CS Úřední věstník Evropské unie C 317/115

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění)

(KOM(2008) 820 v konečném znění – 2008/0243 (COD))

(2009/C 317/22)

Zpravodajka: paní LE NOUAIL-MARLIÈRE

Dne 1. dubna 2009 se Rada, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění)

KOM(2008) 820 v konečném znění – 2008/0243 (COD).

Specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 25. června 2009. Zpravodajkou byla paní LE NOUAIL-MARLIÈRE.

Na 455. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 15. a 16. července 2009 (jednání dne 16. července 2009), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 154 hlasy pro, 6 hlasů bylo proti a 7 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry

1.1 Výbor kladně hodnotí změny, které má Komise v úmyslu učinit v tzv. nařízení „Dublin II“, aby se zvýšila účinnost systému a byl zajištěn řádný průběh řízení a také práva všech osob, které potřebují mezinárodní ochranu. Dále si Komise klade za cíl reagovat na obtížné situace v některých členských státech, jejichž přijímací zařízení jim neumožňuje zajistit potřebnou úroveň ochrany.

1.2 Výbor schvaluje a podporuje ochotu zaručit účinný přístup k azylovému řízení a povinnost každého příslušného členského státu provést kompletní posouzení potřeb ochrany žadatelů, kteří mají být do daného státu přemístěni.

1.3 EHSV bere na vědomí pokrok obsažený v návrhu Komise pro zajištění kvalitnějších norem pro ochranu osob, zejména prostřednictvím lepšího informování žadatelů o azyl o stavu řízení posouzení jejich žádosti – avšak s výhradou jazykového hlediska a jazyka, v němž byla informace o stavu žádosti či přemístění vydána. Vzhledem k tomu, že informace má ve skutečnosti oznamovací hodnotu a zahrnuje právo na odkladný prostředek a lhůty, měl by být žadatel o mezinárodní ochranu vždy informován ve svém jazyce nebo v jazyce, o kterém prohlašuje, že mu rozumí, což také může zahrnovat soudního tlumočníka nebo právní překlad, a zároveň by měl mít nárok na obhájce, který bude žadateli přidělen soudním tribunálem nebo kterého si žadatel sám zvolí.

1.4 Žadatelé o mezinárodní ochranu by měli mít k dispozici služby obhájce ex offo a bezplatnou právní pomoc.

1.5 Výbor oceňuje rozšíření humanitárních ustanovení na diskreční ustanovení, ale přál by si upřesnit rámec pro provádění, aby se tato diskreční ustanovení a ustanovení o svrchovanosti nepřeměnila v neprospěch zájmu a ochrany žadatelů o azyl;

1.6 zdůrazňuje, že je vždy nezbytné individuálně posoudit situaci každého žadatele, a to také ve fázi určení příslušnosti členského státu za účelem důkladného posouzení žádosti a zvážení podpůrné ochrany, a to pouze tehdy, nejsou-li splněny podmínky požadované v případě prvního přiznání statutu (uprchlíka);

1.7 znovu opakuje své doporučení členským státům a Evropské unii nepoužívat seznamy tzv. bezpečných třetích zemí, dokud nebude sestaven společný seznam pro potřeby členských států, který bude předložen nevládním organizacím aktivním v oblasti lidských práv, Evropskému parlamentu a národním parlamentům, a to zejména ve fázi určení členského státu příslušného k posuzování žádosti;

1.8 lituje, že zadržování žadatelů o azyl není prohlášeno za nepřípustnou praktiku v případech, kdy nebylo nařízeno justičním orgánem;

1.9 v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva si přeje, aby byl „opravný prostředek“ v případě nuceného nebo tzv. dobrovolného návratu systematicky považován za „odkladný“;

1.10 doporučuje využít zkušeností nevládních organizací, jež jsou aktivní v oblasti lidských práv, a umožnit jim přístup k žadatelům o mezinárodní ochranu a současně umožnit, aby žadatelům o azyl mohla být poskytnuta pomoc. Dále by měla být členským státům ponechána možnost využít kompetencí nevládních organizací k případnému zapojení do školících programů pro zaměstnance odpovědné za posouzení žádostí o ochranu, a to také v kritické fázi určení příslušného členského státu. Zároveň je zapotřebí vzít v úvahu místní rozměr, a umožnit tak místním a regionálním orgánům, aby využívaly pomoci a podpory příslušných nevládních organizací;

1.11 doporučuje členským státům, aby vystupovaly aktivněji vůči zločincům zodpovědným za obchodování s lidmi, ratifikovaly mezinárodní nástroje na boj proti kriminalitě včetně dvou dodatkových protokolů k Úmluvě OSN proti mezinárodní organizované trestné činnosti, odstranily ze svého seznamu bezpečných třetích zemí země, jež neratifikovaly tyto nástroje ani Ženevskou úmluvu o ochraně uprchlíků, a také zabezpečily ochranu a oprostily se od pronásledování obětí obchodování s lidmi, a zároveň zajistily větší respektování jejich práv na mezinárodní ochranu, žádají-li o ochranu nebo o azyl, jakmile budou mít pracovníci veřejných orgánů, kteří musí být řádně vyškoleni, potřebné znalosti.

1.12 Důvěrnost a správa osobních údajů

— EHSV vítá návrhy na zajištění větší bezpečnosti údajů v systému Eurodac (KOM-2008/825-3) včetně zahrnutí povinností každého členského státu zavést bezpečnostní plán určený mimo jiné na fyzickou ochranu údajů, zamítnutí přístupu neoprávněných osob a zabránění neoprávněného užívání, čtení, kopírování či vkládání údajů (1). Mimořádná náchylnost žadatelů o azyl k nebezpečím, k nimž by mohlo dojít po zveřejnění údajů, si žádá vysoký stupeň důvěrnosti a bezpečnosti.

— Výbor rovněž podporuje další ustanovení, jejichž cílem je zajištění „efektivnější správy vymazávání údajů“, čímž bude zabezpečeno, že citlivé informace nebudou uchovávány v databázi déle, nežli je to nezbytné, zejména po vydání povolení k pobytu nebo po odjezdu jednotlivce z členského státu.

1.13 Ochrana uprchlíků ve třetích zemních sousedících s EU

Výbor nabádá EU, aby nedelegovala jednotlivé projednání a posuzování případů žadatelů o azyl na země, jež neratifikovaly Mezinárodní úmluvu o ochraně uprchlíků (2) ani její dodatkový protokol (3).

2. Úvod a shrnutí návrhu Komise

2.1 Společný evropský azylový systém byl vytvořen ve dvou různých fázích. První začala na zasedání Evropské rady v Tampere v roce 1999 po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost, která vtiskla imigrační a azylové politice rozměr Společenství. Tato fáze byla završena v roce 2005.

2.2 Tato první fáze umožnila, aby byly vypracovány směrnice o azylu, a položila základ určité formě spolupráce mezi členskými státy.

2.3 Druhá fáze vytváření společného evropského azylového systému započala zahájením Haagského programu, který byl schválen v listopadu 2004 a který stanoví, že do roku 2010 bude muset být dosaženo hlavních cílů společného evropského azylového systému prostřednictvím přijetí nástrojů a opatření zaměřených na větší harmonizaci a zlepšení norem ochrany, aby mohl být společný evropský azylový systém (CEAS) zaveden.

2.4 Před přijetím nových iniciativ vypracovala Komise v roce 2007 zelenou knihu (4), kterou předložila jednotlivým institucím, členským státům a občanské společnosti (5) a na jejím základě pak přijala akční plán v oblasti azylu. Tato zelená kniha uvádí výčet opatření, jež má Komise v úmyslu přijmout za účelem dokončení druhé fáze CEAS.

2.5 Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (dále jen „Dublinské nařízení“ (6)), jehož přepracované znění Komise navrhuje, je předmětem stanoviska EHSV (7).

2.6 Hlavním cílem tohoto přepracovaného znění je zlepšit účinnost systému a zajistit kvalitnější normy pro ochranu osob, na které se vztahuje dublinské řízení, které usiluje převážně o určení členského státu příslušného k individuálnímu posouzení žádosti o azyl či podpůrnou, mezinárodní ochranu ve smyslu Ženevské úmluvy z roku 1965, Newyorského protokolu z roku 1967, směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003„o podmínkách přijímání“ a směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004„o kvalifikacích“, jež se rovněž přepracovávají. Zároveň si přepracované znění klade za cíl přispět k lepšímu řešení případů mimořádné zátěže, jíž jsou vystaveny přijímací zařízení členských států.

2.7 Vychází ze stejných základních principů jako stávající dublinské nařízení, a to zejména ze skutečnosti, že k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu je příslušný především členský stát, který hrál největší úlohu při vstupu nebo pobytu žadatele na území členských států, s určitými výjimkami, jež mají ochraňovat celistvost rodiny.

2.8 V podstatě zachovává povinnosti členských států vůči sobě navzájem a zavádí ustanovení, která mají upravovat povinnosti členských států vůči žadatelům o azyl, na které se vztahuje dublinské řízení, pokud mají tato ustanovení vliv na průběh řízení mezi členskými státy, nebo pokud je nezbytné zajistit soulad s ostatními nástroji týkajícími se azylu. Nová ustanovení zlepšují stávající procesní záruky, tak aby byla zajištěna vyšší úroveň ochrany, a usilují pouze o lepší uspokojování konkrétních potřeb osob, na něž se vztahuje řízení, a zároveň odstraňují všechny nedostatky v jejich ochraně.

Za účelem dosažení souladu se směrnicí 2004/83/ES „o kvalifikacích“ tento návrh přepracování rozšiřuje oblast působnosti nařízení, aby se vztahovalo i na žadatele o podpůrnou ochranu (a osoby, které této ochrany požívají), zatímco původní nařízení č. 343/2003 (ES) zahrnovalo pouze žadatele o azyl. Současné přepracované znění rovněž zlepšuje některá ustanovení za účelem hladkého průběhu řízení a systému určení příslušnosti každého členského státu, s cílem posílit právní ochranu žadatelů o mezinárodní ochranu a umožnit jim lépe obhajovat svá práva.

Rovněž klade značný důraz na opatření na zachování celistvosti rodiny a ochranu nezletilých osob bez doprovodu a „jiných zranitelných skupin“.

Konečně, v zájmu zamezení dalšímu zhoršování situace v důsledku přemisťování podle dublinského nařízení v členských státech s omezenou přijímací a absorpční schopností, kde vzniká mimořádná zátěž, nařízení zavádí nový postup, který umožňuje pozastavit přemisťování podle dublinského nařízení.

3. Obecné připomínky

3.1 Tento návrh je součástí souhrnu opatření vydaných v akčním plánu v oblasti azylu s cílem zavést CEAS (společný evropský azylový systém) (8) v rámci harmonizace, k níž Výbor vyzývá, a zohledňuje nedostatky, které vyšly najevo při konzultaci zelené knihy o budoucím společném evropském azylovém systému. Je však třeba poznamenat, že nezpochybňuje zásadu, jež spočívá v tom, že členský stát, který hraje prvořadou roli při vstupu či pobytu žadatele o azyl, je až na výjimky příslušný pro posouzení žádostí o azyl a že Komise sama navrhuje výraznější změny, aniž by upřesnila dobu (shrnutí posouzení dopadu SEK(2008) 2962/2963-2, kapitola Sledování a hodnocení, odstavec 3). Tato zásada by rovněž určovala příslušnost v závislosti na místě, kde byla podána žádost (KOM(2008) 820 – Důvodová zpráva 2. Konzultace zúčastněných stran, odstavec 3).

3.2 Výbor poznamenává, že tento postoj přijatý Komisí zjevně zastává většina členských států, ale připomíná, že již od roku 2001 je výrazným zastáncem toho, aby si žadatel o azyl mohl zvolit „zemi, kde předloží svoji žádost s ohledem na kulturní a sociální důvody (…) rozhodující pro rychlejší začlenění“ (9), a upozorňuje na budoucí CEAS (10), jehož pozice je rovněž podporována „mnoha organizacemi občanské společnosti“ a stejně tak UNHCR.

3.3 Kromě připomínek k výše uvedené zásadě Výbor schvaluje skutečnost, že je plánováno nové řízení, aby se pozastavilo přemisťování podle dublinského nařízení do příslušného členského státu, který by tak byl vystaven zvýšenému tlaku.

3.4 EHSV podotýká, že tato opatření vyjadřují zájem o lepší právní a procesní záruku za účelem dodržování základních práv žadatelů o azyl.

3.5 Výbor lituje, že zadržování žadatelů o azyl není prohlášeno za nepřípustnou praktiku – kromě právně stanovených případů podvodného nebo zločinného záměru žadatele o azyl – a je o něm uvažováno v jistých tzv. „výjimečných“ případech, avšak podle kritérií, jež nechávají příliš velký rozsah posouzení na příslušných členských státech a nutí obhájce žadatelů, aby přistoupili k častým a dlouhým řízením.

3.6 EHSV schvaluje systematizaci zásady opravného prostředku pro všechna rozhodnutí, a zejména pro ta, jež by měla vést k „přemístění“, a domnívá se, že opravný prostředek musí být kvalifikován jako „odkladný“, aby měl svůj plný účinek záruky práva, v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva.

4. Konkrétní připomínky

4.1 K bodům odůvodnění

4.1.1 K celistvosti rodiny (12): Společné vyřizování žádostí členů jedné rodiny by nemělo usilovat pouze o „nerozdělení členů jedné rodiny“, ale jeho cílem by mělo být zajištění rodinného znovusjednocení osob žádajících mezinárodní ochranu při dodržování svobodné vůle každého žadatele, a zejména žen.

4.1.2 EHSV je velkým zastáncem návrhu, aby měl kterýkoli členský stát možnost odchýlit se od kritérií příslušnosti, zejména z humanitárních důvodů (14).

4.1.3 Právo na ochranu v oblasti přemístění do příslušného členského státu (16, 17) musí být kvalifikováno jako odkladné, jinak by mohlo být v rozporu se svým cílem účinnosti (11).

4.1.4 Podle Ženevské úmluvy by se o zadržování žadatelů o azyl (18) mělo uvažovat pouze za „výjimečných okolností“. V rozporu s body odůvodnění navrhovaného textu zde tyto výjimečné okolnosti nejsou přesně definovány. Výbor se domnívá, že by se mělo uvažovat o možnosti zadržet žadatele o azyl pouze tehdy, jestliže předložil žádost, třebaže mu bylo předběžně oznámeno rozhodnutí o vyhoštění.

4.2 K předmětu a definicím (kapitola I, články 1 a 2)

4.2.1 Výbor zpochybňuje vhodnost začlenění „nebezpečí útěku“ (čl. 2 písm. l) do několika definic, jelikož tento koncept je použit v následujícím textu přepracovaného nařízení za účelem určení případů „zadržení-opakovaného zadržení“. V každém případě je nezbytné omezit „důvody, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy“ umožňující uvažovat o nebezpečí útěku osoby, která je předmětem rozhodnutí o přemístění, a upřesnit, že tyto důvody musí být předem posouzeny příslušným soudním tribunálem, aby byla respektována práva na obhajobu v souladu s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.

4.3 K obecným zásadám a zárukám (kapitola II, články 3 až 6)

Právo na informace

4.3.1 Žadatel o azyl musí být informován o svém právu„odvolat se proti rozhodnutí o přemístění“ a mít k dispozici informace o prostředcích, jak jej uplatnit a nikoli být pouze informován o „možnosti“ (čl. 4 odst. 1 písm. e)).

4.3.2 Výbor je toho názoru, že omezit se na předpoklad, že „informace se poskytují v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu žadatel rozumí“, přisuzuje zástupcům orgánů hodnotící pravomoc, i když nemůže být zaručeno, že budou disponovat dostatečnými jazykovými schopnosti, aby mohli tuto pravomoc vykonávat (čl. 4 odst. 2). Přeje si, aby bylo upřesněno, že žadateli musí být poskytnuty informace v jazyce, o kterém prohlašuje, že mu rozumí.

Záruky pro nezletilé

4.3.3 Jestliže je třeba mít během celého řízení na paměti „nejlepší zájmy dítěte“(čl. 6 odst. 1), je třeba výslovně upřesnit, že to je v souladu s čl. 3 odst. 1 Mezinárodní úmluvy o právech dítěte, aby tato zásada byla právně vymahatelná před soudním tribunálem.

Závislí příbuzní (čl. 11 odst. 1)

4.3.4 V zájmu homogenity textu je třeba nahradit výraz „žadatel o azyl“ výrazem „žadatel o mezinárodní ochranu“.

4.3.5 Skutečnost, že přání žadatele musí být vyjádřeno „písemně“, omezuje možnosti vyjádření žadatele, což je v rozporu s povahou textu. Přesnější by bylo specifikovat: tato žádost může být formulována v jakékoli podobě tak, aby ji mohly úřady zaevidovat (písemně, pohovorem, dotazníkem).

K diskrečním ustanovením (kapitola 4, článek 17)

4.3.6 Výbor schvaluje, že „rozhodnutí o zamítnutí (dožádaným státem za účelem převzetí) musí být odůvodněné“ (čl. 17 odst. 2 pododst. 3). Domnívá se, že by mělo být také upřesněno, že „nebude-li zaslána odpověď do dvou měsíců, stává se dožádaný stát příslušným pro posouzení žádosti“.

K postupům při převzetí a přijetí zpět (kapitola VI, články 20 až 31)

4.3.7 Výbor podněcuje členské státy, aby co nejrychleji formulovaly žádost o přijetí dotyčné osoby zpět (čl. 23 odst. 2), v každém případě v rámci lhůty doporučené Komisí (dva měsíce pro Eurodac, tři měsíce v ostatních případech).

4.3.8 Ochota poskytnout žadateli co nejkompletnější informace, jimž bude rozumět, se nemůže omezit pouze na oznámení „v jazyce, o němž lze oprávněně předpokládat, že mu žadatel rozumí“ (čl. 25 odst. 1). Za stejných podmínek jako v případě čl. 4 odst. 2 si Výbor přeje, aby bylo upřesněno, že oznámení musí být vypracováno v jazyce, o kterém žadatel prohlašuje, že mu rozumí.

Upřesnit, že opravný prostředek je odkladný (čl. 25 odst. 2 a čl. 26 odst. 1), jak již bylo požadováno výše (body odůvodnění 16 a 17):

4.3.9 Výboru připadá rozporuplné podporovat, aby měl žadatel právo na opravný prostředek (odkladný) proti rozhodnutí o přemístění, a zároveň uvažovat o tom, že dotyčná osoba nemůže zůstat na území dotyčného členského státu, než bude znám výsledek odvolání nebo žádosti o přezkum (čl. 26 odst. 3 a čl. 26 odst. 4).

4.3.10 Na podporu zásady obsažené v Ženevské úmluvě, podle níž žádný členský stát nemůže zadržovat osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o mezinárodní ochranu (čl. 27 odst. 1), Výbor navrhuje, aby byl čl. 27 odst. 3 umístěn před čl. 27 odst. 2, čímž budou zhodnocena alternativní řešení k zadržení.

4.3.11 Výbor schvaluje, že je třeba výslovně upřesnit, že pouze nezletilé osoby s doprovodem mohou být popřípadě zadrženy (čl. 27 odst. 10).

V Bruselu dne 16. července 2009 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) Viz článek 19 (KOM-2008/825-3).

(2) Ženeva 1951.

(3) New York 1967.

(4) KOM(2007) 301 v konečném znění, 6. června 2007.

(5) K tomuto tématu se EHSV vyjádřil ve svém stanovisku ze dne 12. března 2008 k zelené knize o budoucím společném evropském azylovém systému, zpravodajka: paní LE NOUAIL MARLIÈRE (Úř. věst. C 204, 9.8.2008).

(6) Viz nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. L 50, 25.2.2003, s. 1).

(7) Viz stanovisko EHSV ze dne 20. března 2002 k návrhu nařízení Rady stanovujícího kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, zpravodaj: pan SHARMA (Úř. věst. C 125, 27.5.2002) [není k dispozici v češtině].

(8) EHSV nebyl konzultován, pokud jde o změny do Eurodac [KOM (2008) 825] Toto nařízení Rady (ES) 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 přímo doplňuje dublinské nařízení.

(9) Viz konkrétně:

— stanovisko EHSV ze dne 20.3.2002 k návrhu nařízení Rady stanovujícího kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států [Dublin II] (KOM(2001) 447 v konečném znění), zpravodaj: pan SHARMA (Úř. věst. C 125, 27.5.2002, s. 28–31) [není k dispozici v češtině].

— stanovisko EHSV ze dne 12.3.2008 k zelené knize o budoucím společném evropském azylovém systému (KOM(2007) 301 v konečném znění), zpravodajka: paní LE NOUAIL MARLIÈRE (Úř. věst. C 204, 9.8.2008, s. 77–84).

(10) Zelená kniha o budoucím společném evropském azylovém systému (KOM(2007) 301 v konečném znění).

(11) Rozsudek Gebremedhin v. Francie, ESLP ze dne 26. dubna 2007: Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy, 1950, články 3 a 13, nevratná škoda, k níž může dojít v případech rizika mučení nebo špatného zacházení, je právo na ochranu plně odkladné. Odstavce 66 a 67: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.