Doporučení pro

DOPORUČENÍ RADY

s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy,

s ohledem na doporučení Evropské komise,

vzhledem k těmto důvodům:

(1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí.

(2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem k posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst.

(3) Dne 7. července 2009 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“) rozhodla, že v Polsku existuje nadměrný schodek, a vydala doporučení k jeho odstranění nejpozději do roku 2012[1] v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku[2]. V zájmu důvěryhodného a udržitelného snížení schodku veřejných financí na 3 % HDP nebo pod tuto hodnotu bylo polským orgánům doporučeno, aby v roce 2009 provedly plánovaná stimulační fiskální opatření, aby počínaje rokem 2010 zajišťovaly průměrnou roční strukturální korekci rozpočtu přinejmenším ve výši 1¼ % HDP, aby ozřejmily detailní opatření, která jsou nezbytná ke snížení schodku pod referenční hodnotu do roku 2012, a aby zavedly reformy, jež by v nadcházejících letech omezily primární běžné výdaje. Jako datum, k němuž měla být přijata účinná opatření, stanovila Rada den 7. ledna 2010.

(4) Dne 3. února 2010 dospěla Komise k závěru, že podle její prognózy z podzimu 2009 Polsko přijalo potřebná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 7. července 2009, aby snížilo svůj schodek veřejných financí na úroveň odpovídající referenční hodnotě podle Smlouvy, a v rámci postupu při nadměrném schodku tudíž podle názoru Komise nebylo zapotřebí dalších kroků. Ze své prognózy z podzimu 2011 však Komise vyvodila, že Polsko nesměřuje ke splnění cílů, a vyzvala jej k dodatečným opatřením, jež země do 10. ledna 2012 přijala a zveřejnila. Dne 11. ledna 2012 tak Komise potvrdila, že polské orgány přijaly účinná opatření k včasnému a udržitelnému odstranění nadměrného schodku a že v případě Polska není aktuálně nezbytné podnikat v rámci postupu při nadměrném schodku další kroky[3].

(5) Dne 21. června 2013 dospěla Rada k závěru, že Polsko sice přijalo účinná opatření, ale dolehly na ně nepříznivé hospodářské události se zásadními důsledky pro veřejné finance, pročež vydala revidovaná doporučení[4]. Polsko tak splňovalo podmínky pro prodloužení lhůty pro odstranění nadměrného schodku veřejných financí podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97. Rada doporučila, že by Polsko mělo nadměrný schodek odstranit do roku 2014. V roce 2013 by mělo Polsko dosáhnout cíle celkového schodku veřejných financí ve výši 3,6 % HDP a v roce 2014 ve výši 3,0 % HDP, což podle aktualizované prognózy Komise z jara 2013 odpovídá ročnímu zlepšení strukturálního salda rozpočtu nejméně o 0,8 % HDP v roce 2013 a o 1,3 % HDP v roce 2014. Polsko by mělo důsledně provádět již přijatá opatření, která by mělo zároveň doplnit o dodatečná opatření dostačující k odstranění nadměrného schodku do roku 2014. Ke snižování schodku by mělo Polsko využít veškerých neočekávaných zisků. Pro přijetí účinných opatření ze strany Polska a pro podání podrobné zprávy o plánované konsolidační strategii pro dosažení uvedených cílů v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení (ES) č. 1467/97 stanovila Rada termín 1. října 2013. Zprávu o účinných opatřeních předložilo Polsko 2. října 2013. Komise tuto zprávu následně zanalyzovala.

(6) Dne [10. prosince 2013] Rada v souladu s čl. 126 odst. 8 SFEU rozhodla, že Polsko v roce 2013 nepřijalo účinná opatření v reakci na doporučení, která vydala dne 21. června 2013 podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy.

(7) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení (ES) č. 1467/97 je Rada povinna vydávat dotčeným členským státům doporučení s cílem odstranit ve stanovené lhůtě nadměrný schodek. Pro přijetí účinných opatření ze strany dotčeného členského státu za účelem odstranění nadměrného schodku musí doporučení stanovit nejzazší termín v délce šesti měsíců. V doporučení k odstranění nadměrného schodku by kromě toho Rada měla požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které budou podle prognózy, z níž dané doporučení vychází, odpovídat minimálnímu ročnímu zlepšení strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření, přinejmenším o referenční hodnotu 0,5 % HDP.

(8) Po průměrném růstu reálného HDP o 4 % ročně v období 2001–2011 tempo hospodářské aktivity v roce 2012 zpomalilo na 1,9 %. Makroekonomický scénář, z něhož vychází zpráva o účinných opatřeních, předpokládá, že v roce 2013 růst reálného HDP ještě dále zpomalí na 1,5 %, avšak poté se vývoj zvrátí a reálný HDP vzroste o 2,5 % v roce 2014 a o 3,8 % v roce 2015. Podle prognózy Komise z podzimu 2013 by měl reálný HDP růst v roce 2013 o 1,3 % a v roce 2014 by tempo jeho růstu mělo zrychlit na 2,5 % a v roce 2015 na 2,9 %. Ve srovnání s polskými orgány je Komise méně optimistická, pokud jde o růst domácí poptávky v posuzovaném období, zejména co se týče soukromé spotřeby a soukromých investic.

(9) Polské orgány očekávají, že schodek veřejných financí se zvýší z 3,9 % HDP v roce 2012 na 4,8 % HDP v roce 2013. Pokud jde o následující roky, polské ministerstvo financí předpokládá, že v roce 2014 dosáhne stát přebytku ve výši 4,5 % HDP, a to po plánované důchodové reformě, jež konkrétně povede k jednorázovému převodu aktiv v hodnotě 8,5 % HDP. Pro rok 2015 se očekává, že saldo veřejných financí bude opět vykazovat schodek, a sice ve výši 3 % HDP.

(10) Pro rok 2013 a 2014 se prognóza Komise podobá prognóze polských orgánů. I prognóza Komise počítá v roce 2013 se schodkem ve výši 4,8 % HDP. Zhoršení ve srovnání s hodnotou 3,9 % HDP v základním scénáři postupu při nadměrném schodku lze vysvětlit především výpadky příjmů. Pro rok 2014 se očekává, že saldo veřejných financí bude v důsledku plánované důchodové reformy vykazovat přebytek (+4,6 % HDP). Pokud jde o rok 2015, Komise je v porovnání s polskými orgány méně optimistická, neboť očekává schodek veřejných financí ve výši 3,3 % HDP. Za rozdílem ve výši 0,3 procentního bodu stojí zejména nižší běžné příjmy vyplývající z nižšího odhadu růstu nominálního HDP a také vyšší veřejné výdaje na mezispotřebu. Cíle schodku podléhají realizačním rizikům.

(11) Dále je třeba mít na paměti, že stávající prognóza schodku je založena na systému ESA-95. Od podzimu 2014 bude platit nový soubor pravidel (ESA-2010). Jelikož podle těchto nových pravidel se již převod aktiv nebude počítat mezi veřejné příjmy, očekává se, že saldo veřejných financí vykáže v roce 2014 schodek ve výši 4,2 % HDP a v roce 2015 ve výši 3,9 % HDP[5]. Vzhledem k tomu, že Rada rozhodne o zrušení na základě hodnot relevantních pro postup při nadměrném schodku, které budou posouzeny Eurostatem na jaře 2015 podle systému ESA-2010, jsou zapotřebí dodatečná opatření, jež vyrovnají ty prvky důchodové reformy, které již podle systému ESA-2010 nebudou schodek snižovat.

(12) Polské orgány i Komise odhadují, že hrubý veřejný dluh zůstane po celé zvažované období pod úrovní 60 %. Poměr dluhu k HDP by se měl podle prognózy Komise z podzimu 2013 snížit z 55,6 % v roce 2012 na 51 % v roce 2014, a to hlavně v důsledku oznámeného převodu aktiv penzijních fondů ve výši 8,5 % HDP, ale poté by se měl v roce 2015 opět zvýšit na 52,5 % HDP.

(13) Aby došlo k odstranění nadměrného schodku do termínu v roce 2014 podle pravidel ESA-2010 platných v té době a aby byla u tohoto odstranění zajištěna udržitelnost, pro rok 2014 by bylo zapotřebí dodatečné strukturální úsilí ve výši alespoň 1,6 % HDP, a to nad rámec opatření, která již byla zahrnuta do prognózy Komise z podzimu 2013 (ta by podle pravidel ESA-2010 přinesla v roce 2014 zlepšení strukturálního schodku o 0,6 % HDP). Vzhledem k tomu, že část potřebné korekce je výsledkem přechodu ze systému ESA-95 na systém ESA-2010, a takové roční úsilí (větší, než se požadovalo v doporučení Rady ze dne 7. července 2009 [1¼ % HDP], a větší, než se požadovalo v doporučení Rady ze dne 21. června 2013 [1,3 % HDP]) by kromě toho vedlo k výrazné ztrátě produkce v době, kdy přetrvává záporná produkční mezera, je záhodno termín stanovit na rok 2015.

(14) Za okolností, kdy panuje velká nejistota co do hospodářského a rozpočtového vývoje, by měl být rozpočtový cíl doporučovaný pro poslední rok korekčního období stanoven jasně pod úroveň referenční hodnoty, aby se zaručilo efektivní a trvalé odstranění v požadovaném termínu.

(15) Odstranění nadměrného schodku do roku 2015 by tudíž odpovídalo dílčímu cíli celkového schodku ve výši 3,9 % HDP pro rok 2014 (očištěného od převodu penzijních aktiv) a konečnému cíli ve výši 2,8 % HDP pro rok 2015. Uvedené cíle implikují související zlepšení strukturálního salda rozpočtu o 1 % HDP v roce 2014 a o 1,2 % HDP v roce 2015, a to při zohlednění opatření zahrnutých do prognózy Komise z podzimu 2013, která by podle systému ESA-2010 přinesla zlepšení strukturálního salda o 0,6 % HDP v roce 2014 a o 0,2 % HDP v roce 2015. To znamená, že kromě opatření již zahrnutých v prognóze Komise z podzimu 2013 (s výjimkou převodů aktiv v rámci důchodové reformy) jsou zapotřebí ještě dodatečná opatření ve výši 0,4 % HDP v roce 2014 a ve výši 1 % HDP v roce 2015,

PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ:

1) Polsko by mělo odstranit nadměrný schodek do roku 2015 důvěryhodným a udržitelným způsobem.

2) Polsko by mělo dosáhnout cíle celkového schodku ve výši 4,8 % HDP v roce 2013, ve výši 3,9 % HDP v roce 2014 a ve výši 2,8 % HDP v roce 2015 (nezapočítávaje dopad převodu aktiv v rámci důchodové reformy). Toto podle prognózy Komise z podzimu 2013 odpovídá zlepšení strukturálního salda o 1 % HDP v roce 2014 a o 1,2 % HDP v roce 2015.

3) Polsko by mělo důsledně provádět již oznámená a přijatá opatření, která by mělo zároveň doplnit o opatření dodatečná, jež budou dostačovat k udržitelnému odstranění nadměrného schodku do roku 2015. Polsko by mělo ke snížení schodku využít všech neočekávaných zisků.

4) Pro přijetí účinných opatření a pro podání podrobné zprávy o plánované konsolidační strategii pro dosažení uvedených cílů v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 stanoví Rada Polsku termín 15. dubna 2014.

Polské orgány by dále měly i) zlepšit kvalitu veřejných financí, zejména pak minimalizací škrtů v oblasti investic do infrastruktury, které podporují růst, a pečlivým přezkumem sociálních výdajů a jejich účinnosti; ii) zlepšit dodržování daňových předpisů a zefektivnit daňovou správu a iii) zvýšit závaznost a transparentnost institucionálního rámce pro veřejné finance, mimo jiné přizpůsobením definic užívaných v národním účetnictví standardům ESA a zaručením dostatečně širokého pokrytí, lepším průběžným sledováním toho, jak je během roku plněn rozpočet, a zajištěním toho, aby se účinně a včas monitorovalo dodržování trvalého výdajového pravidla, a to na základě spolehlivých nezávislých rozborů prováděných nezávislými orgány či orgány, které požívají funkční samostatnosti ve vztahu k fiskálním orgánům. Pro úspěšnou strategii fiskální konsolidace je konečně důležité i to, aby fiskální konsolidaci provázely komplexní strukturální reformy v souladu s doporučeními, jež Polsku adresovala Rada v rámci evropského semestru. Až do úplného odstranění nadměrného schodku by měly polské orgány kromě zprávy uvedené ve čtvrtém doporučení podávat také zprávy o dosaženém pokroku při plnění těchto doporučení, a to alespoň každých [šest měsíců] a také v samostatné kapitole konvergenčního programu.

Toto doporučení je určeno Polské republice.

V Bruselu dne

Za Radu

předseda

[1] Všechny dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v Polsku jsou k dispozici na internetové stránce: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[2] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6.

[3] Sdělení Komise Radě – Posouzení plnění rozpočtu v rámci probíhajících postupů při nadměrném schodku po prognóze útvarů Komise z podzimu 2011, COM(2012) 4 final, 11. 1. 2012.

[4] Doporučení Rady s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku, 21. 6. 2013.

[5] Podle systému ESA-2010 by již ke snížení schodku nevedly následující účinky plánované důchodové reformy: jednorázový převod aktiv ve výši 8,5 % HDP v roce 2014, běžný převod aktiv v roce 2014 (0,3 % HDP) a v roce 2015 (kumulovaný účinek ve výši 0,6 % HDP). Podle nových pravidel by se i nadále počítalo jen se změnou v počtu účastníků přispívajících do prvního pilíře (0,2 % HDP v roce 2014, kumulovaný účinek ve výši 0,4 % HDP v roce 2015). Ačkoli přechod na systém ESA-2010 bude mít podle očekávání pozitivní dopad na hodnoty HDP, odhaduje se, že dopad vyššího HDP na fiskální hodnoty bude zanedbatelný.