CS Úřední věstník Evropské unie C 128/29

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Dodržování základních práv v evropských politikách a právních předpisech v oblasti přistěhovalectví

(stanovisko z vlastní iniciativy)

(2010/C 128/06)

Zpravodaj: pan PARIZA CASTAÑOS

Dne 26. února 2009 se Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s čl. 29 odst. 2 Jednacího řádu, rozhodl vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy k tématu

Dodržování základních práv v evropských politikách a právních předpisech v oblasti přistěhovalectví.

Specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 15. října 2009. Zpravodajem byl pan PARIZA CASTAÑOS.

Na 457. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. listopadu 2009 (jednání dne 4. listopadu 2009), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor jednomyslně následující stanovisko.

1. Úvod a souvislosti

1.1 EHSV se rozhodl vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy s cílem navrhnout, aby politiky a legislativa EU týkající se přistěhovalectví a hranic řádně dodržovaly lidská práva a aby v centru jejich pozornosti byla svoboda a bezpečnost všech osob.

1.2 Za velkých politických obtíží v Radě vzniká v EU společný legislativní rámec v oblasti přistěhovalectví, který poskytuje nadnárodní práva a záruky a přesahuje rámec měnících se (a někdy restriktivních) legislativ členských států. EHSV hodnotí pozitivně dosažený pokrok, neboť vypracovat společnou legislativu pro 27 členských států v tak citlivé oblasti, jako je přistěhovalectví, není jednoduché.

1.3 Minimalistický charakter harmonizace mnoha těchto právních norem ztěžuje a omezuje možnost existence rozsáhlých a přiměřených záruk na ochranu lidských práv. Kromě toho v některých členských státech nedochází z hlediska ochrany lidských práv k řádnému provádění evropských směrnic do vnitrostátní legislativy.

1.4 EHSV vypracoval v posledních letech různá stanoviska s cílem vytvořit pro společnou přistěhovaleckou politiku celkový přístup, který by zohledňoval nejen potřeby členských států EU a spolupráci se zeměmi původu, ale respektoval také lidská práva přistěhovalců.

1.5 Evropská rada schválila dne 16. října 2008 Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu, který je velkým politickým závazkem EU pokročit ve společné přistěhovalecké politice. Během švédského předsednictví přijme EU stockholmský program (1).

1.6 Počítá se také se vstupem v platnost Lisabonské smlouvy, která může být novým impulzem pro další rozvoj přistěhovaleckých politik, jež budou přijaty řádným legislativním postupem, a která dá Listině základních práv právně závazný charakter.

1.7 V průběhu těchto let EHSV posílil spolupráci s organizacemi občanské společnosti a vytvořil pevnou strukturu spoluúčasti prostřednictvím Evropského fóra pro integraci (2). Výbor přijal významný závazek, aby politiky interakce byly vytvářeny za spoluúčasti občanské společnosti.

1.8 Výbor s obavami sleduje rostoucí netoleranci, rasismus a xenofobii namířené proti přistěhovalcům, proti „jiným“ v Evropě, a obává se, že sociální důsledky finanční krize tyto postoje jen prohloubí. Je nutné, aby činitelé v oblasti politiky a společnosti a sdělovací prostředky jednali s velkou mírou zodpovědnosti a působili politicky a sociálně výchovně s cílem zamezit tomuto chování. V učebních plánech základních a středních škol musí být posílena výchova k lidským hodnotám, základním právům, rovnosti a nediskriminaci.

2. Základní lidská práva a politiky přistěhovalectví

2.1 Mezi mnoha různými mezinárodními nástroji je třeba poukázat na Všeobecnou deklaraci lidských práv, v níž je vyhlášena všeobecnost jednotného systému zásad a hodnot.

2.2 Evropská úmluva o lidských právech, k níž se připojily všechny členské státy, a Evropský soud pro lidská práva jsou základem a zárukou pro dodržování lidských práv na celém území EU.

2.3 Soudní dvůr Evropských společenství (Evropský soudní dvůr ESD) uznal, že Evropská úmluva o lidských právech a judikatura Evropského soudu pro lidská práva jsou součástí právního řádu Společenství a jsou obecnými zásadami tohoto řádu.

2.4 Toto bylo potvrzeno článkem 6 Smlouvy o EU, který posílil záruku základních práv v evropském právním systému a pravomoci ESD při zaručení jeho dodržování s ohledem na činnosti evropských institucí a členských států v rámci práva Společenství.

2.5 Ačkoliv mají členské státy svrchované právo kontrolovat vstup a přidělovat povolení k pobytu státním příslušníkům třetích zemí, EHSV připomíná, že státy musejí dodržovat povinnosti vyplývající z mezinárodních a evropských nástrojů a úmluv o základních lidských právech a jejich interpretace příslušnými soudními orgány.

2.6 Listina základních práv EU zavádí nová práva, která nebyla obsažena v Evropské úmluvě o lidských právech (3). Velká část těchto práv kromě toho nezávisí na státní příslušnosti jednotlivé osoby. Listina bude mít závazný charakter, až bude ratifikována Lisabonská smlouva, a bude posilovat právní jistotu ochrany základních práv osob. Listina bude aplikována na evropské instituce a členské státy, zejména v případech, kdy budou používat legislativu Společenství, a posílí dodržování základních práv v otázkách souvisejících s přistěhovalectvím.

2.7 Se vstupem v platnost Lisabonské smlouvy bude mít Unie možnost přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech, což posílí závazek EU v oblasti lidských práv.

2.8 Výbor také podpořil zřízení agentury Evropské unie pro základní práva (4). Evropská rada přijala v roce 2008 víceletý plán agentury, který se skládá z devíti tematických oblastí, k nimž patří rasismus a xenofobie, diskriminace, azyl, přistěhovalectví a integrace, víza a hraniční kontroly. EHSV by se rád na agentuře podílel, aby tak posílil roli organizované občanské společnosti v jejích činnostech.

2.9 I přes tyto nástroje a struktury Společenství dokázala řada organizací občanské společnosti a zprávy nezávislých výzkumných pracovníků, že některé vnitrostátní a evropské politiky a legislativy nedodržují v dostatečné míře základní práva.

2.10 V oblasti politik Společenství také existuje řada zpráv, v nichž se poukazuje na porušování lidských práv přistěhovalců v řadě členských států; v jiných případech evropské politiky umožňují některé vnitrostátní postupy, které nejsou slučitelné s lidskými právy a právním státem.

2.11 EHSV navrhl v nedávném stanovisku (5), že „přistěhovalecká politika a právní předpisy z této oblasti musí plně respektovat lidská práva všech osob, rovné zacházení a nediskriminaci. Za účelem posílení tohoto cíle navrhuje, aby byly zahrnuty dvě nové společné zásady“ do budoucí evropské přistěhovalecké politiky, jak jsou navrženy ve stockholmském programu, a sice: „základní práva; a právní stát a základní svobody“.

2.12 Základní práva by se měla vztahovat na všechny osoby, nejen na občany EU. Žadatelé o azyl a přistěhovalci jsou chráněni Evropskou úmluvou o lidských právech a Listinou základních práv Evropské unie. Evropská legislativa v oblasti přistěhovalectví a hranic a judikatura ESD navíc poskytují řadu záruk a práv, kterou překračují rozhodovací prostor členských států.

2.13 EHSV také navrhl (6), aby EU v oblasti vnější politiky podporovala mezinárodní právní rámec pro migraci, který by se zakládal na Všeobecné deklaraci lidských práv, na Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a na Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Tento mezinárodní právní rámec by měl obsahovat základní úmluvy MOP a Mezinárodní úmluvu OSN o ochraně práv všech migrujících pracovníků a členů jejich rodin, kterou členské státy EU ještě neratifikovaly, ačkoli EHSV schválil stanovisko z vlastní iniciativy (7), v němž navrhoval její ratifikaci.

2.14 V programu pro Evropu (8) Výbor také navrhuje, aby byla dodržována základní práva a lidská práva v politikách EU, a zejména v politikách týkajících se přistěhovalectví a azylu.

2.15 EHSV se domnívá, že hodnoty a zásady EU a ochrana lidských práv a svobod musí být posíleny prostřednictvím viditelné a silné autority na evropské úrovni, proto podporuje návrh předsedy EK Barrosa zavést úřad evropského komisaře pro spravedlnost, základní práva a občanské svobody. Výbor doufá, že tento útvar bude mít k dispozici politické nástroje a organizační a finanční zdroje potřebné pro výkon tak důležitého úkolu.

2.16 Výbor však lituje, že přistěhovalectví a azyl netvoří součást tohoto portfeje, ale spadají do oblasti vnitřní bezpečnosti, jež je v kompetenci jiného komisaře. Spojit přistěhovalectví s bezpečností a oddělit ho od ochrany lidských práv je špatným politickým signálem.

3. Univerzalita lidských práv

3.1 Před Evropou dnes stojí velká výzva: zajistit všem osobám dodržování lidských práv pro všechny v rámci právního řádu EU a členských států, které jsou založeny na tradičním pojmu občanství, jenž některá z těchto práv upírá osobám, které nejsou občany, a na právním rozlišování mezi občany a cizinci a mezi legálními a neregulérními přistěhovalci.

3.2 Evropské právní předpisy v oblasti přistěhovalectví dostatečně nezaručují, že bude přistěhovalec právním subjektem a že bude chráněn. Striktní právní vazba mezi pracovním povolením a povolením k pobytu ukazuje, že na přistěhovalce není nahlíženo jako na osobu, nýbrž jako na pracovní sílu, tedy nástroj ve službách trhu práce, který když již není potřebný, ztrácí možnost legálního pobytu; ztrácí tedy řadu práv z důvodu změny jeho správního postavení: stává se z něj osoba „bez papírů“.

3.3 Lidská práva jsou univerzální, nezadatelná a ochraňují všechny osoby, nezávisle na jejich situaci a právním postavení.

4. Lidská práva a přistěhovalecká politika: deset operativních priorit pro Evropu jako prostor svobody, bezpečnosti a práva

4.1 Evropa práv

4.1.1 V posledních letech ztratila ochrana a podpora lidských práv v agendě EU na významu. Politickou prioritou byla bezpečnost států, která jako by byla neslučitelná s rozvojem svobody a ochrany základních práv.

4.1.2 Politiky přijaté v oblasti bezpečnosti musí chránit hodnoty svobody a spravedlnosti. EHSV je toho názoru, že základem těchto politik musí být ochrana základních práv, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a svobod a Listinou základních práv EU.

4.1.3 Posílení bezpečnosti nesmí narušovat základní hodnoty (lidská práva a svobody) a demokratické zásady (právní stát) sdílené celou EU. Svoboda osob nesmí být omezována cílem bezpečnosti společnosti a státu. Některé politické návrhy opakují chybu z minulosti: pro zvýšení bezpečnosti obětovat svobodu.

4.1.4 EHSV v tomto smyslu vítá sdělení Komise na téma Prostor svobody, bezpečnosti a práva ve službách občanům z června 2009, jehož prioritou je ochrana základních práv evropských občanů.

4.1.5 EHSV podporuje iniciativu Komise podporovat „kulturu základních práv“ již od prvních fází legislativního procesu, včetně přistěhovalecké politiky. Dodržování základních práv musí být společným cílem pro všechny instituce Společenství (9). To by mělo být doplněno společným evropským systémem pravidelného hodnocení ex post provádění evropských politik na vnitrostátní, regionální a místní úrovni s ohledem na jejich slučitelnost se základními právy a jejich účinnost (10). EHSV a organizovaná občanská společnost by měly mít v tomto hodnocení klíčovou úlohu.

4.2 Právní předpisy v oblasti povolování vstupu

4.2.1 EHSV již v dřívějších stanoviscích požadoval, aby EU disponovala jednotnou přistěhovaleckou politikou a harmonizovanou legislativou. EU a její členské státy potřebují otevřenou legislativu, která umožní pracovní přistěhovalectví legální a transparentní cestou, a to jak pro vysoce kvalifikované pracovníky, tak pro pracovníky s nižší kvalifikací. Tímto způsobem by byla dostatečně chráněna práva přistěhovalců.

4.2.2 Výbor navrhl horizontální legislativu, ale členské státy, Komise a Rada se rozhodly vypracovat specifické směrnice zaměřené na určité skupiny přistěhovalců, což může vést k diskriminaci.

4.2.3 EHSV se ve stanoviscích, která vypracovává na téma různých legislativních návrhů Komise, snaží zachovat celkovou soudržnost a zajistit ochranu základních práv, jakož i rovný přístup a nediskriminaci nehledě na profesní skupinu, k níž migrující pracovníci přísluší.

4.3 Práva migrujících pracovníků a jejich rodin

4.3.1 Zásada nediskriminace musí sloužit jako základ (článek 21 Listiny). Migrující pracovník má mít nezávisle na délce pracovního povolení a povolení k pobytu stejná hospodářská, pracovní a sociální práva jako ostatní pracovníci. To je také v souladu s článkem 15.3 Listiny, podle něhož „státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat na území členských států, mají právo na pracovní podmínky rovnocenné pracovním podmínkám občanů Unie“.

4.3.2 Rovné zacházení na pracovišti se vztahuje na pracovní podmínky, mzdy, propuštění, zdraví, bezpečnost práce a právo vstoupit do odborů a právo na stávku.

4.3.3 EHSV se domnívá, že je také třeba podporovat rovné zacházení v jiných sociálních a základních právech, jak navrhl ve svém dřívějším stanovisku: „EHSV navrhuje soubor práv, která by měla být udělena příslušníkům třetích zemí, kteří legálně a přechodně pracují a pobývají v EU“ (11), k nimž patří:

— Právo na sociální ochranu včetně zdravotní péče.

— Přístup ke zboží a službám, včetně bydlení (články 34 a 35 Listiny).

— Právo na vzdělání a na odborné vzdělávání (článek 14 Listiny).

— Uznání diplomů, vysvědčení a titulů v rámci unijní legislativy.

— Uznání práva na práci a sociálních práv migrujících pracovníků vyslaných v rámci EU (12).

— Právo na vzdělání pro děti, včetně podpor a stipendií.

— Právo na bezplatnou právní pomoc v případě potřeby (článek 47 Listiny).

— Právo na přístup k bezplatné službě pracovního umístění (veřejná služba).

— Právo na výuku jazyka přijímající země.

— Respektování kulturní, náboženské a jazykové rozmanitosti (článek 22 Listiny).

— Právo na volný pohyb a pobyt uvnitř členského státu.

4.3.4 Možnost výkonu lidských práv závisí na existenci veřejných služeb vybavených prostředky k jejich respektování (zdroje, příprava pracovníků), jejichž představitelé jsou zákonem zavázáni k nezávislému a nestrannému přístupu k občanům. EHSV má dále v tomto období krize pochybnosti, pokud jde o rozpočtové prostředky členských států a Unie a jejich objem, který jsou ochotny mobilizovat na národní i evropské úrovni k zajištění efektivní ochrany lidských práv, zejména přistěhovalců.

4.3.5 Výbor nesouhlasí s návrhem rámcové směrnice, která dává členským státům možnost omezovat právo na rovný přístup, pokud jde o určité pracovní podmínky (mzda, propuštění, bezpečnost a zdraví na pracovišti, sociální ochrana) a svobodu shromažďování a sdružování a právo na stávku (13), pouze na osoby, které mají skutečné pracovní místo. Tato omezení mohou narušovat také zásadu nediskriminace a článek 12 Listiny.

4.3.6 EHSV vítá iniciativu Komise předložit Evropský kodex pro oblast přistěhovalectví, který by měl zohlednit základní práva a záruky pro všechny přistěhovalce v EU.

4.4 Slučování rodin

4.4.1 Právo na rodinný život je jedním z lidských práv, které EU a členské státy musí chránit a zaručit prostřednictvím svých politik a právních předpisů týkajících se přistěhovalectví (14).

4.4.2 Minimalistický charakter směrnice 2003/86 o právu na sloučení rodiny umožňuje, aby v některých vnitrostátních předpisech nemuselo být plně zaručeno právo na sloučení rodiny pro státní příslušníky třetích zemí. To bylo potvrzeno zprávou Komise o provádění směrnice (15), v níž jsou vyjádřeny obavy o slučitelnosti uplatňování integračních opatření jako předpokladu pro povolení vstupu na území s právem na rodinný život (článek 7 Listiny) a zásadou proporcionality.

4.4.3 Výbor se domnívá, že směrnice o modré kartě má méně restriktivní přístup ke slučování rodiny, než jak je tomu ve směrnici 2003/86. Tento přístup by měl být rozšířen na všechny kategorie přistěhovalců nehledě na úroveň jejich kvalifikace.

4.4.4 EHSV z tohoto důvodu navrhuje Komisi, aby vypracovala v průběhu roku 2010 návrh úpravy směrnice 2003/86.

4.5 Hranice a nedovolené přistěhovalectví

4.5.1 EHSV žádá, aby základní právo na azyl (čl. 18 Listiny) a zásada nenavracení, která zakazuje navrátit jednotlivce na území, v němž je ohrožen jeho život nebo svoboda (článek 19 Listiny), byly respektovány při efektivních hraničních kontrolách. Mnoho osob, které potřebují mezinárodní ochranu, se dostávají na vnější hranice ilegální cestou. Orgány musí zaručit, že tyto osoby mohou předložit žádost o ochranu, jakož i to, že tato žádost bude přezkoumána bez výjimky v souladu s mezinárodními a evropskými úmluvami a vnitrostátními legislativami a právními předpisy Společenství.

4.5.2 EHSV navrhuje, aby předtím, než budou posíleny operativní pravomoci agentury FRONTEX, bylo provedeno nezávislé hodnocení dodržování lidských práv u společných opatření pro hraniční kontroly a byla posílena vnitrostátní a evropská parlamentní kontrola. Dále je třeba vyhodnotit slučitelnost se zárukami obsaženými v Schengenském hraničním kodexu, zejména s jeho články 6 a 13.

4.5.3 Opatření EK pro kontrolu nedovoleného přistěhovalectví a dohled nad ním se rozšiřují také geograficky, za vnější hranici EU, prostřednictvím společných operací v Africe. UNHCR a různé nevládní organizace poukázaly na nedostatek záruk dodržování lidských práv při provádění hraničních kontrol mimo území EU.

4.5.4 Evropská strategie pro hraniční kontroly v oblasti bezpečnosti intenzivně využívá technologii; zřizování databází, které spravují velké množství osobních údajů (Schengenský informační systém (SIS II), Vízový informační systém (VIS) atd.), však umožňuje vytvářet etnické a kulturně-náboženské profily, což nemusí být v souladu s dodržováním práva na nediskriminaci obsaženém v článku 21 Listiny základních práv.

4.5.5 „Hraniční balíček“, který Komise předložila v roce 2008 (16), podobným způsobem vyvolává pochyby s ohledem na zásadu proporcionality a přiměřenosti, které mají zásadní význam pro každý nový právní předpis EU, a stejnou měrou také o tom, zda bude plně zaručeno právo na ochranu osobních údajů (článek 8 Listiny) a zásada nediskriminace stanovená v článku 13 Smlouvy o ES při používání některých technologií (např. systému automatických postupů při kontrole hranic).

4.5.6 EHSV se domnívá, že pro zajištění dodržování lidských práv je nutné zlepšit solidaritu EU s členskými státy, které jsou z důvodu své geografické polohy vystaveny početnému přílivu osob, jež přicházejí nedovolenou cestou a jsou oběti kriminálních sítí převaděčů. EHSV navrhuje, aby byl zřízen evropský úřad na pomoc žadatelům o azyl.

4.5.7 EU musí podporovat také spolupráci se zeměmi původu za účelem zlepšení dodržování lidských práv, předcházení nedovolenému přistěhovalectví, podpory dovoleného přistěhovalectví a boje proti zločineckým sítím obchodu s lidmi.

4.6 Návrat a zpětné přebírání

4.6.1 Směrnice o navracení (17) poskytne evropský rámec záruk právní a procesní ochrany (18), jenž EHSV hodnotí pozitivně; patří sem např. účinný prostředek právní nápravy na odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení k příslušnému soudnímu nebo správnímu orgánu nebo jinému příslušnému nezávislému subjektu, bezplatná právní pomoc a zastoupení, určité záruky pro období čekání na navrácení, podmínky zajištění atd.

4.6.2 EHSV však sdílí názor řady organizací občanské společnosti a nezávislých odborníků Rady OSN pro lidská práva (19), kteří poukazují na nesoulad mezi systémem, který zavádí směrnice, a základními právy přistěhovalců. Bude zapotřebí podrobného dohledu nad tím, jak budou na vnitrostátní úrovni prováděna a účinně naplňována opatření týkající se vyhoštění, zadržení, způsobů odvolání a zacházení se zranitelnými osobami.

4.6.3 Výbor navrhuje, aby evropská politika navracení podporovala dobrovolnost a co nejvyšší zohledňování humanitárních hodnot. Na tom závisí legitimita a důvěryhodnost evropské přistěhovalecké politiky mimo EU. Výjimky uvedené např. v článku 7.4 směrnice (koncept „nebezpečí skrývání“) mohou vyloučit dobrovolnost návratu, vzhledem k rozhodovacím pravomocem ponechaným členským státům při výkladu a provádění. Směrnice dále nezaručuje dostatečnou ochranu osobám, jejichž návrat je právě přezkoumáván a nacházejí se v jakémsi právním vzduchoprázdnu, ani co se týče podmínek, které ospravedlňují zajištění (20), jež může trvat až šest měsíců (s možností prodloužení o dalších dvanáct měsíců) (21).

4.6.4 Článek 19 Listiny výslovně zakazuje hromadná vyhoštění a zaručuje, že žádná osoba nebude moci být navrácena, vyhoštěna či vydána do jiného státu, v němž by se vystavovala vážnému nebezpečí trestu smrti, mučení či jiným nehumánním či ponižujícím trestům či zacházení – zásada nenavracení (články 4 a 19 Listiny). Směrnice posiluje dodržování základních práv. UNHCR a různé nevládní organizace však odsoudily hromadná vyhoštění a vyhoštění neregulérních přistěhovalců a žadatelů o azyl do zemí, v nichž jsou porušována lidská práva.

4.6.5 EHSV připomíná, že články 3, 5, 6, 8 a 13 Evropské úmluvy o lidských právech a články 3, 4, 19, 24 a 47 Listiny obsahují ustanovení uplatnitelná na evropskou politiku v oblasti nedovoleného přistěhovalectví, zejména s ohledem na ochranu v případech navrácení, vyhoštění a vydání. Mnoho neregulérních přistěhovalců se nachází v těžké humanitární situaci, z tohoto důvodu musí být předpisy a postupy vypracovány a uplatňovány za přísného dodržení humanitárního práva a v souladu s morálními zásadami solidarity.

4.6.6 Právní stát chrání základní právo všech osob na účinnou právní ochranu v souladu s články 47 a 48 Listiny. V souladu s článkem 6.2 Schengenského hraničního kodexu nebude hraniční hlídka diskriminovat osoby na základě pohlaví, etnického původu, náboženství či přesvědčení, postižení, věku či sexuální orientace. Stejně tak budou mít v souladu s článkem 13 státní příslušníci třetích zemí, jimž bude zamítnut vstup, právo na odvolání proti tomuto rozhodnutí a na obdržení odůvodnění tohoto zamítnutí (22).

4.6.7 Osoby s těžkým fyzickým či psychickým onemocněním nesmí být zadrženy ani vyhoštěny, jak rozhodl Evropský soud pro lidská práva v souvislosti s výkladem článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech (23), neboť potřebují zdravotní péči. Situace nezletilých také vyžaduje zvláštní péči a ochranu. EHSV podporuje iniciativu Komise zaměřenou na situaci nezletilých osob bez doprovodu.

4.6.8 EHSV se domnívá, že dodržování lidských práv je nezadatelným předpokladem pro podepsání úmluv o zpětném přebírání s třetími zeměmi, a nesouhlasí s tím, aby EU nebo členské státy uzavíraly dohody o repatriaci či hraničních kontrolách se zeměmi, které nepodepsaly základní mezinárodní právní nástroje na ochranu lidských práv, nebo s takovými, které lidská práva prokazatelně porušují. Je třeba věnovat zvláštní pozornost ochraně základního práva na účinnou právní ochranu žadatelů o azyl (24).

4.7 Zajišťovací zařízení

4.7.1 EHSV opakuje svůj nesouhlas se zadržováním žadatelů o azyl a neregulérních přistěhovalců, jelikož jejich zadržení v zajišťovacích zařízeních musí zůstat výjimečným opatřením (25).

4.7.2 V současné době dochází v některých členských státech k dlouhodobějším zadržováním za nepřijatelných okolností a podmínek, což musí být s ohledem na základní práva, včetně práva na řádnou správu stanoveného v článku 41 Listiny, podrobně prozkoumáno.

4.7.3 Výbor žádá větší transparentnost v oblasti zajišťovacích zařízení uvnitř a vně EU a rovněž to, aby byl UNHCR informován o situaci internovaných osob a aby nevládní organizace mohly těmto osobám poskytovat přiměřenou pomoc.

4.7.4 EHSV se domnívá, že těhotné ženy a nezletilí by měli užívat zvláštní ochrany a neměli by být v těchto zařízeních zadržováni.

4.8 Osoby „bez papírů“

4.8.1 Výbor se domnívá, že osoby „bez papírů“ nejsou osobami bez práv, z tohoto důvodu mají EU a členské státy chránit jejich základní práva.

4.8.2 Pojem „nelegální přistěhovalectví“ vyžaduje určité upřesnění, vztahuje-li se na migrující osoby. I když není legální vstoupit do státu bez papírů a povolení, nejedná se v těchto případech o pachatele trestného činu. Spojení neregulérního přistěhovalectví a kriminality, které se vytváří v řadě médií a některých politických projevech, neodpovídá realitě a podporuje strach a xenofobii u obyvatel přijímajícího státu.

4.8.3 Výbor se domnívá, že některé členské státy musejí zlepšit ochranu základních práv přistěhovalců bez dokumentů a že EU by je měla považovat za jednu z nejzranitelnějších skupin a zamezit pracovnímu vykořisťování a zajistit přístup ke zdravotním a jiným sociálním službám, jakož i k výuce nezletilých.

4.8.4 Je třeba posílit boj proti obchodování s osobami (nezletilí, ženy a muži) za účelem sexuálního a pracovního zneužívání v souladu s článkem 5.3 Listiny. Členské státy musí účinně ochraňovat oběti a usnadňovat spolupráci se soudy a jejich regularizaci.

4.9 Opatření pro regularizaci

4.9.1 Výbor má za to, že vlády jednají pokrytecky. Politika navracení není jedinou odpovědí na nedovolené situace. Řada členských států disponuje postupy pro legalizaci neregulérních přistěhovalců a domnívá se, že pro zaručení základních práv a zohlednění hospodářských a sociálních požadavků je vhodné provádět regularizaci za přesně stanovených podmínek.

4.9.2 EHSV souhlasí s tím, že je nutné zlepšit výměnu informací mezi členskými státy o regularizacích, a že je třeba vypracovat evropské hlavní směry pro jejich provádění na základě závazku, který přijala Rada v rámci Evropského paktu o přistěhovalectví a azylu (26), v němž bylo dohodnuto provádět v rámci vnitrostátních právních předpisů regularizace jednotlivých osob z humanitárních či ekonomických důvodů.

4.9.3 Navracení osob, jejichž povolení k pobytu vypršelo, na základě rozhodnutí o vyhoštění by mělo zůstat pouze výjimečným opatřením. Nejdříve je třeba zjistit, zda tyto osoby projevily zájem si povolení k pobytu obnovit.

4.9.4 EHSV se domnívá, že v demokratické společnosti je třeba vyhodnotit nutnost vyhoštění (zásada proporcionality) ve smyslu rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (27). EHSV navrhuje členským státům, aby využívaly možnost regularizovat situaci těchto osob, jak je stanoveno v článku 6.4 směrnice o navracení.

4.9.5 Stejně tak je třeba zohlednit dopady (a proveditelnost) vyhoštění na základní právo na osobní a rodinný život v souladu s článkem 7 Listiny.

4.10 Integrační politiky

4.10.1 EHSV vypracoval různá stanoviska z vlastní iniciativy, v nichž vyjádřil podporu integračním politikám proaktivního charakteru, které mají dvousměrný přístup, zaměřený jak na přijímající společnost, tak na přistěhovalce. Integrace je sociální proces, k němuž dochází v rámci společnosti samé, mezi přistěhovalci a přijímající společností a mezi přijímající společností a přistěhovalci.

4.10.2 EHSV podporuje evropský přístup k integraci, vzhledem k tomu, že každý členský stát má vlastní právní systémy a sociální instituce, jakož i rozdílné kulturní systémy a modely.

4.10.3 Společný evropský přístup je důležitou přidanou hodnotou integračních politik a postupů, spočívající v průřezovém propojení s ostatními politikami EU, mj. s Lisabonskou strategií, politikou zaměstnanosti, sociální agendou a politikou soudržnosti. Jeho další význam spočívá v posílení propojení mezi integrací a hodnotami a zásadami EU, stanovenými v Listině a Evropské úmluvě o lidských právech.

4.10.4 Výbor se v průběhu roku 2008 zúčastnil aktivit pořádaných v rámci evropského roku mezikulturního dialogu, aby dialog v rámci rozmanitosti evropských společností podporoval integraci a inkluzívnější evropské občanství. EHSV navrhl (28) vypracovat manuály.

4.10.5 EHSV navrhuje pozitivní koncepci integrace. Někteří vládní činitelé však dávají integraci negativní podtext, chápou ji jako nový nástroj diskriminace, novou překážku pro rovné zacházení a přístup k základním právům. EHSV se domnívá, že tento přístup je v rozporu s články 21 (právo na nediskriminaci) a 22 (právo na kulturní, náboženskou a jazykovou rozmanitost) Listiny.

4.10.6 Poradní fóra a platformy, do nichž je zapojena občanská společnost na místní, regionální a vnitrostátní úrovni, jsou příklady osvědčených postupů, a proto jsou všechny členské státy vyzývány k jejich vytváření. Evropské fórum pro integraci, které bylo vytvořeno nedávno za spolupráce Komise a EHSV, je velmi důležitým nástrojem pro posílení integrace s evropským přístupem.

5. Inkluzívnější evropské občanství

5.1 Někteří vládní činitelé definují z pohledu výlučného nacionalismu národní a evropskou identitu tak, že z ní vylučují současnou rozmanitost, kterou se vyznačují evropské společnosti, jakož i rozmanitost, kterou má mnoho osob z důvodu etnického, národního, náboženského nebo kulturního původu.

5.2 Naše demokratické společnosti jsou pluralitní a jsou velmi pestré ve své rozmanitosti. Každý evropský občan je směsicí různých identit. Evropské demokracie jsou svobodné a otevřené společnosti, které musí být založeny na začlenění všech občanů, ať už je jejich identita jakákoliv.

5.3 Kvalita demokracie se může zhoršit, pokud budou omezena občanská práva krátkozrakým a vylučujícím pohledem na identitu. Integrační politiky a přistěhovalecká legislativa nesmí být nikdy využívány jako politické alibi pro vyloučení přistěhovalců a menšin z občanských práv.

5.4 EHSV se domnívá, že je třeba rozšířit základ našich demokracií a začlenit nové občany, tak aby měli stejná práva a povinnosti. Evropská a vnitrostátní občanská práva musejí počítat se všemi nejrůznějšími rozdíly a nediskriminovat (29).

5.5 EHSV přijal stanovisko z vlastní iniciativy (30) určené Konventu, který vypracoval nešťastnou ústavní smlouvu, v němž navrhuje, aby bylo občanství Unie udělováno všem státním příslušníkům třetích zemí, které mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Výbor navrhuje Komisi a Evropskému parlamentu, aby tento návrh zahrnuli do cílů nového funkčního období.

V Bruselu dne 4. listopadu 2009 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) KOM(2009) 262 v konečném znění, 10.6.2009.

(2) Evropské fórum pro integraci a internetová stránka EU o integraci.

(3) Úř. věst. C 303/1, 14.12.2007.

(4) Stanovisko EHSV, Úř. věst. C 88, 11.4.2006, s. 37.

(5) Stanovisko EHSV, Úř. věst. C 218, 11.9.2009, s. 78.

(6) Stanovisko EHSV, Úř. věst. C 44, 16.2.2008, s. 91.

(7) Stanovisko EHSV, Úř. věst. C 302, 7.12.2004, s. 49.

(8) Program pro Evropu: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-CS.pdf.

(9) Zpráva Evropské komise o uplatňování metodiky pro systematickou a přísnou kontrolu dodržování listiny základních práv v praxi, KOM(2009) 205 v konečném znění, 29.4.2009.

(10) To by bylo v souladu s článkem 60 Lisabonské smlouvy.

(11) Stanovisko EHSV, Úř. věst. C 286, 17.11.2005, s. 20.

(12) V rámci návrhu směrnice, který Komise přijme v průběhu příštích měsíců.

(13) KOM(2007) 638, článek 12.2, písm. e) a d). V souladu s návrhem mohou členské státy uplatňovat omezení také při přidělování podpory na studium a odborné vzdělávání, stejně tak mohou omezit přístup k obecním bytům pouze pro ty, kteří mají povolení k pobytu minimálně na tři roky.

(14) To potvrdil ESD ve věci Evropský parlament v. Rada C-540/03.

(15) KOM(2008) 610, 8.10.2008.

(16) KOM(2008) 69 v konečném znění, 13.2.2008.

(17) Směrnice 2008/115/ES.

(18) Např. čl. 12 odst. 1 a 2, čl. 13 odst. 1, 2, 3 a 4, čl. 14 odst. 1 a 2 směrnice.

(19) United Nations Experts express concern about the proposed European Union Return Directive (Odborníci OSN vyjadřují obavy z navrhované směrnice o navracení Evropské unie); tisková zpráva ze dne 18. července 2008.

(20) Čl. 15 odst. 1.

(21) Čl. 15 odst. 5 a čl. 15 odst. 6.

(22) Nařízení 562/2006 (Schengenský hraniční kodex), Úř. věst. L 105/1, 13.4.2006.

(23) Článek 19 Listiny základních práv zahrnuje judikaturu ESD, zejména rozhodnutí ze dne 17. prosince 1996, Ahmed v. Rakousko, Sb. rozh. 1996, VI-2206, a rozhodnutí Soering ze dne 7. července 1989.

(24) Na to poukázal ESD ve věci Evropský parlament v. Rada C-133/06.

(25) Viz stanovisko EHSV ze dne 16. července 2009 na téma Přijímání žadatelů o azyl v členských státech – minimální normy, zpravodajka: paní LE NOUAIL-MARLIERE, přijato na plenárním zasedání 15. a 16. července 2009 (Úř. věst. C 317, 23.12.2009, s. 110).

(26) Rada EU, 1344/08, 24. září 2008.

(27) Např. Boultif v Švýcarsko, č. 54273/00, § 39, 41 a 46, 2. listopadu 2001, ECHR 2001-IX. Üner v. Nizozemí [GC], č. 46419/99, 18. října 2006, § 58.

(28) Stanovisko EHSV, Úř. věst. C 185, 8.8.2006, s. 42.

(29) Článek 13 Smlouvy o založení Evropského společenství.

(30) Stanovisko CESE, Úř. věst. C 208, 3.9.2003, s. 76.