Úvod

V souladu s čl. 161 odst. 9 směrnice 2013/36/EU (dále jen „směrnice o kapitálových požadavcích“) a po konzultaci s ECB vypracovala Evropská komise tuto zprávu Evropskému parlamentu a Radě o využívání a přínosech dlouhodobějších refinančních operací a podobných podpůrných opatření v rámci financování poskytnutého centrálními bankami Evropského systému centrálních bank (ESCB) úvěrovým institucím. Tato zpráva zohledňuje zprávu, kterou Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) předložil Evropské komisi dne 17. července 2014. Tato zpráva v žádném případě nechce podávat stanovisko o výkonu pravomocí ECB a dalších centrálních bank v oblasti měnové politiky. V souladu s mandátem ze směrnice o kapitálových požadavcích se v této zprávě hodnotí, jak banky využily minulá podpůrná opatření v rámci financování centrální bankou od konce roku 2011 do konce roku 2013, ale neposuzuje se vhodnost operací měnové politiky.

Evropský parlament a Rada požadovaly, aby Komise předložila zprávu o využívání a přínosech podpůrných opatření v rámci refinancování a financování poskytnutých některými centrálními bankami ESCB úvěrovým institucím od konce roku 2011 do konce roku 2013. Zatímco financovací operace centrálních bank měly mít kladný dopad na reálnou ekonomiku jako celek prostřednictvím zvýšené míry poskytování úvěrů pro podniky a domácnosti, bylo rovněž tvrzeno, že úvěrové instituce by mohly využít tuto podporu financování k tomu, aby se pouštěly do jiných ziskových transakcí, které se netýkají poskytování úvěrů domácnostem a podnikům. V rámci svého mandátu oba zákonodárci rovněž vyzvali Komisi k případnému předložení legislativních návrhů. Tyto návrhy by byly zaměřeny na omezení možného oportunistického využívání podpůrných opatření v rámci financování centrálními bankami ze strany úvěrových institucí.

Povaha dlouhodobějších refinančních operací

Dlouhodobější refinanční operace a podobná podpůrná opatření v rámci financování centrální bankou posouzená Komisí v této zprávě jsou refinanční operace s nízkými úrokovými sazbami a mimořádně dlouhou dobu splatnosti, které zpravidla obnášejí přijímání širší škály způsobilého kolaterálu/zajištění. Tato opatření byla přijata v době, kdy na trzích bankovního financování v Evropě docházelo ke značným tlakům. Několik bank, zejména ve zranitelnějších zemích, se potýkalo s vážnými problémy s likviditou, neboť jejich přístup k velkoobchodním trhům financování byl značně zhoršen a zároveň zakoušely odtoky u retailových vkladů. To vedlo k vysokým nákladům na financování, vysokým poměrům úvěrů ke vkladům a zvýšenému riziku likvidity. V této situaci bylo cílem těchto operací poskytnout bankám v eurozóně dlouhodobé financování. Zdá se být velmi pravděpodobné, že bez podpory v rámci dlouhodobějšího financování by byly banky ve zranitelnějších zemích nuceny rychlejším tempem snižovat své zadlužení. Dlouhodobá podpůrná opatření v rámci financování byla vymezena orgánem EBA a Komisí jako financování poskytované bankám přímo prostřednictvím centrálních bank ESCB s počáteční nebo plánovanou splatností nad 1 rok.

Byla analyzována čtyři dlouhodobá podpůrná opatření v rámci financování (viz také tabulka 1):

1.(dvě) dlouhodobější refinanční operace Evropské centrální banky s dobou trvání 3 roky;

2.úvěrové facility Dánské národní banky s dobou trvání 3 roky;

3.zajištěné úvěry Maďarské národní banky s pohyblivou úrokovou sazbou a dobou trvání 2 roky a

4.program financování poskytování úvěrů („Funding for Lending Scheme“) britské centrální banky (Bank of England).

Mezi prosincem 2011 a prosincem 2013 poskytly centrální banky Evropského systému centrálních bank (ESCB) celkově financování přibližně rovnocenné částce 1 080 miliard EUR. Obě dlouhodobější refinanční operace ECB s dobou trvání 3 roky v prosinci 2011 a v březnu 2012 představovaly více než 95 % celkových dlouhodobějších refinančních opatření v tomto období.

Tabulka č. 1: Podpůrná opatření v rámci dlouhodobějšího financování – poskytnutá a splacená ke konci roku 2013

Podpůrná opatření v rámci dlouhodobého financování Poskytnutá částka % HDP 2011 Splacená částka Dosud nesplacená částka (konec roku 2013) Dlouhodobější refinanční operace ECB s dobou trvání 3 roky 1 018 miliard EUR 11 % 446 miliard EUR 572 miliardy EUR Úvěrové facility Dánské národní banky s dobou trvání 3 roky 60 miliard DKK (7 miliard EUR) 3 % 46 miliard DKK (6 miliard EUR) 10 miliard DKK (1,3 miliardy EUR) Zajištěné úvěry Maďarské národní banky s pohyblivou úrokovou sazbou a dobou trvání 2 roky 122 miliard HUF (0,43 miliardy EUR) < 1 % 10 miliard HUF (0,04 miliardy EUR) 112 miliard HUF (0,39 miliardy EUR) Program „Funding for Lending Scheme“ ve Spojeném království 44 miliardy GBP (53 miliardy EUR) 3 % 2 miliardy GBP (2,5 miliardy EUR) 42 miliardy GBP (51 miliarda EUR) Celkem 1 080 miliard EUR 455 miliard EUR 625 miliard EUR

Zdroj: Zpráva orgánu EBA a výpočty Komise

Metodická omezení analýzy využívání a přínosů

Analýza využívání a přínosů podpůrných opatření v rámci financování poskytnutého centrálními bankami naráží na metodologický problém v důsledku „zastupitelnosti“ finančních prostředků. Tento problém „zastupitelnosti“ souvisí se skutečností, že není možné „sledovat peníze“ vypůjčené bankami od centrálních bank k jejich konečnému použití. Vypůjčené finanční prostředky nejsou konkrétně účelově vázané, ale jsou používány zaměnitelně s jinými zdroji financování na podporu celé škály činností. Orgán EBA ve své zprávě vysvětlil, že problém „zastupitelnosti“ vylučuje přesné vyčíslení využívání a výhod financování od centrálních bank. Aby se tomuto problému vyhnul, přijal orgán EBA kvalitativní přístup vycházející z dotazníků určených relevantním centrálním bankám a orgánům dohledu. Tato metoda sice má určité zásluhy, neumožňuje ale spolehlivé závěry o využívání a přínosech těchto dlouhodobých refinančních operací.

V zájmu překonání tohoto omezení „zastupitelností“ se Komise snažila vypracovat výrazněji kvantitativní analýzu změn v rozvaze národních bankovních systémů v době, kdy byla poskytována podpora v rámci financování. To se však ukázalo jako neúspěšné, pokud jde o poskytnutí podrobnějších spolehlivých poznatků o skutečném použití opatření na podporu financování prostřednictvím dlouhodobých refinančních operací bankami v eurozóně.

Během období opatření na podporu financování prostřednictvím dlouhodobých refinančních operací došlo agregovaně k mírnému snížení zadlužení v bankovním systému eurozóny o 568 miliard EUR (s rovným podílem snížení u držeb státních dluhopisů bankami i u poskytnutí úvěrů podnikům, v obou případech přibližně o 250 miliard EUR) při celkové rozvaze eurozóny přibližně 33 000 miliard EUR (1,7 %).

I když se tedy tímto přístupem zjistily výkyvy na straně aktiv i pasiv agregované rozvahy bankovních systémů jednotlivých států, umožňuje vyvodit závěry pouze v omezeném rozsahu. Důvodem je zejména to, že není známo, jak by úvěrové instituce jednaly, pokud by nemohly využít dlouhodobějších refinancovacích nástrojů centrálních bank. Stručně vyjádřeno, neexistuje spolehlivý hypotetický srovnávací scénář, jak by banky jednaly při neexistenci těchto opatření. Zvolený přístup proto nemůže zajistit celkové posouzení využívání a účinnosti podpůrných opatření v rámci dlouhodobých refinančních operací. Bank of England například na počátku programu „Funding for Lending Scheme“ usoudila, že situace je taková, že poskytování úvěrů se pravděpodobně bude spíše snižovat než zvyšovat, avšak bez velké jistoty .