CS    CS CS 
CS    CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 21.4.2009 
SEK(2009) 451 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
 
Průvodní dokument ke 
 
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RAD Ě, EVROPSKÉMU 
HOSPODÁ ŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGION Ů 
Cesta k cílen ějšímu zam ěření podpory ur čené zemědělcům v oblastech s p řírodním 
znevýhodn ěním 
 
Souhrn posouzení dopad ů 
{KOM(2009) 161 v kone čném znění 
{SEK(2009) 449} 
{SEC(2009) 450} 
CS 2   CS PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
Souhrn posouzení dopad ů 
Cesta k cílen ějšímu zam ěření podpory ur čené zemědělcům v oblastech s p řírodním 
znevýhodn ěním 
1. DEFINICE PROBLÉMU  
Režim podpory zem ědělců ve znevýhodn ěných oblastech, který funguje od roku 1975, 
představuje mechanismus napomáhající zachovat zem ědělskou činnost, a tudíž i ráz krajiny 
v horských oblastech, v jiných znevýhodn ěných oblastech než horských (tzv. „přechodných 
znevýhodn ěných oblastech“ ) a v oblastech se specifickým znevýhodn ěním.  
Intervenční logika plateb pro znevýhodn ěné oblasti – v sou časnosti nazývaných platby za 
přírodní znevýhodn ění – byla p řezkoumána v roce 2005, aby mohla lépe p řispívat ke strategii 
EU pro udržitelný rozvoj, a rovn ěž po nesrovnalostech týkajících se vymezení p řechodných 
znevýhodn ěných oblastí, na které v roce 2003 upozornil Ú četní dvůr.  
Nový právní rámec pro platby za p řírodní znevýhodn ění však stále zbývá dokon čit, protože 
Rada v roce 2005 nedosáhla dohody o možném systému nové klasifikace jiných oblastí 
s přírodním znevýhodn ěním než horských oblastí a obl astí se specifickým znevýhodn ěním, 
který by platil v celém Spole čenství, v souladu s cíli nové politiky. Cílem sou časného 
přezkumu je proto dokon čit proces zapo čatý v roce 2005, aniž by to sou časně bránilo 
budoucímu rozvoji politiky po roce 2013. 
K problém ům, které je t řeba řešit, patří: 
• nesoulad stávajícího vymezení p řechodných znevýhodn ěných oblastí, které částečně 
vychází ze sociáln ě-ekonomických ukazatel ů, s revidovanými cíli režimu plateb za p řírodní 
znevýhodn ění, který se místo na sociáln ě-ekonomické cíle zam ěřuje na hospoda ření 
s půdou;  
• extrémní rozdíly mezi kritérii užívanými členskými státy p ři určování přechodných 
znevýhodn ěných oblastí, z nichž vyplývá nedostate čná transparentnost, která by mohla 
vést k nerovnému zacházení s p říjemci plateb;  
• nedostate čné zaměření podpory na oblasti, v nichž nejvíce hrozí opoušt ění půdy.  
Je třeba poznamenat, že článek 37 na řízení (ES) č. 1698/20051 zavedl zm ěnu ve výpo čtu 
plateb. Toto ustanovení, které vs toupí v platnost, jakmile bude ukon čen přezkum 
znevýhodn ěných oblastí, by m ělo značnou měrou přispět k posílení ú činnosti této podpory.  
                                                 
1 Na řízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. zá ří 2005 o podpo ře pro rozvoj venkova z Evropského 
zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), Ú ř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1. 
CS 3   CS 2. SUBSIDIARITA  
U tohoto p řezkumu se nejedná o rozsáhlý reformní proces, ale o aktualizaci stávajícího 
režimu stanoveného ve spole čné zemědělské politice. Jeho rozsah se omezuje na úpravu 
vymezení znevýhodn ěných oblastí a režimu plateb v soul adu s cíli politiky, které stanovila 
Rada v roce 2005.  
Cíle revize v sob ě mají potenciál zjednodušení, prot ože vymezování oblastí za pomoci 
společných objektivních kritérií bude znam enat vyšší transparentnost.  
3. CÍLE  
S ohledem na výše uvedené problémy jsou cíle revize tyto: 
• uvést vymezení p řechodných znevýhodn ěných oblastí a režim plateb do souladu s 
přístupem k hospoda ření s půdou schváleným v roce 2005; 
• zvýšit transparentnost a objektivitu vymezení daných oblastí v celé EU; 
• zaměřit podporu více na oblasti, kde je nejvyšší nebezpe čí opouštění půdy, a zvýšit zde její 
účinnost. 
Vzhledem k omezeným údaj ům nemůže Komise v této fázi p ředložit legislativní návrh 
podpořený důkladnou analýzou možného nového systému vymezování. Informace pot řebné 
pro podrobné posouzení výsledku nového p řístupu k vymezování jsou k dispozici nebo se dají 
shromažďovat pouze na úrovni jednotlivých členských stát ů. Proto se p ředpokládá, že cesta 
k následnému legislativnímu návrhu povede p řes tyto tři kroky:  
(1) přijetí sdělení Komise popisujícího ak tuální situaci a vyzvání členských stát ů, aby na 
svém území simulovaly použití možných spole čných kritérií pro vymezení oblastí 
s jiným přírodním znevýhodn ěním, než je horský char akter a specifické znevýhodn ění; 
(2) předání simulací členských stát ů Komisi na podzim roku 2009; 
(3) dokončení posouzení dopad ů a vypracování legislativního návrhu co možná nejd říve 
po obdržení simulací od členských stát ů.  
4. MOŽNOSTI POLITIKY  
Byly stanoveny čtyři možnosti p řezkumu a dne 22. kv ětna 2008 byly p ředloženy k ve řejné 
konzultaci:  
Možnost 1: Status quo+  
Určování oblastí 
Podle tohoto scéná ře by byly členské státy požádány, aby zrušily sociáln ě-ekonomické 
ukazatele, které se v sou časnosti používají pro vymezování znevýhodn ěných oblastí, a aby 
určily kritéria, která považují za nejvhodn ější pro stanovení p řírodního znevýhodn ění pro 
zemědělství. Členské státy, které používají systém index ů, by jej mohly používat i nadále, 
CS 4   CS pokud by z n ěj odstranily sociáln ě-ekonomické ukazatele. Ostatní členské státy by byly 
požádány o vypracování systému kritérií pro p ůdu a klima p řizpůsobeného jejich situaci. 
Vhodnost systém ů používaných jednotlivými členskými státy by musela posoudit Komise 
podle cílů režimu plateb za p řírodní znevýhodn ění.  
 
Pravidla zp ůsobilosti 
Členské státy by m ěly možnost stanovit pravidla zp ůsobilosti na úrovni zem ědělského 
podniku, aby se podpora zam ěřila na specifické zem ědělské systémy v rámci jejich plán ů 
rozvoje venkova. Komise by musela posoudit,  zda jsou taková kritéria objektivní, 
nediskrimina ční a v souladu s cíli opat ření i mezinárodními závazky EU.   
 
Možnosti 2, 3 a 4 vycházejí ze stejné met ody vymezování oblastí a jsou založeny na osmi 
společných biofyzikálních ukazatelích, které stanovila skupina odborník ů na půdu, klima a 
hodnocení pozemk ů koordinovaná Spole čným výzkumným st řediskem. Definice a použití 
kritérií jsou obsahem sd ělení, které tento souhrn doprovází. 
Možnost 2: Spole čná kritéria 
Určování oblastí 
Přechodné znevýhodn ěné oblasti by m ěly být ur čovány za použití spole čných 
biofyzikálních kritérií uvedených v p říloze ke sd ělení. 
 
Pravidla zp ůsobilosti 
Členské státy by m ěly v rámci svých program ů rozvoje venkova možnost stanovit pravidla 
způsobilosti na úrovni zem ědělského podniku, aby se podpora zam ěřila na specifické 
zemědělské systémy. Komise by musela posoudit,  zda jsou taková kritéria objektivní, 
nediskrimina ční a v souladu s cíli opat ření a s mezinárodními závazky EU. 
 
Možnost 3: Pravidla zp ůsobilosti 
Určování oblastí 
Přechodné znevýhodn ěné oblasti by byly ur čovány za použití spole čných biofyzikálních 
kritérií uvedených v p říloze ke sd ělení. 
Pravidla zp ůsobilosti 
Členské státy by musely sta novit vhodná pravidla, aby se v ětší zaměření podpory na 
extenzivní hospoda ření stalo pozitivním p říspěvkem k udržitelnému hospoda ření s půdou, 
protože by se z podpory vylou čily intenzivní systémy hospoda ření. Právní p ředpisy 
Společenství by poskytly základní rámec pro kritéria zp ůsobilosti tím, že by stanovily 
zásady a typ kritérií, kter á by se používala pro vylou čení systém ů intenzivního hospoda ření 
(např. maximální hustotu hospodá řských zví řat, průměrný výnos, standardní p říspěvek na 
úhradu). Na tomto základ ě by členské státy v rámci svých program ů rozvoje venkova 
CS 5   CS zvolily nejvhodn ější ukazatele a ur čily příslušné prahové hodnoty. Pravidla zp ůsobilosti by 
měla být objektivní, nediskrimina ční a v souladu s cíli opat ření a s mezinárodními závazky 
EU.   
 
Možnost 4: Vysoká p řírodní hodnota 
Určování oblastí 
Tato možnost by znamenala cílen ější vymezování oblastí: za znevýhodn ěné oblasti by 
mohly být ozna čeny pouze oblasti za řazené jako zem ědělská půda s vysokou p řírodní 
hodnotou ( HNV – High Nature Value)  v rámci oblastí s p řírodním znevýhodn ěním.  
Vymezování p řechodných znevýhodn ěných oblastí by se nejprve  provádělo stejnou 
metodou použitou pro možnosti 2 a 3 na základ ě společných biofyzikálních ukazatel ů. 
Oblasti získané tímto prvním vymezením by se následn ě dále redukovaly s cílem dosáhnout 
pouze oblastí za řazených jako zem ědělská půda s vysokou p řírodní hodnotou, definovaných 
jako takové evropské oblasti, v nichž je zem ědělství významným (obvykle p řevažujícím) 
způsobem využití p ůdy a v nichž zem ědělství podporuje vysokou druhovou a stanovištní 
rozmanitost nebo p řítomnost druh ů, které jsou p ředmětem ochrany na evropské, p řípadně 
národní či regionální úrovni, nebo v nichž zem ědělství s touto rozmanitostí či přítomností 
souvisí.  
 
Pravidla zp ůsobilosti 
Členské státy by m ěly možnost stanovit pravidla zp ůsobilosti na základ ě transparentních, 
objektivních a nediskrimina čních kritérií, která jsou v souladu s cíli opat ření.   
 
Ve všech variantách by se platby vypo čítávaly na základ ě dodatečných náklad ů a ušlých 
příjmů spojených se znevýhodn ěním v doty čných oblastech p ři dodržení minimálních a 
maximálních částek stanovených Radou. 
5. POSOUZENÍ DOPAD Ů  
5.1. Omezené údaje a problémy p ři posuzování možnosti 4  
Jak již bylo uvedeno, tato analýza je omezena skute čností, že p říslušné údaje jsou k dispozici 
pouze na úrovni jednotlivých členských stát ů. V této fázi mohou z posouzení vyplynout pouze 
náznaky a extrapolace týkající se typ ů dopadů očekávaných od p řezkumu; další postup 
přezkumu bude vycházet ze simulací, které by m ěly provést členské státy.  
Při posuzování možnosti 4 „vysoká p řírodní hodnota“ se objevují závažné a objektivní 
překážky. Proces ur čování ukazatel ů HNV ve spole čném rámci pro sledování a hodnocení 
rozvoje venkova není v této fázi dostate čně rozvinutý a v r ůzných členských státech postupuje 
různým tempem. Za t ěchto okolností je nanejvýš obtížné  navrhnout rámec, který by spojoval 
přírodní znevýhodn ění a ukazatele HNV a mohl by být použ it jako základ pro posouzení.  
CS 6   CS Vzhledem k nedostate čně jasným údaj ům o ukazatelích HNV se proto nezdálo vhodné 
zvažovat možnost 4 z krátkodobého  hlediska, aniž by se p ři tom zohlednila její p řijatelnost 
z dlouhodobého hlediska.  
5.2. Transparentnost a lepší zam ěření podpory 
Použití možnosti status quo+ by do zna čné míry znamenalo zachovat nedostatek 
transparentnosti, objektivity a v ědeckých d ůvodů pro klasifika ční kritéria a riziko nerovného 
zacházení s p říjemci plateb, tedy skute čnosti, za které byl stávající systém vymezování 
kritizován. 
Použitím možností 2 a 3 by se díky spole čnému systému vymezování zvýšila transparentnost 
a odpovědnost za lepší zam ěření podpory. Pokud by neexistoval spole čný přístup k dalšímu 
zaměřování podpory prost řednictvím pravidel zp ůsobilosti podle možnosti 2, znamenalo by to 
riziko, že podpora nebude v dostate čné míře koncentrovaná. Ve srovnání s možností 3 to však 
skýtá větší příležitost, jak reagovat na místní pot řeby.  
5.3. Sociálně-ekonomický dopad  
Hlavní typ sociáln ě-ekonomického dopadu o čekávaného z p řezkumu znevýhodn ěných oblastí 
se týká příjmů zemědělských podnik ů v oblastech, kde platí nové vymezení znevýhodn ěných 
oblastí a režim plateb. Informace, které jsou v této fázi k dispozici, neumož ňují stanovení 
oblastí, které by byly podle stanovených možností ovlivn ěny změnou statusu znevýhodn ěné 
oblasti.  
Souhrnně s e  d á  očekávat, že negativní dopady p ři ztrátě statusu znevýhodn ěné oblasti pro 
určitou oblast po použití nových kritérií pro vymezení by se lišily podle významu, jaký má 
platba pro znevýhodn ěné oblasti pro p říjmy zem ědělského podniku. Z tohoto pohledu se 
možnost status quo+  jeví jako možnost s nejmenším dopadem, nebo ť nutně neznamená 
významné zm ěny ve srovnání se stávajícím vymezením. 
Možnosti 2 a 3  mohou p řinést změny v oblasti vymezení, které ovlivní p říjem zemědělských 
podniků, a to jak zm ěny negativní, tak pozitivní, ale v této fázi to nelze z d ůvodů 
nedostate čných údaj ů posoudit. Ztráta platby pro znevýhodn ěné oblasti by v každém p řípadě 
měla extrémní následky a vedla by u omezeného po čtu případů (u 3 % z celkového po čtu 
příjemců podpory) k negativní p říjmové situaci (z hlediska čisté přidané hodnoty 
zemědělského podniku). 
Zavedení spole čného rámce pro vnitrostátní kritéria zp ůsobilosti, s nímž po čítá možnost 3 , by 
vedlo ke koncentraci podpory na  systémy extenzivního hospoda ření, které jsou mén ě ziskové 
a představují vyšší riziko opoušt ění půdy. Pravd ěpodobně by to proto kladn ě ovlivnilo 
zemědělské podniky s nižšími p říjmy a vyšším stupn ěm závislosti na podpo ře pro 
znevýhodn ěné oblasti.  
– Je rovněž třeba uvést, že v řadě členských stát ů mohou zem ědělci využívat řadu výhod 
(např. nižší dan ě na základ ě vnitrostátních právních p ředpisů), pokud se nacházejí ve 
znevýhodn ěných oblastech, i když nejsou p římo příjemci podpory pro znevýhodn ěné 
oblasti. Zm ěna ve statusu znevýhodn ěné oblasti pro tyto oblasti m ůže mít závažné 
důsledky pro p říjem zemědělského podniku, i když to není možno na úrovni EU posoudit.  
– V současné fázi analýzy není z řejmé, zda a kde by existovali zem ědělci, kteří by 
v důsledku zrušení sociáln ě-ekonomických kritérií nadále nevyužívali podpory pro 
CS 7   CS znevýhodn ěné oblasti. Pravd ěpodobnost a rozm ěr takovýchto p řípadů by bylo t řeba 
posoudit na základ ě simulací, které by m ěly členské státy poskytno ut na podzim roku 
2009. V této souvislosti je nutno zvážit: 
– zda jsou v daném regionu k dispozici jiná opat ření SZP, nap ř. v rámci osy 3 p říslušného 
programu rozvoje venkova, která mohou vyrovnat sociáln ě-ekonomická znevýhodn ění, jež 
dosud řešila podpora pro znevýhodn ěné oblasti; 
– zda by m ěla být zavedena n ějaká opat ření, která by za jistila hladký p řechod na nový 
systém vymezování.  
5.4. Životaschopnost venkovských spole čenství 
V oblastech, kde zem ědělství zůstává páte ří místní ekonomiky, bude mít zm ěna ve 
vymezování znevýhodn ěných oblastí a/nebo re žimu plateb pravd ěpodobně velký vliv na 
jejich celkový rozvoj.  
Některá zem ědělská spole čenství jsou vzhledem ke svému produk čnímu systému, omezené 
přidané hodnot ě, velikosti hospodá řství a okrajové poloze náchyln ější k úpadku než jiná. 
V některých p řípadech je tato náchylnost produk čního systému k úpadku d ůsledkem 
přírodních podmínek, a proto m ůže mít cílen ější zaměření podpory na oblasti nejvýrazn ěji 
dotčené přírodním znevýhodn ěním pozitivní vliv na celkovou ži votaschopnost dané oblasti.  
V případě, kdy úpadek nesouvisí s p řírodním znevýhodn ěním, se zdá, že opat ření zaměřená 
na posílení konkurenceschopnosti zem ědělského odv ětví, na podporu diverzifikace a na 
zavádění integrovaných strategií ro zvoje zespoda nahoru mají v ětší šanci na úsp ěch než 
platby, kterými se zem ědělci odškod ňují za přírodní znevýhodn ění.  
5.5. Dopady na životní prost ředí  
Vymezení oblastí založené na homogenním soubor u biofyzikálních kritérií v celé Evropské 
unii by zvýšilo pravd ěpodobnost, že by se podpora zam ěřila na systémy extenzivního 
hospodaření, protože vymezení oblastí je jednozna čně spojeno s p řírodním znevýhodn ěním, 
které překáží zem ědělství. Z tohoto d ůvodu jsou možnosti 2 a 3 ú činnější než možnost 1. 
Možnost 2 by ponechávala výb ěr podmínek zp ůsobilosti spojený s požadavky na hospoda ření 
s půdou na členských státech. Vymezení oblastí na základ ě společných biofyzikálních kritérií 
by mělo podporu zam ěřit na oblasti charakterizované p řevážně extenzivním hospoda řením a 
příjemci plateb za p řírodní znevýhodn ění by museli respektovat podmín ěnost. Účinnost 
režimu by však mohlo narušovat nedostate čné zaměření podpory, zejména v oblastech, kde 
intenzivní systémy hospoda ření, které jsou obvykle spojeny s vyššími riziky pro životní 
prostředí, existují spole čně s extenzivními systémy hospoda ření. Podle možnosti 2 by proto 
příspívání plateb za p řírodní znevýhodn ění k udržitelnému hospoda ření s půdou a k cíl ům 
životního prost ředí EU záviselo na tom, jakým zp ůsobem by je členské státy provád ěly.  
Ve srovnání s možností 2 zahrnuje mož nost 3 další požadavky, pokud jde o postupy řízení 
zemědělského podniku, a omezila by podporu ve form ě plateb za p řírodní znevýhodn ění na ty 
systémy hospoda ření, které specifickým pozitivním zp ůsobem přispívají k udržitelnému 
hospodaření s půdou. Platba by se však nevztahovala na závazky p řekračující základní 
požadavky, ale pouze by vyrovnávala dodate čné náklady zem ědělců a ušlý příjem související 
se znevýhodn ěním. Zdá se proto, že možnost 3 má nejvyšší potenciál, jak p řispět k cílům 
životního prost ředí, za p ředpokladu, že režim podpory bude provád ěn v souladu s jinými 
opatřeními osy 2. Dob ře vyvážené provád ění možnosti 3 vyžaduje na jedné stran ě, aby 
CS 8   CS zemědělci nedostávali platbu za spln ění stejného závazku dvakrát (v rámci platby za p řírodní 
znevýhodn ění a podle opat ření osy 2), a na druhé stran ě, aby nebyli zem ědělci v oblastech 
zasažených p řírodním znevýhodn ěním diskriminováni tím, že by byli vylou čeni z vyplácení 
agroenvironmentálních plate b, které by byly vypláceny zem ědělcům mimo region plnícím 
podobné podmínky. 
6. POROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ  
V této fázi p řezkumu se neup řednostňuje žádná konkrétní varianta.  Možnost status quo+  však 
jen málo odpovídá kritickým bod ům, které byly stanoveny v souvislosti se stávajícím režimem, 
a možnost 4 (HNV) nem ůže být provedena v krátkodobém horizontu.   
Počítá se s tím, že proces p řezkumu bude pokra čovat, jak je navrženo v oddílu 3, aby se 
varianty doladily a aby se dosp ělo k preferovanému řešení na základ ě simulací používání 
společných biofyzikálních kritérií, které uskute ční členské státy.   
7. SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ  
Při sledování plateb zem ědělcům v jiných oblastech se znevýhodn ěním než v horských 
oblastech se po čítá s těmito ukazateli: 
výchozí 
situace  Biologická rozmanitost: vysoká p řírodní hodnota zem ědělské a lesní p ůdy 
Biologická rozmanitost: populace pták ů žijících na zem ědělské půdě 
vstup Výše uskute čněných veřejných výdaj ů (celkových oproti EZFRV)  
výstup  Počet podporovaných podnik ů v jiných oblastech se znevýhodn ěním než 
v horských oblastech (rozd ělení podle typu znevýhodn ění – mokřady, kopce..) 
Podporovaná zem ědělská půda (rozdělení podle typu oblasti a podle typu 
znevýhodn ění) 
výsledek  Oblasti s úsp ěšným hospoda řením s půdou přispívající ke: 
zvýšení biologické rozmanitosti zlepšení jakosti vody 
zmírnění změny klimatu 
zlepšení jakosti p ůdy 
 
zamezení marginalizaci a opušt ění půdy Společné 
ukazatele  
dopad  Zamezení snížení biol ogické rozmanitosti 
Udržování vysoké p řírodní hodnoty zem ědělské a lesní p ůdy  
 
 
Při hodnocení revidovaného režimu podpory je t řeba zdůraznit tyto body: 
– Do jaké míry pomohly platby za p řírodní znevýhodn ění při zajišťování dalšího využívání 
zemědělské půdy v jiných oblastech se znevýhodn ěním než v horských oblastech?  
– Do jaké míry p řispěl režim k zachování nebo podpo ře udržitelných systém ů hospodaření? 
– Do jaké míry p řispěl režim k zachování krajiny a ke zlepšení životního prost ředí?