PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého z námořní dopravy a o změně nařízení (EU) č. 525/2013 /* SWD/2013/0236 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého z námořní dopravy a o změně nařízení (EU) č. 525/2013 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU EU je pevně odhodlána dosáhnout v boji proti změně klimatu svého cíle, tedy zpomalit nárůst průměrné globální teploty na méně než 2 stupně Celsia oproti úrovni před industrializací. Proto je jedním z hlavních cílů strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění[1] snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 20 % ve srovnání s úrovní roku 1990 nebo o 30 %, budou-li pro to příznivé podmínky[2]. Podle tohoto právního předpisu EU v oblasti klimatu a energetiky[3] by k tomuto snižování emisí by měla přispívat všechna hospodářská odvětví, včetně mezinárodní námořní dopravy. Mezinárodní námořní doprava je jediným odvětvím a způsobem dopravy, na které se cíl snižování emisí dosud na úrovni EU nevztahuje. Navzdory zlepšení energetické účinnosti lodí, včetně zlepšení energetické účinnosti dosaženého zavedením indexu energeticky účinného designu (EEDI)[4], se očekává, že absolutní emise skleníkových plynů z námořní dopravy v EU dále porostou. Emise CO2 související s činnostmi v rámci evropské námořní dopravy (včetně tras uvnitř EU, plaveb směřujících do EU a plaveb z EU) dosáhnou podle předpokladů v roce 2020 210 Mt CO2 (+8 % ve srovnání s rokem 2005), 223 Mt CO2 v roce 2030 (+15 % v srovnání s rokem 2005) a 271 Mt CO2 v roce 2050 (+39 % v srovnání s rokem 2005)[5]. Emise skleníkových plynů z námořní dopravy přímo souvisejí se spotřebou paliva a lze mít za to, že palivo představuje od 33 do 63 % provozních nákladů lodí[6]. Soustavný nárůst cen paliv v posledních letech měl být proto podnětem k zavedení technologických prostředků, které by zlepšily energetickou účinnost lodí, a tím by se v konečném důsledku snížily emise skleníkových plynů oproti scénáři, podle nějž by žádná opatření přijata nebyla. Nedávný výzkum[7] však poukázal na určitá opatření za účelem snížení emisí CO2 v odvětví námořní dopravy, která nejsou prováděna. Celkové náklady na řadu z těchto opatření jsou záporné – tzn. přinášejí větší úspory paliva, než jaké jsou požadované investiční náklady. Zčásti nejsou prováděna kvůli překážkám trhu. Hlavními zjištěnými překážkami jsou i) nedostatek informací, ii) rozdělení pobídek a iii) přístup k finančním prostředkům. Z toho vyplývá, že ačkoli je cena paliva v zásadě klíčovou hybnou silou snižování emisí, nemůže sama o sobě zajistit plné využití potenciálu ke snižování emisí v odvětví lodní dopravy. Současně lze říci, že každá politika, která dá podnět ke snižování emisí CO2, dá zároveň podnět k významným úsporám paliva. I když budou překážky trhu odstraněny, očekává se, že emise CO2 z námořní dopravy EU porostou. Hlavní příčinou růstu emisí CO2 je totiž ve skutečnosti nárůst celosvětového obchodu. 2. Cíle Mezinárodní námořní doprava podle očekávání přispěje k dosažení cíle vymezeného ve strategii Evropa 2020 a v jejích stěžejních iniciativách. Přesněji řečeno, měla by dosáhnout specifického cíle stanoveného v bíle knize Komise o dopravě, tedy snížení emisí CO2 z námořních lodních paliv v EU o 40 % (bude-li to možné, o 50 %) do roku 2050 ve srovnání s úrovněmi roku 2005. Kromě toho v rámci cílů strategie Evropa 2020 Evropská rada[8] stanovila, že opatření proti změně klimatu budou znamenat příležitosti pro růst a tvorbu pracovních míst, a to díky rozvíjení odborných znalostí v odvětví ekologicky účinných technologií. Cíle politiky tudíž podporují technologický rozvoj a soustavné inovace v průmyslových odvětvích souvisejících s námořní dopravou v EU. Kromě toho je vzhledem ke globální povaze odvětví námořní dopravy vždy upřednostňována mezinárodní regulace. Dalším důležitým specifickým cílem EU je proto rozvoj regionálních politik, které mohou podporovat postupy v rámci Mezinárodní námořní organizace (IMO) a/nebo přispět k pokroku při snižování emisí z námořní dopravy jak v EU, tak v celosvětovém měřítku. 3. Analýza subsidiarity Opatření na úrovni EU by mohla ke snížení emisí CO2 ze světové námořní dopravy výrazně přispět. Emise CO2 vznikající při plavbách do přístavů v EU a z nich dosáhly v roce 2010 180 Mt CO2, tedy přibližně jedné pětiny emisí z celosvětové námořní dopravy[9]. To se týká plaveb uvnitř EU, plaveb z přístavů v EU do prvního přístavu určení mimo EU a plaveb z posledního přístavu určení mimo EU do prvního přístavu v EU. Opatření na úrovni EU budou účinnější než opatření na úrovni členských států, a to kvůli výraznému evropskému rozměru lodní dopravy, kdy 90 % lodí, které připlouvají do přístavů v členských státech EU, připlouvá z přístavů v jiném členském státě EU nebo do takových přístavů odplouvá. Kromě toho by opatření na úrovni EU mohla zabránit narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu, neboť by lodím připlouvajícím do přístavů v EU zaručila rovnocenná environmentální omezení. Opatření na úrovni EU rovněž zaručí, že informace o emisích skleníkových plynů budou harmonizovány na úrovni EU, což přispěje k odstranění překážky trhu spočívající v nedostatku informací. 4. Možnosti politiky 4.1. Výběr možností politiky Jelikož si návrh EU klade za cíl stát se předchůdcem mezinárodního předpisu, je důležité vycházet z možností politiky, které byly představeny na mezinárodních fórech. Posuzované možnosti politiky tudíž vycházejí ze stávajícího návrhu organizace IMO. S ohledem na mezinárodní vývoj a přes to, že se tato analýza zabývá řadou opatření včetně opatření týkajících se překážek na trhu, místopředseda S. Kallas a komisařka C. Hedegaardová dne 1. října 2012 ohlásili postupný přístup k provádění opatření EU. Prvním krokem bude monitorování a vykazování emisí CO2 z mezinárodní námořní dopravy. V souladu s tím byl zvážen dopad monitorování a vykazování emisí CO2 coby samostatného politického opatření, a to navzdory skutečnosti, že tento systém je základním předpokladem jakékoli možnosti politiky. 4.2. Popis posouzených možností politiky 4.2.1. Možnost 1: Základní scénář Tato možnost zvažuje pouze stávající politiky a právní nástroje. Proto se neočekává, že odstraní překážky na trhu. Tato varianta nezohledňuje stávající možnost, aby členské státy do systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) v souladu s článkem 24 směrnice 2003/87/ES zahrnuly činnosti nebo zařízení (tj. lodě či přístav). Žádný z členských států tuto možnost dosud nevyužil. 4.2.2. Možnost 2: Monitorování, vykazování a ověřování emisí na základě spotřeby paliva Monitorování, vykazování a ověřování emisí na základě spotřeby paliva zaručí přesné informace o vlastnostech lodi v souvislosti s emisemi CO2. Bude se tedy zabývat překážkou trhu spočívající v nedostatku informací. Nebude však řešit selhání trhu spojená s rozdělením pobídek a přístupem k finančním prostředkům. V rámci této možnosti provádějí monitorování, vykazování a ověřování lodě, a to na základě spotřeby paliva. Informace o emisích CO2 se zveřejňují, aby se posílila motivace ke zvyšování energetické účinnosti. 4.2.3. Možnost 3: Dávka z emisí 4.2.3.1. Dílčí možnost 3a: Dávka z prodeje lodních paliv Tato možnost vychází ze stávajícího monitorování, vykazování a ověřování emisí na základě prodeje paliva[10]. Omezení uhlíku je dáno prostřednictvím platby příspěvku do fondu (v EUR/t CO2). Za veškerou opětovné využití příjmů by nesly odpovědnost členské státy, které dávku vybírají. Pokud by tomu tak bylo, tyto příjmy by teoreticky bylo možné využít k odstranění překážky trhu související s přístupem k finančním prostředkům. 4.2.3.2. Dílčí možnost 3b: Daň z emisí ze spotřebovaného paliva Tato možnost by řešila dvě překážky trhu: nedostatek informací a rozdělené pobídky. Vzniklé příjmy v zásadě proudí do státního rozpočtu. Členské státy by však teoreticky rovněž mohly zřídit jiné nástroje / provést jiné zásahy, aby odstranily překážky trhu v případech, kdy se jedná o přístup k finančním prostředkům. Pouze v takovém případě by tato možnost mohla odstranit všechny překážky trhu. Monitorování, vykazování a ověřování emisí provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako u možnosti 2). Omezení uhlíku je dáno prostřednictvím platby daně za každou tunu emisí CO2, čímž vzniká pobídka ke snižování emisí. 4.2.3.3. Dílčí možnost 3c: Příspěvkový vyrovnávací fond Tato možnost by řešila všechny překážky trhu. Monitorování, vykazování a ověřování emisí provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako u možnosti 2). Omezení uhlíku je dáno prostřednictvím platby pevně stanoveného dobrovolného příspěvku (v EUR/t CO2), čímž vzniká pobídka ke snižování emisí. V odvětví námořní dopravy je běžnou praxí vyčlenit finanční prostředky na řešení problémů spojených s životním prostředím. Bylo by možné zřídit fond pro celou EU, který by odpovídal za výběr příspěvků a opětovné použití příjmů. Základním předpokladem je zřídit doplňkový nástroj (např. omezení rychlosti apod.), který by zaručil, že účast v příspěvkovém vyrovnávacím fondu bude pro lodě atraktivnějším nástrojem[11]. 4.2.4. Možnost 4: Systém pro obchodování s emisními povolenkami v námořní oblasti Všechny dílčí možnosti zvažované v rámci systému pro obchodování s emisními povolenkami by odstranily překážky trhu spojené s dostupností informací a rozdělením pobídek. Kromě toho by systém obchodování s emisemi s dražbou mohl odstranit také překážku trhu spojenou s přístupem k finančním prostředkům, pokud by za tímto účelem byly zřízeny odpovídající nástroje / provedeny příslušné zásahy. Monitorování, vykazování a ověřování emisí provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako u možnosti 2). Omezení uhlíku je dáno stanovením cíle snižování emisí CO2. Je-li schváleno odevzdávat pouze nové povolenky vytvořené pro odvětví námořní dopravy, systém se označuje jako uzavřený. V opačném případě je systém považován za otevřený. Povolenky lze také přidělit zdarma nebo je vydražit. Tyto různé dílčí možnosti jsou pro účely tohoto posouzení dopadů zváženy. 4.2.5. Možnost 5: Vyrovnávací fond založený na cíli Tato možnost by řešila všechny překážky trhu. Monitorování, vykazování a ověřování emisí provádějí lodě na základě spotřeby paliva (stejně jako u možnosti 2). Cíli snižování emisí se musí přizpůsobit celé loďstvo. Pro účely tohoto posouzení dopadů se předpokládá, že cíl bude stanoven na stejné úrovni jako u systému pro obchodování s emisními povolenkami v námořní oblasti (možnost 4). Soulad je zaručen díky povinnosti, aby „vyrovnávací fond“ reprezentující celé loďstvo odevzdal příslušnému orgánu kompenzaci za emise z odvětví námořní dopravy vykázané v předchozím roce. Tento „vyrovnávací fond“ nese odpovědnost za emise všech lodí, které připlouvají do přístavů v EU. Každá loď, která připlouvá do přístavu v EU, musí být členem tohoto fondu. 5. Posouzení dopadů I když bude cíl stanoven pro období do roku 2050, posouzení hospodářských, environmentálních a sociálních dopadů je třeba vzhledem k nejistotě ohledně dlouhodobějšího vývoje světové ekonomiky vypracovat pro období do roku 2030. 5.1. Vliv na životní prostředí Až na základní scénář umožní všechny analyzované možnosti dosáhnout snížení emisí (tabulka 1 níže). Tabulka 1: Snížení emisí do roku 2030 || Emise do roku 2030 (Mt CO2) || Srovnání se základním scénářem || Kumulativní snížení emisí do roku 2030 (Mt CO2) Možnost 1 – základní scénář || 223,0 || - || - Možnost 2 – monitorování na základě spotřebovaného paliva || 218,5 || –2% || 55,9 Možnost 3 – dávka z emisí || || || 3a – Dávka z prodeje lodních paliv || 217,0 || –3% || 40,1 3b – Daň z emisí ze spotřebovaného paliva || 186,8 || –16% || 335,4 3c – Příspěvkový vyrovnávací fond || 186,8 || –16% || 335,4 Možnost 4 – Systém pro obchodování s emisními povolenkami v námořní oblasti || || || Uzavřený systém pro obchodování s emisemi || 175,7 || –21% || 377,1 Otevřený systém pro obchodování s emisemi s bezplatným přidělováním || 186,7 || –16% || 333,8 Otevřený systém pro obchodování s emisemi s plnou dražbou || 186,8 || –16% || 336,3 Možnost 5 – Vyrovnávací fond založený na cíli || 186,8 || –16% || 336,3 Zdroj: AEA Technology a další, 2012 Snížení emisí, jehož lze dosáhnout prostřednictvím uzavřeného systému ETS (možnost 4a) je v souladu s cílem stanoveným v bílé knize Komise o dopravě. V souladu s cílem stanoveným v bílé knize Komise o dopravě by rovněž mohlo být snížení emisí dosažené díky otevřenému systému obchodování s emisemi (4b a 4c) a vyrovnávacímu fondu založenému na cíli (možnost 5), pokud budou vlastníci a provozovatelé lodí nakupovat taková snížení emisí mimo odvětví, která budou dodávána ze systému obchodování s emisemi, v němž jsou emise omezené. Žádné z ostatních možností se nedaří dosáhnout snížení emisí, které by bylo s cílem stanoveným v bílé knize Komise o dopravě v souladu. 5.2. Hospodářské dopady Všechny analyzované možnosti politiky kromě možnosti základní přinesou významné úspory paliva. Kromě monitorování založeného na spotřebovaném palivu budou s možnostmi politiky spojeny menší dodatečné kapitálové a provozní náklady. Kromě dávky z prodeje lodního paliva jsou tyto dodatečné náklady vyrovnány sníženými náklady na palivo, což vede k výrazným celkovým čistým úsporám, které mohou v tomto odvětví dosáhnout do roku 2030 částky až 52 miliard EUR[12]. Tabulka 2: Dodatečné náklady spojené s možnostmi politiky do roku 2030 ve srovnání se základním scénářem, soukromá diskontní sazba (10 %), záporná čísla vyjadřují úspory nákladů. Dodatečné náklady ve srovnání se základním scénářem do roku 2030 || Investiční náklady || Provozní náklady (kromě nákladů na palivo) || Náklady na palivo || Náklady na snížení emisí || Náklady celkem Monitorování založené na spotřebovaném palivu || Hodnota (v miliardách EUR) || - || +0,6 || –9,4 || - || –8,8 Procentní podíl || - || +0,3% || –2,0% || - || –0,6% Dávka z prodeje lodních paliv || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,5 || +1,6 || –4,8 || +66,7 || +66,0 Procentní podíl || +0,4% || +0,5% || –0,8% || - || +4,5% Daň z emisí || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,9 || +0,03 || –55,9 || +26,1 || –26,9 Procentní podíl || +0,5% || +0,01% || –9,6% || - || –1,8% Příspěvkový vyrovnávací fond || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,9 || +0,03 || –55,9 || +26,1 || –26,9 Procentní podíl || +0,5% || +0,01% || –9,6% || - || –1,8% Uzavřený systém obchodování s emisemi || Hodnota (v miliardách EUR) || +8,4 || +0,07 || –55,8 || - || –47,3 Procentní podíl || +1,4% || +0,02% || –9,6% || - || –3,3% Otevřený systém obchodování s emisemi s bezplatným přidělováním || Hodnota (v miliardách EUR) || +2,8 || +0,12 || –55,6 || +0,7 || –52,0 Procentní podíl || +0,4% || +0,04% || –9,5% || – || –3,6% Otevřený systém obchodování s emisemi s plnou dražbou || Hodnota (v miliardách EUR) || +3,0 || +0,01 || –56,0 || +30,4 || –22,6 Procentní podíl || +0,5% || +0,003% || –9,6% || – || –1,5% Vyrovnávací fond založený na cíli || Hodnota (v miliardách EUR) || +3,0 || +0,01 || –56,0 || +30,4 || –22,6 Procentní podíl || +0,5% || +0,003% || –9,6% || – || –1,5% Zdroj: AEA Technology a další 2012 Administrativní zátěž pro provozovatele a vlastníky lodí je velmi nízká (méně než 1 % ročních provozních nákladů) nezávisle na analyzované možnosti. Není pravděpodobné, že by byl dotčen volný pohyb zboží. Z modelu je patrné, že by žádná možnost politiky nevedla ke snížení objemu zboží, s nímž se obchoduje v rámci EU i mimo ni. Rovněž není pravděpodobné, že dojde ke zvýšení sazeb za přepravu, ale na konkrétních trasách k němu dojít může. Z posouzení jedenácti vysoce reprezentativních komodit (představujících 58 % hodnoty dovozu do EU v roce 2010) je však patrné, že jejich ceny nejsou možným nárůstem sazeb za přepravu nijak ovlivněny. Proto se žádné významné dopady na hospodářství EU neočekávají. Administrativní náklady veřejných orgánů budou podle předpokladů spíše nízké (pro všech 27 členských států méně než 8 milionů EUR ročně). Tyto náklady by bylo možné snížit, pokud bude odpovědnost svěřena ústřednímu příslušnému orgánu EU a pokud se nařízení bude vztahovat pouze na lodě o hrubé prostornosti přesahující 5000 tun. 5.3. Sociální dopady U monitorování na základě spotřebovaného paliva (možnost 2) se nepředpokládají dodatečné sociální dopady oproti základnímu scénáři, dávka z prodeje lodních paliv (možnost 3a) by však mohla vést k ukončení činnosti některých společností v EU dodávajících lodní palivo, jelikož prodej může klesnout až o 90 %. Žádná z ostatních možností nezpůsobí ztrátu pracovních míst, může však být příčinou mírného zvýšení či snížení počtu pracovních míst ve srovnání se základním scénářem. Jelikož všechny možnosti umožňují snížit spotřebu lodního paliva, a tím také emise NOx, SOx a PM, lze očekávat významné příznivé dopady na zdraví. 6. Porovnání možností S ohledem na pokyny pro posuzování dopadů a 9 zásad Mezinárodní námořní organizace pro navrhování tržních opatření byla za účelem porovnání možností vypracována tato kritéria: schopnost odstranit překážky trhu, účinnost ve vztahu k životnímu prostředí, zranitelnost (vystavení obcházení/riziko obcházení), vynutitelnost, konkurenceschopnost lodní dopravy, konkurenceschopnost EU, stimulace opatření jiných subjektů včetně Mezinárodní námořní organizace a soulad se souvisejícími politikami EU. V souladu s postupným přístupem navrženým místopředsedou Kallasem a komisařkou Hedegaardovou lze formulovat závěr, že monitorování spotřeby paliva (možnost 2) by bylo vhodné zvážit jako možnost, která by představovala nezbytný první krok k realizaci dalších možností politiky, jež by byly výrazněji přínosné z hlediska hospodářských, environmentálních a sociálních dopadů. Pokud jde o další kroky navazující na monitorování a vykazování, je zřejmé, že dávka z prodeje lodního paliva (možnost 3a) není vhodná jako opatření na regionální úrovni, a to kvůli vysokým souvisejícím nákladům, sociálnímu dopadu a riziku obcházení. Ostatní možnosti politiky se zaměřují na příčiny problémů[13] a dosahují environmentálního cíle, třebaže v různé míře. Každé případné rozhodnutí o tržních opatřeních by mělo být v souladu s možností, jež vzejde z příslušných jednání v rámci Mezinárodní námořní organizace. 7. Sledování a hodnocení Klíčové ukazatele pro sledování a hodnocení pokroku při snižování emisí skleníkových plynů z námořní dopravy souvisejí s emisemi CO2 z námořní dopravy. Při posuzování celkového dopadu právních předpisů EU budou zváženy také další ukazatele. [1] KOM(2011) 21, viz: http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe [2] KOM(2010) 2020, 3.3.2010. [3] Rozhodnutí o sdílení úsilí č. 406/2009/ES, 2. bod odůvodnění a směrnice EU 2009/29/ES o systému EU pro obchodování s emisemi, 3. bod odůvodnění. [4] Index energeticky účinného designu (EEDI), přijatý Mezinárodní námořní organizací v červenci 2011, stanoví technické normy pro zlepšování energetické účinnosti určitých kategorií nových lodí. [5] Ricardo-AEA Technology a další, 2013. [6] Ricardo-AEA Technology a další, 2013. [7] Mezinárodní námořní organizace (IMO) 2009, CE Delft 2009, Det Norske Veritas (DNV) 2010. [8] Závěry Evropské rady (17. června 2010), EUCO 13/10 [9] Na základě údajů z roku 2007. [10] Prodej lodního paliva vykazují dodavatelé lodních paliv pro daňové účely. [11] Tento mechanismus by měl být koncipován tak, aby příspěvkový vyrovnávací fond zůstal v praxi primárním nástrojem. [12] Ricardo-AEA a další, 2013. [13] U daně z emisí (možnost 2) by překážky trhu byly odstraněny pouze tehdy, pokud by členské státy zřídily nástroje, které by odstranily překážku trhu spojenou s přístupem k finančním prostředkům.