PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

ÚVOD

1. V této výroční zprávě předkládáme své posouzení týkající se evropských rozvojových fondů (ERF). Hlavní informace o příslušných činnostech a výdajích za rok 2015 uvádí obrázek 1 .

Obrázek 1 – Evropské rozvojové fondy – hlavní informace za rok 2015 (v mil. EUR) Operační výdaje celkem (projekty) 2 337 Operační výdaje celkem (rozpočtová podpora) 763 Správní výdaje celkem (63) 110 Platby celkem 3 210 – zálohy -1 727 + zúčtování záloh 1 661 Kontrolovaný základní soubor 3 144 Individuální závazky celkem (64) 4 008 Souhrnné závazky celkem (64) 5 034

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

Stručný popis evropských rozvojových fondů

2. Evropské rozvojové fondy jsou od roku 1958 hlavním nástrojem Evropské unie pro poskytování pomoci na rozvojovou spolupráci s africkými, karibskými a tichomořskými státy (AKT) a zámořskými zeměmi a územími (ZZÚ). Současný rámec vztahů Evropské unie se státy AKT a se ZZÚ tvoří dohoda o partnerství podepsaná v Cotonou dne 23. června 2000 na období dvaceti let (dále jen „dohoda z Cotonou“). Hlavním cílem dohody je snížení a konečné vymýcení chudoby.

3. Evropské rozvojové fondy mají svá specifika: a) financují je členské státy podle klíčů určujících výši příspěvku (1), které jsou stanoveny ve vnitřní dohodě mezi vládami členských států zasedajícími v Radě a které se liší od klíčů pro souhrnný rozpočet EU; b) spravuje je Komise, a to mimo rámec souhrnného rozpočtu EU, a Evropská investiční banka (EIB); c) vzhledem k mezivládní povaze evropských rozvojových fondů má Evropský parlament omezenější vliv na jejich fungování, než jak je tomu u nástrojů rozvojové spolupráce financovaných ze souhrnného rozpočtu EU: jde zejména o to, že nezasahuje do stanovování a přidělování zdrojů ERF. Evropský parlament je však orgánem udělujícím absolutorium s výjimkou investičního nástroje spravovaného EIB (2) (3).

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

4. Každý ERF se řídí svým vlastním finančním nařízením. Několikrát jsme upozorňovali, že jedno finanční nařízení, které by se vztahovalo na všechny současné a budoucí evropské rozvojové fondy, by zajistilo kontinuitu bez rizika, že se provádění těchto fondů přeruší, a také by zjednodušilo řízení (4). 4. Komise se snaží zjednodušit finanční nařízení a sjednotit ho s finančním nařízením o souhrnném rozpočtu tak, aby zajišťovalo kontinuitu služeb.

5. Finanční nařízení jednotlivých ERF se sice postupně slaďují s obecným finančním nařízením (5), ale stále jsou mezi nimi velké odlišnosti. Jedním z hlavních rozdílů je, že na ERF se nevztahuje zásada ročního rozpočtu: dohody o ERF se obvykle uzavírají na závazkové období pěti až sedmi let, přičemž platby lze uskutečňovat v průběhu mnohem delšího období. V roce 2015 se výdaje prováděly u čtyř ERF souběžně, včetně 8. ERF, který byl zřízen již v roce 1995.

6. Evropské rozvojové fondy jsou řízeny téměř výhradně Generálním ředitelstvím Komise pro mezinárodní spolupráci a rozvoj (GŘ DEVCO) (6), které spravuje také širokou škálu výdajů z rozpočtu EU (7).

7. Opatření ERF se realizují prostřednictvím projektů a rozpočtové podpory (8), a to čtyřmi hlavními způsoby řízení. V roce 2015 se 42 % plateb uskutečnilo v rámci přímého řízení, z toho 24 % celkové částky plateb souviselo s rozpočtovou podporou. U zbývajících 58 % plateb se uplatnilo nepřímé řízení: 31 % prostřednictvím mezinárodních organizací, 24 % prostřednictvím třetích zemí a 3 % prostřednictvím vnitrostátních orgánů členských států EU (9).

8. Výdaje, jimiž se zabývá tato zpráva, jsou vynakládány pomocí celé řady metod uplatňovaných v celkem 79 zemích. Pravidla a postupy jsou často složité, včetně pravidel a postupů pro zadávací řízení a zadávání zakázek. Skutečnost, že pro 11. ERF chybí samostatné a snadno uplatnitelné finanční nařízení, tuto složitost výrazně zvyšuje (10). 8. 11. ERF se řídí svým vlastním finančním nařízením (EU) 2015/323 přijatým Radou dne 2. března 2015. Skutečné zjednodušení je výsledkem sladění s finančním nařízením o souhrnném rozpočtu, jehož bylo ve finančním nařízení pro 11. ERF dosaženo prostřednictvím transparentních a jasných odkazů na finanční nařízení o souhrnnému rozpočtu a jeho prováděcí pravidla. Tímto způsobem finanční nařízení pro 11. ERF zajišťuje nejen soulad s příslušnými finančními postupy a větší účinnost, ale rovněž umožňuje snížit míru rizik a chyb. Evropské federace dodavatelů velmi ocenily pravidla a šablony pro zadávací řízení a zadávání zakázek jak pro souhrnný rozpočet, tak pro ERF vypracované v Praktickém průvodci pro zadávání zakázek a poskytování grantů (PRAG), který vypracovalo GŘ pro rozvoj a spolupráci.

Oblasti výdajů méně náchylné k chybám

9. Ve dvou oblastech dochází vzhledem k povaze financování a platebních podmínek k tomu, že operace jsou méně náchylné k chybám. Jde o rozpočtovou podporu (11) a uplatňování tzv. „nominálního přístupu“ u opatření, na nichž se podílí více dárců a která provádí mezinárodní organizace (12).

Rozpočtová podpora

10. Rozpočtová podpora je příspěvkem do souhrnného rozpočtu daného státu nebo do jeho rozpočtu na konkrétní politiku či cíl. Zkoumali jsme, zda Komise dodržela zvláštní podmínky pro poskytnutí rozpočtové podpory příslušné partnerské zemi a zda ověřila, že byly splněny obecné podmínky způsobilosti (například uspokojivý pokrok v řízení veřejných financí).

11. Předpisy však nabízejí široký prostor pro výklad a Komise má značnou volnost při rozhodování o tom, zda tyto obecné podmínky byly splněny. Náš audit správnosti operací nemůže jít nad rámec fáze, kdy je podpora vyplacena do rozpočtu partnerské země. Převedené finanční prostředky se tímto sloučí s rozpočtovými zdroji přijímající země. Případné nedostatky ve finančním řízení vedoucí ke zneužití prostředků na národní úrovni se v našem auditu správnosti neprojeví jako chyby.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

Nominální přístup

12. V případech, kdy se na financování z ERF vztahují specifické podmínky ohledně způsobilosti nákladů, posuzujeme, zda jsou tyto podmínky splněny. Když se příspěvky Komise na projekty financované větším počtem dárců sloučí s příspěvky ostatních dárců a nejsou vyčleněny na konkrétní identifikovatelné položky výdajů, Komise předpokládá, že pravidla způsobilosti EU byla splněna, pokud souhrnná částka zahrnuje dostatek způsobilých výdajů, které odpovídají příspěvku EU. Tento přístup, v podobě uplatňované Komisí, omezuje práci auditorů v případě většího příspěvku jiných dárců, jehož výši Komise pak považuje za dostatečnou na to, aby pokryla i nezpůsobilé výdaje, které jsme případně zjistili.

KAPITOLA I – PLNĚNÍ 8., 9., 10. A 11. ERF

Finanční plnění

13. Výše prostředků v osmém ERF (1995–2000) je 12 840 milionů EUR, v devátém ERF (2000–2007) 13 800 milionů EUR a v desátém (2008–2013) 22 682 milionů EUR.

14. Vnitřní dohoda o zřízení 11. ERF (13) vstoupila v platnost 1. března 2015 po ratifikaci všemi členskými státy EU. Prostředky v 11. ERF činí celkem 30 506 milionů EUR (14), z čehož bylo 29 089 milionů EUR vyčleněno na země AKT a 364,5 milionu EUR na zámořské země a území. Tyto částky zahrnují 1 134 milionů EUR (AKT) a 5 milionů EUR (ZZÚ) na investiční nástroj spravovaný EIB, zejména v podobě grantů na financování úrokových příspěvků a technické pomoci související s projekty. Na výdaje Komise na programování a provádění ERF je pak vyhrazeno 1 052,5 milionu EUR.

15. Obrázek 2 uvádí údaje o kumulativním čerpání zdrojů z ERF během roku 2015.

Obrázek 2 – Čerpání zdrojů ERF k 31. prosinci 2015 (v mil. EUR) Stav na konci roku 2014 Plnění rozpočtu během rozpočtového roku 2015 (čistá výše) (70) Stav na konci roku 2015 Celková částka Míra plnění (66) 8.ERF (67) 9.ERF (67) 10. ERF 11. ERF Celková částka 8. ERF 9. ERF 10. ERF 11. ERF Celková částka Míra plnění (66) A – ZDROJE (65) 49 100 - 6 - 109 56 27 839 27 780 10 412 15 630 21 384 29 455 76 880 B – Čerpání 1. Souhrnné závazky (68) 48 573 98,9 % - 12 - 170 - 156 5 372 5 034 10 404 15 533 21 137 6 533 53 607 69,7 % 2. Individuální závazky (69) 44 790 91,2 % - 16 - 52 783 3 293 4 008 10 385 15 355 19 035 4 023 48 797 63,5 % 3. Platby 38 900 79,2 % - 3 43 2 024 1 024 3 088 10 376 14 985 15 009 1 619 41 989 54,6 % C – Zbývající závazky (B1 – B3) 9 673 19,7 % 28 548 6 128 4 914 11 618 15,1 % D – Disponibilní zůstatek (A – B1) 527 1,1 % 8 97 247 22 922 23 273 30,3 %

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

16. Míra čistých souhrnných závazků přijatých v roce 2015 (5 034 milionů EUR) byla historicky na nejvyšší úrovni (15). Důvodem byla skutečnost, že vstoupil v platnost 11. ERF, což zvýšilo zdroje, které byly k dispozici na závazky, o 27 839 milionů EUR. Vstup 11. ERF v platnost měl rovněž vliv na míru čerpání zbývajících závazků. Ty se snížily z 98,9 % na 69,7 % u rozhodnutí u financování (souhrnných závazků) a z 91,2 % na 63,5 % u individuálních závazků.

17. V rámci celé své oblasti působnosti (16) GŘ DEVCO i nadále pracovalo na tom, aby se snížil objem starého předběžného financování a starých zbývajících závazků (17) a rovněž počet otevřených smluv se skončenou platností (18). Cíle na rok 2015 pro snížení objemu starého předběžného financování a nevyčerpaných závazků byly výrazně překročeny (19). Ačkoli byl cíl na rok 2015 pro podíl smluv se skončenou platností na všech smlouvách za celkové portfolio GŘ DEVCO (20) téměř splněn, u ERF byl pokrok méně uspokojivý (21). 17. Hlavními problémy, které brání ukončení smluv, jež byly uzavřeny pro účely ERF a pozbyly platnosti, jsou neproplacené inkasní příkazy, neukončená soudní řízení a probíhající audit. Komise bude i nadále usilovat o rychlejší ukončování smluv, které pozbyly platnosti, ačkoliv není zcela v její moci výše uvedené aspekty ovlivňovat.

KAPITOLA II – PROHLÁŠENÍ ÚČETNÍHO DVORA O VĚROHODNOSTI TÝKAJÍCÍ SE ERF

Prohlášení Účetního dvora o věrohodnosti týkající se osmého, devátého, desátého a jedenáctého Evropského rozvojového fondu (ERF) předkládané Evropskému parlamentu a Radě – zpráva nezávislého auditora

I – V souladu s ustanoveními článku 287 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) a článku 49 finančního nařízení platného pro 11. Evropský rozvojový fond, který se vztahuje také na předchozí evropské rozvojové fondy, jsme provedli audit: a) roční účetní závěrky osmého, devátého, desátého a jedenáctého Evropského rozvojového fondu, jež obsahují rozvahu, výsledovku, výkaz peněžních toků, výkaz změn čistých aktiv a přehled pohledávek evropských rozvojových fondů a zprávu o finančním plnění za rozpočtový rok 2015, schválené Komisí dne 15. července 2016; b) legality a správnosti operací, na nichž se tato účetní závěrka zakládá, které spadají do právního rámce evropských rozvojových fondů u té části zdrojů ERF, za jejichž finanční řízení odpovídá Komise (22).

Odpovědnost vedení

II – Podle článků 310 až 325 Smlouvy o fungování Evropské unie a podle platných finančních nařízení (23) je vedení odpovědné za vypracování a prezentaci roční účetní závěrky evropských rozvojových fondů na základě mezinárodně uznávaných účetních standardů pro veřejný sektor (24) a za legalitu a správnost operací, na nichž se tato roční účetní závěrka zakládá. Součástí této odpovědnosti vedení je navrhnout, zavést a provádět vnitřní kontrolní systém relevantní pro sestavení a věrnou prezentaci účetní závěrky, jež neobsahuje významné (materiální) nesprávnosti způsobené podvodem nebo chybou. Vedení je rovněž odpovědné za zajištění toho, aby činnosti, finanční operace a informace zobrazené v účetní závěrce byly v souladu s příslušnými předpisy. Konečnou odpovědnost za legalitu a správnost operací, na jejichž základě je účetní závěrka evropských rozvojových fondů sestavena, nese Komise (článek 317 SFEU).

Odpovědnost auditora

III – Naší odpovědností je na základě našeho auditu předložit Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti týkající se spolehlivosti účetní závěrky a legality a správnosti operací, na nichž se tato účetní závěrka zakládá. Audit jsme provedli v souladu s mezinárodními auditorskými standardy a etickými kodexy vydanými Mezinárodní federací účetních (IFAC) a mezinárodními standardy nejvyšších kontrolních institucí vydanými Mezinárodní organizací nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI). V souladu s těmito standardy je Účetní dvůr povinen naplánovat a provést audit tak, aby získal přiměřenou jistotu, že roční účetní závěrka evropských rozvojových fondů neobsahuje významné (materiální) nesprávnosti a že uskutečněné operace jsou legální a správné.

IV – Audit zahrnuje provedení auditorských postupů, jejichž cílem je získat důkazní informace o částkách a údajích zveřejněných v účetní závěrce a o legalitě a správnosti operací, na nichž se tato účetní závěrka zakládá. Výběr postupů závisí na úsudku auditora, včetně posouzení rizika významných (materiálních) nesprávností v účetní závěrce a rizika, že uskutečněné operace nejsou ve významné (materiální) míře, ať z důvodu podvodu nebo chyby, v souladu s požadavky právního rámce ERF. Při vyhodnocování těchto rizik auditor zkoumá vnitřní kontroly, které se vztahují k sestavení a věrné prezentaci účetní závěrky, a zavedené systémy dohledu a kontroly, jejichž cílem je zajistit legalitu a správnost operací, a navrhuje auditorské postupy, které jsou za daných okolností vhodné (nikoliv ale za účelem vydání výroku o účinnosti systému vnitřní kontroly). Při auditu se rovněž hodnotí vhodnost uplatňovaných účetních zásad a přiměřenost provedených účetních odhadů a také celková prezentace účetní závěrky.

V – Domníváme se, že získané důkazní informace jsou dostatečné a vhodné k tomu, abychom na jejich základě mohli vydat své výroky.

Spolehlivost účetní závěrky

Výrok o spolehlivosti účetní závěrky

VI – Podle našeho názoru roční účetní závěrka osmého, devátého, desátého a jedenáctého ERF za rozpočtový rok 2015 ve všech významných (materiálních) ohledech věrně zobrazuje finanční situaci evropských rozvojových fondů k 31. prosinci 2015, výsledky jejich hospodaření, jejich peněžní toky a změny čistých aktiv za daný rok v souladu s ustanoveními finančního nařízení pro ERF a účetními pravidly vycházejícími z mezinárodně uznávaných účetních standardů pro veřejný sektor.

Legalita a správnost operací, na nichž se zakládá účetní závěrka

Příjmy

Výrok o legalitě a správnosti příjmů, na nichž se zakládá účetní závěrka

VII – Podle našeho názoru jsou příjmy, na nichž se zakládá účetní závěrka za rozpočtový rok 2015, ve všech významných (materiálních) ohledech legální a správné.

Platby

Východisko pro záporný výrok o legalitě a správnosti plateb, na nichž se zakládá účetní závěrka

VIII – Odhadujeme, že nejpravděpodobnější míra chyb u výdajových operací z osmého, dovátého, desátého a jedenáctého ERF činí 3,8 %.

Záporný výrok o legalitě a správnosti plateb, na nichž se zakládá účetní závěrka

IX - Vzhledem k významnosti skutečností popsaných ve východisku pro vyjádření záporného výroku o legalitě a správnosti plateb, na nichž se zakládá účetní závěrka, se domníváme, že platby, na nichž se zakládá účetní závěrka za rozpočtový rok 2015, jsou ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami.

14. července 2016

předseda

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Evropský účetní dvůr

12, rue Alcide de Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

Informace, z nichž vychází prohlášení o věrohodnosti

Rozsah a koncepce auditu

18. Naše koncepce a metodika auditu je popsána v příloze 1.1 kapitoly 1 výroční zprávy Účetního dvora o plnění rozpočtu za rok 2015. V případě auditu evropských rozvojových fondů je třeba brát v úvahu následující specifika.

19. Naše připomínky ke spolehlivosti účetní závěrky ERF se týkají finančních výkazů (25) 8., 9., 10. a 11. ERF (26) schválených Komisí v souladu s finančním nařízením pro ERF (27), které jsme obdrželi spolu s prohlášením účetního k auditu dne 18. července 2016. Testovali jsme částky a zveřejněné výdaje a posuzovali použité účetní zásady, podstatné odhady provedené vedením a celkovou prezentaci účetní závěrky.

20. V případě auditu správnosti operací je třeba brát v úvahu následující specifika.

a) prověřovali jsme všechny příspěvky členských států a vzorek ostatních druhů příjmových operací;

b) prověřovali jsme vzorek 140 operací. Vzorek se sestavuje tak, aby byl reprezentativní pro celé rozpětí plateb v rámci evropských rozvojových fondů. Skládal se ze 104 plateb schválených 19 delegacemi EU (28) a 36 plateb schválených ústředím Komise (29). Pokud byly zjištěny chyby, byly analyzovány příslušné systémy s cílem nalézt v příslušném systému konkrétní nedostatky;

c) posuzovali jsme systémy v GŘ DEVCO a v delegacích EU, které se týkají i) kontrol ex ante prováděných zaměstnanci Komise, externími auditory nebo orgány dohledu před provedením plateb a ii) monitorování a dohledu, zejména pokud jde o opatření přijatá na základě externích auditů, ověřovacích a monitorovacích návštěv a studií míry zbytkových chyb GŘ DEVCO za období 2012–2015;

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

d) přezkoumali jsme výroční zprávu o činnosti generálního ředitele GŘ DEVCO;

e) provedli jsme kontrolu v návaznosti na naše předchozí doporučení.

21. Jak je uvedeno v bodu 6, GŘ DEVCO provádí většinu nástrojů vnější pomoci financovaných ze souhrnného rozpočtu Evropské unie a z ERF. Naše připomínky ohledně systémů a spolehlivosti výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálního ředitele za rok 2015 se vztahují na celou oblast působnosti GŘ DEVCO.

Spolehlivost účetní závěrky

22. Na základě naší připomínky z výroční zprávy za rok 2014 (30) Komise zahrnula smlouvy o rozpočtové podpoře do odhadů souvisejících s oddělováním účetních období na rok 2015, týkajících se výdajů příštích období.

23. Komise rovněž přijala opatření na řešení otázek, na něž jsme poukázali ve výroční zprávě za rok 2013 a 2014 (31) a které se týkají zpětného získávání úroků z předběžného financování. U úroků z předběžného financování nad 750 000 EUR Komise zavedla metodu odhadu, která vychází z průměrných úrokových sazeb a žádostí o potvrzení u vzorku delegací. U úroků z předběžného financování v rozmezí mezi 250 000 a 750 000 EUR byl uveden do provozu nástroj IT vytvořený na konci roku 2014, který Komisi umožnil ve finančních výkazech za rok 2015 náležitě zaúčtovat 2,5 milionu EUR připsaných úroků.

24. Přezkoumali jsme vzorek deseti inkasních příkazů v částce 17,7 milionu EUR, které byly zaúčtovány jako provozní výnosy – inkaso nákladů (v celkové částce 35,9 milionu EUR). Ve třech případech bylo nevyčerpané předběžné financování v objemu 9,6 milionu EUR nesprávně zaúčtováno jako provozní výnosy, což vedlo k nadhodnocení výsledku hospodaření za rozpočtový rok v předběžných finančních výkazech. Ačkoli Komise tyto tři případy v konečných finančních výkazech opravila, je pravděpodobné, že k podobným chybám mohlo dojít i u dalších inkasních příkazů, a to vzhledem k systémové povaze (32) tohoto problému (33). 24. Ve dvou ze tří případů, jež Účetní dvůr zjistil, nebyla v okamžiku zpětného získání prostředků uzavřena částka předběžného financování. Tyto dvě chyby byly opraveny, jak je uvedeno v konečné účetní závěrce (celková chyba ve výši 2,1 milionu EUR). Ve třetím případě (7,5 milionu EUR) by nebylo bývalo možné zaznamenat v roce 2015 pokles předběžného financování, neboť v okamžiku zpětného získání prostředků neexistoval žádný případ neuzavřené částky předběžného financování. Komise do budoucna přijme nezbytná opatření za účelem prevence, zjišťování a nápravy těchto chyb.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

Správnost operací

Příjmy

25. Příjmové operace nejsou zatíženy významnou (materiální) mírou chyb.

Platby

26. Výsledky testování platebních operací jsou shrnuty v příloze 1 . Ze 140 platebních operací, které jsme kontrolovali, bylo 35 (25 %) zatíženo chybami. Na základě 28 chyb, které jsme vyčíslili, činí odhadovaná míra chyb 3,8 % (34).

27. Pokud se z kontrolovaného vzorku vyjme 15 operací rozpočtové podpory a 17 operací s nominálním přístupem, které byly zmíněny v bodech 9–12, činí odhadovaná míra chyb 5,8 % (35).

28. Obrázek 3 uvádí, v jakém rozsahu se jednotlivé typy chyb podílely na odhadu nejpravděpodobnější míry chyb v roce 2015. Chyby týkající se chybějící podkladové dokumentace a nedodržování pravidel při zadávání veřejných zakázek tvoří 70 % odhadované míry chyb.

Obrázek 3 – Rozdělení odhadované míry chyb Zdroj: Evropský účetní dvůr.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

Projekty

29. Z námi kontrolovaných 125 platebních operací souvisejících s projekty bylo 35 (28 %) zatíženo chybami. Z 28 (80 %) platebních operací vykazujících vyčíslitelné chyby se v 16 případech jednalo o konečné operace, které byly schváleny po provedení všech kontrol ex ante.

30. Stejně jako v předchozích letech (36) docházelo na straně Komise a jejích prováděcích partnerů k více chybám u operací souvisejících s programovými odhady, granty a dohodami o příspěvcích s mezinárodními organizacemi než u jiných forem podpory. Ze 71 kontrolovaných operací tohoto typu bylo 25 (35 %) zatíženo vyčíslitelnými chybami, což je 79 % odhadované míry chyb.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

31. Hlavní typy vyčíslitelných chyb se týkaly:

a) neposkytnutí základní podkladové dokumentace u (13 operací) (37);

b) nedodržení postupů zadávání zakázek ze strany příjemce (sedm operací);

c) nezpůsobilých výdajů, jako jsou výdaje související s činnostmi, na něž se nevztahuje smlouva (sedm operací), nezpůsobilá DPH (dvě operace), výdaje vzniklé mimo prováděcí období (dvě operace) nebo nepřímé náklady vykázané jako přímé náklady (jedna operace);

d) výdajů, které příjemcům nevznikly (sedm operací);

e) chybného výpočtu výdajů (čtyři operace).

Obrázek 4 – Příklady vyčíslitelných chyb v projektových operacích Obrázek 4 – Příklady vyčíslitelných chyb v projektových operacích

Neposkytnutí základní podkladové dokumentace Přezkoumali jsme zúčtování výdajů, které vznikly v rámci programu „Podpora institucionálního rozvoje ministerstva vnitra“, realizovaného národní agenturou pro rozvojovou pomoc v Mosambiku. Testovali jsme deset výdajových položek. U čtyř z těchto položek, jež se týkaly dodávek laboratorního vybavení, vybavení IT a kancelářského vybavení a činily 874 309 EUR, nebyla poskytnuta základní podkladová dokumentace k výdajům (např. doklad o dodání zboží, osvědčení o původu či dokumenty ze zadávacího řízení). Základní podkladová dokumentace nebyla předložena Jedním z nápravných opatření stanovených Komisí je mimo jiné zařazení do vzorku zahrnuté smlouvy do auditního plánu za rok 2016, o čemž bylo rozhodnuto před návštěvou Účetního dvora. Kromě toho bylo zahájeno řízení o zpětném získání částek, které Účetní dvůr označil za nezpůsobilé, v plné výši.

Nedodržení pravidel pro zadávání zakázek ze strany příjemce Přezkoumali jsme konečnou platbu ve výši 427 956 EUR na základě dodavatelské smlouvy na laboratorní vybavení pro testování zemědělských výrobků v Etiopii. Podle předpisů EU pro zadávání veřejných zakázek měla být tato zakázka udělena v otevřeném mezinárodním zadávacím řízení. Namísto toho byla zakázka udělena bez jakéhokoli soutěžního řízení přímo konzultační společnosti. Odůvodnění nebylo poskytnuto. Kromě toho tato společnost nebyla autorizovaným distributorem vybavení pořizovaného v rámci zakázky, jednala jen jako prostředník a vybavení si sama obstarala od autorizovaného distributora. Absence soutěžního řízení bez odůvodnění představovala porušení principu rovného zacházení, čímž byla omezena hospodářská soutěž. Nedodržení postupů zadávání zakázek ze strany příjemce Komise provádí příslušná nápravná opatření, tzn. že zahájila řízení o zpětném získání částek, které Účetní dvůr označil za nezpůsobilé, v plné výši. Kromě toho Komise zahájila externí ověřování výdajů všech programových odhadů řízených dodavatelem, a to až do té doby, dokud neobdrží závěrečné zprávy, podle nichž by mohla určit celou dlužnou částku.

Nezpůsobilé výdaje Přezkoumali jsme zúčtování výdajů ve výši 76 609 EUR, které vznikly v programu „Facilité de Coopération Technique“ v Demokratické republice Kongo. Jedna položka se týkala stavebních prací na rozšíření budovy, která do programu nespadala. Stavební práce byly kromě toho realizovány mezi srpnem a prosincem 2013, tj. mimo prováděcí období (prosinec 2013 až březen 2015). Nezpůsobilé výdaje Komise prověřuje opatření, jež je třeba učinit v návaznosti na toto zjištění.

Výdaje, které příjemci nevznikly Přezkoumali jsme zúčtování předběžného financování u programu „Urychlení pokroku ke splnění rozvojového cíle tisíciletí 1c (38)“, který byl realizován v Mosambiku. Mezinárodní organizace, jež program prováděla, ve svém finančním výkazu správně uvedla, že na skutečné náklady bylo vynaloženo 3 651 772 EUR a že právní závazky (tj. ještě nevynaložené náklady) představují dalších 1 362 182 EUR. GŘ DEVCO omylem schválilo částku 5 013 954 EUR jako způsobilé skutečné náklady. Výdaje, které příjemci nevznikly Komise přijme příslušná nápravná opatření, a to odečtením plné částky, kterou Účetní dvůr označil za nezpůsobilou, od příštích plateb.

32. V devíti případech vyčíslitelných chyb měla Komise prostřednictvím svých systémů dostatek informací (39) k tomu, aby bylo možné těmto chybám předejít, odhalit je a napravit ještě před schválením výdajů. Pokud by všechny tyto informace byly využity k nápravě chyb, odhadovaná míra chyb by byla o 1,7 procentního bodu nižší (40).

33. Kromě toho proběhl u 12 operací zatížených vyčíslitelnými chybami (41) audit či ověření výdajů. Informace poskytnuté v příslušných auditních zprávách či zprávách o ověření, týkající se skutečně provedené práce, nám však neumožnily posoudit, zda mohly být chyby těmito kontrolami ex ante zjištěny a opraveny.

34. Nevyčíslitelné chyby se týkaly odhadovaných namísto skutečných nákladů (tři operace), nedostatků v realizovaném zadávacím řízení (dvě operace), nedostatečné dokumentace (jedna operace), a výdajů, které nespadaly do zakázky (jedna operace).

Rozpočtová podpora

35. Kontrolovaných 15 operací spojených s rozpočtovou podporou neobsahovalo žádnou chybu ve správnosti.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

Prověřování výročních zpráv o činnosti a dalších prvků systémů vnitřní kontroly

36. V květnu 2013 přijalo GŘ DEVCO akční plán zaměřený na nedostatky zjištěné při provádění jeho kontrolního systému (42). Přezkoumali jsme pokrok při plnění tohoto akčního plánu a získali jsme důkazní informace o tom, že na konci roku 2015 bylo plně realizováno 19 opatření a čtyři opatření probíhala.

37. V červnu 2015 přijalo GŘ DEVCO – poté, co ve výroční zprávě o činnosti za rok 2014 generální ředitel vyjádřil třetí rok za sebou výhradu – nový akční plán. Součástí tohoto nového akčního plánu jsou konkrétní opatření, která se zaměřují na vysoce rizikové oblasti: nepřímé řízení s mezinárodními organizacemi a přímé řízení prostřednictvím grantů. Pokrok při realizaci tohoto nového akčního plánu bude posouzen ve výroční zprávě za příští rok.

38. Stejně jako v předchozích letech četnost chyb, které jsme zjistili, včetně některých chyb s vlivem na konečná prohlášení o výdajích, která byla předmětem externích auditů ex post a ověřování výdajů, poukazuje na nedostatky těchto kontrol.

39. Ve naší poslední výroční zprávě jsme uvedli informace o opatřeních, která GŘ DEVCO již přijalo pro zlepšení kvality těchto auditů a ověřování (43). V únoru 2016 GŘ DEVCO zavedlo tabulku hodnocení kvality (44), která slouží k posuzování spolehlivosti kontrol. Tento nástroj bude povinný pro všechny audity a ověření, které GŘ DEVCO zadává po 1. lednu 2016. Není však dosud uzpůsoben k tomu, aby mohl být používán pro audity a ověřování výdajů prováděné místními auditorskými společnostmi, které si najímají přímo příjemci (45), u nichž je riziko nedostatečné kvality hodnoceno jako vyšší. Kromě toho auditní zprávy a zprávy o ověřování neobsahují dostatečné informace o skutečně provedené práci, aby mohla být tabulka hodnocení kvality účinně používána.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

40. GŘ DEVCO rovněž vytvořilo novou auditní aplikaci, která byla uvedena do provozu v druhé polovině roku 2015 a která má schopnost zkvalitnit jak monitorování zjištění, která byla odhalena v rámci auditů a ověření zadaných GŘ DG DEVCO, tak kontrolu souvisejících následných opatření. Podobně jako tabulka hodnocení kvality se tato nová aplikace nevztahuje na audity a ověření zadané přímo příjemci, u nichž stávající monitorovací systém neumožňuje GŘ DEVCO získat spolehlivé informace o souhrnných nákladech a výsledcích.

41. V oblasti správy dokumentů a zadávacích řízení GŘ DEVCO zavedlo řadu opatření na zlepšení stavu pro Komisi i pro příjemce (46). Avšak chybějící poklady a nedodržování pravidel pro zadávání zakázek jsou stále hlavními faktory, které se podílejí na odhadované míře chyb.

Studie míry zbytkových chyb za rok 2015

42. V roce 2015 provedlo GŘ DEVCO svou čtvrtou studii o míře zbytkových chyb s cílem odhadnout míru chyb, které unikly všem řídicím kontrolám, jež mají chybám předcházet a odhalovat a napravovat je. 42. GŘ DEVCO použije systém řízení kvality rovněž pro ověřování výdajů, pro něž uzavřeli smlouvy přímo příjemci. Jelikož však nedostatky v systému částečně souvisí s nedostatky zadávacích podmínek pro druhy závazků, GŘ DEVCO nejdříve tyto zadávací podmínky zreviduje. Uvedená revize se kromě zlepšených požadavků na kvalitu jasněji zaměří i na výsledky, jež jsou relevantní pro účely řízení kvality.

43. Studie míry zbytkových chyb zahrnovala šetření reprezentativního vzorku operací ze zakázek ukončených mezi zářím 2014 a srpnem 2015. Její výsledky uvádí výroční zpráva o činnosti (47). Studie odhaduje míru zbytkových chyb na 2,20 %, tj. nad 2 % prahem významnosti (materiality) stanoveným Komisí. Na základě našeho doporučení ve výroční zprávě za rok 2013 (48) se ve výroční zprávě o činnosti uvádí rozsah studie míry zbytkových chyb a také její omezení ve srovnání s auditní zakázkou (49). 43. Komise tuto možnost posuzuje. Nicméně vzhledem k významnému rozsahu ověřených výdajů, omezeným možnostem návazných opatření a investicím do zdrojů potřebných k jejich sledování, musí GŘ DEVCO nejprve posoudit náklady a přínosy související s jejich zahrnutím do nové auditní aplikace.

44. Hlavní druhy chyb zjištěných ve studii jsou následující: a) přijímající organizace nepředložily uspokojivou dokumentaci prokazující způsobilost (35 % míry zbytkových chyb); b) nezpůsobilé výdaje vzniklé jiným příjemcům než mezinárodním organizacím (25 % míry zbytkových chyb); c) chyby, které byly odhadnuty, protože nebyly k dispozici dostatečné důkazní informace ke kontrole správnosti operací (20 % míry zbytkových chyb); d) nezpůsobilé výdaje vzniklé mezinárodním organizacím (15 % míry zbytkových chyb); e) částky, které nebyly získány zpět a opraveny (5 % míry zbytkových chyb). 44. Komise vítá, že Účetní dvůr vzal zavedená opatření na vědomí. Opatření začleněná do revidovaných vzorových smluv a šablon pro zadávání veřejných zakázek se do auditu Účetního dvora promítnou teprve s postupem doby, v souladu s tím, jak se ve vzorku operací vybraných Účetním dvorem zvýší podíl závazků vycházejících z těchto revidovaných vzorů.

45. Jak bylo uvedeno v naší loňské zprávě, z našeho přezkumu studie o míře zbytkových chyb za rok 2014 vyplynulo, že ji lze v mnoha ohledech ještě zlepšit (50). Pro studii o míře zbytkových chyb za rok 2015 zavedlo GŘ DEVCO nápravná opatření. Tato opatření jsou zaměřena na všechny nedostatky s výjimkou specifické metody odhadu zbytkové míry chyb, u níž ke změně nedošlo a která stále ponechává příliš široký prostor pro úsudek při jednotlivém odhadování míry chyb.

Přezkum výroční zprávy o činnosti

46. V předchozích třech letech (2012–2014) vyjádřil generální ředitel celkovou výhradu k legalitě a správnosti operací týkající se všech operací GŘ DEVCO. Na základě našich připomínek (51) vydal generální ředitel ve výroční zprávě o činnosti za rok 2015 prohlášení o věrohodnosti diferencované na základě rizik.

47. Na základě analýzy našich výsledků, kterou GŘ DEVCO provedlo, a také analýzy výsledků studií o míře zbytkových chyb za roky 2012–2014 (52) vyhodnotilo generální ředitelství jako vysoce rizikové dvě oblasti: i) granty v rámci přímého řízení a ii) nepřímé řízení s mezinárodními organizacemi. Pro tyto dvě oblasti byla proto vydána výhrada týkající se významné (materiální) míry chyb. To je v souladu s našimi připomínkami vyjádřenými v této výroční zprávě i v předcházejících výročních zprávách (53). Kromě toho byla vydána konkrétní výhrada týkající se Afrického mírového projektu, a to vzhledem k nedostatkům v kontrolách zjištěným útvarem interního auditu Komise.

48. Co se týče nepřímého řízení s přijímajícími zeměmi (54), dospěla analýza rizika provedená GŘ DEVCO za období 2012–2014 s 95 % mírou jistoty k závěru, že tato výdajová oblast byla zatížena významnou (materiální) mírou chyb (55). Za rok 2015 však nebyla vyjádřena žádná výhrada, neboť ve studii o míře zbytkových chyb za rok 2015 tato míra chyb výrazně poklesla. Výsledky studie o míře zbytkových chyb za rok 2015 jsou nicméně výrazně méně spolehlivé (56) než výsledky analýzy za roky 2012–2014. 48. Počet odhadů se meziročně snížil (2012: 43, 2013: 18, 2014: 15, 2015: 10). Tým pracovníků provádějících odhady na úrovni dodavatele byl snížen na dvě osoby a v zájmu zajištění soudržnosti se každý odhad přezkoumává na úrovni ředitele a partnera. Tento postup omezuje určitou volnost úsudku při odhadu jednotlivých měr chyb.

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA

49. Kromě toho (na rozdíl od přímého řízení) nerozlišuje posouzení GŘ DEVCO zaměřené na nepřímé řízení s přijímajícími zeměmi mezi dvěma hlavními oblastmi, které mají odlišné výdajové i kontrolní mechanismy, a proto i odlišné profily rizika: i) granty (57) a ii) veřejné zakázky podléhající zadávacímu řízení (58). GŘ DEVCO považuje granty prováděné přímo za oblast s vysokým rizikem, z čehož by vyplývalo, že granty prováděné nepřímo přijímajícími (rozvojovými) zeměmi vyžadují podobnou úroveň analýzy rizika.

50. GŘ DEVCO odhadovalo celkovou ohroženou částku (59) u plateb provedených v roce 2015 (5 746 milionů EUR) na 174 milionů EUR (3,0 % plateb v roce 2015). GŘ DEVCO odhadovalo, že z této částky bude 50 milionů EUR (29 %) v následujících letech pomocí jeho kontrol opraveno (60). Tento údaj byl vypočten jako průměrná roční částka inkasních příkazů vydaných v souvislosti s chybami a nesprávnostmi za období 2009–2015. Tento odhad však významným (materiálním) způsobem nadhodnocuje budoucí nápravnou kapacitu GŘ DEVCO tím, že nevyjímá i) zpětné získávání nevyčerpaného předběžného financování a připsaných úroků, které nemají dopad na budoucí opravy schválených výdajů, a ii) rušení již vydaných inkasních příkazů. Je obtížné odhadnout míru tohoto nadhodnocení za celé období 2009–2015 (61).

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Závěr za rok 2015

51. Dospěli jsme k závěru, že účetní závěrka evropských rozvojových fondů za rozpočtový rok 2015 ve všech významných (materiálních) ohledech věrně zobrazuje finanční situaci evropských rozvojových fondů za daný rok a výsledky jejich hospodaření, jejich peněžní toky a změny čistého kapitálu za daný rok v souladu s ustanoveními finančního nařízení a s účetními pravidly, která přijal jejich účetní. 51. Ukazatel rizika pro nepřímé řízení s přijímajícími zeměmi je ve skutečnosti vyšší než ve zbývajících oblastech výdajů, pro které nebyla vydána žádná výhrada. Od průměru, který byl v roce 2015 velmi blízko prahu významnosti, se však výrazně neodchyluje. Při vypracování příští výroční zprávy o činnosti bude provedeno nové posouzení.

52. Dospěli jsme k závěru, že za rozpočtový rok 2015: a) příjmy ERF nejsou zatíženy významnou (materiální) mírou chyb; b) platební operace ERF jsou ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami (viz body 26–35). Z testování operací vyplývá, že odhadovaná míra chyb v daném základním souboru činí 3,8 % (viz příloha 1 ). 52. Při vypracování návrhu šablony pro vnitřní kontrolu pro účely definování kontrolního systému ve výroční zprávě o činnosti je třeba nalézt rovnováhu mezi požadavky na podávání zpráv a dostupnými informacemi. Existuje možnost, že ukazatel rizika pro nepřímé granty je srovnatelný s ukazatelem pro přímé granty, ale vzhledem k různorodosti smluv zahrnutých do šablon pro vnitřní kontrolu 4 (Nepřímé řízení s přijímajícími zeměmi) a poměrně omezenému vzorku v případě některých těchto smluv nebyla Komise schopna provést hlubší analýzu.

Doporučení

53. Příloha 2 uvádí výsledky našeho přezkumu, který se týkal pokroku při realizaci doporučení vyjádřených ve výročních zprávách z předchozích let (62). Ve výročních zprávách za roky 2012 a 2013 jsme předložili 12 doporučení. GŘ DEVCO v plném rozsahu realizovalo 11 doporučení a jedno realizovalo ve většině ohledů. 53. Do výpočtu opravné kapacity byly zahrnuty pouze zpětně získané částky předběžného financování a výnosy z úroků, které byly v kontextu zpětného získávání prostředků zapsány jako „chyby“ nebo „nesrovnalosti“. Představují pouze část zpětně získaných částek předběžného financování a výnosů z úroků předepsaných v roce 2015. Komise přijme nezbytná opatření s cílem vyloučit tyto i již zrušené inkasní příkazy z odhadu budoucí nápravné kapacity.

54. Na základě tohoto přezkumu a zjištění a závěrů za rok 2015 doporučujeme, aby GŘ DEVCO:

— Doporučení 1: rozšířilo využívání tabulky hodnocení kvality na audity a ověřování výdajů zadané přímo příjemci; Komise toto doporučení přijímá. Komise již tabulku pro hodnocení kvality upravuje tak, aby odrážela zvláštnosti, potřeby a způsoby provádění ověřování výdajů.

— Doporučení 2: upravilo zadávací podmínky pro audity a ověřování výdajů, s cílem získat všechny relevantní informace o skutečně provedené práci, které jsou nutné k posouzení kvality těchto auditů a ověřování při využití nové tabulky hodnocení kvality; Komise toto doporučení přijímá. Komise v této souvislosti již vyvíjí činnost.

— Doporučení 3: posoudilo náklady a přínosy zlepšení monitorování auditů a ověřování výdajů zadaných přímo příjemci tím, že je zahrne do nové auditní aplikace; Komise toto doporučení přijímá. Komise posoudí náklady a přínosy související se zahrnutím auditů a ověření výdajů vzniklých příjemci do nových auditních aplikací. Na základě tohoto hodnocení Komise rozhodne, zda tento krok učiní, či nikoli.

— Doporučení 4: uplatnilo přiměřené sankce u subjektů, jež neplní svou povinnost předkládat základní podkladovou dokumentaci pro audit Účetního dvora; Komise toto doporučení přijímá. Komise bude pokračovat v prosazování ustanovení týkajících se problematiky, na kterou Účetní dvůr upozornil.

— Doporučení 5: u plateb v rámci nepřímého řízení s přijímajícími zeměmi i) dokládalo prohlášení o věrohodnosti statisticky nejspolehlivějšími důkazními informacemi, které jsou k dispozici, a ii) rozlišovalo mezi formami podpory s odlišnými profily rizika, jako je tomu u plateb v rámci přímého řízení; Komise toto doporučení přijímá. Při vypracování příští výroční zprávy o činnosti bude provedeno nové posouzení rizik. Na základě provedeného hodnocení Komise rozhodne, zda je rozlišování mezi různými rizikovými profily v rámci nepřímého řízení u příjemců proveditelné nebo vhodné.