Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Slovakiaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovakia, 2011-2014





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY k národnímu programu reforem Slovenska na rok 2011 a pro vydání stanoviska Rady k aktualizovanému programu stability Slovenska na období 2011–2014 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2 a čl. 148 odst. 4 této smlouvy, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], a zejména na čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Evropské komise[2], s ohledem na závěry Evropské rady, s ohledem na stanovisko Výboru pro zaměstnanost, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, vzhledem k těmto důvodům: (1) Evropská rada schválila dne 26. března 2010 návrh Evropské komise zahájit novou strategii pro zaměstnanost a růst, Evropa 2020, založenou na intenzivnější koordinaci hospodářských politik, které se zaměří na klíčové oblasti, v nichž je třeba přijmout opatření, aby se posílil evropský potenciál pro udržitelný růst a konkurenceschopnost. (2) Rada přijala dne 13. července 2010 doporučení o hlavních směrech hospodářských politik členských států a Unie (2010 až 2014) a dne 21. října 2010 přijala rozhodnutí o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států[3], které společně tvoří „integrované hlavní směry“. Členské státy byly vyzvány, aby vzaly integrované hlavní směry v úvahu v rámci svých vnitrostátních politik v oblasti hospodářství a zaměstnanosti. (3) Komise dne 12. ledna 2011 přijala první roční analýzu růstu představující pro EU začátek nového cyklu správy ekonomických záležitostí a prvního evropského semestru ex-ante a integrované koordinace politiky, jejímž základem je strategie Evropa 2020. (4) Evropská rada dne 25. března 2011 potvrdila priority pro fiskální konsolidaci a strukturální reformy (v souladu se závěry Rady ze dne 15. února a 7. března 2011 a v návaznosti na roční analýzu růstu vypracovanou Komisí). Zdůraznila, že je třeba se přednostně zaměřit na návrat ke zdravým rozpočtům a fiskální udržitelnosti, na snižování nezaměstnanosti prostřednictvím reforem trhu práce a na další úsilí o posílení růstu. Žádala členské státy, aby tyto priority promítly do konkrétních opatření, jež budou součástí jejich programů stability či konvergenčních programů a národních programů reforem. (5) Evropská rada dne 25. března 2011 rovněž vyzvala členské státy účastnící se Paktu euro plus, aby včas představily své závazky, tak aby mohly být zahrnuty do jejich programů stability či konvergenčních programů a národních programů reforem. (6) Slovensko dne 28. dubna 2011 předložilo svůj aktualizovaný program stability na období 2011–2014 a dne 2. května svůj národní program reforem na rok 2011. Aby se vzaly v úvahu jejich vzájemné vazby, byly oba programy posuzovány současně. (7) Vzhledem ke značné otevřenosti obchodu a specializaci na průmyslové zboží dlouhodobé spotřeby bylo slovenské hospodářství silně zasaženo zhroucením světového obchodu a agregátní poptávky v návaznosti na finanční krizi. V důsledku toho se v roce 2009 HDP snížilo o 4,7 % a nezaměstnanost vzrostla na 12 %. V roce 2010 se především díky oživení vnější poptávky hospodářská situace výrazně zlepšila, pokud jde o růst produkce (4,1% nárůst HDP), ale nadále se zhoršovala z hlediska zaměstnanosti: míra nezaměstnanosti dosáhla 14,5 %, což je jedna z nejvyšších úrovní a jeden z největších nárůstů nezaměstnanosti v EU. Zaměstnanost v letech 2011–2012 nebude nadále zdaleka dosahovat úrovní před krizí. V důsledku krize se značně zhoršil stav veřejných financí a schodek veřejných financí se zvýšil ze 2 % HDP v roce 2008 na 8 % HDP v letech 2009–2010. Poměr dluhu k HDP je stále poměrně nízký, přesto však také vzrostl o 15 procentních bodů a v roce 2010 dosáhl 41 % HDP. (8) Rada je na základě posouzení aktualizovaného programu stability podle nařízení Rady (ES) č. 1466/97 toho názoru, že makroekonomický scénář, z něhož program vychází, je realistický pro první dva roky, ale příliš optimistický ke konci programového období. V programu se předpokládá snížení schodku pod 3 % HDP v roce 2013 v souladu s termínem stanoveným Radou a dále na 2,8 % HDP v roce 2014. Po roce 2011 se úprava v zásadě týká výdajů. Rozpočtové cíle jsou ohroženy riziky poklesu, zejména v důsledku realizace navrhovaných opatření. Program nepředpokládá dosažení střednědobého cíle. Plnění rozpočtových cílů by pro období 2011–2013 znamenalo průměrné roční fiskální úsilí na úrovni přibližně 1,4 % HDP. (9) V roce 2011 se očekává podstatné snížení schodku díky konsolidačním opatřením, jež jsou ve slovenském programu stability odhadována na přibližně 2,5 % HDP. Úprava má v roce 2011 a 2013 podle očekávání dále pokračovat prostřednictvím snižování schodku zhruba o 1 procentní bod HDP ročně. Konsolidační úsilí se zaměřuje především na stranu výdajů, a to prostřednictvím úspor u výdajů na zboží a služby a na mzdové náklady, což však může být dále obtížně realizovatelné na udržitelném základě. Celkově stojí před Slovenskem úkol zajistit, aby konsolidace zaručila, a dokonce zvýšila výdaje na složky podporující růst, např. vzdělávání a dopravní infrastrukturu. Znepokojení vyvolává především nízká tvorba hrubého fixního kapitálu ve veřejném sektoru, která má dále klesat. Existuje prostor pro zvýšení příjmů z daní, jež jsou nejméně škodlivé pro růst, např. z daně z nemovitosti a ekologické daně, a pro zlepšení účinnosti vybírání daní, zvláště s ohledem na velký výpadek příjmů z DPH. (10) Díky reformě z roku 2005, kterou se zavedlo víceleté plánování, programové rozpočtování a několik fiskálních pravidel, Slovensko výrazně zlepšilo svůj fiskální rámec. Současné uspořádání však vládě nezabránilo, aby vykazovala schodky i v letech vysokého hospodářského růstu. Mezi hlavní nedostatky patří skutečnost, že fiskální cíle na roky po skončení programu lze snadno změnit, a ty proto neslouží k upevňování rozpočtového procesu v nadcházejících letech. Tento nedostatek by bylo možné odstranit díky výdajovým stropům navrženým v aktualizovaném programu stability a národním programu reforem za předpokladu, že by zahrnovaly co největší podíl veřejných výdajů. Další překážkou pro meziroční monitorování fiskálního vývoje a prosazování fiskálních pravidel je v současnosti nedostatek včas zveřejňovaných informací, zejména pokud jde o místní samosprávu a fondy sociálního zabezpečení. Slovensku rovněž chybí nezávislá instituce, která by mohla být přímo zapojena do přípravných prací, monitorování a hodnotících mechanismů spojených s rozpočtem. (11) Slovensko je jedním z členských států, které čelí značným výzvám, pokud jde o dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Výdaje související se stárnutím obyvatelstva budou v příštích desetiletích na základě předpokladů růst rychleji, než je průměr EU. Hlavním zdrojem tohoto nárůstu by byly důchody, a to i přes rozsáhlou reformu provedenou v období 2004–2006. Tato reforma neřešila systematicky předpokládané budoucí prodlužování střední délky života. Další tlak na pilíř průběžného financování může v budoucnu vyvíjet silná zásluhová složka pro výpočet důchodů a mechanismus indexace. Životaschopnost plně financovaného pilíře oslabily jeho změny v letech 2008–2009, mezi něž patří požadavek, aby penzijní fondy hradily vzniklé ztráty, a odstranění povinné účasti nově příchozích na trh práce. Národní program reforem a program stability předpokládají několik úprav důchodového systému, které by řešily jeho současné nedostatky. (12) Další velký úkol představuje řešení značného nárůstu nezaměstnanosti před tím, než nabude strukturální charakter. Míra nezaměstnanosti je v současné době vyšší než 14 %. Míra dlouhodobé nezaměstnanosti ve výši 9,2 % je i nadále nejvyšší v EU a je doprovázena silnými regionálními rozdíly a nesouladem mezi nabízenými a požadovanými dovednostmi. Ačkoli trh práce na Slovensku funguje za relativně pružných podmínek, vláda hodlá tuto pružnost ještě zvýšit změnami zákoníku práce. Nezaměstnanost je obzvláště vysoká mezi pracovníky s nízkou kvalifikací, jejichž míra zaměstnanosti je jedna z nejnižších v EU. Může to být způsobeno poměrně vysokým 34% daňovým zatížením nízkopříjmových skupin (67 % průměrné mzdy), které snižuje motivaci k zaměstnávání pracovníků s nízkou kvalifikací. Cílené a dobře navržené aktivní politiky na trhu práce mohou mimoto sehrát významnou úlohu, pokud jde o návrat nezaměstnaných zpět do práce. V současnosti patří výdaje na tyto politiky a účast na nich k nejnižším v EU a jen málo se sleduje či vyhodnocuje jejich účinnost. Vláda plánuje uskutečnit do konce tohoto roku reformu služeb na trhu práce a aktivních politik na trhu práce. (13) Vzhledem k tomu, jak důležití jsou dostatečně kvalifikovaní pracovníci pro zlepšení necenové konkurenceschopnosti, přišlo Slovensko s ambiciózním cílem zvýšit do roku 2020 podíl osob s vysokoškolským vzděláním ze současných 17,6 % na 40 %. V zájmu snížení nesouladu mezi nabízenými a požadovanými dovednostmi prochází školní vzdělávání a odborné vzdělávání a příprava na Slovensku reformou, jež je popsána v národním programu reforem. Počet osob s vysokoškolským vzděláním však zůstává značně pod průměrem EU, přičemž – jak naznačují různé stávající ukazatele – problémem je kvalita. Nízká vzdělanost marginalizovaných romských komunit je významným faktorem, který přispívá k dlouhodobé nezaměstnanosti na Slovensku. Celoživotního učení se ve srovnání s průměrem EU stále účastní jen velmi málo osob v produktivním věku (2,8 %), což má patrně negativní dopad na zaměstnatelnost a dále to podkopává úsilí o snižování současné vysoké nezaměstnanosti. (14) V národním programu reforem je uznána potřeba prosazovat na Slovensku podnikatelské prostředí, které více podporuje růst, jakož i potřeba zlepšit výkonnost soudnictví, zvýšit transparentnost veřejných zakázek a bojovat proti korupci, ačkoli existují rizika spojená s plněním. Problém slabých veřejných orgánů se však neřeší dostatečně a více by se dalo učinit i pro posílení tvorby politik podložené fakty. Nedostatečná kapacita a vysoká fluktuace zaměstnanců ve veřejné správě snižují její účinnost a transparentnost, oslabují analytické schopnosti a brání účinnému využívání prostředků z fondů EU a veřejných zdrojů obecně. Tyto faktory omezují růstový potenciál hospodářství a jeho konkurenceschopnost. (15) Slovensko přijalo několik závazků v rámci Paktu euro plus[4]. Tyto závazky se týkají tří oblastí paktu, které jsou pro Slovensko relevantní: udržitelnosti veřejných financí, zaměstnanosti a konkurenceschopnosti. Ve fiskální oblasti se Slovensko zavazuje ke zvýšení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a k posílení vnitrostátního fiskálního rámce přijetím nového právního aktu o fiskální odpovědnosti. Opatření v oblasti zaměstnanosti se týkají plánované úpravy zákoníku práce s cílem zajistit ještě větší pružnost trhu práce. Opatření ke zvýšení konkurenceschopnosti se zaměřují na snížení administrativní zátěže, boj proti korupci, větší transparentnost veřejných zakázek a soudního systému a vyšší účinnost daňového systému. Uvedené závazky jsou odrazem reformní agendy obsažené v programu stability a národním programu reforem. Posilují probíhající projekty reforem, jež souvisí s podnikatelským prostředím a prosazováním práv, a otevírají důležitou otázku důchodů a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Tyto závazky byly posouzeny a zohledněny v doporučeních. (16) Komise posoudila program stability a národní program reforem, včetně závazků v rámci Paktu euro plus[5]. V úvahu vzala nejen jejich význam pro udržitelnou fiskální a sociálně-ekonomickou politiku na Slovensku, ale také to, zda jsou v souladu s pravidly a pokyny EU, jelikož je celkově třeba posílit správu ekonomických záležitostí Evropské unie tím, že součástí budoucích vnitrostátních rozhodnutí budou podněty na úrovni EU. V této souvislosti se Komise domnívá, že dosažení rozpočtových cílů je po roce 2011 ohroženo riziky poklesu. Konsolidační úsilí by mělo zajistit výdaje na složky podporující růst a měla by ho podpořit opatření k posílení fiskálního řízení a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Další kroky v letech 2011–2012 by se měly soustředit na posílení domácích zdrojů růstu, řešení nedávného prudkého nárůstu nezaměstnanosti, a to zejména snížením daňového zatížení pracovníků s nízkými příjmy a reformou aktivních politik na trhu práce, řešení nesouladu mezi nabízenými a požadovanými dovednostmi, zlepšení kvality vzdělávání a odborné přípravy, podporu podnikatelského prostředí a posílení veřejných orgánů a jejich řízení. (17) Na základě tohoto posouzení a s přihlédnutím k doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie ze dne 2. prosince 2009 Rada přezkoumala aktualizovaný program stability Slovenska z roku 2011 a její stanovisko[6] je obsaženo zejména v níže uvedených doporučeních č. 1, 2 a 3. S přihlédnutím k závěrům Evropské rady ze dne 25. března 2011 Rada přezkoumala národní program reforem Slovenska, DOPORUČUJE, aby Slovensko v období 2011–2012 provedlo tato opatření: (1) Plnit rozpočet na rok 2011 podle plánu a v roce 2012 a 2013 zavést plánovaná zvláštní opatření trvalé povahy ke snížení schodku pod 3 % HDP do roku 2013. Zajistit výdaje podporující růst a využít prostor, který má Slovensko k dispozici pro zvýšení příjmů zlepšením účinnosti vybírání DPH. (2) Posílit fiskální řízení tím, že v roce 2011 přijme a od roku 2012 bude uplatňovat závazné víceleté výdajové stropy týkající se ústřední vlády a systému sociálního zabezpečení. Zavést kromě toho nezávislou fiskální radu a zajistit včasné zveřejňování rozpočtových údajů na všech úrovních veřejného sektoru. (3) Zvýšit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí prostřednictvím další úpravy pilíře průběžného financování důchodového systému, zejména navázáním důchodového věku na střední délku života, a prostřednictvím vytvoření pobídek k zajištění životaschopnosti plně financovaného důchodového pilíře v zájmu fiskální udržitelnosti při současném zajištění přiměřených důchodů. (4) Podniknout kroky na podporu poptávky na trhu práce po nezaměstnaných s nízkou kvalifikací snížením daňového zatížení pracovníků s nízkými příjmy. Kromě toho zavést opatření ke zvýšení správní kapacity veřejných služeb zaměstnanosti s cílem zlepšit zaměření, navrhování a hodnocení aktivních politik na trhu práce, zejména pro mládež a dlouhodobě nezaměstnané. (5) Urychlit provádění plánovaných reforem školního vzdělávání a odborného vzdělávání a přípravy a přijmout opatření ke zlepšení kvality vysokoškolského vzdělávání a zvýšení jeho relevantnosti s ohledem na potřeby trhu. Vytvořit rámec pobídek pro jednotlivce i zaměstnavatele na podporu účasti osob s nízkou kvalifikací na celoživotním učení. (6) Zajistit uskutečnění plánovaných opatření, jež mají za cíl účinnější uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyšší výkonnost a transparentnost soudního systému. V Bruselu dne Za Radu předseda / předsedkyně [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] Úř. věst. C , s. . [3] Rozhodnutí Rady 2011/308/EU ze dne 19. května 2011 stanoví, že platí i pro rok 2011. [4] Více podrobností o závazcích v rámci Paktu euro plus lze nalézt v dokumentu SEK(2011) 733. [5] Viz SEK(2011) 733. [6] Podle čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97.