Zvláštní zpráva Přezkum rizik, která 
souvisí s přístupem 
k činnosti EU v oblasti 
rozvoje a spolupráce 
zaměřeným na výsledkyCS 2015  č. 21
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( http://europa.eu ).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-3378-3 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/04320 QJ-AB-15-019-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-3402-5 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/31476 QJ-AB-15-019-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-3394-3 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/999435 QJ-AB-15-019-CS-E
© Evropská unie, 2015
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K jakémukoli použití či reprodukci přílohy na str. 41 je nutno získat povolení přímo od držitele autorských práv.
Printed in Luxembourg
Přezkum rizik, která 
souvisí s přístupem 
k činnosti EU v oblasti 
rozvoje a spolupráce 
zaměřeným na výsledky
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy 
o fungování EU)Zvláštní zprávaCS 2015  č. 21
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře -
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich 
dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či 
výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který se zaměřuje na výdajové oblasti v rámci vnějších akcí. Senátu před -
sedá člen EÚD Karel Pinxten, který je rovněž předkladatelem této zprávy. Audit vedl ředitel senátu III Philippe Froidure 
s podporou asistenta ředitele Huberta Devillého.
Zleva doprava: P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Obsah
Body
I-V Shrnutí
1-12 1. Úvod
1-5 1.1. Proč na výsledcích záleží
6 1.2. Co je to výsledek?
7-12 1.3. Celkový rámec výsledků EU v oblasti rozvoje a spolupráce
13-19 2. Politika v oblasti výsledků a legislativní souvislosti
13-18 2.1. Souvislosti politiky rozvojové spolupráce
14-15 2.1.1. Rozvojové cíle na vysoké úrovni
16-17 2.1.2. Fóra na vysoké úrovni o účinnosti pomoci
18 2.1.3. Sdělení EU
19 2.2. Legislativní kontext
20-22 3. Náš přezkum
23-79 4. Hlavní rizikové oblasti
24-38 4.1. Formulace cílů a ukazatelů
24-26 4.1.1. Terminologie
27-31 4.1.2. Sladění a jednotnost dokumentů
32-35 4.1.3. Stanovení cílů SMART a jasných ukazatelů
36-38 4.1.4. Závazek partnerské země provést reformy stanoven jako cíl
39-46 4.2. Stanovení výsledkového řetězce
39-42 4.2.1. Propojení opatření a výsledků pomocí jasného logického řetězce
43-46 4.2.2. Přispívání oproti připisování
47-50 4.3. Větší složitost v důsledku integrace průřezových témat
04 Obsah
51-57 4.4. Harmonizace mezi nástroji a rámci rozvojových partnerů
51-53 4.4.1. Harmonizace s rámci partnerských zemí pro výsledky
54-55 4.4.2. Harmonizování nástrojů, které zainteresované subjekty v oblasti rozvoje používají
56-57 4.4.3. Jak se vyrovnat se souběžnou existencí různých struktur pro vyvozování odpovědnosti
58-61 4.5. Nedostatky v hodnocení a vykazování výsledků
62-65 4.6. Konsolidace a vykazování údajů
66-68 4.7. Kvalita údajů
69-73 4.8. Plnění rozpočtu
74-79 4.9. Změny v kontextu opatření EU
74-77 4.9.1. Řízení rizika a volba způsobů provádění pomoci
78-79 4.9.2. Exogenní činitele
80-83 5. Závěry a doporučení
80-82 5.1. Závěry
83 5.2. Doporučení
 Příloha  — Komplexní hodnoticí rámec pro hodnocení rozpočtové podpory
 Odpovědi Komise
05
 Shrnutí
I
Každý rok vynakládá EU na rozvoj nejchudších zemí 
světa nemalé zdroje. Má-li být rozvojová pomoc důvě -
ryhodná, je naprosto nutné, aby bylo možné výsledky 
dosažené díky této podpoře prokázat.
II
V nedávné době se znovu zvýšil zájem Evropského 
parlamentu a Rady o to, aby se zaměření politik EU 
v oblasti rozvoje a spolupráce přesunulo z činností 
k výsledkům. V prosinci 2013 také Komise vydala 
pracovní dokument útvarů Komise „Vytvoření před -
pokladů pro rámec EU pro výsledky rozvoje a spo -
lupráce“ a v březnu 2015 rámec představila v dalším 
pracovním dokumentu útvarů Komise nazvaném 
„Zahájení rámce EU pro výsledky mezinárodní spolu -
práce a rozvoje“.
III
Při našem přezkumu jsme určili devět hlavních rizi -
kových oblastí souvisejících s přístupem k činnosti 
EU v oblasti rozvoje a spolupráce orientovaným na 
výsledky.IV
Z našeho přezkumu vyplynulo, že Komise tyto rizikové 
oblasti v mnoha různých dokumentech správně identi -
fikovala. Ukázal rovněž zájem o opatření, která Komise 
provádí s cílem zavést rámec EU pro výsledky rozvoje 
a spolupráce.
V
Je však třeba ještě podniknout další kroky, aby se 
potenciál iniciativ Komise směřujících k lepším výsled -
kům EU v oblasti rozvoje a spolupráce plně využil. 
V této souvislosti předkládáme několik doporučení, 
která by Komise měla zvážit.
06
 1. Úvod
1.1. Proč na výsledcích 
záleží
01 
Na rozvoj nejchudších zemí světa se 
vynakládají nemalé zdroje. Zdůrazňujíc 
skutečnost, že k rozvojovému finan -
cování neexistuje jediný zdroj údajů, 
Komise v červenci 2014 odhadovala, že 
celkové zdroje poskytnuté rozvojovým 
zemím během desetiletého období od 
roku 2002, včetně domácího a mezi -
národního veřejného a soukromého 
financování, se pohybovaly kolem 
2 171 miliard USD.
02 
V souvislosti s přijetím závazku dosáh -
nout mezinárodně dohodnuté cílové 
hodnoty oficiální rozvojové pomoci 
(ORP) odpovídající poměru ORP k HND 
ve výši 0,7 %, činily v roce 2013 souhrn -
né čisté výdaje EU (včetně členských 
států) na ORP 56,5 miliardy EUR, což 
odpovídá poměru ORP/HND ve výši 
0,43 % společného HND Evropské 
unie1.
03 
Na oblast rozvoje a spolupráce v ob -
dobí 2014–2020 bylo vyčleněno 
19 661 milionů EUR ze souhrnného 
rozpočtu EU2 a 30 506 milionů EUR pro 
země AKT prostřednictvím Evropského 
rozvojového fondu3.04 
Má-li být rozvojová pomoc důvěry -
hodná, zejména pokud jde o použité 
nástroje, způsoby poskytování po -
moci a příslušné finanční prostředky, 
je naprosto nutné, aby bylo možné 
výsledky dosažené díky této podpoře 
prokázat.
05 
Významnou otázkou je rovněž vyvozo -
vání odpovědnosti vůči veřejnosti. Ve 
zprávě zveřejněné v lednu 2014 Evrop -
ský parlament upozornil, že „základ -
ním principem při přípravě rozpočtu 
Unie [zůstává nadále] jeho sestavování 
podle činností“ a vyjádřil politování 
nad tím, že některé návrhy na progra -
mové období 2014–2020 se i nadále 
„v zásadě orientují na vstupy (na vý -
daje), a tudíž více na soulad s předpisy 
než na výkonnost“. Parlament rovněž 
zdůraznil, že výkonnostní rámec, který 
Komise používá pro víceletý finanční 
rámec 2014–2020, by měl zahrnovat 
následující tři hlavní prvky4:
a) dosahování cílů programu 
(výsledky);
b) řádné řízení programu ze strany 
Komise a členských států;
c) příspěvek výsledků programu 
a jejich řádného řízení k plnění 
hlavních cílů Unie.1 SWD(2014) 235 final – Zpráva 
o odpovědnosti EU při 
financování rozvoje za rok 
2014 – přezkum pokroku EU 
a jejích členských států.
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , leden 
2015.
3 Publikace Komise Multiannual 
Financial Framework 2014-20 
and EU Budget 2014 – The 
figures (Víceletý finanční 
rámec 2014–2020 a rozpočet 
EU – čísla).
4 Zpráva o hodnocení financí 
Unie založeném na 
dosažených výsledcích: 
novém nástroji k lepšímu 
postupu udělování absolutoria 
Evropské komisi – A7-
0068/2014, 30. ledna 2014.
07 1. Úvod
1.2. Co je to výsledek?
06 
Výsledek je měřitelný důsledek, který 
je přímo či nepřímo odvozen ze vztahu 
mezi příčinou a následkem. Přístup 
k rozvoji a spolupráci orientovaný na 
výsledky spočívá v zásadě, že inter -
vence v oblasti rozvoje a spolupráce 
by se měly zaměřovat na dosahování 
výsledků spíše než na řízení činností 
a procesů. Výsledky obvykle zahrnují 
tři kategorie5:
a) výstup: co je přímo vyproduková -
no nebo čeho je dosaženo pomo -
cí zdrojů přidělených na danou 
intervenci (například kurzy odbor -
né přípravy pro nezaměstnané, 
vybudované silnice);b) efekt: změna, která je vyvolaná 
intervencí a která obvykle souvi -
sí s jejími cíli. Efekty mohou být 
očekávané či neočekávané, kladné 
či záporné (například účastníci ško -
lení, kteří nalezli zaměstnání, lepší 
dostupnost oblasti díky vybudová -
ní nové silnice);
c) dopad: dlouhodobější socio-eko -
nomické důsledky, které lze pozo -
rovat po určité době od dokončení 
intervence a které se mohou týkat 
buď přímých adresátů dané inter -
vence, nebo nepřímých adresátů.Schéma 1Pojem výsledků
Výsledky
Dopad Výstupy Efekty VýstupyČinnosti/
procesy
1.3. Celkový rámec 
výsledků EU v oblasti 
rozvoje a spolupráce
07 
Kromě existujících mechanismů pro 
měření a vykazování výsledků přišla 
Komise v prosinci 2013 s významnou 
iniciativou a vypracovala pracovní 
dokument útvarů nazvaný „Vytvoření 
předpokladů pro rámec EU pro výsled -
ky rozvoje a spolupráce“. Cílem této 
iniciativy bylo:„Stanovit procesy, které Komise dále 
rozvíjí s cílem splnit závazek obsažený 
v Agendě pro změnu, totiž že posílí 
svou schopnost monitorovat a vyka -
zovat operační výsledky dosažené 
při provádění projektů a programů 
v oblasti rozvoje a spolupráce financo -
vaných EU.“65 Pro účely této zprávy 
používáme pro tyto tři 
kategorie výsledků 
terminologii, jak je uvedena 
v nástrojích pro financování 
vnější činnosti. Podobné 
termíny se mohou v jiných 
dokumentech EU požívat 
rozdílně.
6 SWD(2013) 530 final ze dne 
10. prosince 2013.
08 1. Úvod
08 
Tento pracovní dokument útvarů Ko -
mise zohlednil závěry ze studie, kterou 
Komise provedla v roce 2013 a která 
měla být analýzou zkušeností pěti 
rozvojových agentur, které již vlastní 
rámec pro výsledky prováděly. Jednalo 
se o přípravu pro vypracování celko -
vého rámce EU pro výsledky rozvoje 
a spolupráce. Rámec byl popsán takto:
„Rámec pro výsledky je nástrojem, 
který využívají různí rozvojoví partneři 
k měření dosažených výsledků a jejich 
porovnání se strategickými rozvojový -
mi cíli. Rámec pro výsledky lze vní -
mat jako vyjádření různých úrovní či 
řetězců výsledků, které se od realizace 
určité strategie, programu nebo pro -
jektu očekávají.“
09 
Rámec EU pro výsledky rozvoje a spo -
lupráce bude mít dva hlavní účely: 
jako nástroj vyvozování odpovědnos -
ti – s cílem informovat zainteresované 
subjekty o výsledcích, jichž bylo dosa -
ženo, – a jako nástroj řízení – s cílem 
poskytovat údaje o výkonnosti jako 
základ pro rozhodování vedení.
10 
V červnu 2014 byl vydán další pracovní 
dokument útvarů Komise, jehož cílem 
bylo popsat rámec pro monitorování, 
hodnocení a podávání zpráv do konce 
následujícího víceletého finančního 
rámce, který vyplývá z právních nástro -
jů, které upravují následující generaci 
programů, a také další práci Komise na 
dokončení rámce – tzv. rámec MORE. V tomto pracovním dokumentu útvarů 
Komise je u každé oblasti politiky uve -
den přehled obecných a konkrétních 
cílů nástroje, hlavní ukazatele spojené 
s každým cílem, mechanismy moni -
torování a časové rozvržení a obsah 
hodnocení a podávaných zpráv7.
11 
V dubnu 2014 Evropský parlament 
vyjádřil svoji podporu „[pokračujícímu] 
úsilí Komise, jehož cílem je, aby byl 
přístup založený na vstupech nahrazen 
přístupem orientovaným na výsledky 
a účinek“8. V květnu 2014 uvítala Rada 
pracovní dokument útvarů Komise 
z prosince 2013 „Vytvoření předpo -
kladů pro rámec EU pro výsledky 
rozvoje a spolupráce“ a vyjádřila svůj 
zájem o „výsledky pilotní fáze v zájmu 
včasného dokončení rámce EU pro vý -
sledky rozvoje a spolupráce, aby bylo 
možné informace o výsledcích dosa -
žených v průběhu roku 2014 předložit 
v první polovině roku 2015“9.
12 
V březnu 2015 vydala Komise nový 
pracovní dokument útvarů s názvem 
„Zahájení rámce EU pro výsledky 
mezinárodní spolupráce a rozvoje“. 
Cílem dokumentu bylo převést přístu -
py stanovené v pracovním dokumentu 
útvarů Komise z roku 2013 (viz bod 7) 
do operačních plánů Generálního 
ředitelství pro mezinárodní spolupráci 
a rozvoj, podle nichž se budou od roku 
2015 každoročně předkládat zprávy 
s cílem prokázat, jak prostředky přispí -
vají k plnění cílů politiky10.7 SWD(2014) 200 final ze dne 
26. června 2014 – Přehled 
rámců pro monitorování, 
podávání zpráv a hodnocení 
pro programy víceletého 
finančního rámce 2014–2020, 
který je připojen k dokumentu 
Zpráva o hodnocení financí 
Unie založeném na 
dosažených výsledcích, kterou 
předkládá Komise 
Evropskému parlamentu 
a Radě.
8 Rozhodnutí Evropského 
parlamentu ze dne 
3. dubna 2014 o udělení 
absolutoria za plnění 
souhrnného rozpočtu 
Evropské unie na rozpočtový 
rok 2012, oddíl III – Komise 
a výkonné agentury – P7_TA-
PROV(2014)0287, oddíl „Vnější 
vztahy“, bod 264.
9 Závěry Rady o rámci EU pro 
výsledky rozvoje 
a spolupráce – zasedání Rady 
Evropské unie (zahraniční věci/ 
rozvoj), 19. května 2014.
10 SWD(2015) 80 final ze dne 
26. března 2015.
09
 2. Politika v oblasti 
výsledků a legislativní 
souvislosti
2.1. Souvislosti politiky 
rozvojové spolupráce
13 
Úloha Evropské komise na meziná -
rodní scéně je vymezena v článku 
17 Smlouvy o Evropské unii. Komise 
spolupracuje v otázkách rozvojové 
spolupráce zejména s Organizací 
spojených národů a s Organizací pro 
hospodářskou spolupráci a rozvoj 
(OECD). Rozvojové cíle na vysoké úrov -
ni se schvalují v tomto kontextu spolu 
se zásadami poskytování účinnější 
pomoci11.
2.1.1. Rozvojové cíle na 
vysoké úrovni
14 
V září 2000 Valné shromáždění Organi -
zace spojených národů přijalo Dekla -
raci tisíciletí Organizace spojených 
národů, v níž se její členové zavázali 
podílet se na novém globálním part -
nerství s cílem snížit extrémní chudo -
bu a v níž byl stanoven soubor časově 
vázaných cílů – s lhůtou v roce 2015 –, 
které se obvykle nazývají rozvojové 
cíle tisíciletí.
15 
V červnu 2012 bylo na konferenci 
Rio+20 dohodnuto, že se zahájí proces, 
který povede ke stanovení souboru 
cílů udržitelného rozvoje, jež budou 
vycházet z rozvojových cílů tisíciletí12. 
V září 2013 čelní světoví představitelé 
obnovili svůj závazek splnit rozvojové 
cíle tisíciletí a dohodli se, že v září 2015 
uspořádají vrcholnou schůzku, na níž 
bude přijat nový soubor cílů, které 
budou rozvíjet výsledky dosažené při plnění rozvojových cílů tisíciletí13. 
V současné době probíhají prostřed -
nictvím různých procesů diskuse o širší 
agendě pro období po roce 2015. 
V prosinci 2014 zveřejnil generální ta -
jemník OSN souhrnnou zprávu o agen -
dě udržitelného rozvoje na období po 
roce 201514,15.
2.1.2. Fóra na vysoké úrovni 
o účinnosti pomoci
16 
Evropská komise a členské státy EU se 
zúčastnily několika fór na vysoké úrov -
ni, jejichž cílem bylo zlepšit účinnost 
programů rozvojové pomoci. Jednalo 
se o:
a) Římskou deklaraci o harmonizaci 
(2003);
b) Pařížskou deklaraci o účinnosti 
pomoci (2005);
c) akční program z Akkry (2008);
d) Pusanské partnerství pro účinnou 
rozvojovou spolupráci (2011);
e) první zasedání na vysoké úrovni 
v rámci Globálního partnerství pro 
účinnou rozvojovou spolupráci 
v Mexiku: Building Towards an Inclu -
sive Post-2015 Development Agenda  
(Úsilí o vypracování inkluzivní roz -
vojové agendy na období po roce 
2015) (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en .
12 Výsledný dokument 
konference Rio+20 
„Budoucnost, jakou chceme“.
13 Organizace spojených 
národů – Valné shromáždění – 
Integrated and coordinated 
implementation of and 
follow-up to the outcomes of 
the major United Nations 
conferences and summits in the 
economic, social and related 
fields – Follow-up to the 
outcome of the Millennium 
Summit  (Integrované 
a koordinované provádění 
a výsledků významných 
konferencí a vrcholných 
schůzek v hospodářské 
a sociální oblasti 
a souvisejících oblastech 
a navázání na ně – Navázání 
na výsledky summitu 
tisíciletí) – A/68/L.4.
14 Organizace spojených 
národů – Valné shromáždění – 
The road to dignity by 2030: 
ending poverty, transforming all 
lives, and protecting the planet  
(Cesta k důstojnosti do roku 
2030: skoncovat s chudobou, 
přeměnit všechny životy 
a chránit planetu) – souhrnná 
zpráva generálního tajemníka 
o agendě udržitelného rozvoje 
po roce 2015 – A/69/700.
15 Viz též COM(2015) 44 final 
z dne 5. února 2015 – Globální 
partnerství pro vymýcení 
chudoby a udržitelný rozvoj 
po roce 2015.
10 2. Politika v oblasti výsledků a legislativní souvislosti
17 
Na těchto fórech dospěli dárci a part -
nerské země ke konsensu a dohodli 
se na několika zásadách týkajících 
se výsledků v oblasti rozvoje, včetně 
následujících:
a) posilovat schopnost vlád partner -
ských zemí převzít větší vůdcov -
skou roli a vlastnickou odpověd -
nost za rozvojové výsledky;
b) spolupracovat s partnerskými 
zeměmi a současně se v nejvyšší 
možné míře spoléhat na rámce 
partnerských zemí pro podávání 
zpráv a monitorování orientované 
na výsledky;
c) harmonizovat požadavky dárců na 
monitorování a podávání zpráv;
d) zlepšovat řízení dárců a partner -
ských zemí zaměřené na výsledky;
e) zvyšovat zaměření na výsledky 
rozvojové pomoci.
2.1.3. Sdělení EU
18 
Závazek Evropské unie plnit mezi -
národně dohodnuté rozvojové cíle 
a zvyšovat účinnost pomoci je doložen 
v několika veřejných prohlášeních 
a sděleních, která všechna tím či oním 
způsobem vyjadřují význam výsledků 
v oblasti rozvoje a spolupráce:a) Společné prohlášení Rady a zá -
stupců vlád členských států 
o Evropském konsensu o rozvoji 
(14820/05 ze dne 24. února 2006);
b) Podpora rozvojových zemí při 
zvládání krize (COM(2009) 160 final 
ze dne 8. dubna 2009);
c) Dvanáctibodový akční plán EU na 
podporu rozvojových cílů tisíciletí 
(COM(2010) 159 ze dne 21. dubna 
2010);
d) Operační rámec EU pro účinnost 
pomoci – generální sekretariát 
Rady (dokument č. 18239/10 ze 
dne 11. ledna 2011);
e) Zvýšení dopadu rozvojové politiky 
EU: Agenda pro změnu (COM(2011) 
637 final ze dne 13. října 2011);
f) Důstojný život pro všechny: 
Skoncovat s chudobou a umožnit 
světu udržitelnou budoucnost 
(COM(2013) 92 final ze dne 27. úno -
ra 2013);
g) Po roce 2015: směrem ke komplex -
nímu a integrovanému přístupu 
k financování vymýcení chudoby 
a udržitelného rozvoje (COM(2013) 
531 ze dne 16. července 2013).
11 2. Politika v oblasti výsledků a legislativní souvislosti
2.2. Legislativní kontext
19 
Hlavní ustanovení upravující vyvozo -
vání odpovědnosti za výsledky a au -
dit veřejných prostředků16 lze nalézt 
ve Smlouvě o fungování Evropské 
unie (SFEU), ve finančních nařízeních 
o souhrnném rozpočtu EU a evrop -
ských rozvojových fondech a v nařízení 
o společných pravidlech a postupech 
pro provádění nástrojů Unie pro finan -
cování vnější činnosti.
a) Smlouva o fungování Evropské 
unie stanoví, že:
i) Komise předkládá Evropskému 
parlamentu a Radě hodnotící 
zprávu o financích Unie založe -
nou na dosažených výsledcích 
(čl. 318 odst. 2);
ii) Účetní dvůr může kdykoli před -
kládat své připomínky k jed -
notlivým otázkám, zejména ve 
formě zvláštních zpráv (čl. 287 
odst. 4)17.
b) finanční nařízení o souhrnném 
rozpočtu Evropské unie (finanční 
nařízení) stanoví následující18,19.
i) Pro všechny oblasti činností, 
na které se vztahuje rozpočet, 
musí být stanoveny konkrétní, 
měřitelné, dosažitelné, rele -
vantní a časově vymezené cíle. 
Dosažení těchto cílů se kontro -
luje pomocí ukazatelů výkon -
nosti pro každou činnost (čl. 30 
odst. 3).ii) Ke zdokonalení rozhodovací -
ho procesu provádějí orgány 
hodnocení ex ante  a ex post  
u všech programů a činností, 
které jsou spojeny se značnými 
výdaji (čl. 30 odst. 4).
iii) K návrhu rozpočtu Komise při -
kládá řadu dokumentů, včetně 
zpráv o činnosti obsahujících 
informace o dosažení všech 
předem stanovených konkrét -
ních, měřitelných, dosažitel -
ných, relevantních a časově 
vymezených cílů pro různé čin -
nosti i o nových cílech měře -
ných pomocí ukazatelů (čl. 38 
odst. 3) písm. e) bod i)), plné 
odůvodnění včetně rozboru 
nákladů a přínosů navrhova -
ných změn ve výši prostředků 
(čl. 38 odst. 3 písm. e) bod ii) 
a shrnutí výsledků hodnocení, 
které mají význam z hlediska 
rozpočtových změn (čl. 38 
odst. 3 písm. e) bod v)).
iv) Pověřená schvalující osoba 
podává svému orgánu každo -
ročně zprávu o plnění svých 
povinností ve formě výroč -
ní zprávy o činnosti, která 
obsahuje finanční informace 
a informace o řízení a uvádí 
výsledky operací vzhledem 
ke stanoveným cílům, rizika 
spojená s těmito operacemi, 
využití zdrojů, které byly k dis -
pozici, a efektivnost a účinnost 
systémů vnitřní kontroly (čl. 66 
odst. 9).
v) Zvláštní zprávy Účetního dvora 
musí být neprodleně předá -
ny Evropskému parlamentu 
a Radě (článek 163).16 Vyvozováním odpovědnosti 
se rozumí především 
demokratický dohled nad 
politikami a činnostmi 
veřejných subjektů, zatímco 
auditem veřejných prostředků 
se rozumí finanční audit 
a výkonnostní audit politik 
a souvisejících veřejných 
finančních prostředků a jejich 
provázanost s postupy 
v oblasti vyvozování 
odpovědnosti. Viz zpráva 
Evropského účetního dvora 
„Nedostatky, přesahy a výzvy: 
situační zpráva 
o mechanismech EU v oblasti 
vyvozování odpovědnosti 
a auditu veřejných 
prostředků“, 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
17 Viz též článek 163 finančního 
nařízení.
18 Nařízení (EU, Euratom) 
č. 966/2012 Evropského 
parlamentu a Rady ze dne 
25. října 2012, kterým se 
stanoví finanční pravidla 
o souhrnném rozpočtu Unie 
a o zrušení nařízení Rady (ES, 
Euratom) č. 1605/2002 (Úř. 
věst. L298, 26.10.2012, s. 1).
19 Podobná ustanovení obsahují 
i finanční nařízení 
o evropských rozvojových 
fondech.
12 2. Politika v oblasti výsledků a legislativní souvislosti
c) Nařízení o společných pravidlech 
a postupech pro provádění ná -
strojů Unie pro financování vnější 
činnosti stanoví následující20.
i) Rozhodnutí o financování musí 
v příloze obsahovat popis 
každé akce, který upřesní její 
cíle, hlavní činnosti, očekávané 
výsledky, způsoby provádění, 
rozpočet a orientační harmo -
nogram a opatření pro moni -
torování dosažené výkonnosti 
(preambule, bod 5).
ii) Vnější činnost Unie v rámci 
nástrojů by měla přispívat 
k jasným výsledkům (včetně 
výstupů, efektů a dopadů); 
výsledky vnější činnosti Unie 
a efektivnost konkrétního 
nástroje musí být sledovány 
a posuzovány pomocí předem 
vymezených, jasných a trans -
parentních ukazatelů, které 
jsou případně vypracovány pro 
každou dotčenou zemi a jsou 
měřitelné (preambule, bod 12).
iii) Akční programy musí pro kaž- 
dou činnost stanovit sledova -
né cíle, očekávané výsledky 
a hlavní aktivity (článek 2).iv) Počínaje rokem 2015 předkládá 
Komise Evropskému parla -
mentu a Radě výroční zprávu 
o plnění cílů jednotlivých 
nařízení prostřednictvím uka -
zatelů, jimiž se měří dosažené 
výsledky a efektivnost dotče -
ného nástroje; v této zprávě 
se posoudí výsledky finanční 
pomoci Unie, pokud možno 
za použití konkrétních a mě -
řitelných ukazatelů její úlohy 
při dosahování cílů daných 
nástrojů (článek 13).20 Nařízení Evropského 
parlamentu a Rady (EU) 
č. 236/2014 ze dne 
11. března 2014, kterým se 
stanoví společná pravidla 
a postupy pro provádění 
nástrojů Unie pro financování 
vnější činnosti (Úř. věst. L 77, 
15.3.2014, s. 95).
13
 3. Náš přezkum
20 
Cílem našeho přezkumu bylo v jedi -
ném dokumentu předložit přehled 
hlavních oblastí, které Účetní dvůr 
pokládá za rizikové v souvislosti s pří -
stupem k činnosti EU v oblasti rozvoje 
a pomoci zaměřeným na výsledky. 
Přezkum příslušná rizika rovněž ob -
jasňuje na základě zkušeností, které 
Účetní dvůr získal při svých auditech 
v oblasti vnější činnosti. Přezkum je 
obzvláště relevantní v souvislosti se 
současnými diskusemi o rámci výkon -
nosti Komise (viz bod 5) a zavádění 
rámce pro výsledky pro činnost EU 
v oblasti mezinárodní spolupráce 
a rozvoje (viz bod 11).
21 
Náš přezkum byl veden následující 
otázkou: vypořádala se Komise do -
statečně s hlavními riziky plynoucími 
z přístupu zaměřeného na výsledky ve 
vztahu k opatřením EU v oblasti rozvo -
je a spolupráce?22 
Práce na přezkumu jsme prováděli od 
října 2014 do ledna 2015. Sestávaly 
z dokumentárního přezkumu doku -
mentů orgánů a institucí EU a dalších 
významných dárců pomoci a dále 
z pohovorů se zaměstnanci Komise 
EU, včetně delegace EU v Kambodži, 
a pracovníků dvou mezinárodních 
organizací a několika prováděcích 
subjektů. Přezkoumali jsme rovněž 
zvláštní zprávy Účetního dvora zve -
řejněné v posledních letech, abychom 
hlavní zjištěné rizikové oblasti mohli 
doložit konkrétními příklady. Časové 
rozvržení rozvojových opatření je tako -
vé, že příklady se někdy týkají opatření 
podniknutých před několika lety.
14
 4. Hlavní rizikové oblasti
23 
Na základě svého přezkumu určil 
Účetní dvůr devět hlavních rizikových 
oblastí, které jsou podrobně popsány 
a ilustrovány níže. Týkají se:
a) soustavného používání termi -
nologie související s výsledky 
(oddíl 4.1);
b) stanovení výsledkového řetězce 
(oddíl 4.2);
c) zvýšené složitosti v důsledku 
začlenění průřezových témat 
(oddíl 4.3);
d) harmonizace mezi nástroji a rámci 
rozvojových partnerů (oddíl 4.4);
e) vykazování a hodnocení výsledků 
(oddíl 4.5);
f) konsolidace údajů a přehledu 
výsledků (oddíl 4.6);
g) kvality údajů (oddíl 4.7);
h) zaměření na plnění rozpočtu 
(oddíl 4.8);
i) změn v kontextu opatření EU 
(oddíl 4.9).4.1. Formulace cílů 
a ukazatelů
4.1.1. Terminologie
24 
Vzhledem k počtu a různorodosti sub -
jektů, které se podílejí na provádění 
nového rámce EU pro rozvoj a spolu -
práci nebo k němu mají určitý vztah, je 
zásadně důležité, aby mohly používat 
společnou a jednotnou terminologii.
25 
Účetní dvůr však zjistil, že terminologie 
spojená s výsledky se ne vždy používá 
důsledně (viz rámeček 1 ).
26 
Používaná terminologie, které chybí 
jasnost a důslednost, může mezi těmi, 
kdo se podílejí na činnostech EU v ob -
lasti rozvoje a spolupráce, především 
v souvislosti s hodnocením opatření, 
způsobit nedorozumění a nejasnosti.
15 4. Hlavní rizikové oblasti
4.1.2. Sladění a jednotnost 
dokumentů
27 
Cíle – spolu se svými ukazateli – jsou 
snadněji pochopeny a je pravděpo -
dobnější, že budou dosaženy, když 
jsou ve všech vzájemně souvisejících 
dokumentech formulovány jasně 
a jednotně.Příklady terminologických problémů
Zatímco nařízení o společných pravidlech a postupech pro provádění nástrojů Unie pro financování vnější 
činnosti21 stanoví, že výsledky zahrnují výstupy, efekty a dopad (viz bod 19), v plánu řízení úřadu EuropeAid na 
rok 2014 se používá jiná kategorizace, podle níž efekty zahrnují výsledky a dopad22.
Zatímco nařízení stanoví, že cíle mají být konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené ( spe -
cific, measurable, achievable, relevant, timed  – SMART), v příručce úřadu EuropeAid pro monitorování zaměřené 
na výsledky, což je referenční dokument pro všechny monitorovací činnosti úřadu EuropeAid orientované 
na výsledky, se hovoří o „SMART OVIs“, přičemž „OVIs“ znamená objektivně ověřitelné ukazatele ( objectively 
verifiable indicators ). Směšují se tak cíle a ukazatele. Podobně se v rozpočtovém oběžníku Komise na rok 2014 
vlastnosti SMART označovaly za „minimální podmínky, které mají cíle a ukazatele splňovat“23.
Zatímco nařízení stanoví předem vymezené, jasné a transparentní ukazatele, které jsou případně vypraco -
vány pro každou dotčenou zemi a jsou měřitelné, používají se i jiné soubory kvalitativních kritérií, jak úřad 
EuropeAid upozornil ve svých pokynech k rozpočtové podpoře z roku 201224: „Kvalita ukazatelů se posuzuje 
podle různých soborů kritérií: ukazatele SMART jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově 
vymezené. Kritéria CREAM označují ukazatele, které jsou jasné, relevantní, hospodárné, dostačující a moni -
torovatelné ( clear, relevant, economic, adequate, monitorable ). Pokyny Eurostatu k ukazatelům se zaměřují na 
logiku, relevantnost, možnost stanovit cílovou hodnotu, četnost sběru údajů, vhodnost a možnost odhad -
nout přesnost. Ukazatele RACER označují ukazatele, které jsou relevantní, akceptované, důvěryhodné, snadné 
a robustní.“
21 Nařízení (EU) č. 236/2014.
22 Viz například logika intervence nástroje pro rozvojovou spolupráci v oddíle 4.1.4 plánu řízení úřadu EuropeAid na rok 2014.
23 Evropská komise – rozpočtový oběžník na rok 2014 – obecné pokyny, 14.12.2012.
24 Budget Support Guidelines– Programming, Design and Management – A modern approach to Budget Support  (Pokyny pro rozpočtovou podporu – 
Programování, koncepce a řízení – Moderní přistup k rozpočtové podpoře), září 2012.Rámeček 1
16 4. Hlavní rizikové oblasti
28 
Cíle a ukazatele EU v oblasti rozvoje 
a spolupráce jsou vymezeny v mnoha 
různých dokumentech. Sem patří:
a) Smlouva o fungování Evropské 
unie;
b) rozvojové cíle na vysoké úrovni (viz 
oddíl 2.1.1);
c) nařízení o nástrojích pro financo -
vání vnější činnosti25;
d) strategie a víceleté orientační pro -
gramové dokumenty Komise pro 
jednotlivé regiony a země;
e) roční akční programy připo -
jené k rozhodnutím Komise 
o financování;
f) dohody o financování s partner -
skými zeměmi, dohody o správě 
či příspěvku s mezinárodními 
organizacemi, grantové dohody 
a smlouvy s nevládními organiza -
cemi a poskytovateli služeb;g) výkazy o činnosti (nebo progra -
mová prohlášení), jež jsou součástí 
rozpočtového procesu;
h) roční plány řízení a výroční zprávy 
o činnosti příslušných generálních 
ředitelství Komise.
29 
Správa všech těchto dokumentů, které 
vydávají různé orgány a které podléha -
jí různým cyklům a postupům schva -
lování, nutně vede k úpravám cílů 
a ukazatelů a v některých případech 
i k nesrovnalostem. V této souvislosti 
bylo při pilotním projektu, který se 
týkal vykazování výsledků a který 
Komise provedla v roce 2014 v souvis -
losti s přípravou rámce pro výsledky, 
zjištěno, že pokud existovaly logické 
rámce jak na úrovni rozhodování, tak 
na úrovni smluv, byla míra „koherence 
mezi nimi přinejlepším smíšená“26.
30 
Účetní dvůr také při předchozích audi -
tech zjistil, že mezi dokumenty, které 
stanoví cíle a ukazatele, jsou nesrovna -
losti (viz rámeček 2 ).
Příklad nesrovnalostí mezi dokumenty
„Výroční zprávy o činnosti uvádí v souvislosti se Střední Asií sedm ukazatelů. Tyto ukazatele, i když jsou pro 
úspěch rozvojové pomoci ve Střední Asii obecně relevantní, se liší od ukazatelů uvedených v regionálním stra -
tegickém dokumentu a ve víceletých orientačních programech a nemají přímou vazbu na zamýšlené výsledky 
nové strategie Rady pro partnerství pro Střední Asii.“27
27 Zvláštní zpráva č. 13/2013 „Rozvojová pomoc EU pro střední Asii“, bod 79 ( http://eca.europa.eu ).Rámeček 225 Úř. věst. L 77 2014, 15.3.2014.
26 Logický rámec je dokument, 
který podává přehled o cílech, 
činnostech a zdrojích daného 
projektu. Obyčejně také 
popisuje kritické předpoklady, 
z nichž projekt vychází, 
a poskytuje informace o tom, 
jak bude projekt monitorován, 
včetně monitorování pomocí 
ukazatelů.
17 4. Hlavní rizikové oblasti
31 
Nesrovnalosti ve formulaci cílů a uka -
zatelů mohou vyvolat nejasnosti 
o tom, na jakém základě by se mělo 
posuzovat to, čeho bylo dosaženo.
4.1.3. Stanovení cílů SMART 
a jasných ukazatelů
32 
Předpisy vyžadují stanovit konkrét -
ní, měřitelné, dosažitelné, relevantní 
a časově vymezené (SMART) cíle pro 
všechny činnosti EU v oblasti rozvoje 
a spolupráce. Kromě toho výsledky 
vnější činnosti EU – včetně rozvoje 
a spolupráce – a efektivnost daného 
nástroje je třeba monitorovat a posu -
zovat na základě předem vymezených, 
jasných a transparentních ukazatelů, 
které jsou případně vypracovány pro 
každou dotčenou zemi a jsou měřitel -
né (viz bod 19)28.Schéma 2Potřeba cílů SMART a jasných ukazatelů
Jasné ukazatele Cíle SMARTVýsledky
DopadEfektVýstupyČinnostiVstup28 V dubnu 2014 Evropský 
parlament naléhavě vyzval 
k přijetí konkrétních, 
měřitelných, dosažitelných, 
příslušných a časově 
vymezených ukazatelů pro 
všechny programy v okruhu 
4 – Globální Evropa víceletého 
finančního rámce 2014–2020. 
Viz rozhodnutí Evropského 
parlamentu ze dne 
3. dubna 2014 o udělení 
absolutoria za plnění 
souhrnného rozpočtu 
Evropské unie na rozpočtový 
rok 2012, oddíl III – Komise 
a výkonné 
agentury – P7_TA-
PROV(2014)0287.
18 4. Hlavní rizikové oblasti
33 
Při předchozích auditech Účetní dvůr 
často zjistil, že stanovené cíle jsou 
příliš neurčité či nereálné (viz ráme -
ček 3 ). Podobně se Účetní dvůr často 
setkával s tím, že ukazatele chybí nebo 
jsou nejasné (viz rámeček 4 ). I tehdy, 
když jsou ukazatele dobře vymezeny, 
může být jejich výklad relativní a jejich 
hodnota se může podle souvislostí, 
v nichž se používají, značně různit (viz 
rámeček 5 ).
34 
Při pilotním projektu, který se týkal 
vykazování výsledků a který Komise 
provedla v roce 2014 v souvislosti s pří -
pravou rámce pro výsledky, bylo také 
zjištěno, že v mnoha případech, kdy 
logické rámce v rozhodnutích a smlou -
vách existovaly, neměly dobrou kva -
litu, tj. cíle nebyly SMART a ukazatele 
nebyly dobře vymezeny nebo vychá -
zely z nejasných zdrojů údajů.35 
Pokud nejsou stanoveny cíle SMART 
a jasné ukazatele, nejen že je to v roz -
poru s nařízeními, ale oslabuje to také 
monitorování výkonnosti a posuzování 
výsledků, což je neblahé pro vyvozo -
vání odpovědnosti a audit veřejných 
prostředků. Hrozí rovněž, že pokud 
nejsou cíle intervence od začátku 
dobře vymezeny, její výsledky budou 
omezené.
Příklady cílů, jež byly příliš neurčité nebo nereálné
„Jasně definované projektové cíle chyběly především v souvislosti s plánovaným vybavením, úrovní jeho fun -
gování (kvantita a kvalita) a s cílovou populací, která měla mít z projektových výsledků prospěch. Neexistence 
jasných a kvantifikovaných opatření značně omezila schopnost Komise monitorovat pokrok při provádění 
a později měřit a kontrolovat, zda jsou dosažené výsledky udržitelné či nikoliv […].“29
„Cíle jsou někdy také příliš náročné, zvláště v případě projektů nevládních organizací, které mají malé rozpoč- 
ty a poměrně krátké prováděcí období. Zejména se to týká projektů nevládních organizací financovaných 
z potravinového nástroje: ty měly na provádění dobu přibližně 20 měsíců, která se v praxi zkrátila spíše na 
15 měsíců, protože první měsíce byly věnovány zadávání zakázek a jiným přípravným činnostem. V někte -
rých případech jsou intervence založeny na nepřiměřených předpokladech ohledně podmínek nutných pro 
úspěšné provádění, jako jsou například institucionální a řídicí kapacity celostátních či místních orgánů, kvalita 
venkovské infrastruktury nebo dostupnost vhodných pracovníků (například odborníků na výživu a školicích 
pracovníků).“30
29 Zvláštní zpráva č. 13/2012 „Rozvojová pomoc Evropské unie na zásobování pitnou vodou a základní hygienická zařízení v zemích subsaharské 
Afriky“, bod 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Zvláštní zpráva č. 1/2012 „Účelnost rozvojové pomoci Evropské unie pro zajištění potravin v subsaharské Africe“, bod 52 ( http://eca.europa.eu ).Rámeček 3
19 4. Hlavní rizikové oblasti
4.1.4. Závazek partnerské 
země provést reformy 
stanoven jako cíl
36 
Aby byly cíle daného opatření z hle -
diska rozvoje významné, měly by 
odpovídat dosažení určitého výsledku, 
tj. mělo by se jednat o měřitelnou změ -
nu plynoucí z příslušného opatření.Příklady měnící se relevance ukazatelů
EU poskytuje rozpočtovou podporu Kambodži na rozvoj jejího vzdělávacího systému. V nedávných letech 
byly školní zkoušky ve 12. třídě narušovány podváděním a korupcí. Úspěšnost u zkoušek byla tehdy kolem 
80 %. V roce 2014 se kambodžské úřady rozhodly nesrovnalostem při těchto zkouškách zamezit a nakonec je 
vymýtit, především tím, že ve zkouškových střediscích zavedly opatření proti podvádění. Úspěšnost při první 
zkoušce uspořádané v srpnu 2014 činila 25 %; opravná zkouška konaná v říjnu zvýšila celkovou úspěšnost za 
rok 2014 na 41 % kandidátů, což byla zhruba poloviční úspěšnost ve srovnání s rokem 2013. Na první pohled 
lze změnu tohoto ukazatele vykládat jako zhoršení, avšak lze ji také vnímat tak, že obráží lepší spolehlivost 
a důvěryhodnost zkoušek.Rámeček 5Příklady chybějících nebo nejasných ukazatelů
„Dohody o financování pro přímou finanční podporu PEGASE (PFP PEGASE) neobsahovaly žádné ukazatele vý -
konnosti, takže pro ESVČ, Komisi a členské státy je obtížnější posoudit konkrétní výsledky podpory […]. Kvůli 
chybějícím ukazatelům výkonnosti je také nesnadnější doložit výsledky, a získat tak nové finanční prostředky. 
Navíc tento stav není ve shodě s výslovným požadavkem nařízení o ENPI, že pro účely monitorování se pro 
všechny formy pomoci ENPI stanoví ukazatele výkonu.“31
„[…] V Kyrgyzstánu měl program týkající se informací o zajišťování potravin obecné ukazatele jako ‚má se za 
to, že informace o zajišťování potravin jsou obecně přesné a včasné‘, ‚byl proškolen přiměřený počet zaměst -
nanců‘ a ‚užitečnost sklizňových prognóz‘.“32
31 Zvláštní zpráva č. 14/2013 „Přímá podpora Evropské unie pro palestinskou samosprávu“, bod 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Zvláštní zpráva č. 13/2013, bod 52.Rámeček 4
20 4. Hlavní rizikové oblasti
37 
U předchozích auditů si Účetní dvůr 
povšiml, že cíle opatření EU se často 
vyjadřují v podobě závazku, který 
partnerská země v daný okamžik 
přijme. Nicméně i když byl v některých 
z těchto případů stanovený cíl splněn, 
tj. i když partnerská země závazek 
zjevně přijala, opatření pak během 
doby nemělo žádný významný účinek 
nebo byl jen málo významný. Jinými 
slovy, ve vztahu k rozvoji nepřineslo 
opatření žádný významný výsledek (viz 
rámeček 6 ).38 
Účinnost rozvojové pomoci a ko -
ordinačních opatření EU může být 
podkopána, když se zjevný závazek 
partnerské země dosáhnout výsledků 
považuje za dostatečnou podmínku 
pro vyplacení prostředků bez dalších 
dokladů, že se skutečně provádějí 
významné reformy.
Příklad intervence, při níž se závazek partnerské země provést reformy nepřenesl 
do rozvojových výsledků
„Komise vyplatila rozpočtovou podporu Kyrgyzstánu ve třech částech, každé výplatě předcházelo posouzení 
pokroku při plnění cílů v oblasti řízení veřejných financí (PFM). Komise vyhodnotila pokrok jako pomalý, ale 
výplatu všech tří částí zdůvodňovala převážně tím, že kyrgyzská vláda je i nadále odhodlána pokračovat v re -
formách. Tento názor však nebyl podložen žádnými jasnými důkazy. Klíčová část zdůvodnění Komise ve věci 
rozhodnutí o výplatě podpory tedy vychází z hodnocení závazku partnerské země pokračovat v reformách 
spíše než z hodnocení skutečně dosaženého pokroku.“33
„Komisi se nepodařilo zajistit, aby na otázky, které nastolila v rámci dialogu v podvýboru, egyptské orgány 
následně navázaly formou konkrétních opatření. I pokud byly nastolené otázky zařazeny jako body opatření 
na konci zasedání, obvykle nedošlo k jejich realizaci. Například v roce 2009 podvýbor zařadil jako bod opatře -
ní ‚zkoumání možnosti využití technické pomoci EU při poradenství Egyptu ve věci právních předpisů o ne -
vládních organizacích v členských státech‘. Tento bod nebyl dále rozvíjen. […] Komise nijak nespojovala svou 
kritiku porušování lidských práv ve zprávách o pokroku s možností snížení nebo pozastavení pomoci EU.“34
33 Zvláštní zpráva č. 13/2013, bod 57.
34 Zvláštní zpráva č. 4/2013 „Spolupráce EU s Egyptem v oblasti správy věcí veřejných“, body 39 a 41 ( http://eca.europa.eu ).Rámeček 6
21 4. Hlavní rizikové oblasti
4.2. Stanovení 
výsledkového řetězce
4.2.1. Propojení opatření 
a výsledků pomocí jasného 
logického řetězce
39 
Má-li být dosaženo předpokládaných 
výsledků, je nutno vymezit vhodná 
opatření, a stanovit tak jasnou logic -
kou spojitost mezi činnostmi, výstupy, 
efektem a dopadem35,36. Takový logický 
řetězec musí být také stanoven proto, 
aby bylo možno prokázat, jak interven -
ce EU v oblasti rozvoje a spolupráce 
přispívají k výsledkům37.
40 
V některých přechozích zvláštních 
zprávách Účetního dvora a hodnotí -
cích zprávách Komise se ukázalo, že 
spojitost mezi opatřením a výsledky 
nebyla vždy jasně stanovena (viz 
rámeček 7 ).
41 
U některých opatření lze v doho -
dách o financování stanovit platební 
podmínky založené na výsledcích, 
které platbu přímo spojují s dosažením 
výsledků, aby tak vznikaly pobídky pro 
lepší výkonnost prostřednictvím úplné 
nebo částečné platby za úplné nebo 
částečné splnění cílů38,39. Při předcho -
zích auditech Účetní dvůr někdy zjistil, 
že taková spojitost nebyla stanovena či 
vymáhána (viz rámeček 8 ).42 
Chybí-li jasné pojítko mezi opatření -
mi – nebo podmínkami pro platbu – 
a jejich zamýšlenými výsledky, mohou 
se cíle intervencí ztratit z dohledu, 
což je na újmu účinnosti pomoci. Také 
je ohrožena schopnost EU prokázat 
výsledky svých opatření a nést za ně 
odpovědnost. Rovněž tak zdánlivě 
samostatné politiky mohou ve sku -
tečnosti být těsně propojeny40. Když 
se koncipuje opatření v rámci dané 
politiky, jeho možné výsledky z hledis -
ka jiných politik mohou být nedosta -
tečně zohledněny. Například projekt 
může přispívat k cílům souvisejícím se 
zdravím, například boji proti malárii, 
přičemž jeho vyhlášeným cílem je 
pouze zlepšit přístup k bezpečné pitné 
vodě.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the 
Joint Evaluation Unit - Final 
Report Volume 1: Final Summary 
Report  (Studie o právních 
nástrojích a poznatcích 
získaných z hodnocení řízených 
oddělením pro společné 
hodnocení  – závěrečná zpráva , 
svazek  1: závěrečná shrnující 
zpráva), červenec 2011, s. vi: 
„Formulování jasných logických 
řetězců v nařízeních má zásadní 
význam. Lze ho podpořit tak, 
že se budeme vyhýbat 
nestrukturovaným seznamům 
činností a nejasným 
souvislostem mezi činnostmi, 
výstupy a jejich zamýšlenými 
dopady. Vztahy mezi každým 
krokem v řetězci by měly být 
zřejmé a logické, aby 
nevznikaly mezery v logice 
a ‚osamělé‘ výstupy či 
dopady.“ – hodnocení DEVCO 
1292.
36 Podrobně se výsledkový 
řetězec vysvětluje v publikaci 
Rozvojové skupiny Organizace 
spojených národů Results-based 
Management Handbook  
(Příručka řízení založeného na 
výsledcích), říjen 2011, s. 14.
37 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Studie 
o zavádění zkušeností ze 
strategických hodnocení úřadu 
EuropeAid do rozvojové 
politiky a praxe), závěrečná 
zpráva, červen 2014, s. vii.
38 Commission Budget Support 
Guidelines – Executive 
Guide – A modern approach to 
Budget support  (Pokyny Komise 
k rozpočtové podpoře – 
Shrnutí – Moderní přistup 
k rozpočtové podpoře), září 
2012.
39 Viz společný postoj EU pro 
čtvrté fórum na vysoké úrovni 
o účinnosti pomoci (Pusan, 
29. listopadu až 1. prosince 
2011) – závěry Rady – 3124. 
zasedání Rady Evropské unie 
(zahraniční věci / rozvoj), 
konané v Bruselu dne 
14. listopadu 2011: „EU vyzývá 
partnerské země a partnery 
v oblasti rozvoje, aby zvýšili 
důraz kladený na 
harmonizovanou podmíněnost 
vycházející z dosažených 
výsledků.“
40 Thematic evaluation of the 
European Commission support 
to the health sector  (Tematické 
hodnocení podpory, kterou 
22 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklady nejasné spojitosti mezi opatřením a výsledky
„U 24 prověřovaných intervencí je strategie EPS zřetelně označena jako zastřešující strategie, v jejímž rámci se 
spolupráce odehrává. V programových dokumentech se jasně odkazuje na jeden nebo několik cílů EPS a inter -
vence jsou v souladu se strategickými dokumenty. V přezkoumané dokumentaci se však explicitně nevysvětlu -
je ani nepopisuje, jak budou cíle prostřednictvím konkrétních intervencí splněny a jak naplánované intervence 
přispějí k dosažení výsledků.”41
„Programy rozpočtové podpory v Malawi a Rwandě odkazují na cíle národních strategií snižování chudoby 
a odvětvové politiky a programy. Neuvádějí, jak hodlají k vládním cílům přispět.“42
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Hodnocení podpory, kterou Evropská 
unie poskytuje dvěma regionům evropské politiky sousedství (Východ a Jih)) – závěrečná zpráva – svazek 1, červen 2013, s. 24.
42 Zvláštní zpráva č. 1/2012, bod 53.Rámeček 7
Příklady finančních intervencí s neúčinnými podmínkami pro platbu
„Jedním z cílů dvou programů cílené rozpočtové podpory bylo přispět ke zlepšení správy veřejných financí. 
Tyto programy však nijak nenavazovaly na vládní plán reformy správy veřejných financí ani neuváděly, které 
priority mají podporovat. Není jasné, jak mohou programy tohoto typu uvedeného cíle dosáhnout, protože 
prostředky byly vyplaceny formou jediné pevné platby, která nebyla podmíněna výkonností ani požadavky na 
dialog v této oblasti politiky.“43
„U projektů investic do silniční infrastruktury Komise uplatňuje podmínky způsobem, který partnerské země 
málo motivuje k jejich plnění. Stanovené podmínky nejsou právně závazné a v dohodách o financování 
jsou uváděny jako ‚doprovodná opatření‘, jež má daná partnerská země realizovat. V praxi Komise zpravidla 
schvaluje smlouvy o dílo mezi partnerskými zeměmi a dodavateli bez ohledu na to, zda byla tato doprovodná 
opatření přijata. V rámci těchto smluv je pak povinna vyplatit peníze z ERF a nemá mnoho možností, jak part -
nerskou zemi k dodržení podmínek přinutit.“44
43 Zvláštní zpráva č. 9/2013 „Podpora EU určená na správu věcí veřejných v Demokratické republice Kongo“, bod 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Zvláštní zpráva č. 17/2012 „Příspěvek Evropského rozvojového fondu (ERF) k udržitelné silniční síti v subsaharské Africe“, bod 27 ( http://eca.
europa.eu ).Rámeček 8
23 4. Hlavní rizikové oblasti
4.2.2. Přispívání oproti 
připisování
43 
Intervence EU v oblasti rozvoje a spo -
lupráce se odehrávají ve složité domé -
ně, kde k dosahování výsledků kromě 
intervencí EU přispívá – kladně či zá -
porně – mnoho dalších dárců a mnoho 
exogenních činitelů. Z tohoto důvodu 
by mohlo být žádoucí kromě stanovení 
příčinné souvislosti mezi činnostmi EU 
v oblasti rozvoje a spolupráce a jejich 
výsledky také posoudit, jak je tato sou -
vislost pevná, tj. jakou část výsledků 
lze činnosti EU připsat.
44 
Nicméně jak Komise zdůraznila ve 
svém pracovním dokumentu útvarů 
„Vytvoření předpokladů pro rámec EU 
pro výsledky rozvoje a spolupráce“ 
(viz bod 7), „je obtížné měřit, jak jedna 
úroveň výsledkové hierarchie přispěla 
k další“, tj. od výstupu k efektu a od 
efektu k dopadu. Zatímco výstupy 
dané intervence lze skutečně do velké 
míry připsat intervenci, často tomu 
tak nebude u jejích efektů a ještě 
méně u jejích dopadů, jak Účetní dvůr 
zjistil při některých svých auditech 
(viz  rámeček 9 ).45 
Konkrétně u intervencí spočívajících 
v rozpočtové podpoře není zpravidla 
možné identifikovat výstupy, neboť 
finanční podpora EU je v rámci roz -
počtu partnerské země zaměnitelná. 
Z rozpočtu partnerské země se pod -
poruje rozvojová strategie celé země, 
a výstupy rozpočtové podpory EU se 
tak týkají změn vládních politik a útva -
rů, které nejsou důsledkem samotného 
programu rozpočtové podpory, ale 
též různých dalších vládních opatření 
a rozhodnutí, jiných programů vnější 
pomoci […] a činitelů nesouvisejících 
s vládou45. Dobře to ilustruje komplex -
ní rámec hodnocení OECD pro hodno -
cení rozpočtové podpory (viz příloha ).
46 
Takže i v případech, kdy lze mezi 
opatřeními a výsledky stanovit silnou 
logickou souvislost, může být obtížné, 
a mnohdy nemožné, posoudit, jakou 
část výsledků lze připsat intervencím 
EU a jaká je důsledkem intervencí 
jiných dárců či jiných činitelů. Z tohoto 
důvodu je více na místě hovořit spíše 
o přispívání než o připisování. Kro -
mě svých odborných aspektů souvisí 
tato problematika také s političtější 
otázkou vlastnické odpovědnosti za 
výsledky. Když je účastnících se zain -
teresovaných subjektů mnoho, včetně 
EU, partnerských zemí a dalších dárců, 
na tytéž kladné výsledky si může činit 
nárok několik z nich a k odpověd -
nosti za záporné výsledky se nemusí 
hlásit nikdo.Evropská komise poskytuje 
odvětví zdravotnictví) – 
závěrečná zpráva – svazek 1, 
srpen 2012, s. xiv.
45 OECD – síť pro hodnocení 
rozvoje DAC – Evaluating 
Budget Support Methodological 
Approach  (Hodnocení 
rozpočtové podpory – 
metodický přístup), s. 11. Viz 
též s. 12 o efektech rozpočtové 
podpory: „Efekty jsou 
výsledkem celkového souboru 
politik, strategií a výdajových 
opatření vlády […], reakcí/
odezev příslušných 
zainteresovaných subjektů na 
změny veřejných politik 
a rozhodnutí o přidělení 
zdrojů a vlivu dalších vnějších 
činitelů. Efekty jsou tak 
poskytnutou rozpočtovou 
podporou ovlivněny jen zčásti. 
Příčinná souvislost mezi 
poskytnutou rozpočtovou 
podporou a efekty tak bude 
(silně) smíšena s ostatními 
ovlivňujícími činiteli.“
24 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklady obtíží při připisování výsledků intervenci EU
„Účetní dvůr nemůže posoudit, do jaké míry programy rozpočtové podpory EU v Malawi a Rwandě přispěly 
k výsledkům vládních programů, protože do hry zasahuje množství složitých faktorů […].“46
46 Zvláštní zpráva č. 1/2012, bod 57.Rámeček 9
4.3. Větší složitost 
v důsledku integrace 
průřezových témat
47 
Ve svém sdělení „Zvýšení dopadu roz -
vojové politiky EU: Agenda pro změnu“ 
(viz bod 18) Komise navrhla, aby se 
činnosti EU v každé partnerské zemi 
zaměřily nejvýše na tři odvětví. Pokud 
se intervence EU zaměří na malý počet 
odvětví, může se zvýšit jejich dopad 
a pákový efekt a může to přispět 
k tomu, aby byla pomoc EU zvladatel -
ná nejen pro partnerské země, ale také 
pro Komisi a delegace EU47.
48 
Mezitím se podle pokynů EU pro 
vypracování víceletých programových 
dokumentů na programové období 
2014–2020 musí při přijímání závazků 
v odvětvových politikách přihlížet 
k devíti průřezovým tématům, kterými 
jsou podpora lidských práv, rovnost 
žen a mužů, demokracie, řádná správa 
věcí veřejných, práva dítěte, osoby se 
zdravotním postižením, původní oby -
vatelé, udržitelnost životního prostředí 
a boj proti HIV/AIDS48 (viz rámeček 10 ).47 „Instrukce pro programování 
11. Evropského rozvojového 
fondu (ERF) a nástroje pro 
rozvojovou spolupráci na 
období let 2014–2020“ vydané 
společně ESVČ a Komisí.
48 Viz též například nařízení 
o nástroji pro rozvojovou 
spolupráci (EU) č. 233/2014, 
které stanoví, že: „Do všech 
programů se začlení 
průřezové otázky stanovené 
v evropském konsensu. Navíc 
budou případně zahrnuty 
otázky související 
s předcházením konfliktům, 
důstojnými pracovními 
podmínkami a změnou 
klimatu.“ (článek 3).
25 4. Hlavní rizikové oblasti
49 
Ve svých předchozích hodnotících 
zprávách Komise upozornila na obtíže 
při začleňování lidských práv do rozvo -
jových opatření EU (viz rámeček 11 ).50 
Když se průřezová témata začleňují 
do intervencí EU, může se stanovení 
priorit pro cíle těchto intervencí stát 
složitějším. Zvýšená složitost způsobe -
ná začleněním průřezových témat do 
programů EU představuje pro dosaho -
vání a vykazování výsledků dodatečné 
riziko.Schéma 3Prioritní odvětví a průřezová témata
Prioritní odvětví 3 Prioritní odvětví 2
Průřezové téma 9Průřezové téma 8Průřezové téma 7Průřezové téma 6Průřezové téma 5Průřezové téma 4Průřezové téma 3Průřezové téma 2Prioritní odvětví 1
Průřezové téma 1
Začlenění průřezových témat do programu – příklad Kambodže
Víceletý orientační program Komise pro Kambodžu na období 2014–2020 stanoví tři prioritní odvětví: země -
dělství / hospodaření s přírodními zdroji, vzdělávání/dovednosti a řádnou správu věcí veřejných. Předpokládá 
také začleňování několika průřezových témat: rovnosti žen a mužů a posílení postavení žen, výživy, životního 
prostředí a informačních a komunikačních technologií.Rámeček 10
26 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklady obtíží při řešení průřezových témat – případ lidských práv
„EU se dále snažilo dostát svému závazku a začleňovat lidská práva do dokumentů na programové úrovni, 
včetně regionálních strategických dokumentů, dvoustranných akčních plánů a tematických programů. Lidská 
práva a demokracie jsou ve strategických dokumentech zakotvena jako vůdčí principy. Nicméně můžeme 
pozorovat jev, který spočívá v tom, že složka demokracie a lidských práv je oslabována s tím, jak se cyklus 
pohybuje ‚po proudu‘, tj. od obecných politických závazků k rámcům politik a dále k plánování, výběru nástro -
jů, přidělování prostředků a výběru projektů. K oslabování dochází v různých podobách včetně: i) chybějící 
jednotné strategie, jak řešit problémy konkrétními intervencemi, ii) omezeného financování souvisejících 
demokratických a lidskoprávních aspektů v jiných důležitých tematických odvětvích, iii) tendence omezovat 
lidskoprávní činnost na tematické nástroje.“49
„Z dokumentární analýzy šesti konkrétních oblastí, do nichž se Evropská komise (EK) snažila začlenit lidská 
práva, vyplývá jev, kterým je oslabování složky lidských práv s tím, jak se cyklus pohybuje ‚po proudu‘ […]. 
K tomu všemu se ještě přidává nedostatek i jen základních systémů pro monitorování a hodnocení pokroku 
při začleňování témat. Toto oslabování souvisí s politickým odporem partnerských zemí, ale také s význam -
nými vnitřními nedostatky na úrovni EU, jako jsou omezené politické páky a nedůsledné rozhodování, pokud 
jde o místo a váhu lidských práv ve vnější činnosti EU. Potíže, s nimiž se EU potýká při smiřování svých hodnot 
a zájmů, byly široce doloženy a kritizovány sdělovacími prostředky i občanskou společností. Arabské jaro uká -
zalo omezenost přístupu ‚stabilita versus lidská práva‘ a mohlo by otevřít perspektivy pro serióznější přístup 
k začleňování lidských práv.“50
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Hodnocení podpory, kterou Evropská 
unie poskytuje dvěma regionům evropské politiky sousedství (Východ a Jih)) – závěrečná zpráva – svazek 1, červen 2013, s. 62.
50 Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of 
repression)  (Tematické hodnocení podpory Komise v oblasti dodržování lidských práv a základních svobod (včetně solidarity s oběťmi útisku)) – 
závěrečná zpráva – svazek 1, prosinec 2011, s. 15.Rámeček 11
27 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklad chybějícího sladění s rámcem partnerské země pro výsledky
„[…] z rámce pro posuzování výsledků (PAF), který zdaleka není vládou řízeným a skutečně harmonizovaným 
rámcem, se stal ‚souhrn individuálních preferencí a požadavků všech rozvojových partnerů‘. […] Skutečná 
vlastnická odpovědnost vlády se vytratila a z procesu posuzování pomocí PAF se stal jen o málo více než po -
vinný proces, který bylo třeba dodržovat, aby platby rozpočtové podpory pokračovaly […]. Souběžně s touto 
ztrátou vlastnické odpovědnosti a angažovanosti se také výrazně zvýšily transakční náklady související s roč -
ním procesem posuzování a souvisejícím dialogem o politikách. Takto situaci jednomyslně vnímaly všechny 
dotazované relevantní zainteresované subjekty. Nejzřetelněji se projevuje ve stálém nárůstu počtu ukazatelů, 
které jsou do PAF začleněny.“52
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future  (Společné hodnocení rozpočtové podpory pro 
Tanzanii: získané zkušenost a doporučení pro budoucnost) – závěrečná zpráva: svazek 1, 2013, body 74–75.Rámeček 124.4. Harmonizace mezi 
nástroji a rámci 
rozvojových partnerů
4.4.1. Harmonizace s rámci 
partnerských zemí pro 
výsledky
51 
V souladu se zásadami dohodnutými 
na mezinárodních fórech na vysoké 
úrovni by se dárci včetně EU měli v nej -
vyšší možné míře spoléhat na rámce 
partnerských zemí pro podávání zpráv 
a monitorování orientované na výsled -
ky (viz oddíl 2.1.2). Dárci by především 
měli co nejvíce omezit používání 
dodatečných rámců a nepožadovat 
zavádění výkonnostních ukazatelů, jež 
nejsou v souladu s národními rozvojo -
vými strategiemi zemí51.52 
Předchozí hodnotící zprávy Komise 
však upozorňovaly na problémy sou -
visející s tím, že rámce dárců a part -
nerských zemí nebyly sladěny (viz 
rámeček 12 ).
53 
Když partnerské země podléhají mno -
ha různým druhům a úrovním závazků 
v oblasti podávání zpráv a platebním 
podmínkám od různých dárců, mo -
hou se tyto závazky a podmínky stát 
nezvladatelnou zátěží, která je na újmu 
jak efektivnosti, tak účinnosti pomoci.51 Pusanské partnerství pro 
účinnou rozvojovou 
spolupráci.
28 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklady problémů způsobených nedostatečně harmonizovanými nástroji 
používanými rozvojovými partnery
„Podle odhadu Rozvojového programu OSN (UNDP) existuje více než 50 mezinárodních veřejných fondů, 45 
trhů s uhlíkem a 6 000 fondů soukromého kapitálu, které financují opatření v oblasti změny klimatu, přičemž 
každý z nich má svou řídicí strukturu. Jak konstatuje Světová banka, hrozí, že tato roztříštěnost sníží celkovou 
účinnost financování opatření v oblasti klimatu […]. Komise a členské státy uvolňují financování v oblasti kli -
matu pomocí jak dvoustranných, tak vícestranných kanálů. V roce 2010 používaly až 22 vícestranných kanálů.
[…] Nebyl učiněn žádný pokus, jak snížit rozrůstání počtu fondů v oblasti klimatu, což s sebou přináší riziko 
neefektivnosti, nedostatečného vyvozování odpovědnosti a roztříštěnosti pomoci […].”53
53 Zvláštní zpráva č. 17/2013 „Financování opatření v oblasti klimatu Evropskou unií v kontextu vnější pomoci“, body 57–58 a bod 68 ( http://eca.
europa.eu ).Rámeček 134.4.2. Harmonizování 
nástrojů, které 
zainteresované subjekty 
v oblasti rozvoje používají
54 
Účetní dvůr ve svých předchozích 
zvláštních zprávách upozornil na 
problémy, jež souvisely s nedosta -
tečně harmonizovanými nástroji, 
které rozvojoví partneři používají 
(viz  rámeček 13 ).55 
Nejsou-li nástroje, které rozvojoví part -
neři používají, sladěny, může to být na 
újmu účinnosti a efektivnosti monito -
rování a vykazování výsledků.
4.4.3. Jak se vyrovnat se 
souběžnou existencí různých 
struktur pro vyvozování 
odpovědnosti
56 
V rámci činnosti EU v oblasti rozvoje 
a spolupráce pověřuje Evropská ko -
mise některými úkoly plnění rozpočtu 
spadajícími pod nepřímé řízení mezi -
národní organizace54. U těchto úkolů 
je vyvozování odpovědnosti závislé na 
strukturách příslušných mezinárodních 
organizací pro vyvozování odpověd -
nosti, včetně správy a řízení, rámců pro 
výsledky55 a externího auditu, a také 
na vlastních předpisech EU upravují -
cích audit a vyvozování odpovědnosti.57 
V předcházejících auditech Účetní dvůr 
zjistil, že souběžná existence různých 
struktur pro vyvozování odpovědnosti 
v případě úkolů spadajících pod nepří -
mé řízení s mezinárodními organizace -
mi někdy vytvářela mezery ve vyvozo -
vání odpovědnosti (viz rámeček 14 ).54 Finanční nařízení, článek 58 – 
Způsoby plnění rozpočtu.
55 Viz například příručka řízení 
založeného na výsledcích 
Rozvojové skupiny Organizace 
spojených národů, 
integrovaný rámec pro 
výsledky Populačního fondu 
OSN nebo příručka 
Rozvojového programu OSN 
pro plánování, monitorování 
a hodnocení pro rozvojové 
výsledky.
29 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklad odlišné architektury pro vyvozování odpovědnosti – Organizace spojených 
národů
„Komise sice ověřuje systémy finančního řízení svých partnerů z řad OSN (na základě analýzy čtyř pilířů), aby 
však potvrdila praktické fungování kontrolních systémů a dosažení výsledků, je závislá na zprávách OSN. 
V době, kdy byl audit prováděn, se Komisi dosud nepodařilo získat od OSN náležité informace.“56
„[…] Komise nezískává ze zpráv OSN dostatečné a včasné informace. Značná část zpráv je zpožděna, není do -
statečně podrobná a zaměřuje se spíše na činnosti než na výsledky.“57
56 Situační zpráva 2014 „Nedostatky, přesahy a výzvy: situační zpráva o mechanismech EU v oblasti vyvozování odpovědnosti a auditu veřejných 
prostředků“, rámeček 1 ( http://eca.europa.eu ).
57 Zvláštní zpráva č. 3/2011 „Efektivnost a účelnost příspěvků EU poskytovaných prostřednictvím organizací OSN v zemích zasažených konfliktem“, 
bod IV ( http://eca.europa.eu ).Rámeček 14
4.5. Nedostatky 
v hodnocení a vykazování 
výsledků
58 
Právní ustanovení upravující monitoro -
vání, hodnocení a audit výsledků před -
pokládají dva různé časové rozvrhy:
a) periodický : například v článku 318 
SFEU se stanoví, že Komise před -
kládá každoročně hodnotící zprávu 
o financích Unie založenou na 
dosažených výsledcích, zejména 
ve vztahu k zadání, které Evropský 
parlament a Rada uvedly v rámci 
každoročního postupu udělování 
absolutoria;b) založený na činnosti : například 
čl. 18 odst. 3 prováděcích pravidel 
k finančnímu nařízení stanoví, že 
výsledky víceletých programů, na 
něž jsou uvolněny zdroje v objemu 
nad 5 000 000 EUR, musí být pravi -
delně hodnoceny podle časového 
rozvrhu, který umožňuje vzít vý -
sledky tohoto hodnocení v úvahu 
při rozhodování o obnově, změně 
nebo přerušení programu.
59 
V předchozích auditních zprávách 
Účetní dvůr konstatoval, že v někte -
rých případech nebylo možné posou -
dit, jak jsou cíle projektů či programů 
plněny, před jejich dokončením, což 
omezovalo periodické posuzování do -
sažených výsledků (viz rámeček 15 ).
30 4. Hlavní rizikové oblasti
60 
Účetní dvůr také zjistil, že včasné 
provádění hodnocení se vyznačovalo 
nedostatky – strategická hodnocení 
často trvala déle, než bylo naplánová -
no, a programová hodnocení se někdy 
odkládala či rušila58. V nedávné studii, 
kterou si vyžádala Komise, se rovněž 
konstatovalo, že mezi hodnoceními 
a formulací politik, programováním, 
monitorováním a řízením zaměřeným 
na výsledky existují „významná přeru -
šení“ návaznosti. Především byly zjiš -
těny nevyužité příležitosti, pokud jde 
o zavádění dříve získaných zkušeností, 
které byly ignorovány, protože zjištění 
z hodnocení nebyla časově sladěna 
s řídicím rozhodovacím procesem 
nebo protože v době, kdy byla předlo -
žena zjištění, se již změnil kontext59.61 
Nedostatky ve vykazování výsledků 
a časovém rozvrhu hodnocení mohou 
bránit tomu, aby se relevantní znalosti 
a získané zkušenosti využívaly v proce -
su vykazování a rozhodování.Schéma 4Časový cyklus opatření
Legislativní
proces
Identiﬁkace
FormulaceNásledná kontrola
(včetně hodnocení)Programování
Provádění
(včetně monitorování
a hodnocení v polovině období)58 Zvláštní zpráva č. 18/2014 
„Systémy Generálního 
ředitelství pro rozvoj 
a spolupráci – EuropeAid pro 
hodnocení a monitorování 
zaměřené na výsledky“, 
body 27–29 ( http://eca.europa.
eu).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Studie 
o zavádění zkušeností ze 
strategických hodnocení 
úřadu EuropeAid do rozvojové 
politiky a praxe), závěrečná 
zpráva, červen 2014, s. vii.
31 4. Hlavní rizikové oblasti
4.6. Konsolidace 
a vykazování údajů
62 
Aby bylo možné výsledky rozvojových 
politik EU prokázat, je třeba údaje 
o výsledcích dosažených opatření -
mi EU v oblasti rozvoje a spolupráce 
shromáždit a konsolidovat pomocí 
informačních systémů a prezentovat je 
a šířit vhodnými informačními kanály.
63 
V předchozích auditních zprávách 
však Účetní dvůr upozornil na potíže 
s kapacitou informačních systémů 
úřadu EuropeAid pro shromažďování 
údajů souvisejících s výsledky (viz 
rámeček 16 ). V roce 2014 upozornila 
také Komise, že má-li být EU schopna 
vykazovat výsledky, systémy a nástroje 
pro shromažďování údajů musí být 
dále racionalizovány a rozvíjeny61.64 
Údaje o rozvojové pomoci EU a jejích 
činnostech v oblasti spolupráce slouží 
jako základ pro mnoho různých zpráv, 
z nichž hlavními jsou:
a) roční účetní závěrka Komise a její 
zpráva o rozpočtovém a finančním 
řízení62;
b) výroční zpráva o činnosti úřadu 
EuropeAid a souhrnná zpráva 
Komise63;
c) roční výkazy pro Výbor OECD pro 
rozvojovou pomoc (DAC) podle 
směrnice DAC64;
d) měsíční údaje pro registr údajů IATI 
v souladu s normami IATI65;
e) roční hodnotící zpráva o finan -
cích Unie založená na dosažených 
výsledcích66;Příklad výsledků, které bylo možno posoudit až na konci příslušného opatření
„Účetní dvůr posuzoval účelnost vzorku 19 projektů tak, že porovnával zamýšlené cíle v dohodě o příspěvcích 
se skutečně dosaženými výsledky. […] Kvůli nedostatečným informacím nemohly být výsledky posouzeny 
v těchto případech: […] jeden velký projekt se týkal svěřeneckého fondu, u něhož se cíle vytyčené v dohodě 
o příspěvcích týkaly fondu celkově, a byly tedy obecnější povahy. Pro jednotlivé související projekty byly sice 
vymezeny konkrétnější cíle, avšak mezi splněním cílů projektů a obecnými cíli v dohodě o příspěvcích nemůže 
být jasná spojitost. Účelnost tak bude možno posoudit, až když bude fond uzavřen, což se v době auditu ještě 
nestalo.“60
60 Zvláštní zpráva č. 3/2011, body 25 a 27b.Rámeček 15
61 SWD(2013) 530 final, s. 12.
62 Finanční nařízení, zejména 
články 141 až 142.
63 Finanční nařízení, zejména 
čl. 66 odst. 9.
64 Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire  
(Sloučené směrnice 
statistického výkaznictví pro 
věřitelský systém výkaznictví 
(CRS) a roční dotazník DAC) 
a dodatky – DCD/DAC(2013)15/
FINAL , 11.6. 2013.
65 Internetová stránka 
Mezinárodní iniciativy na 
podporu transparentnosti 
rozvojové pomoci ( www.
iatiregistry.org ).
66 Smlouva o fungování 
Evropské unie, článek 318.
32 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklad nedostatků v informačním systému úřadu EuropeAid
„Hlavním nástrojem Komise pro předávání informací z delegací úřadu EuropeAid je zpráva o monitorování 
vnější pomoci (EAMR) […]. Podrobně se v nich popisuje, jaké činnosti byly uskutečněny, a případné prováděcí 
problémy. Poskytované informace se navíc do určité míry kryjí s informacemi ze systému CRIS. O konkrétních 
výsledcích pomoci hovoří tyto zprávy jen málo, buď v rámci posouzení ze strany delegací, nebo uvedením 
výsledků hodnocení provedených po skončení opatření pomoci. […]“69
„Systém CRIS […] nelze snadno použít k výpočtu celkové částky vydané na danou politiku nebo financova -
né konkrétním finančním nástrojem. Seznam domén používaných pro spojování záznamů mnoha modulů 
systému CRIS s konkrétní doménou je ve skutečnosti kombinací zeměpisných zón (například Asie), finančních 
nástrojů […] a tematických politik (například bezpečnost potravin).
Konsolidace dat, zejména finančních, v systému CRIS pro účely výkaznictví se tím výrazně komplikuje. Tento 
stav má negativní dopad na efektivnost a účelnost systému CRIS jako nástroje pro výkaznictví a řízení.“70
69 Zvláštní zpráva č. 1/2011 „Pomohl převod pravomocí v oblasti řízení vnější pomoci z ústředí Komise na její delegace zlepšit poskytování 
pomoci?“, bod 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Zvláštní zpráva č. 5/2012 „Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů (CRIS)“, body 40 a 41 ( http://eca.europa.eu ).Rámeček 16f) výroční zpráva o politikách rozvo -
je a vnější pomoci Evropské unie 
a o jejich provádění;
g) pravidelné aktualizace pro inter -
netovou stránku Komise „EU Aid 
Explorer“67.65 
V současné době se většina těchto 
zpráv zaměřuje na činnosti, přičemž 
žádná z nich neposkytuje konsolido -
vané údaje o tom, jaké výsledky tyto 
činnosti plošně přinesly68. Chybí-li kon -
solidované zprávy a přehled o výsled -
cích, kterých se rozvojovou pomocí EU 
dosáhlo, může to oslabovat rozhodo -
vání a vyvozování odpovědnosti.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Zejména roční hodnotící 
zpráva o financích Unie 
založená na dosažených 
výsledcích nenabízí jasný 
přehled o tom, nakolik byly 
hlavní cíle Unie splněny. Viz 
zpráva o hodnocení financí 
Unie založeném na 
dosažených výsledcích: 
novém nástroji k lepšímu 
postupu udělování absolutoria 
Evropské komisi – A7-
0068/2014, 30. ledna 2014.
33 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklady nedostatků v kvalitě údajů
„Ukazatele, které Komise používá, se většinou dostatečně zaměřují na rozvojové cíle tisíciletí, přestože ukaza -
telům kvality vzdělávání se nevěnuje dostatečná pozornost. Řídící informační systémy jednotlivých zemí pro 
oblast vzdělávání, o něž se Komise opírá, však konzistentním způsobem neposkytují dostatečné, spolehlivé 
a včasné informace.“71
71 Zvláštní zpráva č. 12/2010 „Rozvojová pomoc EU pro oblast základního vzdělání v subsaharské Africe a jižní Asii“, bod V ( http://eca.europa.eu ).Rámeček 174.7. Kvalita údajů
66 
Monitorování a posuzování výsledků 
vyžaduje shromažďování dostateč -
ných, relevantních, spolehlivých a ak -
tuálních údajů. V souladu se závazky 
přijatými na fórech na vysoké úrovni 
o účinnosti pomoci (viz oddíl 2.1.2) 
by mělo být možné spoléhat se při 
shromažďování údajů v nejvyšší možné 
míře na vlastní rámce partnerských 
zemí pro podávání zpráv a monitoro -
vání orientované na výsledky.67 
Účetní dvůr při svých dřívějších audi -
tech a Komise při svých předchozích 
hodnoceních však někdy zjistily, že 
zdroje údajů dostatečné, relevantní, 
spolehlivé a včasné informace o vý -
sledcích neposkytují (viz rámeček 17 ). 
Shromažďování údajů je někdy ná -
kladné, zvláště v případě sčítání lidu, 
a partnerské země je tudíž neprovádějí 
často.
68 
Chybí-li dostatečné, relevantní, spoleh -
livé a aktuální údaje, může to výrazně 
oslabit kvalitu a spolehlivost vykazova -
ných výsledků.
4.8. Plnění rozpočtu
69 
V předchozích letech byl vyvíjen tlak 
na to, aby se částky EU určené na roz -
voj a spolupráci zvyšovaly, především 
v souvislosti se závazkem dosáhnout 
do roku 2015 mezinárodně dohodnuté 
cílové hodnoty ORP odpovídající po -
měru ORP k HND ve výši 0,7 %72.72 „[Č]lenské státy se zavazují, že 
do roku 2015 dosáhnou 
poměru ORP k HND ve výši 
0,7 %, zatímco ty členské státy, 
které již této hodnoty dosáhly, 
se zavazují, že zůstanou nad 
touto hodnotou; členské státy, 
které přistoupily k EU po roce 
2002, se do roku 2015 
vynasnaží dosáhnout poměru 
ORP k HND ve výši 0,33 %.“ – 
viz zasedání Evropské rady 
v Bruselu ve dnech 16. 
a 17. června 2005, závěry 
předsednictví – 10255/1/05 
REV 1, bod 27.
34 4. Hlavní rizikové oblasti
70 
Článek 317 SFEU stanoví, že Komise 
plní rozpočet v souladu s finančními 
nařízeními a s přihlédnutím k zásadám 
řádného finančního řízení. Podle čl. 38 
odst. 3 finančního nařízení přikládá 
Komise k návrhu rozpočtu kromě 
jiného informace o míře plnění činnos -
ti v předchozím roce a o míře jejího 
plnění v běžném roce.
71 
Plnění rozpočtu může být vnímáno 
jako cíl sám o sobě a někdy je v plá -
nech řízení Komise jako takové uvádě -
no (viz rámeček 18 ).
72 
Z tohoto důvodu může vznikat napětí 
mezi potřebou plnit rozpočet a po -
třebou plnit jej v souladu se zásadou 
řádného finančního řízení (účinnost, 
efektivnost a hospodárnost)73. Zejmé -
na úspěchy a neúspěchy při plnění 
rozpočtu jsou viditelné zřetelněji 
než úspěchy v oblasti výkonnosti 
(výsledky). Proto se může projevovat 
přirozený sklon soustředit se na plnění 
rozpočtu na úkor zaměření na vý -
sledky, jak Účetní dvůr konstatoval ve 
své výroční zprávě o plnění rozpočtu 
v roce 2013: „Při výdajích prostředků 
EU v programovém období 2007–2013 
se důraz kladl na jejich čerpání 
(tj. potřebu vynakládat peníze) a na 
soulad s předpisy, a nikoli na dobrou 
výkonnost.“7473 
Soustředění se na plnění rozpočtu jako 
cíl může být na újmu řádného finanč -
ního řízení a dosahování výsledků.73 „Jednou věčnou otázkou […] 
je, jak sladit dlouhodobou 
povahu rozvojové spolupráce, 
která vyžaduje víceleté 
plánovací horizonty, 
s obvyklou praxí, kdy 
prostředky určené na pomoc 
každý rok zanikají. V mnoha 
členských zemích Výboru pro 
rozvojovou pomoc obecné 
správní postupy vyžadují, aby 
prostředky vyčleněné na daný 
rozpočtový rok byly v témže 
roce vyčerpány, nebo alespoň 
aby k nim byl v témže roce 
přijat závazek a byly vyčerpány 
brzy poté. Správci podpory tak 
v některých zemích fungují 
pod značným tlakem, aby 
k prostředkům přijímali 
závazky a prostředky 
uvolňovali rychle, což 
podporuje nevhodný důraz na 
finanční vstupy rozvojových 
činností, a nikoli na zamýšlené 
efekty a skutečné výsledky.“ – 
viz OECD – Výbor pro 
rozvojovou pomoc – 
Managing aid: practices of DAC 
Member countries  (Řízení 
podpory: praxe členských 
zemí DAC) – DCD/
DAC(2004)40.
74 Výroční zpráva Evropského 
účetního dvora za rok 2013, 
bod 10.56 (Úř. věst. C 398, 
12.11.2014).
35 4. Hlavní rizikové oblasti
Příklad cíle plnění rozpočtu
Plán řízení úřadu EuropeAid na rok 2014 stanoví pro evropský rozvojový fond (ERF) v Africe následující cíl75: 
„Míra plnění rozpočtu – udržovat vysokou míru plnění rozpočtu včetně plateb rozpočtové podpory.“
Plán řízení úřadu EuropeAid také obsahuje u nástrojů financování vnější činnosti s výjimkou ERF přílohu na -
zvanou „Řádné finanční řízení a účinné využívání zdrojů EK“, která stanoví několik ukazatelů a cílových hodnot 
rozpočtového hospodaření:
Ukazatel Cíl (2014)
1 Plnění původní roční finanční prognózy: platby od 90 % do 110 %
2 Plnění roční finanční prognózy u smluv od 90 % do 110 %
3 Plnění roční finanční prognózy u rozhodnutí od 90 % do 110 %
75 Plán řízení na rok 2014 – Generální ředitelství pro rozvoj a spolupráci – EuropeAid.Rámeček 18
4.9. Změny v kontextu 
opatření EU
4.9.1. Řízení rizika a volba 
způsobů provádění pomoci
74 
Činnosti EU v oblasti rozvoje a spolu -
práce se realizují ve velkém počtu zemí 
s různou úrovní rozvoje, z nichž mnohé 
se vyznačují kritickými sociálními, po -
litickými a humanitárními podmínkami 
či dokonce nestabilní bezpečnostní 
situací. To, jaký způsob provádění 
opatření se zvolí, aby byly splněny 
jeho cíle, by mělo vycházet z toho, na -
kolik je tento způsob schopen přinášet 
výsledky účinným a efektivním způ -
sobem vzhledem ke kontextu daného 
opatření. V některých případech může 
být volba způsobu provádění, který 
se zdá rizikovější než jiné, motivována 
očekáváním, že přinese lepší či rychlej -
ší výsledky.
36 4. Hlavní rizikové oblasti
75 
Dobře tuto situaci dokládá rozpočto -
vá podpora. Lze ji sice považovat za 
způsob, jak poskytnout velký objem 
pomoci předvídatelnějším způsobem, 
než je tradiční projektový přístup, 
avšak často je poskytována zemím 
se slabými systémy správy veřejných 
financí. Vzhledem k tomu, že finanční 
prostředky převáděné v rámci operací 
rozpočtové podpory jsou slučovány 
s ostatními zdroji v rozpočtu dané 
země (tzv. „zaměnitelnost”), jsou také 
ohroženy stejnými nedostatky ve 
správě veřejných financí, včetně rizika 
podvodu a korupce76. Navíc výsledky 
dosažené pomocí rozpočtové podpory 
a jejich udržitelnost mohou být ohro -
ženy v případě politické nestability 
v partnerské zemi, například tím, že se 
dostatečná pozornost nevěnuje řádné 
správě věcí veřejných, významným 
hospodářským a sociálním otázkám 
nebo lidským právům. Rozhodnutí 
o poskytnutí rozpočtové podpory EU 
by se měla přijímat jednotlivě, případ 
od případu, a měla by vycházet z po -
souzení očekávaného přínosu a mož -
ných rizik77.76 
V předchozích zprávách Účetní dvůr 
někdy konstatoval, že způsob provádě -
ní pomoci nebyl volen po vhodné ana -
lýze možných rizik s ohledem na před -
pokládané výhody (viz rámeček 19 ).
77 
Neporovnají-li se předpokládané pří -
nosy s možnými nevýhodami zvolené -
ho způsobu provádění pomoci, může 
to vést k nesprávné volbě způsobu 
nebo vystavit rozpočet EU nepřiměře -
ně vysokému riziku.
Příklady chybějící analýzy rizika pro zvolený způsob provádění
„[…] Komise přesvědčivě neprokazuje, že před rozhodnutím o spolupráci s organizací OSN posoudila, zda 
výhody spolupráce převažují nad nevýhodami. Volba organizace OSN se nezakládá na dostatečných důkaz -
ních informacích, které by dokládaly, že tento přístup je efektivnější a účelnější než jiné způsoby poskytování 
pomoci.“78
78 Zvláštní zpráva č. 15/2009, bod III.Rámeček 1976 Výroční zpráva Účetního dvora 
za rozpočtový rok 2011, 
bod 7.10 (Úř. věst. C 344, 
12.11.2012).
77 COM(2011) 638 final ze dne 
13. října 2011 – Budoucí 
přístup k rozpočtové podpoře 
EU poskytované třetím zemím.
37 4. Hlavní rizikové oblasti
4.9.2. Exogenní činitele
78 
Většina opatření EU v oblasti rozvoje 
a spolupráce se plánuje tak, aby přiná -
šela výsledky během období několika 
let. V průběhu této doby se opatření 
mohou potýkat s významnými změna -
mi či nestabilitou v:
a) politickém či hospodářském kon -
textu na úrovni partnerské země – 
tak tomu bylo například v Egyptě79, 
Demokratické republice Kongu80 
a v Palestině81 – nebo na úrovni 
projektů (viz rámeček 20 );b) rozvojovém kontextu v souvislosti 
s přírodními katastrofami, napří -
klad na Haiti v lednu 2010, když 
byly hlavní město a okolí postiženy 
zemětřesením o síle 7,0 Richterovy 
stupnice82;
c) v systémech EU pro řízení pomoci 
a jejích kontrolních systémech (viz 
rámeček 21 ).
79 
Podobné změny v kontextu opatření, 
která EU v oblasti rozvoje a spolupráce 
provádí, mohou důsledné a smyslu -
plné sledování a vykazování výsledků 
ztížit.79 Zvláštní zpráva č. 4/2013.
80 Zvláštní zpráva č. 9/2013.
81 Zvláštní zpráva č. 14/2013.
82 Zvláštní zpráva č. 13/2014 
„Podpora EU na obnovu po 
zemětřesení na Haiti“ ( http://
eca.europa.eu ).
Příklad nestability hospodářského kontextu projektu
V Kambodži Komise financovala projekt na podporu technologie energetického využití odpadu v odvětví 
rýžových mlýnů. V posledních letech se však v Kambodži významně investovalo do větších a výkonnějších rý -
žových mlýnů a v důsledku toho se v letech 2009 až 2013 čtyřikrát zvýšila jejich kapacita83. Nyní se předpoklá -
dá, že většina provozovatelů rýžových mlýnů vyžaduje výkonnější systémy než ty, které měl projekt původně 
podporovat, a za mnohem vyšších nákladů. Původní cíle projektu tak ztratily část své relevantnosti a nebude 
jich pravděpodobně dosaženo tak, jak se původně plánovalo.
83 Zpráva Světové banky o rozvoji obchodu – Turning Cambodia into a leading rice exporter  (Transformace Kambodže ve vedoucího vývozce rýže), 
září 2013.Rámeček 20
Příklad změn v řídicích a kontrolních systémech
Dne 1. ledna 2015 byly Skupina na podporu Ukrajiny a ředitelství pro politiku sousedství převedeny z úřadu 
EuropeAid pod Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, DG NEAR (dříve Generální 
ředitelství pro rozšíření, DG ELARG)84. Tato změna ovlivní jak zeměpisné pokrytí rámce úřadu EuropeAid pro 
výsledky, tak způsob, jak se výsledky politiky sousedství monitorují a vykazují.
84 Zápis z 2104. jednání Komise konaného ve středu 5. 11. 2014 – PV(2014) 2104.Rámeček 21
38
 5. Závěry a doporučení
5.1. Závěry
80 
Na základě našeho přezkumu jsme 
určili devět hlavních rizikových oblastí 
souvisejících s přístupem k činnosti EU 
v oblasti rozvoje a spolupráce oriento -
vaným na výsledky.
a) Používá se nejednotná terminolo -
gie spojená s výsledky nebo není 
vytvořen jasný logický řetězec 
mezi opatřeními, výstupy, efektem 
a dopadem, což může být zdrojem 
nejasností a narušovat posuzování 
toho, čeho bylo dosaženo (oddí -
ly 4.1 a 4.2).
b) Zvýšená složitost způsobená 
integrací průřezových témat do 
programů EU představuje pro 
dosahování a vykazování výsledků 
dodatečné riziko (oddíl 4.3).
c) Nedostatečná harmonizace mezi 
nástroji poskytování pomoci, rámci 
pro výsledky a strukturami pro 
vyvozování odpovědnosti rozvojo -
vých partnerů může vést ke vzniku 
neefektivnosti a mezer ve vyvozo -
vání odpovědnosti (oddíl 4.4).
d) Nedostatky v hodnocení a vykazo -
vání výsledků mohou bránit tomu, 
aby se relevantní znalosti a získané 
zkušenosti využívaly v procesu vy -
kazování a rozhodování (oddíl 4.5).
e) Chybí-li konsolidované zprávy 
nebo přehled o výsledcích, kterých 
se rozvojovou pomocí EU dosáhlo, 
může to oslabovat rozhodová -
ní a vyvozování odpovědnosti 
(oddíl 4.6).f) Chybí-li dostatečné, relevantní, 
spolehlivé a aktuální údaje, může 
to výrazně oslabit kvalitu a spo -
lehlivost vykazovaných výsledků 
(oddíl 4.7).
g) Soustředění se na plnění rozpočtu 
jako cíl může být na újmu řádného 
finančního řízení a dosahování 
výsledků (oddíl 4.8).
h) Změny v kontextu opatření mohou 
ohrozit dosažení udržitelnosti vý -
sledků a ztížit posuzování dosaže -
ných výsledků (oddíl 4.9).
81 
Náš přezkum ukázal, že Komise tyto 
rizikové oblasti v mnoha různých doku -
mentech správně identifikovala. Ukázal 
rovněž zájem o opatření, která Komise 
provádí s cílem zavést rámec EU pro 
výsledky rozvoje a spolupráce.
82 
Je však třeba ještě podniknout další 
kroky, aby se plně využil potenciál 
iniciativ Komise směřujících k lep -
ším výsledkům EU v oblasti rozvoje 
a spolupráce.
39 5. Závěry a doporučení
5.2. Doporučení
83 
Na zmírnění zjištěných rizik předkládá -
me následující doporučení.
Doporučení 1  
Zlepšit pokyny pro 
používání terminologie 
a formulování cílů 
a ukazatelů
Komise by měla zlepšit své pokyny, aby 
se terminologie týkající se výsledků 
(výstupů, efektů, dopadů) používala 
důsledně, a v náležitých případech by 
měla na všech úrovních formulovat 
cíle SMART a jasné ukazatele pro své 
intervence.
Doporučení 2  
Stanovit jasnou spojitost 
mezi opatřeními 
a očekávanými výsledky
Komise by měla pomocí svých vnitř -
ních pokynů, praktických nástrojů, 
formulace projektů a monitorovacích 
postupů stanovit jasnou spojitost mezi 
opatřeními a očekávanými výsledky, 
včetně průřezových témat.Doporučení 3  
Zlepšit informační systém 
pro vykazování výsledků 
a získané zkušenosti
Komise by měla zlepšit svůj informač -
ní systém, aby byla schopná účinně 
konsolidovat a vykazovat výsledky 
svých intervencí. To by mělo být dopl -
něno opatřeními umožňujícími Komisi 
při hodnocení identifikovat užitečné 
zkušenosti pro následnou legislativu, 
programování nebo koncepci opatření 
v příslušných oblastech.
Doporučení 4  
Zajistit dostupnost 
a kvalitu údajů
Komise by měla při všech svých 
intervencích posuzovat dostupnost 
a kvalitu údajů a usilovat o dostateč -
né, relevantní, spolehlivé a aktuální 
údaje o dosažených výsledcích. To 
by se mělo odrazit v jejích systémech 
a pokynech.
Doporučení 5  
Posuzovat před přijetím 
závazků k finančním 
zdrojům rizika spjatá se 
způsobem provádění
Před tím, než přijme závazky k finanč -
ním zdrojům, a když promýšlí očekáva -
né výsledky, měla by Komise posoudit 
i rizika spjatá s konkrétním zvoleným 
způsobem provádění.
40 5. Závěry a doporučení
Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 17. listopadu 2015.
 Za Účetní dvůr
 předseda
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

41
VNĚJŠÍ ČINITELE, PRVKY KONTEXTU A PROCESY ZPĚTNÉ VAZBYVLÁDNÍ POLITIKA A VÝDAJOVÁ OPATŘENÍ (STRATEGIE)
Vstupy do vládní politiky a výdajových opatření 
3. Získané výstupy. Zlepšené 
veřejné politiky, instituce 
veřejného sektoru, veřejné 
výdaje a poskytování 
veřejných služeb4. Efekty. Kladné reakce 
příjemců – uživatelů 
služeb a hospodářských 
subjektů – na řízení 
politik a poskytování 
služeb vládou 5. Dopad. Udržitelný 
a inkluzivní růst a snižo -
vání chudoby1a. Vstupy obecné/odvět -
vové rozpočtové podpory 
2a. Přímé výstupy.
 Zlepšení vztahu mezi 
vnější pomocí a vnitrostátním 
rozpočtem a procesy tvorby 
politik
–  Převod prostředků do 
vnitrostátního rozpočtu 
na základě dříve  
dohodnutých  
podmínek
–  Dialog o politikách 
a ukazatele výkonnosti
–  Budování kapacit  
včetně technické 
pomoci–  Zvýšený rozsah a podíl 
prostředků vnější pomoci 
poskytnutých prostřed -
nictvím vnitrostátního 
rozpočtu
–  Zvýšený rozsah a podíl roz -
počtu, který je k dispozici 
na diskreční výdaje
–  Zvýšená předvídatelnost 
vyplácení externích finanč -
ních prostředků
–  Dialog o politikách, 
podmínky a  činnosti 
v oblasti technické pomoci 
a budování kapacit jsou 
lépe koordinovány a lépe 
umožňují realizovat vládní 
strategie.
–  Vnější pomoc jako 
celek (včetně rozpočtové 
podpory) je lépe sladěna 
a propojena s vládními 
politikami a systémy.
–  Snížené transakční náklady 
na poskytování pomoci–  Zlepšené makroekono -
mické a rozpočtové řízení 
(jako fiskální, měnová 
a obchodní politika 
a politika hospodářského 
růstu)
–  Veřejný sektor posky -
tuje zboží a služby vyšší 
kvantity a  kvality.
–  Posílené systémy 
správy veřejných financí 
a zadávání zakázek 
(transparentnost, fiskální 
disciplína, dohled, alokač -
ní a operační efektivnost) 
–  Zlepšené procesy 
formulování a provádění 
veřejných politik
–  Posílené instituce veřejné -
ho sektoru
–  Posílené vazby mezi 
vládou a orgány dohledu, 
pokud jde o formulování 
a schvalování politik, 
finanční a nefinanční 
odpovědnost a kontrolu 
rozpočtu
–  Další zlepšení správy 
(např. zvýšená decen -
tralizace, uplatňování 
právního státu, lidská 
práva) –  Zvýšené využívání 
zboží a služeb 
poskytovaných 
veřejným sektorem 
a větší přínosy z toho 
plynoucí
–  Zvýšená důvěra 
podniků a investice 
a produkce v soukro -
mém sektoru
–  Zlepšená konku -
renceschopnost 
hospodářství
–  Zvýšená důvěra oby -
vatelstva ve výkonnost 
státní správy, zejména 
pokud jde o správu 
věcí veřejných, správu 
veřejných financí 
a poskytování služeb–  Zvýšený udržitelný 
a inkluzivní hospodář -
ský růst
–  Snížení příjmové a ne -
příjmové chudoby 
–  Posílené postavení 
chudých osob a zne -
výhodněných skupin 
(včetně žen) a jejich 
sociální začleňování
–  Další skutečnosti vy -
mezené v  konkrétních 
rámcích a prioritách 
partnerství (např. 
zlepšení demokracie, 
lidských práv, ochrany 
životního prostředí) 
 
 
1b. Různé vládní vstupy 2b. Další účinky různých 
vládních vstupů 
 
- xxxx –  Financování z domácích 
příjmů a vstupy z domácích 
politik
1c. Vstupy z jiných progra -
mů vnější pomoci2c. Další účinky jiné vnější 
pomoci
- xxxx - xxxx
– Různé rysy „vstupních podmínek“
– Celkový rámec pomoci
– Stávající procesy a nástroje učení- Schopnost vlády provádět reformy
- Rozsah politické vůle k reformním procesům– Kapacita veřejného sektoru
–  Povaha poptávky po službách 
státní správy
–  Síla vnitrostátního vyvozování 
odpovědnosti– Globální hospodářský rozvoj
– Příliv zahraničního kapitálu
– Reakce na měnící se pobídkové nástrojePříloha PřílohaKomplexní hodnoticí rámec pro hodnocení rozpočtové podpory
Zdroj:  OECD – síť pro hodnocení rozvoje DAC – Evaluating Budget Support Methodological Approach  (Hodnocení rozpočtové podpory – metodický 
přístup).
42
3. Náš přezkum
22
Povaha přezkumu Účetního dvora je taková, že 
obsahuje příklady, které někdy souvisí s opatřeními 
prováděnými před několika lety. Platí to zejména 
o příkladech týkajících se víceletých programo -
vých dokumentů (strategických dokumentů nebo 
orientačních programů), k čemuž by Komise chtěla 
podotknout, že do programových dokumentů na 
období 2014–2020 ukazatele systematicky zahrno -
vala, a rovněž o příkladech vztahujících se k roz -
počtové podpoře, kde některá rizika byla řešena 
přijetím revidovaných pokynů pro rozpočtovou 
podporu z roku 2012.
Komise též odkazuje na své odpovědi na příslušné 
zvláštní zprávy Účetního dvora a na další odpovědi 
na připomínky Účetního dvora, které uvádí v této 
zprávě v souvislosti s některými příklady s cílem 
zdůraznit jeden nebo více aspektů, jež v kontextu 
svých odpovědí na tyto připomínky považuje za 
zvlášť důležité.
4. Hlavní rizikové oblasti
26
Komise si je vědoma toho, že je třeba zajistit 
důslednost u používané terminologie, a v tomto 
ohledu s Účetním dvorem souhlasí. V pracovním 
dokumentu útvarů Komise ze dne 26. března 2015 
nazvaném „Zahájení rámce EU pro výsledky mezi -
národní spolupráce a rozvoje“ se používají termíny 
vstup–výstup–výsledek–dopad, což odpovídá mezi -
národní terminologii pro výsledky používané Výbo -
rem pro rozvojovou pomoc OECD a je též v souladu 
s terminologií použitou ve finančních nástrojích na 
období 2014–2020. Stejná terminologie se objevuje 
v novém vzoru akčního dokumentu (použitelného 
od 1. ledna 2015) a v nové příručce pro monitoro -
vání zaměřené na výsledky („Příručka pro přezkumy 
monitorování založeného na výsledcích a na pod -
poru vykazování výsledků po dokončení projektů“) 
(březen 2015).Shrnutí
III
Povaha přezkumu Účetního dvora je taková, že 
obsahuje příklady, které někdy souvisí s opatřeními 
prováděnými před několika lety. Platí to zejména 
o příkladech týkajících se rozpočtové podpory, kde 
některá rizika byla řešena přijetím revidovaných 
pokynů pro rozpočtovou podporu z roku 2012 (viz 
odpovědi k jednotlivým rámečkům uvedené níže), 
a o příkladech týkajících se víceletých programo -
vých dokumentů (strategických dokumentů nebo 
orientačních programů), k čemuž by Komise chtěla 
podotknout, že do programových dokumentů 
na období 2014–2020 ukazatele systematicky 
zahrnovala.
1. Úvod
07
Rámec pro výsledky je jedním z nástrojů k vyka -
zování výsledků na úrovni výstupů a přímých 
výsledků. Hodnocení skýtají úsudky o příčinném, 
logickém řetězci mezi různými úrovněmi výsledků 
až po dopady a o dosahování „strategických roz -
vojových cílů“, ať už v měřítku dotčené země, nebo 
v celosvětovém měřítku. Mimoto byly podniknuty 
některé iniciativy s cílem vylepšit celý systém moni -
torování a hodnocení, aby se zlepšil přístup Komise 
zaměřený na výsledky.
10
Pracovní dokument útvarů Komise o rámci „MORE“ 
popisuje různé stávající rámce pro monitorování, 
hodnocení a podávání zpráv o provádění vícele -
tého finančního rámce. Z hlediska cílů a ukazatelů 
popisuje, co bylo stanoveno v právních aktech 
zřizujících finanční nástroje na období 2014–2020 
a doplněných na základě rozpočtových programo -
vých prohlášení na roky 2014 a 2015, jakož i nástroje 
k monitorování, hodnocení a podávání zpráv obsa -
žené v ročních plánech řízení a výročních zprávách 
o činnosti. V souvislosti s nástroji vnější pomoci 
odkazuje také na nový rámec pro výsledky jako na 
jeden z nástrojů pro monitorování a podávání zpráv 
o provádění víceletého finančního rámce.Odpovědi  
Komise
Odpovědi Komise 43
29
Komise souhlasí, že množství nejrůznějších doku -
mentů, na něž Účetní dvůr odkazuje, zvyšuje riziko 
nesrovnalostí. Vzhledem k tomu, že tyto dokumenty 
jsou přijímány v různých fázích formulace politik 
a v různých fázích cyklu řízení projektů a pro -
gramů (včetně fáze programování), vede to nutně 
k úpravám a k větší konkretizaci jejich zaměření při 
provádění.
Komise přijala opatření ke snížení rizik, na něž 
Účetní dvůr poukazuje. Při přípravě programů na 
období 2014–2020 byly programové dokumenty 
týkající se jednotlivých zemí, regionů a témat syste -
maticky přezkoumány, aby se zajistilo, že očekávané 
výsledky a ukazatele budou dostatečně kvalitní 
(tj. měřitelné) a ve zvládnutelném množství (viz pro -
gramové dokumenty na adrese http://eeas.europa.
eu/around/index_cs.htm ).
Revize vzoru akčního dokumentu (v platnosti od 
1. ledna 2015) a probíhající revize souvisejících inter -
ních dokumentů skupiny pro podporu kvality má 
zajistit, aby v akčních dokumentech byly správně 
uváděny očekávané výsledky a ukazatele.
Útvary Komise dále pracují na zlepšení systému 
monitorování a hodnocení včetně prostoru na 
úpravy, které možná bude třeba provést při prová -
dění opatření, a na pružnost, kterou provádění tako -
vých úprav vyžaduje, aby bylo možné přizpůsobit 
se měnícím se podmínkám a politikám jednotlivých 
zemí.
32
Komise přijala a přijímá opatření ke snížení rizik, na 
něž Účetní dvůr poukazuje. Viz odpověď Komise 
k bodu 29.
Rámeček 4
V souladu s doporučením 2 o vypracování ukaza -
telů výkonnosti, které vydal Účetní dvůr ve zvláštní 
zprávě č. 14/2013, vytvořila Komise rámec zaměřený 
na výsledky, který obsahuje ukazatele pro monito -
rování pokroku dosaženého palestinskou samosprá -
vou při provádění reforem.Rámeček 1
Termíny používané v ročním plánu řízení úřadu 
EuropeAid se řídí terminologií stanovenou v celko -
vých pokynech Generálního sekretariátu Evropské 
komise a GŘ pro rozpočet pro vypracování plánů 
řízení generálními ředitelstvími a útvary Komise.
Riziko uvedené v příkladu v rámečku 1 odkazuje na 
terminologii použitou v příručce pro monitorování 
zaměřené na výsledky, která se vztahovala na dří -
vější systém monitorování zaměřeného na výsledky 
ukončený na jaře 2014. Byla nahrazena novým 
systémem monitorování zaměřeného na výsledky 
a novou příručkou pro monitorování zaměřené na 
výsledky, vydanou na jaře 2015, která již takové 
odkazy neobsahuje a je plně v souladu s meziná -
rodně používanou terminologií, přičemž termín 
SMART používá v souvislosti s cíli, nikoli s ukazateli. 
Komise odpovídajícím způsobem pozmění příští 
rozpočtový oběžník.
Komise mimoto hodlá zpřesnit jazyk a pokyny sou -
visející s cíli a ukazateli, jež budou použity v rámci 
rozpočtového oběžníku.
Komise souhlasí s tím, že cíle a očekávané výsledky 
by měly být co nejvíce konkrétní, měřitelné, dosa -
žitelné, relevantní a časově vymezené (SMART), ale 
domnívá se též, že v mnoha případech není snadné 
toho dosáhnout. To platí zejména tehdy, jestliže 
očekávané výsledky je možné rozumně měřit pouze 
kvalitativně a nelze je kvantifikovat, jak je tomu 
mimo jiné i v případě výsledků rozsáhlých politik 
nebo finančních nástrojů.
Rámce pro výsledky společností se vzhledem ke 
své povaze soustřeďují na kvantitativní výsledky, 
jak je uvedeno v pracovním dokumentu útvarů 
Komise „Zahájení rámce EU pro výsledky meziná -
rodní spolupráce a rozvoje“ (dále jen „rámec EU 
pro výsledky“). Ukazatele v rámci EU pro výsledky 
byly v co možná největší míře stanoveny na základě 
kritérií RACER („relevantní, akceptované, důvěry -
hodné, snadné a robustní“), uvedených v poky -
nech Eurostatu k ukazatelům, na něž Účetní dvůr 
odkazuje.
Odpovědi Komise 44
Ve své odpovědi na zjištění Účetního dvora Komise 
rovněž konstatovala, že „je nutné rozlišovat na 
jedné straně mezi kritérii způsobilosti pro roz -
počtovou podporu, jež vyžadují komplexní přístup 
založený na důvěryhodnosti a pozitivním prová -
dění a jsou ze své podstaty všeobecná, a na druhé 
straně mezi konkrétními podmínkami stanovenými 
pro jednotlivé splátky, které ovšem musí být jasné 
a konkrétní... Dárci si musí uvědomit složitost 
reforem a stanovit cíle, které budou přiměřenější 
a lépe rozložené v čase. Například, pokrok v reformě 
řízení veřejných financí v obou zemích, v Kyrgy -
zstánu a v Egyptě, které dostávají rozpočtovou 
podporu, byl pomalejší, než se očekávalo. Plány 
reforem v oblasti řízení veřejných financí, původně 
do značné míry připravené vnějšími dárci, byly totiž 
příliš ambiciózní a podcenily otázku místních kapa -
cit pro jejich provedení. V zájmu zjednání nápravy 
byly reformy řízení veřejných financí a akční plány 
zrevidovány tak, aby byly reálnější, a byla poskyt -
nuta dodatečná technická pomoc.“
V důsledku toho je tento případ spíše příkladem 
příliš ambiciózních cílů. Navíc je třeba zdůraznit, že 
reforma systému řízení veřejných financí je dlouho -
dobý proces. V časovém období jedné tříleté ope -
race lze zaznamenat jen velmi omezené výsledky.
Případ Egypta souvisí spíše s příkladem toho, když 
problém nespočívá ve stanovení závazku partner -
ské země provést reformy jakožto cíle (viz název 
oddílu 4.1.4), nýbrž v tom, aby ve smyslu pokynů 
pro rozpočtovou podporu z roku 2012 byla pro 
vyplacení prostředků stanovena podmínka týkající 
se základních prvků, jako jsou lidská práva.
V návaznosti na závěry Rady ze srpna 2013 / února 
2014 a doporučení Účetního dvora se Komise ve své 
pomoci zaměřila na sociálně-ekonomické inter -
vence a podporu občanské společnosti.
Od roku 2011 nedošlo k žádné nové operaci roz -
počtové podpory Egyptu a od roku 2012 nebyly 
vyplaceny žádné prostředky v rámci některé z pěti 
probíhajících operací rozpočtové podpory.Rámec zaměřený na výsledky, vypracovaný v koor -
dinaci se Světovou bankou a s členskými státy 
v rámci strategie EU v oblasti místního rozvoje, byl 
dohodnut s palestinskou samosprávou prostřednic -
tvím memoranda o porozumění, které bylo pode -
psáno dne 25. března 2015. Oblasti, kterých se týká 
pilotní fáze, zahrnují makroekonomické/fiskální 
ukazatele, řízení veřejných financí, reformu veřejné 
správy (včetně opatření zaměřených na opětovné 
začlenění státních zaměstnanců v Gaze, kteří 
nepracují), školství, zdravotnictví a sociální ochranu. 
Hodnocení pilotní fáze se uskuteční na přelomu 
roku 2015 a 2016 a do příští fáze by mohly být zahr -
nuty i další sektory. Z výše uvedeného vyplývá, že 
ukazatele byly stanoveny, což je v souladu s naříze -
ním o evropském nástroji sousedství a partnerství 
(nařízení o ENPI).
Rámeček 5
Komise tento případ považuje za příklad situace, 
kdy nakonec musela přizpůsobit chápání tohoto 
ukazatele konkrétním místním podmínkám a akcep -
tovat odpovídající úpravu cílové hodnoty tohoto 
ukazatele. Tento příklad potvrzuje důležitost toho, 
aby byla takovým situacím věnována soustavná 
pozornost, ale nesouvisí s rizikem, které by Komise 
mohla zvládnout jinak než uvedeným způsobem.
38
Institucionální reformy představují dlouhý a obtížný 
proces, kdy poskytnutí pomoci vládě partnerské 
země k postupnému dosažení pokroku může být 
udržitelnější než rychlý úspěch projektu. Viz odpo -
věď k rámečku 6.
Rámeček 6
Komise podotýká, že výplaty, o které se jedná (tj. 
v červnu 2008, prosinci 2010, červenci 2011) do 
značné míry předcházely nové politice v oblasti roz -
počtové podpory, která zavedla mnohem přísnější 
posuzování kritérií způsobilosti, a zejména kritérium 
řízení veřejných financí. Riziko, které má tento pří -
klad ilustrovat, se v důsledku uplatňování pokynů 
pro rozpočtovou podporu z roku 2012 snížilo.
Odpovědi Komise 45
46
Příspěvky EU k rozvojovým výsledkům dotčených 
zemí budou vykazovány jako výsledky zemí, jimž 
byla poskytnuta podpora, čímž se uplatní přístup 
založený na příspěvku (viz pracovní dokument 
útvarů Komise „Zahájení rámce EU pro výsledky 
mezinárodní spolupráce a rozvoje“ z března 2015). 
Takový příspěvek je možné kvantifikovat pomocí 
dvou metod, které dárci v současnosti používají:
– „souhrnná metoda“, kdy by se spíše vykázaly 
celkové (nebo souhrnné) výsledky, jichž EU do -
sáhla spolu s ostatními (např. vládou partnerské 
země a ostatními dárci), než výsledky spojené 
s tou částí financování, kterou poskytla EU,
– „proporcionální metoda“, kdy by se výsledky 
vykázaly na základě podílu EU na celkovém fi -
nancování. V rámci tohoto přístupu se výsledky 
projektů a programů vypočítávají jako poměrný 
podíl rovnající se výši finančních vstupů poskyt -
nutých EU. Vykazování při tomto přístupu probí -
há výlučně na základě přímé příčinné spojitosti 
mezi poskytnutým financováním a dosaženými 
výsledky.
V celkovém měřítku, stejně jako při vykazování na 
základě nového rámce pro výsledky, je třeba zvolit 
jen jednu metodu. Jelikož podrobné rozpočtové 
informace o vstupech od ostatních stran, včetně 
partnerských vlád, které by umožnily vypočítat 
poměrné výsledky, jsou ne vždy snadno dostupné, 
zvolila Komise podávání zpráv na základě souhrn -
ného přístupu, protože to je prozatím jediná reálná 
možnost, jak vykazovat dosažené výsledky souhrn -
ným způsobem. Jak je rovněž uvedeno v pracovním 
dokumentu útvarů Komise z března 2015, byla by 
souhrnná metoda vhodnější také z hlediska účin -
nosti pomoci, neboť klade silný důraz na vlastní 
odpovědnost dotčených zemí.Rámeček 7 – Druhá odrážka
Operace rozpočtové podpory v Malawi a Rwandě 
se datují do období před rokem 2010 a do značné 
míry předcházely nové politice v oblasti rozpočtové 
podpory, která zavedla mnohem přísnější přístup 
k vyjasnění spojitosti mezi operacemi financova -
nými EU a vnitrostátními politikami.
Riziko, které má tento příklad ilustrovat, se 
v důsledku uplatňování pokynů pro rozpočtovou 
podporu z roku 2012 snížilo.
Rámeček 8
Tyto operace byly naléhavými cílenými opatřeními 
rozpočtové podpory, které měly umožnit makro -
ekonomickou stabilizaci země, přičemž hlavním 
cílem bylo podpořit Demokratickou republiku 
Kongo postiženou hospodářskou a potravinovou 
krizí, na analýzu výsledků je tudíž nutno pohlížet 
v těchto souvislostech.
Plán reformy řízení veřejných financí, na nějž odka -
zuje Účetní dvůr, byl skutečně uveden v dohodě 
o financování a jeho zavedení bylo jedním z dílčích 
cílů pro měření pokroku.
Na pevné splátky se také vztahuje kritérium způso -
bilosti, tj. souvisí s výkonností. Platební podmínky 
byly proto spojeny s cíli, mezi něž patří zlepšení 
řízení veřejných financí.
Odpovědi Komise 46
60
Komise již přijala kroky ke zlepšení hodnocení 
prostřednictvím:
– vypracování a vydání publikace „Hodnotící 
politika v oblasti rozvojové spolupráce Evropské 
unie“ (v roce 2014),
– kvalitnějšího plánování, provádění, monitorová -
ní hodnocení projektů a programů (probíhá),
– zvýšeného zapojení vedení do strategických 
hodnocení již v počáteční fázi (probíhá), a
– uplatňování zásady „nejprve vyhodnotit“ v sou -
ladu se sdělením COM(2013) 686 final.
Rámeček 15
Komise nepovažuje tento příklad za případ nedo -
statků při vykazování výsledků nebo hodnocení 
opatření jako celku, jehož účinnost je možné ze 
samé podstaty věci posoudit až na konci nebo po 
provedení všech jeho složek nebo dílčích projektů.
65
Komise v roce 2015 vydá svou první konsolidovanou 
zprávu o výsledcích pomoci poskytnuté v rámci 
mezinárodní spolupráce a rozvojových politik EU. 
Bude mít podobu doplňkové zprávy k výroční 
zprávě.
Rámeček 16 – Třetí odrážka
Zlepšené systémy monitorování a podávání zpráv 
a zavedení systému řízení provozních informací 
(který nahradí i Společný informační systém pro 
oblast vnějších vztahů – CRIS) významně zvýší vyu -
žívání informačních systémů úřadem EuropeAid při 
podávání zpráv, a zejména při vykazování výsledků.Rámeček 9
Ačkoli obecně je možné posoudit, zda vnitrostátní 
politika, kterou podpořil program rozpočtové pod -
pory, přispěla k určitým jasně definovaným výsled -
kům dosaženým na úrovni jednotlivých zemí, není 
možné financování EU připisovat konkrétní podíl na 
výsledku.
Rámeček 11
Příklad uvedený v rámečku 11 je zaměřen spíše na 
to, že nestačí začlenit do programů hledisko lid -
ských práv, než na zvýšenou složitost způsobenou 
začleněním průřezových témat nebo na dodatečné 
související riziko pro správné stanovení cílů a ukaza -
telů a související měření výsledků.
Rámeček 14 – Druhá odrážka
Komise v roce 2015 začlenila do obecných podmí -
nek správní dohody (zahrnující Světovou banku jako 
prováděcího partnera) a dohody „PAGODA“, která 
zahrnuje organizace (včetně agentur OSN), u nichž 
bylo provedeno posouzení všech pilířů, konkrétní 
ustanovení o výsledcích, o nichž mají informovat 
prováděcí partneři EU. To by mělo zajistit větší 
dostupnost údajů o výsledcích ve zprávách o dosa -
ženém pokroku a v závěrečných zprávách předáva -
ných prováděcími partnery EU.
59
To, že v některých případech vzhledem k povaze 
daného projektu nebo programu je možné výsledky 
určit a podat o nich zprávu až na konci tohoto pro -
jektu nebo programu, a tedy neumožňují provádět 
periodické posuzování dosažených výsledků, nutně 
nevede k nedostatečnému informování o výsled -
cích. V takových případech lze identifikovat dílčí cíle 
nebo měřítka, jež pomáhají sledovat, zda projekt 
nebo program zdárně probíhá ve směru k účinnému 
dosažení výsledků.
Odpovědi Komise 47
75
U programů rozpočtové podpory Komise vypraco -
vala rámec pro řízení rizik, jehož prostřednictvím 
bude možné identifikovat hlavní rizika a zmírňovat 
je. Tento rámec pro řízení rizik je zohledněn v pro -
cesu rozhodování, zejména posílením správy věcí 
veřejných prostřednictvím interního řídícího výboru 
pro rozpočtovou podporu. Rámec pro řízení rizik 
systematicky formuje politický dialog vedený s part -
nerskými zeměmi na strategické úrovni a zaměřuje 
se na hlavní problémy. Rámec pro řízení rizik se 
používá k dosažení vyváženosti mezi očekávaným 
přínosem, definovaným v akčním dokumentu, 
a identifikovanými riziky a navrhuje zmírňující 
opatření.
Z interní analýzy (zprávy o rozpočtové podpoře za 
rok 2013 a 2014) vyplývá, že země, které jsou pří -
jemci rozpočtové podpory EU, zjevně vykazují lepší 
a rostoucí výkonnost při řízení veřejných financí než 
příjemci jiné než rozpočtové podpory.
Riziko, které má tento příklad ilustrovat, se 
v důsledku uplatňování pokynů pro rozpočtovou 
podporu z roku 2012 snížilo.
Rámeček 19
Komise v roce 2015 rozhodla, že v jednotlivých 
případech je třeba důkladněji posuzovat, zda spolu -
pracovat s mezinárodní organizací jako prováděcím 
partnerem, či nikoli.
Rámeček 20
Komise si uvědomuje, že změny v politickém nebo 
hospodářském kontextu představují rizika z hle -
diska výsledků, jichž má být dosaženo. Tento typ 
rizika je důvodem, proč je analýza kontextu důle -
žitým prvkem standardního procesu identifikace 
a formulace, který uplatňují útvary Komise a dele -
gace EU při přípravě projektů a programů.Rámeček 17
Nedostatky ve vnitrostátních systémech shromaž- 
ďování a zpracování informací v zemích, jimž EU 
poskytuje pomoc, jsou faktorem, který je typický 
pro rozvojový status těchto zemí a u všech dárců 
vyvolává trvale obavy. Lze ho udržitelně řešit pouze 
vybudováním vhodných vnitrostátních statistických 
systémů. Tento rizikový faktor je ze strany EU zmír -
ňován v rámci odvětvové a další podpory, kterou 
EU poskytuje. Uspokojivě je ho však možné vyřešit 
pouze trvalým společným úsilím dané země a spo -
lečenství dárců.
72
Víceletý finanční rámec pro období 2014–2020 
zavádí řadu nových prvků, které mají zejména pod -
pořit výkonnost výdajových programů. V návaznosti 
na to se iniciativa Komise, v jejímž čele stojí místo -
předsedkyně Kristalina Georgievová, odpovědná za 
rozpočet a lidské zdroje, zaměřuje na přechod od 
výdajů k rozpočtu EU orientovanému na výsledky. 
Cílem je vytvořit podmínky pro další posilování 
rozpočtové výkonnosti jak z hlediska výsledků 
programů, tak z hlediska řádného finančního řízení 
finančních prostředků na základě vyváženého, kom -
plexního přístupu. To má snížit riziko, že by soustře -
dění se na plnění rozpočtu bylo na újmu výsledků 
programu, včetně výdajových oblastí a metod, jimiž 
rozpočet EU může maximalizovat výsledky a striktní 
provádění nákladově efektivních kontrol pro zvý -
šení souladu.
73
Komise toto riziko řeší prostřednictvím víceletého 
programování, 24měsíčního plánování provádění 
jednotlivých opatření a interního procesu skupin 
pro podporu kvality. Tato opatření doplní další 
opatření, např. připravovaný rámec EU pro výsledky. 
Viz též odpověď k bodu 29.
Odpovědi Komise 48
5. Závěry a doporučení
80 a)
Útvary Komise na různých úrovních usilují o zajiš -
tění jednotné terminologie: pokyny pro odvětvové 
ukazatele z roku 2013, vzor akčního dokumentu 
a související pokyny použitelné od 1. ledna 2015, 
jakož i nový rámec pro výsledky mezinárodní spo -
lupráce a rozvoje a související pokyny a vodítka pro 
podávání zpráv na základě rámce pro výsledky.
Útvary Komise dále soustavně posilují podporu pro 
interní zajištění kvality se zřetelem na ty aspekty 
jednotlivých akčních dokumentů, které Komise 
považuje za důležité pro monitorování a podávání 
zpráv o provádění, výkonnosti a výsledcích a pro 
hodnocení těchto opatření.
Jsou také v souladu s terminologií použitou 
v základních nařízeních, jež představují regulační 
rámec pro vnější pomoc EU.
Komise souhlasí s tím, že vytvoření „jasného 
logického řetězce“ od vstupů až po dopady má na 
úrovni projektů zcela zásadní význam. Toto bylo 
posíleno se zavedením vzoru akčního dokumentu 
od 1. ledna 2015. Stanovení jasného logického 
řetězce na strategické úrovni nebo na úrovni politik 
však nikdy nebude postihovat složitost souvislostí 
rozvoje. Ve světě mezinárodních hodnocení je 
proto použití lineárního logického rámce na této 
strategické úrovni nebo na úrovni politik stále více 
zpochybňováno.
80 b)
Začlenění průřezových témat skutečně představuje 
některé problémy z hlediska správné formulace 
konkrétních cílů a výsledků opatření i z hlediska 
shromažďování odpovídajících údajů, jež umožňují 
monitorovat jejich provádění.Aby bylo možné reagovat na nepředvídané změny 
souvislostí, za nichž je pomoc poskytována, je ve 
fázi provádění nutný určitý stupeň pružnosti. To je 
od července 2014 zajištěno zjednodušením sou -
visejících pravidel a postupů. Tato zjednodušující 
opatření zahrnují změny v používání ukazatelů, aby 
bylo možno zohlednit úpravy konkrétních priorit 
nebo úpravy související se shromažďováním údajů 
a jejich dostupností.
Nelze však vyloučit, že původních cílů projektů 
nebude možné dosáhnout, a v takovém případě 
musí být tyto cíle přizpůsobeny měnícím se okol -
nostem a souvislostem.
Rámeček 21
Reorganizace provedená v lednu 2015 jako taková 
neovlivní stanovení cílů ani dosažení souvisejících 
výsledků v rámci konkrétních opatření.
Komise bez ohledu na svou vlastní správní organi -
zaci a v souladu s ustanoveními společného prová -
děcího nařízení, které zahrnuje i země evropského 
nástroje sousedství (zejména články 12 a 13), dodrží 
své závazky při monitorování provádění projektů 
a informování členských států, Evropského parla -
mentu a ostatních orgánů EU.
Komise bude na základě rámce pro výsledky 
podávat zprávy také zemím evropského soused -
ství v souladu se závěry Rady č. 9145/15 ze dne 
26. května 2015. V rámci nového systému monitoro -
vání zaměřeného na výsledky byl zaveden zvláštní 
nástroj na podporu „vykazování výsledků na konci 
projektu“, který má napomoci konsolidaci údajů 
o výsledcích po ukončení projektu, zejména v sou -
vislosti s ukazateli vycházejícími ze schváleného 
rámce pro výsledky.
Pokud jde o hodnocení, má GŘ pro politiku sou -
sedství a jednání o rozšíření svou vlastní hodnotící 
funkci, která se od roku 2015 zabývá regiony sou -
sedství a rozšíření.
Odpovědi Komise 49
Všechny tyto dokumenty jsou v souladu s termino -
logií používanou v základních nařízeních.
Útvary Komise dále soustavně posilují podporu 
v rámci vnitřních mechanismů zajišťování kvality 
se zřetelem na tyto aspekty jednotlivých akčních 
dokumentů a budou také i nadále zlepšovat své 
obecné pokyny pro řízení projektů a programů 
a moduly pro odbornou přípravu zaměstnanců 
v této oblasti.
Doporučení 2
Komise toto doporučení přijímá.
V posledních dvou letech se zabývá přípravou 
různých opatření zaměřených na posílení svých 
systémů, pokynů a procesů v tomto směru. Viz též 
odpověď k doporučení 1.
Komise souhlasí s tím (viz odpověď k bodu 80 
písm. a)), že vytvoření „jasného logického řetězce“ 
od vstupů až po dopady má na úrovni projektů 
zcela zásadní význam.
Doporučení 3
Komise toto doporučení přijímá.
Připravují se opatření ke zlepšení celého systému 
monitorování a hodnocení, jež posílí také schopnost 
Komise identifikovat důležité zkušenosti (viz též 
odpovědi Komise na zvláštní zprávu Účetního dvora 
č. 18/2014).
Pokud jde konkrétně o informační systém, opatření, 
jež Komise až dosud přijímala, se týkala vytvoření 
předběžného systému, který zajistí podávání kon -
solidovaných zpráv o výsledcích již v rámci první 
zprávy o výsledcích za rok 2015, před vývojem prv -
ních modulů jejího nového operačního informač -
ního systému, které mají zahrnovat také podávání 
zpráv o výsledcích.80 c)
Riziko neefektivnosti a mezer, na které Účetní dvůr 
poukazuje, se zdá být nejaktuálnějším na úrovni 
zemí. To potvrzuje důležitost toho, aby dárci upřed -
nostňovali přístup sladění se systémem, politikou 
a rámcem pro výsledky dotčené země před pouhou 
harmonizací mezi dárci, jak na to Účetní dvůr již 
poukázal v bodě 17 písm. a) a b).
Při uplatňování tohoto přístupu Komise v rámci 
víceletého programování na období 2014–2020 již 
vyvinula značné úsilí, aby se v souladu se závazky 
z Pusanu ohledně účinnosti pomoci, v největší 
možné míře sladila s politikami a rámci dotčené 
země. Takový přístup Komise uplatnila i při stano -
vení nového rámce pro výsledky společností. Na 
úrovni zemí Komise spolu s jinými dárci podporuje 
definování rámců pro výsledky vztahujících se 
k jednotlivým zemím a společné programování 
s členskými státy EU považuje za jeden z prostředků 
podpory takových rámců.
80 h)
Změny souvislostí, za nichž jsou opatření prová -
děna, mohou vést ke změnám používaných uka -
zatelů nebo původních cílových hodnot těchto 
ukazatelů.
Doporučení 1
Komise toto doporučení přijímá a již vyvíjí úsilí 
s cílem zajistit jednotnou terminologii: pokyny 
k odvětvovým ukazatelům z roku 2013, vzor akč -
ního dokumentu a související pokyny použitelné od 
1. ledna 2015, jakož i nový rámec pro výsledky mezi -
národní spolupráce a rozvoje a související pokyny 
a vodítka pro podávání zpráv na základě rámce pro 
výsledky.
Odpovědi Komise 50
V očekávání tohoto nového systému a také v sou -
ladu s jedním z doporučení Účetního dvora uve -
dených v jeho zvláštní zprávě č. 18/2014 o hodno -
ceních a monitorování zaměřeném na výsledky je 
Komise v závěrečné fázi vývoje zvláštního informač -
ního modulu souvisejícího s hodnoceními, který se 
plánuje uvést do výroby v první polovině roku 2016, 
což postupně zlepší schopnost Komise identifikovat 
získané důležité zkušenosti pro různé relevantní 
účely.
Doporučení 4
Komise toto doporučení přijímá. Již zintenzivnila 
úsilí v tomto směru, jak bylo uvedeno v odpovědi 
k doporučení 1.
Doporučení 5
Komise toto doporučení přijímá.
Provádění tohoto doporučení bude součástí celko -
vého posouzení rizik spojených s určitým opatřením 
(např. volba konkrétního způsobu provádění, viz též 
oddíl 2 „Rizika a předpoklady“ vzoru akčního doku -
mentu použitelného od 1. ledna 2015).
U programů rozpočtové podpory Komise vypraco -
vala rámec pro řízení rizik, jehož prostřednictvím 
bude možné identifikovat hlavní rizika a zmírňovat 
je. Tento rámec pro řízení rizik je zohledněn v pro -
cesu rozhodování, zejména posílením správy věcí 
veřejných prostřednictvím interního řídícího výboru 
pro rozpočtovou podporu. Rámec pro řízení rizik 
systematicky formuje politický dialog vedený s part -
nerskými zeměmi na strategické úrovni. Rámec pro 
řízení rizik se používá pro posouzení vyváženosti, 
kterou je třeba zajistit mezi očekávanými přínosy 
zamýšlených opatření, pro určení rizik a pro navrho -
vání opatření ke zmírnění těchto rizik.
Z interní analýzy (zprávy o rozpočtové podpoře za 
rok 2013 a 2014) vyplývá, že země, které jsou pří -
jemci rozpočtové podpory EU, zjevně vykazují lepší 
a rostoucí výkonnost při řízení veřejných financí než 
příjemci jiné než rozpočtové podpory.
Komise v roce 2015 rozhodla, že v jednotlivých 
případech, případ od případu, je třeba důkladněji 
posuzovat, zda se má spolupracovat s mezinárodní 
organizací jako prováděcím partnerem, či nikoli.
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
  jeden výtisk:  
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)  
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);  
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
 prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Při našem přezkumu jsme určili devět hlavních rizikových 
oblastí souvisejících s přístupem k činnosti EU v oblasti 
rozvoje a spolupráce zaměřeným na výsledky.
Z přezkumu vyplynulo, že Komise tyto rizikové oblasti 
v mnoha různých dokumentech identifikovala správně. 
Ukázal rovněž zájem o iniciativy Komise směřující k lepším 
výsledkům EU v oblasti rozvoje a spolupráce.
Je však třeba ještě podniknout další kroky, aby tyto 
iniciativy byly plně účinné. Předkládáme v tomto ohledu 
řadu doporučení.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR