Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí ve Španělsku /* COM/2012/0397 final */





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí ve Španělsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst. (3) Dne 27. dubna 2009 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“) rozhodla, že Španělsko má nadměrný schodek, a v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku vydala doporučení k nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2012. (4) Dne 2. prosince 2009 Rada v souladu s čl. 3 odst. 5 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 rozhodla, že účinná opatření byla přijata a že poté, co byla přijata uvedená doporučení, se projevily nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. V důsledku toho Rada rozhodla přijmout revidovaná doporučení podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie s cílem odstranit nadměrný schodek nejpozději do roku 2013. Za účelem snížení celkového schodku veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2013 byla na období 2010–2013 doporučena průměrná roční fiskální korekce „převyšující 1,5 % HDP“. Při výpočtu průměrné roční fiskální korekce byl výchozím bodem schodek za rok 2011 uvedený v prognóze útvarů Komise z podzimu 2009. Celková fiskální korekce nezbytná k dosažení cílového nominálního schodku ve výši 3 % ve stanovené lhůtě byla poté vypočtena na základě předpokladu postupného uzavírání produkční mezery do roku 2015. (5) Dne 15. června 2010 Komise dospěla k závěru, že Španělsko přijalo účinná opatření v souladu s doporučeními Rady ze dne 2. prosince 2009, aby výše jeho schodku veřejných financí činila méně než referenční hodnota 3 % HDP, a domnívala se, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku nejsou proto nutné. (6) Podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 může Rada na doporučení Komise přijmout revidovaná doporučení podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie, pokud účinná opatření byla přijata a po přijetí uvedených doporučení se projevily nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Výskyt nepředvídaných nepříznivých hospodářských okolností majících zásadní negativní dopad na rozpočet se posuzuje na základě ekonomické prognózy, která byla podkladem pro doporučení Rady. (7) V souladu s čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je Rada povinna předložit dotyčnému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek ve stanovené době. Doporučení musí stanovit maximální lhůtu šesti měsíců pro přijetí účinných opatření k odstranění nadměrného schodku v dotčeném členském státě. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vycházejí, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a jiných dočasných opatření, ve výši orientačně nejméně 0,5 % HDP. (8) Poté, co byla v roce 2009 zaznamenána výrazná recese, kdy se reálný HDP propadl o 3,7 %, v roce 2010 ekonomika dále klesala, i když pokles činil pouze –0,1%. V roce 2011 začala ekonomika opětovně růst, přičemž ekonomický růst ve výši 0,7 % podpořila dynamika španělského vývozu, kterému napomohlo zlepšení konkurenceschopnosti španělské ekonomiky, a snížení objemu dovozu, což odpovídalo slabé domácí poptávce. Avšak podle nejnovější aktualizace ekonomického výhledu pro Španělsko na období let 2012–2013 provedené útvary Komise, která je aktualizací jarní prognózy z roku 2012 a zahrnuje fiskální opatření přijatá na regionální úrovni na konci května 2012 a poslední hospodářský a rozpočtový vývoj, Španělsko pravděpodobně opět spadne do recese a v letech 2012 i 2013 zaznamená záporný hospodářský růst. Snižování finanční páky v soukromém i veřejném sektoru a vysoká nezaměstnanost jsou velkou brzdou pro domácí poptávku. Kromě toho oslabení v mezinárodním měřítku brání zahraniční poptávce vyrovnat slabou domácí poptávku, v důsledku čehož je španělská ekonomika v recesi. (9) Schodek veřejných financí se snížil z 11,2 % v roce 2009 na 9,3 % HDP v roce 2010. Zlepšení salda rozpočtu způsobilo jak snížení celkových výdajů, tak zvýšení celkových příjmů, a to především v důsledku diskrečních opatření. V roce 2011 byl výsledný schodek podstatně horší, než se očekávalo, činil 8,5 % HDP ve srovnání s cílem ve výši 6 % HDP. Dne 17. května 2012 Španělsko informovalo Eurostat, že schodek veřejných financí za rok 2011 se může zvýšit přibližně o 0,4 % HDP kvůli novým informacím o některých výdajových položkách autonomních oblastí, které nebyly zahrnuty v oznámení o postupu při nadměrném schodku z března roku 2012. Přibližně dvě třetiny odchylky od rozpočtu na rok 2011 vznikly na regionální úrovni, zatímco ústřední vláda a sociální zabezpečení vykázaly mnohem menší rozdíly. Odchylka od rozpočtu byla vysvětlena zejména nižšími než očekávanými příjmy v důsledku toho, že nastaly nepříznivější ekonomické podmínky, než předpokládal program stability z roku 2011, a v důsledku struktury růstu, která znamenala nižší daňový výnos, i když překročení výdajů bylo omezené. (10) Podle aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012 je schodek veřejných financí v roce 2012 odhadován na 6,3 % HDP, což je srovnatelné s předpokládaným schodkem ve výši 5,3 % HDP uváděným v programu stability z roku 2012 a v návrhu zákona o rozpočtu na rok 2012. Návrh zákona o rozpočtu vychází z opatření na podporu příjmů, která zahrnují zejména růst přímých daní, jako jsou změny daně z příjmů fyzických a právnických osob, a daňovou amnestii. Bylo oznámeno, že některá z těchto opatření budou dočasná, např. nárůst daně z příjmů fyzických osob (pouze v letech 2012 a 2013), nebo budou mít jednorázový dopad, jako je změna systému záloh na daň u daně z příjmů právnických osob v roce 2012 a daňová amnestie. Návrh zákona o rozpočtu a program předpokládají, že celkové výdaje poklesnou v důsledku výrazného snížení kapitálových i běžných výdajů, a díky úsporám v oblasti zdravotnictví a vzdělávání na regionální úrovni. Předpokládaná odchylka od cíle v roce 2012 je spojena zejména s očekávaným výpadkem příjmů, především v oblasti sociálního zabezpečení, a vyššími sociálními výdaji v důsledku horšího makroekonomického výhledu, struktury růstu, která přináší nižší daně, a výraznějšího zhoršení situace na trhu práce. Tato prognóza rozpočtu je stále ještě ohrožena vážnými riziky. Další prohloubení ekonomické krize a rizika spojená s prováděním na regionální úrovni kvůli skutečnosti, že mnohá rozpočtová opatření se budou uplatňovat pouze část roku, by mohly způsobit dokonce větší odchylku. Nezbytné probíhající vyvážení španělské ekonomiky od sektorů, které se nepodílejí na vývozu, k sektorům, které se na něm podílejí, rovněž vyvolává riziko ekonomického růstu spojeného s nižšími daněmi. Nejnovější údaje o plnění rozpočtu za první měsíce roku 2012 ukazují na pokračující propad příjmů a naznačují potřebu bezodkladně realizovat další strukturální opatření. (11) Podle aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012, na základě nezměněné politiky a za předpokladu snížení reálného HDP o 0,3 % oproti předchozímu roku, se v roce 2013 předpokládá schodek veřejných financí ve výši 6,1 % HDP ve srovnání s původním cílem ve výši 3 % HDP. Program stability z roku 2012 počítá se značným zvýšením výnosů daní z výroby a z dovozu, i když to dosud nebylo podpořeno konkrétními opatřeními, přičemž se rovněž očekává, že tyto výnosy budou částečně kompenzovány nižším zdaněním práce. Program také obsahuje – dosud ne zcela upřesněné – škrty na straně výdajů týkající se zejména vzdělávání a zdravotnictví na regionální úrovni. Další předpokládaná konsolidace na roky 2014 a 2015 není dosud dostatečně podepřena opatřeními, která by podpořila navrhovaný cílový schodek, a program stability obsahuje málo konkrétních opatření. (12) Z aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012 vyplývá, že strukturální schodek v roce 2009 činil 8,7 % HDP, 7,3 % HDP v roce 2010 a 7,0 % HDP v roce 2011. Očekává se, že v roce 2012 dosáhne hodnoty 4,3 % HDP. To předpokládá mezi lety 2010 a 2012 průměrnou fiskální korekci ve výši 1,5 % HDP, která je v souladu s minimální požadovanou průměrnou roční fiskální korekcí „převyšující 1,5 % HDP“, kterou Rada stanovila na období 2010–2013. Podle korekce v důsledku změny v makroekonomickém scénáři mezi prognózami, z nichž vycházela doporučení Rady ze dne 2. prosince 2009, a současnou prognózou by odhadovaná průměrná roční fiskální korekce mezi léty 2010 a 2012 byla o 0,5 procentního bodu HDP vyšší. Španělsko tedy doposud přijalo účinná opatření, pokud jde o vývoj strukturálního schodku do roku 2012. (13) Podle prognózy útvarů Komise z podzimu 2009, která byla podkladem pro doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie ze dne 2. prosince 2009, se očekávalo, že španělská ekonomika v roce 2010 poklesne o 0,8 % a v roce 2011 poroste o 1 %. Horizont prognózy již léta 2012 a 2013 nezahrnoval, ale za předpokladu postupného uzavírání velké záporné produkční mezery do roku 2015 se v letech 2012 a 2013 očekával vyšší růst než v roce 2011. Hodnota reálného HDP za roky 2010 a 2011 činila nepatrně více, než předpokládala prognóza z podzimu roku 2009. Nicméně struktura hospodářského růstu přinesla nižší daně, než se očekávalo, protože kumulovaný vliv domácí poptávky v letech 2010 a 2011 činil –2,7 procentního bodu HDP v porovnání s prognózou ve výši –1,1 procentního bodu v důsledku rychlejšího zmenšování sektoru, který se nepodílí na vývozu, než se čekalo. Výsledky aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012 týkající se let 2012 a 2013 ukazují, že se španělská ekonomika bude pravděpodobně potýkat se značnými problémy, se kterými se na podzim 2009 nepočítalo. Zatímco prognóza z podzimu roku 2009 předpokládala v letech 2012 a 2013 tempo růstu více než 1 % ročně, poslední prognózy naznačují tempo růstu ve výši –1,9 %, respektive –0,3 % za předpokladu nezměněné politiky. Kromě toho struktura růstu bude pravděpodobně nadále vychýlená na stranu čisté zahraniční poptávky s dalšími negativními dopady na daňové příjmy. (14) Hrubý veřejný dluh vzrostl v roce 2011 na 68,5 % HDP a podle aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012 se očekává, že se v roce 2012 zvýší na 80,9 % HDP a v roce 2013 na 86,8 %, za předpokladu nezměněné politiky, a tak ve všech letech překročí referenční hodnotu stanovenou ve Smlouvě. Tento nárůst míry zadlužení je způsoben především vyššími úrokovými platbami a v menší míře dynamikou primárního schodku. Vnitřní dynamika dluhu je v roce 2012 značná, čímž přispívá ke zvýšení o 5,4 procentního bodu HDP, a je spojena s plánem na vypořádání faktur poskytovatelů pro subjekty veřejného sektoru a dalšími mimořádnými operacemi. Rizika spojená s makroekonomickým scénářem a rozpočtovými cíli, jakož i s dalšími záchrannými finančními opatřeními mohou přispět k dalšímu nárůstu veřejného dluhu. (15) Oproti situaci, kdy bylo formulováno předchozí doporučení Rady, se rozpočtové postavení podstatně zhoršilo kvůli ekonomickému výhledu, který je horší než se plánovalo, a kdy jsou rovněž nižší daňové výnosy. Kromě toho výrazný pokles ekonomiky velmi negativně ovlivňuje zaměstnanost a nezaměstnanost. To má negativní dopad jak na příjmy, tak na výdaje, kdy sociální příspěvky jsou nedostatečné a sociální transfery vyšší. Vzhledem ke všem těmto faktorům, a zejména výraznému zhoršení fiskálního výhledu od původního doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie, by proto bylo oprávněné přidat další rok pro odstranění nadměrného schodku. (16) Udělením dalšího roku pro odstranění nadměrného schodku se vyžaduje dosažení střednědobých cílů celkových schodků ve výši 6,3 % HDP v roce 2012, 4,5 % HDP v roce 2013 a 2,8 % HDP v roce 2014. Na základě aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012 činí související požadované zlepšení strukturálního fiskálního salda vyplývající z těchto celkových cílů 2,7 % HDP v roce 2012, 2,5 % HDP v roce 2013 a 1,9 % HDP v roce 2014. Na základě nejnovějších údajů o plnění rozpočtu za první měsíce roku 2012 budou ke splnění cíle schodku v roce 2012 nutná další opatření. Situaci bude třeba pečlivě sledovat a bylo by třeba urychleně přijmout další korekční opatření, pokud by došlo k dalším propadům. (17) Vzhledem k silnému tržnímu tlaku na španělské státní dluhopisy je potřeba podpořit věrohodnost konsolidačního úsilí přijetím víceletého rozpočtového plánu na léta 2013 –2014 do konce července 2012. To by vyžadovalo, aby byla podrobně uvedena všechna strukturální opatření, která jsou nutná k dosažení rozpočtových cílů v roce 2013 a 2014, a aby se urychlilo snížení schodku, jestliže se bude hospodářská nebo rozpočtová situace vyvíjet lépe, než se v současnosti předpokládá. Důležitost přijetí včasných opatření v této situaci, aby se zabránilo riziku budoucích propadů, opravňuje kratší lhůtu tří měsíců za účelem přijetí účinných opatření. (18) Dne 10. července přijala Rada doporučení pro Španělsko, první z nichž vycházelo mimo jiné z posouzení národního programu reforem Španělska a programu stability Španělska na období 2012–2015. První doporučení pro Španělsko zdůrazňuje přísné dodržování zákona o rozpočtové stabilitě a přijetí nekompromisních fiskálních opatření na regionální úrovni. To by mohlo zmírnit rizika nedodržení rozpočtu na regionální úrovni. Tento rámec by rovněž mohl být posílen zřízením nezávislé fiskální instituce, která by prováděla analýzy, poskytovala poradenství a sledovala fiskální politiku. Vzhledem k poslednímu nepříznivému vývoji představuje riziko pro rozpočtovou strategii rovněž plnění rozpočtu ze strany regionální správy společně s vyšší citlivostí příjmů na probíhající strukturální korekci, nejistý dopad daňové amnestie na příjmy a další možné záchranné finanční operace. (19) Souběžně s pravidelnými hodnoceními programu navýšení finančního kapitálu pro Španělsko, který byl uveden v prohlášení ze summitu eurozóny ze dne 29. června 2012, bude každé tři měsíce sledován pokrok při provádění závazků v rámci postupu při nadměrném schodku. (20) Španělsko splňuje podmínky pro prodloužení lhůty k odstranění nadměrného schodku veřejných financí, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ: (1) Španělské orgány by měly současný nadměrný schodek odstranit do roku 2014. (2) Na základě aktualizace prognózy útvarů Komise z jara roku 2012 španělské orgány usilují o zlepšení strukturálního salda ve výši 2,7 % HDP v roce 2012, 2,5 % HDP v roce 2013 a 1,9 % HDP v roce 2014, aby se celkový schodek veřejných financí snížil pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2014. Cíle pro celkový schodek by měly činit 6,3 % HDP v roce 2012, 4,5 % HDP v roce 2013 a 2,8 % HDP v roce 2014. (3) Španělské orgány by měly realizovat opatření přijatá v rozpočtu na rok 2012 a v plánech na opětovné vyrovnání rozpočtu pro autonomní společenství a do konce července 2012 přijmout ohlášený víceletý rozpočtový plán na léta 2013–14, včetně střednědobé rozpočtové strategie, která podrobně uvádí strukturální opatření nezbytná k odstranění nadměrného schodku do roku 2014. Vzhledem k posledním údajům o plnění rozpočtu za první měsíce roku 2012 by měly bezodkladně přijmout v roce 2012 další opatření, aby bylo zajištěno splnění rozpočtových plánů na rok 2012. Měly by být připraveny přijmout další opatření, pokud se naplní rizika ohrožující rozpočtové plány. Měly by urychlit snížení schodku v roce 2013 a 2014, jestliže se hospodářská nebo rozpočtová situace bude vyvíjet lépe, než se v současnosti předpokládá. (4) Rada stanoví lhůtu 3 měsíce, aby španělská vláda přijala účinná opatření, a v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 podrobně informovala o konsolidační strategii, kterou plánuje za účelem dosažení cílů. Nad rámec zprávy podle doporučení 4 a souběžně s programem navýšení finančního kapitálu pro Španělsko, který byl uveden v prohlášení ze summitu eurozóny ze dne 29. června 2012, by španělské orgány měly podat zprávu o pokroku učiněném při provádění těchto doporučení každé tři měsíce, jakož i v rámci samostatné kapitoly programů stability, které budou připraveny do roku 2015. Kromě toho by španělské orgány měly přísně uplatňovat nová ustanovení zákona o rozpočtové stabilitě, která se týkají transparentnosti a kontroly plnění rozpočtu. V souladu s doporučeními pro Španělsko v rámci evropského semestru Rada rovněž žádá Španělsko, aby ustavilo nezávislou fiskální instituci, která bude provádět analýzy, poskytovat poradenství a sledovat fiskální politiku, tlačit na vykonatelný charakter střednědobého rozpočtového rámce, jakož i pečlivě sledovat dodržování rozpočtových cílů v průběhu celého roku na všech úrovních veřejného sektoru. Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království. V Bruselu dne Za Radu předseda