C 14/72

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Zlepšování právní úpravy – hodnocení a potvrzení závazku

[COM(2019) 178 final]

(2020/C 14/10)

Zpravodaj: Denis MEYNENT

Konzultace Evropská komise, 3.6.2019 Právní základ Článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie Odpovědná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba Přijato v sekci 3.9.2019 Přijato na plenárním zasedání 25.9.2019 Plenární zasedání č. 546 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 99/0/0

1. Závěry a doporučení

1.1. Evropské právní předpisy jsou zásadním faktorem integrace. Pokud jsou náležitě přiměřené, jsou pro všechny evropské subjekty a občany důležitou zárukou ochrany a právní jistoty ( 1 )

1.2. Výbor vyzývá k tomu, aby se v programu pro zlepšování právní úpravy pokračovalo pod podmínkou, že dojde k určitým podstatným vylepšením (viz doporučení níže). Navrhuje, aby byla odpovědnost za tento program svěřena jednomu z místopředsedů nové Komise.

1.3. EHSV připomíná, že zlepšování právní úpravy nesmí nahradit politické rozhodování a nesmí v žádném případě vést k deregulaci, ani způsobit snížení úrovně sociální ochrany a ochrany životního prostředí a spotřebitelů a omezení základních práv ( 2 )

1.4. Využívání nástrojů ke zlepšování právní úpravy musí být prostředkem, který zajistí, aby byla účinně zohledňována udržitelnost opatření prováděných v rámci politik EU.

1.5. EHSV vyzývá Komisi, aby přezkoumala pokyny a kritéria souboru nástrojů pro zlepšování právní úpravy za účelem začlenění cílů udržitelného rozvoje, formulovaných v Agendě pro udržitelný rozvoj 2030, do procesu hodnocení. Do tohoto souboru nástrojů musí být výslovně zahrnuta „kontrola udržitelnosti“.

1.6. EHSV opakuje svůj požadavek, aby byl nadále rozvíjen evropský ekosystém posouzení dopadů a hodnocení za účelem zlepšení jeho kvality a podpory aktivní účasti organizované občanské společnosti při tvorbě a provádění právních předpisů ( 3 )

1.7. Posouzení dopadů se musí vždy zaměřovat v prvé řadě na náklady a přínosy, a to na základě spolehlivých a ověřitelných údajů, jakož i na kvalitu, což je v zájmu zúčastněných stran.

1.8. EHSV vyzývá Komisi, aby zavedla inteligentní schéma hodnocení, které umožní dynamické modelování dopadu podstatných změn navržených spolunormotvůrci a zúčastněnými stranami, přičemž vyjádří dopad určitých parametrů, jako je míra emisí, procentní podíly, kvantitativní prahové hodnoty nebo stropy, ale také kvalitativní údaje. V tomto ohledu EHSV podporuje zavedení pilotního projektu pro inteligentní modelování.

1.9. Posouzení dopadů musí být integrované a musí zohledňovat všechna kritéria, k nimž patří především sociální ochrana, ochrana spotřebitelů a zaměstnání, ale také cíle udržitelného rozvoje, zdraví, životní prostředí, klima, územní dopady, malé a střední podniky a mikropodniky.

1.10. EHSV by v tomto duchu uvítal přijetí rozhodné iniciativy na podporu malých a středních podniků ( Act Small First ) a požaduje, aby byla posouzena zásada „zelenou malým a středním podnikům“ a test dopadů na malé a střední podniky s cílem zvýšit jejich účinnost a vypracovat právní předpisy slučitelné s malými a středními podniky, aby se podpořil jejich rozvoj na vnitřním trhu při zajištění právní jistoty.

1.11. Metodika provádění posouzení dopadů musí být transparentní a je třeba ji sdílet s dalšími poradními institucemi a orgány, aby měly možnost navrhnout změny a vypracovat stanoviska, jež budou předem prostudována.

1.12. Posouzení dopadů, která budou prováděna v nezávislých a objektivních podmínkách, musí analyzovat a případně navrhnout alternativní možnosti a současně jasně zdůraznit výhody a nevýhody různých scénářů.

1.13. Výbor pro kontrolu regulace (RSB), který má na starosti kontrolu kvality, je prospěšný orgán, který prokázal svou efektivitu v systému posouzení dopadů. Měl by hrát větší roli při přípravě integrovaného přístupu.

1.14. Ustanovení o přezkumu by měla být zformulována tak, aby Komise a členské státy mohly dohlížet na provádění dotčených právních předpisů a uskutečnit integrované posouzení jejich dopadů na zúčastněné strany.

1.15. EHSV, který má přímý kontakt se skutečnou situací v praxi a má k dispozici rozsáhlou síť kontaktů a odborné znalosti svých členů, by se chtěl přednostně zaměřit na následná hodnocení a na kvalitativní hodnocení, jež umožňují zjistit dopad legislativní činnosti nebo politiky EU a zprostředkovat místní zkušenosti evropských hospodářských a sociálních partnerů ( 4 )

1.16. EHSV zastává názor, že do konzultací by měly být lépe zapojeny organizace občanské společnosti, a sice prostřednictvím partnerství založeného na spolupráci.

1.17. Dotazníky by měly být otevřené a měly by respondentům umožnit, aby se vyjádřili podrobněji. Výbor žádá Komisi, aby odpovědi zpracovávala z kvalitativního hlediska, což ponechá více prostoru pro diferencované hodnocení výsledků.

1.18. Výbor se domnívá, že zásada inovace nemá žádný právní základ a je obzvláště nejasná, a její využití by se tedy mělo omezit pouze na specifické případy, kdy může zajistit přidanou hodnotu, s výjimkou řádného fungování vnitřního trhu, sociální ochrany a ochrany životního prostředí, spotřebitelů a zdraví. Výbor připomíná, že prosazuje uplatňování zásady předběžné opatrnosti (článek 191 SFEU), a domnívá se, že by bylo vhodné vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy ohledně věcné náplně zásady inovace a jejího používání a také souladu obou těchto zásad.

1.19. Metoda snížení zbytečných nákladů musí vycházet z individuálního posouzení stávajících právních předpisů, jehož cílem bude konkrétně určit, co lze zjednodušit, zefektivnit nebo zrušit, nikoli však z cílů, jež byly předem stanoveny na „politické úrovni“.

1.20. Výbor v této souvislosti vyzývá Komisi, aby vyjasnila kritéria, která slouží k určení toho, zda má v souladu se zásadou proporcionality regulační nebo administrativní zátěž smysl či nikoli.

1.21. EHSV požaduje, aby bylo vypracováno vyvážené a jasné zhodnocení platformy REFIT. Domnívá se, že je třeba zajistit, aby platforma měla k dispozici pravidla a prostředky, které jí umožní rychleji reagovat na žádosti, přičemž bude současně upřesněna metodika práce.

1.22. Je třeba přezkoumat mandát platformy, aby byl program REFIT kontrolou probíhající obousměrně, tzn. aby nepředjímal, kam je třeba právní úpravu směřovat – k doplnění legislativního aktu, vytvoření dodatku k němu, jeho změně či zrušení ( 5 )

2. Shrnutí obsahu sdělení

2.1. Komise se domnívá, že zlepšování právních předpisů umožnilo zlepšit způsob, jakým je politika prováděna, a mělo by zůstat klíčovou součástí jejích pracovních metod. Připomíná, že se nejedná o skrytý úmysl provést deregulaci. Navzdory povzbudivým výsledkům zhodnotila Komise svá opatření kriticky.

2.2. Ke kladným prvkům patří zejména větší zapojení občanů, zúčastněných stran a občanské společnosti do konzultací Komise.

2.3. Pokud jde o posouzení dopadů , Komise se domnívá, že se systematicky posuzují hospodářské, sociální a environmentální dopady jejích iniciativ.

2.4. Co se týče hodnocení právních předpisů provedených na úrovni EU, vítá Komise skutečnost, že tři čtvrtiny provedených posouzení dopadu nyní doprovází hodnocení dotčené politiky nebo odvětví.

2.5. Program REFIT hodnotí Komise kladně. Komise v letech 2015 až 2018 předložila 150 opatření ke zjednodušení právních předpisů Unie.

2.6. Navzdory této kladné bilanci poukazuje Komise na řadu možných zlepšení a stanovuje několik konkrétních závazků, zejména zintenzivnění spolupráce s EHSV a VR, posílení a kontrolu kvality veřejných konzultací, podrobnější posuzování subsidiarity a proporcionality například prostřednictvím společné „tabulky“, kterou navrhla pracovní skupina pro subsidiaritu a proporcionalitu.

3. Hodnocení ze strany Výboru

3.1. Pod záštitou Komise a dalších institucí (COREPER, CER, OECD) byl proveden značný počet projektů za účelem zhodnocení pokroku, kterého EU dosáhla v těchto třech oblastech: — posuzování dopadu, — konzultace se zúčastněnými stranami, občanskou společností a občany, — zjednodušení a snížení regulační zátěže. Navzdory neustálému úsilí Komise však přetrvávají jisté obtíže.

3.2. Posuzování dopadu

3.2.1. Znásobení počtu hospodářských kritérií: během let byla doplněna řada hospodářských kritérií hodnocení (test konkurenceschopnosti, digitální test, test dopadů na malé a střední podniky, právní předpisy, jež obstojí i v budoucnosti, zásada inovace). Tato záplava kritérií s sebou nese tři problémy: jejich hierarchické uspořádání, jejich postavení ve vztahu k sociálním a environmentálním kritériím (které kritérium bude nakonec rozhodující?) a určitá byrokratizace procesu.

3.2.2. Metodika zaměřená především na náklady: různé nástroje ze souboru nástrojů ( 6 ) poskytnutého Komisi za účelem posouzení dopadu určité iniciativy jsou neměnné a zaměřené na náklady, přičemž se omezují na položení souboru obecných otázek, aniž by zdůraznily kvalitativní aspekt nebo zvážily alternativní scénáře. Nástroje jsou paralelní a neumožňují integrovaný přístup, který by spojil náklady a přínosy a zaměřil se na územní soudržnost, udržitelný rozvoj a udržitelnou konkurenceschopnost. Žádný nástroj navíc není specificky věnován životnímu prostředí ani klimatu.

3.2.3. Chybí posouzení dopadu k aktům v přenesené pravomoci a prováděcím aktům: tyto akty mají značnou oblast působnosti a zaujímají velmi významné místo v právních předpisech EU. V roce 2018 bylo zaznamenáno 861 prováděcích aktů, 96 aktů v přenesené pravomoci a 72 legislativních aktů ( 7 ) . Komise uznává, že existuje málo posouzení dopadu k aktům v přenesené pravomoci, a to z nedostatku času nebo rozpočtových prostředků. EHSV má rovněž za to, že pokud jde o postup přenášení pravomoci a případné změny aktů v přenesené pravomoci, měl by být – s ohledem na jejich hospodářské a sociální dopady – žádán o stanovisko ze stejného titulu jako v řádném legislativním postupu ( 8 )

3.2.4. Chybí posouzení dopadů k podstatným změnám navrženým spolunormotvůrci: navzdory tomu, že odstavec 15 interinstitucionální dohody ( 9 ) ukládá Radě a Evropskému parlamentu povinnost provést posouzení dopadů ohledně jimi navržených podstatných změn návrhů Komise, Rada nikdy nevypracovala posouzení dopadů k podstatné změně navržené jedním nebo více členskými státy. Ve skutečnosti nemá ani rozpočtové prostředky, ani provozní kapacitu, které jsou k tomu zapotřebí.

3.2.5. Externalizace posouzení dopadů ze strany Komise: důsledkem systematizace posouzení dopadů jsou jejich náklady a částečná privatizace. Jaké máme záruky, že posouzení dopadů jsou prováděna nezávisle a objektivně, pokud oddělení Komise, které posouzení dopadů provádí, vypracovává rovněž legislativní návrh?

3.2.6. Úloha Výboru pro kontrolu regulace (CER): tento výbor přezkoumává kvalitu posouzení dopadů. Jeho kladné stanovisko je nezbytné pro to, aby sbor komisařů schválil návrh. V roce 2018 obdrželo 28 % posouzení dopadů od Výboru pro kontrolu regulace záporné stanovisko z důvodu jejich nedostatečné kvality. Je třeba vyzdvihnout profesionalitu členů tohoto výboru, kteří prokázali svou nezávislost. Širší veřejnost však ještě stále není obeznámena s tím, jak užitečný tento výbor je a jaký cíl sleduje. Mohl by hrát větší roli při vytváření integrovaného přístupu v rámci hospodářského, sociálního a environmentálního rozměru posouzení dopadů.

3.2.7. ex post ( 10 ). Následné hodnocení dopadu právních předpisů EU na fungování vnitřního trhu je zárukou řádné správy věcí veřejných. Ustanovení o přezkumu umožňuje ověřit správné provedení dotčeného právního předpisu a obohatit, změnit nebo přizpůsobit daný právní předpis z hlediska vědeckých poznatků, zjištění z praxe nebo na základě konzultace se sociálními partnery. Několik nedávných příkladů však ukazuje, že tato ustanovení o přezkumu nejsou vždy vypracována tak, aby Komise a členské státy mohly provést integrované posouzení dopadů dotčeného právního předpisu. Kromě toho Evropský účetní dvůr zdůrazňuje, že obsah ustanovení o přezkumu není vždy jasný, zejména pokud jde o určení požadovaných výstupů a vhodného okamžiku k realizaci přezkumu

3.3. Zavedení zásady inovace

3.3.1. Tato zásada, která byla zavedena v listopadu 2014 z podnětu fóra European Risk Forum a již v roce 2016 schválila Rada během nizozemského předsednictví, stanoví, že je nezbytné, aby byly všechny nové legislativní návrhy slučitelné z hlediska jejich (kladného) dopadu na inovace za účelem vytvoření právních předpisů, jež obstojí i v budoucnosti ( future proof legislation ).

3.3.2. Od té doby zastánci této zásady usilují o její začlenění do legislativního acquis EU. V roce 2019 se zásada inovace nenápadně objevila v programu Horizont Evropa (2021–2027) v podobě bodu odůvodnění.

3.3.3. Přesto je třeba konstatovat, že zásada inovace je velmi nejasně vymezena: — tato zásada nemá na rozdíl od zásady předběžné opatrnosti (článek 191 SFEU), s níž je někdy v rozporu, žádný právní základ, — je velmi vágní: o jakou inovaci se jedná? Vědeckou, technickou, organizační, sociální? Akademický výzkum ukazuje, že z empirického hlediska regulace inovacím neškodí. Právě naopak, „zdá se, že regulace je spíše přínosem pro inovace a že tento dopad je tím výraznější, čím je dotčené odvětví blíže technologické hranici“ (11). Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci T-521/14 (Švédské království v. Evropská komise) potvrdil, že vědecká kritéria mají přednost před jakýmkoli subjektivním hodnocením povinností uložených evropskému zákonodárci ve jménu inovací nebo jiných požadavků.

3.3.4. Výbor požaduje, aby byly výše uvedené připomínky řádně zohledněny ve sdělení o zásadě inovace, které Komise ohlásila ve svém dokumentu „Průmysl 2030“ ( 12 )

3.3.5. EHSV se domnívá, že by bylo vhodné, aby vypracoval stanovisko z vlastní iniciativy, v němž by se zabýval zásadou inovace a zejména jejím souladem se zásadou předběžné opatrnosti.

3.4. Veřejné konzultace

3.4.1. Navzdory opravdovému úsilí vykazuje postup konzultace několik podstatných nedostatků: — mezi respondenty převažují svazy podniků (42,9 %) (13). Podíl odpovědí pocházejících od velkých podniků nebo svazů podniků činil v případě platformy REFIT dokonce 60 %, — z důvodu nedostatečných prostředků jsou sociální partneři obecně a především pak zástupci zaměstnanců a spotřebitelů znevýhodněni oproti nadnárodním společnostem a velkým svazům zaměstnavatelů, a to navzdory jejich uznávané a legitimní roli v rozhodovacím procesu (viz článek 154 SFEU), — dotazníky jsou tendenční, často jsou vyhotoveny v binární formě a neposkytují příliš prostoru pro podrobnější hodnocení ze strany respondentů, — účast v průzkumu je často omezena na určité členské státy. Výsledkem toho je neúplný obrázek skutečné situace, — odpovědi se vyhodnocují standardizovaným způsobem. To vede ke statickému nakládání s výsledky, které neumožňuje inteligentní a rozrůzněné využití odpovědí ani vyváženost výsledků konzultace.

3.5. Snížení zbytečné regulační zátěže

3.5.1. V listopadu 2018 Komise zveřejnila svou roční analýzu zátěže za rok 2018 ( 14 ) , která představuje přehled úsilí EU týkající se zjednodušení. Tato zpráva navzdory očekáváním, která s ní byla spojována, vedle sebe klade opatření, jež je ještě třeba konkretizovat, a výsledky, které plynou spíše z pokroku digitálního hospodářství než boje proti administrativní zátěži (příkladem jsou nařízení o kontrole rybolovu a legislativní balíček o právu obchodních společností).

3.5.2. acquis Unie a řady právních předpisů členských států, aby se snížila regulační zátěž a náklady, aniž by nejdříve odpověděla na otázku, kam až má snižování nákladů dospět a od jakého okamžiku může dojít k ohrožení systémů ochrany (sociální, environmentální a územní). Této otázce věnovala část svých úvah také OECD ve své zprávě o zlepšování právních předpisů z roku 2019 ( 15 ) . Zdá se, že OECD vyzývá k částečnému zrušeníUnie a řady právních předpisů členských států, aby se snížila regulační zátěž a náklady, aniž by nejdříve odpověděla na otázku, kam až má snižování nákladů dospět a od jakého okamžiku může dojít k ohrožení systémů ochrany (sociální, environmentální a územní).

3.5.3. Platforma REFIT vznikla v květnu 2015, aby orgány veřejné správy, občané a zúčastněné strany mohli jejím prostřednictvím přispívat ke zlepšení evropských právních předpisů. Výbor se domnívá, že určité aspekty tento obrázek kazí: — zbytečný postup: činnost skupiny členských států z této platformy se částečně překrývá s činností zhruba 200 pracovních skupin Rady, — pomalý postup: postup přijímání stanovisek často trvá několik měsíců kvůli nízkému počtu společných postojů dvou skupin, které se setkají jen jednou a nevedou skutečný dialog, — asymetrický postup: žádosti pocházejí především ze strany zaměstnavatelů, tj. svazů podniků nebo obchodních komor (viz statistiky, které zveřejnila Komise), málokdy od občanské společnosti nebo sociálních partnerů. Komise a členské státy jsou zastoupeny, chybí však Evropský parlament, — mechanismus bez skutečných odborných znalostí: jaký vědecké základ opravňuje členy platformy k analýze velmi různorodých návrhů, jež obdrží? Skutečnými odbornými znalostmi disponuje jedině Komise, která jich někdy využívá k prosazení svých vlastních návrhů, — méně významná úloha EHSV a VR ve vztahu k ostatním zúčastněným stranám, což vede k oslabení účinku jejich stanovisek, jež by tyto orgány mohly vydat, — náklady, které jsou zcela v nepoměru k přínosům: náklady na platformu se zdají být nepřiměřené s ohledem na výsledky, jichž bylo dosud dosaženo, — tendenční povaha platformy: EHSV požaduje obousměrně probíhající kontrolu, tzn. aby nebylo předjímáno, kam je třeba právní úpravu směřovat – k doplnění legislativního aktu, vytvoření dodatku k němu, jeho změně či zrušení.

V Bruselu dne 25. září 2019. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Luca JAHIER

(1) Viz odstavec 1.1, Úř. věst. C 434, 15.12.2017, s. 11.

(2) Viz odstavec 1.4., Úř. věst. C 81, 2.3.2018, s. 81.

(3) Úř. věst. C 434, 15.12.2017, s. 11.

(4) Úř. věst. C 303, 19.8.2016, s. 45, odstavec 1.9.

(5) Úř. věst. C 303, 19.8.2016, s. 45, odstavec 1.11.

(6) Soubor nástrojů pro zlepšování právní úpravy, Evropská komise, SWD(2017) 350 final, 7. července 2017.

(7) Zdroj: Statistiky o legislativních aktech – EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu/statistics/legislative-acts-statistics.html?locale=cs).

(8) Úř. věst. C 13, 15.1.2016, s. 145.

(9) Interinstitucionální dohoda ze dne 13. dubna 2016 o zdokonalení tvorby právních předpisů (Úř. věst. L 123, 12.5.2016, s. 1).

(10) Evropský účetní dvůr, Přezkum právních předpisů EU ex post: dobře nastavený, ale neúplný systém, 2018.

(11) Lilas Demmou, Bruno Amable, Ivan Ledezma, L’impact de la réglementation sur l’innovation: une analyse des performances selon la proximité à la frontière technologique (Dopad regulace na inovace: analýza výkonnosti na základě blízkosti technologické hranici), Economie et prévision, 2013, s. 11. K dispozici na stránkách https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01614139.

(12) Strana 21.

(13) Zdroj: SWD(2019) 156 final doprovázející sdělení Komise, Taking stock of the Commission’s Better regulation Agenda (Hodnocení programu Komise pro zlepšování právní úpravy), 15. dubna 2019.

(14) The European Union’s efforts to simplify legislation (Úsilí Evropské unie týkající se zjednodušení právních předpisů), listopad 2018.

(15) Zpráva OECD (2019) Better regulation Practices across the European Union (Postupy v oblasti zlepšování právní úpravy v celé Evropské unii).