Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě - Souhrnná zpráva o předvstupní pomoci (Phare - Ispa - Sapard) v roce 2004 {SEK(2006) 378} /* KOM/2006/0137 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 24.3.2006 KOM(2006) 137 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ SOUHRNNÁ ZPRÁVAO PŘEDVSTUPNÍ POMOCI(PHARE – ISPA – SAPARD)V ROCE 2004{SEK(2006) 378} 1. SHRNUTÍ Toto je pátá zpráva Evropskému parlamentu a Radě o třech předvstupních nástrojích a jejich koordinaci v souladu s článkem 13 nařízení Rady (ES) č. 1266/99[1] o koordinaci předvstupní pomoci (dále jen „nařízení o koordinaci“). Phare je zaměřen na prioritní opatření týkající se přijetí acquis communautaire , buď prostřednictvím zlepšování správní kapacity či podporováním souvisejících investic. Obsahuje také část týkající se hospodářské a sociální soudržnosti. ISPA (nástroj předvstupních strukturálních politik) financuje významné projekty v oblasti životního prostředí a dopravní infrastruktury. SAPARD (zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova) financuje rozvoj v oblasti zemědělství a venkova. Podrobné informace o činnostech v roce 2004 v rámci každého předvstupního nástroje lze nalézt v příslušných výročních zprávách o programech PHARE, ISPA a SAPARD. Informace o finančních částkách určených na předvstupní nástroje jsou uvedeny v oddíle 5 „Finanční přehled“. Koordinace těchto tří nástrojů je zajištěna rozdělením úkolů mezi nimi. Výbor na úrovni ředitelství zajišťuje koordinaci mezi dotčenými útvary Komise. V červnu 2005 byl řídícímu výboru programu Phare, který je subjektem pomáhajícím Komisi s koordinací nástrojů, předložen „dokument o všeobecné pomoci“ týkající se všech nástrojů. Komise povzbudila kandidátské země, aby na úrovni států zvýšily mezirezortní koordinaci, která je považována za hlavní předpoklad pro budoucí úspěšné řízení strukturálních fondů. 2. CELKOVÝ POPIS MECHANISMů PřEDVSTUPNÍCH NÁSTROJů 2.1. Závazky a převody finančních prostředků Před převedením finančních prostředků EU se vyžaduje: 1) rozhodnutí Komise, aby mohly být zahrnuty do rozpočtu, 2) rámcová dohoda a 3) roční dvoustranná finanční dohoda nebo memorandum určující finanční závazky Společenství pro opatření týkající se přijímající země, tj. stanovení práv a povinností obou stran. Postupy vedoucí k rozhodnutí a přiznání finančních prostředků jsou však pro každý nástroj různé. Podrobné informace o postupech vedoucích k financování v rámci každého nástroje lze nalézt v příloze 1.1. 2.2. Prováděcí struktury v kandidátských zemích Finanční prostředky z předvstupních nástrojů plynou prostřednictvím národní fondu, zřízeného ministerstvem financí každé země, za který odpovídá národní schvalovací úředník. Konkrétní provádění programů Phare a ISPA uskutečňují prováděcí agentury (jako je Centrální finanční a kontraktační jednotka, CFCU), které přijímají finanční prostředky z národního fondu[2]. Pokud jde o program SAPARD, provádění uskutečňuje určená agentura programu SAPARD, která přijímá finanční prostředky z národního fondu. 2.3. Decentralizace provádění podle článku 12 nařízení o koordinaci[3] Decentralizace je proces, kterým se řízení finanční prostředků EU svěřuje do správy kandidátských zemí. Pokud jde o programy Phare a ISPA, v Bulharsku a Rumunsku byl tento proces v roce 2004 řízen decentralizovaným prováděcím systém ( Decentralisation Implementation System , DIS). Decentralizovaný prováděcí systém znamená, že postupy pro řízení opatření nebo projektů financovaných ISPA a Phare vyžadují kontrolu ex-ante , tj. rozhodnutí týkající se veřejných zakázek a zadávání smluv přijímá zadavatel a pro účely schválení se předávají delegaci ES v přijímající zemi. Proto jsou delegace ES odpovědné za schvalování dokladů o veřejných zakázkách před vyhlášením nabídkových řízení nebo podepsáním smluv. Naproti tomu se program SAPARD provádí zcela decentralizovaně, tedy na základě rozšířeného decentralizovaného prováděcího systému ( Extended Decentralisation Implementation System , EDIS). Systém EDIS podporuje úplnou decentralizaci řízení a provádění pomoci EU, přičemž se tím myslí proces, kterým se řízení předvstupních prostředků EU převádí do správy kandidátské země, kde Komise neprovádí žádnou systematickou kontrolu ex-ante jednotlivých transakcí, ale omezuje se pouze na kontrolu ex-post, zatímco si ponechává konečnou odpovědnost za realizaci souhrnného rozpočtu. Takové převedení odpovědnosti za řízení vyžaduje, aby každá země zavedla vhodné řídící a kontrolní systémy, které na vnitrostátní úrovni schvaluje národní schvalující úředník. Jakmile jsou tyto podmínky splněny, ověří Komise před přijetím rozhodnutí, kterým se převádí řízení pomoci EU, zda jsou dodržena všechna stanovená pravidla. Co se týče Bulharska a Rumunska, Komise podporuje snahu těchto zemí přejít na EDIS v první polovině roku 2006. Více informací o EDIS je uvedeno v příloze 1.2.3. Povinnost zavést EDIS do dne přistoupení byla navíc zahrnuta do aktu o přistoupení (článek 27) a představuje pro tyto země jasný impuls k dokončení příprav za účelem dosažení tohoto cíle. Při tomto postupu nicméně došlo ke zpožděním. U programů Phare a ISPA se posun směrem k EDIS provádí ve 4 etapách popsaných v pracovním dokumentu Komise „příprava na rozšířenou decentralizaci“ a v dokumentu „plán systému EDIS pro programy ISPA a Phare“. Plán stanoví procedurální etapy vedoucí k přijetí rozhodnutí o systému EDIS. Za etapy 1 až 3 odpovídají kandidátské země a tyto etapy zahrnují posouzení nedostatků, odstranění nedostatků a ověření shody řídicích a kontrolních systémů. Etapa 4 je přípravou na rozhodnutí Komise a odpovídá za ni Komise. Toto rozhodnutí se přijímá po důkladném přezkumu, včetně kontroly na místě, řídicích a kontrolních systémů, jak jsou popsány v žádosti o systém EDIS, kterou Komisi předkládá národní schvalující úředník. 3. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ 3.1. PHARE Realizace programů Phare je předmětem strukturovaného postupu monitorování a hodnocení. Společný monitorovací výbor v každé zemi podporují odvětvové monitorovací podvýbory, které se scházejí dvakrát do roka. V roce 2004 v nových členských státech vstoupil v platnost upravený mandát společného monitorovacího výboru. Jeho hlavním cílem je dále upevnit monitorovací funkci výboru zavedením zprávy o stavu provádění, posílením činností společného monitorovacího výboru a s tím spojených povinností podávat zprávy Komisi. Pro Bulharsko a Rumunsko stále platí předchozí mandát. Zatímco u Bulharska a Rumunska zůstává funkce průběžného hodnocení i nadále centrálně řízená, u nových členských států byla decentralizována. V roce 2004 byly v rámci vnějších systémů pro průběžné hodnocení vyhotoveno 45 zpráv o jednotlivých zemích a odvětvích, včetně ad-hoc zpráv nebo tematických hodnotících zpráv, které se týkaly opatření programu Phare a dalších předvstupních finančních nástrojů, jakož i konsolidovaná souhrnná zpráva o pomoci z programu Phare přidělené v letech 1999-2002 a prováděné do listopadu 2003. Celkově výsledky hodnocení prokázaly, že provádění programu Phare bylo spíše smíšené. K těmto závěrům do velké míry přispěly tři nedostatky při provádění. Za prvé, v analýze potřeb a návrhu se projevily podstatné vady. Za druhé, dosažení cílů programu / projektu bylo pouze přiměřené. Za třetí, třebaže dochází k jistému zlepšení, provádění doplácelo na všudypřítomné problémy s efektivností. Nicméně s ohledem na složitost předvstupních cílů a na velmi omezené prováděcí období je vše, čeho bylo díky pomoci programu Phare dosaženo, ve skutečnosti znamenité. 3.2. ISPA Monitorování a hodnocení všech projektů programu ISPA podléhají ustanovením nařízení o ISPA a finanční dohody. Pokrok v provádění systematicky a pravidelně dvakrát ročně přezkoumávají útvary Komise, zejména pomocí monitorovacích výborů. Požadavky na hodnocení ex post jsou uvedeny v oddíle XIII přílohy finančního memoranda, které se uzavírá pro každý projekt mezi Komisí a státy přijímajícími prostředky z nástroje ISPA. V tomto oddíle se uvádí, že po dokončení projektu Komise a přijímající země vyhodnotí jeho dopad a způsob, jakým byl projekt prováděn. Vzhledem k tomu, že se jedná o úvodní etapu provádění projektů, nebylo dosud vyhotoveno žádné hodnocení ex post. 3.3. SAPARD Monitorování a hodnocení provádění programů SAPARD podléhají ustanovením „víceletých finančních dohod“. Od roku 2001 byly v každé přijímající zemi zřízeny monitorovací výbory, které z velké části fungují podle pravidel strukturálních fondů s tím, že Komise se zhostila úlohy pozorovatele. Ačkoliv se osm z deseti přijímajících zemí stalo dne 1. května 2004 novými členskými státy, tyto země i nadále uzavíraly smlouvy na projekty SAPARD s konečnými příjemci, a to až do doby, kdy byly schopny přeorientovat se na povstupní programování. V důsledku toho agentury Sapard do konce roku 2004 schválily více než 37 000 projektů, na něž Společenství přispělo částkou 2,2 miliard eur. Komise i nadále úzce spolupracovala s přijímajícími zeměmi na přizpůsobování a řízení monitorovacích a hodnotících systémů. Osmnáct schůzí monitorovacího výboru, které se konaly v roce 2004, bylo vhodnou příležitostí k projednání: i) monitorování provádění programů, ii) schválení úprav, které měly být v programech provedeny, zejména úprav plynoucích ze střednědobých hodnocení prováděných v roce 2003 a iii) schválení výročních zpráv o pokroku dosaženém ve vztahu k provádění programů Sapard, a to před jejich oficiálním předložením Komisi, a k přijetí příslušných rozhodnutí. 4. KOORDINACE 4.1. Obecně Podle nařízení o koordinaci Komise zajišťuje úzkou spolupráci mezi třemi předvstupními nástroji. Nařízení pečlivě určuje oblast, do níž pomoc každého nástroje směřuje, čímž zmenšuje případné překrývání jednotlivých nástrojů. Přístupová partnerství stanoví obecný rámec pro pomoc poskytovanou v rámci těchto tří předvstupních nástrojů. Ty jsou v případě programu Phare doplněny národními plány rozvoje a v případě programu ISPA národními strategiemi pro oblast životního prostředí a dopravy. Projekty programu SAPARD se vybírají na základě programů rozvoje venkova pro období let 2000-2006 připravených podle plánů kandidátských zemí a schválených Komisí v roce 2000 pro každou zemi. Při celkové koordinaci hraje důležitou úlohu řídicí výbor Phare . Podle článku 9 nařízení o koordinaci by výbor měl pomáhat Komisi při koordinaci činností probíhajících v rámci tří nástrojů a Komise by měla informovat výbor o orientačních přídělech finančních prostředků pro každou zemi a každý předvstupní nástroj a o opatřeních, které přijala, pokud jde o koordinaci s Evropskou investiční bankou (EIB), dalšími nástroji Společenství a mezinárodními finančními institucemi. 4.2. Koordinace v rámci Komise Za program Phare a koordinaci nástrojů odpovídá GŘ pro rozšíření, podporované řídicím výborem Phare. Za program ISPA odpovídá GŘ pro regionální politiku a za program SAPARD GŘ pro zemědělství. Programování je koordinováno prostřednictvím rozšířených konzultací mezi jednotlivými útvary. Navíc byl na úrovni ředitelství v různých zúčastněných útvarech Komise zřízen koordinační výbor pro předvstupní nástroje. Ten se zaměřuje zejména na přípravu rozšířeného decentralizovaného prováděcího systému programů Phare a ISPA. Aby se zabránilo duplicitě, stanovila Komise s ohledem na ustanovení nařízení o koordinaci jasné rozhraní mezi programy Phare a SAPARD. O koordinaci monitorování projektů se stará Společný monitorovací výbor. Ten je odpovědný za koordinaci monitorování každého předvstupního nástroje a za hodnocení celkového pokroku v pomoci financované EU v každé přijímající zemi. Kde je to relevantní, vydává tento výbor doporučení pro výbor ISPA nebo pro Komisi. Útvary Komise (GŘ pro rozšíření, vnější vztahy a regionální politiku) pořádaly pravidelné schůzky s odborníky v delegacích odpovědnými za programy PHARE a ISPA s cílem projednat otázky programování a provádění, zejména otázky související s nabídkovými řízeními a uzavíráním smluv. 4.3. Koordinace v kandidátských zemích Komise důrazně nabádá kandidátské země, aby posílily mezirezortní koordinaci, která je hlavním předpokladem budoucího úspěšného řízení strukturálních fondů v kandidátských zemích a v krátkodobém výhledu provádění té části programu Phare, která se týká hospodářské a sociální soudržnosti. V několika zemích tato mezirezortní koordinace vyžaduje další zlepšení. Vzhledem k tomu, že decentralizované řízení je buď prováděno od počátku (pro program SAPARD) nebo se bude postupně uplatňovat ve stále větší míře (pro programy Phare a ISPA), musí se podle toho také rozšiřovat odpovědnost kandidátské země za řádnou koordinaci činností, které čerpají předvstupní pomoc, a za zabránění překrývání. Komise proto požaduje, aby země podnikly nezbytná opatření pro účinnou a účelnou koordinaci. Kandidátským zemím a delegacím Komise byl předán kontrolní seznam, který delegacím umožňuje ověřit, zda je prováděcí agentura schopna správným a účinným způsobem řídit „systém“ hospodářské a sociální soudržnosti v rámci programu Phare. Uvádí se v něm, že je zapotřebí provést hodnocení, aby se ukázalo, že vytvořené mechanismy koordinace jsou přiměřené a že byly zavedeny vhodné mechanismy k zajištění toho, aby nedocházelo k žádnému překrývání mezi dalšími nástroji Společenství, zejména Phare CBC, SAPARD a ISPA. 4.4. Koordinace s Evropskou investiční bankou (EIB) a mezinárodními finančními institucemi (IFI) Tak jako v předchozích letech, tak i v roce 2004 pokračovala spolupráce s EIB a dalšími mezinárodními finančními institucemi v rámci memoranda o porozumění o spolupráci v oblasti předvstupní pomoci. Číselné údaje, které jsou k dispozici za roky 2000 až 2004, ukazují, že operace mezinárodních finančních institucí činí 6,9 miliard EUR poskytnutých ve formě půjček Bulharsku a Rumunsku za období let 2000-2004. Jedná se o značnou částku, která také ukazuje, jak se finanční částka předvstupní pomoci Společenství od roku 2000 zvyšovala. Útvary Komise pravidelně pořádají setkání s EIB a jinými mezinárodními finančními institucemi, aby koordinovaly otázky týkající se programování a provádění a také otázky procesní. V souvislosti s organizováním přechodu od předvstupní pomoci k plnému členství v EU pro země přistupující v květnu 2004 Komise rovněž dne 26. března 2004 předsedala schůzi pracovní skupiny ES/IFI i skupiny ES/IFI na vysoké úrovni. Jednalo se o schůzky na úrovni vrchního vedení mezi ES a všemi mezinárodními finančními institucemi. Vezmeme-li v úvahu skutečnost, že rozsáhlé projekty zaměřené na infrastrukturu, které jsou obvykle předmětem mezinárodního spolufinancování, jsou nyní financovány v rámci programu ISPA, bylo spolufinancování v rámci programu Phare omezeno. Pokud jde o provádění, hlavním nástrojem spolufinancování v roce 2004 byla opět facilita pro malé a střední podniky (MSP), na níž se podílejí Evropská investiční banka, Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBOR) a Rozvojová banka Rady Evropy / KfW. Cílem je pokračovat ve spolufinancování při budování kapacit ve finančním odvětví s cílem zavést financování malých a středních podniků (prostřednictvím facility pro MSP) a obcí (prostřednictvím úvěrové facility obcí). Více informací o těchto facilitách je uvedeno v příloze, části II. Vzhledem k tomu, že se větší projekty v oblasti dopravy a životního prostředí provádějí hlavně v rámci programu ISPA, je hlavním partnerem spolufinancování společně s EIB a EBOR generální ředitelství pro regionální politiku. Úvěrová facilita obcí se zaměřuje na opatření týkající se finančních prostředků a budování kapacit pro místní banky za účelem rozšíření jejich úvěrových operací pro obce. Evropská investiční banka a Komise vytvořily facilitu týkající se hraničních regionů, jak se požadovalo při zasedání Evropské rady v Nice a jak je nastíněno ve sdělení Komise o hraničních regionech (ze dne 25. července 2001 KOM(2001)437 v konečném znění). Projekt se soustředí na provádění malých obecních projektů zaměřených na infrastrukturu v hraničních regionech za účelem podpory integrace se stávajícími regiony EU. Kromě toho probíhají diskuze o spolufinancování části programu PHARE týkající se hospodářské a sociální soudržnosti. 5. FINANČNÍ PŘEHLED FINANčNÍ PřÍDěLY NA KAžDOU ZEMI PRO PROGRAMY PHARE, ISPA A SAPARD V ROCE 2004 (V MILIONECH EUR) PHARE | SAPARD | ISPA | CELKEM | Bulharsko | 294 | 68 | 136 | 497 | Rumunsko | 433 | 159 | 317 | 907 | Ostatní[4] | 31 | - | - | 31 | Celkem | 758 | 227 | 453 | 1435 | [1] Vyhlášeno v Úř. věst. L 161, 21. 6. 1999, s.68. [2] Pokud národní fond nejedná jako platební zprostředkovatel jménem prováděcí agentury. [3] Článek 12 nařízení o koordinaci poskytuje právní základ pro „upuštění od požadavku předchozího schválení Komisí u volby projektů, nabídkových řízení a zadávání zakázek kandidátskými zeměmi“. [4] Jedná se o programy pro více zemí zahrnující TAIEX, jadernou bezpečnost, statistiky, účast v agenturách a o facilitu networking. Patří sem také příspěvek PHARE ve výši 2,5 milionu eur pro Evropskou nadaci odborného vzdělávání.