Zvláštní zpráva č. 8/2011 „Zpětné získávání neoprávněných plateb provedených v rámci společné zemědělské politiky“





GLOSÁŘ Certifikační subjekt : Veřejnoprávní nebo soukromoprávní subjekt určený členským státem, aby ověřoval účty akreditovaných platebních agentur z hlediska jejich pravdivosti, úplnosti a přesnosti. EZFRV : Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova EZOZF : Evropský zemědělský orientační a záruční fond EZZF : Evropský zemědělský záruční fond GBP : Libra šterlinků (£) GŘ AGRI : Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova Evropské komise IT : Informační technologie Míra zpětně získaných prostředků : Účetní dvůr vypočetl jednotlivé míry zpětně získaných prostředků ve zprávě tak, že porovnal zpětně získané částky se zaznamenaným nesplaceným dluhem a výsledek vyjádřil v procentech. Nesrovnalosti : "Nesrovnalostí" se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením či ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje. Viz čl. 1 odst. 2 nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95. OLAF : Evropský úřad pro boj proti podvodům PACA : Premier Acte de Constat Administratif ou Judiciaire. Francouzská zkratka, kterou se obvykle označuje datum, kdy orgán v členském státu příjemci poprvé písemně sdělil, že částka zemědělské dotace neměla být vyplacena. Jedná se o datum, k němuž by měl být dluh zaznamenán na účty (tabulky v příloze III a příloze IIIa), avšak nikoli – v případě předběžných pohledávek – do knihy dlužníků platební agentury. Viz též článek 35 nařízení (ES) č. 1290/2005. Platební agentura : Organizace, která v členském státu zodpovídá za řádné posouzení, výpočet, inspekci a vyplácení zemědělských dotací. Některé činnosti platební agentury mohou vykonávat pověřené subjekty. Pravidlo 50/50 : V rámci přezkumu evropské legislativy týkající se dluhů a jejich vymáhání v roce 2006 bylo zavedeno tzv. pravidlo 50/50, které Komisi umožňuje automaticky převzít od členských států 50 % dluhů, které po čtyřech letech nebo po osmi letech, je-li dluh předmětem probíhajícího soudního řízení, zůstávají na účtech pohledávek nesplaceny. Předběžná pohledávka : Předběžné pohledávky splňují kritéria Komise pro zanesení na účty (tabulky v příloze III a příloze IIIa) a jsou výsledkem předběžného oznámení, v němž platební agentura informuje dlužníka o možném dluhu, který by mohl vyústit do oznámení o povinnosti vrátit dotaci. Doba, která uplyne mezi informováním o možném dluhu a oznámením o povinnosti vrátit dotaci, může být několik měsíců či dokonce let. Viz též heslo PACA. Příloha III a příloha IIIa : Přehled částek, které mají být získány zpět od konečných příjemců, který platební agentura předkládá Komisi jako součást své roční účetní závěrky. Schválení účetní závěrky : Postup, kterým Komise schvaluje účetní závěrku členského státu a tím i výdaje platebních agentur vyplacené zemědělcům a příjemcům. V první fázi certifikační subjekty v členských státech kontrolují správnost účetních závěrek platebních agentur a následně Komise přijímá roční rozhodnutí o finančním schválení účetní závěrky. Ve druhé fázi pak Komise sama provádí postup schvalování souladu na základě auditů, které jí umožňují zjistit a (v pozdějších letech) vyloučit platby, které nejsou v souladu s pravidly. TFR : Task Force Recovery (pracovní skupina pro zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků) byla zřízena v roce 2002, aby zkoumala staré případy dluhů související s nesrovnalostmi, neboť stovky starých případů nebyly dále sledovány. Pracovní skupina měla rozhodnout, zda lze dluh odepsat na vrub rozpočtu nebo zda by v případech, kdy členské státy jednaly nedbale, měl být dluh připsán k tíži příslušného členského státu. Výroční zpráva o činnosti : Zpráva generálního ředitele Komise popisující výsledky, pokud jde o klíčové cíle politik, a hlavní činnosti příslušného generálního ředitelství. Zpětně získané prostředky vs. finanční opravy : Zpětné získání neoprávněných plateb od příjemce prostřednictvím oznámení o povinnosti vrátit dotaci vydaného platební agenturou. Finanční opravy může členským státům uložit Komise v rámci 1) finančního schválení účetní závěrky (spolehlivost roční účetní závěrky) a/nebo 2) schválení souladu (legalita a správnost souvisejících operací) roční účetní závěrky platební agentury. Finanční opravy jsou financovány z rozpočtů členských států. SHRNUTÍ I. Evropská unie vydává každoročně přibližně 55 miliard EUR na zemědělství a rozvoj venkova, přičemž část těchto prostředků je vyplacena nesprávně na základě žádostí, které obsahují nesrovnalosti nebo nesprávnosti, nebo kvůli chybám. V této zprávě se zkoumají postupy pro zpětné získávání neoprávněných plateb. Zpráva se zaměřuje zejména na zpětné získávání částek, které provádějí orgány členských států, a na monitorovací roli Komise. II. Postupy pro zpětné získávání nesprávných plateb zkoumal Účetní dvůr již dříve ve své zvláštní zprávě č. 3/2004. Zjistil, že ve vykazování, zpětném získávání a odepisování nesprávných plateb jsou podstatné nedostatky. Komise následně způsob, jakým se dluhy v členských státech zaznamenávají, vykazují a osvědčují, významně změnila. Také převedla odpovědnost za následná finanční opatření z GŘ AGRI na úřad OLAF. Dopad těchto změn se ve zprávě rovněž zkoumá. Účetní dvůr jednak zjišťoval, jak členské státy vykazují zpětně získané částky Komisi, jednak se zabýval tím, jak jsou údaje o zpětně získaných částkách prezentovány v roční účetní závěrce EU. III. Účetní dvůr zjistil, že díky opatřením zavedeným v roce 2006, totiž poskytováním přesnějších a podrobnějších informací o dluzích a zpětném získávání částek na úrovni členských států a poskytováním více informací v roční účetní závěrce, se situace zlepšila. Zlepšila se i míra zpětně získaných prostředků ve vztahu k dluhům vzniklým od roku 2006, i když některé nedostatky přetrvávají: - nové postupy, díky nimž se Komisi automaticky vrací 50 % z částky starých dluhů, zvyšují ochranu finančních zájmů EU tím, že se prostředky "získávají zpět" převodem z rozpočtu členského státu do rozpočtu Evropské unie. Systém má určité nedostatky, například riziko, že bude členské státy podporovat v tom, aby odepisovaly dluhy co možná nejdříve nebo je vykazovaly co možná nejpozději, a určitým částkám umožní tomuto postupu "uniknout", - rozdíly v tom, jak členské státy s dluhy zacházejí, vedou k tomu, že dluhy jsou zaúčtovány v různých okamžicích, vykázané číselné údaje nejsou srovnatelné, úroky se počítají nejednotně a data, kdy se dluhy odepisují, se mohou značně lišit, což má negativní finanční dopad na rozpočet EU, - pravděpodobnost, že neoprávněná platba bude získána zpět, je negativně ovlivněna dlouhými prodlevami před zahájením řízení o zpětném získání částek ze strany členských států, nedostatky v krocích, které ke zpětnému získání částek podnikají, a omezenými možnostmi prosazení práva, které mají k dispozici, - pokud je dluh poprvé zaznamenán s prodlevou, také informace o nesrovnalostech mohou být postoupeny úřadu OLAF se zpožděním. IV. Účetní dvůr proto doporučuje, aby Komise dále zlepšovala způsob, jakým jsou dluhy v členských státech řízeny a vykazovány, a zajistila jednotné zacházení s těmito dluhy ve všech členských státech tím, že: - od členských států bude požadovat, aby nesrovnalosti a jiné dluhy zaznamenávaly, jakmile se stanou z právního hlediska splatnými, obzvláště v okamžiku, kdy je vypracováno oznámení o povinnosti vrátit dotaci, - včas vydá pokyny, kterými vyjasní určité klíčové koncepty výkaznictví a účetnictví, které byly dosud uplatňovány nejednotně, - zavede jednotnou lhůtu mezi odhalením možné nesrovnalosti a sdělením oznámení o povinnosti vrátit dotaci dlužníkovi, čímž se zvýší harmonizace mezi členskými státy a informace o nesrovnalostech budou úřadu OLAF postupovány v příhodnější dobu, - vydá jednoznačná pravidla pro účtování úroků, - dále vyjasní, za jakých okolností lze dluhy prohlásit za nedobytné, především v souvislosti s pravidly pro odepisování dluhů v případech platební neschopnosti, - přezkoumá používání nového automatického pravidla 50/50 pro zpětné získávání prostředků, aby byla jeho aplikace účelná, - dokončí kontrolu starých případů, na nichž pracuje Task Force Recovery a které měly být uzavřeny přibližně před třemi lety. V. Během období 2006–2008, na něž se audit Účetního dvora vztahuje, se přibližně u 90 % částek vykázaných v roční účetní závěrce EU jako "zpětně získané neoprávněné platby" jednalo o částky, které Komise odečetla členským státům, a ne o skutečně neoprávněně vyplacenou podporu, jež byla získána zpět od příjemců. To nepochybně chrání finanční zájmy EU, avšak bez plného odrazujícího účinku zpětně získané částky od příjemce, který obdržel neoprávněnou platbu. VI. Komise by tudíž měla hledat způsob, jak snížit podíl "prostředků získaných zpět" z rozpočtů členských států a zvýšit podíl neoprávněných plateb získaných zpět od příjemců, kteří je obdrželi. ÚVOD 1. EU vydává kolem 55 miliard EUR ročně na zemědělství a rozvoj venkova. Rozdělení výdajů mezi záručním fondem (EZZF) a rozvojem venkova za období 2006–2009 uvádí tabulka 1. 2. Většina těchto výdajů podléhá sdílenému řízení mezi členskými státy a Komisí. Podporu zemědělcům a příjemcům vyplácejí platební agentury (určené vnitrostátní orgány), jimž Komise následně dané prostředky proplácí. Někdy při platbách dochází k nesrovnalostem či chybám, a jsou-li zjištěny, musí být platby získány zpět. Tato zpráva zkoumá mechanismy pro takové zpětné získávání prostředků. 3. Aby byly zajištěny finanční zájmy EU, jsou členské státy povinny přijmout "veškeré právní a správní předpisy a veškerá další opatření nezbytná k[e] […]: a) kontrole skutečného a řádného provádění operací financovaných z EZZF a EZFRV; b) předcházení nesrovnalostem a jejich postihování; c) zpětnému získání částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti" [1]. TABULKA 1 VÝDAJE NA ZEMĚDĚLSTVÍ 2006–2009 (V MIL. EUR) [9999] | 2006 [8888] | 2007 | 2008 | 2009 | EZZF | 42116 | 42446 | 43011 | 46120 | Rozvoj venkova | 11543 | 11154 | 10671 | 8992 | Celkem | 53659 | 53620 | 53682 | 55112 | 4. Členské státy jsou povinny kontrolovat (obvykle na základě vzorku) správnost jednotlivých částek. Některé kontroly se provádějí před platbou – v tomto případě lze zjištěné nesrovnalosti odečíst přímo od realizované platby. U kontrol prováděných po platbě musí členské státy jakékoli neoprávněné platby zapsat jako dluh a poté od příjemce požadovat vrácení přeplatku. 5. Mnozí příjemci požadovaný dluh vyrovnají, avšak pokud se odvolají a pokud platební agentura dluh následně potvrdí, přistoupí se k jeho vymáhání právními prostředky, což někdy obnáší i soudní žalobu. Za určitých podmínek (v případě platební neschopnosti nebo jsou-li náklady na zpětné získání prostředků vyšší než dlužná částka) se může platební agentura rozhodnout vymáhání zastavit a prohlásit částku pro EU za nedobytnou. Dluh je pak odepsán. 6. Celkovou částku, u níž probíhá získávání zpět, a zpět získané částky zaznamenané na účtech pohledávek členských států za období 2006–2009 zachycuje tabulka 2. TABULKA 2 ČÁSTKY ZAZNAMENANÉ NA ÚČTECH POHLEDÁVEK ČLENSKÝCH STÁTŮ (V MIL. EUR) Rok EZZF končící 15. října | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Částka, u níž probíhá získávání zpět, k 15. říjnu | 1267 [9001] | 1437 [9002] | 1246 | 1115 | Zpětně získané částky během roku EZZF | 104 [9003] | 152 | 113 | 111 | Zpětně získané částky v procentech [9004] | 8,2 % | 10,6 % | 9,1 % | 10 % | 7. Z tabulky je patrno, že částka, u níž probíhá získávání zpět, zaznamenaná na účtech členských států zůstává relativně stálá, přičemž prostředky získané zpět a odpisy (viz tabulka 4) jsou ve velké míře vyrovnávány nově vzniklými dluhy. Nové dluhy vzniklé v období 2006–2009 uvádí příloha I. U případů od roku 2006 se však míra zpětně získaných prostředků zlepšila (viz tabulka 3). 8. Podle mechanismu financování společné zemědělské politiky (SZP) má Komise také schvalovat účetní závěrku týkající se zemědělství a rozvoje venkova: Komise schválí částky, které členské státy vyplatily, a může jim snížit platby, když zjistí, že nařízení upravující SZP použily nesprávně. Ačkoli Komise tato snížení často vykazovala jako "zpětně získané prostředky", většina dotyčných operací má podobu oprav, kterými se nezískávají zpět neoprávněné platby od příjemců, nýbrž se jimi část nákladů na SZP přesouvá na vnitrostátní daňové poplatníky. V souvislosti se schvalováním účetní závěrky se vymáhání konkrétních dluhů týká jen malá část rozhodnutí Komise o schválení účetní závěrky. NOVÝ RÁMEC Z ROKU 2006 9. Účetní dvůr naposledy o zpětném získávání nesprávných plateb informoval v roce 2004 (zvláštní zpráva č. 3/2004). Upozornil tehdy na nízkou míru zpětně získaných vykázaných dluhů, neshody ve vykazovaných údajích, velký objem starých dluhů, které nebyly splaceny ani odepsány, a na nedostatečně jasné rozdělení pravomocí mezi GŘ AGRI a OLAF. 10. V roce 2006 zavedla Rada nový právní rámec [2]. Nejvýznamnější změnou bylo zavedení pravidla 50/50, podle něhož finanční důsledky toho, že nedošlo ke zpětnému získání částek, dopadají rovným dílem na rozpočet EU a na dotyčný členský stát. Toto pravidlo pomáhá chránit finanční zájmy Unie. Členským státům je účtováno 50 % částek, které do čtyř let od zaúčtování dluhu nebo do osmi let, pokud je jejich zpětné získání předmětem soudního řízení, nebyly získány zpět. Datum, k němuž je dluh zaúčtován, je tak pro uplatnění pravidla velmi důležité. Pokud však soudní rozhodnutí potvrdí, že částka nebyla splatná, musí Komise částku účtovanou podle pravidla 50/50 vrátit členskému státu zpět. 11. Pravidlo 50/50 má pro členské státy představovat pobídku, aby dluhy vymáhaly dříve. Oproti předchozí situaci, kdy dluhy mohly zůstávat na účtech po velmi dlouhou dobu, někdy i po desetiletí, dokud nebylo nakonec jednorázově rozhodnuto o jejich odpisu, představuje toto pravidlo zlepšení. Účelné uplatňování pravidla ohrožují dvě hlavní rizika: i) datum, kdy je dluh poprvé zaúčtován, se odkládá, čímž se odsouvá datum, kdy může být dluh členskému státu v případě, kdy není získán zpět, naúčtován, a ii) dluhy se odepisují jako nedobytné před tím, než jsou vyčerpány veškeré možnosti jejich zpětného získání, aby se pravidlo na konkrétní dluh nemuselo použít. 12. Další změny zavedl nový právní rámec v tom, jak členské státy informují Komisi o nesrovnalostech a pokroku při zpětném získávání souvisejících dlužných částek. Před rokem 2006 se tyto informace poskytovaly úřadu EU pro boj proti podvodům OLAF. Nyní se podrobné informace zasílají zodpovědnému útvaru Komise, tj. Generálnímu ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, aby se dluhy mohly pečlivěji monitorovat. Také se zvýšila hranice pro sdělování jednotlivých nesrovnalostí úřadu OLAF ze 4000 na 10000 EUR. JAK SE DLUHY A ZPĚTNĚ ZÍSKANÉ ČÁSTKY VYKAZUJÍ 13. Informace o stavu dluhů a zpět získaných částek v členských státech předkládají platební agentury každoročně Komisi v samostatných tabulkách (údaje v příloze III a příloze IIIa), které přikládají ke své roční účetní závěrce [3]. Tyto údaje se rovněž využívají jako zdroj informací o zpětném získávání prostředků, které se předkládají ve výroční zprávě o činnosti generálního ředitele GŘ AGRI. 14. Na základě informací od členských států zveřejňuje Komise údaje o objemu dluhů a zpětně získaných neoprávněných plateb v příloze k účetní závěrce Evropské unie. Částky vykázané na účtech EU jsou výrazně nižší než úhrn částek v záznamech členských států, aby se zohlednily odhady Komise ohledně částek, které považuje za vymahatelné (viz body 59–61). Komise rovněž každoročně informuje Evropský parlament a Radu o ochraně finančních zájmů EU a boji proti podvodům, včetně zpětného získávání neoprávněných zemědělských plateb. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 15. Účetní dvůr posoudil účelnost systémů pro zpětné vymáhání zjištěných dluhů, které zřídily a provozují členské státy, a také dohled Komise nad tímto procesem. Audit se zabýval těmito otázkami: i) Zpracovávají a zaznamenávají členské státy dluhy správně? ii) Jsou členské státy při zpětném získávání zjištěných neoprávněných plateb úspěšné? iii) Odepisují členské státy dluhy jako nedobytné náležitě? iv) Dohlíží Komise na zpětné získávání prostředků a monitoruje je účelně? 16. Audit se týkal zpětného získávání prostředků v rámci EZZF za rozpočtové roky 2006, 2007 a 2008, na něž se na všechny vztahovala nová pravidla zavedená v roce 2006. Při auditu se: - analyzoval vzorek 14 platebních agentur v osmi členských státech se zaměřením na ty s nejvyšším zaznamenaným dluhem, - testoval vzorek 670 operací (494 individuálních dluhů, 176 jiných operací), - zkoumaly pokyny a audity Komise a jak Komise uplatňuje finanční opravy. Podrobnější informace o provedené práci jsou uvedeny na začátku každého oddílu připomínek. Nakolik efektivně členské státy zjišťují nesprávné částky, jež je třeba získat zpět, předmětem auditu nebylo. PŘIPOMÍNKY ZPRACOVÁVAJÍ A ZAZNAMENÁVAJÍ ČLENSKÉ STÁTY DLUHY SPRÁVNĚ? 17. Poté, co členské státy zjistí nesrovnalosti a chyby, mají v souvislosti s dluhem, který z nich vyplývá, řadu povinností. Musí: - přesně zaznamenat a nahlásit Komisi výši a datum dluhu, kromě jiného aby byl stanoven řádný základ pro uplatnění pravidla 50/50, - dluh správně klasifikovat, což může mít na pravidlo 50/50 rovněž dopad, - vypočíst, naúčtovat a zaznamenat úroky. 18. Účetní dvůr zkoumal, jak jsou tyto povinnosti ve vybraných platebních agenturách plněny, tak, že hodnotil zavedené systémy a rovněž testoval vzorek operací. Analyzoval účty pohledávek a kontroloval přesnost tabulek předkládaných Komisi. Posuzoval také, nakolik pravidla umožňují rozdílný výklad, který by mohl vést k odlišným postupům mezi členskými státy (včetně možného dopadu na zpětně získané částky). NEPŘESNOSTI V ÚČTECH POHLEDÁVEK 19. Částky, které mají být získány zpět, mohou být klasifikovány jako nesrovnalosti, chyby ve správním řízení nebo jiné pohledávky. Pravidla pro každou kategorii se poněkud liší, jak se vysvětluje v bodech 29 a 30. Účetní dvůr u vzorku operací zkontroloval přesnost tabulek, které slouží k hlášení dluhů Komisi. Hlavní nepřesnosti, které zjistil, se týkaly nesprávně klasifikovaných případů nebo případů, v nichž k zaznamenaným částkám nebyla k dispozici žádná dokumentace nebo jen dokumentace nedostatečná [4]. Celková hodnota chyb ve vzorku Účetního dvora činila 8,3 milionu EUR a týkala se 89 případů z celkových 670 zkoumaných operací. Pokud se jedná o nesrovnalosti, mohou mít tyto nepřesnosti finanční dopad, neboť mohou ovlivnit normální použití schvalovacího mechanismu 50/50 a mít přímý dopad na částky, které Komise opravila a získala zpět od členských států. 20. Účty pohledávek jednotlivých platebních agentur rovněž kontrolují nezávislí auditoři (certifikační subjekty), kteří Komisi předkládají zprávy o spolehlivosti předložených účtů. Již osvědčené údaje však také mohou v následujících letech výrazně měnit samy certifikační subjekty. Například v Itálii byl celkový objem nesplacených dluhů ke konci roku 2006, který osvědčil italský certifikační subjekt, v roce 2009 opraven směrem dolů o 182 milionů EUR [5], v Dánsku zase musely být zpětně získané částky již osvědčené dánským certifikačním subjektem za rok 2008 v následujících letech opraveny směrem nahoru o 4,7 milionu EUR a částky za rok 2009 směrem dolů o 14,1 milionu EUR. Takto velké opravy zpochybňují spolehlivost osvědčených číselných údajů. Jak dokládá příklad uvedený v rámečku 1, certifikační subjekty narazily na potíže také při osvědčování číselných údajů zaznamenaných v členských státech. RÁMEČEK 1 CHYBĚJÍCÍ ČI NEČITELNÉ ÚDAJE V ZEMĚDĚLSKÉ PLATEBNÍ AGENTUŘE RPA (SPOJENÉ KRÁLOVSTVÍ) V platební agentuře RPA nebyl Účetní dvůr schopen odsouhlasit číselné údaje nahlášené Komisi za roky 2006 a 2007 [6] s částkami zaznamenanými na účtech pohledávek agentury, neboť údaje o dlužnících byly poškozeny. Za rok 2006 byly zaznamenány rozdíly ve výši 8,8 milionu GBP [7], 81 % z nich v důsledku oprav. Problémy také zjistil při svém auditu certifikační subjekt, který znovu sestavil účty pohledávek, které poskytovaly pouze určitou, nikoliv však úplnou jistotu. Certifikační subjekt dospěl k závěru, že přesnost zaznamenaných dluhů za rok 2007 je nedostatečná. NEJEDNOTNOST V DATU, KDY SE DLUHY ZAZNAMENÁVAJÍ 21. Datum, kdy musí být nesrovnalosti zaznamenány na účty pohledávek členských států (příloha III), je klíčovým prvkem pro aplikaci nařízení, neboť určuje začátek lhůty čtyř a osmi let pro uplatnění pravidla 50/50. V nařízení se toto datum definuje jako "první písemné hodnocení příslušného správního orgánu nebo soudu, v němž tento orgán dojde na základě konkrétních skutečností k závěru o existenci nesrovnalosti, aniž tím je dotčena možnost tento závěr následně změnit nebo odvolat v závislosti na vývoji správního nebo soudního řízení" [8]. Datum prvního záznamu dluhů se tak řídí konceptem prvotního zjištění správním orgánem nebo soudem, který je známější pod svou francouzskou zkratkou PACA (Premier Acte de Constatation Administrative). 22. Evropská komise tuto definici dále rozšířila ve svých pokynech [9], které od roku 2008 [10] také stanoví, že do roční účetní závěrky platebních agentur se mají zahrnout veškeré případy nesrovnalostí, i když dluh nebyl úředně oznámen v podobě oznámení o povinnosti vrátit dotaci [11], aby byly tyto případy zaznamenány jako "potenciální pohledávky" nebo "předběžné pohledávky". Navzdory zamýšlené harmonizaci se datum PACA i nadále v členských státech vykládá různě a pokyny Komise pro jednotlivé členské státy nebyly vždy jednotné. Datum se ve skutečnosti zadává v rozmezí ode dne kontroly provedené kontrolním orgánem (nejdříve) do dne vydání oznámení o povinnosti vrátit dotaci (nejpozději). Účetní dvůr zjistil, že mezi těmito dvěma daty může být rozdíl až šesti let. Třebaže právní předpisy pro oznámení dluhu po provedení kontroly nepředepisují žádnou lhůtu, v rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci C-54/95 se požaduje, aby řízení o zpětném získání částek bylo zahájeno do jednoho roku poté, co jsou o nesrovnalosti známy všechny významné skutečnosti. 23. Členské státy, které vyčkávají až do posledního možného okamžiku a za PACA považují datum písemného oznámení o povinnosti vrátit dotaci, získávají do doby, než se uplatní schvalovací mechanismus 50/50, čas navíc a ne vždy zaznamenávají potenciální dluh jako "předběžnou pohledávku", jak to stanoví pokyny Komise. To znamená, že zjištěná nesrovnalost může být zaúčtována a stát se předmětem opravy provedené Komisí v různých letech podle toho, jaký přístup příslušný členský stát zvolí. 24. Španělské orgány obvykle za datum PACA považují první výměr (acuerdo de inicio) zaslaný příjemci před oznámením o povinnosti vrátit dotaci. Avšak dvě kontrolované platební agentury (FEGA a AVFGA) [12] braly od roku 2008 v úvahu datum oznámení o povinnosti vrátit dotaci, což není za daných okolností v souladu s platnými předpisy. Francouzské platební agentury dodržovaly nařízení a pokyny do roku 2008, avšak v roce 2009 změnily svůj systém výkaznictví a používaly pozdější rozhodný okamžik, totiž datum oznámení o povinnosti vrátit dotaci, aby tak překonaly nevýhody plynoucí z brzkého zapsání dluhů jako "předběžných pohledávek". Komise francouzské orgány na konci roku 2009 vyzvala, aby systém opět vrátily do původního stavu. 25. V Německu, Belgii, Maďarsku a Spojeném království [13] bylo zaznamenáno několik málo případů, kdy byly potenciálním dlužníkům předchozí písemné výměry zaslány, takže k tomuto datu měly být dluhy zapsány na účty, ale žádný takový zápis nebyl proveden. 26. Na problém rozdílného výkladu data PACA upozornil Účetní dvůr ve své zprávě z roku 2004 a Komise uznala, že je potřeba se jím zabývat. Komisí vydané pokyny však k jednotnému řešení tohoto problému, jehož význam se zavedením pravidla 50/50 ještě zvýšil, zatím nepřispěly. NEJEDNOTNOST PLYNOUCÍ Z ODLIŠNÉHO VÝKLADU KONKRÉTNÍCH TYPŮ DLUHŮ 27. Účetní dvůr rovněž zjistil, že platební agentury vykládají nesrovnalosti, chyby v důsledku správních řízení a dalších druhy zpětného získávání prostředků nejednotně. Členské státy by měly tyto koncepty vykládat stejně, aby bylo výkaznictví konzistentní a srovnatelné. Rozdílné výklady mohou také mít finanční dopad na rozpočet EU. 28. V letech 2006 a 2007 byly všechny případy dluhů (klasifikovaných jako nesrovnalosti, správní chyby nebo "ostatní") nahlášeny Komisi [14] prostřednictvím účtů pohledávek členských států a staly se předmětem schvalovacího mechanismu 50/50. 29. Od roku 2008 se částky, které byly v důsledku správních chyb vyplaceny neoprávněně, již na účty pohledávek členských států (tabulky přílohy III) nezapisují, neboť musí být na konci každého roku v rámci finančního schválení účetní závěrky vráceny do rozpočtu EU. RÁMEČEK 2 FRANCIE – PLATEBNÍ AGENTURA ONIEP [15]: "ostatní" dluhy V roce 2008 nahlásila platební agentura poprvé jeden případ – v části účtů nepodléhající schvalovacímu pravidlu 50/50 – se zdůvodněním, že nesrovnalost je zajištěna bankovními zárukami. Případ pocházel z roku 1997 a jeho možný finanční dopad byl 8,5 milionu EUR. Kdyby byl místo jako "ostatní" dluh klasifikován jako nesrovnalost, byl by vypořádán v roce 2006, když bylo zavedeno pravidlo 50/50, a do rozpočtu EU by se vrátilo 4,3 milionu EUR bez ohrožení následného inkasa záruk. 30. Kromě toho členské státy uplatňují koncept správních chyb nejednotně. Účetní dvůr zjistil 15 případů s hodnotou sedmi milionů EUR [16] nahlášených jako nesrovnalosti, které podle jeho názoru měly být klasifikovány jako správní chyby, a tudíž ihned připsány ve prospěch rozpočtu EU. 31. Platební agentury vykládají podstatu nesrovnalostí různě [17]. Například zjištěné případy, jež však nejsou odhaleny při kontrole, nebo případy, na něž se vztahuje záruka, se v některých členských státech (v Německu a Francii) za nesrovnalosti nepovažují a nejsou jako takové zaznamenávány. Zaznamenávají se jako "ostatní" dluhy, a schvalovací mechanismus 50/50 se na ně tudíž neuplatňuje. Pokud jsou takové dluhy nakonec prohlášeny za nedobytné, riziko, že záruka nebude vyinkasována, nese rozpočet EU. V rámečku 2 je uveden příklad nesrovnalosti, která byla nesprávně klasifikována jako jiné pohledávky, a její dopad na rozpočet EU. NEJEDNOTNÉ UPLATŇOVÁNÍ ÚROKŮ VEDOUCÍ K FINANČNÍ ZTRÁTĚ 32. Jelikož mezi okamžikem, kdy je neoprávněná platba provedena, a okamžikem, kdy je nakonec odhalena a získána zpět, někdy dochází k dlouhým prodlením, měly by se k ochraně finančních zájmů EU z nesplaceného dluhu účtovat úroky [18]. Vzhledem k průměrné částce nesplaceného dluhu přibližně 1200 milionů EUR jsou roční úroky narostlé ve prospěch rozpočtu EU značné – při střídmé roční úrokové míře ve výši 3 % se odhadem jedná o 36 milionů EUR ročně. Pokud se úroky ve prospěch rozpočtu EU v plném rozsahu účtují, ztráty nevznikají. 33. Účetní dvůr zjistil, že účtování úroků z dluhů stále není zcela harmonizováno. U velké většiny opatření se úroková sazba musí vypočítat v souladu s vnitrostátním právem. Žádná konkrétní sazba sice není stanovena, ale nemůže být nižší než úroková sazba použitá pro vymáhání částek podle vnitrostátních předpisů. Různé způsoby účtování úroků používané platebními agenturami, které Účetní dvůr auditoval, jsou shrnuty v příloze II. 34. Většina auditovaných platebních agentur používá automatický výpočetní mechanismus, který vychází z úrokové míry vypočtené podle vnitrostátních předpisů, ačkoli v praxi se používané postupy značně lišily. 35. Evropský soudní dvůr podpořil stanovisko Komise, že úroky mají být zahrnuty do přílohy III, i když jistina nebyla získána zpět nebo nebyla stanovena v soudním řízení [19]. Podle současného systému však nejsou splatné úroky dlužníkovi vždy sdělovány zasláním aktualizovaného oznámení o povinnosti vrátit dotaci k 15. říjnu každého roku, tj. ke konci roku pro zemědělské platby EU. RÁMEČEK 3 PŘÍSTUP K NAROSTLÝM ÚROKŮM VE ŠPANĚLSKU Na žádost Komise začlenila AVFGA (platební agentura Valencie) úroky narostlé k 15. říjnu 2008 do přílohy III a následně aktualizovala splatnou částku u 575 případů. Narostlé úroky, které AVFGA vypočetla na základě vzorce pro složený úrok do 15. října 2008, činily 11,6 milionu EUR. Účetní dvůr odhalil ve výpočtu chyby, které vedly k podhodnocení v celkové výši 1,4 milionu EUR. Výpočet provedený platební agenturou byl určen pouze pro Komisi, protože dlužníkům nebyly vypočtené částky účtovány. JSOU ČLENSKÉ STÁTY PŘI ZPĚTNÉM ZÍSKÁVÁNÍ ZJIŠTĚNÝCH NEOPRÁVNĚNÝCH PLATEB ÚSPĚŠNÉ? 36. Když je zjištěna nesrovnalost, orgány členských států by se měly všemi prostředky snažit částku od příjemce získat. Účetní dvůr za období 2006 až 2009 posuzoval: - do jaké míry jsou dluhy vymáhány, - jak rychle členské státy zahajují řízení o zpětném získání částek po zjištění nesrovnalosti, - do jaké míry lze případy, kdy částky nejsou získány zpět, považovat za "nedbalost" vnitrostátních orgánů, čímž by nesly odpovědnost za celou splatnou částku, - metody, které mají členské státy k dispozici pro vymáhání dlužných částek, a jak je v praxi používají. RELATIVNĚ NÍZKÁ MÍRA ZPĚTNĚ ZÍSKANÝCH PROSTŘEDKŮ, AVŠAK S NÁZNAKY ZLEPŠENÍ 37. Jak ukazuje tabulka 2, roční míra zpětně získaných prostředků u částek, u nichž probíhá získávání zpět, je poměrně nízká – kolem 10 % z celkového zaznamenaného dluhu. Účetní dvůr se pokusil posoudit dopad změn v systému tak, že za každý rok vypočetl míru zpětně získaných prostředků u nových dluhů stanovených v letech 2006–2009. U případů od roku 2006 se však míra zpětně získaných prostředků zlepšila (tabulka 3). 38. Z tabulky 3 vyplývá, že nejvíce prostředků se podaří získat zpět během roku, v němž je dluh stanoven. V následujících letech míra zpětně získaných prostředků výrazně klesá. Podrobnější rozbor ukazuje, že míra zpětně získaných prostředků u správních případů je znatelně vyšší než u soudních řízení (celková míra zpětně získaných prostředků 54 % v prvním případě oproti 8,3 % ve druhém případě za období 2006–2009). VČASNĚ ZAHÁJENÉ ŘÍZENÍ O ZPĚTNÉM ZÍSKÁNÍ ČÁSTEK ZVYŠUJE VYHLÍDKY NA JEJICH ZÍSKÁNÍ, ALE BYLA ZJIŠTĚNA VÝZNAMNÁ ZPOŽDĚNÍ 39. Účelnost řízení o zpětném získání částek do velké míry závisí na tom, jak rychlé se provedou kroky v počáteční fázi. Poté, co kontrolní orgány možnou nesrovnalost odhalí, je třeba co nejrychleji s konečnou platností rozhodnout, zda dluh existuje, a vydat oznámení o povinnosti vrátit dotaci. 40. Účetní dvůr však zjistil, že u řady platebních agentur, zejména ve Francii, Itálii a Řecku, byly dluhy zaznamenány bezdůvodně pozdě po odhalení nesrovnalosti. Ze 494 zkoumaných případů ve výše jmenovaných zemích se u 39 vyskytla neodůvodněná prodlení. TABULKA 3 ZPĚTNÉ ZÍSKÁVÁNÍ DLUŽNÝCH ČÁSTEK ZAZNAMENANÝCH PO ZAVEDENÍ PRAVIDLA 50/50 Rozp. rok | Stanovený dluh za rok (v mil. EUR) | Získáno zpět v 1. roce | Získáno zpět v 2. roce | Získáno zpět v 3. roce | Získáno zpět ve 4. roce | Celkem získáno zpět | 2006 | 155 | 24,1 % | 17,7 % | 6,0 % | 2,7 % | 50,6 % | 2007 | 257 | 33,3 % | 12,7 % | 3,6 % | | 49,5 % | 2008 | 135 | 33,7 % | 16,8 % | | | 50,6 % | 2009 | 135 | 35,5 % | | | | 35,5 % | NEDOSTATKY V ŘÍZENÍCH O ZPĚTNÉM ZÍSKÁNÍ ČÁSTEK ZAHÁJENÝCH VNITROSTÁTNÍMI ORGÁNY 41. Za dohled nad pečlivým vymáháním dluhů ze strany vnitrostátních orgánů zodpovídá Komise. Zjistí-li se, že orgány v tomto ohledu konají nedbale, musí členský stát částku ušlého dluhu vrátit do rozpočtu EU. Účetní dvůr zjistil několik takových případů, kdy měla Komise rozhodnout, zda došlo k nedbalosti. Nejzávažnější případy byly tyto: - případy, kdy soudní orgány řízení o zpětném získání částek zrušily, protože správní orgány nedodržely jeden či více právně závazných postupů, zejména neprovedly řízení o sporných otázkách, které musí platební agentury v závislosti na vnitrostátních předpisech s příjemcem zahájit [20], - případy, kdy soudní orgány řízení o zpětném získání částek zrušily, protože konstatovaly, že případy jsou promlčené, tj. správní řízení trvalo příliš dlouho, a že příčinou bylo příliš velké prodlení správních orgánů při zpětném získávání částek [21], - případy, kdy správní orgány včas nepřihlásily svůj dluh vůči příjemci v kolektivním úpadkovém řízení, čímž z něho částku, která měla být získána zpět, v podstatě vyloučily [22], RÁMEČEK 4 NEODŮVODNĚNÁ PRODLENÍ V ŘECKU A ITÁLII V Řecku bylo při auditu zjištěno sedm případů, kdy bylo posouzení vyšetřovacích zpráv opožděno o čtyři až šest let. V téže zemi trvalo vydání konečného ministerského rozhodnutí, kterým se potvrzuje platnost zpětného získání prostředků, v 18 případech mezi dvěma až sedmi roky od zaslání prvního oznámení o povinnosti vrátit dotaci příjemci. Hodnota těchto případů činí 10,3 milionu EUR. V Itálii bylo při auditu zjištěno sedm případů s celkovou hodnotou 2,5 milionu EUR, u nichž prodlení mezi vyšetřovací zprávou a zaznamenáním dluhu trvalo dva až čtyři roky. - případy, kdy správní orgány měly důvody považované za dostatečné pro odvolání nebo postoupení případu na následující úroveň, ale neučinily tak [23], - případy, kdy v řízení o zpětném získání částek došlo po jeho zahájení k nepřiměřeným prodlevám, zejména pokud jde o zahájení opatření k prosazení práva [24]. ORGÁNY ČLENSKÝCH STÁTŮ MAJÍ K DISPOZICI JEN OMEZENÁ OPATŘENÍ K PROSAZENÍ PRÁVA 42. Opatření k prosazení práva jsou upravena výhradně vnitrostátními právními předpisy. Výjimka z tohoto obecného pravidla vstoupila v platnost od rozpočtového roku 2008 [25]. Podle ní musí členské státy, aniž jsou dotčena jakákoli jiná opatření k prosazení práva stanovená vnitrostátním právem, "odečíst dlužnou částku, kterou příjemce dosud nevrátil a která byla zjištěna v souladu s vnitrostátním právem, od jakékoli budoucí platby, kterou má uhradit platební agentura odpovědná za získání dlužné částky témuž příjemci". RÁMEČEK 5 PŘÍKLAD NEDOSTATEČNÉ PÉČE VNITROSTÁTNÍCH ORGÁNŮ: ŠPANĚLSKO (ANDALUSIE) Účetní dvůr odhalil za období 2006–2008 ve Španělsku (Andalusii) 252 případů, kdy již uběhla promlčecí doba [26] čtyř let mezi zjištěním nesprávnosti a okamžikem, kdy se platební agentura o těchto skutečnostech dozvěděla a mohla začít dluh vymáhat. Platební agentura se rozhodla částky ve výši 5,8 milionu EUR odepsat k tíži rozpočtu EU. Případná nedbalost, kterou by Komise následně zjistila, by tedy byla přičtena na vrub španělských orgánů. 43. Účetní dvůr však při svém auditu zjistil, že účelnost opatření k prosazení práva je omezena těmito činiteli: - auditované platební agentury získávají od roku 2008 částky zpět zápočtem, pokud to vnitrostátní předpisy dovolují, avšak zápočet nelze provést, dokud dluh není soudně uznán, - žádná z platebních agentur nemá kromě vzájemného zápočtu či případně výzvy k vyplacení záruky žádné další přímé možnosti k prosazení práva, - možnost právními prostředky či na základě úmluvy prosadit splacení dluhů vůči Společenství prostřednictvím jiných orgánů, například regionálních či národních daňových nebo celních orgánů, mají pouze některé auditované platební agentury [27]. Tato možnost zvyšuje pravděpodobnost, že částky budou získány zpět, - ve všech členských státech kromě Belgie a Řecka lze oznámení o povinnosti vrátit dotaci vydaná platebními agenturami přímo vykonávat pravomocí soudu, - výkon oznámení o povinnosti vrátit dotaci by měl být pozastaven pouze tehdy, když je sporná částka dostatečně zajištěna (bankovní zárukou, jistotou v hotovosti atd.), s výjimkou případů, kdy dlužník takové pozastavení řádně zdůvodní. Tato zásada se však ve všech auditovaných členských státech neuplatňovala. ODEPISUJÍ ČLENSKÉ STÁTY DLUHY JAKO NEDOBYTNÉ NÁLEŽITĚ? 44. Když se dluhy považují za nedobytné (je-li příjemce v platební neschopnosti nebo je-li pravděpodobné, že náklady na vymáhání přesáhnou zpět získanou částku), nařízení členským státům povoluje odepsat je. Dluhy se v takových případech z účtů pohledávek předložených Komisi odstraní. Pokud k odpisu dojde před čtyřletou a osmiletou lhůtou, pak pravidlo 50/50 neplatí a částka se fakticky v plné výši připíše k tíži rozpočtu EU. Vzniká tak riziko, že dluhy budou odepsány předčasně, tj. před tím, než byly využity všechny možnosti k jejich vymáhání, aby se nemuselo použít pravidlo 50/50 a příslušné částky nebyly účtovány k tíži členských států. 45. Účetní dvůr zkoumal vzorek 138 případů odepsaných mezi roky 2006 a 2008 s celkovou hodnotou 176,5 milionu EUR, aby posoudil, zda byl odpis za daných okolností náležitý. Účetní dvůr rovněž: - analyzoval částky odepsané v letech 2006–2009 a stanovil náklady pro rozpočet EU, - přezkoumal pracovní definici platební neschopnosti a její dopad na odpisy, - vyhodnotil ostatní situace, kdy se dluhy odepisují. 46. Z analýzy údajů o odepsaném dluhu, kterou Účetní dvůr provedl, vyplývá, že většina částek, které platební agentury prohlásily za nedobytné, byla financována z rozpočtu EU (viz tabulka 4). Situace v roce 2006 se považuje za výjimečnou, neboť v tom roce byly odepsány nahromaděné dluhy z minulosti sahající až do 80. let. TABULKA 4 ODEPSANÉ ČÁSTKY V LETECH 2006–2009 (V MIL. EUR) | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Celkem | "Odepsané" případy | 225,8 | 166,0 [8002] | 32,4 | 64,4 | 488,6 | Z rozpočtu EU hrazeno celkem | 207,2 | 154,4 | 25,3 | 42,0 | 428,9 | Podíl odepsaných dluhů hrazených z rozpočtu EU | 91,8 % | 93 % | 78,1 % | 65,1 % | 87,8 % | NEDOSTATEČNĚ JASNÁ KRITÉRIA PRO ZDŮVODNĚNÍ ODPISŮ DLUHŮ 47. Pokud jde o pojetí platební neschopnosti, která je důvodem uváděným u více než 90 % odepsaných dluhů, právní předpisy [28] nejsou dostatečně explicitní. Platební agentury v zásadě odepisují částky za těchto okolností: U případů, které jsou předmětem soudního řízení: - Úpadkové řízení vyhlášené vnitrostátními soudy a vedené správci podstaty. Účetní dvůr zjistil, že v závislosti na platební agentuře se případ odepisuje při zahájení úpadkového řízení, v jeho průběhu nebo na jeho konci, takže vznikají značné rozdíly v uplatňování osmiletého období, které se poskytuje před tím, než se částky vypořádají podle pravidla 50/50. Částky, které se nakonec v likvidačním řízení získají zpět, jsou obvykle poměrně nízké (mezi 0,14 % a 6 % dluhu). U případů, které nejsou předmětem soudního řízení (tj. běžných případů): - Jako důvody pro odpisy se obvykle uvádí nemožnost nalézt dlužníka, smrt dlužníka nebo jeho nesolventnost (nulla bona). Pro použití těchto kritérií není definován žádný společný postup, takže auditované platební agentury používají různé postupy a v uplatňování čtyřletého období, které se poskytuje před tím, než se částky vypořádají podle pravidla 50/50, jsou značné rozdíly. 48. Rovněž bylo zjištěno, že některé platební agentury své dluhy v tabulkách přílohy III odepisují, přestože podle vnitrostátních předpisů je i nadále vedou v knize dlužníků, neboť podle vnitrostátních předpisů existují další možnosti jejich vymáhání (platební agentury v Německu). U spolufinancovaných opatření to pak vede k různému zacházení s dlužníky, kdy vymáhání vnitrostátní části dluhu stále pokračuje, zatímco část náležející Společenství byla odepsána. 49. Vzhledem k tomu, že většina odpisů se provádí v důsledku platební neschopnosti dlužníka, měla by se vyjasnit kritéria používaná v členských státech, aby se ve prospěch rozpočtu EU získala zpět co nejvyšší částka a aby se podobné případy v různých členských státech řešily shodně. 50. V rámečku 6 se popisuje případ neodůvodněného odpisu a potenciální nedbalost na straně správních orgánů. ODPISY V DŮSLEDKU NEHOSPODÁRNÝCH NÁKLADŮ NA ZPĚTNÉ ZÍSKÁVÁNÍ ČÁSTEK – JEDNÁ SE O MENŠÍ ČÁSTKY, AVŠAK PŘESTO JE TŘEBA ZÁLEŽITOST VYJASNIT 51. Platební agentury odepisovaly dluhy, u nichž byly náklady na vymáhání prohlášeny za vyšší než dlužná částka, jen v omezené míře. Účetní dvůr zjistil, že tento postup se využíval ponejvíce u částek menších než 100 EUR, ačkoli ve Spojeném království (RPA) se obvykle za nákladově efektivní považuje soudní vymáhání dluhů přesahujících 2000 GBP [29]. V Německu (platební agentura Hamburg-Jonas) je hranice stanovena na 1000 EUR. Komise v této věci neposkytla žádné další pokyny a rozdíly mezi členskými státy přetrvávají. Platební agentury odepsaly v letech 2006–2009 z tohoto důvodu přibližně 880000 EUR. RÁMEČEK 6 NEODŮVODNĚNÝ ODPIS DLUHU NA VRUB ROZPOČTU EU NĚMECKOU PLATEBNÍ AGENTUROU DOLNÍ SASKO V tomto případě byla 6. srpna 2003 zaslána oznámení o povinnosti vrátit dotaci ve výši 4,9 milionu EUR. Dne 1. srpna 2003 bylo zahájeno úpadkové řízení. Dne 15. října 2006, tj. před použitím schvalovacího mechanismu 50/50, prohlásila platební agentura částku za nedobytnou, a celá částka byla tudíž odepsána na vrub rozpočtu EU. Ovšem v době, kdy byl případ prohlášen za nedobytný, stále probíhalo soudní řízení o inkasu záruky za částku dluhu, takže možnosti získání částky nebyly vyčerpány. Neodůvodněný odpis na vrub rozpočtu EU tak činil 4,9 milionu. ZRUŠENÉ PŘÍPADY 52. Členské státy mohou dluhy v důsledku rozhodnutí správního či soudního orgánu zrušit, obvykle když není vykázaná nesrovnalost následně potvrzena soudem. V takovém případě se dluh odepíše a odstraní z účtů pohledávek. Pokud již bylo použito pravidlo 50/50, částka, která už byla připsána k tíži členského státu, musí být vrácena z rozpočtu EU. Proto je důležité takové případy sledovat a prošetřit, zda je odpis dluhu vykázaný členským státem plně oprávněn a zda členský stát využil všech možností odvolání na příslušné úrovni. 53. Komise informovala, že za rozpočtové roky 2006 a 2007 sledovala 23 takových případů, každý o hodnotě přes jeden milion EUR [30]. U případů, které nejsou předmětem soudního řízení, však Komise neposuzuje, z jakého důvodu byl případ zrušen, a u případů, které jsou předmětem soudního řízení, nehodnotí možnosti odvolání k vyšším soudním stupňům a zda bylo těchto možností využito. I když certifikační subjekty v členských státech tyto případy zkoumají, jejich analýza se omezuje na ověření, zda mají orgány pro zrušení případů opodstatnění (například existence rozhodnutí), a nikoli zda mohlo a mělo být proti rozhodnutí podáno odvolání k vyššímu stupni. Příslušné pokyny Komise pro certifikační subjekty dostatečně podrobně nepopisují, jaké kroky je třeba učinit. V letech 2006–2009 zrušily členské státy dluhy o celkové hodnotě 455 milionů EUR, přičemž 261 milionů EUR se týkalo relativně malého počtu velkých případů (46) přes jeden milion EUR. DOHLÍŽÍ KOMISE NA ZPĚTNÉ ZÍSKÁVÁNÍ PROSTŘEDKŮ A MONITORUJE JE ÚČELNĚ? 54. Komise má za úkol dohlížet na to, jak členské státy řídí a spravují výdaje na zemědělství, včetně opatření na zpětné získávání prostředků. Komise je povinna: - na základě údajů předložených vnitrostátními orgány zveřejnit v účetní závěrce úplné a přesné informace o dluzích a jejich vymáhání, - vydávat srozumitelné a jednoznačné pokyny k provádění právních předpisů, - používat účelné schvalovací mechanismy – včetně pravidla 50/50 – s cílem zjišťovat nedodržování právních předpisů a členským státům ukládat příslušné opravy, - dokončit práci Task Force Recovery (pracovní skupina pro zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků) v souvislosti s dluhy z období před rokem 2006, - náležitě využívat informace, které o jednotlivých dluzích poskytují členské státy. Účetní dvůr posoudil, jak tyto různé mechanismy fungují, a prověřil, zda byly řádně používány a zda účelně chrání finanční zájmy Unie. JAKÉ INFORMACE KOMISE VYKAZUJE? 55. Komise zveřejňuje informace o zpětném získávání neoprávněných plateb v příloze k účetní závěrce Evropské unie. Také každoročně Evropskému parlamentu a Radě předkládá zprávu o ochraně finančních zájmů EU a boji proti podvodům, která obsahuje oddíl o zpětném získávání prostředků v oblasti zemědělství. 56. Informace o stavu zpětného získávání částek v členských státech vykazují platební agentury každoročně v samostatných tabulkách (údaje v příloze III a příloze IIIa) ve své roční účetní závěrce [31]. Tyto informace se také používají jako zdroj informací o zpětném získávání částek, které se předkládají ve výroční zprávě o činnosti generálního ředitele GŘ AGRI. 57. Číselné údaje v tabulce 5 předložené v roční účetní závěrce Evropské unie poskytují o dluzích souvisejících s EZZF následující obrázek. 58. Částky vykázané v roční účetní závěrce jsou výrazně nižší než částky zaúčtované na účtech pohledávek členských států, neboť jsou v souladu s uznávanými účetními pravidly a zásadou opatrnosti opraveny směrem dolů. Opravené číselné hodnoty odrážejí skutečnost, že členské státy si mohou ponechat 20 % zpětně získané částky, dále částky, které již podléhají schvalovacímu mechanismu 50/50, a konečně částky, o nichž se Komise domnívá, že nebudou získány zpět. Při provádění této roční účetní opravy používá Komise algoritmus, který kromě jiného zohledňuje stáří nesplacených dluhů. Tabulka zachycující různé opravy číselných údajů je uvedena v příloze III. 59. Tabulka 6 uvádí údaj o zpětném získávání neoprávněných plateb zveřejněných v roční účetní závěrce Evropské unie. TABULKA 5 NESPLACENÝ DLUH ZOBRAZENÝ V ROČNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRCE (V MIL. EUR) Rok | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Hrubá hodnota nesplacených pohledávek EZZF k 31. prosinci | 1009 | 902 | 684 | 627 | Snížení hodnoty | (477) | (483) | (392) | (350) | Čistá částka | 532 | 419 | 292 | 277 | 60. Mezi uvedenými údaji o dluzích (viz tabulka 5) a o zpětně získaných částkách (viz tabulka 6) uvedených v účetní závěrce a úhrnem těchto částek v záznamech členských států (viz tabulka 2) jsou významné rozdíly. Zčásti to lze vysvětlit různými daty, k nimž je každý z údajů stanoven. Velkou část těchto rozdílů sice útvary Komise objasnily, avšak kvůli neexistujícímu pravidelnému postupu odsouhlasení zůstaly významné rozdíly nevysvětleny. Kromě toho vedlo účtování o některých dluzích vzniklých v důsledku restrukturalizace trhu s cukrem k nadhodnocení účetní závěrky za rok 2007 přibližně o 104 milionů EUR (viz příloha III). 61. Velká většina (přibližně 87 % během čtyř sledovaných let) "zpětně získaných" neoprávněných plateb vykázaných v roční účetní závěrce je výsledkem oprav, které Komise provedla při schvalování účetní závěrky. Mezi opravami a jednotlivými dluhy či zjištěnými nesprávnými platbami není většinou spojitost. Opravy jsou hrazeny daňovými poplatníky v příslušných členských státech a nepředstavují skutečné vrácení neoprávněně vyplacených prostředků příjemcem. Uvádět je v účetní závěrce až do roku 2008 jako "zpětně získané prostředky" bylo tudíž nevhodné. TABULKA 6 "ZPĚTNĚ ZÍSKANÉ" NEOPRÁVNĚNÉ PLATBY V ROČNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRCE (V MIL. EUR) Rozpočtový rok | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Částky získané zpět od příjemců a vrácené členskými státy | 108 (11 %) | 115 (13 %) | 129 (10 %) | 132 (21 %) | Opravy uložené Komisí a získané zpět od vnitrostátních orgánů | 839 (89 %) | 739 (87 %) | 1148 (90 %) | 493 [8001] (79 %) | Celkem | 947 | 854 | 1277 | 625 | 62. Například v příloze k roční účetní závěrce EU za rok 2008 (bod 2.10 týkající se pohledávek a bod 6 týkající se zpětného získávání neoprávněných plateb) byl celkový dluh v případě EZZF vyčíslen na 684 milionů EUR a částka, která byla v tomto roce získána zpět, na přibližně 1277 milionů EUR. Z rozboru této částky 1277 milionů EUR vyplývá, že 129 milionů byly prostředky získané zpět od příjemců a zbývající část "zpětně získaných prostředků", tedy 1148 milionů EUR, představovaly opravy uložené členským státům v rámci procesu schvalování účetní závěrky. Z prověrky účtů členských států však vyplývá, že částka pohledávek vůči jednotlivým platebním agenturám činila 1246 milionů EUR a částka, která byla od příjemců skutečně získána, činila 113 milionů EUR. Pokud jde o rok 2009, Komise sice mezi finančními opravami a prostředky, které byly skutečně získány zpět, rozlišuje zřetelněji, ale určit z přílohy k účetní závěrce přesnou částku, kterou koneční příjemci skutečně vrátili, stále není možné. KOMISE POSKYTUJE POKYNY, KTERÉ VŠAK NĚKDY PŘICHÁZEJÍ POZDĚ A JSOU NEÚPLNÉ 63. Komise aplikaci právních předpisů vysvětlila ve svých pokynech pro členské státy, které vydala v kontextu schvalování účetní závěrky. Roční aktualizace týkající se rozpočtových let 2006, 2007, 2008 a 2009 však platebním agenturám neumožnily plně přizpůsobit jejich systémy, takže pro členské státy bylo obtížné zajistit dodržování těchto pokynů v plném rozsahu. 64. Účetní dvůr zjistil v členských státech případy, kdy odpovědné orgány neměly jasno v tom, jak se vyrovnat s určitými zvláštními okolnostmi po uplatnění pravidla 50/50. Tyto okolnosti mohou vést k tomu, že příslušná částka není členským státům vrácena [32] nebo je ve prospěch rozpočtu připsáno více, než mělo být. FINANČNÍ SCHVÁLENÍ – KOMISE SCHVALUJE ÚČTY POHLEDÁVEK A ČÁSTKY ÚČTUJE ČLENSKÝM STÁTŮM PODLE PRAVIDLA 50/50 65. Rozhodnutím o finančním schválení účetní závěrky musí Komise stanovit výdaje, které na základě účetních závěrek předložených v každém členském státě platební agenturou schvaluje (s výhradou dalšího auditu). 66. Spolehlivost roční účetní závěrky platebních agentur, včetně účtů pohledávek, ověřují nezávislé certifikační subjekty, které pak podávají zprávy Komisi a vydávají osvědčení o auditu. Komise tento systém průběžně aktualizuje a vylepšuje a účty pohledávek jsou nyní úplnější a přísněji kontrolované, než tomu bylo v době předchozí zprávy Účetního dvora. 67. Od rozpočtového roku 2006 se v rozhodnutí o finančním schválení uvádí částka, která má být v důsledku použití schvalovacího mechanismu 50/50 [33] připsána k tíži rozpočtů členských států. Částky, které musely členské státy uhradit, zachycuje tabulka 7. Tabulka ukazuje, že hlavní dopad systému dosud spočíval v odstranění starých dluhů ze záznamů. Největší vliv to mělo na začátku procesu, kdy se na velký počet starých dluhů uplatnilo pravidlo 50/50, a v důsledku toho byly členským státům naúčtovány příslušné částky. TABULKA 7 ČÁSTKY PŘIPSANÉ K TÍŽI ČLENSKÝCH STÁTŮ PODLE PRAVIDLA 50/50 (V MIL. EUR) | Za rok 2006 | Za rok 2007 | Za rok 2008 | Za rok 2009 | Připsáno k tíži členských států podle mechanismu 50/50 na základě rozhodnutí Komise | 231,9 | 137,6 | 31,4 | 22,8 | NĚKTERÉ ČÁSTKY MOHOU SCHVALOVACÍMU MECHANISMU 50/50 "UNIKNOUT" 68. Je možné, že jakmile padne konečné rozhodnutí správního nebo soudního orgánu, musí být původní částka dluhu opravena směrem nahoru. I tyto opravy by měly podléhat schvalovacímu mechanismu 50/50. Pokud se však uplatnil již na částky původně zaznamenané jako dluh, může oprava "uniknout" schválení nebo se mu vyhnout, zejména tehdy, když se o částkách účtuje pod stejným identifikačním číslem případu a když spadají do téhož rozpočtového roku, kdy byla nesrovnalost poprvé zjištěna. Totéž platí pro případné úroky vypočtené z dluhu. 69. Účetní dvůr zjistil, že v letech 2006–2009 tímto způsobem schválení "uniklo" nebo se mu vyhnulo celkem 37,9 milionu EUR. Pokud by se na tuto částku uplatnilo pravidlo 50/50, přineslo by to do rozpočtu EU dalších 18,9 milionu EUR. Z analýzy Účetního dvora vyplývá, že částky, které tímto způsobem "unikají" schválení, převyšují potenciální opravy v opačném směru, tj. když je částka dluhu zapsaná na účtech členských států po aplikaci pravidla 50/50 snížena. Příčinou toho, že tyto případy mechanismu schválení unikly, jsou zčásti nedostatečně jasné pokyny Komise, a třebaže Komise o situaci ví, nereagovala včas, aby tento stav napravila. Účetní dvůr tato zjištění potvrdil během svých auditů na místě. TABULKA 8 DOPAD POUŽITÍ MECHANISMU 50/50 NA JEDNOTLIVÉ ČLENSKÉ STÁTY Členský stát | BE | DE | EL | ES | FR | IT | NL | PT | UK | Ostatní členské státy | Celkem | Částky (v tis. EUR) | 8046 | 31975 | 15954 | 44611 | 43944 | 245963 | 7158 | 9644 | 10618 | 5874 | 423787 | % | 1,9 | 7,5 | 3,8 | 10,5 | 10,4 | 58,0 | 1,7 | 2,3 | 2,5 | 1,4 | 100,0 | ZVLÁŠTNÍ AUDITY DLUHŮ PROVÁDĚNÉ KOMISÍ V RÁMCI SCHVÁLENÍ SOULADU 70. Současný právní rámec [34] dává Komisi možnost zahájit zpětné získávání prostředků od členských států prostřednictvím vlastního auditu během schvalování souladu účetní závěrky z konkrétních důvodů souvisejících se správou dluhu. 71. Účetní dvůr zkoumal činnost Komise v rámci schvalování souladu, avšak pouze s ohledem na rozhodnutí, která se týkala výslovně řízení dluhu v letech 2006–2009. Schvalování dosud nebylo zcela ukončeno, takže nebyly navrženy žádné částky, které by se měly od členských států prostřednictvím oprav získat zpět. 72. Pokud se jedná o audity Komise, ty se zaměřovaly hlavně na zkoumání systémů, ale zahrnovaly i vzorek 207 případů. Podle prvotního posouzení, které útvary Komise provedly a které sdělily členským státům [35], by se na některé částky, které nebyly získány zpět, případně mohly vztahovat opravy a tyto částky by Komise získala přímo od členského státu. Finanční dopad se odhaduje na 27,2 milionu EUR a týká se osmi členských států (Belgie, Dánska, Německa, Řecka, Španělska, Francie, Itálie a Spojeného království). TABULKA 9 ČLENSKÉ STÁTY A ČÁSTKY, KTERÉ UNIKLY SCHVÁLENÍ Členský stát | DE | EL | ES | FR | IT | Ostatní členské státy | Celkem | Celkem (v tis. EUR) | 535 | 1129 | 17127 | 8070 | 10637 | 381 | 37879 | % | 1,4 | 3,0 | 45,2 | 21,3 | 28,1 | 1,0 | 100,0 | JE TŘEBA SE ZBAVIT "BŘEMENA MINULOSTI" VČETNĚ PŘÍPADŮ PRO TASK FORCE RECOVERY 73. V předcházející zprávě, zveřejněné v roce 2004, Účetní dvůr konstatoval, že ve správě dluhů a zpětném získávání částek se vyskytují závažné nedostatky. Kvůli nedostatkům v předchozích postupech byly zanedbány tisíce starých případů. Komise o nich měla rozhodnout tak, že finanční zátěž by připadla buďto na rozpočet EU, nebo na příslušný členských stát. 74. V roce 2002 zřídila Komise pracovní skupinu úřadu OLAF a GŘ AGRI pro zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků, tzv. Task Force Recovery (TFR), s cílem vypořádat nesrovnalosti nahlášené podle starého právního rámce. Jelikož nevyřešených případů bylo velké množství, Komise rozhodla, že se zaměří na případy nad 500000 EUR. - V té době bylo nad tímto limitem 431 případů a pod ním 3227. Do 3. října 2006 [36], tedy těsně před tím, než vstoupilo v platnost nové nařízení, bylo vypořádáno 349 případů nad limitem. - Všechny nevyřešené případy k 15. říjnu 2006, zahrnující 82 (431 – 349) případů TFR, které dosud nebyly řešeny, a 3227 případů s nižší hodnotou, byly vykázány jako vypořádané za rok 2006 podle pravidla 50/50. - Další rozhodnutí o schválení souladu z 13. února 2009 se týkalo dalších 22 případů TFR (ze zbývajících 82) [37], přičemž u dvou z nich byly příslušné částky získány zpět dvakrát (podle pravidla 50/50 a na základě rozhodnutí o schválení souladu). - Nicméně sedm případů TFR (Německo 1, Řecko 3, Francie 1, Itálie 1, Portugalsko 1) v hodnotě 16,3 milionu EUR bylo z tabulky v příloze III vynecháno a nebylo vypořádáno podle pravidla 50/50 a je předmětem pokračujícího procesu schvalování, jehož výsledkem bude konečné rozhodnutí Komise. - Komise si v roce 2009 vyžádala od členských států další informace o 49 nevyřešených případech TFR, neboť je v tabulkách přílohy III nedokázala identifikovat. Tato řízení stále probíhají. 75. Kromě 49 starých případů TFR, které zůstávají nerozhodnuty, Účetní dvůr při svém auditu také zjistil, že uplatnění pravidla 50/50 na případy, jimiž se původně měla zabývat TFR, ale které byly k 16. říjnu 2006 stále otevřené, vedlo k nejednotnému přístupu k dlužníkům ve srovnání s již uzavřenými případy. Podrobnosti o těchto případech jsou uvedeny v příloze IV. INFORMACE O NESROVNALOSTECH JSOU ÚŘADU OLAF ZASÍLÁNY POZDĚ 76. Po předchozím auditu Účetního dvora a přijetí nového právního rámce se za následná finanční opatření stalo zodpovědným GŘ AGRI a hlášení o dluzích a nesrovnalostech se do úřadu OLAF směrovala přes toto generální ředitelství. Postupy byly změněny proto, aby odpovědnost za následná opatření byla svěřena GŘ AGRI, tj. útvaru, jenž ve skutečnosti prostředky, které měly být získány zpět, vyplácel, a aby se současně zachoval tok informací o nesrovnalostech do úřadu OLAF. Informace poskytované úřadu OLAF jsou určeny pro účely strategických operativních informací, jmenovitě pro analýzu rizika, zabezpečování proti podvodům a prevenci, a nikoli pro následná finanční opatření jako taková. 77. Účetní dvůr zjistil, že informace poskytované úřadu OLAF se ve velké míře využívají při vypracovávání zpráv, zejména v souvislosti s výroční zprávou o činnosti úřadu OLAF, zprávou Komise pro Evropský parlament a Radu o ochraně finančních zájmů EU a boji proti podvodům a dalšími publikacemi, které jsou určeny členským státům. Avšak jak se zdá, na provozní úrovni jak v úřadu OLAF, tak v Komisi se databáze využívá pro analýzy a strategické operativní informace jen v omezené míře. To je částečně způsobeno dlouhými prodlevami, které mohou v praxi nastat mezi odhalením potenciální nesrovnalosti a jejím oznámením Komisi podle nového právního rámce. 78. OLAF u vědomí výše zmíněných omezení v současné době zkoumá možnost navrhnout změnu nařízení Komise (ES) č. 1848/2006 s ohledem na dva různé cíle: - výrazně omezit dlouhé prodlevy, k nimž nyní dochází mezi zjištěním nesrovnalosti a okamžikem, kdy ji členský stát prostřednictvím GŘ AGRI oznámí úřadu OLAF, - dále zlepšit obsah hlášení, především pokud jde o některé klíčové informace nutné pro analýzu rizika, zabezpečování proti podvodům a prevenci podvodů. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 79. Účetní dvůr při svém auditu, který se týkal systémů pro zpětné získávání zjištěných dluhů, které členské státy zřídily a provozovaly, a také dohledu Komise nad tímto procesem, dospěl k závěru, že se od roku 2004 zlepšily. Systémy nyní účelněji chrání finanční zájmy EU, zejména díky zavedenému mechanismu, v jehož rámci členské státy vrací EU část dluhů, které nebyly získány zpět (pravidlo 50/50). Systém je však třeba dále vylepšit tím, že se vyjasní pravidla, aby se omezily možnosti různého výkladu a odchylné postupy, které členské státy zavedly. 80. Členské státy dluhy spravují a zaznamenávají převážně v souladu s pravidly a požadavky. Někdy se však vyskytují výrazné rozdíly ve výkladu: dluhy jsou zaúčtovány v různých okamžicích, vykázané číselné údaje nejsou srovnatelné, úroky se počítají nejednotně a datum a okolnosti, kdy se dluhy odepisují, se značně liší. Obecně lze říci, že volnost ve výkladu, kterou členské státy mají, jim umožňuje činit rozhodnutí, která mají negativní dopad na rozpočet EU. 81. Členské státy nyní vymáhají větší poměrnou část nových dluhů, ačkoli Účetní dvůr konstatuje, že částky zaznamenávané jako nové dluhy jsou nižší. Účetní dvůr zjistil, že pravděpodobnost, že neoprávněná platba bude získána zpět, je negativně ovlivněna častými dlouhými prodlevami při zahajování řízení o zpětném získání částek ze strany členských států, nedostatky v krocích, které podnikají, a omezenými možnostmi prosazení práva, které mají k dispozici. 82. Členské státy sice dluhy obvykle odepisují v souladu s pravidly, jelikož však tato pravidla nejsou dostatečně jasná, okolnosti, za kterých se tak děje, se značně liší. Mezi členskými státy jsou rozdíly zejména v tom, kdy při úpadkovém řízení dochází k odpisu. Tyto skutečnosti jsou obzvláště významné, neboť odepsaný dluh se do rozpočtu EU podle pravidla 50/50 nevrací. DOPORUČENÍ 1 Komise by měla dále zlepšit způsob, jakým jsou dluhy v členských státech řízeny a vykazovány, a zajistit jednotné zacházení s nimi ve všech členských státech. Komise by zejména měla: - od členských států požadovat, aby nesrovnalosti a jiné částky, které mají být získány zpět, vykazovaly, jakmile se stanou z právního hlediska splatnými, obzvláště v okamžiku, kdy je vypracováno oznámení o povinnosti vrátit dotaci, - včas vydat pokyny, které budou řešit současnou nejednotnost klíčových konceptů výkaznictví a účetnictví, - zavést jednotnou lhůtu mezi odhalením možné nesrovnalosti a sdělením oznámení o povinnosti vrátit dotaci dlužníkovi, aby se zvýšila harmonizace mezi členskými státy a aby informace o nesrovnalostech byly úřadu OLAF postupovány rychleji, - vydat jasná a jednoznačná pravidla pro účtování úroků z nesplaceného dluhu, - vyjasnit okolnosti, za nichž mohou být dluhy prohlášeny za nedobytné, především v souvislosti s případy platební neschopnosti. 83. Pokud jde o dohled a monitorování prováděné Komisí, Účetní dvůr zjistil, že informace předkládané v roční účetní závěrce se zlepšily, třebaže rozdíl mezi prostředky získanými zpět od jednotlivých příjemců – v současnosti pouze 13 % celkového objemu – a částkami, které vrátily orgány členských států (financovanými daňovými poplatníky členských států), je stále nedostatečně jasný. Komise neprovádí systematické odsouhlasení jednotlivých zdrojů informací, především souhrnných údajů v záznamech členských států s údaji na účtech EU, čímž se snižuje transparentnost a zmenšuje možnost identifikovat v údajích chyby. Komise nyní členským států poskytuje více pokynů, které jsou však někdy opožděné a neúplné. Pracovní skupina zřízená v roce 2002 s cílem vyřešit nakládání s předchozími nesplacenými dluhy již skončila svou činnost, avšak je ještě třeba dokončit kontrolu některých případů. 84. Zavedení pravidla 50/50, klíčové součásti právního rámce z roku 2006, mělo členské státy motivovat, aby řízení o zpětném získání vykázaných dluhů urychlily. Oproti předchozímu stavu, kdy mohl nesplacený dluh zůstávat na účtech po mnoho let, to představuje zlepšení. Pravidlo však přináší i riziko, že členské státy budou výkaznictví a odepisování "řídit" ve svůj prospěch, především aby se vyhnuly jeho použití (a z toho plynoucím částkám účtovaným na vrub vnitrostátního rozpočtu). Audit Účetního dvora ukázal, že toto riziko je reálné v těchto případech: - v případě platební neschopnosti se dluh odepíše před tím, než je to zcela oprávněné, - datum zaúčtování dluhu se odkládá, čímž se použití pravidla odsouvá. DOPORUČENÍ 2 Komise by tudíž měla: - přezkoumat konkrétní aspekty používání pravidla 50/50, například částky, které potenciálně unikají schválení, aby byla jeho aplikace účelná, - zajistit, aby certifikační subjekty při testování účtů pohledávek v členských státech zohledňovaly i zdůrazněná rizika, - zvážit, jak od příjemců získat zpět větší část neoprávněných plateb, - co nejdříve dokončit kontrolu starých případů, na nichž pracuje Task Force Recovery. Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Olavi ALA-NISSILÄ, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 8. června 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Čl. 9 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1). [9999] Uvedené částky jsou platbami, které byly provedeny v rámci kapitol 05 02 a 05 03 (EZZF) a kapitol 05 04 a 05 05 (rozvoj venkova) a které jsou uvedeny ve svazku II příloze A ii) na s. 356–379 za rok 2006 a ve svazku II příloze B: výdaje i) na s. 306–315 roční účetní závěrky Evropských společenství za rok 2007 a rovněž v tabulce 5.1 a 3.1 výroční zprávy za rok 2008 a za rok 2009. [8888] Před rokem 2007 existoval pouze jediný fond – EZOZF. [9001] Komise ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2009 opravila původně vykázaný údaj 1449 milionů EUR za rok 2006 kvůli opravám týkajícím se Itálie: AGEA. [9002] Z analýzy Účetního dvora vyplynulo, že do rozpočtového roku 2007 bylo nesprávně zahrnuto 209 milionů EUR, a to kvůli částkám fakturovaným v souvislosti s dočasným režimem restrukturalizace cukrovarnického průmyslu. Při zohlednění této skutečnosti by procento zpětně získaných prostředků stouplo na 12,8 %. [9003] Údaj vychází z celkových částek, které certifikační subjekty poskytly pro údaje v tabulce 1 a 2. [9004] Tyto procentní údaje jsou vypočteny na základě údajů ke konci roku. Při použití průměrné hodnoty dluhů by procentní údaje za jednotlivé roky v období 2006–2009 činily 6,8 %, 11,2 %, 8,4 % a 9,4 %. [2] Nařízení Rady (ES)č. 1290/2005, nařízení Komise (ES) č. 883/2006 (Úř. věst. L 171, 23.6.2006, s. 1) a nařízení Komise (ES) č. 885/2006, doplněná pokyny Komise, a nařízení Komise (ES) č. 1848/2006 (Úř. věst. L 355, 15.12.2006, s. 56). [3] Viz nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. L 171, 23.6.2006, s. 90). [4] Příklad: v platební agentuře RPA (Spojené království) nebyli schopni předložit související dokumentaci k sedmi případům ze vzorku 66 operací: finanční dopad 4,3 milionu GBP. [5] Ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2009 opravila Komise původně vykázaný údaj 1449 milionů EUR za rok 2006 kvůli opravám týkajícím se Itálie: AGEA. [6] Tabulka 5 přílohy III nařízení Komise (ES) č. 885/2006. [7] Částka 8,8 milionu GBP se vztahuje na rozdíly, které Účetní dvůr zjistil při odsouhlasování, a nikoli na chyby zjištěné ve vzorku Účetního dvora, které se popisují v bodě 19. [8] Článek 35 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005. [9] Oddíl 5.3.5 pokynu č. 2. [10] Pokyn č. 1: odstavec 2.7: sloupec (g) přílohy III. [11] Oznámení o povinnosti vrátit dotaci lze považovat za pohledávku, zatímco "potenciální pohledávky" nikoli. [12] FEGA: Fondo Español de Garantía Agraria.AVFGA: Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria. [13] Obecné potvrzení německé platební agentury (HZA Hamburg-Jonas): "v některých případech"; německá platební agentura (Hannover): dva z 12 případů; belgická platební agentura (BIRB): jeden z 11 případů; maďarská platební agentura: (ARDA) jeden z 12 případů; platební agentura Spojeného království (RPA): čtyři ze sedmi případů. [14] Tabulky 1, 2 a 5 přílohy III nařízení Komise (ES) č. 885/2006. [15] ONIEP: Office National Interprofessionnel de l‘Elevage et de ses Productions. [16] Příkladem je případ popsaný v rámečku 6. [17] Právní vymezení viz čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. L 312, 23.12.1995, s. 1), jak je uvedeno v glosáři. [18] Čl. 32 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 stanoví, že "[č]ástky získané zpět v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalostí a související úroky se převádějí na akreditované platební agentury, jež je zaúčtují jako účelově vázaný příjem EZZF v měsíci, kdy byly skutečně inkasovány". [19] Rozsudek Tribunálu ze dne 22. dubna 2010 ve věci Itálie v. Komise, T-274/08 a T-275/08, kterým Komise uložila opravy ve výši 214 milionů EUR týkající se schvalovacího mechanismu 50/50, včetně úroků. [20] Pět případů s finančním dopadem 2,2 milionu EUR. [21] Čtyři případy s finančním dopadem 1,6 milionu EUR. [22] Jeden případ s finančním dopadem 0,2 milionu EUR. [23] Šest případů s finančním dopadem 5,3 milionu EUR. [24] 492 případy s finančním dopadem 7,3 milionu EUR, především ve Španělsku, jak je uvedeno v rámečku 5. [25] Nařízení Komise (ES) 1034/2008 ze dne 21. října 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 885/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. L 279, 22.10. 2008, s. 13), kterým se do nařízení Komise (ES) č. 885/2006 vkládá článek 5b. [26] Po uplynutí promlčecí doby je případ promlčen a nelze jej dále stíhat. [27] Platební agentury auditované v Německu, Španělsku, Řecku a Maďarsku. [8002] Z celkové částky 166 milionů EUR se 117,1 milionu EUR týká jediného dluhu, který byl za nedobytný prohlášen v Itálii. [28] Čl. 32 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005. [29] RPA Debt Recovery – High Level Guidance/Procedures (Vymáhání dluhů v RPA – obecné pokyny/postupy) (verze 2.4 z 24. listopadu 2008), bod 8.1.3. [30] Odpověď Komise č. 632128 ze dne 15. září 2010 na připomínky Účetního dvora PF-3814 ze dne 2. června 2010. [31] Viz nařízení Komise (ES) č. 885/2006. [8001] Nápadné snížení oprav v účetní závěrce za rok 2009 vysvětluje Komise tak, že bylo způsobeno "neprovedenými" rozhodnutími o schválení souladu z konce roku 2008 ve výši 368 milionů EUR (viz vysvětlivka 6.2.2 k roční účetní závěrce EU za rok 2009). [32] Příklad: platební agentura Dolní Sasko: 508000 EUR za částky, které Komise dvakrát schválila a které nebyly platební agentuře 20 měsíců po její žádosti vráceny (stav k lednu 2011). [33] Čl. 32 odst. 5 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005. [34] Čl. 32 odst. 4 a článek 8 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005. [35] Formální oznámení podle čl. 11 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 885/2006. [36] Rozhodnutí Komise 2006/678/ES ze dne 3. října 2006 (Úř. věst. L 278, 10.10.2006, s. 24): Přibližně 98 % částek účtovaných členským státům se týkalo Itálie, tj. 311 milionů EUR v 157 případech nesrovnalostí. Dne 11. prosince 2006 podala Itálie žalobu proti Komisi (věc T-394/06). Věc projednává Soudní dvůr Evropské unie. [37] Dne 14. dubna 2009 podalo Řecko žalobu na Komisi ohledně 13 případů nesrovnalostí v hodnotě 13,3 milionu EUR, v níž kromě jiného tvrdilo, že nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 se na staré případy nevztahuje (věc T-158/09). Věc projednává Soudní dvůr Evropské unie. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I NOVÉ DLUHY VČETNĚ "PŘEDBĚŽNÝCH POHLEDÁVEK" VZNIKLÉ V LETECH 2006–2009 Členské státy za poslední čtyři roky vykázaly nové dluhy v průměrné hodnotě 199 milionů EUR ročně, včetně předběžných pohledávek zaznamenaných převážně ve Francii a Itálii. NOVÉ DLUHY VZNIKLÉ V LETECH 2006–2009 (V %) CELKOVÁ ČÁSTKA: 795 MIL. EUR +++++ TIFF +++++ Členský stát | BE | DE | ES | FR | IT | UK | Ostatní čl. státy | Celkem | Částka (v mil. EUR) | 52,5 | 55,1 | 157,3 | 150,5 | 121,8 | 69,5 | 188,4 | 795,1 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II ÚČTOVÁNÍ ÚROKŮ V KONTROLOVANÝCH PLATEBNÍCH AGENTURÁCH Kód | Název orgánu | Úroky mezi datem neoprávněné platby a datem oznámení o povinnosti vrátit dotaci | Úroky mezi datem oznámení o povinnosti vrátit dotaci a datem splacení | Vnitrostátní pravidla použitelná na všechna opatření | Narostlé úroky ke konci rozpočtového roku | BE01 | BIRB | Neúčtovány | Výjimečné | Ano | Ne | BE03 | OP Valonsko | Systematické | Občasné | Ano | Ne | DE02 | HZA Hamburg-Jonas | Systematické | Nepoužitelné | Ano | Ne [1] | DE12 | Dolní Sasko | Nepoužitelné | Systematické | Ano | Ne | ES01 | Andalusie | Systematické | Výjimečné | Ano | Ano | ES17 | AVFGA | Systematické | Výjimečné | Ano | Ano | ES18 | FEGA | Systematické | Výjimečné | Ano | Ano | FR14 | ONIEP | Neúčtovány | Výjimečné | Ne | Ne | FR16 | ONIGC | Neúčtovány | Výjimečné | Ne | Ne | GB09 | RPA | Systematické | Neúčtovány | Ano | Ne | GR01 | OPEKEPE | Občasné | Systematické | Ano | Ne | HU01 | ARDA | Občasné | Občasné | Ano | Ne | IT01 | AGEA | Občasné | Systematické | Ano | Ano | IT02 | SAISA | Občasné | Systematické | Ano | Ano | [1] Úroky se vypočítávají systematicky každé tři roky a sdělují se dlužníkům, aby částky nebyly promlčeny. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III ROZDÍLY MEZI DLUHY ZAZNAMENANÝMI ČLENSKÝMI STÁTY NA ÚČTECH POHLEDÁVEK A HRUBOU HODNOTOU POHLEDÁVEK V ROČNÍ ÚČETNÍ ZÁVĚRCE (v mil. EUR) | Rok | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Částka zaznamenaná na účtech pohledávek členských států k 15. říjnu (tabulka 2) | 1267 | 1437 | 1246 | 1115 | Plus: oprava týkající se Itálie (viz pozn. 1 k tabulce 2) | 182,0 | | | | Plus: částky nesplacených dluhů vykázaných platebními agenturami v příloze IIIa | | | 39,9 | 59,3 | Plus: opravy za konec roku říjen–prosinec | 18,1 | 31,5 | 2,6 | –2,0 | Minus: předběžné pohledávky | | | (152,9) | (163,4) | Dílčí součet: nominální částky odhadovaných nesplacených dluhů k 31. prosinci | 1467,1 | 1468,5 | 1135,6 | 1008,9 | Minus: částky podléhající schvalovacímu mechanismu 50/50 | (274,4) | (330,1) | (288,9) | (233,8) | Minus: 20 %, které si mohou ponechat členské státy | (203,0) | (227,6) | (163,1) | (148,0) | Dílčí součet: vypočtené hrubé částky pro rozvahu | 989,8 | 910,8 | 683,6 | 627,1 | Zbývající rozdíly: nevysvětleno [1] | 19,0 | –9,0 | | | Hrubá hodnota pohledávek podle roční účetní závěrky (tabulka 5) k 31. prosinci | 1009 | 902 [2] | 684 | 627 | [1] V tomto řádku tabulky jsou zachyceny nevysvětlené rozdíly, které se popisují v bodě 60. [2] Uvedený číselný údaj zahrnuje nadhodnocenou částku týkající se cukru, podrobněji popsanou v bodě 60. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA IV DLOUHODOBĚ NEVYŘEŠENÉ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S NEKONZISTENTNÍM NAKLÁDÁNÍM S NESROVNALOSTMI A ZPĚTNÝM ZÍSKÁVÁNÍM ČÁSTEK Pokud jde o hranici 500000 EUR, která byla stanovena v souvislosti s Task Force Recovery, následující příklady dokládají, jak nekonzistentně se staré případy řeší: - případ OLAF č. DE/92/001: nesrovnalost ve výši 739092 DM (< 500000 EUR), - případ OLAF č. DE/92/002: nesrovnalost ve výši 4247763 DM (> 500000 EUR). Přestože oba případy pocházejí ze stejné nesrovnalosti, případ č. DE/92/001 byl včetně úroků vypořádán dle pravidla 50/50 za rok 2006 a následně jej platební agentura Hamburg-Jonas prohlásila za nedobytný. Druhým případem, č. DE/92/002, se Komise stále zabývá a dosud nebyl vypořádán, neboť jej platební agentura – bez rozhodnutí Komise – vyloučila z údajů v příloze III. Ať již bude konečné rozhodnutí Komise jakékoli, v prvním případě bylo 50 % účtováno na vrub rozpočtu EU, zatímco v druhém případě bude 100 % účtováno buďto na vrub vnitrostátního rozpočtu, nebo na vrub rozpočtu EU. Tyto dva případy, dočasně vyřazené z rozhodnutí o schválení z roku 1991, spadaly pod rozpočtovou položku, která byla ze 100 % vyloučena z financování Společenstvím, což potvrdil Soudní dvůr Evropské unie svým rozsudkem z 21. ledna 1999. Rozsudek Soudního dvora lze považovat za rozhodující a neměl by být obcházen uplatňováním ustanovení o výkaznictví v nařízení Rady (ES) č. 595/91. Částky těchto dvou případů již tedy měly být v plné výši vyloučeny z financování Společenstvím v roce 1999. Finanční dopad na rozpočet EU je vypočten na 2,35 milionu EUR. PŘÍPAD VÝVOZNÍCH NÁHRAD V ITÁLII V roce 1996 Komise zamítla financování částky 118,1 milionu EUR Společenstvím, protože na straně italských orgánů došlo ve vztahu k jednomu příjemci k nedbalosti (rozhodnutí Komise č. 96/311/ES). V roce 2006 byly dluhy téhož příjemce ve výši 2,9 milionu EUR vypořádány podle pravidla 50/50, neboť je italská platební agentura (SAISA) neprohlásila za nedobytné. Tato částka je předmětem vyšetřování Komise. V roce 2007 italská platební agentura v rozporu se svým postupem v roce 2006 odepsala se souhlasem Komise 117 milionů EUR, protože příjemce byl v úpadkovém řízení. Způsob, jakým Komise případ řeší, tj. v roce 2007 schválí odpis ve výši 117 milionů a dále vyšetřuje menší částku 2,9 milionu EUR bez přihlédnutí k nedbalosti zjištěné v roce 1996, se jeví jako sporný. --------------------------------------------------