Obecný cíl fondu AMIF má být dosažen prostřednictvím: i) posílení a rozvoje společného evropského azylového systému zajištěním účinného a jednotného uplatňování právních předpisů EU v této oblasti; ii) podpory legální migrace do členských států EU v souladu s potřebami trhu práce a podpory účinné integrace státních příslušníků třetích zemí; iii) posílení spravedlivých a účinných strategií navracení, jež podporují boj proti nelegální migraci a zdůrazňují udržitelnost a účinnost procesu navracení; iv) zajištění toho, aby se členské státy EU, které jsou migračním a azylovým tokům vystaveny nejvíce, mohly spoléhat na solidaritu ostatních členských států EU.

Všechny členské státy kromě Irska a Spojeného království plus státy přidružené k Schengenu – Švýcarsko, Island, Lichtenštejnsko a Norsko

§Podpora integrace státních příslušníků třetích zemí do evropských společností

§Podpora legální migrace do členských států a účinné integrace státních příslušníků třetích zemí

Hodnocení se týká období od 1. ledna 2014 do 30. června 2017 a informuje o veškerých národních programech, akcích Unie a mimořádné pomoci financovaných v rámci fondů. V souladu se Smlouvou o fungování Evropské unie se různých fondů účastní různé členské státy a další země. Fondu AMIF se účastní všechny členské státy EU s výjimkou Dánska. Fondu pro vnitřní bezpečnost – hranice a víza se účastní všechny členské státy EU s výjimkou Irska a Spojeného království a také Švýcarsko, Island, Lichtenštejnsko a Norsko, které jsou k tomuto fondu přidruženy, protože plně provádějí schengenské acquis. Konečně Fondu pro vnitřní bezpečnost – policie se účastní všechny členské státy EU kromě Dánska a Spojeného království.

Celkové prostředky na provádění nástroje ISF – hranice a víza v období 2014–2020 byly původně odhadnuty na 2,760 miliardy EUR. Následně došlo ke změně plánu a částka byla změněna na 2,61 miliardy EUR za účelem zohlednění zvýšeného přídělu na akce mimořádné pomoci a vybavení agentury Frontex (viz níže), jakož i převodu části finančních prostředků přidělených na informační systémy podporující řízení migračních toků na vnějších hranicích (např. Systému vstupu/výstupu a evropského systému pro cestovní informace a povolení (ETIAS)) na agenturu eu-LISA. Přibližně 65 % celkové částky (1,6 miliardy EUR) je přiděleno na národní programy. Částka určená na zvláštní režim průjezdu pro Litvu však zůstává nevyužita. V reakci na neočekávané potřeby způsobené migrační krizí se významně zvýšila částka přidělená na mimořádnou pomoc – z původních 1,3 % na 14,8 % celkové velikosti fondu. Aby bylo možné uvedené prostředky na mimořádnou pomoc zvýšit, naopak se o čtvrtinu snížila částka na akce Unie. Členské státy obdržely dodatečnou částku ve výši 192 milionů EUR na pořízení vybavení, které se bude používat při společných operacích Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž.

Od roku 2009 se počet žádostí o udělení víz do EU zvýšil o 50 %, což bylo spojeno se zvýšením nákladů na zpracování těchto žádostí. Na společnou vízovou politiku EU měla dopad také migrační krize, doprovázená zesíleným tlakem na konzulární personál na celém světě, při níž se projevila stále větší nutnost spolupráce v oblasti nelegální migrace a navracení. Zásadní význam získalo používání společných vízových norem, protože držitelé víz nebo povolení k pobytu v schengenském prostoru se mohou volně pohybovat mezi členskými státy. Všechny členské státy tedy mají společný zájem na zajištění efektivního a bezpečného uplatňování vízové politiky. ISF – hranice a víza proto prostřednictvím tohoto specifického cíle podporuje budování kapacit členských států za účelem dostatečného provádění společné vízové politiky.

Do konce roku 2017 bylo na akce Unie a činnosti Evropské migrační sítě zahrnující celé programové období 2014–2020 přiděleno prostřednictvím přímého a nepřímého řízení 462 milionů EUR. Z této částky bylo 24 % přiděleno na projekty týkající se specifických cílů v oblasti azylu a solidarity, zatímco zbývajících 76 % bylo přiděleno na projekty týkající se specifických cílů v oblasti legální migrace, integrace a navracení.

Vinou opožděného přijetí příslušných právních aktů se hodnocení provádí pouhé tři roky po zřízení fondů a pouhé dva roky poté, co fondy fakticky zahájily činnost. Většina projektů, které jsou převážně víceleté, stále pokračuje, a jejich posouzení je proto velice náročné. Průběžné hodnocení tedy nemůže podat úplný přehled o výsledcích a dopadech ani vyvodit konečné závěry.

Pokud jde o přímé řízení, bylo do 30. června 2017 v rámci ročních pracovních programů na období 2014–2017 financováno 123 akcí (46 akcí mimořádné pomoci a 77 akcí Unie) v celkové hodnotě 383 milionů EUR. Finanční prostředky na mimořádnou pomoc využilo sedm členských států (Bulharsko, Řecko, Francie, Chorvatsko, Maďarsko, Itálie a Slovinsko), jedna agentura EU (Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu) a jedna mezinárodní organizace (UNHCR). Akce Unie byly zajišťovány prostřednictvím grantů (celkem sedm grantů v oblasti víz i hranic) a zadávání zakázek (celkem 70 zakázek; ve více než polovině případů šlo o schengenské hodnocení).

Fond navzdory migrační a bezpečnostní krizi účinně podporoval zavádění integrované správy hranic v souladu s čl. 3 odst. 2 písm. b) nařízení o nástroji ISF – hranice a víza. Dosud bylo přibližně 200 milionů EUR vynaloženo na specifické akce s cílem podpořit 14 členských států při nákupu vybavení Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž, které se bude používat v rámci společných operací koordinovaných touto agenturou. To vedlo k posílení solidarity mezi členskými státy a přispělo k rozvoji systému EUROSUR a informačních systémů pro správu hranic.

Absence financování z fondu AMIF by nepříznivě ovlivnila kvalitu reakce EU na migrační krizi a schopnost členských států spolupracovat a realizovat řešení. Přerušení podpory by pravděpodobně vedlo i) ke zmenšení rozsahu a snížení kvality prováděných akcí, ii) ke zpožděním při provádění, nebo iii) dokonce k přerušení akcí, včetně těch, které se týkají uplatňování zásad solidarity a vzájemné důvěry.

Celkově přinesl AMIF podstatnou přidanou hodnotu Unie, a to navzdory poměrně malému objemu finančních prostředků ve srovnání s významnými výzvami vyplývajícími z krize, která v tomto období nastala. Hlavní přínos na úrovni EU vychází z nadnárodního rozměru některých akcí (specifických akcí, akcí Unie a Evropské migrační sítě), jakož i ze sdílení zátěže na úrovni EU, které bylo podpořeno zejména mimořádnou pomocí a relokačním mechanismem v rámci národních programů; oboje přitom jasně dokazuje, že byla uplatněna zásada solidarity.

Co se týče relevantnosti, hodnocení programu „Solidarita a řízení migračních toků“ zjistila, že je třeba dále pokročit se slaďováním priorit s potřebami, zejména v oblasti azylu. AMIF tento nedostatek napravil a prokázal, že je dostatečně flexibilní, široce koncipovaný a univerzální, aby mohl reagovat na různé potřeby; většina národních programů je přitom stále v souladu s potřebami členských států. Členské státy však v období provádění čelily měnícím se a rozmanitým potřebám, které mohou vyžadovat, aby byly v průběhu období provádění upraveny způsoby přidělování. Toho lze dosáhnout například úpravou klíče pro přidělování a prostřednictvím důkladnějšího přezkumu v polovině období.

Fond zaznamenal rovněž významný pokrok ohledně nejzranitelnějších skupin, včetně nezletilých osob bez doprovodu (počet míst uzpůsobených pro tuto skupinu se zvýšil z pouhých 183 míst v roce 2014 na 17 070 míst v roce 2017), jakož i ohledně uprchlíků a žadatelů o azyl pocházejících z regionů jako severní Afrika a Africký roh, a to díky svému lépe rozvinutému vnějšímu rozměru (16 akcí v různých zemích obdrželo 30 milionů EUR prostřednictvím dvou regionálních programů rozvoje a ochrany). Neexistuje však mnoho důkazů o tom, že by prokazatelně vzrostla kapacita pro rozvoj, monitorování a hodnocení azylových systémů. Zatímco program EU pro přesídlení již dosahuje velkého pokroku, fond přispěl jen v omezené míře k vytváření, rozvoji a provádění národních programů pro přesídlení. Do konce roku 2017 bylo na základě programu EU pro přesídlení i na základě prohlášení EU a Turecka o zákonném přijetí přesídleno téměř 26 000 osob (z celkového počtu 74 000). V současnosti provádí přesídlování 81 % z 27 členských států, které využily AMIF, ve srovnání s pouhými 15 % v předchozím období financování.

Fond napomohl spolupráci mezi členskými státy i mezi členskými státy a Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž, což zahrnovalo nákup vybavení, jež se bude používat v rámci operací této agentury.

Pokud jde o přímé řízení, je velmi obtížné vyvozovat závěry o účinnosti grantů na akce udělovaných v rámci akcí Unie nebo mimořádné pomoci, protože v období, kterého se týká průběžné hodnocení, bylo jen velmi málo akcí dokončeno. Mimořádná pomoc byla využita v sedmi členských státech, především v Řecku, Itálii a Bulharsku, a hrála významnou úlohu při řešení mimořádných potřeb na začátku období a překlenutí mezery ve financování do přijetí národních programů (v případě jednoho členského státu byl například objem podpory ve formě mimořádné pomoci v letech 2014–2017 třikrát vyšší než příděl z národního programu na celé období 2014–2020).

Původní opodstatnění a cíle fondu jsou i v období po migrační krizi stále relevantní. Ve fázi programování i ve fázi provádění byly zavedeny vhodné mechanismy pro řešení měnících se potřeb. K reakci na tyto měnící se potřeby přispěla flexibilita fondu, spočívající v převodech finančních prostředků mezi různými cíli. Členské státy by však potřebovaly ještě větší flexibilitu, které by bylo možné dosáhnout tak, že se již nebudou uplatňovat minimální příděly finančních prostředků na cíle a sníží se počet národních cílů.

Má se za to, že fond vykazuje soudržnost s ostatními intervencemi EU a členských států. Soudržnost a doplňkovost s ostatními finančními nástroji EU byly zajištěny ve fázi programování prostřednictvím koordinačních mechanismů, které pak byly zavedeny ve fázi provádění. Většina členských států zavedla různé koordinační mechanismy pro zajištění soudržnosti s podobnými intervencemi prováděnými v rámci jiných fondů EU. Nebyly zjištěny žádné překryvy mezi nástrojem ISF – hranice a víza a vnitrostátními intervencemi v oblasti víz a hranic. Soudržnost v provádění s ostatními programy EU by bylo možné zlepšit. Jelikož program Evropské unie Clo 2020 a nástroj ISF – hranice a víza mají společné cíle týkající se bezpečnostních otázek i odborné přípravy, byly zaznamenány možné oblasti pro synergie. Koordinaci mezi oběma iniciativami by však bylo možné zlepšit.

Přidanou hodnotu Unie fond zajišťoval prostřednictvím inovativních investic do infrastruktury a vybavení. Podporoval spolupráci mezi členskými státy. Činnosti v oblasti odborné přípravy, které fond umožnil, přispěly k harmonizaci postupů mezi členskými státy. V oblasti konzulární spolupráce, spolupráce s třetími zeměmi a informačních systémů by však bylo možné očekávat vyšší přidanou hodnotu Unie.

Jelikož rozsáhlé informační systémy vyžadují obrovské investice, je pravděpodobné, že bez zásahu EU by vnitrostátní informační systémy byly i nadále odlišné, což by mělo dopad na schopnost EU dosahovat celkových cílů své politiky v oblasti hranic a víz. Pokud jde o víza, používání nových technologií přineslo přidanou hodnotu z hlediska efektivnosti zpracovávání víz prostřednictvím zlepšení výměny údajů a informací v rámci členských států a mezi nimi. V oblasti hranic vedla přidaná hodnota Unie k vývoji interoperabilních moderních technologií, které zlepšily efektivnost a rychlost Schengenského informačního systému a Vízového informačního systému. Tím bylo posíleno propojení s partnery v schengenském prostoru, což přispělo k účinnějším hraničním kontrolám a monitorování. Investice do zvýšení interoperability informačních systémů se proto považují za nezbytné.

Udržitelnost akcí financovaných nástrojem ISF – hranice a víza závisí na kontinuitě financování z EU, protože vnitrostátní financování k zajištění stejné úrovně investic patrně nepostačuje. Konkrétně investice do infrastruktury, zařízení a informačních systémů se vyznačují poměrně vysokou udržitelností, jelikož mají ve srovnání s počáteční investicí obvykle menší náklady na údržbu. Důležitou úlohu při zajišťování dlouhodobé udržitelnosti akcí hrají také činnosti v oblasti odborné přípravy.

3.4Hodnocení nástroje ISF – policie

Za pozornost stojí, že ISF – policie je prvním programem financování z EU věnovaným policejní spolupráci, boji proti závažné organizované trestné činnosti a terorismu, jakož i řešení krizí a řízení rizik, který je prováděn také prostřednictvím sdílené odpovědnosti s členskými státy (režim sdíleného řízení), protože předchozí fondy CIPS a ISEC byly prováděny pouze přímo Komisí (přímé řízení).

Fond byl převážně účinný a přispěl ke zvýšení bezpečnosti v EU prostřednictvím prevence a potírání přeshraniční, závažné a organizované trestné činnosti, včetně terorismu, jakož i podporou koordinace a spolupráce mezi donucovacími orgány. Spolupráce probíhala formou výměny informací o přeshraniční trestné činnosti, zřizování nadnárodních sítí a projektů a účasti členských států ve společných vyšetřovacích týmech a v politickém cyklu evropské multidisciplinární platformy pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT). Ke zlepšení lidských zdrojů a schopností lidí přispěly také vnitrostátní akce financované nástrojem ISF – policie, zejména financováním odborné přípravy a přijímání dalších pracovníků.

Z hlediska výsledků přispěly výše uvedené akce financované v rámci sdíleného řízení k narušení organizovaných zločineckých skupin, především prostřednictvím i) zajišťování hotovosti (více než 1,6 miliardy EUR), ii) rušení internetových stránek, iii) zatýkání, iv) zajišťování odcizeného zboží (v hodnotě více než 90 milionů EUR) a v) záchytu drog jako heroin a kokain (více než 4 miliony EUR).

Fond rovněž pomohl zlepšit schopnost členských států účinně zvládat bezpečnostní rizika a krize a v menší míře také chránit osoby a kritické infrastruktury před teroristickými útoky a jinými bezpečnostními incidenty.

Z dostupných poznatků vyplývá, že fond přispěl k posílení schopnosti členských států vypracovávat komplexní posouzení hrozeb a rizik, přestože je počet projektů financovaných nástrojem ISF – policie na úrovni členských států a EU poměrně nízký. Projekty byly zaměřeny například na ochranu kritické infrastruktury, rozvoj informačních systémů a znalostí o výbušninách, odbornou přípravu na téma identifikace možných „zahraničních bojovníků“ a vypracování analýz o hrozbách chemických, biologických, radiologických, jaderných a výbušných materiálů (CBRNE).

Koordinace a spolupráce mezi členskými státy, Europolem a dalšími příslušnými institucemi EU byla usnadňována prostřednictvím vývoje informačních systémů, propojení mezi databázemi a aplikacemi donucovacích orgánů a prostřednictvím vývoje platforem pro výměnu informací. Členské státy fond využívaly zejména k plnění svých povinností souvisejících s uplatňováním právních nástrojů EU, jako je Prümská smlouva a směrnice o jmenné evidenci cestujících.

Pokud jde o akce Unie, bylo financováno několik akcí týkajících se včasného varování a spolupráce v oblasti předcházení krizím, např. síť ATLAS, jejímž cílem je posilovat připravenost a účinnost zvláštních zásahových jednotek prostřednictvím cvičení a jiných přeshraničních výměn, mimo jiné v krizových situacích a při pořizování a sdílení taktického vybavení na podporu speciálních operací.

Navzdory financování, které je v rámci nástroje ISF – policie k dispozici, dosáhly členské státy jen omezeného pokroku z hlediska i) posílení administrativní a operační schopnosti členských států chránit kritickou infrastrukturu, ii) ochrany obětí a iii) rozvoje systémů odborné přípravy a programů výměn. Kromě toho bylo omezeného pokroku dosaženo v oblasti spolupráce s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi, i když většina projektů týkajících se těchto operačních cílů stále probíhá. Z hlediska ochrany obětí se prováděné akce zaměřovaly na obchodování s lidmi a dále na oběti terorismu a zneužívání dětí, domácí násilí, obchod s drogami a finanční trestné činy.

Původní opodstatnění a cíle fondu jsou i v období po migrační a bezpečnostní krizi stále relevantní. Jak ve fázi programování, tak ve fázi provádění byly zavedeny vhodné mechanismy pro řešení měnících se potřeb. Členské státy ve svých národních programech určily příslušné oblasti politiky, které byly zařazeny do politického cyklu platformy EMPACT. Některé z nich se však také zaměřují na určitou oblast, která pro ně představuje výzvu: drogy, obchodování s lidmi, kyberkriminalitu, finanční trestnou činnost nebo korupci.

K reakci na měnící se potřeby přispěla flexibilita fondu, spočívající v převodech finančních prostředků mezi různými cíli. Členské státy by však ocenily ještě větší flexibilitu, kterou by přineslo zrušení minimálních přídělů finančních prostředků na cíle a snížení počtu národních cílů.

Fond je považován za soudržný a jeho cíle doplňují ostatní vnitrostátní politiky. Soudržnost a doplňkovost fondu vzhledem k ostatním finančním nástrojům EU byly zajištěny ve fázi navrhování, programování i provádění. Byly zavedeny koordinační mechanismy pro zajištění soudržnosti a doplňkovosti ve fázi provádění. Hlavní úkoly při zajišťování soudržnosti plní monitorovací výbory a odpovědné orgány a různé způsoby provádění se navzájem doplňují. Zdá se však, že existuje určitý prostor pro zlepšení, pokud jde o agentury EU a o vnitřní soudržnost, protože příjemci mají nedostatečné povědomí o akcích a projektech realizovaných v rámci fondu ISF.

Celkově fond zajistil přidanou hodnotu Unie z hlediska zlepšení přeshraniční spolupráce, výměny znalostí a osvědčených postupů, důvěry mezi donucovacími orgány členských států, jakož i uplatňování a provádění klíčových politik EU (účinky na procesy).