CS Úřední věstník Evropské unie C 248/108

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru na téma „Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Posílení sankčních režimů v odvětví finančních služeb“

KOM(2010) 716 v konečném znění

2011/C 248/18

Zpravodaj: pan HERNÁNDEZ BATALLER

Dne 8. prosince 2010 se Komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Posílení sankčních režimů v odvětví finančních služeb

KOM(2010) 716 v konečném znění.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 26. května 2011.

Na 472. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 15. a 16. června 2011 (jednání dne 16. června), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 105 hlasy pro, 2 hlasy byly proti a 4 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV vítá vytvoření nadnárodního systému účinných, přiměřených a odrazujících sankcí a podporuje přístup Komise ve sdělení, jehož cílem je stanovit určité minimální společné normy, které by členské státy měly dodržovat při navrhování správních sankcí za porušování předpisů v oblasti finančních služeb.

1.2 Rámec předpisů, který má být zaveden, se snaží usnadnit provádění právních zásad, které již EU úspěšně uplatňuje, např. zásady „znečišťovatel platí“, v tomto případě vyhrazené pro uvalování sankcí poměrných ke způsobené škodě a pro exemplární potrestání protiprávního jednání ve finanční oblasti, nebo politiky „shovívavosti“, vlastní vyšetřovacím a represivním postupům u praktik narušujících hospodářskou soutěž, které zde zvláště nabývají na významu vzhledem k výjimečné úloze, již mohou hrát zaměstnanci finančních subjektů v oznamování protiprávního jednání.

1.3 EHSV souhlasí s postojem Komise, která chce rozšířit obsah pojmu „sankce“ tak, aby zahrnoval jak správní opatření v podobě poplatků, tak obnovu zákonnosti, zabavení, zákaz činnosti vedoucích pracovníků, sankce v podobě zrušení (jako např. odnětí povolení) a peněžité sankce, donucovací pokuty a jiná podobná opatření.

1.4 EHSV vyzývá Komisi, aby analyzovala možné způsoby zamezení podvodným finančním praktikám, jež mají původ nebo cíl v daňových a finančních rájích a zahrnují pohyby kapitálu, které ovlivňují fungování vnitřního trhu.

1.5 Propadnutí nezákonných výnosů a sankční náhrady škody musí být doplňujícími opatřeními k peněžitým sankcím, jež budou uděleny a které – jak EHSV opakovaně uváděl (1) – musí směřovat do podpůrného fondu pro kolektivní žaloby, aby se usnadnilo podávání kolektivních žalob o náhradu škody sdruženími spotřebitelů. Za tímto účelem připomíná EHSV (2) Komisi, že se několikrát vyjádřil ve smyslu nutnosti přijmout právní předpisy nadnárodního charakteru, jež zharmonizují kolektivní žaloby.

1.6 EHSV vyzývá Komisi, aby vzala do úvahy, že Evropská unie musí uzavírat s třetími zeměmi mezinárodní dohody, jejichž cílem bude konsolidovat mimounijní dopad stávajících právních předpisů v oblasti finančních sankcí, aby byla zaručena jejich účinnost a odrazující účinek v případě porušení ustanovení o finančních službách.

2. Úvod

2.1 Finanční krize zpochybnila, zda se pravidla finančních trhů vždy dodržují a uplatňují v celé Unii tak, jak by měla. Nedostatečné prosazování pravidel EU v jednom členském státě může mimo to výrazně ovlivnit stabilitu a fungování finančního systému jiného členského státu.

2.2 Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci požádala Komisi a tři existující výbory orgánů dohledu (Evropský výbor orgánů bankovního dohledu – CEBS, Evropský výbor orgánů dozoru nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním – CEIOPS a Evropský výbor regulátorů trhů s cennými papíry – CESR) o meziodvětvové vyhodnocení koherence, ekvivalence a reálného využívání sankčních pravomocí v členských státech.

2.3 Na mezinárodní úrovni je posílení sankčních režimů jedním z prvků reformy finančního sektoru, jak vyplynulo ze summitu vedoucích představitelů zemí G20, který se konal ve Washingtonu 15. listopadu 2008. Na druhé straně Dodd-Frankův zákon o reformě finančních trhů a ochraně spotřebitele (červenec 2010) kompletně zreformoval americký finanční systém.

3. Sdělení

3.1 Na základě výše uvedených studií a po diskusích s členskými státy zveřejnila Komise toto sdělení, jež ukazuje aspekty, u nichž by mělo dojít ke zlepšení, a navrhuje, jaká opatření by EU mohla přijmout k dosažení větší konvergence a účinnosti sankčních režimů. Ve finančním sektoru jsou účinné sankční režimy klíčovým prvkem režimů dohledu, které by měly zajistit řádné fungování a stabilitu finančních trhů a rovněž ochranu spotřebitelů a investorů.

3.2 Pro zajištění plného uplatňování práva EU musejí být sankce účinné, přiměřené a odrazující. Sankce lze považovat za účinné, pokud zajišťují dodržování práva EU, za přiměřené, pokud vhodným způsobem zohledňují závažnost protiprávního jednání a nejsou přísnější, než je nutné pro dosažení sledovaných cílů, a za odrazující, pokud jsou tak přísné, aby pachatele odradily od opakování stejného činu a další potenciální pachatele od spáchání činu.

3.3 Podle platného právního rámce mají členské státy značnou samostatnost při výběru a používání vnitrostátních sankcí. Tato samostatnost by však měla být v rovnováze s potřebou účinného a konzistentního uplatňování evropského práva.

3.4 Evropské směrnice a nařízení platné ve finančním sektoru nyní obsahují čtyři skupiny ustanovení o sankcích:

— koordinace pravomoci ukládat sankce mezi několika členskými státy;

— povinnost členských států zajistit uplatňování příslušných správních sankcí a opatření a zajistit, že jsou tyto sankce a pravidla účinné, přiměřené a odrazující. Zpravidla se nerozlišuje mezi vyšetřovacími, preventivními a represivními opatřeními;

— další skupina ustanovení se týká sankcí za konkrétní protiprávní jednání;

— do čtvrté skupiny patří ustanovení, která orgánům ukládají, aby za určitých okolností zveřejňovaly, jaká opatření a sankce přijaly.

3.5 Přezkum sankčních režimů poukázal na rozdíly mezi členskými státy, které mohou být výsledkem působení mnoha faktorů, například rozdílů ve vnitrostátních právních systémech, ústavních požadavků, fungování vnitrostátní správy a úlohy soudů (správních a trestních).

3.6 Mezi nedostatky a rozdíly vnitrostátních sankčních režimů uvedla Komise následující:

— Některé příslušné orgány nemají určité důležité typy pravomocí ukládat sankce za některé případy protiprávního jednání.

— Úrovně finančních správních sankcí (pokut) se v členských státech výrazně liší a v některých členských státech jsou příliš nízké.

— Sankce stanovené ve vnitrostátních právních předpisech mají rozdílnou povahu (správní nebo trestní).

— V členských státech se liší míra ukládání sankcí.

3.7 Komise se domnívá, že rozdíly v klíčových aspektech sankčních režimů mohou vést k nedodržování pravidel EU v oblasti finančních služeb, vážně ohrozit ochranu spotřebitelů a integritu trhu, narušovat hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, negativně ovlivňovat finanční dohled a ohrozit důvěru ve finanční sektor.

3.8 Komise se domnívá, že další sbližování a posilování sankčních režimů je nutné pro snížení rizika nesprávného fungování finančních trhů. Za tímto účelem navrhuje stanovit minimální společnou normu pro minimální sbližování vnitrostátních sankčních režimů, která by zahrnovala:

— vhodné typy správních sankcí za porušení nejdůležitějších ustanovení,

— zveřejnění rozhodnutí,

— dostatečnou výši správních pokut,

— sankce jak pro jednotlivce, tak pro finanční instituce,

— kritéria, k nimž by se mělo přihlížet při ukládání sankcí,

— případné zavedení trestních sankcí za nejzávažnější případy porušování právních předpisů,

— vhodné mechanismy pro účinné uplatňování sankcí.

4. Obecné připomínky

4.1 Hodnocení EHSV

4.1.1 Výbor hodnotí kladně sdělení Komise, jež se celkově zasazuje o vytvoření nadnárodního rámce předpisů, který bude účinnější v řešení protiprávního jednání finančních institucí a finančních subjektů a bude spočívat v přepracování mezinárodních pravidel pro kapitálový trh.

4.1.2 Sdělení jde v duchu politických postojů upevněných v G20, (zejména) na summitech ve Washingtonu (2008), Londýně (2009) a Soulu (2010), a vlastních postojů EU vyjednaných na nejvyšší institucionální úrovni (např. zřízení orgánů finančního dohledu, přezkum směrnice o trzích finančních nástrojů, dohoda o zajišťovacích fondech atp.).

4.2 Zásada subsidiarity

4.2.1 Sdělení je jasně v souladu se zásadou subsidiarity. Vyzdvihuje, že hlavní odpovědnost za dohled nad důsledným prováděním platného a budoucího rámce sankcí za protiprávní jednání v odvětví finančních služeb mají vnitrostátní orgány, které musí jednat koordinovaně a integrovaně. Následně se toto sdělení omezuje na sankce, jež jsou v pravomoci těchto orgánů.

4.2.2 Je však možné, že dojde k protiprávnímu jednání v rámci Unie, jehož pachatelé provozují činnost v několika členských státech Unie, a důsledky jejich jednání se tedy projeví na celém jednotném trhu. V takovém případě bude třeba:

— vyjasnit pravomoci pro zahájení vyšetřování a ukládání sankcí, aby se předešlo případnému tzv. forum shopping, tj. volbě vnitrostátních orgánů, které jsou nejbenevolentnější v uplatňování sankčních předpisů;

— za určitých podmínek dokonce delegovat funkce a odpovědnosti na jiné odpovědné orgány;

— příležitostně, ve výjimečných případech a podle záležitosti, dát pravomoc v uvedených věcech evropským orgánům dohledu.

4.2.3 Nadnárodní postup řešící potřebu sbližování vnitrostátních rámců pro správní či trestní sankce, které v současnosti vykazují vážné nedostatky, což neumožňuje jejich harmonizaci, nebo se v nich používají naprosto odlišná kritéria, je oprávněný. Každý členský stát si sám zvolí trestní nebo správní postup, musí však dodržet zásady ekvivalence a účinnosti podle judikatury Soudního dvora EU.

4.2.4 V souladu s dodržováním rozdělení odpovědností mezi správními orgány a soudy se zkoumaný rámec předpisů snaží usnadnit provádění právních zásad, které již EU úspěšně uplatňuje, např. zásady „znečišťovatel platí“, v tomto případě vyhrazené pro uvalování sankcí poměrných ke způsobené škodě a pro exemplární potrestání protiprávního jednání ve finanční oblasti, nebo politiky „shovívavosti“, vlastní vyšetřovacím a represivním postupům u praktik narušujících hospodářskou soutěž, které zde zvláště nabývají na významu vzhledem k výjimečné úloze, již mohou hrát zaměstnanci finančních institucí v oznamování protiprávního jednání.

4.2.5 Přísnost sankcí a trestů, které se uvalují na pachatele a které musí mít v každém případě odrazující účinek, aby se předešlo páchání netolerovatelných trestných činů v demokratické společnosti, musí být zajisté slučitelná s příznivým zacházením znamenajícím možnost sankci nebo trest do velké míry snížit nebo zrušit u těch, kdo spolupracují na odhalení nebo určení situací typizovaných jako trestné činy.

4.2.6 EHSV se domnívá, že udání nebo ohlášení, jak je stanoveno v Dodd-Frankovu zákonu (USA), může být dobrým způsobem ozdravění vnitřního trhu finančních služeb za účelem zlepšení jeho fungování. To lze provést prostřednictvím systému pobídek a stimulačních programů pro ty, kdo orgánům finančního dohledu oznámí porušení právních předpisů upravujících finanční služby.

4.2.7 Za tímto účelem by se měly odstranit legislativní překážky, které brání tomuto postupu na základě ochrany domnělého obchodního tajemství a které v některých státech stále existují, a rovněž překážky spojené s důvěrností, které by mohly způsobit újmu osobám ohlašujícím protiprávní jednání. V každém případě je třeba zaručit ochranu pracujících prostřednictvím programů na ochranu zájmů.

4.2.8 V tomto smyslu již směrnice o praní peněz stanovila toto příznivé zacházení se zaměstnanci finančních institucí, kteří oznámí podezřelé transakce, a rovněž ochranu před případným pronásledováním na pracovišti nebo pronásledováním jiného charakteru.

4.3 Nedostatky sdělení

4.3.1 Nicméně po prozkoumání sdělení lze konstatovat, že Komise se obecně zabývá protiprávním jednáním soukromníků (fyzických nebo právnických osob), jež je možné stíhat správní cestou nebo trestně. Nezabývá se v této souvislosti podvodným či nedbalým jednáním veřejných orgánů, zejména orgánů s pravomocemi v oblasti regulace finančních trhů a dohledu nad nimi, jejichž nesprávné fungování může vážně poškodit vnitřní trh a zájmy spotřebitelů.

4.3.2 To je např. případ potřeby odstranit tzv. „neviditelné překážky“, které stále nepřekonatelně brání výkonu základních ekonomických svobod (jsou to např. zneužívání diskrečních pravomocí při určování způsobilosti vedoucích úvěrových (3) nebo pojišťovacích institucí nebo rozhodnutí o neslučitelnosti „akcionářů vlastnící kvalifikovaný podíl“ kapitálu určité finanční instituce (4) atp.).

4.3.3 Podobně by se měla stanovit vnitřní opatření v členských státech, v nichž dosud neexistují, která by zdůraznila odpovědnost vedoucích těch finančních institucí, které ze své systémové povahy mohou svým neobezřetným nebo podvodným jednáním způsobit nevyčíslitelné škody na stabilitě finančních trhů a spotřebitelům.

4.3.4 Přinejmenším jako neospravedlnitelné se jeví to, že v současnosti může být každý zaměstnanec finanční instituce (včetně institucí s rozměrem nevýznamným pro trh) vážně potrestán za spáchání trestného činu korupce, podvodu nebo praní peněz, a že přesto v některých členských státech může dojít a dochází k tomu, že řídící pracovníci těchto finančních institucí, kteří jsou odpovědní za škody vyplývající z protiprávního jednání ve finanční oblasti, odpovídajícím trestním či správním sankcím uniknou. Lze tedy konstatovat, že řízení podniků nefunguje náležitým způsobem.

4.4 Vzájemnost

4.4.1 Z tohoto hlediska jde sdělení v přehnaně „eurocentrickém“ duchu, neboť se zaměřuje na případy uvnitř Unie, aniž by analyzovalo finanční instituce třetích zemí, které mohou mít rovněž vliv na fungování vnitřního trhu, vzhledem k otevřenosti kapitálových trhů a relativní snadnosti, se kterou tyto instituce fungují v režimu volného usazování pomocí tolerovaných postupů, např. joint-ventures nebo leap-frogging.

4.4.2 Navíc je vzhledem k absenci společného režimu, jenž by usnadnil vedení politiky „vzájemnosti“ se třetími zeměmi, rozhodně nutné, aby vnitrostátní orgány zavedly mechanismy dohledu a udělování sankcí, jež nebudou méně efektivní a důrazné při zacházení s finančními institucemi ze třetích zemí.

4.4.3 EHSV vyzývá Komisi, aby analyzovala možné způsoby zamezení podvodným finančním praktikám, jež mají původ nebo cíl v daňových a finančních rájích a zahrnují pohyby kapitálu, které ovlivňují fungování vnitřního trhu.

4.4.4 V této souvislosti je EHSV znepokojen tím, že Komise nevěnuje dostatečnou pozornost aspektům týkajícím se monitorování sankcí za porušování předpisů ve finanční oblasti, pokud k nim dojde na území třetí země či jsou za ně přímo nebo nepřímo zodpovědné fyzické nebo právnické osoby se sídlem v dotyčných zemích.

4.5 Ohledně určitých aspektů technické povahy lze poznamenat:

4.5.1 EHSV souhlasí s postojem Komise, která chce rozšířit obsah pojmu „sankce“ tak, aby zahrnoval jak správní opatření v podobě poplatků, tak obnovu zákonnosti, zabavení, zákaz činnosti vedoucích pracovníků, sankce v podobě zrušení (jako např. odnětí povolení) a peněžité sankce, donucovací pokuty a jiná podobná opatření.

4.5.2 Všechny postupy ukládání sankcí by se měly přinejmenším zakládat na zásadách legality, typičnosti, viny, zákazu zpětného uplatňování, „reformatio in peius“, presumpce neviny, proporcionality, „non bis in idem“, promlčení, zastavení řízení, preventivního pozastavení a možnosti odvolat se za účelem získání skutečné soudní ochrany.

4.5.3 Bylo by rovněž vhodné, kdyby se zajistil větší dopad reklamy na sankce, které jsou uvalovány na pachatele, a jejich šíření. Kromě logického zveřejňování v interních úředních věstnících by podle své závažnosti mohly být publikovány rovněž v Úředním věstníku EU nebo v tištěných či masově se šířících sdělovacích prostředcích (např. internetových portálech), a to na náklady pachatele.

4.6 Prvky nástroje

4.6.1 EHSV se domnívá, že ke snazšímu dosažení cílů vytvořit systém sankcí založený na zásadách účinnosti, proporcionality a odrazující schopnosti může přispět ujasnění typu legislativního nástroje, který Komise ve vhodnou dobu navrhne.

4.6.2 Ačkoliv by bylo ideální přijmout nařízení, neměl by existovat žádný volný prostor pro jeho provádění. Může se rovněž stát, že se během vývoje práva Unie nařízení neukáže jako vhodný nástroj.

4.6.3 EHSV považuje za vhodnější zvolit rámcovou směrnici, třebaže se Komisi domnívá, že by mělo dojít k minimální harmonizaci. Za tohoto předpokladu by ustanovení měla být dostatečně jasná a měla by obsahovat přesné a bezvýhradné příkazy, aby měla přímý účinek, v souladu s judikaturou Soudního dvora. Daná směrnice by měla obsahovat velmi podrobná ustanovení, aby se zajistilo dosažení cílů obecného zájmu, jež se sledují.

4.6.4 Tak či tak, při uvalování peněžitých sankcí by se vždy měla brát v úvahu zásada založená na tom, že pachatel nesmí mít žádný výnos ze spáchaného protiprávního jednání, a měly by se zavést společné metody výpočtu výše náhrady takového nezákonného výnosu, která by byla dodatečným opatřením k uložené peněžité pokutě.

4.6.5 Propadnutí nezákonných výnosů a sankční náhrady škody musí být doplňujícími opatřeními k peněžitým sankcím, jež budou uděleny a které – jak EHSV opakovaně uváděl (5) – musí v souladu s prioritami každého členského státu směřovat do podpůrného fondu pro kolektivní žaloby, který by usnadnil podávání tohoto typu kolektivních žalob o náhradu škody sdruženími spotřebitelů a jinými organizacemi s oprávněným zájmem. Za tímto účelem připomíná EHSV (6) Komisi, že je nezbytné přijmout právní předpisy nadnárodního charakteru, jež zharmonizují kolektivní žaloby, aby bylo možné zajistit vysoký stupeň ochrany hospodářských zájmů spotřebitelů.

4.6.6 Dalšími okolnostmi, které je třeba uvážit při ukládání sankcí, by měly být: osobní situace pachatelů, závažnost protiprávního jednání, finanční síla pachatele, kooperativní chování pachatele, trvání protiprávního jednání, dopad protiprávního jednání na práva a oprávněné zájmy spotřebitelů a uživatelů a na jiné hospodářské subjekty.

4.7 Lisabonská smlouva a spotřebitelé

4.7.1 Komise sice velmi zohledňuje postavení spotřebitelů finančních služeb, když se mezi jinými možnostmi zmiňuje o zavedení kolektivních žalob o náhradu škody (v jejichž prospěch se již EHSV vyjádřil v několika stanoviscích) do všech vnitřních systémů, omezuje se však na pasivní přístup k situaci spotřebitelů zakládající se na ochraně před zneužíváním a protiprávními praktikami a na jejich stíhání.

4.7.2 V kontextu Lisabonské smlouvy, která jako jeden z hlavních prvků demokratického života Unie potvrzuje zásadu participativní demokracie, by se mělo počítat se zapojením spotřebitelů z jejich nejreprezentativnějších sdružení.

4.7.3 Do budoucího rámce sankcí, jehož přijetí se zkoumá, by se měla zavést ustanovení posilující sdružení spotřebitelů v této oblasti. Mimo jiných mechanismů by se měly vytvořit stálé kanály pro komunikaci mezi Evropským parlamentem, Komisí, EHSV a těmito sdruženími a mělo by se zajistit jejich veřejné financování za účelem efektivnějšího fungování ex ante upozorňujícího na možná ohrožení stability finančních trhů, usnadňujícího definici pravidel odpovídajících rychlému vývoji výrobků a praktik na trzích a zohledňujícího dopad, který má na spotřebitele ukládání sankcí finančním institucím.

4.7.4 Společně s ochranou před škodami způsobenými porušováním předpisů v tomto odvětví a se stíháním tohoto protiprávního jednání by se tak zajistila prevence tohoto jednání, která může být mnohem účinnější.

4.7.5 EHSV se domnívá, že je důležité zřídit evropskou agenturu na ochranu spotřebitelů v oblasti finančních služeb, a zdůrazňuje (7) potřebu zabývat se možností zavést v evropském systému orgán podobný orgánu zřízenému v USA Dodd-Frankovým zákonem (Úřad pro finanční ochranu spotřebitelů).

4.7.6 Proto EHSV navrhuje Komisi využít období příprav budoucího návrhu k vypracování či revizi studií, jež se týkají nejlepších evropských postupů, pokud jde o ochranu spotřebitelů v oblasti finančních služeb, na jejichž základě bude možné zavést právní nástroje zaručující vysoký stupeň ochrany všem uživatelům finančních služeb. Tato vysoká úroveň ochrany uživatelů finančních služeb je součástí mandátu stanoveného Listinou základních práv, jenž je určen všem evropským institucím.

V Bruselu dne 16. června 2011. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Úř. věst. C 162, 25.6.2008, s. 1–19 a Úř. věst. C 175, 28.7.2009, s. 20–25.

(2) Úř. věst. C 324, 30.12.2006, s. 1.

(3) Článek 11 směrnice 2006/48/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 14. června 2006, Úř. věst L 177, 30.6.2006, s. 1.

(4) Článek 12 směrnice 2007/44/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 5. září 2007, Úř. věst L 247, 21.9.2007, s. 1.

(5) Viz poznámka pod čarou č. 1.

(6) Viz poznámka pod čarou č. 2.

(7) Úř. věst. C 107, 16.4.2011, s. 21.