Zvláštní zpráva č. 4/2010 „Vede koncepce a řízení programu mobility Leonardo da Vinci k účelným výsledkům?“





Shrnutí I. Cílem programu Leonardo da Vinci je provádět politiku Evropské unie v oblasti odborného vzdělávání a přípravy. Projekty mobility, které představují největší část tohoto programu, umožňují organizacím, jež se podílejí na odborném vzdělávání a přípravě, vysílat účastníky do jiných evropských zemí a poskytnout jim tak příležitost rozvinout své schopnosti, znalosti a dovednosti. II. Celkovou odpovědnost za program má Evropská komise, která ve spolupráci s vnitrostátními orgány (jimiž jsou zpravidla ministerstva školství) monitoruje provádění tohoto programu ve všech účastnických zemích a nad tímto prováděním dohlíží. Provozní odpovědnost za řízení projektů mobility je plně decentralizována na úroveň národních agentur určených příslušnými členskými státy. III. Účetní dvůr zkoumal, zda koncepce a řízení programu mobility Leonardo da Vinci v rámci programu celoživotního učení (2007–2013) vede k účelným výsledkům. IV. Zjištění Účetního dvora souvisejí s auditem provedeným v Komisi a dále v šesti účastnických zemích, které byly pro audit vybrány. Vzhledem k tomu, že program Leonardo je jedním ze čtyř programů v oblasti vzdělávání a odborné přípravy, které tvoří program celoživotního učení Komise, je řada auditních zjištění relevantní i pro ostatní programy v rámci programu celoživotního učení. Účetní dvůr zjistil, že: - při koncipování současného programu Leonardo da Vinci (2007–2013) vzala Komise v úvahu svá vlastní povinná hodnocení předchozích programů, ale systematicky nezohlednila žádné jiné významnější studie a zprávy, - Komise pro program Leonardo vytvořila vhodný systém řízení životního cyklu projektu, ale že podpůrný systém IT opomíjí některé významné prvky, - provozní prvky programu, včetně zveřejnění a propagace programu a ročního programového cyklu, byly obecně dobře řízeny, ale Komise neřešila potíže žadatelů s nalézáním partnerských organizací a nezajistila kvalitu posuzování grantových žádostí ze strany národních agentur, - je zaveden systém pro podávání zpráv, avšak tento systém Komisi dosud neumožňuje měřit výsledky a účinky programu. V systému pro podávání zpráv o výsledcích a účincích programu Leonardo existují nedostatky. Ve třetím roce běhu programu Leonardo Komise zahájila, ale ještě nedokončila vytváření komplexního systému pro měření dopadu tohoto programu, - kontroly prováděné na úrovni národních agentur byly v souladu s pokyny Komise, - ve způsobu, jakým vnitrostátní orgány provádějí své sekundární kontroly národních agentur, existují nedostatky. - Celkový závěr zní, že koncepce a řízení programu mobility v rámci programu Leonardo da Vinci mohou vést k účelným výsledkům. Komise zahájila, ale ještě nedokončila vytváření komplexního systému pro měření dopadu programu Leonardo. V důsledku toho není Komise nyní, ve třetím roce běhu programu, tj. zhruba v polovině jeho životního cyklu, dosud schopna posoudit, jak jsou cíle programu naplňovány. V. Na základě těchto svých připomínek Účetní dvůr Komisi doporučuje zkvalitnit podpůrný systém IT, poskytovat kvalitativní zpětnou vazbu týkající se ročního programování práce, zajistit větší podporu pro hledání partnerských hostitelských organizací, dále rozvíjet a monitorovat postupy užívané pro hodnocení projektových žádostí, dokončit bezodkladně cíle SMART a ukazatele výkonnosti, zlepšit posuzování výsledků s větším zaměřením na dopad programu a do budoucna zajistit, aby u všech následných programů byl již od jejich počátku zaveden systém pro měření dopadu. Úvod 1. Zasedání Evropské rady v Lisabonu v březnu 2000 stanovilo pro Evropskou unii strategický cíl stát se do roku 2010 nejdynamičtější znalostní ekonomikou na světě. Na tomto zasedání byla uznána důležitá role vzdělávání coby integrální součásti hospodářských a sociálních politik. Základ pro evropskou spolupráci v oblasti odborného vzdělávání a přípravy položil následný "kodaňský proces" [1], jenž stanovil cíl posílit dobrovolnou spolupráci v oblasti odborného vzdělávání a přípravy s cílem podpořit vzájemnou důvěru, transparentnost a uznávání schopností a kvalifikací, a vytvořit tak základ pro větší mobilitu a snadnější přístup k celoživotnímu vzdělávání. 2. Evropská komise sjednotila své iniciativy v oblasti vzdělávání a odborné přípravy do jednoho rámce zvaného program celoživotního učení [2]s cílem podpořit výměnu, spolupráci a mobilitu mezi vzdělávacími systémy a systémy odborné přípravy v rámci Unie. Nový program celoživotního učení nahradil předchozí programy pro oblast vzdělávání, odborné přípravy a elektronického učení, které skončily v roce 2006. 3. Orientační výše prostředků přidělených [3]na provádění programu po období sedmi let (které začíná 1. ledna 2007) činí 6970 milionů EUR. V rámci těchto přidělených prostředků budou tvořit částky přidělené na podprogramy nejméně: - 13 % pro Comenius, - 40 % pro Erasmus, - 25 % pro Leonardo da Vinci, - 4 % pro Grundtvig. 4. Leonardo da Vinci je název podprogramu, jenž je určen k provádění politiky Evropské unie v oblasti odborného vzdělávání a odborné přípravy a který podporuje a doplňuje opatření přijatá členskými státy. Současná fáze programu Leonardo da Vinci (2007–2013) je pokračováním předchozích programů Leonardo I (1995–1999) a Leonardo II (2000–2006). Obecné, zvláštní a provozní cíle programu celoživotního učení a programu Leonardo da Vinci [4]jsou uvedeny v bodu 44 a v příloze. 5. Program Leonardo da Vinci může poskytovat podporu celé škále činností včetně: - mobility, kdy účastníci stráví určité období v jiné evropské zemi, - partnerství, která jsou zaměřená na témata společného zájmu, - mnohostranných projektů, zejména pak projektů, jejichž cílem je zkvalitnění systémů odborné přípravy. 6. Projekty mobility jsou i nadále jednou z hlavních forem činností programu Leonardo, podobně jako tomu bylo u jeho předchůdců. Jak ukazuje graf 1, podíl grantů udělených v rámci programu Leonardo na projekty mobility činil v roce 2007 64 % a v roce 2008 59 %. Graf 1 Leonardo da Vinci, granty udělené na projekty podle typu činnosti v letech 2007–2008 (v mil. EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. 7. Cílem projektů mobility podporovaných v rámci programu Leonardo je poskytnout jednotlivcům, včetně učňů podstupujících počáteční odborné vzdělávání a osob, které už jsou na trhu práce, a také odborníkům v oblasti odborného vzdělávání a přípravy, příležitost rozvinout své schopnosti, znalosti a dovednosti absolvováním odborné přípravy v jiné evropské zemi. Granty přispívají na řízení projektů, cestovní výdaje a životní náklady. Rozdělení účastníků v projektech mobility v roce 2008 podle oblastí vzdělávání a odborné přípravy ukazuje graf 2. Graf 2 Účastníci projektů mobility v roce 2008 podle oblasti vzdělávání a odborné přípravy +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. Role Komise 8. Za zajištění účelného a efektivního provádění programu celoživotního učení nese celkovou odpovědnost Evropská komise [5]. S prováděním programu pomáhá Komisi výbor pro program celoživotního učení, který se skládá ze zástupců členských států. Rolí Komise je: - pravidelně ve spolupráci s členskými státy monitorovat a hodnotit program celoživotního učení s ohledem na jeho cíle [6], - zavést vhodné kontroly ve formě dohledu, a to dohledem nad fungováním celého systému a jeho koordinací a také přezkumem systémů vnitrostátních kontrol [7]. Role vnitrostátních orgánů 9. Na programu se podílí 31 účastnických zemí: 27 členských států a Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Turecko. Vnitrostátní orgán, kterým je v každé účastnické zemi většinou ministerstvo školství, monitoruje ve spolupráci s Komisí práci své národní agentury a dohlíží na ni. Národní agentury jsou odpovědné za vytvoření systému sekundárních kontrol, jehož cílem je poskytovat přiměřenou jistotu, že systémy i primární kontroly prováděné národními agenturami fungují účelně. Role národních agentur 10. Provozní odpovědnost za projekty mobility v rámci programu Leonardo je plně decentralizována na úroveň národních agentur ustavených v každé účastnické zemi. Tyto národní agentury jsou odpovědné za řízení životního cyklu programů mobility. Podílejí se rovněž, žádá-li se to, na monitorování a vyhodnocování programu Komisí. Funkce, které se očekávají od národních agentur, jsou stanoveny v právním základu pro tento program, kam patří také rozhodnutí Komise o příslušných povinnostech Evropské komise, členských států a národních agentur při provádění programu celoživotního učení (K(2007) 1807); provozní pokyny jsou podrobně uvedeny v "Pokynech pro národní agentury", které tvoří součást roční finanční dohody podepisované Komisí a národními agenturami. Rozsah a koncepce auditu 11. Audit byl zaměřen na činnosti v oblasti mobility financované z programu Leonardo. Celkovým cílem auditu bylo posoudit, zda koncepce a řízení programu mobility Leonardo da Vinci v rámci programu celoživotního učení (2007–2013) vede k účelným výsledkům. 12. Cílem auditu bylo posoudit, zda: a) koncepce programu brala v úvahu příslušná hodnocení a studie a měla vhodný systém řízení životního cyklu projektu; b) provozní prvky programu, včetně přípravy ročních plánů práce, procesu zveřejnění, propagace a poskytování informací a výběru projektů k financování, byly dobře řízeny; c) byl zaveden systém pro podávání zpráv, který by Komisi umožňoval měřit výsledky a dopad programu; d) byl kontrolní systém přiměřený. 13. Audit pokrýval jednak přípravu programu celoživotního učení, jež byla zahájena v roce 2004, a dále vlastní provádění programu v letech 2007–2008. Byly též zohledněny příslušné změny, k nimž došlo v roce 2009. Kromě auditu v Komisi bylo navštíveno ještě šest členských států [8]. Z celkové výše prostředků určených na mobilitu v rámci programu Leonardo bylo těmto státům přiděleno 45 % v roce 2007 a 44 % v roce 2008 (viz graf 3). 14. Vzhledem k tomu, že Leonardo je součástí integrovaného programu celoživotního učení, který shrnuje do jednoho rámce různé iniciativy v oblasti vzdělávání a odborné přípravy, platí řada zjištění, závěrů a doporučení z tohoto auditu pro program jako celek. 15. Auditní práce zahrnovala sběr a analýzu údajů, přezkum dokumentace o plánování, hodnocení a provádění, přezkum dokumentace projektů mobility a pohovory s úředníky z Komise, vnitrostátních orgánů a národních agentur a se zástupci přijímajících organizací ve vybraných členských státech. Graf 3 Hodnota grantů na mobilitu v rámci programu Leonardo udělených v letech 2007–2008 podle jednotlivých zemí (v mil. EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. Připomínky Koncepce 16. Audit zkoumal, zda Komise při tvorbě programu zohlednila velké množství informací, které má k dispozici o předchozích programech, tj. všechna hodnocení, studie a národní zprávy včetně údajů o tom, zda vnitrostátní orgány národní zprávy využívaly. Audit posuzoval, zda Komise zavedla pro provádění programu Leonardo vhodný systém řízení životního cyklu projektu na úrovni Komise a účastnických zemí včetně podpůrného IT systému. Na úrovni Komise audit posuzoval, zda byly úkoly jasně rozděleny mezi jednotlivé útvary. Na úrovni účastnických zemí pak audit zkoumal administrativní provádění vnitrostátními orgány a agenturami pověřenými řízením programu, jejichž role a povinnosti jsou stanoveny v pokynech vydaných Komisí. Komise vzala v úvahu svá vlastní povinná hodnocení předchozích programů, ale systematicky nezohlednila žádné jiné významnější studie a zprávy 17. Všechny programy financované ze souhrnného rozpočtu Evropské unie musí projít povinným hodnocením ve třech fázích [9]: - hodnocení ex ante: je obsaženo ve zprávě přiložené k legislativnímu návrhu pro nový či obnovený program nebo opatření EU, - hodnocení v polovině období: provádí se v polovině období provádění programu; poskytuje přímou zpětnou vazbu v průběhu programu, a může proto pomoci zvýšit kvalitu probíhajících intervencí. Navíc vzhledem ke zdlouhavému počátečnímu období při zavádění nových programů jsou hodnocení v polovině období také velmi důležitým zdrojem informací pro koncipování další generace programu, - konečné hodnocení: na konci programu. 18. Při koncipování nového programu Leonardo vzala Komise v úvahu výsledky hodnocení v polovině období i konečného hodnocení předchozího programu. Výsledky hodnocení v polovině období byly zohledněny při přípravě hodnocení ex ante. Pro hodnocení v polovině období a konečné hodnocení připravila Komise interní akční plány, které stanovují, jak se budou zohledňovat doporučení z obou těchto hodnocení v úvodní fázi přípravy nového programu a při následných úpravách jeho koncepce. Interní akční plány pro zavedení cílů pro oblast IT a cílů SMART a ukazatelů výkonnosti však dosud nevedly k očekávaným výsledkům (viz body 27–29 a 48–52). 19. Každá účastnická země je povinna vypracovat svou vlastní národní zprávu v polovině období a konečnou zprávu o provádění a účelnosti programu a jeho dopadu na systémy a opatření v oblasti odborného vzdělávání v jednotlivých členských státech a předložit je Komisi. Tyto zprávy musí být předloženy Komisi v kontextu monitorování a hodnocení programu a v tomto kontextu musí být rovněž analyzovány a musí být také kontrolována přijatá opatření. 20. Analýza národních zpráv byla svěřena externímu smluvnímu partnerovi, jemuž Komise zadala provedení konečného hodnocení [10]. Tento smluvní partner však nemohl analyzovat všechny národní hodnotící zprávy, neboť do příslušného termínu je Komisi zaslalo pouze 19 z 31 účastnických zemí. Po termínu Komise sama žádnou samostatnou analýzu poskytnutých národních zpráv neprovedla a ani nekontrolovala přijatá opatření. 21. Také využití těchto národních zpráv ze strany vnitrostátních orgánů bylo omezené. Doporučení byla přezkoumána a kontrola opatření provedených na jejich základě byla provedena ve třech z navštívených členských států, ale do řídicího mechanismu nového programu Leonardo zahrnul tato doporučení pouze jeden z těchto států. V dalších třech navštívených státech chyběly důkazní informace o tom, že vnitrostátní orgány zprávy zkoumaly. 22. Komise realizovala dvě velké studie o aspektech souvisejících s mobilitou v rámci programu Leonardo [11]. Komise uvádí, že tyto studie by měly podporovat práci osob odpovědných za rozhodování. Není však jasné, jak sama Komise užitečné informace z těchto studií využila k rozvoji a posílení účelnosti programu. Komise zavedla vhodný systém pro řízení životního cyklu projektu, ale podpůrnému systému IT chybí některé podstatné prvky 23. Audit zahrnul systém pro řízení životního cyklu projektu zavedený Komisí a posuzoval, zda je tento systém vhodný. Podle Účetního dvora je tomu tak v případě, že řízení životního cyklu projektu je jasně rozděleno mezi zúčastněné strany, úkoly jsou jasně popsány a fungují opatření pro dohled. Rámeček 1 Příklady doporučených opatření, které jsou obsaženy v "Analýze dopadu opatření v oblasti mobility v rámci programu Leonardo da Vinci na mladé učně a zaměstnance a vliv socioekonomických faktorŮ" (2007) V realizaci i přípravě opatření v hostitelských zemí jsou stále nedostatky. Je nutná lepší příprava projektů (a větší podíl účastníků na této přípravě), pečlivější výběr hostitelských organizací a větší a lepší mentorství/tutorství v průběhu projektů mobility na straně vysílajících organizací a zejména hostitelských organizací. Analýza dopadu programu by se měla provádět ve větším rozsahu a soustavně. Nepřetržité hodnocení procesů by se mělo zaměřit na přípravu, realizaci a kontrolu přijatých opatření, a zejména na proces rozvoje dovedností (dopad), přičemž by mělo zároveň sledovat potřeby účastníků. 24. Po spuštění nového programu celoživotního učení v roce 2007 došlo k reorganizaci generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, aby se tak vyhovělo potřebám nově integrovaného programu. 25. Dřívější praxí bylo, že různé národní agentury spravovaly různé programy v oblasti vzdělávání. Po zavedení nového programu celoživotního učení v roce 2007 vybídla Komise účastnické země, aby určily jedinou agenturu pro všechny podprogramy spadající do programu celoživotního učení. To je současný stav ve většině zemí. Projekty mobility spadající pod program Leonardo jsou spravovány přímo národními agenturami, které nesou odpovědnost za veškeré aspekty řízení, k nimž patří: - propagace programu, - organizování postupu při udělování grantů včetně posuzování žádostí, - uzavírání grantových dohod a převádění grantových plateb úspěšným uchazečům, - monitorování příjemců programu a jejich podpora, - organizace šíření výsledků, - poskytování zpětné vazby o tom, jak program funguje a jaký má dopad v příslušné zemi. 26. Na národní agentury dohlížejí určené vnitrostátní orgány, jež jsou ve spolupráci s Komisí odpovědné za řádné řízení prostředků EU převedených národním agenturám a za monitorování práce národních agentur a dohled nad nimi. 27. Obecně tedy lze říci, že struktura pro řízení životního cyklu projektu je vhodná. Existují však významné nedostatky v systému IT pro řízení projektů a podávání zpráv. Po národních agenturách se žádá, aby používaly systémy IT, které dává k dispozici Komise [12]. Nejnovějším systémem IT vytvořeným v Komisi je LLPLink, což je nástroj pro program celoživotního učení vytvořený pro elektronickou správu životního cyklu projektu od žádosti až po konečnou platbu. Souběžně se systémem LLPLink vyvíjela Komise také internetové elektronické formuláře, které by umožnily podávání žádostí online a díky nimž by národní agentury mohly projekty vyhodnocovat, vybírat a podávat o nich zprávy online. Národní agentury byly povinny používat systém LLPLink pro všechny nové projekty počínaje rokem 2008. 28. Nový podpůrný systém IT však opomíjí některé podstatné prvky. V době auditu byl systém LLPLink schopen uspokojovat jen ty nejakutnější potřeby programu celoživotního učení, projekt se zpožďoval a nebyl dokončen. Národní agentury, které chtěly řídit proces hodnocení žádostí a podávání zpráv online, musely v průběhu celého roku 2009 i nadále spolu se systémem LLPLink používat starý systém nebo své lokální systémy. V případech, kde neexistovalo rozhraní mezi systémem LLPLink a systémy používanými národními agenturami, bylo nutno údaje zadávat dvakrát, což bylo časově náročné a pro zaměstnance to znamenalo dodatečnou zátěž. 29. Zpoždění v zavádění systému LLPLink má dopad na řízení jak programu Leonardo, tak zbytku programu celoživotního učení. Systém totiž není schopen od počátku fungování programu poskytovat úplné a konzistentní údaje účastnických zemí týkající se provádění programu, které jsou nutné pro měření pokroku při plnění cílů. Řízení 30. Audit se rovněž zabýval aspekty každodenního fungování programu. Posuzoval, zda by postupy, jimiž se dosahuje dohody o ročním pracovním programu, mohly Komisi poskytnout předběžnou jistotu, že bude program prováděn v souladu s ustanoveními příslušných rámcových dokumentů. Audit též posuzoval, zda Komise a národní agentury program propagovaly, zda agentury zveřejnily informace o programu v souladu s pokyny Komise a zda se hlavní potíže, s nimiž se agentury setkávaly v rámci fungování programu, řešily. Audit také zkoumal, zda posuzování projektových žádostí ze strany agentur bylo transparentní, dobře organizované a v souladu s pokyny Komise a zda byla provedena kontrola opatření přijatých v návaznosti na zjištěné nedostatky. Mechanismy schvalování ročních pracovních programů národních agentur jsou vhodné, ačkoli Komise národním agenturám o těchto pracovních programech systematicky neposkytuje kvalitativní zpětnou vazbu 31. Všechny národní agentury připravují na základě standardizovaných specifikací a šablon Komise roční pracovní program, jenž je následně Komisí schválen. Prvotním cílem Komise při schvalování těchto pracovních programů je získat předběžnou jistotu, že národní agentura bude program provádět v souladu s ustanoveními příslušných rámcových dokumentů. Roční pracovní program schvalují i vnitrostátní orgány, které se tím zavazují poskytnout národním agenturám nezbytné vnitrostátní zdroje. Tento systém funguje bez větších problémů a roční pracovní programy jsou tedy schvalovány v termínech, což umožňuje soustavné provádění programu v souladu s dohodnutými pravidly. Ačkoli Komise všem národním agenturám umožňuje předkládat konsolidované pracovní programy, nevyužívá příležitosti k tomu, aby systematicky poskytovala národním agenturám a orgánům zpětnou vazbu o kvalitě příslušného pracovního programu. Taková zpětná vazba by byla výstižným pohledem na plánované provádění na vnitrostátní úrovni a jako taková by mohla být užitečná Komisi i účastnickým zemím, neboť by umožnila včasné zjištění a nápravu problémů. Komise a účastnické země program zveřejňují a propagují uspokojivým způsobem 32. Jak Komise, tak národní agentury splnily své povinnosti týkající se propagační činnosti, neboť zajistily zviditelnění programu a prostřednictvím řady opatření podporovaly šíření informací a využívání osvědčených postupů. Národní agentury zveřejnily v účastnických zemích "výzvy k podávání nabídek" v souladu s pokyny Komise a předložily příslušné podpůrné informace o programu Leonardo. Komise neřešila potíže žadatelů s nacházením hostitelských partnerských organizací v jiných zemích 33. Žadatelé měli potíže s nacházením hostitelských partnerských organizací v jiných zemích. Důvodem byly nedostatečné jazykové znalosti a také kulturní rozdíly. V programu Leonardo i u ostatních programů mobility v rámci programu celoživotního učení jsou národní agentury odpovědné pouze za zajištění umístění pro žadatele ze své země, nikterak však nepomáhají žadatelům z jiných zemí najít vhodné hostitelské organizace. 34. Komise poskytuje potenciálním žadatelům, kteří hledají hostitelské partnerské organizace, informace, poradenství a pomoc. V roce 2007 však Komise svou databázi pro hledání partnerských organizací vytvořenou s cílem toto hledání usnadnit uzavřela, protože nemohla zajistit, že uvedené údaje o potenciálních partnerských organizacích budou mít kvalitu, kterou uživatelé databáze v účastnických zemích očekávají. Tato databáze nebyla dosud nahrazena vhodnou alternativou. 35. V některých účastnických zemích sice již existují databáze pro hledání vnitrostátní partnerské organizace, nemohou však sloužit jako náhražka databáze celoevropské. Používání příslušných vnitrostátních databází jako nástroje pro hledání partnerských organizací vede k tomu, že se subjekty, které hledají partnerskou organizaci, musí registrovat v celé řadě databází, aby je mohly začít používat a provádět vyhledávání. Nedostatky v posuzování žádostí 36. Postupy pro posuzování žádostí a výběr projektů v účastnických zemích jsou transparentní, dobře organizované a jsou v souladu s pokyny Komise. Posuzování žádostí však vykazovalo příklady následujících nedostatků zvyšujících riziko, že vybrané projekty nesplní stanovené cíle: - žádosti byly přijaty, přestože nebyl popis obsahu, cílů a očekávaných výsledků odborné přípravy dostatečný jako základ odůvodnění výsledků posouzení žádostí, - žádosti byly přijaty navzdory tomu, že informace o nákladech, které obsahovaly, nebyly vždy natolik dostatečné, aby zdůvodnily požadované částky, - nedostatek komentářů od hodnotitelů, které by odůvodňovaly známky udělené v každém oddílu hodnotícího formuláře, a to zejména ve vztahu ke kvalitativním otázkám. 37. Komise neprovádí u hodnocení projektových žádostí prověrky k zajištění kvality, neboť to považuje za úkol vnitrostátních orgánů. Komise však nevydala žádné specifické pokyny v tom smyslu, že by vnitrostátní orgány měly hodnocení žádostí kontrolovat. Bez jasných pokynů tak existuje riziko, že kontroly ze strany vnitrostátních orgánů mohou být v některých účastnických zemích méně důsledné než v jiných. Podávání zpráv 38. Komise je ve spolupráci s účastnickými zeměmi povinna zajistit sběr, analýzu a zpracování dostupných údajů, jež jsou nezbytné pro měření výsledků a účinků programu [13]. Tato činnost doplňuje hloubková posouzení dopadu, jež se provádějí jako součást hodnocení v polovině období a konečných hodnocení programu Leonardo. Audit posuzoval, zda byl zaveden systém pro podávání zpráv založený na cílech SMART, který by Komisi umožňoval měřit výsledky a dopad programu v porovnání s plánovaným výkonem [14]. Systém pro podávání zpráv o výsledcích a účincích programu Leonardo vykazuje nedostatky 39. Národní agentury pro Komisi připravují výroční zprávu o činnosti [15], jež obsahuje informace o provádění programu. Obsah této zprávy určuje Komise. Zpráva se zabývá otázkami jako např. počet a typ podporovaných projektů a jejich výsledky. 40. Účetní dvůr přezkoumal zprávy o činnosti za rok 2007 šesti navštívených zemí a zjistil celou řadu nedostatků, které jsou popsány v bodech 41–44. Tyto nedostatky snižují hodnotu zpráv coby nástroje pro informování Komise a dalších uživatelů o výsledcích a dopadu programu Leonardo. 41. Vzhledem k tomu, že roční pracovní program má jinou strukturu než výroční zpráva o činnosti, není možné smysluplné porovnávání výsledků s plánovaným výkonem. Komise hodlá upravit strukturu výroční zprávy o činnosti souběžně s úpravou pracovních programů, a to počínaje pracovním programem na rok 2011. 42. Informace o výsledcích, které poskytují národní agentury, se omezují na faktické údaje, což neumožňuje posoudit dopad programu Leonardo z hlediska jeho cílů, např. zkvalitnění výuky, nabytí dovedností nebo ekonomických dopadů. Například výroční zpráva o činnosti obsahuje informace o počtu projektů, ale informace o výsledcích a důsledcích podporovaných činností pro účastníky a orgány jsou omezené. 43. Přístup národních agentur k podávání výročních zpráv o činnosti navíc charakterizuje nedostatek konzistentnosti, což vede k tomu, že konečné zprávy předkládané Komisi obsahují různé a různě prezentované analýzy výsledků. 44. Přezkum výročních zpráv o činnosti předložených národními agenturami, který Komise prováděla, se zaměřoval spíše na úplnost a jednotnost než to, aby zpráva uváděla potřebné informace (viz bod 38). Komise však uvedla, že účastnickým zemím poskytla po svém posouzení ročních zpráv za rok 2008 zpětnou vazbu, čímž od roku 2009 vzniklo propojení mezi kontrolami ex ante pracovních programů a hodnoceními ex post výroční zprávy. Rámeček 2 Příklady nedostatků ve způsobu, jakým národní agentury prezentovaly výsledky provádění pracovního programu na rok 2007 nedostatečné kvantitativní posuzování výsledků projektu; nedostatečná analýza způsobů, kterými bylo cílů dosahováno; obecné možné účinky jsou popisovány bez odkazu na skutečné důkazy o dopadu; příklady dopadů byly převzaty ze studie o předchozím programu Leonardo II. 45. Národní agentury rovněž provádějí monitorovací návštěvy u projektů. Jejich cílem je poskytnout podporu příjemcům, shromažďovat a šířit příklady osvědčených postupů a vytvořit či udržovat dobré vztahy s příjemci. 46. Komise stanovila požadavky [16]pro výběr příjemců, kteří mají být navštíveni. Tyto požadavky zahrnují velikost a typ příjemců, jejich zeměpisné rozložení v dané zemi a objem grantu EU, který byl poskytnut. Na rozdíl od primárních kontrol však Komise v tomto případě nestanovila žádný minimální počet monitorovacích návštěv, které by měla národní agentura provést. 47. V roce 2008 zavedla Komise návštěvy v rámci "monitorování kvality a dopadu". Jejich cílem bylo získat hlubší poznatky o kvalitě programových činností v účastnických zemích. Tyto návštěvy zahrnují setkání s vnitrostátními orgány, národními agenturami a příjemci grantů. Ačkoli se jedná o pozitivní krok, rozsah těchto návštěv není dostatečně rozvinut. Zprávy Komise vydané v roce 2008 o výsledcích těchto návštěv zahrnují fakta a informace o vývoji situace týkající se činností spojených s mobilitou, neobsahují však žádnou analýzu skutečných účinků projektů mobility programu Leonardo na vzdělávací systémy, zúčastněné instituce či jednotlivce. Účastnickým zemím nebyly v prvních dvou letech běhu programu tyto zprávy ani jiná zpětná vazba systematicky zasílány, aby je mohly potvrdit či připomínkovat. Ve třetím roce běhu programu Leonardo Komise zahájila, ale ještě nedokončila vytváření komplexního systému pro měření dopadu tohoto programu 48. Cíle programů by měly být "SMART" (tj. konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené) [17]. To však není případ cílů programu Leonardo, které jsou spíš obecné, je proto těžké měřit, jak projekty mobility mohou k plnění těchto cílů přispět (viz rámeček 3). Rámeček 3 Zvláštní cíle programu Leonardo da Vinci podporovat účastníky odborné přípravy a dalších vzdělávacích činností v získávání a používání vědomostí, dovedností a kvalifikací podporujících osobní rozvoj, zaměstnatelnost a účast na evropském trhu práce; podporovat zvyšování kvality a inovace v systémech, institucích a postupech odborného vzdělávání a přípravy; zvýšit přitažlivost odborného vzdělávání a přípravy a mobility pro zaměstnavatele a jednotlivce a usnadňovat mobilitu učňů. Provozní cíle programu Leonardo da Vinci zlepšit kvalitu a zvýšit objem mobility osob zapojených do počátečního odborného vzdělávání a přípravy a do další odborné přípravy v rámci Evropy, aby do ukončení programu celoživotního učení došlo k nárůstu stáží v podnicích alespoň na 80000 za rok; zlepšit kvalitu a zvýšit objem spolupráce mezi institucemi nebo organizacemi poskytujícími možnosti vzdělávání, podniky, sociálními partnery a dalšími příslušnými subjekty v Evropě; podporovat rozvoj inovačních postupů v oblasti odborného vzdělávání a přípravy na jiné než vysokoškolské úrovni a jejich předávání, včetně předávání z jedné zúčastněné země do dalších; zlepšit průhlednost a uznávání kvalifikací a schopností, včetně kvalifikací a schopností získaných neformálním vzděláváním a informálním učením; podporovat studium moderních cizích jazyků; podporovat rozvoj inovačního obsahu, služeb, pedagogik a praxe založených na informačních a komunikačních technologiích v oblasti celoživotního učení. 49. Národní agentury podávají zprávy o výsledcích programu ve svých výročních zprávách o činnosti. Do doby auditu Účetního dvora Komise neposkytla národním agenturám žádné podrobné pokyny stran toho, jak výsledky programu hodnotit či jak posuzovat dopad projektů mobility. 50. V prosinci 2006 rozhodl výbor pro program celoživotního učení [18]zřídit pracovní skupinu, která bude mít za cíl posoudit dopad celého programu celoživotního učení včetně programu Leonardo da Vinci. Mezi pravomoci této pracovní skupiny patřilo určení souboru společných ukazatelů dopadu, jenž by umožnil vyhodnotit úspěch programu celoživotního učení srovnáním s jeho cíli. V listopadu 2009 předložila pracovní skupina výboru pro program celoživotního učení návrh na ukazatele dopadu, sběr údajů a systém podávání zpráv, které řeší některé ze současných nedostatků. Tento návrh však nebyl do ledna 2010 schválen. 51. Až Komise rozhodne o ukazatelích, které bude chtít měřit, budou zapotřebí další změny, například bude nutné změnit otázky ve stávajících výročních zprávách o činnosti, aby se zajistilo, že tyto otázky bude možné použít ke shromažďování statistických údajů nezbytných pro efektivní řízení programu. Modul pro podávání zpráv v informačním systému LLPLink bude nutno přizpůsobit novým potřebám sběru údajů. 52. Zřízení pracovní skupiny na hodnocení dopadu bylo pozitivním krokem směrem k vytvoření nezbytných podmínek pro monitorování a měření výsledků a dopadů. Ve třetím roce současného programu Leonardo však Komise není dosud schopna posoudit, do jaké míry program plní své cíle, a nemá ani zavedený žádný systém, který by jí to do budoucna umožňoval. I za předpokladu, že výbor pro program celoživotního učení v roce 2010 schválí příslušné ukazatele dopadu, budou údaje potřebné k posouzení dopadu programu shromažďovány pouze pro zbývající fázi programu, přičemž pro první tři roky jeho běhu (2007–2009) – tedy pro období, jehož se má týkat hodnocení v polovině období pro program celoživotního učení, které má být předloženo v březnu 2011 – bude velmi obtížné získat srovnatelná data. Kontroly 53. Audit posuzoval otázku vhodnosti kontrol prováděných v rámci programu celoživotního učení u programu Leonardo na všech úrovních, tj. národními agenturami, vnitrostátními orgány a Komisí [19]. Prováděné kontroly byly považovány za vhodné tehdy, když probíhaly v souladu s pokyny Komise a pod jejím dohledem. Ve většině případů byly kontroly programu Leonardo prováděné národními agenturami v souladu s pokyny Komise 54. Národní agentury provádějí na úrovni příjemců "primární kontroly". Cílem těchto kontrol je poskytnout jistotu o reálnosti a způsobilosti činností podporovaných z prostředků EU a o legalitě a správnosti uskutečněných operací. 55. Standardy a minimální požadavky pro primární kontroly jsou stanoveny v pokynech Komise pro národní agentury [20]. Tyto kontroly zahrnují celou řadu činností: analýzu konečných zpráv, dokumentární kontrolu podpůrných materiálů, které předložili příjemci ve fázi konečné zprávy, kontroly na místě během provádění podporované činnosti, audit po ukončení projektu a systémový audit pravidelných příjemců. 56. Primární kontroly jsou ze své definice kontroly souladu s předpisy, které nejsou určeny k tomu, aby se zaměřovaly na výsledky opatření v rámci projektů mobility. Co se týče provádění primárních kontrol, byly zjištěny příklady nedostatků, a to i navzdory tomu, že vnitrostátní orgány provádějí své kontroly v souladu s pokyny Komise pro národní agentury: - u jedné národní agentury nebyla u posouzení a schválení konečné zprávy dodržena lhůta 45 dní od přijetí této zprávy, - u jiné národní agentury byly provedeny konečné platby příjemcům bez požadované zpětné vazby od všech účastníků programu mobility. Ačkoli sekundární kontroly prováděné národními agenturami většinou poskytují přiměřenou míru jistoty, že primární kontroly fungují účelně, byla zjištěna řada nedostatků 57. Za kontroly programu Leonardo na vnitrostátní úrovni jsou odpovědné vnitrostátní orgány. Komise proto vyžaduje, aby tyto vnitrostátní orgány zavedly systém sekundárních kontrol, jejichž cílem je poskytnout přiměřenou jistotu, že systém primárních kontrol řízený národními agenturami je účelný [21]. Ve většině případů poskytly sekundární kontroly provedené vnitrostátními orgány přiměřenou míru jistoty, že systém primárních kontrol funguje účelně. Audit však odhalil i nedostatky ve způsobu realizace těchto sekundárních kontrol: nedostatečné dokumentování postupů dohledu, nedostatečný dohled ze strany národní agentury a nedostatky v kontrole opatření přijatých v návaznosti na doporučení od vnitrostátních kontrolních orgánů nebo kontrolních orgánů Komise. Komise teprve nedávno vydala doplňkové pokyny o konkrétních postupech sekundárních kontrol 58. Komise provádí "systémové monitorovací" návštěvy v účastnických zemích. Jsou zaměřeny na sledování souladu systémů a postupů národních agentur s předpisy programu celoživotního učení. Vnitrostátní orgány interpretovaly význam pojmu "sekundární kontroly" rozdílnými způsoby. Jak Účetní dvůr konstatoval ve své výroční zprávě za rok 2008, [22]pokyny Komise objasňující povinnosti vnitrostátních orgánů ohledně konkrétních postupů nebyly dostatečně jasné. Audit programu Leonardo, který Účetní dvůr provedl, tento závěr potvrzuje, neboť u sekundárních kontrol byly zjištěny nedostatky. Komise následně přijala nápravná opatření, a to vydáním pokynů pro orgány o postupech pro sekundární kontroly. Závěry a doporučení 59. Komise při koncipování programu Leonardo vzala v úvahu svá povinná hodnocení, ale nevytvořila akční plány pro jiné významné studie a zprávy. Komise zavedla vhodný systém na řízení životního cyklu projektů. Její hlavní informační systém (LLPLink) však zůstával na konci roku 2009 stále nedokončen, což jednak brání řádnému podávání zpráv a jednak vytváří nutnost používat staré systémy. V polovině roku 2010 nebyl stále dokončen společný nástroj pro podávání zpráv o měření dopadu programu celoživotního učení. 60. Provozní prvky programu, včetně přípravy ročního pracovního programu, zveřejnění programu, jeho propagace a poskytování informací, byly řízeny dobře. V některých oblastech nicméně existují nedostatky, týkající se například pomoci žadatelům s nalézáním hostitelských partnerských organizací v jiných zemích nebo zajišťování kvality posuzování žádostí o granty ze strany národních agentur. Doporučení 1 a) Po své analýze ročního pracovního programu by měla Komise poskytovat vnitrostátním orgánům kvalitativní zpětnou vazbu. Tato zpětná vazba by měla nabídnout stručný pohled na provádění programu na úrovni členských států a měla by zároveň zdůraznit silné stránky i nedostatky, což by bylo užitečné jak pro Komisi, tak pro vnitrostátní orgány. b) Komise by měla zkoumat možnosti, jak zajistit účelný a uživatelsky vstřícný nástroj pro vyhledávání partnerských organizací buď na úrovni EU, nebo na úrovni jednotlivých států. c) Komise by měla zvážit, zda by měly národní agentury usnadňovat umísťování účastníků z jiných zemí tím, že jiným národním agenturám budou poskytovat informace o hostitelských a zprostředkovatelských organizacích ve své zemi. d) Posuzování žádostí by šlo dál zlepšit zkvalitněním příručky pro posuzování určené hodnotitelům, a to tím, že by u každého oddílu hodnotícího formuláře byl podrobně uveden cíl hodnocení spolu s metodami, jak tohoto cíle dosáhnout. e) Aby zajistila konzistentní výklad svých pravidel, měla by Komise zvážit možnost zahrnout kontroly posuzování žádostí do svých monitorovacích návštěv v účastnických zemích zaměřených na kvalitu a dopad. f) Komise by měla bezodkladně dokončit aplikaci LLPLink pro podávání zpráv o měření dopadu, aby byla schopna garantovat sběr úplných a konzistentních informací týkajících se provádění programu od všech účastnických zemí. 61. Ačkoli byly kontrolní systémy jak na úrovni Komise, tak členských států ve většině případů přiměřené, jejich systémy pro podávání zpráv se dostatečně nezaměřovaly na výsledky programu a ještě méně na jeho účelnost a dopad. Ve třetím roce běhu programu Leonardo Komise zahájila, ale ještě nedokončila vytváření komplexního systému pro měření dopadu tohoto programu. V důsledku toho Komise není s to měřit výsledky a dopady prvních tří let programu Leonardo – tedy zhruba za polovinu jeho životního cyklu. Doporučení 2 a) Komise by měla zdokonalit svůj systém monitorování kvality a dopadu a koordinovat jej s podáváním výročních zpráv o činnosti, jak je v současnosti provádí národní agentury. b) Komise by měla sladit strukturu pracovního programu a výroční zprávy tak, aby bylo možné porovnávat dosažené výsledky s plánem. c) Komise by měla neprodleně dokončit svou práci na stanovení cílů SMART a ukazatelů výkonnosti. d) V budoucnu by měla Komise zajistit, aby pro každý následující program byl zaveden již od počátku systém pro měření dopadu. 62. Celkový závěr zní, že koncepce a řízení programu mobility v rámci programu Leonardo da Vinci mohou vést k účelným výsledkům. Komise zahájila, ale ještě nedokončila vytváření komplexního systému pro měření dopadu programu Leonardo. V důsledku toho není Komise nyní, ve třetím roce běhu programu, tj. zhruba v polovině jeho životního cyklu, dosud schopna posoudit, jak jsou cíle programu naplňovány. Tuto zprávu přijal senát IV za předsednictví pana Mortena LEVYSOHNA, člena Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 29. června 2010. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Kodaňský proces byl zahájen v listopadu 2002 ministry odpovědnými za vzdělávání a odbornou přípravu ze zemí Evropské unie a zemí, které jsou členy Evropského hospodářského prostoru (EHP) a Evropského sdružení volného obchodu (ESVO), evropskými sociálním partnery a Evropskou komisí. [2] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1720/2006/ES ze dne 15. listopadu 2006, kterým se zavádí akční program v oblasti celoživotního učení (Úř. věst. L 327, 24.11.2006, s. 45). [3] Článek 14 a bod B.11 přílohy rozhodnutí č. 1720/2006/ES. [4] V této zprávě odkazuje název "Leonardo" na současnou fázi tohoto programu. [5] Článek 6 rozhodnutí č. 1720/2006/ES. [6] Článek 15 rozhodnutí č. 1720/2006/ES. [7] Článek 8 rozhodnutí Komise ze dne 26. dubna 2007 týkající se příslušných povinností členských států, Komise a národních agentur při provádění programu celoživotního učení (2007–2013). [8] Francie, Německo, Malta, Polsko, Rumunsko a Spojené království. [9] Základní požadavky týkající se rozsahu, účelu, načasování a použití hodnocení jsou stanoveny ve finančním nařízení (čl. 27 odst. 4, článek 28, článek 33, čl. 56 odst. 3 a článek 166) v jeho prováděcích pravidlech (článek 21). [10] Společná zpráva o konečném hodnocení programu Socrates II, Leonardo da Vinci II a eLearning, 2008. [11] Studie o překážkách nadnárodní mobility, kterým čelí učni a další mladí lidé v rané fázi své odborné přípravy, a o způsobech, jak je překonávat (Study on the obstacles to transnational mobility facing apprentices and other young people in initial vocational training and on ways of overcoming them), nazývaná rovněž studie "MoVE-iT" (2007). Analýza dopadu opatření v oblasti mobility v rámci programu Leonardo da Vinci na mladé učně a zaměstnance a vliv socioekonomických faktorů (Impact Analysis of Leonardo da Vinci mobility measures on young trainees and employees, and the influence of socio-economic factors) (2007). [12] Pokyny pro národní agentury, které provádějí program celoživotního učení, na rok 2008 (čl. 28.1 a 9.1.1). [13] Čl. 6 odst. 3 písm. d) rozhodnutí č. 1720/2006/ES. [14] Článek 27 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1). [15] Část 1 roční zprávy národní agentury. [16] Pokyny pro národní agentury, které provádějí program celoživotního učení, na rok 2008 , bod 3.1.1.3. [17] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1). [18] Výbor pro program celoživotního učení napomáhá Komisi s prováděním programu. Tento výbor, který je tvořen zástupci členských států, vydává stanoviska nebo je konzultován ohledně opatření k provádění programu celoživotního učení. [19] Účetní dvůr již dříve podal zprávu o auditu kontrol programu celoživotního učení. Viz výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2008 (Úř. věst. C 269, 10.11.2009, s. 181–185). [20] Pokyny pro národní agentury, které provádějí program celoživotního učení, na rok 2008, odst. 3.8.1. [21] Článek 8 rozhodnutí Komise ze dne 26. dubna 2007. [22] Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2008, kapitola 9, body 9.21 a 9.33. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA Cíle (vycházející z právního základu programu celoživotního učení) Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1720/2006/ES ze dne 15. listopadu 2006, kterým se zavádí akční program v oblasti celoživotního učení Obecné cíle programu celoživotního učení přispívat prostřednictvím celoživotního učení k rozvoji Společenství jako vyspělé znalostní společnosti s udržitelným hospodářským rozvojem, s větším počtem a vyšší kvalitou pracovních míst a s větší sociální soudržností při zajištění dobré ochrany životního prostředí pro budoucí generace; program se zejména zaměřuje na podporu výměny, spolupráce a mobility mezi vzdělávacími systémy a systémy odborné přípravy v rámci Společenství tak, aby se staly zárukou světové kvality. Zvláštní cíle programu celoživotního učení přispívat k rozvoji kvalitního celoživotního učení a podporovat vysokou výkonnost, inovace a evropský rozměr v systémech a postupech v dané oblasti; podporovat realizaci Evropského prostoru celoživotního učení; napomáhat zvyšování kvality, přitažlivosti a dosažitelnosti příležitostí celoživotního učení dostupných v členských státech; posilovat přínos celoživotního učení k sociální soudržnosti, aktivnímu občanství, mezikulturnímu dialogu, rovnosti žen a mužů a osobnímu naplnění; napomáhat podpoře tvořivosti, konkurenceschopnosti, zaměstnatelnosti a růstu podnikatelského ducha; přispívat k zvýšené účasti lidí všech věkových kategorií na celoživotním učení, a to včetně jedinců se zvláštními potřebami a znevýhodněných skupin, bez ohledu na jejich socio-ekonomické zázemí; podporovat studium jazyků a jazykovou rozmanitost; podporovat rozvoj inovačního obsahu, služeb, pedagogik a praxe využívaných na základě informačních a komunikačních technologií v oblasti celoživotního učení; posilovat úlohu celoživotního učení při vytváření smyslu pro evropské občanství založeného na pochopení a respektování lidských práv a demokracie a při podpoře tolerance a úcty vůči ostatním národům a kulturám; podporovat spolupráci při zajišťování kvality ve všech oblastech vzdělávání a odborné přípravy v Evropě; podněcovat nejlepší využití výsledků, inovačních výrobků a procesů a vyměňovat si osvědčené postupy v oblastech, kterých se program celoživotního učení týká, a to za účelem zvýšení kvality vzdělávání a odborné přípravy. Zvláštní cíle programu Leonardo da Vinci podporovat účastníky odborné přípravy a dalších vzdělávacích činností v získávání a používání vědomostí, dovedností a kvalifikací podporujících osobní rozvoj, zaměstnatelnost a účast na evropském trhu práce; podporovat zvyšování kvality a inovace v systémech, institucích a postupech odborného vzdělávání a přípravy; zvýšit přitažlivost odborného vzdělávání a přípravy a mobility pro zaměstnavatele a jednotlivce a usnadňovat mobilitu učňů. Provozní cíle programu Leonardo da Vinci zlepšit kvalitu a zvýšit objem mobility osob zapojených do počátečního odborného vzdělávání a přípravy a do další odborné přípravy v rámci Evropy, aby do ukončení programu celoživotního učení došlo k nárůstu stáží v podnicích alespoň na 80000 za rok; zlepšit kvalitu a zvýšit objem spolupráce mezi institucemi nebo organizacemi poskytujícími možnosti vzdělávání, podniky, sociálními partnery a dalšími příslušnými subjekty v Evropě; podporovat rozvoj inovačních postupů v oblasti odborného vzdělávání a přípravy na jiné než vysokoškolské úrovni a jejich předávání, včetně předávání z jedné zúčastněné země do dalších; zlepšit průhlednost a uznávání kvalifikací a schopností, včetně kvalifikací a schopností získaných neformálním vzděláváním a informálním učením; podporovat studium moderních cizích jazyků; podporovat rozvoj inovačního obsahu, služeb, pedagogik a praxe založených na informačních a komunikačních technologiích v oblasti celoživotního učení. --------------------------------------------------