[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 12.2.2009 KOM(2009) 69 v konečném znění PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování 1. ÚVOD Po vstupu Bulharska do EU dne 1. ledna 2007 byl vytvořen mechanismus pro spolupráci a ověřování[1], který má Bulharsku pomoci odstranit určité nedostatky v oblasti reformy soudnictví, boje proti korupci a organizované trestné činnosti a informovat o pokroku dosaženém v těchto oblastech prostřednictvím pravidelných zpráv. Tato zpráva je průběžnou zprávou obsahující technickou aktualizaci týkající se výrazného vývoje, ke kterému v Bulharsku došlo během posledních šesti měsíců v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování[2]. Neobsahuje hodnocení dosaženého pokroku. Omezuje se na opatření, která byla buď již dokončena, nebo jejichž dokončení lze v nejbližší době očekávat. Sdělení přijaté Komisí dne 23. července 2008 zůstává výchozím bodem pro hodnocení dosaženého pokroku s ohledem na referenční kritéria a vymezení přetrvávajících problémů. Komise provede další hodnocení v létě 2009. 2. REFORMA SOUDNICTVÍ A BOJ PROTI KORUPCI A ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ čINNOSTI: OBECNÉ PřIPOMÍNKY K SOUčASNÉ SITUACI Bulharské orgány obecně přijaly hodnocení Komise z července 2008. V reakci na výzvy, které Komise stanovila, podniklo státní zastupitelství, ministerstvo spravedlnosti a ministerstvo vnitra první kroky k strukturální a legislativní reformě. Aby bylo dosaženo konkrétních výsledků, je třeba tato opatření zachovat a dále rozšiřovat. Od července 2008 došlo v rámci referenčních dílů 1–3 (reforma soudnictví) k určitému vývoji, zejména pokud jde o činnost inspektorátu Nejvyšší soudní rady, který získal určitou provozní kapacitu. Nejvyšší soudní rada zahájila analýzu judikatury, začala zkoumat, proč jsou případy postupovány zpět do fáze trestního stíhání, a zavedla mechanismus podávání zpráv o postupu případů. Byla oznámena další opatření s cílem omezit nerovnoměrnou zatíženost soudů, zlepšit řízení státní správy a zajistit transparentní postup jmenování, který zaručí vysokou profesionalitu a integritu soudců na vyšších řídících úrovních. V legislativní oblasti byl přijat zákon o střetu zájmů a byl pozměněn zákon o zadávání veřejných zakázek. Výrazným pokrokem, pokud jde o referenční cíle 4–6 (korupce a organizovaná trestná činnost), bylo zahájení pilotního projektu společných vyšetřovacích týmů složených ze zástupců státního zastupitelství, Státního úřadu pro národní bezpečnost (SANS) a ministerstva vnitra. Dalším krokem by měly být žaloby týkající se skupin stíhaných pro závažnou trestnou činnost, na které se tyto společné týmy zaměřují. Byla přijata opatření zaměřená na reformu ministerstva vnitra a vymezení příslušných kompetencí orgánů ve fázi předsoudního řízení, avšak výsledky a dopady dosud nelze vyhodnotit. Další pozornost je třeba věnovat rozvoji transparentních a odpovědných dohod mezi SANS a ministerstvem vnitra např. o užití zvláštních prostředků pro sledování, rozsahu parlamentního dohledu nad SANS a rozšíření pravomocí policejních vyšetřovacích sil. Očekává se souhrnná reforma fáze předsoudního řízení, aby došlo ke zlepšení stávajícího systému přípustnosti důkazů, a důležité právní předpisy ohledně směny pozemků, financování politických stran a zabavování majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti. 3. ZÁVĚR – VÝHLED Další hodnocení pokroku, které Komise provede v létě 2009, ukáže, v jakém rozsahu bylo Bulharsko schopné řešit nedostatky zjištěné Komisí v oblasti reformy soudnictví a dosáhnout přesvědčivých a hmatatelných výsledků v boji proti korupci a organizované trestné činnosti. Aby Bulharsko prokázalo systémové a nezvratné změny, musí ukázat, že zavedlo samostatně fungující stabilní soudnictví, které je schopné odhalit a trestat střet zájmů, korupci a organizovanou trestnou činnost a chránit právní stát. To znamená především přijmout zbývající zákony potřebné k doplnění právního systému a na konkrétních případech obžalob, zahajování dalších řízení před soudem, vynášení pravomocných odsuzujících rozsudků ohledně korupce o organizované trestné činnosti na vysoké úrovni prokázat, že právní systém je schopen provádět právní předpisy nezávisle a účinně. 4. TECHNICKÁ AKTUALIZACE KRITÉRIÍ 4.1. Referenční cíl 1: Přijmout změny Ústavy, kterými se odstraní nejednoznačnost v otázce nezávislosti a spolehlivosti systému soudnictví 4.2. Provedení ústavních změn vyžaduje plně funkční a nezávislý soudní inspektorát a sledování disciplinárních řízení. V této souvislosti zahájil inspektorát Nejvyšší soudní rady v druhé polovině roku 2008 v plném rozsahu svou činnost. Provedl řadu inspekcí ad hoc (v návaznosti na zprávy ve sdělovacích prostředcích či z vlastní iniciativy), naplánoval inspekce dvou z pěti odvolacích oblastí [3] a tematické inspekce (mj. v případě zločinecké skupiny v Kostinbrodu). Inspektorát rovněž prováděl disciplinární inspekce a zdůraznil potřebu interpretačních rozsudků, rozhodnutí či vyhlášek v případech, kde byla zjištěna rozporná judikatura. Inspektorát byl aktivní při výkonu svého mandátu a dosáhl povzbudivých předběžných výsledků. Nyní je důležité zajistit, aby Nejvyšší soudní rada, státní zastupitelství, soudy či ostatní příslušné subjekty patřičně navázaly na činnost inspektorátu a přijaly nezbytná nápravná opatření. Referenční cíl 2 : Zajistit transparentnější a účinnější soudní řízení přijetím a prováděním nového aktu o soudním systému a nového občanského řádu. Předložit zprávu o dopadu těchto nových právních předpisů, trestního řádu a správního řádu, především ve fázi předsoudního řízení. Provádění nového zákona o soudech a nového občanského soudního řádu pokračuje, avšak v trestních řízeních přetrvávají závažné problémy. V této souvislosti musí bulharské orgány přijmout komplexní přístup k trestnímu řízení, který poskytne účinné a účelné řízení důkazů před soudem a zachová procesní záruky. I když návrhy podávali soudci a externí odborníci, trestní řád dosud nebyl reformován a nadměrně složitá trestní řízení dosud nebyla dostatečně zjednodušena. Částečná reforma trestního řádu byla přijata 17. prosince 2008[4]. Problémy mohou plynout ze skutečnosti, že pozměněný zákon ukládá soudu povinnost požádat o „zrychlené řízení“, které automaticky ukládá sankce nižší než zákonné minimum, pokud obžalovaný uzná fakta a zažádá o tento postup nezávisle na závažnosti spáchaného trestného činu. Před 1. lednem 2009 soudci mohli prakticky rozhodnout, zda takovou žádost obžalovaného přijmou. Komise bude ve své další zprávě podrobně sledovat účinek této změny a posoudí, zda se nejedná o krok zpět při ochraně proti závažné trestné činnosti, včetně podvodů a korupce na vysoké úrovni. Neúčinnost zjištěná ve fázi předsoudního řízení dosud nebyla vyřešena. Příliš málo složitých trestních případů se dostane před soud; pokud se před soud dostanou, případy jsou nadále postupovány zpět do fáze trestního stíhání[5] nebo odkládány, často z důvodu zneužívání procesních pravidel. Zákon o ministerstvu vnitra byl pozměněn 22. července 2008 s cílem zlepšit řízení ministerstva vnitra snížením počtu úrovní řízení, zrušením překrývajících se funkcí, pověřením vedoucích pracovníků přímou kontrolou provozních funkcí a zavedením práce založené na zpravodajských informacích. Rada ministrů dne 2. října přijala nařízení o uplatňování zákona o ministerstvu vnitra. Jedním z významných prvků je např. reforma policejního vyšetřování, která předpokládá nábor odborníků z různých relevantních oblastí, např. z oblasti financí. Zatím je předčasné hodnotit, zda tyto reformy splní svůj cíl, např. zda zlepší účinnost policejního vyšetřování, především u složitých případů. Právní předpis, kterým se mění zákon o zvláštních zpravodajských prostředcích, byl konečně schválen národním shromážděním dne 17. prosince 2008. Je zatím předčasné hodnotit jeho dopad. Je třeba vyřešit otázku parlamentního dohledu nad Státním úřadem pro národní bezpečnost. 4.3. Referenční cíl 3: Pokračovat v reformě soudnictví s cílem prohloubit profesionální přístup, spolehlivost a účinnost. Vyhodnotit dopad uvedené reformy a ročně zveřejňovat výsledky V roce 2008 téměř polovina (47 %) disciplinárních řízení zahájených Nejvyšší soudní radou vycházela z návrhů předložených inspektorátem. Šest řízení bylo uzavřeno, devět jich mělo být uzavřeno a pro další tři je naplánováno první slyšení. Nejvyšší soudní rada musí přijmout ještě významná nápravná opatření, aby navázala na zjištění inspekcí, např. opatření, které přezkoumá, proč se případy vracejí do fáze trestního stíhání. Jednou z klíčových zkoušek profesionality a transparentnosti soudnictví bude v tomto roce jmenování vedoucích úředníků soudních orgánů, při kterém bude Nejvyšší soudní rada hrát důležitou úlohu. Je hlášeno, že všech 180 soudů v Bulharsku má plně funkční internetové stránky, což by mělo zlepšit transparentnost a přístup k právní ochraně. Je zásadní, aby tyto stránky plně respektovaly právo na ochranu údajů a ochranu soukromí. 4.4. Referenční cíl 4: Vést profesionální a nestranné vyšetřování případů obvinění z korupce na vyšších pozicích. Předkládat zprávy o vnitřních prověrkách veřejných orgánů a o zveřejňování údajů o majetku vysoce postavených úředníků Údaje o celkovém vyšetřování korupčních případů z druhé poloviny roku 2008 ukazují, že v porovnání s první polovinou roku 2008[6] je trend klesající. Zdá se, že tento negativní vývoj bude pokračovat i v listopadu a prosinci 2008. V reakci na zprávu mechanismu pro spolupráci a ověřování z července 2008 byly při úřadu nejvyššího státního zastupitelství zřízeny společné týmy zaměřené na boj proti podvodům, organizované trestné činnosti, korupci a praní peněz v EU. Tyto týmy jsou složeny ze zaměstnanců prokuratury, policie, Státního úřadu pro národní bezpečnost a úřadu vyšetřování. V závislosti na konkrétních případech se zapojují další útvary (např. daňové orgány). Zatím je předčasné hodnotit výsledky těchto společných týmů, avšak jejich pozitivní potenciál je již patrný. Národní shromáždění přijalo dne 16. října 2008 zákon o předcházení střetu zájmů a o zveřejňování. Zákon, který vstoupil v platnost 1. ledna 2009, se zaměřuje na střet zájmů mezi veřejnými funkcemi a soukromými zájmy. Zavádí podobné normy pro osoby zastávající veřejné funkce ve všech institucích na ústřední, oblastní a místní úrovni. Využívá plně decentralizovaný kontrolní mechanismus, který musí prokázat svou účinnost vzhledem k nedostatku funkční nezávislosti v mnoha případech. Komise bude dodržování zákona pečlivě sledovat[7]. V Národním shromáždění se ještě projednávají změny pravidel financování politických stran. Platná pravidla financování volebních kampaní se liší podle typu voleb a neřeší dary v naturáliích, neregulované hotovostní transakce či otázku veřejného rejstříku dárců. Právní předpisy týkající se pravidel financování kampaní musí být jednotné, jasné a s ohledem na vnitrostátní volby a volby do Evropského parlamentu, které proběhnou v létě 2009, musí stanovit přísný kontrolní mechanismus. Orgány musí rovněž zvýšit své úsilí o omezení kupování volebních hlasů. Iniciativy občanské společnosti zaměřené na předcházení podvodům při volbách jsou povzbudivé. Existuje riziko, že se vstupem zákona o obchodním rejstříku v platnost se sníží transparentnost, pokud jde o informace o vlastnících akcií společností. Obchodní zákoník nevyžaduje registraci změn týkajících se nabývání a převodu akcií, ke kterým došlo po prvním zápisu společnosti. Komise bude tuto situaci, která by mohla bránit účinnému finančnímu vyšetřování, pečlivě sledovat. 4.5. Referenční cíl 5: Přijmout další opatření k zabránění korupčnímu jednání a k jeho potlačení, především na hranicích a při jednání s úřady místní samosprávy Dne 16. října 2008 Národní shromáždění přijalo několik změn zákona o zadávání veřejných zakázek, který vstoupil v platnost 1. ledna 2009[8]. Tyto změny by měly přispět ke zvýšení transparentnosti, rovnému zacházení a nediskriminaci při zadávání veřejných zakázek. Dopad těchto změn je třeba pečlivě sledovat a musí být ještě doplněny posílením správních kapacit a účinnými kontrolními postupy, které vycházejí z průběžného hodnocení rizika[9]. Komise poznamenává, že zákony, které by měly zakázat zneužívání směny pozemků a lesa vstoupí v platnost od 1. února (lesy) a 1. března (pozemky). Komise bude nadále pečlivě sledovat účinné provádění těchto zákonů. 4.6. Referenční cíl 6: Provést strategii k boji s organizovaným zločinem zaměřenou na závažnou trestnou činnost, praní špinavých peněz, jakož i na systematické zabavování majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti a jeho propadnutí státu. Předkládat zprávy o novém a probíhajícím vyšetřování, o nových obžalobách a o nových vynesených odsuzujících rozsudcích Aby se zvýšila účinnost boje proti organizované trestné činnosti, byly při úřadu nejvyššího zastupitelství zřízeny společné týmy (viz kritérium 4). Statistiky předložené bulharskými orgány však ukazují, že v roce 2008 nedošlo k výrazným změnám[10] v oblasti stíhání organizované trestné činnosti a návazných soudních kroků. V posledních měsících nebylo přijato žádné zásadní soudní rozhodnutí ve sledovaných případech organizované trestné činnosti. [1] Rozhodnutí Komise 2006/929/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci a organizovanému zločinu (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 58). [2] Závěrečný termín pro předložení této zprávy je 15. leden 2009. [3] Odvolací oblasti Veliko Turnovo a Burgas. [4] Bulharské orgány informovaly Komisi, že cílem trestního řádu je zjednodušit předsoudní fázi a důkazní břemeno v případech souvisejících s organizovanou trestnou činností, ve zvláštních případech zbavit odpovědnosti osobu přijímající úplatek s cílem zajsitit důkaz a rozšířit trestní odpovědnost za porušování volebního zákona. [5] Restituce se týkají především Sofie, kde je souzena většina složitých případů a v průměru 20 % případů bylo vráceno. [6] Bulharsko sdělilo tato čísla ohledně trestných činů souvisejících s korupcí na vysoké úrovni: - leden až květen 2008 : 200 zahájených předsoudních řízení, 78 žalob státních zástupců podaných k soudu, 103 obžalob a 55 odsuzujících rozsudků. - červen až říjen 2008 : 179 zahájených předsoudních řízení, 63 žalob státních zástupců podaných k soudu, 76 obžalob a 50 odsuzujících rozsudků. - listopad až prosinec 2008 : 30 zahájených předsoudních řízení, 18 žalob státních zástupců podaných k soudu, 19 obžalovaných a 11 odsouzených osob. [7] Uplatňování zákona bylo částečně odloženo do 1. března. Diskuse o jeho změně však již probíhá. Důležité je, že zákon nadále řeší rodinné vazby, členství v politických stranách a neziskových organizacích. [8] Nejdůležitější změny zahrnují povinné zveřejňování všech ukončených postupů v rejstříku pro zadávání veřejných zakázek, povinné zveřejňování cenových nabídek, zvýšené sankce za porušování pravidel, povinná účast externích odborníků v hodnotících výborech, zvýšené limity, dodatečné kontroly postupů při zadávání veřejných zakázek financovaných z prostředků EU, větší vliv na dodatečné výplaty prémií úředníkům zapojeným do zadávání veřejných zakázek a omezený přístup veřejnosti k informacím z důvodu ochrany údajů. [9] Typickým porušením pravidel zadávání veřejných zakázek v Bulharsku je rozdělení velké zakázky na několik malých, které tak poklesnou pod limit nutný k vyhlášení výběrového řízení, zneužití subdodávek, účast několika přidružených společností ve výběrovém řízení, aby vyvolaly umělou hospodářskou soutěž a manipulace s podmínkami pro zadávání výběrového řízení a při vyhodnocování učiněných nabídek. [10] Údaje o trestných činech souvisejících s organizovanou trestnou činností za období červen až říjen 2008 : 39 zahájených předsoudních řízení, 43 žalob státních zástupců podaných k soudu, 147 obžalob, 65 rozsudků, přičemž 35 rozsudků nabylo právní moci. Údaje za období leden až květen 2008 : 48 zahájených předsoudních řízení, 30 žalob státních zástupců podaných k soudu, 132 obžalob a 60 rozsudků, přičemž 48 rozsudků nabylo právní moci. Údaje za období listopad a prosinec 2008 ukazují, že v tomto období bylo zahájeno 11 předsoudních řízení, podáno 10 žalob k soudu, 52 osob bylo obviněno, 17 osob bylo odsouzeno a 17 rozsudků nabylo právní moci.