Posilování legálních cest do Evropy: nezbytná součást vyvážené a komplexní migrační politiky Příspěvek Evropské komise pro zasedání vedoucích představitelů v Salcburku ve dnech 19.–20. září 2018

V budoucnu budou mít tyto trendy stále větší dopad, neboť EU čelí postupnému poklesu počtu obyvatel v produktivním věku (věk 15–64 let). Očekává se, že tento pokles ještě zesílí: v důsledku demografického stárnutí i s přihlédnutím k migračním trendům z poslední doby počet obyvatel v produktivním věku podle prognóz v příštích dvou desetiletích poklesne přibližně o 22 milionů (tj. snížení o 7 %). Dokonce i pokud tento trend bude pravděpodobně zčásti kompenzován vyšší účastí žen a starších pracovníků na trhu práce, prognózy celkové pracovní síly ukazují stejným směrem: odhaduje se, že v blízké budoucnosti (v období 2015–2035) počet pracovních sil v EU poklesne o 18,3 milionu osob (tj. snížení o 7,4 %).

V posledních letech Evropa díky úsilí na všech úrovních těžila ze solidního růstu a silné tvorby pracovních míst. Nezaměstnanost v EU je nejnižší za posledních deset let a počet zaměstnaných osob dosáhl rekordní výše. Třebaže toto není pociťováno v celé Evropě stejně, v některých členských státech roste počet neobsazených pracovních míst a v některých odvětvích ekonomiky, např. v oblasti informačních a komunikačních technologií, zdravotnictví a v konkrétních povoláních se projevuje zjevný strukturální nedostatek kvalifikovaných pracovníků. Narůstá podíl zaměstnavatelů, kteří hlásí potíže s obsazením pracovních míst – v průměru činí více než 40 %, a v Německu, Polsku, na Slovensku a v Maďarsku je dokonce vyšší než 50 %. Nejčastější je nedostatek v takových profesích, jako jsou kvalifikovaní řemeslníci, inženýři, technici a odborníci v oblasti informačních technologií, ale i v povoláních, jež vyžadují méně formálních dovedností, jako jsou obchodní zástupci a řidiči.

Otázka posilování legálních cest do Evropy je dnes ještě aktuálnější a naléhavější vzhledem k současným a budoucím trendům.

Díky návrhu Komise na zřízení Evropského orgánu pro pracovní záležitosti může EU dále pokročit ve zlepšování spolupráce a koordinace mezi úřady práce jednotlivých zemí, aby se usnadnilo řízení integrovanějšího evropského trhu práce. Tento orgán bude v první řadě zastřešovat některé již existující nástroje a struktury související s přeshraniční mobilitou, jako jsou EURES (Evropský portál pracovní mobility), evropská koordinace sociálního zabezpečení a evropský průkaz zdravotního pojištění. Jeho činnosti se budou vztahovat na státní příslušníky třetích zemí, kteří již v Unii oprávněně pobývají, např. na držitele modré karty EU, osoby převedené v rámci společnosti nebo dlouhodobě pobývající rezidenty a jejich rodiny. Tento orgán bude při provádění analýz trhu práce využívat také dostupných odborných znalostí o vývoji zaměstnanosti a prognóz poptávky po dovednostech. To pomůže informovat o odvětvích a povoláních, ve kterých je na trhu práce v Evropě nedostatek pracovníků.

Politika v oblasti pracovní migrace a integrační strategie v Evropě by měly být vnímány a koncipovány v plné součinnosti se stávajícími podmínkami na trhu práce, jakož i v součinnosti se sociálními politikami a institucemi. Vzhledem k tomu, že se pracovní trh neustále mění, je velmi důležité navrhovat politiky, které reagují na jeho potřeby a umožňují společný přístup pro všechny služby veřejné správy v EU.

Dobře řízená pracovní migrace by nejen pomohla snížit motivaci pro používání nelegálních tras, ale zároveň umožní EU přilákat správnou kombinaci talentu a dovedností a uvést přijímání do souladu s potřebami trhu práce a přispívat k celkové prosperitě EU.

Od roku 2003 vyvinula EU širokou škálu nástrojů k zavedení společného rámce pro řízení legální migrace, přičemž určování počtu pracovních migrantů, kteří mají být přijati z třetích zemí, zůstává v pravomoci členských států. Tento rámec poskytuje řadu možností pro státní příslušníky třetích zemí, kteří chtějí využít legální migrace do Evropy; mohou přijít jako pracovníci, včetně vysoce kvalifikovaných, studenti nebo výzkumní pracovníci, a rovněž prostřednictvím sloučení rodin. V posledních dvou letech bylo v rámci kontroly účelnosti provedeno celkové hodnocení právních předpisů EU v oblasti legální migrace a výsledky tohoto hodnocení zveřejní Komise později. S ohledem na tuto skutečnost se toto sdělení nezabývá všemi legálními cestami, ale zaměřuje se na humanitární cestu přesídlování a na cesty pro pracovní migraci.

Proto je zapotřebí, abychom zintenzivnili své úsilí při vytváření legálních cest. Musíme pokročit se zásadními opatřeními, jako je reforma modré karty EU navržená Komisí, která by zvýšila schopnost EU přilákat a udržet vysoce kvalifikované státní příslušníky třetích zemí, přeměnit tuto cílenou migraci v příležitost a výhodu pro ekonomiku a společnost. Musíme dosáhnout toho, aby se z legálních cest stala přesvědčivá součást našeho přístupu k partnerství se třetími zeměmi. Tuto nepostradatelnou součást komplexního přístupu nemůžeme ignorovat.

Při stále se lepšící ekonomice EU musí být jedním z politických imperativů plná aktivace, odborná příprava a zvyšování kvalifikace pracovní síly v EU. Aby si však EU udržela konkurenceschopnost v globální ekonomice, musí také přitahovat kvalifikované a nadané lidi z celého světa – a to za plného respektování vnitrostátních pravomocí členských států rozhodovat o tom, kolik pracovních migrantů přijmou na svém území.

Společné úsilí zaměřené na zvládnutí nelegálních migračních toků vedlo k nemalému pokroku. Stejného politického odhodlání je zapotřebí také při vytváření legálních cest do Evropy, což vyžaduje zvýšené úsilí. Kontrolovaná legální migrace, ať již z humanitárních důvodů, nebo na základě potřeb trhu práce, je a měla by zůstat nepostradatelnou součástí vyvážené a komplexní migrační politiky, jak také stanoví evropský program pro migraci. To mimo jiné znamená zavést účinnější politiku v oblasti legální migrace, která dokáže zohlednit potřeby evropského hospodářství. Znamená to také posílit naši spolupráci s třetími zeměmi, a to i vzhledem k trvající potřebě nabízet bezpečné a kontrolované cesty prostřednictvím přesídlení. Dovedení legálních cest až do konce rovněž znamená zajistit účinné integrační politiky pro ty státní příslušníky třetích zemí, kteří legálně pobývají v EU.

„Chci prosazovat novou evropskou politiku v oblasti legální migrace. Tato politika by nám mohla pomoci řešit nedostatky konkrétních dovedností a přitahovat talenty, abychom v Evropské unii mohli lépe čelili demografickým výzvám. Chci, aby se Evropa stala alespoň tak atraktivní, jako jsou oblíbené migrační cíle Austrálie, Kanada a USA. Jako první krok hodlám zrevidovat právní předpisy týkající se modré karty a řešit neuspokojivý stav jejich provedení.

Zároveň pravděpodobně poroste poptávka po konkrétních dovednostech, která se bude měnit v návaznosti na společenský a technologický vývoj. Předpokládá se například, že poptávka po vysoké kvalifikaci poroste rychleji než nabídka na trhu práce, neboť 43 % pracovních míst, jež budou dle prognóz vytvořena v období do roku 2030, bude vyžadovat vysokou úroveň vzdělání. Očekává se, že počet nově vzniklých pracovní míst do roku 2030 bude vysoký u povolání, jako jsou odborníci v oblasti obchodu a administrativy, ale i u povolání, jež jsou tradičně považována za středně kvalifikované profese, jako jsou pracovníci v oblasti prodeje, uklízeči a pomocní pracovníci. Prioritou pro EU je sice ještě lépe využívat stávající talenty a lidský kapitál, zejména prostřednictvím odborné přípravy a zvyšování kvalifikace domácí pracovní síly, ale i dobře řízená pracovní migrace může pomoci naplnit některé nynější a budoucí potřeby trhu práce EU.

Tato situace není typická jen pro Evropu. V dané chvíli se však Evropa nenachází v ideální situaci a v současnosti není ani vybavena pro to, aby přitahovala migrující pracovníky, které potřebuje. Až dosud byla EU, pokud jde o atraktivitu pro pracovníky, méně konkurenceschopná než jiné země OECD, které jsou z hlediska ekonomického profilu jejími nejzjevnějšími konkurenty, a plně nevyužívala své váhy, zejména pokud jde o to, přilákat vysoce kvalifikované migranty. Ze všech migrantů pobývajících v zemích OECD v letech 2015–2016 si pouze 25 % migrantů s vysokou úrovní vzdělání zvolilo některou cílovou zemi v EU, zatímco 75 % si zvolilo jinou cílovou zemi (hlavně USA, Kanadu, Austrálii), viz níže uvedený diagram.

Rozdělení osob narozených v zahraničí s nízkou a s vysokou úrovní vzdělání,

podle cílových zemí OECD, 2015–2016, v % Zdroj: Database on Immigrants in OECD countries (DIOC) (Databáze imigrantů v zemích OECD), 2015–2016. Pozn.: Údaje za EU se týkají EU-28 bez Chorvatska v důsledku chybějících údajů.

Údaje za Island, Japonsko, Nový Zéland a Turecko jsou převzaty z databáze DIOC za roky 2010–2011. V případě EU jsou zahrnuti pouze imigranti, kteří nepocházejí ze zemí EU.

Za posledních několik let bylo v rámci programů pro vysoce kvalifikované pracovníky (modrá karta nebo vnitrostátní programy) ročně přijato jen asi 50 000 pracovníků, což představuje 5 % všech povolení souvisejících s prací. V poměrném vyjádření je to mnohem méně než v jiných zemích OECD, jako např. v USA, Kanadě, Austrálii nebo na Novém Zélandu. V současnosti počet státních příslušníků třetích zemí přijatých v EU v rámci programů pro vysoce kvalifikované pracovníky představuje přibližně 0,01 % celkového počtu obyvatel EU, zatímco v Kanadě 150 000 ekonomických migrantů přijíždějících každoročně tvoří přibližně 0,4 % celkového počtu obyvatel a 120 000 ekonomických migrantů přijíždějících každoročně do Austrálie tvoří přibližně 0,5 % počtu obyvatel (v obou těchto zemích je většina dlouhodobých ekonomických migrantů přijímána v rámci systémů k „projevení zájmu“). Z toho je patrné, že politiky Evropy v oblasti legální migrace nejsou nijak zvlášť strategické a aktivní, a zejména nejsou ani v souladu s potřebami jejího trhu práce.

Rozhodování o množství pracovních migrantů ze třetích zemí, kteří mají být přijati, je i nadále v pravomoci členských států, avšak EU má společný trh, a měla by proto působit jako jediný subjekt vůči vnějšímu světu a vytvářet úspory z rozsahu, a tedy úspěšněji soutěžit s ostatními hlavními cílovými zeměmi o přilákání kvalifikovaných, a zejména vysoce kvalifikovaných pracovníků. V zájmu Evropy by se mělo činit více na evropské úrovni, pokud jde o dosažení lepšího souladu s pracovními místy, uznávání zahraničních kvalifikací a usnadnění pracovní mobility migrantů v rámci jednotného trhu.

V EU byla zavedena zvláštní pravidla pro přilákání vysoce kvalifikovaných migrantů. Je však zjevné, že systém modré karty EU z roku 2009 nedosahuje svého potenciálu jakožto celounijního systému pro přilákání nadaných a vysoce kvalifikovaných státních příslušníků třetích zemí, jak se původně předpokládalo. Podmínky pro přijetí dohodnuté v roce 2009 jsou příliš restriktivní, směrnice stanoví málo soudržnosti a harmonizace, a co je ještě důležitější, mobilita držitelů modré karty EU uvnitř EU je velmi omezená. V podstatě neexistuje žádný jednotný systém modré karty EU, neboť souběžně s modrou kartou je zde množství různých vnitrostátních programů pro vysoce kvalifikované pracovníky, což vytváří roztříštěný rámec s množstvím různých platných pravidel a postupů.

Z tohoto důvodu Komise již více než před dvěma lety předložila návrh – reformu směrnice o modré kartě EU – s cílem zlepšit pravidla pro přilákání vysoce kvalifikovaných migrantů. Celkovým cílem je modrou kartu EU zatraktivnit stanovením jednotného celounijního systému s flexibilnějšími podmínkami pro přijetí a prostřednictvím zlepšení a usnadnění přijímacího řízení. Návrh zejména podporuje mobilitu uvnitř EU tím, že usnadňuje postupy pro krátkodobou (služební cesty mezi členskými státy v trvání do 30 dnů) a dlouhodobou mobilitu, snižuje minimální výši mzdy vytvořením pružného rozpětí, v rámci kterého mohou členské státy upravovat tuto minimální výši podle podmínek svého trhu práce, a stanoví lepší podmínky pro čerstvé absolventy škol a pracovníky z řad státních příslušníků třetích zemí v oblastech s nedostatkem pracovní síly. Návrh dále posiluje práva držitele modré karty (umožňuje mu rychleji získat dlouhodobé povolení k pobytu, jakož i okamžitý a pružnější přístup na trh práce) i příslušníků jeho rodiny (umožňuje jim, aby do EU přijeli současně s držitelem modré karty), což by mělo EU zatraktivnit pro vysoce kvalifikované pracovní síly, které naše ekonomika potřebuje. Podle nového systému modré karty by o ni mohly také požádat i vysoce kvalifikované osoby požívající mezinárodní ochrany.

Interinstitucionální jednání o reformním návrhu směrnice o modré kartě však jsou v současné době pozastavena. Zatímco Evropský parlament cíle a přístup stanovené v návrhu Komise přijal, v Radě jsou postoje členských států rozdělené a až dosud se nepodařilo dosáhnout společného postoje takovým způsobem, který by vnesl do stávajícího neuspokojivého rámce smysluplnou přidanou hodnotu.

Komise vyzývá Radu, aby se urychleně shodla na postoji představujícím skutečnou přidanou hodnotu v porovnání se stávající modrou kartou, a to v souladu s cíli stanovenými v návrhu Komise. To umožní obnovení jednání s cílem dosáhnout ambiciózní dohody s Evropským parlamentem, aby bylo zajištěno přijetí návrhu Komise o reformě směrnice o modré kartě EU před volbami do Evropského parlamentu.

2.2 Přesídlování

Přesídlování státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti je důležitou humanitární cestou, jež může být nabídnuta vysídleným osobám, které potřebují mezinárodní ochranu, aby se jim umožnil legální a bezpečný vstup do Evropské unie. Jedná se o nedílnou součást širšího cíl, jenž spočívá v zajištění toho, aby ochrana mohla být těm, kdo ji potřebují, poskytnuta bezpečným a legálním způsobem, místo aby se vydávali na nelegální a nebezpečné cesty. Tyto bezpečné a legální způsoby také podkopávají obchodní model převaděčských sítí a přispívají ke snížení nelegální migrace. Přesídlování je rovněž nástrojem mezinárodní solidarity a sdílení odpovědnosti se třetími zeměmi, do nichž byly vysídleny velké počty osob, které potřebují mezinárodní ochranu.

Iniciativy EU v oblasti přesídlování, které byly společně s členskými státy přijaty v několika posledních letech, přinesly dobré výsledky a přispěly k posílení partnerství a solidarity EU se třetími zeměmi. Od roku 2015 programy EU pro znovuusídlování pomohly 38 000 nejzranitelnějších osob nalézt útočiště v EU. Členské státy kromě toho přijaly největší závazek v oblasti přesídlování za celou dobu existence EU prostřednictvím nového programu pro znovuusídlování, který byl na úrovni EU zaveden v září 2017. Tento program využije více než 50 000 osob a je podpořen částkou 500 milionů EUR z rozpočtu EU. Prvních osm měsíců provádění tohoto programu ukázalo dobré výsledky, přesídleno bylo již více než 13 200 osob z prioritních regionů. Je důležité v tom pokračovat a politické závazky členských států dále posílit a urychleně realizovat.

Souběžně s tím by měl být zaveden strukturovaný rámec EU pro přesídlování. To je také důvod, proč Komise v rámci celkové reformy společného evropského azylového systému předložila v červenci 2016 návrh nařízení o rámci Unie pro znovuusídlování. Byl by tak poprvé zaveden stálý rámec pro systematičtější spojení evropského úsilí v oblasti přesídlování a pro usnadnění plnění závazků týkajících se přesídlení, založený na společných normách. Je krajně důležité, aby jednání v Evropském parlamentu a Radě byla urychleně dokončena, tak aby tento nástroj mohl být brzy přijat.