PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

Návrh SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY,

kterou se mění směrnice 2006/66/ES o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech, pokud jde o uvádění na trh přenosných baterií a akumulátorů obsahujících kadmium, které jsou určené pro použití do bezšňůrových elektrických nástrojů

1. Vymezení problému

Daný problém je nutné vymezit v politických a právních souvislostech. Směrnice o bateriích[1] usiluje o to, aby používání baterií a akumulátorů a dopad činnosti všech subjektů zapojených do jejich životního cyklu mělo co možná nejmenší environmentální dopad. Zavádí zvláštní pravidla pro uvádění baterií a akumulátorů na trh EU a pravidla pro sběr, recyklaci a zneškodňování odpadních baterií a akumulátorů obsahujících kadmium, rtuť a olovo a pro nakládání s nimi[2].

Evropský parlament a Rada se rozhodly omezit obsah kadmia používaného v přenosných bateriích na 0,002 % hmotnostní, ačkoli takové opatření nebylo zahrnuto v návrhu Komise. Parlament a Radu k tomu vedly obavy z toxických účinků kadmia.

Komisi bylo uloženo, aby přezkoumala výjimku pro bezšňůrové elektrické nástroje a aby do 26. září 2010 předložila Evropskému parlamentu a Radě zprávu s „případnými odpovídajícími návrhy za účelem zákazu kadmia v přenosných bateriích a akumulátorech“ (čl. 4 odst. 4 směrnice, zvýraznění doplněno autorem souhrnu). Výjimka se zavedla v době přijetí směrnice, kdy nebylo jisté, zda je pro uvedené použití již dostupná technická náhrada. Přehodnocení výjimek v bodech a) a b)[3] ustanovení čl. 4 odst. 4 se Komisi neukládá. Bylo prokázáno, že náhradní řešení pro nouzová osvětlení jsou z bezpečnostních důvodů problematická a že pro zdravotnické přístroje nebyla náhradní řešení nalezena vůbec[4]. Rozsah posouzení dopadů se proto omezí výhradně na přezkum čl. 4 odst. 3 písm. c) směrnice o bateriích. Otázkám nákladů a přínosů omezení kadmia obecně se souhrn rovněž věnovat nebude, ani možným dopadům radikálnějšího rozhodnutí, kterým by se zakázalo používání kadmia v přenosných bateriích a akumulátorech úplně.

Nejnovější studie prokazují, že vhodné náhrady jsou na trhu komerčně dostupné a v bezšňůrových elektrických nástrojích se již v široké míře používají. Reálně zaznamenal trh EU s bezšňůrovými elektrickými nástroji v roce 2010 prodej ve výši 3,2 miliardy EUR a podíl (z celkové hodnoty prodaných nástrojů) připadající na nikl-kadmiové (NiCd), nikl-metal-hydridové (NiMH) a lithium-iontové (Li-ion) technologie byl následující:

– bezšňůrové elektrické nástroje na NiCd baterie: 34 %;

– bezšňůrové elektrické nástroje na NiMH baterie: 6 %;

– bezšňůrové elektrické nástroje na Li-ion baterie: 60 %.

Přirozený vývoj prodeje bezšňůrových elektrických nástrojů s alternativními technologiemi bude nadále směřovat k nahrazení nikl-kadmiových baterií existujícími bateriemi s technologií nikl-methal-hydridovou a lithium-iontovou. Podle odhadů poroste mezi roky 2010 a 2020 trh EU s bezšňůrovými elektrickými nástroji o 5 % ročně. Podíl nikl-kadmiových přenosných baterií na trhu poklesne podle předpokladu mezi lety 2008 a 2020 o 50 %, což vede k přirozenému 5% ročnímu poklesu v prodeji těchto baterií. Uvedené trendy v prodeji bezšňůrových elektrických nástrojů budou podle očekávání pokračovat.

Otázkou teď je, zda je možné obhájit zrušení výjimky s vědomím toho, jaké budou ekonomické, sociální a environmentální dopady.

2. Cíle

Celkovým cílem je napomoci dosažení cílů směrnice o bateriích, zejména čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice. Jde zvlášť o to, aby se vyvinuly a na trh uvedly baterie, které obsahují menší množství nebezpečných látek nebo méně znečišťujících látek. Zejména se usiluje o nahrazení kadmia.

Specifické cíle jsou následující:

– specifický cíl č. 1: snížit na minimum dopad přenosných baterií určených k použití v bezšňůrových elektrických nástrojích na životní prostředí;

– specifický cíl č. 2: snížit na minimum ekonomické náklady uživatelů bezšňůrových elektrických nástrojů, kromě jiného zpřístupněním technicky proveditelných řešení.

Operativní cíle jsou následující:

– omezit množství kadmia, které se používáním přenosných baterií v bezšňůrových elektrických nástrojích dostává do hospodářství EU;

– omezit množství kadmia, které se v EU uvolňuje v souvislosti s používáním přenosných baterií v bezšňůrových elektrických nástrojích;

– omezit celkový dopad používaných přenosných baterií v bezšňůrových elektrických nástrojích na životní prostředí EU.

3. Politické varianty

První varianta („základní varianta“) by měla spočívat v zachování stávající legislativy beze změn (směrnice o bateriích). Především to znamená, že by se baterie obsahující kadmium určené pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích nadále dodávaly spotřebitelům a profesním uživatelům, ale postupně by se nahrazovaly existujícími alternativami, konkrétně nikl-metal-hydridovými a lithium-iontovými bateriemi a nástroji.

Druhá varianta (varianta 2: „zrušit výjimku v roce 2013 bez odkladu“) by spočívala v tom, že se okamžitě (v roce 2013) zruší platná výjimka, která umožňuje použití kadmia v přenosných bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů, a omezí se tak množství kadmia v přenosných bateriích na nejvýše 0,002 % hmotnostní.

Na rozdíl od varianty 1 by varianta 2 znamenala, že se v roce 2013 nahradí nikl-kadmiové baterie určené pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích bateriemi lithium-iontovými a nikl-metal-hydridovými.

Za období 2013–2025 a ve srovnání s variantou 1:

– se zvýší celkové množství lithium-iontových napájecích sad určených pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích z 610,70 miliónu jednotek (varianta1) na 696,79 milionu jednotek, což představuje na trhu EU nárůst o 14 %;

– se zvýší celkové množství nikl-metal-hydridových napájecích sad určených pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích z 157,45 milionu jednotek na 178,97 milionu jednotek, což představuje nárůst o 13,6 %;

– se na trh nedostane 107,61 milionu jednotek baterií obsahujících kadmium, čímž se rozumí pokles dodávek o 100 %.

Třetí varianta (varianta 3: „odložit zrušení výjimky na rok 2016“) by spočívala v tom, že se platná výjimka zruší v roce 2016, čímž se použití kadmia v přenosných bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů od tohoto data omezí na nejvýše 0,002 % hmotnostní. Tato varianta by umožnila průmyslovým výrobcům baterií lépe připravit příslušné technologie na nové požadavky, které se objeví, až se zruší výjimka umožňující v současné době použití kadmia v bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů.

Na rozdíl od varianty 1 by varianta 3 znamenala, že se v roce 2016 nahradí kadmiové baterie určené pro použití do bezšňůrových elektrických nástrojů bateriemi lithium-iontovými a nikl-metal-hydridovými.

Za období 2013–2025 a ve srovnání s variantou 1:

– se zvýší celkové množství lithium-iontových baterií určených pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích z 610,70 miliónu jednotek (varianta 1) na 670,85 milionu jednotek, což představuje na trhu EU 9,8% nárůst.

– se zvýší celkové množství nikl-metal-hydridových baterií určených pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích z 157,45 milionu jednotek (varianta 1) na 172,49 milionu jednotek, což představuje 9% nárůst;

– se sníží celkové množství nikl-kadmiových baterií určených pro použití v bezšňůrových elektrických nástrojích z 107,61 milionu jednotek (varianta 1) na 32,42 milionu jednotek, což představuje snížení o 70 %.

4. Posouzení dopadů

Jak doporučují pokyny k posuzování dopadů, posuzování se zaměřilo pouze na rozdíl mezi dopadem základního scénáře a dalších variant.

Ve srovnání s úniky do prostředí pocházejícími ze spalování ropy/uhlí, z výroby železa a oceli nebo z fosfátových hnojiv by podle dostupných informačních zdrojů byly emise spojené s nikl-kadmiovými bateriemi malé. Celkově by tak nikl-kadmiové baterie byly zodpovědné za 1,35 % úniků kadmia do ovzduší, 1,41 % úniků kadmia do vody a 0,65 % celkových úniků látek do prostředí. Používáním nikl-kadmiových baterií do bezšňůrových elektrických nástrojů se v EU uvede do oběhu 10,5 % celkového množství kadmia vědomě uváděného do hospodářství.

Dopad uvedených tří variant na životní prostředí je posouzen na základě dvou přístupů. První přístup vychází z množství kadmia uváděného do hospodářství EU v bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů. Tento přístup se zvolil proto, že se spolutvůrce legislativy rozhodl omezit množství kadmia vědomě uváděného do hospodářství. Druhý přístup posuzuje dopad na životní prostředí podle celkových dopadů na životní prostředí, založených na výsledcích srovnávacího posuzování životního cyklu všech tří typů baterií (nikl-kadmiových, lithium-iontových, nikl-metal-hydridových) používaných v bezšňůrových elektrických nástrojích. Tento postup byl použit proto, aby bylo možné smysluplně porovnat různé dopady na životní prostředí hodnocené v rámci posouzení životního cyklu. Hodnota získaná pro každý environmentální indikátor při různých politických variantách se normalizovala na „ekvivalentní obyvatele“ a pro výpočet hodnoty celkového dopadu na životní prostředí pro každou z politických variant se použila agregovaná metoda.

V případě varianty 1 se v období let 2010–2025 uvede do hospodářství EU kolem 30 550 tun kadmia použitého v přenosných nikl-kadmiových bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů. Odpadní baterie z bezšňůrových elektrických nástrojů, které se nesbírají odděleně (k recyklaci) a ukládají se na skládky, mohou uvolnit do prostředí kolem 945 tun kadmia, které pronikne průsaky do vody a může být příčinou rakovinných i nerakovinných onemocnění 405 obyvatel.

V případě varianty 2 se v období let 2010–2025 uvede do hospodářství EU kolem 8 060 tun kadmia použitého v přenosných nikl-kadmiových bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů. Odpadní baterie z bezšňůrových elektrických nástrojů, které se nesbírají odděleně (k recyklaci) a ukládají se na skládky, mohou uvolnit do prostředí kolem 300 tun kadmia, které pronikne průsaky do vody a může být příčinou rakovinných i nerakovinných onemocnění 128 obyvatel. To je o 68 % méně ve srovnání s variantou bez přijatých doplňkových opatření (variantou 1).

V případě varianty 3 se v období let 2010–2025 uvede do hospodářství EU kolem 14 830 tun kadmia použitého v přenosných nikl-kadmiových bateriích do bezšňůrových elektrických nástrojů. Odpadní baterie z bezšňůrových elektrických nástrojů, které se nesbírají odděleně (k recyklaci) a ukládají se na skládky, mohou uvolnit do prostředí kolem 520 tun kadmia, které pronikne průsaky do vody a může být příčinou rakovinných i nerakovinných onemocnění 222 obyvatel. To je o 45 % méně ve srovnání s variantou bez přijatých doplňkových opatření (variantou 1).

Souhrnný dopad na životní prostředí se posuzoval podle následujících environmentálních indikátorů: potenciálu globálního oteplování (GWP); potenciálu tvorby fotochemických oxidantů (POFP); potenciálu okyselování půdy (TAP); potenciálu vyčerpání abiotických zdrojů (ARDP); potenciálu tvorby prachových částic (PMFP) a potenciálu eutrofizace sladkovodního prostředí (FEP). Uvedené environmentální indikátory se posoudily ve dvou variantách: dosažení 25% a 45% sběru (budoucí cíle pro sběr baterií v letech 2012 a 2016, jak to požaduje směrnice o bateriích – scénář 1) a 10% podílu sběru, což je současný podíl sběru bezšňůrových elektrických nástrojů v EU, jak uvedla zpráva ke směrnici 2002/95/ES (o odpadních elektrických a elektronických zařízeních – scénář 2).

Roční dopad na životní prostředí spolu s používáním bezšňůrových elektrických nástrojů v EU při variantě 1 odpovídá ekvivalentu mezi 559 831 (scénář 1) a 597 896 (scénář 2) obyvateli, ve srovnání s 530 581 (scénář 1) a 552 781 (scénář 2) při variantě 2. Dopad varianty 2 na životní prostředí podle toho vychází ve srovnání s variantou 1 o 5–8 % nižší. V případě varianty 3 je celkový dopad 540 460 ekvivalentních obyvatel (scénář 1) a 566 374 ekvivalentních obyvatel (scénář 2). Používání kadmiových baterií podle varianty 3 představuje roční dopad na životní prostředí o 3–5 % nižší, než při variantě 1, podle úrovně podílu sběru.

Hospodářský dopad byl posouzen pro tyto zúčastněné strany: důlní společnosti, dodavatele surovin, výrobce bateriových článků, montážní podniky kompletující napájecí sady, výrobce bezšňůrových elektrických nástrojů, obchodní společnosti, spotřebitele, provozovatele recyklace a členské státy.

Pro většinu zúčastněných subjektů není v případě varianty 1 možné zjistit nebo vyčíslit žádný hospodářský dopad. Náklady nebo zisky z recyklace závisí na různých parametrech, jako je použitá technologie recyklace, druhy využitého materiálu, hodnota využitých kovů a úspory z rozsahu. Recyklace lithium-iontových baterií se provádí v současné době za čisté náklady. Důvodem je skutečnost, že recyklace baterií se zatím vyvíjí. S dalším vývojem technologií a zvyšující se mírou úspor z rozsahu se podle předpokladů cena recyklace lithium-iontových baterií sníží.

Varianta 2 nebude mít podle odhadů v období let 2013–2025 žádné významnější dopady na důlní společnosti, dodavatele surovin a montážní podniky kompletující napájecí sady.

V současné době neexistuje v EU žádná společnost, která by měla výrobní zařízení na výrobu nikl-kadmiových, nikl-metal-hydridových a lithium-iontových knoflíkových baterií do přenosných baterií určených do bezšňůrových elektrických nástrojů. Všechny přenosné baterie do bezšňůrových elektrických nástrojů se do EU dovážejí, zejména z Asie. Převážná část nikl-kadmiových baterií se vyrábí v Japonsku a lithium-iontové baterie se vyrábí především v Číně. Většina výrobců baterií se sice nezaměřuje jen na baterie jednoho typu chemického složení, ale přesto by varianta 2 mohla znamenat, že se převážná část výroby baterií do bezšňůrových elektrických nástrojů přesune z Japonska do Číny.

Někteří provozovatelé recyklace tvrdí, že varianta 2 by mohla vést ke zvýšení nákladů na recyklaci (podle odhadů v rozsahu 13–20 milionů EUR za období 2011–2025), protože ve srovnání s variantou 1 se bude recyklovat větší množství lithium-iontových baterií.

EPTA (výrobci bezšňůrových elektrických nástrojů) namítá, že tato varianta přinese jednorázové technické náklady, které bude nutné vynaložit na výzkum a vývoj, zavedení nových technologií do výroby a na provozní náklady v řádu 40–60 milionů EUR. Je však sporné, zda je možné takové náklady připsat pouze variantě 2, protože množství nikl-kadmiových baterií do bezšňůrových elektrických nástrojů se sníží i podle varianty 1, a to o 50 % mezi lety 2013 a 2025.

Spotřebitelé mohou pocítit zvýšení výrobní ceny baterií do bezšňůrových elektrických nástrojů založených na alternativních technologiích. Ve srovnání s nástrojem na nikl-kadmiovou baterii bude v období 2013–2025 bezšňůrový elektrický nástroj na nikl-metal-hydridovou baterii v průměru o 0,8 EUR dražší, zatímco bezšňůrový elektrický nástroj na lithium-iontovou baterii bude dražší o 2,1 EUR. Ceny bezšňůrových elektrických nástrojů jako takových (včetně dvou bateriových sad a nabíječky) budou podle EPTA 66,99 EUR v případě nástrojů na nikl-metal-hydridové a 76 EUR v případě nástrojů na lithium-iontové baterie, ve srovnání s cenou 60,80 EUR za nástroje na nikl-kadmiové baterie.

Varianta 3 nepřinese podle odhadů v období 2013–2025 významnější ekonomický dopad pro důlní společnosti, dodavatele surovin a montážní podniky kompletující napájecí sady.

Stejně jako při variantě 2 může varianta 3 způsobit, že se dominantní podíl výroby baterií pro bezšňůrové elektrické nástroje přesune z Japonska do Číny.

Někteří zpracovatelé, kteří se zabývají recyklací baterií, jsou přesvědčeni, že varianta 3 povede ke zvýšení nákladů na recyklace, protože se bude recyklovat více lithium-iontových baterií než v případě varianty 1. Náklady by byly nižší než v případě varianty 2 (za období 2011–2025 méně než 13 milionů EUR).

EPTA (výrobci bezšňůrových elektrických přístrojů) namítají, že tato varianta přinese jednorázové technické náklady v řádu 33 milionů EUR, které bude nutné vynaložit na výzkum a vývoj, zavedení nových technologií do výroby a na provozní náklady. Přesto není jisté, zda je možné všechny tyto náklady přičíst na vrub varianty 3. Průmysl byl pro zvýšení podílu recyklace. Přesto se nepovažovalo za vhodné zavádět směrnicí o bateriích povinnost recyklovat všechny baterie shromážděné sběrem. Směrnice navíc upřesňuje nejnižší úrovně recyklační účinnosti, kterých musí recyklace baterií dosáhnout do září 2011.[5]

Pro spotřebitele to může znamenat zvýšení výrobní ceny baterií do bezšňůrových elektrických nástrojů založených na alternativních technologiích. Ve srovnání s nástrojem na nikl-kadmiovou baterii bude v období 2013–2025 bezšňůrový elektrický nástroj na nikl- metal-hydridovou baterii v průměru o 0,4 EUR dražší, zatímco bezšňůrový elektrický nástroj na lithium-iontovou baterii bude dražší o 0,9 EUR. Ceny bezšňůrových elektrických nástrojů jako takových (včetně dvou bateriových sad a nabíječky) budou v roce 2016 podle EPTA 64,10 EUR v případě nástrojů na nikl-methal-hydridové a 69,20 EUR v případě nástrojů na lithium-iontové baterie, ve srovnání s cenou 60,80 EUR v případě nástrojů na baterie nikl-kadmiové.

Administrativní zátěž je v případě všech variantních řešení nízká a žádná z variant by neměla být příčinou řízení pro nedodržení souladu s předpisy EU. Žádná z variant nemá přímý dopad na rozpočet Unie.

Co se týče sociálních dopadů, mírně nepříznivý sociální dopad má varianta 2. Jak poukazují některé ze zúčastněných stran, se zánikem recyklace nikl-kadmiových baterií zaniknou i příslušná pracovní místa. Mohou být kompenzována pozicemi vytvořenými v provozech na recyklaci nikl-methal-hydridových a lithium-iontových baterií. Varianta 3 by mohla mít v krátkodobém, střednědobém i dlouhodobém výhledu neutrálnější dopad.

Z výše uvedených skutečností by se dal vyvodit závěr, že varianta 3 představuje poněkud méně významné přínosy pro životní prostředí než varianta 2, ale je spojena s významně nižšími náklady než varianta 2.

5. Porovnání možností

Variantní politiky byly posouzeny pomocí kritérií účinnosti, účelnosti a souladu se politikami EU.

Z hlediska účinnosti by byla nejvhodnější varianta 2. Má největší předpoklady pro to, aby se s jejím použitím v krátké době dosáhlo specifického cíle 1, zatímco varianta 3 by byla velmi účinná pouze pro operační cíle 1 a 2.

Z hlediska účelnosti by mohla být varianta 3 účelnější než varianta 2. Finanční dopady by mohly být mírně nepříznivé pro výrobce bezšňůrových elektrických nástrojů, spotřebitele a provozovatele recyklace, a to přinejmenším v krátkodobém horizontu, zatímco dopad na ostatní zúčastněné subjekty by byl okrajový nebo žádný.

Varianta 2 i varianta 3 jsou v souladu s cíli zastřešujících politik EU. Vyhovují také požadavkům jiných směrnic, které obdobně požadují zákaz používání kadmia, jako například směrnice o vozidlech s ukončenou životností a směrnice o omezení používání některých nebezpečných látek v elektrických a elektronických zařízeních.

Pokud se vezme v úvahu politický a právní kontext, dalo by se závěrem říci, že žádná z posuzovaných politických variant není jasným vítězem ve smyslu přínosů pro životní prostředí. V relativní rovině dosahuje varianta 3 téměř stejné účinnosti při vyšší účelnosti a je proto vhodným kandidátem na pozici upřednostňované varianty.

6. Sledování a hodnocení

Sledovat provádění směrnice v případě zrušení současné výjimky pro používání kadmia obsaženého v bateriích do přenosných bezšňůrových elektrických přístrojů by mělo být poměrně jednoduché vzhledem k tomu, že používání kadmia v bateriích obecně je již směrnicí o bateriích zakázáno.

Indikátory pokroku pro tento účel mohou zahrnovat zejména:

– vývojové trendy trhů s dalšími technologiemi nahrazujícími nikl-kadmiové baterie do bezšňůrových elektrických přístrojů;

– trendy v oblasti nových technik recyklace a zpracování.

Členské státy předkládají zprávu o provedení směrnice o bateriích každé tři roky, jak ukládá článek 22 uvedené směrnice. Přezkum směrnice o bateriích se provede poté, co členské státy zašlou národní zprávy o provádění směrnice podruhé (v roce 2016). Během hodnocení zpráv posoudí Komise přiměřenost, další opatření pro řízení rizik, minimální cíle sběru a minimální povinnosti recyklovat a v případě potřeby navrhne změnu směrnice. Po dobu přezkumu budou také posuzovány údaje shromážděné pro monitorovací indikátory, aby se vyhodnotily vstupy a výstupy navrhovaného zásahu a aby se posoudil průběh provádění.

Mohou se objevit potíže s dodržováním směrnice a na úrovni EU se pak může přistoupit k dalším opatřením v souladu se směrnicí o bateriích.

[1] Směrnice 2006/66/ES o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech a o zrušení směrnice 91/157/EHS (Úř. věst. L 266, 26.9.2006, s. 1).

[2] Pro potřeby tohoto souhrnu posouzení dopadů se výrazem „baterie“ rozumí jak baterie, tak akumulátory.

[3] a) nouzové a poplašné systémy, včetně nouzového osvětlení; b) zdravotnické přístroje.

[4] Rozšířené posouzení dopadů vyhotovené útvary Komise v rámci přípravy směrnice o bateriích (2006/66/ES), [KOM(2003)723 v konečném znění], viz str. 27 a příloha V.

[5] Minimální účinnosti recyklace dané směrnicí o bateriích (přílohou III, částí B) jsou následující: i) nikl-kadmiové baterie: recyklace kadmia do té míry, jak je technicky proveditelné a minimálně 75 % průměrné hmotnosti baterií; ii) olověné baterie: recyklace olova do té míry, jak je technicky proveditelné a minimálně 65 % průměrné hmotnosti baterií; iii) ostatní baterie: recyklace minimálně 50 % průměrné hmotnosti baterie.