Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Sloveniaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovenia 2011-2014





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY k národnímu programu reforem Slovinska na rok 2011 a pro vydání stanoviska Rady k aktualizovanému programu stability Slovinska na období 2011–2014 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2 a čl. 148 odst. 4 této smlouvy, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], a zejména na čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Evropské komise[2], s ohledem na závěry Evropské rady, s ohledem na stanovisko Výboru pro zaměstnanost, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, vzhledem k těmto důvodům: (1) Evropská rada schválila dne 26. března 2010 návrh Evropské komise zahájit novou strategii pro zaměstnanost a růst, Evropa 2020, založenou na intenzivnější koordinaci hospodářských politik, které se zaměří na klíčové oblasti, v nichž je třeba přijmout opatření, aby se posílil evropský potenciál pro udržitelný růst a konkurenceschopnost. (2) Rada přijala dne 13. července 2010 doporučení o hlavních směrech hospodářských politik členských států a Unie (na období 2010 až 2014) a dne 21. října 2010 Rada přijala rozhodnutí o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států[3], které společně tvoří „integrované hlavní směry“. Členské státy byly vyzvány, aby vzaly integrované hlavní směry v úvahu v rámci svých vnitrostátních politik v oblasti hospodářství a zaměstnanosti. (3) Komise dne 12. ledna 2011 přijala první roční analýzu růstu představující pro EU začátek nového cyklu správy ekonomických záležitostí a prvního „evropského semestru“ ex ante a integrované koordinace politiky, jejímž základem je strategie Evropa 2020. (4) Evropská rada dne 25. března 2011 potvrdila priority pro fiskální konsolidaci a strukturální reformy (v souladu se závěry Rady ze dne 15. února a 7. března 2011 a v návaznosti na roční analýzu růstu vypracovanou Komisí). Zdůraznila, že je třeba se přednostně zaměřit na návrat ke zdravým rozpočtům a fiskální udržitelnosti, na snižování nezaměstnanosti prostřednictvím reforem trhu práce a na další úsilí o posílení růstu. Požádala členské státy, aby promítly tyto priority do konkrétních opatření, jež budou součástí programů stability či konvergenčních programů a národních programů reforem. (5) Evropská rada dne 25. března 2011 rovněž vyzvala členské státy účastnící se Paktu euro plus, aby včas představily své závazky, aby mohly být zahrnuty do programů stability či konvergenčních programů a národních programů reforem. (6) Slovinsko ve dnech 18. a 19. dubna 2011 předložilo svůj aktualizovaný program stability na rok 2011 pro období 2010–2014 a svůj národní program reforem na rok 2011. V zájmu zohlednění jejich vzájemných vazeb byly oba programy posuzovány společně. (7) V letech před krizí se Slovinsko těšilo rychlému hospodářskému růstu, jenž byl tažen rostoucím vývozem a investicemi. Slovinsko však bylo krizí těžce zasaženo a v průběhu let 2008-2010 ztratilo téměř 10 % svého HDP, čímž se zvrátila část předchozího procesu dohánění. Vzájemné a společné působení automatických stabilizátorů, opatření k hospodářskému oživení a silné dynamiky vnitřních výdajů dotlačilo schodek veřejných financí z 1,8 % HDP v roce 2008 až na 6,0 % HDP v roce 2009 (s úrovní hrubého dluhu 21,9 % HDP v roce 2008 a 35,2 % HDP v roce 2009). Trh práce reagoval se značným zpožděním a zaměstnanost pokračuje v sestupném vývojovém trendu. I když míra nezaměstnanosti zůstává pod průměrem EU, prudce se zvýšila z 4,4 % v době před krizí na 7,3 % v roce 2010. Hospodářské oživení bylo zatím poměrně pomalé a s jeho zintenzivněním se počítá až v roce 2012, a to s odhadovaným růstem na úrovni 2,5 % HDP. (8) Na základě posouzení aktualizovaného programu stability podle nařízení Rady (ES) č. 1466/97 zastává Rada stanovisko, že makroekonomický scénář, z něhož vycházejí rozpočtové projekce v programu, je v krátkodobém horizontu realistický, avšak příliš příznivý ke konci programového období. Z úrovně 5,6 % HDP v roce 2010 se v programu prostřednictvím rozsáhlého omezení primárních výdajů plánuje snížení schodku veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2013. Po odstranění nadměrného schodku se v programu předpokládá mírný pokrok směrem ke střednědobému cíli vyrovnaného rozpočtu v strukturálním vyjádření, avšak ne dosažení tohoto cíle. I když střednědobý cíl je stanoven na ambicióznější úrovni než v předchozím programu, nelze jej v této fázi považovat za přiměřený, neboť není jasné, zda zajistí dostatečně rychlý pokrok směrem k dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Průměrné roční fiskální úsilí během období let 2011-13, jak vypočítaly útvary Komise na základě informací v programu podle společně dohodnuté metodiky, má podle plánu být kolem 0,5 procentního bodu HDP, tedy pod úrovní, kterou doporučila Rada. Kromě toho by výsledky co do schodku i dluhu nemusely dosáhnout cílových hodnot. Očekává se přijetí dalších opatření jako součást doplňkového rozpočtu k dosažení cílového schodku pro rok 2011. Pro období po roce 2011 program nespecifikuje opatření k omezení výdajů a nelze vyloučit možnost dalších finančních záchranných úkonů s dopadem na schodek i dluh. (9) Zatímco se schodek veřejných financí od svého maxima v roce 2009 snížil, další konsolidace k nápravě nadměrného schodku do roku 2013 a k následnému dosažení střednědobého cíle je pro Slovinsko klíčovým úkolem. V souladu s konsolidační strategií sledovanou v posledních letech budou mít další úspory výdajů stanovené v programu stability na období 2011–2014 hlavně dopad na mzdy ve veřejném sektoru, sociální transfery (včetně důchodů) a na veřejné investice. Program stability však neposkytuje podrobné informace o plánovaných opatřeních po roce 2011. K dosažení schodku na rok 2011 se jeví nezbytnými další nápravná opatření. Důvěryhodnost střednědobé konsolidační strategie by se měla zvýšit přijetím strukturálnějších opatření na omezení výdajů — v protikladu k dočasným zásahům, jimiž se vyznačovala nedávná konsolidační úsilí — a závaznějším střednědobým rozpočtovým rámcem. V programu stability se potvrzuje zavedení pravidla pro výdaje, ale stále je třeba vypracovat klíčová ustanovení, například definici nedodržení. A poměrně nízká efektivita nákladů, například v oblasti zdravotnictví a vzdělání, dává dovodit, že Slovinsko může mít další prostor pro konsolidaci založenou na výdajích, aniž by utrpěla kvalita veřejných služeb. Program stability nahlašuje iniciativy k racionalizaci veřejných služeb, transferů a subvencí a k zavedení jednotného systému zadávání veřejných zakázek, avšak u některých z těchto iniciativ chybějí konkrétní údaje. (10) Dlouhodobý dopad stárnutí na rozpočet je ve Slovinsku výrazně vyšší než v průměru EU. Kromě toho jsou míra účasti na výdělečné činnosti a míra zaměstnanosti u starších pracovníků velmi nízké (36,5 % a 35 % oproti průměru EU ve výši 49,7 % a 46,3 %), hlavně v důsledku nízkého věku odchodu do důchodu a nedostatečných pobídek pro aktivní stárnutí. Parlament nedávno přijal penzijní reformu s cílem zvýšit věk odchodu do důchodu a zároveň zachovat odpovídající úroveň důchodů. Podle programu stability by to mohlo do roku 2030 stabilizovat výdaje související se stárnutím, a tudíž by to mohlo být významným prvním krokem k vyřešení udržitelnosti penzijního systému. Penzijní reforma byla dne 5. června 2011 předložena v referendu a zamítnuta. Problém udržitelnosti penzijního systému zůstává a bude třeba najít jiné způsoby jeho vyřešení. (11) Trh práce je poměrně silně segmentovaný podle forem pracovní smlouvy: ochrana zaměstnanosti u pracovníků s smlouvami na dobu neurčitou je přísná v porovnání s ochranou, jež je přiznána pracovníkům se smlouvami na dobu určitou. Podíl mladých pracovníků ve věku 15–24 let se smlouvami na dobu určitou je nejvyšší v EU (67 % v roce 2009) a přechod od smluv na dobu určitou na smlouvy na dobu neurčitou je, jak se zdá, poměrně obtížný. Předchozí pokusy o vyřešení tohoto problému se ukázaly jako nedostatečné. Vláda plánuje, že se sociálními partnery sjedná revizi zákoníku práce s cílem sladit práva a povinnosti podle různých druhů pracovních smluv. Kromě toho tvoří „práce studentů“ rozsáhlý, do značné míry neregulovaný, daňově zvýhodněný paralelní trh práce. Toto významné téma není v národním programu reforem zahrnuto. (12) Vedle segmentace jsou strukturální problémy slovinského trhu práce způsobeny také nesouladem mezi potřebami trhu práce a nabízenými dovednostmi, což je v národním programu reforem uznáno. Národní program reforem počítá s intenzivními investicemi do školení s cílem zlepšit dovednosti a zaměstnatelnost. Nastiňuje plány k dalšímu zlepšení přechodu ze vzdělávacího systému na trh práce, s důrazem na poskytování služeb profesního poradenství v rámci celého vzdělávacího systému. Plánuje se v něm modernizace služeb zaměstnanosti s cílem lépe sladit dodávku dovedností s potřebami trhu práce. Úspěšné provedení těchto reforem by však vyžadovalo zlepšit systém včasné identifikace současných a předpokládaných potřeb trhu práce. (13) Hospodářský pokles má opožděný dopad na úvěrová portfolia a narůstající podíl nesplácených úvěrů zvyšuje náklady bank vyplývající ze znehodnocení i náklady na tvorbu rezerv. Dvě hlavní banky ve vlastnictví státu byly rekapitalizovány, což bylo rozhodující. Vláda rovněž navrhla opatření na urychlení realizace pohledávek a na zatraktivnění poskytování úvěrů na produktivní činnosti, což ovšem nemusí postačovat k obnovení úvěrových toků do reálné ekonomiky, takže je možné, že bude třeba dalších opatření. (14) Některé segmenty odvětví služeb jsou zaštítěné před konkurenčními tlaky a vyznačují se vysokými obchodními rozpětími a vysokou koncentrací, čímž se zvyšují náklady v celém hospodářství. To spolu s vysokým stupněm státního zapojení do hospodářství udržuje potenciální zahraniční přímé investice na poměrně nízké úrovni. Slovinsko plánuje, že urychlí provádění směrnice o službách, kde se vytvořil silný skluz. Rovněž plánuje, že poskytne Úřadu na ochranu hospodářské soutěže úplnou nezávislost a že identifikuje státní kapitálové investice, jež se hodí k prodeji. Tyto plány nejsou konkrétně rozvedeny a v souvislosti s jejich realizací existují rizika. (15) Slovinsko přistoupilo k Paktu euro plus. I když se ve slovinském národním programu reforem uvádějí potenciální závazky a cíle ve čtyřech oblastech Paktu euro plus ohledně posílení konkurenceschopnosti a zaměstnanosti, přispívání k udržitelnosti veřejných financí a posílení finanční stability, do 7. června nebyly Komisi oznámeny žádné pevné závazky. (16) Komise posoudila program stability a národní program reforem. [4] Vzala v úvahu jejich význam pro udržitelnou fiskální a sociálně-hospodářskou politiku Slovinska i jejich soulad s pravidly a pokyny EU, vzhledem k tomu, že je potřeba posílit celkovou správu ekonomických záležitostí v Evropské unii přispíváním k tvorbě budoucích vnitrostátních rozhodnutí z úrovně EU. Na základě toho se Komise domnívá, že dosažení cílového schodku na rok 2011 stanoveného v programu stability si žádá přijetí dalších opatření. Po roce 2011 jsou cíle schodku a dluhu značně ohroženy, neboť v programu stability nejsou specifikována udržitelná opatření k omezení výdajů. Národní program reforem obsahuje opatření k nápravě finančního odvětví, ta však asi nejsou dostatečně ambiciózní. Posouzení také uvádí, že je třeba povzbudit tuzemské zdroje růstu, zejména zvýšenou účastí mladých a starších pracovníků na trhu práce tím, že se sníží segmentace trhu práce a odstraní se nesoulad mezi nabízenými a požadovanými dovednostmi. Existuje také potřeba posílit hospodářskou soutěž a otevřít příležitosti pro investice a růst v odvětví služeb a síťových odvětvích. (17) Na základě tohoto posouzení a také s přihlédnutím k doporučení Rady ze dne 2. prosince 2009 podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie Rada přezkoumala aktualizovaný program stability Slovinska z roku 2011 a její stanovisko[5] se odráží zejména v doporučení 1) a 2). S přihlédnutím k závěrům Evropské rady ze dne 25. března 2011 Rada také přezkoumala národní program reforem Slovinska, DOPORUČUJE Slovinsku, aby v období 2011–2012 provedlo tato opatření: (1) Dosáhnout cílového schodku v roce 2011, podpořit cílový schodek na rok 2012 konkrétními opatřeními a přísně provádět nezbytnou konsolidaci, Slovinsko by přitom mělo být připraveno přijmout další opatření, aby se zabránilo možným skluzům. Podpořit tento nutný proces strukturálních změn v průběhu programového období, aby se dosáhlo přiměřeného střednědobého cíle prostřednictvím strukturálních opatření k omezení výdajů a k vyřešení zjištěných nedostatků v závaznějším střednědobém rozpočtovém rámci. (2) Podniknout kroky k zajištění dlouhodobé udržitelnosti penzijního systému, a zároveň zachovat přiměřenost důchodů. Zvýšit míru zaměstnanosti starších pracovníků zavedením pobídek k pozdějšímu odchodu do důchodu, a zároveň dalším rozvojem aktivních politik ohledně trhu práce a opatření k celoživotnímu vzdělávání. (3) Provádět další opatření k zajištění dostatečného zachycení ztrát z úvěrů a odstranění znehodnocených aktiv z rozvah v celém bankovním odvětví. (4) V konzultaci se sociálními partnery a v souladu s vnitrostátní praxí učinit kroky ke snížení asymetrií v právech a povinnostech, jež jsou zaručeny pracovními smlouvami na dobu neurčitou i na dobu určitou. Obnovit úsilí k potírání paralelního trhu práce vzniklého z „práce studentů“. (5) Zřídit systém k prognóze dovedností a schopností potřebných k dosažení reaktivního trhu práce. Vyhodnotit efektivitu veřejných služeb správy zaměstnanosti, zejména v profesním poradenství a poradenských službách, a zlepšit tak soulad nabízených dovedností a kvalifikací s potřebami trhu. (6) Zjednodušit regulovaná povolání a zlepšit administrativní kapacitu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže s cílem zlepšit podnikatelské prostředí a přilákat investice. V[e] dne . Za Radu předseda / předsedkyně [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] Úř. věst. , , s. . [3] Rozhodnutí Rady 2011/308/EU ze dne 19. května 2011 stanoví, že platí i pro rok 2011. [4] SEK(2011) 732. [5] Na něž odkazuje čl. 5 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97.