CS Úřední věstník Evropské unie C 246/22

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Unie nebo ji opouštějící a o zrušení nařízení (ES) č. 1889/2005

[COM(2016) 825 final – 2016/0413 (COD)]

(2017/C 246/04)

Zpravodaj: Javier DOZ ORRIT Spoluzpravodaj: Mihai IVAŞCU

Konzultace Evropský parlament, 19. 1. 2017 Rada Evropské unie, 19. 1. 2017 Právní základ Články 114 a 304 Smlouvy o fungování Evropské unie Odpovědná specializovaná sekce: Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost Přijato ve specializované sekci 6. 4. 2017 Přijato na plenárním zasedání 27. 4. 2017 Plenární zasedání č. 525 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 154/4/4

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV se domnívá, že boj proti terorismu a jeho financování a proti praní peněz a dalším souvisejícím formám hospodářské trestné činnosti by měl být trvalou prioritou politiky EU.

1.2 EHSV vyjadřuje podporu opatřením, jež Komise zavádí ve svém návrhu, kterým se ruší předchozí nařízení z roku 2005, s cílem přizpůsobit regulační rámec současné situaci a zabývat se nedostatky zjištěnými v různých studiích o jeho provádění.

1.3 EHSV je přesvědčen, že rozšíření rozsahu kontrol a pravomoci orgánů za účelem provádění kontrol a konfiskace zboží ve všech případech, kdy existují odpovídající známky nezákonných činností, usnadní odhalení více případů podvodů a shromáždí více informací.

1.4 EHSV se domnívá, že je nezbytné zlepšit spolupráci jak mezi příslušnými orgány, tak mezi členskými státy, aby bylo při provádění nového nařízení dosaženo maximálního účinku. EHSV žádá všechny členské státy, aby Europolu zpřístupnily svoje protiteroristické databáze. Rovněž Komise by měla podpořit opatření týkající se spolupráce, která umožní všem členským státům získat nezbytné prostředky k účinné kontrole různých druhů peněžní hotovosti a jejích způsobů přepravy.

1.5 EHSV navrhuje, aby Komise na základě studie a rozsáhlých konzultací vypracovala plán, jak omezit používání peněžní hotovosti v EU. V tomto ohledu je třeba opětovně zvážit otázku, zda je prahová hodnota pro povinné ohlášení ve výši 10 000 EUR vhodná.

1.6 EHSV má za to, že Komise by měla jít dále při stanovování sankcí za nesplnění ohlašovací povinnosti. Sankce by měly být harmonizovány ve všech členských státech a důsledně by se měly oznamovat Komisi, aby se zabránilo vytváření mezer v právních předpisech pro podvodníky.

1.7 EHSV připomíná své obavy, které dříve vyjádřil ve stanovisku ECO/408 (1), týkající se řady faktorů, jež mohou vážně omezit účinnost nařízení. Hlavním problémem je, že daňové ráje, ve kterých dochází k nejvýznamnějšímu praní peněz – a jejichž peněžní toky s EU by měly být obzvláště sledovány – nefigurují na seznamu zemí a regionů, které Komise ve svém návrhu nařízení ze dne 14. července 2016 považuje za vysoce rizikové.

1.8 Vyšetřování peněžních toků souvisejících s trestnou činností je spojeno s jinými trestnými činy, zejména daňové povahy. EHSV proto navrhuje, aby daňové orgány měly rovněž přístup k informacím shromážděným během kontrol peněžních toků.

1.9 EHSV se domnívá, že do definice peněžní hotovosti by od okamžiku přijetí nového nařízení měly být kromě zlata zahrnuty další „vysoce likvidní komodity“.

1.10 Ačkoli EHSV uznává společenskou hodnotu předplacených karet v celé EU, upozorňuje na hrozbu, že by tyto nástroje mohli dále využít pachatelé trestné činnosti a teroristé k tajnému financování svých aktivit.

1.11 Kvůli zvýšení množství údajů shromažďovaných a vyměňovaných mezi orgány doporučuje EHSV posílit ochranu těchto údajů a prozkoumat možnost uplatnění přísnějších správních a trestních sankcí pro úředníky a jednotlivce, kteří je využívají nevhodným nebo nezákonným způsobem.

1.12 Tento problém má mezinárodní rozměr a v důsledku toho se musí do práce mezinárodních organizací aktivních v tomto směru plně zapojit také orgány EU.

1.13 EHSV vítá, že bude v roce 2018 stažena z oběhu bankovka o hodnotě 500 EUR, u níž je široce doloženo užívání k hotovostním platbám při nedovoleném obchodování, protože umožňuje snadnou přepravu a uchování značných částek v menších prostorách.

1.14 EHSV připomíná Komisi, že nejvyšší prioritou by měla zůstat ochrana evropských občanů bez ohledu na náklady a úsilí, které vyžaduje.

2. Souvislosti a návrh Komise

2.1 V souladu s akčním plánem (2) pro zesílení boje proti financování terorismu Komise navrhuje nové nařízení o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do EU ze třetích zemí nebo ji do těchto zemí opouštějící a o zrušení nařízení z roku 2005 (3), které je v současnosti platné.

2.2 EU přijala v květnu 2015 čtvrtý balíček o boji proti praní peněz a financování terorismu, který kromě dalších iniciativ zahrnuje čtvrtou směrnici o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu a nařízení o informacích doprovázejících převody peněžních prostředků (4), které jsou v současnosti ve fázi provádění. EHSV vyjádřil svůj názor na tento legislativní balíček ve svém stanovisku k balíčku o boji proti praní peněz (5).

2.3 V únoru 2016 Komise zveřejnila akční plán pro zesílení boje proti financování terorismu (6) prováděný ve dvou legislativních fázích. V první fázi (červenec 2016) Komise vypracovala návrhy dvou směrnic: páté směrnice o boji proti praní peněz, která mění různé aspekty čtvrté směrnice o boji proti praní peněz, a směrnice o přístupu daňových orgánů k informacím pro boj proti praní peněz (7), a nařízení Komise v přenesené pravomoci (8) o identifikaci vysoce rizikových třetích zemí (daňových rájů), jež doplňuje čtvrtou a pátou směrnici o boji proti praní peněz (9). EHSV přijal stanoviska k páté směrnici o boji proti praní peněz a k nařízení a stanovisko ke druhé směrnici (10).

2.4 Během druhé fáze (prosinec 2016) Komise kromě nařízení uvedeného v tomto stanovisku předložila návrh směrnice o boji proti praní peněz prostředky trestního práva (11) a nařízení o vzájemném uznávání příkazů k zajištění majetku z trestné činnosti a ke konfiskaci (12).

2.5 Nařízení z roku 2005 doplňuje ustanovení směrnice o boji proti praní peněz, přičemž zavádí kontroly zásilek přepravujících peněžní hotovost v celkové výši 10 000 EUR a více. Současný návrh Komise (13) se snaží zaplnit mezery v současných právních předpisech s ohledem na vyšetřování vedené policií, soudními a celními orgány, rozvinout a doplnit čtvrtou (14) a pátou (15) směrnici o boji proti praní peněz s cílem řešit praní peněz a financování terorismu a přizpůsobit právní předpisy EU a uvést je do souladu s mezinárodními normami a doporučeními, zejména doporučením č. 32 Finančního akčního výboru pro boj proti praní peněz.

2.6 Tento návrh se zabývá neúplným pokrytím přeshraničních pohybů hotovosti, problémy při výměně informací mezi orgány, nemožností zadržet částky pod prahovou hodnotou (nižší než 10 000 EUR), neúplnou definicí peněžní hotovosti, rozdílnými sankcemi za neprovedení ohlášení uplatňovanými v členských státech a rozdílnými úrovněmi uplatňování.

2.7 Návrh nového nařízení, který má nahradit současný právní předpis, rozšiřuje a upřesňuje definici peněžní hotovosti, přičemž ji rozděluje do čtyř kategorií: oběživo, převoditelné nástroje na doručitele (šeky, cestovní šeky, směnky a peněžní poukázky), komodity používané jako vysoce likvidní prostředky k uchovávání hodnoty (zlaté mince a pruty) a předplacené karty.

2.8 Návrh zavádí povinnost ohlašovat peněžní hotovost, která není doprovázena vlastníkem, což znamená peněžní hotovost zasílanou v poštovních zásilkách, kurýrních zásilkách nebo v zásilkách přepravovaných nákladní dopravou, jež dosahuje výše 10 000 EUR a více. Některé členské státy provádějí také kontroly peněžní hotovosti v rámci EU.

2.9 Dává příslušným orgánům pravomoc provádět kontroly zásilek přepravujících peněžní hotovost ve výši nižší než 10 000 EUR a ohlašovat a vyšetřovat veškeré případy, kdy existují závažné náznaky trestné činnosti.

2.10 Schvaluje zadržení finančních prostředků v případě neohlášené zásilky s peněžní hotovostí dosahující výše 10 000 EUR a více nebo v případě, že zásilka jakékoliv hodnoty nese známky zapojení do trestné činnosti.

2.11 Zlepšuje výměnu informací tím, že vyžaduje aktivní komunikaci s finančními zpravodajskými jednotkami; v současnosti mají příslušné orgány povinnost pouze zpřístupnit informace. Pokud existují náznaky zapojení trestné činnosti, musí být informace o nezákonných operacích zpřístupněny rovněž příslušným orgánům ostatních členských států a Komisi. Podle návrhu mohou být informace sděleny také třetím zemím, pokud budou splněny určité požadavky.

2.12 Podporuje zavedení sankcí ve všech členských státech za nedodržení ohlašovací povinnosti a doplňuje právní sankce za trestnou činnost. Sankce v jednotlivých členských státech musí být sděleny Komisi.

3. Obecné připomínky

3.1 EHSV vítá nepřetržité úsilí Komise v globálním boji proti praní peněz a terorismu. EHSV rovněž schvaluje změny předložené v tomto návrhu, jejichž cílem je zlepšit platnou legislativu.

3.2 Komise a další orgány EU musí tvrdě pracovat, aby zajistily, že evropská veřejnost si bude plně vědoma jejich ochoty bojovat proti praní peněz a financování terorismu, a využít k tomu veškeré nezbytné právní nástroje, zpravodajství, prosazování práva a soudní opatření. Vědomí, že k úsilí orgánů v tomto směru dochází ve spolupráci se všemi členskými státy, posílí jeho důvěryhodnost a legitimitu. I když nelze zveřejňovat všechny podrobnosti o tomto úsilí, již se využívá soubor ukazatelů týkajících se praní peněz a financování terorismu.

3.3 EHSV vyzývá EU a členské státy, aby podporovaly trvalou spolupráci na mezinárodní úrovni při boji proti terorismu, praní peněz a závažné trestné činnosti s nimi spojené. Všechny orgány EU by se měly snažit zajistit, aby opatření navržená Komisí byla přijata též na mezinárodní úrovni. To je jeden ze způsobů, jak zvýšit jejich účinnost.

3.4 Cílem návrhu nového nařízení je bojovat proti nezákonným peněžním tokům mezi EU a třetími zeměmi. Aby byl tento návrh úspěšný, musí Evropská komise spolupracovat s členskými státy s cílem zajistit, aby jejich příslušné orgány byly vybaveny nejúčinnějšími technickými a lidskými zdroji a veškerými dalšími potřebnými zdroji (např. vycvičenými policejními psy).

3.5 Systémy financování terorismu mohou být velmi různorodé a mohou sahat od zneužívání legálního podnikání nebo legitimních neziskových organizací po trestnou činnost či zneužívání mezinárodního obchodního systému. Teroristické organizace své způsoby financování nepřetržitě vyvíjejí, aby se vyhnuly stávajícím legislativním požadavkům, a proto je evidentně zapotřebí neustále aktualizovat právní rámec. Rozdílů v právních předpisech mezi členskými státy obvykle využívají pachatelé trestné činnosti a teroristé, kteří si k provádění svých finančních transakcí vybírají země s nejslabšími právními předpisy.

3.6 V důsledku vytvoření Evropského programu pro bezpečnost (16), reakce na teroristické útoky páchané v Evropě a jinde ve světě a veřejného zájmu, pokud jde o praní peněz, daňové podvody a vyhýbání se daňovým povinnostem prováděné pomocí daňových rájů, přijala Komise v posledních dvou letech velké množství legislativních podnětů.

3.7 Podle zprávy Finančního akčního výboru (17) se peněžní hotovost velmi často používá v trestné hospodářské činnosti a zůstává nejvýznamnějším zdrojem financování terorismu. Objem peněz „vypraných“ tímto způsobem je těžké odhadnout, ale zpráva Finančního akčního výboru uvádí, že jde o částku pohybující se „mezi stovkami miliard a bilionem USD ročně“.

3.8 Analýza účinnosti současné regulace odhalila, že počet zásilek přepravujících peněžní hotovost vstupujících do EU a opouštějících EU zůstává vysoký. Kontroly peněžní hotovosti jsou však omezené co do počtu (100 000 za rok ve všech členských státech dohromady), liší se mezi jednotlivými zeměmi a počet vyšetřovaných podezřelých případů je značně odlišný. Poslední konzultace na toto téma se účastnilo pouze devět zemí a údaje týkající se počtu případů a jejich analýzy byly nesourodé a omezené.

3.9 Mezery v současném regulačním rámci znamenají, že na peněžní hotovost zasílanou v poštovních zásilkách, kurýrních zásilkách nebo v zásilkách přepravovaných nákladní dopravou se nevztahují dostatečné specifické kontroly. Příslušným orgánům v mnoha případech chybí nezbytné nástroje k provádění dostatečných kontrol.

3.10 Rozšíření rozsahu kontrol a udělení pravomoci příslušným orgánům provádět kontroly a konfiskovat zboží v případě podezření na trestnou činnost, a to i pod prahovou hodnotou 10 000 EUR, umožní odhalit více podvodných případů a shromáždit více informací. Získané informace v současnosti nejsou využívány tak, jak by měly. Informace jsou v některých členských státech zpřístupňovány pasivně a nejsou zavedena žádná opatření, která by zajistila jejich správné zpracování. Je nezbytně nutné zlepšit komunikaci mezi příslušnými orgány: mezi celními orgány, které jsou z velké části zodpovědné za provádění kontrol, a finančními zpravodajskými jednotkami odpovědnými za přijímání informací a jejich analýzu; mezi finančními zpravodajskými jednotkami a daňovými a soudními orgány; mezi příslušnými orgány v členských státech a ve třetích zemích, zejména v těch, které jsou odpovědné za zvýšený tok nelegální peněžní hotovosti do EU a z EU, jako je tomu v případě daňových rájů.

3.11 Sankce uplatňované podle současného nařízení za neprovedení ohlášení peněžní hotovosti nebyly harmonizovány a podle provedených analýz se zdá, že nemají zamýšlený odrazující účinek. Nové nařízení požaduje, aby členské státy zavedly sankce za nedodržení ohlašovací povinnosti bez ohledu na to, zda existuje podezření na trestnou činnost nebo zda je peněžní hotovost spojena s vyšetřováním jiných trestných činů či protiprávního jednání; tyto sankce musí být oznámeny Komisi. EHSV navrhuje zavést ve všech členských státech společný postup oznamování. Každý členský stát však může určit své vlastní sankce. Sankce stanovené podle článku 13 se musí harmonizovat, aby pro pachatele trestné činnosti neotvíraly příležitosti pracovat prostřednictvím konkrétních zemí.

3.12 Provádění nařízení a výše uvedených opatření k boji proti praní peněz značně zvýší množství osobních údajů, které jsou shromažďovány, ukládány a zpřístupňovány příslušným orgánům v rámci boje proti praní peněz a financování terorismu. Pokud máme dodržovat základní práva jednotlivců, zejména co se týče ochrany osobních údajů, je důležité posoudit, zda jsou zapotřebí nové ochranné mechanismy, zavést je tam, kde jsou nezbytné, a podpořit přísnější trestní sankce pro veřejné činitele a další jednotlivce, kteří informace využívají nezákonně.

3.13 Prostředky a postupy používané v boji proti praní peněz a financování terorismu, včetně nezákonných zásilek přepravujících peněžní hotovost, vedly Komisi poměrně oprávněně k přijetí legislativních opatření, jež se vztahují na oba trestné činy. Oba jsou spojeny s dalšími činy podobného nebo většího rozsahu. Aby bylo zajištěno účinné provádění nařízení a dalších příslušných legislativních opatření, je nezbytná úzká koordinace mezi všemi dotčenými orgány a vnitrostátními orgány a členskými státy pomocí vhodných mechanismů. Je třeba poznamenat, že spolupráce mezi různými orgány a institucemi v členských státech – jako jsou policie, zpravodajské služby, soudní, celní a daňové orgány – zdaleka není optimální. EHSV je zejména znepokojen nedostatečnou spoluprací mezi vnitrostátními policejními sbory a Europolem, kterou prokazuje skutečnost, že většina členských států nezpřístupnila své databáze určené pro boj proti terorismu Agentuře Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva. EHSV tudíž vyzývá orgány EU a členské státy, aby tuto situaci ukončily.

3.14 Další značnou překážkou pro účinné uplatňování nařízení a dalších náležitých legislativních ustanovení za účelem řešení praní peněz a financování terorismu je chybějící skutečná politická vůle vymýtit daňové ráje. Nejpřesvědčivějším důkazem toho je seznam „vysoce rizikových třetích zemí se strategickými nedostatky“, který se objevuje v příloze k nařízení (EU) 2016/1675, jež doplňuje čtvrtou a pátou směrnici o boji proti praní peněz. Neobjevuje se na něm ani jeden z daňových rájů, které odpovídají za většinu nezákonných transakcí, zejména za peněžní toky projednávané v návrhu nařízení. EHSV je nucen opakovat výzvu, kterou uvedl ve stanovisku ECO/408: Komise by měla navrhnout nový seznam daňových rájů a spojit jej v jediný seznam třetích zemí a území, které nespolupracují při stíhání finančních trestných činů a financování terorismu.

4. Konkrétní připomínky

4.1 Financování terorismu nese jasné znaky globalizace, což znamená, že teroristické operace v jedné zemi jsou často financovány z trestné činnosti v jiné zemi. Jsou nutné kontroly peněžní hotovosti a intenzivní legislativní změny, a sice k zablokování pohybu peněžní hotovosti, sledování a omezení finančních operací a zajištění důležitých informací o teroristech a těch, kteří je financují. Protože si je EHSV plně vědom vnějšího rozměru financování terorismu, doporučuje plně zapojit všechny orgány EU ve všech náležitých mezinárodních organizacích, kde jsou zastoupeny, aby mohla být podobná opatření provedena celosvětově.

4.2 Hlavním kanálem, pomocí něhož fungují subjekty provádějící praní peněz a další pachatelé finanční trestné činnosti (18), jsou i nadále zásilky přepravující peněžní hotovost. EHSV doporučuje, aby Komise po provedení komplexní studie, konzultací se všemi zúčastněnými stranami a vytvoření úzkého pracovního vztahu s členskými státy, ECB a národními bankami vypracovala plán snížení používání peněžní hotovosti v EU. Odstraňování bankovek v hodnotě 500 EUR představuje krok správným směrem. V rámci této studie je třeba zvážit otázku, zda je prahová hodnota pro povinné ohlášení ve výši 10 000 EUR vhodná.

4.3 EHSV žádá Evropskou komisi, aby zvýšila své úsilí, pokud jde o zajištění toho, aby výsledky Varšavské úmluvy (19) byly v celé EU ratifikovány uceleným způsobem. Dosud ji ratifikovalo pouze 17 členských států, ačkoli ji podepsalo 26 členských států.

4.4 EHSV uznává, že navrhované nařízení by mohlo přinést významné zlepšení nástrojů, které používáme k boji proti financování terorismu, přičemž by současně mělo minimální dopad na evropské malé a střední podniky.

4.5 EHSV je přesvědčen, že zásadní pro usnadnění transparentních finančních transakcí a nižších nákladů je rozvoj politik v oblasti finanční spolupráce se sousedními zeměmi a zeměmi, které odpovídají za obzvláště silné migrační toky do EU. Překážky a vysoké náklady na převod peněz do těchto zemí a z těchto zemí podporují využívání zásilek přepravujících peněžní hotovost a neprůhledných transakcí, a tudíž využívání těchto metod k účelům trestné činnosti.

4.6 Nedávné útoky na půdě EU ukazují, že teroristé používali předplacené karty např. k úhradě hotelových pokojů (např. útok v Paříži, 13. listopadu 2015). I když je společenská hodnota těchto nástrojů očividná, neboť umožňují zranitelným či vyloučeným osobám provádět platby online i offline, EHSV upozorňuje na hrozbu dalšího využití těchto nástrojů pachateli trestné činnosti nebo teroristy.

4.7 Nezákonná přeprava peněžní hotovosti je spojena s dalšími typy trestných činů: daňovými trestnými činy, praním peněz a financováním terorismu. Návrh nařízení předložený Komisí neumožňuje pravidelné výměny údajů z ohlášení peněžní hotovosti pro daňové účely. EHSV má za to, že stíhání těchto trestných činů by mělo být prováděno komplexně. Zejména se domnívá, že by měla být umožněna výše popsaná výměna s ohledem na zřejmou vazbu mezi daňovým podvodem a praním peněz, které v mnoha případech zahrnuje pohyb peněžní hotovosti.

4.8 I když články 2.2 a 14 navrhovaného nařízení svěřují Komisi pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci za účelem změny přílohy, zejména oddílu upřesňujícího, které „komodity používané jako vysoce likvidní prostředky k uchovávání hodnoty“ jsou považovány za formy peněžní hotovosti, je EHSV přesvědčen, že není důvod omezovat tuto kategorii od počátku pouze na zlato. Na první seznam schválený Parlamentem a Radou by mohly být doplněny další obzvláště hodnotné komodity, jako jsou drahé kovy nebo drahokamy (ať už nezpracované nebo broušené).

4.9 EHSV připomíná skutečnost, že jedním z hlavních zájmů EU i členských států by mělo zůstat zajištění bezpečnosti našich občanů, a to bez ohledu na množství potřebného úsilí.

V Bruselu dne 27. dubna 2017. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Georges DASSIS

(1) Úř. věst. C 34, 2.2.2017, s. 121.

(2) COM(2016) 50 final.

(3) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2005 (Úř. věst. L 309, 25.11.2005, s. 9).

(4) Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 (Úř. věst. L 141, 5.6.2015, s. 73) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/847 (Úř. věst. L 141, 5.6.2015, s. 1).

(5) Úř. věst. C 271, 19.9.2013, s. 31.

(6) COM(2016) 50 final.

(7) COM(2016) 450 final, 2016/0208 (COD) a COM(2016) 452 final, 2016/0209 (CNS).

(8) Nařízení v přenesené pravomoci (EU) 2016/1675 (Úř. věst. L 254, 20.9.2016, s. 1).

(9) Úř. věst. C 34, 2.2.2017, s. 121.

(10) Úř. věst. C 34, 2.2.2017, s. 127.

(11) COM(2016) 826 – 2016/0414 (COD).

(12) COM(2016) 819 – 2016/0412 (COD).

(13) COM(2016) 825 final – 2016/0413 (COD).

(14) Směrnice (EU) 2015/849 (Úř. věst. L 141, 5.6.2015, s. 73).

(15) Návrh páté směrnice o boji proti praní peněz.

(16) COM(2015) 185 final.

(17) FATF REPORT: Money Laundering: Through the Physical Transportation of Cash (2015).

(18) „Why is cash still king? –A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering“, Financial Intelligence Group, Europol, 2015.

(19) Úmluva Rady Evropy o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu a o financování terorismu, 2005.