CS Úřední věstník Evropské unie C 314/1

Zpráva o činnosti dozorčího výboru OLAF

červen 2008 – květen 2009

(2009/C 000/01)

Členové dozorčího výboru OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZPředsedaStátní zástupce u Nejvyššího soudu, ŠpanělskoKálmán GYÖRGYIHlavní poradce ministra spravedlnosti a policejních sil,nejvyšší státní zástupce Maďarské republiky (v důchodu), MaďarskoPeter STRÖMBERGŘeditel dozorčí rady veřejných auditorů, ŠvédskoDiemut R. THEATOBývalý poslanec Evropského parlamentu, bývalý předseda výboru pro kontrolu rozpočtu, NěmeckoRosalind WRIGHTOVÁPředsedkyně poradního výboru pro boj proti podvodům, Spojené království

OBSAH

PŘEDMLUVA PŘEDSEDY KE ZPRÁVĚ O ČINNOSTI DOZORČÍHO VÝBORU

ÚVOD

I METODY PRÁCE DOZORČÍHO VÝBORU

I – 1 Schůze

I – 2 Zpravodajové

I – 3 Sekretariát

II VYŠETŘOVACÍ FUNKCE OLAF

II – 1 Kontrola vyšetřovací funkce OLAF: posílení nezávislosti OLAF

II – 1.1 Pravidelná kontrola na základě informací zaslaných dozorčímu výboru generálním ředitelem OLAF (čl. 11 odst. 7 nařízení (ES) č. 1073/1999)

II – 1.1.1 Vyšetřování trvající déle než devět měsíců

II – 1.1.2 Doporučení orgánům

II – 1.1.3 Případy vyžadující postoupení informací vnitrostátním soudním orgánům: účinek rozsudku Soudu prvního stupně ve věci T-48/05

II – 1.2 Politika „de minimis“ úřadu OLAF: menší přestupky, které je možno uspokojivě řešit prostřednictvím ostatních útvarů

II – 1.3 Pravidelná kontrola z podnětu dozorčího výboru (čl. 11 odst. 1 nařízení (ES) č. 1073/1999)

II – 1.3.1 Plánování a strategické zaměření vyšetřování

II – 2 Procesní pravidla pro vyšetřování OLAF: příručka OLAF – operační postupy

II – 3 Administrativní uspořádání, rozpočet a personální politika v souvislosti s vyšetřovací funkcí OLAF

III VZTAHY S OLAF, ORGÁNY EU A PARTNERY A ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI OLAF

III – 1 Vztahy s OLAF

III – 2 Vztahy s orgány Společenství a s partnery a zúčastněnými stranami OLAF

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

PŘÍLOHA 1 Kalendář schůzí dozorčího výboru

PŘÍLOHA 2 Seznam stanovisek přijatých dozorčím výborem v období od 1. června 2008 do 31. května 2009

PŘÍLOHA 3 Stanovisko č. 5/2008 Politika „de minimis“ úřadu OLAF

PŘÍLOHA 4 Stanovisko č. 1/2009 Plán řízení úřadu OLAF na rok 2009

PŘÍLOHA 5 Stanovisko č. 2/2009 Zprávy OLAF o vyšetřováních trvajících déle než devět měsíců

PŘÍLOHA 6 Stanovisko č. 3/2009 Předběžný návrh rozpočtu OLAF na rok 2010

PŘEDMLUVA PŘEDSEDY KE ZPRÁVĚ O ČINNOSTI DOZORČÍHO VÝBORU

Mám to potěšení předložit třetí zprávu o činnosti stávajícího dozorčího výboru OLAF, která zahrnuje období od června 2008 do května 2009.

Dozorčí výbor nyní plně dokončil svůj první mandát a na základě zkušeností získaných během těchto tří let jsme (jak doufáme) pokračovali v našem silném odhodlání zvýšit efektivnost OLAF při plnění důležitého úkolu, jenž byl dozorčímu výboru svěřen, a intenzivně jsme pracovali na posílení nezávislosti OLAF.

Dozorčí výbor vykládá svou úlohu v oblasti posílení a zaručení nezávislosti OLAF a pomoci poskytované generálnímu řediteli OLAF při výkonu jeho povinností tak, aby byla OLAF poskytnuta co největší podpora a doporučení, jež jsou nezbytné k tomu, aby mohl účinně fungovat jako správní vyšetřující orgán, který je zcela nezávislý na nepatřičném tlaku a zasahování zvenčí. Čím bude operativní úloha OLAF důslednější a nestrannější, tím více se bude moci OLAF bránit před neoprávněnou kritikou z jakéhokoli strany, a tak zajistit, aby byl schopen vykonávat své funkce zcela nezávisle.

Dozorčí výbor zakládá svou hlavní práci na pravidelné kontrole vyšetřování OLAF. Příkladem naší práce v této oblasti je stanovisko dozorčího výboru č. 2/2009 o vyšetřování trvajících déle než devět měsíců. S použitím důsledné metodiky při přezkumu jednotlivých zpráv z vyšetřování toto stanovisko vyzdvihuje řadu nedostatků ve vyšetřováních, z nichž některé souvisí s operativními činiteli, zatímco jiné jsou výsledkem nedostatků v plánování nebo vnitřní organizaci. Dozorčí výbor doporučil změny operativních metod OLAF, které (jak dozorčí výbor doufá) pomohou tyto problémy odstranit.

Dozorčí výbor zastává trvale názor, že jsou zapotřebí jasná procesní pravidla, kterými se mohou vyšetřovatelé OLAF řídit a s nimiž by se měly seznámit rovněž subjekty, jichž se týká vyšetřování, aby byla zaručena jejich práva. Příručka operačních postupů OLAF z roku 2005, jež je v současné době v platnosti, tyto požadavky obecně nesplňuje. Dozorčí výbor je informován o práci, kterou OLAF v tomto období vykonal za účelem aktualizace příručky; tato práce však nebyla dosud dokončena, ačkoliv došlo ke zlepšení, a je třeba udělat mnohé, než bude praktická příručka připravena pro použití vyšetřovateli.

Rozpočtová omezení, která se dotýkají všech evropských orgánů, mají dopad i na OLAF. Rozpočet na rok 2010 nezahrnuje žádná dodatečná pracovní místa pro úřad, je proto zapotřebí větší úsilí ke zlepšení plánování, řízení a uspokojivého využívání stávajících zdrojů. Dozorčí výbor opětovně OLAF vyzval, aby většinu svých pracovníků přidělil na svou hlavní činnost, tedy na operativní vyšetřování.

Reforma právního základu OLAF, nařízení (ES) č. 1073/1999, byla v období, jehož se týká tato zpráva, předmětem intenzivní diskuse ve Výboru pro rozpočtovou kontrolu Evropského parlamentu (COCOBU), která vyvrcholila schválením usnesení Evropského parlamentu ze dne 18. prosince 2008 o pravidlech přijatých Radou ohledně revize nařízení (ES) č. 1073/1999 o úřadu OLAF. Dozorčí výbor si je vědom významu této reformy a usiloval o aktivní účast v této diskusi a konstruktivní vystoupení ve Výboru pro rozpočtovou kontrolu za účelem předložení návrhů týkajících se úlohy dozorčího výboru podle nového nařízení.

Dozorčí výbor trval na tom, že je nutné zachovat funkci spočívající v pravidelné kontrole vyšetřování jako nejlepší způsob zaručení nezávislosti OLAF.

Dozorčí výbor je povzbuzen tím, že OLAF přijal kroky k provedení mnoha doporučení dozorčího výboru. Došlo zejména k pokroku při provádění politiky „de minimis“. Dosud však nebyly vyřešeny záležitosti týkající se řízení vyšetřování, zejména pokud jde o délku vyšetřování, a kontrolních systémů a dohledu.

Tento rok je rovněž rokem desátého výročí založení OLAF. Toto výročí představuje vhodnou příležitost k uvážení toho, jak OLAF plní svou úlohu v boji proti podvodům, korupci a jiným protiprávním činnostem, které poškozují finanční zájmy EU, prostřednictvím nezávislých vyšetřování, a jakým směrem se hodlá ubírat v budoucnu.

OLAF má mimořádné 10leté zkušenosti s vnějším a vnitřním vyšetřováním, jež má rovněž mezinárodní rozměr. Jeho význam a pověst se trvale zvyšují. V návaznosti na tyto úspěchy a zkušenosti musí být OLAF i nadále hlavním subjektem, pokud jde o evropský závazek v oblasti boje proti podvodům a korupci. Dozorčí výbor se domnívá, že OLAF musí hrát důležitou úlohu při zakládání Úřadu evropského veřejného žalobce, jak se předpokládá v Lisabonské smlouvě.

Dozorčí výbor je připraven podpořit OLAF v jeho úsilí o zlepšení kvality práce a zajištění nezávislosti.

Chci vřele poděkovat sekretariátu dozorčího výboru za práci, kterou odvedl v tomto období.

ÚVOD

Dozorčí výbor OLAF byl zřízen za účelem posílení a zajištění nezávislosti OLAF a rovněž poskytování pomoci generálnímu řediteli při plnění jeho povinností. Dozorčí výbor předkládá stanoviska generálnímu řediteli OLAF a požaduje se, aby každoročně podával orgánům zprávy týkající se jeho činnosti. Tato třetí zpráva se vztahuje na činnosti dozorčího výboru v období od června 2008 do května 2009.

Ve své druhé zprávě o činnosti dozorčí výbor zdůraznil, že je nutné, aby OLAF zkrátil nadměrnou délku některých vyšetřování a stanovil jednoznačné postupy vyšetřování, lhůty a mechanismy vnitřní kontroly s cílem zamezit možnému střetu zájmů v průběhu vyšetřování. Bylo rovněž navrhováno, aby se úředníci z oddělení soudního a právního poradenství plně zapojili do počáteční fáze vyšetřování s cílem zamezit promlčení případů a zajistit shromáždění důkazů, které budou užitečné pro vnitrostátní soudní orgány.

Zpráva byla projednána s místopředsedou Komise, panem Siimem Kallasem, generální tajemnicí Komise, paní Catherine Dayovou; Výborem pro rozpočtovou kontrolu Evropského parlamentu (COCOBU) a v průběhu francouzského předsednictví s pracovní skupinou Rady pro boj proti podvodům. Výbor těší pozitivní zpětná vazba a podpora, které se mu dostalo. Pan Franz-Hermann Brüner, generální ředitel OLAF, ocenil konstruktivní přístup dozorčího výboru a uvedl, že většina doporučení uvedených ve stanoviscích dozorčího výboru již byla provedena, či se dosud provádí.

V průběhu tohoto období zastával funkci předsedy výboru pan Luis López Sanz-Aranguez.

I METODY PRÁCE DOZORČÍHO VÝBORU

I – 1 Schůze

Dozorčí výbor uspořádal v Bruselu deset plenárních zasedání (1). Schůze dozorčího výboru jsou neveřejné a všechny související dokumenty jsou důvěrné, ačkoliv zápisy ze zasedání jsou k dispozici úřadu OLAF a generálním sekretariátům Evropského parlamentu, Rady a Komise z důvodu transparentnosti a poskytování pravidelných informací týkajících se činností dozorčího výboru.

Stejně jako během předcházejícího období, pro něž se podává zpráva, dozorčí výbor i nadále zval generálního ředitele OLAF a rovněž další pracovníky OLAF k účasti na svých schůzích, aby se mohli zapojit do diskuse a byli informováni o všech záležitostech, jež jsou pro práci dozorčího výboru podstatné, a aby byl OLAF informován o činnostech dozorčího výboru. Schůzí dozorčího výboru se na pozvání výboru účastnily někdy rovněž zúčastněné strany dozorčího výboru a partneři OLAF.

I – 2 Zpravodajové

Stanoviska dozorčího výboru předložená generálnímu řediteli OLAF byla přijata členy dozorčího výboru jednomyslně a bylo zachováno určení zpravodajů (2) s cílem zvýšit účinnost přípravy a následných opatření s ohledem na zvláštní oblasti zájmu dozorčího výboru. Určitý člen dozorčího výboru je přidělen jako zpravodaj pro určitou oblast práce dozorčího výboru, například analýzu zpráv z vyšetřování trvajících déle než devět měsíců, fungování politiky „de minimis“, rozpočet OLAF, příručku operačních postupů OLAF atd., a spolupracuje se sekretariátem dozorčího výboru na vypracování předlohy stanoviska, jež má být dozorčím výborem projednána za účelem přijetí.

I – 3 Sekretariát

Povinnosti sekretariátu dozorčího výboru jsou uvedeny v jednacím řádu dozorčího výboru (3), který stanoví, že sekretariát hraje klíčovou úlohu tím, že napomáhá dozorčímu výboru při výkonu všech úkolů, přispívá k jejich plnění a zajišťuje, aby byl dozorčí výbor schopen plnit svůj právní mandát naprosto nezávisle.

V průběhu tohoto období požádal dozorčí výbor o zveřejnění oznámení o volném místu vedoucího sekretariátu, jež se mělo uvolnit v červenci, a to na úrovni ředitele s cílem zajistit nezávislost výběrového řízení. Po jednání s místopředsedou Komise panem Siimem Kallasem byla v oznámení o volném místě tato pozice inzerována jako místo vedoucího oddělení, bylo však zdůrazněno, že vedoucí sekretariátu podává zprávy předsedovi dozorčího výboru a je mu odpovědný.

Ke jmenování členů sekretariátu dozorčího výboru by mělo dojít pouze po dohodě s dozorčím výborem, čímž bude zajištěna úplná nezávislost dozorčího výboru při plnění jeho povinností (4). Nezbytnou účast dozorčího výboru při náboru na toto důležité pracovní místo uznaly OLAF i Komise.

V důsledku rozhodnutí Soudu prvního stupně (5) se úloha dozorčího výboru v oblasti monitorování rozšíří, což bude mít v roce 2010 dopad na stav zaměstnanců sekretariátu. Jelikož dosud není zaveden nový mechanismus, dozorčí výbor není schopen posoudit zvláštní dodatečné potřeby, pokud jde o počet zaměstnanců, učiní tak však počátkem roku 2010.

Dozorčí výbor uznává, že služební řád Evropské komise a systém hodnocení a služebního postupu v současnosti členům dozorčího výboru neumožňuje posoudit pracovní výsledky zaměstnanců sekretariátu. Dozorčí výbor však nepovažuje za uspokojivé, že o ročních pracovních výsledcích zaměstnanců sekretariátu rozhoduje generální ředitel OLAF a že se dozorčí výbor na tomto hodnocení nijak nepodílí navzdory skutečnosti, že práce sekretariátu spadá do jeho přímé pravomoci.

II VYŠETŘOVACÍ FUNKCE OLAF

II – 1 Kontrola vyšetřovací funkce OLAF: posílení nezávislosti OLAF

Hlavní funkcí dozorčího výboru je kontrolovat provádění vyšetřovací funkce OLAF s cílem zajistit, aby nebyla ohrožena jeho nezávislost.

Dozorčí výbor přezkoumal otázku nezávislosti v širším kontextu s přihlédnutím k dané úloze. Dozorčí výbor si je vědom rizika nepatřičných vlivů při zahajování, provádění nebo ukončování vyšetřování, jež mohou pocházet z různých zdrojů. Existuje možnost hrozby ze strany vlád, orgánů, subjektů nebo agentur, avšak rovněž fyzických nebo právnických osob, jichž se vyšetřování týká, nebo z vnějších zdrojů. Existují rovněž jemnější tlaky, jež by mohly mít vliv na nezávislost OLAF při výkonu vyšetřovací funkce. K nim může patřit:

— snaha orgánů, subjektů nebo organizací bránit OLAF v jeho činnosti ve fázi zahájení vyšetřování nebo v průběhu vyšetřování;

— neposkytnutí nebo opožděné předání důkazů či dokumentů OLAF s cílem zabránit OLAF v jeho vyšetřovací činnosti;

— nepatřičné omezování zdrojů OLAF, finančních nebo lidských, včetně uložení omezení týkajících se počtu pracovních míst nebo služebního pořadí.

Pouze na základě trvalého úsilí o přezkoumání reprezentativního vzorku široké škály vyšetřovacích spisů a jejich projednání s vyšetřovateli OLAF, vedoucími pracovníky a řediteli je možné určit případný nepatřičný tlak na OLAF, jenž by mohl vést k ohrožení jeho nezávislosti.

V tomto ohledu se proto s OLAF vedou jednání za účelem stanovení návrhu modulu systému řízení případů (CMS) s cílem umožnit dozorčímu výboru a jeho sekretariátu přístup k úplnému seznamu příslušných vyšetřovacích spisů. Udělení přístupu dozorčímu výboru a jeho sekretariátu k CMS na tomto základě má důsledky v oblasti ochrany osobních údajů a v současnosti jsou příslušné záležitosti předmětem jednání s evropským inspektorem ochrany údajů (EDPS) a právní službou Komise.

Článek 22a služebního řádu zakládá povinnost úředníků informovat své nadřízené, generální sekretariát nebo přímo OLAF, pokud se setkají se skutečnostmi vyvolávajícími domněnku existence případné protiprávní činnosti nebo chování souvisejícím s plněním služebních povinností, které může představovat závažné porušení služebních povinností úředníků Společenství (6).

Po dohodě s dozorčím výborem oznámil generální ředitel OLAF pracovníkům OLAF dodatečnou možnost předávat jakékoli faktické informace a důkazy o možné protiprávní činnosti nebo závažném profesním pochybení v rámci OLAF, s nimiž se setkají, předsedovi dozorčího výboru (7). V průběhu období, pro něž se podává zpráva, nebyla obdržena žádná takováto oznámení.

Na základě kontroly, kterou dozorčí výbor provedl v souvislosti se zprávou o vyšetřováních trvajících déle než devět měsíců, nebyly zjištěny žádné skutečné hrozby pro provozní nezávislost OLAF.

II – 1.1 Pravidelná kontrola na základě informací zaslaných dozorčímu výboru generálním ředitelem OLAF (čl. 11 odst. 7 nařízení (ES) č. 1073/1999)

II – 1.1.1 Vyšetřování trvající déle než devět měsíců

Generální ředitel OLAF předkládá každý měsíc dozorčímu výboru zprávu se shrnutím všech vyšetřování trvajících déle než devět měsíců (dále jen „devítiměsíční zprávy“). V „devítiměsíčních zprávách“ jsou uvedeny důvody neukončení vyšetřování a předpokládaný časový rámec pro uzavření jednotlivých případů.

Dozorčí výbor vydal stanovisko (8) založené na 275 „devítiměsíčních zprávách“ (z celkem 424 případů v aktivním stádiu vyšetřování) za období od ledna 2007 do prosince 2008 a na 115 „posouzeních prvotních informací“, které vypracovali vyšetřovatelé OLAF před rozhodnutím o zahájení vyšetřování, zahrnujících období od března do prosince 2008. Tato „posouzení prvotních informací“ obsahují rovněž „první návrhy pracovního plánu“.

Dozorčí výbor usiloval o objasnění toho, zda byl vysoký podíl vyšetřování trvajících déle než devět měsíců (více než 78 % v prosinci 2008) zapříčiněn objektivními a nevyhnutelnými důvody. Dozorčí výbor může sledovat délku vyšetřování OLAF s cílem vyloučit vnější zásahy nebo podjatá rozhodnutí pouze tehdy, jsou-li uvedeny objektivní a ověřitelné důvody prodlev. Zvláštní pozornost byla věnována rovněž předpokládané lhůtě pro dokončení vyšetřování a tomu, zda vyšetřování probíhalo bez přerušení po dobu, která je přiměřená okolnostem a složitosti případu (9).

Byla provedena analýza a zprávy byly rozděleny podle různého druhu práce OLAF. Významným zjištěním týkajícím se celkově vysokého počtu případů bylo to, že důvod uvedený ve zprávě o vyšetřování trvajícím déle než devět měsíců není často potvrzen okolnostmi uvedenými ve vyšetřovacím spisu nebo v samotné zprávě. Uváděné důvody prodlení jsou proto v mnoha případech nespolehlivé a mohou OLAF vést k chybným závěrům. Nesprávně uváděné důvody prodlev mohou OLAF bránit v úsilí o zajištění, aby na případy byly vyčleněny dostatečné lidské a rozpočtové zdroje, a obecně mohou zabraňovat účinnému řízení vyšetřování a neumožňují provést náležité posouzení toho, zda je vysoký počet prodlev při vyšetřování odůvodněný.

Bylo rovněž zjištěno, že vedoucí oddělení a ředitelé často spolupodepisují zprávy z vyšetřování, které uvádějí nesprávné důvody neuzavření případů. To znamená nepřiměřený dohled a kontrolu každodenního řízení vyšetřování.

Byla zjištěna neexistence konkrétních objektivních a ověřitelných důvodů prodlení ve vyšetřování a dozorčí výbor doporučil revidovat celý proces předkládání zpráv o vyšetřeních trvajících déle než devět měsíců, aby mohl zjistit skutečné příčiny prodlev. V tomto ohledu vydal dozorčí výbor konkrétní doporučení, jak při tom postupovat (10).

Dozorčí výbor zjistil vážný problém v souvislosti s kvalitou v „devítiměsíčních zprávách“ v důsledku častého neuvádění předpokládané lhůty pro ukončení vyšetřování. Údaj o předpokládané lhůtě pro ukončení vyšetřování, představuje nejen právní povinnost OLAF vůči dozorčímu výboru, nýbrž rovněž základní nástroj pro řízení vyšetřování a zamezení negativním důsledkům jejich nadměrné doby trvání. Dozorčí výbor (stejně jako v předchozích stanoviscích) doporučuje, aby devítiměsíční zprávy byly využívány jako nástroj pro účinné řízení vyšetřování.

Klíčem k úspěšnému a cílenému vyšetřování je jeho náležité plánování. Dozorčí výbor proto doporučuje, aby OLAF vyvinul systém, který by pro každé zahájené vyšetřování obsahoval podrobné plány vyšetřování. OLAF reagoval na tento návrh kladně, dozorčí výbor však očekává předložení písemného návrhu opatření.

II – 1.1.2 Doporučení orgánům

Generální ředitel OLAF je povinen informovat dozorčí výbor o případech, kdy orgán, subjekt nebo agentura nejednaly podle jeho doporučení (11). V období, pro něž se podává zpráva, nebyly dozorčímu výboru oznámeny žádné takovéto případy.

II – 1.1.3 Případy vyžadující postoupení informací vnitrostátním soudním orgánům: účinek rozsudku Soudu prvního stupně ve věci T-48/05

V průběhu období, pro něž se podává zpráva, dozorčí výbor přezkoumal 36 zpráv z vyšetřování, jež mu předal OLAF a které vyžadovaly postoupení informací vnitrostátním soudním orgánům. Zprávy byly na schůzích dozorčího výboru předloženy úředníky z oddělení soudního a právního poradenství.

Dozorčí výbor provádí předběžnou analýzu, která mu umožňuje projednat záležitosti se zástupci OLAF a pochopit skutkovou podstatu a procesní záležitosti každého případu. Dozorčí výbor věnuje zvláštní pozornost kvalitě zprávy s cílem určit případy, jimiž se vnitrostátní soudní orgány nemohly zabývat z důvodu promlčení, nedostatečných důkazů či z jiných příčin. V minulosti dozorčí výbor zjistil řadu případů, v nichž bylo problémem promlčení. V tomto období se vyskytlo podstatně méně případů, kdy vnitrostátní soudní orgány nemohly jednat kvůli promlčení. Dozorčí výbor zaznamenal rovněž zvýšení kvality informací uvedených ve zprávách, zejména analýzy údajně spáchaných trestných činů a platných předpisů v členském státě, jemuž je zpráva předána.

V průběhu období, pro něž se podává tato zpráva, dozorčí výbor se znepokojením zaznamenal menší úlohu úředníků z oddělení soudního a právního poradenství. Tito úředníci zastávají v rámci OLAF jedinečnou a cennou funkci jakožto hlavní kontaktní místo pro vnitrostátní soudní orgány a rovněž při zajištování toho, aby byly důkazy obsažené ve spisech, jež jsou předány vnitrostátním soudním orgánům, v souladu s právními požadavky příslušného členského státu.

Dozorčí výbor proto OLAF vyzývá, aby v počáteční fázi vyšetřování plně využil služeb úředníků v těchto oblastech. Úředníci by měli přihlédnout rovněž k možnému porušení základních práv stran vyšetřováni a vyšetřovatelé by je měli konzultovat, pokud se může objevit otázka související se základními právy. Tato ustanovení by měla být jednoznačně objasněna v nové příručce operačních postupů, stejně jak tomu bylo dříve.

Účinek nedávných rozsudků a rozhodnutí

V mnoha případech byly zprávy z vyšetřováni přezkoumány dozorčím výborem poté, co byly předány vnitrostátním soudním orgánům.

V nedávném rozsudku Soudu prvního stupně (12) však bylo rozhodnuto, že nedostatečné informování dozorčího výboru před předáním zpráv z vyšetřování vnitrostátním soudním orgánům porušuje čl. 11 odst. 7 nařízení (ES) č. 1073/1999. Uvádělo se v něm rovněž, že dozorčí orgán musí být konzultován před jejich předáním v zájmu ochrany základních práv.

Zdá se, že důsledky této poslední úvahy v rozsudku v zásadě přesahují povinnosti dozorčího výboru podle nařízení (ES) č. 1073/1999. Dozorčí výbor měl obavy s ohledem na dosah tohoto rozhodnutí. Tyto zahrnovaly právní povinnost dozorčího výboru nezasahovat do probíhajících vyšetřování, nezávazný charakter stanovisek dozorčího výboru, neexistenci pravomoci dozorčího výboru bránit v předání zpráv z vyšetřování vnitrostátním soudním orgánům, za což odpovídá výhradně OLAF, jakož i nutnost přezkoumat veškerou dokumentaci každého případu, což by uložilo větší zátěž na již nyní vytížený sekretariát dozorčího výboru. Ze všech těchto důvodů dozorčí výbor Komisi doporučil, aby proti rozsudku Soudu prvního stupně podala opravný prostředek (13). Komise však rozhodla, že proti tomuto rozsudku opravný prostředek nepodá.

Za této situace se dozorčí výbor rozhodl, že společně s OLAF stanoví nové pracovní postupy za účelem provedení rozsudku soudu. Zaručení základních práv v rámci vyšetřování je trvalá povinnost. Ve fázi, kdy jde případ oznámen dozorčímu výboru, má úloha dozorčího výboru týkající se přezkoumání, zda byla dodržena základní práva, pouze zpětný účinek. Stanovisko, které dozorčí výbor může v této fázi vydat, by v konkrétním případě nemělo žádný praktický význam.

OLAF hodlá předkládat dozorčímu výboru zprávy z vyšetřování pět pracovních dnů před jejich předáním vnitrostátním soudním orgánům. Dozorčí výbor navrhuje OLAF požádat, aby v každém případě poskytl podrobnou zprávu o základních právech a procesních zárukách. Pokud se objeví obava v souvislosti s dodržením základních práv a procesních záruk, požádá dozorčí výbor o přístup k celému spisu.

V tomto ohledu si dozorčí výbor přeje, aby byl informován o všech stížnostech stran vyšetřování, které OLAF obdržel nebo přezkoumal, pokud se zdá, že byla ohrožena základní práva a procesní záruky. Dozorčí výbor si přeje, aby jej OLAF informoval o všech případech, nejen případech předaných vnitrostátním soudním orgánům, v nichž obdržel stížnost v souvislosti s údajným zneužitím základních práv a procesních záruk.

Nejnovější zjištění Soudu Evropské unie pro veřejnou službu (14) a evropského veřejného ochránce práv (15) zdůrazňují, že je nutné, aby si byl OLAF vědom požadavku na dodržování procesních práv fyzických osob, jichž se vyšetřování týká.

II – 1.2 Politika „de minimis“ úřadu OLAF: menší přestupky, které je možno uspokojivě řešit prostřednictvím ostatních útvarů

Dozorčí výbor přezkoumal politiku OLAF „de minimis“ v souvislosti s ověřením, jak OLAF zvládá rozpor mezi potřebou zabývat se nesrovnalostmi na dolním konci škály přestupků a nutností co nejlépe využít omezené zdroje, jež má OLAF k dispozici. Dozorčí výbor se zejména snažil posoudit, zda je v současnosti uplatňovaná praxe „de minimis“ účinná a účelná a odpovídá stávajícím potřebám OLAF.

Na základě ověření 45 vybraných případů s odhadovaným finančním dopadem nižším než 50 000 EUR (16) dozorčí výbor zjistil, že

— stávající příručka operačních postupů neobsahuje přesná kritéria „de minimis“ pro výběr a vyřízení případů „de minimis“ v jakékoli oblasti činnosti OLAF;

— přidělení zdrojů na vnitřní vyšetřování „de minimis“ nepředstavuje nejlepší využití zdrojů. Je nutné vymezit úlohu OLAF ve vztahu k politice nulové tolerance ve vnitřních vyšetřováních s cílem rozhodnout, jak zacházet s obdrženými informacemi a zda předat obdržené informace o menších přestupcích a/nebo případech s menším dopadem ostatním útvarům Komise namísto rozhodnutí o zahájení vyšetřování OLAF. OLAF není s to zpracovat všechny obdržené informace, měl by však usilovat o sdílení zátěže s ostatními útvary Komise, je-li to vhodné;

— politika nulové tolerance byla přijatá Komisí, to však nevyžaduje, aby OLAF vyšetřoval malé případy, zejména v rámci vnitřního vyšetřování, pokud existují jiné subjekty, jež mohou tato menší vyšetřování provést. V budoucnu nemusí být OLAF schopen vyšetřit všechny obdržené informace, i když spadají do jeho právní pravomoci;

— v některých oblastech vnějších vyšetřování (a pomoci, monitorování a koordinace) byla v průběhu vypracovávání ročního plánu řízení schválena politika „de minimis“, zůstává však do značné míry v teoretické rovině a vyžaduje další rozvoj, zvážení a účinné provádění.

V dubnu 2009 se dozorčí výbor sešel s vedením OLAF s cílem projednat politiku „de minimis“ a je povzbuzen skutečností, že panuje obecná shoda ohledně toho, že ve všech oblastech vyšetřování je naléhavě nutné zavést účinnější a účelnější politiku „de minimis“. Dozorčí výbor s potěšením zaznamenal užší spolupráci mezi ředitelstvím A pro vyšetřování a operace a Úřadem Komise pro vyšetřování a disciplinární opatření (IDOC) s cílem objasnit dělbu práce mezi oběma útvary a jednoznačně stanovené prahové hodnoty „de minimis“ v oblastech vnějších vyšetřování (cla a zemědělství, SAPARD a strukturální fondy).

Vzhledem ke skutečnosti, že OLAF má velmi omezené zdroje určené na vyšetřování a musí provádět vyšetřování závažných případů týkajících se podvodů a nesrovnalostí, dozorčí výbor OLAF vybízí, aby našel způsob, jak se zaměřit na složitější a závažnější případy s cílem zajistit pro Společenství co nejvyšší protihodnotu.

II – 1.3 Pravidelná kontrola z podnětu dozorčího výboru (čl. 11 odst. 1 nařízení (ES) č. 1073/1999)

II – 1.3.1 Plánování a strategické zaměření vyšetřování

V průběhu období, pro něž se podává zpráva, dozorčí výbor zahájil přezkum týkající se způsobu, jakým oddělení pro vyšetřování a operace před zahájením vyšetřování vyhodnocují a plánují „posouzení prvotních informací“ a „závěrečné zprávy z vyšetřování“, a vedl řadu užitečných jednání s pracovníky OLAF a vedením ředitelství A i B pro vyšetřování a operace. Na dozorčí výbor učinila dojem účinnost a odbornost, s jakou jsou případy vyšetřovány v ředitelství B, a rovněž počet případů v ředitelství A. Dozorčí výbor je potěšen, že po dlouhém období nejistoty došlo konečně ke jmenování ředitele pro ředitelství A pro „vyšetřování a operace I“. Dozorčí výbor předpokládá, že to povede k dlouhodobému zlepšení řízení a usměrňování vyšetřování v tomto ředitelství.

V tomto období, pro něž se podává zpráva, dozorčí výbor přezkoumal přibližně 40 formulářů pro „posouzení prvotních informací“ a příslušné „závěrečné zprávy z vyšetřování“. V současnosti se ověřují důvody pro zahájení vyšetřování, finanční dopady a skutečnost, zda byly stanoveny časové lhůty pro vyšetřování. Přezkoumání týkající se plánování případů a strategického zaměření případů je základní součástí práce dozorčího výboru při kontrole vyšetřování s cílem posoudit, zda byly dodrženy zásady nezávislosti, nestrannosti a legality.

Dozorčí výbor je povzbuzen skutečností, že dochází ke zlepšování v zájmu lepšího řízení vyšetřování.

Dozorčí výbor přezkoumal roční plán řízení OLAF. Operativní priority tohoto plánu jsou i nadále teoretické a z dosud provedené kontroly vyplývá, že v praxi nejsou tyto priority používány při rozhodování o otevření či neotevření případu. OLAF rozlišuje jen málo, či nerozlišuje vůbec mezi vyšetřováním a jinými případy (např. pomocí v trestních věcech a koordinací) a zachází se všemi případy stejně, ačkoliv v těchto oblastech hraje OLAF podstatně rozdílnou úlohu.

Toto a skutečnost, že se vyhodnocováním obdržených stížností a informací zabývají týmy, které následně provádějí vyšetřování, velmi ztěžuje zvládnutí rostoucího objemu obdržených informací a účelné přidělování úkolů. Podle názoru dozorčího výboru by měla být opatření, jež vedení OLAF až dosud přijalo s ohledem na otevírání případů, jasnější.

Cíle vyšetřování jsou neurčité a to má dopad na pokrok vyšetřování, jeho časový rámec a využití zdrojů. Dozorčí výbor doporučuje, aby byly pro všechny fáze cyklu vyšetřování dohodnuty a stanoveny časové rámce nebo lhůty, včetně vyhodnocení a následných činností, a aby byl dále posílen systém hodnocení výsledků založený na hlavních ukazatelích výkonnosti.

Vyšetřovací tým by měl na začátku každého vyšetřování vypracovat podrobný plán vyšetřování, jenž je dostatečně důkladný, aby bylo možno předvídat datum vydání konečného rozhodnutí. Tento plán by měl zahrnovat všechny plánované kroky při vyšetřování a být spojen s předběžným harmonogramem pro každý tento krok. Dozorčí výbor navrhuje vydat další a úplnější stanovisko k plánování vyšetřování (10).

Dozorčí výbor vydal stanovisko k plánu řízení OLAF na rok 2009 (17), v němž byla předložena řada návrhů ke zlepšení cílů vyšetřování a měřitelných ukazatelů výkonnosti. Dozorčí výbor doufá, že jeho názory pomohou OLAF zlepšit plánování a strategický rozvoj vyšetřování.

II – 2 Procesní pravidla pro vyšetřování OLAF: příručka OLAF – operační postupy

V průběhu dotyčného období OLAF pokračoval v práci na aktualizaci příručky pravidel postupu vyšetřování. Dozorčí výbor sledoval pokrok této práce s velkým zájmem. Po téměř pěti letech platnosti bylo dozorčímu výboru jasné, že většina ustanovení bývalé příručky musí být přepracována. Dozorčí výbor se obzvláště obává, že útvary vyšetřování nadále fungují na základě různých pokynů a postupů a že chybí jasná pravidla a pokyny. V srpnu 2008 předložil OLAF dozorčímu výboru předlohu úplné verze nové příručky operačních postupů, která zahrnuje základní pravidla a zásady týkající se postupů vyšetřování.

Dozorčí výbor zaslal generálnímu řediteli OLAF sdělení (18), v němž je zdůrazněno, že podle jeho názoru se předloha příručky dosud nachází ve velmi rané fázi a není připravena k přijetí. Zásadním nedostatkem dokumentu (stejně jako jeho zkrácené verze) je neexistence jednoznačných pokynů a přesných pravidel týkajících se postupů vyšetřování. Dozorčí výbor se domníval, že dokument je nutno zlepšit, co se týká jeho celkové struktury, uspořádání, uživatelské přívětivosti a srozumitelnosti, a rovněž důkladné revize k odstranění rozporů, opakování a nepřesností.

Dozorčí výbor se obával, že předloha příručky obecně nesplnila jeho očekávání. V příručce zejména neexistují jednoznačné pokyny, co se týká kritérií pro zahájení vyšetřování a jejich následné řízení, a jednoznačné lhůty pro vyšetřování a vyhodnocení. Dozorčí výbor zejména zaznamenal neexistenci odkazu na nutnost dohledu ze strany úředníků z oddělení soudního a právního poradenství s ohledem na zajištění základních práv a procesních záruk v průběhu vyšetřování.

Dozorčí výbor doporučil, aby OLAF pokračoval ve vypracovávání praktické příručky, která zvýší legalitu, účinnost, průhlednost a odpovědnost operací OLAF. Vypracovávání této příručky nebylo dosud ukončeno a po skončení období, pro něž se podává tato zpráva, byla dozorčímu výboru zaslána další a zdokonalená předloha příručky.

II – 3 Administrativní uspořádání, rozpočet a personální politika v souvislosti s vyšetřovací funkcí OLAF

Dozorčí výbor se nadále úzce zajímá o personální politiku OLAF, jelikož ta je pro úspěch vyšetřování nejdůležitější, a vyzval vedení OLAF, aby posílilo své kapacity a schopnosti v oblasti vyšetřování. Dozorčí výbor přezkoumal předběžný návrh rozpočtu OLAF na rok 2010 a vydal stanovisko (4).

Dozorčí výbor poznamenal, že reagující politika OLAF v oblasti vyšetřování ztěžuje vypracování přehledu o budoucí pracovní zátěži a přidělení zdrojů na oblasti, v nichž jsou nejvíce zapotřebí. Proces rozdělování zdrojů mezi jednotlivá ředitelství a jednotlivá oddělení v rámci ředitelství A a B pro vyšetřování a operace by mohl být podle názoru dozorčího výboru průhlednější a pracovní zátěž by měla být průběžně sledována. Pohled na statistické údaje o počtu zaměstnanců v prosinci 2008 prokazuje, že na vyšetřování bylo v ředitelstvích A a B přiděleno 34 % pracovníků OLAF.

Dozorčí výbor ve svém stanovisku k rozpočtu na rok 2010 zdůrazňuje význam toho, aby se zdroje OLAF soustředily na činnosti v oblasti vyšetřování (jeho hlavní práci) a zamezilo se dalšímu zvyšování počtu pracovníků v oblasti administrativní podpory a koordinace. Podle mínění dozorčího výboru je naléhavě nutné stanovit u všech činností priority s cílem zajistit účinnější využívání lidských a finančních zdrojů. Dozorčí výbor zejména doporučuje, aby byly objasněny výdaje OLAF na služební cesty a cestovní výlohy, které tvoří značnou část celkového rozpočtu.

Dozorčí výbor podotýká, že úspěch vyšetřování vyžaduje motivované a kvalifikované pracovníky se zkušenostmi a zvláštní kvalifikací a způsobilostí, a to na základě náležité politiky a strategie v oblasti lidských zdrojů. Dozorčí výbor oceňuje značný pokrok, jehož bylo dosaženo, zejména s ohledem na řešení situace dočasných zaměstnanců. Dozorčí výbor OLAF vyzývá, aby nesnížil své úsilí v oblasti odborné přípravy specializovaných vyšetřovatelů, a doufá, že budou naléhavě řešeny některé jiné hlavní personální záležitosti, jako je rozvoj a mobilita.

Co se týká správních a rozpočtových záležitostí, dozorčí výbor podotýká, že se vyskytují praktické problémy při zavádění účinné personální politiky. Generální ředitel OLAF není zcela nezávislý s ohledem na rozpočtová a správní opatření, nýbrž musí dodržovat finanční nařízení a služební řád Komise v duchu decentralizovaného výkonu funkcí. Dozorčí výbor se domnívá, že je nutno vynaložit další úsilí k usnadnění spolupráce mezi OLAF a správou Komise s cílem sjednat interní administrativní dohody, které OLAF umožní provádět plně vlastní personální politiku.

Pokud jde o dočasné zaměstnance OLAF, dozorčí výbor vítá dokončení otevřených výběrových řízení a zveřejnění dvou interních výběrových řízení; to však vyřeší problém pouze částečně. Jsou proto nezbytná další opatření. Dozorčí výbor OLAF vybízí, aby zvýšil mobilitu svých dočasných pracovníků a po dokončení probíhajících a plánovaných výběrových řízení pečlivě plánoval svou celkovou náborovou politiku. Dozorčí výbor je potěšen, že bylo zahájeno úsilí s cílem umožnit dočasným zaměstnancům OLAF dosáhnout změny zařazení nebo služebního postupu.

III VZTAHY S OLAF, ORGÁNY EU A PARTNERY A ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI OLAF

III – 1 Vztahy s OLAF

Vztahy s OLAF se v průběhu období, pro něž se podává tato zpráva, rozvíjely na konstruktivním a vzájemně informativním základě. Členové dozorčího výboru se při četných příležitostech sešli s úředníky a řediteli OLAF, a to jak v rámci oficiálních setkání, tak i mimo ně, za účelem projednání záležitostí, jež jsou ve společném zájmu. Schůzky se uskutečnily ve všeobecně uvolněném a srdečném ovzduší a záležitosti byly projednány otevřeně a upřímně.

V období, jehož se týká tato zpráva, se pracovníci OLAF a při mnoha příležitostech i samotný generální ředitel zúčastnili schůzí dozorčího výboru. Na většině schůzí dozorčího výboru představili v průběhu roku úředníci z oddělení soudního a právního poradenství dozorčímu výboru případy předané vnitrostátním soudním orgánům a členové dozorčího výboru si mohli vyžádat bližší podrobnosti o jednotlivých případech. Dozorčí výbor zejména vedl s OLAF důkladnou diskusi týkající se způsobu provedení rozsudku Soudu prvního stupně ve věci T-48/05 (5) se zvláštním přihlédnutím k zásadě konzultací s dozorčím výborem před předáním informací vnitrostátnímu soudnímu orgánu.

Kromě těchto prezentací se dozorčí výbor sešel v průběhu období, jehož se týká tato zpráva, s generálním ředitelem, řediteli, vedoucími oddělení a rovněž inspektorem ochrany údajů v OLAF za účelem projednání různých záležitostí, včetně nejnovější předlohy příručky operačních postupů, navrhované revize nařízení (ES) č. 1073/1999, výše uvedených soudních rozhodnutí a rozhodnutí Komise nepodat opravný prostředek. K dalším projednaným záležitostem patřilo stanovisko dozorčího výboru k případům OLAF „de minimis“, předběžnému návrhu rozpočtu OLAF na rok 2010, prodloužení mandátu členů dozorčího výboru a otázka nástupce vedoucího sekretariátu dozorčího výboru.

Na pozvání OLAF byl dozorčí výbor přítomen jednáním výkonné rady, jíž předsedal ředitel A, s cílem pochopit blíže pracovní metody týkající se zahajování a provádění vyšetřování.

Co se týká záležitostí souvisejících s ochranou osobních údajů, dosud nebylo dosaženo dohody o rovném přístupu dozorčího výboru k CMS.

III – 2 Vztahy s orgány Společenství a s partnery a zúčastněnými stranami OLAF

Dozorčí výbor si vždy vážil udržování dobrých vztahů s orgány Společenství a s partnery a zúčastněnými stranami OLAF, jelikož OLAF se na ně spoléhá, pokud jde o účinné provedení jeho doporučení vydaných v návaznosti na vyšetřování.

V průběhu období, pro něž se podává zpráva, se dozorčí výbor setkal s těmito osobami: při řadě příležitostí s místopředsedou Komise, panem Siimem Kallasem, generální tajemnicí Komise, paní Catherine Dayovou; dvakrát s Výborem pro rozpočtovou kontrolu Evropského parlamentu (COCOBU) a v průběhu francouzského předsednictví s pracovní skupinou Evropské rady pro boj proti podvodům. Dozorčí výbor s potěšením zaznamenal vřelou podporu práce OLAF a dozorčího výboru ze strany všech těchto orgánů.

Dozorčí výbor využil příležitost projednat s místopředsedou Komise panem Kallasem a generální tajemnicí Komise otázku prodloužení mandátu členů dozorčího výboru, jehož platnost skončila na konci listopadu 2008. Komise vyjádřila svou podporu obnovení mandátu stávajících členů.

Generální tajemnice, paní Catherine Dayová, se s dozorčím výborem dohodla na nutnosti posílit kontrolu délky vyšetřování a vyzvala dozorčí výbor, aby učinil, co je v jeho silách, k vyloučení případných prodlev ve vyšetřování. Výslovně mínila rovněž svou obavu, pokud jde o význam včasného zapojení úředníků z oddělení soudního a právního poradenství v OLAF, zejména s přihlédnutím k promlčecím lhůtám. Dozorčí výbor plně sdílí obavy generální tajemnice.

Dozorčí výbor se sešel s ředitelem IDOC, panem Michelem Magnierem, za účelem projednání vztahů mezi OLAF a IDOC. Dozorčí výbor sdílel názory pana Magniera na význam objasnění příslušných pravomocí obou útvarů a zlepšení vztahů a každodenní operativní práce; to přinese prospěch oběma útvarům. Je nezbytná lepší výměna informací, a to při zahájení vyšetřování i v jeho průběhu, když se uskutečňují následné činnosti. Ačkoliv dozorčí výbor vzal s potěšením na vědomí zlepšení vztahů mezi OLAF a IDOC, domnívá se, že v budoucnu je možno dosáhnout ještě lepší spolupráce, bude-li existovat politická vůle, a OLAF i IDOC vyvíjejí úsilí o lepší a užší koordinaci.

Uskutečnilo se rovněž několik prezentací dozorčího výboru určených Výboru pro rozpočtovou kontrolu. V září 2008 se dozorčí výbor aktivně zúčastnil diskuse o návrhu na změnu nařízení (ES) č. 1073/1999 a zdůraznil úlohu dozorčího výboru při pravidelné kontrole vyšetřování jako vhodného mechanismu k zajištění nezávislosti OLAF. Postavení dozorčího výboru bylo schváleno v konečném návrhu na změnu nařízení (ES) č. 1073/1999, jenž Evropský parlament předložil v prosinci 2008 a který nejenže podpořil úlohu dozorčího výboru při sledování případů, nýbrž rovněž navrhl, aby měl dozorčí výbor přístup k úplnému vyšetřovacímu spisu, pokud vyšetřování přesáhne 24 měsíců (19).

V průběhu období, pro něž se podává zpráva, se dozorčí výbor sešel s nejvyšším státním zástupcem v Maďarsku, panem Tamásem Kovácsem, s cílem posoudit kvalitu a prospěšnost zpráv OLAF z vyšetřování předaných vnitrostátním soudním orgánům a podpořit náležitý a aktivní tok informací mezi OLAF a maďarskými soudními orgány. Pan Tamás Kovács zdůraznil přání maďarských orgánů posílit spolupráci mezi Maďarskem a ostatními členskými státy a poukázal zejména na harmonické pracovní vztahy, které má jeho úřad s OLAF, takže se v úřadu maďarského nejvyššího státního zástupce předpokládá vytvoření zvláštního oddělení zabývajícího se výslovně prací OLAF. Dozorčí výbor je povzbuzen tímto přístupem, který usnadní přijímání účinných opatření v návaznosti na vyšetřování OLAF v Maďarsku. Byla objasněna úloha maďarského úřadu pro koordinaci boje proti podvodům (AFCOS) ve vztahu k jednání s OLAF. Dozorčí výbor se domnívá, že je nanejvýš důležité, aby členské státy zajistily, že kontaktním místem pro OLAF jsou vnitrostátní soudní orgány, pokud existují.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

I. Dozorčí výbor využil možnosti přezkoumat hlediska nezávislosti v rámci operativní práce OLAF. Dozorčí výbor vyvozuje závěr, že kromě zřejmých potenciálních přímých hrozeb existují jemnější tlaky, jež mohou ohrozit nezávislost OLAF při zahajování a provádění vyšetřování. To vedlo dozorčí výbor k tomu, aby zdvojnásobil své úsilí při přezkoumávání široké škály vyšetřovacích spisů a jejich projednávání s pracovníky OLAF s cílem určit případné nepatřičné tlaky, jež by mohly ohrozit nezávislost OLAF v operační oblasti.

II. Dozorčí výbor přezkoumal 275 zpráv z vyšetřování trvajících déle než devět měsíců („devítiměsíčních zpráv“) za období od ledna 2007 do prosince 2008 a 115 „posouzení prvotních informací“ za období od ledna 2007 do prosince 2008. Dozorčí výbor zjistil velmi vysoký podíl (78 %) vyšetřování OLAF trvajících déle než devět měsíců. Dozorčí výbor zjistil, že chybí objektivní a ověřitelné důvody prodlev. Dozorčí výbor proto nebyl schopen uvést, zda byla doba potřebná pro uzavření těchto případů opodstatněná. Dozorčí výbor doporučuje, aby OLAF uváděl přesnější a správnější důvody nepatřičných prodlev při uzavírání vyšetřování, a stanovil rámec doporučení.

III. Dozorčí výbor zjistil vážný problém v souvislosti s kvalitou v „devítiměsíčních zprávách“ v důsledku častého neuvádění předpokládané lhůty pro ukončení vyšetřování. Údaj o „předpokládané lhůtě pro ukončení vyšetřování“ představuje nejen právní povinnost OLAF vůči dozorčímu výboru, nýbrž rovněž základní nástroj pro řízení vyšetřování a zamezení jejich nadměrné době trvání. Dozorčí výbor (stejně jako v předchozích stanoviscích) doporučuje, aby devítiměsíční zprávy byly využívány jako nástroj pro účinné řízení vyšetřování.

IV. Dozorčí výbor zjistil nepřiměřenou úroveň dohledu a kontroly každodenního řízení vyšetřování, jíž by se měl OLAF zabývat. Pro každé zahájené vyšetřování je nutno vypracovat podrobné plány vyšetřování se schválenými časovými rámci nebo lhůtami stanovenými pro všechny fáze cyklu vyšetřování, včetně vyhodnocení a následných činností a systému pro posouzení výsledků založeného na hlavních ukazatelích výkonnosti.

V. Dozorčí výbor přezkoumal 155 „posouzení prvotních informací“ před otevřením případu a v současnosti je analyzuje s cílem určit, jak oddělení pro operace a vyšetřování vyhodnocují a plánují vyšetřování, a to jako součást pravidelné kontroly dozorčího výboru týkající se provádění vyšetřovací funkce a posouzení, zda byly dodrženy zásady nezávislosti, nestrannosti a legality.

VI. Dozorčí výbor ověřil politiku „de minimis“ úřadu OLAF a přezkoumal 45 vybraných případů s odhadovaným finančním dopadem nižším než 50 000 EUR. Dozorčí výbor dospěl k závěru, že přidělování zdrojů OLAF na malá vnitřní vyšetřování nepředstavuje nejlepší využití zdrojů. Politika nulové tolerance, kterou přijala Komise, nevylučuje, aby tyto případy vyšetřovaly namísto OLAF jiné subjekty (např. IDOC). Dozorčí výbor doporučuje, aby příručka operačních postupů obsahovala kritéria pro výběr a vyřízení případů „de minimis“.

VII. Dozorčí výbor se domnívá, že je nutná lepší výměna informací mezi OLAF a IDOC, a to při zahájení vyšetřování i v jeho průběhu, když se uskutečňují následné činnosti. Ačkoliv dozorčí výbor s potěšením zaznamenal zlepšení vztahů mezi OLAF a IDOC, domnívá se, že v budoucnu je možno dosáhnout ještě lepší spolupráce, bude-li existovat politická vůle, a OLAF i IDOC vyvíjejí úsilí o lepší a užší koordinaci.

VIII. Dozorčí výbor přezkoumal 36 zpráv z vyšetřování, které OLAF předal vnitrostátním soudním orgánům. Dozorčí výbor s potěšením zjistil, že v období, pro něž se podává zpráva, existovalo méně případů, kdy bylo problémem promlčení, než v předchozím období.

IX. Soud prvního stupně rozhodl, že dozorčí výbor musí být informován o případech, které vyžadují předání vnitrostátním soudním orgánům, před tímto předáním v zájmu zajištění základních práv stran vyšetřování. Dozorčí výbor spolupracuje s OLAF s cílem stanovit nové pracovní postupy s přihlédnutím k tomu, že dozorčí výbor není oprávněn zasahovat do probíhajících vyšetřování.

X. Dozorčí výbor si přeje, aby byl informován o všech stížnostech stran vyšetřování, které OLAF obdržel nebo přezkoumal, pokud se zdá, že byla ohrožena základní práva a procesní záruky. Dozorčí výbor si přeje, aby jej OLAF informoval o všech případech, nejen případech předaných vnitrostátním soudním orgánům, v nichž obdržel stížnost v souvislosti s údajným zneužitím základních práv a procesních záruk.

XI. Dozorčí výbor OLAF vyzývá, aby v počáteční fázi vyšetřování plně využíval služeb úředníků z oddělení soudního a právního poradenství v případech, které vyžadují předání vnitrostátním soudním orgánům. Úředníci by měli rovněž přihlížet k záležitostem souvisejícím se základními právy stran vyšetřování, a vyšetřovatelé by je proto měli konzultovat, pokud může vzniknout otázka týkající se základních práv. Tato ustanovení by měla být jednoznačně objasněna v nové příručce operačních postupů.

XII. Dozorčí výbor sledoval pokrok práce OLAF na aktualizaci příručky operačních postupů. Dozorčí výbor sdělil generálnímu řediteli své obavy s ohledem na řadu nedostatků v předloze dokumentu. OLAF by měl pokračovat ve vypracovávání praktické příručky, která zvýši legalitu, účinnost, průhlednost a odpovědnost operací OLAF.

XIII. Dozorčí výbor zdůrazňuje, že je důležité soustředit zdroje OLAF na vyšetřovací činnosti (jeho hlavní práci) a zamezit dalšímu zvyšování počtu pracovníků v oblasti administrativní podpory a koordinace. Podle mínění dozorčího výboru je naléhavě nutné stanovit u všech činností priority s cílem zajistit účinnější využívání lidských a finančních zdrojů. Dozorčí výbor zejména doporučuje, aby byly objasněny výdaje OLAF na služební cesty a cestovní výlohy, které tvoří značnou část celkového rozpočtu.

XIV. Dozorčí výbor podotýká, že úspěch vyšetřování vyžaduje motivované a kvalifikované pracovníky se zkušenostmi a zvláštní kvalifikací a způsobilostí, a to na základě náležité politiky a strategie v oblasti lidských zdrojů. Dozorčí výbor oceňuje značný pokrok, jehož bylo dosaženo, zejména s ohledem na řešení situace dočasných zaměstnanců. Dozorčí výbor OLAF vyzývá, aby nesnížil své úsilí v oblasti odborné přípravy specializovaných vyšetřovatelů, a doufá, že budou naléhavě řešeny některé jiné hlavní personální záležitosti, jako je rozvoj a mobilita.

XV. Dozorčí výbor se domnívá, že je nutno vynaložit další úsilí k usnadnění spolupráce mezi OLAF a správou Komise s cílem sjednat interní administrativní dohody, které OLAF umožní plně rozvíjet a provádět vlastní personální politiku.

(1) Viz příloha 1: Kalendář schůzí dozorčího výboru.

(2) Článek 8 jednacího řádu dozorčího výboru OLAF (Úř. věst. L 33, 7.2.2007).

(3) Jednací řád byl dozorčím výborem přijat v srpnu 2006 a zveřejněn v únoru 2007 (jednací řád dozorčího výboru OLAF (Úř. věst. L 33, 7.2.2007)).

(4) Viz příloha 6: Stanovisko č. 3/2009 Předběžný návrh rozpočtu OLAF na rok 2010.

(5) Věc T-48/05 Yves Franchet a Daniel Byk v. Komise Evropských společenství.

(6) Viz články 22a a 22b služebního řádu.

(7) Sdělení pro zaměstnance OLAF, 10. listopadu 2008.

(8) Viz příloha 5: Stanovisko č. 2/2009 Zprávy OLAF o vyšetřováních trvajících déle než devět měsíců.

(9) Čl. 6 odst. 5 nařízení (ES) č. 1073/1999.

(10) Viz příloha 5: Stanovisko č. 2/2009 Zprávy OLAF o vyšetřováních trvajících déle než devět měsíců, konečné závěry a doporučení (strany 60 až 63).

(11) Čl. 11 odst. 7 nařízení (ES) č. 1073/1999.

(12) Rozsudek vynesený dne 8. července 2008 třetím senátem Soudu prvního stupně Evropských společenství ve věci T-48/05 Yves Franchet a Daniel Byk v. Komise Evropských společenství.

(13) Sdělení č. D 53/02-09-08.

(14) Věc F-05/05 a F-07/05 Violetti a další v. Evropská komise.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Viz příloha 3: Stanovisko č. 5/2008 Politika de minimis úřadu OLAF.

(17) Viz příloha 4: Stanovisko č. 1/2009 Plán řízení úřadu OLAF na rok 2009.

(18) Dozorčí výbor zaslal dne 25. února 2009 sdělení, které obsahovalo podrobné připomínky k celkové struktuře příručky a rovněž hlavní návrhy, co se týká konkrétních částí dokumentu.

(19) Viz čl. 11 odst. 3 a článek 14 konečné předlohy návrhu EP na změnu nařízení (ES) č. 1073/1999.

PŘÍLOHA 1 PLÁN ZASEDÁNÍ DOZORČÍHO VÝBORU 2008 Měsíc Datum zasedání ČERVEN úterý 24. – středa 25. ČERVENEC úterý 8. – středa 9. ZÁŘÍ čtvrtek 18. ŘÍJEN pondělí 6. – úterý 7. LISTOPAD úterý 11. – středa 12. PROSINEC úterý 16. – středa 17.

2009 Měsíc Datum zasedání LEDEN úterý 20. – středa 21. ÚNOR úterý 17. – středa 18. BŘEZEN úterý 24. – středa 25. DUBEN úterý 21. – středa 22.

PŘÍLOHA 2 SEZNAM STANOVISEK PŘIJATÝCH DOZORČÍM VÝBOREM V OBDOBÍ OD 1. ČERVNA 2008 DO 31. KVĚTNA 2009 2008 Stanovisko č. 5/2008 Politika de minimis úřadu OLAF 2009 Stanovisko č. 1/2009 Plán řízení úřadu OLAF na rok 2009 Stanovisko č. 2/2009 Zprávy OLAF o vyšetřováních trvajících déle než devět měsíců Stanovisko č. 3/2009 Předběžný návrh rozpočtu OLAF na rok 2010

PŘÍLOHA 3 STANOVISKO č. 5/2008 Politika de minimis úřadu OLAF 2. prosince 2008 ÚVOD Vzhledem k počtu vyšetřování, kterých je třeba se ujmout, disponuje OLAF omezenými zdroji. Aby bylo možno s náležitou rychlostí a efektivitou provést vyšetřování závažných případů týkajících se podvodů a poškozování finančních zájmů EU, je nezbytně nutné, aby byly stávající zdroje úřadu OLAF využívány co nejúčelněji. Dozorčí výbor již v minulosti vyjádřil své znepokojení (1) nad tím, že OLAF dosud nevypracoval jasnou a konzistentní politiku a strategii vyšetřování. Nařízení ES a rozhodnutí Komise, kterými se OLAF zřizuje (2), konkrétně neuvádí, jaká priorita má být udělována obdrženým informacím a stížnostem týkajícím se malých finančních částek (případy de minimis). Z toho vyplývá, že informace, které OLAF obdrží, a následná vyšetřování včetně případů de minimis budou v zásadě ze strany OLAF podléhat stejnému zacházení. Priority OLAF v oblasti vyšetřování jsou stanoveny v jeho příručce (3) a ve stávajícím ročním plánu řízení. Oznámení úřadu OLAF z června 2007 (4) určené dozorčímu výboru v hlavních rysech uvádí praxi úřadu, která se týká „nulové tolerance“ a pravidla de minimis při vnitřním vyšetřování. Dozorčí výbor se proto pro účely hodnocení praktických činností a efektivity úřadu OLAF při provádění současné politiky de minimis rozhodl posoudit postupy úřadu OLAF, pokud jde o případy de minimis. 1. VÝBĚR PŘÍPADŮ Za období od prosince 2005 do listopadu 2008 (36 měsíců) měl OLAF v databázi CMS asi 2 000 uzavřených případů. Z tohoto počtu vybral dozorčí výbor 45 případů (více podrobností viz příloha 1 (5)) s odhadovaným dopadem do 50 000 EUR. Práh ve výši 50 000 EUR byl zvolen na základě výpočtu nákladové efektivity u minimálních nákladů průměrného vyšetřování, přičemž byla zohledněna délka průměrného vyšetřování úřadem OLAF (28 měsíců) a využité zdroje (dva vyšetřovatelé s průměrem 15 případů na osobu). Finanční dopad vybraných případů byl rozdělen následovně: Finanční dopad v eurech Počet případů v daném vzorku 0 – 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Celkem 45 Vzorek představuje různé typy případů OLAF z oblasti vnitřního a vnějšího vyšetřování i případů, při kterých úřad poskytoval podporu, monitorování a koordinaci. Dozorčí výbor sledoval tyto případy tím, že provedl přezkum hodnotících, střednědobých i závěrečných zpráv stejně jako zpráv o následných opatřeních s cílem zjistit: — zda byly všechny případy zahájeny v souladu s pravidly stanovenými v příručce úřadu OLAF — zda byl OLAF pro dané vyšetřování jediným a nejvhodnějším subjektem (zejména v případě vnitřního vyšetřování) — délku vyšetřování (počet měsíců) a typ případu — dopad daného vyšetřování a následných opatření ze strany vnitrostátních orgánů/orgánů institucí a subjektů EU po skončení vyšetřování — odhad využitých zdrojů (počet osob zapojených do vyšetřování) — předání obdržených informací nebo uzavřených případů příslušným útvarům Komise 2. ANALÝZA A ZÁVĚRY 2.1 Obecné připomínky Hodnocení obdržených informací trvalo úřadu OLAF ve vybraných případech průměrně pět měsíců a jejich vyšetřování 15 měsíců. Do většiny těchto případů, jejichž priorita byla původním posuzovatelem označena za nízkou, byli zapojeni dva vyšetřovatelé. V šesti případech nebyla na konci vyšetřování doporučena žádná opatření. Dozorčí výbor posoudil důvody, které vedly k zahájení vyšetřování, ve světle kritérií stanovených v příručce a konstatoval, že ve většině těchto případů nebylo zahájení vyšetřování dostatečně odůvodněno a v úvodních hodnotících formulářích nebyly uvedeny jasné důvody na jeho podporu. V úvodním formuláři je popsáno obvinění, právní základ, ze kterého OLAF vychází, a spolehlivost zdroje, nevysvětluje však důvody pro zahájení vyšetřování na základě kritérií stanovených v příručce. Jako kritérium pro zahájení vyšetřování se uvádí „dostatečně závažné podezření“ (6), to však není v příručce nikde definováno. Závisí proto zřejmě zcela na posuzovateli případu, jak se rozhodne toto kritérium vyložit a uplatnit. U mnohých případů bylo posuzovatelem doporučeno zahájit vyšetřování, které bylo následně schváleno vedoucím oddělení, ředitelem a radou, aniž byla v úvodním hodnotícím formuláři uvedena jasná kritéria či důvody a aniž existovalo písemné odůvodnění na jeho podporu ve spise případu. V současnosti platná příručka úřadu OLAF, kterou používají vyšetřovatelé i posuzovatelé případu, neposkytuje posuzovatelům zabývajícím se úvodním posouzením obdržených informací jasný návod, který by jim umožnil vydat doporučení o tom, zda zahájit vyšetřování, či nikoli. Lépe vymezená kritéria pro zahájení vyšetřování by zvýšila transparentnost a umožnila by důslednější, vhodnější a jednotnější zpracování obdržených informací. Osoba, která provádí úvodní posouzení obdržených informací, vede podle současné praxe také samotné vyšetřování. Tento postup, třebaže není uplatňován jen úřadem OLAF, může být překážkou neutrálního a nezávislého hodnocení informací, pokud ho nevyvažují jasná a transparentní kritéria pro zahájení vyšetřování spolu s řádnou kontrolou řízení. I když je jednotlivým případům přiřazována vysoká, střední nebo nízká priorita, nebyl dozorčí výbor schopen odlišit jakékoli specifické postupy v případech nízké a střední priority. Je zapotřebí objasnit postup v případech s nízkou prioritou, jsou-li uvolněny zdroje z jiných případů. Zdá se, že přístup k případům vyšetřování vybraných v rámci daného vzorku byl stejný jako při kterémkoli jiném vyšetřování, ačkoli jim byla původně přiřazena nízká či střední priorita. Zdá se, že poté, co bylo rozhodnuto o zahájení vyšetřování, je k dispozici obecně jen velmi málo informací týkajících se opatření, která jsou přijímána v rámci plánování vyšetřování. Základem každého vyšetřování musí být jasný a stručný plán vyšetřování (tj. konkrétní cíle, očekávané výsledky, analýza rizik, harmonogram, kritéria a přidělené zdroje), který poskytne dané činnosti návod a strukturu a který bude podle potřeby aktualizován. Doporučení1. Do oddílu „Operační priority“ je v příručce třeba doplnit jasné pokyny a politiku týkající se případů de minimis. Je třeba stanovit orientační prahy de minimis pro jednotlivé druhy vyšetřování stejně jako kritéria týkající se toho, zda bude zahájen případ de minimis, či nikoli.2. Je třeba objasnit, jaké praktické důsledky pro vyšetřování s sebou nese definice nízké, střední a vysoké priority.3. Před zahájením vyšetřování je třeba vypracovat plán vyšetřování, který stanoví cíl vyšetřování.4. Kdykoli je to možné (a dovolují to jazykové znalosti), zajistí OLAF oddělení funkce posuzovatele od funkce vyšetřovatele. 2.2 Vnitřní vyšetřování V této oblasti sleduje OLAF politiku nulové tolerance (7) prosazovanou Komisí a ve své funkci subjektu Společenství, kterému byl svěřen úkol zabezpečovat a chránit finanční zájmy Společenství, přikládá veškerým interním případům stejnou důležitost. Kromě možného finančního dopadu na rozpočet Společenství musí OLAF zvažovat rovněž jiné faktory včetně politické důležitosti informací, pověsti Společenství nebo závažnosti případu, zejména pokud jde o profesionální chování zaměstnanců Společenství (8). V důsledku toho OLAF prohlásil (9), že nemá dostatečný prostor pro to rozhodnout, zda zahájit vyšetřování či nikoli; spíše je požadováno vyšetření všech případů, které spadají do jeho pravomoci s výjimkou tzv. menších pochybení, která mohou řešit jiné útvary Komise jako např. bezpečnostní kancelář Komise nebo IDOC (úřad Komise pro vyšetřování a disciplinární opatření). Hlavním posláním úřadu OLAF je ochrana finančních zájmů Společenství. V případech, kdy se obvinění týkalo ztráty nebo možné ztráty poměrně malých částek z prostředků Společenství v důsledku neoprávněných či podvodných žádostí o proplacení výdajů, střetu zájmů, nezpůsobilých výdajů nebo nenahlášených mimopracovních činností, mohly být obdržené informace podle dozorčího výboru předány ihned úřadu IDOC. Výjimku představují případy, které se týkaly vyšších úředníků nebo obvinění ze závažného a nepřetržitého porušování předpisů či podvodu, nebo jestliže se daný případ vztahoval k jinému vyšetřování úřadu OLAF nebo agentuře Společenství, které se vymykají pravomocím úřadu IDOC. Dozorčí výbor se domnívá, že je zapotřebí dalších pokynů týkajících se informací, které lze označit za „menší pochybení“. Dále je třeba upřesnit, kdy je možné zaslat informace jiným útvarům. Pokud jde o spolupráci s úřadem IDOC, zdůrazňuje dozorčí výbor důležitost toho, aby informace o menších pochybeních nebo případech s velmi omezeným finančním dopadem předával OLAF úřadu IDOC včas, a umožnil tak neprodlené zahájení disciplinárního řízení. Takto by se zajistilo účinné a rychlé potrestání jakéhokoli přestupku. V 99 % případů posuzovaného vzorku provedl IDOC po vyšetřování úřadu OLAF správní šetření, po němž následovala disciplinární opatření. Podle dozorčího výboru mají být disciplinární opatření přijata neprodleně, jak se vyjádřil i Evropský soudní dvůr (10). To vyžaduje rychlé předání informací úřadem OLAF úřadu IDOC či jinému příslušnému útvaru Komise, přičemž je třeba se vyhnout dvojímu vyšetřování. Je to obzvláště důležité tehdy, nejsou-li dotčené osoby úředníky nebo existuje-li nebezpečí, že úředník brzy opustí službu, což byl případ některých vyšetřování v rámci daného vzorku. V těchto případech zastává dozorčí výbor názor, že nebyl důvod pro to, aby informace nebyly v první řadě předány úřadu IDOC, aniž došlo ze strany OLAF k zahájení vyšetřování. Dozorčí výbor oceňuje úsilí, které v poslední době OLAF vyvíjí směrem k posílení spolupráce s úřadem IDOC i s jinými útvary Komise, a doporučuje v této oblasti další zvýšenou aktivitu. Těsnější spolupráce napomůže přímému nasměrování obdržených informací na příslušné útvary, aniž by bylo zapotřebí zásahu ze strany úřadu OLAF. OLAF by se měl zejména pokusit zlepšit proces výměny informací a spolupráci s těmito útvary. Opatření v rámci spolupráce by ovšem neměla omezit klíčové pravomoci úřadu OLAF ani jeho nezávislé fungování. Dozorčí výbor věří, že v důsledku posílení spolupráce bude OLAF schopen uvolnit více zdrojů na závažnější případy podvodů a nesrovnalostí, u kterých je jasně jediným subjektem Společenství, který může tyto případy vyšetřit. Jelikož je cílem úřadu OLAF sloužit Společenství hospodárným způsobem, považuje dozorčí výbor za výhodné jak pro OLAF, tak i pro jiné útvary, aby sdílely odborné poznatky a znalosti týkající se vnitřního vyšetřování pravidelnou výměnou informací a na základě diskusí o probíhajících případech, aniž by bylo nutné stanovit příliš striktní či podrobná pravidla. Poslední připomínka se týká soudních opatření v návaznosti na vnitřní vyšetřování. Ve většině případů zahrnutých do vzorku nebyla doporučena ani přijata žádná následná soudní opatření, a to z různých důvodů jako uplynutí promlčecí lhůty nebo nedostatek důkazů pro zahájení trestního vyšetřování. Dozorčí výbor dospěl k závěru, že v mnoha případech zahrnutých do vzorku nebyly soudní orgány členských států schopny případy de minimis řešit kvůli přetíženosti a jiným prioritám. Podle názoru dozorčího výboru je zapotřebí před zahájením vyšetřování případů de minimis nebo před jejich předáním pečlivěji posoudit, zda se jimi budou moci vnitrostátní soudní orgány úspěšně zabývat; podobně se dozorčí výbor domnívá, že mají-li být zajištěna účinná opatření po uzavření případu, je nanejvýš důležitá konstruktivní komunikace s vnitrostátními soudními orgány. Doporučení1. Je třeba, aby OLAF lépe definoval svou politiku nulové tolerance při vnitřním vyšetřování. Velkou důležitost bude mít rozhodnutí, jak zpracovávat informace týkající se vyšetřování s malým finančním dopadem. To by mělo být jasně stanoveno v příručce.2. Obdržené informace o menších pochybeních a případy s malým finančním dopadem, kde existují jiné možnosti vyšetřování, zašle OLAF jiným útvarům Komise. Není třeba, aby sám rozhodl o zahájení vyšetřování. Je zapotřebí objasnit, kdy mají být informace zasílány úřadu IDOC a jiným útvarům Komise, a definovat pojem „menší pochybení“.3. OLAF by měl zlepšit proces výměny informací mezi příslušnými útvary Komise, které se týkají interních případů de minimis.4. Operační priority úřadu OLAF by se měly obecně soustředit na složité a závažné případy, čímž bude lépe využito omezených zdrojů a pro Společenství to bude představovat hospodárné řešení. 2.3 Vnější vyšetřování V případě vnějšího vyšetřování je ochrana finančních zájmů Společenství sdílenou odpovědností s orgány členských států (11). V této oblasti může OLAF obecně s větší volností a pružností rozhodnout, zda zahájit vyšetřování, či nikoli. Podle příručky (12) je při zahajování vyšetřování třeba zohlednit jistá kritéria jako např. zásadu subsidiarity a proporcionality. Na druhé straně, pokud orgán příslušný k zahájení vyšetřování v členském státě neexistuje, je OLAF jediným subjektem s vyšetřovacími pravomocemi. V případech vybraných v rámci vzorku se jednalo o menší nesrovnalosti při provádění programů Společenství, přičemž nejčastěji se jednalo o možný střet zájmů, neoprávněné platby či špatnou správu prostředků určených na projekt. Při sledování těchto případů se dozorčí výbor zaměřil především na jejich závažnost, kritéria pro zahájení vyšetřování a na opatření přijatá ze strany vnitrostátních orgánů a následná opatření. Stejně jako u posuzovaných případů de minimis v rámci vnitřního vyšetřování dozorčí výbor shledal, že při rozhodování o zahájení vyšetřování nebyla použita žádná jasná kritéria. Dozorčí výbor proto předpokládá, že stávající strategie a priority jsou u vnějšího vyšetřování nejasné. I zde je třeba tato kritéria dále rozpracovat (včetně orientačních minimálních prahů), a zabránit tak tomu, aby se zahajovalo vyšetřování u případů de minimis. Podle názoru dozorčího výboru bude pomocí strategie a jasných priorit zajištěno lepší využití omezených zdrojů Společenství a zdroje bude možno lépe přidělovat pro účely vyšetřování závažnějších případů. Dozorčí výbor je přesvědčen, že zdrojů úřadu OLAF není využíváno optimálně, je-li pravidelně zahajováno vyšetřování případů s malým finančním dopadem, jenž nepřekračuje náklady na vyšetřování. Dozorčí výbor na základě daného vzorku shledal, že následná finanční opatření či zpětné získání neoprávněně vyplacených částek, popřípadě disciplinární opatření (např. zadání názvu společnosti do systému včasného varování), byla přiměřená, byla úspěšně provedena nebo se jimi příslušný útvar Komise či agentura zabývaly, a to v průběhu vyšetřování úřadem OLAF, nebo před ním. Z daných zpráv nebylo dozorčímu výboru jasné, jakou přidanou hodnotu to představovalo pro proces vyšetřování těchto drobných nesrovnalostí úřadem OLAF, zejména pokud jde o následná finanční opatření, jelikož příkaz k úhradě byl útvarem odpovědným za provádění programu již vydán, přičemž byl tento útvar oprávněn tak učinit ihned poté, co se o možném podvodu či nesrovnalosti dozvěděl. Dozorčí výbor dále zaznamenal, že jakmile rada zahájila vyšetřování úřadu OLAF, proběhlo vyšetřování až do konce aniž byla přijata nějaká opatření k uzavření případu, ačkoli předpokládaná následná opatření mohla být uzavřena už během vyšetřování. Pokud jde o následná soudní opatření, mohl dozorčí výbor pozorovat, že z důvodů, které nemůže OLAF nikterak ovlivnit, je pro něho často obtížné shromáždit informace o stavu následných opatření od států, jež nejsou členy Unie. Tyto informace jsou proto většinou zpracovány delegacemi Komise v dotčených zemích, a příspěvek úřadu OLAF je tudíž omezen. Doporučení1. Je zapotřebí vypracovat/definovat strategii de minimis v oblasti vnějšího vyšetřování a stanovit minimální prahy pro tato vyšetřování. 2.4 Pomoc při vyšetřování, sledování případů a koordinace Při sledování případů de minimis byla do vzorku zahrnuta řada případů, kdy úřad poskytoval podporu, monitorování a koordinaci. Obecným právním základem pro tyto činnosti je Smlouva o ES a relevantní nařízení (13), která za účelem ochrany finančních zájmů Společenství proti podvodu ukládají úřadu OLAF povinnost pomáhat členským státům při organizaci spolupráce a při koordinování jejich činností. Stejně jako v případech de minimis v oblasti vnitřního a vnějšího vyšetřování dospěl dozorčí výbor k závěru, že by bylo nanejvýš užitečné poskytnout v příručce návod na postup při zpracování obdržených informací, které se týkají těchto typů případů, a to zejména pokud jde o priority a výběr případů (kritéria pro zahájení vyšetřování). Ze vzorku vybraných případů dozorčí výbor vyvodil, že odpovědnost za daný spis (průběh vyšetřování a následná opatření) se vždy předpokládala na straně vnitrostátních orgánů, a úloha úřadu OLAF byla proto ve srovnání s vyšetřováním vnějších a vnitřních případů, kdy bylo vlastní vyšetřování (např. inspekce, kontrola a ověřování informací) vedeno úřadem, velmi omezená. Proto bylo pro dozorčí orgán obtížné identifikovat možnou přidanou hodnotu, jíž by OLAF mohl v této oblasti přispět, a jeví se jako moudré přehodnotit množství zdrojů, kterých by měl OLAF při těchto činnostech využívat, a to v situaci, kdy má k dispozici velmi omezené zdroje pro vnitřní i vnější vyšetřování. Doporučení1. Příručka úřadu OLAF by měla obsahovat priority a kritéria výběru v případech týkajících se podpory, monitorování a koordinace. (1) Viz např. závěry a doporučení ve výročních zprávách dozorčího výboru od prosince 2005 do května 2007 a od června 2007 do května 2008. (2) Nařízení (ES) č. 1073/1999 a č. 1074/1999; rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 1999 (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 20). (3) Příručka úřadu OLAF ze dne 25. února 2005, bod 3.2 Operační priority: V oblasti vnitřního vyšetřování se vezmou v úvahu tato kritéria: závažnost trestného činu nebo přestupku, existence spolčení nebo účast jediného aktéra, zapojení vyšších úředníků, zneužití pravomoci, negativní dopad na pověst/důvěryhodnost EU a rovněž skutečnost, zda je vyšetřování požadováno útvarem či orgánem EU. V oblasti vnějšího vyšetřování se uvádí 15 kritérií, např. význam finančního dopadu, veřejný zájem apod. (4) Interní oznámení ze dne 18. června 2007 o praxi úřadu OLAF týkající se nulové tolerance a pravidla de minimis v oblasti vnitřního vyšetřování. V oznámení jsou nastíněny hlavní zásady politiky nulové tolerance prosazované Komisí a pravidla de minimis v oblasti vnitřního vyšetřování při zahajování vyšetřování a zasílání závěrečných zpráv orgánům členských států. V oznámení se dospívá k závěru, že OLAF musí při zahájení vyšetřování setrvat v rámci svých pravomocí a že menší pochybení, která nesouvisejí s finančními zájmy Společenství, by měly řešit spíše jiné útvary. (5) Příloha 1, kterou tvoří dvanáctistránkový dokument poskytující analýzu informací, které se týkají daných případů, nebude zveřejněna. (6) ESD-11/00 ES/ECB – 10. července 2003, bod 141 a C-15/00 ES/EIB – 10. července 2003, bod 164. (7) Interní oznámení ze dne 18. června 2007 o praxi úřadu OLAF týkající se nulové tolerance a pravidla de minimis v oblasti vnitřního vyšetřování. (8) Ustanovení čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 1999 (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 20). (9) Příručka bod 3.2.1.1, který se týká operačních priorit v oblasti vnitřního vyšetřování. (10) ESD C-270/99, 27. listopadu 2001; Soud prvního stupně T-307/01, 10. června 2004; Stanovisko generálního advokáta C-270/99 22. března 2001. (11) Smlouva o ES, čl. 280, odst. 2. (12) Bod 3.2.1.2 Vnější vyšetřování – zásada volného uvážení, s. 63. (13) Článek 280 Smlouvy o ES, čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1073/99 a čl. 9 odst. 1 nařízení č. 2988/95.

PŘÍLOHA 4 STANOVISKO č. 1/2009 Plán řízení úřadu OLAF na rok 2009 V Bruselu, dne 19. března 2008 Dozorčí výbor (dále jen „DV“) přezkoumal jak veřejnou část, tak i přílohy určené pro vnitřní potřebu Plánu řízení úřadu OLAF (dále jen „PŘÚ“) na rok 2009, přičemž zvláštní pozornost věnoval cílům, ukazatelům a očekávaným výsledkům vyšetřování a vztahům mezi nimi a dalšími činnostmi úřadu. DV by chtěl úřadu OLAF poblahopřát k jasnému, dobře strukturovanému a přesnému PŘÚ, jakož i k začlenění odkazu na jeho vlastní doporučení. DV uvádí několik podnětů a poznámek k PŘÚ 2009. 1. Veřejná část DV zaznamenal, že oproti roku 2008 byl ukazatel a cíl obecného účelu změněn z „minimalizace podvodů“, aby byla zdůrazněna důležitost zpětné vazby ze strany zákazníků. DV s tímto přístupem souhlasí a poznamenává, že je v souladu s doporučeními obsaženými ve stanovisku č. 3 z roku 2006, v němž DV zdůraznil potřebu zapojení zúčastněných stran při stanovování kvalitativních i kvantitativních standardů a měřítek činnosti úřadu OLAF. V této souvislosti DV znovu zdůrazňuje, že pro úřad OLAF je nezbytné zřídit systém pro zpětnou vazbu od jeho hlavních zúčastněných stran. Pokud jde o ukazatel obecného cíle „efektivní využívání výsledků průzkumů mezi zúčastněnými stranami“, přezkoumal DV výsledky a analýzy (poskytnuté vaším úřadem) z let 2007 a 2008 a průzkumy Eurobarometru a Komise. Došel k závěru, že průzkumy nejsou ani zaměřeny na informace týkající se operativní účinnosti nebo efektivity útvarů úřadu OLAF, ani o nich informace neposkytují. DV má proto pochybnosti, zdali úřad OLAF je schopen použít tyto výsledky pro hodnocení dosažení cílů PŘÚ z hlediska operací. Kromě toho má DV výhrady týkající se těchto průzkumů, neboť celkově nejsou zaměřeny na jednotlivce spolupracující přímo s úřadem OLAF. DV proto navrhuje, aby úřad OLAF provedl vlastní průzkum, který bude specifičtější a více zaměřený na zjištění názorů těchto zástupců, orgánů členských států a orgánů a agentur EU, které s úřadem OLAF každodenně spolupracují. Tyto informace by byly pro účely PŘÚ 2009 užitečnější. Dalším závěrem z výsledků průzkumů je, že všeobecné povědomí o úřadu OLAF není příliš dobré, což by mělo být pro úřad OLAF výzvou při plánování jeho budoucích činností. Např. hlavními závěry průzkumu Eurobarometru z roku 2008(25 000 náhodně vybraných občanů EU) bylo, že 59 % respondentů nikdy o úřadu OLAF neslyšelo a dalších 20 % respondentů, kteří o úřadu OLAF slyšelo, nebylo schopno nebo ochotno říci, zda tomuto úřadu důvěřují. Výsledky průzkumu Komise byly obdobné, neboť personál neměl zkušenosti s jednáním s úřadem OLAF a proto si nemohl vytvořit obrázek o jeho činnostech. DV by na základě těchto výsledků chtěl povzbudit úřad OLAF, aby tyto výsledky zohlednil v PŘÚ 2010. DV vřele vítá „konkrétní cíl č. 1“, jenž zdůrazňuje měření jak účinnosti, tak i efektivity činností úřadu OLAF. Cílem pro rok 2009 bude zaměření na závažné případy podvodu, což je v souladu s připomínkami DV k PŘÚ 2008 a stanoviskem č. 3 k případům de minimis. DV vítá zlepšenou strategii, pokud jde o pravidlo de minimis u vnitřních vyšetřování, což je vysvětleno v posledním dopise k politice de minimis. DV by měl zájem o více informací, zejména pokud jde o kritéria výběru „závažných“ vnějších vyšetřování, a vyzývá úřad OLAF, aby vypracoval jasnější a konsistentnější strategii a pokyny, pokud jde o druhy případů, které úřad OLAF hodlá vyšetřovat v roce 2009. DV by chtěl zdůraznit, že předloha Příručky pro pracovní postupy (bod 2.3) by měla obsahovat vysvětlení, jak jsou stanovovány operativní priority. DV sdílí názor úřadu OLAF, že efektivita činností úřadu OLAF je důležitým faktorem pro dosažení obecného cíle a má zájem na objasnění, jakým způsobem „Dodržování pokynů k mezním hodnotám a kritéria pro přijetí následných opatření (indikátor 1.1)“ přispěje k jeho dosažení v roce 2009. Kromě míry ukončených případů a kritéria trvání se DV domnívá, že by účinnost vyšetřování mohla být měřena rovněž pomocí zřízení systému nebo mechanismu pravidelné kontroly vyšetřování (včetně kontroly kvality), aby se snížila prodlení a problémy byly řešeny krátce poté, co se objeví. DV by měl zájem o více informací o „18-ti měsíčním výstražném systému“, který je uveden v PŘÚ v cíli č. 1. Jak je uvedeno v PŘÚ, stále zhruba 25 % vyšetřování není ukončeno během lhůty 24 měsíců stanovené vedením úřadu. S ohledem na skutečnost, že se jedná o pokračování trendu z minulých let, se DV táže, zda ukazatele efektivnosti postačují pro řešení a snižování těchto prodlení. Podobně jako v PŘÚ 2008 shledává DV problematickým, že by se míra dokončenosti (výsledkový ukazatel 2.2) měla blížit k hodnotě jedna, pokud je vypočítána na základě nových případů otevřených v průběhu kalendářního roku. Vedení úřadu OLAF požaduje dodatečná opatření na řešení stávajícího počtu projednávaných případů (zhruba 440 případů v prosinci 2008), jelikož dosažení tohoto cíle ke snížení této zátěže nepřispěje. Toto bylo potvrzeno rovněž v zápise ze zasedání ředitelů z října 2008, v němž se uvádí, že v první polovině roku 2008 se míra ukončených případů snížila a zvýšil se počet nevyřízených případů. DV dále poznamenává, že účinnost i efektivita činností je měřena výlučně z hlediska vyšetřování a nezahrnuje žádné další operativní činnosti a podpůrné služby. DV se však domnívá, že podpůrné služby úřadu OLAF (další operativní činnosti a administrativní služby) by rovněž měly být zahrnuty do této strategie, jejímž cílem je učinit z úřadu OLAF „administrativní vyšetřovací orgán na světové úrovni“. V budoucnosti by bylo vhodné zhodnotit, jak ostatní činnosti, kromě vyšetřování, přispívají k úspěchu vyšetřování úřadu OLAF a jak by tento příspěvek bylo možné změřit v PŘÚ. DV poznamenává, že účinná komunikační strategie uvedená v konkrétním cíli č. 2 „podpora kultury spolupráce pro boj s podvody a uplácením“ neobsahuje jasnou vnitřní komunikační politiku. Pokud vezmeme v úvahu hodnocení případů zpracovávaných úřadem OLAF ze strany DV, je zřejmé, že by se celková koordinace činností mezi odděleními a odbory mohla zlepšit. DV proto doporučuje začlenění strategie vnitřní komunikace do PŘÚ, aby se zlepšilo sdílení vědomostí a zesílilo celkové povědomí mezi personálem úřadu OLAF, pokud jde o vlastní činnosti tohoto úřadu. 2. Přílohy pro vnitřní potřebu DV vítá ukazatel zvláštního finančního dopadu u vyšetřování v oblasti obchodu a cel a silnější zaměření na případy s odhadovaným finančním dopadem přesahujícím 1 mil. EUR. Pokud jde o efektivnost vyšetřování a činností ředitelství A a B, zajímá se DV zejména o skutečnost, jak je v současnosti monitorováno trvání vyšetřování a jejich možná zdržení a vítá systematické hodnocení případů každých 18 měsíců. Zároveň vyzývá úřad OLAF, aby zhodnotil, zdali je tento systém s to předcházet zdržení. DV by uvítal ujasnění „nové fáze, kdy jsou případy otevřené“. DV celkově zdůrazňuje nezbytnost striktního kontrolního systému pro snížení doby prodlení a zachování kvality zpracovávání případů. Podobně jako v PŘÚ 2008 pochybuje DV o hodnotě a užitečnosti ukazatele „procentuální podíl případů uzavřených s následnými finančními/soudními/správními opatřeními“ ve vztahu k celkovému počtu případu, neboť na začátku vyšetřování je obtížné předvídat jeho výsledek. DV by chtěl znovu zdůraznit, že výsledkový ukazatel doby trvání vyšetřování o délce 24 měsíců nebyl v roce 2008 dosažen a nebyl dosažen po dobu uplynulých čtyř let. Ze zápisu z porady ředitelů z října 2008 plyne, že pouze 49 % případů bylo v první polovině roku 2008 uzavřeno během doby kratší než 24 měsíců. Průměrná doba, po kterou byly případy otevřeny, činila v první polovině roku 2008 27 měsíců. DV má pochybnosti, zdali v roce 2009 bude možné tohoto cíle dosáhnout, zejména s ohledem na skutečnost, že úřad OLAF se bude zaměřovat na složitější případy, přičemž nebude mít k disposici dodatečné zdroje. PŘÚ uvádí (bod 1.2 účinnost), že hodnocení (nebo vyhodnocování) představuje zhruba 50 % pracovní zátěže vyšetřovatelů (48 % v ředitelství A, 54 % v ředitelství B). DV poznamenává, že pro „neaktivní fázi“ vyšetřování nebyly formulovány ani cíle, ani obecné účely vyšetřování, a dále že v PŘÚ není uvedena informace o průměrné době trvání hodnocení. DV navrhuje, že je třeba zvážit začlenění neaktivní fáze vyšetřování do PŘÚ, neboť tato fáze spotřebovává vzácné zdroje a je důležitým faktorem při stanovování času pro získávání důkazních prostředků a následné zpracovávání závěrečných zpráv o případech. Závěrem by DV chtěl poznamenat, že některé z výsledkových ukazatelů podpůrných činností (např. „počet zorganizovaných zasedání“, „hladká spolupráce“ a „získaná zpětná vazba“) jsou příliš obecné, obtížně měřitelné a/nebo postrádají přesnost s ohledem na to, jak by měly být sledovány ve srovnání se stanovenými cíli, a pochybuje, zda tyto ukazatele skutečně představují dobrou a účinnou metodu hodnocení výkonnosti.

PŘÍLOHA 5 STANOVISKO č. 2/2009 Zprávy OLAF o vyšetřováních trvajících déle než devět měsíců V Bruselu dne 28. května 2009 ČÁST I ÚVOD Generální ředitel Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) předkládá každý měsíc Dozorčímu výboru zprávu se souhrnem všech vyšetřování trvajících déle než devět měsíců (dále jen „devítiměsíční zprávy“). V „devítiměsíčních zprávách“ jsou uvedeny důvody neukončení vyšetřování a předpokládaný časový rámec pro uzavření jednotlivých případů. Délka vyšetřování je věcí, která je ve společném zájmu orgánů i samotného OLAF (1), a to vzhledem k negativním důsledkům, které mohou prodlevy mít pro strany podílející se na vyšetřování a rovněž pro správní, soudní a finanční opatření přijatá v návaznosti na tato vyšetřování prováděná OLAF. Velký objem nahromaděných případů vyplývající z vysokého počtu opožděných případů je rovněž na újmu každodenní práci OLAF, jelikož samotná správa starých případů odvádí značné zdroje od prvořadých úkolů úřadu. OLAF má mimořádné a značné 10leté zkušenosti s prováděním evropských a mezinárodních vyšetřování. Jeho význam a dobrá pověst se neustále zvyšují. Je proto nezbytné, aby byla doba potřebná k vyšetření a uzavření případů co nejkratší. Úkol Dozorčího výboru Obecným cílem tohoto přezkumu provedeného Dozorčím výborem (dále jen „výbor“) je posoudit dobu trvání vyšetřování a důvody možných nepatřičných prodlev s cílem zajistit, aby vyšetřování probíhalo bez přerušení po dobu, která je přiměřená okolnostem a složitosti případu (2). Prostřednictvím tohoto pravidelného monitorování výbor posiluje v prvé řadě nezávislost OLAF, a to ověřováním, zda nedochází k vnějším zásahům do nestranného vyšetřování a zda prodlevy nebrání zamýšlenému výsledku vyšetřování, například kvůli promlčení. Jedná se o druhé stanovisko, které výbor vydal k „devítiměsíčním zprávám“. V dubnu 2007 vydal výbor po přezkoumání všech 150 „devítiměsíčních zpráv“ zahrnujících období od ledna do prosince 2006 stanovisko č. 1/2007. Cílem zmíněného stanoviska bylo posouzení dvou různých aspektů: zda tyto zprávy obsahují přiměřené informace, aby výbor mohl plnit svou monitorovací funkci, a posouzení, nakolik může OLAF tyto zprávy využít jako řídící nástroj s cílem dovést vyšetřování v přiměřené lhůtě k úspěšnému konci. OLAF přijal a dodržoval závěry a doporučení uvedené ve zmíněném stanovisku (3). Výbor ve zmíněném stanovisku jako budoucí opatření uvedl, že je nutno prověřit důvody neukončení vyšetřování ve stanovené lhůtě, které uvedl OLAF. „Devítiměsíční zprávy“ OLAF Toto stanovisko nyní vychází z přezkoumání 275 „devítiměsíčních zpráv“ (z celkem 424 případů v aktivním stádiu vyšetřování) za období od ledna 2007 do prosince 2008 a 115 „posouzení prvotních informací“ týkajících se jednotlivých „devítiměsíčních zpráv“, jež OLAF výboru zaslal v období od března do prosince 2008 (4). Tato „posouzení“ jsou vypracována vyšetřovateli OLAF před rozhodnutím o zahájení vyšetřování a obsahují rovněž „první návrhy pracovního plánu“. Byla provedena taktéž kontrola systému řízení případů (CMS) s cílem určit stav jednotlivých případů. Obdržené zprávy podle jednotlivých oblastí byly následující (5): — 47 vnitřních vyšetřování: evropské orgány: OLAF hraje vedoucí úlohu a má jednoznačné procesní pravomoci (6); — 11 vnitřních/vnějších vyšetřování: subjekty EU: OLAF hraje vedoucí úlohu (7); — 51 případů týkajících se přímých výdajů a vnější pomoci: OLAF má vedoucí úlohu a pravidla pro vyšetřování jsou založena rovněž na „dohodách s třetími zeměmi“ (8); — 46 případů týkajících se vnější pomoci: OLAF má vedoucí úlohu a pravidla pro vyšetřování jsou založena rovněž na „dohodách s třetími zeměmi“ (9); — 43 případů týkajících se zemědělství: OLAF má velké a náležitě vymezené zákonné pravomoci. Tato oblast však zahrnuje rovněž případy týkající se cel u zemědělských produktů, kde OLAF hraje úlohu především v oblasti koordinace a pomoci (10); — 51 případů týkajících se cel I a II: OLAF hraje úlohu v oblasti koordinace a pomoci a doba trvání případů velmi závisí na opatřeních ze strany dotčených členských států nebo třetích zemí (11); — 26 případů týkajících se strukturálních opatření: OLAF má pevný právní základ pro vyšetřování (12). OLAF vypracoval vzor formuláře pro „devítiměsíční zprávy“. Důvody pro neukončení případů, které jsou ve vzoru formuláře pro „devítiměsíční zprávy“ OLAF stanoveny předem, zaškrtli vyšetřovatelé takto (13): — „i přes přidělení značných zdrojů je vzhledem k objemu operativních/vyšetřovacích činností zapotřebí více času“ ve 133 zprávách, (50 %); — „taktické zdržení vyšetřování“ v 16 zprávách, (6 %); — „nedostatek zdrojů“ ve 30 zprávách, (11 %); — „nízká priorita spolu s omezenými zdroji“ ve 12 zprávách, (5 %); — „nedostatečná spolupráce: ze strany členských států; útvarů Komise; jiného orgánu; jednotlivců/podniků“ ve 43 zprávách, (15 %) a — „jiné: viz případ“ v 77 zprávách, (27 %). Obsah těchto „devítiměsíčních zpráv“ vypracovaných vyšetřovateli OLAF oficiálně spolupodepisuje – „viduje“ – vedoucí oddělení pro dotyčnou oblast a ředitel příslušného ředitelství pro vyšetřování a operace. Od ledna 2008 byly po změně vzoru formuláře pro „devítiměsíční zprávy“ (14) ze seznamu odstraněny důvody „taktické zdržení vyšetřování“ a „nízká priorita spolu s omezenými zdroji“. Cíl a metodika tohoto přezkumu Pro každý vyšetřovací úřad je zásadní, aby byl schopen uvést jasné důvody prodlení a překážky vyšetřování. To umožňuje přesné plánování a vypracování strategie vyšetřování, přidělení odpovídajícího počtu pracovníků, přesné posouzení externí spolupráce, stanovení priorit u jednotlivých případů a vypracování politiky vyšetřování. Výbor může sledovat dobu trvání vyšetřování OLAF k vyloučení vnějších zásahů nebo podjatých rozhodnutí pouze tehdy, jsou-li uvedeny objektivní a ověřitelné důvody prodlení. V prosinci 2008 trvalo 78 % vyšetřování OLAF déle než devět měsíců a 40 % déle než dva roky. Kromě provedení celkové analýzy informací uvedených v „devítiměsíční zprávě“ se výbor rozhodl ověřit soudržnost důvodů neukončení případů zaškrtnutých vyšetřovateli OLAF v „devítiměsíčních zprávách“ s důvody rozvedenými podrobněji v hlavní části zprávy. Výbor rovněž přezkoumal udávané důvody prodlení s cílem analyzovat, nakolik přispěly k pochopení skutečného důvodu nebo nejdůležitějších faktorů způsobujících prodlení u probíhajících vyšetřování. Za tímto účelem výbor analyzoval rovněž „posouzení prvotních informací“, zejména první návrhy pracovního plánu. Při provádění této analýzy výbor dodatečně usiloval o objasnění toho, zda byl vysoký podíl vyšetřování přesahujících „devítiměsíční lhůtu“ zapříčiněn objektivními a nevyhnutelnými důvody. Zvláštní pozornost byla věnována rovněž očekávané lhůtě pro dokončení vyšetřování, kterou je OLAF povinen výboru sdělit v „devítiměsíčních zprávách“ (15). Metodika S přihlédnutím ke zvláštní povaze jednotlivých oblastí a různým pravomocem a procesním pravidlům, která se na ně vztahují, byla analýza provedena podle jednotlivých oblastí (16). S ohledem na hlavní cíl tohoto stanoviska jsme však zprávy OLAF seskupili rovněž na základě předem stanovených důvodů neuzavření případů ve stanovené lhůtě, které byly zaškrtnuty ve vzoru „devítiměsíční zprávy“. Zvláštní závěry a doporučení je nutno přijmout podle jednotlivých oblastí; budou však uvedeny celkové závěry a doporučení. ČÁST 2 ANALÝZA DŮVODŮ OLAF PRO NEUKONČENÍ VYŠETŘOVÁNÍ V DEVÍTIMĚSÍČNÍ LHŮTĚ 1. „I PŘES PŘIDĚLENÍ ZNAČNÝCH ZDROJŮ JE VZHLEDEM K OBJEMU OPERATIVNÍCH/VYŠETŘOVACÍCH ČINNOSTÍ ZAPOTŘEBÍ VÍCE ČASU“ U přibližně 50 % vyšetřování předložených výboru OLAF prohlásil, že byla opožděna z tohoto důvodu (17). Vnitřní vyšetřování: evropské orgány Bylo přezkoumáno 15 případů udávajících tento důvod (31 % případů v této oblasti předložených výboru). Některé z případů byly náležitě objasněny a „objem vyšetřovacích činností“ lze v kontextu zprávy snadno pochopit (18). Hlavní důvody prodlení jsou u mnoha vyšetřování jiné: dlouhá období nečinnosti (až 7 měsíců) před zahájením vyšetřování; pokrok případu závislý na možných informacích z vnějších zdrojů, kdy OLAF ve skutečnosti neprovedl žádné vyšetřovací úkony, a rovněž neobjasněné důvody prodlení (19). Uváděny byly rovněž nedostatečná spolupráce ze strany jednotlivců, schůzky za účelem výslechu odložené na později a očekávání odpovědí jednotlivců nebo orgánů (20). Důležitým činitelem, který jsme zjistili, byla skutečnost, že vyšetřovatelé pracovali na jiných případech a na případech s vyššími prioritami (21). V některých případech i navzdory tomu, že danému případu byl přidělen značný počet vyšetřovatelů, zahrnovaly důvody prodlení „značné zdroje“ i „nedostatek zdrojů“ (22). Ačkoliv mohou existovat podstatné důvody pro tento rozpor vzhledem k přidělení různého počtu pracovníků v různých fázích vyšetřování, při čtení to však přesto vyvolává matoucí dojem. Vnitřní/vnější vyšetřování: subjekty EU Bylo přezkoumáno osm případů uvádějících tento důvod (72 % případů v této oblasti předaných výboru). V řadě případů byl „objem vyšetřovacích činností“ jako důvod prodlení náležitě doložen a v kontextu zprávy je snadno pochopitelný (23). V jiných případech výbor zjistil, že ode dne otevření případu do jmenování vyšetřovatelů nebo do dne zahájení vyšetřování uplynula dlouhá doba nečinnosti (až 6 měsíců) a že hlavním důvodem prodlení v některých případech je nevysvětlená a zřejmá změna pověřeného vyšetřovatele (24). V případu s velmi malým hospodářským dopadem byla zjištěna rovněž opožděná spolupráce ze strany jednotlivců (25). Ve dvou různých „devítiměsíčních zprávách“ jsou uvedeny totožné popisy případu a výsledků případu, přičemž se uskutečnily různé operativní úkony (26). Přímé výdaje a vnější pomoc Bylo přezkoumáno 21 případů udávajících tento důvod (41 % případů v této oblasti předložených výboru). Ačkoli u většiny vyšetřování je uvedený důvod náležitě objasněn a odpovídá objemu práce v souvislosti s daným případem (27), bylo rovněž zaznamenáno, že se v jedné třetině případů jedná o pomoc v trestních věcech a OLAF neprovedl žádné operativní úkony (28) nebo že se dosud očekává odpověď jiných institucí (29). Vnější pomoc Bylo přezkoumáno 20 případů uvádějících tento důvod (43 % případů v této oblasti předložených výboru). V některých případech existuje náležité plánování, cíl vyšetřování je jasný a podrobně uvedený, vyšetřování je vedeno náležitě a existuje jasné a odůvodněné vysvětlení prodlev (30). V jiných případech však „objem vyšetřovacích činností“ neodpovídá práci, kterou vykonal OLAF, nýbrž OLAF očekává dokončení auditů prováděných externími společnostmi nebo odborníky, bez aktivní účasti nebo následných opatření ze strany OLAF (31). Jak bylo uvedeno v prvním stanovisku výboru k této záležitosti, v této oblasti není prokázána přidaná hodnota práce OLAF. Výbor zaznamenal nedostatečnou jasnost při plánování vyšetřování na základě pracovních cest do třetích zemí a několik měsíců po uskutečnění vyšetřovacích úkonů (32). Výbor zjistil nedostatek přiměřeného plánování u některých pracovních cest do třetích zemí (33). Shromáždění odpovídající dokumentace nedodržuje společný přístup; někdy jsou za účelem získání písemných dokladů zorganizovány pracovní cesty a někdy je předání dokumentů zajištěno přímo prostřednictvím delegace EK (34) bez předchozích kontaktů s dotčeným GŘ, což vede k prodlevám při vyšetřování (35). To dále naznačuje, že není posuzována hospodárnost. Někdy se uvádí, že prodlení je zapříčiněno nepředložením žádosti ze strany vnitrostátních soudních orgánů (36). Bylo rovněž zaznamenáno, že k opodstatnění prodlení byly uváděny protichůdné důvody, tj. ve vzoru zprávy jsou zaškrtnuty „značné zdroje“ i „nízká priorita spolu s omezenými přidělenými zdroji“ (37). Závěry a doporučení: Důvod „i přes přidělení značných zdrojů je vzhledem k objemu operativních/vyšetřovacích činností zapotřebí více času“ neodpovídá skutečné příčině prodlení ve více než polovině zkoumaných vyšetřování. Výbor je znepokojen skutečností, že vyšetřovatelé zaškrtávají tento důvod ve vzoru zprávy v případě, kdy je skutečný důvod jiný. Výbor zaznamenal, že tento důvod se používá všeobecně (bez rozdílu) a že jej vyšetřovatelé pracující ve stejném oddělení vykládají různě. Skutečnost, že zprávy s protichůdnými vybranými důvody neuzavření případů jsou oficiálně spolupodepsány – „vidovány“ – vedoucími pracovníky (vedoucí oddělení a ředitel), ukazuje nedostatečnou pozornost, která je věnována vnitřní kontrole vyšetřování. Nedostatečně spolehlivé uvádění tohoto důvodu prodlení může OLAF vést k mylným závěrům, co se týká personálních potřeb, rozpočtových potřeb a přijetí opatření ke zkrácení prodlev při vyšetřování. Tyto zprávy by měly být používány jako řídící nástroj při vyšetřování. Výbor doporučuje, aby OLAF provedl revizi vyšetřování, u nichž byl tento důvod zaškrtnut ve vzoru zprávy, s cílem přehodnotit strategii vyšetřování s přihlédnutím ke skutečné příčině neuzavření případů. Zemědělství Bylo přezkoumáno 28 případů uvádějících tento důvod (65 % případů v této oblasti předložených výboru). Výbor zjistil, že případy jsou náležitě objasněné a že vyšetřovatelé OLAF pracovali průběžně (38). Ve většině případů týkajících se koordinace, jimiž se zabývá tento oddíl, však není hlavním důvodem prodlení objem vyšetřovacích činností vyšetřovatelů OLAF, nýbrž spíše neexistence okamžité (pokud vůbec nějaké) reakce ze strany vnitrostátních orgánů členských států. V těchto případech OLAF čeká na odpovědi těchto orgánů (39). V některých případech vnějšího vyšetřování byl zjištěn stejný problém (40) a občas bylo zaznamenáno, že některé z informací poskytnutých v jednotlivých fázích vyšetřování nebyly jasné ani chronologické, bylo proto obtížné posoudit přesný důvod prodlení (41). Dodatečně bylo zjištěno, že někdy vedla dlouhá období nečinnosti při „posuzování prvotních informací“ k omezené operativní činnosti během devítiměsíční lhůty (42). Rovněž bylo zjištěno, že některé z těchto případů zahrnovaly trestní prvky, jež byly předmětem soudního vyšetřování v dotčeném členském státě. V těchto případech byla vyšetřování OLAF pozdržena kvůli neexistenci přímé výměny informací se soudními orgány členských států (43). Cla I a II Bylo přezkoumáno 28 případů uvádějících tento důvod (55 % případů v této oblasti předložených výboru). Vyšší počet těchto případů je závislý na spolupráci s orgány členských států a OLAF většinou poskytuje podporu orgánům členských států při provádění jejich vyšetřování. V ostatních případech OLAF očekává informace, jež mají být poskytnuty členským státem nebo třetí zemí (44). Výbor má pochopení pro vysvětlení, které OLAF uvedl s ohledem na vnější vyšetřování zejména u antidumpingových případů, a sice že vzhledem k jejich povaze, rozsahu, účasti řady členských států prostřednictvím vzájemné pomoci a pracovním cestám do třetích zemí nebylo možné uzavřít vyšetřování ve stanovené devítiměsíční lhůtě (45). Byly uváděny rovněž vyšší pracovní priority a bylo zjištěno, že dosud nejsou uzavřeny některé staré případy, u nichž se čeká na reakci členských států (46). Rovněž bylo zaznamenáno, že v případech týkajících se koordinace byly důvody pro překročení devítiměsíční lhůty náležitě objasněny a opodstatněny. Mimoto byly na samém počátku vypracovány podrobné pracovní plány pro vyšetřování (47). Byly zjištěny některé případy týkající se pomoci v trestních věcech, u nichž pokrok případu závisí na práci vnitrostátních soudů nebo splnění žádostí (48). Výbor s potěšením zaznamenal, že „devítiměsíční zpráva“ byla jednoznačně používána jako řídící nástroj pro přehodnocení případu na základě podrobné analýzy nevyhnutelných důvodů prodlení (49). Strukturální opatření Bylo přezkoumáno 13 případů udávajících tento důvod (50 % případů v této oblasti předložených výboru). V některých případech „objem vyšetřovacích činností“ odpovídá změnám pověřeného vyšetřovatele (50). V ostatních případech je hlavním důvodem prodlení pracovní vytížení pověřeného vyšetřovatele (51). Nezdá se, že by „objem vyšetřovacích činností“ byl náležitě odůvodněn seznamem operativních úkonů (52). Výbor zjistil, že období „posuzování prvotních informací“ i doba vynaložená na operativní činnost byly nepřiměřeně dlouhé, přičemž první trvalo více než jeden rok a druhé období až deset měsíců na případ bez jednoznačného odůvodnění uvedeného ve zprávě (53). Závěry a doporučení: Obecně není upřesněna definice a použití důvodu „objem operativní/vyšetřovací činnosti“, který nerozlišuje mezi objemem práce, kterou provede OLAF, a objemem práce, za niž ve většině případů týkajících se pomoci a koordinace odpovídají vnitrostátní orgány. Toto nedostatečné upřesnění neposkytuje jasnou představu nebo měřítko, pokud jde o úroveň pomoci a koordinace s vnějšími vnitrostátními orgány, což OLAF ztěžuje zlepšení jeho výkonnosti. Co se týká vnějších vyšetřování, s výjimkou oblasti cel byly skutečné důvody prodlení jiné a rozmanité. Doporučuje se revidovat definici „objemu práce“, jak se uplatňuje na každý případ, s cílem lépe určit, kdo má odpovědnost za opatření, jež mají být přijata. 2. „TAKTICKÉ ZDRŽENÍ VYŠETŘOVÁNÍ“ Výbor již ve svém předchozím stanovisku k této záležitosti uvedl, že výraz „taktické zdržení vyšetřování“ používaný v „devítiměsíčních zprávách“ je nutno omezit nebo vynechat. Používání tohoto důvodu pro neuzavření vyšetřování by mělo být mimoto obezřetné a přesné. S potěšením jsme vzali na vědomí, že v roce 2008 nebyla výboru předložena žádná zpráva z vyšetřování, v níž by byl oficiálně uveden tento důvod prodlení, ačkoliv bylo zaznamenáno, že byl v „devítiměsíčních zprávách“ použit tehdy, byl-li zmíněn důvod „jiné“ (54). Mimoto dosud existuje řada případů v aktivním stádiu vyšetřování, u nichž byl uveden tento důvod (55). Vnitřní vyšetřování: evropské orgány Byly přezkoumány čtyři případy udávající tento důvod (8 % případů v této oblasti předložených výboru). Bylo zjištěno, že tento důvod nebyl jasně vysvětlen či opodstatněn. V některých případech byl použit k odložení dvou souvisejících případů (56), aniž by byla věnována pozornost procesním právům dotčených osob. Byla rovněž zjištěna vyšetřování bez hospodářského dopadu a vyšetřování, která jsou (jak se zdá) založena na neurčitých tvrzeních. Rovněž byly zaznamenány zprávy z vyšetřování, kdy se uskutečnily pracovní cesty do třetích zemí bez jednoznačné strategie vyšetřování. Výraz „taktické zdržení“ je v některých případech spojen s jinými důvody: pracovní vytížení pověřených vyšetřovatelů a „nedostatečná spolupráce ze strany ostatních jednotlivců“ (57), kdy pravým důvodem neuzavření případu jsou nedostatečné pravomoci OLAF s ohledem na výslech třetích stran v třetích zemích. Přímé výdaje a vnější pomoc Bylo přezkoumáno sedm případů uvádějících tento důvod (13 % případů v této oblasti předložených výboru). V některých případech bylo využití „taktického zdržení“ náležitě objasněno (58). Bylo však zjištěno, že někdy OLAF neuskutečnil žádné další vyšetřovací úkony, informace byly předány soudním orgánům členského státu a OLAF vedl tyto případy dále v očekávání, zda tyto orgány budou potřebovat pomoc OLAF (59). Někdy hlavní důvod prodlení odpovídá spolupráci s ostatními útvary Komise (60). Vnější pomoc Bylo přezkoumáno pět případů uvádějících tento důvod (11 % případů v této oblasti předložených výboru). Bylo zjištěno, že ve všech těchto případech odpovídalo „taktické zdržení vyšetřování“ tomu, že OLAF čekal na dokončení auditů prováděných externími společnostmi nebo OLAF neprováděl žádné další vyšetřovací úkony (61). Závěry a doporučení: Důvod „taktické zdržení“ k zachování otevřeného vyšetřování je nutno používat obezřetně a je nutno jej podrobně vysvětlit, aby bylo možno získat jasnou představu o strategii vyšetřování. Vyšetřování, která se dosud nacházejí v aktivním stádiu a u nichž je uveden tento důvod, je nutno revidovat a zvláštní pozornost věnovat případům pocházejícím z devítiměsíčních zpráv obdržených v roce 2007. 3. „NEDOSTATEK ZDROJŮ“ Vnitřní vyšetřování Bylo přezkoumáno devět případů udávajících tento důvod (19 % případů v této oblasti předložených výboru). Výbor zaznamenal, že důvody prodlení jsou jiné a že jsou společné řadě případů: upřednostněny jsou jiné případy, které byly otevřeny o něco dříve; dlouhá doba nečinnosti (od čtyř nebo pěti až do 11 měsíců) po shromáždění dokumentů během pracovních cest do třetích zemí nebo kopií údajů bez dalšího prověřování v případech, u nichž byl zjištěn velmi malý hospodářský dopad nebo hospodářský dopad nebyl odhadnut (62). Ve všech těchto případech byl počet pověřených vyšetřovatelů v souladu s návrhem na přidělení pracovníků, který hodnotitel uvedl v „posouzení prvotních informací“, nebo byl vyšší. V některých případech je důvod „nedostatek zdrojů“ vysvětlen jako nedostatek personálních zdrojů zapříčiněný dočasnou nepřítomností pověřeného vyšetřovatele (63). Přímé výdaje a vnější pomoc Byly přezkoumány čtyři případy uvádějící tento důvod (7 % případů v této oblasti předložených výboru). V těchto případech je důvod „nedostatek zdrojů“ podrobně vysvětlen a odkazuje na pracovní vytížení pověřených vyšetřovatelů spolu s průměrnou prioritou dotyčného případu (64) nebo je spojen s nedostatkem vyšetřovatelů OLAF s potřebnými jazykovými znalostmi (65). Občas b