CS Úřední věstník Evropské unie C 18/85

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany

(přepracování)

(KOM(2009) 554 v konečném znění – 2009/0165 (COD))

2011/C 18/15

Zpravodaj: pan PEZZINI

Dne 26. listopadu 2009 se Rada, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany (přepracování)

KOM(2009) 554 v konečném znění – 2009/0165 (COD).

Specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 23. března 2010.

Na 462. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 28. a 29. dubna 2010 (jednání dne 28. dubna), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 153 hlasy pro, žádný hlas nebyl proti a 2 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) podporuje a schvaluje práci, kterou Komise vykonala na přizpůsobení směrnice o azylovém řízení podle návrhů zelené knihy (1) a podle akčního plánu (2).

1.2 Přijetím Lisabonské smlouvy, do které byla mj. začleněna Listina základních práv, se značně zvýšily odpovědnosti a pravomoci Unie v oblasti azylu a přistěhovalectví.

1.3 EHSV je přesvědčen, že Komise vykonala chvályhodnou práci na harmonizaci předcházejících směrnic týkajících se komplexní otázky azylu.

1.4 EHSV se domnívá, že v rámci „sociální Evropy“ by prostřednictvím kulturních, soudních a správních postupů a prostřednictvím spolupráce s členskými státy a třetími zeměmi měla být vytvořena „azylová Evropa“.

1.5 V rámci, jenž je zdánlivě stále komplexnější a rychle se mění, a to i v důsledku procesu globalizace a hospodářské a environmentální krize, vznikají nevládní organizace a získávají stále důležitější úlohu. EHSV požaduje, aby tato úloha byla stále výraznější a aby ji definovala společnost a veřejné subjekty s rozhodovací pravomocí.

1.6 Úkolem nevládních organizací, jenž vyplývá z jejich poslání, je pomáhat nejvíce znevýhodněným skupinám a poskytovat jim podporu. Podle EHSV se jejich úloha stává nepostradatelnou při pomoci a mezikulturním dialogu ve všech fázích, v nichž se koncipují řízení stanovená evropskými a vnitrostátními předpisy.

1.7 EHSV se domnívá, že Komise by ve svém úsilí harmonizovat postupy a jednání měla postupovat pozorně a citlivě, protože se týkají lidí, kteří se ze zjevných důvodů více než druzí nacházejí v podřadném postavení a obtížné situaci.

1.8 EU by se v každém případě měla vyvarovat repatriace uprchlíků do zemí, v nichž by byla ohrožena jejich tělesná či duševní integrita nebo v nichž nejsou dodržována základní práva.

1.9 V řízení o přiznání azylu se jeví jako zásadní, aby se žadatelé mohli vyjadřovat ve svém mateřském jazyce a byla jim je ve všech fázích zaručena bezplatná právní pomoc.

1.10 Zamítnutí žádosti o přiznání mezinárodní ochrany musí být jasně odůvodněno a musí obsahovat pokyny, včetně způsobů a časových lhůt, kterými je třeba řídit při případném využití opravných prostředků.

1.11 V případě využití opravného prostředku musí být vyhoštění každopádně pozastaveno do doby, než bude ve věci rozhodnuto.

1.12 Členské státy by podle EHSV měly udělat vše pro to, aby žadatelům o azyl umožnily pracovat, vzdělávat se a vyvíjet kulturní činnost v příznivém společenském prostředí. K tomu by měly využít rovněž vhodné výměny zkušeností.

1.13 EHSV se domnívá, že by měla být zachována zásada nenavracení a že by se mělo prozkoumat společné rozšíření okruhu subjektů, které žádají o mezinárodní ochranu, tj. na pronásledované ženy, zranitelné osoby a environmentální uprchlíky.

1.14 EHSV se domnívá, že je třeba nabádat k tomu, aby uvnitř členských států docházelo ke sdílení odpovědností, a předešlo se tak nelegální ekonomické migraci a zlepšila se opatření ve prospěch těch, kteří je skutečně potřebují, a to prostřednictvím sdílení zátěže a závazků.

1.15 Podle EHSV je zřejmé, že by členské státy měly dát Komisi k dispozici více finančních prostředků, aby bylo možné zlepšit politiku začleňování žadatelů o azyl.

1.16 Komise v nedávných návrzích na přepracování směrnic prokázala vůli k harmonizaci, kterou musejí podobně prokázat i členské státy a provést vhodné změny v odpovídajících vnitrostátních právních předpisech.

1.17 EHSV je přesvědčen, že vytvoření „azylové Evropy“ v rámci „sociální Evropy“ závisí především na politické vůli a na zájmu členských států, jež mohou být podpořeny propracovaným jednotným postupem navrženým Komisí.

1.18 EHSV upozorňuje na specifickou situaci žen, jež mají mnohem větší potíže při žádosti o azyl a získávání postavení uprchlíka než muži. Vyzývá tedy Komisi, aby se zapojením členských států vyvinula veškeré úsilí na zajištění větší rovnosti mužů a žen, ke které Evropa již dlouho projevuje značnou citlivost.

1.19 Pomocí vhodně zaměřených vzdělávacích procesů lze podle Výboru posílit kolektivní a společenské vědomí, jež usnadní akceptování těch, kdo ve vyšší míře potřebují pomoc a podporu a považují historické a náboženské tradice evropských zemí za pevný opěrný bod.

2. Úvod

2.1 Historická východiska

2.1.1 Původ práva na azyl se datuje do starověkého Řecka, které uznávalo imunitu před jakoukoliv represálií, již dvě města vzájemně přiznávala svým občanům nebo již některé město přiznávalo nejdůležitějším osobnostem, např. velvyslancům (3).

2.1.2 Rovněž ve starověkém Římě vešlo s prosazením „práva národů“ ve známost právo na azyl ve spojení se statusem občana (4).

2.1.3 Události ve vývoji práva na azyl se dále prolínaly s událostmi ve vývoji různých forem a projevů pronásledování, spočívajících v represivních opatřeních veřejných orgánů, která měla náboženské či filozofické důvody nebo byla zaměřena proti politickým ideologiím, jenž byly považovány za nebezpečné pro uspořádání státu.

2.2 Zákaz diskriminace a ochrana lidských práv

2.2.1 Vývoj právní kultury vedl následně k rozšíření práva na azyl. V ústavách moderních demokratických států je konkrétně často zakotveno, že vláda má odmítnout vydání cizince, pokud je požadováno pro trestné činy politické povahy.

2.2.2 V základních listinách současně platných v evropských státech je následně stanoveno, že cizinec, jemuž je v jeho zemi upírán skutečný výkon demokratických svobod, má právo na azyl na území daného státu.

2.2.3 Výše uvedená ustanovení výslovně odkazují na uznání nedotknutelných lidských práv a zásadu nediskriminace. Zákaz diskriminace je ostatně výslovně uznán v článku 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (5).

2.2.4 Ve smyslu článku 15 úmluvy od tohoto zákazu nelze odstoupit, pokud by případné odstoupení bylo neslučitelné s ostatními závazky podle mezinárodního práva.

2.2.5 Z toho vyplývá zrušení vnitrostátních odstupních doložek o azylu (tzv. opt-out), a to i kvůli tomu, aby se plně prováděla a konkrétně uplatňovala Ženevská úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967.

2.2.6 Lisabonská smlouva rozšířila pravomoci EU v otázkách azylu a přistěhovalectví. Byla do ní začleněna Listina základních práv, která:

— zaručuje právo na azyl,

— umožňuje vytváření společných pravidel,

— zavádí integrovaný systém řízení vnějších hranic,

— uznává význam spolupráce s třetími zeměmi,

— rozšiřuje pravomoci Soudního dvora EU v otázkách azylu a přistěhovalectví.

3. Shrnutí návrhu na přepracování směrnice

3.1 Účelem zkoumaného návrhu je završení druhé fáze společného evropského azylového systému, jež má přinést jednotné řízení a má být zavedena do roku 2012.

3.2 Cílem je zatím řešit mezery a nedostatky ve stávajících minimálních normách, které se v mnoha ohledech ukázaly jako málo přístupné a málo účinné, nejsou spravedlivé a řádně nezohledňují souvislosti (6).

3.3 Účelem navržených změn je především podpořit vyšší harmonizaci procesních opatření. Ve změnách se mimoto doporučují další procesní záruky pro žadatele o azyl. Zvláštní ohled je brán na fázi informování o žádostech o ochranu a na související rozhodovací proces, jak vyplynulo z vývoje konkrétní judikatury Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva.

4. Obecné připomínky

4.1 Vytvoření „azylové Evropy“ uvnitř „sociální Evropy“

4.1.1 Vytvoření „azylové Evropy“ v rámci „sociální Evropy“ spočívá na řádných výchovných procesech zaměřených na mladé lidi již ve věku před dospíváním, aby poté jejich výsledky zůstaly zakořeněny i v kolektivním cítění společnosti a politické třídy v členských státech.

4.1.2 Evropská unie přijala směrnici Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, a respektuje tak základní práva a dodržuje zásady uznané v Listině základních práv EU.

4.1.3 V posledních letech však proces globalizace paradoxně přinesl intenzivní přesuny identity, následkem čehož není možné opět formulovat právní systém založený na universalismu, jako např. ten, který byl používán v římském právu.

4.1.4 Střet mezi různými národy a současné klima plné obav z kontaktů mezi kulturami tedy vedou k novým znepokojením a nejistotám, kvůli nimž téměř všechny evropské země zaujímají restriktivní postoje ohledně občanství, a tedy i azylu.

4.1.5 Tento postoj je však v rozporu s žádoucím procesem integrace národů a s cílem budovat Evropu, která by byla i Evropou sociální.

4.1.6 Měla by se tudíž zachovat zásada nenavracení (non-refoulement) a dokonce by bylo vhodné navrhnout, aby se rozšířil okruh osob, u nichž je možné uznat potřebu mezinárodní ochrany. Různé směrnice EU již ostatně uznávají kritérium specifického pronásledování, jehož oběťmi jsou některé ženy a jiné zranitelné osoby.

4.1.7 Za současné situace, kdy je zjevně nutné zamítnout postavení uprchlíka běžencům považovaným pouze za ekonomické migranty, pro něž existují příslušné předpisy, se jako problematičtější naopak jeví postavení environmentálních uprchlíků.

4.1.8 Jedná se o osoby nucené čelit nebezpečí a neznámým souvisejícím s vynuceným přesunem v důsledku zhoršeného životního prostředí. Tento přesun má následně vážný dopad na výkon lidských práv, např. práva na život, potravu, zdraví a rozvoj (7).

4.1.9 Tyto otázky by se případně mohly řešit v rámci přepracování směrnice 2004/83/ES Rady ze dne 29. dubna 2004 o „postavení“. Tato nová problematika by si navíc zasloužila lepší uvážení v návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (KOM(2009) 66).

4.2 Zvláštní řízení

4.2.1 V řízení o přiznání postavení uprchlíka je na jedné straně nutné brát v úvahu řadu legislativních opatření týkajících se bezpečnosti, jejichž cílem je potírat nelegální přistěhovalectví a řešit otázky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, jež souvisejí s migrací.

4.2.1.1 Na druhé straně je však v souladu se závazky obsaženými v Evropském paktu o přistěhovalectví a azylu z roku 2008 nutné organizovat legální přistěhovalectví na základě priorit, potřeb a přijímacích kapacit stanovených každým členským státem a podporovat integraci přistěhovalců.

4.2.1.2 S ohledem na budoucí vytvoření „azylové Evropy“ by bylo mimo jiné vhodné vytvořit partnerství v rámci zásady sdílení zátěže, tj. podle zásady solidarity při přijímání žadatelů o azyl a jejich rozmisťování na celém území Evropské unie.

4.2.1.3 Postupy, které jsou v návrhu na přepracování stanoveny pro posuzování žádostí o mezinárodní ochranu, pro odnímání a ukončení přiznaného postavení, a postupy, které jsou stanoveny v návrhu na přepracování směrnice „řízení“ pro odvolací řízení, respektují mezinárodní závazky a závazky vyplývající z právních předpisů EU.

4.2.1.4 EHSV se domnívá, že obrovský význam má propagace a podpora nevládních organizací, a to i při navrhování a používání postupů posuzování žádostí o přiznání, odejmutí či ukončení postavení a při odvolacím řízení. Navrhuje, aby ohledně toho bylo výslovně uvedeno ustanovení, buď v bodech odůvodnění nebo v článcích návrhu.

4.2.1.5 Podle terminologie Společenství zahrnuje mezinárodní ochrana jak přiznání postavení uprchlíka ve smyslu Ženevské úmluvy, tak doplňkovou ochranu, jež je stanovena pro osoby, které nesplňují požadavky potřebné k tomu, aby jim bylo přiznáno postavení uprchlíka, ale nemohou být přesto navráceni, jelikož by byli vystaveni závažným rizikům.

4.2.1.6 Předpisy jednotlivých členských států, jimiž se provádí výše uvedená směrnice o azylovém řízení, obecně rozlišují tři úrovně odpovědností správních orgánů: přijímání žádostí, jejich posuzování a přijímání rozhodnutí.

4.2.1.7 Možnost využít řízení s sebou v každém případě přináší zásadu, že žadatel má, až na případné výjimky (evropský zatýkací rozkaz atp.), právo setrvat na území členského státu po dobu nezbytnou k posouzení žádosti a právo na zacházení respektující lidskou důstojnost po tuto dobu. Z důvodu respektování zásady lidské důstojnosti by pobyt v přijímacích střediscích měl být považován za výjimku (v době čekání na lepší místo určení), a ne za pravidlo.

4.2.1.8 Mimoto je stanovena řada záruk na ochranu žadatele o azyl: odpovídající informování žadatele o průběhu řízení a výsledku žádosti, možnost komunikovat s UNHCR, tlumočnické služby, osobní pohovor žadatele s kompetentní komisí, jejíž členové jsou průběžně školeni a informováni.

4.2.1.9 EHSV se domnívá, že je třeba věnovat zvláštní úsilí školení kvalifikovaných zaměstnanců agentury FRONTEX, aby se zlepšila:

— koordinace praktické spolupráce mezi členskými státy,

— vypracovávání společných norem pro školení,

— poskytování nezbytné podpory členským státům při zajišťování přijímání a navracení za podpory kulturních prostředníků,

— příprava úředníků v oblasti humanitárního práva na azyl vypracovaného EU, a to i vzhledem ke spuštění budoucí azylové agentury.

4.2.1.10 „Přijímací střediska“ by podle EHSV měla být využívána pouze výjimečně a přechodně, v plném souladu s Listinou základních práv. Žadatelé o mezinárodní ochranu by měli mít možnost žít život, který je přijatelný ze všech hledisek: lidských, z hlediska zdravotnických služeb, sociálních vztahů a příležitostí na trhu práce.

4.2.1.11 Směrnice 2003/9/ES o minimálních normách pro žadatele o azyl v členských státech ponechává velkou volnost v oblasti přístupu na trh práce. EHSV se domnívá, že jakékoliv omezení v zaměstnání může ponižovat člověka v jeho životě a podporuje nehlášenou práci, která vytváří sociální nespravedlnost.

4.2.1.12 Je stanovena možnost odvolat se s bezplatnou právní pomocí proti rozhodnutím a to jak na správní, tak na soudní úrovni. EHSV se domnívá, že bezplatná administrativní a právní pomoc by měla být posílena tak, že bude povinná ve všech fázích řízení, jako je to u jazykové služby.

5. Konkrétní připomínky

5.1 Navržené změny jsou v souladu s cílem harmonizovat a aktualizovat řízení o přiznávání postavení uprchlíka.

5.2 Co se týče obsahu, bylo by vhodné se kriticky se zamyslet nad důvody, z kterých byl z návrhu vypuštěn konkrétní odkaz na institut azylu.

5.3 Potřeba odkázat v novém textu na institut azylu by následně mohla být i nadále považována za uznání práva na vstup na území státu za účelem zahájit řízení pro získání postavení uprchlíka, čekat, až bude prověřeno splnění požadavků pro zisk tohoto postavení a během této doby využívat související zákaz vyhoštění.

5.4 Odkaz na právo na azyl by navíc mohl členské státy oprávnit k tomu, aby se rozhodly použít novou směrnici i v případech, které nespadají do její působnosti (viz články 3, 4, 11 a 12 návrhu) a v nichž existují závažné humanitární důvody bránicí návratu do země původu, bez ohledu na specifické případy pronásledování (8).

5.5 EHSV podporuje navržené změny, neboť jsou v souladu s výše uvedenými cíli.

5.5.1 Je však možné uvést tyto připomínky:

5.5.1.1 Bod odůvodnění 38: Stanoví sice, že provádění této směrnice by mělo být hodnoceno v pravidelných lhůtách, bylo by však vhodnější tyto lhůty přesněji určit.

5.5.1.2 Bod odůvodnění 41: Je třeba lépe specifikovat podstatné změny předchozí směrnice, které se musí povinně provést.

5.5.1.3 Čl.2 písm. f): Je třeba důsledněji definovat rozhodující orgán, neboť v některých vnitrostátních právních systémech neexistuje koncepce „kvazisoudního“ orgánu.

5.5.1.4 Čl. 3, odst. 3: Měly by být uvedeny hypotetické příklady eventuálního použití směrnice v případech žádostí, které nespadají do její působnosti (zde se odkazuje na poznámky ohledně nové skupiny „environmentálních uprchlíků“).

5.5.1.5 Článek 6: Ustanovení dávající členským státům možnost požadovat, aby byly žádosti o mezinárodní ochranu podávány na určeném místě, zjevně není v souladu s následujícími ustanoveními článku 7 a zdá se omezující vzhledem k zamýšlenému a již stanovenému širšímu přístupu k řízením.

5.5.1.6 Čl. 10, odst. 2: Ve všech případech zamítavého rozhodnutí musí být žadateli v jeho jazyce a jeho právním zástupcům oznámeno nejen odůvodnění zamítnutí žádosti, ale rovněž lhůty (rozumné a přijatelné), způsoby a postupy odporu a odvolání proti rozhodnutí.

5.5.1.7 Čl. 12, odst. 2, písm. d): Možnost příslušných orgánů provést osobní prohlídku žadatele a prohlídku věcí, které má u sebe, by mohla být v rozporu s ústavními zárukami stanovenými v právních řádech některých členských států.

5.5.1.8 Čl. 34 písm. c): Bylo by vhodné lépe popsat závažné důvody, jež může žadatel uvést pro to, že třetí země určená za bezpečnou zemi původu ve skutečnosti není bezpečná. EHSV si je nicméně vědom, že je někdy obtížné stanovit jednotně uznávanou definici bezpečné třetí země.

5.5.1.9 V tomto ohledu by mohly úvahy mimo jiné vycházet z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ve věci C-133/06 ze dne 6. května 2008, kterým se zrušil čl. 29 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 3 směrnice 2005/85/ES o azylovém řízení.

V Bruselu dne 28. dubna 2010. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) KOM(2007) 301 v konečném znění.

(2) KOM(2008) 360 v konečném znění.

(3) Imunitou byl mj. chráněn uprchlík, jehož nebylo přípustné zajmout ve stanovených chrámech považovaných za nedotknutelné. Z řeckého slova „asylon“ (nedotknutelný) je pak etymologicky odvozeno samotné slovo „azyl“.

(4) Právo na občanství bylo nicméně zevšeobecněno ediktem císaře Marka Aurelia, jímž byly v roce 212 zrušeny všechny rozdíly mezi zacházením s římskými občany a zacházením s ostatními občany římské říše.

(5) Úmluva byla podepsána v Římě dne 4. listopadu 1950. Kromě členských států EU ratifikovala a ze zákona provádí tuto úmluvu a související dodatkové protokoly řada třetích evropských zemí. Daná ustanovení mají tedy širší závaznou hodnotu v rámci mezinárodního práva a vnitrostátních právních systémů.

(6) Zdá se, že nedostatečná spravedlnost řízení zavedených v jednotlivých členských státech souvisí především s nadměrnou mírou volnosti při rozhodování, kterou umožňuje směrnice o azylovém řízení z roku 2005.

(7) Kritérium bezpečnosti jako jedna ze základních hodnot člověka by se tedy mělo rozšířit. Environmentální uprchlíci jsou v podstatě oběťmi devastace životního prostředí a souvisejících nerovnováh ve společnosti, jako např. v případě postupné dezertifikace celé subsaharské zeměpisné oblasti v důsledku nových forem agresivní spekulace.

(8) V případě běženců, jež neopouštějí svoji zemi z důvodu diskriminace své osoby, již jsou vystaveni, ale následkem vážných událostí (občanské války, všeobecné násilnosti, napadení z vnějšku, přírodních katastrof či jsou to environmentální uprchlíci), není obecně stanovena možnost žádat o přiznání postavení uprchlíka. Právní předpisy týkající se přistěhovalectví nicméně umožňují řešit humanitární krize zapříčiněné výjimečnými událostmi a stanovují opatření na přechodnou ochranu, která jsou nezbytná pro včasné a odpovídající přijímání vysídlených obyvatel.