Nabízí komplexní přístup, který slučuje politiky v oblastech migrace, azylu, integrace a správy hranic, a uznává, že celková účinnost závisí na pokroku na všech frontách. Vytváří rychlejší a plynulé migrační procesy a zajišťuje kvalitnější správu politik v oblasti migrace a hranic, jež jsou podporovány moderními IT systémy a efektivnějšími agenturami. Jeho cílem je omezit využívání nebezpečných a nelegálních tras a podpořit udržitelné a bezpečné legální způsoby migrace pro ty, kteří potřebují ochranu. Odráží skutečnost, že většina migrantů přichází do EU legálními cestami a že by v tomto ohledu měly být lépe zohledněny potřeby trhu práce v EU. Pakt také posílí důvěru v politiky EU odstraněním stávajících nedostatků v provádění.

Nový pakt uznává, že žádný členský stát by neměl nést neúměrnou odpovědnost a že by všechny členské státy měly trvale přispívat k solidaritě.

Nový pakt o migraci a azylu představuje nový začátek při řešení tohoto úkolu. Uprchlická krize v letech 2015–2016 ukázala, že existují vážné nedostatky, i to, jak je složité řešit situace, jež se různými způsoby dotýkají různých členských států. Vedla k tomu, že se projevily skutečné obavy a na povrch vypluly rozdíly, které je třeba uznat a překonat. Především však upozornila na základní pravdu, jež je neodmyslitelně spjata s povahou EU: že každý čin má důsledky pro ostatní. Některé členské státy nadále čelí výzvě v podobě správy vnějších hranic, některé se musí vypořádat s velkými počty příchozích po souši či po moři nebo přeplněnými přijímacími středisky a jiné se stále potýkají s vysokým počtem neoprávněných přesunů migrantů. Potřebujeme nový, trvalý evropský rámec, který bude řešit provázanost politik a rozhodnutí členských států a poskytne patřičnou odpověď na příležitosti a výzvy za běžných okolností i v naléhavých a krizových situacích: rámec, který může zajistit jistotu, srozumitelnost a důstojné podmínky pro muže, ženy a děti přicházející do EU a díky němuž se budou zároveň evropští občané moci spolehnout na to, že migrace je řízena účinným a humánním způsobem, plně v souladu s našimi hodnotami.

Komise podporuje již dosažené předběžné politické dohody týkající se kvalifikačního nařízení a směrnice o podmínkách přijímání. Tyto návrhy by měly být co nejdříve schváleny. Kvalifikační nařízení by dále harmonizovalo kritéria pro přiznání mezinárodní ochrany, vyjasnilo práva a povinnosti osob požívajících ochrany a stanovilo, kdy by ochrana měla skončit, zejména pokud se osoba požívající ochrany stala hrozbou pro veřejnou bezpečnost nebo se dopustila závažného trestného činu. Přepracované znění směrnice o podmínkách přijímání by přineslo harmonizovanější pravidla a lepší podmínky přijímání pro žadatele o azyl, včetně rychlejšího přístupu na trh práce a lepšího přístupu dětských migrantů ke vzdělávání. Vyjasnilo by rovněž, že podmínky přijímání se poskytují pouze v příslušném členském státě, čímž by odrazovalo od neoprávněných přesunů, a objasnilo by i pravidla pro zajištění osob. Dalším základním stavebním kamenem soudržného a funkčního systému, jehož rychlé přijetí by přineslo okamžité výhody, je nařízení o zřízení plnohodnotné Agentury Evropské unie pro azyl. Návrh nařízení o rámci Unie pro přesídlování a přijímání osob z humanitárních důvodů by vedl k vytvoření stabilního rámce EU pro příspěvek EU k celosvětovému úsilí v oblasti přesídlování. Klíčovou prioritou zůstává také návrh Komise z roku 2018, kterým se mění směrnice o navracení s cílem odstranit mezery a zjednodušit postupy tak, aby azyl a navracení fungovaly jako součást jediného systému .

Vnější hranice je místem, kde musí EU odstranit mezery mezi kontrolami na vnějších hranicích a azylovými a návratovými řízeními. Tento proces by měl být rychlý a měl by být založen na jasných a spravedlivých pravidlech pro povolení ke vstupu a přístup k příslušnému řízení. Komise navrhuje zavést na hranicích konzistentní postup, jenž se bude vztahovat na všechny občany ze zemí mimo EU, kteří překročí hranici bez povolení, a bude zahrnovat předvstupní prověřování, azylové řízení a případně rychlé návratové řízení, tj. integrovat postupy, jež jsou v současné době oddělené.

Prvním krokem by mělo být předvstupní prověřování vztahující se na všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří překročí vnější hranici bez povolení. Toto prověřování bude zahrnovat identifikaci, zdravotní a bezpečnostní kontroly, snímání otisků prstů a registraci v databázi Eurodac. Bude představovat první krok v celkovém azylovém a návratovém systému, zvýší transparentnost pro dotčené osoby v počáteční fázi a posílí důvěru v tento systém. S podporou agentur EU bude napomáhat užší spolupráci mezi všemi příslušnými orgány. Prověřování urychlí proces určování statusu osob a toho, jaký druh řízení by se měl použít. Aby se u všech nelegálně příchozích před legálním vstupem na území členského státu prováděly stejné kontroly, členské státy budou muset prověřování provádět také v případě, že se určitá osoba vyhne hraničním kontrolám, ale je později identifikována na území členského státu.

Komise rovněž navrhuje cílenou změnu návrhu nového nařízení o azylovém řízení z roku 2016 s cílem umožnit účinnější a flexibilnější využívání řízení na hranicích coby druhé fáze procesu. Pravidla týkající se azylových a návratových řízení na hranicích by se sloučila do jediného právního nástroje. Řízení na hranicích umožňují zrychlený postup vyřízení žádosti – stejně jako důvody urychlení, jako jsou koncepce bezpečných zemí původu nebo bezpečných třetích zemí. Žádosti o azyl, u nichž je málo pravděpodobné, že budou přijaty, by měly být rychle posouzeny, aniž by byl vyžadován legální vstup na území členského státu. Týkalo by se to žádostí předložených žadateli, kteří se snaží oklamat příslušné orgány, žadateli, kteří pochází ze zemí s nízkou mírou uznávání žádostí, u nichž je pravděpodobné, že nepotřebují ochranu, nebo žadateli, kteří představují hrozbu pro národní bezpečnost. Ačkoli žádosti o azyl podané na vnějších hranicích EU musí být posouzeny v rámci azylového řízení EU, nepředstavují automatické právo na vstup do EU. Běžné azylové řízení by se i nadále vztahovalo na jiné žádosti o azyl, bylo by účinnější a přinášelo by srozumitelnost pro ty, kteří podali oprávněné žádosti. Kromě toho by měla být během řízení na hranicích možná relokace žadatelů, aby tato řízení mohla pokračovat v jiném členském státě.

V případě těch, jejichž žádosti byly v rámci azylového řízení na hranicích zamítnuty, by se okamžitě uplatnilo řízení EU o navrácení na hranicích. Tím by se eliminovalo riziko neoprávněných přesunů a převaděčům by se vyslal jasný signál. Jednalo by se o obzvláště důležitý nástroj na trasách, kde je velký podíl žadatelů o azyl ze zemí s nízkou mírou uznávání žádostí.

Budou zavedeny všechny nezbytné záruky, aby se zajistilo, že se každé osobě dostane individuálního posouzení a v plné míře se zachovají hlavní záruky, přičemž bude plně dodržena zásada nenavracení a základní práva. Zvláštní pozornost věnovaná potřebám nejzranitelnějších osob by zahrnovala obecnou výjimku z řízení na hranicích tehdy, kdy nelze zajistit nezbytné záruky. Aby byl zaručen účinný přístup k azylovému řízení a dodržování základních práv, zavedou členské státy v úzké spolupráci s Agenturou Evropské unie pro základní práva již ve fázi prověřování jako dodatečnou záruku účinný monitorovací mechanismus.

Nové postupy umožní azylovým a migračním orgánům účinněji posuzovat oprávněné žádosti, přijímat rychlejší rozhodnutí, a přispívat tak k lepšímu a věrohodnějšímu fungování azylové a návratové politiky. Bude to přínosné jak pro členské státy, tak pro EU jako celek: tuto činnost je třeba podpořit zdroji a odbornými znalostmi agentur EU, jakož i finančními prostředky EU.

Nařízením o azylovém řízení by byl rovněž zaveden přístupný, účinný a včasný rozhodovací proces založený na jednodušších, jasnějších a kratších postupech, odpovídající procesní záruky pro žadatele o azyl a nástroje bránící obcházení omezení. V rámci pokračujících jednání vycházejících z dřívějších interinstitucionálních diskuzí bude obzvláště důležitá větší míra harmonizace koncepcí bezpečné země původu a bezpečné třetí země prostřednictvím seznamů EU, jež uvádí země, jako jsou země západního Balkánu.

2.2 Společný rámec pro solidaritu a sdílení odpovědnosti

Na základě zkušeností z jednání o návrzích reformy společného evropského azylového systému z roku 2016 je zřejmé, že je nutný přístup, který překračuje omezení stávajícího dublinského nařízení. Součástí společného rámce by měla být pravidla pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl, která poskytnou inteligentnější a pružnější nástroje na pomoc členským státům, jež se potýkají s největšími problémy. Komise proto stáhne svůj návrh z roku 2016, kterým se mění dublinské nařízení, a nahradí jej novým, širším nástrojem pro společný rámec pro řízení azylu a migrace – nařízením o řízení azylu a migrace. Tato reforma je naléhavá a do konce roku 2020 by mělo být dosaženo politické dohody o hlavních zásadách.

Tento nový společný rámec stanoví zásady a struktury potřebné pro integrovaný přístup k migrační a azylové politice, který zajistí spravedlivé rozdělení odpovědnosti a bude účinně řešit příchody smíšených skupin osob, které potřebují mezinárodní ochranu, a osob, které tuto ochranu nepotřebují. S cílem začlenit do azylového systému EU prvek spravedlnosti bude rámec zahrnovat nový mechanismus solidarity, který bude odrážet různé výzvy vyplývající z rozdílné zeměpisné polohy a který zajistí, že svým dílem budou solidárně přispívat všichni, tj. že skutečné potřeby vyvolané nelegálními příchody migrantů a žadatelů o azyl nebudou řešit pouze jednotlivé členské státy, nýbrž EU jako celek. Jak objasnil Evropský soudní dvůr, solidarita znamená, že svým dílem by měly přispívat všechny členské státy.

Nový mechanismus solidarity bude primárně zaměřen na relokace nebo sponzorování návratů. V rámci sponzorování návratů by členské státy poskytly členskému státu čelícímu tlaku veškerou nezbytnou podporu s cílem urychleně navrátit osoby, které nemají právo zůstat, přičemž členský stát, který podporu poskytuje, by převzal plnou odpovědnost, pokud by se navrácení neuskutečnilo ve stanovené lhůtě. Členské státy se mohou zaměřit na státní příslušníky zemí, u nichž se domnívají, že je větší šance navrácení uskutečnit. Každý členský stát by se musel na relokacích a/nebo sponzorování návratů podílet a používal by se distribuční klíč, avšak členské státy budou mít možnost rozhodnout, zda a do jaké míry rozdělí své úsilí mezi osoby, jež mají být přemístěny, a osoby, u nichž by se uplatnilo sponzorování návratu. Existovala by rovněž možnost k solidaritě přispívat i jinými způsoby, např. v oblasti budování kapacit či poskytování operativní podpory, technických a operativních znalostí, jakož i podpory týkající se vnějších aspektů migrace. Ačkoli jsou členským státům vždy ponechány schůdné alternativy k relokaci, záchranná síť zajistí, že tlak na daný členský stát bude účinně zmírněn relokací nebo sponzorováním návratů. Uznána by měla být i specifická situace, pokud jde o případy vyžadující pátrací a záchranná opatření a obzvláště zranitelné skupiny: na základě svých krátkodobých prognóz týkajících se předpokládaných vylodění na všech trasách a zranitelných skupin, jež bude podle předpokladů třeba přemístit, připraví Komise soubor plánovaných solidárních opatření sestávajících především z relokací, uvedených pro jednotlivé roky podle jednotlivých členských států.

Stávající pravidla týkající se přenesení příslušnosti k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu mezi členskými státy mohou působit jako pobídka k neoprávněným přesunům, a to zejména tehdy, je-li přenesení příslušnosti důsledkem chování žadatele (např. při útěku žadatele). Systém je proto třeba posílit a odstranit mezery. Stávající kritéria pro určení příslušnosti budou platit i nadále, avšak pravidla týkající se příslušnosti k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu je třeba zpřesnit tak, aby byl systém účinnější, odrazoval od zneužívání a předcházel neoprávněným přesunům. Rovněž by měly být stanoveny jasné povinnosti pro žadatele a vymezeny důsledky, pokud tyto povinnosti nesplní. Dalším krokem bude změna směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech, jež má zajistit, aby osoby požívající mezinárodní ochrany byly motivovány zůstat v členském státě, který jim mezinárodní ochranu udělil, přičemž budou mít možnost získat právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta po třech letech oprávněného a nepřetržitého pobytu v tomto členském státě. Napomohlo by se tak i jejich integraci do místních komunit.

2.3 Vzájemná důvěra díky kvalitní správě a monitorování provádění

Má-li být politika v oblasti správy hranic a azylová a návratová politika účinná, musí dobře fungovat na vnitrostátní úrovni a v případě integrace migrantů na místní úrovni. Vnitrostátní politiky musí být proto v souladu s celkovým evropským přístupem. Nové nařízení o řízení azylu a migrace bude o dosažení tohoto cíle usilovat prostřednictvím užší evropské spolupráce. Povede ke zlepšení plánování, připravenosti a monitorování jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni EU. V rámci strukturovaného procesu by EU nabídla podporu, aby si členské státy mohly vzájemně pomáhat při budování odolného, účinného a flexibilního systému s vnitrostátními strategiemi integrujícími azylovou a návratovou politiku na vnitrostátní úrovni. Evropská strategie by pro členské státy byla vodítkem a oporou. Komise také vypracuje zprávu o připravenosti a nepředvídaných událostech, jež se bude zakládat na každoročních zprávách členských států. Tato zpráva poskytne výhled do budoucna, pokud jde o řešení rizik a příležitostí spojených s řízením migrace, s cílem zlepšit schopnost reakce i připravenost na ni.

Klíčem k důvěře v politiky EU a vnitrostátní politiky je důslednost při provádění, což si žádá posílení monitorování a operativní podporu agentur EU. Nutné je i systematičtější monitorování stávajících a nových pravidel ze strany Komise, mj. prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti.

Zásadní úlohu budou hrát systémy kontroly kvality související s řízením migrace, jako je schengenský hodnotící mechanismus a analýzy zranitelnosti prováděné Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex). Dalším důležitým krokem bude budoucí monitorování azylových systémů podle posledního kompromisního návrhu na zřízení nové Agentury Evropské unie pro azyl. Nový mandát by reagoval na rostoucí potřebu členských států, pokud jde o operativní podporu a pokyny k provádění společných pravidel v oblasti azylu, a zajistil by větší konvergenci. Díky novému monitorování azylových a přijímacích systémů členských států a schopnosti Komise vydávat doporučení s opatřeními pomoci by také posílil vzájemnou důvěru. Tento právní předpis by měl být přijat ještě v tomto roce, aby byla tato praktická podpora rychle k dispozici, ačkoli je třeba přiznat, že zavedení nových struktur, např. v oblasti monitorování, může vyžadovat určitý čas.

2.4 Podpora dětí a zranitelných osob

Systém EU pro řízení azylu a migrace se musí postarat o zvláštní potřeby zranitelných skupin, mj. prostřednictvím přesídlování. Tato Komise určila jako prioritu potřeby dětí, neboť migrující chlapci a dívky jsou obzvláště zranitelní . Tento aspekt bude plně zohledněn v širších iniciativách na podporu práv a zájmů dětí, jako je strategie pro práva dítěte, v souladu s mezinárodním právem v oblasti práv uprchlíků a dětí a s Listinou základních práv Evropské unie .

Reforma pravidel EU v oblasti azylu a navracení je příležitostí k posílení záruk a norem ochrany migrujících dětí v rámci právních předpisů EU. Nová pravidla zajistí, aby při všech rozhodnutích týkajících se migrujících dětí byl prvořadým hlediskem nejlepší zájem dítěte a aby bylo respektováno právo dítěte být vyslyšeno. Zástupci nezletilých osob bez doprovodu by měli být jmenováni rychleji a měli by jim být poskytnuty dostatečné zdroje. Evropská síť pro opatrovnictví by měla být posílena a měla by hrát významnější úlohu při koordinaci, spolupráci a budování kapacit opatrovníků. Děti bez doprovodu a děti ve věku do dvanácti let a jejich rodiny by měly být vyňaty z řízení na hranicích, pokud neexistují obavy týkající se bezpečnosti. Ve všech ostatních příslušných azylových řízeních by měly být dětem účinně poskytnuty specifické procesní záruky a dodatečná podpora. Systém musí být nastaven tak, aby odrážel konkrétní potřeby dětí v každé fázi, poskytoval účinné alternativy k zajištění, podporoval rychlé slučování rodin a zajišťoval, že bude vyslyšen hlas orgánů zabývajících se ochranou dětí. Dětem by mělo být v průběhu řízení o určení statusu nabídnuto odpovídající ubytování a pomoc, včetně právní pomoci. V neposlední řadě by měly mít děti zajištěn i okamžitý a nediskriminační přístup ke vzdělávání a včasný přístup k integračním službám.