PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

týkající se metod výpočtu a požadavků na podávání zpráv podle článku 7a směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/70/ES o jakosti benzínu a motorové nafty

Průvodní dokument k

SMĚRNICI RADY …/…/EU,

kterou se stanoví metody výpočtu a požadavky na podávání zpráv podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/70/ES o jakosti benzínu a motorové nafty

1. ÚVOD

V roce 2009 se směrnicí o jakosti paliv[1] zavedla povinnost pro dodavatele paliv snížit do roku 2020 intenzitu skleníkových plynů během životního cyklu paliva o 6 % u veškerých motorových paliv (a paliv pro nesilniční pojízdné stroje). Za účelem splnění tohoto požadavku musí dodavatelé paliv podávat zprávy o emisích skleníkových plynů souvisejících s palivy, která dodávají, a vykazovat o nich údaje. Metodika výpočtu intenzity skleníkových plynů během životního cyklu paliva z paliv nebiologického původu měla být dohodnuta postupem projednávání ve výborech[2]. Metodika pro výpočet intenzity skleníkových plynů během životního cyklu biopaliv je již zapracována do směrnice o jakosti paliv.

V této souvislosti projednával Výbor pro jakost paliv s členskými státy v letech 2011 a 2012 předlohu[3] prováděcího opatření a k dané tematice nezaujal žádné stanovisko. V souladu s ustanoveními rozhodnutí o postupu projednávání ve výborech je Komise nyní povinna předložit návrh Radě. Toto posouzení dopadů uvedený návrh podporuje.

2. VYMEZENÍ PROBLÉMU

Podle článku 7a směrnice o jakosti paliv musí dodavatelé paliv orgánům členských států každoročně podávat zprávu o celkovém množství dodaných druhů paliv/energie s udáním jejich původu, místa nákupu a emisí skleníkových plynů během životního cyklu paliv na jednotku energie. Cílem podávání zpráv je zajistit přesnost ohledně požadovaného snížení emisí skleníkových plynů, jakož i dodat údaje o skutečné průměrné intenzitě skleníkových plynů z dotyčných paliv používaných v EU, a aktualizovat tak referenční fosilní palivo, na jehož základě se měří úspory skleníkových plynů z biopaliv.

Pro vypracování takové metodiky lze zvážit řadu možností v závislosti na úrovni rozčlenění (např. produkt, vstupní surovina nebo dodávka) a podle toho, zda jsou přípustné skutečné výpočty emisí skleníkových plynů a/nebo standardní hodnoty. Jednotlivé metodiky stanoví v závislosti na své složitosti rozdílné požadavky na průmysl a v konečném důsledku povedou k různým cenovým signálům, což ovlivní konečnou skladbu paliv a příslušná související zmírňující opatření.

Cílem tohoto posouzení dopadů je posoudit vhodnost jednotlivých možností pro vypracování takové metodiky a zhodnotit jejich environmentální, ekonomické a sociální dopady. Na podporu svého posouzení zahájila Komise v roce 2012 externí studii[4], jejíž prozatímní zjištění byla projednána se zúčastněnými stranami v prosinci 2012 a dubnu 2013[5].

3. SUBSIDIARITA

Povinnost dodavatelů snížit do roku 2020 intenzitu skleníkových plynů během životního cyklu motorových paliv používaných pro silniční vozidla (a nesilniční pojízdné stroje) o 6 % byla zavedena přijetím směrnice o jakosti paliv.

4. CÍLE POLITIKY

Zvolená metodika musí odpovídat obecnému cíli směrnice o jakosti paliv:

Zajistit, aby intenzita skleníkových plynů u paliv používaných v odvětví silniční dopravy byla přesně měřena a ve srovnání s rokem 2010 alespoň o 6 % nižší.

Přitom platí tento specifický cíl:

Stanovit vhodnou metodiku tak, aby dodavatelé paliv mohli přesně odhadnout objem, původ, místo nákupu a emise skleníkových plynů během životního cyklu paliv, která dodávají, a podávat o nich zprávy.

a tyto operační cíle:

Stanovit takovou metodiku, aby dodavatelé paliv mohli co nejpřesněji podávat zprávy o emisích skleníkových plynů během životního cyklu paliva s uvedením všech příslušných fází, včetně těžby ropy, změn ve využívání půdy, dopravy a distribuce, zpracování a spalování, a to nezávisle na tom, kdy tyto emise vznikají, pro paliva a energie (jiné než biopaliva), které dodávají.

Zajistit, aby na základě metodiky bylo stanoveno co nejpřesnější referenční fosilní palivo.

Zajistit, aby metodika podávání zpráv co nejvíce odpovídala metodice již stanovené v právních předpisech pro biopaliva.

Zajistit, aby taková metodika členským státům umožňovala ověřit, zda dodavatelé paliv plní své povinnosti, aniž by dodavatelům a příslušným orgánům vznikala nepřijatelná míra administrativní zátěže.

5. MOŽNOSTI POLITIKY

Možnosti politiky zvažované v posouzení dopadů jsou popsány níže:

Možnosti / dílčí možnosti || Popis

A) Žádná metodika || Nebyla by navržena žádná metodika, a členské státy by tedy nebyly schopny provést směrnici o jakosti paliv. Komise by tak byla nečinná; bez další analýzy byl tedy učiněn závěr tuto možnost vůbec nezvažovat.

B) Standardní hodnoty skleníkových plynů podle typu paliva || Tento přístup by představoval nejjednodušší vykazovací požadavek. Vyžaduje zavedení průměrné standardní hodnoty intenzity skleníkových plynů pro čtyři hlavní druhy paliv používané v EU (tj. benzin, motorová nafta / plynový olej, zkapalněný ropný plyn a stlačený zemní plyn). Tato varianta nerozlišuje mezi dodavateli podle vstupních surovin, které jsou zahrnuty v jejich skladbě paliv, protože ty jsou zahrnuty v průměru EU (možnost B1) nebo členského státu (možnost B2). Jelikož by možnost B2 vedla k překážkám na vnitřní trhu (pro dodavatele paliv by platily odlišné požadavky v závislosti na tom, do kterého členského státu se palivo dodává), což je v rozporu s cílem směrnice o jakosti paliv, byla tato možnost zavržena a dále posuzována byla pouze možnost B1. Možnost B1 upřednostňují ropný průmysl (včetně nejvýznamnějších ropných společností, nezávislých subjektů a obchodních subjektů), některé země vyvážející ropu a některé členské státy.

C) Standardní hodnoty skleníkových plynů podle vstupních surovin || Podle této možnosti by se intenzita skleníkových plynů ze všech vstupních surovin používaných v EU vykazovala odděleně s využitím průměrných standardních hodnot (tj. pro benzin a motorovou naftu / plynový olej z ropy, přírodní živice, ropnou břidlici, zkapalněné uhlí, plynná paliva a elektrickou energii atd.). Byly by proto vykazovány rozdíly mezi dodavateli v závislosti na vstupních surovinách, které jsou zahrnuty v jejich skladbě paliv. Podle této metodiky by dodavatelé museli shromažďovat informace překračující stávající rámec a bylo by zapotřebí zavést dodatečné požadavky pro zprostředkování těchto údajů v rámci celého dodavatelského řetězce. Možnost C byla jako opatření členským státům předložena v říjnu 2011. Tuto možnost upřednostňují nevládní organizace působící v oblasti politiky životního prostředí a některé členské státy.

D) Standardní hodnoty skleníkových plynů podle typu vstupní suroviny nebo skutečné hodnoty skleníkových plynů || V rámci této možnosti by skutečnost, jak dodavatelé dodržují předpisy, byla založena na dopadu skleníkových plynů ze všech vstupních surovin používaných v EU (například benzin a motorová nafta / plynový olej z ropy, přírodní živice, ropná břidlice, zkapalněné uhlí, plynná paliva a elektrická energie atd.). Dodavatelé by vykazovali standardní hodnoty v závislosti na průměrných hodnotách intenzity skleníkových plynů (možnost D1), nebo hodnotách konzervativních, vyšších než průměr (D2). U těchto možností by se musel vykazovat i původ vstupních surovin pro fosilní paliva. Dodavatelé se mohou také rozhodnout, že budou poskytovat skutečné hodnoty. Tato možnost zahrnuje tytéž požadavky na shromažďování údajů a sledovatelnost jako možnost C, totéž úsilí o splnění požadavků jako možnost B1 a dodatečné úsilí v případě těch dodavatelů, kteří se rozhodnou vykazovat skutečné hodnoty. Možnosti D1 a D2 upřednostňují nevládní organizace působící v oblasti politiky životního prostředí a subjekty z odvětví bioenergie a zemědělství, jelikož právě tato metodika se používá pro biopaliva.

E) Skutečné hodnoty skleníkových plynů || U této možnost musí dodavatelé vypočítat a vykázat předchozí odhady emisí skleníkových plynů pro jednotlivé dodávky paliva (např. ropné pole, obchodní název, tržní název ropy atd.). Tato možnost by měla nabízet nejpřesnější vykazování intenzity skleníkových plynů z paliv spotřebovaných v EU, zároveň se však jedná o velmi složitou možnost, jelikož dodavatelé by museli poskytovat své vlastní hodnoty, přičemž v současnosti existují datová omezení. Možnost E neupřednostňuje žádná konkrétní skupina zúčastněných stran, některé členské státy a jisté třetí země vyvážející ropu ji však považují za nejspravedlivěji přístup, jelikož vychází z úplného rozlišení všech paliv.

6. POSOUZENÍ MOŽNOSTÍ POLITIKY

V tomto souhrnu jsou možnosti posouzeny z hlediska jejich účelnosti při dosahování klíčových cílů, jakož i jejich širších environmentálních, sociálních a ekonomických dopadů.

6.1. Účelnost

Nejúčinnější možností pro podávání zpráv o intenzitě skleníkových plynů z paliv na úrovni EU i dodavatelů je možnost E, neboť všem dodavatelům paliv ukládá povinnost vykazovat skutečné hodnoty. Je však možné, že rozčleněné údaje nemusí být v současnosti k dispozici pro všechny typy paliv a dodavatele; tato možnost je zároveň nejsložitější z hlediska ověřování a nese s sebou nejvyšší míru rizika podvodu.

Druhou nejpřesnější možností pro podávání zpráv o intenzitě skleníkových plynů na úrovni EU a dodavatelů je možnost C, jelikož rozčleněním paliv na úrovni vstupních surovin je již zachycena většina rozdílů intenzity skleníkových plynů mezi palivy. Tato metodika od dodavatelů paliv vyžaduje shromažďování dodatečných údajů a jejich sledování. Ověřování členskými státy by bylo středně složité.

Třetí nejpřesnější možností jsou možnosti D1 a D2. Přesnost při vykazování intenzity skleníkových plynů na úrovni dodavatele je u těchto možností z obdobných důvodů jako u možnosti B1 nízká. Avšak vzhledem k tomu, že k vykazování skutečných hodnot by v rámci této možnosti byli podněcováni pouze dodavatelé s intenzitou skleníkových plynů nižší, než je průměr EU, mohlo by se v případě možnosti D1 stát, že vykazované průměrné emise EU by mohly být podhodnoceny až o 1 procentní bod celkového 6% cíle. Tento účinek by bylo možné v rámci možnosti D2 zmírnit, neboť konzervativní standardní hodnota by dodavatele paliv s emisemi vyššími než průměrná hodnota motivovala k vykazování skutečných hodnot. Tato metodika od dodavatelů paliv vyžaduje shromažďování značné míry dodatečných údajů a jejich sledování. Ověřování členskými státy by bylo složité. Situace by byla složitější pro ty dodavatele, kteří se rozhodnou vykazovat skutečné hodnoty.

Nejjednodušší a nejméně nákladnou je možnost B1 (průměrné standardní hodnoty pro jednotlivá paliva). Jedná se však také o méně přesnou možnost vzhledem k tomu, že požadavky na podávání zpráv na základě průměrných hodnot nezachycují rozdíly intenzity skleníkových plynů ani mezi jednotlivými kategoriemi vstupních surovin (tj. konvenční paliva oproti palivům nekonvenčním), ani v rámci těchto kategorií (konvenční paliva s vyšší intenzitou oproti konvenčním palivům s nižší intenzitou). Tato možnost s sebou sice nese určitá rizika, pokud jde o přesnost vykazovaných průměrných emisí EU a stanovení hodnot referenčního fosilního paliva vzhledem k tomu, že nejsou shromažďovány žádné tržní informace, členské státy by však mohly ověřit soulad nejjednodušším možným způsobem a minimalizovat riziko podvodů zavedením nejméně byrokratické metodiky.

Pokud jde o soudržnost s politikou pro biopaliva, jako nejlepší se jeví možnost D2, zatímco možnosti D1 a C by s metodikou pro biopaliva byly konzistentní jen částečně. Vedle toho by možnost E představovala pro dodavatele paliv větší zátěž. Možnost B1 by byla zřetelně méně zatěžující.

6.2. Dopady na životní prostředí

Výroba paliv může mít negativní dopad na životní prostředí v důsledku činností, které výrobě předcházejí nebo na ni navazují, což může vést ke špatné kvalitě ovzduší a negativně ovlivnit biologickou rozmanitost a rovněž to může vést ke spotřebě značného množství zdrojů. To platí zejména pro nekonvenční zdroje. V porovnání se základním scénářem mají sice všechny možnosti určité pozitivní dopady na životní prostředí, nejpřínosnější v tomto směru je však možnost C, neboť snížení spotřeby surovinově náročnějších a více znečišťujících nekonvenčních zdrojů je v tomto případě větší.

6.3. Hospodářské a sociální dopady 6.3.1. Správní náklady

Nejnižší administrativní zátěže byla vyčíslena u možnosti B1 (odhadem 3 miliony EUR ročně), jelikož tato možnost má nejjednodušší mechanismy vykazování a ověřování. Ve složitějších případech se tyto náklady zvýší v průměru ročně na 15 milionů EUR v případě možnosti C, 23 milionů EUR v případě možnosti D1, 23 až 31 milionů EUR v případě možnosti D2 a 31 milionů EUR v případě možnosti E. Tyto náklady jsou nízké pro všechny možnosti a řádově se pohybují ve výši 0.001 až 0.01 centů za litr.

6.3.2. Náklady spojené s dodržováním předpisů

Pokud jde o objem biopaliv a obnovitelné energie potřebných k dosažení cílů směrnice o obnovitelných zdrojích energie, pochází většina dodatečného snížení emisí potřebného ke splnění požadavků směrnice o jakosti paliv ze snížení výrobních emisí a přimíchávání dodatečných biopaliv, a to v rámci všech možností za podobných nákladů. Nahrazení paliv s vyšší intenzitou palivy s nižší intenzitou patrně nehraje až tak velkou roli pro celkové snížení požadované v rámci těch možností, u nichž je to přípustné, jelikož náklady na snižování emisí jsou u ostatních technologií mnohem příznivější. Možnost s nejnižšími náklady spojenými s dodržováním předpisů je D1 (1 milion EUR ročně), následují možnosti B1 (6 milionů EUR), C (8 milionů EUR), D2 (až 9 milionů EUR) a E (9 milionů EUR)[6]. Tyto náklady jsou nízké pro všechny možnosti a obnáší až 0.003 eurocentů za litr. Nejnižší náklady spojené s dodržováním předpisů vykazuje možnost D1 v důsledku podhodnocení emisí na úrovni EU, díky čemuž je celkově zapotřebí menší snížení.

6.3.3. Ostatní náklady a dopady konkurenceschopnosti

Možnost D1 povede dle všeho k nejnižšímu zvýšení tržních nákladů (59 milionů EUR), a to z důvodu nízké míry vykazování průměrných emisí EU. Všechny ostatní možnosti vykazují podobné tržní náklady ve výši 79 milionů EUR. Celkový dopad na nárůst cen na čerpacích stanicích byl u všech možností odhadnut na 0.02 až 0.04 eurocentů za litr[7].

Co se týče dopadů dodatečné zátěže na ropný průmysl, a zejména rafinérie EU, je rozumné předpokládat, že výrobci převedou většinu nákladů na spotřebitele. Jelikož jsou náklady nízké a neočekávají se žádná významná snížení celkové spotřeby paliv, lze předpokládat, že nedojde k žádným výrazným změnám struktury trhu, přidané hodnoty, inovační kapacity, zaměstnanosti či konkurenceschopnosti rafinerií EU v porovnání s mezinárodními konkurenty.

7. ZÁVĚR

Závěrem lze uvést, že volba metodiky je rozhodující při určování přesnosti vykazované uhlíkové náročnosti dodávaných paliv. Některé metodiky vedou k určitému podhodnocení a/nebo nadhodnocení intenzity skleníkových plynů z paliv na úrovni dodavatele. Rovněž u možností D1 a D2 je tendence podhodnocovat intenzitu skleníkových plynů z paliv na úrovni EU. Nepřesné vykazování může částečně snížit celkové cíle směrnice o jakosti paliv a ovlivnit způsob, jakým si dodavatelé paliv rozdělí zátěž.

Možnosti, které umožňují podrobnější členění než pouze podle druhu paliva (tj. i podle vstupních surovin a dodávek paliva), účinněji podporují spotřebu méně znečišťujících paliv s nižší intenzitou skleníkových plynů. Z toho pak plynou pozitivní dopady na životní prostředí a nepřímo to vede k mírnému snížení dovážených produktů, jelikož paliva, která používají rafinérie v EU, většinou vykazují nižší uhlíkovou náročnost.

Pokud jde o ekonomické náklady, jsou rozdíly v rámci jednotlivých možností minimální. Naopak u správních nákladů a nákladů spojených s dodržováním předpisů byly zjištěny určité rozdíly – nejméně nákladným řešením je možnost B1. Z hlediska hospodářských dopadů nebo dopadů na konkurenceschopnost pro dodavatele paliv nejsou tyto náklady považovány za významné. Díky snížení výrobních emisí a vyšší míře přimíchávání biopaliv se u všech možností dosáhne značného dodatečného snížení potřebného ke splnění požadavků směrnice o jakosti paliv. Možnost, aby dodavatelé nahradili paliva s vyšší intenzitou fosilními palivy s nižší intenzitou, hraje při dosahování požadovaného snížení emisí skleníkových plynů v rámci těch možností, u nichž je snížení přípustné, jen omezenou roli.

V případech, kdy si dodavatelé mohou zvolit, zda budou vykazovat své skutečné hodnoty intenzity skleníkových plynů, nebo standardní hodnoty, existuje riziko, že dodavatelé paliv s vysokou intenzitou by této flexibility mohli využívat, pokud by uvedené standardní hodnoty nebyly stanoveny konzervativně.

Varianta B1 skýtá možnost nejjednoduššího provádění a nejjednodušší ověřovací mechanismy, neboť nevyžaduje shromažďování žádných dalších údajů. Zároveň je však tato možnost (na základě průměrných standardních hodnot pro jednotlivá paliva) spjata s určitým rizikem nepřesnosti, pokud jde o vykazování intenzity skleníkových plynů na úrovni dodavatele a vykazování průměru EU, a sice z toho důvodu, že při vykazování na základě průměrných standardních hodnot pro jednotlivá paliva dodavatelé neshromažďují žádné skutečné tržní informace. Možnost B1 se sice jeví jako nejjednodušší, avšak její environmentální profil je poměrně horší. Naproti tomu možnosti C, D1 a D2 jsou podobné z hlediska přesnosti metodiky a jejich dopady na životní prostředí jsou pozitivní. Jejich celková náročnost je však vyšší, zejména u možnosti D2. Závěrem je třeba uvést, že řada relevantních aspektů ovlivňuje výběr mezi možnostmi C, D1, D2 a B1. Možnost B1 je dle očekávání spojena s nejnižšími správními náklady. Možnost E se z hlediska přesnosti sice jeví jako atraktivní, avšak v krátkodobém horizontu by její realizace byla obtížná. Proto se upřednostňuje možnost B1: Průměrné standardní hodnoty skleníkových plynů podle typu paliva (benzin / motorová nafta) na základě skladby paliva v EU („základní způsob podávání zpráv“).

[1] Směrnice 98/70/ES.

[2] Směrnice 2009/30/ES, čl. 7a odst. 5.

[3] Přílohy 3 a 4 stávajícího návrhu:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N

[4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619

[5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 and https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644

[6] Odhadované náklady se v tomto případě vykazují na ročním základě. Na rozdíl od správních nákladů se očekává, že celkové náklady spojené s dodržováním předpisů vzniknou až v roce 2020, kdy začnou platit požadavky směrnice o jakosti paliv.

[7] Zvýšení cen na čerpacích stanicích odpovídá změně nákladů v rámci různých možností oproti základnímu scénáři v souvislosti s úsilím o dosažení cílů směrnice o jakosti paliv poté, co bylo dosaženo cíle směrnice o obnovitelných zdrojích energie. Absolutní zvýšení cen na čerpacích stanicích by pro celkové 6% snížení činilo přibližně 0.3 centů za litr.