SDĚLENÍ KOMISE Posouzení opatření přijatých Kyprem v reakci na doporučení Rady ze dne 16. května 2013 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí /* COM/2013/0626 final */





1. Postup při nadměrném schodku: souvislosti Dne 13. července 2010 rozhodla Rada v souladu s čl. 126 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), že na Kypru existuje nadměrný schodek, a vydala v souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU doporučení pro Kypr s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí do roku 2012[1]. Dne 27. ledna 2011 dospěla Komise (na základě posouzení opatření přijatých Kyprem v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení (ES) č. 1467/97) k závěru, že na základě informací, které byly v té době k dispozici, přijal Kypr opatření představující patřičný pokrok při odstraňování nadměrného schodku ve lhůtách stanovených Radou. Dne 11. ledna 2012 Komise potvrdila, že Kypr přijal účinná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 13. července 2010, aby výše jeho schodku veřejných financí klesla pod referenční hodnotu 3 % HDP, a usoudila, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku nejsou proto nutné. Dne 25. dubna 2013 vydala Rada rozhodnutí určené Kypru o zvláštních opatřeních pro obnovu finanční stability a udržitelného růstu (dále jen „program“)[2]. Kypru zároveň poskytl finanční pomoc Evropský mechanismus stability (ESM). V této souvislosti podepsaly dne 26. dubna 2013 kyperské orgány a Komise jednající jménem ESM memorandum o porozumění o zvláštních podmínkách hospodářské politiky (dále jen „memorandum“). Dne 16. května 2013 dospěla Rada v souladu s čl. 3 odst. 5 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 k závěru, že byla přijata účinná opatření, ale že po přijetí doporučení v roce 2010 nastaly nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance, takže lhůtu pro odstranění nadměrného schodku, která byla stanovena Radou v červenci 2010, již není možné dodržet. Rada proto podle čl. 126 odst. 7 SFEU přijala revidované doporučení (dále jen „revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku“), kterým prodloužila lhůtu pro odstranění nadměrného schodku do roku 2016. Doporučila, že „Kypr by měl dosáhnout cílů v oblasti celkového schodku veřejných financí v roce 2013 ve výši 6,5 % HDP, v roce 2014 ve výši 8,4 % HDP, v roce 2015 ve výši 6,3 % HDP a v roce 2016 ve výši 2,9 % HDP, aby se celkový schodek veřejných financí do roku 2016 snížil pod referenční hodnotu 3 % HDP. Za tímto účelem by měl Kypr důsledně plnit rozpočet na rok 2013 a provádět dohodnutá dodatečná konsolidační opatření, jež by měla v roce 2013 dosáhnout alespoň částky 351 milionů EUR. Kypr by měl v plném rozsahu provést fiskální opatření na rok 2014, která byla přijata v prosinci 2012 a která by měla v roce 2014 dosáhnout alespoň částky 270 milionů EUR. Kypr by měl každý měsíc sledovat dopad přijatých konsolidačních opatření na rozpočet a měl by být připraven dodržet fiskální cíle přijetím dodatečných opatření v případě, že příjmy nebudou dostatečné nebo že výdaje v sociální oblasti budou vyšší, a to s přihlédnutím k makroekonomickým okolnostem. Kypr by měl ve střednědobém horizontu pokračovat ve fiskální konsolidaci a ve svém úsilí o dodržení svého střednědobého rozpočtového cíle, tj. dosažení strukturálně vyrovnaného rozpočtu, tím, že omezí růst výdajů, zdokonalí strukturu daňového systému a přijme fiskálně-strukturální opatření.“ 2. Posouzení účinnosti přijatých opatření Doporučení Rady ze dne 16. května 2013 bylo založeno na prognóze Komise z jara roku 2013. Stávající posouzení účinnosti přijatých opatření se zakládá na aktualizovaných fiskálních a makroekonomických projekcích v souvislosti s červencovým přezkumem kyperského programu (dále jen „prognóza programu“). Bere v úvahu hospodářský a rozpočtový vývoj od doby, kdy bylo vydáno revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Podle prognózy programu zůstávají projekce makroekonomického výhledu na období 2013–2016 téměř beze změny, pokud jde o prognózu, z níž vycházelo revidované doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Očekává se, že reálný HDP v roce 2013 celkově drasticky poklesne o 8,7 % a zůstane ve srovnání s prognózou Komise z jara 2013 beze změny. Předpokládaný pokles je způsoben okamžitou restrukturalizací bankovního sektoru a jejím dopadem na čistý růst úvěrů, déletrvajícím snižováním zadluženosti podniků a domácností, prováděním fiskální konsolidace a vysokou mírou hospodářské nejistoty, což zatíží domácí poptávku a investice. Kromě toho se očekává, že dočasné uložení kontrol kapitálu a omezení týkajících se výběru spolu se související nejistotou budou bránit mezinárodním kapitálovým tokům a snižovat objemy obchodů ve vnitrostátních i mezinárodně orientovaných společnostech. Očekává se, že odepsání závazků nepojištěných vkladatelů ve dvou největších finančních institucích způsobí úbytek bohatství, který ovlivní také soukromou spotřebu a investice. Obecně lze říci, že Kypr účinně plnil rozpočet na rok 2013 v první polovině roku. Očekává se, že opatření fiskální konsolidace přijatá orgány v oblasti přímých daní, např. zvýšení zákonné sazby daně z příjmu právnických osob a zvýšení daňové sazby uplatňované na výnos z úroků, zmírní negativní dopad škrtů v oblasti mezd v soukromém i širším veřejném sektoru v této daňové kategorii. Prognóza příjmů z nepřímých daní zůstává v podstatě nezměněná, vyrovnaná mezi relativně odolným výběrem DPH a ostatních nepřímých daní, které se zdají být citlivější vůči nepříznivým makroekonomickým podmínkám v nadcházejících čtvrtletích. Na straně výdajů se očekává, že pečlivé provádění výdajových opatření bude dále kompenzovat vyšší sociální platby způsobené obtížnějšími podmínkami na trhu práce. S ohledem na tento vývoj v prvních dvou čtvrtletích roku 2013 potvrzuje aktualizovaná projekce fiskálních účtů, že základní rozpočtové trendy v první polovině roku 2013 zůstávají v souladu s ozdravným postupem stanoveným v doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Očekává se však, že rozpočtové saldo na rok 2013 bude ovlivněno kompenzací zaopatřovacích a penzijních fondů, které utrpěly ztráty svých nepojištěných vkladů uložených v Cyprus Popular Bank (CPB). Kyperské orgány se zavázaly k této kompenzaci z veřejných financí vzhledem k sociální povaze zaopatřovacích a penzijních fondů[3]. Tato kompenzace by měla zajistit srovnatelné zacházení s těmito fondy v Bank of Cyprus (BoC) po převodu vkladů na vlastní kapitál. V důsledku této kompenzace bude schodek v roce 2013 pravděpodobně podstatně vyšší než schodek veřejných financí ve výši 6,5 % HDP, který doporučila Rada. První hodnotící mise v rámci programu zjistila, že míra kompenzace nebude vyšší než 52,5 % celkového zůstatku vkladů uložených v CPB na základě přepočítacího koeficientu 47,5 % při převodu vkladů na vlastní kapitál v BoC. To znamená, že celkové rozpočtové náklady na tuto kompenzaci by mohly dosahovat zhruba 1,8 % HDP, z nichž asi polovina může být uvolněna v době druhého přezkumu ozdravného programu. Na základě informací, které jsou nyní k dispozici, se očekává, že tento rozpočtový závazek lze v plné míře zaúčtovat v roce 2013. V tomto případě by odpovídající schodek primárního salda na rok 2013 činil přibližně 4,25 % HDP a celkový schodek by činil asi 8,5 % HDP, a překročil by tedy cíl stanovený na rok 2013 v doporučení Rady ze dne 16. května. Kyperské orgány se zavázaly, že přijmou změny tohoto režimu před uvolněním druhé tranše pomoci, po přezkumu ze strany partnerů programu a konzultacích s nimi. Díky své mimořádné a jednorázové povaze by kompenzace zaopatřovacích a penzijních fondů neovlivnila rozpočtové výsledky v dalších letech a předpokládá se, že celkový schodek na rok 2014 bude v souladu s cílem postupu při nadměrném schodku ve výši 8,4 % HDP. Kromě toho se na základě dostupných informací zdá, že lhůta pro odstranění nadměrného schodku v rámci postupu při nadměrném schodku v roce 2016 je dosažitelná. Doporučení Rady ze dne 16. května se zaměřilo na cíle celkového salda a na úsilí zdola nahoru, jelikož v té době panovala na Kypru výjimečná situace spočívající ve vysoce nejistém makroekonomickém prostředí, odhady strukturálního salda byly spíše nejisté a více podléhaly změnám v daném čase než za stabilnějších makroekonomických podmínek. Jelikož lze očekávat, že Kypr kvůli vlivu kompenzace penzijních fondů na rozpočet nesplní cíl celkového salda na rok 2013, který doporučila Rada, měla by být provedena důkladná analýza s cílem posoudit, zda se plní cíle týkající se výdajů a zda se provádějí plánovaná diskreční opatření. V případě Kypru má velký význam hloubkové posouzení zdola nahoru u provedených fiskálních opatření, protože doporučení Rady ze dne 16. května 2013 výslovně uvádí rovněž doporučovanou výši diskrečních konsolidačních opatření. Je proto nutné posoudit konsolidační opatření, která mají fiskální dopad v letech 2013 a 2014, aby se posoudilo, zda Kypr přijal účinná opatření. Na rok 2013 Rada doporučila, aby dohodnutá konsolidační opatření dosáhla výše alespoň 351 milionů EUR (2,1 % HDP). Tato opatření zahrnují především zvýšení zákonné sazby daně z příjmu právnických osob na 12,5 %, zvýšení sazby daně uplatňované na výnos z úroků na 30 % a zvýšení bankovních odvodů na 0,15 %. V rámci předběžných opatření se výrazně zvýšila daň z nemovitostí, byly provedeny další škrty mezd a důchodů, jako cíl byly stanoveny sociální transfery, byly přezkoumány dávky pro důchodce a pro účely bydlení a byla zavedena opatření na kontrolu výdajů na zdravotní péči. Kromě toho vláda zefektivnila sociální transfery o více než požadovaných 113 milionů EUR. Tyto dodatečné úspory ze sociálních transferů byly sice již zahrnuty do zákona o rozpočtu na rok 2013, ale nebyly zohledněny ve fiskální prognóze, z níž vychází doporučení Rady ze dne 16. května 2013. Z toho vyplývá, že provedená dohodnutá opatření činí na rok 2013 více než 351 milionů EUR. Na rok 2014 by Kypr podle aktualizovaných fiskálních a makroekonomických projekcí mohl dosáhnout rozpočtového dopadu ve výši více než 270 milionů EUR, které doporučila Rada, pokud v plném rozsahu provede dohodnutá fiskální opatření. Odhadovaný přímý účinek konsolidačních opatření na snížení schodku činí 2,2 % HDP. Na straně výdajů má největší dopad další snížení mezd ve veřejném sektoru a důchodů (o další 3 %), opatření pro omezení nárůstu sociálních transferů a výdajů na zdravotní péči, rozšíření odstupňovaného dočasného příspěvku na mzdy a důchody až na 3,5 % a zvýšení příspěvku do systému všeobecného sociálního pojištění pro zaměstnavatele i zaměstnance. Největší úsilí se však projevuje na straně příjmů (1,6 % HDP) s dalším zvýšením nepřímých daní (DPH a spotřební daně z energie) a zvýšením příspěvků na mzdy a důchody. Zvýšení daně z nemovitosti, daně z výnosu z úroků a DPH zavedené v roce 2013 dosáhne celoročního účinku až v roce 2014, a přispěje tak k důrazu na příjmy v rámci fiskálního úsilí v uvedeném roce. Navzdory provádění se očekává, že některá opatření na straně příjmů, zejména na rok 2013, nepřinesou předpokládané výsledky. Například se pravděpodobně objeví nedostatky u srážkové daně z výnosu z úroků, u níž bylo zvýšení z ústavních důvodů nařízeno s účinností až ode dne 29. dubna 2013 místo 1. ledna 2013. Rovněž výnos ze zvýšení bankovních odvodů (které hradí úvěrové instituce) byl upraven směrem dolů, jelikož byly změněny právní předpisy, a tím se účinně snížil základ daně na rok 2013, aby se zabránilo tomu, že finanční instituce budou platit odvody z objemu vkladů podstatně vyššího, než je současná výše vkladů. Pokud jde o reformu daně z motorových vozidel, tvorba dodatečných příjmů se ukázala jako obtížnější, než se předpokládalo, a to kvůli prudce se zhoršujícímu trhu s motorovými vozidly na Kypru, ale bylo dohodnuto, že tento nedostatek bude pokryt z vyrovnávacích opatření. Stručně řečeno, cíle v oblasti výdajů byly splněny, diskreční opatření na straně příjmů byla provedena a dohodnutá konsolidační opatření podle současných odhadů přesáhnou požadovaných 351 milionů EUR v roce 2013 a 270 milionů EUR v roce 2014. Z hloubkového posouzení zdola nahoru týkajícího se opatření, která mají fiskální dopad v letech 2013 a 2014, tedy vyplývá, že Kypr přijal účinná opatření s ohledem na doporučení Rady ze dne 16. května. Výjimečná situace spočívající ve vysoce nejistém makroekonomickém prostředí na Kypru ztěžuje přesný odhad fiskálního úsilí ve strukturálním vyjádření. Kromě toho, jak je uvedeno v analýze útvarů Komise[4], výkyvy odhadů potenciálního růstu jsou v případě Kypru dosti výrazné a proměnlivost v následných prognózách týkajících se přínosů celkové pracovní síly, kumulace kapitálu a produktivity pro potenciální růst je značná. Tyto posuny v odhadovaném potenciálním výstupu a vysoce nejisté makroekonomické podmínky znamenají odpovídající dopad na odhadované strukturální úsilí, a to i v případě, kdy nedojde k žádným změnám v plnění rozpočtu nebo provádění jednotlivých konsolidační opatření. Doporučené cíle celkového salda podle dubnové prognózy programu nicméně předpokládají odhadované strukturální fiskální úsilí ve výši 1,3 % HDP v roce 2013 a 0,3 % v roce 2014. Na základě aktualizované červencové prognózy programu bude mít horší projekce trhu práce negativní dopad na potenciální produkci, která byla revidována směrem dolů, a to o 0,4 procentního bodu v roce 2013 a o 0,6 procentního bodu v roce 2014. Tím se naopak sníží odhadované výpadky produkce v obou letech. Vzhledem k nezměněné projekci růstu reálného HDP se v důsledku toho odhaduje, že cyklická složka bude méně nepříznivá, než tomu bylo v dubnové prognóze programu. Proto je strukturální zlepšení na roky 2013 a 2014 o něco nižší, než se předpokládalo v doporučení Rady ze dne 16. května. Po opravě snížení růstu potenciální produkce se fiskální úsilí zvýší na 1,3 % v roce 2013 a 0,4 % v roce 2014. Naopak pružnost daňových příjmů se ve srovnání s dubnovou prognózou programu jeví jako poněkud nižší v roce 2013 a o něco vyšší v roce 2014, což vede ke snížení opraveného fiskálního úsilí v roce 2013 o 0,4 % a k jeho zvýšení o 0,3 % v roce 2014. Posouzení výnosu některých příjmových opatření bylo na rok 2013 opraveno směrem dolů. Zahrnuta jsou i příjmová opatření, jejichž provádění bylo zpožděno, a u nichž se proto celoroční účinek projeví až v roce 2014. Přestože tedy kyperské orgány provedly celková diskreční opatření v dohodnuté výši, úprava účinku diskrečních opatření na straně příjmů směrem dolů je převážně výsledkem změny v načasování výběru příjmů, protože některé příjmy, se kterými počítala dubnová prognóza programu na rok 2013, byly v červencové prognóze programu přesunuty do roku 2014. Po opravě o oba tyto účinky se fiskální úsilí zvýší na 0,9 % v roce 2013 a 0,7 % v roce 2014. V průměru je tedy opravené fiskální úsilí na roky 2013–2014 v souladu s implicitně doporučeným úsilím. Vzhledem k tomu, že odchylka od celkového cíle stanoveného v doporučení Rady ze dne 16. května se vysvětluje mimořádnou jednorázovou kompenzací zaopatřovacích a penzijních fondů v CPB, žádná další opatření se v této fázi nejeví jako potřebná. V současnosti Kypr nadále důsledně plní rozpočet na rok 2013 a dohodnutá dodatečná konsolidační opatření, která se v tomto okamžiku odhadují na částku o něco vyšší než požadovaných 351 milionů EUR v roce 2013 a nejméně 270 milionů EUR v roce 2014. Situaci bude třeba pečlivě sledovat a v případě odchylek od rozpočtových plánů bude třeba urychleně přijmout další nápravné opatření. Celková výše opatření v oblasti fiskální politiky nutná pro podporu rozpočtových cílů na rok 2014 bude posouzena v rámci konzultací o rozpočtu na rok 2014. Pokud jde o roky 2015–2016, měl by Kypr v roce 2015 dosáhnout schodku primárního salda veřejných financí ve výši maximálně 344 milionů EUR (2,1 % HDP) a v roce 2016 přebytku primárního salda veřejných financí ve výši nejméně 204 milionů EUR (1,2 % HDP), což podle aktualizované prognózy programu bude vyžadovat další opatření, která budou upřesněna v dalších letech. Kromě toho bude díky provádění fiskálně-strukturálních opatření uvedených v rozhodnutí 2013/236/EU možné dosáhnout dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Fiskálně-strukturální opatření mají velký dosah a zahrnují mimo jiné vytvoření střednědobého rozpočtového rámce, provedení reforem důchodového systému, systému zdravotní péče a sociálního zabezpečení a rovněž správu příjmů a zlepšení řízení veřejných financí a fungování veřejného sektoru. 3. Závěr Na základě informací, které jsou nyní k dispozici, se zdá, že Kypr přijal účinná opatření k odstranění nadměrného schodku do roku 2016, jak doporučila Rada dne 16. května 2013. Současná prognóza naznačuje, že v důsledku kompenzace zaopatřovacích a penzijních fondů v Cyprus Popular Bank nebude splněn cíl celkového schodku na rok 2013. Nicméně základní rozpočtové trendy a plnění rozpočtu na rok 2013 zůstávají v souladu s ozdravným postupem stanoveným v doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Vzhledem k mimořádné povaze kompenzace penzijních fondů se na základě nyní dostupných informací zdá, že lhůta pro odstranění nadměrného schodku stanovená na rok 2016 je dosažitelná. Kromě toho z hloubkové analýzy zdola nahoru vyplývá, že Kypr přijal významná konsolidační opatření s přímým účinkem na snížení schodku ve výši asi 4,5 % HDP v roce 2013 a asi 2,2 % HDP v roce 2014. V souladu s doporučením Rady Kypr nadále důsledně plní rozpočet na rok 2013, plní cíle v oblasti výdajů a provádí dohodnutá diskreční konsolidační opatření, která podle odhadů přesáhnou požadovaných 351 milionů EUR v roce 2013 a 270 milionů EUR v roce 2014. [1] Úř. věst. L 186, 20.7.2010, s. 30. Všechny dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v případě Kypru jsou k dispozici na těchto internetových stránkách: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm [2] Rozhodnutí 2013/236/EU (Úř. věst. L 141, 28.5.2013). [3] V memorandu o porozumění o zvláštních podmínkách hospodářské politiky pro ozdravný program Kypru (schváleno dne 24. dubna 2013 Radou guvernérů ESM) se výslovně uvádí, že „cíl schodku v roce 2013 může být revidován, aby zahrnoval kompenzaci zaopatřovacích a penzijních fondů v Cyprus Popular Bank, aby bylo zajištěno rovné zacházení s těmito fondy v Bank of Cyprus po převodu vkladů na vlastní kapitál“. Bylo rovněž dohodnuto, že „vzhledem k sociální povaze zaopatřovacích a penzijních fondů použijí kyperské orgány pro tuto kompenzaci potřebnou částku z finančních prostředků programu“. Za tímto účelem byly v posouzení finančních potřeb Kypru na třetí čtvrtletí roku 2013 předběžně vyčleněny finanční prostředky ve výši asi 2,5 % HDP (poznámka k ESM podle čl. 13 odst. 1 Smlouvy o zřízení ESM). V době přijetí doporučení Rady však dopad této kompenzace na rozpočet nemohl být přesně stanoven, neboť byl závislý na přepočítacím koeficientu, který měl být stanoven pro vklady v BoC. Proto byly stanoveny cíle schodku primárního a celkového salda na rok 2013, aniž by byl výslovně zohledněn dopad této kompenzace na rozpočet. [4] Pracovní dokument útvarů Komise doprovázející doporučení pro doporučení Rady s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí na Kypru – SWD(2013) 176 final, 7.5.2013.