Zvláštní zpráva Posilování správní 
kapacity v Černé Hoře: 
došlo k určitému pokroku, 
avšak v mnoha klíčových 
oblastech je zapotřebí 
lepších výsledkůCS 2016  č. 20
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel. +352 4398-1
Dotazy:  eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( http://europa.eu ).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-5613-3 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/774920 QJ-AB-16-021-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-5662-1 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/74334 QJ-AB-16-021-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-5637-9 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/29113 QJ-AB-16-021-CS-E
© Evropská unie, 2016
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
Posilování správní 
kapacity v Černé Hoře: 
došlo k určitému pokroku, 
avšak v mnoha klíčových 
oblastech je zapotřebí 
lepších výsledků
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce a Smlouvy 
o fungování EU)Zvláštní zprávaCS 2016  č. 20
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře -
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich 
dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či 
výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové 
oblasti v rámci vnější činnosti. Audit vedl člen EÚD Hans Gustaf Wessberg a podporu mu poskytovali vedoucí jeho kabi -
netu Peter Eklund, atašé Emmanuel-Douglas Hellinakis, vedoucí úkolu Torielle Perreur-Lloydová a auditorky Stéphanie 
Girardová, Ainhoa Pérez Infanteová a Aurelia Petlizová.
Zleva doprava:  A. Pérez Infanteová, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloydová, H. G. Wessberg,  
A. Petlizová, P . Eklund, S. Girardová.

03
 Obsah
Body
 Zkratky a akronymy
I–X Shrnutí
1–10  Úvod
1–3 Černá Hora na cestě ke vstupu do EU
4–10  Předvstupní pomoc EU
11–15  Rozsah a koncepce auditu
16–40  Připomínky
16–20  Část I – Kontrolované projekty řešily potřeby v oblasti správní kapacity a ve většině případů byly 
dobře koordinovány s jinými projekty NPP a opatřeními dárců
17 Projekty řešily potřeby v oblasti budování kapacit
18–20  Koordinace mezi projekty a s dalšími opatřeními byla povětšinou dobrá
21–28  Část II – Nevhodným využitím výstupů se snížila účinnost některých kontrolovaných projektů
22–24  Projekty obecně vytvářely výstupy, ale příjemci je vždy nevyužívali nebo na ně černohorské orgány ne vždy 
navazovaly
25–28  Informace prokazující pokrok při posilování správní kapacity v průběhu času byly nedostatečné
29–40  Část III – Komise dobře využívala nefinančních prostředků na podporu reformního procesu, ale 
významné otázky zůstávají nevyřešeny
31–33  Mechanismy dohody o stabilizaci a přidružení pro politický dialog fungují dobře
34–37  Kolem využití nástrojů, které nabízí proces jednání o přistoupení k podpoře reforem, panovaly nejasnosti
38–40  Možnosti využít decentralizovaného řízení k posilování správní kapacity nebyly dosud plně využity
04 Obsah 
41–47  Závěry a doporučení
 Příloha I – Hlavní data ve vztazích EU–Černá Hora
 Příloha II – Kontrolované projekty
 Odpovědi Komise
05
 Zkratky a akronymy
CPCoI : Komise pro prevenci střetu zájmů ( Commission for Prevention of Conflict of Interests )
DACI : Ředitelství pro protikorupční iniciativu ( Directorate for Anti-Corruption Initiative )
ECAA : Společný evropský letecký prostor ( European Common Aviation Area )
IRM : Integrity Risk Manager
NPP : Nástroj předvstupní pomoci
ReSPA : Regionální institut pro veřejnou správu ( Regional School of Public Administration )
06
 Shrnutí
I
Od vyhlášení nezávislosti v roce 2006 dosáhla Černá Hora na cestě k evropské integraci pokroku. V roce 2010 se stala 
kandidátskou zemí na členství v EU a v červnu 2012 přijala Rada rámec pro jednání, načež začala přístupová jednání. 
Na konci roku 2015 bylo otevřeno 22 z 35 kapitol jednání a dvě z nich byly předběžně uzavřeny.
II
Komise Černé Hoře pomáhá při budování institucí a zvyšování správní kapacity s cílem podporovat její přeměnu na 
demokratickou a hospodářsky rozvinutou zemi. Předvstupní pomoc EU je jak finanční v rámci nástroje předvstupní 
pomoci (NPP), tak nefinanční prostřednictvím mechanismu politického dialogu.
III
V období 2007–2013 poskytla EU Černé Hoře finanční pomoc ve výši 235,7 milionu EUR, aby se země mohla připra -
vovat na přistoupení. Do konce roku 2015 byly uzavřeny smlouvy na 76 % této částky. Orientační výše finančních 
prostředků z NPP určených pro zemi na období 2014–2020 dosahuje 270,5 milionu EUR. Země má rovněž přístup 
k programům a projektům financovaným v rámci programů pro více příjemců, jež se vztahují na celý západní Balkán 
a Turecko.
IV
Kontrolovali jsme 19 projektů ve třech hlavních oblastech podpory z NPP I (2007–2013), kterými jsou reforma veřejné 
správy (13 projektů), doprava (tři projekty) a životní prostředí (tři projekty). Z těchto projektů bylo 15 financováno 
z prostředků vyčleněných na Černou Horu a ostatní čtyři z prostředků vyčleněných na tento region. Kromě toho 
jsme zkoumali mechanismy politického dialogu ustavené na základě dohody o stabilizaci a přidružení a procesu 
jednání o přistoupení.
V
Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní finanční i nefinanční pomoc EU během let 2007–2013 účinně přispěla 
k posílení správní kapacity v Černé Hoře. Dospěli jsme k závěru, že navzdory pomalému pokroku zjištěnému v něko -
lika klíčových oblastech předvstupní pomoc EU pomohla posílit správní kapacitu v Černé Hoře. U 12 z 19 projektů 
financovaných z NPP , jež jsme kontrolovali, však účinnost podpory snížila skutečnost, že černohorské orgány 
některé vytvořené výstupy v oblasti budování kapacit plně nevyužily nebo na ně nenavázaly. U většiny kontrolo -
vaných projektů nebyl stanoven jednoznačný požadavek, aby vnitrostátní orgány na investice NPP navázaly a co 
nejvíce z nich vytěžily.
VI
Kontrolované projekty povětšinou vytvořily plánované výstupy, které řešily významné kapacitní potřeby například 
tím, že úspěšně podporovaly legislativní změny a zřizování institucí a poskytovaly odbornou přípravu. Projekty byly 
ve většině případů dobře koordinovány a zohledňovaly činnost provedenou jinými dárci. Našli jsme však příklady 
překrývání nebo situace, kdy sdílení informací mezi projekty NPP realizovanými jen v Černé Hoře a regionálními 
projekty (pro více příjemců), jež zahrnovaly několik zemí připravujících se na přistoupení, mohlo být lepší.
Shrnutí 07
VII
Dále jsme zjistili, že ačkoli Komise monitoruje, jak země posiluje svou správní kapacitu, hodnocení bylo kvalitativní 
a byly zkoumány různé části veřejné správy. Bylo proto obtížné srovnávat zlepšení v průběhu doby. V roce 2015 inici -
ovala Komise zveřejnění nových údajů, ale bylo to příliš brzy na to, abychom je mohli posoudit.
VIII
Mechanismy politického dialogu fungovaly dobře, třebaže v důležitých oblastech reformy veřejné správy, životního 
prostředí a boje proti korupci se výsledků dosahuje jen pomalu. Zjistili jsme, že omezený pokrok při posilování 
správní kapacity v klíčových oblastech byl navzdory předvstupní pomoci EU často způsoben slabým reformním 
odhodláním vnitrostátních orgánů. Komise má k dispozici nástroje na podporu reformy, včetně ustanovení o „cel -
kové vyváženosti“. Není vždy jasné, zda či jak bude tento nástroj zmíněn či uplatněn, pokud nové zákony a instituce 
podpořené Unií nezajistí v klíčových oblastech, jako je boj proti korupci, výsledky.
IX
Komise decentralizovala řízení 12 % finančních prostředků NPP I a převedla je na černohorské orgány. Zjistili jsme, 
že decentralizovaný způsob řízení prostředků EU nabízí potenciálně užitečný nástroj pro posílení správní kapacity 
prostřednictvím předávání znalostí, který však nebyl v rámci NPP I plně využit.
X
Předkládáme řadu doporučení, která by měla posilování správní kapacity podpořit.
08
 Úvod
1 V době auditu bylo na 
západním Balkáně těchto šest 
zemí: Albánie, Bosna 
a Hercegovina, Bývalá 
jugoslávská republika 
Makedonie, Kosovo*, Černá 
Hora a Srbsko.
* Tímto označením nejsou 
dotčeny postoje k otázce 
statusu a označení je v souladu 
s rezolucí RB OSN 1244 a se 
stanoviskem Mezinárodního 
soudního dvora k vyhlášení 
nezávislosti Kosova.
2 Ibid.
3 Sčítání lidu z roku 2011. Viz 
Montenegro in figures  (Černá 
Hora v číslech) Statistického 
úřadu Černé Hory, 2013.
4 Dohoda o stabilizaci 
a přidružení vstoupila 
v platnost v roce 2010.
5 Jednalo se o kapitolu 25, jež se 
týkala vědy a výzkumu. 
V témže roce byla také 
předběžně uzavřena.
6 Každá kapitola se týká oblasti 
politiky v legislativě EU.Černá Hora na cestě ke vstupu do EU
01 
Černá Hora je malá hornatá země na západním Balkáně1. Na jihozápadě má 
pobřeží jaderského moře a na západě sousedí s Chorvatskem, na severozápadě 
s Bosnou a Hercegovinou, na severovýchodě se Srbskem, na východě s Koso -
vem*2 a na jihovýchodě s Albánií. Hlavním a největším městem je Podgorica. 
Země má 625 266 obyvatel a obyvatelstvo se skládá z těchto etnických skupin: 
Černohorci 44,98 %, Srbové 28,73 %, Bosňáci 8,65 %, Albánci 4,91 % a ostatní 
12,72 %3.
02 
Černá Hora od vyhlášení nezávislosti v roce 2006 postoupila na cestě ke vstu -
pu do EU. V roce 2007 země podepsala dohodu o stabilizaci a přidružení s EU4 
a v roce 2010 udělila Rada Černé Hoře status kandidátské země na členství v EU. 
V červnu 2012 přijala Rada rámec pro jednání a byla zahájena přístupová jednání. 
V témže roce byla otevřena první kapitola jednání5. Do konce roku 2015 bylo ote -
vřeno dvacet dva z třiceti pěti kapitol6 a dvě z nich předběžně uzavřeny. Časový 
průběh integrace Černé Hory do EU je znázorněn v  příloze I .
03 
Přes obvinění z volebních podvodů a bojkot parlamentu některými opozičními 
stranami zůstala Černá Hora v letech po začátku přístupových jednání stabilní 
zemí. Přestože podobně jako zbytek západního Balkánu potřebuje naléhavě pro -
vést reformy, například ve veřejné správě a boji proti korupci, je v současné době 
považována za zemi, jež v procesu přistoupení postoupila nejdále.
09 Úvod 
7 NPP I byl zřízen nařízením 
Rady (ES) č. 1085/2006 ze dne 
17. července 2006, kterým se 
zřizuje nástroj předvstupní 
pomoci (NPP) (Úř. věst. L 210, 
31.7.2006, s. 82), a nařízením 
Komise (ES) č. 718/2007 ze dne 
12. června 2007, kterým se 
provádí nařízení Rady (ES) 
č. 1085/2006, kterým se zřizuje 
nástroj předvstupní pomoci 
(NPP) (Úř. věst. L 170, 29.6.2007, 
s. 1).
8 Celkový příděl z NPP I na 
období 2007–2013 činil 
10 miliard EUR.
9 Kodaňská kritéria stanovená 
v červnu 1993 Evropskou 
radou se skládají z:
 a) politických kritérií: stabilní 
instituce zaručující demokracii, 
právní stát, lidská práva 
a respektování a ochranu 
menšin;
 b) hospodářských kritérií: 
existence fungující tržní 
ekonomiky a schopnost 
vyrovnat se s konkurenčním 
tlakem a tržními silami na 
území EU;
 c) schopnosti přijmout 
závazky vyplývající z členství, 
včetně sledování cílů politické, 
hospodářské a měnové unie.Předvstupní pomoc EU
04 
Od roku 2007 dostává Černá Hora od EU finanční pomoc v rámci nástroje 
předvstupní pomoci7. Prostředky ve výši 235,7 milionu EUR přidělené v rámci 
NPP I na období 2007–20138 lze rozdělit podle jednotlivých oblastí podpory 
následovně:
05 
Cílem financování EU z NPP I je podporovat přeměnu Černé Hory na demokra -
tickou a hospodářsky stabilní zemi na cestě k evropské integraci. Komise využívá 
financování z NPP I k tomu, aby pomohla Černé Hoře vybudovat instituce a posílit 
správní kapacitu a také aby podpořila hospodářský a sociální rozvoj v jejím úsilí 
splnit kodaňská kritéria9. Na konci roku 2015 byly uzavřeny smlouvy k 76 % pro -
středků z NPP I a z toho bylo vyplaceno 87 %. Tabulka 1Pomoc Černé Hoře z NPP v období 2007–2013 (v mil. EUR)
Oblast Celkový příděl dle oblasti Procento
Reforma veřejné správy 45,6 19 %
Životní prostředí a změna klimatu 35,3 15 %
Přeshraniční spolupráce 30,3 13 %
Doprava 30,0 13 %
Spravedlnost a vnitřní věci 25,5 11 %
Opatření  ad hoc 25,0 11 %
Zemědělství a  rozvoj venkova 22,5 9 %
Sociální rozvoj 21,5 9 %
CELKEM 2007–2013 235,7 100  %
Zdroj: Evropská komise.
10 Úvod 
10 Rozpočtová podpora spočívá 
v přímém převodu finančních 
prostředků do vnitrostátního 
rozpočtu partnerské země a je 
podmíněna kritérii 
způsobilosti (dobře vymezená 
strategie, stabilní 
makroekonomický rámec, 
dobré řízení veřejných financí 
a důvěryhodný závazek je 
zlepšovat a transparentnost 
rozpočtu a dohled nad ním), 
politickým dialogem, 
posouzením výkonnosti 
a budováním kapacit.06 
NPP II je pokračováním NPP I a stanoví nový rámec předvstupní podpory na ob -
dobí 2014–2020 s orientačním přídělem ve výši 270,5 milionu EUR. Projekty NPP II 
jsou zaměřeny na strukturální reformy v oblastech, do nichž patří klíčové oblasti 
stanovené ve strategii EU pro rozšíření, jako je demokracie a řádná správa věcí 
veřejných, právní stát, udržitelný růst a konkurenceschopnost.
07 
EU také poskytuje předvstupní pomoc na regionální úrovni v podobě pro -
jektů pro více příjemců (více zemí) a programů zahrnujících celý západní Bal -
kán a Turecko. Regionální příděl na NPP I činil 1,357 miliardy EUR a na NPP II 
2,959  miliardy  EUR.
08 
Předvstupní pomoc EU vychází ze strategických dokumentů, jako je dohoda 
o stabilizaci a přidružení, každoroční Strategie rozšíření a roční zprávy o pokroku 
země, které Komise schvaluje. Tyto dokumenty se do roku 2013 odrazily ve vícele -
tých orientačních plánovacích dokumentech a nyní jsou zahrnuty do orientačních 
strategických dokumentů. Komise přijímá po konzultacích s přijímajícími zeměmi 
a dalšími zainteresovanými subjekty roční nebo víceleté programy.
09 
Komise realizovala projekty EU v Černé Hoře přímo za použití centralizovaného 
řízení. Na konci NPP I decentralizovala řízení programů rozvoje lidských zdrojů 
a projektů regionálního rozvoje a předala je vnitrostátním orgánům, ale za tyto 
prostředky nadále odpovídá a provádí kontroly operací. V rámci NPP II pokračuje 
Komise v používání centralizovaných i decentralizovaných způsobů řízení, nazý -
vaných nyní „přímé a nepřímé řízení“, které jsou doprovázeny dalšími způsoby 
provádění pomoci, jako je odvětvová rozpočtová podpora10.
10 
Komise posuzuje pokrok Černé Hory za předchozí dvanáctiměsíční období pomo -
cí balíčku týkajícího se rozšíření a ročních zpráv o pokroku. V ročním strategic -
kém dokumentu, který je součástí balíčku týkajícího se rozšíření, se do roku 2014 
popisovaly výsledky za poslední období a hlavní úkoly na následujících dvanáct 
měsíců, včetně konkrétních závěrů a doporučení. V roce 2015 obsahoval strate -
gický dokument vztahující se na zbytek mandátu současné Komise dlouhodoběj -
ší přehled výzev.
11
 Rozsah a koncepce  
auditu
11 
Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní pomoc EU během let 2007–2013 
účinně přispěla k posílení správní kapacity v Černé Hoře. Audit zahrnoval jak fi -
nanční pomoc (projekty financované z NPP), tak pomoc nefinanční (mechanismy 
pro politický dialog mezi EU a Černou Horou).
12 
Při auditu se posuzovaly tři hlavní otázky:
a) Řešily kontrolované projekty vhodně potřebu posílit správní kapacitu?
 Při hledání odpovědi na tuto otázku jsme zjišťovali, zda byly kontrolované 
projekty koncipovány tak, aby řešily potřeby v oblasti správní kapacity, které 
Komise a vnitrostátní orgány označily za důležité, a zda byly projekty dobře 
koordinovány s jinými projekty NPP a s opatřeními jiných dárců.
b) Přinesly kontrolované projekty výsledky, pokud jde o posilování správní 
kapacity?
 Při hledání odpovědi na tuto otázku jsme zjišťovali, zda kontrolované projek -
ty přinesly očekávané výstupy související s budováním kapacit a zda vnitro -
státní orgány tyto výstupy využívaly a dále na ně navazovaly. Pokud vnitro -
státní orgány výstupy nevyužívaly nebo na ně nenavazovaly, prověřovali jsme 
hlavní příčiny této situace. Rovněž jsme se zabývali tím, jak Komise posuzova -
la účinnost podpory EU při zlepšování správní kapacity.
c) Využívala Komise nefinanční pomoc účinně ke zlepšení správní kapacity?
 Při hledání odpovědi na tuto otázku jsme se zabývali tím, jak Komise vyu -
žívala mechanismů pro politický dialog stanovených v dohodě o stabilizaci 
a přidružení a při jednání o přistoupení. Rovněž jsme prověřovali, jak Komise 
využívala možností svého působení, aby zajistila aktivní postoj vnitrostátních 
orgánů k reformám. V neposlední řadě jsme zkoumali, zda Komise využívala 
možností pro přenos kapacity tím, že podporovala šíření osvědčených postu -
pů vytvořených v rámci decentralizovaného způsobu řízení prostředků z NPP .
12 Rozsah a koncepce auditu  
11 NPP I jsme zkoumali proto, že 
v době auditu se ještě 
neprováděly projekty 
spadající pod NPP II.
12 Země, jež mají nárok na 
podporu z NPP, jsou země 
západního Balkánu a Turecko. 
Tyto programy a projekty se 
také označují jako „regionální“ 
nebo „pro více zemí“. Na 
programy a projekty pro více 
příjemců v rámci NPP bylo 
vyčleněno 1 137 milionů EUR.13 
Zaměřili jsme se na tři oblasti, které jsou pro integraci Černé Hory do EU význam -
né: reformu veřejné správy, dopravu a životní prostředí. Na ně připadlo 47 % cel -
kových prostředků vyčleněných na Černou Horu z NPP I11, jak ukazuje tabulka 1 . 
Zabývali jsme se též projekty v oblasti budování kapacit veřejné správy finan -
covanými z regionálního (pro více příjemců) přídělu NPP , z něhož se poskytuje 
pomoc také dalším zemím, které mají na pomoc z NPP nárok12. Jelikož na všechny 
uvedené oblasti podpory se poskytuje pomoc i z NPP II (2014–2020), Komise 
může zohlednit připomínky a doporučení v této zprávě i při provádění NPP II a při 
přípravě přezkumu NPP II v polovině období, který se plánuje na rok 2017.
14 
Prověřovali jsme vzorek 19 projektů. V oblasti reformy veřejné správy jsme vybrali 
13 projektů zaměřených na zadávání zakázek, boj proti korupci, vnitřní kontrolu, 
externí audit, místní samosprávu a Regionální institut pro veřejnou správu (ReS -
PA). V odvětví dopravy jsme vybrali tři projekty se zaměřením na civilní letectví, 
Ředitelství železnic a výstavbu silnic. V oblasti životního prostředí jsme vybrali tři 
projekty se zaměřením na řízení prováděné ústřední vládou, komunální služby 
a nakládání s odpady. Patnáct projektů ve vzorku bylo financováno z prostředků 
určených pro Černou Horu a zbývající čtyři z regionálního přídělu. Podrobnosti 
o vybraných projektech uvádí příloha II .
15 
Součástí auditu byla analýza dokumentů a pohovory se zástupci Komise a vnitro -
státních orgánů. Také jsme konzultovali další zainteresované subjekty, jako jsou 
organizace občanské společnosti a dárcovské organizace. Využívali jsme důkaz -
ních informací z projektových a programových dokumentů, hodnocení a posou -
zení NPP I a země, ročních zpráv Komise o pokroku a z usnesení rozpočtového 
orgánu.
13
 Připomínky
Část I – Kontrolované projekty řešily potřeby v oblasti 
správní kapacity a ve většině případů byly dobře 
koordinovány s jinými projekty NPP a opatřeními 
dárců
16 
Aby projekty NPP účinně přispívaly k posilování správní kapacity černohorské 
veřejné správy, měly by řešit hlavní kapacitní potřeby, které Komise a Černá Hora 
určily. Předpokládali jsme, že projekty NPP budou dobře koordinovány mezi 
sebou a také s podporou poskytovanou jinými dárci, například aby nedocházelo 
k jejich vzájemnému překrývání. Nové projety NPP by měly stavět na výsledcích, 
jichž dosáhla dřívější opatření financovaná EU.
Projekty řešily potřeby v oblasti budování kapacit
17 
Zkoumali jsme víceletý orientační finanční rámec a víceletý orientační pláno -
vací dokument Komise, v nichž jsou vymezeny hlavní oblasti a cíle podpory EU, 
dohody o financování vybraných projektů, v nichž se popisují jejich cíle, a ko -
nečně vnitrostátní strategické dokumenty. Z nich všech vyplývalo, že je třeba 
posílit správní kapacitu. Posuzovali jsme, zda kontrolované projekty řešily jednu 
nebo více kapacitních potřeb, o nichž se tyto dokumenty zmiňují. Shledali jsme, 
že všech 19 projektů bylo koncipováno tak, aby reagovaly na zjištěné potřeby 
v oblasti správní kapacity. Cíle kontrolovaných projektů, pokud jde o budování 
kapacit, uvádí přehledně tabulka 2 .
14 Připomínky Tabulka 2Jak byly kontrolované projekty koncipovány, aby řešily mezery ve správní kapacitě
Oblast Projekty Cíle budování kapacit
Zadávací řízení 1, 2, 3 ο zlepšit legislativu a kapacitu zadavatelů posílením kapacit Úřadu pro zadávání veřejných zakázek
 ο poskytnout odbornou přípravu a organizovat certifikační program
Korupce 4, 5 ο budovat kapacitu institucí zabývajících se prevencí korupce
 ο budovat kapacitu na místní úrovni pro boj proti korupci včetně organizací občanské společnosti
Vnitřní kontrola 6, 7 ο zavést veřejnou vnitřní finanční kontrolu
 ο připravit se na plánované budoucí řízení fondů EU vnitrostátními orgány
Vnější kontrola 8, 9 ο zlepšit schopnost Státního kontrolního úřadu plánovat svou práci a vyvíjet kontrolní metodiku
 ο vytvořit řízení kvality auditu
Místní samospráva 10, 11 ο vytvořit školicí programy a poskytovat odborné vedení
 ο vypracovat strategické plány pro obce
ReSPA 12, 13  ο podporovat budování kapacit veřejných správ západobalkánského regionu
Doprava 14, 15, 16 ο vytvořit kapacitu pro zlepšení legislativy v oblasti silniční, železniční a civilní letecké dopravy, ustavit partner -
ství veřejného a soukromého sektoru a připravit financování dopravní infrastruktury z koncesí
 ο posílit schopnost řídit investice prováděné prostřednictvím mezinárodních nástrojů financování
 ο rozvíjet technické a manažerské schopnosti na místní úrovni
Životní prostředí 17 , 18, 19 ο vypracovat strategie rozvoje, harmonizace a zavádění legislativy
 ο rozvíjet schopnost provádět projekty na všech úrovních
Zdroj:  vypracoval EÚD s pomocí údajů Evropské komise.
15 Připomínky 
13 Když byla k dispozici 
předvstupní pomoc EU 
poskytovaná z NPP a byl 
zahájen proces jednání 
o vstupu do EU, mnozí dárci 
svou podporu snížili nebo 
ukončili.Koordinace mezi projekty a s dalšími opatřeními byla 
povětšinou dobrá
18 
Prověřovali jsme, zda byly projekty dobře koordinovány s jinými opatřeními 
financovanými EU a dalšími dárci v zemi. Zjistili jsme, že projekty byly s dalšími 
projekty NPP obecně dobře koordinovány, například tak, že se navazovalo na 
předchozí projekty NPP v téže oblasti. Třebaže počet jiných dárců v Černé Hoře 
od zahájení NPP I v roce 2007 značně poklesl13, zjistili jsme, že práce vykonaná 
těmito dárci se u projektů NPP zohledňovala (viz příklady v  rámečku 1 ).Rámeček 1Příklady dobré koordinace
Projekty 6 a 7  pomohly 1) ustavit řídicí a kontrolní systémy pro plánované budoucí decentralizované řízení 
prostředků EU Černou Horou a 2) zavést veřejnou vnitřní finanční kontrolu v širším rozsahu v celé veřejné 
správě.
Aby se dosáhlo prvního cíle, navazoval projekt 6 na jiný projekt financovaný EU před tím, než se začal použí -
vat NPP I. Během realizace projektu 6 požádala Komise dodavatele, aby pozměnil výstupy tak, aby odrážely 
práci, již souběžně prováděly útvary Komise, které kontrolovaly, zda jsou struktury zřízené vnitrostátními 
orgány v rámci příprav na decentralizované řízení v souladu s požadavky. Díky projektu 7 se pak poskytovala 
další podpora a školení pro černohorské zaměstnance, kteří se tak připravovali na provozování struktur decen -
tralizovaného řízení.
Aby se dosáhlo druhého cíle, byly oba projekty zaměřeny nejprve na ústřední veřejnou správu a pak na místní 
úroveň. Cílem projektu 6 bylo konkrétně zavést v ústředních vládních ministerstvech vnitřní kontrolu, včetně 
zřízení útvarů interního auditu s komplexními auditními plány a spoluprací mezi nimi. Projekt 7 začal několik 
měsíců po ukončení projektu 6 a zaměřil se na nedostatečné řídicí postupy zjištěné během prvního projektu.
Cílem projektů 8 a 9 bylo posílit černohorský Státní kontrolní úřad. V rámci projektu 8, jenž navazoval na 
projekt financovaný předtím německými dárci, byly vypracovány plány a pokyny a pořádaly se semináře pro 
auditory. Sloužil například k budování kapacit v oblasti auditu výkonnosti, což byl pro kontrolní úřad nový 
druh kontrolní činnosti. Projekt NPP byl během realizace koordinován s prací na posílení kapacit pro audit 
výkonnosti, kterou prováděli němečtí a švédští dárci. Projekt 9 byl twinningový projekt, jejž vedla litevská 
nejvyšší kontrolní instituce. Přestože mezi oběma projekty byla dvouletá přestávka, byl projekt s podporou 
poskytovanou v rámci projektu 8 dobře koordinován. Díky němu se také v černohorském kontrolním úřadě 
rozvíjelo řízení kvality tím, že se zvýšila technická kapacita a byly vypracovány pokyny.
16 Připomínky 
19 
Zjistili jsme však, že koordinace mezi projekty NPP prováděnými pouze v Černé 
Hoře a projekty pro více příjemců, které zahrnovaly více zemí připravujících se na 
přistoupení, neprobíhala vždy dobře (viz příklady v  rámečku 2 ).Rámeček 2Příklady slabé koordinace mezi projekty NPP
Projekty 1, 2 a 3  – Kontrolovali jsme všechny projekty NPP I14, které podporovaly zadávání veřejných zakázek 
v Černé Hoře. První projekt poskytoval podporu pouze v Černé Hoře, zatímco druhé dva byly projekty pro více 
příjemců, k nimž měly přístup další země připravující se na přistoupení. Díky projektu 1 byl v zemi úspěšně 
zaveden systém zadávání zakázek, avšak zjistili jsme, že výstupy těchto tří projektů, pokud jde o budování 
kapacit, nebyly dobře koordinovány. Projekty rozvíjely kapacitu ke zlepšení legislativy upravující zadávání 
veřejných zakázek tím, že pomáhaly při vypracování návrhů zákonů. Posilovaly rovněž výkonnost zadavatelů 
tím, že nabízely odbornou přípravu a certifikační program pro úředníky pracující v oblasti veřejných zakázek. 
Projekty pro více příjemců (2 a 3) se realizovaly až po projektu 1, avšak účinně nenavazovaly na kurzy poskyt -
nuté v rámci projektu 1 další, konkrétnější odbornou přípravou. Naopak v některých případech byl obsah kur -
zů velmi blízký nebo zcela shodný: všechny tři projekty obsahovaly školení o základních postupech zadávání 
veřejných zakázek, projekty 1 i 2 se zabývaly prováděním směrnice o veřejných službách15 a obsahem projektů 
2 i 3 byl systém přezkumných řízení16. Kromě toho byli účastníci kurzů často tytéž osoby, například v případě 
kurzů pro školitele pořádaných v rámci projektů 1 a 3.
Projekty 12 a 13  – Regionální institut pro veřejnou správu (ReSPA) byl založen s cílem posilovat správní 
kapacitu a povzbuzovat regionální spolupráci veřejné správy v zemích západního Balkánu. Šest účastníků, 
včetně Černé Hory, přispívá 150 000 EUR ročně, ale největší díl nákladů ReSPA se financuje z projektů NPP pro 
více příjemců. Zjistili jsme, že školicí činnosti ReSPA nebyly dostatečně dobře koordinovány s jinou odbornou 
přípravou poskytovanou v rámci projektů NPP v Černé Hoře. Školení ReSPA se zaměřovalo převážně na nižší 
úředníky, jejichž potřebám do značné míry odpovídaly jiné iniciativy v oblasti budování kapacit. Zaměstnanci 
veřejné správy také nebyli o dostupné odborné přípravě dostatečně informováni. Černá Hora tak využívala 
nabízená školení ReSPA jen málo.
14 Sem nepatří smlouvy týkající se technické pomoci a výměny informací.
15 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími 
v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 1).
16 Směrnice EU o přezkumném řízení jsou směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 (Úř. věst. L 395, 30.12.1989, s. 33), směrnice Rady 
92/13/EHS ze dne 25. února 1992 (Úř. věst. L 76, 23.3.1992, s. 14) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007 
(Úř. věst. L 335, 20.12.2007, s. 31). Přezkumná řízení jsou právní prostředky, které mohou využít hospodářské subjekty účastnící se zadávacích 
řízení a které těmto subjektům umožňují napadnout rozhodnutí o zadání zakázky.
17 Připomínky 
20 
Komise uznala již v roce 2014, že je potřeba národní a regionální (pro více příjem -
ců) nástroje lépe koordinovat, a přepracovala proto své postupy. Komise napří -
klad doporučila, aby ReSPA projednávala své výstupy s národními koordinátory 
NPP a na základě toho je upravovala. Dále Komise v roce 2015 vytvořila v Generál -
ním ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření Středisko tematických 
odborných znalostí o reformě veřejné správy, které řídí řadu (regionálních) pro -
gramů pro více příjemců v oblasti reformy veřejné správy, včetně smluv s ReSPA. 
Jedním z cílů střediska je zajišťovat koordinaci mezi regionální a národní pomocí 
NPP . Bylo však ještě brzy na to, abychom mohli ověřit, zda se díky těmto změnám 
koordinace mezi národní a regionální pomocí NPP zlepšila.
Část II – Nevhodným využitím výstupů se snížila 
účinnost některých kontrolovaných projektů
21 
Aby mohly projekty NPP účinně přispět k posílení správní kapacity černohorské 
veřejné správy, měly by díky nim vzniknout očekávané výstupy v oblasti budo -
vání kapacit. Poté, co vzniknou, měly by výstupy využívat subjekty, na něž se 
projekty zaměřovaly (příjemci), a pak by na ně měly navázat vnitrostátní orgány, 
aby byly výsledky projektů udržitelné a aby měly maximální dopad. Aby mohla 
Komise prokázat, čeho bylo s financemi EU dosaženo, předpokládáme, že bude 
jasně informovat o dosaženém pokroku, včetně toho, nakolik se díky správní 
kapacitě zlepšuje situace celé země.
Projekty obecně vytvářely výstupy, ale příjemci je vždy 
nevyužívali nebo na ně černohorské orgány ne vždy 
navazovaly
22 
U kontrolovaných projektů jsme prověřovali průběžné a závěrečné zprávy, mo -
nitorovací a hodnotící zprávy Komise a zápisy z jednání monitorovacího výboru, 
a také jsme vedli pohovory s příjemci. Zjistili jsme, že projekty obecně vedly 
k plánovaným výstupům. Některé z nich se týkaly cílů v oblasti budování kapacit 
a některé měly dosáhnout jiných cílů, například vybudování silnic. Zaměřili jsme 
se na výstupy související s budováním kapacit. U 12 z 19 kontrolovaných projektů 
jsme shledali, že příjemci jeden nebo více z těchto výstupů plně nevyužili nebo 
že vnitrostátní orgány neprovedly potřebná navazující opatření, aby dosažené 
výsledky zachovaly.
18 Připomínky 
23 
V případech, kdy příjemce výstupy nevyužil, posilovaly příslušné projekty správní 
kapacitu méně účinně, protože možná zlepšení, která nabízely, se vždy nerea -
lizovala. Důvod, proč se výstupy nevyužívaly, často souvisel s rozpočtovými či 
personálními omezeními.
Příklady výstupů, které příjemci nevyužili v plném rozsahu, jsou uvedeny v  rá-
mečku 3 .Rámeček 3Příklady výstupů, které příjemci nevyužili v plném rozsahu
Projekt 4  se měl zaměřit na prevenci korupce a byl určen pro dva hlavní subjekty, které byly v té době v této 
oblasti činné: Ředitelství pro protikorupční iniciativu (DACI) a Komisi pro prevenci střetu zájmů (CPCoI). Příjem -
ci v plné míře nevyužili dvou z plánovaných výstupů.
 οCPCoI nevyužívala systém automatické výměny informací o majetkových prohlášeních, který v rámci pro -
jektu vznikl. Ačkoli CPCoI neměla dostatečné zdroje, aby udržovala v aktuálním stavu manuálně vedenou 
evidenci, raději dále využívala právě ji.
 οV rámci projektu vznikl pro DACI nástroj IT nazvaný Integrity Risk Manager  (IRM) pro dohled nad plány pro 
integritu, jehož účelem bylo zmírnit riziko korupce zjištěné ve veřejné správě. Přestože plány pro integritu 
vypracovalo 72 institucí ze 102 v zemi, využily nástroje IRM do doby auditu pouze čtyři z nich. Tato situace 
nastala částečně kvůli nedostatečnému personálnímu zajištění a částečně kvůli tomu, že Černá Hora neza -
jistila potřebné financování, aby mohla nástroj dále vyvíjet a zavádět (Černá Hora se spoléhala na možnost, 
že podle akčního plánu pro kapitolu 23 obdrží 400 000 EUR od dalších dárců. Když to nenastalo, neposkyt -
la potřebné prostředky z vlastních zdrojů).
Současně s tím, jak byl prováděn projekt 4, rozhodly vnitrostátní orgány sloučit CPCoI a DACI do nové Proti -
korupční agentury. V době našeho auditu neexistovaly důkazní informace o tom, zda se některá z řešení IT 
vyvinutých díky projektu NPP pro DACI a CPCoI budou v Protikorupční agentuře využívat.
Projekt 14  spočíval mimo jiné ve vypracování technických specifikací pro zakázku na vytvoření databáze pro 
řízení silniční infrastruktury v Černé Hoře. Do doby našeho auditu, tj. čtyři roky po jejím vytvoření, vnitrostátní 
orgány databázi nevyužily. Tentýž projekt NPP měl černohorské veřejné správě pomoci získat schopnost reali -
zovat infrastrukturní projekty. V některých případech však zůstaly přínosy v oblasti budování kapacit kvůli vy -
soké fluktuaci pracovníků nevyužity. V době auditu šest z osmi vyškolených osob ze Společnosti pro železniční 
infrastrukturu své pracovní místo již opustilo, neboť ve většině případů měly jen dočasné pracovní smlouvy.
Projekt 19  měl posílit kapacitu v oblasti nakládání s odpady na místní úrovni. Původně plánované výstupy 
byly během provádění projektu pozměněny. Během auditu jsme však zjistili, že částečně pro nedostatek 
pracovníků a finančních zdrojů nebyly všechny tyto pozměněné výstupy využívány. Například recyklační dvůr 
financovaný z projektu a dokončený v roce 2013 stále nebyl kvůli nedostatku pracovníků v provozu. Kromě 
toho zařízení zakoupené v rámci projektu nebylo kvůli rozpočtovým omezením obce udržováno. Další polož -
ky pořízené jako součást projektu, například recyklační kontejnery, se nepoužívaly vůbec.
19 Připomínky 
24 
Když vnitrostátní orgány nenavázaly na výstupy projektů, často se tím snížily za -
mýšlené dopady. V některých případech vnitrostátní orgány nepřijaly potřebnou 
legislativu, což znamenalo, že výstupy nebyly plně účinné. V jiných případech 
nebyla vytvořeným institucím poskytnuta nezávislost, nebo subjekty, jež měly 
prosazovat legislativu, k tomu nedostaly pravomoci. Někdy vnitrostátní orgány 
nezajistily další lidské nebo finanční zdroje nutné k navázání na výstupy z projek -
tů NPP . Příklady výstupů, na něž vnitrostátní orgány nenavázaly, uvádí rámeček 4 .Rámeček 4Příklady výstupů, na něž vnitrostátní orgány nenavázaly
Cílem projektu 5  bylo posílit roli místních správ a organizací občanské společnosti v boji proti korupci na 
místní úrovni a zvýšit povědomí občanů o důležitosti účinných protikorupčních opatření. Projekt dosáhl svých 
plánovaných výstupů, pokud jde o budování kapacit (studie, panelové diskuse, doporučení ohledně politik). 
Avšak ministerstvo vnitra, které hlavně odpovídalo za informování o provádění místních protikorupčních plá -
nů, se rozhodlo, že se konzultačního procesu, který projekt inicioval s cílem vytvořit víceodvětvovou poradní 
protikorupční radu, nezúčastní. To radu oslabilo a ta se pak po konci projektu již nesešla.
Projekt 14  úspěšně přispěl k harmonizaci zákona o letecké dopravě v rámci příprav na první fázi dohody 
o společném evropském leteckém prostoru (ECAA). Mnohé z vyhlášek připravených jako součást projektu, aby 
země splnila požadavky dohody o ECAA, však vnitrostátní orgány do data auditu, tj. 3,5 roku po jejich vypra -
cování, nepřijaly17.
Výsledkem  projektu 15  byl obchodní plán z roku 2013, který měl zlepšit efektivnost Ředitelství železnic. Do 
doby auditu však vnitrostátní orgány obchodní plán nerealizovaly kvůli finančním omezením, která vedla ke 
zpoždění při najímání potřebných dodatečných zaměstnanců (sedm volných pracovních míst ze 17 míst v ředi -
telství). Vnitrostátní orgány navíc ředitelství nezajistily finanční nezávislost na ministerstvu dopravy, která byla 
nutná pro to, aby ředitelství mohlo fungovat dle původního záměru.
V rámci projektu 17  bylo poskytnuto 180 000 EUR na posílení kapacity Agentury pro ochranu životního 
prostředí, aby mohla shromažďovat, potvrzovat a šířit údaje o životním prostředí. Rok se pracovalo na vývoji 
systému pro shromažďování, potvrzování a šíření údajů o životním prostředí a na souvisejících školeních. Tato 
činnost byla sice v roce 2012 dokončena, ale v době auditu nebyl vytvořený systém ještě zaveden a kapacita 
agentury ani kvalita jejích zpráv se významně nezlepšily. Vnitrostátní orgány na výstupy projektu nenavázaly 
tím, že by vyčlenily dostatečný počet pracovníků a finančních zdrojů.
Cílem  projektu 18  bylo pomoci vnitrostátním orgánům vypracovat 29 sekundárních právních předpisů v ob -
lasti komunálních služeb a nakládání s odpady. Ačkoli na konci projektu v srpnu 2013 byly návrhy předpisů 
připraveny, v době auditu vnitrostátní orgány přijaly a zveřejnily jen polovinu z nich, čímž se dopad projektu 
NPP snížil.
17 Projekt skončil v listopadu 2011 a audit se prováděl v květnu 2015.
20 Připomínky 
Informace prokazující pokrok při posilování správní kapacity 
v průběhu času byly nedostatečné
25 
Prověřovali jsme dostupné informace umožňující posoudit zlepšení správní ka -
pacity v Černé Hoře během kontrolovaného období. Zkoumali jsme dokumenty 
tvořící tzv. balíček týkající se rozšíření, který každoročně schvaluje Komise. Patří 
k nim dokument Komise o strategii rozšíření, v němž je stanoven postup v násle -
dujících letech a shrnut pokrok každé z kandidátských a potenciálních kandidát -
ských zemí. Balíček obsahuje též roční zprávy o pokroku, v nichž se podrobněji 
popisuje pokrok dosažený každý rok jednotlivými zeměmi. Dále jsme studovali 
pokrok vykázaný v monitorovacích výborech a odvětvových výborech zřízených 
na základě dohody o stabilizaci a přidružení a první měření výchozích hodnot pro 
reformu veřejné správy provedené v roce 2015.
26 
Zjistili jsme, že roční zprávy Komise o pokroku sice popisují celkový pokrok při 
plnění kodaňských kritérií a hodnotí stav jednotlivých kapitol jednání, neobsahují 
však posouzení pokroku při posilování kapacit během delšího období. Rovněž 
nebyly koncipovány tak, aby čerpaly z výsledků jednotlivých projektů. Na základě 
naší interpretace zpráv jsme se pokusili vytvořit obrázek o pokroku při posilování 
správní kapacity u klíčových oblastí reforem během let 2011–2014 (viz tabulka 3 ).
27 
Z naší agregace ročních zpráv Komise o pokroku vyplývá, že posilování kapacity 
postupuje pomalu. Zjistili jsme však, že v jednotlivých zprávách se neposuzovaly 
vždy tytéž části veřejné správy a že kvalitativní povaha posouzení znamenala, že 
kritéria pro posouzení správní kapacity jako „slabé“ či „zvýšené“ nebyla zřetelně 
vymezena. Z těchto důvodů bylo obtížné srovnávat zlepšení v průběhu doby.
21 Připomínky Tabulka 3Přehled posouzení správní kapacity v ročních zprávách Komise o pokroku  
(2011–2014) v kontrolovaných oblastech
Kapitola1Oblast politiky 2011 2012 2013 2014
5 Zadávání veřejných zakázekŘeditelství pro veřejné zakázky, správa veřejných zakázek
Komise pro kontrolu zadávacích řízení
Inspekční služby
Koncese
14 Dopravní politika Útvar pro vyšetřování nehod
22Regionální politika a koordinace 
strukturálních nástrojůInstitucionální rámec
Finanční řízení, kontrola a audit
23 Soudnictví a základní právaProtikorupční politika
Komise pro prevenci střetu zájmů
Koordinace boje proti korupci
27Životní prostřední a změna 
klimatuHorizontální otázky
Kvalita vzduchu
Nakládání s odpady
Správní kapacita je stále slabá či omezená a je třeba ji podstatně či naléhavě zlepšit.
Správní kapacita se zvýšila, avšak ještě je třeba ji zlepšit.
Správní kapacita se zvýšila: není třeba dalšího zlepšení.
1 Zprávy odpovídají kapitolám jednání i v případě, kdy ještě nebyly otevřeny.
Zdroj: EÚD s použitím zpráv Evropské komise o pokroku.
22 Připomínky 
18 Zprávy o pokroku se od roku 
2015 nazývají „zprávami 
o zemi“.
19 Nová prezentace se vztahuje 
na všechny kandidátské země 
a potenciální kandidátské 
země a týká se fungování 
soudnictví, korupce, 
organizovaného zločinu, 
svobody projevu, 
hospodářských kritérií, 
reformy veřejné správy, 
zadávání veřejných zakázek, 
statistiky a finanční kontroly.
20 Viz příloha 2 strategie rozšíření 
EU (COM(2015) 611 final ze dne 
10. listopadu 2015).
21 První přezkum byl proveden 
v roce 2015 a týkal se 
kapacitních, strukturálních, 
právních, procedurálních 
a dalších otázek. Využívaly se 
při něm tzv. zásady veřejné 
správy odsouhlasené ve všech 
zemích procesu rozšíření. 
Přezkum přinesl podrobnou 
zprávu o zemi, v níž se 
analyzovalo, jak si Černá Hora 
vede v oblasti reformy veřejné 
správy, a navrhovala se 
podrobná a navazující 
doporučení pro reformu 
(http://www.sigmaweb.org/
publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Vědoma si důležitosti spolehlivých údajů pro průběžné měření pokroku reforem, 
použila Komise pro roční posouzení ve zprávách o pokroku18 za rok 2015 v devíti 
oblastech ve zkušebním režimu novou metodiku19. Kromě informací o dosaženém 
pokroku za předchozích 12 měsíců jsou u těchto oblastí ve zprávě informace 
o aktuálním stavu podrobnější než dříve. Stupnice hodnocení byly lépe sladěny 
a zprávy jsou srovnatelnější jak mezi zeměmi, tak v průběhu času. To v budouc -
nosti napomůže vsadit dosažený pokrok do souvislostí a také ukázat, na co bude 
třeba se zaměřit v nadcházejícím roce20. V době auditu Komise tento postup ještě 
nerozšířila na další oblasti jako doprava a životní prostředí. Komise v roce 2015 
rovněž zahájila přezkumy měření výchozích hodnot v oblasti veřejné správy, což 
umožní kvantitativní a srovnatelné vykazování pokroku21.
Část III – Komise dobře využívala nefinančních 
prostředků na podporu reformního procesu, ale 
významné otázky zůstávají nevyřešeny
29 
Aby Komise účinně přispívala k posílení správní kapacity v Černé Hoře, měla by 
na podporu reformního procesu účinně využívat svých nefinančních prostřed -
ků. Měly by být zřízeny mechanismy politického dialogu a dialogu o politikách 
a měly by dobře fungovat a předpokládáme, že Komise bude při tomto dialogu 
přímo a důsledně využívat svého vlivu k tomu, aby se vnitrostátní orgány aktivně 
hlásily k reformám. Pokud existuje možnost předávat znalosti, například získávat 
zkušenosti z řízení a provádění projektů NPP , měla by toho Komise využít.
30 
Prověřovali jsme hlavní struktury pro politický dialog mezi Komisí a Černou Ho -
rou ustavené na základě dohody o stabilizaci a přidružení a procesu jednání o při -
stoupení, včetně nového přístupu k jednání uplatněného v Černé Hoře. Zkoumali 
jsme nástroje pro prosazování reformy, včetně ustanovení o „celkové vyváže -
nosti“. Zjišťovali jsme, zda Komise těmito nástroji účinně stimulovala zlepšení 
správní kapacity. Také jsme prošetřovali, nakolik Komise pomocí decentralizova -
ného řízení finančních prostředků NPP využívá možností podporovat osvědčené 
postupy.
23 Připomínky 
22 Kapitola 5 o zadávání 
veřejných zakázek 
a kapitola 32 o finanční 
kontrole (zpráva o Černé Hoře 
za rok 2015).
23 Ibid. s. 6.Mechanismy dohody o stabilizaci a přidružení pro politický 
dialog fungují dobře
31 
Poté, co v roce 2006 získala Černá Hora samostatnost, byl na ministerské úrovni 
mezi vládou Černé Hory a orgány EU ustaven politický dialog. Dohoda o stabiliza -
ci a přidružení, podepsaná v roce 2007, pak položila základy pro politický dialog 
na různých úrovních: v Radě stabilizace a přidružení, Výboru pro stabilizaci a při -
družení, sedmi podvýborech pro stabilizaci a přidružení a od roku 2014 ve zvlášt -
ní skupině pro reformu veřejné správy. Komise a černohorské orgány se od roku 
2007 prostřednictvím těchto mechanismů pravidelně setkávají a jednají mimo 
jiné o nutnosti pokroku reforem a nedostatcích ve správní kapacitě země. Odvět -
vové podvýbory se hlavně zabývají sbližováním s  acquis  a tím, jakými prostředky 
toho dosáhnout. O výstupech podvýborů se každoročně diskutuje na jednáních 
Rady stabilizace a přidružení a Výboru pro stabilizaci a přidružení.
32 
Komise využívá mechanismů politického dialogu s černohorskými orgány dobře, 
například aby podněcovala legislativní změny v mnoha oblastech a podporovala 
vytvoření institucí potřebných pro další postup reforem. Tento dialog upozornil 
na významné oblasti, kde nebylo dosaženo výsledků nebo kde výsledky přicháze -
jí jen pomalu. Například ve své zprávě o pokroku za rok 2015 Komise upozornila, 
že lepší interní audit u zadavatelů zůstává zásadním faktorem pro to, aby se lépe 
monitorovalo a ověřovalo, jak se provádějí zakázky, a že interní audit je i nadále 
důvodem ke znepokojení22. V téže zprávě se uvádí závěr, že Černá Hora je zatím 
na počátku příprav, pokud jde o životní prostředí a změnu klimatu, a že sbližování 
s acquis  a posilování správní kapacity zůstávají pro Černou Horu velkou výzvou23. 
Analýzu Komise potvrzují i připomínky vzešlé z našeho auditu, které jsou obsa -
hem bodů 16 až 24.
24 Připomínky 
24 V březnu 2016 uvedlo 74 % 
Černohorců, že by v referendu 
hlasovali pro vstup do EU 
(http://www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Rámcová dohoda mezi 
Černou Horou a Evropskou 
komisí o způsobech provádění 
finanční pomoci EU pro 
Černou Horu v rámci NPP II. 
Součástí požadavků na 
vnitrostátní orgány v oblasti 
podávání zpráv (článek 58) 
a úlohy monitorovacích 
výborů NPP (články 52–54) je 
povinnost zvyšovat celkovou 
efektivnost, účinnost, dopad 
a udržitelnost. Dále se 
v článku 55 stanoví zvláštní 
povinnosti provádět 
hodnocení podpory z NPP II, 
včetně hodnocení v souvislosti 
s dosahováním jeho 
dlouhodobých cílů a dopadu.
26 Kapitola 23 (soudnictví 
a základní práva) a 24 
(spravedlnost a vnitřní věci).
27 Zasedání ministrů, kterým se 
zahajuje mezivládní 
konference o přistoupení 
Černé Hory k Evropské unii 
(Brusel, 29. června 2012). AD 
23/12: „Komise v případě, že 
by pokrok v těchto kapitolách 
výrazně zaostával za 
pokrokem v celkovém jednání, 
a poté, co vyčerpala veškerá 
jiná dostupná opatření, 
z vlastního podnětu nebo na 
žádost jedné třetiny členských 
států navrhne pozastavit 
doporučení zahájit nebo 
případně uzavřít další kapitoly 
jednání a přizpůsobit tomu 
související přípravné práce, 
dokud se tato nerovnováha 
nevyřeší.“, s. 11.33 
Od vyhlášení nezávislosti lze v Černé Hoře pozorovat silné směřování směrem 
k integraci do EU, což dokládá stálý pokrok procesu přistoupení a současná vyso -
ká míra podpory členství v EU mezi obyvatelstvem24. To Komisi propůjčilo značný 
potenciální vliv na posilování správní kapacity. Povšimli jsme si však, že vnitro -
státní orgány někdy aktivně neprosazovaly reformní proces a ne vždy využívaly 
opatření podporovaná v rámci NPP I nebo na ně navazovaly, aby tato opatření 
vedla k výsledkům (viz body 23 a 24). Zjistili jsme, že u většiny kontrolovaných 
projektů nebyl stanoven jednoznačný požadavek, aby vnitrostátní orgány z in -
vestice NPP co nejvíce vytěžily. Význam udržitelnosti a dopad výsledků se odráží 
v rámcové dohodě o NPP II s Černou Horou25.
Kolem využití nástrojů, které nabízí proces jednání 
o přistoupení k podpoře reforem, panovaly nejasnosti
34 
Proces přistoupení a konkrétněji přístupová jednání, která byla mezi EU a Černou 
Horou zahájena v roce 2012, poskytla EU pro prosazování právní, správní a hos -
podářské reformy nové nástroje. Jako příklad lze uvést možnost, kterou nabízí 
dialog o 35 kapitolách přístupových jednání, které zahrnují všechny části acquis . 
Tím, že se stanoví úvodní, závěrečné a případně průběžné referenční hodnoty 
(posledně jmenované se vztahují jen ke kapitolám týkajícím se právního státu), 
vznikají nástroje, jimiž je možno zemi v procesu sbližování motivovat.
35 
Jako součást rámce jednání dohodnutého v roce 2012 zavedla EU tzv. nový 
přístup, v němž byly dvě kapitoly týkající se právního státu26 označeny za těžiště 
procesu rozšíření. Tyto dvě kapitoly byly v procesu přistoupení otevřeny brzo, aby 
měla Černá Hora před uzavřením jednání dostatek času vytvořit nutnou legislati -
vu a instituce a získat zkušenosti s prováděním. Podle nového přístupu je pokrok 
v jednání o tzv. technických kapitolách, jako je doprava a životní prostředí, možný 
pouze tehdy, když země postupuje vpřed v oblasti právního státu. Nástroj, který 
pomáhá stimulovat pokrok tímto způsobem, se nazývá „ustanovení o celkové 
vyváženosti“27. Černá Hora je první zemí, s níž jsou vedena jednání o vstupu, u níž 
byl tento nový přístup uplatněn.
25 Připomínky 
28 Zpráva o pokroku za rok 2014, 
s. 1.
29 Dokument o strategii rozšíření 
2014–2015, s. 19 a 21.
30 Zpráva o pokroku za rok 2015. 
V téže zprávě se uvádí 
následující: výsledky, pokud 
jde o vyšetřování, stíhání 
a odsouzení v případech 
korupce, se omezují na 
korupci nízké a střední úrovně. 
Vysoký počet vyšetřování 
oznámených porušení zákona 
souvisejících s korupcí nikdy 
neskončí obviněním. Dosud 
nedošlo k žádnému 
konečnému odsouzení za 
korupci na vysoké úrovni. 
V případech korupce se 
systematicky neprovádí 
finanční vyšetřování. 
V žádném korupčním případě 
nebylo nařízeno zabavení 
majetku. Pokud jde 
o prosazování práva, jsou 
institucionální a operační 
schopnosti státních zástupců, 
soudců a policie bojovat proti 
korupci nedostatečné, s. 14.36 
Poprvé se Komise na ustanovení o celkové vyváženosti odvolala ve zprávě 
o pokroku za rok 201428 a v dokumentu o strategii rozšíření 2014–201529, v němž 
zdůraznila: „Komise připomíná existenci ustanovení o ‚celkové vyváženosti‘ 
rámce pro jednání. Pokrok v plnění prozatímních referenčních kritérií v kapito -
lách o právním státu a hmatatelnými výsledky prokázané odstranění příslušných 
výše zmíněných nedostatků ovlivní celkové tempo přístupových jednání, včetně 
agendy budoucích mezivládních konferencí.“ Černohorské orgány na zmínku 
o ustanovení reagovaly a některé nedostatky zjištěné Komisí vyřešily tím, že při -
jaly novou legislativu. Komise a členské státy EU považovaly podniknuté kroky za 
dostačující na to, aby pokračovaly v otevírání nových kapitol jednání.
37 
Zkušenost s připomenutím ustanovení o „celkové vyváženosti“ v roce 2014 uká -
zala, že tento nástroj lze účinně použít. Avšak přes investice Komise do oblasti 
a přes přísliby vnitrostátních orgánů bylo v roce 2015, pokud jde o zavádění pro -
tikorupční legislativy, dosaženo jen málo hmatatelných výsledků. Komise ve své 
zprávě o pokroku za rok 2015 hovořila o celkově pomalém pokroku v boji proti 
korupci a upozornila, že 'instituce by měly přistupovat k plnění svého mandátu 
aktivněji a že výsledky Černé Hory, pokud jde o účinné vyšetřování, stíhání a ko -
nečné odsouzení v případech korupce, zejména v případech korupce na vysoké 
úrovni, jsou omezené'30. Ačkoli pokrok reformy v této klíčové oblasti zůstával 
omezený, ustanovení o celkové vyváženosti nebylo nikde zmíněno. Rada a Ko -
mise jasně nestanovily okolnosti, za nichž by se ustanovení mělo připomenout 
a uplatnit. Například není zřejmé, zda by bylo ustanovení připomenuto v roce 
2016, pokud nebude nová protikorupční legislativa a instituce jako Protikorupční 
agentura (viz příklad v  rámečku 3 ) fungovat tak, jak bylo naplánováno, a nepřine -
sou hmatatelné výsledky.
26 Připomínky 
31 Viz body 54 a 55 zvláštní 
zprávy Evropského účetního 
dvora č. 11/2016 „Posílení 
správní kapacity Bývalé 
jugoslávské republiky 
Makedonie: malý pokrok ve 
složitém kontextu“ ( http://eca.
europa.eu ).Možnosti využít decentralizovaného řízení k posilování 
správní kapacity nebyly dosud plně využity
38 
Komise v Černé Hoře na většinu prostředků NPP I uzavřela smlouvy a tyto pro -
středky řídila centrálním způsobem. Finanční nařízení a nařízení o NPP umožňuje, 
aby se řízení předvstupních fondů postoupilo kandidátským zemím na rozšíření, 
aby se tak připravily na to, že budou v budoucnosti řídit strukturální a zeměděl -
ské fondy EU. V souladu s nařízeními požádala Černá Hora v období 2012–2013 
Komisi, aby řízení prostředků NPP I decentralizovala, a vybudovala k tomuto 
účelu požadované operační struktury. Komise zkontrolovala, že požadavky na 
decentralizované řízení byly splněny, a poté Černé Hoře svěřila odpovědnost 
za řízení 12 % celkových finančních prostředků z NPP I v zemi. Ty se skládaly 
z 22,7 milionu EUR na dopravní a environmentální projekty a 5,6 milionu EUR na 
projekty sociálního začleňování. Žádost Černé Hory o decentralizované řízení 
přídělů z NPP II se vztahuje na větší podíl prostředků.
39 
Kromě toho, že tento způsob řízení zvyšuje vlastnickou odpovědnost za projekty 
financované EU, může také zajistit cenné budování kapacit v operačních struktu -
rách. A to proto, že Komise v prvních letech decentralizovaného řízení podrobně 
a důkladně kontroluje fungování operačních struktur ve všech fázích zadávání 
a provádění každého projektu. To, že se osvědčené postupy projektového řízení 
nashromážděné ve strukturách NPP budou šířit ve zbytku černohorské veřejné 
správy, jež působí v téže oblasti, může být potenciálně účinným prostředkem 
posilování správní kapacity.
40 
Posilování správní kapacity však nebylo uvedeno jako jeden z cílů, když byla přijí -
mána nařízení upravující decentralizované řízení. Komise tak vnitrostátní orgány 
nepobízela k tomu, aby přemýšlely nad tím, jak mohou být osvědčené postupy 
ve strukturách ustavených pro decentralizované řízení aktivně rozvíjeny a poté 
využity pro budování kapacity ve zbytku veřejné správy. Rovněž jsme konstato -
vali, že podobně jako v jiné zemi připravující se na přistoupení31 existuje riziko, že 
se operační struktury NPP stanou organizacemi paralelními se zbytkem veřejné 
správy.
27
 Závěry a doporučení
41 
Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní finanční i nefinanční pomoc EU v le -
tech 2007–2013 účinně přispěla k posílení správní kapacity v Černé Hoře. Dospěli 
jsme k závěru, že navzdory pomalému pokroku zjištěnému v několika klíčových 
oblastech pomohla předvstupní pomoc EU posílit správní kapacitu v Černé Hoře. 
U 12 z 19 projektů financovaných z NPP , jež jsme kontrolovali, však účinnost 
podpory snížila skutečnost, že černohorské orgány některé vytvořené výstupy 
v oblasti budování kapacit nevyužily nebo na ně nenavázaly. V bodech 42 až 47 
předkládáme pět doporučení, která může Komise zohlednit při provádění NPP II. 
Komise by tato doporučení mohla rovněž zvážit v souvislosti s přezkumem NPP II 
v polovině období v roce 2017.
42 
Zjistili jsme, že kontrolované projekty řešily významné potřeby, pokud jde o bu -
dování kapacit, například tím, že úspěšně podporovaly legislativní změny a zři -
zování institucí a poskytovaly odbornou přípravu. Kontrolované projekty byly ve 
většině případů dobře koordinovány a zohledňovaly činnost provedenou jinými 
dárci. Našli jsme však příklady překrývání nebo situace, kdy sdílení informací mezi 
projekty NPP realizovanými jen v Černé Hoře a regionálními projekty (pro více 
příjemců), jež zahrnovaly několik zemí připravujících se na přistoupení, mohlo být 
lepší (viz body 17–20).
Doporučení 1 – lépe koordinovat opatření posilující kapacitu
Komise by měla dbát o to, aby opatření na budování kapacity financovaná jak 
na celostátní, tak regionální úrovni řešila přednostní potřeby, plně zohledňovala 
jinou dokončenou, probíhající a plánovanou podporu a aby o nich byly náležitě 
informováni možní účastníci. V rámci NPP II by Komise měla pečlivě monitorovat, 
zda jsou opatření na budování kapacity relevantní, a zlepšit koordinaci mezi celo -
státními a regionálními opatřeními.
28 Závěry a doporučení 
43 
Kontrolované projekty předpokládané výstupy v oblasti budování kapacity obec -
ně vytvořily. V některých případech však příjemci tyto výstupy plně nevyužili 
nebo na ně vnitrostátní orgány nenavázaly, aby tak byla zajištěna udržitelnost vý -
sledků. Kontrolované projekty tudíž posilovaly správní kapacitu jen s omezenou 
účinností, protože možná zlepšení, která nabízely, se vždy nerealizovala. Projekty 
NPP nebyly náležitě využity nebo dále rozvíjeny proto, že vnitrostátní orgány 
neposkytly příslušné personální zajištění, nepřijaly potřebnou legislativu umož -
ňující využití výstupů nebo vytvořeným institucím neudělily nutnou nezávislost 
(viz body 21–24).
44 
Obecně jsme zjistili, že omezený pokrok při posilování správní kapacity v klíčo -
vých oblastech byl často způsoben slabým reformním odhodláním vnitrostátních 
orgánů. U většiny kontrolovaných projektů nebyl stanoven jednoznačný požada -
vek, aby vnitrostátní orgány na investice NPP navázaly a co nejvíce z nich vytěžily 
(viz body 31–33).
Doporučení 2 – zvýšit odhodlání využívat výstupy 
a navazovat na výsledky
Při plánování předvstupní pomoci EU v rámci NPP II by Komise měla požadovat, 
aby se vnitrostátní orgány aktivně zavázaly využívat výstupy projektů NPP a na -
vazovat na výsledky, aby tak byly udržitelné. Při realizaci projektů financovaných 
z NPP II by Komise měla pečlivě monitorovat, jak vnitrostátní orgány plní závazky 
v tomto ohledu, aby byl ještě před dokončením projektů dostatek času uplatnit 
nápravná opatření. Při rozhodování o tom, do kterých oblastí budoucí předvstup -
ní pomoc investovat, by Komise měla vzít v úvahu, zda byly závazky splněny.
29 Závěry a doporučení 
45 
Zjistili jsme, že ačkoli Komise monitoruje, jak posilování správní kapacity postu -
puje, nebyly k dispozici dostatečné srovnatelné informace o tom, jakého pokroku 
země v průběhu doby dosáhla (viz body 25–28).
Doporučení 3 – vyvinout lepší nástroje pro měření pokroku 
při zlepšování správní kapacity
Komise by měla:
i) ve zprávě za rok 2016 vycházet ze zkušební prezentace údajů ve zprávě 
o pokroku za rok 2015 a z přezkumu měření výchozích hodnot pro reformu 
veřejné správy provedeného v roce 2015;
ii) zvážit, zda by tyto iniciativy nemohly být rozšířeny i do jiných relevantních 
oblastí jako doprava a životní prostředí.
46 
Mechanismy politického dialogu fungovaly dobře, třebaže v důležitých oblas -
tech reformy veřejné správy, boje proti korupci a životního prostředí se výsledků 
dosahuje jen pomalu. Komise má k dispozici nástroje pro prosazování reformy, 
ale někdy není jasné, například v případě ustanovení o „celkové vyváženosti“, jak 
budou uplatněny, pokud nové zákony a instituce nezajistí výsledky v klíčových 
oblastech, jako je boj proti korupci (viz body 34–37).
Doporučení 4 – plně využívat nástrojů na podporu pokroku 
reformy
Komise by měla podporovat dosahování výsledků reforem tím, že:
i) všemi nástroji, jež má v souvislosti s procesem přístupových jednání k dispo -
zici, bude podporovat pokrok reforem;
ii) bude transparentně zmiňovat a uplatňovat „ustanovení o celkové 
vyváženosti“.
30 Závěry a doporučení 
47 
Komise decentralizovala řízení 12 % finančních prostředků NPP I a převedla je na 
Černou Horu. Zjistili jsme, že decentralizovaný způsob řízení prostředků EU nabízí 
potenciálně užitečný nástroj pro posílení správní kapacity prostřednictvím předá -
vání znalostí, který však nebyl v rámci NPP I využit (viz body 38–40).
Doporučení 5 – využívat decentralizované řízení k šíření 
osvědčených správních postupů
Jakmile budou v operačních strukturách ustavených pro decentralizované řízení 
vytvořeny příklady osvědčených postupů, Komise by měla vnitrostátní orgány 
nutit k tomu, aby tyto osvědčené postupy napodobily i v dalších oblastech sprá -
vy, například tím, že budou předávat rozhodování na příslušnou úroveň a posilo -
vat vnitřní kontrolní systémy.
Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 12. července 2016.
 Za Účetní dvůr
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 předseda

31
 Přílohy
Hlavní data ve vztazích EU–Černá Hora
1999 • 26. května – Proces stabilizace a přidružení pro země jihovýchodní Evropy
2000 • 24. ledna – Rada přijímá směrnice pro jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení.
2003 •21. června – V Soluni je uspořádána vrcholná schůzka EU–západní Balkán, na níž EU znovu potvrzuje svou podporu evropské perspektivě 
zemí západního Balkánu.
2006 • 3. června – Černohorský parlament vyhlašuje po referendu z 21. května nezávislost.
2007• 22. ledna – Rada přijímá evropské partnerství pro Černou Horu.
• 15. října – V Lucemburku je podepsána dohoda o stabilizaci a přidružení.
• 28. prosince – Je podepsána prozatímní dohoda o obchodu a souvisejících otázkách.
2008• 1. ledna – V platnost vstupuje prozatímní dohoda o zjednodušení vízového režimu a zpětném přebírání osob.
• 15. prosince – Černá Hora žádá o členství v EU.
2009 • 19. prosince – Je povoleno bezvízové cestování do schengenského prostoru.
2010• 1. května – Dohoda o stabilizaci a přidružení vstupuje v platnost.
• 9. listopadu – Komise doporučuje udělit Černé Hoře status kandidátské země.
• 17. prosince – Rada souhlasí s udělením statusu kandidátské země Černé Hoře.
2011• 12. října – Komise doporučuje zahájit přístupová jednání.
• 9. prosince – Rada zahajuje přístupový proces s Černou Horou.
2012• 26. června – Evropská rada schvaluje posouzení Komise a zahajuje přístupová jednání.
• 29. června – Začínají přístupová jednání a na přístupové konferenci je přijat rámec pro jednání.
• 18. prosince – Otevření a předběžné uzavření první kapitoly jednání 25 – věda a výzkum
2013• 15. dubna – Otevření a předběžné uzavření kapitoly 26 – vzdělávání a kultura
• 27. června – Jsou dokončena prověřovací jednání.
•18. prosince – Jsou zahájena jednání o kapitole 5 – zadávání veřejných zakázek, kapitole 6 – právo obchodních společností, kapitole 20 – 
politika v oblasti podnikání a průmyslu, kapitole 23 – soudnictví a základní práva a kapitole 24 – spravedlnost, svoboda a bezpečnost.
2014• 31. března – Otevření kapitoly 7 – právo duševního vlastnictví a kapitoly 10 – informační společnost a sdělovací prostředky
• 7. května – Je dokončen proces prověřování (poslední zpráva o výsledcích prověření předložena Radě).
•24. června – Jsou zahájena jednání o kapitole 4 – volný pohyb kapitálu, kapitole 31 – zahraniční, bezpečnostní a obranná politika 
a kapitole 32 – finanční kontrola.
•16. prosince – Jsou zahájena jednání o kapitole 18 – statistika, kapitole 28 – ochrana spotřebitele a zdraví, kapitole 29 – celní unie 
a kapitole 33 – finanční a rozpočtová ustanovení.
2015• 30. března – Jsou zahájena jednání o kapitole 16 – daně a kapitole 30 – vnější vztahy.
• 22. června – Jsou zahájena jednání o kapitole 9 – finanční služby a kapitole 21 – transevropské sítě.
• 21. prosince – Jsou zahájena jednání o kapitole 14 – dopravní politika a kapitole 15 – energetika.
Zdroj: Evropská komise.Příloha I
32 Přílohy 
Kontrolované projekty
Č. Název projektu Zakázka č.Částka zakázky  
(v EUR)
Veřejné zakázky
1. Další rozvoj a posílení systému zadávání veřejných zakázek v Černé Hoře 205-748 1 080 017
2. Podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000 000
2 458 035
9 834 337
3. Odborná příprava v oblasti veřejných zakázek na západním Balkáně a v Turecku 248-580 3 962 000
Korupce
4. Podpora provádění protikorupční strategie a akčního plánu 297-271 643 419
5. Korupce v místní správě – nulová tolerance! 306-428 211 454
Vnitřní kontrola
6. Posilování systémů řízení a kontroly finanční pomoci EU v Černé Hoře 252-719 2 000 000
7. Posilování řízení fondů EU a obecných správních postupů 327-819 1 261 500
Externí audit
8. Posilování Státního kontrolního úřadu Černé Hory 234-548 837 384
9. Řízení kvality auditu ve Státním kontrolním úřadu Černé Hory 338-180 236 138
Iniciativa na budování kapacity
10. Technická pomoc pro reformu místní samosprávy 229-836 638 950
11. Budování kapacity a podpora místní samosprávy při provádění grantů na rozvoj obcí 282-481 1 065 900
ReSPA
12. Provozování ReSPA a organizování činností ReSPA 256-128 2 400 000
13. Provozování ReSPA a organizování činností ReSPA 331-241 3 500 000
Doprava
14. Technická pomoc odvětví dopravy 233-959 1 160 668
15. Technická pomoc institucionálnímu rozvoji Ředitelství železnic v Černé Hoře 289-223 139 684
16. Rekonstrukce části silnice Crkvičko Polje – Nikovići 256-594 789 807
Životní prostředí
17. Podpora environmentálního řízení 258-795 912 465
18. Vypracování právních dokumentů v oblasti komunálních služeb a nakládání s odpady 290-255 155 055
19. Zlepšení nakládání s odpady v Danilovgradu 256-597 983 193
Zdroj:  Evropská komise.Příloha II
33 Odpovědi  
Komise
Shrnutí
VIII
Komise upozorňuje, že politický dialog může reformu pouze podpořit, ale odpovědnost za reformní proces přísluší 
vnitrostátním orgánům.
Komise dále zdůrazňuje význam upřednostnění kvality před rychlostí reformního procesu.
Komise zastává názor, že využití ustanovení o celkové vyváženosti je dostatečně definováno v rámci pro jednání.
Využívání nástrojů pro řízení procesu přistoupení, včetně ustanovení o celkové vyváženosti, je založeno na rozsáh -
lém hodnocení stávajících nedostatků a na míře, v níž země dosahuje pokroku, který lze očekávat.
Připomínky
Rámeček 2 – Příklady slabé koordinace mezi projekty NPP
Projekty 1, 2 a 3
Komise upozorňuje, že vzhledem k malé velikosti černohorské správy a k rané fázi zavádění systému zadávání veřej -
ných zakázek v Černé Hoře byl určitý překryv obsahu různých školení nevyhnutelný.
Projekty 12 a 13
Komise upozorňuje, že během druhé části zkoumaného období se podařilo Regionální institut pro veřejnou správu 
(ReSPA) přeměnit z organizace poskytující školení na regionální centrum přispívající k politickému dialogu prostřed -
nictvím srovnávacích studií a regionálního výzkumu, vzájemných hodnocení, letních škol, seminářů pořádaných 
v zemi, programů mobility a stáží, tematických sítí atd. V této souvislosti Černá Hora využívala interakcí mezi vlád -
ními představiteli na různých akcích pořádaných institutem ReSPA a rovněž provedených srovnávacích studií.
Od roku 2013 organizace zaujala strategičtější přístup a zaměřuje se pouze na vyšší úředníky a činitele s rozhodovací 
pravomocí.
Rámeček 3 – Příklady výstupů, které příjemci nevyužili v plném rozsahu
Projekt 4
Komise konstatuje, že dne 1. ledna 2016 byla zřízena Protikorupční agentura (ACA). Tato agentura v současnosti 
používá platformu Integrity Risk Manager  jako vzor pro vytvoření nové verze informačního systému, jelikož všechny 
moduly informačního systému agentury ACA včetně modulu pro plány pro integritu musí být vyvinuty podle jed -
notných standardů.
Odpovědi Komise 34
Projekt 19
Komise zdůrazňuje, že řada kontejnerů je skladována jako možná náhrada používaných kontejnerů, jelikož je nutné 
mít zásobu nevyužívaných kontejnerů.
Rámeček 4 – Příklady výstupů, na něž vnitrostátní orgány nenavázaly
Projekt 14 úspěšně přispěl
Komise zdůrazňuje, že je důležité si uvědomit, že zpoždění při provádění dohody o společném evropském leteckém 
prostoru (ECAA) jsou rovněž způsobena opožděnou ratifikací ze strany některých členských států EU (dohoda byla 
podepsána v roce 2006, dosud však nevstoupila v platnost). Celkovou úroveň připravenosti Černé Hory v této oblasti 
Komise hodnotila velmi pozitivně. Poslední návštěva hodnotící ECAA v říjnu 2015 dospěla k závěru, že Černá Hora 
splňuje požadavky první fáze dohody o ECAA.
28
Komise upozorňuje, že na dopravu a životní prostředí se bude nová metodika podávání zpráv vztahovat od roku 
2016.
37
Komise zastává názor, že využití ustanovení o celkové vyváženosti je dostatečně definováno v rámci pro jednání.
Využívání ustanovení o celkové vyváženosti je založeno na rozsáhlém hodnocení stávajících nedostatků a na tom, 
do jaké míry země dosahuje pokroku, který lze očekávat. V případě ustanovení o celkové vyváženosti byly kon -
krétní problémy zjištěné v roce 2014 vyřešeny poté, co Komise připomněla černohorským orgánům existenci tohoto 
ustanovení.
Závěry a doporučení
Doporučení 1 – lépe koordinovat opatření posilující kapacitu
Komise doporučení 1 přijímá.
Doporučení 2 – zvýšit odhodlání využívat výstupy a navazovat na výsledky
Komise doporučení 2 přijímá.
45
Každoroční pokrok se vždy uváděl ve zprávách. S využitím několika následných zpráv bylo možné provést srovnání 
za delší dobu. Díky zavedení nové metodiky podávání zpráv v roce 2015 a většímu důrazu na připravenost spolu 
s pokrokem dosaženým v uplynulém roce bude srovnání příslušných oblastí za delší časová období ještě jednodušší.
Odpovědi Komise 35
Doporučení 3 – vyvinout lepší nástroje pro měření pokroku při zlepšování správní 
kapacity
Komise doporučení 3 přijímá.
Komise bude v roce 2016 pokračovat v rozšiřování své nové metodiky podávání zpráv na další oblasti. To umožní 
lepší srovnatelnost příslušných oblastí mezi zeměmi a rovněž v průběhu času. Na dopravu a životní prostředí se 
bude nová metodika vztahovat od roku 2016.
Posuzování podle nové metodiky sice zohledňuje kvantitativní prvky, zůstává však především kvalitativní. To je 
nezbytné pro získání realistického pohledu na všechny prvky, které jsou důležité pro posouzení situace v určité 
oblasti.
46
Komise upozorňuje, že politický dialog může reformu pouze podpořit, ale odpovědnost za reformní proces přísluší 
vnitrostátním orgánům.
Komise dále zdůrazňuje význam upřednostnění kvality před rychlostí reformního procesu.
Komise zastává názor, že využití ustanovení o celkové vyváženosti je dostatečně definováno v rámci pro jednání.
Využívání nástrojů pro řízení procesu přistoupení, včetně ustanovení o celkové vyváženosti, je založeno na rozsáh -
lém hodnocení stávajících nedostatků a na míře, v níž země dosahuje pokroku, který lze očekávat.
Doporučení 4 – plně využívat nástrojů na podporu pokroku reformy
Komise doporučení 4 částečně přijímá.
i) Komise souhlasí s Účetním dvorem, že pro proces přistoupení je nezbytné využívat všechny politické nástroje, 
které má k dispozici. Komise zastává názor, že se tak již děje, ale má rovněž zájem na věrohodnosti tohoto procesu 
a upřednostňuje kvalitu reforem před rychlostí. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že jmenovitě rychlost reforem 
určují orgány Černé Hory.
ii) Komise má za to, že při odkazování na ustanovení o celkové vyváženosti a jeho využívání postupuje transparentně.
  Rámec pro jednání, který upravuje tento mezivládní proces, velmi jasně stanoví podmínky (viz níže), za nichž lze 
ustanovení o celkové vyváženosti uplatnit. Je důležité zdůraznit, že o využití ustanovení o celkové vyváženosti 
rozhodují členské státy na základě návrhu Komise. Rámec pro jednání rovněž uvádí, že ustanovení o celkové vyvá -
ženosti se použije po vyčerpání všech ostatních dostupných opatření. Tuto část doporučení proto Komise nemůže 
přijmout.
Odpovědi Komise 36
 V příslušné části rámce pro jednání se uvádí: „Měla by se zajistit celková vyváženost pokroku v jednání o jednotlivých 
kapitolách. S ohledem na souvislost mezi kapitolami ‚Soudnictví a základní práva‘ a  ‚Právo, svoboda a bezpečnost‘ 
a na hodnoty, na nichž je Unie založena, jakož i na jejich význam pro provádění acquis  ve všech oblastech navrhne 
Komise v případě, že by pokrok v těchto kapitolách výrazně zaostával za pokrokem v celkovém jednání, a poté, co 
vyčerpala veškerá jiná dostupná opatření, z vlastního podnětu nebo na žádost jedné třetiny členských států po -
zastavit doporučení zahájit nebo případně uzavřít další kapitoly jednání a přizpůsobit tomu související přípravné 
práce, dokud se tato nerovnováha nevyřeší. Rada o takovém návrhu a o podmínkách pro zrušení přijatých opatření 
rozhodne kvalifikovanou většinou. Členské státy budou jednat v rámci mezivládní konference v souladu s rozhod -
nutím Rady, aniž je dotčen obecný požadavek jednomyslnosti při přijímání rozhodnutí mezivládní konference.“
Doporučení 5 – využívat decentralizované řízení k šíření osvědčených správních 
postupů
Komise doporučení 5 přijímá.
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
  jeden výtisk:  
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)  
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);  
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
 prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Činnost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 27.1. 2015
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 23.5.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách 12.7. 2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích 28.7.2016
Účetní dvůr v této zprávě zkoumá, zda podpora Komise 
poskytovaná Černé Hoře účinně přispěla k budování 
správní kapacity země, aby se mohla připravit na členství 
v EU. Účetní dvůr dospěl k závěru, že navzdory pomalému 
pokroku zjištěnému v několika klíčových oblastech 
pomohla předvstupní pomoc EU posílit správní kapacitu 
v kontrolovaném období (2007–2013). Finanční i nefinanční 
podpora EU se sice zaměřovala na důležité potřeby v oblasti 
budování kapacit, Účetní dvůr však zaznamenal případy, 
kdy slabé reformní odhodlání vnitrostátních orgánů vedlo 
k tomu, že nebyly využívány výstupy a nebylo dosaženo 
plánovaných dopadů. Účetní dvůr Komisi doporučuje, jak se 
zaměřit na zlepšení výsledků.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR