Jak se uvádí výše, politika soudržnosti a jednotný trh se navzájem podporují. Mechanismus, který má být zaveden v rámci tohoto nařízení, by přispěl k cílům sdělení o příhraničních regionech a podpořil by potenciál příhraničních regionů, který je částečně nevyužit z důvodu odlišných právních systémů. Nedávná studie zadaná Komisí ohledně hospodářského dopadu příhraničních překážek na HDP a úroveň zaměstnanosti ve vnitrozemských příhraničních regionech odhaduje, že pokud by bylo odstraněno pouhých 20 % stávajících překážek, příhraniční regiony by své HDP zvýšily o 2 %. Mechanismus pro řešení právních překážek v příhraničních regionech je proto nezbytným doplňkem fungování vnitřního trhu, což je hlavní cíl Unie (článek 3 Smlouvy o EU a čl. 3 odst. 1 písm. b) SFEU).

Jedno konkrétní opatření uvedené v devátém bodě sdělení o příhraničních regionech se týká iniciativy započaté během lucemburského předsednictví v roce 2015. Řada členských států zvažuje přínos nového nástroje pro zjednodušení přeshraničních projektů, který by na bázi dobrovolnosti a po schválení příslušnými pověřenými orgány umožnil uplatnit na území jednoho členského státu předpisy sousedního členského státu. Vztahovalo by se to na konkrétní projekt nebo činnost, které jsou časově omezeny, nachází se v příhraničním regionu a jsou zahájeny místními anebo regionálními orgány. Komise tuto práci podrobně sleduje, souhlasí s touto koncepcí, a proto navrhují dobrovolný mechanismus pro řešení právních překážek v příhraničních regionech.

Nicméně v rámci „přeshraničního přezkumu“, trvajícího déle než dva roky, Komise shromáždila důkazy, které dokládají, že si příhraniční regiony po hospodářské stránce obecně vedou hůře než jiné regiony v rámci jednoho členského státu. V příhraničních regionech jsou obecně hůře dostupné veřejné služby, jako jsou nemocnice či vysoké školy. Orientace v odlišných administrativních a právních systémech je často stále složitá a nákladná. Občané, podniky, orgány veřejné správy i nevládní organizace sdělili Komisi své mnohdy negativní zkušenosti s interakcí přes vnitřní hranice států. V důsledku toho Komise přijala své sdělení „Podpora růstu a soudržnosti v příhraničních regionech EU“ (sdělení o příhraničních regionech). Toto sdělení poukazuje na způsoby, jak mohou EU a její členské státy přeshraniční procesy zjednodušit, zkrátit i zlevnit a zároveň podpořit sdružování služeb podél vnitřních hranic. Zaměřuje se na to, co je třeba zlepšit, aby mohli obyvatelé a podniky v příhraničních regionech plně využívat příležitostí, které se na obou stranách hranice nabízejí. Sdělení navrhuje akční plán zahrnující 10 opatření, z nichž jedno se konkrétně týká právních a správních přeshraničních překážek.

Nejúčinnějším nástrojem by nebyla ani směrnice, neboť směrnice je závazná, pokud jde o výsledek, kterého má být dosaženo každým členským státem, jemuž je určena, ale ponechává vnitrostátním orgánům volbu formy a způsobů (viz čl. 288 třetí pododstavec SFEU). Jak se uvádí v oddíle 3.2 sdělení o příhraničních regionech, provedení směrnice EU ve dvou sousedních členských státech může vést k vytvoření dvou různých systémů, které se poté budou střetávat podél vnitřních hranic. Tím může dojít ke vzniku složitosti a někdy i právní nejistoty a zvýšení nákladů. Za tímto účelem zavádí návrh mechanismus, jímž se stanoví metoda na úrovni EU, neboť jen velmi málo členských států zavedlo jiný způsob. Směrnice by tedy mohla vést k vytvoření nových rozdílností v příhraničních regionech.

Doporučení by nebylo tím nejúčinnějším nástrojem, neboť doporučení nemají závaznou platnost (viz čl. 288 pátý pododstavec SFEU).

V souladu se zásadou proporcionality, která se uvádí v čl. 5 odst. 4 SEU, nepřekročí obsah ani forma činnosti EU rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Využití konkrétního mechanismu stanoveného v tomto nařízení je dobrovolné. Členský stát může rozhodnout, že na konkrétní hranici s jedním či více sousedními členskými státy bude pokračovat v řešení právních překážek v konkrétním přeshraničním regionu v rámci účinného mechanismu, který zavedl na vnitrostátní úrovni nebo který byl formálně či neformálně zaveden spolu s jedním či více sousedními členskými státy. V takovém případě se lze rozhodnout, že mechanismus zavedený na základě tohoto nařízení nebude použit. Členský stát se může rovněž rozhodnout s ohledem na konkrétní hranici s jedním či více sousedními členskými státy, že se připojí ke stávajícímu účinnému mechanismu, který formálně či neformálně zavedl jeden či více sousedních členských států. Umožňuje-li tento mechanismus se k němu připojit, je opět možné se rozhodnout, že mechanismus zavedený na základě tohoto nařízení nebude použit. Toto nařízení proto nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení jeho cílů s ohledem na přeshraniční regiony, pro které nemají členské státy zavedeny žádné účinné mechanismy řešení právních překážek.

Podmínky pro územní spolupráci by se měly vytvořit v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v čl. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU). Za účelem řešení právních přeshraničních překážek provádějí členské státy individuální, bilaterální i multilaterální iniciativy. Tyto mechanismy však neexistují ve všech členských státech ani pro všechny hranice daného členského státu. Financování (zejména Interreg) a právní nástroje (zejména ESÚS) poskytované na úrovni EU dosud nepostačovaly k tomu, aby vyřešily právní přeshraniční překážky v celé EU. Cílů navrhovaného opatření nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, a to ani na ústřední, ani na regionální a místní úrovni, ale spíše jich, z důvodu rozsahu či účinků navrhovaného opatření, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Je proto zapotřebí další opatření ze strany zákonodárců Unie.

S cílem posoudit, zda se mechanismus zavedený na základě navrhovaného nařízení osvědčil jako účinný nástroj k řešení právních překážek v příhraničních regionech, by Komise měla provést v souladu s programem zlepšování právní úpravy posouzení stávajících právních předpisů. Proto se navrhuje, aby jako v případě ESÚS Komise předložila Evropskému parlamentu, Radě a Výboru regionů zprávu o posouzení používání navrhovaného nařízení, v níž se použijí ukazatele pro hodnocení jeho účinnosti, efektivity, relevance evropské přidané hodnoty a prostoru pro zjednodušení, a to do pěti let od začátku používání navrhovaného nařízení.

Tento návrh se týká právního mechanismu pro řešení právních příhraničních překážek a je tedy určen zejména orgánům v členských státech. Lidé by měly mít ze sjednaných řešení prospěch. Vyřešení právních přeshraničních překážek v rámci tohoto návrhu by mělo pomoci lidem, kteří žijí v příhraničních regionech, využívat jejich základní práva. Týká se to zejména práva na ochranu osobních údajů (článek 8), práva na vzdělání včetně přístupu k odbornému a trvalému vzdělávání (článek 14), svobodné volby povolání a práva pracovat (článek 15), zejména svobodně hledat zaměstnání, pracovat, usadit se nebo poskytovat služby v kterémkoli členském státě; svobody podnikání (článek 16); přístupu k sociálnímu zabezpečení a sociální pomoci (článek 34); přístupu ke zdravotní péči (článek 35); a přístupu ke službám obecného hospodářského zájmu (článek 36).

Tento rámec by pomohl řešit některé nákladné složitosti při provádění přeshraničních projektů. Spíše než aby byl univerzálním modelem pro všechny, poskytuje členským státům možnost vytvářet řešení, která co nejlépe odpovídají regionálnímu kontextu.

Pokud by bylo odstraněno 20 % stávajících právních a správních překážek podél vnitřních hranic, příhraniční regiony by zvýšily své DPH o 2 %. Komise k tomu přispěje poskytnutím bezplatného právního rámce pro snížení nákladů a zkrácení doby záběhu určitých přeshraničních projektů.

Členské státy by měly rozhodnout, které orgány budou provádět monitorování dodržování daného závazku a pozměněných ustanovení, která byla přijata na základě prohlášení (článek 20). V souladu se správními akty bude monitorováno dodržování povinností a práv těch, komu jsou určeny. Členské státy by měly mít možnost se rozhodnout, zda bude toto monitorování svěřeno orgánům členského státu, který předal své právní ustanovení, jelikož jsou tyto orgány s těmito pravidly lépe seznámeny, nebo zda bude svěřeno orgánům členského státu, kde jsou tato ustanovení použita, jelikož tyto orgány jsou lépe seznámeny s ostatními částmi právního řádu zavazujících se členských států a s právem, kterým se řídí subjekty, na které se akty vztahují.

Hlavními aktéry v členských státech, po kterých se požaduje uzavření závazku nebo prohlášení, jsou příslušná vnitrostátní nebo regionální přeshraniční koordinační místa, která budou spolupracovat se všemi příslušnými orgány v členském státě a se svým protějškem nebo protějšky v sousedním členském státě (články 10 a 11). Přeshraniční koordinační místo musí do určité lhůty reagovat a rozhodnout, zda se zahájí postup směřující k uzavření závazku nebo prohlášení, zda je právní překážka „skutečná“ a zda již bylo nalezeno řešení jedné či více překážek, které by bylo možné použít. Iniciátor může být požádán, aby daný dokument změnil nebo doplnil (článek 12).

Článek 25 stanovuje povinnost Komise předat zprávu o používání navrhovaného nařízení do pěti let po jeho přijetí.

Jak v případě závazků, tak prohlášení se právní předpisy sousedního členského státu použijí v zavazujícím se členském státě tak, že se začlení do jeho vlastních právních předpisů, a právní ochrana by tedy měla náležet soudům zavazujících se členských států i v případě, že osoby mají své zákonné bydliště v předávajícím členském státě. Totéž se vztahuje na opravné prostředky vůči členskému státu, jehož správní akt je napaden (čl. 21 odst. 2). Například správní akt umožňující provozovat tramvaj na německém území podle francouzských právních předpisů by mělo být možné napadnout jen u německých soudů.

(1)Ustanovení čl. 175 třetího pododstavce Smlouvy stanoví, že mimo fondy, jichž se týká první pododstavec uvedeného článku, lze rozhodnout o specifických činnostech za účelem dosažení cílů sociální a hospodářské soudržnosti stanovených ve Smlouvě. Harmonický rozvoj celého území Unie a větší hospodářská, sociální a územní soudržnost vyžadují posílení územní spolupráce. K tomuto účelu je vhodné přijmout opatření nezbytná ke zlepšení podmínek, za nichž se územní spolupráce uskutečňuje.

(2)Článek 174 Smlouvy uznává výzvy, kterým čelí příhraniční regiony, a stanovuje, že by se Unie měla při rozvíjení a prosazování činností posilujících její hospodářskou, sociální a územní soudržnost zaměřit především na tyto regiony. Vzhledem k nárůstu počtu pozemních a námořních hranic má Unie a její bezprostřední sousedé v Evropském sdružení volného obchodu (dále jen „ESVO“) celkem 40 vnitřních pozemních hranic.

(3)Ve svém sdělení „Posílení růstu a soudržnosti v příhraničních regionech EU“ (dále jen „sdělení o příhraničních regionech“) Komise uvedla, že v posledních desetiletích evropský integrační proces pomohl přetvořit regiony při vnitřních hranicích z převážně okrajových oblastí na oblasti růstu a příležitostí. Dokončení jednotného trhu v roce 1992 podpořilo produktivitu EU a snížilo náklady zrušením celních formalit, harmonizací či vzájemným uznáním technických pravidel a snížením cen v důsledku hospodářské soutěže; obchod uvnitř EU vzrostl za 10 let o 15 %; došlo k dalšímu růstu růst a bylo vytvořeno zhruba 2,5 milionu dalších pracovních míst.

(4)Sdělení o příhraničních regionech přineslo rovněž důkazy o skutečnosti, že v příhraničních regionech i nadále existují četné právní překážky, zejména ty, které se týkají zdravotních služeb, pracovněprávních předpisů, daní, rozvoje podnikání, a překážky spojené s rozdíly správních kultur a vnitrostátních právních rámců. Ani financování Evropské územní spolupráce, ani institucionální podpora spolupráce ze strany evropského seskupení pro územní spolupráci (ESÚS) nepostačují samy o sobě k tomu, aby odstranily bariéry, které představují skutečné překážky bránící účinné spolupráci.

(5)Od roku 1990 jsou z programů v rámci cíle Evropská územní spolupráce, známých spíše jako Interreg, podporovány programy přeshraniční spolupráce v příhraničních regionech EU, včetně regionů při hranicích se zeměmi ESVO. Bylo z nich financováno tisíce projektů a iniciativ, které pomohly zlepšit evropskou integraci. Mezi hlavní úspěchy programů Interreg se řadí: posílená důvěra, lepší propojení, kvalitnější životní prostředí, lepší zdraví a hospodářský růst. Od interpersonálních projektů až po investice do infrastruktury a podporu iniciativ institucionální spolupráce zajistil Interreg v příhraničních regionech skutečný pokrok a přispěl k jejich transformaci. Interreg podporuje také spolupráci na některých námořních hranicích. Pro námořní pohraniční regiony však právní překážky nepředstavují takový problém, a to z toho důvodu, že fyzicky není možné každý den nebo několikrát týdně překračovat hranici za účelem výkonu práce, vzdělávání a odborné přípravy, nákupu, využívání zařízení a služeb obecného hospodářského zájmu nebo kombinace těchto činností nebo z důvodu rychlých pohotovostních zásahů.

(6)Finanční podpora Interreg poskytovaná na přeshraniční spolupráci byla doplněna seskupeními ESÚS, která byla zřizována od roku 2006 podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1082/2006. Nicméně v souladu s čl. 7 odst. 4 prvním pododstavcem nařízení (ES) č. 1082/2006 nemohou ESÚS vykonávat normativní pravomoci s cílem řešit právní překážky v přeshraničním kontextu.

(7)Ve sdělení o příhraničních regionech uvádí Komise kromě dalších opatření iniciativu, která byla zahájena během lucemburského předsednictví v roce 2015: Řada členských států zvažuje přínos nového nástroje pro zjednodušení přeshraničních projektů, kterým by se umožnilo, aby se na dobrovolném základě a po schválení pověřenými příslušnými orgány pravidla jednoho členského státu použila v sousedním členském státě. To by se týkalo konkrétního projektu či akce, které jsou časově omezené, nacházejí se v příhraničním regionu a jsou iniciovány místními nebo regionálními orgány.

(8)Přestože v určitých regionech Unie existuje na mezivládní, regionální a místní úrovni řada účinných mechanismů přeshraniční spolupráce, tyto mechanismy nezahrnují všechny příhraniční regiony v Unii. Za účelem doplnění stávajících systémů je tedy zapotřebí zřídit dobrovolný mechanismus pro řešení právních a správních překážek ve všech příhraničních regionech (dále jen „mechanismus“).

(9)V plném souladu s ústavní a institucionální strukturou členských států by mělo být použití mechanismu dobrovolné s ohledem na příhraniční regiony daného členského státu, kde se sousedním členským státem existuje nebo by mohl být zaveden jiný účinný mechanismus. Měl by sestávat ze dvou opatření: podpisu a uzavření evropského přeshraničního závazku (dále jen „závazek“) nebo podpisu evropského přeshraničního prohlášení (dále jen „prohlášení“).

(10)V případě závazku, by se mělo jednat o závazek, který je přímo použitelný, což znamená, že na základě uzavření závazku mají být určitá právní ustanovení jednoho členského státu použita na území sousedního členského státu. Členské státy by rovněž měly mít možnost přijmout legislativní akt s cílem umožnit uzavření závazku, aby se předešlo odchylce od vnitrostátních právních předpisů formálně přijatých zákonodárným orgánem ze strany jiného než zákonodárného orgánu a v rozporu s právní jasností a transparentností, popřípadě obojím.

(11)Prohlášení by i nadále vyžadovalo legislativní postup v členském státě. Orgán, který uzavírá prohlášení, by měl učinit formální prohlášení, že do určité lhůty spustí legislativní postup, který je zapotřebí, aby bylo možné změnit řádně používané vnitrostátní právo, a že na základě výslovné odchylky použije právo sousedního členského státu

(12)Právní překážky pociťují zejména osoby, k jejichž interakci dochází na pozemních hranicích, neboť tito lidé překračují hranice každý den či týden. S cílem soustředit účinek tohoto nařízení na regiony, které jsou nejblíže hranici a mají nejvyšší úroveň integrace a interakce mezi sousedními členskými státy, by se toto nařízení mělo použít na přeshraniční regiony ve smyslu území, které pokrývají sousední pozemní pohraniční regiony ve dvou nebo více členských státech v regionech na úrovni NUTS 3. To by členským státům nemělo bránit v uplatňování mechanismu také na námořní a vnější hranice, jiné než jsou hranice se státy ESVO.

(13)S cílem koordinovat úkoly různých orgánů, které budou v některých členských státech zahrnovat vnitrostátní a regionální zákonodárné orgány, a to v rámci daných členských států a mezi jedním či více sousedními členskými státy, by každý členský stát, který si zvolí mechanismus, měl mít povinnost zřídit vnitrostátní a případně regionální přeshraniční koordinační místa a vymezit jejich úkoly a pravomoci během různých fází mechanismu, které zahrnují iniciování, uzavření, provádění a monitorování závazků a prohlášení.

(14)Komise by měla zřídit koordinační místo na úrovni EU, jak bylo oznámeno ve sdělení o příhraničních regionech. Toto koordinační místo by mělo spolupracovat s různými vnitrostátními a případně regionálními přeshraničními koordinačními místy. Komise by měla zřídit a udržovat databázi závazků a prohlášení v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001.

(15)Toto nařízení by mělo stanovit postup pro uzavření závazku nebo prohlášení a podrobně popsat jednotlivé kroky; přípravu a předložení iniciačního dokumentu, předběžnou analýzu provedenou členským státem, který má použít právní ustanovení sousedního členského státu, vypracování závazku nebo prohlášení, jež mají být uzavřeny, a konečně postup pro uzavření závazku a prohlášení. Měly by být rovněž podrobně uvedeny prvky, jež mají být uvedeny v iniciačním dokumentu, návrhu a finalizovaném závazku nebo prohlášení, jakož i platné lhůty.

(16)Konkrétně by toto nařízení mělo definovat, kdo může být iniciátorem společného projektu. Vzhledem k tomu, že by měl mechanismus zlepšit provádění společných přeshraničních projektů, měly by v první skupině být subjekty, které tento společný projekt iniciují nebo které jej iniciují i provádějí. Pojem projekt by měl být chápán v širokém smyslu a měl by zahrnovat konkrétní prvek infrastruktury nebo určitý počet činností s ohledem na dané území nebo oba uvedené případy. Za druhé by iniciátorem měl být místní nebo regionální orgán, který se nachází v daném přeshraničním regionu nebo v něm vykonává veřejnou moc a který by měl být zmocněn k tomu, aby inicioval použití vnitrostátního práva, které představuje překážku, ale jehož změna nebo odchylka od něj není v jeho institucionální pravomoci. Za třetí by měly být iniciátorem subjekty zřízené pro přeshraniční spolupráci, které se nacházejí v daném přeshraničním regionu nebo které v něm alespoň částečně působí, včetně ESÚS, nebo podobné orgány, které strukturovaně organizují přeshraniční rozvoj. Možnost zahájit iniciativu by měly mít rovněž orgány, které se specializují na přeshraniční spolupráci a které mohou být rovněž informovány o účinných řešeních srovnatelného problému, k nimž se dospělo na jiném místě v Unii. S cílem dosáhnout součinnosti mezi subjekty přímo dotčenými překážkou a odbornými subjekty v oblasti přeshraniční spolupráce obecně, mohou mechanismus iniciovat všechny skupiny společně.

(17)Hlavním aktérem v členském státě, po kterém se požaduje uzavření závazku nebo prohlášení, by měla být příslušná vnitrostátní nebo regionální přeshraniční koordinační místa, která budou spolupracovat se všemi příslušnými orgány ve svém členském státě a se svým protějškem v sousedním členském státě. Mělo by se rovněž jasně stanovit, že přeshraniční koordinační místo může rozhodnout o tom, zda má být zahájen postup směřující k uzavření závazku nebo prohlášení nebo zda již bylo nalezeno řešení jedné či více překážek, které by bylo možné použít. Na druhé straně by mělo být rovněž stanoveno, že členský stát, jehož právní ustanovení mají být použita v jiném členském státě, může toto použití mimo své území odmítnout. Každé rozhodnutí by mělo být odůvodněno a sděleno.

(18)Toto nařízení by mělo stanovit podrobná pravidla provádění, uplatňování a monitorování závazků a prohlášení, jež mají být uzavřeny a podepsány.

(19)Provádění závazku, který je přímo použitelný, by mělo zahrnovat použití vnitrostátních ustanovení jiného členského státu. To by mělo znamenat buď změnu právně závazných správních aktů již přijatých v souladu s řádně používaným vnitrostátním právem, nebo v případě, že k tomu dosud nedošlo, přijetí nových správních aktů na základě právních předpisů jiného členského státu. Je-li z několika orgánů každý příslušný ve vztahu k různým aspektům složité právní překážky, měl by být k závazku pro každý z těchto aspektů připojen harmonogram. Respektování zásady subsidiarity, přijetí a předání pozměněných nebo nových správních aktů by se mělo řídit vnitrostátním právem o správních řízeních.

(20)Provádění prohlášení by mělo sestávat zejména z přípravy a předložení legislativního návrhu na změnu stávajícího vnitrostátního práva nebo odchylku od něj. Po přijetí by tyto změny nebo odchylky měly být zveřejněny a poté také provedeny jako závazky prostřednictvím změny a přijetí právně závazných správních aktů.