SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o jednotném telekomunikačním trhu

1. Politické a ekonomické souvislosti

Je velmi důležité, aby Evropa zásadně pokročila při realizaci evropského jednotného trhu v oblasti telekomunikací. Je to podstatné pro její strategické zájmy a hospodářský pokrok, jakož i pro samotné odvětví telekomunikací a občany, kteří jsou frustrovaní ze skutečnosti, že nemají plný a spravedlivý přístup k telekomunikačním službám, jako jsou internet a mobilní služby.

Význam spolehlivého a rychlého přístupu k internetu se ještě zvyšuje v souvislosti s rozšířením cloud computingu. Je zapotřebí, aby byly dostupné vysoce kvalitní sítě, které může poskytnout pouze dobře fungující odvětví telekomunikací, a proto má Evropa v této oblasti strategický zájem.

Podobně je strategickým zájmem Evropy, aby byla sama schopna poskytovat občanům bezpečné služby cloud computingu a zachovala si rozsáhlou výrobní kapacitu telekomunikačních zařízení. Obojí bude záviset na vůli dynamického odvětví telekomunikací investovat do čtvrté generace mobilních sítí a vysokorychlostních pevných přístupových sítí.

Převážná většina občanů, podniků, vlád a podnikatelů je stále více závislá na telekomunikační konektivitě. V dnešní Evropě je to však trochu jako loterie, zda budou mít k těmto službám přístup, a to i přesto, že již dvacet šest let probíhá reforma evropských vnitrostátních telekomunikačních trhů a jsou budovány základy jednotného trhu v oblasti telekomunikací.

Internetové hospodářství má stále větší na podíl HDP a účinná konektivita a internetové inovace jsou nyní zásadní pro růst produktivity ve všech hospodářských odvětvích – od zdravotní péče, energetiku až po veřejné služby. Zlepšení stavu odvětví telekomunikací již tedy není záležitost pouze tohoto jednoho sektoru (který činí pouhých 9 % evropské digitální ekonomiky), nýbrž znamená podporu udržitelného rozvoje všech odvětví.

Pokud se dál pokročí v rozvoji jednotného trhu v oblasti telekomunikací, dodá to hospodářství tak potřebný stimul a pomůže podpořit nové zdroje hospodářského růstu (jako je např. odvětví mobilních aplikací, které od roku 2008 vytvořilo 794 000 nových pracovních míst – z čehož téměř polovina připadá na vývojáře softwaru), podnítí inovace, vytvoří nová a udržitelná pracovní místa a obnoví konkurenceschopnost Evropy.

Právě v této souvislosti Evropská rada na zasedání v březnu 2013 požádala Komisi, aby co nejdříve předložila konkrétní opatření za účelem vytvoření jednotného trhu v oblasti informačních a telekomunikačních technologií. Dnešními návrhy Komise tento svůj závazek plní.

Odvětví elektronických komunikací působí v globálním měřítku, stejně tak jako internet (a služby, které se na něm obchodují) přesahuje hranice EU. Je důležité, aby se předkládané iniciativy posuzovaly v širším kontextu vývoje a aby se poskytování elektronických komunikací a digitálních služeb věnovala náležitá pozornost při uzavírání příslušných odvětvových dohod či při obchodních a investičních jednáních s našimi hlavními partnery.

2. 26 let reformy právních předpisů v oblasti telekomunikací

Evropské telekomunikační prostředí se díky právnímu rámci EU liberalizovalo a ze statického odvětí monopolu veřejných služeb se stalo dynamickým a konkurenceschopným odvětvím, a to během pouhé jedné generace. Od 80. let minulého století byly postupně přijímány evropské právní předpisy, které zpřístupnily sítě, zlepšily hospodářskou soutěž a možnost výběru, snížily náklady na mobilní roaming a daly spotřebitelům důležitá nová práva, jakož i podpořily jednotné a soudržné uplatňování společného rámce.

Kromě toho pomohlo uplatňování práva hospodářské soutěže EU zajistit, aby na trzích fungovala hospodářská soutěž, čímž se snížily ceny a zlepšila se kvalita služeb poskytovaných spotřebitelům v celé EU.

Cílem těchto změn v právních předpisech EU upravujících telekomunikace bylo přizpůsobit se průlomovým změnám v oblasti informačních a komunikačních technologií: nejprve v souvislosti s mobilním telefonováním, a poté s internetem. Dnes se o odvětví telekomunikací opírají digitální produkty a služby, které mají potenciál zlepšit všechny aspekty našeho života a jsou hnací silou hospodářského oživení Evropy.

Úsilí EU o podporu solidního regulačního prostředí a hospodářské soutěže již dlouho doprovází změny v tomto odvětví. Díky přelomovým inovacím, jako jsou standardy GSM a UMTS, vytvořila EU pro Evropu a její průmyslové aktéry příležitost získat ve světě vedoucí postavení. Postupem času vznikla na vnitrostátních trzích díky liberalizaci hospodářská soutěž, spravedlivější ceny a občané a podniky dostaly skutečnou možnost volby. Jelikož na trzích vládne stále větší konkurence a trhy nabývají celoevropského a celosvětového rozměru, musí se předpisový rámec rovněž vyvíjet.

Stávající předpisový rámec, který Komise předložila v roce 2007 a který se soustředil na vnitrostátní trhy, dobře splnil své cíle. Podíváme-li se však za hranice Evropy, vidíme, že silní operátoři v USA, Japonsku a Jižní Koreji v poslední době významně investují do poskytování rychlých širokopásmových připojení (pevných i bezdrátových). V tomto celosvětovém kontextu je důležité, aby Evropa nezaostávala. Měnící se hospodářské a technologické prostředí a dopad hospodářské a finanční krize vedou k rychlým změnám v odvětví telekomunikací na celém světě, včetně významné restrukturalizace. Nová poptávka a nové aplikace u datových služeb ještě zvyšují význam jednotného trhu, neboť silné postavení evropského odvětví IKT (zejména telekomunikací) a kvalitní pokrytí širokopásmovým připojením v porovnání s jinými zeměmi jsou klíčové pro konkurenceschopnost evropského hospodářství. Je to obzvláště znatelné v tuto chvíli, kdy Evropa hledá nové cesty z krize.

Odvětví telekomunikací by mělo prosperovat, a zároveň by mělo umožnit prosperitu celému hospodářství. Je neudržitelné, že se snaží dosáhnout prosperity a neuspokojuje potřeby, jaké má ohledně konektivity širší hospodářství, a provozuje obchodní modely založené na nedostatku, a nikoli na bohaté nabídce. Proto je nyní nutné rozhodně jednat a umožnit restrukturalizaci odvětví, aby se zabránilo jeho nevyhnutelnému dalšímu oslabení. Zachování současného stavu nepřipadá v úvahu.

3. Překážky při vytváření jednotného trhu

Evropská komise je odhodlána zachovat a dále rozšiřovat přínosy, jaké mají telekomunikační služby pro podniky a občany. Ale i přes veškerý dosud dosažený pokrok toto odvětví i nadále čelí řadě překážek a problémů, jež v souhrnu znamenají, že přínos jednotného trhu ještě zdaleka není naplněn. Nedávná studie ukázala, že pokud by byl dokončen vnitřní trh elektronických komunikací, mohl by se hrubý domácí produkt (HDP) EU zvýšit až o 110 miliard EUR za rok.[1]

Celkově se odvětví telekomunikací stále potýká s dědictvím bývalých národních monopolů, které z velké části stále ještě fungují pouze na úrovni jednotlivých států. Některé velké telekomunikační společnosti jsou aktivní ve více členských státech, avšak žádná není zastoupena ve všech. Většina mobilních operátorů je aktivní pouze na vnitrostátní úrovni, a činnost mnoha operátorů pevných sítí je ještě více lokálně omezená. Operátoři, kteří podnikají ve více členských státech, musí pracovat podle odlišných předpisů a podle místy rozdílných požadavků regulačních orgánů a příslušných opravných prostředků, a operátoři tak potřebují v každém členském státě odlišná povolení. Kromě toho se operátoři působící v několika členských státech často nechovají jako skuteční evropští operátoři a zdá se, že jim nevadí provozovat své činnosti v každém členském státě zvlášť. Na tomto trhu působí více než tisíc operátorů pevných sítí a několik stovek mobilních operátorů, kteří sice patří do větších skupin, avšak působí pouze na vnitrostátní úrovni. Zároveň má toto odvětví stále globálnější povahu a jeho ziskovost závisí na velikosti trhu.

Neexistence jednotného trhu se také zřetelně projevuje v rozdílných cenách. Například náklady za volání do jiné země EU nebo za použití mobilního přístroje v jiné zemi EU jsou často mnohem vyšší než vnitrostátní sazby, a to z důvodu poplatků za hlasový a datový roaming a sazeb za „mezinárodní“ volání (v rámci EU). Tyto poplatky mnoho občanů považuje za nespravedlivé a zároveň jim prakticky brání využívat svobody jednotného trhu.

Kromě toho spotřebitelé spíše využijí nabídek od operátorů se sídlem v jiných členských státech, pokud budou vědět, že zde platí stejná pravidla: například pravidla upravující transparentnost, smluvní podmínky, snadný přechod k jinému operátorovi, a předpisy, které mají zabránit blokování nebo omezování on-line služeb (jako součást opatření k zajištění přístupu k otevřenému internetu). Také odlišné vnitrostátní úsilí o ochranu práv spotřebitelů může vést k další roztříštěnosti jednotného trhu.

Rozdílné načasování, podmínky a náklady u postupů pro získání rádiového spektra odrazují od investic a ztěžují vytvoření integrovaných bezdrátových sítí mezi jednotlivými zeměmi. Včasnější a lépe předvídatelná dostupnost spektra by umožnila rozšířenější a cenově dostupnější širokopásmové připojení v Evropě, ale zůstává příliš často podřízená regulačním strukturám na vnitrostátní úrovni.

Nejednotná regulace pevných sítí často vede k nadměrné regulaci, nebo k regulační nejistotě a nepředvídatelnosti, takže je obtížné plánovat investice do rychlých širokopásmových sítí „příští generace“.

Pokud bude jednotný trh více harmonizován, může mít Evropa prospěch z rozšířenějšího pokrytí rychlým širokopásmovým připojením a z více inovačních nových digitálních služeb. Tyto rychlé telekomunikační sítě jsou rovněž nezbytným předpokladem pro mnoho dalších veřejných i soukromých odvětví. Silné a dynamické telekomunikační odvětví je nezbytné pro to, aby Evropa mohla využívat nové inovace, jako je např. cloud computing, nové nástroje využívající velké množství dat, propojené automobily, inteligentní výroba, „internet věcí“, inteligentní města, modernizovaná veřejná správa, elektronické zdravotnictví, elektronické vzdělávání atd. Vysokorychlostní sítě by se mohly stát základem pro prosperující evropský digitální ekosystém.

Stručně řečeno, odvětví trpí roztříštěností podél hranic jednotlivých států, nejednotností právních předpisů a nepředvídatelností, které panují v celé Unii, nespravedlivě vysokými cenami za určité služby a nedostatkem investic. Řešit tyto problémy je klíčové, aby se v Evropě zajistila pracovní místa, produktivita a růst. Konkurenceschopný jednotný telekomunikační trh by pomohl tyto problémy vyřešit.

4. Vytvoření jednotného trhu v oblasti telekomunikací

Skutečným jednotným trhem v oblasti telekomunikací se rozumí trh, na kterém:

– spotřebitelé mohou využívat služeb kteréhokoliv operátora v EU, bez jakékoliv diskriminace a bez ohledu na to, kde se nacházejí,

– operátoři mohou nabízet konkurenceschopné služby mimo svůj domovský členský stát spotřebitelům nacházejícím se kdekoliv v EU,

– byly odstraněny neúměrně vysoké poplatky za volání v rámci EU či za používání mobilního telefonu kdekoli v EU mimo domovský stát.

To je konečný cíl, kterého se Evropská komise již nějakou dobu snaží dosáhnout a v rámci jehož naplňování vznikl současný předpisový rámec. Ve výsledku tento cíl počítá s postupným odstraněním překážek v jednotlivých státech bránících přeshraniční hospodářské soutěži, včetně různých vnitrostátních odvětvových předpisů, různých vnitrostátních předpisů v oblasti spotřebitelského práva ve vztahu ke smlouvám týkajícím se telekomunikací a různých vnitrostátních podmínek pro přidělování rádiového spektra. Předpokládá také konzistentnější, stabilnější, konkurenceschopnější a harmonizovanější předpisový rámec nabízející větší právní jistotu a lepší investiční podmínky: zajišťující větší výběr, rychlejší širokopásmové připojení a lepší přeshraniční služby.

Komise zůstává toho názoru, že pro fungování skutečného jednotného trhu naplňujícího tuto vizi bude nezbytný jediný evropský regulační orgán odpovědný za výklad a uplatňování harmonizovaného právního rámce. Rovněž bude potřeba zavést jednotný systém pro ukládání nápravných opatření a případnou další harmonizaci přidělování rádiového spektra.

Je však jasné, že proces vytváření jednotného trhu v oblasti telekomunikací – stejně jako v jiných odvětvích – je postupný proces, jenž závisí na chování tržních subjektů stejně jako na intervenci regulačních orgánů.

Dnes předkládané návrhy představují důležitý mezikrok k dosažení tohoto konečného cíle – tedy plně integrovaného jednotného trhu –, neboť se zabývají některými překážkami, jejichž odstranění může pomoci zajistit plnohodnotnou aktivní účast tohoto odvětví na naplňování naléhavé potřeby růstu. Daný přístup vychází ze stávajícího rámce pro telekomunikace a soustředí se na přeshraniční problémy, se kterými se potýkají operátoři a spotřebitelé, a zároveň odstraňuje překážky pro investice. Jeho součástí je snaha identifikovat konkrétní změny stávajícího rámce coby mezistupně společně směřující k přelomovému okamžiku a umožňující vývoj trhu směrem k celoevropskému jednotnému trhu.

V praxi to znamená:

· odstranit určité rozdíly ve výkladu předpisů jednotlivými vnitrostátními regulačními orgány, rozvíjet spolupráci mezi nimi a kontinuitu řízení a posílit roli Komise,

· odstranit problémy, s nimiž se spotřebitelé na roztříštěném evropském trhu potýkají, zavedením určitých společných spotřebitelských norem; zrušit poplatky za příchozí hovory v rámci roamingu, jakož i neoprávněné příplatky za volání v rámci EU; motivovat k zavádění takových tržních podmínek, které by vedly k postupnému, avšak rychlému a úplnému odstranění roamingových poplatků v Evropě; zavést nové společné formy ochrany spotřebitele, včetně zajištěného přístupu k otevřenému internetu,

· nabídnout odvětví telekomunikací nové obchodní příležitosti, usnadnit v něm investice do sítí a nabídnout a zaručit poskytování služeb přes hranice; harmonizovat základní technické „vstupy“ (např. rádiové spektrum pro bezdrátové sítě, přístup k sítím pro pevné širokopásmové připojení),

· posílit evropský rozměr stávajícího systému národních regulačních orgánů. Komise navrhuje jako mezikrok posílit úlohu předsedy Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) a vytvořit na tři roky post na plný úvazek, aby se zajistilo strategičtější plánování a větší kontinuita.

Na závěr jednání o přezkumu předpisového rámce z roku 2009 Komise přijala formální závazek, že bude jednat v oblasti přístupu k otevřenému internetu. Od té doby, a o to více od doby, kdy rámec původně vznikal, význam přístupu k internetu obrovsky vzrostl natolik, že se stal klíčovou součástí veškeré ekonomické, sociální a kulturní činnosti. Tím se stal hlavní a nejcennější službou poskytovanou provozovateli sítí a poskytovateli internetových služeb. Ve věci přístupu k otevřenému internetu je třeba jednat ze čtyř důvodů. Zaprvé, v současné době neexistují žádné skutečné celoevropské záruky otevřeného přístupu a existují jasné a početné důkazy toho, že některé služby jsou blokovány či „přiškrcovány“ (degradovány), což poškozuje zájmy spotřebitelů i poskytovatelů obsahu a aplikací, jimž toto riziko zablokování hrozí. Zadruhé, telekomunikační operátoři a poskytovatelé obsahu a aplikací vyvíjejí „specializované služby“, jejichž sociální a ekonomická hodnota závisí na zaručené kvalitě – služby pro IPTV, aplikace elektronického zdravotnictví (např. lékařské zobrazovací systémy s vysokým rozlišením), videokonference či cloudové aplikace pro zpracování velkých objemů klíčových firemních dat. Díky těmto inovacím vznikají příležitosti pro nové ekonomické aktivity, je však zapotřebí evropského předpisového rámce, který by jasně stanovil podmínky pro rozvoj těchto služeb, jakož i prosperující internetový ekosystém. Zatřetí, stávající právní rámec pro telekomunikace v současnosti nedává vnitrostátním regulačním orgánům dostatečné pravomoce, které by jim umožňovaly zasáhnout a postihovat blokování služeb či jiné neopodstatněné postupy týkající se řízení provozu, případně udržovat funkční otevřený Internet. Začtvrté, odpovědné vnitrostátní orgány začínají tento problém řešit nejrůznějšími způsoby, čímž vzniká další riziko fragmentace jednotného trhu a nová výzva pro řízení integrovaných sítí. Cílem navrhovaného nařízení je tyto problémy účinným a vyváženým způsobem odstranit.

5. Otázka investic a hospodářské soutěže

Druhou součástí tohoto balíčku je doporučení o metodikách výpočtu nákladů a o nediskriminaci, jež navrhované nařízení doplňuje a je s ním neoddělitelně spojeno. Zaměřuje se více na investice a na další harmonizaci metodik pro výpočet nákladů. Cílem je, aby Evropa zvýšila investice do širokopásmového připojení. Tento cíl má zásadní význam pro udržení celosvětové konkurenceschopnosti, avšak investice jsou brzděny právní nejistotou a rozdíly mezi regulačními orgány. Konzistentnější a předvídatelnější regulace a stabilnějšího regulačního prostředí lze dosáhnout zaprvé další harmonizací cen, jež jsou zavedení operátoři oprávnění účtovat za poskytnutí přístupu ke svým kovovým sítím, a zadruhé zajištěním skutečně rovnocenného přístupu k sítím pro všechny žadatele o přístup. Pokud budou takové konkurenční tlaky a nediskriminace zajištěny, bude ceny za produkty „příští generace“ určovat trh, namísto toho, aby byly regulované, zatímco ceny za přístup ke kovovým sítím by zůstaly vesměs stabilní a nebyly by uměle tlačeny pod úroveň cen sítí budoucnosti.

Stávající nejednotné uplatňování pravidel vytváří pro všechny tržní subjekty právní nejistotu a překážky na vnitřním trhu. Právní jistota je obzvlášť důležitá, neboť investice do rychlých širokopásmových sítí s sebou nesou značné náklady, zatímco poptávka po konečném produktu zůstává nejistá.

Upřesnění obsažená v doporučení proto zásadním způsobem přispějí k odstranění této nejistoty: zavedení operátoři i subjekty usilující o přístup budou mít ohledně cen za přístup k síti jasno.

6. Plán pro dokončení jednotného telekomunikačního trhu ve střednědobém horizontu

K očekávaným střednědobým účinkům navrhované právní úpravy patří větší svoboda a více příležitostí pro tržní subjekty a postupně rostoucí konsolidace celého odvětví. Lze očekávat, že intenzivnější hospodářská soutěž, spolu s tím, jak se Evropa posouvá směrem ke skutečně jednotnému trhu, časem na základě analýzy trhu povede k omezení regulace tohoto odvětví. Jedním z výsledků budování jednotného trhu by skutečně měla být výraznější tendence k účinné hospodářské soutěži na relevantních trzích, kdy bude uplatňování práva hospodářské soutěže ex post stále více vnímáno jako dostatečný nástroj k zajištění fungování trhu. Postupem času si vznik skutečně jednotného trhu elektronických komunikací vyžádá odpovídající vývoj geografického rozsahu daných trhů v zájmu jak regulace celého odvětví vycházející ze zásad hospodářské soutěže, tak uplatňování práva hospodářské soutěže jako takového.

Dále Komise hodlá přispět tím, že bude pracovat na revizi doporučení o relevantních trzích tak, aby zajistila, že spolu s rozvojem hospodářské soutěže se odpovídajícím způsobem sníží regulační zátěž ex ante kladená na operátory.

K dokončení jednotného telekomunikačního trhu budou nutná další opatření, zejména lepší koordinace nápravných opatření. Komise za tímto účelem podnikne nezbytné kroky, aby připravila půdu pro mandát příští Komise, a to jak s využitím stávajících nástrojů předpisového rámce, tak tím, že vypracuje zprávu o možnostech dalšího posílení stávajících mechanismů pro zajištění konzistentního předpisového rámce. Tato zpráva, jejíž příprava v příhodný čas zahrne také rozsáhlou veřejnou konzultaci, by měla rovněž posoudit vhodnost ustavení jediného evropského telekomunikačního regulačního orgánu. Zpráva by se dále mohla věnovat rovným podmínkám, pokud jde o pravidla, která platí pro OTT on-line služby ve srovnání s telekomunikačními službami, a nově vniklým problémům souvisejícím s konvergencí mezi audiovizuálními a telekomunikačními službami a trhy.

7. Závěr

Cílem Komise je, aby v EU fungovalo dynamické a konkurenceschopné odvětví telekomunikací. To by zahrnovalo řadu silných operátorů působících jak v řadě členských států, tak mimo EU, a větší počet menších, spíše lokálních společností, jež by všechny poskytovaly tu nejmodernější infrastrukturu nebo služby. Byly by tak k dispozici infrastruktury a služby potřebné pro prosperující, otevřenou digitální ekonomiku, podporující digitální růst Evropy, vytváření pracovních míst a příležitostí.

Tímto souborem opatření Komise znovu zdůrazňuje svůj závazek naplňovat cíle přijaté v rámci Digitální agendy pro Evropu a týkající se širokopásmového připojení, jež by mohlo být poskytováno různými operátory (zavedenými i alternativními, provozovateli pevných i bezdrátových sítí) nabízejícími širokou a konkurenceschopnou škálu vysoce kvalitních služeb a obsahu. Pokrytí širokopásmovým připojením má zásadní význam pro to, aby se nové on-line služby rozšířily v minimální nezbytné míře – od inteligentních sítí a inteligentních měst po univerzální cloud computing či internet věcí. Kromě toho by se tak Evropa postavila do čela digitálního světa – její občané by mohli pomocí digitální infrastruktury plně využívat potenciálu internetu a její podniky by byly v celosvětovém měřítku konkurenceschopné.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise vyzývá Evropský parlament a Radu, aby posoudily a přijaly navrhované pečlivě zacílené nařízení coby nejvyšší politickou prioritu.

[1] Ecorys, TU Delft et al., Steps Towards a Truly Internal Market for e-Communications, 2013.