Sdělení komise Evropskému parlamentu a Radě - Závěrečné hodnocení provádění programu IDABC /* KOM/2009/0247 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 29.5.2009 KOM(2009) 247 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Závěrečné hodnocení provádění programu IDABC SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Závěrečné hodnocení provádění programu IDABC 1. ÚVOD Dne 1. ledna 2005 byl na základě rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady (dále jen „rozhodnutí o IDABC“)[1] zahájen pětiletý program pro interoperabilní poskytování celoevropských služeb elektronické správy ( eGovernment ) orgánům veřejné správy, podnikům a občanům (dále jen „program IDABC“), který navazuje na programy IDA a IDA II. Účelem tohoto sdělení je představit závěry a doporučení uvedené v závěrečném hodnocení provádění programu IDABC. Nutnost provést toto hodnocení vychází z čl. 13 odst. 1, 3 a 4 rozhodnutí o IDABC, kde se rovněž Evropské komisi ukládá povinnost zasílat výsledky hodnocení Evropskému parlamentu a Radě. Hodnocení provedla Komise za pomoci externí poradenské společnosti[2]. Zástupci útvarů Komise a členských států se podíleli na přípravě metodiky i závěrů prostřednictvím řídící skupiny Komise a řídícího výboru IDABC (dále jen „PEGSCO“). Celá hodnotící zpráva poradenské společnosti je k dispozici na internetové adrese http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3. Hodnotící zpráva je převážně příznivá, program IDABC je podle ní v souladu s politickými prioritami Evropské komise vyjádřenými ve strategii i2010[3] a v souvisejícím akčním plánu pro služby elektronické správy. Program zastává jedinečnou úlohu v oblasti podpory evropské integrace pomocí interoperabilní veřejné správy a jeho provádění je v souladu s harmonogramem. Zpráva však rovněž předkládá několik návrhů na zlepšení budoucího řízení programu, které bude třeba zohlednit při provádění návazného programu (ISA)[4]. 2. Východiska Účelem programu IDABC je identifikovat, podpořit a prosazovat rozvoj a zřizování celoevropských služeb elektronické správy a interoperabilních telematických sítí, které je podporují. Program je určen k tomu, aby přispěl k dosažení cílů stanovených v oblasti elektronické správy prostřednictvím - trvalé podpory zavádění informačních technologií do různých oblastí politiky, a to zejména tam, kde tomu napomáhají právní předpisy; - budování společné infrastruktury pro přeshraniční výměnu informací mezi orgány veřejné správy s cílem zajistit efektivní komunikaci; - podpory vzniku inovačních služeb pro podniky a občany. Za tímto účelem program IDABC v rámci dvou okruhů, konkrétně projektů společného zájmu a horizontálních opatření, financuje akce uvedené v průběžném pracovním programu IDABC[5], který Komise alespoň jednou za rok po konzultaci se členskými státy prostřednictvím řídicího výboru IDABC pozměňuje. Projekty společného zájmu jsou akce v těch oblastech politiky Evropské unie, které se týkají vytváření nebo zdokonalování celoevropských služeb elektronické správy na podporu orgánů veřejné správy, podniků a občanů. Tyto akce, které reagují na požadavky evropské politiky a zlepšují spolupráci mezi správními orgány v celé Evropě, provádějí resorty odpovědné za jednotlivé oblasti politiky EU, tj. generální ředitelství, a monitorují je odvětvové výbory. Projekty společného zájmu zahájené v rámci programu jsou podrobně popsány v pracovním programu IDABC. Horizontální opatření jsou akce určené na podporu projektů společného zájmu, ale rovněž elektronické správy obecně. Zaprvé poskytují a provozují infrastrukturní služby pro veřejné služby ve Společenství. Tyto služby poskytují a provozují technologická a softwarová řešení, přičemž sestávají ze síťových služeb, bezpečnostních služeb a pokynů. Zadruhé iniciují, umožňují a řídí poskytování celoevropských služeb elektronické správy podnikům a občanům v Evropě, včetně souvisejících organizačních a koordinačních aspektů. Horizontální opatření provádí převážně generální ředitelství pro informatiku v úzké spolupráci s dalšími útvary Komise, a monitoruje je řídicí výbor IDABC. Horizontální opatření zahájená v rámci programu jsou podrobně popsána v pracovním programu IDABC. 3. Metodika Hodnocení vychází z několika metod šetření, konkrétně ze sekundárního výzkumu, internetového šetření, rozhovorů, zasedání cílové skupiny se členy řídícího výboru IDABC a případových studií, zahrnujících široké spektrum zúčastněných stran, celkem až 300 zástupců odvětvových výborů, řídicího výboru IDABC a útvarů EU. 4. Oblasti hodnocení a otázky Hodnocení se soustředilo na tyto oblasti: - Relevance: Do jaké míry jsou cíle a akce programu IDABC relevantní ve vztahu k vyvíjejícím se potřebám a prioritám na úrovni členských států i EU, především k potřebám a prioritám souvisejícím s iniciativou i2010, a obecněji také k těm, které jsou stanoveny v lisabonských cílech? Do jaké míry přispívá program k dosahování základních politických cílů? - Účinnost: Jak hospodárně jsou různé vstupy a akce převáděny na výstupy a výsledky? Které aspekty programu jsou nejúčinnější a které jsou nejméně účinné, zvláště z hlediska mobilizovaných zdrojů? - Výkonnost: Nakolik se program IDABC z hlediska dosavadních výsledků a dopadů přiblížil dosažení svých konkrétních a obecných cílů? Jsou některé aspekty účelnější nebo méně účinné než ostatní a pokud ano, jaké poučení z toho lze načerpat? - Užitečnost: Nakolik odpovídají dosažené a předpokládané výsledky a dopady akcí programu IDABC potřebám cílových skupin? - Udržitelnost: Do jaké míry je zajištěna finanční a provozní udržitelnost služeb infrastruktury? Do jaké míry je zajištěna udržitelnost horizontálních celoevropských služeb elektronické správy a projektů společného zájmu? - Soudržnost: Do jaké míry jsou příslušné akce součástí „holistického“ přístupu v rámci programu a nakolik je dosahováno soudržnosti mezi akcemi programu a ostatními činnostmi Společenství v oblasti celoevropských služeb elektronické správy a infrastrukturních služeb? Do jaké míry případně přesahují do jiných hospodářských, společenských nebo environmentálních politických oblastí? Vedle konkrétních otázek souvisejících s těmito oblastmi hodnocení byly položeny také dvě průřezové otázky, které se týkaly - aktuálního stavu rozvoje akcí financovaných programem IDABC a - koordinace a zapojení členských států. 5. Zjištění 5.1. Relevance Závěry hodnotící zprávy uvádějí, že program IDABC přispívá k cílům iniciativy i2010, tj. modernizaci evropského veřejného sektoru s využitím nejnovějších informačních a komunikačních technologií, vývoje společných řešení a služeb a vytvoření platformy pro výměnu osvědčených postupů mezi orgány veřejné správy. Začleněním svých činností do akčního plánu pro služby elektronické správy[6] a zahájením několika akcí v souladu s tímto akčním plánem, jako je elektronické zadávání veřejných zakázek ( eProcurement ), elektronické objednávání ( eOrdering ), elektronická fakturace ( eInvoicing ) a elektronické podpisy ( eSignatures ), se program rovněž přizpůsobil rozvíjejícím se prioritám evropské politiky, které byly vyjádřeny na ministerských konferencích v Manchesteru a v Lisabonu[7]. Program IDABC se stal uznávaným partnerem pro přeshraniční interoperabilitu. Program přispěl k plnění devíti cílů odvětvové politiky, s důrazem zejména na zdraví a ochranu spotřebitele, statistiku, zaměstnanost a sociální věci a zemědělství[8]. 5.2. Účinnost Podle názorů konzultovaných zúčastněných stran program účinně dosahoval svých cílů a úroveň účinnosti se postupně zvyšovala. Bylo zaznamenáno, že v roce 2005 došlo v programu ke značnému zpoždění v důsledku zdlouhavého zadávání veřejných zakázek na některé činnosti. Toto zpoždění se podařilo částečně dohnat i díky flexibilitě, kterou umožňuje průběžný pracovní program zejména při přerozdělování rozpočtových prostředků mezi jednotlivými akcemi. Hodnotící zpráva dále zdůrazňuje významný posun mezi financováním projektů společného zájmu a horizontálních opatření, který se přímo projevil klesající potřebou financování projektů společného zájmu. Tento posun bylo možné očekávat, protože většina současných politických iniciativ Společenství počítá s určitým způsobem využití řešení IKT, a měla by se proto postarat o související náklady[9]. 5.3. Výkonnost Skupina hodnotitelů dospěla k názoru, že akce financované v rámci programu IDABC obecně přispěly k vybudování společné infrastruktury služeb pro přeshraniční výměnu informací mezi orgány veřejné správy a že program IDABC financoval studie, které prokázaly vysokou přidanou hodnotu. Podle názoru některých zúčastněných stran mohla být výkonnost programu zvýšena, kdyby byla od počátku zavedena strategie „shora dolů“[10]. Tato strategie by se však musela omezit na pouze na vlastní rozsah programu IDABC. Různá politická odvětví jednají při provádění projektů společného zájmu v rámci svých vlastních oblastí působnosti a strategií. Dále bylo shledáno, že různé zúčastněné strany nejsou systematicky informovány o výsledcích a nasazování opatření. 5.4. Užitečnost Hodnotitelé shledali, že program odpovídá potřebám orgánů veřejné správy EU a že žádný jiný program požadavky rozvoje společných nástrojů interoperability pro přeshraniční služby elektronické správy neplní. Členové řídícího výboru IDABC uvedli, že program může působit jako hnací síla v oblasti elektronické správy i na vnitrostátní úrovni. Hodnotitelé dospěli k závěru, že program IDABC plnil potřeby podniků a občanů spíše nepřímo, zejména protože zásada subsidiarity říká, že příslušné služby se mají poskytovat na úrovni členských států. Evropská komise vytvořila mechanismy pro zapojení zúčastněných stran včetně schůzek, workshopů, fór a blogů, hodnotitelé se však přesto domnívají, že chápání požadavků a potřeb zúčastněných stran by se mělo zlepšit. 5.5. Udržitelnost Zatímco dlouhodobá finanční a provozní udržitelnost projektů společného zájmu je zajištěna konkrétními sektorovými právními základy, udržitelnost horizontálních opatření IDABC lze v současné době zajistit pouze pomocí programu Společenství. Rozhodnutí o zajištění udržitelnosti závisí na tom, zda se opatření skutečně využívá a zda je užitečné. Tento aspekt je proto třeba brát v úvahu při provádění návazného programu. Hodnocení kromě toho uvádí, že správné rozdělení dostupných zdrojů mezi vývoj nových aplikací a údržbu aplikací stávajících je důležitým úkolem členských států, který je v rámci návazného programu rovněž třeba zohlednit. 5.6. Soudržnost Zajišťování externí soudržnost programu s ostatními činnostmi Společenství v oblasti elektronické správy se neustále zlepšuje. Spolupráce programu IDABC s programem na podporu politiky informačních a komunikačních technologií, který je součástí rámcového programu pro konkurenceschopnost a inovace (CIP ICT PSP)[11], se od hodnocení v polovině období neustále zlepšuje. Mnoho zúčastněných stran však dosud nemá dostatečné povědomí o synergiích a doplňkovosti různých programů a činností. Pokud jde o vnitřní soudržnost, začlenění horizontálních opatření v rámci různých odvětví se považuje za přiměřené, soudržnost projektů společného zájmu a horizontálních opatření by se však mohla zlepšit. Na druhou stranu se horizontální opatření používají i mimo projekty společného zájmu v širším rámci programu IDABC. 5.7. Aktuální stav rozvoje akcí financovaných programem IDABC Podle páté revize pracovního programu podporoval program IDABC 54 akcí, 22 projektů společného zájmu a 32 horizontálních opatření celkovou částkou ve výši 110 miliónů EUR (přibližně 20 miliónů EUR připadlo na projekty společného zájmu a 90 miliónů EUR na horizontální opatření). Závěry hodnotící zprávy uvádějí, že vývoj a provádění opatření probíhá hladce a zatím nenastaly větší potíže. Provádění některých opatření je však oproti harmonogramu mírně zpožděné. Zpoždění některých horizontálních opatření lze částečně vysvětlit okolnostmi uvedenými v bodě 5.2. Většina opatření IDABC v době dokončování hodnotící zprávy ještě probíhala, a proto nebylo možné jejich využití v plné míře zhodnotit. Hodnotitelé jednoznačně shledali, že již provedená opatření se široce využívají, a doložili, že zúčastněné strany jsou přesvědčeny, že i probíhající opatření budou po svém provedení využívána. 5.8. Koordinace a zapojení členských států Členské státy hrají významnou úlohu coby hnací síla programu a jako navrhovatelé budoucí orientace programu. Díky zástupcům vnitrostátních orgánů veřejné správy v řídícím výboru programu IDABC a mnoha skupinách odborníků představuje program fórum pro koordinaci vnitrostátních politik pro elektronickou správu. Strategické propojení vnitrostátních a evropských priorit však není vždy optimální, protože v některých členských státech nemá přeshraniční interoperabilita v současné době prioritu. Na úrovni provozního řízení programu dospěla hodnotící zpráva k závěru, že členské státy předložily v uplynulých letech mnoho návrhů na budoucí orientaci programu a že tyto návrhy byly pokud možno do programu začleněny, i když počet opatření vycházejících přímo z iniciativy členských států je omezený. Na druhou stranu by se podle členských států mohla zlepšit výměna informací o průběžném pracovním programu a jednotlivých opatření mezi Komisí a členskými státy. 6. Závěry a doporučení Celkově dospělo hodnocení k závěru, že program je v souladu s politickými prioritami Evropské komise pro služby elektronické správy, hraje jedinečnou úlohu mezi evropskými nástroji na podporu evropské integrace pomocí interoperabilních orgánů veřejné správy a provádění jeho opatření probíhá podle plánu. Úsilí ke zvýšení účinnosti a výkonnosti programu by se mělo zaměřit na: - strategické prostředí, v němž by měl program probíhat[12], - nástroje pro komunikaci se zúčastněnými stranami[13], - vytvoření metod monitorování[14]. Hodnotící zpráva dále doporučuje, aby byly v případě budoucích programů včas stanoveny vhodné smluvní rámce, aby se tak předešlo riziku zpožděného zahájení opatření[15]. 6.1. Strategické prostředí, v němž by měl program probíhat Hodnotící zpráva navrhuje zvýšení prestiže programu, aby se zlepšilo jeho politické vnímání a povědomí na vnitrostátní úrovni[16]. V souvislosti s programem ISA[17], který je návazným programem IDABC, Komise navrhla, aby členské státy jmenovaly členy řídícího výboru z řad vnitrostátních vedoucích pracovníků v oblasti IT. Je to v souladu s hodnotící zprávou, která navrhuje, aby byl řídící výbor IDABC posílen účastí zástupců vyššího politického a organizačního managementu. Komise ve spolupráci s členskými státy pracuje na přípravě Evropské strategie pro interoperabilitu (EIS), která bude základem programu ISA. Kromě EIS bude program ISA založen i na Evropském rámci interoperability (EIF), který se dokončuje. Tato opatření jsou v souladu s hodnotící zprávou, která doporučuje, aby Komise na základě analýzy problému interoperability a výměny údajů v Evropě vypracovala strategický rámec, který bude zahrnovat analýzu zúčastněných stran, jakož i vizi a strategické vymezení cílů[18]. Priority stanovené v rámci EIS budou převedeny do podoby konkrétních opatření, které budou základem průběžného pracovního programu ISA po celou dobu trvání programu (šest let). V pracovním programu bude ve spolupráci se členskými státy stanoveno a schváleno přidělení zdrojů různým prioritám, včetně vývojových a provozních činností[19]. 6.2. Nástroje pro komunikaci se zúčastněnými stranami Hodnotící zpráva zdůrazňuje význam vytvoření vhodných mechanismů pro komunikaci a konzultaci se zúčastněnými stranami, zejména s různými oblastmi politiky a členskými státy, ale rovněž s odvětvím IKT. Tyto mechanismy by se měly například používat při diskusích s členskými státy o udržitelnosti jednotlivých opatření[20]. Komise bude pokračovat v úsilí programu IDABC o zlepšení komunikace a dále je rozvíjet v budoucím programu ISA. Pomocí priorit a činností programu bude vytvořena komunikační strategie zaměřená na různé zúčastněné strany[21], jako jsou orgány veřejné správy na různých úrovních, odvětví, normalizační organizace a uživatelé softwaru s otevřeným zdrojovým kódem. Komise tyto zúčastněné strany zapojí do činností programu ISA podle konkrétních témat a využije k tomu nejvhodnější komunikační a konzultační mechanismy. Za tímto účelem bude Komise pořádat schůzky, workshopy a konference a nadále rozvíjet činnosti na zvýšení povědomí. Komise bude rovněž využívat internetové platformy, které umožňují utváření širokých společenství a poskytují fóra pro diskuse se zúčastněnými stranami a mezi nimi. Komise bude nadále a případně i intenzivněji využívat veřejné konzultace k zajištění širokého a rozsáhlého zapojení příslušných skupin zúčastněných stran[22]. 6.3. Vytvoření metod monitorování V rámci návrhu programu ISA[23] Komise stanovila ukazatele pro obecné a konkrétní cíle a očekávané výsledky programu ISA. Tyto ukazatele budou Komisi sloužit jako základ pro měření výkonnosti budoucího programu ISA, což je v souladu s doporučením hodnotící zprávy, které uvádí, že by Komise měla vytvořit nástroj k monitorování programu na základě strategických cílů opatření, které financuje[24]. Pro monitorování jednotlivých opatření Komise v budoucím programu ISA plánuje, že fáze a milníky opatření budou sjednoceny s interní metodikou Komise používanou pro řízení projektů IKT. Tato metodika usnadní průběžné monitorování a měření projektů ISA a pravidelné informování zúčastněných stran o stavu probíhajících opatření například na základě výkonnostních ukazatelů stanovených na začátku opatření. Postup vykazování online, který v současné době používá program IDABC, se bude používat nadále a bude posílen zavedením řešení pro průběžné monitorování. Tyto činnosti jsou v souladu s doporučením hodnotící zprávy, které uvádí, že zúčastněné strany by měly být pravidelně informovány o stavu probíhajících opatření[25], včetně aspektů udržitelnosti[26]. Opatření budou nadále prováděna na základě pravidel pro zadávání veřejných zakázek, v jejichž rámci bude Komise usilovat o včasné zajištění smluvního rámce nezbytného pro zahájení programu ISA[27]. K hodnocení budoucího programu a jeho opatření bude Komise i nadále používat své vytvořené a osvědčené postupy a metody. 7. Závěry Některé závěry a doporučení hodnotící zprávy jasně podporují směr, který Komise zvolila pro program ISA. Týká se to zejména doporučení většího zapojení zástupců členských států do řízení programu a vypracování strategického rámce, což jsou nedílné součásti návrhu Komise na program ISA. Ostatní doporučení, jako je stanovení řídicí a komunikační strategie se zúčastněnými stranami a systému monitorování, považuje Komise za předpoklady úspěšného provádění programu ISA. Při provádění programu ISA, jakož i opatření probíhajících po zbývající dobu trvání programu IDABC, vezme Komise v úvahu všechna doporučení do takové míry, jakou daný časový rámec dovoluje. [1] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2004/387/ES ze dne 21. dubna 2004 o interoperabilním poskytování celoevropských služeb elektronické správy ( eGovernment ) orgánům veřejné správy, podnikům a občanům (IDABC), Úř. věst. L 144, 30.4.2004 (viz Úř. věst. L 181, 18.5.2004, s. 25. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf. [2] Deloitte Consulting. [3] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm. [4] Návrh Komise na rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady o řešeních interoperability pro evropské orgány veřejné správy (ISA), KOM(2008) 583. [5] K/2008/1881, viz http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101. [6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0173:EN:NOT. [7] http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/conferenceshttp://archive.cabinetoffice.gov.uk/egov2005conference/http://www.egov2007.gov.pt/ [8] Kromě oblastí hospodářské soutěže, vzdělávání a odborné přípravy, podnikání, životního prostředí a vnitřního trhu. [9] Což je jedním z hlavních důvodů, proč Komise navrhla, aby se návazný program soustředil pouze na horizontální akce. [10] Práce na vývoji evropské strategie pro interoperabilitu byla zahrnuta do pátého přezkumu pracovního programu IDABC na jaře 2008. [11] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/index_en.htm. [12] Doporučení 1, 2, 3. [13] Doporučení 4, 5, 10, 11 a aspekty uvedené v bodech 1 a 8. [14] Doporučení 6, 7, 8. [15] Doporučení 9. [16] Doporučení 1. [17] Návrh na rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady o řešeních interoperability pro evropské orgány veřejné správy (ISA), KOM(2008) 583. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0583:EN:NOT. [18] Doporučení 2. [19] Doporučení 3. [20] Doporučení 8. [21] Doporučení 4. [22] Vztahuje se k doporučením 1, 5, 10 a 11. [23] Příloha KOM(2008) 583. [24] Doporučení 6. [25] Doporučení 7. [26] Doporučení 8. [27] Doporučení 9.