Souvislosti a institucionální rámec

Lisabonská smlouva stanoví, že bude zřízen evropský dobrovolnický sbor humanitární pomoci (čl. 214 odst. 5), který umožní mladým Evropanům přispět k humanitárním činnostem Unie. V listopadu 2010 přijala Komise sdělení o dobrovolnickém sboru. V roce 2011 byly přijaty závěry Rady a písemné prohlášení Evropského parlamentu. Komise navrhla, aby v rámci příštího víceletého finančního rámce na období 2014–2020 byl na dobrovolnický sbor vyčleněn příspěvek ve výši 210 milionů EUR.

Konzultace zúčastněných stran

Do procesu zřizování dobrovolnického sboru byly od počátku roku 2010 trvale zapojeny zúčastněné strany včetně nejdůležitějších humanitárních a dobrovolnických organizací a členských států. Byly rovněž získány informace a odborné znalosti, a to prostřednictvím externích studií/hodnocení, tematických konferencí a veřejné konzultace na internetu.

Zúčastněné strany opakovaně zdůraznily nutnost, aby se dobrovolnický sbor řídil poptávkou a potřebami, tak aby byl zajištěn jeho skutečný dopad na cílové obyvatelstvo. Dobrovolnický sbor by měl mobilizovat dobrovolníky s cílem demonstrovat při poskytování humanitární pomoci hodnoty, které jsou základem evropského projektu, a současně sladit využívání práce dobrovolníků s trendem zvyšování profesionality v tomto odvětví. Některé zúčastněné strany rovněž navrhovaly, aby se rozlišovalo mezi zkušenými dobrovolníky a méně kvalifikovanými mladými lidmi, kteří nemají být vysíláni do humanitárních operací s bezpečnostními riziky. V neposlední řadě byl zdůrazňován význam schopnosti místní přijímající organizace zajistit, aby měl příspěvek dobrovolníků udržitelný dopad na hostitelské komunity.

Na základě výsledků hodnocení a konzultací a za účelem vyzkoušení některých možných rysů budoucího dobrovolnického sboru zahájila Komise dvě kola pilotních projektů realizovaných v období 2011–2013. Při vypracování tohoto posouzení dopadů byly využity první zkušenosti získané při pilotních projektech.

Vymezení problému a subsidiarita

Údaje z poslední doby ukazují, že obecně dochází v posledních deseti letech ke zvyšování počtu aktivních dobrovolníků v EU. Eurobarometr (2010) ukazuje, že solidarita a humanitární pomoc je pro Evropany oblastí, v níž hraje dobrovolnická činnost nejvýznamnější úlohu, a 88 % Evropanů podporuje vytvoření humanitárního dobrovolnického sboru. 68 % Evropanů ví, že EU poskytuje finanční prostředky na humanitární pomoc, avšak pouze 30 % Evropanů se považuje za dobře informované. Kromě toho navzdory zvýšené poptávce po zapojení dobrovolníků do humanitárních akcí ve třetích zemích se většina dobrovolníků, kteří jsou vysíláni mimo Unii, stále zapojuje spíše do dlouhodobých projektů rozvojové spolupráce než do humanitárních činností.

Ačkoli již existuje řada programů dobrovolnictví, jejich přetrvávající výrazné chyby a nedostatky jim nedovolují zcela uplatnit svůj potenciál při podpoře humanitárních akcí. Chybějící systematický a strukturovaný přístup EU k dobrovolnictví, značné rozdíly v úrovni rozvoje dobrovolnictví v jednotlivých členských státech, jakož i nízké povědomí o dobrovolnictví brání plnému rozvoji dobrovolnictví v EU a omezují účast osob, které mají dobrou vůli nebo ochotu prostřednictvím dobrovolnictví konkrétně přispět k humanitárním operacím EU.

Byly zjištěny tyto konkrétní problémy: i) chybí strukturovaný přístup EU k dobrovolnictví, mj. existují značné rozdíly v úrovni dobrovolnické činnosti mezi členskými státy; ii) humanitární činnost EU a její solidarita s lidmi v nouzi není dostatečně známá, Evropané o ní tedy nejsou dostatečně informování a je pro ně obtížnější zapojit se, pokud chtějí konkrétně přispět k humanitární pomoci; iii) chybějí srovnatelné postupy pro vyhledávání a výběr dobrovolníků, které by se soustavně používaly v členských státech, což ztěžuje sladění nabídky ze strany dobrovolníků s poptávkou organizací; iv) v oblasti humanitární pomoci chybějí dostatečně kvalifikovaní dobrovolníci, takže v některých případech méně zkušené vysílající organizace vysílají dobrovolníky, kteří nemají minimální dovednosti a neznají humanitární zásady; v) neexistuje dostatečná možnost rychle zvýšit kapacitu humanitární pomoci z důvodu rostoucího počtu a rozsahu humanitárních krizí a větších potřeb v humanitární oblasti, proto je naprosto nezbytné zvýšit počet kvalifikovaných osob pro využití v krizových situacích, kdy jsou místní a mezinárodní záchranářské kapacity mnohdy přetíženy; vi) schopnost přijímajících organizací zajistit, aby měl příspěvek dobrovolníků udržitelný dopad na příjemce, je nízká.

Výše uvedené problémy nelze řešit bez iniciativy na úrovni EU. Nedostatek opatření Unie v tomto ohledu by kromě toho nebyl v souladu s Lisabonskou smlouvou, která vyžaduje zřízení dobrovolnického sboru.

Cíle

Účinnější mobilizace dobrovolnické kapacity v EU se může ukázat jako užitečný způsob, jak do světa vysílat pozitivní obrázek o Unii. Může zvýšit zájem o celoevropské projekty podporující humanitární činnosti, včetně civilní ochrany s humanitárním charakterem, a to nejen prostřednictvím většího počtu vyslání, ale také pomocí lepší přípravy. Může tak vzrůst přínos pro hostitelské komunity i dopad na samotné dobrovolníky díky rozvoji jejich specifických dovedností, které jsou relevantní na humanitárním trhu práce – ale také pro život, jako je osobní odolnost a mezikulturní povědomí a porozumění.

Proto se má dobrovolnický sbor zaměřit na přínos pro vysílající organizace, pro komunity, jimž slouží, pro dobrovolníky, a tím i pro EU jako celek. Tyto úvahy byly promítnuty do těchto cílů:

Obecný cíl

· Dát konkrétní podobu humanitárním hodnotám Unie a solidaritě s lidmi v nouzi podporou efektivního a viditelného evropského dobrovolnického sboru humanitární pomoci jakožto většího příspěvku Unie k celkové schopnosti reagovat na humanitární krize.

Specifické cíle

zlepšit schopnost Unie poskytovat humanitární pomoc, zlepšit dovednosti a schopnosti dobrovolníků a jejich pracovní podmínky, podporovat zviditelnění humanitárních hodnot Unie, vybudovat kapacity přijímajících organizací ve třetích zemích, zvýšit soudržnost/soulad mezi členskými státy s cílem zlepšit příležitosti k zapojení evropských občanů do humanitárních operací, posílit kritéria vyhledávání a výběru dobrovolníků.

Operativní cíl

· Vytvořit rámec pro společný příspěvek evropských občanů k humanitárním činnostem Unie (Lisabonská smlouva, čl. 214 odst. 5).

Možnosti politiky

V případě neexistence dobrovolnického sboru (žádné nové opatření EU) lze očekávat, že by dobrovolníci byli nadále většinou využíváni v dlouhodobější rozvojové spolupráci a že by dobrovolnické systémy jednotlivých zemí a jejich nevládní organizace i nadále používaly vlastní metody vyhledávání a výběru.

Tato situace by neumožnila využít dobrovolnický potenciál v oblasti humanitární pomoci, a to mj. kvůli nízké schopnosti vytvářet a nabízet odpovídající školení (v rámci nevládních organizací i spolu s vládami členských států). Z těchto důvodů by vysílající organizace rovněž nadále vysílaly dobrovolníky, kteří vždy nemají nezbytné dovednosti, aniž by měly jistotu o kvalitě jejich umístění a skutečných dopadech zapojení dobrovolníků na místní komunity. Dopad na přijímající organizace a místní komunity by byl rovněž omezený a v konečném důsledku by mohl záviset na zdrojích přijímající organizace, které jsou často velmi omezené.

A konečně, pokud by nebylo přijato žádné nové opatření na úrovni EU, nedošlo by k většímu zviditelnění EU. Z těchto důvodů a s ohledem na skutečnost, že Lisabonská smlouva vyžaduje zřízení dobrovolnického sboru (čl. 214 odst. 5), se možnost „žádné nové opatření EU“ dále neuvažuje.

Podobu sboru je nezbytné definovat takovým způsobem, aby nákladově efektivně poskytovala nejlepší možné přínosy (účinnost). Byly identifikovány čtyři možnosti politiky, které vyplývají z kombinace různých postupně se rozvíjejících „modulů“ (celé řady činností, které by mohly být podporovány):

Možnost č. 1 by zahrnovala 1) vypracování norem pro vyhledávání a výběr dobrovolníků s cílem vzbudit zájem a zajistit spravedlivý výběr vhodných dobrovolníků se správnými schopnostmi, a 2) vypracování postupu pro akreditaci vysílajících organizací, který by za pomoci ověřených důkazů zaručil, že akreditované organizace dodržují normy EU.

Možnost č. 2 by kromě činností již obsažených v první možnosti zahrnovala: 3) podporu školení dobrovolníků na základě zkušeností humanitárních organizací, poznatků z pilotních projektů a ze školení organizovaných Komisí v rámci politiky v oblasti civilní ochrany; 4) vytvoření rejstříku kvalifikovaných dobrovolníků EU, kteří jsou k dispozici pro zapojení do humanitární pomoci, poskytujícího platformu pro rychlé vyhledání vhodných zájemců z řad dobrovolníků a lepší přístup k příležitostem v oblasti dobrovolnictví pro osoby z celé EU; a 5) vypracování akreditačních norem a postupu řízení dobrovolníků v přijímajících organizacích, aby se zajistilo, že jsou dovednosti dobrovolníků vhodně využívány ve prospěch místních komunit.

Možnost č. 3 by k činnostem obsaženým v druhé možnosti přidala: 6) vysílání dobrovolníků z EU do třetích zemí, zahrnující i přípravné stáže pro méně zkušené dobrovolníky v rámci školení, jakož i „obvyklé“ vysílání do humanitárních projektů (se zvláštním důrazem na prevenci/připravenost a operace pro zajištění obnovy); 7) zvyšování kapacity přijímajících organizací s cílem podpořit provádění norem vypracovaných podle 5. modulu a zlepšit přijímající kapacity; a 8) vytvoření evropské sítě dobrovolníků v oblasti humanitární pomoci prostřednictvím interaktivní internetové stránky této sítě, která umožní dobrovolníkům zúčastnit se, aniž by byli vysláni. Provádění by probíhalo prostřednictvím stávající výkonné agentury, která má odpovídající zkušenosti s dobrovolnickými programy, a s příslušným dohledem ze strany Komise.

Poslední možnost č. 4 by podporovala tutéž kombinaci činností jako třetí možnost (všech 8 modulů), ale všechny složky by řídila přímo Evropská komise, včetně výběru, školení a vysílání dobrovolníků. Takový přístup k vysílání dobrovolníků lze organizovat různým způsobem, konkrétně: i) přidělením dalších lidských zdrojů v rámci útvarů Komise, ii) využitím stávající výkonné agentury pro provádění (např. výkonné agentury GŘ pro vzdělávání a kulturu EACEA), iii) zřízením nové samostatné agentury EU pro dobrovolnický sbor. Vzhledem k očekávaným dodatečným administrativním nákladům na zřízení nové agentury v kontextu současné hospodářské situace a k potenciální duplicitě s již existujícími orgány se náklady této možnosti v tomto posouzení dopadů dále nevyčíslují.

Analýza dopadů

Posouzení dopadů hodnotí, jaké jsou hlavní potenciální dopady každé možnosti (včetně dopadů na různé zúčastněné strany), do jaké míry každá z nich splňuje specifické cíle a jak vysoké jsou odhadované náklady související s prováděním (hodnocení účinnosti); to vše za předpokladu, že bude přijat legislativní rámec pro plné provádění od roku 2014. Odhady nákladů na provádění zahrnují také náklady na řízení, které se očekávají na úrovni přibližně 10 % celkového rozpočtu, jsou-li činnosti řízeny Komisí, a kolem 8 %, zajišťuje-li řízení stávající výkonná agentura.

Možnost č. 1

Možnost č. 1 by vytvořila podmínky pro transparentnější a důslednější proces přijímání a školení dobrovolníků ve všech členských státech a mohla by vysílající organizace podněcovat k tomu, aby sladily své přístupy. Účinky dopadů a součinnosti ovšem závisí na úrovni využívání akreditačních norem a postupů ve všech organizacích. Co se týče dobrovolníků, možnost č. 1 by jim umožnila zejména uvádět v životopise, že byli vybráni/angažováni akreditovanou organizací, a pomohla by jim získat vyšší úroveň povědomí o tom, co lze očekávat od dobrovolnictví v různých organizacích.

Dopady na podporu zviditelnění EU ve třetích zemích by byly velmi omezené vzhledem k tomu, že by v rámci této možnosti nedocházelo k vysílání dobrovolníků. Z týchž důvodů by na místní komunity a přijímající organizace měla jen potenciální nepřímé dopady.

Závěrem lze říci, že možnost č. 1 by měla omezený dopad na cíle v závislosti na úrovni využívání norem a ochotě dobrovolnických organizací osvojit si akreditační postupy.

Prováděcí náklady možnosti č. 1 na období 2014–2020 by činily přibližně 3,5 milionu EUR.

Možnost č. 2

Stejně jako první možnost by i možnost č. 2 zajišťovala podmínky pro možné zlepšení systému náboru dobrovolníků. Kromě toho by vysílající organizace získaly přístup k dobrovolníkům, kteří prošli uceleným vzdělávacím programem, díky čemuž by se zlepšila účinnost vysílání dobrovolníků, omezilo riziko nesouladu a zjednodušil dohled nad dobrovolníky v terénu a jejich vedení. Vytvoření rejstříku vyškolených dobrovolníků by rovněž pomohlo náborovým organizacím při vyhledávání vhodných zájemců.

Tato možnost prostřednictvím školení přímo přispívá ke kvalifikovanosti dobrovolníků a zvyšuje jejich šanci na vyslání. Školení a rejstřík by také umožnily rychlejší vstup do dobrovolnického sektoru, přičemž normy pro přijímající organizace by pomohly dobrovolníkům maximalizovat jejich příspěvek při vyslání a zvýšit jejich spokojenost s prací. Pouze v případě, že by byli vysíláni vyškolení dobrovolníci, by měla možnost č. 2 dopad také na místní komunity a přijímající organizace a na zviditelnění EU ve třetích zemích.

Celkově vzato by možnost č. 2 zvyšovala kvalifikovanost dobrovolníků a vytvářela podmínky pro účinnější rozmístění a vyšší příspěvek dobrovolníků v odvětví humanitární pomoci. Nezaručovala by však, že by dovednosti získané dobrovolníky opravdu sloužily místnímu obyvatelstvu, ani že by byla podporována solidarita EU ve třetích zemích.

Prováděcí náklady možnosti č. 2 na období 2014–2020 by činily 53 milionů EUR.

Možnost č. 3

Možnost č. 3 by doplnila předchozí možnosti o podporu vysílání dobrovolníků do humanitárních operací, zvyšování kapacity místních přijímajících organizací a vytvoření evropské sítě dobrovolníků v oblasti humanitární pomoci.

Navrhovaný přístup, kdy by stávající výkonná agentura navrhovala humanitárním organizacím možné dobrovolníky vhodné pro vyslání, by zajistil provázanost dobrovolnického sboru s hlavními zúčastněnými stranami v tomto odvětví. Dohled nad vysíláním by si uchovala Komise na několika úrovních. Za prvé, k vyslání by byli způsobilí pouze ti dobrovolníci, kteří prošli školením EU a byli zařazeni do rejstříku sboru. Tím by se zajistilo, že vyslaní dobrovolníci jsou vybaveni tak, aby mohli významným způsobem přispět. Za druhé, Komise by si zachovala kontrolu díky dohledu ze strany agentury, což by během vyslání zajistilo excelenci a vysoké zviditelnění EU. Za třetí, organizace, které přijímají dobrovolníky, by musely dodržovat normy EU v rámci 5. modulu.

Provázanost mezi různými moduly a podmínkami souvisejícími s vysláním pomůže zajistit, aby činnost dobrovolnického sboru měla silnou identitu EU.

Tato možnost by pomohla dobrovolníkům získat konkrétní pracovní zkušenosti v tomto odvětví a prostřednictvím vyslání dále zvýšit svou kvalifikaci, tak aby byli lépe vybaveni pro následující zkušenosti v terénu a zlepšili si možnosti budoucího zaměstnání, a také aby došlo ke zlepšení schopnosti humanitárního sektoru rychle zvýšit svou kapacitu. To by rovněž mohlo motivovat občany EU, kteří chtějí vyjádřit svou solidaritu, aby se zapojili do dobrovolnictví a konkrétně přispěli k cílům humanitární pomoci (včetně těch, kteří by jinak měli méně příležitostí). Evropská síť dobrovolníků v oblasti humanitární pomoci by rovněž poskytla příležitosti k vytváření sítí pro ty, kdo chtějí zahájit kariéru v této oblasti. A konečně by tato možnost měla kulturní přínosy, jelikož by dobrovolníci měli příležitost seznámit se s různými kulturami a způsoby života.

Bezprostřední přítomnost a podpora dobrovolnického sboru ze strany místních komunit je hlavní a přímá cesta, jak ukázat solidaritu EU a zvýšit zviditelnění EU, zejména v případě, že je spojena s odpovídajícím školením, které zajišťuje, aby byl příspěvek dobrovolníků významný a pozitivní.

Možnost č. 3 by nejen zlepšila situaci v odvětví dobrovolnictví a podpořila dobrovolníky v Evropě, ale zahrnovala by také všechny aspekty nezbytné k tomu, aby dobrovolníci skutečně přispívali k humanitárním činnostem ve třetích zemích, a tím i k celkové účinnosti a kvalitě humanitární pomoci.

Prováděcí náklady možnosti č. 3 na období 2014–2020 by činily 210 milionů EUR.

Možnost č. 4

Skutečnost, že všechny složky této možnosti by byly přímo řízeny Komisí, by znamenala následující: tato možnost by zahrnovala stejnou úroveň kontroly školení dobrovolníků a zřízení rejstříku ze strany Komise jako možnost č. 3. Pokud jde o vysílání, Komise nebo agentura by kontrolovaly konečný výběr a rozmístění dobrovolníků, kteří by byli v návaznosti na své vybrání umístěni do humanitárních projektů v terénu. Komise může mít na zviditelnění EU a „marketing“ dobrovolnického sboru stejný vliv jako u možnosti č. 3.

Možnost č. 4 by znamenala změnu v řízení finanční podpory dobrovolníků činných v dobrovolnickém sboru oproti humanitárním pracovníkům, kteří jsou v současnosti finančně podporováni partnery zapojenými do humanitární pomoci EU. Tato změna by pro Komisi znamenala dodatečné administrativní náklady na lidské zdroje. Nelze očekávat, že by útvary Komise měly týž mobilizační potenciál a dosah při umísťování dobrovolníků v terénu, a úroveň „osvojení“ u partnerských humanitárních organizací by zřejmě byla nižší, což může snížit účinnost vysílání dobrovolníků a omezit pobídky ke zlepšování kvality v oblasti humanitárního dobrovolnictví. Jako kompenzaci by bylo vhodné vytvořit pevnou vnitřní strukturu řízení a postupy každodenní spolupráce, aby se zajistilo správné začlenění dobrovolnického sboru do poskytování humanitární pomoci ze strany EU. U možnosti č. 4 by zřejmě bylo tempo potenciálního zvyšování rozsahu činnosti dobrovolnického sboru o něco pomalejší.

Zároveň je vzhledem k omezené „absorpční schopnosti“ pravděpodobné, že by se tento způsob řízení potýkal s problémy při zajišťování vyslání vzhledem k rostoucí poptávce po dobrovolnících. Menší rozsah vysílání dobrovolníků by se pak projevil v omezenějším přínosu pro přijímající komunity a pro celkovou kapacitu odvětví. Přímé a centralizované řízení by dále mohlo omezit dostupnost dobrovolnictví pro občany EU a jejich zapojení.

Pokud by se náklady na provedení možnosti č. 4 udržely v mezích prostředků dostupných z rozpočtu VFR na období 2014–2020 (210 milionů EUR), bylo by vysláno o 60 % méně dobrovolníků.

Porovnání možností

Při porovnání těchto čtyř možností je třeba mít na paměti, že se postupně zvyšují jejich ambice či rozsah, tj. od minimalistické možnosti č. 1 až po rozsáhlou a přímo řízenou možnost č. 4. Při porovnání možností se posuzuje, o kolik vyšší by byl příspěvek rozsáhlejší možnosti k dosažení specifických cílů. Toto posouzení může být poté srovnáno s vyššími náklady u rozsáhlejších možností. Měnící se rozsah různých možností rovněž přináší odlišná rizika v průběhu samotného provádění.

Níže uvedená tabulka shrnuje porovnání možností. Používá k tomu systém bodového hodnocení, kde se přidělují znaménka +, ++ nebo +++, jež označují málo, středně nebo vysoce pozitivní dopady. Je třeba poznamenat, že některé přidělené body jsou uváděny v závorkách, což naznačuje, že tato hodnocení jsou spojena s vyšší úrovní nejistoty (související také se zjištěnými riziky). Tabulka rovněž vyčísluje celkové náklady na provádění všech čtyř možností, aby bylo možné přibližně zhodnotit nákladovou efektivitu.

|| Základní scénář || Možnost č. 1 || Možnost č. 2 || Možnost č. 3 || Možnost č. 4

Specifické cíle || || || || ||

Zlepšit schopnost Unie poskytovat humanitární pomoc || (+) || (+) || ++ || +++ || ++

Zlepšit dovednosti a schopnosti dobrovolníků a jejich pracovní podmínky || (+) || (+) || ++ || +++ || ++

Podporovat zviditelnění humanitárních hodnot Unie || (+) || (+) || + || +++ || +++

Vybudovat kapacity přijímajících organizací ve třetích zemích || - || - || + || +++ || +++

Zvýšit soudržnost mezi členskými státy s cílem zlepšit příležitosti k zapojení evropských občanů do humanitárních operací || - || (+) || (++) || ++ || (+)

Posílit kritéria vyhledávání a výběru dobrovolníků || + || ++ || ++ || +++ || +++

Náklady na provádění na období 2014–2020 || || 3 miliony EUR || 52 milionů EUR || 210 milionů EUR || 212 milionů EUR

Počet vyslaných dobrovolníků || - || - || - || 9 604 || 7 045

Závěrem lze říci, že možnost č. 1 by měla omezený dopad na cíle v závislosti na úrovni využívání norem a ochotě dobrovolnických organizací osvojit si akreditační postupy. Možnost č. 2 by zvyšovala kvalifikovanost dobrovolníků a vytvářela podmínky pro účinnější vysílání dobrovolníků a jejich vyšší příspěvek v humanitárním sektoru. Nezaručovala by však, že by dovednosti získané dobrovolníky opravdu sloužily místnímu obyvatelstvu. Možnost č. 3 by nejen pomohla zlepšit sektor dobrovolnictví a podpořit dobrovolníky v Evropě, ale zahrnovala by také všechny aspekty nezbytné k tomu, aby dobrovolníci skutečně přispívali k činnostem humanitární pomoci ve třetích zemích, a tím i k celkové účinnosti a kvalitě humanitární pomoci. Možnost č. 4 by přinesla mnohem vyšší náklady a kvůli omezením v řízení by snížila počet příležitostí k vyslání a nevyužila by možnosti vyplývající z provádění prostřednictvím partnerského přístupu.

Z těchto důvodů je upřednostňovanou možností možnost č. 3.

Postupy sledování a hodnocení

Sledování

Pokrok při plnění cílů programu bude sledovat stálý monitorovací systém. Bude založen na řadě ukazatelů, pravidelně sestavovaných a měřených prováděcím orgánem. Monitorovací systém umožní sledovat úroveň dosažení operativních cílů programu, bude poskytovat údaje o plnění jeho specifických cílů a bude sloužit jako vodítko pro úpravu provádění programu na základě zkušeností.

Hodnocení

Tři roky po reálném zahájení činností proběhne hodnocení programu v polovině období. Závěrečné hodnocení se plánuje ke konci programu. Kdykoli během jeho provádění lze zahájit další hodnotící studie týkající se specifických aspektů programu, pokud by se zdálo, že je nezbytné upravit nebo přepracovat kteroukoli jeho část.