CS Úřední věstník Evropské unie C 24/52

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu „Jak zlepšit provádění a vymáhání právních předpisů EU“

(2006/C 24/13)

Evropský hospodářský a sociální výbor se 10. února 2005 v souladu s druhým odstavcem článku 29 Jednacího řádu rozhodl vypracovat stanovisko k tématu: Jak zlepšit provádění a vymáhání právních předpisů EU

Specializovaná sekce „Jednotný trh, výroba a spotřeba“, která byla odpovědná za přípravu práce Výboru na toto téma, přijala své stanovisko dne 27. července 2005. Zpravodajem byl pan Joost van Iersel.

Na svém 420. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 28. a 29. září 2005 (jednání ze dne 28. září), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 90 hlasy pro, 6 hlasy proti a 12 členů se zdrželo hlasování.

Provádění a vymáhání

Exekutivní shrnutí

V tomto stanovisku EHSV uvádí, že lepší tvorba právních předpisů, provádění a vymáhání jsou úzce spojeny: dobré právní předpisy jsou vymahatelné a vymáhané právní předpisy. Komise, Rada a Soudní dvůr se pravidelně zabývají problémy aplikace. Kontrola je však omezená. Důvodem jsou různé kultury a povinnosti a odlišné stupně zapojení se do efektivního provádění v rámci Evropy. EHSV rozlišuje různé typy kroků, které musejí členské státy a Komise podniknout. Pro členské státy je to hlavně věc politické vůle. Postoj národních správ musí odrážet to, že samy představují EU a že odpovídajícím způsobem investují do rozhodnutí Unie. To s sebou nese změnu v určitých přístupech jako např. zaručení správní kapacity, sledování národních pravidel a postupů, zdržení se „gold-plating“ (přidávání požadavků, které nejsou ve směrnici obsaženy) a „cherry-picking“ (účelný výběr argumentů podporujících daný názor) a zlepšení informování. Co se týče členských států, je žádoucí systematická diskuse mezi příslušnými orgány v rámci EU a také následné hodnocení a odpovědnost národních správních orgánů vůči jejich protějškům v jiných členských státech. Žádoucí je také zapojení subnárodních orgánů s autonomní legislativní pravomocí. EHSV se zasazuje o aktivní roli Komise v rozvíjení důvěry mezi kontrolními orgány při podpoře sítí orgánů veřejné moci, systematickém hodnocení jejich výkonu a určování a rozšiřování osvědčených postupů. Je třeba zvážit rozšíření nynějšího vzdělávacího programu pro soudce a státní správu. Některé z návrhů, kterými se zabývá toto stanovisko, jsou diskutovány v rámci Komise a členské státy provádějí některé změny. V současné době však celkový obraz provádění a vymáhání vykazuje vážné nedostatky. Evropský parlament a národní parlamenty by se měly také zapojit. Podle názoru EHSV je nutná kulturní změna zahrnující posun od rozšiřování nového práva EU k důrazu na jeho efektivní aplikaci. Tím bude zajištěno, že schválené právo a politika EU dosáhnou plného účinku. To přispěje k dobrému fungování EU o 25 členských státech a zajistí nutnou soudržnost.

1. Právní předpisy EU jako základ evropské integrace

1.1 Dobře fungující vnitřní trh s odpovídajícími předpisy pro sociální ochranu, zvláště pro ochranu zaměstnanců, spotřebitelů a životního prostředí, je základem evropské integrace. Činí integraci legitimní tím, že vytváří významné výhody pro občany a podniky.

1.2 EU je založena na principu právního státu. Posiluje základy vnitřního trhu a zabraňuje jakékoli diskriminaci na základě původu výrobků nebo společností a národnosti osob. Efektivní aplikace právních předpisů EU posiluje důvěru veřejnosti v evropské politiky a procesy a přibližuje EU záležitostem občanů a podniků. To však předpokládá včasnou a správnou transpozici práva EU na národní úroveň.

1.3 Evropská legislativa, která má za cíl odstraňovat jakékoli bariéry, aby vytvořila rovné podmínky, musí být navíc uplatňována okamžitě a souvisle v rámci EU a efektivně vymáhána všemi příslušnými orgány, národními i regionálními.

1.4 Vnitřní trh funguje správně a stává se zdrojem růstu a prosperity, pouze pokud se nevyskytují diskriminační nebo skryté bariéry vůči občanům nebo podnikům včetně obtížných a zdlouhavých správních řízení. Četné stížnosti, které občané a podniky každý rok vznášejí, jsou důsledkem národních opatření, která jsou často příliš restriktivní, komplexní nebo nepřiměřená (1). To je částečně z důvodu tzv. gold-platingu, který se objevuje během transpozice právních předpisů EU do vnitrostátních právních předpisů. Gold-plating přidává další nařízení, která mohou mařit cíle EU.

1.5 Lepší tvorba právních předpisů je nedílnou součástí Lisabonské agendy. Závěry Evropské rady konané ve dnech 22. a 23. března 2005 výslovně potvrdily pozitivní přínos zlepšeného právního prostředí pro konkurenceschopnost. Totéž potvrdila Rada na téma konkurenceschopnost konaná ve dnech 6. a 7. června 2005 (2). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že lepší tvorba právních předpisů, provádění a vymáhání jsou úzce spojeny: dobré právní předpisy jsou vymahatelné a vymáhané právní předpisy.

1.6 Aby právní předpisy byly vymahatelné, musí být dostatečně jasné, a aby byly účinné, musejí poskytovat vhodnou odpověď na určité problémy. Tam, kde jsou právní předpisy příliš komplexní a příliš vágní např. proto, že nedošlo k řádné analýze dopadu, nevyhnutelně nastanou problémy s prováděním. Důsledkem toho je nutné navrhnout další právní předpisy, které by tyto problémy řešily. Špatné právní předpisy vedou k jejich nárůstu a nadměrnému množství pravidel, která uvalují zbytečné břemeno na podniky a matou občany (3).

1.7 Pro zajištění účinného provádění příslušného předpisu je nutné vybavit dané orgány nezbytnou správní kapacitou. Správní nedostatky jinak vedou k problémům s prováděním a vymáháním.

1.8 Efektivní uplatňování právních předpisů EU zároveň zlepšuje konkurenceschopnost a napomáhá přeshraniční spolupráci, což jsou dva základní cíle Lisabonské agendy.

1.9 EHSV je názoru, že EU má problémy s prováděním a dodržováním právních předpisů. Statistiky o stavu provádění právních předpisů EU ukazují, že členské státy mají zpoždění ve včasné transpozici směrnic. Statistiky řízení v důsledku neplnění povinnosti odhalují, že transpozice je často nesprávná nebo neúplná. 78 % případů vedených Komisí proti členským státům v období 2002-2005 se opravdu týká transpozice a provádění směrnic. To nasvědčuje tomu, že členské státy mají problémy se stanovením národní metody pro provádění, která by směrnice uvedla v platnost.

1.10 Rada se v různých usneseních zabývala problémy s prováděním a vymáháním právních předpisů (4). Interinstitucionální dohoda z roku 2003 o zlepšení tvorby právních předpisů se také zabývala „lepší transpozicí a prováděním“.

1.11 V několika případech Soudní dvůr EU rozhodl o povinnosti členských států zajistit efektivní provádění a vymáhání právních předpisů (5).

1.12 Komise vytvořila několik dokumentů, kde rozvádí, jak by členské státy mohly zlepšit transpozici a provádění (6). Ve své Bílé knize o správě věcí veřejných* Komise uvádí: „dopad pravidel Evropské unie závisí na ochotě a schopnosti orgánů členských států zajistit, aby tato pravidla byla transponována a vymáhána efektivně, plně a včas“ (7). Ve svém nedávném sdělení ze dne 16. března 2005 týkající se „Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii“ Komise nastiňuje postup pro zlepšení regulačního rámce Společenství bez nadměrných administrativních nákladů.

1.13 Nový přístup je od roku 1985 stále užitečnějším nástrojem při zvyšování efektivní harmonizace standardů a regulačních přístupů. Vytváří stálý, štíhlý a transparentní právní rámec pomocí systému kontrol a bilancí pro orgány použitím různých nástrojů určených ve směrnicích a dále vytváří velkou odpovědnost na straně výrobců a třetích stran. Co se týče provádění, Komise dochází zejména na základě důkladné analýzy k závěru, že „zkušenost také ukázala, že provádění těchto směrnic může být dále zlepšováno mnoha způsoby“ (8). Tento dokument odhaluje závažné nedostatky.

1.14 Ve své Druhé zprávě o provádění strategie vnitřního trhu pro roky 2003-2006 (9) Komise analyzuje nedostatky v provádění a vymáhání v mnoha oblastech. Stanovuje také záměry a cíle pro zlepšení. To mimo jiné předpokládá přímější začlenění členských států, a tím politické vůle. Doporučení Komise, které se zabývá transpozicí směrnic týkajících se vnitřního trhu (10) do vnitrostátních právních předpisů stanovuje určité postupy, které by členské státy měly jednoznačně přijmout. K těmto postupům patří hlavně zadání povinnosti sledovat a koordinovat jednomu ministru nebo ministerstvu, zřízení národní databáze transponovaných směrnic a podpora úzké spolupráce mezi úředníky příslušného státu, kteří jednají v Bruselu a mezi těmi, kteří opatření provádějí na národní úrovni.

1.15 „Tabulky výsledků“ v provádění ukazují nedostatky ve formální transpozici. Ale nehledě na tyto znaky pozornosti ze strany příslušných evropských institucí se způsobu, jakým jsou dohodnutá pravidla prováděna ve vnitrostátních právních předpisech, a/nebo nařízeních nedostalo systematického přezkoumání a následné diskuse v Radě. Zatímco by odlišné provádění v různých částech členského státu rychle vyvolalo veřejnou výzvu k akci, odlišné provádění od jednoho členského státu k druhému není ani na politickém programu jednání.

1.16 Díky „tabulkám výsledků“ je evidence transpozice v členských státech nepochybně transparentnější. Dosud však neexistují ekvivalentní „tabulky výsledků“ v uplatňování, které by zvýšily transparentnost v tom, jak národní orgány aplikují právní předpisy a politiky EU.

1.17 Ačkoli se diskutuje o zlepšení, je stále příliš málo povědomí a angažovanosti ze strany veřejných zainteresovaných subjektů v rámci Evropy v procesu zaručení toho, že právní předpisy EU jako základ evropské integrace budou fungovat správně. To nastane jen tehdy, pokud bude celý proces řádně respektován: přijetí směrnic, transpozice, provádění a vymáhání. V mnoha případech se také může jednat o nedostatek vůle provádět konsistentně celý tento proces. Dokumenty Komise, četná rozhodnutí Soudního dvora a příslušná akademická literatura poskytují dostatečné zdroje, z nichž mohou členské státy čerpat při zlepšování plnění svých právních závazků.

1.18 Účinná aplikace právních předpisů EU vyžaduje zvláštní pozornost a zabezpečení v EU s narůstajícím počtem členských států. Integrační proces v EU nesmí být ohrožen oslabením účinnosti pravidel EU.

2. Kontext a rozvoj

2.1 Zatímco Smlouva o ES poskytuje množství aproximačních a harmonizačních opatření pro doplnění vnitřního trhu (11), zkušenosti ze 70. let a počátku 80. let 20. století ukázaly, že úplná harmonizace je pomalý, obtížný a v určitých případech zbytečný proces. Bylo jednodušší dohodnout se na opatřeních založených na vzájemném uznávání a kontrole země původu a provádět je. Tato opatření byla také účinnější při uvolňování trhu a investic bez způsobení nadměrné zátěže vyplývající z jejich dodržování. Je však třeba zmínit, že EU vstoupila do nové fáze, která se vyznačuje stále většími rozdíly ve vládní kultuře. To může vést k tomu, že je opět žádoucí vytvářet nařízení za účelem dosažení konvergence a podpory osvědčených postupů.

2.2 I přes posun k novým nástrojům politik byl nárůst právních předpisů Společenství částečně přirozeným důsledkem prohlubování a rozšiřování integrace, ale také částečně výsledkem neúplného nebo chybného provádění členskými státy. Byla přidána nová pravidla, aby zabránila členským státům v neplnění jejich závazků nebo v tom, aby národní pravidla byla příliš komplexní (12). Názorným příkladem je směrnice pro liberalizaci přijatá Komisí na základě čl. 86 (3) v takových oblastech, jako jsou telekomunikační služby nebo telekomunikační zařízení.

2.3 Vzhledem k problémům spojeným s prováděním v mnohých členských státech (13) vyžaduje zlepšení v aplikaci právních předpisů EU také společné úsilí orgánů členských států. To do dneška chybí, právě když v členských státech dochází k žádoucímu posunu směrem k méně intervenčním a lehčím nástrojům provádění politik a nařízení.

2.4 Evropská rada v Lisabonu v roce 2000, která zahájila proces zvýšení konkurenceschopnosti Unie, zavedla otevřenou metodu koordinace za účelem zlepšení provádění a spouštění s použitím kvalitativních a kvantitativních ukazatelů, srovnávání a osvědčených postupů. Členské státy dosud nečerpaly ve větší míře a systematicky z těchto osvědčených postupů za účelem zlepšení vlastního stavu provádění politik.

2.5 Otevřená metoda koordinace vyvolala na začátku velká očekávání. Totéž platí pro cíle srovnávání a osvědčených postupů. Zkušenost neospravedlňuje pozitivní závěr. Zdá se, že členské státy nejsou bez závazných povinností ochotny přijmout právní předpisy, nemluvě o jejím provádění a vymáhání.

2.6 Deset kandidátských členských států integrovalo do roku 2004 acquis communautaire do svých vnitrostátních právních předpisů. Lhůta byla tedy formálně respektována. Ale změna právních předpisů neznamená sama o sobě správnou transpozici. Provádění a vymáhání navíc vyžaduje uspokojivé správní orgány a postupy, které musely být v mnoha případech vytvářeny na novém základě z důvodu nedostatku nezbytných zkušeností s efektivní aplikací pravidel EU. Větší spolupráce mezi národními orgány a s institucemi Společenství by měla usnadnit jednotnou aplikaci pravidel EU v rámci Unie (14).

2.7 Ačkoli nařízení a legislativa EU směřují k vytvoření společných podmínek na otevřeném evropském trhu, nástroje se mohou od oblasti k oblasti výrazně lišit. Princip může být ve všech oblastech stejný, ale stupeň zamýšlené integrace se může značně lišit. To vede k tomu, že pravidla se více či méně přísně opírají o Společenství, a následně k odlišným perspektivám a právním přístupům.

2.8 Tyto rozdíly jsou způsobeny odlišnými cíli integrace mezi oblastmi např. politiky vnitřního trhu a životního prostředí a oblastmi jako sociální politika a zdraví, které jsou v první řadě národního charakteru. Sama Smlouva užívá méně ambiciózní výrazy, co se týče zdravotnictví nebo vzdělání. V těchto oblastech politiky je úkolem EU spíše „koordinovat“ a „podporovat“ než integrovat.

2.9 Současný vývoj je proto obrazem pestré různorodosti, v níž různé legislativní nástroje a úrovni EU existují vedle sebe a střídavě ovlivňují národní přístupy. Patří k nim: — nástroje EU zajišťující plnou harmonizaci právních předpisů, — nástroje EU zajišťující minimální harmonizaci, což členským státům umožňuje přijmout přísnější pravidla (v přeshraničním kontextu se to dá použít pouze v závislosti na testu vzájemného uznávání), — směrnice „nového přístupu“ s cílem stanovit základní požadavky, které musejí výrobky na trhu EU splnit, — právní předpisy EU založené na principu „země původu“, — rámcové směrnice, které ponechávají členským státům značnou volnost, co se týče provádění, — doporučení, jež lze transponovat do právních předpisů členských států, — rozhodnutí.

2.10 Toto široké spektrum nástrojů Společenství, které vyžadují transpozici, provádění a vymáhání v členských státech, často způsobuje národní, a tím odlišné, interpretace o tom, co má být prováděno a vymáháno na národní úrovni, a jak to provést.

2.11 Praktický dopad modelu tak, jak funguje nyní, bere, co se týče členských států, v různé míře v úvahu následující skutečnosti: — různé národní právní kultury a systémy, — odlišné povinnosti v rámci národních správ a ministerstev, — specifické regionální a místní kompetence v členských státech, — vliv národních lobby – politických, socioekonomických a společenských, — domácí potřeby/nezbytnosti, které vedou ke gold-plating a cherry-picking, — finanční a organizační zdroje pro správné provádění.

2.12 Přístup EU samozřejmě respektuje různorodost členských států a jejich bohaté správní tradice, právní kulturu a politické systémy. Je to dokonce otázkou principu. Různé tradice a kultury musejí být však schopny zaručit účinné uplatňování právních předpisů EU, aby se zabránilo zkreslení a diskriminaci. Nárůst kompetencí Unie a probíhající rozšíření zdůrazňují komplexnost tohoto úkolu.

2.13 Co se týče Komise, některé specifické závažné elementy, které mají vliv na závěrečný výsledek, zahrnují: — nepřesné užití odborného a právního jazyka (včetně překladových problémů) při sestavování právních předpisů; — odlišnou míru použití více či méně závazných právních nástrojů jako důsledek rozhodnutí Rady; — odlišnou míru angažovanosti v provádění a vymáhání v rámci Komise. Mezi GŘ se vyskytují závažné rozdíly; — někdy nedostatečné vyjasnění, co se týče privilegií členských států a/nebo privilegií Komise z důvodu dopadu subsidiarity; — někdy nedostatek personálu v Komisi; — lingvistické problémy (při provádění dozoru v nových členských státech); — význam a dopad postupů při neplnění povinností.

2.14 Spolu s nárůstem právních předpisů Společenství dochází k odpovídajícímu nárůstu mimoprávních nástrojů a procesů, jejichž cílem je přimět členské státy, aby prováděly právní předpisy EU včas a správně. Jde např. o pravidelné zprávy a tabulky výsledků evidence transpozice v členských státech.

2.15 Komise navíc podnikla několik kroků, aby informovala občany a podniky o jejich právech a aby je podpořila v uplatňování těchto práv u národních orgánů a soudů. Např. kontaktní místa pro občany a podniky a centra SOLVIT mají za cíl definovat a řešit problémy, se kterými se setkávají osoby a společnosti, které se stěhují do jiného členského státu nebo působí v jiném členském státě, než je jejich vlastní.

2.16 Poslední zpráva o případech, kterými se centra SOLVIT zabývala, ukazuje, že přes 50 % všech problémů se týká uznávání profesní kvalifikace, přístupu výrobků na trh, registrace motorových vozidel a povolení k pobytu. Ačkoli 80 % případů je úspěšně vyřešeno, tyto statistiky také naznačují, že se nejedná o nové nebo neobvyklé problémy. Občané a společnosti se setkávají s problémy hlavně z důvodu byrokratických postupů a neochoty národních správ usměrňovat jejich požadavky. A navíc, i přes úspěch center SOLVIT zůstává 20 % problémů nevyřešeno. Členské státy by měly postupovat takovým způsobem, aby se toto procento snížilo a aby se národní úřady SOLVIT a evropská síť SOLVIT více dostaly do povědomí veřejnosti – jak podniků tak občanů.

2.17 Rozšíření Unie je také výzva. Nárůst počtu členů se nedá zvládnout bez odpovídajícího posílení konzultačních a kontrolních postupů.

2.18 Toto posílení konzultačních a kontrolních postupů bylo nejvíc evidentní při posledním rozšíření a v parametrech dohodnutých na Evropské radě z Bruselu v prosinci 2004, která se týkala chystaného rozšíření. Potenciální členské státy budou podrobeny důkladnějšímu zkoumání Komise a bude se od nich očekávat, že provedou větší část acquis communautaire, než vstoupí do EU. Bude se od nich také očekávat, že rychleji splní jakákoli přechodná opatření, která jim mohou být uložena.

3. Potřeba reflexe

3.1 Účinné provádění a vymáhání je pro občany a společnosti nanejvýš důležité. Je to nedílná součást právního státu. Často se lišící interpretace společně přijatých právních předpisů dávají vznik otázkám mezi podniky a občany, např.: kam si jít stěžovat? Kdo je zodpovědná osoba? Co udělat nejdříve? Důležitější je otázka: do jaké míry neefektivní provádění vede ke zpoždění nebo změně investičních modelů a k nedostatku důvěry mezi občany? Tyto otázky se zabývají legitimitou, koherencí a předvídatelností politik EU. Pokračování nynějšího neuspokojivého tempa transpozice a provádění už nemůže být tolerováno.

3.2 Velká komplexnost a matoucí vývoj ve správném provádění schválených směrnic na úrovni EU vyžadují celkovou analýzu SWOT – analýzu funkčnosti systému: kde se nacházíme? Co příčiny problémů? Jakým výzvám čelí členské státy? O co členské státy usilují: jaký je žádoucí vztah a jaká je žádoucí interakce mezi subsidiaritou a sledováním EU? Jinými slovy: kdo je zodpovědný za měření čeho a jaká jsou kritéria? Do jaké míry odpovídají právní nástroje a současné postupy cílům evropské integrace? Jak budou EU a členské státy reagovat na stížnosti společností a občanů na neúplný a někdy kontraproduktivní způsob transpozice, provádění a vymáhání pravidel EU v národních nařízeních a postupech?

3.3 Za účelem podpory široké a otevřené debaty mezi tvůrci právních předpisů a úředníky a také mezi soukromým sektorem a občanskou společností o žádoucích úpravách v procesech a postupech v EU a členských státech musejí být vedle diskusí o zlepšení v členských státech položeny tyto zajímavé otázky. Tato debata musí zvýšit povědomí o dopadu správné transpozice, provádění a vymáhání u všech dohodnutých politik EU.

3.4 Je nutné zamyslet se nad dopadem, jaký bude mít budoucí rozšíření na koherenci a jednotnou aplikaci práva Společenství v EU. EU by také měla zvážit, jak se vyhnout situaci, která by v Unii s 27 nebo více členskými státy se stále větší různorodostí mohla sama vést k určitým překážkám v obchodu, investicích a státním zřízení.

3.5 Existují různé názory na problém řešení špatné aplikace právních předpisů EU, která je z politického hlediska spojena s napětím mezi subsidiaritou a přístupem Společenství. Existuje názor, že by se měla plně přijmout odpovědnost členských států provádět právní předpisy EU a Komise by měla bedlivě dohlížet. Druhý přístup je založen na subsidiaritě: dát volnou ruku členským státům a nechat každého, ať řeší své vlastní problémy. Třetí možnost spočívá v tom, že by členské státy braly právní předpisy více za vlastní a převzaly větší odpovědnost, kontrolovaly se navzájem, a Komise by dohlížela na plnění, a pokud by to bylo nutné, asertivně by používala své legální pravomoci.

3.6 Jako ochránce smluv a iniciátor právních předpisů hraje Komise důležitou roli v zajištění správného fungování vnitřního trhu. Její odpovědností je navrhovat jednoduché a vymahatelné právní předpisy, které napravují problémy na vnitřním trhu, aniž by členským státům a podnikům způsobily nadměrné náklady. Komise se v posledních letech opravdu velmi snažila o zjednodušení právních předpisů a změření dopadu navrhovaných právních předpisů. Je zároveň třeba, aby Komise jednala rychle a rozhodně, aby učinila přítrž neplnění povinností. Komise by měla zvážit jak rozšířit doporučení, která učinila v roce 2004 (viz výše) a která se týkají včasné a správné transpozice, aby pokryla také fázi provádění a vymáhání.

3.7 Jako spolumajitelé Unie jsou členské státy povinny jednat vůči Unii loajálně, plnit své závazky, usnadnit splnění úkolů Společenství a neohrožovat cíle článku 10 Smlouvy o ES. Pro ujasnění: postoj členských států musí odrážet to, že ony samy jsou Evropská unie a že odpovídajícím způsobem investují do rozhodnutí Unie (15).

3.8 Evropský soudní dvůr v nesčetných případech jasně rozhodl, že se členské státy nesmějí obhajovat existencí jakýchkoli interních správních problémů, aby ospravedlnily neúplné nebo nesprávné provádění právních předpisů Společenství. Tato rozhodnutí možná pomohou zlepšit řízení v budoucnosti.

3.9 Bude také nutné zamyslet se nad typem právních a mimoprávních nástrojů a postupů, které budou nejvhodnější pro zaručení efektivního provádění politiky v unii s více než 30 členy.

3.10 Výsledky použití mimoprávních nástrojů a postupů byly poněkud smíšené. I přes svůj slibný začátek se otevřená metoda koordinace nezdá být úspěšnou. Centra SOLVIT naopak vyřešila 80 % problémů, kterými se zabývala.

3.11 Rada na téma konkurenceschopnost ve svých závěrech z března 2005 vyzvala členské státy, aby prověřily domácí legislativu v souvislosti s její kompatibilitou s pravidly EU za účelem odstranění tržních překážek a otevření prostoru pro konkurenci. Evropský parlament také rozpoznal výhody toho, když národní správní orgány sledují dodržování pravidel EU ve svých zemích. Prověřování je praktický způsob, jak identifikovat a odstranit překážky v obchodě, ať už jsou způsobeny nesprávným prováděním, nedostatkem řádného vymáhání právních předpisů EU nebo jednoduše správním postupem, který není v souladu s požadavky EU.

4. Závěry a doporučení

4.1 Všeobecné

4.1.1 EHSV považuje provádění a vymáhání právních předpisů za neoddělitelné součásti lepší tvorby právních předpisů, a tedy za politickou prioritu (16). O politické prioritě se zatím mluvit nedá, a to i přes měnící se přístup v některých členských státech a v rámci Komise, který dláždí cestu k budoucnosti. Tvůrci právních předpisů brali často nedostatečně v úvahu požadavky na provádění a vymáhání. Důsledné hodnocení dopadu za účelem lepší tvorby právních předpisů musí také brát v úvahu to, jak se mají právní předpisy vyvíjet a jak mají být vymáhány. Celý proces je předpokladem pro vytvoření rovných podmínek a legitimitu EU.

4.1.2 Ve skutečnosti je v první řadě na členských státech, aby zajistily správné provádění a vymáhání právních předpisů EU. Rolí Komise jako ochránce smluv je zajistit, aby členské státy opravdu plnily své povinnosti. Komise může řešit jakékoli nedostatky pomocí řízení v důsledku neplnění povinností nebo jiných prostředků, které považuje za vhodné k vyřešení problému špatné aplikace právních předpisů EU.

4.1.3 V důsledku interinstitucionální dohody z roku 2003 Rada v současné době zvažuje lepší nařízení a zjednodušení právních předpisů. EHSV je názoru, že dostatečná pozornost by se měla věnovat lepší aplikaci všech pravidel EU, která mají být vymáhána členskými státy, ne jen směrnic.

4.1.4 EHSV je názoru, že Rada na téma konkurenceschopnost se svým závazkem vůči vnitřnímu trhu, jádru integračního procesu, by při diskusi o provádění a vymáhání měla být přirozeným partnerem Komise na úrovni EU.

4.1.5 Velmi důležitým a často rozhodujícím aspektem je to, že úpravy národní správy členských států jsou mimo dosah smluv. Nicméně z článku 10 Smlouvy o ES a judikatury vyplývá, že národní orgány musejí zajistit správné provádění a vymáhání. V souvislosti s tím EHSV zdůrazňuje spoluvlastnictví EU ze strany členských států a samozřejmě jejich spoluodpovědnost.

4.1.6 Důraz byl příliš dlouho kladen na zavádění nových nařízení EU. EHSV souhlasí s Komisí, že v EU o 25 členských státech by se důraz měl klást spíše na provádění a vymáhání stávajících právních předpisů než na přidávání nových nařízení. Nové právní předpisy Společenství nebudou lákavou volbou, neboť budou vyžadovat značné investice v oblasti času a zdrojů. A podobně, pouhé spoléhání se na právní řízení, která by donutila členské státy napravit problémy, také zabere hodně času a vyčerpá omezené zdroje. Je třeba spíše změna kultury, přičemž důraz se v rámci členských států a Komisi přesouvá od nových nařízení k provádění a vymáhání, a tím se zajistí, že dohodnuté právní předpisy a politika EU dosáhnou plné účinnosti. To ovšem neznamená, že důraz na provádění a vymáhání může sloužit jako výmluva pro nevytváření právních předpisů v oblastech, kde je jich stále třeba.

4.1.7 Prověřování stávajících a již provedených právních předpisů EU – viz také zkušenosti z Dánska – bude užitečné v procesu lepší tvorby právní předpisů. Je to názorný příklad interakce mezi zjednodušením a zlepšením provádění a vymáhání.

4.1.8 Co se týče alternativ, tj. samoregulace a koregulace (17), musí se posuzovat případ od případu, kde by tyto alternativy fungovaly, a kde ne. Aniž bychom pomíjeli potřebu podporovat samoregulační a koregulační iniciativy, jejich životaschopnost je nutno vyzkoušet v procesu konkrétní aplikace.

4.1.9 Podle názoru EHSV je také zřejmé, že narůstající problémy s procesy provádění a vymáhání na národní úrovni musejí být řešeny a vyřešeny na základě užší spolupráce mezi národními orgány a orgány Společenství.

4.1.10 EHSV je názoru, že tato zvýšená spolupráce slouží také cíli vyhnout se nadbytečným právním předpisům Společenství, což pravděpodobně není správný postup směřující k národním procesům provádění. Ty jsou příliš pomalé a obtížné a často mají tendenci aplikovat cíle národní politiky pomocí nepřiměřených prostředků.

4.2 Členské státy

4.2.1 EHSV je názoru, že členské státy by měly nadále požívat volnosti při určování svých vlastních metod a postupů provádění. Těmito metodami a postupy by se členské státy a Komise mohly zabývat také ve svých hodnoceních dopadu.

4.2.2 Podle názoru EHSV a bez ohledu na metody a postupy, které si členské státy určí k provádění právních předpisů EU a vnitrostátních právních předpisů ovlivňujících vnitřní trh, by výsledky v rámci EU měly být podobné. Tyto výsledky musejí navíc skutečně uvést primární a sekundární právo EU v platnost.

4.2.3 Když je řeč o členských státech, je EHSV názoru, že angažovanost je žádoucí i u subnárodních orgánů s autonomními zákonodárnými pravomocemi a/nebo prováděcími povinnostmi (např. země, provincie, regiony).

4.2.4 EHSV je názoru, že dalším krokem ve spolupráci mezi institucemi EU a národními orgány při provádění právních předpisů a politik EU je posílení nebo lepší uspořádání národní správní kapacity pro aplikaci politik, o čemž se nyní diskutuje v některých členských státech.

4.2.5 Správní kapacita je věcí „společného zájmu“ a členské státy musejí zajistit, aby prováděcí a kontrolní orgány měly tuto kapacitu na vysoké úrovni. Pro EHSV to mezi jiným znamená úzkou spolupráci mezi vyjednávacími stranami v Bruselu a zákonodárnými orgány v rámci národních správních orgánů.

4.2.6 Jeden specifický přístup, který EHSV zaznamenal, je praxe národních regulátorů v určitých oblastech jako např. v telekomunikacích. Národní regulátoři respektují zároveň společná evropská pravidla a národní dohled. Tato praxe se také musí prozkoumat.

4.2.7 Členské státy je třeba pobízet k tomu, aby prověřovaly národní pravidla a postupy (jak to v současné době některé členské státy, např. Dánsko, činí). Problémy s prováděním vznikají často proto, že národní pravidla a postupy nejsou dostatečně sladěny s velkým evropským trhem.

4.2.8 Specifickým způsobem provádění práva EU je gold-plating a cherry-picking. EHSV je názoru, že by mohlo být zavedeno všeobecné pravidlo, podle něhož by členské státy při oznámení národních prováděcích opatření formálně zdůvodnily Komisi pomocí transpozičních tabulek, že tato opatření jsou v naprosté a úplné shodě s právními předpisy Společenství.

4.2.9 Může být žádoucí, aby členské státy poskytovaly více informací a lepší informace o právech a povinnostech jak v rámci svých vlastních správních orgánů tak široké veřejnosti. Nedostatek adekvátních informací je často důvodem neplnění. EHSV je názoru, že by mohly být zváženy sankce za neplnění ze strany občanů nebo společností.

4.2.10 V současné době je konzultace o transpozici a provádění v podstatě omezena na bilaterální kontakty mezi vládami a Komisí. Žádoucí je více interakce a flexibility. Je nutno posílit dopad multilaterálních diskusí ve skupinách národních expertů, jež se již odehrávají s ohledem na transpozici a provádění. Je zapotřebí systematické a dobře uvážené diskuse o výsledcích, kterých bylo dosaženo, a o zkušenostech členských států, a to mezi všemi příslušnými orgány v rámci EU v jakékoli oblasti politiky. Žádoucí je následné hodnocení.

4.2.11 V bilaterálních kontaktech mezi členskými státy by měla být uvážena výměna úředníků v rámci úspěšných „twinning projektů“, které velmi pomáhají novým členským státům a kandidátským zemím.

4.2.12 Následné hodnocení směrnic aplikovaných právních předpisů EU musí být prováděno systematicky. Protože konzultace je pro lepší tvorbu právních předpisů klíčová, je třeba počítat s podobnými postupy při procesu následného hodnocení (18). Původní zákonodárné orgány by za taková hodnocení, která mohou obsahovat také budoucí potřeby a relevanci určitých pravidel, neměly být odpovědné.

4.2.13 EHSV je názoru, že diskuse povedou k systematickému určení osvědčených postupů, které mohou být přijaty orgány v rámci EU. Tam, kde právní nebo správní rozdíly mezi členskými státy brání přijetí určených osvědčených postupů, by národní orgány měly povinnost ukázat, jak jejich vlastní metoda nebo postup vedou k podobným výsledkům jako v jiných členských státech s osvědčenými postupy. Jeden takový osvědčený postup v členských státech spočívá v „pravidlu priority“. Transpozice právních předpisů EU má v zásadě přednost před prováděním národních právních předpisů.

4.2.14 Národní orgány jsou zpravidla odpovědné vládám nebo ministrům a případně parlamentu. Protože špatné provádění nebo neprovádění právních předpisů EU nepříznivě ovlivňuje zájmy občanů a podniků v jiných členských státech, je EHSV názoru, že by EU měla vytvořit nový koncept reciproční odpovědnosti vůči příslušným orgánům v jiných členských státech (19).

4.2.15 Orgány členských států musejí vysvětlit svým protějškům své správní postupy, formální rozhodnutí a jiné činnosti spojené s prováděním a vymáháním právních předpisů EU, pokud příslušné orgány v jiných členských státech tyto postupy, rozhodnutí a činnosti považují za překážku hladkého fungování vnitřního trhu.

4.2.16 Pro EHSV je důležité, aby členské státy pravidelně hodnotily kapacitu svých prováděcích a kontrolních orgánů a slučitelnost národních pravidel, nařízení a správních postupů s požadavky právních předpisů EU.

4.2.17 V procesu dalšího rozšíření bude u kandidátských zemí muset proběhnout transpozice celého „acquis“ Společenství. EHSV považuje za žádoucí, aby tyto země disponovaly adekvátní správní kapacitou za účelem správného provedení acquis, než budou moci vstoupit do EU.

4.2.18 EHSV je názoru, že členské státy musejí být připraveny věnovat více lidských a finančních zdrojů, aby zásadně podpořily provádění a vymáhání. Výbor poukazuje na nápadný rozdíl mezi zdroji věnovanými na otevřenou metodu koordinace (úředníci, schůze, dokumenty) a problémy v oblasti financí a lidských zdrojů v mnoha členských státech při podpoře tak důležité sítě, jako je SOLVIT. Světlou výjimkou je v tomto ohledu např. Švédsko.

4.2.19 Zvláštní pozornost by se měla věnovat fungování soudů, které jsou zodpovědné za interpretaci a přímé uplatňování právních předpisů EU (nařízení) a předpisů, které jsou výsledkem jejich transpozice (směrnice). Velké obtíže byly prokázány s ustálením interpretace těchto nástrojů a s jejich rychlým použitím v praktických případech. Z toho vyplývá zvláštní potřeba vzdělávání soudců a právníků v oblasti právních předpisů Společenství, zejména v oblasti týkající se konkurence, zdravotnictví a ochrany spotřebitele.

4.3 Komise

4.3.1 EHSV je názoru, že Komise kromě svého úsilí dostat lepší tvorbu právních předpisů v rámci svého úřadu na správnou cestu má také za úkol podpořit důvěru mezi kontrolními orgány při podpoře sítí národních orgánů, systematického hodnocení jejich výkonu a určení a šíření osvědčených postupů. Může přispět určitými nástroji, jako jsou informační systémy, k usnadnění každodenní administrativní spolupráce mezi úředníky. V tomto ohledu představuje „poradní výbor pro vnitřní trh“ užitečnou platformu pro Komisi a členské státy. Totéž platí o informačním servisu pro vnitřní trh, který Komise plánuje, aby posílila spolupráci mezi členskými státy.

4.3.2 Vedle nástrojů, které Komise definovala ve svém sdělení o „Lepší kontrole uplatňování práva Společenství“ (20) za účelem zabránění neplnění povinností, je podle názoru EHSV také důležité rozvíjet další spolupráci mezi národními orgány. Komise může být nápomocná při hodnocení národních postupů – i když nevedly k formálním řízením v důsledku neplnění povinností – tím, že usnadní řešení problémů a podpoří osvědčené aplikační postupy mezi členskými státy.

4.3.3 EHSV doporučuje, aby Komise byla vyzvána k provedení prověrek struktur vymáhání v členských státech – pravděpodobně s pomocí neutrálního partnera – a k podávání pravidelných zpráv o provádění a vymáhání ve formě tabulky výsledků.

4.3.4 Je třeba podpořit vzdělávací programy financované EU, které jsou založeny na národních studiích a zkušenostech a svádějí dohromady odborníky z celé Evropy. Nedávný vzdělávací program pro soudce v oblasti konkurence, který byl sponzorovaný Komisí, přinesl pozitivní výsledky. Takové vzdělávací programy pro soudce soudů nižšího stupně a regionálních soudů a také pro státní správu musejí být rozšířeny do všech relevantních oblastí, protože nezbytných znalostí se často ještě nedostává. Pozornost by se mohla věnovat také roli ombudsmanů.

4.3.5 Komise by měla aktivně hledat alternativy formálních právních kroků, které jsou pro subjekty podávající stížnost často příliš pomalé. 50 % řízení v důsledku neplnění povinností trvá déle než čtyři roky! Alternativy zahrnují organizovaná setkání a nástroje jako SOLVIT. Komise by mohla zvážit zveřejnění výsledků organizovaných setkání.

4.3.6 Hlavním zájmem by mělo být určení nejvhodnějšího opatření k dosažení požadovaného výsledku politiky. V určitých případech a za účelem zajištění spolehlivých výsledků v členských státech by Komise mohla zvážit předkládání návrhů nařízení místo návrhů směrnice. Všeobecněji řečeno, Komise by měla brát v úvahu problémy, které mohou vzniknout v důsledku odlišných národních prováděcích postupů.

4.3.7 Podle názoru Výboru musí Komise disponovat nezbytnými kompetencemi a zdroji, aby mohla vykonávat svůj tradiční úkol dohlížet na provádění právních předpisů EU a aby mohla vykonávat nové úkoly spočívající v usnadnění určení a rozšíření osvědčených postupů. EHSV vítá interní audit, který chce Komise uskutečnit v roce 2006, aby zhodnotila jeho stávající postupy a pracovní metody v této oblasti.

4.3.8 Komise by měla být podporována v lepší organizaci svých snah v souvislosti s dozorem nad prováděním a vymáháním. To bude možná vyžadovat více zdrojů i v rámci Komise. Z tohoto důvodu je nutná větší koherence mezi přístupy různých GŘ.

4.4 Řádná správa věcí veřejných a společnost

4.4.1 Z hlediska EHSV nesmí být informování a konzultace k provádění a vymáhání a dohled nad nimi omezeny pouze na správní orgány a úředníky. Evropský parlament a také národní parlamenty by se měly zabývat stejnými procesy. EHSV vítá iniciativu, které se nedávno chopil Evropský parlament, umístit provádění a vymáhání na svůj program jednání. Tato iniciativa určitě přispěje ke zvýšení tolik potřebné politické pozornosti věnované tomuto tématu.

4.4.2 Jako součást iniciativy týkající se lepší správy věcí veřejných se Komise zavázala tuto problematiku intenzivně konzultovat (21). Totéž se očekávalo od členských států. Určitá sekundární legislativa jako nařízení o konkurenci nebo směrnice o telekomunikacích vyžaduje, aby národní orgány konzultovaly zainteresované strany předtím, než přijmou jakákoli opatření. V některých členských státech existuje tradice dotazování veřejnosti jako podpůrného prostředku k formulování a hodnocení politiky. Většina členských států provádí určitou formu hodnocení dopadu, týkajícího se finančních nebo ekologických následků. Hodnocení dopadu má jak fázi konzultací, tak hodnotící část. Podle názoru EHSV tyto konzultace a hodnocení, které vlastně definují potřeby občanů a podniků a potom účinky, které na ně politika má, zlepšují pochopení politik, posilují jejich legitimitu a připravují půdu pro zlepšení politik.

4.4.3 Z důvodu komplexnosti těchto procesů s sebou řádná správa věcí veřejných nese vysvětlování v rámci celé Evropy, že nehledě na „subsidiaritu“ a specifické správní tradice, jsou vlády povinny uskutečnit to, na čem se na úrovni EU dohodly. To také znamená, že kromě Komise a členských států je za účelem podpory zlepšení a osvědčených postupů velmi vítán přínos soukromého sektoru a občanské společnosti.

4.4.4 Jakmile Komise a členské státy přijdou s konkrétními nápady, jak prezentovat provádění a vymáhání jako nedílnou součást lepší tvorby právních předpisů, je podle názoru EHSV žádoucí vyvážená propagace.

V Bruselu dne 28. září 2005. Předsedkyně Evropského hospodářského a sociálního výboru Anne-Marie SIGMUND

(1) Výsledky dotazníku o možných chybách a nedostatcích při provádění a vymáhání v členských státech, který uskutečnil EHSV, jsou shrnuty v příloze B.

(2) V bodě 11 svých závěrů Rada „vyzývá členské státy, aby zdvojnásobily své úsilí o snížení nedostatků při transpozici a zvážily přezkoumání vnitrostátních právních předpisů z hlediska jejich kompatibility s pravidly EU…“

(3) Je zcela oprávněné odkazovat zde na britskou pracovní skupinu pro lepší nařízení, která v letech 2003 a 2004 vydala tři hodnotné dokumenty o národní a evropské tvorbě právních předpisů, včetně provádění. Analýzy a doporučení mezi jiným zdůrazňují potřebu jasnosti a efektivity při tvorbě právních předpisů, aby nezbytná interakce mezi různými procesy byla úspěšná.

(4) Usnesení Rady z 16. června 1994, z 29. června 1995 a z 8. července 1996, viz National Implementation of EU Law and the Shaping of European Administrative Policy, Hans Petter Graver, pracovní dokument ARENA 02/17, s. 6.

(5) Tamtéž s. 21.

(6) Viz doporučení Komise z 12. července 2004, 2005/309/ES.

(7) Bílá kniha o evropské správě věcí veřejných, KOM(2001) 428 v konečném znění, s. 25.

(8) Zlepšení provádění směrnic nového přístupu, KOM(2003) 240 v konečném znění, s.3.

(9) KOM (2005) 11 v konečném znění, z 27. ledna 2005

(10) Úř. věst. L 98/47, 16.4.2005

(11) Články 94-97 Smlouvy o ES.

(12) Viz Bílá kniha o evropské správě věcí veřejných, KOM(2001) 428 v konečném znění

(13) Například XXI. zpráva Komise o sledování uplatňování práva Společenství, KOM (2004) 839, 30.12.2004

(14) Viz také: J. Vervaele, Compliance and Enforcement of European Community Law*, Hág, Kluwer Law International, 1999. Ph. Nicolaides, From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules, European Institute of Public Administration*, 2002 a odkazy tam citované.

(15) Analýza negativního výsledku referenda ve Francii a Nizozemsku ukazuje, jak zavádějící je míra, jakou názor veřejnosti a někteří politici (!) stále definují vztah mezi členským státem a „Bruselem“ v pojmech „my“ a „oni“.

(16) Tato úvaha je naprosto v souladu s poznámkami ve stanoviscích EHSV od roku 2000 o modernizaci, zjednodušení a zlepšení acquis communautaire a právního prostředí.

(17) „Současný stav koregulace a autoregulace na jednotném trhu“, zpravodaj pan Vever, CESE 1182/2004.

(18) Výsledek dotazníku EHSV – viz příloha A – obsahuje příklady, které zdůrazňují potřebu takového následného hodnocení.

(19) Vláda Spojeného království nedávno zřídila výbor pro právní odpovědnost. Tento výbor může obsahovat také užitečné prvky pro úroveň EU.

(20) KOM (2002) 725 v konečném znění, z 11.12.2002

(21) Viz KOM (2002) 713 v konečném znění, z 11.12.2002