O rostoucím významu rozpočtových záruk a programů finanční pomoci pro provádění politik EU svědčí prudké zvýšení celkové částky podmíněných závazků o 43 % v období od konce roku 2020 do konce roku 2021. Nejvíce narostl objem úvěrů poskytnutých členským státům (+ 78 %). Na tomto nárůstu se podílelo především dodatečné čerpání úvěrů v rámci nástroje SURE a první čerpání v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Podmíněné závazky vyplývající z finanční pomoci třetím zemím se rovněž podstatně zvýšily (+ 30 %), zatímco podmíněné závazky vyplývající z rozpočtových záruk zůstaly poměrně stabilní (viz obrázek 2 níže).

Na podmíněné závazky vyplývající z finanční pomoci členským státům EU nejsou rezervy tvořeny. Částky, které si EU vypůjčila, představují přímé a bezpodmínečné závazky EU. To znamená, že pokud by přijímající členský stát nebyl schopen splnit své závazky vůči EU, byla by EU oprávněna – v krajním případě a jedině poté, co vyčerpá všechny ostatní možnosti k nalezení řešení v mezích stávajícího rozpočtového rámce – obrátit se na ostatní členské státy s výzvou, aby danou částku prozatímně uhradily. Tyto výzvy k poskytnutí finančních prostředků by byly realizovány nad rámec stropů VFR, přičemž by byl respektován strop vlastních zdrojů.

5.3 Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků s ohledem na meze stropu vlastních zdrojů

Kapacita rozpočtu EU reagovat na situaci, kdy se reálně projeví expozice vyplývající z podmíněných závazků, k nimž nebyly vytvořeny rezervy, se posuzuje pomocí rámce uvedeného v bodě 5.1 výše.

Emise související s NGEU byly zahájeny v roce 2021, takže letošní zpráva pokrývá i dočasný strop vlastních zdrojů ve výši 0,6 % HND EU, který je k dispozici pouze pro všechny závazky NGEU. Jak je uvedeno v oddíle 4 výše, Komise financuje nástroj NextGenerationEU prostřednictvím diverzifikované strategie financování, která poskytuje společný fond financování pro úvěry a nevratnou podporu – ale pouze úvěry představují podmíněné závazky. Půjčky na nevratnou podporu jsou spláceny prostřednictvím rozpočtu EU a financovány z rozpočtových příjmů. Manévrovací prostor se proto odhaduje s ohledem na celkové závazky NGEU, ale analýza citlivosti se zaměřuje konkrétně na podmíněné závazky v souladu s požadavky čl. 210 odst. 3 finančního nařízení.

Prvním krokem je stanovení základního scénáře (referenční úroveň), který odpovídá očekávanému vývoji výdajů a finanční kapacity EU v období do roku 2027, v souladu s dlouhodobou prognózou potřeby rozpočtových výdajů a příjmů (obrázek 3 níže). Bez současného rozpočtového roku činí manévrovací prostor pro krytí stávajících a nových podmíněných závazků v období 2023–2027 v průměru 187 miliard EUR ročně (přibližně 83 miliard EUR pro trvalou část stropu vlastních zdrojů ve výši 1,40 % HND EU a přibližně 104 miliardy EUR pro dočasný strop ve výši 0,6 % HND EU).

Po stanovení základního scénáře posoudí doplňkové testy udržitelnost stávajících podmíněných závazků v rámci extrémních scénářů v období 2023–2027.

1)Zátěžový test ekonomiky. V základním scénáři se HND řídí prognózami reálného růstu a inflace podle evropské hospodářské prognózy Komise z jara 2022 . U zátěžového testu jsou předpokládané nominální míry růstu nižší než referenční úroveň o jeden procentní bod za každý rok vykazovaného období . Tím se snižuje nominální hodnota stropu vlastních zdrojů, a potažmo dostupný manévrovací prostor v průměru o 3,5 miliardy EUR ročně (z toho 2,4 miliardy EUR se týká trvalého stropu vlastních zdrojů).

2)Zátěžový test na příjmové straně rozpočtu. Tento extrémní scénář posuzuje, zda by manévrovací prostor byl dostatečný, pokud by se ve stejnou chvíli realizovaly veškeré podmíněné závazky, k nimž nebyly vytvořeny rezervy. V praxi by to znamenalo, že všechny členské státy, které využívají programy finanční pomoci, by při splatnosti neuhradily své splátky. Uvedené částky odrážejí splátkové kalendáře na konci roku 2021 (viz tabulka 4 výše). Jedná se o mimořádně nepravděpodobný scénář, který nezohledňuje všechna opatření, která může Komise přijmout, aby se takové situaci vyhnula (např. úprava splátkového kalendáře a aktivní řízení hotovosti). Podle tohoto scénáře by se dostupný manévrovací prostor snížil v průměru o 3,85 miliardy EUR ročně. To by bylo téměř zcela (3,82 miliardy EUR) v souvislosti s trvalým stropem vlastních zdrojů. Podmíněné závazky vyplývající z úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost by byly minimální (0,03 miliardy EUR ročně), neboť splacení jistiny těchto úvěrů v rámci dočasného stropu bude zahájeno až v roce 2032.

3)Zátěžový test na výdajové straně rozpočtu. Podle tohoto scénáře, který se týká víceletého finančního rámce, se výdaje prognózují ve výši jejich teoretického maxima (tj. maximálních možných stropů pro platby VFR a jednotlivé zvláštní nástroje). Je důležité zdůraznit, že to neodráží prognózu zdola nahoru a nesouvisí to s reálnými očekáváními ohledně vývoje plateb EU. Kromě toho na výdajové straně rozpočtu – na rozdíl od zátěžového testu na straně příjmů – je rozhodnutí o zvýšení výdajů (v rámci stropů VFR) podmíněno návrhem Komise a schválením Evropským parlamentem a Radou. Není realistické se domnívat, že by Komise navrhla rozhodnutí, které by bylo neslučitelné s finanční kapacitou EU v daném roce. Neexistuje žádný zvláštní strop VFR výlučně pro výdaje rozpočtu EU na plnění závazků týkajících se nevratné podpory NGEU . Zátěžový test proto předpokládá, že u splátek dluhu NGEU se maximální rozpočtové výdaje rovnají splatným emisím NGEU (snížené o podmíněné závazky testované ve výše uvedeném zátěžovém testu na příjmové straně rozpočtu, jelikož tento současný zátěžový test na výdajové straně rozpočtu nezohledňuje scénář, kdy všechny členské státy, které využívají finanční pomoc, ve stejnou chvíli nedostojí svým povinnostem splácet). V této hypotetické situaci se nepočítá s plánovanou konverzí dluhu. Manévrovací prostor by byl přibližně o 15,8 miliardy EUR nižší než v případě základního scénáře, včetně 14,2 miliardy EUR pro trvalý strop vlastních zdrojů.

4)Kombinovaný zátěžový test týkající se hospodářských podmínek, příjmů a výdajů. Jedná se o extrémně negativní scénář, který kombinuje všechny nepříznivé scénáře popsané ve třech výše uvedených bodech. Manévrovací prostor by se tím v období 2023–2027 snížil v průměru o 23 miliard EUR ročně až na úroveň přibližně 164 miliardy EUR ročně (včetně 63 miliard EUR pro trvalý strop vlastních zdrojů). Zdá se, že tato částka představuje velkou bezpečnostní rezervu pro finanční kapacitu EU pokrýt své závazky (vyplývající jak z operací mimo NGEU, tak z operací NGEU) i v případě značných ekonomických šoků, potenciální legislativní změny, která vyvolá vyšší výdaje, a možného vzniku nových podmíněných závazků.

Podrobné výsledky pro referenční úroveň a scénáře zátěžových testů jsou uvedeny v příloze.

Obrázek 3: Strop vlastních zdrojů a potřeby vlastních zdrojů v rámci referenční úrovně a zkoušky kombinované citlivosti

6. Závěry

Na konci roku 2021 obsahoval rozpočet EU podmíněné závazky ve výši přibližně 163 miliardy EUR v souvislosti s úvěry poskytnutými členským státům a třetím zemím a více než 60 miliard EUR na záruky poskytnuté v rámci fondů EFSI, EFSD a EFSD+ a na základě vnějšího zápůjčního mandátu.

Rizika, že tyto úvěry nebudou přijímajícími zeměmi splaceny nebo že bude požadováno čerpání záruk, jsou pečlivě řízena prostřednictvím komplexního rámce pro řízení rizik, jenž u některých kategorií podmíněných závazků obsahuje vyčlenění rozpočtových zdrojů na krytí možných ztrát s dostatečně konzervativní mírou jistoty.

S ohledem na četné záruky poskytnuté v rámci EU pro monitorování a řízení rizik v souvislosti s podmíněnými závazky, k nimž byly vytvořeny rezervy, i s podmíněnými závazky, k nimž rezervy vytvořeny nebyly, a posouzení udržitelnosti uvedené v této zprávě je možné vyvodit několik závěrů.

-Rizika vyplývající z nástrojů, pro které se tvoří rezervy (tj. rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím), jsou pečlivě řízena a jsou vytvořeny odpovídající rezervy. Toto posouzení zohledňuje nárůst rizikových pozic v minulém období, údaje o minulém nesplácení a očekávaných ztrátách, platná opatření, která mají zajistit, aby ztráty nepřekračovaly předem stanovené úrovně tolerance, a rozpočtové rezervy, jež jsou k dispozici ke krytí očekávaných ztrát.

-Finanční kapacita EU podle stávajícího právního rámce (tj. rozhodnutí o vlastních zdrojích a nařízení o VFR) je dostatečná k pokrytí vzniku ztrát, ke kterým může v období od nynějška do konce roku 2027 dojít v souvislosti s úvěry, k nimž nebyly vytvořeny rezervy. V průměru je v období 2023–2027 k dispozici 187 miliard EUR ročně (tj. 1,05 % HND EU) v rámci stropu vlastních zdrojů (včetně 0,47 % HND EU v rámci trvalého stropu) na pokrytí mimořádných čerpání příjmů k financování nepředvídaných výdajů nebo na úhradu všech stávajících i případných podmíněných závazků, u nichž by mohlo dojít k jejich realizaci.

-Manévrovací prostor je přiměřený i v případě extrémně negativního scénáře, který sdružuje nepříznivé dopady na rozpočtové příjmy, výdaje a hospodářský růst. K dispozici by zůstala průměrná částka 164 miliardy EUR ročně (tj. přibližně 0,94 % HND EU) v rámci stropu vlastních zdrojů (včetně 0,37 % HND EU v rámci trvalého stropu) k zajištění robustnosti finančního systému EU a jeho úvěrového ratingu, což poskytuje bezpečnostní rezervu vůči dalším negativním hospodářským otřesům, novým výdajovým iniciativám a podmíněným závazkům.

Příloha: Udržitelnost a manévrovací prostor, pokud jde o strop vlastních zdrojů (v miliardách EUR, v běžných cenách)