CS Úřední věstník Evropské unie C 191/103

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací a nařízení o spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu

COM(2011) 883 final – 2011/0435 (COD)

2012/C 191/18

Hlavní zpravodaj: pan METZLER

Dne 19. ledna 2012 se Evropský parlament a dne 27. ledna 2012 Rada, v souladu s články 46 a 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodly konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací a nařízení […] o spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu

COM(2011) 883 final – 2011/0435 (COD).

Předsednictvo Výboru pověřilo dne 17. ledna 2012 specializovanou sekci Zaměstnanost, sociální věci, občanství přípravou podkladů na toto téma.

Vzhledem k naléhavé povaze práce Evropský hospodářský a sociální výbor jmenoval pana METZLERA hlavním zpravodajem na 480. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 25. a 26. dubna 2012 (jednání dne 26. dubna), a přijal následující stanovisko 164 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 3 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Uznávání odborných kvalifikací z jiných členských států je zásadním nástrojem na zvyšování mobility občanů EU, a tím k provádění vnitřního trhu. Zvyšuje se tak konkurenceschopnost členských států, podporuje udržitelný rozvoj a snižuje nezaměstnanost. Národní hospodářství těží z různých profesních zkušeností, jež občané získávají během profesní činnosti v různých členských státech.

1.2 Potenciál občanů EU připravených přijmout zaměstnání v jiném členském státě ještě není dostatečně využíván. Důvodem pro to jsou různé překážky při uznávání odborných kvalifikací z jiných členských států. Občané EU považují stávající postupy za zdlouhavé a málo transparentní.

1.3 EHSV proto obecně vítá návrh na změnu směrnice 2005/36/ES, jenž má prostřednictvím zjednodušení postupů a zvýšení transparentnosti pro občany EU odstranit uvedené problémy s uznáváním odborných kvalifikací. Návrhem směrnice se účinně podporují cíle v oblasti zvýšení mobility občanů EU, jež jsou stanoveny ve strategii Evropa 2020.

1.4 EHSV vítá evropský profesní průkaz, jenž představuje vítané procesní zjednodušení. Jednotlivá ustanovení však mohou z pohledu EHSV ohrozit bezpečnost a zdraví spotřebitelů a pacientů. Zejména navržená ustanovení týkající se evropského profesního průkazu by proto měla být přepracována:

— ve směrnici je třeba stanovit obecná a zásadní kritéria a procesní předpisy pro zavedení evropského profesního průkazu;

— je třeba zabránit zneužití tištěné verze evropského profesního průkazu prostřednictvím omezení platnosti a zvláštních opatření proti padělání;

— EHSV má zásadní pochyby ohledně předpisu, podle nějž je evropský profesní průkaz považován za potvrzený, pokud hostitelský členský stát o uznání evropského profesního průkazu nerozhodne. Místo nedodržení lhůty by měly být zvoleny jiné možnosti právní ochrany, např. nárok na správní rozhodnutí nebo na náhradu škody.

1.5 Vzhledem k velkému počtu evropských systémů v oblasti osobních kvalifikací se EHSV obává, že bude docházet k překrývání, platnosti více předpisů současně či dokonce k protikladům. Z tohoto důvodu je nutné vyjasnit postavení směrnice o uznávání odborných kvalifikací vůči nástrojům evropského kvalifikačního rámce a evropských norem. Dále je rovněž nutné rozsáhlé provádění evropského systému přenosu a akumulace kreditů (ECTS).

1.6 EHSV vítá rozšíření možností automatického uznávání prostřednictvím společných zásad odborné přípravy. Ve směrnici však musí být stanoveny předpoklady postupu, postup a kritéria, podle nichž Komise stanovuje společné zásady odborné přípravy. Minimální usnášeníschopnost musí být zvýšena nejméně na 50 % + 1 členský stát.

2. Shrnutí dokumentu Komise

2.1 Mobilita kvalifikovaných odborníků je v Evropské unii na příliš nízké úrovni. V oblasti mobility existuje značný nevyužitý potenciál. Uznávání odborných kvalifikací je klíčem k tomu, aby se základní svobody vnitřního trhu staly pro občany EU skutečností. Mobilita se zároveň nesmí dít na úkor spotřebitelů, např. na úkor pacientů, kteří od odborníků ve zdravotnictví předpokládají odpovídající jazykové znalosti.

2.2 Modernizace směrnice by zároveň byla odpovědí na potřeby členských států, které čelí narůstajícímu nedostatku kvalifikovaných pracovníků. V tomto ohledu představuje mobilita občanů EU v rámci jednotného trhu důležitý prvek. Nedostatek pracovníků bude v budoucnu nejen přetrvávat, ale předpokládá se, že zejména ve zdravotnictví, školství a také v odvětvích vykazujících růst, jako je stavebnictví nebo služby související s podnikáním, bude ještě větší.

2.3 Navrhovaná modernizace stávajících ustanovení má následující cíle:

— zmenšit složitost postupů pomocí evropského profesního průkazu, který by ve větší míře využíval výhod již úspěšně fungujícího systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (IMI);

— reformovat obecná pravidla pro usazení v jiném členském státě nebo pro dočasnou změnu působiště;

— modernizovat systém automatického uznávání, a to zejména v případě zdravotních sester a ošetřovatelů, porodních asistentek, farmaceutů a architektů;

— nabídnout ve směrnici právní rámec pro částečně kvalifikované odborníky a notáře;

— vyjasnit záruky pro pacienty, kteří mají obavy z důvodu jazykových znalostí a nesprávné léčby, a lépe je vyjádřit v právním rámci;

— vytvořit právní požadavek na poskytování uživatelsky vstřícných a obsažných informací o pravidlech, jimiž se řídí uznávání kvalifikací, jež se bude opírat o komplexní zařízení elektronické správy pro celý postup uznávání;

— zahájit proces systematického posuzování a vzájemného hodnocení všech regulovaných povolání v členských státech.

3. Obecné připomínky

3.1 Ve strategii Evropa 2020 (1) byl formulován cíl zjednodušit a podporovat mobilitu pracovníků v rámci Evropské unie. V Agendě pro nové dovednosti a pracovní místa: evropský příspěvek k plné zaměstnanosti (2) konstatovala Evropská komise, že nedostatek kvalifikovaných odborníků je překážkou udržitelného růstu. Na jedné straně existují oblasti s trvale vysokým růstem a s nedostatkem pracovních sil a na druhé straně oblasti s trvale vysokou nezaměstnaností. Pro zmírnění regionální nezaměstnanosti je tedy geografická mobilita zásadní. Jako jeden z dvanácti nástrojů na podporu růstu a důvěry uvedla Evropská komise v Aktu o jednotném trhu Dvanáct nástrojů k podnícení hospodářského růstu a posílení důvěry – Společně pro nový růst (3) rovněž mobilitu občanů. Zvýšená mobilita kvalifikované pracovní síly umožní evropskému hospodářství dosáhnout vyšší konkurenceschopnosti. V době nedostatku pracovních sil je kromě toho nutné zlepšit možnosti propojení zaměstnavatelů a kvalifikovaných pracovníků z jednotlivých členských států. EHSV proto očekává, že směrnice významnou měrou přispěje k růstu.

3.2 Stávající směrnice o uznávání odborných kvalifikací vykazuje ještě řadu nedostatků. Uznání odborné kvalifikace mohou občané EU získat různými způsoby. Je však pro ně těžké zjistit, jakých postupů jsou oprávněni využít, na jaký orgán se mohou obrátit a jaké dokumenty musejí předložit. Tyto nedostatky stávající směrnice o uznávání odborných kvalifikací jsou překážkou pro mobilitu občanů EU, a tím pro dokončení vnitřního trhu (4). Z důvodu zdlouhavých postupů uznávání kvalifikací nemají občané EU často možnost rychle reagovat na nabídku pracovního místa, neboť před přijetím musí být postup uznávání uzavřen. Uznávání odborných kvalifikací proto vyžaduje reformu správních postupů a zvýšení transparentnosti. Společné platformy se konec konců ukázaly jako neproveditelné a neúčinné. Od jejich zavedení nebyla schválena ani jedna jediná platforma.

3.3 EHSV proto vítá návrh na změnu směrnice 2005/36/ES. Zjednodušené postupy vzájemného uznávání odborných kvalifikací a zvýšení transparentnosti dále podpoří svobodu usazování se a svobodu poskytování služeb, jakož i vnitřní trh. Návrhem směrnice se podporují cíle, které Evropská komise stanovila ve strategii Evropa 2020 a v následných dokumentech.

3.4 EHSV považuje zjednodušení postupů, jež se v rámci reformy plánuje, obecně za vhodný nástroj na podporu mobility občanů EU v rámci Evropské unie. Lze tak nastartovat novou dynamiku, jež po nedávných krizích nabídne více růstu, mobility a nových pracovních míst v členských státech.

3.5 Zejména mladí pracovníci mají zájem získávat odborné zkušenosti v různých členských státech. Do příslušných členských států tak přinášejí mnoho rozlišných profesních zkušeností, a tím ovlivňují výkon povolání jak v hostitelském státě, tak po návratu do jejich vlasti.

3.6 Výhody mobility převažují nad možnými nevýhodami souvisejícími s odlivem mozků. Ačkoli nebezpečí odlivu mozků nelze vyloučit, je z dosavadních zkušeností zřejmé, že k tomu dochází v podstatně nižší míře, než se čekalo, a že se občané EU po ukončení období profesní mobility z důvodu kulturních a rodinných vazeb často vracejí do své vlasti.

3.7 Při profesní mobilitě mezi jednotlivými členskými státy musí být naplňovány sociální normy. Zejména nesmí být případný dočasný migrační tlak v jednom členském státě zneužit ke snížení sociálních norem v jiném členském státě.

3.8 Evropský profesní průkaz představuje vítané procesní zjednodušení. Žadatel se může obrátit na orgány v domovském státě. Tyto orgány mohou totiž v zásadě lépe prověřit přijaté doklady než orgány jiných členských států. Dokumenty, jež byly prověřeny a zaneseny do systému pro výměnu informací o vnitřním trhu, jsou k dispozici za účelem dalších postupů. I po uznání evropského profesního průkazu hostitelským státem musí být však i nadále zaručena bezpečnost spotřebitelů a pacientů.

3.9 EHSV vítá skutečnost, že se ve směrnici věnuje pozornost systému pro výměnu informací o vnitřním trhu. V členských státech již rovněž existují struktury vnitrostátních profesních průkazů. Tyto struktury by měly být zapojeny do postupu na vydání evropského profesního průkazu, aby nedošlo ke zbytečnému nárůstu administrativní a finanční zátěže a byrokracie. Zejména by měla být prozkoumána možnost využít k vydání uznaného evropského profesního průkazu stávající vnitrostátní profesní průkazy. Směrnice musí především stanovit kritéria v rámci článku 58 (čl. 4a odst. 6) a postupy, podle nichž Komise určí povolání, jež mohou využívat evropského profesního průkazu. Totéž platí pro odpovědnost za překlady požadovaných postupů a dokumentů.

3.10 Boloňský proces a evropský rámec kvalifikací (ERK) podporují transparentnost a srovnatelnost vnitrostátních vzdělání, zejména vysokoškolského vzdělání. Ty se však nesmějí překrývat se směrnicí o uznávání odborných kvalifikací. Ve směrnici o uznávání odborných kvalifikací musí být tedy vyjasněno, že odborná kvalifikace může být uznána výlučně v souladu s ustanoveními této směrnice nebo v souladu se specifickými směrnicemi. Uznání odborné kvalifikace nesmí být ustanoveními evropského rámce kvalifikací ani usnadněno, ani ztíženo. Totéž platí pro vztah směrnice o uznávání odborných kvalifikací vůči evropským normám.

3.11 Směrnice o uznávání odborných kvalifikací se týká výlučně uznávání odborných kvalifikací, jež byly získány v některém z členských států. Evropská komise vytyčila v Agendě pro nové dovednosti a pracovní místa: evropský příspěvek k plné zaměstnanosti (5) cíl lepší integrace migrantů do trhu práce. Tohoto cíle má být dosaženo mj. odstraňováním překážek pro zaměstnávání, jež vznikají z důvodu zamítnutí uznat schopnosti a kvalifikace. Výbor vyzývá Evropskou komisi k přijetí opatření, jež by zjednodušila uznávání odborných kvalifikací získaných v třetích zemích.

4. Konkrétní připomínky

4.1 Evropský profesní průkaz

4.1.1 EHSV vítá vytvoření evropského profesního průkazu, jak je navrhován v článku 4a až 4e. Vytvoření evropského profesního průkazu ve spojení se systémem pro výměnu informací o vnitřním trhu v mnoha případech značně usnadní a urychlí postup uznávání.

4.1.2 Čl. 4a odst. 7 umožňuje vybírat poplatky za vydání evropského profesního průkazu. Komise je v rámci postupu v souladu s článkem 58a zmocněna ke stanovování kritérií pro výpočet a rozdělení poplatků. Náklady však nesmí přesáhnout výši, jež by žadatele odradila od využití postupu.

4.1.3 EHSV má silné výhrady vůči předpisu navrženému v čl. 4d odst. 5, podle nějž je evropský profesní průkaz považován za potvrzený, pokud příslušný orgán nerozhodne ve lhůtách stanovených v čl. 4d odst. 2 a 3. Příliš krátká lhůta pro příjímání rozhodnutí obnáší zpravidla jeden měsíc, při uložení vyrovnávacích opatření dva měsíce. To by mohlo příslušné orgány vést k zamítnutí uznání i tehdy, pokud by z důvodu nadměrného počtu žádostí či chybějících dodatečných informací nebyly schopny přijmout řádné rozhodnutí. Ve skutečnosti to nepovede k urychlení postupu, nýbrž k jeho zpomalení, a to z důvodu existence opravných prostředků, jichž lze proti takovému rozhodnutí využít.

4.1.4 Pokud by skutečně docházelo k mnoha případům, v nichž bude evropský profesní průkaz na základě čl. 4d odst. 5 uznán za platný, ohrožovalo by to bezpečnost a zdraví spotřebitelů a pacientů. Nelze totiž vyloučit, že evropský profesní průkaz tak bude žadateli v souladu s čl. 4d odst. 5 přiřknut neprávem. Kromě toho by bylo obtížné tyto neprávem přiznané platné evropské profesní průkaz později opět rušit.

4.1.5 Za účelem vyhovění zájmu žadatele a spotřebitelů se navrhuje uplatnit odvolání dle vnitrostátního práva. Členské státy by měly být ze směrnice povinny zaručit možnost odvolání. Možnými nástroji by mohl být nárok na správní rozhodnutí a nárok na náhradu škody. Tyto nároky by měly vzniknout pouze tehdy, pokud příslušný orgán v předepsané lhůtě záměrným neplněním nerozhodne kladně nebo neuloží vyrovnávací opatření.

4.1.6 Kromě toho by měly být lhůty pro příjímání rozhodnutí zvoleny tak, aby celkový postup (přezkum žádosti v domovském státě a uznání v hostitelském státě) netrval déle než 4 měsíce. Pokud se příslušný orgán hostitelského členského státu obrátí s žádostí o informace na příslušný orgán domovského státu, neměla by být v rozporu s čl. 4d odst. 3 věta 3 lhůta uplatňována.

4.1.7 Čl. 4e odst. 5 mj. stanoví, že držiteli evropského profesního průkazu jsou každé dva roky po vydání jeho průkazu podle čl. 4e odst. 5 připomínána jeho práva. Tato připomínka vede ke zvýšení administrativní zátěže, aniž by držiteli průkazu přinesla dodatečný prospěch. Jednorázové poučení je běžné a dostatečné.

4.1.8 Bezchybné fungování systému pro výměnu informací o vnitřním trhu je předpokladem pro dodržení uvedených postupů a lhůt. Výkonnost tohoto systému musí být při vstupu směrnice v platnost zaručena s ohledem na očekávaný vysoký počet žádostí. Výpadek systému pro výměnu informací o vnitřním trhu lze ve zde navrhovaném systému právní ochrany řešit mnohem lépe než v případě fiktivních povolení, jež je jako nesystémové třeba odmítnout.

4.1.9 Evropský profesní průkaz by neměl existovat pouze jako složka v systému pro výměnu informací o vnitřním trhu. Žadatel by měl po uznání svého profesního průkazu obdržet jeho tištěnou verzi. Tato tištěná verze by se používala jako průkaz totožnosti v rámci právních postupů. Z tohoto důvodu musí být stanoveny minimální požadavky za účelem ochrany proti padělání.

4.1.10 Dále nesmí mít tištěná verze evropského profesního průkazu neomezenou platnost. Jinak by mohla být tato verze průkazu zneužita, ačkoliv skutečnosti poskytnuté členským státům podle pododstavce 1 čl. 56 odst. 2 nebo na základě výstražného mechanizmu podle článku 56a výkon odborných činností zakazují. Tištěná verze by tedy měla po deseti letech a u povolání v oblasti zdravotnictví po pěti letech ztrácet platnost a držitelé by měli žádost podávat znovu. Platnost evropského profesního průkazu v systému pro výměnu informací o vnitřním trhu by však měla zůstat neomezena a omezená platnost tištěné verze by se na ni neměla vztahovat. Při zákazu výkonu povolání by měla být odebrána i tištěná verze průkazu.

4.2 Částečný přístup

4.2.1 Kodifikace částečného přístupu definovaná v článku 4f přebírá podmínky stanovené judikaturou Soudního dvora ve věci C-330/03. Jakékoliv omezení by bylo v rozporu s články 45 a 49 SFEU.

4.2.2 Praktická oblast působnosti částečného přístupu je minimální. Kodifikace nesmí vést k sociálnímu dumpingu.

4.3 I v případech čl. 5 odst. 1 písm. b) je nutné účinně zabránit zneužití. Za tímto účelem navrhuje EHSV vytvoření přísnějšího kontrolního mechanizmu.

4.4 Pátý pododstavec čl. 7 odst. 4 přebírá ustanovení předchozí úpravy, podle níž je možno službu poskytovat, pokud příslušný orgán nereaguje. Stejně jako v čl. 4d odst. 5 mají být upřednostněny jiné formy odvolání, jejichž pomocí lze docílit rozhodnutí orgánu (viz 4.1.3 n. výše).

4.5 V článku 11 se pro oblast působnosti směrnice o uznávání odborných kvalifikací určuje pět úrovní odborné přípravy. Tyto úrovně odborné přípravy nemají žádný vztah k evropskému rámci kvalifikací (ERK) nebo k evropskému systému kreditů pro odborné vzdělávání a přípravu (ECVET). V rámci definice minimálních požadavků v hlavě III kapitole III se poukazuje na kredity ECTS. Komise by měla za účelem lepší transparentnosti pro žadatele a příslušné orgány vyvinout postup, který by umožnil zařazení těchto pěti úrovní odborné přípravy do systémů ERK, ECVET a do evropského referenčního rámce pro zajišťování kvality v oblasti odborného vzdělávání a přípravy (EQAVET, doposud EQARF) a do boloňského a kodaňského procesu a odstranil by rozdíly a překrývání.

4.6 V případě zkoušky způsobilosti podle čl. 14 odst. 1 by členské státy měly podle čl. 14 odst. 7 tuto zkoušku provádět minimálně dvakrát za rok. Tato povinnost může vést k zátěži zejména malých členských států a obecně profesních skupin, v nichž existuje pouze nepatrný počet žadatelů. Vhodnější by bylo ustanovení, podle nějž by členské státy musely zajistit, že žádný žadatel nebude čekat na zkoušku způsobilosti déle něž šest měsíců ode dne jejího nařízení.

4.7 Úpravou čl. 31 odst. 1 je odborná příprava zdravotních sester a ošetřovatelů odpovědných za všeobecnou péči podmíněna ukončením všeobecného školního vzdělání v trvání dvanácti let. Totéž platí v souladu s čl. 40 odst. 2 pro odbornou přípravu porodních asistentek. EHSV poukazuje na to, že to nesmí vést k vyloučení méně kvalifikovaných mladých lidí z nabídky vzdělání. Vyzývá Evropskou komisi, aby dohlédla na to, že stanovené vysoké požadavky na kvalitu budou ve vhodném poměru k profesním požadavkům.

4.8 Čl. 24 odst. 2 snižuje minimální dobu základní lékařské odborné přípravy z šesti na pět let studia, ponechává však nejméně 5 500 hodin výuky. Zkrácení minimální doby odborné přípravy na pět let vede i při zachování stejného počtu hodin na základě nutné racionalizace k omezení teoretických a praktických vědomostí. Minimální doba odborné přípravy by měla z důvodu ochrany pacientů zůstat šest let. Zubaři považují pět let a 5 000 hodin za přiměřené.

4.9 Kapitola IIIA – Automatické uznávání na základě společných zásad odborné přípravy

4.9.1 Uznávání na základě společného rámce odborné přípravy či společné závěrečné zkoušky je třeba přivítat, neboť se tím podporuje mobilita poskytovatelů služeb a současně je jednotnou úrovní odborné přípravy zajištěna kvalita služeb.

4.9.2 Komise stanovuje v postupu podle článku 58a společný soubor znalostí, dovedností a schopností a kvalifikace, jež lze získat v rámci společného rámce odborné přípravy (čl. 49a odst. 3, čl. 49b odst. 3). Nesmí při tom dojít k poklesu na nejnižší úroveň odborné přípravy v Unii. Ve směrnici musí být stanoveny předpoklady postupu, postup a kritéria, podle nichž Komise o společném souboru rozhoduje.

4.9.3 Minimální usnášeníschopnost jedné třetiny všech členských států, v nichž soubor znalostí, dovedností a schopností musí být shodný (čl. 49a odst. 2 písm. c)), je příliš nízká. Hrozí tak, že se minimální standardy ohledně délky a kvality odborné přípravy ustálí na nejmenším společném jmenovateli. Minimální usnášeníschopnost by měl být zvýšena nejméně na 50 % + 1 členský stát. Vyloučí se tím nebezpečí tvorby většiny menšinou členských států a zajistí se přijatelnost společné zásady odborné přípravy.

4.9.4 Komise má na rozdíl od předchozího systému společných platforem v postupu dle článku 58a výlučné právo iniciativy. Právo iniciativy pro společné zásady odborné přípravy by mělo jako doposud náležet členským státům nebo profesním sdružením a organizacím, které jsou reprezentativní na vnitrostátní úrovni a na úrovni Unie.

4.9.5 Článek 55a usnadňuje uznávání placeného praktického výcviku absolvovaného v jiném členském státě domovským členským státem. EHSV vítá toto ustanovení, které podporuje mobilitu absolventů uvnitř Unie.

4.10 Dle čl. 57a odst. 4 mají všechny časové lhůty začínat od okamžiku, kdy je podána elektronická žádost u jednotného kontaktního místa. Z důvodu velmi krátkých lhůt stanovených ve směrnici (viz 4.1.3 výše) se zdá být řádné zpracování příslušnými orgány nanejvýš obtížné. EHSV však uznává nutnost souladu se směrnicí o službách.

V Bruselu dne 26. dubna 2012. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Viz sdělení Komise, Evropa 2020, Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, ze dne 3. března 2010, COM(2010) 2020 final.

(2) Sdělení Komise ze dne 23. listopadu 2010, COM(2010) 682 final, odstavec 2.

(3) Sdělení Komise Evropskému Parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 13. dubna 2011, Akt o jednotném trhu – Dvanáct nástrojů k podnícení hospodářského růstu a posílení důvěry – Společně pro nový růst, COM(2011) 206 final.

(4) Konstatování Evropské komise ve Zprávě o občanství EU za rok 2010 – Odstranit překážky pro výkon práv občanů EU, ze dne 27. října 2010, COM(2010) 603 final.

(5) Sdělení Komise ze dne 23. listopadu 2010, COM(2010) 682 final, odstavec 2.5.