[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 13.2.2008

SEK(2008) 154

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Příprava dalších kroků v oblasti správy hranic v Evropské unii SOUHRNNÉ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2008) 69 v konečném znění}{SEK(2008) 153}

ÚVOD

Posouzení dopadů plánovaného zavedení systému vstupu/výstupu na vnějších hranicích Evropské unie a usnadnění přechodu hranic cestujícím v dobré víře vychází z údajů získaných z rozhovorů a z případových studií, pilotních projektů a rozborů písemných materiálů. Rozhovory byly vedeny převážně s odborníky na dané systémy, které již fungují v členských státech. Sběr dat a velká část konzultací s příslušnými orgány členských států proběhly v rámci dvou externích studií zadaných Komisí v prosinci 2006 a v červnu 2007. Obsah externích studií a této zprávy je výsledkem četných kontaktů mezi generálním ředitelstvím pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost a smluvními partnery. V listopadu 2007 se uskutečnila schůze jednotlivých útvarů včetně útvarů právní služby (SJ), daní a celní unie (TAXUD), rybolovu a námořních záležitostí (FISH), podniků a průmyslu (ENTR) a vnějších vztahů (RELEX). Kromě toho je třeba zmínit GŘ pro energetiku a dopravu (TREN), které bylo členem řídícího výboru pro externí studie a podílelo se na tomto projektu od samého počátku.

Posouzení dopadů bylo upraveno s ohledem na stanovisko vydané výborem pro posouzení dopadů dne 4. a 14. prosince 2007.

SOUčASNÁ SITUACE A PROBLEMATICKÉ BODY

Množství cestujících přecházejících vnější hranice Evropské unie neustále roste a bude růst i v budoucnu. Většina cestujících jsou tzv. cestující v dobré víře a mají zaručen vstup v souladu s platnými nařízeními a předpisy, ovšem v souvislosti s přeshraničním pohybem osob dochází také k vážným trestným činům: falšování cestovních dokladů a průkazů totožnosti, pašování lidí, obchodování s lidmi a terorismu. Nedovolené přistěhovalectví je proto výzvou pro všechny členské státy.

Je proto třeba dosáhnout dvou cílů, které se mohou jevit jako protichůdné: na jedné straně by měl být zaručen snadný přechod hranic cestujícím v dobré víře a na straně druhé by měla být zajištěna vnitřní bezpečnost schengenského prostoru.

Počet přechodů přes vnější hranice EU27 na oficiálních hraničních přechodech se pohybuje v řádu 300[1] milionů ročně. Podle odhadů je 160 milionů takových překročení hranic uskutečněno občany EU, 60 milionů státními příslušníky třetích zemí bez vízové povinnosti a 80 milionů státními příslušníky třetích zemí s vízovou povinností.

Odhaduje se, že v roce 2006 bylo v EU až 8 milionů nelegálních přistěhovalců, a je pravděpodobné, že více než polovina z nich vstoupila do EU legálně, ale překročením povolené délky pobytu se z nich stali nelegální přistěhovalci.

Cestovní pas každého státního příslušníka třetí země by měl být v okamžiku, kdy vstupuje do schengenského prostoru a kdy jej opouští, ručně orazítkován. Délka pobytu státních příslušníků třetích zemí na území členských států se vypočítává podle těchto razítek, ta ovšem často není snadné interpretovat – mohou být nečitelná nebo zfalšovaná. Přesné vypočítání doby pobytu v schengenském prostoru podle razítek v cestovních dokladech je proto obtížné a zároveň časově náročné. Navíc neexistují záznamy o délce pobytu státních příslušníků třetích zemí v schengenském prostoru. Z těchto důvodů v současné době neexistuje dostatečně jednoduchý a spolehlivý způsob jak určit, zda státní příslušníci třetích zemí překročili povolenou délku pobytu či nikoliv, neexistuje důsledný registr vstupů cestujících do schengenského prostoru a jejich vycestování z něj, který by mohl přispět ke zlepšení plánování, správy a zabezpečení hranic, ani žádný způsob jak získat informace o osobách překračujících povolenou délku pobytu.

Za těchto okolností jsou v současné době největším problémem:

1. nedovolené přistěhovalectví;

2. terorismus a závažná trestná činnost;

3. nedostatek údajů;

4. rostoucí nároky v důsledku zvyšujícího se počtu cestujících;

5. výzvy, které přináší ekonomická migrace.

CÍLE POLITIKY

Obecné cíle systému vstupu/výstupu jsou, v tomto pořadí důležitosti:

- snížit počet nelegálních přistěhovalců (zvláště osob překračujících povolenou délku pobytu),

- přispět k boji proti terorismu a závažné trestné činnosti,

- zlepšit efektivní řízení ekonomické migrace (například sezónních pracovníků).

Obecné cíle programu registrovaných cestujících jsou, v tomto pořadí důležitosti:

- usnadnit přechod externích hranic EU cestujícím v dobré víře při současném zachování zásad hraniční politiky EU,

- zlepšit efektivní řízení ekonomické migrace (například sezónních pracovníků).

Pro každý z výše uvedených cílů byly vypracovány specifické a operativní cíle politiky.

VARIANTY POLITIKY

Existuje pět různých variant:

Varianta 1: Status quo

Varianta zachování statu quo vyžaduje zvážení celé řady důležitých změn, které právě probíhají, jako je používání elektronických cestovních dokladů, a počítá s plným zavedením VIS a také s výrazným zlepšením infrastruktur pro správu přeshraničních toků, které jsou očekávány v budoucnu.

Varianta 2: Systém vstupu/výstupu

Tato varianta by vyžadovala zaznamenávání času a místa překročení vnějších hranic EU státními příslušníky třetích zemí, a to jak při vstupu, tak při výstupu z EU. Díky tomu by byly k dispozici přesnější údaje o přeshraničním pohybu státních příslušníků třetích zemí, které by bylo možné použít k získání přehledu o osobách překračujících povolenou délku pobytu. Kromě toho by byly užitečné i při plánování využití prostředků na hraniční kontroly a řízení migrace. Tato varianta se dělí na dvě části: (2a) systém vstupu/výstupu pro státní příslušníky třetích zemí s vízovou povinností, (2b) systém vstupu/výstupu pro státní příslušníky třetích zemí bez vízové povinnosti.

Varianta 3: Opatření pro usnadnění přeshraničního pohybu

Tato možnost by mohla mít několik podob a mohla by být uplatňována na různé kategorie cestujících. Byly zvoleny tří dílčí varianty tak, aby bylo možné při posuzování dopadů zohlednit případné hlavní rozdíly a jejich důsledky. Částečnou odpovědí na další omezení přeshraničního pohybu a důsledky, které by mohl mít systém vstupu a výstupu, by byla dílčí varianta programu registrovaných cestujících pro státní příslušníky třetích zemí (3a). Státní příslušníci třetích zemí, kterým by byl přidělen status registrovaného cestujícího, by podléhali zrychlené automatizované kontrole. Další dvě dílčí varianty vztahující se k občanům EU odpovídají rozdílným přístupům: (3b) zavedení jednotného celounijního systému nebo (3c) stanovení základních požadavků pro vývoj několika systémů uzpůsobených potřebám přechodu přes hranice jednotlivci nebo skupinami cestujících (např. režim registrovaných cestujících i automatizovaná hraniční kontrola).

Byly zváženy ještě dvě další varianty zavádějící různé povinnosti pro migranty, kterými by se potvrzoval jejich návrat do země původu a případně propojené se systémem záruk, avšak byly zamítnuty. Tyto varianty byly příliš široké a složité – jak z hlediska politického, tak z hlediska uvedení do praxe ve střednědobém časovém horizontu. V budoucnu budou možná tyto varianty znovu vzaty v úvahu v širších souvislostech a jakožto součást širších úvah o politice řízení ekonomické migrace a mezinárodního vývoje.

Kromě toho byly zváženy i různé technické varianty systému vstupu/výstupu státních příslušníků třetích zemí, ovšem posouzení bylo zaměřeno na systém, který využívá právě probíhajících změn statu quo a především na VIS.

SROVNÁNÍ VARIANT

Jednotlivé varianty byly posouzeny ve vztahu k obecným, specifickým a operativním cílům i ve vztahu k dalším důležitým kritériím, jako je jejich stabilita v případě zásadních změn v politice nebo jejich vliv na základní práva, především na právo na soukromí a ochranu údajů.

Níže uvedené tabulky 1 a 2 obsahují posouzení statu quo a srovnání dalších variant politiky včetně dílčích variant s obecnými cíli systému vstupu/výstupu a programu registrovaných cestujících.

Tabulka 1 – Posouzení statu quo

Varianta (předpokládaný dopad – od „–“ (nepřispívá k naplnění cíle) po „√√√√√“ (plné dosažení cíle) |

Cíl, kterého je třeba dosáhnout / problém, který je třeba řešit | Varianta č. 1 (zachování statu quo) |

Cíl politiky: snížit počet nelegálních přistěhovalců (zvláště osob překračujících povolenou délku pobytu) | √√ |

Cíl politiky: usnadnit přechod externích hranic EU cestujícím v dobré víře při současném zachování zásad hraniční politiky EU | - |

Cíl politiky: přispět k boji proti terorismu a závažné trestné činnosti | √ |

Cíl politiky: zlepšit efektivní řízení ekonomické migrace (například sezónních pracovníků) | √ |

Poměrné náklady | neuvedeno |

Poznámka: Status quo byl porovnán se současnou situací.

Tabulka 2 – Srovnání dalších variant politiky a dílčích variant (2a – 3c)

Srovnání variant politiky a dílčích variant |

Varianta (předpokládaný dopad – od „–“ (nepřispívá k naplnění cíle) po „√√√√√“ (plné dosažení cíle) |

Cíl, kterého je třeba dosáhnout / problém, který je třeba řešit | Varianta 2a | Varianta 2b | Varianta 3a | Varianta 3b | Varianta 3c |

Cíl politiky: snížit počet nelegálních přistěhovalců (zvláště osob překračujících povolenou délku pobytu) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Cíl politiky: usnadnit přechod externích hranic EU cestujícím v dobré víře při současném zachování zásad hraniční politiky EU | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Cíl politiky: přispět k boji proti terorismu a závažné trestné činnosti | 0/√ | √ | - | - | - |

Cíl politiky: zlepšit efektivní řízení ekonomické migrace (například sezónních pracovníků) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Poměrné náklady[2] | Nízké | Střední | Nízké až střední | Střední | Nízké |

Upřednostňovaná varianta | √ | √ | √ | √ |

Poznámka: Výchozí situace pro toto hodnocení předpokládá úspěšné zavedení statu quo (tabulka 1). Ostatní varianty (2a–3c) byly posouzeny ve vztahu k této variantě. Například varianta 2a je pro „snížit počet nelegálních přistěhovalců (zvláště osob překračujících povolenou délku pobytu)“ o dvě znaménka (√√=střední dopad) účinnější než výchozí situace.

Poznámka: Varianta 2a=vstup/výstup pro státní příslušníky třetích zemí s vízovou povinností; 2b=vstup/výstup pro státní příslušníky třetích zemí bez vízové povinnosti; 3a=program registrovaných cestujících pro státní příslušníky třetích zemí; 3b=harmonizovaný program registrovaných cestujících pro občany EU; 3c=základní požadavky stanovené pro režim registrovaných cestujících a systém automatizované hraniční kontroly pro občany EU.

Upřednostňovaná varianta

Na základě posouzení byly vybrány ty varianty politiky, které s ohledem na základní práva a ochranu údajů umožní naplnění stanovených cílů a u nichž lze reálně očekávat, že budou zavedeny v krátkodobém až střednědobém horizontu.

Byla proto upřednostněna kombinace systému vstupu/výstupu pro všechny státní příslušníky třetích zemí (varianta politiky 2a a 2b), programu registrovaných cestujících pro státní příslušníky třetích zemí (varianta 3a) a základních požadavků na režim registrovaných cestujících a systém automatizované hraniční kontroly pro občany EU (varianta 3c).

Upřednostňovaná varianta představuje řadu výhod a přispívá k dosažení cílů, i když pokud jde o potlačování terorismu a závažné trestné činnosti, je její vliv nepodstatný. Upřednostňovaná varianta ovšem do značné míry závisí na úspěšném zavedení statu quo .

Z technického hlediska nelze u systému vstupu/výstupu účinně použít plnou součinnost, protože systémy VIS a SIS II plní odlišné funkce, ačkoliv technickou součinnost by zde bylo možné najít. Systém VIS by mohl být v systému vstupu/výstupu použit pro zaznamenávání vstupních a výstupních údajů o státních příslušnících třetích zemí s vízovou povinností a při ověřování biometrických identifikátorů. U státních příslušníků třetích zemí bez vízové povinnosti by musely být zavedeny alespoň částečně samostatné systémy, ovšem postavené na téže technické platformě jako VIS a využívající stejný systém pro porovnávání biometrických prvků (BMS). Tímto způsobem by mohla být využita součinnost se stávajícími biometrickými systémy, zajištěna interoperabilita a udrženy nízké náklady.

Program registrovaných cestujících si vyžádá samostatný datový sklad. Je možné vybudovat jedinou centralizovanou databázi pro systém vstupu/výstupu a program registrovaných cestujících, takže v každém případě by byla třeba jen jedna nová databáze. Komise předloží samostatný pracovní dokument útvarů Komise o technických variantách systému vstupu/výstupu a o programu registrovaných cestujících na začátku roku 2008.

Podle návrhu závěrečné zprávy o studii technické proveditelnosti systému vstupu/výstupu by předpokládané náklady na centralizovaný systém vstupu/výstupu a program registrovaných cestujících činily zhruba 20 milionů EUR, rozložených do dvou až tří let, a roční údržba a provozní náklady by činily přibližně 6 milionů EUR. Náklady ve všech členských státech dohromady by byly zhruba ve výši 35 milionů EUR, mohly by se ovšem výrazně lišit v závislosti na počtu automatických bran, které by byly instalovány. Jedna automatická jednotka stojí přibližně 35 000 EUR. Fond pro vnější hranice by mohl členským státům nákup potřebného zařízení pomoci financovat. Třetím zemím by žádné náklady nevznikly.

SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ

Posouzení dopadu určuje potenciální ukazatele, podle nichž lze sledovat, do jaké míry byly naplněny specifické a operační cíle politiky. Hlavním zdrojem informací jsou databáze systému vstupu/výstupu a programy registrovaných cestujících.

[1] Vlastní výpočty na základě turistické databáze Eurostatu. Údaj vychází z odhadovaného počtu přenocování v hotelích, ubytovacích zařízeních hotelového typu nebo v soukromých ubytovacích zařízeních. Nejsou zde zahrnuty osoby nocující u přátel a příbuzných. Jednotlivá přenocování se registrují podle země pobytu cestujících.

[2] Náklady na technickou realizaci budou uvedeny ve zvláštním pracovním dokumentu útvarů Komise o technických variantách na začátku roku 2008.