Stanovisko Evropského výboru regionů Balíček předpisů týkajících se zadávání veřejných zakázek

(2018/C 387/07)

Zpravodaj: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/ELS), starosta města Cugir Odkazy: sdělení Zajistit lepší fungování zadávání veřejných zakázek v Evropě a pro Evropu, COM(2017) 572 final sdělení Podpora investic prostřednictvím dobrovolného posouzení ex ante aspektů zadávání veřejných zakázek pro velké projekty infrastruktury, COM(2017) 573 final doporučení Komise o profesionalizaci zadávání veřejných zakázek, C(2017) 6654 final

I. OBECNÉ PŘIPOMÍNKY

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ

1. konstatuje, že směrnice o zadávání veřejných zakázek z roku 2014 byly v mnoha členských státech provedeny teprve nedávno a orgány a hospodářské subjekty se jim ještě stále prostřednictvím školení a konzultací přizpůsobují. V této souvislosti poznamenává, že je zároveň třeba učinit větší pokrok u digitálního zadávání veřejných zakázek;

2. vyzývá Komisi, aby do tří let od provedení v každém členském státě důkladně posoudila, jak byla pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek provedena do vnitrostátního práva a jak jsou uplatňována, přičemž doporučuje víceúrovňový přístup. Domnívá se, že toto posouzení provádění pravidel by se mělo zaměřit na způsob jejich provádění na místní a regionální úrovni, vzhledem k tomu, do jaké míry se veřejné zakázky týkají orgánů na nižší než celostátní úrovni, které jsou klíčovými partnery ve fázi provádění, a na zhodnocení toho, do jaké míry nová pravidla zjednodušila nebo zkomplikovala právní předpisy v této oblasti za řádného provedení směrnic, usnadnila přístup malých a středních podniků k nabídkovým řízením, omezila byrokratické překážky a zvýšila míru využívání strategického zadávání veřejných zakázek. Rovněž je nutné posoudit, zda přispěla – a případně nakolik – ke zvýšení efektivnosti veřejných výdajů a ke zlepšení zaměstnanosti. V návaznosti na jednání v rámci pracovní skupiny pro subsidiaritu je VR připraven spolupracovat s ostatními evropskými institucemi při zajišťování lepší zpětné vazby o provádění politik EU na místní a regionální úrovni, aby legislativní práce Unie byla prospěšnější jejím občanům;

3. domnívá se, že strategické zadávání veřejných zakázek zavedené reformou z roku 2014 zvyšuje složitost postupů zadávání veřejných zakázek a že je možné, že bude nutné zajistit úředníkům odpovědným za zadávání těchto zakázek další vyškolení, aby se předešlo nejistotě ohledně zákonnosti přidávání dalších kritérií za účelem podpory inovačních, sociálních nebo environmentálních cílů. Zdůrazňuje, že každá nová iniciativa Komise v oblasti zadávání veřejných zakázek musí být pečlivě posouzena s cílem zohlednit místní podmínky a zabránit zvyšování administrativní zátěže zadavatelů;

4. vyjadřuje politování nad tím, že pravidla státní podpory, evropská účetní pravidla, jako je například ESA 2010, a praxe Komise de facto vyvíjejí tlak na to, aby bylo využíváno zadávání veřejných zakázek jako „ snadnější “ způsob dodržování pravidel hospodářské soutěže EU a zamezení problémům spojených s „nadměrnými náhradami“. V důsledku toho dochází k omezení svobody členských států organizovat své veřejné služby, zejména v sociální oblasti, což je v rozporu s ustanoveními článku 14 SFEU. Dále připomíná, že v rámci státní podpory neexistuje ekvivalent výjimky pro zakázky „in house“, s nimiž počítají pravidla pro zadávání veřejných zakázek, což vyvolává další tlak, nejistotu a narušuje řízení a v konečném důsledku zhoršuje plnění rozpočtu;

5. Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners (Kvalita veřejné správy – sada nástrojů pro pracovníky z praxe), vydání z roku 2017 povinny zapojit se do strategického zadávání veřejných zakázek s cílem dosáhnout lepších výsledků pro společnost, a to i v oblasti udržitelnosti a inovací, a že na orgány veřejné správy by se měla jako kogentní požadavek vztahovat povinnost komunikovat s dodavateli; je znepokojen skutečností, že dokument ( 1 ) , který vypracovala Komise, uvádí, že orgány veřejné správy jsou téměřzapojit se do strategického zadávání veřejných zakázek s cílem dosáhnout lepších výsledků pro společnost, a to i v oblasti udržitelnosti a inovací, a že na orgány veřejné správy by se měla jako kogentní požadavek vztahovat povinnost komunikovat s dodavateli;

6. v této souvislosti by rád zdůraznil, že zohlednění ekologických, sociálních a inovačních kritérií v rámci reformy z roku 2014 musí být v souladu se zásadou místní autonomie při organizaci veřejných služeb ponecháno na uvážení příslušného orgánu veřejné správy, přičemž je nutné se řídit, mimo jiné, kritérii vhodnosti a vyváženou analýzou jak z hlediska nákladů, tak z hlediska investic;

7. zdůrazňuje, že evropské orgány veřejné správy mohou využitím své kupní síly k výběru zboží, služeb a stavebních děl šetrných k životnímu prostředí významně přispět k udržitelné spotřebě a výrobě, k ekonomice účinněji využívající zdroje, a tudíž k provádění cílů udržitelného rozvoje s pomocí dobrovolného využití ekologických veřejných zakázek. Vítá v této souvislosti skutečnost, že Evropská komise vydala v roce 2017 příručku o veřejných zakázkách pro oběhové hospodářství ( 2 )

8. zdůrazňuje, že bylo schváleno právo veřejných orgánů na poskytování a přímou organizaci jejich služeb a že reforma z roku 2014 definovala koncepce „in-house“ a „spolupráce v rámci veřejného sektoru“. Veřejné zakázky jsou tedy pouze jedním z řady alternativních způsobů poskytování veřejných služeb, přičemž způsob jejich řízení by tím neměl být ovlivněn;

9. žádá Komisi, aby urychleně dokončila návrh týkající se zadávání veřejných zakázek podporujících inovace a příručku o sociálně odpovědném zadávání veřejných zakázek, aby se usnadnilo provádění příslušných právních předpisů v členských státech, zejména využívání kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky coby prvního kritéria pro zadání zakázky. V této souvislosti vyzývá Komisi, aby upřesnila, že se tím nemíní nejnižší cena;

II. POLITICKÁ DOPORUČENÍ

Pokud jde o sdělení Zajistit lepší fungování zadávání veřejných zakázek v Evropě a pro Evropu,

10. schvaluje myšlenku, že účinné řízení veřejných zakázek je nedílnou součástí kvality veřejné správy v celé EU, neboť jde o skutečně průřezovou veřejnou funkci, která prakticky pokrývá všechny veřejné orgány, od federálních ministerstev až po místní veřejné služby, což mu ve velké míře dodává reprezentativní charakter z hlediska kvality správy veřejných věcí ( 3 ) . Zadávání veřejných zakázek by proto mělo být zahrnuto do programu zlepšování právní úpravy EU;

11. konstatuje, že balíček je projednáván před uplynutím lhůt pro postupné zavedení nových pravidel týkajících se využívání digitálních nástrojů v rámci zadávání zakázek do října 2018. Proto se ještě uvidí, jestli nová pravidla týkající se elektronického zadávání veřejných zakázek splní stanovené cíle a zda budou zapotřebí další regulační úpravy;

12. domnívá se, že stávající právní předpisy týkající se zadávání veřejných zakázek kladou tak silný důraz na zajištění transparentnosti a strategického využívání veřejných zakázek, že je narušena účinnost postupu. Z tohoto důvodu je zadávání veřejných zakázek příliš zatěžující obzvláště pro menší místní a regionální orgány vyhýbají využívání veřejných zakázek, neboť se obávají procedurálních chyb nebo se zdráhají měnit tradiční modely veřejných zakázek nebo rozvíjet inovační veřejné zakázky, a proto by bylo zapotřebí vypracovat standardizované dokumenty pro zadávání veřejných zakázek;

13. zdůrazňuje, že složité postupy, jakož i chybějící standardizované dokumenty, zvýšily administrativní náklady na zadávání veřejných zakázek (jak pro kupující, tak pro prodávající) a že relativní snadnost, s jakou mohou být rozhodnutí o zadávání veřejných zakázek napadena u odvolacího soudu, vedla k velkému počtu soudních případů a mnohonásobným sporům. Právní předpisy členských států by při provádění cílů směrnic neměly zvyšovat složitost regulace, ani ji lineárně rozšiřovat pod stanovené limity, jak se tomu v některých členských státech stalo. Rostoucí počet případů žalob ze strany uchazečů podle směrnice o opravných prostředcích ukazuje, že Komise a členské státy musí podniknout rozhodné iniciativy, aby zabránily tomu, že budou zájemci o účast ve výběrových řízeních svá práva podle této směrnice zneužívat;

14. podobně konstatuje, že zadávání veřejných zakázek v oblasti inovací vyvolává další problémy v oblasti správy a soudržnosti, pokud jde o primární cíle zadávání veřejných zakázek a cíl nástroje inovační politiky. Inovace v oblasti veřejných zakázek rovněž znamená, že pro řešení mnohostranných jednání v rámci složitých projektů jsou zapotřebí vyšší koncepční, provozní a manažerské dovednosti, jakož i standardizované dokumenty;

15. Překážky investic na místní a regionální úrovni je zřejmé, že pravidla pro zadávání veřejných zakázek kladou značné nároky na města a regiony z hlediska investic, zejména kvůli složitosti, rozdílům ve vymezení pravidel nebo neefektivnosti zadávání veřejných zakázek, nadměrnému trvání a nejistotě ohledně soudního řízení v této souvislosti konstatuje, že analýza VR týkající se evropského semestru ukazuje, že veřejné zakázky představují častou překážku investic ( 4 ) . Ze studie VR na témaje zřejmé, že pravidla pro zadávání veřejných zakázek kladou značné nároky na města a regiony z hlediska investic, zejména kvůli složitosti, rozdílům ve vymezení pravidel nebo neefektivnosti zadávání veřejných zakázek, nadměrnému trvání a nejistotě ohledně soudního řízení ( 5 )

16. domnívá se, že tvrzení obsažené ve sdělení, podle něhož se v 55 % nabídkových řízení zakázka nadále přiděluje na základě nejnižší ceny, může být zavádějící, neboť reforma v roce 2014 výrazně rozšířila možnost zohlednit při zadávání veřejných zakázek strategická kritéria, přičemž nový legislativní rámec byl do vnitrostátního práva proveden až v roce 2016. Toto období dosud neumožnilo úplné posouzení dopadu nového rámce. Výbor dodává, že zadání zakázky na základě nejnižší ceny neznamená, že v konkrétním zadávacím řízení nebyly zohledněny sociální nebo environmentální cíle: příslušné specifikace mohou ve skutečnosti uvádět strategická kritéria, například když plně zohlední určitá environmentální nebo energetická kritéria. V těchto případech byla zakázka zadána za nejnižší cenu a současně byla v souladu s pravidly EU plně zohledněna všechna strategická kritéria;

17. „Strategické využití zadávání veřejných zakázek k podpoře environmentálních, sociálně odpovědných a inovačních politik“ regionální a místní orgány dodržují celou řadu postupů v oblasti strategického zadávání veřejných zakázek (např. Španělsko), což platí i pro veřejnoprávní subjekty, jako jsou školy, univerzity a veřejné nemocnice; v této souvislosti odkazuje na příslušnou studii pro GŘ pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky ( 6 ) , která zdůrazňuje, že(např. Španělsko), což platí i pro veřejnoprávní subjekty, jako jsou školy, univerzity a veřejné nemocnice;

18. zdůrazňuje, že při přijímání nových směrnic o zadávání veřejných zakázek byla podpora malých a středních podniků zdůrazněna jako jeden z pěti hlavních bodů reformy veřejných zakázek. Průzkum z roku 2016 o držitelích ceny VR „Evropský podnikatelsky zaměřený region“ však ukazuje, že stupeň zjednodušení ještě není pro zvýšení přístupu malých a středních podniků k veřejným zakázkám dostačující ( 7 ) . Konstatuje, že zadávání veřejných zakázek má pro malé a střední podniky zásadní význam a že jejich zájmy by měly zaujímat ústřední místo v politice v oblasti zadávání těchto zakázek a při jejím provádění;

19. Podpora růstu a soudržnosti v příhraničních regionech EU pokud jde o přeshraniční zadávání veřejných zakázek, zdůrazňuje, že ze sdělení Komise nazvaného ( 8 ) přijatého dne 20. září 2017 je zřejmé, že hlavní příčinou mnoha přeshraničních problémů je rozdílnost právních předpisů ve vnitrostátních právních a správních systémech. Normy stanovené právem Unie se v různých členských státech často zavádí s různou mírou přísnosti. V důsledku toho mohou v případě, kdy se podél vnitřních hranic střetnou dva různé systémy, vznikat komplikace – někdy dokonce právní nejistota – a s tím spojené dodatečné náklady;

20. proto znovu opakuje své pevné přesvědčení, že pozornost Komise musí být v této fázi zaměřena především na provádění směrnic pro rok 2014, protože i v případě evropského právního rámce je členským státům v otázce provádění předpisů v jejich vnitrostátním právu ponechávána určitá flexibilita a prostor pro vlastní uvážení, což by mohlo například omezit přístup malých a středních podniků k veřejným zakázkám nebo k přeshraničnímu zadávání veřejných zakázek;

21. považuje za rozhodující iniciativu zaměřenou na provedení zvyšování transparentnosti, integrity a kvality údajů a zejména podpůrnou iniciativu zaměřenou na podporu vytváření veřejně přístupných registrů smluv . Komise však musí příslušným orgánům pomoci nejen praktickými příklady/osvědčenými postupy, ale zejména přijetím standardizovaných dokumentů, formulářů a zadávací dokumentace, jako tomu již je u jednotného evropského osvědčení pro veřejné zakázky, které jim pomohou splnit požadavky na transparentnost, aniž by se usnadnila koluze šířením informací, které přesahují požadavky právních předpisů;

22. podobně podporuje také doplňkovou iniciativu Komise týkající se provádění opatření v oblasti poskytování poradenství k praktickému uplatňování nových ustanovení o integritě a k důvodům pro vyloučení souvisejícím s koluzí a zřízení databáze nesrovnalostí jako krok správným směrem a domnívá se, že prioritou vlád musí být zvýšení obecné informovanosti úředníků v oblasti zadávání veřejných zakázek prostřednictvím vhodných školení a jejich vybavení nástroji k předcházení, odhalování a řešení protiprávního jednání podniků, jako je korupce, koluze a praní špinavých peněz;

23. domnívá se, že návrh Komise zajišťovat v rámci úsilí o vybudování rozsáhlého partnerství založeného na spolupráci dobrovolné strukturované dialogy o zadávání veřejných zakázek, které by byly případně zcela v souladu s procesem evropského semestru, je krok správným směrem, ač jen za určitých podmínek . Vzhledem k tomu, že subjekty, které jsou zapojeny do partnerství, by na sebe měly brát dobrovolné závazky, musí být od počátku jasné, že tito partneři musí mít patřičnou legitimitu. Současně by neměla být dotčena skutečnost, že směrnice o zadávání veřejných zakázek z roku 2014 dala místním orgánům volnost rozhodovat o zohledňování ekologických, sociálních a inovačních kritérií a mělo by být zajištěno, že v rámci tohoto partnerství budou odpovídajícím způsobem zastoupeni sociální partneři;

24. konstatuje, že jak uvedla Komise, orgány na všech úrovních a zúčastněné strany dokáží nejlépe stanovit obsah a úroveň svých závazků. Zdůrazňuje však, že není jasné, zda budou do navrhovaných strukturovaných dialogů zapojeny místní a regionální orgány, jak by zapojeny být měly, nebo zda v tomto procesu budou jedinými partnery Komise Evropský parlament a Rada;

Pokud jde o doporučení Komise o profesionalizaci zadávání veřejných zakázek,

25. vítá doporučení Komise, podle něhož mají orgány veřejné správy zajistit, aby bylo zadávání veřejných zakázek účinnější a přístupnější a aby se využily k podpoře inovací a digitalizace. Vyzývá členské státy k tomu, aby se zasadily o urychlenou digitalizaci postupů a zavedení elektronických postupů ve všech důležitých fázích, a sice od zveřejnění oznámení přes přístup k nabídkám a předkládání až po posuzování, zadání zakázky, objednávku, fakturaci a platbu;

26. domnívá se, že regulace a iniciativy Komise v této oblasti a z toho vyplývající administrativní zátěž pro veřejné orgány musí být přiměřená podílu nadlimitních veřejných zakázek EU v rámci všech postupů zadávání veřejných zakázek v kterémkoli členském státě, včetně veřejných zakázek, které stanoveného limitu nedosahují, a že Komise musí dbát na to, aby tuto přiměřenost zaručila;

27. odmítá jakýkoli druh závazných pokynů pro školení a vzdělávání administrativních pracovníků, neboť tato pravidla by mohla narušit svrchovanost členských států, regionů a místních orgánů, pokud jde o organizaci těchto správních orgánů;

28. Přidaná hodnota předběžných podmínek v Evropských strukturálních a investičních fondech , zveřejněný dne 31. března 2017 odkazuje na pracovní dokument útvarů Komise nazvaný, zveřejněný dne 31. března 2017 ( 9 ) , v němž se uvádí, že předběžné podmínky přispěly k transpozici a provádění příslušných právních předpisů EU a k řešení překážek, které brání investicím EU a cílům politiky EU, a že vedly k politickým reformám a vydání doporučení pro jednotlivé země;

29. domnívá se, že tyto iniciativy Evropské komise jsou zásadní pro úspěšné provádění rámce EU pro zadávání veřejných zakázek, ale domnívá se, že účinnost všech těchto nástrojů/iniciativ by měla být podrobně vyhodnocena, že musí být zviditelněna součinnost a doplňkovost a že doplňková opatření musí být náležitě odůvodněna, aby se zabránilo zavádění zbytečné administrativní zátěže pro místní a regionální orgány;

30. vyjadřuje politování nad tím, že není dostatečně připomenuto, že v rámci celkové politické strategie a politik zaměřených na podporu zadávání sociálních a ekologických veřejných zakázek a zajištění toho, aby se, v co nejširším slova smyslu, veřejné prostředky vynakládaly správným způsobem, by mělo dojít k profesionalizaci. Domnívá se, že profesionalizace veřejných kupujících by neměla být vnímána odděleně od řádné správy věcí veřejných/profesionalizace obecně při využívání a poskytování odpovídajících místních služeb;

31. obdobně zdůrazňuje, že v případě veřejných služeb by bylo v mnoha případech lepší zachovat služby poskytované vlastními silami nebo využít alternativy k veřejným zakázkám;

32. vítá, že návrh nařízení ze dne 7. června 2018, který vypracovala Komise a kterým se zavádí program pro jednotný trh, stanoví možnost „podporovat opatření k zajištění širšího uplatnění strategického zadávání veřejných zakázek, profesionalizace veřejných kupujících, lepšího přístupu malých a středních podniků na trhy s veřejnými zakázkami, větší transparentnosti, integrity a lepších údajů, intenzivnější digitální transformace zadávání zakázek a prosazování společného zadávání veřejných zakázek prostřednictvím posílení partnerského přístupu s členskými státy, zlepšení shromažďování a analyzování údajů, mimo jiné prostřednictvím vývoje specializovaných nástrojů IT, podpory výměny zkušeností a osvědčených postupů, poskytování pokynů, uzavírání přínosných obchodních dohod, posilování spolupráce vnitrostátních orgánů a zahajování pilotních projektů“ ( 10 )

33. konstatuje, že je zapotřebí více pokynů ohledně elektronických formulářů a postupů elektronického zadávání zakázek, aby se zabránilo tomu, že vnitrostátní přístupy budou v rozporu s přístupem EU a místní a regionální orgány nebudou mít jistotu, kdy a jak mají jednotlivé formuláře a postupy používat. Zdůrazňuje pozitivní úlohu, kterou mohou plnit znalostní centra při usnadňování náležitého provádění a výkladu práva a právních předpisů EU tím, že budou místním a regionálním orgánům a jejich sdružením zprostředkovávat bezplatné informace a poradenství;

34. podporuje názor federace Housing Europe, podle níž je klíčovým faktorem profesionalizace a inovací při zadávání veřejných zakázek vypracování evropského katalogu řešení v podobě standardizovaných dokumentů, od technických řešení požadavků v oblasti klimatu a energetiky po inovativní řešení sociálních výzev. Takovýto celoevropský katalog, spravovaný generálním ředitelstvím pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky (GŘ GROW) Evropské komise, by měl vycházet z odborných zkušeností a osvědčených postupů shromážděných evropskými federacemi, umožnil by případnou standardizaci postupů a snížil počet žalob ( 11 )

Pokud jde o sdělení Podpora investic prostřednictvím dobrovolného posouzení ex ante aspektů zadávání veřejných zakázek pro velké projekty infrastruktury,

35. je spokojen s dobrovolným charakterem mechanismu ex ante a věří, že tento mechanismus bude obzvláště důležitý pro udělování koncesí, které poprvé podléhají harmonizovanému režimu EU;

36. je rovněž přesvědčen, že mechanismus ex ante bude hrát klíčovou úlohu při snižování rizika průtahů a překročení nákladů, což je riziko vyvolané obtížemi při zadávání veřejných zakázek na velké přeshraniční projekty;

37. vyzývá Komisi, aby zajistila, že při zveřejňování informací na stránkách prostřednictvím mechanismu ex ante a při zveřejňování informací prostřednictvím mechanismu oznamování a mechanismu výměny informací budou chráněna obchodní tajemství a bude zachována důvěrná povaha informací, které by mohli zájemci z řad dodavatelů použít pro narušení hospodářské soutěže;

38. očekával by větší jasnost, pokud jde o odpovědi Komise na žádosti asistenční služby, která by si měla být vědoma příslušných důsledků, a pokud jde o mechanismus oznamování možného následného soudního řízení souvisejícího se zadáváním veřejných zakázek. Vyzývá Komisi, aby objasnila, jak by mechanismus ex ante mohl řešit některé problémy způsobené nárůstem počtu žalob podaných podle směrnice o opravných prostředcích.

V Bruselu dne 5. července 2018. předseda Evropského výboru regionů Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) K dispozici zde.

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pubs_en.htm.

(3) Evropská komise, Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners (Kvalita veřejné správy – sada nástrojů pro pracovníky z praxe), vydání z roku 2017, k dispozici zde.

(4) Evropský výbor regionů, Evropský semestr 2017. VR, Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication (Územní analýza zpráv o jednotlivých zemích a související sdělení), zpráva koordinačního výboru platformy pro monitorování strategie Evropa 2020, k dispozici zde.

(5) Evropský výbor regionů, Obstacles to investments at local and regional level (Překážky investic na místní a regionální úrovni), studie, 2016, k dispozici zde.

(6) Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies (Strategické využití zadávání veřejných zakázek k podpoře environmentálních, sociálně odpovědných a inovačních politik), studie pro GŘ pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky, zveřejněná dne 15. června 2016, k dispozici zde.

(7) Evropský výbor regionů, Report on the Survey of EER Regions: How to make life easier for SMEs? (Zpráva o průzkumu mezi evropskými podnikatelsky zaměřenými regiony: jak ulehčit život malým a středním podnikům?), 2016, Brusel, s. 4–5.

(8) K dispozici zde.

(9) K dispozici zde; další informace k dispozici zde.

(10) COM(2018) 441 final.

(11) K dispozici zde.