[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 12.12.2006

SEK(2006) 1648

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Dokument přiložený k

Návrh SMĚRNICE RADY o určování a označování evropské kritické infrastruktury a o posouzení potřeby zvýšit její ochranu SOUHRNNÝ PŘEHLED POSOUZENÍ DOPADŮ

{KOM(2006) 787 v konečném znění}{SEK(2006) 1654}

SOUHRNNÝ PŘEHLED POSOUZENÍ DOPADŮ

Souvislosti

Bezpečnost a hospodářství Evropské unie i spokojenost jejích občanů závisí na určitých infrastrukturách a službách, které tyto infrastruktury poskytují. Zničení nebo poškození infrastruktury zajišťující klíčové služby by mohlo způsobit ztráty na lidských životech, újmy na majetku, rozvrácení morálky a ztrátu důvěry veřejnosti v EU.

Poškození, zničení nebo narušení kritických infrastruktur může být způsobeno jak přírodními událostmi, tak lidským přičiněním. Veškerá narušení či manipulace s kritickými infrastrukturami by měla být v rámci možností krátká, málo četná, zvladatelná, územně omezená, a měla by mít minimální negativní dopad na dobré životní podmínky občanů členských států a celé Evropské unie.

Co je podstatou problému?

Problém, který je třeba řešit, spočívá ve zranitelnosti kritických infrastruktur v Evropě a z ní vyplývající zranitelnosti služeb, které poskytují. Základním problémem je nízká úroveň ochrany kritických infrastruktur v některých členských státech, jež může způsobit vyšší zranitelnost v ostatních členských státech.

Koho se problém týká?

Problém se může týkat všech obyvatel Evropské unie, podnikatelské činnosti, vlád členských států a Evropské unie jako celku. Účinky mohou být buď přímé (např. oběti teroristických útoků) nebo nepřímé (např. narušení určitých služeb v důsledku problémů určité infrastruktury).

Proč je nezbytně nutné jednat na úrovni EU?

- Stále rostoucí počet členských států připravuje své vlastní přístupy v oblasti ochrany kritických infrastruktur a očekává, že Komise předloží celkový evropský program na ochranu kritických infrastruktur, aby mohly zohlednit společný přístup EU. Odkládáním přijetí společného rámce se zvyšuje riziko, že jednotlivé členské státy vypracují různé postupy v oblasti ochrany kritických infrastruktur, které mezi sebou nebudou slučitelné.

- Slabiny je třeba odstranit zejména v případech, kdy účinky přesahují hranice států. Riziko, že jeden členský stát ponese následky nedostatečné ochrany infrastruktury na území jiného státu, je třeba snížit na minimum.

- Rovněž je nutné snížit nadbytečné náklady společností působících ve více členských státech, které vznikají zavedením rozdílných bezpečnostních opatření.

- Některé infrastruktury existují čím dál více na evropské úrovni (např. přívody energií a rozvodné sítě), což znamená, že pouze vnitrostátní přístup je v takových případech nedostačující.

- Lze rozumně předpokládat, že některé práce týkající se podrobných opatření za účelem zlepšení ochrany kritických infrastruktur v Evropě (zejména na určení vzájemně souvisejících oblastí) budou probíhat dlouho. Tyto úkoly by se tedy měly začít provádět co možná nejrychleji a měly by vycházet ze společného přístupu.

- Konzultace zainteresovaných stran probíhají již od roku 2004, přičemž byly zorganizovány tři semináře o ochraně kritických infrastruktur EU, byla přijata zelená kniha, konala se dvě neformální setkání o kontaktních místech pro ochranu kritických infrastruktur a došlo k mnohým bilaterálním setkáním s představiteli vlád a soukromého sektoru.

- Hrozba teroristických útoků a trestních činů se nezmenšuje, proto mají členské státy i Komise zájem o spolupráci v boji proti nim.

Cíl

Obecným cílem navrhované politiky v oblasti ochrany kritických infrastruktur je zlepšení této ochrany.

Výhody a nevýhody čtyř různých politických řešení

Pro dosažení výše zmiňovaného cíle bylo stanoveno několik možných politických řešení:

1. Neprosazovat projednávání otázek souvisejících s ochranou kritických infrastruktur na evropské úrovni. V případě této možnosti by se neprováděla žádná horizontální opatření na evropské úrovni.

Řešení „žádné změny v politice“ nepředstavuje výraznou možnost zlepšení ochrany kritických infrastruktur v Evropě. Má však mnoho nevýhod souvisejících s problémy hospodářské soutěže, vyšších nákladů na podnikání a nedostatečné bezpečnosti. Tento přístup byl vyloučen všemi členskými státy, které jsou většinou přesvědčeny o nutnosti řešit otázky ochrany kritických infrastruktur na evropské úrovni.

2. Vytvoření nezávazného rámce. V případě této možnosti by se vypracoval nezávazný horizontální rámec a členské státy by se mohly svobodně rozhodnout, zda-li ho budou používat.

Možnost „nezávazného rámce“ má jednoznačnou výhodu v tom, že vytvoří rámec pro vybudování důvěry mezi všemi zainteresovanými stranami. Tato výhoda však nedokáže konkurovat nevýhodám tohoto řešení, kterými jsou rostoucí výdaje, problémy v oblasti hospodářské soutěže a zvýšené riziko narušení bezpečnosti. Otázka bezpečnosti je hlavním problémem tohoto řešení. Nezávazný rámec neposkytne základ nutný k tomu, aby všechny členské státy zavedly dostatečná opatření pro ochranu svých kritických infrastruktur.

3. Vytvoření mírného legislativního rámce. V případě této možnosti by bylo na evropské úrovni zavedeno několik závazných opatření. Členské státy by musely plnit některé všeobecné povinnosti, ale stále by se kladl velký důraz na výměnu osvědčených postupů, dialog a budování vzájemné důvěry na úrovni EU.

Možnost „mírného legislativního rámce“ nabízí nejlepší řešení pro rovnováhu mezi výhodami a nevýhodami. Tento přístup by zajistil ochranu hospodářské soutěže, snížení nákladů podniků působících ve více než jednom členském státě a zvýšil by bezpečnost v Evropské unii. Tyto zřejmé výhody by s největší pravděpodobností převážily nad nevýhodami spojenými s náklady. Další možnou nevýhodou tohoto řešení je vytvoření dalšího předpisového rámce v EU. Zájem o zvýšení bezpečnosti však dostatečně ospravedlňuje toto řešení.

4. Úplná harmonizace na úrovni EU. V případě této možnosti by byla navržena plně harmonizovaná opatření na úrovni EU týkající se otázek organizace ochrany kritických infrastruktur v členských státech i požadavků vztahujících se na majitele/provozovatele kritických infrastruktur.

Možnost „úplné harmonizace“ má několik zřejmých výhod i nevýhod. Výhodou je, že se docílí vysokého stupně ochrany kritických infrastruktur EU. Nevýhodu představují vysoké náklady a fakt, že by se jen těžko budovala vzájemná důvěra mezi zainteresovanými stranami. Kromě toho již byla tato možnost zamítnuta členskými státy, které požadují budování evropského programu na ochranu kritických infrastruktur na základě svých, již dosažených, výsledků. Tento přístup by mohl být v rozporu se zásadami subsidiarity a proporcionality a pravděpodobně by ho vyloučily všechny členské státy.

Rozbor čtyř výše uvedených politických řešení potvrzuje, že zásah na evropské úrovni by měl přidanou hodnotu a je skutečně nutný. Nejvýhodnější je pravděpodobně řešení č. 3.

Když však zohledníme skutečnost, že evropský program na ochranu kritických infrastruktur představuje zcela novou politiku, musíme v oblasti ochrany kritických infrastruktur zvolit přístup postupných změn. Z praktického hlediska je tedy nejlepší kombinace řešení č. 2 a 3. Celkový rámec evropského programu na ochranu kritických infrastruktur by tak měl podobu nezávazného nástroje, přičemž by několik významných požadavků na ochranu kritických infrastruktur bylo zavedeno formou závazných opatření.

Dopady doporučené politiky, která zahrnuje závazná i nezávazná opatření

Potřeba komplexního a konzistentního přístupu postupných změn při vytváření evropského programu na ochranu kritických infrastruktur vyžaduje kombinaci závazných a nezávazných opatření.

Dopad závazných a nezávazných nástrojů na každý klíčový prvek bude posouzen[1]. Vzhledem k tomu, že obecným cílem evropského programu na ochranu kritických infrastruktur je lepší ochrana kritických infrastruktur v EU, pozitivní dopad klíčových prvků na bezpečnost se porovnává s případnými náklady.

1. Účast ve skupinách odborníků na ochranu kritických infrastruktur na úrovni EU. Rozhodujícím činitelem zabezpečujícím dlouhodobý úspěch procesu ochrany kritických infrastruktur je budování důvěry všech zainteresovaných stran. Takové skupiny odborníků na ochranu kritických infrastruktur by měly velmi pozitivní vliv v oblasti bezpečnosti. Náklady by byly nízké, neboť skupiny odborníků na ochranu kritických infrastruktur by se zřídily pouze v případě potřeby a působily by bez nároků na odměnu. Vzhledem k tomu, že skupiny odborníků na úrovni EU by pracovaly dobrovolně, měly by být součástí nezávazného rámce evropského programu na ochranu kritických infrastruktur.

2. Používání bezpečného procesu výměny informací o ochraně kritických infrastruktur. Proces výměny informací o ochraně kritických infrastruktur mezi příslušnými zainteresovanými stranami vyžaduje vztahy založené na vzájemné důvěře. Dobrovolná výměna informací o ochraně kritických infrastruktur nemůže být prosazovaná prostřednictvím závazných opatření, neboť ta by mohla představovat překážky pro budování vzájemné důvěry a usnadňování dialogu. Tato skutečnost by měla samozřejmě mít pozitivní dopad na bezpečnost. Lze očekávat, že náklady budou nízké, pokud opatření zůstanou nezávazná a budou prosazovat zavedení určitého „stavu mysli“ zaměřeného na bezpečnost.

3. Identifikace a analýza vzájemných souvislostí. Identifikace a analýza vzájemných souvislostí, ať už se jedná o zeměpisnou polohu nebo o odvětví, budou významným prvkem zkvalitnění ochrany kritických infrastruktur v rámci EU. V této oblasti nelze zavést žádná závazná opatření, neboť identifikace vzájemných souvislostí je součástí rozsáhlého procesu, který klade nároky na spolupráci a koordinaci mezi několika zainteresovanými stranami. V této chvíli není možné odhadnout náklady, neboť proces identifikace vzájemných souvislostí neustále pokračuje. Tento proces lze financovat z prostředků EU.

4. Vypracování národních programů ochrany kritických infrastruktur. Přestože majitelé/provozovatelé národních kritických infrastruktur a členské státy mají zřejmou odpovědnost za ochranu národních kritických infrastruktur, je rovněž v zájmu Společenství ujistit se o tom, zda se členské státy dostatečně zabývají otázkou národních kritických infrastruktur. Ačkoli zavedení závazných opatření v rámci národních programů na ochranu kritických infrastruktur by bylo z hlediska bezpečnosti jednoznačně výhodné, nebude to zpočátku pravděpodobně možné. Zásada subsidiarity a potřeba přístupu postupných změn v rámci evropského programu na ochranu evropských infrastruktur může zdůvodnit to, že závazná opatření se zaměřují na problematiku související s evropskými kritickými infrastrukturami. Použití nezávazného přístupu v rámci národních programů na ochranu kritických infrastruktur lze zpočátku odůvodnit. Jakmile se však práce v oblasti evropských kritických infrastruktur postoupí, bude pravděpodobně nutné tento přístup přehodnotit.

5. Identifikace národních kritických infrastruktur každým členským státem. Identifikace národních kritických infrastruktur je bezpodmínečně nutná pro zajištění jejich přiměřené ochrany. Závazný přístup při identifikaci národních kritických infrastruktur poskytne větší záruku bezpečnosti než přístup nezávazný. Avšak v souladu se zásadou subsidiarity a potřebou soustředit se nejdříve na problematiku evropských kritických infrastruktur může být použití nezávazného přístupu při identifikaci národních kritických infrastruktur odůvodněno. S rostoucí zkušeností EU v oblasti ochrany kritických infrastruktur se však tento přístup může ještě přehodnotit.

6. Určení kontaktních míst pro ochranu kritických infrastruktur každým členským státem. Je nezbytné, aby každý členský stát určil kontaktní místo pro ochranu kritických infrastruktur, které by mělo obecný přehled o činnostech členského státu v oblasti ochrany kritických infrastruktur a koordinovalo by ochranu kritických infrastruktur v rámci příslušného členského státu, a s dalšími členskými státy, Radou a Komisí. Pouze závazný přístup může zabezpečit, že každý členský stát splní tyto nezbytné úkoly. Nezávazná opatření by mohla být do jisté míry úspěšná, v žádném případě však plně nezaručí určení kontaktního místa pro ochranu kritických infrastruktur každým členským státem. Proto by při určení kontaktních míst pro ochranu kritických infrastruktur měl být upřednostňován závazný přístup.

7. Identifikace a určení evropských kritických infrastruktur. Identifikace a určení evropských kritických infrastruktur je pro evropský program na ochranu kritických infrastruktur rozhodující, neboť zlepšit ochranu kritických infrastruktur lze pouze tehdy, když se příslušné infrastruktury předem identifikují. Tento proces musí probíhat koordinovaně a může být úspěšně dokončen pouze v případě, že bude proveden na úrovni EU.

Pouze závazný přístup identifikace a určení evropských kritických infrastruktur zajistí vhodné podmínky pro úspěšné provádění cílů evropského programu na ochranu kritických infrastruktur. Kromě toho bude mít v tomto případě závazný přístup dva další pozitivní důsledky:

- transparentnost – vzhledem k tomu, že identifikace a určení podléhají právnímu postupu, bude se na ně zároveň vztahovat kontrola členských států, případně dalších zúčastněných subjektů, což umožní dosáhnout největší možné transparentnosti;

- porovnatelnost – používání společných postupů a metod zaručí možnost vzájemné porovnatelnosti identifikovaných evropských kritických infrastruktur, které se nebudou moci stát předmětem různorodých interpretací členských států.

Pokud by byl při tomto procesu používán nezávazný přístup, EU by musela čelit tomu, že by za kritickou infrastrukturu byly označeny pouze některé části infrastruktury mající význam pro EU. V zájmu celé EU je vyvarování se takovýchto chybných kroků.

8. Posouzení zranitelnosti, hrozeb a rizik týkajících se evropských kritických infrastruktur. Každý členský stát by měl vypracovat posouzení případných rizik a hrozeb souvisejících s danými evropskými kritickými infrastrukturami. Tato posouzení budou vypracována za účelem zlepšení ochrany evropských kritických infrastruktur. Význam tohoto opatření pro celý proces posílení ochrany evropských kritických infrastruktur odůvodňuje použití závazného nástroje v dané oblasti. Pokud se nezajistí, že všechny členské státy provedou příslušné vyhodnocení, majitelé/provozovatelé evropských kritických infrastruktur nebudou mít dostatek informací o možném ohrožení a nepodaří se vyhodnotit možné mezery v ochraně na úrovni EU.

9. Povinnosti evropských kritických infrastruktur . Pro dosažení cíle zlepšení ochrany evropských kritických infrastruktur je vhodné, aby majitelé/provozovatelé evropských kritických infrastruktur přijali následující opatření: určení styčného úředníka pro bezpečnost a vypracování operačního plánu pro bezpečnost. Použití závazného nástroje je v případě těchto dvou opatření oprávněné, neboť jinak by nebylo možné dosáhnout společného postupu při ochraně evropských kritických infrastruktur v celé EU. Pokud by se použila nezávazná opatření, přijala by je jen část majitelů/provozovatelů evropských kritických infrastruktur. Případné zvýšení nákladů by bylo vyváženo zvýšením bezpečnosti, která pro podnikatelské prostředí představuje větší stabilitu, předvídatelnost a nárůst důvěry zákazníků, což by následně přineslo nové podnikatelské příležitosti a více investic.

Závěr

Analýza konkrétních dopadů devíti hlavních opatření naznačuje, že kombinace závazných a nezávazných opatření bude nejlepším řešením pro dosažení cílů evropského programu na ochranu kritických infrastruktur, neboť zároveň představuje nejlepší poměr mezi náklady a výnosy. Z těchto devíti klíčových opatření by mělo pět být součástí nezávazného rámce, čtyři by měli být povinné.

(I) Nezávazná opatření:

a) účast ve skupinách odborníků na ochranu kritických infrastruktur na úrovni EU

b) používání procesu výměny informací o ochraně kritických infrastruktur

c) identifikace a analýza vzájemných souvislostí

d) vypracování národních programů ochrany kritických infrastruktur

e) identifikace národních kritických infrastruktur

(II) Závazná opatření:

a) určení kontaktních míst pro ochranu kritických infrastruktur

b) identifikace a určení evropských kritických infrastruktur

c) posouzení hrozeb a rizik týkajících se evropských kritických infrastruktur

d) vypracování operačního plánu pro bezpečnost, určení styčného úředníka pro bezpečnost.

Proto se na vypracování evropského programu na ochranu kritických infrastruktur doporučuje politika, kterou tvoří:

1. všeobecný nezávazný rámec evropského programu na ochranu kritických infrastruktur stanovený sdělením Komise

2. závazný nástroj, který by se zabýval přímo evropskými kritickými infrastrukturami (směrnice o evropských kritických infrastrukturách). Tento nástroj by stanovil společný přístup pro identifikaci a určení evropských kritických infrastruktur a pro posouzení potřeby zlepšení jejich ochrany.

[1] Vzhledem ke své povaze mohou být některé prvky pouze předmětem nezávazných opatření, jako např. vytváření skupin odborníků. V takovýchto případech se posouzení omezí jen na nezávazný přístup.