SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Maximalizace dopadu migrace na rozvoj Přínos EU pro dialog OSN na vysoké úrovni a další kroky k upevňování vazby mezi rozvojem a migrací /* COM/2013/0292 final */





SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Maximalizace dopadu migrace na rozvoj Přínos EU pro dialog OSN na vysoké úrovni a další kroky k upevňování vazby mezi rozvojem a migrací 1. Úvod Dialog na vysoké úrovni o mezinárodní migraci a rozvoji, který proběhl v září 2006, byl vůbec první schůzkou na vysoké úrovni zorganizovanou Valným shromážděním OSN, jež se zaměřila výhradně na debatu o vícerozměrných aspektech mezinárodní migrace a rozvoje. Druhý dialog na vysoké úrovni se bude konat ve dnech 3.–4. října 2013. Migrace se na mezinárodní úrovni dostává stále více do popředí a je uznávána jakožto účinný nástroj na podporu rozvoje jak v zemích původu, tak i v zemích určení. Tuto skutečnost dokládá mimo jiné zpráva z roku 2012 nazvaná „Realizing the Future We Want for All“ (Zajištění budoucnosti, jakou chceme pro všechny), kterou vypracoval tým OSN pověřený systémovými úkoly a která se týká rozvojového programu OSN po roce 2015. Uvedená zpráva migraci přiznává klíčový rozměr, pokud jde o dynamiku celosvětové populace, a roli hnací síly pro inkluzivní hospodářský a sociální rozvoj. Zvýšená regionální a globální mobilita osob, strukturální změny ve světovém hospodářství a současná hospodářská krize vytvářejí nové příležitosti a výzvy pro země původu, tranzitu a určení. Letošní dialog na vysoké úrovni představuje jedinečnou příležitost pro práci na mezinárodním programu účinného a inkluzivního řízení migrace, jakož i příležitost pro identifikaci opatření na podporu úlohy migrantů coby iniciátorů inovací a rozvoje. Hlavním tématem tohoto dialogu v roce 2013 je „vymezení konkrétních opatření na posílení soudržnosti a spolupráce na všech úrovních s cílem zvýšit přínos mezinárodní migrace pro migranty i dotčené země a prohloubit důležité vazby mezi migrací a rozvojem za současného omezení jejích negativních účinků“[1]. Maximalizace pozitivního dopadu migrace na rozvoj je významnou politickou prioritou EU, jak vyplývá z jejího dvojího politického rámce v této oblasti. Migrace a rozvoj jsou jednou ze čtyř prioritních oblastí globálního přístupu k migraci a mobilitě[2], který poskytuje zastřešující rámec pro vnější migrační politiku EU. Migrace je rovněž zvláštní prioritou Agendy pro změnu[3] vypracované Evropskou unií, v níž je vymezen rámec EU pro oblast rozvojové politiky. Důležitou součást globálního přístupu k migraci a mobilitě tvoří názory migrantů a prioritou všech opatření EU v oblasti migrace a rozvoje je posilování jejich lidských práv. Toto sdělení má dvojí účel: poskytuje základ pro společný postoj EU a jejích členských států (dále jen EU) během dialogu na vysoké úrovni, včetně klíčových poselství vyzývajících k pevnější globální spolupráci. Oddíly 2 až 5 jsou tudíž rozděleny podle témat, která budou v průběhu dialogu na vysoké úrovni projednávána v rámci čtyř kulatých stolů. Oddíl 6 sdělení dále obsahuje návrhy, jak by EU mohla upevnit vazbu mezi migrací a rozvojem ve svých vlastních politikách a postupech a přijímat opatření zajišťující systematické zohledňování úlohy, kterou migrace a mobilita hrají v procesu udržitelného rozvoje. Tento oddíl je tudíž odpovědí na požadavek Rady, aby byl v oblasti migrace a rozvoje na úrovni EU zaujat „ambicióznější přístup orientovaný na budoucnost“, jak je uvedeno v závěrech Rady ze dne 29. května 2012 ohledně globálního přístupu k migraci a mobilitě. 2. Kulatý stůl č. 1 Posoudit účinky mezinárodní migrace v oblasti udržitelného rozvoje a vymezit příslušné priority s cílem připravit rámec pro rozvoj po roce 2015 2.1. Potřeba šířeji nahlížet na vazbu mezi migrací a rozvojem Debata o migraci a rozvoji se doposud tradičně soustředila na omezený počet témat, mezi něž patří remitence, diaspory, odliv mozků a cirkulační migrace, přičemž prioritní význam byl přikládán spíše migraci do zemí OECD než migraci mezi zeměmi s nízkými a středními příjmy. V těchto „tradičních“ oblastech je stále možné dále vylepšovat[4] politiky a jejich provádění (i na úrovni EU), avšak pokrok by měl být ještě znatelnější, neboť uvedený přístup je ke komplexnímu řešení všech aktuálních otázek nedostatečný. K pohybům obyvatelstva dochází ve všech zemích světa a tento trend se pravděpodobně prohloubí. Většina mezinárodních migrantů (150 milionů), jichž na celém světě žije v současnosti podle odhadů 214 milionů, jsou občané zemí, které nejsou členy OECD. Nejčastěji dochází k mezinárodní migraci v rámci daného regionu, a to zejména v rozvojových zemích. Odhaduje se například, že více než 80 % všech afrických migrantů žije v jiných afrických zemích. Migrace v rozvojových zemích je navíc významným, často však opomíjeným jevem, který s sebou přináší podobné příležitosti a výzvy jako mezinárodní migrace. Rozvoj posiluje kromě úzkého vztahu s migrací také mobilitu, o níž se opírá (krátkodobé návštěvy obchodníků, pracovníků, studentů, turistů, osob navštěvujících své rodiny atd.). Mobilita je základním prvkem při posilování role městských center na celé jižní polokouli jakožto center rozvoje a středisek pro hospodářské, sociální a kulturní výměny, přičemž přispívá k integraci hospodářství rozvojových zemí do regionálních a světových trhů. Nucená migrace nadále představuje celosvětový problém. Velká většina uprchlíků, kterých je na světě celkem více než 15 milionů, žije v rozvojových zemích. Jejich pobyt je často dlouhodobý, což hostitelským komunitám způsobuje závažné potíže. Z přítomnosti uprchlíků a jiných nucených migrantů však mohou také vyplynout nové příležitosti a výhody pro ekonomiku na vnitrostátní i místní úrovni, a to díky lidskému kapitálu uprchlíků, včetně kvalifikovaných pracovních sil a vytváření poptávky po zboží a službách. Opatření, jež umožňují využít potenciálu uprchlíků pro urychlení rozvoje, zlepšují jejich soběstačnost, a tím přispívají ke kvalitnější ochraně uprchlíků, jež je přínosná také pro hostitelské země. Migrace a mobilita jsou již stále více ovlivňovány také změnou klimatu a zhoršováním životního prostředí. Podle současných poznatků dojde v budoucnosti k většině souvisejících pohybů obyvatelstva buď v rámci rozvojové země, nebo mezi rozvojovými zeměmi[5]. Migrace a mobilita mají značné pozitivní i negativní účinky na udržitelný hospodářský, sociální a environmentální rozvoj v zemích s nízkými a středními příjmy, ať se jedná o země původu či určení: · Pokud jde o země původu, ekonomické výhody vyplývající z migrace jsou dobře zdokumentovány a prostřednictvím převodů remitencí a investičních iniciativ diaspor přispívají rovněž ke snižování chudoby. Finanční, lidský a sociální kapitál diaspory může rovněž přímo přispět k dosažení sociálních rozvojových cílů, včetně rozvojových cílů tisíciletí týkajících se zdraví a vzdělávání. Stejně tak mohou remitence a jiné příspěvky migrantů napomoci k tomu, že se původní společenství lépe přizpůsobí negativním důsledkům změny klimatu. Pracovní příležitosti v zahraničí mohou být pro mladé lidi motivací k dosažení adekvátní kvalifikace. Důsledky migrace v oblasti lidského rozvoje jsou nicméně komplexní, což potvrzují obavy ohledně „odlivu mozků“ a negativního sociálního dopadu migrace pro ty, jež zůstali ve své zemi. Migrace může mít například negativní dopad na rozvojové cíle tisíciletí týkající se zdraví, neboť přispívá k odlivu mozků a ve světě vede k nerovnému rozmístění zdravotnických pracovníků. · Pokud jde o země určení, řádně řízená migrace může pomoci překlenout mezery na trhu práce, poskytnout pracovní sílu v zájmu podpory strukturální hospodářské transformace, podněcovat inovace díky dynamickému přístupu migrantů a konsolidovat systémy sociálního zabezpečení. Migrace a mobilita mohou představovat problémy při řízení urbanizace, ale jsou rovněž nezbytné pro fungování měst jako center růstu. Bez účinného řízení mohou být náklady spojené s migrací vysoké, mohou vést k napjatým vztahům s obyvateli hostitelských zemí, čehož často zneužívají populistické síly, a mohou vytvářet tlak na omezené zdroje. Nekontrolovaná migrace může vést také k většímu ohrožení bezpečnosti, zejména v nestabilních státech. Pro rozvoj je tudíž migrace jak příležitostí, tak i výzvou. Je nesporné, že migrace pozitivně ovlivnila snahy dosáhnout mnoha rozvojových cílů tisíciletí. Špatně řízená migrace má však negativní dopad, který může narušit také pokrok na cestě k udržitelnému rozvoji. 2.2. Migrace a rámec pro rozvoj po roce 2015 Komise vítá rostoucí zájem o začlenění hybných sil rozvoje, mezi něž patří migrace a mobilita, do rozvojového programu OSN po roce 2015[6]. Vítá také diskusi o tom, zda je možno vyvinout ukazatele kvality různých aspektů v oblasti řízení migrace. Je třeba vynaložit veškeré úsilí, aby z dialogu na vysoké úrovni vzešly k výše uvedeným otázkám příspěvky, jež by byly pro tento širší proces po roce 2015 relevantní a staly se jeho součástí. Jednání o problematice populační dynamiky v rámci programu po roce 2015 a Mezinárodní konference o populaci a rozvoji po roce 2014 nabízejí v tomto kontextu vhodné podmínky pro řešení výzev a příležitostí, které migrace a mobilita vytvářejí v oblasti rozvoje, včetně vzájemného vztahu s globálním vývojem na trhu práce, širšími demografickými trendy v různých regionech a pohyby obyvatelstva v rozvojových zemích. 2.3. Klíčová poselství pro dialog na vysoké úrovni · Migrace a mobilita musejí být uznány jako „hybné síly“ rozvoje. Měly by být zohledněny subjekty působícími v oblasti rozvoje na všech úrovních a začleněny do rámce pro rozvoj po roce 2015. Aby byl pozitivní dopad migrace na rozvoj co největší a negativní dopad co nejmenší, je nezbytné podporovat účinné řízení migrace. · Měl by se rozšířit program pro rozvoj a migraci [7]. Měl by být uznán rostoucí význam migračních toků v rámci rozvojových zemí a mezi těmito zeměmi a při vytváření vnitrostátních a regionálních rozvojových politik by se mělo přihlédnout k jejich pozitivním a negativním vazbám na hospodářský a sociální rozvoj. · Vzájemné vztahy mezi změnou klimatu, zhoršováním stavu životního prostředí a migrací vyžadují zvýšenou pozornost, zejména v kontextu rozvoje. 3. Kulatý stůl č. 2 Přijmout opatření za účelem dodržování a ochrany lidských práv všech migrantů, se zvláštním ohledem na ženy a děti, a za účelem předcházení nezákonnému pašování migrantů, obchodování s lidmi a boje proti těmto jevům, jakož i k zajištění řádné, legální a bezpečné migrace 3.1. Lidská práva všech přistěhovalců Dodržování práv migrantů a uprchlíků je klíčovým prvkem politik EU. Politiky EU na ochranu práv migrantů jsou na vysoké úrovni. V posledním desetiletí EU přijala řadu směrnic, jejichž cílem bylo zajistit rovné zacházení v oblastech zaměstnanosti, vzdělávání a odborné přípravy. Otázka rovnosti je zakotvena v Evropské úmluvě o lidských právech a v Listině základních práv EU, jež platí jak pro občany EU, tak pro státní příslušníky zemí mimo EU. Díky pravidlům EU v oblasti migrace využívají migranti bezprecedentních norem, pokud jde o práva na sociální zabezpečení. Splní-li například státní příslušníci zemí mimo EU určité podmínky, získají po pěti letech legálního pobytu stejná práva v oblasti sociálního zabezpečení, sociální podpory a sociální ochrany jako státní příslušníci dané členské země[8]. EU se zavázala bojovat proti rasismu, xenofobii a diskriminaci migrantů a osob pocházejících z komunity migrantů (například z druhé a třetí generace migrantů), zajišťovat spravedlivé zacházení se státními příslušníky zemí mimo EU a podporovat integrační politiku, která migrantům přiznává práva a ukládá povinnosti srovnatelné s právy a povinnostmi občanů EU. Evropská unie vypracovala řadu nástrojů na podporu integrace legálně pobývajících migrantů, včetně Evropského fondu pro integraci státních příslušníků třetích zemí, evropské internetové stránky o integraci, Evropského fóra pro integraci a „Příručky o integraci pro tvůrce politik a odborníky z praxe“. EU je odhodlána podporovat stejně přísné normy ve své vnější migrační politice. Posílení ochrany lidských práv migrantů je průřezovou prioritou spolupráce Evropské unie se zeměmi mimo EU. Evropská unie se zasazuje o lepší integrační politiku i ochranu práv migrantů a uprchlíků v partnerských zemích, ale také prostřednictvím těchto zemí, a to mimo jiné lepším přístupem k základním a jiným právům, k nimž patří: přístup ke vzdělání a zdravotní péči, právo na práci a právo na volný pohyb, odstranění bezdomovectví a svévolného zadržování migrantů, přístup ke spravedlnosti a rovné zacházení jako se státními příslušníky dané země v otázkách zaměstnanosti. Ochrana práv migrantů je upravena mezinárodním právním a normativním rámcem, který má komplexní povahu. Mezi hlavní dokumenty, které musejí být použity v případě migrantů i státních příslušníků daného členského státu, patří: Všeobecná deklarace lidských práv, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Ženevská úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, protokol k této úmluvě z roku 1967, Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti z roku 1954, Úmluva OSN o omezení případů bezdomovectví z roku 1961, Úmluva o právech dítěte, palermský protokol OSN proti pašování přistěhovalců a palermský protokol OSN o obchodování s lidmi, Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace, úmluva OSN proti mučení a Úmluva MOP o důstojné práci pro pracovníky v cizí domácnosti. Je však třeba vynaložit ještě větší úsilí o lepší implementaci mezinárodně dohodnutých rámců a o posílení ochrany lidských práv migrantů, zejména na vnitrostátní a regionální úrovni. V této souvislosti je důležité, aby byly vypracovány politiky a přijata opatření na podporu lidských práv neoprávněně pobývajících osob. Členské státy EU nepodepsaly Úmluvu OSN o ochraně práv všech migrujících pracovníků a členů jejich rodin z roku 1990. Skutečnost, že tato úmluva dostatečně nerozlišuje hospodářská a sociální práva legálních migrujících pracovníků od hospodářských a sociálních práv nelegálních migrujících pracovníků, není v souladu s vnitrostátními politikami ani politikami EU, a představuje tudíž zásadní překážku. Pokud však jde o podstatu věci, nástroje EU poskytují legálním i nelegálním migrantům rozsáhlou ochranu a záruky, které jsou často ještě větší než záruky uvedené v úmluvě. Z dlouhodobějšího hlediska zde existuje prostor pro přezkum stávajícího kombinovaného normativního rámce, včetně možnosti práce na nové úmluvě zabývající se právy všech migrujících pracovníků a uzpůsobené podle potřeb a výzev 21. století. 3.2. Řádná, legální a bezpečná migrace Komise v roce 2011 zprovoznila portál EU o přistěhovalectví[9], jehož účelem je informovat migranty o jejich právech a imigračních postupech. Tento portál poskytuje informace státním příslušníkům zemí mimo EU, kteří se do EU chtějí přestěhovat. Nabízí praktické informace o postupech, které jsou rozděleny podle jednotlivých členských států a kategorií migrantů. EU hodlá rovněž poskytnout pomoc při zřizování účelových zdrojových středisek pro migraci a mobilitu v některých partnerských zemích s cílem usnadnit opatření týkající se přípravy před odjezdem, návratu a znovuzačlenění. Pohyby rozdílných kategorií osob – tedy osob, jež používají stejné trasy a dopravní prostředky, ale jejichž původ a potřeby se liší – mnohým státům znesnadňují práci se zmapováním uvedených potřeb. Je velmi důležité, aby orgány při řízení těchto toků zajistily mezinárodní ochranu osobám, které ji potřebují, a aby se s nelegálními migranty zacházelo důstojně, a nikoli jako se zločinci. Neoprávněně pobývající migranti jsou často ještě zranitelnějšími vůči vykořisťování a zneužívání. Nelegální migrace omezuje jejich schopnost podporovat země původu a zvyšuje pravděpodobnost negativního dopadu na rozvoj v zemích určení. EU je pevně odhodlána prosazovat právní předpisy a politiky zaměřené na omezení nelegální migrace. Podporuje legální migraci a usiluje o prevenci nelegální migrace a boj proti ní, mimo jiné prostřednictvím správy hranic a politik v oblasti navracení a zpětného přebírání osob. EU také přijímá opatření na potrestání těch, kteří migrantů zneužívají. Směrnice z roku 2009 o sankcích vůči zaměstnavatelům je klíčovým nástrojem, který obsahuje ustanovení, jejichž cílem je snížit právní nejednoznačnost a předcházet vykořisťování nelegálních migrantů. Tato směrnice nestanoví sankce vůči neoprávněně pobývajícím migrujícím pracovníkům, ale zaměřuje se na zaměstnavatele, kteří migrantů nacházejících se ve zranitelné situaci zneužívají. V zájmu řádné, legální a bezpečné migrace Evropská unie také pomáhá rozvojovým zemím v posilování jejich politik a kapacit. Podporuje agendu důstojné práce a sociální ochranu, jakož i politiky usnadňující regionální mobilitu pracovních sil. Zasazuje se též o integrovanou správu hranic jakožto prostředek pro zajištění otevřených a bezpečných hranic a pro podporu dodržování práv na hranicích, včetně práva na žádost o azyl. Pozornost na mezinárodní úrovni by měla být dále věnována také potřebám migrantů, pokud jde o poskytování pomoci a ochrany v kritických humanitárních situacích či v situacích nouze a ohrožení života, a to během cesty do hostitelské země nebo během pobytu v této zemi. Měly by být zohledněny zejména ženy a děti nebo ostatní obzvláště zranitelné osoby. 3.3. Obchodování s lidmi Závazek EU spočívající v prevenci pašování migrantů a v boji proti tomuto jevu, jakož i v úsilí o vymýcení obchodování s lidmi se promítá do četných iniciativ, opatření a programů financování, jež jsou prováděny od devadesátých let dvacátého století. Významným krokem vpřed bylo v roce 2011 přijetí směrnice o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí[10]. Nejenže se tato směrnice zaměřuje na prosazování práva, ale má rovněž za cíl předcházet trestné činnosti a zajistit, aby byly oběti obchodování s lidmi chráněny a aby jim byla dána příležitost k zotavení a opětovnému začlenění do společnosti. Opatření k zajištění lepší spolupráce a koordinace mezi všemi aktéry, kteří se zabývají problematikou obchodování s lidmi, včetně vlád, občanské společnosti a mezinárodních organizací, jsou dále uvedena ve Strategii EU pro vymýcení obchodu s lidmi z roku 2012[11]. Budoucí opatření budou zahrnovat financování výzkumu a projektů, vytváření platforem, vypracování pokynů a osvědčených postupů, školení atd. Problematika obchodování s lidmi se v oblasti vnější spolupráce EU dostala rovněž do popředí a je systematicky zpracovávána v rámci dohod a partnerství se zeměmi mimo EU, jakož i ve všech dialozích EU o migraci a mobilitě. 3.4. Klíčová poselství pro dialog na vysoké úrovni · Všechny státy by měly zaručit ochranu lidských práv migrantů jakožto průřezovou politickou prioritu a prosazovat příslušné mezinárodní nástroje v oblasti lidských práv. · Všechny státy by měly respektovat důstojnost a chránit základní a lidská práva migrantů bez ohledu na jejich právní postavení. Měly by se zavázat, že budou chránit žadatele o azyl a zranitelné migranty – jako například nezletilé osoby bez doprovodu, oběti obchodování s lidmi, ženy a děti – a posilovat jejich postavení. · Všechny státy by měly vypracovat vnitrostátní politiky, jejichž cílem je začlenit migranty do společnosti, předcházet xenofobii a diskriminaci a proti těmto jevům bojovat a které jsou určeny také osobám pocházejícím z migrujících komunit. Měly by přijmout rázná opatření proti všem formám vykořisťování v rámci zaměstnávání legálních i nelegálních migrantů, včetně zavedení účinných sankcí proti zaměstnavatelům nelegálních pracovníků ze třetích zemí. · Všechny státy by měly ratifikovat a provádět mezinárodní nástroje pro boj proti pašování lidí a obchodování s lidmi. Měly by být vypracovány nebo vylepšeny vnitrostátní a regionální politiky zaměřené na boj proti obchodování s lidmi a měla by být posílena spolupráce v oblasti prevence, trestního stíhání pachatelů a ochrany obětí obchodování s lidmi. · Je třeba zdůraznit význam poskytování informací (potenciálním) migrantům ohledně imigračních postupů, ohledně práv migrantů a hospodářských a sociálních podmínek v plánované zemi určení. 4. Kulatý stůl č. 3 Posilovat partnerství a spolupráci v oblasti mezinárodní migrace, a umožnit tak účinné začlenění migrace do rozvojových politik a prosazování soudržnosti na všech úrovních 4.1. Partnerství a spolupráce V zájmu maximalizace pozitivního dopadu, který má migrace na země původu a určení a na migranty samotné, je nezbytné, aby mezi zeměmi existovala účinná mezinárodní partnerství. Evropská unie je zapojena do rozsáhlého dialogu a spolupráce s řadou regionů a zemí mimo EU. Tato spolupráce zahrnuje všechny čtyři stejně důležité oblasti globálního přístupu k migraci a mobilitě: i) posílení legální migrace a usnadnění mobility, ii) předcházení nelegální migraci a obchodování s lidmi a boj proti těmto jevům, iii) maximalizace dopadu migrace a mobility na rozvoj a iv) podpora mezinárodní ochrany. EU zavedla regionální a bilaterální dialogy o migraci a mobilitě se svými sousedy a dalšími prioritními partnery, čímž umožnila identifikaci společných priorit pro spolupráci podél migračních tras. Aby bylo možno s partnerskými zeměmi navázat intenzivnější dialog a operativní spolupráci, které by byly přizpůsobeny potřebám a týkaly se všech oblastí globálního přístupu k migraci a mobilitě, byly zavedeny dva specifické bilaterální rámce: partnerství v oblasti mobility a společné programy pro migraci a mobilitu. Jsou projednávány a prováděny příslušné právní nástroje včetně dohod o zjednodušení vízového režimu (společně s readmisními dohodami) s cílem usnadnit kontakty mezi občany EU a občany jejích prioritních partnerských zemí. Financují se četné programy a konkrétní činnosti. Všechny politické dialogy o migraci a rozvoji by měly být inkluzivní a měly by se do nich případně zapojit nevládní subjekty, jako je soukromý sektor, organizace zaměstnavatelů a pracovníků, akademická sféra a občanská společnost, ale také migranti a organizace na ochranu lidských práv. 4.2. Začlenění migrace do rozvojových politik Prvním důležitým krokem k podpoře správních rámců pro maximalizaci rozvojového potenciálu migrace a mobility je začlenění aspektů přistěhovalectví a emigrace do rozvojových strategií na všech úrovních. Pokrok je však stále neadekvátní, zejména na úrovni strategií partnerských zemí, mezi něž patří například strategické dokumenty o snižování chudoby. Dále je třeba podporovat „začlenění migrace“ do vnitrostátních rozvojových strategií. Začlenění otázek migrace do vnitrostátních a odvětvových rozvojových strategií může – za předpokladu, že se vychází z modelu rozvoje partnerských zemí, z jejich cílů a priorit – přispět k podstatně většímu ztotožnění s opatřeními pro maximalizaci dopadu migrace na rozvoj a k jejich podstatně větší udržitelnosti a soudržnosti. Uvedená opatření by měla být založena na přístupu mnoha zúčastněných stran a propojit všechna příslušná ministerstva. Dalšího pokroku je zapotřebí rovněž na úrovni dárců včetně Komise. Komise vynaložila velké úsilí o to, aby se migrace stala prioritní oblastí vnější spolupráce, a v letech 2004–2012 vyčlenila téměř 1 miliardu EUR na více než 400 projektů souvisejících s migrací. Při budování kapacit pro řízení migrace v souladu s vnější migrační politikou EU a s cíli týkajícími se snižování chudoby bylo v oblasti vnější spolupráce EU dosaženo výborných výsledků. Vzhledem ke skutečnému zvýšení mobility osob je však zapotřebí dalšího úsilí, aby se zajistilo, že rozvojové iniciativy EU v oblastech – jako například v oblasti zaměstnanosti, lidských práv, obchodu, zemědělství a životního prostředí – budou založeny na plném uznání potenciálu řádně řízené migrace a mobility jakožto hybných sil rozvoje. Aby se více podpořila práce na rozvoji společného chápání významu migrace mezi aktéry v oblasti rozvoje, je nutno získat více údajů o tom, jak může migrace stimulovat nebo naopak brzdit pokrok při plnění rozvojových cílů, a to zejména v odvětvích nejvíce ovlivněných demografických vývojem, jakož i vývojem v oblasti zaměstnanosti. Jsou zapotřebí rovněž nástroje, díky nimž by se z těchto poznatků staly operativní pokyny, a politické závazky týkající se uvedeného začlenění migrace by tak nezůstaly jen planými sliby. V roce 2005 Komise jako první použila migrační profily pro plánování rozvoje, které jsou účinnými prostředky, jak získat srovnatelné údaje a podporovat vytváření migrační politiky. Stručné migrační profily mohou být užitečnými zdroji srovnatelných údajů o migračních tocích, například při použití hlavních ukazatelů vypracovaných Skupinou pro globální migraci a příručky „Migrační profily — jak co nejlépe využít procesu“. V posledních letech EU důrazně podporuje „rozšířené migrační profily“, díky nimž se do procesu specifického pro každou zemi zapojí všechny zúčastněné strany. Odpovědnost nese partnerská země a udržitelnost je zajištěna prostřednictvím souvisejícího budování kapacit. Komise se zavazuje, že bude podporovat partnerské země, které rozšířené migrační profily chtějí využívat k tomu, aby lépe porozuměly úplnému dopadu migrace na hospodářský, sociální a environmentální rozvoj ve své zemi a vycházely z něj při přijímání cílenějších politických opatření. Účinná soudržnost politik má klíčový význam pro řádné začlenění otázky migrace do rozvojových politik a měla by se provádět na všech příslušných úrovních – včetně vnitrostátních rámců, mezi něž patří například strategický dokument o snižování chudoby –, ale také na regionální, místní i multilaterální úrovni a mezi těmito úrovněmi. Samotná EU nabízí dobrý příklad, jak může regionální spolupráce podporovat soudržnost politik v zájmu rozvoje v oblasti migrace. Povinnost týkající se soudržnosti politik ve prospěch rozvoje je zakotvena ve Smlouvě o EU a za tímto účelem byla vyvinuta řada operativních nástrojů, včetně pololetních zpráv[12]. V diskusích o migraci a rozvoji je nutné věnovat větší pozornost plánování rozvoje, které provádí místní orgány. Městské správy hrají klíčovou úlohu, protože rostoucí migrace a urbanizace představují vzájemně propojené oblasti, které mají velký dopad na společnosti na celém světě. Města mohou působit jako katalyzátor sociálních změn. Avšak města na jižní polokouli také čelí značným problémům spojeným mimo jiné s dosahováním udržitelné urbanizace. Výměna znalostí a zkušeností mezi městy – například o otázkách přístupu na pracovní trh, integrace, územního plánování a infrastruktury – by měla být propagována jakožto způsob podpory přínosu migrantů pro města či regiony; jednou z možností takové podpory je vytvoření účelové celosvětové sítě měst a městských regionů, která by se věnovala uvedeným otázkám. 4.3. Mnohostranná soudržnost v řízení migrace Pokud jde o podporu problematiky migrace a rozvoje, Komise uznává významný přínos zvláštního zástupce generálního tajemníka OSN zodpovědného za mezinárodní migraci a rozvoj. Dále uznává potenciální úlohu skupiny pro globální migraci jakožto subjektu zodpovědného za meziagenturní koordinaci v oblasti migrace. Lepší koordinace v této oblasti mezi všemi příslušnými agenturami OSN by mohla přispět k podstatně soudržnější globální politice v oblasti migrace a rozvoje. Mezinárodní organizace pro migraci jakožto přední mezinárodní organizace působící v této oblasti by měla hrát proaktivní roli v zájmu posílení koordinace se systémem OSN. Generální tajemník OSN zodpovědný za mezinárodní migraci a rozvoj může hrát v tomto kontextu důležitou roli zejména tím, že zajistí řádné fungování propojeného řízení v rámci systému OSN včetně propojení se skupinou pro globální migraci. Ukázalo se, že cennou platformou pro upřímnou a otevřenou diskusi je Globální fórum o migraci a rozvoji, které prohlubuje dialog a výměny s občanskou společností včetně organizací migrantů. Díky neformální povaze tohoto procesu vytváří uvedené fórum mezi zúčastněnými subjekty atmosféry důvěry, k čemuž by mělo docházet i nadále. Pokud jde o opatření přijatá v návaznosti na doporučení Globálního fóra o migraci a rozvoji a o kontrolu provádění těchto doporučení, je zapotřebí dalšího pokroku. V souladu s prioritami předsednictví uvedeného fóra v roce 2014 je také nutné vynaložit dodatečné úsilí, aby se jeho činnost více zaměřila na rozvoj. V mnohostranné spolupráci bude EU i nadále aktivním a odhodlaným partnerem. Jakožto právní subjekt se zvláštními pravomocemi v oblasti migrace a rozvoje a v souladu s Lisabonskou smlouvou by EU měla být schopna hrát odpovídající úlohu ve všech příslušných mezinárodních migračních orgánech. 4.4. Klíčová poselství pro dialog na vysoké úrovni · Všechny státy by se měly aktivně zapojit do mezinárodního dialogu a spolupráce s příslušnými partnery v zájmu stanovení společných priorit a posílení bilaterálního a regionálního řízení migrace. Je třeba také usilovat o efektivní zapojení občanské společnosti do globálního, regionálního, vnitrostátního a místního plánování v oblasti migrace a rozvoje. · Dárci a další aktéři v oblasti rozvoje by měli otázky migrace a mobility účinně začleňovat do svých rozvojových politik a nástrojů. Měly by být shromažďovány další důkazy o vazbách mezi mobilitou osob a rozvojem a dále rozvíjeny operační nástroje na podporu uvedeného začleňování otázek migrace. · V zájmu maximalizace přínosu migrace pro rozvoj je třeba vynaložit větší úsilí o poskytnutí dostatečné znalostní základny. Mělo by se usilovat o konsensus týkající se druhů údajů a podávání zpráv nutných k získání spolehlivého a srovnatelného přehledu o otázkách migrace na regionální a celosvětové úrovni. Měly by být prozkoumány mechanismy sdílení vnitrostátních údajů, jako jsou migrační profily. Měla by být věnována zvýšená pozornost iniciativám na podporu rozvojových zemí při posilování jejich kapacit v oblasti shromažďování a analýzy údajů o vazbách mezi migrací, mobilitou a rozvojem. Dále je třeba podporovat účinnou koordinaci v oblasti shromažďování údajů a výzkumu na celosvětové úrovni. · Agentury OSN a mezinárodní organizace by se měly zapojit do zcela integrovaného a koordinovaného mezinárodního programu v oblasti migrace, aby se co nejvíce omezilo překrývání kompetencí a plýtvání s omezenými zdroji. 5. Kulatý stůl č. 4 Mezinárodní a regionální mobilita pracovních sil a její dopad na rozvoj 5.1. Mobilita pracovních sil Evropská unie je ojedinělým příkladem toho, jak lze dosáhnout regionální integrace a jak tato integrace přispívá k rozvoji. EU vybudovala jednotný hospodářský prostor a jednotný prostor volného pohybu, kde může více než 480 milionů evropských občanů cestovat, studovat, pracovat a žít. EU postupně buduje svůj integrovaný trh práce a zřizuje systémy pro uznávání odborných kvalifikací a přenositelnost sociálních a důchodových práv mezi členskými státy. Mobilita pracovních sil v rámci EU přinesla četné výhody, mezi něž patří další sbližování v hospodářské oblasti a sdílení dovedností mezi členskými státy, více převodů remitencí v rámci EU a nižší tlak na trh práce, jenž se potýká s vysokou nezaměstnaností. Právní nástroje EU[13] státním příslušníkům zemí mimo EU přiznávají právo na mobilitu, jež jim umožňuje žít a pracovat v jiném členském státě. Ve stávající vysoce konkurenční a globalizované ekonomice, přes v současnosti vysokou nezaměstnanost v EU bude přistěhovalectví pracovních sil ze zemí mimo Evropskou unii hrát svou roli také v okamžiku, kdy bude EU usilovat o rozvoj vysoce kvalifikované a přizpůsobivé pracovní síly schopné čelit problémům vyplývajícím z demografických a hospodářských změn. EU je odhodlána co nejlépe využít domácí pracovní síly včetně migrantů, kteří již v EU oprávněně pobývají, a zároveň nabídnout možnosti legální ekonomické migrace v oblastech, v nichž byl zaznamenán nedostatek pracovních sil a kvalifikací. S rostoucí mezinárodní mobilitou (pracovní síly) je potřeba zintenzívnit činnost v oblastech, jako je uznávání zahraničních kvalifikací, přezkum týkající se přenositelnosti důchodových a jiných sociálních práv, a to pokud možno i na mezinárodní úrovni. Projednání otázky sociálního zabezpečení migrantů by měl například zvážit meziagenturní orgán sociálního zabezpečení, jehož zřízení bylo schváleno na zasedání G20 v roce 2011. Regionální mobilita pracovních sil je rovněž klíčovým prvkem migrace v rozvojových oblastech, kde je životně důležitou strategií pro získávání obživy. Mobilita pracovních sil přispívá k lepšímu propojení mezi nabídkou a poptávkou na trhu práce. Vzhledem k tomu, že pokračuje přerozdělování světového bohatství, mnohé rozvojové země se stále častěji stávají zeměmi určení, do nichž směřují meziregionální migrační toky pracovních sil. Světová hospodářská krize ve skutečnosti vedla ke zvýšení mobility pracovních sil z členských států EU do některých zemí Latinské Ameriky a Afriky. Správní rámce pro migraci pracovních sil jsou nicméně v mnoha zemích určení s nízkými a středními příjmy dosud nedostatečné a měly by být konsolidovány, aby posílily dopad migrace na rozvoj a zajistily přiměřenou ochranu a důstojné pracovní podmínky pro migrující pracovníky. Zvláštní pozornost by měla být v této oblasti rovněž věnována úloze regionálních organizací, neboť mají dobré předpoklady pro to, aby zlepšily řízení regionální mobility pracovních sil. Evropská unie by se ráda podělila o své zkušenosti v oblasti řízení mobility pracovních sil, a to mimo jiné s regionálními organizacemi v zemích s nízkými a středními příjmy. 5.2. Klíčová poselství pro dialog na vysoké úrovni · Všechny státy by měly přezkoumat stávající překážky pro mobilitu osob s cílem odstranit ty překážky, jež z bezpečnostních důvodů nejsou ospravedlnitelné a zbytečně brání hospodářské konkurenceschopnosti a regionální integraci. Zvláštní pozornost by se měla věnovat usnadnění přístupu cestujících v dobré víře a snižování nákladů za poskytnutí dokladů a poplatků souvisejících s náborem. Je třeba v tomto kontextu zvážit možnost svolání konference o mezinárodní mobilitě pracovních sil a rozvoji v rámci OSN. · Měly by být podporovány jak postupy na podporu řádné vnitroregionální migrace a mobility mezi rozvojovými zeměmi, tak i regionální organizace působící v této oblasti. · Je třeba podporovat vnitroregionální mobilitu pracovních sil, programy pro rozvoj kvalifikací a pravidla pro uznávání kvalifikací a vydávání osvědčení, zejména v těch odvětvích, které trpí nedostatkem vyškoleného personálu a pro které by mohli být migrující pracovníci přínosem. Současně je třeba vypracovat spolehlivé přehledy trendů informující o potřebných kvalifikacích v jednotlivých regionech[14], z nichž by se mělo čerpat při vytváření programů pro rozvoj kvalifikací a příležitostí k mobilitě. · V zájmu podpory hospodářského a sociálního rozvoje zemí původu a určení je třeba usnadnit cirkulační migraci. · Měl by být podporován efektivní přístup k sociálnímu zabezpečení v hostitelských zemích, jakož i přenositelnost sociálních a důchodových práv, mimo jiné prostřednictvím bilaterálních nebo regionálních dohod, neboť by to mohlo usnadnit také mobilitu a cirkulační migraci a učinit nelegální práci neatraktivní. 6. Co by měla EU podniknout: další kroky pro upevňování vazby mezi rozvojem a migrací Výše uvedené klíčové informace jsou určeny celému mezinárodnímu společenství. Mnohé však EU může, nebo by měla učinit v rámci svých vlastních politik a programů. Ve své vnější migrační politice – při maximalizaci dopadů, které má migrace do zemí EU na rozvoj zemí původu – Evropská unie již dosáhla značného pokroku. Je odhodlána pokračovat v práci na „tradičních“ oblastech svého programu (remitence, diaspora, odliv mozků, cirkulační migrace). Výzvy a příležitosti, s nimiž se partnerské země potýkají v souvislosti se vazbou mezi rozvojem a migrací, jsou však rozsáhlejší a komplexnější než ty, které se doposud řešily. Komise zajistí, aby se budoucí opatření EU v oblasti migrace a rozvoje stala skutečně globálními a aby řešila celou řadu různorodých pozitivních a negativních dopadů, které může mít migrace na udržitelný hospodářský, sociální rozvoj a environmentální rozvoj v zemích s nízkými a středními příjmy, ať se jedná o země původu či země určení. K tomu je zapotřebí, aby se opatření přednostně zaměřila na problematiku rozvoje. K praktickému prosazení tohoto holistického přístupu je třeba přijmout opatření, zejména v kontextu rozvojové politiky EU, která by lépe řešila řadu otázek. Mimo jiné je třeba: · Rozšířit opatření přijímaná v „tradičních“ oblastech migrace a rozvoje o kontext Jih–Jih, zejména stanovením prostředků pro snazší převody remitencí mezi rozvojovými zeměmi a podporou výzkumu, který umožní lépe pochopit roli diaspor v zemích s nízkými a středními příjmy jakožto aktérů rozvoje v jejich zemi původu. · Zkoumat možnosti, jak snížit náklady a zvýšit přínos migrace a mobility pro země určení s nízkými a středními příjmy, se zvláštním zaměřením na vnitroregionální toky. V tomto ohledu je třeba podpořit soudržnost mezi vnitrostátními politikami v oblasti zaměstnanosti a aktivní migrací pracovní síly. · Lépe pochopit sociální a hospodářské dopady migrace na rozvoj, a to zejména v odvětvích, jako je zdravotnictví, vzdělávání, zaměstnanost a zemědělství. · Podniknout kroky směřující k úplnému začlenění nucené migrace do programu v oblasti rozvoje a migrace a zajistit, aby uprchlíci a další nucení migranti byli začleněni do dlouhodobého plánování rozvoje. Komise bude zejména usilovat o začlenění problému vleklých situací, v nichž se uprchlíci nacházejí, do rozvojového programu, a toto začlenění bude prosazovat, aby vlády hostitelských zemí zmíněnou situaci a možný pozitivní přínos uprchlíků zohlednily, čímž by se zabránilo budoucímu vysídlování a podpořily by se snahy o nalezení trvalých řešení. · Dále přezkoumat a studovat vazby mezi změnou klimatu, zhoršováním stavu životního prostředí a migrací, včetně významu, jaký mají adaptace na změnu klimatu a snižování rizika katastrof pro omezení vysídlování, a role migrace jakožto strategie, jejímž cílem je lepší adaptace a markantnější snižování rizika katastrof. · Dále prozkoumat vazby mezi mobilitou a rozvojem, včetně vztahu mezi vnitřní a mezinárodní mobilitou a mezi mobilitou a urbanizací. V rámci globálního přístupu k migraci a mobilitě a Agendy pro změnu Komise navíc podpoří řízení migrace a účinnou soudržnost politik na všech úrovních, aby se využilo potenciálu migrace a mobility jakožto hybných sil rozvoje. Komise hodlá zejména: i. Podporovat začlenění migrace do rozvojových strategií. Pokud jde o vlastní rozvojovou spolupráci EU, Komise bude i nadále provádět cílené tematické financování a znásobí úsilí o začlenění rozměru migrace do rozvojových iniciativ v jiných odvětvích, kdekoli to bude vhodné. Je navíc připravena pomáhat rozvojovým zemím s uvedeným začleňováním migrace mimo jiné tím, že podpoří rozšířené migrační profily a vnitrostátní strategie migrace. ii. Posílit řízení migrace a spolupráci v rozvojových zemích a mezi nimi – zejména na regionální úrovni – v zájmu zlepšení výsledků v oblasti rozvoje v zemích původu, tranzitu a určení. Komise je připravena podporovat budování kapacit ve všech příslušných oblastech mimo jiné tak, že bude sdílet své odborné poznatky o ochraně lidských práv migrantů, integraci, systémech migrace pracovní síly, azylu a mezinárodní ochraně, boji proti pašování osob a obchodování s lidmi, integrované správě hranic atd. Tato opatření by měla být plně v souladu s cíli příslušných rozvojových strategií, které se týkají migrace. iii. Dále podporovat přístup zaměřený na migranty, který je průřezovou prioritou všech opatření EU v oblasti migrace a rozvoje a který migrantům musí pomoci v tom, aby svou roli aktérů v oblasti rozvoje plnili efektivněji. Iniciativy by měly být založeny na povědomí o dopadu těchto činností na jedince a společenství, včetně samotných migrantů, hostitelských společenství a těch, jež zůstali ve své zemi. O pokroku dosaženém při provádění výše uvedených iniciativ bude Komise informovat ve své zprávě o globálním přístupu k migraci a mobilitě zveřejněné jednou za dva roky, jakož i ve svých zprávách o provádění Agendy pro změnu. 7. Závěr EU vytvořila prostor volného pohybu osob mezi zeměmi Evropy, v němž mnozí lidé z různých koutů světa spatřují zdroj inspirace. V duchu partnerství jako první vypracovala vyváženou a ucelenou vnější migrační politiku. Je největším světovým dárcem rozvojové pomoci a v nadcházejících letech bude i nadále poskytovat významnou podporu. EU je připravena sdílet své zkušenosti se zainteresovanými zeměmi a organizacemi a doufá, že dialog na vysoké úrovni v roce 2013 bude počátkem nové éry globální spolupráce v oblasti migrace a rozvoje. Komise vyzývá všechny příslušné agentury a mezinárodní organizace v oblasti migrace a rozvoje, aby v globálním měřítku zaujaly soudržnější, komplexnější a koordinovanější přístup. Mezinárodnímu společenství je třeba umožnit, aby využilo příležitostí a řešilo problémy spojené s mezinárodní migrací. Podobným problémům – a to i v souvislosti s migrací a rozvojem – čelí v dnešním globalizovaném světě všechny země, které tuto situaci řeší nicméně různými způsoby, jelikož jejich priority, velikost a demografické a hospodářské charakteristiky nejsou tytéž. Je proto nezbytné navázat mezinárodní spolupráci a zajistit tak, aby lidé přemísťující se s vidinou lepšího života mohli vykonávat svá práva v bezpečném prostředí. Komise vyzývá tvůrce politik a odborníky z praxe působící v oblasti rozvoje, aby se lepším začleněním otázek migrace a mobility do programů rozvoje a aktivnější účastí v příslušných mezinárodních fórech ještě více angažovali, pokud jde o prohloubení vazby mezi rozvojem a migrací. Rozvojové procesy jsou závislé na mobilitě, která je nutná k zajištění účinného slaďování nabídky a poptávky na trhu práce a která usnadňuje převody sociálního, finančního a lidského kapitálu. Rozvoj mobilitu rovněž podporuje tím, že lidem poskytuje více zdrojů, a tak jim prostřednictvím migrace umožňuje hledání nových příležitostí. Řada procesů bude v budoucnu nadále podněcovat mobilitu, včetně přerozdělování světového bohatství, hospodářské integrace na regionální a celosvětové úrovni a zhoršování stavu životního prostředí v důsledku změny klimatu. Má-li koncept rozvoje v 21. století plnit svůj účel, musí plně zohlednit úlohu migrace a mobility jakožto hybných sil rozvoje a uznat zásadní roli, kterou hraje účinné řízení migrace při omezování možného negativního dopadu migrace na rozvoj. Závěrem Komise vyzývá tvůrce politik a odborníky z praxe zabývající se otázkami migrace, aby problematiku rozvoje plně zohlednili v migrační politice a zvýšili svou odpovědnost za dodržování a ochranu lidských práv všech migrantů ve všech dimenzích řízení migrace. Hovoříme-li o migraci a mobilitě, máme na mysli svobodu, tedy příležitost a možnost, které by měly být poskytnuty každému jedinci k tomu, aby sám po stránce hospodářské a sociální ovlivňoval svou životní situaci. Dodržování lidských práv se neodráží pouze na situaci jednotlivých migrantů; jeho dopad je daleko širší, neboť z něj těží společnost, z níž migranti pocházejí, a společnost, ve které žijí a pracují. Dát lidem možnost, aby uplatňovali svá práva, je úspěšnou strategií jak z hlediska účinného řízení migrace, tak z hlediska udržitelného rozvoje. Letošní dialog na vysoké úrovni by měl přispět k řešení stávajících celosvětových problémů zejména tím, že podpoří zařazení migrace a mobility jakožto uznávané hybné síly celosvětového rozvoje a jakožto zjevné průřezové priority do rámce pro rozvoj po roce 2015. [1] Rezoluce Valného shromáždění OSN č. 67/219 ze dne 21. prosince 2012. [2] KOM(2011) 743 v konečném znění: sdělení nazvané Globální přístup k migraci a mobilitě. [3] KOM(2011) 637 v konečném znění: sdělení nazvané Zvýšení dopadu rozvojové politiky EU: Agenda pro změnu. [4] Pracovní dokument útvarů Komise o migraci a rozvoji (SEK(2011) 1353 v konečném znění), připojený ke sdělení Komise nazvanému Globální přístup k migraci a mobilitě ze dne 18. listopadu 2011 obsahuje řadu návrhů v této oblasti. [5] SWD(2013) 138 final: pracovní dokument útvarů Komise o změně klimatu, zhoršování životního prostředí a migraci. [6] Postoj Evropské komise k rozvojovému programu po roce 2015 je dále zpracován v dokumentu COM(2013) 92 final: sdělení nazvané Důstojný život pro všechny: Skoncovat s chudobou a umožnit světu udržitelnou budoucnost. [7] Opatření, která je třeba v tomto ohledu přijmout na úrovni EU, jsou popsána v oddíle 6. [8] Článek 11 směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, Úř. věst. L 16, 23.1.2004. [9] http://ec.europa.eu/immigration. [10] Směrnice 2011/36/EU. [11] COM(2012) 286 final. [12] Pracovní dokument Komise – Zpráva EU o soudržnosti politik v zájmu rozvoje SEK(2011) 1627 v konečném znění. [13] Směrnice o dlouhodobém pobytu (2003/109/ES) nebo směrnice o modré kartě (2009/50/ES). [14] Komise za tímto účelem zahájila projekt Přehled dovedností EU (na němž se dále pracuje). http://euskillspanorama.ec.europa.eu/.