CS Úřední věstník Evropské unie C 21/2

INTERPRETAČNÍ SDĚLENÍ KOMISE

o dočasnosti silniční kabotáže v přepravě zboží

(2005/C 21/02)

(Text s významem pro EHP)

Cílem tohoto interpretačního sdělení je především prozkoumat a objasnit pojem „dočasně“, který se vyskytuje v právních předpisech Společenství týkajících se kabotážní dopravy. Jestliže v případě nařízení (ES) č. 12/98 týkajícího se kabotážní dopravy cestujících nevznikly žádné problémy při jeho výkladu nebo použití, není tomu tak v případě nařízení Rady (EHS) č. 3118/93 (1) týkajícího se kabotážní přepravy zboží. Toto sdělení se proto zaměří na kabotáž zboží.

Kapitola 1 definuje pojem kabotáž a popisuje problém. Kapitola 2 nastiňuje současný stav kabotáže ve Společenství a popisuje ekonomické a právní aspekty těchto přepravních činností, jakož i problémy, se kterými se členské státy setkaly, zejména při provádění kontrol. Kapitola 3 uvádí právní pokyny, které byly vypracovány na základě judikatury Soudního dvora s ohledem na vnitrostátní právní předpisy, které v této oblasti uplatňují členské státy. Závěry jsou pak obsaženy v kapitole 4.

Tímto sdělením není dotčena judikatura Soudního dvora a Soudu prvního stupně, pokud jde o výklad Smlouvy týkající se kabotáže, jakož i nařízení (EHS) č. 3118/93.

1. ÚVOD

1.1 Kabotáž

Na základě čl. 71 odst. 1 písm. b) Smlouvy o ES uvádějí právní předpisy Společenství (2) tuto definici kabotáže: Každý provozovatel nerezident, který je držitelem povolení Společenství, je oprávněn provozovat dočasně a bez množstevního omezení vnitrostátní silniční přepravu v jiném členském státě, aniž by tam měl sídlo nebo byl jinak usazen.

Jedním ze dvou hlavních znaků kabotážní dopravy tedy je, že tato služba může být poskytována pouze dočasně.

1.2 Problém

Komise se zabývala problémy vyvolanými kabotážní dopravou na žádost členských států Evropské unie. To že v právních předpisech Společenství neexistuje definice pojmu „dočasně“ způsobuje problém již určitou dobu. U subjektů v odvětví dopravy to vyvolává nejistotu, pokud jde o přesný dosah kabotáže. Kromě toho, i když smlouva o přistoupení stanoví přechodná období u kabotáže pro většinu nových členských států, vyvolalo rozšíření u silničních dopravců obavy, které přiměly vnitrostátní orgány, aby zareagovaly a požádaly Komisi o výklad pojmu dočasnost kabotáže.

Konečně, několik členských států poukázalo na potíž při kontrole kabotážních činností a zejména pak referenčního období. Některé z nich stanovily lhůty, po jejichž skončení se musejí dopravci vrátit do země původu. Někdy také úředně stanovily kritéria sloužící k určení, zda poskytnutí služby nebo souboru služeb dopravcem v členském státě, které není jeho státem usazení, má dočasný charakter.

2. PRÁVNÍ A EKONOMICKÉ ASPEKTY KABOTÁŽE

2.1 Ekonomické aspekty

Ačkoli kabotáž poskytnutá dopravci, kteří jsou evidovaní ve všech členských státech, vzrostla na téměř 11 miliard tun/km v roce 2002, což představuje významné zvýšení o 25,3 % oproti roku 2000, je podíl kabotáže na celkově poskytnutých silničních přepravních službách velmi nízký: na úrovni 14 členských států EU (EU kromě Řecka) v roce 2002 pouze 0,8 celkových přepravních činností (vnitrostátních a mezinárodních) spočívala v kabotáži. Je však nutné zdůraznit, že i když se číslo 0,8 % zdá v absolutním vyjádření nízké, problém kabotáže je vnímán čím dál tím více a po rozšíření se stal středem zájmu.

Podle Eurostatu (3) se pro dopravce malých členských států, které mají omezené vnitrostátní trhy nebo se nacházejí v blízkosti zahraničních dopravních trhů, může kabotáž nabýt významných rozměrů: v roce 2002 představovala vzhledem k celkové silniční přepravě vykonávané lucemburskými dopravci 22 %, belgickými dopravci 4 % a irskými dopravci 3 %. V absolutní hodnotě jsou dopravci z Beneluxu na trhu s kabotáží stále více aktivnější, v roce 2002 dokonce připadalo 55 % z celkového poskytování kabotáže pouze na tyto tři země. Němečtí dopravci, jejichž podíl na trhu je téměř 15 %, jsou též velmi aktivní.

Francie a Německo jsou dvěma členskými státy vyhledávanými pro provozování kabotážní dopravy: na celkové kabotáži se Francie podílí 31 % a Německo 28 %. Spojené království s 13 % je v pořadí třetí zemí, ve které je nejčastěji kabotáž provozována. Podíly zemí, které se nacházejí v okrajových částech EU, jsou hluboko pod 1 %.

2.2 Právní aspekty

2.2.1 Právní rámec – nařízení (EHS) č. 3118/93

Článek 1 nařízení Rady (EHS) č. 3118/93 stanoví, že každý provozovatel silniční přepravy zboží pro cizí potřebu, který je držitelem povolení Společenství podle nařízení (EHS) č. 881/92, je oprávněn za podmínek stanovených v tomto nařízení provozovat dočasně vnitrostátní silniční přepravu zboží pro cizí potřebu v jiném členském státě, aniž by tam měl sídlo nebo byl jinak usazen.

Pojem „dočasně“ je doslova uveden v čl. 50 odst. 3 Smlouvy o ES o volném pohybu služeb. Komise ani Rada nepovažovaly za nutné upřesnit tento pojem při přijímání nařízení. Je zřejmé, že je třeba jasně odlišit činnost spadající do volného pohybu služeb, protože je vykonávána dočasně, od činnosti spadající do práva usazování, je-li vykovávána trvale. Z ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb a o právu usazování vyplývá, že hospodářský subjekt musí dodržovat jednu ze těchto dvou základních svobod práva Společenství, tzn. že jeho činnost buď představuje poskytování služby nebo spadá do práva usazování, přičemž kde začíná jedna svoboda, druhá končí. Proto vnitrostátní právní předpisy, které jakkoli omezují poskytování služby, nutí subjekt, aby se na konci omezeného období usadil, tak narušují základní právo volného pohybu služeb.

V praxi bylo zjištěno, že není snadné jasně určit, od kterého momentu přestává být činnost dočasnou a stává se trvalou. Je však nutné tento údaj uvést, neboť hospodářské subjekty mají právo znát v jakém rozsahu mají skutečně možnost vykonávat kabotáž, a členské státy mají právo ochraňovat svůj trh proti poskytovatelům služeb, kteří pod zástěrkou dočasné činnosti, vykonávají ve skutečnosti činnost trvalou, aniž by se na ně vztahovala pravidla hostitelského státu týkající se usazování.

2.2.2 Judikatura Soudního dvora

Soudní dvůr Evropské unie nepodal do této chvíle výklad „dočasnosti“ poskytování dopravních služeb. Definuje však kritéria pro dočasnost poskytování služeb.

Podnětem k zamyšlení mohou být tři rozsudky.

Rozsudek Gebhardt (4)

V této věci Consiglio nazionale Forense (Itálie) zaslalo Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu směrnice 77/249/EHS o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů. Consiglio Nazionale Forense zejména požádalo Soud, aby se vyjádřil ke kritériím, která se zakládají na délce nebo četnosti služeb poskytovaných advokáty působícími v rámci režimu definovaném uvedenou směrnicí a která se použijí k posouzení toho, zda je činnost dočasná nebo ne.

Podle Soudu je pojem usazení ve smyslu Smlouvy pojmem velmi širokým, který umožňuje státnímu příslušníkovi ze Společenství, aby se trvale a nepřetržitě účastnil hospodářského života členského státu, který není státem jeho původu, a aby mu z toho plynul zisk, čímž se podpoří vzájemné ekonomické a sociální prolínání uvnitř Společenství v oblasti výdělečných činností (viz v této souvislosti rozsudek ze dne 21. června 1974, Reyners, 2/74, Sb. rozh. s. 631, bod 21). Naproti tomu v případě, že se poskytovatel služby přemístí do jiného členského státu, stanoví kapitola o službách a zejména článek 60 třetí pododstavec Smlouvy, že poskytovatel služby zde vykonává svou činnost dočasně.

Soud v otázkách, které mu byly položeny, rozhodl takto:

1) Dočasnost poskytování služeb uvedená v článku 60 třetím pododstavci Smlouvy o ES se posuzuje v závislosti na délce, četnosti, pravidelnosti a nepřetržitosti jejich poskytování;

2) Poskytovatel služeb ve smyslu Smlouvy si může v hostitelském členském státě opatřit infrastrukturu nezbytnou k poskytnutí dané služby;

3) Na státního příslušníka některého členského státu, který trvale a nepřetržitě vykonává odbornou činnost v jiném členském státě nebo se ze svého odborného působiště obrací, kromě jiného, na státní příslušníky tohoto státu, se vztahují ustanovení kapitoly o právu usazování, nikoli kapitoly o službách.

Je třeba zdůraznit skutečnost, že pouze kritérium délky nestačí k určení toho, zda jsou služby poskytovány v jiném členském státě dočasně, jak uvedl generální advokát ve svém stanovisku, dočasnost dotčených činností se posuzuje nejen na základě délky jejich poskytování, ale také na základě jejich četnosti, pravidelnosti a nepřetržitosti.

Rozsudek Schnitzer (5)

V této věci se jednalo o poskytování řemeslných prací v oboru omítání, Soud zopakoval odůvodnění rozsudku Gebhardt a stanovil, že „žádné ustanovení Smlouvy neumožňuje obecně určit trvání nebo četnost, od které poskytování služby nebo určitého druhu služby v jiném členském státě přestává být považováno za poskytování služeb ve smyslu Smlouvy“.

Soud dodal, že „pouze skutečnost, že hospodářský subjekt usazený v jednom členském státě poskytuje více méně často nebo pravidelně shodné nebo podobné služby v jiném členském státě, aniž by zde měl infrastrukturu, která mu dovoluje stále a nepřetržitě vykonávat odbornou činnost a pomocí této infrastruktury se obracet, kromě jiného, na státní příslušníky tohoto členského státu, nepostačuje k tomu, aby byl považován za usazeného v uvedeném členském státě“.

Z toho vyplývá, že ani pravidelnost nebo četnost, ani nepřetržitost určité činnosti nemohou být použity jako jediné kritérium ke stanovení, zda tato činnost spadá do volného pohybu služeb nebo usazování.

Rozsudek Andreas Hoves (6)

V této věci se mělo určit, zda dopravní podnik, který má své sídlo v Lucembursku a vykonává kabotážní dopravu v Německu, podléhá v tomto státě dani z motorových vozidel na těžká nákladní vozidla, která jsou evidovaná v Lucemburku.

Generální advokát ve svém stanovisku uvedl, že „kabotážní doprava má podle definice dočasný charakter, což vyžaduje, že dopravce nemá sídlo ani není jinak usazen v hostitelském členském státě. Kabotáž je ve své podstatě časově omezenou činností, jelikož se jedná o poskytování služeb bez prvku trvání, který je příznačný pro vlastnictví sídla.“

Soud upřesnil, že dočasnost dotčených činností se posuzuje nejen na základě délky jejich poskytování, ale také na základě četnosti, pravidelnosti nebo nepřetržitosti jejich poskytování.

Časové kritérium je proto úzce spjato s kritériem nepřítomnosti sídla a usazení v hostitelském státě.

2.2.3 Vnitrostátní právní předpisy

Komise v prosinci 2003 svolala schůzku odborníků z jednotlivých států, aby přezkoumaly obtíže, které nastaly během posledních let a které se týkají uplatnění dočasnosti, která je pro kabotáž podstatná. Během této schůzky byl sestaven seznam stávajících vnitrostátních postupů, ze kterých vyplývá potřeba společného postoje.

Spojené království přijalo dne 1. prosince 2002 výklad pojmu „dočasný“, který stanoví, že dopravce musí být s to dokázat, že vozidlo opustilo zemi alespoň jednou v měsíci.

Řecko přijalo oběžníkem ze dne 8. prosince 1998 časové omezení pro kabotáž prováděnou jinými členskými státy a stanovilo toto omezení na maximální období dvou měsíců v roce (na základě doby platnosti starých kabotážních povolení). Po zásahu útvarů Komise byl tento oběžník nahrazen jiným oběžníkem ze dne 19. dubna 2000. Tento oběžník již neuvádí časové omezení, ale zavádí výklad pojmu „dočasný“ pro těžká nákladní vozidla evidovaná v jiném členském státě EU, která se pohybují po řeckém území:

— Činnosti dopravního podniku musejí být pouze dočasné a v žádném případě nesmějí být stálé, časté, pravidelné, nebo nepřetržité;

— Skutečnost, že vozidla podniku, který vykonává kabotáž, nikdy neopustí území hostitelského členského státu, představuje porušení nařízení (ES) č. 3118/93;

— Činnosti musejí být vykonávány pouze příležitostně, v delších a ne častých odstupech;

— Dopravce musí být s to dokázat, že vozidlo opustilo území hostitelského členského státu v určitém okamžiku, alespoň jednou v měsíci.

Tato kritéria poslouží jako vodítko při provádění kontrol, které případ od případu určí, zda jsou činnosti oprávněné podle nařízení (ES) č. 3118/93.

Francie oběžníkem ze dne 22. ledna 2002 zavedla omezení kabotáže, podle kterého „všechna vozidla, která nepřetržitě vykonávají kabotáž na vnitrostátním území déle než jeden týden, porušují právní předpisy“. Francouzská Státní rada (nejvyšší správní soud) se v neveřejném zasedání nejprve vyslovila pro odložení výkonu tohoto oběžníku a poté pro jeho zrušení vzhledem k tomu, že sporný oběžník, který stanoví závazná ustanovení obecného charakteru, formuloval nová pravidla kabotáže, jejichž stanovení nebylo v pravomoci ministra dopravy.

Komise vznesla u francouzských orgánů námitku, ve které upozornila na toto nepřiměřené omezení, jež bylo pak rozhodnutím Státní rady odvoláno.

Itálie ministerskou vyhláškou ze dne 29. dubna 2004 nedávno omezila kabotážní dopravu vykonávanou podniky Společenství v Itálii na období 15 dní v měsíci a na maximálně 5 po sobě jdoucích dní. Kromě toho jsou dopravci podle ministerské vyhlášky povinni mít ve vozidle knihu výkazů o vnitrostátní kabotážní dopravě, která musí být podle vyhlášky generálního ředitele ze dne 31. května 2004 vydána italským ministerstvem dopravy.

3. KRITÉRIA PRO POSOUZENÍ DOČASNOSTI KABOTÁŽE

Z výše uvedeného vyplývá, že pro definování dočasnosti kabotáže je třeba vzít v úvahu a zohlednit všechny součásti a okolnosti určené činnosti.

3.1.1 Čtyři kritéria (délka, četnost, pravidelnost a nepřetržitost)

I když nejsou jedinými určujícími prvky, jsou čtyři kritéria k posouzení dočasnosti kabotáže, která stanovil Soudní dvůr, dobrým základem k analýze. Tato kritéria nelze použít automaticky. Musejí sloužit jako východisko pro kontroly, ale nezprošťují vnitrostátní orgány od provádění analýz zvláštních okolností každé situace.

Délka představuje časové období (týdny, měsíce), během kterého subjekt vykonává jednu nebo více kabotážních jízd na území členského státu, který není členským státem usazení dopravce. Délka je úzce spojena s četností, která stanoví počet kabotážních jízd vykonaných za měsíc nebo rok. Konkrétně se musí dočasnost poskytování služeb hodnotit rozdílně, pokud dopravce vykonává kabotážní jízdy během dvou období (kritérium četnosti poskytování) o 20 dnech (kritérium délky každého poskytování) v jednom roce nebo pokud vykonává kabotážní jízdy během 12 období o 20 dnech v jednom roce.

Útvary Komise nahlížely nepříznivě na oběžník přijatý francouzskými orgány, který omezoval kabotáž na jeden týden. Vedle velmi krátkého období, které Francie stanovila, upozorňovaly útvary Komise také na automatické použití tohoto časového kritéria.

Nařízení (EHS) č. 3118/93 stanoví postupnou liberalizaci kabotážní dopravy do 1. července 1998. V období 4,5 let měl každý členský stát k dispozici kvótu na povolení o délce 2 měsíců. Takové povolení mohlo být přeměno na dvě krátká povolení platná jeden měsíc. Každé povolení platilo pouze na jediné období o délce jednoho nebo dvou měsíců.

K vyřešení problémů popsaných v oddíle 2.1 by doba jednoho až dvou měsíců, po jejímž uplynutí by kabotáž na stejném území již nebyla povolena, mohla být připuštěna, pokud by byla uplatňována členskými státy případ od případu.

Ačkoli není možné použít toto omezení striktně, automaticky a izolovaně, představuje alespoň užitečný výchozí bod. Po uplynutí tohoto období by se vozidlo mělo obvykle vrátit do země, kde je evidováno. Komise v každém případě přezkoumá opatření přijatá členskými státy se zřetelem ke čtyřem kritériím stanoveným Soudním dvorem.

Pojem pravidelnost nesmí být zaměňován s četností. Pravidelnost označuje pravidelné opakování kabotážních jízd, tj. je-li kabotáž vykonávána příležitostně nebo spíše pravidelně. Na této úrovni je třeba zohlednit např. druh vztahů – pravidelné nebo příležitostné – se zákazníky usazenými v členském státě, ve kterém je kabotáž vykonávána.

Konečně nepřetržitost znamená, že v určitém daném období dopravce vykonává pouze kabotáž. Základním prvkem je trvalost nebo stálost činností.

3.1.2 Ostatní faktory, které je třeba vzít v úvahu

Z rozsudku Gebhardt rovněž vyplývá, že je třeba hodnotit všechny prvky vztahující se k poskytování služby. Určitě je užitečná analýza podmínek používání vozidla, např. počet dní přítomnosti nákladního vozidla na území určitého členského státu. Rovněž je třeba zohlednit další faktory, které doprovázejí provádění kabotáže, např. otázka, kdo organizuje dopravní činnosti a kde se nachází operační středisko. Úlohu také hraje počet nákladních vozidel používaných jedním subjektem.

Také je možné si představit situaci, ve které dopravní podnik vlastní dvě nákladní vozidla a zaměstnává pouze jednoho řidiče. Nákladní vozidlo č. 1 opouští po 20 dnech území členského státu, ve kterém vykonávalo kabotáž, a vrací se na toto území až po 20 dnech. V období, kdy není nákladní vozidlo č. 1 na území členského státu, ve kterém vykonávalo kabotáž, vykonává kabotáž 20 dní podnikový nákladní vůz č. 2 (se stejným řidičem). Závěr je očividný: tento podnik o jedné osobě provádí zcela jasně trvalou činnost na území tohoto státu, i když by pouhý přezkum použití dvou nákladních vozidel vedl k odlišnému závěru.

Z těchto několika úvah vyplývá, že je velmi složité stanovit jedno nebo více kritérií, které by automaticky použité vedly k závěru, zda je nebo není jeden úkon nebo soubor úkonů vykonáván dočasně v některém členském státě. V rozsudku Gebhard se sám Soud vyvaroval stanovení kritérií, které by se použily obecně a automaticky.

V tomto ohledu je třeba poznamenat, že osoba nebo podnik by mohly podat stížnost u Evropské komise, usoudí-li, že právní předpisy členského státu omezují volný pohyb služeb v rozporu se Smlouvou nebo nařízením (EHS) č. 3118/93.

4. ZÁVĚR

Hospodářský vývoj a právní analýzy týkající se silniční kabotáže ukazují, že výklad dočasnosti těchto činností je nezbytný, zejména proto, aby se nemnožila pravidla a postupy zavedené členskými státy. Komise proto navrhuje tento výklad:

Kritéria k posouzení dočasnosti kabotáže musejí odpovídat definici stanovené Soudním dvorem: délka, četnost, nepřetržitost a pravidelnost poskytování služby. V každém případě by měl být na tomto základě zajištěn individuální přezkum každé konkrétní situace.

Komise proto posoudí konkrétní případy na základě kritérií stanovených Soudem, s tím že bude tolerovat vnitrostátní omezení v délce jednoho nebo maximálně dvou měsíců.

V každém případě se za nepovolenou nařízením (EHS) č. 3118/93 považuje činnost dopravce neusazeného v hostitelském státě prováděná na území tohoto státu,

— která je trvalá, vykonávána nepřetržitě a pravidelně; nebo

— která je vykonávána soustavně a ne pouze příležitostně; nebo

— která způsobuje, že vozidlo neusazeného dopravce, nikdy neopouští území hostitelského státu.

(1) Nařízení Rady (EHS) č. 3118/93 ze dne 25. října 1993, kterým se stanoví podmínky, za nichž může dopravce nerezident provozovat vnitrostátní silniční přepravu zboží uvnitř členského státu (Úř. věst. L 279, 12.11.1993, s. 1).

(2) Nařízení č. 3118/93 se týká silniční kabotáže při přepravě zboží, kabotážní dopravu cestujících upravuje nařízení č. 12/98.

(3) „Vývoj silniční přepravy zboží v letech 1990 – 2002“, Eurostat, Lucembursko, 2004.

(4) Rozsudek ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard, C-55/94, Sb. rozh. s. I-4165.

(5) Rozsudek ze dne 11. prosince 2003, Bruno Schnitzer, C-215/01.

(6) Rozsudek ze dne 2. července 2002, Andreas Hoves Internationaler Transport Service Sarl, C-115/00.