ODPOVĚDI KOMISE NA ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVU EVROPSKÉHO ÚČETNÍHO DVORA „DOSAHOVÁNÍ HOSPODÁRNOSTI: UDRŽENÍ KONTROLY NAD NÁKLADY U GRANTŮ NA PROJEKTY ROZVOJE VENKOVA FINANCOVANÝCH EU“ /* COM/2015/031 final - 2014/ ( ) */





ODPOVĚDI KOMISE NA ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVU EVROPSKÉHO ÚČETNÍHO DVORA „DOSAHOVÁNÍ HOSPODÁRNOSTI: UDRŽENÍ KONTROLY NAD NÁKLADY U GRANTŮ NA PROJEKTY ROZVOJE VENKOVA FINANCOVANÝCH EU“ Shrnutí II. Komise je plně odhodlána dosáhnout lepší hospodárnosti a efektivnosti u výdajů na rozvoj venkova, zejména při udělování grantů na investiční operace soukromým a veřejnoprávním příjemcům (přiměřenost nákladů). Za tímto účelem přijala Komise aktivnější a koordinovanější přístup, který klade větší důraz na hospodárnost, což podle jejího očekávání povede k lepšímu hospodaření s finančními prostředky v příštím VFR, jak je uvedeno v odpovědích níže. III. Komise provádí v členských státech audity souladu, aby ověřila, zda jsou vyplacené výdaje v souladu s předpisy. Při těchto auditech Komise rovněž zjistila nedostatky týkající se přiměřenosti nákladů. Příslušné finanční opravy již byly provedeny a v současnosti probíhá řada postupů schvalování souladu, které by měly vést k dalším finančním opravám. IV. Platební agentury musí splňovat akreditační kritéria stanovená v příloze I nařízení č. 907/2014 (program na období 2014–2020) ještě před tím, než smějí být provedeny platby. Podle čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (EU) č. 65/2011 musí členské státy během správních kontrol posoudit přiměřenost nákladů pomocí vhodného systému hodnocení (např. s použitím referenčních nákladů, porovnáním nabídek nebo zapojením hodnotícího výboru). Toto ustanovení bylo zachováno i pro období 2014–2020. V. Ustanovení ohledně hodnocení přiměřenosti nákladů, které členské státy předkládají, byla původně považována za jasná.[1] V době, kdy byl přepracováván předchozí právní rámec (na jaře roku 2010)[2], nebyly Komisi v tomto ohledu oznámeny žádné problémy. Během schvalování přepracovaného znění byla předložena a zodpovězena pouze jedna otázka (zda bylo použití maximálních nákladů vhodnou metodou). VI. Odpověď VI (a)–(d) Při svých auditech zjistila Komise podobné nedostatky, jaké uvedl Účetní dvůr, zároveň byly použity finanční opravy na pokrytí rizika pro fond. Některé postupy schvalování souladu stále ještě probíhají a měly by vést k dalším finančním opravám. Akční plány, které členské státy vypracovaly v rámci úsilí o snížení počtu chyb při provádění opatření v oblasti rozvoje venkova, zahrnují lepší metody pro posouzení přiměřenosti nákladů. V programovém období 2014–2020 by mělo častější použití standardních nákladů snížit riziko výskytu chyb v tomto ohledu. VIII. Evropská síť pro rozvoj venkova bude šířit osvědčené postupy prostřednictvím specializovaných seminářů a internetových stránek. IX. Komise přijímá doporučení Účetního dvora, že by členské státy měly mít efektivní a účinný systém kontroly na místě. Komise vybídne členské státy, aby používaly kontrolní seznam a kritéria, která vypracoval Účetní dvůr a která jsou uvedena v příloze I. Do ledna 2015 Komise také poskytne pokyny pro kontroly a sankce v oblasti rozvoje venkova, včetně zvláštního oddílu věnovaného přiměřenosti nákladů a kontrolního seznamu pro řídící orgány, které uvádí příloha zvláštní zprávy. Kromě toho budou v období 2014–2020 v rámci aktivit Evropské sítě pro rozvoj venkova (ENRD) probíhat školení a výměny zkušeností. Úvod 3. Jak uvádí Účetní dvůr, Komise provádí v členských státech audity souladu, aby ověřila, zda jsou vyplacené výdaje v souladu s předpisy. Při těchto auditech Komise rovněž zjistila nedostatky týkající se přiměřenosti nákladů. Příslušné finanční opravy již byly provedeny (např. 19 milionů EUR v případě Bulharska) a v současnosti probíhá řada postupů schvalování souladu, které by měly vést k dalším finančním opravám. Dne 19. prosince 2013 Komise schválila pokyny ke stanovení finančních oprav, které Komise použije na výdaje financované Unií v rámci sdíleného řízení, pokud nebyla dodržena pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Podle těchto pokynů se nedodržování pravidel pro zadávání veřejných zakázek posuzuje na základě zásady proporcionality. 4. Komise souhlasí s tím, že je možné dosáhnout dalších úspor, a vezme připomínky Účetního dvora v úvahu. 5. V programovém období 2014–2020 bude použití standardních nákladů zavedeno všeobecně a bude podporováno. Tím by se mělo snížit riziko pro fond a také administrativní zátěž členských států. 15. Komise ve svých auditech vždy posuzuje přiměřenost nákladů u investičních opatření a dodržování postupů při zadávání veřejných zakázek. Téměř všechny audity, které Komise provedla, zjistily ohledně přiměřenosti nákladů nedostatky. Těmito nedostatky by se měly členské státy zabývat, zároveň budou předmětem následných auditů. GŘ AGRI sleduje auditní strategii založenou na posouzení systému a rizik a bere v úvahu zjištění z předchozích auditů GŘ AGRI, zjištění Evropského účetního dvora, úřadu OLAF, jakož i vnitrostátních certifikačních subjektů, aby mohlo určit nejrizikovější oblasti, na něž se zaměří budoucí audity. Kromě toho tato auditní strategie v období 2014–2020 zajistí lepší kontrolu nad celkovými výdaji a nadále budou pokračovat intenzivní auditní činnosti, aby byly pod kontrolou nejrizikovější oblasti. Akční plány týkající se „míry chyb“ zahrnují preventivní a nápravná opatření s cílem řešit nedostatky týkající se přiměřenosti nákladů, pokud takové nedostatky zjistily audity Komise či Evropského účetního dvora. Nové nařízení (EU) č. 1306/2013 o společné zemědělské politice stanoví, že Komise může snížit nebo pozastavit průběžné platby členským státům, pokud kontrolní systémy nejsou účinné, nebo pokud nebyla provedena nápravná opatření. Nástroj, díky kterému bude možné případně přerušit průběžné platby, pokud budou existovat pochybnosti o legalitě a správnosti plateb, umožňuje rychlou reakci. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je Komise přesvědčena, že nedostatky budou odhaleny dříve, čímž se účinněji zmírní rizika a nezbytná nápravná opatření budou prováděna rychleji. 21. EZFRV se provádí v rámci sdíleného řízení. Komise plní rozpočet a úkoly realizuje společně s členskými státy. Členské státy jsou povinny přijmout nezbytná opatření s cílem zajistit, aby tato opatření byla financována správně a v souladu s pravidly EU. Zatímco GŘ AGRI plně přebírá odpovědnost, odhalování chyb a jejich opravy jsou především úkolem členských států. Komise provádí v členských státech audity souladu, aby ověřila, zda jsou vyplacené výdaje v souladu s předpisy. V důsledku auditů souladu může dojít k finančním opravám, jakož i k vypracování seznamu doporučení, jak zlepšit fungování řídícího a kontrolního systému. Pokud členské státy neprovedou navrhovaná opatření, mohou být pro ně pozastaveny platby a provedeny finanční opravy. 22. Kromě toho má nyní Komise také právo pozastavit za určitých podmínek platby, pokud existují závažné nedostatky v účinném fungování systému řízení a kontroly a členský stát nepřijal nezbytná opatření k nápravě situace. 24. Společná odpověď na body 24–28: Příslušné finanční opravy již byly provedeny a v současnosti probíhá řada postupů schvalování souladu, které by měly vést k dalším finančním opravám. Téměř u žádného z auditů, který Komise provedla, nelze přiměřenost nákladů považovat za zcela uspokojivou. Pokud byly takové nedostatky zjištěny, měly finanční důsledky a byla vydána doporučení. V některých případech to vedlo k nápravným opatřením. Ve své výroční zprávě za rok 2013 Evropský účetní dvůr zjistil, že členské státy měly k dispozici dostatečné informace, aby mohly odhalit a napravit většinu chyb zjištěných v oblasti rozvoje venkova. Pokud jde o investiční opatření, Účetní dvůr zjistil, že členské státy byly u kontrolovaných transakcí schopny zjistit a opravit všechny vyčíslitelné chyby.[3] Je třeba poznamenat, že nedostatky, které Účetní dvůr zjistil ve svých auditech v rámci svých výročních zpráv, Komise nadále sleduje prostřednictvím auditů dokumentace nebo auditů souladu či s pomocí certifikačního orgánu. 29. Jak uvedl Účetní dvůr v odstavci 33, v návaznosti na analýzu byly zorganizovány čtyři semináře s orgány členských států. Během těchto seminářů se diskutovalo o otázkách ohledně přiměřenosti nákladů a zadávání veřejných zakázek, zároveň byly sdíleny osvědčené postupy. Členské státy také provádějí akční plány týkající se míry chyb, které v některých případech zahrnují opatření, jež mají zlepšit posouzení přiměřenosti nákladů. V tomto konkrétním případě týkajícím se veřejných zakázek již byly dotčeným členským státům poskytnuty pokyny pojednávající o nejčastějších nesrovnalostech při správě evropských strukturálních a investičních fondů (4. seminář o míře chyb, říjen 2014). 30. Co se týká nového programového období 2014–2020, Komise navrhla zjednodušené vykazování nákladů (paušální financování, standardní stupnice jednotkových nákladů, jednorázové částky) jako účinný prostředek k zajištění přiměřenosti nákladů. Nařízení (EU) č. 1303/2013 mj. umožňuje vypočítat u evropských strukturálních a investičních fondů způsobilé výdaje na granty a vratnou pomoc na základě skutečných nákladů, ale také na základě paušálního financování, standardních stupnic jednotkových nákladů a jednorázových částek. Pokyny ohledně možností zjednodušeného vykazování nákladů Komise vypracovala s cílem poskytnout technické pokyny ke třem použitelným druhům zjednodušeného vykazování nákladů a s cílem sdílet osvědčené postupy, aby byly členské státy motivovány zjednodušené vykazování nákladů používat. Je však na členských státech, aby se rozhodly, zda možnosti zjednodušeného vykazování nákladů využijí. Na semináři o míře chyb, který se konal v říjnu 2014, byly řídícím orgánům a platebním agenturám všech členských států představeny pokyny, jak předcházet nesrovnalostem v rámci postupů zadávání veřejných zakázek. Před koncem roku 2014 budou rovněž k dispozici pokyny pro kontroly a sankce v rámci rozvoje venkova. Kromě toho Komise dne 19. prosince 2013 schválila pokyny ke stanovení finančních oprav, které Komise použije na výdaje financované Unií v rámci sdíleného řízení, pokud nebyla dodržena pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Pokud jde o posouzení zavedených kontrolních systémů, Komise shledala, že dobře navržené systémy kontroly nebyly v praxi vždy řádně prováděny. 32. Poté, co Účetní dvůr zveřejnil závěry ve své výroční zprávě za rok 2011, byly zavedeny akční plány. Pro členské státy to znamenalo značný úkol. Komise vypracovala podrobné nástroje ke zlepšení kvality akčních plánů, které mají pomoci řešit hlavní příčiny chyb. K těmto nástrojům patří příprava pokynů na témata, jako je zjednodušené vykazování nákladů, zadávání veřejných zakázek, ověřitelnost a kontrolovatelnost opatření v plánech rozvoje venkova, jakož i organizace zvláštních strategií boje proti podvodům. Podle nejnovější aktualizace akčních plánů (ze září 2014) by členské státy měly vzít v co největší míře v úvahu auditní závěry Účetního dvora. 46 % opatření předložených členskými státy se skutečně zabývalo konkrétními auditními závěry, z nichž 50 % pocházelo ze zpráv Účetního dvora. Je třeba připomenout, že nové nařízení (EU) č. 1306/2013 o SZP posílilo pravomoci Komise. Ustanovení čl. 41 odst. 2 uvádí, že průběžné platby mohou být členskému státu pozastaveny nebo sníženy, jestliže bude zjištěna neúčinnost základních součástí kontrolního systému nebo nebyla provedena nutná nápravná opatření. Ustanovení čl. 36 odst. 7 stanoví pozastavení průběžných plateb jako první rychlý a reaktivní nástroj v případě, že existují pochybnosti o legalitě a správnosti plateb. Aby se předešlo finančním opravám, bude navíc muset jednat rychle každá platební agentura, ke které výroční zpráva o činnosti GŘ AGRI měla výhrady. 33. Komise kromě toho nabízí platebním agenturám v členských státech (a v kandidátských zemích) semináře o boji proti podvodům. Cílem seminářů je sdílet informace v oblastech, u kterých existuje vysoké riziko podvodů, a informovat o tom, jak tato rizika zjistit a jak jim předcházet. Do konce roku 2014 budou tyto semináře nabídnuty těmto členským státům: Rakousko, Belgie (Vlámsko), Kypr, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Irsko, Lotyšsko, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko a Švédsko. Semináře ve zbývajících členských státech se připravují. 34. Pokud jde o většinu investičních opatření pro rozvoj venkova, v období 2007–2013 neexistoval pro používání zjednodušeného vykazování nákladů konkrétní právní základ. Nařízení (EU) č. 1303/2013 (články 67 až 68) tuto možnost zavedlo u všech evropských strukturálních a investičních fondů, a proto se očekává, že s větší poradenskou podporou ze strany Komise vzroste podíl výdajů, které budou v novém programovém období vykazovány zjednodušeným způsobem. V konečném důsledku se musí členské státy samozřejmě samy rozhodnout, zda chtějí možnosti zjednodušeného vykazování nákladů využít. 35. Akční plány se zaměřují na identifikaci a opravu hlavních zdrojů nesrovnalostí v oblasti výdajů, včetně nedostatků při ověřování přiměřenosti nákladů. Pracovní dokument předložený Komisí v červnu 2013[4] dokonce chybné hodnocení přiměřenosti nákladů označuje za jednu z hlavních příčin chyb (RC10). Od té doby členské státy stále častěji zjišťují v této oblasti nedostatky a zahájily preventivní a nápravná opatření. 42. Viz odpověď k bodu 34. Odpovědi 44–49: Systémy monitorování a hodnocení, které členské státy zavedly podle přílohy IV nařízení č. 808/2014 (rozvoj venkova – prováděcí akt), by mohly být užitečným nástrojem pro posouzení přiměřenosti nákladů na základě dosažených a/nebo zamýšlených výstupů, výsledků a dopadů. Komise členským státům doporučí, aby zlepšily hodnocení nákladové efektivnosti jednotlivých projektů a operací. 52. GŘ AGRI organizuje na téma strategie proti podvodům zvláštní semináře téměř ve všech členských státech. Pro více podrobností viz odpověď k bodu 33. 54. Osvědčené postupy v této oblasti budou v období 2014–2020 sdíleny v rámci Evropské sítě pro rozvoj venkova. 61. Podle čl. 67 odst. 5 nařízení (EU) č. 1303/2013 je možné určit možnosti zjednodušeného vykazování nákladů různými metodami. Kromě toho podle čl. 62 odst. 2 nařízení (EU) č. 1305/2013 musí řídící orgány do svých programů rozvoje venkova zahrnout prohlášení potvrzující přiměřenost a přesnost výpočtů. Toto prohlášení musí učinit funkčně nezávislý orgán. 62. Podle stávajícího právního rámce Komise nemůže uložit členským státům za povinnost, aby aktualizovaly nebo pravidelně přezkoumávaly metodiku možnosti zjednodušeného vykazování nákladů, kterou řídící orgány zavedly podle článku 67 nařízení (EU) č. 1303/2013. Komise přesto členské státy vybízí k tomu, aby zavedené systémy zohledňovaly vývoj tržních cen v průběhu času. Rámeček 7 – Standardní jednotkové náklady založené na teoretických kalkulacích mohou nadhodnocovat dostupné tržní ceny, což vede k nadhodnoceným platbám V příštím období 2014–2020 by tento systém měl vycházet ze spravedlivého, nestranného a ověřitelného výpočtu a mimo jiné zohlednit statistické údaje, historické údaje nebo obvyklé postupy účtování nákladů. Konkrétně v případě investičních opatření Komise vybídne členské státy, aby pravidelně přezkoumávaly metodiky možnosti zjednodušeného vykazování nákladů, tak aby odpovídaly vývoji na trhu. 71. Komise vyzývá členské státy, aby zajistily, že zavedené systémy budou odrážet vývoj tržních cen v průběhu času. Společná odpověď Komise k bodům 78 a 79 Za určitých okolností může být rozhodnutí oslovit dražšího dodavatele odůvodněné, jak Účetní dvůr popisuje v bodech 47 až 52, ale Komise souhlasí s tím, že manipulace není přijatelná. 80. Tyto extrémní případy jsou skutečně případy, které jsou často předmětem vyšetřování úřadu OLAF. 81. Provádění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 pomůže při předcházení podvodům a jejich odhalování. Příloha 1 tohoto nařízení stanoví, že platební agentury musí zajistit, aby byli zaměstnanci při školení informováni o podvodech. Podle nového nařízení (EU) č. 1306/2013, nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 a prováděcího nařízení Komise (EU) č. 908/2014 mají členské státy povinnost zabývat se konkrétněji podvody jako rizikem pro fondy. Touto otázkou se rovněž konkrétně zabývají semináře o boji proti podvodům (viz odpověď na bod 33). 86. Osvědčené postupy v této oblasti budou v období 2014–2020 sdíleny v rámci Evropské sítě pro rozvoj venkova. 90. Podle čl. 48 odst. 3 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014 musí členské státy ověřit dokončené operace ve srovnání s operací, u které se žádalo o podporu a na kterou byla podpora poskytnuta. Toto ustanovení by mělo členským státům umožnit, aby odhalily případy, u kterých není konečný výstup takový, k jakému se příjemce původně zavázal. 103. Ustanovení ohledně hodnocení přiměřenosti nákladů, které členské státy předkládají, byla původně považována za jasná.[5] V době, kdy byl přepracováván předchozí právní rámec (na jaře roku 2010)[6], nebyly Komisi v tomto ohledu oznámeny žádné problémy. Během schvalování přepracovaného znění byla předložena a zodpovězena pouze jedna otázka (zda bylo použití maximálních nákladů vhodnou metodou). Mezitím Komise vypracovala pokyny ohledně možností zjednodušeného vykazování nákladů. Jejich cílem je poskytnout technické pokyny ke třem použitelným druhům zjednodušeného vykazování nákladů, jakož i sdílet osvědčené postupy, aby byly členské státy motivovány zjednodušené vykazování nákladů používat. Je však na členských státech, aby se rozhodly, zda možnosti zjednodušeného vykazování nákladů využijí. Na semináři o míře chyb, který se konal v říjnu 2014, byly řídícím orgánům a platebním agenturám všech členských států představeny pokyny, jak předcházet nesrovnalostem v rámci postupů zadávání veřejných zakázek. Před koncem roku 2014 budou rovněž k dispozici pokyny pro kontroly a sankce v rámci rozvoje venkova. Kromě toho Komise dne 19. prosince 2013 schválila pokyny ke stanovení finančních oprav, které Komise použije na výdaje financované Unií v rámci sdíleného řízení, pokud nebyla dodržena pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Co se týká programového období 2014–2020, Komise navrhla možnosti zjednodušeného vykazování nákladů (paušální financování, standardní stupnice jednotkových nákladů, jednorázové částky) jako účinný prostředek k zajištění přiměřenosti nákladů. Nařízení (EU) č. 1303/2013 mj. umožňuje vypočítat u evropských strukturálních a investičních fondů způsobilé výdaje na granty a vratnou pomoc na základě skutečných nákladů, ale také na základě paušálního financování, standardních stupnic jednotkových nákladů a jednorázových částek. Pokud jde o posouzení zavedených kontrolních systémů, Komise shledala, že dobře navržené systémy kontroly nebyly v praxi vždy řádně prováděny. 110. Komise toto doporučení přijímá. Členské státy by měly předem zajistit, aby měly zavedeny účinné systémy kontroly. Komise vybídne členské státy, aby používaly kontrolní seznam a kritéria, která vypracoval Účetní dvůr a která jsou uvedena v příloze I. Do ledna 2015 Komise také poskytne pokyny pro kontroly a sankce v oblasti rozvoje venkova, včetně zvláštního oddílu věnovaného přiměřenosti nákladů a kontrolního seznamu pro řídící orgány, které uvádí příloha zvláštní zprávy. Kromě toho budou v období 2014–2020 v rámci aktivit Evropské sítě pro rozvoj venkova (ENRD) probíhat školení a výměny zkušeností. 111. Komise toto doporučení přijímá a bude sledovat následná opatření přijatá členskými státy. Co se týče rizika výkonnosti, Komise vyzve členské státy, aby si v rámci pravidelných setkání vyměňovaly zkušenosti a osvědčené postupy. Pokud jde o riziko nedodržení předpisů, GŘ AGRI v březnu 2014 schválilo novou víceletou auditní strategii na období 2014–2020. Tato auditní strategie bude i nadále založena na posouzení rizik; aby se dosáhlo optimálního rozsahu auditu, zahrnuje nyní tato strategie tříletý auditní program, který je použitelný od července 2014. Tento program podporuje hlavní analýza rizik (Central Risk Analysis, CRA), která bude každoročně přezkoumána. Finanční opravy vyplývající z těchto auditů jsou založeny na zjištěných nedostatcích při provádění kontrolních systémů a na odhadu finančního rizika, které tyto nedostatky představují pro rozpočet EU. Na základě svých auditů může Komise rovněž určit skutečné zdroje a příčiny zjištěných chyb a požádat členské státy, aby vypracovaly konkrétní a cílená opatření k nápravě. [1] Ustanovení čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (EU) č. 65/2011. [2] Nařízení (ES) č. 1975/2006 [3] Výroční zpráva Evropského účetního dvora za rok 2013, bod 4.8 [4] „Commission Staff Working document on the assessment of root causes of errors and corrective and preventive actions in the rural development policy“ (Pracovní dokument Komise o posouzení hlavních příčin chyb a o nápravných a preventivních opatřeních v oblasti rozvoje venkova) (SWD(2013) 244 final). [5] Ustanovení čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (EU) č. 65/2011. [6] Nařízení (ES) č. 1975/2006.