1. ÚVOD

Mechanismus pro spolupráci a ověřování (dále jen „MSO“) byl zřízen při přistoupení Bulharska k Evropské unii v roce 2007 s cílem řešit nedostatky v reformě soudnictví a v boji proti korupci a organizované trestné činnosti. Od té doby se zprávy MSO prostřednictvím zvláštních doporučení snažily pomoci zacílit úsilí bulharských orgánů a mapovaly dosažený pokrok. Jak Rada zdůraznila, MSO skončí, až Bulharsko uspokojivě splní všech šest referenčních cílů, které pro něj platí.

Ve zprávě MSO z ledna 2017 Komise shrnula dosažené úspěchy a nedokončené úkoly a vytýčila hlavní zbývající kroky, jež jsou nutné k dosažení cílů MSO. Za tímto účelem učinila Komise sedmnáct klíčových doporučení, jež, budou-li naplňována, povedou k ukončení procesu MSO. Doporučení stanovená v lednu 2017 tedy lze považovat za dostatečná k ukončení MSO – pokud nedojde k událostem, které by mohly jednoznačně zvrátit dosažení pokroku. Zpráva zdůraznila, že rychlost tohoto procesu bude záviset na tom, jak rychle bude Bulharsko schopno nezvratně splnit tato doporučení.

V této fázi procesu MSO tato zpráva tedy prezentuje pokrok, jehož bylo dosaženo v návaznosti na doporučení ze zprávy z ledna 2017. Stejně jako v minulých letech je výsledkem pečlivého analytického postupu ze strany Komise, který vycházel z úzké spolupráce s bulharskými orgány, jakož i z příspěvků občanské společnosti a dalších zúčastněných stran, včetně ostatních členských států.

Ve svém projevu o stavu Unie v září 2017 předseda Komise Juncker zdůraznil význam dodržování zásad právního státu a nezávislosti soudnictví; jedná se o imperativ platný pro všechny členské státy EU, nejen ty, které jsou zapojeny do MSO.

Na základě své analýzy pokroku v Bulharsku během celého průběhu MSO od roku 2007 a na základě pokroku dosaženého od zprávy z ledna 2017 je Komise i nadále toho názoru, že s pokračujícím politickým vedením a odhodláním pokročit v reformě by Bulharsko mělo být s to v blízké budoucnosti splnit zbývající doporučení MSO. Analýza zdůrazňuje, že je důležité řešit zbývající problémy v duchu dobré spolupráce mezi institucemi.

Komise hodlá posoudit pokrok ke konci roku 2018 a je připravena poskytnout další pomoc, aby se podpořila nezvratnost pokroku, a MSO tedy mohl být uzavřen.

2. OBECNÁ SITUACE

Jak bylo uvedeno ve zprávě z ledna 2017, politickou nestabilitou trvající po celá léta byla dotčena způsobilost k reformě. Nová vláda se ujala funkce v květnu. Po ustavení nové vlády byly obnoveny různé prvky činnosti, jež se připravovaly za předchozí vlády v roce 2016, což umožňuje pokročit s reformami s určitým stupněm politické kontinuity, přičemž se navazuje na činnost předchozí vlády. Nová vláda prokázala odhodlání dohnat časovou ztrátu důrazem na akceleraci legislativních iniciativ, přičemž se zaměřila na dokončení řady významných reforem před koncem roku. V některých případech vyjádřily jednotlivé zainteresované strany starost o kvalitu právních předpisů nebo ohledně svého zapojení do daného procesu. Nadále se připravují nebo zvažují významné legislativní iniciativy a bude důležité, aby pokračovaly v duchu široké veřejné diskuse a konzultace s dotčenými zúčastněnými stranami. Komise se domnívá, že legislativní procesy podporující začlenění, které se opírají o zásady zlepšování právní úpravy, jsou centrální pro udržitelnost reforem.

Mezitím nedávné události v Národním shromáždění znovu upozornily na dopad legislativního procesu s nepředvídatelným rozhodováním. V červenci byl na pořad jednání Národního shromáždění poslanci zařazen balíček předloh s návrhy na změny zákona o soudním systému, a to bez veřejné debaty nebo diskuse se zúčastněnými stranami. Předloha s návrhy změn vyvolala rozsáhlou kritiku, neboť mnozí v rámci soudnictví i občanské společnosti ji vnímali jako přímý útok na nezávislost soudnictví. I když většina dalekosáhlých změn byla před konečným hlasováním vzata zpět, některé změny, které byly přijaty, byly kritizovány za to, že potenciálně narušují nezávislost soudců a někteří pozorovatelé je považují za potenciálně protiústavní. Další předloha změn zákona o soudním systému byla uvedena stejným způsobem na začátku října jednotlivými poslanci bez veřejné debaty nebo konzultace zúčastněných stran, a byla opět kritizována pozorovateli, neboť opouští klíčové prvky reforem z roku 2016. Bulharsko by mělo zabezpečit nezvratnost a důvěryhodnost procesu reformy soudnictví tím, že vytvoří prostředí vzájemné důvěry a spolupráce mezi institucemi, které je zásadní pro úspěšné provádění reforem. I když je jednoznačně zapotřebí, aby se urychlilo tempo reforem, nemělo by to vést k obcházení konzultačních postupů, což by mohlo vést k prostředí nejistoty a lhostejnost.

V oblasti soudnictví má nově zvolená Nejvyšší soudní rada (SJC) příležitost skoncovat s všeobecně negativním prostředím debaty, které v oblasti soudnictví vládlo za předchozí Nejvyšší soudní rady, včetně zjevných rozdělení a vzájemného podezírání, jež brání nestrannému rozhodování. Nedávné reformy zavedly nesporná zlepšení, zejména vytvoření samostatných komor v pro soudce a státní zástupce v rámci Nejvyšší soudní rady. Přetrvávající pochybnosti ohledně možného vlivu na soudce prostřednictvím Nejvyšší soudní rady by však mohly narušit dojem, že v rámci této klíčové instituce probíhá rozhodování nezávisle. Vzhledem k tomuto problému bude proto důležité, aby Nejvyšší soudní rada v novém složení vytvořila atmosféru otevřené diskuse a transparentnosti u klíčových rozhodnutích, aby se obnovila důvěra mezi soudci a státními zástupci a širší veřejností, jež je základním předpokladem dobře fungujícího soudnictví.

3. POSOUZENÍ POKROKU V PLNĚNÍ REFERENČNÍCH CÍLŮ MSO NA ZÁKLADĚ DOPORUČENÍ UVEDENÝCH VE ZPRÁVĚ MSO Z LEDNA 2017

3.1 První referenční cíl: Nezávislost soudnictví

Doporučení č. 1: Zajistit transparentní volbu budoucí Nejvyšší soudní rady, včetně veřejného slyšení v Národním shromáždění před volbou členů, které bude volit parlament, a poskytnout občanské společnosti možnost vyjádřit ke kandidátům připomínky. Doporučení č. 2: Úspěšně provést jmenování kandidátů na vysoké posty v soudnictví a nadcházející jmenování nového předsedy Nejvyššího správního soudu, a to na základě předností a transparentním způsobem. Doporučení č. 3: Zlepšit praktické fungování Inspektorátu Nejvyšší soudní rady a následná opatření, která Nejvyšší soudní rada přijímá v důsledku zjištění inspektorátu (zejména ohledně otázek bezúhonnosti), zvážit žádost o externí pomoc, např. ze strany Útvaru na podporu strukturální reformy a/nebo Rady Evropy.

Nejdůležitější novou událostí v letošním roce, pokud jde o soudnictví, byla volba nové Nejvyšší soudní rady, která se ujala funkce dne 3. října. Volby na posty, které volí soudci, byly dokončeny v červnu v souladu se zásadou „jeden soudce – jeden hlas“, který dříve Komise zdůraznila, a přes určité obavy, jež byly svého času vysloveny, byl tento proces obecně vnímán jako poctivý. Oproti volbám do předešlé Nejvyšší soudní rady na podzim 2012 došlo k výraznému zlepšení. Volby na posty, které volí parlament, byly dokončeny Národním shromážděním dne 20. září, přičemž úspěšnými uchazeči byli zvoleni počtem hlasů výrazně překračujícím požadovanou dvoutřetinovou většinu. Ve sdělovacích prostředcích i v občanské společnosti byly vzneseny výtky, že výsledek byl předem určen dohodami mezi hlavními politickými stranami a že o příslušných zásluhách kandidátů neproběhla otevřená výměna názorů, jen formální rozprava. Obzvláštní výtka zněla, že při prvotním veřejném slyšení ve výboru pro právní záležitosti nebylo dopřáno dostatek času k řešení zásadních otázek, které vznesla občanská společnost, ačkoli tyto byly doručeny a zpřístupněny veřejnosti na internetových stránkách Národního shromáždění. Volby do nové Nejvyšší soudní rady však celkově ukázaly na význam nového legislativního rámce, který byl zaveden v roce 2016. Nyní bude na Nejvyšší soudní radě v novém složení, aby doložila svou nezávislost v praxi konkrétními výsledky nestranného a profesionálního rozhodování v klíčových oblastech.

Významným úkolem Nejvyšší soudní rady je jmenování do vysokých funkcí v rámci justičních orgánů. Bude důležité přesvědčit se, že tato rozhodnutí jsou činěna na základě zásluh a transparentním způsobem. Zvláště významné bylo v roce 2017 rozhodnutí o jmenování nového předsedy Nejvyššího správního soudu. Ačkoli mohlo být toto rozhodnutí přijato Nejvyšší soudní radou v novém složení, odstupující Nejvyšší soudní rada se rozhodla zvolit svého kandidáta dne 11. září a představit je prezidentu republiky k potvrzení. Prezident mezitím kandidaturu vrátil z toho důvodu, že by bylo oprávněnější, kdyby byl proces jmenování dokončen nově nastupující Nejvyšší soudní radou. To umožnilo, aby Nejvyšší soudní rada v novém složení znovu zvážila nominaci na zasedání dne 19. října, na němž byl ve druhém hlasování velkou většinou potvrzen vybraný uchazeč.

Další hlavní institucí zřízenou ústavou s cílem chránit nezávislost soudnictví je inspektorát. Ústavní změny uzákoněné v roce 2015 poskytly inspektorátu silnější pravomoci v klíčových oblastech, jako je integrita, mj. ke kontrole střetů zájmů a soukromého majetku soudců a státních zástupců, a ústřednější úlohu při přípravě disciplinárních řízení. I když konečná rozhodnutí o těchto řízeních zůstávají Nejvyšší soudní radě, jsou tyto pravomoci nevyhnutelně citlivé – disciplinární rozhodnutí Nejvyšší soudní rady vedla v minulosti ke kontroverzím – a proto musí být prováděny pečlivě. V této souvislosti zpráva z ledna 2017 doporučila, aby bulharské orgány přizvaly odborníky k externím odborným konzultacím, aby se v praxi zlepšilo fungování nového kontrolního a disciplinárního systému. V říjnu přijala Benátská komise stanovisko k Bulharsku, jež obsahuje důležité prvky, které by mohly tvořit základ pro další posouzení v rámci takového přezkumu.