PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o hlášení událostí v civilním letectví /* SWD/2012/0442 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o hlášení událostí v civilním letectví 1. Vymezení problému 1.1. Souvislosti a zjištěné problémy Stávající systém bezpečnosti letectví je především reaktivním systémem založeným na technickém pokroku, na řádných právních předpisech, které jsou podpořeny účinným regulačním dohledem, a na zevrubném vyšetřování nehod, které vede k doporučením týkajícím se zvýšení bezpečnosti. Ačkoli je schopnost vyvodit z nehody poznatky velmi důležitá, čistě reaktivní systémy nyní ukazují své meze, pokud jde o další zlepšování, zejména v kontextu rostoucí letecké dopravy, která se má podle očekávání do roku 2030 téměř zdvojnásobit. Bezpečnostní systémy by proto měly přejít k proaktivnějším bezpečnostním postupům založeným na důkazech, které se zaměřují na prevenci nehod, a to analyzováním veškerých dostupných bezpečnostních informací, včetně informací o událostech v civilním letectví. Ačkoli Evropská unie (EU) tento přechod zahájila přijetím směrnice 2003/42/ES[1] a jejích prováděcích předpisů[2], stávající snahy nepostačují k zastavení rostoucího počtu nehod a úmrtí v důsledku očekávaného nárůstu dopravy. Evropská unie a její členské státy nejsou v současnosti dostatečně schopny využít zpětnou vazbu týkající se zkušeností k prevenci nehod. Tento problém je způsoben řadou nedostatků. Za prvé se zdá, že ačkoliv mají údaje zásadní význam pro identifikaci bezpečnostních hrozeb, informovanost o všech událostech souvisejících s bezpečností není dostatečná. Tato situace je částečně zapříčiněna rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o rozsah událostí podléhajících hlášení. Vyplývá rovněž ze skutečnosti, že se jednotlivci obávají událost nahlásit (otázka „spravedlivého posuzování“). K dosažení cíle spočívajícího v nahlášení všech událostí musí jednotlivci systému plně důvěřovat, jelikož mají nahlásit chyby, kterých se mohli dopustit nebo k nimž mohli přispět. Jednotlivci však nejsou ve všech členských státech chráněni stejně a obávají se trestního stíhání nebo postihu ze strany nadřízených osob. K nedostatečnému shromažďování údajů o událostech přispívá rovněž neexistence povinnosti zavést dobrovolný systém hlášení, který doplňuje povinné systémy, a nedostatečná jasnost, pokud jde o povinnosti týkající se hlášení událostí a tok informací. Za druhé, zařazování údajů o událostech není harmonizované a strukturované, což má za následek nízkou kvalitu informací a neúplnost údajů. Tato situace nepříznivě ovlivňuje konzistentnost a užitečnost informací a omezuje jejich použití pro bezpečnostní účely. Rovněž hrozí stanovení nesprávných tendencí, což by mohlo vést k zaměření úsilí tam, kde ho není zapotřebí, nebo (což je horší) k nezjištění bezpečnostního problému. Za třetí, výměna informací mezi členskými státy je omezená, jelikož existují právní a organizační překážky zajištění přiměřeného přístupu k informacím obsaženým v evropské centrální evidenci, která zahrnuje veškeré vnitrostátní údaje. Evropské právní předpisy ukládají povinnost anonymizovat určité informace. Ačkoliv účelem těchto ustanovení je chránit citlivé bezpečnostní údaje, praktickým důsledkem je to, že orgány nemají k dispozici důležité skutečnosti související s bezpečností, jako je faktický popis události. To je způsobeno zejména nedůvěrou členských států, pokud jde o použití údajů. Mimoto neexistuje žádný požadavek ohledně používání shromážděných údajů o událostech. To má tudíž za následek neexistenci analýzy událostí a následně nepřijetí vhodných nápravných a preventivních opatření k odstranění bezpečnostních nedostatků. Hlavními subjekty, jichž se tato iniciativa týká, jsou všechny osoby a organizace, které jsou zapojeny do systému civilního letectví nebo které mají prospěch z bezpečnosti letectví, a to na vnitrostátní i evropské úrovni. 1.2. Analýza subsidiarity Hlášení událostí je nezbytné pro řádné fungování letecké dopravy v souladu s cílem článku 91 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jelikož se uplatní zásada subsidiarity, musí být opatření EU týkající se hlášení událostí zdůvodněno. Cílů navrhovaného opatření nelze za prvé uspokojivě dosáhnout na úrovni členských států, jelikož je třeba harmonizovat pravidla vztahující se na hlášení událostí, a tudíž zajistit, aby v Evropě platila jednotná a účinná pravidla. Pravidla týkající se evropské databáze a agentury EU mohou být mimoto stanovena pouze evropskými právními předpisy. Za druhé, přidaná hodnota opatření EU vyplývá z přínosů v oblasti bezpečnosti spočívajících v posílení a rozvoji proaktivních opatření na základě analýzy událostí na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU. Mimoto událost, která se v určitém členském státě jeví jako ojedinělá, může z pohledu celé Unie naznačovat potřebu jednat. 2. Cíle iniciativy EU Hlavním cílem iniciativy je přispět k snížení počtu leteckých nehod a úmrtí zlepšením stávajících systémů, a to na vnitrostátní i evropské úrovni, s využitím údajů o událostech v civilním letectví k odstranění bezpečnostních nedostatků a k zamezení jejich opětovnému výskytu. Specifické cíle (SC) jsou tyto: · Zajistit, aby byly shromažďovány údaje o veškerých událostech, které ohrožují nebo mohou ohrozit bezpečnost letectví, a aby tyto údaje poskytovaly úplnou a jednoznačnou představu o bezpečnostních rizicích v EU a jejích členských státech (SC1) · Zajistit, aby hlášení událostí uložená ve vnitrostátních databázích a v evropské centrální evidenci byla úplná a obsahovala vysoce kvalitní údaje (SC2) · Zajistit, aby příslušné orgány měly přiměřený přístup k veškerým informacím důležitým pro bezpečnost, které jsou uloženy v evropské centrální evidenci, a aby byly tyto informace používány výhradně pro účely zvýšení bezpečnosti (SC3) · Zajistit, aby byly nahlášené události účinně analyzovány, aby byly zjištěny a případně odstraněny bezpečnostní hrozby a aby byla sledována účinnost přijatých opatření z hlediska bezpečnosti (SC4). 3. Možnosti politiky První určenou možností je zrušení stávajících právních předpisů EU. Vzhledem k vážnému riziku, které by tato možnost představovala pro bezpečnost občanů, nebyla tato možnost dále zvažována a byla odložena. K odstranění příčin problému byla určena řada politických opatření, která byla seskupena do tří balíčků politiky: Soubor opatření č. 1 (P1) má zlepšit stávající systém stanovením základních prvků systému úplného hlášení událostí a jeho přispění k vyšší bezpečnosti letectví, a to změnou právních předpisů pouze v nezbytné minimální míře a přijetím doporučení a pokynů v případech, kdy je to možné. Tento soubor obsahuje méně intenzivní politická opatření, která jsou uvedena výše. Soubor opatření č. 2 (P2) sestává z ambicióznějšího souboru politických opatření, který by vyžadoval významnou revizi právních předpisů EU o hlášení událostí. Cílem souboru P2 je zlepšit stávající systém stanovením nezbytných legislativních požadavků k zajištění účinného systému hlášení událostí na všech úrovních a přispět k snížení počtu leteckých nehod zavedením postupů pro analýzu shromážděných údajů, přijetím vhodných opatření a sledováním účinnosti systému, pokud jde o zvýšení bezpečnosti. Soubor opatření č. 3 (P3) usiluje o zlepšení stávajícího systému přenesením pravomocí členských států v oblasti hlášení událostí na úroveň EU a stejně jako Soubor P2 stanoví požadavky týkající se analýzy událostí spolu s přijetím nezbytných bezpečnostních opatření a lepším monitorováním. V rámci souboru P3 by byla odpovědnost za zřízení a správu systému hlášení událostí přenesena na Evropskou agenturu pro bezpečnost letectví (EASA). Politická opatření obsažená v jednotlivých souborech opatření jsou podrobně rozvedena v následující tabulce. Problémy identifikované v oddíle 2.2 || Opatření || Podrobné informace o opatření Příčina problému č. 1: Shromažďování údajů o událostech není optimální A: Rozsah hlášení událostí, pokud jde o jejich druh, se mezi jednotlivými členskými státy liší, což vede k rozdílům v úrovni hlášení || 1. Objasnění rozsahu údajů o událostech, které mají být shromažďovány, prostřednictvím pokynů – Soubor P1 2. Harmonizace rozsahu hlášení s upřesněním toho, co je třeba hlásit, v příloze – soubory P2 a P3 B: Jednotlivci se obávají události hlásit (otázka „spravedlivého posuzování“) || 1. Pokyny týkající se výkladu a provádění článku 8 – Soubor P1 2. Objasnění a doplnění stávajících pravidel (definování „spravedlivého posuzování“, zřízení národního kontaktního místa, zásada neobviňování, anonymizace hlášení) – soubory P2 a P3 C: Neexistuje povinnost zavést dobrovolný systém hlášení událostí (dále jen „dobrovolný systém“) a není objasněno, co by se mělo v rámci tohoto systému hlásit || 1. Doporučení Komise zavést normu Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO), která ukládá zřízení dobrovolného systému; pokyny k povinnému systému hlášení událostí (dále jen „povinný systém“) / dobrovolnému systému – Soubor P1 2. Zavedení normy ICAO, která ukládá zřízení dobrovolného systému, do práva EU; objasnění toho, co je třeba hlásit v rámci povinného/dobrovolného systému – Soubor P2 3. Nahrazení vnitrostátního dobrovolného systému jednotným evropským dobrovolným systémem, objasnění toho, co je třeba hlásit v rámci povinného/dobrovolného systému – Soubor P3 D: V jednotlivých právních předpisech EU existuje příliš mnoho linií hlášení událostí, což vede k duplicitě a dezorientaci || 1. Pokyny upřesňující všechny linie hlášení a požadavky vztahující se na jednotlivé linie hlášení; organizace školení – Soubor P1 2. Zjednodušení a harmonizace všech požadavků týkajících se hlášení; změna požadavků na hlášení v ostatních příslušných právních předpisech EU – soubory P2 a P3 E: Tok informací není jasný a ve směrnici neexistuje požadavek, aby organizace shromažďovala údaje o událostech || 1. Doporučení Komise zavést normu ICAO, která vyžaduje, aby státy zajistily zřízení systému řízení bezpečnosti v odvětví – Soubor P1 2. Zavedení části týkající se hlášení událostí obsažené v normě ICAO, která vyžaduje, aby státy zajistily zřízení systému řízení bezpečnosti v odvětví, do práva EU – Soubor P2 3. Zavedení části týkající se hlášení událostí obsažené v normě ICAO, která vyžaduje, aby státy zajistily zřízení systému řízení bezpečnosti v odvětví, do práva EU; přesun povinnosti týkající se shromažďování údajů o událostech ze států na jeden subjekt, který bude přímo (především od odvětví) shromažďovat údaje o všech událostech pocházející z povinného systému – Soubor P3 || || Problémy identifikované v oddíle 2.2 || Opatření || Podrobné informace o opatření Příčina problému č. 2: Zařazování údajů: nízká kvalita informací a neúplnost údajů A: Údaje o událostech přicházejí ve velmi rozdílných formách a nejsou harmonizovaným způsobem zakódovány a zařazeny do databází || 1. Pokyny týkající se vyplňování údajů o událostech; školení a zajištění lepší harmonizace klasifikace ve vnitrostátních databázích a mezi nimi – Soubor P1 2. Harmonizace postupu hlášení a standardizace postupu zadávání údajů mezi jednotlivými státy; vypracování pokynů a organizace školení – Soubor P2 3. Uložení povinného používání jednotného formátu údajů pro hlášení událostí; nahrazení sběru údajů o událostech členskými státy shromažďováním údajů na úrovni EU prostřednictvím jednoho subjektu – Soubor P3 B: Často neexistuje postup pro kontrolu kvality k zajištění konzistence dat || 1. Pokyny týkající se kvality údajů; vývoj nástrojů pro automatickou kontrolu kvality údajů a jejich zpřístupnění členským státům; organizace školení a workshopů – Soubor P1 2. Uložení povinnosti organizacím i členským státům týkající se dodržování zásady kontroly kvality; vypracování a doplnění stávajících pokynů ohledně kvality údajů; vývoj nástrojů pro automatickou kontrolu kvality údajů; organizace školení a workshopů – soubory P2 a P3 C: Ne všechny informace jsou zasílány do evropské centrální evidence a shromážděné údaje neodrážejí vždy skutečné výsledky v oblasti bezpečnosti || Pokračovat v zajišťování dohledu nad údaji obsaženými v evropské centrální evidenci a v případě potřeby zavést postupy; právní předpisy by mohly do působnosti agentury EASA zavést normalizační inspekce – soubory P1, P2 a P3 D: U mnoha událostí nejsou v evropské centrální evidenci vyplněna všechna klíčová datová pole || 1. Pokyny týkající se toho, co je třeba vyplnit, a vypracování seznamu polí pro každou příslušnou kategorii událostí – Soubor P1 2. Změna právních předpisů za účelem zavedení zásady povinných polí; připojení seznamu povinných polí pro každou příslušnou kategorii událostí k revidovaným právním předpisům – soubory P2 a P3 || || Problémy identifikované v oddíle 2.2 || Opatření || Podrobné informace o opatření Příčina problému č. 3: Právní a organizační překážky zajištění přiměřeného přístupu k informacím obsaženým v evropské centrální evidenci A: Důležité informace o událostech (jejich popis) nejsou přístupné || Zajištění širšího přístupu k údajům z evropské centrální evidence, zejména s cílem umožnit příslušným orgánům přístup k relevantním bezpečnostním informacím – balíčky P1, P2 a P3 B: Nedůvěra členských států, pokud jde o používání údajů z evropské centrální evidence || Omezení používání údajů z evropské centrální evidence na účely zvyšování bezpečnosti – balíčky P1, P2 a P3 Problémy identifikované v oddíle 2.2 || Opatření || Podrobné informace o opatření Příčina problému č. 4: Neexistence analýzy události na vnitrostátní a evropské úrovni a vhodných bezpečnostních opatření A: Neprovádění systematické analýzy událostí na úrovni členských států a EU || 1. Doporučení zavést normu ICAO, která vyžaduje, aby členské státy analyzovaly údaje z povinného a dobrovolného systému a určily vhodná opatření, která jsou zapotřebí – Soubor P1 2. Zavedení normy ICAO, která vyžaduje, aby státy analyzovaly údaje z povinného a dobrovolného systému a určily vhodná opatření, která jsou zapotřebí; uložení této povinnosti organizacím, členským státům a na úrovni EU – Soubor P2 3. Zavedení normy ICO, která vyžaduje, aby státy analyzovaly údaje z povinného a dobrovolného systému a určily vhodná opatření, která jsou zapotřebí; uložení této povinnosti organizacím a na úrovni EU – Soubor P3 B: Absence politického rámce pro dosažení vyšší bezpečnosti na základě analýzy událostí || 1. Doporučení zavést doporučení ICAO, které vyžaduje přijetí vhodných nápravných a preventivních opatření určených na základě analýzy událostí a sledování jejich účinnosti – Soubor P1 2. Zavedení normy ICAO, která vyžaduje přijetí vhodných nápravných a preventivních opatření určených na základě analýzy událostí na úrovni organizace, členských států a EU a sledování účinnosti těchto opatření na úrovni členských států a EU – Soubor P2 3. Zavedení normy ICAO, která vyžaduje přijetí vhodných nápravných a preventivních opatření určených na základě analýzy událostí na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU a sledování účinnosti těchto opatření na úrovni EU – Soubor P3 C: Absence nástroje ke stanovení priorit analýzy událostí || 1. Na úrovni EU rozvoj společného systému EU pro klasifikaci rizik s cílem klasifikovat události harmonizovaným způsobem; zpřístupnění tohoto nástroje; doporučení členským státům, aby klasifikovaly události podle tohoto nástroje – Soubor P1 2. Povinnost členských států nebo subjektu EU týkající se klasifikace událostí podle společného nástroje EU pro klasifikaci rizik; rozvoj tohoto nástroje na úrovni EU a jeho zpřístupnění členským státům a odvětví – soubory P2 a P3 4. Posouzení dopadů Dopady jednotlivých souborů opatření jsou shrnuty v této tabulce: || Soubor opatření 1 || Soubor opatření 2 || Soubor opatření 3 Dopad na bezpečnost || Mírně pozitivní || Vysoce pozitivní || Mírně pozitivní Hospodářské dopady || || Dopad na odvětví || Nulový || Středně pozitivní || Mírně negativní || Dopad na členské státy || Nulový || Mírně negativní || Vysoce pozitivní || Dopad na vnitřní trh a konkurenceschopnost || Mírně pozitivní || Vysoce pozitivní || Mírně pozitivní || Administrativní zátěž / rok || nulová || Mírně negativní – 831 133 EUR || Středně negativní – 2,235 milionu EUR || Dopad na rozpočet EU / rok || Téměř nulový – 165 000 EUR || Mírně negativní – 530 000 EUR || Vysoce negativní – 12,1 milionu EUR Sociální dopady || || Normy a práva související s kvalitou pracovních míst || Mírně pozitivní || Středně pozitivní || Vysoce pozitivní || Zaměstnanost || Neutrální || Mírně pozitivní || Mírně pozitivní || Osobní údaje || Nulové || Středně pozitivní || Středně pozitivní || Veřejné zdraví a bezpečnost || Mírně pozitivní || Vysoce pozitivní || Mírně pozitivní Environmentální dopady || Téměř nulové || Téměř nulové || Téměř nulové Dopady na základní práva || Mírně pozitivní || Vysoce pozitivní || Mírně pozitivní Dopady na zjednodušení stávajících právních předpisů || nulové || Vysoce pozitivní || Vysoce pozitivní Dopady na třetí země || Mírně pozitivní || Vysoce pozitivní || Mírně pozitivní 5. Srovnání jednotlivých možností Jednotlivé soubory opatření jsou posouzeny na základě kritérií týkajících se účelnosti, účinnosti a soudržnosti. Z hlediska účelnosti má nejvyšší potenciál k dosažení všech specifických cílů soubor P2, zatímco soubor P3 zajišťuje celkovou náležitou účelnost. Soubor P1 by dosáhl plně pouze SC3. Soubor P1 obsahuje opatření, která vyžadují velmi nízké náklady na zavedení a administrativní náklady a přispívají k dosažení specifických cílů, avšak omezeným způsobem, který nezajišťuje, že tato politika je při dosahování cílů nejúčinnější. Pokud jde o účinnost, soubor P3 je nejnákladnější a méně účinný než soubor P2. Soubor P1 je nejlevnější, avšak nejméně účinný. Co se týká soudržnosti, všechny soubory politiky jsou víceméně rovnocenné a představují omezený kompromis mezi jednotlivými druhy dopadů, soubor P2 však představuje nejmenší kompromis. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se doporučuje soubor P2, jelikož dosažené přínosy jsou mnohem vyšší než náklady. Očekává se, že soubor P2 přispěje k zvýšení bezpečnosti letectví prostřednictvím lepšího shromažďování údajů o událostech, vyšší kvality údajů, přiměřenějšího přístupu k informacím a zavedení požadavků ohledně používání údajů o událostech s cílem přispět k snížení počtu leteckých nehod. 6. Monitorování a hodnocení Komise vyhodnotí provádění nařízení po třech letech od jeho přijetí zákonodárcem a bude trvale sledovat soubor základních dopravních ukazatelů, které již jsou k dispozici. Tyto ukazatele budou použity ke změření rozsahu, v jakém přijatá možnost politiky dosahuje specifických cílů. [1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES o hlášení událostí v civilním letectví; Úř. věst. L 167, 4.7.2003, s. 23. [2] Nařízení Komise (ES) č. 1321/2007, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro zařazování informací o událostech v civilním letectví do centrální evidence, Úř. věst. L 294, 13.11.2007, s. 3 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro šíření informací o událostech v civilním letectví zúčastněným osobám, Úř. věst. L 295, 14.11.2007, s. 7.