Zpráva Komise - „Zlepšení tvorby právních předpisů v roce 2005“ podle článku 9 Protokolu o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality (13. zpráva) {SEK(2006) 737} /* KOM/2006/0289 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 13.6.2006 KOM(2006) 289 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE „ZLEPŠENÍ TVORBY PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ V ROCE 2005“ podle článku 9 Protokolu o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality (13. zpráva) {SEK(2006) 737} ZPRÁVA KOMISE „ZLEPŠENÍ TVORBY PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ V ROCE 2005“ podle článku 9 Protokolu o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality (13. zpráva) Tato zpráva je 13. výroční revizí uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality. Vztahuje se i na pokrok při zlepšování právního prostředí v Evropské unii[1]. 1. Zlepšení právní úpravy Zlepšení právního prostředí je rozhodující pro zvýšení konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti a pro podporu udržitelného rozvoje a lepší kvality života evropských občanů. Toto zlepšení vyžaduje společné úsilí na straně Evropského parlamentu, Rady, Komise i členských států. Hlavní cíle a činnosti ke zlepšení tvorby právních předpisů orgánů EU jsou stanoveny ve dvou dokumentech: v Akčním plánu Komise ke zlepšení právní úpravy v revidovaném znění z března 2005[2], a v interinstitucionální dohodě (ID) o zlepšení tvorby právních předpisů podepsané Evropským parlamentem, Radou a Komisí v prosinci 2003[3]. V roce 2005 se zájem na zlepšování kvality právních předpisů zvyšoval. Byla zahájena řada iniciativ v různých oblastech, což odráželo důležitost, která je těmto otázkám přisuzována. 1.1. Opatření přijatá Komisí Nová Evropská komise určila v roce 2005 jako svůj hlavní cíl zajištění vyššího a trvalého růstu a většího počtu lepších pracovních míst. Při oznamování nového zahájení „Lisabonské strategie“[4] zdůraznila několik klíčových opatření – uskutečnění regulativních pobídek pro podniky, snížení nezbytných nákladů a odstranění regulativních překážek pro adaptabilitu a inovace. Tyto body byly zdůrazněny ve sdělení „Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii“ z března roku 2005[5]. Poté Komise v souladu s akčním plánem z března 2005: - schválila revidované pokyny pro posuzování dopadů[6]; - přijala sdělení o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy[7]; - přijala sdělení o výsledcích posuzování dosud projednávaných návrhů právních předpisů[8]; - přijala Sdělení o strategii pro zjednodušení právního prostředí[9]; - spustila činnost skupiny národních právních expertů na vysoké úrovni[10]. Konzultace zúčastěných stran V roce 2005 se významně zvýšil počet konzultací spolu se 187 sděleními právně nezávazné povahy (což je o 28 více než v roce 2004) a 106 konzultacemi na internetu (což je o 11 více než v roce 2004) prostřednictvím portálu „Váš hlas v Evropě“. Celkové dodržování minimálních norem pro veřejné konzultace bylo na dobré úrovni[11]. Zkušenosti ukázaly, že existuje prostor pro další zlepšování v oblasti 1) poskytování všeobecné zpětné vazby, jak byly v návrzích zohledněny připomínky nebo proč byly odloženy a 2) zajištění, že obdržené připomínky jsou systematicky zveřejňovány. Posouzení dopadů V roce 2005 Komise dále zlepšovala svůj metodologický rámec pro posuzování možných dopadů svých návrhů[12] a zvýšila počet[13] a kvalitu[14] aktuálních posouzení dopadů, které jsou součástí jejích nejdůležitějších iniciativ. Zvláštní pozornost musí být věnována tomu, aby bylo zajištěno, že budou důkladně posuzovány alternativní možnosti politik, a že toto posouzení bude zahájeno včas ve fázi vypracování politiky, jako součást zvýšené podpory kvalitě a kontrolního rámce. Sběr a využití výsledků odborných konzultací V roce 2005 byl zahájen provoz sítě SINAPSE (Vědecké informace pro podporu politik v Evropě), jež je novým a významným styčným bodem mezi odborníky a tvůrci politik v EU[15]. Ve stejném roce se zaregistrovalo více než 300 evropských a mezinárodních vědeckých organizací. Tento nástroj napomůže dalšímu pokroku při dosahování kvality, otevřenosti a účinnosti shromažďování odborných konzultací v souladu se zásadami a normami stanovenými Komisí v jejím sdělení z roku 2002 o sběru a využití výsledků externích odborných konzultací[16]. Na základě závazků předsedy Barrosa před Evropským parlamentem v červenci 2004 přijala Komise důležitá opatření ke zlepšení transparentnosti u skupin odborníků. Od října 2005 má Parlament a široká veřejnost přístup k registru se standardními informacemi o přibližně 1200 skupinách odborníků, které poskytují poradenství Komisi[17]. Aktualizace a zjednodušování acquis V říjnu 2005 přijala Komise novou fázi své strategie ke zlepšování stávajících pravidel[18], která rozvíjí první obsáhlý program pro zjednodušení zahájený v únoru 2003[19]. Nová strategie vycházející z reakcí členských států[20] a zainteresovaných stran[21] navrhla 3 letý klouzavý program, který bude pravidelně aktualizován. Počet návrhů na zjednodušení, které představila Komise, se významně zvýší: klouzavý program předvídá zrušení, kodifikaci, přepracování nebo změnu 222 právních aktů (což bude mít významný dopad na více než 1400 navazujících aktů). Odhad administrativních nákladů V roce 2005 Komise ověřila, zhodnotila a představila metodiku pro odhad administrativních nákladů spojených s legislativou EU[22]. Došla také k závěru, že společný přístup na úrovni EU je proveditelný a poskytl by jasnou přidanou hodnotu. Komise oznámila, že zahrnula uvedenou metodiku do svých pokynů k posouzení dopadu a pokynů k hodnocení[23]. Zavázala se, že prozkoumá, zda by společná metodika EU mohla být využita k vyhodnocení kumulativní administrativní zátěže na sektorální úrovni[24]. Oznámila také svůj úmysl zdokonalit tuto metodiku pomocí skupiny národních expertů na vysoké úrovni pro oblast zlepšování právních předpisů. Volba nástrojů Ve svém revidovaném akčním plánu z roku 2005 Komise znovu zopakovala potřebu věnovat více pozornosti výběru nástrojů při plnění cílů Smlouvy a provádění politik EU. Tvůrci politik by měli usilovat o prozkoumání široké škály legislativních a nelegislativních možností, které by mohly splnit tyto cíle. Ke zvýšení povědomí a k přispění k příznivějšímu prostředí využití alternativních právních nástrojů zahájila Komise vytváření seznamu stávajících případů samoregulace EU a společné regulace. Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) a Komise zkoumaly, jak získat pracovní znalost samoregulace EU a společné regulace, usnadnit výměnu informací a určit osvědčené postupy. Rozhodly o zahájení nové databáze v roce 2006. I když Komise trvá na možných alternativách k regulaci, uznává také, že v mnoha případech zůstává regulace nejjednodušším způsobem, jak dosáhnout cílů EU. To bylo zdůrazněno například Střediskem pro sledování jednotného trhu Evropského hospodářského a sociálního výboru. Sledování uplatňování práva Společenství Hlavní odpovědnost při uplatňování práva Společenství spočívá na vnitrostátních správních orgánech (a soudech) členských států. Úkolem Komise je zajistit, aby právo Společenství bylo řádně a pečlivě transponováno a aplikováno. Pokrok při sledování transpozice a kontrole souladu závisí zejména na dostupnosti standardních srovnávacích tabulek[25], systematickém využívání elektronického oznamování transponovaných opatření, včasném rozpoznání pravděpodobných problémů a technické pomoci, jakož i využívání upomínek. V roce 2005 byly nové členské státy plně integrovány do pravidelného procesu sledování. Nové členské státy si vedou poměrně dobře pokud jde o oznamování vnitrostátních opatření, která transponují směrnice. Pokrok u srovnávacích tabulek byl omezenější. Komise systematicky zahrnovala do svých návrhů směrnic ustanovení vyžadující po členských státech, aby takové tabulky předkládaly, avšak toto ustanovení nebylo pokaždé Radou schváleno. Správa stížností a případů porušení povinnosti, jež je dalším klíčovým prvkem k zajištění řádného uplatňování práva EU, byla na různých úrovních zlepšena. V roce 2005 se také zvýšilo využívání méně formálních opatření. Screening a zpětvzetí dosud neschválených návrhů Revidovaný akční plán z března 2005 stanovil screening neschválených návrhů z hlediska jejich obecného významu a dopadu na konkurenceschopnost[26]. Předmětem screeningu byly všechny neschválené návrhy předložené zákonodárci před 1. lednem 2004 (jednalo se o 183 návrhů). Tato iniciativa byla novinkou, jelikož překračovala hranice technického provádění (tj. pravidelné zpětvzetí návrhů, které již nejsou aktuální). V září 2005 Komise oznámila svůj úmysl vzít zpět 68 návrhů[27]. Tyto návrhy byly považovány za neslučitelné s lisabonskými cíly a/nebo zásadami zlepšené právní úpravy, měly malou naději, že budou přijaty nebo se staly z objektivních důvodů obsoletní. Poté, co Evropský parlament i Rada měly čas vyjádřit svá stanoviska a poté, co Komise posoudila jejich připomínky, vzala Komise zpět své návrhy tím, že je zařadila v roce 2006 do seznamu zveřejněném v Úředním věstníku. 1.2. Opatření přijatá Evropským parlamentem, Radou, Výborem regionů a Evropským hospodářským a sociálním výborem V roce 2005 zahájil Evropský parlament práci na několika zprávách, ve kterých se zabýval různými hledisky zlepšování právní úpravy, z nichž většina má být přijata v roce 2006. Rada i její předsednictví se stejnou měrou vysoce zasadily o zlepšení právní úpravy[28]. Na debatě o zlepšování právní úpravy se aktivně podílel i Výbor regionů a Evropský hospodářský a sociální výbor. Došlo ke slibnému vývoji v oblasti posuzování dopadů. Evropský parlament dokončil svoji první zprávu o posouzení dopadu na změny návrhu Komise, jak učinila Rada, v podobě pilotního projektu. Výzvou bude posun od zkušební fáze k širšímu uplatnění. Součást vývoje, jež stojí za zmínku, představovalo schválení interinstitucionálního „společného přístupu k posuzování dopadů“ v listopadu 2005, který stanoví určitá základní pravidla pro posuzování dopadu v průběhu legislativního procesu. Na „společný přístup“ lze pohlížet jako na první krok ve vypracování společné metodiky posuzování dopadů, které je stanoveno v interinstitucionální dohodě o zlepšení tvorby právních předpisů (IID). Více musí učinit ostatní orgány. Komise by například ráda viděla závazek členských států, že budou provádět posuzování dopadů návrhů, které předloží v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech (tzv. třetí pilíř). V této oblasti se Komise a členské státy dělí o právo iniciativy. Ačkoli Komise analyzuje možný dopad návrhů v oblasti „třetího pilíře“, členské státy tak nečiní. V mnoha případech nezahrnují jejich návrhy ani řádnou důvodovou zprávu. Ohledně administrativních nákladů plynoucích z právních předpisů EU byl vítaným příspěvkem závazek přijatý ministry v Radě poskytovat na žádost a přiměřeně potřebné údaje k posouzení těchto nákladů[29]. Rada však nereagovala na výzvu Evropské rady z března 2005, aby dosáhla dohody s Komisí o společné metodice[30]. Provádění ustanovení IID o zjednodušení a koordinaci plánování legislativy bylo naopak spíše omezené. Ani Parlament ani Rada nezměnily své pracovní metody pro přijímání návrhů na zjednodušení[31]. Jelikož se jedná o klíčový prvek pro úspěch programu zjednodušování, Komise doufá, že zákonodárce rychle předloží návrhy na zjednodušení. Lepší koordinace ročních legislativních rozvrhů všech tří orgánů se ukázala být obtížnou kvůli nezávaznému přístupu Rady. 1.3. Opatření přijatá členskými stá ty Administrativní zátěž evropských hospodářských subjektů je způsobena zejména vnitrostátními právními předpisy z důvodu jejich relativního množství ve srovnání s právními předpisy EU. Členské státy navíc hrají důležitou roli při zlepšování právní úpravy, jelikož odpovídají za její uplatňování a, pokud jde o směrnice, za transpozici legislativy EU do vnitrostátního práva. Lepší právní úprava proto spočívá z velké míry na nich. Komise navrhla, aby se agenda zlepšení právní úpravy stala součástí národních programů k Lisabonské strategii a doporučila, aby členské státy oznamovaly své současné činnosti a akce, které zamýšlí provádět. Na toto hledisko se vztahuje výroční zpráva Komise o pokroku dosaženém ve strategii pro růst a zaměstnanost z ledna 2006. Komise vyzývá zejména ty členské státy, které doposud nemají strategii pro zlepšení právní úpravy, aby posuzovaly dopad navrhovaných právních předpisů, systematicky konzultovaly zainteresované strany, vytvářely programy zjednodušování právních předpisů a metodiku pro výpočet administrativních nákladů. 2. Uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality Komise vyvinula zvláštní úsilí, aby vysvětlila, jak opatření, která navrhla, odpovídají oběma zásadám. Zavedení nového systému pro vytváření důvodových zpráv, které jsou součástí každého legislativního návrhu, vedlo k podrobnějšímu a systematickému odůvodnění nezbytnosti jednání na úrovni EU. Evropský parlament a Rada zavedly poměrně málo změn, které se výslovně týkaly subsidiarity a proporcionality. Shodný výklad těchto zásad není překvapující s ohledem na rekordní počet konzultací[32] a na skutečnost, že velké množství návrhů Komise představovalo reakce na výzvy Evropské rady, Rady a Evropského parlamentu. V několika případech existovaly rozdíly[33], avšak všem třem orgánům se nakonec podařilo téměř ve všech těchto případech dospět ke společnému výkladu subsidiarity a proporcionality. Většina stanovisek Výboru regionů nekritizovala návrhy Komise z důvodů subsidiarity. V jednom případě Výbor dospěl k závěru, že návrh nebyl zcela v souladu s uvedenou zásadou[34]. Komise pak rozhodla o zpětvzetí návrhu. COSAC[35] zorganizoval pilotní projekt k přezkoumání mechanismu včasného varování pro kontrolu uplatňování zásady subsidiarity, který je stanoven ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu, na balíčku návrhů Komise z roku 2004. Dvacet komor národních parlamentů bylo toho názoru, že Komise nedostatečně odůvodnila své návrhy z hlediska subsidiarity. Čtrnáct komor dospělo k závěru, že alespoň jedno hledisko z balíčku porušilo zásadu subsidiarity. Některé z těchto kritik vyjádřil i Evropský parlament. Odůvodnění některých připomínek se však netýkalo subsidiarity. To ukazuje nezbytnost vytvořit společné chápání zásady subsidiarity a potřebu další snahy Komise předkládat jasná a podrobná odůvodnění svých návrhů ve světle subsidiarity. Pokud jde o následnou soudní kontrolu, zásada subsidiarity byla v roce 2005 zmíněna ve čtyřech rozsudcích a rozhodnutích Soudního dvora a Soudu prvního stupně Evropských společenství. Žádný z rozsudků nedospěl k závěru, že byla porušena zásada subsidiarity. V několika rozsudcích byla rozebírána také zásada proporcionality. Evropský soudní dvůr v nich dospěl k závěru, že některé povinnosti nebyly nezbytné k dosažení cílů stanovených ve sporných směrnicích. Konečně byla diskutována další institucionální opatření pro sledování a kontrolu uplatňování subsidiarity jako součást „období reflexe, vyjasnění a diskusí“, ke kterému vyzvala Evropská rada dne 16. června 2005 po negativních výsledcích referend ve Francii a v Nizozemsku. V listopadu 2005 spoluorganizovalo předsednictví Rady s Nizozemskem konferenci s názvem „Rozdělení moci v Evropě“, jež byla zaměřena hlavně na nalezení způsobů, jak zlepšit sledování a kontrolu dodržování zásady subsidiarity. Debata se zaměřila na možný příspěvek vnitrostátních parlamentů na základě stávajících Smluv a Protokolů. V dubnu 2006 zorganizuje předsednictví Rady navazující konferenci. [1] Povinnost Komise předkládat výroční zprávy o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality Evropské radě a Evropskému parlamentu byla stanovena na zasedání Evropské rady v Edinburghu v prosinci 1992. Tento závazek byl začleněn do protokolu připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství (SES) ve znění Amsterodamské smlouvy z roku 1997. Od roku 1995 se tato zpráva také zabývá opatřeními přijatými ke zlepšení kvality právních předpisů a přístupu k nim (ohledně předchozí zprávy viz KOM(2005)98). Některé prvky, které přispívají ke zlepšení právního prostředí jsou podrobněji zkoumány ve 3. zprávě o evropské správě věcí veřejných (2004-2005) (viz http://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm ). [2] „Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii“ KOM(2005) 97, březen 2005, dále jen „akční plán“. Toto sdělení aktualizuje a doplňuje akční plán z roku 2002 („Zjednodušení a zlepšení právního prostředí“ KOM(2002)278, 5.červen 2002). Akční plán následuje po Bílé knize o evropské správě věcí veřejných (KOM(2001) 727, 25. června 2001). [3] Úř. věst. C 321, 31.12.2003, s.1. [4] KOM(2005) 24. [5] KOM(2005) 97. [6] SEK(2005) 791. Viz http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm. [7] KOM(2005) 518. [8] KOM(2005) 462. [9] KOM(2005) 535. [10] Dvě zasedání (v listopadu a v prosinci) byla z velké míry věnována zlepšení právní úpravy v Lisabonských národních programech. Skupina má mandát k poskytování poradenství Komisi ohledně otázek zlepšování právní úpravy obecně a je účinným styčným místem mezi Komisí a klíčovými vládními orgány pro zlepšení právní úpravy na úrovni EU a na úrovni vnitrostátní. [11] Tyto normy byly zavedeny v roce 2003 (KOM(2002) 704, 11. prosinec 2002). [12] Interní pokyny Komise pro posuzování dopadů byly revidovány v červnu 2005. Byly široce vítány pro svou lepší srozumitelnost a analytický rámec pro ekonomické, ekologické a sociální dopady. [13] V roce 2005 bylo dokončeno 77 posouzení dopadů, oproti 29 v roce 2004. [14] Výsledky nezávislého hodnocení, které má být zahájeno v roce 2006, poskytnou konkrétnější údaje o celkové kvalitě posuzování dopadů prováděných Komisí a jejich vývoji. [15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN. [16] COM(2002) 713, 11. prosince 2002. [17] Přístup k registru: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN. [18] KOM(2005) 535. [19] KOM(2003) 71. [20] Včetně priorit pro zjednodušení, které stanovila Rada v listopadu 2004. [21] Komise zahájila 1. června 2005 veřejné konzultace na internetu „10 minut pro zlepšení podnikatelského prostředí“ (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN). [22] Sdělení o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy (KOM(2005) 518, spolu s pracovním dokumentem útvarů Komise SEK(2005) 1329 Nástin navrhované společné metodiky EU a Zpráva o počáteční fázi (duben – září 2005). [23] Sdělení podrobně uvedlo, že aktuální provádění a využití metodiky bude „podléhat a) zásadě úměrné analýzy (Komise si ponechává odpovědnost za posuzování nákladů spojených s jejími návrhy); b) dostupnosti dostačujících, spolehlivých a reprezentativních údajů, které jsou v souladu se společnou metodikou EU; a c) dostupnosti odpovídající úrovně lidských a finančních zdrojů“. [24] Ve výroční zprávě o pokroku dosaženém v plnění lisabonské strategie přijaté v lednu 2006 to Komise potvrdila oznámením zahájení „hlavního úkolu stanovení administrativních nákladů plynoucích z předpisů Společenství (nebo způsobu, jakým byly provedeny) v konkrétních oblastech politik jako součást probíhající práce na zjednodušení legislativy se zvláštním důrazem na malé a střední podniky“ (KOM(2006) 30, 25. leden 2006). [25] Srovnávací tabulky vyznačují, které vnitrostátní opatření transponuje jaké ustanovení směrnice. [26] KOM(2005) 97. [27] KOM(2005) 462. [28] V listopadu 2005 předložilo Finsko, Rakousko a Spojené království za svého předsednictví diskusní materiál s názvem „Pokrok při zlepšování právní úpravy v Evropě“. Dokument Rady 15140/05, 29. listopad 2005. [29] Snižování administrativní zátěže podniků , závěry Rady ECOFIN (Rada ve složení pro hospodářství a finance) ze dne 8. listopadu 2005, 13678/05. [30] Závěry Evropské rady ze dne 22. a 23. března 2005. [31] Lhůta činila nejvýše 6 měsíců po vstupu v platnost dohody, tj. do konce června 2004. [32] Viz příloha 2 doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise. [33] Viz oddíl 3.2 doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise. [34] Viz oddíl 3.3.1 doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise. [35] „Výbory parlamentů Evropské unie pro evropské záležitosti a záležitosti Společenství”.