Shrnutí V posledních letech vyvolávala nezávislost soudnictví v Maďarsku obavy orgánů EU, což se odrazilo i v postupu podle čl. 7 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii zahájeném Evropským parlamentem. Výzvu k posílení nezávislosti soudnictví, která byla podána v rámci evropského semestru, je třeba řešit i nadále. Je to zejména nezávislá Státní soudní rada, která čelí stále větším problémům při vyvažování pravomocí předsedy Národní justiční kanceláře, který je odpovědný za řízení soudů. Obavy vyvolává také vývoj situace okolo Nejvyššího soudu (Kúria), zejména jeho rozhodnutí prohlásit za protiprávní žádost o rozhodnutí o předběžné otázce před Evropským soudním dvorem. Nová pravidla umožňují jmenování členů Ústavního soudu, volených parlamentem, do Nejvyššího soudu mimo obvyklý postup a snižují kritéria způsobilosti pro předsedu Nejvyššího soudu. Pokud jde o účinnost a kvalitu, soudní systém funguje dobře, pokud jde o délku řízení, a má vysokou úroveň digitalizace. Institucionální protikorupční rámec sdílejí různé orgány. Nedostatečné nezávislé kontrolní mechanismy a těsné propojení mezi politikou a některými vnitrostátními podniky napomáhají ke korupci. Pokud se vyskytnou vážná obvinění, systematicky chybí rozhodné kroky, které by vedly k vyšetřování a stíhání korupčních věcí týkajících se vysokých úředníků nebo jejich bezprostředního okolí. Toto téma vyvstalo v rámci evropského semestru a upozornila na něj i Skupina států proti korupci (GRECO) vzhledem k nedostatečnému závazku dodržovat její doporučení. Ověřování majetkových přiznání a prohlášení o zájmech by se mohlo zlepšit, pokud jde o systematické kontroly a nezávislý dohled. Zatímco regulace lobbování je stále neúplná, politiky prevence korupce se zaměřily na integritu ve státní správě a donucovacích orgánech. Protikorupční rámec dále oslabují snižující se možnosti občanského dohledu v souvislosti s omezováním svobody sdělovacích prostředků, nepřátelským prostředím pro organizace občanské společnosti a neustálými novými výzvami při uplatňování pravidel transparentnosti a přístupu k veřejným informacím. Nezávislost a efektivita Rady pro sdělovací prostředky je pod tlakem. Transparentnost vlastnictví sdělovacích prostředků není plně zaručena. Koncentrace sdělovacích prostředků v důsledku vytvoření konglomerátu Středoevropské nadace pro tisk a sdělovací prostředky (KESMA) zvýšila rizika pro pluralitu sdělovacích prostředků. Významný objem státní reklamy směrované do provládních sdělovacích prostředků umožnil vládě vykonávat nad sdělovacími prostředky nepřímý politický vliv. Nezávislé sdělovací prostředky čelí systematickým překážkám a zastrašování, přičemž trend ekonomického přebírání těchto médií vyvolává další obavy. Transparentnost a kvalita legislativního procesu vzbuzují obavy, protože se snížilo využívání veřejných konzultací a hodnocení dopadů. Orgány veřejné moci mají nově možnost napadnout konečná rozhodnutí soudů u Ústavního soudu, což vyvolává otázky právní jistoty. Oslabení nezávislých institucí a zvýšený tlak na občanskou společnost dále ovlivňují systém brzd a protivah. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že právní předpisy o transparentnosti organizací občanské společnosti financovaných ze zahraničí jsou neslučitelné s právem EU. Připravují se legislativní opatření nezbytná k výkonu tohoto rozsudku.





I.Systém soudnictví

Struktura maďarského soudního systému je formována ústavními změnami a pravidelnými reformami soudnictví, které jsou prováděny od roku 2011. Poslední reforma byla přijata v prosinci 2019. Maďarsko má čtyřstupňový soudní systém. V prvním stupni působí 113 okresních soudů, 20 krajských soudů projednává odvolání proti rozhodnutím okresních soudů a zároveň řeší některé věci v prvním stupni. Pět krajských odvolacích soudů rozhoduje o odvolání proti rozhodnutím krajských soudů. Hlavním úkolem Nejvyššího soudu (Kúria) je zaručit jednotné uplatňování práva. Předseda Národní justiční kanceláře (NJK) je orgán zakotvený v základním zákoně, kterého volí parlament a jenž je pověřen ústřední správou soudů. Státní soudní rada je nezávislý subjekt, který v souladu se základním zákonem vykonává dohled nad předsedou Národní justiční kanceláře a podílí se na správě soudů. Soudci jsou jmenováni prezidentem republiky na základě doporučení předsedy NJK na základě pořadí kandidátů, jež stanoví místní soudní rady (složené ze soudců, kteří jsou voleni svými kolegy). Předseda NJK se nemůže od tohoto pořadí odchýlit bez předchozího souhlasu Státní soudní rady. Ústavní soud není součástí soudního systému, přezkoumává ústavnost zákonů a soudních rozhodnutí. Státní zastupitelství je nezávislá instituce, která má pravomoc vyšetřovat a stíhat trestnou činnost. Maďarská advokátní komora a krajské advokátní komory jsou samosprávné správní orgány zastupující zájmy právnické profese, které stanovují odborné normy a prosazují je i prostřednictvím disciplinárních opatření.

Nezávislost

Státní soudní rada čelí obtížím při vyvažování pravomocí předsedy Národní justiční kanceláře; volba nového předsedy Národní justiční kanceláře může otevřít cestu k posílené spolupráci. Předseda Národní justiční kanceláře (NJK) je volen parlamentem, jsou mu svěřeny rozsáhlé pravomoci související se správou soudního systému a působí pod dohledem Státní soudní rady. Státní soudní rada však čelí řadě strukturálních omezení, která jí brání ve výkonu účinného dohledu nad činností předsedy NJK. Především nemá právo být konzultována ohledně legislativních návrhů, které mají dopady na soudní systém. Má omezenou roli, pokud jde o jmenování soudců, jakož i jmenování předsedů soudů a jiných soudních vedoucích pracovníků. Státní soudní rada má dále omezené zdroje a je závislá na předsedovi NJK, pokud jde o výplatu prostředků z rozpočtu. Neexistence účinné kontroly nad předsedou NJK zvyšuje možnost svévolného rozhodování při řízení systému soudnictví. Státní soudní rada konkrétně kritizovala předchozího předsedu NJK za to, že porušil zákon, když zrušil postup pro výběr předsedů soudů a dle svého uvážení jmenoval prozatímní předsedy soudů bez schválení Státní soudní radou. Tato situace vedla k tomu, že Státní soudní rada oficiálně požádala parlament o odvolání předsedy NJK. Příslušný parlamentní výbor žádost prozkoumal a v červnu 2019 ji parlament zamítl. Omezené pravomoci Státní soudní rady a potřeba jejich posílení byly zdůrazněny Radou Evropy, Evropskou komisí a zúčastněnými stranami. Dne 9. července 2019 v rámci evropského semestru Rada adresovala Maďarsku doporučení „posílit nezávislost soudnictví“ s tím, že Státní soudní rada čelí narůstajícím obtížím při vyvažování pravomocí předsedy NJK. Od té doby nebyly podniknuty žádné legislativní kroky k řešení těchto strukturálních problémů. Státní soudní rada uvítala volbu nového předsedy NJK v prosinci 2019, která může otevřít cestu k posílené spolupráci s touto radou, přičemž vyvážení pravomocí lze dosáhnout s právní jistotou pouze prostřednictvím legislativního posílení pravomocí rady.

Soudní nezávislost je širokou veřejností vnímána jako průměrná a podniky jako velmi nízká, ačkoli poslední údaje ukazují na zlepšení. Úroveň nezávislosti soudů a soudců je širokou veřejností vnímána jako průměrná (48 % „poměrně nebo velmi dobrá“), ale ze strany podniků jako velmi nízká (26 % „poměrně nebo velmi dobrá“) . V roce 2020 se však tento dlouholetý negativní trend otočil a oba ukazatele se zlepšily.

Nejvyšší soud prohlásil žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce k Evropskému soudnímu dvoru za protiprávní. Na základě návrhu nejvyššího státního zástupce Nejvyšší soud vydal dne 10. září 2019 rozsudek, ve kterém konstatoval, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná soudcem okresního soudu k Soudnímu dvoru je protiprávní, neboť otázky shledal v projednávané věci za nepodstatné. Rozsudek Nejvyššího soudu měl deklaratorní povahu a nezrušil rozhodnutí o předložení věci Soudnímu dvoru. V říjnu 2019 však prozatímní předseda Krajského soudu v Budapešti (Fővárosi Törvényszék) s explicitním odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu zahájil disciplinární řízení proti soudci, který žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vydal. V listopadu 2019 vzal předseda soudu svůj návrh zpět. Skutečnost, že Nejvyšší soud může v rámci mimořádného soudního opravného prostředku přezkoumat nezbytnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, by mohla být v rozporu s možností vnitrostátních soudů předkládat Soudnímu dvoru otázky výkladu práva Unie a skutečnost, že by mohlo být zahájeno disciplinární řízení, by mohla jednotlivé soudce od podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odradit.

Sdělovací prostředky se negativně vyjadřují o soudcích a právnících. V několika tiskových prohlášeních vydaných od ledna 2020 kritizovala vláda a provládní sdělovací prostředky některá soudní rozhodnutí, včetně těch, ve kterých bylo rozhodnuto o podmíněném propuštění odsouzených nebo o přiznání odškodnění romským dětem segregovaným ve školách a vězňům, kteří si stěžovali na vazební podmínky. V únoru 2020 vláda oznámila svůj záměr uspořádat „národní konzultaci“ o těchto justičních otázkách. Advokátní komora, sdružení soudců a další zúčastněné strany vyjádřily znepokojení nad tímto vyjádřením vlády s tím, že by mohlo narušit důvěru veřejnosti v soudní systém. Nakonec byla myšlenka konzultace opuštěna. V září 2019 vyjádřil Výbor ministrů Rady Evropy v souvislosti s výkonem rozsudku Evropského soudu pro lidská práva Baka proti Maďarsku znepokojení nad „odstrašujícím účinkem“ na svobodu projevu soudců a předsedů soudů.

Byla zavedena nová zvláštní pravidla jmenování soudců do Nejvyššího soudu. Počet míst soudců na Nejvyšším soudu není stanoven zákonem, ale určuje jej předseda Nejvyšší justiční komory. Podle obvyklého postupu jsou soudci do Nejvyššího soudu jmenováni jeho předsedou v návaznosti na výzvu k podávání žádostí, na základě stanoviska příslušného útvaru Nejvyššího soudu a posouzení kandidátů a stanovení jejich pořadí soudní radou Nejvyššího soudu. Souhrnná právní úprava zavedená v prosinci 2019 umožňuje členům Ústavního soudu, kteří jsou voleni parlamentem, požádat o jmenování soudcem bez řízení o podání žádosti. Po získání statusu soudce mohou členové Ústavního soudu požádat o jmenování do Nejvyššího soudu po ukončení svého mandátu, aniž by bylo nutné dodržovat obvyklý postup jmenování. Výsledkem v praxi je, že pokud o to dotčený soudce požádá, může být jmenován soudcem Nejvyššího soudu Kúria pouze na základě své volby parlamentem do Ústavního soudu, do níž není zapojen orgán, který se převážně skládá ze zástupců soudní moci. Tyto legislativní změny v podstatě posílily úlohu parlamentu při jmenování soudců do Nejvyššího soudu. Předseda Nejvyššího soudu je kromě toho volen parlamentem na návrh prezidenta republiky z řad soudců – nikoli nutně Nejvyššího soudu – s minimálně pětiletou praxí soudce. Od 1. ledna 2020 byla rovněž pozměněna pravidla pro výběr předsedy Nejvyššího soudu, která umožňují započítat dobu, po kterou je zastávána funkce vyššího právního tajemníka u Ústavního soudu nebo u mezinárodního soudu, při výpočtu doby, která je zahrnuta do „zkušenosti soudce“. Toto rozšíření kritérií způsobilosti zvyšuje počet kandidátů, kteří by případně mohli být zvoleni za předsedu Nejvyššího soudu, a zvyšuje v tomto ohledu diskreční pravomoc prezidenta republiky.

Souhrnná právní úprava zavedla ve stávajícím soudním systému strukturální změny s cílem zajistit rychlejší a předvídatelnější správní soudnictví. Na úrovni okresních soudů byly zrušeny správní a pracovní soudy. Od 1. dubna 2020 projednává správní spory v prvním stupni osm určených krajských soudů a všechny žádosti o řádné nebo mimořádné opravné prostředky jsou rozhodovány Nejvyšším soudem. Od zamýšleného vytvoření samostatného systému správních soudů bylo upuštěno.

Platy v soudnictví byly počínaje lednem 2020 zvýšeny a byl zaveden systém příplatků. Podle souhrnné právní úpravy se platy v soudnictví zvýší za dobu tří let o 60 %. Zvýšená odměna soudců je pozitivním posunem, neboť platy maďarských soudců byly mezi nejnižšími v EU. Tento nárůst přispívá k posílení soudní nezávislosti. Panují však obavy, že by orgány spravující soudy mohly případně přiznávat příplatky soudcům na základě uvážení, bez objektivních a transparentních kritérií. Podle Rady Evropy by neměly existovat systémy, kde základní odměna soudců je závislá na výkonu, protože by tím mohla být ohrožena nezávislost soudců. Dopad takového systému na soudní nezávislost je předmětem předběžné otázky předložené Soudnímu dvoru.

Přestože řada aspektů souvisejících s organizací státního zastupitelství byla vyřešena, některé prvky jsou stále zdrojem obav. V listopadu 2019 byl nejvyšší státní zástupce dvoutřetinovou většinou v parlamentu znovu zvolen na období devíti let. Státní zastupitelství má přísnou hierarchickou strukturu. Přestože je nezávislost státního zastupitelství zakotvena v zákoně, určité prvky v právním řádu vedly skupinu GRECO k tomu, že vydala doporučení k přezkumu pravidel pro jmenování nejvyššího státního zástupce s cílem ochránit tuto funkci před politickým vlivem. Skupina GRECO rovněž doporučila zavést přísná kritéria, jak usměrňovat a odůvodňovat rozhodnutí o odebrání případů podřízeným státním zástupcům, a vyzvala k přezkumu toho, jak je vedeno disciplinární řízení. Ačkoli se většina z doporučení skupiny GRECO začala řešit, na protikorupční rámec by mělo pozitivní vliv, kdyby se úplně zapracovala i doporučení dosud nezohledněná.

Kvalita

Digitalizace systému soudnictví je celkově vysoká. Pokud jde o dostupnost elektronických prostředků a on-line přístup veřejnosti k publikovaným rozsudkům, je Maďarsko na předních příčkách. Rovněž zaujímá přední postavení, pokud jde o pravidla pro vydávání strojově čitelných soudních rozhodnutí, ačkoli rozsudky nejsou modelovány podle normy, která by umožňovala jejich strojovou čitelnost. Maďarsko má navíc velmi dobré výsledky, pokud jde o podporu alternativních metod řešení sporů a pobídky k jejich používání. Soudní poplatky zůstávají nicméně vysoké a panují obavy, pokud jde o úroveň inkluzivnosti režimu právní pomoci. Vládní opatření v reakci na pandemii COVID-19 měla dopad na fungování soudů. Dne 14. března 2020 vláda na návrh předsedy NJK, předsedy Nejvyššího soudu a nejvyššího státního zástupce nařízením nařídila, aby bylo na neurčitý čas pozastaveno fungování maďarských soudů, kromě určitých naléhavých případů. Dne 30. března 2020 se však toto nařízení stalo neúčinným. Dne 31. března 2020 zavedla vláda změny procesních zákonů, jejichž cílem je usnadnit fungování soudního systému během „stavu nebezpečí“.