[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 26.4.2007

SEK(2007) 506

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Evropská vesmírná politika SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 212 v konečném znění}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505}

OBSAH

1. Právní a politické souvislosti 3

2. Definice problému 4

3. Cíle politické iniciativy pro vesmírné odvětví 5

4. Politické možnosti dosažení cílů 5

5. Srovnání možného dopadu jednotlivých možností 6

6. Monitorování a hodnocení 8

PRÁVNÍ A POLITICKÉ SOUVISLOSTI

Toto posouzení dopadů je přiloženo ke sdělení Komise týkajícímu se evropské vesmírné politiky, které bylo vypracováno za níže popsaných právních a politických okolností.

Cílem spolupráce vytvořené rámcovou dohodou mezi Evropským společenstvím (ES) a Evropskou kosmickou agenturou (ESA) je „soudržný a postupný rozvoj celkové evropské vesmírné politiky“ za účelem „spojení poptávky po službách a aplikacích využívajících kosmické systémy na podporu politik Společenství s nabídkou kosmických systémů a infrastruktury nezbytných k uspokojení této poptávky“.

Zároveň je evropská vesmírná politika představena generálním ředitelem agentury ESA radě ESA. Rada EU ve složení pro konkurenceschopnost a Rada ministrů ESA, které se pod názvem „Rada pro vesmír“ setkaly na základě rámcové dohody v červnu 2005, vypracovaly pokyny k obsahu a povaze evropské vesmírné politiky a evropského vesmírného programu. Ty jsou součástí probíhajícího procesu, který již měl vliv na programová rozhodnutí v EU, a navazují na dřívější zelené a bílé knihy a sdělení Komise nazvané „Evropská politika v oblasti vesmíru - předběžné prvky“.

Politika stanoví rámec pro další vývoj a nemá za následek zvláštní výdaje, ani regulační opatření. Toto posouzení dopadů je přiměřené povaze politiky.

Závěry posouzení dopadů potvrzuje souběžně vypracovaná odborná studie[1] konzultační společnosti Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Tato studie se co možná nejvíce opírá o existující studie a analyzuje možné budoucí scénáře trhu a scénáře řízení pro institucionální rámec, včetně jejich vzájemného působení.

Konzultace zúčastněných stran byla rozsáhlá a ke stanoviskům, která v ní byla získána, patří:

- EU by se měla vesmírnou politikou zabývat na nejvyšší politické úrovni a měla by posílit své zapojení, mimo jiné ukotvením pravomoci v Ústavní smlouvě;

- vytvoření silnějšího institucionálního trhu, který výrobnímu odvětví umožní úspěšně konkurovat na komerčních trzích;

- nezávislý přístup do vesmíru je strategicky důležitý;

- nezbytný je koordinovaný přístup pro národní a evropské programy, aby bylo zajištěno funkční financování globálního sledování životního prostředí a bezpečnosti (GMES); družice mohou překlenout digitální propast;

- mezinárodní spolupráce ve vesmíru je důležitá a nemusí nutně podlamovat evropskou autonomii;

- nové členské státy EU se chtějí co nejdříve podílet na kosmických činnostech;

- politika by měla zohledňovat zájmy satelitních provozovatelů.

Politika a s ní související evropský vesmírný program byly vypracovány po konzultaci nejdůležitějších vládních zúčastněných stran v rámci Skupiny na vysoké úrovni pro politiku pro oblast vesmíru. Skupina zdůraznila skutečnost, že výkonnost průmyslu by neměla vést k opomíjení politických a strategických důvodů pro investice. Jakákoliv rozhodnutí o užším zahrnutí ESA do rámce EU by byla učiněna pouze na základě důkladné analýzy.

Definice problému

Vesmír je vysoce rizikovým a vysoce inovačním odvětvím, které vyžaduje udržitelné investice do technologií. Od potvrzení konceptu až po skutečné provádění a osvědčení se na oběžné dráze může uplynout i 10 let. Zůstane-li soukromý sektor ponechán sám sobě, je nepravděpodobné, že by byl schopen nést technologická a finanční rizika.

Vesmír je strategickým odvětvím, které je závislé na celosvětových veřejných investicích. Kosmické systémy jsou strategické zdroje a zároveň komerční infrastruktury, na nichž je závislé hospodářství. Vlády kompenzují selhání trhu, které by vedlo k nedostatku investic do nových technologií, čímž se vesmír stává průmyslem podněcovaným institucemi. USA investují do civilního vesmíru tolik jako zbytek světa dohromady; jejich výdaje na vesmír v odvětví obrany jsou vyšší než civilní výdaje. Zvyšuje se vliv ostatních národů jako Ruska, Číny a Indie. Při posuzování rozpočtů těchto zemí je třeba brát v úvahu místní kupní sílu.

Evropa má přístup více zaměřený na trh. Evropské vlády přidělují na civilní činnosti téměř 90 % rozpočtu pro vesmír dosahujícího 6,3 miliard EUR a velmi silně podporují komerční kosmické činnosti. Dvě třetiny obratu evropského kosmického segmentu pocházejí od institucionálních zákazníků, zatímco v USA je to 85 %. Pro evropské výrobce družic a nosných raket je proto globální komerční trh velmi důležitý k dosažení kritického množství.

Na ESA připadají přibližně dvě třetiny evropských výdajů na civilní vesmír, které jsou odhadovány na 5,5 miliard EUR. ESA zadává průmyslové zakázky v poměru k příspěvkům jednotlivých členských států. To sice bylo pro státy silnou investiční pobídkou, omezovalo to však specializaci. V roce 2003 dospěly členské státy ESA k závěru, že ve strategickém zájmu Evropy je nezávislá, nákladově efektivní evropská nosná raketa, která nemůže být vystavována rizikům spojeným s výkyvy komerčního trhu.

Komerční trhy jsou důležité, ale značně cyklické; institucionální trh skýtá výrobcům životně důležitý, stabilní příjem. Hodnotový řetězec v oblasti vesmíru může být rozdělen do tří kategorií: dodavatelé kosmického segmentu, dodavatelé pozemského segmentu a odvětví služeb. Celkové celosvětové příjmy průmyslu byly v roce 2004 odhadnuty na 97,2 miliard dolarů, přičemž největší část připadala na satelitní služby[2].

Nabídka a poptávka jsou v Evropě značně roztříštěny. Využívání kosmických systémů pro rozvoj a provádění veřejných politik je v Evropě v porovnání s jinými vesmírnými velmocemi omezené. Na úrovni členských států byla zavedena některá politická řešení, zejména v zájmu dodržování bezpečnostních a obranných požadavků; to vedlo k nedostatečné interoperabilitě systémů. Na straně nabídky se systémoví integrátoři v Evropě sjednotili jako jinde. Pokud jde o dodavatele vybavení a subsystémů, charakterizuje ESA odvětví rovněž jako spíše roztříštěné[3].

Vyhlídky vesmírného odvětví, pokud jde o právní předpisy, jsou nejisté. Vesmírné technologie jsou svou povahou citlivé. Mnoho zemí přijalo přísné předpisy týkající se kontroly vývozu a dovozu, které mohou bránit ve volném toku technologií v rámci Evropy a mimo ni a vést k nákladům pro výrobní odvětví způsobeným administrativní složitostí a prodleními v časovém plánu. Důsledkem zavedení poplatků a aukcí pro získání spektra může být to, že satelitní provozovatelé budou muset zaplatit za přidělení téhož spektra v každém členském státě. Regulace vesmírných objektů se řídí vnitrostátními právními předpisy, které nejsou harmonizovány.

Cíle politické iniciativy pro vesmírné odvětví

K tomu, aby se překonaly účinky faktorů popsaných v předchozí kapitole, bude politika pro evropské vesmírné odvětví muset:

- zajistit nezávislý a hospodárný přístup do vesmíru;

- nadále rozsáhle investovat do vesmírného výzkumu;

- zajistit silný a konkurenceschopný kosmický průmysl, který bude vytvářet inovace, růst a příležitosti pro obchodní využití satelitních systémů;

- rozvíjet a využívat vesmírné aplikace v souladu s cíli politik EU a potřebami evropských podniků a občanů;

- rozvíjet vesmírné prostředky potřebné pro naplnění bezpečnostních a obranných požadavků evropských občanů.

K dosažení těchto cílů je třeba:

- stanovit jasné priority, provádět na míru střiženou průmyslovou politiku a optimalizovat veřejné zdroje;

- vytvořit optimální právní prostředí;

- poskytovat finanční prostředky na vývoj kritických systémů a technologií;

- rozvíjet vyváženou mezinárodní spolupráci s vybranými strategickými partnery.

Všechna politická opatření by rovněž měla zohledňovat přidanou hodnotu vesmíru pro řadu politik EU.

Politické možnosti dosažení cílů

Popsány byly čtyři možnosti.

Neexistence evropské vesmírné politiky. Tato možnost by znamenala rezignaci na cíl, kterým je spojit politický závazek a opatření všech evropských účastníků. Toto řešení by buď znamenalo změnu předchozího vývoje ke zvýšeným investicím EU do kosmických systémů a jejich využívání, nebo by vedlo k tomu, že stávající opatření budou zmrazena a v předvídatelné budoucnosti nebudou rozvíjena. Členské státy by realizovaly své vlastní vesmírné programy bez jasné koordinace, což by zachovalo roztříštěný institucionální trh a izolované pozice jednotlivých členských států ve vztahu k třetím zemím.

Posílená koordinace a zvyšující se využívání vesmírných aplikací při provádění evropských politik. Všichni účastníci v Evropě by souhlasili se systematickou výměnou informací týkajících se vesmírných programů za účelem dosažení soudržného evropského institucionálního trhu pro vesmír, který by výrobnímu odvětví umožnil zvládat kolísání poptávky a investovat do technologií. Důležitou součástí by byla agregace potřeb evropské veřejné politiky, přičemž by byl využíván evropský vesmírný program. Po všech účastnících by byly vyžadovány závazky trvalého financování, včetně návrhů na financování a řízení operačních služeb GMES. Přijaty by byly mechanismy koordinace civilních a vojenských programů s ohledem na institucionální pravomoci. Technologické programy by se zabývaly ochranou kosmických infrastruktur.

Změna politického rámce pro vesmír v Evropě by znamenala zahrnutí mezivládních činností do rámce Evropské unie. Členské státy by měly i nadále možnost dobrovolně se účastnit programů s mezivládními režimy financování, avšak mohly by pro činnosti využívat rovněž rozpočty spravované podle pravidel EU. Nezbytná by byla vhodná správní ujednání pro země zastoupené v ESA, které nejsou členskými státy EU. Struktura by mohla umožňovat činnosti napříč pilíři v zájmu posílení civilní/vojenské koordinace.

Radikální změna – rámec Společenství, podstatné zvýšení rozpočtu. Radikálnější možností by bylo zahrnutí kosmických činností do rámce Evropského společenství a zřetelné zvýšení investic do vesmíru. To by znamenalo převedení stávajících vnitrostátních rozpočtů pro civilní vesmír do rozpočtu EU a závazek k novým prostředkům ES. Bílá kniha vycházela z hypotézy zvýšení celkových výdajů pro oblast vesmíru v Evropě mezi 23–35 procenty nebo ve výši 1,25–2 miliard EUR za rok.

Srovnání možného dopadu jednotlivých možností

Politické úvahy omezují zvážení možností v krátkodobém měřítku.

Neexistence evropské vesmírné politiky by byla protichůdná k výslovným požadavkům ministrů členských států a mohla by vést k tomu, že: GMES nebude uvedeno do funkčního stavu; civilní vesmír v Evropě bude nadále nedostatečně koordinován; civilní a vojenská součinnost bude využívána příliš málo a dále bude přetrvávat nedostatečná interoperabilita; a evropské veřejné politiky budou kosmické systémy využívat příliš málo, což povede k tomu, že budou zmařeny příležitosti pro větší účinnost a efektivitu. Ve studii potvrzující posouzení dopadů se možnost neprovedení žádných změn považuje za výchozí scénář, na jehož základě jsou posuzovány ostatní možnosti.

Změna politického rámce pro vesmír v Evropě v úplný rámec EU by mohla umožnit efektivnější koordinační opatření, včetně dvojího užití, čímž by byly všem členským státům poskytnuty účinné prostředky pro účast na kosmických činnostech. Byl by tak vytvořen jasnější programový rámec pro všechny zúčastněné strany. Byl by stanoven tak, aby se s Komisí nemuselo jednat o každém jednotlivém programu. Z analýzy, která je součástí studie potvrzující posouzení dopadů, vyplývá, že možnost agentury EU v rámci pilíře 2 by na základě daných kritérií hodnocení získala vysoký počet bodů pro každý z posuzovaných scénářů poptávky.

Tato možnost je však spojena s řadou nejistot, které ještě musejí být vyjasněny. Kosmické činnosti musejí zahrnovat rovněž pilíř 1. Právní základ pro agenturu fungující napříč pilíři, umožňující různou účast na jednotlivých programech, vyžaduje další studie. Je třeba dále analyzovat otázku, zda by mohly být nezbytné změny finančních pravidel a pravidel průmyslové politiky ESA, pokud by její činnosti měly být mezivládní podle Smlouvy. Členské státy jednoznačně vyjádřily, že politika by výsledky těchto dalších analýz neměla předjímat.

Možnost „ radikální změna – rámec Společenství, podstatné zvýšení rozpočtu “ by měla dva hlavní znaky: převedení činností z rámců jednotlivých členských států a z mezivládních rámců do rámce Společenství; a zvýšení výdajů na evropský civilní vesmír v rozsahu mezi jednou čtvrtinou a jednou třetinou.

Komisi by to mohlo poskytnout rámec pro vypracování předvídavé strategie pro rozvoj a využívání kosmických systémů ve prospěch politik ES a zdroje na její provedení. Existovala by jediná skupina rozhodovacích orgánů. Výrobní odvětví by mělo jistější rámec pro investice. Toto však předpokládá, aby procentní podíl podpory pro projekty výzkumu a vývoje zůstal na současné úrovni, v mnoha případech na 100 %.

Z analýzy, která je součástí studie potvrzující posouzení dopadů, vyplývá, že možnost programu Společenství spravovaného agenturou Společenství by na základě kritérií použitých k vypracování posouzení získala vysoký počet bodů pro každý z posuzovaných scénářů poptávky.

Radikální změna by představovala významný závazek všech členských států ke zvýšeným investicím do vesmíru a posílila by důvěru investorů. Tato možnost by zahrnovala převedení více než 6 miliard EUR ročně z mezivládních a státních výdajů do rozpočtu Společenství a rovněž sloučení rozhodovacích procesů o prioritních otázkách. Vše nasvědčuje tomu, že členské státy v současné době tento koncept uskutečňovat nechtějí. V navrhované Ústavní smlouvě se uvádí, že „výkon této pravomoci [Společenství] nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci“. Z konzultace členských států kromě toho vyplynulo, že bez důkladné analýzy jsou k vývoji tímto směrem nedůvěřivé.

Možnost „ posílená koordinace a zvyšující se využívání vesmírných aplikací při provádění evropských politik “ by evropské institucionální programy zviditelnila a usnadnila by jejich lepší koordinaci. Proces zvyšování flexibility pravidel ESA by mohl dále zlepšit výkonnost, specializaci a konkurenceschopnost evropského výrobního odvětví.

Projekt Galileo je jasným příkladem výhod projektu vytvářeného ve spolupráci, jenž závisí na vývoji zvláštních technologií, výstavbě vesmírné infrastruktury evropským kosmickým průmyslem a na dlouhodobém financování a trvalých závazcích ze strany evropských uživatelů.

Společenský dopad kosmických systémů je významný. Využívány jsou k přenosu dat (hlas a obraz) a hrají důležitou úlohu při sběru a šíření informací. Jejich význam může být posouzen při uvážení toho, jaký dopad by mohlo mít pozastavení části naší vesmírné infrastruktury, které by mělo dalekosáhlé důsledky, zmrazilo by podstatnou část hospodářské činnosti a kromě toho by značným způsobem poškodilo organizaci tísňových služeb.

Možnost „posílená koordinace“ urychlí proces propojování politik EU s případnými výhodami kosmických systémů. Družicové spojení možná představuje jediný způsob, jak lze do regionů, které jsou odlehlé a/nebo které nemají pozemní infrastrukturu, zavést možnosti vzdělávání. Družicové aplikace mohou být rovněž vyžívány k tomu, aby byla zlepšena zdravotnická podpora v rozvojových zemích.

Dopad možnosti „posílená koordinace“ na životní prostředí bude předmětem systematického monitorování prostřednictvím GMES hned v jeho začátku. Výhody GMES byly zhodnoceny v obsáhlé studii[4] vypracované společností PricewaterhouseCoopers. Hodnocení se týká období 25 let. K zajištění těchto výhod jsou zapotřebí investice do služeb GMES a do infrastruktury a rovněž do každé z uvedených oblastí politiky. GMES je proto nezbytnou, nikoliv však dostatečnou podmínkou a příslušné náklady musejí být přesně vypočteny v rámci zvláštní analýzy nákladů/výhod. K celkovým výhodám očekávaným do roku 2030 patří: úspory z účinnosti ve výši přibližně 310 milionů EUR ročně; zisky ve výši 2,9 miliard EUR ročně, které vyžadují nová politická opatření na evropské úrovni; zisky v odhadované celkové výši 7 miliard EUR ročně, které budou od roku 2025 vyžadovat nové globální dohody a spolupráci.

Družice přispívají k bezpečnostní a obranné politice. Přínosem vesmíru k evropské bezpečnostní a obranné politice je mimo jiné neomezený přístup k potenciálním nebo aktuálním oblastem činnosti, prokazování nezákonných činností a řešení krizí. Možnost „posílená koordinace“ by podpořila společné užívání a slučování zdrojů pro evropské civilní a vojenské vesmírné programy a vytváření víceúčelových technologií a společných norem.

Monitorování a hodnocení

GŘ ENTR provede jednou za 2 až 3 roky přezkum odvětví. Budou prováděna hodnocení fungování rámcové dohody jako základ pro rozhodnutí o jejím prodloužení a rovněž hodnocení nejdůležitějších nákladově efektivních scénářů pro optimalizaci organizace činností v oblasti vesmíru v Evropě.

[1] RPA, únor 2007: Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe, RPA únor 2007, vypracováno pro GŘ pro podniky a průmysl.

[2] RPA, únor 2007.

[3] „AGENDA 2007 – A Document by the ESA Director General“ (BR–213, říjen 2003).

[4] PricewaterhouseCoopers, červenec 2006: Socio-Economic Benefits Analysis of GMES, vypracováno pro ESA.