SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Zjednodušení: závěrečný srovnávací přehled pro VFR na období 2014–2020 /* COM/2014/0114 final */





SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Zjednodušení: závěrečný srovnávací přehled pro VFR na období 2014–2020 Souvislosti Víceletý finanční rámec na období 2014–2020 vymezuje rámec pro financování ze strany EU. V průběhu příštích sedmi let investuje Evropská unie téměř 1 bilión EUR do udržitelného růstu, vytváření pracovních míst a posílení konkurenceschopnosti, solidarity a soudržnosti, aby mohla plnit svoji úlohu ve světě. Víceletý finanční rámec (VFR)[1], který Rada přijala dne 2. prosince 2013 se souhlasem Evropského parlamentu, stanoví výdaje EU na období 2014–2020 a rozděluje je do šesti určených kategorií výdajů (okruhů), které odpovídají obecným oblastem politiky: konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost, hospodářská, sociální a územní soudržnost, udržitelný růst: přírodní zdroje, bezpečnost a občanství, globální Evropa, správa, náhrady. EU se zaváže, že v nadcházejících sedmi letech bude investovat až 960 miliard EUR a ve stejném období budou schváleny skutečné platby ve výši 908,4 miliardy EUR. Pro srovnání, tato částka představuje méně než 1 % hrubého národního důchodu (HND) celé Evropské unie. Tyto finanční prostředky nicméně zajistí výraznou přidanou hodnotu EU, pokud jde o investice a splnění cílů strategie Evropa 2020[2] pro růst a zaměstnanost. V novém finančním období Evropská unie zaručí dosažení výsledků tím, že zlepší způsob, jímž jsou vynakládány prostředky, zejména prostřednictvím finanční podpory orientované na výsledky, zjednodušením, snížením počtu chyb a zvýšením účinnosti, což jsou aspekty, jimž byla během přípravy VFR a jednání o něm věnována důkladná pozornost. V tomto kontextu Evropská komise zahájila speciální srovnávací přehled pro VFR[3] – tedy proces, v jehož rámci byla pečlivě identifikována všechna zjednodušující a racionalizační opatření ve všech návrzích programů v rámci VFR a podrobena legislativnímu procesu. Evropský parlament a Rada[4] schválily rozpočet EU na rok 2014, což umožňuje přidělit finanční prostředky na běžný rok. Spoluzákonodárci schválili také odvětvové programy financování jak v centralizovaném, tak sdíleném řízení, přičemž tyto programy se provádějí od 1. ledna 2014. Spoluzákonodárci schválili odvětvové programy financování. Od 1. ledna 2014 je zaveden a používán právní rámec pro přidělování finančních prostředků v každém odvětví. Kromě toho Evropský parlament a Rada přijaly rozpočet EU na rok 2014. Jsou tedy k dispozici finanční zdroje na běžný rok a lze je přidělit prostřednictvím odvětvových programů. To znamená, že jsou zavedeny všechny požadované prvky, tedy VFR, rozpočet a odvětvové právní předpisy, a EU může zahájit nové finanční období. 1. Konec je jen další začátek Cesta ke zjednodušení ještě není u konce. Některé přijaté odvětvové programy je nutné doplnit technickými pravidly. Ke všem programům je třeba přijmout prováděcí opatření. Pravidla a postupy, které za tímto účelem stanoví orgány EU a členské státy, by měly být dále zjednodušovány. Přijetím odvětvových programů financování a zjednodušujících opatření, která jsou v těchto programech obsažena, orgány EU ukončily fázi vyjednávání. Snahy o zjednodušení by však měly pokračovat. Jsou odpovědností jak orgánů EU, tak členských států. Některé programy financování je třeba před provedením doplnit technickými prvky. Co nejdříve by měly být zavedeny nelegislativní akty, které je třeba za tímto účelem přijmout, aby bylo možné zahájit provádění a přidělit finanční prostředky na místě, a to co nejdříve v roce 2014. Je třeba vyhnout se zbytečné administrativní zátěži a prodlením. Toho lze dosáhnout pouze udržením politického odhodlání a bezproblémovou spoluprací Evropského parlamentu, Rady a Komise. Na postupu přijetí se plně podílely všechny tři orgány. Nyní je jejich odpovědností zaručit hladké a rychlé dokončení právního rámce, který umožní přidělit finanční prostředky příjemcům. Orgány EU, a zejména Komise, nesou také odpovědnost za definování prováděcích pravidel v rámci programů, které sama Komise centralizovaně řídí. V tomto smyslu je opět nutná spolupráce. Národní odborníci budou na setkání ve výborech v mnoha případech podrobně zkoumat prováděcí pravidla. Takováto podrobná kontrola je potřebná, aby bylo možné co nejdříve zavést co nejlepší pravidla financování. Na základě ustanovení, která byla nově zavedena v odvětvových programech, bude do fáze provádění více zapojen Evropský parlament, a to jak pokud jde o informace, tak o strategický dialog s Komisí. V tomto smyslu může mít Evropský parlament určující úlohu a podnítit přijetí jednoduchých a účinných prováděcích pravidel, na jejichž základě budou finanční prostředky přidělovány projektům podle toho, jakou mají tyto projekty přidanou hodnotu z hlediska EU. 80 % rozpočtu EU však představují programy, jejichž řízení sdílí Komise a členské státy. U těchto programů budou prováděcí pravidla a postupy nejprve stanoveny Komisí na úrovni Unie a ve vhodných případech budou doplněny vnitrostátními či regionálními pravidly, která stanoví členské státy pod dohledem a kontrolou Komise. A právě při definování těchto pravidel a postupů se uplatní zjednodušující opatření zavedená legislativními akty, a to na základě společného úsilí a v duchu spolupráce členských států a orgánů EU. Zjednodušující opatření jsou často fakultativně zaváděna v programech, jejichž řízení je sdíleno s členskými státy. Např. v rámci fondů společné zemědělské politiky byla na základě výsledků vyjednávání poskytnuta členským státům velká míra volnosti při provádění nového nařízení o přímých platbách[5]. To se týká jak výběru režimů plateb, na něž by měly být finanční prostředky vynaloženy, tak způsobu, jímž mají být tyto režimy provedeny. Díky pružnosti, kterou členské státy mají, by mohlo být do určité míry zajištěno zjednodušení (zejména z hlediska příjemců), ze zkušeností je však patrné, že pružnost zpravidla komplikuje řízení a kontroly jak vnitrostátním orgánům, tak Komisi. Pokud jde o náklady a zátěž, budou konečné výsledky do značné míry záviset na politických volbách na vnitrostátní a regionální úrovni. V tomto ohledu Komise vyzývá členské státy, aby důkladně zvážily, jak nové právní předpisy provést co nejjednodušeji, přičemž by měly zejména vzít v úvahu, jaký dopad budou mít jejich volby na kontroly a četnost výskytu chybu. Komise bude členským státům poskytovat podporu při provádění těchto možností na vnitrostátní úrovni, a to rovněž pokud jde o technické zdroje – např. v rámci politiky soudržnosti –, a to zejména členským státům, které mají v tomto ohledu podle všeho administrativní potíže. Na závěr je třeba připomenout, že stanovením jednoduchých pravidel a postupů bude také lépe plněn rozpočet EU. V tomto smyslu se díky lepšímu vynakládání prostředků sníží i četnost chyb, a to správným a účinným prováděním preventivních a nápravných opatření. Ačkoli mají tato opatření chránit rozpočet EU, jejich provádění je také v zájmu členských států, v neposlední řadě proto, že tato opatření mají dopad na jejich rozpočty[6]. 2. Hlavní úspěchy 2.1. Zjednodušení u programů 2.1.1. Snížení počtu programů Celkovým výsledkem zjednodušení je snížení počtu programů financování o 22 programů, a to tím, že byly vytvořeny integrované programy pro každou oblast politiky. Jedinou výjimku tvoří integrovaný program pro oblast cel a daní navržený Komisí (program „FISCUS“)[7], u kterého se spoluzákonodárci dohodli na rozdělení. Ve všech ostatních případech byly samostatné a odlišné programy sdruženy do jednotných, soudržných rámců definovaných podle oblastí politiky. Rozčlenění programů podle jednotlivých oblastí politiky je způsobem, jak celou problematiku zjednodušit a zároveň zvýšit účinnost, neboť se očekává, že tak bude zajištěna synergie a také společná prováděcí pravidla a postupy. Jednotné odvětvové rámce byly zavedeny v politice v oblasti výzkumu a inovací (Horizont 2020), v politice soudržnosti, rozvoje venkova, v rybářské a námořní politice (nařízení o společných ustanoveních, dále jen „NSU“), v oblasti vnějších vztahů (RELEX) a fondů v oblasti vnitřních věcí (Azylový, integrační a migrační fond a Fond pro vnitřní bezpečnost), jakož i v sociální politice, kde má program pro zaměstnanost a sociální inovace (EaSI) financovat snahy o dosažení některých cílů strategie Evropa 2020. 2.1.2. Soulad s finančním nařízením Dalším důležitým úspěchem bylo sladění ustanovení v programech financování s finančním nařízením. Spoluzákonodárci uznali zásadní význam finančního nařízení[8] jakožto dohodnutého souboru pravidel, který zaručí, aby bylo financování ze strany EU soudržné a důsledné. Evropský parlament a Rada tak uznaly, že je nutné zajistit, aby byla ustanovení finančního nařízení dodržována ve všech odvětvových programech, a v plné míře s tímto sladěním během vyjednávání souhlasily. Soulad s finančním nařízením byl zaručen také pomocí jednoduchých křížových odkazů, aniž by byla příslušná ustanovení finančního nařízení opakována v individuálních programech. Tyto křížové odkazy zabrání tomu, aby při uplatňování finančního nařízení vznikaly různé výklady a/nebo rozpory kvůli výskytu téhož ustanovení v různých právních textech. Soulad s finančním nařízením byl zaručen také tím, že odchylky byly zavedeny jen ve velmi omezeném počtu odůvodněných případů, a to zejména v NSU a například ve fondech v oblasti vnitřních věcí, u nichž byly povoleny zpětné granty v případě opatření mimořádné pomoci. Byla rovněž zavedena určitá odchylná pravidla v novém nástroji s názvem Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí, který byl zřízen s cílem bojovat proti nezaměstnanosti mladých lidí. Aby se zaručilo rychlé provedení této iniciativy, budou všechny zdroje, které jsou na ni přiděleny, poskytnuty během prvních dvou let programového období, a výjimečně bylo stanoveno, že výdaje v rámci této iniciativy budou způsobilé již od 1. září 2013. Kromě toho regulační rámec rovněž stanoví odchylná pravidla týkající se povinnosti vnitrostátního spolufinancování, aby se snížila zátěž rozpočtů jednotlivých států. 2.1.3. Synergie a zohlednění zásad Kromě snížení počtu programů, které jsou z podstaty soudržné s finančním nařízením, bude možné vytvořit synergie a zohledňovat priority politiky EU. Jsou nastaveny synergie mezi různými programy, např. v oblasti ekologicky udržitelného růstu. Přímé platby zemědělcům v rámci společné zemědělské politiky jsou podmíněny tím, že zemědělci musejí dodržovat postupy šetrné k životnímu prostředí. Cílem, o nějž lze nyní realisticky usilovat, je navázat 30 % přímých plateb na podporu zemědělství na „ekologické“ postupy. Komise však navrhla tři jednoduché a kontrolovatelné postupy, které se vztahují na všechny zemědělce. Žádosti členských států o zvýšení ekologické úrovně postupů přizpůsobených jejich vnitrostátním a regionálním podmínkám přiměly zákonodárce, aby zavedli různé prahy, osvobození a možnosti. Tyto prvky by mohly snížit náklady, které zemědělcům vznikají při dodržování právních předpisů, mohly by ale zároveň zkomplikovat řízení a kontroly a rovněž ovlivnit míru, v jaké lze režim kontrolovat. Orgány EU také uznávají obzvláštní význam potřeb malých a středních podniků. Bylo vyvinuto značné úsilí za účelem vymezení odpovídajícího rámce pro investice malých a středních podniků v různých programech (Program pro konkurenceschopnost podniků s důrazem na malé a střední podniky – COSME, Horizont 2020 (výzkum a inovace), NSU). Pozornost byla věnována zejména investičním potřebám, které nejsou trhem v současné finanční situaci uspokojeny (COSME, Horizont 2020, nástroj pro propojení Evropy (infrastruktury) – NPE, NSU). Za tímto účelem byly zavedeny nové finanční nástroje. Tyto nástroje zajistí dodatečné zdroje pro investice. 2.2. Jednodušší pravidla a dostupnější financování sníží četnost chyb a zlepší výsledky 2.2.1. Orientace na výsledky Důležitým krokem v rámci zjednodušování a racionalizace byla také orientace programů na výsledky – omezený počet jasných cílů a priorit a jejich propojení se strategií Evropa 2020. Cíle financování EU jsou v odvětvových programech přímo propojeny se strategií Evropa 2020. Spoluzákonodárci tuto vazbu během jednání podpořili. V některých případech byla tato vazba stanovena ve zvláštním článku, jako např. v rámcovém programu Horizont 2020[9]. V jiných případech byl odkaz na strategii Evropa 2020 zaveden jako hlavní prvek v článcích, kterými se stanoví cíle, jichž má program dosáhnout, nebo alespoň v bodech odůvodnění. Odkaz na strategii byl v bodech odůvodnění uveden také v případě NSU. K naplnění politické priority, která spočívá v dosažení některých cílů strategie Evropa 2020, slouží také zvláštní nástroj financování, program pro zaměstnanost a sociální inovace (EaSI) (919,496 milionu EUR), který je centrálně řízen Komisí. Splnění cílů strategie Evropa 2020 je také prioritou politiky soudržnosti, která na tyto cíle systematicky váže výdaje. Byl stanoven společný strategický rámec pro všechny evropské strukturální a investiční fondy, který má zajistit, že se cíle strategie Evropa 2020 promítnou do investičních priorit. Z provozního hlediska jsou s každým členským státem uzavírány dohody o partnerství. Tyto dohody stanoví závazek pro partnery na vnitrostátní a regionální úrovni, podle nějž mají využívat přidělené finanční prostředky k provádění programů a projektů, jež mají silnou vazbu na strategii Evropa 2020. Programy podporované z evropských strukturálních a investičních fondů budou zahrnovat výkonnostní rámec, na jehož základě bude možno posuzovat pokrok při plnění závazků. Aby se posílilo zaměření na výsledky a dosažení cílů strategie Evropa 2020, bude vytvořena výkonnostní rezerva, která dosáhne 6 % rozpočtu na soudržnost v rámci cíle pro investice pro růst a zaměstnanost a také pro rozvoj venkova; po přezkumu v roce 2019 bude přidělena na priority, u nichž bylo dosaženo průběžných cílů při plnění cílů programu souvisejících se strategií Evropa 2020 (výkonnostní rámec). Dalším nástrojem, který bude v politice soudržnosti podporovat přístup orientovaný na výsledky, je společný akční plán (SAP). Tento společný akční plán členským státům umožňuje, aby společně prováděly části programů na základě výstupů a výsledků, na nichž se předem dohodnou s Komisí. Platby pro SAP závisejí na míře plnění a mají formu zjednodušeného vykazování nákladů. 2.2.2. Zaměření na výkonnost Zvyšování a měření výkonnosti je klíčovým prvkem financování EU v letech 2014–2020: cíle programů financování jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené a jsou doplněny výkonnostními ukazateli[10]. Všechny schválené programy financování vyhovují zásadám týkajícím se výkonnosti, které jsou obsaženy ve finančním nařízení. Obsahují přesné a podrobné informace o přidané hodnotě navrhovaného opatření, o jeho významu pro strategické cíle Komise a pro cíle odvětvové politiky EU, dále obsahují specifické cíle popisující výsledky, jichž bude opatřením dosaženo, a výkonností ukazatele, podle nichž bude možné změřit, do jaké míry je těchto cílů dosaženo, a to jak z kvantitativního, tak kvalitativního hlediska. Do textu většiny návrhů právních předpisů byla zavedena přidaná hodnota EU, tedy klíčový prvek při přidělování finančních prostředků EU, a to často jako součást ustanovení o hodnocení, v nichž se stanoví, že přidaná hodnota má být posouzena v hodnoticích zprávách o dosažení cílů všech iniciativ financovaných programy, přičemž tyto zprávy vypracuje Komise v polovině finančního období. Zvýšená výkonnost je také základem mechanismů financování stanovených v některých programech. Tematická koncentrace v nařízení o společných ustanoveních a nařízení specifických pro evropské strukturální a investiční fondy či odměna za výkon v nástroji předvstupní pomoci (IPA II) – který poskytuje finanční podporu zemím, jež hodlají přistoupit k Evropské unii – se soustředí na měření a zvyšování výkonnosti při financování ze strany EU. Výkonnostní rámec a rezerva v NSU uplatňují výkonnostní zásady ve stejné míře na všechny evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI). 2.2.3. Zjednodušené vykazování nákladů Významným zjednodušením bude také zavedení jednotných modelů financování, a to zejména pokud jde o sníženou administrativní zátěž a náklady. Zjednodušené vykazování nákladů získává v evropských strukturálních a investičních fondech nový rozměr. Zaprvé již není omezeno na Evropský sociální fond (ESF) a Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), ale bude se vztahovat také na Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF), jakož i na fondy v oblasti vnitřních věcí. V nařízení byla zavedena řada novinek. Například výpočet paušálních sazeb se bude vztahovat na všechny druhy nákladů, nikoli pouze na náklady nepřímé. Do nařízení byly začleněny také některé sazby a metody výpočtu a byly do něj zavedeny odkazy na ostatní politiky Unie. Zjednodušené vykazování nákladů by mělo snížit administrativní zátěž řídicích orgánů a příjemců a mělo by rovněž posílit právní a finanční jistotu. Evropský účetní dvůr nedávno prohlásil, že „projekty, u nichž se náklady vykazují pomocí zjednodušeného vykazování nákladů, jsou méně náchylné k chybám. Pokud by se tedy zjednodušené vykazování nákladů používalo ve větším rozsahu, mělo by to mít na míru chyb kladný dopad“[11]. Aby se tedy podpořilo využívání zjednodušeného vykazování nákladů, bylo stanoveno, že u nejmenších projektů ESF[12] a materiální pomoci z Fondu evropské pomoci nejchudším osobám (FEAD) bude takové zjednodušené vykazování povinné. V programu Horizont 2020 byla zavedena jednotná sazba náhrady, jakož i povinná paušální sazba pro nepřímé náklady. Jednotná sazba náhrady se bude vztahovat na všechny příjemce spadající pod totéž opatření („jeden projekt – jedna sazba financování“) s výjimkou neziskových právnických osob a paušální sazba pro nepřímé náklady se použije téměř na veškerá opatření a typy účastníků. Obě opatření zabrání složitým výpočtům, vykazování zpráv a chybám. Takové inovativní opatření je vzhledem ke strategickému významu výzkumu a inovací pro ekonomiku EU obzvláště důležité. Toto zjednodušující opatření má rovněž uvolnit zdroje tím, že ušetří administrativní čas a energii, jež lze pro dané opatření využít efektivněji. Účetní dvůr ve svém stanovisku č. 6/2012 k návrhu rámcového programu Horizont 2020[13] tento radikálně zjednodušený model financování nákladů podpořil s tím, že „by měl usnadnit a zrychlit proces podávání a zpracování žádostí“ a „snížit riziko nesrovnalostí“. 2.2.4. Snížení zátěže spojené s auditem V souladu se zásadou proporcionality byla snížena zátěž spojená s auditem. V NSU byla zavedena pravidla, která omezují audit operací pod určitým prahem (200 000 EUR u EFRR/Fondu soudržnosti, 150 000 EUR u ESF a 100 000 EUR u ENRF). Díky tomu bylo možné dosáhnout značného zjednodušení. Také je povolena kratší doba uchovávání dokumentů, což snižuje administrativní zátěž příjemců. 2.2.5. Způsobilost nákladů na DPH Dalším zjednodušujícím krokem bylo sladění ustanovení o náhradě nákladů na DPH v různých odvětvových programech s relevantními ustanoveními finančního nařízení. Takovéto sladění zaručí, že je s náklady na DPH, které nese příjemce, v různých programech zacházeno soudržně v souladu s finančním nařízením, a také zajistí právní jistotu. Náklady na DPH jsou způsobilé pro náhradu pouze v případě, že podle vnitrostátních předpisů nejsou vymahatelné a zaplatil je příjemce, který není osobou nepovinnou k dani[14]. Kromě toho byl zaveden jen velmi omezený počet výjimek z tohoto standardního pravidla, a to v NSU, ve fondech v oblasti vnitřních věcí a v NPE. V těchto případech byly výjimky definovány co nejjednodušeji, aby se zabránilo nedorozumění a chybám při provádění. 2.2.6. Ukončení přidělování finančních prostředků EU jednotlivým členským státům Tím, že bylo ukončeno přidělování finančních prostředků jednotlivým členským státům v programu pro životní prostředí a změnu klimatu, který je centralizovaně řízen Komisí, bylo dosaženo důležitého pokroku při tvorbě jednoduchého a soudržného rámce pro finanční podporu na úrovni EU. Postupně přestanou být členským státům přidělovány finanční prostředky EU na projekty v oblasti životního prostředí a tyto příděly zcela skončí v roce 2018. Národní kvóty pro přidělování finančních prostředků EU na projekty v oblasti životního prostředí dříve zaručovaly, že celý rozpočet programu bude rozdělen mezi členské státy na základě předem definované orientační částky. Přidělování prostředků jednotlivým členským státům však nevedlo k vyváženějšímu rozložení finančních prostředků, protože každý členský stát předložil různý počet různě kvalitních projektů. Ve skutečnosti se tak snížila přidaná hodnota EU předchozího programu v oblasti životního prostředí (LIFE+)[15], jelikož nebylo možné financovat kvalitnější projekty, protože bylo nutné rozdělit rozpočet na daný rok podle toho, v jaké zemi se projekty prováděly. Fakt, že tyto kvóty byly odstraněny, je proto významným úspěchem z hlediska účinnosti a kvality způsobu, jímž jsou vynakládány finanční prostředky. Od roku 2018 budou finanční prostředky přidělovány na nejlepší projekty v oblasti životního prostředí na úrovni EU, Komise však bude poskytovat technickou pomoc těm členským státům, v nichž by potenciální příjemci mohli mít obtíže při přípravě projektů v odpovídající kvalitě nutné k získání finanční podpory EU. 2.3. Elektronická správa VRF na období 2014–2020 náležitě zohledňuje technologický pokrok – správa politiky soudržnosti bude od roku 2016 elektronická. Využíváním elektronických systémů pro výměnu údajů ke komunikaci s příjemci, k práci se stávajícími databázemi a k ukládání dokumentů v rámci politiky soudržnosti (projekt e-soudržnost) se sníží administrativní zátěž příjemců, např. tím, že bude zaručeno, že příjemci nemusejí předkládat stejné informace více než jednou. Podle odhadů sníží elektronická soudržnost celkovou administrativní zátěž na úrovni EU přibližně o 11 %. Tento požadavek vychází z hlavního doporučení skupiny nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro oblast administrativní zátěže, které má kořeny v původním posouzení administrativní zátěže za období 2000–2006. Elektronická soudržnost ve stejné míře sníží rizika ztráty dokumentů a v dlouhodobém výhledu také náklady na jejich archivaci. Spoluzákonodárci podpořili e-soudržnost, ale odložili její povinné zavedení na 31. prosinec 2015 (Komise původně navrhla 31. prosinec 2014), aby měly vnitrostátní správní orgány více času na provedení nezbytných systémů a postupů. 3. Nevyužité příležitosti 3.1. Příliš podrobné základní akty Dosažení ambicióznějších výsledků při zjednodušování někdy bránil střet priorit. V některých základních právních textech byla zavedena podrobná ustanovení, která měla vytvořit pevný a omezující právní rámec, který by předem definoval všechny možné prvky, a tím omezil prostor pro volné uvážení, který má Komise při provádění programů k dispozici. Tendence zacházet v právních textech do značných podrobností omezí Komisi prostor pro manévrování při provádění programů. Byla příčinou toho, že některé základní akty jsou zahlceny technickými podrobnostmi, které se mohou ukázat jako nepružné a může být obtížné je interpretovat. Do základních aktů byla doplněna řada prvků, které podrobně upravují provádění. Mezi ně patří tematické priority nebo druhy opatření během celé doby trvání programů (fondy RELEX, NPE, LIFE, program pro spotřebitele), ale u několika programů také cíle, způsobilá opatření či dokonce kritéria, která Komise použije při sestavování svého pracovního programu, což je hlavní nástroj, který Komise používá k programování své činnosti týkající se financování (v tomto případě program „Zdraví“). V jiných případech byly v základních aktech uvedeny různé podrobné údaje – takovéto podrobnosti by bylo lepší definovat v následné fázi prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci, aby se zabránilo tomu, že budou základní akty přetíženy technickými podrobnostmi, a aby bylo možné tyto prvky definovat s větší pružností. Tato tendence je patrná u fondů společné zemědělské politiky, jakož i u finančních nástrojů pro evropské strukturální a investiční fondy (NSU) nebo v rámci NPE. Možnost sjednaná v rámci NPE, podle níž lze po vyhodnocení jednotlivých finančních nástrojů využívat ke změně jejich hlavních termínů, podmínek a postupů akty v přenesené pravomoci, přičemž lze rovněž zohlednit měnící se tržní podmínky, je užitečným prostředkem, jak zabránit příliš rigidnímu přístupu k plnění rozpočtu a rychle reagovat na měnící se tržní podmínky. 3.2. Komise bude přísněji kontrolovat provádění programu 3.2.1. Rozpis prostředků rozpočtu programů Během příštích sedmi let budou rozpočtové prostředky na příslušné programy přidělovány prostřednictvím jejich podrobného rozpisu a ve většině základních aktů i prostřednictvím případů jejich vyčlenění. Omezí se tak možnost Komise případně přeorientovat finanční podporu EU v závislosti na nepředvídaném hospodářském, sociálním a politickém vývoji. Tím se může snížit účinnost způsobu, jímž jsou vynakládány prostředky EU. Toto riziko je však zmírněno tím, že je Komise zmocněna měnit přidělené prostředky pomocí aktů v přenesené pravomoci. Aby se zaručila přísnější demokratická kontrola ex-ante nad způsobem, jímž Komise během provádění přiděluje rozpočtové prostředky (jako doplněk ke každoročnímu postupu přidělování rozpočtových prostředků), bylo do právních textů většiny programů financování zařazeno podrobný rozpis prostředků rozpočtu. Za tímto účelem byly nově zavedené tematické priority často doplněny procentně vyjádřeným přídělem z finančního krytí programu na sedm nadcházejících let (RELEX, NPE, Tvůrčí Evropa, Galileo, COSME), i když byly často doplněny stanovením rozpětí flexibility, v němž může Komise rozhodovat samostatně, a možností přijmout akt v přenesené pravomoci, pokud by bylo nutné toto rozpětí rozšířit. Minimální procentní příděl rozpočtových prostředků na opatření byl zaveden také v případě, že členské státy budou opatření provádět prostřednictvím národních programů, které musí schválit Komise (fondy v oblasti vnitřních věcí). Ačkoli mají takovéto příděly finančních prostředků zaručit, že společné priority EU budou v určité minimální míře financovány členskými státy, jsou v rozporu s řadou situací a priorit, které je třeba v této oblasti politiky v různých členských státech financovat, jakož i s tím, jak obtížně Komise zaručuje jejich plnění v případech, kdy je provádění přeneseno na členské státy a Komise provádí dozor a kontrolu (sdílené řízení). V některých případech má být rozpis prostředků rozpočtu navržený Komisí dokonce ještě podrobnější (EaSI, Erasmus+, Horizont 2020). Tak podrobný rozpis prostředků rozpočtu může být příčinou značně velké zátěže u programů, u nichž je vzhledem k povaze financované činnosti mimořádně důležitá naprostá pružnost při přidělování rozpočtových prostředků (mechanismus civilní ochrany Společenství, program dobrovolné pomoci EU Aid Volunteers, z nějž budou financovány dobrovolnické sbory na úrovni EU poskytující humanitární pomoc), nebo u programů, kde je naprostá pružnost nutná k tomu, aby bylo možné co nejefektivněji řídit omezené zdroje (programy „Práva“, „Rovnost a občanství“ a „Spravedlnost“, Cla 2020, Hercule III – boj proti podvodům, Pericles – ochrana eura proti padělání). 3.2.2. Administrativní zátěž Byly posíleny kontroly ex-ante prováděné členskými státy, které se zaměřují na to, jak Komise přiděluje rozpočtové prostředky – Komise tak bude mít při provádění programů financování menší pružnost. Tyto postupy mohou ve stejné míře ovlivnit účinnost, a tím nepříznivě i kvalitu vynakládání finančních prostředků. Zavedené postupy projednávání ve výborech, které Rada zavedla či posílila ve většině programů, již nyní zaručují, že národní odborníci, kteří se scházejí ve výborech, podrobí pracovní program důkladné kontrole. Rada však v některých programech (Horizont 2020, NPE) přidala další kontrolu nad způsobem, jímž Komise přiděluje rozpočtové prostředky. V těchto programech bude nutné, aby k rozhodnutí o grantu – což je správní akt, jehož prostřednictvím Komise stanoví podmínky a částku grantu přiděleného příjemci v rámci přijatého pracovního programu – vyjádřil své stanovisko také příslušný výbor. V případě Hlavních směrů transevropských telekomunikačních sítí (TEN-telekomunikace) Rada za podpory Evropského parlamentu zavedla povinnost, aby předtím, než se zahájí postup projednávání ve výborech, bylo přijetí pracovního programu konzultováno s národními odborníky. Tyto administrativní postupy ovlivňují institucionální rovnováhu a mohou snížit účinnost financování EU, jelikož vedou k procesním průtahům a zvyšují byrokratickou zátěž a náklady. Tyto důsledky mohou být zvláště nepříznivé v případech, kdy je naléhavě zapotřebí, aby EU poskytla finanční podporu, např. u opatření mimořádné pomoci pro zajištění bezpečnosti potravin a krmiv. 4. Výhled: další kroky 4.1. Na úrovni orgánů EU Orgány EU by měly, pokud je tak stanoveno, přijmout akty, které rychle a účinně doplní základní právní texty, a prováděcí opatření, aby bylo možné co nejdříve začít přidělovat konkrétní finanční prostředky. Právní rámec v některých oblastech politiky je třeba doplnit přijetím aktů, které doplní základní texty tím, že do nich začlení nezbytné technické specifikace. Aby se celý proces zjednodušil a urychlil, byla pravomoc přijímat tyto akty svěřena Komisi. Urychleně budou přijaty příslušné nelegislativní akty, aby byl celý právní rámec zaveden co nejdříve a aby bylo možné začít poskytovat finanční podporu. Konkrétně řečeno, finanční prostředky se přidělují prostřednictvím prováděcích opatření, která jsou nezbytná u všech programů financování. Tato opatření obsahují pracovní programy, jejichž pomocí Komise centralizovaným způsobem řídí příslušné programy financování, ale také šablony a modely. Při přijímání těchto opatření je třeba usilovat o zjednodušení. Právní ustanovení by měla být uplatňována účinně, aby se v co největší míře zabránilo vzniku administrativní zátěže a průtahům a aby bylo možné přidělit finanční prostředky příjemcům co nejdříve. Stejně tak Komise urychleně přijme opatření, např. hlavní směry, která usnadňují provádění, stanoví-li jejich přijetí základní akty (např. NPE, Horizont 2020, Tvůrčí Evropa). 4.2. Na úrovni členských států Důležitou odpovědnost za zjednodušování nesou také členské státy. Měly by zamezit tomu, aby potenciální příjemci finanční podpory EU nesli zbytečnou administrativní zátěž, a soustředit využití finanční prostředků na dohodnuté priority a cíle EU. Aby bylo zjednodušení účinné, je třeba zavést v různých programech financování systémy, jejichž prostřednictvím se přidělování finančních prostředků zaměří na tematické priority a cíle politiky definované ve strategii Evropa 2020. Použití těchto systémů je nicméně často pouhou možností. Aby byly systémy účinné, je třeba je uplatňovat. Jsou-li prováděcí úkoly přeneseny na členské státy (např. v případě evropských strukturálních a investičních fondů), jsou členské státy odpovědné za naplňování dohodnutých tematických priorit a cílů zavedením takových pravidel a postupů, které k jejich naplnění přispějí. Při financování programů, které podléhají sdílenému řízení s Komisí, spočívá odpovědnost členských států za zjednodušování v tom, že rychle a účinně zřídí nezbytné politické a institucionální rámce jak pro programování, tak provádění. To znamená, že zamezí vzniku zbytečné administrativní zátěže, stanoví pravidla a postupy, které příjemcům usnadní přístup k finanční podpoře EU, a definují transparentní a přístupné právní a správní rámce. Tyto rámce jsou nezbytné, aby bylo možné snadněji a rychleji přidělovat finanční prostředky příjemcům, podporovat investice a vyhnout se zbytečným výdajům a rozptýlení finančních prostředků EU v neproduktivních kanálech. Jednoduchá pravidla a postupy jsou nejlepším způsobem, jak těchto výsledků dosáhnout. 4.3. Na úrovni Komise i členských států Aby byla zjednodušující opatření zavedená v programech financování účinná, je třeba je realizovat. V tomto ohledu nese odpovědnost jak Komisi, tak i členské státy. Komise (centralizované řízení) a členské státy (sdílené řízení, v jehož rámci jsou vnitrostátní či regionální programy předkládány Komisi ke schválení) by měly urychleně připravit ambiciózní programy, které stanoví konkrétní a změřitelné cíle, aby se zvýšila viditelnost výsledků a demonstrovala přidaná hodnota finanční podpory EU. Je-li možné si vybrat, měly by být upřednostněny modely zjednodušeného vykazování nákladů před modely vykazování skutečných nákladů. Např. u NSU je možné u podobného druhu operace a příjemce využít zjednodušené vykazování nákladů, které je použitelné v politikách Unie nebo stávajících metodách v rámci režimů pro granty, jež jsou zcela financovány členským státem. Takovéto příležitosti by neměly zůstat nevyužité. Evropský účetní dvůr poznamenal[16], že členské státy a řídící orgány bývají občas neochotné a nechtějí zavést modely zjednodušeného vykazování nákladů ze strachu, že poruší požadavky příslušného nařízení. Komise podněcovala a podněcuje členské státy k tomu, aby pořádaly semináře o modelech zjednodušeného vykazování nákladů, jichž by se účastnili představitelé členských států, Komise a Evropského účetního dvora. Několik seminářů se již uskutečnilo v roce 2014 a další jsou plánovány na rok 2014. Aby měly členské státy a řídící orgány větší jistotu, jsou některé sazby stanoveny v příslušných základních aktech (NSU, nařízení o ESF). Proto nebude nutné použití těchto sazeb metodicky zdůvodňovat. Obdobně je nyní možné dosáhnout zjednodušení z hlediska administrativní zátěže ve fondech ESI. Kromě koncentrace finančních prostředků by měla být díky spolupráci Komise a členských států při provádění zaručena lepší koordinace různých zdrojů financování (včetně finančních nástrojů). Tato koordinace je nezbytná, má-li se zlepšit přístup příjemců k finančním prostředkům a mají-li mít výdaje Unie multiplikační účinek tím, že budou získány dodatečné zdroje od soukromých investorů. Zjednodušení je nezbytné, ale samo o sobě nestačí k tomu, aby zaručilo lepší vynakládání prostředků a nižší četnost chyb. Mělo by být doplněno odpovídajícími kontrolami a preventivními a nápravnými opatřeními. Jednoduchá pravidla a postupy jsou důležitým prostředkem, jak zabránit vzniku chyb a zvýšit efektivitu vynakládání prostředků. Provádění těchto zjednodušujících opatření by však mělo být doplněno odpovídajícími kontrolami, za něž jsou odpovědné jak orgány EU, tak členské státy. Komise a členské státy také společně nesou odpovědnost za správné uplatňování preventivních a nápravných opatření, která byla zavedena v zemědělské politice a politice soudržnosti (SZP, NSU), a to potenciálním přerušením a pozastavením plateb a provedením finančních oprav[17]. Přerušením a pozastavením plateb a finančními opravami je chráněn rozpočet EU. Samotné členské státy však mají rovněž silný zájem na tom, aby samy odhalily a opravily chyby, a zabránily tak čistým finančním opravám, neboť tyto opravy s konečnou platností snižují částku přidělených finančních prostředků. [1] Nařízení Rady č. 1311/2013, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2014–2020 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:CS:PDF [2] Sdělení Komise Evropa 2020, Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, KOM(2010)2020 v konečném znění. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:CS:PDF [3] COM(2012) 531 final. [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN Ucelená prezentace rozpočtu EU na rok 2014 viz: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf [5] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 608). [6] V tomto ohledu viz sdělení Evropskému parlamentu s názvem Ochrana rozpočtu Evropské unie do konce roku 2012, COM(2013) 682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf [7] Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví akční program pro oblast cel a daní v Evropské unii na období let 2014–2020 (FISCUS) a zrušují rozhodnutí č. 1482/2007/ES a č. 624/2007/ES (KOM(2011) 706 v konečném znění): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf [8] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:CS:PDF [9] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1291/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se zavádí Horizont 2020 – rámcový program pro výzkum a inovace (2014–2020) a zrušuje rozhodnutí č. 1982/2006/ES, článek 4. [10] K inteligentní regulaci viz také sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů s názvem Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT): výsledky a další kroky, KOM(2013) 685 v konečném znění, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf [11] Výroční zpráva Účetního dvora o plnění rozpočtu za rozpočtový rok 2012 spolu s odpověďmi orgánů, Úř. věst. C 331, 14.11.2013 s. 1–256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:CS:HTML [12] Příspěvek z veřejných zdrojů vyplacený příjemci je nižší než 50 000 EUR. [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:CS:PDF [14] Článek 126 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012, finanční nařízení [15] V tomto smyslu viz zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 15/2013: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf [16] Viz výše, poznámka č. 11. [17] V tomto ohledu viz sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě, Metody uplatňování čistých finančních oprav s dopadem na úrovni členských států, COM(2013) 934.