CS    CS  
 EVROPSKÁ KOMISE 
V Bruselu dne 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
Souhrn posouzení dopad ů 
Průvodní dokument k 
Návrh sm ěrnice Evropského parlamentu a Rady 
o boji vedeném trestn ěprávní cestou proti podvod ům poškozujícím finan ční zájmy Unie
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
2 
 1. Vymezení problému..................................................................................................... 3 
2. Analýza zásady subsidiarity......................................................................................... 4 3. Hlavní cíle politiky....................................................................................................... 4  
4. Možnosti politiky ......................................................................................................... 5 4.1. Posouzení dopad ů jednotlivých možností politiky ...................................................... 6 
4.2. Up řednostňovaná možnost........................................................................................... 7 
4.3. Sledování a hodnocení ................................................................................................. 8 
 
 
3 
 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU  
 
Evropská unie a členské státy musí bojovat proti podvod ům a jiným protiprávním jednáním 
poškozujícím nebo ohrožujícím finan ční zájmy Unie. Tato povinnost je stanovena v čl. 310 
odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Článek 325 SFEU rovn ěž vyžaduje 
přijetí opatření, která by m ěla mít odstrašující ú činek a poskytovat rovné podmínky. 
 Evropská unie již disponuj e souborem právních nástroj ů, kterými se členským stát ům ukládá 
povinnost zavést minimální trestn ěprávní pravidla pro ochranu finan čních zájm ů EU (jedná se 
zejména o Úmluvu o ochran ě finančních zájm ů Evropských spole čenství z roku 1995, pokud 
jde o podvody, a protokoly o korupci a praní pen ěz). Ukázalo se však, že tyto nástroje 
dostatečně nezajišťují požadovanou ochranu, což má negativní dopad na v ěrohodnost krok ů 
EU v rámci rozpo čtových omezení. Týkají se totiž pouze omezeného druhu protiprávního 
jednání poškozujícího finan ční zájmy EU, a opomíjejí tak mnoho významných jev ů, jež se 
pravideln ě vyskytují v praxi. 
 Současný rámec není stále dost pevný na to, aby zabránil ztrátám pen ěz daňových poplatník ů 
plynoucích do rozpo čtu EU, a to na stran ě příjmů i výdajů. Pro ilustraci lze uvést, že v roce 
2010 bylo zaznamenáno celkem 13 631 p řípadů
 protiprávního jednání , jež se týkalo 
finančních prost ředků EU (tzv. „nesrovnalosti“). V t ěchto ohlášených p řípadech byly 
nesprávně vybrány a vynaloženy ve řejné finan ční prostředky EU v celkové výši p řibližně 
2 miliard EUR.  Různé nedostatky ve zp ůsobu ochrany ve řejných prost ředků EU souvisí s t ěmito aspekty:  
• nedostate čně silný odstrašující ú činek předpisů na ochranu finan čních zájm ů EU,  
• problémy s prosazováním stávajících zákaz ů v důsledku nízké schopnosti odhalovat 
trestnou činnost a malého po čtu vyšetřování a postih ů za tuto činnost, což dokazují 
výsledky soudních řízení, jež jsou v pr ůměru dosti neuspokojivé, a  
• malá míra zp ětného získávání nesprávn ě využitých pen ěz.  
 
Z hlediska trestního práva hmotného existují pro výše zmín ěné problémy rozli čné příčiny.  
• Zaprvé nejsou za ú čelem ochrany finan čních zájm ů EU dostate čně široce vymezeny 
existující trestné činy z hlediska toho, kdo za n ě nese odpov ědnost, a také z hlediska 
nezbytných pravidel pro ur čení jurisdikce v p řípadě stíhání trestných činů spáchaných v 
zahraničí.  
• Zadruhé není seznam trestných činů úplný, jelikož se dostate čně neuplatňují stávající 
definice a mnoho trestných činů není na úrovni EU navíc v ůbec definováno, což m ůže vést 
až k naprosté absenci ochrany p řed některými druhy protiprávního jednání. 
• Zatřetí často existuje p říliš málo druh ů sankcí za tyto trestné činy, jsou p říliš nízké a v 
každém p řípadě se výrazn ě liší v různých členských státech. Krom ě toho, že proto 
neexistuje odstrašující ú činek a rozdíly v postizích jsou nespravedlivé, snižuje absence 
rovných podmínek rovn ěž vzájemnou d ůvěru mezi soudními orgány, jež musí 
spolupracovat na řešení přeshraničních případů souvisejících s finan čními zájmy EU. 
 
4 
 • Začtvrté brání uplat ňování trestního práva extrémní p řekážky. Jedná se zejména o to, že i 
když si vzhledem ke složitosti finan čních vyšet řování stíhání pochopiteln ě žádá určitý čas, 
dochází k proml čení případů, které se pak musí uzav řít v době, kdy již probíhá soudní 
řízení.  
 
K poškozování finan čních zájm ů EU dochází v souvislos ti s tím, že peníze ur čené do 
rozpočtu EU se pro n ěj nevyberou nebo se p řidělí na nesprávné ú čely v rozporu s právními 
předpisy. Závažnost a častost protiprávního jednání js ou natolik velké, že je t řeba dalších 
ochranných opat ření. 
 Ze všech výše popsaných d ůvodů je nutná rozhodná reak ce s cílem nastavit spole čnou a 
přiměřenou úrove ň ochrany na základ ě odstrašujícího ú činku. Posílí se tak ú činnost pravidel 
EU pro rozpo čet a financování a zavedení rovných  podmínek v celé EU bude mít v kone čném 
důsledku příznivý vliv i na celkovou v ěrohodnost financování EU a na trestní soudnictví. 
2. ANALÝZA ZÁSADY SUBSIDIARITY  
 
Finanční zájmy EU se vztahují na aktiva a pasiva spravovaná Evropskou unií nebo jejím 
jménem. Jelikož se svou povahou týkají celé EU, nemohou je logicky chránit samotné členské 
státy. Boj proti podvod ům je sdílenou odpov ědností EU a členských stát ů. 
 Evropská unie m ůže nejlépe posoudit, jaká opat ření jsou nutná a p řiměřená pro ochranu jejích 
finančních zájm ů, s přihlédnutím ke konkrétním p ředpisům EU použitelným v této oblasti.  
Týká se to rovn ěž rozsahu, v jakém je t řeba sladit trestn ěprávní předpisy pro ochranu 
finančních zájm ů EU. Pouze EU je schopna zavést rovné podmínky tím, že p řijme závazné 
právní předpisy platné ve všech členských státech, a vytvo řit tak právní rámec, jenž p řispěje k 
překonání nedostatk ů současného stavu.  
Zvláštní p řidaná hodnota trestn ěprávních p ředpisů EU v této oblas ti by mohla spo čívat v tom, 
že by byly nov ě definovány p říslušné další trestné činy a druhy a výše sankcí, jež by se 
uplatňovaly stejným zp ůsobem ve všech členských státech; bylo by tak dovršeno 
monitorování používání Úmluvy o ochran ě
 finančních zájm ů Evropských spole čenství a 
vyvozena ponau čení z něj. 
3. HLAVNÍ CÍLE POLITIKY  
 
Na základ ě zjištěných problém ů lze určit několik obecných, specifických a operativních cíl ů: 
 Obecné cíle
: 
 Předcházet ztrátám prost ředků určených pro EU a omezit tyto ztráty 
 Zvýšit věrohodnost rozpo čtové odpov ědnosti EU 
 
Specifické cíle : 
 Zvýšit vhodným zp ůsobem odstrašující ú činek zákaz ů souvisejících s finan čními 
zájmy EU v souladu s Listinou základních práv EU 
 
5 
  Prosazovat lépe zákaz konkrétních druh ů protiprávního jednání poškozujícího ve řejné 
prostředky EU zlepšením výsledk ů vyšetřování, včetně identifikace podez řelých a 
odhalování osob, jež mají prosp ěch z nezákonných transakcí, v souladu s Listinou 
základních práv EU 
 Zvýšit přiměřeně míru zp ětného získávání ve řejných prost ředků EU, jež byly 
předmětem protiprávních skutk ů, v souladu s Listinou základních práv EU 
 Zajistit, aby p ředpisy na ochranu finan čních zájm ů EU byly v celé EU rovnocenné a 
spravedlivé  
 Přispět ke zvýšení vzájemné d ůvěry mezi soudními orgány v jednotlivých členských 
státech 
 Zlepšit informovanost vyšet řovatelů a potenciálních pachatel ů o předpisech 
upravujících ochranu finan čních zájm ů EU 
Operativní cíle :  
 Měla by být zajišt ěna dostate čně široká p ůsobnost, aby byly zahrnuty ty skupiny 
pachatelů, které poškozují ve řejné prost ředky EU nejzávažn ěji a/nebo nej častěji 
 Měl by být vhodn ě rozšířen počet trestných činů, aby byly zahrnuty nejvážn ější a/nebo 
nejčastější druhy jednání poškozujícího ve řejné prost ředky EU 
 Měly by být stanoveny druhy a výše sankcí, které budou dostate čné k zajišt ění 
spravedlivé a p řiměřené ochrany ve řejných prost ředků EU ve všech zemích EU 
 Měla by být zahrnuta jasná a p řiměřená doprovodná pravid la, jež budou usnad ňovat 
prosazování daných opat ření  
4. MOŽNOSTI POLITIKY  
 
Důkladnému zvážení bylo podrobeno p ět možností: 
 Možnost 1
: Zachování statu quo  (výchozí scéná ř) spolu s pokra čující kontrolou uplat ňování 
stávajících nástroj ů. 
 Možnost 2
: Nelegislativní opat ření s cílem zvýšit informovanost potenciálních pachatel ů a 
odborníků o příslušných právních p ředpisech a podpo řit porozum ění těmto předpisům a jejich 
uplatňování, včetně výměny osvědčených postup ů a informací o p řípadech. 
 Možnost 3
: Legislativní nástroj, kt erým se Úmluva o ochran ě finančních zájm ů Evropských 
společenství a její protokoly p řemění v nástroj v souladu s nový mi pravidly Smlouvy a zlepší 
se konzistentnost jejích ustanovení.  Možnost 4
: Legislativní nástro j, na jehož základ ě budou členské státy muset p řizpůsobit své 
trestněprávní předpisy tak, aby byla vhodn ě rozšířena jejich p ůsobnost, zavedeny ur čité nové 
druhy trestných činů a posíleny minimální druhy a výše sankcí za ú čelem ochrany finan čních 
zájmů EU. 
 
 
6 
 Možnost 5 : Legislativní nástroj s p římo použitelnými ustanoveními trestního práva hmotného 
na ochranu finan čních zájm ů EU, včetně přesného stanovení rozmezí sankcí (s uvedením 
minimální a maximální výše). 
4.1. Posouzení dopad ů jednotlivých možností politiky 
Možnost 1 : Účinnost této možnosti z hlediska dosažení sledovaných cíl ů je velmi nízká až 
nulová. Nep ředpokládá se, že by tato  možnost politiky m ěla větší dopad na základní práva, 
vnitrostátní soudní systémy či ekonomickou a finan ční oblast než stávající právní rámec.  
 Možnost 2
: Tato možnost je považována za málo ú činnou, protože pokud se nepoužije trestní 
právo, nelze dosáhnout v ětšího odstrašujícího ú činku ani lepšího prosazování práva. 
Předpokládá se, že dopad na zákla dní práva by byl nízký až st řední. Hospodá řský a finan ční 
dopad na úrovni EU by podle odhad ů činil +37 milion ů EUR díky efektivn ějšímu vyšet řování 
a stíhání p řípadů soudními orgány členských stát ů a následn ě vyšším částkám zp ětně 
získaných pen ěz. Zárove ň by však pro Komisi vznikly další náklady ve výši 3 milion ů EUR, 
zejména na školení. Tato možnost politiky spl ňuje požadavek proporcionality.  
 Možnost 3
: Tato možnost politiky je pouze mírn ě účinná a nem ěla by mít podle p ředpokladů 
výrazně větší vliv na základní práva a vnitrostátní soudní systémy než sou časný rámec. Lze 
odhadovat pozitivní dopad na rozpo čet EU ve výši p řibližně 17 milion ů EUR vlivem lepšího 
prosazování práva a zp ětného získávání prost ředků při zhruba 3 milionech EUR náklad ů na 
legislativní proces na úrovni členských stát ů. Vezme-li se v úvahu velký strukturální význam 
tohoto opat ření pro integritu, finan ční kapacitu a pov ěst EU a jeho minimální dodate čná 
invazivnost ve srovnání se sou časným rámcem, je možné tvrdit, že toto opat ření je přiměřené 
sledovanému cíli. Jeho p řidaná hodnota z hlediska ochrany pen ěz daňových poplatník ů je 
však velmi omezená.  Možnost 4
: Lze očekávat, že tato možnost by byla st ředně až velmi ú činná, pokud jde o 
snížení ztrát prost ředků EU a obnovení v ěrohodnosti krok ů v rámci rozpo čtových omezení, 
neuplatnila by se však vešk erá teoreticky možná trestn ěprávní opat ření a nebyly by pln ě 
sladěny druhy a výše sankcí. Širší de finice existujících trestných činů zvyšují rovnost 
podmínek pro sankce v celé EU a p řispívají ke zlepšení vzájemné d ůvěry mezi soudními 
orgány jednotlivých zemí, čímž je zajišt ěno lepší prosazování práva  a zpětné získávání 
prostředků v přeshraničních případech. Vymezení širších a nových druh ů příslušných 
trestných činů, jakož i v ětší přísnost při stanovení druh ů a výší sankcí v souvi slosti se ztrátami 
finančních zdroj ů EU budou pravd ěpodobně znamenat, že odstrašující ú činek u těchto činů 
bude vysoký. Zmín ěné společné definice a minimální pravid la pro ukládání sankcí rovn ěž 
zvyšují rovnost podmínek pro sankce v celé EU a p řispívají tak ke zlepšení vzájemné d ůvěry 
mezi soudními orgány jednotlivých zemí, což vede k lepšímu prosazování práva  a zpětného 
získávání prost ředků v přeshraničních případech.  
Tato možnost by m ěla středně velký dopad na základní práva tím, že by byly vymezeny nové 
trestné činy a rozší řen rozsah použití ex istujících trestných činů a zároveň posíleny minimální 
druhy a výše sankcí. Tato opat ření odpovídají cíl ům obecného zájmu, které uznává Unie (viz 
čl. 52 odst. 1 Listiny) a p ředstavují konkrétn ě účinné a odstrašující kroky v zájmu ochrany 
finančních zájm ů EU. V souvislosti s ro stoucím množstvím podez ření na nesrovnalosti a 
podvody a vzhledem k neú činnosti sou časných opat ření v rámci Úmluvy o ochran ě finančních 
zájmů Evropských spole čenství nejdou tato opat ření nad rámec toho, co je nezbytné k 
dosažení daného cíle.  Díky siln ějšímu odstrašujícímu ú činku (mén ě ztracených prost ředků) a lepšímu prosazování 
práva a zp ětnému získávání prost ředků (více vrácených pen ěz) se odhaduje na úrovni EU 
 
7 
 vysoká návratnost dosahující 471 milion ů EUR, přičemž organiza ční a administrativní 
náklady na úrovni jednotlivých členských stát ů určené zejména na legislativní činnost činí 
29 milion ů EUR a jsou tak pom ěrně nízké.  
Zváží-li se velký strukturální význam ochrany ve řejných prost ředků EU pro integritu, finan ční 
kapacitu a pov ěs t  E U  n a  j e d n é  s t r a n ě a přiměřené, důkladnější pokrytí daného problému z 
hlediska vymezení trestných činů a věrohodných minimálních výší sankcí na stran ě druhé, lze 
konstatovat, že kritérium proporcionality je spln ěno. 
Jelikož má tato možnost politiky zna čný dopad na odstrašující ú činek, schopnost prosazovat 
právo a výši zp ětně získaných prost ředků, považuje se jeho ú činnost za st ředně velkou až 
velkou. 
 Možnost 5
: Tato možnost je považována za stejn ě účinnou jako možnost 4, protože by 
znamenala zavedení širších a nových definic trestných činů, dostatečných druh ů a výší sankcí 
a pravidel usnad ňujících použití trestných činů. To by m ělo výrazn ě pozitivní vliv s ohledem 
na odstrašující ú činek, schopnost prosazovat právo a výši zp ětně získaných prost ředků. Dopad 
této možnosti politiky na základní práva a systémy trestního soudnictví je podobn ě jako u 
možnosti 4 st ředně velký, avšak s tím, že by navíc právní p ředpisy EU byly jako takové p římo 
použitelné v rámci trestního stíhání a vydávání rozsudk ů.  
Značnému dopadu by čelily vnitrostátní soudní systém y, jelikož by vnitrostátní orgány činné 
v trestním řízení musely p římo používat klasifikaci trestných činů podle trestního práva EU.  
Hospodářský a finan ční dopad je podle p ředpokladů podobný jako u možnosti 4. 
Zváží-li se velký strukturální význam ochrany ve řejných prost ředků EU pro integritu, finan ční 
kapacitu a pov ěs t  E U  n a  j e d n é  s t r a n ě a přiměřené, důkladnější pokrytí daného problému z 
hlediska vymezení trestných činů a věrohodných minimálních výší sankcí na stran ě druhé, lze 
konstatovat, že kritérium proporcionality by m ělo být spln ěno, i když se p ři nijak výrazn ě 
vyšším pozitivním finan čním dopadu tato možnost vyzna čuje vyšší invazivností a dopadem v 
oblasti základních práv než možnost 4. 
4.2. Upřednostňovaná možnost 
Výše uvedené srovnávací posouzení dopad ů vede k záv ěru, že jak možnost 4, tak možnost 5 
představují efektivní zp ůsob, jak dosáhnout všech obecných a specifických cíl ů. Z hlediska 
účinnosti však možnost 4 mén ě zasahuje do soudních systém ů členských stát ů.  
 
→ Hlavní rozdíl mezi možností 4 a možností 5 spo čívá v různém stupni volnosti pro členské státy, 
které si v rámci možnosti 4 mohou pro trestné činy podle Úmluvy o ochran ě finančních zájm ů 
Evropských spole čenství do zna čné míry ponechat sv ůj běžný trestn ěprávní systém a p řístup k 
vypracovávání p ředpisů a mohou p řijmout p řísnější znění, než jaké mají p ředpisy EU, 
zatímco možnost 5 se vyzna čuje naprostou nekomprom isností pravidel EU, jež by museli státní 
zástupci a trestní soudy jednotlivých členských stát ů uplatňovat beze zm ěny. 
Možnost politiky 4  
 Možnost politiky 5  
 
• směrnice • nařízení 
• zajišťovala by rozsáhlejší ochranu a 
zároveň členským stát ům umož ňovala 
jít dále  • poskytovala by jednotný a nem ěnný 
soubor pravidel  v oblasti trestn ěprávní 
ochrany finan čních zájm ů EU 
• poskytovala by minimální vymezení  
trestných činů, jež by členské státy mohly 
rozpracovat, nap ř. tím, že by p řidaly vážné • zavedla by vyčerpávající vymezení  
dotyčných druh ů trestných činů 
 
8 
 případy nebo odpov ědnost za nedbalé 
jednání 
• obsahovala by minimální pravidla , pokud 
jde o druhy a výše sankcí • stanovovala by přísně druhy a výše 
sankcí  
• zahrnovala by dopl ňkové předpisy, jež by 
členské státy provedly v souladu se svými 
právními tradicemi  • zahrnovala by vyčerpávající a 
samostatný soubor dopl ňkových 
předpisů, jež by v n ěkterých p řípadech 
mohly být odlišné od vn itrostátních tradic 
v oblasti trestn ěprávních p ředpisů a které 
by se nacházely jinde než ve vnitrostátním 
trestním zákoníku 
• státní zástupci a soudy jednotlivých 
členských stát ů by používali vnitrostátní 
prováděcí opatření ve vnitrostátních 
trestněprávních p ředpisech • orgány členských stát ů by přímo 
uplatňovaly ustanovení nařízení  
 
Možnost 4 je tudíž up řednostňovanou možností.   
 
Upřednostňovaná možnost by zvýšila ochranu finan čních zájm ů EU tím, že by rozší řila 
trestněprávní ochranu do oblastí  vážného a/nebo zvlášt ě škodlivého protiprávního jednání, na 
něž se nyní nevztahuje Úmluva o ochran ě finančních zájm ů Evropských spole čenství, a 
stanovila by p řiměřené minimální výše sankcí u ex istujících i nových trestných činů; zajistila 
by tak rovné podmínky a vyjasn ění právních p ředpisů v celé EU. 
 Možnost 4 je p řiměřená svým oprávn ěným cílům, neboť žádná z alternativních možností není 
stejně účinnou kombinací omezených náklad ů a efektivity p ři dosahování cíl ů uvedených v 
oddíle 3 výše.  I když up řednostňovaná možnost v podob ě legislativních krok ů bude 
pravděpodobně znamenat, že řada členských stát ů bude muset za ú čelem provedení sm ěrnice 
upravit své trestní právo, nezd á se, že by existoval jiný, stejn ě efektivní zp ůsob, jak dosáhnout 
obecných a specifických cíl ů této politiky.   
 
4.3. Sledování a hodnocení 
Potenciální rizika, kterým čelí členské státy p ři provádění ve stanovené lh ůtě, vyjasňuje a 
řeší provád ěcí plán, jenž je p řipojen k návrhu. 
 Počítá se s přiměřeným mechanismem sledování a hodnocení, na jehož základ ě budou členské 
státy muset podávat zprávy o ú činném provád ění legislativních či nelegislativních opat ření 
vycházejících z povahy navrhovaných zm ěn. Údaje poskytnuté členskými státy (v souladu s 
čl. 325 odst. 5 SFEU), Eurostatem, Eurobarometrem, budoucím Evropským informa čním 
systémem rejst říků trestů (ECRIS) a Radou Evropy umožní vytvo řit užitečný základ pro 
sledování situace a ex post  hodnotit dopad této inicia tivy ve srovnání s údaji p ředloženými 
členskými státy p řed jejím vstupem v platnost. Krom ě kvantitativních údaj ů poskytnutých 
členskými státy budou shromaž ďovány další možné zdroje kvalitativních informací k 
legislativnímu a praktickému souladu od členských stát ů podávajících zprávy o podvodech, 
Justič
ního fóra, Evropského ú řadu pro boj proti podvod ům (OLAF) a Eurojustu.  
 
9 
 Jeden až t ři roky od provedení návrhu Komise uskute ční zvláštní empirickou studii s d ůrazem 
na sběr údajů.