PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY

o elektronické identifikaci a důvěryhodných službách pro elektronické transakce na vnitřním trhu

1. Politické souvislosti, procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami

Budování důvěryhodnosti internetového prostředí má pro hospodářský rozvoj klíčový význam. Kvůli nedostatku důvěry váhají spotřebitelé, podniky i správní orgány s prováděním elektronických transakcí a využíváním nových služeb. Cílem navrhované iniciativy pro předpisový rámec je umožnit bezpečné a bezproblémové elektronické transakce mezi podniky, občany a orgány veřejné správy, a tím zvýšit efektivitu veřejných a soukromých elektronických služeb, elektronického podnikání a elektronického obchodu.

Přeshraničním elektronickým službám stojí v cestě hranice, které je třeba odstranit. Je třeba, aby elektronická identifikace, autentizace, podpisy a související pomocné důvěryhodné služby (eIAS) byly vzájemně uznávány a akceptovány v celé EU a namísto překážek se staly podpůrnými prvky.

Pro služby eIAS neexistuje ucelený přeshraniční a meziodvětvový rámec. Na úrovni EU byl vytvořen právní rámec pouze pro elektronické podpisy, avšak nikoli pro elektronickou identifikaci a autentizaci ani pro související pomocné důvěryhodné služby. V Digitální agendě pro Evropu Komise oznámila, že navrhne právní opatření, jež se budou hlouběji zabývat elektronickými podpisy a díky nimž se zajistí vzájemné uznávání elektronické identifikace a autentizace, aby byla odstraněna roztříštěnost a nedostatečná interoperabilita, a naopak posíleno digitální občanství a prevence kyberkriminality.

Při přípravě tohoto posouzení dopadů získala Komise během diskusí, seminářů a konferencí zpětnou vazbu od členských států, Evropského parlamentu a zúčastněných osob. Komise také zadala řadu studií týkajících se služeb eIAS a prostudovala související literaturu. V roce 2011 byla zahájena veřejná konzultace, jejímž cílem bylo shromáždit informace o přínosu elektronické identifikace, autentizace a podpisů pro jednotný trh. Konzultace byla doplněna cílenou studií, jež měla zaznamenat specifické postoje a potřeby malých a středních podniků.

2. Vymezení problému

Při využívání přeshraničních služeb eIAS se uživatelé se mohou setkat s obtížemi. Hlavními překážkami pro bezpečné a bezproblémové přeshraniční služby eIAS jsou:

1 – roztříštěnost trhu: na poskytovatele služeb se vztahují různá pravidla v závislosti na členském státě, ve kterém svou činnost provádějí.

Pokud jde o elektronické podpisy, je harmonizace v rámci směrnice o elektronických podpisech 1999/93/ES nedokonalá. Byly zjištěny následující čtyři problémy: odlišné provádění na vnitrostátní úrovni kvůli rozdílným výkladům směrnice v jednotlivých členských státech, faktické využívání odchylky pro aplikace veřejné správy, zastaralé normy a nejasné povinnosti týkající se dohledu, které způsobují problémy s přeshraniční interoperabilitou, segmentaci elektronických služeb v EU a narušení vnitřního trhu.

Pokud jde o elektronickou identifikaci, problémy s interoperabilitou jsou způsobeny odlišnými technologickými řešeními osobní identifikace v jednotlivých členských státech, nedostatkem právní jistoty o přeshraničním používání elektronických průkazů totožnosti a nedostatkem jasné odpovědnosti za správnost identifikačních údajů.

Pokud jde o pomocné důvěryhodné služby, kvůli neexistenci právního rámce EU přijímají některé členské státy pro některé z těchto služeb právní předpisy na vnitrostátní úrovni. Navíc náklady pro poskytovatele služeb, kteří chtějí nabízet své služby v několika členských státech, jsou vysoké. Obě situace způsobují překážky na vnitřním trhu a jeho roztříštěnost.

2 – nedostatek důvěry: nedostatek důvěry v elektronické systémy, poskytované nástroje a právní rámec mohou vytvářet dojem, že elektronické služby poskytují méně právních záruk než služby ve fyzickém světě.

U elektronických podpisů se v jednotlivých členských státech kvalitativně liší vnitrostátní požadavky na dohled, a v důsledku toho je pro strany, jež se na elektronický podpis spoléhají, složitější posoudit, jak je na poskytovatele služby dohlíženo.

Pokud jde o elektronickou identifikaci a pomocné důvěryhodné služby, uživatelé se při přeshraniční komunikaci on-line necítí bezpečně kvůli odlišným vnitrostátním právním předpisům.

Čtyři hlavní příčiny těchto problémů jsou:

A: Nedostatečná oblast působnosti stávajícího právního rámce

Služby eIAS jsou nezbytným předpokladem pro širokou škálu elektronických interakcí, například pro elektronické bankovnictví, elektronickou veřejnou správu (еGovernment) nebo služby elektronického zdravotnictví. Na úrovni EU existuje omezený a nedokonalý regulační rámec, který se v podstatě zaměřuje jen na elektronické podpisy. Neexistuje žádný konkrétní rámec pro vzájemné uznávání a přijetí elektronických průkazů totožnosti nebo pro pomocné důvěryhodné služby, jako např. časová razítka nebo elektronické značky.

B: Nedostatečná koordinace vývoje elektronických podpisů a elektronické identifikace

Vnitrostátní infrastruktury služeb eIAS byly vyvinuty odděleně, bez koordinace na úrovni EU. Výsledkem je chybějící přeshraniční interoperabilita technických řešení, jež vytváří překážky pro elektronické transakce. Nedostatek vzájemného uznávání a přijetí je jedním z důvodů, proč jak uživatelé, tak poskytovatelé elektronických služeb vidí zavádění služeb eIAS skepticky.

C: Nedostatek transparentnosti bezpečnostních záruk

Spolehlivé a harmonizované zabezpečení je zásadní pro vytvoření důvěryhodných řešení. Zejména je to důležité pro přístup ke službám, které zpracovávají citlivé osobní údaje, např. elektronické zdravotnictví (e-health). Ve směrnici 99/93/ES bylo uznáno, že právní jistota může být poskytnuta pouze elektronickým podpisům, které zaručují bezpečnost, a které jsou tudíž dostatečně chráněny proti padělání nebo podvodu (zaručené a kvalifikované elektronické podpisy).

Nedostatek bezpečných systémů elektronické identifikace je spotřebiteli vnímán jako velká překážka. Nedostatek harmonizovaného právního rámce pro elektronickou identifikaci znamená, že bezpečnost a spolehlivost oficiálních elektronických průkazů totožnosti nelze za hranicemi objektivně určit. Vytváří se tím přeshraniční překážky, z toho plynoucí nedostatek důvěry a roztříštěný trh.

Dalším problémem je krádež totožnosti. Bezpečné elektronické průkazy totožnosti mohou přispět ke snížení tohoto rizika. Naopak v případě špatného zabezpečení je pro zločince snazší získat nepravé nebo zfalšované elektronické průkazy totožnosti.

D: Nedostatek informovanosti / přijetí uživateli

Složité technologie používané pro elektronické transakce a klíčová úloha důvěryhodných třetích stran vytvářejí prostředí, v němž je obtížné důvěru posoudit. Zejména koneční uživatelé, kteří obecně nemají dostatečné odborné znalosti, musí mít možnost spolehnout se na pravidla, která jasně stanoví práva a odpovědnost všech zúčastněných stran (poskytovatelů důvěryhodných služeb, koncových uživatelů a subjektů veřejné správy).

3. Základní scénář

Základní scénář iniciativy vychází z toho, že nebudou provedeny žádné nové regulační zásahy. Předpokládá se, že podle tohoto scénáře by se stávající problémy vyvíjely takto:

Roztříštěnost a problémy související s interoperabilitou by nebyly vyřešeny: Členské státy by pravděpodobně i nadále prováděly a prosazovaly směrnici 99/93/ES.

Právní jistota by nebyla zajištěna: Problémy vyvolané nedostatkem vzájemného uznávání elektronických podpisů a chybějícím právním rámcem, který by upravoval vzájemné uznávání a přijetí elektronické identifikace a pomocných důvěryhodných služeb, by bránily právnímu uznávání řady přeshraničních interakcí.

Potřeby uživatelů by nebyly zcela naplněny: Za stávajícího rámce není možné plně využít příležitostí, které nabízí technologický vývoj.

Vedoucí evropské iniciativy by nebyly plně využity: Politiky EU, vycházející například ze směrnic o službách, veřejných zakázkách nebo DPH (elektronické faktury), nebo rozsáhlé pilotní projekty v rámci programu na podporu politiky IKT[1], které usilují o odstranění nedostatků v interoperabilitě a problémů s přeshraničním uznáváním u některých typů elektronických interakcí, by z důvodu neexistence meziodvětvového legislativního rámce byly schopny provozu pouze na pilotní úrovni.

4. Cíle politiky

Byly určeny čtyři obecné cíle: zajistit rozvoj jednotného digitálního trhu; podporovat rozvoj klíčových přeshraničních veřejných služeb; podněcovat a posilovat hospodářskou soutěž na jednotném trhu; zlepšit uživatelskou přívětivost (pro občany a podniky). Tyto cíle jsou v souladu se strategickými politikami EU, mj. se strategií Evropa 2020 a Digitální agendou pro Evropu, Aktem o jednotném trhu a Plánem stability a růstu.

Konkrétní cíle pak vyjadřují požadované výsledky týkající se trhu služeb eIAS („co“) vyplývající z realizace operativního cíle („jak“). Pro každý konkrétní cíl byla stanovena řada operativních cílů.

5. Možnosti politiky

K vyřešení problémů a splnění výše uvedených cílů byly posouzeny tři soubory možností: 1) oblast působnosti zamýšleného rámce, 2) právní nástroj a 3) úroveň dohledu:

· V prvním souboru „oblast působnosti rámce“ jsou posuzovány čtyři možnosti:

Možnost 0: Zrušit směrnici 99/93/ES a nevyvíjet žádné regulační činnosti týkající se elektronické identifikace nebo pomocných důvěryhodných služeb

Tato možnost spočívá v zastavení všech činností EU v oblasti elektronických podpisů. Směrnice 99/93/ES by byla zrušena a nebylo by navrženo žádné legislativní opatření pro vzájemné uznávání elektronické identifikace.

· Možnost 1: Žádná změna politiky (základní scénář)

Směrnice 99/93/ES by byla ponechána v platnosti ve stávajícím znění. Nebyly by navrženy žádné právní předpisy týkající se elektronické identifikace.

· Možnost 2: Posílit právní jistotu, podněcovat koordinaci vnitrostátního dohledu a zajistit vzájemné uznávání a přijetí elektronických průkazů totožnosti

Oblast působnosti směrnice 99/93/ES by byla rozšířena o ustanovení týkající se přeshraničního uznávání a přijetí systémů „oznámených elektronických průkazů totožnosti“[2]. Ustanovení směrnice týkající se elektronických podpisů by byla přezkoumána s cílem napravit stávající nedostatky, a tím lépe harmonizovat vnitrostátní modely dohledu.

· Možnost 3: Rozšíření o některé doplňkové důvěryhodné služby

Tato možnost rozšiřuje možnost 2 tím, že do oblasti působnosti návrhu zahrnuje pomocné důvěryhodné služby a záruky.

Do předpisů by byly zahrnuty následující základní pomocné prvky: časová razítka, elektronické značky, dlouhodobé uchovávání informací, ověřené doručování elektronických dokumentů, přípustnost elektronických dokumentů a ověřování internetových stránek.

· Ve druhém souboru, týkajícím se „právního nástroje“, se zvažovaly čtyři možnosti:

Buď jeden ucelený legislativní nástroj (možnost A), nebo dva oddělené nástroje (možnost B)

Právní předpisy mohou sestávat z jediného uceleného opatření pro elektronickou identifikaci, autentizaci a podpis, nebo ze dvou nástrojů, a sice rozhodnutí Komise o elektronické identifikaci a revize směrnice o elektronických podpisech.

Směrnice (možnost C), nebo nařízení (možnost D):

Právním předpisem by mohla být směrnice, nebo nařízení.

· Ve třetím souboru, na úrovni „dohledu“, byly posuzovány dvě možnosti:

Možnost i): Zachování vnitrostátních režimů dohledu

Byly by zachovány stávající vnitrostátně vytvořené režimy dohledu, které by však byly lépe harmonizovány prostřednictvím základních společných požadavků.

Možnost ii): Vytvoření systému dohledu na úrovni EU

Aby se snížily nebo zcela odstranily rozdíly mezi vnitrostátními režimy dohledu, byl by zaveden systém dohledu vytvořený na úrovni EU. To by mohlo mít jednu ze dvou podob:

Dílčí možnost a: nahradit stávající vnitrostátní režimy dohledu jediným režimem a subjektem dohledu na úrovni EU.

Dílčí možnost b: vytvořit systém a orgán dohledu na úrovni EU při současném zachování vnitrostátních systémů dohledu (každý členský stát by si mohl zvolit vlastní nebo evropský systém).

6. Porovnání možností politiky a dopady

Možnosti politiky byly posouzeny a porovnány se základním scénářem (možnost 1), pokud jde o účelnost, efektivitu a soudržnost.

6.1. Oblast působnosti právního rámce

Možnost 0 by nepřispěla k dosažení cílů stanovených ve zprávě o posouzení dopadů. Nezvýšila by dostupnost a využívání přeshraničních a meziodvětvových služeb eIAS, nezajistila optimální úroveň správy, nepodpořila rozvoj trhu, nepřispěla k posílení konkurenceschopnosti evropského průmyslu a služeb ani nezajistila, aby všichni koncoví uživatelé mohli využívat výhod služeb eIAS. Naopak by bránila technologickému rozvoji trhu služeb eIAS, narušila by probíhající proces směřující k umožnění přeshraničních elektronických služeb a udržovala by roztříštěnost trhu EU s odlišnými úrovněmi důvěry.

Možnost 1 by nedosáhla stanovených cílů. Zachovala by stávající nejasnosti a rozložení důvěry týkající se dohledu by nadále zůstalo nerovnoměrné. Nadále by existovaly regulační nejistoty a situace v různých oblastech EU by se i nadále vyvíjela odlišně, což by vedlo k narušení podmínek hospodářské soutěže na vnitřním trhu a rovněž by se zvýšila pravděpodobnost různých přístupů na vnitrostátní úrovni.

Možnost 2 by posílila právní jistotu, zvýšila dohled, zajistila vzájemné uznávání a přijetí elektronické identifikace, významně přispěla k dosažení jednotlivých cílů stanovených ve zprávě o posouzení dopadů a přinesla by pozitivní hospodářské, sociální a environmentální výsledky.

Služby eIAS by byly hojněji využívány, čímž by se zvýšila návratnost investic do infrastruktury a služeb eIAS. Služby eIAS by rovněž byly k dispozici pro všechna odvětví a všechny typy společností a odstranily by se přeshraniční překážky. Otevřely by se nové trhy a nové investice, které by podpořily inovace.

Stávající roztříštěnost trhu by byla omezena, protože by se díky odkazům na technické normy zlepšila přeshraniční interoperabilita.

Vzájemné uznávání a přijetí elektronické identifikace by dále vedlo k odstranění stávající překážky na jednotném trhu. Je také pravděpodobné, že jednotnost dohledu, která by byla výsledkem základních společných požadavků, by zvýšila důvěru, usnadnila odhalování podvodů a přispěla k předcházení krádeže totožnosti.

Možnost 3 by rozšířením rámce o některé zásadní pomocné důvěryhodné služby učinila služby eIAS ještě lákavější, a tím by zvýšila jejich pozitivní dopad.

Možnost 3 by mohla mít nejvýznamnější dopad na bezpečné a snadno použitelné elektronické transakce, a považuje se proto za vhodnější než možnosti 0, 1 nebo 2.

6.2. Právní nástroj

Poskytnutím uceleného rámce prostřednictvím jednoho nástroje by se zajistilo, že právní předpis upravující různé aspekty služeb eIAS by byl konzistentní. Dva samostatné nástroje by mohly způsobit rozdíly v právních předpisech přijatých pro elektronické podpisy a elektronickou identifikaci – a, co je důležitější, rozdíly v přístupu obou iniciativ.

Přijetí směrnice by nepřispělo k vyřešení současných problémů s interoperabilitou elektronického podpisu vyplývajících z odlišných provedení směrnice 99/93/ES. Výhodou nařízení je okamžitá použitelnost bez další interpretace, čímž se dosáhne větší harmonizace, a proto je nařízení vhodnější k dosažení cílů navrhovaného právního předpisu.

Jediné nařízení se zdá být nejúčinnější cestou k dosažení cílů.

6.3. Úroveň dohledu

V rámci možnosti „i“ by v novém právním předpisu byly zachovány současné systémy dohledu vytvořené v členských státech a zároveň by byly stanoveny základní společné požadavky na poskytovatele služeb. Harmonizovaný přístup na úrovni EU jak pro elektronický podpis, tak pro pomocné důvěryhodné služby by zlepšil účinnost dohledu, posílil právní jistotu a zvýšil důvěru v elektronické transakce a jejich bezpečnost.

Možnost „ii“ by zajistila jednotný, účinný a vysoce kvalitní dohled po celé EU. Dílčí možnost „b“ má výhodu větší flexibility, než jakou může nabídnout jednotný orgán dohledu EU navržený v dílčí možnosti „a“. Možnost b) by tak mohla být výhodná pro členské státy, v nichž nejsou usazeni žádní nebo jen velmi malý počet poskytovatelů důvěryhodných služeb, neboť tyto státy by mohly převést povinnosti dohledu na orgán dohledu EU. Ostatní členské státy by si mohly, pokud by si přály, zachovat svůj vlastní režim dohledu. Centralizovaný model dohledu na úrovni EU však vyvolává obavy ohledně zásady subsidiarity.

S ohledem na zásadu subsidiarity se jako nejvhodnější jeví možnost i).

7. Důvody pro opatření EU, přidaná hodnota EU a subsidiarita

Stejně jako v případě směrnice 99/93/ES je právním základem pro tento legislativní návrh článek 114 Smlouvy o fungování Evropské unie týkajícího se vnitřního trhu, protože jeho cílem je odstranit stávající překážky pro fungování vnitřního trhu podporou vzájemného uznávání a přijetí elektronických průkazů totožnosti, autentizace, podpisů a pomocných důvěryhodných služeb v přeshraničních situacích, je-li to zapotřebí pro elektronické transakce.

V důsledku neteritoriální povahy služeb eIAS je opatření na úrovni EU vhodné a přiměřené pro realizaci jednotného digitálního trhu. Regulačními opatřeními přijatými na úrovni členských států nelze dosáhnout stejného výsledku. Zásah EU je tedy potřebný, vhodný a oprávněný.

8. Monitorování a hodnocení

Komise by sledovala uplatňování předpisů prostřednictvím průběžného dialogu se zúčastněnými stranami a shromažďováním statistických údajů. Evropskému parlamentu a Radě by podala zprávu o dopadu nového právního předpisu čtyři roky po jeho vstupu v platnost.

[1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about.

[2] „Oznámený elektronický průkaz totožnosti“: režim elektronické identifikace, který členský stát oznámil Komisi, aby byl uznáván a přijímán za hranicemi. Pojem oznámené elektronické identifikace není omezen na elektronické průkazy totožnosti vydané veřejnou správou: Členské státy by mohly rovněž oznámit elektronické průkazy totožnosti vydané soukromým sektorem, které daný stát uznává při použití ve vlastních veřejných službách. Tento přístup je nezbytný, protože ne všechny orgány členských států elektronické průkazy totožnosti vydávají. Právní předpisy platné napříč odvětvími by umožnily, aby rovněž soukromý sektor používal oznámených elektronických průkazů totožnosti v elektronických službách v případech, kdy je potřeba bezpečné elektronické identifikace.