EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 8.3.2018 COM(2018) 118 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o účincích článků 199a a 199b směrnice Rady 2006/112/ES v oblasti boje proti podvodům



1SOUVISLOSTI Podle čl. 199a odst. 1 směrnice 2006/112/ES („směrnice o DPH“) mohou členské státy stanovit, že osobou povinnou odvést DPH z dodání zboží nebo poskytnutí služeb uvedených v tomto článku je osoba povinná k dani, jíž je dodáno zboží nebo poskytnuta služba (přenesení daňové povinnosti). Tento mechanismus je časově omezen a lze jej používat do 31. prosince 2018. Na základě čl. 199a odst. 3 směrnice o DPH členské státy používající tento mechanismus podají Komisi nejpozději do 30. června 2017 zprávu založenou na kritériích uvedených v čl. 199a odst. 2 písm. c). Komise poté předloží před 1. lednem 2018 celkovou hodnotící zprávu o účincích mechanismu stanoveného v čl. 199a odst. 1 směrnice o DPH v oblasti boje proti podvodům. Ustanovení čl. 199b odst. 1 směrnice o DPH umožňuje členským státům určit za osobu povinnou odvést daň z určitého dodání zboží či poskytnutí služeb pořizovatele tohoto zboží nebo příjemce těchto služeb, a to jakožto opatření mechanismu rychlé reakce za účelem boje proti náhlým a rozsáhlým podvodům, které mohou vést ke značným a nenapravitelným finančním ztrátám. Toto opatření se použije do 31. prosince 2018. Podle článku 2 směrnice 2013/42/EU, kterou se mění směrnice o DPH, předloží Komise celkovou hodnotící zprávu o dopadu opatření mechanismu rychlé reakce, a to před 1. lednem 2018. V důsledku výše uvedených skutečností se tato zpráva zaměřuje na účinky opatření stanovených v článku 199a směrnice o DPH v oblasti boje proti podvodům a na dopad mechanismu stanoveného v článku 199b směrnice o DPH. 2PŘEDMĚT ZPRÁVY Účelem opatření uvedených v článcích 199a a 199b je umožnit členským státům urychleně řešit problémy související s podvody na bázi chybějícího obchodníka v obchodu uvnitř Společenství: v článku 199a použitím mechanismu přenesení daňové povinnosti u uvedených dodání zboží nebo poskytnutí služeb a v článku 199b nabídnutím rychlejšího postupu pro zavedení mechanismu přenesení daňové povinnosti v případě náhlých a rozsáhlých podvodů. K podvodům na bázi chybějícího obchodníka dochází v případě, že si obchodník pořídí z jiného členského státu zboží osvobozené od DPH a dále je prodává zákazníkovi s uvedením DPH na faktuře. Poté, co obchodník tuto částku DPH od zákazníka obdrží, zmizí, aniž by zaplatil splatnou DPH správci daně. Zákazník, ať už jedná v dobré víře, či nikoli, si zároveň může DPH, kterou zaplatil dodavateli, odpočíst ve svém přiznání k dani. Volitelný mechanismus přenesení daňové povinnosti založený na článku 199a směrnice o DPH se zdá být pro členské státy užitečným nástrojem, pomocí kterého mohou bojovat s tímto druhem podvodů v předem vymezených citlivých oblastech, jestliže se vyskytne na jejich území. Jakmile je obchodník u takových vnitrostátních dodání zboží nebo poskytnutí služeb povinen používat mechanismus přenesení daňové povinnosti, nemůže účtovat DPH na faktuře, nedostane částku DPH od svého zákazníka a v důsledku toho nemůže se získanou částkou DPH zmizet. Mechanismus rychlé reakce podle článku 199b je procedurální opatření, které umožňuje členským státům rychle zavést dočasný mechanismus přenesení daňové povinnosti u dodání zboží nebo poskytnutí služeb, u nichž došlo k náhlým a rozsáhlým podvodům, a to včetně těch, které nejsou uvedeny v článku 199a. Použitím tohoto mechanismu mohou členské státy překlenout dobu nezbytnou k získání běžné odchylky podle článku 395 směrnice o DPH, o kterou by mělo být zažádáno současně. Komise v nedávné době předložila dva legislativní návrhy, které by měly pomoci členským státům v boji proti podvodům s DPH. Prvním je návrh týkající se správní spolupráce v oblasti DPH, který by posílil spolupráci mezi členskými státy při účinném boji proti přeshraničním podvodům. Druhým je návrh konečného režimu DPH, který by v konečném důsledku omezil riziko podvodů na bázi chybějícího obchodníka, jelikož by zavedl zdanění v místě, kde přeprava zboží končí, a tudíž zrušil dodávání a pořizování zboží uvnitř Společenství osvobozená od daně. Tato zpráva vychází ze zpětné vazby, kterou poskytly členské státy a zúčastněné strany, pokud jde o účinnost odvětvového přenesení daňové povinnosti v boji proti podvodům, jak požaduje směrnice o DPH. Při přípravě zprávy byly členské státy vyzvány, aby poskytly své zkušenosti a zhodnotily opatření. Aby bylo zajištěno i zohlednění zpětné vazby od podnikatelské sféry, byly o názor požádány zúčastněné strany z řad podniků, a to prostřednictvím skupiny odborníků na DPH. 3POSOUZENÍ OPATŘENÍ 3.1 Použití opatření uvedeného v čl. 199a odst. 1 směrnice o DPH Ustanovení čl. 199a odst. 1 směrnice o DPH má volitelnou povahu a umožňuje členským státům používat mechanismus přenesení daňové povinnosti u řady dodání zboží a poskytnutí služeb. Některé členské státy využívají tyto možnosti v hojné míře a používají mechanismus přenesení daňové povinnosti u velkého množství dodání zboží a poskytnutí služeb, zatímco jiné tyto možnosti nevyužívají vůbec. Přehled toho, jak členské státy používají mechanismus přenesení daňové povinnosti založený na čl. 199a odst. 1 směrnice o DPH, je uveden v příloze I (jak jej poskytly členské státy nebo zúčastněné strany). 3.2Opatření uvedené v článku 199a směrnice o DPH

Posouzení opatření uvedeného v článku 199a se soustředilo především na pět následujících otázek: 1) Domníváte se, že použité opatření je/bylo účelné a účinné v boji proti podvodům? 2) Domníváte se, že opatření bylo nezbytné pro boj proti podvodům? Jaké by byly důsledky, pokud jde o podvody v oblasti DPH, pokud by váš členský stát opatření nezavedl? 3) Došlo po zavedení opatření k přesunu podvodných činností na jiná dodání zboží nebo poskytování služeb? 4) Zaznamenali jste po zavedení opatření ve vaší zemi přesun podvodů v souvislosti s DPH do jiných zemí? 5) Zvýšily se v důsledku opatření náklady na dodržování předpisů pro osoby povinné k dani, a pokud ano, domníváte se, že jsou tyto náklady přiměřené ve srovnání s výhodami, které opatření přináší? Téměř všechny členské státy na otázky odpověděly a opatření posoudily. Své názory poskytly i zúčastněné strany, mimo jiné řada velkých podniků, poradenských společností, menších účetních firem a několik akademických pracovníků. 3.2.1Účinnost opatření v boji proti podvodům 3.2.1.1Posouzení členskými státy Členské státy obecně považují opatření za velmi účelný a účinný nástroj v boji proti podvodům v oblasti DPH v příslušných odvětvích nebo při předcházení těmto podvodům. Řada členských států poukázala na to, že se ve vymezených odvětvích díky zavedení mechanismu přenesení daňové povinnosti výrazně omezily nebo zcela vymizely podvody na bázi chybějícího obchodníka. Zavedení mechanismu přenesení daňové povinnosti ve stanovených odvětvích pomohlo členským státům výrazně snížit výpadky příjmů způsobené podvody na bázi chybějícího obchodníka a vedlo k lepšímu výběru DPH. Vedle odstranění chybějících obchodníků opatření rovněž přispělo ke snížení počtu obchodníků na „černém“ trhu a znovu v daném odvětví nastolilo spravedlivou hospodářskou soutěž. Některé členské státy poukázaly na to, že mechanismus přenesení daňové povinnosti není vůči podvodům zcela odolný, protože nezabraňuje jiným způsobům vyhýbání se placení DPH. Zároveň však uvedly, že může účinně minimalizovat podvody v některých oblastech. Všechny členské státy, které používají mechanismus přenesení daňové povinnosti v oblasti emisních povolenek, uvedly, že je velmi účinný při zamezování obzvláště agresivním podvodům. Bylo zdůrazněno, že trh s povolenkami na emise skleníkových plynů je obzvláště náchylný k podvodům vzhledem k vysoké mobilitě povolenek a k vysokými částkám, o něž se jedná, přičemž toto opatření umožňuje členským státům, aby zabránily výskytu takovýchto podvodů v oblasti DPH. Je rovněž považováno za účinné při omezování budoucích výpadků v příjmech z DPH, a proto je některé členské státy zavedly jako preventivní opatření, protože v daném odvětví se objevilo dost signálů ukazujících na rizika podvodů. 3.2.1.2Posouzení zúčastněnými stranami Zúčastněné strany se domnívají, že opatření je účinné v boji proti podvodům v oblasti DPH, zejména proti kolotočovým podvodům a podvodům na bázi chybějícího obchodníka. Zdá se, že toto opatření v řadě případů odstranilo podvody, snížilo riziko, že se společnosti stanou součástí „kolotočového“ podvodu s DPH, a zbavilo odvětví nevysvětlitelně nízkých cen, čímž znovu vytvořilo rovné podmínky pro poctivé podniky. Několik zúčastněných stran zdůraznilo, že přenesení daňové povinnosti je účinné pouze jako krátkodobé opatření, ale nikoli jako dlouhodobé řešení. Jedná se o obecné opatření proti podvodům vztahující se na všechny podniky v daném odvětví, které se musejí potýkat se složitými pravidly na dodržování předpisů. Navíc vzhledem k tomu, že uplatňování není na úrovni EU jednotné, vzniká další zátěž pro obchodníky obchodující v různých členských státech, protože se pravidla pro fakturaci liší podle toho, zda se dotčený členský stát rozhodl u komodit nebo služeb, s nimiž daný podnik obchoduje, pro přenesení daňové povinnosti. Tyto zúčastněné strany trvají na standardizovaném a harmonizovaném provádění směrnice EU o DPH ve vnitrostátních právních předpisech a na potřebě spolehlivějšího a vůči podvodům odolnějšího systému DPH v EU. Několik zúčastněných stran zdůraznilo, že opatření je velmi účinné v boji proti podvodům s povolenkami na emise skleníkových plynů. 3.2.2Nezbytnost opatření v boji proti podvodům 3.2.2.1Posouzení členskými státy Členské státy se obecně domnívají, že zavedení přenesení daňové povinnosti v daných odvětvích bylo pro boj proti podvodům nezbytné a zásadní. Kdyby opatření nebylo v konkrétních případech zavedeno, existovalo by velké nebezpečí podvodů a rozsáhlých ztrát pro veřejné rozpočty. Řada členských států uvedla, že vzhledem k tomu, že standardní audit nebyl ve většině případů dostatečný, bylo přenesení daňové povinnosti nezbytné, aby mohly bojovat v konkrétních odvětvích proti podvodům. Některé členské státy poukázaly na to, že bez mechanismu přenesení daňové povinnosti by bylo třeba se spoléhat na značné provozní zdroje, přičemž výsledek je často retrospektivní a úspěch není zaručen. Obzvláště u dodávání povolenek na emise skleníkových plynů poukázaly členské státy na to, že přenesení daňové povinnosti bylo nezbytné v boji proti podvodům v oblasti DPH a pro to, aby se zabránilo vzniku ještě větších ztrát pro státní rozpočty. Je pravděpodobné, že bez přenesení daňové povinnosti by podvody pokračovaly, protože běžné kontrolní zdroje a opatření by nebyly dostatečné, aby se s podvody vypořádaly. Některé členské státy poukázaly na to, že mařit mezinárodní podvody v oblasti povolenek na emise skleníkových plynů lze pouze zavedením společných pravidel na širší úrovni, zavedení mechanismu přenášení daňové povinnosti v jednom nebo několika členských státech by nemělo stejný účinek. 3.2.2.2Posouzení zúčastněnými stranami

Všechny zúčastněné strany, které k této otázce poskytly zpětnou vazbu, mají za to, že opatření bylo pro boj proti podvodům v oblasti DPH nezbytné. Bez tohoto opatření by podvody týkající se daného zboží a služeb s nejvyšší pravděpodobností pokračovaly. Mnohé společnosti by byly nuceny přestat uzavírat smlouvy s podniky bez dostatečné záruky, pokud jde o jejich poctivost, což by bývalo mělo dopad na podnikání obecně. Mělo by to dopad na podnikání i z obchodního hlediska – nejenom v tom, že obchodní oddělení by musela projít dlouhými procesy, než by byla schválena protistrana, ale také z hlediska času, který by daňové oddělení strávilo kontrolou jejich činnosti. 3.2.3Přesun podvodů do jiných odvětví 3.2.3.1Posouzení členskými státy Členské státy se poněkud rozcházejí v názoru na přesun podvodů do jiných odvětví. Některé členské státy uplatňující opatření mají za to, že k přesunu podvodného jednání na jiné zboží nebo služby nedochází, stejný počet členských států tvrdí opak. Členské státy, které zaznamenaly přesun podvodů do jiných odvětví, uvedly, že se podvodníci přizpůsobují a skutečně se přeorientovali na jiné zboží, na které se přenesení daňové povinnosti nevztahuje. Jeden členský stát zjistil, že v souvislosti se zavedením mechanismu přenesení daňové povinnosti lze často pozorovat, že společnosti podílející se na podvodu na bázi chybějícího obchodníka mění svou pozici v podvodném řetězci transakcí (např. z makléře na prostřednickou společnost (conduit company)). Jeden členský stát zdůraznil, že podvodníci po zavedení přenesení daňové povinnosti mění svůj způsob fungování. Začnou například v rámci podvodného řetězce používat více než jednu komoditu (produkt), aby ztížili vyhodnocení dotčené komodity a finančního dopadu podvodu. V případě přenesení daňové povinnosti u povolenek na emise skleníkových plynů upozornil jeden členský stát na přesun podvodů v oblasti DPH do odvětví elektřiny. Některé členské státy zaznamenaly přesun podvodných činností v případě elektronického zboží, které lze snadno nahradit zbožím, jež nespadá do popisu produktů uvedených v ustanovení. Několik členských států uvedlo, že po zavedení přenesení daňové povinnosti v odvětvích mobilních telefonů, mikroprocesorů, tabletů, počítačů a notebooků došlo k přesunu podvodných činností na podobné produkty, jako jsou kamery, herní konzole, monitory, náplně do tiskáren nebo spotřební elektronická zařízení a elektrické spotřebiče. Jeden členský stát odhalil podvod v odvětví mouky, pícnin a rostlinných olejů, k němuž mohlo dojít v důsledku přesunu kvůli zavedení přenesení daňové povinnosti v odvětví obilovin. Několik členských států také uvedlo, že nemají žádné informace o přesunu do jiných odvětví. 3.2.3.2Posouzení zúčastněnými stranami Zpětná vazba od zúčastněných stran k této otázce byla relativně omezená, neboť většina zúčastněných stran zřejmě nemá informace z této oblasti. Podle několika zúčastněných stran je přirozené, že se po zavedení přenesení daňové povinnosti v jednom odvětví podvodníci zaměří jinam. 3.2.4Přesun podvodů do jiných členských států 3.2.4.1Posouzení členskými státy Počet států, které po zavedení opatření zaznamenaly přesun podvodů do jiných členských států, byl stejný jako počet členských států, které tuto změnu nezaznamenaly. Podle několika členských států je pravděpodobné, že dojde k přesunu podvodů do členského státu, který přenesení daňové povinnosti nezavedl, protože podvodníci hledají nové příležitosti k podvodům. Některé členské státy upozornily na to, že se riziko podvodů objevilo na jejich území po zavedení mechanismu přenesení daňové povinnosti v sousedním členském státě. V případě povolenek na emise skleníkových plynů zaznamenalo několik členských států přesun podvodů do jiných členských států. Několik členských států uvedlo, že důvod, proč se podvody nepřesunuly do jiných členských států, může částečně spočívat v tom, že když byly v konkrétním odvětví zaznamenány podvody, zareagovaly jiné členské státy na podvody v oblasti DPH tak, že pro příslušné odvětví zavedly preventivně přenesení daňové povinnosti, a tím omezily možnost, aby se podvody přesunuly na jejich území. 3.2.4.2Posouzení zúčastněnými stranami Zpětná vazba od zúčastněných stran k této otázce byla jen omezená, neboť většina zúčastněných stran zřejmě nemá informace z této oblasti. Několik zúčastněných stran Komisi informovalo, že nepozorovaly žádný přesun podvodů do jiných členských států.

3.2.5Dopad na náklady na dodržování předpisů a proporcionalita opatření 3.2.5.1Posouzení členskými státy Většina členských států je toho názoru, že v důsledku zavedení opatření došlo k určitému zvýšení nákladů na dodržování předpisů. Dodatečné náklady jsou spojeny se změnami týkajícími se účetních systémů, registračních pokladen, fakturace, školení zaměstnanců atd. I když se několik členských států domnívá, že zvýšení nákladů je značné, všechny členské státy pokládají zvýšení nákladů za přiměřené a z větší části vyvážené přínosy vyplývajícími ze zavedení opatření, jako je například zvýšení příjmů z DPH, omezení nekalé soutěže, nižší náklady na hodnocení potenciálního rizika souvisejícího s DPH při transakcích, nižší náklady na daňové spory, zlepšení peněžního toku. Některé členské státy jsou toho názoru, že v důsledku zavedení opatření ke zvýšení nákladů na dodržování předpisů nedošlo. 3.2.5.2Posouzení zúčastněnými stranami Většina zúčastněných stran zaznamenala v dotčených odvětvích určité zvýšení nákladů související s prováděním mechanismu přenesení daňové povinnosti. Obecně platí, že jedním z hlavních nákladů pro podniky byla změna peněžního toku v souvislosti s DPH a jednorázové náklady na provádění (např. včetně analýzy produktů, na které se přenesení daňové povinnosti vztahuje). Má se také za to, že při uplatňování mechanismu přenesení daňové povinnosti je složitější správně stanovit DPH, provádět fakturace i kontrolovat faktury obdržené od jiných dodavatelů na vstupu. Vytvářejí se rovněž nová rizika pro dodavatele a zákazníky, jako například v případě, že dodavatel chybně uplatní přenesení daňové povinnosti, a tím na faktuře neúčtuje DPH, nebo v případě, že zákazník přijme fakturu, která byla chybně vystavena s DPH, aniž by bylo uvedeno, že je třeba použít přenesení daňové povinnosti, a v důsledku toho zaplatí DPH svému dodavateli. Zároveň zúčastněné strany rozhodně považují náklady za úměrné z hlediska získaných výhod. Bylo zdůrazněno, že podle názoru legálně fungujících podniků přineslo zavedení přenesení daňové povinnosti rovné podmínky, a tím odůvodnilo zvýšení nákladů na dodržování předpisů. Podle některých podniků byly vzniklé náklady nezbytné ke stabilizaci trhu. Řada zúčastněných stran nezaznamenala žádné zvýšení nákladů na dodržování předpisů. Některé uvádějí, že přenesení daňové povinnosti zjednodušuje vnitřní postupy a omezuje zbytečný peněžní tok pro daňové poplatníky a daňové správy. 3.2.6Další otázky a připomínky Komise I když nebyl zaznamenán žádný zásadní problém, pokud jde o přesun podvodů do jiných členských států, řada členských států upozornila na to, že se riziko takovéhoto posunu zvyšuje a že mechanismus přenesení daňové povinnosti je rovněž zaváděn jako preventivní opatření, zejména v případě, že opatření zavedl sousední členský stát. Tudíž skutečnost, že nebyl pozorován žádný přesun podvodů do jiných členských států lze zčásti připsat tomu, že preventivním zavedením mechanismu přenesení daňové povinnosti zamezují členské státy příležitostem, aby se podvody přesunuly. Pokud jde o přesun podvodů do jiných odvětví, Komise obdržela řadu žádostí od členských států, které chtějí používat přenesení daňové povinnosti u domácích dodávek určitých komodit, které nejsou uvedeny v článku 199a, ale často se zbožím, na které se uvedený článek vztahuje, úzce souvisejí. Důvodem, který se u těchto žádostí poměrně často uvádí, je skutečnost, že v podvodném řetězci transakcí došlo k přesunu od zboží, u nějž si dotčená země zvolila použití přenesení daňové povinnosti, k podobnému zboží, které se na seznamu nevyskytuje. To naznačuje, že vnitrostátní mechanismus přenesení daňové povinnosti sice představuje opatření, které může vyřešit v krátké době konkrétní problém podvodů při dodávání zboží nebo poskytování služeb, ale vede k přesunu podvodného jednání na jiné zboží a přitom často za účasti stejných obchodníků. Potvrzuje se tak to, co některé členské státy uvedly ve svých odpovědích. Proto při posuzování takových žádostí o výjimky Komise vždy trvá na tom, aby členské státy zároveň uvedly, jaká další opatření za účelem vyřešení problémů s DPH v dotčeném odvětví přijmou nebo hodlají přijmout. Řada zúčastněných stran z řad podniků předložila obecné připomínky týkající se odvětvového mechanismu přenesení daňové povinnosti. Obecně jsou toho názoru, že volitelné přenesení daňové povinnosti zvyšuje složitost podnikání a snižuje právní jistotu, a zdůrazňují potřebu standardizovaného a harmonizovaného provádění směrnice o DPH. Některé poukázaly na to, že volitelné přenesení daňové povinnosti je pouze rychlým opatřením, které nepředstavuje dlouhodobě účinné řešení, protože v celosvětovém měřítku se podvody s DPH za celá léta neomezily. Podle jejich názoru je proto nezbytný spolehlivější systém, který bude odolnější vůči podvodům. 3.3Minimálně dvouleté období pro používání opatření uvedeného v článku 199a směrnice o DPH Podle čl. 199a odst. 1 směrnice o DPH mohou členské státy do 31. prosince 2018 na dobu alespoň dvou let stanovit, že budou používat mechanismus přenesení daňové povinnosti. Požadavek na minimální období dvou let pro použití opatření se ukázal být překážkou pro některé členské státy, které chtěly zavést mechanismus přenesení daňové povinnosti v průběhu roku 2017, aby mohly bojovat proti nově odhaleným případům podvodů v oblasti DPH u dodání zboží a/nebo poskytnutí služeb uvedených na seznamu v článku 199a. Dotčené členské státy nakonec musely podat žádost o odchylku na základě článku 395 směrnice o DPH, což vedlo kvůli postupu uvedenému v tomto článku k opožděné reakci členských států na tento problém s podvody. V této souvislosti vyvstává otázka, do jaké míry je dvouleté omezení užitečné. 3.4Posouzení opatření uvedeného v článku 199b směrnice o DPH