Výroční zpráva Komise Evropskému Parlamentu o antidumpingových, antisubvenčních a ochranných opatřeních uplatňovaných třetími zeměmi vůči Společenství (2004) {SEK(2005) 1519} /* KOM/2005/0594 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 23.11.2005 KOM(2005) 594 v konečném znění VÝROČNÍ ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU O ANTIDUMPINGOVÝCH, ANTISUBVENČNÍCH A OCHRANNÝCH OPATŘENÍCH UPLATŇOVANÝCH TŘETÍMI ZEMĚMI VŮČI SPOLEČENSTVÍ (2004){SEK(2005) 1519} ÚVOD Cílem této zprávy je podat přehled o opatřeních na ochranu obchodu, tj. o antidumpingových, vyrovnávacích a ochranných opatřeních, uplatňovaných třetími zeměmi vůči Evropskému společenství v roce 2004. Zpráva je rozdělena do dvou částí, z nichž první pojednává o hlavním vývoji událostí v průběhu roku a druhá se věnuje konkrétním zemím nebo skupinám zemí, se zvláštním zaměřením na nejvýznačnější případy. čÁST I: VÝVOJ UDÁLOSTÍ Rok 2004 potvrdil trend nárůstu počtu obchodních ochranných opatření vůči vývozcům ve Společenství. Počet opatření zavedených vůči Společenství vzrostl ze 192 ke konci roku 2003 na 199 v roce 2004. Snižování cel a jiných překážek obchodu totiž zvyšuje motivaci jednotlivých zemí k obchodním ochranným opatřením. ES přitom zůstává jedním z nejvíce disciplinovaných a umírněných uživatelů nástrojů na ochranu obchodu na celém světě. V zásadě nemáme nic proti tomu, aby třetí země zaváděly obchodní ochranná opatření vůči ES, činí-li tak objektivně, spravedlivě a v souladu s mezinárodně zavedenými pravidly. Jenže často tomu tak není. ES se musí často uchylovat k urovnávání sporů v rámci WTO s cílem zajistit dodržování mezinárodních obchodních pravidel ze strany těchto zemí. Zejména přibývání antidumpingových opatření třetích zemí vůči vývozcům v ES se jeví jako těžko ospravedlnitelné, neboť trh ES je ve většině výrobních odvětví otevřen mezinárodní konkurenci (nízká dovozní cla). Výrobci v ES provozují svou činnost na domácím trhu za silně konkurenčních podmínek, což výrazně omezuje jejich schopnost a pohnutky vyvážet za dumpingových podmínek na trhy třetích zemí. Některé třetí země navíc používají ochranná opatření téměř jako běžný postup. To ES obzvláště znepokojuje, neboť ochranná opatření mají usilovat o spravedlivost dovozů, a měla by proto být používána pouze výjimečně, k řešení mimořádných situací. ES v rámci rozvojové agendy z Dohá (DDA) výrazně podporuje uplatňování vyšších standardů při šetřeních týkajících se ochrany obchodu. Je zajímavé, že dnes stále vyšší počet třetích zemí zavádí antidumpingová opatření téměř výlučně vůči celému ES, a nikoli vůči jednotlivým členským státům. Výsledná antidumpingová cla proto postihují všechny vývozce v ES. Opatření uložená vůči ES jako celku jsou v zásadě legální, neboť ES je samostatným členem WTO. Navíc třetí země začínají ES stále více vnímat jako jeden celistvý trh. Přínosy a nevýhody, které tyto dvě možnosti přinášejí vývozcům v ES, nejsou jednoznačné: opatření uložené vůči ES jako celku může znesnadňovat odhalení dumpingu a újmy (kupříkladu vyšší vývozní cena jednoho členského státu vyrovnává nižší vývozní cenu jiného). Naopak zacílení opatření pouze na levné vývozy jednoho členského státu může usnadnit odhalení újmy. Je také třeba pamatovat na to, že na naše postavení může mít vliv i skutečnost, že sami uplatňujeme naše obchodní ochranná opatření plošně v celém Společenství, takže jen těžko můžeme mít třetím zemím za zlé, že postupují stejně. Ze statistického hlediska zůstávají podíly jednotlivých zemí na uložených opatřeních přibližně stejné jako v uplynulých letech: v roce 2004 představovaly USA 27 % všech opatření vůči Společenství, následované Indií (18 %), Brazílií (7 %), Kanadou (6 %) a Jihoafrickou republikou (5 %). čÁST II: čINNOSTI 1. Země 2. Spojené státy V porovnání s předchozím rokem, kterému vévodil případ ochranných opatření na dovoz oceli, byla aktivita USA v oblasti ochrany obchodu v roce 2004 poměrně nízká. USA nezahájily vůči ES žádná nová šetření, pouze provedly řadu přezkumů stávajících antidumpingových a vyrovnávacích opatření před pozbytím platnosti. Komise se aktivně podílela zejména na pěti přezkumech před pozbytím platnosti týkajících se vyrovnávacích opatření, z nichž jeden vedl ke zrušení stávajících cel. Hlavní události roku 2004 se týkají opatření, jež jsou předmětem smírčích řízení v rámci WTO, a zejména zahájení případu WTO ohledně „nulování“ a panelu rozhodčích v „privatizačním případu“. V případě „nulování“ protestuje ES proti metodě, která umožňuje vyšetřovacím orgánům USA nepřihlížet při svých výpočtech k nedumpingovým vývozním transakcím (metoda označovaná jako „nulování“), což výrazně rozšiřuje dumpingové rozpětí. Bez této metody by orgány USA pravděpodobně dumping nezjistily a nemohly uložit cla v tolika případech. Metoda „nulování“ se dotýká obchodních transakcí vývozců v ES v hodnotě několika set milionů USD. Řízení před panelem rozhodčích bylo zahájeno v říjnu 2004. Závěrečná zpráva panelu by měla být vydána na konci září 2005. Další významnou událostí roku 2004 bylo ustavení panelu rozhodčích v privatizačním případu. I přes vylepšení, která USA zavedly do své metodiky privatizace v důsledku nálezu rozhodčího panelu WTO z roku 2002, nebyly některé stránky nálezu dosud provedeny, např. ohledně přezkumů před pozbytím platnosti, kdy USA dosud neprovedly úpravy daných opatření. Jediným východiskem ES v tomto případu je bohužel požádat o ustavení dalšího panelu proti USA. Tento panel byl ustaven dne 27. září 2004 a závěrečná zpráva by měla být k dispozici dne 14. června 2005. Proti opatřením USA, jakožto členovi WTO, jsou v systému urovnávání sporů WTO podávány stížnosti nejčastěji. To ukazuje určitou neslučitelnost mezi metodami používání nástrojů ochrany obchodu v USA a pravidly WTO. Tento nesoulad zhoršuje neochota USA provádět rozhodnutí WTO (např. antidumpingový zákon z roku 1916 a Byrdův dodatek). Vysvětlení částečně tkví v tom, že vláda Spojených států je pod silným tlakem ze strany domácích zájmových skupin a Kongresu, následkem čehož si nemůže dovolit otevřeně schvalovat nálezy panelů WTO, které jsou v rozporu se zájmy domácího výrobního odvětví Spojených států. 3. Rusko, Ukrajina a Bělorusko Významnou událostí roku 2004 byl podstatný nárůst aktivity v oblasti ochrany obchodu ze strany Ruska, Ukrajiny a Běloruska. Bělorusko v roce 2004 zavedlo 4 ochranná opatření vztahující se na celou řadu produktů, Rusko a Ukrajina zahájily po 2 šetřeních. Kromě toho v roce 2004 Rusko i Ukrajina poprvé zahájily antidumpingové řízení proti vývozcům v ES ohledně nerezavějící oceli resp. šroubových kompresorů. Velkým problémem v těchto řízeních byla nedostatečná transparentnost a nedostatečné poskytování informací. Další zvláště znepokojivou oblastí, zdůrazňovanou ve zprávě za uplynulé roky, je pokračující používání ochranných opatření na principu erga omnes v těchto zemích k řešení nárůstu dovozů vyvolaného regionálními iniciativami v oblasti liberalizace trhu, tj. uvnitř SNS. Komise byla v těchto případech velmi aktivní a snažila se působit na úřady, aby zlepšily transparentnost řízení. V důsledku všeobecného nárůstu vývozů ES do Ruska a Ukrajiny – k němuž přispělo i rozšíření Unie – vyvolaly tyto případy značné znepokojení mezi vývozci v ES. Ti vyjadřují obavy, že uvedená obchodní opatření mají sloužit k podpoře národních výrobních odvětví. Členské státy ES, zejména Polsko a pobaltské státy, upozornily při několika příležitostech na problematiku dodržování pravidel mezinárodního obchodu ze strany těchto zemí, zejména v souvislosti s jejich vstupem do WTO. 4. Čína I když zpráva za uplynulé roky předpovídala nárůst počtu obchodních ochranných opatření přijatých Čínou vůči ES, rok 2004 tento trend nepotvrdil. Čína využívala obchodních ochranných opatření vůči ES poměrně málo a v roce 2004 byla opatření uložena na pouhých 7 výrobků z ES. Globálně se však Čína uchyluje k využívání nástrojů ochrany obchodu v rostoucí míře, zejména v chemickém průmyslu. Kupříkladu společnosti z ES vyvážející do Číny z jiných asijských zemí jsou často podrobovány čínským antidumpingovým řízením. Výrazná míra hospodářského růstu Číny není doprovázena odpovídajícím nárůstem dovozů. Obchodní deficit ES stále roste, částečně proto, že vývozci v ES musejí obvykle stále čelit celé řadě závažných překážek, které jim brání proniknout na čínský trh. 5. Indie Indie stále patří k zemím, které celosvětově nejvíce využívají nástroje na ochranu obchodu, přestože v roce 2004 byl zaznamenán nejnižší počet případů zahájených Indií vůči ES za celou řadu let. V roce 2004 byla zahájena pouze 3 nová šetření, zatímco v roce 2003 jich bylo 7. Stížnost, kterou podalo ES u WTO na konci roku 2003 ohledně 27 antidumpingových opatření uložených Indií na vývozce v ES, se pravděpodobně odrazila na všeobecném přístupu Indie k antidumpingovým opatřením. Souběžně s konzultačním postupem zahájila Indie řadu přezkumů stávajících antidumpingových opatření vůči výrobcům v ES. V důsledku toho byla některá z těchto opatření v prvních měsících roku 2005 zrušena. 6. Latinská Amerika V roce 2004 byl zaznamenán mírný pokles aktivity v oblasti ochrany obchodu oproti předchozímu roku. Argentina, která se obvykle podílí na velké části obchodních ochranných opatření vůči ES, nezahájila v roce 2004 žádná nová šetření. Je pravděpodobné, že hospodářský pokles, který v zemi nastal po devalvaci v roce 2002, zapůsobil na dovozy přirozeně odrazujícím účinkem. Argentina nicméně provedla přezkumy před pozbytím platnosti tří stávajících vyrovnávacích opatření na vývozy zpracovaných zemědělských produktů (pšeničného lepku, konzervovaných broskví a olivového oleje) z ES, na jejichž základě byla tato opatření ke konci roku 2004 i přes silný nesouhlas ze strany ES prodloužena. ES předložilo všechny tři případy WTO, která naplánovala příslušné konzultace na červenec 2005. 7. Odvětví 8. Zemědělství Pokud jde o to, v jakých odvětvích bývají uplatňována obchodní ochranná opatření, je třeba zejména poukázat na zemědělství. I nadále existuje vysoký počet vyrovnávacích opatření uložených na vývozy zpracovaných zemědělských produktů z ES, např. olivového oleje, zpracovaného ovoce a zeleniny, cukru a výrobků z obilovin. ES samozřejmě nepopírá existenci zemědělských subvencí ani skutečnost, že tyto subvence mohou být předmětem vyrovnávacích cel. Samotná existence subvencí by však neměla být důvodem pro uložení vyrovnávacích cel bez jakékoli hlubší analýzy toho, zda dotyčné subvence skutečně vyvážený výrobek zvýhodnily. V mnoha řízeních týkajících se vyrovnávacích cel zahájených v roce 2004 (např. olivový olej, konzervované broskve) třetí země uvedly, že vyvážené zemědělské produkty jsou automaticky zvýhodněny subvencemi poskytnutými jednotlivým zemědělcům, a nikoli vývozcům zpracovaných produktů. ES v roce 2004 věnovalo těmto případům mimořádnou pozornost, aby zajistilo, že každé vyrovnávací opatření třetích zemí je řádně odůvodněno a že předmětná pomoc vyvážené zboží jednoznačně zvýhodňuje. Je třeba říci, že dalekosáhlé reformy společné zemědělské politiky, jež ES provádí od roku 2000, zcela změní povahu poskytované podpory. V důsledku toho bude větší část pomoci, která byla původně poskytována jako podpora zemědělské produkce, přeměněna na pomoc „odpojenou“ od produkce (jednotné platby pro zemědělské podniky), jež nebude přímo souviset s produkcí a nebude narušovat obchod. Úkolem Komise bude zajistit, aby země uplatňující vyrovnávací nástroje veškeré tyto změny zohlednily. Požadavek prokázat, že zvýhodnění přechází z produkční fáze až do zpracovaného zboží, by měl třetím zemím znesnadnit vyrovnávání poskytovaných subvencí. 9. Ocelářský a chemický průmysl Po intenzivní aktivitě v ocelářském průmyslu v návaznosti na zavedení ochranných opatření USA v roce 2003 zaznamenalo toto odvětví v roce 2004 klid. Vzhledem k trvalé celosvětové poptávce po oceli, zejména z Číny, bylo v roce 2004 otevřeno jen málo případů týkajících se oceli; výjimkou byl přetrvávající vysoký počet platných antidumpingových a vyrovnávacích cel uložených USA a dva významné případy z Ruska: případ ochranných opatření na dovoz trubek velkého průměru a případ antidumpingových opatření na dovoz nerezavějící oceli. Jak již bylo uvedeno v předchozích letech, chemický a farmaceutický průmysl je nadále odvětvím, které je obchodními ochrannými opatřeními stiženo nejvíce. čÁST III: KONKRÉTNÍ VÝSLEDKY V ROCE 2004 ZAZNAMENALI VÝVOZCI V ES, NA Něž byla zaměřena řízení zahájená třetími zeměmi, několik pozitivních výsledků. Řada důležitých řízení byla ukončena bez uložení opatření, v dalších případech byla opatření stažena. Komise se ve všech těchto řízeních silně angažovala, což ukazuje, že aktivní a přímé zapojení může mít významný vliv na výsledek obchodních ochranných řízení zahájených třetími zeměmi. Mezi hlavní případy, které je třeba zmínit, patří: - Indie: ukončení antidumpingového šetření ohledně dovozů natíraného papíru z ES a Indonésie - Austrálie: ukončení antidumpingového šetření a šetření týkajícího se vyrovnávacích cel ohledně olivového oleje z Řecka, Itálie a Španělska - Rusko: vynětí ES z ochranných opatření na bílý cukr - Turecko: ukončení 5 ochranných šetření bez uložení opatření - Korea: ukončení antidumpingového šetření ohledně dřevotřískových desek z Belgie, Itálie a Španělska - Spojené státy: zrušení vyrovnávacích cel na tyče z nerezavějící oceli z Itálie Je samozřejmé, že aktivní zapojení Komise a členských států do těchto případů nebylo jediným faktorem, který přispěl k pozitivnímu nebo lepšímu výsledku pro vývozce v ES. Také aktivní sledování všech významných případů a neustálé zásahy na podporu vývozců v ES společně s pravidelným dialogem s orgány ochrany obchodu třetích zemí pomáhají vytvářet podmínky umožňující nalézt řešení přijatelná pro vývozce v ES. Pokud jde o kontakty s členskými státy v otázce opatření uplatňovaných třetími zeměmi, po celý rok 2004 Komise pokračovala v hledání způsobů, jak zlepšit koordinaci. Členské státy jsou pro Komisi přímo nebo prostřednictvím svých zastoupení ve třetích zemích důležitým pomocníkem, neboť ji mohou upozornit na problémy, s nimiž se potýkají vývozci v ES v zahraničí, pomáhají navazovat kontakty mezi útvary Komise a vývozci ve Společenství nebo mohou s třetími zeměmi dvojstranně řešit problémy týkající se konkrétních obchodních ochranných opatření. Síť kontaktů mezi Komisí a členskými státy, formalizovaná ustavením speciálních kontaktních míst členských států, se ukázala být velmi užitečnou při rozšiřování informací o případech zahájených třetími zeměmi (např. o nových šetřeních, uložení opatření nebo krocích WTO ve věcech ochrany obchodu); navíc umožňuje rychlý zásah, jsou-li ohroženy zájmy ES. Od 1. května 2004 byl seznam kontaktních míst rozšířen o kontaktní místa nových členských států. Přímá komunikace s členskými státy je velice užitečná zejména tehdy, jsou-li produkty, jež jsou předmětem obchodních ochranných opatření, velmi specifické povahy. Kupříkladu v případě antidumpingového šetření zahájeného Ukrajinou ohledně dovozů šroubových kompresorů se členským státům podařilo nalézt dotčené vývozce těsně před vypršením lhůty stanovené ukrajinskými orgány. To vývozcům umožnilo zúčastnit se šetření. V průběhu roku 2004 proběhly také diskuse se zástupci výrobního odvětví ES o tom, jaké další kroky může ES podniknout ke zlepšení komunikace. Konkrétní kroky již byly podniknuty stran malých a středních podniků, pro něž generální ředitelství pro obchod zveřejnilo na svých internetových stránkách soubor pokynů pro případ, že se stanou předmětem obchodních ochranných opatření třetích zemí[1]. čÁST IV: OBECNÉ PROBLÉMY S TřETÍMI ZEMěMI 10. Obvyklé nedostatky 11. Nedostatečně odůvodněné zahájení řízení Problémy, na něž upozorňovala zpráva za uplynulý rok, stále přetrvávají. Ačkoli existují určité obměny, některé problémy jsou mnoha opatřením třetích zemí společné. Na procesní úrovni často platí, že zahájení šetření nebývá dostatečně odůvodněno. V některých zemích zjevně stačí žadateli o zahájení šetření jen velmi málo dostatečně přesvědčivých důkazů. Po hmotné stránce je nejčastější pozorovanou vadou nedostatečně podrobná analýza újmy a příčinné souvislosti. Především bývají často zanedbávány „další faktory“, které někdy jednoznačně způsobují větší újmu než dovozy. V důsledku toho jsou uložená opatření často neúměrná údajné újmě utrpěné domácím výrobním odvětvím. 12. Nedostatečná transparentnost Stejně tak se neustále opakuje problém nedostatečného poskytování informací některými zeměmi uplatňujícími nástroje na ochranu obchodu. Nedostatek informací může pochopitelně velmi znesnadňovat posouzení důvodů, proč bylo zahájeno dané šetření nebo navrženo dané rozhodnutí. Problém nedostatečného poskytování informací je o to vážnější v případě odůvodnění uložených opatření nebo zamítnutí důkazů předložených vývozci ve Společenství. Stále častěji se stává, že některé vyšetřující orgány trvale odůvodňují nedostatečné poskytování informací ochranou důvěrnosti, přestože nejde o informace důvěrné povahy. Následkem toho nemají vývozci všechny podklady, které potřebují pro svou obhajobu v těchto řízeních. Některé třetí země zjevně paradoxně nedokáží zajistit, aby se citlivé informace nedostaly jiným zúčastněným stranám. Vývozci v ES uváděli, že vyšetřující orgány v některých třetích zemích nedodržují vždy pravidla důvěrnosti, což je silně odrazuje od spolupráce při řízeních, zejména antidumpingových, kde strany musejí předkládat informace velmi citlivé povahy. 13. Zneužívání nástrojů na ochranu obchodu Nástroje na ochranu obchodu aktivně využívá stále více zemí, zejména rozvojových a „zemí v procesu transformace“. Tento směr vývoje je patrný zejména v oblasti ochranných opatření, která některé země zjevně používají spíše jako běžná protekcionistická opatření než jako „nouzovou záklopku“, která má zabránit nečekanému prudkému nárůstu dovozů. Důvod pravděpodobně tkví ve skutečnosti, že ochranná šetření jsou méně náročná a nákladná než antidumpingová nebo antisubvenční šetření, neboť při nich není zapotřebí shromažďovat informace v zahraničí ani provádět ověřování na místě; ochranná opatření zemi umožňují zablokovat dovozy ze všech zdrojů, třebaže újmu lze vysledovat do jedné země nebo konkrétní skupiny zemí. Společenství stále upozorňuje na problém nadměrného využívání ochranných opatření ve WTO a snaží se prosadit pro ukládání ochranných opatření používání vysokých požadavků, aby byla zachována mimořádná povaha tohoto nástroje. čÁST V: ZÁVěR I PřES ZNAčNÝ POčET OPATřENÍ UPLATňOVANÝCH VůčI VÝVOZCůM VE SPOLEčENSTVÍ EXISTUJÍ URčITÉ DůVODY PRO OPTIMISMUS DO NADCHÁZEJÍCÍHO R oku (let). Na mezinárodním poli vyvíjí ES v kontextu rozvojové agendy z Dohá tlak na uplatňování vyšších standardů při antidumpingových a antisubvenčních šetřeních (např. harmonizace postupů šetření a snížení nákladů). Na dvojstranné úrovni ustavuje ES s celou řadou obchodních partnerů (Indie, Čína a Korea) skupiny odborníků ad hoc pro ochranu obchodu. Tyto skupiny otevírají prostor pro výměnu informací a názorů na to, jak lépe provádět šetření a uplatňovat pravidla ochrany obchodu, což přispívá k lepšímu porozumění postupům druhé strany. Třetí země navíc často žádají generální ředitelství pro obchod, aby uspořádalo pro jejich úředníky školení o postupech ochrany obchodu v ES. Vzhledem k vysokým standardům uplatňovaným ve věcech ochrany obchodu jsou postupy ES třetími zeměmi v rostoucí míře vnímány jako model k napodobení („ Vorbildsfunktion “). ES obvykle financuje dva takové semináře ročně, další akce hradí dotčené třetí země samy. Tato školení umožňují generálnímu ředitelství pro obchod pomoci úředníkům třetích zemí zlepšit metody, které používají při šetřeních. Od roku 2001 se taková školení uskutečnila kupříkladu v Thajsku, Indonésii, Ukrajině, Číně, Rusku, Indii, Pákistánu nebo Rumunsku. V roce 2004 uspořádalo ES semináře pro úředníky z Koreje, Argentiny, Ruska, Číny, Vietnamu, Turecka, Ukrajiny a Rumunska. [1] (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/respectrules/tdi_sme/faqs.htm)