[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 14.10.2009

KOM(2009) 545 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí pro hospodářské oživení

{SEK(2009) 1354}

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí pro hospodářské oživení

1. Úvod

1. Cílem tohoto sdělení a jeho průvodní zprávy ( Zprávy o udržitelnosti z roku 2009 ) je posoudit udržitelnost veřejných financí v členských státech EU. Oba dokumenty aktualizují sdělení a zprávu z roku 2006[1] a reagují na žádost Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci z listopadu 2006[2], aby Komise připravila novou zprávu o udržitelnosti, až budou v roce 2009 k dispozici nové společné prognózy výdajů spojených se stárnutím obyvatelstva. Toto sdělení se vydává v souvislosti s úvahami nad strategiemi přechodu od hospodářské a finanční krize a nad sladěným a koordinovaným rámcem pro reformu evropských ekonomik, jež je jádrem strategie pro Evropu do roku 2020.

2. Zpráva zohledňuje situaci finanční a hospodářské krize a její dopad na veřejné finance v době, kdy se objevují první známky stabilizace. Dokud nebude oživení trvalého rázu a dokud nebudou vládami uplatňovaná diskreční opatření ukončena, nelze důsledek krize pro veřejné finance v plné míře určit. Vzhledem k rozsáhlému dopadu krize na veřejný dluh však toto sdělení přichází ve vhodnou chvíli, kdy podle stanoviska Evropské rady: „fiskální politiky je nutné postupně přeorientovat směrem k udržitelnosti“ a „nyní je třeba vypracovat strategie ústupu od angažovanosti státu v ekonomice a tyto strategie koordinovaným způsobem realizovat, jakmile nastane hospodářské oživení, s přihlédnutím ke konkrétní situaci jednotlivých zemí“[3].

3. Pravidelné posuzování fiskální udržitelnosti je v souladu s reformovaným Paktem o stabilitě a růstu, podle něhož by v oblasti dohledu měly být dlouhodobé otázky řešeny přednostně. Členské státy nedávno schválily podrobné zásady revize střednědobých rozpočtových cílů, která má zajistit, aby rozpočtové strategie členských států odrážely skutečné střednědobé potřeby a nezohledňovaly jen výši dluhu, ale také implicitní závazky, především náklady spojené se stárnutím obyvatelstva, a zejména projekce výdajů na zdravotní péči a důchody.

2. Bezprostřední úkol po krizi

4. Evropské hospodářství vykazuje známky toho, že po hluboké krizi vstupuje do fáze oživení. Díky účinným a rozsáhlým opatřením podniknutým od podzimu 2008 koordinovaně v rámci Plánu evropské hospodářské obnovy[4] se předešlo finančnímu kolapsu a všeobecné ztrátě důvěry. Nadále však panuje velká nejistota a také riziko nepříznivých interakcí mezi finančním sektorem a reálnou ekonomikou. Vzhledem k nižšímu výstupu v předchozích čtvrtletích dojde v tomto roce k poklesu hospodářské aktivity o 4 % a v roce 2010 k jen nepatrnému růstu.

5. Tvorba fiskálních politik se úspěšně zaměřila na naléhavou potřebu vyvést hospodářství z recese. Diskreční fiskální stimul a neomezené působení automatických stabilizátorů poskytly hospodářství polštář tlumící jeho propad a přispěly k zlepšení, jehož známky vidíme v poslední době, vedly však také k podstatnému zhoršení stavu veřejných financí. Oproti schodku ve výši 0,8 % HDP v roce 2007, což byl nejlepší výsledek za posledních třicet let, se schodky veřejných financí v EU mají v roce 2009 zvýšit v průměru na 6 % HDP a v roce 2010 přibližně na 7 %. V průběhu tří let do roku 2010 se zvýší poměr hrubého veřejného dluhu k HDP v EU jako celku o více než 20 bodů. Nebývale vysoké podmíněné závazky se navíc mohou v nadcházejících letech proměnit ve skutečné náklady, i když některé náklady na podporu bankovního sektoru mohou být získány zpět.

6. Je nutné věnovat pozornost udržitelnosti veřejných financí z dlouhodobého hlediska. Ačkoli růst dluhu a schodku je sám o sobě na pováženou, předpokládaný dopad stárnutí obyvatelstva na veřejné finance by podle předpovědí měl důsledky krize mnohonásobně převýšit. Fiskální náklady krize a předpokládaného demografického vývoje se vzájemně násobí, a z fiskální udržitelnosti se tak stává naléhavá potřeba. Podle dostupných projekcí by se v případě, že nebudou podniknuty ambiciózní kroky k provedení strukturálních reforem a konsolidace veřejných financí, v nadcházejících desetiletích značně zvýšily výdaje na úroky z dluhu a státní důchody, jakož i na zdravotní a dlouhodobou péči.

3. Způsob posuzování dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí

7. Udržitelnost se týká schopnosti vlády posoudit finanční břemeno jejího dluhu do budoucna. Neexistuje jedna stanovená horní hranice udržitelné výše dluhu. Hranice udržitelnosti se liší mezi zeměmi i v čase. Schopnost financování pomocí vysokých dluhů závisí mimo jiné na stupni rozvoje finančních trhů, vnímání rizika a důvěře ve schopnost vlády provést strukturální reformy a konsolidovat rozpočtové schodky. Závisí rovněž na míře obecné averze k riziku a na alternativních investičních možnostech oproti vládním dluhopisům. Země s vysokým poměrem dluhu k HDP (a velkou vnější nerovnováhou nebo podmíněnými závazky) jsou však zvláště vystaveny turbulencím na trhu, jako jsou změny úrokových sazeb a rozpětí v dobách vyvíjejících se hospodářských výhledů.

8. Jednorázové zvýšení objemu veřejného dluhu nemusí udržitelnost ohrozit. Fiskální expanze v době krize neznamená pro udržitelnost zhoubu, pokud jsou vládou přijatá opatření dočasná a pokud jsou postupně ukončena, když je hospodářské oživení jisté. Obavy plynou ze strukturální povahy vysokých schodků a ze skutečnosti, že bez odpovídající strategie strukturálních reforem může mít krize trvalý dopad na výstup a potenciální růst a překrývat se s dlouhodobým poklesem růstu HDP a nárůstem výdajů v souvislosti s demografickým vývojem.

9. Fiskální politika není udržitelná, pokud postupně směřuje k nadměrné kumulaci veřejného dluhu – v současnosti nebo v blízké budoucnosti – a k trvale narůstající dluhové službě. Udržitelnost vyžaduje, aby se předcházelo nadměrnému růstu veřejných závazků, které představují břemeno pro budoucí generace, zároveň však musí být zajištěna schopnost vlády zabezpečit nezbytné veřejné služby, včetně nezbytné záchranné sítě pro obtížná období, jakož i schopnost přizpůsobit politiku novým potřebám.

10. Aby bylo možné posoudit, zda jsou vzhledem k současným politikám veřejné finance udržitelné, musí být náhled dlouhodobý. Posouzení vychází z dlouhodobých projekcí[5] veřejných výdajů, příjmů a schodku, které zohledňují výdajové faktory jako demografický vývoj a kumulaci dluhu. Ke kvantifikaci rizik pro udržitelnost veřejných financí jednotlivých členských států se používá zavedený koncept mezery udržitelnosti. Tento ukazatel měří, o kolik by se musely upravit daně nebo výdaje, teď a trvale , aby bylo zajištěno, že v horizontu prováděné projekce veřejný dluh nevybočí ze zvládnutelných mezí. Úplné posouzení však dále předpokládá zvážení řady dalších ukazatelů, mezi něž patří současný dluh, podmíněné závazky, objem státem vlastněných aktiv, daňové břemeno, projekce vývoje průměrných důchodů a výkonnosti soukromých penzijních systémů, vývoj mezery udržitelnosti v případě, že nebudou přijata žádná opatření, jakož i možné posílení sociální ochrany v některých zemích.

11. Zvyšování míry zadlužení v příštích desetiletích je možné předejít, mohou a měla by se proto přijmout opatření politiky, která zabrání trendu rostoucího dluhu. Dlouhodobé scénáře uvedené v průvodní zprávě, které vycházejí z nezměněných politik, a tedy nezahrnují opatření, která vlády možná zvažují, ale ještě nepřijaly, předpovídají, že v nadcházejících dekádách by se míra zadlužení vytrvale zvyšovala. Tyto scénáře umožňují posoudit rizika, která hrozí členským státům, avšak nejsou nevyhnutelná. Scénáře vycházející z nezměněné politiky jsou při posuzování dlouhodobé udržitelnosti zavedenou metodou, nepředstavují však realistické předpovědi pro žádnou zemi. Tyto scénáře jsou užitečné tím, že ilustrují rozsah opatření, která jsou nezbytná k zajištění udržitelnosti veřejných financí, a ukazují, jaký by byl výsledek, kdyby nebyla přijata žádná opatření. Tento přístup byl již použit ve Zprávě o udržitelnosti za rok 2006 a potvrdila ho Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci z listopadu 2006, která dospěla k závěru, že taková zpráva by měla být východiskem pro posouzení dlouhodobé udržitelnosti v souvislosti s ročními programy stability a konvergenčními programy.

12. Posuzování dlouhodobé udržitelnosti fiskální politiky je v současnosti zavedenou součástí rozpočtového dohledu v rámci EU. V době krize a oživení však posuzování udržitelnosti probíhá za větší nejistoty než obvykle . Na jedné straně je obtížné správně zhodnotit počáteční strukturální fiskální pozici v roce 2009. To souvisí s nejistotou ohledně potenciálního výstupu a mezery výstupu, ale také ohledně povahy dopadu krize na daňové příjmy, jakož i ohledně trvalosti či dočasnosti podpůrných opatření přijatých vládami. Dokud nebudou dočasná opatření přijatá v souvislosti s krizí ze strukturálních schodků plně odfiltrována, mohla by být rizika pro udržitelnost nadhodnocena. Na druhé straně, pokud nebudou přijaty reformy podporující hospodářský růst, mohla by mít krize déletrvající dopad na způsob, jakým naše ekonomiky v příštím desetiletí porostou, a v takovém případě by v základních ukazatelích udržitelnosti v průvodní zprávě byla rizika podhodnocena.

4. Posouzení udržitelnosti v jednotlivých zemích

13. Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí a dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet znepokojují všechny členské státy EU. Mezi členskými státy však panují velké rozdíly, pokud jde o stupeň dlouhodobého rizika, jemuž jsou vystaveny, a jeho zdroje. Rozdíly pramení: i) z odlišných výchozích stavů veřejných rozpočtů v roce 2009, včetně úrovně zadlužení a strukturálního schodku; ii) z rozdílů ve financování a rozsahu systémů sociální ochrany a iii) z rozdílů v potenciálním růstu, které plynou z jejich úrovně rozvoje a předpokládaného demografického vývoje.

14. Na základě kvantitativních ukazatelů udržitelnosti[6], analýzy citlivosti základních předpokladů a dodatečných faktorů, jako je dluh, státní aktiva a projekce důchodů, se provede celkové posouzení dlouhodobých rizik pro udržitelnost veřejných financí, která mohou hrozit v jednotlivých členských státech[7]. Podle této metodiky a na základě přístupu zpracovaného ve sdělení z roku 2006 a potvrzeného v daném znění v závěrech Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci z listopadu 2006 se členské státy zařazují do kategorií podle stupně dlouhodobých rizik, která jim hrozí, a podle převažujících zdrojů těchto rizik. Ve svých závěrech Rada rovněž uvážila, že klasifikace použitá ve zprávě o udržitelnosti představuje důležitý nástroj k posouzení problémů, před kterými členské státy v oblasti udržitelnosti stojí.

15. Bulharsko, Dánsko, Estonsko, Finsko a Švédsko mají relativně silnější rozpočtovou pozici a v posledních letech provedly komplexní důchodové reformy. Ačkoli ve všech těchto zemích krize vede ke zhoršení salda veřejných financí a podstatnému zvýšení poměru veřejného dluhu k HDP, jejich fiskální pozice ze strukturálního hlediska je nadále zdravější než ve většině ostatních zemí EU, a představuje proto nízké dlouhodobé riziko. Nárůst výdajů spojených se stárnutím obyvatelstva v příštích desetiletích by podle projekcí měl v Bulharsku, Dánsku, Estonsku a Švédsku zůstat výrazně pod průměrem EU. Ve Finsku je předpokládaný nárůst výdajů velmi vysoký a fiskální náklady krize jsou značné. Avšak velký objem finančních aktiv v sektoru sociálního zabezpečení poskytuje polštář, který umožní absorbovat zhoršení stavu veřejných financí.

16. Belgie, Německo, Francie, Itálie, Maďarsko, Lucembursko, Rakousko, Polsko a Portugalsko mají velmi odlišný profil, pokud jde o jejich výchozí rozpočtovou situaci a výdaje spojené se stárnutím populace. Belgie, Německo a Rakousko podle projekcí udrží náklady stárnutí populace blízko průměru EU nebo nad ním, avšak jejich výchozí rozpočtové pozice jsou poměrně zdravé, pokud se však zhoršení stavu veřejných financí způsobené krizí nezmění ve strukturální. Ukazatele udržitelnosti sice zlepší střednědobá konsolidace, ale reformy řešící rostoucí náklady spojené se stárnutím populace budou nezbytné. V případě Belgie představuje zátěž a zvláštní riziko poměr dluhu k HDP, který se vrací nad úroveň 100 %. Lucembursko čeká nejvyšší předpokládaný růst výdajů spojených se stárnutím populace v celé EU, toto riziko však v současné době vyrovnává nízká úroveň dluhu a velký objem finančních aktiv vlastněných státem.

17. V případě Francie, Itálie, Maďarska, Polska a Portugalska se nepředpokládá, že by dlouhodobé náklady spojené se stárnutím obyvatelstva dosáhly zvlášť vysoké úrovně. Jejich výchozí rozpočtové pozice však naznačují, že fiskální politika je neudržitelná i bez ohledu na případný růst těchto výdajů. Ve všech těchto zemích vede krize a podpora hospodářského oživení k velmi rychlému zvyšování míry zadlužení, což rychle převáží úspěchy dosažené konsolidací v posledních letech. Projekce pro Polsko předpovídají v dlouhém období pokles výdajů spojených se stárnutím obyvatel díky přesunu důchodového zabezpečení na fondové systémy, předpokládaný pokles výdajů však také souvisí s velkým snížením poměru důchodu ke mzdě. To může vyvolat otázky o adekvátnosti důchodu a vést ke zvýšení počtu důchodců žijících v chudobě. V případě Francie je nevyhnutelná ambiciózní fiskální konsolidace, až se oživení ustálí, která bude hlavním krokem ke zlepšení udržitelnosti. V Portugalsku přispěla ke zlepšení udržitelnosti nedávná důchodová reforma, avšak strukturální rozpočtová pozice je značně nevyrovnaná. Pro Itálii je naprosto nezbytné, aby až přijde oživení, rychle provedla fiskální konsolidaci, a zajistila tak plynulé snižování velmi vysokého poměru dluhu k HDP[8]. Maďarsko má malou mezeru udržitelnosti, která pramení z důchodové reformy a nedávné fiskální konsolidace, avšak náprava strukturální nerovnováhy prováděná v posledních letech musí pokračovat, aby se dluh snížil. Celkově lze shrnout, že dlouhodobé riziko pro udržitelnost veřejných financí u této skupiny zemí je středně vysoké.

18. Česká republika, Kypr, Irsko, Řecko, Španělsko, Lotyšsko, Litva, Malta, Nizozemsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko a Spojené království mají mezeru udržitelnosti nad hodnotou 6 % HDP, přičemž u Irska, Řecka, Španělska, Slovinska a Spojeného království je její hodnota více než dvojnásobná. Téměř ve všech těchto zemích je její příčinou předpokládaný velmi vysoký nárůst výdajů spojených se stárnutím obyvatelstva, ve většině případů navíc spojený s velkou počáteční nerovnováhou, jsou tedy vystaveny vyššímu dlouhodobému riziku. Z toho plyne, že odstranění této mezery bude v nadcházejících letech vyžadovat jak ambiciózní programy konsolidace zaměřené na snížení dluhů a schodků, tak i zásadní reformy systému sociální ochrany. Platí to zejména pro Řecko, které čeká druhý nejvyšší nárůst výdajů spojených se stárnutím obyvatel v celé EU a jehož velmi vysoký poměr dluhu k HDP zvyšuje obavy o udržitelnost veřejných financí. U většiny vysoce rizikových zemí, zejména u Irska, Řecka, Lotyšska, Španělska a Spojeného království, budí vážné obavy možné přetrvávání vlivu krize na rozpočtovou situaci a střednědobý růst a předejít velmi rychlému růstu míry zadlužení je v jejich případě úkolem politiky již ve střednědobém horizontu.

19. V mnoha zemích došlo ve srovnání s předchozími posudky ke zhoršení udržitelnosti. Oproti situaci v roce 2006 se mezera udržitelnosti ve většině zemí zvětšila a deset z nich se přesunulo do kategorie s vyšším rizikem (Irsko, Španělsko, Lotyšsko, Litva, Malta, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Slovensko a Spojené království). V případě zemí nejvíce zasažených krizí je zhoršení mezery udržitelnosti zvláště závažné. Maďarsko a Portugalsko však díky konsolidaci a důchodové reformě přestoupilo ze skupiny zemí ohrožených vyšším rizikem do skupiny zemí středně ohrožených.

5. Udržitelnost veřejných financí pro hospodářské oživení: výzvy pro politiku

20. Zhoršení stavu veřejných financí spojené s krizí a předpokládaný růst výdajů způsobený demografickým vývojem představují hlavní výzvy pro tvorbu politiky. Vzhledem k současnému stavu rozpočtů, předpokládaným změnám ve struktuře obyvatelstva a dlouhodobým scénářům hospodářského růstu dojde k podstatnému zvýšení veřejného dluhu v mnoha zemích. Ačkoli v současnosti jsou úrokové míry nízké, prudce rostoucí objem emisí vládních dluhopisů bude tlačit na vzestup úrokových měr, až se ekonomiky dostanou z krize, a povede k vytěsnění investic. Veřejné finance včetně systémů sociální ochrany zmírnily hospodářské a sociální dopady krize. Přestože je však potřeba nadále podporovat hospodářství a neutlumit začínající oživení, měla by být, jakmile to podmínky dovolí, rozhodným způsobem provedena opatření na zlepšení fiskální udržitelnosti, stanovená v programech stability a konvergenčních programech členských států, aby se předešlo nutnosti tvrdší nápravy v pozdější době.

21. Vysokou míru zadlužení v minulosti často korigoval rychlý hospodářský růst. Jelikož však demografický vývoj negativně ovlivňuje potenciální růst, význam reforem zvyšujících produktivitu ještě vzroste. Snížení míry zadlužení bude muset zajistit fiskální konsolidace společně se strukturálními reformami na podporu potenciálního růstu.

22. Rychlému a neudržitelnému růstu veřejného dluhu v příštích desetiletích se lze vyhnout. Strategie přípravy na hospodářské důsledky demografických změn je připravena od zasedání Evropské rady ve Stockholmu v roce 2001. Tato strategie zahrnuje i) snížení schodků a dluhů, ii) zvýšení měr zaměstnanosti a iii) reformy systémů sociální ochrany. Prokázala svou platnost, která nadále trvá. Makroekonomická situace způsobená krizí však změnila okolnosti, způsob, jakým lze takovou strategii uplatnit, relativní význam jejích složek i naléhavost její realizace. Zatímco před krizí byly ony tři body této strategie možnými cestami, mezi nimiž si země mohly vybrat, dnes je každý z těchto pilířů pro většinu zemí EU nevyhnutelný.

23. První prvek strategie orientované na udržitelnost poukazuje na nutnost snížit zadlužení, a to dosažením a udržováním zdravých rozpočtových sald. V deseti letech předcházejících krizi několik zemí úspěšně provedlo rozsáhlou konsolidaci. Členským státům, které dosáhly střednědobých cílů v souladu s Paktem o stabilitě a růstu, se podařilo podstatně snížit svou míru zadlužení a zlepšit ukazatel udržitelnosti. Tím získaly volný prostor k provádění proticyklické expanzivní politiky, když krize v druhé polovině roku 2008 udeřila naplno.

24. Pouhé překonání probíhající hospodářské a finanční krize bez rozhodné fiskální konsolidace nebude ke snížení veřejného dluhu na udržitelnou úroveň stačit. Projekce založené na scénáři, podle něhož se hospodářský růst vrátí ke svému dlouhodobému trendu před krizí, ukazují, že bez konsolidace by mohl poměr hrubého dluhu k HDP za celou EU již v roce 2014 dosáhnout 100 % a v růstu dále pokračovat. Pokud bude trvat déle, než se růst vrátí ke svému trendu před krizí, konsolidace ve výši 0,5 % HDP ročně do doby, než členské státy dosáhnou střednědobých cílů[9], míru zadlužení pouze stabilizuje na úrovni zhruba 100 % HDP. Proto i když je třeba pokračovat ve fiskální podpoře, dokud nebude oživení jisté, musí se fiskální politiky postupně přeorientovat na udržitelnost.

25. Rychlé snížení míry zadlužení bude též záviset na systematickém odprodeji aktiv nahromaděných v rámci podpory finančnímu sektoru a na efektivním řízení podmíněných závazků[10]. Správné ukončení veřejné podpory finančního sektoru musí být provedeno tak, aby potřeba zachovat finanční stabilitu a střednědobý cíl navrátit sektoru životaschopnost a konkurenční tržní prostředí byla sladěna s ochranou zájmů daňových poplatníků v souladu s politikou státní podpory.

26. Druhý pilíř strategie se týká zvýšení míry zaměstnanosti. Strukturální reformy zaměřené především na zlepšení fungování trhů práce přispěly ke zvýšení míry zaměstnanosti starších pracovníků a žen a ke zvýšení růstového potenciálu. Zvýšení míry zaměstnanosti ještě před krizí bylo důležitým krokem na cestě k udržitelnosti a vyvážilo některé dopady, které by mělo snížení počtu obyvatel v produktivním věku na hospodářský růst. V současné době, kdy se zaměstnanost snižuje a nezaměstnanost roste, je zapotřebí předejít tomu, aby se cyklická nezaměstnanost změnila v trvalou, aby se zvýšila dlouhodobá nezaměstnanost a aby se snížila míra účasti na trzích práce. Panuje široká shoda o souboru celoevropských zásad[11] pro zmírnění dopadu krize, utváření trvalého oživení a přispění k potenciálnímu růstu z dlouhodobého hlediska: je nutné upřednostnit opatření zaměřená na snížení nákladů přizpůsobení a na urychlení pohybu na trhu práce. Politiky by měly být v synergii se sociálními cíli podpory příjmů nejvíce znevýhodněných občanů, což samo o sobě pomůže stimulovat agregátní poptávku. Krátkodobá opatření k řešení krize by neměla být v rozporu s dlouhodobými strategiemi reforem, včetně uplatňování zásad spojujících flexibilitu a sociální jistoty podle Lisabonské strategie. Ve snaze zmírnit dopad vyšší nezaměstnanosti a restrukturalizace průmyslu by se členské státy měly zejména vyvarovat opatření, jako jsou režimy předčasného odchodu do důchodu. V zemích eurozóny by politiky zaměřené na trh práce měly svým působením na jednotkové pracovní náklady rovněž usnadňovat strukturální přizpůsobení, zejména pokud jde o odstranění výrazných rozdílů ve vnější konkurenceschopnosti.

27. Hlavní ponaučení z finanční krize v minulosti je její pravděpodobný nepříznivý dopad na potenciální růst, k jehož odvrácení je zapotřebí strukturální přizpůsobení, přerozdělení a inovace. V celkové strategii navrácení ekonomik na cestu udržitelného růstu a udržitelných veřejných financí tak hrají strukturální reformy klíčovou roli. Programy reforem, jejichž cílem je podpořit potenciální růst, jsou šity na míru konkrétní situaci každé země, ale měly by zahrnovat nejen výše uvedená opatření ke zlepšení fungování trhů práce a zvýšení míry účasti na trzích práce, ale také opatření směřující k plnému využití jednotného trhu, reformy zacílené na zlepšení fungování tzv. trojúhelníku znalostí EU, který tvoří vzdělání, výzkum a vývoj a inovace, jež přispívají k technologickému rozvoji a růstu produktivity, jakož i opatření v souvislosti s technologiemi šetrnými k životnímu prostředí.

28. Také reformy systémů sociální ochrany – třetí pilíř strategie – jsou nezbytné. Mnoho členských států by potřebovalo ke snížení dluhu a zajištění plného předfinancování nákladů spojených se stárnutím obyvatelstva vysoké primární přebytky, které jsou nereálné. Tyto primární přebytky vysoce převyšují historické úrovně, jaké kdy země EU vykázaly, a musely by být dosahovány po velmi dlouhou dobu.

29. Hlavní nástroj politiky, s nímž lze zajistit udržitelnost, představuje reforma důchodových systémů a systémů zdravotní péče. Pokud jde o důchody, existuje několik možných cest provedení reforem a některé země se po nich již vydaly nebo o nich uvažují. Patří mezi ně změna pravidel akumulace důchodových práv, zlepšení propojení mezi příspěvky uhrazenými během pracovního života a důchodovou dávkou, zvýšení zákonného věku pro odchod do důchodu, zpřísnění požadavků pro vznik nároku na důchod a odstranění pobídek pro předčasný odchod do důchodu. V několika zemích jsou budoucí důchodci podněcováni k tomu, aby si státní důchody navýšili vlastním spořením a příjmy z fondových systémů. Vývoj na finančních trzích během krize však ukázal, jaká rizika jsou spojena s přesunem velkého podílu důchodového zabezpečení na soukromě řízení fondové systémy, a vedl ke snížení politické a společenské podpory reformám, které umožňují vystavit velkou část důchodů fluktuacím na trhu. Komise bude ve spolupráci s Radou a členskými státy pokračovat ve shromažďování poznatků pro uspořádání fondových systémů a určení cílových příjemců, aby zajistila odpovídající a udržitelný systém soukromého důchodového zabezpečení. Každá země bude muset určit, jaké reformy nejlépe odpovídají její situaci a společenským preferencím, a k jejich provedení bude žádoucí dosáhnout konsenzu. Několik členských států právě uvažuje o zvýšení reálné věkové hranice pro odchod do důchodu tak, aby odrážela prodloužení délky života, což by si zasloužilo širší zvážení. Kromě úspor veřejných výdajů ve střednědobém a dlouhodobém horizontu přispívá zvýšení zákonného a reálného věku odchodu do důchodu ke zvýšení počtu pracujících a k zastavení zpomalování potenciálního výstupu. Prodloužení pracovního života a související akumulace důchodových práv bude mít navíc příznivý dopad na příjem důchodců.

30. Předpokládaný dlouhodobý nárůst výdajů na zdravotní péči je vysoký a sám o sobě představuje riziko pro udržitelnost. Vzhledem k tomu, jak složitě a téměř nepředvídatelně dochází k pokroku v medicínských technologiích, na něž dosud připadal značný podíl růstu výdajů, mohou být projekce budoucích nákladů dokonce ještě podhodnoceny. V některých zemích navíc potřeba zlepšit objem a kvalitu zdravotnických služeb a rozšířit rozsah oficiální dlouhodobé péče pro starší občany může vyvolat dodatečný tlak na veřejné finance. Protože zdravotní péče má několik dimenzí, musí i její reforma pokrýt několik komplexních oblastí, mezi něž patří způsoby zefektivnění zdravotního systému, přidělování prostředků preventivní a léčebné péči, řešení problému udržení odpovídajícího zdravotnického personálu, vyvážené rozdělení financování mezi pacienty, stát a soukromé pojišťovny, stupeň konkurence mezi poskytovateli zdravotní péče, efektivní posouzení a využívání technologií s cílem posílit účinnost a zajistit vysoce kvalitní služby a zároveň racionalizovat náklady, jakož i etické otázky, jako je dostupnost nákladných zákroků.

31. Veřejných prostředků není nadbytek, a proto je nezbytné zlepšit kvalitu veřejných financí. Modernizace veřejných služeb a snížení neproduktivních výdajů pomáhá zastavit růst dluhu, uvolňuje prostředky pro investice do oblastí podporujících hospodářský růst, jako je vzdělání, výzkum a inovace, a na jiné cíle politiky (sociální, ekologické, zdravotní) a posiluje stimuly ke zvyšování produkční kapacity hospodářství. Při fiskální konsolidaci založené na výběru dodatečných příjmů by měly být zohledněny pobídkové účinky, efektivnost a konkurenceschopnost, jádrem by měla být opatření, jejichž dopady, zejména na účast na trhu práce a na akumulaci kapitálu, jsou nejméně deformující, a současně by se mělo přispět k dosažení jiných cílů (např. ekologické daně). .

6. Závěr

32. Podle dostupných dlouhodobých projekcí by se v případě, že nebudou podniknuty ambiciózní kroky ke konsolidaci veřejných financí a k provedení strukturálních reforem, v příštích desetiletích neúnosně zvýšily výdaje na úroky z dluhu a důchody, jakož i na zdravotní a dlouhodobou péči. Zvyšování veřejných výdajů a perspektiva stále rostoucího dluhu by se staly překážkou trvalého a dlouhodobého oživení a vyváženého hospodářského růstu.

33. Fiskální expanze jako úspěšný nástroj proti recesi a dlouhodobější fiskální udržitelnost nejsou neslučitelné. Fiskální opatření ke zvýšení důvěry a k podpoře poptávky jsou úspěšná pouze tehdy, vnímá-li je trh a veřejnost jako dočasná a v souladu s dlouhodobou udržitelností. Pokud však hospodářské subjekty očekávají trvalé zvyšování zadlužení, ztrácí fiskální podpora svou účinnost a může se stát kontraproduktivní, především v situaci, kdy byl vrchol krize již překonán a vstupuje se do fáze oživení.

34. Zkušenosti z minulosti ukazují, že krize jsou pro vlády příležitostí k rozhodujícím průlomům ve strukturálních reformách, protože dokládají jejich potřebu a naléhavost. Nyní je třeba připravit „únikové“ fiskální strategie zaměřené na ambiciózní a realistické střednědobé cíle a koordinovaným způsobem je realizovat, jakmile nastane hospodářské oživení, s přihlédnutím ke konkrétní situaci jednotlivých zemí. Je možné, že na podporu nutných reforem a posílení důvěryhodnosti fiskální korekce, což nevyhnutelně potrvá několik let, budou muset členské státy rovněž dále rozvinout institucionální opatření na posílení stability. V souvislosti s Paktem o stabilitě a růstu by udržitelnost dluhu měla získat velice významné a jednoznačné postavení v procesech dohledu.

35. Právě v souvislosti s úkolem dosáhnout udržitelnosti a s potřebou podpořit počínající hospodářské oživení doporučila Komise korekci nerovnováhy těm zemím, které v současnosti vykazují nadměrný schodek. Z tohoto hlediska by také členské státy měly stanovit ambiciózní a realistické cíle ve svých programech stability a konvergenčních programech. Očekává se, že v nich věnují zvláštní pozornost strategiím zaměřeným na udržitelnost.

[1] „Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí v EU“, European Economy č. 4/2006 a sdělení Komise KOM(2006) 574, 12.10.2006.

[2] Závěry Rady k udržitelnosti veřejných financí, 7.11.2006.

[3] Neformální zasedání hlav států a předsedů vlád EU, „Dohodnutý přístup pro summit skupiny G-20 v Pittsburghu“, Brusel, 17.9.2009.

[4] „Plán evropské hospodářské obnovy“, sdělení Komise Evropské radě – KOM(2008) 800, 26.11.2008.

[5] „Zpráva o stárnutí populace za rok 2009“, společná zpráva Komise a Výboru pro hospodářskou politiku, European Economy č. 2 a sdělení Komise „Řešení dopadu stárnutí populace v EU“, KOM(2009) 180, 21.4.2009.

[6] Ukazatele udržitelnosti vycházejí z předpokladu, že výdaje spojené se stárnutím obyvatelstva (důchody, zdravotní a dlouhodobá péče, nezaměstnanost a vzdělání) se budou vyvíjet v souladu s demografickými projekcemi a poměr příjmů a ostatních primárních výdajů k HDP je neměnný.

[7] Průvodní zpráva obsahuje podrobné vysvětlení použité metodiky a různých alternativních scénářů.

[8] Podle projekcí přesáhne na konci roku 2010 poměr dluhu 116 % HDP, což je nejvyšší hodnota od zavedení eura.

[9] Jedná se o referenční tempo konsolidace podle Paktu o stabilitě a růstu.

[10] Záruky za dluhopisy nebo půjčky bank, zvláštní účelové nástroje („problémové banky“) apod.

[11] „Urychlit oživení evropské ekonomiky“, sdělení Komise pro jarní zasedání Evropské rady – KOM(2009) 114, 4.3.2009.