Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě - Závěrečné hodnocení programu Fiscalis 2003–2007 v souladu s článkem 15 Rozhodnutí Evropského Parlamentu a Rady č. 2235/2002/ES ze dne 3. prosince 2002, kterým se přijímá program Společenství ke zlepšení fungování systémů zdanění na vnitřním trhu (Program Fiscalis 2003–2007) /* KOM/2008/0623 konečném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 9.10.2008 KOM(2008) 623 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Závěrečné hodnocení programu Fiscalis 2003–2007 v souladu s článkem 15 rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 2235/2002/ES ze dne 3. prosince 2002, kterým se přijímá program Společenství ke zlepšení fungování systémů zdanění na vnitřním trhu (Program Fiscalis 2003–2007) ZPRÁVA KOMI SE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Závěrečné hodnocení programu Fiscalis 2003–2007 v souladu s článkem 15 rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 2235/2002/ES ze dne 3. prosince 2002, kterým se přijímá program Společenství ke zlepšení fungování systémů zdanění na vnitřním trhu (Program Fiscalis 2003–2007) 1. PROGRAM FISCALIS 2003–2007 Program Fiscalis 2003–2007 byl zaveden rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 2235/2002/ES ze dne 3. prosince 2002. Byl to třetí akční program Společenství v oblasti daní a vztahoval se na období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007. Účast v programu byla otevřena dvaceti sedmi členským státům EU, jakož i Chorvatsku a Turecku. Náklady na program neslo Evropské společenství společně se zúčastněnými zeměmi. Cílem programu bylo zlepšit fungování systémů zdanění na vnitřním trhu posílením spolupráce mezi zúčastněnými zeměmi, jejich správními orgány a úředníky. V oblasti nepřímých daní, a to zejména daně z přidané hodnoty a spotřebních daní, byly cíle programu: i) umožnit úředníkům, aby dosáhli vysoké společné úrovně znalosti práva Společenství a jeho provádění v členských státech; ii ) zajistit účinnou, efektivní a rozsáhlou spolupráci mezi členskými státy a iii ) zkvalitnit správní postupy. V oblasti přímých daní měl Fiscalis podpořit výměnu informací v rámci vzájemné pomoci a posílit povědomí o použitelných právních předpisech Společenství. Pokud jde o daně z pojistného, program měl zlepšit spolupráci mezi členskými státy a zajistit lepší uplatňování stávajících pravidel. Program měl konečně také specifický cíl vyjít vstříc individuálním potřebám kandidátských zemí tak, aby s ohledem na přistoupení mohly přijmout nezbytná opatření v oblasti daňových předpisů a správní kapacity. K dosažení těchto cílů se program opíral o: - Společné akce jako semináře, projektové skupiny, výměnné pracovní pobyty úředníků, mnohostranné kontroly, odbornou přípravu a jiné. Na společné akce bylo vynaloženo přibližně 36 % rozpočtu programu Fiscalis. - Komunikační systémy a systémy výměny informací určené pro zabezpečenou výměnu informací prostřednictvím transevropských počítačových sítí. Tyto systémy zahrnovaly rovněž Systém výměny informací o DPH (VIES) a četné další aplikace používané v oblasti DPH, spotřebních a přímých daní. Přibližně 64 % rozpočtu programu bylo vyčleněno na informační systémy, v čemž bylo zahrnuto i financování části síťové platformy sdílené s programem Clo 2007 (společná komunikační síť/společné systémové rozhraní). Pětiletý finanční rámec pro provádění programu byl stanoven na 67,25 milionů EUR. 2. ÚČEL ZÁVĚREČNÉHO HODNOCENÍ Článek 15 rozhodnutí č. 2235/2002/ES stanoví, že „závěrečné hodnocení [programu Fiscalis 2003–2007] posoudí účinnost a výkonnost činností programu“ ve vztahu k jeho cílům. Význam programu byl již zkoumán v rámci hodnocení v polovině období, které bylo provedeno v letech 2004–2005. Závěrečné hodnocení bylo zahájeno v listopadu 2007 a ukončeno v červnu 2008. Hodnocení se týkalo celého období programu (2003–2007). Evropská komise pověřila provedením závěrečného hodnocení programu Fiscalis 2003–2007 společnost Deloitte. Program byl hodnocen v rámci čtyř kritérií: - Účinnost programu Fiscalis v dosahování svých cílů; - Výkonnost, porovnáním použitých zdrojů s dosaženými výsledky; - Užitečnost výsledků programu s ohledem na vymezené potřeby a vyřešení problémů; - Střednědobá a dlouhodobá udržitelnost výsledků programu. Na kritérium účinnosti bylo zaměřeno sedm hodnotících otázek odrážejících cíle a nástroje programu. Na ostatní tři kritéria byly zaměřeny tři další otázky. V rámci hodnocení byly posuzovány účinky programu Fiscalis v širším smyslu, a to na základě kombinace kvalitativních a kvantitativních údajů (pokud byly k dispozici), s cílem posoudit dopad a účinnost programu. 3. METODA Hodnocení se zaměřilo jak na kvalitativní, tak na kvantitativní aspekty: - Kvalitativní informace byly čerpány ze zpráv o činnostech programu (vytvořených zúčastněnými zeměmi), z pohovorů s úředníky Komise a úředníky zúčastněných zemí, z případových studií na tři vybraná témata ze tří zúčastněných zemí, a do určité míry i z internetového průzkumu (viz následující odstavec). - Zdrojem pro kvantitativní informace byly: - Souhrnný internetový průzkum určený různým profilům respondentů (účastníkům programu, národním řídícím týmům programu Fiscalis a klíčovým úředníkům národních daňových správ); - Existující zprávy a údaje poskytnuté Komisí. Výsledky hodnocení se opírají především o primární informační zdroje, které poskytují informace hodnotiteli přímo: pohovory, ankety zaměřené na názory respondentů, hodnotící dotazníky ze seminářů.[1] 4. ZJIŠTĚNÍ A ZÁVĚRY Nadnárodní spolupráce v daňové oblasti probíhá ve specifickém právním kontextu na evropské i vnitrostátní úrovni. Spolupráce mezi zúčastněnými zeměmi prostřednictvím činností programu Fiscalis probíhá rovněž v tomto právním kontextu. Prostor pro rozvoj některých činností Fiscalis byl proto omezen právním rámcem (např. směrnicemi a nařízeními v oblasti administrativní spolupráce a vzájemné pomoci). Cíle programu Fiscalis 2003–2007 byly formulovány široce, což umožnilo zúčastněným zemím a Komisi zařadit do něj širokou škálu činností a témat. Cenná flexibilita programu umožnila zohlednit vývoj daňových právních předpisů, vyvíjející se potřeby zúčastněných zemí i priority jednotlivých stran. Díky tomu byly činnosti programu velmi přínosné pro účastníky i vnitrostátní správní orgány. Úředníci daňových správ nicméně vyjádřili potřebu zacílenějších a individualizovanějších činností. Hodnocení prokázalo, že program splnil svůj obecný cíl, jímž bylo posílit spolupráci mezi zúčastněnými zeměmi, jejich správními orgány a úředníky. Úředníci účinně a rozsáhle spolupracovali díky zavádění a používání systémů komunikace a výměny informací. I když je třeba tyto systémy ještě vylepšit pokud jde o jejich rychlost a o přesnost a spolehlivost údajů, systémy byly úspěšné a ukázaly se být nezbytným prostředkem propojení všech národních správních orgánů, a to zejména v oblasti nepřímých daní. Společné akce (tj. semináře, výměnné pracovní pobyty úředníků, mnohostranné kontroly a projektové skupiny) podpořily „rozsáhlou spolupráci“ v mnoha různých oblastech a přispěly zejména k navazování trvalých kontaktů mezi úředníky národních daňových správ. Komise vyzvala zúčastněné země, aby prohlubovaly spolupráci (např. v oblasti mnohostranných kontrol). Rozsah spolupráce nicméně závisí do velké míry na jednotlivých účastnících a na tom, jakou pozici zastávají ve vnitrostátních správních orgánech. Program byl zaměřen především na oblast nepřímých daní (DPH a spotřební daně). V této oblasti program nabízel velký počet odpovídajících činností. Méně akcí organizovaných v rámci programu bylo zaměřeno na oblast přímých daní, ale akce v této oblasti se jeví stále více jako nezbytné a očekává se, že se jejich počet v budoucnu zvýší. V rámci programu nebyly financovány žádné činnosti v oblasti daní z pojistného, neboť zúčastněné země nevznesly žádné specifické požadavky v této oblasti. Rozvíjené činnosti se doplňovaly a výběr daných nástrojů k dosažení konkrétních výsledků byl logický a racionální. Nedostatek strukturovaného vykazování zpráv o výsledcích činností v zúčastněných zemích bránil dostupnosti informací o výsledcích programu. Příležitost zajistit sledování činnosti tak zůstala nevyužita. Tato absence výkaznictví snížila viditelnost programu ve správních orgánech, což může vysvětlovat relativně omezenou podporu programu ze strany vyšších úředníků. V každé zúčastněné zemi měli účastníci povinnost podávat zprávy a objevily se i některé osvědčené postupy v oblasti výměny znalostí. Informace však byly předávány pouze úzkému okruhu osob, přičemž chyběl celkový strukturovaný přístup k výměně znalostí. Země, jež přistoupily k EU ke dni 1. května 2004 a ke dni 1. ledna 2007, se programu účastnily v rovnocenném postavení se stávajícími členskými státy ještě před svým vstupem, což jak staré, tak nové členské státy hodnotily pozitivně. Závěrem lze říct, že Fiscalis 2003–2007 byl účinným programem, neboť formální i neformální spolupráce, kterou umožnil navázat, byla vysoce hodnotná s ohledem na náklady na program. Pokud jde o neformální spolupráci, tu by měl program průběžně podporovat i v budoucnu, aby mohly být navázané kontakty udrženy a rozšířeny (na nové oblasti a další úředníky národních daňových správ). 5. DOPORUČENÍ - Hodnotitelé doporučují Komisi (EK) resp. zúčastněným zemím (ZZ): - nadále zajišťovat flexibilitu programu (EK); - vytvořit klasifikaci činností programu, kde každý druh činností bude odpovídat konkrétním cílům programu, a zajistit zúčastněným stranám lepší přístup k informacím o činnostech programu a jejich výstupech (EK); - vyvinout ukazatele výkonnosti a výsledků programu na doplnění stávajících ukazatelů výkonnosti používaných pro systémy komunikace a výměny informací, aby bylo možné systematicky měřit dopad programu (EK); - shromažďovat strukturovaným způsobem informace o konkrétních výsledcích a zajistit auditní stopu pro jednotlivé činnosti. Měly by být prozkoumány možnosti používání internetového průzkumu a nástrojů výkaznictví. Doplňující vykazovací povinnosti by měly co možná nejméně zatížit zdroje (EK/ZZ); - zlepšit a strukturovat šíření informací o výstupech programu (EK); - posilovat povědomí vrcholových řídících pracovníků ve vnitrostátních správních orgánech rozvojem specifických činností s cílem zvýšit informovanost a podpořit rozvoj programu. Vrcholoví řídící pracovníci by měli být lépe informováni o možnostech, které program nabízí ve vztahu k jejich potřebám (EK/ZZ); - zajistit udržitelnost navázaných kontaktů mezi úředníky i nad rámec činností programu Fiscalis. Měly by být prozkoumány možnosti používání nástrojů spolupráce online (online konference s využitím internetu) s ohledem na právní omezení v oblasti výměny informací (EK); - pokračovat v optimalizaci systémů komunikace a výměny informací a působit na národní zúčastněné strany, aby zvýšily rychlost a přesnost vyměňovaných údajů. Propojení se společnými akcemi by mělo být posíleno, aby členské státy měly možnost formálně vyjádřit, jaké jsou jejich potřeby a očekávání v oblasti systémů komunikace a výměny informací (EK/ZZ); - vyvíjet společné školicí moduly v daňové oblasti a dále podporovat metodu kombinovaného vzdělávání („blended learning“) (EK/ZZ); - Podporovat používání mnohostranných kontrol všemi členskými státy v případech, kdy je to vhodné. Mnohostranné kontroly jsou velmi důležitým nástrojem, který je nezbytný pro účinnou kontrolu uplatňování právních předpisů Společenství, boj proti podvodům a řešení daňových úniků. Navíc mají silný odrazující účinek na daňové poplatníky, kteří chtějí zneužívat daňový systém (EK/ZZ); - Zvážit rozvoj činností v oblasti daní z pojistného a dále stimulovat činnosti v oblasti přímých daní (EK/ZZ); - Dále prostřednictvím programu podporovat burzy nápadů ke stávajícím a budoucím tématům v předstihu před legislativním postupem (EK/ZZ); - Posílit identitu programu Fiscalis a učinit z něj synonymum spolupráce v oblasti daní v zemích EU. To by mohlo zahrnovat např. širší používání loga Fiscalis jako charakteristického označení nástrojů, činností a výstupů programu (EK/ZZ). [1] Menší množství informací bylo čerpáno ze sekundárních zdrojů jako jsou zprávy členských států o výsledcích činností programu (pokud byly zaznamenávány).