5. Hodnocení se zabývá pěti závaznými kritérii, která jsou stanovena v pokynech Komise pro zlepšování právní úpravy: i) relevancí; ii) účinností; iii) efektivností; iv) soudržností a v) přidanou hodnotou EU. Do rozsahu tohoto hodnocení bylo zařazeno dodatečné kritérium, a to vi) udržitelnost. Hlavní zjištění jsou shrnuta v následujících odstavcích.

4. Pracovní dokument útvarů Komise o hodnocení vychází z předložených důkazů a zpětné vazby získané během diskusí se zúčastněnými státy a v rámci otevřené veřejné konzultace. Zohledňuje rovněž výsledky přezkumu mechanismu, který provedl Evropský účetní dvůr (dále jen „EÚD“), zprávy Komise o dosaženém pokroku a přetrvávajících nedostatcích v dobrovolném společném souboru, jakož i jiné veřejně dostupné zprávy. Komise má celkově za to, že struktura externího hodnocení odpovídá výzkumným otázkám a že je založena na uspokojivém metodickém přístupu. Je třeba zmínit jedno omezení, a sice omezenou statistickou základnu externího hodnocení. Většina údajů, které dodavatel shromáždil během lhůty pro nezávislé hodnocení, má kvalitativní povahu a odkazuje na „vnímání“ zúčastněných stran, pokud jde o výkonnost mechanismu. Z tohoto omezení rovněž vyplývá potřeba posílit monitorovací systém mechanismu, zejména co se týká zařazení dalších kvantitativních ukazatelů výkonnosti (jak bylo zdůrazněno v nedávné zprávě EÚD). Externí hodnocení nenavrhlo další konkrétní ukazatele k odstranění tohoto nedostatku. V rámci omezení při sběru údajů a analýze jsou však zjištění hodnocení věrohodná. Závěry jsou náležitě vyvážené a logické důsledky zjištění jsou spojeny s dostupnými důkazy.

3. V období od listopadu 2016 do června 2017 bylo provedeno nezávislé hodnocení činností prováděných v rámci mechanismu Unie. Fáze zjišťování skutečností zahrnovala komplexní přezkum dokladů a cílené konzultace se zúčastněnými stranami, k nimž patřily mimo jiné orgány civilní ochrany z 26 zúčastněných členských států, 14 mezinárodních partnerů (např. agentury OSN, OECD, Světová banka, Červený kříž a Červený půlměsíc, nevládní organizace atd.) a úředníci z 15 generálních ředitelství a útvarů Evropské komise. Provedeny byly rovněž tři případové studie (dvě interní a jedna dokumentární prověrka). Na internetu mimoto po dobu tří měsíců (od listopadu 2016 do února 2017) probíhala otevřená veřejná konzultace, přičemž zpětnou vazbu ohledně mechanismu poskytlo přibližně 130 respondentů z celé Evropy. Zpráva o výsledku otevřené veřejné konzultace byla zveřejněna koncem března 2017.

6. Jsou k dispozici dostatečné důkazy, které prokazují přetrvávající relevanci cílů mechanismu pro potřeby Evropy. Průzkum Eurobarometr týkající se civilní ochrany provedený v roce 2017 ukazuje, že naprostá většina evropských občanů podporuje společnou politiku EU v oblasti civilní ochrany a souhlasí s tím, že by EU měla řídit koordinaci odezvy na katastrofy v dotčených zemích, a to jak v Evropě, tak i v ostatních částech světa. Také nedávná usnesení Evropského parlamentu Komisi vyzvala k další podpoře spolupráce mezi evropskými orgány civilní ochrany. Konzultované zúčastněné strany zdůraznily rovněž flexibilitu mechanismu, pokud jde o rychlé přizpůsobení a zabývání se nově se objevujícími krizemi, které nepředstavují „tradiční“ mimořádné události v oblasti civilní ochrany (např. vypuknutí epidemie viru Ebola nebo migrační krize v Evropě). Rostoucí počet a rozsah případů aktivace mechanismu mimo Evropu však představuje výzvu spočívající v nalezení náležité rovnováhy mezi existencí rámce vzájemné pomoci mezi evropskými zeměmi po přírodních a člověkem způsobených katastrofách a vyvíjením se směrem ke komplexnějšímu nástroji, který umožňuje řešit krize rozmanité povahy a s globálním dosahem.

7. Analýza účinnosti mechanismu prokázala u každého ze specifických cílů slibný pokrok. Na základě ukazatelů stanovených v právních předpisech a zpětné vazby obdržené od konzultovaných hlavních zúčastněných stran směřuje mechanismus plně k dosažení cílů týkajících se rámce pro předcházení katastrofám (cíl č. 1) a připravenosti na katastrofy (cíl č. 2). Odezva mechanismu na katastrofy (cíl č. 3) byla podle velké většiny konzultovaných zúčastněných stran včasná a účinná. Externí hodnocení potvrdilo jedno ze zjištění přezkumu mechanismu, který provedl EÚD, a zjistilo omezení, pokud jde o konzistentní a spolehlivé kvantitativní údaje (např. rychlost, náklady, posouzení potřeb) k doložení velmi pozitivních názorů zúčastněných stran na odezvu mechanismu na katastrofy. Názory zúčastněných stran vyjadřovaly v porovnání s ostatními cíli menší spokojenost ohledně informovanosti veřejnosti o katastrofách a připravenosti na ně (cíl č. 4). V tomto ohledu je obtížné zjistit přímo přičitatelnou souvislost mezi informovaností občanů Unie o rizicích v jejich regionech jakožto cílem stanoveným v rozhodnutí a činnostmi prováděnými v rámci mechanismu. Komise však uznává, že vzhledem k měnícím se rizikům v Evropě je posílení opatření týkajícího se informovanosti občanů relevantní a časově vhodné.

8. Zúčastněné strany obecně vnímají efektivnost mechanismu pozitivně. Odezvu na mimořádné události a správní náklady spojené s prováděním rozhodnutí o mechanismu pokládá většina zúčastněných států za přijatelné. Externí hodnocení se pokoušelo provést analýzy nákladů u srovnatelných misí v případě mimořádných událostí (např. letecké zásahy při lesních požárech; přeprava modulů a věcné pomoci atd.). Důkazy nelze považovat za zcela dostatečné pro vyvození definitivních závěrů. Potvrdila se však vhodnost provedení podrobnějších analýz nákladů a případně stanovení referenčních hodnot (nebo rozsahu nákladů) pro nasazení a přepravu pomoci poskytnuté v rámci mechanismu.

9. Vnitřní soudržnost, tj. soudržnost v rámci jednotlivých pilířů mechanismu, pokládalo externí hodnocení za uspokojivou. Řada průřezových činností mechanismu (např. získané poznatky, poradenské mise, vzájemné přezkumy, výměna odborníků atd.) umožňuje integrovaný přístup založený na prevenci, připravenosti a odezvě. Vnější soudržnost, tj. vazby mezi mechanismem a ostatními oblastmi politiky Unie, se v porovnání s předchozím rámcem (2007–2013) zvýšila. To potvrdily pohovory s vysokým počtem útvarů Komise. Zaměření se na program založený na výsledcích a milníky se považuje za prospěšné pro účinnější spolupráci a usuzuje se, že je třeba uvážit posílené koordinační mechanismy s cílem zlepšit součinnost mezi nástroji k financování činností v oblasti prevence a připravenosti, například v zemích evropského sousedství a v zemích usilujících o přistoupení k Unii. Co se týká odezvy mimo Evropu, je třeba pečlivě uvážit komparativní výhodu zásahu civilní ochrany v porovnání s humanitární pomocí, jelikož mechanismus je v rostoucí míře aktivován k řešení humanitárních a složitých mimořádných událostí. Stejně tak se považuje za nezbytné lepší skloubení s ostatními vnějšími politikami EU (např. rozvojovou pomocí) a nástroji, jelikož mechanismus zasahuje stále více mimo EU (např. vypuknutí epidemie viru Ebola, zemětřesení v Nepálu, migrační krize), kdy opakující se katastrofy mohou být ovlivněny jinými rizikovými faktory, jako jsou konflikty a nestabilita.

10. Má se za to, že existence jednotného evropského „centra“ pro sdílení informací a operativní koordinaci, zavedení společných evropských norem vztahujících se na kapacity pro odezvu na katastrofy a společné pokyny k posouzení rizik, které přispěly k vypracování přehledu rizik v EU v rámci právních předpisů týkajících se mechanismu, zajistily v oblastech odezvy na katastrofy, připravenosti resp. prevence vysokou přidanou hodnotu EU. Větší kapacita a předvídatelnost evropské kapacity poskytnuté mechanismem ve formě „dobrovolného společného souboru“ by nebyly bez koordinovaného úsilí na úrovni EU možné. Během příštích let může zavedení ukazatelů k náležitějšímu sledování účinnosti a efektivnosti mechanismu poskytnout další důkazy k uznání (a oznámení) přidané hodnoty opatření v oblasti civilní ochrany na úrovni EU.

11. Sdílení znalostí, výměna odborníků a vzdělávací činnosti se považují za nezbytné pro vytvoření komunity evropských praktikujících odborníků v oblasti civilní ochrany a v konečném důsledku k zajištění udržitelnosti příspěvku mechanismu k podpoře bezpečnějších a odolnějších společností. Centrum znalostí řízení rizik katastrof, on-line středisko zřízené koncem roku 2015, poskytuje služby k zlepšení sdílení znalostí a budování kapacit ve státech, které se mechanismu účastní. Na úrovni systému se však pro budoucí udržitelnost příspěvku mechanismu považuje za zásadní řada záležitostí. Je třeba přehodnotit finanční model, aby byla v dobrovolném společném souboru zajištěna dostupnost kapacit, které jsou přizpůsobeny potřebám založeným na rizicích; je třeba zavést účinnou strategii k vytvoření evropské kapacity v oblasti lidských zdrojů pro civilní ochranu a je nutné objasnit úlohu soukromého sektoru při provádění činností v rámci mechanismu. Za účelem maximalizace dopadů projektů v oblasti prevence a připravenosti, které jsou financovány z mechanismu, by při navrhování a sledování projektů měly být zohledněny potřeby konečných uživatelů. Blíže uvážit by se mělo vyhodnocení jejich dopadů v delším časovém rámci. Vzhledem k uznání významu úlohy regionálních a místních orgánů při zvládání katastrof je nutno činnost mechanismu přiblížit místním aktérům a současně podporovat v prvé řadě úlohu vnitrostátních orgánů civilní ochrany. Náležitou pozornost je třeba věnovat rovněž přeshraniční prevenci a připravenosti, a tím posílit kontrolu řízení rizik v evropském, vnitrostátním, regionálním a místním řetězci.

3.Závěry

12. S přihlédnutím k zjištěním uvedeným ve zprávě o externím hodnocení, vlastnímu posouzení předložených kvalitativních a kvantitativních důkazů, praktickým zkušenostem a získaným poznatkům je celkový závěr Komise ten, že mechanismus stojí na pevných základech, aby dosáhl specifických a obecných cílů stanovených v rozhodnutí. V období 2014–2016, které je předmětem hodnocení, bylo ve výkonnosti mechanismu v rámci každého ze tří pilířů (prevence/připravenost/odezva) dosaženo povzbudivých výsledků a zúčastněné státy a hlavní zúčastněné strany ji celkově hodnotily kladně. Hodnocení současně poukázalo také na řadu problémů, jejichž rychlé vyřešení by mohlo dopad opatření podporovaných mechanismem dále zvýšit. Tyto aspekty jsou blíže vyzdviženy v připojeném pracovním dokumentu útvarů Komise s doporučeními (jež jsou shrnuta níže) vztahujícími se na pilíře mechanismu týkající se prevence, připravenosti a odezvy. Obecnou oblastí, která byla určena ke zlepšení, je posílení rámce pro monitorování výsledků mechanismu, včetně lepší měřitelnosti případným zavedením kvantitativních ukazatelů a výchozích údajů na podporu většího zaměření se na dopady v průběhu času.

3.1.Prevence

13. Lepší zacílení ročních projektů v oblasti prevence (a připravenosti), které mechanismus každoročně financuje. Program, který běží od roku 2000, financoval vysoký počet projektů, aniž byly jejich výsledky vždy využity. Vzhledem k poměrně malému objemu financování (mezi roky 2014 a 2016 činilo financování z EU v průměru 470 000 EUR) musí projekty: cílit na potřeby konečných uživatelů, začleňovat opatření k rozšíření jejich výsledků a dosáhnout většího dopadu. Je nutno posílit spolupráci mezi mechanismem a programem EU pro přizpůsobování se změně klimatu.

14. Lepší stanovení vazeb mezi projekty mechanismu v oblasti prevence (a připravenosti) a obecnějšími programy EU (např. Fondem soudržnosti, Evropským fondem pro regionální rozvoj, Evropskou investiční bankou atd.) v návaznosti na práci zahájenou s podporou centra znalostí řízení rizik katastrof. Strategičtější spojení s těmito programy by mohlo pomoci maximalizovat využití výsledků projektů a mobilizovat další technické a finanční zdroje k dosažení významnějších výsledků v oblasti prevence.

15. Posílení vazby mezi činnostmi v oblasti prevence a připravenosti/odezvy. Toto doporučení, které bylo zdůrazněno již v hodnocení ex post týkajícím se předchozího mechanismu civilní ochrany (2007–2013), jež bylo provedeno v roce 2014, platí i v i polovině období existence mechanismu na období 2014–2020. Hlavní výzvou s ohledem na zajištění další relevance mechanismu bude nutnost přizpůsobit kapacity pro odezvu vážným rizikům v Evropě a mimořádným událostem celosvětového charakteru. V „přehledu rizik v EU“ bylo zdůrazněno, že hodnocení zaměřená na budoucnost budou muset brát v rostoucí míře v úvahu „nová“ rizika (např. rizika kaskádového efektu, jako jsou technologické havárie vyplývající z přírodních pohrom, jakož i ztráta kritické infrastruktury, jaderné a průmyslové havárie způsobené vyššími riziky terorismu a kybernetických útoků). Přístup k posuzování rizik založený na výkonnosti by mohl pomoci jít nad rámec odhadovaného fyzického poškození infrastruktury a zaměřit se na nezbytnou úroveň důležitých služeb po katastrofě, zlepšení plánování pro nepředvídané události a operace odezvy prováděné orgány civilní ochrany.

3.2.Připravenost

16. Revize cílů v oblasti kapacit, které se vztahují na dobrovolný společný soubor, s přístupem založeným na důkazech. Cíle v oblasti kapacit, které se týkají modulů a ostatních prostředků pro odezvu, jsou vymezeny v prováděcím rozhodnutí o mechanismu a měly by být revidovány na základě hlavních/kritických rizik, kterým čelí Evropa nebo ostatní přijímající země, a v souladu s tím by měly být stanoveny příslušné priority. Budou zapotřebí cíle v oblasti kapacit pro různé profily jednotlivých odborníků (jež v současnosti nejsou v rozhodnutí stanoveny) za účelem jednoznačnějšího zmapování technických zdrojů a nedostatků v Evropě. Zásadní význam má užší dialog se zúčastněnými státy k zachycení všech vnitrostátních kapacit, včetně těch, které nejsou ve společném dobrovolném souboru zaregistrovány, mohou však být prostřednictvím mechanismu nasazeny. Obdobně by prostorové rozložení (přírodních a člověkem způsobených) rizik v Evropě a mimo ni mělo poskytnout informace pro geografické rozmístění určitých kapacit pro odezvu, přičemž by současně měla být zajištěna schopnost poskytnout pod záštitou mechanismu náležitou pomoc, bude-li zapotřebí.

17. Opětovné posouzení systému pobídek k sdružování prostředků v dobrovolném společném souboru na základě získaných poznatků a jiných znalostí vyplývajících z operací. Míra spolufinancování při nasazení kapacit v rámci dobrovolného společného souboru nebo mobilizace rezervních kapacit (zejména mimo EU); podpora mnohonárodních modulů a kapacit pro odezvu; pojistné krytí nasazených odborníků s ohledem na zdraví a odpovědnost vůči třetím osobám představují mimo jiné pobídky, které jsou zapotřebí k posílení schopnosti mechanismu reagovat. Administrativní zátěž spojená s registrací a certifikací modulů rovněž vyžaduje další zlepšení, ačkoliv se Komise tímto zabývá prostřednictvím jednoduššího a soudržnějšího plánování cvičení, certifikace a registrace prostředků ve společném dobrovolném souboru.

18. Vypracování efektivního přístupu více založeného na potřebách pro programy odborné přípravy a cvičení. Posun zaměření odborné přípravy z výstupů (tj. počtu vyškolených osob) na kompetence umožní zabývat se potřebami, které vyplývají z operací. Komise se tímto v současnosti zabývá v připravovaném „strategickém rámci pro odbornou přípravu a cvičení“, který je založen na kompetencích. Za prioritu se považuje rovněž spolehlivý rámec pro hodnocení poskytovaných vzdělávacích kurzů a vyškolených osob s cílem sladit potřeby v praxi s nejlepšími dostupnými technickými zdroji. Obdobné úvahy byly předloženy s ohledem na cvičení. Zvýšit efektivnost vynaložených prostředků by mohlo pomoci uvážení rozdílných modelů provádění „základních“ kurzů v rámci mechanismu, jako je úvodní kurz mechanismu civilní ochrany Unie (dále jen „úvodní kurz“) zaměřující se na velké skupiny a specializované/další vzdělávání (např. odborná příprava pro nasazení; posouzení; lékařské týmy atd.), které jsou poskytovány náležitě určeným skupinám odborníků. Strategický rámec pro odbornou přípravu a cvičení by měl brát v potaz rovněž potřeby vyplývající z nových a měnících se hrozeb, jako jsou chemická, biologická, radiologická a jaderná rizika a rizika pro kritickou infrastrukturu nebo teroristické útoky, přičemž by mělo být zamezeno zdvojování se stávajícími iniciativami v oblasti vzdělávání, které podporuje EU.

19. Rozšíření strany konečných uživatelů u nadnárodních platforem systémů včasného varování, jako je Evropský systém informací o lesních požárech (EFFIS) a Evropský systém informací o povodních (EFAS). Tyto systémy zajišťují velmi vysokou přidanou hodnotu EU tím, že konsolidují vnitrostátní údaje v celoevropských nástrojích pro prognózy, které poskytují podporu při rozhodování krizových manažerů ve středisku a v zúčastněných státech. Rozvoj komunity konečných uživatelů pomůže doplnit technologickou platformu a umožní odborníkům ze zúčastněných států vyhodnotit výkonnost systémů včasného varování a operací odezvy s cílem zlepšit postup. Tento vývoj by zajistil větší relevantnost nástrojů pro všechny země v Evropě bez ohledu na úroveň připravenosti.

3.3.Odezva

20. Podpora jednotného sběru kvantitativních údajů a zavedení systematické analýzy misí v rámci odezvy k zlepšení budoucí výkonnosti. To může pomoci stanovit základní/referenční hodnoty (dolní/horní mez nebo rozpětí) pro rychlost a náklady, což umožní porovnání mezi odezvami na mimořádné události a přispěje k zvýšení efektivnosti misí v rámci odezvy. Pravidelně musí být zpřístupňováno rovněž posouzení potřeb v rámci žádostí o pomoc a musí být poskytováno v jednotnějším formátu.

21. Uvážení předběžného nasazení malého týmu v rámci mechanismu před jeho formální aktivací v případě hrozících katastrof (např. cyklóny, říční povodně atd.). To opět napomůže lepšímu pochopení potřeb v místě a při přípravě následného nasazení týmu civilní ochrany EU a zvýšení rychlosti a účinnosti odezvy mechanismu.