EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 6.12.2017 COM(2017) 822 final SDĚLENÍ KOMISE NOVÉ ROZPOČTOVÉ NÁSTROJE PRO STABILNÍ EUROZÓNU V RÁMCI EU



1.ÚVOD Předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie v roce 2017 a doprovodném prohlášení o záměru oznámil, že Komise hodlá předložit konkrétní návrhy na vytvoření zvláštní rozpočtové položky pro eurozónu v rámci rozpočtu EU zajišťující tyto funkce: 1) pomoc se strukturální reformou, vycházející z programu Komise na podporu strukturálních reforem, 2) stabilizační funkci, 3) mechanismus jištění pro bankovní unii a 4) konvergenční nástroj pro poskytování předvstupní pomoci členským státům, které jsou na cestě k přijetí eura. Uvedené návrhy jsou rozvinuty v tomto sdělení, které je součástí balíčku iniciativ k prohloubení evropské hospodářské a měnové unie. Balíček vychází zejména ze zprávy pěti předsedů o dokončení evropské hospodářské a měnové unie ze dne 22. června 2015 a diskusního dokumentu Komise o prohloubení hospodářské a měnové unie ze dne 31. května 2017. Prohlubování hospodářské a měnové unie a modernizace veřejných financí EU jsou klíčové prvky v diskusi o budoucnosti Evropy, kterou zahájila bílá kniha Komise ze dne 1. března 2017. To dále zdůraznil i diskusní dokument o budoucnosti financí EU ze dne 28. června 2017. Za současné situace se nabízí příležitost k předložení konkrétních, do budoucna zaměřených návrhů, pokud jde o budoucnost hospodářské a měnové unie a to, jak budoucí veřejné finance EU mohou pomoci reagovat na zjištěné problémy. Ústředním bodem diskuse o evropských veřejných financích je evropská přidaná hodnota. Zdroje EU by měly být využívány k financování evropských veřejných statků. Takové statky mají přínos pro EU jako celek a žádný členský stát je nemůže účinně zajistit sám. V souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality by EU měla jednat tehdy, pokud každé euro daňových poplatníků bude lépe vynaloženo ve srovnání s opatřením přijatým pouze na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni. Prohloubení hospodářské a měnové unie je dobré jak pro eurozónu, tak pro EU jako celek. Integrovanější a výkonnější eurozóna přinese větší stabilitu a prosperitu všem občanům EU a zároveň zajistí, aby evropské hospodářství mělo na světové scéně silný hlas. Cílem nových rozpočtových nástrojů představených v tomto sdělení je řešit některé z konkrétních potřeb členských států eurozóny a těch členských států, které jsou na cestě k přijetí eura, aniž by byly opomíjeny jejich širší potřeby a aspirace jakožto členských států EU. Přitom se rovněž snaží maximalizovat synergie mezi stávajícími a budoucími nástroji, které Komise představí v květnu 2018 jako součást svých návrhů týkajících se víceletého finančního rámce na období po roce 2020. 2.SOUČASNÝ STAV VEŘEJNÝCH FINANCÍ EU Součástí veřejných financí EU je rozpočet EU a několik dalších mechanismů a finančních nástrojů v rámci eurozóny a EU. Ty přispívají k hospodářskému a sociálnímu rozvoji členských států a podporují společné priority na úrovni EU (viz dodatek v příloze). Jednou z těchto společných priorit je prohlubování hospodářské a měnové unie. To vyžaduje rozhodná opatření na straně jednotlivých členských států, jakož i odpovídající podporu z rozpočtových nástrojů a nástrojů pro koordinaci politik EU. Toto sdělení uvádí návrhy a náměty na lepší využívání rozpočtu EU jakožto způsobu k posílení odolnosti našich vzájemně provázaných hospodářství. Z pokroku, kterého dosáhly jak země eurozóny, tak země mimo ni při provádění reforem a konvergenci směrem nahoru, budeme těžit všichni. Rozpočet EU má již nyní k dispozici širokou škálu nástrojů s významným dopadem, od grantů až po finanční nástroje, avšak zůstává poměrně malý. Rozpočet EU ve výši přibližně 1 % celkového hrubého domácího produktu EU je v porovnání s vnitrostátními rozpočty co do velikosti omezený a je dále limitovaný tím, že musí být každoročně vyrovnaný. Nástroje EU však mají významný strategický a hospodářský dopad v řadě členských států a odvětví. V současnosti k tomu rozpočet EU využívá zejména granty pro hospodářské subjekty nebo veřejné orgány, které přidělí buď přímo evropské orgány, nebo jsou přidělovány společně s členskými státy. Zejména evropské strukturální a investiční fondy v posledních letech představují v některých členských státech více než polovinu celkových veřejných investic, a přispívají tak k hospodářskému a sociálnímu oživení evropských regionů a zemí. Navíc vzhledem k tomu, že podpora z evropských prostředků je rozložena na několik let, má rozpočet EU v průběhu času také určitý stabilizační účinek na úroveň veřejných investic a, jak ukazuje podpora poskytnutá řecké ekonomice, může mít stabilizační úlohu v případě hospodářských problémů. Na úrovni EU existuje řada nástrojů, byť omezeného rozsahu, které mohou konkrétně pomoci při tlumení hospodářských otřesů na vnitrostátní nebo místní úrovni. Od zahájení činnosti současné Komise byly evropské strukturální a investiční fondy a další příslušné programy doplněny o . EU je ve velmi specifických případech oprávněna provádět výpůjční a úvěrové operace. Jde zejména o případ správy půjček poskytovaných v rámci nástroje na podporu platební bilance na pomoc členským státům mimo eurozónu v případě potíží v jejich platební bilanci. Je to rovněž případ půjček v rámci Evropského mechanismu finanční stabilizace. Vzhledem k tomu, že získané prostředky a odpovídající půjčky jsou operace na principu „back-to-back“, neexistuje žádný přímý dopad na rozpočet EU, pokud přijímající členské státy dodržují své závazky. Kromě grantů a půjček je pomoc EU rovněž stále častěji poskytována v podobě technické podpory. Založením Útvaru na podporu strukturální reformy v roce 2015 Komise rozšířila svoji technickou podporu a pomáhá členským státům, pokud o to požádají, provádět reformy v klíčových oblastech politiky a posilovat jejich veřejnou správu. Opatření podporovaná přímo z rozpočtu EU doplňuje řada nástrojů a subjektů v rámci EU nebo eurozóny. Některé z nich fungují v kontextu institucionálního rámce EU, ale mimo rozpočet EU, např. Evropská investiční banka. Jiné se nacházejí mimo právní rámec Unie, např. Evropský mechanismus stability. Zatímco Evropská investiční banka podporuje projekty, které přispívají k zaměstnanosti a růstu v Evropě i mimo ni, Evropský mechanismus stability poskytuje finanční pomoc členským státům eurozóny, jež mají závažné problémy s financováním. Současné finanční prostředky a finanční nástroje na úrovni EU



Zdroj: Evropská komise EFSM: evropský mechanismus finanční stabilizace. BoP: platební bilance. Ačkoli rozpočet EU vždy podporoval vzestupnou sociální a hospodářskou konvergenci a úvěrová kapacita dostupná na úrovni EU v posledních letech vzrostla, aby bylo možné reagovat na mimořádné okolnosti, makroekonomická stabilizace dosud nebyla explicitním cílem rozpočtu EU. Zkušenosti z období krize rovněž ukázaly, že architektura a rozsah veřejných financí EU stále ještě neodpovídají zvláštním potřebám hospodářské a měnové unie, ať už jde o členské státy eurozóny, nebo o členské státy, které jsou na cestě k přijetí eura. Reakce na tyto výzvy nemusí být nutně v první řadě finanční. Ke zlepšení regulačního a politického rámce jak na úrovni EU, tak na vnitrostátní úrovni, již sice bylo mnohé učiněno, ale je třeba v tomto úsilí dále pokračovat. Plán dalšího postupu je uveden jako součást dnešního balíčku. Ze zkušeností získaných v průběhu let vyplývá, že veřejné finance EU musí lépe řešit tyto tři propojené a přesně určené výzvy: 1) Prosazovat a podporovat strukturální reformy v členských státech s cílem dosáhnout lepší odolnosti hospodářských struktur a větší konvergence výkonnosti. To platí zejména pro země, které sdílejí jednotnou měnu, ale také pro členské státy na cestě k přijetí eura, jelikož odolné struktury jsou zásadní pro bezproblémovou účast v eurozóně. Během krize se jasně ukázalo, jak je důležité, aby moderní hospodářské a sociální struktury byly schopné rychle reagovat na otřesy s cílem zabránit zhoršení ekonomických nebo sociálních problémů. Krizová léta měla rovněž značný dopad, výraznější v některých částech Evropy, pokud jde o hospodářskou výkonnost, nezaměstnanost, investice a záchranu bank. Teprve nyní, téměř deset let po vypuknutí krize, se zdá patrné, že došlo k obnovení dlouhodobého procesu konvergence v životní úrovni. 2) Podporovat členské státy eurozóny, aby lépe reagovaly na rychle se měnící hospodářské okolnosti a stabilizovaly své ekonomiky v případě velkých asymetrických otřesů. V důsledku sjednocení měnové politiky v prostoru s jednotnou měnou se změnily nástroje makroekonomické politiky, které mají k dispozici účastnící se členské státy. Ačkoli se jednotlivé země liší a pravděpodobnost, že budou vystaveny otřesům, záleží i na velikosti a struktuře hospodářství, krize jasně poukázala na omezení prostředků, které mají jednotlivé členské státy eurozóny k dispozici, aby zmírnily dopady velkých asymetrických otřesů, přičemž některé z nich ztratily přístup na trhy, a nemohly si zajistit vlastní financování. V několika případech byla důsledkem dlouhotrvající recese a negativní vedlejší účinky na jiné členské státy. 3) Přerušení spojení mezi státním dluhem a situací bank s cílem snížit systémová rizika a posílit schopnosti kolektivní reakce na možná selhání velkých bank a rovněž zabránit šíření finanční nákazy. Mechanismus jištění, který má posílit kapacitu Jednotného fondu pro řešení krizí v případě řešení krize bank, byl v zásadě dohodnut již v roce 2013. Toto jištění je míněno jako pojistka v krajních případech a má význam pro další posílení důvěry v evropský bankovní systém.

V této souvislosti existují způsoby, jak rozvíjet společné rozpočtové nástroje na úrovni EU, které mohou přispět ke stabilitě eurozóny a rovněž být přínosem pro EU jako celek. Aby bylo možné zajistit jejich úspěch a účinnost a maximalizovat jejich efektivnost pro daňové poplatníky, musí být tyto nástroje navrženy v plné součinnosti s dalšími rozpočtovými nástroji zahrnutými v širším unijním rámci. Modernizace veřejných financí EU – Komise předloží příslušné návrhy v květnu 2018 – bude jedinečnou příležitostí k tomu, aby se EU a eurozóna vybavily potřebnými prostředky. 3.MODERNIZOVANÉ A DO BUDOUCNA ZAMĚŘENÉ VEŘEJNÉ FINANCE EU Diskusní dokument o budoucnosti financí EU připravil půdu pro moderní a do budoucna zaměřený rozpočtový rámec na období po roce 2020. V souladu s projevem o stavu Unie předsedy Junckera se toto sdělení zabývá čtyřmi specifickými funkcemi: ·Představuje nový způsob, jak podpořit vnitrostátní reformy vytyčené v rámci evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik, na základě rozpočtové i technické podpory. První kroky jsou navrhované na období 2018–2020 v podobě cílených změn nařízení o společných ustanoveních, kterými se řídí evropské strukturální a investiční fondy, a posílení stávajícího programu na podporu strukturálních reforem. Pokud jde o víceletý finanční rámec na období po roce 2020, má Komise v úmyslu představit nový nástroj pro provádění reforem s cílem finančně podpořit dohodnuté reformní závazky členských států. Na období po roce 2020 navíc navrhne posílit technickou podporu, jež by stavěla na zkušenostech s programem na podporu strukturálních reforem. ·Toto sdělení navrhuje vytvořit specializovaný konvergenční nástroj pro členské státy, které jsou na cestě k přijetí eura. Na období 2018–2020 navrhuje Komise zavést v rámci programu na podporu strukturálních reforem specializovaný pracovní postup. Z něj by se měl stát v období po roce 2020 specializovaný nástroj. Volba priorit v oblasti reforem bude projednávána a monitorována v rámci evropského semestru. ·Toto sdělení stanoví hlavní prvky mechanismu jištění pro bankovní unii. Ten tvoří úvěrová linka nebo záruky prostřednictvím Evropského mechanismu stability / Evropského měnového fondu, jež budou přímo poskytované Jednotnému fondu pro řešení krizí. ·Toto sdělení představuje některé klíčové prvky pro zavedení stabilizační funkce jako způsobu, jak zachovat úrovně investic v případě velkých asymetrických otřesů. Stabilizační funkce je koncipována pro členské státy eurozóny a měla by být otevřená pro ostatní členské státy EU. To se bude muset odrazit v konečné finanční koncepci. Tyto funkce jsou podrobněji popsány v následujících oddílech. Avšak před tím, než se jimi budeme zabývat podrobně, je třeba mít na paměti několik obecných zásad. ·Za prvé, i když se některé funkce na jedné straně zaměřují na zvláštní potřeby členských států eurozóny, a na druhé straně na členské státy mimo eurozónu, všechny jsou zakotveny ve společném přístupu EU a ve vizi širšího rámce EU. Při koncipování těchto nástrojů je důležitá jasná představa o celkových veřejných financích EU – dnešních i zítřejších: přispěje to k posílení součinnosti mezi všemi aktéry a finančními nástroji, zamezí se zdvojování a v konečném důsledku se zajistí větší návratnost za každé společně vynaložené euro. Nezbytnost tohoto požadavku podtrhuje skutečnost, že – jak se uvádí v celém dnešním balíčku –, budoucnost eura a členských států mimo eurozónu je úzce propojená a rozdíl mezi nimi se stává čím dál tím méně relevantním. ·Za druhé, ačkoli se zbývající část tohoto dokumentu věnuje zejména výdajům veřejných financí EU, v budoucnosti by mohl být přínosem také modernizovaný systém vlastních zdrojů. Například příjmová strana rozpočtu EU již poskytuje určitou míru hospodářské stabilizace,

zejména prostřednictvím vlastního zdroje založeného na hrubém národním důchodu, na nějž připadá téměř 75 % celkových vlastních zdrojů a který odráží relativní hospodářskou výkonnost . To znamená, že stejně jako se v průběhu času vyvíjely výdaje z rozpočtu EU, měla by být vzata v úvahu další zlepšení na straně příjmů . Možné zdroje dalších příjmů byly například určeny ve zprávě Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje . Tento text se uvedeným úvahám dále nevěnuje, budou však přezkoumány s ohledem na víceletý finanční rámec na období po roce 2020. Mohou být doplňkem toho, co je prezentováno níže.

·Za třetí, tyto funkce by měly fungovat ruku v ruce s politickým rámcem, který stanoví evropský semestr pro koordinaci hospodářských politik, včetně Paktu o stabilitě a růstu. Evropský semestr je hlavním nástrojem koordinace hospodářských politik členských států na úrovni EU. Členským státům umožňuje projednat jejich hospodářské, sociální a rozpočtové priority a monitorovat pokrok v konkrétních obdobích roku. V rámci evropského semestru mají Pakt o stabilitě a růstu a postup při makroekonomické nerovnováze zajistit zdravé veřejné finance a zabránit riziku nerovnováhy. Pokroku bylo rovněž dosaženo při vytváření silnější vazby mezi prioritami evropského semestru a evropskými strukturálními a investičními fondy, a to zavedením předběžných a makroekonomických podmínek. Při co nejlepším využití flexibility obsažené ve stávajících pravidlech Paktu o stabilitě a růstu současná Komise navíc posílila vazbu mezi investicemi, strukturálními reformami a fiskální odpovědností a zároveň lépe zohlednila cyklické ekonomické podmínky, s nimiž se členské státy potýkají . V budoucnu bude nutné nadále posilovat soudržnost a dopad všech těchto nástrojů. ·Za čtvrté, uvedené čtyři funkce, které jsou zde popisovány, jsou úzce propojené. Mohou fungovat jako součást globálního přístupu k modernizovanému rámci EU. Vzhledem k důrazu na hospodářskou a měnovou unii vysvětlení přirozeně odkazují na priority EU a na nástroje financování vázané na zaměstnanost, růst, investice a makroekonomickou stabilitu. Tím však nejsou dotčeny ostatní prvky návrhů týkajících se víceletého finančního rámce, které budou následovat v květnu 2018. Na období po roce 2020 lze navrhnout další postup maximalizující dopad veřejných financí EU. Tento postup je shrnut v níže uvedeném grafu. Mnohé prvky jsou dobře známé: řada fondů EU a zejména pak evropské strukturální a investiční fondy budou stejně jako dnes i nadále existovat jako nástroj na podporu skutečné konvergence, společně s dalšími zdroji financování, jako jsou ty poskytované v rámci „Junckerova plánu“ a dalších nástrojů na úrovni EU. Bez ohledu na přesný zdroj financování bude mít podpora stále jednu z těchto tří základních forem: technická pomoc, granty nebo půjčky. Priority vnitrostátních reforem budou stále určovat členské státy jako součást svých ročních programů v rámci evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik. Jak je uvedeno v roční analýze růstu na rok 2018, je třeba nadále pokračovat v provádění probíhajících reforem, což obvykle vyžaduje čas a diskusi. To je i důvod, proč Komise prosazuje spíše víceletý přístup a kolektivnější přezkum reformních závazků. Spolu s prioritami vnitrostátních reforem vypracují členské státy vlastní investiční priority, které by mohly být zohledněny ve vnitrostátní platformě investic. V rámci těchto platforem by se v každém členském státě setkávali příslušní aktéři z různých úrovní správy a definovali by víceleté investiční priority, schvalovali by seznamy projektů (které by mohly být i součástí evropských projektů) a identifikovali by zdroje financování a podpory, mimo jiné i zdroje EU.



Maximalizace dopadu veřejných financí EU: možný postup Zdroj: Evropská komise Výše uvedené schéma je sice poměrně podobné současné realitě, nicméně v něm přibyly dva nové prvky. Prvním je nástroj pro provádění reforem, který by poskytoval zvláštní granty na podporu vnitrostátního úsilí při realizaci reforem označených jako priority v rámci evropského semestru. A druhým je stabilizační funkce, která by mohla zajistit rychlou podporu a přispět k zachování vnitrostátních úrovní investic v případě velkých asymetrických otřesů, obvykle překlenutím nedostatku ve financování již existujících projektů anebo podporou rozšiřování dovedností. Tyto dva nové prvky jsou podrobněji vysvětleny níže. 4.PODPORA STRUKTURÁLNÍCH REFOREM Pro hladké fungování integrovanější hospodářské a měnové unie mají zásadní význam vhodné vnitrostátní politiky. Jelikož řada podstatných oblastí politiky zůstává primárně v rukou členských států, je jejich koordinace a posloupnost reforem v rámci evropského semestru klíčová pro maximalizaci jejich účelnosti, a to nejen na vnitrostátní úrovni, ale pro celou EU. Větší podporu strukturálních reforem by mohly zajišťovat dvě vzájemně se doplňující složky: a) nástroj pro provádění reforem s cílem podpořit reformní závazky členských států a b) technická podpora na konkrétní akce poskytovaná na žádost členských států.

Nástroj pro provádění reforem s cílem podpořit reformní závazky členských států S cílem podpořit členské státy při realizaci reforem určených v rámci evropského semestru hodlá Komise jako součást víceletého finančního rámce na období po roce 2020 navrhnout nový nástroj pro provádění reforem. Tento nový nástroj by byl k dispozici členským státům, které se zavážou k provedení reforem projednávaných s Komisí a odsouhlasených v reformních závazcích. Tento nový nástroj pro provádění reforem by byl určen na podporu široké škály reforem. Těžištěm by měly být reformy, které mohou co nejvíce přispět k odolnosti domácích ekonomik a mít pozitivní vedlejší účinky na jiné členské státy. Jedná se například o reformy trhů produktů a práce, daňové reformy, rozvoj kapitálových trhů, reformy na zlepšení podnikatelského prostředí a dále investice do lidského kapitálu a reformy veřejné správy. Reformy, které by mohly získat podporu, by určovaly členské státy ve víceletých balíčcích reformních závazků předkládaných a monitorovaných spolu s národními programy reforem. Reformní závazky by navrhovaly samotné členské státy a obsahovaly by soubor reformních opatření s jasnými dílčími a celkovými cíli (viz rámeček níže). Členské státy, u nichž byla v rámci postupu při makroekonomické nerovnováze zjištěna nadměrná nerovnováha, by byly vyzvány k předložení reformních závazků, které by řešily zjištěné problémy. Díky vzájemnému hodnocení by návrhy reforem těžily ze zkušeností jiných členských států a z posouzení Komise.

Poté, co bude balíček reformních závazků dohodnut, bylo by jeho monitorování a podávání zpráv o provádění jeho dílčích cílů sladěno s evropským semestrem. Zdrojem informací o pokroku by byly národní programy reforem, které by měly obsahovat informace o krocích potřebných k dokončení reforem. Aktualizované posouzení reformního pokroku by bylo uvedeno ve výročních zprávách o jednotlivých zemích vypracovaných útvary Komise. Postup pro získání podpory z tohoto nástroje by musel být pečlivě nastaven, aby bylo příslušné rozhodnutí správně načasováno a odpovědnost za něj řádně vymezena. Tento systém by mohl být otestován v pilotní fázi v období 2018–2020, což by členským státům umožnilo využít část výkonnostní rezervy z evropských strukturálních a investičních fondů na podporu reforem místo konkrétních projektů. Za tímto účelem předkládáme coby součást dnešního balíčku pozměňovací návrhy nařízení o společných ustanoveních. Podpora strukturálních reforem prostřednictvím nástroje pro provádění reforem 1.Příslušné strukturální reformy by měly navrhovat samotné členské státy s ohledem na problémy zjištěné v rámci evropského semestru. 2.V první fázi by balíček reformních závazků obsahoval v návaznosti na dialog s Komisí řadu reforem, které mají být provedeny v horizontu tří let, počínaje víceletým finančním rámcem na programové období po roce 2020. 3.Dohodnuté balíčky reformních závazků by obsahovaly podrobný soubor opatření, dílčí cíle pro jejich provádění a časový rozvrh jejich dokončení maximálně do tří let. Zprávu o pokroku by pak podávaly spolu s národním programem reforem členské státy. 4.Druhé kolo balíčku reformních závazků by mohlo být dohodnuto v průběhu programového období, například na žádost nové vlády. 5.Pro posuzování pokroku při plnění dílčích cílů by Evropská komise vypracovala kritéria, která by členským státům usnadnila provádění reforem. Základem pro posouzení objemu finanční podpory by byly kvantitativní a kvalitativní cíle a dílčí cíle.



Technická podpora na konkrétní akce poskytovaná na žádost členského státu Jako doplněk k výše uvedenému nástroji hodlá Komise výrazně posílit technickou podporu, kterou členským státům nabízí při koncipování a provádění reforem. Od zahájení programu na podporu strukturálních reforem překročily žádosti o podporu ze strany členských států výrazně objem finančních prostředků dostupných pro roční cykly (viz rámeček níže). Jako první krok proto Komise navrhuje zdvojnásobit finanční krytí současného programu na podporu strukturálních reforem, které by tak na období do roku 2020 činilo 300 milionů EUR, aby byly pokryty i potřeby členských států, které jsou na cestě k přijetí eura (viz níže). To by umožnilo rychlé zavádění další technické podpory pro plánované strukturální reformy v současném okamžiku. Na základě těchto zkušeností hodlá Komise v rámci víceletého finančního rámce na období po roce 2020 rovněž navrhnout program navazující na program na podporu strukturálních reforem. Program na podporu strukturálních reforem Program na podporu strukturálních reforem schválil počátkem roku 2017 Evropský parlament a Rada na základě návrhu Komise. Program má financovat individualizovanou technickou podporu členským státům s cílem pomoci jim s reformními plány. Rozpočet programu činí 142,8 milionu EUR na období 2017–2020. Podpora je k dispozici všem členským státům EU, řídí se poptávkou a nevyžaduje žádné spolufinancování.

Technická podpora zahrnuje reformy v oblastech správy věcí veřejných a veřejné správy, správy veřejných financí, podnikatelského prostředí, trhů práce, zdravotních a sociálních služeb, finančního sektoru a přístupu k financování. Vychází z osvědčených postupů a odborných znalostí z celé Evropské unie, jakož i mezinárodních organizací, soukromého sektoru a Komise. Program provádí Útvar Komise na podporu strukturální reformy ve spolupráci s dalšími útvary Komise a odborníky z celé Evropy i světa. Doposud využilo podpory Útvaru na podporu strukturální reformy patnáct členských států k realizaci více než 150 projektů. V rámci cyklu programu na podporu strukturálních reforem na rok 2018 obdržel Útvar na podporu strukturální reformy 444 žádostí o podporu z více než dvaceti členských států. Tato poptávka výrazně přesahuje omezený rozpočet programu. 5.SPECIALIZOVANÝ KONVERGENČNÍ NÁSTROJ PRO ČLENSKÉ STÁTY, KTERÉ JSOU NA CESTĚ K PŘIJETÍ EURA Měnou EU je euro a k tomu, že jej časem přijmou, se právně zavázaly všechny členské státy s výjimkou Dánska a Spojeného království. Předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie v roce 2017 uvedl: „Smyslem eura je sloužit jako společná měna Evropské unii jako celku. Všechny členské státy kromě dvou jsou povinny a oprávněny přijmout euro, jakmile splní příslušné podmínky. Členské státy, které se chtějí připojit k eurozóně, by měly mít tu možnost.“ Jak je stanoveno v článku 140 Smlouvy o fungování EU, musí členské státy, které chtějí přijmout euro, dosáhnout vysokého stupně udržitelné konvergence. To je posuzováno na základě splnění čtyř kritérií konvergence uvedených v článku 140 a v protokolu č. 13 připojeném ke Smlouvám Unie. Kromě těchto formálních kritérií má pro hladký přechod na euro a účast na něm rovněž zásadní význam odolnost hospodářských struktur, zejména kvůli schopnosti absorbovat otřesy. Odolnost ekonomik závisí na celé řadě faktorů. Členské státy by měly spravovat svůj rozpočet v souladu se zásadami řádné správy veřejných financí, v období konjunktury vytvářet fiskální rezervy a zajišťovat vysokou návratnost veřejných výdajů, mimo jiné prostřednictvím dobře fungující veřejné správy. Regulační orgány a orgány dohledu by měly být připraveny zapojit se do bankovní unie. Řádné fungování trhů práce a produktů by mělo umožňovat rychlý rozvoj nových činností a také vysokou úroveň zaměstnanosti a produktivity. Jako součást technické pomoci navrhuje Komise zřídit specializovaný pracovní postup, v rámci něhož by členské státy na cestě k přijetí eura mohly získat cílenou podporu. Tato technická podpora by byla nabídnuta na základě žádosti a vztahovala by se na všechny politiky, které mohou přispět k dosažení vysokého stupně konvergence, například na podporu reforem v oblasti správy veřejných financí, podnikatelského prostředí, finančního sektoru, trhu práce a produktů a veřejné správy.

Tato technická podpora bude financována prostřednictvím programu na podporu strukturálních reforem. Bude nabízena na zcela dobrovolné bázi a nebude vyžadovat žádné spolufinancování ze strany přijímajících členských států. Tento návrh je již začleněn do návrhu změny nařízení o programu na podporu strukturálních reforem předkládaného spolu s tímto balíčkem. Na období po roce 2020 Komise navrhne specializovaný konvergenční nástroj, který bude navazovat na program na podporu strukturálních reforem, s cílem podpořit členské státy při jejich konkrétní přípravě na bezproblémovou účast v eurozóně. Tento nástroj je nezávislý na formálním procesu směřujícím k přijetí eura, který je součástí zvláštního monitorovacího procesu. Dotčené členské státy mohou již nyní rozhodnout o přesměrování části svého rozpočtu určeného na technickou pomoc, který je k dispozici v rámci evropských strukturálních a investičních fondů, na projekty, které mají být podpořeny Útvarem na podporu strukturální reformy. Pokrok v uskutečňování reforem v praxi, včetně těch, které budou realizovány v souvislosti s nástrojem pro provádění reforem prezentovaným výše, bude i nadále monitorován v rámci evropského semestru. 6.MECHANISMUS JIŠTĚNÍ PRO BANKOVNÍ UNII Vytvoření mechanismu jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí členské státy schválily již v roce 2013 jako doplněk k politické dohodě o nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí. Toto společné jištění by bylo aktivováno pouze v krajních případech krize bank, kdy by zdroje, které jsou k dispozici v Jednotném fondu pro řešení krizí, nedostačovaly k financování řešení problémů dotčených bank. Díky tomu by vzrostla důvěra všech dotčených stran v opatření přijímaná Jednotným výborem pro řešení krizí. Po čtyřech letech tento mechanismus stále nefunguje. Jak v projevu o stavu Unie ze září 2017, tak i ve sdělení o dokončení bankovní unie z října 2017 je zdůrazněno, že uvedení tohoto mechanismu jištění do praxe musí být prioritou. V diskusním dokumentu o prohloubení hospodářské a měnové unie jsou stanovena určitá kritéria, která by měla tato pojistka splňovat, aby byla v případě krize funkční. Měla by mít dostatečnou velikost, aby mohla plnit svou funkci, a její aktivace v době krize by měla být rychlá. Měla by být rovněž rozpočtově neutrální vzhledem k tomu, že nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí stanoví, že veškeré případné výdaje z Jednotného fondu pro řešení krizí uhradí bankovní odvětví v bankovní unii. Společné jištění prostřednictvím Evropského mechanismu stability / Evropského měnového fondu Komise dnes předkládá návrh na zřízení Evropského měnového fondu, který předpokládá, že tento budoucí fond by měl poskytovat úvěrovou linku nebo záruky přímo do Jednotného fondu pro řešení krizí.

Většina členských států vyjádřila integraci funkce jištění do Evropského mechanismu stability podporu. Komise vítá technickou a přípravnou činnost, která již byla v této souvislosti provedena. Jedná se rovněž o nejpragmatičtější a nejúčinnější řešení. Evropský mechanismus stability (budoucí Evropský měnový fond) by stavěl na svých zkušenostech a prokázaných výsledcích při využívání potenciálu trhů, a to i ve složitém prostředí. Toto uspořádání by mělo být podle potřeby rozšířeno, aby na rovnoprávném základě zahrnovalo všechny členy bankovní unie. Každý nový členský stát, který vstoupí do bankovní unie a který není členem eurozóny, by měl vedle podpory Evropského měnového fondu poskytované do Jednotného fondu pro řešení krizí zajistit paralelní vnitrostátní nástroj. Zohlednění oprávněných zájmů členských států mimo eurozónu účastnících se bankovní unie zaručí příslušné mechanismy řízení. To je stanoveno v dnešním návrhu na zřízení Evropského měnového fondu. Správa Podle nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí je důležité zvládnout selhání banky a zároveň zabránit jakémukoli rozšíření problému nebo narušení finanční stability. Proto uvedené nařízení stanoví zvláštní ustanovení pro rozhodování. U rozhodovacích postupů pro přijetí programu řešení krize jsou stanoveny krátké lhůty, aby bylo možné tyto postupy dokončit (v případě potřeby i přes noc) před tím, než trhy znovu otevřou. Jištění by mělo být k dispozici ve chvíli, kdy program řešení krize vstoupí v platnost. V případě, že jsou potřeba částky nad rámec těch, které jsou již k dispozici v Jednotném fondu pro řešení krizí (tj. jištění), musí být rozhodovací proces Evropského měnového fondu ohledně využití jištění rychlý a předvídatelný. Tento proces nesmí vyžadovat další podmínky nad rámec požadavků nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí. Příslušné mechanismy řízení proto musí být rychlé a spolehlivé a zároveň zajišťovat rovné zacházení v rámci bankovní unie. 7.STABILIZAČNÍ FUNKCE Stabilizační funkce na evropské úrovni by umožňovala rychle aktivovat zdroje pro řešení otřesů, které nelze řešit jen na vnitrostátní úrovni. Zpráva pěti předsedů a diskusní dokument o prohloubení hospodářské a měnové unie přednesly důvody pro takový nástroj a pojmenovaly významné zásady, které nadále platí. Přístup ke stabilizační funkci by podléhal kritériím způsobilosti a dohodnutému mechanismu, kterým by bylo aktivováno její použití. Ve zbývající části se počítá se stabilizační funkcí zamýšlenou pro členské státy eurozóny a otevřenou pro všechny, kdo se chtějí účastnit. Taková stabilizační funkce by jen doplňovala stabilizační úlohu, kterou sehrávají vnitrostátní rozpočty v případě velkých asymetrických otřesů. Hlavním nástrojem fiskální politiky, který členské státy používají k přizpůsobování se měnícím se hospodářským okolnostem, zůstanou vzhledem ke své ústřední roli v ekonomice i nadále vnitrostátní rozpočty. Proto členské státy musí i nadále budovat a udržovat dostatečné fiskální rezervy, a to zejména v období konjunktury, jak předpokládá Pakt o stabilitě a růstu. V případě ekonomického poklesu by členské státy nejprve využily své automatické stabilizátory a uplatnily diskreční fiskální politiku v souladu s paktem. Stabilizační funkce na úrovni eurozóny by měla být aktivována pouze v případě, že by tyto rezervy a stabilizátory nebyly při rozsáhlých asymetrických otřesech dostačující. Taková funkce by pomohla zmírnit účinky asymetrických otřesů a předejít riziku přelévání negativních dopadů. Cílem je poskytnout zdroje členskému státu zasaženému otřesem, který by ho jinak nutil obrátit se o pomoc s financováním na trh – za potenciálně obtížných okolností – s tím, že by to mohlo mít dopady na poměr schodek/zadlužení zasaženého členského státu. Klíčové rysy stabilizační funkce Má-li být stabilizační funkce účinná, musí splňovat několik kritérií. Konkrétně:

·Měla by být jasně odlišná od stávajících nástrojů v souboru nástrojů veřejných financí EU, a přitom je doplňovat. Taková funkce by měla vyplnit mezeru mezi existujícími nástroji financovanými z rozpočtu EU na zaměstnanost, růst a investice na straně jedné a v krajních případech poskytovanou finanční pomocí v rámci Evropského měnového fondu na straně druhé. Výhledově je důležité zvážit rovněž úlohu stávajících nástrojů v rámci rozpočtu EU, které mají jistý stabilizační efekt. I ty by mohly být posíleny, aby v budoucnu dokázaly efektivněji tlumit otřesy – doplňkově k tomu, co je prezentováno zde. Podobně stojí za to zvážit v závislosti na okolnostech dočasné zvýšení spolufinancování EU anebo možnou úpravu výše předběžného financování z evropských strukturálních a investičních fondů. ·Měla by být střednědobě neutrální a neměla by vést k trvalým transferům mezi členskými státy. Stabilizační funkce by měla být postavena tak, aby všechny účastnící se členské státy měly stejnou pravděpodobnost, že z ní budou moci mít užitek, a aby přispívaly konzistentně. ·Měla by přispívat k řádné fiskální politice a ke snížení morálního hazardu. S podporou by nebyly spojeny žádné podmínky, ale pro přístup ke stabilizační funkci by platila přísná, předem stanovená kritéria způsobilosti založená na řádné makroekonomické politice. Obecnou zásadou je, že k přístupu by měly být způsobilé jen ty členské státy, které v období před velkým asymetrickým otřesem splňovaly požadavky rámce EU pro dohled. To eliminuje morální hazard a vytvoří dodatečný stimul pro dodržování požadavků řádné fiskální a strukturální politiky. ·Měla by přispívat k finanční stabilitě. Stabilizační funkce by měla snižovat riziko, že členský stát, který jí využije, dopadne tak, že bude muset využít programu z Evropského měnového fondu. ·Měla by být hospodářsky smysluplná v ustáleném stavu. Měla by být dostatečně velká na to, aby na úrovni členského státu zajistila skutečnou stabilizaci. Z odhadů plyne, že aby stabilizační funkce byla v eurozóně účinná, měla by umožnit celkové čisté platby ve výši alespoň 1 % hrubého domácího produktu. Aby byla navíc i důvěryhodná, musí mít k dispozici dostatek prostředků, a to i uprostřed hospodářského poklesu. To by mohlo znamenat i jakousi formu úvěrové kapacity s tím, že rozpočet EU musí ovšem zůstat v rovnováze. ·Musí být včasná a účinná. U členských států, které kritéria způsobilosti pro přístup ke stabilizační funkci splňují, by měla být spuštěna automaticky a urychleně na základě předem definovaných parametrů (například na základě velké dočasné negativní odchylky od jejich trendů nezaměstnanosti nebo investic). ·Měla by obsahovat složku rozpočtové podpory / grantovou složku. Spoléhat se jen na systém půjček by mohlo mít omezený dopad, jelikož členské státy by si prostě mohly půjčovat na trzích nebo využít jedné ze stávajících preventivních úvěrových linek. Úvěrová složka má na druhé straně přínos v tom, že řeší některé možné problémy s likviditou, aniž by vytvářela riziko trvalých transferů. Stabilizační nástroj prostřednictvím systému grantů by mohl mít působivější a bezprostřednější makroekonomické účinky. Tuto stabilizační funkci si lze představit několika způsoby. V diskusním dokumentu o prohloubení hospodářské a měnové unie nastínila Komise tři různé možnosti. Za prvé je to evropský systém ochrany investic, který by v případě hospodářského poklesu mohl chránit investice, a to tak, že by podporoval pečlivě vymezené priority a již naplánované projekty či aktivity na vnitrostátní úrovni, jako např. infrastrukturní projekty nebo projekty rozvoje dovedností. Za druhé je to evropský systém zajištění v nezaměstnanosti, který by mohl fungovat jako „zajišťovací fond“ pro vnitrostátní režimy pro případ nezaměstnanosti. A za třetí je to tzv. rezerva na horší časy, která by v pravidelných intervalech akumulovala finanční prostředky a vyplácela je na předem definovaném základě. Všechny tyto možnosti mají své výhody a v průběhu času je lze též kombinovat. To, co si Komise představuje, je stabilizační funkce, která dokáže podporovat úroveň investic na vnitrostátní úrovni a která se časem může vyvíjet, počínaje půjčkami a relativně omezenou grantovou složkou. To by bylo v souladu s tím, jakou důležitost tato Komise přikládá investicím jakožto hnací síle dlouhodobého růstu, a ve srovnání s ostatními dvěma možnostmi by to umožnilo rychlejší zavedení. Vzhledem ke struktuře a složení rozpočtu EU (každoroční vyrovnanost a omezené vlastní zdroje) by stabilizační funkce musela být postavena tak, aby postupem času mohla plně rozvinout svůj potenciál a zvláště aby dosáhla nezbytnou finanční sílu. Stabilizační funkce: specializovaný nástroj, který dává dohromady veřejné finance EU, aby reagoval na velké asymetrické otřesy V souladu s touto představou by existoval specializovaný nástroj spravovaný Komisí, který by efektivně dával dohromady různé zdroje financování na evropské úrovni, a zajišťoval tak stabilizační funkci. Tento nástroj by byl založen na logice evropského systému ochrany investic a podporoval by pečlivě vymezené priority a již naplánované projekty či aktivity na vnitrostátní úrovni, např. ty, které byly vymezeny v kontextu shora diskutovaných vnitrostátních investičních platforem. Členské státy, které by čelily velkému asymetrickému otřesu a zároveň splňovaly kritéria způsobilosti, by měly automatický nárok na pomoc poskytovanou prostřednictvím stabilizační funkce. Rozjela by se smíšená podpora založená na půjčkách a rozpočtové podpoře, která mohla být založena na třech složkách, které lze postupně rozvíjet: ·Rozpočet EU a Evropský měnový fond by mohly zasaženému členskému státu poskytnout půjčky zajištěné rozpočtem EU. Evropský měnový fond by mohl být jakýmsi „back-office“ stabilizační funkce a poskytovat preventivní půjčky, které by poskytly krátkodobou likviditu. To by doplňovaly půjčky back-to-back zajištěné rozpočtem EU (pro tento účel by ve víceletém finančním rámci na období po roce 2020 mohla být vybudována omezená úvěrová kapacita). Členský stát, který by byl příjemcem těchto půjček, by je splácel do stabilizační funkce. ·Rozpočet EU by mohl zasaženým členským státům poskytovat určitou omezenou, ročně rozpočtovanou grantovou podporu. Příslušné prostředky by byly vyčleněny do zvláštní rozpočtové položky, například jako součást evropských strukturálních a investičních fondů pro účastnící se členské státy. Tato rozpočtová položka by byla každoročně začleňována do stabilizační funkce, čímž by se budoval její kapitál. Aby nedocházelo k vytěsňování zdrojů na jiné politiky EU, byly by související rozpočtované výdaje započítávány do rozdílu mezi víceletým finančním rámcem a stropy vlastních zdrojů. ·Grantovou podporu stabilizační funkce by časem mohl doplnit pojistný mechanismus založený na dobrovolných příspěvcích členských států. Členské státy by do tohoto zvláštního fondu mimo rozpočet EU mohly každoročně přispívat anebo by se mohly dohodnout na zřízení zvláštního pracovního postupu pro nakládání se zdroji. Jakmile se členské státy zaváží přispívat a nashromáždí se dostatečné zdroje, posílil by tento mechanismus schopnost stabilizační funkce.

Evropská stabilizační funkce na podporu investic Zdroj: Evropská komise.



Komise bude pokračovat v hodnocení dalších dopadů na rozpočet EU v kontextu přípravy víceletého finančního rámce na období po roce 2020 a předloží v tomto ohledu potřebné návrhy. 8.ZÁVĚRY Tímto sdělením Komise předkládá náměty na nové rozpočtové nástroje pro stabilní eurozónu v rámci Unie. Na období 2018–2020 Komise navrhuje: ·zajistit do poloviny roku 2018 rychlou dohodu ohledně funkce jištění v rámci Jednotného fondu pro řešení krizí a do roku 2019 její zprovoznění. Tento návrh je součástí návrhu na zřízení Evropského měnového fondu v rámci Unie, ·posílit činnosti Útvaru na podporu strukturální reformy za účelem podpory reforem ve všech členských státech a zavést specializovaný pracovní postup pro členské státy, které jsou na cestě k přijetí eura. Toto se odráží v návrhu na změnu nařízení o programu na podporu strukturálních reforem, kde je cílem zdvojnásobit disponibilní rozpočet na činnosti Útvaru na podporu strukturálních reforem na období do roku 2020, ·rozšířit možnost využití současné výkonnostní rezervy evropských strukturálních a investičních fondů na podporu strukturálních reforem jako způsob, jak v pilotní fázi odzkoušet myšlenku nástroje pro provádění reforem. Toto se odráží v cílené změně nařízení o společných ustanoveních, které se týká evropských strukturálních a investičních fondů. Na období po roce 2020 hodlá Komise v květnu 2018 v rámci víceletého finančního rámce na období po roce 2020 předložit návrhy, které by měly obsahovat: ·nástroj pro provádění reforem s cílem podpořit reformní závazky členských států,