[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 6.12.2006

KOM(2006) 767 v konečném znění

REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT

O PROVÁDĚNÍ SMĚRNICE 94/62/ES O OBALECH A OBALOVÝCH ODPADECH A JEJÍM VLIVU NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ A NA FUNGOVÁNÍ VNITŘNÍHO TRHU [SEK(2006) 1579]

ÚVOD

V době, kdy byla přijata směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech (dále jen „směrnice o obalech“), bylo k dispozici jen málo informací o nákladech a přínosech nakládání s obaly a obalovými odpady. Tyto informace začaly být shromažďovány v době, kdy začal být kladen důraz na analýzu nákladů a přínosů a na posuzování dopadů, tedy před zahájením poslední revize směrnice o obalech. V té době se však analýza nákladů a přínosů zaměřovala na účinky revidované směrnice, tj. na účinek zvýšené recyklace. Byly vypočteny náklady a přínosy zvýšené recyklace z úrovní recyklace v roce 1998 v poměru k optimálním mírám recyklace.

Během legislativního procesu vyzval Evropský parlament a Rada Komisi, aby předložila úplnější hodnocení celkového dopadu směrnice ve zprávě o provádění směrnice o obalech a jejím vlivu na životní prostředí a na fungování vnitřního trhu[1]. Tato zpráva by rovněž měla posoudit, jaká jsou možná další opatření týkající se prevence v oblasti obalů, a zabývat se jinými podobnými otázkami v rámci šestého akčního programu pro životní prostředí.

Tato zpráva přináší dodatečné posouzení aspektů směrnice týkajících se životního prostředí, ekonomických, sociálních problémů a problémů vnitřního trhu a zhodnocení potřeby doplňujících opatření pro prevenci a recyklaci obalových odpadů a pro volný pohyb obalů na vnitřním trhu.

Zpráva rovněž zohledňuje sdělení o tematické strategii pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci[2] a návrh na revizi rámcového právního předpisu o odpadech[3] přijatý Komisí dne 21. prosince 2005.

1. DODATEčNÉ POSOUZENÍ VLIVU SMěRNICE O OBALECH

Aby bylo možno připravit tuto zprávu, byly zadány dvě studie: jedna o vlivu na životní prostředí, o ekonomickém a sociálním vlivu[4] a druhá o aspektech směrnice týkajících se vnitřního trhu[5]. V rámci obou studií se uskutečnily intenzivní konzultace se zúčastněnými stranami, což je doloženo na webové stránce Komise[6]. Evropská agentura pro životní prostředí navíc připravila pilotní studii o účinnosti systémů nakládání s obalovými odpady ve vybraných zemích[7].

Pokud to bylo možné, obsahují studie informace o všech 25 členských státech. Velká část úkolů se však zaměřila na hodnocení provádění směrnice v minulosti, když deset nových členských států dosud nebylo členy Evropské unie. Informací o nakládání s obalovými odpady v nových členských státech před přistoupením je málo. Velká část analýzy se proto musela omezit na patnáct členských států EU, které byly členy před 1. květnem 2004 (dále jen „EU-15“).

Tato část zprávy přináší shrnutí výsledků uvedených studií a jejich hodnocení Evropskou komisí. Podrobnější vysvětlení je uvedeno v příloze této zprávy.

1.1. Celkový dopad v oblasti obalů

Obaly představují relativně malou část toků výrobků a odpadů, ale nikoliv nedůležitou. V roce 2002 bylo v EU-15 vyprodukováno asi 66 milionů tun obalových odpadů . To je přibližně 5 % celkové produkce odpadů. Obalový odpad představuje asi 17 % komunálního odpadu z hlediska hmotnosti[8] a 20 až 30 % z hlediska objemu[9]. Hmotnost však není nejlepším ukazatelem dopadů obalových odpadů a obalů na životní prostředí během jejich životního cyklu. Celkový dopad obalů na životní prostředí se řádově pohybuje od jednoho do několika procent celkového hospodářství. Emise skleníkových plynů související se spotřebou obalů v EU-15 se například ročně odhadují na přibližně 80 milionů tun ekvivalentu CO2[10]. To jsou přibližně 2 % celkových emisí skleníkových plynů v EU-15. Podíl vlivu obalů na životní prostředí je srovnatelný s jinými vlivy, jako např. acidifikací, jemnými částicemi a eutrofizací.

1.2. Recyklace obalů, využití, spalování ve spalovnách odpadů s energetickým využitím[11]

Recyklace obalů[12] nepředstavuje novou možnost nakládání s odpady. U některých částí obalů byla recyklace prováděna vždy, protože to bylo levnější než jejich odstraňování. Značná část obalů byla recyklována v důsledku vnitrostátních právních předpisů a programů i předtím, než nabyla účinku směrnice o obalech. V roce 2002 bylo z 66 milionů tun obalového odpadu recyklováno asi 36 milionů tun, neboli 54 % . Ve srovnání s rokem 1997 se jedná o nárůst o 9 milionů tun a zvýšení míry recyklace o 8 %. K tomuto nárůstu došlo hlavně v členských státech, kde byla míra recyklace původně nízká. Využití obalů a spalování ve spalovnách s energetickým využitím se zvýšilo z 31 milionu tun neboli 52 % v roce 1997 na 41 milionů tun neboli 62 % v roce 2002.

V roce 2002 bylo v EU-15 dosaženo všech 75 různých cílů[13] .

Recyklace a využití obalových odpadů vedlo k pozitivním environmentálním účinkům na většinu parametrů. Mezi ně patří úspory skleníkových plynů ve výši přibližně 25 milionů tun ekvivalentu CO 2 (asi 1 milion tun jako přímý důsledek směrnice o obalech) a úspory zdrojů ve výši přibližně 10 milionů tun ropného ekvivalentu (asi 3 miliony tun jako přímý důsledek směrnice o obalech) v důsledku recyklace a využití obalových odpadů ve srovnání se scénářem, kdy byl veškerý obalový odpad odeslán na skládku nebo ke spálení bez energetického využití, což odpovídá přibližně 0,6 % celkových emisí skleníkových plynů v EU-15 v roce 2002, nebo množství mezi jednou třetinou a polovinou celkových emisí skleníkových plynů v zemích, jako je Dánsko, Irsko nebo Švédsko. Vzhledem k tomu, jak je obtížné dosáhnout cíle Kjótského protokolu, kterým je 8% snížení, se jedná o významný příspěvek. Jiné velké environmentální přínosy se týkají snížení emisí částic, omezení acidifikace a omezení obtěžujících účinků na obyvatele (hluk z dopravy, pachy, vizuální znečištění atd., které ovlivňují obyvatelstvo žijící v okolí skládek a spaloven).

Recyklace vyplývající ze směrnice o obalech a vnitrostátních programů a právních předpisů není o moc nákladnější než odeslání téhož materiálu na skládku. Celkové náklady na nakládání s obalovými odpady[14] v roce 2001 byly vyčísleny ve třech scénářích. Ve scénáři odpovídajícímu skutečné míře recyklace a využití v roce 2001 byly náklady odhadnuty na 6,6 až 6,8 miliardy EUR. Ale i ve scénáři s nulovou recyklací obalů a s jeho 100% odstraněním by náklady na odstranění byly přibližně 6,1 miliardy EUR. Ve scénáři s pravděpodobnou mírou recyklace obalů, pokud by nepůsobila směrnice o obalech, byly celkové náklady na nakládání s obalovými odpady odhadnuty na 6,6 miliardy EUR. Vezmeme-li v úvahu nepřesnost takovýchto odhadů, dá se dojít k závěru, že dodatečné náklady spojené s povinnostmi ohledně recyklace uvedenými ve směrnici o obalech nejsou vyšší než několik set milionů eur ročně . Tyto dodatečné náklady budou pravděpodobně narůstat méně, jak bude provádění právních předpisů EU zlepšovat podmínky v oblasti životního prostředí, za kterých se v EU uskutečňuje odstraňování odpadů, např. v důsledku provádění směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů[15].

Náklady na snížení ekvivalentu CO2 prostřednictvím recyklace obalů o 1 tunu se zvýšily z 12 EUR/t v roce 1997 na 23 EUR/t v roce 2001 (ve srovnání s tržními cenami při obchodování s emisemi, které se u CO2 od října 2005 do října 2006[16] pohybovaly přibližně mezi 9 až 12,5 EUR/t). Vzhledem k tomu, že recyklace obalů může znamenat i jiné přínosy pro životní prostředí, může být s relativně velkou mírou jistoty klasifikována jako jedna z nejhospodárnějších možností z hlediska nákladů, jak snížit emise CO 2 a jiné dopady na životní prostředí . Mezi jednotlivými obalovými materiály a jejich použitím však existují značné rozdíly. Studie rovněž ukazují, že zvyšování cílů v oblasti recyklace nad současnou úroveň by nebylo z hlediska nákladů hospodárné[17]. Geografické rozdíly mezi členskými státy ovlivňují výsledky nákladové efektivnosti jen do menší míry.

Dopad na některá průmyslová odvětví a soukromý sektor však může být větší, než naznačují výše uvedené hodnoty, protože směrnice předpokládá přesun nákladů na nakládání s odpady z veřejného (zejména místní orgány) do soukromého sektoru (v současné době spolufinancování nakládání s obalovými odpady) a interní správní náklady hrazené společnostmi nejsou do výše uvedených odhadů započteny.

Míra přímé a nepřímé zaměstnanosti vytvořené v první fázi v odvětví zabývajícím se využíváním obalů a recyklací se odhaduje na 42 000 pracovních míst na plný pracovní úvazek Toto číslo je třeba srovnat s možnými ztrátami pracovních míst v odvětví odstraňování odpadu v důsledku makroekonomických účinků (finanční prostředky vynaložené na recyklaci nemohou být vynaloženy na jiné hospodářské činnosti – tyto účinky se budou snižovat spolu s nárůstem nákladů na odstraňování odpadu). Není jasné, na kolik pracovních míst mohou mít tyto účinky vliv. Pokud jde o zaměstnanost, bude bilance celkově pravděpodobně neutrální nebo lehce pozitivní .

Hlavním dopadem povinností ohledně recyklace uvedených ve směrnici o obalech na vnitřní trh byla stabilizace trhu sběru a recyklace. Rozdíly mezi členskými státy ve financování recyklace se do určitě míry vyrovnaly, protože všechny členské státy zavedly mechanismus financování na podporu recyklace obalů. V poslední době problémy vnitřního trhu narůstají vzhledem k vzájemně si odporujícím interpretacím dobrovolnosti či nedobrovolnosti zavedení identifikačních systémů pro materiály v souladu s článkem 8 směrnice o obalech a rozhodnutí 97/129/ES.

1.3. Prevence v oblasti obalů

Prevence v oblasti obalů u zdroje je mnohem složitější než recyklace. Jednou z dostupných možností, jak naložit s odpady, je recyklace spolu s jinými možnostmi, jako je využití nebo odstranění odpadů. Prevence nejen ovlivňuje celý životní cyklus obalu od získání suroviny až po jeho odstranění, ale také životní cyklus balených produktů. Podstatnějších změn v objemech obalů uváděných na trh lze dosáhnout pouze změnami v modelu výroby, spotřeby a distribuce. To se odráží v omezeném úspěchu všech dosud přijatých preventivních opatření. Přestože se zdá, že došlo k určitému přerušení souvislosti mezi vytvářením obalových odpadů a růstem HDP, ve většině členských států se absolutní množství obalových odpadů zvyšuje. Preventivní opatření, jako systémy vynucování základních požadavků, preventivní plány v oblasti obalů a silné systémy odpovědnosti výrobce, možná do určité míry měla vliv na snížení vytváření obalů. Celkové modely vytváření obalových odpadů se však od sebe mezi členskými státy používajícími rozdílné nástroje prevence a členskými státy, které tyto nástroje nepoužívají, výrazně neliší.

Evropský parlament nastolil otázku užívání indikátoru vlivu obalů na životní prostředí (Packaging Environmental Indicator – PEI) pro účely politiky v oblasti obalů. Tento indikátor je koncepčním nástrojem, který měří vliv obalů na životní prostředí a přináší jednoduchý výsledek umožňující zlepšení v oblasti obalů a usnadnění výběru mezi různými systémy balení. Hlavní výhoda PEI spočívá v tom, že poskytuje vodítko, pokud jde o klíčové vlivy na životní prostředí, které je třeba zvážit při posuzování životního cyklu a v přístupech založených na úvahách o životním cyklu. Nicméně z praktického hlediska je obtížné využívat PEI pro zjišťování jednotlivých údajů, které by mohly být použity pro zdůvodnění upřednostňování jednoho typu obalu před jiným nebo pro informování spotřebitelů. Proto by zřejmě bylo vhodné zaměřit se na potenciální využití PEI jako vodítka pro společnosti využívající přístupy k životnímu cyklu spíše než na snahy na základě tohoto nástroje vypočítat jednotlivá čísla. Takovéto použití PEI by mohlo být začleněno do rámce budoucího postupu posuzování shody.

Nezdá se, že by současné úrovně těžkých kovů a jiných nebezpečných látek přítomných v obalech představovaly nějaké zvláštní riziko pro zdraví a životní prostředí. Proto zřejmě není pravděpodobné, že by další omezování limitů pro těžké kovy bylo pro zdraví a životní prostředí význačným přínosem.

Cíle prevence se mohu zdát lákavější vzhledem ke své zdánlivé jednoduchosti. Jejich provádění je však spojeno s řadou problémů, které jsou neméně složité jako jiná opatření. Zejména cíle spojené s hmotností by znevýhodňovaly sice těžší, ale nikoli nutně k životnímu prostředí méně šetrné obalové materiály. Cíle aplikované stejným způsobem na všechny výrobce by znevýhodňovaly ty výrobce, kteří již používají co nejmenší množství obalů. Pro tyto výrobce by další snižování množství mohlo vést k rozsypání či rozlití výrobku, což by pravděpodobně způsobilo mnohem větší škodu na životním prostředí, než jaký by byl přínos vzhledem k úsporám na obalu.

Cíle týkající se zákazu budování skládek a snížení počtu skládek mají při přesměrování toků odpadů podobný účinek jako cíle v oblasti recyklace obalů. Je však třeba je vnímat z hlediska toho, jaká možnost nakládání s odpady by se mohla využít následně pro dosažení nejvyššího přínosu v oblasti životního prostředí. Cíle v oblasti recyklace nemohou být jednoduše nahrazeny zákazem budování skládek a snížením počtu skládek, pokud by to mělo za následek vyšší spalování na úkor recyklace a celkového přínosu směrnice pro životní prostředí.

2. VLIV NA VNITřNÍ TRH

Směrnice způsobila, že došlo k výraznému sbližování mezi mírami recyklace členských států, a postup oznamování umožnil vyřešit mnoho otázek spojených s vnitřním trhem předtím, než se z nich stal skutečný problém. Přes skutečnost, že cílem směrnice je přispět k fungování vnitřního trhu a omezit překážky obchodní povahy, nebylo těchto cílů dosud plně dosaženo u všech druhů obalů. Minulé zkušenosti a probíhající případy ukazují, že jednostranná opatření přijatá v různých členských státech stále představují problém, protože požadují, aby tržní subjekty přizpůsobovaly obaly požadavkům jednotlivých členských států, čímž mohou jen obtížně využívat obchodních příležitostí v rámci vnitřních trhů a prodávat tentýž produkt v tomtéž balení na různých trzích. Zejména řízení pro porušení povinností v odvětví nápojů ukazují, že vnitrostátní opatření mohou vést k narušení hospodářské soutěže a v některých případech k rozdělení vnitřního trhu, což je v rozporu s cíli směrnice. Odvětví obalů nápojů signalizuje, že takový vliv mají systémy povinných vratných záloh na neplnitelné nádoby (např. v Německu). Německý případ rovněž ukazuje, že fáze přechodu z jednoho systému vratných záloh na jiný je pro tržní subjekty kritická, neboť právní i faktická nejistota může vést k destabilizaci trhu. Kromě toho může využití zdaňování v rámci politiky v oblasti obalů narušit vnitřní trh, pokud jsou daně použity způsobem, který chrání místní výrobce.

Komise je povinna reagovat na veškerá opatření, která hrozí narušením fungování vnitřního trhu a nejsou opodstatněná hledisky životního prostředí, a nadále bude hodnotit potřebu vysvětlovat či měnit ustanovení článků 5 a 7 směrnice o obalech, aby usnadnila volný pohyb zboží na vnitřním trhu.

Komise se rovněž domnívá, že k vytvoření stejných podmínek bude nadále přispívat i účinné vynucování základních požadavků. Nedostatečný pokrok v oblasti základních požadavků představuje velký problém při provádění směrnice, pokud jde o vnitřní trh. Všechny členské státy řádně transponovaly základní požadavky, ale pouze tři členské státy (Spojené království, Francie a Česká republika) zavedly vynucovací mechanismus. Vynucování základních požadavků přinese další prospěch v oblasti prevence, recyklace a omezování nebezpečných látek v obalech. Ukázalo se, že země sledující shodu s základními požadavky (Francie a Spojené království) dosáhly podobné úrovně při přerušení souvislosti mezi nárůstem používání obalů a HDP jako země, které uskutečnily preventivní plány v oblasti obalů (např. Belgie a Španělsko).

Z těchto důvodů Komise opět zdůrazňuje svůj závazek podpořit řádné provádění základních požadavků, pokud jde o článek 9 a článek 18 směrnice. Kromě toho by členské státy mohly využít vynucování základních požadavků jako priority v přípravě svých preventivní programů v oblasti odpadů.

A na závěr, přes dosud dosažené výsledky je stále třeba objasnit zbývající nejasnosti ohledně některých definic obalů a ohlašovacích postupů, a to i s ohledem na zajištění stejných podmínek pro všechny hospodářské subjekty. Komise bude při řešení těchto otázek nadále pokračovat ve spolupráci s členskými státy.

3. OPAKOVANÉ POUžÍVÁNÍ OBALů

Systémy opakovaného používání obalů fungují velmi úspěšně u přepravních obalů. Velká část diskuze o opakovaném používání obalů v Evropské unie se však zaměřuje na opakovaně použitelná spotřebitelská balení nápojů (zhruba 20 % hmotnostních všech obalů[18]). Otázka, zda a do jaké míry dávat přednost spotřebitelským balením nápojů před jednorázovými obaly, je předmětem živé diskuze. Na toto téma se uskutečnily i mnohé studie o posuzování životního cyklu. Pokud jde o základní vzorce výsledků, panuje značná shoda, ale do určité míry se liší absolutní hodnoty. Většina studií došla k závěru, že opakovaně použitelné obaly jsou lepší v situacích, kde se jedná o kratší dopravní vzdálenosti a vysokou míru návratnosti, a jednorázové obaly jsou lepší u obecně delších dopravních vzdáleností a nízké míry návratnosti.

Na základě toho se zdá, že v současné době není na úrovni Společenství ani možné, ani vhodné navrhnout harmonizovaná opatření na podporu opakovaně použitelných spotřebitelských balení nápojů.

Existují však důkazy o tom, že odvětví nápojů na vnitřním trhu se stále více rozděluje v důsledku jednostranných opatření přijímaných na úrovni členských států s cílem nastolit environmentální otázky, pokud jde o obaly. Systémy opakovaného plnění se mohou například obtížněji používat na velké vzdálenosti a mohou vést k dalším nákladům pro dovozce, kteří musejí přizpůsobovat své obaly specifikacím podle jednotlivých trhů členských států. Obecně jsou přiměřeně vypracovaná vnitrostátní opatření na podporu opakovaně použitelných obalů pro životní prostředí přínosem. Na druhé straně mohou tato opatření ovlivňovat vnitřní trh. Nalezení správné rovnováhy mezi hospodářskými a environmentálními zájmy zůstává jedním z hlavních úkolů tohoto odvětví. Pokud jde o balení nápojů, bude proto Komise nadále hodnotit potřebu vysvětlovat či měnit ustanovení článků 5 a 7 směrnice o obalech, aby usnadnila jejich volný pohyb na vnitřním trhu.

4. POTřEBA DOPLňUJÍCÍCH OPATřENÍ

Směrnice o obalech přispěla ke snížení environmentálního dopadu na využívání přírodních zdrojů prostřednictvím prevence, opakovaného použití a recyklace obalů. Vytvořila rovněž stabilnější hospodářský rámec pro oddělený sběr obalových odpadů a jejich recyklaci a využití. Tím vytvořila obchodní příležitosti a řadu nových pracovních míst. Další plány na přezkoumání směrnice by se měly zaměřit na zachování a zvýšení uvedených zisků při současném zlepšování účinnosti nakládání s obaly a obalovými odpady prostřednictvím zjednodušení, zdokonalení v souvislosti s iniciativami Komise a předsednictví Rady týkajícími se „lepší právní úpravy“ a zabránění možných negativních dopadů na vnitřní trh.

4.1. Prevence a opakované použití

Jak ukázalo dodatečné posouzení směrnice, rozsah působnosti opatření o prevenci a opakovaném použití odděleně od baleného produktu je relativně omezen. Jakékoli opatření, které je účinné v případě prevence nebo opakovaného použití, bude mít rovněž vliv na balené zboží a na model jeho výroby, distribuce a spotřeby a rovněž na obchodování na vnitřním trhu. Studie použité při přípravě této zprávy neukazují jasné upřednostnění jedné z možností, jak podpořit prevenci a opakované použití obalů.

Proto by měl být na evropské úrovni přijat flexibilní přístup k prevenci obalových odpadů, který by členské státy přiměl k činnosti, ale zároveň jim ponechal možnost výběru nejvhodnějších nástrojů a opatření. Takovýmto flexibilním nástrojem je návrh Komise, aby byl v souvislosti s tematickou strategií pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci do rámcových právních předpisů v oblasti odpadů začleněn závazek pro členské státy rozvíjet preventivní programy v oblasti odpadů. Komise je připravena členské státy při navrhování jejich vnitrostátních preventivních plánů podpořit.

Aby bylo dosaženo správného provádění směrnice o obalech a s ohledem na lepší fungování vnitřního trhu, je důležité, aby všechny subjekty přispívaly k účinnému fungování systému oznamování podle článku 16 směrnice.

4.2. Cíle recyklace a využívání

Ustanovení čl. 6 odst. 8 směrnice o obalech vyžaduje, aby tato zpráva byla případně doprovázena návrhy na přezkum ustanovení týkajících se prevence a opakovaného použití. Ustanovení čl. 6 odst. 5 stanoví, že „nejpozději 31. prosince 2007 Evropský parlament a Rada […] stanoví cíle pro třetí pětiletou etapu pro léta 2009 až 2014 […] “.

Cíle uvedené v článku 6 směrnice o obalech byly nedávno přezkoumány[19]. Byla přijata nová řada cílů v oblasti využívání a recyklace, kterých má být dosaženo do konce roku 2008. Současně směrnice 2005/20/ES[20] vzhledem ke specifické situaci v členských státech, které přistoupily k Evropské unii dne 1. května 2004, odkládá dosažení těchto „cílů roku 2008“ pro sedm členských států do roku 2012 a do roku 2013, 2014 a 2015 vždy pro jeden členský stát.

Posouzení obsažené v této zprávě se zakládá na údajích a informacích shromážděných v letech 2001 až 2002. Poslední zpráva o provádění směrnic o odpadech (včetně směrnice o obalech) se zabývá obdobím 2001–2003 a následující zpráva za období 2004–2006 bude k dispozici nejdříve v roce 2008. Tato zpráva by pravděpodobně mohla obsahovat informace potřebné k opětovnému posouzení úrovní cílů roku 2008. Členské státy musí vyvinout ještě značné úsilí, aby dosáhly stávajících cílů. Teprve až se vyjasní situace ohledně nakládání s obalovými odpady v nových členských státech a až bude mít Komise k dispozici údaje za následující období, za která se podává zpráva, bude možné posoudit environmentální, hospodářské a sociální dopady na potenciální novou řadu cílů.

Proto se zdá předčasné navrhovat nové cíle ohledně recyklace a využívání obalů v okamžiku, kdy byla předchozí řada cílů teprve nedávno provedena do vnitrostátních právních předpisů a nejzazší lhůta pro provádění uvedených cílů je až rok 2015[21]. Rovněž se nezdá, že by se stanovením nových cílů v roce 2004 významně změnily modely nákladů a přínosů pro různé úrovně recyklace a využití obalů. Komise je proto toho názoru, že úrovně cílů stanovených ve směrnici 2004/12/ES by měly zůstat v platnosti i po roce 2008.

5. ZÁVěRY

Dodatečné posouzení dopadu směrnice o obalech na životní prostředí ukazuje v letech 1997 až 2002 nárůst využívání obalů a spalování ve spalovnách odpadů s energetickým využitím o 9 % a nárůst recyklace obalů o 8 %. Současně bylo v roce 2002 dosaženo všech cílů stanovených ve směrnici. Recyklace obalů měla pozitivní vliv na životní prostředí, a to včetně úspor skleníkových plynů a zdrojů. Mezi jiné přínosy pro životní prostředí patří snížený objem emisí částic, nižší acidifikace, méně hluku z dopravy, pachů, vizuálního znečištění atd. To jsou nápadné a významné přínosy úsilí odvětví o provádění požadavků směrnice o obalech. Údaje ukazují, že dodatečné náklady spojené s povinností recyklace podle směrnice o obalech nejsou ve srovnání s jinými možnostmi nakládání s odpady (např. s odstraňováním) nikterak významně vyšší a vykazují klesající trend. Náklady na recyklaci odpadů se pohybují řádově na stejné výši jako nejnákladnější alternativy snižování emisí CO2 a jiných dopadů na životní prostředí.

Komise je toho názoru, že cíle recyklace a využívání obalů obsažené ve směrnici o obalech jsou v současné době optimální a měly by zůstat stabilní, aby umožnily všem členským státům těchto cílů dosáhnout. Významného pokroku při prevenci je možno dosáhnout pouze prostřednictvím použití opatření uzpůsobených zvláštním podmínkám, za nichž je balené zboží uváděno na trh, jako např. modelům spotřeby a distribuce. Vhodným nástrojem na podporu prevence v oblasti odpadů obecně, a zvláště pak prevence v oblasti obalových odpadů, je začlenění závazku pro členské státy rozvíjet preventivní programy do rámcových právních předpisů o odpadech, jak navrhla Komise v souvislosti s tematickou strategií pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci.

V dlouhodobé perspektivě je třeba na recyklaci obalových odpadů nahlížet z hlediska obecného rámce politiky EU v oblasti recyklace odpadů, tak jak je definován v tematické strategii pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci. Komise má v úmyslu začlenit posouzení pokroku dosaženého členskými státy v prevenci, recyklaci a využívání odpadu do přezkumu tematické strategie pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci v roce 2010. Toto posouzení bude mimo jiné vycházet z aktuálního posouzení dopadů směrnice o obalech a bude brát do úvahy, nakolik členské státy pokročily ve zvyšování míry recyklace stanovené Evropským parlamentem a Radou v přezkumu směrnice z roku 2004.

Je zřejmé (zejména v odvětví nápojů), že směrnice dosud plně nedosáhla cíle, pokud jde o vnitřní trh. Částečně je to způsobeno nesprávným prováděním ustanovení směrnice o obalech, ale také stoupajícím počtem jednostranných opatření vedoucích k rozdělenému trhu. Komise proto bude nadále hodnotit potřebu opatření, která by mohla být přijata na úrovni EU, aby se do budoucnosti předešlo omezením na vnitřním trhu. Pokrok při řádném prosazování základních požadavků a harmonizované definice i ohlašovací postupy ve všech členských státech budou nadále přispívat k vytváření stejných podmínek pro všechny hospodářské subjekty.

[1] Ustanovení čl. 6 odst. 8 a 9 směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech, znění tohoto bodu v příloze I této zprávy.

[2] KOM(2005) 666 v konečném znění.

[3] KOM(2005) 667 v konečném znění.

[4] Study on the Implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and Options to Strengthen Prevention and Reuse of Packaging, Ecolas and Pira for the European Commission 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; Přílohy: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; Informace o konzultacích zúčastněných stran: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Study on the Progress of the Implementation and Impact of Directive 94/62/EC on the Functioning of the Internal Market, Perchards and FFact for the European Commission 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Effectiveness of packaging waste management systems in selected countries: an EEA pilot study, EEA Report No 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Předpokládáme-li že přibližně polovina obalového odpadu pochází z komunálního odpadu, celkové množství komunálního odpadu činí v EU-15 asi 200 Mt.

[9] Odhad založený na studiích ukazující, že objem obalů se na komunálním odpadu podílí mnohem více než jeho hmotnost. Velmi často se uvádí hodnota 30 % podle hmotnosti a 50 % podle objemu. Protože však 30 % je jasně nadhodnoceno, byla snížena i hodnota pro objem. Další informace viz: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Bio Intelligence a O2 pro Evropskou komisi v roce 2003, Study on external environmental effects related to the life cycle of products and services, str. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. Studie odhaduje roční emise skleníkových plynů na 216 kg CO2 na hlavu.

[11] Z důvodu zjednodušení a přehlednosti se v této zprávě odkazuje na „využití a spalování ve spalovnách s energetickým využitím“ jako na „využití“, i když sem rovněž spadá spalování ve spalovnách s energetickým využitím, které ve většině případů představuje formu odstraňování odpadů podle terminologie směrnice o odpadech 75/442/EHS.

[12] V následujícím textu se analýza nejvíce zaměřuje na recyklaci ve smyslu definice recyklace ve směrnici o obalech („přepracování odpadních materiálů v určitém výrobním procesu, aby sloužily původnímu účelu nebo jiným účelům, včetně organické recyklace, s výjimkou energetického využití “). Patří sem hlavně recyklace materiálu, některé z rozličných metod recyklace někdy nazývané chemická recyklace nebo recyklace výchozího materiálu a organická recyklace. Zaměření na recyklaci bylo zvoleno na základě předpokladu, že hlavním účinkem směrnice o obalech je zvýšení míry recyklace. Účinek na využití a spalování ve spalovnách odpadů je považován za mnohem menší, protože je spíše závislý na vnitrostátních rozhodnutích, zda budovat či nebudovat spalovny odpadu za účelem nakládání s odpady obecně, než na přímém účinku směrnice o obalech. Modely nákladů a přínosů spalování s energetickým využitím jsou rovněž považovány za méně příznivě než modely recyklace pro většinu částí obalových odpadů, na něž se vztahují současné programy recyklace.

[13] Podrobnosti viz příloha II, tabulka 1.

[14] Recyklace a energetické využití plus odstranění zbývající části obalových odpadů se směsným komunálním nebo průmyslovým odpadem.

[15] Směrnice 1999/31/ES, Úř. věst. L 182, 16.7.1999, s. 1.

[16] Údaje z 11. října 2006, www.pointcarbon.com.

[17] Zejména RDC/Pira for the European Commission 2003 na stránce: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] Odhad na základě údajů GVM pro Německo, osobní sdělení.

[19] Směrnice 2004/12/ES, Úř. věst. L 47, 18.2.2004, s. 26.

[20] Směrnice 2005/20/ES, Úř. věst. L 70, 16.3.2005, s. 17.

[21] Směrnice 2005/20/ES, Úř. věst. L 70, 16.3.2005, s. 17.