CS Úřední věstník Evropské unie C 114/90

Stanovisko Výboru regionů – Balíček týkající se „inteligentních hranic“

2014/C 114/15

I. OBECNÁ DOPORUČENÍ

VÝBOR REGIONŮ

Obecné připomínky

1. vítá nedávné přijetí balíčku právních předpisů o správě Schengenu, který zahrnuje nový mechanismus k hodnocení uplatňování schengenského acquis (1) a společná pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích (2);

2. uznává, že řádné fungování schengenského prostoru závisí na vzájemné důvěře členských států a na jejich schopnosti chránit vnější hranice v souladu se společnými pravidly;

3. kladně hodnotí zavedení společné odpovědnosti členských států a Komise v rámci nového mechanismu hodnocení Schengenu, který tak přestává být čistě mezivládní. Může to přispět k vyrovnání rozdílů a podpoře vzájemné důvěry. Dále vítá rozšíření této odpovědnosti na všechny aspekty schengenského acquis, včetně absence kontrol na vnitřních hranicích, aby se předešlo nelegálním kontrolám, které ohrožují zásadu volného pohybu osob;

4. zdůrazňuje, že znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích musí podléhat koordinaci na úrovni EU, aby se předešlo jednostranným rozhodnutím, která ohrožují plnou svobodu pohybu osob v prostoru bez vnitřních hranic;

5. domnívá se, že existence migračních toků na vnějších hranicích není sama o sobě hrozbou pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, která by mohla ospravedlnit znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích;

6. připomíná, že podle zásady evropské solidarity je v situaci, kdy je vyvíjen tlak na vnější hranice některého členského státu, nutné mobilizovat všechna opatření technické a finanční podpory na vnitrostátní a evropské úrovni a asistenci úřadů EU, jako jsou FRONTEX a EASO;

7. vítá opatření, jejichž smyslem je zajištění přísnější kontroly hranic, lepší vymáhání práva, příspěvek k boji proti teroristickým a jiným závažným trestným činům a omezení nelegální migrace;

8. domnívá se proto, že dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích v reakci na přetrvávající vážné nedostatky ochrany vnějších hranic se musí zakládat na objektivním hodnocení a může být povoleno pouze jako výjimečné opatření v nejnutnějším případě;

9. žádá, aby do posouzení a stanovení přetrvávajících vážných nedostatků ochrany vnějších hranic byly plně zapojeny místní a regionální orgány, a zaručilo se tak, že každé zavedení kontrol na vnitřních hranicích bude výsledkem správného posouzení skutečného stavu, které bude vycházet z různých zdrojů informací a k němuž přispějí různé subjekty;

10. souhlasí s tím, že ochrana vnějších hranic EU je důležitá jako způsob zaručení nejen bezpečnosti, ale také mobility uvnitř EU (3);

11. vítá nedávné přijetí Evropského systému kontroly hranic (EUROSUR), což je opatření na posílení ochrany vnějších hranic prostřednictvím sdílení operačních informací a spolupráce mezi vnitrostátními orgány pro ostrahu vnějších námořních a pozemských hranic a s agenturou FRONTEX. Upozorňuje na to, že hlavním cílem tohoto mechanismu musí být předcházení ztrátám na lidských životech na moři. Kromě toho hraje úlohu v odhalování nelegálních přistěhovalců a posilování vnitřní bezpečnosti prostřednictvím prevence přeshraniční trestné činnosti, jakou je obchodování s lidmi a obchod s drogami;

12. upozorňuje však, že tento systém nesmí ohrozit ochranu lidských práv a převládnout nad právem žádat o azyl ani nad ochranou před navracením, jež zaručují články 18 a 19 odst. 2 Listiny základních práv (4);

13. vyjadřuje obavy ohledně tendencí na opětovné získání pravomoci volně rozhodovat v oblastech, o nichž se rozhoduje na evropské úrovni, jako je např. volný pohyb, zejména ohledně nedávného návrhu některých členských států na zavedení rozsáhlých možností, jak omezit právo volného pohybu, který je základním prvkem občanství Unie;

14. zdůrazňuje, že volný pohyb osob v prostoru bez vnitřních hranic je jednou ze základních zásad EU a jednou z nejhmatatelnějších a nejvýznamnějších výhod pro její občany a nesmí být zpochybňován;

15. domnívá se, že balíček týkající se „inteligentních hranic“ je třeba posuzovat v celkovém kontextu fungování prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Tento balíček se skládá z následujících návrhů nařízení: zřízení systému vstupu/výstupu (EES), jehož smyslem je registrovat vstup a výstup státních příslušníků třetích zemí na a z území EU (5), vytvoření programu registrovaných cestujících (RTP) (6) a změna Schengenského hraničního kodexu, aby bylo možné tyto dva systémy zavést (7);

II. POLITICKÁ DOPORUČENÍ

Konkrétní připomínky k balíčku týkajícímu se „inteligentních hranic“

16. uznává důležitost nových technologií pro zaručení účinné správy hranic a vypořádání se s výrazným růstem počtu přechodů vnějších hranic a rovněž pro zaručení jejich ochrany, jak tomu již je v různých členských státech;

17. poznamenává, že účelem EES je nahradit stávající systém ručního razítkování cestovních pasů při vstupu a výstupu elektronickým zaznamenáváním času a místa vstupu a výstupu státních příslušníků třetích zemí s krátkodobým povolením k pobytu v schengenském prostoru (max. 3 měsíce), které umožní automaticky vypočítávat délku jejich povoleného pobytu;

18. vítá velmi pozitivní cíl RTP usnadnit překračování vnějších hranic předběžně zkontrolovaným, často cestujícím osobám z třetích zemí, které prošly i předběžnou bezpečnostní prověrkou, prostřednictvím systémů automatizované hraniční kontroly, jež usnadní vstup do evropského prostoru osobám často cestujícím v dobré víře;

Připomínky k dopadu balíčku týkajícího se „inteligentních hranic“ na základní práva

19. připomíná svoje obavy ohledně možných důsledků zavedení EES pro základní práva, zejména co se týče ochrany osobních údajů (8);

20. poznamenává, že sběr značného množství osobních údajů včetně biometrických staví tyto systémy do zvláštního rozporu se základními právy, zejména s právy na soukromí a ochranu osobních údajů, a že je tedy nutné přísně omezit jejich účely a podrobit je zvláštní kontrole potřebnosti a přiměřenosti;

21. připomíná svoji podporu vysoké úrovni ochrany osobních údajů a svoje obavy v souvislosti s exponenciálním růstem digitálních informací o občanech, který je důsledkem rozvoje informačních a komunikačních technologií (9);

22. varuje, že z hlediska zásady nediskriminace a ochrany osobních údajů jsou navrhované systémy důvodem k vážným obavám, protože mají dopady na základní práva, zejména státních příslušníků třetích zemí a žadatelů o azyl, kteří se snaží o vstup na území EU;

Připomínky k přidané hodnotě, potřebnosti a přiměřenosti balíčku týkajícího se „inteligentních hranic“

23. domnívá se, že vzhledem k tomu, že s oběma systémy balíčku týkajícího se „inteligentních hranic“ souvisí rozsáhlý sběr dat včetně biometrických, je nutné řádně prokázat jejich potřebnost, legitimnost a přiměřenost a to, že jejich cílů nelze dosáhnout prostřednictvím jiných, levnějších systémů, které by méně zasahovaly do soukromí;

24. bere na vědomí stanovisko evropského inspektora ochrany údajů (EIOÚ), který kritizoval balíček týkající se „inteligentních hranic“ a zpochybnil jeho potřebnost a přiměřenost, neboť neexistuje spolehlivý důkaz, jenž by ospravedlnil potřebu nových systémů. EIOÚ se zejména domnívá, že EES je zásahem do práva na soukromí a že není jasná otázka nákladů na systém a jeho účinnosti z finančního hlediska a z hlediska základních práv (10);

25. zaznamenává, že pochyby o potřebnosti a přidané hodnotě EES vyjádřil také Evropský parlament, pracovní skupina zřízená podle článku 29 a většina zástupců občanské společnosti (11);

26. uznává, že otázky potřebnosti a přiměřenosti zřízení zejména EES jsou kontroverzní, jelikož neexistují nezvratné důkazy jejich efektivity pro dosažení navržených cílů účinné ochrany hranic, boje proti nelegálnímu přistěhovalectví a posílení boje proti vážným formám organizovaného zločinu;

27. bere na vědomí, že hlavním cílem EES je identifikovat státní příslušníky třetích zemí vstupující legálně do schengenského prostoru s krátkodobým vízem nebo bez něj, kteří přesáhnou povolenou délku pobytu. Systém za tímto účelem elektronicky vypočítá povolenou délku pobytu a upozorní vnitrostátní orgány na osoby, které ji přesáhnou, čímž přispěje k lepším výsledkům v oblasti zadržování a navracení nelegálních přistěhovalců;

28. domnívá se, že přidaná hodnota EES pro sledování tohoto cíle není zřejmá, jelikož upozornění na nelegální pobyt je založeno na předpokladu, že osoby vstupující s krátkodobým vízem nebo bez víza mají bezpodmínečnou povinnost opustit území EU nejpozději do tří měsíců, přičemž nejsou zohledněny jiné varianty, jako je např. žádost o azyl nebo legalizace pobytu podle vnitrostátního práva;

29. poznamenává, že posouzení potřebnosti a přiměřenosti EES je o to potřebnější, jelikož vzhledem k neexistenci zadržení z důvodu nelegálního pobytu bude tento systém schopný odhalit nelegální přistěhovalce až v okamžiku, kdy budou opouštět schengenský prostor, což z EES činí velmi nákladný mechanismus sběru statistických údajů o migraci (12);

30. konstatuje, že EES není schopen odhalit ty přistěhovalce, kteří legalizují svůj pobyt buď podle právních předpisů o azylu nebo vnitrostátních předpisů o přistěhovalectví. Vzniká riziko, že tyto osoby budou nelegálně zadrženy na základě upozornění, které EES vydá po automatickém výpočtu délky pobytu, v němž se nezohledňují a ani nemohou zohlednit tyto okolnosti;

31. domnívá se, že u EES je ještě nutné se podrobněji zaměřit na rychlost kontrol, neboť vyžaduje sběr velkého počtu alfanumerických a biometrických údajů, což prodlouží délku čekaní cestujících na hraničních kontrolách, a bude tak mít negativní dopad na přeshraniční mobilitu, který nebude moci účinně vyvážit ani RTP. Rovněž je možné se tázat, zda jsou náklady RTP úměrné k malému počtu osob, které z něj podle Komise budou mít každoročně prospěch (5 milionů, což je 0,7 % celkového odhadovaného počtu osob (cca 700 milionů), které každoročně překročí vnější hranice) (13). V některých zemích existují programy pro často cestující osoby, což dokazuje, že jejich provádění je možné bez EES. Několik členských států již vyvinulo automatizované systémy kontroly občanů EU, kteří mají biometrické pasy;

32. je toho názoru, že otázky přiměřenosti a legitimnosti těchto systémů by se měly posoudit rovněž ve vztahu k vysokým odhadovaným nákladům – 1,1 mld. EUR z Fondu pro vnitřní bezpečnost, na nějž bude v období 2014–2020 vyčleněno 4,6 mld. EUR. Připomíná, že tato částka je mnohem vyšší, než Komise odhadovala v roce 2008 a že, jak poukázal EIOÚ (14), navíc není zaručeno, že bude postačující;

33. opakuje svoje pochyby, zda masivní investice do ochrany hranic budou nejúčinnějším způsobem rozsáhlého a dlouhodobého boje proti nelegálnímu přistěhovalectví (15);

34. poukazuje na to, že v analýze poměru mezi náklady a přínosy se musí rovněž zohlednit vysoké náklady a administrativní zátěž, jež mohou tyto systémy způsobit členským státům, jejichž vnější hranice překračuje jen málo cestujících;

Úloha místních a regionálních orgánů v postupném zavádění integrovaného systému správy vnějších hranic

35. domnívá se, že koherence evropského přístupu ke kontrolám na vnějších hranicích zahrnuje různé úrovně a je spojena s řadou výzev pro vnitrostátní orgány odpovědné za hranice, které spolupracují s různými regionálními a místními subjekty;

36. lituje, že otázka víceúrovňové správy není dostatečně zohledňována v politických diskusích EU o schengenském prostoru, jelikož náležité uplatňování zásady subsidiarity vyžaduje systematičtější integraci místního a regionálního rozměru;

37. žádá o větší zapojení místních a regionálních orgánů a Výboru regionů, aby se zaručil přístup zdola nahoru k těmto otázkám. Může se tak lépe zaručit, že zkušenosti a obavy místních a regionálních orgánů budou brány v potaz v různých fázích rozhodovacího procesu EU, zejména co se týče znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích, efektivity a přidané hodnoty financování ze strany EU a prvku víceúrovňové správy v balíčku týkajícím se „inteligentních hranic“;

38. apeluje na subjekty odpovědné za uplatňování Schengenskénho hraničního kodexu na místní úrovni, aby podporovaly vzdělávání a osvětu na téma evropských předpisů v oblasti hranic a práv občanů, aby se zapojily místní a regionální orgány a hlavní subjekty z praxe, podpořila se vzájemná důvěra a předešlo se negativním dopadům na prostor volného pohybu a na základní práva;

39. připomíná, že místní a regionální orgány mohou sehrát důležitou úlohu v podpoře ochrany základních práv na různých úrovních (16) a také na vnitřních a vnějších hranicích EU;

40. konstatuje, že financování EU určené na správu vnějších hranic se zaměřuje na bezpečnost a přehlíží otázku základních práv, a proto žádá, aby místní a regionální orgány měly větší váhu při určování rozpočtových priorit EU týkajících se správy hranic a financování migrační a azylové politiky, aby se zaručilo, že finanční prostředky budou vyčleňovány na tu infrastrukturu a ty služby, které je na tomto poli nejvíce potřebují;

41. navrhuje proto, aby byl zaveden přísnější požadavek na konzultace místních a regionálních orgánů ze strany národních vlád ohledně plánování financování EU určeného na tyto oblasti;

42. opakuje svoji výzvu, aby se upevnila úloha místních a regionálních orgánů na poli migrace a azylu „v souladu s jejich pravomocemi v celostátním kontextu, a to prostřednictvím nástrojů, v nichž budou mít pozici příjemců finančních prostředků Unie, a zcela bez zásahu ústředních orgánů vlády“ (17);

43. domnívá se, že se systémy EES a RTP je spojen postupný přenos pravomocí v oblasti kontroly a využívání údajů shromážděných vnitrostátními orgány na instituce EU, což má důsledky pro otázku subsidiarity;

44. žádá proto, aby místní a regionální orgány a Výbor regionů byly více konzultovány ohledně jejich koncepce, jelikož mají dopad na přeshraniční regiony a vzhledem k tomu, že pojetí správy hranic na místní úrovni se může lišit od zájmů, jimiž jsou vedeny ústřední (národní) orgány, jejichž větší starostí je státní rozměr bezpečnosti než usnadnění přeshraničního pohybu, které je zase starostí přeshraničních regionů;

Doporučení k balíčku týkajícímu se „inteligentních hranic“

45. žádá Evropský parlament a Radu, aby před projednáváním EES a RTP provedly seriózní a vyčerpávající analýzu poměru mezi jejich náklady a přínosy, která je v době hospodářské recese a výrazných rozpočtových omezení naprosto nutná, a rovněž analýzu jejich potřebnosti, přiměřenosti a efektivity;

46. vyzývá Evropský parlament a Radu, aby v případě, že pokročí s EES, vybavily tento systém zárukami pro předcházení upozorněním, jež by mohla vést k nelegálnímu zadržení osob, které systém ohlásí za nelegálně pobývající, přestože ve skutečnosti získaly povolení k pobytu v některém z členských států, a tak i právo na volný pohyb v evropském prostoru bez vnitřních hranic;

47. upozorňuje, že v období rozpočtových omezení je potřeba zaručit, aby se v jakémkoliv systému, jenž bude zaveden, zajistila interoperabilita stávajících vnitrostátních systémů, aby se nenarušilo jejich fungování a ochránily provedené vnitrostátní investice;

48. doporučuje, aby se zavedly silné záruky proti diskriminaci a dostatečná ochrana práva státních příslušníků třetích zemí na ochranu údajů, soukromí a účinný právní prostředek, zejména aby se předešlo nepřípustné repatriaci v důsledku chybného upozornění EES;

49. navrhuje, aby se v případě zavedení těchto systémů podporovalo vzdělávání zaměřené na práva osob a osvěta profesionálů na celostátní, regionální a místní úrovni, zejména v oblasti rizik a správného/špatného používání těchto systémů, aby se předešlo jejich nelegálnímu a diskriminačnímu používání.

II. DOPORUČENÉ POZMĚŇOVACÍ NÁVRHY

Pozměňovací návrh 1

COM(2013) 95 final

Článek 8

Text navržený Komisí Pozměňovací návrh VR Každý příslušný orgán oprávněný k přístupu do systému EES podle tohoto nařízení zajistí, aby byl systém využíván v nezbytných případech, náležitým způsobem a přiměřeně výkonu úkolů příslušných orgánů. Každý příslušný orgán oprávněný k přístupu do systému EES podle tohoto nařízení zajistí, aby byl systém využíván v nezbytných případech, náležitým způsobem a přiměřeně výkonu úkolů příslušných orgánů a aby byl v souladu se všemi odpovídajícími ustanoveními o ochraně osobních údajů jak na úrovni EU, tak na vnitrostátní úrovni.

Odůvodnění

Dodržování odpovídajících právních předpisů na ochranu údajů „příslušnými orgány“ je důležité nastolit jako „obecnou zásadu“ tohoto nařízení.

V Bruselu dne 28. listopadu 2013 předseda Výboru regionů Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) COM(2011) 559 final.

(2) COM(2011) 560 final.

(3) Viz stanovisko VR Stockholmský program, zpravodajka: paní Anna Terrón i Cusi, Úř. věst C 79, 27.3.2010, s. 37, odstavec 52.

(4) V této souvislosti viz také stanovisko VR Migrace a mobilita – globální přístup, zpravodaj: pan Vendola.

(5) COM(2013) 95 final.

(6) COM(2013) 97 final.

(7) COM(2013) 96 final.

(8) Stanovisko Výboru regionů Stockholmský program: výzvy a příležitosti pro nový víceletý program prostoru svobody, bezpečnosti a práva v EU, Úř. věst. C 79, 27.3.2010, s. 37, odstavec 56.

(9) Stanovisko Výboru regionů Stockholmský program: výzvy a příležitosti pro nový víceletý program prostoru svobody, bezpečnosti a práva v EU, Úř. věst. C 79, 27.3.2010, s. 37.

(10) Stanovisko Evropského inspektora ochrany údajů ze dne 18. července 2013 zveřejněné na https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-07-18_Smart_borders_EN.pdf. Viz také Evropský inspektor ochrany údajů (2008). Předběžné poznámky k návrhu balíčku týkajícího se „inteligentních hranic“, 3. března 2008, s. 4, http://www.edps.europa.eu. Viz také stanovisko EIOÚ ke Stockholmskému programu, Úř. věst. C 276, 17.11.2009, s. 8, odstavec 71.

(11) Pracovní dokument útvarů Komise – posouzení dopadu přiložené k návrhu nařízení, kterým se zřizuje systém vstupu/výstupu (EES), SWD(2013) 47 final, Brusel, 28. 2. 2013.

(12) Bigo, Didier, Carrera, Sergio et al (2012). Evaluating current and forthcoming proposals on JHA data bases and a smart borders system at EU external borders – studie, již vypracoval Evropský parlament, s. 37.

(13) Pracovní dokument útvarů Komise – posouzení dopadu přiložené k návrhu nařízení, kterým se zřizuje program registrovaných cestujících, SWD(2013) 50 final, Brusel, 28. 2. 2013.

(14) Evropský inspektor ochrany údajů (2008). Předběžné poznámky k návrhu balíčku týkajícího se „inteligentních hranic“, 3. března 2008, s. 4, http://www.edps.europa.eu.

(15) Stanovisko Finanční nástroje EU v oblasti vnitřních věcí, zpravodaj: pan Samuel Azzopardi (MT/ELS), odstavec 47.

(16) Stanovisko Výboru regionů Strategie účinného uplatňování Listiny základních práv, Úř. věst. C 9, 11.1.2012, s. 61.

(17) Stanovisko Výboru regionů Migrace a mobilita – globální přístup, 96. plenární zasedání ve dnech 18. a 19. července 2012.