Doprovodný dokument ke sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu - Výsledky přezkumu strategie Společenství na snižování emisí CO2 z osobních automobilů a lehkých užitkových vozidel - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 19 v konečném znění} {SEK(2007) 60} /* SEK/2007/0061 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 7.2.2007 SEK(2007) 61 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument ke SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Výsledky přezkumu strategie Společenství na snižování emisí CO 2 z osobních automobilů a lehkých užitkových vozidel Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 19 v konečném znění}{SEK(2007) 60} DEFINICE PROBLÉMU Otázka či problémová oblast, která vyžaduje jednání Evropský parlament a Evropská rada potvrdily na jaře 2005 cíl EU, podle kterého by teploty zemského povrchu neměly vzrůst o více než 2 °C ve srovnání s úrovní před industrializací, aby se tak zamezilo nebezpečným a nevratným klimatickým změnám způsobeným člověkem. Evropská rada rovněž uvedla, že by se do roku 2020 mělo uvažovat o snížení emisí skleníkových plynů řádově ve výši 15–30 % ve srovnání se základní linií Kjótského protokolu. Zatímco EU v období let 1990–2004 snížila emise o necelých 5 %, silniční doprava je jedním z odvětví, kde emise neustále narůstají (+26 % za uvedené období); EU tak může obtížněji splnit požadavky Kjótského protokolu a toto odvětví ohrožuje pokrok, kterého bylo dosaženo v dalších odvětvích. To má vliv na konkurenceschopnost vzhledem k tomu, že některá tato odvětví (např. odvětví s vysokou spotřebou energie) podléhají mezinárodní hospodářské soutěži, avšak na dopravu se v zásadě nevztahuje. Důsledky postoje, který by nevedl ke změně v příslušné politice Současná strategie EU podle návrhu Komise z roku 1995[1] a za podpory ze strany Evropského parlamentu a Rady vychází z dobrovolných závazků automobilového průmyslu snížit emise CO2, z označování automobilů s ohledem na spotřebu paliva a podpory automobilů s účinným využitím paliva pomocí daňových opatření. Ve srovnání s průměrnými emisemi 186 g CO2/km v EU-15 v roce 1995 představovaly průměrné emise nových automobilů v roce 2004 v EU-25 hodnotu 162 g CO2/km. Ze zkušeností získaných při uplatňování současné strategie vyplývají tyto poznatky: - Emise z průměrného nového automobilu prodaného v EU–15 byly v roce 2004 o 12,4 % pod průměrnou hodnotou z roku 1995. Za stejné období se značně zvětšily rozměry nových automobilů prodaných v EU a jejich výkon , přičemž ceny rostly pomaleji než inflace. - S ohledem na omezená opatření přijatá členskými státy v oblasti poptávky má největší podíl na snížení hodnot zlepšení automobilových technologií . - Díky pokroku, kterého se doposud podařilo dosáhnout, lze předpokládat, že na přelomu let 2008/2009 bude možné splnit cíl 140 g CO2/km. Pokud se však neuplatní dodatečná opatření, nepodaří se splnit cíl EU v roce 2012, totiž hodnotu 120 g CO 2 /km . CÍLE Cíle politik Všeobecné cíle politik: - Zajistit v Evropské unii vysoký stupeň ochrany životního prostředí a lépe zabezpečit dodávky energie v EU. Zvláštní cíle: - Snížit vliv lehkých užitkových silničních vozidel (osobní automobily a lehká užitková vozidla) na klimatické změny a zlepšovat účinnost paliva těchto vozidel dosažením cíle Společenství do roku 2012 – průměrné emisní hodnoty 120 g CO2/km pro nově prodaná vozidla. Operační cíle: - Na straně nabídky vymezit rámec pro období let 2012/2015, pokud jde o účinnost paliva u lehkých užitkových vozidel a jejich součástí (pneumatiky, mobilní klimatizace atd.), a to jak ve zkušebním cyklu, tak ve skutečných podmínkách. - Na straně poptávky určit opatření, která je zapotřebí přijmout na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni a ze strany zúčastněných stran v daném odvětví, aby se podpořila poptávka po automobilech s účinnějším využitím paliva. Soulad s horizontálními cíli Evropské unie (lisabonská strategie, strategie udržitelného rozvoje) Cíle politik podporují inovace a technický rozvoj, díky nimž by průmysl EU mohl v globálním měřítku zaujímat přední místo v oblasti technologií šetrných k životnímu prostředí. Toto vůdčí postavení by mělo vést k vývozům technologií a vozidel na vznikající trhy, kde se nedostává ropy a kde byly stanoveny vysoké cíle pro účinnost paliva. Podpora dalšího pokroku v oblasti technologií rovněž podnítí vznik vysoce kvalifikovaných pracovních míst v Evropě. Zasedání Evropské rady v červnu 2006 jednomyslně potvrdilo[2], že „ v souladu se strategií EU týkající se emisí CO 2 z lehkých užitkových vozidel by měl průměrný nový vozový park dosáhnout úrovně emisí CO 2 140 g/km (2008–2009) a 120 g/km (2012) “. VARIANTY POLITIKY Zjištěné varianty Jako možné prostředky, jak splnit cíle politik určené v oddíle 2.1, byly zváženy tři varianty: 1. Přístup „Beze změny politiky“: Současná strategie Společenství na snížení emisí CO2 z automobilů a zlepšení účinnosti paliva zůstane nezměněna, to znamená, že cíle Společenství ve výši 120 g CO2/km se má dosáhnout současným uplatňováním stávajících tří pilířů dané strategie. 2. Přístup „Pouze automobilové technologie“: Cíle Společenství, pokud jde o průměrné emise CO2 u nového vozového parku ve výši 120 g CO2/km do roku 2012, se dosáhne výhradně prostřednictvím zlepšení u osobních automobilů (M1). 3. „Integrovaný“ přístup: Snížení emisí CO2 v rozsahu, který by odpovídal alespoň snížení podle varianty č. 2, se dosáhne integrovaným přístupem zahrnujícím výrobce automobilů, ale též další zúčastněné strany jako např. výrobce pneumatik, příslušné orgány ve členských státech atd. Analyzovaná opatření zahrnují jak opatření na straně nabídky, tak na straně poptávky. Varianty zamítnuté v počáteční fázi - Z důvodu zahrnutí strategie do systému EU pro obchodování s emisemi (ETS) nebude možné splnění jejích cílů do roku 2012 vzhledem k tomu, že jakékoli změny systému EU ETS vyjma včlenění letectví by mohly nabýt účinnosti až od roku 2013[3]. Tímto harmonogramem se zajistí zachování stabilního předpisového rámce pro zúčastněné strany již působící na trhu, jakož i dostatečný časový odstup pro legislativní úpravy systému. Do budoucna bude třeba zvážit několik prvků. Účelem systému EU ETS je uložit závazek shody subjektu odpovědnému za emise, jedná se tedy o přístup „přímých emisí“. V oblasti silniční dopravy by každý majitel lehkého či těžkého užitkového vozidla musel každoročně vyřazovat povolenky, což by vedlo k neúměrně vysokým správním provozním nákladům a příčilo by se požadavku na zjednodušení a zlepšení právní úpravy. Ve skutečnosti by ani nebylo možné vymezit způsob přidělování a horní mez pro jednotlivé majitele vozidel (v oblasti letectví je přístup „přímých emisí“ možný a také se dodržuje[4]). Rovněž by bylo možné vzít v úvahu dvě varianty „nepřímých emisí“. Zaprvé by za odpovědný subjekt mohli být určeni dodavatelé paliva , ti by však svůj finanční závazek v rámci systému mohli ovlivňovat pouze prostřednictvím tvorby cen u paliva, čímž by se v konečném důsledku nedosáhlo více než u spotřebních daní. Nebo by se odpovědným subjektem mohli stát výrobci automobilů, přičemž by systém vycházel z předpokládaných emisí po dobu životnosti každého prodaného nového automobilu. S ohledem na výše uvedený harmonogram Komise prozkoumá možnost zahrnout odvětví silniční dopravy do systému EU ETS na třetí období přidělování. - Varianta, u níž se počítalo výhradně s uplatněním spotřební daně na paliva v dopravě , byla zamítnuta kvůli obavám v souvislosti s její účinností a politickou přijatelností. - Řízení mobility a řízení dopravy a infrastruktury (jako např. synchronizace světelné signalizace, prosazování rychlostních omezení a opatření k zamezování dopravního přetížení) jsou již součástí společné dopravní politiky EU[5], a nebyly tedy do přezkumu zahrnuty. ANALÝZA DOPADů Popis metodiky Graf nákladů pro osobní automobily (M1) K vytvoření grafu nákladů byly použity čtyři scénáře za pomoci příslušných předpokladů ze studie „Úkol A“[6] při zohlednění čtyř úrovní emisních hodnot do roku 2012, a to 135, 130, 125 a 120 g CO2/km. Náklady, se kterými se počítá u určitého opatření, jsou náklady pro společnost, odpovídající úhrnu spotřebitelského přebytku, přebytku výrobce a mezních nákladů veřejného financování. Byly použity tři alternativní nákladové hypotézy: - první hypotéza vychází z ročního zvýšení hmotnosti o 1,5 % oproti určitému minulému datu; - druhá nákladová hypotéza bere v úvahu, jak by opatření zaměřená na poptávku (zdanění) mohla ovlivnit náklady na splnění stanovených požadavků: vychází z alternativní míry autonomního zvýšení hmotnosti, z čehož vyplývají náklady pro dosažení cíle 120 g do roku 2012 o 19 % nižší než u 1. hypotézy; - třetí nákladová hypotéza zohledňuje alternativní postup pro vytvoření grafu nákladů při započtení dalšího 17% snížení. Tabulka 1 – Náklady pro společnost, úspory CO 2 a efektivnost nákladů u čtyř scénářů snížení pro osobní automobily (kumulované za období let 2010–2020) 135 g CO2/km | 130 g CO2/km | 125 g CO2/km | 120 g CO2/km | miliony EUR | 3 191 až -5 024 | 2 074 až -17 072 | -1 873 až -32 884 | -7 465 až -53 123 | miliony tun CO2 | -97 až -100 | -195 až -200 | -293 až -301 | -392 až -403 | EUR/t CO2 | -33 až 50 | -11 až 85 | 6 až 109 | 19 až 132 | Posouzení nákladů a možností snížení u dalších opatření U každého opatření bylo posouzeno snižování emisí skleníkových plynů (GHG) a efektivnost nákladů. Byla provedena analýza mezních nákladů a účinnosti zahrnutí jednotlivých opatření, přičemž byla zahrnuta nejnižší a nejvyšší mez M1 a odhady nákladů na biopaliva (tabulka 2). Tabulka 2 – Analýza efektivnosti mezních nákladů u opatření varianty č. 3 (zdroj TREMOVE a Úkol A) Opatření | Ekvivalent WtW v mil. tun | Efektivnost nákladů v EUR/t | GSI | -36,3 | -113 | N1-15g | -20,4 | -75 | TPMS | -41,5 | -64 | MAC | -16,7 | -30 | M1 úroveň 140g - 135g | -98,1 (B) | -99,7 (A) | 3 (B) | 50 (A) | Biopaliva 1,65 % | -92.5 | 57 -158 | M1 úroveň 135g – 130g | -99,2 (B) | -100,8 (A) | 58 (B) | 120 (A) | N1-30g | -24,1 | 81 | LRRT | -44,2 | 84 | M1 úroveň 130g – 125g | -99,2 (B) | -101,0 (A) | 91 (B) | 157 (A) | M1 úroveň 125g – 120g | -100,6 (B) | -102,0 (A) | 118 (B) | 198 (A) | LVL | -68,10 | 130 | N1-45 | -26,6 | 252 | N1-60 | -32,0 | 356 | Cílem je zajistit, aby bylo dosaženo snížení emisí CO2 odpovídajícího omezení emisí při dosažení cíle 120 g CO2/km do roku 2012. V souladu se závěrečnou zprávou CARS21 je důraz kladen na opatření, která jsou „ jasně měřitelná , mají harmonogram pro splnění a určují zúčastněnou stranu odpovědnou za jejich splnění . Je zapotřebí zavést mechanismus sledování dosaženého pokroku a zajišťování odpovědného přístupu “. Politická proveditelnost, dostupnost automobilů, podpora technických inovací a spravedlivý přístup jsou při posuzování varianty č. 3 rovněž zohledněny. Při zohlednění těchto výsledků byly zváženy dvě možnosti pro variantu č. 3: - Varianta 3A: K dosažení 130 g CO2/km u vozidel M1 jsou doplněna politická opatření, která se stanoví kontrolou efektivnosti nákladů (zejména GSI, MAC, N1 až 15g snížení CO2/km ve srovnání se základní linií, TPMS a LRRT a biopalivy). - Varianta 3B: Na základě varianty 3A, ale navíc se zohledněním opatření, která mají ovlivnit spotřebitelskou poptávku (zdanění a informování spotřebitelů), výsledkem je 19% snížení nákladů k dosažení 130 g CO2/km u vozidel M1. Dopady na životní prostředí Dopad všech scénářů na dopravní poptávku by zůstal omezený: Varianta č. 2 povede k nevýraznému snížení v poptávce po osobní dopravě a varianty 3A a 3B představují mírné zvýšení v osobní dopravě, protože zvýšení cen vozidel a nákladů na údržbu vyváží úspory paliva. Varianta č. 2 povede za období let 2010–2020 ke snížení o 403 Mt WtW ekv. CO2, což ve srovnání se základní linií odpovídá 6% snížení u silniční dopravy. Varianty 3A a 3B povedou ke snížení o něco výraznějšímu, podle uvedených kritérií to odpovídá hodnotám 429, respektive 422 Mt. Pokud jde o emise konvenčních znečišťujících látek, emise SO2, PM a NOX by se díky variantě 2 mírně snížily, avšak varianty 3A a 3B by v důsledku zvýšení objemu dopravy celkově vedly k poněkud nižším hodnotám snižování emisí. Hospodářské dopady Dopad variant politiky na prodeje automobilů zůstává rovněž omezený, přičemž varianta č. 2 má největší dopad na malé osobní automobily. Z toho vyplývá potřeba určit nástroj, který by zohlednil strukturu trhů s automobily a zvláštnosti různých odvětví, pokud jde o jejich schopnost přijít s dostupnými řešeními pro zlepšení účinnosti paliva. Viz také tabulka 3 . Tabulka 3 – Analýza vlivu variant politiky na životní úroveň – EU–25 Současná čistá hodnota 2010–2020, v milionech EUR, rozdíl oproti referenčnímu případu (varianta 1) | Varianta 2 | Varianta 3A | Varianta 3B | Spotřebitelský přebytek (včetně dopravní poptávky ze strany obchodních subjektů) | -17 124 | 6 871 | 34 356 | Dopad na životní úroveň celkem | -53 123 | -23 281 | -10 239 | Při odhadech nákladů se pracovalo s konzervativními údaji: Náklady technologických variant nezohledňují součinnost ukazatelů při integraci systémů ani nové inovativní technologie, které se mezi lety 2006 a 2012 pravděpodobně objeví. Použité odhady nákladů navíc nezohledňují ani vliv narůstajících znalostí, ani úspory z rozsahu po roce 2012; odhady nákladů ex ante bývají navíc mnohem vyšší než skutečné náklady na splnění stanovených požadavků. Takové předpoklady dalších možností by vedly k nižším nákladům; jako alternativa byla doplněna kompenzační položka ve výši 17 % – viz tabulka 4. Tabulka 4 – Efektivnost nákladů při snižování GHG v letech 2010–2020 Náklady na tunu ekv. CO2 | Varianta 2 | Varianta 3A | Varianta 3B | Odhady nákladů | 132 EUR/t | 54 EUR/t | 24 EUR/t | Alternativní odhady nákladů | 84 EUR/t | 31 EUR/t | 6 EUR/t | Sociální dopady Uvedené tři možnosti, které byly předmětem úvah, nemají viditelný dopad na celkovou zaměstnanost v EU-25, ačkoli může docházet k přesunům pracovních příležitostí uvnitř EU a v omezené míře také vně EU, obzvláště v případě varianty č. 2. Méně emisí CO2 z osobní silniční dopravy bude mít příznivý vliv na změnu klimatu a její dopady na společnost. Díky některým opatřením se sníží emise CO2 a zvýší bezpečnost silničního provozu, čímž by tato opatření mohla přispět ke snížení počtu nehod na silnicích. SROVNÁNÍ VARIANT Varianta 1 (Beze změny politiky) | Varianta 2 | Varianta 3A | Varianta 3B | Snížení CO2 | - | = (srovnávací scénář) (403 Mt CO2) | ++ (424 až 429 Mt CO2) | + (417 až 422 Mt CO2) | Efektivnost nákladů | neuvedeno | 132 EUR/t | 32 až 54 EUR/t | 6 až 24 EUR/t | Měřitelnost | ( (na základě směrnice 80/1268/EHS) | ( (na základě směrnice 80/1268/EHS) | ( (potřeba zohlednit skutečné využití GSI a potřeba postupu měření pro MAC a LRRT | ( (viz varianta 3A) | Monitorování | ( (rozhodnutí 1753/2000/ES) | ( (rozhodnutí 1753/2000/ES) | ( (potřeba přizpůsobit rozhodnutí 1753/2000/ES, aby zahrnovalo N1, a zavést monitorování pro LRRT, MAC, TPMS a GSI) | ( (viz varianta 3A) | Odpovědnost | ( (odpovědná zúčastněná strana zřetelně určena: výrobci automobilů) | ( (odpovědná zúčastněná strana zřetelně určena: výrobci automobilů) | ( (odpovědné zúčastněné strany zřetelně určeny: výrobci automobilů, odvětví paliv a pneumatik, dodavatelé pro automobilový průmysl) | ( (odpovědné zúčastněné strany zřetelně určeny: výrobci automobilů, odvětví paliv a pneumatik, dodavatelé pro automobilový průmysl, ale nejistota, pokud jde o prováděcí opatření týkající se zdanění) | Jako nejpříznivější se jeví varianty 3A nebo 3B s ohledem na jejich lepší efektivnost nákladů a výraznější celkové snížení CO2 v horizontu roku 2020 ve srovnání s variantou č. 2. Různá uvažovaná opatření jsou v zásadě stejně náročná podle varianty 3A i 3B, ale jejich dopady se liší, pokud jde o vliv opatření týkajících se spotřebitelské poptávky u varianty 3B. Tato varianta je nejhospodárnější (rozmezí 24EUR/t), ale závisí na aktivním uplatňování opatření zaměřených na poptávku (zdanění). Odpovědnost za uplatňování varianty 3B jednoznačně spočívá na členských státech, neboť by se tím výrobcům snížily náklady na splnění stanovených požadavků v souvislosti s rámcem pro účinnost paliva, který bude navržen v roce 2007. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Bude požadováno, aby se současný mechanismus monitorování, zavedený rozhodnutím 1753/2000/ES[7], přizpůsobil, a to zejména tak, aby se týkal i lehkých užitkových vozidel (N1), s cílem navázat na pokrok, kterého bylo dosaženo ve snižování emisí CO2 ve zkušením cyklu. Pokud jde o pneumatiky, mobilní klimatizace a systémy monitorování tlaku v pneumatikách, výrobci budou muset v budoucnu prokázat, že jejich produkty splňují nové požadavky; ty budou navrženy v nadcházejících letech. [1] KOM(95) 689 a závěry Rady ze dne 25.6.1996. [2] Obnovená strategie EU pro udržitelný rozvoj, červen 2006. [3] Viz KOM(2006) 676, bod 3.1. [4] Jiným souvisejícím hlediskem je skutečnost, že kerosin nepodléhá zdanění. [5] KOM(2006) 314. [6] „Přezkum a analýza potenciálu pro snížení a nákladů technologických a jiných opatření na snižování emisí CO2 z osobních vozidel“, vypracováno TNO Science and Industry, Institute for European Environmental Policy and the Laboratory of Applied Thermodynamics (Ústav pro evropskou environmentální politiku a laboratoř aplikované termodynamiky), viz: http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/eccp_2/library?l=/light-duty_vehicles/task_a&vm=detailed&sb=Title. [7] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1753/2000/ES ze dne 22. června 2000, kterým se zřizuje systém monitorování průměrných specifických emisí CO2 z nových osobních vozidel, (Úř. věst. L 202, 10.8.2000).