CS Úřední věstník Evropské unie C 262/1

Sdělení Komise o pojmu státní podpora uvedeném v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie

(2016/C 262/01)

OBSAH

1. ÚVOD 3

2. POJEM PODNIK A HOSPODÁŘSKÁ ČINNOST 3

2.1. Obecné zásady 3

2.2. Výkon veřejné moci 5

2.3. Sociální zabezpečení 6

2.4. Zdravotní péče 7

2.5. Vzdělávání a výzkumné činnosti 7

2.6. Kultura a zachování kulturního dědictví, včetně ochrany přírody 8

3. STÁTNÍ PŮVOD 9

3.1. Přičitatelnost státu 9

3.1.1. Ukazatele přičitatelnosti státu 10

3.1.2. Přičitatelnost státu a povinnosti podle práva Unie 11

3.2. Státní prostředky 11

3.2.1. Obecné zásady 11

3.2.2. Kontrola nad prostředky 13

3.2.3. Účast státu na přerozdělování mezi soukromými subjekty 14

4. ZVÝHODNĚNÍ 15

4.1. Pojem zvýhodnění obecně 15

4.2. Kritérium subjektu v tržním hospodářství 17

4.2.1. Úvod 17

4.2.2. Obecné zásady 18

4.2.3. Zjištění souladu s tržními podmínkami 19

4.3. Nepřímá výhoda 26

5. SELEKTIVITA 27

5.1. Obecné zásady 27

5.2. Věcná selektivita 27

5.2.1. Právní a faktická selektivita 27

5.2.2. Selektivita vyplývající z volného uvážení ve správní praxi 28

5.2.3. Posouzení věcné selektivity u opatření snižujících běžné výdaje podniků 29

5.3. Regionální selektivita 32

5.3.1. Institucionální autonomie 32

5.3.2. Procesní autonomie 33

5.3.3. Hospodářská a finanční autonomie 33

5.4. Zvláštní otázky týkající se daňových opatření 34

5.4.1. Družstevní společnosti 34

5.4.2. Subjekty kolektivního investování 35

5.4.3. Daňová amnestie 36

5.4.4. Daňová rozhodnutí a dohody 36

5.4.5. Pravidla týkající se odpisů/amortizace 39

5.4.6. Režim paušální daně u zvláštních činností 39

5.4.7. Pravidla proti zneužívání 40

5.4.8. Spotřební daně 40

6. ÚČINEK NA OBCHOD A HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ 40

6.1. Obecné zásady 40

6.2. Narušení hospodářské soutěže 41

6.3. Ovlivnění obchodu 41

7. INFRASTRUKTURA: NĚKTERÁ KONKRÉTNÍ VYSVĚTLENÍ 44

7.1. Úvod 44

7.2. Podpora developerovi/vlastníkovi 44

7.2.1. Hospodářská činnost versus nehospodářská činnost 44

7.2.2. Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu 46

7.2.3. Podpora developerovi/vlastníovi infrastruktury – přehled podle odvětví 47

7.3. Podpora provozovatelům 49

7.4. Podpora konečným uživatelům 49

8. ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ 50

1. ÚVOD

1. V rámci modernizace státní podpory by Komise ráda dále vyjasnila klíčové pojmy, jež souvisejí s pojmem státní podpora uvedeným v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jejím cílem je přispět k snazšímu, transparentnějšímu a jednotnějšímu uplatňování tohoto pojmu napříč Unií.

2. Toto sdělení se týká pouze pojmu státní podpora uvedeného v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, který musí uplatňovat Komise i vnitrostátní orgány (včetně vnitrostátních soudů) ve spojení s oznamovací povinností a povinností zdržet se jednání stanovenými v čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Netýká se nicméně slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 a 3 a čl. 106 odst. 2 Smlouvy, již musí posoudit Komise.

3. Vzhledem k tomu, že pojem státní podpora je objektivní a právní pojem, který je definován přímo ve Smlouvě (1), toto sdělení objasňuje, jak Komise chápe ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy podle výkladu Soudního dvora a Tribunálu (dále jen „soudy Unie“). V záležitostech, které dosud nebyly zvažovány soudy Unie, Komise vysvětlí, jak by měl být pojem státní podpora vykládán v jejím pojetí. Názory uvedenými v tomto sdělení není dotčen výklad pojmu státní podpora soudy Unie (2); prvotním východiskem při výkladu Smlouvy je vždy judikatura soudů Unie.

4. Je třeba zdůraznit, že Komise je tímto objektivním pojmem vázána a má pouze omezený prostor pro uvážení při jeho použití, a to zejména v případech, kdy jsou posouzení Komise technické či komplexní povahy, konkrétně v situacích zahrnujících komplexní hospodářské posouzení (3).

5. V čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou státní podpory vymezeny jako „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby […], pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“ (4). V tomto sdělení budou objasněny jednotlivé prvky, z nichž pojem státní podpora sestává: existence podniku, přičitatelnost opatření státu, jeho financování ze státních prostředků, poskytnutí výhody, selektivita opatření a jeho dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy. Vzhledem k vyjádření členských států o potřebě zvláštních pokynů uvádí toto sdělení zvláštní vysvětlení k veřejnému financování infrastruktury.

2. POJEM PODNIK A HOSPODÁŘSKÁ ČINNOST

6. Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, je-li příjemcem opatření „podnik“.

2.1. Obecné zásady

7. Podle ustálené judikatury Soudního dvora jsou podniky vymezeny jako subjekty, které vykonávají hospodářskou činnost, bez ohledu na jejich právní postavení a způsob jejich financování (5). Označení konkrétního subjektu za podnik proto závisí zcela na povaze jeho činností. Tato obecná zásada má tři důležité důsledky.

8. Prvním důsledkem je to, že není rozhodující status subjektu podle vnitrostátního práva. Například subjekt, který se podle vnitrostátního práva považuje za sdružení nebo za sportovní klub, může být přesto ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy považován za podnik. Totéž platí pro subjekt, který je formálně součástí veřejné správy. Jediným důležitým kritériem je to, zda vykonává hospodářskou činnost.

9. Druhým důsledkem pak je, že použití pravidel státní podpory nezávisí na tom, zda je subjekt zřízen za účelem vytváření zisku. Nabízet zboží a poskytovat služby na trhu mohou i neziskové subjekty (6). Jestliže tak neziskové subjekty nečiní, zůstávají mimo působnost kontroly státní podpory.

10. A konečně třetím důsledkem je, že označení subjektu za podnik vždy souvisí s konkrétní činností. Subjekt, který vykonává jak hospodářské, tak nehospodářské činnosti, se považuje za podnik pouze v souvislosti s činnostmi hospodářskými (7).

11. Pro účely použití pravidel státní podpory lze několik samostatných právních subjektů považovat za jeden hospodářský celek. Tato hospodářská jednotka se pak považuje za relevantní podnik. Soudní dvůr v této souvislosti považuje za relevantní existenci kontrolního podílu a jiných funkčních, ekonomických a organických vazeb (8).

12. V zájmu vyjasnění rozdílu mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi Soudní dvůr soustavně uvádí, že hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na trhu (9).

13. Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby v dotyčném členském státě organizovány (10), a může se tudíž v jednotlivých členských státech lišit. Zařazení určité činnosti se mimoto může v průběhu času měnit kvůli politickým rozhodnutím nebo hospodářskému vývoji. Co není hospodářskou činností dnes, může jí být zítra a naopak.

14. Rozhodnutí orgánu veřejné moci, že třetím stranám nedovolí poskytovat určitou službu (například proto, že si ji přeje poskytovat interně), nevylučuje existenci hospodářské činnosti. I přes takovéto uzavření trhu může hospodářská činnost existovat, jestliže by danou službu na předmětném trhu byli ochotni a schopni poskytovat jiní provozovatelé. Obecně lze říci, že skutečnost, že určitá služba je poskytována interně, není pro hospodářskou povahu činnosti relevantní (11).

15. Vzhledem k tomu, že rozlišení mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi závisí v určité míře na politických rozhodnutích a hospodářském vývoji v konkrétním členském státě, není možné sestavit vyčerpávající seznam činností, které by a priori nikdy nebyly hospodářské. Takový seznam by neposkytl skutečnou právní jistotu, a nebyl by proto příliš užitečný. Místo toho bude v bodech 17 až 37 objasněno, jak se výše uvedený rozdíl projevuje v řadě důležitých oblastí.

16. Samotná skutečnost, že určitý subjekt drží podíly (a to i většinové) v určitém podniku, který poskytuje zboží nebo služby na trhu, neznamená, že by se tento subjekt měl pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy automaticky považovat za podnik. Pokud toto držení podílů opravňuje pouze k výkonu práv spojených s postavením akcionáře a případně k přijímání dividend, které jsou pouhým plodem z vlastnictví majetku, nepovažuje se tento subjekt za podnik, pokud sám neposkytuje zboží nebo služby na trhu (12).

2.2. Výkon veřejné moci

17. Ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy se nepoužije, pokud stát jedná „při výkonu veřejné moci“ (13) nebo pokud veřejnoprávní subjekty jednají „jakožto orgány veřejné moci“ (14). Lze mít za to, že určitý subjekt vykonává veřejnou moc, jestliže daná činnost patří mezi základní funkce státu, nebo jestliže je s těmito funkcemi spojena svou povahou, svým cílem a pravidly, kterými se řídí (15). Obecně lze konstatovat, že činnosti, které jsou nedílnou součástí výsad úřední moci a které vykonává stát, nepředstavují hospodářské činnosti, pokud se daný členský stát nerozhodl zavést tržní mechanismy. Příklady těchto činností jsou: a) činnosti armády nebo policie (16); b) bezpečnost a řízení letového provozu (17); c) bezpečnost a řízení námořní dopravy (18); d) dohled nad ochranou před znečišťováním (19); e) organizace, financování a výkon trestů odnětí svobody (20); f) rozvoj a revitalizace veřejných pozemků orgány veřejné moci (21) a g) shromažďování údajů, které jsou podniky ze zákona povinny zveřejňovat a které mají sloužit veřejným účelům (22).

18. V rozsahu, v němž veřejnoprávní subjekt vykonává hospodářskou činnost, kterou lze oddělit od výkonu jeho výsad veřejné moci, jedná tento subjekt v případě této činnosti jakožto podnik. Naopak v případě, kdy je daná hospodářská činnost od výkonu výsad veřejné moci neoddělitelná, zůstávají veškeré činnosti vykonávané uvedeným subjektem spojeny s výkonem těchto výsad veřejné moci, a nespadají proto pod pojem podnik (23).

2.3. Sociální zabezpečení

19. To, zda mají být systémy v oblasti sociálního zabezpečení zařazovány mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost, závisí na způsobu, jakým jsou zřízeny a strukturovány. Judikatura v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a hospodářskými systémy.

20. Systémy sociálního zabezpečení založené na solidaritě, které nezahrnují hospodářskou činnost, mají zpravidla tyto vlastnosti: a) účast v systému je povinná (24); b) systém má výhradně sociální účel (25); c) systém je neziskový (26); d) dávky nezávisí na příspěvcích (27); e) vyplácené dávky nemusí být poměrné příjmům pojištěnce (28) a f) na systém dohlíží stát (29).

21. Takovéto systémy založené na solidaritě je nutno odlišovat od systémů, které zahrnují hospodářskou činnost (30). Tyto systémy zahrnující hospodářskou činnost se obvykle vyznačují: a) dobrovolnou účastí (31); b) zásadou kapitalizace (nároky závisí na zaplacených příspěvcích a finančních výsledcích systému) (32); c) ziskovou povahou (33) a d) poskytováním plnění, které doplňuje plnění základního systému (34).

22. Některé systémy kombinují prvky z obou kategorií. V takových případech závisí zařazení systému na analýze jednotlivých prvků a jejich příslušného významu (35).

2.4. Zdravotní péče

23. V Unii se systémy zdravotní péče jednotlivých členských států výrazně liší. Na konkrétních národních zvláštnostech závisí, zda mezi sebou různí poskytovatelé zdravotní péče soutěží a do jaké míry.

24. V některých členských státech jsou veřejné nemocnice nedílnou součástí státní zdravotní služby a jsou téměř zcela založeny na zásadě solidarity (36). Tyto nemocnice jsou financovány přímo z příspěvků na sociální zabezpečení a z jiných státních prostředků a poskytují své služby zdarma na základě univerzálního pokrytí (37). Evropské soudy potvrdily, že pokud takové struktury existují, nejednají příslušné organizace jako podniky (38).

25. Jestliže existuje takováto struktura, pak i činnosti, které by sice samy o sobě mohly mít hospodářskou povahu, ale jsou vykonávány pouze pro účely poskytování další, nehospodářské služby, hospodářskou povahu nemají. Organizace, jež nakupuje zboží (a to i ve velkých množstvích) pro účely nabízení nehospodářské služby, nejedná jako podnik jen proto, že na daném trhu vystupuje jako odběratel (39).

26. V mnoha jiných členských státech nabízejí nemocnice a další poskytovatelé zdravotní péče své služby za úplatu, kterou hradí buď přímo pacienti, nebo jejich pojišťovny (40). V takových systémech existuje mezi nemocnicemi při poskytování služeb zdravotní péče určitá míra hospodářské soutěže. Skutečnost, že zdravotní péči poskytuje veřejná nemocnice, v takovém případě nestačí k tomu, aby se tato činnost označila za nehospodářskou.

27. Soudy Unie rovněž objasnily, že služby zdravotní péče, které poskytují soukromí lékaři a další soukromí pracovníci ve zdravotnictví za úplatu a na vlastní riziko, je nutno považovat za hospodářskou činnost (41). Stejné zásady se použijí na lékárny.

2.5. Vzdělávání a výzkumné činnosti

28. Na veřejné vzdělávání organizované v rámci státního vzdělávacího systému a financované a kontrolované státem lze pohlížet jako na nehospodářskou činnost. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že se stát: tím, že zavede a udržuje takový veřejný vzdělávací systém financovaný zcela nebo převážně z veřejného rozpočtu, a nikoliv žáky nebo jejich rodiči, […] nehodlá věnovat výkonu činnosti za úplatu, ale plní vůči svému obyvatelstvu své poslání v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací (42).

29. Nehospodářská povaha veřejného vzdělávání není v zásadě ovlivněna skutečností, že žáci nebo jejich rodiče musí někdy platit za výuku nebo za zápis poplatky, které přispívají k úhradě provozních výdajů systému. Tyto finanční příspěvky často pokrývají jen zlomek skutečných nákladů na službu, a nelze je proto chápat jako úplatu za poskytovanou službu. Nemění tedy nehospodářskou povahu služby všeobecného vzdělávání, která je financována převážně z veřejných zdrojů (43). Tyto zásady se mohou vztahovat na veřejné vzdělávací služby, jako jsou odborné vzdělávání (44), soukromé a veřejné základní školy (45) a mateřské školy (46), učitelská činnost na vysokých školách vykonávaná jako vedlejší pracovní činnost (47) a poskytování vzdělání na vysokých školách (48).

30. Tyto veřejné vzdělávací služby je třeba odlišovat od služeb, které jsou financovány převážně rodiči nebo žáky či komerčními příjmy. Například vysokoškolské vzdělávání financované v celém rozsahu studenty jednoznačně spadá do posledně jmenované kategorie. V některých členských státech mohou veřejnoprávní subjekty nabízet také vzdělávací služby, které je nutno kvůli jejich povaze, struktuře financování a existenci konkurenčních soukromých organizací považovat za hospodářské služby.

31. Na základě zásad uvedených v bodech 28, 29 a 30 se Komise domnívá, že některé činnosti vysokých škol a výzkumných organizací nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. Jedná se o jejich primární činnosti, a sice: a) vzdělávání za účelem zvýšení množství a zlepšení kvalifikace lidských zdrojů; b) nezávislý výzkum a vývoj prováděný s cílem získat nové poznatky a lépe pochopit konkrétní téma, včetně výzkumu a vývoje založeného na spolupráci; c) šíření výsledků výzkumu.

32. Komise se domnívá, že činnosti v rámci transferu znalostí (udělování licencí, zakládání osamostatněných podniků nebo jiné formy řízení poznatků získaných výzkumnou organizací nebo infrastrukturou) mají nehospodářskou povahu, pokud jsou prováděny buď výzkumnou organizací nebo výzkumnou infrastrukturou (včetně jejich oddělení či poboček), nebo společně s dalšími takovými subjekty či jejich jménem a pokud jsou veškeré příjmy z těchto činností znovu investovány do primárních činností dotyčných výzkumných organizací nebo výzkumných infrastruktur (49).

2.6. Kultura a zachování kulturního dědictví, včetně ochrany přírody

33. Kultura je prostředkem identit, hodnot a významů, které odrážejí a utvářejí společnosti v Unii. Oblast kultury a zachování kulturního dědictví zahrnuje široké spektrum účelů a činností, mimo jiné muzea, archivy, knihovny, umělecká a kulturní centra či prostory, divadla, opery, koncertní síně, archeologická naleziště, pamětihodnosti, historické památky a budovy, tradiční zvyky a řemesla, festivaly, výstavy, stejně jako činnosti v oblasti kulturního a uměleckého vzdělávání. Společnostem v Unii skýtá cenné přínosy i bohaté přírodní dědictví Evropy, včetně zachování biologické rozmanitosti, přírodních stanovišť a druhů.

34. Některé činnosti související s kulturou, zachováním kulturního dědictví a ochranou přírody mohou být vzhledem k jejich zvláštní povaze organizovány nekomerčním způsobem, a tudíž nemají hospodářskou povahu. Veřejné financování takovýchto činností proto nemusí představovat státní podporu. Komise se domnívá, že veřejné financování činností v oblasti kultury a zachování kulturního dědictví, k nimž má bezplatně přístup široká veřejnost, splňuje čistě sociální a kulturní účel, který nemá hospodářskou povahu. Stejně tak skutečnost, že návštěvníci kulturních institucí nebo účastníci činností v oblasti kultury a zachování kulturního dědictví, včetně ochrany přírody, k nimž má přístup široká veřejnost, musí uhradit peněžitý příspěvek, který pokrývá pouhý zlomek skutečných nákladů, nemění nehospodářskou povahu dané činnosti, jelikož tento příspěvek nelze považovat za skutečnou odměnu za poskytovanou službu.

35. Naopak činnosti v oblasti kultury nebo zachování kulturního dědictví (včetně ochrany přírody) převážně financované ze vstupného nebo uživatelských poplatků nebo jinými obchodními prostředky (například obchodní výstavy, kina, komerční hudební vystoupení i festivaly a umělecké školy převážně financované ze školného) by se měly považovat za činnosti hospodářské povahy. Obdobně i činnosti v oblasti zachování kulturního dědictví nebo kultury, z nichž mají prospěch výhradně určité podniky, a nikoli široká veřejnost (například renovace historické budovy užívané soukromou společností) by se za běžných okolností měly považovat za činnosti hospodářské povahy.

36. Mnohé činnosti v oblasti kultury nebo zachování kulturního dědictví jsou objektivně nenahraditelné (například vedení veřejných archivů obsahujících jedinečné dokumenty), čímž je vyloučena existence skutečného trhu. Komise se domnívá, že takové činnosti by rovněž spadaly mezi činnosti nehospodářské povahy.

37. V případech, kdy některý subjekt vykonává činnosti v oblasti kultury nebo zachování kulturního dědictví, z nichž některé jsou nehospodářské činnosti, jak je uvedeno v bodech 34 a 36, na získané veřejné financování se vztahují pravidla státní podpory pouze v té míře, kdy pokrývá náklady spojené s hospodářskými činnostmi (50).

3. STÁTNÍ PŮVOD

38. Poskytnutí výhody přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a přičitatelnost takového opatření státu jsou dvěma samostatnými a kumulativními podmínkami existence státní podpory (51). Při posuzování opatření podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou však tyto podmínky často zvažovány společně, jelikož obě souvisejí s veřejným původem dotyčného opatření.

3.1. Přičitatelnost státu

39. V případech, kdy orgán veřejné moci poskytne určitému příjemci výhodu, lze toto opatření z definice přičíst státu, a to i v případě, kdy dotyčný orgán požívá právní nezávislosti na ostatních orgánech veřejné moci. Totéž platí v případě, kdy orgán veřejné moci pověří soukromý či veřejnoprávní subjekt správou opatření, jímž se poskytuje určitá výhoda. Právo Unie totiž nemůže dovolit, aby zřízení samostatných organizací pověřených rozdělováním podpor umožňovalo obcházet pravidla týkající se státních podpor (52).

40. Přičitatelnost je však méně zjevná, je-li výhoda poskytnuta prostřednictvím veřejných podniků (53). V těchto případech je nutné zjistit, zda lze mít za to, že se na přijetí opatření tak či onak podílely orgány veřejné moci (54).

41. Pouhá skutečnost, že je opatření přijato veřejným podnikem, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby se opatření považovalo za přičitatelné státu (55). Že v určitém případě orgány veřejné moci veřejný podnik k přijetí dotyčných opatření konkrétně pobídly, však není třeba prokazovat (56). Jelikož vztahy mezi státem a veřejnými podniky jsou nutně úzké, existuje reálné riziko, že státní podpory mohou být poskytovány prostřednictvím těchto podniků málo průhledným způsobem a v rozporu s pravidly státní podpory stanovenými Smlouvou (57). Právě z důvodu přednostních vztahů mezi státem a veřejnými podniky bude kromě toho pro třetí osoby obecně velmi složité v konkrétním případě prokázat, že opatření přijatá takovým podnikem byla ve skutečnosti přijata na příkaz orgánů veřejné moci (58).

42. Z těchto důvodů je možné odvodit přičitatelnost opatření přijatého veřejným podnikem státu ze souhrnu ukazatelů, jež plynou z okolností daného případu a z kontextu, ve kterém bylo toto opatření přijato (59).

3.1.1. Ukazatele přičitatelnosti státu

43. Mezi možné ukazatele, ze kterých lze odvodit, zda je určité opatření přičitatelné státu, patří (60): a) skutečnost, že dotyčný subjekt nemohl přijmout sporné rozhodnutí, aniž by zohlednil požadavky orgánů veřejné moci; b) přítomnost faktorů organické povahy, které spojují daný veřejný podnik se státem; c) skutečnost, že podnik, jehož prostřednictvím byla podpora poskytnuta, musel zohlednit pokyny vydané vládními orgány (61); d) začlenění veřejného podniku do struktur veřejné správy; e) povaha činností veřejného podniku (62) a jejich výkon na trhu v rámci běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými subjekty; f) právní postavení podniku (zda se na něj vztahuje veřejné právo, nebo obecné obchodní právo). Nicméně pouhou skutečnost, že veřejný podnik byl založen ve formě kapitálové společnosti podle obecného práva, není možné považovat za dostačující pro vyloučení přičitatelnosti státu (63), a to s ohledem na samostatnost, kterou tato právní forma danému podniku poskytuje; g) intenzita dohledu vykonávaného orgány veřejné moci nad vedením podniku; h) jakýkoliv jiný ukazatel, který by svědčil o účasti orgánů veřejné moci na přijetí dotyčného opatření nebo o nepravděpodobnosti toho, že se přijetí neúčastnily, s ohledem na rozsah tohoto opatření, jeho obsah nebo podmínky.

3.1.2. Přičitatelnost státu a povinnosti podle práva Unie

44. Opatření není přičitatelné členskému státu, je-li členský stát povinen je provést podle práva Unie, aniž by měl volnost rozhodování. V tomto případě opatření vyplývá z aktů zákonodárců Unie a nelze je přičíst státu (64).

45. Toto pravidlo se však nepoužije v situacích, kdy právo Unie pouze povoluje určitá vnitrostátní opatření a členský stát má volnost rozhodování, pokud jde i) o přijetí dotyčných opatření nebo ii) o stanovení charakteristik konkrétního opatření, které jsou z hlediska státní podpory relevantní (65).

46. Opatření, která přijme společně několik členských států, lze podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy přičíst všem těmto členským státům (66).

3.2. Státní prostředky

3.2.1. Obecné zásady

47. Státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy mohou představovat pouze výhody poskytnuté přímo nebo nepřímo ze státních prostředků (67).

48. Státní prostředky zahrnují veškeré zdroje veřejného sektoru (68), včetně prostředků subjektů působících pod úrovní státu (decentralizovaných, federálních, regionálních nebo jiných) (69) a za určitých okolností zdroje soukromých subjektů (viz body 57 a 58). Není důležité, zda je instituce v rámci veřejného sektoru autonomní, či nikoli (70). Finanční prostředky poskytnuté centrální bankou určitého členského státu konkrétním úvěrovým institucím obecně představují převod státních prostředků (71).

49. I prostředky veřejných podniků jsou státními prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jelikož stát může použití těchto prostředků řídit (72). Pro účely právních předpisů v oblasti státních podpor mohou též představovat státní podporu převody v rámci skupiny ve vlastnictví státu, jsou-li například převáděny prostředky z mateřské společnosti na její dceřinou společnost (a to i v případě, že ta je z ekonomického hlediska samostatným podnikem) (73). Otázkou, zda lze převod těchto prostředků přičíst státu, se zabývá oddíl 3.1. Skutečnost, že příjemcem opatření podpory je veřejný podnik, neznamená, že tento podnik nesmí poskytnout podporu jinému příjemci v kontextu jiného opatření podpory (74).

50. Skutečnost, že opatření, které poskytuje výhodu, není financováno přímo státem, nýbrž veřejnoprávním či soukromým subjektem, který byl státem zřízen nebo jmenován za účelem správy podpory, nutně neznamená, že toto opatření není financováno ze státních prostředků (75). Opatření, které přijal orgán veřejné moci a které zvýhodňuje určité podniky nebo výrobky, neztrácí svou povahu bezplatného zvýhodnění v důsledku skutečnosti, že je částečně či zcela financováno z příspěvků uložených orgánem veřejné moci a vybraných od dotčených podniků (76).

51. Převod státních prostředků může mít mnoho forem, jako jsou přímé dotace, úvěry, záruky, přímé investice do kapitálu společností a příspěvky v podobě věcného plnění. Za převod státních prostředků se považuje rovněž pevný a konkrétní závazek poskytnout státní prostředky k určitému pozdějšímu datu. Nemusí dojít k pozitivnímu převodu finančních prostředků; postačuje totiž, když se stát vzdá svých příjmů. Vzdání se příjmů, které by jinak bylo nutno odvést státu, představuje převod státních prostředků (77). Například „výpadek“ příjmů z daní a příspěvků na sociální zabezpečení v důsledku osvobození od daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení či úlev na tomtéž, které přizná určitý členský stát, nebo osvobození od povinnosti platit pokuty či jiné peněžité sankce splňuje požadavek týkající se státních prostředků uvedený v čl. 107 odst. 1 Smlouvy (78). Pro účely čl. 107 odst. 1 postačuje vyvolání konkrétního rizika budoucí dodatečné zátěže pro stát prostřednictvím záruky nebo smluvní nabídky (79).

52. Pokud orgány veřejné moci nebo veřejné podniky poskytují zboží nebo služby za cenu nižší, než jsou tržní sazby, nebo investují do podniku způsobem, který není v souladu s kritériem subjektu v tržním hospodářství, jak je popsáno v bodu 73 a dále, znamená to vzdání se státních prostředků (a rovněž poskytnutí výhody).

53. Vzdáním se příjmů státu (a rovněž poskytnutím výhody) může být i umožnění přístupu k veřejnému prostoru nebo k přírodním zdrojům či udělení zvláštních nebo výlučných práv (80) bez odpovídající odměny v souladu s tržními sazbami (81).

54. V těchto případech je třeba zjistit, zda stát kromě své úlohy správce dotyčného veřejného majetku jedná jako regulátor sledující politické cíle tím, že podmíní proces výběru dotyčných podniků kvalitativními kritérii (která jsou stanovena předem transparentním a nediskriminačním způsobem) (82). Pokud stát jedná jako regulátor, může legitimně rozhodnout o tom, že nebude maximalizovat výnosy, jichž by jinak mohlo být dosaženo, aniž by toto spadalo do oblasti působnosti pravidel státní podpory, pokud je se všemi dotčenými hospodářskými subjekty zacházeno v souladu se zásadou zákazu diskriminace a pokud existuje neodmyslitelná souvislost mezi dosažením účelu regulace a vzdáním se příjmů (83).

55. K převodu státních prostředků každopádně dochází, pokud v daném případě orgány veřejné moci neúčtují za přístup k veřejnému prostoru nebo přírodním zdrojům či za udělení určitých zvláštních nebo výlučných práv běžnou částku na základě obecného systému.

56. Negativní nepřímé dopady na státní příjmy vyplývající z regulačních opatření nepředstavují převod státních prostředků, pokud jsou pro dané opatření příznačné (84). Například odchylka od pracovněprávních předpisů, která mění rámec smluvních vztahů mezi podniky a zaměstnanci, nepředstavuje převod státních prostředků navzdory skutečnosti, že může snížit příspěvky na sociální zabezpečení nebo daně splatné státu (85). Podobně nepředstavuje převod státních prostředků vnitrostátní právní předpis, který stanoví minimální cenu určitého zboží (86).

3.2.2. Kontrola nad prostředky

57. Původ prostředků není důležitý, jsou-li před tím, než jsou přímo či nepřímo převedeny na příjemce, pod veřejnou kontrolou, a jsou tudíž k dispozici vnitrostátním orgánům (87), a to i když se tyto prostředky nestávají vlastnictvím orgánu veřejné moci (88).

58. Dotace, které jsou financovány prostřednictvím parafiskálních poplatků nebo povinných příspěvků uložených státem a které jsou spravovány a rozdělovány podle ustanovení veřejnoprávních předpisů, představují převod státních prostředků i tehdy, pokud je nespravují orgány veřejné moci (89). Pouhá okolnost, že dotace jsou financovány částečně dobrovolnými soukromými příspěvky, nepostačuje k vyloučení přítomnosti státních prostředků, jelikož důležitým faktorem není původ prostředků, nýbrž míra, do jaké orgán veřejné moci zasahuje do vymezení dotčeného opatření a způsobu jeho financování (90). Převod státních prostředků lze vyloučit pouze ve velmi specifických situacích, zejména pokud jsou prostředky od členů určité profesní organizace určeny k financování konkrétního účelu ve prospěch členů na základě rozhodnutí soukromé organizace a mají čistě obchodní cíl a pokud stát jedná pouze jako nástroj za účelem uložení povinnosti hradit příspěvek zavedený profesní organizací (91).

59. O převod státních prostředků se jedná rovněž v případě, má-li prostředky k dispozici společně několik členských států, které společně rozhodují o jejich použití (92). Tak by tomu bylo například v případě finančních prostředků z Evropského mechanismu stability (ESM).

60. Prostředky pocházející z Unie (např. ze strukturálních fondů), od Evropské investiční banky nebo Evropského investičního fondu nebo od mezinárodních finančních institucí, jako je Mezinárodní měnový fond nebo Evropská banka pro obnovu a rozvoj, se pokládají za státní prostředky, pokud o použití těchto prostředků (zejména o výběru příjemců) mohou rozhodovat vnitrostátní orgány (93). Jestliže jsou ale tyto prostředky přidělovány přímo Unií, Evropskou investiční bankou nebo Evropským investičním fondem bez jakékoli rozhodovací pravomoci na straně vnitrostátních orgánů, pak o státní prostředky nejde (např. financování poskytnuté v rámci přímého řízení v rámcovém programu Horizont 2020, Programu pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků (COSME) nebo z prostředků pro transevropskou dopravní síť (TEN-T)).

3.2.3. Účast státu na přerozdělování mezi soukromými subjekty

61. Předpis, který vede k finančnímu přerozdělení z jednoho soukromého subjektu na jiný bez jakékoli další účasti státu, v zásadě neznamená převod státních prostředků, pokud peněžní prostředky plynou přímo od jednoho soukromého subjektu jinému subjektu, aniž by procházely přes veřejnoprávní či soukromý subjekt určený státem ke správě tohoto převodu (94).

62. Například povinnost, kterou členský stát uloží soukromým dodavatelům elektřiny v souvislosti s nákupem elektřiny vyráběné z obnovitelných zdrojů za pevně stanovené minimální ceny, nepředstavuje přímý ani nepřímý převod státních prostředků podnikům, které tento druh elektřiny vyrábějí (95). V tomto případě nejsou dotyčné podniky (tj. soukromí dodavatelé elektřiny) určeny státem ke správě režimu podpory, nýbrž mají pouze povinnost nakupovat určitý druh elektřiny s využitím vlastních finančních prostředků.

63. O převod státních prostředků se však jedná v případě, kdy poplatky hrazené soukromými osobami procházejí veřejnoprávním nebo soukromým subjektem, který je určen k jejich rozdělování příjemcům.

64. Tak je tomu například i tehdy, je-li k vybírání těchto poplatků jménem státu jmenován soukromý subjekt, který je rozděluje příjemcům, aniž by tento subjekt mohl používat výnosy z poplatků k jiným účelům, než stanoví zákon. V tomto případě zůstávají dotyčné částky pod veřejnou kontrolou, a jsou tudíž k dispozici vnitrostátním orgánům, což je dostatečný důvod k tomu, aby se považovaly za státní prostředky (96). Jelikož se tato zásada vztahuje na veřejnoprávní subjekty i soukromé podniky pověřené výběrem poplatků a zpracováním plateb, změna postavení zprostředkovatele z veřejnoprávního subjektu na soukromý subjekt nemá pro kritérium týkající se státních prostředků žádný význam, jestliže stát tento subjekt i nadále přísně sleduje (97).

65. Zásah za použití státních prostředků představuje i mechanismus plné kompenzace dodatečných nákladů, které vznikají podnikům z důvodu povinného výkupu produktu od určitých poskytovatelů za cenu vyšší, než je tržní cena, jenž je financován všemi konečnými spotřebiteli daného produktu, i když je tento mechanismus částečně založen na přímém převodu prostředků mezi soukromými subjekty (98).

4. ZVÝHODNĚNÍ

4.1. Pojem zvýhodnění obecně

66. Zvýhodněním ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy je jakákoli hospodářská výhoda, kterou by podnik za běžných tržních podmínek (tj. bez zásahu státu) nemohl získat (99). Podrobná vodítka k otázce, zda lze mít za to, že výhoda byla získána za běžných tržních podmínek, lze nalézt v oddíle 4.2 tohoto sdělení.

67. Důležitý je pouze účinek opatření na podnik, a nikoli důvod či cíl státního zásahu (100). Pokud se v důsledku státního zásahu za podmínek, jež se liší od běžných tržních podmínek, zlepší finanční situace podniku (101), jedná se o zvýhodnění. Za účelem posouzení této záležitosti by měla být finanční situace podniku po provedení opatření porovnána s jeho finanční situací v případě, že by opatření nebylo přijato (102). Jelikož rozhodující je pouze účinek opatření na podnik, je irelevantní, zda je výhoda pro podnik povinná, protože jí nemohl zabránit, ani ji odmítnout (103).

68. Při zjišťování, zda určité opatření poskytuje podniku hospodářskou výhodu, není důležitá ani přesná forma opatření (104). Pro pojem státní podpora je relevantní nejen poskytnutí pozitivních hospodářských výhod, ale zvýhodnění může představovat i zbavení ekonomické zátěže (105). Posledně uvedená skutečnost představuje širokou kategorii, která zahrnuje jakékoli snížení nákladů, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku (106). To se týká všech případů, kdy jsou hospodářské subjekty osvobozeny od nákladů, jež jsou neodmyslitelně spjaty s jejich hospodářskou činností (107). Pokud například členský stát hradí část nákladů na zaměstnance určitého podniku, osvobozuje tento podnik od nákladů, jež jsou neodmyslitelně spjaty s jeho hospodářskou činností. Zvýhodnění existuje i v případě, pokud orgány veřejné moci hradí pracovníkům určitého podniku příplatek ke mzdě, a to i když daný podnik nebyl ze zákona povinen takový příplatek hradit (108). Týká se to i případů, kdy některé subjekty nemusí nést náklady, které obvykle v daném právním řádu nesou jiné srovnatelné hospodářské subjekty, a to bez ohledu na nehospodářskou povahu činnosti, s níž jsou náklady spojeny (109).

69. Náklady vyplývající ze zákonných povinností uložených státem (110) lze v zásadě pokládat za náklady, jež jsou neodmyslitelně spjaty s hospodářskou činností, takže případné vyrovnání za tyto náklady poskytuje podniku výhodu (111). To znamená, že existenci výhody nevylučuje v zásadě skutečnost, že výhoda nejde nad rámec vyrovnání za náklady vyplývající z uložení zákonné povinnosti. Totéž platí pro osvobození od nákladů, které by podniku nevznikly, kdyby neexistovala žádná pobídka vyplývající ze státního opatření, jelikož bez této pobídky by své činnosti strukturoval jinak (112). Existence výhody není vyloučena ani tehdy, pokud opatření poskytuje náhradu za poplatky jiné povahy, které nejsou spojeny s daným opatřením (113).

70. Co se týče vyrovnání za náklady na poskytování služby obecného hospodářského zájmu, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark objasnil, že poskytnutí výhody lze vyloučit, jsou-li splněny čtyři kumulativní podmínky (114). První podmínkou je, že podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Podle druhé podmínky musí být parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Třetí podmínka říká, že vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby při zohlednění příjmů, které se k nim vztahují, jakož i přiměřeného zisku. Čtvrtou podmínkou je, že není-li podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce, který je schopen poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí se úroveň nutného vyrovnání určit na základě analýzy nákladů, které by při plnění těchto povinností vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, při zohlednění příjmů, které se k nim vztahují, jakož i přiměřeného zisku. Komise podrobně rozvedla, jak tyto podmínky vnímá, ve svém sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (115).

71. Existence výhody je vyloučena v případě vracení nezákonně vybraných daní (116), povinnosti vnitrostátních orgánů poskytnout náhradu za škodu, kterou způsobily určitým podnikům (117), nebo vyplacení náhrady za vyvlastnění (118).

72. Existenci výhody nevylučuje pouhá skutečnost, že se konkurenční podniky v jiných členských státech nacházejí v příznivější situaci (119), jelikož pojem výhoda je založen na analýze finanční situace podniku v jeho vlastním právním a skutkovém rámci s dotyčným opatřením a bez něj.

4.2. Kritérium subjektu v tržním hospodářství

4.2.1. Úvod

73. Právní řád Unie je neutrální, pokud jde o úpravu vlastnictví (120), a v žádném případě jím není dotčeno právo členských států jednat jako hospodářské subjekty. Pokud však orgány veřejné moci provádějí přímo či nepřímo hospodářské transakce v jakékoli formě (121), vztahují se na ně pravidla Unie v oblasti státní podpory.

74. Hospodářské transakce prováděné veřejnoprávními subjekty (včetně veřejných podniků) neposkytují jejich protějšku výhodu, a tudíž nepředstavují státní podporu, jsou-li prováděny v souladu s běžnými tržními podmínkami (122). Tato zásada byla rozpracována s ohledem na různé hospodářské transakce. Soudy Unie vyvinuly „zásadu investora v tržním hospodářství“ za účelem určení existence státní podpory v případě veřejných investic (zejména kapitálových injekcí): aby se zjistilo, zda investice veřejnoprávního subjektu představuje státní podporu, je nutné posoudit, zda by mohl být za podobných okolností k provedení dané investice motivován soukromý investor srovnatelné velikosti působící za běžných tržních podmínek (123). Kromě tohoto kritéria vyvinuly soudy Unie také „kritérium soukromého věřitele“, kterým se zkoumá, zda restrukturalizace dluhu ze strany veřejných věřitelů zahrnuje státní podporu, a to tak, že se porovnává jednání veřejného věřitele s jednáním hypotetických soukromých věřitelů, již se nacházejí v podobné situaci (124). A v neposlední řadě vyvinuly soudy Unie i „kritérium soukromého prodávajícího“, jež slouží posouzení, zda je prodej uskutečněný veřejnoprávním subjektem spojen se státní podporou. V případě tohoto kritéria se zvažuje, zda by soukromý prodávající za běžných tržních podmínek mohl dosáhnout stejné či vyšší ceny (125).

75. Tato kritéria představují varianty téže základní koncepce, tj. že jednání veřejnoprávních subjektů je třeba porovnat s jednáním obdobných soukromých hospodářských subjektů za běžných tržních podmínek, aby se zjistilo, zda hospodářské transakce prováděné těmito subjekty poskytují jejich protějškům výhodu. V tomto sdělení bude proto Komise odkazovat obecně na kritérium „subjektu v tržním hospodářství“ jako na příslušnou metodu k posouzení toho, zda se různé hospodářské transakce prováděné veřejnoprávními subjekty uskutečňují za běžných tržních podmínek, a tudíž zda zahrnují poskytnutí výhody (k čemuž by za běžných tržních podmínek nedošlo) jejich protějškům. Obecné zásady a příslušná kritéria pro použití kritéria subjektu v tržním hospodářství jsou uvedeny v oddílech 4.2.2 a 4.2.3.

4.2.2. Obecné zásady

76. Smyslem kritéria subjektu v tržním hospodářství je posoudit, zda stát poskytl určitému podniku výhodu tím, že při určité transakci nejednal jako subjekt v tržním hospodářství. V tomto ohledu není důležité, zda zásah představuje pro veřejnoprávní subjekty racionální prostředek ke sledování aspektů veřejné politiky (např. zaměstnanosti). Při zjišťování, zda dotyčná hospodářská transakce je, nebo není v souladu s tržními podmínkami, není podobně rozhodujícím ukazatelem ani to, zda je příjemce podpory ziskový, či nikoli. Rozhodující je, zda veřejnoprávní subjekty jednaly stejně, jak by v podobné situaci jednal subjekt v tržním hospodářství. Není-li tomu tak, obdržel podnik-příjemce hospodářskou výhodu, kterou by za běžných tržních podmínek nezískal (126), což posiluje jeho postavení ve srovnání s postavením konkurenčních podniků (127).

77. Pro účely použití kritéria subjektu v tržním hospodářství se zohledňují pouze zisky a závazky, které se váží k úloze státu jako hospodářského subjektu, s výjimkou těch, které se váží k jeho úloze nositele veřejné moci (128). Pokud stát jedná jako orgán veřejné moci, nikoli jako hospodářský subjekt, kritérium subjektu v tržním hospodářství se obvykle nepoužije. Je-li ku příkladu zásah státu motivován důvody veřejné politiky (např. důvody sociálního nebo regionálního rozvoje), může být jednání státu sice racionální z hlediska veřejné politiky, zároveň však může zahrnovat aspekty, které by subjekt v tržním hospodářství obvykle nezvažoval. Při uplatňování kritéria subjektu v tržním hospodářství je proto třeba ponechat stranou veškeré aspekty, které výlučně souvisejí s úlohou určitého členského státu jakožto orgánu veřejné moci (např. sociální aspekty, aspekty regionální politiky a odvětvové aspekty) (129).

78. Zda je zásah státu v souladu s tržními podmínkami, je nutno posoudit z hlediska ex ante, přičemž se přihlédne k informacím, které byly dostupné v okamžiku, kdy bylo rozhodnutí o zásahu přijato (130). Obezřetný subjekt v tržním hospodářství by totiž obvykle provedl vlastní hodnocení strategie a finančních vyhlídek projektu ex ante (131), například v podnikatelském plánu. Nestačí se spoléhat na hospodářská hodnocení ex post, která obsahují retrospektivní zjištění, že investice provedená dotyčným členským státem byla ve skutečnosti zisková (132).

79. Jestliže určitý členský stát tvrdí, že jednal jako subjekt v tržním hospodářství, musí v případě pochybností předložit důkazy, které prokazují, že rozhodnutí o provedení transakce bylo přijato na základě hospodářských hodnocení srovnatelných s těmi, které by za podobných okolností prováděl pro účely určení výnosnosti nebo hospodářských výhod transakce racionální subjekt v tržním hospodářství (s podobnými charakteristikami jako dotyčný veřejnoprávní subjekt) (133).

80. Zda je určitá transakce v souladu s tržními podmínkami, je nutno stanovit prostřednictvím celkového posouzení účinků, které má tato transakce na dotyčný podnik, aniž by se zvažovalo, zda by subjekty v tržním hospodářství měly k dispozici konkrétní prostředky použité k provedení dané transakce. Použitelnost kritéria subjektu v tržním hospodářství nelze například vyloučit pouze z toho důvodu, že nástroj použitý státem je daňové povahy (134).

81. V určitých případech lze pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy považovat několik po sobě následujících opatření státu za jediný zásah. Tak tomu může být konkrétně tehdy, pokud po sobě jdoucí zásahy vykazují zejména z hlediska jejich časového rozvržení, jejich cíle a situace podniku v době těchto zásahů natolik úzké vazby, že je nemožné je oddělit (135). Například řada zásahů státu, které se ve vztahu k témuž podniku uskuteční v poměrně krátké době, které jsou spolu úzce spojeny nebo které se všechny plánovaly či byly předvídatelné v době provedení prvního zásahu, mohou být posuzovány jako jeden zásah. Na druhé straně pokud byl pozdější zásah důsledkem událostí, které se v době dřívějšího zásahu nepředvídaly (136), měla by se obě opatření zpravidla posuzovat zvlášť.

82. Při posuzování, zda jsou určité transakce v souladu s tržními podmínkami, by měly být uváženy všechny příslušné okolnosti konkrétního případu. Mohou například existovat mimořádné okolnosti, kdy se nemusí mít za to, že pořízení zboží nebo služeb orgánem veřejné moci je v souladu s tržními podmínkami, a to ani tehdy, uskuteční-li se za tržní ceny (137).

4.2.3. Zjištění souladu s tržními podmínkami

83. Při uplatňování kritéria subjektu v tržním hospodářství je vhodné rozlišovat mezi situacemi, kdy lze soulad transakce s tržními podmínkami zjistit přímo pomocí konkrétních tržních údajů týkajících se transakce, a situacemi, kdy je vzhledem k neexistenci těchto údajů nutné posoudit soulad transakce s tržními podmínkami na základě jiných dostupných metod.

4.2.3.1. Případy, kdy lze soulad s tržními podmínkami zjistit přímo

84. Soulad transakce s tržními podmínkami lze zjistit přímo pomocí konkrétních tržních informací týkajících se transakce v těchto případech: i) pokud transakci provedly rovnocenně („pari passu“) veřejnoprávní subjekty i soukromé subjekty nebo ii) pokud se transakce týká koupě a prodeje majetku, zboží a služeb (nebo jiné srovnatelné transakce) na základě soutěžního, transparentního, nediskriminačního a bezpodmínečného nabídkového řízení.

85. Pokud v takovýchto případech konkrétní tržní informace týkající se transakce ukazují, že není v souladu s tržními podmínkami, nebude obvykle příslušet použití jiných metod posouzení, aby se dospělo k jinému závěru (138).

i) Rovnocenné transakce („pari passu“)

86. Je-li transakce provedena za stejných podmínek (a tudíž se stejnou úrovní rizika a odměny) veřejnoprávními i soukromými subjekty, které jsou ve srovnatelné situaci (rovnocenná transakce) (139), což může nastat v případě partnerství veřejného a soukromého sektoru, lze obvykle vyvodit, že tato transakce je v souladu s tržními podmínkami (140). Pokud se naopak veřejnoprávní subjekt a soukromé subjekty, které jsou ve srovnatelné situaci, podílejí na téže transakci současně, avšak za rozdílných podmínek, obvykle to naznačuje, že zásah veřejnoprávního subjektu v souladu s tržními podmínkami není (141).

87. Aby se transakce považovala za rovnocennou, je třeba konkrétně posoudit tato kritéria: a) zda bylo o zásahu veřejnoprávních a soukromých subjektů rozhodnuto současně a zda byl tento zásah proveden zároveň, nebo zda mezi těmito zásahy uplynula určitá doba a mezitím došlo ke změně hospodářské situace; b) zda jsou podmínky transakce pro dotyčné veřejnoprávní i všechny zapojené soukromé subjekty stejné, a to rovněž s přihlédnutím k možnosti zvýšení či snížení úrovně rizika v čase; c) zda má zásah soukromých subjektů skutečný ekonomický význam a není pouze symbolický či zanedbatelný (142) a d) zda je výchozí pozice dotyčných veřejnoprávních a soukromých subjektů s ohledem na transakci srovnatelná, s přihlédnutím například k jejich předchozí ekonomické účasti v dotčených podnicích (viz oddíl 4.2.3.3), k možným synergiím, jichž lze dosáhnout (143), k míře, v jaké jednotliví investoři nesou podobné transakční náklady (144), či k jakýmkoli jiným okolnostem, jež jsou pro daný veřejnoprávní nebo soukromý subjekt specifické a jež by mohly narušit srovnání.

88. Podmínka rovnocennosti nemusí být použitelná v některých případech, kdy účast veřejného sektoru (vzhledem ke své jedinečné povaze nebo rozsahu) je taková, že by v praxi nemohla být subjektem v tržním hospodářství zajištěna.

ii) Nákup a prodej majetku, zboží a služeb (nebo jiné srovnatelné transakce) prostřednictvím soutěžního, transparentního, nediskriminačního a bezpodmínečného nabídkového řízení

89. Pokud se nákup a prodej majetku, zboží a služeb (nebo jiné srovnatelné transakce (145)) uskuteční na základě soutěžního (146), transparentního, nediskriminačního a bezpodmínečného nabídkového řízení v souladu se zásadami SFEU týkajícími se zadávání veřejných zakázek (147) (viz body 90 až 94), lze předpokládat, že tyto transakce jsou v souladu s tržními podmínkami, jestliže byla uplatněna příslušná kritéria pro výběr kupujícího či prodávajícího uvedená v bodech 95 a 96. Naproti tomu, pokud se členský stát z důvodů veřejné politiky rozhodne poskytnout podporu na určité činnosti a vypíše například nabídkové řízení s uvedením částky finančních prostředků, jak je tomu v případě podpory na výrobu energie z obnovitelných zdrojů či pouze na dostupnost kapacity pro výrobu elektřiny, nemělo by toto opatření spadat do oblasti působnosti tohoto pododdílu ii). V této situaci může nabídkové řízení pouze minimalizovat poskytnutou částku, ale nemůže vyloučit zvýhodnění.

90. Nabídkové řízení musí být soutěžní, aby se ho mohli zúčastnit všichni kvalifikovaní uchazeči, kteří projeví zájem.

91. Řízení musí být transparentní, aby v každé fázi nabídkového řízení mohli být všichni zainteresovaní uchazeči stejně a řádně informováni. Rozhodujícími prvky transparentního výběrového řízení jsou dostupnost informací, dostatečný čas, který mají zainteresovaní uchazeči k dispozici, a jednoznačnost kritérií pro výběr a zadání. Nabídkové řízení musí být dostatečně zveřejněné, aby ho mohli vzít na vědomí všichni potenciální uchazeči. Míra publicity potřebná k zajištění dostatečného zveřejnění v daném případě závisí na charakteristikách daného majetku, zboží a služeb. Prodej majetku, zboží a služeb, které mohou vzhledem ke své vysoké hodnotě či jiným rysům přilákat uchazeče působící v celoevropském nebo mezinárodním měřítku, by se měl zveřejnit tak, aby byli přilákáni potenciální uchazeči působící v celoevropském nebo mezinárodním měřítku.

92. Nezbytnými podmínkami pro zajištění toho, aby byla výsledná transakce v souladu s tržními podmínkami, jsou nediskriminační zacházení se všemi uchazeči ve všech fázích řízení a objektivní kritéria pro výběr a zadání stanovená před řízením. Aby bylo zaručeno rovné zacházení, měla by kritéria pro zadání zakázky umožnit objektivní porovnání a posouzení uchazečů.

93. Používání a dodržování postupů podle směrnic o zadávání veřejných zakázek (148) lze považovat za postačující pro vyhovění výše uvedeným požadavkům za předpokladu, že jsou splněny všechny podmínky pro používání příslušného řízení. Neplatí to v případě zvláštních okolností, při nichž není možné stanovit tržní cenu, např. v případě uplatnění vyjednávacího řízení bez zveřejnění oznámení o zakázce. Je-li podána pouze jedna nabídka, dané řízení by obvykle nebylo postačující k zajištění tržní ceny, ledaže i) koncepce daného řízení poskytuje obzvláště silné záruky zajišťující skutečnou a účinnou hospodářskou soutěž a není zřejmé, že věrohodnou nabídku by byl reálně schopen předložit pouze jediný subjekt nebo ii) orgány veřejné moci prostřednictvím dodatečných prostředků ověří, že výsledek odpovídá tržní ceně.

94. Nabídkové řízení na prodej majetku, zboží nebo služeb je bezpodmínečné, pokud obecně může majetek, zboží a služby, které mají být prodány, získat a pro vlastní účely používat potenciální kupující, bez ohledu na to, zda vykonává určité obchodní činnosti, či nikoli. Jestliže existuje podmínka, že kupující musí ve prospěch orgánů veřejné moci nebo v obecném veřejném zájmu převzít zvláštní závazky, které by soukromý prodejce nevyžadoval, – jiné než závazky vyplývající z obecného vnitrostátního práva nebo z rozhodnutí orgánů územního plánování – nelze nabídkové řízení pokládat za bezpodmínečné.

95. Pokud veřejnoprávní subjekty prodávají majetek, zboží a služby, měla by být jediným relevantním kritériem při výběru kupujícího nejvyšší cena (149), přičemž se přihlédne rovněž k požadovaným smluvním ujednáním (např. záruce prodávajícího nebo jiným poprodejním závazkům). V úvahu by se měly brát pouze věrohodné (150) a závazné nabídky (151).

96. Jestliže veřejnoprávní subjekty pořizují majetek, zboží a služby, jakékoli zvláštní podmínky spojené s nabídkovým řízením by měly být nediskriminačně, úzce a objektivně spojeny s předmětem a konkrétním ekonomickým cílem zakázky. Měly by umožnit, aby ekonomicky nejvýhodnější nabídka odpovídala tržní hodnotě. Proto by měla být kritéria stanovena tak, aby umožňovala účinně konkurenční nabídkové řízení, které úspěšnému uchazeči ponechává pouze běžný výnos. V praxi to znamená využívání nabídkových řízení, která v nabídce přikládají značnou váhu složce „cena“ nebo která jinak pravděpodobně umožní dosáhnout soutěžního výsledku (např. určitá reverzní nabídková řízení s dostatečně jasnými kritérii pro zadání).

4.2.3.2. Zjištění, zda je transakce v souladu s tržními podmínkami, na základě referenčního srovnávání nebo jiných metod ocenění

97. Realizování transakce na základě nabídkového řízení nebo za rovnocenných podmínek je přímým a konkrétním důkazem jejího souladu s tržními podmínkami. Pokud však transakce nebyla realizována na základě nabídkového řízení nebo pokud zásah veřejnoprávních subjektů není rovnocenný zásahu soukromých subjektů, automaticky to neznamená, že transakce není v souladu s tržními podmínkami (152). V takových případech lze soulad s tržními podmínkami ještě posoudit pomocí i) referenčního srovnávání nebo ii) jiných metod ocenění (153).

i) Referenční srovnávání

98. To, zda je transakce v souladu s tržními podmínkami, lze posoudit na základě podmínek, za nichž uskutečnily srovnatelné transakce srovnatelné soukromé subjekty ve srovnatelné situaci (referenční srovnávání).

99. Při stanovování vhodné referenční hodnoty je nutné věnovat obzvláštní pozornost kategorii dotyčného subjektu (např. holdingová skupina, spekulativní fond nebo dlouhodobý investor, který se snaží zajistit zisk v dlouhodobějším horizontu), druhu dotyčné transakce (např. kapitálová účast nebo transakce týkající se dluhových nástrojů) a dotčenému trhu nebo trhům (např. finanční trhy, rychle rostoucí trhy technologií, trhy veřejných služeb nebo trhy pro infrastrukturu). Došlo-li k významným hospodářským změnám, obzvláště důležité je také načasování transakcí. V příslušných případech může být třeba upravit dostupná tržní měřítka podle konkrétních rysů dané státní transakce (např. situace podniku-příjemce a situace na relevantním trhu) (154). Referenční srovnávání nemusí být vhodnou metodou ke zjištění tržních cen v případě, kdy dostupné referenční hodnoty nejsou stanoveny s ohledem na aspekty trhu nebo kdy jsou stávající ceny významně narušeny veřejnými zásahy.

100. Referenční srovnávání často nestanoví jednu „přesnou“ referenční hodnotu, nýbrž spíše řadu možných hodnot, a to posouzením souboru srovnatelných transakcí. Je-li cílem ocenění posoudit, zda je zásah státu v souladu s tržními podmínkami, je obvykle vhodné posoudit měřítka orientovaná na středovou hodnotu, jako je průměr nebo medián souboru srovnatelných transakcí.

ii) Jiné metody ocenění

101. Skutečnost, zda je transakce v souladu s tržními podmínkami, lze rovněž zjistit na základě na základě obecně přijímané standardní metody ocenění (155). Tato metoda musí být založena na dostupných objektivních, ověřitelných a spolehlivých údajích (156), jež by měly být dostatečně podrobné a měly by zohledňovat hospodářskou situaci v době, kdy bylo o transakci rozhodnuto, s přihlédnutím k úrovni rizika a budoucím očekáváním (157). V závislosti na hodnotě transakce by se měla spolehlivost ocenění obvykle potvrdit provedením analýzy citlivosti, která posuzuje různé obchodní scénáře, vypracovává pohotovostní plány a porovnává výsledky alternativních metod ocenění. Je-li transakce odložena a je-li nutné vzít v úvahu nejnovější změny tržních podmínek, může být zapotřebí nové ocenění (ex ante).

102. Obecně přijímanou standardní metodou stanovení (roční) návratnosti investic je výpočet vnitřní míry návratnosti (158). Investiční rozhodnutí lze posoudit rovněž z hlediska jeho čisté současné hodnoty (159), což ve většině případů přináší výsledky rovnocenné vnitřní míře návratnosti (160). Za účelem posouzení, zda se investice uskutečnila za tržních podmínek, je nutno porovnat návratnost investice s běžnou očekávanou tržní návratností. Běžnou očekávanou návratnost (nebo kapitálové náklady investice) lze vymezit jako průměrnou očekávanou návratnost, kterou trh vyžaduje u investice na základě obecně uznávaných kritérií, zejména rizika investice, s přihlédnutím k finanční situaci společnosti a konkrétní charakteristice odvětví, regionu nebo země. Nelze-li přiměřeně očekávat běžnou návratnost, pak by se investice s největší pravděpodobností za tržních podmínek neuskutečnila. Obecně platí, že čím rizikovější je projekt, tím vyšší návratnost budou poskytovatelé finančních prostředků požadovat, tj. tím vyšší budou kapitálové náklady.

103. Vhodná metoda ocenění může záviset na situaci na trhu (161), dostupnosti údajů nebo druhu transakce. Zatímco například investor usiluje o dosažení zisku investováním do podniků (v tomto případě bude pravděpodobně nejvhodnější metodou vnitřní míra návratnosti nebo čistá současná hodnota), věřitel se snaží dosáhnout uhrazení dlužných částek (jistiny a případných úroků) dlužníkem ve smluvně a zákonem stanovené lhůtě (162) (v tomto případě může být vhodnější ocenění kolaterálu, např. hodnoty aktiv). V případě prodeje pozemků je v zásadě uspokojivé oceněníprovedené nezávislým odborníkem před jednáním o prodeji, které stanoví tržní hodnotu na základě obecně přijímaných tržních ukazatelů a norem oceňování (163).

104. Metody stanovení vnitřní míry návratnosti nebo čisté současné hodnoty investice obvykle nevedou k jedné přesné hodnotě, kterou by bylo možno uznat, nýbrž spíše k řadě možných hodnot (v závislosti na ekonomických, právních a jiných konkrétních okolnostech transakce obsažených v metodě ocenění). Je-li cílem ocenění posoudit, zda je zásah státu v souladu s tržními podmínkami, je obvykle vhodné posoudit měřítka orientovaná na středovou hodnotu, jako je průměr nebo medián souboru srovnatelných transakcí.

105. Obezřetné subjekty v tržním hospodářství své zásahy obvykle posuzují pomocí několika různých metod (např. výpočty čisté současné hodnoty se ověřují referenčním srovnáváním), tak aby se odhady potvrdily. Různé metody vedoucí k téže hodnotě poskytnou další údaj pro zjištění skutečné tržní ceny. Při posuzování, zda je transakce v souladu s tržními podmínkami, se proto bude existence doplňkových metod ocenění, jež vzájemně potvrzují zjištěný výsledek, považovat za pozitivní ukazatel.

4.2.3.3. Srovnávací analýza v případě předchozí ekonomické účasti v dotyčném podniku

106. Při posuzování, zda je transakce v souladu s tržními podmínkami, je třeba vzít v úvahu skutečnost, že dotyčný veřejnoprávní subjekt měl předchozí ekonomickou účast v určitém podniku – za předpokladu, že takovou předchozí účast mohl mít srovnatelný soukromý subjekt (např. ve funkci akcionáře podniku) (164).

107. Předchozí účast je za účelem použití kritéria subjektu v tržním hospodářství nutno posoudit na základě srovnávacích scénářů. Například v případě zásahu ve veřejném podniku v obtížích týkajícího se vlastního kapitálu či dluhu je třeba očekávanou návratnost takovéto investice srovnat s očekávanou návratností podle srovnávacího scénáře založeného na likvidaci podniku. Vede-li tato likvidace k vyšším výnosům nebo nižším ztrátám, zvolil by obezřetný subjekt v tržním hospodářství tuto možnost (165). Za tímto účelem by náklady likvidace, které je nutno vzít v úvahu, neměly zahrnovat náklady spojené s povinnostmi orgánů veřejné moci, nýbrž pouze náklady, které by vynaložil racionálně jednající subjekt v tržním hospodářství (166), rovněž s přihlédnutím k vývoji sociálního, ekonomického a environmentálního kontextu, v němž působí (167).

4.2.3.4. Zvláštní aspekty při zjišťování, zda jsou podmínky úvěrů a záruk v souladu s tržními podmínkami

108. Stejně jako jakékoli jiné transakce mohou i úvěry a záruky poskytnuté veřejnoprávními subjekty (včetně veřejných podniků) zahrnovat státní podporu, nejsou-li v souladu s tržními podmínkami.

109. Co se týče záruk, obvykle je třeba analyzovat trojstranný vztah mezi veřejnoprávním subjektem v roli ručitele, dlužníkem a věřitelem (168). Ve většině případů může podpora existovat pouze na úrovni dlužníka, jelikož mu státní záruka může poskytnout výhodu v tom, že mu umožní získat úvěr s úrokovou sazbou, kterou by bez záruky nebylo možné na trhu získat (169) (nebo získat úvěr v situaci, kdy by výjimečně nebylo možné na trhu získat úvěr při jakékoli úrokové sazbě). Za určitých zvláštních podmínek však může poskytnutí veřejné záruky zahrnovat podporu i pro věřitele, zejména tehdy, je-li záruka poskytnuta ex post s ohledem na existující závazek mezi věřitelem a dlužníkem, není-li zajištěn úplný převod výhody na dlužníka (170) nebo použije-li se úvěr s poskytnutou zárukou na zaplacení jiného úvěru, na nějž záruka poskytnuta nebyla (171).

110. Jakákoli záruka, která je poskytnuta za příznivějších podmínek, než jsou tržní podmínky, s ohledem na hospodářskou situaci dlužníka, poskytuje tomuto dlužníkovi výhodu (jelikož ten hradí poplatek, který nezohledňuje náležitě riziko, jež přebírá ručitel) (172). Neomezené záruky nejsou obecně v souladu s běžnými tržními podmínkami. To platí rovněž pro implicitní záruky vyplývající z odpovědnosti státu za dluhy podniků v platební neschopnosti, na které se nevztahuje obecná právní úprava týkající se konkurzního řízení (173).

111. Neexistují-li konkrétní tržní údaje o dané dluhové transakci, lze soulad dluhového nástroje s tržními podmínkami zjistit na základě porovnání se srovnatelnými tržními transakcemi (tj. pomocí referenčního srovnávání). V případě úvěrů a záruk lze například informace o nákladech určitého podniku na financování získat z jiných (nedávných) úvěrů, které si tento podnik vzal, z výnosů z dluhopisů vydaných tímto podnikem nebo z rozpětí swapů úvěrového selhání u dotyčného podniku. Srovnatelnými tržními transakcemi mohou být rovněž podobné úvěrové/záruční transakce, které uskutečnil vzorek společností použitých pro srovnání, dluhopisy vydané vzorkem společností použitých pro srovnání nebo rozpětí swapů úvěrového selhání u vzorku společností použitých pro srovnání. Nelze-li v případě záruk zjistit odpovídající cenové měřítko na finančních trzích, měly by se celkové finanční náklady na úvěr s poskytnutou zárukou, včetně úrokové sazby u úvěru a záruční prémie, porovnat s tržní cenou podobného úvěru, na nějž záruka poskytnuta není. Metody referenčního srovnávání mohou být doplněny metodami ocenění založenými na návratnosti kapitálu (174).

112. Aby se usnadnilo posuzování, zda je určité opatření v souladu s kritériem subjektu v tržním hospodářství, vypracovala Komise náhradní ukazatele, jež mají pomoci zjistit, zda se u úvěrů a záruk jedná o podporu.

113. V případě úvěrů je metoda výpočtu referenční sazby, která by měla sloužit jako náhrada tržní ceny v případech, kdy není snadné určit srovnatelné tržní transakce (s větší pravděpodobností to platí pro transakce zahrnující omezené částky a/nebo transakce za účasti malých a středních podniků), stanovena ve sdělení o referenčních sazbách (175). Je třeba připomenout, že tato referenční sazba představuje pouze náhradu (176). Pokud se srovnatelné transakce obvykle uskutečňují za nižší cenu, než je cena, kterou udává náhradní referenční sazba, může mít členský stát za to, že tržní cenu představuje tato nižší cena. Jestliže na druhé straně stejná společnost uskutečnila v nedávné době podobné transakce s vyšší cenou, než je referenční sazba, a její finanční situace a tržní prostředí se významně nezměnily, nemusí v daném případě referenční sazba představovat platnou náhradu tržní sazby.

114. V případě záruk vypracovala Komise podrobné pokyny k náhradám (a k nevyvratitelným domněnkám (tzv.safe harbours) pro malé a střední podniky) ve sdělení o zárukách (177). Podle uvedeného sdělení je k vyloučení existence podpory obvykle dostačující to, že dlužník nemá finanční potíže, že záruka je vázána na konkrétní transakci, že věřitel nese část rizika a že dlužník platí za záruku tržně orientovanou cenu.

4.3. Nepřímá výhoda

115. Zvýhodněny mohou být i jiné podniky než ty, na něž jsou přímo převedeny státní prostředky (nepřímá výhoda) (178). Opatření může rovněž představovat přímou výhodu pro podnik, který je příjemcem podpory, a současně nepřímou výhodu pro ostatní podniky, například podniky, které působí na následujících úrovních činnosti (179). Přímým příjemcem výhody může být podnik nebo subjekt (fyzická či právnická osoba) nevykonávající žádnou hospodářskou činnost (180).

116. Tyto nepřímé výhody je třeba odlišovat od pouhých vedlejších hospodářských účinků, které jsou vlastní téměř všem opatřením státní podpory (např. v důsledku zvýšení výstupu). Za tímto účelem je nutno předvídatelné dopady opatření posoudit z hlediska ex ante. Nepřímá výhoda existuje, je-li opatření navrženo tak, aby vedlejší účinky nasměrovalo na identifikovatelné podniky nebo skupiny podniků. Tak je tomu například tehdy, je-li přímá podpora z faktického nebo právního hlediska podmíněna pořízením zboží nebo služeb, které poskytují pouze určité podniky (např. pouze podniky usazené v určitých oblastech) (181).

5. SELEKTIVITA

5.1. Obecné zásady

117. Aby určité opatření státu spadalo do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí zvýhodňovat „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Do pojmu podpora proto nespadají všechna opatření, která zvýhodňují hospodářské subjekty, nýbrž pouze ta, která selektivně zvýhodňují určité podniky nebo kategorie podniků či určitá hospodářská odvětví.

118. Opatření s čistě obecnou platností, která nezvýhodňují pouze určité podniky nebo pouze určitá odvětví výroby, do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy nespadají. Judikatura však objasnila, že dokonce i intervence, které jsou na první pohled použitelné pro podniky obecně, mohou být do určité míry selektivní, a tudíž být považovány za opatření určená ke zvýhodnění určitých podniků nebo určitých odvětví výroby (182). Důvodem pro vyvození závěru, že státní opatření představuje obecné opatření hospodářské politiky, není vysoký počet způsobilých podniků (k nimž mohou dokonce patřit všechny podniky v daném odvětví), ani rozmanitost a velikost odvětví, do nichž tyto podniky náležejí, pokud iniciativu nemohou využít všechna hospodářská odvětví (183). Skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho nebo více předem určených konkrétních příjemců, ale že podléhá sadě objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem určených celkových rozpočtových prostředků udělena neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zpočátku jednotlivě identifikováni, nepostačuje ke zpochybnění selektivní povahy opatření (184).

119. K objasnění pojmu selektivita v rámci právních předpisů v oblasti státní podpory je užitečné rozlišovat mezi věcnou a regionální selektivitou. Je rovněž vhodné poskytnout další vodítko k určitým otázkám týkajícím se konkrétně daňových (či podobných) opatření.

5.2. Věcná selektivita

120. Věcná selektivita opatření znamená, že se opatření vztahuje pouze na určité podniky (skupiny podniků) nebo určitá hospodářská odvětví v daném členském státě. Věcnou selektivitu lze zjistit z právního nebo faktického hlediska.

5.2.1. Právní a faktická selektivita

121. Právní selektivita vyplývá přímo z právních kritérií pro provedení opatření, které je oficiálně vyhrazeno pouze pro určité podniky (například: podniky určité velikosti, podniky působící v určitých odvětvích nebo podniky s určitou právní formou (185); společnosti založené nebo nově kotované na regulovaném trhu v určitém období (186); společnosti náležející do skupiny s určitými charakteristikami či pověřené určitými funkcemi v rámci skupiny (187); podniky v obtížích (188); nebo vývozní podniky či podniky provádějící činnosti související s vývozem (189)). Faktická selektivita existuje v případech, kdy jsou sice formální kritéria pro použití opatření stanovena obecně a objektivně, struktura opatření je však taková, že jeho účinky významně zvýhodňují určitou skupinu podniků (jako v příkladech z předcházející věty) (190).

122. Faktická selektivita může být výsledkem podmínek nebo překážek, které uloží členské státy a které určitým podnikům brání ve využití opatření. Například uplatňování daňového opatření (např. daňového zápočtu) pouze na investice přesahující určitou prahovou hodnotu (kromě nízké prahové hodnoty z důvodu správní účelnosti) může znamenat, že opatření je fakticky vyhrazeno pouze podnikům se značnými finančními prostředky (191). Opatření, které poskytuje určité výhody jen na krátké období, může být rovněž fakticky selektivní (192).

5.2.2. Selektivita vyplývající z volného uvážení ve správní praxi

123. Obecná opatření, která se prima facie vztahují na všechny podniky, avšak jsou omezena posuzovací pravomocí veřejné správy, jsou selektivní (193). Tak je tomu tehdy, nevede-li splnění daných kritérií automaticky k nároku na opatření.

124. Orgány veřejné správy mají při uplatňování opatření posuzovací pravomoc zejména tehdy, jsou-li kritéria pro poskytnutí podpory zformulována velmi obecným nebo neurčitým způsobem, který při posuzování nutně poskytuje prostor pro uvážení. Daňová správa může například změnit podmínky pro přiznání daňové úlevy podle charakteristik investičního projektu, který jí byl předložen k posouzení. Také pokud má daňová správa široký prostor pro uvážení při určování příjemců nebo podmínek, za nichž se daňové zvýhodnění přiznává na základě kritérií nesouvisejících s daňovým systémem (jako je zachování zaměstnanosti), musí se výkon této posuzovací pravomoci pokládat za zvýhodnění „určitých podniků nebo určitých odvětví výroby“ (194).

125. Skutečnost, že daňová úleva vyžaduje předchozí správní povolení, automaticky neznamená, že představuje selektivní opatření. Není tomu tak, pokud je předchozí správní povolení založeno na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která vymezují rámec pro výkon posuzovací pravomoci veřejné správy. Takovýto režim předchozího správního povolení musí rovněž spočívat na procesním systému, který je snadno přístupný a zaručuje zúčastněným stranám, že jejich žádost bude projednána v přiměřené lhůtě, objektivně a nestranně, přičemž případné zamítnutí žádosti o povolení bude přezkoumatelné v rámci soudního nebo kvazisoudního řízení (195).

5.2.3. Posouzení věcné selektivity u opatření snižujících běžné výdaje podniků

126. Pokud členské státy přijmou pozitivní opatření ad hoc, která zvýhodňují jeden či více vymezených podniků (např. poskytnutí peněžních prostředků nebo aktiv určitým podnikům), lze obvykle snadno dospět k závěru, že tato opatření mají selektivní povahu, jelikož vyhrazují příznivé zacházení jednomu či několika málo podnikům (196).

127. Situace je obvykle méně jasná, pokud členské státy přijmou obecnější opatření, která jsou použitelná na všechny podniky splňující určitá kritéria a která snižují náklady, jež by tyto podniky musely obvykle hradit (např. osvobození od daně nebo příspěvků na sociální zabezpečení u podniků splňujících určitá kritéria).

128. V takových případech je třeba selektivitu opatření obvykle posoudit pomocí analýzy o třech krocích. Za prvé je nutno určit referenční systém. Za druhé je třeba rozhodnout, zda dané opatření představuje odchylku od tohoto systému, jelikož rozlišuje mezi hospodářskými subjekty, které jsou vzhledem k cílům systému ve srovnatelné faktické a právní situaci. Posouzení, zda existuje takováto odchylka, je hlavním prvkem této části analýzy a umožňuje vyvodit závěr, zda je opatření prima facie selektivní. Jestliže dotyčné opatření odchylku od referenčního systému nepředstavuje, selektivní není. Jestliže však odchylku představuje (a je proto prima facie selektivní), je třeba v třetím kroku analýzy zjistit, zda je odchylka odůvodněna povahou nebo obecnou strukturou (referenčního) systému (197). Je-li prima facie selektivní opatření odůvodněno povahou nebo obecnou strukturou systému, nebude se považovat za selektivní, a nebude tudíž spadat do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy (198).

129. V určitých případech však výše uvedenou analýzu nelze použít vzhledem k praktickému účinku dotyčných opatření. Je nutno zdůraznit, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy nerozlišuje mezi opatřeními státní podpory z hlediska jejich důvodů nebo cílů, nýbrž je vymezuje ve vztahu k jejich účinkům, bez ohledu na použitý postup (199). To znamená, že v určitých výjimečných případech nestačí přezkoumat, zda se dané opatření odchyluje od pravidel referenčního systému, jak je vymezil dotyčný členský stát. Je třeba rovněž posoudit, zda je referenční systém vymezen důsledně, nebo zda byl naopak vymezen jednoznačně svévolným nebo předpojatým způsobem, aby zvýhodňoval určité podniky, které jsou ve srovnatelné situaci s ohledem na základní logiku dotyčného systému.

130. Ve spojených věcech C-106/09 P a C-107/09 P (200) týkajících se daňové reformy v Gibraltaru proto Soudní dvůr konstatoval, že referenční systém stanovený dotyčným členským státem byl sice založen na kritériích, která jsou sama o sobě obecné povahy, ve skutečnosti však diskriminoval mezi společnostmi, které se nacházely ve srovnatelné situaci s ohledem na cíl sledovaný daňovou reformou, což mělo za následek zvýhodnění společností „offshore“ (201). V této souvislosti Soudní dvůr konstatoval, že okolnost, že společnosti „offshore“ nejsou zdaňovány, není nahodilým důsledkem dotčeného režimu, nýbrž nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že základy daně jsou koncipovány právě tak, aby společnosti „offshore“ postrádaly základ daně (202).

131. Podobné ověření může být nezbytné rovněž v určitých případech týkajících se účelových daní, kdy jisté prvky naznačují, že daň byla vymezena jednoznačně svévolným nebo předpojatým způsobem s cílem zvýhodnit určité výrobky nebo určité činnosti, které jsou ve srovnatelné situaci s ohledem na základní logiku dotyčné daně. Například ve věci Ferring (203) považoval Soudní dvůr za selektivní daň uloženou při přímém prodeji léčivých přípravků farmaceutickými laboratořemi, nikoli však při prodeji velkoobchodníky. Vzhledem k zvláštním skutkovým okolnostem, jako je jednoznačný cíl opatření a jeho účinky, nepřezkoumal Soudní dvůr pouze to, zda dotyčné opatření vede k odchylce od referenčního systému představovaného daní. Porovnal rovněž situaci farmaceutických laboratoří (podléhajících dani) a velkoobchodníků (osvobozených od daně) a dospěl k závěru, že se neuložení daně z přímého prodeje v případě velkoobchodníků rovná přiznání prima facie selektivního osvobození od daně (204).

5.2.3.1. Určení referenčního systému

132. Referenční systém představuje měřítko, na jehož základě se posuzuje selektivita opatření.

133. Referenční systém se skládá z konzistentního souboru pravidel, která se vztahují obecně – na základě objektivních kritérií – na všechny podniky, jež spadají do jeho oblasti působnosti, jak je vymezena jeho cílem. Uvedená pravidla obvykle stanoví nejen působnost systému, nýbrž i podmínky, za nichž se použije, práva a povinnosti podniků, na něž se vztahuje, a technické aspekty jeho fungování.

134. V případě daní je referenční systém založen na prvcích, jako jsou základ daně, osoby povinné k dani, zdanitelné plnění a daňové sazby. Referenční systém lze například vymezit s ohledem na systém daně z příjmu právnických osob (205), systém DPH (206) nebo obecný systém daní z pojistného (207). Totéž platí pro účelové (samostatné) daně, jako jsou daně z určitých výrobků nebo činností, jež mají negativní dopad na životní prostředí nebo na zdraví, které ve skutečnosti nejsou součástí obecné daňové soustavy. S výhradou zvláštních případů uvedených výše v bodech 129, 130 a 131 je proto referenčním systémem v zásadě samotná daň (208).

5.2.3.2. Odchylka od referenčního systému

135. Jakmile je stanoven referenční systém, spočívá další krok analýzy v přezkoumání, zda dané opatření rozlišuje mezi podniky z hlediska odchylky od tohoto systému. Za tímto účelem je nutné určit, zda může opatření zvýhodnit určité podniky nebo určitá odvětví výroby v porovnání s ostatními podniky, které se nacházejí v podobné faktické a právní situaci, na základě cíle sledovaného referenčním systémem (209). Za tímto účelem se však členské státy, aby odůvodnily rozdílné zacházení s podniky, nemohou spoléhat na cíle jiných politik – například cíle regionální, environmentální nebo průmyslové politiky (210).

136. Do struktury určitých účelových daní (a zejména do jejich daňových základů), jako jsou například environmentální nebo zdravotní daně ukládané s cílem odrazovat od určitých činností nebo výrobků, které mají nepříznivý dopad na životní prostředí nebo na lidské zdraví, budou sledované politické cíle obvykle integrovány. V těchto případech rozdílné zacházení u činností či výrobků, jejichž situace se liší od situace těch činností či výrobků, které jsou z hlediska sledovaného cíle předmětem daně, nepředstavuje odchylku (211).

137. Zvýhodňuje-li opatření určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jež jsou ve srovnatelné právní a faktické situaci, opatření je prima facie selektivní.

5.2.3.3. Odůvodnění na základě povahy nebo obecné struktury referenčního systému

138. Opatření, které se odchyluje od referenčního systému (prima facie selektivní), může být přesto shledáno neselektivním, je-li odůvodněno povahou nebo obecnou strukturou tohoto systému. Tak je tomu v případě, kdy opatření vyplývá přímo ze základních nebo řídicích principů referenčního systému nebo kdy je výsledkem vlastních mechanismů, které jsou nezbytné pro fungování a účinnost systému (212). Naopak se nelze dovolávat cílů jiných politik, nejsou-li tyto cíle danému systému vlastní (213).

139. Základem možného odůvodnění může být například potřeba bojovat proti podvodům nebo daňovým únikům, nutnost zohlednit zvláštní účetní požadavky, zvládnutelnost z administrativního hlediska, zásada daňové neutrality (214), progrese sazeb daně z příjmu a její přerozdělovací funkce, nutnost zamezit dvojímu zdanění (215) nebo cíl spočívající v optimalizaci vymáhání daňových pohledávek.

140. Členské státy by však měly zavést a uplatňovat náležitý postup kontroly a sledování s cílem zajistit, aby byly odchylky v souladu s logikou a obecnou strukturou daňového systému (216). Aby byly odchylky odůvodněny povahou nebo obecnou strukturou systému, je rovněž nutné zajistit, aby byla tato opatření proporční a nepřesáhla meze toho, co je nezbytné v tom smyslu, že sledovaného legitimního cíle nelze dosáhnout opatřeními menšího rozsahu (217).

141. Členský stát, který zavede rozlišování mezi podniky, musí být schopen prokázat, že toto rozlišování je skutečně odůvodněné povahou a obecnou strukturou dotyčného systému (218).

5.3. Regionální selektivita

142. Kritériu regionální selektivity stanovenému v čl. 107 odst. 1 Smlouvy se v zásadě vyhnou pouze opatření, která se vztahují na celé území členského státu. Jak je však uvedeno níže, referenční systém nemusí být nutně vymezen jako celý členský stát (219). Z toho vyplývá, že ne všechna opatření, která se vztahují pouze na určité části území členského státu, jsou automaticky selektivní.

143. Podle ustálené judikatury (220) nemusí být opatření s regionální či místní oblastí působnosti selektivní, jsou-li splněny určité požadavky. Tato judikatura se doposud zabývala pouze daňovými opatřeními. Jelikož je však regionální selektivita obecným pojmem, vztahují se zásady stanovené soudy Unie v souvislosti s daňovými opatřeními i na ostatní druhy opatření.

144. Za účelem posouzení regionální selektivity je nutno rozlišovat tři scénáře (221): 1) Podle prvního scénáře, který vede k regionální selektivitě opatření, se ústřední vláda členského státu jednostranně rozhodne uplatňovat v určité zeměpisné oblasti nižší daňovou sazbu. 2) Druhý scénář odpovídá symetrickému přenesení daňových pravomocí (222) – modelu rozdělení daňových pravomocí, ve kterém mají všechny orgány nižší než státní úrovně působící na konkrétní úrovni (regiony, obce a ostatní) určitého členského státu tutéž zákonnou pravomoc stanovit sazbu daně použitelnou na území, jež patří do jejich kompetence, a to nezávisle na ústřední vládě. V tomto případě nejsou opatření přijatá orgány nižší než státní úrovně selektivní, jelikož není možné určit normální úroveň zdanění, která by mohla být měřítkem pro srovnání. 3) Ve třetím scénáři – scénáři asymetrického přenesení daňových pravomocí (223) – mohou daňová opatření použitelná na jejich území přijmout pouze určité regionální nebo místní orgány. V tomto případě závisí posouzení selektivní povahy dotyčného opatření na tom, zda je dotyčný orgán dostatečně autonomní ve vztahu k ústřední vládě členského státu (224). Tak je tomu tehdy, když jsou splněna tři kumulativní kritéria autonomie: autonomie institucionální, procesní a finanční (225). Pokud všechna tato kritéria autonomie splněna jsou, pak v případě, že se regionální nebo místní orgán rozhodne přijmout daňové opatření použitelné pouze na jeho území, dotyčným geografickým referenčním rámcem je dotyčný region, nikoli členský stát.

5.3.1. Institucionální autonomie

145. Existenci institucionální autonomie lze zjistit, pokud rozhodnutí o daňovém opatření přijal regionální nebo místní orgán s vlastním ústavním, politickým a správním statusem odlišným od statusu ústřední vlády. V případě Azorských ostrovů Soudní dvůr podotkl, že portugalská ústava uznala Azorské ostrovy za autonomní region s vlastním politicko-správním statusem a vlastními vládními orgány, které mají rovněž pravomoc vykonávat vlastní daňové pravomoci a přizpůsobovat vnitrostátní daňovou soustavu specifickým regionálním podmínkám (226).

146. Posouzení, zda je toto kritérium splněno v každém jednotlivém případě, by mělo zahrnovat zejména přezkoumání ústavy a jiných příslušných předpisů daného členského státu s cílem ověřit, zda má dotyčný region skutečně vlastní politicko-správní status a vlastní vládní orgány, které mají pravomoc vykonávat vlastní daňové pravomoci.

5.3.2. Procesní autonomie

147. Existenci procesní autonomie lze zjistit tehdy, je-li rozhodnutí o daňovém opatření přijato, aniž by ústřední vláda mohla přímo zasahovat do jeho obsahu.

148. Základním kritériem při určování existence procesní autonomie není rozsah pravomoci, která je přiznána entitě nižší než státní úrovně, nýbrž schopnost této entity z hlediska její pravomoci přijmout rozhodnutí o daňovém opatření nezávisle, tj. aniž by mohla ústřední vláda přímo zasahovat do jeho obsahu.

149. Skutečnost, že mezi ústředními a regionálními (nebo místními) orgány existuje konzultační nebo dohodovací postup s cílem předejít sporům, automaticky neznamená, že procesní autonomii nemá entita nižší než státní úrovně, pokud má poslední slovo při přijímání dotyčného opatření uvedená entita, a nikoli ústřední vláda (227).

150. Skutečnost, že akty, které přijme entita nižší než státní úrovně, podléhají soudnímu přezkumu, sama o sobě neznamená, že uvedená entita nedisponuje procesní autonomií, jelikož existence uvedeného přezkumu je inherentním znakem právního řádu (228).

151. Regionální (nebo místní) daňové opatření nemusí být zcela odděleno od obecnější daňové soustavy, aby nepředstavovalo státní podporu. Zejména není nutné, aby byla dotyčná daňová soustava (vyměřovací základ, daňové sazby, pravidla vymáhání daní a osvobození od daně) zcela přenesena do působnosti entity nižší než státní úrovně (229). Například přenesení působnosti v oblasti daně z příjmu právnických osob, které je omezeno na pravomoc změnit sazby v omezeném rozpětí, aniž by byla přenesena pravomoc změnit vyměřovací základ (daňové úlevy a osvobození od daně atd.), lze považovat za splnění podmínky procesní autonomie, pokud předem stanovené rozpětí sazeb umožňuje dotyčnému regionu vykonávat smysluplně autonomní daňové pravomoci, aniž by byla ústřední vláda schopna přímo zasahovat do obsahu opatření.

5.3.3. Hospodářská a finanční autonomie

152. Existenci politické a finanční autonomie lze zjistit, pokud entita nižší než státní úrovně přebírá odpovědnost za politické a finanční důsledky opatření k snížení daní. Tak tomu nemůže být tehdy, pokud entita nižší než státní úrovně neodpovídá za správu rozpočtu, tj. pokud nemá kontrolu nad příjmy i výdaji.

153. Při zjišťování existence hospodářské a finanční autonomie nesmí být proto finanční důsledky daňového opatření v regionu vyrovnávány podporou nebo dotacemi z jiného regionu nebo od ústřední vlády. Existence přímé příčinné souvislosti mezi daňovým opatřením přijatým entitou na nižší než státní úrovni a finanční podporou z jiných regionů nebo od ústřední vlády dotyčného členského státu tudíž existenci této autonomie vylučuje (230).

154. Existenci hospodářské a finanční autonomie nevylučuje skutečnost, že výpadek daňových příjmů kvůli uplatňování přenesených daňových pravomocí (např. nižší sazbě daně) je vyrovnáván souběžným zvýšením týchž příjmů v důsledku příchodu nových podniků, které přilákaly nižší daňové sazby.

155. Kritéria autonomie nevyžadují, aby byla do působnosti regionálních nebo místních orgánů přenesena pravidla upravující výběr daně, ani aby byly daňové příjmy skutečně inkasovány uvedenými orgány. Za výběr daní v přenesené působnosti může být i nadále odpovědná ústřední vláda, pokud náklady na výběr hradí entita nižší než státní úrovně.

5.4. Zvláštní otázky týkající se daňových opatření

156. Členské státy si mohou volně zvolit hospodářskou politiku, kterou považují za nejúčelnější, a zejména rozložit daňovou zátěž mezi jednotlivé výrobní činitele, jak považují za vhodné. Členské státy však musí vykonávat tuto pravomoc v souladu s právem Unie (231).

5.4.1. Družstevní společnosti

157. Skutečné družstevní společnosti se v zásadě řídí zvláštními principy činnosti, které je odlišují od jiných hospodářských subjektů (232). Vztahují se na ně zejména zvláštní požadavky týkající se členství a jejich činnosti jsou vykonávány ve vzájemný prospěch jejich členů (233), nikoli v zájmu vnějších investorů. Rezervy a aktiva jsou navíc nedělitelné a musejí být vynakládány na společné zájmy členů. Družstva mimoto mívají omezený přístup ke kapitálovým trhům a nízké ziskové marže.

158. Vzhledem k těmto zvláštním rysům družstev tudíž nelze mít za to, že jsou ve srovnatelné faktické a právní situaci s obchodními společnostmi, takže daňové zvýhodnění družstev nemusí spadat do oblasti působnosti pravidel státní podpory, pokud (234): — družstva jednají v hospodářském zájmu svých členů, — udržují s nimi nejen ryze obchodní, ale i osobní a individuální vztahy, — členové jsou aktivně zapojeni do chodu podnikání, — mají právo na rovnoměrný podíl na hospodářských výsledcích.

159. Je-li však zjištěno, že posuzovaná družstevní společnost je ve srovnatelné situaci s obchodními společnostmi, je třeba ji zahrnout do téhož referenčního rámce jako obchodní společnosti a podrobit ji analýze o třech krocích, jak je uvedeno v bodech 128 až 141. Při třetím kroku této analýzy je požadován rozbor, zda je dotyčný daňový režim odůvodněn logikou daňové soustavy (235).

160. Za tímto účelem je třeba uvést, že opatření musí být v souladu se základními nebo řídicími principy daňové soustavy členského státu (s odkazem na mechanismy vlastní uvedené soustavě). Odchylka pro družstevní společnosti v tom smyslu, že nejsou zdaňovány na úrovni družstva, může být například odůvodněna skutečností, že uvedené společnosti rozdělují veškeré zisky svým členům a daň je následně vybírána na úrovni jejich členů. Nižší zdanění musí být každopádně proporční a nesmí přesáhnout meze toho, co je nezbytné. Dotčený členský stát musí kromě toho uplatňovat náležitý postup kontroly a sledování (236).

5.4.2. Subjekty kolektivního investování (237)

161. Obecně se uznává, že investiční nástroje, například subjekty kolektivního investování (238), by měly podléhat přiměřené úrovni zdanění, jelikož v zásadě fungují jako zprostředkující subjekty mezi investory (třetími osobami) a cílovými společnostmi, do nichž se investuje. Neexistence zvláštních daňových předpisů upravujících investiční fondy/společnosti může mít za následek, že se s investičním fondem zachází jako se samostatným daňovým poplatníkem, přičemž je z příjmu nebo výnosu zprostředkujícího subjektu uložena další daň. V tomto kontextu se členské státy obecně snaží snížit nepříznivé účinky zdanění na investice uskutečněné prostřednictvím investičních fondů/společností v porovnání s přímými investicemi jednotlivých investorů a pokud možno zajistit, aby celková konečná daňová zátěž u koše různých druhů investic byla přibližně stejná bez ohledu na prostředek použitý k investování.

162. Daňová opatření, která mají u investic fondů nebo společností kolektivního investování zajistit daňovou neutralitu, by se neměla pokládat za selektivní, pokud tato opatření nevedou k zvýhodnění určitých podniků kolektivního investování nebo určitých druhů investic (239), ale k snížení či vyloučení ekonomického dvojího zdanění v souladu s celkovými zásadami, které jsou vlastní dotyčné daňové soustavě. Pro účely tohoto oddílu se daňovou neutralitou rozumí to, že se s daňovými poplatníky zachází stejně bez ohledu na to, zda do aktiv, jako jsou státní dluhopisy nebo akcie akciových společností, investují přímo, nebo nepřímo prostřednictvím investičních fondů. Logikou dotyčné daňové soustavy může být proto u podniků kolektivního investování odůvodněn daňový režim s dodržením cíle fiskální transparentnosti na úrovni zprostředkujícího subjektu, pokud zamezení ekonomickému dvojímu zdanění představuje zásadu, která je vlastní dotyčné daňové soustavě. Naopak daňové zvýhodnění, které je omezeno na přesně vymezené investiční nástroje, jež splňují zvláštní podmínky (240), na úkor jiných investičních nástrojů, jež jsou ve srovnatelné právní a faktické situaci, by se mělo pokládat za selektivní (241), například pokud by bylo na základě daňových předpisů příznivě zacházeno s vnitrostátními fondy rizikového kapitálu, fondy se sociálním dopadem nebo fondy dlouhodobých investic a toto zacházení by se nedostalo fondům EuVECA (242), EuSEF (243) nebo ELTIF (244) harmonizovaným na úrovni EU.

163. Daňová neutralita však neznamená, že by tyto investiční nástroje měly být zcela osvobozeny od veškerých daní nebo že by správci fondů měli být osvobozeni od daně z poplatků, které účtují za správu podkladových aktiv, do nichž fondy investují (245). Neodůvodňuje ani příznivější daňové zacházení s kolektivním investováním než s jednotlivými investicemi v rámci dotyčných daňových režimů (246). V těchto případech by daňový režim nebyl přiměřený a přesahoval by meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle spočívajícího v zamezení dvojímu zdanění, a představoval by proto selektivní opatření.

5.4.3. Daňová amnestie

164. Daňová amnestie obvykle zahrnuje zproštění od trestních sankcí, pokut a (části či veškerých) úroků. Zatímco některé amnestie vyžadují zaplacení dlužných daní v plné výši (247), jiné s sebou nesou částečné prominutí částky dlužné daně (248).

165. Daňovou amnestii, která se vztahuje na podniky, lze obvykle považovat za obecné opatření, pokud jsou splněny níže uvedené podmínky (249).

166. Opatření je za prvé skutečně dostupné všem podnikům v jakémkoli odvětví či jakékoli velikosti, které mají daňové nedoplatky k datu stanovenému v opatření, aniž by zvýhodňovalo určitou předem stanovenou skupinu podniků. Opatření za druhé neznamená faktickou selektivitu ve prospěch určitých podniků nebo odvětví. Činnost daňové správy je za třetí omezena na kontrolu uplatňování daňové amnestie bez jakékoli rozhodovací pravomoci s ohledem na provedení opatření nebo jeho intenzitu. V neposlední řadě opatření neznamená, že je upuštěno od ověření.

167. Omezená doba platnosti daňových amnestií, které se vztahují pouze krátkou dobu (250) na daňové závazky, jež byly splatné před předem stanoveným datem a jež nebyly v době zavedení daňové amnestie dosud uhrazeny, je vlastní pojmu daňová amnestie, jejímž cílem je zlepšit výběr daní i dodržování předpisů ze strany daňových poplatníků.

168. Daňovou amnestii lze považovat za obecné opatření rovněž tehdy, pokud sleduje cíl stanovený zákonodárcem daného členského státu, kterým je zajištění souladu s určitou obecnou právní zásadou, například zásadou, že rozhodnutí musí být vydáno v přiměřené lhůtě (251).

5.4.4. Daňová rozhodnutí a dohody

5.4.4.1. Správní daňová rozhodnutí

169. Funkcí daňového rozhodnutí je stanovit předem uplatňování režimu obecného práva v konkrétním případě s ohledem na jeho konkrétní skutečnosti a okolnosti. Z důvodu právní jistoty vydává mnoho vnitrostátních správců daně předchozí správní rozhodnutí o tom, jak se bude s určitými transakcemi zacházet z daňového hlediska (252). Mohou tak činit, aby se předem určilo, jakým způsobem se budou v konkrétním případě uplatňovat ustanovení dvoustranné smlouvy o zamezení dvojího zdanění nebo vnitrostátní daňové předpisy nebo jak budou stanoveny „tržní výnosy“ u transakcí se spřízněnými stranami, kde nejistota odůvodňuje předběžné rozhodnutí, zda se určité transakce v rámci skupiny oceňují za tržních podmínek (253). Členské státy mohou svým daňovým poplatníkům poskytnout právní jistotu a zajistit předvídatelnost, pokud jde o uplatňování obecných daňových předpisů, což se nejlépe zajistí, jestliže je praxe v oblasti správních rozhodnutí transparentní a rozhodnutí jsou zveřejňována.

170. Při vydání daňového rozhodnutí je nicméně nutno dodržovat pravidla státní podpory. Potvrzuje-li se v daňovém rozhodnutí výsledek, který spolehlivým způsobem nevypovídá o tom, že by vyplýval z běžného uplatňování režimu obecného práva, může být tímto rozhodnutím příjemci poskytnuta selektivní výhoda v té míře, že vede v daném členském státě ke snížení daňové povinnosti uvedeného adresáta oproti společnostem ve srovnatelné skutkové a právní situaci.

171. Soudní dvůr rozhodl, že snížení základu daně pro podnik, jež je výsledkem daňového opatření, které umožňuje daňovému poplatníkovi využívat u transakcí uvnitř skupiny převodních cen, jež se nepodobají cenám, které by se uplatnily za podmínek volné hospodářské soutěže mezi nezávislými podniky jednajícími při srovnatelných okolnostech za obvyklých tržních podmínek, přiznává tomuto daňovému poplatníkovi selektivní výhodu na základě skutečnosti, že jeho daňová povinnost na základě režimu obecného práva je nižší ve srovnání s nezávislými společnostmi, které se při určování svého zdanitelného základu opírají o skutečně zaznamenaný zisk (254). Daňovým rozhodnutím, kterým se schvaluje metodika převodních cen za účelem určení zdanitelného zisku subjektu v rámci skupiny společností, z níž nevzejde spolehlivá aproximace tržního výsledku v souladu se zásadou obvyklých tržních podmínek, tudíž poskytuje svému příjemci selektivní výhodu. Hledáním „spolehlivé aproximace tržního výsledku“ se rozumí, že každá odchylka od nejlepšího odhadu tržního výsledku musí být omezené povahy a úměrná nejistotě nevyhnutelně spojené se zvolenou metodou převodních cen nebo se statistickými nástroji, které byly pro uvedenou aproximaci použity.

172. Tato zásada obvyklých tržních podmínek je nutně součástí posouzení Komise týkajícího se daňových opatření ve prospěch společností v rámci skupiny podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a to bez ohledu na to, zda členský stát tuto zásadu do svého vnitrostátního právního řádu začlenil, i bez ohledu na její případnou podobu. Používá se k určení, zda byl zdanitelný zisk určité společnosti ve skupině pro účely daně z příjmu právnických osob určen na základě metodiky, z níž vzejde spolehlivá aproximace tržního výsledku. Daňové rozhodnutí schvalující tuto metodiku zajišťuje, aby se uvedená společnost podle běžných pravidel pro zdanění zisků právnických osob v dotyčném členském státě netěšila příznivějšímu zacházení, než je tomu v případě samostatných společností, které jsou zdaňovány na základě jejich účetního zisku odrážejícího ceny stanovené na trhu za obvyklých tržních podmínek. Zásada obvyklých tržních podmínek, již Komise používá při posuzování rozhodnutí v oblasti převodních cen podle pravidel státní podpory, je proto uplatněním ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, které zakazuje nerovné zacházení při zdaňování podniků v obdobné faktické a právní situaci. Tato zásada je pro členské státy závazná a vnitrostátní daňové předpisy z rozsahu její působnosti nejsou vyloučeny. (255)

173. Při posuzování, zda rozhodnutí o převodních cenách splňuje zásadu obvyklých tržních podmínek, jež je součástí čl. 107 odst. 1 Smlouvy, může Komise zohledňovat pokyny vypracované Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (dále jen „OECD“), zejména ve „Směrnici OECD o převodních cenách pro nadnárodní podniky a daňové správy“ („OECD Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations“). Tato směrnice se nezabývá státní podporou jako takovou, ale odráží mezinárodní konsensus v oblasti převodních cen a poskytuje daňovým správám a nadnárodním podnikům užitečné vodítko, jak zajistit, aby metodika převodních cen vedla k výsledku, který bude v souladu s tržními podmínkami. Pokud je tedy ujednání o převodních cenách v souladu se směrnicí OECD o převodních cenách, včetně pokynů pro volbu nejvhodnější metody, a vede ke spolehlivé aproximaci tržního výsledku, daňové rozhodnutí schvalující toto ujednání zřejmě ke státní podpoře nepovede.

174. Z výše uvedených skutečností vyplývá, že daňová rozhodnutí adresátům poskytují selektivní výhodu zejména, pokud: a) daným rozhodnutím bylo nesprávně uplatněno vnitrostátní daňové právo, což vede k nižší částce daně (256); b) dané rozhodnutí není dostupné podnikům v obdobné právní a faktické situaci (257); nebo c) daňová správa uplatňuje „výhodnější“ daňové zacházení v porovnání s ostatními daňovými poplatníky v obdobné faktické a právní situaci. Může tomu být v případě, kdy daňový orgán akceptuje ujednání o převodních cenách, které není v souladu se zásadou obvyklých tržních podmínek, jelikož metodika schválená tímto rozhodnutím vede k výsledku, který se odchyluje od spolehlivé aproximace tržního výsledku (258). Totéž platí v případě, kdy rozhodnutí umožňuje adresátovi ke stanovení odpovídajících převodních cen použít alternativní, méně přímé způsoby výpočtu zdanitelného zisku, například použití u metody pevných rozpětí nákladů a přirážky (cost-plus) nebo metody ceny při opětovném prodeji (resale-minus), zatímco jsou k dispozici i přímější metody (259).

5.4.4.2. Daňové dohody

175. K daňovým dohodám obvykle dochází v případě sporů mezi daňovým poplatníkem a správcem daně ohledně výše dlužné daně. V mnoha členských státech představují tyto dohody běžnou praxi. Uzavření takovýchto daňových dohod správcům daně umožňuje vyhnout se zdlouhavým soudním sporům u vnitrostátních soudů a zajišťuje rychlou úhradu dlužné daně. Ačkoli se nezpochybňuje pravomoc členských států v této oblasti, součástí uzavření daňové dohody může být státní podpora, zejména v případě, kdy se zdá, že se výše dlužné daně snížila bez jednoznačného odůvodnění (např. optimalizace vymáhání pohledávek) nebo se snížila nepřiměřeně ve prospěch daňového poplatníka (260).

176. V této souvislosti může transakce mezi daňovou správou a daňovým poplatníkem znamenat selektivní výhodu zejména tehdy (261): a) pokud jsou ústupky daňové správy vůči daňovému poplatníkovi neúměrné a daňová správa uplatňuje dle volného uvážení „výhodnější“ jednání, než jaké uplatňuje u jiných daňových poplatníků, kteří se nacházejí v obdobné faktické a právní situaci; b) pokud je dohoda v rozporu s platnými daňovými předpisy a vedla k neúměrně nižší částce daně. Tak tomu může být například tehdy, když by prokázané skutečnosti měly na základě platných předpisů vést k jinému vyměření daně (výše dlužné daně však byla protiprávně snížena).

5.4.5. Pravidla týkající se odpisů/amortizace

177. Daňová opatření čistě technické povahy, jako jsou pravidla týkající se odpisů/amortizace, nepředstavují obvykle státní podporu. Metoda výpočtu odpisů majetku se mezi jednotlivými členskými státy liší, tyto metody však mohou být vlastní daňové soustavě, jejíž jsou součástí.

178. Potíž při zjišťování případné selektivity s ohledem na odpisovou sazbu u některých aktiv spočívá v nutnosti stanovit referenční hodnotu (od níž by se konkrétní odpisová sazba nebo meto