Zvláštní zpráva č. 9/2011 „Byly projekty v oblasti elektronické správy (eGovernment) podporované z EFRR účelné?“





GLOSÁŘ EFRR : Evropský fond pro regionální rozvoj EIF : Evropský rámec interoperability (European Interoperability Framework) GŘ INFSO : Generální ředitelství pro informační společnost a média Evropské komise GŘ REGIO : Generální ředitelství pro regionální politiku Evropské komise IDA : Výměna údajů mezi správními orgány (Interchange of Data between Administrations) – program, jehož cílem je podpora rozvoje transevropských sítí IKT pro výměnu údajů mezi správními orgány členských států a/nebo orgány a institucemi Společenství. IDABC : Interoperabilní poskytování celoevropských služeb elektronické správy (eGovernment) orgánům veřejné správy, podnikům a občanům. Nástupce nástroje IDA. IKT : Informační a komunikační technologie Interoperabilita : Schopnost různých programů vyměňovat si údaje prostřednictvím společného souboru formátů výměny údajů, číst a psát ve stejném formátu souborů a používat stejné protokoly IS : Informační společnost ISA : "Řešení interoperability pro evropské orgány veřejné správy" (Interoperability Solutions for European Public Administrations) – nový program pro období 2010–2015. NRP : Národní rozvojový plán Otevřený software : Široký obecný typ softwarové licence, který zpřístupňuje zdrojový kód široké veřejnosti a u něhož jsou omezení autorských práv velmi volná či vůbec neexistují. Otevřený standard : Jakýkoli protokol pro komunikaci, vzájemné propojení a vzájemnou výměnu a jakýkoli interoperabilní datový formát, jejichž specifikace jsou veřejné, a přístup k nim nebo jejich použití není nijak omezeno. PLN : Oficiální název měny dle ISO 4217 pro polský zlotý PMM : Metodika řízení projektů (Project Management Methodology) je metoda zaměřená na procesy určená pro účelné řízení procesů. PMM poskytuje metodu, jež umožňuje řízení projektů v jasně definovaném rámci. Popisuje postupy, které jsou zapotřebí ke koordinaci zdrojů a činností zapojených do daného projektu, a poskytuje návod, jak projekty koncipovat, jak na ně dohlížet a rovněž jak reagovat v případě, že je projekt nutné v důsledku změn upravit. SF : Strukturální fondy SMART : Konkrétní, měřitelné, dosažitelné, odpovídající a časově vymezené (Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Time-bound) Širokopásmový přenos : Vysokorychlostní přenos dat, u něhož je pásmo sdíleno více simultánními signály najednou. SHRNUTÍ I. Pro orgány veřejné správy byla v období, jehož se tato zvláštní zpráva týká, elektronická správa (eGovernment) prostředkem ke snížení administrativní zátěže pro občany, podniky a další správní orgány. Elektronická správa může také pomoci zkvalitnit služby, které tyto orgány poskytují. Elektronická správa je zároveň v souladu s naplňováním cílů Lisabonské strategie (v oblasti konkurenceschopnosti a inovace), omezuje překážky vnitřního trhu a podporuje mobilitu občanů v Evropě a regionální rozvoj. II. Audit Účetního dvora se zaměřil na výdaje z EFRR v programovém období 2000–2006 ve čtyřech členských státech: Francii, Itálii, Polsku a Španělsku. Účetní dvůr prověřoval relevantní strategické a programové dokumenty a navštívil 28 administrativních projektů, které rozvíjely oblast elektronické správy. Audit byl doplněn o on-line průzkum, v jehož rámci byl osloven vzorek projektových manažerů. III. Účetní dvůr prověřoval, zda tyto projekty z oblasti elektronické správy: a) byly vybrány v souladu s posouzenými potřebami; b) měly dobrou koncepci a byly dokončeny v souladu s plánem; c) jsou užitečné a trvalé. IV. Účetní dvůr dospěl k názoru, že projekty z oblasti elektronické správy podporované z EFRR přispěly k rozvoji elektronických veřejných služeb. Ačkoli je většina projektů technicky provozuschopná, vedlo nedostatečné zaměření na výsledky projektů k tomu, že byly získány menší přínosy, než se původně očekávalo. V. Účetní dvůr konkrétně zjistil, že: a) Navzdory tomu, že se během programového období programování na vnitrostátní úrovni postupně zkvalitňovalo, vedly nedostatky v původních strategiích k tomu, že se spolufinancované projekty nezaměřovaly na řešení prioritních potřeb rozvoje v oblasti elektronické správy. b) Projekty obecně realizovaly své výstupy. Ty byly ale často dodány se zpožděním nebo ve sníženém rozsahu. Mohla za to špatná koncepce nebo nedostatek kvalitní prováděcí metodiky. c) Většina kontrolovaných projektů byla z technologického hlediska kvalitní a vyvinuté aplikace IT poskytovaly elektronické služby veřejným orgánům, podnikům a občanům. Obecně byly systémy spolufinancované z EFRR vhodně udržovány a byly finančně udržitelné. Na druhé straně ale není kvůli chybějícímu měření skutečných přínosů možné projekty vyhodnocovat či shromažďovat poznatky pro budoucí programy. VI. Účetní dvůr tedy doporučuje následující: a) Členské státy by měly vypracovat strategie pro oblast elektronické správy, které budou založeny na zjištěných potřebách, budou mít jasné cíle a budou rozdělovat odpovědnost mezi orgány, které mají nést odpovědnost za dosahování těchto cílů. b) Řídící orgány by měly vybírat projekty z oblasti elektronické správy pro podporu z EFRR na základě posouzení pravděpodobných nákladů a přínosů daného projektu. c) Řídící orgány ve členských státech by měly zajistit, aby se projekty z oblasti elektronické správy vybírané pro financování z EFRR nezaměřovaly pouze na projektové výstupy, ale zároveň na změny u procesů nebo organizace. Tyto změny jsou nezbytné, aby se mohlo plně využívat přínosů z vytvořených systémů. d) Řídící orgány by měly klást důraz na praktické uplatňování osvědčených postupů a pro projekty v oblasti elektronické správy, které dostávají financování z EFRR, důrazně doporučovat používání vhodné metodiky řízení projektů. e) Komise by měla dbát o to, aby u projektů, které čerpají podporu z EFRR, byly zohledněny zásady a doporučení EU vedoucí k transevropské interoperabilitě, a to zejména zásady Evropského rámce interoperability, aby se zvýšila evropská přidaná hodnota projektů a umožnila se další integrace systémů na úrovni celé EU. f) Při výběru projektů z oblasti elektronické správy by řídící orgány měly zajistit, aby byly v analýze nákladů a přínosů, která by měla být základem pro rozhodnutí o financování, zohledněny všechny významnější náklady včetně nákladů na údržbu. g) Komise by měla zajistit, aby řídící orgány monitorovaly a vyhodnocovaly výsledky a dopady projektů s cílem doložit účelné vynakládání finančních prostředků EU a poskytnout zároveň důležitou zpětnou vazbu, která pomůže zlepšit koncepci budoucích programů. ÚVOD DEFINICE A CÍLE ELEKTRONICKÉ SPRÁVY (eGOVERNMENT) 1. Pod pojmem elektronická správa (eGovernment) se rozumí elektronické operace mezi vládou a občany nebo podniky nebo mezi jednotlivými orgány státní správy navzájem. Elektronická správa vyžaduje používání informačních a komunikačních technologií (IKT), které by se měly pojit s organizačními změnami a novými dovednostmi, aby bylo možno poskytovat kvalitnější veřejné služby [1]. 2. Pro orgány veřejné správy byla v období, jehož se tato zvláštní zpráva týká, elektronická správa prostředkem ke snížení administrativní zátěže a čekací doby, který zároveň zlepšuje nákladovou efektivnost a zvyšuje produktivitu. Elektronická správa je zároveň v souladu s cíli Lisabonské strategie v oblasti konkurenceschopnosti a inovace, napomáhá podpoře regionálního rozvoje a omezuje překážky vnitřního trhu. Může rovněž usnadnit mobilitu občanů v celé Evropě. 3. Aby zabránila výskytu tzv. elektronických překážek [2], doporučila Komise, aby evropské orgány veřejné správy respektovaly celou řadu obecných zásad stanovených v Evropském rámci interoperability [3] (EIF), zveřejněném v listopadu 2004. LISABONSKÁ STRATEGIE, INICIATIVA eEUROPE A INICIATIVA i2010 4. Na zasedání Evropské rady v Lisabonu konaném v roce 2000 byl pro Evropu stanoven ambiciózní cíl stát se nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější ekonomikou na světě a bylo konstatováno, že je třeba, aby Evropa využila možností, které nabízí "nová ekonomika" a zejména pak internet. 5. Pro období 2000–2005 zahájila Evropská komise v rámci iniciativy eEurope dva po sobě jdoucí akční plány eEurope. Jejich cílem bylo podpořit služby, aplikace a obsah internetu a týkaly se jak veřejných služeb online, tak elektronického podnikání. Tyto akční plány měly též řešit nedostatky v širokopásmové infrastruktuře a bezpečnostních opatřeních. Akce měly být dále posilovány činnostmi jako šíření osvědčených postupů a referenční srovnávání [4] rozvoje IKT v členských státech. 6. Komise již od počátku [5] považovala elektronickou správu za důležitou oblast a transformace veřejných služeb se stala základem politiky v oblasti IKT. Po akčním plánu eEurope2002 Action Plan zveřejnila Komise sdělení [6], jímž rozšiřovala rozsah opatření v oblasti elektronické správy, které byly původně obsaženy v akčním plánu, a jímž konkrétně stanovovala kroky, které jsou nezbytné pro transformaci veřejných služeb s využitím IKT. 7. V roce 2005 byly akční plány eEurope nahrazeny novým strategickým rámcem, i2010 – evropská informační společnost 2010, který stanovil hlavní směry v této oblasti [7]. Tento aktualizovaný strategický rámec položil na oblast elektronické správy ještě větší důraz. Podle nejnovějších studií [8] skutečně existuje silná vazba mezi moderní a efektivní veřejnou správou a konkurenceschopností a inovací daného státu. Sdělení Komise z roku 2006 [9] obsahovalo popis dosavadních úspěchů a vytyčilo nové cíle pro politiku v oblasti elektronické správy. Pro takováto opatření je důležitý politický závazek členských států i dalších zainteresovaných stran. Členské státy to prokázaly na řadě konferencí [10] podpisem prohlášení sledujících tento cíl. První významný právní akt [11], tzv. "směrnice o službách" (viz rámeček 1), která byla zveřejněna v roce 2006 a která musela vstoupit v platnost v roce 2009, vyžaduje, aby určité veřejné služby byly dostupné podnikům v elektronické formě. 8. Souběžně se svými akčními plány připravila Komise řadu iniciativ [12] pro konkrétní oblasti s různými cíli, mezi něž například patřilo odstranění technických překážek nebo usnadnění výměny osvědčených postupů. Ze specializovanějších programů a iniciativ stojí za zmínku program IDABC [13], který usnadnil spolupráci mezi Komisí a členskými státy při přípravě společných standardů interoperability [14]. RÁMEČEK 1 SMĚRNICE O SLUŽBÁCH Směrnice požaduje, aby členské státy zjednodušily postupy a formality, jež musí poskytovatelé služeb dodržovat. Směrnice zejména vyžaduje, aby členské státy odstranily neopodstatněné a nepřiměřené překážky a aby výrazně usnadnily: zakládání podniků, tj. případy, kdy se fyzická nebo právnická osoba chce trvale usadit v určitém členském státu, přeshraniční poskytování služeb, tj. případy, kdy podnik chce poskytovat přeshraniční služby v jiném státu, aniž by se v takovém státě usadil. V souladu se směrnicí jsou členské státy povinny zřídit "jednotná kontaktní místa", prostřednictvím nichž poskytovatelé služeb mohou získat všechny důležité informace a vyřídit všechny správní formality bez potřeby kontaktovat několik různých orgánů. "Jednotná kontaktní místa" musí být přístupná na dálku a pomocí elektronických prostředků. FINANČNÍ PODPORA EU 9. V programovém období 2000–2006 byla na informační společnost vyčleněna částka přibližně 11 miliard EUR [15] podpory EU. Mezi cíle této podpory patřil vývoj nových bezpečných technologií, rozvoj infrastrukturních kapacit a propojení mezi regiony prostřednictvím širokopásmového spojení. Objem financování z EFRR zde činil 6,7 miliardy EUR (61 %). Pro akce v oblasti elektronické správy nejsou k dispozici žádné souhrnné údaje. ZÁSADY ŘÍZENÍ EFRR V PROGRAMOVÉM OBDOBÍ 2000–2006 10. Systém řízení EFRR odráží zásady subsidiarity a partnerství [16], kdy Evropská komise s vládami členských států sdílí odpovědnost a řízení. Programování EFRR a proces provádění spolufinancovaných opatření, platných v kontrolovaném programovém období 2000–2006, je ve zjednodušené podobě ukázáno v grafu 1. 11. Víceleté programy byly vypracovávány členskými státy po dialogu s příslušnými veřejnými orgány a ekonomickými a sociálními partnery. Členské státy určily obecné programové priority a Evropská komise po jednáních schválila všechny programové dokumenty. Opatření byla obecně popsána v operačních programech. Podrobná opatření a výběr projektů pak prováděly členské státy. 12. Programy obsahují určené a schválené priority, které se mají v daném programovém období provádět. Ke každému operačnímu programu nebo jednotnému programovému dokumentu je přiřazen programový doplněk, jenž podrobně popisuje programová opatření. K opatřením mohou patřit specifické akce určené k rozvoji oblasti elektronické správy. GRAF 1 ZJEDNODUŠENÝ PROCES ŘÍZENÍ EFRR PRO OBDOBÍ 2000–2006 +++++ TIFF +++++ ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 13. Hlavním cílem auditu bylo posoudit, zda kontrolované administrativní projekty v oblasti elektronické správy, podporované z EFRR: a) byly vybrány v souladu s posouzenými potřebami; b) měly dobrou koncepci a byly dokončeny v souladu s plánem; c) byly užitečné a trvalé. 14. Audit Účetního dvora se zaměřil na programové období 2000–2006 a čtyři členské státy: Francii, Itálii, Polsko a Španělsko, jejichž podíl na výdajích z EFRR na informační společnost činil celkem 3 miliardy EUR (45 %). 15. Součástí auditu bylo následující: a) Přezkum strategického rámce Komise pro politiku v oblasti elektronické správy. b) Kontrola strategických dokumentů (jak vnitrostátních, tak relevantních regionálních) pro oblast elektronické správy na období 2000–2006 v navštívených státech, ve spojení s analýzou národních rozvojových plánů, příslušných operačních programů a podpůrných programových doplňků. c) Návštěvy u vnitrostátních a regionálních orgánů, které jsou odpovědné za rozvoj elektronické správy a výběr projektů v navštívených členských státech. d) Přezkum 28 regionálních projektů s celkovým objemem financování 216,9 milionu EUR, z čehož na EFRR připadá přibližně 127,2 milionu EUR. Průměrný projekt z oblasti elektronické správy měl hodnotu 7,8 milionu EUR a průměrný příspěvek z EFRR činil 4,5 milionu EUR. Deset z projektů mělo hodnotu méně než jeden milion EUR, zatímco čtyři největší projekty se pohybovaly v rozmezí 27 až 50 milionů EUR. Typy kontrolovaných projektů jsou uvedeny v tabulce a rámečku 2. e) Průzkum provedený pomocí internetu, v jehož rámci bylo osloveno 363 projektových manažerů projektů z oblasti elektronické správy spolufinancovaných v navštívených zemích z EFRR. Odpovědi došly od 212 z nich (58,4 %). TABULKA TYPY PROJEKTŮ V OBLASTI ELEKTRONICKÉ SPRÁVY, KTERÉ BYLY NAVŠTÍVENY NA MÍSTĚ Typ projektu | Španělsko | Francie | Itálie | Polsko | Celkem | Geografický informační systém | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 | Systém pracovních toků | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 | Daňové služby | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 | Referenční databáze | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 | Jiné | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 | Celkem | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 | RÁMEČEK 2 PŘÍKLADY PROJEKTŮ NA POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB V OBLASTI ELEKTRONICKÉ SPRÁVY Geografický informační systém (GIS) – region Toskánsko, Itálie Vývoj geografického informačního systému, který by byl přístupný on-line pro občany, veřejné orgány i odborníky, byl jedním z cílů projektů obsažených v jednotném programovém dokumentu pro region Toskánsko. V tomto rámci podporoval orgán provincie Florencie vytvoření databáze prostorových dat souvisejících s oblastí hydrogeologie a zároveň vytvoření softwaru pro řízení správy používání spodní a povrchové vody. Cílem byla rovněž plná on-line správa podávání žádostí o průzkum podzemní vody a vydávání povolení. Systém pracovních toků – Varmsko-Mazurské vojvodství, Polsko Hlavním cílem tohoto projektu bylo vytvoření internetového portálu, jež by umožnil on-line kontakt mezi veřejností a celkem 112 orgány. Pro tři úrovně místní správy byly vytvořeny postupy pro oběh elektronických dokumentů, jejichž cílem bylo zlepšit provozní účinnost při současném zajištění plné interoperability údajů zpracovávaných správou. PŘIPOMÍNKY BYLY PROJEKTY VYBRÁNY V SOULADU S POSOUZENÝMI POTŘEBAMI? 16. Účelem elektronické správy je rozšířit přístup ke službám a informacím státní správy pro veřejnost, podniky a ostatní správní orgány. Má zároveň vést k vyšší kvalitě služeb a zlepšování účelnosti a efektivnosti. 17. Realizace těchto cílů vyžaduje celkovou strategii vycházející z hodnocení potřeb, definice priorit a posouzení pravděpodobných nákladů a přínosů strategie. 18. Účetní dvůr zkoumal, zda: a) byl vytvořen národní či regionální strategický rámec na základě zjištěných potřeb a poznatků o tom, co poskytují stávající systémy IT, při současném zohlednění pokynů vydaných Evropskou komisí; b) postupy pro výběr projektů vycházely z jednotných a koherentních kritérií výběru, zaměřených na nejnaléhavější potřeby a vytvoření přidané hodnoty pro zainteresované strany, a zároveň to, zda jednotlivé projektové cíle byly v souladu s prioritami strategického rámce. PŮVODNÍ STRATEGIE NEVYCHÁZELY ZE STANOVENÝCH POTŘEB 19. V období 2000–2006 došlo k vývoji v oblasti komunikace od telefonu a papíru směrem k rozsáhlému využívání internetu a širokopásmového spojení. Řada zemí tomu začala přizpůsobovat svou správu. 20. V Evropské unii akční plány iniciativy eEurope dávaly prioritu iniciativám spojeným s elektronickou správou, které vytvářely vazbu mezi regionální konkurenceschopností a efektivní veřejnou správou. Během tohoto období se členské státy zavázaly (formou prohlášení ministrů) navrhovat příslušná opatření na vnitrostátní úrovni, jež povedou k přípravě národních strategií, které budou v souladu s iniciativou eEurope. 21. V navštívených členských státech byly na počátku programového období strategie pro oblast elektronické správy připraveny ve formě obecných prohlášení a méně už vycházely ze skutečných zjištěných potřeb. 22. Účetní dvůr prověřoval příslušné strategické dokumenty pro navštívené členské státy a zjistil následující nedostatky: a) Potřeby občanů, podniků a správy nebyly zjištěny předem a strategické cíle byly příliš obecné a neobsahovaly konkrétní cíle. Neproběhla dostatečná analýza skutečných požadavků. V některých zemích tak například neexistovaly nezbytné právní předpisy umožňující provádět elektronické transakce. b) Příslušným veřejným orgánům nebyla jasně přidělena odpovědnost za dosažení cílů (viz rámeček 3) nebo tyto orgány neměly dostatečnou kompetenci k zajištění efektivního provádění těchto cílů. Nebyly zavedeny monitorovací systémy, v důsledku čehož se nerealizovala včasná nápravná opatření a nebyly také shromažďovány zkušenosti pro budoucí zlepšení. RÁMEČEK 3 PŘÍKLAD NEJASNÉHO STANOVENÍ ODPOVĚDNOSTI Strategie "e-Polsko pro období 2004–2006" ("e-Poland for the years 2004-2006") Hlavním nedostatkem této strategie bylo to, že oblasti odpovědnosti nebyly ve všech případech jasně definovány. Různým ministerstvům a agenturám bylo přiděleno 83 konkrétních úkolů, přičemž u 30 z těchto úkolů byl za provádění odpovědný vice než jeden subjekt. V těchto případech ale nebylo nijak stanoveno, kdo bude nést odpovědnost za koordinaci. Na nedostatečnou koordinaci a spolupráci mezi ministerstvy bylo poukázáno i v konečném vyhodnocení strategie, které toto považovalo za jeden z faktorů, jež zabránily dosažení cílů. 23. Srovnání původních strategií se strategiemi připravenými na konci kontrolovaného období jednoznačně ukazuje určitá zlepšení v kvalitě. V některých zemích se navíc oblast elektronické správy stala prioritou, když byla uznána jako způsob modernizace veřejné správy. Na úrovni členských států však pro orgány odpovědné za realizaci projektů byla k dispozici jen malá metodická podpora, zejména co se týče technik projektového řízení a technických pokynů. Viz rámeček 4 pro příklad metodické pomoci, která byla skutečně poskytnuta. RÁMEČEK 4 PŘÍKLAD METODICKÉ PODPORY Italské Národní středisko pro informační systémy ve veřejném sektoru (CNIPA) bylo zřízeno v červnu 2003 jako veřejná agentura pod záštitou italského ministerstva pro veřejnou správu a inovace. Středisko CNIPA dostalo odpovědnost za praktickou realizaci plánů ministerstva v oblasti elektronické správy a mělo konkrétně na starosti: a) Vydávání pravidel, standardů a technických pokynů pro zavádění informačních a komunikačních technologií do veřejné správy. b) Hodnocení a monitorování projektů vytvořených lokálními, regionálními a národními správními orgány. c) Návrhy stanovisek pro veřejnou správu týkajících se strategické koherence projektů. PŘI VÝBĚRU PROJEKTŮ SE JEN ZŘÍDKA POSUZOVALO, ZDA JSOU VYBRANÉ PROJEKTY TĚMI, KTERÉ NEJPRAVDĚPODOBNĚJI BUDOU HOSPODÁŘSKY NEJVÝHODNĚJŠÍ 24. Postupy pro výběr projektů byly organizovány a řízeny vnitrostátními orgány odpovědnými za řízení EFRR. Většinou se odehrávaly podle některého z těchto modelů: a) Model A – projekty byly předvybrány a jejich název a rozsah byly uvedeny v programových dokumentech EFRR (např. v programovém doplňku). b) Model B – po výzvě k předkládání nabídek byly projekty vybrány v soutěži a granty dostaly projekty, které nejlépe splňovaly cíle opatření. Pro tato opatření (jako např. budování elektronické veřejné správy) byly dány k dispozici konkrétní finanční částky. 25. Účetní dvůr analyzoval 28 projektů vybraných dvěma shora uvedenými postupy (11 A, 17 B): a) Centralizovaný přístup (model A), v jehož rámci byly granty z EFRR předem přidělovány jmenovaným projektům. Analýze nákladů a přínosů se věnovala malá pozornost a dost často neexistoval žádný formální postup pro podávání žádosti o grant. b) Druhý přístup (model B), který měl za cíl výběr nejlepších projektů. Tento přístup se zaměřoval na prioritní otázky definované v programových dokumentech a vycházel z porovnání obsahu projektů provedeného nezávislými odborníky. V Polsku byla povinnou součástí podávání žádostí o grant analýza nákladů a přínosů. Orgány odpovědné za výběr však pro tento celkový postup nestanovily žádný časový harmonogram kromě lhůty pro podávání žádostí. Tam, kde bylo velké množství žadatelů, docházelo v hodnocení žádostí k velkým zpožděním. V Polsku musel být v důsledku delšího výběrového řízení posunut původní termín zahájení u čtyř z navštívených projektů. 26. Orgány měly někdy tendenci vybírat projekty, které byly ambiciózní z hlediska cílů, rozsahu a odhadů potenciálních uživatelů, ale tyto orgány zároveň dostatečně neposuzovaly schopnost navrhovatelů řídit složité projekty v oblasti IT. Nezjišťovaly ani, jestli mají navrhovatelé dostatek personálu a jestli má personál řádnou kvalifikaci. U jednoho projektu v Polsku byl první projektový manažer jmenován až v roce 2006, což bylo 17 měsíců po přidělení financování. V průběhu roku 2007 bylo za úkol odpovědných pět různých projektových manažerů, přičemž složení řídícího výboru, který na projekt dohlížel, se změnilo čtyřikrát. Tento nedostatek stability byl uveden ve zprávě z interního auditu jako faktor, který částečně zapříčinil zpoždění projektu. V konečné hodnotící zprávě o jednom italském projektu byly za důvod zpoždění realizace označeny změny v týmu pro řízení projektu a rovněž nedostatek koordinace mezi místními orgány, které se projektu účastnily. 27. Většina projektů, které nesplnily své původní cíle, byla ve skutečnosti velmi komplexní, jak co se týče počtu zúčastněných zainteresovaných stran, tak složitosti nabízených služeb. Tento stav, spolu s nutností dokončit projekty před uzavřením programu, zapříčinil v některých případech výrazné snížení rozsahu projektu (viz bod 39). MĚLY PROJEKTY DOBROU KONCEPCI A BYLY REALIZOVÁNY V SOULADU S PLÁNEM? 28. Každý projekt v oblasti elektronické správy (podobně jako každý projekt v oblasti IT) by měl být podrobně naplánován, aby byla zajištěna jeho bezproblémová realizace. Plán by měl obsahovat jasné cíle a podrobně popisovat kroky nezbytné k dokončení projektu, jakož i odhad omezení z hlediska času a zdrojů. 29. Cílem Účetního dvora bylo posoudit, zda byly projekty realizovány podle svých původních plánů, a zjistit důvody v případě větších odchylek. U každého kontrolovaného projektu byly prověřovány hlavní projektové prvky: a) Plánování a koncepce – zvláštní pozornost byla věnována otázce vhodného stanovení cílů a cílových hodnot projektu v podobě ukazatelů SMART a využití osvědčených postupů jako např. uznávané metodiky řízení projektů (PMM). b) Soulad se zásadami Evropského rámce interoperability (EIF) – prověřovalo se, zda byly do koncepce projektu zabudovány zásady EIF. c) Provádění – proces byl zkoumán z hlediska řízení času, rozpočtu a rozsahu projektu. d) Dostupnost k použití – při kontrolách na místě se prověřovala existence jak aktiv projektu (např. software IT, servery, platformy), tak vlastních plánovaných služeb. PROJEKTOVÉ CÍLE BYLY PŘÍLIŠ OBECNÉ A KONCEPCE PROJEKTŮ DOSTATEČNĚ NEŘEŠILY NETECHNICKÉ OTÁZKY 30. Nezbytným předpokladem pro to, aby veřejný orgán mohl žádat o grant z EFRR, bylo stanovení podrobných projektových cílů. Projekty však byly standardně definovány jen obecně, ve vztahu k národním nebo regionálním strategiím a cílům, které byly obsaženy v programových dokumentech EFRR. Přidaná hodnota projektu se zjišťovala jen zřídka, neboť kromě Polska se nepřipravovaly žádné analýzy nákladů a přínosů. 31. Kvalita projektové dokumentace se u jednotlivých projektů výrazně lišila a v krajních případech nebyla pro přezkum k dispozici dokumentace vůbec žádná. Odpovědné orgány nestanovily minimální standardy mj. také pro dokumentaci. 32. Pro většinu navštívených projektů byly stanoveny cíle, které byly příliš obecné a nebyly vyčísleny. Byly například stanoveny tak neurčité cíle jako "zlepšit kvalitu služeb". Kde byly stanoveny cílové hodnoty, týkaly se hlavně výstupů (např. počet nakoupených serverů), místo toho, aby se zaměřovaly na přínosy pro subjekty nebo konečné uživatele (např. snížení provozních nákladů oddělení o x %). Podle navrhovatelů projektů, kteří byli osloveni v průzkumu (graf 2), byly ukazatele dopadu definovány pouze pro 42 % projektů. GRAF 2 JAKÝ DRUH PROJEKTOVÝCH CÍLŮ BYL STANOVEN? +++++ TIFF +++++ Cíle z hlediska výstupu a výsledku byly ve většině případů jasně stanoveny, zatímco cíle z hlediska dopadu byly stanovovány méně často. Zdroj: Průzkum Evropského účetního dvora. 33. Projektové plánování se výrazně zaměřovalo na technické aspekty, přičemž často nechávalo stranou důležité otázky jako např. změnu správních procesů, která by umožnila plněji využít přínosy nových technologií. Tím se snižoval potenciální dopad projektů. 34. To, že se nevzaly v úvahu koordinace mezi odděleními ani organizační otázky jako např. přizpůsobení procesů a pracovních toků pro různé projekty, vedlo ke zdvojování postupů, zdržení u projektů, problémům s výměnou údajů a v některých případech i k projektům, které nebyly rozvinuty tak, jak se očekávalo, či byly využity neúplně nebo od nich bylo dokonce upuštěno (viz rámeček 5, 7 a 9). PROJEKTY BYLY VĚTŠINOU V SOULADU SE ZÁSADAMI EVROPSKÉHO RÁMCE INTEROPERABILITY (EIF) 35. Evropský rámec interoperability (EIF) byl zveřejněn v listopadu 2004. Definuje soubor pokynů pro služby v oblasti elektronické správy, které mají umožnit správním orgánům, podnikům a občanům přeshraniční kontakty v celoevropském kontextu. Bylo prověřováno 15 navštívených projektů, které byly zahájeny v roce 2005 nebo později, s cílem zjistit, do jaké míry u nich byly tyto pokyny zohledněny. RÁMEČEK 5 PŘÍKLAD NEDOSTATEČNÉ KOORDINACE A JEJÍHO DOPADU Integrovaná širokopásmová platforma pro Sicílii, Itálie Jedním z cílů tohoto projektu bylo vytvoření internetového portálu pro turisty, který by nabízel specifické interaktivní prvky jako např. možnost rezervace a placení balíčků dovolené on-line. Nedostatečná koordinace mezi různými ředitelstvími na úrovni regionální správy však vedla k tomu, že u projektu došlo k výrazným zpožděním a zároveň omezení rozsahu. Některé plánované prvky nebyly přitom vytvořeny. 36. Účetní dvůr posuzoval, zda byly projekty v souladu se zásadami: a) dostupnosti – přístup ke službám byl hlavně prostřednictvím internetu; v několika málo případech byly využity jiné komunikační kanály (např. mobilní telefon). Většina projektů použila doporučené pokyny [17] pro tvorbu internetových stránek a rozhraní; b) mnohojazyčnosti – služby poskytované přímo klientům byly většinou omezeny na jazyk či jazyky příslušného státu. Pouze 17 % projektů poskytovalo informace ve více jazycích; c) bezpečnosti a soukromí – Účetní dvůr zjistil, že otázkám bezpečnosti údajů a soukromí byla věnována náležitá pozornost a že byla zajištěna řádná úroveň bezpečnosti i soulad s příslušnými právními předpisy; d) používání otevřených standardů a otevřeného software – používání otevřených standardů je běžné a mnohé z projektů mohou vytvářet a vyměňovat údaje v různých otevřených formátech. Otevřený software je využíván často, neboť umožňuje dodavatelům v oblasti IT nabídnout konkurenčnější cenu. Systémy prověřované v rámci auditu byly vytvořeny kombinací komerčních řešení a řešení z otevřených zdrojů. VĚTŠINA PROJEKTŮ NEBYLA V SOULADU S PLÁNOVÁNÍM 37. Účetní dvůr prověřoval projektovou dokumentaci všech 28 navštívených projektů a posuzoval přitom postup projektů srovnáním s plánem, prováděcí postupy a kvalitu projektového řízení. 38. U naprosté většiny kontrolovaných projektů se výstupy realizovaly podle plánu, avšak 82 % (23) projektů nebylo provedeno v souladu s plánem definovaným v žádosti o grant (graf 3). Hlavní důvody odchylek byly tyto: a) Plánování a koncepce – v důsledku nedostatečného nebo nepřesného plánování musely být až v průběhu provádění projektu řešeny otázky jako vyjasnění cílů a odpovědnosti nebo najímání dodatečných pracovníků. b) Postupy – určité postupy byly časově náročnější, než se předpokládalo v původních plánech. Nejčastěji se to týkalo veřejných zakázek nebo koordinace. Obecně rovněž docházelo k administrativním zpožděním, které souvisely s byrokratickými postupy, nedostatečnou pravomocí projektových týmů nebo právními otázkami. GRAF 3 BYL PROJEKT REALIZOVÁN VČAS? +++++ TIFF +++++ Pouze 35 % projektů bylo dokončeno v termínu, přičemž u 17 % projektů bylo zpoždění více než rok. Zdroj: Průzkum Evropského účetního dvora. c) Lidské zdroje – z malého počtu orgánů veřejné správy, které se rozhodly vytvořit příslušné systémy samy, chyběli dvěma pracovníci se zkušenostmi s řízením projektů IT. To vedlo ke zdržením projektu a vysoké fluktuaci klíčových pracovníků. d) Exogenní faktory – faktory mající dopad na termíny a které jsou mimo vliv příjemců projektu (např. chování dodavatelů a jejich schopnost dodat produkty, změny vnitrostátního právního rámce). 39. Většina zpoždění představovala méně než rok a neovlivnila cíle projektů ani výrazně nezvýšila celkové náklady, neboť většina smluv obsahovala klauzuli o pevné ceně, která zabraňovala zvýšení nákladů. Zpoždění, která přesáhla dobu jednoho roku, však ve spojení s nutností dokončit projekty před uzavřením programu vedla k negativnímu dopadu u tří projektů, což si u těchto projektů vynutilo snížení rozsahu (viz rámeček 6). 40. Z 28 navštívených projektů používalo deset (36 %) metodiku řízení projektů. Výsledky průzkumu ukázaly, že pouze 23 % projektů bylo prováděno s využitím zásad metodiky řízení projektů. Účetní dvůr zjistil, že 50 % navštívených projektů, které využily uznávanou metodiku řízení projektů, bylo dokončeno včas a 90 % v mezích rozpočtu. U 18 projektů, kde metodika řízení projektů použita nebyla, bylo dokončeno včas jen 22 % projektů a v rámci rozpočtu se udrželo 56 % projektů. RÁMEČEK 6 PŘÍKLAD SNÍŽENÍ ROZSAHU PROJEKTU, KE KTERÉMU DOŠLO V DŮSLEDKU ZPOŽDĚNÍ "Elektronický úřad" – on-line postupy na Kanárských ostrovech, Španělsko Pravidla pro programové období 2000–2006 vyžadovala, aby všechny projekty spolufinancované z EFRR byly dokončeny před koncem roku 2008. Vzhledem k nekvalitnímu plánování došlo u tohoto projektu k pětiletému zpoždění, takže hrozilo, že by se grant z EFRR musel vrátit. Aby se zabránilo ztrátě spolufinancování EU, musel být původní rozsah projektu výrazným způsobem změněn. Ačkoli měli projektoví manažeři původně v úmyslu do projektu zahrnout přes 50 postupů pro elektronické zpracovávání údajů, rozhodli se nakonec zaměřit pouze na dva hlavní postupy, pod něž spadá asi 75 % všech zpracovávaných souborů. 41. V jednom takovémto případě vedl nedostatečný důraz na organizaci k tomu, že vytvořený systém IT nemohl být používán. Nebyly totiž včas podepsány smlouvy nutné pro získání údajů, které se měly do systému vložit. Technicky provozuschopný systém se tak stal zbytečným. 42. Dalším faktorem, který měl vliv na používání systémů vytvořených v rámci projektů v oblasti elektronické správy, byla ochota řízení využívat nová řešení a služby. Systémy často nabízely nové funkce, které šly nad rámec funkcí tradičně poskytovaných veřejnou správou, jako např. elektronické zadávací řízení nebo individualizované uživatelské profily pro zájemce z veřejnosti. Tyto prvky představují hlavní přidanou hodnotu nových elektronických systémů a umožňují modernizaci veřejné správy. V některých případech ale nebyly přínosy pramenící z nové technologie realizovány (viz rámeček 7). RÁMEČEK 7 PŘÍKLAD NEVYUŽITÝCH FUNKCÍ V SYSTÉMECH IT Internetový portál námořního úřadu ve Gdyni (Polsko) Tento počítačový systém byl navržen tak, aby zákazníkům poskytoval on-line přístup ke službám námořního úřadu. Systém nabízel model pro zadávání zakázek, jenž umožňoval elektronické zadávací řízení. Ve studii proveditelnosti se odhadovalo, že budoucí používání elektronického zadávacího řízení bude mít pozitivní přínosy a byl stanoven cíl ročně zorganizovat 30 dražeb on-line. I když v době auditní návštěvy byl systém již plně uveden do provozu, žádné internetové dražby jeho prostřednictvím neproběhly. JSOU PROJEKTY UŽITEČNÉ A TRVALÉ? 43. Údržba produktu IT zahrnuje procesy, které jsou nezbytné pro udržení tohoto produktu v průběhu jeho provozního životního cyklu. Patří sem též odborná příprava pro klíčové pracovníky a opatření nutná k zajištění podpory uživatelům (např. help-desk). 44. U této části auditu se Účetní dvůr zaměřil na následující otázky: a) Užitečnost – Byla prověřována konečná fáze projektů se zaměřením na užitečnost výstupů projektů a posuzovalo se skutečné využívání nových služeb a související ekonomické přínosy plynoucí z projektu. b) Údržba – posouzení vhodné údržby projektu v dohledné době bez intervence EU a vyhodnocení finanční a provozní udržitelnosti projektů při zohlednění údržby. OČEKÁVANÝCH VÝHOD SE PODAŘILO ČÁSTEČNĚ DOSÁHNOUT 45. Téměř všechny kontrolované projekty [18] byly uvedeny do provozu brzy po svém dokončení, přičemž v jejich rámci došlo k nahrazení a digitalizování mnoha stávajících interních postupů. Navzdory tomu, že se podařilo dosáhnout výstupů, byly projekty méně úspěšné z hlediska dosažení lepších výsledků nebo pozitivních dopadů (graf 4). GRAF 4 PODAŘILO SE DOSÁHNOUT VŠECH CÍLŮ PROJEKTU UVEDENÝCH V ŽÁDOSTI? +++++ TIFF +++++ Obecně byly splněny cíle týkající se výstupů, menší úspěch byl ale u cílů souvisejících s výsledky a zejména pak s dopadem. Zdroj: Průzkum Evropského účetního dvora. 46. Je zřejmé, že orgány veřejné správy mají o rozvoj služeb v oblasti elektronické správy zájem. Využívání těchto nových služeb na straně podniků či široké veřejnosti však zůstalo za odhady, které byly uvedeny v projektových žádostech. Dle názoru Účetního dvora lze tento stav vysvětlit řadou důvodů, které byly též vyjádřeny navrhovateli projektů při rozhovorech s nimi: a) Elektronická identifikace – Většina služeb vykonávaných veřejnou správou vyžaduje identifikaci. Pro digitální služby se běžně vyžaduje elektronická identifikace, míra jejího využívání se však v jednotlivých zemích liší. V určitých členských státech jako např. ve Španělsku je elektronický podpis zabudován ve vnitrostátním průkazu totožnosti a z tohoto důvodu se překážkou pro používání elektronického podpisu může stát přístup ke čtečkám průkazu totožnosti. V Polsku se elektronický podpis zase prodává jako samostatný certifikát a náklady spojené s jeho pořízením tak mohou omezovat přístup k digitálním službám. b) Právní rámec – Transakce založené na listinných dokladech jsou pevnou součástí naší správní kultury. Stále existují předpisy, které stanovují povinnost předkládat originální listinné doklady. To znemožňuje plně elektronické zpracování žádostí a omezuje to potenciální přínosy z elektronické komunikace. c) Přístup – I když v některých zemích a městských zónách to problém nepředstavuje, má nedostatečný přístup k počítačům a širokopásmovým sítím stále vliv na využívání těchto služeb. Dalším problémem ovlivňujícím poptávku po elektronických službách může také být počítačová gramotnost. 47. Podle dotazovaných navrhovatelů projektů jsou přínosy zvláště patrné u organizací, kde systémy IT nahradily významnou část standardních procesů organizace a kde jsou tyto systémy využívány většinou provozních útvarů. Uváděné přínosy byly tyto (graf 5): a) Zjednodušení postupů – systémy IT umožňují zřídit jednotné místo pro přístup či kontakt, z něhož jsou žádosti automaticky přesměrovávány k příslušným pracovníkům v organizaci. Díky tomu mají koncoví uživatelé přímější přístup. b) Lepší monitorování případů – propracovanější systémy pro útvary bez přímého kontaktu s klienty (back-office) představují velmi výkonný monitorovací nástroj pro orgány veřejné správy. Lepší informace o pracovním zatížení a disponibilních zdrojích dovolují přesnější plánování a také lepší využití lidských zdrojů. c) Úspora času – přístup k centralizovaným složkám a digitálním dokumentům umožňuje rychlejší odezvu a odbourává časovou prodlevu, kterou s sebou přináší oběh dokumentů. Je rovněž snadnější přístup jak k aktuálním, tak archivovaným souborům (viz rámeček 8). d) Nové komunikační kanály – Internet a e-mail poskytly nové komunikační kanály pro výměnu informací a veřejnosti umožnily vhodnější a uživatelsky vstřícnější přístup ke službám. RÁMEČEK 8 PŘÍKLAD ZVÝŠENÍ EFEKTIVNOSTI Pozemkový informační systém pro město Lodž – fáze V, Polsko Tento projekt spočíval ve vybudování moderního portálu a systému databází s geografickými informacemi, který by poskytoval on-line informace týkající se pozemků a vlastnictví v rámci města Lodž. Podle výpočtů provedených řízením vedl tento projekt k výraznému zvýšení efektivity (o 20–52 % podle jednotlivých útvarů), jehož odhadovaná hodnota byla v roce 2009 přibližně 4,5 milionu PLN (zhruba 1,1 milionu EUR). To přesáhlo hodnotu 3,2 milionu PLN (zhruba 0,8 milionu EUR) odhadovanou pro rok 2009 ve studii proveditelnosti. 48. Účetní dvůr se však domnívá, že obecně možným přínosům projektů nebyla věnována dostatečná pozornost a že výhody nabízené vyspělou technologií nebyly plně využity. U jednoho projektu v Itálii byl software, který byl v projektu vytvořen, používán pouze k vnitřním administrativním účelům, ačkoli plánovaným cílem projektu bylo rozšířit elektronické služby směrem ke koncovým uživatelům. U určitých navštívených projektů ve Francii a Polsku bylo zase zjištěno, že si zachovaly souběžně k elektronickým systémům pracovních toků i tradiční procesy založené na papírových dokladech, aniž by bylo stanoveno, kdy tato praxe skončí, což vedlo ke zdvojování a omezovalo to možné přínosy z vývoje v oblasti IT. GRAF 5 JAKÉ BYLY PŘÍNOSY PROJEKTU A PRO KOHO? +++++ TIFF +++++ Dle názoru projektových manažerů poskytly projekty uživatelům širokou škálu přínosů. Zdroj: Průzkum Evropského účetního dvora. 49. Obecně lze říci, že chybí-li monitorování projektů nebo vyhodnocování skutečných přínosů, není možné určit, do jaké míry vedly nové služby ke zkvalitnění veřejné správy. Ve vzorku existoval jen jeden projekt, u něhož šlo vyčíslit hmatatelné přínosy vzniklé díky poskytnuté podpoře. Bez takovéhoto měření nelze shromaždovat cenné poznatky o zpětné vazbě a ztrácejí se zkušenosti získané u těchto projektů, které by mohly sloužit k lepšímu plánování projektů budoucích. VE VĚTŠINĚ PŘÍPADŮ BYLA U PROJEKTŮ ZAJIŠTĚNA ÚDRŽBA 50. U významné většiny projektů byla pro vytvořené systémy zajištěna řádná technická a organizační (např. help-desk) údržba. Údržbu a modernizaci většinou prováděli dodavatelé, a to v záruční době, která činila jeden až tři roky. Po uplynutí této doby vykonávaly nad systémy IT dohled interní útvary IT, případně byla údržba zadána externě (v závislosti na tom, jestli byli k dispozici interní pracovníci IT, či ne). Výsledky průzkumu dávají podobný obrázek, jaký byl získán u navštívených projektů (graf 6). GRAF 6 JE PRO VÁŠ PRODUKT IT UZAVŘENA SMLOUVA O ÚDRŽBĚ? +++++ TIFF +++++ U 86 % projektů byla údržba zajišťována interním oddělením IT nebo externě najatými odborníky. Zdroj: Průzkum Evropského účetního dvora. 51. V případech, kde bylo do analýzy nákladů a přínosů zahrnuto plánování celého životního cyklu projektu, byly náklady na údržbu součástí rozpočtu. V těchto případech bylo riziko pro pokračování projektů jen malé, neboť příjemci předem počítali s nezbytnými zdroji. Ve třech případech ale podcenění nákladů na údržbu ohrozilo spuštění nebo pokračování projektů. Jelikož náklady na údržbu nebyly vzaty v úvahu, znamenalo to, že příjemci nebyli schopni částečně či plně financovat provozní náklady. V jednom případě to dokonce vedlo k ukončení projektu po uplynutí záruční doby (viz rámeček 9). RÁMEČEK 9 DOPAD NÁKLADŮ NA ÚDRŽBU NA UDRŽITELNOST PROJEKTU Elektronická správa: středisko služeb pro občany a podniky a pro infrastrukturní služby na Sicílii, Itálie Cílem projektu bylo vybudování technologické infrastruktury, kterou bude sdílet 57 účastnických subjektů, a zavedení celé řady aplikací IT pro společné řízení spektra služeb v oblasti elektronické správy. Tento systém byl vytvořen a uveden do provozu v dubnu 2007. Vzhledem k tomu, že se ve fázi plánování nepočítalo s náklady na údržbu a jejich rozdělením mezi zúčastněné subjekty, byla aplikace v květnu 2008 vyřazena z provozu. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 52. Účetní dvůr dospěl k názoru, že projekty z oblasti elektronické správy podporované z EFRR přispěly ve čtyřech vybraných členských státech k rozvoji elektronických veřejných služeb. Ačkoli je většina projektů technicky provozuschopná, vedlo nedostatečné zaměření na výsledky projektů k tomu, že jejich přínosy byly menší, než se původně očekávalo. 53. Níže uvedená doporučení mají význam pro Evropskou komisi, která je orgánem odpovědným za plnění rozpočtu a uplatňování zásady řádného finančního řízení, a pro řídící orgány členských států v kontextu opatření pro oblast elektronické správy na zbývající část programového období 2007–2013, jakož i pro koncepci budoucích programů pro oblast elektronické správy či podobných programů. 54. Závěry a doporučení Účetního dvora týkající se každé z auditních podotázek jsou tyto: BYLY SPOLUFINANCOVANÉ PROJEKTY VYBRÁNY NA ZÁKLADĚ POSOUZENÝCH POTŘEB? 55. Navzdory tomu, že v programovém období 2000–2006 se programování na vnitrostátní úrovni postupně zkvalitňovalo, vedly nedostatky v původních strategiích k tomu, že se spolufinancované projekty nezaměřovaly na řešení prioritních potřeb rozvoje v oblasti elektronické správy. 56. Příčiny byly hlavně tyto: a) Původní strategie pro oblast elektronické správy byly připraveny ne na základě pečlivého stanovení potřeb, ale spíše v návaznosti na politická prohlášení. V důsledku toho nebyly strategie a jejich cíle schopny řešit nejdůležitější a nejnaléhavější otázky, což by jinak mohlo nastartovat a podpořit rozvoj oblasti elektronické správy (viz bod 20). b) Když se předběžný výběr projektů prováděl centrálně, provádělo se jen malé či se neprovádělo vůbec žádné vyhodnocení nákladů a přínosů projektů nebo jejich potenciálních dopadů a výsledků (viz bod 25). c) V případech, kdy kapacita projektových týmů nebyla dostatečně zhodnocena z hlediska kvalifikace a zdrojů, které byly nezbytné k tomu, aby se systémy elektronické správy realizovaly tak, jak bylo plánováno, vedlo to často k výraznému zmenšení rozsahu projektů (viz bod 26). DOPORUČENÍ 1 a) Členské státy by měly vypracovat strategie pro oblast elektronické správy, které budou založeny na zjištěných potřebách, budou mít jasné cíle a budou rozdělovat odpovědnost mezi orgány, které mají nést odpovědnost za dosahování těchto cílů. b) Řídící orgány by měly vybírat projekty z oblasti elektronické správy pro podporu z EFRR na základě posouzení pravděpodobných nákladů a přínosů daného projektu. MĚLY PROJEKTY DOBROU KONCEPCI A BYLY REALIZOVÁNY V SOULADU S PLÁNEM? 57. Kontrolované projekty dosáhly úspěšných výsledků v oblasti zvýšení dostupnosti elektronických veřejných služeb a rozvoje technických prostředků u veřejných orgánů. 58. Ačkoli byly projektové výstupy většinou realizovány, byly často dodány se zpožděním nebo ve sníženém rozsahu. Mohla za to špatná koncepce nebo nedostatek prováděcí metodiky. Hlavními zjištěnými systémovými problémy byly tyto: a) Většina navrhovatelů projektů neurčila a nevyčíslila přínosy projektů. V důsledku toho byly cíle stanovovány převážně ve formě výstupů. Přínosů projektů (viz bod 32) se pak dosahovalo jen zřídka a možnosti nabízené novými technologiemi nebyly využity v plné míře. To omezilo potenciální přínosy projektů pro konečné uživatele (viz bod 46). Tam, kde se věnovala pozornost organizačním a administrativním otázkám, se často ukázalo, že řešení těchto otázek bylo obtížnější než řešení technických problémů (viz bod 33 a 34). b) V mnoha případech měla absence metodiky řízení projektů ve spojení s nedostatečným plánováním negativní vliv na realizaci projektů a zapříčiňovala zpoždění či změny rozsahu projektů. Navštívené projekty, u nichž byla využita PMM, měly výsledky lepší: více jich bylo realizováno včas a v rámci rozpočtu (viz bod 40). c) V koncepci projektů byla dobře zohledněna většina ze zásad Evropského rámce interoperability. Mělo by se ale dbát o poskytování služeb ve více jazycích tam, kde to může pomáhat významným skupinám uživatelů (viz bod 36). DOPORUČENÍ 2 a) Řídící orgány ve členských státech by měly zajistit, aby se projekty z oblasti elektronické správy vybírané pro financování z EFRR nezaměřovaly pouze na projektové výstupy, ale zároveň na změny procesů nebo organizace. Tyto změny jsou nezbytné, aby se mohlo plně využívat přínosů z vytvořených systémů. b) Řídící orgány by měly klást důraz na praktické uplatňování osvědčených postupů a pro projekty v oblasti elektronické správy, které dostávají financování z EFRR, důrazně doporučovat používání vhodné metodiky řízení projektů. c) Komise by měla dbát o to, aby u projektů, které čerpají podporu z EFRR, byly zohledněny zásady a doporučení EU vedoucí k transevropské interoperabilitě, a to zejména zásady Evropského rámce interoperability, aby se zvýšila evropská přidaná hodnota projektů a umožnila se další integrace systémů na úrovni celé EU. JSOU PROJEKTY UŽITEČNÉ A TRVALÉ? 59. Většina kontrolovaných projektů byla z technologického hlediska kvalitní a vyvinuté aplikace IT poskytovaly elektronické služby veřejným orgánům, občanům a podnikům. Obecně byly systémy spolufinancované z EFRR vhodně udržovány a byly finančně udržitelné. 60. Mnohé projekty však nerealizovaly všechny očekávané přínosy pro koncové uživatele a obvykle u nich ani nebylo možné žádné přesnější vyčíslení výsledků. Důvody tohoto stavu jsou hlavně následující: a) Organizace jen zřídka upravovaly své procesy či struktury tak, aby mohly čerpat optimální výhody z možností nabízených novými systémy. V některých případech dokonce vznikala práce navíc v důsledku toho, že souběžně fungovaly papírové a elektronické verze stejného procesu (viz bod 48); b) Podcenění nákladů na údržbu či skutečnost, že tyto náklady nebyly vzaty v úvahu vůbec, vystavilo projekty finanční zátěži. Ve třech případech to dokonce ohrozilo jejich pokračování (viz bod 51). c) Co se týče dalšího sledování projektů, které by poskytlo informace o řízení týkající se projektových výsledků, probíhalo jen omezeně či neprobíhalo vůbec. Nedostatek takovýchto údajů vede pak k tomu, že není možné řádné vyhodnocování projektů, a brání také shromažďování zkušeností, které by se daly využít pro zkvalitnění koncepce budoucích projektů v oblasti elektronické správy (viz bod 49). DOPORUČENÍ 3 a) Při výběru projektů z oblasti elektronické správy by řídící orgány měly zajistit, aby byly v analýze nákladů a přínosů, která by měla být základem pro rozhodnutí o financování, zohledněny všechny významnější náklady včetně nákladů na údržbu. b) Komise by měla zajistit, aby řídící orgány monitorovaly a vyhodnocovaly výsledky a dopady projektů s cílem doložit účelné vynakládání finančních prostředků EU a poskytnout zároveň důležitou zpětnou vazbu, která pomůže zlepšit koncepci budoucích programů. Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá pan Morten LEVYSOHN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 13. července 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Úloha elektronické správy (eGovernment) pro budoucnost Evropy, KOM(2003) 567 v konečném znění ze dne 26. září 2003, s. 7. [2] Například nedostatečná interoperabilita mezi systémy IT, která může být překážkou výměny administrativních údajů. [3] Evropský rámec interoperability byl schválen 15 členskými státy v červnu 2002 a byl podpořen v Manchesterském prohlášení ze dne 24. listopadu 2005 a Lisabonském prohlášení ze dne 19. září 2007. [4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm [5] eEurope 2002, KOM(2001) 140 v konečném znění ze dne 13. března 2001. [6] KOM(2003) 567 v konečném znění. [7] i2010 – evropská informační společnost pro růst a zaměstnanost, KOM(2005) 229 v konečném znění ze dne 1. června 2005. [8] Zprávy Světového hospodářského fóra o celosvětové konkurenceschopnosti – http://www.weforum.org/reports-results?fq=report %5Ereport_type%3A%22 Competitiveness%22, Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government (Přínos pro občany: posilování hospodářské konkurenceschopnosti prostřednictvím elektronické správy) – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/ unpan022639.pdf [9] Akční plán "eGovernment" v rámci iniciativy i2010: Urychlování zavádění elektronické veřejné správy v Evropě ve prospěch všech, KOM(2006) 173 v konečném znění ze dne 25. dubna 2006. [10] Prohlášení ministrů jednomyslně schválená v Bruselu (2001), Comu (2003), Manchesteru (2005) a Lisabonu (2007). [11] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. L 376, 27.12.2006, s. 36). [12] Programy jako např. Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu. [13] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2004/387/ES ze dne 21. dubna 2004 o interoperabilním poskytování celoevropských služeb elektronické správy (eGovernment) orgánům veřejné správy, podnikům a občanům (IDABC) (Úř. věst. L 181, 18.5.2004, s. 25). Program skončil v roce 2009. [14] Zatímco program IDABC se soustředil zejména na digitalizaci veřejné správy, jeho pokračovatel ISA má za cíl vytvoření konkrétních obecně používaných nástrojů a společných služeb, které by mohly být přímo aplikovány členskými státy, které by o to měly zájem. Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 922/2009/ES ze dne 16. září 2009 o řešeních interoperability pro evropské orgány veřejné správy (ISA). [15] Výpočet Účetního dvora vychází z informací zveřejněných Komisí na stránce www.europa.eu. [16] Pro programové období 2000–2006 vychází financování strukturálních fondů a Evropského fondu pro regionální rozvoj z těchto právních aktů: nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 1) a nařízení (ES) č. 1783/1999 Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. července 1999 o Evropském fondu pro regionální rozvoj (Úř. věst. L 213, 13.8.1999, s. 1). [17] Konsorcium World Wide Web (W3C) je mezinárodní komunita, která vyvíjí standardy, jež mají zajistit dlouhodobý růst internetu (www.w3.org/standards/). [18] Jedinou výjimkou byly dva případy, u nichž se z důvodů koordinačních otázek a nedostatku vlastnické odpovědnosti za projekt používání systémů odložilo na neurčito nebo od něj bylo úplně upuštěno. --------------------------------------------------