Na vnitrostátní úrovni působí řada veřejných institucí. Mezi ty největší patří Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Německo), Bpifrance (Francie), Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Francie), Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Itálie), Instituto de Crédito Oficial (ICO, Španělsko) a nedávno vytvořené Green Investment Bank a British Business Bank (Spojené království), které poskytují finanční prostředky klíčovým sektorům a investují do inovativních projektů v ekologické a sociální oblasti, kde bylo zjištěno selhání trhu. Vnitrostátní podpůrné banky zřídilo nedávno také Portugalsko, Irsko, Řecko a Lotyšsko.

V této souvislosti obsahuje toto sdělení pokyny vycházející z osvědčených postupů a určené členským státům, které hodlají zřídit novou národní podpůrnou banku. Kromě toho formuluje několik klíčových zásad pro spolupráci národních podpůrných bank se skupinou EIB a Komisí a také pro jejich vzájemnou spolupráci v rámci investičního plánu, zejména prostřednictvím investičních platforem. Objasňuje rovněž způsob, jakým by se měly zaúčtovávat příspěvky národních podpůrných bank do investičních platforem, a postup týkající se prvku státní podpory při spolufinancování.

Dne 26. listopadu 2014 Komise zahájila svůj investiční plán pro Evropu, na jehož základě koordinovaně a komplexně usiluje o mobilizaci nejméně 315 miliard EUR dalších veřejných a soukromých investic do reálné ekonomiky během tří let. I když provádění plánu závisí především na spolupráci Komise a EIB jako strategických partnerů, je pro posílení jeho dopadu na investice, růst a zaměstnanost nezbytné, aby se účinně zapojily i národní podpůrné banky, protože tyto banky mají konkrétní odborné znalosti a znalosti místních poměrů, podnikatelského a investorského prostředí, jakož i vnitrostátních politik a strategií. Členské státy, které dosud národní podpůrnou banku nemají, mohou zvážit její zřízení. Při sdružování zdrojů EIB, národních podpůrných bank a soukromých investorů mohou navíc sehrát klíčovou úlohu i investiční platformy. Toto sdělení obsahuje pokyny pro tuto oblast a vysvětluje, jak nejlépe takové banky a platformy zřídit.

Poskytování a přijímání úvěrů národními podpůrnými bankami, která splňují základní zásady stanovené v bodech 2.1 až 2.3, se obecně nezahrnují do statistik veřejné správy, protože do rozhodnutí o úvěrech vláda nezasahuje a členové řídících orgánů jsou na vládě nezávislí. Za těchto podmínek operace národní podpůrné banky, které splňují tyto požadavky, tudíž nespadají do oblasti působnosti Paktu EU o stabilitě a růstu.

Nedávno schválená rozhodnutí Komise počítají s přezkumem po čtyřech až sedmi letech. Toto nové posouzení selhání trhu a kompetencí nově vytvořené národní podpůrné banky je nezbytné pro zohlednění hospodářského rozvoje a vývoje na trhu a stejně tak vývoje selhání trhu. Na žádost dotčeného členského státu je možné provést přezkum i dříve; původní rozsah činnosti Green Investment Bank ve Spojeném království se například rozšířil tak, aby bylo možno investovat do dalších odvětví, která nespadala do její kompetence, a rovněž o další finanční prostředky. Podobně naznačuje rozhodnutí týkající se Development Finance Institution v Portugalsku, že portugalská vláda hodlá rozšířit kompetence této instituce o činnosti v oblasti následných úvěrů financované multilaterálními finančními institucemi a dalšími národními podpůrnými bankami.

Podle rozhodovací praxe Komise z poslední doby byla politika tržního určování cen obvykle povolena v souladu se sdělením o zárukách, sdělením o referenčních sazbách nebo podle zásad rovnocenných investic (pari passu), aby se předešlo narušení trhu. V případě British Business Bank by například společnost, do níž se investuje, měla národní podpůrné bance prokázat, že není schopna získat financování na trhu. Komerční činnosti národních podpůrných bank jsou však odděleny od jejich podpůrných činnosti, aby se zabránilo křížovému subvencování.

Reformy zavedené nedávnou modernizací státní podpory usnadňují poskytování podpory, která je správně koncipovaná, zaměřená na zjištěné případy selhání trhu a na cíle společného zájmu a která nejméně narušuje hospodářskou soutěž („pozitivní podpora“). Podle nedávných rozhodnutí Komise o státní podpoře národním podpůrným bankám již není za nezbytnou považována předběžná podrobná ekonomická analýza selhání trhu u těch činností, které jsou v souladu s nařízením o podpoře de minimis , spadají do nařízení o blokové výjimce nebo jsou opatřeními státní podpory schválenými podle zvláštních pokynů ke státní podpoře. U ostatních činností ukázala předběžná studie týkající se selhání trhu potřebu intervence. Vnitrostátní podpůrné banky by samozřejmě měly rovněž splňovat platná pravidla pro státní podpory konečným příjemcům. Například by neměly být subvencovány podniky v obtížích, není-li to výslovně povoleno, např. v souladu s pokyny pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích. Ve svých rozhodnutích Komise kladně hodnotila, pokud národní podpůrné banky intervenovaly nepřímo prostřednictvím finančních zprostředkovatelů, aby se snížilo riziko vytěsnění a diskriminace soukromých poskytovatelů financování, zatímco výhody podpory by se měly ke konečnému příjemci dostat v plné míře.

Pokud jde o zřizování, kompetence a kapitalizaci nových národních podpůrných bank, nedávná rozhodnutí Komise ukázala, jak Komise posuzuje slučitelnost s pravidly pro státní podpory. Nedávné případy se týkaly Green Investment Bank a British Business Bank ve Spojeném království, Development Financial Institution v Portugalsku a Latvian Single Development Institution v Lotyšsku . V těchto rozhodnutích se velký důraz kladl na nutnost zajistit, aby dotčené národní podpůrné banky zaměřily svou činnost na odvětví, kde je selhání trhu nejrozšířenější, a komerční poskytovatelé financí, většinou banky, je proto opomíjejí, čímž by se mělo zabránit tomu, aby úvěrová politika těchto národních podpůrných bank vytěsňovala soukromé investice.

Vnitrostátní podpůrné banky jsou většinou financovány a podporovány státem, což představuje konkurenční výhodu oproti soukromým účastníkům trhu. Jejich zdroje tak představují státní prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a jejich intervence je považována za státní podporu, pokud jsou splněna všechna ostatní kritéria čl. 107 odst. 1. Jak bylo uvedeno výše, hlavní ekonomické odůvodnění národních podpůrných bank by mělo spočívat v jejich schopnosti zajišťovat financování v oblastech, kde je vlivem selhání trhu nedostatek nabídek financování od soukromých subjektů, nebo kde by soukromý trh vůbec nezasáhl. Pravidla EU pro státní podporu jsou založena na stejném principu. Mají zajistit, aby intervence národních podpůrných bank byly cílené a napravovaly selhání trhu, a tím přispívaly k hospodářskému a finančnímu rozvoji, a současně aby nedocházelo k narušování trhu, vytěsňování soukromých subjektů ani k udržování v činnosti takových společností, které by jinak z trhu odešly.

EIB a národní podpůrné banky by navíc měly být připraveny poskytovat odborné znalosti nového Evropského centra pro investiční poradenství (EIAH) v zájmu sdílení poznatků a osvědčených postupů v oblastech spadajících do působnosti EIAH. Vnitrostátní podpůrné banky mohou rovněž využít EIAH jako místní kontaktní místo pro potenciální klienty a zúčastněné strany, a urychlit tak rozvoj projektů. V neposlední řadě by měly být EIB a národní podpůrné banky připraveny na dočasnou výměnu pracovníků, což může být dalším cenným nástrojem k budování know-how v rámci nově vytvořené národní podpůrné banky.

Za tímto účelem by měly být potřebné intervence v případě nově vytvořené národní podpůrné banky, nové oblasti intervence či nového finančního nástroje odůvodněny a podpořeny nezávislým předběžným posouzením selhání trhu, které má národní podpůrná banka řešit, jeho relativní účinností a efektivitou, tržní interakcí mezi stávajícími způsoby financování (soukromými i veřejnými) a finančními nástroji, které má národní podpůrná banka přijmout. Zvláštní pozornost se může věnovat také potřebě zjednodušit činnost, zabránit překrývání s jinými možnostmi financování a řídit rozhraní se stávajícími režimy podpory. Nezávislé hodnocení ex post pomáhá ověřit předběžné posouzení přidané hodnoty dané iniciativy. Ukazuje se, že když národní podpůrná banka působí na trzích, kde už poskytují služby komerční banky, pomáhá zachování rovných podmínek na finančních trzích, jestliže národní podpůrná banka nabízí své produkty nepřímo prostřednictvím sektoru komerčních bank. Takováto úzká spolupráce se soukromým sektorem může národní podpůrné bance nejen umožnit, aby přizpůsobila svoji škálu produktů stávající mezeře na trhu, ale také aby vyslala pozitivní signál o přijatelnosti takových typů projektů, které jsou mimo tradiční investiční politiky bank, a tím stimulovala soukromé financování v oblastech své činnosti, aniž by byla vytěsněna činnost soukromého sektoru. Tímto způsobem lze zajistit, aby komerční banky poskytující následné úvěry přenesly všechny výhody na konečného příjemce v reálné ekonomice.

Stanovy národní podpůrné banky obvykle jasně stanoví, že banka zaměří svou činnost na odvětví, kde jsou selhání trhu nejrozšířenější, a komerční banky či jiní soukromí poskytovatelé financí je proto opomíjejí. Aby se předešlo narušení trhu, měly by být navíc zajištěny rovné podmínky, pokud jde o úroveň společností, do nichž se investuje, zejména na trzích, kde si konkurují státní podniky a společnosti soukromého sektoru.

Při spolufinancování by se mohlo dosáhnout vyšších synergií mezi EIB a národními podpůrnými bankami, pokud jde o o snižování administrativní zátěže a dosažení větší standardizace. To by mohlo vést například ke vzájemnému uznávání postupů náležité péče.

K dnešnímu dni oznámilo osm zemí, že se prostřednictvím svých národních podpůrných bank (nebo podobných institucí) budou podílet na projektu EFSI: Bulharsko, Slovensko, Polsko, Lucembursko, Francie, Itálie, Španělsko a Německo. V současné době je mezi osmi níže uvedenými národními podpůrnými bankami pouze jedna, která se dá zařadit do sektoru státní správy, a to v Lucembursku; o zařazení dvou slovenských bank, jedné bulharské, jedné španělské a Bpifrance se v současnosti jedná.

Vyžadují-li naopak rozhodnutí o financování schválení vládní institucí nebo jsou-li členové příslušných řídících orgánů (například správní rady) státními úředníky nebo jiným způsobem jednají pod vedením veřejné správy, stává se národní podpůrná banka kaptivní finanční institucí a musí být v národních účtech zahrnuta do sektoru vládních institucí. Podrobné pokyny týkající se účetních postupů u národních podpůrných bank poskytuje Evropský systém národních a regionálních účtů (ESA 2010) (European System of National and Regional Accounts (ESA 2010)) , příručka o schodku veřejných financí a veřejném dluhu – používání ESA 2010 (Manual on Government Deficit and Debt on the implementation of ESA 2010) , jakož i konkrétní doporučení pro členské státy .

Příspěvky členských států do mnohostranných investičních platforem by měly být obecně považovány za jednorázová opatření ve smyslu Paktu o stabilitě a růstu a v souladu se zásadami jednorázové klasifikace. Tímto výkladem nejsou dotčena ustanovení rozpočtového dohledu v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Jedná se o doplnění jejich praktických výhod, jako je vyšší diverzifikace portfolia a úspory z rozsahu.

„[A]niž jsou dotčeny pravomoci Rady při uplatňování pravidel Paktu o stabilitě a růstu, jednorázové příspěvky členských států, a to buď členského státu samotného, nebo národních podpůrných bank klasifikovaných v sektoru vládních institucí nebo jednajících jménem členského státu, do EFSI nebo do tematických investičních platforem či investičních platforem pro více zemí zřízených pro účely provádění investičního plánu by se měly v zásadě považovat za jednorázová opatření ve smyslu článku 5 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 [1] a článku 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 [2]“.

Proto v situacích, kdy investory v investiční platformě budou především nekaptivní finanční instituce a soukromí investoři a kdy tuto SPE neřídí jiným způsobem podle pravidel národních účtů žádná vládní instituce, nebude tato SPE pravděpodobně zařazena do účtů této vládní instituce. Podobně v případech, kdy vládní instituce (přímo či prostřednictvím kaptivní finanční instituce řízené vládní institucí), je minoritní investor a neřídí SPE jiným způsobem, nezařazuje se obvykle tato SPE do rozvahy této (ani jiné) vládní instituce.

Prostřednictvím EIAH by mohla být při vytváření investiční platformy poskytována technická pomoc. Na základně stávají praxe se národním podpůrným bankám a EIB doporučuje maximalizovat synergie s cíli politiky EU, a to spoluprací s útvary Komise od počátečních fází procesu.

Několik mnohostranných platforem, jako např. fond infrastruktury Marguerite, Evropský fond pro energetickou účinnost (EEEF) a Evropský fond pro jihovýchodní Evropu (EFSE), již funguje a mohly by se dále rozvíjet. Každý z těchto fondů má několik hlavních investorů, včetně EIB a národních podpůrných bank, např. CDC, KfW, CDP, ICO a PKO Bank Polski SA. V různém stupni je doplňují soukromí spoluinvestoři, a to jak na úrovni fondu, tak na úrovni jednotlivých projektů podpořených v rámci platformy. Platformy tak sdružují investice od různých sponzorů za účelem investování do diverzifikovaného portfolia projektů v cílových oblastech fondu. I když výše uvedené příklady mají právní subjektivitu, investiční platformy lze realizovat i smluvně prostřednictvím dohod o spolufinancování a sdílení rizik mezi účastníky.

K příkladům finančních nástrojů, které kombinují prostředky z rozpočtu EU s úvěry podpůrných bank, patří mimo jiné programy na podporu malých a středních podniků, jako je program COSME a InnovFin – poradenské služby v rámci Horizontu 2020, finanční nástroje v rámci nástroje pro propojení Evropy, program Erasmus + a další. Tyto nástroje dosahují dobrých výsledků, pokud jde o cíle pákového efektu u veřejných prostředků investovaných do těchto nástrojů. Při jejich využívání by v budoucnu mohly národní podpůrné banky hrát významnější úlohu.

V rámci víceletého finančního rámce EU na období 2014–2020 mohou podpůrné instituce doplňovat vnitrostátní a regionální orgány při přidělování evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondy), včetně finančních nástrojů, jako jsou nástroje na sdílení rizik, (částečné) úvěrové záruky, vlastní kapitál a mezaninové financování. Využívání evropských strukturálních a investičních fondů při poskytování úvěrů nebo rizikového kapitálu namísto grantů má dvě hlavní výhody: Zaprvé může vytvářet pákový efekt, tj. každé euro z ESI fondů může vygenerovat více eur z úvěrů nebo kapitálového financování, a zadruhé požadavek na finanční životaschopnost zajistí, aby byly omezené zdroje přiděleny efektivně. Komise sestavila soubor předem vymezených volně dostupných finančních nástrojů, které umožní širší a standardnější využívání ESI fondů. Řídicí orgány by měly využívat tyto nástroje v operačních programech a spoléhat se na větší úlohu národních podpůrných bank.

Komise kromě toho připravuje konkrétní technická řešení, která zkombinují financování z EFSI s ESI fondy. Za prvé by EFSI mohl poskytnout podporu finančním nástrojům zřízeným na vnitrostátní nebo regionální úrovni, případně doplnit podporu z ESI fondů. Zadruhé by ESI fondy mohly přímo podporovat přípravu a realizaci projektů (v souladu s příslušnými pravidly programu ESI fondů a platnými kritérii způsobilosti) . Programy ESI fondů by případně mohly přispívat k investičním platformám. Zdroje by mohly být řízeny společně s tím, že by se vztahovaly na různé složky, aby byly dodrženy právní předpisy ESI fondů / nařízení č. 1303/2013. V takovém případě by mohly EIB/EIF s podporou z EFSI přispívat k investiční platformě, zatímco příspěvek z programu ESI fondů by byl poskytován prostřednictvím nějakého finančního nástroje.

Ve finančním nařízení EU byl vytvořen právní základ pro to, aby mohly národní podpůrné banky převzít roli pověřeného subjektu (podobně jako EIB nebo EIF) v rámci centrálně řízených finančních nástrojů EU. Tato činnost se však může uskutečnit pouze tehdy, pokud bude pro národní podpůrné banky vytvořen národní regulační rámec, který jim umožní internacionalizaci a přeshraniční operace. Aby se mohly národní podpůrné banky nadále zaměřovat na řešení selhání trhu, měly by fungovat v rámci konsorcií a zapojovat se do mezinárodního spolufinancování. Existuje proto další prostor pro rozšíření úlohy národních podpůrných bank při realizaci centrálně řízených programů EU a ESI fondů.

4. Závěr

Společným úsilím využívajícím toho, že se EIB, národní podpůrné banky a soukromí investoři vzájemně doplňují, by se mohlo dosáhnout cíle investičního plánu, kterým je mobilizace přinejmenším 315 miliard EUR v podobě dalších veřejných a soukromých investic do reálné ekonomiky v příštích třech letech. Tento dokument vysvětlil důvody pro silné zapojení národních podpůrných bank ve všech členských státech do investičního plánu. Členské státy, které dosud národní podpůrnou banku nemají, mohou na základě výše uvedených zásad zvážit její zřízení. Při sdružování zdrojů EIB, národních podpůrných bank a soukromých investorů mohou navíc sehrát klíčovou úlohu i investiční platformy. Vnitrostátní podpůrné banky by mohly na základě těchto osvědčených postupů dále posilovat svůj potenciál, což zvýší jejich schopnost spolupráce. Společná pracovní skupina pod vedením EIB a za účasti Komise již předložila významné návrhy týkající se společných investičních platforem, výměny znalostí a poradenské činnosti. Časem by na základě této prohloubené spolupráce mohl vzniknout integrovaný systém veřejných investičních bank, které by mohly využívat osvědčené produkty a postupy ve všech členských státech. Hodnocení EFSI v roce 2017/18 poskytne příležitost posoudit rozvoj spolupráce mezi národními podpůrnými bankami a EIB, jakož i mezi národními podpůrnými bankami navzájem.



Orientační harmonogram

4. července 2015: vstup nařízení o EFSI v platnost

do 1. října 2015: rozšíření prvních záruk EFSI na národní podpůrné banky

1. října 2015: zřízení prvních investičních platforem

30. června 2018: dokončení investičního programu EFSI

po červnu 2018: hodnocení EFSI, včetně úlohy a spolupráce mezi národními podpůrnými bankami