CS Úřední věstník Evropské unie C 161/8

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru o nezbytnosti rozvíjet koordinovanou strategii s cílem zlepšit boj proti daňovým únikům

KOM(2006) 254 v konečném znění – 2006/0076 (COD)

(2007/C 161/02)

Dne 31. května 2006 se Komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci výše uvedené.

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 23. února 2007. Zpravodajem byl pan IOZIA.

Na 434. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 14. a 15. března 2007 (jednání ze dne 15. března 2007), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 97 hlasy pro, 2 hlasy proti a 1 člen se zdržel hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Evropský hospodářský a sociální výbor lituje, že činnosti Komise zaměřené na boj proti daňovým únikům se doposud nesetkaly s adekvátní podporou v podobě spolupráce členských států, podporuje iniciativy, které budou v této souvislosti dále uskutečňovány, a vybízí Komisi, aby využila veškeré pravomoci, které smlouvy již v současnosti propůjčují evropským institucím.

1.2 EHSV se domnívá, že sdělení Komise je dostatečně srozumitelné a že pohlíží na problémy boje proti daňovým únikům ze správného úhlu, když určuje posílení administrativní spolupráce mezi členskými státy za hlavní nástroj boje proti šíření tohoto jevu.

1.3 Sdělení se zabývá konkrétně problémem vztahu s třetími státy a navrhuje společný přístup. EHSV s tímto návrhem souhlasí.

1.4 EHSV se ztotožňuje s návrhem „přehodnotit DPH“, v což mimochodem doufal již při jiných příležitostech, a zvážit možnost svolat skupinu odborníků pověřenou přehodnocením systému DPH za předpokladu, že případná nová sazba jakožto náhrada za DPH nebude znamenat daňovou zátěž pro podniky a občany.

1.5 EHSV doporučuje Komisi plně využívat současné pravomoci OLAFu, které Evropskému úřadu pro boj proti podvodům již nyní přiřazují důležité funkce. Komise by měla zhodnotit, zda má OLAF k dispozici adekvátní prostředky pro plnění svých institucionálních úkolů.

1.6 EHSV považuje za naprostou prioritu návrh neustále zefektivňovat spolupráci mezi národními úřady pro boj proti podvodům, pokud možno propojením policejních orgánů a vyšetřovacích subjektů, aby jim bylo umožněno sdílet dostupné databáze, a doporučuje podrobně propracovat související technické a právní otázky.

1.7 Návrh na zřízení fóra na vysoké úrovni pro administrativní spolupráci je krok správným směrem a byrokratický odpor a překážky, které se jakoby staví proti této myšlence, jsou skutečně nepochopitelné.

1.8 EHSV se domnívá, že je účinné zahrnout do právních předpisů Společenství to, co již bylo uskutečněno v některých členských státech, zavedením kritéria „obvyklé ceny na trhu“ v zájmu boje proti podvodům.

1.9 EHSV doporučuje počínat si se značnou opatrností při přijímání opatření solidarity mezi dodavatelem a nabyvatelem, avšak přesto stanovit přenesení důkazního břemene v případě zdánlivě neodůvodněných transakcí, i ve světle rozsudků Soudního dvora.

1.10 EHSV se domnívá, že by měl být podrobněji propracován návrh Komise na zavedení zjednodušeného plnění pro hospodářské subjekty, které spolupracují se správcem daně, a naopak přísnější kontroly a postupy pro „rizikové“ subjekty.

1.11 EHSV žádá Komisi, aby pokračovala ve financování programů Společenství na podporu činností v oblasti ochrany finančních zájmů Společenství jako je Hercule II.

1.12 EHSV doporučuje uvést ustanovení směrnice 77/799/EHS v soulad s tím, co již bylo stanoveno pro oblast nepřímých daní, a navzájem vyrovnat různé systémy ukládání DPH.

2. Obsah sdělení

2.1 Sdělení Komise si klade za cíl „rozvíjet koordinovanou strategii s cílem zlepšit boj proti daňovým únikům“ a bere na vědomí, že právní rámec Společenství je i přes svá vylepšení a posílení uplatňován jen zřídka a administrativní spolupráce není úměrná rozvoji obchodu uvnitř Společenství.

2.2 Komise se vrací k problematice, kterou se již několikrát zabývala, totiž k potřebě posílit administrativní spolupráci mezi správci daní v členských státech, která je nástrojem boje proti daňovým únikům a vyhýbání se daňovým povinnostem, jež mohou být příčinou rozpočtových ztrát a mohou způsobit narušení podmínek hospodářské soutěže, a poškodit tak fungování vnitřního trhu.

2.3 Komisař pro oblast daní a celní unii László Kovács u příležitosti předložení sdělení prohlásil: „Pevně věřím, že nastal čas přemýšlet o nových účinnějších způsobech boje proti daňovým únikům. Rozšíření tohoto fenoménu se stává skutečně znepokojujícím.“

2.4 Ekonomové mají za to, že celkové tržby z daňových úniků se pohybují mezi 2 a 2,5 % HDP a činí celkem 200 až 250 mld. eur. Jeden z největších problémů představují podvody s DPH zvané „kolotoč“, avšak stejně vážné jsou též otázky pašování a nelegální výroby alkoholu a cigaret a podvody v oblasti přímých daní. Volný pohyb zboží, služeb, osob a kapitálu v rámci vnitřního trhu po roce 1993 členským státům znesnadnil účinný boj proti daňovým únikům na vlastní pěst.

2.5 V oblasti nepřímých daní právní předpisy Společenství stanovují pro členské státy společná pravidla (jednotné postupy, určení příslušných orgánů, způsoby předávání údajů), která mají podpořit administrativní spolupráci a výměnu informací.

2.6 Komise určuje tři oblasti prioritního zásahu:

2.6.1 Zlepšení administrativní spolupráce mezi členskými státy

2.6.1.1 Komise se domnívá, že zlepšení výsledků boje proti daňovým únikům lze dosáhnout prostřednictvím: — účinnějších mechanismů spolupráce. Neexistence administrativní kultury Společenství je překážkou v boji proti daňovým únikům a tento nedostatek je často zapříčiněn jazykovými problémy, nedostatkem lidských zdrojů nebo neznalostí postupů spolupráce na úrovni odpovědných úředníků. Tyto problémy se v praxi projevují v nedodržování lhůt stanovených pro odpovědi na žádosti jiných členských států o spolupráci v daňové oblasti; — posílení právních předpisů týkajících se spolupráce na poli přímého zdaňování a pomoci při vymáhání; — rychlejšího ověřování a lepšího řízení rizik, které by členským státům umožnilo rychlé získání informací o potenciálních rizicích podvodu, kterým by mohly být vystaveny, zejména v případě nových zahraničních podniků, které se hodlají poprvé usadit na jejich území; — vytvoření stálého fóra administrativní spolupráce na úrovni Společenství pro všechny přímé a nepřímé daně.

2.6.2 Nový přístup Společenství ke spolupráci s třetími zeměmi

2.6.2.1 „Daňové úniky nekončí na vnějších hranicích Unie.“ Komise navrhuje společný přístup ke spolupráci s třetími zeměmi, která je v současnosti založena na dvoustranných dohodách mezi jednotlivými členskými státy, a vede tak ke vzniku různých situací, kterých daňoví dlužníci snadno zneužívají. Komise mimoto navrhuje zahrnutí ustanovení o spolupráci v daňové oblasti do rámce dohod o hospodářském partnerství, které Unie uzavírá se svými hospodářskými partnery.

2.6.3 Změna současného systému DPH

2.6.3.1 Komise otevírá diskusi o možnosti posílit princip solidární odpovědnosti za placení DPH se zřetelem na zásady proporcionality a právní jistoty.

2.6.3.2 Komise kromě toho bere v úvahu možnost rozšířit uplatňování mechanismu přenesení daňové povinnosti (které je v současnosti závazné jen pro určité transakce, zatímco u jiných ho členské státy mohou či nemusí uložit) na interní operace členského státu. Komise má za to, že každá změna v současné platné právní úpravě o DPH musí podstatným způsobem snížit možnost podvodů, vyloučit nová rizika a především nevytvářet neúměrná administrativní plnění pro podniky ani pro úřady a také zajistit daňovou neutralitu a nediskriminační zacházení s hospodářskými subjekty.

2.7 Jiné inovativní cesty

2.7.1 Komise dále navrhuje, aby se uvažovalo o jiných specifických opatřeních jako je: — posílení povinností podávat daňové přiznání pro subjekty považované za „rizikové“; — snížení těchto povinností pro podniky, které získají oprávnění k zahájení spolupráce s daňovými úřady; — využívání standardizovaných informačních systémů na vysoké úrovni za účelem rychlé výměny informací.

3. Právní rámec Společenství

3.1 Komise se domnívá, že právní nástroje platného právního rámce Společenství jsou k boji proti daňovým únikům dostatečné. Zdá se, že nezbytné a naléhavé je naopak vybízet členské státy, aby využívaly platné nástroje administrativní spolupráce ve větším měřítku a při dodržení stanovených lhůt a pravidel. V současném globalizovaném hospodářském prostředí, ve kterém i podvody získávají nadnárodní rozměr, se totiž zdá nezbytné mít k dispozici požadované informace ve lhůtách slučitelných s vývojem šetření.

3.2 Komise by za účelem vytvoření jednotnějšího systému mezi oblastmi přímého a nepřímého zdanění mohla v každém případě uvést ustanovení směrnice 77/799/EHS v soulad s tím, co již bylo stanoveno pro oblast nepřímých daní, a stanovit účinnější metody výměny informací při zohlednění možností nabízených informační technikou. Důležité je rovněž navzájem vyrovnat různé systémy ukládání DPH, zejména s ohledem na plnění povinnými subjekty.

3.3 Právní rámec Společenství lze rozdělit do pěti hlavních směrů: — vzájemná pomoc, — spolupráce v oblasti DPH, — spolupráce v oblasti spotřebních daní, — vymáhání pohledávek, — program Fiscalis.

3.4 Odkazy na právní předpisy Společenství spolu s krátkým shrnutím příslušných opatření jsou uvedeny v příloze A.

4. Obecné připomínky

4.1 Výbor se domnívá, že proti přibývajícímu šíření daňových úniků je třeba bojovat energičtěji, a lituje, že Komise i přes komplexní a strukturovaný právní rámec považuje činnost členských států a jejich spolupráci za zcela nedostačující.

4.2 Narušení dobrého fungování ekonomiky a vnitřního trhu z důvodu vyhýbání se daňovým povinnostem a daňových úniků představuje závažný problém, který byl dosud podceňován, stejně jako byla podceňována i vazba mezi kapitálem neodvedeným do státní pokladny, praním špinavých peněz a hospodářskou kriminalitou. K podvodnému jednání směřujícímu k nedovolenému získávání prostředků jednotlivých členských států a Společenství totiž často dochází prostřednictvím předkládání padělaných daňových dokladů, a naopak, kapitál pocházející z daňových úniků, například i z přeshraničních operací, je často používán k provozování dalších nezákonných nebo trestných činností.

4.3 Pokud jde o závažnost vyhýbání se daňovým povinnostem – které se na rozdíl od daňových úniků zakládá na chování, jež samo o sobě není zakázané, ale je zaměřené výlučně na nedovolenou úsporu daní – Výbor zdůrazňuje, že vnitrostátní právní předpisy nejsou v tomto ohledu jednotné. Za účelem zamezení nárůstu administrativních a sociálních výdajů vzniklých z ne vždy soudržných předpisů se považuje za účelné přijmout opatření, které by sblížilo příslušné vnitrostátní právní předpisy, a zavést všeobecnou doložku o zamezení vyhýbání se daňovým povinnostem, čili určit společnou kasuistiku případů, při jejichž výskytu by správci daní měli pravomoc neuznat pro daňové účely právní účinky z obchodů považovaných za vyhýbání se daňovým povinnostem.

4.4 Výbor má za to, že vzhledem k pravomocím, které Komisi přiznávají smlouvy s ohledem na přijímání veškerých nezbytných opatření na zajištění finanční rovnováhy evropských institucí, jsou její návrhy při projednávání tohoto tématu až příliš opatrné. Komise má totiž k dispozici významné prováděcí pravomoci, které jí propůjčila Rada na základě rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999. V tomto ohledu se upozorňuje na uplatňování zásady subsidiarity (stanovené v článku 5 Smlouvy o ES), která ukládá zásah ze strany Společenství i v případech nevýlučné pravomoci, jestliže stanovené cíle nemohou být uskutečněny členskými státy, čili mohou být lépe dosaženy na úrovni Společenství. Výbor Komisi vyzývá, aby tyto pravomoci plně využívala.

4.5 Svým sdělením o daňové politice v Evropské unii a prioritách pro nadcházející roky (KOM(2001) 260 v konečném znění) položila Komise důraz na potřebu přijmout všechny ostatní dostupné nástroje (kromě právních nástrojů) na dosažení prioritních cílů. V tomto sdělení byla zdůrazněna skutečnost, že fiskální politika podléhala a dosud stále podléhá jednomyslnému přijímání rozhodnutí (1).

4.6 Výbor až do té doby podporoval potřebu změnit přechodný režim a dospět v krátké době ke konečnému režimu stavějícímu na zásadě zdanění v zemi původu. S určitou nadsázkou se tenkrát Výbor ptal, „kolik let nestálého přechodného režimu ještě bude muset uplynout, než se tento cíl začne uskutečňovat,“ a požadoval zjednodušení a aktualizování předpisů, jednotnější uplatňování předpisů a užší administrativní spolupráci. Zdá se, že nebyl učiněn žádný pokrok.

4.7 Výbor podporuje hlavní cíl, který spočívá v posílení spolupráce tím, že se půjde za rámec platného systému výměny informací o DPH (VIES) a budou se vyvíjet opatření na automatizovanou či spontánní výměnu informací mezi členskými státy.

4.8 Výbor oceňuje otevření diskuse o změně systému DPH, ale zdůrazňuje potřebu vypracovat podrobnou studii o dopadu, neboť se vychází z předpokladu, že eventuální změny budou ve znamení účinnosti a zjednodušení a že nebudou představovat nástroj na zvýšení daňové zátěže pro občany a podniky. V této souvislosti se odkazuje na již předložený návrh Výboru (2) přezkoumat též jiné systémy spotřebních daní, než DPH, které by zaručovaly výnos z daní alespoň ve výši současných výnosů, ale které by pro společnost představovaly menší zátěž a z hlediska vymáhání byly účinnější.

5. Konkrétní připomínky

5.1 Daň z přidané hodnoty

Stávající systém zdanění výměn v rámci Společenství pro účely výběru DPH je založen na zásadě zdanění v zemi určení, aby bylo zaručeno rovné zacházení s vnitrostátními výrobky a s výrobky pocházejícími z jiných členských států, a uskutečňuje se prostřednictvím mechanismu nezdanitelnosti plnění dodávek a související zdanitelnosti nákupů v zemi určení stejnou sazbou, která je stanovena pro interní operace.

Tento systém byl – v přechodném režimu a tudíž dočasně – zaveden, protože uplatňování zásady zdanění v zemi původu by vyžadovalo nezbytné lhůty pro přijetí vhodné struktury, která by mezi členskými státy umožnila správné přerozdělení příjmů vybraných kdekoli, v poměru k příslušné spotřebě. Z toho plyne, že přijetí takového systému se neobejde bez přiblížení daňových sazeb, aby se zamezilo narušení hospodářské soutěže.

5.1.1 Podvody s DPH typu „kolotoč“

I když přechodný režim výměn v rámci Společenství nabízí široké možnosti v oblasti volného pohybu zboží, vystavuje jednotlivé členské státy enormním škodám plynoucím z vyhýbání se daňovým povinnostem a z daňových úniků.

5.1.1.1 Jeden z druhů podvodů s DPH vyznačující se výraznými prvky nebezpečnosti (ve vztahu k výši uniklé daně) a záludnosti (s ohledem na obtíže při určování) se nazývá „kolotoč“ a znamená používání systémů vyhýbání se odvodu DPH prostřednictvím účelového využívání společností založených ad hoc a činných v mezinárodním prostředí. Cílem je neplatit dlužnou DPH, umožnit tak ostatním článkům podvodného řetězce odpočíst fiktivní částku daně, a získat daň zpět nebo snížit částku dlužné DPH. K dosažení tohoto nezákonného cíle neplnící subjekt obvykle nevykonává skutečnou hospodářskou činnost, nemá k dispozici provozní struktury a jeho sídlo často supluje pouze poštovní schránka. Tento subjekt po několika měsících „formální činnosti“ zmizí, aniž by podal příslušné daňové přiznání a odvedl dlužné daně, čímž je pro správce daně obtížné ho identifikovat.

5.1.1.2 Výbor se domnívá, že k „podvodům typu kolotoč“ mohlo docházet i z důvodu nedostačující spolupráce mezi členskými státy, jakož i z důvodu odlišných režimů sazeb. Výbor proto navrhuje, aby byly aktivovány veškeré potřebné formy spolupráce a výměny informací, které by mohly účinně bojovat proti tomuto fenoménu.

5.1.2 Administrativní spolupráce v oblasti DPH

5.1.2.1 Podvodné jednání v oblasti DPH přimělo finanční úřady členských států k tomu, aby vzhledem k účinnějšímu boji proti tomuto fenoménu se stále větší pečlivostí zdokonalovaly vyšetřovací techniky. Administrativní spolupráce má rozhodující úlohu v boji proti podvodům s DPH, neboť se jich dopouští více hospodářských subjektů nacházejících se v různých členských státech. Použití sjednaných vhodných nástrojů umožnilo členským státům vypracovat systém výměny informací, což se ukázalo být užitečným nástrojem k určování daňové situace daňových poplatníků a k potírání a potlačování daňových úniků v nadnárodním měřítku. Co se týče oblasti spolupráce, Výbor již delší dobu upozorňuje na to, že Komise musí hrát aktivnější roli, a tudíž kladně hodnotí vytvoření systému monitorování za účelem ověřování kvality a kvantity poskytované pomoci.

5.1.2.2 Do dnešního dne však má výměna informací z důvodu kulturních rozdílů, různých stupňů informatizace a nedostatku předpisů k trestání nečinnosti členských států ještě daleko k tomu, aby se stala obvyklým postupem. Je tedy nezbytné vytvořit jednotnou kulturu a vědomí toho, že zasílání žádostí o informace do zahraničí musí být považováno ne za možnost, ke které je nutno se uchýlit pouze ve výjimečných případech, ale za řádnou fázi vyměřovacího řízení, kdykoli to bude povaha kontroly vyžadovat. Za tímto účelem by měly být překonány překážky, které stojí v cestě šíření administrativní kultury Společenství, a to podporováním plného využívání existujících nástrojů spolupráce a dodržováním stanovených lhůt a pravidel, aby bylo vyšetřovacím orgánům umožněno mít k dispozici požadované informace ve lhůtách slučitelných s vývojem šetření.

5.1.2.3 Mimoto by se ve shodě s tím, co vyjádřila Komise s ohledem na používání standardizovaných informačních systémů pro výměnu informací, mohla posoudit možnost propojit policejní orgány a vyšetřovací subjekty jednotlivých členských států zapojené do boje proti daňovým únikům za účelem přímé výměny informací prostřednictvím systému certifikované elektronické pošty a společně sdílet databáze informací týkajících se prohlášení o příjmech jednotlivých členských států, jak je tomu již v případě údajů VIES úrovně I a II. Takováto iniciativa, která nicméně vyžaduje předchozí dohodu o obsahu údajů zařazených do těchto archivů a soulad s vnitrostátními právními předpisy v oblasti ochrany soukromí, by umožnila citelný krok vpřed ve zlepšování boje proti daňovým únikům, neboť by mohla dát vyšetřovacím orgánům k dispozici nezbytné informace přímo, v reálných lhůtách a bez nadbytečných byrokratických požadavků.

5.1.2.4 Ačkoli se právní předpisy upravující výměny informací mezi členskými státy jeví strukturované a dostačující, potírání fenoménů vyhýbání se daňovým povinnostem v EU je brzděno nejednotností právních předpisů, které upravují výkon vyšetřovacích pravomocí ze strany jednotlivých národních správců daní, a různou intenzitou opatření k prosazování práva. Lze totiž vytušit, že podvodná činnost se vyskytuje ve státech, kde jsou dozírací pravomoci institucí pověřených kontrolou slabší, čili uplatňované sankce jsou nezpůsobilé k výkonu své preventivní funkce.

5.1.2.5 Při zohledňování zásady suverenity členských států by proto bylo užitečné harmonizovat v rámci EU sankční postupy u případů podobné závažnosti, jak již bylo stanoveno například v oblasti právních předpisů o praní špinavých peněz. Cílem je zamezit tomu, že méně přísné právní předpisy nebo méně účinné systémy vyměřování daně budou příčinou vzniku „sankčních rájů“, kam budou proudit výnosy z trestné činnosti nebo se budou spojovat koncové články z podvodů typu „kolotoč“.

5.1.3 Obvyklá cena jakožto kritérium pro určení základu daně při boji proti podvodům

5.1.3.1 Nutný boj proti podvodným praktikám musí probíhat za dodržování zásad Společenství, včetně zásady nediskriminace a proporcionality, jak několikrát zdůrazňoval Soudní dvůr. Mezi prvky, u nichž existují největší rozdíly v různých právních řádech, vystupuje prvek týkající se používání jiných parametrů pro určení základu daně než protihodnoty sjednané mezi stranami, a to nejen v případě soukromé spotřeby nebo určení pro nepodnikatelské účely, ale také ve všech případech, kdy je riziko daňového úniku a riziko vyhýbání se placení daně pokládáno za závažné. V tomto směru se pozoruje, že ve všech právních předpisech členských států je kritérium určování základu daně založeno na ochotě stran k vyjednávání a jeho cílem je zajistit zdanění skutečného protiplnění, neboť základ daně je obecně představován sjednanou smluvní protihodnotou za dodání zboží nebo za poskytnutí služby. Za určitých podmínek se k opravě nebo novému zjišťování základu pro výpočet daně vedle tohoto „základního“ kritéria používá také kritérium „obvyklé ceny na trhu“.

5.1.3.2 Pojem obvyklé ceny na trhu pro účely DPH je ve všech členských státech téměř stejný a je to v zásadě pojem vyplývající ze směrnice č. 77/388/EHS ze dne 17. května 1977 (Šestá směrnice o DPH), která obvyklou cenu na trhu stanoví podle ceny v průměru obdržené za zboží a služby stejného druhu, za podmínek volné soutěže, během téže fáze uvedení na trh a v čase a v místě, kdy se operace uskutečnila, nebo, není-li tomu tak, v nejbližším možném čase a místě.

5.1.3.3 Ve všech právních předpisech Společenství představuje použití obvyklé ceny alternativní způsob určování základu daně: — v případě, kdy zcela nebo z části chybí protiplnění v penězích. V takovém případě použití obvyklé ceny splňuje potřebu určit kritérium, které by v penězích vyjádřilo základ daně a k němuž se připojuje i funkce zamezení vyhýbání se daňovým povinnostem; — tam, kde se zákonodárce domnívá, že existuje nebezpečí (3) vyhýbání se placení daně.

5.1.3.4 K těmto případům existují dále výjimky ze zásady určování základu daně na základě protiplnění v případě: — stanovení legislativních nebo administrativních pravomocí určit minimální základ daně nebo základ vyšší než obvyklá cena určitého zboží nebo obchodních odvětví, zejména odvětví prodeje nemovitostí; — předpisů, které za základ daně považují obvyklou cenu zboží nebo služeb, pokud se za různé zboží a služby platí jednotná cena; — předpisů, které navzdory protiplnění v penězích určují jako základ daně obvyklou cenu, dovozní cenu nebo kupní cenu, pokud mezi stranami podílejícími se na transakci existuje vztah závislosti; — postoupení nebo zřízení věcných práv nebo práv k užívání nemovitého majetku.

5.1.3.5 V této souvislosti Soudní dvůr (4) potvrdil, že příslušná vnitrostátní opatření na předcházení daňovým únikům nebo vyhýbání se daňovým povinnostem se mohou od zásady určování základu daně z přidané hodnoty podle sjednané protihodnoty, která je obsažena v Šesté směrnici, odchýlit v zásadě pouze tehdy, když je to nezbytně nutné k dosažení tohoto cíle.

5.1.3.6 Jinými slovy, obvyklá cena je referenčním bodem pro označování možných podvodů. Je-li základ daně, který představuje sjednaná protihodnota, nižší než obvyklá cena, není nahrazen obvyklou cenou, ale naopak správce daně může předpokládat existenci podvodu s přenesením důkazního břemene.

5.1.4 Solidární odpovědnost za odvod daně

5.1.4.1 V rámci zákonodárných iniciativ zaměřených na boj proti šíření podvodů typu „kolotoč“ byla v některých vnitrostátních právních předpisech zavedena pravidla, která u prodeje zboží náležejícího do určité kategorie stanovila společné ručení nabyvatele za odvod DPH neodvedené dodavatelem, přičemž k prodeji došlo za cenu nižší, než je obvyklá cena.

5.1.4.1.1 Tyto předpisy mají základ v článku 21 Šesté směrnice, která členským státům v souladu se zásadou proporcionality přiznává pravomoc zatížit společným ručením za odvod daně jinou osobu, než je osoba povinná k dani.

5.1.4.2 Smysl této volby spočívá v předpokladu, že se za operací uskutečněnou za jinou cenu, než tu, která odpovídá tržní ceně, může skrývat jiná skutečnost, a sice možnost podvodného plánu. V podstatě se na základě podmínek stanovených předpisem předpokládá nekalý úmysl nabyvatele, neboť se předpokládá, že kupující si na základě zaplacené ceny musel být vědom probíhajícího podvodu (5). Tento předpoklad je relativní, neboť nabyvatel může doložením písemných důkazů prokázat, že nižší cena, než je obvyklá cena, byla určena skutečně objektivně prokazatelnými událostmi nebo situacemi nebo na základě zákonných ustanovení a že nemá v žádném případě spojitost s neodvedením DPH, čímž nebude splněno společné ručení za neodvedení daně dodavatelem.

5.1.4.3 Výbor sdílí obavy vyjádřené mnoha subjekty ohledně principu společného ručení a na základě judikatury Soudního dvora (6) má za to, že případná opatření by měla být omezena na hledání záruk za odvod daně u těch subjektů, které jsou jasně označeny jako skutečně odpovědné za odvod daně. Mohlo by se tedy stanovit, že nabyvatel je společně a nerozdílně odpovědný za odvod daně v případě, kdy dojde k dodání zboží za nižší cenu, než je jeho obvyklá cena. V případě takto pregnantního ustanovení, které kupujícího poškozuje tím, že ho činí odpovědným za odvod daně místo někoho jiného, je třeba vymezit konkrétní uplatňování předpisu stanovením specifických podmínek: — dodání se musí uskutečnit mezi osobami povinnými k odvodu DPH a konečné spotřebitele je nutno výslovně vyloučit; — dodavatel zcela nebo zčásti zanedbal odvést dlužnou DPH; — předmětné zboží musí náležet do jedné z kategorií výslovně určených zvláštním nařízením; — dodání zboží se musí uskutečnit za nižší cenu, než je jeho obvyklá cena; — rozdíl mezi sjednanou protihodnotou a obvyklou cenou nelze zdůvodnit skutečně objektivně prokazatelnými událostmi nebo situacemi.

5.1.5 Výbor souhlasí s možností rozšířit oblast uplatňování přenášení daňové povinnosti o interní operace členského státu. Ve svém nedávném stanovisku Výbor tvrdil, že takový „mechanismus“ může být potřebný při prevenci vyhýbání se placení daně. V případech, kdy je dodavatel ve finančních obtížích, se takové řešení přímo nabízí (7). Sama Komise rozšířila oblast dobrovolného uplatňování přenesení daňové povinnosti, a to po kladných zkušenostech se stavebními materiály a se službami ve stavebnictví. Opatření však přesto nesmějí poškodit výměnu zboží a služeb uvnitř Společenství tam, kde by různé povinnosti spojené s fakturací mohly narušit fungování vnitřního trhu.

5.2 Přímé daně

5.2.1 Boj proti daňovým únikům se musí nezbytně nutně vést i na obecnější úrovni harmonizace právních předpisů členských států v oblasti přímých daní a vyměřování.

5.2.1.1 V důsledku rozšíření počtu členských států Evropské unie budou rozdíly mezi daňovými systémy stále více ovlivňovat rozhodnutí o alokaci kapitálu v různých členských státech a příslušné způsoby řízení podnikatelských činností. Při výrazné koordinaci hospodářských politik budou totiž různé vnitrostátní daňové předpisy nástrojem, s jehož pomocí budou členské státy moci ovlivňovat rozhodnutí o umístění investic a zdrojů v rámci Evropské unie. Nicméně současné citelné rozdíly mezi různými systémy přímého zdanění v členských státech by v některých případech mohly zbrzdit proces integrace trhů (8), a mít tak negativní dopad na konkurenceschopnost evropského hospodářství.

5.2.2 Sbližování daňových právních předpisů členských států bylo předmětem analýzy Komise ve sdělení KOM(2003) 726 ze dne 24. listopadu 2003. Přesto lze s ohledem na zdaňování společností jen těžko uplatnit takzvaná souhrnná opatření (comprehensive measures) určená na zavedení evropské daně z příjmu právnických osob založené na společném konsolidovaném základu daně (9), jelikož mezi různými členskými státy neustále panují neshody ohledně kritérií pro určení základu daně. Přijetí společné daně navíc kromě vysoké úrovně konvergence hospodářských politik vyžaduje i odpovídající právní rámec. V současnosti článek 94 Smlouvy o ES stanoví, že Rada na návrh Komise jednomyslně přijímá všechny směrnice o sbližování právních a správních předpisů členských států, které mají přímý vliv na vytváření nebo fungování společného trhu.

5.2.3 Existence tohoto ustanovení i přetrvávající daňová suverenita členských států, která právě neusnadňuje iniciativy směřující k vytvoření společného konsolidovaného základu daně pro podniky činné v Evropské unii, jsou i nadále velkou překážkou procesu sbližování systémů daně z příjmu právnických osob jednak z důvodu rostoucího počtu členských států, který obzvláště znesnadňuje dosažení jednomyslnosti, a jednak proto, že v konečném znění Ústavy pro Evropu chybí pravidlo kvalifikované většiny pro přijímání zákonů nebo rámcových zákonů stanovujících opatření v oblasti daní z příjmu právnických osob.

5.2.4 V kontextu nezohlednění pravidla jednomyslnosti představuje analýza obsažená ve sdělení Komise SEK(2005) 1785 Odstraňování překážek malých a středních podniků ve vnitřním trhu v podobě daně z příjmu právnických osob – nástin možného pilotního projektu pro zdanění podle domovského státu ze dne 23. prosince 2005 (10) konkrétní krok směrem ke skutečné harmonizaci základů daně z příjmu právnických osob. Z této studie vyplynulo, že 23 milionů malých a středních podniků v EU-25 má největší podíl na evropském hospodářství (představují 99,8 % všech podniků v Evropě) a poskytují zhruba 66 % pracovních míst v soukromém sektoru (11). Skutečné zavedení tohoto systému by umožnilo větší internacionalizaci činnosti těchto podniků, neboť se sníží náklady na zajištění shody (12), které tyto podniky nesou v daleko větší míře než podniky větších rozměrů (13), a bude rozšířena možnost přenášení ztrát, která je hlavní překážkou vývoje přeshraniční ekonomické činnosti, čímž se v rámci Společenství přispěje ke sblížení právních předpisů v oblasti daně z příjmu právnických osob.

5.3 Elektronické obchodování

5.3.1 Růst a technologický rozvoj elektronického obchodování nabízí hospodářským subjektům nové možnosti, nicméně také nové metody obchodu vyžadují přizpůsobení daňových systémů, zejména s ohledem na aspekty související se spotřebními daněmi. Daňové systémy, založené především na pravidlech tradičního obchodování, totiž musí tyto změny zohlednit a přizpůsobit se novým rozvíjejícím se formám obchodu.

5.3.2 Hlavní problém při zdaňování elektronických transakcí se týká možné diskriminace, ke které by mohlo docházet z důvodu různého zacházení s určitými transakcemi podle způsobu dodání zboží, které je předmětem transakce.

5.3.2.1 Při posouzení možnosti uplatnit na realitu digitálního věku tradiční zásady daňového práva je třeba prověřit, zda byla v případě příslušného daňového předpisu dodržena zásada neutrality, podle níž není přípustné diskriminující zacházení s podobnými transakcemi, které se v tomto případě liší pouze co do způsobu dodání (on line nebo off line).

5.3.3 Největší problémy jsou spojené s přímým a nepřímým zdaněním nehmotného (nebo digitalizovaného) majetku, neboť všechny fáze obchodní transakce (převod a dodání) se uskutečňují elektronicky (obchodování on line) prostřednictvím prodeje virtuálních produktů po síti. Služby a zboží jsou na počátku transakce nematerializované (u poskytovatele) a na konci materializované (u příjemce). V takovém případě neexistuje fyzicky hmatatelné zboží, které by mohlo být předmětem materiálního přezkoumání, ani za účelem inspekce.

5.4 Pravomoci OLAFu

5.4.1 Výbor má za to, že stávající právní předpisy Společenství, které jsou referenčním právním základem zřízení úřadu OLAF, tomuto úřadu již připisují důležité funkce v souladu s článkem 2 rozhodnutí Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom. Proto vyzývá Komisi, aby se aktivně zasadila o upřesnění současných pravomocí a v případě potřeby poskytla tomuto úřadu další prostředky nezbytné k plnění jeho institucionálních úkolů, například podle vzoru v článcích 81/86, které řídí Úřad pro hospodářskou soutěž.

5.4.2 V této souvislosti by OLAF mohl být subjektem pověřeným analýzou a koordinací na úrovni EU pro boj proti podvodům i daňové povahy, který by vykonával funkce a pravomoci na poli administrativní spolupráce v oblasti daní (přímé, nepřímé a spotřební daně), aby byla usnadněna výměna informací mezi subjekty, od kterých jednotlivé vnitrostátní právní předpisy požadují činnost v oblasti boje proti daňovým únikům.

5.5 Rozvoj obchodu uvnitř Společenství vyvíjí tlak na zvýšení spolupráce při výměně informací o řízení rizik. Komise však nenavrhuje konkrétní iniciativy, s výjimkou výzvy členským státům, aby používaly příručku o řízení rizik pro daňové úřady. V této souvislosti Výbor navrhuje vytvořit centralizovanou databázi, kde by se shromažďovaly informace od všech daňových úřadů, neboť ty jsou v současnosti standardizované pouze v oblasti cel a na dvoustranném základě.

5.5.1 V tomto směru by mohly být určeny typy výrobků, u kterých je – na základě výsledků šetření příslušných orgánů jednotlivých členských států – vyšší nebezpečí, že by mohly být použity pro páchání podvodů typu kolotoč. Jako příklad lze uvést motorová vozidla a výrobky špičkové technologie jako jsou nástroje výpočetní techniky a telefonní služby. Touto analytickou činností by mohl být pověřen OLAF, který by mohl příslušné výsledky pravidelně předávat členským státům, aby mohlo být nasměrováno následující monitorování fenoménu a aby byla umožněna následná cílená operativní opatření. Rovněž by měl být naplánován a upraven analogický tok informací od členských států OLAFu.

5.6 Výbor se domnívá, že myšlenka společného přístupu ve vztazích s třetími zeměmi by oproti dvoustranným dohodám byla jistě lepší. Za tímto účelem by bylo možné začlenit konkrétní ustanovení v rámci navrhovaného přijetí vzorové dohody Společenství o zamezení dvojího zdanění, která je zmíněna ve sděleních Evropské komise SEK(2001) 1681 o zdanění společností na vnitřním trhu a KOM(2003) 726 o vnitřním trhu bez daňových překážek pro společnosti: úspěchy, pokračující iniciativy a zbývající výzvy, a kterou zkoumal i Evropský parlament ve svém sdělení (SEK A5-0048) 2003. Je třeba podpořit myšlenku uzavření zvláštní úmluvy o spolupráci, která by byla začleněna do dohod o hospodářském partnerství. Při neexistenci jasné a rozhodné vůle na straně členských států je přesto nezbytně nutné pokračovat cestou dvoustranných dohod, aniž by však byly přerušeny procesy přípravy těchto dohod.

5.7 Výbor se domnívá, že posílení povinností podávat daňové přiznání, které Komise předpokládá, se musí bezpodmínečně odrazit v zásadě proporcionality a zjednodušení. Obligátní boj proti daňovým únikům se nesmí změnit v nepřiměřenou zátěž pro bezpočet poctivých daňových poplatníků a podniků. Za tímto účelem se považuje za účelné významně zmírnit povinnosti pro poctivé podniky, které aktivně spolupracují se správcem daně, a spravedlivě zpřísnit povinnosti pro ty, kdo jsou podle objektivních kritérií považováni za rizikové subjekty.

5.8 Výbor nesouhlasí s postojem Komise ke zdanění tabákových výrobků a alkoholu, se kterými se zachází jako s „normálním“ zbožím. Některé členské státy nalezly při řízení spotřebních daní z tabákových a alkoholických výrobků řešení pro související zdravotnické problémy, které mají očividně prioritu před fungováním vnitřního trhu. Komise navrhuje tyto rozpory odstranit, avšak odstranění těchto rozporů bude přesto trvat dlouho vzhledem k velmi odlišným úrovním příjmu v jednotlivých členských státech a rozdílným politickým cílům a opatřením každého členského státu v oblasti státního příjmu a zdraví. Měla by být nalezena jiná řešení, zatímco se čeká na přiměřený stupeň harmonizace daňových sazeb, aby se zajistilo, že bude zcela zachována schopnost každého členského státu prosazovat své vlastní cíle daňové a zdravotní politiky. Je třeba vzít v úvahu, že členské státy jsou zřídkakdy původci pašování tabákových výrobků, kontrolu nad ním mají nadnárodní zločinecké organizace. I když si Výbor uvědomuje vysoké sociální a zdravotnické náklady související se zneužíváním těchto látek a doufá, že příslušné orgány přijmou adekvátní opatření na jejich zamezení, má za to, že spotřební daně z tabákových a alkoholických výrobků by měly zůstat ve výlučné pravomoci členských států.

5.9 Výbor vyzývá Komisi, aby pokračovala v programu Hercule II, a doufá, že Parlament a Rada rychle schválí dokument KOM(2006) 339 v konečném znění, který vyžaduje prodloužení akčního programu Společenství na podporu činností v oblasti ochrany finančních zájmů Společenství. Program již přinesl významné výsledky – například díky 19 vzdělávacím akcím, které přilákaly 2236 účastníků z různých členských států, z 5 třetích zemí a z dalších evropských institucí – a má na zřeteli zejména potřebu posílit spolupráci s ohledem na rozšíření Unie o Bulharsko a Rumunsko, neboť i tyto státy by měly mít prospěch z podobných akcí.

5.10 Výbor považuje za účelné ustanovit stálé diskusní fórum a/nebo koordinační fórum na vysoké úrovni, aby se k otázkám podvodů a spolupráce mezi členskými státy mohl zaujmout globálnější přístup. Nynější roztříštění poradních činností ve většině starých výborů, které jsou rozděleny podle pravomocí, neumožňuje účelnou výměnu postupů pro posílení spolupráce a postojů administrativy. Výbor zastává názor, že veškeré byrokratické překážky a zmatky, ke kterým docházelo v rámci ECOFINu, jsou nepochopitelné a zasluhují kritiku.

V Bruselu dne 15. března 2007. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Dimitris DIMITRIADIS

(1) Stanovisko EHSV Daňová politika Evropské unie – priority pro další roky, Úř. věst. C 48, 21.2.2002, s. 73-79 [není k dispozici v češtině].

(2) Stanovisko EHSV k návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 77/388/EHS, pokud jde o místo poskytování služeb – Úř. věst. C 117, 30.4.2004, s. 15-20 [není k dispozici v češtině].

(3) Toto nebezpečí musí být skutečné a podvod musí být prokázaný, aby byla zaručena právnost Společenství.

(4) Rozsudky č. 324/82 a 131/91 k uvádění nových nebo použitých vozidel na trh a novější rozsudek ze dne 20. ledna 2005 č. C-412/03.

(5) V této souvislosti se poukazuje na to, že Evropská komise ve svém sdělení č. 2004/260/ES ze dne 16. dubna 2004 při vyjádření kladného mínění o odstrašujícím účinku, který má v některých členských státech zavedení společného ručení, poukázala na operační mechanismus, který vyžaduje prokázání existence spoluúčasti mezi dodavatelem a nabyvatelem.

(6) Věci C-354/03, C-355/03, C-484/03 a C-384/04.

(7) Úř. věst. C 65, 17.3.2006, s. 103-104.

(8) Viz L. KOVŔCS, The future of Europe and the role of taxation and customs policy, in www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf.

(9) Stanovisko EHSV k vytvoření společného konsolidovaného základu pro daň z příjmu právnických osob v EU – Úř. věst. C 88, 11.4.2006, s. 48.

(10) Stanovisko EHSV k tématu Odstraňování překážek malých a středních podniků ve vnitřním trhu v podobě daně z příjmu právnických osob – Úř. věst. C 195, 18.8.2006, s. 58.

(11) Prameny: EVROPSKÁ KOMISE, SMEs in Europe 2003, Observatory of European SMEs 2003/č. 7, publikace Generálního ředitelství pro podniky a průmysl a Evropské komise (2003) The impact of EU enlargement on European SMEs, Observatory of European SMEs 2003/č. 6, publikace Generálního ředitelství pro podniky a průmysl ve spolupráci s Euroastatem. K hospodářskému významu malých a středních podniků v Evropské unii viz EVROPSKÁ KOMISE, sdělení SEK(2005) 1785 ze dne 23. prosince 2005, s. 15-17.

(12) Citované sdělení SEK(2005) 1785 rozlišuje náklady na zajištění shody v oblasti právního a daňového poradenství, v oblasti překladu dokumentů, cestovní výdaje a finanční a podnikatelská rizika.

(13) Na základě studie Evropského sdružení řemesel a malých a středních podniků uveřejněné dne 11. června 2004 a citované ve sdělení Komise SEK(2005) 1785 jsou náklady na zajištění shody, které nesou malé a střední podniky, až stokrát vyšší, než pro podniky větších rozměrů. K metodám určení nákladů na zajištění shody viz pracovní dokument útvarů Komise SEK(2004) 1128 o evropském daňovém průzkumu ze dne 10. září 2004.