SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ První srovnávací přehled pro VFR na období 2014-2020 /* COM/2012/0531 final */





1. SOUVISLOSTI Komise je odhodlána zjednodušit a zlepšit provádění politik EU. Poté, co tuto skutečnost oznámila ve sdělení Rozpočet – Evropa 2020[1], zahájila dne 8. února 2012 Agendu pro zjednodušení VFR na období 2014–2020[2]. Cílem této agendy bylo zhodnotit nejdůležitější opatření, která Komise navrhla s cílem zjednodušit a zlepšit rozdělování výdajů Evropské unie v rámci příštího víceletého finančního rámce (VFR) a vyhodnotit, jakého pokroku se dosáhlo před konečným přijetím legislativních návrhů. V agendě jsou stanoveny dva stavební prvky zjednodušení: přezkum finančního nařízení (FN)[3] a 57 odvětvových legislativních návrhů, na kterých jsou založeny výdajové programy a nástroje pro příští VFR. Komise se zavázala, že bude pravidelně sledovat plnění agendy pro zjednodušení v průběhu celého legislativního procesu pomocí zvláštního srovnávacího přehledu, který bude zahrnovat jak opatření ke zjednodušení navržená Komisí, tak opatření navržená legislativním orgánem. Komise se rovněž zavázala pravidelně poskytovat tento srovnávací přehled Evropskému parlamentu a Radě. Cílem tohoto prvního srovnávacího přehledu je informovat o pokroku, kterého se dosáhlo při zjednodušování v průběhu legislativního procesu, a tak umožnit transparentní rozhodování na základě dostatečných informací. 2. CELKOVÉ HODNOCENÍ Komise uvítala, že bylo v souvislosti s návrhem nového finančního nařízení, který zahrnuje celou řadu zjednodušujících opatření, dosaženo značného pokroku. Evropský parlament a Rada dosáhly v červnu 2012 po rozsáhlém vyjednávání politické shody. Očekává se, že návrh bude formálně přijat v prvním čtení na podzim roku 2012, čímž se Komisi otevře cesta k přijetí prováděcích pravidel k finančnímu nařízení. Nové finanční nařízení a jeho prováděcí pravidla by měla platit od ledna 2013; výjimkou jsou ovšem nová ustanovení týkající se sdíleného řízení, která by měla platit až od 1. ledna 2014. Komise rovněž vítá pokrok, kterého bylo dosaženo v souvislosti s odvětvovými návrhy, avšak zároveň musí vyjádřit vážné obavy ohledně určitých specifických vývojových tendencích, o nichž se píše v tomto sdělení. Pokud jde o stav jednání v Evropském parlamentu, příslušní zpravodajové a výbory předložili své zprávy a svá stanoviska k většině návrhů Komise, čímž položili základ pro jednání s Radou. Evropský parlament dosud nepřijal žádná formální rozhodnutí o změnách. Pod vedením polského a dánského předsednictví byl v Radě odveden značný kus práce. To vedlo k tomu, že Rada schválila částečný obecný přístup k některým prvkům návrhů Komise a vynechala především otázky, které jsou přímo spjaty s výsledkem jednání o VFR a přezkumem FN. V této fázi legislativního procesu by mělo být provedeno předběžné hodnocení. Práce v Evropském parlamentu a v Radě svědčí o pozitivním přístupu ke zjednodušování, které je většinou považováno za klíčovou horizontální otázku pro další programové období. Kromě několika významných výjimek (viz program FISCUS níže) získaly legislativní návrhy ohledně cílů zjednodušování v obou orgánech širokou politickou podporu; mnohé klíčové prvky zjednodušování byly potvrzeny a nové byly zavedeny. Avšak v několika důležitých případech bylo zjednodušení v podstatě znemožněno návrhem řešení, která byla zaměřena na konkrétní zeměpisné regiony EU, na specifická opatření nebo aktéry nebo která do procesu rozhodování vnesla procedurální komplikace. Tyto odchylky od původních návrhů Komise by, pokud by byly schváleny, výrazně omezily rozsah a účinek zjednodušení (viz bod 3 a příloha). Evropská komise je velmi znepokojena ohledně vývoje těchto skutečností: Složitější postupy rozhodování pro provádění programů EU, které způsobují značná zdržení při provádění těchto programů. Přemrštěné požadavky týkající způsobů plnění rozpočtu (dílčí stropy, paušální částky na konkrétní opatření), jež omezují operační flexibilitu Komise potřebnou pro bezproblémové a účinné provádění programů. Příliš podrobné způsoby využití finančních nástrojů na úrovni základního právního aktu, které omezují flexibilitu potřebnou pro jejich provádění a v některých případech ovlivňují jejich účinnost především omezením opětovného použití zpětných toků. Společným znakem tohoto nežádoucího vývoje je omezování operační flexibility Komise jako správce rozpočtu EU. Naopak větší zjednodušení v oblasti sdíleného řízení Rada navrhla ve prospěch úřadů členských států. Zejména mnoho postojů, které Rada vyjádřila například k návrhu Komise o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského námořního a rybářského fondu, jichž se týká společný strategický rámec (dále jen fondy „SSR“)[4], předpokládá větší flexibilitu členských států při provádění opatření (mimo jiné jednodušší postupy pro vytváření programů a podávání zpráv, pružnější pravidla způsobilosti a jednodušší kontrolní a auditní postupy). Komise odmítá ty prvky zavedené Radou, které a) ohrožují hospodárnost, účinnost a účelnost rozpočtových výdajů a mohou vést k vyšší míře chybovosti a b) zavádějí do systému podávání zpráv změny, které neusnadňují průběžné monitorování a včasná rozhodnutí v oblasti řízení a mají vliv na věrohodnost Komise. Týká se to zejména případů, kdy jsou pravomoci Komise provádět monitorování a audit ad hoc omezovány, což ovlivňuje její schopnost účinně monitorovat, hodnotit a podávat informace o využívání peněz EU, ačkoli je i nadále za využívání peněz zodpovědná. Totéž platí pro případ, kdy jsou navrhovány takové metody auditu, které nutně neposkytují spolehlivé a srovnatelné informace ve všech členských státech, a tak zpochybňují věrohodnost na úrovni EU (např. zavádění nestatistického výběru vzorků v rámci politiky soudržnosti). Kromě toho není přístup ke zjednodušení, který ve svých zprávách sledují Rada a různé výbory Evropského parlamentu, vždy jednotný, neboť v určitých případech se preferuje zachování současného stavu před jasným zjednodušením. Například Rada zamítla návrhy Komise v horizontálním nařízení o SZP[5] ohledně snížení počtu platebních agentur na jednu pro každý členský stát nebo jednu pro region, nebo povinné sloučení řídících a certifikačních funkcí u relativně malých programů v rámci Evropské územní spolupráce[6]. Podle názoru Komise je tento přístup v rozporu se všemi skutečnými pokusy o zjednodušení správních struktur a postupů jak na evropské, tak na vnitrostátní úrovni. Komise se domnívá, že orgány musí věnovat mimořádnou pozornost tomu, aby se vyhnuly nejednotnosti v konečných právních aktech. Komise, s ohledem na tuto skutečnost a aby zajistila, že orgány budou i nadále věnovat pozornost zjednodušování, předkládá tento srovnávací přehled. Zkrácená konsolidovaná tabulka poskytující celkový přehled hlavních prvků zjednodušování je přiložena k tomuto sdělení. Podrobné informace o pokroku, kterého se při zjednodušování dosahuje v jednotlivých politických oblastech, budou předloženy v průběhu jednání s Evropským parlamentem a Radou. 3. RACIONALIZACE PROGRAMŮ 3.1 Snížení počtu programů Spoluzákonodárci uvítali navrhované snížení počtu programů (o 22 od roku 2014) cestou vytvoření integrovaných programů. Důležitou výjimku tvoří integrovaný program pro oblast cel a daní navržený Komisí (program „FISCUS“)[7], u kterého oba zákonodárci žádají jeho rozdělení a návrat k původnímu stavu, zejména proto, aby byly zachovány výsady rozdílných správních struktur v členských státech a příslušných výborů v Evropském parlamentu, které se zabývají cly a daněmi. Komise se domnívá, že sdružení samostatných a odlišných programů do jediného rámce je účinným prostředkem zjednodušování, který využívá synergií a společných prováděcích pravidel a postupů. Komise se zejména domnívá, že jediný program pro cla a daně by z hlediska strukturálních podobností obou jeho složek podpořil zjednodušování a soudržnost a zároveň zachoval odlišné znaky v oblasti cel a daní. Tyto výhody by prospěly nejen příjemcům finančních prostředků EU, ale pomohly by také zjednodušit administrativní postupy pro provádění programů EU. Vzhledem k postojům Evropského parlamentu a Rady však Komise přijala dne 29. srpna[8] dva samostatné legislativní návrhy. 3.2 Posílení soudržnosti a srozumitelnosti pravidel – Finanční nařízení Revize FN zahrnuje důležitá zjednodušující opatření, která přinesou zúčastněným stranám přímé výhody, neboť se budou uplatňovat při provádění všech programů s výjimkou programů v rámci sdíleného řízení. Mezi hlavní přínosy patří kratší platební lhůty, větší předvídatelnost výdajů EU na základě víceletých pracovních programů, zrušení povinnosti příjemců grantů vracet úroky z předběžného financování, zjednodušené formuláře pro výpočet nákladů na granty omezující administrativní zátěž v případě smluv a grantů s nízkou hodnotou, jakož i elektronická komunikace s příjemci a úřady. – Pravidla specifická pro jednotlivá odvětví Komise vítá snahy Evropského parlamentu a Rady zajistit soulad mezi návrhy, které se týkají různých odvětví, a revizí finančního nařízení. Jelikož výsledek revize dosud není k dispozici, byla finanční pravidla obsažená v zákonech pro jednotlivá odvětví obecně zachována. To má zásadní význam, neboť nové FN klade vyšší požadavky na soudržnost pravidel pro jednotlivá odvětví s FN (článek 2 FN) tím, že nepřipouští žádné výjimky ze společných zásad, a stanoví, že každý návrh na výjimku z FN (včetně jeho prováděcích pravidel) musí být zvláště odůvodněn a oznámen. Komise nicméně zjistila, že v některých politických oblastech dochází k pokusům zavádět do základních aktů příliš podrobná pravidla, která by v případě jejich přijetí bránila bezproblémovému provádění a ohrožovala soudržnost celého právního rámce. Komise je zejména znepokojena náznaky, které se týkají zavádění zvláštních nebo příliš podrobných ustanovení do pravidel pro účast a šíření výsledků, která platí pro program Horizont 2020[9] (dále jen „pravidla pro účast v programu Horizont 2020“) a navrhovaný program „LIFE“[10], ačkoli v těchto politických oblastech je výrazné zjednodušení nutné a bylo již Komisí navrhováno. – Sdružení různých nástrojů do jednotného rámce Zavedení jednotných odvětvových rámců se obecně setkalo s podporou jak Evropského parlamentu, tak Rady (především pokud jde o fondy „SSR“, horizontální nařízení o SZP o financování a sledování společné zemědělské politiky, „Horizont 2020“[11], „Erasmus pro všechny“[12], „Tvůrčí Evropu“[13] a společná pravidla pro provádění nástrojů pro vnější činnost“[14]). Tento směr by měl být v průběhu celého legislativního procesu zachován. Parlament a Rada rovněž uvítaly využívání meziodvětvových přístupů, které vedou ke zjednodušení právního rámce EU (zejména pokud jde o nástroj pro propojení Evropy[15] zajišťující jednotný a transparentní přístup k financování projektů EU v oblasti energetické, dopravní a telekomunikační infrastruktury). Tyto přístupy by nabídly jistotu a představovaly tak značný potenciál, jenž by přilákal více finančních prostředků ze soukromého sektoru, a zároveň vycházely ze zkušenosti a sdílení osvědčených postupů mezi odvětvími, čímž by umožnily zvýšit účinnost a účelnost financování EU ve všech odvětvích. – Začleňování průřezových priorit Komise vítá závazek členských států a orgánů EU usnadnit dosažení cílů strategie Evropa 2020, což je v současném hospodářském kontextu nesmírně důležité. Navrhované začleňování priorit, jakými jsou účinnost zdrojů, změna klimatu, životní prostředí a zajištění energetické bezpečnosti a energetické účinnosti, do různých programů má za cíl podpořit synergie při využívání prostředků EU. Tento přístup by měl zajistit větší soudržnost, zjednodušení a efektivitu nákladů v rámci výdajů, z čehož budou mít prospěch koneční příjemci (např. malé a střední podniky). Pokud jde o politiku soudržnosti, Komise zaznamenala obecnou politickou vůli připustit v navrhovaném rámci pro tematické zaměření větší flexibilitu (fondy „SSR“). V rámci SZP členské státy prosazují méně přísné uplatňování priorit a cílů Unie při programování rozvoje venkova. Důvody pro snahy více zohledňovat specifické situace a potřeby jsou pochopitelné. Je však třeba poukázat na to, že přístup s možností výběru by mohl místo k jednotným a jednoduchým pravidlům pro všechny členské státy vést spíše ke zředění výdajů EU, a dokonce ohrozit prosazování cílů strategie Evropa 2020. Pokud jde o SZP a nařízení o přímých platbách[16], orgány EU, členské státy a další partneři v široké míře podporují cíle „ekologizace“ reformy SZP, která je jednou z hlavních priorit společné zemědělské politiky po roce 2013. Avšak návrhy konkrétních opatření, které Komise učinila pro uskutečnění cílů ekologizace, se setkaly jen s částečnou podporou Rady, neboť členské státy považují technické postupy ekologizace za příliš složité. Některé členské státy požadovaly, aby byla opatření ekologizace nově definována a výjimky rozšířeny na tři navrhované ekologizační požadavky (diverzifikace plodin, zachování stálých pastvin a plochy využívané v ekologickém zájmu), aby byly lépe zohledněny specifické situace a potřeby členských států. Jak dánské předsednictví Rady, tak zpravodaj Evropského parlamentu navrhli změny, které mají vést k omezenému dosahu ekologizačních požadavků například zvýšením prahových hodnot a širším pojetím definicí. Navrhli rovněž další možnosti, jak definovat zemědělské podniky jako „ekologické“. Kromě toho několik členských států vyjádřilo pochybnosti ohledně navrhovaného zvýšení základních hodnot pro výpočet podpory v rámci pilíře II (rozvoj venkova), jakož i ohledně možnosti uplatňovat správní sankce za nedodržení ekologizačních požadavků, které by překračovaly výši „ekologické“ platby. Podle změn, které navrhl zpravodaj Evropského parlamentu v návrhu horizontálního nařízení o SZP, by nedodržení ekologizačních požadavků nemělo mít vliv na základní přímou platbu. Tím by byla ekologizace pro zemědělce de facto dobrovolná. Komise je i nadále připravena diskutovat o případných úpravách svých technických návrhů, avšak zdůrazňuje, že je třeba zavést účinný, homogenní a věrohodný mechanismus ekologizace, který dodrží cíl vázat 30 % přímých plateb na postupy šetrné k životnímu prostředí ke klimatu. 3.3 Zaměření na jasné prioritní cíle a ukazatele Po opakovaných výzvách ze strany členských států a orgánů EU Komise usiluje o to, aby bylo zjednodušeno posouzení dopadů opatření EU. Vzhledem k omezeným veřejným zdrojům se musí odpovědně stanovovat politické cíle tam, kde mohou opatření EU dosáhnout co největší přidané hodnoty. Komise tudíž navrhla určitý počet jasně stanovených prioritních cílů, které jsou spojeny s příslušnými seznamy ukazatelů a cílů a se specifickým výkonnostním rámcem v několika oblastech politiky a které jdou ruku v ruce s pozitivními pobídkami a preventivními opatřeními, aby bylo zajištěno dosažení výsledků (fondy „SSR“, nástroje pro vnější činnost). Tento přístup získal širokou podporu Evropského parlamentu a Rady. Komise poukazuje na to, že v několika případech je stanovování prioritních cílů méně jasné, neboť se doplňují další cíle (např. program „Zdraví a růst“), a ukazatele ztrácejí účinnost tím, že jsou vázány na výsledek programu spíše nepřímo, což vede k tomu, že se méně zaměřují na výsledky a viditelnou přidanou hodnotu rozpočtu EU (např. v programech „Spotřebitelé“[17] a „COSME“[18] nebo u nástrojů pro vnější činnost). Kromě toho bylo doplněno několik ukazatelů, jejichž shromažďování by bylo finančně velmi náročné, a některé cíle dosáhly nerealistické úrovně. Komise rovněž zaznamenala v mechanismu pro tematické zaměření fondů SSR několik kladných prvků, avšak nesouhlasí s oslabením některých důležitých prvků v rámci politiky soudržnosti, jakým jsou např. návrhy Rady zrušit minimální příděly Evropskému sociálnímu fondu (ESF) (zejména s ohledem na potřebu vyrovnat se s vysokou nezaměstnaností a podpořit lidi), zbavit obsahu cíl snižování chudoby a stimulace sociálního začlenění a umožnit financování základní infrastruktury v rozvinutějších regionech. Komise zaznamenala obecnou politickou vůli připustit v navrhovaném rámci pro tematické zaměření větší flexibilitu (fondy „SSR“). Komise nesouhlasí se značným zmírněním požadavků na tematické zaměření v politice soudržnosti, neboť tím může dojít k závažnému ohrožení účinnosti politiky. Komise také zaznamenala obecnou snahu spoluzákonodárců racionalizovat a zjednodušit požadavky ohledně podávání zpráv kladené na vnitrostátní orgány (výroční zprávy o provádění, zprávy o pokroku, sběr a předávání finančních údajů, datum pro předkládání každoročních prohlášení řídícího subjektu), které se používají při hodnocení výsledků. Komise obecně toto úsilí podporuje, aby se zajistilo, že důležité údaje o pokroku a výsledcích mohou být sdělovány bez zbytečného prodlení, aby bylo možné sledovat pokrok a posílit rozhodování v oblasti řízení. Komise však navzdory dosaženému zjednodušení pozoruje v Radě tendenci lhůty pro podávání zpráv prodlužovat. Užitečnost předkládání zpráv pro kontrolní a správní účely je tím snižována, neboť příslušné údaje nejsou v okamžiku předkládání zpráv Komisi již aktuální. Vzhledem k významu, který všechny orgány přikládají lepšímu měření výkonu a předkládání hodnotících zpráv o financích Unie podle článku 318 SFEU, je důležité, aby nové finanční programy měly solidní, promyšlené a srovnatelné mechanismy pro kontrolu, hodnocení a předkládání zpráv. Méně přísné požadavky, pokud jde o cíle, ukazatele a požadavky ohledně podávání zpráv ve specifických legislativních návrzích, hrozí snižováním kvality zpráv ve smyslu článku 318. Komise doufá, že tyto otázky budou ještě jednou projednány v jednáních s oběma zákonodárnými orgány a že bude cestou konstruktivního dialogu mezi orgány EU dosaženo účinného a vyváženého přístupu. Navrhované zavedení výkonnostní rezervy pro fondy „SSR“ (5 % prostředků přidělených každému fondu SSR a členskému státu) bylo zevrubně projednáváno v Radě, neboť mnoho členských států se k navrhovaným opatřením vyjadřuje skepticky. Výkonnostní rezervu zamítl příslušný výbor Evropského parlamentu (REGI) s odůvodněním, že by mohla tvůrce politik vést k tomu, aby stanovovali snadněji dosažitelné cíle za účelem zachování finančních zdrojů. Komise tento názor nesdílí. Navíc je tento přístup v rozporu s postojem Parlamentu a Rady k NPP II, u něhož oba orgány souhlasí se zavedením 5% (nebo vyšší) výkonnostní rezervy s cílem odměnit země s nejlepšími výsledky. Komise vítá skutečnost, že Rada uznala potřebu více se orientovat na výsledky a souhlasila – pokud budou zavedeny určité záruky ohledně pozastavení plateb a finančních oprav – se stanovením jasného výkonnostního rámce pro fondy „SSR“. Komise zdůrazňuje, že výkonnostní rámec by měl být zřízen na základě dialogu mezi členským státem a Komisí při zohlednění dosavadních zkušeností, aby se zajistilo, že budou milníky a cíle realistické. Komise trvá na tom, že jak pozitivní pobídky, tak preventivní opatření (možnost pozastavení plateb a finančních oprav) jsou při provádění fondů SSR nutné pro posílení přístupu orientovaného na výsledky. Navrhované zavedení makroekonomické podmíněnosti fondů „SSR“ bylo některými členskými státy v Radě a v Evropském parlamentu zpochybněno. Komise se domnívá, že makroekonomická podmíněnost je skutečně účinným nástrojem k tomu, aby se politika soudržnosti v souladu s cíli strategie Evropa 2020 i nadále soustředila na růst a hospodářský rozvoj, a že zlepší účinnost výdajů, pokud budou těsněji vázány na stabilní makroekonomické podmínky v přijímajících členských státech. Komise kromě toho připomíná, že plně zohlední potřebu dodržovat zásadu proporcionality ve všech fázích procesu a že navrhovaný mechanismus spočívá spíše v pobídkách než v sankcích. Očekává se však, že zásadní rozhodnutí v těchto dvou záležitostech (výkonnostní rezerva a makroekonomická podmíněnost) budou přijata v rámci jednání o VFR a že se následně musí projevit v nařízení o fondech SSR. 3.4 Použití zjednodušených nástrojů pro rozhodování Při stanovování pravidel pro jednotlivá odvětví Komise navrhla, aby byly nové právní předpisy přijímány spíše cestou nařízení než cestou rozhodnutí. Nařízením se dosáhne vyšší míry právní jistoty, jelikož stanoví pro evropské občany jednotná práva a povinnosti. Tento postoj sdílí i Evropský parlament a Rada. S ohledem na hierarchii pravidel a zjednodušování právních předpisů EU umožňuje článek 290 SFEU, aby legislativní orgán na Komisi přenesl pravomoci přijímat akty, kterými se doplňují nebo mění nepodstatné prvky legislativních aktů. Podle článku 291 SFEU je třeba přijmout prováděcí akty, pokud jsou pro provedení právně závazných aktů nezbytné jednotné podmínky. Na tomto základě Komise navrhla využít aktů v přenesené pravomoci jako nejvhodnějších prostředků pro doplnění nebo změnu nepodstatných prvků základního aktu, neboť vykazují potřebnou flexibilitu, pokud jde o provozní potřeby, a zároveň zajišťují přiměřenou kontrolu ze strany obou legislativních orgánů. Komise požaduje společný přístup na základě Smlouvy a objektivní povahy příslušných právních předpisů, aby se určila nejvhodnější právní forma pro dané předpisy. Komise má obavy ohledně rozdílných stanovisek, která vyjádřila Rada a Evropský parlament k využívání aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů, a vyzývá Evropský parlament a Radu, aby při plném respektování Smlouvy a výsad jednotlivých orgánů zaujaly vyváženější přístup k výše uvedeným horizontálním otázkám. Komise zdůrazňuje potřebu: i) omezit právní předpisy základních aktů na podstatné prvky příslušných předpisů, ii) zajistit minimální úroveň flexibility, díky níž bude možné se přizpůsobit nepředvídaným událostem a vývoji ve světle praktických zkušeností, iii) vyhnout se zbytečným komplikacím a mikromanagementu rozhodovacího procesu. Komise bude i nadále velmi obezřetná a bude trvat na potřebě: využívat prováděcí akty při přijímání ročních pracovních programů a orientačních programových dokumentů v rámci nástrojů vnější pomoci, vyhnout se vkládání prvků rozpočtového mikromanagementu, jako jsou podrobné dílčí stropy nebo paušální částky na konkrétní opatření, do legislativních aktů, vyhnout se postupu projednávání ve výborech[19] při individuálním rozhodování o výběru a o poskytnutí grantů. Akty v přenesené pravomoci, které obecně navrhoval Evropský parlament, nejsou vůbec vhodné pro přijímání ročních pracovních programů. Roční pracovní programy upravuje FN a musejí být přijímány rychle, aby mohla být zahájena fáze plnění rozpočtu a mohly být zveřejněny výzvy k předkládání návrhů. Tyto programy jsou v současné době přijímány Komisí, zpravidla postupem projednávání ve výborech. Kdyby se namísto toho používal složitější postup aktů v přenesené pravomoci, vedlo by to k neopodstatněně dlouhým prodlevám při provádění programů, na což si příjemci často stěžují. Navíc by zavedení ex ante konzultací se zúčastněnými stranami k ročním pracovním programům, které v některých případech zamýšlejí zpravodajové v Evropském parlamentu (programy „COSME“ a „Zdraví pro růst“), ještě více zbrzdilo provádění. Odlišný přístup spoluzákonodárců ohledně používání prováděcích aktů by se neměl řešit začleněním příslušných ustanovení do základního legislativního aktu, neboť by se tím zkomplikoval legislativní postup. Tím by Komise byla zbavena nezbytné flexibility v běžném řízení, nepoměrně by se prodloužilo provádění programů a jednoznačně by byla poškozena institucionální odpovědnost Komise za plnění rozpočtu. Potřeba využívat při přijímání orientačních programových dokumentů prováděcí akty je v rámci nástrojů vnější činnosti klíčovým prvkem. Programové dokumenty, v nichž jsou stanoveny prioritní oblasti nebo oblasti intervence podle jednotlivých zemí, očekávané výsledky a orientační finanční příděly, jsou prováděcími rozhodnutími. Důležité je, aby bylo možné při přijímání a přezkumu těchto dokumentů přijímat důsledná a včasná rozhodnutí. Přijímání a pozměňování těchto dokumentů jako aktů v přenesené pravomoci, jak navrhuje Evropský parlament, by popíralo důležité cíle: účinnost, flexibilitu a zjednodušení. Včasné přizpůsobení finanční pomoci (měnícím se) potřebám a kapacitám v jednotlivých přijímajících zemích by nebylo možné. Navrhované zavedení podrobnějších dílčích stropů nebo částek finančního krytí do samotného základního aktu komplikuje a protahuje finanční řízení. Stanovení těchto částek pro specifické cíle nebo opatření, zejména v programech řízených Komisí, představuje formu „mikromanagementu“, který není uzpůsoben potřebám běžného řízení rozpočtu (např. postoj Rady k programům „Nástroj pro propojení Evropy“, „Evropa pro občany“[20], „Erasmus pro všechny“ a v některých zprávách výboru Evropského parlamentu například k programu Spotřebitelé). Dokonce ještě náročnější je, když se takový podrobný rozpis rozpočtových přídělů předpokládá každoročně (např. zpravodaj v programu „FISCUS“). Tento podrobný rozpis by se měl uvádět pouze ve finančním výkazu, jenž Komise přikládá ke svému legislativnímu návrhu. Podobný, velmi negativní dopad na praktické provádění programů, zejména malých programů, by mělo použití samostatných rozpočtových linií pro jednotlivé specifické cíle. Pro individuální rozhodování o výběru a o poskytnutí grantů je postup projednávání ve výborech nevhodný. Tato rozhodnutí jsou spíše správními rozhodnutími, která v současnosti přijímají schvalující osoby pověřené Komisí a která vyplývají přímo z použití ročních pracovních programů; ty přijímá sbor komisařů postupem projednávání ve výborech. Praxe navíc ukázala, že taková rozhodnutí nejsou sporná. Podrobit je postupu projednávání ve výborech by bylo nepraktické, mimořádně neúměrné a byrokratické (zejména u grantů s nízkou hodnotou) a zároveň spojené s dodatečnými administrativními náklady, aniž by to přineslo přidanou hodnotu. Komise taktéž varuje před použitím postupu projednávání ve výborech na pokyny Komise (např. „Tvůrčí Evropa“). Poslední jmenovaný případ rovněž není v souladu se Smlouvou, neboť podle článku 291 se k použití prováděcích aktů požadují jednotné podmínky pro provedení právně závazných aktů. Pokyny nemohou zajistit jednotné podmínky, neboť nejsou právně závazné. 4. Zjednodušené prováděcí mechanismy a postupy 4.1 Jasná a soudržná pravidla pro způsobilost nákladů Členské státy od Komise opakovaně požadovaly větší flexibilitu při přístupu k programům EU, při jejich využívání a provádění. Jinými slovy, při sdíleném řízení se obecně upřednostňuje přístup s možností výběru či přístup šitý na míru před jednotným přístupem. Tento požadavek našel odezvu také v Evropském parlamentu jako způsob, jak zohlednit vnitrostátní, regionální, místní a odvětvové potřeby. To je také případ přímého centralizovaného řízení v rámci programu „Horizont 2020“ (např. jeden návrh změny zavádí do pravidel pro účast v programu „Horizont 2020“ různé míry financování podle typu příjemce a druhu činnosti). Komise zdůrazňuje, že zobecňování tohoto přístupu by výrazně oslabilo užitek, který by zjednodušení přineslo zúčastněným partnerům ať na vnitrostátní a místní úrovni, nebo na úrovni koncového uživatele. V této souvislosti je třeba poznamenat, že podle pravidla způsobilosti dohodnutého v rámci revidovaného FN se za způsobilé náklady považují ty částky DPH, které podle vnitrostátních předpisů nejsou vymahatelné a zaplatil je příjemce, který není osobou nepovinnou k dani ve smyslu čl. 13 odst. 1 směrnice 2006/112/ES. Komise má obavy ohledně požadavku uplatňovat toto pravidlo na všechny příjemce, u všech programů, a zejména na veřejné subjekty, které jsou příjemci ve velkých projektech v oblasti infrastruktury (nástroj pro propojení Evropy, fondy SSR). Tím by se snížila účinnost rozpočtových prostředků EU, neboť by se značné částky z rozpočtu EU používaly na vyrovnání některých daňových opatření členských států, přičemž by vzniklo riziko nadměrného financování operací. Z tohoto důvodu Komise ve svých návrzích k nástroji pro propojení Evropy a v nařízení o společných ustanoveních navrhla omezení ohledně způsobilosti DPH, proti kterým však byly vzneseny námitky. 4.2 Zjednodušené formy grantů Rada a Evropský parlament plně podpořily návrhy Komise týkající se zjednodušených forem financování, jakož i zavedení jednoduššího režimu u grantů s nízkou hodnotou (vymezené jako granty v hodnotě do 60 000 EUR) do finančního nařízení. Nový režim cen včetně cen na podporu inovací s možným pákovým efektem byl nakonec do FN rovněž přijat za předpokladu, že rozpočtový orgán je o cenách v hodnotě vyšší než 1 milion EUR vždy řádně informován. Návrhy Komise ulehčit využívání zjednodušených formulářů pro výpočet nákladů na granty při sdíleném řízení se v Radě a Evropském parlamentu setkaly s všeobecnou podporou. V některých případech však jak Rada, tak Evropský parlament navýšily prahové hodnoty a stropy pro způsobilost (např. paušální sazba na nepřímé náklady ve fondech „SSR“) a byly zavedeny nové možnosti zjednodušeného výpočtu nákladů (např. standardní výpočet nákladů na zaměstnance v případě fondů „SSR“) bez podrobné analýzy všech podpůrných údajů nebo praktických důsledků. Komise nesouhlasí s možností vykazování skutečných nákladů, se kterou se počítá jako s alternativou k zjednodušenému výpočtu nákladů, ale která by účinky zjednodušení snižovala. Komise trvá na tom, aby se povinně využívaly výlučně zjednodušené formy grantů (např. pravidla pro účast v programu „Horizont 2020“, malé granty v rámci ESF). Pokud jde o SZP, Rada uvítala navrhovaný režim základních plateb jako důležité zjednodušení. Byly však vysloveny určité obavy ohledně plynulého přechodu ze stávajícího systému na budoucí. Proto bylo k návrhům Komise předloženo navrženo několik výjimek (možnost zachovat stávající platební nároky, a zejména možnost přejít z regionálního modelu na celostátní). Komise tyto otázky nyní přezkoumává. 4.3 Zjednodušení postupů při zadávání veřejných zakázek Pravidla pro zadávání veřejných zakázek použitelná u programů EU jsou sladěna s příslušnými směrnicemi EU o veřejných zakázkách, které se uplatňují v členských státech. Byla však umožněna určitá zlepšení. Například záruky se budou požadovat pouze po posouzení rizik a došlo ke zjednodušení postupů při zadávání veřejných zakázek pod prahovými hodnotami stanovenými v daných směrnicích. 4.4 Posun směrem k elektronické správě (e-governance) Nové FN umožňuje členským státům, orgánům EU a partnerům podniknout konkrétní kroky směrem k elektronické správě tím, že rozšíří možnosti (předkládání žádostí o grant a jejich správa, včetně elektronického podpisu grantových dohod, elektronické zadávání veřejných zakázek) a stanoví závaznější cíle. Komise nepodporuje návrh Rady odložit lhůtu pro provedení projektu „e-soudržnost“ členskými státy z 31. prosince 2014 na 31. prosince 2016 (fondy „SSR“). Projekt e-soudržnost je významným prvkem agendy pro zjednodušení a takové zdržení by snížilo užitek tohoto projektu, pokud jde o nižší administrativní zátěž na straně příjemců. Kromě toho je termín 2014 sladěn s Digitální agendou. Totéž platí pro záměr Rady zrušit požadavek zavedení elektronického informačního systému pro monitorování a hodnocení programů pro rozvoj venkova. 4.5 Přiměřenější a nákladově efektivnější kontroly V souvislosti s auditními a kontrolními postupy obsahovaly návrhy Komise také přístup založený na posouzení rizika. Komise zaznamenala všeobecný požadavek na více proporcionality na všech úrovních a tendenci k omezování rozsahu svých pravomocí v oblasti monitorování a auditu ve sdíleném řízení (zejména v zemědělské politice a politice soudržnosti). Komise odmítá omezení, která Rada v oblasti auditu a kontroly zavedla, neboť je tím zpochybňována věrohodnost Komise (např. fondy „SSR“ a SZP). Komise takové změny svých návrhů vždy odmítala, neboť by vedly k tomu, že by se snížila úroveň věrohodnosti, kterou by mohly poskytnout vnitrostátní orgány, a ohrozily by pokrok, kterého bylo dosaženo v rámci předchozích víceletých finančních rámců. Komise připomíná, že by dobré jméno Evropské unie jako celku mohlo být značně poškozeno, kdyby Komise spolu s členskými státy a Evropským parlamentem nebyly s to přijmout potřebná opatření ke snížení míry chybovosti a zlepšení auditních a kontrolních mechanismů. 5. ZÁVĚRY A DALŠÍ KROKY Komise: – vítá skutečnost, že v rámci politické dohody o revidovaných pravidlech FN Evropský parlament a Rada přijaly značnou část jejích návrhů zaměřených na zjednodušení finančních pravidel ve prospěch zúčastněných stran, – konstatuje, že v této fázi legislativního procesu ohledně návrhů pro příští víceletý finanční rámec svědčí práce vykonaná v Radě a Evropském parlamentu o široké podpoře většiny jejích návrhů na zjednodušení. Je však ještě třeba rozptýlit vážné obavy, neboť v průběhu diskusí došlo k oslabení některých důležitých prvků v klíčových oblastech, což by mohlo mít negativní dopad na operační flexibilitu potřebnou v rozpočtovém a finančním řízení, včetně podávání zpráv o výkonnosti a jejího hodnocení, – zdůrazňuje potřebu zajistit jednotnost mezi odvětvovými pravidly a celkovým rámcem FN a nastolit rovnováhu mezi zjednodušováním a řádným finančním řízením, - připomíná, že zjednodušování představuje společnou výzvu a odpovědnost za ni nesou všechny orgány EU a členské státy společně, – potvrzuje své odhodlání i nadále bránit své návrhy na zjednodušení a sledovat pokrok v plnění agendy pro zjednodušení tím, že bude odhalovat všechna opatření přijatá během legislativního procesu, která příjemcům zvyšují administrativní zátěž, a upozorňovat na ně. Komise doufá, že tato zpráva o pokroku přispěje k přehodnocení určitých změn v zjednodušujících prvcích, které jsou podstatou jejích návrhů, a že se zachová dynamika zjednodušování a zvyšování účinnosti pravidel a postupů pro výdajové programy. Tímto způsobem Unie naplní vysoká očekávání příjemců a vnitrostátních správ ohledně výrazného zjednodušení, aniž by došlo ke snížení kvality výdajů EU. Jakmile bude v jednání dosaženo pokroku, Komise v patřičné lhůtě předloží aktualizovaný srovnávací přehled, neboť Evropská rada hodlá dosáhnout dohody o VFR do konce roku 2012. Příloha Hlavní body srovnávacího přehledu ve všech oblastech politiky Obecná zjištění || Rada a Evropský parlament dosáhly v souvislosti s většinou návrhů Komise ohledně nových výdajových programů určených pro nový víceletý finanční rámec na období 2014–2020 významných výsledků. Spoluzákonodárci se shodnou na tom, že horizontální cíl zjednodušování je důležitý. Jejich ambice se však v konkrétních otázkách liší. Rada navrhuje další zjednodušení zejména v oblastech, ve kterých je rozpočet EU spravovaný členskými státy ve spolupráci s Komisí (sdílené řízení), jako jsou zemědělství a politika soudržnosti, s cílem poskytnout vnitrostátním správním orgánům více flexibility. Komise podporuje dodatečná zjednodušení za předpokladu, že nenaruší řádné finanční řízení a neoslabí schopnost Komise plnit svou povinnost, jíž je zajištění souladu s platným právním rámcem. Evropský parlament (EP) dalšímu zjednodušení nebrání a podporuje záměr členských států poskytnout vnitrostátním správním orgánům v rámci sdíleného řízení více flexibility, musí však určit konkrétní kritéria. Postoje Rady a EP týkající se nástrojů přijímání rozhodnutí o rozpočtových záležitostech a záležitostech finančního řízení komplikují znění právních předpisů tím, že do nich zařazují příliš mnoho technických detailů. Tyto postoje znesnadňují přijímání čistě technických rozhodnutí a svědčí o tom, že oba spoluzákonodárci uplatňují při přenesení pravomocí na Komisi (akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty) odlišný přístup. Komise trvá na zachování nezbytného operativního prostoru pro samostatné rozhodování v záležitostech účinného finančního řízení, aby mohla naplnit očekávání příjemců, tj. omezením byrokracie urychlit provádění programů a zvýšit jejich účinnost. Další otázky, ke kterým je třeba přistupovat vyváženěji, jsou: a) dosažení účinnosti dopadu poskytovaných finančních prostředků tím, že se zachová cílenější přístup, aby byly splněny strategické cíle pro rok 2020, a b) zajištění řádného finančního řízení prostřednictvím přiměřených a řádných metodik kontrol a auditů. Komise bude s oběma spoluzákonodárci úzce spolupracovat, aby se zajistilo, že u výše uvedených priorit bude dosaženo přijatelného výsledku. Snížení počtu programů || Soudržnost společných pravidel a zvláštních odvětvových pravidel (Článek 1 – fondy „SSR“ – nařízení o společných ustanoveních) (KOM(2011) 615 v konečném znění) (KOM(2011) 615 v konečném znění) || Postoj Rady k nařízení o fondech SSR (nařízení o společných ustanoveních) může vést k tomu, že ve zvláštních odvětvových pravidlech vzniknou četné výjimky. Komise se domnívá, že výjimky ve zvláštních odvětvových pravidlech musí být schváleny v rámci společných pravidel; v opačném případě hrozí, že se zavedením četných výjimek do zvláštních odvětvových pravidel oslabí navrhovaná harmonizace. V tomto ohledu Komise podporuje prohlášení Spojeného království, podle kterého je třeba usilovat o větší harmonizaci pravidel týkajících se fondů, na které se vztahuje společný strategický rámec. Program „FISCUS“ (KOM(2011) 706 v konečném znění) || Rada a Evropský parlament navrhly rozdělit tento integrovaný program, který Komise navrhla pro cla a daně. Komise nadále zastává názor, že integrovaný program „FISCUS“ by zajistil solidní zjednodušení, posílil synergie a ochránil soudržnost různých způsobů provádění, aniž by ovlivnil zvláštnosti obou odvětví. Vzhledem k postojům spoluzákonodárců Komise nicméně předložila návrhy na dva samostatné programy. Jednotný odvětvový rámec || Společný strategický rámec (Článek 12 nařízení o společných ustanoveních) || Rada i Parlament zamítly využívání aktů v přenesené pravomoci pro stanovení jiných než podstatných prvků společného strategického rámce; navrhují začlenit tyto prvky do přílohy uvedeného právního aktu. Komise souhlasila s tím, že se bude tímto přístupem řídit, trvá však na tom, aby měla pravomoc přijmout akt v přenesené pravomoci, a mohla tak dokončit přílohu a doplnit ji o více technických nepodstatných prvků společného strategického rámce a tuto přílohu změnit. Je to nezbytné proto, aby se při úpravě příslušných prvků umožnila určitá pružnost a mohly se zohlednit praktické zkušenosti. Společná pravidla pro finanční nástroje pro vnější činnost (KOM(2011) 842 v konečném znění) || Zpravodajové Rady a Evropského parlamentu hodlají do zvláštních odvětvových vnějších finančních nástrojů začlenit části nařízení o společných prováděcích pravidlech, které lze použít na všechny vnější finanční nástroje. Komise bude usilovat o to, aby se v rámci prováděcího nařízení zachovala integrita jednotného souboru zjednodušených prováděcích pravidel a zároveň se zajistilo řádné finanční řízení a právní přístup. Jediná platební agentura v rámci SZP (Článek 7 horizontálního nařízení o SZP) (KOM(2011) 625 v konečném znění/2) || Předsednictví Rady navrhuje omezit počet platebních agentur za každý členský stát na „nezbytné minimum“. Komise navrhla snížit jejich počet na jedinou platební agenturu za každý členský stát nebo region s cílem zajistit další harmonizaci a zjednodušení řízení SZP, a to zejména tím, že se sníží administrativní zátěž a zlepší se účinnost auditů. Jediná koordinační národní agentura v programu „Erasmus pro všechny“ (Článek 21) (KOM(2011) 788 v konečném znění) || Návrh Komise na jedinou koordinační národní agenturu za každý členský stát Rada zrušila v rámci svého částečného obecného přístupu a tento návrh je nyní zpochybněn v příslušném výboru Evropského parlamentu. Komise nesouhlasí s tímto přístupem výboru EP, který by zachoval současný stav, neboť by omezil pružné využívání finančních prostředků EU v členských státech a způsobil další administrativní práci a náklady. Tři odvětví v rámci jediného nástroje pro propojení Evropy (KOM(2011) 665 v konečném znění/2) || Integrovaný přístup nástroje pro propojení Evropy Rada podpořila v částečném obecném přístupu ze dne 7. června 2012. Parlament, který na této složce pracuje v rámci společného výboru TRAN-ITRE, naznačuje, že by tomuto nástroji mohl vyjádřit širokou podporu. Synergie/ Zohlednění zásad || „Ekologizace“ přímých plateb v rámci SZP (Články 29 až 33 nařízení o přímých platbách) (KOM(2011) 625 v konečném znění) || V Radě se objevují tendence, u kterých hrozí, že oslabí návrhy Komise. Jak Rada, tak i zpravodaj v Evropském parlamentu navrhují změny s cílem omezit rozsah požadavků na ekologizaci, například prostřednictvím zvýšení prahových hodnot a rozšíření definicí. Podle změn navržených zpravodajem Evropského parlamentu ohledně návrhu k horizontálnímu nařízení o SZP by skutečnost, že nejsou plněny požadavky na ekologizaci, neměla mít vliv na základní přímé platby. To by však de facto znamenalo, že by ekologizace byla pro zemědělce dobrovolná. Zatímco o některých úpravách technických návrhů Komise lze vyjednávat, mechanismy pro ekologizaci by oproti tomu měly zůstat důvěryhodné, aby se zabezpečilo splnění cíle, že 30 % přímých plateb obdrží postupy šetrné k životnímu prostředí a klimatu. Zohlednění horizontálních zásad (Články 7, 8, 48 a 87 fondů „SSR“) || Rada a Parlament podporují častější zohlednění horizontálních zásad rovného zacházení, zákazu diskriminace, udržitelného rozvoje a zásad v oblasti změny klimatu. Nicméně postoj Rady, kterým by byly členské státy zplnomocněny k posuzování důležitosti těchto zásad v operačních programech, by zohledňování takových zásad oslabil. Jasné prioritní cíle a ukazatele (zaměřené na výsledky) || Minimální příděl pro ESF (Článek 4 EFRR (KOM (2011) 611 v konečném znění/ 2 || Postoj Rady, kterým by se ve Fondech SSR zrušil minimální příděl pro Evropský sociální fond (ESF), by oslabil zaměření na priority strategie Evropa 2020 pro růst a zaměstnanost. Komise trvá na tom, že ESF musí mít předvídatelný rozpočet. Toho se má dosáhnout tím, že v rámci politiky soudržnosti obdrží alespoň minimální podíl prostředků. Je to klíčové pro zaručení nezbytného objemu investic do lidí v zájmu splnění ambiciózních cílů v oblasti zaměstnanosti, zejména s ohledem na potřebu řešit nezaměstnanost a bojovat proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Všechny výše uvedené návrhy Komise rozhodně podporuje Výbor pro zaměstnanost Evropského parlamentu. (Článek 5 EFRR) || Rada navrhuje, aby se v rozvinutějších regionech zahájilo financování základní infrastruktury v oblasti životního prostředí, dopravy a informačních a komunikačních technologií. Komise má za to, že vydávat malé částky, které jsou k dispozici v rámci Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), v rozvinutějších regionech, které již mají dostatek prostředků, by mělo pouze malý ekonomický přínos. Tyto finanční prostředky by byly mnohem účinněji využity, pokud by se použily na přímé povzbuzení růstu a zaměstnanosti v méně rozvinutých, potřebných regionech. Tematické zaměření v ESF (Článek 4 ESF) (KOM(2011) 607 v konečném znění/2) || Rada navrhuje změnit zaměření Evropského sociálního fondu (ESF) na „podporu sociálního začleňování a boje proti chudobě“. Odchylka navržená Radou, která umožňuje připočíst částky z EFRR k cíli 20 % prostředků ESF, které jsou tomuto tematickému cíli přiděleny, by učinila mechanismus zaměření irelevantním. Již jen samotné částky z EFRR, zejména v méně rozvinutých regionech, by mohly představovat 20 % zdrojů ESF. Všechny výše uvedené návrhy Komise rozhodně podporuje Výbor pro zaměstnanost Evropského parlamentu. Výkonnostní rámec ve fondech „SSR“ (Článek 20 a příloha I ve ve fondech „SSR“) || Rada zavedla změny, díky nimž mají členské státy získat větší flexibilitu i dostatečné záruky, aby se zmírnily obavy z odstrašujících opatření (pozastavení plateb a finanční opravy). Komise může tyto změny přijmout, avšak nebude souhlasit s tím, aby se zrušila či zmírnila odstrašující opatření, která mají bránit nedostatečné výkonnosti a stanovení nerealistických cílů. Nové cíle a ukazatele || Jedná se o průřezové téma. Zpravodajové Evropského parlamentu, a v některých případech i Rada, navrhují doplnit mnoho návrhů Komise o více podrobných cílů a nových ukazatelů, které jsou ovšem méně konkrétní či méně důležité, což oslabuje zaměření na výsledky. Erasmus pro všechny (Články 4, 5 a 11 COM(2011) 788 v konečném znění) || Rada ve svém částečném obecném přístupu odstranila všechny ukazatele. Rada navrhuje, aby tyto ukazatele určil prováděcí akt. To není v souladu s ostatními programy. Ukazatelé jsou obvykle součástí legislativního aktu nebo by měly být určeny prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci. Program „Tvůrčí Evropa“ (Článek 14, KOM(2011) 785 v konečném znění) || Rada navrhuje, aby tyto ukazatele určil prováděcí akt. To není v souladu s ostatními programy. Obecné ukazatele programu jako celku jsou součástí legislativního aktu. To je také důvod, proč jsou základní ukazatele určovány v samotném legislativním textu a v aktech v přenesené pravomoci mohou být upřesněny. Program „Zdraví“ (Články 2 a 7 KOM(2011) 709 v konečném znění) || Cíl tohoto programu a jeho ukazatele jsou definovány méně konkrétně a jsou a méně zaměřené na výsledky, což vede k tomu, že nejsou přímo napojeny na finanční a provozní kapacitu programu. Rada ve svém částečném obecném přístupu rozhodla, že v případě tzv. „společných akcí“ bude zvýšena míra spolufinancování mezi členskými státy až na 80 % (viz níže). Toto rozhodnutí, jakož i rozporné rozšíření příslušných cílů povedou k pravděpodobnému oslabení dopadu programu, neboť bude možné financovat méně akcí. Evropský námořní a rybářský fond (EMFF) (Článek 6, KOM(2011) 804 v konečném znění) || Rada doplnila nové priority. Zejména začlenění odkazu na zpracování by snížilo účinnost vzhledem k tomu, že rozsah tohoto programu je ve srovnání s ostatními strukturálními nástroji malý. Návrh týkající se EMFF by se měl zaměřit na klíčové oblasti v odvětví rybolovu a akvakultury. Flexibilní postupy přijímání rozhodnutí || Přenesení pravomocí na Komisi se ruší nebo omezuje || Jedná se o horizontální otázky, které se vyskytly v mnoha změnách, které k návrhům Komise doporučila Rada a Evropský parlament. Rada, a v některých případech Evropský parlament, navrhují odstranit nebo omezit rozsah přenesení pravomocí na Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci, pokud jde o nepodstatné prvky legislativního aktu. Rada a EP navrhly zařadit tyto prvky do legislativního aktu. Tento přístup zatěžuje legislativní texty příliš mnoha technickými podrobnostmi, které komplikují srozumitelnost textů a zúčastněným stranám znesnadňují dostupnost. Navíc omezuje samostatné rozhodování v rámci provozního řízení, které je nezbytné pro řádné a účinné finanční řízení prostředků EU, či stanoví zdlouhavý postup pro přijímání rozhodnutí. Akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty || Rada v mnoha případech, zejména v oblastech sdíleného řízení (společná zemědělská politika, politika soudržnosti, námořní a rybářský fond), navrhuje přeměnit akty v přenesené pravomoci na prováděcí akty s cílem posílit právo členských států na kontrolu (prostřednictvím postupu projednávání ve výborech) a omezit dohled EP. To vyvolává otázky ohledně rozsahu a povahy aktů, na něž se vztahují články 290 a 291 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), a má významné institucionální důsledky. Evropský parlament naopak navrhuje systematicky přeměnit prováděcí akty na akty v přenesené pravomoci, což v zásadě odpovídá přístupu Rady. Tato stanoviska jsou zcela nevhodná s ohledem na orientační programové dokumenty a roční pracovní programy, které musí být přijaty a následně rychle upraveny, aby bylo možné rychle reagovat na měnící se okolnosti a účinné provádění programů. Tyto akty v přenesené pravomoci by nebyly v souladu se Smlouvou, značně by ztížily operativní provádění a prodloužily „dobu schvalování udělení grantu a jeho vyplacení“. Rovněž by byly zcela nevhodné pro programové dokumenty v rámci nástrojů RELEX, které většinou musí být projednány a dohodnuty s přijímací třetí zemí. Je třeba připomenout, že programové dokumenty se vytvářejí pro účely provádění, nikoli pro účely úpravy příslušných právních nástrojů, a chybí jim tedy veškeré právní charakteristiky (tj. stanovování obecných a závazných pravidel v rámci právního řádu EU), které definují „akt v přenesené pravomoci“. Omezení rozpočtových pravomocí Komise || Rada, a v mnoha případech i Evropský parlament, navrhuje, aby byl rozpočet v případě různých činností a/nebo akcí a v případě technické pomoci v rámci programů dále rozdělen do dílčích stropů a aby tyto dílčí stropy byly zavedeny do legislativního aktu. Taková stanoviska omezují prostor Komise pro samostatné rozhodování, který Komise nezbytně potřebuje pro provozní finanční řízení, neboť jí brání v provozní flexibilitě, kterou potřebuje pro řádné každodenní řízení rozpočtu. Jsou zcela nevhodné pro programy s nízkým finančním vybavením a neúměrně neflexibilní pro roční pracovní programy. EÚS (Článek 20, KOM(2011) 611 v konečném znění) || V případě evropské územní spolupráce Rada navrhuje, aby kombinace funkcí řídícího a certifikačního orgánu byla nepovinná. Komise s tím nesouhlasí a trvá na tom, že tato kombinace má být povinná, aby se u poměrně malých programů v rámci Evropské územní spolupráce zajistily přiměřené řídící struktury a zabránilo se plýtvání s omezenými lidskými zdroji ve veřejném sektoru. Pravidla způsobilosti || DPH v projektech infrastruktury: (Článek 8 nařízení o „CEF, KOM(2011) 665 v konečném znění) (Článek 59 o fondech „SSR“) (Článek 20 v programu „LIFE“) (KOM(2011) 874 v konečném znění) || Po dosažení dohody o finančním nařízení, která stanoví, že náklady na DPH jsou způsobilé za předpokladu, že nejsou vymahatelné a že byly zaplaceny příjemcem, který není osobou nepovinnou k dani ve smyslu čl. 13 odst. 1 směrnice 2006/112/ES, jsou návrhy, které se týkají konkrétních odvětví a jsou obsažené v nástroji pro propojení Evropy (tj. v nařízení o společných ustanoveních pro fondy SSR a programy LIFE, které způsobilost DPH vylučuje), zpochybněny v Radě i Evropskému parlamentu. Komise se domnívá, že je tato nezpůsobilost DPH vhodná, a to zejména u projektů v oblasti infrastruktury, a proto by ustanovení o nezpůsobilosti mělo být v příslušných legislativních aktech určených konkrétním odvětvím zachováno. V opačném případě bude rozpočet Evropské unie používán na financování vnitrostátních rozpočtů, namísto aby financoval více projektů, což by odporovalo cílům a účelu dotčených finančních nástrojů. Marketingová opatření v rámci EMFF (Článek 71 „EMFF“) (KOM(2011) 804 v konečném znění) Jednotná sazba náhrady v programu „Horizont 2020“ (Články 22 a 24 pravidel pro účast) (KOM(2011) 810 v konečném znění) || Rada navrhuje zrušit odkaz na podporu „přímého prodeje produktů rybolovu prováděného rybáři věnujícími se drobnému pobřežnímu rybolovu“ v návrhu Komise týkajícím se Evropského námořního a rybářského fondu (EMFF). Evropský parlament naznačil, že podpoří návrh Komise. Komise nesouhlasí s postojem Rady, neboť podpora pro rybáře věnujícím se drobnému pobřežnímu rybolovu je důležitá, protože často nemají zkušenosti, znalosti či finanční prostředky, aby své výrobky přímo prodávali. Zpravodaj Evropského parlamentu zpochybňuje jednotnou sazbu náhrady pro všechny činnosti v rámci projektu. Jednotnou paušální sazbu pro nepřímé náklady zpochybňuje jak Rada, tak i zpravodaj Evropského parlamentu. Komise trvá na svých návrzích obsažených v pravidlech pro účast k programu „Horizont 2020“, neboť tyto otázky představují dva pilíře pravidel zjednodušeného financování v programu „Horizont 2020“. Svědčí o úsilí Komise omezit administrativní zátěž příjemců i míru chyb a umožňují jednodušší kontrolu strategie a zkrácení doby schvalování udělení grantu, které je v zájmu příjemců. Metody zjednodušeného výpočtu nákladů || Fondy „SSR“ (Článek 58) || Rada navrhla novou možnost zjednodušeného způsobu výpočtu nákladů na zaměstnance, tj. vydělit roční hrubé mzdové náklady 1650 hodinami. Postoj Komise k tomuto stanovisku je i nadále zdrženlivý, neboť chybí příslušná metoda, která by tento způsob výpočtu podporovala. ESF (Článek 14 nařízení o ESF) KOM(2011) 607 || V případě ESF Rada navrhla, aby se pro operace, které si nevyžadují více než 50 000 EUR, použily kromě jednorázových částek a jednotkových nákladů také paušální sazby. Komise by upřednostnila povinné používání paušálních sazeb před dobrovolným, neboť by to znamenalo větší zjednodušení. Přiměřená kontrola || Fondy „SSR“ (Článek 140) || Rada navrhuje změny, které omezují auditní práci Komise do takové míry, se kterou Komise nemůže souhlasit, neboť hrozí, že to oslabí její schopnost kontrolovat využívání rozpočtu EU, jakož i její schopnost převzít za jeho plnění odpovědnost. Metody auditu v rámci fondů „SSR“ (Článek 116) || Rada navrhuje, aby vnitrostátní orgány auditu používaly v oblasti politiky soudržnosti jiné než statistické metody výběru vzorků. Komise s tímto stanoviskem nesouhlasí, neboť tento postup nutně neznamená, že Komise obdrží spolehlivé a pro všechny členské státy srovnatelné informace, což ohrožuje věrohodnost na úrovni EU. Elektronická správa || Fondy „SSR“ (Článek 112) || Rada navrhuje posunout lhůtu pro provádění politiky elektronické správy z roku 2014 na rok 2016, tj. odložit o dva roky zahájení elektronické správy, která má pro příjemce znamenat zásadní zjednodušení. Komise nemůže s tímto odkladem souhlasit. [1] KOM (2011) 500, 29.6. 2011 [2] COM(2012) 42 final. [3] KOM(2010) 815 v konečném znění. [4] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského námořního a rybářského fondu, jichž se týká společný strategický rámec, o obecných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1083/2006, KOM(2011) 615 v konečném znění. [5] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky (KOM(2011) 628 v konečném znění). [6] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1082/2006 ze dne 5. července 2006 o evropském seskupení pro územní spolupráci (ESÚS), pokud jde o vyjasnění, zjednodušení a zlepšení zřizování a provádění takovýchto seskupení (KOM(2011) 610 v konečném znění). [7] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví akční program pro oblast cel a daní v Evropské unii na období let 2014–2020 (FISCUS) a zrušují rozhodnutí č. 1482/2007/ES a č. 624/2007/ES (KOM(2011) 706 v konečném znění). [8] Pozměněný návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí akční program pro oblast cel v Evropské unii na období let 2014–2020 (Clo 2020) a zrušuje rozhodnutí č. 624/2007/ES, COM(2012) 464 final, a pozměněný návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí akční program pro oblast daní v Evropské unii na období let 2014–2020 (Fiscalis 2020) a zrušuje rozhodnutí č. 1482/2007/ES, COM(2012) 465 final. [9] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro účast a šíření výsledků Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020), (KOM(2011) 810 v konečném znění). [10] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení programu pro životní prostředí a oblast klimatu (LIFE), (KOM(2011) 874 v konečném znění). [11] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) (KOM(2011) 809 v konečném znění). [12] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí „Erasmus pro všechny“ – Program Unie pro vzdělávání, odbornou přípravu, mládež a sport (KOM(2011) 788 v konečném znění). [13] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí program Tvůrčí Evropa (KOM(2011) 785 v konečném znění). [14] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví společná pravidla a postupy pro provádění nástrojů pro vnější činnost Unie (KOM(2011) 842 v konečném znění). [15] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se vytváří nástroj pro propojení Evropy, (KOM(2011) 665 v konečném znění/2). [16] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky (KOM(2011) 625 v konečném znění). [17] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o programu Spotřebitelé na období 2014–2020 (KOM(2011) 707 v konečném znění). [18] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Program pro konkurenceschopnost podniků s důrazem na malé a střední podniky (2014–2020), (KOM(2011) 834 v konečném znění). [19] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí. [20] Návrh nařízení Rady, kterým se na období 2014–2020 zavádí program „Evropa pro občany“ (KOM(2011) 884 v konečném znění).