[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 17.12.2007 KOM(2007) 806 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU A EVROPSKÉMU ÚČETNÍMU DVORU Prevence podvodů vycházející z operativních výsledků – dynamický přístup k zabezpečení proti podvodům {SEK(2007) 1676} 1. ÚVOD Podvody, korupce a další nezákonná činnost poškozující finanční zájmy Evropské unie využívají slabých míst v postupech pro řízení a kontrolu financování EU nebo tyto postupy obcházejí. Proto aby se zabránilo podvodům a korupci ve všech oblastech rozpočtu EU, jak na straně příjmů, tak výdajů[1], je nanejvýš důležité, aby schvalující orgány ve spolupráci s úřadem OLAF dále zlepšovaly zabezpečení proti podvodům v rámci finančního řízení [2]. Tímto sdělením Komise stanovuje svůj nový přístup k zabezpečení právních předpisů, smluv a řídicích a kontrolních systémů proti podvodům. Toto sdělení nahrazuje sdělení Komise o zabezpečení právních předpisů a řízení smluv proti podvodům[3], které Komise přijala dne 7. listopadu 2001 s ohledem na provádění opatření 94 bílé knihy nazvané Reforma Komise[4]. 2. SOUVISLOSTI 2.1. OLAF a reforma Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) byl založen v roce 1999. Své poslání naplňuje jednak jako nezávislý úřad prováděním příslušných šetření, jednak jako útvar Komise spoluutvářením strategie EU pro boj proti podvodům a přípravou nezbytných opatření pro vytváření, případně posílení právních předpisů. V roce 2000 zahájila Komise správní reformu[5]. Systém finančního řízení byl modernizován rozšířením pravomocí schvalujících úředníků a zvýšením jejich odpovědnosti. Bílá kniha Reforma Komise obsahovala opatření pro lepší využívání odborných znalostí, které jsou v rámci institucí k dispozici k lepší prevenci nesrovnalostí a podvodů. Tato politika prevence byla popsána podrobněji ve Sdělení Komise o ochraně finančních zájmů Společenství – Boj proti podvodům – Pro celkový strategický přístup [6]. V opatření 94 bílé knihy o reformě, nazvaném Zabezpečení legislativy a řízení smluv proti podvodům, byl stanoven následující závazek: „S cílem zefektivnit stávající systém zabezpečení proti podvodům se bude od útvarů Komise předkládajících návrh právního předpisu s možným dopadem na rozpočet Společenství vyžadovat, aby v rámci konzultací mezi jednotlivými útvary daný návrh právního předpisu předložily úřadu OLAF k posouzení rizik. GŘ pro rozpočet bude při hodnocení systémů řízení smluv používaných Komisí (např. vzorové smlouvy, centrální databáze smluv, nástroje řízení) spolupracovat s úřadem OLAF. OLAF bude také v průběhu celého legislativního procesu poskytovat rady a doporučení v otázkách zabezpečení proti podvodům.” 2.2. Sdělení o zabezpečení právních předpisů a řízení smluv proti podvodům Cílem sdělení o zabezpečení proti podvodům z roku 2001 bylo splnění cílů stanovených v bílé knize o reformě a ve sdělení Komise o celkovém strategickém přístupu k boji proti podvodům. Těmito cíli byl rozvoj kultury prevence a posílení právních předpisů tak, aby byly chráněny proti podvodu či jakékoliv jiné nezákonné činnosti. Preventivní mechanismus stanovený sdělením z roku 2001 zahrnoval dvě oblasti: právní předpisy a řízení smluv. Zabezpečení právních předpisů proti podvodům se omezovalo na nejslabší místa legislativy a díky předchozí identifikaci slabých míst evropských politik bylo možné konzultační postup zaměřit úžeji. Ve sdělení byl definován proces spolupráce rozdělený do čtyř fází: 1. definice kritérií pro identifikaci vysoce rizikových oblastí, 2. identifikace vysoce rizikových oblastí, 3. identifikace návrhů právních předpisů, které je před jejich přijetím třeba podrobit analýze z hlediska zabezpečení proti podvodům, 4. předběžné konzultace s úřadem OLAF. Prevence podvodů a nesrovnalostí v řízení smluv – druhá oblast, která byla předmětem sdělení z roku 2001 – probíhala na dvou úrovních: 5. Vypracování vzorové smlouvy o veřejné zakázce a vzorové smlouvy o poskytnutí dotace na centrální úrovni (generální ředitelství pro rozpočet). Byla sladěna ustanovení a postupy pro uzavírání smluv o veřejných zakázkách a o poskytování dotací: byly sestaveny návrhy smluv a vzorových dohod použitelných pro všechny útvary Komise a zveřejněny postupy a pravidla (příručky, oběžníky, atd.). 6. Pro řízení smluv na úrovni útvarů Komise bylo třeba vypracovat různé nástroje pro různé útvary. Některé z těchto nástrojů jsou individuální, např. vzorové smlouvy a lokální databáze, které mohou, ale nemusí být propojené s hlavní účetní databází Komise. 2.3. Nutnost nového přístupu k zabezpečení proti podvodům Cíle procesu zlepšování zabezpečení proti podvodům byly naplněny. OLAF byl plně zapojen do následné revize právních předpisů vztahujících se k plnění rozpočtu EU a do přijímání základních právních aktů a vzorových nástrojů vypracovaných útvary Komise s cílem plnění rozpočtu EU. Více podrobností lze nalézt v přiložené zprávě o výsledcích procesu zlepšování zabezpečení proti podvodům. Nejdůležitější finanční ustanovení pro následující roky již byla proti podvodu zabezpečena, ať už v rámci formálního procesu zlepšování zabezpečení proti podvodům, nebo na základě konzultací mezi jednotlivými útvary. Byl vypracován návrh standardních ustanovení na ochranu proti podvodům a právní rámec, kterým se stanoví pravidla finančního řízení EU, je v současné době stabilní. Preventivní mechanismus definovaný ve sdělení z roku 2001 se proto za stávající situace jeví jako méně vhodný. Kromě toho nový přístup přispěje k dosažení stejných cílů jako standardy vnitřní kontroly pro efektivní řízení, zvláště standardy č. 2, 7 a 8.” Komise navíc podporuje politiku „zjednodušování“, jejímž cílem je mimo jiné „pokračovat v konsolidaci, zefektivňování a zjednodušování vnitřních postupů a pracovních metod v zájmu účelnosti a účinnosti a zajistit lepší rovnováhu mezi úrovní rizika a náklady na kontrolu“[7]. Bylo by proto vhodné, aby byly předběžné konzultace s úřadem OLAF flexibilnější. 3. NOVÝ PřÍSTUP 3.1. Koncepce nového přístupu Nový přístup k zabezpečení proti podvodům bude založený především na zkušenostech získaných úřadem OLAF během jeho provozu. Využití daných operativních výsledků bude novým pojítkem mezi přímými zkušenostmi a opatřeními přijatými jednotlivými institucemi ve snaze zamezit podvodům a nesrovnalostem, poznatky získané během provozní a zpravodajské činnosti úřadu OLAF budou lépe využity a zpřístupněny ostatním útvarům Komise a institucím a orgánům EU. V rámci nového přístupu je třeba určit poznatky a zkušenosti, které lze z výsledků vyšetřovací činnosti a analýzy zpravodajských aktivit vyvodit, a sdělit tyto poznatky a zkušenosti příslušným orgánům. OLAF bude například poskytovat útvarům provádějícím politiky Společenství pomoc v jejich snaze chránit finanční zájmy Společenství a bude jim dávat doporučení, která pomohou zajistit co nejvyšší možnou ochranu před podvody, korupcí a nesrovnalostmi. Aby byl tento přístup účinný, musí se příslušné orgány/útvary řídit těmito opatřeními. Systémovým nesrovnalostem a nedostatkům bude věnována zvýšená pozornost, především tam, kde je možné použít přímá a úsporná řešení (např. zlepšení standardních šablon nebo dokumentů, jako jsou prohlášení o neexistenci střetu zájmů, výměna údajů mezi jednotlivými útvary, úprava příruček, atd.). 3.2. Očekávaná zlepšení Očekává se, že v důsledku přehodnoceného přístupu k zabezpečení proti podvodům budou lépe využívány závěry šetření v oblasti ochrany proti podvodům, korupci, nesrovnalostem a dalším nezákonným činnostem ohrožujícím finanční zájmy EU. Výsledkem bude účinnější tok proaktivně poskytovaných informací, který bude nezávislý na vzájemných konzultacích jednotlivých útvarů Komise ohledně iniciativ týkajících se finančního řízení. OLAF rozšíří svou podporu i na další útvary Komise, kterým bude poskytovat cílenou analýzu vycházející z jeho vlastní vyšetřovací a zpravodajské činnosti. Výsledky celého procesu zlepšování zabezpečení proti podvodům budou zpřístupněny všem příslušným útvarům a institucím a orgánům EU (viz body 5.1, 5.2 a 5.3). 3.3. Současný konzultační proces Současný postup pro předběžné konzultace ohledně návrhů právních předpisů (a ohledně jakýchkoliv dalších specifických rizik nebo obav zaznamenaných útvarem odpovědným za daný návrh), definovaný ve sdělení z roku 2001, bude útvarům Komise na vyžádání i nadále k dispozici. Přehled nástrojů, kterých se tento postup týká, je uveden v přiloženém pracovním dokumentu útvarů Komise o sdělení z roku 2001 a jeho přínose. Pokud jde o přijímání vzorových smluv o veřejných zakázkách a vzorových dohod o poskytnutí podpory, zůstává v platnosti systém předběžných konzultací. GŘ pro rozpočet bude i nadále na základě zkušeností a přehodnocení právních předpisů aktualizovat stávající vzorové smlouvy a dohody / rozhodnutí o poskytnutí podpory, a v případě potřeby vypracovávat nové vzory. 4. POSTUP PRO IMPLEMENTACI NOVÉHO PřÍSTUPU V rámci nového přístupu budou na základě vyšetřovací činnosti vytvářeny materiály a získávány informace, které budou předávány příslušným útvarům Komise a institucím a orgánům EU, zatímco zpravodajská činnost bude východiskem pro hodnocení rizik pro účely zlepšování zabezpečení proti podvodům v jednotlivých tematických oblastech. Proces zlepšování zabezpečení proti podvodům a zpravodajský proces se budou vzájemně doplňovat: v rámci procesu zlepšování zabezpečení proti podvodům se budou určovat oblasti, kterým je třeba věnovat zvýšenou, tematicky zaměřenou pozornost s využitím zpravodajských metod, a zpravodajský proces bude zdrojem informací pro materiály ohledně zabezpečení proti podvodům. 4.1. Zdroje informací Z procesu implementace systému pro zlepšování zabezpečení proti podvodům není vyloučen žádný zdroj informací. OLAF bude analyzovat svou vyšetřovací činnost systematicky a s použitím multidisciplinárních metod. Výsledek analýzy bude obsahovat informace vycházející jak z interních, tak z externích šetření úřadu, včetně jeho dalších operativních činností. Nový systém ochrany proti podvodům umožní kromě právního závazku informovat Komisi a OLAF o jakýchkoliv konkrétních známkách možného podvodu i lepší tok informací mezi jednotlivými kontrolními orgány. Výsledky auditů, zvláště relevantní zjištění útvaru interního auditu (IAS), budou zahrnuty do společné databáze informací. Útvar interního auditu bude informovat úřad OLAF o možných systémových nesrovnalostech, které při svých auditech odhalí, a které by mohly představovat riziko podvodu. Tytéž informace o možných systémových nesrovnalostech by měly úřadu OLAF podávat i kapacity interního auditu (IAC) a jednotky provozních útvarů odpovědné za zpětnou kontrolu (údaje získané pomocí auditního nástroje ABAC). Součástí analýzy zabezpečení proti podvodům budou případně i zprávy a zjištění Evropského účetního dvora a účetní zprávy schvalujících generálních ředitelství. Analýza bude doplněna také o výroční zprávy o činnosti a další zprávy o řízení jasně definující nedostatky i opatření přijatá na základě doporučení úřadu OLAF. Informace od orgánů členských států, včetně auditorů a kontrolních orgánů, budou použity k dalšímu rozvoji tohoto nového přístupu. Nesrovnalosti zjištěné vnitrostátními orgány ve vztahu k právním předpisům Společenství[8] jsou známkou možných rizik a vnitrostátní judikatura přímo se vztahující k ochraně finančních zájmů EU bude rovněž předmětem analýzy z hlediska zabezpečení proti podvodům. 4.2. Hlavní kroky procesu zlepšování zabezpečení proti podvodům Hlavní kroky tohoto procesu jsou následující: 7. Sběr informací ze závěrů šetření a jiných provozních výsledků, včetně dalších externích zdrojů (uvedených v bodě 4.1). Informace získané z jednotlivých případů budou zpracovány tak, aby byly zcela anonymní a nedošlo ke zpřístupnění osobních, důvěrných nebo citlivých údajů. 8. Analýza získaných informací s cílem identifikovat možné nedostatky/nesrovnalosti, ať už v právních předpisech, smlouvách, nebo v systémech řízení/kontroly, analýza souborů případů. 9. Volba doporučení, jak zabránit zjištěným nedostatkům nebo zlepšit zabezpečení proti podvodům, korupci a další nezákonné činnosti. 10. Předání zjištění a doporučení příslušným útvarům Komise a institucím a orgánům EU. 11. Zpětná vazba od útvarů Komise a od institucí a orgánů EU. 5. DOPORUčENÍ A NÁSTROJE PRO SDÍLENÍ INFORMACÍ Cílem popsaného procesu je vypracovat soubor doporučení a výstupů v oblasti zabezpečení proti podvodům, které budou postoupeny přímo příslušným útvarům Komise a institucím a orgánům EU, jednotlivě nebo hromadně, a především pokud půjde o soubor politik. Doporučení vydaná úřadem OLAF nebudou závazná, budou ovšem dle možností a v případě potřeby projednána v otevřeném a volném dialogu s jejich adresáty. Provádění těchto doporučení, včetně vyhodnocení nákladů/přínosů a administrativní zátěže s jejich prováděním spojené, je v kompetenci příslušných útvarů Komise a institucí a orgánů EU. 5.1. Posuzování případ od případu OLAF bude poskytovat doporučení ad hoc v případech, kdy si ochrana finančních zájmů EU žádá zvláštní péči ze strany příslušných útvarů Komise a institucí a orgánů EU. Příslušný útvar bude vyzván, aby zvážil přijetí, případně zavedení odpovídajících opatření k odstranění nebo zmírnění specifických rizik nebo nedostatků odhalených úřadem OLAF. Kromě toho příslušné útvary Komise, stejně jako instituce a orgány EU, následně úřadu podají zprávu o opatřeních, která v rámci ochrany finančních zájmů EU přijaly. 5.2. Obecná doporučení a přehled běžných případů Na základě analýzy rizik a různých typů podvodů zjištěných při revizi souboru běžných případů, v nichž se jednalo o vzájemně si podobné nedostatky, budou doporučení zpřístupněna i pro zainteresované strany. Příslušné útvary Komise, stejně jako instituce a orgány EU, budou OLAF zpětně informovat o opatřeních, která učinily s cílem zabránit podobným situacím v rámci své působnosti. Kromě toho bude vypracován přehled anonymizovaných případů včetně popisu různých typů podvodů a nedostatků a způsobu, jak v takových případech postupovat. Přehled bude zpřístupněn oprávněným zaměstnancům útvarů Komise (a případně i dalších institucí). 5.3. Příručka pro prevenci podvodů Komise zahájila iniciativu v oblasti řádného a účinného finančního řízení[9] (SEM 2000) v roce 1995. V první a druhé fázi mělo dojít ke zlepšení finančního řízení v rámci Komise, zatímco hlavním cílem třetí fáze bylo zlepšit oblast rozpočtu Komise, kterou řídí členské státy (přes 80 %). V reakci na doporučení č. 7 uvedené v dokumentu SEM 2000[10] Komise vydala „Příručku ke kontrole náchylnosti k podvodům“[11]. Tato příručka, vydaná generálním sekretariátem Komise, je stále k dispozici pracovníkům Komise, kteří se podílejí na finančním řízení a ochraně finančních zájmů EU. Nová verze příručky, vydaná Komisí v kompetenci úřadu OLAF, bude plně k dispozici všem zainteresovaným subjektům včetně členských států. Jejím základem budou informace získané v průběhu procesu zvyšování zabezpečení proti podvodům a bude mít podobu internetového nástroje. Příručka by případně mohla být rozdělena a distribuována podle odvětví nebo souborů politik. 5.4. Informace pro kontrolní orgány a auditory Při zavádění nového systému ochrany proti podvodům bude věnována zvláštní pozornost strukturálním nebo systémovým nedostatkům, které dosud nebyly analyzovány auditory a kontrolními orgány nebo odhaleny při jiné systematické kontrole. Systémové nedostatky nebo možné mezery v systémech řízení zjištěné uvnitř institucí EU budou kromě managementu oznámeny také útvaru IAS, příslušným IAC nebo interním auditorům ostatních institucí a orgánů EU. 5.5. Flexibilita nového přístupu Aby se nová politika ochrany proti podvodům mohla stát další z trvalých překážek v páchání podvodů a zamezovala systémovým nesrovnalostem, musí být flexibilním nástrojem schopným rychle se přizpůsobovat novým skutečnostem. OLAF bude trvale vyhodnocovat, zda je třeba upravit zaměření činností v rámci zabezpečení proti podvodům na určité oblasti a přizpůsobit analytické postupy tak, aby byly maximálně účinné. V závislosti na zjištěných rizicích či nedostatcích a na dostupnosti prostředků by tak – v určité fázi – mohla vzniknout potřeba zaměřit činnost úřadu na určité oblasti rozpočtu EU. Proces zlepšování zabezpečení proti podvodům se nejdříve zaměří na oblast přímých výdajů. 6. ZÁVěR Cílem nové politiky ochrany proti podvodům definované v tomto sdělení je lepší prevence proti podvodům a korupci, vycházející ze zkušeností získaných díky vyšetřovací a jiné provozní činnosti úřadu OLAF. Výsledky tohoto nového přístupu jsou určeny útvarům Komise a dalším příslušným institucím, a budou sdíleny se členskými státy zapojenými do řízení nebo kontroly příjmů či výdajů EU. První výsledky – očekávané ve druhé polovině roku 2008 – budou představovat doporučení ad hoc a poslouží jako základ pro vypracování souboru běžných případů. Po skončení tříleté zkušební doby bude přístup definovaný v tomto sdělení vyhodnocen. Komise bude o své činnosti spojené se zabezpečováním proti podvodům informovat prostřednictvím výroční zprávy Komise o boji proti podvodům, zveřejňované v souladu s článkem 280 Smlouvy. 7. PřÍLOHY 12. Diagram procesu. 13. Pracovní dokument o výsledcích mechanismů zlepšování zabezpečení proti podvodům přijatých v souladu se sdělením Komise o zabezpečení právních předpisů a řízení smluv proti podvodům ze dne 7. listopadu 2001 [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic] [1] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, Úř. věst. L 312, 23.12.1995, s.1. [2] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, pozměněné nařízením Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006, ze dne 13. prosince 2006. [3] Sdělení Komise o zabezpečení právních předpisů a řízení smluv proti podvodům, SEC(2001) 2029, 7.11.2001 – dosud nezveřejněné v Úř. věst. Viz bod 3.3. [4] Reforma Komise – bílá kniha – část I (KOM/2000/0200 v konečném znění). [5] Bílá kniha „ Reforma Komise“ , část II (akční plán), ze dne 5.4.2000, KOM (2000) 200 v konečném znění/2. [6] KOM(2000) 358 v konečném znění. [7] Sdělení Komise Evropskému Parlamentu a Radě - Zpráva o postupu reformy Komise po ukončení reformního mandátu, KOM (2005) 668 v konečném znění, ze dne 21. 12. 2005. [8] Nařízení Komise (ES) č. 1681/94 ze dne 11. července 1994 o nesrovnalostech a navrácení neoprávněně vyplacených částek v souvislosti s financováním strukturálních politik a organizaci informačního systému v této oblasti, Úř. věst. L 178, 12.7.1994, s. 43–46 a Nařízení Komise (ES) č. 1848/2006 ze dne 14. prosince 2006 o nesrovnalostech a zpětném získávání částek neoprávněně vyplacených v rámci financování společné zemědělské politiky, o organizaci informačního systému v této oblasti a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 595/91. [9] Iniciativa Komise „Účinné a řádné finanční řízení“ (SEM 2000): Souhrnná zpráva Evropské komise za rok 1995, bod č. 976. [10] Pouze ve francouzském znění, interní rozhodnutí pocházející z předchozích systémů archivace. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation à la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996) 1802/4 du 11 Octobre 1996. [11] Dok. SG/C/3/ED D96 ze dne 6. května 1996, nezveřejněný v Úř. věst.