CS Úřední věstník Evropské unie C 277/109

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2003/48/ES o zdanění příjmů z úspor v podobě úrokových plateb

(KOM(2008) 727 v konečném znění – 2008/0215 (CNS))

(2009/C 277/23)

Zpravodaj: pan BURANI

Dne 2. prosince 2008 se Rada, v souladu s článkem 94 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2003/48/ES o zdanění příjmů z úspor v podobě úrokových plateb

KOM(2008) 727 v konečném znění – 2008/0215 (CNS).

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 1. dubna 2009. Zpravodajem byl pan BURANI.

Na 453. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 13. a 14. května 2009 (jednání dne 13. května), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 193 hlasy pro, 3 hlasy byly proti a 8 členů se zdrželo hlasování.

1. Shrnutí a závěry

1.1 Cílem návrhu směrnice, který předložila Komise, je rozšířit působnost směrnice 2003/48/ES, jež je v současnosti omezena na úroky z úspor, na řadu nových finančních produktů, které nespadají do právě platných ustanovení, ačkoliv z nich plynou výhody.

1.2 Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) plně souhlasí s touto iniciativou, vyjadřuje však rozpaky nad některými administrativními a právními komplikacemi, které nová pravidla způsobují. Komise uznala existenci tohoto problému a učinila vše, co mohla, pro snížení požadavků na minimum. Jedná se o záslužné úsilí, jež však nemohlo být zcela naplněno vzhledem ke složitosti nově stanovených povinností a k potížím při používání ustanovení.

1.3 Důležitým aspektem jsou náklady, které zatíží nejen provozovatele, a tím i trh obecně, ale rovněž orgány daňové správy, a to buď z pohledu řízení nebo v důsledku potřeby přesnějších a rozsáhlejších kontrol. Zjednodušení nejsou vždy snadno proveditelná, zůstávají nicméně i nadále nezbytná. EHSV nicméně připomíná, že spíše než náklady je třeba se znepokojovat kvalitou informací. Výsledkem náročných či komplikovaných předpisů jsou totiž často nekvalitní informace.

1.4 EHSV rovněž upozorňuje na nutnost předejít tomu, aby nová pravidla musela zavést jednostranně pouze EU – pokud nebudou uzavřeny dohody s třetími zeměmi a se „zeměmi dohody“, mohlo by totiž dojít k přesunu velkého objemu operací z Evropy do jiných oblastí. Zároveň vzniká riziko, že se Evropa ocitne vůči zbytku světa v silně nerovnovážné pozici, co se týče hospodářské soutěže. EU by tedy měla zahájit jednání za účelem současného přijetí analogických opatření na hlavních světových finančních trzích.

2. Úvod

2.1 Směrnice 2003/48/ES stanovila postupy nezbytné pro zdanění úroků z úspor pocházejících z jednoho členského státu, jejichž příjemcem jsou osoby mající bydliště v jiném členském státě. V září 2008 předložila Komise Radě zprávu o dopadech této směrnice založenou na sděleních orgánů daňové správy členských států, která tyto orgány předložily po dvou letech používání směrnice.

2.2 Příznivé závěry této zprávy povzbudily Komisi, aby pokračovala ve své činnosti na postupném vylepšování původní směrnice a zároveň na rozšiřování oblasti její působnosti. Byla tak zavedena nová definice pojmů „skutečný vlastník“ a „platební zprostředkovatel“, byla rozšířena škála finančních produktů, jejichž výhody spadají do působnosti směrnice, a byly přezkoumány nebo změněny četné procedurální aspekty.

3. Obecné připomínky

3.1 EHSV si je vědom značného úsilí, jež Komise vyvinula při vypracování tohoto návrhu, s nímž v obecné rovině vyjadřuje plný souhlas. S využitím konzultace členských států a zainteresovaných stran byla vypracována pravidla, jejichž účelem je zlepšit stávající pravidla a zajistit účinné zdanění příjmů, z něhož budou mít prospěch daňové správy členských států, a nepřímo napravit narušení pohybu kapitálu. Vyskytují se však aspekty, k nimž musí EHSV vyjádřit určité výhrady.

3.2 Zdá se, že návrh Komise jako celek zapadá do postupného přizpůsobování právních předpisů v daňové oblasti situaci na finančním trhu, na kterém se před propuknutím současné krize objevila celá řada inovačních produktů s těžko klasifikovatelnými charakteristikami, s nimiž směrnice z roku 2003 nepočítala. Jelikož jsou od takových produktů odlišné, mohly by umožnit obejití právních předpisů v daňové oblasti, a to naprosto legálním způsobem. Je proto logické, že se nová směrnice snaží o vyplnění této právní „skuliny“ tím, že do pojmu „příjmy z úspor“ (úroky) zahrnuje i některé jiné příjmy z inovačních finančních produktů nebo některých forem životního pojištění, jež by nicméně měly být lépe upřesněny. EHSV s tímto přístupem souhlasí, poznamenává však, že cílem tohoto rozšíření není zahrnout životní pojištění obecně a starobní a pozůstalostní důchody, neboť ty slouží k dlouhodobému pojištění jasného rizika. Kromě toho vzhledem k rozmanitosti a důmyslnosti inovačních finančních produktů nebude vždy snadné vypočítat výši příjmu, kterou je třeba oznámit, či její zdanitelný základ.

V úvodní části Komise uvádí, že při vypracovávání návrhu směrnice přihlédla k administrativní zátěži, kterou budou pro provozovatele znamenat změny, jež hodlá provést v původní směrnici a jež v této souvislosti konzultovala, v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality uvedenými v článku 5 Smlouvy, s vnitrostátními orgány daňové správy a účelově zřízenou skupinou expertů.

3.3.1 EHSV se však domnívá, že navzdory dobrým úmyslům je slabou stránkou návrhu právě značné zvýšení administrativní zátěže, jež pro provozovatele vzniká v souvislosti s nutností změnit elektronické postupy nebo zavést postupy nové. K tomu je třeba dodat, že v některých případech se zdá nejasné, jak nová pravidla zavést, nebo je jejich zavedení obtížné. Návrh obecně vyvolává dojem, že zájmy vnitrostátních daňových správ (které samozřejmě souhlasí, neboť jsou jim ustanovení určena) převládly nad hlediskem, že každé zvýšení zátěže pro provozovatele nevyhnutelně končí zatížením spotřebitelů, a obecně tak i trhu. Nelze zapomínat ani na to, že výsledkem obtížně proveditelných předpisů jsou často informace nízké kvality.

3.3.2 EHSV se domnívá, že aniž by byly dotčeny základní koncepce, z nichž návrh vychází, by měly být provedeny pouze takové změny, které – aniž by změnily dosah opatření – budou užitečné ke zjednodušení administrativních postupů a snížení nákladů s nimi spojených; v případě nutnosti se rovněž vloží vysvětlení. To se týká především postupů na zjištění totožnosti a bydliště investorů – změny navržené Komisí stanovují příliš přísné a zatěžující požadavky. EHSV se domnívá, že změny na tomto poli by se měly řídit nedávnými doporučeními skupiny FISCO (Fiscal Compliance Expert Group), již ustavila sama Komise jako konzultační orgán a která v souvislosti s žádostmi o osvobození navrhla, aby srážková daň byla dokumentována potvrzením o bydlišti investora, jež vystaví on sám.

3.3.3 V každém případě je třeba, aby byla ve směrnici přímo stanovena jedna zásada, která má zásadní význam, tj. to, že všechny nové postupy, ustanovení a povinnosti by měly začít platit po vstupu nové směrnice v platnost a neměly by mít zpětný účinek. Elektronické postupy totiž byly naprogramovány na základě platné směrnice – nové požadavky se zpětnou platností by znamenaly zdlouhavé a složité změny.

3.4 Komise si jistě uvědomila složitost požadavků vyžadovaných po provozovatelích – směrnice by měla vstoupit v platnost tři roky po datu jejího zveřejnění, což je lhůta, jež se jeví jako rozumná a přiměřená. Zkušenost s předchozí směrnicí však ukázala, že některé členské státy přijaly příslušná právní opatření se značným zpožděním, čímž následně vznikly provozovatelům velké administrativní problémy. Návrh by tedy měl stanovit, že členské státy jsou povinny zveřejnit prováděcí pravidla nejméně dva roky před vstupem směrnice v platnost.

3.5 Rovnost podmínek hospodářské soutěže se „zeměmi dohody“ uvedená ve 24. bodě odůvodnění směrnice z roku 2003 je cílem, jehož bylo dosaženo pouze částečně, a rozhodně není možné ji použít na země, které k dohodě nepřistoupily. Předložený návrh neuvádí možnost rozšířit působnost nové směrnice i na třetí země. Nelze vyloučit případná jednání, jež by vedla k přijetí nové dohody, současná krize na trzích však spíše vede k pochybám o úspěchu takové iniciativy v krátkodobém horizontu. Tím neutrpí pouze rovnost podmínek hospodářské soutěže; mnohem vážnější následky by měl únik kapitálu, jehož se obává výše uvedený bod odůvodnění, ale neuvádí ho nový návrh. Podle EHSV nelze doporučit vytváření nových rozdílů mezi závazky platebních zprostředkovatelů ve členských státech a v jiných zemích, ať již to jsou „země dohody“, třetí země nebo jiná závislá nebo přidružená území. Tento názor se týká rovněž oznámeného rozšíření směrnice na jiné příjmy.

4. Konkrétní připomínky

Návrh obsahuje řadu nových ustanovení týkajících se dokumentace, již je třeba předložit ke zjištění a prokázání místa daňového bydliště skutečných vlastníků. Čl. 3 odst. 2 zejména kromě data a místa narození požaduje rovněž daňové identifikační číslo (1) (pro něž jednotlivé státy zavedly rozdílnou strukturu), zatímco platná směrnice požaduje buď jedno nebo druhé. Jedním z možných zjednodušení by mohlo být nahrazení (tam, kde to bude možné) daňového identifikačního čísla místem a datem narození, což jsou údaje, které v každém členském státě stačí pro určení totožnosti každého obyvatele.

4.1.1 Dalším zatěžujícím požadavkem je to, že původní dokumentace musí být neustále aktualizována. EHSV se domnívá, že tento požadavek je téměř neproveditelný a představuje velkou zátěž. Navrhuje proto, aby dokumentace byla považována za trvale platnou, v souladu s normami v oblasti „nejlepších dostupných informací“.

4.1.2 Z následujících vyjasnění se však zdá, že jak daňové identifikační číslo, tak aktualizace mají fakultativní charakter v tom smyslu, že je třeba je sdělit pouze pokud je má zprostředkovatel k dispozici. Pokud by tomu tak bylo, ztratil by smyl původní účel vyslovených námitek, tj. zátěž způsobená postupy.

Nový čl. 4 odst. 1 rozšiřuje pojem skutečného vlastníka tím, že ho sjednocuje s pojmy stanovenými ve směrnici o praní peněz (2005/60/ES), a pro právní subjekty a právní uspořádání ze třetích zemí stanoví jako povinný přístup založený na „přezkumu“ („look-through“); tyto subjekty a uspořádání jsou uvedeny v příloze I návrhu směrnice. Platba ve prospěch těchto právních subjektů nebo uspořádání je v důsledku toho považována za platbu jejich skutečnému vlastníkovi ve smyslu ustanovení směrnice o praní peněz.

4.2.1 EHSV upozorňuje na rozdíly mezi cíli směrnice o zdanění úspor a citované směrnice o praní peněz. Zatímco první směrnice požaduje po platebních zprostředkovatelích, aby označili daňové poplatníky, kteří musejí přiznat příjmy z úspor v členském státě, v němž mají bydliště, druhá směrnice platebním zprostředkovatelům ukládá zjistit společně s totožností společnosti nebo právního uspořádání, které je majitelem účtu, také totožnost osoby, která skutečně vlastní společnost nebo právní uspořádání, řídí ho nebo z něho má prospěch. Směrnice o praní peněz se navíc použije s nutnou přísností pouze u podezřelých případů, zatímco současný návrh by se měl použít na všechny příjemce. Rozdíl je v míře prohloubení požadované u případů praní peněz, jež sahá daleko za „nezbytné úsilí“ směrnice o zdanění. Dodržování navržených pravidel je tedy nejen obtížné, ale také nákladné a riskantní.

Čl. 4 odst. 2 objasňuje pojetí „platebního zprostředkovatele v okamžiku přijetí platby“, tj. subjektu nepodléhajícího zdanění ve smyslu vnitrostátních právních předpisů „země hlavního výkonu činnosti“, vzhledem k tomu, že jeho příjmy nebo část jeho příjmů připadá jeho členům, které v daném státě nemají bydliště (kategorie, které se od země k zemi liší, jsou uvedeny v příloze III návrhu směrnice). „Zemí hlavního výkonu činnosti“ se rozumí země, kde má bydliště osoba, která má hlavní oprávnění k držbě a zajišťuje chod činnosti. Platby přijaté platebním zprostředkovatelem nebo připsané platebnímu zprostředkovateli v okamžiku přijetí platby jsou považovány za platby určené přímo skutečným vlastníkům, jež jsou z právního hlediska příjemci zdanitelných příjmů.

4.3.1 Rozšíření pojetí „platebního zprostředkovatele v okamžiku přijetí platby“, které je již tak složité v praxi přizpůsobit pravidlům stávající směrnice, by domácím provozovatelům mohlo přivodit vážné administrativní a systémové problémy, a to i přes úsilí vyvinuté na vytvoření seznamu těchto zprostředkovatelů obsaženého v příloze III. Navíc by pro domácího provozovatele mohlo být obtížně zjistit místo „skutečné kontroly“. Tyto inovace tedy vzbuzují vážné rozpaky z provozního hlediska a z hlediska řízení. Nové zatěžující požadavky a související odpovědnosti nejsou uloženy pouze platebním zprostředkovatelům v okamžiku přijetí platby, ale komplikovanými a nákladnými postupy by byly zatíženy i orgány daňové správy. Tito zprostředkovatelé již upozornili na problémy, které by pro nezainteresované strany vyplynuly z přijetí navržených opatření, vzhledem k jejich přílišné technické povaze. EHSV se nedomnívá, že by měl vyjadřovat svůj postoj ohledně této záležitosti, ale vyzývá Komisi a zákonodárce, aby vážně uvážili problémy, na něž upozornili provozovatelé, neboť velmi často dochází k tomu, že vytyčených cílů není dosaženo, protože právní předpisy podceňují potíže vznikající v praxi.

Článek 6 je výsledkem úsilí Komise o zahrnutí jakéhokoliv prospěchu z investic do pojmu „úrok“. Cílem dlouhého podrobného rozboru je podrobit zdanění rovněž příjmy z inovačních finančních produktů, málo běžných finančních produktů nebo produktů, na něž se každopádně nevztahují platné předpisy. EHSV se domnívá, že Komise z tohoto hlediska vyvinula chvályhodné úsilí na uskutečnění zásady rovnosti v zatížení daňových poplatníků nezávisle na formě, definici nebo důmyslnosti jejich investic. Zároveň se však domnívá, že je nutné chránit konkurenceschopnost finančních a pojišťovacích trhů EU. Zavedení pravidel obsažených v nové směrnici také v „zemích dohody“ a ve třetích zemích by tedy mělo být základní podmínkou, kterou je třeba vyjednat před vstupem nových pravidel v platnost. Nerovnováha, která by poškodila Evropu, není zajisté zdaleka nejlepším řešením.

4.4.1 Různé odstavce tohoto článku stanoví postupy, jež musí dodržovat platební zprostředkovatel, což je často subjekt odlišný od emitenta finančních nástrojů nebo poskytovatele dat. Většina těchto postupů zahrnuje analýzu, šetření a hodnocení, jež v některých případech nejsou v možnostech platebního zprostředkovatele. Elementární zásada rovnosti by měla výslovně stanovit, že pokud platební zprostředkovatel prokáže, že vyvinul nezbytné úsilí a jednal v dobré víře, nebude zodpovědný orgánům daňové správy, pokud sdělené údaje budou převzaty z informací třetích stran a nebudou ověřitelné normálními prostředky šetření. Na druhé straně by stejně výslovně měli být učiněni zodpovědnými zprostředkovatelé nebo přímo zainteresované strany poskytující chybné, nedostatečné nebo lživé informace.

V Bruselu dne 13. května 2009 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) Anglicky TIN (Tax Idenfication Number), francouzsky NIF (Numéro d'Identification Fiscale).