EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 16.10.2018 COM(2018) 696 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění akčního plánu pro posílení evropské reakce proti podvodům s cestovními doklady



I. ÚVOD Dne 8. prosince 2016 přijala Komise sdělení o akčním plánu pro posílení evropské reakce proti podvodům s cestovními doklady s cílem zlepšit celkovou bezpečnost cestovních dokladů vystavených v EU (dále jen „akční plán“). Akční plán řešil stále závažnější problém podvodů s cestovními doklady, který nabyl na významu v souvislosti s teroristickými útoky a migračními toky. Za těchto okolností bylo zásadní, aby EU a především členské státy zintenzivnily úsilí o lepší zabezpečení cestovních dokladů, čímž by přispěly k lepší ochraně hranic a řízení migračních toků a přiblížily nás k vytvoření účinné a skutečné bezpečnostní unie. Akční plán se zabýval koncepcemi a postupy správy totožnosti a určil akce, s jejichž pomocí mohou členské státy, Komise, Rada a Evropský parlament odstranit případné nedostatky. Tato zpráva přináší přehled výsledků a pokroku dosažených v několika oblastech činností a konkrétní opatření přijatá členskými státy, evropskými institucemi a dalšími zúčastněnými stranami za účelem plnění akcí uvedených v akčním plánu. Dne 27. března byly navíc přijaty závěry Rady k akčnímu plánu a 18. prosince 2017 závěry Rady ke správě totožnosti, v nichž byly členské státy vyzvány k tomu, aby přijaly opatření na posílení integrity vnitrostátních systémů totožnosti. Tato zpráva se drží struktury akčního plánu, a dokládá tak pokrok dosažený v každé klíčové oblasti infrastruktury totožnosti: registrace totožnosti, vydávání dokladů, výroba dokladů a kontrola dokladů. II. REGISTRACE TOTOŽNOSTI Registrace či prokázání totožnosti představuje postupy umožňující vysledování, propojování a ověřování totožnosti na základě matričních dokladů (např. rodných listů) s cílem zajistit, aby totožnost jednotlivce byla zákonná, pravá a skutečně existující. Za postupy registrace odpovídají členské státy. Závěry Rady ze dne 27. března 2017 zdůrazňují význam bezpečnějších matričních dokladů v zájmu předcházení podvodům při jejich použití pro prokazování totožnosti, a závěry Rady z 18. prosince 2017 zdůrazňují důležitost podpory klíčových třetích zemí při zavádění biometrických identifikátorů do jejich registrů obyvatel. Komise umožnila debatu o správě totožnosti a posoudila situaci v členských státech, a to zejména dotazníkem během maltského předsednictví, který se zaměřil na registraci totožnosti, a dále tím, že podpořila organizaci zasedání na toto téma. Dotazník se týkal zejména matričních dokladů, snímání biometrických údajů pro registry obyvatel, postupů při změně jména a dalších otázek spojených s totožností. K posouzení odpovědí došlo během estonského předsednictví , přičemž se ukázalo, že praxe členských států se v této oblasti liší. Členské státy by měly pokračovat ve výměně informací o vnitrostátních postupech a posuzovat, jak mohou příklady z jiných členských států pomoci zlepšit jejich vlastní vnitrostátní postupy, a to konkrétně zlepšit bezpečnost matričních dokladů a registraci totožnosti občanů (např. registrace online, registrace totožnosti během dospělosti a snímání biometrických údajů pro registry obyvatel). Tematické zasedání pracovní skupiny pro otázky falešných dokladů, které se konalo 16. listopadu 2017, navíc nabídlo různé pohledy na problematiku související s registrací totožnosti od celosvětového přístupu ICAO k prokazování totožnosti až po regionální přístup OBSE popsaný v jejím Přehledu osvědčených postupů ve správě totožnosti (Compendium of Good Practices in Identity Management) a zahájený v září 2017. Součástí byly i informace z členských států o jejich vnitrostátních postupech a o zkušenostech z projektů ORIGINS a ARIES . V přehledu OBSE jsou shromážděny a zhodnoceny různé postupy při registrování totožnosti v zemích OBSE (k nimž patří všechny členské státy EU), přičemž přehled slouží jako vodítko při budování kapacit. Pro členské státy EU jsou posouzení realizovaná EU a OBSE obecně klíčová a umožňují jim porovnávat své vlastní systémy, identifikovat možné nedostatky a zvažovat, z jakých postupů si vzít příklad. V návaznosti na to pak 18. prosince 2017 Rada přijala závěry o správě totožnosti, které jako priority stanovují trvalou spolupráci a výměnu informací mezi členskými státy v zájmu sladění postupů a dalšího zlepšení integrity vnitrostátních systémů totožnosti, přičemž zdůrazňují potřebu pevných a stabilních infrastruktur pro otázky související s totožností v zájmu účinného snížení bezpečnostních rizik. Pokud jde o mezinárodní rozměr akčního plánu na zavádění biometrických údajů do registrů obyvatel klíčových třetích zemí, Komise navázala dialog s Mali a Senegalem, což jsou země, které již od začátku roku 2017 realizují projekty svěřenského fondu EU v oblasti občanských matrik. V návaznosti na spolupráci a technickou podporu zahrnují další probíhající akce v klíčových partnerských zemích Tunisko, Niger a Súdán. Země, jež projeví zájem o možné projekty evidence obyvatel, mohou rovněž využívat technickou podporu v závislosti na dostupných finančních zdrojích a na prioritách stanovených pro oslovování nových způsobilých zemí. Příručka Europolu o matričních dokladech uvádí matriční doklady členských států, stručně popisuje postupy jejich vydávání a obsahuje seznam vnitrostátních kontaktních míst. Orgánům vydávajícím doklady by měla umožnit lépe odhalovat falešné doklady. Na dokončení příručky se stále ještě pracuje, ale její pracovní verze je k dispozici na internetu v systému FADO a prostřednictvím platformy Europolu pro odborníky, která je určena pro specialisty z oblasti vymáhání práva. Tyto dvě platformy společně oslovují široké spektrum subjektů, a to i donucovací orgány a některé vydávající orgány, např. konzulární pracovníky a pasové a imigrační orgány. Dne 16. února 2019 se stane použitelným nařízení (EU) 2016/1191 ze dne 6. července 2016 o podpoře volného pohybu občanů zjednodušením požadavků na předkládání některých veřejných listin v Evropské unii. Podle tohoto nařízení budou veřejné listiny, např. rodné listy, vydané v jednom členském státě a předložené orgánům v jiném členském státě osvobozeny od povinnosti obsahovat apostilační doložku. Toto nařízení posílí boj proti falešným veřejným listinám, neboť umožní orgánům v přijímajícím členském státě, aby v případě pochybností o pravosti předložené veřejné listiny konzultovaly prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu vydávající orgán. Pokud jde o výzkum a vývoj v oblasti matričních dokladů a ověřování dokladů, včetně mobilních technologií, Komise financovala tři hlavní projekty v rámci programu Horizont 2020 pro bezpečnou společnost: projekt ORIGINS, který skončil v polovině roku 2017; projekt FIDELITY ukončený v roce 2015 a projekt ARIES zahájený v roce 2016. Tyto výzkumné projekty se zabývají aspekty souvisejícími s bojem proti podvodům u dokladů totožnosti, s ochranou stávajících totožností, s morfingem obrazu a s falšováním otisků prstů. Navazující činnosti zahrnovaly pokračování projektu ORIGINS prostřednictvím pracovní skupiny 19 Evropského výboru pro normalizaci (CEN) , jež se zabývá normalizací matričních dokladů; konsorcium zaměřené na výzkumný program morfingu obrazu; projekt SIRIUS zaměřený na zaznamenávání normalizovaných referenčních údajů z dokladů a podskupinu ENLETS Mobile , která se věnuje nejnovějšímu vývoji a sdílí osvědčené postupy v oblasti mobilních řešení pro pracovníky donucovacích orgánů v přední linii. III. VYDÁVÁNÍ DOKLADŮ Pojem „vydávání dokladů“ označuje postupy a protokoly pro vydávání dokladů oprávněným držitelům a kontroly zaměřené na předcházení krádežím, manipulacím s doklady a ztrátám dokladů v průběhu jejich vydávání. Vydávání dokladů je odpovědností členských států. Vytváří se příručka osvědčených postupů pro správné vkládání biometrických identifikátorů, která se bude zabývat registrací biometrických prvků obličeje a otisků prstů, a vyzdvihne význam registrace vyobrazení obličeje za fyzické přítomnosti dané osoby pro účely účinného potírání podvodů s totožností páchaných pomocí morfingu obrazu. Dále se bude věnovat kvalitě biometrických údajů a vyzdvihne praktické problémy a získané zkušenosti. Tato činnost je podporována Evropským výborem pro normalizaci, který společně s odborníky z členských států ve výboru podle článku 6 ustanoví technické normy pro vkládání biometrických identifikátorů. Pokud jde o eu-LISA, ta začala vyvíjet společné ukazatele kvality údajů a normy minimální kvality pro správnou registraci biometrických údajů ukládaných do databází EU.

Co se týče osvědčených postupů při vydávání dokladů a provádění závěrů Rady – přijatých v roce 2005 o minimálních normách zabezpečení postupů při vydávání dokladů, bulharské předsednictví vytvořilo dotazník věnovaný postupům souvisejícím s vydáváním dokladů, který odhalil, že všechny členské státy tyto normy obecně splňují. Technické debaty v rámci podskupiny pro víza a povolení k pobytu, která spadá pod výbor podle článku 6, vedly k dohodě o přidělení jedinečného čísla všem vyrobeným dokladům, předtím než opustí výrobní prostory. Tento postup umožní zadávat sledovatelné deskriptory ztracených / odcizených dokladů do příslušných systémů a celkově omezí počet odcizených nevyplněných dokladů. IV. VÝROBA DOKLADŮ Pojem „výroba dokladů“ označuje navrhování a výrobu bezpečných, normalizovaných a globálně interoperabilních dokladů. ICAO upravuje normy pro globálně interoperabilní cestovní doklady stanovením specifikací pro (elektronické) strojově čitelné cestovní doklady (MRTD a eMRTD). Komise odpovídá za stanovení bezpečnostních norem a biometrických prvků pro cestovní doklady vydané občanům EU a státním příslušníkům třetích zemí žijícím na území členských států. Významný výsledek v této oblasti souvisí s přijetím návrhů Komise na lépe zabezpečený jednotný formát pro víza a povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí v roce 2017. Komise přijala prováděcí rozhodnutí o technických specifikacích jednotného vzoru víz , přičemž přijetí prováděcího rozhodnutí o povolení k pobytu je plánováno na konec roku 2018. Stejně tak zásadní bylo obnovení technické podpory ze strany JRC pro ověřování, zda členské státy správně provádí fyzické a elektronické prvky požadované právními předpisy EU v případě cestovních pasů, povolení k pobytu a jednotného vzoru víz. Zatímco kompletní testování by mělo být dokončeno v prvním čtvrtletí roku 2019, průběžná zpráva byla dodána v dubnu a dokládá výrazný pokrok. Jakmile bude dokončena testovací fáze, Komise posoudí, zda jsou potřeba další kroky v případech nesouladu se stanovenými normami. Dále Komise v září 2017 v prostorách JRC uspořádala test interoperability elektronických cestovních pasů a povolení k pobytu. Tato testovací akce úspěšně posoudila soulad cestovních dokladů s globálními normami interoperability v členských státech i v některých dalších smluvních státech ICAO. Dne 17. dubna 2018 přijala Komise legislativní podnět o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie a povolení k pobytu vydávaných občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům z třetích zemí, kteří vykonávají své právo volného pohybu. Cílem tohoto návrhu je usnadnit uplatňování práv občanů na volný pohyb a zlepšit celkové zabezpečení těchto dokumentů. Komise navrhla minimální bezpečnostní normy pro průkazy totožnosti, minimální informace, jež mají být poskytovány o povoleních k pobytu vydaných mobilním občanům EU, a plnou harmonizaci pobytových karet vydávaných rodinným příslušníkům z třetích zemí. Aby bylo dosaženo rychlého pokroku v celkovém zabezpečení dokladů, stanoví návrh rychlé vyřazování průkazů, které nevyhovují navrženým normám. Návrh v současné době projednávají spolunormotvůrci a měl by být přijat v průběhu tohoto legislativního cyklu. Ve Zprávě o občanství EU za rok 2017 se navíc Komise zavázala, že prozkoumá možnosti, jak modernizovat pravidla týkající se náhradních cestovních dokladů (NCD) včetně bezpečnostních prvků společného formátu EU. Dne 31. května 2018 přijala Komise legislativní návrh zavádějící nová pravidla týkající se NCD EU s vylepšenými bezpečnostními prvky , který v současné době projednávají Rada a Evropský parlament. Komise se zabývala otázkou nezačlenění povolení pro malý pohraniční styk do systému ETIAS a posoudila příslušné bezpečnostní riziko. Závěr zněl, že není nutné měnit nařízení (ES) č. 1931/2006, protože toto nařízení už stanoví, že bezpečnostní prvky povolení pro malý pohraniční styk mají být automaticky uváděny do souladu s každou modernizací povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, jak stanoví nařízení (ES) 1030/2002. V tomto ohledu je třeba podotknout, že bezpečnostní prvky povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí byly nedávno modernizovány podle nařízení (EU) 2017/1954. V. KONTROLA DOKLADŮ Kontrola dokladů představuje postupy zaměřené na efektivní a bezpečné čtení a ověřování cestovních dokladů. Rovněž zahrnuje postupy umožňující včasné, bezpečné a spolehlivé propojení dokladů a jejich držitelů s dostupnými a relevantními údaji v průběhu inspekčních činností. Stejně tak zahrnuje mechanismy zaměřené na odbornou přípravu a na posuzování údajů, které umožňují správné používání systémů (čteček dokladů, databází, vybavení atd.) a které pomáhají v procesu přijímání informovaných rozhodnutí. Významným krokem vpřed byl v této oblasti návrh Komise na nový právní základ Schengenského informačního systému (SIS) přijatý 21. prosince 2016, který zdokonalil jeho funkce, mimo jiné umožnil členským státům zadávat do systému zfalšované cestovní doklady, a navrhnul zavedení povinné funkce otisků prstů pro případy, kdy nelze totožnost osoby zjistit jinak. Bylo dosaženo politické dohody s tím, že přijetí je naplánováno na konec roku 2018. eu-LISA a členské státy mezitím 5. března 2018 úspěšně spustily systém automatizované identifikace otisků prstů (AFIS) umožňující vyhledávat otisky prstů na centrální úrovni v Schengenském informačním systému (SIS). AFIS je první centralizovanou celoevropskou trestněprávní databází otisků prstů a představuje zásadní milník pro evropskou bezpečnost, který umožňuje odhalovat zločince používající několik totožností nebo falešnou totožnost. Přímé vyhledávání otisků prstů v SIS už zavedlo sedm členských států a předpokládá se, že do konce roku 2018 jejich počet naroste téměř na 20. eu-LISA rovněž předložila studii proveditelnosti umožňující křížovou kontrolu biometrických údajů napříč všemi jejími informačními systémy, jež bude vzata v úvahu při budoucím vývoji těchto systémů. Výbor pro SISVIS uzavřel jednání o tom, jak vykonávat zabavení odcizených, ztracených, neoprávněně užívaných nebo neplatných dokladů. Komise aktualizovala „katalog doporučení a osvědčených postupů pro používání Schengenského informačního systému“ poskytující – prostřednictvím pokynů – soubor orientačních kritérií v souvislosti se zabavováním dokladů, jehož cílem je dosáhnout harmonizovanějšího přístupu mezi členskými státy. Co se týče systematického zadávání údajů do databází Interpolu s údaji o odcizených a ztracených cestovních dokladech (SLTD) vydaných v zemích mimo EU, v případech, kdy tyto země nejsou schopny zadávat údaje samy, financuje Komise projekty, které budou zahrnovat podporu pro nasazování nástrojů Interpolu (včetně SLTD) v řadě zemí Blízkého východu a severní Afriky. Tento probíhající proces zlepší kapacitu třetích zemí zadávat údaje do SLTD samostatně. Od 7. dubna 2017 navíc s využitím příslušných databází jsou zavedeny systematické kontroly všech cestujících, kteří překračují vnější hranice. Tyto databáze, jež se mají povinně konzultovat, obsahují SIS a SLTD. Tato činnost společně s prací, kterou vykonává Komise v oblasti zlepšování informací zadávaných do SLTD, SIS a dalších databází týkajících se dokladů, zvýší bezpečnost dokladů. Výše zmíněné závěry Rady ze dne 27. března 2017 také zdůraznily potřebu urychlit provádění výměny certifikátů pro ověřování otisků prstů prostřednictvím jednotných kontaktních míst a ověřování pravosti údajů z čipů za použití základního seznamu (Masterlist). Pokud jde o seznam certifikátů nutných pro elektronické ověřování pravosti cestovních dokladů, Komise dne 20. prosince 2016 zveřejnila první zkušební schengenský masterlist a v prvním semestru roku 2017 zahájila pilotní zkoušku hraniční kontroly v Norsku a Portugalsku. I nadále jsou kontaktovány třetí země kvůli získávání certifikátů týkajících se jejich cestovních pasů. Komise začala vytvářet a aktualizovat oficiální masterlist, podepsaný klíčem laissez passer EU certifikačního orgánu signatářské země (CSCA), pro který bylo získáno oprávnění. Komise zvažuje nutnost právního nástroje ohledně „politiky masterlistu“, jenž umožní určovat, kdy lze na masterlist přidat certifikát třetí země. Co se týče používání biometrických aplikací při zabezpečování dokladů a výměně certifikátů, jednotná kontaktní místa členských států umožňují automatizovanou oboustrannou bezpečnou výměnu certifikátů nutných ke čtení otisků prstů v cestovních dokladech. Komise sleduje přechod od fáze testování k plně fungujícím jednotným kontaktním místům v členských státech na měsíčním základě. V současnosti je plně schopno vyměňovat si certifikáty a kontrolovat otisky prstů v operačních systémech s údaji o občanských dokladech deset členských států a zemí přidružených k Schengenu, přičemž 21 se jich stále ještě nachází ve fázi testování. Komise naléhá na členské státy, aby aktivně usilovaly o to, aby se výměna „živých certifikátů“ stala funkční v nejkratší možné době. Co se týče opatření pro zajištění lepšího přístupu k příslušným informačním systémům, 6. bod odůvodnění nařízení (EU) 2017/458, kterým se mění Schengenský hraniční kodex, vyzývá členské státy, aby zajistily, že příslušníci pohraniční stráže budou mít na hraničních přechodech přístup k příslušným databázím. Kromě toho čl. 40 odst. 8 nařízení o Evropské agentuře pro pohraniční a pobřežní stráž stanoví, že hostitelské členské státy zmocní příslušníky jednotek Evropské pohraniční a pobřežní stráže k tomu, aby mohli nahlížet do evropských databází, což je nezbytné pro plnění operačních cílů v oblasti hraniční kontroly, ostrahy hranic a navracení. Rovněž legislativní návrhy na změnu Vízového informačního systému a nařízení o SIS v oblasti hraniční kontroly a policejní spolupráce, které jsou projednávány, obsahují ustanovení o udělení přístupu pro Evropskou agenturu pro pohraniční a pobřežní stráž. Pokud jde navíc o provozní hledisko, Komise do pracovního programu pro Fond pro vnitřní bezpečnost a policii na rok 2017 zahrnula: přímé pověření Interpolu k tomu, aby nasadil svou technologii ve vybraném počtu členských států za účelem zvýšení jejich využívání SLTD a dalších databází Interpolu, a výzvu k podávání návrhů omezenou na členské státy za účelem zvýšení jejich využívání SLTD a dalších databází Interpolu na přechodech vnějších hranic EU. Připravuje se technická zpráva o normách pro kontrolní systémy. Na podporu své činnosti vyvinula Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž metodiku pro testování a hodnocení výkonnosti systémů kontroly dokladů. Práce byla zahájena v dubnu 2018 a zahrnuje operační testování v systémech kontroly dokladů v reálných podmínkách hraniční kontroly ve třetím čtvrtletí a závěrečnou zprávu do konce roku 2018. Výsledky metodiky posuzování výkonu pro aktivitu systémů kontroly dokladů budou zahrnuty do technické zprávy o kontrolních systémech technické podskupiny výboru podle článku 6. Pokrok bude do značné míry záviset na výsledku výše zmíněné činnosti Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž v oblasti hodnocení výkonnosti a na zapojení členských států.