ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Zpráva o provádění a fungování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1342/2011, kterým se mění nařízení (ES) č. 1931/2006, pokud jde o zahrnutí Kaliningradské oblasti a některých polských správních celků do způsobilé pohraniční oblasti a o odpovídající dvoustranné dohodě uzavřené mezi Polskem a Ruskou federací /* COM/2014/074 final */





1. Úvod Evropský parlament a Rada v roce 2006 přijaly nařízení, kterým se stanoví pravidla pro malý pohraniční styk na vnějších pozemních hranicích členských států („nařízení o malém pohraničním styku“)[1], jež u osob žijících v pohraničních oblastech umožňuje odchylku od obecných pravidel pro kontroly na hranicích stanovených v Schengenském hraničním kodexu. Nařízení členské státy opravňuje k uzavírání dvoustranných dohod se sousedními zeměmi, které nejsou členy EU, pokud jsou tyto dohody plně v souladu s parametry stanovenými v uvedeném nařízení. V únoru 2011 došla Komise ve své druhé zprávě o provádění a fungování režimu malého pohraničního styku[2] k závěru, že tento režim významně usnadňuje život osobám žijícím blízko vnějších pozemních hranic, přičemž zároveň zajišťuje vnitřní bezpečnost v schengenském prostoru. Komise ve zprávě rovněž uvedla, že vzhledem ke specifické poloze Kaliningradu byla změna nařízení o malém pohraničním styku za účelem zamezení jeho izolace od svých nejbližších sousedů a usnadnění cestování jeho obyvatel opodstatněná. Kaliningrad je oblast Ruské federace s téměř milionem obyvatel, která se v důsledku rozšíření EU v roce 2004 stala jedinou enklávou v rámci EU obklopenou dvěma členskými státy. Tato změna by umožnila, aby byla celá Kaliningradská oblast považována za způsobilou pohraniční oblast v rámci dvoustranné dohody mezi členským státem a Ruskou federací. Ačkoliv dohoda mezi EU a Ruskou federací o zjednodušení vízového styku platná od roku 2007 představovala významný krok ke zlepšení možností mobility, režim malého pohraničního styku by měl nabízet další výhody, zejména pokud jde o častou potřebu cestovat v rámci daného regionu. Obyvatelé pohraničních oblastí by nemuseli prokazovat, že mají dostatečné prostředky pro obživu, povolení by mohla být vydávána bezplatně a pro malý pohraniční styk by mohly být vyhrazeny nebo zřízeny oddělené pruhy a/nebo zvláštní hraniční přechody. Tyto výhody by se rovněž mohly vztahovat na všechny obyvatele Kaliningradské oblasti, včetně obyvatel města Kaliningradu, zatímco některé výhody podle dohody mezi EU a Ruskou federací o zjednodušení vízového styku se vztahují pouze na určité kategorie osob. S ohledem na tuto konkrétní situaci byla zavedena výjimka z čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 1931/2006, která umožňuje, aby byla celá Kaliningradská oblast považována za pohraniční oblast. Do způsobilé pohraniční oblasti byla zahrnuta rovněž specifická pohraniční oblast na polské straně, a to s cílem usnadnit a zintenzivnit spolupráci mezi Kaliningradskou oblastí na jedné straně a významnými centry na severu Polska na straně druhé. Toto výjimečné rozšíření pohraniční zóny v Kaliningradské oblasti nemělo vliv na obecné vymezení způsobilé pohraniční oblasti (třicetikilometrová oblast, kterou lze rozšířit na 50 km) nebo jakákoliv pravidla a podmínky stanovené v nařízení o malém pohraničním styku v zájmu zaručení bezpečnosti v celém schengenském prostoru. Nařízení Rady 1342/2011/EU ze dne 13. prosince 2011[3], kterým se mění nařízení (ES) č. 1931/2006, vstoupilo v platnost v lednu 2012. Dvoustranná dohoda mezi Polskem a Ruskou federací vstoupila v platnost dne 27. července 2012. Po přijetí tohoto nařízení vydaly Rada a Komise společné prohlášení, které zní následovně (výňatek): „(…) Zvláštní pozornost bude věnována bezpečnostním opatřením souvisejícím s praktickým prováděním pozměněného nařízení na území Polské republiky. Příslušné polské orgány zajistí, aby byly uplatňovány bezpečnostní záruky, a to v souladu se standardy stanovenými v nařízení. Komise předloží každé dva roky a poprvé rok po vstupu tohoto nařízení v platnost Evropskému parlamentu a Radě zprávu o provádění a fungování stávající změny a o dvoustranné dohodě uzavřené v souladu s ní, a to zejména s cílem posoudit dopad v oblasti bezpečnosti a migrace(…).“ 2. fungování režimu malého pohraničního styku v praxi Tato zpráva byla vytvořena na základě informací poskytnutých Polskem a výsledků návštěvy společné delegace EU a Ruska na hraničních přechodech Mamonovo II (Ruská federace) a Grzechotki (Polsko) v červenci 2013. Polsko hodnotí provádění dohody o malém pohraničním styku s Ruskou federací rok po jejím vstupu v platnost velmi kladně a nebyla zaznamenána žádná závažná porušení. Vstupu nového režimu v platnost předcházela důležitá informační kampaň. V rámci této kampaně byly obyvatelům regionu poskytnuty informace o malém pohraničním styku, zejména prostřednictvím sdružení dopravců, poskytovatelů služeb cestovního ruchu a cestovních kanceláří. Zároveň byla distribuována informační brožura v polštině a ruštině, která byla elektronicky zaslána všem místním vládním orgánům, jichž se dohoda o malém pohraničním styku týká. Byly připraveny a na vhodných místech (na silničních hraničních přechodech a podél státních a okresních silnic) rozmístěny informační tabule uvádějící nejdůležitější informace týkající se režimu malého pohraničního styku. Byla přijata řada opatření s cílem zajistit, aby byla práva v rámci dohody o malém pohraničním styku správně využívána. To platí pro zvláštní modul malého pohraničního styku přímo související s databází malého pohraničního styku na cizineckém úřadě, který je ústředním orgánem odpovědným za tyto záležitosti v Polsku. Tento systém umožní příslušníkům pohraniční stráže kontrolovat překročení hranice a délku pobytu držitelů povolení pro malý pohraniční styk a zaznamenat případy nedodržení požadavků stanovených dohodou nebo libovolnými rozhodnutími nebo opatřeními, která byla v souvislosti s ní přijata. Překročení hranice v rámci režimu malého pohraničního styku jsou systematicky zaznamenávána jak Polskem, s výjimkou jeho vlastních občanů, tak Ruskem v jejich příslušných systémech vstupu/výstupu. 2.1. Usnadňující opatření využívaná členským státem 2.1.1. Počet vydaných povolení Do 31. ledna 2013 obdržel polský generální konzulát v Kaliningradu 29 000 žádostí a vydal téměř 19 000 povolení pro překročení hranice v rámci dohody o malém pohraničním styku. V průběhu roku 2013 byl zaznamenán značný nárůst těchto hodnot, které podle statistiky k 31. říjnu celkově přesáhly 160 000 obdržených žádostí a 140 000 povolení vydaných od vstupu dohody v platnost. Hlavními důvody uváděnými v žádostech o povolení jsou využití služeb pro spotřebitele, cestovní ruch a návštěva přátel a rodiny. Obě strany účinně využívají externí zajištění služeb pro zpracování většiny žádostí o povolení pro malý pohraniční styk. Externí subjekt vybraný prostřednictvím nabídkového řízení zřídil střediska pro podávání žádostí v Kaliningradu, Čerňakovsku a Sovetsku. Tato střediska pro podávání žádostí obdrží 90 % žádostí, zbytek obdrží přímo konzulát. Rusko zřídilo externí střediska pro podávání žádostí v Olštině a Gdaňsku, která obdrží dvě třetiny všech žádostí o povolení pro malý pohraniční styk v Polsku. Čekací doba pro vyřízení žádostí činí zhruba dva týdny. Na konci ledna 2013 obdržel ruský generální konzulát v Gdaňsku 15 500 žádostí a vydal 14 500 povolení polským občanům. Celkový počet povolení vydaných do srpna 2013 ruskými orgány činil 22 589. Polská povolení pro malý pohraniční styk se vydávají ve formátu ID1 a v současnosti neobsahují kontaktní čipy. Komise v současné době posuzuje soulad všech stávajících dohod o malém pohraničním styku s požadavky stanovenými v nařízení Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002[4], kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, včetně užití biometrie. V souladu s novým polským zákonem o cizincích ze dne 12. prosince 2013 budou u povolení pro malý pohraniční styk biometrické prvky zavedeny od 1. května 2014. 2.2. Využití dvoustranné dohody obyvateli pohraničních oblastí Od doby, kdy strany začaly vydávat povolení pro malý pohraniční styk, byl zaznamenán stálý nárůst počtu osob překračujících hranici na základě těchto povolení. V roce 2012 dosáhl celkový počet osob přepravených přes polskou hranici z Kaliningradské oblasti úrovně, na které se nacházel před připojením Polska k schengenskému prostoru, což je vnímáno rovněž jako důsledek provádění dohody o malém pohraničním styku. 2.2.1. Počet překročení hranice Od července 2012 do ledna 2013 překročilo polsko-ruskou hranici více než 1,2 milionu jiných než polských státních příslušníků, z toho 43 653 osob (kolem 3,6 %) překročilo hranici na základě povolení pro malý pohraniční styk. V prosinci 2012 se počet těchto osob ve srovnání s předchozím měsícem zvýšil o téměř 100 %. Jiní než polští státní příslušníci, kteří překročili hranice na základě dohod o malém pohraničním styku, tvořili v lednu 2013 přibližně 8 % celkového počtu jiných než polských cestujících v této oblasti. Tato čísla exponenciálně rostla v průběhu roku 2013, kdy do října vstoupilo na základě povolení pro malý pohraniční styk do Polska více než 400 000 jiných než polských státních příslušníků, což představuje 31 % celkové dopravy do Polska na pozemní hranici s Ruskem. Od listopadu 2012 do konce ledna 2013 došlo k více než 150 000 překročení na základě povolení pro malý pohraniční styk polskými státními příslušníky, což představuje 31,2 % celkové dopravy polských státních příslušníků. Tento počet překročení již na konci října 2013 přesáhl 350 000. 2.2.2. Případy zneužití a odnětí povolení Ani Rusko ani Polsko zatím nezaznamenalo vážná porušení pravidel pro pobyty v pohraničních oblastech v rámci malého pohraničního styku, včetně případů, kdy by byla překročena povolená délka pobytu nebo případů, kdy byli státní příslušníci nahlášeni jako pachatelé nebo oběti trestných činů. Polsko oznámilo celkem pouze 25 případů[5] odepření vstupu. Podle informací poskytnutých k tomuto datu vyšlo od vstupu dohody v platnost najevo pouze 14 případů. Devět případů se týkalo ruských občanů, kteří se nacházeli mimo pohraniční oblast a dalších 5 se týkalo osob, kteří překročili povolenou dobu pobytu. Těmto cizím státním příslušníkům byla zrušena povolení, udělena pokuta a bylo jim nařízeno opustit území Polska a zakázáno znovu do něj vstoupit po dobu šesti měsíců. Před vstupem dohody o malém pohraničním styku v platnost docházelo v blízkosti hraničních přechodů (na ruské straně) k incidentům souvisejícím s osobami čekajícími na vstup, což od té doby ustalo. Komise neobdržela od členských států žádnou zprávu nebo stížnost jiných zúčastněných stran týkající se případného zneužití systému. Dostupné informace ukazují, že dohoda o malém pohraničním styku mezi Polskem a Ruskem snížila počet nelegálních překročení hranice nebo pokusů o nelegální překročení hranice na polsko–ruské hranici. 2.3. Tok cestujících na hranici Na polských hraničních přechodech podél hranice s Ruskem se nevyskytují žádné zvláštní pruhy určené pouze pro osoby oprávněné v rámci malého pohraničního styku. Podle Polska jsou kolony na hraničních přechodech dočasné a jsou spojeny se zvýšením intenzity osobní dopravy v určitých denních hodinách nebo dnech v týdnu. Navzdory 80% nárůstu počtu odbavených vozidel tento rok během 95 % celních směn nevznikají kolony a průměrná hraniční kontrola netrvá déle než celkem hodinu. Ve špičce mohou kontroly trvat zhruba dvě hodiny. Celkový trend je takový, že pohraniční styk roste, zatímco průměrná doba uskutečnění kontroly na hraničních přechodech klesá. Polsko organizuje školení pro jednotlivé zúčastněné instituce, orgány a subjekty v oblasti práv a povinností v rámci pravidel malého pohraničního styku. Jedná se o školení pro policisty ze všech okresů v oblasti, úředníky Inspektorátu silniční dopravy Warmijsko-mazurského vojvodství a železniční policisty. Polský generální konzulát v Kaliningradu organizoval školení pro společnost VFS Global, která byla vybrána, aby přijímala žádosti a vydávala povolení pro malý pohraniční styk. Dohoda o malém pohraničním styku s Ruskou federací je rovněž základní součástí školení poskytovaného konzulárním pracovníkům polského ministerstva zahraničních věcí. 3. Výpočet délky pobytu v pohraniční oblasti Podle rozsudku Soudního dvora Evropské unie ve věci C-254/11 (Shomodi) se článek 5 nařízení o malém pohraničním styku vykládá tak, že držitel povolení pro malý pohraniční styk je oprávněn při každém vstupu pobývat v pohraniční oblasti nepřetržitě po dobu až tří měsíců. Tato osoba má navíc nové právo na stejnou dobu pobytu v délce až tří měsíců pokaždé, když byl její pobyt přerušen. Článek 4 polsko-ruské dohody o malém pohraničním styku opravňuje osoby k pobytu v pohraniční oblasti druhé smluvní strany po dobu až 30 dní, „avšak ne déle než 90 dní během 6 měsíců ode dne prvního překročení hranice.“ V porovnání s tím, co umožňuje nařízení, tudíž držitele povolení pro malý pohraniční styk omezuje ve větší míře. Mezi Komisí a Polskem probíhají jednání s cílem zajistit, aby byla dohoda uplatňována v souladu s rozsudkem. 4. Závěr Protože od vstupu dohody v platnost uplynula krátká doba, lze v tuto chvíli hodnotit její provádění a fungování pouze v omezené míře. Vzhledem k tomu, že nebylo oznámeno zneužití a s ohledem na dostupné informace se zdá, že režim malého pohraničního styku v konkrétním případě Kaliningradu funguje dobře a přispívá ke zvýšení počtu překročení hranice osobami žijícími v pohraniční oblasti. Podle regionálních a místních orgánů v Polsku je důsledkem provádění dohody nárůst počtu osob přijíždějících do Polska za nákupy, cestovním ruchem, nebo lékařskými a zdravotními službami, což má kladný dopad na hospodářství v těchto oblastech. Toto pozitivní hodnocení fungování dohody sdílí obě strany, což potvrdil polsko-ruský mezirezortní přezkum, který se uskutečnil v Gdaňsku dne 29. listopadu 2012 a uvedla společná mise v červenci 2013. Komise bude nadále pozorně sledovat provádění a fungování dohody. Závěrem Komise vyzývá členské státy ke spolupráci a zdůrazňuje nutnost okamžitě ohlásit jakékoliv zneužití. Komise dále vyzývá Polsko a Ruskou federaci, aby pokračovaly ve svých snahách snížit čekací dobu na hranici a současně zajistily, že jsou zcela dodržovány záruky systému. [1] Nařízení (ES) č. 1931/2006 ze dne 20. prosince 2006, Úř. věst. L 405, 30.12.2006, s. 1. [2] KOM(2011) 47 v konečném znění. 3 Úř. věst. L 347, 30.12.2011, s. 41. [4] Úř. věst. L 157, 15.06.2002, s. 1. [5] 7 případů: chybějící nebo zfalšované povolení pro malý pohraniční styk 8 případů: záznam v SIS z důvodu odepření vstupu 10 případů: překročení maximální délky pobytu