DŮVODOVÁ ZPRÁVA

1.SOUVISLOSTI NÁVRHU

•Odůvodnění a cíle návrhu

Dobře fungující a konkurenceschopný vnitřní trh letecké dopravy je zásadní pro mobilitu evropských občanů a pro evropské hospodářství jako celek. V roce 2018 letecká doprava a letecký průmysl v EU přímo zaměstnávaly odhadem 0,4 milionu lidí a v roce 2017 přispívaly asi 2,1 % k HDP EU. Letecká doprava je významným faktorem sociální a teritoriální soudržnosti, který podporuje cestovní ruch, stimuluje obchod a propojuje lidi. V roce 2018 odbavilo více než 500 letišť v Evropě na příletu a odletu více než 1,2 miliardy cestujících. Odvětví letectví v EU přispívá k evropské integraci a posiluje postavení EU jako geopolitického vůdce.

Letecká konektivita je základní hybnou silou mobility občanů EU, pro rozvoj regionů EU a pro růst hospodářství jako celku. Vysoká úroveň letecké konektivity v rámci EU i směrem do EU a z EU je nejlépe zajištěna, když trh letecké dopravy v EU funguje na základě rovných podmínek, kde mohou všichni účastníci trhu fungovat na základě rovných příležitostí. Když dochází k narušením trhu, mohou se provozovatelé letadel nebo letišť ocitnout v nevýhodě vůči svým konkurentům. To pak může vést ke ztrátě konkurenceschopnosti odvětví a ke ztrátě letecké konektivity pro občany a podniky.

Konkrétně je nezbytné zajistit rovné podmínky v rámci celého trhu letecké dopravy v EU, pokud jde o použití leteckých paliv. Letecká paliva totiž představují podstatnou část nákladů provozovatelů letadel, konkrétně až 25 % provozních nákladů. Změny ceny leteckých paliv mohou mít významný dopad na hospodářskou výkonnost provozovatelů letadel. Rozdíly v ceně leteckých paliv mezi jednotlivými zeměpisnými oblastmi tak, jak v současné době existují mezi jednotlivými letišti v EU nebo mezi letišti v EU a mimo ni, mohou navíc vést provozovatele letadel z ekonomických důvodů k úpravě strategií doplňování paliva.

K praktikám, jako je převážení paliva (tzv. „fuel tankering“), dochází, když provozovatelé letadel načerpají na určitém letišti více leteckého paliva, než je potřeba, aby se vyhnuli částečnému nebo úplnému doplnění paliva na cílovém letišti, kde jsou letecká paliva dražší. Převážení paliva vede k vyššímu spalování paliva, než je nutné, a tím pádem k vyšším emisím, a narušuje spravedlivou hospodářskou soutěž na unijním trhu letecké dopravy. Kromě toho, že je převážení paliva v rozporu se snahou Unie o dekarbonizaci letecké dopravy, škodí rovněž zdravé hospodářské soutěži mezi subjekty na trhu v oblasti letectví. Se zaváděním a navyšováním udržitelných leteckých paliv na unijních letištích může v důsledku zvýšení nákladů na letecká paliva docházet k rozmáhání praktik převážení paliva. Pokud jde o převážení paliva, cílem tohoto nařízení je tedy obnovit a zachovat rovné podmínky v odvětví letecké dopravy a zároveň předcházet jakýmkoliv nepříznivým dopadům na životní prostředí.

V prosinci roku 2020 přijala Komise Strategii pro udržitelnou a inteligentní mobilitu. Tato strategie stanoví cíl posílit používání udržitelných leteckých paliv. Udržitelná letecká paliva mají potenciál výrazným způsobem přispět k dosažení ambicióznějšího cíle EU v oblasti klimatu do roku 2030 a klimatické neutrality EU. Pro účely této iniciativy se udržitelnými leteckými palivy rozumí kapalná paliva typu „drop-in“, která mohou nahradit konvenční letecká paliva. Má-li odvětví letecké dopravy výraznou měrou snížit své emise, musí omezit svou současnou výhradní závislost na fosilních tryskových palivech a urychlit svůj přechod k inovativním a udržitelným typům paliv a technologií. Ačkoliv je v oblasti alternativních technologií pohonu letadel, jako je pohon na bázi elektřiny nebo vodíku, dosahováno významných pokroků, příprava jejich zavedení do komerčního použití si ještě vyžádá spoustu úsilí a času. Jelikož letecká doprava potřebuje vyřešit svou uhlíkovou stopu u všech doletů již do roku 2030, úloha udržitelných kapalných leteckých paliv bude zásadní. Z tohoto důvodu budou rovněž nutná opatření, která zvýší dodávky a používání udržitelných leteckých paliv na letištích v Unii.

Pro využití v letectví již sice bylo schváleno několik postupů výroby udržitelných leteckých paliv, jejich využití je však momentálně zanedbatelné, neboť není k dispozici výroba za přijatelné náklady. Je potřeba pověření k přimíchávání, které by bylo konkrétně zaměřeno na odvětví letecké dopravy a které by uspíšilo zavádění nejinovativnějších a nejudržitelnějších technologií v oblasti paliv na trhu. To by umožnilo postupem času navýšit výrobní kapacity a snížit výrobní náklady. S ohledem na to, že udržitelná letecká paliva by měla do roku 2030 představovat alespoň 5 % všech leteckých paliv a do roku 2050 by tento podíl měl být 63 %, je důležité, aby technologie v oblasti paliv podpořené podle tohoto nařízení měly největší potenciál, pokud jde o inovativnost, dekarbonizaci a dostupnost. Jde o nutnou podmínku k tomu, aby byla uspokojena budoucí poptávka po letecké dopravě a aby se přispělo k dosažení cílů v oblasti dekarbonizace. Mělo by se to týkat hlavně pokročilých biopaliv a syntetických leteckých paliv. Zejména syntetická letecká paliva mají v porovnání s fosilními leteckými palivy potenciál dosáhnout snížení emisí až o 85 % nebo i více. Při výrobě z obnovitelné elektrické energie a uhlíku zachyceného přímo ze vzduchu by potenciální úspory v oblasti emisí v porovnání s fosilními leteckými palivy mohly činit až 100 %. Syntetická letecká paliva tak mají nejvyšší potenciál pro dekarbonizaci ze všech paliv zvažovaných v rámci této iniciativy. Proces jejich výroby v porovnání s výrobou jiných udržitelných leteckých paliv rovněž obzvlášť účinně využívá zdroje, zejména vodu. Ačkoliv by syntetická letecká paliva mohla významným způsobem přispět k dekarbonizaci odvětví, vzhledem k absenci politické podpory věnované tomuto tématu není pravděpodobné, že by se do roku 2030 objevila na trhu v dostatečně velkých objemech. Podle odhadů jsou náklady výrobu syntetických leteckých paliv v současné době 3krát až 6krát vyšší, než je současná tržní cena fosilního leteckého paliva. Jelikož se očekává, že syntetická letecká paliva budou hrát svou roli v dekarbonizaci odvětví již do roku 2030 a do roku 2050 by pak měla tvořit alespoň 28 % skladby leteckých paliv, je nutné, aby toto nařízení stanovilo dílčí povinnost věnovanou těmto palivům a podpořilo jejich uvedení na trh. Očekává se, že tím dojde k částečnému zmírnění rizik při investování do výrobní kapacity syntetických leteckých paliv a umožní to navýšení kapacity.

Z důvodů udržitelnosti by neměla být podporována biopaliva první generace, jako jsou biopaliva na bázi potravinářských a krmných plodin, která mají omezený potenciál v oblasti rozšiřitelnosti a jejichž udržitelnost je sporná. K nepřímé změně ve využívání půdy dojde, pokud pěstování plodin pro biopaliva nahradí tradiční pěstování plodin pro potravinářské a krmné účely. Tato dodatečná poptávka zvýší tlak na půdu a může vést k rozšíření zemědělské půdy do oblastí s velkou zásobou uhlíku, jako jsou lesy, mokřady a rašeliniště, což zapříčiní další emise skleníkových plynů. Výzkum ukazuje, že míra účinku závisí na mnoha faktorech, včetně druhu suroviny použité pro výrobu paliva, úrovně dodatečné poptávky po surovině, která je vyvolána používáním biopaliv, jakož i míry, do jaké je půda s velkou zásobou uhlíku po celém světě chráněna. Nejvyšší rizika nepřímé změny ve využívání půdy byla identifikována u biopaliv vyráběných ze surovin, u nichž je pozorováno výrazné rozšíření produkční plochy na půdu s velkou zásobou uhlíku. Vedle emisí skleníkových plynů souvisejících s nepřímými změnami ve využívání půdy, které mohou částečně či zcela anulovat úspory emisí skleníkových plynů z jednotlivých biopaliv, představují nepřímé změny ve využívání půdy také riziko pro biologickou rozmanitost. Toto riziko je obzvlášť závažné v souvislosti s potenciálně velkým rozšířením výroby vyvolaným významným nárůstem poptávky. Proto by paliva na bázi potravinářských a krmných plodin neměla být podporována. Tento přístup je v souladu s příslušným rámcem politiky Unie, který se snaží omezit či dokonce postupně ukončit používání biopaliv na bázi plodin právě z důvodů ochrany životního prostředí. To je zejména případ směrnice o obnovitelných zdrojích energie, která omezuje používání biopaliv na bázi plodin kvůli jejich omezenému přínosu pro ochranu životního prostředí, omezenému potenciálu v oblasti úspory skleníkových plynů a skutečnosti, že tato biopaliva přímo konkurují potravinářskému a krmivářskému odvětví z hlediska přístupu k surovinám. Nezařazení biopaliv na bázi plodin by mělo rovněž zabránit riziku přesunu biopaliv z odvětví silniční dopravy do letecké dopravy, neboť to by mohl vést ke zpomalení dekarbonizace silniční dopravy, která je zatím stále nejvíce znečišťujícím druhem dopravy. V odvětví letecké dopravy momentálně existuje nevýznamná míra poptávky po biopalivech na bázi potravinářských a krmných plodin, neboť více než 99 % leteckých paliv, která se v současnosti používají, je fosilního původu. Proto je vhodné se vyvarovat vytvoření potenciálně velké poptávky po biopalivech na bázi potravinářských a krmných plodin, pokud by bylo jejich použití podpořeno podle tohoto nařízení.

Technologie, které jsou průmyslově nejvyspělejší a současně vykazují vysoký potenciál v oblasti udržitelnosti, jako jsou udržitelná letecká paliva vyráběná z odpadních tuků (suroviny uvedené v příloze IX části B směrnice RED II), by měly být způsobilé k tomu, aby se nastartoval trh a bylo možné dosáhnout snížení emisí již v krátkodobém horizontu. Ačkoliv se očekává, že toto opatření významným způsobem sníží emise z odvětví dopravy jako takového, v současné době je valná většina kapalných biopaliv vyráběna pro odvětví silniční dopravy. Proto by mohlo dojít k přesunu surovin na výrobu biopaliv v odvětví silniční dopravy do výroby pro odvětví letecké dopravy, ale tento přesun by byl omezený. Očekává se, že případný přesun biopaliv vyrobených ze surovin uvedených v příloze IX části B směrnice RED II by do roku 2030 činil asi 3,2 %.

Očekává se, že postupné zavádění udržitelných leteckých paliv na trh letecké dopravy povede k navýšení nákladů leteckých společností na letecká paliva. To by mohlo prohloubit stávající praktiky provozovatelů letadel narušující trh, jako je převážení paliva. Cílem tohoto návrhu nařízení je tedy vybavit trh EU v oblasti letecké dopravy odolnými pravidly, aby bylo možné na letištích v EU zavádět stále vyšší podíly udržitelných leteckých paliv, aniž by to mělo nežádoucí dopady na konkurenceschopnost vnitřního trhu EU v oblasti letecké dopravy.

Nezbytným faktorem k zajištění toho, aby povinnost dodávat udržitelná letecká paliva nenarušila rovné podmínky na trhu letecké dopravy, je potřeba stanovit jasnou a jednotnou povinnost pro všechny dodavatele leteckých paliv na vnitřním trhu EU v oblasti letecké dopravy. Vzhledem k inherentnímu přeshraničnímu a globálnímu rozměru letecké dopravy se upřednostňuje harmonizované nařízení určené konkrétně pro leteckou dopravu před rámcem, který by vyžadoval provedení ve vnitrostátním právu formou vnitrostátních právních předpisů, neboť tato druhá možnost by mohla vést ke vzniku směsice různorodých vnitrostátních opatření s odlišnými požadavky a cíli. Má-li být politika navržena jasně a účinně, měly by být povinnosti ukládané dodavatelům leteckých paliv v souvislosti s udržitelnými leteckými palivy stanoveny výhradně v tomto nařízení, které představuje lex specialis ke směrnici o obnovitelných zdrojích energie. Vzhledem k tomu, že nařízení stanoví minimální podíl udržitelných leteckých paliv, nebrání leteckým společnostem ani dodavatelům paliv v tom, aby usilovali o ambicióznější environmentální cíle nebo o další ekonomické/finanční výhody související s udržitelnými leteckými palivy tak, že budou čerpat či dodávat vyšší podíly udržitelných leteckých paliv. V tomto ohledu by se letecké společnosti měly snažit o vhodná ujednání s dodavateli leteckých paliv v zájmu urychlení zavádění udržitelných leteckých paliv. Toto nařízení neřeší obchodovatelnost používání udržitelných leteckých paliv (tzv. systém „book and claim“). Pokud by někdy v budoucnu bylo zavedeno obchodování, řídilo by se odolnými pravidly, která by zajistila ekologickou vyváženost systému.

Toto nařízení by měla doprovázet zvýšená snaha EU a jejích členských států v Mezinárodní organizaci pro civilní letectví o zavedení závazných cílů pro používání udržitelných leteckých paliv v mezinárodní letecké dopravě, a strategická aliance EU na posílení hodnotového řetězce výroby udržitelných leteckých paliv, zejména pro nejinovativnější technologie, jako jsou pokročilá biopaliva a syntetická letecká paliva, včetně zejména mechanismů financování, jako jsou rozdílové smlouvy a opatření na usnadnění certifikace inovativních technologií výroby udržitelných leteckých paliv.

•Soulad s platnými předpisy v této oblasti politiky

Tento návrh nařízení je v souladu s politikou letecké dopravy EU, zejména s příslušnými pravidly, která tvoří rámec vnitřního trhu EU v oblasti letecké dopravy. Sleduje stejné cíle jako nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství, konkrétně zajištění toho, aby letecké společnosti působící v EU mohly soutěžit na základě rovných příležitostí. Navrhované nařízení je rovněž v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/712 ze dne 17. dubna 2019 o ochraně hospodářské soutěže v letecké dopravě, jehož cílem je zajistit, aby všichni letečtí dopravci provozující dopravu do EU a z ní měli rovné podmínky.

Tento návrh nařízení je v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1139 ze dne 4. července 2018 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Agentury Evropské unie pro bezpečnost letectví (EASA) a zejména s nařízením Komise (EU) 965/2012 ze dne 5. října 2012, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se letového provozu. Navrhované nařízení vyžaduje, aby EASA přijímala a zpracovávala zprávy od leteckých společností, zejména ohledně jejich čerpání leteckých paliv. Povinnost čerpat letecká paliva stanovená v navrhovaném nařízení by měla být v souladu s pravidly o bezpečnosti leteckých paliv stanovenými podle nařízení (EU) č. 965/2012.

Navrhované nařízení je v souladu se směrnicí o obnovitelných zdrojích energie (RED II), neboť se očekává, že povede ke zvýšenému využívání obnovitelné energie v letecké dopravě. Navrhované nařízení se opírá o komponenty pravidel směrnice RED II, zejména o její rámec udržitelnosti. Směrnice RED II je meziodvětvovým rámcem, který stanovuje cíle pro nadřazené oblasti. Vzhledem ke specifikům odvětví letecké dopravy, zejména silnému konkurenčnímu tlaku odvětví na snižování nákladů v rámci EU i globálně, jakož i vysoce integrovanému a konkurenceschopnému vnitřnímu trhu EU v oblasti letecké dopravy a jeho globálnímu rozměru, tato směrnice nepostačovala k podpoře používání udržitelných leteckých paliv. Navrhované nařízení stanoví plně harmonizované požadavky, které zajistí rovné podmínky mezi leteckými společnostmi a umožní vyvarovat se znevýhodnění v hospodářské soutěži mezi letišti v EU.