EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 14.2.2018 COM(2018) 66 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o hodnocení Nástroje pro propojení Evropy v polovině období {SWD(2018) 44 final}



Úvod Udržitelný růst a konkurenceschopnost Evropy závisejí na efektivní konektivitě jak v rámci Evropy, tak se zbytkem světa. Předpokladem dosažení kvalitně propojené, interoperabilní a efektivně řízené dopravní, energetické a digitální infrastruktury v Evropě je schopnost plánovat koordinovaný dlouhodobý přístup na úrovni EU a investovat do něj. Nástroj pro propojení Evropy je společný, centrálně řízený program financování pro dopravní, energetickou a telekomunikační infrastrukturu, který má na období 2014 až 2020 k dispozici rozpočet ve výši 30,4 miliardy EUR. Byl zřízen v rámci strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění a cílů „20-20-20“ Evropské unie týkajících se energetické politiky a politiky v oblasti změny klimatu. Na základě příslušných odvětvových hlavních směrů podporuje Nástroj pro propojení Evropy rozvoj transevropských sítí (TEN) s cílem zlepšit soudržnost na vnitřním trhu a konkurenceschopnost EU na globálním trhu. Obecným cílem Nástroje pro propojení Evropy je podporovat provádění projektů přispívajících k dokončení sítí TEN. To se odráží v prioritách stanovených v hlavních směrech pro daná tři odvětví – dopravu, energetiku a telekomunikace. Nástroj pro propojení Evropy reaguje na selhání trhu, zaměřuje se na projekty s vysokou evropskou přidanou hodnotou a pomáhá aktivovat další investice ze soukromého sektoru. Jak je uvedeno ve sdělení „Rozpočet – Evropa 2020“ , měla Komise za to, že „trh sice může a měl by vygenerovat dostatečný objem potřebných investic, přesto je však zapotřebí reagovat na selhání trhu, tj. překlenout přetrvávající mezery na trhu, odstranit překážky a zajistit dostatečné přeshraniční propojení. Ze zkušeností však vyplývá, že rozpočty členských států nikdy nepokládají přeshraniční investice v rámci více zemí za dostatečně prioritní, a jednotný trh tak nemá k dispozici infrastrukturu, která je zapotřebí. To je další příklad přidané hodnoty rozpočtu EU. Může zajistit financování celoevropským projektům, které propojují střed Evropy s jejími okrajovými částmi ku prospěchu všech. Komise se proto rozhodla, že navrhne vytvoření nástroje pro propojení Evropy s cílem zrychlit rozvoj infrastruktury, kterou EU potřebuje.“ Když byl Nástroj pro propojení Evropy v roce 2011 navržen, byly investiční potřeby ve všech třech odvětvích odhadnuty přibližně na 970 miliard EUR. Přitom se předpokládalo, že hlavní část těchto investic bude zajištěna soukromým sektorem či veřejnou podporou na vnitrostátní úrovni nebo bude podpořena prostřednictvím regulačních opatření. V rámci posouzení dopadů však bylo také zjištěno, že je „zapotřebí reagovat na selhání trhu, tj. překlenout přetrvávající mezery na trhu, odstranit překážky a zajistit dostatečné přeshraniční propojení“. Podle nařízení o Nástroji pro propojení Evropy je Komise povinna ve spolupráci s dotčenými členskými státy a příjemci do 31. prosince 2017 předložit Evropskému parlamentu a Radě zprávu o hodnocení tohoto nástroje v polovině období. V rámci tohoto hodnocení se posuzují celkové výsledky programu s ohledem na jeho obecné a odvětvové cíle a ve srovnání s tím, čeho bylo dosaženo činností členských států nebo EU. Podrobné hodnocení je uvedeno v pracovním dokumentu útvarů Komise (SWD) připojeném k tomuto sdělení. V souladu s pokyny pro zlepšování právní úpravy Evropské komise bylo hodnocení provedeno podle pěti kritérií: účinnost, efektivnost, relevance, soudržnost a přidaná hodnota EU. Podrobné posouzení podle těchto kritérií je obsaženo v dokumentu SWD, zatímco toto sdělení upozorňuje na hlavní zjištění uvedeného procesu. 1. Nástroj pro propojení Evropy podporuje projekty, u kterých je zapojení EU přínosné 1.1 Rozvoj infrastruktury, která spojuje Politika EU v oblasti infrastruktury má tři hlavní rozměry:

-společné dlouhodobé plánování rozvoje infrastruktury z hlediska jejího zeměpisného rozsahu i technických charakteristik (s různými přístupy přizpůsobenými pro každé odvětví), -soubor regulačních opatření na podporu investic, -Nástroj pro propojení Evropy jako zvláštní nástroj financování. Dosavadní zkušenosti s Nástrojem pro propojení Evropy ukazují na výraznou pozitivní interakci mezi těmito třemi rozměry. Dlouhodobé plánování znamená, že v členských státech lze připravit seznam projektů, přičemž možnost získat podporu na investice se zřetelným evropským rozměrem dovoluje budovat integrovanější sítě. Například v dopravě možnost podporovat klíčové přeshraniční úseky infrastruktury usnadňuje rozvoj přístupu založeného na koridorech mezi členskými státy, a tedy vede k soudržnému plánování vnitrostátních úseků. V energetice zajišťuje dynamický proces stanovování seznamu projektů společného zájmu v prioritních koridorech a tematických oblastech, který probíhá každé dva roky, jak dlouhodobé plánování, tak přizpůsobování budoucím potřebám. Pokud jde o telekomunikace, obsahují hlavní směry Nástroje pro propojení Evropy v oblasti telekomunikací seznam stavebních prvků a infrastruktur pro digitální služby specifických pro dané odvětví, které jsou způsobilé pro financování. Typ projektů spolufinancovaných Nástrojem pro propojení Evropy tři a půl roku od jeho zavedení přesně odpovídá ambici EU: i) zvýšit pro daná tři odvětví konektivitu v evropském měřítku a ii) soustředit podporu na veřejné statky evropského rozměru. Nástroj pro propojení Evropy přispívá k naplňování priorit Komise v oblasti zaměstnanosti, růstu a investic, vnitřního trhu, energetické unie a klimatu a jednotného digitálního trhu, čímž posiluje globální konkurenceschopnost EU. Kromě toho tento nástroj poskytuje podstatnou část financování z EU určeného na projekty v dopravě a energetice s významným příspěvkem k dekarbonizaci evropského hospodářství a přispívá tak k plnění cílů EU v oblasti snižování emisí podle pařížské dohody o klimatu. V dopravě mají prioritu projekty zaměřené na vytvoření nebo zlepšení přeshraničních propojení, doplnění chybějících spojení a odstranění úzkých míst. Může jít o projekty ovlivňující fyzické úseky sítě nebo o programy na úrovni EU zaměřené na vytvoření efektivních, interoperabilních a bezpečnějších systémů řízení provozu pro různé druhy dopravy. Cíl financování přeshraniční dopravní infrastruktura „Nástroje pro propojení Evropy – doprava“ představuje 86 % finančních prostředků, které jsou na dopravu v současnosti přiděleny (18,35 miliardy EUR). K příkladům projektů patří Fehmarnova úžina (multimodální tunel mezi Dánskem a Německem), projekt Rail Baltica, který zlepšuje východozápadní propojení mezi Polskem, Litvou, Lotyšskem a Estonskem, či zavádění systému SESAR (výzkum uspořádání letového provozu jednotného evropského nebe). V konečném důsledku Nástroj pro propojení Evropy konkrétně přispívá k naplnění ambice vytvořit jednotný evropský dopravní prostor. V energetice Nástroj pro propojení Evropy posilováním přeshraničních propojení odstraňuje překážky bránící vzniku lépe integrovaného energetického trhu EU. Konkrétním cílem je odstranění energetické izolace a úzkých míst. „Nástroj pro propojení Evropy – energetika“ v souladu se svými cíli podporuje projekty vykazující významné externality. Přispěl ke zvýšení bezpečnosti dodávek energie v členských státech, kde je tato otázka nejnaléhavější. Jde například o propojovací plynovod mezi Polskem a Litvou, tedy první propojovací plynovod mezi východním Pobaltím a kontinentální Evropou, či Balticconnector, což je první propojovací plynovod mezi Finskem a Estonskem. Problematika udržitelnosti byla řešena prostřednictvím podpory inovativních elektroenergetických projektů ve formě spolufinancování důležitých studií a prací: podmořského spojení mezi Irskem a Francií v délce 600 km, skladování energie pomocí stlačeného vzduchu v Severním Irsku a projektu inteligentních sítí mezi Slovinskem a Chorvatskem. V telekomunikacích má prioritu zavádění transevropských digitálních služeb s vyspělými technickými a organizačními řešeními, které jsou uvedeny v hlavních směrech pro telekomunikace. Patří sem tak rozmanité oblasti jako elektronická identifikace – která řeší problém přeshraničního uznávání vnitrostátně vydaných prostředků elektronické identifikace (e-identifikace nebo eID) a poskytuje tak Evropanům bezproblémový přístup k online veřejným službám v celé Evropě – a interoperabilní zdravotnické služby – jež usnadňují zajištění kontinuity péče a bezpečnosti pacientů pro občany, kteří chtějí využít přeshraniční zdravotní péči, protože umožňují výměnu zdravotních údajů přes státní hranice. Tyto přeshraniční služby pomáhají zlepšovat každodenní život Evropanů prostřednictvím digitálního začleňování a konektivity, a proto mají zásadní význam pro realizaci jednotného digitálního trhu. V rámci hodnocení však bylo zjištěno, že hlavní směry pro telekomunikace omezují schopnost programu plně těžit z nejnovějšího technologického vývoje a reagovat na nové priority politické agendy, které se následně objevily. V oblasti širokopásmového připojení se podpora vzhledem k omezeným zdrojům dosud zaměřovala na: i) činnosti technické pomoci, jež mohou přispět k realizaci projektů postrádajících dostatečné ekonomické odůvodnění, a ii) finanční nástroje s významným potenciálem z hlediska mobilizace dalších investic. 1.2 Důraz na přidanou hodnotu EU Investice nutné k dosažení cílů v oblasti konektivity jsou ve všech třech odvětvích zahrnutých do programu velmi vysoké. V případě dopravy nedávné odhady Komise, potvrzené v pracovních plánech koordinátorů koridorů hlavní sítě, ukazují, že jen do roku 2030 dosahují investiční potřeby v hlavní síti TEN-T výše 750 miliard EUR, a přibližně trojnásobek této částky, je-li zahrnuta globální síť a další investice do dopravy, mimo jiné městská doprava, digitalizace a údržba. V oblasti energetiky činí investiční potřeby v období 2021–2030 u projektů, které lze klasifikovat jako projekty společného zájmu, 179 miliard EUR, přičemž zdaleka největší podíl z této částky připadá na elektroenergetiku. V případě telekomunikací jsou pro dosažení strategických cílů v oblasti gigabitového připojení do roku 2025 zapotřebí investice v odhadované výši přibližně 500 miliard EUR, což je o 155 miliard EUR více, než kolik lze očekávat na základě současných investičních trendů. Tyto odhady ovšem nezahrnují další investice nutné pro dokončení výstavby přeshraničních infrastruktur pro digitální služby. U projektů zaměřených na dosažení cílů politiky týkající se sítí TEN navíc přetrvávají selhání trhu. K selháním může docházet například tehdy, když náklady vznikají na vnitrostátní/místní úrovni, zatímco přínosy jsou realizovány v evropském měřítku, nebo když jsou náklady a přínosy projektů zahrnujících několik členských států mezi těmito státy rozděleny asymetricky. Tak je tomu obvykle v případě přeshraničních projektů a zavádění technologických systémů v rámci celé EU, kdy náležité financování zpravidla neposkytuje pouze trh nebo rozpočet členského státu. V energetice do této kategorie spadají projekty postrádající obchodní životaschopnost, jejichž přínos spočívá v externalitách, jako jsou regionální bezpečnost dodávek energie nebo vysoce inovativní řešení.

Již od svého vytvoření se Nástroj pro propojení Evropy soustřeďuje na poskytování přidané hodnoty EU pro rozvoj konektivity v dopravě, energetice a telekomunikacích; to je dáno nejen tím, jaký typ veřejných statků evropského rozměru podporuje, ale také jeho zaměřením na projekty na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni, které by se bez podpory EU neuskutečnily. Konkrétněji přidaná hodnota EU, kterou Nástroj pro propojení Evropy poskytuje, spočívá v jeho schopnosti: -nasměrovat veřejné a soukromé finance k cílům politiky EU, -umožnit klíčové investice, u kterých jsou náklady hrazeny na vnitrostátní/místní úrovni, ale přínosy se projevují v evropském měřítku, -urychlit přechod k digitální společnosti s nízkými emisemi. V dopravě přinesl Nástroj pro propojení Evropy jasnou přidanou hodnotu, zejména pro dokončení hlavní sítě TEN-T do roku 2030 a pro ambice v oblasti nízkoemisní mobility. Některé infrastrukturní projekty v oblasti železnice a vnitrozemských vodních cest, které představují dlouhodobé investice (s životním cyklem 30 až 50 let), by bez evropského financování z veřejných grantů dostupných v rámci Nástroje pro propojení Evropy nemohly být zahájeny. Jde například o projekt Brennerského patního tunelu, jenž mezi Rakouskem a Itálií odstraní zásadní úzké místo železniční dopravy v EU. Závazek Nástroje pro propojení Evropy poskytuje záruky a v některých případech také zajišťuje další zdroje financování, zejména z bankovního sektoru a od soukromých investorů. Aby bylo možné dosáhnout přínosů evropských stěžejních programů, jako je evropský systém řízení železničního provozu (ERTMS), v podobě výkonnosti, interoperability a bezpečnosti, bylo rovněž nutné koordinované provádění investic mezi zeměmi a zúčastněnými subjekty. Podpora Nástroje pro propojení Evropy prostřednictvím poskytování grantů i podpůrných opatření programu, například budování kapacit ve správních orgánech členských států, vytvořila pro tuto koordinaci podmínky. V energetice je Nástroj pro propojení Evropy klíčovým nástrojem podporujícím nadnárodní spolupráci a vedoucím k úsporám z rozsahu. Hraje také zásadní úlohu v podpoře přeshraniční energetické infrastruktury, protože projekty společného zájmu musí vytvářet přínosy alespoň pro dva členské státy. Nástroj pro propojení Evropy je silným katalyzátorem, který za účelem řešení problémů sdružuje navrhovatele projektů, vnitrostátní regulační orgány a zástupce vlád, aby bylo možné projekty přeshraniční infrastruktury uskutečňovat. Jeho grantová složka je užitečná z hlediska podpory spolupráce mezi zeměmi na tvorbě projektů společného zájmu zaměřených na propojení energetických soustav, které by se jinak nerealizovaly. Tak je tomu zejména u přeshraničních projektů v zemích s menším počtem obyvatel nebo na vzdálenějších místech, kde by kvůli pokrytí investičních potřeb bylo nutné podstatně zvýšit tarify. Zásadním příkladem projektu, který by v čistě vnitrostátním rámci nemohl být financován, je propojovací plynovod mezi Polskem a Litvou. V telekomunikacích usnadňuje Nástroj pro propojení Evropy koordinaci mezi členskými státy při přípravě standardů a zavádění propojených přeshraničních služeb. Přestože členské státy vyvinuly řešení, která zpřístupňují veřejné služby online, jsou jejich přínosy omezeny státními hranicemi. Nástroj pro propojení Evropy prostřednictvím podpory interoperability těchto řešení zásadním způsobem napomáhá tomu, aby dosahovala lepších výsledků ve prospěch občanů, podniků a orgánů veřejné správy v celé Evropě. Jelikož jsou členské státy podle právních předpisů povinny zajistit přeshraniční komunikaci mezi vnitrostátními orgány sociálního zabezpečení, hraje v některých případech, jako je elektronická výměna informací o sociálním zabezpečení, Nástroj pro propojení Evropy navíc významnou úlohu tím, že posiluje ochranu práv mobilních občanů na sociální zabezpečení a pomáhá členským státům rychleji splnit své povinnosti. V jiných oblastech, jako je kybernetická bezpečnost – kde přeshraniční interoperabilita není podle právních předpisů povinná – umožnil Nástroj pro propojení Evropy zavést platformu pro dobrovolnou spolupráci, která posiluje připravenost a reakci na kybernetické útoky tím, že zajišťuje celounijní řešení hrozeb nerespektujících státní hranice. Podle výsledků konzultací se zúčastněnými subjekty by se zavádění některých infrastruktur pro digitální služby bez Nástroje pro propojení Evropy významně opozdilo nebo by k němu vůbec nedošlo. Základní řešení podporovaná financováním Nástroje pro propojení Evropy (takzvané stavební prvky) kromě toho vedou k úsporám z rozsahu, protože jsou ve velké míře opakovaně používána ve složitějších digitálních službách v oblastech jako zemědělství, životní prostředí a vzdělávání i mimo působnost Nástroje pro propojení Evropy. Opatření na úrovni EU (včetně spolupráce v oblasti regulace) Nástroji pro propojení Evropy umožňují také překonávat nedostatky týkající se informací a spolupráce mezi členskými státy, které mohou bránit realizaci takto složitých, avšak klíčových projektů. 2. Nástroj pro propojení Evropy poskytuje podporu EU efektivním a soudržným způsobem 2.1 Co nejefektivnější využití grantů Největší část financování poskytuje Nástroj pro propojení Evropy ve formě grantů (90 %). Jde o vhodný přístup, protože financování Nástroje pro propojení Evropy se z velké většiny týká projektů s širšími regionálními přínosy a přínosy pro EU, ale s nedostatečným vnitrostátním nebo tržním financováním. V případě dopravy je tomu tak u většiny přeshraničních projektů v transevropské síti a u „horizontálních“ priorit, k nimž vedle alternativních paliv patří zejména systémy řízení provozu, jako jsou systém ERTMS pro železnici, SESAR pro leteckou dopravu a inteligentní dopravní systémy (ITS) pro silniční dopravu. Platí to také pro projekty, jejichž přínosy zatím nelze internalizovat. Poptávka velmi značně převyšující dostupné prostředky v reakci na výzvy k podávání návrhů v tomto odvětví svědčí o tom, že po grantech EU je velmi vysoká poptávka a dostupný rozpočet za potřebami odvětví neustále zaostává. V energetice stále existují úzká místa a stále jsou nutná další propojení s cílem dosáhnout plné integrace trhu, zajistit bezpečnost dodávek energie a umožnit EU optimálně využívat své obnovitelné zdroje, a tedy předcházet omezení dodávek. Granty se pokládají za nejvhodnější nástroj na podporu projektů přinášejících významné pozitivní externality, které jdou nad rámec vnitrostátně stanovovaných tarifů, jako jsou bezpečnost dodávek energie, technologické inovace a solidarita mezi členskými státy.

V telekomunikacích mají všechny infrastruktury pro digitální služby dvě vrstvy: platformu hlavních služeb, koncipovanou jako centrální uzel umožňující interoperabilitu, a obecné služby jakožto brány propojující vnitrostátně vyvinutá řešení s platformou hlavních služeb. Granty se využívají na podporu zavádění obecných služeb, zatímco pro vývoj a provoz platforem hlavních služeb se využívá zadávání veřejných zakázek. To je odůvodněno potřebou reagovat na nedostatečné investice na úrovni členských států do interoperabilních řešení pro celoevropskou integraci služeb. Návrh Nástroje pro propojení Evropy předložený Komisí v roce 2011 obsahoval celkový rozpočet ve výši 50 miliard EUR (31,7 miliardy na dopravu, 9,1 miliardy na energetiku a 9,2 miliardy na telekomunikace). Škrty, které následovaly jak ve fázi jednání, tak v rámci pozdějších jednání o Evropském fondu pro strategické investice (EFSI), vedly ke snížení celkové částky na 30,44 miliardy EUR. Nejvýraznější pokles postihl odvětví telekomunikací (o 8 miliard EUR; konečná výše přidělených prostředků dosáhla 1,04 miliardy EUR). Dokončení sítí TEN stanovených v politických prioritách EU stále vyžaduje velmi rozsáhlé investice, přičemž část z nich bude záviset na pokračující podpoře EU. Vzhledem ke své velikosti může Nástroj pro propojení Evropy v současnosti řešit pouze některá ze zjištěných selhání trhu (např. překlenutím mezery ve financování prostřednictvím podpory EU) ve všech třech odvětvích. Proto existuje potenciál k aktivaci dalších veřejných a soukromých investic, pokud by byly poskytnuty další finanční prostředky EU na řešení většího počtu selhání trhu. Výběrové řízení Nástroje pro propojení Evropy zajišťuje, aby bylo poskytování grantů modulováno podle odvětví a kategorií investic s přihlédnutím k mezeře ve financování jednotlivých projektů. V případě dopravy se podpora pohybovala od míry spolufinancování ve výši 85 % u finančního krytí pro oblast soudržnosti po maximální míru spolufinancování mezi 10 % a 50 % v závislosti na prioritě a povaze opatření. V oblasti energetiky může být míra financování modulována až na 50 % a – ve výjimečných případech – zvýšena maximálně na 75 %. To je však možné, pouze pokud navrhovaná opatření zajišťují vysoký stupeň regionální nebo celounijní bezpečnosti dodávek, posilují solidaritu nebo zahrnují vysoce inovativní řešení. V případě telekomunikací byly platformy hlavních služeb zpravidla financovány prostřednictvím zadávání veřejných zakázek, zatímco obecné služby byly podporovány formou grantů s mírou spolufinancování ve výši až 75 % způsobilých nákladů. Díky soutěžní povaze výzev a zavedenému mechanismu hodnocení a výběru lze vyřazovat projekty, které nemohou prokázat, že potřebují finanční pomoc ve formě grantů. Tyto projekty mohou přesto zvažovat využití stávajících možností v rámci fondu EFSI, případně finančních nástrojů Nástroje pro propojení Evropy. Vzhledem k tomu, že Nástroj pro propojení Evropy je nástrojem řízeným politikou a má konkrétní odvětvové cíle a že se zabývá složitými projekty s rozměrem přeshraniční nebo celounijní interoperability, je prostřednictvím přímého řízení efektivně zajišťováno rychlé přidělování finančních prostředků a velmi řádné plnění rozpočtu. Aby bylo zajištěno náležité vynakládání finančních prostředků EU, jsou projekty během své realizace pečlivě sledovány Výkonnou agenturou pro inovace a sítě (INEA). Rozpočet Nástroje pro propojení Evropy je optimalizován díky schopnosti agentury INEA rychle se adaptovat na řízení přesměrovaných prostředků nevyužitých v rámci některých opatření a využít je na financování nových opatření. Přibližně 600 milionů EUR bylo například v roce 2016 znovu vloženo do výzvy v oblasti dopravy a ve stejném roce byla navržena investice ve výši 120 milionů EUR na financování nového stěžejního projektu WIFI4EU v digitálním odvětví. 2.2 Využití nových finančních nástrojů a kombinování zdrojů financování U projektů vytvářejících příjmy může mít podpora Nástroje pro propojení Evropy podobu finančních nástrojů. Rozpočet finančních nástrojů Nástroje pro propojení Evropy lze použít na poskytování řady různých produktů, jako jsou záruky nebo prioritní dluh krytý kapitálem EU. Tyto nástroje proto přispívají k optimalizaci využití veřejných prostředků. K uvedeným projektům patří například rozšíření kapacit v přístavech, železniční tratě na letiště a rozvoj infrastruktury pro alternativní paliva v odvětví dopravy, jakož i podřízené půjčky nebo záruky na samostatné projekty týkající se přenosu energie v odvětví energetiky. Finanční nástroje však nejsou v žádném ze tří odvětví využívány v očekávaném rozsahu. Používání finančních nástrojů sice inicioval dluhový nástroj Nástroje pro propojení Evropy, navazující na zkušenosti s nástrojem pro úvěrové záruky pro transevropskou dopravu a s pilotní fází iniciativy projektových dluhopisů, ale po vytvoření fondu EFSI se projevil substituční účinek. Předpokládá se, že se finanční nástroje Nástroje pro propojení Evropy začnou ve větším rozsahu používat ve druhé polovině programového období, až bude na základě žádosti o konkrétní pokyny, kterou s cílem dosáhnout účinné komplementarity mezi oběma iniciativami podal řídící výbor dluhového nástroje Nástroje pro propojení Evropy, zajištěna komplementarita mezi specifickými finančními nástroji Nástroje pro propojení Evropy a fondem EFSI. V energetice přispěla k nedostatečnému používání dluhového nástroje Nástroje pro propojení Evropy řada faktorů. Jedním z nich je skutečnost, že v době zprovoznění dluhového nástroje Nástroje pro propojení Evropy byl k dispozici příliš krátký seznam projektů, které mohou být financovány z bankovních úvěrů a jsou pro Nástroj pro propojení Evropy způsobilé. Existuje také konkurenceschopná škála možností dluhového a kapitálového financování, které jsou navrhovatelům projektů již k dispozici díky jejich kvalitnímu modelu regulované báze aktiv pro projektové financování. Společné sledování projektů Evropskou investiční bankou a Komisí nicméně vedlo k tomu, že řada projektů společného zájmu získala financování prostřednictvím této banky. Kromě toho se v současnosti připravuje kapitálový nástroj. V telekomunikacích jsou typy projektů zavádění širokopásmového připojení velice různorodé a vyžadují celou škálu nástrojů řešících výzvy specifické pro konkrétní lokality. Zatímco dluhové nástroje mohou sloužit pro obchodně motivované projekty, které mají jasné ekonomické odůvodnění a realizují je větší aktéři, kapitálové nástroje jsou zapotřebí pro překlenutí stávajících mezer ve financování prostřednictvím podpory projektů s rizikovějším a dlouhodobějším ekonomickým odůvodněním. Předpokládá se, že tuto úlohu bude hrát Fond pro širokopásmové připojení Nástroje pro propojení Evropy, který má začít fungovat v prvním pololetí 2018. V únoru 2017 byla vyhlášena výzva k podávání návrhů s kombinovaným financováním v rámci Nástroje pro propojení Evropy – doprava. Cílem této výzvy, která kombinuje granty Nástroje pro propojení Evropy s tržním financováním, zejména finančními nástroji dostupnými v rámci fondu EFSI, je posílit komplementaritu mezi těmito dvěma režimy podpory, a zároveň aktivovat další zdroje financování, zejména fond EFSI, soukromé investory nebo národní podpůrné banky. Takovýto přístup již byl v rámci Nástroje pro propojení Evropy úspěšně použit ad hoc v několika případech, jako jsou dublinský přístav a přístav v Calais v odvětví dopravy. Na základě výzvy s orientačním rozpočtem ve výši 1 miliardy EUR bylo zažádáno o financování ve výši 2,2 miliardy EUR, a první zkušenosti jsou tedy velice pozitivní.

2.3 Posílení synergie a soudržnosti, zjednodušení přístupu Synergie Nástroj pro propojení Evropy poprvé vytvořil společný rámec financování, centrálně řízený Komisí, pro odvětví dopravy, energetiky a telekomunikací. Na úrovni programu umožňuje tento přístup dosahovat úspor z rozsahu tím, že řízením grantů pověřuje jedinou výkonnou agenturu (INEA) a zavádí společné postupy pro všechna tři odvětví (koordinované provádění agenturou, společné pracovní programy pro finanční nástroje Nástroje pro propojení Evropy, společný Koordinační výbor pro Nástroj pro propojení Evropy, složený ze zástupců všech členských států, grantové dohody podle společného vzoru). Na úrovni projektů se Nástroji pro propojení Evropy navzdory očekáváním zmíněným v bodech odůvodnění nařízení zatím zcela nepodařilo dosáhnout synergie mezi uvedenými třemi odvětvími. To je způsobeno zejména inherentními rozdíly mezi cíli odvětvových politik a nepružností právního/rozpočtového rámce, pokud jde o způsobilost projektů a způsobilost nákladů. Víceodvětvová pilotní výzva k podávání návrhů na studie (pro dopravu a energetiku) vyhlášená v roce 2016 s rozpočtem 40 milionů EUR proto zaostala za očekáváním z hlediska počtu vybraných projektů (7) i prostředků přidělených z rozpočtu (24 milionů EUR). Vzhledem k jejich společným cílům a výzvám se přesto zdá vhodné, aby daná tři odvětví zůstala pohromadě. Podle zúčastněných subjektů konzultovaných v rámci hodnocení k těmto výzvám patří složitost infrastrukturních sítí daná rozdílnými vnitrostátními systémy, potřeby v oblasti jejich propojení, jakož i potřeba zajistit interoperabilitu a současně se neustále přizpůsobovat změnám na trhu a změnám technologií. Počet příkladů synergií týkajících se tří odvětví, na něž se vztahuje Nástroj pro propojení Evropy, se zvyšuje díky vývoji v oblasti inovace v poslední době a díky skutečnosti, že synergie přirozeně existují v každém z těchto odvětví nebo souvisejí s některou celkovou prioritou, jako je kybernetická bezpečnost. K příkladům patří propojená, spolupracující a automatizovaná mobilita, infrastruktura pro alternativní paliva pro automobily, autobusy a lodě, zavádění inteligentních energetických sítí a budování sítí 5G podél dopravní sítě. Vytváření podmínek k tomu, aby se takovéto projekty mohly i nadále uskutečňovat, povede k dalšímu zvyšování efektivnosti. Komplementarita Prokázalo se, že Nástroj pro propojení Evropy doplňuje program Horizont 2020, evropské strukturální a investiční fondy (ESI fondy) a fond EFSI. Program Horizont 2020 financuje počáteční fáze inovačního řetězce, zatímco Nástroj pro propojení Evropy umožňuje zavádění technologií v rámci celé infrastruktury. Jak Nástroj pro propojení Evropy, tak ESI fondy přispívají k dosahování cílů sítí TEN. Zatímco ESI fondy svou finanční podporu zaměřují na méně rozvinuté regiony a na 15 členských států způsobilých pro podporu Fondu soudržnosti, Nástroj pro propojení Evropy se soustřeďuje na integraci EU prostřednictvím přeshraničních spojení a propojení, odstraňování úzkých míst a projektů v oblasti interoperability. V dopravě dochází mezi Nástrojem pro propojení Evropy a ESI fondy k částečnému překryvu ohledně železničních projektů v hlavní síti TEN-T, ačkoli ESI fondy financují také projekty, které pro Nástroj pro propojení Evropy nejsou způsobilé (například silniční projekty a projekty v globální síti). V energetice se ESI fondy zaměřují na inteligentní distribuční soustavy na místní/regionální úrovni, zatímco Nástroj pro propojení Evropy podporuje přenosovou infrastrukturu. V odvětví telekomunikací cílí ESI fondy na rozvoj vnitrostátních digitálních služeb, kdežto Nástroj pro propojení Evropy umožňuje přeshraniční interoperabilitu některých specifických a vnitrostátně vyvinutých digitálních služeb.

Část rozpočtu politiky soudržnosti (11,3 miliardy EUR – doprava) byla poprvé vyčerpána prostřednictvím přímého řízení v rámci Nástroje pro propojení Evropy. To se velice osvědčilo – 100 % tohoto finančního krytí totiž bylo přiděleno v první polovině programového období, a to takřka výlučně na udržitelné druhy dopravy. K tomuto úspěchu přispěla cílená technická pomoc, nižší administrativní náklady pro členské státy a jasné priority financování. Pokud jde o fond EFSI, fungoval Nástroj pro propojení Evropy jako katalyzátor tohoto fondu, protože několik projektů zahájených v rámci dluhového nástroje Nástroje pro propojení Evropy bylo následně zařazeno do seznamu projektů fondu EFSI. Tak tomu bylo v případě Grand Contournement Ouest de Strasbourg (západní obchvat Štrasburku – A355), projektu dálnice A6 Wiesloch, projektu propojení plynárenských sítí Transgaz „BRUA“ (Bulharsko-Rumunsko-Maďarsko-Rakousko) a elektrického propojovacího vedení mezi Itálií a Francií. Kromě toho začaly z fondu EFSI těžit projekty, které byly připraveny za podpory Nástroje pro propojení Evropy nebo které byly zčásti podpořeny prostřednictvím grantů na práce tohoto nástroje. Jak již však bylo zmíněno, vůči finančním nástrojům Nástroje pro propojení Evropy se projevil substituční účinek fondu EFSI. Přestože se předpokládalo, že Nástroj pro propojení Evropy rozšíří možnosti dluhového financování projektů širokopásmového připojení, rozsáhlé financování v této oblasti nyní poskytuje fond EFSI. Proto se plánuje klást důraz na kapitálovou a kvazikapitálovou podporu těchto projektů. Jak je uvedeno výše, předpokládá se, že Fond pro širokopásmové připojení Nástroje pro propojení Evropy doplní stávající nástroje (tj. dluhovou podporu fondu EFSI pro obchodně motivované projekty s jasným ekonomickým odůvodněním a granty ESI fondů na projekty motivované především veřejným zájmem). Příspěvek Nástroje pro propojení Evropy ve formě kapitálu pro absorpci rizik u podpory kapitálového typu bude doplněn méně rizikovou tranší od fondu EFSI, jakož i tržní tranší složenou z podílů národní podpůrné banky a soukromého sektoru (vícevrstvá struktura financování). Nyní se v rostoucí míře projevuje další mezera, kterou zatím neřeší ani fond EFSI, ani Fond pro širokopásmové připojení Nástroje pro propojení Evropy, ani ESI fondy, a to zejména u projektů, jež se (i z dlouhodobého hlediska) pohybují na hranici obchodní životaschopnosti. V oblasti širokopásmového připojení lze na tuto mezeru reagovat prostřednictvím strukturovaného nástroje, který jak veřejné granty, tak finanční podporu kombinuje se soukromými investicemi. Zjednodušení Zdokonalení procesu podávání žádostí vedlo k jednodušším a časově méně náročným postupům pro příjemce i Komisi. K vylepšením patří například zavedení elektronických nástrojů pro komunikaci s příjemci a nahrazení rozhodnutí o poskytnutí grantu přijímaných Komisí grantovými dohodami, jejichž podepisováním byl pověřen ředitel agentury INEA. Administrativní náklady pro příjemce se považují za celkově úměrné poskytované finanční podpoře. Z výsledků hodnocení však vyplývá, že právní a správní požadavky týkající se schvalování a provádění opatření mohou vést k nepřiměřeným nákladům u menších opatření, pro která by mohly být vhodnější zjednodušené formy podpory. To platilo zejména v případě telekomunikací, kde průměrná výše grantu činila pouhý 1 milion EUR. Rovněž v odvětví telekomunikací navíc přijímání ročních pracovních programů neumožňuje plánovat dlouhodobé financování opatření a vytváří administrativní zátěž z hlediska řízení programu. 3. Nástroj pro propojení Evropy směřuje k dosažení výsledků 3.1 Přispění k realizaci cílů odvětvových politik Nástroj pro propojení Evropy se zaměřuje na tyto dlouhodobé cíle politiky EU: ØDoprava: do roku 2030 – dokončení hlavní sítě TEN-T, včetně zavedení systémů SESAR a ERTMS, a přechod na čistou, konkurenceschopnou a propojenou mobilitu, včetně páteřní dobíjecí infrastruktury EU pro alternativní paliva do roku 2025; pokrok směrem k dokončení globální sítě TEN-T do roku 2050. ØEnergetika: do roku 2030 – dokončení prioritních koridorů a tematických oblastí sítě TEN-E, které jsou v souladu s balíčkem „Čistá energie pro všechny Evropany“ a dlouhodobými cíli dekarbonizace; zejména zavedení inteligentních energetických sítí a jejich digitalizace, dosažení cílů pro rok 2030 v oblasti propojení (také pro okrajové členské státy), rozvoj zasmyčkovaných elektrizačních soustav na moři a zajištění bezpečnosti dodávek energie, mimo jiné prostřednictvím synchronizace. ØDigitální odvětví: do roku 2030 – maximalizace přínosů jednotného digitálního trhu pro všechny občany a podniky díky dosažení plně kyberneticky bezpečné gigabitové společnosti do roku 2025, příprava na terabitovou konektivitu do roku 2030 a zavedení celounijní infrastruktury pro data a digitální služby, která bude podporovat digitální transformaci klíčových oblastí veřejného zájmu – od zdravotní péče přes mobilitu po veřejnou správu.

Jelikož se program nachází teprve v počátečních fázích realizace, jsou k dispozici jen omezené údaje o skutečných výstupech a výsledcích. V rámci hodnocení proto často nebylo možné změřit pokrok směrem k cílům odvětvových politik. Téměř všechny zúčastněné subjekty, které odpověděly na technický průzkum, se však alespoň do jisté míry domnívají, že Nástroj pro propojení Evropy účinně zajistí rozvoj moderních a vysoce výkonných transevropských sítí v dopravě, energetice a telekomunikacích (99 %, 97 % a 96 %, přičemž 33 %, 38 % a 21 % s tímto názorem souhlasí zcela). Většina finančního krytí Nástroje pro propojení Evropy na dopravu byla přidělena na dokončení chybějících spojení a odstranění úzkých míst v rámci projektů v hlavní síti TEN-T (prostřednictvím vytvoření nové infrastruktury nebo zásadní modernizace a rekonstrukce infrastruktury stávající). V energetice granty Nástroje pro propojení Evropy účinně přispívají ke zvýšení bezpečnosti dodávek energie, ukončení energetické izolace, odstranění úzkých míst v oblasti energetiky, dokončení vnitřního trhu s energií a lepšímu začlenění energie z obnovitelných zdrojů do sítě. K příkladům klíčových projektů Nástroje pro propojení Evropy v energetice patří Balticconnector, první propojovací vedení mezi Finskem a Estonskem, a propojovací plynovod mezi Polskem a Litvou, které dotyčným členským státům umožní diverzifikovat zdroje a trasy dodávek plynu a chránit se před případným budoucím narušením dodávek. V oblasti telekomunikací existují důkazy o tom, že podpora Nástroje pro propojení Evropy na zavádění infrastruktur pro digitální služby umožňuje orgánům veřejné správy, občanům a podnikům využívat komplexnější a efektivnější přeshraniční online služby a tím přispívá ke zvyšování konkurenceschopnosti soukromých i veřejných subjektů. K příkladům patří zejména vytvoření mechanismů spolupráce a posílení schopností v oblasti reakce na kybernetické hrozby, snadnější přístup společností k vnitrostátním zadávacím řízením v jiných členských státech EU, zefektivněné fakturační postupy a přeshraniční uznávání a potvrzování platnosti elektronické identifikace a elektronického podpisu. Nástroj pro propojení Evropy pomáhá také odstraňovat úzká místa bránící dokončení jednotného digitálního trhu, ačkoli vzhledem k omezenému rozpočtu bylo zatím možné potřeby tohoto odvětví řešit jen zčásti. Ve třech odvětvích, kterých se týká, Nástroj pro propojení Evropy významně přispívá k i) zavádění celounijních nových systémů pro řízení dopravy a její bezpečnost (např. SESAR v letectví, ERTMS v železniční dopravě, ITS v silniční dopravě), ii) budování vysoce výkonného elektrického vedení a přeshraničních inteligentních sítí v energetice a iii) zavádění propojených digitálních služeb (jako jsou elektronické zdravotnictví, kybernetická bezpečnost, elektronické zadávání zakázek, elektronická identifikace a elektronický podpis). 3.2 Přispění k inteligentnímu, udržitelnému a inkluzivnímu růstu Nástroj pro propojení Evropy podporuje v celé EU investice do moderních a vysoce výkonných sítí, které jsou nezbytné pro vytvoření podmínek pro konkurenceschopné hospodářství. Od roku 2014 se z tohoto nástroje investovalo 25 miliard EUR, což vedlo k celkovým investicím do infrastruktury v EU ve výši přibližně 50 miliard EUR. Výdaje Nástroje pro propojení Evropy v odvětví dopravy a energetiky významně přispívají k dosažení cíle EU, aby bylo alespoň 20 % celkového rozpočtu EU věnováno na výdaje související s opatřeními v oblasti klimatu. Dobře integrované sítě v energetice a dopravě, jakož i podpora nízkouhlíkových druhů dopravy pomáhají udržovat pod kontrolou náklady na dekarbonizaci. Příspěvek opatření podporovaných Nástrojem pro propojení Evropy k realizaci konkrétních cílů sice v rámci tohoto hodnocení v polovině období nelze plně změřit, avšak analýza tohoto příspěvku byla součástí přezkumu v polovině období, který se týkal víceletého finančního rámce na období 2014–2020. Tato analýza ukázala, že Nástroj pro propojení Evropy účinně a významně přispívá k dosažení uvedeného cíle EU; jeho prostředky na závazky totiž podle odhadu představují v průměru více než 5 % celkového financování opatření v oblasti změny klimatu v rámci rozpočtu EU na období 2014–2016. Tato průměrná hodnota se zvýší na 35 %, vezme-li se v úvahu příspěvek tohoto nástroje k okruhu rozpočtu EU „Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost“. V oblasti dopravy přispívá Nástroj pro propojení Evropy k naplnění cíle EU tím, že 81 % celkového financování přiděluje na druhy dopravy s nižšími emisemi, zejména železnici a vnitrozemské vodní cesty, čímž umožňuje modální přechod. Kromě toho program financuje nové technologie zaměřené na dekarbonizaci dopravy, zejména alternativní paliva, a jejich zavádění v rámci dopravní infrastruktury. Například cílem projektu LNG Motion je zvýšit dostupnost zkapalněného zemního plynu (LNG) v hlavní síti TEN-T pokrývající Francii, Belgii, Nizozemsko, Německo, Polsko, Španělsko, Itálii, Maďarsko a Rumunsko, především pro silniční dopravu. Tento projekt, jehož celkové náklady činí 55,5 milionu EUR, je příjemcem grantu EU ve výši 27,8 milionu EUR (míra spolufinancování 50 %). V oblasti energetiky se předpokládá, že 40 % prostředků z Nástroje pro propojení Evropy přispívá k začleňování opatření v oblasti klimatu na úrovni programu. Projekty týkající se elektřiny se podílejí na snižování emisí CO2 tím, že zvyšují schopnost sítě integrovat energii vyrobenou z obnovitelných zdrojů. Závěry

Hodnocení ukázalo, že po prvních třech a půl letech uplatňování Nástroje pro propojení Evropy probíhá tento program uspokojivě, přestože v současné rané fázi jeho realizace je ještě příliš brzy na měření výsledků. Výkonnostní rámec obsažený v nařízení navíc postrádá jasně vymezené a spolehlivé ukazatele. S uvedenou výhradou lze konstatovat, že hodnocení přineslo tyto závěry: ØNástroj pro propojení Evropy je účinným a cíleným nástrojem pro investování do transevropské infrastruktury (TEN) v dopravě, energetice a digitálním odvětví. Od roku 2014 se z tohoto nástroje investovalo 25 miliard EUR, což vedlo k celkovým investicím do infrastruktury v EU ve výši přibližně 50 miliard EUR. Nástroj pro propojení Evropy přispívá k naplňování priorit Komise v oblasti zaměstnanosti, růstu a investic, vnitřního trhu, energetické unie a klimatu a jednotného digitálního trhu. Tímto způsobem posiluje konkurenceschopnost hospodářství EU. ØNástroj pro propojení Evropy přináší vysokou evropskou přidanou hodnotu všem členským státům tím, že podporuje projekty s přeshraničním rozměrem zaměřené na konektivitu. Většina financování se přiděluje na projekty, které doplňují chybějící spojení a odstraňují úzká místa, s cílem zajistit řádné fungování vnitřního trhu EU a územní soudržnost mezi členskými státy v dopravě, energetice a digitálním odvětví. Projekty v energetice zajišťují také bezpečnost dodávek energie a mají klíčový význam pro nákladově efektivní dekarbonizaci ekonomiky. Nástroj pro propojení Evropy rovněž významně přispívá k zavádění celounijních nových systémů pro řízení dopravy a její bezpečnost (např. SESAR v letectví, ERTMS v železniční dopravě), k budování vysoce výkonného elektrického vedení a inteligentních sítí nezbytných pro rychlé rozšíření obnovitelných bezuhlíkových zdrojů energie a k zavádění širokopásmového připojení a propojených digitálních služeb (jako jsou otevřená data, elektronické zdravotnictví, elektronické zadávání zakázek, elektronická identifikace a elektronický podpis). ØPřímé řízení grantů Nástroje pro propojení Evropy se osvědčilo jako velmi efektivní; bylo spojeno s kvalitním seznamem projektů a soutěžním výběrovým řízením, důrazem na cíle politiky EU, koordinovaným prováděním a plným zapojením členských států. Výkonná agentura INEA má za sebou velmi dobré výsledky v oblasti finančního řízení Nástroje pro propojení Evropy a optimalizace rozpočtu, zejména díky své flexibilitě, se kterou částky nevyužité některými opatřeními rychle přesměrovává na financování nových opatření. ØČást rozpočtu politiky soudržnosti (11,3 miliardy EUR na dopravu) byla poprvé vyčerpána prostřednictvím přímého řízení v rámci Nástroje pro propojení Evropy. Celých 100 % tohoto finančního krytí bylo přiděleno v první polovině programového období, a to takřka výlučně na udržitelné druhy dopravy. K rychlému přidělování finančních prostředků přispěla cílená technická pomoc, nižší administrativní náklady pro členské státy, jasné priority financování a kvalitní seznam projektů, který vychází z kontinuity projektů a studií dříve podporovaných programem TEN-T nebo nástroji politiky soudržnosti. ØNástroj pro propojení Evropy i nadále využívá a rozvíjí inovační finanční nástroje. V důsledku nových možností, které nabízí fond EFSI, však bylo jejich uplatnění omezené. Očekává se, že se finanční nástroje Nástroje pro propojení Evropy začnou více používat ve druhé polovině programového období, kdy bude zajištěna komplementarita mezi specifickými finančními nástroji Nástroje pro propojení Evropy a fondem EFSI. ØKromě toho byla v roce 2017 v odvětví dopravy získána velice pozitivní první zkušenost s kombinováním grantů s finančními nástroji, když bylo v rámci výzvy s orientačním rozpočtem ve výši 1 miliardy EUR požádáno o financování ve výši 2,2 miliardy EUR; tento přístup umožňuje prostřednictvím grantů v maximální míře mobilizovat soukromé či veřejné prostředky. ØVýdaje Nástroje pro propojení Evropy v odvětví dopravy a energetiky významně přispívají k dosažení cíle EU, aby bylo alespoň 20 % celkového rozpočtu EU věnováno na výdaje související s opatřeními v oblasti klimatu. ØV odvětví telekomunikací ukázal dvojí důraz Nástroje pro propojení Evropy na přeshraniční digitální služby veřejného zájmu a na komunikační a výpočetní infrastrukturu, že má tento program významný dopad na realizaci cílů jednotného digitálního trhu EU a poskytuje občanům a podnikům přístup ke kvalitním digitálním službám v celé Evropě. Přispěl k vytvoření a uplatňování společných politik pro řešení společenských výzev, včetně digitální transformace zdravotní péče, kybernetické bezpečnosti a digitalizace státní správy. Protože však bylo navržené financování Nástroje pro propojení Evropy – telekomunikace podstatně sníženo, mohlo financování tohoto programu podporovat pouze první kroky směrem ke kompletní přeshraniční digitální infrastruktuře v oblastech veřejného zájmu. ØNástroj pro propojení Evropy otestoval také meziodvětvové synergie, avšak čelil omezením současného právního/rozpočtového rámce. Aby bylo možné podpořit synergie a lépe reagovat na nové události a priority v oblasti technologií, jako je digitalizace, a současně urychlit dekarbonizaci a řešit společné společenské výzvy, jako je kybernetická bezpečnost, bylo by nutné zvýšit flexibilitu hlavních směrů odvětvových politik i samotného Nástroje pro propojení Evropy.