PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ průvodní dokument k Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období 2020–2030 /* SWD/2014/016 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ průvodní dokument k Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období 2020–2030 1. Dosavadní zkušenosti a vymezení problému 1. EU je na dobré cestě splnit a možná i překročit svůj cíl snížit do roku 2020 emise skleníkových plynů o 20 %. Třináct členských států však musí vyvinout další úsilí, aby splnilo své národní cíle pro rok 2020 v rámci rozhodnutí o „sdílení úsilí“[1]. Hospodářská recese a zrychlený přísun mezinárodních kreditů vytvořily v systému EU pro obchodování s emisemi (ETS) převis nabídky v objemu zhruba 2 miliard povolenek[2]. Nebude-li tento problém řešen, dlouhodobě ovlivní schopnost systému ETS stimulovat v EU investice do nízkouhlíkových technologií. Roste tak riziko, že převládnou odlišné přístupy na úrovni členských států, což by poškozovalo vnitřní trh a nákladovou efektivitu. Ohledně úniku uhlíku dosud nebyly nalezeny žádné důkazy. Podle všeho mu úspěšně zabránila stávající opatření, zejména přidělování emisních povolenek zdarma. Dosavadní zkušenosti však nepostačují k tomu, aby bylo možno vyvodit definitivní závěry pro rok 2020. 2. Pokud jde o energii z obnovitelných zdrojů, splnila EU své průběžné cíle, avšak členské státy budou muset k dosažení 20% cíle pro rok 2020 vynaložit více úsilí[3]. Řada členských států musí též více usilovat o splnění svých vnitrostátních cílů podle směrnice o obnovitelných zdrojích energie. Obavy o splnění celkového cíle EU pak vyvolává nedávný vývoj, např. zpětné změny v programech podpory. Posílení obnovitelných zdrojů energie přispělo k tomu, že velkoobchodní ceny elektrické energie na řadě trhů zůstaly stabilní, avšak dosud se nepromítlo do cen maloobchodních ani do hmatatelných výhod pro spotřebitele. Důvodem je zčásti fakt, že náklady na programy podpory energie z obnovitelných zdrojů (které nezřídka v konečném důsledku nesou koneční spotřebitelé) jsou vyšší nežli pokles velkoobchodních cen na řadě trhů, k němuž vlivem obnovitelných zdrojů energie dochází. Současně vytvářejí klesající velkoobchodní ceny na některých trzích tlak na výrobu energie z konvenčních zdrojů a na adekvátnost výroby. Různorodé programy podpory v členských státech, které se zaměřují na domácí výrobu, navíc představují významný problém z hlediska další integrace vnitřního trhu s energií. 3. Pokud jde o energetickou účinnost (dále též „EnÚ“), není cíl uspořit do roku 2020 oproti projekcím 20 % spotřeby primární energie pro členské státy právně závazný. Po létech růstu dosáhla spotřeba primární energie v letech 2005–2006 svého vrcholu, nicméně od roku 2007 mírně klesá. Tento jev je zčásti dán hospodářskou krizí, ale připsat jej lze i nižší energetické náročnosti. Přestože nemá cíl dosáhnout 20% energetické úspory pro členské státy právně závaznou povahu, vnesl výraznou dynamiku do úsilí o snížení spotřeby energie a energetické náročnosti a napomohl dosáhnout dohody o důrazných opatřeních, zejména o směrnici o energetické účinnosti. Navzdory všemu je však pravděpodobné, že EU svůj cíl pro rok 2020 nesplní, bude-li pokračovat stávající politika. 4. Postupné završování vnitřního trhu s energií sice pomohlo udržet velkoobchodní ceny elektrické energie a plynu v EU pod kontrolou, avšak nominální i reálné ceny pro koncové odběratele z řad podniků a domácností za poslední desetiletí výrazně stouply. Z analýzy vyplývá, že tento trend bude pokračovat i v případě, nebudou-li přijaty nové strategie. Tato skutečnost zdůrazňuje, že je zapotřebí, aby případné nepříznivé dopady strategií v oblasti klimatu a energetiky byly udrženy pod kontrolou. 5. Vývoj na mezinárodních trzích a využívání nekonvenčních uhlovodíků vyvolaly růst cenových rozdílů, zejména v případě zemního plynu v EU oproti USA, kde plyn z břidlic nyní nabývá jako zdroj energie na významu a o němž se má za to, že se příznivě promítne do konkurenčního postavení ekonomiky USA. 6. Jak se předpokládalo již při přípravě a schvalování souboru opatření na rok 2020, dochází mezi hlavními cíli ke zřejmé interakci. Opatření na podporu energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů obecně přispívají např. ke snižování emisí skleníkových plynů a doplňují zvláštní strategie v oblasti klimatu, neboť řeší různé druhy selhání trhu. Jsou-li opatření cílena na elektrickou energii, lze očekávat i stlačování cen uhlíku v rámci ETS, avšak stávající převis nabídky povolenek v tomto systému je z velké části způsoben jinými faktory. Opatření ke snížení emisí skleníkových plynů sice mohou v zásadě stimulovat jak rozvoj obnovitelných zdrojů energie, tak energetické úspory. Nicméně k tomu, aby měla výraznější dopad, by bylo např. zapotřebí, aby byly v rámci ETS dosahovány ceny vyšší nežli ceny zaznamenávané v posledních několika letech. V neposlední řadě platí, že energetické úspory pomáhají zvyšovat podíl obnovitelných zdrojů energie. Cílová hodnota v této oblasti je totiž vyjádřena jako podíl hrubé konečné spotřeby energie a vyšší podíl účinných obnovitelných zdrojů energie snižuje spotřebu primární energie při libovolné úrovni konečné spotřeby energie prostřednictvím nižších ztrát způsobovaných přeměnou energie. 7. Současné strategie nestačí k tomu, aby dlouhodobého klimatického cíle EU umožnily dosáhnout v rámci nezbytného úsilí, jež musí vyvinout skupina rozvinutých zemí k tomu, aby emise skleníkových plynů klesly do roku 2050 oproti roku 1990 o 80–95 %. V rámci mezinárodních jednání o klimatu musí EU před konáním konference Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu (UNFCCC), jež proběhne v roce 2015 v Paříži, prezentovat určité stanovisko a vyjádřit své ambice. 8. Zabezpečení dodávek energie ve středně až dlouhodobém horizontu zůstává pro EU nadále problémem, neboť dovoz energie nadále závisí na politicky začasté nestabilních regionech. Přetrvává i potřeba využívat fosilních paliv, která jsou s cíli EU v oblasti klimatu a energetiky z dlouhodobého hlediska neslučitelná. Postupné vyčerpávání zdrojů konvenčních fosilních paliv EU spolu s očekáváním nadále vysokých a kolísavých cen dovážených fosilních paliv vystavuje část průmyslu v EU tlaku. 9. Má-li být energetický systém EU ve středně až dlouhodobém horizontu životaschopný a udržitelný, je zapotřebí vynaložit značné investice do energetické infrastruktury a výroby elektrické energie. Infrastruktura, jež bude financována v blízké budoucnosti, bude v roce 2030 i letech následujících nadále v provozu. Existují však i další překážky neekonomické povahy a selhání trhu, např. pokud jde o obnovitelné zdroje energie a energetickou účinnost. Je naléhavě zapotřebí vytvořit jednoznačný a jednotný rámec, který zajišťuje předvídatelnost a snižuje regulatorní riziko. 10. Stávající strategie, jež si kladou za cíl vybudovat udržitelnější ekonomiku a energetický systém a jež mohou z dlouhodobé perspektivy snížit náklady a eliminovat škody, by měly podle očekávání přispět v krátko až střednědobém horizontu k růstu nákladů, který vyvolává obavy o dostupnost energie pro domácnosti a o konkurenceschopnost cen energie v EU. Budoucí strategie musí tyto obavy utlumit. 11. Pro období po roce 2020 dosud nejsou vytčeny dostatečně přesné klimatické a energetické cíle EU a není ani zaveden komplexní regulační rámec, který by zajišťoval, že transformace energetického systému a ekonomiky v duchu konkurenceschopnosti, bezpečnosti a udržitelnosti bude sladěna s dlouhodobými cíli. Pokud by tyto cíle a regulační rámec chyběly, neočekávají aktuální projekce, že by potřebný přechod zajistily trhy s energií či investiční rozhodnutí komerčního charakteru. 12. Tato konkrétní iniciativa se tedy snaží řešit problém spočívající v tom, že neexistují cíle či konkrétní politický rámec, jimiž by se řídila strategie v oblasti klimatu a energetiky v horizontu roku 2030. 2. Subsidiarita 13. Změna klimatu je problémem, který překračuje hranice států. Opatření proti změně klimatu je tedy nutno koordinovat v celosvětovém i evropském měřítku. Působnost EU v oblasti změny klimatu potvrzují a dále specifikují články 191 až 193 Smlouvy o fungování EU. Politiky mají často rozměr vnitřního trhu a potřebná infrastruktura má nezřídka rozměr evropský. 14. Pokud jde o energetiku, jsou členské státy na sobě stále více závislé, chtějí-li si k energii zajistit bezpečný, udržitelný a konkurenceschopný přístup. Rovněž náklady na transformaci energetického systému budou nižší, budou-li členské státy kooperovat. Ustanovení článku 194 Smlouvy o fungování EU mimoto stanoví právo EU přijímat v oblasti energetiky opatření. Samozřejmě zůstane úloha opatření, které v tomto rámci přijmou členské státy, zcela zásadní a odpovědnost za trvalý pokrok v horizontu roku 2030 bude společná, jak tomu je např. i u souboru opatření v oblasti klimatu a energetiky pro rok 2020. Všechna budoucí opatření EU v této souvislosti budou respektovat ustanovení článků 191–194 Smlouvy o fungování EU. 3. Oblast působnosti a cíle 15. Politická iniciativa, která se opírá o toto posouzení dopadů, je pouze prvním krokem ke komplexnímu a podrobnému řešení výzev v oblasti energetiky a klimatu ve výhledu do roku 2030. Tato iniciativa se proto zaměřuje na obecné cíle, které by měl rámec pro rok 2030 vytyčovat, a některé zásadní realizační aspekty. Jedná se zejména o cíle v oblasti klimatu a energetiky ve výhledu do roku 2030, o způsob jejich interakce a o návrh obecného směřování tvorby politiky na základě tohoto rámce. Z tohoto důvodu se možnosti politiky, které jsou předmětem tohoto posouzení dopadů, zaměřují na definici cílů jako takovou a jen v menší míře na další způsoby, jak zajistit pokrok při řešení výše popsaných problémů. 16. Operačními cíli rámce politiky v oblasti klimatu a energetiky pro rok 2030 jsou: · navrhnout jeden či více vzájemně sladěných hlavních cílů EU v oblasti klimatu a energetiky, jimiž by se řídila strategie v oblasti klimatu a energetiky ve výhledu do roku 2030, · navrhnout hlavní ukazatele konkurenceschopnosti energetického systému a zabezpečení dodávek energie, případně ve spojení s nadrámcovými cíli, tak aby byl průběžně monitorován pokrok a aby se reakce politiky mohla odvíjet od jednoznačných východisek, · navrhnout obecný směr vhodné koncepce budoucích konkrétních strategií potřebných ke splnění cílů pro rok 2030. 4. Popis možností politiky a metodika Možnosti politiky v případě hlavních cílů a opatření 17. Východiskem analýzy je nový referenční scénář. Tento scénář předpokládá, že budou v plném rozsahu realizovány již přijaté strategie, že bude dosaženo cílů v oblasti obnovitelných zdrojů energie i cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů („emisní cíle“) pro rok 2020 a že bude provedena směrnice o energetické účinnosti. Scénář tedy předpokládá, že bude těmito opatřeními dosaženo do roku 2020 výrazných úspor, jež budou generovány i po roce 2020, byť bude tento efekt postupně slábnout. Stávající lineární snižování horního limitu povolenek v ETS se nemění a trvá i po roce 2020. Pro rok 2030 počítá nový referenční scénář s tím, že v EU klesnou emise skleníkových plynů oproti stavu v roce 1990 o 32 %, že podíl energie z obnovitelných zdrojů dosáhne 24 % z konečné spotřeby energie a že úspory primární energie ve srovnání se základním scénářem pro rok 2030 (jejž předpokládá scénář modelu PRIMES z roku 2007) dosáhnou 21 %. 18. Z referenčního scénáře vyplývá, že budou-li stávající cíle Společenství v oblasti klimatu a energetiky a související strategie naplněny v plném rozsahu, pak účinně povedou k poklesu emisí skleníkových plynů a přispějí k lepšímu zabezpečení dodávek, což se promítne do nákladů energetického systému a cen elektrické energie. Na straně druhé z analýzy plyne, že pokud by se naplnil vývoj podle referenčního scénáře, pak by ceny v ETS, náklady energetického systému i ceny elektrické energie vzrostly. 19. Referenční scénář předpokládá, že v období let 2011–2030 vzrostou v reálném vyjádření ceny elektrické energie o 31 % a náklady energetického systému o 34 %. Vztáhneme-li náklady energetického systému k HDP, pak tento poměr v období 2011–2020 roste o 2 procentní body, avšak za celé období 2011–2030 zůstává omezen na 1,3 procentního bodu. Důležitými faktory, jež způsobují tento vývoj, jsou rostoucí ceny všech dovážených fosilních paliv o 40 %, potřeba značných investic do výměny zastaralých infrastrukturních kapacit a rozšíření sítí, jakož i dohodnuté strategie k dosažení energetických a klimatických cílů v rámci souboru opatření. Z celkového nárůstu nákladů energetického systému do roku 2020 připadá zhruba 60 % na zvýšené investiční nároky. Další důležitou příčinou růstu nákladů tohoto systému jsou zvyšující se ceny paliv. 20. K uvažovaným kombinacím hlavních cílů patří zejména: 1. jediný emisní cíl, který obsahuje i prvky podpory obnovitelných zdrojů energie a strategie v oblasti energetické účinnosti, 2. emisní cíl v kombinaci s konkrétními opatřeními ke zvýšení energetické účinnosti (překračujícími rámec referenčního scénáře) a dále s prvky strategií k podpoře obnovitelných zdrojů energie, 3. emisní cíl v kombinaci s předem stanovenou cílovou hodnotou obnovitelných zdrojů energie a dále s konkrétními dodatečnými opatřeními ke zvýšení energetické účinnosti. U každé z těchto možností jsou případně uvažovány možnosti dílčí: A. emisní cíle v rozmezí 35 % až 45 % (snížení emisí skleníkových plynů oproti roku 1990), B. předem stanovené cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie („OZE“) vymezené jako podíl na hrubé konečné spotřebě energie a dosahující 30 % až 35 % (nebo žádný předem stanovený cíl), C. odlišná ambicióznost strategií (mírně ambiciózních, ambiciózních a velmi ambiciózních) ke zvýšení energetické účinnosti (nad rámec strategií, s nimiž počítá referenční scénář). 21. V rámci posouzení těchto možností byla analyzována celá řada scénářů, v nichž byly různě kombinovány cílové hodnoty a míra ambicí. Do užšího výběru pro detailnější posouzení se dostalo sedm scénářů, jež jsou shrnuty níže v tabulce 1. 22. Scénáře jsou modelovány buď za předpokladu stejných podmínek jako v referenčním scénáři (dále jen „podmínky referenčního scénáře“ nebo „®“), nebo za předpokladu nepostradatelných podmínek. Tyto nepostradatelné podmínky jsou vázány na předpoklady např. o rozvoji energetické infrastruktury, o výzkumu, vývoji a inovacích, o dekarbonizaci (a zejména elektrifikaci) dopravy a o akceptaci mezi veřejností (např. v případě zachycování a ukládání uhlíku). V případě těchto jevů totiž bude k realizaci dlouhodobé transformace v nízkouhlíkovou ekonomiku zapotřebí včasné koordinace určitých technologií na trhu. Tyto nepostradatelné podmínky se sice dotýkají změn energetického systému zejména po roce 2030, avšak projevovat se začnou již před tímto rokem. Některé investice, např. do infrastruktury, pak musí být zahájeny před rokem 2030, aby se mohly tyto nepostradatelné podmínky naplnit. Všechny scénáře, v nichž je dosaženo 40% či vyššího snížení emisí skleníkových plynů, dospívají k tomu, že po roce 2020 bude nutno zpřísnit roční redukční faktor ETS. Tabulka 1: Scénáře k posouzení hlavních možností politiky z hlediska cílů Scénář || Emise skleníkových plynů 2030 vs. 1990 || OZE 2030 (% konečné spotřeby energie) || EnÚ 2030 (změna vs. projekce 2030)[4] Referenční scénář || –32,4 % || 24,4 % || –21,0 % Podmínky referenčního scénáře Emisní cíl 35 / EnÚ ® || –35 % || Žádný předem stanovený cíl (25,5 %) || Žádný předem stanovený cíl (–24,4 %) Emisní cíl 37 ® || –37 % || Žádný předem stanovený cíl (24,7 %) || Žádný předem stanovený cíl (–22,9 %) Emisní cíl 40 ® || –40 % || Žádný předem stanovený cíl (25,5 %) || Žádný předem stanovený cíl (–24,4 %) Nepostradatelné podmínky Emisní cíl 40 || –40 % || Žádný předem stanovený cíl (26,5 %) || Žádný předem stanovený cíl (–25,1 %) Emisní cíl 40 / EnÚ || –40 % || Žádný předem stanovený cíl (26,4 %) || Žádný předem stanovený cíl (–29,3 %) Emisní cíl 40 / EnÚ / OZE 30 || –40 % || 30 % || Žádný předem stanovený cíl (–30,1 %) Emisní cíl 45/ EnÚ / OZE 35 || –45 % || 35 % || Žádný předem stanovený cíl (–33,7 %) Další cíle a ukazatele 23. Z odpovědí došlých v rámci veřejné konzultace vyplývá, že podle názoru řady zúčastněných stran mohou kvantitativní i kvalitativní cíle v oblasti redukce emisí skleníkových plynů, podílu obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti postačovat k tomu, aby bylo dosaženo pokroku při výstavbě ekologicky udržitelného energetického systému. Podle těchto názorů však uvedené cíle nepostačují k dosažení pokroku, pokud jde o konkurenceschopnost energetického systému EU a o zabezpečení dodávek energie, v kterýchžto oblastech by měly být stanoveny cíle či ukazatele jiné. 24. V této souvislosti lze uvažovat o třech hlavních možnostech: · nebudou stanoveny žádné takové cíle ani ukazatele, · v oblasti konkurenceschopnosti a zabezpečení dodávek energie budou pro rok 2030 stanoveny jiné cíle, k nimž bude přistupováno stejně jako k potenciálním cílům v oblasti skleníkových plynů, obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti, · nebudou stanoveny žádné další cíle, avšak budou vymezeny příslušné ukazatele, tak aby bylo možno sledovat v průběhu času dosažený pokrok a vytvořit znalostní bázi pro politická opatření; tyto ukazatele mohou být příp. navázány na nadrámcové cíle ve výhledu do roku 2030. Interakce s mezinárodní strategií v oblasti klimatu 25. Byla analyzována celá škála možností politiky s cílem zjistit, jak by rámec pro rok 2030 reflektoval vývoj ohledně případné mezinárodní dohody, jmenovitě o: · pokračování opatření proti úniku uhlíku, · potenciálním schválení vyšších cílových hodnot v případě mezinárodní dohody (zvažovány byly dvě možnosti: jedno navýšení z 35 % na 45 % a jedno ze 40 % na 50 %), · úloze mezinárodních kreditů v celkovém rámci. Strukturální opatření zaměřená na ETS 26. Ohledně strukturálních opatření zaměřených na ETS byly v tomto posouzení dopadů pro období po roce 2020 zvažovány dvě možnosti: 1) revize ročního redukčního faktoru a 2) přístup k mezinárodním kreditům. V příloze je dále uvedeno kvalitativní posouzení možnosti, že by byla rozšířena působnost ETS. Všechny scénáře strategií, jež byly podrobně analyzovány a jež počítají se 40% či vyšší redukcí emisí skleníkových plynů do roku 2030, předpokládají, že bude nutno zpřísnit roční lineární redukční faktor uplatňovaný v ETS. K možnosti vytvořit rezervu pro stabilitu trhu nebo trvale stáhnout některé povolenky bylo zpracováno další posouzení dopadů. Využívání půdy, změny využití půdy a lesnictví 27. Emise a absorpce v tomto odvětví nejsou zahrnuty do redukčních cílů podle stávajícího rozhodnutí o „sdílení úsilí“, které reguluje odvětví mimo ETS, ani nejsou zahrnuty v samotném ETS. Ve spojitosti s rámcem pro rok 2030 je tedy nutno posoudit, jak toto odvětví do regulace začlenit. Plnění potenciálních cílů v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti 28. Dokud nebude dosaženo dohody o cíli jako takovém, jsou hlavní možnosti, jak obecně přistupovat ke splnění cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie, posuzovány spíše v horizontální rovině. K těmto možnostem patří: · zachování specifických cílů a programů podpory na úrovni členských států, · zachování specifických cílů a programů podpory na úrovni členských států, avšak s tím, že by obnovitelné zdroje energie pocházející z jiných členských států nesměly být v těchto vnitrostátních programech diskriminovány, nebo že by se členské státy vzájemně úzce koordinovaly, případně pod podmínkou, že budou mít vzájemně k dispozici dostatečnou přenosovou kapacitu, a · postupná europeizace přístupu k zajištění pokroku při plnění cíle pro rok 2030. 29. Dokud neproběhne na rok 2014 plánovaný přezkum přístupu k energetické účinnosti / energetickým úsporám ve výhledu do roku 2020, nemůže toto posouzení dopadů definovat ani podrobněji vyhodnotit potenciální přístupy k realizaci. Jednotlivé hodnocené možnosti však obsahují specifická opatření ke zvýšení energetické účinnosti a začleňují jejich přínos a dopady do celkového rámce. 5. Vyhodnocení dopadů 5.1. Dopady možných cílů a opatření 30. Není-li stanoveno jinak, vztahují se všechny hodnoty uvedené v oddíle 5 k roku 2030 (úplné posouzení dopadů uvádí více informací k dopadům ve výhledu do roku 2050; viz též plán přechodu na nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 a energetický plán do roku 2050). Dopady na životní prostředí 31. V porovnání s rokem 2005 emise v odvětvích začleněných do ETS nadále klesají výrazněji nežli emise v odvětvích, jež do ETS nespadají. V odvětvích zařazených do ETS se redukce emisí dosažené mezi rokem 2005 a 2030 pohybují mezi 37 % a 49 %, v odvětvích mimo ETS v rozmezí 26 % až 35 %. Oproti referenčnímu scénáři, který počítá s vyšší redukcí v rámci ETS, dosahuje snížení emisí v odvětvích mimo ETS vyšších hodnot. 32. Podle projekcí by mělo k nejvýraznějšímu snížení emisí skleníkových plynů oproti roku 2005, a to v objemu zhruba 48 % až 66 %, dojít v odvětví elektrické energie (včetně dálkového vytápění a kombinované výroby elektřiny a tepla). Tato skutečnost odráží nákladově efektivní tlumící potenciál tohoto odvětví. Naopak nejnižší redukci emisí oproti roku 2005 zaznamenávají doprava (12 % až 20 %) a emise jiných plynů než CO2 v zemědělství (13 % až 28 %). Při přípravě rámce pro rok 2030 bude zapotřebí dále zapracovat na vyhodnocení potenciálu, jaký mají možnosti zmírnění dopadů, a praktické realizace politiky. 33. Při relativně silnějším zaměření na strategie ke zvýšení energetické účinnosti při libovolné úrovni redukce skleníkových plynů klesají emise v odvětvích mimo ETS více a v odvětvích zařazených do ETS méně. Naopak vysoký objem energie z obnovitelných zdrojů vede k vyšším redukcím v rámci ETS a menším redukcím mimo ETS. 34. Pokud jde o snížení emisí jiných než CO2, vykazují nejvyšší redukční potenciál do roku 2030 nezemědělská odvětví s tím, že významná část těchto redukcí je dosažena již v referenčním scénáři. 35. Emise a absorpce dosažené využíváním půdy, změnami ve využívání půdy a v lesnictví (LULUCF) jsou v současnosti ve stavu čistého propadu, který se však postupně snižuje. Celkově platí, že se zvýšená produkce a spotřeba energie z obnovitelných zdrojů (a tedy nárůst poptávky po bioenergii) promítne do tohoto propadu jen omezeně, bude-li zvýšená poptávka po bioenergii uspokojována převážně intenzivnějším využíváním trvalých energetických plodin, které by však znamenalo významné rozšíření orné plochy pro bioenergetické účely (oproti roku 2005 v objemu zhruba 10 %). Bude-li zvýšená poptávka uspokojována spíše vyšším dovozem nebo intenzivnější těžbou lesního dřeva, může být uvedený nepříznivý vliv (ať již přímý či nepřímý v důsledku nepřímé změny ve využívání půdy) na tento propad silnější. Případný dopad na emise skleníkových plynů by zčásti závisel i na používaných plodinách a zemědělských postupech a dále na změnách využívání půdy mimo Evropu a bude zapotřebí jej dále analyzovat. 36. Díky menšímu využívání fosilních paliv se výrazně snižuje znečištění ovzduší. Ekonomicky ocenit lze i snížení úmrtnosti: v závislosti na zvoleném scénáři a předpokládaném „počtu ztracených let života“ („value of life year lost“) klesnou škody na zdraví díky menšímu znečištění ovzduší odhadem o 2,9 až 35,5 miliardy EUR. Vlivem změněné skladby zdrojů energie a menšího znečištění ovzduší emisemi klesají i náklady na kontrolu emisí o 0,9 miliard EUR až 7 miliard EUR ročně. Scénáře, jež počítají s ambiciózními opatřeními ke zvýšení energetické účinnosti a cíli v oblasti obnovitelných zdrojů energie, přinášejí mnohem intenzivnější kladné dopady na životní prostředí a zdraví, které jsou zvláště výrazné v případě redukce emisí částic a oxidů dusíku. Dopad na energetický systém (včetně dopadu ekonomického) 37. V případě domácího 40% snížení emisí skleníkových plynů by dodatečné náklady vyvolané adaptací energetického systému zůstaly oproti referenčnímu scénáři omezeny na 0,15–0,54 % HDP v roce 2030[5]. O tyto náklady se však nesníží HDP, jehož by bylo jinak dosaženo. Jsou spíše vyjádřením zvýšených nákladů všech konečných spotřebitelů (průmyslu, spotřebitelů, uživatelů dopravy), které plynou ze změněného investičního chování a souvisejících úspor paliva při pořizování požadovaných energetických služeb. Tyto dodatečné náklady jsou nižší (0,03 % až 0,13 %) v případě scénářů, které vedou k 35% nebo 37% snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030, a naopak vyšší (0,84 %) v případě scénáře, který kombinuje 45% snížení emisí skleníkových plynů s 35% podílem obnovitelných zdrojů energie a důraznou strategií ke zvýšení energetické účinnosti. V závislosti na zvoleném scénáři vychází tyto nákladové projekce v různé míře z nákladově efektivních, celounijních přístupů k redukci emisí skleníkových plynů, zavádění obnovitelných zdrojů energie a zlepšení energetické účinnosti. Tyto projekce tak náklady podceňují v případě, že by předpokládané nákladové efektivity nebylo ve skutečnosti dosaženo. 38. Nejméně výrazně se dopady na straně nákladů projevují ve scénářích, které nepočítají se strategiemi v oblasti energetické účinnosti ani s cíli v oblasti obnovitelných zdrojů energií, které by šly nad rámec scénářů, jež předpokládají jediný emisní cíl. 39. Současně platí, že scénáře, jež předpokládají konkrétní opatření ke zvýšení energetické účinnosti, mají reflektovat potřebu přijmout konkrétní strategie, které odbourávají překážky energetické účinnosti dané selháním trhu, rozdílnou motivací a nedokonalými informacemi účastníků trhu. Budou-li na tomto základě namísto specifických strategií použity cílové hodnoty uhlíku, obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti, je možné, že budou náklady na dosažení stanovených cílů podhodnoceny, pokud se nepodaří reálně dosáhnout teoretické nákladové optimalizace. 40. Pokud jde o investice a úspory nákladů na palivo, berou všechny scénáře v úvahu zvýšené kapitálové investice (nad rámec referenčního scénáře, a to v objemu 17–93 miliard EUR v průměru ročně v období 2011–2030). Všechny scénáře zohledňují i rostoucí úspory při nákupu energie (oproti referenčnímu scénáři, a to v průměru 8–34 miliard EUR ročně v období 2011–2030). Vyšší investice do účinnějších, nízkouhlíkových technologií se projevují ve všech odvětvích, nejvýrazněji pak v sektoru budov. Nejvyšší dodatečné investice si žádají scénáře, jež stanoví ambiciózní strategie na poli energetické účinnosti a cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie. Nejvyšší úspory paliva pak generují scénáře, jež počítají s ambiciózními strategiemi v oblasti energetické účinnosti. 41. V rámci všech možností politiky by energetická účinnost v EU výrazně vzrostla a generovala i přínosy z hlediska energetické bezpečnosti, jež by byly dány zejména nižším využíváním a dovozem fosilních paliv. Všechny scénáře ve výhledu do roku 2030 příznivě ovlivňují hlavní ukazatele energetické bezpečnosti, např. celkovou primární spotřebu (–2 až –15 %), konečnou spotřebu energie a čistý dovoz energie (–2 až –19 %). Výrazněji se příznivý dopad projevuje ve scénářích, jež stanoví ambiciózní strategie v oblasti energetické účinnosti a cíle na poli obnovitelných zdrojů energie. 42. Změny průměrných cen elektrické energie v roce 2030, měřené porovnáním s referenčním scénářem, se pohybují v rozmezí od –1,1 % do +11,3 %. Nejnižší ceny přitom předpokládá scénář, který kombinuje emisní cíl 40 % s ambiciózními opatřeními v oblasti energetické účinnosti. Všechny scénáře, jež přinášejí 40% redukci emisí skleníkových plynů, vedou k relativně mírnému nárůstu ceny elektřiny oproti referenčnímu scénáři. 43. Ve všech scénářích zůstávají ceny v ETS přinejmenším do roku 2020 velmi nízké, což je dáno značným převisem nabídky povolenek na trhu a skutečností, že jsou emise nadále snižovány i vlivem strategií, které podnítila např. směrnice o obnovitelných zdrojích energie či směrnice o energetické účinnosti. Na rozdíl od cen elektrické energie se jednotlivé scénáře výrazně liší cenami v ETS, které podle projekcí budou v roce 2030 v závislosti na zvoleném scénáři dosahovat 11 až 53 EUR za povolenku. Nejnižší ceny v ETS modelují scénáře, jež stanoví ambiciózní strategie v oblasti energetické účinnosti a cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energií, naopak nejvyšší ceny v ETS předpokládá scénář, který stanoví cíl pro redukci skleníkových plynů a hodnoty uhlíku. Makroekonomický a sociální dopad (HDP, zaměstnanost a dostupnost energie) 44. Vyhodnocení dopadu na HDP v roce 2030 se soustředilo na scénář, který počítá s redukcí emisí skleníkových plynů o 40 %, a případně též na scénáře, které předpokládají konkrétní strategie v oblasti energetické účinnosti a cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie. Toto hodnocení předpokládá, že třetí země nepřijmou opatření, která by překračovala rámec jejich závazků přijatých nedávno v souvislosti s Rámcovou úmluvou OSN o změně klimatu. 45. Podle projekce sestavené pomocí jednoho z modelovacích nástrojů, GEM E3, se 40% snížení emisí skleníkových plynů, podnícené plněním cíle v této oblasti a stanovením ceny uhlíku, promítne v roce 2030 negativním způsobem v podobě poklesu HDP oproti referenčnímu scénáři o –0,10 % až –0,45 %. Podle projekcí sestavených pomocí nástrojů E3MG a E3ME bude příspěvek naopak kladný (až 0,55 %), a to v případě scénáře, který stanoví ambiciózní strategie v oblasti energetické účinnosti. Tyto projekce totiž zohledňují skutečnost, že se na objemu HDP příznivě projeví investice do energetické účinnosti. Očekává se, že scénáře vedoucí k nižší redukci skleníkových plynů se na HDP oproti referenčnímu scénáři projeví relativně méně. Výsledek modelování naznačuje, že příznivějších efektů u HDP lze dosáhnout v případě, budou-li povolenky ETS prodávány na dražbách a budou-li v odvětvích mimo ETS uplatňovány daně z emisí CO2. Takto dosažené příjmy by měly být znovu použity ke snížení nákladů na pracovní sílu (příjmová neutralita z pohledu vlády). Tento závěr potvrzuje předchozí hodnocení[6], totiž že stanovením ceny uhlíku lze dosáhnout příznivějších makroekonomických výstupů, budou-li příjmy plynoucí z tohoto zpoplatnění uhlíku znovu vkládány do ekonomiky a využívány způsobem pro ni příznivým. Další příznivé dopady na HDP by mohla přinést i vyšší úroveň energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů, které si žádají vyšší investice. 46. Pokud jde o zaměstnanost, očekává se, že související strukturální změny budou mít na celkovou úroveň zaměstnanosti relativně malý kladný či záporný vliv – výsledek bude záviset na použité hodnotící metodice. Mezi odvětvími i v jejich rámci se nicméně očekávají výraznější přesuny pracovníků. Vzhledem k těmto dopadům bude nutné zavést na trhu práce vhodné strategie. Z podrobnější odvětvové analýzy vyplývá, že z hlediska zaměstnanosti nejvíce získají strojírenství, základní výroba, dopravní zařízení, stavebnictví a služby podnikům, naopak těžba fosilních paliv nejvíce ztratí. Zpravidla čistým celkovým nárůstem zaměstnanosti se vyznačují scénáře, jež stanoví ambiciózní strategie v oblasti energetické účinnosti. 47. Ceny fosilních paliv by měly podle projekcí vzrůst bez ohledu na to, jaký přístup EU k cílům pro rok 2030 přijme. S výrazným nárůstem cen elektřiny počítají projekce pouze u referenčního scénáře s tím důsledkem, že by vznikl tlak na cenovou dostupnost energie. Podíl nákladů (provozních a kapitálových) na energii v rozpočtech domácností roste v referenčním scénáři až do roku 2030. Ve scénářích předpokládajících konkrétní strategie je pak dodatečný nárůst těchto nákladů relativně malý. Očekává se, že se rovnováha vychýlí z nákladů provozních ve prospěch nákladů kapitálových. Do cen za elektřinu pro domácnosti a objemu spotřeby by se kladně promítly ambiciózní strategie v oblasti energetické účinnosti, které by snížily náklady na energie, avšak současně zvýšily kapitálové náklady na investice nutné ke snížení spotřeby. Konkurenceschopnost energeticky náročných odvětví a únik uhlíku 48. Makroekonomické modely posloužily i k posouzení dopadů, které by cíl snížit do roku 2030 emise skleníkových plynů o 40 % měl na produkci energeticky náročných průmyslových odvětví vystavených mezinárodní konkurenci. Posouzení byla podrobena i úloha bezplatného přidělování povolenek a jejich prodeje při dražbách. I zde se předpokládá, že třetí země nepřijmou opatření, která by překračovala rámec jejich závazků přijatých nedávno v souvislosti s Rámcovou úmluvou OSN o změně klimatu. 49. Výsledky naznačují, že cenový diferenciál u uhlíku mezi EU a ostatními hlavními světovými regiony vzroste, pokud se EU zaváže ke splnění emisního cíle 40 % a pokud ostatní své úsilí rovněž nezvýší. 50. Budou-li emise skleníkových plynů sníženy o 40 %, lze celkovou ztrátu na produkci průmyslových odvětví oproti referenčnímu scénáři omezit. 51. Analýza potvrzuje přínosy, které by energeticky náročným odvětvím plynuly z účinných mezinárodních opatření v oblasti klimatu. Tato opatření by potenciálně mohla zvýšit produkci oproti scénáři, který předpokládá jednostranná, zejména velmi ambiciózní opatření EU. 52. Analýza celkově potvrzuje, že pokud nebudou přijata dostatečně účinná opatření v globálním měřítku, bude systém soustavného bezplatného přidělování povolenek, jež bude doprovázet pravidelný přezkum faktorů určujících toto bezplatné přidělování, poskytovat energeticky náročným odvětvím, která jsou vystavena riziku úniku uhlíku, výrazně silnější ochranu nežli v situaci, kdy by tato odvětví musela povolenky nakupovat. Bezplatné přidělování povolenek funguje zejména v odvětvích, která do cen svých produktů nezahrnují alternativní náklady na bezplatné povolenky. Pokud však odvětví do kalkulace cen tyto alternativní náklady na bezplatné povolenky zahrnují (či zahrnovat mohou), pak se dopady bezplatného přidělování povolenek a dražeb vzájemně liší již méně. 53. Pokud jde o riziko „úniku investic“, bylo by prospěšné, kdyby systém přidělování povolenek vnesl do bezplatného přidělování v dlouhodobějším horizontu více jasno (pokud třetí země nepřijmou rovnocenná opatření) a kdyby podporoval maximalizaci produkce. V této souvislosti je třeba poznamenat, že maximalizaci výroby oproti stavu, kdy by byly zachovány právní účinky bezplatných povolenek, podporují pravidla týkající se uzavírání trhu, nových účastníků trhu, rozšiřování / omezování kapacity (k nimž již dochází) a pravidelné aktualizace referenčních let. 54. Má-li být systém bezplatného přidělování povolenek po roce 2020 vylepšen, je nutno aktualizovat referenční hodnoty, tak aby byl definován maximální objem bezplatných povolenek, a je nutno posoudit, jaká kritéria by nejlépe vyjadřovala skutečné riziko úniku uhlíku. Příjmy z dražeb a další příjmy plynoucí z ETS (například současné příjmy tzv. programu NER 300) by mohly být použity též k cílenější podpoře demonstrace nových technologií, včetně technologií energeticky náročných odvětví. Efektivnější by mohl být zvláštní program EU. 55. Ve scénářích, jež předpokládají ambiciózní strategie v oblasti energetické účinnosti a obnovitelných zdrojů energie, vycházejí nižší ceny v ETS, zatímco scénáře, jež předpokládají strategie v oblasti energetické účinnosti, snižují spotřebu energie, ceny elektřiny a náklady na paliva. Tyto strategie současně zvyšují kapitálové náklady. 56. Nepřímé dopady cen uhlíku na ceny elektřiny lze kompenzovat státní podporou, avšak je zapotřebí zvážit, není-li k tomu, aby se zabránilo narušení hospodářské soutěže v rámci EU, nutno zavést určitá vylepšení. 57. Budou-li v globálním měřítku přijaty účinné kroky, mělo by být zachování uvedených opatření přezkoumáno. 5.2. Dopady ostatních cílů a ukazatelů 58. Hlavní nevýhoda, jež by plynula z nestanovení dalších cílů a ukazatelů např. cenové konkurence a bezpečnosti dodávek energie, by spočívala v tom, že by se výrazně snížily viditelnost a význam přikládaný jiným aspektům bezpečnosti dodávek a konkurenceschopnosti než těm, na něž se zaměřují cíle a strategie v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti. Tato hlavní nevýhoda by dále spočívala v tom, že by výsledný stav nebyl slučitelný se silným důrazem, jejž Evropský parlament a Evropská rada kladou na význam těchto dalších cílů. 59. Pokud by byly stanoveny cíle, a nikoli ukazatele, mělo by to velkou nevýhodu v podobě ještě složitější povahy rámce jako takového a výrazně komplikovanějších vztahů interakce a vzájemné provázanosti mezi dílčími oblastmi energetiky a klimatu. Vlivem složitých interakcí by bylo zvlášť obtížné zajistit, aby bylo současně dosaženo pokroku při plnění širšího souboru cílů, a bylo by nutno přijímat obtížná politická rozhodnutí, pokud by pokrok při plnění jednoho cíle bránil pokroku jinde. Cíle by navíc měly být stanovovány pouze v oblastech, kde lze koncipovat konkrétní strategie k jejich dosažení, a za podmínky, lze-li složité kvalitativní cíle reálně pojmout jednou cílovou hodnotou či omezeným souborem takových hodnot. Jednoduché, avšak komplexní cíle, které jsou na úrovni EU stanoveny pro konkurenceschopnost a zabezpečení dodávek, ani pokrok, jenž by mohl být zajištěn prostřednictvím konkrétních strategií EU, však koncipovat snadno nelze. 60. Hlavní výhoda, kterou by přinášelo stanovení ukazatelů (případně vázaných na nadrámcové cíle), spočívá v tom, že by byl vyjádřen význam dalších aspektů konkurenceschopnosti a zabezpečení dodávek než jen těch, na něž se zaměřují cíle a strategie v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti, aniž by byly současně vymezovány závazné cíle, které by bylo obtížné naplňovat a plně integrovat s dalšími závaznými opatřeními. Sledování vývoje těchto ukazatelů v čase by navíc tvůrcům strategií poskytlo dobrý základ pro případný vývoj či úpravu směřování strategie. Má-li být zajištěno, aby bylo takovéto politické opatření přijato na základě reálného vývoje, mohly by být pro tyto ukazatele a určitý časový horizont definovány nadrámcové cíle. Zpráva Komise o nákladech a cenách energie nabízí v tomto ohledu užitečné informace, z nichž lze dále vycházet. 5.3. Strukturální opatření pro ETS po roce 2020 Úprava lineárního redukčního faktoru 61. Jak vyplývá z analýzy, mohlo by být v případě, že by emise skleníkových plynů klesly v EU o celkem 35 %, mohl by příspěvek ETS spočívat v zachování dosavadního lineárního faktoru ve výši 1,74 %, jak předpokládají stávající právní předpisy (do roku 2030 by došlo oproti roku 2005 ke zhruba 38% snížení). 62. Do roku 2030 by bylo možno docílit 40% redukce emisí skleníkových plynů, aniž by byl měněn roční lineární redukční faktor ETS – k tomu by mohly sloužit jiné, velmi ambiciózní strategie. Změny by bylo nicméně zapotřebí, aby byla zajištěna náležitá nákladová efektivita a aby si ETS zachoval ve výhledu do roku 2030 svůj význam. Pokud by se podařilo dosáhnout do roku 2030 ve srovnání s rokem 1990 celkové 40% redukce emisí skleníkových plynů nákladově efektivním způsobem, znamenalo by to, že by emise v rámci ETS klesly do roku 2030 oproti roku 2005 o 43 %. Pokud by byl ve výši této hodnoty stanoven horní limit pro povolenky ETS na rok 2030, bylo by nutno změnit od roku 2021 lineární redukční faktor na 2,2 %. Pokud by však platil emisní cíl 35 %, lineární redukční faktor by měněn být nemusel. 63. Očekává se nicméně, že v ETS bude i nadále přetrvávat velký převis nabídky na trhu, který bude po roce 2020 klesat jen postupně. Do roku 2030 zůstane zachován převis v minimálním objemu zhruba 2 miliard povolenek, což předpokládají i ty ze scénářů konkrétních strategií, v nichž je dosahováno výraznější redukce skleníkových plynů. Je třeba poznamenat, že se stále jedná o stav, kdy by trh musel nadále fungovat s velkým přebytkem a jeho dynamiku by určovaly dlouhodobější úvahy o vzácnosti povolenek a nákladech. Nebudou-li dlouhodobější úvahy stačit k nastolení jistoty na trhu, mohly by být ceny v ETS fakticky nižší a emise vyšší než horní limit pro rok 2030. Kumulativní horní limit ETS by však musel být dodržen. 64. Pokud jde o nastolování stavu, v němž jsou povolenky vzácné, změna lineárního faktoru by začala znatelně působit jen pozvolna. Tuto skutečnost reflektují cenové vzorce uhlíku ve scénářích, které pracují s velmi nízkými cenami uhlíku, jež se však po roce 2020 poměrně rychle zvýší, nebudou-li přijaty mnohem důraznější strategie v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti. Takto nízké ceny v krátkodobém až střednědobém horizontu zvyšují riziko, že požadované investice nebudou realizovány v plném rozsahu, což by mohlo vést i k uvíznutí u uhlíkově náročnější infrastruktury. 65. Za těchto předpokladů nenabízí úprava lineárního redukčního faktoru krátkodobé řešení, které by v nadcházející dekádě zlepšilo fungování ETS. V krátkodobém horizontu Komise navrhla odložit dražbu 900 milionů povolenek a přesunout ji do pozdější části druhé fáze. 66. Komise dále konkrétně vyhodnotila přímější strukturální opatření, která by zlepšila fungování trhu, např. vytvořením rezervy pro zachování stability trhu či trvalého stažení některých povolenek. Další informace k tomuto vyhodnocení jsou uvedeny v posouzení dopadů, jehož předmětem je zavedení strukturálního opatření k posílení systému EU pro obchodování s emisemi. Využívání mezinárodních kreditů 67. Kredity jsou v současnosti generovány pomocí mechanismů čistého rozvoje a společného provádění. Je s nimi spojeno několik problémů a zúčastněné strany je nezřídka zpochybňují, např. pokud jde o základní scénáře, adicionalitu, nadměrné zisky a kontraproduktivní pobídky. V rámci mechanismu čistého rozvoje není nutné, aby prodávající poskytl vlastní příspěvek k eliminaci emisí. EU zakázala používat kredity v projektech zalesňování a opětovného zalesňování a později v rámci prvního kroku k řešení těchto problémů omezila některé projekty v oblasti průmyslových plynů. 68. Podle projekcí referenčního scénáře nebude v EU ETS po roce 2020 po mezinárodních kreditech poptávka, neboť by se ještě zvýšil již tak vysoký převis nabídky povolenek (a kreditů povolených v systému ETS na období do roku 2020). Uvedené platí i v případě, že by byl pro rok 2030 stanoven emisní cíl ve výši 40 %. Má-li být do roku 2030 dosaženo oproti roku 1990 snížení všech emisí o 40 %, pak i kdyby emisní cíl pro systém EU ETS zněl na 43 % oproti roku 2005, mohl by tento systém i tak vykázat do roku 2030 přebytek v objemu zhruba 2 miliard povolenek. Tato úvaha se promítá již ve standardně uvažované situaci, podle níž po roce 2020 nebudou pro účely dodržení požadavků používány již žádné další kredity. Omezení přístupu k mezinárodním kreditům se tedy jeví jako nezbytná, byť nedostatečná možnost, jak přebytek povolenek v ETS řešit. Rámec pro rok 2030, který stanoví nepodmíněný cíl, jenž neumožňuje, aby do systému vstoupily další mezinárodní kredity ve větším objemu, a který současně vymezuje vyšší ambice, jež umožňují naplnit velkou část dodatečného úsilí právě prostřednictvím mezinárodních kreditů, by tak mohl nastolit více jistoty o redukci emisí, která je v domácím měřítku opravdu nutná. Budou-li vytvořeny podmínky pro to, aby velká část dodatečného úsilí, vyvinutého za účelem splnění podmíněného cíle, spočívala ve využití mezinárodních kreditů, může tím být stimulován další rozvoj skutečného mezinárodního trhu s uhlíkem, na němž mohou všechny strany realizovat vlastní vhodná opatření. 5.4. Činnost EU v kontextu intenzivnějších mezinárodních opatření 69. Byl vyhodnocen dopad přísnějšího podmíněného cíle EU v oblasti skleníkových plynů, jejž by současně doprovázela dostatečná opatření v celosvětovém měřítku zaměřená na omezení globálního oteplování na hodnotu nižší než 2 °C. Na dosažení tohoto cíle by se jednoznačně musely podílet všechny strany. Současně by země, jejichž odpovědnost a kapacita je podobná té, jakou má EU, musely stanovit srovnatelné emisní cíle. Rozvíjející se ekonomiky by pak musely vyvinout značné úsilí o snížení emisí, tak aby jejich objem dosáhl svého vrcholu před rokem 2030. 70. Pro účely simulace podmíněného (přísnějšího) cíle, a aniž by bylo dotčeno konečné stanovisko k případnému jednostrannému a případnému podmíněnému cíli, byly vyhodnoceny dva příklady. Východiskem byl jednostranný emisní cíl ve výši 35 % a 40 % a podmíněný emisní cíl ve výši 45 % a 50 %. V případě podmíněných cílů se předpokládá, že budou v celosvětovém měřítku přijata opatření, která budou v souladu s cílem omezit oteplování na hodnotu nižší než 2 °C. 71. Analýza potvrdila, že by se přísnější podmíněné cíle v EU nepříznivě promítly do HDP, avšak tyto dopady by mírnil přístup k mezinárodním kreditům. V druhém z uvedených případů by nepříznivé dopady na HDP, jež by plynuly z přísnějších cílů, byly v roce 2030 omezeny na 0,5 %, resp. 1,2 %. Celosvětové dopady na HDP by nicméně byly rozsáhlejší než v EU. 72. Výsledky navíc naznačují, že většina energeticky náročných průmyslových odvětví v EU by celosvětovými opatřeními, např. závaznou mezinárodní dohodou, výrazně získala. Tato opatření by totiž mohla v EU potenciálně zvýšit produkci některých odvětví, což potvrzuje, že jsou opatření globálního rozsahu přínosná pro konkurenceschopnost celé řady energeticky náročných průmyslových odvětví v EU. 5.5. Možnosti politiky při hospodaření s půdou 73. Ke strategiím, jak řešit půdní emise a absorpci CO2, lze nadále přistupovat tak, že by toto odvětví bylo pojímáno samostatně, nebo tak, že by se pro emise z tohoto odvětví a pro ostatní emise ze zemědělství vyvinulo společné řešení. S ohledem na silné vazby mezi obhospodařováním půdy a zemědělskou činností se jako výhodná jeví druhá z uvedených variant. Praktická realizace by mohla vypadat tak, že by půdní emise a absorpce CO2 byly zahrnuty do případného budoucího rozhodnutí o „sdílení úsilí“ (jímž by se řídila odvětví mimo ETS). Bylo by však možné jít i opačnou cestou, a sice vyjmout z uvedeného případného rozhodnutí zemědělské emise jiných plynů než CO2 a začlenit je spolu s půdními emisemi a absorpcemi CO2 do nového pilíře politiky EU v oblasti klimatu. Bylo by tak možné vyvinout další pobídky pro inteligentní zemědělství šetrnější ke klimatu, než jaké dnes nabízí společná zemědělská politika pro období po roce 2020. 5.6. Realizace potenciálního cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie 74. Přístupy k naplňování cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie pro rok 2030 by musely být předmětem podrobného vyhodnocení v budoucím posouzení dopadů, bude-li o tomto cíli dosaženo shody. Jestliže by rámec pro rok 2030 s konkrétním cílem v oblasti obnovitelných zdrojů energie nepočítal, nabyla by na významu další podpůrná opatření např. na poli infrastruktury, plánování a vydávání povolení, přístupu k síti, cíleného financování atd. Na tomto místě lze uvést některé obecné úvahy: 75. Za prvé, pokud by byl stanoven cíl na úrovni EU, předešlo by se stanovování cílů vnitrostátních. Tento stav by potenciálně mohl vést k rozvoji obnovitelných zdrojů energie tam, kde jsou zdroje nejvydatnější, a tím teoreticky zvýšit v celé EU efektivnost nákladů. Zároveň však platí, že nemají-li členské státy své konkrétní cíle, jsou méně motivovány k tomu, aby odbourávaly administrativní překážky a zjednodušovaly zavádění obnovitelných zdrojů energie rozvojem sítě a vydáváním potřebných licencí. Cíle na úrovni členských států by navíc dokázaly lépe zajistit vyvážený rozvoj obnovitelných zdrojů energie v rámci celé ekonomiky a společnosti EU. 76. Za druhé, pokud by byl plněn cíl na úrovni EU, jejž by nedoprovázely podpůrné vnitrostátní programy, nýbrž programy unijní, byla by méně narušena hospodářská soutěž a integrace trhu. Současně by však členské státy ztratily na flexibilitě při adaptaci na konkrétní podmínky a při rozhodování o tom, jak rozvoj obnovitelných zdrojů energie financovat či podporovat. 77. Za třetí, technologická neutralita a rovné zacházení se všemi možnostmi v oblasti obnovitelných zdrojů energie, které by nepočítaly s odvětvově specifickými cíli ani podpůrnými programy, by alespoň v teoretické rovině zvyšovaly v krátko až střednědobém horizontu nákladovou efektivitu. Na straně druhé by technologicky skutečně neutrální přístupy zpravidla vedly k nadměrným ziskům u výrobců cenově konkurenceschopnějších obnovitelných zdrojů energie a nezajišťovaly by rozvoj ani zavádění obnovitelných zdrojů energie ani snižování nákladů, které by byly potřebné z hlediska nákladové efektivity v dlouhodobějším výhledu. Uvedené by platilo zejména v případě, že by EU dojednala ambicióznější cíle v oblasti těchto zdrojů energie pro období po roce 2030. Navíc by mohl být brzděn rozvoj inovačních, v současnosti nákladnějších technologií obnovitelných zdrojů energie, což by se mohlo v dlouhodobém výhledu projevit na vůdčím postavení společností z EU. 5.7. Realizace potenciálního cíle v oblasti energetické účinnosti / energetických úspor 78. Energetická účinnost má zásadní význam pro dosažení dlouhodobých emisních cílů. Proto i v případě, že nebude stanoven konkrétní cíl, budou na poli energetické účinnosti nezbytností strategie, které budou řešit selhání a nedokonalost trhu a tím zajišťovat, aby bylo snížení spotřeby energie i emisí skleníkových plynů v praxi dosaženo. Všechny analyzované scénáře s výjimkou těch, jež pracují s jediným emisním cílem, vycházejí v různé míře z výslovných předpokladů o druhu použitých strategií v oblasti energetické účinnosti. Účelem tohoto posouzení dopadů však není podrobně vyhodnocovat různé způsoby, jak splnit případný cíl v oblasti energetické účinnosti pro rok 2030. 79. Uvedené vyhodnocení bude provedeno v rámci přezkumu, který proběhne v roce 2014 a který se zaměří na přístup k energetickým úsporám ve výhledu do roku 2020. Tento přezkum v roce 2014 by měl rovněž zjistit, zda by se ke stanovení cílů pro období po roce 2020 v těch hospodářských odvětvích, v nichž spotřeba energie významně koreluje s hospodářskou činností, nehodila spíše energetická náročnost nežli absolutní energetické úspory. Uvedené platí za předpokladu, že by byly implicitní či explicitní odvětvové cíle pokládány za vhodné a nákladově efektivní. Zvážit by bylo možno i kombinaci obou přístupů. 80. Bez ohledu na případné cíle pro rok 2030 v této oblasti, a aniž je předjímán přezkum v roce 2014, bude i ve výhledu do roku 2030 důležité pokračovat v unijních strategiích, které zajišťují vysokou energetickou účinnost (zejména např. v oblasti budov, přístrojů, motorových vozidel atd.), s cílem zajistit rovné podmínky a chránit vnitřní trh souvisejících výrobků. K tomu, aby byla zavedena opatření ke zvýšení energetické účinnosti a zlepšena financovatelnost a rizikový profil investic do energetické účinnosti, bude nutno posílit správu věcí veřejných a kapacitu subjektů na trhu a tvůrců politik. 5.8. Rozdílné dopady v jednotlivých členských státech 81. Z analýzy vyplývá, že za předpokladu nákladově efektivních přístupů k emisním cílům, cílům v oblasti obnovitelných zdrojů energie a strategiím v oblasti energetické účinnosti by členské státy s nižší úrovní příjmů musely vyvinout relativně vyšší úsilí než země s vyššími příjmy. První skupina států zaznamenává vyšší nárůst investic a nákladů systému v poměru k HDP, avšak získává i relativně vyšší přínosy v podobě úspor paliva a lepší kvality ovzduší. V případě možností, které předpokládají redukci skleníkových plynů v celé EU o 40 %, se odhaduje, že členským státům, jejichž HDP na obyvatele v roce 2010 nedosahovalo 90 % průměru EU, vzrostou dodatečné náklady na energetický systém nad průměr EU a že tento nárůst bude v období 2021–2030 dosahovat ročně 1,7 až 4,6 miliardy EUR. 82. Rovnoměrnějších výsledků by bylo možno dosáhnout pomocí několika diferenciačních mechanismů, např. diferenciací cílů, přerozdělováním příjmů z dražeb povolenek či využíváním inteligentních finančních nástrojů a strukturálních fondů atd. Bylo by důležité zajistit, aby tyto možnosti neúměrně nesnižovaly celkovou nákladovou efektivitu politického rámce, a proto by bylo nutno do něj zabudovat dostatečnou flexibilitu. Popsané možnosti by měly být při přípravě legislativních návrhů podrobeny detailnějšímu rozboru. 6. Hlavní cíle a jejich interakce – možnosti ve vzájemném srovnání 83. Posouzení hlavních cílů a strategií pro rok 2030 se soustředilo na vzájemně sladěné možnosti politiky. Relevantní dopady spojené s jednotlivými možnostmi pro vymezení hlavních cílů jsou porovnány v níže uvedené tabulce. Jak z analýzy vyplývá, lze pokrok při budování udržitelného, konkurenceschopného a bezpečného energetického systému a ekonomiky ve výhledu do roku 2030 zajistit různými způsoby. 84. K dosažení dlouhodobého přechodu na konkurenceschopnou a bezpečnou nízkouhlíkovou ekonomiku je důležité nastolit nepostradatelné podmínky (např. pro výzkum a vývoj, infrastrukturu či akceptaci mezi veřejností), které by přinesly určité přínosy již v roce 2030. 85. Pokud by byl stanoven jediný emisní cíl, bylo by k možnostem, jak redukce skleníkových plynů dosáhnout, přistupováno v zásadě bez diskriminace a se zachováním technologické neutrality. Intenzivnější úsilí na poli energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů, které by překračovalo míru nezbytnou k dosažení emisního cíle, by však generovalo větší přínosy, např. v podobě vyšší účinnosti paliv, lepšího zabezpečení dodávek, snížení záporné obchodní bilance u fosilních paliv a příznivých dopadů na životní prostředí a zdraví. Očekává se dále, že by v případě jediného emisního cíle bylo dosaženo nižšího HDP a zaměstnanosti nežli v případě rámce, který by pojímal ambicióznější cíle i v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti, avšak byly by posíleny makroekonomické přínosy spojené s opětovným použitím příjmů z dražeb povolenek na snížení nákladů na pracovní sílu. 86. Jediný emisní cíl by dále ve srovnání se stavem, kdy by byly zavedeny cíle tři, přinesl nižší růst nákladů vyvolaný cenami energií a nižší nezbytné investice, avšak za předpokladu, že by bylo jeho plnění optimalizováno, jak popisuje model na příkladu hodnot uhlíku. Toto konstatování platí za předpokladu, že by byly cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti stanoveny na úrovni vyšší, než kolik by činil jejich nákladově efektivní potenciál ke splnění emisního cíle. 87. Rámec, který by kombinoval specifikované úrovně ambicí či důrazné strategie i v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti, by pomohl významně stabilizovat ceny v ETS. Současně platí, že by investice do obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti, které by překračovaly rámec toho, co je nezbytné k dosažení určitého emisního cíle nákladově efektivním způsobem, znamenaly dodatečné náklady na kapitál a nižší provozní náklady pouze ve středně až dlouhodobém horizontu, což by náklady energetického systému celkově zvýšilo. 88. Emisní cíl ve výši 40 % by zajistil, že by EU byla na dobré cestě, kterou vytyčil plán přechodu na nízkouhlíkové hospodářství a která by nákladově efektivním způsobem zajišťovala dosažení emisního cíle EU pro rok 2050, tedy snížit do roku 2050 oproti roku 1990 emise skleníkových plynů o 80–95 %. K této redukci by došlo v kontextu nezbytného snížení emisí ve skupině rozvinutých zemí jako celku. Uvedeného cíle pro rok 2050 by bylo možno v zásadě dosáhnout též v případě, že by byl pro rok 2030 stanoven emisní cíl ve výši 35 %. Z aktuální analýzy Komise však vyplývá, že by si tato varianta žádala za celé období až do roku 2050 dodatečné náklady, zatímco ve výhledu do roku 2030 by byla spojena s náklady nižšími. 89. Při striktním pohledu na cíle lze konstatovat, že cíl pro rok 2020 znamená 20% snížení za období tří desetiletí, zatímco cíl pro rok 2030 ve výši 40 % by totéž snížení přinesl za jedinou dekádu. Na straně druhé jsme doposud za 22 let (1990–2012) dosáhli snížení o 18 %. Směřování ke splnění cíle ve výši 40 % by znamenalo další 22% redukci za 18 let (2013–2030). 90. Stanovení 40% cíle by v kontextu příprav mezinárodní konference o klimatu v roce 2015 vyslalo mezinárodnímu společenství silný signál. Zároveň je třeba mít na paměti, že by dohodnutý emisní cíl EU pro rok 2050 bylo možno splnit pouze prostřednictvím mezinárodních opatření v oblasti klimatu. Zůstává tak otevřena otázka, zda by původní příspěvek EU k mezinárodní dohodě neměl být menší. 91. Pokud jde o obnovitelné zdroje energie, je zřejmé, že by vysoké ambice generovaly významné přínosy v podobě většího využívání domácích zdrojů energie a souvisejících pozitivních dopadů na bilanci obchodu s energií (nakolik obnovitelné zdroje energie nenahrazují jiné domácí zdroje). Zároveň musí být zvolená úroveň ambicí v souladu s celkovou ambiciózností záměru redukovat skleníkové plyny a nesmí vyvolávat nežádoucí dopady na další nízkouhlíkové zdroje energie podporované systémem ETS ani zbytečně omezovat flexibilitu členských států při dosahování emisních cílů mimo rámec ETS. 92. Co se týče energetické účinnosti, pak kompromisy mezi různými úrovněmi ambicí jsou podobné jako v případě obnovitelných zdrojů energie v tom smyslu, že by vysoké ambice mohly v krátko až střednědobém horizontu vyvolat růst nákladů, které by se vrátily až ve středně až dlouhodobém horizontu. Vysoké ambice mají současně potenciál lépe tlumit dopad na straně provozních nákladů vyvolaný vyššími cenami energií. Navíc pokud by muselo být dosaženo určitého emisního cíle, pak by v situaci, kdy by byly stanoveny vyšší ambice v oblasti energetické účinnosti – od nichž se též očekává, že by generovaly příznivější dopady na HDP a zaměstnanost –, byly generovány vyšší přínosy na straně zdraví a byla by více ovlivněna bilance obchodu s energií. Tyto účinky je však i v tomto případě nutno poměřovat s případnými dopady v podobě krátkodobého až střednědobého růstu nákladů. Tabulka 2: Přehled o hlavních výsledcích posouzení dopadů, jež plynou z projekcí podle jednotlivých scénářů || Ref. || Em. cíl 35 / EnÚ ® || Em. cíl 37 ® || Em. cíl 40 ® || Em. cíl 40 || Em. cíl 40 / EnÚ || Em. cíl 40 / EnÚ / OZE 30 || Em. cíl 45 / EnÚ / OZE 35 || Hlavní parametry scénářů Referenční nebo nepostradatelné podmínky || Ref. || Ref. || Ref. || Ref. || Nepostradatelné p. || Nepostradatelné p. || Nepostradatelné p. || Nepostradatelné p. Redukce skleníkových plynů oproti r. 1990 || –32,4 % || –35,4 % || –37,0 % || –40,4 % || –40,6 % || –40,3 % || –40,7 % || –45,1 % Celkový podíl OZE[7] || 24,4 % || 25,5 % || 24,7 % || 25,5 % || 26,5 % || 26,4 % || 30,3 % || 35,4 % Úspora energie[8] || –21,0 % || –24,4 % || –22,9 % || –24,4 % || –25,1 % || –29,3 % || –30,1 % || –33,7 % || Ukazatele environmentálních dopadů Snížení emisí skleníkových plynů v odvětvích zařazených do ETS oproti r. 2005 || –36 % || –37 % || –38 % || –42 % || –43 % || –38 % || –41 % || –49 % Snížení emisí skleníkových plynů v odvětvích mimo ETS oproti r. 2005 || –20 % || –26 % || –28 % || –31 % || –30 % || –35 % || –33 % || –34 % Snížené náklady na kontroly znečištění a škody na zdraví (mld. EUR ročně)[9] || || 3,8–7,6 || 4,2–8,8 || 8,6–17,1 || 7,2–13,5 || 17,4–34,8 || 16,7–33,2 || 21,9–41,5 || Ukazatele dopadů na energetický systém Čistý dovoz energie (2010 = 100) || 96 || 90 || 94 || 92 || 89 || 83 || 81 || 78 Energetická náročnost (2010 = 100)[10] || 67 || 64 || 66 || 65 || 64 || 60 || 60 || 57 Podíl obnovitelných zdrojů energie[11] na výrobě elektřiny, vytápění a chlazení || 31,0 % || 32,6 % || 31,6 % || 32,9 % || 34,2 % || 34,1 % || 39,7 % || 47,3 % || Ref. || Em. cíl 35 / EnÚ ® || Em. cíl 37 ® || Em. cíl 40 ® || Em. cíl 40 || Em. cíl 40 / EnÚ || Em. cíl 40 / EnÚ / OZE 30 || Em. cíl 45/ EnÚ / OZE 35 || Hospodářské a sociální dopady Celkové náklady systému, roční průměr 2011–2030 (v mld. EUR) || 2 067 || 2 064 || 2 073 || 2 074 || 2 069 || 2 089 || 2 089 || 2 102 Celkové náklady systému jako % nárůstu HDP oproti referenčnímu scénáři v r. 2030, v procentních bodech || +0,0 % || +0,03 % || +0,13 % || +0,20 % || +0,15 % || +0,54 % || +0,54 % || +0,84 % Investiční výdaje[12] v referenčním scénáři a změny oproti referenčnímu scénáři (průměr 2011–2030, v mld. EUR) || 816 || +17 || +19 || +30 || +38 || +59 || +63 || +93 Nákup energie v referenčním scénáři a změny oproti referenčnímu scénáři (průměr 2011–2030, v mld. EUR) || 1 454 || –26 || –8 || –8 || –18 || –34 || –31 || –23 Čistý dovoz fosilních paliv v referenčním scénáři a změny oproti referenčnímu scénáři (průměr 2011–2030, v mld. EUR) || 461 || –10 || –2 || –4 || –9 || –20 || –22 || –27 Průměrná cena elektřiny[13] (EUR/MWh) || 176 || 174 || 176 || 181 || 179 || 174 || 178 || 196 Cena v ETS (EUR/t CO2) || 35 || 27 || 35 || 53 || 40 || 22 || 11 || 14 [1] Podrobnosti viz zpráva z roku 2013 o pokroku v plnění cílů Kjótského protokolu a cílů pro rok 2020 (COM(2013) 698). [2] Jak uvádí zpráva Komise o stavu trhu s uhlíkem (COM(2012) 652). [3] Viz zpráva Komise o pokroku v oblasti energie z obnovitelných zdrojů (COM(2013) 175). [4] Zde je použita tatáž metrika jako v případě cíle v oblasti úspor energie do roku 2020. [5] Jedná se o interval, který shrnuje různé scénáře, jež pracují s emisním cílem 40 % bez ohledu na to, zda tyto scénáře dále předpokládají či nepředpokládají nepostradatelné podmínky, dodatečné cíle v oblasti obnovitelných zdrojů energie nebo ambiciózní strategie ke zvýšení účinnosti. Tento interval však nezachycuje újmu („disutility“) ani náklady na dražby. [6] Viz například posouzení dopadů připojené k Plánu přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050, SEK(2011) 288 v konečném znění. [7] Podíl OZE na hrubé konečné spotřebě energie podle směrnice o obnovitelných zdrojích energie z r. 2009. [8] Úspory energie hodnocené podle projekcí základního scénáře z roku 2007 pro rok 2030. [9] Pokles nákladů plynoucích z poškození zdraví díky menšímu znečištění ovzduší oproti referenčnímu scénáři (mld. EUR ročně). Ocenění vychází z počtu ztracených let života, s nimiž pracuje tematická strategie o znečišťování ovzduší, a dosahuje 57 000 až 133 000 EUR za rok ztraceného života. [10] Primární energie v poměru k HDP. [11] Příspěvek OZE k hrubé konečné spotřebě energie v případě elektřiny, vytápění a chlazení, vypočtený z jednotlivých kalkulací OZE podle směrnice o obnovitelných zdrojích energie z roku 2009. [12] Investiční výdaje zahrnují celkové nákupy dopravních zařízení pro domácnosti a podniky (včetně silniční a ostatní dopravy), nikoli však náklady na dopravní infrastrukturu. [13] Průměrná cena elektřiny v odvětvích konečné poptávky (EUR/MWh), stálé ceny roku 2010 v EUR. V případě referenčního scénáře činila odpovídající hodnota za rok 2010 134 EUR/MWh.