1.Úvod

Junckerova Komise nastoupila do úřadu s cílem pracovat na jiných věcech a jinak. S odhodláním jsme se zaměřili na deset politických priorit a dosáhli jsme konkrétních výsledků v oblastech, které jsou pro Evropany nejdůležitější. Jednou z těchto priorit byla demokratická změna, proto jsme v průběhu minulého funkčního období do centra našich procesů tvorby politik postavili zásady zlepšování právní úpravy, protože otevřenější a participativnější tvorba politiky založená na prokázaných faktech hraje klíčovou úlohu při posilování legitimity opatření EU. Změnili jsme interní pracovní metody a plánovací procesy s cílem začlenit zlepšování právní úpravy do všech fází cyklu plánování a programování a vytvářet efektivnější roční pracovní programy.

Zavedení zásad zlepšování právní úpravy mělo svůj původ ve snaze o lepší evropskou správu a o začlenění udržitelného rozvoje do tvorby politiky Unie prostřednictvím posuzování hospodářských, sociálních a environmentálních dopadů současně. Zlepšování právní úpravy spočívá v profesionalizaci každého aspektu tvorby politiky a aktualizaci politiky tak, aby odpovídala dnešní době. Není to žádný obskurní byrokratický postup: zlepšování právní úpravy znamená vydávání právních předpisů, pokud jsou třeba k uskutečňování společných cílů, kterých lze účinně dosáhnout pouze prostřednictvím společných opatření na evropské úrovni. Nejsou za ní skryté úmysly o deregulaci. Zlepšování právní úpravy rovněž znamená zvažovat alternativní způsoby dosahování výsledků, neboť tvorba právních předpisů by neměla být cílem sama o sobě. Opatření na úrovni EU by měla vždy přinést přidanou hodnotu ve srovnání s tím, co lze učinit na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni.

Tato Komise proto byla ambiciózní, kde bylo potřeba, a zdrženlivá, kde to bylo možné. Naším cílem bylo dosáhnout lepších výsledků pro naše občany a podniky. Snažili jsme se budovat důvěru v orgány Unie. Usilovali jsme o aktivní zapojení občanů a zúčastněných stran do utváření toho, co Unie dělá, měla by dělat, měla by dělat jinak nebo by již dělat neměla. Díky stanovení rámce pro zajištění transparentnosti, odpovědnosti a rozhodování založeného na prokázaných faktech nám závazek Komise zlepšovat právní úpravu a provádět klíčová opatření oznámený v květnu 2015 umožnil dosáhnout skutečného pokroku na cestě k plnění těchto cílů.

Rámeček 1. Klíčová opatření v rámci zlepšování právní úpravy oznámená v květnu 2015 ·lepší zapojení zúčastněných stran prostřednictvím i) možností poskytovat zpětnou vazbu v průběhu celého cyklu tvorby politiky, včetně návrhů aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů; ii) závazku konzultovat všechny nové návrhy a hodnocení po dobu 12 týdnů a iii) nového společného internetového portálu, kde mohou všechny zúčastněné strany získat informace o nových iniciativách a vyjádřit své názory; ·integrované pokyny a komplexní soubor nástrojů pro zaměstnance Komise k tomu, jak provádět zlepšování právní úpravy v rámci celého cyklu tvorby politiky; ·obnovený závazek vyhodnotit stávající právní předpisy před navržením změn („nejprve hodnotit“); ·nezávislý Výbor pro kontrolu regulace, který přezkoumá kvalitu všech posouzení dopadů a nejdůležitějších hodnocení, skládající se ze sedmi členů na plný úvazek, kteří nejsou zapojeni do procesu tvorby politik, včetně tří členů, kteří nejsou z orgánů EU; ·nový závazek systematicky prověřovat možnosti zjednodušení a větší účinnosti při přezkumu stávajících právních předpisů, aniž by byl ohrožen jejich účel. ·Platforma REFIT k poskytování podpory zdola Komisi při plnění výše uvedeného úkolu a ·návrh, na jehož základě byla dne 13. dubna 2016 uzavřena nová interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí.

Předložili jsme sdělení uvádějící výsledky dosažené v posledních letech a výroční zprávy o snížení zátěže od roku 2017.

Graf č. 1. Přehled činností v oblasti zlepšování právní úpravy, 2015–2018

·Více než 70 % veřejných konzultací bylo v roce 2018 přeloženo do všech úředních jazyků. ·Více než tři čtvrtiny posouzení dopadů, která doprovázejí návrhy na revizi právních předpisů, respektuje zásadu „nejprve hodnotit“.

Nyní nastal čas kriticky zhodnotit, jak různé nástroje a postupy pro zlepšování právní úpravy fungují. Cílem je určit, co funguje dobře, co je problematické a jaká jsou hlavní poučení. Celkově jsou výsledky pozitivní: zlepšování právních předpisů zlepšilo způsob, jakým je politika prováděna, a mělo by do budoucna zůstat klíčovou součástí našich pracovních metod. Existuje však prostor pro další zlepšení, a proto jsme určili oblasti, které by měly být prozkoumány v širší diskusi o budoucích zlepšeních. Aby se těchto zlepšení podařilo dosáhnout, je nutné, aby všichni, kdo se podílejí na tvorbě a zavádění regulačních řešení, zvýšili společné úsilí.

V průběhu této inventury jsme přezkoumali dostupnou literaturu, uskutečnili veřejné konzultace a vyžádali si názory ostatních orgánů a institucí, jakož i útvarů Komise, které zlepšování právní úpravy začleňují do své každodenní práce. Rovněž byly zohledněny závěry „pracovní skupiny pro subsidiaritu, proporcionalitu a scénář „Méně, zato efektivněji“ (dále jen „pracovní skupina“)a závazky, které v reakci na ně Komise přijala.

Chtěli bychom ocenit příspěvky zúčastněných stran k této inventuře, které poskytly rozsáhlou zpětnou vazbu ohledně toho, jak zlepšování právní úpravy v současné době funguje. Podrobné výsledky inventury jsou uvedeny v průvodním pracovním dokumentu útvarů Komise. Toto sdělení především vyzdvihuje obecné závěry, které lze vyvodit, a dále se zabývá některými specifickými oblastmi právní úpravy, kde lze dosáhnout dalších zlepšení.

2.Obecné závěry

Panuje obecná shoda na tom, že od roku 2015 bylo dosaženo pokroku v různých aspektech. Rovněž se všeobecně vyžaduje, aby zlepšování právní úpravy bylo i nadále nedílnou součástí způsobu práce Komise, a to s pokračujícím úsilím dosahovat v budoucnu dalších zlepšení.

Přes některé jednotlivé obavy je tento názor je široce sdílen všemi skupinami zúčastněných stran. To kontrastuje s minulými zkušenostmi, kdy byla stanoviska více polarizovaná, a odráží komplexní a vyváženou povahu systému Komise pro zlepšování právní úpravy. Dotázaní zaměstnanci Komise se domnívali, že různé nástroje a zásady pro zlepšování právní úpravy jsou správné, a zároveň poskytli mnoho užitečných návrhů, které budou zohledněny v našem uvažování o tom, jak zlepšit nástroje pro zlepšování právní úpravy a jejich využití v budoucnu. Z přezkumu literatury rovněž vyplynulo, že odborníci vítají silnější závazek Komise, pokud jde o tvorbu politiky založenou na faktech, oceňují instrukce obsažené v jejích pokynech pro zlepšování právní úpravy a souboru nástrojů, zásadu „nejprve hodnotit“ a výrazně rozšířené příležitosti účasti na tvorbě politik EU. Ze srovnávacího posouzení systémů zlepšování právní úpravy, které provedla organizace OECD ve svých členských zemích v roce 2018, rovněž vyplývá, že reformy Komise z roku 2015 přinesly výrazná zlepšení. Celkově lze říci, že regulační politika Komise se nyní na úrovni OECD řadí mezi nejlepší.

Z inventury je zřejmé, že zlepšení právní úpravy je oceňováno a je poptávka po jeho dalším provádění a dalším zlepšování. Argumenty pro zlepšování právní úpravy jsou v současné době ve skutečnosti ještě silnější než v minulosti. V postfaktické době, kde dezinformace, uzavřené platformy na sociálních médiích a otevřená propaganda společně oslabují podstatu demokratické diskuse a zpochybňují vědecky podložené poznatky, není tvorba politiky založená na důkazech jen prioritou minulosti, ani aktuální běžnou praxí. Zůstává klíčovým naléhavým požadavkem pro budoucnost.

Nástroje pro zlepšování právní úpravy se uplatňují ve stále se měnícím světě, kde se politické výzvy a priority neustále vyvíjejí. Jako stále naléhavější se jeví dosažení našich cílů v oblasti klimatu a dosažení cílů udržitelného rozvoje OSN. Současně se zrychluje tempo technologické transformace. V dnešním stále složitějším světě je stále důležitější chápat meziodvětvové dopady a identifikovat možnosti synergií s cílem vyvíjet a zavádět odpovídající regulační řešení v průběhu celého cyklu tvorby politiky – od hodnocení až po provádění. Je například důležité mít takovou právní úpravu, která posiluje inovace a zároveň je usměrňuje tak, aby byly přínosné pro životní prostředí, ekonomiku a občany EU. Rovněž je důležité podporovat digitální rozměr našich právních předpisů. Jedná se o některé ze změn, které prověří způsob, jakým vytváříme politiku, a podpoří naše návrhy důkazy z hodnocení a posouzení dopadů.

Zásady zlepšování právní úpravy by měly být nedílnou součástí organizační kultury každého orgánu veřejné moci, který má povinnosti takové povahy, jako jsou povinnosti svěřené Evropské komisi. Zjištění inventury, zejména rozhovory se zaměstnanci, jasně ukazují, že v posledních letech v Komisi k takové změně kultury dochází. Tato změna však zatím není nezvratná. Aby byl zajištěn tento poslední krok, bude Evropská komise muset ještě nějakou dobu zdůrazňovat význam zlepšování právní úpravy, a to uvnitř i navenek.

Nástroje a postupy pro zlepšování právní úpravy mají politické rozhodování podpořit, ne jej nahradit. Jejich hlavním účelem je poskytnout co nejlepší základ pro včasné a řádné politické rozhodování. Dosažení tohoto cíle v praxi může být někdy náročné kvůli stále se objevujícím novým a naléhavým potřebám a dlouhé době trvání procesů zlepšování právních předpisů. V praxi jsou tedy u postupů zlepšování právní úpravy nezbytné některé úpravy a výjimky a je třeba počítat s tím, že tomu tak bude i v budoucnu. Komise se snaží o minimalizaci výjimek z obecných pravidel týkajících se potřeby hodnocení, veřejných konzultací a posouzení dopadů, o to, aby výjimky jasně a transparentně odůvodnila navenek a o to, aby v rámci konkrétních okolností činila, co je v jejích silách, pro maximální plnění zásad zlepšování právní úpravy. Z inventury vyplývá, že tomu tak obecně bylo, ale ne pokaždé. V co největší možné míře je zapotřebí zvýšit úsilí při plánování a lepší komunikace o aspektech iniciativy zlepšování právní úpravy.

Zlepšování právní úpravy se neobejde bez nákladů. S ohledem na formální požadavky politického procesu s sebou nese investice z hlediska finančních a lidských zdrojů a zvyšuje dobu potřebnou pro přípravu iniciativy k přijetí. Tyto investice jsou ospravedlněny přínosy, jako je podpora rychlejších a informovanějších rozhodnutí spolunormotvůrců o návrzích Komise. Náklady však musí zůstat přiměřené. Výsledky inventury naznačují, jakým způsobem by se procesy zlepšování právní úpravy mohly zefektivnit, aniž by byly ohroženy jejich cíle. Musíme lépe zohledňovat, sdílet a využívat zkušenosti a odborné znalosti zaměstnanců celé Komise i Výboru pro kontrolu regulace.