SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU

Větší bezpečnost výrobků a lepší dozor nad jednotným trhem s výrobky

(Text s významem pro EHP)

1. Bezpečnost výrobků a dozor nad trhem jsou jádrem jednotného trhu

Evropa se stále snaží zotavit se z nejhorších následků hospodářské recese a znovunastartovat růst a tvorbu pracovních míst. Proto byla vytvořena strategie EU 2020, která má Evropu z recese dostat prostřednictvím inteligentního udržitelného růstu podporujícího začlenění, vedoucího k vyšší zaměstnanosti. Při dosahování tohoto cíle musí hrát významnou roli jednotný trh.

Volný pohyb zboží je nejrozvinutější ze čtyř svobod, které jednotný trh tvoří. Přibližně 75 % obchodu uvnitř EU tvoří obchod se zbožím. Na dnešním jednotném trhu se zbožím lze snadno nakupovat a prodávat výrobky ve 27 členských státech s celkovým počtem obyvatel převyšujícím 503 milionů. Spotřebitelé mají široký výběr a mohou nabídky navzájem porovnávat a volit ty nejvýhodnější. Volný pohyb zboží je zásadní rovněž pro úspěšnost tisíců podniků v EU.

Volný pohyb zboží v Evropské unii máme, jelikož jsme se u většiny výrobků dokázali dohodnout na rozsahu, v jakém bychom měli na úrovni Unie chránit různé veřejné zájmy, které by jinak mohly členské státy využívat k ospravedlnění překážek pro zboží, které vstupuje na jejich území, nebo je opouští. Takzvané „harmonizační právní předpisy“ stanoví základní požadavky, které musí výrobky splňovat, aby mohly těžit z volného pohybu. Právní předpisy o obecné bezpečnosti výrobků vyžadují, aby spotřební výrobky nabízené na trhu Unie byly bezpečné. V případě neexistence harmonizačních právních předpisů se použijí ustanovení Smlouvy v souladu s judikaturou Evropského soudního dvora, zejména ta, jež se týkají zásady vzájemného uznávání.

Nejdůležitějším (ne však jediným) zmiňovaným veřejným zájmem je ochrana zdraví a bezpečnosti osob, v kontextu volného pohybu zboží tedy spotřebitelů. Bezpečné výrobky mají na trhu volný pohyb. Proto jsou pravidla pro bezpečnost výrobků spolu s dozorem nad trhem, který tato pravidla zaštiťuje, základem jednotného trhu se zbožím. Pokud chceme plně využívat ekonomických výhod jednotného trhu se zbožím, potřebujeme soubor vysokých standardů a pravidel pro bezpečnost prodávaných výrobků a účinný, dobře koordinovaný systém dozoru nad trhem fungující v celé Unii na podporu jejich dodržování. Čím budou výrobky bezpečnější a čím více jich bude vyhovovat právním předpisům, tím bezpečnější a lepší budou i výsledky služeb poskytovaných v celé Unii, což posílí jejich poskytování přes hranice států, a přispěje tudíž k lepší integraci jednotného trhu služeb.

V souvislosti s hospodářskou krizí se snížily spotřebitelské výdaje, zejména v důsledku poklesu příjmů a nejistoty ohledně budoucnosti. Proto je nutné se dále starat o to, aby si spotřebitelé mohli být jisti, že jsou výrobky bezpečné a slouží svému účelu. Je pravděpodobnější, že bude vznikat více slušných a spolehlivých podniků, které budou prosperovat, pokud budou vědět, že mají spravedlivé podmínky a že konkurenti, kteří nehrají poctivě, budou potrestáni.

Jednotný trh se zbožím je nesporným úspěchem. Aby však byla jeho úspěšnost zachována i do budoucna, a aby se tak jednotný trh se zbožím mohl stát hybnou silou trvalého růstu a tvorby nových, dlouhodobých pracovních míst, musí každé kolečko stroje jednotného trhu se zbožím dobře fungovat. Potenciál jednotného trhu se zbožím ještě není vyčerpán a to je třeba si plně uvědomit. Existuje prostor pro snížení nákladů hospodářských subjektů na plnění požadavků předpisů, snížení administrativní zátěže vnitrostátních orgánů a odstranění nekalé konkurence ze strany bezohledných obchodníků. Výrobky na trhu by mohly být ještě bezpečnější, což by posílilo důvěru spotřebitelů a povzbudilo prodej.

Ačkoli nová pravidla pro harmonizované výrobky vstoupila v platnost již 1. ledna 2010, je zřejmé, že je třeba zefektivnit, zjednodušit a zlepšit pravidla a postupy dozoru nad trhem, aby bylo pro vnitrostátní orgány a hospodářské subjekty snazší je uplatňovat a dodržovat. Toho lze dosáhnout pouze tehdy, pokud se zlepší fungování systému v praxi, aby bylo možné využít případné synergie a zajistit možné úspory nákladů. Vnitrostátní orgány musí lépe spolupracovat mezi sebou i se svými protějšky v ostatních členských státech. Činnosti dozoru nad trhem musí být lépe cíleny a lépe koordinovány v celé Unii. To znamená rozsáhlejší sdílení zdrojů, lepší nástroje IT, přísnější a cílenější vnější kontroly na hranicích Unie a tvrdší sankce za porušení předpisů.

Směrnice o obecné bezpečnosti výrobků (2001/95/ES) obsahuje základní ustanovení o bezpečnosti, která musí být dodržována u mnoha spotřebních výrobků: vyžaduje, aby spotřební výrobky byly bezpečné, ukládá vypracovávání norem, ukládá povinnosti členským státům a vnitrostátním orgánům dozoru nad trhem a stanoví postupy pro výměnu informací a pro rychlý zásah, pokud jde o výrobky, jež nejsou bezpečné. Směrnici je třeba revidovat a aktualizovat její pravidla bezpečnosti výrobků a sladit je v nejvyšší možné míře s platnými pravidly pro harmonizované výrobky. Zejména je třeba zesílit povinnosti hospodářských subjektů (především požadavky týkající se identifikace a dohledatelnosti výrobků), a zajistit tak orgánům dozoru nad trhem nástroje pro to, aby mohly účinně dělat svoji práci.

Komise dnes přijala balíček opatření pro bezpečnost výrobků a dozor nad trhem, který zjednoduší a sjednotí pravidla bezpečnosti, jež se vztahují na nepotravinářské výrobky, zefektivní postupy dozoru nad trhem a zajistí lepší koordinaci a sledování provádění činností souvisejících s dozorem nad trhem v EU.

Balíček tvoří:

· návrh nového nařízení o bezpečnosti spotřebních výrobků,

· návrh jediného nařízení o dozoru nad trhem s výrobky,

· sdělení o bezpečnějších a vyhovujících výrobcích pro Evropu, které zavádí víceletý plán pro dozor nad trhem,

· zpráva o provádění nařízení (ES) č. 765/2008, včetně finančního hodnocení.

2. Nařízení o bezpečnosti spotřebních výrobků

Za posledních dvacet let zavedly právní předpisy EU o obecné bezpečnosti výrobků (směrnice 92/59/EHS a poté směrnice 2001/95/ES) rámec pro bezpečnost výrobků a dozor nad trhem, který nesmírně zlepšil bezpečnost spotřebních výrobků. Jeho součástí je i systém pro rychlou výměnu informací (RAPEX), který se vztahuje na nebezpečné výrobky, a postupy pro zavádění evropských norem pro výrobky, na něž se jinak harmonizační právní předpisy Unie nevztahují.

V reakci na požadavky, které zazněly téměř od všech skupin zúčastněných stran i od Evropského parlamentu, aby se pravidla dozoru nad trhem Unie i jejich dodržování zjednodušila, byla ustanovení směrnice o obecné bezpečnosti výrobků, jež se týkají dozoru nad trhem, včetně ustanovení o systému RAPEX, odstraněna a začleněna do nového nařízení o dozoru nad trhem, který je součástí tohoto balíčku.

Pokud jde o zbývající ustanovení směrnice o obecné bezpečnosti výrobků, opakované výstrahy v souvislosti s bezpečností výrobků jasně poukázaly na potřebu účinnějších a aktualizovaných pravidel upravujících bezpečnost výrobků. Požadavek, že spotřební výrobky dodávané na trh v EU musí být bezpečné, zůstává stěžejním ustanovením i v novém nařízení o bezpečnosti spotřebních výrobků. Působnost tohoto nařízení ve vztahu k odvětvovým právním předpisům vztahujícím se na spotřební výrobky je však vyjasněna, aby se zabránilo zbytečnému překrývání a aby se zvýšila právní jistota pro hospodářské subjekty.

Nařízení zohledňuje výzvy globalizovaného trhu a klade důraz na posílení identifikace a dohledatelnosti výrobků. S cílem zajistit soulad s odvětvovými předpisy byly povinnosti hospodářských subjektů (výrobců, dovozců, distributorů) přizpůsobeny novému legislativnímu rámci pro uvádění výrobků na trh, který byl přijat v roce 2008. V neposlední řadě pak navrhované nařízení podporuje rozsáhlejší používání evropských norem. Identifikaci či aktualizaci stávajících norem nebo tvorbu nových, které obsahují předpoklad, že je výrobek „bezpečný“, výrazně zjednodušilo nedávné přijetí nařízení o evropské normalizaci č. 1025/2012.

Nové nařízení o bezpečnosti spotřebních výrobků doplňuje právní předpisy EU v oblasti bezpečnosti výrobků pro 21. století. Nařízení posílí důvěru spotřebitelů v jednotný trh s výrobky a zajistí rovné podmínky pro všechny podniky.

3. Nařízení o dozoru nad trhem

Bez ohledu na platné právní předpisy se na trh stále dostávají nevyhovující výrobky a výrobky, které nejsou bezpečné. Škodlivé výrobky stále poškozují lidské zdraví a znečišťují životní prostředí. Nekalí obchodníci se dál vysmívají pravidlům a maří úsilí o vytvoření jasných a rovných podmínek pro všechny. To vážným způsobem narušuje vnitřní trh a demotivuje podniky, které investují rozsáhlé prostředky, aby zajistily, že jsou jejich výrobky bezpečné. Tato situace je častým důsledkem nerespektování pravidel. Je třeba zesílit činnost v oblasti vymáhání s cílem zabránit poškozování spotřebitelů, ochránit životní prostředí a umožnit poctivým obchodníkům nabízet své zboží za rovných podmínek.

Dozor nad trhem je při tom naším hlavním nástrojem. Větší součinnost a odhodlání při provádění dozoru nad trhem v celé Unii pomůže zabránit tomu, aby se na trh dostávaly výrobky, které nejsou bezpečné, nebo jsou jinak škodlivé, odradí nekalé obchodníky a povzbudí podniky k dodržování pravidel.

3.1. Jednodušší, jasnější a lepší

Dozor nad trhem provádějí orgány členských států tím, že kontrolují a zkouší výrobky, které již jsou na trhu, jakož i výrobky, jež dorazily na vnější hranice Unie. Vnitřní hranice neexistují pro výrobky – je tedy nutné, aby neexistovaly ani pro vnitrostátní orgány dozoru nad trhem. Zlepšení přeshraničních činností a vzájemné spolupráce je klíčem k zefektivnění dozoru nad trhem.

V důsledku existence různých právních předpisů, které byly během let přijaty, jsou pravidla Unie pro dozor nad trhem roztříštěná a nejasná a obsahují jednak mezery, jednak se překrývají, a působí tak hospodářským subjektům obtíže. Zejména spotřební zboží podléhá jiným pravidlům dozoru nad trhem podle právních předpisů na ochranu spotřebitele, a jiným podle harmonizačních právních předpisů. To vážně narušuje úsilí pracovníků, kteří dozor nad trhem provádějí v praxi.

V praxi to znamená, že pravidla dozoru nad trhem jsou rozptýlena ve třech různých typech předpisů – nařízení č. 765/2008, směrnici o obecné bezpečnosti výrobků a různých harmonizačních právních předpisech (které jsou postupně slaďovány s referenčními ustanoveními v rozhodnutí č. 768/2008). Vztah mezi příslušnými ustanoveními všech těchto předpisů je často nejasný, zejména proto, že na mnoho spotřebních výrobků se vztahují všechny tři typy.

Zpráva poslankyně Evropského parlamentu Christel Schaldemoseové o přezkumu směrnice o obecné bezpečnosti výrobků a dozoru nad trhem byla ohledně existence těchto „tří vrstev regulace“ velmi kritická a uvádí, že tento stav vede k nejistotě, nejednotnosti a nejasnostem na vnitřním trhu. Zpráva doporučuje, aby Komise vytvořila společný evropský rámec pro dozor nad trhem vztahující se na všechny výrobky na vnitřním trhu i na výrobky, které na trh EU vstupují. Naléhavě Komisi vyzvala, aby zavedla jediný systém dozoru nad trhem pro všechny výrobky, a to na základě jediného legislativního aktu.

Návrh nového jediného nařízení o dozoru nad trhem je odpovědí na tuto výzvu, řeší uvedené nedostatky, a tím dláždí cestu pro systém dozoru nad trhem v Evropské unii, který bude jednotnější a více založený na spolupráci. Navrhuje několik velmi jednoduchých, zato však velmi účinných opatření:

· Obsahuje souhrn pravidel dozoru nad trhem, která jsou v současné době obsažena ve třech různých právních předpisech. To nejen zjednodušuje rámec pro dozor nad trhem Unie, ale řeší i stávající nejednotnost a odstraňuje překrývání.

· Pokud je to možné, nerozlišuje navrhované nařízení mezi spotřebními a ostatními výrobky, ani mezi harmonizovanými a neharmonizovanými výrobky. Na všechny výrobky se vztahují stejná pravidla, s výjimkou případů, kdy zvláštní vlastnosti určité kategorie výrobků vyžadují jinou úpravu. V ojedinělých případech bude třeba rozlišovat mezi výrobky i nadále, ale hospodářské subjekty i orgány dozoru nad trhem budou vědět, jak musí postupovat.

· Postupy pro členské státy pro oznamování informací o výrobcích, které představují riziko, a o nápravných opatřeních budou zefektivněny. Až dosud členské státy často nevěděly, podle kterých právních předpisů oznámit požadované informace. Stejný systém oznámení se bude ve velké míře používat pro všechny výrobky. Pouze poslední fáze dozoru nad trhem (ve které v případě neshody mezi členskými státy může Komise rozhodnout, zda jsou opatření, jež přijal původně oznamující členský stát, v souladu s právními předpisy) bude omezena na harmonizované zboží.

3.2. Další, konkrétní zlepšení

Podle návrhu by byly posíleny kontroly na vnějších hranicích tím, že by se jasně stanovilo, že propuštění jakéhokoli výrobku v oblasti působnosti tohoto nařízení do volného oběhu v Unii by mělo být pozastaveno, pokud orgány odpovědné za kontroly na vnějších hranicích mají důvod se domnívat, že představuje riziko. Orgány dozoru nad trhem by poté zkontrolovaly, zda výrobek skutečně představoval riziko, a následně by instruovaly hraniční orgány, aby výrobek propustily, nebo propuštění odmítly. Osvobozeny by byly pouze výrobky vstupující na území Unie ve fyzickém držení fyzických osob a určené pro jejich osobní potřebu. Proto mohou být kontrolovány i internetové nákupy výrobků z třetích zemí.

Nařízení podporuje výměnu a uchovávání informací týkajících se činností dozoru nad trhem ve snadno přístupné databázi. Jedním ze zvláště kýžených následků je, že orgány dozoru nad trhem by neměly opakovat zkoušky a posouzení, která v případě určitého výrobku provedly již orgány jiného členského státu. Mělo by se stát běžnou praxí vyhledávat v databázi záznamy těchto zkoušek a posouzení. Vzhledem k vysokým nákladům na zkoušení výrobků to příslušným orgánům členských států přinese vysoké úspory a usnadní to dozor na menších trzích v rámci Unie.

Orgánům dozoru nad trhem by měla být dána pravomoc účtovat hospodářským subjektům poplatky v případě, že po těchto subjektech vyžadují nápravu v souvislosti s určitým výrobkem nebo musí sledovat nápravná opatření, která určitý hospodářský subjekt navrhl.

Systém RAPEX, který se používá ke zpracovávání oznámení členských států týkajících se výrobků, jež představují riziko, prochází vylepšením. V této souvislosti se kritéria pro oznamování zjednodušují, musí být sdělovány podrobnější informace pro větší relevantnost a optimální následné kroky a lhůty pro zasílání oznámení se mění tak, aby byly realističtější a přijatelnější.

Zkušenosti s „nouzovými“ opatřeními v souvislosti s bezpečností výrobků v EU rovněž ukázaly, že platnost těchto opatření (nejvýše jeden rok) nestačí na přípravu trvalého řešení na úrovni EU a obvykle musí být opakovaně prodloužena, což vytváří právní nejistotu a zmatek pro hospodářské subjekty, které se musí rozhodovat, zda učinit dlouhodobou investici, aby přizpůsobily své výrobky novým požadavkům na bezpečnost výrobků. Podle nového nařízení by měla být Komisi umožněna větší pružnost, pokud jde o druh a obsah omezujících opatření v souvislosti s nebezpečnými výrobky. Za tímto účelem by měla být Komise schopna přijímat opatření, která jsou buď určena členským státům, nebo se vztahují přímo na hospodářské subjekty. Tato opatření by mohla i nemusela být časově omezena.

Komise je odhodlána poskytovat společnostem a dalším zúčastněným stranám pokyny a užitečné informace ohledně výkladu a používání nových pravidel pro bezpečnost výrobků a dozor nad trhem. Navrhované Evropské fórum pro dozor nad trhem bude hrát ústřední roli při určování osvědčených postupů pro harmonizované provádění v celé Unii. Obchodní i spotřebitelská sdružení budou mít možnost ve fóru vyjadřovat svá stanoviska. Pobočky sítě evropských podniků (European Enterprise Network, EEN) ve všech členských státech by měly dále šířit informace, zejména směrem k malým a středním podnikům a měly by jim kolektivně i individuálně radit, jaká jsou podle nového nařízení jejich práva i povinnosti. Společně se zmocněnci pro malé a střední podniky by síť rovněž měla shromažďovat zpětnou vazbu od malých a středních podniků a podávat zprávy o jejich zvláštních potřebách, zájmech nebo obavách, aby tyto potřeby, zájmy či obavy mohly být při provádění nových pravidel zohledněny.

4. Víceletý plán pro dozor nad trhem

Výrobky (včetně výrobků dovážených z třetích zemí a propuštěných do volného oběhu) se v rámci Unie snadno pohybují přes hranice. Kontrola jejich bezpečnosti musí být tedy prováděna s dostatečnou četností a důsledností v celé Unii. To znamená zajistit, aby orgány dozoru nad trhem členských států společně těsněji a účinněji spolupracovaly.

Vypracování víceletého plánu pro dozor nad trhem je jedním z 50 akčních bodů Aktu o jednotném trhu. Členské státy již musí vypracovávat a aktualizovat národní programy pro dozor nad trhem. Víceletý plán nesmí zdvojovat činnosti, které jsou již plánovány či prováděny na vnitrostátní úrovni, nýbrž má identifikovat a pokrývat oblasti, v nichž by koordinace ze strany Komise znamenala přidanou hodnotu a přinesla skutečná zlepšení. Plán obsahuje ambiciózní cíl 20 opatření na příští tři roky:

(1) Podle plánu budou orgány dozoru nad trhem v členských státech podporovány v lepší vzájemné komunikaci a podpoře a budou pro ně mít lepší podmínky. Informace o vnitrostátních pravidlech a praktikách podniků budou shromažďovány prostřednictvím studií, průzkumů a konzultací. Budou zavedeny vhodné informační technologie pro účely sběru a uchovávání informací způsobem umožňujícím jejich snadné dohledání. Budou identifikovány rozdíly, rozpory, a zvláštní potřeby a budou nabídnuta vhodná školení, technická pomoc a instrukce.

(2) Základními stavebními kameny dozoru nad trhem jsou identifikace a posouzení rizik. Budou vytvořeny společné postupy, které se budou dodržovat v celé Unii. Komise je odhodlána podporovat účinné metody komunikace, připravit metodiku a vypracovat společný přístup k provádění fyzických a laboratorních zkoušek výrobků a kontroly jejich dokumentace.

(3) Větší centralizovaná koordinace společných programů a opatření přinese maximalizaci jejich působnosti, zajistí jejich vysokou kvalitu, a zlepší tak jejich účinnost.

(4) Sdílení zdrojů při každé příležitosti pomáhá odstraňovat zdvojení úkolů a usnadňuje výměnu zkušeností a informací. Velké množství informací o posuzování rizik, zkušebních metodách, přijatých nápravných opatřeních apod. získaných od orgánů dozoru nad trhem v celé Unii je shromažďováno a uchováváno v databázi ICSMS, kterou spravuje Komise. Orgány dozoru nad trhem jednoho členského státu rychle a jasně uvidí, zda (a pokud ano, jakým způsobem) již byl určitý problém řešen v jiném členském státě. Budou zpřístupněny výsledky laboratorních zkoušek, což zamezí nutnosti opakovaného zkoušení, a to povede k úsporám a snížení administrativní zátěže. Užitečnost tohoto nástroje zcela závisí na rychlém, přesném a pečlivém vkládání informací do databáze a orgány všech členských států budou vyzvány, aby se aktivně zapojily. Budou zajištěna veškerá potřebná školení a instrukce, aby se zajistilo, že obrovský potenciál tohoto rostoucího zdroje bude plně využit.

(5) Pro podporu této celoevropské spolupráce bude zásadní neustálá výměna názorů mezi Komisí, spotřebiteli, podniky a vnitrostátními orgány. Toho bude dosaženo bez zvyšování již nyní nadměrného počtu komunikačních kanálů mezi Unií, občany a podniky.

(6) Zlepšení účinnosti hraničních kontrol bezpečnosti výrobků vyžaduje zvýšenou spolupráci mezi celními orgány a orgány dozoru nad trhem, jakož i využívání moderních nástrojů, tak aby byly kontroly, jež mají být provedeny u výrobků vstupujících na trh Unie, lépe zacíleny.

Víceletý plán Unie pro dozor nad trhem přinese skutečné, hmatatelné výhody pro provádění činností dozoru nad trhem v terénu, čímž uspokojí vysoké nároky moderního, vysoce funkčního vnitřního trhu se zbožím.

5. Zpráva o provádění nařízení č. 765/2008

Zpráva, kterou vypracovala Komise v souladu s čl. 36 odst. 2 a článkem 40 nařízení č. 765/2008, doplňuje balíček opatření pro bezpečnost výrobků a dozor nad trhem. Prostřednictvím této zprávy Komise informuje Evropský parlament a Radu o výsledcích svého hodnocení provádění nařízení a o relevantnosti činností v oblasti posuzování shody, akreditace a dozoru nad trhem, které jsou financovány z Unie. Zjištění v rámci tohoto hodnocení Komisi pomohla určit, jak pracovat lépe, a odráží se tudíž v souboru navrhovaných nových pravidel.

6. Závěr

Účelem tohoto balíčku je splnění tří hlavních cílů: větší bezpečnosti spotřebitelů, menší zátěže podniků a lepší spolupráce mezi příslušnými orgány. V neposlední řadě je účelem balíčku prostřednictvím vhodných pravidel zvýšit důvěru v jednotný trh, a podpořit tak růst.

Až budou tyto návrhy přijaty a provedeny, budou se spotřebitelé moci těšit větší bezpečnosti na trhu se spotřebními výrobky a využívat přínosů transparentních a porovnatelných informací, v souladu s prioritami stanovenými v Evropském programu pro spotřebitele. Provedení balíčku přinese značné výhody též hospodářským subjektům, zejména malým a středním podnikům, které budou moci těžit z jasných pravidel a zajistit lepší konkurenci na jednotném trhu. V neposlední řadě budou veřejné orgány v celé Evropě moci využívat přínosů racionalizace rámce pro dozor nad trhem a lepší součinnosti, což povede k efektivnějšímu využívání veřejných zdrojů, nižším výdajům a lepšímu vymáhání právních předpisů.

Spoluzákonodárci se vyzývají, aby přijali zmíněné dva legislativní návrhy s cílem zajistit, aby toto klíčové opatření Aktu o jednotném trhu II, stejně jako ostatní klíčová opatření, bylo odsouhlaseno na úrovni EU jako priorita do jara 2014.

Tímto balíčkem legislativních i nelegislativních opatření Komise usiluje o to, aby občané i podniky mohly plně využívat přínosů jednotného trhu s průmyslovými a spotřebními výrobky, a přispívá tak k většímu růstu a zaměstnanosti v Evropě.