Nedostatky v přístupu k sociální ochraně kvůli postavení na trhu práce a v důsledku typu pracovněprávního vztahu může bránit ve využití příležitostí přejít z jednoho postavení na trhu práce na druhé, pokud to znamená ztrátu nároků, a nakonec to může vést k nižšímu růstu produktivity práce. Nemusí to tedy rovněž podporovat podnikání a může to bránit konkurenceschopnosti a udržitelnému rozvoji.

Tato iniciativa je v souladu se sdělením Komise „Evropský program pro ekonomiku sdílení“, v němž se zdůrazňuje, že to, zda pracovní poměr mezi platformou a poskytovatelem služeb existuje, či nikoli, musí být stanoveno na základě posouzení případ od případu, přičemž je třeba souhrnně se zaměřit zejména na to, zda poskytovatel služeb jedná pod vedením platformy, která určuje náplň práce, odměnu a pracovní podmínky; zda poskytovatel služeb dostává odměnu; a povahu práce.

Poskytování dávek prostřednictvím veřejných systémů sociální ochrany pro skupiny, které dřív neměly sociální zabezpečení, by mohlo vést ke zvýšení veřejných výdajů. Počáteční rozpočtové náklady by se nicméně mohly snížit zásluhou zvýšených příspěvků sociální ochrany a příjmů z daní souvisejících se spotřebou domácností vzhledem ke kladnému účinku na použitelný příjem domácností, zejména chudších. Výdaje na ostatní části rozpočtu by se navíc mohly snížit v případech, kdy se skupiny, které dřív neměly sociální zabezpečení, spoléhají v současné době na záchranné sítě jako východisko z nouze, například na sociální pomoc. Některé náklady na poskytování individuálních informací by se rovněž zvýšily. Odhaduje se však, že tyto náklady budou podstatně nižší než očekávané přínosy, jak pro jednotlivce po dobu života, tak i pro systémy sociální ochrany v střednědobém až dlouhodobém horizontu.

Iniciativa je v souladu s politickými prioritami vzhledem ke spravedlivější a hlubší hospodářské a měnové unii. Hospodářství EU jako celek by mohlo mít prospěch z kladných účinků na dynamiku trhů práce a ze snížené hospodářské nejistoty a sociálních nákladů. V závislosti na volbách financování by společnosti mohly být vystaveny zvýšení nákladů na zvládání výkyvů produkce v souladu s určitým zvýšením nákladů na zaměstnání s nestandardními smlouvami a na samostatnou výdělečnou činnost. Mohly by však mít přínos rovněž z případného zvýšení produktivity jednotlivců v nově chráněných formách zaměstnání a ze spravedlivější hospodářské soutěže.

Kromě toho několik iniciativ EU z poslední doby přispěje k řešení problému transparentnosti. Za prvé, týká se to dávek ve stáří v souvislosti se zaměstnaneckými důchody. Bude to řešit směrnice o minimálních požadavcích na podporu mobility pracovníků mezi členskými státy zlepšením nabývání a zachování doplňkových důchodových práv (směrnice o přenositelnosti) a přepracovaná směrnice o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi (směrnice IORP). Obě směrnice zlepšují poskytování informací o důchodových systémech. Směrnice o přenositelnosti zahrnuje rovněž ochranu důchodových práv při skončení zaměstnání. Obě směrnice by měly být provedeny ve vnitrostátním právu do 21. května 2018, respektive do 13. ledna 2019.

Kromě toho, i když většina členských států poskytuje obecné informace o právech a povinnostech týkajících se účasti v systémech sociální ochrany, pouze polovina z nich zajišťuje informace o právech a povinnostech jednotlivců. Přístup k individualizovaným informacím by lidem pomohl, aby si byli vědomi svých nároků, které získali během svého pracovního postupu, a tím by jim umožnilo činit informovaná rozhodnutí.

V řadě zemí nebyly osoby samostatně výdělečně činné nikdy plně zahrnuty do systémů sociální ochrany. V roce 2017 neměly osoby samostatně výdělečně činné v jedenácti členských státech žádný přístup k ochraně v nezaměstnanosti. V deseti členských státech nebyly pojištěny proti pracovním úrazům a nemocem z povolání a ve třech se na ně nevztahovaly nemocenské dávky. V zemích, v nichž se poskytuje dobrovolné sociální zabezpečení pro osoby samostatně výdělečně činné, jsou míry jeho využití nízké a pohybují se od 1 % do 20 %. Na rozdíl od toho pracovníci v zaměstnání s nestandardními smlouvami mají obvykle ze zákona stejný přístup do systémů sociální ochrany jako pracovníci se standardními smlouvami, s důležitou výjimkou některých kategorií pracovníků, včetně příležitostných a sezónních pracovníků, učňů a praktikantů, pracovníků v pracovní pohotovosti a těch, kteří vykonávají agenturní práci, nebo se smlouvami specifickými pro danou zemi.

Převaha práce na nestandardní smlouvy a samostatné výdělečné činnosti se v členských státech, regionech, odvětvích a generacích značně liší. Podíl mladších pracovníků ve věku od 20 do 30 let na dočasných smluvních ujednáních nebo s „jinou či žádnou smlouvou“ je dvojnásobný než v jiných věkových skupinách. Rozdělení podle pohlaví je také zřejmé se silnou převahou mužů mezi osobami samostatně výdělečně činnými a velkou převahou pracujících žen na dobu určitou a/nebo na částečný úvazek.

Problém nedostatečného přístupu zvyšujícího se počtu lidí na trhu práce k sociální ochraně a jeho negativní důsledky na sociální soudržnost, dynamiku trhů práce a udržitelný růst je v členských státech značně rozšířen. I když některé přijaly reformy, nebo vedou vnitrostátní debaty v této věci, důkazy ukazují, že ačkoli se tyto reformy ubírají správným směrem, nejsou komplexní a systematické, tj. nepřeklenují rozdíly v přístupu pro všechny skupiny a části sociální ochrany. Současné debaty ani nenaznačují, že by všechny členské státy nezbytně plánovaly učinit opatření. Jednotlivé členské státy mohou samy váhat v regulaci této oblasti, neboť mají obavy, že takové opatření by mohlo uvést jejich vlastní společnosti do nevýhodného postavení ve srovnání se společnostmi z jiných členských států.

Doporučení Rady by bylo založeno na článku 292 SFEU ve spojení s třetím pododstavcem čl. 153 odst. 1 písm. c) a čl. 153 odst. 2 a s článkem 352 SFEU.

Zatímco odbory požadují plnou převoditelnost, zaměstnavatelé by rádi omezili práva na sociální ochranu na minimum a zdůrazňují, že by neměla být spojena s další zátěží nebo náklady.

Všechny odbory upřednostňují povinné formální sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako mají pracovníci se standardními smlouvami, ale s přihlédnutím k národním tradicím. Zaměstnavatelé měli na sociální zabezpečení rozdílné názory. Někteří souhlasí s tím, že sociální ochrana by měla být povinná, ale zaměstnanci by měli mít právo vybrat si formu sociálního zabezpečení (veřejné nebo soukromé), a současně byla zdůrazněna zejména svoboda volby pro osoby samostatně výdělečně činné. Ostatní zaměstnavatelé dávají přednost dobrovolnému formálnímu sociálnímu zabezpečení s cílem vzít v úvahu různorodost forem zaměstnání a rozmanitost v rámci samostatné výdělečné činnosti. Všichni sociální partneři souhlasili s potřebou větší transparentnosti.

Provedené konzultace ukázaly, že není obecný konsensus v otázce nejlepšího nástroje, který se má použít. Obzvláště zpětná vazba od členských států získaná v diskusích ve Výboru pro sociální ochranu a prostřednictvím stanovisek předložených v souvislosti s otevřenou veřejnou konzultací signalizovala nedostatečnou obecnou podporu legislativního návrhu ze strany členských států, pokud jde o všechny předložené cíle. Evropský parlament ve svém usnesení (2016/2095 (INI)) o evropském pilíři sociálních práv také požadoval doporučení umožňující všem pracovníkům ve všech formách zaměstnání a osobám samostatně výdělečně činným kumulovat nároky na sociální pojištění. Sociální partneři vyjádřili rozdílné názory. Odbory měly za to, že právní předpisy EU by se měly zdokonalit, ale s obezřetností, aby nebylo oslabeno stávající acquis EU, aby se nesnížily platné vnitrostátní normy a aby to nevedlo k sestupné harmonizaci práv. Na rozdíl od toho se některé organizace zaměstnavatelů domnívají, že otevřená metoda koordinace a proces evropského semestru, včetně referenčních hodnot, by byly správné nástroje pro usnadnění vzájemného učení a výměn osvědčených postupů.

Komise se domnívá, že doporučení Rady je v současné době nejpřiměřenější přístup pro opatření EU za účelem řešení výzev týkajících se přístupu k sociální ochraně. Ve srovnání se směrnicí, která by uložila závazné výsledky, doporučení umožňuje dále spolupracovat na úrovni EU a členských států s cílem řešit různé dimenze problému a předvídat, jak se budou vyvíjet, včetně jejich důsledků na vnitrostátní úrovni a případných vedlejších účinků na vnitřním trhu, aby se stimulovaly a řídily vnitrostátní reformy a zajistilo, že pokrok nebude v cílových skupinách a složkách sociální ochrany dílčí nebo nerovnoměrný. Doporučení reaguje na potřebu jednat na úrovni EU a současně přihlíží k nedostatečné politické jednomyslnosti v současné době, pokud jde o směřování reforem. Konzultace se zúčastněnými stranami (viz níže) skutečně ukázaly podstatnou neshodu v otázce nejlepšího nástroje a rovněž v zaměření reforem. Kromě toho může podpořit úsilí vyvíjená za účelem posílení statistické a znalostní základny potřebné pro sledování situace na úrovni EU.

Komise v souladu se svou politikou v oblasti zlepšování právní úpravy provedla posouzení dopadů potenciální politiky a možnosti správy a řízení. Tuto práci podpořila strukturovaná konzultace v rámci Komise prostřednictvím meziútvarové řídící skupiny. Posouzení dopadů projednal Výbor pro kontrolu regulace (RSB –Regulatory Scrutiny Board) dne 7. února 2018. Dne 9. února 2018 vydal Výbor pro kontrolu regulace kladné stanovisko s výhradami, které se řešily dalším opodstatněním odůvodnění výběru doporučení a dalším vysvětlením a podporou oblasti působnosti iniciativy a jejích očekávaných přínosů a hospodářských dopadů.

V posouzení dopadů byly prozkoumány různé možnosti politiky spojující opatření, která řeší cíle iniciativy. Upřednostňovaná možnost politiky v kontextu posouzení dopadů je:

·povinné sociální zabezpečení pro všechny pracovníky v nestandardních formách zaměstnání, kteří ho zatím neměli, a dobrovolné pro osoby samostatně výdělečně činné,

·přizpůsobení mezních lhůt; povinná převoditelnost získaných nároků; sčítání dob,

·poskytování obecných a individuálních informací.

Vedlo by to k vysoké efektivnosti ochrany, a tudíž k výrazným kladným sociálním dopadům, včetně snížení nejistoty v příjmech a chudoby, přičemž náklady, které by vznikly orgánům veřejné moci a zaměstnavatelům, by byly přiměřené. Diferencovaný přístup plně zohledňuje povahu samostatné výdělečné činnosti a současně odráží značnou rozmanitost mezi dotčenou skupinou. Poskytování obecných a individuálních informací, které zlepšují transparentnost, by mohlo stimulovat vyšší počet osob dobrovolně přihlášených do systému sociálního zabezpečení, za poměrně malé náklady pro orgány veřejné moci.

Bylo však rozhodnuto, že tento návrh by měl přijmout propracovanější koncepci pro formální sociální zabezpečení osob samostatně výdělečně činných, zejména na základě dalšího rozlišení mezi složkami sociální ochrany, aby se lépe odrazil charakter samostatné výdělečné činnosti. U rizika nezaměstnanosti, které se v případě samostatné výdělečné činnosti obtížněji hodnotí a kontroluje a je těsněji spojeno s podnikatelským rizikem, se členským státům poskytuje větší flexibilita v návrhu systému, protože mohou dobrovolné sociální zabezpečení rozšířit na osoby samostatně výdělečně činné. Odráží to také různorodost osob samostatně výdělečně činných a respektovalo by to jejich svobodu volby. V případě jiných rizik, například stáří, invalidita, nemoc a mateřství, se povinné sociální zabezpečení doporučuje jak pro osoby samostatně výdělečně činné, tak i pro pracovníky. Tato rizika se hodnotí méně obtížně než riziko nezaměstnanosti a jednodušeji u obou skupin; diferencovaný přístup podle postavení na trhu práce se proto zdůvodňuje obtížněji. Diferencovaný přístup u osob samostatně výdělečně činných pravděpodobně zvýší efektivnost opatření EU. V případě členských států, kde existují dobrovolné systémy pro osoby samostatně výdělečně činné, jsou zaznamenány nízké míry počtu přihlášených osob (méně než 1 % až 20 %), což by se vysvětlovalo krátkozrakým chováním a prioritami jednotlivců, nedostatkem informovanosti a finančními překážkami. Lze očekávat, že vyšší výsledné míry počtu osob přihlášených na základě povinné účasti povedou k vyšším sociálním přínosům, včetně snížení nejistoty v příjmech a chudoby, ve srovnání s dobrovolnou účastí. Vytvoření povinného sociálního zabezpečení pro osoby samostatně výdělečně činné je realistická volba, neboť mapování předložené v posouzení dopadů ukazuje, že povinné systémy pro tuto skupinu existují u všech složek sociální ochrany nejméně v několika členských státech. Návrh je tedy v souladu se skutečnostmi v členských státech a stanoví vysokou úroveň ambicí z hlediska formálního sociálního zabezpečení. Může být tedy rovněž dokonce efektivnější ve snížení pohnutek pro nekalou hospodářskou soutěž, která těží z diferencovaných práv sociální ochrany, jak se to odráží např. ve falešné samostatné výdělečné činnosti.

Věcná působnost iniciativy byla rovněž upravena ve srovnání s posouzením dopadů tak, aby zahrnovala zdravotní péči. Zdravotní péče je zvláštní oblast, která směšuje poskytování sociální pomoci (zajištěné pro všechny občany / oprávněně pobývající osoby) se zdravotním pojištěním spojeným se sociálními příspěvky. V několika zemích se mohou pracovníci s nestandardními smlouvami a osoby samostatně výdělečně činné potýkat s nedostatky v přístupu ke zdravotní péči z důvodu typu jejich pracovněprávního vztahu nebo postavení na trhu práce. V souladu s evropským pilířem sociálních práv a jeho zásadou o zdravotní péči by iniciativa proto měla vyzvat členské státy, aby zajistily přístup ke zdravotní péči pro všechny pracovníky v zaměstnání a osoby samostatně výdělečně činné.

Celkově, pokud členské státy plně provedou opatření navržená v doporučení, budou pracovníci na nestandardní smlouvy a osoby samostatně výdělečně činné, které představují celkem 39 % zaměstnaného obyvatelstva, mít prospěch z lepší ochrany. Znamená to snížení individualizace rizika, nejistoty v příjmech, riskantnosti, a zejména snížení ohrožení těchto skupin chudobou na úrovně, které se blíží úrovním pracovníků se standardními smlouvami. V současné době pracovníci s nestandardními smlouvami čelí mnohem většímu ohrožení chudobou (16 % ve srovnání se 6 % pracovníků se standardními smlouvami v roce 2016) jako výsledek nízkého příjmu a rozdílů v sociálním zabezpečení. Systémy sociální ochrany podobně hrají mnohem slabší úlohu ve snížení rizika chudoby u osob samostatně výdělečně činných ve srovnání s průměrně placenými pracovníky v EU.

Očekává se, že snížení rozdílů v přístupu k sociální ochraně podpoří přechod mezi typy smluv a postavením na trhu práce a podpoří dynamiku trhů práce. Snížení možnosti přílišného spoléhání na smlouvy osvobozené od příspěvků sociální ochrany má vytvořit rovnější podmínky mezi firmami. Zastavení trendu zvyšujícího se podílu lidí mimo systémy sociální ochrany zamezuje oslabování jejich úlohy, mezi jiným i na trzích práce, a ve stabilizaci hospodářských cyklů a může mít kladné účinky na jejich fiskální udržitelnost. Podniky by mohly mít přínos ze snížené nekalé hospodářské soutěže, možného zvýšení produktivity jednotlivců v nově chráněných formách zaměstnání a v samostatné výdělečné činnosti a z kladných účinků na dynamiku trhů práce. V závislosti na volbách financování by společnosti mohly být vystaveny zvýšení nákladů na zvládání výkyvů produkce v souladu s určitým zvýšením nákladů na zaměstnání s nestandardními smlouvami a práci s osobami samostatně výdělečně činnými. Výše nákladů a jejich rozdělení mezi veřejné rozpočty, poskytovatele pojištění, zaměstnance, osoby samostatně výdělečně činné a daňové poplatníky závisí do značné míry na klíčových rozhodnutích ponechaných na členských státech z důvodů subsidiarity, včetně organizace systémů, jejich financování a úrovně poskytované ochrany. Přímé náklady se většinou týkají poskytování dávek, s ukázkovými simulacemi rozšíření sociálního zabezpečení o dávky v nezaměstnanosti a nemocenské dávky pro osoby samostatně výdělečně činné, jež navrhují omezené náklady, které se mění kromě jiného s počtem osob samostatně výdělečně činných v zemi, rizikem nezaměstnanosti, jemuž čelí, a rovněž štědrostí systému. Nepřímé náklady by mohly vyplývat ze změn chování v reakci na zvýšený rozsah sociální ochrany. Je důležité poznamenat, že široký rozsah působnosti iniciativy, která současně řeší různé složky sociální ochrany a rozdíly v organizaci systémů sociálního zabezpečení mezi členskými státy ve spojení s omezeními v dostupných údajích, velmi ohrožuje možnost poskytnutí úplného kvantitativního obrazu v posouzení dopadů. Omezený charakter kvantifikace ve stejné míře odráží nejistotu týkající se klíčových rozhodnutí o úrovních ochrany a návrhu a financování systémů sociální ochrany, které jsou ponechány na členských státech z důvodu subsidiarity.

•Účelnost právních předpisů a zjednodušení

Klíčovými očekávanými dopady vyplývajícími ze zlepšené ochrany by bylo zvýšení společného sdílení rizika, zvýšení bezpečnosti příjmů, jehož výsledkem bude menší nejistota a chudoba jednotlivců. Rovněž se očekává, že iniciativa přispěje ke zvýšené dynamice trhů práce a lepšímu přidělování zdrojů a posílí osvědčenou hlavní roli automatických stabilizátorů sociální ochrany, které mírní výkyvy hospodářských cyklů. Společnosti budou mít také prospěch z dobře fungujícího trhu práce a z pružných hospodářských struktur.

Společnosti by mohly těžit ze zvýšení produktivity jednotlivců v nově chráněných formách zaměstnání, ze snížené nekalé hospodářské soutěže a kladných účinků systémů sociální ochrany na pracovní trhy a na tuzemskou poptávku. Očekává se, že v závislosti na volbách financování budou společnosti vystaveny zvýšení nákladů na zvládání výkyvů produkce v souladu s určitým zvýšením pracovních nákladů souvisejících se zaměstnáním na nestandardní smlouvy a se samostatnou výdělečnou činností.

Iniciativa se bude vztahovat na všechny zaměstnavatele. Částečně se však dotkne zejména všech zaměstnavatelů, kteří zaměstnávají pracovníky na nestandardní smlouvy, a v poněkud menším rozsahu společností, které pracují s osobami samostatně výdělečně činnými. Údaje předložené v posouzení dopadů umožňují určit, v jakém rozsahu společnosti používají tyto typy smluv. Osoby samostatně výdělečně činné se zaměstnanci a bez nich pracují většinou s mikropodniky (s 1–9 zaměstnanci) a mnohem méně s malými a středními podniky a s velkými společnostmi. Vynětí mikropodniků by tedy nenáležitě snížilo efektivnost iniciativy. Zaměstnanci s nestandardními smlouvami pracují zejména ve veřejné správě (28 %) a v malých a středních podnicích a v menším rozsahu také ve velkých podnicích a mikropodnicích.

•Základní práva

Nebyl zjištěn žádný záporný dopad na základní práva. Naopak, iniciativa v souladu s článkem 34 Listiny základních práv EU podporuje nárok na dávky sociálního zabezpečení a sociální služby, které zajišťují ochranu v takových případech, jako je mateřství, nemoc, pracovní úrazy, závislost nebo stáří, a v případě ztráty zaměstnání.

4.ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY