[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 12.7.2006 SEK(2006) 914 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Shrnutí HODNOCENÍ DOPADU TEMATICKÉ STRATEGIE UDRŽITELNÉHO POUŽÍVÁNÍ PESTICIDŮ {COM(2006) 373 final} {SEC(2006) 894} Toto hodnocení dopadu připravily útvary Komise na podporu tematické strategie udržitelného používání pesticidů. Vychází z obsáhlé studie, kterou pro Komisi připravil nezávislý odborník[1], a podrobně zkoumalo, jaké ekonomické a sociální dopady a vlivy na životní prostředí a na lidské zdraví mají opatření navrhovaná ve strategii. DEFINICE PROBLÉMU Pesticidy jsou účinné látky a přípravky, jejichž úkolem je ovlivňovat základní procesy v živých organismech, a proto jsou schopné ničit nebo regulovat škodlivé organismy. Používají se v zemědělství nebo k regulaci růstu rostlin mimo zemědělskou půdu ( přípravky na ochranu rostlin ) nebo pro jiné účely ( biocidní přípravky ). Vzhledem k mnohem větší důležitosti, pokud jde o používaná množství a související obchodní obrat, se bude strategie zatím zabývat pouze přípravky na ochranu rostlin. S používáním pesticidů jsou spojeny značné hospodářské a sociální přínosy . Zlepšují či zaručují dobré výnosy, protože ničí nebo omezují konkurenci plevelů a napadení škůdci. Zlepšují nebo chrání kvalitu produktů a omezují náklady práce. Přípravky na ochranu rostlin také každoročně hrají důležitou roli při zajišťování spolehlivých dodávek zemědělských produktů, protože se díky nim snáze zamezuje výkyvům v ročních výnosech. Kromě toho tyto přípravky pomáhají zajistit dostupnost levného a kvalitního ovoce a zeleniny, které si tak mohou dovolit koupit všichni spotřebitelé. Užívání přípravků na ochranu rostlin snižuje poptávku po pozemcích na výrobu potravin a umožňuje regionální výrobu širšího spektra potravin, díky čemuž se na oplátku snižují náklady na dopravu a více půdy je dostupné pro jiné účely, např. pro veřejnou využitelnost, národní parky a ochranu biologické rozmanitosti. Ekologické obdělávání půdy a způsoby minimálního obdělávání půdy, jež omezují požadavky na energii z fosilních zdrojů a snižují erozi půdy a vyplavování živin, jsou částečně závislé na používání herbicidů. V neposlední řadě je nutno vzít v úvahu, že evropský průmysl ochrany rostlin je významným ekonomickým činitelem na světovém trhu a důležitým zaměstnavatelem přibližně s 26 000 zaměstnanci v EU-25. Mimoto je do používání přípravků na ochranu rostlin zapojeno mnoho jiných společností (např. výrobci zařízení pro postřik, společnosti poskytující služby v oblasti leteckého postřiku a jiné). Zároveň však pesticidy často mají škodlivé vlastnosti a během používání se obvykle záměrně uvolňují do životního prostředí, což může znamenat, že životní prostředí a lidé jsou těmto vlivům vystaveni. K rizikům pro lidské zdraví může dojít prostřednictvím přímé expozice (pracující v průmyslu, kteří pesticidy vyrábějí, a uživatelé – zvláště zemědělci – kteří je používají), a prostřednictvím nepřímé expozice (spotřebitelé, obyvatelé a okolní osoby), zvláště v průběhu nebo po použití pesticidů v zemědělství, při terénních úpravách a jiných činnostech. Rizika spojená s každou konkrétní účinnou látkou obsaženou v pesticidech se vyhodnocují během příslušných postupů povolování, ale dosud neexistuje metoda, jak uspokojivě posoudit účinky expozice směsím chemikálií. Proto není možné vyhodnotit, jaký celkový vliv na lidské zdraví mají všechny látky používané v současné době . Expozice pesticidům může mít jak akutní, tak chronické účinky na lidské zdraví. Chronická újma na zdraví je důsledkem nízké, ale trvalé úrovně expozice a má dlouhodobý charakter (např. rakovina, poškození plodu, problémy s plodností, senzibilizace). Nepřímá expozice okolních osob, obyvatel ( prostřednictvím rozprášení postřiku) a spotřebitelů ( prostřednictvím reziduí v zemědělských výrobcích nebo ve vodě) se může zvýšit u obzvláště exponovaných skupin obyvatelstva, jako jsou děti, starší osoby nebo jiné zvláště rizikové skupiny a pracovníci. Vliv na děti je z pohledu vědecké obce v současné době dosud nedostatečně prozkoumán. Z rizik pro životní prostředí způsobených neúmyslnými a nadměrnými průniky chemických látek do vody, vzduchu a půdy plynou nepříznivé účinky na rostliny, volně žijící živočichy, kvalitu jednotlivých složek životního prostředí a biologickou rozmanitost obecně. Zvláště rozprášení postřiku, vyplavování nebo únik pesticidů může vést ke znečištění půdy, povrchových a podzemních vod. Znečišťování surové vody pesticidy je velmi vysoké v řekách tekoucích nížinami, kde velký podíl znečištění přesahuje prahovou hodnotu 0,1 µg/L, a voda proto musí projít úpravami odstraňujícími pesticidy předtím, nežli může být distribuována jako pitná. Možnost znečištění povrchových a podzemních vod vyžaduje neustálé monitorování. Vzhledem k potenciální expozici lidí a přímým emisím do životního prostředí jsou nejrizikovějšími fázemi v životním cyklu pesticidů fáze použití a fáze po použití . Uživatel, který, pokud jde o použití pesticidu, ví přesně „proč“, „co“, „kdy“ a „jak“, je samozřejmě tím, kdo může znečišťování životního prostředí omezit nejvíce. Potřeba zásahu Evropské unie Předpisový rámec Společenství týkající se přípravků na ochranu rostlin se zaměřuje především na uvádění těchto produktů na trh a na konečnou fázi jejich životního cyklu. Pro tuto problematiku jsou nejvýznamnější zejména směrnice 91/414/EHS o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a nařízení (ES) č. 396/2005 o maximálních limitech reziduí pesticidů v potravinách a krmivech rostlinného a živočišného původu. Jedním z nedostatků současného právního rámce týkajícího se pesticidů je, že fáze vlastního použití, která je klíčová pro určení celkových rizik, jež představují, není dostatečně ošetřena. Současná situace v používání pesticidů v členských státech se vyznačuje velkými rozdíly, nejen v celkovém používání, ale také pokud jde o převažující trendy. Tuto skutečnost lze částečně vysvětlit rozdílnými strukturami v zemědělství, různými klimatickými podmínkami (z nichž vyplývají různé požadavky na ochranu rostlin), ale také tím, že jednotlivé země se navzájem liší, pokud jde o intenzitu úsilí o omezení používání pesticidů a s ním spojených rizik. Tak vzniká situace, kdy neexistují stejné podmínky pro všechny uživatele a průmysl pesticidů. Navíc Společenství jako celek nemá stejnou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí. Pokud nedojde k zásahu Společenství, je velmi pravděpodobné, že tento trend směrem k rozdílnosti jednotlivých členských států bude pokračovat. CÍLE Sama strategie je součástí šestého akčního programu pro životní prostředí (6. EAP), který stanoví obecné i konkrétní cíle. Hlavním cílem strategie je snížit dopad pesticidů na lidské zdraví a na životní prostředí a v obecnější rovině dosáhnout udržitelnějšího používání pesticidů, jakož i značného celkového snížení rizik a používání pesticidů při zachování nutné ochrany plodin. Konkrétními cíli strategie jsou: i) snížení nebezpečí a rizik pro zdraví a životní prostředí v souvislosti s používáním přípravků na ochranu rostlin; ii) zlepšení kontroly používání a distribuce pesticidů; iii) snížení hodnot škodlivých účinných látek, mimo jiné prostřednictvím nahrazování nejnebezpečnějších látek bezpečnějšími alternativami (včetně nechemických); iv) podpora zemědělství s nízkými vstupy nebo bez použití pesticidů, zvláště zvyšováním povědomí uživatelů, propagací kodexu správných postupů a zvážením možného použití finančních nástrojů; v) zavedení transparentního systému ohlašování a monitorování pokroku při dosahování cílů strategie, včetně vypracování vhodných ukazatelů. Tím, že byla vybrána opatření s optimalizovaným ekonomickým a sociálním dopadem a vlivem na životní prostředí a lidské zdraví, je strategie zcela v souladu s lisabonskými cíli hospodářského růstu a zaměstnanosti. Cíl omezit významná rizika vyplývající z používání pesticidů je mimoto plně v souladu s preventivní zásadou trvale udržitelného rozvoje. POUžITÁ METODIKA Vzhledem ke komplexnímu přístupu, který volí tematické strategie pro řešení konkrétních témat, je velký důraz kladen na integraci opatření strategie do stávajících politik a právních předpisů. Tematická strategie udržitelného používání pesticidů se skládá z řady konkrétních opatření, která budou v souladu s koncepcí integrace buď provedena pomocí stávajících nástrojů, anebo budou, pokud to bude proveditelné, navržena jako nové právní předpisy. Základní přístup je tedy trojí: - začlenění řady opatření do stávajících právních a politických rámců (SZP, revize směrnice 91/414/EHS a změna směrnice o strojních zařízeních); - nové návrhy právních předpisů: rámcová směrnice o udržitelném používání pesticidů, která začlení všechna opatření, v jejichž případě se legislativní řešení pokládá za nutné, ale jež nemohou být integrována do stávajících právních předpisů. Kromě toho bude podán návrh nařízení týkajícího se shromažďování statistických údajů o používání pesticidů; - doporučení členským státům, aby případně podnikly určitá další opatření, v jejichž zájmu Společenství nepovažovalo za vhodné zasáhnout. Hodnocení dopadu se zaměřuje na opatření a související možnosti, které nemohou být integrovány do stávajících právních předpisů nebo politik a které budou podle očekávání velmi významné pro dosažení cílů strategie nebo které byly značně kontroverzní v průběhu konzultací. Pro všechna opatření, která jsou podrobně zkoumána v hodnocení dopadu, je připraveno několik alternativ jejich uvedení do praxe. Jsou to alternativy řešení od varianty „nepřijmout žádná opatření“ (no-action) až po povinné, vysoce preskriptivní právně závazné varianty. Varianta „nepřijmout žádná opatření“ (no-action) se uvádí systematicky a vztahuje se pouze na současný stav ( status quo) : žádné zlepšení ve stávajícím rámci, ale také žádné sladění na nižší úroveň. Následkem toho jsou „náklady nepřijetí žádných opatření“ v absolutním vyjádření stejné, ale s opačným znaménkem než očekávaný přínos spojený s navrhovanou strategií. Všechny alternativy řešení byly analyzovány takto: - určení a dokumentace současné situace ( status quo ) v členských zemích, ve vztahu ke klíčovým opatřením a alternativám řešení; - zjištění příčinných souvislostí a vztahů; - hodnocení dopadů jednotlivých alternativ řešení; - doporučení nejvhodnějších alternativ řešení. Dopady byly hodnoceny s ohledem na: - hospodářské důsledky (pokud možno vyjádřeny jako dodatečné náklady nebo dodatečné příjmy ve srovnání se současným stavem ( status quo) pro dotčené subjekty); - společenské důsledky (pokud možno vyjádřeny počtem a kvalitou pracovních míst; založené na průměrných korelacích příjmů a pracovních míst, nebo nákladů a pracovních míst); - důsledky pro životní prostředí (posuzované zejména na základě očekávaného snížení použitých přípravků na ochranu rostlin v tunách s ohledem na možné vlivy nahrazování těchto přípravků a jiné důsledky, které nejsou v přímém vztahu ke snížení používání pesticidů, ale přesto znamenají snížení rizik, např. ochranná pásma na ochranu vod), - zdravotní důsledky (nevyčíslené, ale kvalitativně vyhodnocené s ohledem na vyloučení nepříznivých zdravotní dopady na uživatele, spotřebitele, obyvatele a okolní osoby v důsledku snížené expozice nebo menšího počtu nehod). Navrhovaná opatření Na základě výsledků hodnocení dopadu byla jako součást strategie doporučena tato opatření: - Požadované školení a kvalifikace způsobilost distributorů a profesionálních uživatelů pesticidů ve všech členských státech, přičemž minimální požadavky budou dohodnuty na úrovni Společenství. - Certifikační systémy pro nová aplikační zařízení pro pesticidy, povinné pro všechny výrobky uváděné na trh, a pravidelné kontroly užívaného zařízení ve všech členských státech. - Všeobecný zákaz leteckého postřiku, nicméně členské státy by měly povolovat výjimky v situacích, kdy lze dokázat, že letecký postřik nabízí jasné výhody a je také vhodnější s ohledem na životní prostředí ve srovnání s jinými metodami postřiku, nebo pokud neexistují žádné jiné proveditelné alternativy. - Opatření na podporu ochrany vod pomocí „instalace ochranných pásů“ a snižování rozprášení postřiku pomocí „vhodného technického zařízení“. - Zavedení právně závazného označení oblastí s omezeným nebo nulovým používáním přípravků na ochranu rostlin. Pro tyto oblasti je třeba vytvořit zvláštní pokyny a osvědčené postupy ve spolupráci mezi členskými státy a Komisí. - Opatření, která mají zajistit bezpečné skladování pesticidů, jejich obalů a zbytků a nakládání s nimi. Organizační detaily mají být ponechány na členských státech. - Zavedení národních systémů pro shromažďování údajů o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a jejich užívání. Členské státy by měly mít možnost se rozhodnout, jaký je pro ně optimální způsob shromažďování údajů, protože bude do značné míry záviset na struktuře zemědělství. - Zřízení společného rámce pro integrovanou ochranu před škůdci (IPM) zavedením alternativního řešení „Harmonizace minimálních obecných požadavků pomocí změny definice integrované kontroly ve směrnici 91/414/EHS“ spolu s alternativním řešením „Vypracování zvláštních pokynů pro IPM“. Hodnocení dopadu vedlo k odmítnutí právně závazných kvantitativních cílů pro omezení používání a zavedení daní / dávek na úrovni Společenství. OčEKÁVANÉ NÁKLADY A PřÍNOSY Navrhovaná opatření se zaměřují na snížení rizik pro životní prostředí a lidské zdraví spojených s používáním přípravků na ochranu rostlin, aniž by docházelo ke ztrátám na výnosech farmářů. Celá společnost, a zvláště uživatelé, spotřebitelé a životní prostředí budou mít prospěch z různých účinků snížení rizik způsobených používáním přípravků na ochranu rostlin. Extrapolace z obsáhlé studii v Německu vede k závěru, že optimalizované užívání pesticidů by mělo v EU každoročně vytvořit celkový přínos více než 200 milionů EUR, a to díky sníženým vnějších faktorů, jako jsou např. nepříznivé účinky na životní prostředí a lidské zdraví. Údaje ze Spojeného království a z Nizozemska, které nejsou zdaleka tak vyčerpávající, potvrzují výši nákladů spojených se znečišťováním dodávek vody pesticidy. Ztráty (pro průmysl přípravků na ochranu rostlin a pro zemědělce, kteří musí platit za školení a certifikaci a za údržbu aplikačního zařízení) a přínosy (pro zemědělce s menší spotřebou a školicí, údržbářské nebo certifikační firmy) jsou vyrovnané. Čistý očekávaný celkový dopad, který se rovná výše zmíněným sníženým vnějším faktorům (protože se jedná o jediný přínos, který není vyrovnán žádnou ztrátou) je tudíž jasně příznivý. Celkové náklady a přínosy provedení opatření navrhovaných ve strategii jsou shrnuty v tabulce 1. Přínosy pro člověka a životní prostředí lze z různých důvodů velmi obtížně vyčíslit: i) nedostatek dostupných předmětných údajů; ii) některé přínosy mají pouze kvalitativní a relativní hodnotu a iii) kvantitativní metodiky nejsou vždy dostupné. Ačkoli opatření nejsou cílem sama o sobě , očekává se, že sníží celková používaná množství o 11 % až 16 % (tj. 31 000 až 44 000 tun účinných látek) ročně. Odpovídající úspory pro zemědělce by se měly pohybovat mezi 770 až 1 100 miliony EUR, což bude také znamenat nižší obrat pro průmysl přípravků na ochranu rostlin. I když celkové náklady opatření (s výjimkou 40 až 80 milionů EUR potřebných na zavedení režimu pro zacházení s kontejnery, které by logicky mělo být financováno výrobci pesticidů) spočívají na zemědělcích, stále jim zůstávají značné čisté přínosy, v přibližné výši 380 milionů až 710 milionů EUR (včetně podpory v rámci rozvoje venkova). Náklady na školení činí asi 250 milionů EUR, 90 milionů EUR na testování a kontrolu postřikovačů, 40 milionů EUR na údržbu zařízení, 2 až 4,5 milionu EUR na mimořádné zvláštní náklady na nákup nového certifikovaného zařízení, 2 miliony EUR na podrobné vedení záznamů a podávání zpráv o používání pesticidů. Další náklady na pracovní dobu navíc (asi 210 milionů EUR) a na intenzivnější využívání poradenských služeb (asi 130 milionů EUR) by mohlo být vráceno v rámci opatření pro rozvoj venkova SZP. Jediným případem, kdy bylo možno vyhodnotit a vyčíslit značné administrativní zatížení pro orgány členských států, je shromažďování údajů o prodeji a používání pesticidů, které by stálo asi 9 milionů EUR ročně. Pokud jde o pracovní místa, očekává se, že bilance bude vysoce příznivá, s celkovým čistým růstem asi 3 000 míst. Ztráta 1 700 až 2 000 (přinejhorším) pracovních míst ve zpracovatelském a distribučním průmyslu bude vyrovnána vytvořením nových pracovních míst v jiných odvětvích: 200 míst v režimech zacházení s kontejnery, 2 500 míst ve školení a certifikaci, 1 000 míst v testování a kontrole postřikovačů, 500 míst v údržbě zařízení a 900 až 1 300 pracovních míst v zemědělských poradenských službách. Kromě toho podnítí strategie výzkum a inovaci, aby byly vyvíjeny selektivnější účinné látky, což by pro nejinovativnější výrobce znamenalo příležitost na trhu a bylo by to zcela v souladu s Lisabonskou strategií. Protože je současná situace v členských státech různá, očekává se, že v devíti členských státech budou dopady malé až střední, v osmi budou střední a v osmi členských státech budou střední až velké. Tabulka 1: Celkové náklady a přínosy tematické strategie Přínosy | Náklady | Bilance | Zemědělci | 1 110 až 1 440 milionů EUR ročně Snížené zdravotní dopady | 725 milionů EUR ročně | + 380 až 710 milionů EUR ročně Snížené zdravotní dopady | Průmysl | + 3 000 pracovních míst | 300 až 670 milionů EUR ročně (mohly by být vynahrazeny větším rozsahem poradenských služeb a inovativnějšími výrobky) | – 670 až – 300 milionů EUR ročně + 3 000 pracovních míst Vyšší konkurenceschopnost | Orgány členských států | 200 milionů EUR ročně (úspory nákladů na zdravotnictví a životní prostředí) + 180 pracovních míst Příznivé dopady na člověka a životní prostředí | 9 milionů EUR ročně | + 191 milionů EUR ročně + 180 pracovních míst Příznivé dopady na člověka a životní prostředí | [1] Komise zahájila konzultace poté, co bylo přijato sdělení „Směrem k tématické strategii udržitelného používání pesticidů“ (KOM/2002/0349 v konečném znění). Všechny části konzultací i příslušné dokumenty jsou uvedeny na internetové adrese: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm