[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 3.3.2008

SEK(2008) 275

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARů KOMISE

Doprovodný dokument k NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o uvádění na trh a používání krmiv SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2008) 124 v konečném znění} {SEK(2008) 276}

STRUČNÉ POSOUZENÍ DOPADŮ

pro návrh na modernizaci a zjednodušení právních předpisů týkajících se oběhu a používání krmiv

1. PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY A KONZULTACE SE ZÚčASTNěNÝMI STRANAMI

První krok procesu „revize právních předpisů o krmivech” byl uskutečněn v roce 2003, kdy Komise zadala externí studii. V roce 2005 následovala v rámci interaktivní tvorby politiky on-line konzultace. V únoru roku 2007 byl zúčastněným stranám a členským státům rozeslán dotazník, jehož cílem bylo shromáždit informace týkající se správního zatížení a ostatních dopadů.

Zároveň probíhaly rozhovory s odborníky s cílem zajistit více informací zejména o finančních dopadech. Kromě toho se opakovaně konaly panelové diskuse za účasti jednotlivých členských států, Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) a zúčastněných stran. Byla založena meziútvarová řídící skupina Komise pro posouzení dopadů. Rada Komise pro posouzení dopadů se na svém zasedání 13. června 2007 zabývala návrhem zprávy o posouzení dopadů. Byla přijata doporučení vedoucí k dalšímu zkvalitnění návrhu zprávy.

2. VYMEZENÍ PROBLÉMU

2.1. Krmivářské odvětví EU

V roce 2005 vyprodukovalo 5 milionů zemědělců dobytek o celkové hodnotě 129 miliard EUR. Nejvýznamnějším cenovým faktorem představujícím 47 % hodnoty živočišných výrobků v EU jsou krmiva[1]. Hodnota nakoupených krmných směsí činila 37 miliard EUR. Evropské krmivářské odvětví (s výjimkou krmiv pro domácí zvířata) nabízí přímé zaměstnání pro přibližně 100 000 lidí v přibližně 4 000 závodů.

Technologický pokrok, lepší řízení farem a inovace vedou k přetrvávajícímu snižování poměru mezi spotřebovaným krmivem a zemědělským výrobkem. Například v roce 1968 bylo k výrobě 1 kg vajec potřeba 3,1 kg krmiva, zatímco v roce 2001 to bylo pouze 1,9 kg. Kromě hospodářského užitku připadá na výrobní jednotku také méně odpadních látek (oxid uhličitý, dusičnany, amoniak).

V Evropské unii má přibližně 62 milionů domácností domácí zvířata (nejpočetnější jsou kočky, kterých je 60 milionů, psů je 59 milionů). Odhaduje se, že v Evropské unii vyrobí ročně asi 450 společností přibližně 6 milionů tun krmiva pro domácí zvířata v hodnotě asi 9 miliard EUR. Tento trh zaměstnává asi 21 000 lidí přímo a 30 000 lidí nepřímo.

2.2. Problematika

V současné době reguluje oběh krmných surovin a krmných směsí pět starých směrnic Rady a asi 50 pozměňovacích a prováděcích opatření. Situace dospěla do fáze, kdy jsou právní předpisy velmi rozptýlené a obsahují řadu vzájemných odkazů, z čehož pramení obtížnost jejich jednotného výkladu a provádění. Kromě toho se pouze 2,6 % krmných směsí z EU dostane na vnitřní trh EU, což je ukazatelem překážek obchodu.

Výčet krmných surovin

Je důležité, aby suroviny, z nichž se vyrábí krmné směsi nebo které jsou přímo určeny ke krmení zvířat, byly jednoznačně klasifikovány a jasně popsány. Konkrétní charakteristiky těchto surovin jsou nezbytným předpokladem k zajištění účinnosti konečného výrobku. Ačkoliv mnohé krmné suroviny klasifikovány / popsány jsou, jejich seznamy zdaleka nejsou vyčerpávající. Je nutné zaměřit se zejména na mnohé nové krmné suroviny, např. druhotné produkty získané při zpracování potravin či z odvětví biologických paliv. V důsledku silnější konkurence při získávání základového obilí pro krmiva, potraviny a palivo pokračuje trend zvyšování množství druhotných produktů přidávaných do krmných dávek. Nedostatek jasných informací o produktu přispívá k nedostatečnému využívání těchto surovin.

Povolovací řízení pro krmiva

V případě bio-proteinů (výrobků bohatých na bílkoviny vyrobených určitými technickými postupy) se rozsah surovin, které jsou do této kategorie zařazeny, změnil v souvislosti s tím, že v platnost vstoupilo nařízení o doplňkových látkách. V souvislosti s touto změnou vyvstaly obavy, že povolovací řízení před uvedením výrobku na trh je pro zbývající bio-proteiny příliš komplikovaný a z hlediska potenciálních obav o bezpečnost nepřiměřený. Dále byl vyjádřena obava, že dle stávajících právních předpisů nové krmné suroviny (např. exotické rostliny) nepotřebují povolení pro uvedení na trh. I když neexistuje žádný a priori důkaz, že tyto produkty vzbuzují obavy o bezpečnost, jsou často šířeny bez jasné totožnosti.

Označení krmných směsí pro zvířata určená k produkci potravin

Stávající právní předpisy vyžadují, aby krmné suroviny, které se používají v krmných směsích pro zvířata s výjimkou domácích zvířat, byly seřazeny sestupně s uvedením procentuálního vyjádření dle váhy s tolerancí +/- 15 %. Konkrétní recepturu pro krmné směsi vnímá odvětví jako duševní vlastnictví a povinnost zveřejnit ji znamená, že konkurence může snadno využít investic, které byly do vývoje produktu vloženy. Povinnost zveřejnit složení krmné směsi pak mnohé odrazuje od investování do výzkumu a vývoje nových krmiv. Označení doplňkových látek v krmných směsích je zastaralé a je regulováno článkem ve zrušené směrnici o doplňkových látkách, která vyžaduje zjednodušení.

Označení krmiv pro domácí zvířata

Byly vyjádřeny obavy, že stávající právní předpisy týkající se označení krmiv pro domácí zvířata adekvátně neodrážejí požadavky zákazníků, a to v souvislosti s informacemi o konkrétním složení konečného produktu. V důsledku toho mohou být zákazníci zmateni či dokonce nesprávně informováni, pokud jde o to, co krmivo, které svým zvířatům dávají, obsahuje.

3. CÍLE

Projekt je součástí průběžného programu Komise pro zjednodušení. Obecné cíle tedy jsou :

( dosáhnout právní jednoznačnosti a harmonizovaného provádění,

( napomoci hladkému fungování vnitřního trhu,

( zjednodušit technické požadavky a odstranit zbytečné správní zatížení,

( zvýšit konkurenceschopnost krmivářského a zemědělského odvětví EU

( a dát uživatelům krmiv možnost učinit informované rozhodnutí, aniž by byli uváděni v omyl moderními způsoby označení.

Operační cíle jsou pro:

( soupis krmných surovin: hladké fungování vnitřního trhu díky jasnému označení produktů a řádného informování zákazníka,

( povolovací řízení: postupy přiměřené riziku s cílem zajistit, aby nové krmné suroviny byly přiměřeně specifikovány,

( označení krmných směsích pro hospodářská zvířata: zvýšení inovace a konkurenceschopnosti snížením nepotřebných požadavků na označení výrobků a dále aktualizace označení doplňkových látek ,

( označení krmiv pro domácí zvířata: vhodnější označení krmiv pro domácí zvířata a modernizace předpisů.

4. POSOUZENÍ HLAVNÍCH OTÁZEK POLITIKY

Je nesporné, že nové jednotné nařízení by do celého krmivářského odvětví EU vneslo soudržnost a jasnost.

4.1. Výčet krmných surovin

Možnost 1: zrušení neúplného seznamu krmných surovin

Možnost 2: zachování současného stavu

Možnost 3: rozšíření současného neúplného seznamu krmných surovin

Možnost 4: seznam krmných surovin vypracovaný zúčastněnými stranami pro celou EU (kodex zásad)

Zdá se, že dopady[2] všech možností na bezpečnost krmiv / potravin jsou neutrální. Seznam krmných surovin obsahující klasifikaci, popis a jednotlivé složky, které mají být označeny, má sloužit spíše jako nástroj pro identifikaci produktu a nikoli k zajištění bezpečnosti krmiva. Pokud jde o uživatelská práva, zrušení stávajícího seznamu by mohlo vést ke zhoršení identifikace produktů, zatímco doplnění seznamu povede k lepší informovanosti uživatelů. Rozšíření seznamu by znamenalo pokrytí většího množství krmných surovin a uvedení podrobnějších informací, což by napomohlo optimalizaci výrobního procesu uživatelů krmiv. Podobně by kodex zásad zkvalitnil specifikace a informace týkající se krmných surovin.

Vzhledem k tomu, že v oblasti surovin existuje velká konkurence z důvodu jejich využití pro krmiva, potraviny a paliva, využívá se pro krmiva více druhotných produktů z potravinářského průmyslu a průmyslu biopaliv. Z tohoto důvodu mají možnosti 3 a 4 pozitivní dopady, pokud jde o tržní informovanost, a to vzhledem k nedostatečné definici těchto produktů. Za předpokladu, že zúčastněné strany mohou tento nedostatek v informovanosti mezi podniky odstranit lépe než legislativní orgány, zdá se, že možnost 4 by přinesla lepší výsledky než možnost 3. Obsáhlý seznam by mohl být ku prospěchu malým a středním podnikům, neboť by měly volně k dispozici kvalitnější informace o krmných surovinách.

Zrušení stávajícího seznamu by snížilo správní zatížení. Rozšíření seznamu legislativním orgánem by správní zatížení výrazně zvýšilo. Možnost 4 by také zahrnovala značné náklady, tyto náklady by však byly výrazně nižší.

Závěr: Posouzení podporuje vypracování úplného seznamu krmných surovin společnou regulací, protože přidaná hodnota se vztahuje zejména na kvalitativní prvky uvádění krmiv na trh.

4.2. Povolovací řízení pro krmiva[3]

Možnost 1-1: bio-proteiny – zrušení povolovacího řízení před uvedením produktu na trh

Možnost 1-2: bio-proteiny – zachování současného stavu

Možnost 1-3: bio-proteiny – zmírnění povolovacího řízení

Možnost 2-1: nová krmiva – zachování současného stavu

Možnost 2-2: nová krmiva – požadování registračního postupu před uvedením produktu na trh

Možnosti 1-2 a 2-2, které vyžadují zavedení povolovacího řízení před uvedením na trh u bio-proteinů a nových krmných surovin, by přinesly mírně lepší výsledky, pokud jde o bezpečnost krmiv / potravin. Možnost 1-3 je hodnocena lépe než možnost 1-1, protože i v případě, že by se jednalo o mírnější postup, by byla zajištěna bezpečnostní opatření.

Pokud jde o uživatelská práva a průhlednost trhu, možnosti 1-2 a 2-2 (zmírnění v případě možnosti 1-3) přinesou vzhledem k požadavku na posouzení rizik mírně lepší výsledky.

Pozitivní hospodářské dopady možností 1-1 a 2-1 představují příznivý dopad na stav pracovních míst. Pokud jde o obchod se třetími zeměmi, možnosti 1-1 a 2-1 by zjednodušily dovozy, zvážíme-li možné rozdíly v povolování těchto produktů uvnitř a vně EU. Podobně by možnosti 1-1 a 2-1 velmi pozitivně ovlivnily konkurenceschopnost společností, které produkty uvádějí do oběhu, a potenciálních kupujících těchto produktů. Možnost 1-3 by v tomto ohledu měla mírně pozitivní vliv. V kontextu dopadů na konkurenceschopnost by možnosti 1-1 a 2-1 mohly uvolnit prostředky pro výzkum a vývoj s cílem uvádět na trh nové krmné suroviny. Malé a střední podniky obvykle nemají zdroje k zavádění žádostí o povolení a dohlížení na ně. Možnosti 1-1 a 2-1 by tudíž rozšířily jejich možnou oblast podnikání.

Je nutné posoudit dopady na správní zatížení, a to pro možnou výrobní společnost, pro instituci, která provádí posouzení rizik (EFSA), a pro příslušné úřady v souvislosti s dohlížením na povolovací řízení a tržní kontroly. Možnosti 1-2 (zmírněná možnost 1-3) a 2-2 způsobují výrazné náklady ve všech oblastech.

Závěr: Z hlediska bezpečnosti krmiv nedosahuje přidaná hodnota povolovacího řízení před uvedením produktu na trh úrovně, která by v případě bio-proteinů nebo nových krmných surovin ospravedlňovala předpis, že všechny musí tímto postupem projít. Bio-proteiny a nová krmiva by proto představovala běžné krmné suroviny, za jejichž výskyt na trhu je odpovědný provozovatel krmivářského podniku a na něž dohlíží příslušné orgány.

4.3. Označení krmných směsí pro zvířata určená k produkci potravin

Možnost 1-1: krmné suroviny - zachování současného stavu

Možnost 1-2: krmné suroviny – uvedení v sestupném pořadí podle váhy

Možnost 2-1: doplňkové látky - zachování současného stavu

Možnost 2-2: doplňkové látky – povinné uvedení názvů

Ačkoliv bylo prohlášení o procentech krmných surovin (možnost 1-1) zavedeno jako prostředek veřejného zdraví a bezpečnosti krmiv, z rámce, který následně vznikl a který provádí obecné potravinové právo, vyplývá, že přidaná hodnota tohoto prohlášení je z hlediska podpory bezpečnosti krmiv zanedbatelná. Pokud na jedné straně vezmeme v úvahu základní zásadu, že všechny doplňkové látky musí být povolené a bezpečné, a na druhé straně, že následnou dohledatelnost lze zajistit prostřednictvím identifikačních systémů jak výrobce, tak konkrétní výrobní série, lze potenciální negativní dopad možnosti 2-2 považovat za zanedbatelný.

Možnosti 1-2 a 2-1 by mohly ze střednědobého hlediska vést k vyšší zaměstnanosti v krmivářském odvětví, a to vzhledem k pozitivním hospodářským dopadům.

Možnost 1-1 (zmírněná 2-2) je vnímána velmi negativně z hlediska konkurenceschopnosti v krmivářském odvětví EU, což by mohlo mít vliv i na konkurenceschopnost chovatelů dobytka v EU. Rozdíl mezi povinným prohlášením o procentech kombinovaný s výraznou tolerancí a sestupným pořadím je z hlediska transparentnosti trhu zanedbatelný. Požadavek označení všech doplňkových látek se jeví tak, že pro zákazníka bude mít z hlediska průhlednosti pozitivní účinek, avšak co se týče vhodnosti, objevily se i názory, že označení budou přesycena informacemi.

Vzhledem k tomu, že není známo, že by mimo EU existoval systém srovnatelný se systémem povinného prohlášení o procentech, mohlo by jeho zrušení zjednodušit obchod se třetími zeměmi.

Dopady možnosti 1-2 na výzkum a vývoj jsou vnímány jako výrazně pozitivní, neboť podporují inovaci a investice v krmivářském odvětví. U možnosti 1-1 se zkonstatovaly negativní dopady na ochranu know-how a totéž se týká i povinného označení krmných směsí doplňkovými látkami do nich zapracovaných (možnost 2-2). Možnosti 1-1 a 2-2 by mohly zhoršit situaci malých a středních podniků, které úspěšně obchodují se speciálními krmivy vyvinutými na základě výjimečných investic do vývoje produktů.

Zdá se, že dopady možností 1-1 a 2-2 na správní zatížení jsou méně významné vzhledem k současným technologickým možnostem systémů balení, jimiž odvětví disponuje. Ve vztahu ke členským státům se zkonstatovalo, že možnost 1-1 (zmírněná možnost 2-2) by znamenala výrazné správní zatížení spojené s obtížným analytickým ověřením uváděných hodnot.

Závěr: Výsledky posouzení dopadů hovoří ve prospěch odstranění povinného procentuálního uvedení váhy krmných surovin v krmných směsích spojené jednak s možností dobrovolně procentuální vyjádření uvést a jednak s ustanovením, že kupující může získat více informací na požádání.

Označení krmných směsí doplňkovými látkami by bylo všeobecně povinné jen u těch citlivých. Zbývající doplňkové látky by mohly být uváděny dobrovolně, např. v souladu s kodexem osvědčených postupů dané zúčastněné strany schváleným postupem projednávání ve výborech.

4.4. Označení krmiv pro domácí zvířata

Možnost 1: zachování současného stavu a aktualizace uvádění doplňkových látek

Možnost 2: uvedení všech krmných surovin v sestupném pořadí podle váhy a uvedení všech doplňkových látek

Možnost 3: poskytnutí dodatečných informací prostřednictvím kodexu osvědčených postupů

Zdá se, že dopady všech možností na bezpečnost krmiv / potravin jsou neutrální. Za prvé platí, že domácí zvířata nevstupují do potravinového řetězce. Za druhé, bezpečnost ve výrobě a na trhu zajišťují revidované právní předpisy týkající se potravin.

Dopady jednotlivých možností na uživatelská práva jsou nejednoznačné, protože na jedné straně možnost 2 nabízí ve všech případech vyšší průhlednost trhu a více informací o produktu, což na první pohled naznačuje pozitivní účinek. Na straně druhé však průměrný zákazník, který kupuje krmivo pro domácí zvířata, žádá jednoduché a srozumitelné označení. Pokud by byl požadavek na jednoduchost a srozumitelnost zahrnut do problematiky uživatelských práv, pak se zdá, že dopady možnosti 3 budou pozitivní.

Konzultace poukázala na negativní dopad možnosti 2 na zaměstnanost vyplývající z negativních vlivů na konkurenceschopnost, ochranu know-how a správní náklady. Možnost 2 se přímo dotýká životního prostředí, a to z důvodů zvýšení množství nevhodných vedlejších produktů, které musí být odstraněny místo toho, aby byly použity do krmiva domácích zvířat. Vzhledem k tomu, že odvětví také ztratí jistou míru flexibility, pokud jde o rozsah použitelných surovin, možnost 2 by vedla ke zvýšení přepravních vzdáleností a měla by tak negativní dopad na životní prostředí.

Možnost 2 by negativně ovlivnila výzkum a vývoj a konkurenceschopnost krmivářského odvětví EU, a to v důsledku zveřejnění vlastních receptur a zvýšených nákladů, uvážíme-li zejména velký podíl neznačkových produktů určených pro maloobchod. Možnost 3 by naopak mohla zvýšit konkurenceschopnost vzhledem k tomu, že by přinesla větší svobodu podnikání. Negativním dopadem možnosti 2 na obchod uvnitř a vně Společenství by bylo především výrazné narušení tradičních obchodních toků, což by mohlo těžce poškodit třetí země.

Možnost 2 by se dotkla zejména malých a středních podniků, které nakupují za „nejlepší tržní ceny“, protože nemohou kompenzovat proměnlivé zdroje surovin tak jako velké nadnárodní podniky. Možnost 3 by naopak malé a střední podniky podpořila, protože by mohly využít kodexu, aniž by za tímto účelem musely zakládat vlastní příslušné oddělení.

Dopady možnosti 2 na odvětví jsou vnímány velmi negativně, zejména kvůli dodatečným nákladům souvisejícím se získáváním surovin, skladovacími zařízeními a personálem. Co se týče správního zatížení příslušných úřadů, zdá se, že pozitivní a negativní dopady možnosti 2 jsou v rovnováze. Vzhledem k tomu, že odvětví již vyvinulo vlastní iniciativu a začalo pracovat na kodexu osvědčených postupů, se dodatečné náklady možnosti 3 jeví jako zanedbatelné.

Závěr: Výsledky posouzení dopadů hovoří ve prospěch zachování současné situace v aktualizované podobě s ohledem na kategorie surovin a pravidla pro doplňkové látky se zaměřením na přiměřenost informování průměrného majitele domácích zvířat. Zúčastněné strany by měly vypracovat kodex kvalitního označení krmiv pro domácí zvířata schválený postupem projednávání ve výborech.

5. MONITORING A HODNOCENÍ

Pro monitoring a hodnocení jsou navrženy tyto ukazatele: počet a analytické vlastnosti krmných surovin na seznamu, nebezpečí související s negativním účinkem na veřejné zdraví, míra podrobnosti kodexu kvalitního označení krmiv pro domácí zvířata a spokojenost uživatelů krmiv.

[1] Krmiva lze rozdělit na krmné suroviny, doplňkové látky, krmné směsi a medikovaná krmiva.

[2] Dopady na zaměstnanost, uživatelská práva, životní prostředí a malé a střední podniky jsou zmíněny jen tehdy, pokud jsou nějaké zaznamenány.

[3] Převážná část dovozů pokrutin a výrobků z kukuřice, které se stále častěji vyrábějí z geneticky modifikovaných surovin, musí projít povolovacím řízením v souladu se zvláštními právními předpisy EU, na které se problematika zde diskutovaná nevztahuje.