OBSAH 1. Úvod 3 2. Obecné závěry z veřejné konzultace 3 3. Účel tohoto sdělení 4 4. Základní prvky přepracovaného systému DPH pro EU 5 4.1. Systém DPH Evropské unie založený na zásadě místa určení 5 4.2. Jednodušší, účinnější a stabilnější systém DPH 5 5. Prioritní oblasti pro další činnost 6 5.1. Pro jednodušší systém DPH 6 5.1.1. Koncepce jednoho správního místa 7 5.1.2. Poskytování dostupnějších a lepších informací podnikům na úrovni EU 8 5.1.3. Zlepšení správy DPH na úrovni EU 8 5.1.4. Standardizace povinností k DPH 9 5.2. Pro účinnější systém DPH 9 5.2.1. Rozšíření daňového základu 9 5.2.2. Přezkum struktury sazeb 10 5.3. Pro stabilnější systém DPH, jenž je odolný proti podvodům 12 5.3.1. Mechanismus rychlé reakce k řešení nepředvídaných podvodů 12 5.3.2. Boj proti podvodům v oblasti DPH 12 5.3.3. Přezkum způsobu výběru a sledování DPH 14 5.4. Systém DPH uzpůsobený jednotnému trhu 15 6. Další akce, které mají být zahájeny ve střednědobém horizontu 16 7. Závěr 16 ÚVOD Zrychlující se proces globalizace, intenzivnější hospodářská soutěž v nových klíčových hospodářských oblastech světa, jakož i rychle se měnící obchodní modely a technický pokrok představují nové výzvy pro účinnost a efektivitu evropského daňového systému. V důsledku finanční krize navíc členské státy čelí dvojí výzvě hospodářské politiky: a sice podpoře udržitelného hospodářského růstu a konsolidaci veřejných financí. V roční analýze růstu pro rok 2012[1] se uvádí, že významným nástrojem pro tento účel jsou daňové politiky. Je třeba věnovat větší pozornost navrhování a struktuře daňových systémů tak, aby byly efektivnější, účinnější a spravedlivější, a zvláště to platí pro systém DPH Evropské unie. V této souvislosti dne 1. prosince 2010 Komise přijala Zelenou knihu o budoucnosti DPH[2], v níž vyzvala všechny zúčastněné strany ke kritickému zhodnocení všech aspektů systému DPH Evropské unie, který již funguje více než 40 let. Naprostá většina podniků, akademické obce, občanů i správců daně (více než 1 700 příspěvků) ve své reakci potvrdila[3], že této diskuse je zapotřebí. Evropský parlament[4], Evropský hospodářský a sociálního výbor[5] a skupina pro daňovou politiku tvořená osobními zástupci ministrů financí zelenou knihu uvítaly a potvrdily nutnost reformy systému DPH Evropské unie. Komise souběžně provedla hospodářské hodnocení systému DPH[6] a navrhla zřízení nového vlastního zdroje z DPH pro financování rozpočtu EU[7]. OBECNÉ ZÁVěRY Z VEřEJNÉ KONZULTACE Celkovým dojmem zúčastněných strana je, že fragmentace společného systému DPH Evropské unie na 27 vnitrostátních systémů DPH je hlavní překážkou účinného obchodu uvnitř EU, což brání občanům zúročit přínosy skutečně jednotného trhu. Podniky činné v mezinárodním měřítku se domnívají, že vyústěním ceny, kterou za tuto nedostatečnou harmonizaci skutečně platí, je složitost, dodatečné náklady na dodržení předpisů a právní nejistota. Malé a střední podniky nemají vždy nezbytné zdroje, aby se s tím vypořádaly, a proto upouštějí od přeshraničních činností. Tyto nedostatky mají dopad na obchodní jednání, které může bránit přijímání nejúčinnějších obchodních rozhodnutí. Pokud daňová pravidla ovlivňují rozhodnutí, kde koupit nebo prodat zboží a služby, není již zaručena hospodářská neutralita DPH a je značně narušeno fungování jednotného trhu. Několik přispěvatelů dokonce zdůraznilo, že v důsledku daných skutečností je stále snadnější a výnosnější podnikání s partnery mimo EU než se společnostmi v EU. Zúčastněné strany, které v současnosti využívají osvobození od daně, odchylky nebo snížené sazby, se obecně vyslovily za jejich zachování; ostatní chtějí toto přednostní zacházení rozšířit na jejich vlastní činnost. Celkově vyvolala zelená kniha velké očekávání změny. Současně se uznává, že zásadní celkové přepracování DPH bude nevyhnutelně dlouhodobým projektem. Členské státy však pochopitelně nejsou ochotny přijmout jakákoliv rizika daná reformním úsilím, jež by mohla ohrozit příjmy z DPH, které v roce 2009 představovaly přibližně 784 miliard EUR neboli 21 % vnitrostátních daňových příjmů[8]. Proto se zdá, že by byly pouze ochotny zvážit postupné změny, jejichž rizika, přínosy a náklady by byly jasné, zcela srozumitelné a zhodnocené v plném rozsahu. Toto jsou nejzávažnější obecné závěry z veřejné konzultace; konkrétnější závěry jsou uvedeny dále v rámci jednotlivých témat, k nimž se vztahují. ÚčEL TOHOTO SDěLENÍ Tváří v tvář těmto znepokojujícím skutečnostem je po téměř 20 letech od zavedení jednotného trhu zřejmé, že pokračovat v dosavadním postupu beze změn („business as usual“) nebude dostačující. Reakce na tyto výzvy si žádá ambicióznější reformu současného systému DPH. Taková reforma sehraje rozhodující roli při plnění cílů strategie Evropa 2020 [9] a návratu k růstu, neboť má potenciál k oživení jednotného trhu a podpoření stávající fiskální konsolidace v členských státech. Toto sdělení, jež vychází z výsledků veřejné konzultace, ale také z diskuse s členskými státy a názorů, které vyjádřily evropské instituce, má dvojí účel: - Stanoví základní prvky budoucího systému DPH Evropské unie, který může nadále plnit svoji funkci zvyšování příjmů, a současně zvyšovat konkurenceschopnost EU. Tyto základní prvky by měly být dlouhodobými cíli veškeré budoucí činnosti v oblasti DPH. - Uvádí prioritní oblasti pro další činnost v nadcházejících letech s ohledem na naplnění těchto cílů. ZÁKLADNÍ PRVKY PřEPRACOVANÉHO SYSTÉMU DPH PRO EU Systém DPH Evropské unie založený na zásadě místa určení Akt o jednotném trhu [10] vyzdvihl zásadní význam stanovení konečného režimu DPH vztahujícího se na přeshraniční plnění. Zelená kniha poskytla ideální příležitost přezkoumat, zda závazek učiněný v roce 1967[11] , jímž bylo stanovit konečný systém DPH fungující v rámci EU stejným způsobem, jako by to bylo v rámci jediné země, na základě zásady zdanění v zemi původu, je stále relevantní. Nedávné diskuse s členskými státy potvrdily, že tato zásada je stále politicky nedosažitelná. Neřešitelnost situace připustil i Evropský parlament, až dosud tvrdý zastánce zásady místa původu, a vyzval k posunu směrem k zásadě místa určení. Rovněž zúčastněné strany uznávají, že systém založený na místě původu, který je pro ně teoreticky nejatraktivnější volbou, nebude v dohledné budoucnosti dosažitelný. Proto jako pragmatické a politicky proveditelné řešení prosazují řádně fungující systém založený na zdaňování v místě určení. Komise tudíž došla k závěru, že již neexistují žádné pádné důvody pro zachování tohoto cíle, a navrhne, aby se od něho upustilo. Udržování tohoto závazku, aniž by byl daným směrem dosažen pokrok politicky, by totiž mohlo ovlivnit věrohodnost evropského rozhodovacího procesu. Opuštění zásady místa původu umožňuje zahájit značné úsilí k vypracování alternativních koncepcí pro řádné fungování systému DPH v EU založeného na zásadě místa určení. V této oblasti nebyla vyvíjena žádná činnost od roku 1993, protože tato možnost byla zavržena ve prospěch závazku, jimž byla zásada místa původu. Hlavními zásadami této práce bude za prvé, že podnikání v celé EU musí být co nejjednodušší a stejně bezpečné jako při činnostech odehrávajících se výhradně na domácí půdě, a za druhé, že náklady na dodržení předpisů o DPH pro podnikání v Evropě musí být sníženy. V každém případě však přeshraniční obchod nesmí vést k dodatečným nákladům. Jednodušší, účinnější a stabilnější systém DPH Proces reforem, které byly zahájeny zelenou knihou, by měl vyústit v systém DPH, který má všechny tyto vlastnosti: - „ Jednoduchý “: Osoba povinná k dani činná v celé EU by měla přicházet do styku s jednotným souborem jasných a jednoduchých pravidel pro DPH: kodexem EU pro DPH. Takový kodex by stanovil pravidla přizpůsobená moderním obchodním modelům a standardizované povinnosti, které plně zohlední pokrok, jehož bylo dosaženo v oblasti nových technologií. Osoba povinná k dani by měla jednat pouze se správci daně jednoho členského státu. - „Účinný a neutrální“ : Zavedení širšího daňového základu, jakož i uplatňování zásady zdanění základní sazbou by vedlo k větším příjmům za nižší náklady či případně umožnilo snížení základní sazby, aniž by to ovlivnilo příjmovou stránku. Jakékoli odchylky od těchto zásad by měly být racionální a jednotně definované. Neutralita rovněž vyžaduje stejná pravidla týkající se nároku na odpočet daně a velmi ohraničená omezení pro uplatňování tohoto nároku. - „Stabilní a odolný proti podvodům“ : Moderní metody výběru a sledování DPH by měly maximalizovat skutečně vybrané příjmy a v co nejvyšší míře omezit podvody a vyhýbání se daňovým povinnostem. Kromě zjednodušení plnění daňových přepisů pro podniky bude nezbytné, aby se správci daně v členských státech zaměřili na rizikové chování i na skutečné podvodníky a v konečném důsledku vystupovali společně jako evropský správce DPH. Pro dosažení tohoto cíle bude mít rozhodující vliv intenzivní, automatizovaná a rychlá výměna informací mezi vnitrostátními daňovými správami. PRIORITNÍ OBLASTI PRO DALšÍ čINNOST Níže jsou v rámci čtyř okruhů seskupena různá prioritní témata. Úzce však spolu souvisejí: jednodušší systém DPH pro domácí plnění v kombinaci s plněními v rámci EU zjednodušuje dodržování daňových předpisů, a tudíž přispívá ke stabilitě tohoto systému. Některé příslušné klíčové akce lze provést poměrně rychle, zatímco jiné budou přirozeně vyžadovat času více. Komise ve vhodných případech provede obvyklé posouzení dopadů. Pro jednodušší systém DPH Příspěvky získané z veřejné konzultace obsahovaly důraznou a naléhavou výzvu ke zjednodušení. Tento požadavek zahrnuje předpisy EU o DPH, ale také tzv. otázky daňové správy. Stále více se jako frustrující zátěž zdůrazňují odlišné postupy na vnitrostátní úrovni. Třebaže daňové správa je oblastí, která je převážně v pravomoci členských států, cílem Komise bude podstatně zvýšit úsilí o koordinaci a spolupráci v této oblasti. Z hospodářského hodnocení vyplývá, že náklady na dodržování předpisů jsou pro podniky vysoké, přičemž odhady se pohybují v rozmezí od 2 % do 8 % výběru DPH. Menší podniky jsou přetěžovány a tyto náklady se v budoucnu bez cílených politických kroků nesníží. Podniky jsou navíc vystaveny další zátěži, pokud provozují obchod uvnitř EU. Hospodářské hodnocení naznačuje, že odstranění vnitrostátních povinností, které jdou nad rámec požadavků EU, by mohlo přinést zvýšení obchodu uvnitř EU o 2,6 %, 10% snížení nesouladu správních postupů mezi členskými státy by mohlo posílit obchod uvnitř EU o 3,7 %, zatímco reálný HDP by se mohl zvýšit o 0,2 % v případě odstranění daných povinností a o 0,4 % při snížení uvedeného nesouladu. Ačkoli zpráva připouští, že tyto údaje mohly být nadhodnoceny, přesto ukazují, že harmonizace postupů v oblasti DPH by mohla přinést značné zisky pro obchod i HDP. Prospěch z níže uvedených činností by měly mít zejména malé a střední podniky. Mají omezenější zdroje pro zvládání obtíží vyplývajících z rozdílů v pravidlech a povinnostech. Hospodářské hodnocení ukazuje, že náklady jsou pro ně též proporcionálně vyšší. Upřednostnění zjednodušení v příštích letech je v souladu se zásadou „mysli nejdříve v malém“ („Think Small First“) iniciativy „Small Business Act“ pro Evropu[12], která podporuje používání elektronické veřejné správy („e-government“) a řešení v podobě jednoho správního místa („one-stop-shop“) pro zjednodušení právního a správního prostředí, ve kterém malé a střední podniky působí. Koncepce jednoho správního místa Vzhledem k obtížím, které uvádí podniky obchodující v několika členských státech, představuje jedno správní místo – opatření navrhované v plánu Komise pro snižování administrativní zátěže[13] a podporované skupinou nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro oblast administrativní zátěže[14] − samozřejmě nadále vysokou prioritu. Nabídka zjednodušeného systému jednoho správního místa („mini one-stop-shop“) pro poskytovatele telekomunikačních služeb, služeb rozhlasového a televizního vysílání a elektronických služeb v EU poskytovaných konečným spotřebitelům v EU vstoupí v platnost v roce 2015. Některé podniky zapojené do přeshraničního obchodu nechápou, proč byly jejich činnosti z tohoto mechanismu vyloučeny, a to navzdory skutečnosti, že se potýkají se stejnými problémy. Zavádění zjednodušeného systému jednoho správního místa vnímá mnoho členských států a podniků jako důležitý milník. Jeho řádné fungování by mělo připravit půdu pro obecnější použití této koncepce. Vzhledem k nedostatku zkušeností s jedním správním místem při obchodování uvnitř EU však členské státy podle všeho poněkud váhají s rozšířením působnosti této koncepce v takto raném stádiu. Komise je nadále přesvědčena o tom, že v systému DPH založeném na zdaňování v místě určení je jedno správní místo klíčovým nástrojem k usnadnění přístupu na jednotný trh, a to zejména pro malé a střední podniky. 1) Zajištění hladkého zavádění zjednodušeného systému jednoho správního místa v roce 2015 je pro Komisi vysokou prioritou, přičemž Komise počítá s tím, že členské státy vyčlení nezbytné zdroje. 2) Od roku 2015 bude Komise uvažovat o postupném řízeném rozšíření dané koncepce. Poskytování dostupnějších a lepších informací podnikům na úrovni EU Zúčastněné strany zdůraznily, že dostupnost přesných, spolehlivých a včasných informací o náležitostech režimů DPH uplatňovaných v současnosti v členských státech je pro podniky klíčovým faktorem k snazšímu dodržování přepisů, a to až do doby, než budou pro danou problematiku existovat podobná pravidla v celé EU. Kromě toho je jako překážka obchodu uvnitř EU stále pociťována rozlišnost jazyků. Komise se domnívá, že samozřejmým řešením bude internetový portál, který by poskytoval informace v několika jazycích například k problematice registrace, fakturace, přiznání k DPH, sazeb DPH, zvláštních povinností a omezení nároku na odpočet daně. Samy podniky by mohly sehrát úlohu při stanovení potřebných informací. 3) S pomocí členských států Komise zřídí internetový portál k problematice DPH Evropské unie. Vyzývá členské státy, aby stvrdily svoji ochotu projevenou ve skupině pro daňovou politiku tím, že se zaváží poskytnout nezbytné informace a včas je budou aktualizovat. Zlepšení správy DPH na úrovni EU Zúčastněné strany požadují větší zapojení a větší transparentnost při tvorbě a výkladu právních předpisů EU týkajících se DPH. Komise v dané věci převezme odpovědnost a bude pozitivně reagovat na tento oprávněný požadavek. Výměny názorů mezi Komisí a zúčastněnými stranami budou probíhat přehlednějším způsobem. Komise zajistí, že se veřejnosti zpřístupní více informací o právních předpisech EU týkajících se DPH. Výzva ke zlepšení správy daně je však rovněž částečně směrována na Radu, neboť právní rámec pro přijetí legislativních návrhů přesahuje působnost Komise. Komise proto vyzývá Radu, aby zvážila, jak nejlépe zapojit zúčastněné strany do projednávání návrhů. Zúčastněné strany také prosazovaly zřízení komunikačního kanálu na úrovni EU, kde by správci daně, Komise a zástupci podnikatelů měli mít možnost vyměňovat si názory na praktické otázky správy DPH. V současné době lze tyto otázky projednat se správci daně v členských státech, ale neexistuje širší fórum, kterého by se účastnili všichni správci daně, zejména pokud jde o přeshraniční otázky. Členské státy prokázaly ochotu podílet se na tomto fóru. Určení osvědčených postupů by mohlo přispět k zefektivnění systému DPH, a tudíž ke snížení nákladů na dodržování předpisů, a zároveň zajistit příjmy z DPH. 4) Komise v roce 2012 zveřejní pokyny k právním předpisům EU schválené výborem pro DPH a, je-li to vhodné, vysvětlivky k novým právním předpisům před jejich vstupem v platnost s cílem informovat podniky a podporovat jednotnější uplatňování těchto předpisů. 5) Komise v průběhu roku 2012 zřídí tripartitní fórum EU pro DPH (tvořené Komisí, členskými státy a zúčastněnými stranami). Standardizace povinností k DPH Nedávno došlo k další harmonizaci fakturačních pravidel a do právních předpisů týkajících se DPH byla začleněna zásada stejného zacházení s papírovou a elektronickou fakturací. Rozdíly ostatních povinností k DPH však podniky stále nutí přizpůsobit specifikace a postupy v oblasti informačních technologií jednotlivým členským státům, v nichž působí. Tato skutečnost oslabuje přínosy společných středisek služeb pro účetní a daňové povinnosti vztahující se na celou EU. 6) Komise v roce 2013 navrhne, aby bylo k dispozici standardizované přiznání k DPH, vyhotovené ve všech jazycích a fakultativní pro podniky v celé EU. 7) Stejným směrem by se měla standardizace ubírat i ve vztahu k dalším povinnostem, jako je registrace, fakturace a dokumentace opravňující k osvobození od daně nebo přenesení daňové povinnosti. Pro účinnější systém DPH Rozšíření daňového základu a omezení používání snížených sazeb by vytvořilo nové příjmové toky za méně nákladů nebo by umožnilo významné snížení stávající platné základní sazby, což by neovlivnilo příjmovou stránku. Účinnější systém DPH je tedy především v zájmu členských států, ale rovněž by snížil administrativní zátěž pro podniky. Rozšíření daňového základu Veřejné subjekty Nedávná studie o DPH ve veřejném sektoru a osvobození od daně ve veřejném zájmu[15] zdůraznila nedostatky současných pravidel z hospodářského hlediska, jmenovitě jejich nedostatek neutrality, narušení hospodářské soutěže, která tato pravidla vytvářejí, a jejich složitost. Navíc privatizace a deregulace často vedou k situacím, kdy veřejné subjekty soutěží se soukromými společnostmi. Vzhledem k tomu, že postupné rozsáhlé rušení stávajících osvobození od daně může mít značný dopad na náklady na veřejné statky nebo na sociální zabezpečení, například v oblasti vzdělávání a zdravotnictví, bude pečlivě zvažován postupný přístup ke zdanění. 8) Komise předloží návrh, který se zaměří na činnosti s větším zapojením soukromého sektoru a na činnosti se zvýšeným rizikem narušení hospodářské soutěže. Služby osobní přepravy Evropský parlament zastává názor, jenž potvrzují výsledky veřejné konzultace, a sice že osvobození služeb osobní přepravy od daně v některých členských státech v závislosti na použitém dopravním prostředku vytváří narušení hospodářské soutěže v rámci jednotného trhu. Pokud se osvobození od daně nepoužije, složitost stávajících pravidel pro místo poskytnutí služeb zvyšuje podnikům působícím v několika členských státech náklady na dodržení přepisů a mohla by vést k chybám a dokonce k daňovým únikům. Z veřejné konzultace vyplývají dva hlavní protichůdné přístupy: zachování statusu quo nebo zrušení osvobození od daně, přičemž druhá z možností je v souladu s cílem zvýšit daňovou neutralitu a účinnost. 9) Komise navrhne neutrálnější a jednodušší rámec DPH pro osobní přepravu. Další osvobození od daně Další osvobození od daně, která omezují daňový základ a mohla by vytvářet narušení, budou přezkoumána, aby se zjistilo, zda stále platí hospodářské, sociální nebo technické důvody pro tato osvobození a zda lze zlepšit způsob jejich uplatňování. Při snaze o rozšíření daňového základu by v této fázi neměla být vyřazena žádná možnost. Některé zúčastněné strany se však vyslovily pro zachování či dokonce rozšíření působnosti některých osvobození od daně. Uplatňování DPH na neziskové organizace vyvolalo četné reakce. Tyto organizace však již využívají osvobození od daně, které se vztahuje na jejich činnosti v obecném zájmu. Jediným problémem jsou zbývající činnosti těchto organizací, na něž se dané osvobození nevztahuje. Na tyto činnosti by se však mohl vztahovat obecný režim osvobození od daně pro malé podniky, které mají obrat pod určitou prahovou hodnotou, jakož i další zjednodušující opatření a postupy, které členské státy mohou zavést. Členské státy rovněž mohou pro zmírnění nákladů DPH při nákupech těchto organizací zavést cílené mechanismy poskytování náhrady, jež jsou mimo systém DPH. 10) Komise vyzývá členské státy, aby využily stávajících možností zmírnit zátěž v podobě DPH u neziskových organizací. Může jim poskytovat informace o režimu DPH vztahujícím se na tyto organizace. Přezkum struktury sazeb Mnohé zúčastněné strany zdůraznily, že rozdíly v sazbách DPH vedou k dodatečným nákladům na dodržování předpisů. V hospodářském hodnocení je uveden odhad tohoto dopadu. Bylo zjištěno, že snížení rozdílnosti struktury sazeb DPH mezi členskými státy o 50 % by mohlo přinést narůst obchodu uvnitř EU o 9,8 % a zvýšení reálného HDP o 1,1 %, ale zároveň se v tomto odhadu uvádí, že tyto údaje mohou být nadhodnoceny. Hospodářské hodnocení rovněž potvrdilo názory vyjádřené již v dřívějších hospodářských studiích[16], a sice že používání snížených sazeb není mnohdy nejvhodnějším nástrojem k plnění cílů politiky, zejména při zajištění přerozdělování chudým rodinám nebo při podpoře spotřeby zboží, které je považováno za společensky žádoucí. Zúčastněné strany, které využívají snížené sazby, se na dané cíle odvolávají pro obhajobu stávajících snížených sazeb, či dokonce rozšíření těchto sazeb zejména na výrobky šetrné k životnímu prostředí. Rovněž otázka stejného zacházení s výrobky, které jsou dostupné v tradičním formátu i elektronicky, vyvolala v rámci veřejné konzultace značnou reakci. Tyto záležitosti je třeba řešit. Je třeba vzít v úvahu, že již stávající uplatňování snížených sazeb znamená významné subvencování. Jeho rozsah se z velké části mezi členskými státy liší v závislosti na použití snížených sazeb. V hospodářském hodnocení bylo vypočteno, že pro vzorek devíti členských států[17] tyto subvence představují mezi 8,2 % až 53,3 % příjmů těchto členských států z DPH. Zrušení snížených sazeb by teoreticky umožnilo snížení základní sazby o 1,9 až 7,5 procentních bodů. Uplatňování základní sazby zůstává základní zásadou a směrnice o DPH nenutí členské státy k využívání snížených sazeb. Členské státy tedy především odpovídají za omezování oblasti použití těchto sazeb v co největší míře v případě, že představují neodůvodněnou daňovou úlevu. Současné hospodářské a finanční souvislosti, jež si žádají silnou fiskální konsolidaci vnitrostátních rozpočtů, jsou dalším důvodem pro omezení použití snížených sazeb než pro zvýšení sazeb základních. Podcenit by se nicméně neměly ani případné přínosy omezeného použití snížených sazeb, budou-li racionálně vymezeny a uplatňovány. Proto existuje řada faktorů opravňujících k přezkumu současné struktury sazeb DPH. Komise zastává názor, že daný přezkum by měl vycházet z důkladného posouzení dopadů zahrnujícího veškerá hlediska a z těchto hlavních zásad: - Zrušení uvedených snížených sazeb, které představují překážku řádného fungování vnitřního trhu. Snížené sazby, pro něž existovalo odůvodnění v minulosti, mohou mít v současnosti rušivé účinky, protože hospodářské, obchodní a právní prostředí se mezitím změnilo. - Zrušení snížených sazeb na zboží a služby, od jejichž spotřeby odrazují jiné politiky EU. To by mohlo platit zejména v případě zboží a služeb, které jsou škodlivé pro životní prostředí, zdraví a dobré životní podmínky. - Na podobné zboží a služby by se měla vztahovat stejná sazba DPH a v této souvislosti by měl být zohledněn technologický pokrok, aby byla řešena otázka sbližování elektronického a fyzického prostředí. 11) Pro zvýšení účinnosti systému DPH Komise podporuje omezené používání snížených sazeb DPH. V roce 2012 začne s posuzováním stávající struktury sazeb DPH na základě výše uvedených hlavních zásad a následně do konce roku 2013 v souladu s těmito zásadami předloží návrhy po rozsáhlé konzultaci se zúčastněnými stranami a členskými státy. 12) S cílem řešit právní nejistotu a náklady na dodržení předpisů vyplývající z 27 různých struktur sazeb Komise navrhne, aby součástí internetového portálu k problematice DPH Evropské unie byly jasné a závazné informace o seznamu zboží a služeb, na které se v každém členském státě nevztahují základní sazby. K tomuto účelu by mohlo být využito kombinované nomenklatury. Pro stabilnější systém DPH, jenž je odolný proti podvodům Studie provedená jménem Komise před několika lety prokázala, že obecně se nevybere 12 % teoretické DPH. Důležitým aspektem tzv. výpadku příjmů z DPH jsou podvody, ale tento výpadek je dán i jinými hledisky, např. tím, že k výběru DPH nedojde kvůli chybám, nedbalosti a úpadku. To je důvod, proč Komise zastává názor, že kromě neustálé nutnosti bojovat proti podvodům v oblasti DPH je rovněž zapotřebí pohlížet na celou věc v širších souvislostech a hledat lepší způsoby výběru a sledování DPH. Mechanismus rychlé reakce k řešení nepředvídaných podvodů Nedávné zkušenosti s organizovanými, rozsáhlými a nepředvídanými podvody s DPH ukázaly, že postup pro změnu právních předpisů nebo povolení výjimek členským státům není vždy dostatečně flexibilní, aby zajistil rychlou a odpovídající reakci. Mnohé členské státy uvítaly možnost právního základu, jenž jim dovolí přijmout okamžitá vnitrostátní opatření, byť dočasné povahy, na zastavení jistých druhů podvodného jednání. 13) Komise předloží návrh mechanismu rychlé reakce v roce 2012. Boj proti podvodům v oblasti DPH „Strategie boje proti podvodům“ zahájená v roce 2006[18] vedla ke krátkodobému akčnímu plánu, který Komise předložila v prosinci 2008[19]. Od té doby Komise předložila všechny legislativní návrhy ohlášené v tomto akčním plánu a Rada téměř všechny přijala. Výsledkem je řada nových opatření, jako je vytvoření sítě Eurofisc[20] a automatizovanější výměny informací, které záhy začnou platit nebo již nedávno platit začaly. Jejich účinnost při snižování podvodů v oblasti DPH bude třeba pečlivě posoudit, ale lze to provést pouze v okamžiku, kdy vstoupí všechna opatření plně v platnost. Pokud se tato opatření ukáží jako nedostatečná, může být zapotřebí nových iniciativ. Několik navrhovaných opatření nebylo přijato nebo bylo v Radě při snaze o jednomyslnost rozmělněno, což byl případ automatizovaného přístupu k informacím. Komise se k těmto opatřením vrátí a pokusí se o dosažení konsenzu. Zejména se bude zabývat rozšířením informací, k nimž by byl poskytnut automatický přístup v těch členských státech, které k tomu svolí. Hodnotným nástrojem pro řešení komplexních podvodů, do nichž jsou zapojeny subjekty v různých členských státech, se ukázaly být mnohostranné kontroly. V dlouhodobém horizontu by mohlo dojít k vytvoření přeshraničního auditorského týmu EU, jenž by příslušel k síti Eurofisc a byl složen z odborníků z řad správců daně z jednotlivých členských států. Mohlo by to vést systematičtějším přeshraničním auditům a tým by čerpal ze znalostí a zkušeností, které v této oblasti získali auditoři a koordinátoři mnohostranných kontrol. 14) Komise zajistí a bude sledovat důsledné provádění opatření proti podvodům a bude podávat zprávy o jejich účinnosti a potřebě dalších kroků v roce 2014. 15) Komise vyzývá Radu, aby pokročila v přijímání předložených návrhů. Posoudí, jakým způsobem výrazně rozšířit automatizovaný přístup k informacím. 16) Komise posoudí možnost na vytvoření přeshraničního auditorského týmu EU, který by zjednodušil a zkvalitnil mnohostranné kontroly. Úspěch jakéhokoli opatření pro boj proti podvodům závisí přímo na administrativní kapacitě správců daně v členských státech. Tato skutečnost je o to zřejmější s ohledem na současné rozpočtové potíže, jimž čelí některé členské státy a u nichž se vyzdvihovala potřeba účinné a efektivní daňové správy. Podle stávajícího nařízení o vlastních zdrojích z DPH[21] musí Komise pravidelně poskytovat zprávu o postupech, které členské státy používají pro správu a kontrolu DPH, a posoudit možná zdokonalení („zpráva podle článku 12“). V příští zprávě Komise stanoví některá kritéria pro měření výkonnosti každé daňové správy. Tento přístup umožní členským státům zjistit, jak si stojí ve srovnání s průměry EU. Úspěšné přístupy některých členských států v odvětvích, v nichž existuje zvýšené riziko podvodů, by měly být sdíleny metodičtěji. Správci daně se musí potýkat se společnými problémy a využití zkušeností z jiných členských států pro jejich další činnost by mohlo mít velké přínosy v oblasti zdrojů. V této souvislosti bude Komise pozorně sledovat činnosti sítě Eurofisc, konkrétněji pak pracovní oblast zabývající se novými trendy v podvodech (Observatoř DPH). 17) Komise v další zprávě podle článku 12 zvýší sledování účinnosti a efektivnosti daňových správ členských států. 18) Komise s pomocí členských států zintenzívní výměny osvědčených postupů při boji s podvody ve vysoce rizikových odvětvích. 19) Komise bude pokračovat ve sledování činnosti sítě Eurofisc a bude členské státy vybízet k dalšímu rozvoji tohoto nástroje ve snaze o odhalování nových druhů podvodného jednání a prevenci tohoto jednání. Za slibný krok vpřed v boji proti podvodům v oblasti DPH Komise považuje rovněž přístup v podobě právně nevynutitelných předpisů („soft law“) (pro oblast správy daně). Členské státy proto budou vyzvány, aby se zaměřily na lepší dodržování předpisů posílením svých vztahů s podniky a na postupy v oblasti DPH. Cílem tohoto přístupu bude zejména odradit případné daňové podvodníky od proniknutí do systému DPH a umožnit správcům daně, aby vyčlenili zaměstnance na boj proti porušování předpisů. 20) Komise podpoří členské státy v jejich úsilí o lepší dodržování předpisů v rámci fóra EU pro DPH uvedeného v bodě 5.1.3. Vzhledem k tomu, že způsoby podvodného jednání se rychle mění a zahrnují třetí země, bude zapotřebí nového stimulu, jenž by řešil nutnost další a koordinované spolupráce s těmito zeměmi. Měnící se způsoby podvodného jednání rovněž vyžadují větší spolupráci a výměnu informací mezi správci daně a celními orgány. 21) Komise prošetří možnosti posílení spolupráce s třetími zeměmi s ohledem na výměnu informací v oblasti nepřímého zdanění tím, že požádá o mandát EU k uzavírání dohod s třetími zeměmi. 22) Komise zahájí a usnadní iniciativy pro větší spolupráci mezi správci daně a celními orgány. Přezkum způsobu výběru a sledování DPH Nové metody výběru daně uvedené v zelené knize byly tématem, jež vyvolalo pravděpodobně nejotevřenější reakce. Zejména model oddělených plateb[22], který byl považován za největší dalekosáhlou změnu, vzbudil obecně negativní reakce podniků i daňových odborníků. Byli znepokojeni dopadem této metody, pokud jde o peněžní tok, náklady na dodržování předpisů a obchodní otázky. Kromě toho pochybovali o schopnosti tohoto modelu skutečně snížit výpadky příjmů z DPH. Některé členské státy však stále mají zájem na jeho bližším posouzení. Nedostatek podrobných údajů o dopadu tohoto modelu a nepřesnosti ohledně jeho fungování by mohly v jistém smyslu tuto kritiku osvětlit. Komise se proto domnívá, že je předčasné tento model odložit. Pokud jde o model datového skladu (SAFT)[23], který již uplatňují některé členské státy, mnoho zúčastněných stran požadovalo, aby jeho uplatňování bylo jednodušší a jednotné. 23) Komise bude dále analyzovat proveditelnost modelu oddělených plateb a jeho uspořádání, aby zmírnila vyjádřené obavy a rozhodla tak o vhodných návazných krocích v pozdější fázi. 24) Komise bude usilovat o společný přístup k modelu SAFT na úrovni EU s cílem zjednodušit jeho provádění. Systém DPH uzpůsobený jednotnému trhu V zelené knize je uvedeno několik způsobů dosažení zdanění v místě určení. V této souvislosti je třeba řešit dvě základní otázky: za prvé, definici místa určení, a za druhé, zda dodavatel účtuje DPH z plnění v rámci EU nebo namísto toho DPH odvádí nabyvatel (přenesení daňové povinnosti). Stávající přechodné režimy DPH pro plnění mezi podniky (B2B) v rámci EU jsou již založeny na zdaňování v místě určení. S ohledem na nedostatky popsané v bodě 2 se však většina zúčastněných stran staví proti tomu, aby se staly režimem konečným. Ve své stávající podobě tyto režimy nejsou v souladu se základním cílem, tedy že s přeshraničními plnění by se nemělo zacházet jinak než s plněními domácími. Zúčastněné strany z řad podniků a Evropský parlament vyzvaly k dalšímu posouzení koncepce zdanění v místě usazení zákazníka. Tato koncepce by zajistila, že s dodávkami zboží i poskytováním služeb bude zacházeno stejným způsobem. Oddělení daňových pravidel od fyzického toku zboží a jejich propojení se smluvním tokem se jeví jako slibný přístup, který zasluhuje další prošetření. Co se týče druhé otázky, účtování DPH dodavatelem z přeshraničních plnění mezi podniky (B2B) by mohlo vést k rovnému zacházení s domácími i přeshraničními plněními. Zásada dělených plateb DPH by byla obnovena, neboť by se vztahovala jak na domácí plnění, tak na plnění v rámci EU. Takový přístup by proto řešil současnou náchylnost systému DPH k podvodům. Obchod uvnitř EU však představuje přibližně 2 500 miliard EUR, což by znamenalo, že několik stovek miliard EUR DPH by mělo být účtováno z plnění, u nichž DPH v současné době odvádí pouze nabyvatel. Dopad na podniky, zejména pokud jde o přeshraniční peněžní tok, by byl zásadní. Pokud jde o správce daně, podnikem povinným k platbě daně by již nebyl podnik, jenž je usazen v členském státě, v němž je daň splatná. Pokud jde o náklady na dodržování předpisů, účtování DPH z takových plnění by si vyžádalo zavedení komplexního jednoho správního místa. Pro zajištění příjmů by mohlo být zapotřebí dodatečných opatření nebo záruk. 25) Komise bude pokračovat v podrobné technické práci a v širokém dialogu s členskými státy v rámci skupiny pro budoucnost DPH a se zúčastněnými stranami v odborné skupině pro DPH a důkladně posoudí různé možné způsoby provádění zásady místa určení. 26) V první polovině roku 2014 Komise předloží legislativní návrh, kterým se stanoví konečný režim zdanění obchodu uvnitř EU. DALšÍ AKCE, KTERÉ MAJÍ BÝT ZAHÁJENY VE STřEDNěDOBÉM HORIZONTU Sdělení nyní stanovilo priority a praktický pracovní program pro nadcházející roky s několika legislativními i nelegislativními návrhy, jakož i plánované zahájení řady hloubkových studií s cílem připravit další návrhy. Tyto prioritní iniciativy souvisejí s navrhovaným vytvořením nového vlastního zdroje z DPH a tento cíl dále posilují. Rozšíření daňového základu, omezení používání snížených sazeb a snižování prostoru k podvodům by mohlo zvýšit příjmy členských států. Část těchto zisků by mohlo být připsáno úrovni EU a mohly by se dále zvýšit lepší výkonností systému DPH. Další aspekty DPH Evropské unie nastolené již v zelené knize se budou řešit ve střednědobém horizontu. Řada ustanovení směrnice o DPH je zastaralá a nezohledňuje hledisko jednotného trhu. To se týká zejména režimu pro malé podniky a ustanovení o seskupeních pro účely DPH. Pro lepší zajištění neutrality daně bude rovněž nezbytné přezkoumat složitá a rozdílná pravidla týkající se nároku na odpočet, jakož i poskytnout mechanismus pro řešení otázek dvojího zdanění. Musí být zajištěny rovné podmínky pro dodavatele z EU i mimo ni. V této souvislosti se bude řešit, jak zacházet s malými zásilkami a dalším prodejem po internetu. ZÁVěR Sdělení vytyčilo cestu k dosažení jednoduššího, stabilnějšího a účinnějšího systému DPH uzpůsobeného jednotnému trhu. Komise vyzývá Radu, Evropský parlament a Evropský hospodářský a sociální výbor, aby poskytly politické vedení a stvrdily svou ochotu prošetřit směry stanovené v tomto sdělení. Aby se zajistilo pokračující řízení přepracování systému DPH Evropské unie, bude Komise pravidelně informovat o stavu tohoto přezkumu a stanoví nová opatření. [1] KOM(2011) 815, 23.11.2011. [2] KOM(2010) 695, pracovní dokument útvarů Komise, SEK(2010) 1455, 1.12.2010. [3] Příspěvky jsou k dispozici společně se zprávou shrnující jejich hlavní prvky na této internetové stránce: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_11_future_vat_en.htm [4] Usnesení ze dne 13. října 2011, P7_TA(2011)0436. [5] Úř. věst. C 318, 29.10.2011, s. 87. [6] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm [7] KOM(2011) 510, 29.6.2011. [8] Včetně příspěvků na sociální zabezpečení, Taxation trends in the European Union (Trendy ve zdanění v Evropské unii), 2011, příloha A, tabulka č. 8. [9] KOM(2010) 2020, 3.3.2010. [10] KOM(2011) 206, 13.4.2011. [11] První směrnice Rady 67/227/EHS a druhá směrnice Rady 67/228/EHS ze dne 11. dubna 1967. [12] KOM(2008) 394, 25.6.2008. [13] KOM(2009) 544, 22.10.2009, příloha, s. 83. [14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm. [15] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/ vat_public_sector.pdf. [16] Copenhagen Economics , Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union (Studie o snížené sazbě DPH na zboží a služby v členských státech Evropské unie), závěrečná zpráva, 21.6.2007. [17] Belgie, Francie, Německo, Řecko, Maďarsko, Itálie, Polsko, Španělsko a Spojené království. [18] KOM(2006) 254, 31.5.2006; KOM(2007) 758, 23.11.2007. [19] KOM(2008) 870, 1.12.2008. [20] Nařízení Rady (EU) č. 904/2010 ze dne 7. října 2010. [21] Nařízení Rady č. 1553/89 ze dne 29. května 1989. [22] Model, podle něhož kupující platí DPH na zablokovaný bankovní účet DPH u banky správců daně; tento model může využívat pouze dodavatel k placení DPH na zablokovaný bankovní účet DPH svých dodavatelů. [23] Model, kdy osoba povinná k dani nahraje předem definované údaje o plnění, jež jsou strukturovány v dohodnutém formátu, do zabezpečeného datového skladu s údaji o DPH, spravovaného osobou povinnou k dani a přístupného správcům daně.