PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ spojení Evropské policejní akademie (CEPOL) a Evropského policejního úřadu (Europol) a zavedení evropského systému vzdělávání a výcviku v oblasti prosazování práva Průvodní dokument k Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU a RADY O ZŘÍZENÍ AGENTURY EVROPSKÉ UNIE PRO SPOLUPRÁCI A VZDĚLÁVÁNÍ A VÝCVIK V OBLASTI PROSAZOVÁNÍ PRÁVA (EUROPOL) A O ZRUŠENÍ ROZHODNUTÍ RADY 2009/371/SVV A 2005/681/SVV /* SWD/2013/099 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ spojení Evropské policejní akademie (CEPOL) a Evropského policejního úřadu (Europol) a zavedení evropského systému vzdělávání a výcviku v oblasti prosazování práva Průvodní dokument k Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU a RADY O ZŘÍZENÍ AGENTURY EVROPSKÉ UNIE PRO SPOLUPRÁCI A VZDĚLÁVÁNÍ A VÝCVIK V OBLASTI PROSAZOVÁNÍ PRÁVA (EUROPOL) A O ZRUŠENÍ ROZHODNUTÍ RADY 2009/371/SVV A 2005/681/SVV 1. Úvod Toto posouzení dopadů je zároveň hodnocením ex ante. 2. Konzultace a odborné poznatky 2.1. Hodnocení a přípravné studie V roce 2010–2011 bylo provedeno hodnocení pětiletého působení CEPOL, jak se vyžaduje v rozhodnutí o CEPOL[1]. Závěrečná zpráva byla správní radě CEPOL předložena dne 31.1.2011[2]. Na podporu vypracování tohoto posouzení dopadů byla zadána externí studie[3]. 2.2. Konzultace Budoucí úloha CEPOL byla projednána na řadě workshopů, které Komise uspořádala v roce 2011–2012 za účelem vypracování evropského systému vzdělávání v oblasti prosazování práva. 2.3. Přezkum provedený výborem Komise pro posuzování dopadů Výbor Komise pro posuzování dopadů přezkoumal předlohy jednotlivých verzí tohoto posouzení dopadů a dne 20. 7. 2012, 10. 10. 2012 a 15. 1. 2013 vydal svá stanoviska. Doporučení výboru pro posuzování dopadů byla v tomto posouzení dopadů vzata v úvahu. 3. Vymezení problému 3.1. Souvislosti a vnější faktory Níže určené problémy mají dvě hlavní příčiny: jedna souvisí se strukturou a řízením CEPOL a druhá se vzděláváním v oblasti prosazování práva. 3.1.1. Přehled stávajícího systému policejního vzdělávání v EU Donucovací orgány v členských státech mají v podstatě srovnatelné struktury. 21 členských států má jeden policejní orgán a zbývajících šest má více než jeden. Určité zapojení do vzdělávání v oblasti prosazování práva udává dokonce dvanáct agentur EU a mezinárodních organizací, včetně CEPOL, Europolu a agentury Frontex. CEPOL organizuje kurzy a vypracovává společné osnovy týkající se evropského rozměru policejní práce, a to jak v národních akademiích, tak i v samotné CEPOL, a šíří osvědčené postupy a zjištění vzešlá z výzkumu. Vzdělávání CEPOL je zajišťováno spíše národními odborníky než zaměstnanci CEPOL. Každý rok se vzdělávání CEPOL na místě zúčastní okolo 2 000 osob a přibližně 100 až 200 osob se účastní výměnných programů a (od roku 2011) činností v rámci elektronického učení. CEPOL je jednou z nejmenších agentur EU, pokud jde o rozpočet (8,3 milionu EUR v roce 2011). 3.1.2. Faktor č. 1: Větší politické povědomí o prioritách EU v boji s přeshraniční trestnou činností Strategie vnitřní bezpečnosti EU přijatá v roce 2010 určila výzvy, zásady a pokyny týkající se způsobu řešení otázek bezpečnosti v EU, včetně opatření, která jsou nyní prováděna a která jsou podpořena odpovídajícím vzděláváním. V červnu 2011 schválila Rada osm priorit v boji proti organizované trestné činnosti. 3.1.3. Faktor č. 2: Právní a politický vývoj v oblasti policejní spolupráce a odborné přípravy policistů Lisabonská smlouva počítá s podporou a prohloubením operativní spolupráce v oblasti vnitřní bezpečnosti s obzvláštním zaměřením na určité formy závažné a organizované trestné činnosti. Prostřednictvím strategie vnitřní bezpečnosti zavedla EU systém pro stanovování priorit, jež má být podpořen vzájemnou důvěrou a budováním kapacit. Evropská rada v roce 2009 zdůraznila, že do roku 2015 je třeba vytvořit skutečnou evropskou kulturu v oblasti prosazování práva zřízením evropských systémů vzdělávání v oblasti prosazování práva a výměnných programů pro všechny dotčené příslušníky donucovacích orgánů na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU a že by CEPOL měla hrát klíčovou úlohu při zajišťování evropského rozměru. Rovněž Evropský parlament požádal v roce 2009 o jednolitý přístup k zajišťování odborné přípravy pro příslušníky donucovacích orgánů v celé EU. Evropský parlament, Rada a Komise stanovily společný přístup k agenturám, včetně jejich řídicí struktury a řízení, činností a financování a sestavování rozpočtu[4]. 3.2. Vymezení problému 3.2.1. Problém č. 1: Nedostatečné povědomí o evropském rozměru policejní práce Většina příslušníků donucovacích orgánů v EU nemá potřebné znalosti k tomu, aby mohla efektivně spolupracovat při potírání prioritních oblastí přeshraniční trestné činnosti. Problém č. 1a Evropské vzdělávání se nedostane ke všem příslušníkům, kteří je potřebují Vzdělávání CEPOL je v souladu s rozhodnutím o CEPOL zaměřeno na policisty s vyšší nebo střední hodností, přičemž na tematické vzdělávání pro ostatní příslušníky, kteří je mohou potřebovat, se klade jen malý důraz. Do konce roku 2009 se vzdělávání CEPOL zúčastnilo pouze 1,6 % vyšších policejních důstojníků v EU. V roce 2010 vyslalo policisty za účelem vzdělávání pouze 13 až 15 členských států. Kurzy nejsou plně obsazovány. Může to být kvůli tomu, že účast není formálně uznána nebo osvědčena jako kvalifikace. Členské státy obvykle nemají zvláštní rozpočet na vysílání úředníků za účelem vzdělávání. V některých členských státech jsou postupy schvalování účasti složité a časově náročné. Ačkoli si některé členské státy vytvořily plány kaskádovitého šíření znalostí získaných prostřednictvím vzdělávání CEPOL, šíření těchto vědomostí bývá neformální a nedostatečné. Překážkou může být rovněž jazyk: většina vzdělávání se uskutečňuje v angličtině, což může mnoho příslušníků odradit. Problém č. 1b Nedostatečná koordinace mezi CEPOL, členskými státy a ostatními agenturami Navzdory dohodám o spolupráci mezi agenturami působícími v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí neexistuje systematická koordinace vzdělávání v souladu s nejnovějšími strategickými cíli EU. Vzdělávací programy nejsou dostatečně zacílené a koordinované: 27 % národních akademií nahlásilo překrývání mezi činnostmi CEPOL v oblasti vzdělávání a vzděláváním poskytovaným na vnitrostátní úrovni. Plány činnosti vzdělávacích zařízení se zřídka koordinují a běžně dochází k duplicitám. Překrývání existuje rovněž u logistiky, jednotlivá zařízení například poskytují školení ve stejném termínu. 3.2.2. Problém č. 2: Stávající řízení a struktura CEPOL snižují účinnost vzdělávání Způsob řízení a struktura CEPOL brzdí její schopnost fungovat účinně jako nástroj politiky EU. Problém č. 2a Správní rada postrádá náležité zaměření V návaznosti na pětileté hodnocení se zlepšilo rozhodování, nicméně řízení a struktura CEPOL jsou nadále zastaralé. Správní rada se soustředí na méně podstatné správní záležitosti a dostatečně se nevěnuje strategii. Rozhodnutí o CEPOL neorientuje úkoly správní rady na strategické záležitosti. Velikost správní rady – obvykle 45–50 účastníků z členských států na každém zasedání – brání rychlému rozhodování a vytváří rovněž nepřiměřené náklady. Vysoká fluktuace účastníků vede k trvalé potřebě poskytovat novým účastníkům dostatek času na to, aby se seznámili s prací. Správní rada nemá rovněž jednoznačného zástupce zájmů EU, jelikož Komise je pouze nehlasujícím pozorovatelem; to je v rozporu se společným přístupem ve věci agentur. Problém č. 2b Zapojení členských států do činností CEPOL není konzistentní Úlohou národních kontaktních míst je „zajistit účinnou spolupráci mezi CEPOL a [vnitrostátními] vzdělávacími zařízeními“. Navzdory několika pokusům správní rady zabývat se touto záležitostí nejsou povinnosti kontaktních míst stále jasné. Některé členské státy nemají ve svých kontaktních místech dostatek pracovníků na plný úvazek, což oslabuje schopnost CEPOL koordinovat vzdělávání a brání spolupráci mezi CEPOL a členskými státy. Problém č. 2c Nedostatečné finanční plánování u činností v oblasti vzdělávání ze strany členských států Provozní výdaje – především na vzdělávací aktivity – představují více než polovinu plánovaných výdajů. Členské státy obvykle předkládají své plány v daném roce příliš pozdě, což znamená, že kurzy je třeba vměstnat do zbývajících měsíců roku, čímž se zvyšuje pravděpodobnost nedostatečné účasti. V období od roku 2006 do roku 2010 členské státy (poskytující vzdělávání v rámci CEPOL) zrušily nebo odložily 13 % kurzů, ačkoliv cílem bylo 5 %. Stávající systém, který má zajistit, aby vzdělávací aktivity odpovídaly skutečným potřebám šíření znalostí o nástrojích a politikách EU, není optimální. Není stanoveno posuzování potřeb na úrovni EU, na jehož základě by bylo možno provést posouzení na vnitrostátní úrovni. O výsledcích a dopadech činností není systematicky poskytována zpětná vazba v zájmu lepšího plánování budoucích činností. 3.3. Právo EU jednat a subsidiarita Rámec pro nahrazení rozhodnutí o CEPOL poskytuje čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie. Posílení právního základu CEPOL je podpořeno řadou důležitých politických dokumentů EU. Co se týká subsidiarity, otázky, jimiž je třeba se zabývat, souvisí se vzděláváním příslušníků policie v celé EU, zajištěním společných kompetencí a posílením policejní kultury EU. Návrhem nebudou dotčeny vnitrostátní iniciativy, které členské státy přijaly v oblasti vzdělávání příslušníků donucovacích orgánů. 4. Cíle politiky 4.1. Obecný cíl Zlepšení policejní činnosti v EU zavedením systému vzdělávání pro příslušníky donucovacích orgánů v souladu s vyvíjejícími se strategickými prioritami v oblasti policejní spolupráce. 4.2. Konkrétní cíle Konkrétní cíl č. 1 Zajistit kvalitnější, koordinovanější a konzistentnější vzdělávání v problematice související s přeshraniční trestnou činností širším řadám příslušníků donucovacích orgánů. Konkrétní cíl č. 2 Stanovit jednoznačný rámec pro odbornou přípravu policistů v souladu s potřebami EU v oblasti vzdělávání a společným přístupem k agenturám EU. 5. Možnosti politiky 5.1. Evropský systém vzdělávání v oblasti prosazování práva Společně s návrhem na reformu CEPOL předkládá Komise evropský systém vzdělávání a výcviku příslušníků donucovacích orgánů (dále též pouze „systém vzdělávání a výcviku“). Tento systém určí parametry toho, jak vzdělávání provádět koordinovaným způsobem, aby se rozvíjela schopnost EU čelit společným problémům. Systém vzdělávání a výcviku vymezí obsah vzdělávání, kdo by se měl vzdělávat v jaké oblasti a kdo v EU nebo na vnitrostátní úrovni bude vzdělávání poskytovat. 5.2. Varianty politiky Varianta č. 1 (zachování stávající situace): Prosazení systému vzdělávání a výcviku příslušníků donucovacích orgánů, aniž by se měnil právní základ CEPOL Některé členské státy vznesly námitky proti změně stávajícího rámce CEPOL, který podle jejich názoru zajišťuje dostatečné vzdělávání. Většina konzultovaných členských států se však domnívá, že je nutné právní základ přepracovat, aby se vzdělávací politika rozvíjela a aktualizovala. Podle stávajícího právního základu by CEPOL mohla systém vzdělávání a výcviku realizovat pouze částečně, neboť její působnost je omezena na výše postavené příslušníky. Varianta č. 2: Vzdělávání na úrovni jednotlivých členských států v rámci sítě EU CEPOL by byla jako agentura rozpuštěna. Koordinace a kontakty by pokračovaly na mezivládní úrovni s malým sekretariátem, který by poskytovala Komise, jak tomu bylo před přijetím rozhodnutí o CEPOL. Některé funkce by se převedly na jiné agentury EU, které by převzaly některé z činností CEPOL. Tato možnost by se inspirovala příkladem Evropské sítě pro justiční vzdělávání a vedla by k okamžité bezprostřední úspoře nákladů. Proti této možnosti se stavějí všechny členské státy. Varianta č. 3: Ukončení veškeré finanční podpory EU na vzdělávání CEPOL by byla rozpuštěna a EU by na policejní vzdělávání přestala poskytovat finanční prostředky s výjimkou zvláštního odvětvového vzdělávání poskytovaného jinými agenturami. Komise a Europol by mohly určovat potřeby v oblasti vzdělávání, jež by musely uspokojit členské státy. Zrušení veškeré podpory EU na účast na vzdělávání je radikální možností, která by se měla důkladně posoudit. Stavějí se proti ní všechny členské státy, neboť by to znamenalo návrat k předchozí nevyhovující situaci. Varianta 4a: Částečné převedení funkcí CEPOL na Europol; systém vzdělávání a výcviku by měla na starost CEPOL CEPOL by zůstala samostatnou agenturou, sdílela by však podpůrné služby a infrastrukturu s Europolem. Stávající ústředí by bylo uzavřeno a správní rada, ředitel a provozní personál by byli umístěni společně s Europolem. Rozhodnutí o CEPOL by bylo pozměněno tak, aby se vyřešily problémy související s řízením a kvalitou vzdělávání a aby bylo zajištěno zavedení systému vzdělávání v oblasti prosazování práva. Parlament Komisi požádal, aby posoudila možnost spojit CEPOL s Europolem. Toto částečné spojení by umožnilo vyřešit problémy v oblasti řízení, zajistilo by soulad se společným přístupem k agenturám a racionalizovalo by i neprovozní funkce. Zástupci členských států vznesli proti této možnosti námitky a uvedli, že by se jednalo o první krok směrem k zániku vzdělávací agentury s vlastní identitou. Varianta 4b: Funkce Europolu a CEPOL by se spojily do jedné agentury; systém vzdělávání a výcviku by měla na starost agentura vzniklá spojením (Europol) CEPOL a Europol by se formálně spojily. Ústředí CEPOL by bylo uzavřeno a provozní funkce by se převedly na Europol. Úkoly CEPOL by se přidaly k funkcím Europolu. Nový zástupce ředitele Europolu pro vzdělávání by přispíval k sestavování návrhu rozpočtu Europolu, který by přiděloval odpovídající zdroje na vzdělávání v souladu s posouzením potřeb v oblasti vzdělávání na základě systému vzdělávání v oblasti prosazování práva. Alternujícími členy správní rady Europolu by byli odborníci na vzdělávání. Vědecký výbor by vydával doporučení k záležitostem týkajícím se vzdělávání. Pro rozpočet na rok 2014 je CEPOL vedena jako agentura s „novými úkoly“, což znamená, že ačkoliv se na ni vztahuje cíl týkající se snižování zaměstnanců, může požádat rovněž o nová pracovní místa ze společného fondu pro nové úkoly. Potřebný proces stanovení nových priorit, přerozdělení a snahy o větší efektivitu by se dal lépe zvládnout v rámci větší struktury. Odstraněním překrývání správních úkolů mezi oběma agenturami by mohl být vyšší počet pracovníků přidělen na činnosti v oblasti vzdělávání. To by umožnilo zavedení systému vzdělávání v oblasti prosazování práva, které je z hlediska rozpočtu neutrální (pokud jde o počet zaměstnanců). Spojením by vznikly problémy při náboru nových zaměstnanců, dokud nedojde k převedení. Obě agentury by proto za podpory Komise musely urychleně zanalyzovat důsledky pro jednotlivé zaměstnance. Přechod by řídil ředitel CEPOL. Proti spojení se postavilo mnoho členských států s argumentem, že v případě jediné agentury by kvůli těsné blízkosti operačních priorit došlo ke snížení kvality a omezení vzdělávacích činností, nicméně některé členské státy projevily ochotu uvážit přínosy a náklady. Jakékoli opatření směřující k racionalizaci by bylo slučitelné s postojem Rady při jednáních o rozpočtu EU na rok 2013, při nichž Rada požadovala snížení rozpočtů agentur o 1 %, i s postojem Evropského parlamentu, který při jednáních o víceletém rámci doporučil, aby se prozkoumal i prostor ke spojení prostředků a úsporám nákladů mezi agenturami. Varianta č. 5: Posílení a zefektivnění CEPOL Úloha CEPOL by byla vyjasněna a posílena, což by vyžadovalo dodatečné zaměstnance. Rozhodnutí o CEPOL by bylo pozměněno tak, aby se odstranily problémy související s řízením a kvalitou vzdělávání. To by bylo v souladu se společným přístupem k agenturám a reagovalo by to žádosti mnoha členských států o silnější CEPOL a soudržnější vzdělávací politiku. 6. Upřednostňovaná varianta politiky Aby se systém vzdělávání a výcviku v oblasti prosazování práva plně realizoval (a byl tudíž splněn výše uvedený konkrétní cíl č. 1), je nezbytné i) svěřit agentuře EU odpovědnost za koordinaci jeho zavádění; ii) rozšířit mandát agentury (v porovnání s mandátem CEPOL) na vzdělávání všech příslušných policistů; a iii) přidělit agentuře dodatečné prostředky. Varianty č. 2 a 3 (žádná agentura) by nezajistily splnění úkolu uvedeného v bodě i). Varianty č. 1 (zachování stávající situace) a č. 5 (posílení CEPOL) zajistí splnění úkolu uvedeného v bodě i) a varianta č. 5 zajistí splnění úkolu uvedeného v bodě ii); varianty č. 1 a 5 by však znamenaly, že by se CEPOL i nadále potýkala s nejistotou, pokud jde o nalezení nových zdrojů, a hrozilo by tudíž, že se nepodaří splnit úkol uvedený v bodě iii). Varianty č. 4a (částečné spojení) a č. 4b (úplné spojení) dosáhnou splnění úkolu uvedeného v bodě i) a ii), ale rovněž v bodě iii), a to úsporami nákladů, které by mohly financovat (varianta č. 4b) nebo částečně financovat (varianta č. 4a) realizaci systému vzdělávání a výcviku. Upřednostňovanou možností je proto varianta č. 4b. Tato možnost by přinesla úspory, takže pracovní místa by se dala přeobsadit pro účely zavedení systému vzdělávání v oblasti prosazování práva. Došlo by ke krátkodobému přerušení, které by bylo nutno omezit na minimum, v dlouhodobějším horizontu by však byla zajištěna dodatečná flexibilita, pokud jde o přeobsazování podle priorit. Rychlé rozhodnutí a náležitá příprava spojení ze strany obou agentur by zmírnily případný negativní dopad na zaměstnance a činnosti obou agentur. Tato varianta by zajistila větší soulad řízení se společným přístupem k agenturám. Průběžným posuzováním vzdělávacích potřeb by se dosáhlo toho, aby činnosti agentury odpovídaly prioritám EU v oblasti přeshraniční policejní spolupráce. Při této variantě by se dalo snáze vylepšit koordinaci s ostatními agenturami. Varianta č. 4b – spojení CEPOL s Europolem – by umožnila účinným způsobem uvést do praxe evropský systém vzdělávání a výcviku v oblasti prosazování práva, a postavit tak vzdělávání policistů v EU na solidnější základ, zefektivnit je a pomoci odstranit nedostatky v dovednostech a znalostech příslušníků donucovacích orgánů. [1] Studie pro pětileté hodnocení činnosti CEPOL (Study on Five Years evaluation of CEPOL activity), 21. 1. 2011. konsorcium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP a Evalutility Ltd. [2] Viz www.cepol.europa.eu. [3] Studie týkající se změny rozhodnutí Rady 2005/681/SVV o zřízení CEPOL (Study on the amendment of the Council Decision 2005/681/JHA setting up CEPOL activity). Závěrečná zpráva ze dne 24.4.2012 – GHK Consultants. [4] Společné prohlášení ze dne 12. června 2012; viz http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ přizpůsobení právního rámce Evropského policejního úřadu Lisabonské smlouvě Průvodní dokument k Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU a RADY O AGENTUŘE EVROPSKÉ UNIE PRO SPOLUPRÁCI A VZDĚLÁVÁNÍ A VÝCVIK V OBLASTI PROSAZOVÁNÍ PRÁVA (EUROPOL) A O ZRUŠENÍ ROZHODNUTÍ RADY 2009/371/SVV A 2005/681/SVV Článek 88 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví nový právní základ pro Europol (nařízení) a pro kontrolu jeho činností Evropským parlamentem, do které jsou zapojeny vnitrostátní parlamenty. Stockholmský program[1] navíc zdůraznil, že organizovaná trestná činnost se stále více globalizuje a že boj proti ní vyžaduje mimo jiné systematickou výměnu informací, a vyzval k tomu, aby se Europol stal „centrem pro výměnu informací mezi donucovacími orgány členských států, poskytovatelem služeb a platformou pro služby v oblasti vymáhání práva“[2]. Hodnotící studie potvrzuje, že Europol je pro bezpečnost evropských občanů přínosem a má i spolehlivý systém ochrany údajů. Studie ale poukázala také na řadu oblastí, které je třeba vylepšit, aby Europol mohl splnit cíle Stockholmského programu. Tato reforma je součástí rozsáhlejšího balíčku, do něhož patří také návrh na sloučení Evropské policejní akademie (CEPOL) s Europolem a zavedení evropského systému vzdělávání v oblasti prosazování práva pro pracovníky donucovacích orgánů. Reformou Europolu Komise též dává najevo své odhodlání uplatňovat standardy řízení, na nichž se v červenci 2012 dohodla s Evropským parlamentem a Radou ve společném přístupu k decentralizovaným agenturám EU[3]. Při přípravě tohoto posouzení dopadů Komise vedla konzultace se všemi hlavními skupinami zúčastněných stran. 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU Rozsáhlé zločinecké a teroristické sítě představují velké ohrožení pro vnitřní bezpečnost EU. Vnitrostátní donucovací orgány již nadále nemohou pracovat izolovaně, je třeba, aby spolupracovaly. Vytvoření společného prostoru bez vnitřních hranic a hlubší integrace Evropské unie byly velkým přínosem pro volný pohyb občanů EU; bylo nutné je doplnit zesílením bezpečnostních opatření pro boj proti přeshraniční trestné činnosti. V tomto ohledu bylo zcela zásadní zřízení Europolu — agentury EU, jejímž úkolem je napomáhat lepší vzájemné spolupráci mezi orgány činnými v prosazování práva v EU. Europol pomáhá vnitrostátním policejním složkám zejména tím, že usnadňuje sdílení informací o trestné činnosti. Provádí operativní analýzy, které donucovacím složkám pomáhají při mezinárodním vyšetřování. Nabízí operativní pomoc (expertízu) na podporu přeshraničních vyšetřování nebo je i koordinuje; finančně podporuje vyšetřování případů padělání eura. Poskytuje také strategickou analýzu v podobě hodnocení hrozeb. Europol nemá vlastní vyšetřovací kapacitu, ani donucovací pravomoci. 1.1. Popis problému Komise identifikovala některé nedostatky, které brání tomu, aby se z Europolu stalo centrum pro výměnu informací mezi příslušníky donucovacích orgánů z členských států. Problém č. 1 1.1.1. Členské státy neposkytují Europolu veškeré informace nezbytné k boji proti závažné přeshraniční trestné činnosti EU přišla s iniciativami legislativního i finančního charakteru, aby se výměna informací stala klíčovým prvkem jejích politik v oblasti vnitřních věcí. Při shromažďování údajů a zpravodajských poznatků je Europol převážně závislý na členských státech. Rozhodnutí Rady od členských států vyžaduje, aby Europolu předávaly údaje, na něž se vztahuje jeho mandát. Členské státy však neposkytují Europolu veškeré informace, které jsou k boji s trestnou činností nezbytné, nebo je nepředávají včas. V poskytování informací mezi členskými státy navíc panují značné rozdíly. Tuto skutečnost dokládají rozličné statistiky. Skrytými důvody tohoto stavu jsou: • Nejednoznačnost stávajících právních předpisů: Povinnost členských států poskytovat údaje není formulována explicitně, což ponechává prostor k protichůdným výkladům a nejasnostem ohledně druhu, podrobnosti a rozsahu informací, které by členské státy měly Europolu předávat. Některé členské státy dokonce ani neuznávají, že se jedná o povinnost. • Sociologické a kulturní faktory: Slabá informovanost, nedostatečné znalosti a policejní kultura, která příslušníky donucovacích orgánů nabádá k opatrnosti při sdílení informací. • Organizační faktory: Na výkonnost a efektivitu národních jednotek Europolu, které slouží jako kontaktní místo Europolu v každém členském státě, mají vliv i některé faktory organizačního rázu. Kvůli neochotě předávat informace Europol nemůže zjišťovat vazby mezi kriminálními jevy v různých zemích a vytvářet přesný kriminálně-zpravodajský přehled o situaci v celé EU, díky němuž by mohl koordinovat vyšetřování vedené členskými státy. Členské státy tím pádem nespatřují ve zjištěních Europolu dostatečný přínos a mají méně důvodů k tomu, aby agentuře předávaly informace. Problém č. 2 1.1.2. Omezení při zpracování údajů Europol provozuje několik databází, aby mohl členským státům pomáhat při předcházení a boji proti závažné přeshraniční trestné činnosti a terorismu. Rozhodnutí Rady o Europolu přísně vymezuje nastavení těchto databází a určuje, k jakému účelu mají sloužit, kdo do nich má přístup, a obsahuje i specifická ustanovení o ochraně údajů a zabezpečení. Informační systém Europolu (dále též „EIS“) je referenční databáze používaná pro účely křížové kontroly výskytu záznamu. Analytické pracovní soubory (AWF) jsou databáze sloužící k analyticko-operativním účelům a k podpoře probíhajících vyšetřování. Kombinují základní údaje o totožnosti se zpravodajskými poznatky. Jeden analytický pracovní soubor se týká závažné a organizované trestné činnosti (tzv. „AWF SOC“) a druhý terorismu (tzv. „AWF CT“). Vlastníkem údajů je členský stát, který je poskytuje. Vlastník rozhoduje o účelu, k němuž se údaje Europolu předávají (pouze jako referenční údaje v rámci informačního systému Europolu, nebo ke konkrétním analytickým účelům v rámci jednoho z analytických pracovních souborů); vlastník navíc rozhoduje, kdo má mít k údajům přístup a jakým způsobem je lze využít (tzv. „zásada vlastnictví“). Mezi databázemi lze provádět pouze křížovou kontrolu výskytu (zjištění, zda se táž datová jednotka vyskytuje v jiné databázi). Analytik Europolu nesmí propojovat informace z různých databází, ledaže dostane svolení od všech, kteří poskytli předmětné údaje do databáze, k níž analytik nemá přístup. V praxi tento úkon zabere několik týdnů až měsíců. Pouze propojením datových jednotek (odhalením vztahů mezi údaji) může analytik posoudit význam informací pro analýzu a dát smysl informacím o zločineckých nebo teroristických organizacích, např. utvořit hypotézu o postavení pachatele v hierarchii zločinecké skupiny zapojené do závažné trestné činnosti i terorismu (např. pašování drog a zbraní za účelem financování teroristické činnosti). Bez tohoto propojení nelze provádět kriminalistické analýzy. Toto vše brání účinné analýze a způsobuje zpoždění při odhalování trendů a vzorců trestné činnosti. Europol nemůže produkovat zpravodajské výstupy o zločincích, teroristech a jejich vazbách, byť právě ty mohou být nezbytné pro vyšetřování vedená členskými státy. Navíc údaje zaslané členským státem mohou být určeny jak ke sdílení v rámci informačního systému Europolu, tak k analýze v rámci analytických pracovních souborů. Technická oddělenost znamená, že údaje musí být uloženy alespoň dvakrát (nebo třikrát) se zdvojenou povinností pro vlastníka údajů i Europol tyto údaje spravovat (aktualizovat, mazat), což vede k riziku, že se v původně shodných datových blocích začnou vyskytovat odlišnosti. 1.2. Základní scénář Zavedení kontroly Europolu ze strany Evropského parlamentu a národních parlamentů by zvýšilo jeho odpovědnost, ale nemělo by žádný dopad na to, aby se z Europolu stalo centrum informační výměny mezi donucovacími orgány. Objem poskytovaných informací by asi dále narůstal, nicméně rozdíly mezi členskými státy by přetrvávaly. Co se týče správy údajů, bude uchovávání dat v technicky oddělených databázích nadále omezovat schopnost Europolu poskytovat členským státům komplexní analytické zprávy, zejména o vazbách mezi organizovanými zločineckými skupinami a teroristickými sítěmi. Analytici Europolu by nemohli propojovat informace o organizované trestné činnosti a teroristických sítích (uložené v různých analytických pracovních souborech a informačním systému Europolu). V tomto ohledu tak nadále bude docházet ke zpožděním při identifikaci trendů a vzorců. Stále bude existovat situace, kdy se údaje budou uchovávat vícenásobně na dvou či třech místech. 2. CÍLE POLITIKY Obecný cíl reformy Europolu: zvýšit bezpečnost EU tím, že se z Europolu stane centrum pro výměnu informací mezi donucovacími orgány členských států, aby pro ně byla zajištěna lepší podpora při předcházení a boji proti závažné přeshraniční trestné činnosti a terorismu. Specifické a operační cíle 1. Zvýšit objem informací poskytovaných Europolu členskými státy. (a) Zvýšit objem a kvalitu informací, které členské státy Europolu poskytují; (b) Zmenšit rozdíly v tom, do jaké míry členské státy informace poskytují. 2. Pro zpracovávání informací vytvořit takové prostředí, v němž analytici Europolu budou moci členským státům poskytovat plnou podporu v předcházení a boji proti závažné přeshraniční trestné činnosti a terorismu. (c) Zajistit, aby analytici Europolu mohli propojovat a analyzovat veškeré relevantní údaje; (d) Zkrátit dobu nutnou k identifikaci trendů a vzorců; (e) Omezit vícenásobné uchovávání údajů. 3. VARIANTY 3.1. Varianta č. 1: Výchozí scénář /„čistá lisabonizace“ Ke shromáždění většího množství příspěvků od členských států bude Europol ve spolupráci s Evropskou policejní akademií (CEPOL) a Komisí pokračovat v tzv. „měkkých opatřeních“ – zvyšování povědomí formou prezentačních akcí, propagace osvědčených postupů národních jednotek Europolu v rámci vzdělávacích aktivit. Sestavování analýz bude vycházet z oddělených databází s omezenou možností propojovat a analyzovat údaje rozptýlené v různých databázích. 3.2. Varianta č. 2: Další legislativní změny prostřednictvím nařízení o Europolu A. Poskytování informací členskými státy A.1 Zpřísnění povinností a zavedení motivačních prvků Nařízení stanoví: · průběžně zlepšovat obecné povědomí; · vyjasnit ustanovení o povinnosti poskytovat údaje: členské státy by byly povinny sdílet veškeré údaje, jež patří do působnosti Europolu, a zejména pak ty, které jsou předmětem výměny s jiným členským státem. Aby bylo možné rozlišovat priority, byla by tato povinnost zaměřena na informace o trestné činnosti označené za prioritní v tzv. politickém cyklu EU o boji proti organizované a závažné mezinárodní trestné činnosti; · sledovat, nakolik členské státy tuto povinnost plní: Europol bude každoročně předkládat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o poskytování informací jednotlivými členskými státy a o výkonnosti národních jednotek Europolu; · finanční pobídky pro členské státy – nařízení by rozšířilo finanční pomoc na podporu vyšetřování vedených členskými státy i na jiné oblasti trestné činnosti než padělání eura. A.2. Umožnit Europolu přístup do databází donucovacích orgánů členských států Díky přístupu do vnitrostátních databází donucovacích orgánů na principu hit/no hit (vyhledávání položek bez zobrazení dodatečných informací) by Europol zjistil, zdá má členský stát příslušnou informaci k dispozici. Pokud by databáze danou položku obsahovala, Europol by mohl o tuto informaci požádat. Členské státy by si zachovaly kontrolu nad údaji, neboť k jejich předání je nutné povolení od členského státu. Tento systém by vyžadoval novou architekturu informačních technologií: 1) systém, který by zasílal dotazy členskému státu a shromažďoval odpovědi o nalezených záznamech, 2) investice na straně členských států do reorganizace jejich databází, aby bylo možné oddělit údaje spadající do působnosti Europolu, nebo zřízení předávací databáze s náležitým IT propojením. B. Správa údajů B.1 Sloučení nynějších dvou analytických pracovních souborů do jediného Při této variantě se stávající dva analytické pracovní soubory sloučí v jeden, přičemž informační systém Europolu zůstane samostatný. B.2 Nové prostředí pro zpracovaní informací Nařízení o Europolu již nebude vycházet z „databázového přístupu“. Nové nařízení by stanovilo procesní záruky pro uplatňování zásad ochrany údajů se zvláštním důrazem na „ochranu soukromí již od návrhu“ a naprostou transparentnost vůči inspektorovi ochrany údajů při Europolu a kontrolním orgánům. Europol by byl vázán konceptem „ochrany soukromí již od návrhu“, a při vytváření specifikací a architektury komunikačních systémů a technologií by tudíž od samého počátku pamatoval na veškeré požadavky na ochranu údajů. K dosažení tohoto cíle přichází v úvahu několik technických řešení. Ať už by se použilo kterékoli z nich, platilo by toto: · záruky týkající se ochrany údajů by se vztahovaly ke konkrétnímu údaji a jeho typu, nikoli k předem určené databázi, · aby bylo možné jasně vymezit účel, poskytovatel údajů by hned na začátku stanovil důvod zpracování, kvůli němuž byly údaje Europolu předány (křížová kontrola, operativní analýza, všeobecná analýza), · veškeré informace by měli analytici Europolu plně k dispozici tak dlouho, jak by bylo třeba ke splnění úkolu. Partneři Europolu by však stále měli právo omezit přístup a využití jinými subjekty. 4. ANALÝZA DOPADŮ 4.1. Varianta č. 1: Výchozí scénář / „čistá lisabonizace“ Zvýšení bezpečnosti v EU (0): Europol bude mít i nadále pouze roztříštěný obrázek o trestné činnosti v EU. Nebylo by možné poskytovat dostatečnou pomoc členským státům. Ochrana osobních údajů (0): žádný dopad na ochranu osobních údajů, žádný nepřímý pozitivní dopad na právo na život. Náklady (0): bez dodatečných nákladů v porovnání se současným stavem. Varianta č. 2: Další legislativní změny nařízení o Europolu 4.1.1. Dopady jednotlivých možností v rámci varianty A 4.1.1.1. Zpřísnění povinností a zavedení dalších motivačních prvků (A1) Zvýšení bezpečnosti v EU (+++): pozitivní dopad na nedostatky a nárůst objemu a kvality informací poskytovaných členskými státy. Větší důraz na cíle politického cyklu EU a předávání informací, které si státy vyměňují dvoustranně, by Europolu zajistilo větší přísun údajů o nejzávažnějších hrozbách. Sledování výkonnosti národních jednotek Europolu a míry, v níž jednotlivé členské státy poskytují informace, by vytvořilo vzájemný pozitivní tlak. Podpořilo by to šíření osvědčených postupů, mimo jiné i co se týče efektivní organizace národních jednotek Europolu, zvyšování informovanosti a prohlubování spolupráce mezi národními jednotkami Europolu a vnitrostátními donucovacími orgány. Pokud by se finančně podporovala přeshraniční vyšetřování, členské státy by to pobídlo k tomu, aby s Europolem více spolupracovaly. Dokládá to i několik úspěchů z oblasti boje proti padělání. Ochrana osobních údajů (0): žádný dopad ve srovnání s výchozí situací. Náklady (--): Pro rozpočet EU: · náklady na 6 zaměstnanců potřebných k zpracování většího množství poskytovaných údajů, · finanční podpora ve výši 800 000 EUR ročně na vyšetřování vedená členskými státy v jiných oblastech než padělání eura (vykompenzuje se omezením některých činností správní rady Europolu). Pro vnitrostátní rozpočty: · žádné podstatné náklady, · náklady, které členské státy vynaloží na jednorázová školení pro příslušníky donucovacích orgánů, kteří se zabývají závažnou přeshraniční trestnou činností: EUR 600 000, 3 miliony, nebo 6 milionů, · v individuálních případech možné náklady na reorganizaci národních jednotek Europolu. Přínosy: zvýšení účinnosti boje proti závažné přeshraniční trestné činnosti v řádu milionů EUR v období 2015–2020. 4.1.1.2. Umožnit Europolu přístup do databází donucovacích orgánů členských států (A2) Zvýšení bezpečnosti v EU (+++): podařilo by se vyplnit mezery ve znalostech, zlepšit práci neefektivních národních jednotek Europolu a zvýšit povědomí na straně členských států. Členské státy si zachovají kontrolu nad údaji, neboť předávání by podléhalo jejich souhlasu. Europol bude mít k dispozici více relevantnějších informací, díky čemuž bude moci nabídnout členským státům kvalitnější výstupy. Ochrana osobních údajů (0): beze změny. Přístup by byl na principu hit/no hit (vyhledávání shod položek bez zobrazení dodatečných informací). Europol by musel požádat členský stát o zpřístupnění obsahu informace. Před přenosem by členský stát zajistil splnění veškerých požadavků na ochranu údajů. Náklady (---): Pro rozpočet EU: (1) jednorázová investice 1,78 milionů EUR a (2) každoroční investice 1,46 milionů EUR. Náklady na straně členských států: · jednorázová investice 660 000 EUR do přizpůsobení IT systémů a připojení k systému pro předávání informací, · každoroční investice 1,2 milionů EUR, · v některých případech možné náklady na 1–2 nové zaměstnance. 4.1.2. Dopady varianty B 4.1.2.1. Sloučení dvou analytických pracovních souborů do jediného (B1) Zvýšení bezpečnosti v EU (++): potenciálně by bylo možné rychleji rozpoznat trendy, vzorce a vazby mezi zločineckými skupinami, které jsou zapojeny i do terorismu. Tím, že by se záběr analytického pracovního souboru rozšířil a obsahoval by závažnou organizovanou trestnou činnost i terorismus, analytici Europolu by mohli zobrazit veškeré vazby mezi informacemi, jež byly do sloučeného analytického pracovního souboru zaslány. Nadále však nebude možné propojovat údaje z informačního systému Europolu s údaji v analytickém pracovním souboru. Stále bude docházet k vícenásobnému uchovávání údajů. Ochrana osobních údajů (0): žádný vliv na ochranu osobních údajů ve srovnání s výchozím scénářem, neboť zato varianta je pouhým rozšířením současného systému. Náklady (0): minimální náklady, protože oba slučované analytické pracovní soubory stojí na stejném technologickém řešení. Mohly by se uhradit z rozpočtu Europolu na informační technologie. Potřebné investice i konzultace byly provedeny již při přípravě nedávného sloučení 23 analytických pracovních souborů do dvou, bylo by tudíž možné opětovně použít jejich výsledky. 4.1.2.2. Nové prostředí pro zpracování informací (B2) Zvýšení bezpečnosti v EU (+++): analytici Europolu by získali možnost propojovat a analyzovat veškeré údaje, jež ke své práci potřebují. Europol by tak mohl provázat všechny prvky, které souvisí s bojem proti organizované trestné činnosti a terorismu. V jednotném prostředí pro zpracování informací by byl Europol schopen lépe odhalovat, analyzovat a určovat vazby, které mezi organizovanými zločineckými skupinami a teroristickými sítěmi existují například v podobě finančních transakcí. Dopady na ochranu osobních údajů (0): platila by přinejmenším stejná úroveň ochrany údajů jako za výchozí situace. Dopad na náklady (0): ve srovnání s výchozím stavem by tato varianta nepřinášela žádné bezprostřední dodatečné výdaje. 5. UPŘEDNOSTŇOVANÁ VARIANTA Upřednostňovanou variantou politiky je varianta č. 2 (další legislativní změny), která je složena z variant A1 a B2. · Díky motivačním prvkům a zpřísnění povinnosti poskytovat informace by situace byla pro členské státy přehlednější a měly by větší motivaci k zasílání údajů. · Nová pravidla pro správu údajů by analytikům Europolu umožnila přístup ke všem informacím, které potřebují znát, aby mohli odhalovat vazby mezi informacemi a identifikovat trendy a vzorce. Europol by mohl členským státům poskytovat relevantnější a aktualizovanější výstupy. Nedocházelo by k vícenásobnému uchovávání údajů. Náklady: · Aby se dosáhlo potřebného účinku, vyžadovala by finanční podpora Europolu poskytovaná na vyšetřování vedená členskými státy 800 000 EUR ročně. Tyto prostředky budou získány úpravou priorit rozpočtu Europolu. · K realizaci této reformy Europol potřebuje celkem šest pracovníků na plný úvazek, aby zvládnul vyšší přísun informací od členských států. Tři zaměstnanci budou přeloženi z jiných oddělení; tři noví by se museli přijmout. Celkové personální náklady za období 2015–2020 by tak dosáhly 1,77 milionů. Ovšem přibližně dvě třetiny těchto nákladů se vykompenzují úsporami, které vzniknou sloučením s Evropskou policejní akademií (CEPOL), · V souvislosti s novými pravidly pro správu údajů nevzniknou žádné bezprostřední náklady. [1] Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je, Úř. věst. C 115, 4.5.2010, s. 1–38. [2] Evropská rada Komisi také vyzvala, aby „posoudila, jak zajistit, aby Europol získával informace od donucovacích orgánů členských států, aby členské státy mohly plně využívat možností Europolu“. [3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_cs.pdf