CS Úřední věstník Evropské unie C 34/8

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru Evropský kontrolní mechanismus právního státu a základních práv

(stanovisko z vlastní iniciativy)

(2017/C 034/02)

Zpravodaj: José Antonio MORENO DÍAZ Spoluzpravodaj: Ákos TOPOLÁNSZKY

Konzultace Evropský hospodářský a sociální výbor, 21/01/2016 Právní základ čl. 29 odst. 2 jednacího řádu stanovisko z vlastní iniciativy Odpovědná specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství Přijato ve specializované sekci 27/09/2016 Přijato na plenárním zasedání 19/10/2016 Plenární zasedání č. 520 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 202/1/7

1. Připomínky a návrhy EHSV: unijní mechanismus právního státu, demokracie a základních práv

1.1. Evropská unie není jen společný trh; je to spojení společných hodnot, jak je uvedeno v článku 2 Smlouvy. Kromě toho uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie. Tyto hodnoty, na nichž je Evropská unie založena, jsou základem integrace a součástí evropské identity. Musí být následně respektovány členskými státy stejně jako kritéria pro přistoupení. Je proto nezbytné, aby se v případě ohrožení těchto hodnot použily postupy Smlouvy. EHSV se domnívá, že evropské orgány by v rámci své politické činnosti měly zaujmout proaktivní a preventivní přístup, aby bylo možné problémy předvídat a zabránit jim.

1.2. Stejně jako mnoho evropských organizací občanské společnosti je EHSV znepokojen zhoršením situace v oblasti lidských práv, populistickým a autoritářským směřováním a rizikem, které to představuje pro kvalitu demokracie a ochranu základních práv. Tato práva zaručuje jak Evropský soud pro lidská práva, tak Soudní dvůr Evropské unie a tvoří obecné zásady práva EU (1).

1.3. Výše uvedené hodnoty jsou terčem útoků v celé Evropě. Mnoho organizací občanské společnosti odsuzuje situaci v některých členských státech a doufá, že EHSV přijme nové iniciativy, jež přimějí orgány EU rázně zareagovat. Nejen že je Evropská unie v nebezpečí, ale je ohrožena i důvěra občanů ve vnitrostátní a evropské demokratické instituce. EHSV se domnívá, že riziko je velmi závažné a systémové povahy.

1.4. Konkrétní obsah zásad a norem, které vyplývají z právního státu, se může na vnitrostátní úrovni lišit v závislosti na ústavním systému každého členského státu. Avšak uvedené zásady a hodnoty EU jsou stanoveny v judikatuře Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva, jakož i v dokumentech vypracovaných Radou Evropy, zejména Benátskou komisí. K těmto zásadám patří zákonnost, což znamená transparentní, odpovědný, demokratický a pluralitní legislativní proces, zákaz svévolného postupu orgánů výkonné moci, nezávislé a nestranné soudy, účinný soudní přezkum včetně přezkumu dodržování základních práv, rovnost před zákonem a ochrana lidských práv, včetně práv osob náležejících k menšinám.

1.5. Jak Soudní dvůr Evropské unie, tak Evropský soud pro lidská práva potvrdily, že tyto zásady nejsou čistě formálními a procedurálními náležitostmi, ale představují prostředky k zajištění dodržování a respektování demokracie a lidských práv. Právní stát je ústavní princip zahrnující procesní i hmotněprávní prvky.

1.6. Dodržování zásad právního státu je neoddělitelně spojeno s dodržováním demokracie a základních práv: demokracie a ochrana základních práv nemohou existovat bez dodržování zásad právního státu a naopak. Základní práva jsou účinná pouze tehdy, pokud jsou soudně vymahatelná. Demokracie je chráněna prostřednictvím zásadní úlohy soudnictví, včetně úlohy ústavních soudů. Je třeba dodat, že se jedná o práva osob, nikoli členských států či vlád. Jejich obrana by tedy měla být naléhavou prioritou.

1.7. V souvislosti s činností Výboru pro ústavní záležitosti Evropského parlamentu a s ohledem na zprávy Komise a usnesení Evropského parlamentu ze dne 27. února 2014 o situaci v oblasti základních práv v Evropské unii se EHSV domnívá, že je nutné v přiměřené lhůtě změnit článek 51 (2) Listiny základních práv Evropské unie, a rozšířit tak jeho oblast působnosti a zajistit, aby všechna ustanovení Listiny byla uplatňována ve všech členských státech (3).

1.8. Mezi Soudním dvorem Evropské unie a Evropským soudem pro lidská práva se odvíjí pravidelný dialog; tento dialog by mohl být posílen, pokud by EU podepsala Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP). EHSV navrhuje, aby Komise v první polovině roku 2017 předložila návrh, aby EU přistoupila k této úmluvě, která je uvedena v čl. 6 odst. 2 Smlouvy.

1.9. Povinnosti, které pro kandidátské země vyplývají z kodaňských kritérií, se musí po vstupu do EU na základě článku 2 Smlouvy nadále vztahovat i na členské státy, a EHSV se proto domnívá, že s ohledem na tuto skutečnost by se u všech členských států mělo prostřednictvím pravidelného hodnocení ověřovat, zda se stále drží základních hodnot EU, a mělo by se zabránit narušení vzájemné důvěry.

1.10. EHSV se domnívá, že orgány EU musí posílit postupy a mechanismy k ochraně a obraně demokracie, právního státu a základních práv ve všech členských státech. V posledních letech, zvláště před rokem 2014, jsme se znepokojením konstatovali, že i když Komise v některých případech zahájila řízení o porušení Smlouvy, není schopna účinně plnit svou úlohu strážkyně Smluv, ani přiměřeně reagovat na porušování evropských zásad a hodnot, k němuž došlo v několika členských státech.

1.11. EHSV vyzývá Komisi, aby zaujala aktivní přístup k ochraně a obraně hodnot a zásad EU stanovených v článku 2 Smlouvy o Evropské unii ve všech členských státech a v plném rozsahu použila stávající postup z roku 2014.

1.12. EHSV navrhuje, aby tři hlavní orgány EU (Komise, Rada a Parlament) přijaly společný postup. Dialog a spolupráce mezi orgány jsou v této důležité otázce nezbytné. Výbor doporučuje, aby Rada stávající postup Komise podpořila a přijala rozhodnutí Rady, které tento postup posílí a prosadí další posilování právního státu.

1.13. Při podpoře demokratických hodnot, řádném fungování právního státu a ochraně základních práv hrají klíčovou úlohu organizace občanské společnosti. Vzhledem k tomu, že se demokratický prostor zužuje, a s ohledem na překážky, jimž čelí nevládní organizace v členských státech, je pozitivní úloha, kterou tyto organizace plní na místní úrovni, obdivuhodná. Výbor velmi aktivně spolupracuje se sociálními partnery a nevládními organizacemi v oblasti ochrany základních práv a práv menšin, uprchlíků a přistěhovalců.

1.14. EHSV jako instituce zastupující evropskou organizovanou občanskou společnost si přeje zahájit dialog s Radou, Komisí a Parlamentem, jehož cílem bude zlepšit správu a posílit koordinaci politik mezi orgány EU a členskými státy a zavést systém včasného varování.

1.15. EHSV považuje za nezbytné vytvořit právně závazný evropský mechanismus, tedy postup, do něhož bude aktivně zapojena Komise, Parlament a Rada a ve kterém bude hrát důležitou roli EHSV zastupující občanskou společnost. Tento mechanismus doplní postup Komise a mezivládní dialog, který zahájila Rada. Tento mechanismus by se mohl nazývat „nový kodaňský mechanismus“ (4) a podléhal by demokratickému a soudnímu dohledu (5). Tento mechanismus by se měl mimo jiné zabývat aspekty, jako je legalita, hierarchie norem, právní jistota, rovnost, nediskriminace, bezplatný přístup k právní ochraně a právo na spravedlivý proces, zabránění zneužívání zákonů a svévolnému postupu ze strany orgánů veřejné moci, dělba moci, respektování a ochrana politického pluralismu, menšin a sociální a sexuální rozmanitosti atd., dodržování svobody projevu a tisku, a to s cílem určit stávající nedostatky a vyzvat k tomu, aby byly odstraněny.

1.16. Výbor si přeje, aby byl přijat návrh zprávy, kterou projednává výbor LIBE Evropského parlamentu, a aby bylo dosaženo interinstitucionální dohody o provádění Paktu Evropské unie o demokracii, právním státě a základních právech. Obecně platí, že EHSV návrh podporuje, protože obsahuje základ pro provádění interinstitucionální dohody, která je právně závazná posiluje evropskou správu a koordinaci politik mezi orgány EU a členskými státy. EHSV by měl být zapojen do tohoto paktu, který umožňuje rozpravu občanské společnosti v EHSV, a měl by mít roli v navrhovaném semestru pro demokracii, právní stát a základní práva.

1.17. Mechanismus by měl vycházet z ukazatelů, které jsou samy o sobě založeny na kvantitativních a kvalitativních údajích: — ukazatele právního státu, — ukazatele kvality demokracie, — ukazatele ochrany základních práv.

1.18. Výbor zdůrazňuje význam hlav I, II, III a IV Listiny pro vypracování ukazatelů, přičemž je nutné zohlednit, že základní ekonomická, sociální a kulturní práva jsou „neoddělitelná“ od občanských a politických práv.

1.19. Je důležité, aby členské státy i orgány, instituce a agentury EU dodržovaly základní práva včetně sociálních práv, a to zvláště v době krize. Totéž by mělo platit i pro vztahy a dohody se třetími zeměmi, a to nejen z hlediska dodržování těchto práv, ale rovněž zajištění toho, že budou prosazována.

1.20. Mechanismus vyžaduje spuštění monitorovacího a hodnotícího systému, který bude používat transparentní postupy. Agentura Evropské unie pro základní práva (FRA) by měla výslovně získat mandát takovému mechanismu pomáhat. EHSV podporuje návrh Evropského parlamentu na vytvoření skupiny nezávislých odborníků (6), které bude předsedat Vědecký výbor agentury FRA.

1.21. Výbor navrhuje, že se stane součástí této skupiny. Dále navrhuje, aby odborníci jmenovaní příslušnými vládami byli veřejnými ochránci práv v jednotlivých členských státech.

1.22. Skupina odborníků bude na základě ukazatelů a pomocí transparentních postupů přezkoumávat a posuzovat situaci v jednotlivých členských státech. EHSV může v této souvislosti přispět tím, že zorganizuje mise do členských států za účelem posouzení situace ve spolupráci s místní občanskou společností a vypracuje zprávy.

1.23. EHSV podporuje provádění semestru pro demokracii, právní stát a základní práva. Komise na základě zpráv odborníků vypracuje každý rok zprávy pro jednotlivé země včetně doporučení; Evropský parlament povede meziparlamentní rozpravu a vypracuje usnesení; Rada bude pořádat výroční dialog a bude přijímat závěry. Mechanismus musí fungovat v rámci nového ročního politického cyklu s cílem zajistit společný a jednotný přístup v rámci EU.

1.24. Výbor by si přál zapojit se do přípravy interinstitucionální dohody a může zvážit zřízení stálé skupiny za účelem pořádání slyšení s občanskou společností a vypracování stanovisek a zpráv na toto téma.

1.25. V rámci semestru demokracie, právního státu a základních práv by mohl ve spolupráci s organizacemi občanské společnosti pořádat každoroční fórum za účelem posouzení situace v dané oblasti a vypracovat návrhy a doporučení, která by byla předána Komisi, Radě a Parlamentu. Výbor by mohl rovněž spolupracovat s ostatními orgány při vypracování posouzení dopadů.

2. Smlouva a související otázky

2.1. V několika posledních letech se projevila absence vhodných mechanismů k ochraně hodnot uvedených v článku 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), který stanoví, že „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“

2.2. Unie je založena na těchto hodnotách, mezi něž patří dodržování demokracie, zásad právního státu a ochrana lidských práv. EU má možnost ověřit dodržování těchto hodnot v období před vstupem státu do EU podle tzv. „kodaňských kritérií“, resp. „přístupových kritérií“ (7). Členství vyžaduje, aby žadatelský stát zajistil stabilitu institucí zaručujících demokracii, právní stát, lidská práva a úctu k menšinám a jejich ochranu.

2.3. Neexistuje však žádný podobný mechanismus, který by mohl být použit po přistoupení členských států. Absence mechanismu pro monitorování demokracie, právního státu a základních práv je označována jako „kodaňské dilema“.

2.4. Řádné fungování EU je založeno na „vzájemné důvěře“ mezi evropskými orgány a členskými státy, jakož i mezi samotnými členskými státy; důvěře, že přijaté zákony a politická rozhodnutí dodržují stejné zásady, pokud jde o právní stát, demokracii a základní práva. Tím se vytvářejí rovné podmínky mezi členskými státy s ohledem na volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu. Vládám to také umožňuje spolupracovat v otázkách spravedlnosti a vnitřních věcí včetně trestního práva, azylu a přistěhovalectví.

2.5. Evropská unie byla vytvořena s cílem zajistit mír a prosperitu v členských státech a zlepšit blahobyt obyvatel; to závisí nejen na existenci volného obchodu, ale také na ochraně základních hodnot EU. Tyto základní hodnoty zajišťují občanům EU život bez útlaku a nesnášenlivosti v zemích s demokraticky zvolenými a odpovědnými vládami, které jednají v souladu s právním státem.

2.6. Politická a legislativní rozhodnutí přijatá v různých členských státech dala v posledních letech vzniknout debatám a sporům s evropskými orgány a dalšími členskými státy a „vzájemná důvěra“ byla narušena. V mnoha případech nebylo nedodržování pravidel demokracie, právního státu a základních práv prokázáno a Evropská unie nebyla schopna přiměřeně reagovat.

2.7. EHSV s velkým znepokojením konstatuje, že řada členských států přijímá právní předpisy a provádí politiky, které svědčí o závažném zhoršení kvality demokracie: jedná se o porušování lidských práv, zejména práv menšin; nedostatečnou nezávislost soudnictví a ústavních soudů; omezování týkající se dělby moci; omezování svobody tisku, svobody projevu, svobody shromažďování, omezování svobody sdružování, svobody informací, omezování kolektivních konzultací a kolektivního vyjednávání a dalších základních občanských a sociálních práv. Evropská unie byla při několika příležitostech konfrontována s krizí v některých členských státech související s konkrétními otázkami týkajícími se právního státu a Komise se těmito událostmi zabývala vyvinutím politického tlaku a zahájením řízení o porušení Smlouvy.

2.8. K dnešnímu dni nebyly zatím použity preventivní a sankční mechanismy uvedené v článku 7 SEU, což je jediný článek ve Smlouvách, který se zabývá porušením demokracie, právního státu a základních práv v oblastech mimo legislativní pravomoci EU. Existují dva přístupy, jeden preventivní a jeden opírající se o sankce. V praxi však tyto mechanismy nebyly kvůli politickému dopadu a přísným požadavkům, kterými se řídí jejich provádění, nikdy použity: mohou se použít pouze v případě „zřejmého nebezpečí“, kdy by mohlo dojít k „závažnému a trvajícímu porušení“.

2.9. Komise a Parlament může zasáhnout v preventivní fázi. Ve druhé fázi může Rada členské státy potrestat pozastavením určitých práv včetně hlasovacích práv jejich zástupců v Radě.

2.10. Rada však má při uplatňování tohoto práva široký prostor pro uvážení, protože neexistují konkrétní a transparentní kritéria pro aktivaci tohoto postupu, pro ukazatele, jež bude používat, a hodnotící postupy. Evropský parlament, Evropská komise a Evropský soudní dvůr (ESD) mají v těchto situacích velmi omezený mandát (8); stejně tak neexistuje žádné ustanovení týkající se konzultace EHSV.

3. Činnost evropských orgánů

3.1. Evropská komise přijala v březnu 2014 sdělení „Nový postup EU pro posílení právního státu“ (COM(2014) 158). Tento postup bude aktivován v případech, kdy členské státy přijmou opatření nebo budou tolerovat situace, jež by se systematicky opakovaly a mohly by mít nepříznivý vliv na celistvost, stabilitu nebo řádné fungování institucí a na ochranné mechanismy zavedené na vnitrostátní úrovni s cílem zajistit právní stát. Zahrnovalo by to otázky týkající se jejich ústavních systémů, dělby moci, nezávislosti či nestrannosti soudnictví nebo systému soudní kontroly včetně ústavního soudnictví.

3.2. Postup Komise si klade za cíl řešit ohrožení právního státu v členských státech, dříve než budou splněny podmínky pro aktivaci mechanismů stanovených v článku 7 SEU. Za postup je odpovědná Komise, přičemž úkolem je překlenout mezeru. Postup nepředstavuje alternativu, ale mechanismus, který předchází a doplňuje mechanismy článku 7. V případech, kdy existují jasné důkazy o systémovém ohrožení právního státu v členském státě, by tento postup usnadnil strukturovaný dialog mezi Evropskou komisí a daným členským státem. Proces výměny by zahrnoval tři hlavní fáze: stanovisko Komise, doporučení Komise a monitorování doporučení. Komise může při provádění svého hodnocení konzultovat odborníky (9).

3.3. Výbor vítá postup pro posílení právního státu, který přijala Evropská komise. Tento postup však má řadu omezení.

3.3.1. Vyhodnocení neposkytuje pravidelné srovnávací analýzy problémů a sporů, jejichž původci jsou členské státy, ve vztahu k demokracii, právnímu státu a základním právům. Postup může být podle definice aktivován pouze tehdy, když se tento problém stal „systémovým“, tudíž hranice je stanovena vysoko. „Systémová“ hrozba může nastat, když soudnictví již není schopno zajistit, aby vláda jednala v mezích zákona, což je již poměrně pozdě.

3.3.2. Komise musí analyzovat informace transparentním způsobem prostřednictvím specifických ukazatelů či objektivních postupů. Také musí stanovit pravidla pro konzultaci občanské společnosti a EHSV.

3.3.3. Postup nezahrnuje žádnou konkrétní úlohu Evropského parlamentu, ačkoliv Parlament v této souvislosti zahajuje své vlastní politické iniciativy.

3.3.4. Není ani stanoven žádný model užší interinstitucionální spolupráce.

3.4. EHSV je znepokojen skutečností, že v Radě neexistuje žádné monitorování postupu pro posílení právního státu.

3.4.1. Rada pro obecné záležitosti přijala na svém zasedání dne 16. prosince 2014 závěry o úloze Rady při zajišťování dodržování zásad právního státu. Rada se zavázala navázat každoroční dialog mezi členskými státy, který se má uskutečňovat v Radě pro obecné záležitosti a bude jej připravovat Výbor stálých zástupců. Lucemburské předsednictví zahájilo tento dialog v listopadu 2015. Dialog je určen k pokrytí různých konkrétních témat, která nebyla zveřejněna: vlády byly vyzvány, aby pohovořily o jakémkoli aspektu právního státu a představily jeden příklad dobré praxe a jeden příklad problému. Výsledkem byla série monologů spíše než dialog. Státy si navzájem neposkytly podporu, pomoc ani kritiku, nebyla vydána či přijata žádná doporučení a nebyl přijat závazek k přijetí následných kroků ke zlepšení zjištěných problémů. Na konci roku 2016 během slovenského předsednictví provede Rada vyhodnocení této zkušenosti.

3.4.2. Rada ve svých závěrech nevzala v úvahu postup v oblasti právního státu Evropské komise, ani na něj neodkazovala. Závěry neposkytují jasný obraz o přesné roli, kterou bude Komise, Parlament a EHSV v tomto dialogu hrát.

3.5. Junckerova komise si stanovila právní stát jako jednu ze svých priorit a jmenovala pana Timmermanse místopředsedou odpovědným za právní stát a základní práva. Není však známo, zda Komise vypracuje kritéria a ukazatele pro provedení postupu v oblasti právního státu.

3.6. Komise tento postup poprvé aktivovala zahájením řízení proti Polsku za porušení právních předpisů EU a zohlednila kritické hodnocení situace provedené Benátskou komisí, která je orgánem Rady Evropy (10).

3.7. Výbor LIBE Evropského parlamentu v současné době projednává návrh zprávy z vlastní iniciativy (11)„Doporučení Komisi o vytvoření mechanismu EU pro demokracii, právní stát a základní práva“ (2015/2254 (INL) – zpravodajka: Sophie in ’t Veld), která mimo jiné „žádá Komisi, aby do konce roku 2016 předložila na základě článku 295 SFEU návrh na uzavření paktu EU o demokracii, právním státě a základních právech v podobě interinstitucionální dohody, jež by stanovila opatření usnadňující spolupráci orgánů Unie a jejích členských států v rámci článku 7 SEU a která by začlenila, sladila a doplnila stávající mechanismy, a to v návaznosti na podrobná doporučení uvedená v příloze k tomuto dokumentu.“

3.7.1. Příloha obsahuje NÁVRH INSTITUCIONÁLNÍ DOHODY: PAKT EVROPSKÉ UNIE O DEMOKRACII, PRÁVNÍM STÁTĚ A ZÁKLADNÍCH PRÁVECH, na kterém se musí dohodnout Parlament, Rada a Komise.

3.7.2. Pakt zahrnuje srovnávací přehled, každoroční meziparlamentní rozpravu a opatření pro odstranění možných rizik a nápravu porušení a pro aktivaci preventivních či nápravných opatření podle článku 7.

3.7.3. Evropský parlament navrhuje zahájit interinstitucionální semestr pro demokracii, právní stát a základní práva, který bude zahrnovat postup Komise, každoroční dialog Rady a meziparlamentní rozpravu. Evropskému semestru bude nápomocen sekretariát a skupina odborníků, které bude předsedat předseda Vědeckého výboru Agentury Evropské unie pro základní práva (FRA) a která vypracuje ukazatele a posoudí situaci v členských státech a vydá doporučení.

3.7.4. Politický cyklus pro demokracii, právní stát a základní práva bude obsahovat výroční zprávy Komise, Rady a Parlamentu a bude zřízena interinstitucionální pracovní skupina pro posuzování dopadu.

V Bruselu 19. října 2016 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Georges DASSIS

(1) Článek 6 SEU.

(2) Článek 51 „Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie.“

(3) Návrh úmluvy a stanoviska EHSV neobsahovaly omezení, o nichž v článku 51 rozhodla Evropská rada.

(4) Jak navrhuje Evropský parlament v odstavci 9 svého usnesení ze dne 27. ledna 2014 o stavu dodržování základních práv v Evropské unii (2012), P7_TA(2014)1773, zpravodaj: Louis Michel, 22. listopadu.

(5) Carrera, S., E. Guild a N. Hernanz (2013), The Triangular Relationship between Fundamental Rights, Democracy and the Rule of Law in the EU: Towards an EU Copenhagen Mechanism (Třístranný vztah mezi základními právy, demokracií a právním státem v EU: směrem ke kodaňskému mechanismu EU), brožovaný výtisk, Brusel: Centrum pro evropská politická studia.

(6) Členy jmenují členské státy, ALLEA, ENNHRI, Benátská komise, CEPEJ, OSN, OECD.

(7) Závěry zasedání Evropské rady v Kodani, 21.–22. června 1993.

(8) Zatímco v právu EU existuje pro ochranu lidských práv mechanismus umožňující jednotlivcům hájit svá práva, článek 7 představuje obecný právní a politický mechanismus, který je výslovně vyňat z pravomoci Soudního dvora.

(9) FRA (Agentura pro základní práva); Síť předsedů nejvyšších soudů Evropské unie; Rada Evropy (Benátská komise); Sdružení státních rad a nejvyšších správních soudů a Evropská síť rad pro justici.

(10) Stanovisko k novele zákona o Ústavním soudu Polska ze dne 25. června 2015, Benátská komise, 11. března 2016.

(11) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-576.988+01+DOC+PDF+V0//CS.