CS Úřední věstník Evropské unie C 291/29

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Samoregulace a společná regulace v legislativním rámci Evropské unie

(stanovisko z vlastní iniciativy)

(2015/C 291/05)

Samostatný zpravodaj: Jorge PEGADO LIZ

Dne 10. července 2014 se Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s čl. 29 odst. 2 jednacího řádu, rozhodl vypracovat stanovisko k tématu

Samoregulace a společná regulace v legislativním rámci Evropské unie (stanovisko z vlastní iniciativy).

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 31. března 2015.

Na 507. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 22. a 23. dubna 2015 (jednání dne 22. dubna), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 117 hlasy pro, 46 hlasů bylo proti a 9 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1. Samoregulace a společná regulace jsou spontánní či nařízené mechanismy regulace ekonomických a společenských zájmů nebo vztahů a obchodních praktik různých hospodářských subjektů (zúčastněných stran).

1.2. Měly by být považovány za důležité doplňkové nebo dodatečné nástroje vnější regulace („tvrdé“ právo), ale nikdy ne za její alternativu (s výjimkou existence odpovídajícího zmocňovacího základu v základních právních předpisech).

1.3. Tento zmocňovací základ chybí jak ve Smlouvách EU, tak v ústavách členských států.

1.4. Aby byly platnými a uznávanými regulačními nástroji v jakémkoliv právním systému, musí být jejich struktura a oblast působnosti vymezeny výslovnými a jasnými závaznými právními předpisy a musí být právně vymahatelné, a to jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Unie, přičemž je zároveň nutné respektovat povahu těchto nástrojů, zejména dobrovolnost dohod mezi jednotlivými stranami.

1.5. U této regulace musí být jasné parametry jejího uznání, zásady, jimiž se musí řídit, a její omezení, jelikož jde o doplňkový nástroj regulace v příslušném právním systému.

1.6. Za takové obecné zásady, jež se vztahují jak na samoregulaci, tak na společnou regulaci, bez ohledu na odvětví, pro která platí, a aniž by bylo dotčeno zavedení konkrétních požadavků pro zvláštní případy, by měly být považovány zejména: a) soulad s právem EU a mezinárodním právem včetně mezinárodních obchodních dohod; b) transparentnost a veřejná známost; c) reprezentativnost zúčastněných stran; d) předběžná konzultace přímo dotčených stran; e) přidaná hodnota pro obecný zájem; f) nepoužití: — pokud je ve hře definice základních práv; — v situacích, kdy musí být pravidla uplatněna jednotně ve všech členských státech; g) podléhání kontrole ze strany soudních orgánů Unie a členských států; h) sledování míry a úspěšnosti plnění na základě předem stanovených objektivních kritérií a spolehlivých ukazatelů specifických pro jednotlivá odvětví a cíle; i) kontrola a sledování jejich uplatňování prostřednictvím preventivních nebo represivních opatření jako záruky jejich účinnosti; j) vytvoření systému peněžních sankcí (pokut) nebo jiných sankcí, jako je vyloučení nebo odnětí povolení účastníkům; k) možnost jejich pravidelného přezkumu s ohledem na vývoj situace, právních předpisů a tužeb jejich signatářů; l) jasná identifikace zdrojů financování.

1.7. Na unijní úrovni existuje interinstitucionální dohoda, která je důležitým krokem při vymezování působnosti samoregulace a společné regulace na úrovni Unie.

1.8. Při jejím přezkumu bude nutné: a) určit závazný právní základ; b) koncipovat ji jakožto specifický nástroj ve smyslu článku 295 SFEU; c) znovu definovat klíčové pojmy v souladu s nejnovějšími teoretickými pokyny, jež rozlišují mezi samoregulací a společnou regulací a uznávají přechodné formy, jako jsou ty, které podporují doporučení a sdělení EU; d) jasně stanovit, že vzniklé spory musí být možné postoupit alternativním mimosoudním systémům řešení sporů.

1.9. EHSV se dále domnívá, že by bylo vhodné doplnit tuto dohodu o doporučení určené členským státům, které by je stimulovalo k přijetí stejných zásad a parametrů na vnitrostátní úrovni.

1.10. EHSV vyzývá Komisi, Evropský parlament, Radu a členské státy, aby se přednostně zaměřily na přezkum interinstitucionální dohody ve smyslu navrženém v tomto stanovisku a aby ho požádaly o vypracování stanoviska k tomuto přezkumu.

2. Úvod – záměr

2.1. Samoregulace a společná regulace se v řadě oblastí a v různých národních a mezinárodních orgánech již dlouho považují za doplňkové a dodatečné nástroje vnější regulace, které jsou nezbytné pro zajištění vhodné regulace různých hospodářských a sociálních činností.

2.2. Na úrovni EU je to EHSV, kdo – především prostřednictvím svého Střediska pro sledování jednotného trhu (SSJT) – věnuje nejvíce úsilí definování a zhodnocení úlohy samoregulace a společné regulace. Odkazuje na tuto úlohu v řadě svých stanovisek, zejména stanovisek připravených ve specializované sekci INT (1). Je důležité zmínit, že na podporu své činnosti zřídil EHSV v březnu 2008 v rámci SSJT databázi o samoregulaci a společné regulaci, již průběžně aktualizuje na základě různých vnitrostátních a unijních zkušeností v této oblasti.

2.3. Tématem se mezitím podrobně zabývali význační akademičtí pracovníci, zejména v oblasti smluvního práva, řízení podniků, sociální odpovědnosti, internetu, elektronického obchodování, bezpečnosti výrobků, odborných služeb, životního prostředí, reklamy a audiovizuálního odvětví na vnitřním trhu.

2.4. Co však zjevně chybí, je úvaha o politickoprávní povaze, která by jasně definovala právní rámec, v němž mají tyto nástroje fungovat na úrovni EU, upřesnila jejich právní povahu, stanovila podmínky jejich platnosti, vymezila oblast jejich působnosti, vyjasnila vztahy s vnější regulací a vyložila jejich omezení a to v pevném, soudržném a harmonizovaném rámci.

3. Základní pojmy a definice

3.1. Vnější regulace neboli „přímá regulace“ je obecně chápána jako soubor norem vytvořených státy, tj. má státní a vládní základ a je produktem tradičních demokratických systémů národních států a jejich obdob v nadnárodních institucích založených na demokratických volbách. Patří sem např. zákony amerického Kongresu a nařízení a směrnice Evropské unie. Obvykle se jí rozumí soubor právních předpisů v širokém slova smyslu, které stanoví orgány zákonodárné moci nebo výkonné moci (pokud je na ně přenesena tato pravomoc) a jejichž ustanovení jsou doprovázena donucovacími prostředky k jejich dodržování, v případě potřeby za použití nátlaku, a občanskoprávními nebo trestněprávními opatřeními k postihování jejich nedodržování („tvrdé“ právo).

3.2. Koncepce samoregulace má původ v behaviorální psychologii. Použije-li se v ekonomice, rozumí se jí obecně situace, kdy samotné hospodářské subjekty mezi sebou nebo vůči třetím stranám na trhu a ve společnosti přijmou určitá pravidla chování, na jejichž dodržování se dohodnou bez jakýchkoli vnějších donucovacích mechanismů.

3.3. V rámci této doktríny se vyvinul rozsáhlý soubor typů samoregulace podle různých více či méně vědeckých kritérií klasifikace, z nichž je možné poukázat na tyto: a) původní nebo delegovaná samoregulace. V závislosti na vypracovaných normách k ní dochází buď v podobě prostého vlastního závazku zúčastněných stran (také známá jako „soukromá samoregulace“) nebo existuje nadřazený subjekt (stát, regulační a odvětvové orgány, Evropská unie), jenž stanoví určité závazné parametry (také známá jako „veřejná samoregulace“); b) právní, zvyková či judikaturní samoregulace, podle toho, zda je jejím zdrojem právo, zejména ústavní či nadnárodní (např. právo Unie), tradiční „tržní postupy a zvyky“ dnes nazývané „osvědčené postupy“ nebo soubor soudních rozhodnutí; c) národní nebo nadnárodní samoregulace (také známá jako „soukromá nadnárodní regulace“), podle toho, zda se týká pouze vnitrostátních záležitostí nebo vyplývá z dohod podepsaných soukromými subjekty, podniky, nevládními organizacemi a nezávislými odborníky vytvářejícími technické normy, jež působí ve spolupráci s mezinárodními nebo mezivládními organizacemi.

3.4. Společnou regulací se obecně rozumí forma regulace zúčastněných stran, již podporuje, vede, řídí či kontroluje třetí strana – buď úřední subjekt nebo nezávislý regulační orgán, obvykle s pravomocemi v oblasti dohledu a sledování a v některých případech s pravomocí ukládat sankce.

3.5. Etické kodexy a kodexy osvědčených postupů jsou sice často považovány za synonyma, jsou však výrazem dvou různých pojetí, která je třeba odlišovat.

3.6. Obě pojetí vyjadřují myšlenku souboru norem nebo pravidel vycházejících z procesu samoregulace nebo společné regulace; představují nejpropracovanější formu výkladu dohody zúčastněných stran ohledně těchto norem a jejich cílem je zajistit všem zainteresovaným stranám transparentnost a přístupnost souboru těchto norem a způsobu jejich uplatňování.

3.7. Nicméně etické kodexy respektují deontologické normy pro výkon určitých povolání, v nichž mají osoby, které je zastávají, pravomoc k samoregulaci podle vnitrostátních právních předpisů nebo mezinárodních norem pro výkon jejich svobodných povolání (lékaři, advokáti, novináři atd.).

3.8. Kodexy osvědčených postupů jsou především soubory norem samoregulace nebo společné regulace ve smyslu tohoto stanoviska.

4. Stávající evropský právní rámec samoregulace a společné regulace

A) Pojmy „zlepšování právní úpravy“, „inteligentní regulace“ a „zjednodušení“

4.1. Na úrovni EU to bylo až po zasedání Evropské rady v Lisabonu v březnu 2002, kdy Evropská komise zahájila iniciativu obecně známou jako „zlepšování právní úpravy“, a to počínaje akčním plánem pro zlepšování právní úpravy na evropské úrovni z června 2002 (2), po němž následovala důležitá interinstitucionální dohoda o zlepšování právní úpravy mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí (3).

4.2. Zlepšování právní úpravy a pokud možno její omezování bylo vždy cílem politiky jednotného trhu (4), jejž EHSV vždy podporoval (viz několik stanovisek (5)), a to ve snaze nalézt nejlepší způsoby dosažení příznivějšího právního prostředí, jež by bylo srozumitelnější podnikům, zaměstnancům, spotřebitelům a organizacím občanské společnosti.

4.3. EHSV měl příležitost se podrobně a obšírně vyjádřit k těmto záležitostem. Reagoval přitom nejen na návrhy Komise, ale předložil rovněž inovativní stanoviska z vlastní iniciativy, např. k tématu Proaktivní právní přístup: krok kupředu ke zlepšení právní úpravy na úrovni EU (6).

B) Postavení samoregulace a společné regulace ve stávajícím právním rámci Unie

4.4. Je nutné přiznat, že kromě výše uvedené interinstitucionální dohody o zlepšování právní úpravy zůstala otázka samoregulace a společné regulace relativně mimo výše uvedené iniciativy a snahy Komise (7).

4.5. Je vhodné upozornit na některé důležité aspekty tohoto textu, zejména: a) znovuotevření otázky výkladu zásad subsidiarity a proporcionality, které jsou v současnosti stanoveny v článku 5 SEU a jejím protokolu č. 2 a na jejichž základě se musí zvážit zavedení mechanismů samoregulace a společné regulace; b) začlenění těchto mechanismů do programů zlepšování právní úpravy, jež usilují o zlepšení právní úpravy omezením tvorby právních předpisů; c) jasné odlišení každého z těchto mechanismů od otevřené metody koordinace, jejíž působnost je vymezena v článku 6 SFEU; d) stejně tak jasné odlišení těchto mechanismů od toho, co se obvykle nazývá „měkkým právem“ (8), jako jsou přípravné nebo informační akty (např. bílé a zelené knihy, akční plány a programy), interpretační akty, jako např. sdělení o podpoře de minimis v oblasti soutěžního práva (9), závěry, prohlášení, usnesení a doporučení a stanoviska stanovená v článku 288 SFEU (10).

4.6. Nicméně tato dohoda nepředstavuje ze své povahy nic víc než interinstitucionální „slib“ a není sama o sobě žádným právním závazkem vůči třetím stranám (11). Na druhé straně, zejména pokud jde o samoregulaci, je Komise toho názoru, že se instituce Unie musí zdržet takových dobrovolných iniciativ (12) a omezit se na ověření toho, zda jsou v ní stanovené postupy v souladu s ustanoveními Smlouvy.

4.7. Co se týče společné regulace, jež se v interinstitucionální dohodě podle všeho jasně preferuje, hodlají instituce podpořit dohody mezi zúčastněnými stranami a stanovit jejich hranice v legislativních aktech a ověřovat jejich soulad se základními legislativními texty a s pravidly pro jejich vypracování a sledování jejich uplatňování. Počet případů, kdy se tento záměr realizoval (13), však nepřesahuje deset.

4.8. Interinstitucionální dohoda navíc v žádném z případů reálně nevymezuje právní rámec pro využívání těchto mechanismů na úrovni EU, s výjimkou: a) zaručení jejich transparentnosti; b) jejich neuplatňování, pokud by byla ohrožena základní práva nebo důležité politické volby; c) situací, kdy musí být pravidla uplatněna jednotně ve všech členských státech.

4.9. V Evropském parlamentu byla tato záležitost kromě výše uvedené zprávy Výboru pro ústavní záležitosti o uzavření interinstitucionální dohody o zlepšování právní úpravy mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí (14) vyzdvižena v několika usneseních.

4.10. EHSV v nejrůznějších stanoviscích zdůraznil výhody, ale také omezení a přesné a jasně vymezené cíle spojené s využíváním samoregulace a společné regulace (15). Jeho postoj lze shrnout takto: a) Samoregulace musí být v souladu se zákony a zákony ji musí podporovat. Musí být možné ji provádět, ověřovat a kontrolovat. Musí být účinná a musí nabídnout jasné opravné prostředky, zejména na přeshraniční úrovni. b) Společná regulace spojuje prvky právních předpisů, zejména pokud jde o jejich předvídatelnou a závaznou povahu, s pružnějším režimem samoregulace. Výzvou je pro společnou regulaci vymezení, dodržování a zachování politických cílů a současné zvýšení flexibility regulačního rámce. c) V demokratickém politickém rámci musí soukromá regulace obecně představovat vývojovou fázi nebo použití veřejné regulace, případně ji v určitých oblastech nahrazovat. Patří sem rovněž nepsaná zvyková pravidla nebo interní pravidla, jejichž dodržování zákonodárce a veřejný orgán explicitně či implicitně prosazují – například etické kodexy určitých profesí. d) Úspěch společné regulace a samoregulace závisí na různých faktorech: vnímání obecného zájmu, transparentnosti systému, reprezentativnosti a kapacitě jeho aktérů, existenci mechanismů hodnocení a dohledu, účinnosti sledování (případně včetně sankcí) a vzájemném smyslu pro spolupráci mezi zúčastněnými stranami a veřejnými orgány a společností obecně. e) Společná regulace a samoregulace mají řadu výhod: odstranění překážek pro jednotný trh, zjednodušení pravidel, flexibilní a rychlé uplatňování, odlehčení legislativních okruhů a spoluodpovědnost zúčastněných stran. f) Mají rovněž svá omezení, jež závisí především na účinnosti sledování a sankcí, na nejistotě, že se k dohodnutým kodexům připojí všechny strany, a na plném souladu se souborem platných právních předpisů a na požadavcích týkajících se odpovídajícího právního rámce v oblasti zdraví, bezpečnosti a služeb obecného zájmu.

5. Úloha regulace, samoregulace a společné regulace – definice a právní základ

a) Potřeba právního základu

5.1. Evropská unie je ve svém zakládajícím textu definována jako právní společenství, podobné známé koncepci právního státu. V právním společenství závisí platnost jakéhokoliv právního předpisu na zmocňovacím právním předpisu, jejž musí prvně obsahovat základní text a poté různé právní akty, jež jsou součástí pyramidy předpisů.

5.2. Zakládající text EU se v současné době skládá ze SEU a SFEU, jež mají stejnou právní sílu (čl. 1 třetí pododstavec SEU), a Listiny základních práv Evropské unie, která je nyní její nedílnou součástí a má stejnou sílu (článek 6 SEU). Jakýkoliv právní předpis EU se musí opírat o některé ustanovení tohoto zakládajícího textu nebo v něm mít právní základ, ať už se jedná o udělení přímé pravomoci přijímat právní předpisy nebo o přenesení této pravomoci (akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, na které se vztahují články 290 a 291 SFEU).

5.3. Pravomoci, jež EU jsou přiznány ve Smlouvě, jsou výhradně ty, které jsou jí svěřeny členskými státy v souladu se zásadou svěření pravomocí (čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 2 SEU) a podle jejich výlučné nebo sdílené povahy (čl. 2 odst. 1 a 2 SFEU), a jsou ve svém výkladu a uplatňování omezeny zásadami subsidiarity a proporcionality (čl. 5 odst. 3 a 4 SEU).

5.4. EU může přenést výkon své legislativní pravomoci, pouze pokud je k tomu výslovně oprávněna a jedná se o pravomoci, jež jí byly svěřeny (čl. 13 odst. 2 SEU).

5.5. Vzhledem k tomu, že uznání „alternativního“ prostoru legislativní pravomoci EU ze strany jejích orgánů (Rada, Parlament a Komise) musí být chápáno jako přenesení svěřených pravomocí, jeví se jako zásadní, aby pro platnost jakožto právního předpisu Unie byla tato možnost přenesení pravomocí jasně zakotvena v zakládajících textech, i když jeho prováděcí pravidla a požadavky mohou být ponechány na sekundárních právních předpisech.

5.6. Takový právní základ však v současnosti nelze nalézt – ať už explicitně či implicitně – nikde v zakládajících textech, včetně Listiny základních práv Evropské unie, ani při velmi širokém výkladu článku 11 SEU.

5.7. Ani interinstitucionální dohoda nepředstavuje sama o sobě zdroj unijního práva, ani nepovoluje (se závazkem pro třetí strany) žádnou formu delegování pravomocí, která vyplývá z definice uvedené v této dohodě, jež stanoví „využívání alternativních způsobů regulace tam, kde Smlouva konkrétně nenařizuje použití právního nástroje“ (bod 16).

5.8. Bez ohledu na legitimizaci, již požadují různé právní nástroje sekundárního práva, a na víceméně podrobnou definici zásad a podmínek, jež tyto mechanismy musejí dodržovat, aby byly uznány na úrovni EU institucemi s legislativní pravomocí, chybí zmocňovací právní předpis, na jehož základě by těmto institucím bylo povoleno vzdát se své legislativní pravomoci a přenést ji na tyto mechanismy, jakožto legitimní alternativu nástrojů unijní regulace definovaných ve Smlouvách.

b) Specifický nástroj pro definování samoregulace a společné regulace

5.9. Naprosto odlišnou záležitostí bude nepovažovat tyto mechanismy za alternativu legislativní pravomoci EU, ale spíše za doplněk nebo dodatek této legislativy v předem zavedeném rámci, vymezeném zcela transparentně.

5.10. Domníváme se proto, že tento rámec bude nutné vymezit tak, aby měl všeobecný charakter a vycházel ze Smluv a Listiny základních práv, a že nesmí být ponechán na volném uvážení u jednotlivých sekundárních nebo odvozených legislativních aktů.

5.11. Toto vymezení musí být uvedeno ve specifické, závazné interinstitucionální dohodě ve smyslu článku 295 SFEU, přičemž její provádění musí podléhat případnému přezkumu ze strany Soudního dvora.

5.12. Vzhledem k tomu, že „doporučit“ členským státům, aby ve svém vnitrostátním právním systému následovaly na celostátní, regionální či místní úrovni model zavedený na úrovni EU v oblasti forem samoregulace a společné regulace spadá do pravomocí EU, se domníváme, že vhodným nástrojem by bylo doporučení, v němž by se promítly zásady a požadavky stanovené v nové interinstitucionální dohodě a členským státům by se doporučilo, aby je přijaly a zavedly na uvedených úrovních do svého vnitřního právního systému.

5.13. EHSV se domnívá, že jakožto orgán zastupující organizovanou občanskou společnost by měl být požádán o vypracování předběžného stanoviska k podmínkám této dohody (článek 304 SFEU).

c) Nová definice klíčových pojmů

5.14. V nové interinstitucionální dohodě se musí znovu a způsobem lépe odpovídajícím skutečnosti definovat pojmy samoregulace a společné regulace a jejich druhy a způsoby.

5.15. Pojmy společné regulace a samoregulace, jak jsou uvedeny ve stávající interinstitucionální dohodě, ve skutečnosti neodpovídají žádnému známému teoretickému pojetí, ani správně neodlišují tyto dvě varianty v závislosti na rozdílech v právních režimech, jimž podléhají.

5.16. Kromě toho se realita neomezuje pouze na dva typy definované v interinstitucionální dohodě – podle všeho se nepočítá např. se situacemi, kdy jsou určité režimy výsledkem kombinace „měkkého práva“ (např. doporučení) nebo soukromých dohod (např. kulatých stolů), ani s nadnárodními dohodami o soukromé regulaci.

5.17. V neposlední řadě opomíjí interinstitucionální dohoda úlohu, již musí hrát unijní regulační orgány jakožto nezávislá třetí strana, která se neúčastní přípravy a vyjednávání dohod o společné regulaci, podobně jako tomu je u různých regulačních orgánů v různých odvětvích na vnitrostátní úrovni.

d) Základní zásady a hlavní požadavky

5.18. Velmi důležitou úlohu bude mít v budoucí interinstitucionální dohodě jasná a přesná obsáhlá definice souboru základních zásad a hlavních požadavků, jež musí splňovat mechanismy samoregulace a společné regulace, aby je mohla EU uznat a/nebo doporučit.

5.19. Je důležité poukázat na to, že je možné vytvořit na evropské úrovni formy samoregulace, jež nebudou spadat do rámce interinstitucionální dohody a budou vycházet ze svobody vyjednávání a sdružování. Jsou zcela legitimní, pokud jsou v souladu s obecnými zásadami práva EU, ale v interinstitucionální dohodě budou moci být uznány, pouze pokud budou splňovat požadavky v ní stanovené.

5.20. Některé jsou v této dohodě již stanoveny (viz výše) a musí být zachovány, i když by eventuálně měly být lépe definovány, zejména v případech popsaných jako neuplatňování, pokud by byla ohrožena základní práva, v případě důležitých politických rozhodnutí nebo v situacích, kdy musí být pravidla uplatněna jednotně ve všech členských státech.

5.21. V teorii však byl na základě zkušeností různých hospodářských subjektů stanoven celý soubor dalších zásad a požadavků, jež lze shrnout následovně: a) Samoregulace a společná regulace musí spadat do rámce obecného zájmu, nemohou prospívat pouze regulovaným subjektům. b) Musí vždy dodržovat všechny legislativní a právní požadavky platné v Evropě, počínaje cíli a ustanoveními Smlouvy o EU a Listiny základních práv EU a Evropské úmluvy o lidských právech. Rovněž musí být v souladu s mezinárodním právem a mezinárodními obchodními dohodami, zejména ustanoveními WTO. c) Musí podléhat kontrole ze strany soudních orgánů EU a členských států. d) Z transparentnosti musí pramenit praktické informace dostupné všem bez potíží a odrazujících nákladů; jejich cíle musí být jasně a jednoznačně stanoveny. e) Míru plnění musí být možné sledovat pomocí objektivních kritérií a spolehlivých ukazatelů, které předem stanoví Komise prostřednictvím posouzení dopadů ex ante nebo ex post, jež provede sama nebo je zadá řádně certifikovaným, soukromým či veřejným nezávislým hodnotitelům. f) Reprezentativnost partnerů musí být zárukou skutečného uplatňování dohodnutých pravidel a důvěryhodnosti a účinnosti těchto mechanismů. Reprezentativnost musí být úměrná dotčenému oboru (na mezioborové či odvětvové úrovni) a rovněž rozsahu dohodnutých opatření a musí být v případě potřeby posuzována kvantitativně (počet a podíl členů v organizaci) a především kvalitativně (schopnost jednat v praxi, legitimizovat přijatá opatření a nařídit jejich plnění). g) Důležitým prvkem pro odůvodnění hodnoty nebo kvality požadavků a také jejich účinnosti je rovněž předběžná konzultace přímo zainteresovaných stran. h) Dohled, hodnocení a sledování mechanismů samoregulace a společné regulace musí zahrnovat preventivní nebo represivní opatření (sankce) jako záruky jejich účinnosti. Zde je potřeba zdůraznit zejména: 1. mechanismy sebekontroly a sebekázně včetně posouzení dopadů ex ante (16); 2. databáze, jež by zaručily účinnější sledování (17); 3. zavedení certifikační nebo referenční značky (18); 4. stanovení vnitrostátních kodexů, jimiž se provádí evropský kodex chování (19); 5. zavedení technických specifikací souběžně s pravidly (20); 6. vypracování funkčních prováděcích pokynů (21); 7. vytvoření systému peněžních sankcí (pokut) nebo jiných sankcí, jako je vyloučení nebo odnětí povolení; i) Mechanismy samoregulace a společné regulace musí být možné pravidelně přezkoumávat a měnit s ohledem na vývoj situace, právních předpisů a tužeb jejich signatářů.

5.22. Komise bude ještě muset rozhodnout – za zohlednění právní bezpečnosti a flexibility –, zda je vhodné zařadit tyto prvky, z nichž sestávají dané mechanismy, do vlastního textu interinstitucionální dohody nebo do její přílohy, která má sice stejnou právní sílu, ale lze ji eventuálně snadněji aktualizovat. Nesmí být přitom ohroženy záruky konzultace všech zúčastněných stran.

5.23. Tato obecná definice nesmí ohrozit možnost (jež musí být v interinstitucionální dohodě výslovně uvedena), aby se pro každý legislativní nástroj stanovující použití těchto mechanismů zavedly vlastní podmínky a požadavky, specificky uzpůsobené příslušnému odvětví, jak tomu již je v různých nařízeních a směrnicích, v nichž se na tyto mechanismy odkazuje.

e) Nejdůležitější prioritní oblasti použití

5.24. V zásadě se nedomníváme, že by existovala odvětví, která by se měla celá vyloučit.

5.25. Nicméně uznáváme, že k některým odvětvím by se z konjunkturních důvodů mělo přistupovat obezřetněji nebo by se pro ně měly zpřesnit podmínky používání samoregulace a společné regulace. Jde zejména o finanční služby, veřejné služby nebo služby obecného zájmu a určité oblasti, jež sice přímo neodpovídají definici obsahu základních práv, ale implikují způsob jejich výkonu, jako jsou například práva spotřebitelů. To již bylo uvedeno v různých stanoviscích EHSV.

5.26. Upřednostňovanými oblastmi jsou zejména ty, jež souvisí s řízením a sociální odpovědností podniků a s hospodářskými vztahy.

5.27. Lze proto přivítat určité nedávné iniciativy Komise, jako je např. platforma Pilot Community of Practice for better self and co-regulation založená na sdělení Komise o sociální odpovědnosti podniků (22) nebo podpora dohody mezi hlavními internetovými podniky za bezpečnější Internet, ale také například ty, jež vyplývají ze směrnice o elektronickém obchodu (23), nebo ty, na něž odkazují různé nástroje Unie.

f) Výhody a nevýhody

5.28. EHSV označil výhody používání mechanismů samoregulace a společné regulace v předchozích stanoviscích. Podle těchto stanovisek EHSV lze ty nejdůležitější shrnout následovně: odstranění překážek pro jednotný trh, zjednodušení pravidel, flexibilní a rychlé uplatňování, uvolnění legislativních okruhů a spoluodpovědnost zúčastněných stran.

5.29. Rovněž je potřeba připomenout jejich omezení, jež závisí především na účinnosti sledování a sankcí a na plném souladu se souborem platných právních předpisů a na požadavcích týkajících se odpovídajícího právního rámce v oblasti zdraví, bezpečnosti a služeb obecného zájmu, jak se uvádí v těchto stanoviscích (24).

g) Alternativní způsoby řešení sporů

5.30. Po dlouhém a neklidném období zrodu jsou dnes mechanismy mimosoudního řešení sporů zakotveny v právních předpisech Unie (nařízení o řešení sporů on-line a směrnice o alternativním řešení sporů (25)), jež čekají na své provedení v jednotlivých členských státech.

5.31. Ačkoliv to z čistě teoretického hlediska není pro zavedení mechanismů samoregulace a společné regulace zásadní, EHSV doporučuje, aby se v budoucí interinstitucionální dohodě jasně stanovilo jako požadavek, jejž musí tyto mechanismů splnit, to, že musí být vždy doplněny o možnost postoupení alternativním mimosoudním mechanismům řešení sporů v souladu s uvedenými nástroji EU.

h) Úloha orgánů Unie, členských států a občanské společnosti

5.32. Při provádění těchto nástrojů musí všechny subjekty zapojené do legislativního procesu přijmout konkrétní závazky.

5.33. Komisi přísluší, aby se ujala iniciativy a zahájila vyjednávání s Parlamentem a Radou ohledně přezkumu stávající interinstitucionální dohody v souladu se zde definovanými parametry.

5.34. Občanská společnost (zejména EHSV) musí být konzultována ohledně podmínek tohoto vyjednávání a konečný text dohody musí být před formálním přijetím předložen EHSV k vypracování stanoviska.

5.35. Členské státy se musí rovněž vyjádřit, a to prostřednictvím svých parlamentů a s využitím pravomocí, jež jim svěřují Smlouvy v oblasti posuzování subsidiarity a proporcionality. Jejich vlády se musí zavázat k provedení stejných zásad do vnitrostátního práva.

5.36. Soudnímu dvoru a vnitrostátním soudům musí být svěřeny pravomoci a nezbytné prostředky ke kontrole legálnosti přijatých opatření.

V Bruselu dne 22. dubna 2015. Předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Henri MALOSSE

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858.

(2) Bílá kniha o evropské správě (COM(2001) 428 final (Úř. věst. C 287, 12.10.2001) (není k dispozici v češtině)) a sdělení o zlepšení právní úpravy (COM(2002) 275, 276, 277 a 278 final ze dne 5. června 2002.

(3) V souvislosti s touto záležitostí viz články: Linda A. J. Senden. Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet (in Electronic Journal of Comparative Law, Vol. 9, 1.1.2005) a Soft Law and its implications for institutional balance in the EC (in Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, n.o 2, prosinec 2005, s. 79).

(4) Viz projekt SLIM (Simpler Legislation for Internal Market – zjednodušení právních předpisů pro vnitřní trh), COM(96) 559 final a COM(2000) 104.

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858.

(6) Úř. věst. C 175, 28.7.2009, s. 26.

(7) Jde zejména o jednotlivé výroční zprávy o monitorování uplatňování právních předpisů Unie, různé zprávy o strategii pro zjednodušení právního prostředí a časté strategické analýzy programu zlepšování právní úpravy v EU. Výjimkami, které si zaslouží zmínku, jsou odkazy uvedené v pracovním dokumentu Komise První zpráva o pokroku strategie pro zjednodušení právního prostředí, COM(2006) 690 final ze dne 14 11.2006.

(8) Viz definici v: Linda Senden. Soft Law and its implications for institutional balance in the EC (in Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, n.o 2, prosinec 2005, s. 79).

(9) C(2014) 4136 final ze dne 25.6.2014.

(10) Komise odkazuje na tyto druhy nástrojů (např. ve svém sdělení Daňová politika v Evropské unii – priority na nadcházející roky, COM(2001) 209 final (Úř. věst. C 284, 10.10.2001, s. 6 – není k dispozici v češtině, především v odstavci 4.3)), na samoregulaci a společnou regulaci.

(11) Jak dobře vysvětluje Linda Senden v již uvedeném díle Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet, „As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments.71 Firstly, it contains a number of rather compelling terms (‚agree‘, ‚will‘), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: ‚The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement‘ (point 38).Secondly, where ‚agreed acts‘ are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties.“

(12) Jak je jasně potvrzeno i v akčním plánu Komise na rok 2002: „Na rozdíl od společné regulace nespočívá samoregulace na legislativním aktu“. (COM(2002) 278 final, s. 11, není k dispozici v češtině).

(13) Je potřeba zdůraznit:

a) usnesení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě ze dne 1. prosince 1997 o kodexu chování pro zdaňování podniků;

b) nařízení (ES) č. 80/2009 o kodexu chování pro používání počítačových rezervačních systémů (Úř. věst. L 35, 4.2.2009, s. 47). Více příkladů viz http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.32859

(14) Zpravodajka: Monica Frassoni (A5-0313/2003 ze dne 25. září 2003).

(15) Zvláštní pozornost si zaslouží postoj, jejž EHSV zastával konkrétně v následujících stanoviscích:

— Úř. věst. C 14, 16.1.2001, s. 1 – Zjednodušení právních předpisů na jednotném trhu, není k dispozici v češtině;

— Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 52 – Jak zlepšit provádění a vymáhání právních předpisů EU;

a zejména v informační zprávě ze dne 24. ledna 2005.

(16) Za zmínku stojí:

mechanismus sebekontroly, jejž zavedla EFCA pro zaručení používání kodexu chování inženýrských a konzultačních společností z roku 1992;

závazná ustanovení etického kodexu advokátů EU, jejž v roce 1988 schválila CCBE;

disciplinární komise zavedená kodexem chování správců aktiv pro zaručení jeho používání a případné ukládání sankcí – tj. sledování, napomenutí a návrh na vyloučení;

Evropská aliance pro samoregulaci reklamy (EASA) zřízená v roce 1992 na podporu a koordinaci samoregulace v odvětví reklamy;

kontrola (ze strany BDI – Bundesverband der Deutschen Industrie) řádného uplatňování dohody o situaci a monitorování skleníkového efektu prostřednictvím snižování emisí CO2 v Německu v souladu s Kjótským protokolem, již v roce 1995 uzavřela v Berlíně vláda a podniky.

(17) To je např. případ databáze institucí pro vzdělávání inženýrů, již v roce 1987 zřídila Evropská federace inženýrských národních asociací (FEANI) a jíž se provádí evropský etický kodex, jenž zaručuje vzájemné uznávání odborné přípravy a kvalifikací. Databáze má 30 000 členů.

(18) To je případ značky, již zavedli členové Evropského pojišťovacího výboru k odůvodnění použití evropského kodexu osvědčených postupů na internetu, nebo bezpečnostních označení elektronického obchodu zavedených v návaznosti na kodex chování pro zásilkový obchod.

(19) To je případ zavedení evropského kodexu chování, jejž v roce 1995 přijala a v roce 2004 změnila Evropská federace asociací přímého prodeje.

(20) Jako např. vyčíslené požadavky na snížení spotřeby energie v pračkách, na nichž se v roce 1999 dohodlo Sdružení evropských výrobců domácích spotřebičů (CECED) ve spolupráci s Evropskou komisí.

(21) Jedná se o:

— normy odborné přípravy zavedené prostřednictvím pokynů, jimiž se provádí kodex profesních pravidel pro evropské konzervátory/restaurátory;

— uživatelský návod pro poskytovatele služeb prostřednictvím internetu, jejž v roce 2001 vypracovala obchodní komora v Miláně na podporu osvědčených postupů v této oblasti.

(22) COM(2011) 681 final.

(23) Směrnice 2000/31/ES (Úř. věst. L 178, 17.7.2000, s. 1 – není k dispozici v češtině).

(24) Informační zpráva o současném stavu koregulace a autoregulace na jednotném trhu (INT/204, 24.1.2005).

(25) Nařízení (EU) č. 524/2013 a směrnice 2013/11/EU (Úř. věst. L 165, 18.6.2013, s. 1 a 63).