CS Úřední věstník Evropské unie C 159/10

STANOVISKO EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANKY

ze dne 4. května 2011

k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/71/ES a 2009/138/ES s ohledem na pravomoci Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění a Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy

(CON/2011/42)

2011/C 159/05

Úvod a právní základ

Evropská centrální banka (ECB) obdržela dne 2. března 2011 žádost Rady o stanovisko k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/71/ES a 2009/138/ES s ohledem na pravomoci Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění a Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (1) (dále jen „navrhovaná směrnice“).

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena na čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie, jelikož navrhovaná směrnice obsahuje ustanovení, která se dotýkají příspěvku Evropského systému centrálních bank (ESCB) k řádnému provádění opatření v oblasti obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi a stability finančního systému ve smyslu čl. 127 odst. 5 Smlouvy. V souladu s první větou článku 17.5 jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

Obecné připomínky

1. K účinnému fungování nedávno zřízeného Evropského systému orgánů finančního dohledu je třeba provést změny právních předpisů Unie v oblasti činnosti tří evropských orgánů dohledu (orgány ESA) (2) a Evropské rady pro systémová rizika (ESRB) (3). V tomto ohledu navrhovaná směrnice, kterou se mění právní předpisy v oblasti pojišťovnictví a cenných papírů, a to směrnice 2009/138/ES (4) v podstatném rozsahu a směrnice 2003/71/ES (5) v užším rozsahu, doplňuje právní rámec přijatý již směrnicí 2010/78/EU (6). Z tohoto důvodu je toto stanovisko třeba číst ve spojení se stanoviskem ECB CON/2010/23 (7).

2. Stanovisko hodnotí navrhovanou směrnici z pohledu finanční stability. Připomínky a legislativní návrhy obsažené v tomto stanovisku se zaměřují na aspekty, které mají význam pro reformu architektury dohledu, zapojení ECB, ESCB a ESRB a jejich spolupráci a sdílení informací s orgány ESA a příslušnými vnitrostátními orgány. Zvláštní pozornost se ve stanovisku věnuje nutnosti zajistit ve vhodných oblastech konzistentní přístup v rámci všech odvětví finančních služeb, jehož prostřednictvím budou zajištěny rovné podmínky a který bude současně nástrojem pro sbližování dohledu.

Konkrétní připomínky

Jednotný evropský soubor pravidel ve finančním odvětví

3. Vývoj jednotného evropského souboru pravidel pro všechny finanční instituce na jednotném trhu (8), který ECB plně podporuje (9), vyžaduje i) vhodnou identifikaci příslušných oblastí pro přijetí aktů v přenesené pravomoci nebo prováděcích aktů, ii) odpovídající zapojení orgánů ESA do přípravy těchto aktů s ohledem na jejich technickou povahu a nutnost spoléhat na vysoce odborné znalosti orgánů dohledu a iii) konzistentní a koordinovaný přístup v rámci všech odvětví při přijímání těchto prováděcích opatření.

Poradní role ECB ve vztahu k návrhům aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů

4. S ohledem na významnou roli, kterou budou akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty přijaté podle článků 290 a 291 Smlouvy hrát (10) jakožto podstatná část jednotného souboru pravidel, činí ECB následující připomínky, které se týkají výkonu její vlastní poradní role podle čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy. Zaprvé, návrhy aktů Komise v přenesené pravomoci a prováděcích aktů Komise jsou „návrhy aktů Unie“ ve smyslu čl. 127 odst. 4 první odrážky a čl. 282 odst. 5 Smlouvy. Jak akty v přenesené pravomoci, tak prováděcí akty tvoří právní akty Unie. Je příznačné, že ve většině jazykových verzí čl. 282 odst. 5 Smlouvy se hovoří o „návrzích“ právních aktů Unie, k nimž je třeba konzultovat ECB (11). Proto nelze povinnost konzultovat ECB zužovat pouze na takové návrhy aktů, které vycházejí z návrhů Komise. Zadruhé, Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci OLAF (12) vysvětlil, že smyslem povinnosti konzultovat ECB je „především zajistit, aby autor tohoto aktu tento akt přijal až poté, co se vyjádří organizace, která díky zvláštním úkolům, které vykonává v rámci Společenství v dané oblasti, a díky své vysoké odborné úrovni může obzvláště vhodným způsobem přispět k zamýšlenému legislativnímu procesu“. Z tohoto pohledu by ECB měla být ve vhodný okamžik konzultována ke všem návrhům aktů Unie, včetně návrhů aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů, které spadají do oblasti její působnosti, aby bylo možné plně využít výhody, které skýtá výkon její poradní role. ECB při výkonu své poradní role v nejvyšší možné míře zohlední nutnost včasného přijetí takových aktů.

Pravidla pro sdílení informací

5. V kontextu obecných změn, které jsou společné většině odvětvových právních předpisů a nezbytné pro fungování nových orgánů, ECB zdůrazňuje, že je důležité zajistit, aby příslušné právní předpisy uplatňované ve finančním odvětví upravovaly rovněž odpovídající komunikační kanály pro výměnu informací. ECB proto navrhuje změnu směrnice 2009/138/ES v souladu s odpovídajícími ustanoveními směrnice 2006/48/ES (13); podle této úpravy se nebrání příslušným orgánům a EIOPA, aby sdělovaly centrálním bankám ESCB a případně ECB, jiným vnitrostátním orgánům odpovědným za dohled nad platebními systémy a ESRB informace, které mají význam pro plnění jejich úkolů. (14) Měla by být rovněž zavedena vhodná pravidla pro sdílení informací v případě vzniku naléhavých situací.

Sbližování v rámci všech odvětví finančních služeb

6. ECB respektuje skutečnost, že cíl navrhované směrnice je omezený, přesto se domnívá, že legislativní rámec Unie by měl být v příslušných oblastech konzistentní v rámci všech odvětví finančních služeb, aby se vyloučilo riziko regulační arbitráže. ECB například navrhuje, aby se prosazovalo sbližování jednotlivých odvětví v následujících oblastech: 6.1 Zacházení s finančními holdingy při výpočtu vlastního kapitálu: ECB se domnívá, že v otázce určování vlastního kapitálu by se mohla zvýšit míra koherence při zacházení s „účastmi“ ve stejném odvětví a v rámci všech odvětví finančních služeb, aby se zabránilo regulační arbitráži mezi právnickými osobami nebo mezi subjekty uvnitř finančního konglomerátu (15). ECB zejména doporučuje, aby byla dále sjednocena definice účasti v pojišťovnách a úvěrových institucích ve směrnici 2006/48/ES (16) a směrnici 2009/138/ES (17) a metody, které se mají použít na úrovni skupiny při řešení dvojkolejnosti úpravy, která plyne z účasti subjektů ve vícero odvětvích (18). Podvýbor pro finanční konglomeráty zřízený nařízeními o orgánech ESA (19) by mohl v podpoře sbližování mezi odvětvími hrát smysluplnou roli. 6.2 Řešení otázky finanční stability: veškeré procyklické účinky, které plynou z provedení právního rámce Solventnost II, a v relevantních oblastech také příspěvek proticyklických mechanismů k finanční stabilitě, a to včetně vlivu pojistného za nelikviditu, na nějž odkazuje navrhovaná směrnice, by mohly být ještě dále posouzeny. 6.3 Politika odměňování a systémy odměňování: v souladu s cíli doporučení Komise (20) ECB obecně vítá probíhající práce v oblasti na tvorbě politiky odměňování a systémů odměňování v kontextu prováděcích opatření pro Solventnost II (21). Mezinárodně dohodnuté obecné zásady politiky odměňování, které byly vyvinuty pro banky, a jim odpovídající prováděcí standardy (22) by se měly uplatňovat i v odvětví pojišťovnictví (23) s tím, že v otázkách, kde to má význam, se přihlédne ke specifikům tohoto odvětví. 6.4 Úvěrová hodnocení: podle navrhované směrnice budou orgánu EIOPA svěřeny určité úkoly, které se týkají i) hodnocení způsobilosti externích ratingových agentur a ii) přiřazení jejich úvěrového hodnocení podle objektivní stupnice úvěrového hodnocení (24) a ve vztahu k nimž bude muset Komise přijmout podrobná kritéria ve formě aktů v přenesené pravomoci (25). Zatímco ECB v zásadě podporuje tyto nové úkoly svěřované orgánu EIOPA a bere v úvahu specifika každého jednotlivého odvětví finančních služeb, poznamenává také, že způsobilost externích ratingových agentur je již řešena v kontextu směrnice 2006/48/ES (26) a nařízení (ES) č. 1060/2009 (27). Z tohoto pohledu a vzhledem ke skutečnosti, že tyto otázky svou povahou přesahují jednotlivá odvětví, ECB navrhuje, aby před přijetím jakéhokoli předpisu bylo provedeno hodnocení, do něhož by byly zapojeny všechny tři orgány ESA, s cílem zajistit soulad a synergii mezi příslušnými odvětvovými předpisy Unie, a to včetně případných prováděcích opatření. 6.5 Určení „výjimečného poklesu na finančních trzích“: v případě, že není dodržován solventnostní kapitálový požadavek, orgán dohledu požaduje po dotyčné pojišťovně nebo zajišťovně, aby přijala do doby maximálně devíti měsíců nezbytná opatření. (28) V případě výjimečného poklesu na finančních trzích může orgán dohledu prodloužit tuto lhůtu o odpovídající dobu „s přihlédnutím ke všem relevantním faktorům“. (29) Podle navrhované směrnice by orgán EIOPA identifikoval a konstatoval existenci případu výjimečného poklesu na finančních trzích a Komise by pro tento účel přijala akty v přenesené pravomoci, v nichž by upřesnila postupy, kterými se musí orgán EIOPA řídit při určování existence takových případů a „faktorů“, k nimž se má přihlédnout, včetně maximální „odpovídající doby“. (30) V zájmu zajištění konzistentního přístupu ve všech členských státech ECB podporuje navrhovanou roli, která má být svěřena orgánu EIOPA. Ze stejného důvodu by mohlo být rovněž vhodné konzultovat ESRB a zavést kvalitativní a kvantitativní kritéria, metody a požadavky k určování existence takových případů. Měl by být blíže objasněn vzájemný vztah mezi konstatováním existence případů výjimečného poklesu na finančních trzích ze strany orgánu EIOPA, prohlášením mimořádných situací ve smyslu nařízení o orgánech ESA (31) ze strany Rady a rovněž opatřeními, která přijímají orgány dohledu za výjimečných okolností v případě dalšího zhoršování finanční situace příslušného podniku (32).

Přechodná ustanovení

7. Ačkoli ECB chápe nutnost přechodných požadavků (33), v některých případech by mohlo být vhodné podstatně zkrátit maximální 10-leté období, v průběhu něhož se předpokládá přijetí určitých přechodných ustanovení, a poskytnout tak dostatečný stimul k včasnému provádění reformy Solvence II (34). I s ohledem na význam konzistentního přístupu pro zajištění kvality předávaných informací lze jako příklad uvést zavedení metod a předpokladů, jež se mají používat při oceňování aktiv a pasiv, v rozumném časovém horizontu.

Konkrétní pozměňovací návrhy k těm ustanovením navrhované směrnice, které ECB doporučuje změnit, jsou uvedeny v příloze včetně příslušného odůvodnění.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 4. května 2011. prezident ECB Jean-Claude TRICHET

(1) KOM(2011) 8 v konečném znění.

(2) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/ES (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 12); nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1094/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/79/ES (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 48); nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1095/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/77/ES (Úř. věst L 331, 15.12.2010, s. 84) (společně dále jen „rozhodnutí o orgánech ESA“).

(3) Viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1092/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o makroobezřetnostním dohledu nad finančním systémem na úrovni Evropské unie a o zřízení Evropské rady pro systémová rizika (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 1) a nařízení Rady (EU) č. 1096/2010 ze dne 17. listopadu 2010 o pověření Evropské centrální banky zvláštními úkoly, které se týkají fungování Evropské rady pro systémová rizika (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 162).

(4) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) (přepracování) (Úř. věst. L 335, 17.12.2009, s. 1).

(5) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/71/ES ze dne 4. listopadu 2003 o prospektu, který má být zveřejněn při veřejné nabídce nebo přijetí cenných papírů k obchodování, a o změně směrnice 2001/34/ES (Úř. věst. L 345, 31.12.2003, s. 64).

(6) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/78/EU ze dne 24. listopadu 2010, kterou se mění směrnice 98/26/ES, 2002/87/ES, 2003/6/ES, 2003/41/ES, 2003/71/ES, 2004/39/ES, 2004/109/ES, 2005/60/ES, 2006/48/ES, 2006/49/ES a 2009/65/ES s ohledem na pravomoci Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění) a Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy) (Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 120).

(7) Stanovisko CON/2010/23 ze dne 18. března 2010 k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 1998/26/ES, 2002/87/ES, 2003/6/ES, 2003/41/ES, 2003/71/ES, 2004/39/ES, 2004/109/ES, 2005/60/ES, 2006/48/ES, 2006/49/ES a 2009/65/ES s ohledem na pravomoci Evropského orgánu pro bankovnictví, Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění a Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (Úř. věst. C 87, 1.4.2010, s. 1).

(8) Viz například 22. bod odůvodnění nařízení (EU) č. 1093/2010 a 14. bod odůvodnění směrnice 2010/78/EU.

(9) Viz například odstavec 2 stanoviska CON/2009/17 ze dne 5. března 2009 na žádost Rady Evropské unie k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2006/48/ES a 2006/49/ES, pokud jde o banky přidružené k ústředním institucím, některé položky kapitálu, velkou angažovanost, režimy dohledu a krizové řízení (Úř. věst. C 93, 22.4.2009, s. 3), odstavec 2 stanoviska CON/2010/5 ze dne 8. ledna 2010 ke třem návrhům nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského orgánu pro bankovnictví, Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění a Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (Úř. věst. C 13, 20.1.2010, s. 1) a odstavec 1.3.1 stanoviska CON/2010/23.

(10) Články 290 a 291 Smlouvy spadají do části šesté, kapitoly 2, oddílu 1, který nese název „Právní akty Unie“.

(11) Čl. 282 odst. 5 Smlouvy odkazuje na návrh aktu Unie v těchto jazykových verzích: bulharské („проект на акт на Съюза“), španělské („proyecto de acto de la Unión“), dánské („udkast“), německé („Entwurf für Rechtsakte der Union“), estonské („ettepanekute“), řecké („προτεινόμενη πράξη της Ένωσης“), francouzské („projet d'acte de l'Union“), italské („progetto di atto dell'Unione“), lotyšské („projektiem“), litevské(„Sąjungos aktų projektų“), holandské („ontwerp van een handeling van de Unie“), portugalské („projectos de acto da União“), rumunské („proiect de act al Uniunii“), slovenské („navrhovaných aktoch Únie“), slovinské („osnutki aktov Unije“), finské („esityksistä“), švédské („utkast“). Irská verze zní „gniomh Aontais arna bheartu“, což odpovídá konceptu „plánovaných“ aktů Unie.

(12) C-11/00 Komise Evropských společenství v. Evropská centrální banka, Sb. rozh. 2003, s. I-7147, zejména odstavce 110 a 111.

(13) Viz článek 49 a čl. 130 odst. 1 směrnice 2006/48/ES.

(14) Viz například odstavce 13 až 15 stanoviska CON/2009/17 a odstavec 2.2 stanoviska CON/2010/23.

(15) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/87/ES ze dne 16. prosince 2002 o doplňkovém dozoru nad úvěrovými institucemi, pojišťovnami a investičními podniky ve finančním konglomerátu a o změně směrnice Rady 73/239/EHS, 79/267/EHS, 92/49/EHS, 92/96/EHS, 93/6/EHS a 93/22/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/78/ES a 2000/12/ES (Úř. věst. L 35, 11.2.2003, s. 1).

(16) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze dne 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu (Úř. věst. L 177, 30.6.2006, s. 1). Zejména čl. 4 odst. 10 a článek 57.

(17) Viz článek 92 a třetí odstavec čl. 212 odst. 2 ve znění navrhované směrnice.

(18) Tj. například rozdíl v definicích „trvalého propojení“, „podstatného vlivu“ ve vztahu ke konceptu „účasti“ nebo pokud jde o mezní hodnoty pro odpočet, které se liší v právních předpisech o pojišťovnictví – 20 % a v právních předpisech o bankovnictví – 10 %.

(19) Viz čl. 57 odst. 1 nařízení o orgánech ESA.

(20) Viz zejména 8. bod odůvodnění a odstavce 1.1 a 2.1 doporučení Komise ze dne 30. dubna 2009 o politice odměňování v odvětví finančních služeb (Úř. věst. L 120, 15.5.2009, s. 22).

(21) Viz pracovní dokument Komise (GŘ pro vnitřní trh a služby), „Consultation paper on the UCITS depositary function and on the UCITS managers’ remuneration“, 14.12.2010, s. 26 (k dispozici na http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/ucits/consultation_paper_en.pdf).

(22) Viz zejména článek 22 a přílohu V směrnice 2006/48/ES a zásady politiky odměňování vypracované Evropským výborem orgánů bankovního dohledu („Guidelines on Remuneration Policies and Practices“), 10. prosinec 2010, k dispozici na: http://eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Standards%20and%20Guidelines/2010/Remuneration/Guidelines.pdf.

(23) Viz dokument orgánu CEIOPS „Advice for Level 2 Implementing Measures on Solvency II: Remuneration Issues“, CEIOPS-DOC-51/09, https://eiopa.europa.eu/fileadmin/tx_dam/files/consultations/consultationpapers/CP59/CEIOPS-DOC-51-09%20L2-Advice-Remuneration-Issues.pdf.

(24) Viz čl. 2 odst. 20 navrhované směrnice – navrhovaný nový čl. 109a odst. 1 písm. a) směrnice 2009/138/ES.

(25) Viz 18. bod odůvodnění a čl. 2 odst. 21 navrhované směrnice – navrhovaný nový pododstavec n) čl. 111 odst. 1 směrnice 2009/138/ES.

(26) Viz články 81 až 83 směrnice 2006/48/ES, stejně jako přílohu VI, část 2 této směrnice.

(27) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1060/2009 ze dne 16. září 2009 o ratingových agenturách (Úř. věst. L 302, 17.11.2009, s. 1).

(28) Článek 138 směrnice 2009/138/ES.

(29) Čl. 138 odst. 4 směrnice 2009/138/ES.

(30) Čl. 2 odst. 30 a 31 navrhované směrnice.

(31) Článek 18 nařízení o orgánech ESA.

(32) Čl. 138 odst. 5 směrnice 2009/138/ES.

(33) Podle navrhované směrnice jsou maximální lhůty pro přechodná ustanovení stanoveny ve směrnici 2009/138/ES. Ovšem skutečná lhůta zvolená v jakémkoli aktu v přenesené pravomoci může být kratší (viz rovněž 30. bod odůvodnění navrhované směrnice).

(34) Článek 75 směrnice 2009/138/ES – viz čl. 308a odst. 5 a 308b písm. e) navrhované směrnice.