Návrh ROZHODNUTÍ RADY o zveřejnění doporučení o poskytnutí včasného varování Itálii s cílem zabránit vzniku nadměrného schodku (předložena Komisí podle čl. 99 odst. 4 Smlouvy o ES)

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik [1] stanoví systém včasného varování podle nějz Rada upozorní členské státy na potřebu přijmout nápravná rozpočtová opatření s cílem zabránit tomu, aby schodek veřejných rozpočtů dosáhl nadměrné výse. Ustanovení čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení stanoví, jak se systém včasného varování pouzije u členských států, jez se účastní jednotné měny. Rada pravidelně sleduje provádění programů stability, zejména pak s cílem určit skutečná či očekávaná významná odchýlení stavu rozpočtu od střednědobého cíle pro saldo veřejných rozpočtů nebo od přizpůsobovacího procesu k jeho postupnému dosazení v daném programu. Pokud Rada zjistí, ze doslo k závaznému odchýlení, vydá pro dotčený členský stát doporučení o nezbytných úpravách s cílem poskytnout včasné varování, aby se zabránilo vzniku nadměrného schodku. Toto včasné varování se učiní postupem podle čl. 99 odst. 4 Smlouvy a je zalozeno na doporučení Komise.

[1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997.

Při rozhodování o spustění systému včasného varování zvazuje Komise [2] následující činitele: velikost rozpočtového poklesu, tj. míru, jakou se stav rozpočtů členského státu lisí od cílů stanovených v programech stability a konvergenčních programech; důvod rozpočtového poklesu, tj. zda lze odchýlení skutečného salda od stanoveného cíle vysvětlit jen cyklickými faktory; a riziko nadměrného stavu schodku, tj. zda existuje riziko překročení referenční hodnoty 3 % HDP.

[2] KOM(2002) 668 v konečném znění ze dne 27. listopadu 2002.

Cíle a výsledky schodku

Aktualizace programu stability pro Itálii na rok 2002 byla Komisi předlozena 20. listopadu 2002 a vztahovala se na období 2002 az 2006. Pro rok 2003 předpokládala schodek veřejných financí ve výsi 1,5 % HDP za předpokladu, ze reálný HDP vzroste o 2,3 %, a pro rok 2004 schodek veřejných financí ve výsi 0,6 % HDP za předpokladu, ze reálný HDP vzroste o 2,9 %. Následovala řada oprav (viz tabulka níze), které plynuly z horsích nez očekávaných rozpočtových výsledků za rok 2002, aktualizace prognóz hospodářského růstu a přehodnocení rozpočtových cílů. Oficiální prognóza předlozená v září 2003 zároveň s rozpočtem obsahovala odhad schodku za rok 2003 ve výsi 2,5 % HDP při růstu reálného HDP o 0,5 %. Cíl pro schodek za rok 2004 byl stanoven na 2,2 % HDP za předpokladu růstu reálného HDP o 1,9 %. Tyto údaje pro roky 2003 i 2004 potvrdila aktualizace programu stability předlozená dne 1. prosince 2003.

>TABELPOSITION>

Opakované úpravy hospodářského růstu směrem dolů a rozpočtového schodku směrem nahoru odrázejí trend, který zdůraznily útvary Komise v technickém hodnocení aktualizovaných programů stability [3] a Rada ve stanoviscích k uvedeným programům. [4] Rozpočtové plány se opakovaně zakládaly na přehnaně optimistických předpokladech růstu, zejména co se týče střednědobého růstového výhledu. V důsledku toho byly rozpočtové výsledky vyjádřené v procentech HDP horsí nez cílené jak v nominálním vyjádření, tak i po úpravě vzhledem k hospodářskému cyklu, a to i bez dodatečných expanzivních diskrečních opatření v rámci finančního roku. Opakované opravy reálného HDP snízily i úroveň potenciálního výstupu. [5] To, co se na základě oficiálních odhadů jevilo jako cyklické zhorsení stavu rozpočtu, se ukázalo být strukturální povahy. Ačkoli vsechny růstové předpovědi jsou velmi náchylné k chybám a větsina prognostiků neočekávala takové trvání současného cyklického útlumu, míra a vytrvalost optimismu v oficiálních prognózách růstu v Itálii není slučitelná s obezřetnou rozpočtovou strategií.

[3] Hodnocení aktualizace programu stability na rok 2002 a na rok 2003 je k dispozici na stránce http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] Úř. věst. C 26 , 4.2.2003; Úř. věst. C 51, 26.2.2002; Úř. věst. C 77, 9.3.2001.

[5] Podle metody pro výpočet potenciálního výstupu a výstupové mezery, kterou Rada přijala dne 12. července 2002.

Odchýlení od rozpočtového cíle v roce 2003

Podle zprávy o schodku veřejných financí a úrovni zadluzení (oznámení EDP) ze dne 1. března 2004 dosáhl v roce 2003 růst reálného HDP 0,3 % a schodek 2,4 % HDP, coz je o 0,9 procentního bodu více nez původní cíl pro schodek, navzdory jednorázovým opatřením, jejichz vliv se odhaduje na zhruba 2 procentní body HDP. Bez jednorázových opatření by deficit přesáhl 4,5 % HDP. [6]

[6] ,Jednorázová opatření" jsou opatření, která vedou k dočasnému (a tudíz plně zvratitelnému) zhorsení či zlepsení salda rozpočtu. Jejich hlavním rysem je podstatný, přechodný a vyčíslitelný dopad na veřejné finance, který převýsí veskeré mozné trvalé účinky, které z opatření případně plynou. Zejména u daňových amnestií platí, ze ačkoli nelze zcela vyloučit, ze mohou vést k trvalému rozsíření daňové základny, coz by znamenalo, ze nejsou plně jednorázové povahy, lze dopad v roce, kdy jsou připsány výnosy z daňové amnestie, bezpochyby označit za dočasný.

Pokles v aktualizovaném programu stability na rok 2003 ve srovnání s rokem 2002 jde na vrub větsímu nez očekávanému podílu primárních výdajů k HDP v řádu 1,7 procentního bodu, včetně neplnění plánu výnosů z prodejů reálných aktiv o zhruba 0,4 procentního bodu HDP. [7] Dalsí omezené plnění plánu plynoucí z přehnaně optimistického hodnocení daňového obsahu hospodářského růstu bylo plně nahrazeno příjmy z daňové amnestie. Obecně vzato dosáhl pokles vůči aktualizovanému programu stability na rok 2002 v primárním saldu rozpočtu 1,6 % HDP, čímz se potvrdil klesající trend primárního salda, jenz následoval po vysokých přebytcích z konce 90. let. Kvůli nizsím nez předpokládaným splátkám úroků v řádu 0,7 % HDP byl nakonec rozpočet celkově překročen o výse uvedených 0,9 % HDP.

[7] Podle Evropského systému národních účtů (ESA95) se prodeje reálných aktiv vedou jako snízení tvorby hrubého fixního kapitálu.

Na základě vseobecně dohodnuté metody pro výpočet potenciálního výstupu a mezery výstupu uvádí prognóza Komise z jara 2004 cyklicky očistěný deficit za rok 2003 v odhadované výsi 1,9 % HDP, coz představuje zlepsení o 0,3 procentního bodu ve srovnání s předchozím rokem. Tohoto výsledku se dosáhlo díky jednorázovým opatřením (viz výse), jejichz vliv se odhaduje na něco více nez 2 procentní body HDP, coz představuje zvýsení ze zhruba 1,5 procentního bodu za rok 2002.

Odchýlení od rozpočtového cíle v roce 2004

Na základě prognózy Komise z jara 2004 se růst reálného HDP v roce 2004 odhaduje na 1,2 % a za neexistence dodatečných opatření se schodek veřejných financí odhaduje na 3,2 % HDP, tedy na úrovni přesahující referenční hodnotu stanovenou ve Smlouvě. Ačkoli u jednorázových opatření doslo ve srovnání s rokem 2003 ke snízení, nadále se odhadují na zhruba jeden procentní bod HDP a stále hrají podstatnou úlohu. Bez jednorázových opatření by proto předpokládaný schodek dosáhl zhruba 4,25 % HDP.

Na základě prognózy Komise z jara 2004 představuje rozpočtový pokles v roce 2004 1,0 procentního bodu vzhledem k opravenému cíli ve výsi 2,2 % HDP podle aktualizovaného programu stability na rok 2003 a 2,6 procentního bodu vzhledem k cíli schodku ve výsi 0,6 % podle aktualizovaného programu stability na rok 2002. Prognóza Komise z jara 2004 odhaduje, ze cyklicky očistěný schodek vzroste ve srovnání s rokem 2003 o 0,7 procentních bodů na 2,6 % HDP, coz je výrazně více, nez úroveň, která zajisťuje bezpečnostní pásmo proti překročení referenční hodnoty 3 % HDP.

Rozdíl mezi odhadem schodku v prognóze Komise z jara 2004 ve výsi 3,2 % HDP a opraveným oficiálním cílem ve výsi 2,2 % uvedeným v aktualizovaném programu stability na rok 2003 plyne z toho, ze prognóza Komise přihlédla k: i) horsím výsledkům rozpočtu v roce 2003 za vyloučení přínosů jednorázových opatření; ii) nizsímu hospodářskému růstu v roce 2004; iii) zvýsenému růstu odměn v přepočtu na zaměstnance ve veřejném sektoru na základě nedávného vývoje v oblasti smluv; iv) opatrnějsím avsak nadále optimistickým ohodnocením prodeje reálných aktiv ve veřejném vlastnictví; a v) ANAS, úřadu pověřenému investicemi do státní silniční sítě a jejím udrzováním, u kterého na rozdíl od oficiálních předpovědí v souladu s pravidlem obezřetnosti předpokládá, ze zůstane ve veřejném sektoru. [8] Prognóza Komise z jara 2004 ovsem zahrnuje oficiální odhady rozpočtových dopadů různých opatření (rozsíření podmínek daňové amnestie na neoznámení minulých daňových povinností, amnestie za porusení předpisů územního plánování a rezim daňového vyrovnání), která vsak nemusí dosáhnout plánovaných výsledků.

[8] Podnik ANAS se přeměnil na akciovou společnost v roce 2002. V letech 2002 a 2003 se Istat a Eurostat domnívaly, ze nesplňuje pozadavky pro zařazení vně celkového veřejného sektoru, zejména pozadavek, aby prodeje pokryly alespoň 50 % výrobních nákladů (včetně odpisů stávajících aktiv), podle Evropského systému národních účtů (ESA95).

Pomalé snizování poměru veřejného dluhu k HDP

Jedním z hlavních problémů je nadále přetrvávající vysoký poměr veřejného dluhu k HDP. V aktualizovaném programu stability na rok 2002 se plánoval pokles tohoto poměru o 9,5 procentních bodů v průběhu období od konce roku 2001 do konce roku 2004 na cílových 100,4 % HDP. V aktualizovaném programu stability na rok 2003 byl oficiální cíl pro poměr veřejného dluhu k HDP na konci roku 2004 opraven na 105 % HDP. V březnu 2004 byl oznámen dluh na konci roku 2003 ve výsi 106,2 % HDP. [9] Bez mimořádných transakcí, jako například přeměny dluhu drzeného bankou Banca d'Italia v roce 2002 a prodeje vládního podílu ve společnostech ENEL, ENI a Poste SpA, který proběhl v souvislosti s transformací Cassa Depositi e Prestiti (dříve veřejné vkladové a úvěrové banky) na akciovou společnost v roce 2003, by se ukazatel zadluzenosti od roku 2001 snízil jen stězí. Pro rok 2004 předpovídá prognóza Komise z jara 2004 úroveň 106 % HDP, coz je v podstatě stejný stav jako v předchozím roce, a to navzdory výnosům z privatizace v řádu 1 % HDP (podle aktualizovaného programu stability na rok 2003).

[9] Kromě bězných oprav týkajících se údajů o dluhu a HDP se v oznámení EDP opravila i řada údajů o celkovém veřejném dluhu z roku 1999 tak, aby nově zahrnula i údaje o postovních vkladech (bězných účtech). Tyto údaje byly dále opraveny s cílem upravit konsolidační polozky.

Postup snizování zadluzenosti zbrzdily: i) opakované poklesy rozpočtového salda, ii) nizsí nez předpokládaný růst nominálního HDP v řádu 0,5 % v roce 2002-2003 zapříčiněný optimismem při odhadech růstu reálného HDP, částečně kompenzovaný vyssím nez očekávaný růstem deflátoru HDP; a iii) co se týče přizpůsobení kapitálových toků, pokračující přebytek hotovostních úvěrů (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - schodkové opatření, zalozené na hotovostních tocích, které zahrnuje transakce s finančními aktivy, ale bez výnosů z privatizace) nad schodkem podle maastrichtské definice (na akruálním základě a bez finančních transakcí).

Souvislost mezi fabbisogno a schodkem podle maastrichtské definice není zcela průhledná. Rozdíl mezi oběma agregáty plyne z: i) nevysvětlitelně trvalých rozdílů mezi hotovostními účty a účty výdajů přístích období, které by se měly z definice těchto agregátů v čase vyrovnat, ii) finančních transakcí a iii) statistických přizpůsobení. Kumulovaný přebytek fabbisogno nad schodkem podle maastrichtské definice zatízil snizování ukazatele zadluzenosti od roku 1999 zhruba o 8 procentních bodů HDP.

Do budoucna ohrozuje dlouhodobou udrzitelnost veřejných financí několik činitelů. Zaprvé, primární přebytek se v posledních několika letech stabilně snizoval a v roce 2003 dosáhl 2,9 % HDP, coz podle odhadů útvarů Komise odpovídá cyklicky očistěnému primárnímu přebytku ve výsi 3,4 %; očekává se, ze v průběhu roku 2004 se oba tyto ukazatele budou dále zhorsovat (prognóza z jara 2004). Jak bylo zdůrazněno v technickém hodnocení aktualizovaného programu stability na rok 2003, který vypracovaly útvary Komise, a jak uznává program samotný, tato úroveň by s ohledem na rozpočtové dopady stárnutí populace dlouhodobou udrzitelnost veřejných financí nezajistila. [10] Zadruhé, postupně spějí ke konci přínosy klesající implicitní úrokové míry zadluzení, které souvisejí s maastrichtským konvergenčním procesem: rozpětí pro výtězek z refinancování starsích obligací s vyssí úrokovou mírou novými emisemi s výrazně nizsími mírami se téměř vyčerpalo. Ve skutečnosti se objevuje riziko, ze úroková zátěz ze zadluzení můze opět začít růst, neboť je pravděpodobné, ze trzní úrokové míry se budou po dlouhodobě nízkých hodnotách posledních let opět zvysovat. Navíc bude budoucí průběh snizování zadluzení ovlivňovat i nízká míra růstu potenciálního výstupu, která se pravděpodobně nijak výrazně nezvýsí, pokud Itálie nezačne rázně uskutečňovat strukturální reformy v souvislosti s cíli lisabonského programu. A konečně dalsí překázku pro snizování zadluzení představuje rozdíl mezi hotovostními účty a účty výdajů přístích období.

[10] Hodnocení aktualizace programu stability pro Itálii za rok 2003 (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf)

Závěry pro oblast politiky

Komise se domnívá, ze prognóza Komise z jara 2004 naznačuje: 1) významný pokles stavu rozpočtu v roce 2004 v řádu jednoho procentního bodu ve srovnání s cílem schodku podle aktualizovaného programu stability na rok 2003 (2,2 % HDP), který navíc představuje zvýsení oproti cíli 0,6 % HDP podle aktualizovaného programu stability na rok 2002; 2) ze podstatné odchýlení od průběhu dosahování střednědobého téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu rozpočtů lze velkou měrou vysvětlit zpomalením HDP, které vsak bylo opakovaně podceněno (na tuto skutečnost opakovaně upozorňovala stanoviska Rady k aktualizacím programu stability); 3) ze k uvedenému odchylování dochází navzdory podstatným příspěvkům z jednorázových opatření v řádu jednoho procentního bodu HDP; 4) ze za neexistence dodatečných nápravných opatření přesáhne předpokládaný schodek v roce 2004 referenční hodnotu 3 % stanovenou ve Smlouvě; 5) ze cyklicky očistěný odhad salda rozpočtu výrazně přesahuje 1,5 % HDP, tedy úroveň zajisťující bezpečnostní pásmo proti překročení referenční hodnoty 3 % HDP; 6) ze odchylka od trendu směrem k střednědobému téměř vyrovnanému nebo přebytkovému stavu rozpočtu se v roce 2005 pravděpodobně dále prohloubí s ohledem na plánovaný postupný útlum jednorázových opatření - na základě stávajících právních předpisů odhaduje Komise schodek na 4 % HDP při soubězném hospodářském ozivení; a 7) ze stejně tak je ohrozen i proces snizování zadluzenosti, a to navzdory významným privatizačním plánům na úrovni 1,1 % HDP.

Výse uvedené vyzaduje v případě Itálie pouzití systému včasného varování.

S ohledem na výse uvedené by měly italské orgány přijmout dodatečná opatření, která by zajistila, ze celkový schodek veřejných financí nepřekročí referenční hodnotu 3 % HDP.

Dobře připravené rozpočtové přizpůsobení v rámci jednoho roku by mohlo, v případě, ze bude připraveno jako první krok důvěryhodného víceletého programu, vyvolat pozitivní účinek na růst důvěry, a tím částečně kompenzovat krátkodobé negativní dopady na poptávku. Mělo by se soustředit na podstatné snízení a změnu skladby výdajů, která by vytvořila prostor pro zamýslené snizování daňové zátěze, a na urychlení snizování koeficientu zadluzenosti vůči HDP. To by dlouhodobě posílilo potenciální růst.

Proto by bylo vhodné provést v roce 2004 dodatečná opatření trvalé povahy v hodnotě alespoň 7 miliard eur (0,5 % HDP), která by na základě prognózy Komise z jara 2004 zastavila zhorsování cyklicky očistěného salda za rok 2004. To by mělo zajistit dostatečné rozpětí pro stazení rozpočtu do referenční hodnoty 3 % HDP a rovněz by se tak zohlednilo mozné riziko, ze jednorázová opatření nepřinesou částky předpokládané v prognóze Komise z jara 2004, která podstatnou měrou odrází oficiální odhady dopadu přechodných opatření.

V dalsích letech by se Itálie měla zaměřit na zajistění kazdoročního zlepsení ve výsi alespoň 0,5 procentního bodu HDP, vyjádřeno v cyklicky očistěných veličinách, a dále upoustět od jednorázových opatření v souladu s aktualizací programu stability na rok 2003. V této souvislosti a s ohledem na cíl vlády progresivně snizovat daňovou zátěz, bude výse uvedené hlavním faktorem pro zbrzdění výdajů tak, aby se předeslo vyssím schodkům plynoucím z nekompenzovaných daňových skrtů. Aby byly střednědobé přínosy rozpočtové konsolidace co největsí, měla by vláda rovněz věnovat pozornost skladbě a kvalitativnímu hledisku výdajů.

Na základě tohoto hodnocení přijala Komise přilozené doporučení pro doporučení Rady o poskytnutí včasného varování Itálii a předává jej Radě k rozhodnutí. Komise se domnívá, ze v zájmu otevřenosti a průhlednosti by mělo být doporučení Rady zveřejněno, a k tomuto účelu rovněz přijala v souladu s čl. 99 odst. 4 Smlouvy návrh na rozhodnutí Rady.

Návrh ROZHODNUTÍ RADY o zveřejnění doporučení o poskytnutí včasného varování Itálii s cílem zabránit vzniku nadměrného schodku

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o zalození Evropského společenství, a zejména na čl. 99 odst. 4 této smlouvy,

s ohledem na návrh Komise,

vzhledem k těmto důvodům:

(1) Dne [....] přijala Rada doporučení o poskytnutí včasného varování Itálii s cílem zabránit vzniku nadměrného schodku, určené italské vládě.

(2) Rada se domnívá, ze zveřejnění uvedeného doporučení usnadní dozor a koordinaci hospodářských politik členských států a Společenství a přispěje k lepsímu pochopení na straně hospodářských subjektů, coz usnadní provádění doporučených opatření,

ROZHODLA TAKTO:

Jediný článek

Doporučení Rady ze dne [....] o poskytnutí včasného varování Itálii s cílem zabránit vzniku nadměrného schodku se zveřejní v Úředním věstníku Evropské unie.

V Bruselu dne [...]

Za Radu

předseda

[...]