EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 30.6.2017 COM(2017) 600 final ZPRÁVA KOMISE VÝROČNÍ ZPRÁVA ZA ROK 2016

O SUBSIDIARITĚ A PROPORCIONALITĚ



VÝROČNÍ ZPRÁVA ZA ROK 2016

O SUBSIDIARITĚ A PROPORCIONALITĚ 1. Úvod Tento dokument je 24. výroční zprávou o používání zásad subsidiarity a proporcionality při tvorbě právních předpisů Evropské unie. Zpráva je předkládána v souladu s článkem 9 protokolu č. 2, který je připojen ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie. Zpráva informuje o tom, jak byly tyto dvě zásady uplatňovány orgány a institucemi Evropské unie v roce 2016 a k jakým změnám došlo v porovnání s předchozími roky. Rozebírá také návrhy Komise, k nimž byla v průběhu roku vydána odůvodněná stanoviska ze strany vnitrostátních parlamentů. Vzhledem k úzkému propojení mechanismu kontroly subsidiarity s politickým dialogem mezi vnitrostátními parlamenty a Komisí by se na tuto zprávu mělo nahlížet jako na doplněk výroční zprávy za rok 2016 o vztazích Evropské komise s vnitrostátními parlamenty. 2. Používání zmíněných zásad jednotlivými orgány 2.1 Komise Ověřování souladu iniciativ Komise se zásadami subsidiarity a proporcionality je nedílnou součástí regulačních postupů Komise. V roce 2016 Komise pokračovala v zavádění do praxe svého posíleného programu zlepšování právní úpravy, který obsahuje pokyny pro posuzování subsidiarity a proporcionality při procesu tvorby politik a nové příležitosti pro občany a zúčastněné strany k poskytování zpětné vazby. Komise rovněž před předložením legislativních revizí provádí hodnocení stávajících politických rámců. Tato hodnocení obsahují posouzení, zda jsou stávající politická opatření stále „účelná“ a do jaké míry jsou v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Zásady a nástroje zlepšování právní úpravy, včetně posuzování subsidiarity a proporcionality, se uplatňují v různých fázích rozhodovacího procesu s přihlédnutím k příslušné analýze a vstupním informacím zúčastněných stran: 1.V počáteční fázi plánování politiky jsou pro všechny nové důležité iniciativy zveřejněny na internetových stránkách Komise na portálu Europa plány či cestovní mapy nebo počáteční posouzení dopadů. Tyto dokumenty obsahují předběžný popis navržené iniciativy a informují rovněž o záměrech Komise týkajících se provedení posouzení dopadů a konzultací. Plány či cestovní mapy nebo počáteční posouzení dopadů obsahují také předběžné odůvodnění opatření z hlediska subsidiarity a proporcionality. 2.Během procesu tvorby politiky se při posouzení dopadů doprovázených otevřenou veřejnou konzultací analyzují aspekty subsidiarity a proporcionality. Posouzení dopadů se zabývají tím, jak jsou zásady subsidiarity a proporcionality uplatňovány na každý konkrétní případ. Kvalita této analýzy podléhá nezávislé kontrole Výborem pro kontrolu regulace. 3.Rovněž důvodová zpráva připojená k samotnému návrhu Komise shrnuje, nakolik je návrh v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Poté, co Komise návrh přijme, se mohou zúčastněné strany k návrhu a souvisejícímu posouzení dopadů, včetně otázek subsidiarity a proporcionality, nadále vyjadřovat. Jejich názory se využijí jako vstupní informace v legislativním procesu. V roce 2015 spustila Komise internetové stránky nazvané „Snižme zátěž – vyjádřete svůj názor“ (Lighten the load – Have your say) a rovněž platformu Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT), která svou činnost zahájila v roce 2016. Tyto nástroje rovněž poskytují veřejnosti a zúčastněným stranám možnosti komunikace s Komisí ohledně případné nadměrné zátěže či neefektivnosti stávajících regulačních opatření, což se může týkat i otázek subsidiarity nebo proporcionality. V roce 2016 předložila platforma REFIT Komisi první doporučení na zjednodušení a snížení regulační zátěže stávajících právních předpisů EU, na která Komise zareaguje při provádění pracovního programu na rok 2017. V dubnu 2016 byla podepsána předsedy Evropského parlamentu, Rady a Komise nová interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů, představující závazek těchto tří orgánů ke zlepšování právní úpravy. Tato dohoda vyjadřuje závazek všech tří orgánů dodržovat a používat zásady subsidiarity a proporcionality, a především závazek Komise uvádět v důvodových zprávách připojených k návrhům své posouzení těchto aspektů. Analýza subsidiarity

Pokyny pro zlepšování právní úpravy a připojený „soubor nástrojů“ přijatý v květnu 2015 vyžadují, aby Komise při zvažování nové iniciativy v oblastech, v nichž nemá EU výlučnou pravomoc, a při hodnocení významu a evropské přidané hodnoty stávajících zásahů provedla analýzu subsidiarity. Komise se zabývá otázkou subsidiarity u legislativních i nelegislativních iniciativ. Cíl analýzy je dvojí: za prvé posoudit, zda k dosažení příslušného cíle nepostačují opatření na vnitrostátní úrovni; za druhé vyhodnotit, zda opatření na úrovni Unie zajistí v porovnání s opatřeními jednotlivých členských států přidanou hodnotu. Podle pokynů pro zlepšování právní úpravy a souboru nástrojů je klíčovou součástí analýzy zvažované iniciativy posouzení „významu pro Unii“. K hlavním aspektům patří zeměpisný rozsah, počet dotčených subjektů, počet dotčených členských států a klíčové hospodářské, environmentální a sociální dopady. Analýza mimoto z kvalitativního (a pokud možno i kvantitativního) hlediska určí, zda se nevyskytuje významný přeshraniční problém. Analýza by se rovněž měla vztahovat na výhody a nevýhody opatření Unie v poměru k opatřením jednotlivých členských států. Analýza proporcionality Podle zásady proporcionality nesmí obsah ani forma činnosti Unie překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv . Dodržování zásady proporcionality znamená zajistit, aby přístup a stupeň regulačního zásahu politiky odpovídaly danému cíli. Na proporcionalitu by se mělo jednoznačně odkazovat v posouzeních dopadů , hodnoceních a kontrolách účelnosti. Pokyny pro zlepšování právní úpravy a soubor nástrojů vyžadují, aby Komise ve své analýze proporcionality zvážila: ·zda opatření nepřekračují rámec toho, co je nezbytné pro řešení problému a uspokojivé dosažení cíle, ·zda je iniciativa omezena na aspekty, jichž nemohou členské státy dosáhnout uspokojivě samy a jimiž se může lépe zabývat EU, ·zda opatření nebo volba nástroje je co nejjednodušší a v souladu s uspokojivým dosažením daného cíle a účinným prosazováním, ·zda jsou náklady omezeny na minimum a odpovídají cíli, jehož má být dosaženo, ·zda je volba nástroje (nařízení, směrnice nebo jiné způsoby právní úpravy) náležitě odůvodněna a ·zda jsou zohledněna zavedená vnitrostátní opatření a zvláštní situace v jednotlivých členských státech. Posouzení dopadů Posouzení dopadů se vyžadují vždy, očekává-li se, že by iniciativa mohla mít významné ekonomické, sociální a environmentální dopady. Obsahují hodnocení problému, možné politické možnosti a jejich pravděpodobný dopad a způsob, jakým jsou v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. V červenci 2015 byl Výbor pro posuzování dopadů nahrazen novým Výborem pro kontrolu regulace. V roce 2016 byl výbor složen z předsedy (na úrovni generálního ředitele) a pěti stálých členů, včetně dvou členů mimo Komisi. V roce 2017 byl jmenován třetí a poslední externí člen. Všichni členové výboru jsou nezávislí a vykonávají funkci za svou osobu podle svých vlastních odborných znalostí. Výbor přezkoumává kvalitu posouzení dopadu, významných hodnocení a kontroly účelnosti. Subsidiarita a proporcionalita jsou součástí této kontroly kvality.

V roce 2016 zkoumal Výbor pro kontrolu regulace 60 posouzení dopadu. U devíti z nich (15 %) bylo rozhodnuto, že vyžadují zlepšení analýzy s ohledem na aspekty subsidiarity a/nebo proporcionality. Ačkoli byl celkový počet případů posuzovaných v roce 2015 nižší (29), podíl případů s otázkami subsidiarity a proporcionality byl vyšší (23 %). Následující příklady z roku 2016 ukazují, jak výbor posuzoval subsidiaritu a proporcionalitu: ·Ve stanovisku k posouzení dopadů návrhu na změnu směrnice o vysílání pracovníků Výbor pro kontrolu regulace zdůraznil, že zpráva by měla lépe odůvodnit argumentaci týkající se zásad subsidiarity a proporcionality. Výbor požádal o zdůvodnění, proč nebyly do analýzy zahrnuty alternativní možnosti. Pokud jde o otázku proporcionality, požádal výbor o objasnění způsobu, jakým zpráva reaguje na obavy malých a středních podniků z procesní zátěže. V nové verzi zprávy, která obdržela od výboru pozitivní stanovisko, byly obě otázky řešeny lépe, zejména pokud jde o celkové odůvodnění návrhu. Byla do ní rovněž zahrnuta část týkající se malých a středních podniků a pravděpodobné zátěže administrativních postupů. Ačkoli revidovaná zpráva lépe odůvodnila vyloučení některých možností, výbor stále požadoval, aby zpráva lépe vysvětlila, proč nebyla pro krátkodobé vysílání vzata do úvahy výjimka. V březnu roku 2016 byla přijata pozměněná zpráva. ·V posouzení dopadů návrhu směrnice Rady o všeobecném mechanismu přenesení daňové povinnosti u daně z přidané hodnoty Výbor pro kontrolu regulace shledal, že proporcionalita nebyla u jednotlivých politických možností dostatečně odůvodněna, především z hlediska dopadů. Ke zprávě bylo vydáno záporné stanovisko a znovu předložená verze byla vylepšena doplněním analýzy proporcionality, která umožnila lepší posouzení možností a rizik. Lépe byly například popsány vedlejší důsledky týkající se dopadů na náklady podniků na dosažení souladu a na ostatní členské státy, které všeobecný mechanismu přenesení daňové povinnosti nepoužívají. ·U posouzení dopadů návrhu nařízení Rady o zeměpisném blokování založeném na zásadě bydliště a státní příslušnosti požádal výbor o lepší zdůvodnění, jak je upřednostňované opatření přiměřené ve vztahu k zjištěnému problému. Výbor vyzval k lepšímu vysvětlení změny, kterou měla iniciativa přinést za předpokladu, že by obchodníci nebyli povinni dodávat do jiného členského státu, a k lepšímu odůvodnění, proč by se přeshraniční obchod zvýšil v případech, kdy jsou spotřebitelé povinni vyzvednout si zboží v cizí zemi. Ke zprávě bylo vydáno záporné stanovisko. Poté byla zpráva vylepšena a pozměněnou verzi výbor schválil. ·U návrhu nařízení o modernizaci pravidel EU v oblasti autorského práva na jednotném digitálním trhu vydal výbor kladné stanovisko k posouzení dopadů s podmínkou, že zpráva bude vylepšena zejména o další důkazy prokazující potřebu opatření EU a přiměřenost navrhovaných opatření. Výbor zejména požádal Komisi, aby předložila více důkazů, pokud jde o používání chráněného obsahu v uživatelem nahraném obsahu, spravedlivé odměňování autorů a výkonných umělců a audiovizuální obsah na platformách videa na vyžádání. Výhrady výboru vedly k revizi zprávy o posouzení dopadů, jež je připojena k legislativním návrhům přijatým Komisí v září 2016. ·V souvislosti s návrhem revidované směrnice o energii z obnovitelných zdrojů vyjádřil Výbor pro kontrolu regulace obavy ohledně proporcionality některých možností a rozsahu, v jakém byla dodržena zásada subsidiarity. Komise ve svém návrhu výhrady výboru náležitě zohlednila. Zejména pokud jde o ustanovení o vytápění a chlazení, nenavrhla Komise závazné povinnosti, ale místo toho předložila členským státům několik možností, a umožnila tak pružné provádění na vnitrostátní úrovni. Tato přiměřenější a méně zatěžující ustanovení spolu s posílenými ustanoveními v oblasti rámce správy mají zajistit dosažení cílů do roku 2030. Z těchto příkladů je patrné, jak Výbor pro kontrolu regulace pomohl v roce 2016 zlepšit analýzu, nakolik jsou návrhy v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Výbor takto poskytl Komisi zásadní informace pro proces přijímání politických rozhodnutí. Hodnocení a kontroly účelnosti Subsidiarita a proporcionalita byly hlavními prvky i v následných hodnoceních a kontrolách účelnosti, které byly provedeny v roce 2016. Tyto nástroje vyhodnocují, zda evropská opatření přinášejí očekávané výsledky z hlediska účelnosti, efektivnosti, soudržnosti, významu a evropské přidané hodnoty. Rovněž posuzují, zda jsou tato opatření i nadále nezbytná, nebo zda by nebylo možno cílů dosáhnout jinak. Komise se zavázala před uvážením případných nových opatření „nejprve vyhodnotit“, jinými slovy analyzovat minulé výsledky stávajících politik. Shromažďováním důkazů a určováním, které poznatky lze využít při rozhodování, EU zajišťuje, aby bylo vyhodnocování nedílnou a trvalou součástí tvorby politik. Komise obvykle vypracovává každý rok 100 až 120 hodnocení. V roce 2016 zveřejnila Komise 43 hodnocení a kontrol účelnosti. Komise dokončila dvě kontroly účelnosti (hodnocení širších oblastí politiky); jednu týkající se povinností podávání zpráv, plánování a monitorování v acquis EU v oblasti energetiky a druhou týkající se směrnice o ptácích o stanovištích. Níže uvedené příklady z roku 2016 vyzdvihují hodnocení, v nichž byly nadneseny otázky týkající se subsidiarity, evropské přidané hodnoty a proporcionality:

·Hodnocení směrnice o přeshraničním vymáhání dopravních pokut dospělo k závěru, že směrnice vytváří evropskou přidanou hodnotu, neboť zavádí mechanismus výměny informací o údajích o registraci vozidel, který má zásadní význam pro stíhání deliktů spáchaných vozidly registrovanými v jiných členských státech. Dosažení stejných výsledků jinými prostředky, než směrnicí by bylo téměř nemožné vzhledem k: a) počtu dohod, které by členské státy musely podepsat za účelem výměny stejného typu údajů; b) času potřebnému k ratifikaci podobných dohod ve všech členských státech a c) k možným výsledkům takových dohod, jakož i nedostatku transparentnosti, ke kterému by mohly některé dvoustranné nebo mnohostranné dohody vést. ·Hodnocení akčního plánu proti rostoucím hrozbám antimikrobiální rezistence dospělo k závěru, že akční plán má jasnou evropskou přidanou hodnotu. Podněcoval členské státy k přijetí opatření, posílil mezinárodní spolupráci a poskytl rámec pro koordinaci činností v oblasti antimikrobiální rezistence na mezinárodní úrovni. Celkem vzato se tedy závěry hodnocení vyslovují pro pokračování opatření na úrovni EU. Z hodnocení vyplývá, že existuje jasná potřeba podporovat členské státy a pomáhat jim při tvorbě a provádění národních akčních plánů s cílem zmírnit rozdíly mezi používáním antimikrobiálních látek a výskytem infekcí, podporovat spolupráci napříč odvětvími, zlepšit informovanost občanů a posílit systémy monitorování a sledování rozvíjením odborných znalostí v oblasti metodiky, pevných ukazatelů a nástrojů. Hodnocení odhalilo potřebu pokračující koordinace a spolupráce v oblasti výzkumu a vývoje nových antimikrobiálních látek, rychlých diagnostických testů, vakcín a alternativních způsobů léčby a nových obchodních modelů pro udržení investic a zvýšení znalostí o přenosu antimikrobiální rezistence. ·Hodnocení ex post sedmého rámcového programu pro výzkum dospělo k závěru, že řešení celoevropských výzev prostřednictvím evropského výzkumu patří mezi nejdůležitější oblasti evropské přidané hodnoty ve srovnání s opatřeními na úrovni členských států. Evropské výzkumné programy zahrnují řadu cen v oblasti „společenských výzev“, které poskytují hotovostní odměny těm, kteří se nejlépe vypořádají se stanovenou výzvu. Působí tak jako pobídka pro inovace. Stanovují cíl, ale ne jakým způsobem by měl být tento cíl dosažen. V roce 2014 získala cenu za inovaci německá biofarmaceutická společnost CureVac GmbH a byla odměněna 2 miliony EUR za pokrok k novátorské technologii na uchovávání vakcín zachraňujících životy ve stabilním stavu při jakékoli teplotě okolí, čímž byla překonána jedna z největších překážek pro používání vakcín v rozvojových zemích. V roce 2015 cena vytvořila pákový efekt pro další soukromé investice do výzkumu, když Nadace Billa a Melindy Gatesových oznámila závazek investovat 46 milionů EUR do společnosti CureVac s cílem urychlit vývoj její inovativní technologie vakcín a výrobu početných vakcín proti infekčním chorobám. 2.2 Opatření přijatá v návaznosti na odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů V roce 2016 obdržela Komise od vnitrostátních parlamentů 65 odůvodněných stanovisek týkajících se zásady subsidiarity. Bylo to o 713 % více než v roce 2015, kdy Komise obdržela osm odůvodněných stanovisek. Počet odůvodněných stanovisek obdržených v roce 2016 je třetí nejvyšší, jaký kdy byl v jednom kalendářním roce předložen od zavedení mechanismu kontroly subsidiarity Lisabonskou smlouvou v roce 2009 (po 84 v roce 2012 a 70 v roce 2013). Odůvodněná stanoviska obdržená v roce 2016 také představovala podstatně vyšší podíl (10,5 %) z celkového počtu stanovisek, která Komise v témže roce obdržela v rámci politického dialogu (620). Je třeba rovněž uvést, že se významně zvýšil i celkový počet stanovisek, která vnitrostátní parlamenty předložily v roce 2016 v rámci politického dialogu. 65 odůvodněných stanovisek obdržených v roce 2016 zahrnovalo 38 stanovisek týkajících se čtyř návrhů Komise. Návrh, který vedl k největšímu počtu odůvodněných stanovisek, byl návrh na přezkum směrnice o vysílání pracovníků,který vyvolal 14 odůvodněných stanovisek, čímž inicioval postup podle čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2 ke Smlouvám (tzv. postup s použitím „žluté karty“). Návrh na přezkum dublinského nařízení obdržel osm odůvodněných stanovisek a oba návrhy na vytvoření společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob obdržely osm odůvodněných stanovisek. Další návrhy obdržely mezi jedním až čtyřmi odůvodněnými stanovisky. Případy, k nimž Komise obdržela nejvyšší počet odůvodněných stanovisek, jsou podrobněji popsány v kapitole 3. Významný nárůst celkového počtu odůvodněných stanovisek vydaných v roce 2016 se promítl i ve značném navýšení počtu odůvodněných stanovisek, která vydala jedna komora. V roce 2016 vydalo odůvodněná stanoviska 26 z celkem 41 komor (v porovnání s 8 komorami v roce 2015). Odůvodněná stanoviska vydaly bulharské Narodno sabranie (3), český Senát (3), česká Poslanecká sněmovna (4), dánský Folketing (2), estonský Riigikogu (1), irský Dáil Éireann (2), irský Seanad Éireann (1), francouzský Sénat (3), chorvatský Hrvatski sabor (1), italský Senato della Repubblica (3), lotyšský Saeima (1), litevský Seimas (1), lucemburský Chambre des Députés (2), maďarský Országgyűlés (2), maltská Kamra tad-Deputati (5), nizozemská Eerste Kamer (1), nizozemská Tweede Kamer (3), rakouská Bundesrat (4), polský Senat (2), polský Sejm (2), portugalská Assembleia da República (1), rumunská Camera Deputaților (2), rumunský Senat (1), slovenská Národná rada (2), švédský Riksdag (12) a britská House of Commons (1). Švédský Riksdag byl vnitrostátním parlamentem, který vydal nejvyšší počet odůvodněných stanovisek (12). Maltská Kamra tad-Deputati vydala druhý nejvyšší počet odůvodněných stanovisek (5), následovaná českou Poslaneckou sněmovnou a rakouskou Bundesrat (po 4). Kromě toho některé regionální parlamenty využily této příležitosti k tomu, aby přímo informovaly Komisi o svých stanoviscích týkajících se některých návrhů Komise, které v některých případech byly rovněž předloženy příslušným komorám jejich vnitrostátních parlamentů v rámci kontroly subsidiarity podle článku 6 protokolu č. 2 ke Smlouvám. Komise tyto názory v případě potřeby zohlední. 2.3 Evropský parlament a Rada a) Evropský parlament Evropský parlament přijal řadu opatření, aby v oblasti uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality splnil své povinnosti vyplývající ze Smluv. S ohledem na odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů je v současnosti zaveden následující postup: ·odůvodněná stanoviska jsou předkládána Výboru pro právní záležitosti Evropského parlamentu a parlamentnímu výboru, který je odpovědný za jeho distribuci všem členům výboru; jsou také zahrnuta do programu schůzí, ·odůvodněná stanoviska jsou systematicky překládána do všech úředních jazyků EU (s výjimkou irštiny a maltštiny), ·preambule legislativních usnesení odkazují na obdržená odůvodněná stanoviska, ·parlamentní výbor odpovědný za daná stanoviska zajistí, aby Evropský parlament nepřikročil ke svému konečnému hlasování před uplynutím lhůty osmi týdnů pro předložení odůvodněných stanovisek podle protokolu č. 2 ke Smlouvám. V roce 2016 obdržel formálně Evropský parlament od vnitrostátních parlamentů 410 podání. Z toho bylo 76 odůvodněných stanovisek předložených podle protokolu č. 2 ke Smlouvám, zatímco zbylých 334 představovalo příspěvky (tj. podání, která se nevztahují k mechanismu kontroly subsidiarity). Tyto údaje představují nárůst v porovnání s rokem 2015, kdy bylo Evropskému parlamentu oficiálně zasláno 9 odůvodněných stanovisek a 242 příspěvků. Veškerá podání od vnitrostátních parlamentů Evropskému parlamentu jsou k dispozici v interní databázi (CONNECT).

V souladu s přílohou V jednacího řádu Evropského parlamentu je Výbor pro právní záležitosti parlamentním výborem s horizontální odpovědností za zajištění dodržování zásady subsidiarity. Každých šest měsíců je člen výboru jmenován stálým zpravodajem pro otázky subsidiarity, a to na základě střídání politických skupin. V prvním pololetí roku 2016 byl stálým zpravodajem Gilles LEBRETON (ENF). Ve druhé polovině roku ho vystřídal Kostas CHRYSOGONOS (GUE/NGL). Zpravodaj sleduje obdržená odůvodněná stanoviska a má příležitost otázky nadnesené v odůvodněných stanoviscích předložit k projednání ve výboru a případně tyto mohou vést i k doporučením pro výbor, který je příslušný pro záležitost, jíž se dotyčný návrh týká. Výbor pro právní záležitosti vypracovává rovněž pravidelně zprávu k výroční zprávě Komise o subsidiaritě a proporcionalitě. Sajjad KARIM (ECR) byl jmenován zpravodajem pro Výroční zprávu o subsidiaritě a proporcionalitě za rok 2014. Mady DELVAUXOVÁ (S & D) byla jmenována zpravodajkou pro výroční zprávu za rok 2015. Výbor přispívá i k pololetním zprávám Konference výborů pro evropské záležitosti (COSAC) o otázkách týkajících se subsidiarity. Dne 24. května 2016 uspořádal Výbor pro právní záležitosti výměnu názorů ohledně odůvodněných stanovisek obdržených podle postupu uvedeného v čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2, udělením tzv. „žluté karty“, o návrhu cílené revize směrnice o vysílání pracovníků (viz také níže v kapitole 3 této zprávy). Dne 12. října 2016 vyzval Výbor pro zaměstnanost a sociální věci vnitrostátní parlamenty k výměně názorů ohledně tohoto návrhu. Výbor pro právní záležitosti je rovněž odpovědný za zajištění dodržování zásady proporcionality, což bere do úvahy při plnění své úlohy spočívající v ověřování právního základu návrhů a při výkonu své úlohy spočívající ve zdokonalení tvorby právních předpisů. Evropskému parlamentu byla při zohledňování zásad subsidiarity a proporcionality v rámci jeho činnosti nápomocna výzkumná služba Evropského parlamentu, a to: ·systematickým ověřováním aspektů subsidiarity a proporcionality v posouzeních dopadů vyhotovených Komisí a upozorňováním na případné vyslovené obavy, zejména vnitrostátních parlamentů a Výboru regionů, ·zajištěním, aby byly tyto zásady plně dodržovány při vlastní činnosti Evropského parlamentu, například při posuzování dopadů vlastních věcných pozměňovacích návrhů nebo analyzování přidané hodnoty návrhů Parlamentu na nové právní předpisy na základě článku 225 Smlouvy o fungování Evropské unie a posuzování nákladů na nepřijetí opatření na evropské úrovni, ·ověřením aspektů subsidiarity a proporcionality při vypracovávání posouzení dopadů, spíše se zaměřením na přidanou hodnotu EU než na vnitrostátní výdaje nebo opatření. V roce 2016 vyhotovil Evropský parlament 36 prvotních vyhodnocení, jedno posouzení dopadů věcných pozměňovacích návrhů Parlamentu a 14 posouzení dopadů ex post. Mimoto vypracoval sedm zpráv o nákladech vyplývajících z absence společného evropského postupu a čtyři posouzení evropské přidané hodnoty. Výzkumná služba Evropského parlamentu rovněž kontroluje provádění a účinnost stávajících právních předpisů EU vždy, když Evropská komise ve svém ročním pracovním programu oznámí, že tato legislativa bude pozměněna. V roce 2016 bylo vyhotoveno 28 takových „vyhodnocení provádění“. Evropský parlament každoročně vyzývá vnitrostátní parlamenty, aby v této souvislosti předložily veškeré informace, které považují za užitečné. b) Rada Povinnosti Rady, pokud jde o kontrolu zásady subsidiarity ze strany vnitrostátních parlamentů, jsou uvedeny v protokolech č. 1 a 2 ke Smlouvám. Povinnosti Rady spočívají především v postupování návrhů legislativních aktů, které nepocházejí od Komise, vnitrostátním parlamentům. Podle článku 4 protokolu č. 2 ke Smlouvám musí Rada postoupit vnitrostátním parlamentům veškeré návrhy legislativních aktů pocházející od skupiny členských států, Soudního dvora, Evropské centrální banky a Evropské investiční banky. V důsledku této povinnosti musí Rada podle článku 6 protokolu č. 2 předat případné stanovisko vnitrostátního parlamentu k legislativnímu návrhu pocházejícímu od skupiny členských států navrhujícím členským státům. Rada obdobně předá stanoviska vnitrostátních parlamentů k legislativním návrhům pocházejícím od Soudního dvora, Evropské centrální banky a Evropské investiční banky dotyčnému orgánu. V roce 2016 nebyly přijaty žádné takové návrhy legislativních aktů ani stanoviska. Kromě těchto povinností vyplývajících ze Smlouvy informuje Rada členské státy rovněž o stanoviscích vnitrostátních parlamentů k legislativním návrhům Komise. V roce 2016 rozeslal sekretariát Rady delegacím 69 odůvodněných stanovisek obdržených podle protokolu č. 2 a 280 stanovisek vydaných v rámci politického dialogu. V rámci plnění svých legislativních úkolů ověřuje Rada soulad se zásadami subsidiarity a proporcionality také při přezkoumávání posouzení dopadů, která jsou připojena k návrhům Komise. 2.4 Výbor regionů V souladu s odkazem na místní a regionální úroveň v čl. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii sledoval Výbor regionů v roce 2016 uplatňování zásady subsidiarity prostřednictvím různých nástrojů. Prostřednictvím pracovního programu zaměřeného na otázky subsidiarity byly pečlivě sledovány čtyři iniciativy vybrané z pracovního programu Komise na rok 2016. Kromě toho Výbor regionů prostřednictvím svých vlastních vnitřních předpisů posoudil soulad se zásadami subsidiarity a proporcionality všech legislativních návrhů, k nimž vydal stanoviska. V roce 2016 bylo vydáno 13 stanovisek k legislativním návrhům, z nichž 9 bylo relevantních z hlediska sledování subsidiarity a proporcionality, mimo ta, která jsou obsažena v pracovním programu zaměřeném na otázky subsidiarity. U většiny návrhů Výbor regionů shledal, že jsou se zásadami subsidiarity a proporcionality v souladu. Ve dvou případech v různém rozsahu vyjádřil Výbor regionů určité obavy ohledně proporcionality, zejména pokud jde o balíček týkající se oběhového hospodářství a revizi směrnice o audiovizuálních mediálních službách. Při zřizování evropského systému pojištění vkladů Výbor regionů shledal, že odůvodnění nebylo úplné, a požádal Komisi, aby předložila věcnější odůvodnění, které by umožnilo informované posouzení souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Konzultace se skupinou odborníků na subsidiaritu Každá z iniciativ zahrnutých do pracovního programu zaměřeného na otázky subsidiarity byla konzultována se skupinou odborníků na subsidiaritu. Skupina odborníků na subsidiaritu byla poprvé konzultována ohledně návrhů směrnic vztahujících se k novému balíčku týkajícímu se oběhového hospodářství. Většina odborníků vyslovila závěr, že cíle v oblasti nakládání s odpady z hlediska subsidiarity nevyvolávají obavy. Pokud však jde o zásadu proporcionality, někteří zastávali názor, že cíle obsažené v legislativním návrhu z roku 2014 jsou nepřiměřené. Stanovisko dospělo k závěru, že: „že návrhy Evropské komise nevzbuzují obavy z dodržování subsidiarity, ale budí pochybnosti ohledně dodržování zásady proporcionality“. Druhá konzultace v roce 2016 se týkala revize směrnice o vysílání pracovníků. Respondenti v rámci konzultací zdůraznili, že návrh obsahoval nové významné prvky a že navrhovaná opatření nebyla dostatečně a věcně odůvodněna. Pokud jde o materiální aspekty subsidiarity, stanovisko žádnou otázku nevzneslo a souhlasilo s návrhem Komise „že cíle navrhovaného přezkumu směrnice, jímž je společná definice pravidel pro vysílání pracovníků, lze lépe dosáhnout na úrovni EU “.

Pokud jde o návrh na revizi směrnice o audiovizuálních mediálních službách, dospěli odborníci k závěru, že návrh je sice zjevně v souladu se zásadou subsidiarity, avšak extrémně podrobná pravidla týkající se vnitrostátních regulačních orgánů neponechávají dostatek prostoru pro rozhodování na vnitrostátní úrovni, a v důsledku toho byly vyjádřeny obavy týkající se proporcionality daného návrhu. Poslední konzultace se skupinou odborníků na subsidiaritu v roce 2016 se týkala návrhu směrnice o autorském právu na jednotném digitálním trhu. Nebyly vzneseny žádné otázky týkající se subsidiarity nebo proporcionality. Stanovisko Výboru regionu bylo přijato 8. února 2017. V roce 2016 pokračoval Výbor regionů v modernizaci a rozvoji platformy REGPEX – dílčího článku sítě pro sledování subsidiarity, která je otevřena parlamentům a vládám regionů, které mají legislativní pravomoci, a která na konci roku 2016 čítala 76 partnerů (47 regionálních shromáždění a 29 regionálních vlád). Vyhledávač platformy REGPEX usnadňuje výběr priorit pro sledování subsidiarity a výměnu informací mezi partnery poskytnutím přímého přístupu k informacím pro analýzu subsidiarity. Platforma REGPEX je i nadále důležitým nástrojem pro sledování subsidiarity. Podporuje výměnu osvědčených postupů a jednotný přístup ke sledování subsidiarity. V roce 2016 bylo na platformu nahráno celkem 28 příspěvků předložených partnery platformy REGPEX. Mezi aktivnější partnery patřily Hornorakouský zemský sněm, Zákonodárné shromáždění regionu Emilia Romagna a Bavorský zemský sněm. V roce 2016 obdržel návrh směrnice o vysílání pracovníků tři příspěvky regionálních parlamentů. Bavorský zemský sněm argumentoval tím, že jelikož Unie nemá pravomoc v oblasti odměňování, je jakékoli opatření v oblasti harmonizace vysílání pracovníků nepřípustné. Regionální shromáždění Friuli Venezia Giulia uplatňování systému odměňování hostitelské země na vyslané pracovníky přivítalo. Regionální shromáždění Marche zastávalo názor, že pracovní vztahy (včetně působnosti kolektivních smluv) by mohly být nejlépe regulovány na vnitrostátní úrovni vzhledem k zvláštnostem vnitrostátních systémů v oblasti vyjednávání kolektivních smluv. Tyto postoje byly zohledněny ve zprávě o konzultaci Výboru regionů s ohledem na stanovisko Výboru k návrhu o vysílání pracovníků. Konference o subsidiaritě, zlepšování právní úpravy a politickém dialogu Konference o subsidiaritě, zlepšování právní úpravy a politickém dialogu, kterou společně uspořádala Konference italských regionálních parlamentů, italský Senato della Repubblica a Výbor regionů, se konala 19. února 2016 v Římě. Tento pilotní projekt a vzdělávací akce pro zvyšování povědomí o subsidiaritě byl vytvořen jako součást nového konceptu, který odpovídá potřebám místních a regionálních orgánů na pozadí plánované reformy italského Senato della Repubblica. Událost sjednotila 150 účastníků a vyzdvihla úlohu regionálních parlamentů v rozhodovacím procesu EU a zdůraznila sledování subsidiarity jako konstruktivní činnost. Podrobnější popis činností souvisejících se subsidiaritou je uveden ve výroční zprávě za rok 2016 o subsidiaritě vydané Výborem regionů. 2.5 Soudní dvůr Evropské unie Hlavními soudními rozhodnutími vydanými Soudním dvorem v roce 2016, pokud jde o zásadu subsidiarity, jsou rozsudky Soudního dvora ze dne 4. května 2016 o zákonnosti směrnice o tabákových výrobcích . Soudní dvůr měl za to, že zásada subsidiarity byla normotvůrcem Unie dodržena. Při formulaci svého závěru rozlišoval Soudní dvůr mezi přezkumem ex-ante dodržováním zásady subsidiarity „vykonávané nejprve na politické úrovni, a to vnitrostátními parlamenty podle postupů, které jsou stanoveny v tomto protokolu (č. 2)“, a soudním přezkumem ex post, v rámci kterého Soudní dvůr „musí ověřit jak dodržení hmotněprávních podmínek stanovených v čl. 5 odst. 3 SEU, tak i dodržení procesních záruk stanovených v uvedeném protokolu“ . Pokud jde o hmotněprávní podmínky, použil Soudní dvůr jednoduchou zkoušku: musel „ověřit, zda unijní normotvůrce na základě podrobných údajů mohl dojít k závěru, že cíle sledovaného navrhovaným opatřením lze lépe dosáhnout na úrovni Unie“. Soudní dvůr připomněl, že směrnice má dva cíle: usnadnění „hladkého fungování vnitřního trhu […], přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, zejména pro mladé lidi“. Dokonce i za předpokladu, že by druhý cíl mohl být lépe dosažen členskými státy, „sledování takového cíle na takové úrovni by mohlo zakonzervovat, ne-li vyvolat situace, v nichž by některé členské státy povolily uvádění tabákových výrobků obsahujících určité charakteristické příchuti na trh, zatímco jiné členské státy by je zakázaly, což by bylo v přímém rozporu s prvním cílem uvedené směrnice, a sice se zlepšením fungování vnitřního trhu s tabákovými výrobky a výrobky s nimi souvisejícími.“ Pro Soudní dvůr „ze vzájemné závislosti mezi oběma cíli […] vyplývá, že unijní normotvůrce mohl mít legitimně za to, že jeho opatření mělo zahrnovat zavedení režimu pro uvádění tabákových výrobků obsahujících charakteristickou příchuť na unijní trh a z důvodu této vzájemné závislosti mohlo být tohoto dvojího cíle lépe dosaženo na úrovni Unie“. Soudní dvůr kromě toho objasnil, že cílem zásady subsidiarity „není omezit pravomoc Unie v závislosti na situaci určitého členského státu posuzovaného individuálně“. Pokud jde o procesní záruky, a zejména povinnost uvést odůvodnění týkající se subsidiarity, Soudní dvůr připomněl, že dodržování této povinnosti „musí být posuzováno nejen s ohledem na znění napadeného aktu, ale rovněž s ohledem na jeho kontext a okolnosti daného případu“. Soudní dvůr zjistil, že návrh Komise a její posouzení dopadů zahrnovaly „dostatečné údaje prokazující jasně a jednoznačně výhody vyplývající z opatření přijatého na unijní úrovni místo na úrovni členských států“. Tedy „mohl jak unijní normotvůrce, tak i vnitrostátní parlamenty posoudit, zda je uvedený návrh v souladu se zásadou subsidiarity, a tyto údaje umožňují, aby se jednotlivci seznámili s odůvodněním týkajícím se této zásady a Soudní dvůr vykonával příslušnou kontrolu.“ V rozsudcích byly rovněž zamítnuty dovolávané žalobní důvody vycházející z porušení zásady proporcionality různými ustanoveními směrnice o tabákových výrobcích. Soudní dvůr potvrdil přiměřenost rozhodnutí zákonodárce, kterému je ponechán značný prostor pro posouzení v oblastech, v nichž musí provést volby politické, ekonomické či sociální povahy, například regulaci trhu s tabákovými výrobky. Pro Soudní dvůr nebyla přijatá opatření s ohledem na jejich účel nevhodná a méně omezující opatření se nezdála být k dosažení tohoto účelu stejně vhodná. 3. Nejvýznamnější případy, v nichž se objevily obavy z nedodržení zásad subsidiarity a proporcionality ·Návrh na revizi směrnice o vysílání pracovníků S ohledem na závazek přijatý v politických směrech Komise podpořit zásadu, že za tutéž práci na témže místě by měli být pracovníci odměňováni stejným způsobem, přijala Komise dne 8. března 2016 návrh na cílenou revizi směrnice z roku 1996 o vysílání pracovníků. Účelem přezkumu je v zásadě zajistit, aby provádění volného pohybu služeb v Unii probíhalo za podmínek, které zaručují rovné podmínky pro podniky a dodržování práv pracovníků. Tento návrh zavádí změny ve třech hlavních oblastech: i) odměňování vyslaných pracovníků, včetně případů subdodávek, ii) pravidla pro pracovníky najímané přes agentury a iii) dlouhodobé vysílání. Návrh především stanoví, že se na pracovníky vyslané do hostitelského členského státu vztahují všechna povinná ustanovení o odměňování v tomto hostitelském členském státě. Návrh Komise vyvolal 14 odůvodněných stanovisek vnitrostátních parlamentů v 11 členských státech. Tato odůvodněná stanoviska představují 22 z celkového počtu 56 hlasů, čímž bylo zahájeno řízení podle čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2 ke Smlouvám (postup tzv. „žluté karty“) . Ve svých odůvodněných stanoviscích dotyčné vnitrostátní parlamenty zejména uvedly, i) že stávající pravidla jsou dostatečná a přiměřená, ii) že Unie není adekvátní úrovní pro toto opatření, iii) že návrh výslovně neuznává pravomoci členských států v oblasti odměňování a pracovních podmínek a iv) zdůvodnění návrhu s ohledem na zásadu subsidiarity bylo příliš stručné.

V souladu se svým závazkem zlepšit spolupráci s vnitrostátními parlamenty se Komise do interakcí s vnitrostátními parlamenty přímo zapojila. Na Konferenci výborů pro evropské záležitosti (COSAC) dne 13. června 2016 se odehrála předběžná výměna názorů s prvním místopředsedou Komise Fransem Timmermansem zaměřená na procedurální aspekty a dne 11. července 2016 proběhla zásadní debata v rámci rozsáhlých diskuzí s komisařkou Mariannou Thyssenovou o sociálním rozměru EU. Po pečlivé analýze odůvodněných stanovisek přijala Komise dne 20. července 2016 sdělení, v němž dospěla k závěru, že návrh je v souladu se zásadou subsidiarity a že by měl návrh zůstat nezměněn. Ve svém sdělení Komise připomněla, že návrh vychází z právního základu vnitřního trhu a že vysílání má z povahy věci přeshraniční povahu. Zdůrazňuje, že cílem návrhu je usnadnit volný pohyb služeb při současném zajištění rovných podmínek pro vnitrostátní i přeshraniční poskytovatele služeb a současně zajistit, aby pracovníci vykonávající práci na stejném místě byli chráněni stejnými závaznými pravidly bez ohledu na to, zda jsou to místní nebo vyslaní pracovníci. Sdělení rovněž vysvětluje, proč nejsou stávající předpisy k dosažení tohoto cíle dostatečné a přiměřené. Dále sdělení potvrzuje, že návrh plně respektuje pravomoci členských států stanovit odměny a jiné pracovní podmínky v souladu s vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi členských států. Totéž platí pro jejich pravomoc stanovit podmínky, které se vztahují na pracovníky najímané přes agentury. Sdělení se zabývalo také otázkou odůvodnění souladu návrhu se zásadou subsidiarity odkazujíc na judikaturu Soudního dvora a na důvodovou zprávu a zprávu o posouzení dopadů.



·Návrh na přezkum dublinského nařízení První balíček legislativních opatření , jejichž cílem je spravedlivější a udržitelnější společný evropský azylový systém , obsahuje návrh na přezkum dublinského nařízení. Návrh, který byl přijat dne 4. května 2016, tvoří součást ucelené reakce Komise na rozsáhlý, nekontrolovaný příliv migrantů a žadatelů o azyl v roce 2015, který odhalil strukturální nedostatky v koncepci a provádění stávajícího dublinského systému. Cílem návrhu je dosáhnout spravedlivého sdílení odpovědností mezi členské státy zavedením nového „korekčního přidělovacího mechanismu“, který brání zneužívání evropského azylového systému, jakož i druhotnému pohybu. Vnitrostátní parlamenty vydaly k návrhu osm odůvodněných stanovisek, přičemž zdůraznily zejména to, že není v souladu se zásadou subsidiarity, neboť korekční přidělovací mechanismus představuje příliš dalekosáhlé řešení, a že rozhodnutí o relokaci by měla zůstat ve výlučné pravomoci členských států. V reakci na to Komise uvedla, že návrh je k zajištění udržitelného a spravedlivého společného evropského azylového systému nezbytný a přiměřený. Komise také zdůraznila, že zajištění správného uplatňování dublinského systému v době krize a řešení druhotného pohybu státních příslušníků třetích zemí mezi členskými státy jsou záležitosti s přeshraničním prvkem, které nemohou být řešeny individuálními nebo dvoustrannými opatřeními prováděnými členskými státy. Komise proto usoudila, že návrh je v souladu se zásadou subsidiarity. Komise také vysvětlila, že návrh poskytne spravedlivější, účinnější a udržitelnější systém pro určení členského státu odpovědného za posuzování žádostí o azyl při zachování zásady, že žadatelé o azyl by měli, pokud nemají rodinu jinde, požádat o azyl v zemi prvního vstupu. Tento nový spravedlivý mechanismus by zajistil solidaritu, spravedlivé sdílení odpovědnosti v rámci Unie a odstranění nepřiměřeného tlaku na azylové systémy členských států v přední linii. ·Návrhy na vytvoření společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob Účelem vytvoření společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob je poskytnout společnostem jednotná pravidla pro výpočet zdanitelných zisků v celé Evropské unii. V roce 2011 byl předložen první návrh směrnice o zavedení společného konsolidovaného základu daně z příjmu právnických osob za účelem posílení jednotného trhu pro podniky. Ačkoli členské státy v Radě pokročily u návrhu v řadě prvků, nebyly schopny dospět k závěrečné shodě. Ve svém pracovním programu na rok 2016 Komise oznámila, že návrh stáhne a začne s novým odstupňovaným přístupem. Dne 25. října 2016 Komise znovu zahájila iniciativu na vytvoření společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob, přičemž přijala dva nové legislativní návrhy. Prostřednictvím těchto návrhů má Komise v úmyslu posílit prvky návrhu z roku 2011 podporující podnikání s cílem pomoci přeshraničním společnostem snížit náklady, administrativní zátěž a podporovat inovace. Zároveň chce Komise posílit potenciál společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob jako nástroje zabraňujícího vyhýbání se daňovým povinnostem. Do návrhu nejsou zahrnuty sazby daně z příjmu právnických osob, neboť spadají do svrchovanosti jednotlivých členských států. Komise v reakci na tyto dva nové návrhy obdržela osm odůvodněných stanovisek. Odůvodněná stanoviska vyjadřovala obavy, že by členské státy ztratily kontrolu nad systémy daní z příjmů právnických osob. Vnitrostátní parlamenty tvrdily, že návrhy nebyly nezbytné a že se mohou dokonce ukázat při řešení vyhýbání se daňovým povinnostem jako neúčinné a že stávající směrnice o pravidlech proti vyhýbání se daňovým povinnostem spolu s dohodnutými opatřeními v rámci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) jsou v tomto ohledu dostačující. Ve svých odpovědích vnitrostátním parlamentům Komise zdůraznila, že návrhy se netýkají oblastí, ve kterých by měly být sazby daní stanoveny na vnitrostátní úrovni, ale spíše harmonizace základu daně z příjmů právnických osob, což je předpokladem pro nápravu zjištěných narušení vnitřního trhu. V tomto smyslu by směrnice o pravidlech proti vyhýbání se daňovým povinnostem představovala okamžité opatření k řešení naléhavých potřeb. Její pravidla nabízejí ve formě minimálního úpravy možnosti na vyplnění mezer ve stávajících 28 vnitrostátních daňových systémech. Společný konsolidovaný základ daně z příjmů právnických osob by představoval plnohodnotný systém daně z příjmů právnických osob s přeshraničním rozměrem a cíli, které by přesahovaly rámec opatření proti vyhýbání se daňovým povinnostem. Komise rovněž připomněla, že organizace OECD nezohledňuje specifické prvky, které jsou pro jednotný trh Evropské unie významné. Komise objasnila, že má nadále pravomoc navrhovat právní předpisy – v rámci svých pravomocí vyplývajících ze Smluv – s cílem zajistit lepší fungování vnitřního trhu. Komise ovšem také potvrdila, že zásady vnitropodnikového oceňování dohodnuté v rámci organizace OECD by se nadále měly vztahovat na transakce sdružených podniků mimo konsolidovanou daňovou skupinu v rámci EU a ve třetích zemích. 4. Závěr Jak bylo potvrzeno podpisem interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů v roce 2016, Evropský parlament, Rada a Komise se společně zavázaly, že zajistí, aby zásady subsidiarity a proporcionality zůstaly v centru evropského rozhodovacího procesu a aby tyto zásady byly plně respektovány v celém legislativním procesu. V roce 2016 Evropský parlament nadále kontroloval soulad legislativních návrhů se zásadami subsidiarity a proporcionality prostřednictvím příslušných parlamentních výborů a Výboru pro právní záležitosti, který má za zajištění dodržování zásady subsidiarity horizontální odpovědnost. Výbor regionů rovněž nadále monitoroval zásadu subsidiarity, zejména přijetím a prováděním svého programu zaměřeného na otázky subsidiarity na rok 2016, včetně konzultací se skupinou odborníků na subsidiaritu. Výbor regionů ve svých stanoviscích zohlednil znepokojení v oblasti subsidiarity vyjádřené parlamenty a orgány regionů s legislativními pravomocemi. V roce 2016 uspořádal výbor v Římě konferenci o subsidiaritě, zlepšování právní úpravy a politickém dialogu ve spolupráci s regionálními parlamenty a italským Senato della Repubblica. V roce 2016 Komise nadále prováděla svůj posílený program pro zlepšování právní úpravy z roku 2015, který obsahuje vylepšené pokyny pro posuzování subsidiarity a proporcionality v procesu tvorby politik. V roce 2016 projednal Výbor pro kontrolu regulace 60 posouzení dopadů a v řadě případů požadoval zlepšení argumentace týkající se zásad subsidiarity a proporcionality.