Důležité však je, jaká je skutečná správní a justiční praxe v této oblasti. Vzhledem k vysokému počtu readmisních dohod a jejich významné roli v politice EU v oblasti nelegální migrace je třeba uvažovat o začlenění určitých doprovodných opatření, kontrolních mechanismů a/nebo záruk do budoucích readmisních dohod, čímž by bylo vždy zajištěno plné dodržování lidských práv navracených osob. Stávající readmisní dohody by v tomto ohledu měly hrát pokud možno významnou roli. Při zvažování možných opatření by měly být zohledněny následující faktory:

i) Stávající nástroje (zejména právní předpisy EU v oblasti navracení/azylu) musí zůstat základním pilířem systému EU pro navracení a zpětné přebírání osob. Vylepšení politiky a dohod EU v oblasti zpětného přebírání osob by neměla prostě jen kopírovat záruky stanovené v jiných nástrojích. To by pro skutečnou situaci konkrétní osoby nemělo žádnou přidanou hodnotu. Prostřednictvím vylepšení readmisní politiky/dohod musí dojít k doplnění stávajících nástrojů, přičemž je třeba se zaměřit na praktické nedostatky, které by mohly vést k porušování základních práv při provádění readmisního řízení.

ii) Hlavním cílem readmisních dohod EU (a readmisních dohod obecně) je dohodnout se se správními orgány partnerské země na rychlém a účinném readmisním řízení. Tuto zásadu nesmí ohrozit začlenění opatření, jež by mohla vést k revizi předchozích konečných rozhodnutí o navrácení nebo konečných zamítnutí žádostí o azyl, ledaže by to umožňovaly příslušné právní předpisy EU.

iii) Absence readmisní dohody s určitou třetí zemí nebrání členským státům v tom, aby od těchto třetích zemích žádaly zpětné přebírání osob na dvoustranném základě. Ať už jsou tedy na úrovni EU zavedena jakákoli vylepšení, nebudou mít v zásadě žádný vliv na zpětná přebírání osob prováděná členskými státy na dvoustranném základě.

iv) Některá navrhovaná opatření (zejména níže v bodě V) nejen přinášejí zvýšenou zátěž pro Komisi a případně pro delegace EU z hlediska financí a lidských zdrojů, ale vyžadují také bezvýhradnou spolupráci příslušných členských států a třetích zemí. Především třetí země přitom nebývají příliš ochotné v tomto ohledu spolupracovat.

I. Zlepšování přístupu státních příslušníků třetích zemí k mezinárodní ochraně a k opravným prostředkům v praxi

1) Řada dohod (zejména se třetími zeměmi sousedícími s EU) obsahuje zvláštní opatření pro osoby zadržené v pohraničních oblastech (včetně letišť) a umožňuje jejich zpětné přebírání v mnohem kratší době – v tzv. zrychleném řízení. Ačkoli se ve zrychleném řízení v žádném případě nelze odchýlit od záruk, jež poskytují právní předpisy EU (jako je přístup k azylovému řízení a dodržování zásady nenavracení), je tu potenciální riziko vzniku nedostatků v praxi. Členské státy se navíc mohou rozhodnout, že některé záruky směrnice o navracení nebudou na osoby zadržené v pohraničních oblastech uplatňovat, protože směrnice zavazuje členské státy pouze k tomu, aby dodržovaly určitá klíčová ustanovení, včetně zásady nenavracení.

Doporučení 10: Ustanovení týkající se konkrétně této záležitosti a také obecně zdůrazňující význam pohraniční stráže při identifikaci osob, jež se domáhají mezinárodní ochrany, by mohla být zařazena do Praktické příručky pro příslušníky pohraniční stráže[18]. Do znění dohod by také mohla být začleněna doložka, která zrychlené řízení podmiňuje poskytnutím těchto informací[19].

2) Směrnice o navracení obsahuje podrobná pravidla o odkladném účinku odvolání a právu na účinnou právní ochranu. Podle směrnice o azylových řízeních musí členské státy také zajistit, aby měli žadatelé o azyl přístup k odvolacímu řízení. V praxi může dojít k pokusům o navrácení bez ohledu na to, že odvolací řízení dané osoby s odkladným účinkem dosud nebylo uzavřeno.

Doporučení 11: V readmisních dohodách je třeba jasně uvést, že je lze uplatňovat pouze na osoby, jejichž návrat/vyhoštění není pozastaveno[20].

II. Zařazení ustanovení o pozastavení do všech budoucích readmisních dohod

Uzavírání readmisních dohod se zeměmi, kde je nedostatečná úroveň dodržování lidských práv a mezinárodní ochrany, vzbuzuje řadu pochybností. Jednou z možností nápravy by mohlo být ustanovení o pozastavení v případech trvalého porušování lidských práv v dotčené třetí zemi.

Doporučení 12: Členské státy musí při provádění readmisních dohod vždy dodržovat základní práva, a proto musí jejich uplatňování pozastavit, pokud by vedlo k porušování základních práv.

Tato zastřešující zásada by mohla být dále posílena, pokud by bylo do dohody začleněno ustanovení o pozastavení, které by mělo reciproční účinek a stanovilo by dočasné pozastavení uplatňování dohody v případech trvalého a vážného rizika porušování lidských práv zpětně přebíraných osob. V těchto případech by EU mohla (v případě potřeby po konzultaci se smíšeným readmisním výborem) prostřednictvím vyrozumění druhé smluvní strany jednostranně zastavit uplatňování dohody.

III. Zvláštní ustanovení o dobrovolném opuštění území ve všech budoucích readmisních dohodách

Dobrovolnému opuštění území, jež směrnice o navracení výslovně upřednostňuje, mohou v praxi bránit administrativní potíže při získávání potřebných propustek na zpáteční cestu a strach z toho, že bude daná osoba při příjezdu domů vystavena administrativním či trestním sankcím (za nedodržení pravidel o migraci).

Doporučení 13: Do všech readmisních dohod by měl být zařazen článek, v němž se strany zavazují upřednostňovat dobrovolné opuštění území, poskytovat dokumenty nezbytné k dobrovolnému opuštění území a neuvalovat sankce za nedodržení pravidel o migraci na osoby, které se navrátí dobrovolně.

IV. Trvání na dodržování lidských práv při zacházení s navracenými osobami

Státní příslušníci třetích zemí, kteří byli zpětně převzati do tranzitní země, se mohou ocitnout v mimořádně obtížné situaci, a to zejména v zemích, kde je systém základních a lidských práv včetně mezinárodní ochrany nedostatečný. Vzniká například riziko disproporčních administrativních opatření, která všeobecné normy v oblasti lidských práv nepovolují (např. riziko dlouhé nebo časově neohraničené doby zajištění před vypovězením do země původu), nebo dalšího zpětného převzetí do země původu bez ohledu na odůvodněné obavy z pronásledování v této zemi. Státní příslušníci třetích zemí, kteří nebyli zajištěni, mohou mít během svého pobytu v zemi zpětného převzetí potíže s opatřováním prostředků na živobytí.

Doporučení 14:

Ve všech readmisních dohodách obsahujících doložku o státních příslušnících třetích zemí by mělo být obsaženo ustanovení, v němž strany výslovně potvrzují, že budou se státními příslušníky třetích zemí zacházet podle základních mezinárodních úmluv o lidských právech, jež podepsaly. Pokud země zpětného převzetí základní mezinárodní úmluvy o lidských právech neratifikovala, měla by ji readmisní dohoda výslovně zavazovat k tomu, aby dodržovala normy v těchto mezinárodních úmluvách stanovené.

V. Sledování navrácených osob v zemích návratu za účelem shromažďování informací o situaci zpětně přebíraných osob v rámci readmisních dohod a o dodržování lidských práv

Zatím neexistuje žádný mechanismus, který by umožnil sledovat osoby (zejména státní příslušníky třetích zemí) po dokončení jejich zpětného převzetí. Je přitom důležité vědět, zda příslušná třetí země po zpětném převzetí těchto osob dodržuje jejich lidská práva. Je potřeba věnovat náležitou pozornost praktické proveditelnosti, dodržování suverenity třetích zemí a způsobům, jak vyzvat navrácené osoby k aktivní spolupráci v jejich sledování po navrácení.

Doporučení 15: Komise by měla posoudit, zda za podpory služby pro vnější činnost zahájí pilotní projekt s jednou z hlavních mezinárodních organizací činných v oblasti migrace v konkrétní třetí zemi, s níž byla uzavřena platná readmisní dohoda (např. Pákistán či Ukrajina). Úkolem této organizace by bylo sledovat situaci osob, které byly zpětně převzaty v rámci readmisní dohody, a podat zprávu příslušnému smíšenému readmisnímu výboru. Na základě vyhodnocení tohoto pilotního projektu a s náležitým ohledem na dostupné lidské zdroje a finanční prostředky by se Komise mohla rozhodnout, zda tento projekt rozšíří na všechny třetí země, s nimiž byly uzavřeny readmisní dohody. Mohlo by být také podrobněji analyzováno, do jaké míry by mohl ke konkrétnímu sledování po navrácení přispět systém sledování nuceného navracení, který navrhuje směrnice o navracení.

ZÁVĚR

Celkový dojem z tohoto hodnocení je nejednoznačný. Na jedné straně je jasné, že pokud jsou readmisní dohody používány řádným způsobem, představují při zpětném přebírání státních příslušníků přidanou hodnotu, zejména v případě zemí sousedících s EU. Jako takové jsou významným nástrojem boje proti nelegální migraci ze třetích zemí. Na druhé straně jsou směrnice pro jednání v některých (technických) aspektech nepružné a neposkytují dostatečné pobídky, což způsobuje průtahy při dokončování jednání a/nebo nutnost dodatečných ústupků. Co se týče sledování provádění readmisních dohod a lidských práv, existuje očividně prostor ke zlepšením, zejména prostřednictvím posílení role smíšených readmisních výborů.

Komise navrhuje, aby Rada a Evropský parlament revidovaly politiku EU v oblasti zpětného přebírání osob podle doporučení tohoto sdělení. Komise doporučuje zejména rozvinout pobídky, které má EU k dispozici, do podoby soudržného balíčku opatření v oblasti mobility, který by byl třetím zemím nabízen na počátku jednání. Samostatné směrnice pro jednání by již neměly být navrhovány. Budoucí směrnice pro jednání o zpětném přebírání osob by měly zahrnovat pobídky ze strany EU, zejména v případech, kdy směrnice pro jednání obsahují doložku o státních příslušnících třetích zemí, a současně by měly uvádět možnost odvetných opatření ze strany EU v případech, kdy partnerská země trvale a bezdůvodně odmítá spolupráci. Politika EU v oblasti zpětného přebírání osob by dále měla být mnohem pevněji zakotvena v celkové politice EU v oblasti vnějších vztahů, a to mimo jiné prostřednictvím hledání možné součinnosti s jednáními o rámcových dohodách se třetími zeměmi.

[1] Úř. věst. C 115, 4.5.2010, s. 31.

[2] V roce 2004 vydala Komise sdělení Radě a Evropskému parlamentu o prioritách pro úspěšný rozvoj společné readmisní politiky, SEK(2004) 946 v konečném znění ze dne 19. července 2004.

[3] Pracovní dokument útvarů Komise doprovázející sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob, nazvaný „Dohody EU o zpětném přebírání osob: stručná zpráva o situaci v únoru 2011“.

[4] Tyto informace rovněž shromažďovaly smíšené readmisní výbory. Komise požádala o tyto údaje také třetí země, protože ale obdržela málo odpovědí (pouze z BH, FYROM, HK, AL, RS, MO), byly tyto údaje využity v hodnocení jen okrajově.

[5] Viz údaje Eurostatu v pracovním dokumentu útvarů Komise doprovázejícím sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob.

[6] Například jeden členský stát zahrnuje pod účinné vyhoštění několik kategorií žádostí, což někdy vede k tomu, že počet vyhoštění značně přesahuje počet žádostí o zpětné převzetí.

[7] Viz pracovní dokument útvarů Komise doprovázející sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob – souhrnné údaje u vybraných kategorií shromážděné Komisí od členských států prostřednictvím dotazníku.

[8] Viz pracovní dokument útvarů Komise doprovázející sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení prováděcích protokolů podepsaných/uzavřených členskými státy v rámci platných dohod o zpětném přebírání osob.

[9] Viz pracovní dokument útvarů Komise doprovázející sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob – souhrnné údaje z vybraných kategorií, které Komise získala od členských států pomocí dotazníku.

[10] Tato doložka se vztahuje na Albánii od 1. května 2008, na Ukrajinu od 1. ledna 2010 a na Rusko od 1. června 2010.

[11] Přísně vzato nejsou Hongkong a Macao země, ale zvláštní správní oblasti Čínské lidové republiky, pro účely tohoto hodnocení jsou však považovány za země.

[12] Viz pracovní dokument útvarů Komise doprovázející sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob, nazvaný „Dohody EU o zpětném přebírání osob: stručná zpráva o situaci v únoru 2011“.

[13] Co se týče Alžírska, je třeba poznamenat, že čl. 84 odst. 2 dohody o přidružení uvádí: „Přejíce si usnadnění pohybu a pobytu jejich státních příslušníků, pobývajících zde oprávněně, strany souhlasí s tím, že na žádost kterékoli strany budou jednat za účelem uzavření dvoustranných dohod v oblasti boje proti nelegálnímu přistěhovalectví a readmisních dohod. Pokud to kterákoli ze stran bude považovat za nezbytné, budou readmisní dohody zahrnovat zpětné přebírání státních příslušníků jiných zemí, kteří na její území vstoupili přímo z území druhé strany.“

[14] Pracovní dokument útvarů Komise SEK(2009) 1401 v konečném znění ze dne 15. října 2009, nazvaný „Hodnocení provádění dohod o usnadnění udělování víz mezi Evropským společenstvím a třetími zeměmi“.

[15] Jednací řády všech výborů ve skutečnosti již umožňují pozvat na jejich zasedání mezinárodní odborníky.

[16] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.

[17] Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, Konvence proti mučení a jinému krutému, nelidskému a ponižujícímu zacházení a trestům z roku 1984 a Ženevská úmluva z roku 1951 o právním postavení uprchlíků ve znění Newyorského protokolu z roku 1967.

[18] Doporučení Komise ze dne 6. listopadu 2006, kterým se zavádí společná „Praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže (schengenská příručka)“ pro použití příslušnými orgány členských států při výkonu hraniční kontroly osob (K(2006) 5186 v konečném znění).

[19] Situaci by mohlo zlepšit i přijetí návrhu přepracovaného znění směrnice o azylových řízeních, které by posílilo právo na informace na hraničních přechodech.

[20] Situaci by mohlo dále zlepšit přijetí návrhu přepracovaného znění směrnice o azylových řízeních, které by stanovilo obecnou zásadu automatického odkladného účinku.