Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu - Přezkum uplatňování směrnice o jednoduchých tlakových nádobách (87/404/EHS) vzhledem ke směrnici o tlakových zařízeních (97/23/ES) /* KOM/2006/0106 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 10.03.2006 KOM(2006) 106 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Přezkum uplatňování směrnice o jednoduchých tlakových nádobách (87/404/EHS) vzhledem ke směrnici o tlakových zařízeních (97/23/ES) OBSAH SHRNUTÍ 3 1. ÚVOD 3 Souvislosti 3 Metoda přezkumu 4 2. PŘEZKUM POUŽÍVÁNÍ SMĚRNICE O JEDNODUCHÝCH TLAKOVÝCH NÁDOBÁCH VZHLEDEM KE SMĚRNICI O TLAKOVÝCH ZAŘÍZENÍCH 4 Obecné poznámky 4 Sestavy 5 Výrobní problémy u jednoduchých tlakových nádob 6 Normalizace 6 Výjimky ze směrnice o tlakových zařízeních 7 Zvláštní ustanovení pro jednoduché tlakové nádoby v integrované směrnici 7 Administrativní zátěž 8 Hledisko konkurenceschopnosti 8 3. ZÁVĚRY 9 SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Přezkum uplatňování směrnice o jednoduchých tlakových nádobách (87/404/EHS) vzhledem ke směrnici o tlakových zařízeních (97/23/ES) Shrnutí Podle směrnice 97/23/ES o tlakových zařízeních musí Komise přezkoumat používání směrnice 87/404/EHS o jednoduchých tlakových nádobách s cílem ověřit, zda je zapotřebí integrovat tuto směrnici do směrnice o tlakových zařízeních. Toto sdělení je splněním tohoto požadavku a je založeno na rozsáhlých konzultacích vnitrostátních orgánů a zúčastněných subjektů. Vnitrostátní orgány odpovědné za provádění obou směrnic a zúčastněné subjekty se domnívají, že obě směrnice fungují velmi dobře, a nepodporují začlenění směrnice o jednoduchých tlakových nádobách do směrnice o tlakových zařízeních. Pro zachování dvou samostatných směrnic mluví zejména hlediska technického a bezpečnostního charakteru vysvětlená podrobněji níže. Na tomto základě došla Komise k závěru, že existují silné argumenty pro to, aby směrnice o jednoduchých tlakových nádobách a směrnice o tlakových zařízeních zůstaly samostatné. To však nebrání budoucím iniciativám v rámci přezkumu směrnice o tlakových zařízeních a s ohledem na celkový přezkum nového přístupu, které mohou vést k jejich sloučení do jednoho znění. 1. ÚVOD Souvislosti Na jednoduché tlakové nádoby[1] se vztahuje směrnice 87/404/EHS přijatá v červnu roku 1987, první směrnice podle takzvaného „nového přístupu“. Jedná se pouze o malou část kategorií výrobků, které představují určité riziko vyplývající z působení tlaku. Až v roce 1997 přijala Rada a Parlament souhrnnou směrnici o tlakových zařízeních (97/23/ES) vztahující se na širokou oblast od tlakových hrnců po celá chemická zařízení. Podle této směrnice (bod odůvodnění 11) musí Komise přezkoumat používání směrnice o jednoduchých tlakových nádobách s cílem ověřit, zda je zapotřebí integrovat tuto směrnici do směrnice o tlakových zařízeních. Současně toto sdělení představuje stanovisko Komise k usnesení Rady ve složení pro konkurenceschopnost[2], kterým se stanoví možná integrace směrnice o jednoduchých tlakových nádobách do směrnice o tlakových zařízeních jakožto jedna z priorit Rady v oblasti zjednodušení právní úpravy. Metoda přezkumu Toto sdělení je založeno na celé řadě konzultací mezi vnitrostátními orgány a zúčastněnými subjekty, jež se dají shrnout takto: - Hlavní platformou konzultací s vnitrostátními orgány a zúčastněnými subjekty byla pracovní skupina pro tlak, kterou zorganizovaly útvary Komise a která se touto otázkou zabývala od roku 2003. - S cílem získat co největší přehled zorganizovala Komise internetové konzultace, aby tak shromáždila názory zúčastněných subjektů a návrhy z evropského odvětví tlakových zařízení. Tyto konzultace byly oznámeny nejrůznějšími způsoby a byly k dispozici na internetových stránkách od počátku října 2004 až do konce ledna 2005. Bylo získáno značné množství připomínek[3]. - Souhrnnou a podrobnou analýzu odpovědí, které vyplynuly z veřejné ankety, spolu s předběžnými závěry přezkoumala pracovní skupina pro tlak v dubnu 2005. - Vnitrostátní orgány byly vyzvány, aby zvážily stanovené otázky do konce května 2005, aby bylo zajištěno, že budou moci komentovat veškeré aspekty, které ještě bude třeba přezkoumat. 2. PŘEZKUM POUŽÍVÁNÍ SMĚRNICE O JEDNODUCHÝCH TLAKOVÝCH NÁDOBÁCH VZHLEDEM KE SMĚRNICI O TLAKOVÝCH ZAŘÍZENÍCH Obecné poznámky Směrnice o jednoduchých tlakových nádobách a směrnice o tlakových zařízeních se liší svým uspořádáním, úpravou a podrobným obsahem. Obě jsou však součástí „nového přístupu“, i když směrnice o jednoduchých tlakových nádobách obsahuje různé prvky ze „starého přístupu“. Jak směrnice o jednoduchých tlakových nádobách, tak směrnice o tlakových zařízeních obsahují prvky týkající se klasifikace, určení a označování, regulace, dozoru a technických požadavků. Sloučení obou směrnic by neznamenalo, že nové kategorie výrobků by podléhaly právním předpisům, které jsou v současné době zahrnuty ve dvou samostatných směrnicích, nebo naopak, že by jim přestaly podléhat výrobky, na něž se směrnice v současné době vztahují. Protože směrnice o jednoduchých tlakových nádobách je jednou z prvních směrnic přijatých podle „nového přístupu“, jsou zkušenosti s jejím fungováním důležité. Na druhé straně je směrnice o tlakových zařízeních relativně novou směrnicí, a to velmi složitou, jejíž provádění stále působí určité problémy a u níž máme málo zkušeností a zpětných vazeb ze strany dozoru nad trhem. Tyto prvky jsou velmi důležité, neboť sloučení obou směrnic by nebylo pouhou formální úpravou právního předpisu, ale mělo by být založeno na podstatnějších hlediscích. Zdá se, že hlavními parametry, které vyplynuly z procesu přezkumu a které se týkají přidané hodnoty sloučení, jsou technické a bezpečnostní problémy u jednoduchých tlakových nádob nebo výrobků, které tyto nádoby obsahují, více či méně důležité snížení administrativní zátěže na evropské i vnitrostátní úrovni a hospodářské aspekty, např. zvýšení konkurenceschopnosti evropských průmyslových odvětví. Při tomto posuzování je třeba vzít v úvahu názory vyjádřené vnitrostátními orgány odpovědnými za provádění obou směrnic a zúčastněnými subjekty, podle nichž obě směrnice fungují velmi dobře, pokud jde o požadovanou a stávající právně-administrativní infrastrukturu a prováděcí mechanismy. Veřejná anketa ukázala, že valná většina respondentů je proti začlenění směrnice o jednoduchých tlakových nádobách do směrnice o tlakových zařízeních. Ti, kdo uvedli, že jsou zastánci sloučení obou směrnic, nepředložili dostatečné zdůvodnění, které by tento postoj podpořilo. Proti sloučení obou směrnic mluví zejména hlediska technického a bezpečnostního charakteru uvedená orgány a zúčastněnými stranami. Je možné je seřadit do skupin s těmito názvy: Sestavy Směrnice o tlakových zařízeních vyžaduje u „sestav“, tj. „tlakových zařízení sestavených výrobcem tak, že představují ucelenou funkční jednotku“, celkové posouzení shody. Zejména je třeba posoudit „zařazení různých konstrukčních částí do sestavy a ochranu sestavy proti překročení dovolených mezí tlakových zařízení“ (např. maximálního tlaku). Směrnice o jednoduchých tlakových nádobách upravuje pouze bezpečnost samotných jednoduchých tlakových nádob; ve směrnici nejsou požadavky týkající se takových otázek, jako jsou bezpečnostní zařízení nebo vhodné zapojení jednoduchých tlakových nádob do kompresorových systémů. Někteří respondenti ve svých odpovědích získaných během internetových konzultací považovali to, že tyto požadavky ve směrnici o jednoduchých tlakových nádobách nejsou, za potenciálně nebezpečné. Jiní se domnívali, že sloučení obou směrnic by bylo zbytečně obtížné, protože by se náhle na velký počet přídavných zařízení (hlavně kompresorových zařízení) vztahovalo celkové posouzení shody jakožto na sestavy. Z tohoto důvodu byly vnitrostátní orgány zvláště požádány, aby předložily zprávu o možných bezpečnostních problémech, s nimiž se v minulosti setkávaly a které se týkají zapojení a ochranných zařízení sestav obsahujících jednoduchou tlakovou nádobu. Byly konkrétně dotázány, zda je potřebné zavést pro jednoduché tlakové nádoby pojem sestava. Nebyly však hlášeny žádné bezpečnostní problémy z hlediska aspektů sestav jednoduchých tlakových nádob, které by naznačovaly, že bude nezbytná úprava těchto aspektů. V důsledku toho není zavedení pojmu sestava do směrnice o jednoduchých tlakových nádobách považováno za důležité z hlediska bezpečnostní úrovně sestav obsahujících jednoduchou tlakovou nádobu. Výrobní problémy u jednoduchých tlakových nádob Dozor členských států nad trhem a zprávy získané od průmyslových sdružení naznačují, že „malé“ jednoduché tlakové nádoby, obvykle relativně levné spotřební zboží, uvedené na evropský trh mohou mít výrobní vady, které mohou v některých případech vážně ohrožovat bezpečnost. Zvláštní pozornost byla proto věnována názoru vnitrostátních orgánů, zda by sloučení obou směrnic napomohlo dozoru nad trhem. Orgány byly rovněž požádány, aby předložily své posouzení toho, zda by mělo zapojení oznámených subjektů podle směrnice o tlakových zařízeních pozitivní dopad na bezpečnost jednoduchých tlakových nádob. Ve skutečnosti nádoby podle směrnice o jednoduchých tlakových nádobách podléhají – jako zvláštní a hlavní kategorie – ověření oznámenými subjekty, zatímco podle směrnice o tlakových zařízeních se tyto nádoby běžně řadí do nižší kategorie a podléhají méně přísnému ověření oznámenými subjekty. Zpětná vazba ukazuje, že bezpečnostní problémy u jednoduchých tlakových nádob nejsou způsobeny nedostatky směrnice o jednoduchých tlakových nádobách. Relativně přímočaré technické požadavky směrnice o jednoduchých tlakových nádobách stanoví vhodnou míru bezpečnosti a spolehlivou úroveň bezpečnosti pro jednoduché tlakové nádoby. Začlenění směrnice o jednoduchých tlakových nádobách do směrnice o tlakových zařízeních by nezvýšilo bezpečnost této skupiny výrobků, tím spíše protože směrnice o tlakových zařízeních je méně konkrétní než směrnice o jednoduchých tlakových nádobách (např. pokud jde o konkrétní fyzikální vlastnosti nádoby, tloušťku stěn, svařování atd.). Zejména v případě výroby v rozvojových ekonomikách mimo Evropu, odkud pocházejí hlavní dodavatelé menších, levných jednoduchých tlakových nádob, by tato změna mohla ztížit přesné uplatňování evropských požadavků. Anketa však jasně ukazuje, že důraz by se měl klást na lepší provádění stávající směrnice o jednoduchých tlakových nádobách, a zejména na lepší koordinaci dozoru členských států nad trhem. Normalizace Sloučení směrnice o jednoduchých tlakových nádobách a směrnice o tlakových zařízeních může mít dopad na normy harmonizované podle směrnice o jednoduchých tlakových nádobách, protože by musely být zveřejněny podle směrnice o tlakových zařízeních. Hlavní výrobková norma pro jednoduché tlakové nádoby je řada EN 286 (části 1 až 4). Kromě toho je podle směrnice o jednoduchých tlakových nádobách harmonizována také řada jiných norem týkajících se postupů a kvalifikace pro svařování a zkoušky[4]. Dosud nebyly uvedeny ani formální námitky, ani ustanovení o bezpečnosti ukazující, že harmonizované normy podle směrnice o jednoduchých tlakových nádobách vykazují nedostatky. Na první pohled se může zdát, že v případě integrace obou směrnic by se zjednodušily normalizační práce, neboť by bylo třeba vypracovat harmonizované normy pouze pro jednu směrnici, ale je třeba poznamenat, že jednoduché tlakové nádoby jsou celkem dobře vymezenou kategorií výrobků, která stejně vyžaduje vypracování zvláštních norem bez ohledu na to, zda se na ně vztahuje či nevztahuje zvláštní směrnice. Přechod na integrovanou směrnici by navíc vyžadoval přezkoumání všech harmonizovaných norem vypracovaných podle směrnice o jednoduchých tlakových nádobách se zaměřením na řadu EN 286. Analýza norem spojených se směrnicí o jednoduchých tlakových nádobách ukazuje, že zrušení této směrnice by vyžadovalo tři až čtyři roky práce na provedení potřebných změn, zejména u řady EN 286, aby mohly být zveřejněny jako harmonizované normy podle směrnice o tlakových zařízeních. Před tím, než by byla k dispozici změněná řada norem pro jednoduché tlakové nádoby, museli by výrobci používat složitější normy (např. EN 13445). Vzhledem k nedostatku zdrojů by rovněž bylo možné během přechodného období očekávat dopad i na další normalizační práce. Výjimky ze směrnice o tlakových zařízeních Směrnice o tlakových zařízeních se v zásadě vztahuje na všechna tlaková zařízení a sestavy s nejvyšším pracovním tlakem větším než 0,5 bar. Jedná se o širokou oblast od tlakových hrnců po celá chemická zařízení nebo kotle pro elektrárny. Tato široká oblast se vyznačuje řadou výjimek z kategorií výrobků, na něž by se jinak směrnice vztahovala (např. lodě, rakety, letadla, láhve na nápoje sycené oxidem uhličitým nebo výrobky, na něž se vztahují zvláštní právní předpisy, jako jsou zdravotnické prostředky, aerosolové rozprašovače, zařízení určená pro provoz vozidel a jednoduché tlakové nádoby). V případě sloučení obou směrnic by bylo třeba důkladně zvážit a případně opravit stávající výjimky z oblasti působnosti směrnice o tlakových zařízeních, které neexistují pro směrnici o jednoduchých tlakových nádobách, např. zařízení určená pro provoz vozidel, aby se zajistilo, že na jednoduché tlakové nádoby, na které se v současnosti vztahuje směrnice o jednoduchých tlakových nádobách, se budou i nadále vztahovat právní požadavky týkající se rizik souvisejících s tlakem. Nejpravděpodobnějším způsobem řešení tohoto problému by bylo zavedení „výjimek z výjimek“, aby se odpovídajícím způsobem omezila oblast působnosti stávajících výjimek ze směrnice o tlakových zařízeních. Odpovědi vnitrostátních orgánů na konzultace a jejich připomínky ukazují, že přezkoumání výjimek ze směrnice o tlakových zařízeních by bylo třeba provádět případ od případu. Zúčastněné subjekty navíc požádaly, aby byl provedena zvláštní analýza poměru vynaložených prostředků a výsledného zisku. Z těchto důvodů považuje Komise z hlediska výjimek ze směrnice o tlakových zařízeních ponechání dvou samostatných směrnic za lepší řešení. Zvláštní ustanovení pro jednoduché tlakové nádoby v integrované směrnici V současnosti směrnice o tlakových zařízeních nezohledňuje počet (jednorázová vs. sériová výroba) nebo použití (spotřebitelské vs. profesionální) vyrobených zařízení, pokud jde o stanovení posouzení shody, které se má použít. Stanoví však zvláštní ustanovení zajišťující přísnější posuzování shody u některých výrobků, jako jsou hasicí přístroje, tlakové hrnce nebo láhve k dýchacím přístrojům, které jsou obvykle vyráběny ve velkých sériích. Na druhé straně se směrnice o jednoduchých tlakových nádobách vztahuje pouze na jednoduché tlakové nádoby vyráběné sériově. Během konzultací bylo navrženo, aby byla v případě sloučení zavedena zvláštní ustanovení pro jednoduché tlakové nádoby vyráběné sériově, a to např. tak, že by byly jednoduché tlakové nádoby zařazeny bez ohledu na jejich skutečné rozměry do kategorie „minimální“[5] směrnice o tlakových zařízeních. Otázka možného zavedení obecně použitelných zvláštních ustanovení pro sériově vyráběné výrobky se však netýká pouze jednoduchých tlakových nádob a bylo by lepší ji projednávat na vhodném stupni všeobecného přezkumu směrnice o tlakových zařízeních. Administrativní zátěž Pokud jde o možné administrativní výhody ve prospěch možnosti sloučení směrnic, nebyly během přezkoumávání nalezeny žádné zásadní argumenty podporující tuto volbu. Sloučení obou směrnic spojené s následnou transpozicí a prováděním jedné integrované směrnice by si bez viditelných zisků vyžádalo značné jednorázové administrativní úsilí ze strany Komise, členských států a jiných zúčastněných subjektů, včetně vynaložení dalších prostředků. Zástupci průmyslových odvětví vyjádřili vážné obavy z dopadu, jaký by měla integrace obou směrnic, a uvedli, že změna stávající situace by nepřinesla žádné výhody. Domnívají se, že sloučení by znamenalo práci navíc pro výrobce, aniž by bylo přínosem pro bezpečnost. Dá se předpokládat, že například úplné přezkoumání základních požadavků, které se mají vztahovat na jednoduché tlakové nádoby, tomu odpovídající změny technické dokumentace, povinných štítků a zkoušek a změny systémů posuzování shody by přineslo zvýšení byrokracie a nákladů. Zástupci průmyslových odvětví zdůraznili, že konsolidace právních předpisů automaticky nepovede ke skutečnému zjednodušení administrativních postupů, ale může naopak mít úplně opačný účinek. Hledisko konkurenceschopnosti Protože se směrnice o jednoduchých tlakových nádobách vztahuje pouze na nádoby určené k jímání vzduchu nebo dusíku, mají výrobci ve skutečnosti možnost zařídit, aby se na nádoby vztahovala směrnice o tlakových zařízeních, tím způsobem, že u tlakové nádoby rozšíří účel, pro nějž je určena, nad to, co stanoví směrnice o jednoduchých tlakových nádobách, aniž by nutně upravili návrh nádoby. Protože na trhu nedochází k velkému počtu těchto případů, zdá se pravděpodobé, že ve většině případů výrobci považují shodu se směrnicí o jednoduchých tlakových nádobách za úspornější než shodu se směrnicí o tlakových zařízeních. Sloučení obou směrnic by výrobcům zúžilo možnost výběru v důsledku vyloučení jedné ze dvou možností shody s právními požadavky. Shoda se směrnicí o jednoduchých tlakových nádobách je navíc podle zástupců průmyslových odvětví hojně uznávána mimo Evropu jako značka kvality. Jakákoli změna by proto mohla mít negativní dopad na mezinárodní přijímání evropských jednoduchých tlakových nádob a na konkurenceschopnost evropského průmyslu. Výrobci v EU rovněž zdůraznili, že integrace obou směrnic by přinesla krátkodobé problémy s přizpůsobením a zvýšila by administrativní zátěž průmyslu a náklady tím, že by zkomplikovala postupy při posuzování shody. A konečně, integrace obou směrnic by podle výrobců vedla po určité přechodné období k nejisté situaci pro výrobce jednoduchých tlakových nádob. 3. ZÁVĚRY Komise došla k závěru, že pro sloučení směrnic neexistuje jasné odůvodnění. Tento postoj podporuje převážná většina zúčastněných subjektů a vnitrostátních orgánů. Sloučení směrnic by podle Komise, většiny vnitrostátních orgánů a výrobců nebylo pouhým „vyjmutím a vložením“, ale zásadním přezkoumáním, které by nevedlo ke zjednodušení právních předpisů. Navrhovaná integrace obou směrnic by naopak mohla způsobovat problémy a přinejmenším dočasně se stát administrativní zátěží vyžadující přizpůsobení ze strany zúčastněných subjektů. Tím však není vyloučena budoucí iniciativa, zejména v rámci přezkoumání směrnice o tlakových zařízeních, jakmile budou získány dostatečné zkušenosti s jejím prováděním, a z hlediska celkového přezkoumání nového přístupu. Takováto iniciativa může zahrnovat sloučení směrnice o jednoduchých tlakových nádobách a směrnice o tlakových zařízeních do jednoho znění, i kdyby bylo třeba zachovat beze změn zvláštní ustanovení vyjadřující charakteristiky obou odvětví tlakových zařízení. [1] Směrnice o jednoduchých tlakových nádobách se vztahuje na jednoduché tlakové nádoby vyráběné sériově. Pro účely směrnice se „jednoduchou tlakovou nádobou“ rozumí každá svařovaná nádoba vystavená vnitřnímu přetlaku většímu než 0,5 bar, určená k jímání vzduchu nebo dusíku, která není vystavována působení plamene. [2] Priority Rady v oblasti zjednodušení právních předpisů Společenství přijaté dne 25. listopadu 2004. [3] Přehled připomínek naleznete na internetové stránce http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm [4] Nedávno byly v Úředním věstníku Evropské unie zveřejněny odkazy na 12 norem podle směrnice o jednoduchých tlakových nádobách. Nejdůležitější je řada EN 286. Další informace: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html [5] Pro každou kategorii tlakových zařízení existuje vhodný postup nebo možnost výběru mezi různými postupy, které jsou stejně přísné, pokud jde o posuzování shody se základními požadavky směrnice o tlakových zařízeních.