PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Souhrn posouzení dopadů

Průvodní dokument k

BÍLÉ KNIZE

Agenda pro přiměřené, spolehlivé a udržitelné důchody

SHRNUTÍ

Procesní souvislosti:

Evropská komise v roce 2009 v souvislosti se zrychlujícím se stárnutím populace, hospodářskou krizí a desetiletím, v němž došlo k zásadním změnám důchodových systémů řady členských států, vyjádřila potřebu zahájit diskuzi o způsobu nejvhodnější aktualizace důchodového rámce na úrovni EU, který by podpořil členské státy v jejich úsilí o zabezpečení přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodových systému pro své občany v současnosti i v budoucnu.

Proto v září roku 2009 ve svých politických pokynech předseda Komise José Manuel Barroso uvedl, že „musíme zajistit, aby důchody splňovaly to, co se od nich očekává, tedy aby poskytovaly maximální podporu stávajícím a budoucím důchodcům, včetně ohrožených skupin.“ Předseda Komise následně pověřil komisaře László Andora, aby „…vypracoval ve spolupráci s ostatními komisaři návrhy na zabezpečení důchodových systémů v Evropě.“

Evropská komise vykonala řadu činností s cílem zmapovat a posoudit plný rozsah důchodového „rámce“ EU, jenž je v současnosti poměrně roztříštěný, a vyhodnotit, zda je třeba tento rámec posílit tak, aby poskytoval dostatečnou podporu členským státům. Tyto činnosti vyústily v konzultace s veřejností prostřednictvím komplexní zelené knihy o důchodech, která byla zveřejněna dne 7. července 2010.

Zelená kniha zaujala integrovaný přístup u opatření v oblasti ekonomiky, sociální politiky a finančních trhů a zdůraznila význam propojení a součinnosti mezi důchody a celkovou strategií Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. V zelené knize bylo uvedeno, že i když za důchodové systémy odpovídají členské státy, na úrovni EU jsou vnitrostátní důchodové systémy podporovány rámcem aktivit od koordinace politiky až po regulaci, neboť při řešení některých společných témat je zapotřebí koordinované spolupráce. Tato témata zahrnovala například fungování vnitřního trhu, požadavky Paktu o stabilitě a růstu a potřebu zajistit soulad důchodových reforem se strategií Evropa 2020.

Průvodní dokument uveřejněný společně se zelenou knihou se zabýval stávajícím rámcem právních předpisů EU, další koordinací v oblasti regulace a politik, včetně výsledků mapování soukromých důchodových systémů, jež bylo provedeno ve spolupráci s národními orgány pro regulaci důchodových systémů prostřednictvím Evropského výboru orgánů dozoru nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním.

Bílá kniha o důchodech byla ohlášena v pracovním programu Komise pro rok 2011 s cílem dále posílit podporu členských států na úrovni EU při řízení důchodových systémů, přičemž se tato podpora řídí výsledkem konzultací na základě zelené knihy.

Toto posouzení dopadů rozebírá politické možnosti bílé knihy, která nabízí vypracování komplexního rámce a strategie na úrovni EU, jež by podpořily členské státy v poskytování přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodů.

Vymezení problému

Odpovědnost za poskytování přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodů leží na členských státech, přičemž EU hraje v této oblasti omezenou a spíše roztříštěnou podpůrnou roli. Poskytování důchodů je však čím dále složitější a postupně se stává otázkou společného zájmu EU.

Důchod je hlavním zdrojem příjmu pro značnou a stále rostoucí část občanů EU (přibližně ¼). Důchody proto mají zásadní význam pro udržení životní úrovně v penzi a pro zamezení vzniku chudoby ve stáří. Kromě toho, že důchody představují rozhodující činitel sociálních podmínek, jsou rovněž významným hospodářským faktorem. S přibližně 10 % HDP v EU (2010) určených na důchody představují významný podíl veřejných výdajů. Struktura důchodových systémů a podněty, které poskytují pro (ne)odchody do důchodu v dřívějším nebo pozdějším věku, mají závažné dopady na zaměstnanost, a tím i na hospodářský růst. Kromě toho, jsou-li soukromé důchodové systémy rozvinuty na vysoké úrovni, jsou penzijní fondy coby institucionální investoři významnými hráči na finančních trzích.

Důležitou skutečností je významný dopad důchodů nejen na veřejné rozpočty, trhy práce, finanční trhy a celkové hospodářství členských států, ale i na unijní záležitosti, včetně stability eura.

Hospodářská krize a výhledy nižšího růstu ztížily členským státům řešení stěžejních výzev plynoucích ze stárnutí obyvatelstva. Poskytování důchodů se stává stále složitějším a prohloubila se jeho závislost na řádném fungování finančního trhu a trhu práce. Jde o výsledek posledního desetiletí citlivých snah členských států o lepší přizpůsobení důchodů výzvě stárnutí svázáním nároků s odvody do důchodového systému za celou profesní kariéru, o povzbuzování osob, aby odcházely do důchodu později a o doplnění veřejných průběžně financovaných důchodových systémů poskytováním soukromých předem financovaných důchodových dávek.

Na úrovni EU se stává otázkou společného unijního zájmu riziko nevhodných, neudržitelných či nespolehlivých důchodových systémů jednotlivých členských států. Jedná se předně o důsledek skutečnosti, že řešit zrychlující se stárnutí obyvatelstva je složitější za stavu hospodářské recese, oslabení veřejných rozpočtů a krize veřejného dluhu, což dopadá na společnou měnu a celkový sociální a hospodářský blahobyt v Unii.

Úspěšné reformy důchodových systémů v členských státech jsou proto klíčovým faktorem schopnosti EU dosáhnout dvou z pěti cílů strategie Evropa 2020, konkrétně cíle zaměstnanosti (aby bylo zaměstnáno 75 % osob ve věku 20 až 64 let), což vyžaduje ve většině členských států o mnoho větší zapojení pracujících v pokročilejším věku, a cíle snižování chudoby (snížit alespoň o 20 milionů počet lidí, kteří žijí v chudobě a sociálním vyloučení nebo jsou na pokraji chudoby a hrozí jim sociální vyloučení), přičemž je třeba vzít v úvahu zejména riziko chudoby u starších osob.

Aby EU mohla úsilí členských států poskytnout dostatečnou podporu za těchto nových okolností, jež se vyznačují složitějším poskytováním důchodů a rostoucím společným zájmem EU o výsledek fungování důchodových systémů, potřebuje se posunout od tohoto poněkud nespojitého a roztříštěného přístupu k soudržnému a integrovanému rámci důchodových politik na podporu členských států. Tento přístup vychází z předpokladu, že rozhodnutí týkající se důchodů, včetně rozhodnutí o odejití do důchodu, je výsledkem složitého procesu podmíněného jak charakteristikami jednotlivce a domácností, tak i makroekonomickými a institucionálními proměnnými.

Lepším propojením jednotlivých forem koordinace politiky a regulace s významem pro důchodové systémy a zároveň určitou úpravou jejich zaměření, rozsahu a oblasti a doplněním nových přiměřených iniciativ může EU podstatně zvýšit přínos unijních činností. EU by to rovněž umožnilo lépe řešit společné obavy členských států, a to prostřednictvím předjímání, nebo v případě nutnosti i zmírnění rizika, kterým je šíření negativních dopadů problémů důchodových systémů v jednotlivých členských státech. Toho lze dosáhnout lepším soustředěním stávajících pravomocí v oblasti regulace a koordinace politiky a jejich koordinovanějším využitím coby prvků komplexního přístupu EU.

Účelem tohoto posouzení dopadů je vymezit, jakým způsobem by mohly být upraveny stávající činnosti, jaký má být druh činností, které je nutno doplnit, jakož i podoba mechanismů, jejichž prostřednictvím budou tyto činnosti koordinovány při jejich začleňování do integrované strategie podpory členských států. Jednou z klíčových otázek při posunu ke komplexnější strategii je v této fázi míra, která by měla být přisouzena důležitosti právních předpisů a závazné úpravy.

Nejvíce se tento proces dotkne členských států a dalších zúčastněných stran zapojených společně s útvary Komise do procesů koordinace politiky a regulace. Konečnými příjemci budou občané, kteří budou těžit z politik, jež členským státům napomáhají v lepším poskytování přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodů nyní i v budoucnu.

Posouzení dopadů bude v souladu s charakterem bílé knihy primárně zaměřeno na přínos EU pro členské státy a klíčové zúčastněné strany. V tomto okamžiku nelze podrobně posoudit důsledky pro občany, neboť ty budou záviset na rozsahu, v jakém členské státy a klíčové zúčastněné strany využijí posílené pomoci EU s cílem zlepšit politiky a postupy ovlivňující poskytování důchodů.

Toto posouzení dopadů dále nevylučuje vypracování dalších posouzení dopadů pro jednotlivá specifická opatření v rámci komplexních balíčků, pokud by se v rámci činností navazujících na tuto bílou knihu prokázala v konkrétním případě jejich nutnost.

Analýza subsidiarity

Zatímco za důchodové politiky odpovídají z větší části členské státy, EU přísluší v tomto směru podpůrná role.

S rostoucí vzájemnou provázaností, která se ukázala za stávající dluhové krize, může mít selhání důchodových politik v jedné nebo více ze zemí vedlejší negativní důsledky pro stabilitu eura a hospodářskou výkonnost EU. Vzhledem ke zvyšující se mobilitě osob mohou mít navíc nevhodné důchodové politiky přímé dopady na systémy sociálního zabezpečení v jiných zemích EU.

Důchody v EU se tak stále více stávají otázkou společného zájmu, což bylo i základem konkrétních doporučení pro jednotlivé země týkající se důchodů v rámci strategie Evropa 2020 z roku 2011, která potvrdila Evropská rada dne 24. června 2011.

Ve všech oblastech, které jsou pro důchody významné, by posílená podpora politik EU pozitivně ovlivnila schopnost členských států následovat tato doporučení. EU však zatím nebyla schopna soustředit celý rozsah svých činností a pravomocí v důchodové oblasti do komplexního, soudržného a plně koordinovaného rámce zaměřeného na pomoc členským státům při jejich úsilí poskytovat občanům přiměřené, udržitelné a spolehlivé důchody.Pokud by k tomu mělo dojít, pak by se podle závěrů bílé knihy podstatně zvýšil přínos podpory EU určené členským státům v důchodové oblasti.

Cíle iniciativy EU

Toto posouzení dopadů v návaznosti na zelenou knihu a další stěžejní činnosti popisuje spíše roztříštěný charakter dosavadního vývoje důchodových politik a procesů na úrovni EU a obhajuje potřebu vytvořit v tomto okamžiku soudržný a integrovaný politický a strategický rámec pro budoucí důchody v EU. Tento cíl potvrdily konzultace v rámci zelené knihy, které prokázaly, že zúčastněné strany z valné většiny podporují inovativní komplexní přístup, jenž tento dokument prosazuje.

Vzhledem k tomu, že EU stále více znepokojují problémy, které mohou ve střednědobém a dlouhodobém horizontu nastat v souvislosti s úspěšným poskytováním důchodů a možným rizikem selhání důchodové politiky v některých členských státech, musí EU vypracovat účinnější způsoby pro podporu politik na vnitrostátní úrovni.

To vyústilo v obecný cíl bílé knihy o důchodech, kterým je „poskytnout účinnější podporu členským státům při jejich úsilí o zabezpečení přiměřeného poskytování spolehlivých a udržitelných důchodů.“

Konkrétně je třeba politické zaměření EU rozvinout ve vztahu ke dvěma nejúčinnějším politickým směrům pro řešení výzev v důchodové oblasti, kterým čelí členské státy, jmenovitě: 1) dosažení lepší rovnováhy mezi odpracovanými roky a roky v důchodu (tj. zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodu) a 2) zvýšení příspěvku soukromých důchodových spoření k přiměřeným důchodům. Kromě toho musí EU 3) posílit své nástroje pro sledování a koordinaci, zejména prostřednictvím rozvoje sledování přiměřenosti důchodů souběžně s dohledem nad finanční udržitelností důchodových systémů (viz tabulka č. 1).

Tabulka 1: Cíle a oblasti politiky

Obecný cíl || Specifické cíle a oblasti politiky

Poskytnout účinnější podporu členským státům při jejich úsilí o zabezpečení poskytování přiměřených, spolehlivých a udržitelných důchodů na pozadí stárnoucí společnosti a omezení veřejných financí. || 1 Podpořit členské státy při dosahování lepší rovnováhy mezi odpracovanými roky a roky v důchodu Oblasti politiky: Ø Reforma důchodového systému Ø Schopnost osob prodloužit svou účast na trhu práce 2 Podpořit členské státy při zvýšení příspěvku pro přiměřenost prostřednictvím doplňkových[1] soukromých důchodových spoření Oblasti politiky: Ø Rozsah a nákladová efektivita doplňkových soukromých důchodových systémů Ø Spolehlivost poskytování doplňkových soukromých důchodů Ø Mobilita v oblasti doplňkových[2] důchodů 3 Posílit nástroje EU pro sledování a koordinaci v důchodové oblasti Oblasti politiky: Ø Koordinované sledování přiměřenosti, udržitelnosti a spolehlivosti důchodů Ø Soudržná tvorba politiky na úrovni EU

Tyto tři druhy činností představují specifické cíle, z nichž každý se více méně týká oblastí politiky, na které je třeba se v komplexním rámci na úrovni EU soustředit.

Klíčovým momentem pro zlepšení rovnováhy mezi odpracovanými roky a roky v důchodu by bylo sdružení důchodové reformy a opatření na trhu práce za účelem zvýšení schopnosti osob prodloužit svou účast na trhu práce. Pro zvýšení příspěvku soukromých důchodových spoření k přiměřeným důchodům bude zásadní jejich rozsah a nákladová efektivita doplňkových soukromých důchodů, jejich spolehlivost a mobilita. Pro posílení nástrojů EU na sledování a koordinaci by bylo zásadní zřízení koordinovaného sledování přiměřenosti, spolehlivosti a udržitelnosti důchodů a zabezpečení soudržné tvorby politik na úrovni EU.

Možnosti politiky

Posouzení dopadu srovnává tři možnosti, přičemž plně přihlíží k výsledkům konzultací na základě zelené knihy a zaměření na důchody u doporučení jednotlivým zemím v rámci strategie Evropa 2020.

První možností („status quo“) by bylo pokračovat v dosavadních činnostech, přičemž by se EU věnovala konkrétním otázkám souvisejícím s důchody spíše v užším smyslu v rámci jednotlivých případů. Nebyla by vytvořena společná vize, jak zajistit spolehlivé přiměřené důchody v rámci celé EU.

Rámec EU by se změnil pouze nepatrně, avšak mimo rámec řízení strategie 2020 by toho bylo učiněno za účelem integrace různých relevantních politických oblastí či z důvodu přizpůsobení tohoto rámce vývoji potřeb členských států v důsledku změny důchodových systémů jen velmi málo nebo vůbec nic. I když by tak některá hlediska zaměstnanosti a minimální přiměřenosti důchodů byla začleněna v rámci strategie 2020 souběžně s otázkami veřejných financí, nemusela by být nutně projednávána na integrovaném základě. Kromě toho by byla hlediska spolehlivosti a nákladové efektivnosti soukromých důchodů s jejich rostoucím významem v celkovém rámci poskytování důchodů i nadále oddělena od otázek přiměřenosti a udržitelnosti. Koordinace hospodářské politiky by se důchodům věnovala zejména z hlediska veřejných financí a zaměřila by se primárně na přímé výdaje veřejných důchodových systémů, zatímco nepřímým výdajům u daňových výjimek ve prospěch soukromého důchodového pojištění by byla věnována menší pozornost. Pouze koordinace politiky v oblasti sociální ochrany by se plně zaměřila na hlediska přiměřenosti a snažila by se posoudit příspěvky všech forem důchodového pojištění do důchodového balíčku. Tato koordinace by však nezačleňovala otázky udržitelnosti a spolehlivosti.

Druhá možnost („komplexní či integrovaný soudržný přístup“) se skládá ze dvou podmožností, z nichž obě představují soudržné balíčky politických opatření: IIa a IIb. Je důležité uvést, že oba balíčky vycházejí z komplexního přístupu k důchodům, přičemž se společně řeší všechny oblasti politiky s plným využitím součinnosti a s vědomím a vyvážením kompromisů. Obě podmožnosti soustřeďují širokou škálu stávajících a nových politických iniciativ ve strategickém politickém dokumentu (bílé knize), přičemž jejich účelem je nastínit společnou představu přiměřených, spolehlivých a udržitelných důchodů a vytvořit nový rámec EU tak, by bylo v průběhu nadcházejících let dosaženo tohoto významného politického cíle.

Podmožnosti jsou pojaty paralelně. Ve svých balíčcích opatření kombinují regulační nástroje, iniciativy koordinace politiky a finanční iniciativy a navrhují jejich zahájení v průběhu let 2012 až 2014.

- V rámci specifického cíle 1, kterým je podpořit členské státy při dosahování lepší rovnováhy mezi odpracovanými roky a roky v důchodu, a v oblasti politiky týkající se reformy důchodových systémů usilují obě podmožnosti o řešení otázek souvisejících s rovností pohlaví v důchodové oblasti, snížení počtu předčasných odchodů do důchodu, posouzení konkrétních potřeb reforem u členských států a prosazování důchodové reformy v souladu s doporučeními o důchodech z roku 2011 v rámci strategie Evropa 2020. V oblasti politiky týkající se iniciativ, jejichž cílem je zvýšit schopnost osob prodloužit svou účast na trhu práce, jež je třeba zkombinovat s reformami důchodových systémů, obě podmožnosti navrhují opatření směřující k odstranění zákonné věkové hranice odchodu do důchodu, k podpoře plnohodnotného stárnutí v rámci výkonu profese, k využití finančních prostředků EU, které by umožnily osobám v pokročilém věku delší profesní život, k uzpůsobení pracoviště a trhu práce delšímu profesnímu životu a k rozvoji příležitostí pro prodloužené pracovní uplatnění na sklonku kariéry.

- V rámci specifického cíle 2, kterým je podpora členských států při zvýšení příspěvku soukromých důchodových spoření k přiměřeným důchodům a v oblasti politiky, jež se týká rozsahu a nákladové efektivity doplňkových soukromých důchodových systémů, obě podmožnosti navrhují iniciativy za účelem podpory nákladově efektivních doplňkových důchodových systémů a optimalizace dopadů daňových výdajů s cílem podpořit systémy soukromého důchodového spoření. Navržené iniciativy v oblasti politiky týkající se spolehlivosti poskytování doplňkových soukromých důchodů usilují o zvýšení spolehlivosti zaměstnaneckých důchodových systémů, zvýšení ochrany v případě platební neschopnosti zaměstnavatele, který přispívá do důchodového systému, zvýšení kvality důchodových systémů v rámci třetího pilíře a zvýšení ochrany spotřebitele a o zdokonalení architektury a fungování fondových zaměstnaneckých důchodových systémů. Navrhovaná opatření v oblasti politiky týkající se mobility doplňkových důchodů usilují o snížení překážek u přeshraničních převodů doplňkových důchodových práv v soukromém a veřejném sektoru, o rozšíření možnosti osob být informovány o svých rozličných důchodových právech, o odstranění daňových překážek pro přeshraniční mobilitu a investice penzijních fondů a poskytovatelů životního pojištění a o zvýšení spolehlivosti přeshraničních zaměstnaneckých důchodových práv u migrujících výzkumných pracovníků.

- V rámci specifického cíle 3 týkajícího se posílení nástrojů EU pro sledování a koordinaci v důchodové oblasti a v oblasti politiky věnované koordinovanému sledování přiměřenosti, udržitelnosti a spolehlivosti důchodů navrhují obě podmožnosti iniciativy v zájmu koordinovaného sledování přiměřenosti, udržitelnosti a spolehlivosti důchodů a za účelem zvýšení kvality sledování přiměřenosti. Opatření předložená v oblasti politiky týkající se soudržné tvorby politiky na úrovni EU usilují o posílení soudržnosti a integrace politik EU ovlivňujících důchodové systémy, o zajištění plné koordinace a integrace důchodových politik Komise a o zajištění komplexního sledování pokroku při poskytování důchodů v EU.

Tyto dvě podmožnosti se liší v rozsahu, v němž konkrétní opatření usilují o využití potenciálu normotvorných pravomocí, a v míře navázání na odpovědi zúčastněných stran v reakci na zelenou knihu. Podmožnost IIa více čerpá z konzultací. Podmožnost IIb klade větší důraz na právně závazné nástroje s cílem posílit podporu konkrétních doporučení pro jednotlivé země z roku 2011. Obě podmožnosti by konsolidovaly stávající politická opatření EU do komplexního rámce, přičemž by rovněž doplnily některá nová opatření, která podporují důraz, jenž konkrétní doporučení pro jednotlivé země z roku 2011 kladou na zvyšování hranice důchodového věku a jeho navázání na nárůst dlouhověkosti.

I když jsou některá opatření podmožností shodná, níže uvedená tabulka uvádí jejich vzájemné rozdíly.

Tabulka 2 Srovnání podmožností IIa a IIb

Specifický cíl č. 1: Podpořit členské státy při dosahování lepší rovnováhy mezi odpracovanými roky a roky v důchodu

Reforma důchodového systému || Rovnost pohlaví v důchodových systémech:

Vydat doporučení Komise o rovnosti pohlaví v důchodovém věku a řešení nedostatků v oblasti přiměřenosti z hlediska rovnosti pohlaví u důchodových systémů || Navrhnout změnu směrnice 79/7/EHS ze dne 19. prosince 1978 tak, aby ženám zajišťovala vznik nároku na odchod do důchodu ve stejném věku jako mužům

Schopnost osob prodloužit svou účast na trhu práce || Zrušení zákonné věkové hranice pro odchod do důchodu:

Vydat doporučení Komise o zrušení zákonné věkové hranice pro odchod do důchodu a o řešení dalších překážek bránících v prodloužení profesního života || Navrhnout změnu směrnice 2000/78/ES o zákazu diskriminace při zaměstnávání s cílem omezit využití zákonné věkové hranice pro odchod do důchodu

Schopnost starších pracovníků prodloužit svou účast na trhu práce:

Podpořit členské státy, aby využívaly prostředky Evropského sociálního fondu tak, aby se rozšířila podpora opatření, která umožní prodloužení profesního života starších pracovníků || Zavést těsnější podmíněnost v rámci ESF v případě, že členský stát nepostupuje v souladu s konkrétními doporučeními pro jednotlivé země, pokud jde o opatření umožňující starším pracovníkům prodloužení profesního života a využívat k tomuto účelu ESF

Specifický cíl č. 2: Podpořit členské státy při zvýšení příspěvku soukromých důchodových spoření k přiměřeným důchodům

Spolehlivost poskytování doplňkových soukromých důchodů || Zvýšená ochrana v případě platební neschopnosti zaměstnavatele, který přispívá do důchodového systému:

Zajistit větší účinnost vymáhání článku 8 směrnice o platební neschopnosti || Navrhnout změnu článku 8 směrnice o platební neschopnosti za účelem zvýšení ochrany

Zvýšení kvality důchodových systémů v rámci třetího pilíře a zvýšení ochrany spotřebitele:

Zvýšení kvality a ochrany spotřebitele prostřednictvím dobrovolných kodexů chování s možným zahrnutím některých osvědčení EU pro produkty třetího pilíře || Zvýšení kvality a ochrany spotřebitele prostřednictvím závazných norem a osvědčení EU pro produkty třetího pilíře

Mobilita v oblasti doplňkových důchodů || Zlepšení přeshraniční přenositelnosti doplňkových důchodových práv:

Předložit návrh směrnice pro přenositelnost obsahující minimální normy pro nabytí a zachování důchodových práv || Předložit návrh směrnice pro přenositelnost obsahující minimální normy pro převoditelnost, jakož i pro nabytí a zachování důchodových práv

Rozšíření možností osob být informovány o svých rozličných důchodových právech:

Podpořit základ pro služby na úrovni EU v oblasti evidence důchodových práv prostřednictvím rozvoje vnitrostátních služeb evidence důchodových práv || Zřídit evropskou službu pro evidenci důchodových práv prostřednictvím zadání veřejné zakázky a regulačními prostředky

Specifický cíl č. 3: Posílení nástrojů EU pro sledování a koordinaci v důchodové oblasti

Koordinované sledování přiměřenosti, udržitelnosti a spolehlivosti důchodů || Zvýšení kvality sledování přiměřenosti:

Využít stávající procesy a ukazatele ke zvýšení kvality a rozsahu sledování přiměřenosti a sledování další výkonnosti důchodového systému || Vypracovat společné normy pro přiměřenost a další hlediska výkonnosti důchodového systému, které mají být použity pro stanovení vnitrostátních cílů nebo cílů na úrovni EU

Soudržná tvorba politiky na úrovni EU || Posilování soudržnosti a integrace politik EU ovlivňujících důchody:

Posílit úlohu Penzijního fóra v rámci soudržné důchodové politiky EU || Nahradit Penzijní fórum novou evropskou platformou pro důchody, která by se vztahovala na veškeré typy poskytování důchodů

Zajištění komplexního sledování pokroku při poskytování důchodů v EU:

Zveřejnit v roce 2014 jednu zprávu o pokroku k přiměřeným, udržitelným a spolehlivým důchodům || Zveřejnit pravidelné zprávy o pokroku k přiměřeným, udržitelným a spolehlivým důchodům

Třetí možnost, která obnáší všeobecnou harmonizaci vnitrostátních důchodových politik, nebyla podrobněji posuzována, neboť by nesplnila prověrku subsidiarity. Podmožnost IIb však obsahuje některé prvky, které se přibližují podobě harmonizace v oblastech, v nichž jsou již uplatňovány právní předpisy EU.

Posouzení dopadů

Posouzení dopadů nehodnotí dopady jednotlivých opatření. Namísto toho rozebírá za účelem poskytnutí obecného posouzení možných hospodářských a sociálních dopadů, jež souvisejí s různými přístupy k důchodové politice na úrovni EU, dopady navrhovaných možností coby celku. Legislativní opatření budou v případě potřeby analyzována jednotlivě ve zvláštním posouzení dopadů.

Posouzení navržených možností dokládá, že je obtížné dospět k jednoznačným závěrům, pokud jde o přesné hospodářské a sociální dopady, neboť ty se budou odvíjet od způsobu reakce členských států na nový rámec politiky EU.

Celkově možnost II pravděpodobně přinese více hospodářských a sociálních přínosů ve srovnání se statusem quo (možnost I). Některé z hlavních hospodářských dopadů by mohly zahrnovat: účinnější využití zdrojů na úrovni EU, rozšířenou přeshraniční mobilitu pracovníků a pozitivní dopady na konkurenceschopnost EU. Kromě toho možnost II bude mít pravděpodobně pozitivní dopad na podniky, včetně malých a středních podniků (SME), i když je třeba očekávat určité dočasné náklady na transformaci. Důsledkem činností zaměřených na nákladovou efektivitu daňových výdajů u soukromých důchodů by mohlo být nižší nebo lepší využití veřejných výdajů.

Pokud jde o sociální dopady, větší důraz na přiměřenost a otázky rovnosti pohlaví ve spojení s lepším sledováním na úrovni EU a s opatřeními, která usnadní prodloužení profesní kariéry a posílí kvalitu poskytování doplňkových soukromých důchodů, jež jsou navrhována podle možnosti II, by měl přispět ke zlepšení přiměřenosti důchodů a ke snížení počtu osob ohrožených chudobou.

Budou-li úspěšně provedena legislativní opatření podle podmožnosti IIb, přinese podmožnost IIb ve srovnání s podmožností IIa pravděpodobně silnější kladné hospodářské a sociální dopady. Příprava a provádění legislativních návrhů v souladu s podmožností IIb bude však pravděpodobně velmi zdlouhavým a náročným procesem, který by na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni vyžadoval více zdrojů a mohl by oslabit podporu jednotlivých zúčastněných stran (včetně členských států) pro činnosti EU.

U posuzovaných možností se nepředpokládá, že by měly jakékoliv závažné přímé dopady na životního prostředí či jakékoliv dopady na třetí země.

Tabulka 3 Shrnutí hlavních sociálních a hospodářských dopadů

Politická možnost || Sociální dopady || Hospodářské dopady

Možnost I || Příliš málo pozornosti je věnováno přiměřenosti a otázkám chudoby ve stáří Zaměření na zvyšování věkové hranice pro odchod do důchodu bez opatření podporujících prodloužení pracovní kariéry by mohlo vést k negativním společenským dopadům (starší pracovníci by se ocitli v síti dávek sociální pomoci) Problémům souvisejícím s rovností pohlaví by i nadále byla věnována příliš malá pozornost Pomalý pokrok při vypracovávání nových ukazatelů by mohl ohrozit schopnost EU soudržně sledovat výkonnost důchodových systémů || EU nevyužije nejvhodněji dostupné zdroje (zdvojení úsilí, nedostatečná koordinace mezi různými strukturami) Chybějící koordinovaný přístup může vést k rozvoji sub-optimálních a roztříštěných politik, které mohou selhat při maximalizaci kladných hospodářských dopadů a při zmírnění negativních hospodářských vlivů Malý pokrok při odstraňování překážek mobility pracovníků Snížená schopnost EU rychle reagovat na socioekonomické a finanční výzvy, které se mohou v budoucnu objevit, a přizpůsobit se jim

Možnost II || Podmožnost IIa || Opatření na zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodů budou mít pozitivní důsledky pro zaměstnanost. Tím mohou být posíleny důchodové příjmy starších osob a řešeny otázky sociálního odloučení a vyloučení Otázkám rovnosti pohlaví bude věnováno více pozornosti Lepší sledování přiměřenosti důchodů Kladné dopady na základní práva || Odstranění překážek pro mobilitu pracovníků by přispělo k efektivnějším trhům práce, zejména s ohledem na očekávané nedostatky na trzích práce u určitých profesí Opatření na zvýšení věkové hranice odchodu do důchodu mohou mít pozitivní dopad na veřejné finance (vyšší příjmy a nižší výdaje na dávky sociální pomoci), konkurenceschopnost EU (zvýšení nabídky pracovní síly) a růst HDP Vhodnější využití zdrojů na úrovni EU Určité kladné dopady na finanční sektor Nízké náklady na transformaci u podniků a malých a středních podniků související s přizpůsobením se novým právním předpisům Zvýšená spolehlivost doplňkových soukromých důchodů Optimalizace účinku daňových výdajů podporujících soukromé důchodové spoření

Podmožnost IIb || Bude-li možné vyhnout se negativním reakcím členských států na přístup znamenající hlubší zásahy ze strany EU, mohly by mít celkové sociální dopady větší přínos než podle možnosti IIa Možnost převodu zaměstnaneckých důchodových práv do nových důchodových systémů může mít další kladné sociální dopady Ve srovnání s podmožností IIa širší kladné dopady na základní práva || Důraznější kladné hospodářské dopady ve srovnání s IIa, budou-li navrhovaná opatření úspěšně a včas uplatněna Je zde však riziko, že členské státy budou vystupovat proti navrhovaným řešením, což by oslabilo celkovou účinnost balíčku a kladné hospodářské dopady Zvýšená ochrana podle směrnice o platební neschopnosti a přenositelnost důchodových práv může vést ke zvýšení nákladů pro podniky a malé a střední podniky

Porovnání možností

Posouzení dopadů, v jehož rámci byla nejdříve porovnána možnost I s možností II, dospělo k závěru, že druhé možnosti by měla být dána přednost.

První možnost nenaplňuje cíl, pokud jde o poskytnutí účinnější podpory členským státům při poskytování přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodů. Možnost I by nenaplnila potřebu komplexního posouzení důchodových politik, jak byla vymezena ve Společné zprávě Výboru pro hospodářskou politiku a Výboru pro sociální ochranu (EPC/SPC) o důchodech a jak ji požadovaly závěry Rady. Konkrétně by nenaplnila potřebu, kterou zdůraznila Rada a podle níž je nutné zohlednit řadu vzájemných vazeb mezi trhy práce, systémy sociální ochrany, politikami pro finanční trhy, analýzami pokroku reforem, dopady krize a zesílenými výzvami. Tato možnost by rovněž nenaplnila ani očekávání zúčastněných stran, které ve svých odpovědích v rámci konzultací podle zelené knihy důrazně podpořily komplexní přístup k důchodům.

Třetí možnost se nezdá být v tomto okamžiku reálná.

Posouzení dopadů rovněž dochází k závěru, že v rámci druhé možnosti by měla být upřednostněna podmožnost IIa. Opatření podle podmožnosti IIa dosáhnou s větší pravděpodobností celkových zamýšlených dopadů a široké podpory zúčastněných stran ve srovnání s opatřeními podle podmožnosti IIb. Vzhledem k tomu, že řada opatření se opírá o spolupráci se zúčastněnými stranami, je toto společné úsilí pro uplatnění dané politiky klíčové.

I když některá z opatření podle podmožnosti IIb by se mohla vzhledem k širšímu využití legislativy jevit jako účinnější, platilo by to pouze tehdy, mohlo-li by být dosaženo schválení právních předpisů a jejich uplatnění v rozumném časovém horizontu. Kromě toho vzhledem ke značným rozdílům vnitrostátních podmínek a skutečnosti, že EU může vykonávat normotvornou pravomoc pouze v několika oblastech, v nichž by bylo úpravy zapotřebí, je přínos dalších právních předpisů na úrovni EU navržených podle podmožnosti IIb zjevně omezen. Za účelem rychlejšího dosažení výsledků a lepšího uzpůsobení vnitrostátním podmínkám by mohlo být vhodné ponechat úpravu věkové hranice pro odchod do důchodu u žen a mužů a zákonné věkové hranice pro odchod do důchodu vnitrostátním reformám, přičemž by tato úprava byla v co nejširší míře podpořena a vycházela by z tzv. „měkčích“ opatření.

Oproti tomu podmožnost IIa řeší vymezené problémy přiměřeným souborem politických nástrojů EU, včetně normativních předpisů a nenormativních nástrojů, a přispěla by k vytváření silného partnerství EU, členských států a dalších zúčastněných stran při prosazování reforem prostřednictvím pokynů a podpory přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodů.

Sledování a hodnocení

Posouzení dopadů představuje mechanismy pro kontrolu provádění upřednostňovaného balíčku. To zahrnuje počínaje rokem 2012 důkladné a pravidelné sledování výkonnosti vnitrostátních důchodových systémů, které dále rozvíjí nástroje vypracované pro otevřenou metodu koordinace (založené na společných ukazatelích a zavedených strukturách podávání zpráv), jakož i pravidelné sledování soudržnosti přístupu EU skupinou komisařů pro důchody a meziinstitucionální skupinou pro důchody. Uplatňování bílé knihy bude zhodnoceno ve zprávě o pokroku v dosahování přiměřených, udržitelných a spolehlivých důchodů, jež bude zveřejněna v roce 2014.

[1] Pojem „doplňková soukromá důchodová spoření“ se vztahuje jak k důchodům podle druhého, tak i podle třetího pilíře, tj. zaměstnanecké systémy sociálního zabezpečení a individuální smlouvy o důchodovém spoření a důchodech.

[2] Doplňkové důchody jsou pojmem EU pro zaměstnanecké důchody.