PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY

o recyklaci lodí

1. Vymezení problému

1. Nařízení o přepravě odpadů[1] provádí na evropské úrovni požadavky Basilejské úmluvy o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování. Rovněž provádí ustanovení změny úmluvy (tzv. „změna o zákazu“), která zakazuje vývoz nebezpečných odpadů mimo OECD. Tato změna dosud nevstoupila v platnost na mezinárodní úrovni z důvodu nedostatečné ratifikace.

2. Podle tohoto právního předpisu lodě plující pod vlajkami členských států EU určené k demontáži představují nebezpečný odpad (vzhledem k tomu, že obsahují nebezpečné látky) a mohou být demontovány pouze v rámci OECD. Tento právní předpis je téměř systematicky obcházen. V roce 2009 bylo více než 90 % lodí plujících pod vlajkami členských států EU demontováno mimo OECD, většinou v jižní Asii (Indii, Pákistánu a v Bangladéši), prostřednictvím tzv. „metody na pláži“ a to mělo významný dopad na životní prostředí a zdraví.

3. Toto rozšířené nedodržování předpisů souvisí především s tím, že v rámci OECD není dostatek kapacit na recyklaci, zejména pro největší lodě. Stávající kapacity na evropské úrovni se využívají k demontáži malých lodí a lodí ve státní správě, které nespadají do působnosti Hongkongské úmluvy. Z ekonomických důvodů se demontáž lodí podobně jako stavba lodí během posledních několika desetiletí přesunula z evropských zemí do zemí, které nejsou členy OECD. V důsledku toho nebylo ekonomicky proveditelné vytvořit dodatečné kapacity v Evropě.

4. Mimo to je pro současnou situaci na trhu s recyklací lodí typická tvrdá a nekalá soutěž mezi hlavními státy provádějícími recyklaci, jako je Bangladéš, Indie a Pákistán (v menší míře). Ostatní konkurenti s vyššími technickými standardy jsou schopni obsadit pouze mezery na trhu pro zvláštní, typy lodí, jako jsou malé lodě a plavidla ve státní správě, včetně válečných lodí (EU a Turecka) nebo lodě majitelů plavidel, kteří dbají o životní prostředí (Turecka a Číny).

5. A konečně, současné právní předpisy nejsou přizpůsobeny zvláštnostem lodí. Určit okamžik, kdy se loď stává odpadem, je skutečně obtížné. Za účelem uplatňování stávajících právních předpisů a zejména za účelem zákazu vývozu lodí s ukončenou životností mimo OECD by musely členské státy vyvinout úsilí k vymáhání, které by nebylo přiměřené a účinné vzhledem k nedostatečné kapacitě recyklačních zařízení v rámci OECD, jakož i k zákonné možnosti každé lodi změnit vlajku, pod kterou se plaví.

6. Situace se pravděpodobně ještě zhorší, protože se v nadcházejících letech očekává, že k demontáži bude odeslán velký počet lodí v důsledku nadbytečné kapacity světového loďstva, což bude podle odhadů trvat alespoň 5 až 10 let. Kromě toho lze odhadovat, že nadcházející nápor na recyklaci lodí způsobený lhůtou pro vyřazování tankerů s jednoduchým trupem (v roce 2015) bude směřovat zejména do zařízení, která normám vyhovují nejméně.

7. V zájmu zlepšení situace byla Mezinárodní námořní organizací vypracována zvláštní úmluva. Hongkongská mezinárodní úmluva o bezpečné a environmentálně šetrné recyklaci lodí byla přijata v roce 2009, ale aby vstoupila v platnost a začala přinášet výsledky, bude muset být ratifikována hlavními státy, pod jejichž vlajkou se lodě plaví, a státy provádějícími recyklaci.

8. Pokud Hongkongská úmluva nevstoupí v platnost a neupraví se evropské předpisy, je velmi pravděpodobné, že současná situace na trhu bude přetrvávat. Nápor na demontáže souvisí s tím, že se znovu objeví smrtelné úrazy a nemocí z povolání, protože budou najímáni noví zaměstnanci z řad nejchudších obyvatel a obvykle nezkušených venkovanů.

2. Cíle iniciativy EU

9. Vypracování nařízení o recyklaci lodí si klade obecně za cíl výrazně a udržitelným způsobem snížit do roku 2020 negativní dopad recyklace lodí plujících pod vlajkami členských států EU na lidské zdraví a na životní prostředí, zejména v jižní Asii, aniž by se vytvářela zbytečná ekonomická zátěž, a usnadněni tak vstup Hongkongské úmluvy v platnost. Specifické cíle jsou:

Specifický cíl č.1: snížit dopad na lidské zdraví a životní prostředí tím, že se zajistí, aby lodě plující pod vlajkami členských států EU byly kdekoli na světě demontovány pouze v zařízeních, která jsou bezpečná a environmentálně šetrná,

Specifický cíl č. 2: zajistit dostupnost dostatečných a ekonomicky dosažitelných řádných a bezpečných kapacit recyklace pro demontáž lodí plujících pod vlajkami členských států EU,

Specifický cíl č. 3: posílit motivaci k dosažení souladu s evropskými právními předpisy.

3. Možnosti politiky

10. První varianta („základní varianta“) by spočívala v zachování stávající legislativy beze změn („nařízení o přepravě odpadů“). Členské státy by ratifikovaly a provedly Hongkongskou úmluvu v jejich vnitrostátních právních předpisech. Měly by však pokračovat v zákazu vývozu velkých obchodních lodí plujících pod vlajkami členských států EU pro recyklaci mimo OECD, i když je pravděpodobné, že se v praxi bude nadále velká část těchto lodí recyklovat v zemích, které nejsou členy OECD. Neočekává se, že by členské státy mohly výrazně zlepšit své vymáhání právních předpisů, neboť provádění „zákazu o změně“ by vyžadovalo značné úsilí a nebylo by účinné (v důsledku nedostatečné kapacity recyklačních zařízení v OECD lze očekávat přeregistrování mnohých lodí pod vlajky států, které nejsou členy EU).

11. Druhá možnost (B) by spočívala v zahrnutí některých požadavků Hongkongské úmluvy do nařízení o přepravě odpadů. Tyto požadavky by se vztahovaly na recyklační zařízení v EU a v OECD, protože demontáž velkých obchodních lodí plujících pod vlajkami členských států EU mimo OECD by byla i nadále zakázána. Členské státy by měly ratifikovat a provést toto úmluvu ve svých vnitrostátních právních předpisech.

12. Třetí možnost (C) by spočívala v tom, že se z evropské právní úpravy vyloučí lodě spadající pod Hongkongskou úmluvu (velká obchodní námořní plavidla). Na tyto lodě by se vztahovaly pouze vnitrostátní právní předpisy členských států, vycházející případně z režimu Hongkongské úmluvy.

13. Čtvrtá varianta (D) by spočívala ve vytvoření nového ad hoc nařízení pro lodě, na které se vztahuje Hongkongská úmluva (velká obchodní námořní plavidla). Toto nařízení by mělo pokrýt celý životní cyklus lodí plujících pod vlajkami členských států EU, mělo by naléhavě provést požadavky Hongkongské úmluvy, a jak umožňuje úmluva, mělo by obsahovat přísnější environmentální kritéria pro zařízení na recyklaci lodí. Členské státy EU by byly informovány písemně a v přiměřené lhůtě o úmyslu majitele lodi poslat loď k recyklaci. Tento požadavek, jakož i zavedení sankcí, které by byly alespoň rovnocenné těm, které jsou použitelné v rámci současných právních předpisů, by zajistily dodržování předpisů. I když se dá těžko očekávat, že by stávající zařízení „na pláži“ byla schopna tyto požadavky splnit, je možné, že modernizovaná zařízení by mohla být schopna splnit tato kritéria v budoucnu. Aby se předešlo nejasnostem, překryvům a administrativní zátěži, lodě spadající do působnosti tohoto nového právního předpisu by nadále nepatřily do působnosti nařízení o přepravě odpadů.

14. Poslední varianta by spočívala v doplnění varianty D specifickými opatřeními:

(1) Varianta E1 by spočívala v tom, že by zahrnula také plavidla ve státní správě, včetně plavidel námořních sil, v novém nařízení provádějícím Hongkongskou úmluvu,

(2) Varianta E2 by vyžadovala, aby lodě plující pod vlajkami členských států EU byly zpracovány v zařízení, která poskytují rovnocennou úroveň ochrany zdraví a životního jako zařízení v EU,

(3) A konečně varianta E3, která by spočívala v umožnění vývozu lodí plujících pod vlajkami členských států EU pouze do těch zařízení třetích stran, která by byla na seznamu kontrolovaných zařízení, jež jsou držiteli příslušného osvědčení.

4. Posouzení dopadů

15. Jak doporučují pokyny k posouzení dopadů, posouzení se zaměřilo pouze na rozdíl mezi dopadem základního scénáře a dalších variant. Kvantitativní údaje jsou uvedeny v tabulce níže.

16. Z hlediska životního prostředí bude dopad různých scénářů, kromě varianty E1[2], stejný, pokud jde o vznik nebezpečného odpadu i odpadu neklasifikovaného jako nebezpečný, jakož i pokud jde o emise CO2. Varianty by však měly různé dopady, pokud jde o procentní podíl nebezpečného odpadu, s kterým by mělo být nakládáno způsobem šetrným k životnímu prostředí. Varianta C a E1 mají negativní dopad, varianty D a E2 pozitivní a varianta B má stejný dopad jako základní scénář.

17. Varianta B by měla pravděpodobně podobný sociální dopad[3] jako základní scénář. Varianta C by mohla mít negativní dopady (vyšší sociální náklady) ve střednědobém a krátkodobém horizontu. Varianta E1 by mohla mít negativní dopad v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu. Varianta D by měla pravděpodobně pozitivní dopad pouze v krátkodobém horizontu, zatímco varianta E2 by mohla mít významné kladné dopady v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu.

18. Z ekonomického hlediska bude provádění Hongkongské úmluvy představovat dodatečné náklady pro majitele lodí (modernizovaná recyklační zařízení budou za lodě nabízet nižší ceny a vzniknou správní náklady) a pro členské státy (správní náklady). Varianty B, D a E2 předpokládají provedení Hongkongské úmluvy rychleji v porovnání se základním scénářem, a proto by s sebou přinesly dodatečné náklady pro majitele plavidel EU a členských států v krátkodobém a střednědobém horizontu. Počínaje rokem 2025 by však neměly mít žádné další dopady ve srovnání se základním scénářem. Kromě toho by varianta B znamenala dodatečné administrativní náklady pro členské státy, pokud jde o kontrolu, inspekci a vymáhání v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu. Varianta C by měla mít pozitivní dopad ve srovnání se základním scénářem pro majitele lodí a pro členské státy v krátkodobém a střednědobém horizontu. Varianta E1 by mohla mít pozitivní dopad v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu.

19. Při variantě B by mohly vzniknout problémy s dodržováním předpisů, neboť tato varianta nevyřeší problém nedostatku legálně dostupných možností recyklace a kombinací dvou souborů požadavků (Basilejské a Hongkongské úmluvy) by vznikly nejasnosti. Problémy s dodržováním povinností se neočekávají v případě varianty C (všechna zařízení by byla legálně dostupná) ani v případě varianty E1. Varianta D by mohla mít pozitivní dopad, neboť navrhované předpisy by byly přizpůsobeny zvláštnostem lodí a dostatečné kapacity pro recyklaci by měly být dostupné za mírně sníženou cenu. Kromě toho budou zavedeny zvláštní sankce s cílem odstranit případné přetrvávající případy nedodržování povinností. Ze stejných důvodů se očekává v případě varianty E2, že povede k vyšší úrovni dodržování předpisů ve srovnání se základním scénářem. Ve srovnání s variantou D však lze očekávat větší míru nedodržování předpisů, neboť příjmy majitelů plavidel by byly ovlivněny spíše negativně a kapacity na recyklaci, které jsou k dispozici, by mohly být sníženy v důsledku přísnějších požadavků na zařízení. Varianta E3 by poskytla možnost, jak ověřit, že zařízení, do nichž jsou odesílána k recyklaci plavidla plující pod vlajkami členských států EU, jsou v souladu s příslušnými normami a pravidly pro bezpečnou a k environmentálně šetrnou recyklaci lodí. Představovala by nižší úroveň dodržování předpisů než varianta D vzhledem k možné neochotě třetích zemí kvůli otázkám svrchovanosti.

20. Některé zúčastněné strany poukázaly na to, že souběžná existence dvou souborů právních požadavků (vyplývající z Basilejské a Hongkongské úmluvy), by byla velmi matoucí a administrativně náročná. Varianta B by proto měla negativní vliv na zjednodušení stávajících právních předpisů. V případě varianty C by velké lodě plující pod vlajkami členských států EU nemohly být nadále zahrnuty do evropských právních předpisů. To by mělo kladný vliv na zjednodušení právních předpisů v krátkodobém horizontu, který by mohl být pravděpodobně omezenější v dlouhodobém horizontu, pokud mají členské státy EU odlišné vnitrostátní právní předpisy k provádění Hongkong úmluvy. Možnosti D, E2 a E3 by měly mít pozitivní dopad, neboť by nahradily stávající právní předpisy novým nástrojem lépe přizpůsobeným specifickému charakteru lodí.

21. Neočekává se, že by některá varianta nevhodně ovlivnila malé a střední podniky, neboť hlavní dotčené podniky (majitelé plavidel EU) jsou zřídkakdy malé a střední podniky.

22. Náklady spojené s prováděním Hongkongské úmluvy (administrativní náklady v průběhu provozní životnosti a snížení prodejních cen v době recyklace) po dobu životnosti lodě jsou zanedbatelné a očekává se proto, že nebudou mít dopady na spotřebitele ani podle základního, ani podle ostatních scénářů.

23. V zásadě se podle zprávy o posouzení dopadů neočekává, že by některá z alternativ měla dopad na rozpočet EU.

Kvantifikované srovnání dalšího dopadu různých scénářů a základního scénáře je shrnuto v tabulce níže.

Dopady || Environmentální || Sociální || Ekonomické

Nebezpečný odpad zpracovaný způsobem ESM[4] || Pracovní zátěž EU[5] || Pracovní zátěž (pracovníci vybavení ochrannými prostředky)5: || Pracovní zátěž (pracovníci nevybavení ochrannými prostředky)5: || Pracovní zátěž (dětská pracovní síla nevybavená ochrannými prostředky)5: || Smrtelné nehody (dospělí)[6] || Jiné než smrtelné nehody (dospělí)6 || Smrtelné nehody (děti)6 || Jiné než smrtelné nehody (děti)6 || Sociální náklady[7] || Příjmy majitelů lodí7 || Administrativní náklady (členské státy)7

Krátkodobé (2015) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || –1 952 011 || 378 604

C || –6 % || –5 || 189 || 468 || 159 || 1 || 184 || 0 || 29 || 969 792 || 12 540 267 || 0

D || 23 % || 0 || 1 423 || –2 246 || –764 || –2 || –473 || –1 || –133 || –3 372 237 || –22 019 545 || 356 430

E2 || 30 % || 0 || –938 || –2 385 || –811 || –4 || –1 105 || –1 || –148 || –5 401 791 || –66 349 943 || 356 430

E3 || 23 % || 0 || 1 423 || –2 246 || –764 || –2 || –473 || –1 || –133 || –3 372 237 || –22 221 755 || 356 430

Střednědobé (2020) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || –112 036 486 || 640 117

C || –20 % || –6 || –2 497 || 3 244 || 1 103 || 1 103 || 3 || 633 || 1 || 5 993 494 || 31 192 613 || –436 341

D || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || –112 036 486 || 617 943

E2 || 16 % || 0 || –3 778 || 0 || 0 || 0 || -2 || –833 || 0 || –2 820 429 || –189 916 941 || 617 943

E3 || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || –112 266 395 || 617 943

Dlouhodobé (2025) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 149 062 972 || 22 174

C || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 159 369 991 || –879 612

D || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 149 062 972 || 0

E2 || 16 % || 0 || –3 428 || 0 || 0 || –2 || –756 || 0 || 0 || –3 114 124 || 63 072 738 || 0

E3 || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 148 854 325 || 0

5. Porovnání variant

24. Strategické balíčky byly posouzeny pomocí kritérií účinnosti, účelnosti a souladu.

25. Z pohledu účinnosti se jeví jako nejatraktivnější varianty D, E2 a E3. Nabízejí totiž největší potenciál pro dosažení všech specifických cílů, zatímco účinnost variant B a E1 by byla celkově negativní a varianta C by mohla mít pozitivní účinnost pouze co se týče specifických cílů 2 a 3.

26. Varianta B by měla mít celkově negativní účinnost, neboť by snížila příjmy majitelů lodí, vedla by k nárůstu správních nákladů členských států EU a nevyřešila by současné problémy s dodržováním předpisů. Varianta C by rovněž měla negativní účinek: její kladný vliv na příjmy majitelů lodí a na správní náklady pro členské státy EU bude na druhé straně vyvážen významnými nepříznivými dopady na životní prostředí a sociálními náklady v krátkodobém a střednědobém horizontu. Varianta E1 by mohla mít celkově negativní účinnost s pozitivními hospodářskými dopady na členské státy EU, avšak s nepříznivými environmentálními a sociálními dopady. Varianta D a E3 obsahuje účinná opatření provázená omezeným prováděním a správními náklady, které účinně přispívají k plnění všech specifických cílů. Varianta E2 by mohla mít celkově pozitivní účinnost.

27. Varianty D, E2 a E3 by měly pozitivní účinnost. Varianta E2 by byla méně v souladu, protože by představovala značné náklady pro majitele lodí, které budou jen částečně vykompenzovány environmentálními a zdravotními přínosy.

28. Z pohledu účinnosti se jeví jako nejatraktivnější varianta D. Nabízí totiž nejvyšší potenciál dosažení všech specifických cílů a vyšší úrovně dodržování předpisů než varianta E3.

29. Jak navíc ukázala analýza soudržnosti, i v případě, že by varianta D představovala některé kompromisy mezi pozitivními environmentálními a sociálními dopady a negativními hospodářskými dopady, jsou kompromisy menší než u varianty E2. Ztráty příjmů pro majitelů lodí v rámci možnosti D (vyplývající z nižší ceny, které nabízejí modernizovaná zařízení) by skutečně mohly být kompenzovány zisky v oblasti ochrany životního prostředí a sociálními dopady. Tato možnost řeší všechny stávající problémy a zavádí nové požadavky s cílem zajistit dodržování předpisů před recyklací (povinnost informovat písemně stát, pod jehož vlajkou se loď plaví) a po ní (sankce v případě, že lodě nejsou demontovány v schválených zařízeních). Zvýší to tedy úroveň souladu. Pokud jde o soudržnost, je nejvhodnější varianta D. Vzhledem k výše uvedenému je doporučenou variantou varianta D.

30. Níže uvedená tabulka shrnuje porovnání variant, pokud jde o jejich efektivitu, účinnost a soudržnost.

Možnost || B || C || D || E1 || E2 || E3

Efektivita || || || || || ||

· Specifický cíl č.1: || záporná || záporná || pozitivní v krátkodobém horizontu a neutrální v dlouhodobém horizontu || záporná || pozitivní || pozitivní

· Specifický cíl č. 2: || záporná || velmi pozitivní || velmi pozitivní || neutrální || pozitivní || velmi pozitivní

· Specifický cíl č. 3: || záporná || pozitivní || pozitivní || mírně záporná || pozitivní || pozitivní

Účinnost || záporná || záporná || velmi pozitivní || záporná || pozitivní || velmi pozitivní

Soudržnost || ne || ne || ano, s omezenou možností kompromisu || ne || ano, ale s významnými kompromisy a rizikem nesplnění předpisů || ano s omezenými kompromisy, ale s riziky nesplnění předpisů

Závěr || || || doporučená varianta || || ||

6. Monitorování a hodnocení

31. Vzhledem ke stávajícím problémům s dodržováním předpisů by měl být monitorován pokrok, aby se ověřilo provádění a účinnost právních předpisů EU a jejich přispění k plnění cílů. Navrhuje se, aby se každý rok porovnal seznam lodí, které byly pravděpodobně předcházející rok odeslány k recyklaci a seznam lodí recyklovaných v zařízeních s osvědčením prověřených EU.

32. Ukazatelem pokroku by pro tento účel mohl být zejména:

· počet zařízení na recyklaci lodí, která splňují kritéria nařízení;

· počet a procentní podíl lodí plujících pod vlajkami členských států EU demontovaných v takových zařízeních v porovnání s celosvětovým počtem a procentním podílem;

· stav ratifikace Hongkongské úmluvy hlavními státy, pod jejichž vlajkami se lodě plaví, a hlavními státy, ve kterých probíhá recyklace;

· údaje o typu zaměstnanců v zařízeních recyklujících lodě (typologie zaměstnanců, nehodovost a nemoci z povolání), jakož i dostupné údaje o znečištění životního prostředí, které souvisí s recyklaci lodí.

33. S ohledem na tyto ukazatele je nezbytné přezkoumat politiku EU týkající se recyklace lodí a pravidelně předkládat zprávy o provádění/pokroku Evropskému parlamentu a Radě.

34. Pokud budou pokračovat problémy s dodržením předpisů, mohla by být na úrovni EU přijata další opatření, jako je zřízení fondu pro demontáž lodí v EU.

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů.

[2] Podle varianty E1 by mohly být lodě ve státní správě (včetně námořních lodí), v současnosti recyklované v rámci OECD, zasílány k recyklaci do Asie, a tudíž by tato varianta mohla vést k vyšším emisím CO2 během jejich poslední plavby.

[3] Smrtelné nehody i nehody bez smrtelných následků pro dospělé a dětské pracovní síly.

[4] Procentní podíl odpadů vznikajících při recyklaci lodě prováděné environmentálně šetrným způsobem pro každou variantu ve srovnání se základním scénářem.

[5] Vyjádřeno v člověkodnech.

[6] Počet osob.

[7] Vyjádřeno v eurech.