d) Kromě toho Komise v současné době provádí posouzení dopadů možné revize daňového rámce, konkrétně směrnice 2011/64/EU o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků. Externí hodnotící zpráva pomohla zjistit možnosti, jak snížit administrativní zátěž a náklady jak pro členské státy, tak pro hospodářské subjekty, omezit narušení v rámci vnitřního trhu a také jak snížit pobídky vedoucí k nedovolenému obchodu s tabákem. Komise v současnosti zkoumá dopad těchto možností a v této souvislosti se rovněž zabývá definicemi a daňovým zacházením s tabákovými výrobky v celé EU (opatření 1.1). Dále uvažuje o tom, zda zahrnout surový tabák do zboží podléhajícího spotřební dani podle směrnice 2011/64/EU, do kterého v současnosti není zahrnut. V současné době tedy není možné používat klíčové nástroje v boji proti podvodům (tj. administrativní spolupráci, výměnu informací a systém pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřebním daním (EMCS)) ve vztahu k surovému tabáku.

c) EU rovněž posílila své vyšetřovací nástroje k odhalování celních a daňových podvodů prostřednictvím reformy nařízení Rady (ES) č. 515/97 o vzájemné správní pomoci v celních záležitostech . Nové nařízení umožňuje vyšetřovatelům porovnávat pohyby fyzických kontejnerů s údaji o dovozu a tranzitu a stejně tak i údaji o vývozu zboží podléhajícího spotřební dani, zejména cigaret. Rovněž usnadňuje použití důkazů z jiných jurisdikcí EU ve vnitrostátních správních a soudních řízeních. Jakmile bude nový celní kodex Unie plně proveden, vytvoří IT prostředí, které bude přispívat k účinnějším celním kontrolám založeným na rizicích, a to včetně oblasti pašování cigaret.

a) Na celosvětové úrovni stála Komise od samého počátku v popředí práce na Protokolu o odstranění nezákonného obchodu s tabákovými výrobky k Rámcové úmluvě Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (dále jen „protokol FCTC“) (opatření 2.1, 2.2). Cílem protokolu je zabezpečení dodavatelského řetězce originálních cigaret, zejména monitorováním tabákových výrobků stranami protokolu, a to do pěti let od jeho vstupu v platnost. Protokol také předpokládá udělování licencí na některé činnosti; pravidla náležité péče pro výrobce, jakož i pravidla pro prodej po internetu, bezcelní prodej a svobodná pásma. Protokol rovněž podporuje mezinárodní spolupráci mezi donucovacími orgány.

Pašování cigaret je v Evropě již delší dobu zásadním problémem. Kvůli nedovolenému obchodu s tabákem jsou cigarety dostupné za nižší ceny než ty, které byly stanoveny s cílem odradit od kouření. Nelegální výrobky zároveň obvykle nesplňují podmínky stanovené právními předpisy, jako je například označování. Nedovolený obchod s tabákem je také důvodem značných ztrát na veřejných příjmech: pokud by všechny cigarety prodávané na černém trhu byly prodány legálně, rozpočet EU a jejích členských států by ročně získal více než 10 miliard EUR. V neposlední řadě je pašování cigaret zdrojem příjmů pro organizované zločinecké skupiny v Evropě i mimo ni a existují náznaky, že v některých případech je spojeno také s financováním terorismu. Boj proti nedovolenému obchodu s tabákem je proto také klíčem k ochraně bezpečnosti EU.

a) Donucovací orgány v EU zintenzivnily boj proti nedovolenému obchodu s tabákem: objemy zabavených nelegálních tabákových výrobků (převážně cigaret), které od roku 2011 klesaly, opět narůstají. Podle údajů z členských států vzrostly objemy zabaveného zboží z 3,1 miliardy v roce 2013 na 3,8 miliardy v roce 2015 (viz graf 1). Tyto objemy jsou především důsledkem každodenní práce vnitrostátních orgánů. Během posledních dvou let se operace úřadu OLAF podílely na zabavení více než jedné miliardy cigaret.

d) Komise poskytuje členským státům podporu v podobě technické pomoci k posílení operačních a zpravodajských kapacit. Program Hercule III má pro období 2014–2020 rozpočet ve výši 104,9 milionu EUR na pomoc příslušným orgánům členských států v boji proti podvodům, korupci a jiným protiprávním činnostem. Program Hercule III podporuje opatření. jako je nákup rentgenových skenerů (které pomáhají například odhalovat cigarety skryté v nákladních automobilech) a dalšího technického vybavení celními orgány, jakož i školení zaměřená na sdílení osvědčených postupů. Kromě toho podporuje iniciativy jiných členských států v této oblasti, jako jsou společné celní operace, IT platforma informačního systému Komise pro boj proti podvodům (AFIS) (viz bod 3b níže). Během existence bývalé pracovní skupiny Řecko Komise poskytla odborné znalosti v oblasti boje proti podvodům také řeckým celním orgánům (opatření 3.1.23).

c) Nedávno bylo vyvinuto obecnější úsilí o posílení spolupráce mezi agenturami v této oblasti. Jak je znázorněno níže (viz bod 3), úředníci úřadu OLAF, Europolu, Frontexu, Světové celní organizace a Interpolu pravidelně provádějí společné operace (opatření 3.1.17, 3.1.18). Kromě toho v roce 2013 EU vytvořila nový Evropský systém ostrahy hranic , EUROSUR, za účelem zlepšení situačního povědomí a reakční schopnosti členských států v boji proti přeshraniční trestné činnosti a při řešení nelegální migrace (opatření 3.1.22).

Jak bylo pozorováno v únoru 2016 , složení nelegálního trhu s tabákem se v průběhu let podstatně změnilo. Pašování hlavními mezinárodními výrobci má dnes v případech rozsáhlého zabavování výrobků v EU mnohem méně významné postavení než v minulosti. V případech rozsáhlého zabavování výrobků naopak převládají neznačkové („levné bílé“) cigarety a padělky (včetně padělků neznačkových („levných bílých“) cigaret), a to zejména u zabavování souvisejícího s kontejnerovou dopravou. Evropský parlament v této souvislosti vyzval Komisi, aby přijala kroky k přijetí nových opatření pro řešení problému neznačkových („levných bílých“) cigaret .

Kvantifikace nelegální činnosti je ze své podstaty obtížná. S ohledem na tuto skutečnost se odhaduje, že spotřeba nelegálního tabáku v EU zůstává podle různých zdrojů obecně stabilní v rozmezí od 55 miliard do 65 miliard tyčinek, a to navzdory celkovému poklesu spotřeby tabáku v EU . Počet případů zabavení nelegálních tabákových výrobků v EU během posledních dvou let vzrostl o pětinu (viz bod 3a výše), což naznačuje stabilní nebo možná i rostoucí podíl nelegálních cigaret. V některých členských státech může nelegální trh přesahovat podíl jedné čtvrtiny celého trhu s tabákem.

Hlavní pilíře strategie z roku 2013 a prakticky všechny položky akčního plánu byly provedeny. Jelikož daný jev přetrvává a některá klíčová opatření ještě musí být uplatněna, mělo by se pokračovat v aktuálním směru, avšak s jistými úpravami:

a)Směrnice o tabákových výrobcích společně s protokolem FCTC pomohou zabezpečit dodavatelský řetězec pro legálně vyráběné cigarety určené pro trh EU spolu s cigaretami vyráběnými v EU pro vývoz. Plný účinek obou nástrojů se však projeví až za několik let.

Prosazování protokolu FCTC ve vztahu ke třetím zemím (jakož i členským státům) za účelem zabezpečení globálních dodavatelských řetězců a posilování jeho provádění v rámci EU bude klíčovou součástí činností Komise v boji proti nedovolenému obchodu s tabákem v nadcházejících letech. Nedovolený obchod s tabákovými výrobky bude nakonec nejúčinněji řešen, pokud bude protokol FCTC prováděn rámcem koordinovaných opatření na mezinárodní, evropské a vnitrostátní úrovni.

b)Donucovací orgány, jako je úřad OLAF, byly posíleny a koordinace mezi agenturami se zvyšuje. Tento vylepšený rámec prosazování práva přispěl od roku 2013 k výrazně vyššímu počtu zabaveného zboží v celé EU. V rámci boje proti nelegálním výrobcům tabáku, kteří přesunují svou výrobu zvenčí do EU, by mělo být projednáno posílení prosazování práva na úrovni EU, a to včetně pravomocí úřadu OLAF.

c)V tomto ohledu EU a její členské státy rovněž učinily pokrok v začlenění analytických, ohlašovacích a IT kapacit. Celní orgány již modernizují svou analytickou odbornost a schopnost plně využívat dostupné zdroje údajů . Tento proces by mohl být podpořen dalším sdružováním analytických kapacit dostupných na evropské úrovni, například poskytnutím přístupu k příslušným IT systémům a databázím. Vyšetřovatelé by rovněž měli být vybízeni k plnému využití potenciálu tabákové laboratoře dostupné ve Společném výzkumném středisku Komise.

d)Jednání s klíčovými zeměmi původu a tranzitu nabírá na síle, ačkoliv diplomatickým iniciativám nevyhnutelně zabere určitý čas, než přinesou výsledky v podobě účinnějšího prosazování. V jednání se třetími zeměmi na institucionální a operativní úrovni bylo dosaženo značného pokroku a dvoustranné kontakty s klíčovými zeměmi by měly být dále posíleny. Tyto kontakty by mohly být také využity pro podporu protokolu FCTC a EU má dobré postavení k tomu, aby za tímto účelem využila svůj diplomatický vliv. V této souvislosti a v závislosti na dostupných zdrojích by mělo být také zváženo navýšení počtu styčných úředníků úřadu OLAF, kteří jsou momentálně tři.

e)Společenství donucovacích orgánů se na stranu poptávky po nelegálních výrobcích zaměřuje méně důsledně než například orgány zdravotní péče. Některé členské státy, jako například Estonsko, však v této oblasti přijaly zajímavé iniciativy a spustily kampaně pro zvyšování povědomí veřejnosti zdůrazňující vztahy mezi nelegálními cigaretami a organizovaným zločinem. Potenciál opatření zaměřených na poptávku by mohl být využíván častěji.

2. Další úvahy

Navzdory doposud provedeným opatřením zůstává objem nedovoleného obchodu obecně stabilní. Zejména jev neznačkových („levných bílých“) cigaret a padělků, přestože není zcela nový, se v posledních letech stává stále více znepokojujícím. Zdá se tedy, že nyní je vhodný okamžik pro zvážení dalších opatření, která by v budoucnu účinně doplňovala strategii z roku 2013. Pro další úvahy jsou navrženy tyto otázky:

a)Pobídky pro pašeráky by měly být sníženy. V současné době je hlavní hnací silou nedovoleného obchodu s tabákem možnost zneužívat cenové rozdíly mezi členskými státy EU a sousedními zeměmi, ale také mezi trhy členských států EU . Jeden standardní kontejner o délce 40 stop a objemu zhruba 20 milionů cigaret propašovaných do EU může v závislosti na daňovém zatížení znamenat výnos až 2 miliony EUR v nelegálních příjmech. Úroveň zdanění je významným faktorem v ceně tabákových výrobků, což zase ovlivňuje kuřácké návyky spotřebitelů v souladu s pravidly cenové pružnosti. Určitý stupeň vzestupného sbližování úrovně daní, které se v členských státech uplatňují, by přispěl ke snížení výskytu podvodů a pašování. Sousední země, jako například Bělorusko, s příliš nízkou sazbou daně z tabákových výrobků, by měly být vyzvány k tomu, aby své sazby spotřební daně sbližovaly s minimálními sazbami v EU, a to v neposlední řadě ve společném zájmu zdravotní politiky a zvyšování veřejných příjmů.

b)Účinky snížených pobídek by mohly být posíleny, pokud by souběžně došlo ke zvýšení produkčních a distribučních nákladů pašeráků a k tomu, že sankce budou mít dostatečně odrazující účinek. Takové iniciativy by mohly zahrnovat:

I.Omezení přístupu ke vstupním materiálům, které jsou pro nelegální výrobce tabáku nezbytné. Omezení jejich přístupu ke klíčovým vstupním materiálům by narušilo jejich podnikání. Evropský parlament vyzval Komisi, aby podnikla kroky k zajištění účinné kontroly vstupních materiálů . Kromě výrobních zařízení by v této souvislosti bylo možné zvážit tři hlavní skupiny výrobků:

§Kontrola pohybu surového tabáku, který v současné době nepodléhá spotřební dani, je předmětem přezkumu (viz oddíl B bod 1 písm. d) výše). Trh se surovým tabákem je však roztříštěný a mnoho výrobců působí jak v EU, tak i mimo ni.

§Cigaretový papír má zvláštní vlastnosti. Sledování a kontrolu papíru komplikuje skutečnost, že po celém světě existuje mnoho výrobců papíru.

§Naproti tomu počet výrobců acetátové příze používané v cigaretových filtrech je omezený, což by zvýšilo naději na účinnou kontrolu nabídky. Vzhledem k celosvětovým možnostem získávání zdrojů v tomto odvětví (nemluvě o výrobcích cigaret ve třetích zemích) by však bylo obtížné si představit, že by kontrolní systém omezený na Evropu mohl být účinný. Proto by byla apriorně nezbytná spolupráce ze strany odvětví a hostitelských zemí.

II.Sevření logistického řetězce využívaného pašeráky. Jedná se o podrobnější sledování celních procesů často zneužívaných pašeráky (viz oddíl C). Daňový režim uplatňovaný na dovážené cigarety je řadou daňových a celních předpisů, které jsou často prováděny různými orgány. Spolupráce mezi těmito vnitrostátními orgány může být dále zintenzivněna například prostřednictvím interoperability IT systémů.

III.Sankce a záruky. Existují otázky, zda jsou správní a/nebo trestněprávní sankce skutečně uplatňované v členských státech za trestné činy pašování dostatečně odrazující. To je o to důležitější v souvislosti s vnitřním trhem, neboť atraktivita nedovoleného obchodu s tabákem v jednom členském státě může snadno vést k významné pašerácké činnosti v jiném.