PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ RADY o společném podniku v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích /* SWD/2013/0248 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ RADY o společném podniku v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích 1. Účel a postupy posouzení dopadů Tento dokument posuzuje různé možnosti politiky provádění programu pro výzkum a inovace (R&I) v průmyslu založeném na biotechnologiích v rámci programu Horizont 2020, rámcového programu pro výzkum a inovace v období od roku 2014 do roku 2020. S ohledem na úkoly, které před sebou tento průmysl má, bylo v rámci evropské strategie pro biohospodářství a nové průmyslové politiky navrženo zavést v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP). Tento postup podporuje i široká řada jiných politik. Při přípravě tohoto posouzení dopadů se Komise obrátila na široké spektrum zúčastněných subjektů zastupujících průmysl, výzkum, členské státy, regiony a širokou veřejnost. Tento proces se realizoval formou akcí, konzultací a rešerší tematických publikací. Veřejná diskuse k navrhovanému partnerství se uskutečnila od 21. září do 14. prosince 2012. Téměř 87 % účastníků souhlasilo s tvrzením, že PPP nabízí nejefektivnější mechanismus realizace programu Horizont 2020 v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích. Toto posouzení dopadů zpracovalo GŘ pro výzkum a inovace (RTD) za podpory GŘ AGRI, BUDG, COMP, CNECT, EMPL, ENER, ENTR, ENV, ESTAT, HR, JRC, MARKT, MOVE, SANCO, SG a sekce právních služeb. Proběhly také bilaterální rozhovory s GŘ REGIO. Při sběru a analýze dat pro toto posouzení dopadů pomáhala Komisi skupina externích hodnotitelů. 2. Vymezení problému 2.1. Průmysl založený na biotechnologiích jako zdroj zeleného růstu pro Evropu Evropská ekonomika je z hlediska energetické a výrobní základny silně závislá na benzinu a dalších fosilních zdrojích. Snížení této závislosti má z pohledu vyčerpávání fosilních zdrojů a dopadu jejich používání na změnu klimatu prvořadý význam. Je velmi důležité, aby EU splnila své cíle v oblasti změny klimatu do roku 2020 a dál pokračovala v nastoupené cestě ke konkurenceschopné nízkouhlíkové ekonomice v roce 2050. Třemi největšími uživateli fosilních zdrojů jsou doprava, domácnosti a průmysl. Průmysl založený na biotechnologiích může přispět ke změně v této oblasti tím, že částečně nahradí fosilní zdroje obnovitelnými na bázi výrobků z biologických materiálů a biopaliv. Prostřednictvím průmyslových biotechnologií může dále zefektivnit využívání zdrojů ve výrobních procesech a snížit dopady na životní prostředí. Průmysl založený na biotechnologiích je základem biohospodářství při vytváření růstu a pracovních míst. I když v současnosti pokrývá pouze asi 3 % z ročního obratu současného evropského biohospodářství, který dosahuje 2 bilionů EUR a 1 % z 22 milionů jím vytvářených pracovních míst, má se podle očekávání začít rozvíjet rychleji a významněji než tradiční sektory biohospodářství. Evropa disponuje správnou technologickou a průmyslovou základnou pro využití tohoto potenciálu. Rámeček č. 1: Průmysl založený na biotechnologiích, zajišťování potravin a nepřímé změny ve využívání půdy (ILUC) Průmysl založený na biotechnologiích udržitelným způsobem vyrábí z obnovitelných biologických zdrojů (např. zbytková zemědělská a lesnická produkce, bioodpad) výrobky z biologických materiálů s vysokou přidanou hodnotou (např. chemikálie, farmaceutické výrobky, kosmetické výrobky) nebo biopaliva. Výroba obvykle probíhá v biorafinériích a často využívá biotechnologické postupy využívající průmyslové biotechnologie. Rostoucí využití obnovitelných biologických zdrojů pro průmyslové a energetické účely vedlo ke zvýšení obav týkajících se udržitelného hospodaření s omezenými přírodními zdroji v Evropě, nepřímých změn ve využívání půdy a zajišťování potravin. Na rozdíl od probíhající podpory „konvenčních“ surovin (potravinových plodin) jinde ve světě, Evropa v období do roku 2020 postupně převede jádro výchozích surovin na nejedlou biomasu. Ty se přeměňují v takzvaných „pokročilých“ biorafinériích v rámci přístupu vycházejícího z analýz životního cyklu. Aby byly udržitelné a ekonomicky životaschopné, musejí se biorafinérie nacházet v blízkosti zdrojů biomasy. Zavedení dodavatelských řetězců pro biomasu a sítí lokálních a regionálních biorafinérií tedy vytvoří nová pracovní místa a zdroje příjmů pro venkovské komunity. S ohledem na rostoucí globální konkurenci jsou pro další posílení konkurenceschopnosti Evropy nezbytné další investice do výzkumu, demonstrací jeho výsledků a zavádění průmyslu založeného na biotechnologiích. Posun EU směrem k „pokročilým“ biorafinériím dává jiným zemím výhodu prvního tahu, neboť si mohou vybudovat kritické množství v oblasti „konvenčních“ biorafinérií. EU bude tedy muset své konkurenty přeskočit. 2.2. Technologické a inovační úkoly v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích v Evropě Potenciál průmyslu založeného na biotechnologiích v Evropě brzdí čtyři hlavní technologické a inovační úkoly, jež by se měly v ideálním případě řešit prostřednictvím přístupu vycházejícího z hodnotového řetězce: · Přístup k dostatečnému objemu udržitelných vstupních surovin: Potenciál průmyslu založeného na biotechnologiích v oblasti zmírnění změny klimatu vychází z předpokladu, že se v rámci EU vybuduje výrobní infrastruktura a že podstatný podíl biomasy bude pocházet z místních zdrojů. Aby bylo možno udržitelným způsobem zvýšit objem dostupné biomasy, je potřeba přijít s novými řešeními (např. využití zbytkových produktů, odpadů). Zároveň bude potřeba vybudovat spolehlivé a nákladově konkurenceschopné dodavatelské řetězce. · Vývoj výkonných procesů přeměny pro pokročilé biorafinérie: Přeměna nejedlé biomasy v „pokročilých“ biorafinériích je obtížnější, než je tomu v případě potravinových plodin v „konvenčních“ biorafinériích, a to v důsledku její nerovnoměrné kvality a složení. Je nutné vyvinout nové efektivní a nákladově konkurenceschopné procesy. Musí se zdokonalit inteligentní využívání biomasy, např. přístupy využívající kaskádovou výrobu, opakované využití nebo recyklace produktů. · Předvedení a nasazení pokročilých biorafinérií: Aby průmysl založený na biotechnologiích mohl konkurovat zavedenému (petro)chemickému průmyslu, bude muset sdružovat inovační úsilí a podporou rychlé modernizace urychlit vývoj biorafinérií. To vyžaduje několik technologických průlomů a využití součinnosti mezi průmyslovými odvětvími. · Podpora opatření na straně poptávky za účelem rozšíření výrobků z biologických materiálů: Výzkum a inovace mohou na spotřebitelských trzích podpořit rozšíření výrobků z biologických materiálů a zelené veřejné zakázky, například vypracováním norem, obchodních značek a posouzením životního cyklu. Několik opatření na straně poptávky podporují i nedávné politické iniciativy související s biohospodářstvím. 2.3. Základní příčiny problémů a potřeba veřejné intervence Nedostatek investic do výzkumu a inovací v biotechnologických odvětvích je způsoben několika selháními trhu: · Vysoké riziko a náklady související s demonstracemi a zaváděním: Zaměření EU na „pokročilé“ biorafinérie ztěžuje zúčastněným subjektům, aby dosáhly kritického množství a výhody prvního subjektu založených na „konvenčních“ biorafinériích. Vysoké náklady na demonstrace a zavádění činí možnost samostatného zvládnutí tohoto rizika pro jedno odvětví nebo obchodní společnost obtížnou. · Přelévání znalostí: Řadu inovací vyžadovaných pro rozvoj průmyslu založeného na biotechnologiích bude obtížné chránit a využívat. V důsledku toho bude soukromý sektor do tohoto typu výzkumných a investičních činností investovat menší objem zdrojů. · Nově vznikající, roztříštěné průmyslové odvětví: Mobilizace nezbytných zdrojů v oblasti výzkumu a inovací je pro nově vznikající a roztříštěný průmyslový sektor, jakým je průmysl založený na biotechnologiích, obtížná. Na rozvoji průmyslu založeného na biotechnologiích se sice podílí řada průmyslových odvětví, ale jen stěží by se našly významné subjekty s velkým rozpočtem, který by byl v plném rozsahu určen na výzkum a inovace. · Transakční náklady: Společná práce v rámci složitých mnohostranných modelů spolupráce na výzkumu a inovacích vede ke vzniku řady výzkumných rozhraní a k vysokým transakčním nákladům pro zúčastněné společnosti. Řada z nich navíc spolu v minulosti úzce nespolupracovala nebo nemají zkušenosti s prováděním vlastního výzkumu a inovací. · Politický rámec: Průmysl založený na biotechnologiích je v EU na vnitrostátní i regionální úrovni předmětem celé řady politik, což vede ke vzniku složitého a občas roztříštěného politického prostředí. Řada těchto politik je sice průmyslu založenému na biotechnologiích nakloněna, ale přesto nejsou stanoveny žádné závazné cíle ani pobídky. · Nejistota ohledně dostupnosti zdrojů: Nedostatek spolehlivých údajů o dostupnosti udržitelné biomasy v Evropě pro průmyslové a energetické účely a poptávce po ní snižuje spolehlivost předpovědí týkajících se reálného rozsahu a záběru průmyslu založeného na biotechnologiích. 2.4. Potřeba zásahu ze strany EU Členské státy a regiony podpořily výzkum a inovace v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích prostřednictvím velkého počtu iniciativ v oblasti biohospodářství. Zkoumají se možnosti přeshraniční spolupráce, ale toto úsilí nebylo dostatečné k tomu, aby se dosáhlo potřebného kritického množství, které by přitáhlo větší objem soukromých investic, podpořilo výzkum a inovace podél celých hodnotových řetězců, zabránilo roztříštěnosti a duplikování a zlepšilo koordinaci. Program Horizont 2020 je na úrovni EU ideálním rámcem pro posílení opatření na podporu průmyslu založeného na biotechnologiích. Může totiž usnadnit přeshraniční, meziodvětvový, interdisciplinární výzkum a inovace, což je nezbytné k zavedení hodnotových řetězců v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích. Silný tlak na úrovni EU bude mít zásadní význam při zajišťování dlouhodobých investic, zmírňování rizik a dosahování kritického množství potřebného k tomu, aby k jednacímu stolu zasedli vhodní partneři a společně vyřešili technologické a inovační problémy, jimž průmysl založený na biotechnologiích čelí, zejména v oblasti demonstrací a zavádění. Prostřednictvím kooperativního výzkumu v rámci sedmého rámcového programu EU pro výzkum a technologický rozvoj (7. RP) bylo financováno přes 100 způsobilých projektů, včetně několika velkých a integrovaných projektů biorafinérií vycházejících z hodnotového řetězce. Dopad těchto projektů by však mohl být ještě lepší, kdyby byly součástí integrované dlouhodobé strategie pro průmysl založený na biotechnologiích a kdyby se poskytla větší podpora demonstrace a zavádění. Partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem (PPP) na úrovni EU by mohlo zajistit strategický rámec a kritické množství k překonání omezení, jimž průmysl založený na biotechnologiích v současnosti čelí. Struktury PPP se v rámci sedmého rámcového programu již úspěšně používají uplatnění pákového efektu u soukromých investic. Skutečnost, že vznikla nejen skupina společností, ale i několik regionálních iniciativ a seskupení, která očekávají případné nové iniciativy EU, prokazuje, že i řada subjektů "v terénu" potvrzuje potřebu rozhodné akce ze strany EU. Vhodnost a aktuálnost takové iniciativy podporuje i silná odezva na veřejnou konzultaci na téma partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem založené na biotechnologiích. Účastníci poskytli 638 odpovědí, z nichž 94,3 % (jednoznačně) souhlasilo s potřebou zásahu ze strany EU. 3. Cíle Průmysl založený na biotechnologiích může významnou měrou přispět k dosažení inteligentního, udržitelného růstu podporujícího začlenění v Evropě do roku 2020 a k realizaci přechodu na nízkouhlíkovou ekonomiku do roku 2050. Především širší využití biorafinérií může omezit závislost evropské ekonomiky na fosilních zdrojích a přispět k naplňování cílů EU v oblasti změny klimatu a energie. Silný růstový potenciál průmyslu založeného na biotechnologiích by mohl v roce 2020 a v následujících letech vést k výraznému hospodářskému růstu a vzniku nových pracovních míst, pokud ovšem Evropa úspěšně udrží a zvýší svou konkurenceschopnost v této oblasti. Na základě potenciálního dopadu, který by průmysl založený na biotechnologiích mohl pro Evropu mít z pohledu životního prostředí, ekonomiky a sociální problematiky, jsou cíle následující: · přispívat k udržitelné nízkouhlíkové ekonomice, která účinněji využívá zdroje, a k urychlování hospodářského růstu a zvyšování zaměstnanosti, zejména ve venkovských oblastech, a to rozvojem udržitelného a konkurenceschopného průmyslu založeného na biotechnologiích v Evropě, který se opírá o pokročilé biorafinérie, jež jsou zásobovány udržitelně produkovanou biomasou, a zejména: · demonstrovat technologie, jež budou z evropské biomasy produkovat nové chemické stavební bloky, nové materiály a nové spotřební výrobky a které nahrazují potřebu vstupů na bázi fosilních paliv, · vypracovat obchodní modely, které integrují hospodářské subjekty podél celého hodnotového řetězce od dodávek biomasy do biorafinérií až po spotřebitele biologických materiálů, chemikálií a paliv, a to mimo jiné pomocí vytváření nových vazeb mezi odvětvími a podpory meziodvětvových sdružení, · zřídit vzorové biorafinérie, které budou zavádět technologie a obchodní modely pro biologické materiály, chemikálie a paliva a předvádět zlepšování v oblasti nákladů a výkonnosti na úrovně, jež budou konkurenceschopné s alternativami na bázi fosilních paliv. 4. Možnosti politiky V tomto posouzení dopadů se pojednává o třech možnostech politiky při organizování výzkumu a inovací v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích v rámci programu Horizont 2020. Možnost „žádné opatření ze strany EU“ nebyla do posouzení dopadů zahrnuta, neboť příslušné činnosti se již navrhují v rámci programu Horizont 2020 jako součást priorit „Společenské výzvy“ a „Vedoucí postavení v základních a průmyslových technologiích.“ Možnosti politiky jsou následující: Možnost „pokračování bez opatření“ (BAU) vychází z použití pouze běžných nástrojů programu Horizont 2020. Jedná se o pokračování modelu kooperativního výzkumu v rámci 7. RP při současné integraci zlepšení z programu Horizont 2020 (např. vyšší důraz na demonstrace). Možnost „smluvního partnerství veřejného a soukromého sektoru“ (c-PPP) vychází ze smluvních dohod mezi Evropskou komisí a průmyslem a nezapojuje specializovaný orgán Společenství. Nabízí silnou poradní roli partnerům ze soukromého sektoru. Přitom platí standardní pravidla programu Horizont 2020. Varianta c-PPP neumožňuje rozsáhlé víceleté peněžní příspěvky ze strany EU, ani nepovoluje vytvoření dlouhodobého strategického programu. Možnost „institucionální partnerství veřejného a soukromého sektoru“ (i-PPP) zahrnuje vytvoření společné technologické iniciativy (JTI) tak, jak se předpokládá v rámci programu Horizont 2020, jakmile to bude dostatečně podloženo rozsahem sledovaných cílů a objemem vyžadovaných zdrojů. Iniciativa má specializovanou strukturu s vlastním systémem řízení a správy a nabízí větší možnosti pro finanční příspěvky ze strany průmyslového odvětví. Umožňuje dlouhodobou angažovanost EU a odvětvového rozpočtu a vytvoření dlouhodobého strategického programu pro inovace a výzkum (SIRA). Jedná se o jedinou možnost zahrnující právně závaznou angažovanost ze strany průmyslu. Nově vytvořená iniciativa převezme zkušenosti získané ze společných technologických iniciativ již působících v rámci sedmého rámcového programu. 5. Analýza dopadů jednotlivých možností politiky 5.1. Hodnotící kritéria a srovnávací analýza dopadů Srovnání dopadů jednotlivých možností politiky bylo provedeno na základě řady kritérií definovaných v souladu s těmi, která byla stanovena pro projekty PPP v rámci programu Horizont 2020. Vychází z předpokladu, že v rámci programu Horizont 2020 bude na výzkum a inovace v oblasti průmyslu založeného na biotechnologiích vyhrazena částka 1 000 milionů EUR. Výsledky srovnávací analýzy dopadů a hodnocení podle jednotlivých kritérií jsou souhrnně uvedeny v následující tabulce: 5.2. Upřednostňovaná varianta Jak ukazuje výše uvedená tabulka, varianta i-PPP nabízí ve všech kritériích jasné výhody oproti c-PPP, která zase má určité přednosti oproti variantě BAU. Silná pozice varianty i-PPP vychází z její schopnosti mobilizovat vyšší objem projektových zdrojů díky výraznému příspěvku ze strany průmyslového odvětví. Tím by se zajistil stabilní rámec s dlouhodobými zárukami, které mají zásadní význam pro zmírnění rizik a podnícení angažovanosti průmyslu, a to nejen z hlediska zdrojů pro výzkum a inovace, ale i díky investicím do nákladných činností předvádění a do infrastruktury. Podmínky nabízené programem i-PPP motivují průmysl k tomu, aby vyrovnal příspěvek EU do výzkumných a investičních činností ve výši 1 000 milionů EUR a pákovým efektem zužitkoval dalších předběžně zvažovaných 1 800 milionů EUR na demonstrace a vzorové biorafinérie. Program i-PPP stimuluje daleko vyšší poměry účasti průmyslu než BAU nebo c-PPP. Jeho struktura by pomohla překonat roztříštěnost tím, že umožňuje vytvoření meziodvětvových a celoevropských vazeb podél celých hodnotových řetězců, z nichž budou těžit zejména malé a střední podniky. Takové vazby jsou nutné pro úspěšné zavádění nových technologií a řešení problémů v rámci inovačního procesu. Rozsah pozvednutí technologií na vyšší úrovně technologické připravenosti je v případě i-PPP zjevně lepší než u ostatních dvou variant, a to díky výrazné angažovanosti průmyslu. Program i-PPP tedy efektivněji přispívá k překonání inovačních nedostatků než BAU nebo c-PPP. i-PPP dále nabízí mírnou výhodu z pohledu efektivity struktury řízení a správy. Tím, že do svého poradního výboru začlení programy členských států a regionální programy a bude je brát v potaz při zavádění, bude mít i pozitivní vliv na provázanost s těmito programy. Celkově nabízejí přednosti i-PPP u výše uvedených kritérií výraznou výhodu z pohledu řešení technologických a inovačních výzev, před nimiž průmysl založený na biotechnologiích stojí, a povedou k vyššímu očekávanému rozsahu využívání technologií a ke zkrácení doby do uvedení na trh. Jelikož pozitivní ekologické, ekonomické a sociální dopady průmyslu založeného na biotechnologiích silně závisejí na jejich zavedení, i-PPP nejvýznamnějším způsobem přispěje k cílům dosažení inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění v Evropě do roku 2020. Mezi dopady patří vývoj nových nákladově efektivních a účinných hodnotových řetězců, které přeměňují biomasu z udržitelných zdrojů na výrobky z biologických materiálů s přidanou hodnotou a biopaliva prostřednictvím procesů, jež efektivně využívají zdroje a jsou ekologické, díky čemuž vytvářejí výhody pro všechny zúčastněné subjekty na trhu i spotřebitele. 6. Sledování a hodnocení Průběh a účinnost společné technologické iniciativy v rámci i-PPP se bude pozorně sledovat na třech úrovních klíčových ukazatelů výkonnosti (KPI) pro měření pokroku v realizaci cílů rámcově popsaných v kapitole 3 v různých časových obdobích, včetně KPI týkajících se efektivity, účinnosti a programu Horizont 2020. Zda je správa JTI řádná, se bude sledovat s ohledem na: otevřenost a transparentnost postupů, předcházení konfliktům zájmů a finanční kontrolu. Výsledky interního sledování se budou publikovat ve výročním přehledu činností. Komise bude jednou ročně sledovat povahu a úroveň příspěvku průmyslu, aby zajistila, že rozpočet na výzkum a inovace získá potřebnou podporu od partnerů z veřejného i soukromého sektoru. V případě potřeby se použijí nápravná opatření. V polovině a na konci období se provede hodnocení (jak je zvykem v případě JTI) a dále dvě dodatečná hodnocení ve lhůtě 3 a 6 let po skončení období trvání JTI. Sledování bude pravděpodobně podpořeno aktivitami observatoře pro biohospodářství, která se aktuálně zavádí v rámci evropské strategie biohospodářství.