1. Vymezení problému

Podstata problému

Emise skleníkových plynů ze silniční dopravy sice v období 1990 až 2007 vzrostly o 29 %, ale vzápětí klesly v důsledku vysokých cen ropy, větší energetické účinnosti osobních automobilů a pomalejšího nárůstu mobility. Podle Plánu přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050[1] a bílé knihy o dopravě[2] vypracovaných Komisí by celé odvětví dopravy mělo do roku 2050 snížit své emise CO2 o 60 % v porovnání s jejich úrovní v roce 1990.

Emise CO2 z těžkých nákladních vozidel, které představují asi čtvrtinu[3] všech emisí CO2 ze silniční dopravy, nejsou na rozdíl od emisí z osobních a dodávkových automobilů v současnosti nijak regulovány. S ohledem na rostoucí objem nákladu v EU – a s výjimkou období hospodářské krize – se tyto emise neustále zvyšují i navzdory určitému zlepšení, k němuž u motorových vozidel v oblasti spotřeby paliva a produkce emisí CO2 došlo. Odhaduje se, že v období 1990 až 2010 se emise CO2 z těžkých nákladních vozidel zvýšily přibližně o 36 %[4]. Bez přijetí opatření pak emise CO2 z těžkých nákladních vozidel podle předpokladů překročí v roce 2050 svou úroveň z roku 1990 asi o 35 %. Vzhledem k jejich absolutnímu objemu, vývojovému trendu a relativnímu podílu je třeba se emisemi CO2 z těžkých nákladních vozidel zabývat a omezit je.

Emise CO2 z těžkých nákladních vozidel nejsou v současné době standardním způsobem měřeny. Trh v tomto ohledu není transparentní, a vytváří tak překážku, kterou bude třeba odstranit. Japonsko, Spojené státy a Kanada navíc přijaly právní předpisy pro měření a omezování emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel, a také Čína chystá v tomto ohledu příslušná opatření.

Rada vyzvala v červnu 2007 Komisi k „vyvinutí a zavedení politických nástrojů a opatření na snižování emisí skleníkových plynů z [těžkých nákladních] vozidel“[5]. Komise ve svém sdělení „Evropská strategie pro čistá a energeticky účinná vozidla“[6] z dubna 2010 oznámila, že navrhne strategii zaměřenou na spotřebu paliva těžkých nákladních vozidel a jejich emise CO2.

Jak se problém bude vyvíjet bez nových opatření na úrovni EU?

Hlavními faktory emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel jsou i) celková poptávka po dopravě, která je spojena s hospodářskou činností, ii) rozdělení druhů dopravy na silniční, železniční, leteckou a vodní, iii) využívání technologických změn, které ovlivňují výkonnost vozidel, iv) obsah uhlíku v palivu a v) způsob provozování vozových parků těžkých nákladních vozidel.

Podle tzv. základního scénáře Komise, tj. scénáře bez opatření, který je postaven na modelu PRIMES-TREMOVE a vychází z předpokladu nezměněné politiky, se celková dopravní aktivita v průběhu příštích 40 let zvýší[7]. Do určité míry lze nicméně pozorovat nezávislost výsledků základního modelu na vývojových trendech HDP, takže silniční doprava má růst pomaleji. I navzdory tomu, že politika EU chce podporovat druhy dopravy, jež jsou méně uhlíkově náročné, např. železniční dopravu, silniční doprava si podle předpokladů zachová své dominantní postavení jak v osobní, tak nákladní dopravě v EU s tím, že dojde ke spíše mírnému přesunu nákladní dopravy ze silnice na železnici. Pokud jde o těžká nákladní vozidla, očekává se, že poté, co jejich výrobci věnovali dvě desetiletí snižování emisí znečišťujících látek, aby zajistili soulad s právními předpisy EU, zaměří nyní své úsilí na snižování spotřeby paliva a emisí CO2. V důsledku toho by emise CO2 z těžkých nákladních vozidel měly zůstat po celé období 2010–2050 víceméně konstantní.

Subsidiarita

Opatření na úrovni EU je nezbytné k tomu, aby zamezilo vzniku překážek na jednotném trhu v automobilovém průmyslu, a kvůli nadnárodní povaze změny klimatu. Absence opatření na evropské úrovni by mohla v oblasti snižování emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel vést ke vzniku řady vnitrostátních režimů, a tudíž k roztříštění trhu a ztrátám úspor z rozsahu.

Potenciál ke snížení emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel

Studie vypracované společnostmi AEA-Ricardo[8] a TIAX[9] určily možná technická zlepšení vedoucí k úspoře paliva těžkých nákladních vozidel a snížení jejich emisí CO2. Podle studie společnosti TIAX, která se se zjištěními společnosti AEA-Ricardo namnoze shoduje, by bylo možné snížit spotřebu paliva a emise CO2 u nových vozidel počínaje rokem 2014 o 30 % až 50 %, čímž by se emise vozového parku těžkých nákladních vozidel snížily do roku 2030 zhruba o 28 %. Studie společnosti CE Delft, která vychází převážně z odhadů společnosti TIAX, vypracovala křivky mezních nákladů na snížení emisí[10] a dospěla k závěru, že existuje značný potenciál pro nákladově efektivní technologie, který by u nových těžkých nákladních vozidel mohl vést v průměru k 35% úspoře spotřeby paliva a snížení emisí CO2.

Tržní překážky bránící využívání těžkých nákladních vozidel s palivově úspornými a nákladově efektivními technologiemi

Tržní překážky bránící využívání energeticky účinnějších technických inovací je obtížné posoudit z důvodu vzájemného působení různých obchodních modelů výrobců vozidel, výrobců karoserií a přívěsů, dopravců využívajících těžká nákladní vozidla a finančních a leasingových společností. Studie společnosti CE Delft[11] se touto otázkou zabývala a zjistila, že tou nejzjevnější tržní překážkou bránící využívání energeticky nejúčinnějších technologií je to, že dopravci nemají možnost posoudit účinky těchto technologií z hlediska úspory paliva a snížení emisí CO2 a porovnat si příslušné obchodní nabídky různých výrobců těžkých nákladních vozidel. Ve specifických situacích jsou navíc zřejmé i jiné překážky. Například v některých zemích je kvůli omezenému přístupu k finančním nástrojům obtížné financovat modernizaci vozového parku. V některých (byť ne ve všech) případech je nákup energeticky účinných technologií oddělen od výhod plynoucích z jejich palivové úspornosti (tzv. rozdílná motivace).

2. Cíle

Obecným cílem je přispět k dosažení cílů v oblasti klimatu snížením emisí CO2 v odvětví dopravy zajišťované těžkými nákladními vozidly.

Specifické cíle zahrnují:

„Efektivnost“: efektivně přispívat ke snižování spotřeby paliva a emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel v EU s ohledem na celkový cíl zaměřený na snížení emisí skleníkových plynů z dopravy o 60 % do roku 2050 (v porovnání s jejich úrovní v roce 1990); příspěvěk ke snížení emisí CO2 ze všech hospodářských odvětví má význam pro hodnoticí nástroje, jež mají obecnější záběr než jen odvětví těžkých nákladních vozidel, např. systém ETS.

„Účinnost“: přispívat účinně, nákladově efektivním a přiměřeným způsobem, ke snižování spotřeby paliva a emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel v EU.

„Předvídatelnost“: poskytnout odvětví EU, dopravcům, veřejnému sektoru a spotřebitelům jasnou a ucelenou vizi politického rámce, nastínit pravděpodobný vývoj právních předpisů, pokud jde o emise CO2 z těžkých nákladních vozidel, a tím usnadnit rozhodování a plánování investic.

Operativní cíle spočívají:

- ve sledování, vykazování a ověřování emisí CO2 produkovaných novými těžkými nákladními vozidly v rámci celé EU,

- a ve stanovení úrovně omezení uhlíku pro emise CO2 z dopravy zajišťované těžkými nákladními vozidly za účelem dosažení cíle snížení emisí.

3. Možnosti politiky

Základní scénář: žádná změna politiky

Do tohoto scénáře je zahrnuta řada změn, o nichž bylo rozhodnuto nebo jež byly navrženy, včetně revidované směrnice o zdanění energie[12]. Základní scénář počítá zejména s prováděním nedávno přijatých právních předpisů o zadávání veřejných zakázek na nákup silničních vozidel, s výběrem poplatků za užívání pozemních komunikací a s pobídkami k používání alternativních paliv.

Možnost č. 1: zlepšit informovanost o emisích CO2 z těžkých nákladních vozidel a jejich srovnatelnost a zvýšit odpovědnost za tyto emise

Tato možnost zkoumá dvě alternativy: i) ověřování a vykazování spotřeby paliva a emisí CO2 pouze u motorů těžkých nákladních vozidel v důsledku vstupu nařízení Euro VI v platnost nebo ii) ověřování a vykazování spotřeby paliva a emisí CO2 u celých nově registrovaných těžkých nákladních vozidel. Pro potřeby druhé alternativy by bylo nutné uvést do provozu simulační nástroj VECTO pro měření emisí z těžkých nákladních vozidel, který se v současnosti vyvíjí.

Možnost č. 2: zahrnout emise CO2 ze silniční dopravy do systému EU pro obchodování s emisemi

Systém ETS by byl rozšířen na celé odvětví silniční dopravy. Zahrnuty by do něj byly subjekty na předcházející úrovni, tj. na úrovni dodavatelů paliv definovaných jako subjekty, které se systému ETS účastní.

Možnost č. 3: zavést právní předpisy stanovící povinné prahové hodnoty emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel

V souladu s možností č. 1, která je základním předpokladem možnosti č. 3, by tyto prahové hodnoty bylo možno zavést: buď i) u emisí pouze z motoru, nebo ii) u emisí z celého vozidla. Cílem této možnosti je urychlit zavedení technologií umožňujících výrazné snížení emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel.

4. Posouzení dopadů

Základní scénář: žádná změna politiky

Základní scénář („žádná změna politiky“) byl posouzen pomocí modelu Komise PRIMES-TREMOVE. Dospělo se k závěru, že bez dalších opatření by úroveň emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel zůstala v dlouhodobém horizontu (2030–2050) v podstatě konstantní, tj. výrazně by převýšila jejich úroveň v roce 1990 (přibližně o 35 %), což je neslučitelné s cíli bílé knihy o dopravě zaměřenými na snížení celkových emisí z dopravy o 60 % v porovnání z výchozí úrovní v roce 1990.

Možnost č. 1: zlepšit informovanost o emisích CO2 z těžkých nákladních vozidel a jejich srovnatelnost a zvýšit odpovědnost za tyto emise

Možnost č. 1 i), spočívající v ověřování a vykazování emisí pouze z motoru, je sice účinná, neboť nevyžaduje příliš mnoho opatření a je spojena s nízkými náklady, ale nelze předpokládat, že by emise CO2 z těžkých nákladních vozidel efektivně omezila. Možnost č. 1 ii), spočívající v ověřování a vykazování emisí CO2 z celého vozidla, by mohla být realizována až po dokončení simulačního nástroje VECTO, který se v současné době teprve vyvíjí. Tato možnost bude efektivnější než možnost č. 1 i), neboť poskytne komplexní informace o emisích CO2 z nových vozidel, čímž usnadní uvádění těch energeticky nejúčinnějších z nich na trh. Celkově lze říci, že druhá dílčí možnost by vzhledem k předpokládaným nízkým nákladům rovněž splnila cíl účinnosti. Ačkoliv však obě možnosti přispívají ke zvýšení informovanosti a transparentnosti, nestačily by samy o sobě k tomu, aby zúčastněným stranám posloužily jako vodítko k právnímu prostředí a umožnily jim předvídat jeho vývoj.

Hospodářské, sociální a environmentální dopady obou možností jsou buď zanedbatelné, nebo velmi omezené.

Možnost č. 2: zahrnout emise CO2 ze silniční dopravy do systému EU pro obchodování s emisemi

Zahrnutí emisí z těžkých nákladních vozidel spolu s dalšími emisemi ze silniční dopravy do systému ETS by přispělo ke snížení emisí skleníkových plynů v celé EU, neboť efektivnost spočívající v omezení emisí ze všech odvětví, na něž se systém vztahuje, je poměrně jistá. S ohledem na relativní ceny uhlíku a spotřební daně z paliv a na elasticitu cen paliv by však zahrnutí emisí z těžkých nákladních vozidel do systému ETS nepřineslo žádné znatelné zlepšení v oblasti palivové účinnosti. Rozložení úsilí vynakládaného na snižování emisí v odvětvích, na něž se vztahuje sytém ETS, podle nejúčinnější nákladové struktury zajišťuje vysokou úroveň nákladové efektivity a účinnosti tohoto nástroje. Mechanismus ETS by sice zajistil předvídatelnost v souvislosti s dodržením celkového množstevního limitu emisí, ale na úkor cenové jistoty. Hospodářské dopady jsou do značné míry podmíněny vývojem cen uhlíku. Celkové sociální dopady by měly být omezené. Environmentální dopady nad rámec dosažení celkových cílů emisí CO2 by se týkaly odvětví, v nichž dochází ke snižování emisí.

Možnost č. 3: zavést právní předpisy stanovící povinné prahové hodnoty emisí CO2 z těžkých nákladních vozidel

Možnost č. 3 i), spočívající v zavedení mezních hodnot emisí CO2 pouze z motoru, by sice efektivně přispěla k omezení spotřeby paliva a emisí CO2, ale potenciál pro snížení emisí by zůstal nevyužit. Možnost č. 3 ii), spočívající ve stanovení mezních hodnot emisí z celého vozidla (u nově registrovaných vozidel), by byla lepším řešením, neboť by využila celý potenciál snižování emisí, a byla by tudíž efektivnější. Celkově by tak více přispěla k naplnění dlouhodobého cíle bílé knihy o dopravě. Obě možnosti by k dosažení svých cílů vyžadovaly omezené prostředky. Za předpokladu, že příslušné normy budou definovány tak, aby se investiční náklady na zlepšení výkonnosti vozidel promítly do vyšších cen těžkých nákladních vozidel a vzápětí se koncovým uživatelům vrátily na úsporách ve spotřebě paliva, by možnost č. 3 byla obecně dobrou volbou z hlediska účinnosti. Obě možnosti by přispěly k větší předvídatelnosti vývoje právního prostředí.

Orientační kvantitativní posouzení hospodářských a sociálních dopadů ukazuje, že tyto možnosti by odvětví výroby těžkých nákladních vozidel vzhledem k vyšší přidané hodnotě jeho vozidel, jakož i dopravcům v důsledku nižší spotřeby paliva přinesly podstatné výhody. Podobně pak z hlediska environmentální výkonnosti by nižší spotřeba paliva vedla k nižší úrovni emisí dalších znečišťujících látek.

5. Porovnání možností s ohledem na hlavní cíle

Možnosti Cíle || Základní scénář || Možnost č. 1: zlepšit informovanost o emisích CO2 z těžkých nákladních vozidel a jejich srovnatelnost a zvýšit odpovědnost za tyto emise || Možnost č. 2: zahrnout emise CO2 ze silniční dopravy do systému EU ETS || Možnost č. 3: zavést povinné mezní hodnoty emisí CO2 pro nově registrovaná vozidla

Efektivnost snížení spotřeby paliva a emisí CO2 || − (malá) || + nepatrné snížení emisí z těžkých nákladních vozidel || + pravděpodobně (malá) v odvětví těžkých nákladních vozidel, avšak potenciálně velká (+++) ve zbývající části hospodářství v odvětvích s nižšími mezními náklady na snižování emisí || i) prahová hodnota emisí pouze z motoru: ++ (střední) ii) prahová hodnota emisí z celého vozidla: +++ (velká)

Účinnost || = || + nízké náklady || + možnost využít stávajícího zdanění paliv a palivové infrastruktury || i) prahová hodnota emisí pouze z motoru: +++ ii) prahová hodnota emisí z celého vozidla: ++

Předvídatelnost vývoje právního prostředí || v současné době bez jasné perspektivy || + částečná míra zlepšení, která si žádá další vysvětlení || ++ pokud jde o mezní (zastropované) hodnoty emisí − pokud jde o náklady spojené s nejistým vývojem cen uhlíku || i) prahová hodnota emisí pouze z motoru: + ii) prahová hodnota emisí z celého vozidla: ++

6. Závěr

Toto posouzení dopadů podporuje strategii Komise zaměřenou na snižování spotřeby paliva těžkých nákladních vozidel a jejich emisí CO2 v EU. Veškeré další právní návrhy budou předmětem konkrétnějšího posouzení dopadů.

O možnosti č. 1 i), spočívající v zaznamenávání emisí pouze z motoru, a následně o možnosti č. 3 i), spočívající ve stanovení mezních hodnot emisí pouze z motoru, by se uvažovalo dále, pouze pokud by se nepotvrdila schůdnost simulačního nástroje VECTO. V dubnu 2013 však Společné výzkumné středisko zveřejnilo zprávu o „ověření koncepce“ simulace VECTO, která potvrdila, že uvedený nástroj dokáže poskytovat přesné a spolehlivé odhady spotřeby paliva těžkých nákladních vozidel a jejich emisí CO2 a že může posloužit za základ budoucímu systému ověřování emisí CO2. S ohledem na tento poslední vývoj událostí, který je příznivý, tudíž nebude nutné brát možnosti č. 1 i) a č. 3 i) nadále v úvahu.

Předpokládá se, že situaci vyřeší úspěšné zavedení nástroje VECTO a provedení možnosti č. 1 ii), spočívající v ověřování a vykazování těchto emisí.

Dříve než bude možné přistoupit k ambicióznějším opatřením ze střednědobého až dlouhodobého hlediska, bude nezbytnou prioritou z hlediska krátkodobého až střednědobého:

¾ omezit emise CO2 z těžkých nákladních vozidel – možnost č. 3 ii), spočívající ve stanovení mezních hodnot emisí,

¾ nebo zvážit možnost zahrnout dopravu zajišťovanou těžkými nákladními vozidly spolu s celou silniční dopravou do systému ETS, jak předpokládá možnost č. 2.

Obě možnosti by si vyžádaly další hloubkovou analýzu v rámci budoucích posouzení dopadů.

7. Sledování a hodnocení

Po dokončení simulačního nástroje VECTO a provedení možnosti č. 1 bude Komise sledovat spotřebu paliva těžkých nákladních vozidel a jejich emise CO2, jakož i náklady na toto provedení. Zároveň bude sledovat vývoj trhu a technologií. Toto sledování jí umožní tuto iniciativu následně vyhodnotit.

[1] KOM(2011) 112 v konečném znění.

[2] „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje“, KOM(2011) 144 v konečném znění.

[3] Společnost AEA-Ricardo je v „1. části“ dokumentu „Report, Reduction and Testing of GHG“ („Vykazování, snižování a testování emisí skleníkových plynů z těžkých nákladních vozidel“), únor 2011, s. 170, odhaduje na 26,6 % celkových emisí skleníkových plynů v EU. Dokument je k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf.

[4] Zdroj: databáze Odyssee-Mure, k dispozici na adrese: http://www.odyssee-mure.eu.

[5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/cs/07/st11/st11483.cs07.pdf.

[6] KOM(2010) 186 v konečném znění, s. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:CS:PDF.

[7] „Referenční scénář na rok 2010“ byl dokončen začátkem roku 2012.

[8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf.

[9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf.

[10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf.

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector.

[12] KOM(2011) 168/3.