Pracovní dokument útvarů Komise - Doprovodný dokument k návrhu směrnice Evropského Parlamentu a Rady o letištních poplatcích - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2006) 820 v konečném znění} {SEK(2006) 1688} /* SEK/2006/1689 */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 24.1.2007 SEK(2006) 1689 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o letištních poplatcích Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2006) 820 v konečném znění}{SEK(2006) 1688} Shrnutí Úvod Toto posouzení dopadů návrhu směrnice o letištních poplatcích je součástí souboru iniciativ Komise na podporu efektivního provozu letišť v EU. V EU existují různé cenové systémy letištní infrastruktury, které nejsou vždy řádně odůvodněny a poskytování informací o nich může být nedostatečné. Letečtí dopravci v EU na jedné straně a letiště na straně druhé jsou často ve sporu o tom, jak by měly systémy poplatků vypadat a jak by měly být poplatky stanoveny. Toto posouzení dopadů v tomto směru zvažuje řadu možností a posuzuje jejich účinky. Cíle Obecné cíle návrhu směrnice jsou definovány dalšími iniciativami, jako jsou strategické cíle a úkoly Komise stanovené v dokumentu Strategické cíle 2005–2009[1], mj. vrátit Evropu zpět na cestu k prosperitě prostřednictvím její větší konkurenceschopnosti a dynamičnosti. Specifické cíle navrhované směrnice představují úkoly, které se mají prostřednictvím směrnice dosáhnout, aby bylo možné splnit obecné cíle. Tyto specifické cíle lze shrnout takto: - přispění k rovné hospodářské soutěži mezi letišti v EU zavedením jednotných zásad pro poplatky; - podpora transparentnějších systémů poplatků platných pro uživatele letištní infrastruktury; - vytváření dostatečných tržeb pro zachování a dobudování letištní infrastruktury na optimální úrovni. Operativní cíle souvisí s očekávanými výsledky směrnice. Hlavním operativním cílem je vytvoření základních společných zásad pro výběr poplatků na letištích v EU. Konzultace a odborné posudky Konzultace Přípravě tohoto návrhu předcházely konzultace za účelem získání připomínek a návrhů zúčastněných stran. Tato činnost byla v souladu s minimálními standardy pro konzultace se zúčastněnými stranami definovanými ve sdělení Komise ze dne 11. prosince 2002 (KOM(2002) 704). Dne 7. dubna 2006 se konalo slyšení, kde byla všem hlavním zúčastněným asociacím a organizacím dána příležitost předložit svá příslušná stanoviska. Byly zastoupeny tyto organizace: ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA a IATA. Z příspěvků předložených v rámci tohoto konzultačního procesu vyplývají následující tendence. Stanoviska významných účastníků z odvětví letecké dopravy, tj. letišť a leteckých dopravců jsou méně protichůdná než dříve a většina účastníků souhlasila s potřebou regulace letištních poplatků ze strany EU. Organizace leteckých dopravců připomínají obtížnou situaci leteckých dopravců ve srovnání s provozovateli letišť. Po roce 2001 byli letečtí dopravci nuceni snižovat provozní náklady. Ve stejnou dobu vzrostly náklady letišť na jednoho cestujícího průměrně o 13 % a u řady letišť i více než o 20 %. V EU se nachází 14 z 25 nejnákladnějších letišť. Organizace silně podporují regulaci na úrovni Společenství, která by v ideálním případě obsahovala řadu „zlatých pravidel“, včetně nediskriminace, povinné konzultace, průhlednosti nákladů a tržeb letišť a zřízení nezávislého vnitrostátního regulativního orgánu. Nízkonákladoví dopravci mají jiný pohled, neboť, podle jejich vyjádření, velká letiště snižují své poplatky ve světle zvýšené konkurence ze strany sekundárních a regionálních letišť a díky tomuto vývoji je regulace letištních poplatků většinou nepotřebná. Regionální letečtí dopravci ekonomickou regulaci vítají. Provozovatelé letišť zdůrazňují potřebu nové letištní kapacity a nutnost do roku 2025 financovat rozšíření částkou 45 miliard EUR. Rovněž poukazují na to, že letečtí dopravci neplatí plné náklady na letištní infrastrukturu. Provozovatelé letišť uvádějí, že letištní poplatky jsou dostatečně regulovány na vnitrostátní úrovni podle zásad ICAO. Provozovatelé letišť jsou navíc toho názoru, že základním požadavkem leteckých dopravců je dosáhnout vzájemného subvencování letištních poplatků s tržbami z obchodních aktivit letišť. Provozovatelé letišť nicméně zdůrazňují partnerství, které by mělo existovat mezi leteckými dopravci a letišti, a podtrhli svou připravenost ke konstruktivnímu zapojení. Výše uvedený popis ukazuje, že různí účastníci v odvětví mají různý pohled na to, která konkrétní ustanovení mají právní předpisy Společenství obsahovat. Útvary komise definovaly řadu možností představující různé varianty právních předpisů Společenství. Odborný posudek Posouzení dopadů bylo předmětem smlouvy s externím poradcem, udělené na základě otevřeného výběrového řízení. Poradce přezkoumal hospodářské a ekologické dopady návrhu směrnice o letištních poplatcích. Varianty politiky Útvary komise definovaly následující možnosti představující různé varianty právních předpisů Společenství: Možnost 1 Žádná aktivita ze strany EU, status-quo tedy zůstane nezměněn. Možnost 2 Scénář, ve kterém hlavní zúčastněné strany, tj. letečtí dopravci a letiště, vypracují a přijmou dobrovolná samoregulační opatření v rámci celé EU za účelem řešení problémů vnímaných oběma stranami, způsobených neshodami a neporozuměním mezi stranami v tom, jak nejlépe řešit hlavní body sporu. Možnost 3 Zavedení právního aktu Společenství stanovujícího obecný rámec požadující, aby způsob stanovování a výběru letištních poplatků odrážel řadu společných zásad, které by měli provozovatelé letišť dodržovat. Základní rámec pro stanovování poplatků by měl být určen na vnitrostátní úrovni, avšak jakýkoli takový rámec a jeho uplatňování by musely být v souladu se společnými zásadami stanovenými na úrovni Společenství. Společné zásady by zahrnovaly mj. povinnou konzultaci, nediskriminaci při uplatňování letištních poplatků pro zajištění rovného zacházení se všemi leteckými dopravci, průhlednost účetnictví letišť, které by umožňovalo roční kontrolu nákladů a tržeb, možnost, aby byly letištní poplatky diferencovány podle různé úrovně kvality, a zřízení orgánu na vnitrostátní úrovni, zodpovědného za dohled nad jednotným uplatňováním zásad. Tato možnost dovoluje, aby se poplatky měnily v závislosti na ekologických parametrech použitého letadla. Tato možnost rovněž zvažuje, jaký práh by se měl nejlépe uplatnit, tj. zda má směrnice platit pro letiště o určité minimální velikosti, a pokud ano, tak jaké. Možnost 4 Zavedení právního aktu Společenství zřizujícího právní rámec na úrovni EU vyžadující, aby byly letištní poplatky stanovovány a vybírány na základě regulačního systému platného jednotně v celé EU, stanovujícího jednotný způsob výpočtu, který by ještě měl být definován. Tento jednotný způsob by měl být zvolen z různých mechanismů výběru poplatků, které existují ve členských státech; je také možná kombinace (prvků) těchto mechanismů výběru poplatků. Tato možnost také dovoluje případné úpravy na základě ekologických dopadů popsané výše v možnosti 3. Žádná z těchto možností nebyla vyloučena. Analýza dopadů Žádná aktivita Společenství nepovede k pokračování různorodosti systémů poplatků a zásad pro ně platných ve členských státech. V průběhu času to zvýší napětí mezi letišti a uživateli letišť. Očekává se, že se dále zesílí díky trendu k další privatizaci, která povede ke zvýšení poplatků. Neočekává se, že by se výše letištních poplatků podstatně změnila, pokud klíčoví účastníci stanoví společné zásady pro průhlednost nákladů, jak je uvedeno v možnosti 2 . Očekává se také větší konzistence v rámci celé EU, pokud jde o strukturu. Mohou však existovat určité překážky dobrovolného vytvoření těchto společných zásad. Některé členské státy se mohou velmi zdráhat nahradit svůj ekonomicko-regulační systém, zřízený s ohledem na cíle vnitrostátní politiky, dobrovolným rámcem platným v celé EU, který může ukládat sankce za poplatky související s náklady. V možnosti 3 jsou některé společné zásady zakotveny v právních předpisech Společenství. Neočekává se, že by zásada povinné konzultace měla výrazný dopad, neboť je již uplatňována ve většině členských států. Totéž platí pro zásadu nediskriminace a pro skutečnost, že právní předpisy Společenství v současnosti omezují možnosti letišť uplatňovat diskriminaci. Ani možnost, aby letiště diferencovala úrovně kvality, nebude mít na letištní poplatky výrazný dopad. Ale zásada průhlednosti pravděpodobně bude způsobovat tlak na snížení výše letištních poplatků, zejména u letišť, které jsou součástí systému sítě. Administrativní náklady se u této možnosti z důvodu zřízení nezávislého kontrolního orgánu zvýší, ale také se zlepší fungování odvětví letecké dopravy s nižšími letištními poplatky. Zavedení poplatků na ochranu životního prostředí bude zřejmě mít na životní prostředí jen omezený dopad. Není jisté, zda možnost 3 povede ke zvýšení nebo snížení letištních poplatků, ale celkovým dopadem možnosti 3 je tlak na snížení jejich úrovně. Tento tlak na snížení však zřejmě bude slabší než v možnosti 4, kde je větší prostor pro vnitrostátní diferenciaci. Možnost 4 zahrnuje závaznou cílovou výši pro nákladově efektivní provoz letišť stanovenou na základě srovnání nákladové efektivnosti evropských letišť. U této možnosti se očekává, že budou administrativní náklady značné. Letiště musí zřídit systémy nákladového účetnictví, které budou vyžadovat zavedení jednotného účetního systému na každém letišti. V případě možnosti 4 se očekává, že se u řady letišť zvýší poptávka. Zvýšení poptávky po letecké dopravě bude mít nepříznivý dopad na poptávku po jiných druzích dopravy a postihne železniční dopravu na střední vzdálenost, která v oblasti nákladů soutěží s leteckou dopravou na krátkých tratích a silniční dopravou. Snížení poplatků se přenese na uživatele letišť. Některé sazby se sníží, zejména u letů na krátkých tratích. Avšak tento účinek bude vyvážen zvýšením poplatků u letišť s nižšími náklady. Srovnávání možností Na základě výše popsaných úvah se dospělo k závěru, že nejvyšší potenciál zavedení vykazuje možnost 3, „Obecný rámec EU pro společné zásady“. Všechny možnosti pravděpodobně zvýší průhlednost nákladů, což preferují uživatelé a pomohlo by také monitorovat zásady o státní podpoře. Možnost 1 by vedla ke zvýšenému napětí mezi letišti a uživateli, zejména ve světle probíhající privatizace letišť v EU. Možnost 2 by bylo obtížné zavést. Možnost 3 nemá nejvyšší dopad na nákladovou efektivitu letišť, neboť možnost 4 by v tomto ohledu možnost 3 překonala. Nicméně by možnost 4 bylo značně obtížné zavést a vytvořila by vysoké administrativní náklady. Ty by neospravedlnily tento přímý zásah Komise a nebyly by vždy v zájmu uživatelů, neboť náklady nejsou jediným kritériem, které je pro uživatele důležité. Zavedení ekologických poplatků pro NOx by představovalo značné obtíže. I když by bylo velmi přínosné rozšířit tak povědomí leteckých dopravců, pokud jde o problémy kvality místního ovzduší, zejména při zavedení v celoevropském měřítku, mělo by řadu nepříznivých dopadů na další ekologické cíle (zejména na emise CO2 a hluk). Monitorování a vyhodnocování Komise bude průběžně monitorovat vývoj na mezinárodním trhu letecké dopravy a pravidelně vyhodnocovat dopad nových právních předpisů. Dopad směrnice na vztah mezi letišti a leteckými dopravci bude posuzován zejména na základě: i) šetření prováděných Komisí; ii) výročních zpráv nezávislých kontrolních orgánů, které budou zřízeny na vnitrostátní úrovni. Tyto zprávy budou významným ukazatelem dopadů směrnice na proces výběru letištních poplatků. [1] Strategické cíle 2005–2009; Evropa 2010: partnerství pro obnovení evropské prosperity, solidarity a bezpečnosti. KOM(2005) 12.