[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 23.10.2007

SEK(2007) 1382

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE připojený k návrhu SMĚRNICE RADY,

o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci SHRNUTÍ ZPRÁVY O POSOUZENÍ DOPADů

{KOM(2007) 637 V KONEčNÉM ZNěNÍ}{SEK(2007) 1403}

1. ÚVOD

Potřeba vysoce kvalifikovaných pracovníků na pracovních trzích EU neustále vzrůstá: pro rozvoj EU bude stále důležitější vzbudit zájem kvalifikovaných přistěhovalců, poněvadž v budoucnu nebude již možné vystačit pouze s pracovníky z EU. Tento dokument je shrnutím zprávy o posouzení dopadů, která se zabývá různými variantami politik, jež by vedly ke zvýšení možností EU vzbudit u těchto migrujících pracovníků zájem a k jejich účelnému přidělování na trh práce, a to tím, že stanoví obecná pravidla jejich vstupu a pobytu.

Zpráva vychází z konzultací s členskými státy a jinými zúčastněnými stranami. Údaje byly shromážděny zejména na základě konzultací, případových studií a přezkoumání odborné literatury prostřednictvím externí studie zadané Komisí. Daná studie a zpráva byly vypracovány na základě informací poskytnutých generálním ředitelstvím pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti a v rámci spolupráce mezi útvary také řídící skupinou, kterou svolalo generální ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost.

2. VYMEZENÍ PROBLÉMU

Podle demografických předpovědí klesne do roku 2050 počet obyvatel EU v produktivním věku o 48 milionů; index závislosti by se měl zdvojnásobit a do roku 2050 dosáhnout 51 %, i když ne všechny členské státy budou postiženy ve stejné míře. Ačkoli se již začínají dostavovat výsledky revidované Lisabonské strategie zaměřené na růst a zaměstnanost, mnohá z daných opatření vyžadují pro dosažení úspěchu čas a investice. Demografické stárnutí by proto mohlo v budoucnu vyvolat – jakožto doplňkové opatření – potřebu přilákat více přistěhovalců s různými dovednostmi a různou úrovní kvalifikace, aby byly tyto trendy vyrovnány. Rostoucí význam znalostní ekonomiky, strukturální ekonomické změny a rozšiřování odvětví služeb, přemisťování výroby, která vyžaduje velké množství pracovních sil, do zahraničí a odliv státních příslušníků EU – to vše přispívá k závěru, že v rámci perspektivy rozvoje EU zůstává i nadále zásadním úkolem učinit Unii atraktivním místem pro vysoce kvalifikované lidské zdroje ze třetích zemí a zaměřit se na jejich lepší využití. Současně je zapotřebí uznat mobilitu pracovníků mezi různými pracovními místy (pracovní mobilita) a mobilitu přeshraniční (geografická mobilita) za základní mechanismus, jenž povede ke zvýšení účinnosti trhu, k zabránění nedostatku pracovních sil a k vyrovnání nerovnováhy mezi regiony.

Společný, flexibilní nástroj týkající se přistěhovalectví vysoce kvalifikovaných pracovníků, který by stanovil atraktivní podmínky vstupu a pobytu a povzbuzoval pracovní a geografickou mobilitu v návaznosti na konkrétní potřeby pracovního trhu EU, by sám o sobě všechny současné i budoucí problémy sice nevyřešil, ale jakožto součást komplexního souboru opatření zaměřených na různé oblasti, by k jejich řešení významně přispěl. V těchto souvislostech Haagský program ze dne 4.–5. listopadu 2004 jednoznačně uvádí, že „legální migrace bude hrát důležitou roli v posilování znalostní ekonomiky v Evropě, podporování hospodářského rozvoje, a přispěje tak k provádění Lisabonské strategie“.

Tento legislativní návrh se netýká pracovníků z EU-12, na které se podle přechodných opatření obsažených v aktech o přistoupení z roku 2003 a 2005 nevztahuje v plné míře svoboda pohybu stanovená ve Smlouvě o ES a v acquis . Je třeba připomenout, že ustanovení o preferenčním zacházení v rámci přechodných opatření spadá do primárního práva ES a jako takové má před sekundárním právem přednost: znamená to, že členské státy provedou možnou budoucí směrnici o ekonomické migraci tak, aby byla v souladu s ustanoveními smluv o přistoupení při dodržení přechodných opatření, tj. s upřednostněním pracovníků z těchto členských států.

Daný legislativní návrh obsahuje rovněž ustanovení, která zajišťují soulad s ostatními politikami ES, především s politikou rozvoje. Současně budou ustanovena další opatření, která se budou zabývat důležitými prvky, jež nelze zahrnout do daného návrhu. Aby nedošlo k tomu, že aktivní politika náboru pracovníků zhorší situaci v zemích jejich původu, které již tak bojují s nedostatkem kvalifikovaných lidských zdrojů, zejména v subsaharské Africe a v Karibské oblasti, bude mít zásadní význam rozšíření diskusí s členskými státy a s rozvojovými zeměmi a případné partnerství pro pracovní mobilitu.

2.1. Rozsah a povaha daného problému

Podniky v EU bojují se zvýšeným počtem volných pracovních míst, zejména pokud jde o místa vyžadující vysokou kvalifikaci pracovníků. Údaje o míře a struktuře zaměstnanosti v EU z poslední doby i ze současnosti ukazují větší růst zaměstnanosti v odvětvích vyžadujících vysokoškolské vzdělání (3 % ročně ve srovnání s 1 % v ostatních odvětvích), u zaměstnaného obyvatelstva změnu struktury zaměstnanosti, jež je ve prospěch nemanuálních pracovníků s vysokou kvalifikací, a v případě těchto pracovníků vysokou míru zaměstnanosti ve spojení s nízkou mírou nezaměstnanosti. Kromě toho vliv na celkovou zaměstnanost u pracovníků s vysokou kvalifikací ze třetích zemí roste ve srovnání s vysoce kvalifikovanými pracovníky v EU rychleji: to lze vysvětlit kombinovaným účinkem zvýšené poptávky po pracovnících s vysokou kvalifikací a vysoké míry zaměstnanosti vysoce kvalifikovaných státních příslušníků EU, která se blíží úplné zaměstnanosti. Vliv vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí na celkovou zaměstnanost je nicméně stále poměrně malý, což ukazuje na to, že EU při svých snahách vzbudit zájem vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí a v některých případech také při jejich ohodnocení čelí vážným potížím. EU (s 1,72 % vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí) se rozhodně nevyrovná ostatním hlavním přistěhovaleckým zemím, jako je Austrálie (9,9 %), Kanada (7,3 %), USA (3,2 %) a Švýcarsko (5,3 %).

Určit rozsah problému není snadné: údaje o přijatých vysoce kvalifikovaných pracovnících ze třetích zemí v členských státech nejsou jednotné a odhady se pohybují od 34 000 do 74 000 (v 16 členských státech), podle toho, jaká definice se použije. Definice a dostupnost údajů se v jednotlivých členských státech liší v závislosti to na tom, zda byly zavedeny zvláštní režimy a dále na jejich obsahu. Jelikož přijímání vysoce kvalifikovaných pracovníků bude i nadále záviset na skutečných mezerách na trhu práce a členské státy budou mít i nadále plnou pravomoc, pokud jde o množství přistěhovalců, kterým dovolí přístup k zaměstnání v EU, bude počet pracovníků, jimž tento návrh přinese prospěch, záležet na několika faktorech: na budoucím vývoji hospodářství EU, zejména v odvětvích vyžadujících vysokou kvalifikaci pracovníků, dále na kapacitách členských států pro přijímání těchto pracovníků, na volbě týkající se vzdělání a profese občanů EU atd.

2.2. Současný právní rámec v členských státech

Všechny členské státy zavedly zvláštní režimy, které se týkají konkrétních kategorií vysoce kvalifikovaných státních příslušníků třetích zemí, avšak pouze deset z nich[1] se neomezuje pouze na vědce, umělce, dočasně vyslané pracovníky, univerzitní profesory apod. Definice a podmínky vstupu a pobytu se liší, třebaže bylo možno rozpoznat společný základ, zejména skutečnost, že prakticky všechny režimy se řídí poptávkou.

Tento rozdílný přístup má několik důsledků:

- Nejednotný přístup členských států nevyjadřuje poselství, že vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí je třeba pro udržení ekonomiky EU a její konkurenceschopnosti.

- Velké rozdíly v definici a v kritériích pro přijímání vysoce kvalifikovaných pracovníků prokazatelně omezují jejich mobilitu v rámci EU, čímž brání účinnému přidělování lidských zdrojů již legálně usazených a brzdí proces překonávání nerovnováhy mezi regiony.

- Až na několik výjimek členské státy zřejmě nezavedly pro vysoce kvalifikované pracovníky ze třetích zemí postupy na podporu kruhové a zpětné migrace. Takové režimy by mohly přispět k maximalizaci prospěchu pro všechny zúčastněné strany, tj. reagovat na poptávku po pracovních silách v členských státech a v případě eventuálního návratu pracovníka současně napomáhat rozvoji země jeho původu.

- Doba trvání a složitost přijímacích postupů by mohly hrát zásadní roli při snižování atraktivity EU.

- Úplná sociální a ekonomická integrace vysoce kvalifikovaných pracovníků má pro udržení potřebných kvalifikovaných pracovníků zásadní důležitost.

3. CÍLE

Globálními cíli jsou:

1. zlepšit schopnost EU vzbudit a udržet zájem vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí jako jedna z podmínek pro zvýšení příspěvku ekonomické migrace v rámci souboru politik a opatření zaměřených na zvýšení konkurenceschopnosti hospodářství EU a na řešení důsledků stárnutí populace;

2. rychle a účinně reagovat na stávající a budoucí poptávku po vysoce kvalifikovaných pracovních silách a vyrovnat jejich nedostatek zvýšeným přílivem vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí a jejich pohybem mezi různými pracovními místy a členskými státy a podporou jejich účinného přidělování a opětovného přidělování na trhu práce EU.

Specifickými cíly, jež mají být sledovány, aniž jsou tím poškozeni státní příslušníci členských států EU, jsou:

(1) vypracovat soudržný přístup a společnou imigrační politiku týkající se vysoce kvalifikovaných pracovníků;

(2) zvýšit počty vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí, kteří se přistěhují do EU na základě poptávky;

(3) zjednodušit a zharmonizovat postupy pro přijímání vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí;

(4) podporovat sociální a ekonomickou integraci vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí;

(5) zvýšit vnitřní mobilitu v rámci EU, odstranit zbytečné překážky a umožnit účinnější přidělování vysoce kvalifikovaných pracovníků ze třetích zemí v rámci celé EU.

4. MOžNÁ OPATřENÍ

Byly zvažovány tyto možnosti:

Varianta A – status quo . Imigrační politiky členských států se v oblasti přijímání vysoce kvalifikovaných pracovníků v jednotlivých členských státech velmi liší. Poptávka po těchto pracovnících roste, neboť je třeba vyplnit stávající i budoucí mezery na trhu práce, avšak EU se vůbec nedaří tyto pracovníky získat. Nebudou-li v této oblasti zavedena jednotná opatření, situace se nemůže podstatně změnit.

Varianta B – vytvořit jednotnou základní politiku pro přijímání vysoce kvalifikovaných pracovníků. Byl by navržen minimální soubor podmínek pro vstup, přičemž by byla členským státům ponechána značná autonomie při vymezování jednotlivostí vnitrostátních právních řádů. Podmínky pro pobyt a výkon práce by upraveny nebyly. Tato varianta by měla jen částečný dopad, pokud jde o získání těchto pracovníků nebo o zlepšení účinnosti pracovního trhu EU. Celkový dopad na makroekonomické prostředí by byl značně omezený.

Varianta C – zjednodušit systém pro přijímání tím, že se vytvoří bodový systém EU a zrychlený postup pro přijetí umožňující okamžité slučování rodin a vytvoření databáze podle odbornosti. Tato varianta by mohla výrazně prosazovat a usnadňovat migraci vysoce kvalifikovaných pracovníků z třetích zemí do EU. Avšak v případě, že bodový systém nebude vytvořen na úrovni EU (což by mohlo v současné době odporovat zásadě subsidiarity), přistěhovalci budou i nadále čelit velmi odlišným podmínkám přijímání.

Varianta D – zřídit soubor jednotných kritérií a zrychlený postup pro přijetí, včetně příznivějších podmínek pobytu (právo na práci a pobyt, okamžité sloučení rodiny, rychlejší získání právního postavení dlouhodobého rezidenta ES apod.). Účinná integrace vysoce kvalifikovaných pracovníků z třetích zemí na pracovním trhu a do společnosti by představovala nejlepší způsob, jak co nejvíce zvýšit jejich podíl na hospodářském růstu a konkurenceschopnosti, a skutečně by zlepšila schopnost EU se vypořádat se stávajícími i očekávanými výzvami. Dopad této politiky by se však omezoval na jednotlivé členské státy.

Varianta E1 – posílit mobilitu v rámci EU prostřednictvím koordinace seznamů vnitrostátních priorit a zavedením modré karty EU s vytvořením databáze držitelů modrých karet. Mobilita v rámci EU by představovala silnou pobídku ke vstupu vysoce kvalifikovaných pracovníků z třetích zemí na pracovní trh EU a mohla by hrát hlavní úlohu při odhalování nedostatku pracovních sil v některých oblastech či odvětvích. Další nástroje by mohly napomáhat při slaďování nabídky pracovních sil a poptávky po nich (tj. databáze modrých karet). Tato varianta politiky by mohla mít značný pozitivní dopad na účinnost pracovního trhu a na makroekonomické prostředí EU.

Varianta E2 – rozšířit uplatňování ustanovení o mobilitě v rámci EU vyplývající ze směrnice 2003/109/ES na vysoce kvalifikované pracovníky. Tato varianta rovněž předpokládá zavedení bodového systému uvedeného ve variantě C. Ve srovnání s variantou E1 by však mobilita v rámci EU mohla být podle této varianty více omezena. Celkový význam a účinnost této varianty by proto mohly být více omezeny.

Varianta F – komunikace, koordinace a spolupráce. Předpokládaná opatření by do určité míry mohla podporovat zřízení jednotného základu pro zjednodušené získávání vysoce kvalifikovaných pracovníků a jejich účinnější přidělování v rámci pracovního trhu EU. Účinnost této varianty by však byla omezená.

5. POROVNÁNÍ VARIANT

Tabulka I – Dopady

Definice vysoce kvalifikovaného pracovníka a podmínky pro přijetí | Systém pro přijímání založený na souboru jednotných kritérií (pracovní smlouva, minimální hranice platu, odborná kvalifikace) |

Otevřená definice (tj. založená na splnění daných kritérií) |

Výjimky pro mladé odborníky |

Postupy pro přijímání | Zavedení zrychleného režimu pro přijímání (sjednocený postup/jediné povolení zvané „modrá karta EU“) |

Určení maximální doby na zpracování žádostí (30 až 60 dní) |

Počáteční platnost povolení: 2 až 3 roky s možností obnovení v případě pracovních smluv na dobu neurčitou |

Přijímání žádostí v rámci členského státu pro kategorie zřízené na úrovni EU (spolu s jinými na úrovni členských států) |

Podmínky pobytu | Mobilita na pracovním trhu členského státu pobytu po uplynutí „čekací doby“ (tj. po 2 letech) |

Automatické odebrání povolení v případě nezaměstnanosti až po určité době (tj. po 3 měsících) |

Kumulace časových období strávených v různých členských státech EU za účelem získání právního postavení dlouhodobého rezidenta ES po pěti letech oprávněného pobytu v EU |

Umožnění sloučení rodiny v co nejkratší době |

Rovné zacházení státních příslušníků členského státu a vysoce kvalifikovaných pracovníků, jak vyžaduje směrnice 2005/71/ES |

Okamžitý přístup na pracovní trh pro manželské partnery |

Ustanovení umožňující kruhovou migraci před a po získání právního postavení dlouhodobého rezidenta ES |

Vnitřní mobilita v rámci EU | Umožnění mobility v rámci EU po uplynutí minimální „čekací doby“ v prvním členském státě (tj. 2 roky), a to za určitých podmínek, jako je v prvé řadě nabídka zaměstnání v druhém členském státě. Rodinným příslušníkům by bylo umožněno vysoce kvalifikovaného odborníka v rámci jeho mobility následovat. |

Hlavní výhody preferované varianty

- Jednotný konzistentní přístup k migraci vysoce kvalifikovaných pracovních sil po EU umožňující a harmonizující proces přijímání vysoce kvalifikovaných pracovníků, a to rovněž prostřednictvím jejich účinného přidělování a opětovného přidělování na pracovní trh (pracovní a geografická mobilita).

- Pozitivní dopad, pokud jde o vzbuzení a udržení zájmu vysoce kvalifikovaných pracovníků a o schopnost reagovat na stávající i budoucí poptávku společností v celé EU po těchto pracovnících, a to na základě potřeb.

- Pozitivní dopad na celkovou konkurenceschopnost EU v krátkodobém i dlouhodobém horizontu.

- Výzva pro potenciální přistěhovalce s vysokou kvalifikací.

- Zachování dostatečné pružnosti, aby členské státy mohly daný režim přizpůsobit potřebám svého pracovního trhu a svým politikám v dané oblasti.

- Postupná a účinná integrace vysoce kvalifikovaných pracovníků a jejich rodin na pracovním trhu a do společnosti hostitelské země.

- Podniky EU by měly prospěch ze stále mobilnější rezervy vysoce kvalifikovaných pracovníků.

- Opatření na podporu kruhové migrace by byla zavedena na úrovni EU.

- Doplňková opatření jako např. „modrá karta EU“ by mohla být nástrojem sloužícím účinnému provádění režimu a podporujícím sladění poptávky po vysoce kvalifikovaných pracovních silách s jejich nabídkou.

Hlavní nevýhody preferované varianty

- Daná varianta by mohla mít vliv na konkurenční postavení vysoce kvalifikovaných pracovníků EU na pracovním trhu. Možné nepříznivé účinky by měly být nicméně omezené vzhledem k tomu, že se vyžaduje kritérium týkající se platu a že pracovní ani geografická mobilita není okamžitá ani bezpodmínečná. Členské státy mohou navíc i nadále uplatňovat vnitrostátní opatření týkající se dodržování obecné zásady preference Společenství (jak je uvedeno v rozhodnutí Rady ze dne 20. června 1994).

- Možný nepříznivý dopad daného návrhu na rozvojové země trpící nedostatkem lidských zdrojů v určitých odvětvích či profesích. Je třeba naplánovat opatření, která by tyto účinky vyrovnala nebo jim pokud možno zabránila.

- Přístup založený na poptávce není tak atraktivní jako přístup, jenž vychází z nabídky. Pokud bude poptávka po této kategorii pracovníků výrazná a všeobecná, mohou se v dlouhodobém horizontu projevit jeho omezující účinky.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. Česká republika v roce 2003 zahájila v souvislosti s přijímáním vysoce kvalifikovaných pracovníků pilotní projekt.