Úřední věstník C 320 , 15/11/2001 S. 0005 - 0011



Sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (2001/C 320/04) (Text s významem pro EHP) 1. ÚVOD A OBLAST PŮSOBNOSTI SDĚLENÍ 1. Během posledních dvou desetiletí prošlo rozhlasové vysílání důležitými změnami. Odstranění monopolů, vznik nových provozovatelů a rychlý technologický rozvoj podstatně změnily soutěžní prostředí. Televizní vysílání bylo tradičně vyhrazenou činností. Od počátku bylo většinou provozováno veřejnými podniky s dominantním postavením, zejména v důsledku omezené dostupnosti vysílacích kmitočtů a velkých překážek pro vstup. 2. V sedmdesátých letech však hospodářský a technologický rozvoj vzrůstající měrou umožňoval členským státům, aby povolovaly vysílání dalším provozovatelům. Členské státy se proto rozhodly zavést na tomto trhu hospodářskou soutěž. To umožnilo spotřebitelům širší výběr, protože se objevilo mnoho dalších kanálů a nových služeb, napomáhalo to také vzniku a růstu silných evropských provozovatelů, rozvoji nových technologií a vyššímu stupni pluralismu v tomto odvětví. Ačkoli členské státy otevíraly trh hospodářské soutěži, domnívaly se, že veřejnoprávní vysílání by mělo být zachováno jako prostředek pokrytí řady oblastí a uspokojení potřeb, které by soukromí provozovatelé nemohli zcela uspokojit v optimálním rozsahu. 3. Zvýšená konkurence spolu s přítomností státem financovaných provozovatelů také vedla ke vzrůstajícím obavám o možné znevýhodnění v hospodářské soutěži, na něž Komisi upozornili soukromí provozovatelé. Převážná většina stížností se týkala porušování článku 87 Smlouvy o ES, pokud jde o režimy veřejného financování, vytvořené ve prospěch veřejnoprávních vysílacích organizací. 4. Toto sdělení stanoví zásady, podle kterých bude Komise postupovat při uplatňování článků 87 a 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní financování veřejnoprávního vysílání. To umožní, aby politika Komise v této oblasti byla co nejvíce transparentní. 2. ÚLOHA VEŘEJNOPRÁVNÍHO VYSÍLÁNÍ 5. Jak Komise uvádí ve svém nedávném sdělení o službách obecného zájmu v Evropě: "Vysílací média hrají ústřední roli ve fungování moderních demokratických společností, zejména v rozvoji a přenosu sociálních hodnot. Proto odvětví rozhlasového a televizního vysílání podléhalo od svého počátku zvláštní úpravě v obecném zájmu. Tato úprava vycházela ze společných hodnot, jako je svoboda vyjadřování a právo na odpověď, pluralismus, ochrana autorských práv, podpora kulturní a jazykové rozmanitosti, ochrana mladistvých a lidské důstojnosti, jakož i ochrana spotřebitele" [1]. 6. Veřejnoprávní vysílání, i při svém nesporném hospodářském významu, není srovnatelné s veřejnou službou v jiném hospodářském odvětví. Neexistuje jiná služba, která by současně měla tak široký přístup k obyvatelstvu, poskytovala mu tolik informací a náplně, a tím vyjadřovala a ovlivňovala jak mínění jednotlivce, tak i veřejnosti. 7. Jak konstatovala skupina na vysoké úrovni pro audiovizuální politiku za předsednictví tehdejšího komisaře Oreji, veřejnoprávní vysílání "musí hrát důležitou roli při podpoře kulturní rozmanitosti v každé zemi, při zajišťování výchovných programů, při objektivním informování veřejnosti, při zajišťování plurality názorů a při poskytování kvalitní zábavy demokratickým způsobem a bezplatně" [2]. 8. Kromě toho je vysílání obecně chápáno jako velmi spolehlivý zdroj informací a představuje pro nezanedbatelnou část obyvatelstva hlavní zdroj informací. Obohacuje tak veřejnou diskusi a ve svém důsledku zaručuje, že se všichni občané budou ve značné míře podílet na veřejném životě. 9. Úloha veřejné služby [3] je obecně uznána Smlouvou. Klíčovým ustanovením v tomto ohledu je čl. 86 odst. 2, který zní takto: "Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým v této smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství". 10. Toto ustanovení je potvrzeno článkem 16 Smlouvy o ES o službách obecného hospodářského zájmu, který byl vložen Amsterodamskou smlouvou a vstoupil v platnost 1. května 1999. Článek 16 stanoví: "Aniž jsou dotčeny články 73, 86 a 87 a s ohledem na místo, které zaujímají služby obecného hospodářského zájmu mezi společnými hodnotami Unie, a na jejich význam při podpoře sociální a územní soudržnosti, pečují Společenství a členské státy v rámci svých pravomocí a v oblasti působnosti této smlouvy o to, aby zásady a podmínky pro fungování těchto služeb umožňovaly naplnění jejich úkolů." 11. Výklad těchto zásad je vzhledem ke zvláštní povaze odvětví vysílání podán ve výkladovém protokolu o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech, připojeném ke Smlouvě o ES (dále jen "protokol" ), který, s přihlédnutím k tomu, "že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu", stanoví, že: "Ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství se nedotýkají pravomocí členských států financovat veřejnoprávního vysílání, pokud je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání k plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě, a pokud takové financování neovlivňuje obchodní podmínky a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby". 12. Význam veřejnoprávního vysílání pro sociální, demokratický a kulturní život ve Společenství byl znovu potvrzen v usnesení Rady a zástupců vlád členských států, kteří se sešli v Radě, ze dne 25. ledna 1999 o veřejnoprávním vysílání (dále jen "usnesení"). Usnesení zdůrazňuje: "Přístup široké veřejnosti, bez diskriminace a na základě rovných příležitostí, k různým kanálům a službám je nezbytným předpokladem pro plnění zvláštního závazku veřejnoprávního vysílání". Kromě toho musí veřejnoprávní vysílání "využívat technického pokroku", přinášet "veřejnosti výhody nových audiovizuálních a informačních služeb a nových technologií" a zaručovat "vývoj a diverzifikaci činností v digitálním věku". Konečně, "veřejnoprávní vysílání musí být schopné nadále poskytovat široké programové spektrum v souladu se svým posláním, jak bylo vymezeno členskými státy, aby oslovovalo společnost jako celek; v této souvislosti je pro veřejnoprávní vysílání legitimní usilovat o dosažení vysoké sledovanosti [4]." 13. Vzhledem k těmto charakteristikám, které jsou odvětví vysílání vlastní, může být pověření k veřejné službě, které, jak je stanoveno v usnesení, zahrnuje "široké programové spektrum v souladu s jejím posláním", v zásadě považováno za legitimní, zaměřené na poskytování vyváženého a mnohostranného spektra programů, schopné udržet pro veřejné vysílací organizace určitou úroveň sledovanosti, a tak zajistit výkon pověření, tj. uspokojování demokratických, sociálních a kulturních potřeb společnosti a zajištění pluralismu. 14. Je třeba poznamenat, že soukromé vysílací organizace, z nichž řada podléhá požadavkům na veřejné služby, se rovněž podílejí na dosažení cílů protokolu v rozsahu, v jakém přispívají k pluralismu, obohacují kulturní a politickou diskusi a rozšiřují výběr programů. 3. PRÁVNÍ RÁMEC 15. Uplatnění pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání musí brát v úvahu velké množství různých hledisek. Smlouva o ES obsahuje články 87 a 88 o státní podpoře a čl. 86 odst. 2 o uplatnění pravidel Smlouvy a zejména pravidel hospodářské soutěže na služby obecného hospodářského zájmu a výkladový protokol o systému veřejnoprávního vysílání. Zatímco Amsterodamská smlouva zavedla zvláštní ustanovení (článek 16) o službách obecného hospodářského zájmu a výkladový protokol k systému veřejnoprávního vysílání, Maastrichtská smlouva již obsahovala článek, který vymezuje úlohu Společenství v oblasti kultury (článek 151) a doložku o možné slučitelnosti státní podpory zaměřené na podporu kultury (čl. 87 odst. 3 písm. d)). Evropský parlament a Rada přijaly směrnici 89/552/EHS ze dne 3. října 1989 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání [5]. Komise přijala směrnici 80/723/EHS ze dne 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky, jakož i o finanční průhlednosti některých určitých podniků [6]. Tato pravidla jsou vykládána Soudním dvorem a soudem prvního stupně. Komise rovněž přijala sdělení uvedené v bodě 5 a několik sdělení o uplatnění pravidel státní podpory. 4. POUŽITELNOST ČL. 87 ODST. 1 4.1 Charakter státní podpory státního financování veřejnoprávních vysílacích organizací 16. Čl. 87 odst. 1 stanoví:"Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak". 17. Rozhodujícím prvkem v jakémkoli posuzování státní podpory podle čl. 87 odst. 1. je účinek státního zásahu, nikoli jeho účel. Státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací musí být v běžném případě považováno za státní podporu v míře, v jaké splňuje výše uvedená kritéria. Veřejnoprávní vysílací organizace jsou obvykle financovány ze státního rozpočtu nebo z poplatků od držitelů televizních přístrojů. Za určitých zvláštních okolností poskytuje stát veřejnoprávním vysílacím organizacím kapitálové příspěvky nebo jim promíjí dluhy. Tato finanční opatření obvykle pocházejí od orgánů veřejné moci a vyžadují převod státních zdrojů. Kromě toho, v rozsahu, v jakém taková opatření nerespektují kritéria pro investora jednajícího podle zásad tržního hospodářství, v souladu s uplatněním článků 92 a 93 Smlouvy o EHS na veřejnoprávní holdingy [7] a sdělením Komise členským státům o uplatnění článků 92 a 93 Smlouvy o EHS a článku 5 směrnice 80/723/EHS Komise na veřejné podniky ve výrobním odvětví [8], pomáhají v mnoha případech pouze některým vysílacím organizacím, a mohou tím narušit hospodářskou soutěž. Existence státní podpory musí být přirozeně posuzována případ od případu a závisí také na konkrétním způsobu financování [9]. 18. Jak upozornil Soudní dvůr: "Jestliže podpora poskytnutá státem nebo prostřednictvím státních zdrojů posílí postavení jednoho podniku vůči jiným podnikům soutěžícím na vnitřním trhu Společenství, musí být tento trh považován za ovlivněný touto podporou" [10]. Proto lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států. 19. Podle judikatury Soudního dvora [11] je nutno každý převod státních zdrojů určitému podniku – i když pokrývá čisté náklady závazků veřejné služby – považovat za státní pod poru (za předpokladu, že jsou splněny všechny podmínky pro uplatnění čl. 87 odst. 1). 4.2 Charakter podpory: existující podpora v protikladu k nové podpoře 20. Systémy financování, které nyní fungují ve většině členských států, byly zavedeny před dlouhou dobou. Komise proto musí nejprve určit, zda tyto systémy mají být považovány za "existující podporu" ve smyslu čl. 88 odst. 1. 21. Existující podpora se řídí článkem 88 odst. 1, který stanoví, že "Komise ve spolupráci s členskými státy zkoumá průběžně režimy podpor existující v těchto státech. Navrhuje jim vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování společného trhu". 22. Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, která stanoví podrobná pravidla pro uplatnění článku 93 Smlouvy o ES [12], existující podpora zahrnuje "… jakoukoli podporu, která existovala předtím, než Smlouva vstoupila v platnost v příslušných členských státech, což znamená režimy podpory a individuální podpory, které začaly být uskutečňovány před vstupem Smlouvy v platnost a jsou stále použitelné". 23. Podle čl. 1 písm. b) bodu v) zahrnuje existující podpora také "podporu, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu bez toho, že by byla členským státem pozměněna". 24. V souladu s judikaturou Soudního dvora [13] musí Komise ověřovat, zda se právní rámec, ve kterém je podpora poskytována, od svého zavedení změnil, či nikoli. Komise musí brát v úvahu všechny právní a ekonomické prvky spojené se systémem vysílání daného členského státu. Ačkoli právní a ekonomické prvky, které jsou pro takové posouzení významné, mají ve všech členských státech nebo v jejich většině společné rysy, Komise se domnívá, že přístup případ od případu je nejvhodnější [14] 5. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 87 ODST. 2 A 3 25. Státní podporu veřejným vysílacím organizacím musí Komise přezkoumat, aby určila, zda ji lze nebo nelze považovat za slučitelnou se společným trhem. Mohou být použity odchylky uvedené v čl. 87 odst. 2 a 3. 26. V souladu s čl. 151 odst. 4 Smlouvy musí Společenství brát v úvahu ve své činnosti kulturní hlediska podle jiných ustanovení Smlouvy, zejména v zájmu respektování a podpory rozmanitosti svých kultur. Proto čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy dává Komisi možnost považovat podporu, která je určena k rozvoji kultury, za slučitelnou se společným trhem, pokud taková podpora neovlivňuje obchodní podmínky a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která je v rozporu se společným zájmem. Úkolem Komise je rozhodnout o skutečném uplatnění tohoto ustanovení stejným způsobem, jaký platí pro ostatní výjimky v čl. 87 odst. 3. Je třeba připomenout, že ustanovení udělující výjimku ze zákazu státní podpory musí být používána důsledně. Jak stanovila Komise ve svém rozhodnutí ve věci Kinderkanal a Phoenix, je nutno odlišovat vzdělávací a demokratické potřeby členských států od podpory kultury [15]. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že protokol rozlišuje mezi kulturními, sociálními a demokratickými potřebami každé společnosti. Vzdělávání ovšem může mít kulturní hledisko. 27. Státní podpora veřejnoprávním vysílacím organizacím často mezi těmito třemi potřebami nerozlišuje. V důsledku toho, pokud alespoň jeden členský stát nestanoví samostatnou definici a samostatné financování státní podpory pouze na podporu kultury, nelze obvykle takovou podporu schválit podle čl. 87 odst. 3 písm. d). Obvykle však může být posouzena na základě čl. 86 odst. 2 o službách obecného hospodářského zájmu. V každém případě, ať už je právní základ pro posouzení slučitelnosti jakýkoli, Komise by měla provést obsahovou analýzu podle stejných kritérií, tj. těch, které jsou uvedeny v tomto sdělení. 6. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 86 ODST. 2 28. Úlohu služeb obecného hospodářského zájmu pro dosažení základních cílů Evropské unie Komise plně uznala ve svém sdělení o službách obecného zájmu v Evropě, uvedeném v bodě 5. 29. Podle důsledně dodržované judikatury Soudního dvora je článek 86 odchylkou, a musí být proto vykládán restriktivně. Soudní dvůr vysvětlil, že aby mohlo určité opatření využít takové výjimky, je nutné, aby byly splněny všechny dále uvedené podmínky: i) daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice); ii) daný podnik musí být členským státem výslovně pověřen prováděním uvedené služby (pověření); iii) uplatnění pravidel hospodářské soutěže Smlouvy (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Společenství (kritérium přiměřenosti). 30. Je na Komisi jako strážci Smlouvy, aby posoudila, zda jsou tato kritéria splněna. 31. V konkrétním případě veřejného vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení protokolu, který hovoří o "plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě" (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání "v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby … a … neovlivňuje obchodní podmínky a hospodářské soutěže ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby" (přiměřenost). 6.1 Definice poslání veřejné služby 32. K tomu, aby byla splněna podmínka uvedená v bodě 29 písm. i) pro uplatnění čl. 86 odst. 2, je nutné podat úřední definici poslání veřejné služby. Teprve poté může Komise posoudit s dostatečnou právní jistotou, zda je odchylka podle čl. 86 odst. 2 použitelná. 33. Definice poslání veřejné služby spadá do pravomoci členských států, které mohou rozhodovat na vnitrostátní, oblastní nebo místní úrovni. Obecně řečeno, při výkonu této pravomoci musí být brán v úvahu pojem "služby obecného hospodářského zájmu", jak je chápán ve Společenství. Vzhledem ke zvláštní povaze odvětví vysílání je však možné považovat "širokou" definici, podle níž jde o pověření dané vysílací organizace úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program v souladu s pověřením, a přitom zajistit určitou úroveň sledovanosti, z hlediska výkladových ustanovení protokolu za legitimní podle čl. 86 odst. 2. Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti a zaručovat pluralismus, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti. 34. Podobně může poslání veřejné služby zahrnovat určité služby, které nejsou "programy" v tradičním slova smyslu, jako např. informační služby on-line, v rozsahu, v jakém s ohledem na vývoj a diverzifikaci činností v digitálním věku uspokojují tytéž demokratické, sociální a kulturní potřeby dané společnosti. 35. Kdykoli se rozšíří působnost poslání veřejné služby, aby pokrývala nové služby, měly by se podle toho změnit v mezích čl. 86 odst. 2 definice a akt pověření. 36. Úkolem Komise je ověřit, zda členské státy dodržují nebo nedodržují ustanovení Smlouvy [16]. Pokud jde o definici veřejné služby v odvětví vysílání, je úloha Komise omezena na sledování zřejmých omylů. Komisi nepřísluší rozhodovat, zda nějaký program má být vysílán jako služba obecného hospodářského zájmu, ani zpochybňovat povahu nebo kvalitu určitého díla. Definice poslání veřejné služby by však byla zřejmým omylem, jestliže by obsahovala činnosti, které by dost dobře nemohly být považovány za činnosti, jež uspokojují - podle znění protokolu -"demokratické, společenské a kulturní potřeby každé společnosti". Taková situace by obvykle nastala v případě elektronického obchodu. V této souvislosti je třeba připomenout, že poslání veřejné služby popisuje služby nabízené veřejnosti v obecném zájmu. Otázka definice poslání veřejné služby se nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb. Proto i když veřejnoprávní vysílací stanice mohou provozovat obchodní činnosti, jako je např. prodej vysílacího času pro reklamu, aby získali příjem, nelze obvykle takové činnosti posuzovat jako součást poslání veřejné služby. 37. Definice poslání veřejné služby by měla být co nejpřesnější. Neměla by ponechávat pochybnost o tom, zda určitou činnost vykonávanou pověřeným provozovatelem zamýšlí členský stát zahrnout do poslání veřejné služby, či nikoli. Bez jasné a přesné definice povinností uložených veřejnoprávní vysílací organizaci by Komise nebyla schopna plnit své úkoly podle čl. 86 odst. 2, a nemohla by tudíž udělit žádnou výjimku podle tohoto ustanovení. 38. Jasné stanovení činností spadajících do poslání veřejné služby je rovněž důležité pro soukromé provozovatele služeb, aby mohli plánovat své činnosti. 39. Konečně, podmínky poslání veřejné služby by měly být přesné, aby orgány členských států mohly účinně provádět dohled nad jejich dodržováním, jak je popsán v následující kapitole. 6.2 Pověření a dohled 40. Aby bylo možné využít výjimky podle čl. 86 odst. 2, mělo by být poslání veřejné služby svěřeno jednomu nebo více podnikům správním aktem (např. právním předpisem, smlouvou nebo podmínkami zadání). 41. Nestačí však, aby veřejnoprávní vysílací organizace byla formálně pověřena poskytováním přesně vymezené veřejné služby. Je rovněž nezbytné, aby veřejná služba byla skutečně poskytována tak, jak je uvedeno ve formální dohodě mezi státem a pověřeným podnikem. Je proto žádoucí, aby její provádění sledoval příslušný orgán nebo k tomuto účelu jmenovaný subjekt. Nezbytnost takového příslušného orgánu nebo subjektu pověřených dohledem je zřejmá v případě norem kvality, uložených pověřenému provozovateli. V souladu se sdělením Komise o zásadách a pokynech pro audiovizuální politiku Společenství v digitální éře [17] není na Komisi, aby posuzovala dodržování norem kvality: musí být schopna opírat se o vhodný dohled ze strany členských států. 42. Členský stát má pravomoc zvolit mechanismus zaručující účinný dohled nad plněním povinností veřejné služby. Úloha takového subjektu by patrně byla účinná jen tehdy, pokud by byl orgán na pověřeném podniku nezávislý. 43. Pokud nebudou k dispozici dostatečné a spolehlivé údaje o tom, že veřejná služba je skutečně poskytována podle podmínek pověření, nemůže Komise plnit své úkoly podle čl. 86 odst. 2, a nemůže tudíž udělit žádnou výjimku podle tohoto ustanovení. 6.3 Financování veřejnoprávního vysílání a kritérium přiměřenosti 6.3.1 Volba financování 44. Povinnosti veřejné služby mohou být buď kvantitativní, nebo kvalitativní, případně obojí. Ať už je jejich forma jakákoli, mohou odůvodňovat náhradu, pokud znamenají dodatečné náklady, které vysílací organizace obvykle nezpůsobila. 45. Systémy financování lze rozdělit do dvou velkých skupin:"samostatné financování" a "dvojité financování". Skupina "samostatného financování" zahrnuje systémy, ve kterých je veřejnoprávní vysílání financováno výlučně z veřejných prostředků v jakékoli formě. Systémy "dvojitého financování" zahrnují široké spektrum mechanismů, v jejichž rámci je veřejnoprávní vysílání financováno pomocí různých kombinací státních fondů a příjmů z obchodních činností, jako je prodej vysílacího času pro reklamu nebo programů. 46. Jak je uvedeno v protokolu:"Ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství se nedotýkají pravomocí členských států financovat veřejnoprávního vysílání …". Sdělení Komise o službách obecného hospodářského zájmu v Evropě, uvedené v bodě 5, dále objasňuje, že:"Výběr systému financování spadá do pravomoci členského státu a v zásadě nelze nic namítat proti výběru systému dvojitého financování (který kombinuje veřejné fondy a příjmy z reklamy) spíše než systému samostatného financování (výlučně veřejné prostředky), pokud tím není ovlivněna hospodářská soutěž na příslušných trzích (např. reklama, získávání a/nebo prodej programů) v rozsahu, který odporuje zájmům Společenství)" [18]. 47. Zatímco členské státy si mohou libovolně zvolit způsob financování veřejnoprávního vysílání, Komise musí podle čl. 86 odst. 2 ověřit, že odchylka od běžného uplatnění pravidel hospodářské soutěže pro výkon služby obecného hospodářského zájmu neovlivňuje nepřiměřeným způsobem hospodářskou soutěž na společném trhu. Toto kritérium má "negativní" povahu: zkoumá se, zda přijaté opatření není nepřiměřené. Podpora by rovněž neměla ovlivňovat rozvoj obchodu v takovém rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Společenství. 48. Protokol potvrzuje tento přístup také pro veřejnoprávní vysílání tím, že stanoví, že financování by nemělo "ovlivňovat obchodní podmínky a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby". 6.3.2 Požadavky na zprůhlednění posouzení státní podpory 49. Výše popsané posouzení Komisí vyžaduje jasnou a přesnou definici poslání veřejné služby a jasné a přiměřené rozlišení mezi činnostmi veřejné služby a činnostmi, které nejsou veřejnou službou. Oddělené vedení účtů těchto dvou oblastí se již běžně vyžaduje na vnitrostátní úrovni, aby byla zajištěna průhlednost a odpovědnost při používání veřejných prostředků. Oddělení účtů je nutné k tomu, aby Komise mohla uplatnit kritérium přiměřenosti. To poskytuje Komisi nástroj pro zkoumání údajného křížového subvencování a pro zdůvodnění oprávněných vyrovnávacích plateb za plnění úkolů obecného hospodářského zájmu. Pouze na základě řádného rozvržení nákladů a příjmů je možné určit, zda veřejné financování je skutečně omezeno na čisté náklady poslání veřejné služby, a je tak přijatelné podle čl. 86 odst. 2 a podle protokolu. 50. Požadavky průhlednosti ve finančních vztazích mezi orgány veřejné moci a veřejnými podniky a uvnitř podniků, kterým byla poskytnuta zvláštní nebo výlučná práva nebo které byly pověřeny výkonem služeb obecného hospodářského zájmu, jsou uvedeny ve směrnici 80/723/EHS. 51. Směrnice 80/723/EHS požaduje od členských států, aby přijaly opatření – v případě kteréhokoli podniku, jemuž byla poskytnuta zvláštní nebo výlučná práva nebo který byl pověřen provozováním služby obecného hospodářského zájmu a dostává státní podporu v jakékoli formě, a který vykonává jiné činnosti, tj. činnosti, které nejsou veřejnou službou – nezbytná k zajištění toho, aby: a) vnitropodnikové účty odpovídající různým činnostem, tj. činnostem veřejné služby a činnostem, které nejsou veřejnou službou, byly vedeny odděleně; b) všechny náklady a příjmy byly správně připisovány nebo přidělovány na základě důsledně uplatňovaných a objektivně odůvodnitelných zásad účtování nákladů; a c) zásady účtování nákladů, podle kterých jsou oddělené účty vedeny, byly jasně stanoveny. 52. Obecné požadavky průhlednosti se vztahují také na vysílací organizace, jak to stanoví pátý bod odůvodnění směrnice 2000/52/ES. Nové požadavky se vztahují na veřejnoprávní vysílací organizace do té míry, v jaké dostávají státní podporu a jsou pověřeny provozováním služby obecného hospodářského zájmu, pro který nebyla stanovena státní podpora na přiměřené období v rámci veřejného, průhledného a nediskriminačního řízení. Povinnost vést oddělené účty se nevztahuje na veřejnoprávní vysílací organizace, jejichž činnosti se omezují na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu a které neprovozují činnosti překračující rámec uvedených služeb. 53. V odvětví vysílání nepředstavuje oddělené vedení účtů na straně příjmů žádný zvláštní problém, ale nemůže být jednoznačné nebo vůbec proveditelné na straně nákladů. Důvodem toho je skutečnost, že v odvětví vysílání mohou členské státy považovat celý program vysílacích organizací za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňují jeho obchodní využití. Jinými slovy, různé činnosti se ve velkém rozsahu podílejí na stejných vstupech. 54. Z těchto důvodu se Komise domnívá, že na straně příjmů by provozovatelé vysílání měli podávat podrobný výkaz zdrojů a výši všech příjmů vyplývajících z výkonu činností, které nespadají pod veřejnou službu. 55. Na straně výdajů by měly být jasně rozpoznatelné náklady spojené s činnostmi, které nejsou veřejnou službou. Kromě toho, kdykoli se tytéž zdroje – zaměstnanci, vybavení, pevná zařízení atd. – používají k výkonu veřejné služby a služby, která není veřejnou službou, měly by být jejich náklady rozvrženy na základě rozdílu mezi celkovými náklady podniku včetně a bez těch činností, které nejsou veřejnou službou [19]. 56. Z výše uvedeného vyplývá, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné výši připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. To by mohl být například případ výrobních nákladů na program, který se vysílá jako součást poslání veřejné služby, ale prodává se také jiným provozovatelům vysílání. Hlavním příkladem by však bylo zjišťování podílu sledovanosti, které slouží jak jako důkaz plnění poslání veřejné služby, tak i prodeje vysílacího času pro reklamu. Má se za to, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi uvedené dvě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Rozvržení nákladů z hlediska průhlednosti účtů by však nemělo být zaměňováno s pokrytím nákladů ve smyslu cenové politiky. Touto druhou otázkou se zabývá bod 58. 6.3.3 Přiměřenost 57. Při zkoumání kritéria přiměřenosti vychází Komise z úvahy, že státní financování je obvykle pro podnik nutné, aby mohl plnit úkoly veřejné služby. Aby mohl však v této zkoušce obstát, je nutné, aby státní podpora nepřekročila čisté náklady poslání veřejné služby, přičemž je nutné brát v úvahu ostatní přímé a nepřímé příjmy vyplývající z poslání veřejné služby. Z toho důvodu se čistý zisk, který činnosti, jež nejsou veřejnou službou, odvozují z činnosti veřejné služby, bere v úvahu při posuzování přiměřenosti podpory. 58. Na druhé straně by mohla existovat narušení trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby. Například veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Takové chování, jestliže je prokázáno, nelze pokládat za slučující se s posláním veřejné služby, které bylo vysílací organizaci svěřeno. Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nesou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby a v každém případě "by ovlivňoval obchodní podmínky a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem", a porušoval by tak protokol. 59. Proto bude Komise při každém použití kritéria přiměřenosti zkoumat, zda případné narušení hospodářské soutěže způsobené podporou může být odůvodněno nutností vykonávat veřejnou službu, jak je vymezena členským státem, a zajišťovat její financování. V případě potřeby Komise rovněž učiní opatření vycházející z jiných ustanovení Smlouvy. 60. Analýza účinků státní podpory na hospodářskou soutěž a rozvoj obchodu musí být nevyhnutelně založena na zvláštních okolnostech jednotlivého případu. Současnou strukturu hospodářské soutěže a jiné charakteristiky každého z trhů nelze v tomto sdělení popsat, protože se obvykle vzájemně značně liší. Z téhož důvodu nemůže toto sdělení předem vymezit podmínky, za kterých jsou ceny uplatňované veřejnoprávními vysílacími organizacemi v souladu se zásadami vysvětlenými v bodě 58. Proto se posuzování slučitelnosti státní podpory veřejné vysílací organizaci se společným trhem podle čl. 86 odst. 2 nakonec může provádět pouze metodou případ od případu, tak, jak Komise postupuje. 61. Komise při svém posuzování vezme v úvahu skutečnost, že v rozsahu, v jakém je státní podpora nutná k plnění povinnosti veřejné služby, by systém jako celek rovněž mohl mít kladný důsledek v podobě udržení alternativního zdroje nabídky na některých relevantních trzích [20]. Tento důsledek však musí být porovnán s možnými negativními účinky podpory, jako je zabránění vstupu jiných provozovatelů na tyto trhy, a tím posílit oligopolní strukturu trhu, nebo vést k možnému protisoutěžní chování provozovatelů veřejných služeb na relevantních trzích. 62. Komise rovněž vezme v úvahu obtíže, kterou mohou mít menší členské státy při shromažďování potřebných finančních prostředků, jestliže náklady veřejných služeb na jednoho obyvatele jsou za jinak stejných podmínek vyšší [21]. [1] KOM(2000) 580 v konečném znění, s. 35 [2] "Digitální věk a evropská audiovizuální politika. Zpráva skupiny na vysoké úrovni pro audiovizuální politiku", 1998. [3] Pro účely tohoto sdělení a v souladu s článkem 16 Smlouvy a prohlášením (č. 13) přiloženým k závěrečnému aktu z Amsterodamu musí být termín "veřejná služba", jak se používá v protokolu o veřejnoprávním vysílání v členských státech, chápán jako odpovídající termínu "služba obecného hospodářského zájmu" použitém v čl. 86 odst. 2. [4] Úř. věst. C 30, 5.2.1999, s. 1. [5] Úř. věst. L 298, 17.10.1989, s. 23, ve znění směrnice 97/36/ES (Úř. věst. L 202, 30.7.1997, s. 60). [6] Úř. věst. L 195, 29.7.1980, s. 35, naposledy pozměněná směrnicí 2000/52/ES (Úř. věst. L 193, 29.7.2000, s. 75). [7] Bulletin ES 9-1984. [8] Úř. věst. C 307, 13.11.1993, s. 3. [9] Podpora NN 88/98, "Financování 24-hodinového zpravodajského kanálu v licenci BBC, v němž nejsou reklamy", Úř. věst. C 78, 18.3.2000, s. 6 a podpora NN 70/98, "Státní podpora veřejnoprávním vysílacím kanálům "Kinderkanal" a Phoenix (Úř. věst. C 238, 21.8.1999, s. 3)." [10] Věci 730/79, Philip Morris Holland vs. Komise, Sb. rozh. ESD 1980, s. 2671, odst. 11; C-303/88, Itálie vs. Komise, Sb. rozh. ESD 1991, s. I-1433, odst. 27; C-156/98, Německo vs. Komise, Sb. rozh. ESD 2000, s. I-6857, odst. 33. [11] Věci T-106/95, FFSA a jiní vs. Komise, Sb. rozh. ESD 1997, s. II-229; T-46/97, SIC vs. Komise, Sb. rozh. ESD 2000, s. II-2125 a C-332/98, Francie vs. Komise, Sb. rozh. ESD 2000, s. I-4833. [12] Úř. věst. L 83, 27.3.1999, s. 1. [13] Věc C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit SA vs. Office National du Ducroire a belgický stát, Sb. rozh. ESD 1994, s. I-3829. [14] Co se týká současných postupů Komise v této oblasti, viz poznámka pod čarou č. 9. [15] Viz poznámka pod čarou č. 9. [16] Viz věc C-179/90 Merci convenzionali porto di Genova SpA vs. Siderurgica Gabrielli SpA, Sb. rozh. ESD 1991, s. I-5889. [17] KOM(1999) 657 v konečném znění, oddíl 3 číslo 6. [18] Viz poznámka pod čarou 1, s. 36. [19] To znamená odkaz na předpokládanou situaci, ve které by služby, které nespadají pod veřejnou službu, byly přerušeny: náklady, kterým by tak bylo zamezeno, představují částku společných nákladů, které by měly být rozvrženy na činnosti, jež nespadají pod veřejnou službu. [20] To neznamená, že státní podpora může být ospravedlněna jako nástroj, který zvyšuje nabídku a konkurenci na trhu. Státní podpora, která umožňuje provozovateli, aby zůstal na trhu navzdory jeho opakovaným ztrátám, způsobuje větší narušení hospodářské soutěže, protože dlouhodobě vede k vyššímu nedostatku výkonnosti, menší nabídce a vyšším cenám pro spotřebitele. Odstranění právních a hospodářských překážek vstupu na trh, zajištění účinné soutěžní politiky a podpora pluralismu jsou v tomto ohledu účinnějšími nástroji. Přirozené monopoly podléhají obvykle regulaci. [21] Podobné obtíže se mohou vyskytnout, jestliže je veřejnoprávní vysílání určeno jazykovým menšinám nebo je přizpůsobeno místním potřebám. --------------------------------------------------