Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument k návrhu rámcového rozhodnutí Rady, kterým se mění rámcové rozhodnutí 2002/475/SVV o boji proti terorismu - Shrnutí posouzení dopadu {KOM(2007) 650 v konečném znění} {SEK(2007) 1424} /* SEK/2007/1425 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 6.11.2007 SEK(2007) 1425 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu rámcového rozhodnutí Rady, kterým se mění rámcové rozhodnutí 2002/475/SVV o boji proti terorismu SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADU {KOM(2007) 650 v konečném znění}{SEK(2007) 1424} Shrnutí posouzení dopadu ODDÍL 1: PROCESNÍ ZÁLEžITOSTI A KONZULTACE ZÚčASTNěNÝCH STRAN Legislativní a pracovní program Komise pro rok 2007 obsahuje návrh na revizi rámcového rozhodnutí ze dne 13. června 2002 o boji proti terorismu (dále jen „rámcové rozhodnutí“) s cílem navrhnout účinná řešení, jak bojovat proti teroristické propagandě vedené prostřednictvím různých sdělovacích prostředků a jak omezit omezit předávání odborných znalostí, zejména o výbušninách a výrobě bomb, k teroristickým účelům. V červnu 2006 byla zahájena rozsáhlá inventarizace. Komise vydala v roce 2006 tři různé dotazníky: dotazník pro členské státy ze dne 26. června 2006, dotazník pro sdělovací prostředky, příslušné odvětví a občanskou společnost ze dne 20. listopadu 2006 a konečně dotazník pro Europol a Eurojust ze dne 11. prosince 2006. Odpovědi na tyto dotazníky jsou shrnuty v přílohách I, II a II posouzení dopadu. Dále se uskutečnily pohovory a setkání se zástupci evropských sdělovacích prostředků a poskytovateli internetových služeb. Nakonec byla dne 20. března 2007 uspořádána konference, na niž byly sezvány členské státy, Europol, Eurojust a Cepol, byly zde předneseny výsledky dotazníků a projednávána možná řešení jak bojovat proti využívání internetu k teroristickým účelům. ODDÍL 2: DEFINICE PROBLÉMU Moderní informační a komunikační technologie hrají důležitou roli v šíření hrozby, kterou v současnosti představuje terorismus. Internet je především levný, rychlý, snadno přístupný a má prakticky celosvětový dosah. Všechny tyto výhody, vysoce oceňované občany dodržujícími zákon, kteří mají z internetu prospěch ve svém každodenním životě, jsou bohužel využívány teroristy, kteří dokonale porozuměli potenciálu internetu jakožto nástroje pro šíření propagandy zacílené na mobilizaci a nábor a pro poskytování pokynů a příruček určených k výcviku nebo plánování útoků za velmi nízkého rizika a nákladů. Internet tímto způsobem slouží jako jeden z hlavních prostředků, které podporují procesy radikalizace a náboru: používá se k podněcování a mobilizaci místních sítí a jednotlivců v Evropě a rovněž slouží jako zdroj informací o teroristických prostředcích a metodách, čímž funguje jako „virtuální výcvikový tábor“. Šíření teroristické propagandy a znalostí prostřednictvím internetu proto teroristy posílilo a zvýšilo hrozbu terorismu. Navíc lze jen očekávat, že význam takového šíření informací poroste, vezmeme-li v úvahu rychle rostoucí počet uživatelů, jenž z internetu vytvoří ještě důležitější prvek moderní společnosti, než je tomu dnes. Donucovací orgány jsou v současnosti v obtížné pozici při potlačování spirály silné radikalizace a teroristických útoků vyplývajících z šíření teroristické propagandy a teroristických znalostí zejména po internetu. Obtíže vyplývají z nedostatečných právních předpisů, nedostatku kapacity a odborných znalostí pro vypořádání se s pluralitou jazyků, jimiž se šíří teroristická propaganda a znalosti, a z povahy internetu samotného: jeho extrateritorialita společně s anonymitou závažně brání reakci donucovacích orgánů a komplikují jak odstranění takového obsahu z internetu, tak vyšetřování a stíhání osob odpovědných za internetové stránky a jejich obsah. Analýza vnitrostátních právních předpisů odráží skutečnost, že šíření teroristické propagandy a teroristických znalostí není vždy adekvátně ošetřeno trestním zákonem členských států. Nedostatečné právní předpisy, zvláště ohledně šíření znalostí o výrobě bomb a jiných teroristických znalostí, a významné odchylky mezi vnitrostátními právními opatřeními, zejména ohledně šíření teroristické propagandy, prokazují, že tu je mezera v bezpečnosti, kterou je nutné řešit, a že harmonizace je nezbytná. Právní předpisy EU výslovně nepokrývají otázku veřejného podněcování k teroristickému trestnému činu, náboru a výcviku potencionálních teroristů. Navíc je sporné, zda-li rámcové rozhodnutí o boji proti terorismu vyžaduje od členských států, aby zajistily, že značné množství zpráv šířených po internetu, které vyzývají k teroristickému trestnému činu nebo poskytování teroristických znalostí, ať již jsou přístupné komukoliv (tj. internetové stránky), přístupné omezeně (tj. diskusní fórum) nebo určené předem vybraným kandidátům k náboru, bude trestné. Používáním internetu jako prostředku k veřejnému podněcování k teroristickému trestnému činu, náboru a výcviku potencionálních teroristů se však zabývá Úmluva Rady Evropy o prevenci terorismu. Dále obsahuje podmínky a ochranná opatření zajišťující dodržování lidských práv, zejména práva na svobodu vyjadřování. Jestliže všechny členské státy podepíší a ratifikují úmluvu, v této oblasti dojde k harmonizaci jejich právních předpisů. Jakékoli právní předpisy na tomto poli zabývající se záležitostmi, které stojí na hranici mezi legitimním uplatňováním svobod (jako jsou svoboda vyjadřování, sdružování nebo náboženského vyznání) a trestním jednáním, mají přímý dopad na základní práva. Zavést, provádět a uplatňovat kriminalizaci je nutno při respektování požadavků na dodržování základních práv. Z toho rovněž vyplývá, že veškeré zavádění, provádění a uplatňování kriminalizace podléhá zásadě přiměřenosti s ohledem na prosazované legitimní cíle a jejich nezbytnost v demokratické společnosti, při vyloučení jakékoliv formy svévolnosti či diskriminačního nebo rasistického zacházení[1] ODDÍL 3: CÍLE Přijetí účinných opatření pro potírání veřejného podněcování k teroristickému trestnému činu, náboru a výcviku potencionálních teroristů, zejména prostřednictvím internetu, by přispělo k předcházení rozvoje silnější a širší platformy teroristických aktivistů a příznivců. Taková opatření by měla zahrnovat právní ustanovení k nápravě výše uvedených nedostatečných právních předpisů společně s praktickými opatřeními na rozšíření kapacit a znalostí donucovacích orgánů. Tato opatření by pomohla snížit hrozbu teroristických útoků a zmenšit příležitosti k radikalizaci a náboru. Pokud jde o právní ustanovení, měla by jasně umožňovat donucovacím orgánům vyšetřovat teroristickou propagandu a teroristické znalosti šířené i pomocí internetu a stíhat teroristické aktivisty a příznivce terorismu stojící za šířením takových informací v Evropské unii. Dále by měly být donucovací orgány schopny těžit z veškeré harmonizace, které již bylo dosaženo v boji proti terorismu, a využívat při potírání těchto nových forem trestné činnosti nástroje spolupráce, jako je evropský zatýkací rozkaz. Pokud jde o praktická opatření, měla by donucovacím orgánům zajistit odpovídající výcvik, dostatečné vybavení a kvalifikovanou podporu ze strany odborníků jak na jazyky, tak na informační technologie pro vyhledávání a analýzu násilného radikálního obsahu na internetu a sledování a zjištění totožnosti osob stojících za šířením teroristické propagandy a teroristických znalostí. ODDÍL 4: POLITICKÉ MOžNOSTI Možnosti identifikované pro dosažení tohoto cíle jsou: 1. Žádná změna politiky. Tato možnost by vzhledem k existenci Úmluvy Rady Evropy o předcházení terorismu a souvisejícímu probíhajícímu procesu podpisů a ratifikací znamenala zachování sporného stávajícího stavu. 2. Zákaz pro poskytovatele internetových služeb zpřístupňovat materiál, jehož cílem je veřejně podněcovat k teroristickému trestnému činu, náboru nebo výcviku potencionálních teroristů. Tato možnost zavedením nové povinnosti, která se obecně vztahuje na poskytovatele služeb, významně mění režim směrnice o elektronickém obchodu. 3. Posílení kapacit a odborné znalosti donucovacích orgánů pro potírání používání internetu k teroristickým účelům. Tato možnost počítá s financováním odpovídajícího výcviku, dostatečného vybavení a se zapojením odborníků, aby donucovací orgány mohly lépe vyhledávat a analyzovat materiál určený k veřejnému podněcování k teroristickému trestnému činu, náboru nebo výcviku potencionálních teroristů a sledování teroristických aktivistů a příznivců zodpovědných za takový materiál. 4. Naléhání na členské státy, aby podepsaly či ratifikovaly Úmluvu Rady Evropy o předcházení terorismu. Tato možnost spočívá v politickém prohlášení, jehož cílem je urychlení procesu podpisu a ratifikace úmluvy. 5. Revize rámcového rozhodnutí o boji proti terorismu s cílem zavést souběžné trestné činy k těm, jež předpokládá Úmluva Rady Evropy o prevenci terorismu, a učinit veřejné podněcování k teroristickému trestnému činu, nábor a výcvik potencionálních teroristů trestnými, a to i pokud jsou tyto činnosti uskutečňovány po internetu. Oddíly 5 a 6: Dopady možností a jejich srovnání Dopady politických možností na bezpečnost, hospodářství a lidská práva se pečlivě posuzují. Bezpečnostní dopady se soustřeďují na posílení donucovacích orgánů buď z právní nebo operační perspektivy. Ekonomické dopady zahrnují jak náklady na veřejné orgány, tak na soukromý sektor a rozlišují mezi přímými a nepřímými dopady. Dopady na lidská práva zahrnují přímé dopady na svobodu vyjadřování a nepřímé dopady na právo na život a právo na fyzickou a duševní integritu. Na základě pečlivé analýzy dopadů na bezpečnost, hospodářství a lidská práva byly stanoveny hlavní výhody a nedostatky každé možnosti. Podle možnosti 1 bude mít úmluva o prevenci terorismu určitý pozitivní dopad na bezpečnost a pomůže řešit problém používání internetu pro teroristické účely. Z této možnosti vyplývá zmocnění donucovacích orgánů k boji proti novému způsobu činnosti teroristů, včetně trestných činů spáchaných prostřednictvím internetu, při plném dodržování lidských práv, a také z ní vyplývá, že na úrovni EU není zapotřebí žádné další regulace. Ovšem plné harmonizace bude dosaženo pouze tehdy, až všechny členské státy úmluvu podepíší a ratifikují, což může trvat mnoho let. Možnost 2 je nejkrajnější ze zkoumaných možností. Přináší výhodu přímého omezení šíření příslušných materiálů po internetu. Ovšem má i závažné nevýhody, zejména nepostihuje chování jedinců šířících teroristickou propagandu a odborné znalosti, a ani plně nezaručuje dodržování standardů lidských práv. Možnost 3 přináší praktická řešení jak překonat omezení donucovacích orgánů při rozpoznávání a analýze zpráv šířících teroristickou propagandu a teroristické odborné znalosti po internetu. Rovněž jim pomáhá určit totožnost autorů takových zpráv. Informace získané tímto způsobem přispívají k porozumění trendů v terorismu, předjímání teroristických akcí a předcházení útokům. Tato možnost však nedovoluje vyšetřovat šíření teroristické propagandy a teroristických odborných znalostí a ani nedovoluje trestně stíhat teroristické aktivisty nebo příznivce terorismu za tyto informace zodpovědné, protože nejsou přijaty žádné právní předpisy. V důsledku toho možnost 3 vede k částečnému posílení donucovacích orgánů, přičemž chybí právní aspekt. Výhody a nevýhody možnosti 4 nepředstavují podstatné rozdíly vůči možnosti 1. Možnost 5 je podobná možnosti 1, pokud jde o její dopad na lidská práva, protože zahrnuje podmínky a ochranná opatření Úmluvy Rady Evropy o předcházení terorismu, jež má za cíl ochranu lidských práv a základních svobod. Vyplývají z ní však důležité výhody, jako je uplatňování pravidel rámcového rozhodnutí o postizích a soudní pravomoci vůči novým trestným činům zavedeným v rámcovém rozhodnutí o boji proti terorismu. Dále by zaručovala uplatňování evropského zatýkacího rozkazu a umožňovala by v souvislosti s novými trestnými činy použití zvláštních nástrojů EU pro spolupráci spojených s rámcovým rozhodnutím o boji proti terorismu. Také přináší všechny výhody právních předpisů EU v porovnání s mezinárodními úmluvami a smlouvami. Na základě této analýzy se zdá, že kombinace možností 5 a 3 by představovala nejefektivnější politiku pro potírání nového způsobu činnosti teroristů, zejména jejich využití internetu jako prostředku k veřejnému podněcování k teroristickému trestnému činu, náboru a výcviku potencionálních teroristů, a to při plném dodržování lidských práv. ODDÍL 7: MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Monitorování a hodnocení právních opatření, s nimiž se počítá podle možnosti 5, by bylo zajištěno v případě revize rámcového rozhodnutí o boji proti terorismu hodnocením vnitrostátního provádění, které se obecně užívá pro ověření transpozice rámcových rozhodnutí, jak předpokládá článek 11 tohoto nástroje. Pokud jde o nelegislativní opatření možnosti 3, monitorování a hodnocení by bylo zaručeno články 13 a 15 specifického programu Předcházení trestné činnosti a boj proti ní. Článek 13 podrobně popisuje sledování každé z činností financovaných tímto programem a článek 15 stanoví pravidla pro hodnocení programu samotného. [1] Viz důvodová zpráva k Úmluvě Rady Evropy o prevenci terorismu, body 143–151.