[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 18.6.2009 KOM(2009) 281 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ Zpráva o uplatňování nařízení č. 139/2004 {SEC(2009)808} SDĚLENÍ KOMISE RADĚ Zpráva o uplatňování nařízení č. 139/2004 1. NÁSTIN SITUACE 1. Nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 („nařízení ES o spojování“) vstoupilo v platnost dne 21. září 1990. Toto nařízení se použije v případech spojení, jež jsou považována za spojení s významem pro celé Společenství, tj. v případech, kdy obrat realizovaný účastníky spojení dosahuje prahových hodnot stanovených v článku 1 nařízení. 2. Jednou z hlavních zásad nařízení ES o spojování je výlučná příslušnost Komise ve věcech spojení, která mají význam pro celé Společenství. Tato koncepce, podle níž by měla mít Komise výlučnou příslušnost pro posuzování spojení s významem pro celé Společenství, vyplývá ze zásady subsidiarity. Z hlediska evropské podnikatelské sféry nabízí výlučná příslušnost Komise rovněž výhodu jednoho správního místa („jednorázového odbavení“). Tato výhoda je široce pokládána za významnou při udržování nákladů regulace, jež jsou spojeny s přeshraničními transakcemi, v rozumných mezích. Výlučná příslušnost Komise k posuzování uvedených spojení je dále důležitým prvkem při vytváření rovných podmínek pro spojení, k nimž došlo v důsledku dokončení vnitřního trhu. Tato zásada je široce přijímána jako nejefektivnější způsob, jak zajistit, aby všechna spojení s významným přeshraničním dopadem podléhala jednotnému souboru pravidel. 3. V roce 1998 bylo nařízení ES o spojování po pečlivém posouzení získaných zkušeností pozměněno, a to nařízením Rady č. 1310/97. Pokud jde o článek 1, bylo do nařízení vloženo nové ustanovení čl. 1 odst. 3, jež upravuje alternativní prahovou hodnotu obratu. Jeho cílem bylo vyřešit problém daný tím, že řada významných případů spojení nesplňovala požadavky na obrat stanovené v čl. 1 odst. 2, a musela být tedy oznamována v několika členských státech. Navzdory významnému přeshraničnímu dopadu mnoha těchto spojení neexistovala možnost využít zásady jednoho správního místa. Nařízením ES o spojování se tedy zcela nepodařilo nastolit pro tuto kategorii případů rovné podmínky, ani vytvořit soubor jednotných pravidel. 4. Následným krokem na cestě k lepšímu přidělování případů spojení k posouzení Komisi, resp. členským státům bylo přijetí přepracovaného nařízení ES o spojování dne 20. ledna 2004[1] (označovaného rovněž jako „nařízení ES o spojování“). Předcházel mu rozsáhlý přezkum a široká debata se všemi zúčastněnými stranami, kterou zahájila zelená kniha Komise v roce 2001[2]. 5. Přepracované nařízení ES o spojování zavedlo řadu hmotněprávních i procesněprávních změn. Předchozí přezkum dospěl k závěru, že navzdory zavedení nové prahové hodnoty v čl. 1 odst. 3 nadále existoval prostor pro zlepšení při přidělování jednotlivých případů Komisi, resp. vnitrostátním orgánům pro ochranu hospodářské soutěže. Proto byl při zachování prahových hodnot podle čl. 1 odst. 2 a 3 zaveden soubor mechanismů pro postupování případů spojení před jejich oznámením na dobrovolné bázi, „ aby byla dále zvýšena účinnost systému pro kontrolu spojování v rámci Společenství “[3]. Podle zásad, jimiž se systém řídil, by měla rozhodnutí přijatá s ohledem na postupování případů náležitě uvážit „ zejména to, který orgán je vhodnější pro provádění šetření, výhody spočívající v systému „jednorázového odbavení“ a důležitost právní jistoty s ohledem na pravomoc” [4]. 2. PřEDMěT A ÚčEL TÉTO ZPRÁVY 6. Tato zpráva podává přehled o stávající situaci, jehož cílem je v souladu s čl. 1 odst. 4 a čl. 4 odst. 6 nařízení ES o spojování posoudit a vyhodnotit, jak se od 1. května 2004, kdy vstoupilo v platnost přepracované znění uvedeného nařízení, osvědčily prahové hodnoty rozhodné pro určení příslušnosti konkrétního orgánu a související korektivní mechanismy. Součástí zprávy je doprovodný pracovní dokument útvarů Komise, který obsahuje podrobnější analýzu. 7. Pro řadu oblastí uvádí tato zpráva aspekty, které si žádají další diskusi, nicméně odpověď na otázku ohledně vhodnosti případných změn stávajících pravidel nechává otevřenou. V další fázi bude Komise z této zprávy vycházet při posuzování, je-li vhodné přijmout další politické iniciativy. 3. SYSTÉM PRAHOVÝCH HODNOT ROZHODNÝCH PRO URčENÍ PřÍSLUšNOSTI A KOREKTIVNÍCH MECHANISMů 8. Rozdělení příslušnosti mezi Komisi a vnitrostátní orgány pro ochranu hospodářské soutěže vychází z aplikace prahových hodnot obratu, jež jsou upraveny v článku 1[5], a zahrnuje tři korektivní mechanismy. Prvním z nich je tzv. „pravidlo dvou třetin“, jehož cílem je vyloučit z příslušnosti Komise určité případy, které mají silnou vazbu na určitý členský stát[6]. 9. Druhým korektivním mechanismem je systém postupování případů spojení před oznámením, jenž byl zaveden v roce 2004. Tento mechanismus umožňuje přesunout v případě splnění určitých podmínek příslušnost na členské státy podle čl. 4 odst. 4 nebo na Komisi podle čl. 4 odst. 5[7]. Podnět k tomu mohou dát strany ve fázi před oznámením. Postoupení však podléhá schválení členskými státy i Komisí podle čl. 4 odst. 4 a členskými státy podle čl. 4 odst. 5. 10. Třetím korektivním mechanismem je systém postupování případů spojení po jejich oznámení. V jeho rámci může jeden nebo více členských států za určitých podmínek požádat, aby Komise přezkoumala spojení, v jejichž případě nejsou dosaženy prahové hodnoty podle nařízení ES o spojování (článek 22)[8]. A opačně může členský stát v případech oznámených podle nařízení ES o spojování za určitých podmínek požádat, aby byla příslušnost k posouzení případu postoupena vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž (článek 9)[9]. 4. PRAHOVÉ HODNOTY ROZHODNÉ PRO URčENÍ PřÍSLUšNOSTI 11. Nahlížíme-li na kritéria specifikující výši obratu v čl. 1 odst. 2 a 3 ve spojitosti s dostupnými korektivními mechanismy, jeví se jejich fungování z hlediska určování příslušnosti pro posuzování případů spojení jako uspokojivé. 12. Z rozboru případů ohlášených vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, který provedla Komise, nicméně vyplývá, že je významný počet transakcí nadále nutno oznamovat ve více než jednom členském státě. Z dostupných údajů za rok 2007 v této souvislosti vyplývá, že přinejmenším 100 transakcí splňovalo podmínky pro oznámení ve třech či více členských státech[10]. Tato spojení si společně vyžádala přes 360 souběžných šetření vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž. 13. Velká většina případů, jež splňují požadavky na oznámení ve třech či více členských státech, se týká trhů větších než trhy vnitrostátní nebo zahrnuje několik vnitrostátních či menších trhů. Řadu transakcí s podstatným přeshraničním účinkem by tedy nařízení ES o spojování svou oblastí působnosti podle všeho nepodchycovalo. Z výše uvedeného lze vyvodit, že pro posouzení v rámci jednoho správního místa existuje větší prostor. 14. Z dostupných údajů dále vyplývá, že zhruba 6 % případů oznámených v alespoň třech členských státech vyvolává obavy z narušení hospodářské soutěže. Uvedené hovoří pro to, že podmínky pro přezkum Komisí může splňovat řada dalších spojení, a to i s přihlédnutím k zásadě „vhodnějšího orgánu“. Negativní důsledky souběžných řízení a možnost, že by tato řízení mohla dospět k protikladným výsledkům, jsou zejména důležité v případech, jež vyvolávají obavy z narušení hospodářské soutěže. 15. Odhlédnuto od použití stávajících prahových hodnot rozhodných pro určení příslušnosti a souvisejících korektivních mechanismů by mělo být s ohledem na cíl vytvořit na společném trhu rovné podmínky podle výsledků veřejné konzultace vynaloženo úsilí na další konvergenci různých vnitrostátních pravidel, jimiž se kontrola spojování řídí, i jejich vztahu k pravidlům Společenství, tak aby byly zmírněny obtíže spojené s vícenásobným oznamováním. 5. PRAVIDLO DVOU TřETIN 16. Ve sledovaném období splňovalo pravidlo dvou třetin nejméně 126 případů[11]. Tuto prahovou hodnotu tedy splňovalo jen málo případů v porovnání s celkovým množstvím případů posuzovaných na úrovni členských států[12]. Tato prahová hodnota byla ponejvíce uplatňována na spojení ve velkých členských státech. Za pomoci pravidla dvou třetin bylo ve většině případů možno správně rozlišit případy spojení, která jsou svým přeshraničním účinkem významná v rámci celého Společenství, od spojení bez tohoto významu. Několik případů s potenciálním přeshraničním účinkem v rámci Společenství však v důsledku tohoto pravidla spadalo do působnosti vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž. Z hmotněprávního hlediska byly při schvalování spojení, která dosahovala této prahové hodnoty a mohla by vyvolat obavy z narušení hospodářské soutěže, zohledněny veřejné zájmy, jež se netýkaly politiky v oblasti hospodářské soutěže. Vyjádřeno obecněji je žádoucí, aby kontrola spojování podniků po celé EU zajišťovala ochranu nenarušené hospodářské soutěže, a to bez ohledu na to, který orgán dané spojení posuzuje. S ohledem na výše uvedené by mělo být pravidlo dvou třetin v jeho stávající podobě podrobeno přezkumu. 6. MECHANISMY POSTOUPENÍ PřED OZNÁMENÍM 17. Vlastní zkušenosti Komise i připomínky vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž a zúčastněných subjektů jasně hovoří pro to, že mechanismy postoupení případů spojení před jejich oznámením zavedené v roce 2004 významně zefektivnily kontrolu spojování v EU a zpružnily určování související příslušnosti. Na základě zásad jednoho správního místa a „vhodnějšího orgánu“ podstatně zlepšily přidělování případů Komisi, resp. členským státům. 18. Tyto mechanismy podle dostupných informací jednoznačně umožnily zpracovat případ vhodným orgánem a současně zamezily zbytečnému souběhu šetření a nesladěným opatřením k prosazení práva. Podle odhadů umožnily tyto mechanismy v období let 2004 až 2008 snížit počet šetření na zhruba 150 z téměř tisíce potenciálních souběžných šetření. Ve stejném období dále umožnily postoupit 40 případů z Komise na členské státy. Nesouhlas s postoupením byl vysloven pouze ve čtyřech případech postupu podle čl. 4 odst. 5 a v jednom případě postupu podle čl. 4 odst. 4. 19. Zdůrazněno však bylo několik problémů, zejména procedurálních. Zúčastněné subjekty vyjádřily výhrady zejména v souvislosti s nastavením lhůt a složitostí procesu postupování. Tyto faktory byly označeny za hlavní příčinu toho, proč se strany v mnoha případech rozhodly o postoupení nežádat. 20. Na základě dostupných údajů o řadě případů vícenásobného oznamování a s ohledem na připomínky zúčastněných subjektů je podle všeho dán prostor pro to, aby byl mechanismus postupování podle čl. 4 odst. 5 používán ve větším množství případů a aby tím byla lépe naplněna zásada jednoho správního místa[13]. A opačně platí, že je zřejmě dán prostor pro to, aby bylo členským státům postupováno více případů postupem podle čl. 4 odst. 4. 7. MECHANISMY POSTOUPENÍ PO OZNÁMENÍ 21. Mechanismy postupování případů spojení po jejich oznámení, jež jsou upraveny v článcích 9 a 22 nařízení ES o spojování, se i po zavedení mechanismů postoupení před oznámením osvědčují jako užitečné korektivní nástroje. Tato skutečnost je odrazem odlišné funkce mechanismů postoupení po oznámení, jež umožňují přidělení konkrétního případu pružně měnit, a to z podnětu členských států či Komise. I těchto mechanismů se však týkají výše popsané výhrady podnikatelské sféry vůči nastavení lhůt a složitosti celého procesu. 8. ZÁVěR 22. Tato zpráva podává Radě informaci o tom, jak se osvědčují prahové hodnoty rozhodné pro oznamování spojení, jež jsou stanoveny v článku 1 nařízení ES o spojování, při přidělování jednotlivých případů spojení k posouzení orgánům na úrovni Společenství, resp. členských států. Informuje dále o fungování mechanismů postupování případů podle článků 4, 9 a 22 uvedeného nařízení. Závěry této zprávy se omezují na popis aktuální situace a nenavrhují žádná opatření. V návaznosti na tuto zprávu a s přihlédnutím zejména k reakcím Rady může Komise v souladu s čl. 1 odst. 5 a čl. 4 odst. 6 nařízení ES o spojování předložit návrhy na úpravu prahových hodnot pro oznamování či mechanismů postupování. 23. Komise dospívá k závěru, že prahové hodnoty rozhodné pro určení příslušnosti a soubor korektivních mechanismů, jež jsou upraveny v nařízení ES o spojování, poskytly celkově vhodný právní rámec pro přidělování případů orgánům na úrovni Společenství, resp. členských států. Tento rámec byl s přihlédnutím k cíli zavést jedno správní místo a k zásadě „vhodnějšího orgánu“ ve většině případů účinný při rozlišování případů, které jsou významné v rámci celého Společenství, od případů, které mají primární vazbu na určitý členský stát. Navzdory tomuto úspěchu existuje v řadě ohledů popsaných v této zprávě prostor pro další zlepšení stávajícího systému přidělování jednotlivých případů. 24. Komise vyzývá Radu, aby vzala na vědomí informace podané v této zprávě. Komise tuto zprávu dále předkládá na vědomí Evropskému parlamentu a Hospodářskému a sociálnímu výboru. [1] Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků, Úř. věst. L 24, 29.1.2004, s. 1–22. [2] KOM(2001) 745/6 – 11.12.2001. [3] Bod odůvodnění 16 nařízení ES o spojování. Zmínit je třeba i další nástroje: sdělení Komise o postupování případů, pokud jde o spojování podniků (sdělení Komise o postupování případů, pokud jde o spojování podniků, Úřední věstník C 56, 5.3.2005, s. 2–23), které stanoví hlavní zásady systému postupování případů. Dne 10. července 2007 přijala Komise konsolidované sdělení k otázkám příslušnosti podle nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků (opravené francouzské a německé znění konsolidovaného sdělení Komise k otázkám příslušnosti i jeho ostatní jazyková znění přijala Komise dne 17. března 2008). Toto konsolidované sdělení k otázkám příslušnosti nahrazuje předchozí čtyři sdělení tohoto druhu, jež přijala Komise v roce 1998 podle předchozího nařízení ES o spojování a řeší všechny otázky příslušnosti rozhodné pro zjištění příslušnosti Komise podle nařízení ES o spojování, zejména včetně pojmů spojení, kontrola, plně funkční společný podnik a včetně výpočtu obratu. [4] Sdělení Komise o postupování případů, pokud jde o spojování podniků, Úřední věstník C 56, 5.3.2005, s. 2–-23, bod 8. [5] Ustanovení čl. 1 odst. 2 nařízení ES o spojování stanoví: „Spojení má význam pro celé Společenství, jestliže: a) celkový celosvětový obrat všech dotčených podniků přesahuje 5000 milionů EUR a b) celkový obrat každého z nejméně dvou dotčených podniků v rámci celého Společenství přesahuje 250 milionů EUR, pokud žádný z dotčených podniků nedosáhne v jednom a témž členském státě více než dvou třetin svého celkového obratu v rámci celého Společenství.“ Čl. 1 odst. 3 stanoví: „Spojení nedosahující prahových hodnot stanovených v odstavci 2 význam pro celé Společenství, jestliže: a) celkový celosvětový obrat všech dotčených podniků přesahuje 2500 milionů EUR; b) v každém z nejméně tří členských států celkový obrat všech dotčených podniků přesahuje 100 milionů EUR; c) v každém z nejméně tří členských států uvedených pro účely písmena b) převyšuje celkový obrat každého z nejméně dvou dotčených podniků 25 milionů EUR; a d) celkový obrat v rámci Společenství každého z nejméně dvou dotčených podniků přesahuje 100 milionů EUR, pokud žádný z dotčených podniků nedosáhne v jednom a témž členském státě více než dvou třetin svého celkového obratu v rámci celého Společenství.“ [6] Prahová hodnota je vykládána tak, aby i v případě dosažení obecných prahových hodnot podle čl. 1 odst. 2 a 3 nebylo požadováno oznámení podle nařízení ES o spojování v případě, kdy každá ze zúčastněných stran realizuje v tomtéž členském státě více než dvě třetiny svého obratu dosaženého v rámci EU, viz předchozí poznámka pod čarou. [7] Podle čl. 4 odst. 4 platí, že jestliže členský stát nevyjádří svůj nesouhlas, Komise, pokud má za to, že spojení může zásadně narušit hospodářskou soutěž na trhu v rámci členského státu, který vykazuje všechny znaky samostatného trhu, může rozhodnout o postoupení celého případu nebo jeho části příslušným orgánům daného členského státu za účelem použití jeho vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž. Podle čl. 4 odst. 5 platí, že spojení, které nemá význam pro celé Společenství a které je možné přezkoumat podle vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž nejméně tří členských států, lze postoupit Komisi, jestliže členský stát příslušný k přezkoumání spojení podle svých vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž nevyjádří svůj nesouhlas. [8] Podmínkou pro to, aby bylo dané spojení možno postoupit Komisi podle článku 22, je, aby toto spojení: i) ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a ii) hrozilo zásadně narušit hospodářskou soutěž na území členského státu nebo států, které žádost podávají. [9] Podle článku 9 může členský stát požádat, aby mu byl určitý případ postoupen, při splnění některé z následujících podmínek: i) spojení musí „hrozit zásadně narušit hospodářskou soutěž na trhu“ v rámci daného členského státu a tento trh musí vykazovat všechny znaky samostatného trhu, nebo ii) musí narušovat hospodářskou soutěž na trhu v rámci daného členského státu a tento trh musí vykazovat všechny znaky samostatného trhu a nesmí tvořit podstatnou část společného trhu. [10] V roce 2007 splňovalo přinejmenším 240 případů podmínky pro posouzení ve dvou či více členských státech. [11] Sledované období mezi léty 2001 a 2008. [12] Ve stejném sledovaném období bylo na úrovni členských států hlášeno přes 26 000 případů. [13] Dále je třeba připomenout, že členské státy jen zřídkakdy použily svého práva podle čl. 4 odst. 5 na vyjádření nesouhlasu s postoupením. Řada zúčastněných subjektů se proto vzhledem ke svým zkušenostem za poslední roky domnívá, že by měla být přezkoumána možnost přechodu na systém automatického oznamování podle nařízení ES o spojování v případě, kdy je splněno kritérium tří členských států (nebo jiných přechodných řešení), jak bylo původně navrhováno během procesu, z nějž vzešel stávající systém. Podle jejich názoru by takový přechod podstatně zvýšil transparentnost a současně zredukoval náklady a čas potřebné na přezkum.