[pic] | EVROPSKÁ KOMISE |

V Bruselu dne 21.9.2010

KOM(2010) 492 v konečném znění

SDĚLENÍ EVROPSKÉ KOMISE

o globálním přístupu k přenosům údajů jmenné evidence cestujících (PNR) do třetích zemí

SDĚLENÍ EVROPSKÉ KOMISE

o globálním přístupu k přenosům údajů jmenné evidence cestujících (PNR) do třetích zemí

ÚVOD

Teroristické útoky ve Spojených státech v roce 2001, v Madridu v roce 2004 a v Londýně v roce 2005 vedly k vzniku nového přístupu k politice vnitřní bezpečnosti. Události z poslední doby, jako byl pokus o teroristický útok na letadlo o Vánocích roku 2009 a na náměstí Times Square v New Yorku v roce 2010, dokazují, že hrozba terorismu stále existuje. Zároveň přibývá případů organizované trestné činnosti, zejména v oblasti drog a obchodování s lidmi[1].

V reakci na tyto trvající hrozby přijaly členské státy EU a další třetí státy nová opatření, která se týkala i shromažďování a výměny osobních údajů. Komise zapracovala souhrn těchto opatření do Přehledu o správě informací v prostoru svobody, bezpečnosti a práva[2]. Jedním z těchto opatření je využití jmenné evidence cestujících (Passanger Name Record – PNR) pro účely prosazování práva.

Komise dne 16. ledna 2003 schválila sdělení Radě a Parlamentu o předávání údajů PNR v letecké dopravě: Globální přístup EU[3], jehož cílem bylo vymezit hlavní prvky globálního přístupu EU k PNR. Ze sdělení vyplynulo, že rámec pro předávání údajů PNR Ministerstvu vnitřní bezpečnosti Spojených států by měl být z právního hlediska bezpečnější a že by měla být přijata vnitřní politika týkající se PNR. Sdělení také vyzvalo k vytvoření systému uvolňování údajů leteckými dopravci (tzv. push system)[4] a k vzniku mezinárodní iniciativy o předávání údajů PNR Mezinárodní organizací pro civilní letectví (ICAO).

Některé závěry vyplývající z tohoto sdělení byly realizovány ve velkém rozsahu, zatímco realizace jiných právě probíhá. Konkrétně jde o to, že EU podepsala dohodu s Ministerstvem pro vnitřní bezpečnost Spojených států o předávání údajů PNR v zájmu boje proti terorismu a závažné nadnárodní trestné činnosti, která zajišťuje předávání údajů PNR a zároveň poskytuje ochranu osobních údajů[5]. Komise navíc schválila i návrh rámcového rozhodnutí o používání jmenné evidence cestujících pro účely vynucování práva[6]. Na základě posouzení dopadů Komise v současné době hodnotí, zda by bylo možné nahradit uvedený návrh návrhem směrnice o používání jmenné evidence cestujících pro účely vynucování práva. Řada leteckých dopravců již náležitě rozvinula systém uvolňování údajů (tzv. push system) a ICAO vypracovala řadu pokynů pro předávání údajů PNR státním orgánům.

EU podepsala vedle dohody se Spojenými státy podobné dohody s Kanadou[7] a Austrálií[8]. Nový Zéland, Jižní Korea a Japonsko rovněž využívají PNR, avšak do data vypracování této zprávy neuzavřely s EU příslušné dohody. Pokud jde o EU, systém PNR zavedlo pouze Spojené království. Ostatní členské státy buď přijaly odpovídající právní předpisy, nebo používání PNR testují.

Tento vývoj signalizuje, že používání PNR má rostoucí tendenci a je považováno za hlavní a nezbytný prvek činností souvisejících s vynucováním práva. Používání údajů PNR současně zahrnuje zpracovávání osobních údajů, což nastoluje důležité otázky týkající se základních práv na ochranu soukromí a na ochranu osobních údajů.

V důsledku toho čelí EU novým výzvám, pokud jde o mezinárodní předávání údajů PNR. Očekává se, že v nadcházejících letech počet zemí, jež rozvíjejí systémy PNR, dále vzroste. EU navíc získala významné zkušenosti o struktuře a hodnotě systémů PNR, a to díky společnému přezkumu dohod s USA a Kanadou.

Komise proto pokládá za nezbytné znovu posoudit svůj globální přístup k předávání údajů PNR třetím zemím. Přezkum tohoto přístupu by měl poskytnout silné záruky ochrany údajů a úplné dodržování základních práv. Zároveň by měl zcela respektovat hlavní zásady vývoje politiky, jež byly vymezeny v Přehledu o správě informací v prostoru svobody, bezpečnosti a práva[9]. Stanoviska hlavních zúčastněných stran, jakými jsou členské státy, Evropský parlament, evropský inspektor ochrany údaj a Pracovní skupina pro ochranu údajů zřízená podle článku 29, k obecným otázkám PNR mají zásadní význam pro vypracování revidovaného přístupu k PNR.

Hlavním cílem tohoto sdělení je vytvořit první soubor obecných kritérií, která by měla představovat základ pro budoucí jednání o dohodách týkajících se PNR s třetími zeměmi. EU to umožní reagovat na současné trendy a zároveň bude mít k dispozici způsob, pomocí něhož sdělí třetím zemím, členským státům a občanům, jak Komise hodlá definovat svou vnější politiku týkající se PNR. Doporučení Komise ohledně sjednávání dohod o PNR s třetími zeměmi by v budoucnu měla dodržovat alespoň obecná kritéria zavedená tímto sdělením a další kritéria by mohla být vymezena v jednotlivých doporučeních.

MEZINÁRODNÍ TRENDY TÝKAJÍCÍ SE PNR

Údaje PNR a jejich použití

Údaj PNR je neověřená informace, kterou poskytuje cestující a shromažďuje dopravce pro účely rezervací a odbavení. Jedná se o záznam o cestovních požadavcích každého cestujícího, který je uchováván v rezervačních či odbavovacích kontrolních systémech jednotlivých dopravců. Obsahuje několik různých druhů informací, například termíny cesty a cestovní itinerář, informace o jízdence, kontaktní údaje, jako je adresa a telefonní čísla, údaje o cestovní agentuře, platbě, čísle sedadla a zavazadlech.

Údaje PNR se liší od předběžných informací o cestujících. Předběžné informace o cestujících jsou životopisné údaje převzaté ze strojově čitelné části cestovního pasu, které obsahují jméno, místo pobytu, místo narození a státní příslušnost dané osoby. Podle směrnice o předběžných informacích o cestujících[10] jsou tyto údaje dány k dispozici orgánům hraniční kontroly pouze v případě letů vstupujících na území EU a pro účely zdokonalení hraničních kontrol a boje proti nedovolenému přistěhovalectví. I když směrnice umožňuje využití těchto údajů i pro další účely vynucování práva, mělo by se jednat spíše o výjimku, nikoli pravidlo. Členské státy tyto údaje uchovávají po dobu 24 hodin.

Předběžné informace o cestujících se využívají především ke kontrole totožnosti v rámci hraničních kontrol a správy hranic, ačkoli v některých případech jsou tyto údaje využívány i donucovacími orgány za účelem identifikace podezřelých nebo hledaných osob. Předběžné informace o cestujících jsou tedy hlavně využívány jako nástroj správy osobních údajů. Používání těchto údajů je ve světě čím dál tím běžnější. Více než 30 zemí je využívá systematicky a více než 40 zemí systémy předběžných informací o cestujících zavádí.

Některé země vyžadují, aby jim dopravci předávali spolu s předběžnými informacemi o cestujících i údaje PNR. Tyto údaje jsou pak využívány k boji proti terorismu a závažné trestné činnosti, jako je např. obchodování s lidmi a drogami. PNR využívají již téměř 60 let především celní úřady, ale i donucovací orgány po celém světě. Až do nedávné doby však nebylo technicky možné zajistit přístup k těmto údajům elektronickou cestou a s předstihem, jejich použití se tedy omezovalo na ruční zpracování údajů týkajících se pouze některých letů. Technologický pokrok dnes elektronické předávání těchto údajů umožňuje.

Uživatelé údajů PNR se značně liší od uživatelů předběžných informací o cestujících, což je z velké části způsobeno tím, že PNR obsahuje odlišné druhy údajů. PNR se využívají spíše jako nástroj zpravodajských operací týkajících se trestné činnosti, nejen jako nástroj k ověření totožnosti. Používání PNR je zejména toto: i) posouzení rizik v případě cestujících a identifikace „neznámých“ osob, tj. osob, o něž by se případně mohly zajímat donucovací orgány a které dosud nebyly podezřelé, ii) dřívější dostupnost než u předběžných informací o cestujících, což donucovacím orgánům poskytuje více času na zpracování těchto údajů, jejich analýzu a následná opatření, iii) identifikace, kterým osobám náleží konkrétní adresy, kreditní karty apod. mající souvislost s trestnou činností, a iv) vzájemné srovnávání údajů PNR pro účely identifikace společníků podezřelé osoby, např. podle toho, kdo společně cestuje.

Údaje PNR jsou co do povahy i použití jedinečné. Co se týče jejich použití, může jít o:

reaktivní (historické údaje): které se využívají při vyšetřování, trestním stíhání, odhalování sítí po spáchání trestného činu. Aby měly donucovací orgány možnost vyhledávat v údajích zpětně, je v těchto případech zapotřebí stanovit odpovídající dobu uchovávání těchto údajů donucovacími orgány.

současné (aktuální údaje): které se využívají za účelem prevence trestné činnosti, sledování nebo zatčení osob ještě před spácháním trestného činu nebo z důvodu spáchání nebo páchání trestného činu. V těchto případech je zapotřebí porovnat údaje PNR s předem určenými ukazateli rizik, jež jsou založeny na faktech, aby bylo možné identifikovat podezřelého, který byl dříve „neznámou“ osobou, a vše porovnat s různými databázemi hledaných osob a předmětů.

proaktivní (vzory): které se využívají k analýze trendů a vytváření zjištěných vzorů cestování a chování, jež mohou být využity v reálném čase. Analytici trendů musí mít k dispozici údaje, které pokrývají dostatečně dlouhé období, aby mohli popsat vzorce cestování a chování. V takových případech je zapotřebí, aby donucovací orgány uchovávaly údaje dostatečně dlouhou dobu.

Současné trendy

Některé třetí země, např. Spojené státy, Kanada, Austrálie, Nový Zéland a Jižní Korea již využívají údaje PNR pro účely prosazování práva. Jiné třetí země, např. Japonsko, Saúdská Arábie, Jižní Afrika a Singapur, buď přijaly příslušné právní předpisy, a/nebo v současné době testují používání údajů PNR. Několik dalších třetích zemí začalo zvažovat myšlenku používání údajů PNR, ale zatím nepřijaly příslušné právní předpisy. Pokud jde o EU, systém PNR zavedlo Spojené království. Francie, Dánsko, Belgie, Švédsko a Nizozemsko již buď přijaly příslušné právní předpisy, nebo v současné době testují používání údajů PNR. Několik dalších členských států zvažuje zavedení systémů PNR.

Evropská komise uznává nutnost údajů PNR pro prevenci terorismu i závažné trestné činnosti a v boji proti nim a v souladu se sdělením z roku 2003 předložila návrh rámcového rozhodnutí o používání údajů PNR pro účely vynucování práva. V návaznosti na vstup Lisabonské smlouvy v platnost Komise zvažuje, že tento návrh nahradí návrhem směrnice o používání údajů PNR pro účely vynucování práva. Návrh se zaměří na to, aby byla leteckým dopravcům stanovena povinnost předávat členským státům údaje PNR, jež budou využity v boji proti teroristickým útokům a závažné trestné činnosti.

PNR je na mezinárodní úrovni stále více považována za nezbytný nástroj boje proti terorismu a závažné trestné činnosti. Tento trend vyplývá ze tří skutečností. Zaprvé, mezinárodní terorismus a trestná činnost představují pro společnost závažnou hrozbu a k řešení těchto problémů je zapotřebí přijmout konkrétní kroky. Přístup k údajům PNR a jejich analýza jsou jedním z těchto kroků, jež jsou z hlediska vynucování práva považovány za nezbytné. Zadruhé, aktuální technický vývoj umožnil přístup k těmto údajům a jejich analýzu, což bylo před několika lety nemyslitelné. Pachatelé trestné činnosti také široce využívají různé technické novinky k plánování, přípravě a páchání trestné činnosti. A konečně, s ohledem na rychlý nárůst mezinárodního cestování a počtu cestujících elektronické zpracování údajů již před příjezdem cestujícího značně usnadňuje a urychluje bezpečnostní a hraniční kontroly, protože posouzení rizik se provede před příjezdem. Donucovací orgány se tak mohou zaměřit pouze na ty cestující, u nichž existuje fakticky podložená domněnka, že mohou představovat skutečné bezpečnostní riziko, a nemusí činit závěry na základě instinktu, stereotypů nebo profilu.

Dopady současných trendů na Evropskou unii

Právní předpisy EU o ochraně údajů neumožňují leteckým dopravcům, kteří provozují lety z EU, aby předávali údaje PNR třetím zemím, jež neposkytují odpovídající úroveň ochrany osobních údajů a nezavedou vhodná ochranná opatření. V důsledku toho, když Spojené státy, Kanada a Austrálie požádaly letecké dopravce, aby jim předávali údaje PNR v případě letů do jejich zemí, se tito dopravci ocitli ve velmi obtížné situaci. EU proto zasáhla a s každou z těchto tří zemí sjednala a podepsala samostatné mezinárodní dohody[11], čímž umožnila předávat údaje PNR mimo EU donucovacím orgánům těchto třetích zemí. Dohody byly uzavřeny proto, aby se leteckým dopravcům pomohlo vyřešit tuto obtížnou situaci, zajistila se odpovídající úroveň ochrany údajů cestujících a došlo k uznání nezbytnosti a důležitosti používání údajů PNR v boji proti terorismu a závažné trestné činnosti.

Stále více zemí zavádí systémy PNR, a očekává se proto, že tato záležitost bude nabývat na významu. Komise se navíc rozhoduje, že bude pokračovat v práci na směrnici EU o PNR, neboť tyto požadavky mohou narůstat s tím, jak budou třetí země požadovat od EU reciprocitu.

Až do současnosti se uzavírání mezinárodních dohod s třetími zeměmi ohledně PNR řídilo „poptávkou“ a řešilo se pouze v jednotlivých případech. Ačkoli se všechny dohody zaměřují na tytéž společné záležitosti a mají stejný předmět úpravy, jejich ustanovení nejsou totožná. V důsledku toho existují pro letecké dopravce a pro ochranu údajů odlišná pravidla. Vzhledem k tomu, že se „poptávka“ v blízké budoucnosti pravděpodobně zvýší, EU by měla vytvořit strategii, která by jí napomohla reagovat na tyto požadavky spořádaně tak, aby mezi jednotlivými dohodami bylo méně odlišností.

REVIDOVANÝ GLOBÁLNÍ PřÍSTUP EU K PNR

Důvody vedoucí k revidovanému globálnímu přístupu k PNR

V době, kdy jsou realizovány závěry sdělení z roku 2003 a kdy EU čelí novým trendům a výzvám, je zapotřebí, aby EU tyto trendy a výzvy dostatečně zohlednila při přípravě svého globálního přístupu k předávání údajů PNR třetím zemím, a to z těchto důvodů:

Boj proti terorismu a závažné nadnárodní trestné činnosti: EU má povinnost vůči sobě i vůči třetím zemím týkající se vzájemné spolupráce v boji proti těmto hrozbám. Jeden způsob této spolupráce představuje výměna údajů s třetími zeměmi. Umožnění přístupu k údajům PNR pro účely vynucování práva je nezbytným prostředkem v boji proti terorismu a závažné nadnárodní trestné činnosti. Jak Strategie pro vnější rozměr oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí[12], tak i Strategie EU pro boj proti terorismu[13] a Stockholmský program[14] zmiňují tuto potřebu úzké spolupráce s třetími zeměmi.

Zajistit ochranu osobních údajů a soukromí: EU se zavázala zajistit vysokou úroveň a efektivnost ochrany osobních údajů, včetně toho, aby předávání údajů PNR probíhalo bezpečným způsobem a v souladu se stávajícími právními předpisy EU, a aby cestující měli možnost vymáhat svá práva týkající se zpracování jejich osobních údajů.

Potřeba poskytnout právní jistotu a zefektivnit povinnosti leteckých dopravců: je zapotřebí, aby EU poskytla soudržný právní rámec pro údaje PNR, které letečtí dopravci předávají třetím zemím. Cílem tohoto právního rámce je ochránit letecké dopravce před sankcemi a zajistit, aby podmínky a postupy, jimiž se řídí předávání údajů po celém světě, byly maximálně jednotné a harmonizované tak, aby se snížilo nákladové zatížení v tomto odvětví a zajistily se v něm rovné podmínky.

Zavést obecné podmínky s cílem dosáhnout soudržnosti a dalšího rozvoje mezinárodního přístupu: dohody, které EU podepsala s třetími zeměmi ohledně PŘEDBĚŽNÝ NÁVRH ROZPOČTU, jsou co do svého účelu podobné, ale jejich obsah se liší, pokud jde o postupy předávání údajů a povahu závazků dané třetí země. Tyto odlišnosti v závazcích jsou do určitého stupně přijatelné, neboť v jednotlivých zemích existují různé požadavky a různé právní řády, ale všechny závazky by měly dodržovat některá obecná kritéria (viz oddíl 3.2 a 3.3 níže). V zájmu zajištění co nejjednotnějšího zacházení s cestujícími a snížení nákladů v odvětví je zapotřebí, aby obsah a normy budoucích dohod s třetími zeměmi byly maximálně podobné. To by pak mohlo být základem pro další krok, který by spočíval v harmonizovanějším multilaterálním přístupu k výměně údajů PNR.

Přispět ke zvyšování pohodlí cestujících: v zájmu reakce na bezpečnostní rizika, která hrozí v našich společnostech, jsou kontroly cestujících na hranicích podrobnější a delší. To, spolu s rostoucím objemem mezinárodních cest, vede delšímu čekání na hranicích. Předběžné elektronické předávání údajů PNR před překročením hranice umožňuje cestujícího zkontrolovat předem, což cestujícím umožňuje rychlejší a snazší překročení hranice a donucovacím orgánům zároveň dovoluje zaměřit se pouze na vymezené osoby.

Obecné úvahy

Revidovaný globální přístup k PNR by měl být základem rozhodnutí EU, jak v budoucnosti nejlépe naložit se žádostmi z třetích zemí týkajících se předávání údajů PNR. Vedle zásad rozvoje politiky, které byly vymezeny v Přehledu o správě informací v prostoru svobody, bezpečnosti a práva, mají význam i tyto konkrétní úvahy:

Sdílený bezpečnostní zájem : terorismus a závažná trestná činnost mají mezinárodní povahu. Některé země světa jsou více vystaveny rostoucím hrozbám terorismu a závažné trestné činnosti než jiné. EU se zavázala s těmito zeměmi spolupracovat a napomáhat v boji proti těmto bezpečnostním rizikům.

Ochrana osobních údajů: vzhledem k tomu, že předávání, používání a zpracovávání údajů PNR má dopad na základní práva jednotlivců týkající se ochrany jejich osobních údajů, je zapotřebí, aby EU spolupracovala pouze s těmi třetími zeměmi, které mohou poskytnout odpovídající úroveň ochrany údajům PNR pocházejícím z EU.

Vnější vztahy: v úvahu je třeba brát celkový vnější vztah EU s třetí zemí. Fungování policejních a soudních orgánů a spolupráce s nimi, právní stát a celkové dodržování základních práv představují důležité prvky, které je třeba vzít do úvahy.

Normy, obsah a kritéria

Globální přístup k PNR by měl načrtnout obecné normy, které by měly mezinárodní dohody mezi EU a třetími zeměmi splňovat tak, aby byly maximálně soudržné, pokud jde o záruky ochrany osobních údajů, jež tyto země mají uplatňovat, a o postupy předávání údajů leteckými dopravci.

Je rovněž zapotřebí, aby EU měla k dispozici mechanismus pro sledování náležitého plnění dohod, například prostřednictvím pravidelných společných přezkumů plnění dohod, a účinný mechanismus pro řešení sporů.

Ochrana osobních údajů

Shromažďování a předávání údajů PNR třetím zemím se týká velkého počtu jednotlivců a jejich osobních údajů. Ochraně osobních údajů je proto nutné věnovat zvláštní pozornost.

Základní práva na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů jsou v Evropě zakotvena v článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech (EÚLP) a v článcích 7 a 8 Listiny základních práv EU[15]. Tato základní práva se vztahují na všechny osoby bez ohledu na jejich státní příslušnost nebo místo pobytu. Další normy týkající se ochrany údajů byly stanoveny v Úmluvě Rady Evropy č. 108 z roku 1981 o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat a v jejím dodatkovém protokolu č. 181 z roku 2001.

Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

Vzhledem k tomu, že se systémy ochrany údajů ve třetích zemích mohou lišit od systémů ochrany údajů, které převažují v EU, je zapotřebí, aby při každém předávání údajů PNR z členského státu EU do třetí země tato třetí země zajistila odpovídající úroveň ochrany údajů, jež má řádnou oporu v právním předpisu. Odpovídající úroveň ochrany údajů může být buď zakotvena v právních předpisech třetí země, nebo může být poskytována ve formě právně závazných ujednání obsažených v mezinárodních dohodách, jimiž se řídí zpracování osobních údajů.

Skutečnost, zda je úroveň ochrany poskytované třetí zemí odpovídající, je třeba posuzovat s ohledem na okolnosti týkající se převodu údajů. EU v této souvislosti rovněž zváží, zda třetí země dodržuje mezinárodní normy, resp. zda ratifikovala mezinárodní nástroje v oblasti ochrany údajů a ochrany základních práv obecně. Rozhodnutí o odpovídající úrovni ochrany, které již Evropská komise přijala, by v tomto směru měla být využívána jako návod, jakou ochranu lze považovat za odpovídající.

Základní zásady ochrany osobních údajů, jež by žadatelská třetí země měla uplatňovat, jsou tyto:

- Omezení účelu – použití údajů: Rozsah použití údajů třetí zemí by měl být v dohodě jasně a přesně vymezen a neměl by přesahovat to, co je nezbytné k dosažení daných cílů. Ze zkušeností se stávajícími dohodami o PNR vyplývá, že by údaje PNR měly být používány pouze pro účely vymáhání práva a pro bezpečnostní účely k boji proti terorismu a závažné nadnárodní trestné činnosti. Hlavní pojmy, jako je terorismus a nadnárodní trestná činnost, by měly být definovány s odkazem na definice obsažené v příslušných nástrojích EU.

- Omezení účelu – rozsah údajů: Výměna údajů by měla být omezena na minimum a měla by být přiměřená. Všechny dohody by měly obsahovat taxativní výčet kategorií údajů PNR, které mají být předávány.

- Zvláštní kategorie osobních údajů (citlivé údaje): Údaje PNR, které odhalují rasový či etnický původ, politické názory, náboženské nebo filozofické přesvědčení, odborovou příslušnost, informace o zdraví nebo sexuálním životě, se použijí pouze za výjimečných okolností, pokud existuje bezprostřední hrozba ztráty na životě a za předpokladu, že třetí země poskytuje dostatečné záruky, např. že tyto údaje mohou být použity jen v návaznosti na jednotlivé případy, na základě povolení vysoce postaveného úředníka a jsou přísně omezeny jen pro účely původního předání.

- Bezpečnost údajů: Údaje PNR musí být chráněny proti zneužití a neoprávněnému přístupu všemi příslušnými technickými, bezpečnostními postupy a opatřeními, aby se předešlo rizikům ohrožujícím bezpečnost, důvěrnost nebo integritu těchto údajů.

- Dohled a odpovědnost: K dohledu nad veřejnými orgány, které využívají údaje PNR, bude existovat ucelený systém prováděný nezávislým veřejným orgánem odpovědným za ochranu údajů, který má dostatečnou pravomoc zasáhnout a vymáhat splnění povinností. Tento nezávislý veřejný orgán bude odpovídat za dodržování zavedených pravidel ochrany osobních údajů a měl by mít pravomoc projednávat stížnosti jednotlivců týkající se zpracovávání údajů PNR.

- Transparentnost a oznamování: Každá osoba bude informována alespoň o účelu zpracování osobních údajů, o subjektu, který bude údaje zpracovávat, podle jakých předpisů nebo zákonů, o třetích stranách, jimž jsou údaje zpřístupněny a jak a koho požádat o zjednání nápravy.

- Přístup, oprava a výmaz: Každé osobě bude poskytnut přístup k jejím údajům PNR, a případně i právo požadovat opravu a výmaz jejích údajů PNR.

- Náprava: Každá osoba bude mít právo domoci se účinné administrativní nebo soudní nápravy v případě, kdy došlo k zásahu do jejího soukromí nebo pokud byly porušeny právní předpisy o ochraně údajů, a to bez diskriminace a bez ohledu na státní příslušnost nebo místo pobytu. Za veškerá taková nedodržení nebo porušení právních předpisů budou ukládány přiměřené a účinné sankce a/nebo náhrady škody.

- Automatizovaná jednotlivá rozhodnutí: Rozhodnutí, které jednotlivci ukládá negativní opatření nebo pro něj má jiné negativní důsledky, nemůže vycházet pouze z automatického zpracování osobních údajů, aniž by byl zapojen lidský faktor.

- Uchovávání údajů: Doba uchovávání údajů PNR by neměla být delší, než co je nezbytné k realizaci vymezených úkolů. Doba uchovávání údajů by měla zohlednit různé způsoby používání údajů PNR (viz výše, oddíl 1.2.1.) a možnosti omezení přístupových práv po dobu uchovávání, např. postupnou anonymizaci údajů.

- Omezení následného předávání údajů jiným veřejným orgánům: Údaje PNR by měly být zpřístupněny pouze veřejným orgánům s pravomocemi v boji proti terorismu a závažné nadnárodní trestné činnosti, které zajišťují stejnou ochranu údajů, jakou poskytuje přijímající agentura podle dohody a v souladu s jejím závazkem. Údaje PNR by nikdy neměly být zpřístupněny hromadně, ale vždy jen v jednotlivých případech.

- Omezení následného předávání údajů třetím zemím: To se týká především omezení v oblasti používání a dalšího šíření údajů tak, aby se zamezilo obcházení dohody v případě, kdy jsou údaje PNR zpřístupněny třetí zemi. Takové následné předávání údajů by mělo být jištěno přiměřenou ochranou. Konkrétně jde o to, že přijímající třetí země by měla tyto informace předat příslušnému orgánu jiné třetí země pouze v případě, že se tato země zaváže, že bude s údaji nakládat při současném dodržování stejné úrovně ochrany, jaká vyplývá z dohody, a že předání údajů je striktně omezeno pouze pro účely původního předání údajů. Údaje PNR by nikdy neměly být zpřístupněny hromadně, ale vždy jen v jednotlivých případech.

Postupy předávání

Je zapotřebí zefektivnit předpisy, jimiž se řídí předávání údajů leteckými dopravci třetím zemím tak, aby byla poskytnuta právní jistota a aby se minimalizovala finanční zátěž leteckých dopravců. Stanovením jednotných povinností by se finanční zátěž leteckých dopravců značně snížila, protože by splnění jejich závazků vyžadovalo méně investic. Za tímto účelem by bylo žádoucí, aby byly normalizovány alespoň tyto postupy předávání:

- Metoda předávání údajů : Aby byly chráněny údaje, které jsou obsaženy v databázích leteckých dopravců, a aby bylo možné je kontrolovat, tyto údaje by měly být předávány výlučně za použití tzv. push systému.

- Četnost předávání údajů : Mělo by existovat náležité omezení počtu případů, kdy si třetí země vyžádá předání údajů, jen do takové míry, která poskytne náležitý přínos pro bezpečnost a zároveň minimalizuje náklady leteckých dopravců.

- Dopravci nemají povinnost shromažďovat doplňkové údaje : Nemělo by se požadovat, aby dopravci shromažďovali další údaje nad rámec údajů, které již shromažďují, nebo aby shromažďovali některé druhy údajů. Dopravci mohou být pouze vyzváni, aby předali údaje, které shromažďují v rámci své činnosti.

Všeobecná témata

- Trvání a přezkum: Podmínky spolupráce s třetími zeměmi by měly platit po pevně stanovenou dobu a měly by poskytovat možnost, aby kterákoli strana mohla dohodu vypovědět. Je-li to považováno za vhodné, měla by existovat možnost revidovat podmínky spolupráce.

- Kontrola: Je zapotřebí, aby EU měla k dispozici mechanismus pro sledování správného plnění dohod, například prostřednictvím pravidelných společných kontrol plnění všech aspektů těchto dohod, a to včetně omezení účelu, práv cestujících a následného předávání údajů PNR. Tento mechanismus by měl zahrnovat i hodnocení přiměřenosti uchovávaných údajů podle jejich hodnoty pro dosažení těch cílů, kvůli nimž byly údaje předány. Závěry těchto společných přezkumů by měly být předkládány Radě a Evropskému parlamentu.

- Řešení sporů: Měl by být stanoven účinný mechanismus řešení sporů, pokud jde o výklad, používání a plnění dohod.

- Vzájemnost: Měla by být zajištěna vzájemnost, zejména prostřednictvím předávání analytických informací vyplývajících z údajů PNR příslušnými orgány přijímajícího třetího státu policejním a soudním orgánům členských států, jakož i Europolu a Eurojustu.

DLOUHODOBÉ HLEDISKO

Vzhledem k tomu, že stále více zemí na světě používá údaje PNR, záležitosti vyplývající z tohoto používání mají dopad na mezinárodní společenství. Bilaterální přístup, který EU přijala, byl za daných okolností nejvhodnější, a zdá se, že v blízké budoucnosti bude vhodný i nadále, ale jakmile se do systému PNR zapojí ještě větší počet zemí, existuje riziko, že tento přístup již vhodný nebude. EU by proto měla prověřit možnost zavést normy pro předávání a používání údajů PNR na mezinárodní úrovni. Pokyny pro přístup k PNR, které vypracovala ICAO v roce 2004, poskytují solidní základ pro harmonizaci postupů předávání údajů PNR. Tyto pokyny však nejsou právně závazné a dostatečně se nevěnují otázkám ochrany údajů. Samy o sobě tedy nestačí, ale měly by být používány orientačně, zejména v otázkách ovlivňujících letecké dopravce.

EU by na tomto základě měla zvážit zahájení diskusí o použití údajů PNR s mezinárodními partnery a s těmi, kteří používání těchto údajů zvažují, aby zjistila, zda mezi nimi existuje společný základ pro řešení otázky předávání údajů PNR na multilaterální úrovni. Budou-li tyto diskuse úspěšné, EU by měla zahájit formální vyjednávání s mezinárodními partnery, kteří o to budou mít zájem, aby dosáhla multilaterálního řešení.

ZÁVěR

Toto sdělení poskytlo přehled o současných trendech v používání údajů PNR v EU a na celém světě. V reakci na tyto trendy, jakož i na hrozby, jimž EU i celý svět i nadále čelí, považuje Komise za nezbytné, aby EU zrevidovala svůj globální přístup k údajům PNR. Komise přitom zohlednila stanoviska hlavních zúčastněných stran k obecným otázkám PNR a zásady rozvoje politiky vyplývající z Přehledu o správě informací v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

Toto sdělení poprvé upravuje řadu obecných úvah, jimiž by se EU měla řídit při jednání o dohodách o PNR s třetími zeměmi. Dodržování uvedených zásad by mělo vést k větší soudržnosti mezi jednotlivými dohodami o PNR a zároveň zajistit respektování základních práv, a zejména práva na soukromý život a ochranu osobních údajů. Sdělení je zároveň nadále dostatečně flexibilní a přizpůsobuje se konkrétním bezpečnostním zájmům a národním právním řádům.

S ohledem na dlouhodobé hledisko v rozvoji politik PNR na celém světě dospělo toto sdělení k závěru, že EU by měla prověřit možnost, jak ve střednědobém horizontu nahradit bilaterální dohody multilaterálními dohodami mezi všemi zeměmi, které používají údaje PNR.

[1] Eurostat 36/2009.

[2] KOM(2010) 385.

[3] KOM(2003) 826.

[4] Znamená to, že dopravce předá údaje třetí zemi, a nikoli že dopravce umožní třetí zemi přístup do vlastní databáze.

[5] Úř. věst. L 204, 4.8.2007, s. 16.

[6] KOM(2007) 654.

[7] Úř. věst. L 91, 29.3.2006, s. 53, Úř. věst. L 91, 29.3.2006, s. 49 a Úř. věst. L 82, 21.3.2006, s. 15.

[8] Úř. věst. L 213, 8.8.2008, s. 49.

[9] KOM(2010) 385.

[10] Směrnice Rady 2004/82/ES ze dne 29. dubna 2004 o povinnosti dopravců předávat údaje o cestujících.

[11] Dohoda mezi Evropským společenstvím a Spojenými státy americkými o zpracování a předávání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) Úřadu pro cla a ochranu hranic ministerstva vnitřní bezpečnosti Spojených států (Úř. věst. L 183, 20.5.2004, s. 84) a rozhodnutí Komise ze dne 14. května 2004 (Úř. věst. L 235, 6.7.2004, s. 11); Dohoda mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o zpracovávání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) leteckými dopravci a o jejich předávání Ministerstvu vnitřní bezpečnosti Spojených států (Úř. věst L 298, 27.10.2006, s. 29) a průvodní dopisy (Úř. věst. C 259, 27.10.2006, s. 1), Dohoda mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o zpracovávání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) leteckými dopravci a o jejich předávání Ministerstvu vnitřní bezpečnosti Spojených států (Dohoda PNR 2007) (Úř. věst. L 204, 4.8.2007, s. 18), Dohoda mezi Evropským společenstvím a vládou Kanady o zpracovávání a předávání předběžných informací o cestujících a záznamů o knihování cestujících (Úř. věst. L 82, 21.3.2006, s. 15 a Úř. věst. L 91, 29.3.2006, s. 49) a Dohoda mezi Evropskou unií a Austrálií o zpracovávání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) ze zdrojů Evropské unie leteckými dopravci a o jejich předávání Australské celní správě (Úř. věst. L 213, 8.8.2008, s. 47).

[12] KOM(2005) 491.

[13] Dokument Rady 14469/4/05, 30.11.2005.

[14] Dokument Rady 17024/09, 2.12.2009.

[15] Je třeba připomenout, že podobné zásady ochrany osobních údajů byly zakotveny i v mezinárodních nástrojích týkajících se ochrany soukromí a osobních údajů, jako je např.: článek 17 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech ze dne 16. prosince 1966, směrnice OSN o automatizovaných souborech s osobními údaji (rezoluce Valného shromáždění OSN 45/95 ze dne 14. prosince 1990), doporučení Rady Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) týkající se obecných zásad, kterými se řídí ochrana soukromí a přeshraniční toky osobních údajů, a Úmluva Rady Evropy o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (ETS č. 108) a dodatkový protokol k této úmluvě (ETS č. 181), k nimž mohou přistoupit i státy mimo Evropu.