Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o posílení policejní a celní spolupráce v Evropské Unii I. Zpráva o úspěších od doby vstupu amsterodamské smlouvy v platnost II. Návrhy na zlepšení /* KOM/2004/0376 konecném znení */





V Bruselu dne 18.5.2004 KOM(2004) 376 v konečném znění . SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ O POSÍLENÍ POLICEJNÍ A CELNÍ SPOLUPRÁCE V EVROPSKÉ UNII I. ZPRÁVA O ÚSPĚŠÍCH OD DOBY VSTUPU AMSTERODAMSKÉ SMLOUVY V PLATNOSTII. NÁVRHY NA ZLEPŠENÍ OBSAH 1. Úvod 4 I. ZPRÁVA O ÚSPĚŠÍCH OD DOBY VSTUPU AMSTERODAMSKÉ SMLOUVY V PLATNOST 7 1. Právní závazky a politické úkoly týkající se policejní a celní spolupráce (Smlouva o EU, Schengen, Vídeňský akční plán a Závěry Evropské rady z Tampere) 7 2. Spolupráce od května 1999 – úspěchy a zhodnocení 8 2.1 Policejní spolupráce 8 2.1.1 Policejní aspekty Schengenské spolupráce 8 2.1.2 Europol 14 2.1.3 Operační policejní spolupráce, zahrnující pracovní skupinu policejních prezidentů (Task Force – TFPC) 18 2.1.4 Evropská policejní akademie (EPA) 20 2.1.5 Další témata uvedená v článku 30 Smlouvy o EU 22 2.1.5.1 Kriminalistické metody 23 2.1.5.2 Soudní vědy 23 2.1.6 Další předměty policejní spolupráce 25 2.1.6.1 Terorismus 25 2.1.6.2 Další předměty policejní spolupráce 28 2.1.6.3 Článek 32 Smlouvy o EU 29 2.2 Celní spolupráce 30 2.3 Programy OISIN a AGIS jako nástroje podpory policejní a celní spolupráce v EU. 33 II. NÁVRHY NA ZLEPŠENÍ 35 1. Faktory ovlivňující policejní a celní spoupráci 35 1.1 Povaha policejní práce 35 1.2 Nedostatek strategického přístupu 36 1.3. Šíření nezávazných aktů 37 1.4. Rozhodovací postupy v třetím pilíři 37 1.5. Nedostatečné provádění právních aktů přijatých Radou 38 1.6. Nedostatek empirického výzkumu policejní a celní spolupráce 39 1.7. Povaha spolupráce mezi policií a celními správami 40 1.8. Databáze a komunikační systémy třetího pilíře 40 2. Závěry a doporučení 41 2.1 Zlepšování toku informací 42 2.2. Zlepšování přeshraniční spolupráce 43 2.3. Vytváření společné kultury, společných nástrojů a metod. 46 2.4. Boj proti terorismu 47 2.5. Celní spolupráce 48 3. Závěrečné poznámky 50 Úvod Oblast politiky týkající se spravedlnosti a vnitřních věcí včetně spolupráce mezi policejními složkami a celními správami členských států byla poprvé začleněna do Smlouvy o EU v rámci Maastrichtské smlouvy z roku 1992[1]. Článek K této smlouvy uvádí celní a policejní spolupráci jako „věci společného zájmu …za účelem dosažení cílů Unie.“ Lepší možnosti spolupráce v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí otevřela Smlouva o Evropské unii ve znění Amsterodamské smlouvy[2], která vstoupila v platnost 1. května 1999. Tato smlouva obsahovala jasnější cíle a podrobný popis opatření, která mají být přijata v oblasti policejní a celní spolupráce. Kromě toho posílila institucionální rámec a dále rozvinula rozhodovací proces v této oblasti. Od začátku byly hlavy států a vlád zavázány předkládat provádění ustanovení Smlouvy v oblastech spravedlnosti a vnitřních věcí. A tak Evropská rada v Cardiffu ve dnech 15. a 16. června 1998 vyzvala Radu a Komisi, aby na svém zasedání ve Vídni v prosinci 1998 předložily „Akční plán o nejlepších způsobech provádění ustanovení Smlouvy o EU o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva.“ Výsledkem byl Vídeňský akční plán z prosince 1998[3], který zahrnoval značný počet opatření týkajících se policejní a celní spolupráce. Některá tato opatření by měla být provedena do dvou a zbylá do pěti let od vstupu Smlouvy v platnost. V říjnu 1999, již po pěti měsících od vstupu Smlouvy o EU v platnost, bylo svoláno do Tampere zvláštní zasedání Evropské rady na téma spravedlnosti a vnitřních věcí. Pokud jde o policejní a celní spolupráci, Evropská rada v Tampere požadovala celou řadu dalších opatření k opatřením již uvedeným ve Vídeňském akčním plánu. Program z Tampere vyzval Radu a Komisi, aby prosazovaly úplné a okamžité provedení Smlouvy o EU na základě Vídeňského akčního plánu a opatření odsouhlasených v Tampere. Vídeňský akční plán i Smlouva o EU ustanovily závazek k provedení jistých opatření do pěti let od vstoupení Smlouvy v platnost, tedy do října 2004. Evropská rada v Tampere uložila Komisi připravit výsledkovou tabuli, aby byl přehled o postupu směrem k cílům vytyčeným v tomto programu. Při zřizování výsledkové tabule, stejně jako při její aktualizaci, se Komise zaměřila na opatření vyžadovaná Radou v Tampere. Tato výsledková tabule se osvědčila jako účinný nástroj na sledování vývoje v prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V prosinci 2001 Evropská rada v Laekenu provedla střednědobý přezkum provádění závěrů z Tampere. Komise v současné době připravuje hodnocení celého pětiletého období od zasedání v Tampere. Toto sdělení nezamýšlí předjímat toto formální hodnocení. Zaměřuje se spíše na určení takových prioritních opatření policejní a celní spolupráce, která mají zůstat v agendě EU v následujících pěti letech nebo k ní mají být přidány, aby bylo dosaženo nutného pokroku. Od vstupu Smlouvy o EU v platnost Evropská unie přijala značný počet opatření k zlepšení spolupráce mezi policejními složkami a celními správami členských států. Ke konci roku 2002 si však Komise stále více uvědomovala potřebu přezkoumání hlavních pokroků v této oblasti formou sdělení. Pro začátek bylo zřejmé, že řada opatření z Vídeňského akčního plánu nebyla prováděna a že některé orgány ustanovené Evropskou radou v Tampere, například Pracovní skupina policejních prezidentů EU (Task Force – TFPC), se potýkají s problémy. Navíc zde byly náznaky, že je nutné dále zlepšit spolupráci mezi policejními a celními složkami členských států. Vyskytly se i příklady velmi úspěšné spolupráce mezi některými členskými státy v oblastech podél společných hranic, které nebyly projednány na úrovni EU. Kromě toho je policejní a celní spolupráce širokou oblastí pokrývající mnoho rozličných a vysoce technických témat, která se projednávají v mnoha oddělených pracovních skupinách a orgánech, a to způsobuje, že sledování pokroku ve všech dotyčných oblastech je obtížné. Sdělení poskytne jasný a úplný pohled na stav policejní a celní spolupráce v EU. Rozšíření Unie si také vynutilo vyjasnění a stanovení priorit pro policejní a celní spolupráci v blízké budoucnosti. Zapojení deseti nových členských států do všech struktur EU pro policejní a celní spolupráci bude mít nezanedbatelný vliv na již tak komplikované rozhodovací procesy. Nakonec, pokrok v policejní a celní spolupráci se zdál pomalejší než pokrok dosažený v EU v oblasti soudní spolupráce v trestních věcech. Sdělení by mohlo poskytnout prvky pro lepší posuzování faktorů, které ovlivňují stupeň pokroku v policejní a celní spolupráci. Ve světle výše zmíněného, Evropská komise považuje za nutné poskytnout přehled a analýzu policejní a celní spolupráce v EU, jak se vyvíjela od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost v roce 1999. Jejím záměrem je objasnit, která opatření jsou nutná, aby byla spolupráce účinná vzhledem k dosažení jednoho z hlavních cílů Unie, jmenovitě „ … poskytovat svým občanům v prostoru svobody, bezpečnosti a práva vysokou úroveň ochrany ” (Článek 29 Smlouvy o EU). Toto sdělení se omezuje na spolupráci mezi policejními a celními orgány členských států v boji proti trestné činnosti. Nezahrnuje záležitosti týkající se výlučně soudní spolupráce, stejně jako administrativní pomoci v celních záležitostech[4] a celní spolupráce definované v článku 135 Smlouvy o založení Evropského společenství[5], přestože se v případě nutnosti stručně dotýká i těchto souvisejících oblastí. Dále se toto sdělení nevyjadřuje k preventivním opatřením již přijatým nebo ve fázi přijímání v rámci Společenství, nicméně je třeba uznat, že Společenství postupně přijímala opatření k zabránění úmyslným protiprávním činům, zvláště v souvislosti s terorismem v oblasti vzdušné a námořní přepravy. Dále by se mělo vzít na vědomí, že Strategie Evropské unie pro nové tisíciletí pro boj s organizovaným zločinem z května 2000 obsahuje řadu doporučení ohledně policejní spolupráce. V případě potřeby jsou v tomto sdělení stručně probírána i tato opatření.[6] Sdělení je dále členěno. Část I připomíná konkrétní právní závazky a politické úkoly stanovené pro policejní a celní spolupráci ve Smlouvě o EU, Schengenské úmluvě, Vídeňském akčním plánu a Evropskou radou v Tampere. Také předkládá shrnutí a stručné posouzení pokroku v hlavních oblastech policejní a celní spolupráce, stejně jako návrhy, jak zlepšit spolupráci v budoucnu. Část II poskytuje analýzu hlavních faktorů ovlivňujících policejní a celní spolupráci v EU spolu s doporučením ohledně opatření, která by měla být dle názoru Komise přijata, aby se v blízké budoucnosti zajistil hmatatelný pokrok v spolupráci. I . ZPRÁVA O ÚSPĚŠÍCH OD DOBY VSTUPU AMSTERODAMSKÉ SMLOUVY V PLATNOST Právní závazky a politické ÚKOLY TÝKAJÍCÍ SE POLICEJNÍ A CELNÍ SPOLUPRÁCE (SMLOUVA O EU, SCHENGEN, VÍDEňSKÝ AKčNÍ PLÁN A ZÁVěRY EVROPSKÉ RADY V TAMPERE) Právní závazky a politické úkoly týkající se policejní a celní spolupráce v trestních věcech v EU lze nalézt v Smlouvě o Evropské unii, v úmluvě k provedení Schengenské dohody (dále jen Schengenská úmluva)[7], ve Vídeňském akčním plánu z roku 1998 a v závěrech Evropské rady v Tampere z října 1999. Smlouva o EU v článku 29 uvádí, že „…Unie si klade za cíl poskytovat svým občanům v prostoru svobody, bezpečnosti a práva vysokou úroveň ochrany tím, že rozvíjí společný postup členských států v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech.“ Tento cíl bude dosažen prevencí a bojem se zločinem organizovaným i jiným, mimo jiné skrze spolupráci policejních složek, celních správ a jiných příslušných orgány členských států, buď přímo, nebo prostřednictvím Europolu. Článek 30 vysvětluje, že společný postup v oblasti policejní spolupráce bude zahrnovat: - operativní spolupráci příslušných orgánů včetně policie, celních orgánů a jiných donucovacích orgánů členských států při předcházení trestným činům, jejich odhalování a objasňování; - v shromažďování, uchovávání, zpracovávání a výměnu informací, zejména prostřednictvím Europolu; - společné iniciativy v oblasti vzdělávání, výměny styčných důstojníků a forenzního výzkumu; - a společné vyhodnocování kriminalistických metod metod. Tento článek dále stanovuje řadu všeobecných i konkrétních, pokud jde o spolupráci prostřednictvím Europolu. Kromě článků 29 a 30 Smlouvy o EU jsou zde závazky vyplývající ze začlenění Shengenské úmluvy z roku 1990 do práva EU. Schengenská úmluva umožnila zrušení hraničních kontrol mezi členskými státy při současném posílení kontrolních opatření na společných vnějších hranicích. Byly zavedeny závazky pro policejní spolupráci, aby se vyrovnal pokles bezpečnosti způsobený zrušením kontrol na vnitřních hranicích. Záležitosti týkající se imigrace, víz a azylu byly začleněny do Smlouvy o Evropské unii (Hlava IV, „první pilíř“) a záležitosti týkající se policejní a soudní spolupráce v trestních věcech byly začleněny do hlavy VI Smlouvy o EU, („třetí pilíř“). Kromě těchto právních závazků jsou zde ostatní důležité dokumenty, které obsahují závazky na nejvyšší politické úrovni k dosažení konkrétního pokroku v oblasti policejní spolupráce: Akční plán boje s organizovaným zločinem z roku 1997[8], Vídeňský akční plán z prosince 1998 a závěry Evropské rady v Tampere z října 1999. Nedávno Komise zveřejnila dokument „Prevence a kontrola organizovaného zločinu: Strategie Evropské unie pro začátek nového tisíciletí“.[9] Poté, co vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, Evropská rada v Tampere přidala množství důležitých opatření, která měla být přijata v oblasti policejní spolupráce. K hlavním z nich patřilo založení evropské pracovní skupiny policejních prezidentů, aby mimo jiné přispívala k plánování operativních postupů; výzva, aby se Europolu umožnila účast ve vyšetřovacích týmech a aby mohl žádat členské státy o zahájení vyšetřování; a založení Evropské policejní akademie pro školení vyšších policejních úředníků. Závěry z Tampere výslovně uvádějí, že Vídeňský akční plán zůstává v platnosti. Skutečnost, že se dvě Evropské rady shodly na těchto důležitých opatřeních těsně před vstupem Smlouvy o EU v platnost a hned poté, jasně ukazuje vůli dosáhnout konkrétního a rychlého pokroku v policejní a celní spolupráci na nejvyšší politické úrovni Unie. Navíc k opatřením vzneseným Smlouvou o EU, Vídeňským akčním plánem a závěry z Tampere, další události daly politický impuls k postupu vpřed v mnoha oblastech. Proto byla po narušování veřejného pořádku v průběhu zasedání Evropské rady v Nice a Gothenburgu v roce 2001 zesílena spolupráce při udržování veřejného pořádku. Stejně tak i ve světle událostí z 11. září 2001 byla dohodnuta mnohá opatření k zlepšení spolupráce v boji proti terorismu. Policejní spolupráce v rámci Unie rozšiřuje a doplňuje již existující úspěšnou dvoustrannou spolupráci mezi členskými státy. Současný vývoj ve dvoustranné spolupráci spočívá ve formalizaci a zesílení spolupráce členských států při ochraně jejich společných hranic prostřednictvím společných policejních stanic nebo policejních a celních centrál. Vnitřní propojení mezi dvoustrannou spoluprací a policejní spoluprací EU je zajištěno Vídeňským akčním plánem, který výslovně vyzývá k dalšímu vývoji této spolupráce v celé Unii. Spolupráce od května 1999 – úspěchy a zhodnocení Policejní spolupráce Policejní aspekty Schengenské spolupráce Jak je uvedeno v kapitole 2, Amsterodamská smlouva z roku 1997 začlenila Úmluvu k provedení Schengenské dohody z roku 1990 v do rámci Evropské unie. Záměrem Schengenu bylo „zrušení kontrol pohybu osob na společných hranicích[10]“. Policejní spolupráce byla zamýšlena jako jedno z „doplňujících opatření na ochranu bezpečnosti[11].“ Schengenská dohoda ukládá členským státům množství povinností[12] pro policejní spolupráci na jejich společných vnitřních hranicích, na vnějších hranicích schengenského území (pevnina, mezinárodní letiště, moře) a obecně uvnitř schengenského území pro vyrovnání poklesu bezpečnosti způsobeného zrušením kontrol na vnitřních hranicích. Vídeňský akční plán z roku 1997 a závěry zasedání Rady v Tampere z roku 1999[13] poskytly normativní a v menším rozsahu operativní oporu v prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Význam „Schengenu“ je v tomto kontextu naprosto zásadní, protože je jádrem této oblasti a protože poskytl svobodu pohybu při minimálních opatřeních pro vyrovnání poklesu bezpečnosti a zajistil, že soudní systém je schopen vyrovnat se s následky zvýšené pohyblivosti. Schengenská dohoda poskytla právní rámec pro zrušení kontrol na vnitřních hranicích, zavedení kontrol na vnějších hranicích na základě společných standardů a následných povinných a zmocňovacích předpisů pro podnícení spolupráce při prosazování zákonů. Následující závazky ustanovené Schengenskou dohodou jsou nejdůležitějšími závazky týkajícími se policejní spolupráce. Článek 39 stanovuje, že se členské státy „zavazují“, že si jejich policejní orgány poskytují pomoc za účelem předcházení trestným činům a jejich vyšetřování. Žádosti o pomoc musejí být vzájemně předávány mezi „ústředními orgány pověřenými policejní spoluprácí“, pokud naléhavost případu neopravňuje předání požadavků přímo příslušným policejním orgánům. Vyskytují se však problémy, protože kompetence policie se v různých členských státech značně liší a také proto, že čl. 39 odst. 2 stanoví, že písemné informace může dožadující členský stát použít jako důkazy v trestním řízení pouze se souhlasem příslušných soudních orgánů dožádaného členského státu. Tento článek, spolu s článkem 46 (viz níže), byl základem pro velké množství dvoustranných dohod mezi státy Schengenu. Nejkomplexnější dohody ustanovily stálou spolupráci a struktury pro výměnu informací na vnitřních hranicích formou společných policejních stanic a středisek policejní a celní spolupráce. Příklady jsou střediska policejní a celní spolupráce v Kehl/Offenburgu (Německo/Francie)[14], v Tournai (Belgie/Francie)[15]; Ventimiglia a Modane (Francie/Itálie)[16], Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les et Biriatou-Irún (Francie/Španělsko)[17] a Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Španělsko/Portugalsko)[18]. Důležitá trojstranná policejní spolupráce byla vyvinuta mezi Nizozemskem, Belgií a Německem v oblasti kolem Maastrichtu, Aachenu a Eupenu. Mezi Francií a Lucemburskem byla uzavřena dohoda[19], ale dosud není uplatňována. Struktura čtyřstranné spolupráce mezi Lucemburskem, Francií, Belgií a Německem je blízko uzavření. Takováto střediska spolupráce se ukázala jako účinná při řešení „poklesu bezpečnosti“ v příhraničních oblastech způsobených zrušením hraničních kontrol a skutečností, že činnost donucovacích orgánů se musí zastavit na vnitřních hranicích. Spolupráce zahrnuje umožnění výměny informací, společné operace a kontroly a plánování koordinovaných akcí. Je třeba poznamenat, že takové formy spolupráce jsou považovány za užitečné jak orgány dotyčných členských států, tak i obyvatelstvem v oblastech, kde byly ustanoveny. Vídeňský akční plán vyzývá k rozšíření takovéto přeshraniční spolupráce. Komise usoudila, že širší používání tohoto modelu v celé Unii by významně přispělo k potírání zločinu a zvyšování vzájemné důvěry a spolupráce mezi donucovacími orgány různých členských států. Bylo by užitečné, kdyby příklady takovéto spolupráce mohly být odsouhlaseny jako model pro ty členské státy, které ještě nespolupracují. Vynikajícím základem by byl návrh doporučení Rady o společných komisariátech a střediscích policejní a celní spolupráce[20], který připravila Belgie během svého předsednictví. Komise použije program AGIS k dalšímu prosazování takovýchto modelů spolupráce. Článek 44 Schengenské úmluvy obsahuje krátkodobý i dlouhodobý závazek zlepšit komunikační kanály, zvláště v pohraničních oblastech. Nicméně není dostatek informací k přesnému určení rozsahu, ve kterém již tak bylo učiněno. Kanály, které mají být vybudovány, nejsou omezeny na telefon a fax, ale zahrnují i datové a počítačové kanály. Pro dlouhodobé zkoumání bylo zvoleno zlepšení rádiové komunikace. Rádiové komunikaci většinou brání různorodost techniky dvou hlavních komunikačních standardů, TETRA a TETRAPOL. K překonání tohoto problému se v mnoha uvedených dvoustranných dohodách předpokládá výměna rádiového vybavení mezi policejními složkami v pohraničních oblastech. K zajištění interoperability článek 36 výboru ze dne 15. prosince 2002 schválil závěry semináře konaného v Helsinkách ve dnech 20. a 21. záři 1999[21], který navrhl interoperabilitu mezi systémy TETRA a TETRAPOL. V tomto kontextu Komise vítá dotazník, který byl zaveden v době předsednictví Řecka v první polovině roku 2003, aby se získal bližší pohled na opatřování, instalaci, provoz a interoperabilitu digitálních bezdrátových systémů[22]. Přímá rádiová komunikace je požadována zvláště v případě přeshraničních operací. Ve všech ostatních případech informační výměna na základě článků 39 nebo 46 a ve stoupající míře i přímá (rádiová) komunikace mezi společnými policejními stanicemi nebo středisky policejní a celní spolupráce obvykle postačuje k pokrytí komunikačních potřeb. Protože chybí údaje o přeshraniční komunikaci, nelze vyhodnotit, zda nezůstávají reálné požadavky na komunikaci nevyřešené. Kromě interoperabilních komunikačních systémů je pro účinnou komunikaci stejně důležitá i výměna telefonních čísel a tabulek frekvencí spolu se znalostí jazyka druhého členského státu. Komise proto výrazně podporuje jazykové vzdělávání policejních složek jako jeden z hlavních bodů pro zajištění přeshraniční policejní spolupráce. Policie v pohraničních oblastech by měla zvážit také používání telefonů GSM/GPRS pro kontaktování svých přeshraničních protějšků v případech, kdy je nutný přímý kontakt. Přestože se to může zdát zcela samozřejmé, existují mezi určitými policejními složkami výhrady ke komerčním poskytovatelům z důvodů utajení a závislosti na poskytovateli. Jak policejní složky některých členských států prokázaly, tyto obavy lze vyřešit šifrováním. Článek 45 stanoví, že členské státy „přijmou nezbytná opatření“ k zajištění toho, aby cizí státní příslušníci vyplňovali a podepisovali přihlašovací formuláře při pronájmu komerčního ubytování, prokazovali svou identitu platnými identifikačními průkazy a aby tyto formuláře byly uloženy pro příslušné orgány nebo jim byly zasílány. Jak ukázaly úspěchy v boji proti terorismu, tyto informace mohou být důležité při prosazování práva. Nicméně v současnosti není jasné, jak členské státy plní tuto povinnost a jak jsou tyto informace používány při prosazování práva v praxi. Proto se zdá nutné, aby tato záležitost byla projednána Radou. Vyměňované údaje musí být chráněny v souladu s článkem 129, stejně jako s články 126 a 127 Schengenské úmluvy, které mimo jiné ukládají, že doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R(87)15 ze dne 17. září 1987 o používání osobních údajů v policejní oblasti musí být povinně dodržováno. Za zmínku stojí jedna z povinností kvůli své operační užitečnosti pro přeshraniční spolupráci, a to závazek k revizi takzvané „Příručky přeshraniční policejní spolupráce“ každých šest měsíců. Tato povinnost vyplývá z rozhodnutí schengenského výkonného výboru ze dne 16. prosince 1998[23]. Důležitost této příručky tkví v poskytování praktických informací, jak provádět spolupráci policejních orgánů přes vnitřní hranice. Příručka obsahuje údaje jako kontaktní adresy a telefonní čísla a omezení a povinnosti při přeshraniční policejní spolupráci. Členské státy se zavázaly k integraci příručky do vnitrostátních řádů a k její aktualizaci. Iniciativa řeckého předsednictví Rady z roku 2003 k aktualizaci příručky a předložení aktualizované verze italským předsednictvím by tedy měly být vítány. Kromě výše zmíněných povinností Schengenská úmluva ustanovila následující nástroje spolupráce neboli zmocňovací předpisy, které umožňují plnění jejích cílů. První se týká sledování podezřelého (článek 40) a druhý případů, kdy osoba přistižená při činu unikne zatčení překročením mezinárodních hranic (články 41 až 43). Protože oprávnění k operování mimo vnitrostátní jurisdikci je výjimečné, právní záruky a omezení jsou zahrnuty do souboru pravidel, čímž se stávají pro policejní práci těžko použitelnými. I když nejsou k dispozici přesné údaje, jsou zde náznaky, že tyto nástroje se využívají velmi málo. Tato omezení mohou být zmírněna prostřednictvím dvoustranných dohod, ale v tomto kontextu nejsou k dispozici informace o zvýšené přeshraniční spolupráci. Na úrovni EU bylo přijato množství iniciativ k ulehčení provádění těchto článků. Tak v říjnu 2000 Rada přijala rozhodnutí o jednoduchém postupu při změně označení mimo jiné „policisté“ a „orgány“ v článcích 40 a 41 Schengenské úmluvy[24]. Dále bylo přijato rozhodnutí Rady k rozšíření působnosti článku 40 povolením sledování pro více trestných činech a také zahrnutím do sledování osoby, které by mohly vést k podezřelým[25]. V druhé polovině roku 2001 belgické předsednictví Rady svolalo skupinu odborníků, aby vznesla konkrétní doporučení jak rozšířit možnosti přeshraničního pronásledování ve vzduchu, po železnici (mezinárodní vlaky) a na vodě. Tato doporučení se v Radě dále neprojednávala. Komise bere v úvahu, že ustanovení prostoru bezpečnosti vyžaduje odstranění překážek ve spolupráci, které jsou způsobovány typem přeshraničního pohybu nebo jeho prostředky. Policie by měla být schopna používat přeshraniční pronásledování u více typů trestných činů a v případech, kdy příslušné místní orgány členského státu, kde probíhá stíhání, nejsou schopny pohotově zasáhnout, by měla mít prostředky k účinnému zákroku za účelem zjištění totožnosti pronásledované osoby a jejímu předání výše uvedeným příslušným místním orgánům. Doporučuje proto pokračovat v práci skupiny odborníků zmíněné výše, aby byly prozkoumány podmínky a oprávnění pro přeshraniční operace. Komise je toho názoru, že účinnost a schůdnost tohoto nástroje by se zvýšila, pokud by členské státy používaly jednotný soubor podmínek a pravidel. Článek 46 Schengenské úmluvy dává policejním orgánům právo vyměňovat si informace, „které mohou být důležité a napomáhat“ při předcházení trestným činům nebo nebezpečí pro veřejný pořádek s jiným členským státem z jejich vlastního podnětu, aniž by o to byly požádány. Nejsou k dispozici žádné srovnatelné údaje o provádění tohoto článku, ani zda byla na základě výměny informací dle tohoto článku provedena nějaká policejní akce. To se týká i provádění a používání ostatních článků uvedených v tomto oddílu. Účinným prostředkem získávání a výměny informací jsou služební pobyty styčných důstojníků, na které odkazuje článek 47. Zvláštní postup umožňující využití služeb těchto důstojníků vyslaných do třetích zemí byl změněn rozhodnutím Rady, které bylo přijato dne 27. února 2003 z iniciativy dánského předsednictví Rady[26]. Není jasný rozsah, ve kterém je toto rozhodnutí využíváno v praxi. Proto Komise navrhuje, aby se Rada touto otázkou zabývala. Články týkající se Schengenského informačního systému (SIS) stanoví, že členské státy „zřídí a udržují společný informační systém“ a popisují opatření, která mají být přijata v případě pozitivní identifikace na základě článků 95–100, a stanoví režim ochrany dat. Tyto články umožňují přístup k určitým údajům, jak je popsáno v článcích 95 až 100. Komunikační kanály mezi členským státem, který vstupuje do dat systému SIS, a úředníky prosazujícími zákon, kteří provádějí identifikaci hledané osoby nebo věci, jsou úřady SIRENE umístěné v každém členském státu. Ve většině členských států je SIRENE také „ústředním orgánem“, jak ho zmiňují články 39 a 46 (viz výše). V roce 1999 SIS používalo deset členských států. V březnu 2001 se po vstupu pěti skandinávských zemí počet zemí využívajících SIS zvýšil na patnáct. Dne 29. května 2000 Rada schválila požadavek Spojeného království na účast v některých ohledech Schengenu, mimo jiné v policejní spolupráci, v boji proti drogám a v SIS. Podobné rozhodnutí týkající se Irska bylo přijato dne 28. února 2002. Probíhají přípravy k připojení Spojeného království k SIS ke konci roku 2004. Irsko bude následovat později. Tím se celkový počet států používajících SIS zvýší na sedmnáct. Současný SIS umožňuje včlenit pouze osmnáct subjektů, nicméně v budoucnu se bude muset připojit dalších deset nových členských států. Komisi byl tedy svěřen vývoj druhé generace systému SIS. Díky právním podnětům z období španělského předsednictví v první polovině roku 2002, které do SIS zavádějí nové funkce[27] a závěrům Rady k SIS II[28], bude mít nový systém SIS mnohem více uživatelů (nejen členské státy, ale i Eurojust a Europol) a také více funkcí (např. vyhledávání s neúplnými daty, přepojování varování ohledně osob) a bude obsahovat více kategorií dat (např. biometrii, letadla a kontejnery). Uvažujeme-li velký pozitivní operační dopad a význam SIS pro boj proti trestné činnosti, mělo by se, je-li to možné, prosazovat rychlé zavedení nových funkcí do stávajícího systému SIS. V červenci 2003 Komise předložila návrh, aby orgány členských států, které registrují vozidla, měly přístup do SIS, aby se zabránilo registraci ukradených vozidel[29]. Postupy pro propojení sítí SIS-SIRENE byly sestaveny do příručky, která vyžaduje pravidelnou aktualizaci, aby se zajistilo efektivní plnění nových právních a organizačních závazků. To doposud nikdy nebylo učiněno. V první polovině roku 2003 řecké předsednictví přišlo s iniciativou na přijetí formálního postupu k pravidelné aktualizaci příručky. Navrhlo, aby za tento úkol odpovídala Komise. Je nezbytné, aby tento postup byl přijat co nejdříve[30]. Systém SIS je významným úspěchem na poli policejní spolupráce v Unii. K březnu 2003 bylo zaznamenáno více než 11 miliónů záznamů o hledaných osobách a věcech. Ročně je vnitrostátním SIRENE hlášeno více než 35 000 pozitivních identifikací osob nebo věcí. Tento úspěch je způsoben ústřední rolí, kterou SIS hraje v koncepci zrušení hraničních kontrol, účinností kontrol na vnějších hranicích, integrací SIS do provádění kontrol vnitřními a pohraničními složkami policie a intenzivním pokračováním činnosti na úrovni pracovních skupin Rady za každého předsednictví Rady EU. Systém SIS naplnil velká očekávání společenství prosazujícího zákon a nyní se chystá na náročné rozšíření s více funkčními možnostmi (SIS II). Po nějakém čase by se SIS, díky většímu množství dokonalejších funkcí, mohl vyvinout v nástroj sloužící i jiným účelům, aby lépe odrážel skutečnost sdílených zodpovědností v prostoru společné bezpečnosti. Příkladem těchto dokonalejších funkcí může být možnost uchovávání biometrických údajů. Podstatnou výhodou takového vývoje by mohla být možnost uskutečňovat přesnější vyhledávání, a vyhnout se tak problémům s alfanumerickým vyhledáváním, které se používá v současnosti a které se s narůstáním databáze nevyhnutelně stává méně přesným. To neznamená, jak potvrdila schůzka ministrů spravedlnosti a vnitra ve dnech 5. a 6. června 2003, že se změní podstata systému jako jednoduchého a rychlého systému pro vyhledávání. V každém případě by tento možný vývoj neměl ovlivnit SIS, ale spíše budoucí SIS II. Europol Články 29 a 30 Smlouvy o EU a závěry z Tampere zdůrazňují úlohu Europolu ve spolupráci při prosazování práva v Evropské unii a obsahují množství konkrétních opatření, která mají být přijata do pěti let od vstupu Smlouvy o EU v platnost. Již dříve Vídeňský akční plán vytvořil seznam opatření, která je třeba přijmout ohledně Europolu. Formálně byla většina témat uvedených v Smlouvě o EU a programu z Tampere a týkajících se Europolu vyjádřena pomocí rozhodnutí Rady. Bylo provedeno také mnoho opatření uvedených ve Vídeňském akčním plánu. První krok byl podniknut v roce 2000, když Rada přijala protokol pro rozšíření působnosti Europolu v oblasti praní peněz obecně. V době zadání tohoto sdělení do tisku je stále devět států, které dosud protokol neratifikovaly.[31] V prosinci 2001, když bylo uznáno, že se organizovaný zločin neomezuje jen na oblasti, pro které byla Europolu svěřena působnost, Rada rozhodla rozšířit působnost Europolu na všechny formy trestné činnosti uvedené v příloze Úmluvy o Europolu.[32] Rozšíření, které umožní Europolu efektivnější organizaci práce, vstoupilo v platnost 1. ledna 2002. Rada v listopadu 2002 přijala protokol, který mění Úmluvu o Europolu, se zvláštními články o účasti Europolu ve společných vyšetřovacích týmech členských států a o možnosti, aby Europol zažádal příslušné orgány členských států o zahájení vyšetřování nebo o jeho koordinaci. Tento protokol se nyní nachází v procesu ratifikace členskými státy.[33] Rada v listopadu 2003 přijala nový protokol. Tento protokol se zabývá několika problémy, které brání v rozšiřování operačních kapacit Europolu. Povoluje přímé kontakty mezi Europolem a příslušnými odděleními policie členských států a žádosti o údaje z informačního systému Europolu ze strany členských států. Vývoj kolem Europolu za posledních několik let nebyl omezen na opatření vyžadované Smlouvou o EU, Vídeňským akčním plánem a Tampere. Již v průběhu prvního roku činnosti Europolu bylo zjištěno, že organizace není tak efektivní, jak by měla. Jedním z klíčových problémů je nechuť členských států k dodávání informací a zpravodajských informací Europolu, což ovlivňuje jeho schopnost poskytovat přidanou hodnotu v kriminalistické analýze na úrovni EU. Členské státy následně považují Europol za neschopný plnit požadavky svých klientů, jejich donucovacích orgánů a nejsou motivovány mu poskytovat další informace. Dalším důvodem je neexistence informačního systému, který je budován v době, kdy toto sdělení směřuje do tisku (viz níže). Proto byl v roce 2002 správní radou Europolu zahájen proces vyhodnocování, jehož hlavním záměrem je identifikace hlavních faktorů, které brání účinné spolupráci s Europolem. Následně vedoucí národních jednotek Europolu (HENU) vypracovali dlouhý seznam potíží a možných řešení. Jeden z jejich hlavních závěrů byl, že Úmluva o Europolu musí být přizpůsobena a musí být učiněna pružnější. Další důležitý závěr HENU se zaměřuje na vypořádání se s různými překážkami v přenosu informací existujících v členských státech, které jsou často právní povahy. Tyto závěry, obsažené v „matečném dokumentu“ z léta roku 2002, jsou předloženy k provedení do 12 měsíců. Podrobné úvahy v první polovině roku 2002 vedly k vypracování protokolu, který reviduje úmluvu. Protokol pokrýval nejen oblasti analýzy, přístupu k údajům a ochrany údajů, ale i demokratickou kontrolu nad Europolem. Rada o něm dosáhla politické dohody dne 19. prosince 2002.[34] Dále bylo na jaře 2003 spuštěno třetí kolo vzájemného vyhodnocování, které zkoumalo výměnu informací a zpravodajských informací mezi členskými státy a Europolem a mezi jednotlivými členskými státy. Toto vyhodnocování by mělo vést k důležitým doporučením, jak v budoucnu v tomto ohledu zlepšit spolupráci. Aby se zajistila lepší informační základna pro vykonávání úkolů Europolu, spoléhá Europol kromě informací přicházejících z členských států EU také na informace držené mimo EU. Pozoruhodného pokroku bylo dosaženo v spolupráci Europolu s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi na základě seznamu stanoveného rozhodnutím Rady ze dne 27. března 2000.[35] Tyto dohody o spolupráci jsou pro práci Europolu životně důležité, protože jsou formálním požadavkem, který Europolu umožňuje výměnu osobních údajů s příslušnými třetími zeměmi a orgány. K dnešnímu dni Europol podepsal dohody o spolupráci, které zahrnují možnost výměny osobních údajů s několika přistupujícími státy, Islandem, Norskem a Interpolem. Dále podepsal dohody s Evropskou komisí a Evropskou centrální bankou. V současnosti Europol jedná o dohodě s Eurojustem a o správním ujednání s Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF). Do konce roku 2003 bude mít Europol uzavřeny dohody se všemi přistupujícími a kandidátskými zeměmi. Události z 11. září 2001 pomohly uspíšit uzavření dohod s USA. Dne 6. prosince 2001 Europol podepsal dohodu o strategické spolupráci se Spojenými státy a v prosinci 2002 dohodu týkající se výměny osobních údajů. Uzavření posledně jmenované dohody představuje pozitivní vývoj vzhledem k odlišnostem v právních předpisech v oblasti ochrany dat ve Spojených státech a Evropské unii. Klíčovým předpokladem efektivního fungování Europolu je existence Informačního systému Europolu (ISE). Po několik posledních let Europol pracoval na velmi propracovaném systému, který umožní decentralizované ukládání a vyhledávání informací o organizovaném zločinu, které uchovávají členské státy a Europol. Nicméně dosud nebylo možné systém spustit kvůli jeho komplexnosti (volné překládání textu do 11 jazyků). Komise považuje pro výkonnost Europolu za životně důležité, aby byla zpřístupněna zjednodušená verze ISE co nejdříve. Dokonalejší verze by měla být zavedena v pozdějším stádiu. Vedení Europolu je také předmětem nepřetržitého přezkoumávání. Postupně začalo být zřejmé, že služební řád Europolu není použitelný pro ředitelství Europolu nebo mu chybí zvláštní ustanovení. Tento služební řád byl proto změněn tak, aby zahrnoval ustanovení o výběru, propouštění a disciplinárním řízení pro ředitele Europolu a náměstky ředitele.[36] Dalším důležitým tématem je demokratická kontrola Europolu. Zvláště Evropský parlament pravidelně namítal, že je kontrola Europolu neuspokojivá. Aby byl poskytnut jasný náhled na tuto otázku, Evropská komise předložila dne 26. února 2002 Evropskému parlamentu a Radě Sdělení o demokratické kontrole Europolu[37]. Toto sdělení popsalo a určilo mnoho typů kontroly Europolu (Úmluva o Europolu, pravidla ochrany údajů, dozorčí funkce správní rady). Závěr byl, že vzhledem ke skutečnosti, že Europol má ve srovnání s policejními složkami členských států omezenou působnost, nemůže být řečeno, že v tomto případě schází demokratická kontrola. Komise nicméně usoudila, že kontrola prováděná patnácti národními parlamenty a omezená úloha svěřená Evropskému parlamentu tříští demokratickou kontrolu Europolu. Proto učinila některá doporučení k zlepšení situace. Hlavní bylo ustanovení společného výboru zástupců z národních parlamentů a Evropského parlamentu, který by měl podrobně sledovat vývoj týkající se Europolu a vyměňovat si s Europolem informace. Europol v posledních čtyřech letech mnoho dosáhl. Body úmluvy, které se týkají Europolu a závěrů z Tampere, byly provedeny, ale je zde několik témat z Vídeňského akčního plánu, která nebyla provedena nebo která nebyla dosud podrobně prozkoumána. V některých případech může být nicméně nutné přezkoumat, zda jsou doporučení vznesená v roce 1998 stále relevantní. Mezi opatřeními, která mají být přijata do dvou let od vstupu smlouvy o EU v platnost, Vídeňský akční plán požaduje přezkoumání přístupu Europolu k údajům SIS. Toto bylo již nějakou dobu projednáváno. Rada v zásadě souhlasila, že Europol bude mít částečný přístup do SIS, zvláště k údajům uloženým podle článků 95, 99 a 100 Schengenské úmluvy. Rada proto brzy rozhodne o změně úmluvy o SIS, která zavede nový článek 101A, který ustanoví právní základ pro přístup Europolu do SIS. Nicméně kvůli technickým omezením je zde riziko, že přístup Europolu bude možný až po zavedení SIS II, to znamená ne před rokem 2006. Komise považuje tento časový úsek za příliš dlouhý a navrhuje zvažovat účelná alternativní řešení, například udělit Europolu přístup pouze pro čtení prostřednictvím národních SIS. Nicméně je třeba vzít na vědomí, že takovéto uspořádání by vyžadovalo změnu Schengenské úmluvy. Potřeba založení databáze probíhajících vyšetřování byla projednávána v Europolu s národními jednotkami Europolu, ale nebyly podniknuty žádné další kroky. Vzhledem k technické a právní složitosti, kterou takovýto projekt přináší, není realistické v blízké budoucnosti očekávat jeho uskutečnění. Pokud jde o opatření ustanovená Vídeňským akčním plánem, která mají být provedena do pěti let, následující témata vyžadují další zkoumání: Nebyl učiněn žádný pokrok v oblasti zlepšení statistiky přeshraniční trestné činnosti. Neexistují žádná kritéria pro statistiky pro celou EU, na kterých by se EU shodla. Toto je způsobeno nedostatkem společných definic trestných činů, což vede k tomu, že národní statistiky jsou neporovnatelné. Rokování o rozšíření působnosti Europolu ukázalo, že shoda na společných definicích určitých trestných činů může být obtížná. Otázka, zda a jak by měl Europol mít přístup k Celnímu informačnímu systému (CIS), dosud nebyla projednána do hloubky. Úmluva o CIS, v článku 7 III, v zásadě umožňuje Europolu přístup. Přesto, aby se tak učinilo, je nutný dodatečný protokol. Komise zaujala názor, že tato důležitá otázka by se měla vyřešit co nejdříve. Bereme-li v úvahu výzkumnou a dokumentační síť pro přeshraniční trestnou činnost, jedním z konkrétních kroků bylo založení Centra správy znalostí při Europolu pro poskytování informací o existenci odborných znalostí v oblasti prosazování práva v Unii, například na vysokých školách, ale také o otázkách týkajících se provozu, například o technickém vybavení. Navíc Europol pracuje spolu s členskými státy a s Komisí na zdokonalení každoroční zprávy EU o stavu organizovaného zločinu, od popisného dokumentu k dokumentu vyhodnocujícímu hrozby. Záměrem je učinit ze zprávy o organizovaném zločinu základní plánovací nástroj v boji EU s organizovaným zločinem. Komise navrhuje s Europolem projednat, zda jsou dosud provedená opatření v souladu s Vídeňským akčním plánem a jaké další kroky mají být provedeny. Pokud jde o požadavek vypracování a provedení informační strategie k zajištění toho, aby se veřejnost dozvěděla o práci a pravomocích Europolu, v posledních dvou letech se stalo zřejmým, že je důležitější zvyšovat povědomí uvnitř složek členských států prosazujících právo než u široké veřejnosti. Proto byl v informačních strategiích členských států a Europolu kladen důraz na program pro zvyšování povědomí u složek prosazujících právo. Toto bude provedeno v letech 2003 a 2004 a spolufinancováno programem EU AGIS. Komise zastává názor, že efektivní dlouhodobý program zvyšování povědomí je životně důležitý pro vzájemné pochopení spolupráce mezi Europolem a donucovacími orgány členských států. Komise je potěšena, že program AGIS může dočasně poskytovat podporu tomuto programu. Dlouhodobé financování musí být nicméně poskytnuto Europolem a členskými státy. V prvním pololetí roku 2002 Rada zkoumala možnost zjednodušeného postupu pro budoucí změny Úmluvy o Europolu. Takovéto opatření bylo považováno za nezbytné, protože současný postup vyžaduje, aby každou jednotlivou změnu ratifikovaly všechny členské státy. Rokování se dosud nepodařilo uzavřít. Dle názoru Komise je velmi důležité zjednodušit postup pro budoucí změny Úmluvy o Europolu, zvláště v souvislosti s rozšířením. Jediná schůdná cesta je nahrazení úmluvy rozhodnutím Rady podle čl. 34 odst. 2 písm. c). V tomto ohledu je Komise připravena předložit návrh na předlohu rozhodnutí Rady. Europol provozuje činnost již čtyři roky. Za toto období ještě jasněji vyplynul jeho potenciál jako neodmyslitelného nástroje, kterým EU bojuje proti závažné mezinárodní trestné činnosti. Všechna konkrétní opatření vznesená Smlouvou o EU a v Tampere byla přijata Radou ve formě rozhodnutí a aktů, z nichž některé vyžadovaly ratifikaci členskými státy. Úplná ratifikace a provedení všech těchto opatření umožní ještě efektivnější fungování Europolu. Pokud jde o budoucnost Europolu, v krátkodobém horizontu je nezbytné období konsolidace, ve kterém budou ratifikovány a provedeny všechny právní akty týkající se Europolu, bude pokračovat program zvyšování informovanosti, bude založena jednodušší verze EIS a bude provedena zpráva HENU. Po této konsolidaci by měly být Europolu svěřeny určité vyšetřovací pravomoci. Projednávání tohoto důležitého vývoje bude muset zahrnovat možné důsledky pro soudní a parlamentní kontrolu Europolu. Operační policejní spolupráce, zahrnující pracovní skupinu policejních prezidentů EU (Task Force – TFPC) Vídeňský akční plán vyzval k rozvoji a rozšíření operační spolupráce mezi donucovacími orgány v EU, a to do dvou let od vstupu Smlouvy o EU v platnost. Navrhnul model, ve kterém jsou společné akce uskutečňovány celními správami členských států. Závěr 44 Evropské Rady v Tampere může být považován za první konkrétní snahu o vybudování a rozšíření takovéto spolupráce. Vyzývá k založení „zvláštní operační skupiny evropských policejních prezidentů ke spolupráci s Europolem při vyměňování zkušeností, nejlepších postupů a informací o současných trendech v oblasti přeshraničního trestné činnosti a při přispívání k plánování operativních akcí“. Od své první schůzky v dubnu 2000 se pracovní skupina policejních prezidentů EU sešla osmkrát, vždy jednou za každého předsednictví Rady. Velká část zasedání byla strávena snahou shodnout se na tom, jaké úlohy má přesně plnit. Na zasedání v Kodani v červenci 2002 se TFPC shodla na následujících hlavních funkcích: - Podporovat koordinovaný přístup zaměřený na přeshraniční kriminalitu v EU, založený mimo jiné na analýzách organizovaného zločinu vypracovaných Europolem. - Přijímat podněty, plánovat a spouštět operace, které zahrnují účast dvou nebo více členských států a které jsou zaměřeny na prioritní oblasti boje s organizovaným zločinem. - Sloužit jako fórum pro výměnu informací a projednávání trendů trestné činnosti a definovat strategie pro boj s trestnou činností. - Vznášet politická doporučení Radě ve vztahu k policii obecně a zajišťovat jejich provedení a pokračování. - Přispívat k dosažení vysokých standardů v evropských policejních systémech týkajících se právního státu a demokratických zásad. Schůze v Kodani v roce 2002 se shodla na metodologii přípravy, provádění a pokračování společných operací. Od tohoto okamžiku budou společné operace navrhovány „vedoucí zemí“ na základě strategických analýz Europolu; pokud mají ostatní země zájem, mohou se připojit k operačnímu týmu; Europol by měl zajišťovat analytickou podporu; pokrok a závěrečné zprávy budou předkládány TFPC. Nicméně dosud není zcela jasné, kdo je odpovědný za přípravu, plánování, sledování a vyhodnocování společných operačních akcí. Na schůzce v dubnu 2002 se TFPC shodla na vytvoření „řídícího výboru“, aby se zajistila nepřetržitost její práce prostřednictvím náležité přípravy schůzek, sledování dalšího pokračování doporučení a určení a navrhování témat k projednávání. Řídící výbor se skládá z úřadujícího, minulého a budoucího předsednictví Rady, Europolu, Komise a generálního sekretariátu Rady. Podle schůze TFPC v Římě v roce 2003 by měla být úloha řídícího výboru posílena, například častějšími schůzemi nebo otevíráním zasedání zástupcům jednotek policie členských států pro mezinárodní vztahy. Další schůze řídícího výboru se bude konat dne 30. ledna 2004. TFPC předložila významné množství podnětů pro aktivity týkající se např. ochrany eura, ilegální imigrace, obchodu s lidmi, krádeží vozidel a zneužívání dětí. Nicméně je zde shoda, že tyto snahy dosud nevedly k přidání hodnoty na úrovni EU (přestože rozhodnutí, přijatá na poslední schůzi TFPC ve dnech 19. a 20. května 2003 o společných akcích proti ilegální imigraci a obchodu s lidmi a drogami, jsou povzbudivá). Tento nedostatek efektivity může být vysvětlen množstvím faktorů. Vedoucí policejní úředníci v členských státech se obvykle musí vypořádávat s velkým množstvím problémů od administrativních až po vysoce politické, takže záležitosti Evropy jsou jen jednou z mnoha priorit. Navíc zde jsou značné rozdíly v působnostech zástupců policie členských států v TFPC. V některých případech je to jasně jeden policejní ředitel, který může přijímat rozhodnutí o přidělování zdrojů, zatímco v jiných členských státech policejní delegát pro TFPC reprezentuje decentralizované policejní složky. Ve státech, které mají federální systém, je zastoupení poměrně složité. Nakonec je zde problém kontinuity mezi plenárními zasedáními TFPC, i když se situace zlepšila vytvořením dříve zmíněného řídícího výboru. K problémům TFPC se přidávají slabé stránky v organizaci. Skutečnost, že se obvykle koná jen jedna schůzka TFPC za jedno předsednictví Rady, vede k přetížení pořadu jednání, což následně vede k neprojednávání bodů do hloubky; pozdní dodávání dokumentů vede navíc k tomu, že delegáti nejsou dostatečně připraveni. Mělo by být zdůrazněno, že fungování TFPC neusnadňuje ani to, že působí mimo struktury Rady. Přesto by se neměla podceňovat důležitost schůzí TFPC pro zlepšování dvoustranných a mnohostranných kontaktů mezi vedoucími policejními úředníky v členských státech, protože toto jsou jediné schůze, kde se mohou všichni sejít v jeden okamžik. Jako vedoucí policejní činitelé v Unii hrají členové TFPC důležitou dvojí roli: vzhledem k jejich blízkosti k ministrům mohou ovlivňovat politická rozhodnutí v policejních záležitostech a současně je v jejich působnosti i rozhodování o využívání policejních zdrojů. Pokud jde o budoucnost TF, Komise zastává ten názor, že je třeba vážně uvažovat o její integraci do formálních struktur Rady. To by umožnilo TF účastnit se rozhodovacího procesu ohledně všech záležitostí policejní spolupráce v EU. Dokud nebude tato integrace provedena, TF by se měla zaměřit na přípravu, plánování a pokračování společných aktivit policie v prioritních oblastech. Na poslední schůzi TFPC v březnu 2004 byl projednáván dokument, který se zabývá budoucností TF v souvislosti s návrhem předloženým v návrhu Smlouvy o Evropské ústavě. Evropská policejní akademie (EPA) Evropská Rada v Tampere vyzvala k založení Evropské policejní akademie pro školení vyšších úředníků policejních složek, která začala jako síť již existujících národních vzdělávacích zařízení. V prosinci 2000 Rada přijala rozhodnutí, kterým se zakládá Evropská policejní akademie[38], díky své francouzské zkratce známá jako CEPOL. Ustanovení čl. 6 odst. 1 rozhodnutí Rady ze dne 22. prosince 2000 stanoví, že „účelem EPA je přispívat ke vzdělávání vyšších úředníků policejních složek členských států“. „Podporuje a rozvíjí evropský přístup k hlavním problémům, kterým čelí členské státy v boji proti trestné činnosti, při předcházení trestné činnosti a při zachovávání veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, zejména problémům překračujícím hranice“. Hlavními cíli a úkoly EPA je prohloubit znalost vnitrostátních policejních systémů a struktur ostatních členských států, Europolu a přeshraniční spolupráce v rámci Evropské unie; zlepšit znalost mezinárodních nástrojů, zvláště těch, které již existují na úrovni Evropské unie v oblasti spolupráce týkající se boje proti trestné činnosti; zajistit odpovídající vzdělání s ohledem na dodržování demokratických záruk, zejména práva na obhajobu; a podporování spolupráce s ostatními zařízeními pro policejní vzdělávání. Aby se zajistilo dosažení těchto cílů, EPA může podniknout množství akcí, hlavně poskytnout vzdělávací akce založené na společných normách pro vyšší policejní úředníky; přispívat k vypracování harmonizovaných programů a vhodných vzdělávacích programů pro pokročilé; poskytovat odborné vzdělání; rozvíjet a poskytovat vzdělání pro školitele; rozšiřovat osvědčené postupy a výsledky výzkumu; vypracovat a poskytovat vzdělání zaměřené na přípravu policejních složek Evropské unie na účast při nevojenském řešení krizí a usnadnit výměny a služební pobyty policistů v rámci vzdělávání. EPA spolupracuje s vnitrostátními policejními vzdělávacími zařízeními států, které nejsou členy Evropské unie. Zpřístupní zejména své infrastruktury vyšším policejním úředníkům z kandidátských zemí a z Islandu a Norska a bude uvažovat o možnosti zpřístupnit svá zařízení úředníkům evropských institucí a jiných orgánů Evropské unie. Podle rozhodnutí Rady, které ji zřídilo, předloží EPA ke konci roku 2003 Radě zprávu o svém fungování a budoucnosti. Protože rozhodnutí Rady ze dne 22. prosince 2000 neposkytlo akademii ani právní subjektivitu ani rozpočet, její začátky byly obtížné. V průběhu prvního roku neměla ani rozpočet ani sekretariát; navíc, jakmile bylo rozhodnuto prozatímně umístit sekretariát do Kodaně, čelila administrativním potížím, protože jí nemohli být přiděleni žádní pracovníci. Na pozadí tohoto obtížného začátku lze jen stěží provést hodnocení práce EPA. Dosažený pokrok je značný. V období od roku 2001 EPA nabízela zvyšující se počet kurzů: z 10 v roce 2001 vzrostl jejich počet na 38 v roce 2003, přičemž zahrnovaly stále širší spektrum předmětů, od boje proti terorismu přes veřejný pořádek k hraničním kontrolám. EPA také vytvořila vlastní internetovou stránku a co je ještě důležitější, Evropskou policejní vzdělávací síť (EPLN), která je inovativním nástrojem poskytujícím virtuální vzdělávání policie na internetu. Komise podporovala vývoj EPLN prostřednictvím programů OISIN a AGIS. Evropská rada, která se sešla v Bruselu dne 13. prosince 2003, se shodla na sídlech celé řady evropských agentur, mezi nimi na sídle EPA (Spojené království). Zatímco toto sdělení vstupuje do závěrečných etap svého přijetí, projednávají se dvě iniciativy, které se týkají EPA: irská iniciativa na změnu rozhodnutí Rady ze dne 22. prosince 2000 tak, aby EPA obdržela právní subjektivitu[39], a druhá ze Spojeného království zřizující sídlo EPA v Bramshillu[40]. Přijetí těchto dvou iniciativ by mělo EPA pro začátek pomoci při překonávání dvou nejnaléhavějších problémů. Je však jasné, že tyto změny původního rozhodnutí Rady, které zřídilo EPA, jsou pouze částečným řešením problémů a že by se měla otevřít debata s delším dosahem o budoucí struktuře EPA. Kromě specifických problémů vyplývajících z absence právní subjektivity EPA a z otázky trvalého sídla jejího sekretariátu vyplynuly z jejich operací některé strukturální problémy. Tyto problémy měly většinou souvislost s tím, že jednotlivé policejní školy nebyly schopny řádně organizovat kurzy, a/nebo s malou účastí způsobenou nedostatečnou jazykovou znalostí mezi potenciálními příjemci. Některé kandidátské země se také potýkaly s finančními problémy, což omezilo jejich účast v aktivitách EPA. Strukturální problémy shrnuté výše jsou předmětem neustále probíhajících úvah a diskusí v EPA. Byla uznána potřeba poskytovat lepší jazykové vzdělávání policejním úředníkům v EU a alespoň částečně bude řešena pomocí EPLN. Přesto zůstává nadále jednou z největších překážek při zlepšování spolupráce při vzdělávání policie a v této oblasti by měla být prioritní. Skutečnost, že různé policejní školy v EU přistupují k vzdělávání různě, by neměl být sám o sobě problém. Nicméně společná metodologie a sdílené normy kvality jsou nutné k zajištění určité minimální úrovně vzdělávání policie v EU, přinejmenším v oblastech společného zájmu a pro úředníky, kteří jsou v nich přímo zapojeni. Do budoucna by se měla EPA zaměřit na vypracování společných osnov a vyučovacích metod v prioritních oblastech policejní spolupráce, které by se pak aplikovaly jednotně na všech národních policejních školách. Pro správné plnění své úlohy by EPA měla mít právní subjektivitu, dostatečně personálně obsazený sekretariát a měla být financována z rozpočtu EU. Další témata uvedená v článku 30 Smlouvy o EU Kriminalistické metody Když se policejní složky zabývají trestnou činností, plní dvojí funkci: na jedné straně sbírají informace pro odhalování trestné činnosti a ohrožení veřejné bezpečnosti a na druhé straně vyšetřují trestnou činnost a tím poskytují orgánům soudnictví základ pro trestní stíhání. Aby splnily tyto úlohy, policejní složky používají různé kriminalistické metody. Ustanovení čl. 30 odst.1 písm. d) Smlouvy o EU stanoví, že společná akce na poli policejní spolupráce by měla zahrnovat „společné vyhodnocování kriminalistických metod při odhalování závažných forem organizované trestné činnosti.“kriminalistických metod Vídeňský akční plán vyzývá, aby toto vyhodnocení bylo uskutečněno do dvou let od vstupu Smlouvy o EU v platnost. Přestože byly v rámci Europolu vypracovány obecné pokyny, například o využívání informátorů nebo o sledovaných dodávkách, jedná se pouze o pokyny a ty nejsou nutně uplatňovány ve všech členských státech. Na úrovni EU dosud neexistuje všeobecná shoda ohledně výkladu článku 30 odst.1 písm. d) Smlouvy o EU. Ustanovení článku 30 odst. 1 písm. a) Smlouvy o EU jasně rozlišují mezi “ předcházením , odhalováním a objasňováním trestných činů“. To potvrzuje, že odhalování se liší od objasňování. Z toho je možno vyvodit, že „kriminalistické metody“ uvedené v čl. 30 odst. 1 písm. d) jsou metody používané donucovacími orgány při odhalování stop, které mohou vést k stanovení existence trestné činnosti, jako například analýza rizik, profilování a sledování převodů peněz. Tyto metody prokázaly, že jsou účinnými nástroji při odhalování závažné trestné činnosti v souvislosti s obchodováním s drogami a praním peněz[41]. Komise proto zastává názor, že by opravdu bylo užitečné mít společné vyhodnocení těchto metod provedené odborníky, aby se zjistilo, které z nich mohou být použity jako „dobré“ nebo „nejlepší“ postupy v daných situacích. Komise také usuzuje, že by mohlo být vhodné neomezovat výkon vyhodnocovacího procesu na kriminalistické metody používané při odhalování trestné činnosti, ale rozšířit ho i na ty, které jsou obzvlášť významné pro objasňování závažné trestné činnosti. Příklady takovýchto technik jsou ty, které se používají při shromažďování a zpracovávání informací (např. řízení informátorů, sledování, sledované dodávky, skryté operace, pátrání a zadržení), jak je zmíněno v Úmluvě o vzájemné pomoci a spolupráci mezi celními správami[42] a Úmluvě o vzájemné pomoci v trestních věcech[43]. Ostatní případy pochází z oblasti soudních věd, jako jsou například postupy na místě činu. Návrh Ústavní smlouvy navržený Úmluvou o budoucnosti Evropy mírně upravuje text článku 30 odst.1 písm. d). Nemluví o „společném vyhodnocování“ kriminalistických metod, ale o možnosti rámcového zákona na stanovení „opatření týkajících se… společných kriminalistických metod, které se týkají odhalování závažných forem organizovaného zločinu”. Dle názoru Komise by se nyní Rada měla zaměřit na dosažení shody v celé EU o používání osvědčených kriminalistických metod pro odhalování závažných forem organizovaného zločinu. Komise je nicméně toho názoru, že takováto opatření by se neměla omezovat na odhalování trestných činů, ale měla by zahrnovat i prevenci a vyšetřování. Závěrem Komise považuje za užitečné krátce se zmínit o důležitosti používání profilů DNA při řešení trestných činů. V uplynulých letech některé členské státy dosáhly působivého úspěchu v řešení trestných činů rychleji, anebo vůbec, za pomoci národních databází DNA, které postupně budovaly. Schopnost Unie řešit trestné činy lépe a efektivněji by byla velmi posílena, kdyby byly takovéto databáze zřízeny ve všech členských státech. Měla by se věnovat pozornost tomu, aby se plně dodržovaly vnitrostátní právní předpisy i právní předpisy EU na ochranu údajů. Schopnost Unie řešit trestné činy by se dále posílila, kdyby donucovací orgány členských států byly schopny porovnávat profily DNA. Soudní vědy Soudní vědy se vztahují k ohledávání místa činu, získávání fyzických důkazů, laboratorním zkouškám, interpretaci nálezů a předkládání závěrů pro účely vyšetřování a zpravodajství nebo jako soudní důkazy. Různé oblasti soudních znalostí zahrnují například toxikologii, sérologii a profilování DNA, důkazní stopy (např. pozůstatky po požáru, sklo, barvy, stopy výstřelu), střelné zbraně a balistiku, grafologii a zkoumání dokumentů, otisky prstů, stopy a otisky (např. stopy po nástrojích, otisky bot), analýzy audio, video a počítačové analýzy, vyšetřování nehod, ohledání místa činu a soudní patologie. Konečným záměrem těchto činností je přispět k procesu nalézání pravdy v trestních případech. Je proto životně důležité, aby soudní vyšetřování bylo velmi vysoké kvality a aby bylo prováděno nezávislými, nestrannými a charakterními osobami. V Evropě vládní soudní laboratoře každý rok pravidelně provádějí vyšetřování tisíců případů, tj. vyšetřování prováděné ve spojitosti s jednotlivými vyšetřováními trestních případů v různých oborech soudních věd. Kromě práce na případech práce laboratoře také zahrnuje další činnosti jako výzkum a vývoj nebo vzdělávání a školení. Většina soudních laboratoří patří policejním organizacím nebo veřejnému sektoru a těsně spolupracují s donucovacími orgány. Od začátku devadesátých let si hlavní evropské soudní laboratoře vyměňují poznatky prostřednictvím Evropské sítě forenzních institucí (ENFSI). V současnosti je členem ENFSI 49 laboratoří z 33 členských zemí. Ústava ENFSI uvádí jako svůj cíl „zajistit, aby kvalita vývoje a výsledky soudních věd v celé Evropě byly na celosvětové špičce“. ENFSI dosahuje svých cílů prostřednictvím setkání a práce patnácti odborných pracovních skupin, které se zabývají všemi stránkami různých odborných oblastí soudních věd. V posledních letech soudní laboratoře členských států Evropské unie významně rozšířily – v rámci ENFSI – spolupráci mezi sebou, stejně jako se soudními laboratořemi ostatních evropských zemí. Ve většině zemí, včetně členských států EU, se norem kvality soudních laboratoří týká pouze několik formálních požadavků. Toto jasně kontrastuje se situací v odvětví potravin a nápojů, při kontrole masných výrobků, uznávání nových léků, pitné vody atd. Ve všech těchto oblastech jsou za kontrolu dodržování norem kvality zodpovědné formálně ustanovené orgány tak, aby výsledky laboratorních testů byly nezpochybnitelné a mohly být uznány jako základ pro obvykle dalekosáhlá rozhodnutí. První podstatný krok ke zlepšení úrovně kvality soudních laboratoří v EU jsou konkrétní požadavky na kvalitu. Od osmdesátých let je obecně přijímanou cestou jak zlepšit jakost dané laboratoře vyžadování obecně uznávané normy jako základu pro její systém zabezpečování jakosti. Takovéto normy existují po mnoho let a sestávají ze všech technických a organizačních aspektů, které jsou nutné pro zaručení určité minimální úrovně kvality. Normy, které jsou doporučené pro soudní laboratoře, jsou NEN-EN-ISO/IEC 17025, což je norma, která není určena výslovně pro soudní laboratoře, a ILAC-G19:2002, která vysvětluje 17025 s odkazem na soudní laboratoře. Takovýto postup je mnohem účinnější a výkonnější než nepružná harmonizace metod. Zavedení systému zabezpečování jakosti je nákladné a časově náročné. Proto je rozumné, aby laboratoře měly přijatelné časové období na to, aby dosáhly souladu s požadavky těchto norem. Paralelně s tímto procesem zavádění (akreditovaného) systému zabezpečování jakosti soudními laboratořemi by měly být policejní a soudní orgány podněcovány k spolupráci pouze s „akreditovanými“ laboratořemi. Doposud má (ze všech členských států EU) pouze 6 laboratoří, které jsou členy ENFSI, oficiálně uznaný systém zabezpečení jakosti založený na dvou výše zmíněných normách. První zásadní krok pro zvyšování jakosti soudních laboratoří v celé Unii je proto to, aby všechny soudní laboratoře v EU přijaly systém zabezpečení jakosti založený na těchto dvou normách a aby tyto laboratoře byly uznány jejich národními akreditačními orgány (za předpokladu, že tento národní orgán je členem mezinárodní akreditační a certifikační skupiny). ENFSI se vyvinula v užitečný orgán spolupráce EU v oblasti soudních věd. Vzhledem k tomu, že se skládá i z členů, kteří nejsou součástí Evropské unie, nemůže Unie ENFSI využívat jako oficiální orgán pro reprezentování zájmů EU v oblasti soudních věd. Proto by mohlo být vhodné, aby členové ENFSI, kteří patří do Evropské unie, založili formální podskupinu v rámci ENFSI, se kterou by Evropská unie mohla oficiálně komunikovat. Na úrovni Evropské unie existují jen dva nástroje, které se vztahují k soudním vědám: usnesení Rady ze dne 9. června 1997 o výměně výsledků rozborů DNA[44] a usnesení Rady ze dne 25. června 2001 o stejném předmětu[45]. Tyto dva akty nejsou právně závazné. Několik projektů spolufinancovaných programem OISIN se zaměřilo na nastavení obecných norem kvality pro soudní laboratoře. Výsledky těchto studií by mohly být užitečné na úrovni EU. Komise navrhuje shromáždit tyto výsledky a předložit je pracovní skupině Rady pro policejní spolupráci k projednání a dalšímu rozpracovávání. Další předměty policejní spolupráce Terorismus Potřeba boje s terorismem je obecně uvedena v článku 29 Smlouvy o EU. Terorismus je specifická forma závažné trestné činnosti. Toto sdělení nemá v úmyslu se zabývat jednotlivými trestními jevy. Nicméně od událostí z 11. září 2001 a 11. března 2004 je boji proti mezinárodnímu terorismu věnována nejvyšší politická pozornost a Unie podnikla mnoho iniciativ, včetně některých na poli policejní spolupráce pro zlepšení efektivity donucovacích orgánů v boji proti terorismu. Sdělení o policejní spolupráci by proto nemohlo být úplné bez stručné analýzy policejní spolupráce v této specifické oblasti. Protiteroristické aktivity zemí jsou založeny hlavně na spolupráci zpravodajských služeb, policejních složek a soudních orgánů. Členské státy, které byly tradičně konfrontovány s vnitrostátními hrozbami terorismu, si v rámci policie vytvořily zpravodajské služby a ty stojí v popředí boje proti terorismu. V těchto zemích se obvykle zpravodajské služby v rámci policie zabývají teroristickými hrozbami, zatímco tradiční zpravodajské služby zaměřují svou pozornost na vnější hrozby pro národní bezpečnost. V těch členských státech, které nemají minulé zkušenosti s vnitrostátním terorismem, jsou odpovědny za shromažďování, analýzu a šíření zpravodajských informací v boji proti terorismu bezpečnostní a zpravodajské služby. Díky tomu mohou být v Unii rozlišeny dvě koncepce spolupráce, které do velké míry určují schopnost instituciálních struktur účinně řídit spolupráci v boji proti terorismu: jednak mezi policejními složkami a jednak mezi bezpečnostními/zpravodajskými službami. Zpravodajské služby členských států v boji proti terorismu spolupracují již delší dobu v neformálním rámci, který je znám jako „Bernský klub“, kterého se také účastní i některé jiné evropské státy. Tato spolupráce je založena na vzájemné důvěře a přizpůsobivosti. Po 11. září 2001 zpravodajské služby následovaly závěry Evropské rady ze dne 21. září 2001 a vystupňovaly svou protiteroristickou spolupráci v rámci „Protiteroristické skupiny“ Bernského klubu, která sdružuje protiteroristické odborníky zpravodajských služeb. Policejní složky se této skupiny neúčastní. Institucionální protiteroristická spolupráce v Unii v rámci třetího pilíře je koordinována v Pracovní skupině Rady pro terorismus (TWG). Některé delegace TWG reprezentují „policejní zpravodajské služby“, jiné bezpečnostní/zpravodajské služby a ostatní obojí. Toto nestejnorodé složení delegací je jedním z faktorů, které brzdí spolupráci, protože různé služby k sobě nemají důvěru. Této skupiny se účastní i Europol. Co se týká úlohy Europolu v protiteroristické politice EU, policejní složky a zpravodajské služby členských států si stále často myslí, že Europol není dostatečně schopný vykonávat vedoucí úlohu v této oblasti a že jeho systém výměny informací je příliš strnulý. Zvláště zpravodajské služby zůstávají neochotné přijmout Europolu jako partnera. Poskytování veškerých operačních informací a zpravodajství Europolu členskými státy je jedním z opatření, které Komise určila v příspěvku na zasedání Evropské rady věnovaném zlepšení spolupráce v boji proti terorismu v rámci EU[46], které se konalo v Bruselu dne 19. března 2004 jako reakce na teroristické útoky v Madridu, které se odehrály týden před ním. I přes výše uvedené je třeba uznat, že se spolupráce v boji proti terorismu v Unii po 11. září zlepšila. Dne 20. září 2001 se konalo zvláštní zasedání Rady SVV. Přijalo dlouhý seznam důležitých opatření na zlepšení efektivity Unie při řešení tohoto problému, zaměřený na zlepšení soudní spolupráce, policejní spolupráce, boj s financováním terorismu, hraniční kontroly, leteckou a námořní bezpečnost a spolupráci s USA (to vedlo k dohodám mezi Europolem a americkými policejními složkami o výměně osobních údajů nebo styčných důstojníků). Co se týče policejní spolupráce, byl dosažen velký pokrok ve schvalování konkrétních opatření, která mají zlepšit vztahy mezi policejními složkami, Europolem a zpravodajskými službami členských států. V tomto kontextu je důležité zdůraznit, že při Europolu byl vytvořen tým odborníků na boj proti terorismu („pracovní skupina pro boj proti terorismu“); byly vytvořeny mezinárodní týmy pro sběr a výměnu informací o teroristech; proběhlo zasedání velitelů protiteroristických jednotek a policejních zpravodajských služeb, byly posíleny kontroly na vnějších hranicích a bezpečnostní požadavky na letištích a v letadlech a vypracovány profily teroristů. Navíc se pracovní skupina policejních prezidentů EU shodla na zlepšeních při zpracování informací a spolupráci mezi zásahovými jednotkami. Na poli soudní a policejní spolupráce Rada dne 13. června 2002 přijala rámcové rozhodnutí o boji proti terorismu[47], které se zaměřuje na sbližování definic teroristických činů ve všech členských státech a zavedení společného prahu pro tresty a sankce. Další nový nástroj je evropský zatýkací rozkaz[48], jehož záměrem je usnadnit vydávání stíhaných osob mezi členskými státy a jenž nahradí ostatní nástroje. Mimo jiné zahrnuje protiprávní jednání a trestné činy spáchané teroristy. Dále byl v únoru 2002 založen Eurojust[49], který svedl dohromady státní zástupce, soudce nebo policisty odpovídajících pravomocí. Dne 28. listopadu 2002 Rada přijala rozhodnutí o vytvoření mechanismu pro hodnocení právních systémů a jejich uplatňování v boji proti terorismu na vnitrostátní úrovni[50]. Dne 19. prosince 2002 bylo přijato rozhodnutí Rady o uplatnění zvláštních opatření v oblasti policejní a soudní spolupráce v boji proti terorismu[51]. Přesto, jak ukázaly útoky v Madridu, je terorismus stále hrozbou pro bezpečnost Evropské unie. Jak je zdůrazněno v reakci Komise na Evropskou bezpečnostní strategii ohledně boje s terorismem[52], „terorismus představuje výzvy pro ústřední cíle Evropské unie při prosazování volného pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu a objasňuje skutečné propojení vnitřní a vnější bezpečnosti“. Proto je pro účinnější boj proti terorismu efektivní koordinace nezbytná. S ohledem na výše uvedené je životně důležité zlepšit koordinaci mezi všemi složkami, které se zapojují do boje proti terorismu v rámci struktur Rady. Prvním krokem bude dosažení toho, aby delegace v TWG zahrnovaly oba druhy zpravodajských služeb (policejní i nepolicejní) a aby se posílila úloha Europolu v protiteroristické politice EU. Později bude nutné přiblížit Protiteroristickou skupinu Bernského klubu k TWG a COTERu. Europol by měl být přeměněn na skutečné centrum zpravodajství, což obnáší vytvoření společné databáze terorismu, která by zahrnovala osoby, události, hrozby a operace a která by měla plně vyhovovat ustanovením o ochraně údajů Úmluvy o Europolu. V poslední době bylo dosaženo velkého pokroku, protože Europol může napomáhat mnohonárodním týmům vytvořeným ad hoc na shromažďování a výměnu informací o terorismu a následně mu bude umožněno připojení k síti BDL, jakmile tato vyhoví bezpečnostním zárukám a Úmluvě o Europolu. Doporučení Rady o vytvoření mnohonárodních týmů na shromažďování informací o teroristech[53] by mělo být změněno na právně závazný dokument. Jak je zdůrazněno ve výše zmíněném referátu Komise o boji proti terorismu, jsou zde dobré důvody pro zlepšení koordinace protiteroristických aktivit uvnitř institucí EU (následující dobrý příklad kompendia Evropské unie sepsaný TWG a COTERem nebo společné schůzky těchto dvou pracovních stran) a pro posílení úlohy TWG při přípravě politiky Evropské unie. Netřeba dodávat, že všechna opatření nastíněná v této kapitole by měla plně respektovat existující právní předpisy na ochranu osobních údajů. Další předměty policejní spolupráce Veřejný pořádek a bezpečnost setkání na nejvyšší úrovni Po násilných demonstracích v průběhu zasedání Evropských rad v Nice a Gothenburgu a zvláště po setkání států G-8 v Janově v červenci 2001 narůstaly obavy o schopnost policejních složek zajistit veřejný pořádek a bezpečnost a přitom respektovat základní práva. Dne 13. července 2001 se konalo zvláštní zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, aby jednalo o tomto problému. Byla dohodnuta řada opatření s cílem zabránit násilným nepokojům v době konání setkání na nejvyšší úrovni, mezi nimi zintenzivnění spolupráce v oblasti policie, výměny informací při současném respektování práv na ochranu osobních údajů, překročení hranic, soudní spolupráce a organizace. Zároveň Rada zdůraznila potřebu zaručit, aby se občané mohli těšit ze svých práv na svobodné vyjadřování názorů a pokojné shromažďování, za podmínky, že to neohrozí jejich bezpečnost, bezpečnost jiných občanů nebo jejich majetku. Doporučila, aby se vedl konstruktivní dialog mezi organizátory veřejných demonstrací a orgány hostující země a navázaly se mezinárodní kontakty k zajištění toho, aby povolené demonstrace nebyly využívány nebo zneužívány násilnickými skupinami. Pracovní skupina policejních prezidentů EU navrhla Radě vytvoření skupiny odborníků pověřené sestavením společné příručky, kterou by policie a orgány používaly při přípravě setkání na nejvyšší úrovni. Výsledkem práce této skupiny je sestavení příručky. Rada také přijala řadu dokumentů pro rozšíření policejní spolupráce v ostatních oblastech. Některé z nich jsou právně závazné, jako například rozhodnutí Rady ze dne 25. dubna 2002 o bezpečnosti v souvislosti s fotbalovými zápasy mezinárodního rozměru[54], rozhodnutí Rady ze dne 13. června 2002 o vytvoření evropské sítě kontaktních míst týkajících se osob odpovědných za genocidium, zločiny proti lidskosti a válečné zločiny[55] a rozhodnutí Rady ze dne 28. listopadu 2002 o vytvoření Evropské sítě pro ochranu významných osob[56]. Avšak významné množství přijatých dokumentů je právně nezávazných. Šíření právně nezávazných dokumentů je jedním z faktorů, které ovlivňují policejní spolupráci v EU, a to bude blíže zkoumáno v následující kapitole. Článek 32 Smlouvy o EU Tento článek ustanovuje, že „Rada stanoví podmínky a meze, za nichž mohou příslušné orgány uvedené v článcích 30 a 31 zasahovat na území jiného členského státu ve spojení a po dohodě s jeho orgány.“ Vídeňský akční plán zmiňuje tento článek jako oblast, kde by měl být do dvou let od vstupu Smlouvy o EU v platnost dosažen pokrok, bere-li se v úvahu Schengenské acquis. Zdůrazňuje, že vytvoření kolektivního rámce pro operace tohoto typu je jednou z priorit pro policejní spolupráci a dodává, že tento rámec může být pružný. Článek 32 doposud nebyl použit jako právní základ pro legislativní návrhy nebo iniciativy. Nicméně byla přijata rozhodnutí v duchu tohoto článku, například Úmluva o vzájemné právní pomoci v trestních věcech z roku 2000 a Rámcové rozhodnutí o společných vyšetřovacích týmech z roku 2002[57]. Obě stanovují nové podmínky a meze, za kterých může policie zasahovat na území jiného členského státu. Dalšími příklady jsou iniciativy podniknuté pro rozšíření použití a působnosti článků 40 až 43 Schengenské úmluvy (přeshraniční sledování a pronásledování). Také množství dvoustranných dohod uzavřených v kontextu Schengenu rozšiřuje oprávnění úředníků k zásahu na území jiného členského státu. Kvůli jeho potenciální důležitosti pro operační policejní spolupráci a vzhledem k tomu, že Vídeňský akční plán toto zmiňuje jako hlavní prioritu, Komise považuje za nezbytné, aby možné způsoby provedení tohoto článku byly projednány v Radě. Konkrétními příklady potřeby stanovení jasných podmínek pro zásah složek členských států na území jiného členského státu jsou jednání ohledně lepší spolupráce mezi policejními zásahovými jednotkami a také mezi zásahovými jednotkami pro jaderně biologickou, jadernou, chemickou a radiační ochranu. Budoucí krizové situace mohou vyžadovat, aby tyto složky jednoho členského státu operovaly a možná i použily sílu na území jiného členského státu. Z hlediska přeshraniční spolupráce existuje potřeba jejího zlepšování v regionech členských států, které sdílí společnou hranici (viz také o schengenské spolupráci). Tato rokování by mohla příhodně zahrnovat možnost společného modelu přeshraniční spolupráce, který by byl založen na pozitivních zkušenostech získaných některými členskými státy, stejně jako na již existujících dvoustranných dohodách o policejní spolupráci. V tomto kontextu musí být zmíněny dvoustranné dohody o policejní spolupráci mezi Rakouskem a Německem, protože ve srovnání s již existujícími dohodami představují důležitý krok vpřed. Tato dohoda ve svých ustanoveních zahrnuje možnost podřízení národních úředníků orgánům jiného členského státu pro účely vykonávání určitých donucovacích pravomocí na území jiného členského státu, pro účast v aktivitách na ochranu osob a majetku na území jiného členského státu, pro přenos a porovnávání profilů DNA, pro zjednodušení a rozšiřování přeshraničního sledování a pronásledování a pro umožnění sledování také na ochranu osob a majetku. Dle názoru Komise se jedná o slibný příklad, jak by se policejní spolupráce v EU mohla dále rozvíjet. Celní spolupráce Spolu s policejní spoluprací byla do mezivládní části Maastrichtské smlouvy o Evropské unii zavedena v roce 1992 i spolupráce celní. Článek 29 Smlouvy o EU umožňuje v členských státech bližší spolupráci policejních složek, celních správ a ostatních příslušných orgánů. I když závěry z Tampere výslovně neodkazují na celní spolupráci, mnoho bodů se vztahuje k záležitostem v celní působnosti. Celní správy členských států hrají zásadní úlohu v boji proti nebezpečné mezinárodní trestné činnosti. Příkladem jsou boj proti nezákonnému obchodu s drogami, zbraněmi, municí, výbušninami, krádežím kulturních statků, ochrana národních pokladů majících uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu (článek 30 Smlouvy o založení Evropského společenství), nebezpečný a toxický odpad, jaderný materiál nebo zařízení určená na výrobu atomových, biologických a/nebo chemických zbraní. Na rozdíl od případů policejní spolupráce existuje v celní spolupráci důležitý prvek prvního pilíře, který se odráží v zařazení článku 135 do Smlouvy o založení Evropského společenství. Při pohledu na celní spolupráci v Evropské unii je proto důležité vzít v úvahu různorodost odpovědností celních orgánů v rámci různých pilířů. Konkrétnější cíle v souvislosti s celní spoluprácí stanoví Vídeňský akční plán. Opatření, která budou muset být přijata, jsou ratifikace Úmluvy o vzájemné pomoci a spolupráci mezi členskými státy (Neapol II)[58] a Úmluva o používání informačních technologií v celní spolupráci (CIS)[59]. I když v případě obou úmluv byl učiněn pokrok, některé členské státy ještě musí dokončit proces ratifikace. Z těch členských států, které ratifikovaly úmluvy (v současnosti 13 států ratifikovalo úmluvu CIS a 10 Neapol II), žádný neuplatňuje zvláštní formy spolupráce, které byly umožněny úmluvou Neapol II ani neposkytuje údaje pro databázi CIS třetího pilíře, navzdory skutečnosti, že ty státy, které úmluvy ratifikovaly, je mohou prozatímně uplatňovat. Je příliš brzy na vyhodnocení, zda uplatňování těchto úmluv zlepšuje vzájemnou pomoc a spolupráci mezi donucovacími složkami členských států. Existuje mnoho způsobů, kterými celní správy přispívají k boji proti nezákonnému obchodu. Jedna z nich je sdílení informací a zpravodajských informací. Právě v této oblasti Úmluva o CIS a databáze třetího pilíře umožní výměnu a šíření informací s cílem zabránit porušování vnitrostátních zákonů nebo je odhalit a žádosti o zásah. Komise (OLAF) za podpory členských států velmi pokročila v technickém vývoji databáze, která byla uvedena do provozu 24. března 2003. CIS třetího pilíře bude dále rozšířena přidáním Identifikační databáze celních záznamů (FIDE). To celním úřadům poskytne cenné informace o fyzických nebo právnických osobách, které se dopustily závažného porušení celních právních předpisů nebo jsou v souvislosti s nimi vyšetřovány. Rada dne 8. května 2003 přijala nutné změny protokolu o Úmluvě CIS[60]. Komise (OLAF) přidělila zdroje na vývoj FIDE a v roce 2003 zahájila studii proveditelnosti. Technický vývoj začne v průběhu roku 2004, takže nebude dlouho trvat a tento cenný příspěvek k CIS třetího pilíře bude v provozu. Úmluva Neapol II byla podepsána 18. prosince 1997. Smyslem Úmluvy je zlepšení efektivity celní spolupráce a prosazování zákona v Evropské unii prevencí a odhalováním přestupků vnitrostátních celních předpisů a stíhání a trestání přestupků celních ustanovení Společenství i vnitrostátních celních ustanovení. Úmluva umožňuje zvláštní formu spolupráce, jako je pronásledování, přeshraniční sledování, sledované dodávky, skryté vyšetřování a společné zvláštní vyšetřovací týmy. Tato zvláštní opatření byla považována za nezbytná po vytvoření společného trhu a zrušení běžných celních kontrol na vnitřních hranicích Evropské unie. I když text Úmluvy odkazuje výslovně na „celní správy“, jsou tyto definovány v článku 4 odst. 7 jako celní správy členských států stejně jako jiné orgány s působností k provádění ustanovení Úmluvy. Úmluva tedy poskytuje složkám prosazujícím zákon odpovídající pravomoci jednat v souvislosti s celním protiprávním jednáním, jak je definováno v článku 4 odst. 1 a čl. 4 odst. 2. Aby se pomohlo s praktickým prováděním Úmluvy, byla v roce 2002 Pracovní skupinou Rady pro celní spolupráci (CCWG) vypracována příručka. Tato příručka pomůže odborníkům v tom, že jim poskytne vysvětlení k ustanovením Úmluvy a návod, jak mají být tato ustanovení prováděna. Členské státy také iniciovaly některé dvoustranné akce. Jak bylo vysvětleno v kapitole 2.1.1, byla podle článku 39 Schengenské úmluvy založená společná operační střediska celníků, četníků a policie. Tato společná střediska byla založena pro to, aby se mezi odpovídajícími složkami na hranicích podporovala těsnější práce a výměna informací v souvislosti s přeshraniční trestnou činností, pašováním a ilegální imigrací. Tato střediska jsou klíčem k zlepšení spolupráce a rozvoji vzájemného povědomí a k porozumění mezi příslušnými donucovacími orgány. Každý rok členské státy uskutečňují nejméně čtyři společné celní sledovací operace, často s podporou OISIN a od roku 2003 programů AGIS. Tyto si v uplynulých letech vybraly za cíl pašování tvrdých drog, cigaret, alkoholu a pohyb nezákonně získaných peněžních prostředků, se zřetelem na boj proti aktivitám zločineckých skupin. Tyto operace mají velkou hodnotu, vyvíjejí tlak na zločinecké organizace, poskytují dobré výsledky, pokud jde o zadržení a šíření zpravodajství, propagují úlohu celních správ při ochraně společnosti a jsou přínosem pro prostor svobody, spravedlnosti a práva. Také zlepšují pracovní vztahy mezi celními správami, nejen svou podstatou společné práce, ale i dalším rozšiřováním zvláštních forem spolupráce, profilováním rizik, určováním hrozeb, formulováním cílů a výměnou informací. Zprávy o operacích také zahrnují doporučení pro zlepšení. Nicméně je zjevné, že v průběhu plánování operací ne vždy byla brána v potaz předchozí doporučení. V uplynulých letech byla věnována zvláštní pozornost tomu, aby se účastnily i přistupující a kandidátské země a tím se jim v budoucnu usnadnilo přistoupení k EU. Europol se zúčastnil několika operací tím, že poskytl prostory a vybavení pro schůzky a operační řídící centra, stejně jako i pomoc při analýzách výsledků. Dále Komise (OLAF) poskytla operacím cennou technickou podporu prostřednictvím infrastruktury Informačního systému proti podvodům (AFIS), aby se zajistila důvěrnost výměny informací, což zahrnovalo fyzickou podporu Operační koordinační jednotce (OCU). Nedávný vývoj virtuální aplikace OCU ze strany Komise bude dále napomáhat těmto operacím tím, že sníží náklady a pro všechny zúčastněné státy zajistí účast v aktivitách OCU bez nutnosti fyzické přítomnosti. Účast Europolu se ukázala užitečnou a měla by být v budoucnu dále rozvíjena, zvláště ve spojení s analýzami trestné činnosti. Další oblast rozvoje je podpora Europolu při plánování a přípravě operací, protože tak bude umožněno jejich lepší zacílení a zajištěno, že budou vzaty na vědomí současné trendy a hrozby. Od vstupu Smlouvy o EU v platnost celní správy členských států pokračovaly v přijímání opatření k zlepšení vzájemné spolupráce. Založily síť operačních kontaktních bodů, aby se nadále zlepšovala výměna informací a vzájemná pomoc. Tato spolupráce bude dále zlepšena, jakmile budou ve všech státech ratifikovány a plně provedeny Úmluvy o CIS a Neapol II. Tyto společné operace pokračují v poskytování dobrých výsledků, přestože vyvstává potřeba zajistit, aby byla brána v potaz předchozí doporučení. Je žádoucí, aby se budoucích operací účastnil Europol i jiné donucovací orgány a jejich cílem byla podpora bližší spolupráce. Komise v červenci 2003 Evropskému parlamentu a Radě předložila sdělení o úloze celníků při správě vnějších hranic[61]. Toto sdělení pokrývá celní spolupráci jak prvního, tak i třetího pilíře. Navrhuje racionalizaci práce, které se týká kontrol na vnějších hranicích tím, že se zaměří na prioritní kontroly zavedením společného přístupu k řízení rizik, podporováním spolupráce a rychlé výměny informací mezi všemi složkami odpovědnými za bezpečnost, nebo možnou akci ve vztahu k dostupnosti vybavení a potřebě srovnatelné úrovně kontrol podél vnějších hranic EU. Rada ECOFIN dne 4. listopadu 2003 vyzvala Komisi a členské státy k práci na integrovaném řízení vnějších hranic, aby se zajistil koordinovaný přístup mezi složkami odpovědnými za kontrolu osob a složkami odpovědnými za kontrolu zboží. V rámci Rady CCWP vyvinula program střídání předsednictví (18 měsíců) pro celní spolupráci v třetím pilíři. Ve vztahu k tomuto programu Rada 2. října 2003 přijala usnesení žádající vytvoření strategie týkající se celní spolupráce[62]. V něm Rada uznává, že integrovaný přístup k boji s trestnou činností včetně příspěvku k boji proti terorismu v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva by měl zahrnovat, kromě celní spolupráce, těsnou a efektivní vícestrannou spolupráci mezi celními správami a ostatními donucovacími orgány, stejně jako s jinými evropskými orgány a institucemi, jako je Europol, Eurojust a Komise (OLAF). Strategie a příslušný plán schválila CCWP v prosinci 2003 a provádění bude zahájeno v průběhu irského předsednictví Rady. Tyto dokumenty pro několik následujících let stanoví pracovní rámec pro rozšířenou spolupráci mezi celními správami. Strategie zahrnuje množství opatření navržených Komisí na další zlepšování efektivity celní spolupráce v Evropské unii, například vytvořením stálé Operační koordinační jednotky (OCU), sdílením styčných důstojníků, zavedením hodnocení hrozeb v celé EU a společných profilů rizik, společným vzděláváním a tam, kde je to případné, vzdělávání spolu s policií a možnými akcemi ve vztahu k dostupnosti vybavení a potřebou srovnatelné úrovně kontrol na vnějších hranicích EU. Stále zůstává nezbytné, aby členské státy neprodleně a plně ratifikovaly Úmluvu Neapol II. Je důležité, aby se ve výše zmíněných oblastech udržovaly těsné vazby na odpovídající práci uskutečněnou v oblasti prvního pilíře celní spolupráce. Programy OISIN a AGIS jako nástroje podpory policejní a celní spolupráce v EU. Dne 20. prosince 1996 Rada přijala Společnou akci, kterou se stanoví společný program pro výměnu a spolupráci mezi donucovacími orgány a pro jejich vzdělávání (program OISIN)[63]. Druhá fáze programu, OISIN II, byla rozhodnutím Rady ze dne 28. června 2001 stanovena pro období od roku 2001 do roku 2002[64]. Program OISIN II byl spolu s jinými programy, které Komise řídila dle hlavy VI[65], nahrazen programem AGIS, který byl ustanoven rozhodnutím Rady ze dne 22. července 2002[66] a jehož záměrem je podpora policejní a soudní spolupráce v trestních věcech a podpora právních odborníků v úsilí o vybudování evropské politiky v této oblasti. V období mezi roky 1999 a 2002 Komise podpořila 192 projektů v oblasti policejní a celní spolupráce v rámci programů OISIN a OISIN II[67]. Příklady úspěšných projektů jsou operace Viking a TRACK, z nichž první si za cíl vybrala zásilky drog a druhá krádeže vozidel, stejně jako několik projektů zaměřených na vytvoření společných norem kvality pro postupy na místě činu a pro soudní techniky. Programy OISIN prokázaly, že jsou hodnotnými nástroji na podporu konkrétní policejní a celní spolupráce v EU a také v přistupujících a kandidátských zemích. Za každé jedno investované euro získaly programy průměrně 2 eura ve vztahu k spolupráci donucovacích orgánů z členských států a přistupujících a kandidátských zemí. Pokud se týká programu AGIS, v průběhu první výzvy k podání návrhů, která byla zahájena na počátku roku 2003, bylo obdrženo 216 návrhů a z nich bylo 99 projektů policejní a celní spolupráce. Celkem Komise letos navrhla spolufinancovat 148 projektů a z nich 77 byly projekty policejní a celní spolupráce. Je nezbytné, aby projekty spolufinancované AGIS přispívaly k řešení cílových problémů v prioritních oblastech policejní a celní spolupráce. Členské státy a Komise by měly spolupracovat těsněji, aby na tomto poli dosáhly větší efektivity financování z AGIS. Komise proto navrhne, aby se od roku 2004 dále práce programu AGIS zaměřila, pokud se týče spolupráce mezi policejními a celními složkami, na priority vyznačené v tomto sdělení. Větší koordinace na úrovni členských států by byla žádoucí proto, aby návrhy na projekty, které předkládají policejní a celní složky, byly více zaměřené na priority vyjádřené v pracovním programu AGIS. Komise také bude zkoumat, do jakého rozsahu je možné dále zjednodušit prováděcí postupy, stejně jako na urychlování plateb. Nakonec Komise sestaví katalog zpráv o projektech spolufinancovaných programy OISIN a OISIN II za tyto roky. To umožní jasnější pohled na oblasti, ve kterých je policejní spolupráce více či méně pokročilá, stejně jako na oblasti budoucí spolupráce. II . NÁVRHY NA ZLEPŠENÍ Faktory ovlivňující policejní a celní spo LUPRÁCI Povaha policejní práce Prosazování zákona a udržování veřejného pořádku a bezpečnosti policií jdou k jádru toho, co tvoří svrchovaný stát, jmenovitě monopol na použití síly, jako je právo na zatýkání, vyslýchání a zadržování osob a právo na použití střelných zbraní. Z vnitrostátního hlediska je proto pochopitelné, že státy se zdráhají účastnit mezinárodních ujednání, která zasahují do národní svrchovanosti. Tato zdráhavost je patrná na straně státních orgánů, zvláště ve vztahu k ujednáním, která na jejich území umožňují policii jiného členského státu nebo zástupcům mezinárodního orgánu vykonávat funkce policie, přestože, objektivně vzato, je jejich přítomnost nutná pro účinnější boj proti trestné činnosti. Kromě výše uvedeného lze rozpoznat další tři faktory, které brání mezinárodní policejní spolupráci: přirozená neochota k sdílení informací, společná existence různých policejních složek v členských státech a skutečnost, že další vývoj v policejní spolupráci je těsně svázán se zlepšováním soudní spolupráce v trestních věcech. Shromažďování a zpracovávání informací je pro policejní práci životně důležité, zvláště pro prevenci, odhalování a vyšetřování trestné činnosti. Úspěch vyšetřování a následného soudního stíhání závisí na kvalitě shromážděných informací, jejich analýze a zvláště na ochraně proti úniku informací k neoprávněným osobám nebo organizacím. Toto vysvětluje přirozenou neochotu k sdílení informací, zvláště se složkami nebo osobami, ke kterým neexistuje vztah vzájemné spolehlivosti a důvěry. Takováto neochota je zřejmá nejen v mezinárodních kontaktech, ale i mezi různými složkami policie uvnitř států (a někdy i uvnitř jedné policejní složky). To vysvětluje, proč jsou pro mezinárodní výměny používány neformální kontakty a styční důstojníci. Vzájemná spolehlivost a důvěra bude časem růst následkem pokračující a prohlubující se spolupráce s formálními orgány ustanovenými Unií, jako jsou například pracovní skupiny Rady, Europol, nebo pracovní skupina policejních prezidentů. Tento přirozený proces se nicméně vyvíjí velmi pomalu. Proto je důležité nalézt cesty k rychlejšímu dosažení pokroku. Účinné cesty k vybudování ovzduší důvěry a spolupráce jsou vzdělávací aktivity EPA a program Europolu pro zvyšování povědomí a tyto programy by měly být urychleny. Rozšíření struktur přeshraniční spolupráce na všechny vnitřní hraniční oblasti Unie by mohl významně přispět k vybudování vzájemné spolehlivosti a důvěry. Mezinárodní spolupráce je dále komplikována tím, že v mnoha státech existují různé policejní orgány, např. civilní policie, vojenská policie, národní, oblastní (regionální), místní policie nebo policie plně rozdělená podle oblastí. Z perspektivy organizování je pochopitelné, že koexistence několika oddělených policejních společenství znesnadňuje spolupráci včetně sdílení informací. Členské státy proto obvykle pověřily jednu složku a ta je odpovědná za všechny mezinárodní kontakty. Je nezbytné, aby každý členský stát organizoval svou vnitřní koordinaci takovým způsobem, aby všechny náležité složky byly schopny se účastnit mezinárodní spolupráce. Pro zlepšení mezinárodní výměny informací je nutné, aby členské státy měly založeny určité struktury jak v rámci země, tak i na mezinárodní úrovni. V rámci země by měl existovat účinný elektronický systém výměny informací, aby se zajistila rychlá výměna informací mezi všemi příslušnými složkami. Měl by zahrnovat i funkci kriminalistické analýzy na vnitrostátní úrovni, do které mohou přispívat všechny složky a ze které obdrží výsledky. Vzhledem k mezinárodní výměně informací je nezbytné, aby ve všech členských státech byly ustanoveny Centrální národní kontaktní body (CNCP). Toto bylo doporučeno již v Akčním plánu pro boj s organizovaným zločinem z roku 1997[68] a znovu zdůrazněno ve závěrečné zprávě o druhém kole vzájemného vyhodnocování[69], která v bodu 5.4.1 došla k závěru, že „mezinárodní spolupráce dosud nebyla optimalizována, protože ne všechny členské státy ustanovily centrální kontaktní body. Zvláště na začátku vyšetřování velké množství donucovacích orgánů v Unii může z určení příslušného partnera pro spolupráci udělat čistě náhodný proces.“ CNCP by měly svést dohromady, ideálně v jedné kanceláři, národní jednotky Europolu, kanceláře Sirene, celní správy, NCB Interpolu a zástupce soudních orgánů. Ty členské státy, které ustanovily takovéto kontaktní body, vidí jasná zlepšení v komunikaci mezi příslušnými složkami a ve výměně informací s ostatními zeměmi. Třetí faktor se vztahuje k mezinárodní policejní spolupráci při konkrétních vyšetřováních. Většina kriminalistických metod používaných policií, např. sledování, odposlouchávání, sledované dodávky, skryté operace atd., vyžaduje předchozí odsouhlasení soudními orgány v souladu s vnitrostátními právními předpisy týkajícími se trestního řízení. Úmluva o vzájemné právní pomoci v trestních věcech z roku 2000 se zaměřuje na zjednodušení hlavních postupů soudní spolupráce a ulehčení spolupráce vzhledem ke zvláštním kriminalistickým metodám. Úmluva byla zatím ratifikována pouze třemi členskými státy. Tato situace je nesmírně znepokojivá, protože brání Unii v používání potenciálně důležitého nástroje. Nadto jsou zde státy, které se domnívají, že opatření Úmluvy k množství kriminalistických metod pravděpodobně nevyústí ve skutečný pokrok ve srovnání se současnou spoluprací, protože jejich provedení je obvykle ponecháno na vnitrostátních právních předpisech. Komise proto považuje za nezbytné prozkoumat, v jakém rozsahu by mělo být nutné se shodnout na znění, které by přineslo podstatný pokrok v soudní spolupráci vzhledem k těmto technikám. Nedostatek strategického přístupu Jeden z hlavních problémů policejní a celní spolupráce v EU je zřejmý nedostatek strategického přístupu. Výsledková tabule Komise sleduje pokrok jen těch opatření, která byla odsouhlasena. Ale skutečnost, že právo iniciativy zůstává na členských státech, znamená, že v praxi každé předsednictví Rady definuje řadu priorit dle svých vlastních priorit. Skutečnost, že v oblasti rozhodovacího procesu existuje pravidlo jednomyslnosti, pokrok ještě více zpomaluje. Úmluva o budoucnosti Evropy navrhla zlepšené mechanismy rozhodovacího procesu, stejně jako změny ohledně práva iniciativy. Toto je probíráno níže (viz bod 1.4). Ale i když se nakonec mezivládní konference na těchto nových pravidlech shodne, bude trvat několik let, než budou rozhodnutí mezivládní konference ratifikována všemi členskými státy. Proto je nezbytné, aby byly v rámci stávajících rozhodovacích postupů dohodnuty pracovní metody, a tím se umožnil konkrétní a podstatný pokrok mezi dneškem a zakončením procesu ratifikace. Jedním z významných zlepšení by mohlo být vymezení množství konkrétních priorit pro každý rok, na základě víceletého pracovního programu. Rozhodnutí Rady ze dne 22. července 2002 vyžaduje, aby Rada pro obecné záležitosti a vnější vztahy (GARC) doporučila Evropské radě přijetí víceletého strategického programu pro následující tři roky.[70] Programy by měly být založeny na společném návrhu příslušných předsednictví Rady po konzultaci s Komisí. V souvislosti s víceletým strategickým programem ta dvě předsednictví Rady, která budou úřadovat v následujícím roce, by měla společně předložit návrh ročního operačního programu činností Rady pro daný rok. Návrh programu bude předložen GARC každý rok v prosinci. Jak se již v současnosti děje, výsledková tabule zůstane nástrojem pro sledování pokroku, který je realizován v oblasti policejní a celní spolupráce. Potřeba stanovení prioritních cílů a plánování práce, která se týká policejní spolupráce, byla nedávno převzata několika členskými státy. Například Belgie, Lucembursko a Nizozemsko sestavily návrh konkrétních postupů pro objektivní stanovení prioritních cílů a vymezení ročních a víceletých pracovních programů. Dalším záměrem dokumentu je zajištění účinné operativní policejní spolupráce v Unii a integrování takovéto spolupráce do formální policejní spolupráce. Předmět operativní policejní spolupráce je projednáván v oddílu 2.1.3 tohoto sdělení. Šíření nezávazných aktů Další problém v třetím pilíři je šíření nezávazných aktů schválených nebo vzatých na vědomí Radou, například doporučení a závěry. Tyto dokumenty, které spotřebovávají drahocenný čas a zdroje, mají omezenou přidanou hodnotu a vedou ke zmatkům, protože se vynořují různé interpretace, pokud jde o povinnost jejich provedení. Podle názoru Komise, považují-li členské státy daný předmět za dostatečně důležitý, aby se o něm rokovalo na úrovni Rady, pak by rokování měla mít za výsledek opatření, která budou účinně provedena všemi státy. Rozhodovací postupy v třetím pilíři Hlavní důvody pomalého pokroku v policejní a celní spolupráci v několika uplynulých letech možno nalézt v pravidlech současného rozhodovacího procesu v Unii týkajících se témat zmíněných v hlavě VI Smlouvy o EU. Ustanovení čl. 34 odst. 2 stanoví, že Rada může rozhodovat pouze jednomyslně a že právo legislativní iniciativy je rozděleno mezi všech patnáct členských států a Komisi. Tato situace vede v nejlepším případě k dlouhému a pomalému procesu rozhodování na všech úrovních struktur a orgánů Rady, jako je Europol, EPA a pracovní skupina policejních prezidentů. V nejhorším případě vede k tomu, že není přijato vůbec žádné rozhodnutí, nebo k přijímání aktů, které nejsou právně závazné, jako jsou závěry Rady nebo doporučení. Předsednictví Rady chtějí ukázat, že jejich výkon úřadu vedl k viditelnému pokroku ve spolupráci v třetím pilíři. Možnost, kterou nabízí čl. 34 odst. 2 písm. c), přijetí kvalifikovanou většinou opatření nutných k provedení rozhodnutí Rady, která podporují spolupráci, nebyla nikdy využita. Z hlediska zlepšování spolupráce je důležité, aby se lépe využívalo možností nabízených tímto článkem. Otázka hlasovacích postupů a práva iniciativy, týkajících se témat v současnosti zahrnutých v hlavě VI, byla projednávána v Úmluvě. Je navrženo, aby právo iniciativy náleželo Komisi a skupině, která reprezentuje nejméně 25 % všech členských států. Předloha Ústavní smlouvy nabízí významné zlepšení rozhodovacích postupů, který se týká policejní a celní spolupráce. Zatímco rozhodnutí o operativní spolupráci a rozhodnutí o zasahování jednoho členského státu na území jiného by nadále podléhaly jednomyslnosti, rozhodnutí týkající se pracovního rámce a mechanismů spolupráce (např. Europolu) by měla být přijímána kvalifikovanou většinou a spolurozhodováním. Komise věří, že rovnováha dosažená v návrhu Ústavní smlouvy v této oblasti dobře odráží příslušné působnosti členských států a Unie. Nedostatečné provádění právních aktů přijatých Radou Pokrok v oblasti policejní a celní spolupráce je negativně ovlivňován pomalým a nedostatečným prováděním právních aktů přijatých Radou. Příkladem tohoto problému je Úmluva Neapol II z roku 1997 a protokol, který rozšiřuje působnost Europolu na praní peněz obecně ze září 2000. Ani jeden nebyl ratifikován všemi členskými státy. Se zřetelem na obecný stav záležitostí týkajících se provádění Evropská rada v Laekenu v prosinci 2001 znovu potvrdila potřebu rychlého provádění rozhodnutí přijatých Unií ve vnitrostátním právu. Také zdůraznila důležitost toho, aby úmluvy byly po podpisu ratifikovány co nejrychleji po vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost. Nicméně tato výzva zřejmě neměla v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí příliš konkrétní výsledek. Přestože existují různé mechanismy pro systematické zkoumání stavu provádění právně závazných aktů přijatých Radou členskými státy, jako jsou rámcová rozhodnutí, nejsou zde žádné standardní mechanismy k vynucení jejich provedení. Návrh Ústavní smlouvy předpokládá, že jeho prostřednictvím bude zrušena pilířová struktura a že v budoucnu pravidla obvyklá pro řízení o nesplnění povinností budou používána na právní akty, které se týkají záležitostí, které se v současnosti nacházející ve třetím pilíři. Mezitím Komise na systematickém základě prozkoumá provádění členskými státy. Nedostatek empirického výzkumu policejní a cel