CS Úřední věstník Evropské unie C 68/52

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Akční program Společenství pro životní prostředí – závěrečné hodnocení

COM(2011) 531 final

2012/C 68/10

Zpravodaj: pan CHIRIACO

Dne 31. srpna 2011 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Akční program Společenství pro životní prostředí – závěrečné hodnocení

KOM(2011) 531 v konečném znění.

Specializovaná sekce Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 21. prosince 2011.

Na 477. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 18. a 19. ledna 2012 (jednání dne 18. ledna 2012), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 174 hlasy pro, 4 hlasy byly proti a 8 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV vítá iniciativu Komise, jejímž cílem je poskytnout hodnocení šestého akčního programu Společenství pro životní prostředí. Komise má za to, že program byl ve výsledku užitečný tím, že pro evropskou politiku v oblasti ochrany životního prostředí vytvořil zastřešující rámec. S tímto závěrem lze souhlasit jen částečně. Přestože šestý akční program pro životní prostředí představuje významný přínos k tvorbě politik, měl omezený dopad na přijetí konkrétních nástrojů. I přes nesnáze při shromažďování informací pro analýzu provádění kroků obsažených v programu je možné zaznamenat značné zpoždění při přijímání legislativních nástrojů, potíže se stanovováním konkrétních cílů a nedostatečné kontrolní a monitorovací mechanismy.

1.2 EHSV proto Komisi vyzývá, aby zdokonalila dostupné nástroje, včetně monitorovacích a hodnotících mechanismů, a zajistila tak účinné provádění stávajících právních předpisů. EHSV zároveň doporučuje větší soulad mezi různými legislativními a programovými iniciativami v oblasti životního prostředí a výraznější zahrnutí environmentálního rozměru do souvisejících odvětvových politik. Jak již bylo uvedeno v nedávném stanovisku (1), EHSV po Komisi požaduje větší jasnost a konkrétnost při řešení výzev v oblasti životního prostředí. Zejména žádá, aby bylo objasněno, co se skrývá za pojmy „účinnost zdrojů“ a „ekologické hospodářství“, a aby bylo konkrétně určeno, jaké jsou kvantitativní a kvalitativní změny požadované po výrobcích i spotřebitelích.

1.3 EHSV se kromě toho domnívá, že by se měla věnovat větší pozornost mezinárodnímu rozměru. Náročné úkoly v oblasti životního prostředí totiž mají celosvětový dosah, což vyžaduje přístup založený na posílení mnohostranné spolupráce a lepších nástrojích globální správy.

1.4 A konečně, ve sdělení Komise chybí dlouhodobá vize, není zde žádná zmínka o možném novém akčním programu a není nic řečeno o tom, jaká by měla být přidaná hodnota sedmého akčního programu pro životní prostředí. EHSV se domnívá, že tento program by měl být v souladu se strategií Evropa 2020 a jejími stěžejními iniciativami a doplňovat je, měl by obsahovat realisticky a na základě širokého politického konsensu stanovené cíle a priority a také by měl určit nástroje schopné zajistit účinnost navržených opatření.

2. Shrnutí sdělení

2.1 Politické souvislosti

2.1.1 Akční programy pro životní prostředí usměrňovaly rozvoj politiky životního prostředí Evropské unie od počátku sedmdesátých let a šestý akční program Společenství pro životní prostředí by měl být tedy vnímán jako součást pokračujícího procesu, který se stále vyvíjí.

2.1.2 Šestý akční program pro životní prostředí znovu poukazuje na význam pojmů ekologického růstu a nízkouhlíkového hospodářství účinně využívajícího zdroje, což potvrdila jednak strategie Evropa 2020 (2), jež představuje vhodný rámec k zajištění toho, aby cíle v oblasti životního prostředí byly začleněny do celkového sociálně-ekonomického programu EU, a také nová strategie zastavení úbytku biologické rozmanitosti a degradace ekosystémových služeb v EU do roku 2020 (3), přípravné práce na konferenci Rio+ 20 (4), plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 (5), bílá kniha o dopravě (6), sdělení o energii 2020 (7) a plán energetické účinnosti 2011 (8).

2.2 Obecná zjištění

2.2.1 Celkový závěr, k němuž Komise došla, je takový, že šestý akční program pro životní prostředí byl ve výsledku užitečný tím, že pro politiku v oblasti ochrany životního prostředí vytvořil zastřešující rámec, protože velká většina opatření uvedených v programu byla nebo brzy bude dokončena.

2.2.2 Jelikož byl tento program přijat postupem spolurozhodování, zúčastněné strany mu připisují více legitimity než předchozím programům. To jim pomohlo lépe si osvojit následné návrhy politik.

2.2.3 Sedm tematických strategií (9) šestého akčního plánu pro životní prostředí – vzduch, pesticidy, předcházení vzniku odpadů a jejich recyklace, přírodní zdroje, půda, mořské prostředí, městské životní prostředí – bylo vypracováno s cílem posílit politickou integraci a zlepšit vědomostní základnu. Ačkoli se pokrok v jednotlivých oblastech lišil, v některých případech jejich příprava pomohla vytvořit politickou vůli k přijetí účinných cílů a harmonogramů a jejich následnému provedení. Schopnost šestého akčního programu pro životní prostředí povzbudit přijímání zvláštních nástrojů pro životní prostředí však není přesvědčivá.

2.3 Prioritní oblasti

2.3.1 Příroda a biologická rozmanitost: Šestý akční program pro životní prostředí byl podnětem k rozvoji tematických strategií pro ochranu půdy a ochranu a zachování mořského prostředí. Poukázal na potřebu vybudovat pevnější vědomostní základnu, zlepšit financování a posílit probíhající činnosti. Přesto mohl být k dosažení cíle zastavení poklesu biologické rozmanitosti do roku 2010 (jenž zůstal nenaplněn) učiněn větší pokrok, kdyby byla bývala věnována nezbytná politická pozornost a finanční závazky ze strany EU i členských států.

2.3.2 Životní prostředí a zdraví: Šestý akční program pro životní prostředí byl pobídkou k užitečnému posouzení stávajících závazků a plánovaných opatření a více zdůraznil vazby mezi faktory životního prostředí a lidským zdravím. Umožnil zejména učinit opatření, která by se jinak nemusela uskutečnit (např. pro městské životní prostředí), nebo která by bez impulsu dodaného programem trvala déle nebo byla méně komplexní (např. v oblasti pesticidů). Na druhou stranou existují rovněž mezery v právních předpisech a do obecnějšího cíle politiky zlepšování veřejného zdraví je třeba začlenit výsledky výzkumu a informace o dopadech kvality životního prostředí na zdraví.

2.3.3 Přírodní zdroje a odpady: Šestý akční program pro životní prostředí posílil vazbu mezi politikou odpadů a politikou přírodních zdrojů, pomohl zlepšit nakládání s odpady a přesunout se k politice založené na udržitelné spotřebě a výrobě. Využívání zdrojů se již nezvyšuje stejným tempem jako hospodářský růst. V absolutním vyjádření však využívání zdrojů stále roste, což je neslučitelné s cílem respektovat v dlouhodobém horizontu kapacitu únosnosti životního prostředí. Mezi členskými státy kromě toho přetrvávají značné rozdíly v produktivitě zdrojů a obecně roste závislost na dovozu.

2.3.4 Změna klimatu: Šestý akční program pro životní prostředí byl v oblasti změny klimatu významným přínosem. Přestože nebyly ambice, pokud jde o činnost mezinárodního společenství, naplněny, zejména kvantifikovatelné cíle byly ambicióznější, a bylo tedy obtížnější jich dosáhnout, umožnil šestý akční program pro životní prostředí dosáhnout klíčových cílů politiky.

2.3.5 Mezinárodní otázky: Šestý akční program pro životní prostředí zopakoval evropský závazek začlenit otázky životního prostředí do všech vnějších vztahů EU a dbát na vnější rozměr strategie EU pro udržitelný rozvoj. I přesto, že se EU snažila posilovat mnohostrannou spolupráci a prokázat své odhodlání plnit mezinárodní úmluvy a dohody, byl učiněn jen malý pokrok směrem k lepší globální správě záležitostí týkajících se životního prostředí. Environmentální výzvy, které získávají stále více globální rozměr, vyžadují soudržnější a soustředěnější úsilí uvnitř EU proto, aby EU mohla účinněji hrát svou úlohu při utváření mezinárodních politik a v pokračujícím úsilí o lepší globální správu záležitostí týkajících se životního prostředí.

2.4 Efektivnost strategických přístupů a nástrojů

2.4.1 Šestý akční program důrazně podporoval a propagoval zásady a nástroje pro lepší tvorbu politik, zejména integrovaná posouzení dopadu a zvýšené využívání tržně založených nástrojů. Rovněž zdůraznil význam pevných vědeckých základů pro tvorbu politik. Navzdory nedávnému pozitivnímu vývoji jsou informace o životním prostředí, zejména úřední údaje a statistiky, stále neúplné a nebyly vždy k dispozici včas.

2.4.2 Měnící se povaha problémů životního prostředí vyžaduje větší soudržnost mezi 1) fázemi utváření a provádění politik, 2) evropskou, vnitrostátní a regionální úrovní, 3) prioritními oblastmi intervence.

2.4.3 Špatné provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí podrývá plnění cílů a důvěryhodnost politiky životního prostředí a nepřispívá k získání zájmu ostatních odvětví na zlepšení výsledků. Navíc by měly být upřednostněny politiky s jasnou přidanou hodnotou pro vytváření „zelené“ ekonomiky a takové politiky, které lze uskutečnit v krátkodobém a střednědobém horizontu.

2.5 Budoucí výzvy

2.5.1 Hlavní pilíře politiky a právních předpisů v oblasti životního prostředí, s výjimkou půdy, jsou nyní již zavedeny, i když jejich plný potenciál přinášet zlepšení se v důsledku nedostatečného provádění zatím nerealizoval. Tradiční politika životního prostředí může stále hrát velmi významnou úlohu v oblasti ochrany životního prostředí, ale měnící se okolnosti a stále více vzájemně propojené problémy v oblasti životního prostředí zdůrazňují potřebu pružnosti a přizpůsobování.

2.5.2 Hlavní a zásadní výzvou pro budoucí politiku životního prostředí je, abychom přijetím dlouhodobější vize pokročili od nápravy škod k předcházení škodám a abychom napomohli další integraci životního prostředí do všech příslušných politik.

2.5.3 Podstatným krokem v zájmu dosažení cíle strategie Evropa 2020 – ekologického a konkurenceschopného nízkouhlíkového hospodářství účinně využívajícího zdroje – je rovněž začleňování environmentálních a nízkouhlíkových aspektů do obchodních modelů v jiných odvětvích a zajištění soudržnosti v procesu jdoucím od vytváření politik až k jejich provádění. Mimoto je třeba se vypořádat s překážkami bránícími řádnému provádění stávajících právních předpisů, zejména v otázkách správy na všech úrovních v členských státech, s cílem chránit životní prostředí a omezit negativní dopad na veřejné zdraví.

2.5.4 Tlaky na životní prostředí získávají stále globálnější a systémovější povahu. Vzhledem ke složitým vzájemným vazbám potřebujeme rozsáhlejší vědomostní základnu a je rovněž třeba plně prozkoumat možnost změnit chování spotřebitelů.

3. Obecné připomínky

3.1 Šestý akční program pro životní prostředí představuje převzetí politického úsilí Parlamentem, Radou a Komisí a poskytuje důležitý ukazatel pro hodnocení rozvoje evropské politiky v oblasti životního prostředí. EU po přijetí šestého akčního programu pro životní prostředí úspěšně uskutečnila četné iniciativy, dosáhla ambiciózních výsledků a vypracovala různé strategie a víceodvětvové plány. Přesto je obtížné určit, do jaké míry ovlivnil programem vytvořený všeobecný rámec rozvoj politik. Bylo by vhodné se nad tímto aspektem zamyslet prostřednictvím analýzy jak provádění opatření obsažených v programu, tak interakcí a vzájemného ovlivňování s evropskou strategií pro udržitelný rozvoj a Lisabonskou strategií (10).

3.2 V diskusi, do níž byly v posledních letech zapojeny evropské instituce a občanská společnost a která se týkala hodnocení toho, co bylo dosud vykonáno, a možností rýsujících se do budoucna pro evropskou politiku v oblasti životního prostředí (11), se kladl důraz na dvě klíčové otázky: určení nových priorit a posílení dostupných nástrojů k zajištění účinnosti navržených opatření.

3.3 Především nelze tuto otázku zjednodušovat pouze na možnost či nemožnost vypracovat nový program, ale je třeba se zaměřit zejména na to, jakou podobu by měl mít, jaký by měl být jeho účel, jeho obsah a jaké termíny plnění. V první řadě by se mělo zvážit, jak dospět k tomu, aby se příští aktivity v oblasti životního prostředí staly viditelnějším, důležitějším a účinnějším strategickým nástrojem. Přitom je třeba poučit se ze zkušeností a vyvarovat se nástrah, jež narušily účinnost šestého akčního programu pro životní prostředí.

3.4 S ohledem na zkušenosti, které dosud byly nashromážděny v jiných oblastech (např. EFRR, ESF a EZFRV), by bylo vhodné zvážit možnost vyzkoušet i v případě programu pro životní prostředí stále větší posilování monitorovacích a hodnotících nástrojů v různých přípravných, průběžných a následných fázích.

4. Konkrétní připomínky

4.1 Tematické strategie

4.1.1 Zavedení tematických strategií poskytlo strategičtější přístup a umožnilo překonat některé nedostatky pátého akčního programu pro životní prostředí, zejména nedostatečnou působnost programu v některých odvětvích. Nicméně rozvoj tematických strategií ve skutečnosti zpomalil rozhodovací proces jako celek a přijímání příslušných opatření.

4.1.2 Mnoho legislativních nástrojů, které provázejí tematické strategie, jsou stále v první fázi provádění. Zpoždění v jejich přijímání, chybějící stanovení konkrétních cílů, přenesení odpovědnosti nejen za provádění, ale i za poskytnutí dalšího upřesnění mnoha plánovaných opatření na členské státy, a nedostatečný kontrolní a monitorovací mechanismus, to vše v některých případech vážně podkopalo možnost dosáhnout cílů programů před jeho vypršením.

4.2 Soudržnost a integrace

4.2.1 Je zřejmé, že problémům v oblasti životního prostředí nelze v současnosti čelit pouze konkrétními politikami v oblasti životního prostředí, ale že je třeba zapojit celé hospodářství a celou společnost. Je tedy zapotřebí větší soudržnosti jak mezi přímo provázanými tématy (jako je změna klimatu, energetika, ochrana zdraví), tak mezi rozličnými odvětvovými politikami (potraviny, doprava, výstavba, inovace). Tato zásada byla uvedena do praxe zejména v rámci pokračující reformy SZP zavedením ekologické složky jednotné platby, jak zdůraznil i EHSV (12).

4.2.2 Kromě toho je podstatné podporovat a rozvíjet včlenění politiky v oblasti životního prostředí do rámce „metastrategií“ (Evropa 2020) a do rámce finančních nástrojů. Během nedávného workshopu konaného v Bruselu (13) byl s ohledem na Plán pro Evropu účinněji využívající zdroje (14) uznán zásadní význam programu pro usnadnění přechodu k „ekologickému hospodářství“ a vzájemného se doplňování obou iniciativ, zejména co se týče provádění opatření, přírodních zdrojů a řízení ekosystémů.

4.3 Prioritní cíle

4.3.1 Prioritní cíle musí být určeny se zvláštním ohledem na problémy v oblasti životního prostředí, jako je nedostatek přírodních zdrojů, znečišťování ovzduší, biologická rozmanitost a městské životní prostředí.

4.3.2 Zejména by mělo být prozkoumáno a povzbuzováno nové chování při spotřebě, obchodování a výrobě. Technologické změny by měly být totiž doprovázeny změnou návyků.

4.4 Lepší nástroje

4.4.1 Lepšími nástroji evropské politiky v oblasti životního prostředí se rozumí především lepší právní úprava prostřednictvím přijímání legislativních opatření a volba jednoznačných a povinných pravidel, a to i pokud jde o hospodářské aspekty. Ostatně jak již potvrdil EHSV ve stanovisku z roku 2001, hlavním faktorem, jak předejít narušení trhu a udržet konkurenceschopnost evropských podniků, je zajištění účinného provádění stávajících právních předpisů (15). EHSV s odvoláním na program pomoci pro malé a střední podniky (Program pomoci týkající se souladu v oblasti životního prostředí (ECAP)) konkrétně zdůraznil, že je důležité, aby posouzení dopadů na životní prostředí bylo předmětem integrovaného a průřezového řízení ze strany podniku (16).

4.4.2 Dále je třeba prostřednictvím nezávislých, otevřených a včasných posouzení dopadu zlepšit nástroje k hodnocení jak stavu životního prostředí, tak provádění politik a jejich účinnosti (17).

4.4.3 A konečně je nezbytné zlepšit provádění prostřednictvím přípravy mezinárodních mechanismů v oblasti pomoci, kontroly a sankcí. Jinými slovy to znamená formulovat, převádět do právních předpisů, provádět, kontrolovat a sankcionovat (18).

4.5 Úloha jednotlivých subjektů

4.5.1 Zapojení územních celků by mělo probíhat již ve fázi přípravy politik. Výbor regionů v nedávném stanovisku (19) uvedl, že je nezbytné, aby se územní celky proaktivně účastnily, a navrhl rozvinout inovativní metody víceúrovňové správy, včetně mobilizace stávajících platforem a sítí.

V Bruselu dne 18. ledna 2012. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Úř. věst. C 376, 22.12.2011, s. 97.

(2) KOM(2010) 2020 v konečném znění ze dne 3. března 2010.

(3) KOM(2011) 244 v konečném znění ze dne 3. května 2011.

(4) KOM(2011) 363 v konečném znění ze dne 20. června 2011.

(5) KOM(2011) 112 v konečném znění ze dne 8. března 2011.

(6) KOM(2011) 144 v konečném znění ze dne 28. března 2011.

(7) KOM(2010) 639 v konečném znění.

(8) KOM(2011) 109 v konečném znění ze dne 8. března 2011.

(9) KOM(2005) 446 v konečném znění (znečišťování ovzduší); KOM(2006) 372 v konečném znění (udržitelné používání pesticidů); KOM(2005) 666 v konečném znění (předcházení vzniku odpadů a jejich recyklace); KOM(2005) 670 v konečném znění (udržitelné využívání přírodních zdrojů); KOM(2006) 231 v konečném znění (ochrana půdy); KOM(2005) 504 v konečném znění (ochrana a zachování mořského prostředí) a KOM(2055) 718 v konečném znění (městské životní prostředí).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, Final Report (Strategické hlavní směry politiky EU v oblasti životního prostředí v rámci šestého akčního programu pro životní prostředí a důsledky pro budoucnost – závěrečná zpráva), IEEP, květen 2010.

(11) Všechny příspěvky související s akcemi a přípravnými studiemi jsou k dispozici na www.eapdebate.org.

(12) Úř. věst. C 132, 3.5.2011, s. 63–70.

(13) Workshop expertů „The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?“ (Budoucnost evropské politiky v oblasti životního prostředí: úloha plánu pro účinnější využívání zdrojů a úloha akčního programu pro životní prostředí), Brusel, 13. září 2011.

(14) KOM(2010) 571 v konečném znění.

(15) Úř. věst. C 221, 7.8.2001, s. 80–85.

(16) Úř. věst. C 211, 19.8.2008, s. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy (Otázka hodnocení v rámci evropské politiky v oblasti životního prostředí), Brussels Environment, 11. června 2010.

(18) „Better instruments for European Environmental Policy“ (Lepší nástroje pro evropskou politiku v oblasti životního prostředí), workshop pořádaný španělským ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s organizací Bruxelles Environment. Madrid, 20. května 2010.

(19) Stanovisko Výboru regionu, 5.–6. října 2010.