PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k BÍLÉ KNIZE o zefektivnění kontroly spojování podniků v EU /* SWD/2014/0218 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k BÍLÉ KNIZE o zefektivnění kontroly spojování podniků v EU 1. Úvod 1. Cílem systému EU pro kontrolu spojování podniků je zajistit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu. Nařízení o spojování je od roku 1989 předmětem pravidelného přezkumu za účelem zdokonalení tohoto systému a zohlednění vývoje v praxi. Téměř deset let po poslední reformě a v návaznosti na svou zprávu z roku 2009, hodnotící fungování nařízení o spojování (dále jen „zpráva z roku 2009“), se Komise se domnívá, že je vhodné zvážit další možná zlepšení. 2. Dne 20. června 2013 Komise zveřejnila pracovní dokument útvarů Komise s názvem „Towards more effective EU merger control“ („Pro účinnější kontrolu spojování podniků v EU“, dále jen „pracovní dokument útvarů Komise“). Byla navržena řada změn nařízení o spojování, zejména se zaměřením na menšinové podíly akcií a systém postupování případů. Komise obdržela k návrhům připomínky od velkého počtu zúčastněných stran, včetně členských států. Uvedenými návrhy se při zohlednění této zpětné vazby dále zabývá bílá kniha, která však také obecněji zkoumá, jak kontrola spojování podniků v EU fungovala během deseti let od reformy nařízení o spojování z roku 2004, se zvláštním zaměřením na vývoj věcného posuzování fúzí ze strany Komise a na prosazování rovných podmínek, spolupráce a konvergence mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států v oblasti kontroly spojování podniků. 2. Akvizice nekontrolních menšinových podílů 2.1. Vymezení problému 3. Účinná a efektivní politika hospodářské soutěže vyžaduje vhodné nástroje, které jsou dobře uzpůsobeny k řešení všech zdrojů poškozování hospodářské soutěže a spotřebitelů. Nařízení o spojování se v současnosti vztahuje pouze na „spojení“, tj. získání kontroly. Komise má výlučnou pravomoc k přezkumu těchto spojení, jestliže splňují určité hranice obratu, aby posoudila, zda by mohla vést k zásadnímu narušení účinné hospodářské soutěže. 4. Zkušenosti Komise, členských států a třetích zemí, jakož i ekonomický výzkum ukazují, že v některých případech může nabytí nekontrolního menšinového podílu poškodit hospodářskou soutěž a spotřebitele. Teorie újmy spojené s takovými akvizicemi jsou obecně podobné teoriím souvisejícím se získáním kontroly. Nabytí menšinového podílu konkrétně může: – vést k horizontálním jednostranným účinkům kvůli tomu, že mají strany akvizice větší schopnost a motivaci jednostranně zvýšit ceny nebo omezit výrobu (viz např. věc Siemens / VA Tech), – umožnit nabyvateli získat konkurenční výhodu na trhu zvýšením nákladů pro svého konkurenta, – umožnit nabyvateli, aby využil svého postavení k omezení soutěžních strategií, které má cílový podnik k dispozici, a oslabil tak jeho konkurenční sílu (viz např. Ryanair / Aer Lingus a Toshiba/Westinghouse), – zvětšit schopnost a motivaci účastníků trhu provádět koordinaci za účelem dosažení vyššího než konkurenčního zisku (v důsledku vyšší transparentnosti a hrozbě odvety), – vést k uzavření trhu, zejména uzavření vstupů na trh, vzhledem k tomu, že nabyvatel internalizuje pouze část, nikoli všechny ztráty zisků cílového podniku (viz např. IPIC / MAN Ferrostaal). 5. V současnosti může Komise provádět přezkum pouze již existujících menšinových podílů v držení jedné ze stran oznámeného spojení. 6. Veřejná konzultace ukázala, že zúčastněné strany se v podstatě shodují na tom, že nekontrolní menšinové podíly mohou vést k poškození hospodářské soutěže. Mnoho zúčastněných stran navrhlo, aby takové poškození bylo řešeno pomocí článků 101 a 102 Smlouvy o fungování EU, avšak tyto nástroje by nabytí menšinových podílů zachytily jen v omezeném počtu případů. 7. V Evropské unii mají Rakousko, Německo a Spojené království pravomoc zasáhnout proti nabývání menšinových podílů. Stejně tak má takovou pravomoc na základě svých pravidel pro spojování řada jurisdikcí mimo EU – například Kanada, Spojené státy a Japonsko. 8. Na základě informací od členských států a z databáze Zephyr se zhruba odhaduje, že s cílenou kompetencí by přibližně 20 až 30 akvizic menšinových podílů ročně splnilo hranice obratu EU. 2.2. Cíle iniciativy EU 9. Cílem návrhu je zvýšit účinnost kontroly spojování podniků v EU tím, že se zabrání poškozování hospodářské soutěže a spotřebitelů v důsledku akvizic nekontrolních menšinových podílů. Systém by měl být navržen tak, aby: – zachycoval pouze potenciálně problematické případy, – nevytvářel zbytečnou administrativní zátěž a – byl kompatibilní se stávajícími režimy kontroly spojování podniků ze strany EU a členských států. 2.3. Možnosti politiky 10. Následující možnosti politiky jsou posuzovány ve srovnání se základním scénářem, kdy nejsou přijata žádná opatření. 11. Možnost 1 – systém vlastního posuzování: Subjekty by mohly menšinové podíly nabývat bez předchozího schválení Komise. Komise by prováděla přezkum transakcí na základě vlastních zjištění z trhu a stížností. Subjekty by měly možnost dobrovolně podat oznámení, aby získaly právní jistotu. 12. Možnost 2 – systém cíleného oznamování: Stávající systém kontroly spojování podniků ex ante by byl rozšířen na potenciálně problematické akvizice nekontrolních menšinových podílů. Akvizice by se považovala za potenciálně problematickou v případech, kdy by obchodní podíl byl: – nabýván v konkurenčním subjektu nebo ve vertikálně propojené společnosti; a – buď by i) přesahoval určitou vyšší úroveň, například 20 %, nebo by ii) dosahoval nejméně 5 % a byl spojen například s právem na zastoupení ve správní radě, právem blokovat určitá rozhodnutí nebo právem na informace. 13. Platila by obvyklá povinnost zdržet se jednání „standstill“. 14. Možnost 3 – systém cílené transparentnosti: Subjekty by měly povinnost předložit informační oznámení v případě potenciálně problematických transakcí (na základě kritérií uvedených v bodě 15). Informační oznámení by Komisi umožnilo rozhodnout, zda si bude přát transakci dále prošetřovat, a členským státům, zda požádají o postoupení. Tato rozhodnutí by se přijímala v čekací lhůtě například 15 pracovních dnů. Po jejím uplynutí, pokud Komise ani žádný členský stát nehodlá transakci prošetřovat, by subjekty mohly spojení uskutečnit. V zájmu právní jistoty by strany měly možnost dobrovolně provést úplné oznámení. 15. Následující tabulka obsahuje přehled uvedených tří možností. Přehled možností ve vztahu k menšinovým podílům Parametr || Možnost 1 Vlastní posuzování || Možnost 2 Cílené oznamování || Možnost 3 Systém cílené transparentnosti Rozsah působnosti Komise || Jakákoli akvizice menšinového podílu přesahující 5 % chráněných zásadou „bezpečného přístavu“ || Akvizice menšinového podílu v konkurentovi / vertikálně propojené společnosti přesahující 20 %, nebo 5 % s právy || Akvizice menšinového podílu v konkurentovi / vertikálně propojené společnosti přesahující 20 %, nebo 5 % s právy Povinnost podat úplné oznámení || Ne || Ano || Ne Povinnost podat informační oznámení || Ne || — || Ano Lze podat dobrovolné oznámení || — || — || Ano Povinnost „standstill“ || Ne || Ano || Ne Čekací lhůta || Ne || — || Ano Povinnost Komise vydat rozhodnutí || Ne, pouze pokud Komise zahájí šetření || Ano || Ne, pouze pokud Komise zahájí šetření Členské státy mohou požádat o postoupení || Ano || Ano || Ano 2.4. Posouzení dopadů a srovnání možností 2.4.1. Kritéria posouzení 16. V souladu s výše uvedenými cíli byl dopad možností politiky posouzen podle těchto kritérií: – zabránění újmě z hlediska hospodářské soutěže a spotřebitelů, – právní jistota, – administrativní zátěž pro podniky, – náklady vynucování pro veřejné orgány, – kompatibilita se stávajícími režimy kontroly spojování podniků ze strany EU a členských států a – přidělování případů nejvhodnějšímu orgánu. 2.4.2. Srovnání možností 17. Následující tabulka uvádí srovnávací přehled různých možností politiky na základě uvedených posuzovacích kritérií. Srovnání možností ve vztahu k menšinovým podílům Kritéria || Dopady ve srovnání se základním scénářem (– – – až + + +) Možnost 1 || Možnost 2 || Možnost 3 Systém vlastního posuzování || Systém cíleného oznamování || Systém cílené transparentnosti 1. Zabránění újmě z hlediska hospodářské soutěže a spotřebitelů || + || + + + || + + + 2. Právní jistota || + + || + + || + + 3. Administrativní zátěž pro podniky || – || – – || – 4. Náklady vynucování pro veřejné orgány || – – – || – – || – 5. Kompatibilita se stávajícími režimy kontroly spojování podniků ze strany EU a členských států a přidělování nejvhodnějšímu orgánu || – || + + || + 18. Upřednostňovanou možností je možnost 3, neboť i) zachycuje potenciálně problematické případy; ii) eliminuje zbytečnou administrativní zátěž a iii) je kompatibilní se stávajícími režimy kontroly spojování podniků ze strany EU a členských států. Možnost 3 zachycuje potenciálně problematické transakce, zatímco u transakcí, jež jsou s největší pravděpodobností neškodné, umožňuje uskutečnění bez přezkumu. Administrativní zátěž pro podniky je rovněž omezena díky tomu, že se v prvním stupni požaduje předložit Komisi méně informací, a pravomoc Komise se vztahuje na méně případů. Možnost 3 je rovněž kompatibilní se stávajícími režimy kontroly spojování podniků ze strany EU a členských států, jelikož informační oznámení umožňuje členským státům, aby požádaly o postoupení. Bylo by rovněž možné zvážit zavedení čekací lhůty v délce tří týdnů, aby bylo zajištěno, že členské státy, v nichž existuje systém oznamování a povinnost „standstill“, se nebudou setkávat s transakcemi, které byly uskutečněny ještě před zahájením šetření. 2.5. Analýza subsidiarity 19. Mnoho akvizic menšinových podílů, které dříve přezkoumávaly členské státy, mělo jednoznačně přeshraniční rozměr, takže Komise by pravděpodobně bývala byla nejvhodnějším orgánem pro jejich prošetření. 3. Postupování případů mezi vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž a Komisí 3.1. Vymezení problému 20. Ve zprávě z roku 2009 bylo zjištěno, že značný počet přeshraničních případů je stále přezkoumáváno třemi nebo více členskými státy, což může být způsobeno procedurální zátěží spojenou s postoupením. 3.1.1. Postoupení případů spojení členskými státy Komisi před oznámením, čl. 4 odst. 5 21. Ustanovení čl. 4 odst. 5 nařízení o spojování umožňuje spojujícím se stranám, aby před oznámením požádaly o postoupení případu Komisi. Strany musí nejprve předložit „odůvodněné podání“, jímž požádají o postoupení. Jestliže žádný členský stát postoupení neodmítne, získává Komise působnost pro celý EHP a strany poté musí podat oznámení Komisi. 22. Zkušenosti za posledních deset let ukazují, že požadavek na dvě samostatná podání je zatěžující a časově náročný, což mohlo u společností vést k odporu vůči využívání čl. 4 odst. 5. 3.1.2. Postoupení případů spojení členskými státy Komisi po oznámení, článek 22 23. Článek 22 umožňuje jednomu nebo několika členským státům požádat o postoupení případu Komisi. Pokud je žádost přijata, má Komise působnost pouze pro území členského státu (států), který žádost o postoupení podal (nebo ji podporuje). To je v rozporu se zásadou jediného kontaktního místa, neboť se tak vytváří směsice pravomocí. 3.2. Cíle iniciativy EU 24. Cílem návrhu je zvýšit účinnost a efektivitu evropské kontroly spojování podniků zjednodušením procedury postupování případů. Konkrétně návrh zahrnuje: – zrušení požadavku na podání jak odůvodněného podání, tak oznámení podle čl. 4 odst. 5 a – zajištění toho, aby Komise byla v návaznosti na žádost o postoupení podle článku 22 schopna analyzovat dopady spojení na celém území EHP. 3.3. Možnosti politiky 25. Ve vztahu k čl. 4 odst. 5 i k článku 22 se níže předkládá pouze jeden návrh změny. Ve veřejné konzultaci získaly oba návrhy velmi silnou podporu zúčastněných stran. 26. Návrh na změnu čl. 4 odst. 5 zahrnuje zrušení požadavku, aby strany podaly „odůvodněné podání“. Strany by transakci oznamovaly přímo Komisi. Jestliže jeden nebo více příslušných členských států odmítá postoupení věci, Komise by se působnosti vzdala a členské státy by si ponechaly svou působnost. 27. Návrh na změnu článku 22 zahrnuje následující: – Jeden nebo více příslušných členských států by mohly požádat o postoupení věci Komisi. – Komise může rozhodnout o tom, zda postoupení přijme, a v kladném případě by získala působnost pro celé území EHP. – Pokud však jeden nebo více příslušných členských států postoupení odmítne, všechny členské státy by si svou působnost ponechaly. 3.4. Posouzení dopadů a srovnání možností 3.4.1. Kritéria posouzení 28. V souladu s výše uvedenými cíli byl dopad možností politiky posouzen podle těchto kritérií: – zabránění újmě z hlediska hospodářské soutěže a spotřebitelů, – právní jistota, – administrativní zátěž pro podniky, – náklady vynucování pro veřejné orgány, – kompatibilita se zásadami nařízení o spojování. 3.4.2. Určení a posouzení dopadu jednotlivých možností Následující tabulka uvádí, jak Komise posoudila pravděpodobný pozitivní a negativní dopad návrhu v porovnání se základním scénářem. Kritéria || Dopad oproti základnímu scénáři (– – – až + + +) || Vysvětlení hodnocení a nejdůležitější aspekty dané možnosti politiky Postoupení podle čl. 4 odst. 5 1. Zabránění újmě z hlediska hospodářské soutěže a spotřebitelů || + + || Návrh podporuje využití čl. 4 odst. 5, pokud je Komise nejvhodnějším orgánem. 2. Právní jistota || + + || Návrh je jasný a přesný. Případnou nejistotu vznikající z možnosti veta členského státu po oznámení Komisi převažuje úspora času a nákladů dosažená díky návrhu. 3. Administrativní zátěž pro podniky || + + + || Zrušení dvoufázové procedury významně snižuje administrativní zátěž pro podniky. 4. Náklady vynucování pro veřejné orgány || + + + || Zrušení dvoufázové procedury sníží náklady vynucování pro veřejné orgány. Budou-li subjekty častěji podávat žádost o postoupení, mohlo by potenciálně dojít ke zvýšení. To by však bylo kompenzováno snížením pracovní zátěže na vnitrostátní úrovni. 5. Kompatibilita se zásadami nařízení o spojování || + + || Návrh podporuje využití čl. 4 odst. 5, pokud je Komise nejvhodnějším orgánem. Je také v souladu se zásadou jediného kontaktního místa, jelikož by Komise měla působnost pro celé území EHP. Postoupení podle článku 22 || 1. Zabránění újmě z hlediska hospodářské soutěže a spotřebitelů || + + || Návrh Komisi umožňuje provádět přezkum postoupených případů spojování podniků pro celé území EHP. || 2. Právní jistota || + + + || Návrh je jasný a přesný. Omezení žádostí o postoupení na příslušné členské státy zvyšuje právní jistotu stran. || 3. Administrativní zátěž pro podniky || + + + || Po postoupení by Komise získala působnost pro celý EHP, čímž by se zabránilo vzniku směsice pravomocí. Kromě toho by členské státy, jež nejsou příslušné, prostřednictvím žádostí o postoupení již nemohly zahájit šetření. || 4. Náklady vynucování pro veřejné orgány || + + || Návrh zabrání souběžnému vyšetřování ze strany různých orgánů. Nepředpokládá se žádné zvýšení pracovní zátěže Komise, jelikož se neočekává nárůst počtu případů s přeshraničním účinkem. || 5. Kompatibilita se zásadami nařízení o spojování || + + + || Po postoupení by Komise získala působnost pro celý EHP v souladu se zásadou jediného kontaktního místa. || 29. S ohledem na výše uvedené skutečnosti se má za to, že návrhy mají ve srovnání se základním scénářem pozitivní dopad. 3.5. Analýza subsidiarity 30. Návrhy podporují větší dodržování zásady nejvhodnějšího orgánu, která vychází ze zásady subsidiarity. 4. Monitorování a hodnocení 31. Komise bude nadále monitorovat uplatňování nařízení o spojování. Na základě odezvy na bílou knihu a svého průběžného dialogu se zúčastněnými stranami rozhodne, zda podnikne další kroky směrem k legislativnímu návrhu na změnu nařízení o spojování.