CS Úřední věstník Evropské unie C 99/1

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA Č. 1/2006

o příspěvku Evropského sociálního fondu k boji proti předčasnému ukončování školní docházky, spolu s odpověďmi Komise

(podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce, ES)

(2006/C 99/01)

OBSAH

GLOSÁŘ

I–IV SHRNUTÍ

1–12 ÚVOD

4–8 Snížení míry předčasného ukončování školní docházky na polovinu do roku 2010

9 Využití ESF při řešení problému předčasného ukončování školní docházky

10–12 Rozsah a koncepce auditu

13–50 AUDITNÍ PŘIPOMÍNKY

13–17 Plnění řídící funkce Komise

18–50 Řízení činností spolufinancovaných ESF, jak ho provádí členské státy

18–25 Předcházela poskytnutí finančních prostředků příslušná analýza očekávaných hospodářských přínosů?

26–36 Docházelo k výběru příjemců a rozdělování zdrojů na základě konkrétních potřeb?

35–36 Byly zdroje přiděleny těm nejpotřebnějším?

37–43 Přispělo řízení projektů k maximalizaci dopadu financování?

40–41 Potřeba lepšího zacílení jednotlivých příjemců

42–43 Omezené manažerské informační systémy a sdílení informací

44–50 Probíhalo řádné monitorování a hodnocení?

51–60 ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Přílohy 1–3

Odpovědi Komise

GLOSÁŘ

Cíl 3 Cíl politiky EU v oblasti boje proti dlouhodobé nezaměstnanosti a za podporu profesního začlenění. EES Evropská strategie zaměstnanosti (z anglického European Employment Strategy) koordinuje zaměstnanecké politiky členských států a zajišťuje vytváření pokynů pro oblast zaměstnanosti, které každoročně přijímá rada na návrh Komise. ESF Evropský sociální fond. ESL Předčasné ukončování školní docházky (z anglického early school leaving). MGI Program sociální integrace (z francouzského mission générale d'insertion). NAP Národní akční plány připravují členské státy za účelem provádění pokynů pro oblast zaměstnanosti, které každoročně přijímá Rada. OP Operační program sociálně-hospodářského rozvoje financovaný společně z prostředků členských států a strukturálních fondů. Platební orgán Úřad nebo orgán pověřený členským státem přípravou žádostí o platby, podáváním těchto žádostí a příjímáním plateb od Komise. Řídící orgán Úřad nebo orgán pověřený členským státem řízením intervenčního programu. je odpovědný na jedné straně za efektivitu a správnost řízení a na straně druhé za realizaci (příjímání, kontrolu a hodnocení operací v rámci programu, sběr dat, přípravu výroční zprávy, organizaci hodnocení v polovině období atd.). SGP Programy sociálních záruk. Strukturální fondy Fondy společenství určené na podporu sociálně-hospodářského rozvoje v členských státech.

SHRNUTÍ

I. V souladu s lisabonskou agendou z roku 2000 se Evropská rada dohodla, že se v rámci svého programu sociálního začlenění zaměří na snížení procenta mladých lidí, kteří předčasně ukončují školní docházku; jeho současná průměrná hodnota je 19,3 %. Rada za tímto účelem definovala referenční hodnotu, z níž vyplývá požadavek, aby „do roku 2010 všechny členské státy snížily nejméně na polovinu ve srovnání s údajem zaznamenaným v roce 2000 počet osob, které předčasně ukončují školní docházku (1), a dostaly se tak na evropský průměr maximálně 10 %“. Audit v šesti členských státech (Španělsko, Francie, Irsko, Nizozemsko, Portugalsko a Spojené království) prověřoval charakter probíhajících akcí spolufinancovaných z prostředků Evropského sociálního fondu (ESF) s cílem vypořádat se s problémem předčasného ukončování školní docházky (ESL). Dále hodnotil, zda existují přiměřené postupy zajišťující účinnost a účelnost akcí, jež usilují o dosažení uvedených cílů.

II. Evropský sociální fond podporuje řadu různých typů akcí, jež se zaměřují na prevenci předčasného ukončování školní docházky a opětovné začlenění mladých lidí do vzdělávacího systému, například zavádění speciálních učebních osnov a hodin, v nichž se vychází vstříc specifickým potřebám žáků, systémy sledování docházky, dovednosti a činnosti přispívající k sociálnímu začlenění, hodnocení získaných vědomostí a poradenství.

III. Řízení rozhodovacích postupů členských států má silné i slabé stránky, které mají dopad na přínosy, jež lze z prostředků Společenství získat. Konkrétně jde o: a) činnosti spolufinancované z ESF a zaměřené na předčasné ukončování školní docházky, s nimiž se začalo bez patřičné analýzy stávající situace a očekávaných nebo zamýšlených výsledků; b) skutečnost, že ve většině případů nebyly úřady členských států schopny dostatečně zdůvodnit celkový objem prostředků přidělených na tyto akce, ani přidělení prostředků ESF různým regionům na základě aktuálního procenta osob, které předčasně ukončují školní docházku; c) skutečnost, že používání různých definic předčasného ukončování školní docházky v rámci členského státu komplikuje výběr geografických oblastí, jimž má být poskytnuta pomoc, i měření dopadu iniciativ. Na širší úrovni by boji Společenství proti předčasnému ukončování školní docházky pomohlo přijetí definice Eurostatu; d) potíže členských států při identifikaci populace, na niž byly akce zacíleny. Dva členské státy však tento problém vyřešily vytvořením národních databází, jejichž úkolem je výskyt fenoménu předčasného ukončování školní docházky monitorovat; e) skutečnost, že obvykle bylo k dispozici jen málo kvantitativních informací o hodnocení výsledků a dopadů spolufinancovaných programů zaměřených na omezení předčasného ukončování školní docházky, i když dva členské státy provedly samostatná hodnocení realizace opatření v oblasti ESL.

IV. Komise musí, aby adekvátně splnila svou řídící roli, získat přiměřenou jistotu, že se v členských státech skutečně uplatňují principy řádného finančního řízení, ať už lepším využíváním aktuálně dostupných informací, nebo prostřednictvím dalších monitorovacích činností.

V. Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby: a) vydala členským států příslušné pokyny, a zajistila tak hospodárnost, účinnost a účelnost financování z prostředků Společenství; b) ověřila, zda se řídící systémy členských států neodchylují od předpisů Společenství a jsou v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a účelnosti.

VI. Účetní dvůr rovněž úřadům členských států doporučuje, aby ve spolupráci s Komisí: a) řádně definovaly fenomén předčasného ukončování školní docházky a zjistily, jaký je jeho výskyt; b) zavedly v rámci spolufinancovaných opatření postupy pro identifikaci a zaměřování osob, u nichž existuje největší riziko předčasného ukončení školní docházky, nebo posílily stávají postupy; c) podporovaly výměnu informací a šíření osvědčených postupů mezi místními a státními organizacemi odpovědnými za boj proti předčasnému ukončování školní docházky, pokud to zákon umožňuje; d) aktivně podporovaly inovační využití prostředků z ESF určených na boj proti předčasnému ukončování školní docházky.

ÚVOD

1. V březnu 2000 se Evropská rada dohodla na novém cíli Evropské unie: transformovat Evropu na konkurenceschopnou, dynamickou znalostní ekonomiku s větší mírou sociálního začlenění. Důležitým aspektem programu sociálního začlenění bylo uznání potřeby bojovat proti fenoménu předčasného ukončování školní docházky mladými lidmi. Odhaduje se, že v zemích bývalé patnáctky ukončilo v roce 2000 předčasně školní docházku 19,3 % (2) mladých lidí.

2. Problém, který spolufinancované programy zaměřené na problematiku předčasného ukončování školní docházky řeší, se týká velkého počtu mladých lidí, kteří nedosáhli minimálního zvoleného stupně vzdělání, jež by jim umožnilo úspěšnou integraci a postup na trhu práce. ESF spolufinancuje akce realizované členskými státy, jejichž cílem je tuto situaci řešit.

3. Účetní dvůr provedl audit příspěvku ESF na snížení míry předčasného ukončování školní docházky. Cílem auditu bylo určit, zda v sedmi programech členských států existují přiměřené postupy pro zajištění účinnosti a účelnosti akcí spolufinancovaných z prostředků ESF, které se zaměřují na boj proti předčasnému ukončování školní docházky. Celkový rozpočet těchto akcí, který tvoří příspěvek ESF a příspěvky členských států, dosahoval v období 2000–2006 1 078 milionů EUR. Do 31. prosince 2003 bylo z této částky utraceno 489 milionů EUR.

Snížení míry předčasného ukončování školní docházky na polovinu do roku 2010

4. Definice předčasného ukončení školní docházky používané členskými státy se odvíjejí od jejich příslušných vzdělávacích systémů. Evropská rada však v roce 1999 přijala vlastní definici následujícího znění: „Mladí lidé, kteří ukončili vzdělávání na úrovni 2 (nižší střední vzdělání (3)) jeden rok před výzkumem evropského trhu práce (European Labour Force Survey) a kteří se již neúčastní denního studia ani odborné přípravy“. Tato definice byla přijata jako základ pro měření poklesu míry ESL.

5. Následujícího roku se Evropská rada v kontextu lisabonské agendy shodla na řadě cílů, jichž má být dosaženo v oblasti sociálního začlenění a hospodářské výkonnosti. Jedním z nich bylo i cílené snižování míry ESL, což vyžadovalo, aby „do roku 2010 všechny členské státy snížily nejméně na polovinu ve srovnání s údajem z roku 2000 počet osob, které předčasně ukončují školní docházku (4), a dostaly se tak na evropský průměr maximálně 10 %“ (5).

6. V pokynech pro politiky zaměstnanosti členských států z roku 2002 (6) se následně objevily návrhy, aby členské státy výrazně snížily počet mladých lidí, kteří opouštějí vzdělávací systém při první možné příležitosti. K tomuto cíli by se mělo dospět vývojem zvláštních nápravných opatření a zlepšením kvality systémů vzdělávání a odborné přípravy a příslušných učebních osnov.

7. Výše uvedené pokyny a politická prohlášení jsou stejně jako ostatní oblasti zaměstnanosti a sociální politiky jasné, politika v oblasti vzdělávání je však odpovědností členských států a EU ji podporuje v rámci EES. Vzhledem k tomu, že členské státy se v důsledku svých rozdílných vzdělávacích, ekonomických, sociálních a kulturních podmínek potýkají s tímto problémem v různé míře, podporuje Společenství snižování míry předčasného ukončování školní docházky prostřednictvím opatření a akcí v rámci jednotlivých operačních programů (OP) na podporu politik členských států v oblasti celoživotního vzdělávání a rozšířeného přístupu na pracovní trhy. Členské státy organizují ve většině případů i vlastní akce, které samy financují a které se zabývají různými aspekty této problematiky.

8. V roce 2000 dosahovala průměrná míra předčasného ukončování školní docházky v členských státech bývalé patnáctky 19,3 %, přičemž pouze u dvou členských států (Finska a Švédska) se toto procento pohybovalo pod evropskou cílovou hodnotou 10 %. V roce 2004 poklesla míra ESL na 18 % a s přistoupením deseti nových členských států, k němuž v uvedeném roce došlo, se dále snížila na 17,3 % (viz příloha 1). S novými členskými státy se pod evropskou cílovou hodnotou 10 % v současné době nachází devět z 25 členských států. Ve své zprávě o realizaci pracovního programu „Vzdělávání a odborná příprava 2010“ (7) si Komise všímá trvalého zlepšování, k němuž v posledních letech docházelo při snižování míry ESL, a přitom zdůrazňuje, že tento pokrok bude třeba ještě urychlit, aby se do roku 2010 dosáhlo stanovené referenční hodnoty 10 %.

Využití ESF při řešení problému předčasného ukončování školní docházky

9. Úkolem strukturálních fondů je spolufinancovat investice do fyzického a lidského kapitálu, a snižovat tak rozdíly mezi životní úrovní osob a regionů v EU. Evropský sociální fond, který je jedním ze čtyř strukturálních fondů EU, má za úkol přispívat na akce realizované v rámci provádění evropské strategie zaměstnanosti. Posílení finanční pomoci z ESF na opatření v oblasti vzdělávání, jež není jednou z politik EU, v programovém období 2000–2006 představuje krok, jímž Komise a členské státy uznávají potřebu řešit tento problém modernizací vzdělávacích systémů a učebních osnov. Akce zaměřené na boj s předčasným ukončováním školní docházky spolufinancované z ESF by měly účinně přispívat k plnění pokynů v oblasti zaměstnanosti a k dosažení referenčních hodnot (8) stanovených lisabonskou agendou z roku 2000, přičemž povaha těchto akcí závisí na specifických potřebách jednotlivých členských států. Programy popsané v příloze 2 představují typické činnosti spolufinancované z ESF, jež se zaměřují na boj proti předčasnému ukončování školní docházky v příslušných členských státech. Příloha také vyzdvihuje konkrétní aspekty, které ovlivnily účelnost programů, včetně osvědčených postupů.

Rozsah a koncepce auditu

10. Cílem auditu bylo zhodnotit přiměřenost postupů Komise a členských států, jejichž účelem je zajistit účinnost a účelnost akcí, které jsou spolufinancovány ESF a které se zaměřují na předčasné ukončování školní docházky.

11. Za účelem splnění cílů auditu Účetní dvůr přezkoumal tyto otázky: a) Splnila Komise svou řídící roli, pokud jde o řádné finanční řízení prostředků ESF v této oblasti? b) Předcházela poskytnutí finančních prostředků řádná analýza očekávaných hospodářských přínosů provedená orgány členských států? c) Docházelo k výběru příjemců a rozdělování zdrojů na základě konkrétních potřeb příslušných stran způsobem, který byl rozumný a z hlediska nákladů efektivní? d) Byly projekty realizovány způsobem, který umožňoval splnění konkrétních cílů jednotlivých akcí a obecného cíle boje proti ESL? e) Probíhalo v členských státech řádné monitorování a hodnocení činností, jejichž úkolem je zajistit, aby akce účinně řešily stanovené cíle?

12. Účetní dvůr provedl audit řídících postupů v Komisi a šesti členských státech. Ve Španělsku (Andalusie a Katalánsko), Francii, Irsku, Nizozemsku, Portugalsku a Spojeném království byly vybrány operační programy, které se vztahují k období 2000–2006. Při výběru se postupovalo na základě významu problematiky předčasného ukončování školní docházky v jednotlivých zemích, měřeno podle údajů Eurostatu (viz příloha 1), a využití finančních prostředů ESF při řešení tohoto problému. Použitá auditní metodika zahrnovala kontrolu dokladů a kontroly na místě u 34 prováděcích orgánů a 50 projektů týkajících se ESL (viz příloha 3). V jejich rámci byly zkoumány a testovány řídící postupy na úrovni členských států, regionů a projektů a prováděly se pohovory s různými zúčastněnými subjekty.

AUDITNÍ PŘIPOMÍNKY

Plnění řídící funkce Komise

13. Podle článku 38 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 (9) o obecných ustanoveních o strukturálních fondech jsou členské státy povinny potvrdit, že řídící a kontrolní mechanismy zajišťují účinné a správné využití prostředků Společenství, a poskytnout Komisi popis těchto mechanismů. Musí rovněž zajistit, aby prostředky Společenství byly využívány v souladu se zásadami řádného finančního řízení, a za účelem dosažení tohoto cíle musí spolupracovat s Komisí. Členské státy jsou tedy v zásadě odpovědné za vytvoření řídících a kontrolních systémů a jejich využití při provádění projektů a opatření v souladu s požadavky Společenství. Konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu nicméně nese Komise (jak je uvedeno v článku 274 Smlouvy o ES a ve Finančním nařízení).

14. Členské státy tedy Komisi podle článku 5 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 (10) předávají popisy svých řídících a kontrolních systémů. Tyto popisy se týkají převážně zákonnosti a správnosti, nikoliv dosažené úrovně hospodárnosti, účinnosti a účelnosti. Komisi vyplývá z článku 6 výše uvedeného nařízení povinnost ujistit se, že „řídící a kontrolní systémy (členských států) …splňují požadované standardy“, a „oznámit případné překážky, které tyto (výše uvedené řídící a kontrolní) systémy představují… pro plnění povinností Komise podle článku 274 Smlouvy“. V rámci plnění tohoto požadavku shromažďuje Komise s využitím řady mechanismů manažerské informace o řízení provozních programů. Tyto mechanismy zahrnují jednání o výročním přezkumu programů, hodnocení, výroční zprávy o provádění předkládané Komisi členskými státy v souladu s nařízením (ES) č. 1260/1999 (11), účast Komise na jednáních monitorovacího výboru pro sledování operačních programů, auditní zprávy členských států předkládané na základě správních dohod mezi Komisí a členskými státy a vlastní audity Komise v členských státech. S výjimkou postupů pro výběr projektů se však tyto mechanismy dostatečně nevyužívají při specifickém hodnocení fungování řídících systémů členských států, pokud jde o dodržování zásad hospodárnosti, účinnosti a účelnosti, jak je definuje článek 27 Finančního nařízení.

15. Z prověrky auditních zpráv Komise podle článku 6 nařízení (ES) č. 438/2001 za období 2004/05 vyplývá, že řídící systémy členských států nejsou systematicky prověřovány s úmyslem zjistit, nakolik se řídí zásadami hospodárnosti, účinnosti a účelnosti. Audit spisů o řízení Komise provedený Účetním dvorem dále ukazuje, že přestože se Komise o plnění operačních programů dovídala prostřednictvím své účasti na schůzích monitorovacího výboru a řídícího výboru, na bilaterálních jednáních s členskými státy a prostřednictvím důkladných kontrol na místě, nebyly u sedmi auditovaných operačních programů tyto informace plně využity. Postupy pro zpracování a využívání manažerských informací je tedy třeba zdokonalit.

16. Analýza sedmi zpráv o hodnocení v polovině období ke kontrolovaným operačním programům vypracovaná Účetním dvorem, jak stanoví článek 42 nařízení (ES) č. 1260/1999, také odhalila, že přestože zprávy často obsahovaly připomínky a doporučení k problematice řízení programů, Komise nepovažovala za nutné provést vlastní nezávislé hodnocení a následnou kontrolu těchto doporučení. Svou řídící funci místo toho vykonávala jen prostřednictvím své poradní role v monitorovacích výborech a řídících výborech a konečně také formálním schvalováním změn v operačních programech.

17. Ve svém stanovisku k nařízení Rady o strukturálních fondech (12) Účetní dvůr uvedl, že významné posílení kontrol Společenství je v systému, v němž řízení projektů spočívá v rukou národních a regionálních orgánů, nezbytnou nutností. To konkrétně znamená, že Komise musí být schopna získat jistotu, že v praxi se v souvislosti s těmito operačním programy a opatřeními, jež se týkají předčasného ukončování školní docházky, postupuje v souladu se zásadami řádného finančního řízení, a to buď lepším využíváním průběžně získávaných informací, nebo prostřednictvím nových monitorovacích činností. Bez těchto informací nemůže ani Komise, ani řídící orgány programů získat přiměřenou jistotu, že se při realizaci akcí v souvislosti s ESL uplatňují příslušné standardy řízení a že v důsledku toho finanční prostředky Společenství generují maximální přínos.

Řízení činností spolufinancovaných ESF, jak ho provádí členské státy

Předcházela poskytnutí finančních prostředků příslušná analýza očekávaných hospodářských přínosů?

18. Jedním z cílů intervence ESF bylo snížit míru předčasného ukončování školní docházky, a zlepšit tak fugování trhu práce a zaměstnatelnost jednotlivců (13). I když potenciální makroekonomický dopad je zřejmý (14), pět ze sedmi auditovaných opatření (15), která se zabývala problémem předčasného ukončování školní docházky, se nezakládalo na přesném hodnocení rozsahu a povahy problému na národní, regionální a místní úrovni. Navzdory politické shodě o nutnosti vyvinout další úsilí směřující k řešení problému předčasného ukončování školní docházky, jak jej zmiňuje lisabonská agenda, postupovaly některé členské státy při využívání prostředků na flexibilní nové koncepce boje proti tomuto fenoménu a úpravy vzdělávacích systémů pomalu. Například jen v několika málo případech předcházelo rozhodnutím o spolufinancovaných činnostech provedení příslušných studií.

19. Dále v případě Španělska (Andalusie), Francie, Nizozemska a Portugalska buď nebylo ekonomické zdůvodnění objemu finančních prostředků na činnosti zaměřené na boj proti předčasnému ukončování školní docházky uvedené v tabulce 1 k dispozici, nebo nemohlo být z důvodu neexistence příslušné dokumentace předloženo. V případě Irska byly prostředky na pilotní program související s bojem proti předčasnému ukončování školní docházky přiděleny na základě důkladného zhodnocení potřeb, později však byly na rozšířenou pilotní fázi programu přiděleny dodatečné zdroje bez jakékoliv prognózy dalších očekávaných přínosů, což není v souladu s osvědčenými postupy.

Tabulka 1

Celkové plánované a skutečné výdaje na činnosti spojené s bojem proti předčasnému ukončování školní docházky a spolufinancované z prostředků EU v šesti auditovaných členských státech

Členský stát a region Program Plánované výdaje (v milionech EUR) 2000–2006 (16) Skutečné výdaje (v milionech EUR) 2000–2003 Podíl příspěvku z ESF Španělsko — Andalusie Cíl 1 OP, opatření 41.15 50 18 75 % — Katalánsko Cíl 3 OP, opatření 4.4 19 4 45 % Francie — národní Cíl 3 OP, priorita 3, opatření 4 356 146 45 % Irsko — národní Cíl 1 OP, opatření 5 103 26 (17) 52 % Nizozemsko — národní Cíl 3 OP, priorita 2, opatření E 379 199 45 % Portugalsko — národní Cíl 1 PRODEP III OP, opatření 1.2 36 9 (18) 75 % Spojené království — jihovýchod Cíl 3 OP, opatření 2.2 67 40 56 % — Západní Midlands 68 47 63 % Celkem 1 078 489

20. Pokud neexistuje analýza potřeb a zdůvodnění k objemům poskytnutých finančních prostředků, nelze formulovat jasné cíle a výstupy. Prováděcí orgány nemohou definovat smysluplná kritéria, která by se používala v rámci postupů EU při pozdějším hodnocení činností těchto orgánů a umožnila zjistit, zda bylo dosaženo vytyčených cílů.

21. Ve čtyřech ze šesti auditovaných členských států (19) nebyly činnosti podporované z prostředků ESF součástí strategického plánu, který by uváděl konkrétně definované cíle, riziko související s dosažením těchto cílů a předpoklady boje proti předčasnému ukončování školní docházky. Místo toho podporovaly stávající sociální a vzdělávací programy, jež se zaměřují na různé aspekty tohoto fenoménu (např. záškoláctví nebo nedostatečný prospěch).

22. V případě Francie byly prostředky ESF poskytnuté na úpravy a modernizaci vzdělávacího systému využity na podporu vzdělávacích činností, které byly běžnou součástí vzdělávacího systému a existovaly již před vstupem ESF do této oblasti. Podobně v případě Spojeného království byly některé prostředky využity k tomu, aby se zákonná ustanovení týkající se vzdělání, konkrétně oblasti pomoci v otázkách zaměstnání a poradenských služeb, dostala na plánovanou operační úroveň. V těchto případech, kdy spolufinancování není využito v rámci jasné, konkrétní strategie pro boj proti předčasnému ukončování školní docházky jako takovému, nezbývá než konstatovat, že účelnost využití těchto prostředků není optimální.

23. V Portugalsku spadalo předčasné ukončování školní docházky pod národní strategii pro zaměstnanost a sociální začlenění. Jednotlivá opatření sloužící k identifikaci studentů, u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky, a jim určená pomoc v rámci celostátní strategie však nebyly v rámci této strategie koordinovány. Ve Spojeném království byla sice zjištěna zřejmá spojitost mezi politikou vlády a prioritami v oblasti boje proti ESL a ESL bylo zahrnuto do cíle 3 operačního programu (OP) na období 2000–2006, neexistovala ale promyšlená a cílená strategie, která by se zabývala řešením tohoto problému. Poskytnutí prostředků na projekty v oblasti boje proti předčasnému ukončování školní docházky v rámci dvou politik v OP na období 2000–2004, všechny s četnými cílovými skupinami, jen přispělo k nejasnostem ohledně zamýšleného záběru této akce a zmátlo konečné příjemce. To zase mělo negativní dopad na programování, soudržnost a načasování prací přímo na místě (viz příloha 2 – Spojené království). Dále přestože bylo metahodnocení (20) zpráv o výzkumu problematiky předčasného ukončování školní docházky zadáno britským rozpočtovým orgánem v roce 2001, neexistuje důkaz, že tato práce ovlivnila cílení skupin příjemců nebo výběr činnosti v rámci boje proti ESL, a to navzdory skutečnosti, že metahodnocení nastínilo nejpravděpodobnější příčiny předčasného ukončování školní docházky a nejúčelnější možnosti intervence.

24. V případě Irska existovala promyšlená strategie vycházející z pilotní inciativy pro boj proti ESL. Výsledky a zkušenosti plynoucí z této iniciativy však nebyly při přípravě strategie pro další fázi programu náležitě využity. Byly vzaty v úvahu, až když byla rozvinuta druhá iniciativa.

25. Kromě nedostatků ve strategii neexistoval ve čtyřech z šesti členských států (21) žádný orgán, který by měl celkový přehled o situaci v oblasti předčasného ukončování školní docházky v daném členském státě nebo regionu, který by měl k dispozici definici tohoto probému a související přesné kvantitativní údaje a který by koordinoval úsilí různých národních a regionálních iniciativ a iniciativ financovaných z prostředků Společenství. Absence řádně podložené a koordinované strategie, která by se zabývala různými dimenzemi problematiky ESL, má dopad na účelnost akcí zaměřených na snižování míry předčasného ukončování školní docházky.

Docházelo k výběru příjemců a rozdělování zdrojů na základě konkrétních potřeb?

26. Auditované členské státy používají různé definice předčasného ukončení školní docházky a definice jednotlivých organizací a regionů v těchto členských státech se rovněž různí. Cílové skupiny příjemců i odchylky v odhadech rozsahu tohoto problému provedených úřady členských států a regionálních orgánů se v důsledku toho také liší, jak je uvedeno v tabulce 2.

Tabulka 2

Skupiny příjemců v rámci boje proti ESL podle členských států

Členský stát Cílové skupiny příjemců Španělsko (Andalusie a Katalánsko) 16–21letí bez dokladu o ukončení povinné školní docházky Francie Žáci navštěvující nižší stupně středních škol a učiliště (dispositifs relais) Mladí lidé nad 16 let (MGI) Irsko 8–18letí, kteří předčasně ukončili školní docházku, nebo u nichž existuje riziko, že tak učiní Nizozemsko Učni, kterým je méně než 23 let, dosud nezískali „startovní kvalifikaci“ (úroveň 2 odborného vzdělání) a u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky Portugalsko 15–18letí, kteří dosud nedokončili povinnou školní docházku Spojené království (Anglie) 13–17letí, kteří předčasně ukončili školní docházku, nebo u nichž existuje riziko, že tak učiní (2000–2004) 16–18letí, kteří nestudují, nejsou zaměstnáni ani se neúčastní odborné přípravy (NEETs) (2004 a později)

27. Francouzské ministerstvo školství odhaduje, že ve Francii každoročně opustí školu, aniž by získalo nějakou kvalifikaci, 60 000 žáků (8 % populační skupiny). Podle definice předčasného ukončování školní docházky formulované Eurostatem, jež byla použita u auditovaných škol, čítala tato skupina 152 000 žáků (čili 20 % populační skupiny). Podobně ve Spojeném království vedly různé definice předčasného ukončení školní docházky k různým statistickým výsledkům ohledně rozsahu problému předčasného ukončování školní docházky. V Anglii se tyto údaje pohybovaly mezi 31,5 % u 16–18letých, kteří v roce 2003 nestudovali ani se neúčastnili odborné přípravy, až 9 % u 16–18letých, kteří v roce 2003 nestudovali, nebyli zaměstnání ani se neúčastnili odborné přípravy. Míra předčasného ukončování školní docházky v Anglii v roce 2003 (22) byla podle definice Eurostatu odhadnutna na 18 %.

28. Používání různých definic předčasného ukončování školní docházky v rámci členského státu komplikuje výběr geografických oblastí, jimž má být poskytnuta pomoc, i měření dopadu iniciativ. Na širší úrovni by boji Společenství proti předčasnému ukončování školní docházky pomohlo přijetí definice Eurostatu.

29. Schopnost členských států odhadnout populaci, na niž byly akce zacíleny, se výrazně různila. V Irsku byly prostřednictvím analýzy národní databáze v rámci programu pro dokončení školní docházky (School Completion Programme) identifikovány nejpotřebnější školy a žáci, a tak byl zjištěn počet žáků, kteří ukončují školní docházku předčasně (viz příloha 2 – Irsko). Tyto infomace byly následně využity při výběru příjemců a přidělování finančních prostředků. Naopak v Nizozemsku nebyla z důvodu nedostatečných údajů přesná kvantifikace problému předčasného ukončování školní docházky až do roku 2004 možná. Poté byly údaje o ESL zrevidovány z původních 16 000 na 70 000 žáků. K nápravě této situace došlo až se spuštěním národní databáze.

30. Schopnost kvantifikovat potřeby se lišila i regionálně. Například ve španělském Katalánsku měli k dispozici podrobné údaje o ESL shromážděné na základě informací poskytnutých školami ze všech obcí, ale v Andalusii nebylo možné získat podklady k odhadované cílové populaci čítající 50 000 až 75 000 žáků.

31. Dostupnost statistických údajů nebyla vždy zárukou jejich využití při strategickém a provozním rozhodování. Přestože ve Francii a Portugalsku byly na národní a regionální úrovni a/nebo na úrovni tzv. akademií některé statistiky k dispozici, řídící orgán PRODEP III je při řízení akcí v oblasti ESL v Portugalsku a ve většině francouzských akademií nevyužil. Na jedné francouzské akademii (Lorraine) však existoval pětiletý akční plán, který podrobně identifikoval související problémy spolu s nutnými nápravnými opatřeními. Přestože při identifikaci oblastí, kde je pomoc nejpotřebnější, jsou statistické údaje důležité, bylo jedním z charakteristických znaků většiny opatření spolufinancovaných z prostředků ESF vyloučení údajů o školou povinných mladých lidech.

32. Ve třech z šesti členských států (23) byly spolufinancované činnosti předpisy omezeny na žáky, kteří již překročili věkovou hranici stanovenou pro povinnou školní docházku (tj. 15 nebo 16 let) nebo dosáhli povinné úrovně vzdělání, aniž by byla zhodnocena potenciální riziková skupina nad rámec této kategorie. Vycházelo se z předpokladu, že činnosti zaměřené na mladší žáky jsou výhradní odpovědností vzdělávacích orgánů jednotlivých členských států. Například ve Spojeném království byla cílová skupina vystavená riziku předčasného ukončení školní docházky, která zahrnovala osoby ve věku 13–17 let, v souladu s dodatkem k OP z roku 2004 zredukována na osoby ve věku 16–18 let, které nestudují, nejsou zaměstnány ani se neúčastní odborné přípravy (NEETs). Ve Francii, kde je zákonem stanovena věková hranice pro účast v programu sociální integrace (MGI) na 16 let, byli v některých případech přijati do programu i žáci, kteří této věkové úrovně nedosáhli.

33. Omezení preventivních zásahů v oblasti předčaného ukončování školní docházky na osoby ve věku tesně nad limitem stanoveným pro povinnou školní docházku lze zdůvodnit vyšším procentem osob, které v tomto věku školu opouštějí. Průzkum však ukazuje, že kauzální faktory, jež mají vliv na předčasné ukončení školní docházky (jako záškoláctví, obtíže s učením a problémy s chováním), se objevují již dříve a že kategorie osob, které zatím nedosáhly věku pro ukončení povinné školní docházky, si vyžaduje stejnou pozornost, má-li být procento osob, které předčasně ukončují školní docházku, významně a trvale sníženo (24).

34. I když členské státy byly v rámci lisabonské agendy vyzvány, aby do roku 2010 snížily procento osob, které předčasně ukončují školní docházku, na polovinu, nebylo stanovení referenční hodnoty pro toto snížení předmětem empirického výzkumu. Až do roku 2003 nebyl ve dvou z šesti auditovaných členských států (25) stanoven úřady těchto zemí pro omezení předčasného ukončování školní docházky žádný konkrétní roční nebo jiný cíl. A tam, kde na úrovni států nebo regionů cíle pro omezení předčasného ukončování školní docházky stanoveny byly, nebylo možné základ těchto konkrétních cílů objektivně zdůvodnit (26). Například v případě Anglie by dvouprocentní snížení počtu 16–18 letých, kteří nestudují, nejsou zaměstnáni ani se neúčastní odborné přípravy (což je menší cílová populace, než o jaké se hovoří v definici Eurostatu), plánované do roku 2010, vedlo pouze k skromnému snížení 18 % míry předčasného ukončování školní docházky (údaj z roku 2003). Splnění cíle lisabonské agendy snížit do roku 2010 míru předčasného ukončování školní docházky na polovinu tedy není v důsledku těchto skutečností pravděpodobné.

Byly zdroje přiděleny těm nejpotřebnějším?

35. Nebylo možné zjistit, na základě jakého principu byly ve Francii rozdělovány finanční prostředky ESF určené na činnosti spojené s bojem proti předčasnému ukončování školní docházky mezi regiony a v jejich rámci, ani zdůvodnit míru podpory těchto činností z ESF. Neexistoval ani jasný, systémový vztah mezi nejpotřebnějšími oblastmi a počtem žáků, kteří se zúčasnili programu v oblasti ESL na regionální úrovni. Podobně ve Španělsku (Andalusie) bylo možné určit, na základě čeho se tyto prostředky mezi ministerstva, obce a neziskové organizace rozdělovaly, pouze u malé části jednoho ze dvou dílčích opatření. Protože ve Spojeném království byli v rámci opatření spolufinanovaného z prostředků ESF příjemci v oblasti ESL pouze jednou cílovou skupinou sociálního začlenění, finanční prostředky se regionům nepřidělovaly na základě výskytu problematiky ESF v daném regionu, ale na základě široce definovaných sociálně-hospodářských kritérií (šlo zejména o nezaměstnanost mladých lidí a nízkou úroveň dosaženého vzdělání), které používá Evropská komise při přidělování prostředků vyčleněných na cíl 3 členským státům. Na místní úrovni se však přidělování finančních prostředků jednotlivým geografickým oblastem provádělo na základě srovnatelných údajů o úrovni dosaženého vzdělání a deprivace. V případě irského programu pro dokončení školní docházky (School Completion Programme) bylo financování založeno na podrobných návrzích odhadovaných výdajů, jež vycházely ze zdůvodněných potřeb a míry předčasného ukončování školní docházky u jednotlivých sdružení škol.

36. Ve většině případů byla tedy zmařena příležitost využít dostupné údaje k přesné definici „rizikové“ populace a ke zlepšení formluace, plánovaní a realizace činností, které by mohly vést k účinnějšímu a účelnějšímu využívání zdrojů.

Přispělo řízení projektů k maximalizaci dopadu financování?

37. V případě irského programu pro dokončení školní docházky (School Completion Programme) (viz Příloha 2 – Irsko), který se skládal z několika částí, se od realizace některých částí upustilo nebo došlo k jejich modifikaci, aniž by se o těchto změnách rozhodlo na příslušné úrovni, tj. na úrovni monitorovacího výboru pro sledování programů, a byl dostatečně zvážen jejich celkový dopad na tuto akci. Nicméně v případě tohoto programu a jednoho auditovaného britského projektu (27) je zřízení sdružení místních škol a vyšších středních škol, které spolupracují v rámci písemných dohod a s pomocí koordinátora, inovačním a přínosným postupem, který kladně přispívá k účinnosti správy projektů a programu.

38. Nedostatky byly zjištěny i u postupu při výběru projektů. Ve Francii tento proces vůbec nezohlednil míru předčasného ukončování školní docházky v jednotlivých školách, v rámci programu MGI byly také některé školy vybrány bez řádného zdůvodnění. Ve Spojeném království nebyly u tří z osmi auditovaných projektů předloženy žádné doklady o následném prověření připomínek hodnotitele souvisejících s realizací projektů. Tyto nedostatky jsou důležité, zvláště vzhledem k tomu, že konkurence v rámci procesu výběru byla omezena. Dva ze tří výše uvedených projektů totiž vzešly z pouhé jediné způsobilé nabídky na činnosti v oblasti ESL, jež byla v dané době předložena.

39. V důsledku vleklých diskusí s Komisí o způsobilosti některých výdajů a nastavení národních regulačních a finančních mechanismů v případě Francie a také kvůli nejistotě příjemců, pokud jde o zamýšlenou cílovou skupinu těchto akcí v případě Spojeného království, byla ve dvou členských státech při realizaci akcí v oblasti předčasného ukončování školní docházky zaznamenána až dvouletá zpoždění. To vedlo k pomalému postupu při zahajování projektů v této oblasti.

Potřeba lepšího zacílení jednotlivých příjemců

40. U programů, které nabízejí zvláštní kurzy pro studenty (28), se při výběru obvykle postupovalo podle prospěchu studentů. U ostatních akcí, které obsahovaly řadu spolufinancovaných činností, se při výběru účastníků vycházelo z míry pravděpodobnosti předčasného ukončení školní docházky. Tyto odhady se obvykle prováděly na úrovni místní správy nebo ve školách, například ve Francii vybíraly školy žáky prostřednictvím pohovorů. Ve většině případů (29) se hodnocení rizika a kritéria pro přijetí žáků do programu, pokud bylo možné je zkontrolovat, nezakládala na objektivních a transparentních kritériích.

41. I když pravidla v Nizozemsku vyžadují, aby se orgány činné v oblasti vzdělávání zaměřovaly na žáky, u nichž existuje „zvýšené riziko“ předčasného ukončení školní docházky, byli ve skutečnosti přijati všichni žáci, kteří splňovali minimální požadavky, aniž by se při výběru uplatňovaly nějaké priority. Rovněž kvalita a míra podrobnosti údajů uvedená v osobních složkách žáků kolísala a někdy byla nedostatečná.

Omezené manažerské informační systémy a sdílení informací

42. Manažerské informační systémy, jež poskytují údaje o výkonnosti, byly obecně označeny za omezené, nicméně pro dané účely dostačující. S výjimkou hodnocení a výběru projektů však systém pro akce v oblasti předčasného ukončování školní docházky ve Francii vykazoval významné nedostatky, které Francii znemožnily poskytnout příslušné manažerské informace o realizaci daných akcí. Zaprvé, řídící orgán nebyl schopen přesně určit množství prostředků z ESF v členění podle příjemců z důvodů opakovaně vkládaných a nepřesných údajů a/nebo údajů, jež nebylo možné srovnávat. Zadruhé, nebylo možné zjistit skutečný počet žáků, který byl přihlášen do projeků ESL v rámci celé země, ani získat podrobné informace o souvisejících výdajích. Po auditu řídící orgán (30) oznámil, že se bude vyvíjet nový informačně-technologický nástroj, který bude upraven podle potřeb příštího programového období 2007–2013.

43. Z důvodu nutnosti ochrany údajů bylo při hodnocení potřeb žáků v Irsku a ve Spojeném království sdílení osobních informací mezi základními a středními školami, učilišti a orgány činnými v oblasti vzdělání zásadním problémem. Některé školy tak nebyly informovány o rizikových charakteristikách nastupujících žáků. Kdyby tyto informace byly bývaly k dispozici, mohly přispět k lepší integraci žáků do nového prostředí. Ve Spojeném království bylo zjištěno nedostatečné sdílení informací na místní úrovni. I když předpisy členských států (31) vyžadují, aby různé místní agentury, které zajišťují financování, spolupracovaly, dohody o sdílení údajů buď vůbec neexistovaly, nebo řádně nefungovaly. Podrobné statistické údaje o předčasném ukončování školní docházky, jež byly shromážděny místně, nebyly orgánům činným v oblasti vzdělávání, které formulují strategii a schvalují financování činností v této oblasti, k dispozici vůbec.

Probíhalo řádné monitorování a hodnocení?

44. Odpovědnost za řádné finanční řízení spolufinancovaných činností spočívá na řídících orgánech jednotlivých OP. Řídící orgány by tedy měly prostřednictvím hodnocení, monitorovacích návštěv a zpráv prováděcích orgánů hodnotit řádnost strategií, soulad opatření se zásadami dobré finanční správy a přiměřenost výsledků.

45. Prováděcí orgány obecně prováděly monitorování projektů, aby si tak zajistily, že dosáhnou svých cílů. Objevily se obtíže s koordinací a šířením výsledků výzkumu v Irsku, kde z důvodu nedostatku plošné komunikace mezi různými útvary prováděcího orgánu, kterým bylo ministerstvo školství a vědy, došlo k paralelnímu zadání výzkumu dvěma útvary, aniž by o tom druhý útvar věděl. Prováděcí orgán dále také zadal průzkum standardizace hodnocení rizik v oblasti ESL, přínos této iniciativy však nebyl plně maximalizován, protože výsledky výzkumu nebyly distribuovány mezi školami, a nemohly tedy mít patřičný dopad na diagnostiku studentů a postup výběru. V Nizozemsku rovněž došlo k nežádoucí situaci, kdy jednotlivé školy samostatně zadávaly a financovaly podobné průzkumy a rozvojové projekty v oblasti předčasného ukončování školní docházky.

46. Hlavní výzvou, jíž čelí orgány členských států při hodnocení dopadu programů a akcí spolufinancovaných z prostředků ESF na míru předčasného ukončování školní docházky, je obtížnost zohlednění důsledků národních a místních inciativ v oblasti vzdělávání a rovněž vnějších faktorů, jako je úroveň zaměstnanosti a sociální podmínky. Například v případě britského opatření nepovažovaly národní orgány využití prostředků ESF ve srovnání s opatřeními financovanými z britských zdrojů za příliš významné. V Nizozemsku zase mnoho projeků realizovaných školami sestávalo z částí, které nebyly spolufinancovány z EFS, hodnocení přidané hodnoty Společenství tak bylo prakticky znemožněno.

47. Hodnocení OP v polovině období (32) celkově obsahovala jen málo kvantitativních důkazů o dopadu spolufinancovaných činností v oblasti předčasného ukončování školní docházky v členských státech, a to z toho důvodu, že se s žádnými konkrétními ukazateli dopadu pro oblast ESL nepočítalo. Bez nich nebylo možné zjistit, zda zvolený záběr a strategie byly pro boj s předčasným ukončováním školní docházky těmi nejúčinnějšími a nejúčelnějšími. Například u britského opatření začlenění cílové skupiny ESL do tohoto víceúčelového opatření, které mělo mnoho cílových skupin, sběr údajů o sledování projektů a hodnocení činností v oblasti ESL nijak neusnadnilo. V důsledku této skutečnosti mohly národní orgány provést analýzu spolufinancovaných činností pouze u malé skupiny uzavřených projektů, které se zaměřovaly na podporu 13–17letých, u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky, a které byly spíše než přes prostředníky financovány přímo regionálními správními úřady.

48. Irsko a Portugalsko si objednaly zvláštní hodnocení, jejichž účelem bylo prověřit provádění příslušných akcí v oblasti předčasného ukončování školní docházky. Takové iniciativy jsou samozřejmě užitečné. Bohužel, i když na základě doporučení byly provedeny změny, absence podrobné analýzy těchto závěrů a doporučení ze strany úřadů členských států v obou případech znamenala, že Účetní dvůr nemohl zhodnotit, zda tyto změny byly přiměřené.

49. Tyto nedostatky snižují přidanou hodnotu, kterou jinak řádné hodnocení jako nástroj usnadňující rozhodování v rámci procesu řízení přináší. V Irsku se nicméně objevila užitečná inovace. Šlo o požadavek, aby projekty prováděly vlastní posouzení a hodnocení, která by zahrnovala jak statistiky o procentuálním zlepšení, pokud jde o počet osob, které pokračují ve školní docházce, tak kvalitativní dopady na fungování projektu. Podobně ve Spojeném království se u všech projektů vyžadovalo, aby prováděly konečná hodnocení, u jednoho projektu (33) došlo i na sběr základních referenčních údajů o účastnících, s jejichž pomocí se měly měřit jejich potřeby a následný výkon.

50. Obecně platí, že přidanou hodnotou takových Společenstvím podporovaných opatření je kromě samotného financování v prvé řadě jejich schopnost využít zapojení místních subjektů a řešit individuální potřeby obce, což je v souladu se zásadou partnerské spolupráce strukturálních fondů. Projekty spolufinancované z prostředků ESF v Nizozemsku a Irsku například podporovaly komunikaci a koordinaci mezi školami a ostatními místními subjekty zřizováním sdružení a pracovních skupin, poskytnutím prostor k setkávání a využíváním internetových stránek. Dále mohou taková opatření ukázat směr a stanovit priority při dosahování cílů v oblasti společné politiky EU, například snížení míry předčasného ukončování školní docházky na polovinu do roku 2010. V rámci Evropské unie mají rovněž potenciál zvyšovat povědomí o skutečnosti, že předčasné ukončování školní docházky má dopad na celou ekonomiku.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

51. Pokud jde o otázky položené v rámci auditu, Účetní dvůr dospěl k těmto závěrům a doporučením.

a) Splnila Komise svou řídící funkci, pokud jde o řádné finanční řízení prostředků ESF v této oblasti?

52. K řádnému splnění své řídící funce musí Komise získat přiměřenou jistotu, že se v členských státech v praxi uplatňují zásady řádného finančního řízení, a to buď lepším využíváním aktuálně dostupných informací, nebo prostřednictvím dalších monitorovacích činností. Pokud jde o řízení opatření v oblasti předčasného ukončování školní docházky, nebyla tato skutečnost řádně prokázána (viz body 14–17). Komise by měla v případě potřeby členským státům poskytnout příslušné pokyny, a zajistit tak účinnost, účelnost a hospodárnost financování z prostředků Společenství.Komise by měla ověřit, zda se řídící systémy členských států neodchylují od předpisů Společenství a jsou v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a účelnosti.

53. Při auditu řídících procesů pro výběr a realizaci akcí zaměřených na boj proti předčasnému ukončování školní docházky v členských státech zkoumal Účetní dvůr řídící postupy a poukázal na silné i slabé stránky, jež mají dopad na hodnotu, kterou prostředky Společenství přinášejí. Tyto připomínky jsou uvedeny v odpovědích na následující auditní otázky.

b) Předcházela poskytnutí finančních prostředků řádná analýza očekávaných hospodářských přínosů?

54. Ve většině případů použily úřady členských států prostředky ESF bez příslušné analýzy stávající situace a očekávaných či cílových výsledků. Členské státy dále nebyly ve většině případů schopny doložit své zdůvodnění výše finančních prostředků přidělených na činnosti v oblasti předčasného ukončování školní docházky. U jednoho programu však byla zjištěna přímá spojitost mezi financováním a oprávněnými potřebami v podobě míry předčasného ukončování školní docházky v jednotlivých školách (viz body 18–25). Úřady členských států by měly provést analýzu očekávaných hospodářských přínosů, která by zahrnula dokumenty podložené a zdůvodněné vysvětlení výše finančních prostředků přidělovaných na oblasti či činnosti, jimž je v tomto směru dávána přednost.

c) Docházelo k výběru příjemců a rozdělování zdrojů na základě konkrétních potřeb příslušných stran způsobem, který byl rozumný a z hlediska nákladů efektivní?

55. Schopnost provést odhad cílové populace akcí se u jednotlivých členských států značně lišila. Schopnost kvantifikovat potřeby se lišila i mezi regiony. Používání různých definic předčasného ukončování školní docházky v rámci členského státu komplikuje výběr geografických oblastí, jimž má být poskytnuta pomoc, i měření dopadu iniciativ. Na širší úrovni by boji Společenství proti předčasnému ukončování školní docházky pomohlo přijetí definice Eurostatu (viz body 26–34). Členské státy by i nadále měly provádět následnou kontrolu pokroku v boji proti předčasnému ukončování školní docházky a měly by při tom vycházet z definice dané lisabonskou agendou, na níž se dohodly hlavy států a vlád s cílem dosáhnout dlouhodobého snížení míry ESL. Splnění cílů definovaných Evropskou radou by pomohly rozumné roční cíle v oblasti snižování míry ESL.

56. Členské státy nerozdělovaly prostředky Společenství mezi regiony a akce vždy v poměru k potřebám, míře ESL nebo na prokazatelně ospravedlnitelném základě (viz body 35–36). Úřady členských států odpovědné za přidělování prostředků Společenství by měly zajistit, aby přidělování probíhalo na základě objektivních a relevantních kritérií a aby byl maximalizován dopad těchto prostředků.

d) Byly projekty realizovány způsobem, který maximalizoval dopad finančních prostředků při dosahování konkrétních cílů akcí a obecného cíle boje proti předčasnému ukončování školní docházky?

57. Jisté nedostatky byly zjištěny i v rozhodovacích postupech pro výběr projektů, postupech při výběru jednotlivých žáků a ve sdílení informací o předčasném ukončování školní docházky mezi řídícími organizacemi a projekty. Na druhé straně se objevily i nové inovační postupy, kdy místní školy a vyšší střední školy vytvářely sdružení, aby mohly bojovat proti předčasnému ukončování školní docházky společně (viz body 37–43). Odpovědné úřady by měly zajistit, aby se dodržovaly řádné postupy výběru projektů, jednotliví příjemci činností byli vybíráni objektivně a při jejich výběru se u všech programů používaly stejné metody, a to prostřednictvím standardní aplikace hodnocení rizika předčasného ukončení školní docházky.Měly by se začít používat a provádět dohody o sdílení údajů mezi všemi místními a národními organizacemi, které jsou odpovědné za boj proti předčasnému ukončování školní docházky, pokud zákon tento postup umožňuje.

e) Probíhalo řádné monitorování a hodnocení činností, jejichž úkolem je zajistit, aby akce účelně přispívaly ke stanoveným cílům?

58. Prováděcí orgány většinou prováděly monitorování projektů, aby si tak zajistily, že dosáhnou svých cílů. Nedostatek koordinace a nesystematicky prováděný výzkum problematiky předčasného ukončování školní docházky v rámci členských států i mezi nimi však vedl k tomu, že finanční prostředky nepřinášely dostatečný užitek. Ve dvou členských státech se objevila užitečná inovace v podobě požadavku, aby projekty prováděly vlastní sebehodnocení s udáním kvantitativních a kvalitativních dopadů prováděných činností. Nicméně o dopadu akcí v oblasti předčasného ukončování školní docházky poskytla celková hodnocení operačního programu jen málo informací (viz body 44–50).

59. Finanční příspěvek ESF na investice do lidských zdrojů v členských státech patří k méně významným. Aby se maximalizoval jeho dopad, měl se využívat uváženě a směřovat do zvláště potřebných oblastí, kde se může plně projevit přidaná hodnota Společenství. Takovou oblastí je právě boj proti předčasnému ukončování školní docházky. Míra, v jaké mohou tyto prostředky nejlépe pomoci snížit míru předčasného ukončování školní docházky, závisí na konkrétních potřebách jednotlivých členských států, existenci správných a stimulujících politik členských států a dále na způsobu, jakým se tyto prostředky přidělují.

60. Má-li být příspěvek ESF účinným nástrojem k dosažení cílů lisabonské agendy v oblasti boje proti předčasnému ukončování školní docházky, pak musí být využit na promyšlené strategie, které se budou zabývat prioritními potřebami a zaměří se na konkrétní operační cíle. Dále musí být tyto prostředky využívány v souladu se zásadami dobrého hospodaření, jež odpovídají obecně příjmaným standardům řízení výkonnosti (viz body 18–50). Vzhledem k významu zásad dobrého hospodaření v oblasti cílení diagnostiky, přidělování zdrojů a hodnocení v rámci problematiky předčasného ukončování školní docházky by Komise měla ve spolupráci s úřady členských států napomáhat rozvoji a šíření osvědčených postupů v těchto oblastech, a zvětšovat tak dopad financování z prostředků Společenství.

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 23. února 2006. Za Účetní dvůr předseda Hubert WEBER

(1) Za osoby, které předčasně ukončily školní docházku, se považují osoby ve věku 18–24 let, které dosáhly maximálně nižšího středního vzdělání a které nestudují ani se neúčastní odborné přípravy.

(2) Eurostat, průzkum pracovního trhu.

(3) Nižší střední vzdělání nebo druhý stupeň základního vzdělání. Učební osnovy na tomto stupni jsou obvykle navrženy tak, aby doplňovaly základní vzdělání, jež začalo podle mezinárodní klasifikace úrovní vzdělání (ISCED) na úrovni 1. V mnoha zemích, ne-li ve většině, je cílem výchovy položit základy pro celoživotní vzdělávání a rozvoj osobnosti. Programy na této úrovni se obvykle více orientují na jednotlivé předměty a rozšířenější je i využití specializovaných učitelů, několik učitelů často vyučuje předmět, na který se specializovali. Na této úrovni dochází k plné realizaci základních dovedností. Ukončení této úrovně často koliduje s ukončením povinné školní docházky, je-li povinná školní docházka zavedena.

(4) Za osoby, které předčasně ukončily školní docházku, se považují osoby ve věku 18–24 let, které dosáhly maximálně nižšího středního vzdělání a které nestudují ani se neúčastní odborné přípravy.

(5) Podle zprávy Komise o evropských referenčních hodnotách pro vzdělávání a odbornou přípravu a následné kontrole lisabonské Evropské rady byl v roce 2002 průměr EU 19 %. Ve zprávě se uvádělo, že se začíná s mnoha činnostmi (poradenství v oblasti vzdělání, systémy včasného varování a prevence, iniciativy zaměřené na individuální podporu u rizikových skupin a opatření směřující k rozrůznění učebních osnov a výukových postupů), které by měly přispět k řešení tohoto problému.

(6) Rozhnodnutí Rady 2002/177/ES (Úř. věst. L 60, 1.3.2002, s. 60).

(7) KOM(2005) 549 ze dne 30. listopadu 2005, s. 19.

(8) Zpráva Komise o evropských referenčních hodnotách pro vzdělávání a odbornou přípravu a následné kontrole lisabonské Evropské rady, KOM(2002) 629 v konečném znění ze dne 20. listopadu 2002 (nezveřejněné v Úředním věstníku).

(9) Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 1.

(10) Úř. věst. L 63, 3.3.2001, s. 21.

(11) Čl. 34 odst. 1 písm. c) a článek 37.

(12) Stanovisko č. 2/2005 k návrhu nařízení Rady o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti (KOM(2004) 492 v konečném znění ze dne 14. července 2004) (Úř. věst. C 121, 20.5.2005, s. 14).

(13) Sdělení Komise: pokyny pro programování v období 2000–2006, část 2: C: podpora zaměstnatelnosti, dovedností a mobility prostřednictvím celoživotního vzdělávání, ze dne 1. července 1999.

(14) Ekonomika EU: přehled za rok 2004, pracovní dokument zaměstnanců Komise, SEC(2004) 1368 ze dne 26. října 2004, bod 4.1. „Neexistuje žádný jasný důkaz, že vzdělanost má vliv na celkovou zaměstnanost … částečně proto, že osoby provádějící výzkum neměly přístup k údajům … o funkčních kompetencích, které by mohly dát do souvislosti s počtem let školní docházky. Na druhé straně podpora myšlenky, že by středoškolského vzdělání měl dosahovat větší počet osob, by ve svém výsledku vedla k vyrovnanějšímu rozložení dovedností … a mohla by mít pozitivní dlouhodobý vliv na zaměstnanost“.

(15) Španělsko (Andalusie), Francie, Portugalsko, Nizozemsko a Spojené království.

(16) Z důvodů nedostupnosti přesných údajů o činnostech v oblasti předčasného ukončování školní docházky jde v případě některých těchto hodnot pouze o odhady.

(17) Pouze skutečné výdaje za období 2000–2002.

(18) Pouze skutečné výdaje za období 2000–2001.

(19) Španělsko, Francie, Portugalsko a Spojené království.

(20) Jak zvýšit počet žáků, kteří pokračují ve školní docházce, a zlepšit jejich výsledky, P. Martinez, 2001, Agentura pro vzdělávání a rozvoj dovedností.

(21) Španělsko (Andalusie), Francie, Portugalsko a Spojené království.

(22) Zdroj: statistický servis britského ministerstva školství (DfES).

(23) Španělsko, Nizozemsko a Spojené království.

(24) „Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre“, březen 2003, zpráva pro ředitelství pro rozvoj a programování francouzského ministerstva školství vypracovaná Le Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation – FARSEF – Observatoire Européen de la Violence Scolaire.

(25) Španělsko (Andalusie) a Nizozemsko.

(26) Irsko, Francie a Spojené království.

(27) Youth Inc.

(28) Portugalsko a Španělsko (Andalusie a Katalánsko).

(29) Irsko, Francie, Nizozemsko a Spojené království.

(30) Letter de Ministre d'emploi, travail et cohésion social, ze dne 6. srpna 2004.

(31) Oběžník 03/06 Rady pro vzdělávání a dovednosti nazvaný „Strategic Area Reviews“ (Přehledy strategických oblastí) z března 2003.

(32) Španělsko, Francie, Irsko, Nizozemsko, Portugalsko a Spojené království.

(33) Future Train.

PŘÍLOHA 1 CELKOVÉ PROCENTO POPULACE VE VĚKOVÉ KATEGORII 18–24 LET S MAXIMÁLNĚ NIŽŠÍM STŘEDNÍM VZDĚLÁNÍM, KTERÉ NEPOKRAČUJE VE STUDIU ANI SE NEÚČASTNÍ ODBORNÉ PŘÍPRAVY „Osobami předčasně ukončujícími školní docházku“ se míní jednotlivci ve věkovém rozmezí 18 až 24 let, kteří splňují tyto dvě podmínky: jejich nevyšší dosažená úroveň vzdělání nebo absolvované odborné přípravy je podle systému ISCED 0, 1, nebo 2 a jako respondenti prohlásili, že v období čtyř týdnů před průzkumem nestudovali ani se neúčastnili odborné přípravy (čitatel). Jmenovatel představuje celkovou populaci této věkové skupiny, s výjimkou případů, kdy na otázky o „nejvyšší dosažené úrovni vzdělání nebo absolvované odborné přípravy“ a „probíhajícím studiu a odborné přípravě“ nebyla uvedena žádná odpověď. Údaje čitatele i jmenovatele pocházejí z výzkumu evropského trhu práce (European Labour Force Survey). 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 EU (25 zemí) — — — — — — 17,2(i) 16,9(i) 16,5(i) 15,9(b) 15,9(i) EU (15 zemí) — — 21,7(e) 20,7(e) — 20,5(i) 19,3(i) 18,8(i) 18,5(i) 18,1(b) 18,0(i) Belgie 16,1 15,1 12,9 12,7 14,5 15,2(b) 12,5 13,6 12,4 12,8 11,9(b) Česká republika — — — — — — — — 5,5 6,0(b) 6,1 Dánsko 8,6 6,1 12,1 10,7 9,8 11,5 11,6 8,8 8,4 10,0(b) 8,1 Německo — — 13,3 12,9 — 14,9 14,9 12,5 12,6 12,8(i) 12,8(p) Estonsko — — — — 12,6 14,0 14,2 14,1 12,6 11,8 13,7 Řecko 23,2 22,4 20,7 19,9 19,8 17,8 17,1 16,5 16,1 15,3(b) 15,3(p) Španělsko 36,4 33,8 31,5 30,3 29,8 29,5 28,8 28,6 29,0 29,8 30,4 Francie 16,4 15,4 15,2 14,1 14,9 14,7 13,3 13,5 13,4 13,7(b) 14,2 Irsko 22,9 21,4 18,9 18,9 — — — — 14,7 12,1(b) 12,9(p) Itálie 35,1 32,8 31,7 30,1 28,4 27,2 25,3 26,4 24,3 23,5 23,5(p) Kypr — — — — — 15,0 15,1 14,8 14,0 15,1(b) 18,4 Lotyšsko — — — — — — — — 19,5 18,1 15,6 Litva — — — — — — 16,7 13,7 14,3(b) 11,8 9,5(b) Lucembursko 34,4 33,4 35,3 30,7 — 19,1(b) 16,8 18,1 17,0 17,0(p) — Maďarsko — — — 17,8 15,9 13,0 13,8 12,9 12,2 11,8(b) 12,6 Malta — — — — — — 54,2 54,4 53,2 48,2 45,0(b) Nizozemsko — — 17,6 16,0 15,5 16,2 15,5 15,3 15,0 15,0(p) — Rakousko — 13,6 12,1 10,8 — 10,7 10,2 10,2 9,5 9,2(b) 9,2 Polsko — — — — — — — 7,9 7,6 6,3 5,7(b) Portugalsko 44,3 41,4 40,1 40,6 46,6(b) 44,9 42,6 44,0 45,1 40,4 39,4(b) Slovinsko — — — — — — — 7,5 4,8(u) 4,3(u) 4,2(u) Slovensko — — — — — — — — 5,6 4,9(b) 7,1 Finsko — — 11,1 8,1 7,9 9,9 8,9(b) 10,3 9,9 8,3(b) 8,7 Švédsko — — 7,5 6,8 — 6,9 7,7 10,5(b) 10,4 9,0(b) 8,6 Spojené království 32,3 — — — — 19,7(i) 18,3(i) 17,6(i) 17,7(i) 16,7(i) 16,7(p) (—) Údaj není k dispozici, (i) Viz rámeček níže, (b) Změna souborů, (e) Odhadovaná hodnota, (p) Prozatímní hodnota, (u) Nespolehlivé nebo nejisté údaje. Strukturální ukazatele Eurostatu / Sociální soudržnost / Osoby předčasně ukončující školní docházku Celkové procento populace ve věkovém rozmezí 18–24 let s maximálně nižším středním vzděláním, které nepokračuje ve studiu ani se neúčastní odborné přípravy.i: PoznámkyZ důvodu zavádění harmonizovaných koncepcí a definic v rámci průzkumu nelze informace o vzdělávání a odborné přípravě srovnávat s předchozími lety: — 2003 v případě České republiky, Dánska, Řecka, Irska, Kypru, Maďarska, Rakouska, Slovinska, Finska, Švédska, Norska, Švýcarska a s rokem 2004 v případě Belgie, Litvy, Malty, Polska, Portugalska a Rumunska z důvodu širšího záběru vyučovaných aktivit, — 2003 v případě Slovenska z důvodů omezení u samostudia, — 2003 v případě Německa z důvodu vyloučení kurzů zaměřených na rozvíjení osobních zájmů, — 1999 v případě Nizozemska, 2000 u Portugalska, 2003 u Francie a Švýcarska z důvodu změny referenčního období (dříve šlo o jeden týden před průzkumem; Švýcarsko: 12 měsíců odborné přípravy místo 4 týdnů), — Lucembursko (1999) kvůli nové definici nižšího středního vzdělání, — EU15, eurozóna a následně EU25. Z důvodu změn ukazatelů nejsou údaje plně srovnatelné s předchozími lety, a to v Itálii (od roku 1993), Portugalsku(od roku 1998), Belgii a Spojeném království (od roku 1999), Finsku (od roku 2000), Švédsku a Bulharsku (od roku 2001), Lotyšsku a Litvě (od roku 2002), Maďarsku (od roku 2003), Finsku (první čtvrtletí roku 2003) a Rakousku (druhé čtvrtletí roku 2003).V Dánsku, Lucembursku, na Islandu, v Norsku, Estonsku, Lotyšsku, Litvě, na Kypru, Maltě a ve Slovinsku je poměrně velká odchylka výsledků v čase částečně ovlivněna malou velikostí vzorku.Na Kypru nezahrnuje referenční populace (jmenovatel) studenty studující v cizině.Souhrnné ukazatele EU jsou k dispozici: — do roku 1999 na základě dostupných údajů jednotlivých zemí, — od roku 1999 se, pokud u dané země údaje chybí, používá výsledek nebližšího roku a v případě Spojeného království prozatímní údaje (až do zavedení nové definice úrovně 3c v systému ISCED v rámci EU v roce 2005 se zkoušky GCSE nezapočítávají). Zdroj: Eurostat.

PŘÍLOHA 2 PROGRAMY AUDITOVANÉ V ČLENSKÝCH STÁTECH ŠPANĚLSKO Programy sociálních záruk (SGP) Andalusie – Cíl 1 OP, Axe 4A opatření 15 A Jaký měl program charakter? Programy sociálních záruk se zaměřují na ty žáky, kteří navzdory zvláštní výuce nad rámec učebních osnov nesplňují minimální požadavky, jež jsou nutné pro získání osvědčení o ukončení středoškolského vzdělání. Cílem je usnadnit jim vstup na trh práce a zároveň jim poskytnout příležitost dále se vzdělávat formou kurzů konkrétní odborné výuky pro středně pokročilé. Účastníci tohoto programu jsou obvykle osoby ve věkové skupině 16 až 21 let, přičemž výuka trvá šest měsíců až dva školní roky. Ve třídě je maximálně 20 žáků. Jaké činnosti byly spolufinancovány? Programy sociálních záruk jsou národní programy, které ve státních školách jednotlivých regionů v souladu s nařízeními platnými pro daný region realizuje ministerstvo školství. Programy mají společnou strukturu a skládají se z pěti oblastí: konkrétní odborná výuka (odborné dovednosti), praxe a pracovní poradenství, základní poradenství v oblasti osobních a sociálních dovedností, doplňkové činnosti. Tyto programy se rovněž mohou zaměřovat na konkrétní cílové skupiny, např. na mladé lidi se zvláštními vzdělávacími potřebami, příslušníky znevýhodněných etnických menšin, vězně atd. Jednotlivé akce mohou realizovat střední školy, místní správní úřady nebo neziskové organizace. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? Šíření informací o těchto kurzech prostřednictvím internetových stránek, workshopů, pošty, propagace atd. přispělo k tomu, že programy sociálních záruk vešly ve všeobecnou známost. Jako významný faktor úspěšnosti programu vyhodnotil audit značnou úroveň zájmu, odhodlání a horlivosti prováděcích orgánů. Jedním z problémů však bylo, že nebyla provedena řádná základní analýza, z níž by se při řešení problému předčasného ukončování školní docházky vycházelo, a že se neprovádí konkrétní hodnocení a následné kontroly daného opatření. Katalánsko – Cíl 3 OP, opatření 4.4 Jaký měl program charakter? I když programy sociálních záruk byly ve Španělsku zavedeny až v roce 1992, katalánské ministerstvo školství a ministerstvo práce už podobné kurzy pořádala dříve. Od školního roku 1986/87 řešila tímto způsobem potřeby žáků bez osvědčení o ukončení středoškolského studia. Ministerstvo školství obvykle organizuje kurzy v rámci programů sociálních záruk ve spolupráci s obcemi mimo rámec běžného vzdělávacího systému. Jaké činnosti byly spolufinancovány? Kurzy obsáhly v prvé řadě základní výuku prováděnou dvěma vyučujícími v gesci ministerstva školství a dané obce a následně pak odbornou výuku. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? Kurzy všech obcí plánuje a koordinuje na základě analýzy potřeb ministerstvo v rámci ročního harmonogramu. Přímé řízení programů SGP a podobných kurzů ministerstvem ve spolupráci s obcemi zaručuje minimální nabídku kurzů a stabilitu programu. Vzhledem ke zkušenostem a know-how přináší i organizace těchto kurzů jedním týmem po dobu několika let přidanou hodnotu. Důležitou součástí programu bylo hodnocení, v jehož rámci se sledoval a hodnotil pokrok a úspěchy žáků. Níže uvádíme důležité charakteristické znaky úspěšných programů: kurzy byly v podstatě založeny na praktických předmětech; obvykle probíhaly mimo rámec vzdělávacího systému; po celou dobu trvání kurzu vedli výuku pouze dva vyučující a ve třídách byl malý počet žáků (běžně 15), což umožnilo rozvoj bližších osobních vztahů. Kontinuita trvání odpovědného týmu po dobu několika let také umožnila získat důležité know-how a vytvořit síť, která usnadnila výměnu informací o osvědčených postupech a zajistila vysokou úroveň pomoci a sledování všech kurzů. FRANCIE Výchova a celoživotní vzdělávání, cíl 3, jednotný programový dokument pro období 2000–2006 Jaký měl program charakter? ESF pomáhal snížit míru předčasného ukončování školní docházky ve Francii prostřednictvím tří navzájem oddělených činností spadajících do oblasti politiky celoživotního vzdělávání v rámci cíle 3 jednotného programového dokumentu pro období 2000–2006. Tyto činnosti byly sloučeny s cílem „dát druhou šanci mladým lidem, kteří předčasně opustili vzdělávací systém“. Základní koncepcí byla podpora stávajících akcí definovaných v národních předpisech, jejím cílem bylo pomoci žákům dokončit si středoškolské vzdělání. V závislosti na definici předčasného ukončení školní docházky opouští každoročně školu 60 000 až 150 000 mladých lidí, aniž by získali jakoukoliv kvalifikaci. Podíl osob ve věkové kategorii 18–24 let, které mají pouze nižší střední vzdělání, se odhaduje na 14,2 % (2004 (1)). Jaké činnosti byly spolufinancovány?„Program sociální integrace“ (Mission Générale d'Insertion – MGI) sestává ze zvláštních kurzů, které motivují a podporují žáky, aby získali kvalifikaci vyšší úrovně. Žáci přijatí do těchto kurzů byli starší šestnácti let, nepokračovali ve středoškolském studiu a měli problémy ve škole nebo do ní po dobu kratší než jeden rok nedocházeli. Podle místních nařízení mohli tito žáci požádat o hodnotící pohovor se zástupci školy a s výchovným poradcem-psychologem. Rada, která rozhoduje o přijetí do kurzu, pak danému studentovi navrhla vhodný podpůrný kurz, který budoucí účastník po pohovoru s organizátory kurzu odsouhlasil. Zvláštní vzdělávací kurzy (dispositifs relais) se věnovaly péči o žáky, kteří navštěvovali střední školu a měli potíže se studiem. Šlo o malé třídy s maximálně 12 osobami, které se soustřeďovaly na zvláštní potřeby žáků. Výuka přizpůsobená osobním potřebám, časové rozvrhy a mimoškolní aktivity (např. sport) pomohly tyto problémové mladé lidi integrovat a umožnily jim návrat ke standardní výuce. „Pilotní akce“ (les actions pilotes) byly zvláštní projekty, které vycházely z místních potřeb. Obvykle nabízely žákům mimoškolní činnost (odpolední hodiny pro přípravu domácích úkolů, výlety, kulturní, umělecké a sportovní činnosti atd.). Mladým lidem ve věkové kategorii 15 až 20 let pomohly definovat kariérní cíle a získat praxi v místních firmách. Pilotní projekt „škola – druhá šance“ se zaměřil na integraci mladých lidí na trhu práce tím, že nabízel kurzy přizpůsobené individuálním potřebám žáků a starším studentům, kteří předčasně ukončili školní docházku, zajišťoval praxi. Tyto projekty se mimo jiné financovaly z místních daní společností. Kurzy trvaly 8 až 10 měsíců. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? Důležitým aspektem těchto kurzů a činností byla míra, v jaké byly přizpůsobeny konkrétním potřebám studentů. V Metz Academy proběhla akce v rámci MGI nazvaná „podpůrné kurzy pro profesní integraci“. Tato akce měla flexibilní charakter. Výběr témat v rámci kurzu nebyl stanoven předem, ale vycházel z potřeb vybraných žáků. IRSKO Cíl 1, 2000–2003 Irsko, opatření 05, zaměstnanost a lidské zdroje, program pro dokončení školní docházky Jaký měl program charakter? Program řídilo centrálně ministerstvo školství a vědy. V první fázi se z národní databáze žáků a škol vytáhly údaje, na základě kterých byla provedena podrobná analýza žáků základních škol a škol vyšších stupňů (ve věku 7 až 18 let), kteří předčasně ukončili školní docházku. Jednotlivé školy byly seřazeny podle vzorce pro výpočet váženého znevýhodnění v oblasti vzdělání. Tyto školy pak na vyzvání předložily akční plány, v nichž byly detailně popsány navrhované činnosti zaměřené na prevenci ESL. Ve druhé fázi programu se zvažovalo doporučení předložených akčních plánů a žádostí o financování zaslaných sdruženími škol a organizacemi, které se na místní úrovni angažují v problematice mládeže a rozvoje obce, k účasti v programu pro dokončení školní docházky. Po zhodnocení a schválení byly na základě podrobných společných akčních plánů přiděleny finanční prostředky na jeden rok. Škola, která fungovala jako vedoucí projektu, řídila projekt jako celek a koordinovala potřeby a činnosti ostatních škol a základních škol v dané lokalitě. Jaké činnosti byly spolufinancovány? Jedním z nejkonkrétnějších a nepřínosnějších zaznamenaných využití poskytnutých prostředků bylo posílení systémů pro záznam a sledování docházky ve školách využitím informačních technologií a iniciováním postupů následné kontroly. Ředitelé škol uváděli, že tato činnost měla pozitivní dopad nejen na chování žáků, ale i na přístup rodičů. V rámci škol byly finanční prostředky rovněž využity k vytvoření menších skupin žáků se zvláštními potřebami, snídaňové kluby a zajištění dalších mimoškolních aktivit zaměřených na zvýšení motivace žáků a snížení počtu neomluvených absencí. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? I když byl program řízen centrálně, jeho koncepce počítala se zapojením místních občanských sdružení a spoluprací většího počtu subjektů. U mnoha navštívených projektů se tato integrovaná koncepce ukázala být zvláště účinná při získávání finanční a technické podpory od místních obecních organizací, zvláště místních partnerství. Například v jednom případě (2) se využily odborné zkušenosti místního partnerství při návhru komplexního a odborného akčního plánu. Úspěch programu se u navštívených projektů projevil rovněž v podobě „procesních přínosů“. Mluvčí jednoho projektu uvedl, že hodně záleží na „směrování k realizaci plánu bez ohledu na to, zda se nakonec podaří získat peníze (které jste chtěli)“. Některé projekty rovněž zaznamenaly posun v přístupu učitelů a rodičů k otázce postoje škol k problému klesajícího počtu žáků ve školách a vysokého procenta žáků, kteří zanechají školní docházky, aniž by školu dokončili: „Situace v rodinách se významně nezměnila, ale situace ve škole ano.“ Audit zdůraznil značnou úroveň zájmu, odhodlání a horlivosti prováděcích orgánů. Šlo o jeden z nejdůležitějších faktorů úspěšnosti tohoto programu. NIZOZEMSKO Opatření 3.3 E „Boj proti předčasnému ukončování školní docházky“ Jaký měl program charakter? Ministerstvo školství, kultury a vědy, které bylo v rámci tohoto opatření ustaveno výhradním příjemcem, nabídlo školám a organizacím, které zajišťují odbornou výuku, finanční prostředky s cílem podpořit projekty zaměřené na boj proti předčasnému ukončování školní docházky. Protože školy v Nizozemsku fungují autonomně, mohou se samy rozhodnout, zda se k těmto projektům připojí, či nikoliv. Účast škol a organizací na těchto projektech byla až do roku 2004 nízká, nyní ale příslušné úřady očekávají, že žádosti o spolufinancování z ESF v rámci tohoto opatření v období 2000–2006 dostupné prostředky absorbují. Jaké činnosti byly spolufinancovány? Školy byly vyzvány, aby navrhly projekty související s jedním nebo více tématy stanovenými národními právními předpisy. K těmto tématům patří: rozvoj a koordinace individuálního profesního poradenství, týmy pro studentské poradenství a péči o studenty, rozvoj postupů a nástrojů pro příjímání a hodnocení studentů, rozvoj sociálních vazeb ve školách, mechanismy přechodu mezi přípravnými kurzy a středními odbornými školami a učilišti, koordinace s akčními plány pro boj proti předčasnému ukončování školní docházky jednotlivých obcí, certifikace odborné výuky pro nové segmenty místního trhu práce ve spolupráci s místními sektory obchodu a průmyslu a podpora, kterou školy poskytují rodičům dětí, u nichž existuje zvýšené riziko předčasného ukončení školní docházky. Národní právní předpisy rovněž definují kritéria pro výběr studentů. Mělo by jít o osoby mladší 23 let zapsané na odborných školách nebo učilištích, které nezískaly „startovní kvalifikaci“ (úroveň 2 odborného vzdělání) a u kterých škola předpokládá riziko předčasného ukončení školní docházky. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? Školy měly možnost si v rámci témat daných národními právními předpisy navrhnout své vlastní projekty financované z ESF samy. Ministerstvo nestanovilo žádná další pravidla, ani nevydalo ke konkrétním projektům žádné pokyny. Podporovalo ale používání osvědčených postupů vydáváním studií o problematice předčasného ukončování školní docházky, zřizováním diskusních fór pro školy a šířením informací prostřednictvím své internetové stránky. Školy se problémy spojenými s tématy příslušných projektů již většinou zabývaly v rámci svých běžných aktivit, projekty ale rozšířily tyto aktivity ku prospěchu studentů, u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky. V důsledku těchto skutečností byly projekty provázánys „běžnými“ denními činnostmi školy. Díky nezávislému postavení škol a rozmanitosti populace studentů se přístupy k boji proti předčasnému ukončování školní docházky v deseti navštívených školách značně lišily. Některé školy se zaměřily na spolupráci s veřejnými službami a místními firmami, jiné se rozhodly řešit problémy samy. Míra, v jaké si školy vyměňovaly informace (důležitý zdroj při přípravě projektů financovaných ESF), se také výrazně lišila. Důležitým faktorem při měření výsledků projektů financovaných z ESF je spolehlivost statistických údajů o předčasném ukončování školní docházky. V roce 1999 ministerstvo, aby dosáhlo zlepšení spolehlivosti těchto statistik, iniciovalo přijetí zákona o registraci předčasného ukončení školní docházky. V důsledku tohoto kroku získalo spolehlivé a úplné statistické údaje, na jejichž základě se pak mohlo rozhodovat. PORTUGALSKO Akce 1.2 PRODEP III „Zajištění alternativnich kurzů na úrovni základního vzdělání“ Jaký měl program charakter? Základem koncepce boje proti předčasnému ukončování školní docházky, jak ji přijalo Portugalsko, bylo poskytování různých doplňkových kurzů a kurzů odborné výuky jednotlivými školami. Tyto kurzy byly přesně vymezeny v rámci národních právních předpisů a měly se konkrétně zaměřit na studenty ve věku 15 a více let, kteří zatím nezískali nižší střední vzdělání. Počet osob ve věkové kategorii 18–24 let, které získaly nejvýše nižší střední vzdělání, se v Portugalsku odhaduje přibližně na 45,5 % (2004 (3)). Jaké činnosti byly spolufinancovány? V auditovaném vzorku osmi projektů se kurzy organizovaly v reakci na potřeby žáků daných škol a ostatních mladých lidí z okolí, kterým bylo umožněno dokončit devátou třídu (nižší střední vzdělání) a získat odbornou kvalifikaci. Žáci, kteří kurzy navštěvovali, byli ve věku 15 až 18 let, a i když už překročili věkovou hranici stanovenou pro povinnou školní docházku, dosud nedokončili devátou třídu. Pro tyto studenty byly typické studijní neúspěchy a opakování některých ročníků. Výuka v kurzech se soustředila na jejich potřeby a spíše než na akademické předměty se kladl důraz na získání konkrétních odborných dovedností. Kurzy zahrnovaly také odbornou praxi v podnicích, jejímž cílem bylo motivovat studenty k praktickému využití dovedností. Tento aspekt byl důležitý, protože tito studenty měli obvykle větší tendenci opustit školu a začít pracovat z důvodu nízké motivace nebo proto, že byli starší než jejich spolužáci. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? V případě některých škol ze čtvrtí v centru Lisabonu znamenaly kurzy novou financovanou činnost, která pomohla školám, jež se v důsledku demografických změn potýkají s poklesem počtu žáků. Například Escola Secundária Marquês de Pombal (lisabonská státní střední průmyslová škola s tradičním zaměřením na elektroinženýrství), situovaná ve staré části města se stárnoucí populací, zavedla odborné kurzy, které jí umožnily využít svého speciálního vybavení. Školy žádaly o schválení těchto kurzů a finanční prostředky na jejich organizaci na základě počtu případných způsobilých účastníků. Součástí tohoto postupu byla i systematická diagnostika a výběr žáků, kteří patří k rizikové skupině. Plány v oblasti boje proti práci dětí na národní úrovni sice existovaly, ve školách se ale žádné zvláštní iniciativy, které by se zaměřovaly na žáky mladší 15 let, u nichž existovalo riziko předčasného ukončení školní docházky, nerealizovaly. Portugalský národní akční plán pro zaměstnanost (NAP) (2003–2006) si vytknul za cíl snížit míru předčasného ukončování školní docházky na 35 % do roku 2006 a na 25 % do roku 2010, což je více méně v souladu s lisabonskou agendou. Vzhledem ke zjevné absenci koordinované strategie pro výzkum a řešení problému předčasného ukončování školní docházky ve školách ještě před dosažením 15. roku žáků, což je doba, kdy se formují kauzální faktory, jež mají dopad na případné předčasné ukončení školní docházky, může být dosažení těchto cílů obtížné. Portugalský národní akční plán však navrhuje zavést v blízké budoucnosti systém včasného varování, který by identifikoval žáky, u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky, a poskytovat těmto žákům individuální podporu. SPOJENÉ KRÁLOVSTVÍ Cíl 3, operační program pro Anglii a Gibraltar, 2000–2006, opatření 2.2 Jaký měl program charakter? Většina akcí zaměřených na boj proti předčasnému ukončování školní docházky v rámci cíle 3 operačního programu spadala do oblasti politiky sociálního začlenění, opatření 2.2, jehož cílem bylo „vyvinout místně a oblastně specifické reakce s cílem pomoci jednotlivcům, kteří jsou na trhu práce ve více ohledech znevýhodněni a jimž hrozí riziko vyčlenění“. Původní cílovou skupinou byly osoby ve věku 13–17 let, u nichž existovalo riziko předčasného ukončení školní docházky. Po hodnocení v polovině období se tato skupina omezila na 16–18 leté, kteří nestudují, nejsou zaměstnáni ani se neúčastní odborné výuky. Finanční prostředky ESF byly přiděleny regionálním úřadům státní správy, které pak dále tyto prostředky formou výběrových řízení a konkurenčních dohod o spolufinancování s rozpočtovými orgány činnými v oblasti školství a výchovy rozdělovaly mezi jednotlivé projekty. Jaké činnosti byly spolufinancovány? Šlo o různé projekty, které organizovaly především charitativní organizace, školy a další poskytovatelé odborné výuky a pomoci v otázkách zaměstnání. Školy, které se těchto projektů účastnily, obvykle vybíraly žáky do těchto kurzů na základě jejich schopností, způsobilosti a studijních výsledků. Doba trvání kurzů se pohybovala mezi 15 dny a jedním rokem a v některých případech zahrnovala i zajištění pracovního místa. K nabízeným činnostem patřilo školení v praktických životních dovednostech, odborných dovednostech, poradenství a osobní podpora, práce ve skupinách, školní a mimoškolní aktivity a alternativní studijní plány. Žáci při kurzech nadále pokračovali ve školní docházce. Všechny kontrolované kurzy si kladly za cíl nějakým způsobem přispět k získání kvalifikace v oblasti základních dovedností. Jaké konkrétní aspekty měly vliv na účelnost programu? Jedním z problémů u spolufinancovaných činností u opatření 2.2 byla absence společného programu či rámce společných charakteristických znaků. Na pozadí přemíry národních iniciativ zaměřených na vzdělávání a výchovu mladých lidí a dalších cílových skupin, na něž se opatření soustřeďovalo, nebyla konkrétní role či úloha prostředků ESF zřejmá. Absence společné koncepce se odrazila v zaměření projektů i hodnocení rizik, která je provázela. Účelnost operací dále ovlivnila skutečnost, že nebyla provedena řádná analýza, která by se stala základem boje proti předčasnému ukončování školní docházky, a že odpovědné organizace na regionální a místní úrovni spolu nesdílely informace. Bylo nicméně zřejmé, že pokud jde o koordinaci účastných škol a hodnocení, postupovalo se v souladu s osvědčenými postupy. Finanční prostředky ESF dále přilákaly pozornost charitativních organizací, které pak při zajišťování kurzů a činností poskytovaly dobrovolnickou podporu. (1) Výzkum evropského trhu práce (European Labour Force Survey), Eurostat, 2004. (2) Mullingar Community College. (3) Výzkum evropského trhu práce (European Labour Force Survey), Eurostat, 2004.

PŘÍLOHA 3 OPERAČNÍ PROGRAMY, PROVÁDĚCÍ ORGÁNY A AUDITOVANÉ PROJEKTY Španělsko Francie Irsko Nizozemsko Portugalsko Spojené království Operační programy Andalusie – 2000.ES.16.1.PO.003 – Andalusie, cíl 1 OP, Eje 4A medida 15 A- „Programas de Garantía Social para jóvenes con fracaso escolar“. Katalánsko –2000.ES.05.3.PO.303 – Katalánsko, cíl 3 OP; Eje 4 actuación 4.4.1 – Programas de Garantía Social para jóvenes con fracaso escolar. Akce 1 („Donner une nouvelle chance aux jeunes pour éviter qu'ils quittent prématurément le système scolaire sans qualification“ [Poskytování nových příležitostí mladým lidem s cílem zabránit předčasnému ukončování školní docházky nebo ukončení školní docházky bez jakékoliv kvalifikace]), opatření 4 („Faciliter le passage de l'école au travail“[Usnadňování přechodu ze školy do zaměstnání]), priorita 3 („Education et formation tout au long de la vie“ [Výchova a celoživotní vzdělávání]) ESF, Francie – cíl 3 2000–2006. Zaměstnanost a lidské zdroje cíl 1 OP, 2000–2006 Irsko, opatření 05. SPD Evropský sociální fond (ESF) cíl 3 „Aktivní politiky v oblasti pracovního trhu a celoživotní vzdělávání“, priorita 2, opatření „Bestrijding Voortijdig Schoolverlaten“ [Boj proti předčasnému ukončování školní docházky], období 2000–2006. PRODEP III, akce 1.2. Cíl 3 OP Anglie a Gibraltar 2000–2006, opatření 2.2. Auditované prováděcí orgány UAFSE (ministerstvo školství) Andalusie: Consejería de Hacienda Consejería de Educación Delegación Provincial de Sevilla Katalánsko: Departament de Treball Departament d'Ensenyament ESF Department (ministerstvo práce) DAF, DEP, DESCO, DRIC (ministerstvo školství) Direction Régionale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (Ile-de-France a Lorraine) Académies of Créteil a Metz-Nancy Řídící orgán (ministerstvo pro podnikatelské aktivity, obchod a zaměstnanost) Platební orgán (ministerstvo pro podnikatelské aktivity, obchod a zaměstnanost) Prováděcí orgán (ministerstvo školství a vědy) Zprostředkující orgán (výbor města Dublinu pro odbornou výuku) Řídící orgán (Agentschap SZW) Ministerstvo školství, kultury a vědy PRODEP III ústřední a regionální útvary (Lisabon a Oporto) Ministerstvo práce a soc. věcí Ministerstvo pro vzdělávání a dovednosti Správní úřad oblasti Západní Midlands Rada pro vzdělávání a dovednosti hrabství Staffordshire Úřad pro vzdělávání a výchovu hrabství Staffordshire Connexions Service Správní úřad oblasti jihovýchod Ministerstvo školství a vědy – statistický útvar Rada pro vzdělávání a dovednosti hrabství Surrey Rada pro vzdělávání a dovednosti hrabství Hampshire Connexions Service South East Auditované projekty I.E.S. Andrés Benitez, (Andalusie). Ecole de la deuxième Chance, La Courneuve. Tullamore College. ROC Asa (Amersfoort). E. S. Marquês de Pombal (Lisabon). Youth Inc, Staffordshire Consortium of Colleges, Cannock. I.E.S. San Severiano, (Andalusie). Lycée professionnel J. P Timbaud. Mullingar Community College. ROC Hoornbeeck (Amersfoort). E.S. D. José I (Lisabon). Employability Plus, Solent Skill Quest, Portsmouth. I.E.S. Bahía de Cádiz, (Andalusie). Association Pierre Kohlmann, Antony. Colaiste Eoin Secondary school. ROC Oost-Nederland (Hengelo). Provincia Portuguesa da Companhía de Jesus (Santo Tirso). VT Career Management Southern, Portsmouth. I.E.S. Virgen de Consolación (Andalusie). Collège Paul Verlaine, Malzeville. Jobstown Community College. ROC Twente Plus (Almelo). E. S. Stuart de Carvalhais (Massamá). The Glide Project, Education Business Partnership, Gosport. I.E.S. Polígono Sur, (Andalusie). Collège Jean Moulin, Tomblaine. St. Thomas SR national school. ROC Koning Willem I (s-Hertogenbosch). E. S. de Linda-a-Velha (Linda-a-Velha). Future Train, Stoke Learning and Education Authority. PTT Palau-Solità i Plegamans (Katalánsko). LP Fülgence Bienvenüe, Auboué. St. Paul's secondary school. ROC Aventus (Apeldoorn). Ensiprof (Barcelos). Skillway, Surrey Care Trust, Surrey. PTT Molins de Rei, (Katalánsko). College Paul Valéry, Metz. David's CBS Artane. ROC de Graafschap (Doetinchem). Escola Profissional de Santo Tirso (Santo Tirso). PTT Barcelona Nou Barris, (Katalánsko). Gorey Community School, Wexford. ROC Nijmegen (Nijmegen). E.S. Anselmo de Andrade (Almada). PTT Martorell, (Katalánsko). Abbey Community College, Wicklow. ROC A12 (Ede). Ballymun Comprehensive school. ROC Arcus (Heerlen).