[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 20.7.2005

SEK(2005) 994 v konečném znění

DOPORUČENÍ RADY PORTUGALSKU

s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí

(předložená Komisí)

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

POSTUP PřI NADMěRNÉM SCHODKU PRO PORTUGALSKO

Dne 9. června 2005 předložilo Portugalsko poslední aktualizaci svého programu stability zahrnující období 2005 – 2009. Podle této aktualizace má v období 2005 – 2007 plánovaný schodek veřejných financí překročit 3% doporučovanou hodnotu HDP stanovenou Smlouvou. Zejména po oznámeném výsledném schodku ve výši 2,9 % v roce 2004[1] plánuje Portugalsko na rok 2005 schodek veřejných financí ve výši 6,2 % HDP, který by měl být snížen na 4,8 % v roce 2006, 3,9 % v roce 2007 a na 2,8 % HDP v roce 2008. Ve stejném období se očekává další zvýšení poměru dluhu k HDP z oznámených 61,9 % v roce 2004 na rekordní výši 67,8 % HDP v roce 2007.

Uplatnění postupu při nadměrném schodku (PNS) se řídí článkem 104 Smlouvy a nařízením Rady (ES) č. 1467/97 „o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku“, které tvoří součást Paktu o stabilitě a růstu[2]. Ve svém hodnocení vzala Komise do úvahy zprávu Ecofinu Evropské radě ze dne 20. března 2005 o „Zlepšení provádění Paktu o stabilitě a růstu“, kterou Evropská rada schválila dne 22. března 2005[3].

V této zprávě Komise podle čl. 104 odst. 3 Smlouvy o ES poskytla důkaz, že požadavky Smlouvy týkající se kritérií schodku a dluhu nejsou splněny.

Podle čl. 104 odst. 4 Smlouvy „výbor zřízený článkem 114 (tj. Hospodářský a finanční výbor) vydá stanovisko ke zprávě Komise“. Ve svém stanovisku ze dne 4. července 2005 dospěl výbor k závěru, „že plánovaný vývoj rozpočtu v Portugalsku v roce 2005 ukazuje, že ani jedno z obou kritérií uvedených v čl. 104 odst. 2 není splněno.“ Výbor se domnívá, že schodek ve výši 6,2 % HDP plánovaný na rok 2005 není blízko k doporučované hodnotě 3 % HDP a překročení této hodnoty nelze považovat za výjimečné a dočasné; navíc poměr veřejného zadlužení k HDP překračuje 60% doporučovanou hodnotu a očekává se, že procentuálně k HDP dále poroste i v dalších dvou letech. Výbor rovněž uvedl, že hospodářství zůstane i výhledově v dalších dvou až třech letech utlumené a vyjádřil znepokojení nad vysokým stupněm i trendem strukturálního schodku. Přestože výbor přezkoumal všechny další rozhodující faktory, dospěl k závěru, že k těmto faktorům při svém hodnocením nepřihlédne.

Komise poté, co vzala do úvahy svou zprávu a stanovisko výboru, je toho názoru, že v Portugalsku existuje nadměrný schodek. Toto stanovisko přijaté Komisí dne 20. července 2005 je určeno Radě podle čl. 104 odst. 5 Smlouvy. Komise vydala rovněž doporučení pro rozhodnutí Rady o existenci nadměrného schodku v Portugalsku podle čl. 104 odst. 6. Navíc tímto Komise předkládá Radě doporučení pro doporučení Rady, které je určeno Portugalsku s tím, aby nadměrný schodek podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy odstranilo .

NÁPRAVA NADMěRNÉHO SCHODKU

V nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je uvedeno, že „Doporučení Rady stanoví lhůtu pro odstranění nadměrného schodku, což by mělo být ukončeno v následujícím roce po jeho zjištění, pokud nenastanou zvláštní okolnosti.“ V případě Portugalska by tak měl být nadměrný schodek odstraněn do roku 2006, pokud nenastanou zvláštní okolnosti. Ve své zprávě ze dne 20. března 2005 Rada souhlasila s tím, že při zjišťování existence zvláštních okolností by mělo být přihlédnuto k celkovému vyrovnanému posouzení jiných rozhodujících faktorů.

Při rozhodování, zda nastaly zvláštní okolnosti, je třeba vzít do úvahy následující skutečnosti.

Zdá se, že rychlá náprava nadměrného schodku v Portugalsku je nezbytná vzhledem k vysokému stupni strukturálního schodku (cyklicky očištěný schodek bez jednorázových a dočasných opatření) a vysokému poměru veřejného dluhu k HDP a také vzhledem k tomu, že trvalá rozpočtová nevyváženost působí na důvěru a v konečném důsledku ovlivňuje růst výstupu. Rozpočtová situace Portugalska se v posledních letech postupně a výrazně zhoršovala. Zejména strukturální primární saldo se snížilo z téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu ve druhé polovině devadesátých let na průměrný schodek ve výši cca 1,5 % HDP od roku 2001 (současně se průměrný strukturální schodek zvýšil z 3,75 % HDP na 4,5 % ). Tento trend vystavuje zemi značnému riziku, které vyžaduje trvalé zlepšování stavu veřejných financí. Při stanovení cesty nápravy je třeba rovněž zvážit současnou hospodářskou situaci a potřebný objem úpravy rozpočtu. Přestože v případě Portugalska je rozpočtová konsolidace potřebná pro růst ve střednědobém horizontu, zejména má-li správné složení a posiluje-li důvěru, příliš velké úsilí v krátkodobém období by mohlo být hospodářsky nákladné, především s ohledem na současné cyklické oslabení.

Hospodářský růst se od roku 2000 výrazně zpomalil, přičemž v roce 2003 již byl jasně negativní. Zpomalení bylo doprovázeno snížením růstu potencionálního výstupu v důsledku řady vzájemně působících strukturálních nedostatků. Země se vrátila zpět k mírnému pozitivnímu hospodářskému růstu v roce 2004 a očekává se, že růst hospodářství bude mít postupnou, i když stále mírnou vzestupnou tendenci i v následujících letech. Jak vyplynulo z červnové aktualizace portugalského programu stability je po oznámeném schodku ve výši 2,9 % HDP v roce 2004 plánovaný poměr schodku k HDP na rok 2005 ve výši 6,2 % HDP již podpořen nápravným balíčkem v objemu cca 0,6 % HDP, který byl přijat v polovině roku 2005. Jelikož na rok 2005 nejsou plánována žádná další opatření a podle aktualizace portugalského programu stability z června 2005 se má růst HDP zrychlit z 0,8 % v roce 2005 na 1,4 % v roce 2006, náprava schodku pod hranici 3 % HDP v roce 2006 by vyžadovala strukturální úpravu ve výši téměř 3 % HDP od roku 2005.

Vzhledem ke shora uvedenému, současnému cyklickému oslabení v Portugalsku a k velikosti úprav potřebných pro snížení schodku pod hranici doporučované hodnoty 3 % HDP do roku 2006, se zdá, že existují zvláštní okolnosti umožňující prodloužit lhůtu pro nápravu schodku i za rok 2006. V tomto ohledu je třeba podotknout, že portugalské úřady přijaly strategii trvalé a postupné nápravy, která již dále nespoléhá na rozsáhlá jednorázová opatření. Navíc v tomto případě se rok zjištění a rok výskytu nadměrného státního schodku shodují vzhledem k tomu, že se zjištění provádí na základě plánovaných údajů a nikoli skutečných údajů, které budou k dispozici až v následujícím roce. Toto včasné zjištění nadměrného schodku veřejných financí a následný zrychlený postup je třeba také vzít do úvahy. Na tomto pozadí je vhodné uvažovat o nápravě nadměrného schodku ve střednědobém horizontu. Aktualizace programu stability předložená Portugalskem v červnu 2005 a stanovisko Rady k této aktualizaci poskytuje základ pro toto doporučení, pokud jde o cestu nápravy nadměrného schodku.

Důvěryhodná cesta nápravy by od vlády Portugalska vyžadovala: (i) omezit zhoršování fiskální situace v roce 2005 důsledným prováděním nápravných opatření oznámených v aktualizaci programu stability v červnu 2005. Při předpokládaném růstu HDP ve výši 0,8 % v roce 2005 by to vedlo k nominálnímu schodku nanejvýš 6,2 % HDP; a (ii) učinit potřebná opatření k zajištění trvalé a výrazné nápravy strukturálního schodku s tím, že v roce 2006 provede významný krok ke snížení schodku o cca 1,5 % HDP, po němž by následovalo výrazné snížení o téměř 0,75 % HDP každý následující rok až do úplné nápravy nadměrného schodku. Pokud by se růst HDP ve výhledech v rámci aktualizace portugalského programu stability z června 2005 urychlil na 1,4 % HDP v roce 2006, na 2,2 % v roce 2007 a na 2,6 % v roce 2008, měla by strukturální náprava ve shora uvedeném objemu za následek schodek veřejných financí ve výši 4,8 % HDP v roce 2006 a pouze něco málo pod hranicí 4 % v roce 2007 a 3 % v roce 2008.

Náprava by měla být dosažena přijetím rozhodných opatření vedoucích ke snížení a kontrole státních výdajů, ke zlepšení výběru daní, přičemž je třeba využít každé příležitosti k tomu, aby bylo urychleno snižování rozpočtového schodku a zejména aby byly co nejdříve vytvořeny možné hranice pro vypořádání se s případným dopadem nižšího růstu, než který byl očekáván, a to vše na pozadí zlepšené kvality a udržitelnosti veřejných financí. Úprava rozpočtu musí být navíc součástí strategie komplexních reforem, včetně reformy státní správy a sociálního zabezpečení soukromého sektoru s cílem odstranit hluboce zakořeněné strukturální problémy, se kterými se portugalské hospodářství již několik let potýká a které byly rovněž zdůrazněny ve zprávě podle čl. 104 odst. 3 schválené Komisí dne 22. června. Aktualizace programu stability, která má být přijata do konce roku 2005, by měla počítat s ambicióznější cestou nápravy, pokud by bylo nutné zajistit splnění cílů stanovených pro odstranění nadměrného schodku.

Vysoká míra státního dluhu a jeho vzestupná tendence od roku 2001 jsou důvodem k obavám. V kontextu nízkého růstu potencionálního výstupu, bude zajištění toho, aby se míra veřejného zadlužení dostatečně snižovala a blížila se uspokojivým tempem k doporučované hodnotě, vyžadovat obnovení odpovídající úrovně primárního přebytku v co možná nejkratší době. Navíc by bylo velmi důležité řešit i jiné faktory, než je čisté čerpání úvěrů, které přispělo ke změně výše dluhu, zejména tím, že se upustí od finančních transakcí zvyšujících dluh.

A konečně, i když byla poslední revize údajů veřejných účtů pouze malého rozsahu a neměla výrazný dopad na souhrnná čísla, povaha těchto revizí a současné rozdělení institucionální odpovědnosti ukazuje na potřebu dalšího zlepšení při zpracování údajů o veřejných financích.

Návrh na

DOPORUČENÍ RADY PORTUGALSKU

s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 104 odst. 7 této smlouvy,s ohledem na návrh Komise[4],

vzhledem k těmto důvodům:

1. Podle článku 104 Smlouvy se členské státy musejí vyvarovat nadměrných schodků veřejných financí.

2. Pakt o stabilitě a růstu je založen na cíli zdravých veřejných financí jakožto prostředku posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst napomáhající rozvoji zaměstnanosti.

3. Zpráva Ecofinu Evropské Radě ze dne 20. března 2005 o „Zlepšení provádění Paktu o stabilitě a růstu, kterou Evropská rada schválila dne 22. března 2005, potvrzuje, že Pakt o stabilitě a růstu tvoří významnou součást makroekonomického rámce Hospodářské a měnové unie a obsahuje návrhy, jak posílit a objasnit jeho používání.

4. Rada dne [xx Xxxx] 2005 v souladu s čl. 104 odst. 6 rozhodla, že v Portugalsku existuje nadměrný schodek.

5. Poté, co Rada rozhodla, že v Portugalsku existuje nadměrný schodek, je povinna v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy a s článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 podat zároveň doporučení dotčenému členskému státu za účelem odstranění schodku během určité lhůty. Doporučení Rady musí stanovit nejvýše čtyřměsíční lhůtu, během níž má Portugalsko přijmout účinná opatření jakož i lhůtu pro odstranění nadměrného schodku, což by mělo být ukončeno v následujícím roce po jeho zjištění, pokud nenastanou zvláštní okolnosti. Ve své zprávě ze dne 20. března 2005 Rada souhlasila s tím, že při zjišťování existence zvláštních okolností by mělo být přihlédnuto k celkovému vyrovnanému posouzení jiných rozhodujících faktorů.

6. Při rozhodování o existenci zvláštních okolností by měly být zohledněny následující skutečnosti.

7. Zdá se, že rychlá náprava nadměrného schodku v Portugalsku je nezbytná vzhledem k vysokému stupni strukturálního schodku (cyklicky očištěný schodek bez jednorázových a dočasných opatření) a vysokému poměru veřejného dluhu k HDP a také vzhledem k tomu, že trvalá rozpočtová nevyváženost působí na důvěru a v konečném důsledku ovlivňuje růst výstupu. Rozpočtová situace Portugalska se v posledních letech postupně a výrazně zhoršovala. Zejména strukturální primární saldo se snížilo z téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu ve druhé polovině devadesátých let na průměrný schodek ve výši cca 1,5 % HDP od roku 2001. Tento trend vystavuje zemi značnému riziku, které vyžaduje trvalé zlepšení stavu veřejných financí. Při stanovení cesty nápravy je třeba rovněž zvážit současnou hospodářskou situaci a potřebný objem úpravy rozpočtu. Přestože v případě Portugalska je rozpočtová konsolidace potřebná pro růst ve střednědobém horizontu, zejména má-li správné složení a posiluje-li důvěru, příliš velké úsilí v krátkodobém období by mohlo být hospodářsky nákladné, především s ohledem na současné cyklické oslabení.

8. Hospodářský růst se od roku 2000 výrazně zpomalil, přičemž v roce 2003 již byl jasně negativní. Zpomalení bylo doprovázeno snížením růstu potencionálního výstupu v důsledku řady vzájemně působících strukturálních nedostatků. Země se vrátila zpět k mírnému pozitivnímu hospodářskému růstu v roce 2004 a očekává se, že v následujících letech bude mít růst hospodářství postupnou, i když stále mírnou vzestupnou tendenci. Jak vyplynulo z červnové aktualizace portugalského programu stability je po oznámeném schodku ve výši 2,9 % HDP v roce 2004 plánovaný poměr schodku k HDP na rok 2005 ve výši 6,2 % HDP již podpořen nápravným balíčkem v objemu cca 0,6 % HDP, který byl přijat v polovině roku 2005. Jelikož na rok 2005 nejsou plánována žádná další opatření a růst HDP se má zrychlit v roce 2006 na 1,4 %, náprava schodku pod hranici 3 % HDP v roce 2006 by vyžadovala strukturální úpravu ve výši téměř 3 % HDP vzhledem k roku 2005.

9. Vzhledem ke shora uvedenému, současnému cyklickému oslabení v Portugalsku a k velikosti úprav potřebných pro snížení schodku pod hranici doporučované hodnoty 3 % HDP do roku 2006, se zdá, že existují zvláštní okolnosti umožňující prodloužit lhůtu pro nápravu nadměrného schodku i za rok 2006. V tomto ohledu je třeba podotknout, že portugalské orgány přijaly strategii trvalé a postupné nápravy, která již dále nespoléhá na rozsáhlá jednorázová opatření. Navíc v tomto případě se rok zjištění a rok výskytu nadměrného státního schodku shodují vzhledem k tomu, že se zjištění provádí na základě plánovaných údajů a nikoli skutečných údajů, které budou k dispozici až v následujícím roce. Toto včasné zjištění nadměrného schodku veřejných financí a následný zrychlený postup je třeba také vzít do úvahy. Na tomto pozadí je vhodné uvažovat o nápravě nadměrného schodku ve střednědobém horizontu. Aktualizace programu stability předložená Portugalskem v červnu 2005 a stanovisko Rady k této aktualizaci poskytuje základ pro toto doporučení, pokud jde o cestu nápravy nadměrného schodku.

10. Podle Rady by opatření vedoucí k rozpočtové konsolidaci měla zajistit trvalé zlepšení salda veřejných rozpočtů a zároveň se zaměřit na vytvoření vhodných podmínek ke zkvalitnění a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a posílení růstového potenciálu hospodářství. V případě Portugalska vyžaduje náprava nadměrného schodku zasazení do strategie komplexních reforem, včetně reformy státní správy a sociálního zabezpečení soukromého sektoru s cílem odstranit hluboce zakořeněné strukturální problémy, se kterými se portugalské hospodářství již několik let potýká.

11. Důvěryhodná cesta nápravy by od vlády Portugalska vyžadovala: (i) omezit zhoršování fiskální situace v roce 2005 důsledným prováděním nápravných opatření oznámených v aktualizaci portugalského programu stability v červnu 2005. Při předpokládaném růstu HDP ve výši 0,8 % v roce 2005 by to vedlo k nominálnímu schodku v roce 2005 nanejvýš 6,2 % HDP; a (ii) učinit potřebná opatření k zajištění trvalé a výrazné nápravy strukturálního schodku s tím, že v roce 2006 bude učiněn významný krok ke snížení schodku o cca 1,5 % HDP, po němž by následovalo výrazné snížení o téměř 0,75 % HDP každý následující rok až do úplné nápravy nadměrného schodku. Pokud by se růst HDP ve výhledech v rámci aktualizace portugalského programu stability z června 2005 urychlil na 1,4 % HDP v roce 2006, na 2,2 % v roce 2007 a 2,6 % 2008, měla by strukturální náprava ve shora uvedeném objemu za následek schodek veřejných financí ve výši 4,8 % HDP v roce 2006 a pouze něco málo pod hranicí 4 % v roce 2007 a 3 % v roce 2008.

12. Náprava by měla být dosažena přijetím rozhodných opatření vedoucích ke snížení a kontrole státních výdajů, ke zlepšení výběru daní, přičemž je třeba využít každé příležitosti k tomu, aby bylo urychleno snižování rozpočtového schodku a zejména aby byly co nejdříve vytvořeny možné hranice pro vypořádání se s případným dopadem nižšího růstu, než který byl očekáván, a to vše na pozadí zlepšené kvality a udržitelnosti veřejných financí. Aktualizace programu stability, která má být přijata do konce roku 2005, by měla počítat s ambicióznější cestou nápravy, pokud by bylo nutné zajistit splnění cílů stanovených pro odstranění nadměrného schodku.

13. Revize údajů o schodku a dluhu učiněné v posledních letech byly malého rozsahu a neměly výrazný dopad na souhrnná čísla. Povaha těchto revizí a současné rozdělení institucionální odpovědnosti však ukazuje na potřebu dalšího zlepšení při zpracování údajů o veřejných financích.

14. Komise a Rada budou v souladu s čl. 10 nařízení Rady č. 1467/97 sledovat provádění opatření, která Portugalsko učiní v reakci na toto doporučení.

DOPORUČUJE:

- Portugalské orgány by měly ukončit současnou situaci nadměrného schodku pokud možno co nejrychleji v souladu s čl. 3 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1467/97;

- Portugalské orgány by měly přijmout ve střednědobém horizontu taková opatření, aby bylo možné do roku 2008 důvěryhodným a udržitelným způsobem snížit schodek veřejných financí pod hodnotu 3 % HDP. Za tímto účelem by portugalské orgány zejména měly:

- omezit zhoršování fiskální situace v roce 2005 důsledným prováděním oznámených nápravných opatření;

- důsledně provádět opatření potřebná k zajištění trvalé a výrazné nápravy strukturálního schodku s tím, že v roce 2006 bude učiněn významný krok ke snížení schodku o cca 1,5 % HDP, po němž by mělo následovat výrazné snížení o téměř 0,75 % HDP každý ze dvou následujících roků;

- rychle provádět reformy s cílem omezit a snížit výdaje v následujících letech; využít příležitosti k urychlení snižování rozpočtového schodku a být připraveny přijmout případná další opatření potřebná k dosažení nápravy nadměrného schodku do roku 2008;

- Rada stanoví portugalské vládě lhůtu do [xx Xxxx 200x], ve které by měla přijmout účinná opatření k dosažení cílového schodku v roce 2006;

- Portugalské orgány by měly zajistit, aby se míra hrubého veřejného zadlužení dostatečně snižovala a blížila se uspokojivým tempem k doporučované hodnotě, zejména tím, že vývoj dluhu bude odrážet pokrok ve snižování schodku, že se upustí od finančních transakcí zvyšujících dluh a že se pečlivě zváží možný dopad hlavních státních investičních projektů, včetně projektů v partnerství se soukromým sektorem, na státní dluh;

- Portugalské orgány by měly dále zlepšit shromažďování a zpracování údajů o veřejných financích.

Rada dále vyzývá portugalské orgány, aby zajistily, že rozpočtová konsolidace směřující ke střednědobému cíli téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu veřejných financí zůstane zachována i po odstranění nadměrného schodku tím, že se bude cyklicky očištěný schodek každým rokem snižovat bez jednorázových a jiných dočasných opatření o nejméně 0,5 % HDP.

Toto doporučení je určeno Portugalské republice.

V Bruselu dne,

Za Radu

předseda

[1] Tyto údaje jsou předmětem pokračující diskuse mezi Eurostatem a portugalskými statistickými úřady.

[2] Úř. věst. L 209, 2.8.1997.

[3] Viz závěry předsednictví z bruselského zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 22. a 23. března 2005 (7619/05) a zpráva rady Ecofin Evropské radě ze dne 20. března 2005 (7423/05).

[4] Úř. věst. C , , s. .