CS    CS CS 
 
CS 1   CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 21.10.2009 
SEK(2009) 1377 v kone čném znění 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
průvodní dokument k  
 
návrhu 
 
SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY 
 
 o minimálních normách pro řízení v členských státech o p řiznávání a odnímání 
mezinárodní ochrany 
  
Souhrn posouzení dopad ů 
  
{KOM(2009) 554} 
{SEK(2009) 1376}  
 
CS 2   CS 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU  
Navzdory opat řením přijatým v první fázi spole čného evropského azyl ového systému mají 
dosud žadatelé o azyl velmi rozdílné vyhlídky na zí skání mezinárodní ochrany v závislosti na 
tom, kde v EU jsou jejich žádosti posuzovány. V ětšina respondent ů na zelenou knihu 
poukázala na závažné nedostatky ve směrnici Rady  2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 (dále 
jen „směrnice o azylovém řízení“ nebo „sm ěrnice“), které mohou mít za následek 
nedostate čnou ochranu a vést k riziku navrácení.  
Většina ustanovení sm ěrnice je nepovinných, což členským stát ům umožnilo zachovat 
stávající postupy. Výsledkem je nejednotnost v rámci EU a nejistota žadatel ů, což 
znemožňuje hovořit o spole čném azylovém systému. Jak doklád ají statistické údaje o azylu, 
nejednozna čnost a možnost odchylek vedly k velkým rozdíl ům při uplatňování kvalifika ční 
směrnice. Abychom uvedli jen pár p říkladů: 
• procentní podíly celkových kladných rozhodnutí v jednotlivých členských státech 
v roce 2007 kolísaly od 52,2 % v Lucembursku, 27,5 % v N ěmecku až po 0,8 % v Řecku; 
• míry přiznání ochrany v jednotlivých členských státech u žadatel ů stejné státní p říslušnosti 
se v období 2005–2007 zna čně lišily: nap říklad u žadatel ů o azyl pocházejících z Ruska 
(většinou čečenského p ůvodu) od 63 % v Rakousku do 0 % na Slovensku. 
Posouzení dopad ů se zaměřuje na záležitosti, s ohledem na n ěž se ukázalo, že jsou 
nejkontroverzn ější a pravd ěpodobně vyvolávají v jednotlivých členských státech r ůzné reakce 
a vyžadují další finan ční investice, a to: 
• překážky pro požadování mezinárodní ochrany; 
• prostor pro administrativní chyby; 
• odlišné procesní pojmy; 
• obavy týkající se ú činnosti a kvality rozhodování.  
2. PŘIDANÁ HODNOTA OPAT ŘENÍ ZE STRANY EU A DODRŽENÍ ZÁSADY SUBSIDIARITY  
V závěrech ze zasedání v Tampere je stanoveno, že by spole čný evropský azylový systém m ěl 
v krátké dob ě zahrnovat společné normy pro spravedlivé a ú činné azylové řízení  
a z dlouhodobého pohledu pravidla Spole čenství vedoucí ke spole čnému azylovému řízení 
v ES. Haagský program stanoví jako cíl druhé fáze spole čného evropského azylového 
systému zavedení spole čného azylového postupu v Unii. 
Rozvoj spole čného evropského azylového systém u se stal prioritou EU z řady důvodů. 
Především n ěkteré členské státy p řijímají mnohem vyšší po čty žadatel ů o mezinárodní 
ochranu než jiné. Tém ěř pětinu žádostí p ředstavují vícenásobné žá dosti. Žadatelé o azyl 
zjevně považují n ěkteré členské státy za „p řitažlivější“ cílové zem ě než ostatní. V roce 2006 
například obdržely Belgie, N ěmecko, Francie, Švédsko a S pojené království více než 
3 000 vícenásobných žádostí, zatímco Kypr a Portugalsko mén ě než 100. N ěkterým osobám, 
které potřebují ochranu, není tato ochrana p řiznána. 
Důvodem těchto rozdíl ů je nejednotné uplat ňování postup ů při posuzování žádostí. To vedlo 
k zachování azylové „loterie“ a v d ůsledku toho k druhotnému pohybu mezi jednotlivými 
členskými státy, což snižuje opodstatn ěnost dublinského na řízení, které je založeno na 
předpokladu, že žadatelé mají ve všech členských státech p řístup k ochran ě za stejných 
podmínek. Sm ěrnice se týká podstaty spole čného evropského azylového systému, jelikož 
 
CS 3   CS spojuje a podporuje všechny nástroje  týkající se azylu, a její p řípadné nedostatky nep říznivě 
ovlivňují uplatňování ostatních pravidel Spole čenství. 
Opatření EU je proto nezbytné k dosažení vyšších a harmonizovan ějších norem na základ ě 
stávajících minimálních norem pro azylová řízení.  
3. CÍLE POLITIKY  
Obecný cíl: 
Dosáhnout v celé EU vyšších nor em ochrany pro osoby, které pot řebují mezinárodní ochranu. 
Specifické cíle: (1) zajistit, aby byla azylová řízení dostupná; 
(2) zlepšit spravedlnost řízení; 
(3) zajistit jednotné uplat ňování spole čných procesních pojm ů; 
(4) zvýšit kvalitu a ú činnost řízení; 
(5) zlepšit přístup k účinnému opravnému prost ředku; 
(6) zajistit soudržnost jednotlivých nástroj ů EU týkajících se azylu. 
4. M
OŽNOSTI OPAT ŘENÍ 
Rozdílná povaha problém ů znemožňuje určit jedinou možnost opat ření zahrnující všechny 
cíle. V posouzení dopad ů jsou proto pro každý z cíl ů politiky navrženy zvláštní možnosti 
opatření. Pro každou z t ěchto možností opat ření jsou poté popsány dv ě až tři dílčí legislativní 
možnosti. V oblasti procesních právních p ředpisů týkajících se azylu mohou pouze 
legislativní opat ření zajistit systémové a tr valé dopady na kvalitu a ú činnost postup ů při 
posuzování žádostí. Tém ěř všechny díl čí možnosti jsou kumulativní. Jsou doprovázeny 
plánovanými činnostmi v oblasti praktické spolupráce. V zájmu ur čení prvk ů 
upřednostňované možnosti jsou v posouzení dopad ů posouzeny všechny díl čí možnosti 
s ohledem na základní scéná ř, pokud jde o ú čelnost, účinnost a soudržnost, a rovn ěž 
z hlediska jejich p řiměřenosti a sociálních dopad ů a dopadů na základní práva. 
Vzhledem k úrovni složitosti navrhovaných možností opat ření je toto shrnutí omezeno na 
popis hlavních prvk ů, které tvo ří upřednostňovanou možnost opat ření. 
i. Zachování st ávající situace 
Stávající právní rámec by se nezm ěnil. Monitorování ze strany Komise by p řispělo k lepšímu 
dodržování stávajících norem. Rozsudky a zjišt ění ESD a Evropského soudu pro lidská práva, 
jež zdůrazňují například zásadu pe člivého přezkoumání žádostí, mohou omezit svévolný 
postup při uplatňování směrnice. Jednalo by se však o vývoj ad hoc , který nemá systémovou 
povahu. I nadále by existovala r ůzná azylová řízení, jež sm ěrnice povoluje, a čkoliv rozdíly by 
se mohly na základ ě praktické spolupráce snížit, zejména pokud by Evropský podp ůrný úřad 
pro otázky azylu vypracoval vzd ělávací programy nebo pokud by v p řípadě potřeby 
poskytoval zvláštní odbornou podporu prost řednictvím skupiny odborník ů. 
ii. Zajištění přístupu k azylovým řízením 
– určit příslušný orgán, který bude odpovídat za ev idenci žádostí o mezinárodní ochranu;  
 
CS 4   CS – upřesnit, že by policie, p říslušníci pohrani ční stráže a ostatní orgány, jež pravd ěpodobně 
jednají s osobami, které cht ějí podat žádost o mezi národní ochranu, m ěly mít k dispozici 
jednoznačné pokyny, jak postupovat v t ěchto případech, v četně povinnosti p ředat žádost 
příslušnému orgánu;  
– zavést povinnost týkající se poskytování in formací o postupech pro podávání žádostí, 
poradenských a tlumo čnických službách, které jsou fa kticky k dispozici žadatel ům o azyl, 
kteří se dostaví na místa vstupu; 
– uložit členským stát ům povinnost týkající se zaevidování žádostí v p řiměřené lhůtě; 
– revidovat d ůvody nepřípustnosti a stanovit opat ření, která žadatel ům umožní, aby sd ělili své 
názory, co se týká d ůvodů a informací, na jejichž základ ě orgány hodlají vydat rozhodnutí; 
– zrušit pojem evropských bezpe čných třetích zemí. 
iii. Zvýšení procesních záruk  
– zrušit odchylky od základních zásad a zár uk a poskytovat bezplatnou právní pomoc 
nezletilým osobám bez doprovodu a rovn ěž ostatním žadatel ům o azyl, kte ří v řízeních 
v prvním stupni nemají dostate čné finanční prostředky; 
– zajistit, aby smlouvy o vydání nebyly použity k návratu žadatele o azyl do zem ě původu; 
– přiznat žadateli o azyl právo na p řístup ke zpráv ě z osobního pohovoru a podání p řipomínek 
k této zpráv ě před přijetím rozhodnutí o jeho žádosti; 
– zajistit, aby komunikace b ěhem osobního pohovoru probíhala v jazyce, v n ěmž je žadatel 
schopen komunikovat a náležit ě vyložit prvky své žádosti. 
iv. Zlepšení rovného p řístupu osob se zvláštními pot řebami k ochran ě 
– zavést pojem žadatel ů se zvláštními pot řebami; 
– stanovit právo dít ěte podat žádost o mezinárodní ochran u, zrušit stávající možnost upustit 
od ustanovení zástupce, pokud je nezletilá  osoba bez doprovodu starší 16 let; 
– vymezit zp ůsobilost opatrovníka a up řesnit právo opatrovníka požádat o azyl jménem 
nezletilé osoby bez doprovodu; 
– vyžadovat, aby členské státy soukrom ě informovaly každou dosp ělou osobu o jejím právu 
podat zvláštní žádost o mezinárodní ochranu a umožnily závislým dosp ělým osobám, aby 
vysvětlily svou individuál ní situaci pracovník ům rozhodujícího orgánu; 
– stanovit úlohu a postupy získání léka řsko-právních zpráv k doložení známek mu čení, 
poskytnout osobám, které p řežily mu čení, čas potřebný k p řípravě na osobní pohovor 
o podstatě žádosti a zavést pro pohovory s žadat eli požadavky odpovídající pohlaví a v ěku; 
– objasnit, že p ři uplatňování sm ěrnice je nutno náležit ě zohlednit aspekty pohlaví 
a mezinárodní závazky, co se týká práv dít ěte, a vylou čit osoby, které p řežily mučení, osoby 
s duševním postižením a nezletilé  osoby bez doprovodu ze zrychlených řízení, která jsou 
založena na pojmu zjevn ě nepodložených žádostí; 
– vyloučit nezletilé osoby bez doprovodu z řízení na hranicích a řízení v případě bezpečné 
třetí země; 
– stanovit za členění záležitostí souvi sejících s pohlavím, traumatem a v ěkem do vzd ělávacích 
programů pro pracovníky, kte ří se zabývají žádostmi o azyl. 
 
CS 5   CS v. Sbližování zrychlených řízení 
– zavést omezený a vy čerpávající seznam d ůvodů pro zrychlené řízení na základ ě pojmu 
zjevně nepodložených žádostí a sou časně zachovat volnost rozhodování členských stát ů při 
stanovování priorit u ostatních žádostí; 
– vyžadovat, aby členské státy provád ěly osobní pohovory, a up řesnit, že by rozhodující 
orgán měl mít čas potřebný k důkladnému posouzení žádosti. 
vi. Objasn ění pojmu bezpe čná země původu  
– zrušit pojem spole čného minimálního seznamu bezpe čných zemí p ůvodu a odchylky od 
podstatných požadavk ů pro ozna čení třetích zemí za bezpe čné země původu na vnitrostátní 
úrovni; 
– stanovit pravidelný následný p řezkum situace v t řetích zemích, které byly ozna čeny za 
bezpečné. 
vii. Zlepšení p řístupu k ú činnému opravnému prost ředku  
– objasnit, že by p řezkum měl zahrnovat skutkovou i právní podstatu p řinejmenším v řízeních 
u soudu prvního stupn ě a že by m ěl vycházet z posouzení ex nunc  týkajícího se pot řeby 
ochrany; 
– stanovit automatický odkladný ú činek opravného prost ředku proti rozhodnutím vydaným 
v prvním stupni s výhradou omezených výjimek. V posledn ě uvedeném p řípadě by soud mohl 
podle okolností jednotlivého p řípadu přiznat předběžná opatření; 
– stanovit neomezené právo soud ů získat podklady, které byl y použity jako základ pro 
rozhodnutí rozhodujícího orgánu; 
– stanovit p řiměřené lhůty pro podání opravných prost ředků proti rozhodnutím p řijatým 
v prvním stupni. 
viii. Zlepšení soudržnosti jednotlivých nástroj ů EU týkajících se azylu  
– stanovit ve sm ěrnici hlavní prvky jednotného azylového řízení; 
– rozší řit ustanovení sm ěrnice o odn ětí statusu uprchlíka na p řípady odn ětí doplňkové 
ochrany; 
– zd ůraznit, že se sm ěrnice vztahuje na osoby, které podléhají dublinským řízením, a že 
se pojem konkludentního zp ětvzetí žádosti nevztahuje na osoby, které byly p řemístěny do 
odpovědného členského státu podle dublinského na řízení. 
ix. Zvýšení ú činnosti a kvality rozhodování 
– omezit stávající odchylky od zás ady jednoho rozhodujícího orgánu; 
– stanovit, že by rozhodující orgán m ěl mít k dispozici dostate čný počet kvalifikovaných 
pracovník ů; 
– zavést minimální požadavky na obsah pohovoru; – up řesnit minimální požadavky na obsah vzd ělávacích program ů; 
– spojit řízení při vyřizování následných žádostí s řízením o p řípustnosti; 
 
CS 6   CS – vyžadovat, aby členské státy p řed přijetím kone čného rozhodnutí o podstat ě žádosti 
vzaly v úvahu další námitky; 
– stanovit p řiměřenou lhůtu pro vydání rozhodnutí o podstat ě žádosti v prvním stupni. 
5. POSOUZENÍ DOPAD Ů 
Každá z díl čích možností má v r ůzné míře dopady v níže uvedených oblastech. 
• Větší přístup k ochran ě a právu , jelikož prostor pro administrativní chyby v azylových 
řízeních by se významn ě snížil kv ůli větším procesním zárukám, v ětší soudržnosti 
jednotlivých nástroj ů týkajících se azylu a vyšší kvalit ě rozhodování. 
• Větší přístup k sociální ochran ě, jelikož osoby žádající o azyl budou mít v ětší vyhlídky na 
přístup k azylovým řízením a p řípadně na získání ochrany, v četně potřebné sociální 
a zdravotní pé če. Totéž platí pro zlepšení ve řejného zdraví. 
• Větší rovnost / zákaz diskriminace : zejména ustanovení, která prosazují faktickou rovnost 
v azylových řízeních (zvláštní záruky pro ženy a zranitelné osoby), ustanovení o p řístupu 
k účinnému opravnému prost ředku a v ětších procesních zárukách jsou hlavními prvky 
upřednostňované možnosti, které zvýší rovnost a povedou k v ětšímu uplat ňování zákazu 
diskriminace. 
• Řádná správa : té bude v členských státech dosaženo zavedením jednoho rozhodujícího 
orgánu a zajišt ěním pracovník ů s potřebnou kvalifikací a odbornými znalostmi.  
Vyčíslení náklad ů na změny spole čného evropského azylového systému  je obzvlášt ě 
obtížné. Ochrana je ud ělována podle okolností je dnotlivého p řípadu na základ ě složité 
analýzy, která je specifická podle daného kontextu, a závisí na řadě právních a skutkových 
okolností. Nejsou k dispozici žádné údaje o tom, pro č během určitého období byly n ěkteré 
žádosti přijaty a jiné odmítnuty. Rozsah nebo profil p řílivu žadatel ů o azyl nelze p ředvídat 
z roku na rok. K dispozici jsou ty to údaje o hlavních prvcích up řednostňované možnosti: 
10 členských stát ů, které by mohly být dot čeny plánovanými ustanoveními o osobních 
pohovorech, p řijalo v roce 2008 celkem 111 650 žadatel ů. Pokud se dostupnost pohovor ů 
zvýší o 5 %, navrhované ustanovení se bude týkat nejmén ě 5 582 žadatel ů, což bude 
vyžadovat p řibližně 266 149,76 EUR ročně1. 5 členských stát ů, kterých se dotknou plánovaná 
opatření k usnadn ění přístupu k řízením na námo řní hranici, p řijalo v roce 2008 
56 985 žadatel ů. Ustanovení o bezplatné právní po moci v prvním stupni se dotkne nejmén ě 
11 členských stát ů, které v roce 2008 p řijaly 125 255 žadatel ů. Až 48 400 osob (20 % všech 
žadatelů) může vyžadovat plánovaná opat ření týkající se ob ětí mučení. Přibližně 45 140 osob 
může mít prosp ěch z lepšího p řístupu k ú činnému opravnému prost ředku v 8 členských 
státech. Pravd ěpodobné celkové administ rativní náklady up řednostňované možnosti se 
odhadují na 2 857 555 EUR. 
Mnoho náklad ů by mohlo být do zna čné míry vyrovnáno finan čními přínosy 
z dlouhodob ějšího hlediska . Potenciální úspory mohou vyplývat z omezeného druhotného 
pohybu a vyšší ú činnosti řízení v prvním stupni. Zam ěřením pozornosti na služby, odborné 
znalosti a posuzování by up řednostňovaná možnost m ěla snížit využívání opravných 
prostředků, což by vedlo k administrativním a finan čním úsporám. Jsou k dispozici údaje, že 
opravné prost ředky mohou zdvojnásobit náklady na žádost o azyl, p řičemž v roce 2007 bylo 
podle odhad ů podáno 110 846 opravných prost ředků. Znamenalo by to rovn ěž snížení 
                                                           
1 Odhady jsou založeny na pr ůměrných hodinových mzdových nákladech na pracovníky zabývající se 
žádostmi o azyl (23,84 EUR). 
 
CS 7   CS nákladů spojených s p řijetím. Průměrně může 1 rok p řijetí stát 11 000 EUR na osobu, p řičemž 
předpokládaná délka řízení v prvním stupni činí 6 měsíců a v případě řízení o opravném 
prostředku 1 rok. 
Vnitrostátní opat ření k zavedení norem obsažených v návrhu jsou zp ůsobilá pro 
spolufinancování z Evropského uprchlic kého fondu ve výši 50 % nebo 75 %. 
6. SROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ  
Upřednostňovaná možnost umož ňuje stanovení základních pro cesních zásad, záruk a pojm ů 
v právu Spole čenství. Harmonizací procesních pravidel m ůže upřednostňovaná možnost 
zajistit v celé Unii p řístup k ochran ě za stejných podmínek a lepší rozložení „zát ěže“, kterou 
nesou jednotlivé členské státy. P ředstavuje rovn ěž důležitý krok sm ěrem k dosažení cíle EU 
spočívajícího v dodržování pr áva na azyl, zásady nenavracení  a obecněji základních práv. 
Upřednostňovaná možnost podle o čekávání zvýší ú činnost a kvalitu řízení zam ěřením 
pozornosti na služby, poradenství  a odborné znalosti a vybízením členských stát ů, aby 
v přiměřené lhůtě vydávaly řádná rozhodnutí v prvním stupni. To by m ělo i) členským stát ům 
umožnit rychleji rozlišit mezi  žadateli o azyl a ostatními p řistěhovalci v p řípadě příchodu 
smíšených skupin, ii) zlepšit obhajitelnost zápor ných rozhodnutí v prvním stupni; iii) umožnit 
pracovník ům, kteří se zabývají žádostmi o azyl, lépe ur čit případy nepodložených 
a neoprávn ěných žádostí; iv) podpo řit úsilí členských stát ů o vyhošt ění neúspěšných žadatel ů 
o azyl z jejich území. 
7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ  
Opatření v oblasti monitorování a hodnocen í budou mít podobu hodnotící zprávy Komise, 
která bude p ředložena vždy co p ět let. Nadále se budou konat pravidelné sch ůzky odborník ů 
k projednání problém ů při provádění a za ú čelem vým ěny osvědčených postup ů mezi 
členskými státy. P ři shromaž ďování aktuálních informací o provád ění směrnice v členských 
státech bude nápomocen Evropský podp ůrný úřad pro otázky azylu.