Zvláštní zpráva č. 13/2010 „Byl nový evropský nástroj sousedství a partnerství na jižním Kavkaze (v Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii) úspěšně zahájen a přináší výsledky?“





ZKRATKY EK : Evropská komise EPS : evropská politika sousedství EU : Evropská unie GFSM : manuál statistiky veřejných financí (Government Finance Statistics Manual) GŘ pro vnější vztahy : generální ředitelství pro vnější vztahy MEDA : rozvojová pomoc pro Středomoří (Mediterranean Development Assistance) (opatření doplňující reformu hospodářských a sociálních struktur v nečlenských zemích oblasti Středomoří) PAO : sekretariát programu (Programme Administration Office) Tacis : technická podpora pro Společenství nezávislých států (technical assistance to the Commonwealth of Independent States) Úřad EuropeAid : generální ředitelství pro programy vnější spolupráce SHRNUTÍ I. Evropský nástroj sousedství a partnerství byl zaveden v roce 2007 jako nový rámec pro plánování a provádění pomoci pro 17 partnerských zemí a území. Stal se hlavním nástrojem finanční pomoci EU třem zemím jižního Kavkazu (Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii), jež mají pro EU velký ekonomický i strategický význam (viz body 1–6). II. Cílem auditu bylo posoudit, zda byl nový evropský nástroj sousedství a partnerství na jižním Kavkaze úspěšně zahájen a zda přináší výsledky. Odpověď na tuto celkovou otázku se hledala prostřednictvím následujících tří podotázek: a) Měly první roční akční programy dobrou koncepci? b) Vedlo provádění prvních ročních akčních programů ke včasným a úspěšným výsledkům? c) Využila Komise vhodným způsobem prováděcí nástroje, které jsou v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství k dispozici? III. Audit Účetního dvora prověřoval systém plánování, jímž jsou stanovovány priority pomoci EU, dále výsledky prvních ročních akčních programů a to, jak byly různé prováděcí nástroje používány. IV. Co se týče programování a tvorby koncepce, Komise v souladu s nařízením o evropském nástroji sousedství a partnerství použila k určení priorit pomoci EU systém víceletého plánování. Užitečnost programovací práce byla však snížena nedostatečnou jasností a nedostatečným stanovením priorit. Zdlouhavost procesu programování a tvorby koncepce nevyhovuje rychle se měnícímu a konfliktem ovlivněnému prostředí jižního Kavkazu, takže u pomoci hrozí, že přestane být relevantní. Proces programování a koncipování pomoci nebyl dostatečně usměrňován strukturovaným dialogem s přijímajícími zeměmi (viz body 10–34). V. Celkově bylo dosaženo smíšených výsledků. Zatímco v Arménii program pro oblast odborného vzdělávání a přípravy pozitivně ovlivnil reformní proces a posílil jej, v případě reformy energetiky v Ázerbájdžánu nebyly podniknuty téměř žádné konkrétní kroky k dosažení pokroku. V Gruzii program reformy řízení veřejných financí zaznamenal v prvním roce svého běhu jen velmi malý pokrok, i když v druhém roce došlo k podnícení změny. V konfliktní oblasti Abcházie se evropský nástroj sousedství a partnerství dosud neosvědčil jako vhodný nástroj pro hospodářskou obnovu a budování důvěry. Twinningový nástroj byl stále ve své počáteční fázi (viz body 35–56). VI. Co se týče prováděcích nástrojů, Komisi se zavedením odvětvové rozpočtové podpory a twinningu podařilo rozšířit spektrum nástrojů své finanční pomoci. Převažující nástroj, kterým je odvětvová podpora, však byl nedostatečně připraven, což omezovalo výkonnost. Používání prováděcích nástrojů nebylo dostatečně selektivní (viz body 57–66). VII. Na základě těchto připomínek předkládá Účetní dvůr doporučení, která mohou Komisi pomoci zvýšit účelnost pomoci poskytované Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii (viz body 67–75). Nejdůležitějšími z těchto doporučení jsou zjednodušit proces programování a tvorby koncepce a používat nástroj odvětvové rozpočtové podpory selektivněji. ÚVOD 1. Po svém rozšíření v roce 2004 se Evropská unie (EU) snaží zamezit novým dělicím liniím v Evropě a podporovat stabilitu a prosperitu jak uvnitř EU, tak za jejími novými hranicemi. Byla vytvořena nová evropská politika sousedství (EPS), která vychází z akčních plánů dohodnutých mezi EU a každou partnerskou zemí. 2. Cílem evropské politiky sousedství je jít nad rámec stávajících dohod o partnerství a spolupráci a nabídnout sousedním zemím perspektivu stále těsnějšího vztahu s EU. Celkovým cílem je pak podporovat politické a hospodářské reformní procesy, propagovat užší hospodářskou integraci, sbližování se standardy EU a udržitelný rozvoj. 3. V roce 2007 byl zaveden evropský nástroj sousedství a partnerství [1] jako nový rámec pro plánování a poskytování pomoci. S finančním krytím ve výši 5,6 miliardy EUR pro období 2007–2010 poskytuje evropský nástroj sousedství a partnerství pomoc 17 partnerským zemím a územím: deseti ve středomořském regionu [2], čtyřem ve východní Evropě [3] a třem na jižním Kavkazu (Arménii, Ázerbájdžánu a Gruzii) (viz mapa – jižní Kavkaz). Tím, že nahradil programy Tacis [4] a MEDA [5], se stal evropský nástroj sousedství a partnerství hlavním nástrojem finanční pomoci EU těmto zemím. MAPA JIŽNÍ KAVKAZ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Eurostat. 4. Nejdůležitějšími prvky evropského nástroje sousedství a partnerství jsou roční akční programy, kterými se na období 2007–2010 těmto třem zemím jižního Kavkazu poskytuje 311 milionů EUR [6]. Kromě těchto částek přidělovaných jednotlivým zemím využívají zmíněné země v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství také programy pro více zemí, přeshraniční programy a regionální programy a rovněž programy financované ze specifických rozpočtových položek. 5. Ve srovnání s předchozím nástrojem Tacis nabízí evropský nástroj sousedství a partnerství širší škálu nástrojů pro poskytování pomoci (viz příloha I), a to včetně twinningu [7] a odvětvové rozpočtové podpory. Komise definuje odvětvovou rozpočtovou podporu jako převod finančních zdrojů z externí financující agentury do vnitrostátního rozpočtu partnerské země na podporu určitého odvětvového programu poté, co tato země splní dohodnuté podmínky pro platbu. Takto obdržené finanční zdroje jsou tedy součástí celkových zdrojů partnerské země a jsou pak užívány v souladu se systémem řízení veřejných financí dané země. 6. Ačkoli se jižní Kavkaz nachází na okraji východního regionu evropské politiky sousedství (z příslušných zemí s EU hraničí – námořní hranicí v Černém moři – pouze Gruzie), mají tyto země pro EU velký hospodářský a strategický význam. Účetní dvůr v regionu jižního Kavkazu dosud nikdy audit výkonnosti neprováděl. Realizoval však v minulosti dva audity, které se týkaly východoevropských zemí sousedících s EU, konkrétně Ruské federace (2006) [8], a následně Běloruska, Moldavska a Ukrajiny (2008) [9]. Další region evropské politiky sousedství, země Středomoří, byl tématem zvláštní zprávy zveřejněné v roce 2006 [10]. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 7. Cílem auditu bylo posoudit, zda byl nový evropský nástroj sousedství a partnerství na jižním Kavkaze úspěšně zahájen a zda přináší výsledky. Audit se zaměřil na první roční akční programy v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství, které byly schváleny Komisí v období od října do prosince 2007. Tyto programy mají víceleté období provádění, což umožňuje realizovat platby až do roku 2013. 8. Odpověď na celkovou auditní otázku se hledala prostřednictvím následujících tří podotázek: a) Měly první roční akční programy dobrou koncepci? b) Vedlo provádění prvních ročních akčních programů ke včasným a úspěšným výsledkům? c) Využila Komise vhodným způsobem prováděcí nástroje, které jsou v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství k dispozici? 9. Audit nejprve prověřoval systém strategického plánování, jímž se stanovují priority pomoci, a to především v ústředí Komise (v GŘ pro vnější vztahy a úřadu EuropeAid v Bruselu). Následně byly v období mezi březnem až listopadem 2009 prováděny audity na místě ve všech třech zemích, které měly ověřit první provozní výsledky a použité prováděcí nástroje [11]. Tyto audity na místě zahrnovaly návštěvy u delegací EK a u národních prováděcích orgánů a zároveň u monitorovacích útvarů [12]. PŘIPOMÍNKY MĚLY PRVNÍ ROČNÍ AKČNÍ PROGRAMY DOBROU KONCEPCI? 10. Nařízení o evropském nástroji sousedství a partnerství vyžaduje víceleté programování a strategické dokumenty. Víceleté programování pomáhá identifikovat potřeby přijímající země a převést je do podoby strategických rozvojových cílů. Následná fáze tvorby koncepce tyto rozvojové cíle transformuje do návrhů programu a projektů (identifikace a formulace) a je uzavřena rozhodnutím o finančním příspěvku. 11. Účetní dvůr zjišťoval, zda systém plánování identifikuje potřeby přijímajících zemí (a stanovuje jejich priority) jasně a včas a na základě strukturovaného dialogu s příjemci. STRATEGICKÝ RÁMEC JE ZAVEDEN 12. Tvorba prvních ročních akčních programů byla výsledkem procesu strategického plánování. Účetní dvůr analyzoval jednotlivé fáze tohoto procesu, související dokumenty a vazbu mezi těmito dokumenty (viz diagram I). Odpovědnost za něj mají dvě generální ředitelství Komise: víceleté plánování realizuje GŘ pro vnější vztahy, zatímco úřad EuropeAid navrhuje koncepci ročních programů a provádí je. 13. Po intenzivní přípravné práci ze strany Komise byly v listopadu 2006 vzájemně schváleny mezi EU a Arménií, Ázerbájdžánem a Gruzií akční plány evropské politiky sousedství. Spolu s dohodami o partnerství a spolupráci uzavřenými v roce 1999 [13] tvoří hlavní politický rámec pro evropský nástroj sousedství a partnerství. DIAGRAM I PŘEHLED KONTROLOVANÝCH DOKUMENTŮ SOUVISEJÍCÍCH S PROCESEM PLÁNOVÁNÍ +++++ TIFF +++++ 1 Automaticky každoročně obnovována (nedojde-li k její výpovědi). 14. Na základě tohoto rámce vypracovalo GŘ pro vnější vztahy pro každou z těchto tří zemí dva strategické dokumenty: a) strategický dokument země na období 2007–2013. Tento dokument neobsahuje žádné finanční prognózy, ale přináší přehled veškerých budoucích priorit pomoci EK [14] , které se mají pokrýt v příštích sedmi letech; b) národní orientační program na období 2007–2010. Tento dokument převádí priority pomoci stanovené ve strategickém dokumentu země do priorit financování na příští čtyři roky v rámci národního přídělu evropského nástroje sousedství a partnerství. Národní orientační program obsahuje také odhad celkové potřebné částky a předkládá orientační členění zdrojů pro vybrané priority. 15. Následně úřad EuropeAid vypracoval roční akční programy na rok 2007 (viz diagram II). Pro dotčené tři země byly na základě prioritních oblastí určených v příslušných národních orientačních programech stanoveny různé priority pomoci: a) pro Arménii byla nejvyšší priorita přiřazena oblasti odborného vzdělávání a přípravy. Komise je toho názoru, že pokrok v této oblasti by měl napomoci ve střednědobém a dlouhodobém horizontu snižovat chudobu (viz body 36–39); b) pro Ázerbájdžán bylo jako nejdůležitější priorita stanoveno odvětví energetiky, s důrazem na obnovitelné zdroje energie a energetickou účinnost (viz body 40–44); c) v Gruzii bylo nejvyšší prioritou řízení veřejných financí. Pomoc EU zde měla za cíl přispět k podpoře hospodářského růstu a ve střednědobém a dlouhodobém horizontu ke snižování chudoby (viz body 46–48). Další prioritou byla obnova hospodářství a budování důvěry v oblastech konfliktu (viz body 49–52). DIAGRAM II PŘEHLED ROČNÍCH AKČNÍCH PROGRAMŮ NA ROK 2007 +++++ TIFF +++++ 16. Pomoc je poskytována především formou odvětvové rozpočtové podpory, k níž je přidružen prvek technické podpory, který má podpořit provádění. Všechny tři roční akční programy na rok 2007 navíc zahrnovaly twinningový nástroj pro spolupráci mezi úřady přijímající země a obdobnými úřady v členských zemích EU. 17. Posledním krokem v přípravné fázi bylo uzavření dohod o financování mezi Komisí a přijímajícími zeměmi. Dohody o financování stanovují jednak obecné i specifické podmínky, jednak technická a správní ustanovení související s podporou. NEDOSTATEČNÁ JASNOST A NEDOSTATEČNÉ STANOVOVÁNÍ PRIORIT SNIŽUJÍ PŘÍNOSY VÍCELETÉHO PROGRAMOVÁNÍ PROVÁDĚNÉHO GŘ PRO VNĚJŠÍ VZTAHY 18. Nedostatky ve vazbě mezi akčním plánem evropské politiky sousedství, strategickým dokumentem země a národním orientačním programem přispívají k nedostatečné jasnosti plánování. Účelnost programovací práce snižuje nedostatečné stanovování priorit (viz body 19–27). 19. Jasnost je omezena tehdy, když je stejné téma v jednotlivých dokumentech zpracováno různými způsoby. Například pro Arménii je ve strategickém dokumentu země oblast vzdělávání uváděna pod dvěma záhlavími, "Ekonomická a sociální reforma, snižování chudoby a udržitelný rozvoj" a "Mezilidské kontakty". Stejné priority jsou někdy navíc od jednoho dokumentu k druhému znovu formulovány a strukturovány. U Gruzie se například oblast řízení veřejných financí objevuje ve strategických dokumentech pod různými prioritami. 20. Na strategické úrovni se používají tři odlišné časové rámce. Akční plán evropské politiky sousedství pokrývá období pěti let, zatímco strategický dokument země celých sedm let finančního výhledu EU a národní orientační program pokrývá období čtyř let. 21. Akční plán evropské politiky sousedství by měl být východiskem pro stanovování priorit pomoci a měl by definovat celou škálu prioritních oblastí, specifických akcí a obecných cílů. Množství prioritních akcí a jejich příliš široká formulace však oslabují možnost stanovit priority (viz rámeček 1). 22. Strategický dokument země na období 2007–2013, který částečně vychází z akčního plánu evropské politiky sousedství, přináší dobrý přehled o situaci země, ale příliš nepomáhá zúžit priority. Následný národní orientační program na období 2007–2010, který pokrývá kratší, čtyřleté období, snižuje počet hlavních priorit, ovšem zavádí nové dílčí priority. Pro finanční pomoc je tak způsobilá široká škála oblastí (viz rámeček 2). To se výrazně odchyluje od praxe v jiných oblastech vnější pomoci [15], kde jsou obvykle identifikována pouze dvě klíčová odvětví. RÁMEČEK 1 ŠIROKÉ STANOVENÍ PRIORIT V AKČNÍM PLÁNU EVROPSKÉ POLITIKY SOUSEDSTVÍ: PŘÍKLAD ARMÉNIE Akční plán evropské politiky sousedství pro Arménii určuje osm prioritních oblastí pro spolupráci, včetně 54 specifických akcí. Tyto prioritní oblasti doplňuje dalších 248 akcí seřazených pod sedm "obecných cílů", které jsou rozčleněny do 20 dílčích cílů, jež se dále dělí na 62 podřízených dílčích cílů. RÁMEČEK 2 ŠIROKÁ ŠKÁLA OBLASTÍ PRO MOŽNOU FINANČNÍ POMOC V RÁMCI NÁRODNÍHO ORIENTAČNÍHO PROGRAMU: PŘÍKLAD ÁZERBÁJDŽÁNU Národní orientační program pro Ázerbájdžán obsahuje tři velmi široce formulované prioritní oblasti (např. "podpora demokratického rozvoje a řádné správy věcí veřejných"), 10 dílčích priorit (např. "životní prostředí") a 19 konkrétních cílů (např. "usnadnění obchodu a zkvalitnění investičního klimatu, zaměstnanosti a společenské situace udržitelným způsobem"). 23. Kromě toho, že stanovuje orientační rozpočet pro priority vybrané na období 2007–2010, národní orientační program příliš mnoho ke strategickému dokumentu země nepřidává. Nenavrhuje harmonogram realizace priorit. Dlouhodobý dopad, specifické cíle, očekávané výsledky a ukazatele úspěšnosti jsou v tomto dokumentu popsány jen velmi široce a obecně. Dokument také neobsahuje žádné specifické pokyny ohledně toho, která odvětví jsou vhodná pro twinningový nástroj či odvětvovou rozpočtovou podporu. Odvětvová rozpočtová podpora je doporučována velmi obecně jako první volba všude tam, kde jsou splněny nezbytné podmínky [16]. OBLASTI VYBRANÉ PRO POMOC NEVYPLÝVALY JASNě Z PROGRAMOVACÍCH DOKUMENTŮ 24. Strategický dokument země a národní orientační program stanovují všechny oblasti, v nichž může být poskytnuta pomoc během příštího sedmiletého období (2007–2013), a uvádějí také orientační příděly na příští čtyřleté období (2007–2010). V rámci Komise připadla odpovědnost za určení toho, na co se zaměřit v prvním roce (2007), úřadu EuropeAid (viz bod 12). 25. Při rozhodování, kam se zaměřit, byl úřad EuropeAid silně veden svým závazkem poskytnout alespoň 50 % pomoci Společenství prostřednictvím vnitrostátních systémů (viz bod 58). Vhodnost oblasti pro odvětvovou rozpočtovou podporu se takto stala důležitým faktorem pro stanovování pomoci v rámci ročních akčních programů na rok 2007. 26. Například v Arménii byla jako hlavní oblast pro roční akční program vybrána oblast odborného vzdělávání a přípravy. V žádném ze strategických dokumentů však na tuto oblast odborného vzdělávání a přípravy není kladen důraz; tato oblast je pouze jedním z 25 specifických cílů sedmi dílčích priorit na období 2007–2010 v rámci národního orientačního programu (viz diagram III). V případě Gruzie má ústřední oblast ročního akčního programu, kterou je řízení veřejných financí, jen okrajovou důležitost jak mezi prioritami strategického dokumentu země (kde figuruje jako poslední odrážka u páté priority), tak v národním orientačním programu, kde je zmiňována v rámci třetí dílčí priority u první prioritní oblasti. DIAGRAM III PROPOJENÍ PRIORIT STANOVENÝCH V ROČNÍM AKČNÍM PROGRAMU NA ROK 2007 SE STRATEGICKÝMI DOKUMENTY (PŘÍKLAD ARMÉNIE) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Evropského účetního dvora vycházející ze strategických dokumentů Komise. 27. Jestliže bude EU používat odvětvovou rozpočtovou podporu jako hlavní nástroj, bude schopna smysluplně řešit zhruba jen polovinu dílčích priorit definovaných v národních orientačních programech na období 2007–2010, neboť odvětvová rozpočtová podpora představuje relativně vysoký podíl na objemu ročního financování, které je k dispozici. V Ázerbájdžánu například během období čtyř let pokryjí programy odvětvové rozpočtové podpory pouze čtyři z deseti dílčích priorit. DVOULETÝ PROCES PROGRAMOVÁNÍ A TVORBY KONCEPCE S SEBOU NESE RIZIKO, ŽE POMOC NEBUDE RELEVANTNÍ 28. Roční akční program na rok 2007 byl výsledkem procesu programování (GŘ pro vnější vztahy) a tvorby koncepce (úřad EuropeAid), který trval přes dva roky. Například v Gruzii se první platby na základě ročního akčního programu na rok 2007 uskutečnily v únoru 2008, zatímco k prvnímu posouzení strategických potřeb s ohledem na strategický dokument země došlo již v listopadu 2005 (viz tabulka). 29. Strategický dokument země, národní orientační program a roční program prošly před schválením Komisí celou řadou kontrol kvality a konzultačních postupů. Tento proces zahrnoval zejména hodnocení provedené skupinami na podporu kvality Komise, meziútvarový konzultační postup Komise, přezkum provedený řídícím výborem členských států pro evropský nástroj sousedství a partnerství a kontrolu Evropským parlamentem. 30. I když měl každý krok v procesu programování sám o sobě smysl, ve svém souhrnu přispěly tyto kroky ke zdlouhavosti harmonogramu plánování. Hlavním důvodem délky počáteční fáze evropského nástroje sousedství a partnerství bylo, že se kontrola kvality a schvalovací postupy odehrávaly ve dvou následných fázích: nejprve za odpovědnosti GŘ pro vnější vztahy pro strategický dokument země na období 2007–2013 a národní orientační program na období 2007–2010 a následně za odpovědnosti úřadu EuropeAid za roční akční program na rok 2007. Tyto za sebou jdoucí postupy v GŘ pro vnější vztahy a úřadu EuropeAid se ale uskutečňují pouze v případě, kdy je předkládán či revidován strategický dokument země či národní orientační program [17]. TABULKA PROGRAMOVACÍ KROKY A PROCES TVORBY KONCEPCE PRO ROČNÍ PROGRAM NA ROK 2007 V RÁMCI EVROPSKÉHO NÁSTROJE SOUSEDSTVÍ A PARTNERSTVÍ (NA PŘÍKLADU GRUZIE) Fáze | Klíčové kroky při zpracování | Načasování | GŘ s hlavní odpovědností | Plánovací nástroj | Hlavní redakční práce | První koncepční dokument a návštěva ve Tbilisi provedená GŘ pro vnější vztahy | listopad 2005 | GŘ pro vnější vztahy | Strategický dokument země pro období 2007–2013 + národní orientační program pro období 2007–2010 | Programovací návštěva ve Tbilisi | červen 2006 | Setkání pracovní skupiny pro Gruzii | červenec 2006 | Prezentace návrhu strategického dokumentu země / národního orientačního programu gruzínským orgánům | září 2006 | Kontrola kvality + přepracování + demokratická kontrola | Posouzení ze strany meziútvarové skupiny na podporu kvality | září 2006 | Předložení připomínek od gruzínských orgánů | říjen a listopad 2006 | Meziútvarové konzultace | listopad 2006 | Zasedání řídícího výboru pro evropský nástroj sousedství a partnerství | prosinec 2006 | Konzultace s Evropským parlamentem | prosinec 2006 | Formální schválení | Schválení rozpočtu a priorit národního orientačního programu ze strany Gruzie | únor 2007 | Schválení Komisí | březen 2007 | Hlavní redakční práce | Identifikace a formulace opatření, která se budou financovat (vč. návštěvy Gruzie) | konec r. 2006 / začátek r. 2007 | úřad EuropeAid | národní program 2007 + dohody o financování | Kontrola kvality + přepracování + demokratická kontrola | Posouzení ze strany skupiny na podporu kvality (ve dvou následných krocích) 1)identifikační dokumentace2)dokumentace k akcím | únor 2007 duben 2007 | Meziútvarové konzultace | květen 2007 | Zasedání řídícího výboru pro evropský nástroj sousedství a partnerství | červenec 2007 | Konzultace s Evropským parlamentem | září 2007 | Formální schválení | Schválení Komisí | říjen 2007 | Podpis dohod o financování s Gruzií | prosinec 2007 / leden 2008 | První platby | | únor 2008 | 31. Takto dlouhý harmonogram s sebou nese riziko, že pomoc přestane být relevantní. Další otázkou je, zda by se strategie mohla týkat kratšího období, než je sedm let finančního výhledu. V rychle se měnícím prostředí zemí jižního Kavkazu, které je navíc postiženo konfliktem, dlouhodobé strategii nevyhnutelně hrozí, že může ztratit relevantnost, což vytváří potřebu přezkumu v polovině období. Válka mezi Gruzií a Ruskem, která se odehrála v srpnu 2008, vedla ke vzniku významných nových potřeb (viz příloha V). V Arménii vedla velká politická krize v první polovině roku 2008 [18] ke vzniku potřeb, s nimiž strategie nepočítala. Byly proto zřízeny poradní skupiny EU pro poskytování přímého poradenství vládě (viz bod 65). Dalším příkladem nového vývoje je zvýšená politická vůle k zahájení východního partnerství [19]. Obecně se situace těchto zemí v důsledku celosvětové finanční a ekonomické krize výrazně změnila. PROGRAMOVÁNÍ A PŘÍPRAVA POMOCI NEJSOU DOSTATEČNĚ USMĚRŇOVÁNY STRUKTUROVANÝM DIALOGEM S PŘIJÍMAJÍCÍMI ZEMĚMI 32. Zásada partnerství vyžaduje, aby do programování a tvorby koncepce všech operací byly v co největší možné míře zahrnuty protistrany z přijímajících zemí. V případě zemí jižního Kavkazu však byl systematický a vyvážený dialog obtížný, a to v důsledku několika faktorů: a) v Arménii a Ázerbájdžánu měla Komise na místě jen slabé zastoupení. Regionální delegace v Jerevanu (Arménie) musela být ještě přeměněna v plnohodnotnou delegaci [20]; delegace v Baku (Ázerbájdžán) byla zřízena v únoru 2008, ale plně funkční se stala až v roce 2009; b) důraz Komise na interní postupy u procesu programování (GŘ pro vnější vztahy) a tvorby koncepce (úřad EuropeAid) omezil možnosti dialogu s přijímajícími zeměmi. Komise sice vytvořila různá pravidla a pokyny pro svůj interní dialog, ale pro strukturovaný dialog s přijímajícími zeměmi žádné specifické pokyny k dispozici nebyly; c) národní koordinační jednotky v přijímajících státech nedokázaly v rámci země sladit rozdílná stanoviska a zájmy a nemohly proto vystupovat jako účinný partner mezi Komisí a vládami. 33. V důsledku toho byly konzultace s vnitrostátními orgány, dalšími dárci a organizacemi občanské společnosti ohledně stanovování priorit pro strategický dokument země, národní orientační program a roční akční program prováděny jen omezeně. Dialog se odehrával hlavně v ústředí Komise (GŘ pro vnější vztahy a úřad EuropeAid) a přímá výměna názorů se tak omezovala na několik dní, v nichž probíhaly návštěvy v jednotlivých zemích. Z následných zpráv Komise z těchto návštěv nebylo vždy zřejmé, co se projednávalo. 34. V důsledku nedostatků v dialogu dotčené tři země v některých případech dobře nerozuměly různým účelům jednotlivých plánovacích dokumentů i povaze nových prováděcích nástrojů. Tyto země si ani vždy nebyly vědomy toho, kdy mohou jejich připomínky k prioritám či programům ještě ovlivnit rozhodování Komise. VEDLO PROVÁDĚNÍ PRVNÍCH ROČNÍCH AKČNÍCH PROGRAMŮ KE VČASNÝM A ÚSPĚŠNÝM VÝSLEDKŮM? 35. Tři roky po zavedení evropského nástroje sousedství a partnerství, ke kterému došlo 2007, Účetní dvůr zkoumal, jak se rozhodnutí EU o poskytnutí finanční pomoci promítla do činností v terénu a do jaké míry tyto činnosti přispěly k dosažení očekávaných výsledků programů. ARMÉNIE: REFORMNÍ PROCES BYL POSÍLEN U PRIORITY POMOCI "ODBORNÉ VZDěLÁVÁNÍ A PŘÍPRAVA", ALE POKROK JE STÁLE VELMI KŘEHKÝ 36. První program odvětvové rozpočtové podpory pro oblast odborného vzdělávání a přípravy v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství byl zahájen v lednu 2008 (viz bod 15 písm. a)). Jeho celkovým cílem byla podpora strategie vlády na snižování chudoby. Účelem bylo zkvalitnit odvětví odborného vzdělávání a přípravy a sladit jak strukturu, tak kontext systému odborného vzdělávání a přípravy s potřebami trhu práce v oblasti kvalifikace. Měla se tak podpořit zaměstnatelnost aktivní populace a zároveň konkurenceschopnost podniků. 37. Vyplacení odvětvové rozpočtové podpory záviselo na splnění jak obecných [21], tak specifických podmínek týkajících se oblasti odborného vzdělávání a přípravy. Mezi specifické podmínky patřily výběr a modernizace regionálních středisek odborného vzdělávání a přípravy a vybudování národních institucí odborného vzdělávání a přípravy. Rozpočtová podpora byla splatná ve třech splátkách po pěti milionech EUR. První splátka byla pevnou částí financování, přičemž druhá a třetí splátka představovaly variabilní část financování závislou na míře splnění podmínek. 38. Komise vyplatila první pevnou splátku (pět milionů EUR) v červnu 2008. Aby určila, kolik má vyplatit z druhé, variabilní splátky, najala si na konci roku 2008 externí odborníky na přezkoumání pokroku reforem. Na základě závěru těchto odborníků, že ne všechny podmínky byly splněny, ačkoli došlo k přijatelnému pokroku, uvolnila v lednu 2009 Komise 3,25 milionu EUR z maximální částky pěti milionů EUR (viz příloha II). Snížená platba přiměla místní vládu přijmout další opatření, např. poskytnout vybavení pro regionální střediska odborného vzdělávání a přípravy a vyčlenit pro odbor odborného vzdělávání a přípravy ministerstva školství a vědy další zaměstnance. 39. Účetní dvůr dospěl celkově k závěru, že první program odvětvové rozpočtové podpory v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství pozitivně ovlivnil a posílil proces reformy oblasti odborného vzdělávání a přípravy v Arménii. Pokrok je však stále velmi křehký, neboť program podpory se nezabýval určitými strukturálními překážkami: a) odvětvový program se u oblasti odborného vzdělávání a přípravy zatím dostatečně nezabýval stranou poptávky, např. tím, jak měřit potřeby zaměstnavatelů a nezaměstnaných; RÁMEČEK 3 NEDOSTATEČNÉ FINANCOVÁNÍ REGIONÁLNÍCH CENTER ODBORNÉHO VZDĚLÁVÁNÍ A PŘÍPRAVY Renovace vzdělávacího střediska v Ijevanu zahrnovala novou střechu, instalaci plynového ústředního topení a výměnu oken u vchodu budovy a na hlavním schodišti. Ačkoli nový systém topení v učebnách nahradil kamna na dřevo, jeho účelnost byla oslabena tím, že bylo vyměněno jen asi 10 % oken. Stará okna netěsní a jsou v nich časté praskliny. Ve středisku ve Vanadzoru byla naproti tomu vyměněna všechna okna. Nové plynové ústřední topení ale používá staré radiátory, které nebyly přes 20 let v provozu. Rozsah renovací se proto zdál jako nedostatečný – není dost prostředků ani na základní modernizaci toalet. Vybavení poskytnuté pro Ijevan tvořily předměty obecné potřeby (nábytek pro učebny a kanceláře, počítače, sportovní náčiní), materiál pro základní kurzy a předměty pro specializované kurzy (autoopravárenství a zpracování dřeva). Ředitel střediska sice uvítal nové dodávky, ale zároveň zmínil potřebu renovace místností, aby se všechno toto vybavení mohlo instalovat. Peníze nebyly dosud k dispozici. Středisko má obecně problémy s financováním, neboť počet jeho studentů se v předchozích dvou letech snížil o 230 (ze 780) vzhledem k tomu, že v Ijevanu otevřela svou pobočku Jerevanská státní univerzita. b) roztříštěná odpovědnost vlády za instituce oblasti odborného vzdělávání a přípravy, která ztěžuje koordinaci tohoto odvětví. Z celkem 82 státních vzdělávacích středisek jen 51 spadá pod odpovědnost ministerstva školství a vědy, zbytek spadá pod odpovědnost jiných ministerstev; c) bez výrazného zvýšení pravidelného financování, a to zejména od státu, nemohou být výsledky reformy oblasti příliš výrazné. Návštěvy auditorů na místě u dvou vzdělávacích středisek, kterých se program týkal (v Ijevanu a Vanadzoru) prokázaly, jak nedostatečné financování těchto vzdělávacích středisek podkopává cíl programu, kterým je proměnit je na udržitelná regionální střediska odborného vzdělávání a přípravy. Rozsah renovací se ukázal jako nekoherentní a minimální (viz rámeček 3). ÁZERBÁJDŽÁN: NEUSPOKOJIVÝ POKROK U PRIORITY POMOCI "ENERGETIKA" 40. Ázerbájdžán se rychle stal významným producentem ropy a zemního plynu a zároveň i novou tranzitní zemí pro dodávky ropy a zemního plynu z Kaspické nížiny a střední Asie do EU. Důležitost odvětví energetiky pro obě strany se odráží ve zvláštním memorandu o porozumění o strategickém partnerství mezi EU a Ázerbájdžánskou republikou v oblasti energetiky, které bylo podepsáno v listopadu 2006. 41. Program odvětvové rozpočtové podpory v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství se zaměřuje na dvě oblasti, které jsou v Ázerbájdžánu nedostatečně rozvinuté: na obnovitelné zdroje energie a energetickou účinnost (viz bod 15 písm. b)). Celková pomoc ve výši 13 milionů EUR má být proplacena během tříletého období prostřednictvím počáteční pevné splátky ve výši tří milionů EUR a dvou následných variabilních splátek po pěti milionech EUR. 42. Zatímco uvolnění první, pevné části financování závisí jen na splnění dvou obecných podmínek, uvolnění následných dvou variabilních splátek po pěti milionech EUR je také podmíněno splněním pěti specifických podmínek. Patří k nim schválení komplexní energetické strategie vládou, tři opatření v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti (akční plány, nový legislativní rámec, zřízení státní agentury) a přijetí akčního plánu pro oblast řízení veřejných financí (viz příloha III). 43. V době návštěvy Účetního dvora na místě, která se konala v listopadu 2009, Ázerbájdžán ještě nepožádal o žádnou platbu. Po rozhodnutí o financování, které Komise přijala v prosinci 2007, následovaly dva roky stagnace (viz rámeček 4). Pro dosažení programových cílů nebyly podniknuty téměř žádné konkrétní kroky. Nebyla revidována odvětvová strategie a nebyl zahájen dialog o odvětvové politice. Odvětvová rozpočtová podpora nabízená EU mohla tedy dosud jen těžko vytvořit nějakou motivaci či pákový efekt, které by zamýšlený reformní proces urychlily. 44. Ázerbájdžán nicméně projevil určitý zájem o rozvoj obnovitelných zdrojů energie. Nezávisle na podpoře EU byly například v letech 2008 a 2009 postaveny na pobřežní rovině severně od Baku tři pokusné větrné turbíny a chystala se opatření na výstavbu první větrné elektrárny ve stejné oblasti. Studie provedené různými dárci však poukazovaly na absenci národního rámce pro účast soukromého sektoru v oblasti obnovitelné energie (jako např. absenci záruk přístupu k energetické síti). Aby se dosáhlo pokroku, musí vlivní vnitrostátní producenti nejprve souhlasit se změnami ve směru státní politiky. RÁMEČEK 4 ÁZERBÁJDŽÁN: MALÝ POKROK ZAZNAMENANÝ VE DVOU LETECH, KTERÉ NÁSLEDOVALY OD ROZHODNUTÍ KOMISE O FINANCOVÁNÍ PROGRAMU NA PODPORU REFORMY ENERGETIKY Přípravné období pro provádění programu na podporu reformy energetiky bylo ve srovnání se zbývajícími dvěma zeměmi výjimečně dlouhé. Po rozhodnutí o financování, přijatém Komisí v prosinci 2007, uběhly dva roky: jeden rok zabral proces zvažování na ázerbájdžánské straně před tím, než tato země podepsala v prosinci 2008 příslušnou dohodu o financování; pak následoval další rok, v němž se definovaly interní způsoby provádění pro nový nástroj odvětvové rozpočtové podpory. Důvodem byly zdlouhavé interní schvalovací postupy v Ázerbájdžánu spojené s nedostatečnými informacemi o novém nástroji pomoci, jaké poskytovala Komise. Interní způsoby provádění, které Ázerbájdžán zavedl, kladou důraz na získání a na použití pomoci EU (13 milionů EUR), ačkoli uvolnění prostředků Komisí zajistí pouze splnění podmínek programu podpory. GRUZIE: SKROMNÝ POKROK U PRIORITY POMOCI "ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ" A ŽÁDNÝ POKROK U PRIORITY POMOCI "HOSPODÁŘSKÁ OBNOVA A BUDOVÁNÍ DŮVĚRY" 45. Jak bylo vysvětleno v bodu 15 písm. c), směřovala pomoc v Gruzii především do oblasti "řízení veřejných financí". Jako další priorita byla vybrána "hospodářská obnova a budování důvěry v Abcházii / západní Gruzii". ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ 46. Program odvětvové rozpočtové podpory v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství určený na reformu řízení veřejných financí (15 milionů EUR), jenž byl zahájen v prosinci 2007, měl za cíl zkvalitnit efektivnost veřejné služby a tím přispět ke snižování chudoby. Rozpočtová podpora byla splatná ve třech stejných splátkách po pěti milionech EUR. První splátka byla pevná, zatímco druhá a třetí splátka byly kombinací pevné a variabilní části financování. Sedm specifických podmínek pro platbu bylo zaměřeno na celkové plánování a monitorování programu reformy řízení veřejných financí, jakož i na pokrok u šesti oblastí systému řízení veřejných financí. Příloha IV uvádí příslušné specifické podmínky pro druhou splátku. 47. Program reformy řízení veřejných financí začal pomalu, neboť na gruzínské straně nebyla dostatečná ochota reformu zahájit. Delegace si stěžovala, jak je obtížné vést konstruktivní dialog se svými gruzínskými protějšky. Úřad EuropeAid nicméně v prosinci 2008 uvolnil část druhé splátky, přičemž z maximální částky 5 milionů EUR byly vyplaceny 4 miliony EUR. Rozhodnutí o vyplacení prostředků vycházelo ze dvou po sobě následujících externích přezkumů toho, jakého pokroku bylo dosaženo. Závěr prvního přezkumu vyzněl negativně (listopad 2008), ale druhý přezkum dospěl na základě nových důkazů, které byly v dané době dány k dispozici, k závěru pozitivnímu (prosinec 2008). Účetní dvůr zjistil, že Komise vzhledem k velmi složité situaci v Gruzii od srpna 2008 považovala úsilí v oblasti reformy řízení veřejných financí za dostatečné na to, aby splátku uvolnila. Účetní dvůr nicméně konstatuje, že ne všechny podmínky pro vyplacení této splátky byly splněny. 48. Jako shrnutí lze říci, že program reformy řízení veřejných financí zaznamenal v posledních 12 měsících jen velmi malý pokrok. Na počátku roku 2009 nicméně došlo na gruzínské straně k povzbudivé změně. Vláda, která se v roce 2008 ke konceptu vnitřního auditu stavěla nepřátelsky, v roce 2009 například schválila strategii interního auditu. Větší otevřenost na gruzínské straně k reformě řízení veřejných financí je možno vysvětlit tím, že se změnily základní podmínky. Po dvojitém šoku v srpnu 2008, kterým byl konflikt s Ruskem a globální recese, začala gruzínská ekonomika záviset na vnější pomoci a vládu to přimělo věnovat víc pozornosti přílivu rozpočtové podpory z EU. HOSPODÁŘSKÁ OBNOVA A BUDOVÁNÍ DŮVĚRY 49. Poté, co Gruzie vyhlásila v roce 1991 samostatnost na Sovětském svazu, vyústily konflikty se separatistickými hnutími v oblasti Abcházie a Jižní Osetie v dohodu o příměří a do stavu, který lze nazvat "ani válka, ani mír". Od té doby EU v obou oblastech podporovala programy sociální a hospodářské obnovy. V v oblastech pod kontrolou gruzínské vlády financovala EU opatření na podporu tzv. vnitřně vysídlených osob. Válka v srpnu 2008 mezi Gruzií a Ruskem však pro tyto programy znamenala zvrat, protože mírový proces mezi Gruzií a jejími odštěpeneckými územími byl vážně narušen. 50. První program v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství (technická pomoc) předpokládal částku čtyř milionů EUR na opatření pro hospodářskou obnovu a budování důvěry. Tento program, který byl zaměřen na obnovu odtrženého regionu Abcházie, se však neuskutečnil, a to vzhledem k okolnosti, že prostředky byly již před válkou v srpnu 2008 fakticky blokovány, ačkoli mezi Komisí a gruzínskými orgány byla podepsána v lednu 2008 dohoda o financování. Politické obavy jak na straně Gruzie, tak Abcházie neumožnily žádný pokrok: a) gruzínské orgány se obecně obávaly, že vnější pomoc Abcházii by mohla stabilizovat odštěpenecký status tohoto území. Gruzínská strana se například obávala, že budou v Abcházii podporovány školy, kde se nebude používat nebo učit gruzínština, nebo že projekty budou prováděny přímo místními nevládními organizacemi, což bude podporovat separatismus; b) abcházské orgány podle všeho vnímaly akce EU jako akce, které jsou v souladu pouze s gruzínskými zájmy, neboť program dojednávala a podepisovala pouze samotná Gruzie. 51. Závěr ke konci roku 2009 zní, že se evropský nástroj sousedství a partnerství dosud neosvědčil jako vhodný nástroj pro hospodářskou obnovu a budování důvěry v konfliktní oblasti Abcházie. 52. Na rozdíl od Abcházie, kde byly dveře stále otevřeny pro jednání, mezi Jižní Osetií a Gruzií od doby válečného konfliktu žádná spolupráce neprobíhala a všechny probíhající projekty obnovy EU se zastavily. Pro pokračování v programech obnovy neexistuje žádný základ (jako například politická vůle nebo společný zájem). V důsledku toho Komise přesunula částku šest milionů EUR, určenou původně v ročním akčním programu na rok 2008 pro oblast konfliktu v Gruzii / Jižní Osetii, pro potřeby nově tzv. vnitřně vysídlených osob v oblastech pod kontrolou gruzínské vlády, zejména pak na jejich potřeby bydlení. Je třeba poznamenat, že provedení podobných opatření s sebou neslo riziko pro optimální využití prostředků (viz příloha V). VŠECHNY ZEMĚ: TWINNING V RÁMCI EVROPSKÉHO NÁSTROJE SOUSEDSTVÍ A PARTNERSTVÍ BYL STÁLE V POČÁTEČNÍ FÁZI 53. Roční akční programy na rok 2007 nabídly jako nástroj twinning, na který pro tyto tři země bylo přiděleno celkem 14 milionů EUR [22]. Komise předpokládala, že by první twinningové projekty měly začít v roce 2008. První twinningová smlouva v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství byla však podepsána až v červnu 2009 v Gruzii. V Arménii a Ázerbájdžánu se v druhé polovině roku 2009 připravovalo několik těchto smluv, ale nebyly ještě podepsány. Zahájení používání nástroje twinningu v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství se tedy zdrželo [23]. 54. Hlavním důvodem tohoto stavu byla neochota příslušných zemí věnovat na vybudování nezbytné řídící struktury pro twinning zdroje. Motivace zúčastnit se na podobném nástroji sbližování je pro tyto země také možná menší z toho důvodu, že nemají perspektivu vstupu do EU. 55. Pro řízení twinningového nástroje se v každé zemi vyžadovalo zřízení sekretariátu programu (PAO – Programme Administration Office). Komise podporovala zřizování těchto sekretariátů prostřednictvím po sobě jdoucích projektů v rámci nástroje Tacis. Při končení těchto projektů však příslušné sekretariáty programu stále nebyly schopny twinningový nástroj samostatně řídit a směřovat. Namísto toho, aby budovali kapacity, měli externí odborníci z projektů Tacis často sklon přebírat funkci sekretariátu programu. 56. Komise zajistila další smlouvy o technické pomoci, na nichž se podíleli soukromí konzultanti, kteří připravovali zadávací podmínky twinningových projektů. Rané zkušenosti s twinningem obsahovaly významný příspěvek soukromého sektoru, a to v oblasti, kde by měly být informace a znalosti vyhrazeny soukromým orgánům. VYUŽILA KOMISE VHODNÝM ZPŮSOBEM PROVÁDĚCÍ NÁSTROJE, KTERÉ BYLY V RÁMCI EVROPSKÉHO NÁSTROJE SOUSEDSTVÍ A PARTNERSTVÍ K DISPOZICI? 57. Účelnost pomoci do značné míry závisí na rozumném použití různých způsobů provádění. Účetní dvůr prověřoval, zda Komise vhodně používala nový nástroj odvětvové rozpočtové podpory a zda přiměřeně využívala různé nástroje, které měla k dispozici. KOMISE ZMĚNILA ZPŮSOB POSKYTOVÁNÍ SVÉ FINANČNÍ POMOCI 58. Novým nástrojem, který Komise jednoznačně upřednostňuje, je odvětvová rozpočtová podpora. Komise se domnívá, podobně jako v současnosti mnoho dárců na celosvětové úrovni, že podpora poskytnutá státnímu rozpočtu nabízí větší potenciál rozvoje než podpora založená na konkrétních projektech. Zavedením odvětvové rozpočtové podpory a twinningu tak Komise docílila změny, neboť v rámci nástroje Tacis [24] dosud převažovaly projekty technické pomoci. 59. Použití odvětvové rozpočtové podpory je rovněž v souladu s Evropským konsensem o rozvoji z prosince 2005, který si klade za cíl poskytovat 50 % mezivládní pomoci prostřednictvím vnitrostátních systémů. Zatímco hlavním cílem rozvojové spolupráce EU je snižování chudoby, její spolupráce se zeměmi jižního Kavkazu si jako hlavní cíl klade přiblížení těchto zemí k EU. Například ve strategickém dokumentu země pro Gruzii Komise zdůraznila, že by pomoc měla být hlavně zaměřena na užší hospodářskou a sociální integraci mezi EU a Gruzií. Role Evropské unie by se tak v souladu se strategickým dokumentem země měla lišit od role jiných dárců, kteří se zaměřují na rozvoj. PŘECHOD K ODVĚTVOVÉ ROZPOČTOVÉ PODPOŘE NEBYL DOSTATEČNĚ PŘIPRAVEN, COŽ MĚLO DOPAD NA VÝKONNOST 60. Několik faktorů vypovídá o tom, že Komise přechod na odvětvovou rozpočtovou podporu nepřipravila dostatečně, což provádění odvětvové rozpočtové podpory oslabilo (viz problémy popsané v bodech 39, 43 a 47): a) závěry týkající se předpokladů pro účelné použití odvětvové rozpočtové podpory nebyly dostatečně zdokumentovány (viz body 61 a 62); b) mylně se předpokládalo, že vzhledem ke svým předchozím zkušenostem s podobnými typy opatření budou partnerské země novému nástroji odvětvové rozpočtové podpory dobře rozumět (viz bod 63); c) na lokální úrovni Komisi chyběly odborné zkušenosti s mechanismy odvětvové rozpočtové podpory. Delegace se musely v souvislosti s technickými aspekty provádění ve velké míře spoléhat na práci externích odborníků (kteří například navrhovali vzory podmínek nebo interpretovali, zda byly podmínky splněny uspokojivým způsobem). 61. Podle svých vlastních pokynů by Komise před zahájením programu odvětvové rozpočtové podpory měla prověřit stav v sedmi "klíčových oblastech hodnocení" (viz rámeček 5). Komise tato hodnocení prováděla, ale nedospěla k jasně zdokumentovaným závěrům. U těchto hodnocení měla tendenci přiřazovat významnou váhu tomu, co země slibovaly realizovat v budoucnu. Tento nedostatek se zejména vyskytoval u posuzování existence účelných systémů monitorování a koordinace odvětví. Například u Gruzie Komise uznala, že stávající systém měření výkonnosti je slabý, ale její závěr pouze zněl, že se předpokládá, že s plným zavedením střednědobého výdajového rámce budou zavedeny také spolehlivé a vhodné ukazatele výkonnosti. 62. Účetní dvůr dále nezjistil žádné důkazní informace o tom, že by Komise před tím, než se rozhodla pro odvětvovou rozpočtovou podporu, posoudila jiné alternativy jejího provádění, zejména společný fond a projektové postupy EK [25]. 63. Ve svých plánovacích dokumentech Komise vyjadřovala přesvědčení, že přijímající země budou tomuto mechanismu rozpočtové podpory dobře rozumět, neboť již mají s podobnými opatřeními zkušenosti. Praxe byla ale taková, že příslušné země měly zkušeností jen málo. Ačkoli v těchto zemích probíhaly mnoho let programy zajišťování potravin, které poskytovaly rozpočtovou podporu, tyto programy byly příliš specifické na to, aby mohly posloužit jako užitečné vodítko pro zavádění odvětvové rozpočtové podpory, kterou předpokládal evropský nástroj sousedství a partnerství. Programy poskytování potravin nebyly například zaměřené na reformu jediného konkrétního sektoru, netýkaly se stejných ministerstev a rozpočtovou podporu zpravidla poskytovaly formou pevných, nikoliv variabilních částek financování. RÁMEČEK 5 SEDM KLÍČOVÝCH OBLASTÍ HODNOCENÍ PRO PROGRAMY ODVĚTVOVÉ PODPORY 1) Stabilita makroekonomického rámce, 2) důvěryhodnost a relevantnost programu na zkvalitnění systémů řízení veřejných financí, 3) koherence a konzistentnost odvětvové politiky a celkového strategického rámce, 4) důvěryhodnost, komplexnost a transparentnost ročních odvětvových rozpočtů včetně střednědobého strategického rozpočtového výhledu, 5) existence a účelnost odvětvové a dárcovské koordinace řízené vládou, 6) existence a účelnost systému sledování výkonnosti, 7) existence a účelnost programu na posílení institucionálních kapacit. Zdroj: Pokyny úřadu EuropeAid k podpoře odvětvových programů (červenec 2007). POUŽITÍ PROVÁDĚCÍCH NÁSTROJŮ NEBYLO DOSTATEČNĚ SELEKTIVNÍ 64. Roční akční programy na rok 2007 nabízely v zásadě pouze dva hlavní nástroje: odvětvovou rozpočtovou podporu a twinning (které představují 72 % [26] a 22 % celkové částky přidělené z rozpočtu pro tyto tři země). Tradiční podpora prostřednictvím projektů technické pomoci hrála roli pouze v obnově oblastí konfliktu v Gruzii (6 %). Tento důraz na odvětvovou rozpočtovou podporu a twinning v ročních akčních programech má svá omezení: a) přímá finanční pomoc pro občanskou společnost a soukromý sektor je možná pouze u specifických programů, jakým je například nástroj pro financování podpory demokracie a lidských práv [27], je však těžko realizovatelná formou ročního akčního programu evropského nástroje sousedství a partnerství. V důsledku použití odvětvové rozpočtové podpory je pomoc EU zároveň méně viditelná; b) do rámce twinningu a odvětvové rozpočtové podpory je velmi těžké zabudovat rychlá, pružná a na míru šitá řešení specifických problémů (viz bod 65). 65. V Arménii byly přímé cíle evropské politiky sousedství financovány mimo evropský nástroj sousedství a partnerství. Aby napomohla reformnímu procesu v souladu s akčním plánem evropské politiky sousedství, zřídila delegace "poradní skupinu EU" financovanou z nástroje stability. Poradní skupina EU měla poskytovat komplexní podporu celé řadě klíčových orgánů, jako např. ministerstvům, a to poskytnutím osobních poradců. Tento prováděcí nástroj doplňuje twinning, což vyžaduje koordinaci. 66. Účetní dvůr zjistil, že v daných třech zemích je odvětvová rozpočtová podpora upřednostňovanou formou poskytování pomoci, přičemž její volba nevychází z podrobného vyhodnocení různých nástrojů. V případě Ázerbájdžánu existovaly pochyby, zda by se měla používat odvětvová rozpočtová podpora v zemi, která těží z rostoucího vývozu ropy a zemního plynu [28]. Otázka vhodnosti odvětvové podpory byla vznesena na zasedání řídícího výboru pro evropský nástroj sousedství a partnerství konaném v září 2007. Komise se přesto rozhodla pro odvětvovou rozpočtovou podporu jako hlavní nástroj podpory v Ázerbájdžánu. V průběhu auditu zástupci vlády auditorům zdůrazňovali, že jejich země dává před odvětvovou podporou přednost technické pomoci. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 67. Komise spustila ve třech zemích jižního Kavkazu evropský nástroj sousedství a partnerství, ale se smíšenými výsledky. NEDOSTATKY V PROCESU PLÁNOVÁNÍ U PRVNÍCH ROČNÍCH AKČNÍCH PROGRAMŮ 68. V souladu s nařízením o evropském nástroji sousedství a partnerství použila Komise k určení priorit pomoci EU systém víceletého plánování. Nedostatky ve vazbě mezi akčním plánem evropské politiky sousedství, strategickým dokumentem země a národním orientačním programem přispívají k nedostatečně jasnému plánování. Jasnost byla dále omezena tím, že stejné priority byly znovu formulovány a strukturovány od jednoho dokumentu k druhému. Užitečnost programovací práce byla snížena nedostatečným stanovováním priorit. 69. Tyto tři po sobě jdoucí dokumenty nezúžily dostatečně priority. Oblasti vybrané pro pomoc v prvních ročních akčních programech nejsou z těchto strategických dokumentů jasně odvozeny. V ročních akčních programech na rok 2007 se místo toho stala důležitým faktorem pro volbu pomoci vhodnost dané oblasti pro odvětvovou rozpočtovou podporu. Tyto tři dokumenty navíc pokrývaly různá časová období (pěti, sedmi a čtyř let). 70. Proces programování a tvorby koncepce zabral před schválením prvních ročních akčních programů téměř dva roky. Hlavním důvodem bylo, že kontrola kvality a postupy schvalování se odehrávaly ve dvou po sobě jdoucích cyklech ve dvou různých generálních ředitelstvích, GŘ pro vnější vztahy a úřadu EuropeAid. Celková délka tohoto procesu nevyhovuje rychle se měnícímu a konfliktnímu prostředí jižního Kavkazu, takže u pomoci hrozí, že přestane být relevantní. 71. Proces programování a koncipování pomoci nebyl dostatečně usměrňován strukturovaným dialogem s přijímajícími zeměmi, neboť tento proces stál z velké části na interních postupech Komise. Dialogu také bránilo slabé zastoupení Komise na místě v Arménii a Ázerbájdžánu a absence vhodného partnera na národní úrovni, který by dokázal koordinovat zájmy příslušných zemí. DOPORUČENÍ 1 Se zřízením Evropské služby pro vnější činnost by se měla využít příležitost ke zjednodušení procesu programování a tvorby koncepce. V této souvislosti by se mělo zvážit následující: a) vytvoření organizační struktury, která by posílila vazbu mezi strategickými dokumenty (programování) a ročními akčními programy (koncepce) a která by umožnila se vyhnout za sebou následujícím schvalovacím cyklům; b) zracionalizování strategických dokumentů (Komise by měla hledat možnosti, jak tyto dokumenty sloučit a jak sladit časová období, která pokrývají); c) další stanovování priorit v průběhu programování s celkovým cílem nabídnout sousedním zemím perspektivu stále těsnějšího vztahu s EU. PŘI PROVÁDĚNÍ PRVNÍCH ROČNÍCH AKČNÍCH PROGRAMŮ BYLO DOSAŽENO SMÍŠENÝCH VÝSLEDKŮ 72. Celkově bylo dosaženo smíšených výsledků. Zatímco odvětvová rozpočtová podpora pro oblast odborného vzdělávání a přípravy v Arménii posílila reformní proces, v případě programu reformy energetiky v Ázerbájdžánu uspokojivého pokroku dosaženo nebylo. V Gruzii začal program reformy řízení veřejných financí vést ke změnám až ve svém druhém roce, v prvním roce gruzínští partneři vykázali jen malou činnost. V konfliktní oblasti Abcházie se evropský nástroj sousedství a partnerství jako vhodný nástroj pro hospodářskou obnovu a budování důvěry dosud neosvědčil. 73. Ve všech třech zemích zůstal prvek twinningu financovaný v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství ve své přípravné fázi, a to především proto, že tyto země nebyly ochotny věnovat zdroje na vybudování struktury nezbytné pro řízení tohoto nástroje. DOPORUČENÍ 2 Komise by měla: a) v případě Arménie: s cílem dosáhnout udržitelného zlepšení v oblasti odborného vzdělávání a přípravy věnovat pozornost otázkám, které byly dosud v reformním procesu zanedbávány, tj. straně poptávky odborného vzdělávání a přípravy (týkající se potřeb zaměstnavatelů a nezaměstnaných), odvětvové koordinaci vládou a absenci dostatečného (pravidelného) financování z národních zdrojů; b) v případě Ázerbájdžánu: prověřit, zda je tato země po období značného zpoždění ochotna splnit podmínky stanovené pro pokrok v oblasti reformy energetiky; c) v případě Gruzie: důkladněji zhodnotit plnění podmínek stanovených pro program odvětvové rozpočtové podpory v oblasti řízení veřejných financí; co se týče hospodářské obnovy a budování důvěry v konfliktních oblastech, Komise by měla zvážit použití jiných nástrojů než evropského nástroje sousedství a partnerství; d) v případě twinningu u všech tří zemí: zajistit závazek vlád přijímajících zemí k budování jejich vlastních kapacit pro řízení tohoto nástroje. BYLY ZAVEDENY NOVÉ PROVÁDĚCÍ NÁSTROJE, ALE POUŽITÍ ODVĚTVOVÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY NEBYLO DOSTATEČNĚ SELEKTIVNÍ 74. Realizací odvětvové rozpočtové podpory a twinningu se Komisi podařilo zavést alternativy k projektům technické pomoci, které převládaly v minulosti. Odvětvová rozpočtová podpora však byla zavedena po nedostatečné přípravě, což mělo dopad na výkonnost. I když Komise hodnotila předpoklady účelného použití odvětvové rozpočtové podpory, nedospěla k jasně zdokumentovaným závěrům a měla tendenci přiřazovat významnou váhu tomu, co přijímající země slibovaly realizovat v budoucnu. Komise byla rovněž příliš optimistická ve své domněnce, že díky svým předchozím zkušenostem budou příslušné země dobře chápat, jak má tento nový nástroj fungovat. Komise také neposkytla dostatek zaměstnanců do terénu s příslušnými odbornými zkušenostmi. 75. Roční akční programy na rok 2007 nabídly příslušným zemím v zásadě dva prováděcí nástroje: odvětvovou rozpočtovou podporu a twinning. Důraz na tyto dva nástroje omezil možnosti přímé pomoci v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství pro občanskou společnost a soukromý sektor a neumožnil ročním akčním programům, aby obsahovaly rychlá a aktivní řešení konkrétních problémů. Převažující použití odvětvové rozpočtové podpory také snížilo viditelnost pomoci EU. V případě Ázerbájdžánu odvětvová rozpočtová podpora neřešila potřebu technické pomoci, kterou tato země měla. Odvětvová rozpočtová podpora nemusí být automaticky tím správným nástrojem pro všechny země ve všech dobách. DOPORUČENÍ 3 Komise by měla: a) volit odvětvovou rozpočtovou podporu selektivněji, po zvážení všech alternativ, které jsou v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství k dispozici, a vyváženěji používat různé nástroje; b) zkvalitnit přípravu a dokumentování rozhodnutí o zahájení operací odvětvové rozpočtové podpory; c) poskytnout dostatek kvalifikovaných pracovníků na provádění odvětvové rozpočtové podpory, neboť ta vyžaduje jiné analytické dovednosti než projektové financování; d) identifikovat možnosti, jak zviditelnit odvětvovou rozpočtovou podporu a zajistit monitorování tohoto nového nástroje; e) pomoci posilovat obecný rámec pro veřejnou správu v přijímajících zemích používáním doplňkových opatření k twinningu (např. obecné horizontální podpory veřejné správy). Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá pan Jan KINŠT, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. listopadu 2010. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1638/2006 ze dne 24. října 2006 o obecných ustanoveních o zřízení evropského nástroje sousedství a partnerství (Úř. věst. L 310, 9.11.2006). Toto nařízení platí od 1. ledna 2007 do 31. prosince 2013. [2] Alžírsku, Egyptu, Izraeli, Jordánsku, Libanonu, Libyi, Maroku, palestinským územím, Sýrii, Tunisku. [3] Bělorusku, Moldavsku, Ruské federaci, Ukrajině. [4] Technická podpora pro Společenství nezávislých států. [5] Finanční a technická opatření doprovázející reformu hospodářských a sociálních struktur v rámci spolupráce mezi Evropou a zeměmi oblasti Středomoří. [6] Prostředky jsou přiděleny takto: Arménie 98,4 milionu EUR, Ázerbájdžán 92,2 milionu EUR a Gruzie 120,4 milionu EUR. Po konfliktu v Gruzii, který se odehrál v roce 2008, se Komise rozhodla zvýšit prostředky vyčleněné pro tuto zemi o 61,5 milionu EUR (viz příloha V). [7] Přidělení národních expertů orgány veřejné správy členských států EU do přijímajících zemí na plný úvazek a dlouhodobě. Twinningové smlouvy představují právní dokumenty, které zavazují obě strany k dosažení požadovaných výsledků. [8] Zvláštní zpráva č. 2/2006 o výkonnosti projektů financovaných v rámci programu Tacis v Ruské federaci (Úř. věst. C 119, 19.5.2006). [9] Zvláštní zpráva č. 9/2008 o účelnosti podpory EU poskytované Bělorusku, Moldavsku a Ukrajině v oblasti svobody, bezpečnosti a práva (Úř. věst. C 71, 25.3.2009). [10] Zvláštní zpráva č. 5/2006 o programu MEDA (Úř. věst. C 200, 24.8.2006). [11] Odpovídající platby proběhly v roce 2008 a 2009. [12] Komise si na monitorování těchto programů najala konsorcium. [13] Tyto dohody tvoří právní základ vztahů mezi EU a příslušnými třemi zeměmi. Byly uzavřeny na počáteční období deseti let a po uplynutí tohoto období se každoročně automaticky obnovují za předpokladu, že žádná ze stran dohodu písemně nevypoví. [14] Patří sem v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství národní programy, programy pro více zemí, programy příhraniční spolupráce a dále tematické programy a nástroj stability. [15] Nástroj rozvoje a spolupráce, evropský rozvojový fond. [16] Viz národní orientační program pro Arménii na období 2007–2010. [17] V souladu s nařízením o evropském nástroji sousedství a partnerství mají být strategické dokumenty přezkoumávány v polovině období nebo vždy v případě potřeby a mohou být podrobeny revizi. [18] V první polovině roku 2008 byla tato země těžce postižena politickou krizí, která se rozpoutala po sporných prezidentských volbách v únoru 2008. [19] Společné prohlášení summitu východního partnerství v Praze ze dne 7. května 2009. [20] K této změně došlo v únoru 2008. [21] Pokračovat v zavádění propracované politiky pro makroekonomickou stabilizaci; pokračovat ve zkvalitňování veřejných financí; poskytnout k dispozici dokumenty týkající se provádění programu. [22] Nástroj TAIEX (Kancelář pro technickou pomoc a výměnu – Technical Assistance Information Exchange Office), který byl v minulosti vyhrazen pro kandidátské země EU, byl dán rovněž k dispozici pro země programu sousedství. [23] V Ázerbájdžánu však byly v roce 2008 zahájeny tři twinningové smlouvy financované z programu Tacis. [24] Tento nástroj se týkal především předávání odborných znalostí a know-how, včetně odborné přípravy, ale rovněž dodávek a pomoci sloužících ke katalyzování a podpoře investic. [25] Pokyny úřadu EuropeAid k podpoře odvětvových programů (červenec 2007). [26] Včetně tří milionů EUR technické pomoci na rozběhnutí odvětvové rozpočtové podpory. [27] Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2006 ze dne 20. prosince 2006 o zřízení nástroje pro financování podpory demokracie a lidských práv ve světě (Úř. věst. L 386, 29.12.2006, s. 1). [28] Rok 2006 byl prvním rokem, kdy došlo k významným příjmům z exportu ropy a zemního plynu. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I ŠKÁLA NÁSTROJŮ PRO PROVÁDĚNÍ POMOCI V RÁMCI EVROPSKÉHO NÁSTROJE SOUSEDSTVÍ A PARTNERSTVÍ [1] DRUHY OPATŘENÍ 1. Pomoc Společenství se použije na financování programů, projektů a jakéhokoli druhu opatření přispívajících k dosažení cílů tohoto nařízení. 2. Pomoc Společenství může také být použita na: a) financování technické pomoci a cílených správních opatření, včetně takových opatření spolupráce, kterých se účastní odborníci z veřejného sektoru vyslaní členskými státy a jejich regionálními a místními orgány zapojenými do programu; b) financování investic a činností souvisejících s investicemi; c) příspěvky pro EIB nebo jiné finanční prostředníky v souladu s článkem 23, a to na financování půjček, majetkové účasti, garanční fondy nebo investiční fondy; d) programy oddlužení ve výjimečných případech v rámci mezinárodně přijatého programu oddlužení; e) podporu rozpočtu určitého odvětví nebo na obecnou rozpočtovou podporu, pokud je řízení veřejných výdajů v partnerské zemi dostatečně průhledné, spolehlivé a efektivní a pokud partnerská země přijala správně formulované odvětvové nebo makroekonomické politiky schválené hlavními dárci včetně, pokud je to vhodné, mezinárodních finančních institucí; f) poskytnutí úrokových dotací, zejména pro půjčky v oblasti životního prostředí; g) poskytnutí pojištění neobchodních rizik; h) příspěvek do fondu zřízeného Společenstvím, členskými státy, mezinárodními a regionálními organizacemi, jinými dárci nebo partnerskými zeměmi; i) příspěvek ke kapitálu mezinárodních finančních institucí nebo regionálních rozvojových bank; j) financování nákladů nezbytných pro účinnou správu projektů a programů a účinný dozor nad nimi vykonávaný zeměmi, které jsou příjemci pomoci Společenství; k) financování mikroprojektů; l) opatření pro zabezpečování potravin. [1] Článek 15 nařízení (ES) č. 1638/2006. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II ARMÉNIE: SPECIFICKÉ PODMÍNKY PROGRAMU ODVĚTVOVÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY PRO OBLAST ODBORNÉHO VZDĚLÁVÁNÍ A PŘÍPRAVY, DRUHÁ VARIABILNÍ SPLÁTKA (5 MILIONŮ EUR) Podmínky | Váha | Disponibilní částka (v mil. EUR) | Skutečně vyplacená částka (v mil. EUR) | 1.Ve vybraných střediscích odborného vzdělávání a přípravy probíhají renovační práce a dodávky modernizovaného vybavení:Smlouvy na renovační práce byly podepsány v plné výši.Jsou připraveny k zahájení veřejné soutěže na dodávky vybavení. | 40 % | 2 | 1,5 | 2.Je připraveno mapování intervencí dárců v oblasti vzdělávání. | 10 % | 0,5 | 0,5 | 3.Byly posíleny vnitřní monitorovací kapacity ministerstva a byl vytvořen monitorovací mechanismus pro program na podporu odvětvové politiky na rok 2007. | 10 % | 0,5 | 0,25 | 4.Příprava a schválení rozhodnutí o zřízení národního centra pro rozvoj odborného vzdělávání a přípravy. | 10 % | 0,5 | 0,5 | 5.Vládou bylo schváleno revidované organizační schéma odboru odborného vzdělávání a přípravy v souladu s funkčním přezkumem navrženým pracovní skupinou a schváleným ministerstvem školství a vědy. | 10 % | 0,5 | 0,25 | 6.Byly vytvořeny popisy práce a profily schopností pro zaměstnance odboru odborného vzdělávání a přípravy, které byly přijaty pracovní skupinou a schváleny radou pro veřejnou službu. | 10 % | 0,5 | 0,25 | 7.Pracovní skupina se stane národní radou pro odborné vzdělávání a přípravu, která bude tripartitním orgánem odpovědným za poskytování pokynů pro budování národního systému odborného vzdělávání a přípravy:Byly jasně definovány úkoly a odpovědnost národní rady pro odborné vzdělávání a přípravu.Byly schváleny právní úkony související se zřízením rady. | 10 % | 0,5 | 0 | | 100 % | 5 | 3,25 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III ÁZERBÁJDŽÁN: SPECIFICKÉ PODMÍNKY PROGRAMU ODVĚTVOVÉ ROZPOČTOVÉ PODPORY PRO OBLAST REFORMY ENERGETIKY, DRUHÁ VARIABILNÍ SPLÁTKA (5 MILIONŮ EUR) Specifické podmínky | Váha (variabilní část financování) | Disponibilní částka (v mil. EUR) | Skutečně vyplacená částka (v mil. EUR) | 1.Politický rámec Komplexní a plně integrovaná sektorová strategie schválená vládou. | 25 % | 1,25 | 0 | 2.Akční plány pro oblast obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti Časově vymezené akční plány na zavedení strategií v oblasti obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti během programu na podporu reformy energetiky do roku 2010, sjednané s dalšími institucemi a schválené dekretem ministerstva průmyslu a energetiky. | 15 % | 0,75 | 0 | 3.Legislativní rámec pro obnovitelné zdroje energie a energetickou účinnost Parlamentu byly předloženy návrhy právních předpisů týkající se používání obnovitelných zdrojů energie a schválený dokument o zavedení energetické účinnosti. | 20 % | 1,00 | 0 | 4.Státní agentura pro obnovitelné zdroje energie a energetickou účinnost Byla zřízena státní agentura pro obnovitelné zdroje energie a energetickou účinnost, která podléhá ministerstvu průmyslu a energetiky, byla stanovena její práva a povinnosti a bylo zajištěno její fungování. | 20 % | 1,00 | 0 | 5.Řízení veřejných financí Byl schválen akční plán pro oblast řízení veřejných financí. | 20 % | 1,00 | 0 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA IV SPECIFICKÉ PODMÍNKY PROGRAMU ODVĚTVOVÉ PODPORY PRO OBLAST REFORMY ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ V GRUZII, DRUHÁ VARIABILNÍ SPLÁTKA (5 MILIONŮ EUR) | Specifické podmínky | Ukazatele | Váha (variabilní část financování) | Disponibilní částka (v mil. EUR) | Skutečně vyplacená částka (v mil. EUR) | Pevná část financování | 1.Plánování a monitorování reformního programu pro oblast řízení veřejných financí | Ministerstvo financí bude aktualizovat strategickou vizi pro oblast řízení veřejných financí, a to na základě výsledků "veřejných výdajů a finanční odpovědnosti", a dál rozpracuje akční plán s termíny a milníky, které jsou potřebné k aktualizaci širšího reformního programu pro oblast řízení veřejných financí. | Akční plán pro oblast řízení veřejných financí s časově vymezenými a na výsledcích založenými ukazateli schválený příslušnými agenturami. | – | | | 2.Rozpočtový proces založený na střednědobém výdajovém rámci | 3 | 3 | Proces rozpočtového plánování a střednědobého výdajového rámce bude dál posílen zkvalitněním střednědobého odvětvového plánování spolu s kvalitnějším odhadováním odvětvových nákladů a zahrnutím těchto prvků do procesu sestavování ročního rozpočtu. Obsah příspěvků do střednědobého výdajového rámce na období 2009–2012 byl zlepšen u tří vybraných liniových ministerstev a došlo ke zvětšení rozsahu zahrnutím strategií regionálních orgánů státní správy. | Dokument základní údaje a pokyny (BDD –Basic Data and Directions) na období 2009–2012 byl rozšířen o obecný nástin strategií a priorit regionálních orgánů státní správy. Ministerstvo spravedlnosti, ministerstvo energetiky a ministerstvo práce a sociálních věcí disponují strategiemi odhadu nákladů, které jasně ukazují na propojení mezi politikou, plánováním výdajů a sestavováním ročního rozpočtu. Jeden vybraný region disponuje strategií odhadu nákladů, která jasně ukazuje na propojení mezi střednědobým plánováním výdajů a sestavováním ročního rozpočtu. | – | | | Variabilní část financování | 3.Účetní systémy správy pokladny | Bude dokončena první fáze manuálu statistiky veřejných financí 2001 (GFSM – Government Finance Statistics Manual). | Hlavní účetní kniha správy pokladny, která obsahuje rozpočtovou klasifikaci z manuálu statistiky veřejných financí 2001, je funkční. | 20 % | 0,4 | 0,4 | 4.Externí audit | Kontrolní komora připravila politiku řízení auditu a procedurální pokyny. Byl přijat návrh zákona o kontrolní komoře. | Pro kontrolní komoru byla revidována a přijata nová politika řízení a strategie rozvoje organizace. | 10 % | 0,2 | 0,2 | Jsou k dispozici směrnice pro audit, které jsou používány jako základní školicí materiál pro všechny zaměstnance. | 10 % | 0,2 | 0 | 5.Systémy vnitřní kontroly a interní audit | Vláda schválila politický dokument a akční plán pro postupné zavádění harmonizovaného systému veřejné vnitřní finanční kontroly (odpovědnost řídících pracovníků a interní audit). | Zápisy ze zasedání vlády, na němž byl schválen politický dokument a akční plán. | 20 % | 0,4 | 0 | 6.Veřejné zakázky | Vládě byl předložen a vládou byl schválen akční plán vycházející z doporučení pracovní skupiny, které mají za cíl restrukturalizaci zákonného a regulačního rámce veřejných zakázek. | Doporučení pracovní skupiny. | 10 % | 0,2 | 0 | Schválení akčního plánu vládou. | 10 % | 0,2 | 0 | 7.Daňová správa | Vypracování strategie daňové správy pro oblast obchodních společností. Vypracování procedurálních pokynů. Další rozpracování postupů pro analýzu rizika u všech aspektů celních kontrol a systému výběru daní a schválení těchto postupů ministerstvem financí. | Jsou používány metodika, systém a standardy pro vytvoření a trvalé zajištění všech postupů v oblasti daňové správy. | 20 % | 0,4 | 0,4 | | | 100 % | 5,00 | 4 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA V GRUZIE: RIZIKA PRO OPTIMÁLNÍ VYUŽITÍ PROSTŘEDKŮ PŘI DODATEČNÉM PŘÍDĚLU PROSTŘEDKŮ EU PO KRIZI Evropská unie reagovala na krizi, která se v Gruzii odehrála v srpnu 2008, poskytnutím politické a finanční podpory pro tuto zemi. Na dárcovské konferenci uspořádané v říjnu 2008 se EU zavázala poskytnout částku až 500 milionů EUR. Pro tyto prostředky bude využito několika finančních nástrojů včetně evropského nástroje sousedství a partnerství. Ačkoli nedošlo ke změně národního orientačního programu na období 2007–2010 pro evropský nástroj sousedství a partnerství, Komise se rozhodla zvýšit, jako důležitou součást svého balíčku humanitární pomoci, pro Gruzii národní příděl u evropského nástroje sousedství a partnerství o 61,5 milionu EUR prostřednictvím zvláštních opatření. Dodatečný příděl prostředků v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství měl zejména za cíl podpořit opětovné usazení osob, jež byly vysídleny během válečného konfliktu v roce 2008, v samotné Gruzii. Způsobem provádění je cílená rozpočtová podpora potřeb bydlení tzv. vnitřně vysídlených osob, kterou má realizovat fond městského rozvoje Gruzie [1]. Do července 2009 provedla Komise dvě platby (ve výši 9,8 milionu EUR a 12,1 milionu EUR) do státního rozpočtu určené na výstavbu domů včetně souvisejících vodovodních sítí a elektrických sítí. Související výdaje byly ověřeny externími auditory a shledány v souladu s příslušnými předpisy a pravidly. Nebyl však proveden audit výkonnosti, a to navzdory tomu, že zde existují vysoká rizika: fond městského rozvoje nepoužívá u firem, s nimiž uzavírá zakázky, otevřená zadávací řízení; v interních i externích kontrolách v oblasti řízení veřejných financí byl zaznamenán jen slabý pokrok; u předchozího programu v Jižní Osetii byly negativní zkušenosti s kvalitou postavených přístřešků. [1] Gruzínský fond městského rozvoje je veřejnoprávním subjektem. Byl zřízen v roce 1997 dekretem prezidenta Gruzie v rámci státního programu pro městský rozvoj. --------------------------------------------------