ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU DESÁTÁ ZPRÁVA PŘEHLED OPATŘENÍ NA OCHRANU OBCHODU UPLATŇOVANÝCH TŘETÍMI ZEMĚMI VŮČI EVROPSKÉ UNII /* COM/2013/0217 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU DESÁTÁ ZPRÁVA PŘEHLED OPATŘENÍ NA OCHRANU OBCHODU UPLATŇOVANÝCH TŘETÍMI ZEMĚMI VŮČI EVROPSKÉ UNII 1. Úvod Vývozci z EU čelí ze strany třetích zemí i nadále opatřením na ochranu obchodu. Takováto opatření jsou v rámci pravidel WTO v zásadě povolena, pokud však nejsou uplatňována náležitě, mění se v protekcionistické nástroje. Zabránit protekcionismu bylo také jedním ze závazků vedoucích činitelů ve skupině G20. Opatření na ochranu obchodu využívá i EU, jakkoliv tato mají vliv pouze na velmi malou část dovozu. Nadto je EU při zvažování toho, zda k těmto opatřením přistoupit, také důslednější než jiní členové WTO, a to v tom smyslu, že před přijetím těchto opatření musí být splněny dodatečné prověrky (tzv. WTO-plus). Kromě uplatňování vysokých standardů při vlastních šetřeních je úlohou Komise také monitorovat činnost třetích zemí, které vůči vývozu z EU využívají opatření na ochranu obchodu, a zasahovat, pokud nejsou dodržována pravidla WTO. Děje se tak například technickými zásahy v rámci probíhajících šetření. Krajní možností, jedná-li se o významné otázky a nedaří-li se nalézt jiné řešení, je uchýlit se k řízení pro řešení sporů v rámci WTO. Ačkoliv došlo po prudkém nárůstu šetření v letech 2008–2009 v nedávné době k ustálení aktivity týkající se vývozu z EU, jsou jednotlivá řízení stále složitější, přičemž v posledních letech začali tyto nástroje uplatňovat noví uživatelé. Vzhledem k těmto skutečnostem bylo v roce 2012 zapotřebí provádět pečlivé monitorování a stále zvyšovat aktivitu. Tato zpráva popisuje všeobecné trendy, zjištěné problémy a výsledky, jichž bylo dosaženo v roce 2012. V příloze poskytuje rovněž podrobnou analýzu trendů a konkrétních řízení vedených nejvýznamnějšími uživateli tohoto nástroje. 2. Všeobecné trendy Na konci roku 2012 bylo v platnosti celkem 138 opatření, což v porovnání s minulým rokem představuje poměrně stálý počet. V roce 2012 tak došlo u počtu platných opatření po jejich významném nárůstu ze 123 na 146 za období 2010–2011 k ustálení. Podobně jako v předchozích letech velkou většinu těchto opatření tvoří opatření antidumpingová (94 opatření), zatímco ochranná opatření představují asi třetinu celkového počtu. Je však třeba poznamenat, že ne všechny tyto ochranné nástroje se týkají přímo vývozu z EU. Vzhledem k tomu, že ochranná opatření se uplatňují vůči všem zemím původu, jsou všechna zařazena do statistiky, a to i v případě, že se do dané země z EU vyváží jen málo, nebo dokonce vůbec. V roce 2012 opatření velmi intenzivně využívala Indie (viz níže), která v počtu platných opatření vůči EU (21 opatření) překonala USA (18 opatření), jež opatření používají historicky nejvíce. Čína je nadále na třetím místě (16 opatření), zatímco další země, které ve významné míře využívají těchto opatření, např. Brazílie a Turecko, snížily počet platných opatření vůči EU (v obou případech dosáhl 10 opatření). Celkem bylo v roce 2012 zavedeno 20 nových opatření. To je mnohem méně než v roce 2011 (kdy počet nových opatření dosáhl 36), který však představoval výjimečný rok, a to především v důsledku významného počtu ochranných opatření, k jejichž přijetí v něm došlo (22). V roce 2012 byl počet nových ochranných opatření nižší (8), přičemž počet nových antidumpingových opatření (12) zůstal srovnatelný jako v předchozím roce. Podle očekávání byla v tomto směru nejaktivnější Indie, která v roce 2012 zavedla 7 nových opatření (6 antidumpingových a 1 ochranné opatření). V roce 2012 bylo zahájeno 37 nových šetření v porovnání s 33 v roce 2011. Je třeba poznamenat, že k zahájení zhruba poloviny z těchto šetření došlo v posledních dvou měsících uvedeného roku, a že tedy většina souvisejících monitorovacích prací proběhne v roce 2013. Nejaktivnější zemí byla Indonésie (6 nových ochranných šetření) a dále pak Čína, Egypt a Turecko (ve všech případech 4 nová šetření). Naprostá většina těchto nových šetření (23) se týkala ochranných opatření. 3. Přetrvávající problémy Ačkoliv zásahy Komise pomohly vyřešit řadu otázek a vedly v některých zemích ke zlepšení standardů, mnohé z problémů zjištěných v minulosti přetrvávají. Komise ve svých šetřeních uplatňuje vysoké standardy, a očekává, že srovnatelné standardy budou uplatňovat také třetí země. Aby se předešlo bezdůvodným omezením přístupu na zahraniční trhy pro výrobní odvětví EU, měla by být důsledně uplatňována základní pravidla WTO. K hlavním přetrvávajícím problémům patří: 3.1. Nevhodné využívání nástrojů Již několik let existují zjevné signály, že třetí země zahajují řízení týkající se nástrojů na ochranu obchodu spíše jako odvetu za opatření zavedená EU než na základě oprávněných důvodů doložených náležitě zdokumentovanou žádostí, kterou předložilo dotčené domácí výrobní odvětví. V minulosti byla například přijata opatření vůči výrobkům vyváženým z EU, jež byly obdobné jako ty, na něž se předtím zaměřila šetření EU, přičemž se tak stalo krátce poté, co EU zavedla svá vlastní opatření. V této souvislosti existují náznaky, že v roce 2012 Čína pokračovala s uplatňováním nástrojů na ochranu obchodu v reakci na řízení, jež proti nim byla zahájena. Dalším příkladem je podle zpráv tisku případ, k němuž došlo v roce 2012: Čína zahájila kombinované antidumpingové a antisubvenční šetření dovozu polysilikonu vyrobeného v EU, a to s největší pravděpodobností v reakci na to, že EU zahájila šetření proti solárním panelům z Číny. S naprosto stejnými problémy se po přijetí opatření k solárním panelům z Číny setkaly Spojené státy. Takové využívání uvedeného nástroje není přijatelné, protože nevychází ze skutečné žádosti o řešení nekalé konkurence, kterou by podalo výrobní odvětví, jež se cítí poškozeno, nýbrž se pravděpodobně opírá o fakticky i právně nedostatečné důvody. Během šetření se Komise touto otázkou zabývala jak na politické, tak na technické úrovni. Vzhledem k tomu, že její obavy nebyly rozptýleny smysluplnou odpovědí, nezbyla Komisi jiná možnost než uchýlit se k řízení pro řešení sporů v rámci WTO. V roce 2012 požádala Komise o ustavení panelu ve věci čínských opatření týkajících se rentgenových skenerů (jež byla přijata v reakci na opatření EU týkající se stejného výrobku). Jak bude vysvětleno níže, Komise v tomto právním sporu uspěla, a panuje naděje, že Čína v budoucnu změní své praktiky. Dokud se tak nestane, bude Komise pokračovat v rozhodných zásazích, v případě potřeby i na úrovni WTO. 3.2. Využívání ochranných opatření Počet uložených ochranných opatření se v roce 2012 významně snížil. Tento vývoj je jistě pozitivní, avšak vysoký počet nově zahájených ochranných šetření je i nadále důvodem ke znepokojení. Pozitivní je, že se ochranným opatřením podařilo v řadě případů zabránit, mimo jiné i po zásazích Komise. I v těchto případech však zůstává situace problematická vzhledem k tomu, že šetření se stále příliš často zahajují na základě nedostatečných důvodů a i přes absenci opatření jsou během nich negativně ovlivněny obchodní toky, a to z důvodu nejistot, které šetření na trhu vytvářejí. Komise proto i nadále zůstává zastáncem důslednějšího přístupu při zvažování toho, zda zahájit ochranné šetření. V roce 2012 nástroj na ochranu významně využívaly některé země. Týká se to zejména Indonésie (6 nových zahájení v roce 2012, 3 v roce 2011 a 5 v roce 2010), Egypta (4 nová zahájení v roce 2012) a Euroasijské celní unie, kterou utvořily Rusko, Bělorusko a Kazachstán, (3 nová šetření v roce 2012). Posledně jmenovaná šetření by mohla mít na členské státy EU potenciálně nejvýznamnější dopad, v neposlední řadě vzhledem k významu trhů a zeměpisné blízkosti, která obchodní toky rovněž ovlivňuje. Šetření zahájená Indonésií a Egyptem jsou z hospodářského hlediska méně významná, přesto je však třeba je pečlivě monitorovat, protože naznačují znepokojivý trend v používání ochranných opatření. 3.3. Nedostatečná transparentnost Nedostatečná transparentnost je i nadále jedním z hlavních problematických bodů, a to jak při zahajování, tak při zveřejňování výsledků šetření. Jedná se samozřejmě o podstatnou otázku, protože se takto stranám upírají jejich práva na obhajobu, navíc zůstávají pochyby, zda byla pravidla uplatněna náležitě. Komise v jednotlivých případech vytrvale zasahuje s cílem zlepšit situaci, přičemž k dosažení větší transparentnosti využívá, je-li to možné, dvoustranných technických komunikačních kanálů, které jsou pro některé země k dispozici. 4. Hlavní úspěchy V posledních letech se Komise v některých případech, kdy bylo třeba vypořádat se s významnými a systémovými otázkami, musela uchýlit k řešení sporů v rámci WTO. Řízení před panelem vyžadují značné prostředky a jsou velmi náročná i časově, přičemž výsledky se mohou projevit až po letech řízení. V této souvislosti se v posledních letech podařilo dosáhnout některých významných pozitivních výsledků. Dlouhý spor se Spojenými státy vedl ke zrušení praktiky nulování (viz zpráva za předešlý rok) a novější spor s Čínou by mohl vyřešit nepřijatelnou praktiku odvetných opatření. Řešení uvedených sporů přímo ovlivňuje stávající řízení a opatření, pravděpodobně však bude mít také příznivý dopad do budoucna, neboť napadené záležitosti byly systémové povahy. Vedle řešení systémových otázek Komise téměř systematicky zasahovala i v šetřeních, u kterých existoval jasný zájem výrobních odvětví EU. Tyto zásahy vedly k řadě úspěchů v mnoha jednotlivých případech. Systémové zásahy i pravidelné dvoustranné kontakty se třetími zeměmi, jež si kladly za cíl podpořit vysoké standardy šetření v oblasti opatření na ochranu obchodu, měly nepochybně významný pozitivní vliv, který je však obtížné změřit. Komise také pravidelně dostávala od výrobních odvětví pozitivní zpětnou vazbu k poradenství a pomoci, kterou jim poskytla, ačkoliv se ne vždy podařilo zabránit přijetí opatření. Níže je uveden výčet některých jednotlivých kladných výsledků, jichž bylo dosaženo v průběhu roku 2012. Čína – zpráva panelu o opatřeních týkajících se rentgenových skenerů Komise se rozhodla napadnout čínská antidumpingová cla na dovoz rentgenových bezpečnostních skenerů (výše těchto opatření sahala od 33,5 % po 71,8 %) z toho důvodu, že tato opatření nelze z právního hlediska považovat za opodstatněná a že byla přijata jako odveta za řízení EU proti skenerům nákladu z Číny. Na začátku roku 2012 byl ustaven panel WTO, který v listopadu 2012 vydal předběžnou zprávu, jejímž obsahem byly i nálezy k námitkám EU. Předběžnou zprávu pak potvrdila závěrečná zpráva, jež byla rozeslána v únoru 2013. Tato zpráva je jasným vítězstvím EU, protože potvrzuje, že Čína skutečně postupovala v rozporu s řadou ustanovení antidumpingové dohody WTO. Především byly uznány námitky EU k čínskému šetření újmy, jež bylo shledáno neobjektivním, přičemž panel příznivě posoudil většinu procedurálních námitek EU, a to včetně námitky týkající se porušení pravidel o transparentnosti v souvislosti s tím, že veřejný spis, konečné rozhodnutí a veřejné oznámení neobsahovaly dostatek informací. Nálezy panelu mají systémový význam, protože se dotýkají opakujících se rysů šetření prováděných Čínou. Výsledek je tedy pro EU jasně pozitivní, a měl by pozitivně působit také do budoucna. Brazilské víno – zastavení řízení bez přijetí opatření V březnu 2012 zahájila Brazílie ochranné šetření ve věci dovozu vína. Jednalo se o hospodářsky významné řízení, jelikož se mohlo dotknout vývozu v hodnotě více než 85 milionů EUR ročně (ze Španělska, Portugalska, Itálie a Francie), brazilský trh se navíc stále rozrůstá. Na základě hloubkové analýzy odhalila Komise u tohoto řízení významné slabiny, zejména pokud jde o vymezení domácího výrobního odvětví, újmy a aspektů kauzality. Komise v tomto směru předložila rozsáhlé připomínky a účastnila se veřejného slyšení v Brasilii v červnu 2012. Vyšetřování bylo nakonec v říjnu 2012 zastaveno bez přijetí opatření, přičemž k tomuto příznivému výsledku přispěly důrazné zásahy Komise i velmi dobrá koordinace s dotčenými členskými státy, výrobním odvětvím a dovozci v Brazílii, kteří byli v tomto případě rovněž velmi aktivní. Rusko – Bělorusko – Kazachstán – zastavení řízení bez přijetí opatření Dne 1. února 2012 zahájila činnost Euroasijská hospodářská komise, právní nástupce Komise celní unie, přičemž agenda veškerých šetření vnitrostátních orgánů Ruska, Běloruska a Kazachstánu byla na Euroasijskou hospodářskou komisi definitivně převedena dne 6. července 2012. Tento nový orgán velmi aktivně zahajoval nová řízení a Evropská komise vytrvale zasahovala s cílem upozornit na zjištěné právní nedostatky. V této souvislosti došlo dne 30. srpna 2012 k zastavení ochranného šetření týkajícího se grafitových elektrod, jež Rusko zahájilo dne 31. srpna 2011 a později převedlo na Euroasijskou hospodářskou komisi, a to aniž by bylo přijato nějaké ochranné opatření. Komise v tomto řízení, v němž dotčený vývoz z EU dosahoval hodnoty asi 25 milionu EUR ročně, aktivně zasahovala. Izrael – opatřením bylo zabráněno V posledních letech začal Izrael vůči EU poměrně významně využívat antidumpingový nástroj (od roku 2009 zahájil 8 šetření). Byla zjištěna řada nesrovnalostí s pravidly WTO, a to i s velmi důležitými a základními pravidly. Komise vzhledem k systémové povaze zjištěných problémů ve všech případech zasáhla. V roce 2011 došlo k zastavení dvou řízení bez přijetí opatření a v roce 2012 se rovněž podařilo zabránit opatřením ve dvou případech (hodnota dotčeného vývozu přibližně 20 milionů EUR ročně), a to navzdory tomu, že jejich zavedení orgány pověřené šetřením v jednom z těchto případů (mixéry) navrhovaly. Vzhledem k tomu, že stále probíhají jiná šetření, a bohužel stále dochází ke stejným problémům (např. bezdůvodné podněty, na které se nevztahuje důvěrnost), je i nadále nutné důsledné monitorování. 5. Závěr Komise ve vlastních šetřeních uplatňuje vysoké standardy a očekává, že tak ve svých řízeních budou činit i třetí země. V této souvislosti jsou zapotřebí systematické zásahy, jež těmto zemím připomínají jejich závazky v rámci WTO. Ačkoliv se v roce 2012 počet platných opatření po významném nárůstu v předchozích letech ustálil, během posledního čtvrtletí roku 2012 došlo k zahájení významného počtu nových šetření. Otázky nabývají na složitosti, přičemž se v poslední době objevují uživatelé, jež opatření uplatňují poměrně nově. V souvislosti s tím Komise důrazně monitoruje řízení vedená třetími zeměmi a zasahuje téměř ve všech případech, kdy se zaměřují na vývoz z EU. Vedle toho bylo vynaloženo značné úsilí a prostředky na řešení otázek prostřednictvím sporů v rámci WTO. Očekává se, že příznivé zprávy panelů budou mít pozitivní vliv i do budoucna. Rok 2012 tak přinesl řadu pozitiv a podařilo se v něm dosáhnout významných výsledků: v některých případech se zabránilo přijetí opatření nebo byl omezen jejich negativní dopad, přičemž byly vyřešeny i velmi důležité systémové záležitosti. I tento rok výborně probíhala spolupráce s členskými státy EU, evropskými sdruženími výrobců i dotčenými společnostmi. Intenzivní byla rovněž pomoc, kterou delegace EU poskytují na vývozních trzích, a výrobní odvětví v EU i členské státy ji náležitě ocenily. Opět se ukázalo, že koordinace společných kroků významně zvyšuje šanci na úspěch.