/* KOM/2011/0440 v konečném znění */ ZPRÁVA KOMISE RADĚ o doložce o výjimce (článek 10 přílohy XI služebního řádu)





ZPRÁVA KOMISE RADĚ o doložce o výjimce (článek 10 přílohy XI služebního řádu) SHRNUTÍ Během jednání o roční úpravě odměn a důchodů zaměstnanců Evropské unie za rok 2010 Rada uvedla, že poslední finanční a hospodářské krize vedly k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace v rámci Evropské unie, a požádala Komisi, aby předložila příslušné návrhy na základě článku 10 přílohy XI služebního řádu. V rozsudku vydaném dne 24. listopadu 2010 ve věci C-40/10 Soudní dvůr zdůraznil, že doložka o výjimce umožňuje zohlednit důsledky vážného a zároveň náhlého zhoršení hospodářské a sociální situace v případě, že by na základě „normální metody“ nebyly odměny úředníků upraveny s dostatečnou rychlostí. Soudní dvůr vyjasnil, že postup stanovený v článku 10 přílohy XI služebního řádu je jedinou možností, jak zohlednit hospodářskou krizi v rámci úpravy odměn, a odklonit se tudíž od použití kritérií stanovených v čl. 3 odst. 2 uvedené přílohy. Metoda pomocí zásady paralelního vývoje důkladně zkoumá příslušnou ekonomickou a sociální situaci v rámci Unie, která se odráží v rozhodnutích členských států o platech jejich státních úředníků. Zákonodárce pečlivě zvolil kritéria, která mají být zohledňována pro účely úpravy odměn a důchodů; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského oživení i útlumu. Doložka o výjimce není doložkou hospodářského cyklu: proto je třeba ji uplatňovat v případě, že v Evropské unii dojde k mimořádným událostem, a pouze tehdy, není-li daná metoda schopna tyto události vyhodnotit. Doložka nemá být použita při každé klesající fázi hospodářského cyklu v Evropské unii. Komise použila 15 ukazatelů s cílem posoudit, zda je v roce 2011 nutné uplatnit doložku o výjimce. V souladu s evropskými hospodářskými prognózami, které vydalo GŘ ECFIN dne 13. května 2011, tyto ukazatele naznačují, že v Evropské unii pokračuje proces hospodářské obnovy. Zpráva dochází k závěru, že v referenčním období od 1. července 2010 do poloviny května 2011 nedošlo v Unii k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace a že není vhodné podávat návrh podle článku 10 přílohy XI služebního řádu. Dne 29. června 2011 Komise nicméně vzala na vědomí předlohu návrhu v souvislosti s novou metodou, přičemž do mechanismu doložky o výjimce začlenila možné změny s cílem jejího budoucího automatického uplatňování za specifických podmínek. ÚVOD Během jednání o roční úpravě odměn a důchodů úředníků a ostatních zaměstnanců Evropské unie za rok 2010 vydala Rada toto prohlášení: Rada konstatuje, že v důsledku posledních finančních a hospodářských krizí, jež v rámci EU nastaly a jež v několika členských státech vedou ke značným fiskálním úpravám a k vyšší nejistotě zaměstnání, dochází k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace v EU. V této souvislosti Rada v souladu s článkem 241 SFEU vybízí Komisi, aby na základě článku 10 přílohy XI služebního řádu a s ohledem na objektivní údaje poskytnuté Komisí včas předložila příslušné návrhy, tak aby je Evropský parlament a Rada mohly posoudit a přijmout do konce roku 2011. Podle článku 241 SFEU může Rada rozhodující prostou většinou požádat Komisi, aby provedla průzkumy, které Rada pokládá za potřebné k dosažení společných cílů, a aby jí předložila veškeré vhodné návrhy. Pokud Komise žádný návrh nepředloží, sdělí Radě důvody. Tato zpráva je v souladu s požadavkem Rady a s článkem 241 SFEU. Zahrnuje období od data účinnosti poslední roční úpravy odměn a důchodů (1. července 2010) do okamžiku, kdy byly pro účely této zprávy dány k dispozici nejnovější údaje (polovina května 2011). PRÁVNÍ RÁMEC Podle článku 65 služebního řádu „…[k]aždý rok přezkoumá Rada odměnu úředníků a ostatních zaměstnanců Unie. Toto přezkoumání se provádí v září s ohledem na společnou zprávu Komise založenou na společném indexu vypracovaném Statistickým úřadem Evropské unie po dohodě s národními statistickými úřady členských států; index odráží situaci v každém členském státě k 1. červenci. V průběhu tohoto přezkoumání Rada zváží, zda by odměna, jako součást hospodářské a sociální politiky Unie, měla být upravena. Zejména se přihlédne k jakémukoli zvýšení platů ve veřejné službě a nutnosti přijmout nové zaměstnance.“ Podle článku 65a služebního řádu jsou prováděcí pravidla k článkům 64 a 65 stanovena v příloze XI. Ustanovení čl. 3 odst. 1 a 2 přílohy XI služebního řádu uvádí: 1. S účinkem od 1. července a v souladu s čl. 65 odst. 3 služebního řádu Rada před koncem každého roku rozhodne na návrh Komise a na základě kritérií stanovených v oddíle 1 této přílohy o úpravě odměn a důchodů. 2. Rozsah úpravy se zjistí násobením bruselského mezinárodního indexu specifickým ukazatelem. Úprava se vyjádří v čistých hodnotách jako jednotná procentní sazba. Článek 10 přílohy XI služebního řádu (doložka o výjimce) stanoví: Pokud v rámci Unie dojde k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace, které bylo zhodnoceno ve světle objektivních údajů poskytnutých pro tento účel Komisí, předloží Komise příslušné návrhy, o nichž Evropský parlament a Rada rozhodnou v souladu s článkem 336 Smlouvy o fungování Evropské unie. Vztah mezi článkem 3 přílohy XI a doložkou o výjimce analyzoval Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci C-40/10 Komise proti Radě. Soudní dvůr poukázal na to, že doložka o výjimce „… umožňuje ve výjimečných situacích odklon ad hoc od metody stanovené v článku 3 přílohy XI služebního řádu, aniž je však tato metoda pro následující roky změněna nebo zrušena“ (bod 74, podtržení doplněno). Kromě toho Soudní dvůr vysvětlil, že „…Komise měla ve své zprávě ze dne 27. června 1994 o použitelnosti doložky o výjimce [SEK(94) 1027 v konečném znění, II.3, s. 5 a 6] za to, že tato doložka umožňuje zohlednit důsledky vážného a zároveň náhlého zhoršení hospodářské a sociální situace v případě, že by na základě „normální“ metody nebyly odměny úředníků upraveny s dostatečnou rychlostí“ (bod 75, podtržení doplněno). Soudní dvůr vyjasnil, že: „… postup stanovený v jejím článku 10 [přílohy XI služebního řádu] je jedinou možností, jak zohlednit hospodářskou krizi v rámci úpravy odměn, a odklonit se tudíž od použití kritérií stanovených v čl. 3 odst. 2 uvedené přílohy“ (bod 77, podtržení doplněno). Tento závěr nemůže být zpochybněn skutečností, že použití článku 10 přílohy XI služebního řádu závisí na návrhu Komise. Zejména z čl. 17 odst. 2 SFEU vyplývá, že je toto v souladu s institucionální rovnováhou stanovenou Smlouvami, které pro legislativní postupy v zásadě přiznávají monopol na předkládání návrhů Komisi (odstavec 78). CÍLE A ZÁKLADNÍ ZÁSADY METODY Komise považuje za vhodné zopakovat zásady, které jsou základem metody úprav platů a důchodů, které již byly vysvětleny ve zprávě Komise o příloze XI služebního řádu (KOM(2008) 443). Ustanovení definující současnou metodu úpravy odměn a důchodů se použijí od 1. července 2004 do 31. prosince 2012 a jsou stanovena v článcích 64, 65 a 65a a v příloze XI služebního řádu. Metoda má tyto hlavní cíle: - automatická úprava platů s cílem zabránit tomu, aby byla práce všech orgánů a agentur Unie narušována každoročním vyjednáváním a případnými stávkami, - transparentní, efektivní a poměrně přímočará pravidla pro určování úprav platů úředníků a jiných zaměstnanců všech orgánů Evropské unie. Pro zajištění řádného fungování metody byly stanoveny tyto zásady: - rovnost kupní síly mezi úředníky EU na různých místech zaměstnání, - paralelní vývoj z hlediska kupní síly vnitrostátních úředníků. Podrobněji by měly být prozkoumány dva aspekty uvedené metody: - zásada paralelního vývoje, - zpoždění. Zásada paralelního vývoje V souladu s čl. 1 odst. 4 přílohy XI se (celkový) specifický ukazatel vypočítává tak, aby odrážel průměrnou změnu čistých reálných mezd státních zaměstnanců v ústřední státní správě, tzn. po zohlednění inflace v zemi, kde příslušní úředníci pracují. Pak, jak stanoví čl. 3 odst. 2 přílohy XI, se pomocí bruselského mezinárodního indexu (Brussels International Index, BII) určí míra inflace spotřebitelských cen v Bruselu, který je referenčním místem, kde pracuje většina úředníků EU. Nakonec se index BII násobí celkovým specifickým ukazatelem, aby tak byla vypočtena nominální roční úprava základních platů úředníků EU, která může být buď kladná, nebo záporná. Proto je změna kupní síly úředníků EU plně určena celkovým specifickým ukazatelem, který zajišťuje ekvivalenci s vývojem kupní síly vnitrostátních úředníků. To je zásada paralelního vývoje. Zpoždění jako nedílná součást metody V souladu s čl. 1 odst. 2 a 4 přílohy XI služebního řádu má bruselský mezinárodní index brát v úvahu změny spotřebitelských cen, ke kterým došlo v období od června předcházejícího roku do června běžného roku, a Eurostat má vypočítávat specifické ukazatele odrážející změny reálných mezd státních zaměstnanců v ústřední státní správě zemí zařazených do vzorku za období od 1. července předcházejícího roku do 1. července běžného roku. Podle čl. 3 odst. 1 přílohy XI služebního řádu Rada před koncem každého roku rozhodne na návrh Komise o úpravě odměn a důchodů s účinkem od 1. července. Proto se roční úprava použije se zpožděním nejvýše jednoho roku. Následně dojde k dalšímu zpoždění v délce až šesti měsíců do přijetí nařízení o úpravě odměn, které musí proběhnout do 31. prosince a použije se se zpětnou platností. Zákonodárce zastával názor, že tato metoda může fungovat s uvedeným zpožděním a že úředníci a ostatní zaměstnanci Evropské unie budou schopni nést dopad roční inflace. Z tohoto důvodu článek 65 stanoví pouze jednu každoroční lhůtu pro úpravu odměn. Existuje však možnost provést prozatímní úpravu odměn podle článků 4–8 přílohy XI služebního řádu, jestliže dojde k podstatné změně životních nákladů v období mezi červnem a prosincem. DOLOžKA O VÝJIMCE Zákonodárce však přijal doložku o výjimce. Tato doložka stanoví řadu podmínek, které je třeba před jakýmkoli krokem splnit: - zhoršení musí být jak závažné, tak náhlé, musí postihovat ekonomickou a sociální situaci na úrovni Unie a musí být zhodnoceno ve světle objektivních údajů poskytnutých pro tento účel Komisí, - zhoršení musí být takové povahy, že by je daná metoda nebyla schopna řádně zohlednit v důsledku jeho výjimečné povahy z hlediska načasování a rozsahu. Doložka o výjimce stanoví, že pokud existují objektivní důvody pro její využití, je Komise povinna předložit příslušné návrhy, o nichž Evropský parlament a Rada mají rozhodnout v souladu s postupem stanoveným v článku 336 SFEU. Podmínky pro uplatnění doložky o výjimce Je třeba pečlivě prozkoumat formulaci doložky o výjimce, protože pro uplatnění doložky musí být splněny všechny podmínky stanovené v článku 10 přílohy XI služebního řádu. „ Zhoršení “ je pojem užívaný k popisu snížení úrovně ekonomické a sociální situace. To, zda došlo k „ závažnému “ zhoršení ekonomické a sociální situace, by mělo být určeno s odkazem na rozsah i dobu trvání zjištěných ekonomických a sociálních dopadů. To, zda došlo k „ náhlému “ zhoršení ekonomické a sociální situace, je třeba posoudit s ohledem na rychlost a předvídatelnost ekonomických a sociálních dopadů. V této souvislosti je zvláště důležité rozlišit obvyklé výkyvy hospodářského cyklu od výkyvů vyvolaných vnějšími událostmi. To, zda jsou výše uvedené podmínky splněny, by mělo být posouzeno pomocí celé škály objektivních ukazatelů, které zahrnují hospodářskou i sociální oblast. Tyto ukazatele by měly splňovat níže uvedený soubor relevantních a široce akceptovaných zásad[1]. - Ukazatel by měl zachycovat podstatu problému a měl by mít jasný a akceptovaný normativní výklad. - Ukazatel by měl být spolehlivý a statisticky ověřený. - Ukazatel by měl být včasný a měl by umožňovat revizi. - Ukazatele by se měly zaměřovat na Evropskou unii jako celek, a nikoli na jednotlivé členské státy. - Ukazatele by měly být vzájemně konzistentní. - Soubor ukazatelů by měl být pro občany Evropské unie co nejvíce transparentní a přístupný. - Je-li to možné, měly by být vždy použity již existující soubory ukazatelů. V souladu s uvedenými zásadami je vhodných následujících 15 ekonomických a sociálních ukazatelů: - Ekonomická činnost: růst HDP, domácí poptávka, zásoby, čistý vývoz, soukromá spotřeba, veřejná spotřeba, celkové investice a inflace (HICP) v rámci Unie, - veřejné finance: celkové saldo veřejných financí a veřejný dluh v rámci Unie, - Trh práce: celková zaměstnanost, míra nezaměstnanosti a náhrady zaměstnancům v rámci Unie, - ukazatele nálady investorů: ukazatel hospodářského klimatu a očekávání týkající se zaměstnanosti v rámci Unie. Pro vyhodnocení toho, zda jsou nyní plněna kritéria stanovená v doložce o výjimce, měla by být analýza ekonomické a sociální situace provedena za období od července 2010 do poloviny května 2011 (s výhradou dostupnosti příslušných údajů či prognóz), protože období do 1. července 2010 již zahrnovala úprava pro rok 2010. To je v souladu s definicí „náhlého“ zhoršení uvedeného v článku 10 přílohy XI služebního řádu. Je však uváděno delší období s cílem poskytnout v případě potřeby obecný přehled. Zachování zásady paralelního vývoje Metoda pomocí zásady paralelního vývoje důkladně zkoumá příslušnou ekonomickou a sociální situaci v rámci Unie, která se odráží v rozhodnutích členských států o platech jejich státních úředníků. Zákonodárce pečlivě zvolil kritéria, která mají být zohledňována pro účely úpravy odměn a důchodů; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského oživení i útlumu. Metoda pro úpravu odměn a důchodů je v platnosti téměř čtyřicet let. Během této dlouhé doby nastala v ekonomice Evropské unie období rychlého růstu i období hospodářského útlumu. Zásada paralelního vývoje u vnitrostátních úředníků z hlediska změn kupní síly, která je zakotvena ve služebním řádu od roku 1962, musí být zachována i v době hospodářského útlumu v Evropské unii. To je plně v souladu s článkem 65, který uvádí, že při každoročním přezkoumání se zejména přihlédne k jakémukoli zvýšení platů ve veřejné službě. Pokud však dojde k náhlému a závažnému zhoršení, které by daná metoda nebyla v důsledku jeho výjimečné povahy z hlediska načasování či rozsahu schopna řádně zohlednit, měla by být uplatněna doložka o výjimce. Odlišný výklad by vedl k nesourodým výsledkům: přestože je metoda schopna řádně zachytit hospodářský a sociální vývoj v rámci Evropské unie prostřednictvím jeho vlivu na platy státních úředníků členských států, musel by zákonodárce ve věci roční úpravy odměn a důchodů úředníků Evropské unie přijmout výjimečná opatření. Takový výklad by spadal mimo oblast působnosti hospodářské a sociální politiky Evropské unie uvedené v článku 65 služebního řádu. Totéž platí pro zpoždění, které je nedílnou součástí metody. Referenční období ze své definice zahrnuje pro úpravy platů maximální prodlení v délce jednoho roku (ačkoli v praxi bude prodlení pravděpodobně kratší). Zatímco zákonodárce měl za to, že metoda by měla fungovat s uvedeným zpožděním, doložka o výjimce jasně stanoví možnost jeho snížení v případě, že by členské státy musely přijmout mimořádná opatření pro úpravu platů úředníků EU, která by měla být použita na úředníky, aniž by se čekalo na provedení následující roční úpravy. Proto by příslušné návrhy, pokud budou potřeba, měly odrážet výjimečný vývoj, který metoda řádně nezachytila. Tyto návrhy by neměly překročit rámec prováděcích pravidel stanovených v příloze XI služebního řádu: neexistuje žádný objektivní důvod pro použití jiných kritérií než změny kupní síly ve státních správách členských států, protože by tím byly narušeny účinky metody a byla by na zaměstnance EU uplatněna dodatečná opatření, která na zaměstnance v členských státech uplatněna nebyla. A konečně, doložka o výjimce není doložkou hospodářského cyklu. Jak bylo vysvětleno výše, zákonodárce pečlivě zvolil ekonomická a sociální kritéria, která mají být pro účely úpravy odměn a důchodů zohledňována; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského růstu i v době ekonomického útlumu. Metodu lze stejným způsobem uplatňovat v případě, že platy v členských státech rostou nebo klesají, a zisk či ztráta kupní síly státních úředníků členských států se přímo odrazí v platech a důchodech úředníků EU. Doložku o výjimce je proto třeba uplatňovat v případě, že v Evropské unii dojde k mimořádným událostem, a pouze tehdy, není-li daná metoda schopna tyto události vyhodnotit. Doložka nemá být použita při každé klesající fázi hospodářského cyklu v Evropské unii. EKONOMICKÁ A SOCIÁLNÍ SITUACE V EVROPSKÉ UNII Stejně jako většině krizových epizod vyvolaných finančním tlakem i nedávné krizi předcházelo poměrně dlouhé období rychlého růstu úvěrů, nízkých rizikových přirážek, stoupajících cen aktiv a především vznik bublin v odvětví nemovitostí. Neschopnost některých bank ocenit své investiční prostředky již v létě roku 2007 potvrdila podezření, že by mohlo dojít k finanční krizi v důsledku vysoké expozice bank americkým nestandardním hypotékám, což bylo několik měsíců předtím, než krize v roce 2008 skutečně propukla. Veřejné orgány stále vnímaly vznikající krizi jako problém likvidity a systémové zhroucení považovaly za nepravděpodobné, dokud je události ze září 2008 nedonutily k rázné reakci s cílem rychle obnovit klid na finančních trzích. Mezitím vhodné reakce makroekonomické politiky pomohly omezit dobu trvání krize a připravily půdu pro hospodářskou obnovu[2]. Pro účely určení toho, zda je zvolené referenční období (od 1. července 2010 do poloviny května 2011) nejvhodnějším obdobím pro posouzení otázky, zda by měla být uplatněna doložka o výjimce, je třeba stručně prozkoumat události předcházející tomuto období. Předcházející období Roční úpravy v letech 2009 a 2010 V období od července 2008 do července 2009 celkový specifický ukazatel vykazoval nárůst kupní síly státních úředníků v ústředních státních správách členských států o 2,7 % (viz tabulka č. 1). Tento nárůst měl společně s bruselským mezinárodním indexem (BII) (0,9 %) za výsledek hodnotu úpravy ve výši 3,7 % pro období od července 2009 do července 2010 v důsledku zpoždění, které je nedílnou součástí metody (viz tabulka č. 2). Díky zásadě paralelního vývoje se nárůst kupní síly evropských úředníků za období od července 2009 do července 2010 rovná nárůstu kupní síly vnitrostátních úředníků za předcházející jednoleté období (2,7 %). [pic][pic] V období od července 2009 do července 2010 šest z osmi členských států použitých ve vzorku provedlo zvýšení nominálních platů (viz tabulka č. 3). V průměru tato zvýšení znamenala více či méně zmrazení výše nominálních platů (–0,6 % včetně francouzské korekce; –0,3 % ve skutečnosti[3]).). Zejména v důsledku inflace (1,7 %), tento vývoj vedl k poklesu kupní síly vnitrostátních úředníků (–2,2 %). Prostřednictvím zásady paralelního vývoje se automaticky odrazil v přezkumu pro rok 2010, kdy byly odměny evropských úředníků také zmrazeny[4] (viz tabulka č. 4). [pic][pic] Členské státy, které tvoří vzorek, přijaly v období let 2007–2010 úpravy platů, které nelze důvodně považovat za úpravy, které by pravděpodobně mohly přinést nadměrné výsledky, vzhledem ke zpoždění, jež je součástí metody: tyto úpravy vedly maximálně k poklesu kupní síly o 2,2 % za období od července 2009 do července 2010. Současně jiné členské státy, zvláště ty nové, provedly platové škrty (viz tabulka č. 5). Celkově by specifický ukazatel za 27 členských států činil –2,0 %, což by vedlo k ještě vyšší hodnotě úpravy platů v Evropské unii. Podle odhadů Eurostatu z března 2011 se v období od července 2010 do července 2011 očekává další pokles o 1,3 %. Kdyby platové škrty provedl velký počet členských států, které by představovaly významný podíl na HDP Evropské unie, a proto by se škrty logicky projevily v celkovém specifickém ukazateli, předložila by Komise příslušné návrhy s cílem přenést ztrátu kupní síly na úředníky EU. [pic] Účinek zpoždění, k němuž v uvedeném období došlo, však nebyl považován za nadměrný. Rozpětí účinku zpoždění lze hodnotit určením rozdílu mezi změnou kupní síly vnitrostátních úředníků a kupní síly úředníků EU v daném roce. Tento rozdíl činil –4,0 % za období od července 2008 do července 2009: to znamená, že změna kupní síly vnitrostátních úředníků byla o 4,0 procenta větší než změna kupní síly úředníků EU. Kupní síla vnitrostátních úředníků za toto období vlastně vzrostla o 2,7 %, zatímco kupní síla úředníků EU klesla o 1,3 %. Za období od července 2009 do července 2010 došlo zhruba k opačné situaci, kdy rozdíl činil 4,9 %, protože úředníci EU měli díky zásadě paralelního vývoje prospěch z nárůstu kupní síly, který byl vnitrostátním úředníkům přiznán v předcházejícím období (viz tabulka č. 6). [pic] Uplatnění metody v roce 2009 vedlo u úředníků EU k roční úpravě ve výši 3,7 %, kterou tehdy Rada považovala za nepřiměřenou. Tento nárůst však vyplýval ze zásady paralelního vývoje (protože platy ve státní správě členských států vzrostly) a účinek zpoždění, jakkoli pozoruhodný, byl stále přiměřený a nebylo pravděpodobné, že naruší řádné fungování metody. Proto nebylo nutné v roce 2009 uplatnit doložku o výjimce. Odklon od zásady paralelního vývoje Za účelem uplatnění zásady paralelního vývoje stanovené v metodě pro úpravu odměn úředníků EU je změna v platech vnitrostátních úředníků monitorována a průměrná změna jejich kupní síly je použita k určení vývoje kupní síly platů úředníků EU. Pro úpravu platů ve správě Evropské unie v následujícím roce se však zohledňuje roční úprava vypočtená odkazem na konkrétní dvanáctiměsíční období. Proto kupní síla úředníků EU sleduje vývoj průměrné kupní síly vnitrostátních úředníků v členských státech, které tvoří reprezentativní vzorek, se systematickým zpožděním, které je nedílnou součástí metody (viz graf č. 1, tabulka č. 7 a tabulka č. 8). [pic] [pic] [pic] Nicméně, jak již upozornila Komise v roce 2008[5], zásada paralelního vývoje je částečně zneplatněna, potenciálně na úkor úředníků EU, a to ze dvou důvodů. Ačkoli jsou jejich platy ovlivňovány změnami vnitrostátních příspěvků na sociální zabezpečení prostřednictvím specifického ukazatele, jsou příspěvky na sociální zabezpečení, které odvádí úředníci EU, nezávisle periodicky upravovány. Zvláštní odvod, který představuje dodatečný odvod z odměn úředníků EU, zavádí další prvek dvojího započítání. Za účelem řádného porovnání kupní síly úředníků členských států a Evropské unie by tyto položky měly být zohledněny (viz graf č. 2, tabulka č. 9 a tabulka č. 10). [pic] [pic] [pic] V důsledku toho se kumulativní kupní síla[6] vnitrostátních úředníků v letech 2004 až 2010 snížila o 1,8 %, zatímco v případě úředníků EU za stejné období klesla o 4,3 %. Zásada paralelního vývoje by měla být v hospodářských cyklech zachovávána. Vyplývá to z předpokladu, že členské státy by vůči svým státním úředníkům přijaly vhodná opatření, která by měla přímý dopad na platy úředníků EU. Nehledě na tuto zásadu se odměny úředníků EU od roku 2004 významně odchýlily od odměn vnitrostátních úředníků na úkor správy Evropské unie. Hodnocení ekonomické a sociální situace v Evropské unii v referenčním období Hospodářská obnova v Evropské unii probíhá Recese skončila na podzim roku 2009 a připravila podmínky pro obnovu podpořenou silným vzestupem ve druhém čtvrtletí roku 2010, kdy hospodářská činnost vzrostla o 1 % (v eurozóně ve srovnání po sobě jdoucích čtvrtletí), hlavně díky oživení v průmyslu spojenému s vývozem. Se zvolňováním tempa růstu ve třetím a čtvrtém čtvrtletí (0,3 %) obnova v Evropské unii ve druhé polovině roku 2010 zpomalila, protože světová ekonomika procházela obtížným obdobím a špatné povětrnostní podmínky v Evropě zasáhly růst investic ve čtvrtém čtvrtletí roku 2010. Celkově za rok 2010 vzrostl HDP o 1,8 % jak v eurozóně, tak v Evropské unii. Jarní prognóza GŘ ECFIN potvrzuje pokračující zotavování ekonomiky Evropské unie[7]. Očekává se, že hospodářský růst v Evropě bude v letech 2011 i 2012 pokračovat trendem ve výši zhruba 1,7 % (eurozóna) a 1,8 % (EU) (viz graf č. 3). [pic]Poté, co v březnu 2009 dosáhl své nejnižší hodnoty od roku 1990 (66,9), vrátil se ukazatel hospodářského klimatu[8] v dubnu 2010 na svou průměrnou hodnotu z let 1990–2010 (podle definice 100). Od té doby trvale vzrůstal až na 107,4 v březnu 2011, v dubnu a květnu 2011 se však o něco snížil (viz graf č. 4). Tento významný nárůst pozorovaný od března 2009 je způsoben zejména klimatem v průmyslu[9]. [pic]Pokračující hospodářské oživení bylo podněcováno vývozem, který ve druhém čtvrtletí roku 2010 vzrostl o 4,4 % (mezičtvrtletně), nežli růst o něco zpomalil na 2,2 % ve třetím čtvrtletí a na 1,8 % ve čtvrtém čtvrtletí. Hlavním činitelem růstu HDP ve druhé polovině roku 2010 byl čistý vývoz, zatímco vývoji investic se nepodařilo vývoz jako hlavní motor růstu nahradit. Na růst HDP v první polovině roku 2010 měly nepříznivý vliv zásoby, zatímco v posledním čtvrtletí roku 2010 vykazovala určité povzbudivé známky soukromá spotřeba (viz graf č. 5). Veřejné finance v Evropské unii zaznamenaly v posledních letech prudké zhoršení. Agregovaný schodek veřejných financí vzrostl z méně než 1 % HDP v roce 2007 na téměř 7 % HDP v roce 2009. To vedlo k prudkému nárůstu poměru zadlužení k HDP v Evropské unii. Zhoršení fiskálních pozic však není vyvoláno jen cyklickými faktory, jeho počátky sahají daleko před prudký pád hospodářské činnosti v letech 2008–2009. V roce 2010 se rozpočtový výnos dále nezhorší a může se dokonce lehce zlepšit v důsledku lepšího než očekávaného hospodářského růstu s tím, jak postupně ustávají účinky fiskálního stimulu na podporu růstu. [pic] Veřejné finance se začínají přizpůsobovat Reakce Evropské unie na pokles byla rychlá a rozhodná. Kromě intervence určené ke stabilizaci, obnově a reformě bankovního sektoru byl v prosinci 2008 zahájen Plán evropské hospodářské obnovy. Jeho cílem bylo obnovit důvěru a podpořit poptávku prostřednictvím koordinovaného posílení kupní síly do hospodářství spolu se strategickými investicemi a opatřeními na podporu podnikání a trhů práce. Tyto nákladné zásahy měly závažný dopad na veřejné finance: poměr zadlužení k HDP čtyř největších evropských ekonomik přesahuje 75 %, což vysoce překračuje prahovou hodnotu stanovenou v Paktu o stabilitě a růstu. Celkově dosáhl veřejný dluh 80,2 % HDP v rámci Evropské unie a nadále se očekává jeho další vzestupný trend v prognózovaném období (2011–2012) a dosažení hodnoty 83,3 % HDP v roce 2012 (viz graf č. 6). [pic] V této souvislosti vlády již začaly podrobovat veřejné finance fiskálním úpravám a strukturálním reformám: více než polovina členských států je rozhodnuta v roce 2010 ohlásit nižší schodek veřejných financí než v roce 2009; schodek veřejných financí v rámci Evropské unie má podle prognózy klesnout z 6,4 % HDP v roce 2010 na 4,7 % v roce 2011 a 3,8 % v roce 2012. Přetrvávající vysoké míry zadluženosti mohly skutečně hospodářskou obnovu narušit, zvláště prostřednictvím tří prvků: vyšších úspor domácností, financování schodků prostřednictvím deformativního zdanění a zvyšování rizikových přirážek státních správ. Účinek důvěryhodnosti může kompenzovat nepříznivý vliv konsolidace, která je spojena i s omezujícím vlivem. Hlavním úkolem je vyhnout se obnovení neklidu na trzích se státními dluhopisy, k němuž došlo počátkem roku 2010. Celkově se zdá, že hospodářské oživení Evropské unie se zřejmě upevňuje, jsou přijímána opatření pro úpravu veřejných financí, přičemž inflace je nadále do značné míry omezená[10]. Inflace je nadále utlumená I přes vysoké míry zadluženosti zůstává inflace utlumená: očekává se, že inflace vyjádřená harmonizovaným indexem spotřebitelských cen dosáhne v rámci Evropské unie průměrné hodnoty 2,1 % v roce 2010 a v roce 2011 vzroste na 3,0 %, nežli v roce 2012 klesne na 2,0 % (viz graf č. 7). [pic] V této souvislosti se v blízké budoucnosti neočekává, že by se uskutečnil jakýkoli scénář inflační spirály. Přesto však obavy z narušení dodávek ropy v důsledku událostí na Středním východě a v severní Africe vyvíjejí tlak na ceny komodit. K sekundárním účinkům zvýšení cen komodit na inflaci by došlo v případě, že by tvůrci cen a zaměstnanci nebyli ochotni absorbovat plné zvýšení nákladů. Vzhledem k tomu, že tvůrci cen přenášejí některé náklady do výrobních nákladů, a vzhledem k tomu, že zaměstnanci požadují vyšší platy (aby vyrovnaly vyšší účty za energii), mohla by vzniknout spirála mezd a cen. Tímto způsobem by se prvotní šok týkající se cen komodit opakoval. Navíc by tento mechanismus vedl k souběžnému nárůstu inflačních očekávání, což by ovlivnilo jak cenovou strategii podniků, tak vyjednávání o mzdách. V současné době však v evropské ekonomice nepozorujeme žádné známky sekundárních účinků a Evropská centrální banka, která situaci monitoruje, je připravena zpřísnit měnovou politiku ve snaze udržet inflaci blízko cílové úrovně. Aktuálně se inflační očekávání skutečně blíží cílové hodnotě a mzdová ujednání a tvorba cen mimo trhy s potravinami a energií nevyvolávají žádné obavy. V posledních mzdových vyjednáváních v rámci Evropské unie se neobjevují žádné známky přehnaných mzdových požadavků. Pravděpodobnost obnovy sekundárních účinků v nadcházejících měsících zřejmě není velmi vysoká. Situace, před kterou bude ekonomika Evropské unie v blízké budoucnosti stát, se velice liší od situace v době ropných šoků v 70. letech 20. století, kdy se původní šok týkající se cen energie přelil do hlavní inflace za pouhý jeden rok. Měnová politika je nyní důvěryhodnější, zaměstnanci využívají větší flexibility na trhu práce a prodejci zboží a služeb čelí větší hospodářské soutěži. Inflaci pomůže držet pod kontrolou i stávající zpomalení evropské ekonomiky. Situace na trhu práce se začala stabilizovat Ve druhém čtvrtletí roku 2010 skončil úbytek pracovních míst. Po dosažení vrcholu ve výši 9,6 % bude míra nezaměstnanosti v rámci Evropské unie podle prognóz v roce 2011 mírně klesat na 9,5 % a významnější pokles zaznamená v roce 2012, kdy dosáhne 9,1 % (viz graf č. 8). [pic] Konkrétněji řečeno, trh práce v eurozóně se v době recese jevil jako překvapivě odolný ve srovnání s historickou zkušeností, zejména proto, že politickými opatřeními přijatými během krize se podařilo zachovat zaměstnanost starších pracovníků a žen. Očekávání v oblasti zaměstnanosti vykazovala od počátku roku 2010 vzestupný trend, zejména ve zpracovatelském průmyslu, ale i ve službách, kde bude brzy překonán dlouhodobý průměr (viz graf č. 9). [pic]Můžeme však pozorovat významné rozdíly, pokud jde o odezvu v oblasti nezaměstnanosti v jednotlivých zemích, v důsledku rozdílných situací a struktur vnitrostátních trhů práce. V některých zemích byly dopady obzvláště silné a míry nezaměstnanosti v devíti členských státech překročily 10 %. Odměny ve veřejném sektoru v porovnání s celkovou ekonomikou Komise se rovněž domnívá, že by mohlo být užitečné porovnat situaci zaměstnanců ve veřejném sektoru s celkovou ekonomikou v Evropské unii. Pro tento účel můžeme uvažovat odměny zaměstnanců jako ukazatel, který měří celkové náklady práce na všechny zaměstnance definované jako hrubé mzdy včetně přesčasů a příplatků spolu s naturálními výhodami a příspěvky zaměstnavatelů na sociální zabezpečení[11], jak ve veřejném sektoru (sektoru vládních institucí)[12]), tak v celkové ekonomice. Je třeba připomenout, že údaje za celkovou ekonomiku zahrnují i údaje za veřejný sektor. Váha veřejného sektoru v celkové ekonomice činí zhruba 22 %. Obecně můžeme pozorovat, že odměny v soukromém sektoru značně souvisejí s hospodářskými cykly: odměny zaměstnanců v celkové ekonomice vzrostly o 5,3 % v roce 2007 a 4,3 % v roce 2008, ale v roce 2009, v době hlavního finančního neklidu, klesly o 0,2 %, zatímco HDP se snížil o 4,2 % (viz graf č. 11). Nicméně, ačkoli odměny ve státní službě nemusí nezbytně sledovat hospodářské cykly, roční nárůst odměn zaměstnanců ve veřejném sektoru se v roce 2010 snížil z 3,7 % na 1,2 %. Podle prognóz GŘ ECFIN se očekává, že tento trend bude pokračovat v roce 2011 (0,6 %) i v roce 2012 (1,3 %), zatímco odměny v rámci celkové ekonomiky pravděpodobně vzrostou o 2,4 % v roce 2011 a o 3,2 % v roce 2012 (viz graf č. 10). Kromě toho, zatímco hospodářské oživení začalo v roce 2010, kumulativní změny odměn, které v celkové ekonomice probíhají od roku 2004, již brzy převýší kumulativní změny odměn ve veřejném sektoru za stejné období (viz graf č. 11): od roku 2004 do roku 2010 odměny v Evropské unii vzrostly v nominálním vyjádření o 28 % ve veřejném sektoru oproti 25 % v soukromém sektoru, zejména v důsledku poklesu hospodářské činnosti. Podle prognóz GŘ ECFIN je pravděpodobné, že se změny do roku 2012 zvýší na 31 % (od roku 2004) ve veřejném sektoru oproti 32 % v soukromém sektoru. Celkově byl dopad krize ve veřejném sektoru opožděný a byl méně dalekosáhlý nežli v soukromém sektoru. Kvůli nutnosti významných fiskálních úspor v nadcházejících letech však budou státní úředníci v členských státech i úředníci v orgánech Evropské unie pociťovat důsledky krize dlouho. [pic] [pic] [pic] ZÁVěR Doložka o výjimce nemá být používána při každém poklesu hospodářské činnosti. Zákonodárce pečlivě zvolil ekonomická a sociální kritéria, která mají být pro účely úpravy odměn a důchodů zohledňována; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského oživení i útlumu. Metodu lze stejným způsobem uplatňovat v případě, že platy v členských státech rostou nebo klesají, a zisk či ztráta kupní síly státních úředníků členských států se přímo odrazí v platech a důchodech úředníků EU. Doložku o výjimce je proto třeba uplatňovat v případě, že v Evropské unii dojde k mimořádným událostem, a pouze tehdy, není-li daná metoda schopna tyto události vyhodnotit. Doložka nemá být používána, kdykoli se Evropská unie nachází v sestupné fázi hospodářského cyklu. Z výše uvedených úvah a analýzy vyplývá, že v referenčním období od 1. července 2010 do poloviny května 2011 nedošlo v Unii k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace. Kromě toho nebyla zjištěna žádná událost, kterou metoda nezachytila či nemohla zachytit. Proto Komise zastává názor, že není vhodné podávat návrh podle článku 10 přílohy XI služebního řádu. Dne 29. června 2011 Komise nicméně vzala na vědomí předlohu návrhu v souvislosti s novou metodou, přičemž do mechanismu doložky o výjimce začlenila možné změny s cílem jejího budoucího automatického uplatňování za specifických podmínek. [1] Většina z nich jsou zásady schválené pro účely otevřené metody koordinace (OMK) pro sociální začlenění a sociální ochranu. Členské státy OMK používají pro podporu definování, provádění a vyhodnocování svých sociálních politik a pro rozvoj své vzájemné spolupráce. Jako nástroj správy věcí veřejných založený na společných cílech a ukazatelích metoda doplňuje legislativní a finanční nástroje sociální politiky. Je součástí provádění procesu koordinace sociálních politik, zejména v kontextu Lisabonské strategie (a nyní strategie Evropa 2020). [2] Zdroj: Economic crisis in Europe: Causes, consequences and responses (Hospodářská krize v Evropě: příčiny, důsledky a reakce), červenec 2009, GŘ ECFIN. [3] Vliv chyby ve francouzských údajích týkající se úpravy pro rok 2009 byl zohledněn v úpravě pro rok 2010, protože korekce opravy za rok 2009 nebyla možná vzhledem k nutnosti vyhovět rozsudku ve věci C-40/10. [4] Mírný nárůst základních platů o 0,1 %, který po zohlednění nárůstu sazby příspěvku na důchodové zabezpečení a nárůstu zvláštního odvodu vedl ke snížení čisté výše platů. [5] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o příloze XI služebního řádu, KOM(2008) 443 v konečném znění, 10.7.2008. [6] Vypočítává se sčítáním meziročních změn kupní síly od roku 2004 do roku 2010. [7] V následujících oddílech pocházejí údaje pro roky 2011 a 2012 z prognózy GŘ ECFIN vydané na jaře roku 2011. [8] Průzkumy podniků a spotřebitelů poskytují měsíční hodnocení a očekávání ohledně nejrůznějších stránek hospodářské činnosti v jednotlivých sektorech ekonomiky: průmysl, služby, stavebnictví a maloobchod i spotřebitelé. V každém z pěti šetřených sektorů jsou sestavovány „ukazatele důvěry“, které mají odrážet celkové vnímání a očekávání na úrovni jednotlivých sektorů v podobě jednorozměrného indexu. Aby bylo možné sledovat celkovou hospodářskou činnost, je od roku 1985 vypočítáván širší ukazatel hospodářského klimatu (Economic Sentiment Indicator, ESI) jako vážený součet uvedených pěti ukazatelů. [9] Zdroj: Business and consumer survey results (Výsledky průzkumu podniků a spotřebitelů), květen 2011, GŘ ECFIN. [10] Zdroj: European Economic forecast — spring 2011 (Evropská hospodářská prognóza, jaro 2011), GŘ ECFIN. [11] V důsledku toto odráží změny míry zaměstnanosti a změny sociální politiky, jakož i úroveň mezd. [12] Veřejný sektor v celém tomto oddílu znamená sektor vládních institucí. Sektor vládních institucí zahrnuje všechny institucionální jednotky, které patří k ostatním netržním výrobcům, jejichž produkce je určena pro individuální a kolektivní spotřebu, a které jsou financovány zejména povinnými platbami jednotek příslušejících do ostatních sektorů, a/nebo všechny institucionální jednotky, které se zásadně účastní přerozdělování národního důchodu a bohatství. Institucionální jednotky zahrnují subjekty vládních institucí a některé neziskové instituce a autonomní penzijní fondy. Sektor vládních institucí se člení do čtyř subsektorů: centrální vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení.