SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A VNITROSTÁTNÍM PARLAMENTŮM

o přezkumu návrhu nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce s ohledem na zásadu subsidiarity v souladu s Protokolem č. 2

1. Souvislosti

1.1. Návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce předložený Komisí

Dne 17. července 2013 Komise přijala návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce[1]. Návrh Komise se zakládá na článku 86 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), který zmocňuje Radu k tomu, aby uvedený úřad v zájmu boje proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie zřídila.

Čl. 86 odst. 1 SFEU stanoví zvláštní legislativní postup, který vyžaduje jednomyslnost v Radě a souhlas Evropského parlamentu[2]. Smlouva rovněž stanoví zvláštní postup, podle něhož lze návrh přijmout prostřednictvím posílené spolupráce, není-li v Radě dosaženo jednomyslnosti. Smlouva tento postup podmiňuje požadavkem na účast alespoň devíti členských států a nedosažením konsensu v Evropské radě. V takovém případě se povolení k zavedení posílené spolupráce považuje za udělené, aniž by bylo zapotřebí formálního aktu Rady.

Závazek Komise bojovat proti podvodům a posilovat ochranu peněz daňových poplatníků se za léta nezměnil, ale výsledky v oblasti trestního stíhání jsou stále neuspokojivé. Vzhledem k tomu, že rozpočet Unie je spravován především na vnitrostátní úrovni, jsou k posílení účinnosti boje proti podvodům v celé Unii zapotřebí společná evropská řešení. V této souvislosti předseda Barroso v září 2012 oznámil záměr „zřídit Úřad evropského veřejného žalobce, jak stanovují Smlouvy“ [3].

Návrh je součástí balíčku opatření, jejichž cílem je dosáhnout lepší ochrany finančních zájmů Unie[4]. V současných hospodářských a fiskálních souvislostech má tento cíl velký význam. Jak v průběhu let potvrdily roční statistiky Unie, škody, které působí podvody a další trestné činy poškozující nebo ohrožující rozpočet Unie, jsou značné[5]. Uvedené trestné činy mají velmi negativní dopad na veřejný i na soukromý sektor a žádají si značné hospodářské a sociální náklady.

1.2. Hlavní prvky návrhu Komise

V souladu s článkem 86 SFEU Komise navrhla zřídit Úřad evropského veřejného žalobce k vyšetřování a stíhání pachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie a k jejich předvádění před soud. Úřad evropského veřejného žalobce bude zřízen jako instituce Unie s decentralizovanou strukturou, která se bude v případě většiny svých činností opírat o vnitrostátní orgány pověřené vyšetřováním a stíháním trestných činů a o vnitrostátní právo. Komisí navrhovaný model staví na zásadě účinnosti, nezávislosti a odpovědnosti. Základem návrhu je úcta k vnitrostátním právním tradicím a justičním systémům členských států a jeho cílem pak jednotnost a rychlé jednání.

Decentralizovanou strukturu by tvořila jedna organizace složená ze dvou vrstev: z centrální jednotky, která by se věnovala zejména dohledu a koordinaci a v případě potřeby by řídila vyšetřování a stíhání probíhající v členských státech, a z evropských pověřených žalobců, kteří by zpravidla prováděli daná vyšetřování a stíhání samostatně. Tito evropští pověření žalobci by byli součástí jak Úřadu evropského veřejného žalobce, tak i vnitrostátních útvarů pověřených trestním stíháním. Úřad evropského veřejného žalobce by se tak nenásilnou formou včlenil do vnitrostátních justičních systémů a mohl by se opírat o vnitrostátní procesní pravidla, vnitrostátní soudy a vnitrostátní zdroje v oblasti vymáhání práva a současně by účinně sledoval společný evropský cíl, jímž je boj proti podvodům, které poškozují nebo ohrožují rozpočet Unie.

1.3. Mechanismus kontroly subsidiarity

V souladu s protokolem č. 2 ke Smlouvám o používání zásad subsidiarity a proporcionality mají vnitrostátní parlamenty ode dne postoupení návrhu legislativního aktu lhůtu osmi týdnů na posouzení, zda dotyčný návrh je či není v souladu se zásadou subsidiarity. V případě legislativního návrhu předloženého na základě článku 76 SFEU (hlava V kapitoly 4 a 5) stanoví čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2 hranici jedné čtvrtiny hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům (oproti obvyklé jedné třetině hlasů). Pokud odůvodněná stanoviska o nedodržení zásady subsidiarity, jež vydaly vnitrostátní parlamenty, dosáhnou uvedené hranice, musí Komise návrh přezkoumat. Na základě zmíněného přezkoumání Komise rozhodne, zda návrh zachová, změní nebo jej stáhne, a své rozhodnutí odůvodní.

Ve lhůtě stanovené v článku 6 protokolu č. 2 zaslalo Komisi odůvodněná stanoviska čtrnáct komor vnitrostátních parlamentů[6], což vedlo ke spuštění mechanismu kontroly subsidiarity podle čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2. Hranice stanovená v čl. 7 odst. 3 protokolu č. 2 nebyla dosažena. Kromě toho je třeba poznamenat, že ke dni přijetí tohoto sdělení zaslaly v rámci politického dialogu svá stanoviska čtyři vnitrostátní parlamenty (Senat (RO), Bundesrat (DE), Senat (PL) a Assembleia da República (PT)), které návrh nepovažují za neslučitelný se zásadou subsidiarity.

Dne 6. listopadu 2013 Komise potvrdila spuštění mechanismu kontroly subsidiarity podle čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2.

2. Obavy ohledně subsidiarity, které vyjádřily vnitrostátní parlamenty

2.1. Úvodní poznámky

Komise pečlivě analyzovala odůvodněná stanoviska, která předložily vnitrostátní parlamenty, z pohledu zásady subsidiarity.

Uvedená zásada je zakotvena v tomto znění v čl. 5 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU): „Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.“

Postup stanovený v čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2 se zaměřuje výlučně na zásadu subsidiarity a ve svých odůvodněných stanoviscích ve smyslu článku 6 protokolu č. 2 musí vnitrostátní parlamenty uvést, proč soudí, že návrh legislativního aktu není v souladu s touto zásadou. Právní a politické argumenty, které nesouvisejí se subsidiaritou, tudíž nejsou v tomto sdělení podrobně zkoumány. Komise si však je dobře vědoma skutečnosti, že hranice zásady subsidiarity není snadné vymezit, a z toho důvodu přistupovala k odůvodněným stanoviskům otevřeně a na argumenty v nich obsažené nahlížela v největší možné míře prizmatem subsidiarity.

Prověrka subsidiarity se skládá ze dvou otázek, které spolu úzce souvisí: zaprvé, zda zamýšlené činnosti může či nemůže být uspokojivě dosaženo členskými státy pouze jejich vlastními silami; a zadruhé, zda činnosti, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Oba kroky jsou propojené, jelikož nedostatečnost činnosti členských států často vede ke zjištění, že zamýšleného politického cíle bude lépe dosaženo činností na úrovni Unie. Znění čl. 5 odst. 3 SEU tento vztah jasně uvádí („ale spíše [...]může“) a Soudní dvůr Evropské unie tyto dvě otázky často zkoumal v rámci jedné analýzy, implicitně přiznávaje orgánům Unie určitý prostor pro uvážení[7].

Podle čl. 5 odst. 3 SEU se zásada subsidiarity nevztahuje na výlučné pravomoci Unie. Pravomoc zřídit Úřad evropského veřejného žalobce (článek 86 SFEU) nepatří mezi výlučné pravomoci stanovené v článku 3 SFEU a nejedná se o výlučnou pravomoc danou povahou dotčené pravomoci (tj. pravomoc, kterou, byť není uvedena na seznamu v článku 3 SFEU, by mohla vykonávat pouze Unie a u níž není analýza subsidiarity relevantní). Na článek 86 SFEU se tudíž zásada subsidiarity vztahuje.

Tvůrci Smlouvy však možnost zřídit Úřad evropského veřejného žalobce výslovně stanovili v článku 86 SFEU a do oblasti jeho působnosti zahrnuli vyšetřování a stíhání trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie před soudy členských států. Toto ustanovení jasně poukazuje na to, že zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce nelze považovat samo o sobě a z teoretického hlediska za porušení zásady subsidiarity (jak správně upozornily Kamra tad-Deputati (MT) a Državni Zbor (SI)). Je však třeba přezkoumat, zda nedostatečnost činnosti členských států a přidaná hodnota činnosti Unie odůvodňují zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, a tato otázka musí být posouzena z hlediska různých aspektů návrhu, tj. z hlediska způsobu, jakým by byl úřad zřízen, a pravidel a procesních pravomocí, které by tvořily jeho rámec.

Při analýze odůvodněných stanovisek Komise rozlišovala mezi argumenty, které se týkaly zásady subsidiarity nebo jež bylo možné vykládat jako obavy ohledně subsidiarity, a těmi, které se týkaly zásady proporcionality, politické volby nesouvisející se subsidiaritou či jiných politických nebo právních otázek. Argumenty týkající se zásady subsidiarity:

· odůvodnění týkající se subsidiarity (oddíl 2.2),

· uváděná dostatečnost stávajících mechanismů (oddíl 2.3),

· přidaná hodnota návrhu (oddíl 2.4),

· otázky související se strukturou Úřadu evropského veřejného žalobce (oddíl 2.5),

· otázky související s povahou a rozsahem jeho působnosti (oddíl 2.6).

Ostatní argumenty nespadají do oblasti mechanismu kontroly subsidiarity. Budou řádně zohledněny v rámci jednání o návrhu a bude se jim věnovat politický dialog, konkrétně pak jednotlivé odpovědi, které budou zaslány příslušným vnitrostátním parlamentům. Tyto argumenty lze shrnout následovně:

nařízení zasahuje příliš daleko (Riksdag (SE), Državni Zbor (SI)), pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce zasahují příliš daleko a měly by být ponechány vnitrostátním orgánům (Tweede Kamer, Eerste Kamer (NL)), nařízení překračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení jeho cílů (Riksdag (SE) a další), nařízení může porušit ochranu základních práv zaručených Ústavou České republiky a Listinou (Senát (CZ) a House of Lords a House of Commons (UK)), nařízení by členským státům přineslo znevýhodnění, a to tím, že by v rámci vlastních systémů trestní justice přišly o schopnost stanovovat priority v činnostech trestního stíhání (House of Lords a House of Commons (UK) a Tweede Kamer, Eerste Kamer (NL)), článek 26 návrhu obsahuje vyšetřovací opatření, která nejsou povolena podle vnitrostátního práva ve všech členských státech, což může podkopávat účinnou ochranu práv podezřelých osob (Vouli ton Antiprosopon (CY)).

Komise by rovněž chtěla zdůraznit, že některá odůvodněná stanoviska vyjádřila podporu zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, avšak současně v nich zazněly otázky ohledně konkrétních prvků návrhu Komise. To byl případ stanovisek Kamra tad-Deputati (MT) a Sénat (FR). Senát (CZ) zastával názor, že spolupráce evropských pověřených žalobců, kteří budou součástí jednoho úřadu, může být účinnější a rychlejší než mechanismy, které se v současnosti uplatňují u nadnárodních případů.

2.2. Odůvodnění týkající se subsidiarity

Řada vnitrostátních parlamentů (Vouli ton Antiprosopon (CY), House of Commons (UK), Országgyűlés (HU)) soudí, že Komise dostatečně nevysvětlila důvody, podle nichž je návrh v souladu se zásadou subsidiarity. Zejména House of Commons (UK) se domnívá, že důvody, které Komise uvedla, nejsou dostačující, jelikož odůvodnění by měla být obsažena v důvodové zprávě a ne pouze v posouzení dopadů a protože soudí, že Komise sloučila první a druhý krok analýzy (nedostatečnost činnosti členských států a přidanou hodnotu činnosti Unie).

Soudní dvůr uvedl, že povinnost podle článku 296 druhého pododstavce SFEU podat odůvodnění právních aktů vyžaduje, aby dotčená opatření uváděla důvody, které vedly daný orgán k přijetí těchto opatření, aby tak soud mohl vykonávat svoji pravomoc přezkumu a aby se členské státy a dotčení občané mohli seznámit s podmínkami, podle nichž orgány Unie uplatnily Smlouvu[8]. V témže rozsudku soud přijal nepřímé a poměrně omezené odůvodnění za dostačující k odůvodnění souladu se zásadou subsidiarity.

V současné situaci důvodová zpráva a připojený legislativní finanční výkaz vypracovaný Komisí dostatečným způsobem vysvětlují, proč je činnost členských států s ohledem na cíl politiky nedostatečná a proč by uvedeného cíle lépe dosáhla činnost Unie (např. prosazování práva není dostatečně kontinuální a chybí společná evropská politika v oblasti trestního stíhání). Jak je uvedeno výše, je zřejmé, že v tomto případě jsou oba závěry vzájemně propojené. I přesto, a na rozdíl od tvrzení House of Commons (UK), Komise obě témata nesloučila, nýbrž podrobně vysvětlila, proč má za to, že činnost členských států není dostačující a že by daného cíle politiky bylo lépe dosaženo činností Unie. Toto odůvodnění je doplněno posouzením dopadů zmíněným v řadě odůvodněných stanovisek, které je ze své povahy mnohem podrobnější. Komise připomíná, že ve věci Vodafone Soudní dvůr odkazoval na posouzení dopadů předložené Komisí, aby odůvodnil dodržování zásady proporcionality[9]. Komise soudí, že zpráva o posouzení dopadů je relevantní i v souvislosti s dodržováním zásady subsidiarity, jelikož doplňuje odůvodnění podané v důvodové zprávě a v legislativním finančním výkazu.

Komise proto soudí, že pokud jde o zásadu subsidiarity, je její návrh dostatečně odůvodněn.

2.3. Činnost členských států, stávající mechanismy nebo navrhované právní předpisy

Řada vnitrostátních parlamentů (Vouli ton Antiprosopon (CY), Senát (CZ), Houses of the Oireachtas (IE), Eerste Kamer a Tweede Kamer (NL), Camera Deputaților (RO), Državni Zbor (SI), Riksdag (SE) a House of Commons (UK)) uvádí názor, že činnost v oblasti vyšetřování a stíhání trestných činů na úrovni členských států je dostatečná a mechanismy, které pro koordinaci a vyšetřování v současnosti existují na úrovni Unie (Eurojust, Europol a OLAF), by byly rovněž dostačující. Riksdag (SE), House of Commons (UK) a Vouli ton Antiprosopon (CY) uvádí, že před přípravou nových právních předpisů v této oblasti měla Komise nejprve počkat na přijetí svého návrhu směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie[10]. House of Commons (UK) rovněž soudí, že Komise dostatečně neprozkoumala opatření k zamezení podvodů.

Pokud jde o argument, že činnost v oblasti vyšetřování a stíhání vykonávaná členskými státy je dostatečná, alespoň v případě některých členských států, a že činnost Unie by se měla zaměřit spíše na ty členské státy, u nichž by se mohly vyskytovat slabiny (Riksdag (SE), Državni Zbor (SI)), Komise zdůrazňuje, že zásada subsidiarity vyžaduje, aby byla porovnána účinnost činnosti na úrovni Unie a činnosti na úrovni členských států. Stav v konkrétních členských státech tudíž není sám o sobě rozhodující, pakliže lze prokázat, že činnost na úrovni členských států je obecně nedostatečná a daného cíle politiky by obecně lépe dosáhla činnost Unie.

K tomu Komise podotýká, že objektivní a jasné statistické informace prokazují, že cíle stanoveného Smlouvou, jímž je účinná, odrazující a rovnocenná úroveň ochrany, není obecně dosaženo[11]. Z analýzy ročních statistik úřadu OLAF vyplývá, že vnitrostátní trestní řízení nejsou účinná, neboť trvají příliš dlouho. Během pěti let v období 2006–2011 činil počet případů[12], v nichž zatím nebylo v členských státech přijato žádné soudní rozhodnutí, 54,3 %[13]. Statistiky úřadu OLAF dále dokládají nedostatečný odrazující účinek. Ve stejném období byla více než polovina případů postoupených úřadem OLAF justičním orgánům členských států zastavena ve stádiu před soudním jednáním[14] a míra odsouzení zůstala nízká (42,3 %). Tyto údaje se týkají věcí, v nichž již úřad OLAF rozhodl, že získané informace odůvodňují zahájení vyšetřování a provedl rovněž své předběžné vyšetřování. A konečně podle statistických údajů, které má úřad OLAF k dispozici, se stupeň úspěšnosti stíhání v jednotlivých členských státech liší, což způsobuje nedostatečně rovnocennou ochranu finančních zájmů Unie napříč členskými státy. V letech 2006–2011 se míra odsouzení u případů postoupených úřadem OLAF justičním orgánům členských států pohybovala v rozmezí od 19,2 % do 91,7 % (vyjma členských států, kde tato míra činila 0 % a 100 %)[15]. Tudíž i přes stanoviska některých vnitrostátních parlamentů (Senát (CZ), Eerste Kamer a Tweede Kamer (NL), House of Commons (UK)), která zpochybňují údaje poskytnuté Komisí, existují stabilní statistické důkazy, jež dokládají, že činnost prováděná na úrovni členských států v konkrétní oblasti podvodů poškozujících Unii není v obecné rovině dostatečná.

House of Commons (UK) dále tvrdí, že Komise neuvažovala o dostatečnosti činnosti „na regionální nebo místní úrovni, což je obzvláště významné tam, kde přenesená administrativa může mít oddělené systémy trestního soudnictví“. Komise soudí, že tento argument není přesvědčivý. Rozdělení pravomocí mezi členským státem, jeho regiony a obcemi je čistě vnitřní záležitostí. V případě, že Komise poukazuje na nedostatečnost činnosti členských států, pak toto tvrzení nezbytně zahrnuje všechny možné úrovně činnosti členských států, včetně činnosti na regionální a místní úrovni.

Ve věci mechanismů, které existují na úrovni Unie, zůstává Komise přesvědčena, že zatímco vždy je prostor pro zlepšení, a to jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Unie, v tomto případě by tato zlepšení měla při nejlepším okrajový dopad vzhledem k jejich inherentním omezením. Žádný ze stávajících mechanismů nebo institucí na úrovni Unie nemůže vzhledem k jejich omezeným pravomocem zjištěné nedostatky řešit.

Úřad OLAF po léta podporoval orgány členských států při provádění jejich úkolů v této oblasti. Pravomoci úřadu OLAF se nicméně omezují na správní vyšetřování. OLAF tudíž nemůže provádět vyšetřování trestných činů v užším slova smyslu (sensu stricto) ani mít přístup k informacím o vyšetřování trestných činů. Kromě toho zjištění úřadu OLAF uvedená v jeho závěrečných zprávách nevedou automaticky k tomu, že příslušné orgány členských států zahájí trestní řízení. Jedná se o pouhá doporučení a vnitrostátní orgány, jak správní, tak justiční, mají volnost při rozhodování, jaké důsledky v případě potřeby vyvodí[16]. V nedávné době vstoupila v platnost reforma úřadu OLAF[17]. Zatímco cílem reformy je zlepšit efektivitu a transparentnost současných správních vyšetřování, nelze očekávat, že bude mít nějaký podstatný dopad na úroveň vyšetřování a stíhání trestných činů v oblasti podvodů poškozujících Unii.

Dále tu jsou inherentní omezení spjatá s úlohou Europolu a Eurojustu. Těmto institucím jsou svěřeny úkoly týkající se spolupráce a koordinace, ale nemají žádnou pravomoc, aby samy vedly nebo řídily vyšetřování či stíhání, a ani jim taková pravomoc nemůže být podle platných ustanovení Smlouvy svěřena. Zatímco Eurojust může požádat o zahájení vyšetřování, nemůže zajistit jeho následné sledování na úrovni členských států ani řídit vnitrostátní vyšetřování nebo stíhání. V této souvislosti Komise v letošním roce navrhla další zlepšení fungování Europolu i Eurojustu[18]. Nicméně ani největší reforma Eurojustu, která by agentuře poskytla pravomoc zahajovat vyšetřování trestných činů, by nemohla vyřešit současné nedostatky ve stíhání podvodů poškozujících Unii. Očekává se, že navrhované změny stávajících struktur přinesou určitá zlepšení, avšak vzhledem k podstatě těchto struktur nemohou řešit nedostatečnou míru vyšetřování a stíhání v členských státech.

Harmonizace trestního práva hmotného je důležitým prvkem celkové ochrany finančních zájmů Unie. Jak již bylo uvedeno, Komise předložila návrh směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie[19]. Nicméně harmonizované definice trestných činů a výše sankcí samy o sobě nepovedou k uspokojivým výsledkům bez toho, aby je doprovázela a podporovala účinná opatření v oblasti vyšetřování a stíhání. Návrh uvedené směrnice a návrh na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce mají odlišné cíle, které se však vzájemně doplňují. Navrhovaná směrnice má za cíl harmonizovat definice příslušných trestných činů, zavést společné sankce a harmonizovat promlčecí doby. Komise má za to, že nemusí čekat, až bude moci posoudit výsledky navrhované směrnice, aby mohla navrhnout zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Výsledky navrhované směrnice nemají žádný přímý vliv na prověrku subsidiarity, pokud jde o tento návrh.

Kromě toho, pokud jde o opatření zaměřená na předcházení podvodům, strategie proti podvodům stanoví integrovaná opatření pro předcházení podvodům a pro jejich odhalování a vyšetřování. Jelikož všem podvodům však nelze předejít, je třeba snahy o prevenci doplnit účinným a odrazujícím mechanismem vymáhání, neboť normy fungují lépe, existuje-li silný mechanismus, který postihuje jejich nedodržování.

Konečně žádný ze stávajících mechanismů nebo institucí nemůže řešit nedostatky zjištěné v souvislosti s přípustností přeshraničních důkazů, určením přeshraničních vazeb nebo se získáváním pomoci od orgánů v jiných členských státech a tyto problémy rovněž nelze řešit pomocí opatření přijatých pouze na úrovni členských států. Komise tudíž stále zastává názor, že, pokud jde o vyšetřování a stíhání, lze opravdového zlepšení ochrany finančních zájmů Unie dosáhnout pouze zřízením Úřadu evropského veřejného žalobce.

Komise tedy soudí, že v souladu s čl. 5 odst. 3 SEU, cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, prostřednictvím stávajících mechanismů nebo navrhovaných právních předpisů.

2.4. Přidaná hodnota

Řada vnitrostátních parlamentů (Senát (CZ), Országgyűlés (HU), Camera Deputaților (RO), Eerste Kamer a Tweede Kamer (NL)) zpochybňuje přidanou hodnotu návrhu, zatímco některé vnitrostátní parlamenty výhody zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce uznávají. Například Kamra tad-Deputati (MT) je toho názoru, že Úřad evropského veřejného žalobce by znamenal přidanou hodnotu. House of Commons (UK) zastává názor, že Komise neprokázala, že by činnost na úrovni Unie mohla dosáhnout lepších výsledků. House of Lords (UK) tvrdí, že předpoklady Komise jsou příliš optimistické.

Navzdory těmto stanoviskům Komise soudí, že by navrhovaný systém přinesl významnou přidanou hodnotu v boji proti podvodům poškozujícím Unii. Mnoho prvků tento pohled dokládá.

Očekává se, že jedno z hlavních zlepšení vzejde ze společné politiky stíhání na úrovni Unie. Tím se budou řešit velké rozdíly ve vyšetřování a stíhání podvodů poškozujících Unii mezi různými členskými státy. Bude se tak předcházet i spekulativní volbě soudní příslušnosti („forum shopping“) a posílí se odrazující účinek, neboť pachatelé podvodů si budou vědomi toho, že nebezpečí odhalení, vyšetřování a stíhání se v celé Unii výrazně zvýšilo.

Návrh se také věnuje řadě významných praktických a právních otázek. Například vzhledem ke skutečnosti, že by se Úřad evropského veřejného žalobce zabýval všemi případy podvodů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, bylo by možné objevit přeshraniční vazby, které by při čistě vnitrostátních vyšetřováních mohly zůstat bez povšimnutí. Dále by bylo možné účinněji řídit a koordinovat vyšetřování, protože Úřad evropského veřejného žalobce by měl přehled o všech dostupných informacích, a byl by tudíž schopen určit, kde lze vyšetřování nejúčinněji vést.

Vzhledem k navrhované struktuře s evropskými pověřenými žalobci by již k získání informací nebo důkazů také nebylo zapotřebí časově náročných postupů vzájemné pomoci v trestních věcech: všichni evropští pověření žalobci by pracovali v rámci téže struktury, a tak by ve většině případů postačovalo prosté kontaktování kolegy.

Dalším prvkem, u něhož Komise očekává významnou přidanou hodnotu, je navrhovaný způsob práce s přeshraničními důkazy. Na rozdíl od současné praxe by důkazy shromážděné podle práva jednoho členského státu měly být k případu připuštěny, pokud by jejich připuštění nepříznivě neovlivnilo spravedlivý proces nebo právo na obhajobu, a to i tehdy, pokud vnitrostátní právní předpisy členského státu, v němž se nachází soudu, u něhož probíhá soudní řízení, stanoví jiná pravidla pro shromažďování či předkládání takových důkazů.

V této souvislosti Senát (CZ) vyjadřuje obavy, že návrh snižuje procesní standardy a Vouli ton Antiprosopon (CY) uvádí, že vzhledem k tomu, že by seznam vyšetřovacích opatření zahrnoval opatření, která vnitrostátní právo nepovoluje, nebyla by zajištěna nezbytná úroveň ochrany. Avšak, nakolik tyto argumenty mohou být významné pro prověrku subsidiarity, návrh procesní standardy posiluje tím, že poskytuje Unii katalog procesních záruk a vyšetřovacích opatření, u nichž je podle práva Unie povinností předchozí soudní povolení udělené vnitrostátními soudy, vedle povinných ustanovení platných podle vnitrostátního práva.

A konečně vytvořením decentralizovaného Úřadu evropského veřejného žalobce by byly soustřeďovány odborné znalosti a know-how v oblasti vyšetřování a stíhání případů podvodů poškozujících Unii na evropské úrovni, a přesto by byla zajištěna činnost v blízkosti místa trestného činu.

Komise tudíž soudí, že v souladu s čl. 5 odst. 3 SEU může být cílů zamýšlené činnosti z důvodu jejich rozsahu a účinků lépe dosaženo na úrovni Unie.

2.5. Struktura Úřadu evropského veřejného žalobce

Řada vnitrostátních parlamentů rovněž vznesla obavy ohledně navrhované struktury Úřadu evropského veřejného žalobce. Sénat (FR) informoval Komisi, že zatímco samotné zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce bylo vítáno, nepodporuje vytvoření centrálního úřadu s hierarchickými pravomocemi. Sénat (FR) by upřednostnil strukturu kolegia, v němž by byly zastoupeny všechny členské státy a které by ze svých členů volilo předsedu, s případnou rotací mezi těmito státy. Podle Camera Deputatilor (RO) Komise měla dostatečně odůvodnit navrhovanou strukturu, která nemá povahu kolegia. Kamra tad-Deputati (MT) také prohlašuje, že je v zásadě pro zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Nicméně zastává názor, že navrhovaná struktura a působnost, jež je úřadu přidělena, nepředstavují jediné a nejlepší možné řešení a struktura kolegia by lépe odpovídala zásadě subsidiarity. Konečně, Országgyűlés (HU) zastává názor, že výlučné právo na vydávání pokynů (čl. 6 odst. 5 návrhu) by zpochybnilo fungování evropských pověřených žalobců, jakožto součástí začleněných do systému trestního stíhání daného členského státu.

Podle Komise se argumenty obsažené v odůvodněných stanoviscích, které podporují strukturu kolegia a staví se proti organizačnímu modelu stanovenému návrhem, týkají spíše zásady proporcionality než zásady subsidiarity. Sénat (FR) výslovně tvrdí, že navržením „centralizované“ struktury návrh překračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv, v čemž zaznívá čl. 5 odst. 4 SEU (zásada proporcionality).

Podle Komise struktura kolegia navíc není nezbytně méně centralizovaná než struktura navrhovaná: jedná se pouze o jiný způsob organizace Úřadu evropského veřejného žalobce, jenž by v každém případě zůstal úřadem Unie. Srovnání decentralizovaného modelu obsaženého v návrhu a struktury kolegia, již by upřednostňovaly některé vnitrostátní parlamenty, tudíž není srovnáním činnosti na úrovni Unie a činnosti na úrovni členských států, nýbrž se jedná o srovnání dvou možných způsobů činnosti na úrovni Unie. Z pohledu Komise se nejedná o otázku, která by se týkala zásady subsidiarity.

Struktura Úřadu evropského veřejného žalobce však může se zásadou subsidiarity souviset jiným způsobem. Jeho struktura, organizace a pravomoci by skutečně mohly mít vliv na to, zda může být zamýšlené činnosti lépe dosaženo na úrovni Unie, a zde se jedná o otázku, která se jasně dotýká zásady subsidiarity. Z tohoto pohledu Komise soudí, že vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce s plnohodnotnou strukturou kolegia by účinnost tohoto úřadu mohlo omezovat, neboť by vedlo k méně účinnému rozhodování. Z téhož důvodu struktura kolegia nepředstavuje u útvarů pověřených trestním stíháním model, který by se obecně používal v členských státech nebo v mezinárodních organizacích, jako je Mezinárodní trestní soud, zejména s ohledem na potřebu rychlého přijímání operativních rozhodnutí v souvislosti s konkrétními případy. Taková struktura by mohla být na překážku některým výhodám, které se od Úřadu evropského veřejného žalobce očekávají.

Nicméně vzhledem k řadě interních záležitostí návrh předpokládá schvalování ve kvazikolegiu. Článek 7 návrhu uděluje pravomoc přijímat jednací řád fóru s deseti členy (evropský veřejný žalobce, jeho čtyři zástupci a pět evropských pověřených žalobců). Tento řád má velký význam pro provoz úřadu, jelikož se bude vztahovat mimo jiné na organizaci práce Úřadu evropského veřejného žalobce a také na obecná pravidla pro přidělování případů. Tento přístup nesnižuje jeho účinnost.

A konečně evropští pověření žalobci jsou z funkčního hlediska nedílnou součástí Úřadu evropského veřejného žalobce. Vykonávají pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce. Pro jeho účinné rozhodování a provoz je nezbytná jasná linie velení, včetně nové možnosti vydávání pokynů.

Komise tudíž soudí, že struktura navrhovaného Úřadu evropského veřejného žalobce je v souladu se zásadou subsidiarity.

2.6. Povaha a rozsah působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce

Otázku působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce nadneslo několik vnitrostátních parlamentů. Eerste Kamer a Tweede Kamer (NL), Országgyűlés (HU), Camera Deputaţilor (RO) a Državni Zbor (SI) výlučnou působnost Úřadu evropského veřejného žalobce nepodporují. Eerste Kamer a Tweede Kamer (NL) a House of Lords (UK) rovněž vnímají nebezpečí, že by evropská vyšetřování mohla přebít priority stanovené členskými státy ohledně toho, jak nejúčinněji používat nástroje a zdroje pro vyšetřování trestných činů. Vouli ton Antiprosopon (CY) uvádí, že ustanovení o doplňkové působnosti nepřímo rozšiřuje oblast působnosti navrhovaného právního předpisu. Senát (CS) zastává názor, že Komise neprokázala, že je zapotřebí, aby se působnost Úřadu evropského veřejného žalobce vztahovala i na trestné činy, které nemají přeshraniční charakter.

2.6.1. Rozsah a výlučnost působnosti

Zatímco Komise chápe obavy, které vyjádřily vnitrostátní parlamenty, připomíná, že článek 86 SFEU zahrnuje všechny případy podvodů poškozujících Unii, aniž by rozlišoval mezi případy vnitrostátními a přeshraničními. Hlavním argumentem pro zahrnutí všech případů do působnosti Úřadu evropského veřejného žalobce je skutečnost, že se jedná o nejúčinnější způsob, jak lze zajistit ucelenou politiku vyšetřování a stíhání v celé Unii a předejít souběžné činnosti na úrovni Unie a na úrovni vnitrostátní, která by vedla ke zdvojování opatření a plýtvání cennými zdroji. Bez toho, aby Úřad evropského veřejného žalobce o všech případech alespoň věděl, by pro něj bylo obtížné určit vzájemné vazby mezi podezřelými a případy v různých členských státech. Omezení jeho působnosti na některé případy, například závažné nebo přeshraniční případy, by nejen snížilo jeho přidanou hodnotu, ale také by se tím zpochybnila působnost Unie v této věci.

Potřeba udělit Úřadu evropského veřejného žalobce výlučnou působnost pro všechny trestné činy poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie, včetně případů, které nemají přeshraniční charakter, vychází z povahy dotčených trestných činů, která má evropský rozměr. Nese s sebou řízení a koordinaci vyšetřování a stíhání na úrovni Unie, jelikož tyto trestné činy poškozují nebo ohrožují finanční zájmy Unie.

Výlučná působnost Úřadu evropského veřejného žalobce by však neznamenala vyloučení vnitrostátních orgánů z projednávání případů, jimiž by se úřad zabýval. Vzhledem ke své decentralizované struktuře by Úřad evropského veřejného žalobce prováděl vyšetřování trestných činů s aktivní pomocí vnitrostátních donucovacích orgánů a stíhání by předkládal vnitrostátním soudům prostřednictvím evropských pověřených žalobců v daných členských státech.

Országgyűlés (HU) vznáší námitky vůči výlučné působnosti udělené Úřadu evropského veřejného žalobce v čl. 11 odst. 4 návrhu; z jeho pohledu článek 86 SFEU Úřadu evropského veřejného žalobce výlučnou působnost neposkytuje. Komise se naopak domnívá, že ačkoli Smlouva v článku 86 SFEU výlučnou působnost nezakotvila, jak je uvedeno výše, neznamená to, že nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce nemůže tomuto úřadu v souladu s právními předpisy, v rámci sekundárního práva, udělit výlučnou působnost k vyšetřování a stíhání trestných činů proti finančním zájmům Unie.

2.6.2. Doplňková působnost

Doplňková působnost Úřadu evropského veřejného žalobce zakotvená v článku 13 návrhu zajišťuje účinné stíhání, neboť úřadu umožňuje vyšetřovat a stíhat trestné činy, které jsou neoddělitelně spjaty s trestnými činy poškozujícími nebo ohrožujícími finanční zájmy Unie, pokud čin poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie svým významem převažuje nad ostatními. V praxi může být nedovolené jednání proti finančním zájmům Unie úzce spjato s jinými trestnými činy podléhajícími vnitrostátnímu právu (např. padělání dokumentů). V takových případech je společné stíhání v zájmu účinného výkonu spravedlnosti, neboť šetří čas jak orgánů pověřených stíháním, tak soudů, a podezřelí jsou souzeni pouze jednou. Kritéria jsou přísná: dané různé trestné činy musí být neoddělitelně spjaty, musí vycházet ze stejné skutkové podstaty a, aby byl Úřad evropského veřejného žalobce příslušný, musí trestný čin poškozující Unii převládat. Vnitrostátní orgány by byly příslušné v ostatních případech k vyšetřování a stíhání trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, které jsou spjaty s vnitrostátními trestnými činy, jež nad nimi svým významem převažují. Úřad evropského veřejného žalobce a vnitrostátní orgány pověřené trestním stíháním by se měly v souladu s čl. 13 odst. 3 návrhu vzájemně konzultovat, aby se určilo, kdo je s ohledem na výše uvedená kritéria příslušný.

Komise proto zdůrazňuje, že pravidlo týkající se doplňkové působnosti uvedené v článku 13 návrhu neupřednostňuje výlučně působnost Úřadu evropského veřejného žalobce na úkor vnitrostátní působnosti, ale může se uplatnit oběma směry v závislosti na převažujícím významu trestného činu. Hlavním důvodem pro doplňkovou působnost je skutečnost, že trestné činy poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie jsou poměrně často neoddělitelně spjaty s jinými trestnými činy, které uvedené zájmy nepoškozují nebo neohrožují. Bez tohoto doplňkového pravidla pro takovéto smíšené případy by mohlo pravidelně docházet k souběžnému vyšetřování a stíhání neoddělitelně souvisejících trestných činů, a tím by mohla být závažným způsobem podrývána účinnost boje proti podvodům. Navíc, pakliže se souběžná řízení týkají téhož trestného činu, bylo by třeba, aby v okamžiku, kdy bude přijato konečné rozhodnutí v jedné věci, došlo k okamžitému ukončení související věci podle zásady ne bis in idem (tj. nikdo by za stejný trestný čin neměl být stíhán dvakrát). Příslušné ustanovení týkající se doplňkové působnosti zajistí, aby k takovéto neefektivní činnosti nedocházelo.

Komise tudíž soudí, že povaha a rozsah působnosti navrhovaného Úřadu evropského veřejného žalobce jsou v souladu se zásadou subsidiarity.

3. Závěr

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise dospěla k závěru, že její návrh je v souladu se zásadou subsidiarity zakotvenou v čl. 5 odst. 3 SEU a stažení nebo změna uvedeného návrhu není zapotřebí. Komise proto návrh zachovává. V průběhu legislativního postupu však Komise odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů řádně zohlední.

[1] COM(2013) 534.

[2] Podle protokolu č. 22 SFEU se Dánsko přijímání navrhovaného nařízení neúčastní. Spojené království a Irsko neoznámily, že se chtějí účastnit přijímání a používání tohoto nařízení podle protokolu č. 21 SFEU.

[3] Projev o stavu Unie 2012, Štrasburk, 12. září 2012.

[4] COM(2013) 535.

[5] Viz výroční zprávy Komise za rok 2011 a 2012 o ochraně finančních zájmů Evropské unie – Boj proti podvodům, COM(2012) 408 a COM(2013) 548.

[6] Viz příloha 1. Vydaná odůvodněná stanoviska představují 18 hlasů z 56. Podle čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2 je k přezkoumání zapotřebí 14 hlasů.

[7] Viz například věc Vodafone, C-58/08, Sb. rozh. 2010, s. I-4999, bod 72; nebo věc Nizozemsko v. Parlament a Rada, C-377/98, Sb. rozh. 2001, s. I-7079, bod 32.

[8] Věc Německo v. Parlament a Rada, C-233/94, Sb. rozh. 1997, s. I-2405, bod 25.

[9] Uvedeno v poznámce pod čarou č. 6, body 55 až 60.

[10] COM(2012) 363 ze dne 11. července 2012.

[11] Zpráva úřadu OLAF za rok 2011, s. 18–20.

[12] Případ představuje trestní řízení vedené proti jedné fyzické nebo právnické osobě v jurisdikci jedné země. Každá věc se může skládat z více případů v několika zemích.

[13] Procentní podíl případů postoupených úřadem OLAF v letech 2006–2011 členským státům bez oznámeného soudního rozhodnutí, Zpráva úřadu OLAF za rok 2011, tabulka č. 6, s. 20.

[14] 51,2 % případů postoupených úřadem OLAF v letech 2006–2011 členským státům s oznámeným soudním rozhodnutím bylo zastaveno ve stádiu před soudním jednáním, Zpráva úřadu OLAF za rok 2011, tabulka č. 6, s. 20.

[15] Zpráva úřadu OLAF za rok 2011, tabulka č. 6, s. 20.

[16] Viz například věc Comunidad Autónoma de Andalucía v. Komise, T-29/03, Sb. rozh. 2004, s. II-2923, bod 37; a věc Camós Grau v. Komise, T-309/03, Sb. rozh. 2006, s. II-1173, bod 51.

[17] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), (Úř. věst. L 248, 18.9.2013, s. 1–22), které vstoupilo v platnost dne 1. října 2013.

[18] Viz COM(2013) 173 pro Europol a COM(2013) 535 pro Eurojust. Období pro provedení předchozí reformy Eurojustu (rozhodnutí Rady 2009/426/SVV ze dne 16. prosince 2008) skončilo dne 4. června 2011.

[19] COM(2012) 363.