Zvláštní zpráva č. 4/2013 „Spolupráce EU s Egyptem v oblasti správy věcí veřejných“





ZKRATKY CAO : Centrální auditní organizace CSF : Nástroj pro občanskou společnost CSO : Organizace občanské společnosti CSP : Strategický dokument země DCI-NSA : Finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty EED : Evropská nadace pro demokracii EIDHR : Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva ENPI : Evropský nástroj sousedství a partnerství EPS : Evropská politika sousedství ESVČ : Evropská služba pro vnější činnost FGM : Mrzačení ženských pohlavních orgánů HDP : Hrubý domácí produkt IfS : Nástroj stability MEDA : Doprovodná opatření hospodářské a sociální reformy v nečlenských zemích Středomoří MF : Ministerstvo financí MMF : Mezinárodní měnový fond MTEF : Střednědobý rámec výdajů NCCM : Národní rada pro dětství a mateřství NCHR : Národní rada pro lidská práva NCW : Národní rada pro ženy NGO : Nevládní organizace NIP : Národní orientační program PEFA : Veřejné výdaje a finanční odpovědnost PETS : Kontrola veřejných výdajů PFM : Řízení veřejných financí SBS : Odvětvová rozpočtová podpora SCAF : Nejvyšší rada ozbrojených sil v Egyptě SIGMA : Podpora správy věcí veřejných a řízení TA : Technická pomoc TSA : Jednotný státní účet SHRNUTÍ I. Egypt je největší zemí arabského světa a v severní Africe a na Blízkém východě tradičně hraje vedoucí úlohu. Byl rovněž důležitou součástí tzv. arabského jara, kdy v Egyptě došlo počátkem roku 2011 k povstání proti Mubarakovu režimu. II. Jak před povstáním, tak i po něm byl Egypt jedním z hlavních příjemců pomoci v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství (ENPI), který EU používá k podpoře své evropské politiky sousedství (EPS). III. Na období 2007–2013 získal Egypt prostředky ve výši přibližně 1 miliardy EUR. Přibližně 60 % těchto finančních prostředků je prostřednictvím odvětvové rozpočtové podpory poskytováno egyptské vládě, zbytek je poskytován formou projektů dohodnutých s egyptskými orgány. EU rovněž poskytla daleko menší částky přímo organizacím občanské společnosti, zejména prostřednictvím evropského nástroje pro demokracii a lidská práva (EIDHR). IV. Audit se zabýval otázkou, zda Evropská komise a Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) účelně řídily podporu EU tak, aby v Egyptě zlepšily správu věcí veřejných před povstáním v roce 2011 i po něm. V. Předmětem auditu bylo období do září 2012. Zaměřil se na dvě klíčové oblasti správy věcí veřejných: lidská práva a demokracii na jedné straně a řízení veřejných financí a boj proti korupci na straně druhé. Audit prověřil 25 projektů a tři hlavní programy odvětvové rozpočtové podpory. Rovněž šetřil, jak EU řídila širší rámec spolupráce s Egyptem na základě evropské politiky sousedství s cílem dosáhnout v uvedených oblastech pokroku. VI. Z auditu vyplynulo, že celkově Komise a ESVČ nebyly schopny účelně řídit podporu EU pro zlepšení správy věcí veřejných v Egyptě. Příčinou částečně byly obtížné podmínky, kterým v Egyptě čelily, ale i nedostatky ve způsobu, jakým ESVČ a Komise řídily svou spolupráci s Egyptem. VII. Do akčního plánu EU a Egypta v rámci evropské politiky sousedství zaměřeného na reformy se Komisi ještě před povstáním podařilo začlenit velký počet otázek lidských práv a demokracie a tuto oblast Komise také učinila jednou ze svých priorit pro pomoc v rámci nástroje ENPI. Nebyla však schopna dosáhnout pokroku, a to ať v rámci svého dialogu evropské politiky sousedství, nebo prostřednictvím hlavního projektu evropského nástroje sousedství a partnerství, který v této oblasti financovala. Nehledě na tyto obtíže Komise nadále egyptské vládě poskytovala významnou finanční pomoc, zejména formou rozpočtové podpory. VIII. Před povstáním byly projekty, které přímo financovaly organizace občanské společnosti, relativně úspěšnější, získávaly však velmi omezené finanční prostředky. I přes značný objem prostředků poskytnutých prostřednictvím rozpočtové podpory nebyl tento nástroj při podpoře řízení veřejných financí účelný a bylo dosaženo jen pomalého pokroku. Komise financovala velmi relevantní protikorupční projekt, ale i tento projekt se rozbíhal pomalu a nebyl dostatečně pečlivě monitorován. IX. Po povstání znamenal přezkum evropské politiky sousedství významné úsilí nově zřízené ESVČ a Komise o zlepšení účelnosti podpory EU. Přezkum se však dosud neprojevil v podobě podstatné revize podpory EU pro Egypt. Ačkoli zaměření přezkumu na prosazování "pevné demokracie" je pro Egypt velmi relevantní, práva žen a menšin v Egyptě představují klíčové problémy, které nebyly v přezkumu a následující nové pomoci výrazně zdůrazněny. Přidaná hodnota nových mechanismů na podporu občanské společnosti dosud nebyla prokázána a dodatečné finanční prostředky přidělené organizacím občanské společnosti v Egyptě byly skrovné. X. Související přezkum rozpočtové podpory EU identifikuje určité důležité způsoby, jak posílit řízení ze strany Komise, tyto změny však nebudou účelné, pokud nebude Komise při uplatňování svých podmínek přísnější. XI. Zpráva uvádí doporučení, jak posílit podporu lidských práv a demokracie, řízení veřejných financí a boj proti korupci, a doporučení ohledně nutné revize využívání rozpočtové podpory pro Egypt. ÚVOD 1. Tato zpráva o auditu posuzuje úsilí Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) a Evropské komise o prosazování řádné správy věcí veřejných v Egyptě před událostmi roku 2011 a po nich. NEDÁVNÝ VÝVOJ V EGYPTĚ 2. Egypt je s 84 miliony obyvatel největší zemí v arabském světě a tradičně hraje v severní Africe a na Blízkém východě vedoucí úlohu. Žije v něm rovněž jedna z největších muslimských populací na světě, ale s významnou křesťanskou menšinou. Jeho vztahy se sousedním Izraelem mají naprosto zásadní význam pro mír v regionu i mimo něj. 3. Po svržení monarchie v roce 1952 vládli v Egyptě do roku 2011 tři autokratičtí prezidenti, všichni vzešli z vojenského prostředí: nejprve plukovník Násir až do své smrti v roce 1970, následně plukovník Sadat do doby, než byl v roce 1981 zavražděn muslimskými radikály, a od roku 1981 do roku 2011 Sadatův viceprezident, Husní Mubarak, který byl dříve velitelem letectva. 4. Mubarak zachovával v zemi po celých třicet let, kdy byl u moci, výjimečný stav, původně zavedený po atentátu na Sadata. Do roku 2005 byl jediným kandidátem na prezidenta, a v důsledku toho velkou většinou zvítězil ve volbách pětkrát po sobě. Jeho Národní demokratická strana ovládla parlament. Nakonec ustoupil tlaku a v roce 2005 umožnil řádné volby prezidenta, následně v nich však stanovil natolik omezující podmínky, že se proti němu mohl jen stěží postavit reálný konkurent. 5. Na druhé straně zejména po roce 2005 provedl Mubarak řadu liberalizujících hospodářských reforem, které mezinárodní společenství obecně přivítalo. Tyto reformy však spíše posílily, než omezily nerovnost ve vztahu k armádě i ke kruhům spojeným s rodinou prezidenta, které měly v zemi zásadní ekonomické zájmy. 6. Dne 25. ledna 2011 vypuklo lidové povstání, když demonstranti protestovali proti pokračujícímu výjimečnému stavu a související policejní brutalitě a mučení, neexistenci svobodných voleb a omezené svobodě projevu. Protesty byly namířeny i proti obecně rozšířené korupci a vysoké míře nezaměstnanosti, k níž se přidružily rostoucí ceny potravin. Tyto do značné míry neočekávané události vedly k Mubarakově rezignaci dne 11. února 2011. 7. Od února 2011 do června 2012 Egypt de facto řídila Nejvyšší rada ozbrojených sil. Tato rada v mnoha ohledech pokračovala v autoritářském přístupu předešlých vlád, včetně velmi tvrdého postupu proti zahraničním nevládním organizacím, který začal na podzim roku 2011. Nicméně po několika odkladech vedly prezidentské volby v květnu a v červnu 2012 k těsnému vítězství kandidáta Muslimského bratrstva, Muhammada Mursího. 8. Tento úspěch Muslimského bratrstva byl v souladu s jeho výrazným výsledkem v parlamentních volbách na konci roku 2011, v nichž jeho kandidáti získali 235 ze 498 křesel. Současně také konzervativnější Islámský blok vedený saláfisty získal 123 křesel. Sekulární a liberální skupiny, přestože při povstání hrály důležitou úlohu, získaly jen zhruba 20 % křesel. V červnu 2012 však Nejvyšší soud prohlásil, že některé aspekty volby byly neústavní a na rok 2013 se nyní plánují volby nové. 9. V prosinci 2012 Egypťané hlasovali pro novou ústavu. Velká část egyptské společnosti však vyjádřila silné obavy z toho, co vnímá jako posun k právu šaría, omezování svobody projevu i práv žen a menšin a pokračující privilegované postavení armády. RÁMEC SPOLUPRÁCE EU 10. Dohoda o přidružení mezi Egyptem a EU, která vstoupila v platnost v roce 2004, stanoví právní základ a institucionální rámec spolupráce Egypta s EU. Rada přidružení se má nejméně jednou ročně scházet na úrovni ministrů k dialogu o zásadních otázkách týkajících se dohody nebo o jiných dvoustranných či mezinárodních otázkách v zájmu obou stran. Výbor pro přidružení, kterému jsou nápomocny podvýbory, má umožnit dialog na úrovni vyšších úředníků s cílem zajistit provádění dohody. 11. Klíčovým prvkem dohody o přidružení je důraz na dodržování demokratických zásad a základních lidských práv (článek 2). To je odrazem dlouhodobého úsilí EU o prosazování lidských práv a demokracie v jejích mezinárodních vztazích, jež je rovněž zakotveno v článku 21 Smlouvy o Evropské unii [1]. 12. Egypt je z hlediska počtu obyvatel největší zemí zahrnutou do evropské politiky sousedství Evropské unie (EPS) [2]. EPS byla zahájena v roce 2004 s cílem předejít prostřednictvím posilování prosperity, stability a bezpečnosti EU i jejích sousedů vzniku nových hranic mezi rozšířenou Evropskou unií a jejími jižními a východními sousedy. 13. Ústředním prvkem EPS jsou dvoustranné akční plány mezi EU a každou partnerskou zemí EPS. Tyto plány stanoví celou řadu krátkodobých a střednědobých priorit pro politické a hospodářské reformy, na nichž se obě strany dohodly. Akční plán EU a Egypta přijala Rada přidružení EU-Egypt v březnu 2007 a tento plán zahrnuje šest oblastí [3]. Plán měl skončit v březnu 2012, jeho platnost však byla prodloužena po dobu, kdy se v součinnosti s egyptskými orgány připravuje nový akční plán. Evropská komise každoročně zveřejňuje zprávy o pokroku EPS věnované provádění plánovaných reforem stanovených v akčních plánech. 14. Až do konce roku 2010 odpovídala za rozvoj koncepce EPS a následné programování a provádění pomoci a celkový rámec spolupráce EPS Evropská komise. Po zřízení Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) v prosinci 2010 převzala ESVČ odpovědnost za rozvoj politiky a celkový rámec spolupráce a ESVČ a Komise sdílejí odpovědnost za programování pomoci. Za provádění pomoci nadále odpovídá Komise. FINANČNÍ POMOC EU 15. Evropský nástroj sousedství a partnerství (ENPI) [4] byl zahájen v roce 2007 s cílem poskytovat finanční pomoc, která má partnerské země podpořit při provádění akčního plánu. Nástroj ENPI nahradil předchozí program finanční pomoci EU s názvem MEDA, který zahrnoval jen země jižního a východního Středomoří [5]. Pomoc z nástroje ENPI je podmíněna respektováním demokracie a dodržováním lidských práv (článek 28). Egypt je jedním z hlavních příjemců pomoci v rámci nástroje ENPI; dostává v rámci strategického dokumentu pro Egypt, který EU přijala na období 2007–2013, částku ve výši přibližně 1 miliardy EUR. Strategický dokument země určuje tři prioritní oblasti pomoci v rámci ENPI (podrobnosti o přidělených částkách viz příloha I): a) podpora reforem v oblasti demokracie, lidských práv a spravedlnosti (90 milionů EUR); b) rozvoj konkurenceschopnosti a produktivity hospodářství (409 milionů EUR); c) zajištění udržitelnosti rozvoje (508 milionů EUR). 16. Přibližně 40 % pomoci z nástroje ENPI pro Egypt se používá k financování projektů, zatímco řádově 60 % pomoci z nástroje ENPI pro Egypt se realizuje prostřednictvím odvětvové rozpočtové podpory. To znamená, že finanční prostředky EU budou směrovány přímo do státního rozpočtu Egypta, pokud bude země plnit podmínky odvětvové reformy odvětví a reformy řízení veřejných financí [6]. V posledních letech Komise ve svých programech pomoci klade velký důraz na zlepšení řízení veřejných financí – na to, jak přijímající vlády plánují, provádějí a kontrolují své rozpočty – s cílem napomoci zlepšit hospodárnost, efektivitu, účelnost a transparentnost způsobů využívání jejich vlastních státních financí i finančních prostředků EU. Rozpočtová podpora je hlavním nástrojem, který Komise za tímto účelem v Egyptě použila. 17. Zatímco pomoc EU v Egyptě se financuje hlavně prostřednictvím nástroje ENPI, další, mnohem menší podpora v oblasti správy věcí veřejných je poskytována prostřednictvím evropského nástroje pro demokracii a lidská práva (EIDHR), tematických programů financovaných z finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci (DCI), nástroje stability (IfS) a nedávno ustaveného nástroje pro občanskou společnost. Klíčovým znakem této podpory je to, že Komise ji může poskytovat přímo prostřednictvím grantů organizacím občanské společnosti a jiným nestátním subjektům, aniž by musela uzavírat dohody o financování s vnitrostátními orgány. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 18. Audit se zabýval obecnou otázkou: "Řídily Evropská komise a Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) účelně podporu Evropské unie za účelem zlepšení správy věcí veřejných před povstáním v roce 2011 a po něm?" 19. Audit se vztahuje na období od zahájení činnosti nástroje ENPI v roce 2007 do září 2012 [7]. 20. Audit se zaměřil na dvě hlavní oblasti správy věcí veřejných: na demokracii a lidská práva na jedné straně a na řízení veřejných financí a boj proti korupci na straně druhé: a) V oblasti demokracie a lidských práv audit zkoumal: i) nejrozsáhlejší program v oblasti lidských práv financovaný z nástroje ENPI (17 milionů EUR); ii) každoroční financování z nástroje EIDHR a souvisejícího tematického programu finančního nástroje rozvojové spolupráce pro nestátní subjekty, včetně vzorku 15 projektů o celkové hodnotě 2,95 milionu EUR. iii) dva projekty v celkové hodnotě 2,86 milionu EUR financované z nástroje stability. b) V oblasti řízení veřejných financí a boje proti korupci: i) tři největší odvětvové rozpočtové programy (celková hodnota 304 milionů EUR) [8]; ii) hlavní protikorupční projekt financovaný z nástroje ENPI (2,5 milionu EUR). Podrobnější informace o všech intervencích, které byly předmětem auditu, uvádí příloha II. 21. U každé z těchto oblastí správy věcí veřejných audit posuzoval i akční plán EU a Egypta, dialog mezi EU a Egyptem o provádění akčního plánu a zprávy Komise o dosaženém pokroku. 22. Důkazní materiál pro své posouzení Účetní dvůr shromáždil prostřednictvím dokumentárního přezkumu, rozhovorů s ESVČ, Komisí, egyptskými orgány a organizacemi občanské společnosti, jakož i s ostatními dárci. Audit zahrnoval dvoutýdenní návštěvu Egypta v červnu 2012. Mezinárodní odborník poskytl auditnímu týmu poradenství v oblasti demokracie a lidských práv. PŘIPOMÍNKY PŘED POVSTÁNÍM BYLO DOSAŽENO JEN MÁLO VÝSLEDKŮ NEÚČELNÝ PŘÍSTUP K OTÁZCE LIDSKÝCH PRÁV PŘED POVSTÁNÍM 23. Tak jako u všech zemí v rámci EPS Evropská komise před sjednáním akčního plánu s egyptskými orgány v roce 2005 vydala "zprávu o zemi" [9], v níž uvedla své posouzení situace v Egyptě. Zpráva obsahovala kritické připomínky k politické situaci a upozorňovala na negativní dopad výjimečného stavu na lidská práva a demokracii. 24. Po jednáních s egyptskými orgány byla Komise schopna mezi 19 hlavních priorit akčního plánu zařadit tři vysoce prioritní oblasti týkající se lidských práv a demokracie [10]. Na detailnější úrovni však akční plán obsahoval dokonce 39 prioritních opatření v oblasti lidských práv a demokracie. Šlo však o příliš ambiciózní agendu, která nevycházela z jasně definovaných priorit Komise. 25. Předpokládaná opatření zahrnovala citlivá témata, jako je spolupráce v oblasti voleb, právo na shromažďování a sdružování a práva zadržených osob. Řada klíčových otázek, které byly ve zprávě o zemi nastoleny, však nebyla řešena přímo, zejména pak pokračování výjimečného stavu, úloha vojenských soudů a soudů pro státní bezpečnost a velmi rozšířené používání mučení. Kromě toho byla některá opatření definována dosti nepřesně a bez jasných měřítek pro hodnocení pokroku. HLAVNÍ PROJEKT V OBLASTI LIDSKÝCH PRÁV BYL DO ZNAČNÉ MÍRY NEÚSPĚŠNÝ 26. Ve strategickém dokumentu země pro období 2007–2013 byla lidská práva a demokracie poprvé zvolena prioritní oblastí finanční pomoci EU (viz bod 15). Šlo o úspěch Komise v její snaze o prosazení těchto témat mezi prvotní body politické agendy v rámci jejích vztahů s Egyptem. 27. Hlavní intervencí zahájenou v této oblasti v rámci strategického dokumentu země byl program ENPI zaměřený na prosazování a ochranu lidských práv a občanské společnosti. Jeho cílem bylo zvýšit kapacitu egyptských institucí i organizací občanské společnosti, a umožnit jim tak účelné provádění mezinárodních úmluv v této oblasti. Program měl pomoci řešit nejvyšší prioritu, která byla v akčním plánu přikládána lidským právům. Program byl schválen v roce 2008 a byla mu přidělena částka 17 milionů EUR (podrobnosti viz příloha II). 28. Koncepce programu vykazovala několik nedostatků. Do značné míry byl pokračováním různých projektů financovaných v rámci strategického dokumentu země na období 2002–2006 [11]. Tyto projekty však nebyly v novém programu dobře vzájemně integrovány, zvláště pak projekt "Prosazování environmentálních práv prostřednictvím organizací občanské společnosti". Navíc Komise při přípravě programu nedostatečně zohlednila poučení z těchto předcházejících projektů. Dvě z organizací, které byly vybrány k provádění programu, byly přes svůj reformní přístup veřejné subjekty zřízené Mubarakovým režimem se specifickými vazbami na manželku prezidenta, a nikoli na vládní ministerstva [12]. Tyto vazby po povstání program znevýhodnily. 29. Provádění programu zatěžovala velká prodlení, která lze do značné míry přičítat nedostatečné snaze ze strany egyptských orgánů: a) Dohodu o financování egyptské orgány podepsaly až 23. prosince 2009, v poslední den před koncem lhůty pro podpis. Tomu předcházel složitý proces jednání mezi Komisí a egyptskými orgány ohledně obsahu programu a způsobu, jakým má být prováděn. b) Provádění po podpisu dohody probíhalo i nadále velmi pomalu. Po 30 měsících a pouhých šest měsíců před koncem lhůty pro zadávání zakázek byly zakázky uzavřeny jen na 53 % finančních prostředků programu a 22 % finančních prostředků bylo vyplaceno. Došlo k prodlením zvláště v zahajování činnosti řídicí jednotky programu, což ovlivnilo provádění programu celkově. c) Zrušení složky pro posilování kapacity organizací občanské společnosti (4 miliony EUR), k němuž došlo v dubnu 2012, znamenalo pro program zásadní krok zpět. Bylo výsledkem nedostatečné shody egyptských orgánů a Komise na formulaci, která má být použita ve vztahu k menšinám a genderovým otázkám při přípravě výzvy k předkládání návrhů projektů. Služby Komise samy v těchto bodech nedošly k jasnému rozhodnutí. 30. I přes úsilí, které Komise vynaložila na udržení programu v chodu, přinesl tento program jen málo výsledků, jejichž udržitelnost je silně závislá na politickém vývoji v Egyptě. I když podle záměru Komise měl být program způsobem, jak vyzdvihnout problematiku lidských práv, v praxi nebyla Komise schopna jej použít jako prostředek rozvoje dialogu s egyptskými orgány na toto téma. OMEZENÉ FINANCOVÁNÍ PRO OBČANSKOU SPOLEČNOST PŘED POVSTÁNÍM PROSTŘEDNICTVÍM NÁSTROJE EIDHR A TEMATICKÉHO PROGRAMU DCI NSA 31. Komise použila nástroj EIDHR k řešení některých velmi citlivých témat, například volebního procesu a boje proti mučení a špatnému zacházení. Těmito otázkami nebylo možné se zabývat v rámci pomoci z nástroje ENPI, protože tento nástroj vyžaduje, aby Komise uzavřela dohody o financování s vnitrostátními orgány. Přestože byl nástroj EIDHR zprvu více využíván v oblasti sociálních a hospodářských práv, zavedení tematického programu finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty v roce 2010 Komisi umožnilo zaměřit nástroj EIDHR na demokracii a politická práva. Financování bylo využíváno k posilování kapacity organizací občanské společnosti v těchto oblastech účelně jednat a poskytovat podporu obětem porušování lidských práv. 32. Pro tyto dva nástroje však bylo před povstáním k dispozici jen velmi omezené financování, jež neodráží politický význam, který ESVČ a Komise přikládaly oblasti demokracie a lidských práv v akčním plánu (viz bod 24). Financování je nízké i v porovnání s pomocí přidělenou oblasti lidských práv a demokracie z nástroje ENPI (viz předešlý oddíl) [13] a s částkami přidělenými pro oblast rozpočtové podpory. U nástroje EIDHR průměrné roční finanční prostředky v letech 2008 až 2010 činily pouhých 875000 EUR, přestože bylo podáváno v průměru 40 žádostí ročně. Každoročně bylo uděleno jen čtyři až sedm grantů o průměrné výši přibližně 150000 EUR. Po zavedení tematického programu finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty v roce 2010 zůstaly přidělené prostředky stejně skromné [14]. 33. Komise dosud nezmapovala existující egyptské organizace občanské společnosti. Kvůli nedostatku podrobných informací o těchto organizacích bylo obtížnější v obsahu každoročních výzev k předkládání návrhů v rámci programů EU zajistit zohlednění názorů celé škály organizací občanské společnosti. Rovněž pak bylo složitější připravovat výzvy k předkládání návrhů odpovídající jejich kapacitě [15]. 34. Provádění pomoci prostřednictvím nástroje EIDHR a tematického programu finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty bylo zpomaleno délkou řízení Komise u výzev k předkládání návrhů. Průměrná doba mezi koncem lhůty k předložení návrhů projektů pro organizace občanské společnosti a podpisem grantové smlouvy na financování projektu ze strany Komise činila u vzorku zkoumaných smluv 8,5 měsíce. Bylo tomu tak i přes malé smluvní částky a skutečnost, že časový rámec plnění smluv často činí jen 24 měsíců. 35. Devět ze čtrnácti podepsaných projektů ve vzorku vykazovalo prodlení v důsledku dlouhých schvalovacích postupů egyptského ministerstva solidarity a sociální spravedlnosti [16]. V těchto případech byla Komise flexibilní a poskytovala podporu a systematicky prodlužovala časový rámec provádění projektu, nežli organizace občanské společnosti získaly nutný souhlas. 36. Z pěti dokončených projektů ve vzorku tři přinesly plánované výstupy ve prospěch cílových skupin. Další dva projekty nedosáhly svých cílů plně, zejména kvůli vměšování egyptských orgánů. Přínos projektů pro zlepšení správy věcí veřejných se projevil většinou jen na těch nejnižších lokálních úrovních. DIALOG, ALE MÁLO SKUTEČNÝCH OPATŘENÍ V OBLASTI LIDSKÝCH PRÁV A DEMOKRACIE 37. Po zdlouhavých jednáních byla Komise schopna se s egyptskými orgány dohodnout na zřízení podvýboru pro politické záležitosti v rámci výboru pro přidružení. Název podvýboru však vyjadřoval související kompromis: podvýbor pro politické záležitosti: lidská práva a demokracie – mezinárodní a regionální otázky. Zatímco Komise chtěla dialog zaměřit na lidská práva a demokracii, egyptská strana se chtěla soustředit na otázky mezinárodní bezpečnosti v souladu se svou snahou o rozvoj strategického partnerství s EU. 38. Podvýbor se v letech 2008 až 2010 scházel jednou ročně. Evropská unie v něm ve stále větší míře nastolovala zásadní otázky týkající se lidských práv a demokracie v Egyptě, včetně mučení, svobody sdružování a projevu, omezujícího zákona o nevládních organizacích [17] a pokračování výjimečného stavu. Reakcí egyptské strany však bylo zaměření na mezinárodní otázky a ubezpečování EU o tom, že jsou podnikána opatření v oblasti vnitrostátní správy věcí veřejných, případně byl snižován význam této oblasti. Egyptské orgány také tvrdily, že problematikou lidských práv se zabývají v rámci programu nástroje ENPI na toto téma, ačkoli ve skutečnosti tento projekt soustavně zdržovaly (viz bod 29). 39. Komisi se nepodařilo zajistit, aby na otázky, které nastolila v rámci dialogu v podvýboru, egyptské orgány následně navázaly formou konkrétních opatření. I pokud byly nastolené otázky zařazeny jako body opatření na konci zasedání, obvykle nedošlo k jejich realizaci. Například v roce 2009 podvýbor zařadil jako bod opatření "zkoumání možnosti využití technické pomoci EU při poradenství Egyptu ve věci právních předpisů o nevládních organizacích v členských státech". Tento bod nebyl dále rozvíjen. 40. Zprávy Komise o pokroku v provádění akčních plánů podobným způsobem nastolovaly citlivé otázky lidských práv a demokracie a zaujímaly stále kritičtější postoj. Nezmiňovaly však problémy s prováděním pomoci EU určené k řešení těchto problémů. Zároveň až do zprávy o pokroku za rok 2011 [18] Komise ve svých zprávách nepředkládala žádné návrhy opatření, která by měly egyptské orgány k řešení nastolených otázek přijmout. 41. Komise nijak nespojovala svou kritiku porušování lidských práv ve zprávách o pokroku s možností snížení nebo pozastavení pomoci EU. Činila tak přesto, že doložky o lidských právech jsou obsaženy v dohodě o přidružení, v nařízení o nástroji ENPI (viz body 11 a 15) a v dohodách o financování pro jednotlivé programy. Vzhledem k tomu, že rozpočtová podpora přímo financovala státní rozpočet, mohlo být snížení nebo pozastavení rozpočtové podpory velmi účinným způsobem podpory otázek lidských práv, před povstáním však k němu nedošlo. NEEXISTUJE PLÁN REFORMY ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ 42. Akční plán EU a Egypta se zabývá řadou priorit reformy řízení veřejných financí, ačkoli ne podrobně. Rovněž zmiňoval nutnost větší transparentnosti a revize protikorupční politiky, aniž by však zdůraznil význam boje proti korupci a zařadil ji mezi devatenáct vysoce prioritních oblastí. 43. Rozpočtová podpora je klíčový nástroj, který Komise používá k prosazování reformy řízení veřejných financí v partnerských zemích. Politika Komise zdůrazňuje, že je nutné, aby země, které jsou příjemci rozpočtové podpory, zavedly plán reformy řízení veřejných financí s cílem upřednostnit a koordinovat reformy. I když přibližně 60 % pomoci EU přichází prostřednictvím rozpočtové podpory, Komise od egyptských orgánů stanovení takového plánu nepožadovala. 44. V roce 2009 Komise financovala posouzení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti (PEFA) věnované stavu řízení veřejných financí v Egyptě, které upozornilo na nedostatky v klíčových oblastech řízení veřejných financí, včetně externího auditu a kontroly zpráv o auditech ze strany zákonodárné moci. Na toto rámcové posouzení veřejných výdajů však nenavázaly důrazné kroky k zavedení reformního programu. Až v prosinci 2011 schválilo ministerstvo financí plán Mezinárodního měnového fondu, který stanovil základ programu reformy řízení veřejných financí [19]. 45. Egypt stále nemá protikorupční strategii, ačkoli jedním z cílů protikorupčního projektu zahájeného v rámci nástroje ENPI v roce 2011 je takovou strategii připravit (viz bod 52). ZÁSADNÍ NEDOSTATKY ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ NEBYLY ŘEŠENY 46. Tempo reformy řízení veřejných financí v Egyptě je pomalé a programy odvětvové rozpočtové podpory přispěly k reformám jen v omezené míře. Například: a) Nebylo dosaženo žádného významného pokroku v zavádění účelně fungujícího vnitřního auditu, přestože na tuto oblast upozorňoval akční plán EU a Egypta z roku 2007. Ministerstvo financí původně v červnu 2009 požádalo o podporu Komise v této oblasti, jediným konkrétním příspěvkem Komise do doby konání auditu bylo uspořádání regionálního semináře na toto téma, který se konal v červnu 2011 [20]. b) Egyptské orgány v roce 2006 zahájily práci na zřízení jednotného státního účtu, který je nezbytným nástrojem pro konsolidaci a řízení peněžních zdrojů státu. Do června 2012 bylo do jednotného státního účtu začleněno přibližně 500 z účetních jednotek státu z celkového počtu 2 600. Ačkoli Komise zahrnula pokrok v této oblasti jako podmínku do programu odvětvové rozpočtové podpory pro zdravotnictví, neměla tato podmínka výrazný motivační účinek. c) Pokrok při zavádění státního informačního systému pro finanční řízení byl také pomalý v důsledku chybějících zdrojů a nízké priority, kterou mu přiřadilo ministerstvo financí. Opět se tak stalo v rozporu s podmínkami stanovenými Komisí pro tuto oblast. d) Bylo dosaženo pokroku při přípravě pilotního střednědobého výdajového rámce a programového rozpočtování pro odvětví vzdělávání. Návazné rozšíření těchto pilotních projektů i na ostatní ministerstva však stále není dokončeno. 47. Komise nevyužila své programy odvětvové rozpočtové podpory k řešení zásadních nedostatků v řízení veřejných financí: a) Důležité oblasti rozpočtu nejsou transparentní. Vojenské výdaje se nevykazují a neexistují ani informace o výdajích prezidenta. b) Egyptské orgány drží nejméně 36 miliard egyptských liber (přibližně 4 miliardy EUR), což je ekvivalent 2,4 % egyptského HDP, mimo státní rozpočet v tzv. zvláštních fondech. Jejich přesná výše není známa, stejně jako účely, pro které jsou tyto prostředky používány, a způsob jejich použití. Komise k řešení tohoto konkrétního problému programy odvětvové rozpočtové podpory nevyužila. c) V reformě externích auditů nebylo dosaženo žádného pokroku. Centrální auditní organizace, nejvyšší kontrolní instituce Egypta, byla podřízena přímo prezidentu Mubarakovi a její zprávy jsou do značné míry tajné. Skutečnost, že v Centrální auditní organizaci nebyla provedena reforma a že tato organizace není transparentní, závažným způsobem brání zlepšit řízení veřejných financí. 48. Podle politiky Komise je uspokojivé celkové provádění reforem řízení veřejných financí obecnou podmínkou rozpočtové podpory. Komise však nestanovila jasná kritéria z hlediska ročních milníků reforem a referenčních hodnot pro monitorování a posuzování toho, co představuje odpovídající tempo reformy, a rozpočtovou podporu vyplácela navzdory pomalému tempu provádění reforem. 49. Komise byla jediným dárcem rozpočtové podpory pro Egypt. V důsledku toho neexistovala možnost koordinace s ostatními dárci za účelem zvýšení financování spojeného s podmínkami, které by posílilo jejich motivační účinek. 50. Ačkoli jsou programy rozpočtové podpory EU ve většině zemí obvykle doprovázeny technickou pomocí určenou na poradenství v oblasti reforem řízení veřejných financí, nebyla taková technická pomoc v Egyptě příliš využívána. Do prosince 2011 navíc nebyl financován žádný konkrétní projekt technické pomoci týkající se obecných reforem řízení veřejných financí [21]. Programy odvětvové rozpočtové podpory také nebyly doprovázeny žádným financováním pro organizace občanské společnosti, jež by bylo určeno k rozvoji jejich úlohy související s monitorováním státního rozpočtu. MALÝ POKROK V BOJI S KORUPCÍ 51. I přes vážné problémy, které má Egypt v oblasti korupce [22], se programy odvětvové rozpočtové podpory přímému řešení tohoto problému příliš nevěnovaly. Některé programy rozpočtové podpory EU v jiných zemích obsahovaly specifické podmínky týkající se korupce, v Egyptě však ne. Hlavní výjimkou bylo ustanovení v rámci programu odvětvové rozpočtové podpory pro vzdělávání o technické pomoci, které se týká průzkumu kontroly veřejných výdajů. Průzkum měl částečně určit "místa úniků" v odvětví vzdělávání, jeho realizace však nebyla příliš účelná. 52. Hlavní projekt EU konkrétně zaměřený na boj s korupcí byl schválen v roce 2008 ve výši 2,55 milionu EUR. Byl to jediný významný dárcovský projekt zahájený v této oblasti v letech před povstáním. Jeho provádění však bylo obtížné a Komise projekt i přes jeho důležitost dostatečně nemonitorovala. Vzhledem k tomu, že projekt byl zahájen nedávno a došlo ke zpožděním, jsou jeho výstupy dosud omezené. Jeho vyhlídky na udržitelnost se však jeví jako dobré, vzhledem k současnému obecnému zájmu veřejnosti o téma korupce v Egyptě. KOMISE NEVYUŽILA PŘIMĚŘENĚ RÁMEC SPOLUPRÁCE EPS K ŘEŠENÍ PROBLEMATIKY ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ A KORUPCE 53. Ani Komise ani egyptské orgány nezařadily problematiku řízení veřejných financí na program výboru pro přidružení a žádný z osmi podvýborů neměl řízení veřejných financí ve své působnosti. K řešení problematiky řízení veřejných financí mohla být využita každoroční zasedání v rámci hospodářského dialogu EU a Egypta, ale nestalo se tak. 54. Otázky korupce byly projednávány v podvýboru pro spravedlnost a bezpečnost, který se každoročně scházel v letech 2007 až 2010. Došlo k určité výměně informací o protikorupčních iniciativách, ale na pravidelné výzvy ke spolupráci z obou stran nenavázaly konkrétní kroky. Dialog také nevedl k novým projektům v rámci ENPI ani se nezabýval problémy, které vznikly při zahájení projektu ENPI v roce 2008 (viz bod 52). V důsledku obecné působnosti podvýboru a omezené doby plánované pro jeho zasedání bylo obtížné vést důkladnější diskuse, činit rozhodnutí a návazné kroky. 55. Zprávy o pokroku v rámci EPS věnovaly řízení veřejných financí malou pozornost. Zprávy však začaly být kritičtější. Zpráva za rok 2010 upozornila na celkově pomalé tempo reformy řízení veřejných financí a zpráva za rok 2011 se poprvé dotkla vojenského rozpočtu a kritizovala snahy armády udržet svůj rozpočet mimo civilní či demokratickou kontrolu, toto téma však stále vyžaduje daleko větší pozornost. 56. Podobně se Komise ve zprávách o pokroku jen stručně věnovala tématu korupce. V letech 2007 až 2010 byly zprávy mírně pozitivní a přehlížely základní problémy v této oblasti. Zpráva za rok 2011 zaujala kritičtější postoj a uznala korupci za zásadní problém. MÁLO ZMĚN V REAKCI NA POVSTÁNÍ NEHLEDĚ NA PŘEZKUM EVROPSKÉ POLITIKY SOUSEDSTVÍ SE PROGRAMY POMOCI V PODSTATĚ NEZMĚNILY 57. Před tzv. arabským jarem v roce 2011 vysoká představitelka a Komise v červenci 2010 zahájily celkový přezkum EPS, který zahrnoval konzultace s členskými státy, partnerskými zeměmi a organizacemi občanské společnosti s cílem posoudit, jak by bylo možné zvýšit účelnost této politiky. Výsledek tohoto přezkumu byl v květnu 2011 zveřejněn ve společném sdělení nazvaném "Nový přístup k sousedství, jež prochází změnami" [23]. Hlavním cílem sdělení bylo zdůraznit podporu EU demokratické reformě, sdělení také navrhovalo poskytnout zemím pobídky k postupu tímto směrem tím, že jim bude nabídnuto "více za více": více financování EU, lepší obchodní přístup do EU a lepší možnosti cestování do EU výměnou za demokratičtější reformy [24]. V červenci 2011 byl jmenován zvláštní zástupce EU pro jižní Středomoří, který měl pomoci s prováděním přezkumu [25]. 58. Ve skutečnosti přístup "více za více" zmiňovalo již sdělení Komise z roku 2007 vydané po zahájení činnosti nástroje ENPI: "EPS je partnerství pro reformu, kde platí heslo ‚čím více, tím lépe‘: čím více jsou partneři propojeni s Unií, tím více jim může Unie v politické a ekonomické rovině a formou finanční a technické spolupráce nabídnout" [26]. 59. Zatímco celkový přezkum evropské politiky sousedství zahrnoval rozsáhlý postup konzultací, byly konzultace konkrétně vedené se zúčastněnými stranami v Egyptě dosti omezené: a) Nebyla provedena žádná hloubková studie ani hodnocení s cílem určit důvody omezené účelnosti pomoci z nástroje ENPI pro Egypt před povstáním. b) Ačkoli Komise v říjnu 2010 v rámci přezkumu evropské politiky sousedství uspořádala setkání vyšších úředníků z partnerských zemí EPS včetně Egypta, setkání ministrů plánované na začátek roku 2011 se neuskutečnilo. c) Konzultace k přezkumu evropské politiky sousedství s nevládními organizacemi působícími v Egyptě byly velmi omezené. Ačkoli Komise uspořádala v listopadu 2010 v Bruselu setkání s nevládními organizacemi ze všech partnerských zemí EPS, pozvánka byla zaslána krátce před jeho konáním pouze šesti egyptským nevládním organizacím, z nichž se zúčastnila pouze jedna. 60. Po povstání provedly ESVČ a Komise také přezkum strategického dokumentu země pro období 2007–2013 a národního orientačního programu na období 2011–2013 s cílem posoudit jejich další relevantnost. ESVČ a Komise konstatovaly, že není nutné tyto dva dokumenty formálně revidovat, protože v nich stanovená pomoc je dostatečně obsáhlá a pružná. Národní orientační program na období 2011–2013 vycházel z přezkumu strategického dokumentu země z roku 2009, který kladně hodnotil vývoj v Egyptě v oblasti lidských práv a demokracie a uváděl nutnost upevnit dosud dosažené úspěchy a povzbudit další zásadní kroky k politické reformě. Podobně nevedl k větším změnám ani přezkum, který provedla delegace EU u navrhovaného programu pomoci v rámci EPS na rok 2011 [27]. 61. Zvláště na úrovni strategického dokumentu země a národního orientačního programu by se očekávalo, že ESVČ a Komise navrhnou více změn s ohledem na povstání a přezkum evropské politiky sousedství. Nestalo se tak, přestože Nejvyšší rada ozbrojených sil, která byla u moci jako přechodná vláda po 18 měsíců po povstání, ve spolupráci s egyptskými orgány omezila prostor pro vypracování zcela nové strategie pomoci. MÉNĚ POZORNOSTI VĚNOVÁNO PRÁVŮM ŽEN A MENŠIN 62. Přezkum evropské politiky sousedství zdůrazňuje potřebu "pevné demokracie" a upozorňuje nejen na význam voleb, ale i na význam nezávislosti soudců, odpovědnosti policie a armády a na nutnost boje s korupcí. To vše jsou v Egyptě, kde před povstáním koncepce pevné demokracie kontrastovala s pouhou slovní podporou demokracie ze strany úřadů, zásadní problémy. 63. Na druhé straně přezkum věnuje méně pozornosti dvěma aspektům "pevné demokracie", které jsou v Egyptě zvláště důležité a po povstání jsou ohroženy: a) Práva menšin: sektářské násilí vzrůstá a jeho největší dopady pociťují křesťané. Vyšetřování násilí jsou vleklá nebo vůbec nejsou vedena [28]. b) Práva žen: jakkoli se jednalo o oblast, v níž bylo za poslední desetiletí Mubarakova režimu dosaženo jistého pokroku, je pokrok od povstání ohrožen. Po povstání nový parlament vyzval ke zrušení několika institucí podporujících ženská práva. Rovněž požadoval snížení věku pro uzavření manželství, dekriminalizaci praktiky mrzačení ženských pohlavních orgánů a revizi zákona o osobním postavení občana a zákona o dítěti v souladu se zásadami práva šaría. Vedle aspektů lidských práv hrozí, že další regrese v těchto oblastech vyhrotí stávající hospodářské problémy, zejména v důsledku jejich negativního dopadu na cestovní ruch a důvěru zahraničních a domácích investorů. 64. Pokud jde o financování v těchto dvou oblastech, ESVČ a Komise v návaznosti na přezkum dosud zahájily jen několik málo nových iniciativ. Do výzev k předkládání návrhů v rámci nástroje EIDHR v roce 2011 a 2012 zařadily nová témata týkající se prosazování tolerance, pluralismu a mezikulturního dialogu, ačkoli příslušné finanční prostředky v rozpočtu na rok 2011 činily jen přibližně 500000 EUR. Hlavní novou iniciativou pro financování v oblasti práv žen byl návrh na převod částky 4 milionů EUR ze zrušené složky programu ENPI pro lidská práva a demokracii (viz bod 29 písm. c)) na projekt UN WOMEN zaměřený na podporu práv a živobytí žen. NOVÁ PODPORA PRO ORGANIZACE OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI DOSUD NEMĚLA VELKÝ DOPAD 65. V rámci důrazu, který klade na rozvoj "pevné demokracie", přezkum zdůrazňuje důležitou úlohu občanské společnosti. V souladu s tím navrhuje v této oblasti dvě nové iniciativy, a to nástroj pro občanskou společnost a Evropskou nadaci pro demokracii. 66. Jedním z konkrétních účelů Evropské nadace pro demokracii je podpora neregistrovaných organizací občanské společnosti. Jedná se o potenciálně užitečné opatření pro řešení problémů, kterým organizace občanské společnosti čelily v Egyptě před povstáním i po něm. Evropská nadace pro demokracii má rovněž umožnit pružnější postupy financování organizací občanské společnosti, než jaké existují v současnosti. Evropská nadace pro demokracii však ještě nezačala poskytovat pomoc a v polovině roku 2012 byla stále ve fázi zřizování a měla obtíže se získáváním finančních prostředků. 67. Nástroj pro občanskou společnost v době auditu právě zahajoval činnost a finanční prostředky přidělené Egyptu na rok 2011 činily pouze 600000 EUR. Další financování pro nástroj EIDHR a tematický program DCI NSA také nebylo vysoké, i přes nárůst počtu žádostí ze strany organizací občanské společnosti. Existuje riziko překrývání činnosti nástroje pro občanskou společnost, EED, stávajícího nástroje EIDHR a tematického programu finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci. 68. Ačkoli egyptské orgány provádějí přezkum stávajícího restriktivního zákona o nevládních organizacích, je stále nejasné, nakolik bude nový zákon, který má být přijat v roce 2013, liberálnější. ROZPOČTOVÁ PODPORA: POTENCIÁLNÍ POKROK, JE VŠAK TŘEBA PŘÍSNĚ UPLATŇOVAT REVIDOVANÉ PODMÍNKY 69. Přezkum evropské politiky sousedství rovněž zmiňoval plánované změny rozpočtové podpory. Skutečné změny byly následně stanoveny ve sdělení Komise: "Budoucí přístup k rozpočtové podpoře EU poskytované třetím zemím" [29]. Několik prvků revidovaného přístupu je relevantních i pro Egypt: a) V rámci své obecné podmínky rozpočtové podpory týkající se řízení veřejných financí bude Komise věnovat zvláštní pozornost boji proti korupci. b) Novým kritériem způsobilosti k rozpočtové podpoře bude transparentnost rozpočtu a dohled nad ním. c) Užší koordinace s ostatními dárci s cílem zvýšit tlak na dialog o politických reformách a reformě politiky a dopad finančních prostředků. 70. Potenciální přínosy nového přístupu však nebudou realizovány, pokud Komise při posuzování skutečného plnění kritérií způsobilosti nebude postupovat přísněji než před povstáním. Navíc přestože revidovaný přístup k rozpočtové podpoře nyní podmiňuje poskytnutí obecné rozpočtové podpory (nyní pod označením "dohody o rozvoji a dobré správě věcí veřejných") závazky v oblasti lidských práv a demokracie, u odvětvové rozpočtové podpory (nyní pod označením "dohody o odvětvových reformách"), která je formou rozpočtové podpory používanou v Egyptě, to tak jasně stanoveno není [30]. 71. Probíhající programy odvětvové rozpočtové podpory v Egyptě nebyly po povstání upraveny tak, aby zohlednily revidovaný přístup. Práce na provádění plánu MMF (viz bod 44) během první poloviny roku 2012 nezačaly. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ ZÁVĚRY 72. Celkově ESVČ a Komise nebyly schopny účelně řídit podporu EU na zlepšení správy věcí veřejných v Egyptě. Částečně to bylo způsobeno obtížnými podmínkami, jimž v Egyptě čelily, rovněž však také nedostatky ve způsobu, jakým ESVČ a Komise řídily spolupráci EU s Egyptem. Před povstáním se Komise pokusila řešit některé klíčové problémy v oblasti správy věcí veřejných, nebyla však schopna nalézt způsob, jak získat konkrétní výsledky. Po povstání přezkum evropské politiky sousedství, který provedla ESVČ a Komise, poukázal na řadu oblastí, v nichž by spolupráce měla být účelnější, dosud však nebylo dosaženo velkých úspěchů. 73. Před povstáním Komise zařadila velký počet otázek lidských práv a demokracie do akčního plánu, ale neměla jasnou strategii pro stanovení jejich priorit a pro jejich provádění. Ačkoli v rámci tohoto dialogu upozornila i na důležité problémy, nezajistila, aby na diskuse navázaly konkrétní kroky. Stejná situace byla i u jejích každoročních "zpráv o pokroku" věnovaných Egyptu. 74. Před povstáním vynakládala Komise značné úsilí na zřízení a provádění rozsáhlého programu pro lidská práva v rámci nástroje ENPI, ten však dosáhl jen malého počtu výstupů, zejména v důsledku nedostatečné spolupráce ze strany egyptských orgánů. Přestože v oblasti lidských práv a demokracie nebylo dosaženo pokroku, Komise nadále poskytovala značné finanční obnosy egyptské vládě, a to zvláště prostřednictvím rozpočtové podpory. I když projekty, které Komise financovala přímo prostřednictvím organizací občanské společnosti, byly úspěšnější, finanční prostředky přidělené na tuto oblast byly velmi omezené. 75. Otázkám řízení veřejných financí a korupce se v akčním plánu EU a Egypta nedostalo hlavní priority, i přes významné problémy v těchto oblastech. Nebylo zřízeno žádné fórum pro dialog o řízení veřejných financí v rámci výboru pro přidružení a zprávy o pokroku věnovaly těmto oblastem jen malou pozornost a až do nedávné doby hodnotily výsledky dosažené v těchto oblastech spíše příliš optimisticky. 76. Hlavním mechanismem Komise pro poskytování pomoci Egyptu je rozpočtová podpora a jedním z hlavních cílů rozpočtové podpory je zlepšit řízení veřejných financí. Pokrok při dosahování tohoto cíle byl velmi pomalý a některé klíčové nedostatky řízení veřejných financí nebyly řešeny. Komise, jediný dárce, který používá rozpočtovou podporu, byla příliš flexibilní ve svých posouzeních, podle nichž egyptské orgány upokojivým způsobem prováděly reformy řízení veřejných financí, což byla klíčová podmínka poskytnutí rozpočtové podpory. 77. Komise nevyužila rozpočtové podpory k přímému řešení otázky korupce, ačkoli v jiných zemích se jednalo o běžný postup. Financovala důležitý protikorupční projekt, který byl však zpožděn, a dostatečně ho nemonitorovala. Projekt dosud nedosáhl významných výsledků a jeho vyhlídky na udržitelnost budou záviset na krocích, které egyptské orgány přijmou v návaznosti na veřejnou poptávku po opatřeních proti korupci. 78. Po povstání byl přezkum evropské politiky sousedství dokladem značné snahy ESVČ a Komise o zlepšení účelnosti podpory zemím EPS, včetně Egypta. ESVČ a Komise však dosud nepřevedly výsledky přezkumu do podoby významných změn podpory pro Egypt, zejména v důsledku obtížných podmínek, které v Egyptě panují. Důraz na "pevnou demokracii" je pro Egypt velmi důležitý, avšak práva žen a práva menšin představují v Egyptě klíčové problémy, které nebyly v přezkumu a následné nové pomoci zdůrazněny. Byly zřízeny dva nové mechanismy na podporu občanské společnosti, dosud však byla nová pomoc přímo na místě v Egyptě omezená. 79. Nedávný přezkum rozpočtové podpory stanoví některé klíčové oblasti, jež je nutno zlepšit, a specifikuje nové přísnější podmínky způsobilosti. Dopad těchto nových podmínek bude do značné míry záviset na důslednosti jejich provádění. DOPORUČENÍ 80. Pokud jde o lidská práva a demokracii, měly by ESVČ a Komise využít nové situace, jež nastala po povstání, a: a) určit omezený počet priorit v oblasti lidských práv a demokracie se stanovenými standardy hodnocení a rozvinout o nich intenzivní dialog s egyptskými orgány; b) přezkoumat rozpočet pro nástroj EIDHR a tematický program finančního nástroje rozvojové spolupráce pro nestátní subjekty v souladu se závazkem vyplývajícím z přezkumu evropské politiky sousedství, kterým je usilovat o pevnou demokracii, a přesunout zdroje z nástroje ENPI ve prospěch uvedených nástrojů v případech, kdy egyptské orgány dostatečně nespolupracují s programy nástroje ENPI pro správu věcí veřejných; c) vyhnout se překrývání a roztříštění financování mezi jednotlivé nástroje používané v této oblasti (EIDHR, DCI NSA, CSF, EED); d) urychlit podporu pro organizace občanské společnosti, zejména ve fázi výzev k předkládání návrhů, a zajistit její větší pružnost a schopnost reagovat na organizační kapacitu těchto organizací; e) důsledně uplatňovat podmíněnost ve vztahu k lidským právům a "pevné demokracii". 81. Pokud jde o řízení veřejných financí a boj proti korupci, měly by ESVČ a Komise urychlit pokrok dosažený v této oblasti tím, že: a) budou klást větší důraz na tyto otázky v novém akčním plánu, zejména ve vztahu k zaručení transparentnosti rozpočtů a plně nezávislého externího auditu; b) zřídí pod dohodou o přidružení podvýbor, který se bude specificky věnovat řízení veřejných financí a boji proti korupci; c) podpoří egyptské orgány při provádění plánu MMF a dohodnou se na jasných milnících jeho provádění. 82. Konkrétně v oblasti posilování řízení rozpočtové podpory by ESVČ a Komise měly provést přezkum na základě revidovaného přístupu EU k rozpočtové podpoře, který se zaměří na vhodnost poskytování rozpočtové podpory Egyptu. Měla by se důsledně uplatňovat kritéria způsobilosti, jako je dodržování lidských práv, transparentnost a dohled nad rozpočtem a spolehlivé řešení problému korupce. Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 14. května 2013. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Čl. 21 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii: "Činnost Unie na mezinárodní scéně spočívá na zásadách, které se uplatnily při jejím založení, jejím rozvoji a jejím rozšiřování a které hodlá podporovat v ostatním světě: demokracie, právní stát, univerzálnost a nedělitelnost lidských práv a základních svobod, úcta k lidské důstojnosti, zásady rovnosti a solidarity a dodržování zásad Charty Organizace spojených národů a mezinárodního práva. Unie usiluje o rozvíjení vztahů a budování partnerství se třetími zeměmi a mezinárodními, regionálními nebo světovými organizacemi, které sdílejí [uvedené] zásady […]". [2] Dalšími zeměmi, jež jsou příjemci pomoci v rámci evropské politiky sousedství, jsou: Alžírsko, Arménie, Ázerbájdžán, Bělorusko, Gruzie, Izrael, Jordánsko, Libanon, Libye, Maroko, Moldavsko, okupovaná palestinská území, Sýrie, Tunisko a Ukrajina. [3] 1. Posílený politický dialog, hospodářský a sociální rozvoj a reforma; 2. Obchodní otázky, tržní a regulační reforma; 3. Doprava, energetika a životní prostředí; 4. Migrace, sociální integrace, spravedlnost a bezpečnost; 5. Věda a technologie, výzkum a vývoj, informační společnost a audiovizuální spolupráce; 6. Mezilidské kontakty. [4] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1638/2006 ze dne 24. října 2006 o obecných ustanoveních o zřízení evropského nástroje sousedství a partnerství (Úř. věst. L 310, 9.11.2006, s. 1). [5] Nařízení Rady (ES) č. 2698/2000 ze dne 27. listopadu 2000, kterým se mění nařízení (ES) č. 1488/96 o finančních a technických doprovodných opatřeních k reformě hospodářských a sociálních struktur v rámci evropsko-středomořského partnerství (MEDA) (Úř. věst. L 311, 12.12.2000, s. 1). [6] Rozpočtová podpora Komise může mít dvě podoby: obecná rozpočtová podpora nebo odvětvová rozpočtová podpora. Obecná rozpočtová podpora se více zaměřuje na podporu národních rozvojových plánů, zatímco odvětvová rozpočtová podpora se zaměřuje na odvětvové strategie. V souladu s tímto obecným přístupem k poskytování rozpočtové podpory v zemích s nižšími středními příjmy Komise v Egyptě využívá výhradně odvětvovou rozpočtovou podporu. [7] Audit neobsahoval podporu EU poskytnutou prostřednictvím předešlého programu MEDA (viz bod 15). [8] Audit u těchto programů zkoumal pouze aspekty řízení veřejných financí a boje proti korupci. [9] KOM(2005) 72 v konečném znění ze dne 2. března 2005. [10] i) posílit politický dialog a spolupráci v oblasti společných hodnot; ii) zlepšit účelnost fungování institucí pověřených posilováním demokracie; iii) prosazovat ochranu lidských práv ve všech jejích aspektech. [11] Financování pro strategický dokument země v období 2002–2006 pocházelo z nástroje MEDA (Program podpory v oblasti demokratizace, lidských práv a občanské společnosti a program pro ohrožené děti). [12] Národní rada pro dětství a mateřství, Národní rada pro lidská práva, Národní rada pro ženy. [13] Některé z organizací občanské společnosti, s nimiž se auditní tým při své práci v Egyptě setkal, vyjádřily nespokojenost zvláště s omezeným financováním, které směřovalo do organizací občanské společnosti pro podporu lidských práv a demokracie, v porovnání s částkami přidělovanými egyptským státním orgánům. [14] Prostředky přidělené na tematický program pro nestátní subjekty v roce 2010 činily 970000 EUR. Bylo přijato 48 žádostí a uděleny tři grantové smlouvy. [15] Například velikost udělovaných grantů nebo požadovaná míra spolufinancování. [16] Aby dodržely zákon č. 84/2002, musí si nevládní organizace, než začnou v rámci projektu vyvíjet činnost, nechat každý projekt financovaný ze zahraničních zdrojů schválit. [17] Zákon č. 84/2002. [18] Od roku 2011 je zpráva o pokroku společným pracovním dokumentem útvarů Komise a ESVČ a odpovědnost za ni nese ESVČ. [19] Tuto zprávu egyptské orgány nezveřejnily. [20] Komise uspořádala regionální seminář, který zahrnul několik severoafrických zemí využívajících systém podpory správy věcí veřejných a řízení SIGMA (Support in Governance and Management). [21] Projekt "Podpora pro reformu veřejné správy" (9 milionů EUR), pro který byla v prosinci 2011 podepsána dohoda o financování, předpokládal uzavření smlouvy o technické pomoci pro reformu řízení veřejných financí. [22] Podle indexu vnímání korupce organizace Transparency International obsadil Egypt v roce 2004 77. místo a v roce 2011 se umístil na 112. místě (průzkum zahrnul 183 zemí). Celosvětové ukazatele správy (WGI) Světové banky ukazují, že kontrola korupce v Egyptě se v období let 2001 až 2011 zhoršila. [23] KOM(2011) 303 v konečném znění ze dne 25. května 2011. [24] Tyto potenciální výhody nabízené ze strany EU jsou někdy popisovány jako tzv. tři M: money, markets and mobility (peníze, trhy a mobilita). [25] Rozhodnutí Rady 2011/424/SZBP ze dne 18. července 2011 o jmenování zvláštního zástupce Evropské unie pro jižní Středomoří (Úř. věst. L 188, 19.7.2011, s. 24). [26] "Intenzivní evropská politika sousedství", KOM(2007) 774 v konečném znění ze dne 5. prosince 2007 (s. 2). [27] Dva projekty, jeden zaměřený na rodinné plánování (20 milionů EUR) a jeden zaměřený na likvidaci min (10 milionů EUR), byly zrušeny, protože neměly nejvyšší prioritu. Nahradil je projekt podpory pro zemědělské malé a střední podniky (22 milionů EUR) a zdvojnásobení financování pro projekt zlepšení podmínek ve slumech v Káhiře. [28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians" (Egypt: vyšetřování násilí na koptských křesťanech), Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians). [29] KOM(2011) 638 v konečném znění ze dne 13. října 2011. [30] Sdělení uvádí snížení nebo pozastavení obecné rozpočtové podpory v reakci na "zřetelně" se zhoršující vývoj v oblasti lidských práv a demokracie. V takových případech však lze financování převést do programů odvětvové rozpočtové podpory. V případě odvětvové rozpočtové podpory mají být otázky politické správy poměřovány s potřebami poskytování služeb. Programy odvětvové rozpočtové podpory se proto pozastavují pouze v rámci pozastavení všech programů pomoci po "výrazném" zhoršení politické správy. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I ČÁSTKY PŘIDĚLENÉ NA PROGRAMY NÁSTROJE ENPI PRO EGYPT 2007–2013 Zdroj: Egyptské národní orientační programy 2007–2010 a 2011–2013. (v mil. EUR) | | Národní orientační program 2007–2010 | Národní orientační program 2011–2013 | Priorita č. 1 – Podpora reforem v oblasti demokracie, lidských práv a spravedlnosti | 40 | 50 | Podpora politického rozvoje, decentralizace a prosazování řádné správy věcí veřejných | 13 | 5 | Prosazování a ochrana lidských práv | 17 | 15 | Podpora modernizace správy justice | 10 | 10 | Zlepšení regulačního, institucionálního a legislativního prostředí | 0 | 20 | Priorita č. 2 – Rozvoj konkurenceschopnosti a produktivity hospodářství | 220 | 189 | Podpora provádění programu akčního plánu (SAAP) | 220 | | —usnadnění obchodu a reforma cel | | 20 | —hospodářské právní předpisy a podnikatelské prostředí | | | —zemědělství a sanitární a fytosanitární systém | | | —doprava, energetika, věda a technologie | | 169 | —modernizace statistického systému | | | Priorita č. 3 – Zajištění udržitelnosti rozvoje | 298 | 210 | Podpora reformy vzdělávání | 120 | 105 | Podpora reformy veřejného zdravotnictví | 120 | 0 | Dotace úrokových sazeb (doprava, energetika, životní prostředí) | 58 | 0 | Služby týkající se dodávek vody a zpracování odpadních vod | 0 | 50 | Podpora rozvoje venkova | | | Rozvoj místních komunit | 0 | 35 | Podpora zemědělských malých a středních podniků | | | Nakládání s pevnými odpady | | 20 | Národní orientační program celkem | 558 | 449 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II PŘEHLED PROGRAMŮ A PROJEKTŮ, KTERÉ BYLY PŘEDMĚTEM AUDITU LIDSKÁ PRÁVA A DEMOKRACIE Program ENPI – Prosazování a ochrana lidských práv a občanské společnosti v Egyptě (17 milionů EUR) | Název složky | Smluvní částka (v EUR) | Vyplacená částka (v EUR) | Program pro rodinu a práva dítěte | 2000000 | 821736 | Podpora a zvyšování efektivnosti úřadu veřejného ochránce práv při Národní radě pro ženy | 1200000 | 578666 | Podpora úřadu veřejného ochránce práv při Národní radě pro lidská práva s cílem posilovat kulturu lidských práv prostřednictvím struktury úřadu | 1000000 | 470224 | Prosazování environmentálních práv prostřednictvím organizací občanské společnosti – PERCSO | 500000 | 282654 | Technická pomoc programům "Ochrana lidských práv a občanské společnosti" a "Podpora politického rozvoje a řádné správy věcí veřejných" | 1161700 | 531915 | Ministerstvo pro mezinárodní spolupráci. Úvodní program – odhad pro řídicí jednotku programů "Prosazování a ochrana lidských práv a občanské společnosti v Egyptě" a "Podpora politického rozvoje a řádné správy věcí veřejných" | 128035 | 76821 | Společný program pro ukončení praktiky mrzačení ženských pohlavních orgánů a posílení postavení rodin | 3000000 | 1006320 | Mezisoučet za program ENPI | 8989735 | 3768336 | Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva | Název | Smluvní částka (v EUR) | Vyplacená částka (v EUR) | Podpora vedoucího postavení žen a účasti žen ve volbách: "Volby podporující účast žen na veřejném životě" | 134071 | 134071 | Boj proti beztrestnosti a konec mučení v Egyptě (víceúrovňový integrovaný přístup) | 135457 | 75986 | Program posílení sociálně-ekonomických práv pro síť marginalizovaných výrobců | 56123 | 28649 | Prosazování hospodářských a sociálních práv v provincii Minia podporou přechodu dětí a mladých lidí se zdravotním postižením do dospělého života | 72780 | 72136 | Egyptská platforma pro objektivní pozorování parlamentních a prezidentských voleb | 300000 | 269149 | Legislativní a soudní překážky hospodářských a sociálních práv | 111645 | 106051 | Ochrana ohrožených dětí zajištěním jejich přístupu k právům | 111280 | 53002 | Mechanismy právní ochrany utlačovaných žen | 173578 | 156220 | Promluv nahlas, Egypte! Hlasy žen. | 235046 | 87884 | Udělat to správně! Posilování znalostí právních odborníků v oblasti veřejného práva a základních práv | 246239 | 95920 | Prosazování mezikulturního dialogu: budování občanských hodnot a kapacity pro mírové soužití a spolupráci | 213840 | 49045 | Mezisoučet za evropský nástroj pro demokracii a lidská práva | 1790059 | 1128113 | Finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty | Název | Smluvní částka (v EUR) | Vyplacená částka (v EUR) | Voda a hygiena pro chudé v Horním Egyptě | 257000 | 167107 | Podpora služeb pro reintegraci dětí a mládeže z ulice do společnosti | 350000 | 87442 | Posílení postavení dětí z ulice s cílem vymáhat jejich občanská práva | 281237 | 85918 | Občanská angažovanost prostřednictvím budování sociálních sítí | Původně plánovaná částka: 272787 | Zrušeno | Mezisoučet za finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty | 1161024 | 340647 | Nástroj stability | Název | Smluvní částka (v EUR) | Vyplacená částka (v EUR) | Podpora demokratizace v Egyptě | 1654235 | 846171 | Podpora činností při volebním procesu v Egyptě | 1203431 | 962745 | Mezisoučet za nástroj stability | 2857666 | 1808916 | ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ A BOJ PROTI KORUPCI Celkový součet: Uzavřeny zakázky na 25 projektů ve výši 17,3 milionu EUR. Uzavřeny zakázky v rámci 3 programů odvětvové rozpočtové podpory ve výši 304,8 milionu EUR. Zdroj: Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů (CRIS) ke dni 30. 9. 2012. ENPI – odvětvová rozpočtová podpora [1] | | Název | Přidělená částka (v EUR) | Smluvní částka (v EUR) | Vyplacená částka (v EUR) | Program podpory politiky pro odvětví dopravy (TSPSP) | 80000000 | 78947955 | 36543674 | Program podpory politiky pro odvětví vzdělávání (ESPSP) | 120000000 | 118178898 | 75549034 | Program podpory politiky pro odvětví vzdělávání (ESPSP) – další závazek | 20000000 | Program podpory politiky pro zdravotnictví II (HSPSP II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 | Mezisoučet ENPI – odvětvová rozpočtová podpora 3 programy odvětvové rozpočtové podpory (plus jeden další závazek) | 330000000 | 304826853 | 132792708 | ENPI: Program podpory politického rozvoje, decentralizace a prosazování řádné správy věcí veřejných (přiděleny 3 miliony EUR) | Podpůrná opatření na boj proti korupci a proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a na podporu vymáhání majetku v Egyptě, 1 projekt | 2548657 | 487528 | [1] Auditoři zkoumali pouze ty aspekty programů odvětvové rozpočtové podpory, které souvisely s řízením veřejných financí a bojem proti korupci na úrovni země nebo odvětví. --------------------------------------------------