Právní základ pro evropské statistiky poskytuje článek 338 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Opatření k tvorbě statistik, které jsou nezbytné pro činnost Unie, přijímají řádným legislativním postupem Evropský parlament a Rada. V článku 338 jsou stanoveny požadavky na tvorbu evropských statistik nezbytných pro činnost Unie, které musí splňovat určitá kritéria nestrannosti, spolehlivosti, objektivity, vědecké nezávislosti, hospodárnosti výdajů a důvěrnosti statistických informací, aniž by to přinášelo nadměrnou zátěž hospodářským subjektům.

Navrhované změny menšího rozsahu reagují na nové potřeby a neadekvátně pokryté oblasti, které jsou vzhledem k současnému vývoji specifických politik stanovených ve sdělení Komise o naplňování evropského programu pro migraci čím dál zjevnější. Patří mezi ně společný evropský azylový systém, migrující děti, legální migrace, přesídlení, humanitární přijetí a další formy legálního přijetí. Aby se dále zaručila konzistentnost s dalšími politikami EU, bude tento návrh jako nedílná součást zahrnut do balíčku „Plnění evropského programu pro migraci“, který obsahuje několik dalších legislativních iniciativ navrhovaných Komisí v oblasti migrace. Flexibilita těchto iniciativ by měla do budoucna zajistit maximální možnou schopnost reakce a konzistentnost.

V porovnání s údaji, které si v současné době vnitrostátní orgány předávají na dobrovolné bázi, by revize nařízení (ES) č. 862/2007 zvýšila úplnost, přesnost, včasnost a spolehlivost údajů. Především by zajistila poskytování statistik v těch oblastech, v nichž tuto potřebu zúčastněné strany jasně vyjádřily – v oblasti azylu, navracení (vyšší četnost), přesídlení, povolení k pobytu a migrujících dětí.

Evropské statistiky o migraci vytvářené na základě nařízení (ES) č. 862/2007 svým obsahem a kvalitou určité potřeby uspokojují. Jejich nedostatky jsou však čím dál zjevnější, zvlášť vzhledem k současnému vývoji v oblasti migrace do EU. Je třeba mít k dispozici údaje o několika nových typech migrace a migrantů a tyto údaje musí být přesnější, četnější a včasnější. Současný právní rámec pro takové údaje neobsahuje žádná ustanovení. Doposud se k řešení uvedených nových potřeb přistupovalo výhradně na dobrovolné bázi (tj. aniž by došlo k revizi nařízení (ES) č. 862/2007), na základě dohody specializovaných expertních skupin ve spolupráci s členskými státy. Ze zkušeností, například se statistikami o navracení, víme, že tento přístup není vždy efektivní. Z toho vyplývá, že nařízení (ES) č. 862/2007 by mělo být zrevidováno a zlepšeno tak, aby zajistilo snazší přístup k relevantním statistikám.

Potřebu zlepšit shromažďování statistických údajů, především pokud jde o údaje o navracení státních příslušníků třetích zemí neoprávněně pobývajících na území EU a migrujících nezletilých osob, Komise uznává. Schopnost reagovat na nové, dynamičtější politické prostředí staví do popředí již pracovní program Eurostatu pro rok 2018, přičemž klade zvláštní důraz na žadatele o azyl a prosazovaní migračních politik (včetně navracení). Konstatuje se v něm, že současné právní předpisy by měly být zrevidovány, aby zohledňovaly priority uživatelů včetně jejich nových a nově vznikajících požadavků.

Migrace do EU se v posledních letech radikálně mění. V reakci na výzvy, které tato změna přináší, Komise zavedla a dále rozvíjí komplexní migrační politiku, již představila v evropském programu pro migraci, který si klade za cíl zlepšit způsob řízení migračních toků, jak na území EU, tak mimo ně, a jehož součástí je i soubor okamžitých opatření, která mají reagovat na příliv migrantů do Evropy, a strukturální reforma postavená na čtyřech pilířích: i) snižování motivace k nelegální migraci; ii) správa hranic: záchrana životů a zabezpečení vnějších hranic; iii) Evropa má povinnost chránit: silná společná azylová politika; iv) nová pravidla legální migrace. V tomto kontextu zúčastněné strany opakovaně prohlašovaly, že pro uvedené oblasti potřebují kvalitnější faktické podklady.

•Subsidiarita (v případě nevýlučné pravomoci)

Cílů této iniciativy – zrevidovat a doplnit současná společná pravidla pro shromažďování a sestavování evropských statistik o migraci a mezinárodní ochraně – není možné adekvátně dosáhnout, pokud budou jednotlivé státy EU jednat samostatně. Vzhledem k rozsahu iniciativy a k potřebě srovnatelnosti jich lze lépe dosáhnout na úrovni EU. Sestavování statistik o migraci a mezinárodní ochraně na úrovni EU vyžaduje standardizovanou metodiku a definování standardizovaných výstupů, které budou členské státy poskytovat.

Stávající nařízení (ES) č. 862/2007 nepokrývá nově vzniklou potřebu statistik o azylu a cíleném přistěhovalectví, které by odpovídaly evropskému programu pro migraci a jeho vývoji. Pokud má tedy uvedené nařízení poskytovat spolehlivý základ pro sestavování potřebných údajů, je třeba přistoupit k jeho změně. Uplatní se zásada subsidiarity, jelikož návrh nespadá do výlučné pravomoci EU. Účelem této iniciativy je zajistit, aby údaje, které v současnosti sdílí vnitrostátní orgány na dobrovolné bázi, byly úplnější a spolehlivější, umožnit budoucí zlepšování statistik o migraci a prokázat, že Komise dokáže reagovat na potřebu vyvinout údaje o migraci, které poskytnou lepší podklady pro priority migrační agendy. Dotyčné údaje mohou sbírat různé vnitrostátní orgány. EU proto může v této oblasti přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity, jak to stanoví článek 5 Smlouvy.

•Proporcionalita

Návrh je v souladu se zásadou proporcionality. Potřeby zúčastněných stran, které zapříčinily aktivity uskutečňované ve světle evropského programu pro migraci, lze naplnit změnou menšího rozsahu nařízení (ES) č. 862/2007 z velké části díky již probíhajícím dobrovolným sběrům dat zkombinovaným se zavedením flexibility na základě prováděcích aktů. To umožní rychlejší reakce na nové a vznikající potřeby v oblasti sběru dat.

V souladu se zásadou proporcionality se navrhované nařízení omezuje na míru nezbytně nutnou k dosažení svého cíle a nepřekračuje rámec toho, co je pro tento účel nezbytné.

•Volba nástroje

Navrhovaný nástroj: nařízení. Vzhledem k cílům a obsahu tohoto návrhu a vzhledem k tomu, že se jedná o návrh na změnu stávajícího nařízení, je nejvhodnějším nástrojem nařízení.

3.VÝSLEDKY HODNOCENÍ EX POST, KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ

•Hodnocení ex post / kontroly účelnosti platných právních předpisů

Jak požaduje článek 12 nařízení (ES) č. 862/2007, Komise předložila Evropskému parlamentu a Radě dvě zprávy o statistikách sestavených v souladu s uvedeným nařízením a o jejich kvalitě. V závěrech těchto zpráv se uvádí, že údaje požadované podle uvedeného nařízení by měly zohledňovat měnící se potřeby uživatelů a zároveň brát v úvahu i kapacitu poskytovatelů údajů. To vedlo k návrhům změn nařízení (ES) č. 862/2007, které by do nařízení přidaly konkrétní nová členění.

Obě dvě zprávy zkoumaly stávající údaje z pohledu ještě specifičtějších a podrobnějších kritérií kvality pro evropské statistiky, které stanoví nařízení (ES) č. 223/2009. Dospěly k závěru, že kvalitu údajů požadovaných nařízením (ES) č. 862/2007 je třeba zlepšit tak, aby odpovídala uvedeným kritériím kvality, především pokud jde o relevanci, dochvilnost a včasnost. Aby byl Eurostat schopen na tyto závěry vhodně zareagovat, začal provádět dobrovolné sběry údajů, které potvrdily potřebu včasnějších a podrobněji členěných dat. Na základě dobrovolných sběrů dat reaguje zamýšlený návrh na zjištěné potřeby přímo a přesně.

Vzhledem k nejnovějšímu vývoji spojenému s migrační krizí je ještě jasnější, že četnost a úroveň členění statistik stanovená v nařízení (ES) č. 862/2007 ve stávající podobě již nejsou dostatečné pro monitorování politik, jak je vysvětleno ve sdělení Komise „Zpráva o pokroku v provádění evropského programu pro migraci“. Například pokud jde o četnost sběru dat, údaje o navracení státních příslušníků třetích zemí, které Eurostat sbírá jednou ročně, nestačí k tomu, aby bylo možné pozorně sledovat vývoj v oblasti návratové politiky. Nevhodná míra členění dat a chybějící informace, pokud jde o výsledky azylových řízení u dětí včetně nezletilých osob bez doprovodu, je příkladem chybějících údajů nezbytných pro sledování situace této obzvlášť zranitelné skupiny žadatelů o azyl. Vzhledem k tomu, jak významnou roli hrají statistiky vytvářené podle uvedeného nařízení v procesu tvorby politik, je důležité zajistit, aby kompletně pokrývaly dané problematiky ve všech členských státech, a mít jistotu, že tyto údaje budou náležitě předávány, což dobrovolné sběry údajů zaručit nemohou. Návrh nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 862/2009, představuje jediný způsob, jak těchto cílů dosáhnout.

Závěry, ke kterým dospěly zprávy Komise z let 2012 a 2015, vycházejí z více než desetileté spolupráce s vnitrostátními orgány zemí EU. Posouzení nedostatků současného systému proběhlo v úzké spolupráci s generálními ředitelstvími, jejichž politik se týká – především šlo o Generální ředitelství pro migraci a vnitřní věci a Generální ředitelství pro spravedlnost a spotřebitele, ale zúčastnily se jej také agentury EU činné v oblasti migrace (EASO, Frontex a FRA) – a při různých příležitostech (osobní jednání, expertní skupiny a statistické konference). Na posouzení se podílely také další zúčastněné strany, například výzkumní pracovníci, zájmové skupiny a mezinárodní organizace. Podobné diskuze dlouhodobě probíhají také s vnitrostátními poskytovateli dat, které zastupují ministerstva vnitřních věcí nebo spravedlnosti zemí EU či jiné s nimi spojené vnitrostátní imigrační orgány, na setkáních expertních skupin i jinde.

V návaznosti na zpětnou vazbu získanou při výše zmíněných diskuzích vytvořil Eurostat sadu dobrovolných sběrů údajů s cílem začít doplňovat identifikované chybějící údaje. Vzal také na vědomí potřebu flexibility. Diskuze o problémech spojených s omezeními statistických údajů shromažďovaných podle nařízení (ES) č. 862/2007 pod vedením Eurostatu probíhají přes 10 let a věnovalo se jim deset setkání expertních skupin. Dokumenty předložené na setkáních expertních skupin i program a zápisy jejich diskuzí jsou veřejné. Jsou dostupné v aplikaci Circabc, která obsahuje dokumenty Expertní skupiny pro azyl, povolení k pobytu, prosazování práva a integrace cizinců. Tuto expertní skupinu tvoří vládní odborníci, kteří pracují v oblasti azylu a cíleného přistěhovalectví na ministerstvech vnitřních věcí nebo ve vnitrostátních imigračních orgánech. Potřebu podobného vývoje navíc potvrdili už v roce 2009 generální ředitelé národních statistických úřadů členských států, když zdůraznili, že statistiky, na které se vztahuje nařízení (ES) č. 862/2007, pokrývají informace potřebné z hlediska politik pouze částečně.

Tato iniciativa zajistí, že statistiky EU o migraci budou relevantnější. Jak bylo zmíněno výše, migrace je rychle se měnící fenomén, který vyžaduje politiky schopné pružně se přizpůsobit novým potřebám. To znamená, že aby statistické informace byly relevantní, musí být velmi flexibilní.

Omezenost současného právního rámce uznalo při několika příležitostech i Znalostní centrum pro otázky migrace a demografie Evropské komise (KCDM). Tři pracovní setkání KCMD zaměřená na údaje o migraci poskytly generálním ředitelstvím Komise příležitost diskutovat o chybějících údajích statistik o migraci a přispět do diskusního dokumentu „K evropské politice údajů o migraci“. Tento dokument identifikoval konkrétní akce, které mohou vést k doplnění chybějících údajů.

Eurostat se také velmi aktivně zapojil do přípravy Mezinárodních doporučení pro statistiky o uprchlících, která byla nedávno přijata Statistickou komisí OSN. Mezinárodní normy doporučené expertní skupinou, která tato doporučení připravila, obsahují požadavek detailnějších údajů o žadatelích o azyl a uprchlících, včetně nezletilých osob bez doprovodu.

Zlepšení obsažená v zamýšleném návrhu staví na faktu, že vnitrostátní orgány již ve většině případů údaje o všech oblastech, které navrhované změny nařízení pokrývají, Eurostatu dobrovolně posílají, nebo prohlásily, že jsou ochotny je posílat. Aktualizované tabulky stavu předaných údajů jsou pravidelně prezentovány na setkáních expertní skupiny.