EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 20.9.2017 COM(2017) 542 final SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANCE, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Prohloubení unie kapitálových trhů a finanční integrace v měnícím se prostředí díky lépe integrovanému dohledu



1. Úvod Finanční integrace je jádrem jednotného trhu a hospodářské a měnové unie a nese s sebou značné ekonomické výhody jak pro eurozónu, tak pro EU jako celek. Po útlumu, který nastal v důsledku finanční krize, finanční integrace v Evropské unii od roku 2011 opět roste. Investoři v EU navýšili objem držených přeshraničních aktiv. Dluh uvnitř EU a investice v kapitálovém portfoliu mezi lety 2006 a 2015 vzrostly o 2 biliony EUR. Cenové ukazatele finanční integrace ukazují, že celková konvergence se během tohoto období téměř zdvojnásobila. Proto, a jelikož se ekonomika EU dál zotavuje, je potřeba využít situace a pokročit v prohlubování finanční integrace v EU. Význam unie kapitálových trhů a silnějšího vnitřního trhu zdůraznil předseda EK Juncker ve svém projevu o stavu Unie dne 13. září 2017. Po dokončení unie kapitálových trhů pravidelně volá také Evropská rada a Evropský parlament. Jednotný trh finančních služeb směruje úspory efektivněji k co nejproduktivnějšímu využití a podporuje tak ve všech členských státech EU tvorbu pracovních míst, růst a investice. Na skutečně integrovaném trhu mohou díky komplexnější a konkurenční nabídce finančních nástrojů střadatelé a investoři získat vyšší výnosy a spotřebitelé a podniky lepší podmínky financování. Finanční integrace může zejména pomoci k ještě většímu úspěchu investičního plánu pro Evropu, který zaplňuje investiční mezeru v EU, ale také usnadnit přechod na nízkouhlíkovou ekonomiku účinněji využívající zdroje. Pokračující finanční integrace je také zásadní pro upevnění hospodářské a měnové unie. Hluboké a likvidní trhy jsou odolnější vůči negativním otřesům a značně usnadňují soukromé sdílení přeshraničních rizik, čímž zároveň snižují potřebu veřejného sdílení rizik. Za tímto účelem zpráva pěti předsedů o dokončení evropské hospodářské a měnové unie a nověji diskusní dokument Komise o prohloubení hospodářské a měnové unie vyzvaly k dokončení finanční unie, která by zahrnovala bankovní unii a unii kapitálových trhů, do roku 2019, aby se zaručila integrita eura a zlepšilo fungování eurozóny a EU jako celku. Všechny tyto přínosy integrace ještě umocňují nové možnosti, jež přináší technologický rozvoj finančního sektoru (finanční technologie, FinTech). Finanční technologie usnadňují přístup k finančním službám, zefektivňují provoz a rozšiřují možnosti výběru, a jsou tak určené k tomu hrát klíčovou úlohu v utváření budoucnosti finančního sektoru EU. Současně se s technologickým rozvojem pojí otázky kybernetické bezpečnosti a bezpečnosti plateb, jež je třeba adekvátně řešit. Vzhledem k těmto skutečnostem je jednou z priorit Junckerovy Komise urychleně dokončit bankovní unii a do roku 2019 položit všechny zbývající stavební kameny unie kapitálových trhů. K tomu je nutné, aby se EU přednostně zaměřila na zdokonalení a integraci dohledového rámce. Přísný a postupně stále integrovanější dohled nad finančním trhem bude mít zásadní význam v přinášení výhod a zvládání výzev, které se pojí s hlubší integrací finančních trhů EU, rozvojem finančních technologií a úlohou finančního sektoru v podpoře udržitelného hospodářského rozvoje. Ve svém hodnocení unie kapitálových trhů v polovině období proto Komise představila coby hlavní novou prioritu v zájmu rychlejší integrace trhu návrhy na zpřísnění dohledu. V legislativních návrzích připojených k tomuto sdělení jsou uvedeny kroky, které nyní musí Komise rychle dokončit, aby svůj dohledový rámec zdokonalila. 2. Hlouběji integrovaný dohled na podporu unie kapitálových trhů a finanční integrace Hlubší integrace Evropského systému dohledu nad finančním trhem je k pokročení ve finanční integraci nutná zejména ze dvou důvodů. -Zaprvé, přeshraniční finanční činnost se provozuje snadněji, pokud je všech členských státech regulována jednotně a podléhá jednotnému dohledu. Poskytovatelé finančních produktů mají v rámci celého jednotného trhu stejné podmínky a poskytovatelé služeb mohou rozšiřovat nabídky svých produktů a těžit z úspor z rozsahu. Spotřebitelé i podniky coby uživatelé finančních produktů a služeb mohou těžit výhody z širší nabídky bez obav o ochranu spotřebitele nebo integritu trhu. -Zadruhé, finanční integrace – přes všechny své výhody – také rozšiřuje cesty, kterými se mezi členskými státy v okamžiku negativního otřesu šíří nákaza, jako tomu bylo během finanční krize. Neadekvátní dohled v jednom členském státě tak může ohrozit účastníky finančního trhu a spotřebitele v dalších členských státech. Kromě toho existuje riziko, že účastníci trhu rozdílů v dohledu aktivně využijí ke zvýšení vlastního krátkodobého prospěchu. Dohledový rámec EU v reakci na finanční krizi výrazně posílilo zřízení Evropského systému dohledu nad finančním trhem v letech 2010–2011. Evropský systém dohledu nad finančním trhem zahrnuje jak mikroobezřetnostní dohled, koordinovaný třemi evropskými orgány dohledu, tak makroobezřetnostní dohled, který koordinuje Evropská rada pro systémová rizika. V listopadu 2014 začal fungovat jednotný mechanismus dohledu, který dnes odpovídá za dohled nad velkými bankami a bankami systémového významu v zemích, jež jsou součástí bankovní unie. Řešení krize bank v bankovní unii bylo svěřeno další nové evropské instituci, Jednotnému výboru pro řešení krizí. Pokrok, kterého bylo během deseti let od vypuknutí nejhorší poválečné finanční krize dosaženo, je značný. Evropský dohledový rámec je nicméně stále neúplný a vzhledem k novým výzvám spojeným s pokračující finanční integrací jak v EU, tak v globálním měřítku, potřebuje zdokonalit. Konkrétním důvodem k hlubší integraci dohledu v EU-27 a k přehodnocení vztahů v oblasti dohledu se třetími zeměmi, a tím zajištění řádného řízení všech rizik finančního sektoru, je rozhodnutí Spojeného království vystoupit z EU. Bankovní sektor je již nyní pod důsledným dohledem jednotného mechanismu dohledu bankovní unie, do níž patří 19 členských států. Místní působnost jednotného mechanismu dohledu se bude rozšiřovat spolu s tím, jak budou do bankovní unie vstupovat další členské státy. Je však důležité, aby jednotný mechanismus dohledu fungoval v rámci jednotného dohledového rámce pro širší EU. Tím se zaručí stejné podmínky jak pro země, které jsou součástí bankovní unie, tak země, které její součástí nejsou, a usnadní se přechod zemí, které se v budoucnu rozhodnou k bankovní unii připojit. Evropský orgán pro bankovnictví by proto měl mít v prosazování sbližování dohledu v bankovním sektoru EU výraznější úlohu. Kapitálové trhy EU až na několik výjimek podléhají vnitrostátnímu dohledu. Zpráva pěti předsedů uvedla jako dlouhodobý cíl vytvoření jediného orgánu dohledu nad evropskými kapitálovými trhy a diskusní dokument o prohloubení hospodářské a měnové unie stanovil, že první kroky k jeho realizaci by se měly podniknout v rámci tohoto přezkumu Evropského systému dohledu nad finančním trhem. Jelikož unie kapitálových trhů přinese hlubší finanční integraci, je obzvlášť důležité posílit kapacitu evropských orgánů dohledu, tak aby byl dohled důsledný a jednotný soubor pravidel se uplatňoval jednotným způsobem. Odstraní se tak překážky bránící přeshraničním investicím, zjednoduší se podnikatelské prostředí a sníží náklady podniků působících přes hranice spojené s dodržováním rozdílně prováděných předpisů a tím podpoří dobře fungující kapitálové trhy. Z pohledu investorů přispěje důsledný dohled a jednotné vymáhání pravidel k jejich lepší ochraně a k větší důvěře v kapitálové trhy. Navíc by přímý dohled Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy, který představuje první konkrétní krok k vytvoření jediného orgánu dohledu nad evropskými kapitálovými trhy, mohl významně přispět k důslednosti dohledu. V souvislosti s tím také Evropský parlament zdůraznil, že právní a dohledový rámec by měl mít zásadní roli v eliminaci nadměrného podstupování rizik a nestability finančních trhů a že se silnou unií kapitálových trhů se musí pojit přísný unijní i vnitrostátní dohled. Trhy s pojistnými a penzijními produkty v EU umožňují občanům EU zmírňovat rizika a vytvářet plány a úspory na penzi, ale mohou také povzbudit přeshraniční investice v unii kapitálových trhů. Ačkoliv se v současnosti jeví vhodné ponechat dohled v souladu s nedávno zavedeným rámcem Solventnost II na vnitrostátní úrovni, musí se postupy dohledu v zájmu rozptýlení obav a odstranění praktických problémů plynoucích z nejednotného uplatňování předpisů vnitrostátními orgány dohledu více sblížit a koncentrovat pod záštitou Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění. Spolu s tím, jak se EU snaží finanční trhy hlouběji integrovat, roste význam makroobezřetnostního dohledu, tj. sledování rizik ohrožujících finanční systém jako celek. Evropská rada pro systémová rizika se svou širokou členskou základnou, zahrnující národní centrální banky, orgány dohledu a evropské orgány, musí hrát v budoucnu větší roli a přijmout lepší řídicí strukturu, aby mohla fungovat pružněji. Důležité je, aby se kroky směrem k přísnějšímu dohledovému rámci podnikly ve vztahu ke všem finančním trhům ve všech členských státech, aby z výhod integrovanějších finančních trhů mohly těžit všechny členské státy, a zároveň se v celé EU zachovaly rovné podmínky.

Proto dnes Komise navrhuje legislativní opatření k posílení pravomocí evropských orgánů dohledu a Evropské rady pro systémová rizika. Návrhy vycházejí z více než šestileté zkušenosti s jejich fungováním a z příspěvků Evropského parlamentu, členských států, Rady, veřejné konzultace, do níž bylo zasláno přes 200 reakcí, a intenzívního dialogu se všemi zainteresovanými stranami. 3. Hlavní prvky pevnějšího rámce dohledu Intenzívnější sbližování dohledu Sblížit způsoby, jakými vnitrostátní orgány vykonávají dohled nad finančním sektorem, a připravit půdu pro vytvoření jediného orgánu dohledu bude možné díky silnějším koordinačním pravomocem, zejména na kapitálových trzích. Účast evropských orgánů dohledu na sbližování a zefektivňování finančního dohledu již přinesla viditelné výsledky, například v podobě doporučení vnitrostátním orgánům dohledu, mediace odlišných názorů vnitrostátních orgánů dohledu či jejich vzájemných hodnocení. Avšak má-li být dohled důsledný a má-li se jednotný soubor pravidel uplatňovat jednotným způsobem, je nutné v této oblasti pokročit a posílit kapacitu evropských orgánů dohledu. Dnešní návrh posiluje roli evropských orgánů dohledu spočívající v koordinaci činností vnitrostátních orgánů následujícími způsoby: -Stávající pravomoci evropských orgánů dohledu v oblasti sbližování dohledu budou posíleny, například formou nezávislých přezkumů činnosti vnitrostátních orgánů, nové role ve stanovování celounijních priorit dohledu a včasné intervence v případech hrozící regulatorní arbitráže. -Evropský orgán pro cenné papíry a trhy bude dostávat data o transakcích přímo od účastníků trhu, takže bude mít o trhu rozsáhlé znalosti, bude moci lépe využívat svých dohledových pravomocí a zajišťovat rovné podmínky v celé EU. Kromě toho bude Evropský orgán pro cenné papíry a trhy hrát výraznější koordinační úlohu, aby se mohl ustavit jako investigativní centrum pro případy zneužívání trhu s přeshraničním dosahem. -Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění bude mít významnější roli v koordinaci schvalování interních modelů měření rizika pojišťoven a zajišťoven, aby se zabránilo riziku odlišných norem a výsledků dohledu. -Souběžně s těmito opatřeními navrhuje Komise zkvalitnit postupy evropských orgánů dohledu v oblasti vydávání pokynů a doporučení, aby odrážely důležitost těchto nástrojů, což také odráží trvalou poptávku ze strany mnoha zainteresovaných stran. Evropské orgány dohledu budou proto mít povinnost provádět analýzy nákladů a přínosů, přičemž příslušné zainteresované strany budou mít právo žádat Komisi, aby zasáhla, jestliže se budou domnívat, že nástroje překračují pravomoci, které evropským orgánům dohledu svěřuje právo EU. Pevný základ pro řízení a financování evropských orgánů dohledu Evropské orgány dohledu musí být schopné dostát svému mandátu a zajistit sbližování dohledu v EU, a proto musí mít pevnou strukturu řízení. Na jedné straně je dobré zachovat důležitou roli vnitrostátních orgánů, které budou i nadále udávat obecně směr a rozhodovat v regulatorních záležitostech. Na druhé straně by evropské orgány dohledu měly mít nezávislou výkonnou radu se stálými členy, která v rámci koordinace postupů dohledu zaručí efektivní, nestranné a prounijní rozhodování.



Navrhované nové řízení Dnešní návrh dále zaručuje, že Evropský parlament a Rada budou moci evropským orgánům dohledu přidělit na jejich nové činnosti a úkoly nezbytné rozpočtové prostředky. Nicméně ačkoliv zkušenosti na vnitrostátní úrovni ukazují, že pro řádné fungování orgánů dohledu může být částečné veřejné financování přínosné a mělo by se proto zachovat, měly by být evropské orgány dohledu financovány z různých zdrojů. Na jeho financování by se měli mnohem významněji podílet zástupci daných odvětví a účastníci trhu, kteří ze sbližování dohledu podpořeného evropskými orgány dohledu přímo profitují. Jejich příspěvky by měly být spravedlivé a přiměřené výhodám, které jim z práce evropských orgánů dohledu plynou.





Změny ve financování evropských orgánů dohledu Vytvoření jediného orgánu dohledu nad evropskými kapitálovými trhy Přímý dohled na úrovni EU je často nejefektivnějším způsobem, jak sbližování dohledu uskutečňovat a tím odstraňovat překážky bránící přeshraniční činnosti a prostor pro regulatorní arbitráž. V současnosti však přímému dohledu Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy podléhá pouze velmi omezený počet činností a účastníků trhu, konkrétně ratingové agentury a registry obchodních údajů. Komise již nedávno navrhla zavést lépe integrovaný unijní mechanismus dohledu nad ústředními protistranami a také, aby Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění hrál důležitější roli ve schvalování nedávno navrženého celoevropského osobního penzijního produktu. Rozšíření přímého dohledu na další oblasti by tak mohlo k unii kapitálových trhů významně přispět. Současně je třeba vzít v úvahu i zásadu subsidiarity a roli, jakou vnitrostátní orgány stále mají například v oblasti ochrany spotřebitele. Na základě uvedeného Komise navrhuje rozšířit přímý dohled na vybrané oblasti kapitálového trhu. Oblasti byly vybrány podle toho, do jaké míry může přímý dohled odstranit překážky bránící přeshraniční činnosti a podpořit další integraci trhu, jak může získávání odborných znalostí na úrovni EU zvýšit efektivitu a podle technické proveditelnosti přímého dohledu (například s ohledem na to, do jaké míry jsou daná odvětví upravena přímo použitelnými právními předpisy, tedy nařízeními, nikoli směrnicemi). Nové oblasti, které se navrhuje podřídit přímému dohledu Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy, jsou uvedeny kurzívou v následující tabulce: Oblast Legislativa Pravomoci orgánu ESMA vykonávat přímý dohled nad subjekty EU Pravomoci orgánu ESMA vykonávat přímý dohled nad subjekty třetích zemí Vstup na kapitálový trh Prospekty Schvalování určitých kategorií prospektů emitentů z EU Schvalování všech prospektů vypracovaných emitenty ze třetích zemí podle pravidel EU Účastníci kapitálového trhu Harmonizované fondy kolektivního investování (EuVECA, EuSEF a ELTIF) Povolování a dohled nad fondy regulovanými na úrovni EU nepoužije se Infrastruktura kapitálového trhu Ústřední protistrany Pravomoc vykonávat dohled nad ústředními protistranami (návrh Komise z června 2017) Uznávání a dohled nad ústředními protistranami třetích zemí (již existuje; posíleno v červnovém návrhu Komise) Údaje a informace o kapitálovém trhu Ratingové agentury Registrace a dohled nad ratingovými agenturami (již existuje) Schvalování ratingových agentur třetích zemí (již existuje) Registry obchodních údajů Registrace a dohled nad registry obchodních údajů (již existuje) Uznávání registrů obchodních údajů třetích zemí (již existuje) Poskytovatelé služeb hlášení údajů Registrace a dohled nad poskytovateli služeb hlášení údajů nepoužije se Referenční hodnoty Dohled nad referenčními hodnotami s kritickým významem Přejímání a dohled nad referenčními hodnotami třetích zemí Tyto návrhy ještě doplní připravované legislativní návrhy Komise na přezkum obezřetnostního zacházení s investičními podniky. V rámci přezkumu hodlá Komise navrhnout sladit přístup při stanovování pravidel pro některé velké investiční podniky a vykonávání dohledu nad nimi s přístupem uplatňovaným u velkých úvěrových institucí. To mimo jiné zaručí, že podniky tohoto typu se sídlem v členských státech bankovní unie budou moci podléhat dohledu Evropské centrální banky coby orgánu dohledu v jednotném mechanismu dohledu. Efektivnější makroobezřetnostní dohled Komise navrhuje cílené změny, jejichž smyslem je zvýšit efektivitu Evropské rady pro systémová rizika a umožnit jí, aby svou funkci plnila lépe, a zlepšit tak makroobezřetnostní koordinaci. Komise zejména navrhuje potvrdit stávající uspořádání, kdy radě předsedá prezident Evropské centrální banky, a upevnit pozici vedoucího sekretariátu. V neposlední řadě se pak navrhuje upravit strukturu Evropské rady pro systémová rizika tak, aby lépe odrážela nedávné změny v institucionálním prostředí EU, především v souvislosti se vznikem bankovní unie. 4. Integrovat do finančního dohledu hledisko udržitelného financování Evropská unie musí pokračovat v upevňování své globální vedoucí pozice a zajistit, aby vynakládané finanční prostředky pomáhaly naplňovat cíle Agendy OSN pro udržitelný rozvoj 2030, Pařížské dohody a sendajského rámce pro snižování rizika katastrof. Vzhledem k objemu investic, které budou v příštích desetiletích potřeba k přechodu EU na nízkouhlíkové hospodářství účinně využívající zdroje, na investice odolné vůči riziku a udržitelnější růst, je zcela nezbytné mobilizovat soukromé kapitálové zdroje a přesměrovat je na udržitelnější investice. K tomu je nutné komplexním a zásadním způsobem změnit koncepci současného finančního rámce a také, aby kapitálové trhy a investoři zaujali jiný postoj k poměru mezi rizikem a výnosem. Začátkem roku 2018 Komise předloží ambiciózní akční plán týkající se udržitelných financí, jenž bude obsahovat regulační opatření. Odborná skupina na vysoké úrovni pro udržitelné financování zřízená Komisí ve své průběžné zprávě upozornila, že environmentální a sociální rizika a rizika v oblasti správy a řízení – například bezprecedentní a rostoucí rizika spojená s klimatem – zatím nejsou do posuzování finančních rizik řádně integrována a že současný přezkum evropských orgánů dohledu je skvělou příležitostí jejich roli v posuzování environmentálních a sociálních rizik a rizik v oblasti správy a řízení ujasnit a zdůraznit, aby se zajistila dlouhodobá stabilita evropského finančního sektoru a výhody udržitelné ekonomiky jako celku. Evropské orgány dohledu se skutečně můžou významně podílet na vytvoření regulačního a dohledového rámce, který pomůže mobilizovat a nasměrovat soukromé kapitálové toky k udržitelným investicím a současně zajistit finanční stabilitu. Návrhy připojené k tomuto sdělení coby první krok k přijetí komplexnější strategie přímo ukládají evropským orgánům dohledu, aby v rámci svého mandátu zvážily environmentální a sociální aspekty a aspekty správy a řízení. Budou tak mít možnost například sledovat, jak finanční instituce identifikují, oznamují a řeší environmentální a sociální rizika a rizika v oblasti správy a řízení, a tím podpořit finanční životaschopnost a stabilitu. Evropské orgány dohledu také můžou nabídnout doporučení ohledně udržitelnosti a jak toto hledisko účinně začlenit do příslušné finanční legislativy EU, a po přijetí daných pravidel prosazovat jejich jednotné provádění. 5. Přizpůsobit dohledový rámec a využít potenciál finančních technologií Finanční technologie jsou určené k tomu hrát klíčovou úlohu v utváření budoucnosti finančního sektoru EU, neboť usnadňují přístup k finančním službám, nabízí nové způsoby investování do podniků, zefektivňují provoz a rozšiřují možnosti volby. Využívání digitálních technologií mění finanční sektor, vytváří spotřebitelské výhody, zlepšuje přístup podniků k financování a nabízí obrovské příležitosti růstu startupů zabývajících se finančními technologiemi. Tempo inovací finančních služeb se v posledních letech velmi zrychlilo. Příležitosti k inovacím ve finančním sektoru je třeba při vytváření finanční unie využít naplno, a stejně tak řešit nová rizika. Regulace a dohled, na nichž bude bankovní unie a unie kapitálových trhů postavena, musí být z technologického hlediska neutrální a přiměřené, umožňovat inovace a další technologický vývoj a podporovat integrovaný trh digitálních finančních služeb jakožto součást jednotného digitálního trhu EU bez jakýchkoli omezení úspor z množství a rozsahu.