SANCO/3599/2007 (POOL/E4/2007/3599/3599NL-CS.doc)

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 30.1.2008

SEK(2008) 95

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE provázející

Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, O POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ O POTRAVINÁCH SPOTŘEBITELŮM SHRNUTÍ ZPRÁVY O POSOUZENÍ DOPADŮ V SOUVISLOSTI S OTÁZKAMI TÝKAJÍCÍMI SE NUTRIČNÍHO OZNAČOVÁNÍ

{KOM(2008) 40 v konečném znění}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94}

SOUHRN

Úvod

Nedávno zveřejněná Bílá kniha o strategii pro Evropu týkající se zdravotních problémů souvisejících s výživou, nadváhou a obezitou[1] zdůraznila, že je nutné, aby spotřebitelé měli při rozhodování, které potraviny nakoupit, přístup k jednoznačným, konzistentním a na důkazech založeným informacím. Nutriční označování je zavedeným způsobem předávání informací spotřebitelům na podporu zdravotně uvědomělého rozhodování ve vztahu k nákupům potravin. V Evropě dnes panuje obecná shoda, že je možno posílit účinnost nutričního označování jakožto kanálu pro informování spotřebitelů, které by jim pomohlo při výběru vyvážené stravy.

Revize právních předpisů Společenství o obecných požadavcích na označování potravin (směrnice 2000/13/ES) a nutričním označování (směrnice 90/496/ES) byla zařazena do pracovního programu Komise pro zjednodušení právních předpisů.

Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami

Hlavní zúčastněné strany byly ohledně revize směrnice 90/496/EHS o nutričním označování potravin konzultovány v období 2003–2007. U všech zúčastněných stran byly provedeny obsáhlé průzkumy s cílem zjistit jejich názory na předpisy a používání stávajících právních předpisů a nutné změny. Respondenti pocházeli z vládních a nevládních organizací, výrobního odvětví i z řad jednotlivců. Některé konzultace byly zaměřeny na členské státy, výrobní odvětví nebo spotřebitele. Spolu s informacemi z různých diskusí v rámci výborů a poradních skupin Komise se v období od 13. března 2006 do 16. června 2006 uskutečnily otevřené konzultace prostřednictvím internetu.

Byla zřízena meziútvarová skupina Komise. Posouzení dopadů bylo přezkoumáno odborníky z různých generálních ředitelství Komise zastoupenými ve skupině, jakož i výborem Evropské komise pro posuzování dopadů, který vydal své stanovisko.

Vymezení problému

Posouzení dopadů se týká revize směrnice 90/496/ES, která stanoví rámec pro uvádění údajů o výživové hodnotě na etiketách potravin. Hlavní účel těchto právních předpisů o označování – informování spotřebitelů, zajištění bezproblémového fungování vnitřního trhu a rovných podmínek hospodářské soutěže – nebyl při rozsáhlých konzultacích zúčastněnými stranami zpochybněn.

Z konzultací vyplynulo, že zúčastněné strany nejsou se stávajícími právními předpisy spokojeny, zastávají však odlišné názory na to, jak lze tyto právní předpisy zlepšit. Mnoho spotřebitelů například považuje nutriční označení za obtížně použitelné, výzkum však nestanovil, zda příčinou problémů je množství informací nebo jiné činitele, např. formát uvádění údajů, nedostatečná znalost pojmů, umístění informací, velikost písma atd. Spotřebitelé požadují více informací a „lepší“ údaje na etiketách a mají zájem na jednoznačných, jednoduchých, úplných, standardizovaných a spolehlivých informacích. Výrobní odvětví se domnívá, že existuje příliš mnoho požadavků na označování, což vyžaduje zavedení podrobných technických pravidel. Výrobní odvětví se obává nákladů na změny a je třeba mít na paměti možný účinek na mezinárodní obchod. Členské státy chtějí zajistit rovnováhu mezi potřebami spotřebitelů a výrobního odvětví s přihlédnutím k záležitostem, které jsou specifické pro jejich zemi.

Zřejmé je to, že etikety mohou být složité a většina spotřebitelů by si přála jednoduché, jednoznačné, srozumitelné, standardizované a spolehlivé údaje o výživové hodnotě. Ačkoliv výrobní odvětví by takovýto cíl podpořilo, zároveň vyjádřilo obavy ohledně normativní povahy stávajících právních předpisů a nákladů možných změn.

V průběhu konzultačního procesu byly pro bližší přezkoumání určeny čtyři hlavní otázky:

( rozdíly v uvádění nutričního označení na potravinách v hotovém balení;

( uvážení nutričních prvků, jež by měly být zahrnuty v nutričním označení;

( jednodušší nutriční označení – zejména uvádění informací o obsahu živin na přední straně obalu;

( čitelnost informací.

CÍLE

Hlavními cíli právních předpisů o nutričním označování je:

( širší zpřístupnění hlavních údajů o výživové hodnotě;

( zajištění větší srozumitelnosti nutričního označení pro spotřebitele a

( vytvoření rovných podmínek hospodářské soutěže pro podniky.

S ohledem na tento cíl by celkový rozsah revize měl uspokojit potřeby spotřebitelů a výrobního odvětví a zohlednit tyto konkrétní cíle:

( poskytování hlavních údajů o výživové hodnotě – což znamená, že je nutno přezkoumat nutriční prvky, které by měly být zahrnuty v nutričním označení;

( zvýšení dostupnosti informací pro spotřebitele, přičemž údaje o výživové hodnotě by měly být uváděny téměř na všech příslušných výrobcích v hotovém balení;

( informace by měly být uváděny tak, aby pro spotřebitele bylo snadné tyto údaje nalézt, porozumět jim a používat je, včetně čitelnosti informací;

( objasnění právního stavu v souvislosti s údaji o obsahu živin, které jsou uváděny na přední straně obalu;

( volnost, která výrobnímu odvětví umožní inovovat nutriční označování, přizpůsobit se různým trhům a požadavkům spotřebitele a zohlednit rozdíly v balení (velikost, tvar atd.);

( aby se zamezilo narušení jednotného trhu a splnila očekávání spotřebitelů a výrobního odvětví, měly by být zavedeny mechanismy ke kontrole možné míry volnosti na úrovni členských států a na úrovni EU.

Základní politické otázky a očekávané přínosy zjednodušení

V zájmu dosažení cílů a v souladu s procesem zjednodušování se zvažovala řada opatření k revizi všech právních předpisů Společenství o označování potravin. Pokud jde o právní předpisy o nutričním označování, hlavním aspektem zjednodušení je toto:

Obecné nástroje zjednodušení s cílem uvést právní text do souladu s ostatními politikami EU (včetně lepší právní úpravy):

( Vytvoření pružného mechanismu zdola nahoru (nový režim označování), který by výrobnímu odvětví umožnil inovovat nutriční označení a přizpůsobit pravidla označování rozdílným a neustále se měnícím trhům a požadavkům spotřebitelů.

( Přepracování různých horizontálních předpisů o označování. Sloučení horizontálních předpisů zvýší synergie na nejvyšší možnou míru a zlepší jasnost a jednotnost pravidel Společenství. To je účinný způsob zjednodušení, který by hospodářským subjektům a donucovacím orgánům měl poskytnout jasnější a jednodušší právní rámec.

Základní možnosti

Ve zprávě o posouzení dopadů jsou popsány různé možnosti opatření Společenství k řešení těchto problémů, jež sahají od možnosti nepřijmout žádná další opatření (základní scénář) po zákonná opatření.

V případě neprovedení žádného zásahu by byla zachována současná situace s roztříštěnými právními předpisy s těmito nepříznivými účinky:

- nesystematické a matoucí předpisy narušující účinné provedení;

- neoprávněná zátěž potravinářských podniků kvůli zastaralým, nadbytečným nebo nejasným požadavkům;

- nejednotné spotřebitelské používání etiket;

- neúčinnost označování jakožto komunikačního nástroje;

- neschopnost právních předpisů přizpůsobit se měnícím se trhům a legitimním požadavkům spotřebitelů.

Zásah se zvažoval v rámci deregulace, vnitrostátních právních předpisů, přístupu nad rámec zákona nebo aktualizace právních předpisů Společenství.

Deregulační přístup by znamenal zrušení základních nástrojů politiky u horizontálních pravidel pro označování potravin s přímým dopadem na vertikální pravidla pro označování. Výrobci potravin by během krátkého období nadále uplatňovali stávající pravidla, postupně by však odstraňovali údaje, které považují za zátěž. Neharmonizované předpisy by narušily vnitřní trh, vedly by k nedostatečnému informování a snížily by úroveň ochrany spotřebitele. Stávající pravidla prokázaly svou opodstatněnost tím, že umožnily volný oběh zboží a ochranu spotřebitele. Jejich odstranění by se setkalo s odporem většiny členských států a spotřebitelů, jelikož ti jsou zvyklí na stávající požadavky a jakákoliv změna by mohla být považována za upuštění od cenného „acquis“. Deregulace proto nebyla považována za schůdnou cestu.

Vnitrostátní právní předpisy a zrušení pravidel Společenství by vedlo k rozdílným vnitrostátním předpisům, jež by byly na překážku vnitřnímu trhu; narušení spravedlivé hospodářské soutěže; vyšší administrativní zátěži pro výrobní odvětví; nejednotnému přístupu, pokud jde o obsah a dostupnost informací, což by mátlo spotřebitele; různé úrovni ochrany občanů EU.

Alternativní přístup nad rámec zákona (samoregulace, společná regulace, vedení) – různý charakter spotřebitelských informací a stávající tendence směrem k rozvoji „nové legislativní kultury“ si vyžádaly posouzení přístupu, jenž by usiloval o rovnováhu mezi volností a předpisy a mezi opatřeními na úrovni členských států a na úrovni EU. Víceúrovňové řízení směrem zdola nahoru (na úrovni lokální/vnitrostátní/Společenství) založené na zásadě závazku k přijetí osvědčených postupů a sdílení údajů mezi zúčastněnými stranami by mohlo být u některých aspektů právních předpisů realizovatelnou alternativou a tento inovační mechanismus se posuzoval jako jedna z možností.

Politické otázky a konkrétní možnosti

Ačkoliv byly zvažovány tzv. základní alternativní přístupy, vzhledem k tomu, že se dotyčná iniciativa týká revize právních předpisů, pro niž byly prostřednictvím konzultací stanoveny jednoznačné oblasti činnosti, podrobná analýza dopadů byla založena na možnostech opatření u čtyř hlavních otázek vymezených pro možný přezkum právních předpisů:

Politická otázka č. 1: Rozdíly v uvádění nutričního označování na potravinách v hotovém balení

Stávající problémy

Má se za to, že poskytování údajů o výživové hodnotě je nezbytné, aby se spotřebitelé mohli činit poučené volby. Uvádění těchto informací však není jednotné jak u jednotlivých kategorií výrobků, tak v jednotlivých členských státech. Jsou méně pravděpodobné u výrobků, jež mají negativní atributy, např. vysoký obsah tuku.

Možnosti politiky

Byly zkoumány možnosti představující žádná opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup, včetně povinného označování výrobků.

Hlavní zjištění

Možnost nepřijetí žádných opatření a čistě dobrovolný přístup by zjištěný problém neodstranily, zejména pokud jde o poskytování informací u výrobků s negativními atributy.

Zavedení povinného označování bylo přezkoumáno v případě uplatňování na celé výrobní odvětví, nebo s výjimkami pro malé a střední podniky jako celek, či s výjimkami pouze pro mikropodniky. Pokud jde o možný dopad na výrobní odvětví, všeobecné uplatňování povinného nutričního označování by mělo významný dopad, pakliže by bylo uplatňováno okamžitě. V případě 3 letého přechodného období se však odhadovalo, že by se náklady významně snížily na přibližně 1,2 miliardy EUR. V případě cíle týkajícího se širšího zpřístupnění informací spotřebitelům bylo možností, která by vedla k nejširšímu uvádění informací, povinné označování všech potravin v hotovém balení. Mělo se za to, že by výjimky pro mikropodniky vedly k označení přibližně 90 % potravin v hotovém balení. Předpokládá se, že by širší dostupnost údajů o výživové hodnotě vedla ke změnám chování spotřebitelů s možnými přínosy pro veřejné zdraví.

Politická otázka č. 2 – Kolik údajů o výživové hodnotě by mělo být uvedeno na etiketě – zvážení nutričních prvků, které by měly být uvedeny v nutričním označení

Stávající problémy

Účelem nutričního označování je informovat spotřebitele a usnadnit jim výběr nutričně vyvážené stravy, otázkou proto je, jaké informace by měly být v nutričním označení uváděny, aby bylo tohoto cíle dosaženo. V současnosti se nutriční označení musí skládat alespoň z energetické hodnoty, bílkovin, sacharidů a tuků. V globální strategii WHO pro výživu, fyzickou aktivitu a zdraví[2] se uvádí, že se zvýšeným rizikem nepřenosných nemocí jsou spojeny tyto živiny: tuky, nasycené tuky, transmastné kyseliny, volné cukry a sůl (sodík). Ty se obecně shodují s nutričními prvky nejčastěji zmiňovanými při konzultacích, které se uskutečnily v roce 2006. Některé zúčastněné strany však požadovaly, aby do označení bylo zařazeno devět nutričních prvků. Jiné zúčastněné strany uváděly, že dlouhý seznam živin je pro spotřebitele matoucí. Je nutno uvážit rovnováhu mezi informacemi o složkách, které jsou nejdůležitější pro veřejné zdraví, a úplnými informacemi oproti porozumění spotřebitelů a nebezpečí informačního přetížení.

Možnosti politiky

Byly zkoumány možnosti představující žádná opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup k upřesnění hlavních prvků nutričního označení.

Hlavní zjištění

Možnost nepřijetí žádných opatření a dobrovolný přístup by znamenaly, že by se poskytované informace nutně neshodovaly s nutričními prvky, o něž se spotřebitel zajímá nejvíce. Jakákoliv změna stávajících požadavků by měla možný dopad na podniky, jež by musely shromažďovat různé informace o nutričním složení svých výrobků. Tyto náklady výrobního odvětví byly odhadovány jako nevýznamné (je-li k dispozici potřebné počítačové programové vybavení, které umožní rychle vypočítat obsah živin v potravinách) až po 3,7 miliard EUR, pokud by informace byly shromažďovány prostřednictvím chemické analýzy výrobku. Pro spotřebitele by se přínosy mohly objevit, pokud by zahrnuté informace pokrývaly nutriční složky, které jsou vyhledávány nejčastěji, a složky, které jsou důležité pro veřejné zdraví, neboť se pojí s nebezpečím rozvoje některých nepřenosných nemocí.

Politická otázka č. 3 – Jednodušší nutriční označování – zejména uvádění údajů o obsahu živin na přední straně obalu

Stávající problémy

Uvádění údajů o obsahu živin v jednoduché formě se v posledních letech zvýšilo díky podpoře těchto režimů ze strany orgánů jednotlivých členských států a organizací zastupujících výrobní odvětví. Situace ohledně uvádění těchto údajů, zejména těch, u nichž se podporuje používání na přední straně obalu, není podle stávajících právních předpisů jasná, je proto nutné objasnění. Používání různých režimů by mimoto mohlo vést k matení spotřebitelů a překážkám obchodu u výrobního odvětví.

Možnosti politiky

Posuzovaly se možnosti nepřijetí žádných opatření, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup – zákaz uvádění těchto údajů, stanovení rámce pro dobrovolný přístup nebo povinné uvádění informací.

Hlavní zjištění

Podle analýzy by možnosti představující žádná opatření nebo dobrovolné přístupy znamenaly pokračující narůstání počtu různých režimů. Je nutno situaci objasnit, zákaz tohoto označování by však mohl mít pro výrobní odvětví a spotřebitele nepříznivé důsledky. Stanovení rámce pro označování na přední části obalu by proto přineslo prospěch spotřebitelům (snížení nebezpečí zmýlení) i výrobnímu odvětví (snížení nebezpečí vzniku překážek volného pohybu zboží). Povinné uvádění informací by mohlo zvýšit dopad nutričního označování na chování spotřebitelů, jelikož z důkazů vyplývá, že spotřebitelé berou v úvahu informace na přední straně obalu častěji než informace uváděné na zadní straně obalu.

Politická otázka č. 4 – Čitelnost informací

Stávající problémy

Pro spotřebitele je jen málo přínosné, jsou-li údaje o výživové hodnotě špatně čitelné. Otázka čitelnosti se týká různých aspektů uvádění informací, velikosti písma, stylu písma a barvy, kontrastu s pozadím atd. Hlavní příčinou stížností je velikost písma, zejména u informací na zadní straně obalu. Je nutno uvážit, zda by se měly právní předpisy upravit tak, aby zahrnovaly obecné ustanovení, že etikety musí být čitelné. Tato otázka je důležitá pro všechny informace uváděné na etiketách potravin, nejen pro údaje o výživové hodnotě .

Možnosti politiky

Posuzovaly se možnosti nepřijetí žádných opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup.

Hlavní zjištění

Při analýze možností se zdálo, že by možnost nepřijetí žádných opatření nebo dobrovolný přístup nevedly k významnému zlepšení situace. Hlavní stížnost spotřebitelů by mohlo vyřešit stanovení minimální velikosti písma na etiketách potravin.

Závěr

Zjistilo se, že upřednostňovanou možností je povinné uvádění nutričních údajů o energetické hodnotě, tucích, nasycených tucích, cukrech a soli v hlavním zorném poli (na přední straně obalu) s dobrovolným uvedením ostatních živin. Dopad na výrobce lze minimalizovat stanovením přechodných období, která by umožnila provést změny v označování v průběhu běžného cyklu změn etiket, jež se v podniku používají. Případné náklady spojené se získáním takovýchto informací by významně snížila dostupnost počítačových systémů umožňujících snadný výpočet nutričního složení výrobku.

[1] Evropská komise (2007), Bílá kniha - Strategie pro Evropu týkající se zdravotních problémů souvisejících s výživou, nadváhou a obezitou - KOM(2007) 279.

[2] Usnesení Světového zdravotnického shromáždění 57.17, 2004, Globální strategie pro výživu, fyzickou aktivitu a zdraví.