Doporučení pro stanovisko Rady v souladu s čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému stabilizačnímu programu Francie, 2004 – 2008 /* SEK/2005/0144 konecném znení */





V Bruselu dne 2.2.2005 SEK(2005) 144 v konečném znění Doporučení pro STANOVISKO RADY v souladu s čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému stabilizačnímu programu Francie, 2004 – 2008 (předložená Komisí) DŮVODOVÁ ZPRÁVA Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1] stanovuje, že zúčastněné členské státy, tj. státy, které přijaly jednotnou měnu, musí Radě a Komisi do 1. března 1999 předložit stabilizační programy. V souladu s článkem 5 tohoto nařízení musela Rada přezkoumat každý stabilizační program na základě posudků vypracovaných Komisí a výborem zřízeným článkem 114 Smlouvy (Hospodářský a finanční výbor). Na základě doporučení Komise a po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem vydala Rada po přezkoumání programu stanovisko. Podle nařízení musí členské státy každoročně předkládat aktualizované stabilizační programy, které může Rada rovněž přezkoumat v souladu se stejným postupem. Vzhledem k tomu, že v roce 2002 překročil schodek veřejných financí Francie 3 % HDP, rozhodla Rada dne 3. června 2003, že je nadměrný, a doporučila, aby byl odstraněn nejpozději do roku 2004. Ve svém sdělení Radě ohledně „situace Německa a Francie v souvislosti s jejich povinností v rámci postupu při nadměrném schodku vyplývající z rozsudku Soudního dvora” přijatém 14. prosince 2004[2], došla Komise k závěru, že rok 2005 by měl být považován za příslušnou lhůtu k odstranění nadměrného schodku. Na základě opatření stanovených podrobně v rozpočtu pro rok 2005 a předpovědí útvarů Komise z podzimu 2004 uvedla Komise ve svém sdělení, že se opatření přijatá francouzskými úřady zdají být obecně v souladu s nápravou nadměrného schodku do roku 2005 a že v tuto chvíli není třeba v rámci postupu k odstranění nadměrného schodku podnikat další kroky. Komise nicméně poukázala na to, že pokud se v pozdějším stádiu objeví nedostatky při realizaci předpokládaných nápravných opatření, bude muset doporučit, aby Rada posílila rozpočtový dohled a přijala nezbytná opatření v rámci ustanovení Smlouvy a Paktu o stabilitě a růstu. První stabilizační program Francie, pokrývající období 1999–2002, byl předložen dne 18. ledna 1999 a Rada jej posuzovala dne 15. března 1999. V každém dalším roce byly předkládány aktualizované programy, z nichž poslední byl předložen dne 7. prosince 2004. Útvary Komise provedly technické hodnocení aktualizovaného programu a vzaly přitom v úvahu výsledky vlastních hospodářských předpovědí z podzimu 2004, kodex chování[3], společně dohodnutou metodiku odhadu potenciálního produktu a cyklicky očištěných sald, doporučení obsažená v Hlavních směrech hospodářské politiky pro období 2003 – 2005 a zásady stanovené ve sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 27. listopadu 2002 o posilování koordinace rozpočtových politik, podpořené Radou.[4] Dotyčné hodnocení vypadá takto: - Aktualizovaný stabilizační program Francie pro rok 2004 byl předložen Komisi dne 7. prosince 2004. Pokrývá období 2004 – 2008 a obecně splňuje požadavky „kodexu chování pro obsah a formát stabilizačních a konvergenčních programů“. Neuvádí však předpoklady celkového růstu zaměstnanosti podle definice národních účtů, které jsou povinné, uvádí pouze předpoklady růstu zaměstnanosti v soukromém sektoru. Rovněž neuvádí některé nepovinné údaje, které by byly užitečné pro jeho zhodnocení. - Pro období 2004–2008 předpokládá program růst reálného HDP o 2,5 % za rok. Podle výpočtů Komise za použití společně dohodnuté metodiky výpočtů používané v programu bude růst reálného HDP trochu vyšší než potenciální růst. Schodek ve výrobě zůstane nicméně záporný až do roku 2008. Pro roky 2004–2006 jsou předpoklady útvarů Komise trochu méně příznivé než předpoklady programu; růst reálného HDP se předpokládá na 2,4 % v roce 2004 a 2,2 % v roce 2005 a 2006. Celkově lze makroekonomické předpoklady programu požadovat za přijatelné, i když poněkud nadsazené. - Cílem programu je snížit schodek veřejných financí pod 3 % HDP v roce 2005 a zajistit jeho další snižování během následujících let. Snížení schodku z 3,6 % HDP v roce 2004 na 2,9 % HDP v roce 2005 bude dosaženo zvláště jednorázovou příjmovou položkou ve výši 0,4 % HDP[5]. Předpokládá se, že v následujících letech schodek poklesne o 0,6–0,7 procentního bodu HDP za rok na 0,9 % HDP v roce 2008. Ve srovnání s posledním aktualizovaným programem současný program obecně potvrzuje plánované úpravy na pozadí poněkud příznivějšího makroekonomického scénáře. Primární saldo se zlepší ze schodku ve výši 0,7 % HDP v roce 2004 na přebytek ve výši 2,2 % HDP v roce 2008. Podle výpočtů Komise založených na předpokladech aktualizovaného programu a společně dohodnuté metodice se cyklicky očištěné saldo rovněž zlepší o 0,6–0,7 procentního bodu ročně počínaje rokem 2005 a v roce 2008 dosáhne – 0,7 % HDP. Stejně jako u minulých aktualizovaných programů je střednědobá rozpočtová strategie založena na stanovení víceletých cílů v oblasti zvýšení veřejných výdajů v reálných číslech, které předpokládá snížení poměru výdajů k HDP. Předpokládaný poměr příjmů k HDP má zůstat přibližně stabilní. - Pokud je možno soudit ze stávajících informací, měla by opatření přijatá francouzskými úřady stačit ke snížení schodku na 3 % HDP v roce 2005. Rozpočtová situace však zůstává zranitelná a jakýkoli nepříznivý vývoj v makroekonomické nebo rozpočtové oblasti by mohl ohrozit cíl, kterým je odstranění nadměrného schodku do roku 2005. Rozpočtová úprava předpokládaná pro období po roce 2005 je významná, což je oprávněné vzhledem k závažnosti rozpočtové situace. Předpoklady však podléhají rizikům a v některých bodech jsou nedostatečně doložené. Zvláště předpokládané snížení schodku v roce 2006 se zdá být za současné politiky nedosažitelné. Program předpokládá pokles schodku z 2,9 % HDP v roce 2005 na 2,2 % HDP v roce 2006, i když již byly oznámeny daňové škrty ve výši 0,2 % HDP, čímž zmizí jednorázové příjmy. Program neposkytuje dostatek informací o tom, jakými opatřeními by se měl tento vývoj kompenzovat. Za předpokladu nezměněné hospodářské politiky prognóza útvarů Komise z podzimu 2004 předpokládá zvýšení schodku veřejných financí z 3,0 % na 3,3 % HDP v roce 2006. To znamená, že za současných předpokladů růstu je třeba přijmout opatření vedoucí ke snížení schodku přibližně o jeden procentní bod HDP v roce 2006, aby se dosáhlo cíle stanoveného v programu. Navíc cíl veřejných výdajů stanovený na období 2006 – 2008, kterým je zvýšení o 1,2 % ročně v reálných číslech, předpokládá podstatné zpomalení ve srovnání s dosavadními trendy, což bude za současné politiky obtížně proveditelné. Strukturální reformy zavedené v letech 2003 a 2004, zvláště důchodové a zdravotní reformy, představují jasné kroky správným směrem, ale zdají se být nedostatečné k zajištění předpokládaného zpomalení výdajů. Existují rovněž obavy z hlediska důvěryhodnosti plánovaných výdajů, Vzhledem k posouzení těchto rizik, plánovaná úprava i přes svou významnost neposkytuje dostatečnou rezervu proti překročení prahové hodnoty 3 % HDP při běžných makroekonomických výkyvech před rokem 2007 a nestačí k tomu, aby bylo během období pokrytého programem dosaženo střednědobého cíle téměř vyrovnaného stavu rozpočtu, který stanoví Pakt o stabilitě a růstu. - Po zvýšení o 8 procentních bodů v letech 2001 až 2004 na 64,8 % HDP se předpokládá, že poměr dluhu k HDP zůstane nad 60 % HDP po celé období, které pokrývá program (62 % v roce 2008). Postupné snižování spuštěné růstem nominálního HDP a posunem k primárním přebytkům začne až v roce 2006. Předpoklady vývoje dluhu jsou stejně nejisté jako v případě míry schodku. - Aktualizovaný program posuzuje strukturální reformy zavedené nedávno francouzskými úřady. Program zejména podrobně představuje reformu systému zdravotního pojištění zavedenou v létě 2004, jejímž cílem je dosáhnout rozpočtové rovnováhy systému zdravotního pojištění v roce 2007 (z deficitu 0,8 % HDP v roce 2004) a současně zachovat kvalitu zdravotních služeb. Na základě této reformy, která se rovněž snaží zlepšit celkové řízení systému, byl zřízen nezávislý výbor pro včasné varování, který byl pověřen podáváním doporučení ve chvíli, kdy odhalí riziko odchýlení se od oficiálního cíle. Reforma zdravotnictví následovala po zásadní reformě důchodového systému přijaté v roce 2003, která podstatně zvýšila finanční motivaci zůstat aktivní až do zákonem stanovené věkové hranice odchodu do důchodu i po ní. Program nakonec zdůrazňuje, že nový rozpočtový rámec pro státní sektor (Loi Organique relative aux Lois de Finances) by měl umožnit další pokrok při posílení kvality a účinnosti programů veřejného financování a současně napomoci dosažení rozpočtových cílů. I když tyto reformy nebudou nejspíše stačit k dosažení cílů v oblasti výdajů stanovených v aktualizovaném programu a k zajištění dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, jdou správným směrem. - Existuje i určité riziko z hlediska dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí z důvodu předpokládaných velkých rozpočtových nákladů na stárnoucí obyvatelstvo, a to i přes provádění hlavních strukturálních reforem v oblasti důchodů a zdravotnictví v roce 2003, resp. 2004. Pokud nebudou uskutečněny další reformy, bude v následujících letech nutná další rozpočtová konsolidace. - Celkově je možné říci, že hospodářská politika nastíněná v aktualizovaném programu částečně odpovídá Hlavním směrům hospodářské politiky v oblasti veřejných financí pro jednotlivé země. Francie zavedla významné strukturální reformy, zvláště v oblasti důchodových a zdravotních systémů, které ji staví do lepší pozice při řešení důsledků stárnutí obyvatelstva. Nicméně snížení cyklicky očištěného deficitu v roce 2004 bude podstatně menší, než bylo doporučeno, a ve chvíli, kdy se zlepšily podmínky pro růst, nepřijala Francie opatření, která by urychlila snížení cyklicky očištěného deficitu. Navíc i když je střednědobá úprava předpokládaná v aktualizovaném programu z roku 2004 významná, nebude stačit k dosažení téměř vyrovnaného stavu rozpočtu během období, pokrytém programem a je značně nejistá. - Vzhledem ke shora uvedenému posouzení by Francie měla: (i) učinit vše potřebné pro nápravu nadměrného schodku v roce 2005; (ii) zajistit, aby posilování rozpočtu pokračovalo i po roce 2005 tak; aby byl dosažen téměř vyrovnaný stav rozpočtu v roce 2008 a (iii) pokračovat ve strukturálních reformách a kontrolovat výdaje s cílem dodržet víceleté plánované výdaje stanovené v programu. * * * Na základě tohoto hodnocení přijala Komise přiložené doporučení pro stanovisko Rady k aktualizovanému stabilizačnímu programu Francie a postupuje ho Radě. Doporučení pro STANOVISK O RADY v souladu s čl. 5 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému stabilizačnímu programu Francie, 2004 – 2008 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[6], a zejména na čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Komise, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, VYDALA TOTO STANOVISKO: 1. Dne [17. února 2005] Rada přezkoumala aktualizovaný stabilizační program Francie, který pokrývá období 2004 až 2008. Tento program obecně odpovídá požadavkům na údaje stanoveným v pozměněném „kodexu chování pro obsah a formát stabilizačních a konvergenčních programů“. Neuvádí však předpoklady celkového růstu zaměstnanosti podle definice národních účtů, které jsou povinné, a neobsahuje některé nepovinné proměnné. Francie se proto vyzývá, aby splnila všechny požadavky kladené na údaje. 2. Makroekonomický scénář, na němž se program zakládá, předpokládá růst reálného HDP o 2,5 % od 2004 do 2008, což je tempo mírně nad jeho možnosti. Na základě stávajících informací se zdá, že tento scénář odráží možné, i když poněkud vyšší předpoklady růstu. Předpoklady programu týkající se inflace se zdají být rovněž reálné. 3. Dne 3. června 2003 rozhodla Rada, že schodek Francie je nadměrný a doporučila, aby byl odstraněn nejpozději do roku 2004. V tomto sdělení Radě ohledně „situace Německa a Francie v souvislosti s jejich povinností v rámci postupu při nadměrném schodku vyplývající z rozsudku Soudního dvora” přijatém 14. prosince 2004[7], došla Komise k závěru, že rok 2005 by měl být považován za příslušnou lhůtu k odstranění nadměrného schodku, neboť závěry Rady z listopadu 2003 mají právní účinek, dokud je Soudní dvůr nezruší. Prvotním cílem rozpočtové strategie programu je snížit do roku 2005 schodek na méně než 3 % HDP. Dalším cílem programu je zajistit další snižování schodku veřejných financí během následujících let. Předpokládá se, že počínaje rokem 2005 bude schodek trvale klesat o 0,6–0,7 procentního bodu HDP za rok a v roce 2008 dosáhne 0,9 % HDP. Ve srovnání s předchozím programem současný program obecně potvrzuje plánované úpravy na pozadí poněkud příznivějšího makroekonomického scénáře. Podle výpočtů Komise založených na předpokladech programu a společně dohodnuté metodice se cyklicky očištěné saldo rovněž zlepší přibližně o 0,6–0,7 procentního bodu ročně počínaje rokem 2005 a v roce 2008 dosáhne – 0,7 % HDP. Stejně jako u minulých aktualizovaných programů je střednědobá rozpočtová strategie založena na stanovení víceletých cílů v oblasti zvýšení veřejných výdajů v reálných číslech, které předpokládá snížení poměru výdajů k HDP. Jelikož předpokládaný poměr příjmů k HDP má zůstat přibližně stabilní, vyvolá to paralelní pokles deficitu. 4. Na základě stávajících informací by opatření přijatá francouzskými úřady měla stačit ke snížení schodku na 3 % HDP v roce 2005. Rozpočtová situace ve Francii však zůstává zranitelná. Náprava nadměrného schodku vyžaduje účinnou realizaci všech předpokládaných opatření a dalších opatření v případě nepříznivého vývoje. Jelikož navíc předpokládané snížení schodku v roce 2005 pramení zvláště z jednorázových plateb ve výši ½ % HDP, je rozpočtová úprava předpokládaná na rok 2005 relativně umírněná. V období po roce 2005 by výsledek rozpočtu mohl být horší než předpokládá program. Zvláště schodek plánovaný na rok 2006 se zdá být za současné politiky ohrožený, neboť na tento rok byly oznámeny daňové škrty a zmizí významné jednorázové příjmy. Navíc se zdá, že za současné politiky bude obtížné dosáhnout plánovaných veřejných výdajů na období 2006 – 2008, i když strukturální reformy zavedené v posledních letech jasně představují kroky správným směrem. Existují obavy o důvěryhodnosti plánovaných výdajů, neboť cíle stanovené v předchozích programech nebyly splněny velkým rozdílem. 5. Vzhledem k tomuto hodnocení rizika se zdá, že rozpočtový postoj programu neposkytuje dostatečnou rezervu proti překročení prahové hodnoty 3 % HDP při běžných makroekonomických výkyvech před rokem 2007 a nestačí ani k zajištění toho, aby bylo během období pokrytého programem dosaženo střednědobého cíle téměř vyrovnaného stavu rozpočtu, který stanoví Pakt o stabilitě a růstu. 6. Odhaduje se, že v roce 2004 dosáhla míra dluhu 64,8 % HDP, což je nad referenční hodnotou 60 % HDP stanovenou Smlouvou. Program předpokládá, že míra dluhu začne od roku 2006 klesat a v roce 2008 dosáhne 62 % HDP. Vývoj míry dluhu podléhá stejným rizikům jako míra schodku. 7. Z hlediska dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí se Francie zdá být v rizikovém postavení z důvodu předpokládaných vysokých rozpočtových nákladů na stárnoucí obyvatelstvo, přestože byly zavedeny zásadní strukturální reformy důchodových a zdravotních systémů v letech 2003 a 2004. Při neexistenci dalších reforem bude třeba v následujících letech provést další rozpočtovou konsolidaci, aby se zajistila udržitelnost veřejných financí. 8. Hospodářské politiky uvedené v aktualizovaném programu z roku 2004 částečně odpovídají doporučením obsaženým v Hlavních směrech hospodářské politiky, zvláště doporučením s rozpočtovými důsledky. Francie zavedla významné strukturální reformy, zvláště v oblasti zdravotních a důchodových systémů, které ji staví do lepší pozice při řešení důsledků stárnoucího obyvatelstva. Nicméně snížení cyklicky očištěného deficitu v roce 2004 bude podstatně menší, než bylo doporučeno, a navíc ve chvíli, kdy byly příznivé podmínky pro růst, nepřijala Francie opatření, která by urychlila snížení cyklicky očištěného deficitu. Navíc i když je střednědobá úprava předpokládaná v aktualizovaném programu z roku 2004 významná, je nejistá a nepovede k téměř vyrovnanému stavu rozpočtu během období, které pokrývá tento program. * * * Vzhledem k výše uvedenému posouzení se Rada domnívá, že by Francie měla: (i) učinit vše potřebné pro nápravu nadměrného schodku v roce 2005, (ii) zajistit, aby posilování rozpočtu pokračovalo i po roce 2005 tak; aby byl dosažen téměř vyrovnaný stav rozpočtu v roce 2008 a (iii) pokračovat ve strukturálních reformách a kontrolovat výdaje s cílem dodržení víceletých plánovaných výdajů stanovených v programu. Tabulka: Porovnání klíčových makroekonomických a rozpočtových předpokladů 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | Reálný HDP (změna v %) | SP prosinec 2004 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | KOM říjen 2004 | 2.4 | 2.2 | 2.2 | n. ú. | n. ú. | SP prosinec 2003 | 1.7 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | n. ú. | Inflace HISC (%) | SP prosinec 2004 | 2.2 | 1.8 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | KOM říjen 2004 | 2.3 | 2.0 | 1.8 | n. ú. | n. ú. | SP prosinec 2003 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | n. ú. | Saldo veřejných financí (v % HDP) | SP prosinec 2004 | -3.6 | -2.9 | -2.2 | -1.6 | -0.9 | KOM říjen 2004 | -3.7 | -3.0 | -3.3 | n. ú. | n. ú. | SP prosinec 2003 | -3.55 | -2.9 | -2.2 | -1.5 | n. ú. | Primární saldo (v % HDP) | SP prosinec 2004 | -0.7 | 0.1 | 0.8 | 1.5 | 2.2 | KOM říjen 2004 | -0.7 | -0.1 | -0.4 | n. ú. | n. ú. | SP prosinec 2003 | -0.6 | 0.1 | 0.9 | 1.6 | n. ú. | Cyklicky očištěné saldo (v % HDP) | SP prosinec 2004¹ KOM říjen 2004 SP prosinec 2003¹ | -3.4 -3.5 -3.2 | -2.7 -2.8 -2.6 | -2.0 -3.1 -1.9 | -1.4 n. ú. -1.3 | -0.7 n. ú. n. ú. | Hrubý státní dluh (v % HDP) | SP prosinec 2004 | 64.8 | 65.0 | 64.6 | 63.6 | 62.0 | KOM říjen 2004 | 64.9 | 65.5 | 66.3 | n. ú. | n. ú. | SP prosinec 2003 | 62.8 | 63.2 | 62.8 | 61.8 | n. ú. | Pozn.: 1Výpočty útvarů Komise na základě informací obsažených v programu. Zdroje: Stabilizační program (SP); Hospodářské prognózy útvarů Komise z podzimu 2004 (KOM); výpočty Komise. | [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997. Všechny dokumenty, na které se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na následující internetové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. [2] Dokument KOM(2004) 813 ze dne 14.12.2004. [3] Pozměněné stanovisko Hospodářského a finančního výboru k obsahu a formátu stabilizačních a konvergenčních programů schválené Radou ve složení pro hospodářství a finance dne 10.7.2001. [4] KOM(2002) 668, 27.11.2002. [5] Od předložení návrhu rozpočtu na rok 2005 v září 2004 došlo k úpravě této jednorázové platby na 0,5 % HDP a tato úprava byla použita při podzimní prognóze útvarů Komise. Předpoklady programu jsou nicméně založeny na původním odhadu ve výši 0,4 % HDP. [6] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Dokumenty, na které se odkazuje v tomto textu, lze nalézt na následující internetové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. [7] Dokument KOM(2004) 813 ze dne 14.12.2004.