Navíc povinnost použít získanou podporu na investice do cílů politiky v rámci nařízení o společných ustanoveních a na zachování průměrné úrovně veřejných investic během posledních pěti let zabezpečuje, že cíl navrženého nařízení, a to že rozsáhlý asymetrický otřes nezpůsobí ohrožení soudržnosti, by mohl být dosažen.

S ohledem na to a pod podmínkou souhlasu členských států lze nalézt způsoby rozvinutí sdílených rozpočtových nástrojů na úrovni EU, které mohou přispět ke stabilitě eurozóny a přinést výhody EU jako celku. Pro zajištění jejich úspěšnosti a účinnosti a pro maximalizaci jejich efektivity pro daňového poplatníka je třeba tyto nástroje navrhnout plně v synergii s ostatními rozpočtovými nástroji existujícími v širším rámci Unie. Navíc by mohl evropský mechanismus stability (EMS) nebo jeho právní nástupce ve formě Evropského měnového fondu v budoucnosti převzít roli při podpoře makroekonomické stabilizace, pokud to budou požadovat členské státy eurozóny, které jsou jeho podílníky.

Prohloubení hospodářské a měnové unie (HMU) a modernizace veřejného financování EU jsou klíčovými prvky v diskusi o budoucnosti Evropy zahájené bílou knihou Komise z 1. března 2017. To je dále zdůrazněno v diskusním dokumentu o budoucnosti financí EU ze dne 28. června 2017. V současném klíčovém okamžiku nastal prostor pro příležitost uvést v život konkrétní návrhy směřující do budoucnosti, a to jak ve vztahu k budoucnosti HMU, tak k veřejným financím EU, které pomohou s řešením identifikovaných výzev.

Hospodářská stabilita hospodářské a měnové unie (HMU) a členských států, které přijaly euro, má celounijní rozměr. Členské státy eurozóny jsou hospodářsky intenzivně propojeny. Mělo by se zabránit tomu, aby hospodářské otřesy a výrazný hospodářský pokles způsobily situace hlubšího a širšího tlaku s negativním dopaden na hospodářskou a sociální soudržnost. Nicméně v důsledku architektury HMU s centrální jednotnou měnovou politikou, ale decentralizovanou fiskální politikou na vnitrostátní úrovni, nemají členské státy eurozóny dostatečnou možnost izolovaně vstřebat rozsáhlé asymetrické otřesy. Existuje potřeba posílit dostupnost nástrojů v okamžiku, kdy HMU čelí kritickým problémům, když v jednotlivých členských státech dojde k rozsáhlým hospodářským otřesům. Ačkoliv členské státy mimo eurozónu nesou nadále odpovědnost za svou vnitrostátní měnovou politiku a směnné kurzy, ty, které v dohledné budoucnosti přijmout euro a budou se účastnit mechanismu směnných kurzů (ERM II) v rámci plnění svých povinností týkajících se dosažení hospodářské a měnové unie, jsou také již de facto omezeny v uplatnění svých směnných kurzů a měnových politik. Finanční a následná hospodářská krize v eurozóně zvýraznila silné limity fungování automatických fiskálních stabilizátorů a samostatných opatření fiskální politiky na vnitrostátní úrovni, a to i u členských států s nízkou úrovní veřejného dluhu a zdánlivě zdravými veřejnými financemi. To vedlo k procyklické fiskální politice, která byla nepříznivá pro kvalitu veřejných financí, a zejména pak pro veřejné investice. Ze sledu událostí rovněž vyplynulo, že je přikládána přílišná váha tomu, aby jednotná měnová politika zajistila stabilizaci v závažné hospodářské situaci. Tato zjištění ukazují na potřebu vytvořit společný nástroj na úrovni Unie, který pomůže absorbovat otřesy s cílem zabránit zvětšování rozdílů v makroekonomickém výkonu členských států eurozóny, jakož i členských států mimo ni účastnících se mechanismu směnných kurzů (ERM II), přičemž tyto rozdíly ohrožují hospodářskou a sociální soudržnost.

První podmínkou je, že konkrétní kroky musí přispět k posílení hospodářské, společenské a uzemní soudržnosti. Navrhované nařízení stanoví základní rámec umožňující poskytnutí finanční pomoci členským státům eurozóny a členským státům mimo ni, které se účastní mechanismu směnných kurzů (ERM II), na podporu způsobilých veřejných investic ve formě půjček a subvencí úrokových sazeb pro zmírnění rozsáhlých asymetrických otřesů a posílení soudržnosti. Tento nástroj je doplňkovým nástrojem, který pomáhá přijímajícím členským státům chránit veřejné investice podporující růst v případě makroekonomické nestability. To pak dále pomáhá ulehčení ekonomické korekce v příslušných členských státech eurozóny a napomáhá jim v návratu na cestu udržitelného růstu, místo prohlubování a prodlužování recese, která má negativní dopad na jejich hospodářskou a sociální soudržnost. Nástroj by se měl aktivovat v případě rozsáhlých asymetrických otřesů v členském státě nebo několika členských státech, po dosažení limitů dalších mechanismů a vnitrostátních politik, a pod podmínkou splnění přísných kritérií způsobilosti na základě rámce fiskálního a makroekonomického dohledu Unie. Navíc by byla podpora v rámci nástroje, pro dosažení účinnosti, zaměřena na podporu způsobilých veřejných investic podporujících oblasti v rámci fondů ESI. Řešení dopadů rozsáhlých asymetrických otřesů prostřednictvím nástrojů na podporu zachování míry veřejných investic tak přispívá k posílení hospodářské a sociální soudržnosti.

Je rovněž důležité připomenout, že nástroj EISF zřízený navrhovaným nařízením by měl být vnímán jako první krok v tom, co by se během doby mělo rozvinout na dobrovolný pojistný mechanismus pro účely makroekonomické stabilizace. Tento mechanismus by měl vycházet z dobrovolných příspěvků členských států eurozóny a měl by mít kapacitu pro poskytování půjček. Revize navrhovaného nařízení se předpokládá po pěti letech od jeho vstupu v platnost a má jej posoudit a řešit případné problémy.

Cíle navrhovaného nařízení nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jej může být z důvodu rozsahu opatření lépe dosaženo na úrovni Unie v souladu s článkem 5 odst. 3 SEU.

•Proporcionalita

Účelem návrhu je podpořit veřejné investice s cílem posílit soudržnost v členských státech, které čelí rozsáhlým asymetrickým otřesům. Stanovuje zjednodušený rámec pro poskytování finanční pomoci formou půjček a subvencí úrokových sazeb. Nástroj je doplňujícím nástrojem vedle stávajících nástrojů Unie pro financování tvorby pracovních míst, růstu a investici, nástrojů vnitrostátní fiskální politiky, ale i finanční pomoci pro překonání krizových období, jako jsou EFSM a ESM. Rozhodovací proces umožňuje Komisi rychlou a hladkou mobilizaci a rozdělení podpory na základě splnění jasně definovaných kritérií způsobilosti a kritérií pro aktivaci, jakož i kritérií pro stanovení, které veřejné investice mají podporu získat. Současně návrh nejde nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cíle spočívajícího v reakci na rozsáhlé asymetrické otřesy podporou veřejných investic. Na jakoukoliv podporu v rámci navrhovaného nástroje se vztahují přísná kritéria způsobilosti na základě plnění rozhodnutí a doporučení v rámci fiskálního a makroekonomického dohledu Unie a jasně definované kritérium pro aktivaci na základě dvojí podmínky pro aktivaci týkající se nezaměstnanosti. Přijímající členský stát má navíc povinnost využít poskytnutou pomoc na způsobilé veřejné investice, které podpoří cíle politiky nařízení o společných ustanoveních. Předpokládá se kontrolní a nápravný mechanismus. Výše půjček a subvencí úrokových sazeb se stanoví na základě vzorce, který řádně zohledňuje maximální úroveň způsobilých veřejných investic, jež mohou získat podporu, jakož i závažnost rozsáhlého asymetrického otřesu. Navíc s ohledem na zajištění, aby se co nejvíce členských států mohlo kvalifikovat pro podporu formou půjčky v rámci nástroje, je stanoven strop, kterým je fungování zbývajících dostupných prostředků v rozpočtu EU. Subvence úrokových sazeb pokrývají úrokové náklady vzniklé členským státům v důsledku půjček získaných v rámci nástroje. Nakonec s ohledem na posílení dopadu veřejných investic a potenciální podpory v rámci režimu se předpokládá proces na posílení kvality systémů a postupů veřejných investic členských států.

•Volba nástroje

Tento akt má formu nařízení, neboť vytváří nový nástroj, který přispívá k makroekonomické stabilizaci a musí být závazný jako celek a přímo použitelný ve všech členských státech.

3.VÝSLEDKY HODNOCENÍ EX POST, KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ

•Sběr a využití výsledků odborných konzultací

Hodnocení navrhovaného mechanismu vychází především na interní odborné znalosti. Pro hodnocení potenciální funkce stabilizace nebo pojistného mechanismu proběhly simulace pomocí dat z minulosti (1985 až 2017). Tento přístup je v souladu s normami vyplývajícími z odborné literatury na toto téma (Carnot a kol. 2017; Arnold a kol. 2018; Claveres a Stráský, 2018). Stabilizační dopad jak funkce stabilizace, tak pojistného mechanismu je hodnocen prostřednictvím simulací makroekonomického modelu (QUEST vyvinutý Komisí a často využívaný k hodnocení dopadu politických reforem). Výsledky jsou v souladu s podobnými analýzami prováděnými MMF (Arnold a kol., 2018). Obecněji byla zohledněna relevantní literatura zaměřená na ekonomiku a politiku odůvodňující funkci stabilizace. Byly rovněž zohledněny diskuse na úrovni Unie.

•Posouzení dopadů

Tento návrh je podpořen posouzením dopadů. Dne 27. dubna 2018 Výbor pro kontrolu regulace vydal k návrhu kladné stanovisko s výhradami. [vyžaduje se uvedení hyperodkazu na stanovisko Výboru pro kontrolu regulace] Problémy, a které upozornilo stanovisko Výboru pro kontrolu regulace, byly zohledněny v pracovním dokumentu útvarů komise obsahujícím posouzení dopadů [vyžaduje se uvedení hyperodkazu na stanovisko Výboru pro kontrolu regulace]. Hlavní možnost politiky a interakce s dalšími nástroji byly dále rozebrány, a to včetně složení a uspořádání financování. Zde uvádíme podrobnější popis závěrů k upřednostňované možnosti. Samostatná příloha pracovního dokumentu útvarů Komise obsahujícího posouzení dopadů dále podrobněji popisuje změny provedené na základě stanoviska Výboru pro kontrolu regulace.

Posouzení dopadů přezkoumalo tři možnosti politiky pro funkci stabilizace, a to kromě možnosti č. 1, kterou je status quo:

Možnost č. 2 odpovídá režimu výpůjček a půjček zaměřených na veřejné investice. Centrální zástupce, tj. Evropská unie, by poskytovala půjčky společně s omezenými granty pro členské státy zasažené rozsáhlými otřesy s cílem zachovat aktivity veřejných investic. Z větší části odpovídá návrhu Komise týkající se evropské funkce investiční stabilizace.

Možnost č. 3 představuje pojistný mechanismus. Ve fondu by se shromažďovaly pravidelné příspěvky, zejména v běžných podmínkách a v příznivém hospodářském období, nebo vlastní zdroje. Pokud bude členský stát zasažen rozsáhlým otřesem, získal by podporu ve formě výplat/grantů. Pravděpodobně by byla zapotřebí omezená kapacita výpůjček zajišťující důvěryhodné a nepřetržité činnosti.

Možnost č. 4 je vyhrazena rozpočtu pro eurozónu. Souhrnný rozpočet by se primárně nezaměřoval na hospodářskou stabilizaci, ale spíše na poskytování evropských veřejných statků. Nicméně závislost na cyklických příjmech (např. daň z příjmů právnických osob) a proticyklických výdajích (např. příspěvky v nezaměstnanosti) by pravděpodobně přispěla k makroekonomické stabilizaci prostřednictvím automatických stabilizátorů na úrovni EU. Navíc by bylo možné předpokládat samostatné prvky, které by dále podpořily stabilizační vlastnosti.

Evropská funkce investiční stabilizace (možnost č. 2) by přispěla k cíli soudržnosti zajištěním finanční podpory v případě rozsáhlých asymetrických otřesů s dopadem na členský stát. Tato podpora by se zaměřila na veřejné investice v prioritních sektorech a byla by podmíněna splněním hospodářských podmínek pro aktivaci a podmínek způsobilosti. Takové poskytnutí podpory zajistí silnou pobídku na ochranu klíčových veřejných investic a tím udrží výdaje na přiměřené úrovni, která je nezbytná pro budoucí hospodářský růst. Výsledky, jež by tento režim přinesl, by byly v ostrém rozporu s předchozí krizí, kdy v některých zemích došlo k výraznému krácení veřejných investic. Dopad makroekonomické stabilizace je u této možnosti omezen skutečností, že podpora má formu půjčky. Ve srovnání s rozsáhlým otřesem by členský stát přesto čelil volbě mezi podpůrnou činností prostřednictvím deficitních výdajů nebo kontrolou růstu jeho veřejného dluhu. Přesto by se tato volba zmírnila, neboť členský stát by získal přístup k levnějšímu financování než na trhu. Navíc poskytování financování EU může představovat významný signál pro účastníky trhu, což může působit jako katalyzátor pro zabránění ztrátě přístupu na trh a pro plnohodnotný finanční ozdravný program. Tato možnost je v souladu s požadavky zákazu trvalých převodů v tom smyslu, že půjčky by ze své podstaty poskytovaly dočasnou podporu a příslušný členský stát by byl povinen je splatit. Tato podmínka je mimořádně důležitá. V tomto ohledu zůstávají názory zúčastněných stran na potřebu a formu funkce stabilizace rozděleny, zejména ve světle obav týkajících se neutrality působení mezi jednotlivými zeměmi. Možnost č. 2 je tedy politicky lépe přijatelná, minimálně v blízké budoucnosti.

Pojistný mechanismus (možnost č. 3) by nabídl výraznější výplaty v případě rozsáhlého asymetrického otřesu s dopadem na členský stát v případě splnění hospodářských podmínek pro aktivaci a podmínek způsobilosti. Tyto „výplaty pojistného“ by výrazně omezily krátkodobé volby mezi činností podpory a kontrolou růstu příslušného dluhu a deficitu, kterým by příslušný členský stát čelil. Za nepříznivých okolností by tak výplaty byly doplňkem pro automatické stabilizátory členských států. Usnadnily by provádění hladší a více proticyklické fiskální politiky během celého cyklu, což by bylo přínosné i pro kvalitu vnitrostátních veřejných financí a zabránilo by to prudkým nárůstům a poklesům veřejných investic. V závislosti na stanovených parametrech by tato možnost mohla nabídnout silný dopad na stabilizaci poptávky, a to i v případě omezených částek příspěvků. Možnost č. 3 však představuje poměrně velkou výzvu, pokud jde o sladění z hlediska neutrality členských států, neboť některé členské státy by čerpaly výplaty častěji než jiné, například proto, že jejich hospodářství má tendenci k vyšší volatilitě. Některé charakteristiky návrhu by mohly být důležité pro zlepšení cíle státní neutrality, jako například vyšší příspěvky v hospodářsky příznivém období (které by zajistily, že ekonomiky s vyšší volatilitou by přispívaly více, což by vedlo k rychlejšímu vytvoření rezerv) a formou hodnocení zkušeností (příspěvky upravované v závislosti na předchozím využití). Nicméně podpora zúčastněných stran se v této fázi zdá být u této možnosti nevyvážená, neboť některé strany se domnívají, že je spojena s příliš mnoha riziky a překračuje rámec přiměřené reakce na dané výzvy.

Rozpočet pro eurozónu (možnost č. 4) by přispěl ke stabilizaci velkých otřesů prostřednictvím automatických fluktuací s cyklem příjmů a/nebo výdajů příslušného rozpočtu. Účinnost tohoto mechanismu závisí na cyklické citlivosti složení rozpočtu a jeho velikosti. Dopady možnosti č. 4 by šly poněkud dále než zajištění funkce stabilizace, neboť úplný rozpočet znamená přesun kompetencí rozdělování na straně příjmů a výdajů z vnitrostátní na evropskou úroveň, a to navíc vedle stávajícího rozpočtu EU. Vytvoření takového rozpočtu by proto vyžadovalo silnou politickou vůli a shodu. Pro posouzení obsahu této možnosti a zajištění politické přijatelnosti se budou vyžadovat další úvahy a diskuse.

Je nutno poznamenat, že různé možnosti politiky se vzájemně nevylučují a lze je kombinovat. V této fázi představuje evropská funkce investiční stabilizace (možnost č. 2) upřednostňovanou možnost. Znamenala by výrazný příspěvek k plnění cílů vymezených v části 4 zprávy o posouzení dopadů. V důsledku toho byla tato možnost uchována Komisí jako součást jejího návrhu. Pojistný mechanismus (možnost č. 3) může nabídnout velmi efektivní stabilizační vlastnosti a pod podmínkou vhodného návrhu dokáže zajistit soulad se zásadou státní neutrality, nicméně je nutné další zamyšlení a diskuse pro zhodnocení jeho životaschopnosti a zvýšení jeho politické přijatelnosti. Pojistný mechanismus by výrazně posílil architekturu HMU a měl by tak velký přínos. Zatímco Komise v této fázi nepředkládá formální návrh, pojistný mechanismus by se měl zvážit v rámci funkce stabilizace jako balíček doplňující možnost č. 2 a představující nadstavbu k ní. Takový balíček by vytvořil konzistentní soustavu, která by zajistila výraznou stabilizaci. Možnost č. 4 může nabídnout určité stabilizační charakteristiky, jejichž rozsah nicméně do značné míry závisí na její velikosti a složení, nicméně je nutné další zamyšlení a diskuse pro zhodnocení jejího obsahu a zvýšení její politické přijatelnosti.