Zpráva Komise - Výroční zpráva nástroje předvstupních strukturálních politik (ISPA) 2005 SEK(2006)1430 /* KOM/2006/0674 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 10.11.2006 KOM(2006)674 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE Výroční zpráva nástroje předvstupních strukturálních politik (ISPA) 2005 SEK(2006)1430 OBSAH 1. Úvod 3 2. Rozpočet ISPA 3 3. Financování projektu 3 3.1. Nové projekty ISPA 3 3.2. Projekty financované během období 2000-2005 4 3.3. Platby 5 4. Technická pomoc 5 4.1. Technická pomoc z podnětu přijímající země 5 4.2. Technická pomoc z podnětu Komise 6 5. Řízení a provádění 7 5.1. Monitorování projektů 7 5.2. Finanční správa a kontrola – včetně EDIS 8 5.3. Hodnocení rizik 9 5.4. Zjištění Evropského účetního dvora 9 5.5. Spolufinancující partneři – Evropská investiční banka (EIB), Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBRD) a KfW 9 6. Přínos pro politiky Společenství 9 6.1. Veřejné zakázky 9 6.2. Politika životního prostředí 10 6.3. Dopravní politika: 10 7. Koordinace mezi předvstupními nástroji 10 ZPRÁVA KOMISE Výroční zpráva o nástroji předvstupních strukturálních politik (ISPA) 2005 Tato zpráva se předkládá v souladu s článkem 12 nařízení o ISPA. Jde o 6. výroční zprávu týkající se činnosti ISPA v roce 2005. Informace uvedené v této zprávě jsou podrobněji rozpracovány v pracovním dokumentu útvarů Komise (příloha této zprávy). Úvod Na základě zasedání Evropské rady v červnu 2004, které přijalo jako kandidátskou zemi Chorvatsko, nyní zpráva vedle Bulharska a Rumunska zahrnuje i Chorvatsko, které má nárok na pomoc z ISPA od 1. ledna 2005. Rozpočet ISPA V roce 2005 bylo nástroji ISPA z rozpočtu Komise přiděleno 525,7 mil. EUR. Položky pokryly veškeré výdaje na spolufinancování projektů (opatření) v přijímajících zemích v oblasti životního prostředí a dopravy, stejně jako na poskytování technické pomoci, bez ohledu na to, zda opatření technické pomoci byla zahájena přijímajícími zeměmi nebo Komisí. Tabulka 1 : Rozpočet ISPA v roce 2005 – v eurech Rozpočtová linie | Položky závazků | Provedené závazky | Provedené platby | Funkční rozpočtová linie B13.01.04.02 | 3 763 290 | 3 251 762 | 1 414 187 | Provozní rozpočtová linie B13.05.01.01 | 521 950 000 | 521 950 000 | 231 243 551 | Celkem | 525 713 290 | 525 201 762 | 232 656 738 | FINANCOVÁNÍ PROJEKTU Nové projekty ISPA V roce 2005 Komise schválila 24 nových opatření ISPA, která se týkají 11 investic v oblasti životního prostředí a 4 investic v odvětví dopravy, a rovněž 8 projektů technické pomoci – 7 v odvětví dopravy a 1 v oblasti životního prostředí – a jedno horizontální opatření technické pomoci. Celkový příspěvek ISPA v uvedeném roce činil 493 mil. EUR, což představuje průměrnou grantovou sazbu 70 % celkových způsobilých projektových nákladů ve výši 705 mil. EUR. Závazky v celkové výši 521,9 mil. EUR byly použity na nové projekty (312 mil. EUR) a rovněž na probíhající projekty, které byly přijaty již v minulých letech. V oblasti životního prostředí zahrnovala podpora ISPA zejména projekty na sběr a úpravu odpadních vod, ale i dva projekty týkající se pevného odpadu. Nejvýznamnějším projektem v odvětví dopravy byl kombinovaný železniční a silniční projekt. Tabulka 2 : Nové projekty schválené v roce 2005 – v eurech Doprava | 11 | 279 886 500 | 193 850 755 | 69,3 | 116 681 100 | Horizontální technická pomoc | 1 | 20 000 | 20 000 | 100,0 | 10 000 | Doprava | 28 | 2 306 715 498 | 1 457 115 989 | 63,2 | 1 189 043 388 | Horizontální technická pomoc | 3 | 1 633 308 | 1 633 308 | 100,0 | 1 492 308 | Životní prostředí | 145 549 014 | 109 694 489 | 255 243 503 | Doprava | 183 364 692 | 119 346 710 | 302 711 402 | Technická pomoc | 924 524 | 58 800 | 983 324 | Celkem | 329 838 230 | 229 100 000 | 558 938 230 | TECHNICKÁ POMOC Technická pomoc z podnětu přijímající země Opatření technické pomoci pro přípravu projektů mají zajistit, aby přijímající země mohly Komisi včas předložit dostatečný počet kvalitních projektů určených pro financování včetně budoucího financování z Fondu soudržnosti a z nástroje předvstupní pomoci IPA. Obdobně cílem opatření technické pomoci pro posílení institucí je posílit správní kapacitu přijímajících zemí v oblasti řízení a monitorování rozsáhlých investic do infrastruktury . V roce 2005 bylo schváleno 7 žádostí týkajících se přípravy projektů a / nebo budování institucí v oblasti dopravy a jedna žádost týkající se přípravy projektů v oblasti životního prostředí. Tabulka 5 : Nové projekty technické pomoci schválené v roce 2005 – v eurech Doprava | 7 | 74 675 500 | 62 199 075 | 83,3 | 46 141 710 | Horizontální technická pomoc | 1 | 20 000 | 20 000 | 100,0 | 10 000 | Životní prostředí | 7 | 67 481 000 | 47 448 500 | Doprava | 11 | 84 461 560 | 70 126 620 | Horizontální technická pomoc | 3 | 1 633 308 | 1 633 308 | Celkem | 21 | 153 575 868 | 119 208 428 | Technická pomoc z podnětu Komise Komise provádí tyto činnosti technické pomoci buď formou opatření přijímaných ad hoc , která byla zahájena v předchozích letech, nebo v rámci akčních programů technické pomoci: - Činnosti technické pomoci prováděné mimo akční programy technické pomoci zahrnují smlouvy o službách na poskytování technické a finanční odbornosti GŘ pro regionální politiku s cílem napomáhat schvalování projektů a rozvoji politiky. Pomoc při interním převádění činností na delegace ES byla ukončena v roce 2004. - Činnosti technické pomoci financované podle „Akčního programu technické pomoci 2001“ zahrnují organizaci statutárních monitorovacích výborů ISPA, strategickou analýzu Via Baltica, podporu zvyšování kvality veřejných služeb financovaných ISPA v odvětví vodního hospodářství a odpadů a poradenství v oblasti partnerství veřejného a soukromého sektoru. - Činnosti technické pomoci financované podle „Akčního programu technické pomoci 2004-2006“ jsou pokračováním Akčního programu technické pomoci 2001, třebaže se soustřeďují pouze na Bulharsko a Rumunsko, a zahrnují nové rámcové smlouvy pro hodnocení navrhovaných projektů ISPA, které byly dříve financovány mimo akční programy. Vedle těchto smluv zahrnují činnosti externí podporu úkolů dohledu delegací ES, zlepšování kvality projektů v oblasti životního prostředí a dopravy v průběhu celého cyklu projektu a oceňování a kontrolu kvality projektů ze strany EIB. - Činnosti technické pomoci financované podle „Akčního programu technické pomoci 2005-2006 pro Chorvatsko“ poskytují delegaci ES v Záhřebu zdroje na provádění úkolů dohledu (interně i externě), které se vztahují k zavádění ISPA v rámci převádění řídicích pravomocí. Tabulka 7 : Technická pomoc z podnětu Komise 2000-2005 – v eurech Činnost | Orientační rozdělení | Závazky | Platby | Činnosti mimo akční programy | 4 210 000 | 4 210 000 | 2 885 726 | Akční program 2001(*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 7 594 070 | Akční program 2004-2006 | 10 067 680 | 6 419 950 | 3 650 397 | Akční program 2005-2006 pro Chorvatsko | 1 200 000 | 400 000 | - | Celkem | 27 477 680 | 22 890 814 | 14 130 193 | (*) včetně některých činností vztahujících se k zemím přijímajícím pomoc z ISPA, které se staly členskými státy v roce 2004 ŘÍZENÍ A PROVÁDěNÍ Monitorování projektů Zatímco první projekty ISPA schválila Komise v roce 2000, bylo provádění těchto projektů zahájeno nejdříve v roce 2001, a to převážně prostřednictvím nabídkového řízení na smlouvy o službách týkajících se dohledu nad prováděním. Vzhledem k pravidelným zpožděním při nabídkových řízeních a zadávání smluv byly první skutečné smlouvy na zadávání zakázek uzavřeny až v roce 2002. Od té doby získala praxe v této oblasti na dynamice, o čemž svědčí pokrok v platbách Komise vnitrostátním orgánům. V případě dvou přistupujících zemí Bulharska a Rumunska však zůstalo hlavním úkolem zavádění ISPA v roce 2005 i nadále řešení správních nedostatků. Přestože audity, které Komise provedla v roce 2005, vykázaly určitý pokrok v oblasti implementačních agentur ISPA, vyžadovaly výsledky dosažené v klíčových oblastech personální politiky, zadávání veřejných zakázek a finančního řízení nepřetržité monitorování a je nutno je dále podporovat. V několika případech došlo při realizaci projektů k více než dvouletému zpoždění oproti původním plánům. V několika případech trvala Komise spolu s vnitrostátními orgány na tom, aby veřejní zadavatelé a v odvětví životního prostředí i koneční příjemci zaujali aktivní přístup, účinně si osvojili různé etapy cyklu projektu a posílili koordinaci mezi subjekty, kterých se projekt týká. V Chorvatsku, kde byly první dva projekty schváleny až v prosinci 2005, zavádění dosud nezačalo. Finanční správa a kontrola – včetně EDIS Hlavní požadavky na finanční správu a kontrolu v rámci ISPA, včetně řešení nesrovnalostí, se podobají požadavkům použitelným pro Fond soudržnosti a strukturální fondy. Vztahují se k vytvoření interních systémů finanční kontroly a průhledných a nediskriminačních postupů zadávání zakázek, k přesnosti hlášených výdajů, ke schopnosti provádět přiměřený interní audit a k odpovídajícímu řešení nesrovnalostí. V roce 2005 zahrnovala auditní činnost ve vztahu k Bulharsku a Rumunsku 8 auditů, které se do značné míry zaměřily na pozorné sledování zavádění akčních plánů a dodržování lhůt dohodnutých s vnitrostátními orgány v roce 2004, prováděné přímo na místě, a na sledování pokroku při zavádění systému rozšířené decentralizace ( EDIS ), který umožní upustit od předběžného schvalování nabídkových řízení a zadávání smluv Komisí. V případě Rumunska se úroveň věrohodnosti zavedených systémů v porovnání s rokem 2004 dosti radikálně zvýšila. Na počátku roku 2006 obdržela Komise žádost o schválení systému EDIS pro všechny implementační agentury ISPA. Po dokončení konečného ověřovacího auditu bylo v červnu 2006 schváleno používání systému EDIS ve všech agenturách ISPA. V případě Bulharska byl vzhledem ke značnému úsilí, které bylo v roce 2005 vynaloženo na odstranění nedostatků zjištěných v oblasti řízení a kontrolních systémů, nakonec znovu obnoven proces zavádění systému EDIS. Žádost o schválení systému EDIS pro všechny subjekty zapojené do provádění nástroje ISPA byla předložena Komisi koncem dubna 2006 a v současné době ji posuzují útvary Komise. Přetrvávají však dva zvláště významné problémy: otázka zadávání veřejných zakázek a nedostatek zkušených pracovníků s odpovídající kvalifikací. Navzdory přísnému dohledu delegace ES nad zadáváním veřejných zakázek jsou zkušenosti ISPA v této oblasti charakterizovány častými stížnostmi, obviněními apod. V těchto zemích byla také provedena řada auditů projektů, jejichž hlavní zjištění zpravidla odrážela nedostatky zjištěné při auditech systémů, zejména nedostatečnou kvalitu dokumentace nabídkových řízení a zadávání smluv, nesprávné postupy při procesu zadávání veřejných zakázek, nutnost zkvalitnit ověřování prohlášení o výdajích, osvědčování nezpůsobilých výdajů, nedostatek (přiměřených) podkladů a nedostatečné dodržování požadavků na propagaci a informace. Jak bylo uvedeno výše, neustále se opakuje problém nedostatku zkušených pracovníků s odpovídající kvalifikací a jejich vysoká fluktuace. Vzhledem k tomu, že tato situace bude pravděpodobně hlavním omezením efektivního využití budoucího Fondu soudržnosti a strukturálních fondů, bude zajištěno pečlivé sledování pokroku v tomto ohledu. Chorvatské orgány ze své strany znásobily úsilí při přípravách na zavedení systému decentralizovaného provádění ( DIS ) pro PHARE a ISPA. Díky tomu jim mohla Komise v únoru 2006 svěřit decentralizovanou správu pomoci poskytované v rámci ISPA (přičemž delegace ES stále provádí předběžné kontroly). Hodnocení rizik Podle systému předběžného schvalování se strategie auditu pro přijímající země do značné míry zaměřuje na prevenci, aby bylo zajištěno, že každá země disponuje dostatečnými kontrolními postupy provádění projektů a plateb. Následující kola auditů včetně všech etap EDIS se zaměřují na určení nedostatků ve struktuře systémů dohledu a kontroly a na ověřování, zda jsou doporučení prováděna a nedostatky odstraňovány. Zjištění Evropského účetního dvora Ve své výroční zprávě týkající se rozpočtového roku 2004 vyjádřil Účetní dvůr obecné stanovisko týkající se nástrojů předvstupní pomoci v tom smyslu, že hlavní systémy dohledu a kontroly jsou celkově uspokojivé a v praxi fungují, přestože na úrovni implementačních agentur nadále existují určitá rizika. Toto stanovisko bylo potvrzeno při přezkumu činností ISPA v roce 2005, na jehož základě Účetní dvůr doporučil Komisi dotčené systémy pečlivě monitorovat. Spolufinancující partneři – Evropská investiční banka (EIB), Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBRD) a KfW Komise byla s těmito úvěrovými institucemi v pravidelném kontaktu vzhledem k jejich odborným znalostem v oblasti přípravy a provádění projektů a tam, kde to bylo možné, organizovala společné mise v oblasti identifikace a schvalování projektů, na které bylo třeba získat financování prostřednictvím úvěru. V roce 2005 poskytla EIB úvěr na dva projekty, EBRD na šest projektů a KfW na dva projekty. Přínos pro politiky Společenství Veřejné zakázky Ukázalo se, že hlavním problémem přistupujících přijímajících zemí je splnění právních požadavků na řádné, spravedlivé a transparentní zadávání veřejných zakázek podle návodu PRAG ( Practical Guide to Phare, Ispa and Sapard contract procedures ). To vyplývá ze skutečnosti, že kvalifikace zaměstnanců v těchto zemích není vždy na úrovni nezbytné pro řízení komplexních projektů infrastruktury, zejména v oblasti zadávaní veřejných zakázek a uzavírání smluv. Vzhledem k obtížím v této oblasti vynaložila Komise značné úsilí na rozvoj činností v oblasti technické pomoci, které se zaměřily na posilování znalostí přijímajících zemí v oblasti zadávání veřejných zakázek, systémů a postupů. Mimo jiné pořádala i nadále různé semináře a vzdělávací akce včetně šíření manuálů a praktických příruček. Politika životního prostředí Poskytováním přímé pomoci prioritním projektům v oblasti životního prostředí urychluje ISPA provádění politiky životního prostředí a dosahování souladu s normami EU v přijímajících zemích. Zejména byly posíleny správní schopnosti s ohledem na plánování investic a stanovení priorit v oblasti životního prostředí a bylo také dosaženo stálého pokroku v řádném provádění směrnice o posuzování dopadů na životní prostředí, včetně hledisek souvisejících s veřejným projednáváním. Je však nutno, aby se tyto země i nadále zabývaly problémy, které způsobují obtíže orgánům odpovědným za životní prostředí při získávání přiměřených prostředků a zaměstnanců, a také nedostatkem koordinace jednotlivých oblastí politik a strategického plánování. Dopravní politika: Dopravní sítě v přijímajících zemích, které byly v případě Bulharska a Rumunska dohodnuty v souladu s TINA ( Transport Infrastructure Needs Assessment – hodnocení potřeb dopravní infrastruktury), byly navrženy v návaznosti na celoevropské dopravní koridory. Tyto sítě jsou používány jako základ pro plánování národních strategií pro dopravu pro účely ISPA, tj. týkají se budování a obnovy úseku, uzlového bodu nebo přístupu k sítím. Šest z výše zmiňovaných koridorů prochází přes území Bulharska, Chorvatska a Rumunska. Podle nových pokynů Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě (TEN-T), se tři z prioritních projektů sítě ( silnice v ose Igoumenitsa/Patra-Athény-Sofie-Budapešť , vnitrozemská vodní cesta Rýn/Mása-Mohan-Dunaj a železnice v ose Athény-Sofie-Budapešť-Vídeň-Praha-Norimberk/Drážďany ) dotýkají os, které zahrnují Bulharsko a Rumunsko, a jedné osy, která zahrnuje Chorvatsko ( železnice v ose Lyon-Terst-Divaca/Koper-Divaca-Lublaň-Budapešť-hranice s Ukrajinou ). Koordinace mezi předvstupními nástroji Podle nařízení o koordinaci zajišťuje Komise úzkou spolupráci mezi třemi předvstupními nástroji - PHARE, SAPARD a ISPA. Nařízení pečlivě určuje oblast, kam směřuje pomoc každého nástroje, čímž zmenšuje případné překrývání jednotlivých nástrojů. Koordinaci mezi těmito třemi nástroji zajišťuje řídící výbor PHARE, zatímco další koordinace se provádí prostřednictvím Společného monitorovacího výboru (PHARE), Výboru pro koordinaci mezi útvary a pomocí pravidelných setkání s delegacemi ES v přijímajících zemích.