CS Úřední věstník Evropské unie CE 16/44

Používání jmenné evidence cestujících (PNR)

P6_TA(2008)0561

Usnesení Evropského parlamentu ze dne 20. listopadu 2008 o návrhu rámcového rozhodnutí Rady o používání jmenné evidence cestujících (PNR) pro účely vynucování práva

(2010/C 16 E/08)

Evropský parlament,

— s ohledem na prohlášení, které učinila Komise dne 21. října 2008 v průběhu rozpravy vyvolané otázkou k ústnímu zodpovězení (B6-0476/2008) ohledně návrhu rámcového rozhodnutí Rady o používání jmenné evidence cestujících (PNR) pro účely vynucování práva (KOM(2007)0654),

— s ohledem na diskuse o výše uvedeném návrhu, které nyní probíhají v Radě na ministerské úrovni a na úrovni pracovních skupin,

— s ohledem na stanoviska Agentury EU pro základní práva, evropského inspektora ochrany údajů, pracovní skupiny zřízené podle článku 29 a pracovní skupiny pro policii a spravedlnost,

— s ohledem na svá předchozí usnesení (1) o dohodách o PNR, které byly uzavřeny mezi EU a USA (2), mezi EU a Kanadou (3) a mezi EU a Austrálií (4),

— s ohledem na čl. 108 odst. 5 jednacího řádu,

A. vzhledem k tomu, že zásady ochrany údajů, které mají orgány a instituce EU a členské státy dodržovat, jsou uvedeny v článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ECHR), v článcích 7 a 52 Listiny základních práv Evropské unie (Listina základních práv), v článku 286 Smlouvy o ES, v článku 5 Úmluvy č. 108 o ochraně osob s ohledem na automatizované zpracovávání osobních údajů Rady Evropy (Úmluva č. 108) a na sekundární úrovni ve směrnici 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (5) a v návrhu rámcového rozhodnutí Rady o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a soudní spolupráce v trestních věcech,

B. vzhledem k tomu, že všechny nové právní předpisy EU by měly odpovídat zásadám proporcionality a subsidiarity, která jsou stanovena v článku 5 Smlouvy o ES a v protokolu 30 této smlouvy,

K procedurálním aspektům

1. uznává, že v boji proti terorismu a závažným trestným činům je nutné prohloubit spolupráci na evropské i mezinárodní úrovni; je si vědom toho, že shromažďování a zpracovávání údajů může být pro účely vynucování práva cenným nástrojem;

2. zastává názor, že orgány pro vynucování práva by měly mít k dispozici veškeré nástroje, které potřebují k tomu, aby řádně prováděly své úkoly, a že by měly mít v této souvislosti i přístup k údajům; zdůrazňuje však, že vzhledem k výraznému dopadu, který tato opatření mají na soukromý život občanů Unie, je třeba jejich zavedení přesvědčivým způsobem odůvodnit s odvoláním na jejich nutnost, proporcionalitu a nepostradatelnost při plnění stanovených cílů; zdůrazňuje rovněž, že je nutné zavést účinná opatření, která zajistí právní ochranu a ochranu soukromí; domnívá se, že pouze tímto způsobem lze propůjčit nutnou politickou legitimitu opatřením, která mohou občané vnímat jako nepřiměřený zásah do svého soukromí;

3. vyjadřuje politování nad tím, že způsob, jakým je návrh Komise formulován a odůvodněn, vyvolal značnou právní nejistotu nejen ohledně jeho slučitelnosti s ECHR a Listinou základních práv, ale i ohledně jeho právního základu, což otevřelo otázku, jaká je příslušná úloha Evropského parlamentu v legislativním procesu; poznamenává, že stejné námitky týkající se toho, že daný návrh postrádá právní jistotu:

— byly vzneseny ve stanoviscích Agentury EU pro základní práva, evropského inspektora ochrany údajů, pracovní skupiny zřízené podle článku 29 a pracovní skupiny pro policii a spravedlnost;

— vyžadují, aby Rada provedla důkladnou revizi možného rozsahu a dopadu budoucí iniciativy EU v této oblasti a shromáždila velké množství dalších informací, včetně výše uvedených stanovisek;

4. domnívá se, že za těchto podmínek si Parlament vyhrazuje své formální stanovisko v souladu s postupem konzultace, a to po dobu, než budou problémy, na něž se v tomto usnesení upozorňuje, řádně vyřešeny a budou poskytnuty alespoň základní informace;

5. trvá na svých zásadních výhradách, pokud jde o nutnost a přínos návrhu na zřízení systému PNR v EU a o záruky, které tento návrh obsahuje, a to i přes vysvětlení a objasnění, která až dosud v ústní či písemné podobě Komise a Rada poskytly; všímá si rovněž, že mnohé otázky, které byly vzneseny Parlamentem, pracovní skupinou zřízenou podle článku 29 a pracovní skupinou pro policii a spravedlnost, evropským inspektorem ochrany údajů a Agenturou EU pro základní práva, zatím nebyly uspokojivým způsobem zodpovězeny;

6. sdílí názor Agentury EU pro základní práva, která uvedla, že pouhá existence komerčních databází automaticky neopodstatňuje jejich využívání pro účely vynucování práva; navíc se domnívá, že stejných nebo dokonce lepších výsledků lze dosáhnout zkvalitněním právní pomoci, kterou si vzájemně poskytují orgány pro vynucování práva;

7. vyzývá Radu, aby – v případě, že má v úmyslu text Komise i nadále zkoumat– vzala v potaz doporučení uvedená v tomto usnesení a aby náležitě zdůvodnila okolnosti naléhavé společenské potřeby, v jejichž důsledku může být tento nový zásah EU považován za „nezbytný“, jak vyžaduje článek 8 ECHR; domnívá se, že zavedení systému PNR v EU by mělo být existencí těchto okolností podmíněno; je připraven podílet se na tomto procesu a účastnit se jej na všech úrovních;

8. opětovně žádá o objasnění vztahu, který bude existovat mezi využíváním PNR a ostatními opatřeními, k nimž patří např. směrnice Rady 2004/82/ES ze dne 29. dubna 2004 o povinnosti dopravců předávat údaje o cestujících (6), navrhovaný systém vstupu a vycestování, elektronický systém cestovních povolení, biometrické údaje v cestovních pasech a na vízech, Schengenský informační systém, Vízový informační systém, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2320/2002 ze dne 16. prosince 2002, kterým se stanoví společná pravidla v oblasti bezpečnosti civilního letectví (7) a systémy ochrany státních hranic; s politováním pozoruje, že některá z těchto opatření jsou prováděna se značným zpožděním, a domnívá se, že k posouzení přínosu navrhovaného systému PNR v EU by mohlo přispět důkladné a systematické hodnocení současných mechanismů a nástrojů bezpečnostní spolupráce v rámci EU a schengenského prostoru, jejichž účelem je zajistit bezpečnost letectví, chránit vnější hranice a bojovat proti terorismu;

9. připomíná, že diskuse o vhodném právním základu tohoto návrhu pokračuje, a znovu poukazuje na to, že podle článku 47 Smlouvy o EU by legislativní opatření týkající se soudní a policejní spolupráce měla doprovázet nutná doprovodná opatření Společenství, která je třeba přijmout postupem spolurozhodování s Parlamentem vždy, když se jedná o záležitosti spadající do prvního pilíře, a to zejména o ty, jež se týkají vymezení rozsahu povinností hospodářských subjektů (8);

10. připomíná, že Soudní dvůr Evropských společenství již z důvodu nesprávného právního základu zpochybnil platnost dohody o PNR mezi EU a USA; vyzývá proto Komisi, aby řádně prozkoumala, který právní základ je vhodný;

11. domnívá se, že vzhledem k dopadu, který tento návrh má jak na občany, tak na vnitrostátní právní řád členských států, je nutné při předkládání nových právních předpisů do legislativního procesu plně zapojit národní parlamenty;

12. zdůrazňuje, že právní předpisy, které budou v budoucnosti v souvislosti se zřízením systému PNR v EU případně přijaty jakožto nový rámec policejní spolupráce EU, by měly obsahovat revizní doložku a ustanovení o pravidelném vypracovávání analýz, které budou hodnotit provádění, uplatňování, užitečnost a případy porušování záruk; domnívá se, že národní parlamenty, evropský inspektor ochrany údajů, pracovní skupina zřízená podle článku 29 a Agentura EU pro základní práva by měli být vyzváni, aby se zapojili jak do revize, tak do hodnocení; domnívá se proto, že nové právní předpisy by měly obsahovat ustanovení o ukončení platnosti;

13. zdůrazňuje v této souvislosti, že za shromažďování údajů z PNR i za jejich ochranu nese primární odpovědnost každý členský stát; zdůrazňuje rovněž, že je nutné zajistit ochranu údajů PNR při jejich předávání, výměně a přenosu do nebo mezi jinými členskými státy; domnívá se proto, že přístup k údajům PNR získaným výměnou mezi členskými státy by měl být přísně omezen a umožněn pouze těm orgánům, které se zabývají bojem proti terorismu a organizovanému zločinu; je toho názoru, že dalším orgánům pro vynucování práva může být přístup umožněn na základě soudního povolení;

Subsidiarita

14. s obavami sleduje, že se dosud jasně neupozornilo na nutnost učinit kroky na úrovni Společenství; v této souvislosti zpochybňuje tvrzení Komise, že stanoveným cílem návrhu je harmonizace vnitrostátních režimů, jelikož pouze několik členských států disponuje systémem k využívání údajů z PNR k vymáhání práva a jiným účelům nebo plánuje takový systém zavést; domnívá se proto, že návrh Komise neharmonizuje vnitrostátní systémy (jelikož neexistují), ale pouze stanovuje všem členským státům povinnost podobný systém zavést;

15. upozorňuje na to, že Komise navrhuje „decentralizovaný“ systém, což znamená, že evropský přínos je ještě méně zřetelný;

Proporcionalita

16. připomíná, že článek 8 ECHR a článek 52 Listiny základních práv stanoví, že takovýto rozsáhlý zásah do práva na ochranu osobních údajů musí být oprávněný a opodstatněný naléhavou sociální potřebou, upravený zákonem a přiměřený účelu, za nímž je proveden, jenž musí být podle zásad demokratické společnosti nezbytný a legitimní; v této souvislosti vyjadřuje politování nad skutečností, že toto opatření v oblasti policejní spolupráce není účelově omezeno na problémy, jako je boj proti terorismu a organizovanému zločinu;

17. vyjadřuje znepokojení nad tím, že návrh v podstatě dává orgánům pro vynucování práva ke všem údajům přístup, aniž by jej podmiňoval vydáním soudního povolení; upozorňuje však na to, že Komise neprokázala, že je zapotřebí získat nové pravomoci k vymáhání práva, ani že by tohoto cíle nemohlo být dosaženo pomocí opatření s menšími dopady; kritizuje skutečnost, že neexistují informace o tom, že se na základě současných pravomocí k vynucování práva nedosahuje potřebných účinků, ani o tom, kde a kdy příslušným orgánům prokazatelně chyběly pravomoci potřebné ke stanovenému účelu; požaduje, aby před dalším vývojem systému PNR pro EU byla zrevidována níže uvedená opatření, která jsou používána nyní;

18. bere na vědomí tvrzení Komise o tom, že EU mohla „posoudit hodnotu údajů jmenné evidence cestujících a uvědomit si jejich potenciál pro účely vynucování práva“, ale zdůrazňuje, že do dnešního dne neexistují žádné důkazy, které by podložily toto tvrzení, neboť:

— všechny informace, které USA dosud poskytly, jsou neoficiální, a USA nikdy přesvědčivě neprokázaly, že masové a systematické využívání údajů PNR je nezbytné k boji proti terorismu a závažné trestné činnosti,

— dosud proběhla pouze jedna společná revize dohody mezi USA a EU o PNR, při níž se hodnotilo její provádění, nikoliv dosažené výsledky,

— předběžné závěry vyvozené ze systému Spojeného království pro používání údajů PNR se týkají jejich využití pro účely vynucování práva v jiných oblastech než v boji proti terorismu, které nespadají do působnosti návrhu Komise, a souvisejí s individuálním používáním těchto údajů v souvislosti s probíhajícími vyšetřováními, a to na základě soudního povolení a v odůvodněných případech; doposud žádným způsobem neprokázaly užitečnost masového shromažďování a využívání údajů PNR za účelem potírání terorismu;

Vymezení účelu

19. zdůrazňuje, že jednou ze základních zásad ochrany údajů je vymezení účelu; zejména poukazuje na skutečnost, že Úmluva č. 108 stanoví, že osobní údaje „se uchovávají ke stanoveným a oprávněným účelům a nepoužívají se způsobem neslučitelným s těmito účely“ (čl. 5 písm. b)); rovněž upozorňuje na to, že výjimky z této zásady jsou povoleny pouze za předpokladu, že jsou stanoveny zákonem a představují krok, který je v demokratické společnosti nezbytný, mimo jiné v zájmu „potlačení trestných činů“ (článek 9); zdůrazňuje, že z judikatury Evropského soudu pro lidská práva jasně vyplývá, že tyto výjimky musí být přiměřené, přesné a předvídatelné, a to v souladu s čl. 8 odst. 2 ECHR;

20. vyjadřuje politování nad tím, že chybí přesné vymezení účelu, které představuje základní záruku při ukládání restriktivních opatření, a domnívá se, že jedná-li se o opatření tajeného sledování, má taková ochrana o to větší význam, jelikož v těchto případech hrozí větší riziko svévolného použití; domnívá se, že vzhledem k tomu, že stanovené účely a definice nejsou přesně formulované, a že by se měly striktně vymezit, aby systém PNR EU nemohl být právně napadnutelný;

21. znovu zdůrazňuje, že tyto údaje mohou být velmi užitečné jako podpůrné a doplňující důkazy při zvláštním vyšetřování zjištěných podezřelých z terorismu a s nimi spolčených osob; zdůrazňuje však, že neexistují důkazy o tom, že údaje PNR mohou posloužit k provádění rozsáhlých automatických vyhledávání a analýz na základě rizikových kritérií či vzorců (tj. profilování či náhodného vyhledávání údajů), jejichž pomocí se hledají potenciální teroristé (9);

22. dále zdůrazňuje, že předpisy EU na ochranu údajů stanovují omezení používání profilování, které by využívalo osobní údaje (článek 8 Listiny základních práv a ECHR); souhlasí proto s Agenturou EU pro základní práva, podle jejíhož názoru by se profilování vycházející z údajů PNR mělo zakládat výhradně na informacích zpravodajských služeb stavějících na individuálních případech a faktických parametrech;

23. znovu připomíná své znepokojení nad opatřeními, která předpokládají neomezené používání údajů z PNR k profilování a ke stanovování parametrů posuzování rizik; připomíná, že jakékoli profilování na základě etnického původu, státní příslušnosti, náboženského vyznání, sexuální orientace, pohlaví, věku nebo zdravotního stavu by mělo být výslovně zakázáno jako neslučitelné se zákazem diskriminace, který je stanoven ve Smlouvách o EU a v Listině základních práv;

24. připomíná, že v případě, že Komise a Rada budou mít v úmyslu rozšířit rozsah působnosti tohoto návrhu, měly by u každého uváděného účelu podrobně objasnit, jak budou údaje z PNR použity a proč k takovému účelu nestačí stávající pravomoci k vynucování práva; domnívá se, že ke každému konkrétnímu účelu musí být stanoven vhodný právní základ;

Ochrana osobních údajů

25. zdůrazňuje, že absolutně nezbytným předpokladem pro zavedení systému PNR v EU je přijetí odpovídajícího rámce pro ochranu údajů v oblasti třetího pilíře i přijetí zvláštních pravidel pro předávání a používání údajů z PNR, které nespadají do rámce EU pro ochranu údajů v oblasti prvního a třetího pilíře; zdůrazňuje, že je zapotřebí objasnit, jaká pravidla ochrany údajů se vztahují na složky pro informace o cestujících, a zajistit možnost sledovat přístup k údajům jmenné evidence cestujících, jejich předávání a používání;

26. zdůrazňuje, že citlivé údaje lze používat jen individuálně v souvislosti s řádným vyšetřováním či stíháním a že musí být získány na základě soudního povolení; poukazuje na obavy leteckých společností namítajících, že citlivé údaje nelze nastavením filtrů oddělit od obecných poznámek; vyzývá proto, aby byly stanoveny přísné podmínky pro způsob, jakým mají složky pro informace o cestujících tyto údaje zpracovávat, jak požaduje Agentura EU pro základní práva ve svém stanovisku;

Podrobnosti k provádění

27. zdůrazňuje, že pokud jde o dobu uchovávání údajů, Komise navrhovanou dobu uchovávání nezdůvodnila; domnívá se však, že za účelem vypracování ukazatelů rizik a ke zjišťování cestovních zvyklostí a modelů chování by měly být dostačující anonymizované údaje; rovněž se domnívá, že bude-li oblast působnosti systému PNR rozšířena, bude třeba zdůvodnit dobu uchovávání údajů jednotlivě u každého účelu;

28. opět připomíná, že předávání údajů by se mělo provádět pouze metodou „dodávání“ (PUSH) a že třetí země nebudou mít přímý přístup k PNR v rezervačních systémech EU;

29. vítá skutečnost, že pokud jde o přístup k údajům jmenné evidence cestujících, návrh stanoví, že všechny subjekty oprávněné k přístupu k těmto údajům by měly být uvedeny na podrobném seznamu;

30. zdůrazňuje, že pokud jde o předávání údajů třetím zemím, nebude možné je třetím zemím předávat, pokud dotčené třetí strany nezaručí příslušnou úroveň ochrany (jak je uvedeno ve směrnici 95/46/ES a v právních nástrojích zakládajících Europol a Eurojust) nebo vhodné ochranné mechanismy (v souladu s Úmluvou č. 108), a že předávání by se mělo provádět pouze v individuálních případech;

31. opět připomíná, že cestujícím musí být jednoduše přístupné úplné informace o podrobnostech systému a o jejich právech a že za poskytování těchto informací nesou odpovědnost orgány členských států; doporučuje, aby se používal příklad informací o „odepření nástupu na palubu“ na letištích; domnívá se, že je zásadní stanovit právo cestujících na přístup, opravu a odvolání;

32. vyžaduje stanovení podrobných a harmonizovaných předpisů pro bezpečnost údajů z PNR, a to pokud jde o informační technologie, pravidla pro udělování oprávnění a o přístup;

Důsledky pro letecké společnosti

33. poukazuje na to, že letečtí dopravci shromažďují údaje z PNR pro komerční účely a že tyto údaje nejsou systematicky shromažďovány tak, aby zprostředkovávaly všechny informace pokrývané PNR; trvá na tom, že by se nemělo po leteckých dopravcích požadovat, aby shromažďovali další údaje nad rámec těch, které shromažďují pro své komerční účely; domnívá se, že letečtí dopravci by neměli nést odpovědnost za ověřování úplnosti a přesnosti záznamů a neměli by se na ně vztahovat postihy za neúplné či nesprávné údaje; žádá jednoznačný odhad nákladů spojených se systémem PNR EU; domnívá se, že jakékoli další výdaje by měly nést žádající strany;

Zprostředkovatelé/složky pro informace o cestujících

34. žádá jasnou definici úlohy a pravomocí složek pro informace o cestujících, zejména pokud jde o transparentnost a demokratickou odpovědnost, aby bylo možné stanovit vhodná pravidla pro ochranu údajů; vyžaduje, aby se úloha složek pro informace o cestujících omezila na předávání údajů příslušným orgánům s cílem zajistit, aby posuzování rizika mohly provádět pouze příslušné orgány, a to v souvislosti s vyšetřováním; žádá objasnění právního předpisu, který bude upravovat posuzování rizik, jež daná složka pro informace o cestujících provádí, a odpovědnost orgánů pro ochranu údajů v případech, kdy členské státy spolupracují na zřízení společné složky pro informace o cestujících;

*

* *

35. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi, vládám a parlamentům členských států, evropskému inspektorovi ochrany údajů, Agentuře EU pro základní práva, pracovní skupině zřízené podle článku 29 a pracovní skupině pro policii a spravedlnost.

(1) Úř. věst. C 61 E, 10.3.2004, s. 381; Úř. věst. C 81 E, 31.3.2004, s. 105; Úř. věst. C 103 E, 29.4.2004, s. 665; Úř. věst. C 157 E, 6.7.2006, s. 464; Úř. věst. C 305 E, 14.12.2006, s. 250; Úř. věst. C 287 E, 29.11.2007, s. 349; Úř. věst. C 175 E, 10.7.2008, s. 564; Přijaté texty, 22.10.2008, P6_TA(2008)0512.

(2) Úř. věst. L 204, 4.8.2007, s. 18.

(3) Úř. věst. L 82, 21.3.2006, s. 15.

(4) Úř. věst. L 213, 8.8.2008, s. 49.

(5) Úř. věst. L 281, 23.11.1995, s. 31.

(6) Úř. věst. L 261, 6.8.2004, s. 24.

(7) Úř. věst. L 355, 30.12.2002, s. 1.

(8) Viz zejména stanovisko právní služby Rady k této otázce a stanovisko generálního advokáta, které dne 14. října 2008 vyjádřil ve věci C-301/06 Irsko vs. Evropský parlament, zasedání Rady Evropské unie, která se týkala směrnice 2006/24/ES o uchovávání údajů.

(9) Zpráva studijního střediska Kongresu (Congressional Research Service) pro americký Kongres nazvaná „Data Mining and Homeland Security: An Overview“ („Náhodné vyhledávání údajů a vnitrostátní bezpečnost: přehled“), Jeffrey Seifert; „Effective Counter-terrorism and the Limited Role of Predicative Data Mining“ („Účinný boj proti terorismu a omezená úloha predikativního vyhledávání údajů“), Institut CATO; „Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Framework for Program Assessment“ („Ochrana soukromí jednotlivců v boji proti terorismu: rámec pro hodnocení programu“); „No dream ticket to security“ („Neexistuje vysněná cesta k bezpečnosti“), Frank Kuipers, Institut Clingendael, srpen 2008.