[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 17.12.2010 KOM(2010) 776 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o způsobech kontroly činností Europolu Evropským parlamentem, do které jsou zapojeny vnitrostátní parlamenty *** OBSAH 1. Úvod: Otázka parlamentní kontroly Europolu 3 2. Parlamentní kontrola činnosti Europolu podle stávajícího rámce 5 2.1. Evropský parlament 5 2.2. Vnitrostátní parlamenty 6 3. Debata o parlamentní kontrole Europolu 7 3.1. Postoj Evropského parlamentu 7 3.2. Názory vnitrostátních parlamentů 7 4. Výhled do budoucna: Europol v novém institucionálním rámci 7 4.1. Otázka udělení donucovacích pravomocí – čl. 88 odst. 3 SFEU 7 4.2. Úloha vnitrostátních parlamentů podle Lisabonské smlouvy 7 5. Závěry a doporučení 7 5.1. Zřízení stálého společného či meziparlamentního grémia 7 5.2. Větší transparentnost: nová komunikační strategie vůči EP a vnitrostátním parlamentům 7 5.3. Oddělení funkcí 7 ÚVOD: OTÁZKA PARLAMENTNÍ KONTROLY EUROPOLU Europol byl zřízen rozhodnutím Rady ze dne 6. dubna 2009[1], jež zrušilo předchozí právní rámec. Tímto rámcem byla úmluva, jež vstoupila v platnost v roce 1998[2] a byla změněna třemi protokoly, jež jsou v platnosti od roku 2007[3]. Záměrem rozhodnutí Rady bylo především nahradit právní základ Europolu pružnějším nástrojem, než jaký představovala mezinárodní dohoda. Rozhodnutí Rady dále zavedlo financování Europolu na bázi příspěvků z rozpočtu Unie, jež nastoupily na místo dosavadního financování na mezistátní úrovni. Tímto krokem byl Europolu udělen status agentury EU. Beze změny zůstalo základní poslání Europolu fungovat jako evropské středisko, které poskytuje podporu donucovacím orgánům a jehož posláním je shromažďování, výměna a analýza informací o přeshraničních formách trestné činnosti, jež se dotýká dvou či více členských států. Jeho mandát však byl rozšířen z boje proti „organizované“ trestné činnosti na boj proti trestné činnosti „závažné“. Další změny základní poslání Europolu neovlivňují, a tento úřad tak zůstává střediskem, které poskytuje podporu donucovacím orgánům, avšak nemá vlastní pravomoc přijímat donucovací opatření. Rozhodnutí Rady vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2010, měsíc poté, co v platnost vstoupila Smlouva o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Článek 88 SFEU vymezuje pro Europol nový právní režim. Europol se bude podle něj řídit jedním či více nařízeními, jež budou přijata řádným legislativním postupem, tj. ve spolurozhodování. Toto jedno či více nařízení Evropského parlamentu a Rady, jež mají v budoucnu vymezit mj. strukturu a úkoly Europolu, bude upravovat i způsoby kontroly činnosti Europolu ze strany Evropského parlamentu, do které budou zapojeny vnitrostátní parlamenty. Stockholmský program[4] vyzývá Komisi, aby k těmto způsobům kontroly vydala diskusní dokument. Diskusi, jež v současnosti o budoucím právním rámci Europolu pod vedením Komise probíhá, se účastní všechny hlavní orgány a zainteresované strany, zejména zástupci Evropského parlamentu a Rady. V jejím průběhu budou orgány vyzvány, aby předložily konkrétní návrhy k tomu, jak lze zavést a účinně naplňovat mechanismy parlamentní kontroly v souladu s článkem 88 SFEU. V posledním desetiletí vydal Evropský parlament (dále jen „EP“), zejména jeho Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, k tématu demokratické kontroly několik usnesení a dalších diskusních dokumentů. Švédské předsednictví dále v roce 2001 předložilo podrobný soupis stávajících právních ustanovení o parlamentní kontrole a návrhy na rozšíření úlohy EP v záležitostech Europolu[5]. Tyto příspěvky vycházely jednak z Úmluvy o Europolu, jednak z návrhů aktů Rady na výše uvedené tři protokoly, jimiž se měla úmluva měnit. Předkládané sdělení bude navíc brát v úvahu i stanovisko, jež k návrhu rozhodnutí Rady o zřízení Europolu vyjádřil EP. Europol představuje první evropský subjekt, který v oblasti policejní spolupráce působí. V době zahájení zmíněné debaty[6] v této oblasti převažovalo rozhodování na mezivládní úrovni, takže se právní řád Společenství vztahoval na oblast policejní spolupráce pouze okrajově a EP zde měl jen velmi omezené pravomoci. Podle původní úmluvy byl parlamentní dohled omezen na postup, kdy předsednictví Rady předkládalo zvláštní výroční zprávu o činnosti Europolu, a na konzultaci v případě, že se měla úmluva měnit. Podle šířícího se názoru si však zapojení Europolu do policejních činností a jeho klíčová úloha při výměně informací mezi donucovacími orgány členských států žádaly takový parlamentní dohled, který by šel nad rámec úmluvy. Zpracovávání informací včetně osobních údajů, jež tvoří hlavní činnost Europolu, může mít dopad na základní práva jedinců, zejména právo na ochranu osobních údajů. Silnější systém parlamentní kontroly měl být cestou k posílení demokratické legitimity na tomto poli. Předkládané sdělení mapuje úvahy a názory, jež byly k tématu parlamentního dohledu nad Europolem vyjádřeny v minulosti, a popisuje aktuální opatření ke kontrole činnosti tohoto úřadu. Z takto shromážděných informací vyvozuje závěry a formuluje doporučení, od nichž by se měly odvíjet budoucí diskuse. K realizaci některých z předložených návrhů by postačoval stávající právní základ Europolu. Jiné návrhy si vyžádají další diskusi s tím, že by je bylo možno promítnout do nového návrhu nařízení o Europolu, jež s sebou přinese změnu právního základu v souladu s článkem 88 SFEU. Tento návrh hodlá Komise předložit do roku 2013 poté, co bude vyhodnoceno stávající rozhodnutí Rady a budou posouzeny dopady. PARLAMENTNÍ KONTROLA čINNOSTI EUROPOLU PODLE STÁVAJÍCÍHO RÁMCE Rozhodnutí Rady o zřízení Europolu nejenže zavádí nové pravomoci EP, ale dokonce podrobuje vztah mezi Europolem a EP radikální změně. Tím, že byl Europol změnou svého postavení na agenturu začleněn do právního rámce EU, je EP nyní přímo zapojen do řízení jeho činnosti, zejména při výkonu své funkce jedné ze složek rozpočtového orgánu. Evropský parlament Rozpočtový proces Pokud jde o parlamentní vliv, je největší novinka, kterou rozhodnutí Rady o zřízení Europolu zavedlo, spojena se změnou v postavení Europolu. Tím, že tento doposud mezivládní subjekt získal postavení agentury EU, začal být financován přímo z rozpočtu Unie. Dalším důsledkem uvedené změny je zahrnutí Europolu do působnosti finančních nařízení EU. Činnost této nové agentury může EP jakožto jedna ze složek rozpočtového orgánu přímo ovlivňovat[7]. EP dále odpovídá za kontrolu rozpočtu[8] a s přihlédnutím k doporučení Rady uděluje řediteli Europolu absolutorium za jeho plnění. Europol je dále povinen předkládat EP na jeho žádost veškeré informace nezbytné pro řádný průběh udílení absolutoria za daný rozpočtový rok. Přímé výměny s Evropským parlamentem Jedno z nových ustanovení v rozhodnutí otevírá cestu pravidelným a formálním výměnám mezi EP a Europolem, neboť EP opravňuje kdykoli požádat o to, aby předsednictví Rady, předseda správní rady a ředitel vystoupili před EP, aby projednali otázky týkající se Europolu, přičemž zohlední povinnost zachování mlčenlivosti a důvěrnosti[9]. Významná je nová povinnost této žádosti EP vyhovět. I v jejím případě se jedná o podstatné novum, neboť EP se díky němu může ředitele dotazovat nezávisle. Takto přísně formulovaná povinnost (vyjádřená oznamovacím tvarem) představuje v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí významný posun. Konzultace k prováděcím opatřením EP musí být konzultován ohledně všech prováděcích opatření ke stávajícímu právnímu základu, jímž je v daném případě rozhodnutí Rady. Řada jeho ustanovení upravuje informace, jež musí být EP poskytovány. Oproti ustanovením, jež do úmluvy zavedl tzv. dánský protokol z roku 2003, se jedná o pokrok: Informování EP prostřednictvím Rady Rada každoročně potvrzuje a předává EP pro informaci tyto dokumenty[10]: — návrh odhadu příjmů a výdajů, předběžný plán pracovních míst a konečný rozpočet, — pracovní program budoucí činnosti Europolu[11], — souhrnnou zprávu o činnostech Europolu během předchozího roku. Informování EP prostřednictvím společného kontrolního orgánu[12] Společný kontrolní orgán předkládá pravidelné zprávy o činnosti nikoli jen Radě, ale též EP[13]. Vnitrostátní parlamenty Vnitrostátní parlamenty vykonávají dohled nad činností Europolu tím způsobem, že kontrolují své vlády v souladu s ústavními pravidly daného členského státu. Odpovědnost za řízení Europolu a dohled nad ním nese jeho správní rada. Tento orgán složený ze zástupců členských států se zodpovídá Radě. Členové Rady, kteří se záležitostmi Europolu zabývají, tj. ministři vnitra či spravedlnosti, podléhají kontrole vnitrostátních parlamentů. Tito jednotliví ministři jsou povinni o fungování Europolu náležitě informovat své vnitrostátní parlamenty, vůči nimž se zodpovídají za politiku, kterou jejich ministerstva ve věcech Europolu sledují. Europol tedy kontrole vnitrostátních parlamentů již podléhá. Jak uvádí oddíl 3.2 níže, popisuje aktuální postupy relevantní pro parlamentní kontrolu Europolu přípravná zpráva, kterou vypracoval sekretariát Konference výborů pro evropské záležitosti (dále jen „COSAC“) pro její 41. zasedání[14]. Situace bývá různá. Některá národní shromáždění vykonávají nad Europolem toliko kontrolu ad hoc, jež vychází z konkrétních dokumentů; tato kontrola se odehrává u příležitosti rozpravy o některých aktech, např. návrzích na změnu pravomocí Europolu. Předmětem kontroly ex ante bylo ve vnitrostátních parlamentech např. rozhodnutí Rady o zřízení Evropského policejního úřadu[15]. Jiné parlamenty si informace o Europolu opatřují kdykoli tím, že uplatní své právo na to, aby se jim vlády zodpovídaly v záležitostech EU (belgická Chambre des Représentants, francouzský Sénat). V dalších případech udržují parlamenty přímé vztahy se zástupci své země ve správní radě Europolu či vedou výroční rozpravy o zprávách, jež jsou Europolu věnovány. V případě Dánska a Irska musí vlády žádat parlament o souhlas předtím, nežli v Radě schválí účast své země na opatřeních v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Oba parlamenty projednávají záležitosti Europolu v případě, je-li takový bod zařazen na pořad jednání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci. Mohou tak rozhodnutí o Europolu přímo ovlivňovat. K možnostem meziparlamentní spolupráce v budoucnu zpráva poznamenává: „Vnitrostátní parlamenty v současnosti vykonávají nad Europolem kontrolu v rámci svých systémů všeobecné kontroly nad oblastí spravedlnosti a vnitřních věcí. V některých případech jsou do této činnosti zapojeny výbory pro evropské záležitosti, v jiných případech zvláštní výbory či oba druhy výborů.“ DEBATA O PARLAMENTNÍ KONTROLE EUROPOLU Stávající rámec parlamentní kontroly Europolu popsaný v oddílu 2 je výsledkem historického vývoje debaty o dohledu nad Europolem za poslední desetiletí. Předkládané sdělení konkrétně zohledňuje i názory vyjádřené v minulosti ve spojitosti s vytvářením náležitého systému parlamentní kontroly Europolu. Postoj Evropského parlamentu ►Názory a přání, jež EP k tématu v minulosti vyjádřil, lze široce shrnout takto[16]: Zahrnutí do právního řádu Společenství a financování z rozpočtu ES EP opakovaně žádal, aby se Europol řídil právem Společenství, zejména, nikoli však nutně, pokud by měl získat operativní pravomoci s přeshraničním dosahem. EP dále navrhl začlenit rozpočet Europolu do rozpočtu Společenství. Vzhledem k velmi zdlouhavému a náročnému postupu, který se uplatňoval na změny úmluvy, EP požadoval, aby byl tento nástroj nahrazen rozhodnutím Rady. Informování Evropského parlamentu a konzultace s ním Poskytování (pouhých) informací ve zvláštní výroční zprávě o činnosti Europolu bylo pokládáno za nedostatečné. EP požadoval, aby byl o činnosti Europolu informován pravidelně (čtvrtletně). Vyzval dále Radu, aby brala v potaz jeho právo být informován a konzultován, jež bylo zakotveno v bývalé Smlouvě o Evropské unii. EP zejména očekával, že bude konzultován k celé řadě záležitostí, jež se s fungováním Europolu pojí, a žádal, aby bylo náležitě zohledňováno jeho stanovisko. V roce 2001 vyjádřil EP přání být konzultován k vymezení prioritních oblastí činnosti Europolu. Posílení kontrolních postupů v parlamentech na úrovni členských států a EU Stávající režim kontroly Europolu na úrovni vnitrostátních parlamentů byl popsán jako zdlouhavý a neúčinný, což bylo dáno mezivládním charakterem tohoto úřadu. EP vyzval Radu, aby do budoucí Smlouvy o EU zapracovala ustanovení o plné parlamentní kontrole Europolu na evropské úrovni. V roce 2001 EP požádal Komisi, aby předložila návrh na revizi Úmluvy o Europolu, která by tuto normu přizpůsobila vyšším standardům demokratické kontroly nad policejními silami členských států. Vzhledem k očekávanému přijetí rozhodnutí Rady zaznívaly výzvy k tomu, aby postupy ke kontrole Europolu, jež budou vykonávat vnitrostátní parlamenty a EP, nebyly o nic mírnější nežli postupy užívané v případě změn úmluvy (ratifikace). Členské státy byly vyzvány k diskusi o tom, jak by mohly být jejich vnitrostátní parlamenty zapojeny do přijímání případných změn rozhodnutí Rady o Europolu[17]. Meziparlamentní koordinace a výkon stávajících práv vnitrostátních parlamentů Vnitrostátní parlamenty byly vyzvány, aby důsledně uplatňovaly své právo i povinnost dohlížet jak na kroky zástupce svého členského státu v Radě, do jehož působnosti Europol spadá, tak zástupců členských států ve správní radě. Výkon těchto práv a povinností by se měl odehrávat v těsné spolupráci s EP. Rozšíření pravomocí Europolu Ve svém usnesení z roku 1996 vyzval EP k budoucímu přezkumu Úmluvy o Europolu, při němž by byla posouzena možnost udělit tomuto úřadu v rámci jeho mandátu vyšetřovací pravomoc. EP se dále vyslovil za to, udělit Europolu operativní pravomoci (tento pojem je vykládán ve smyslu „donucovacích“ pravomocí), pokud „bude podléhat pokynům Evropské komise a bude-li se takový Evropský policejní úřad zodpovídat vůči Evropskému parlamentu a parlamentům vnitrostátním“[18]. Později EP vyzval Radu, aby Europolu nesvěřovala žádné operativní pravomoci s přeshraničním dosahem, aniž by zajistila spoluúčast EP a náležitý kontrolní mechanismus založený na právním řádu Společenství. V roce 2007 zopakoval své stanovisko, že svěření náležitých operativních pravomocí a zkvalitnění demokratické kontroly je z podstaty věci vzájemně provázáno. ►Předložena byla i řada konkrétních návrhů: Úloha meziparlamentního výboru K projednání otázek týkajících se Europolu by mělo před smíšený výbor, který by EP zřídil ve spolupráci s vnitrostátními parlamenty, předstupovat předsednictví Rady či její zástupce. Více transparentnosti díky kvalitnějším informacím Navrženo bylo i zavést právo žádat při předložení zvláštní výroční zprávy a zprávy o ochraně údajů o výměnu názorů s ředitelem Europolu či předsednictvím Rady. Další návrh předvídal zavedení formálního práva pozvat ředitele Europolu na jednání příslušného parlamentního výboru a práva ředitele před výbor předstoupit z vlastního podnětu. Účast na jmenování a odvolávání ředitele EP by se spolu s Radou účastnil jmenování a odvolávání ředitele a jeho zástupců[19]. Podle usnesení z roku 1996 by měly být názory EP „brány náležitě v úvahu“. Zástupci Evropského parlamentu ve správní radě Europolu Kromě jednoho zástupce z každého členského státu by byli členem správní rady i dva zástupci Komise a dva zástupci EP s tím, že každý z nich by měl po jednom hlasu[20]. Je třeba poznamenat, že vymezení práva EP na informace a na to, být konzultován, zkvalitnil třetí protokol k Úmluvě o Europolu, jenž vstoupil v platnost v dubnu 2007. S EP musela konzultovat zejména Rada před přijetím celé řady opatření, jež se týkala rozličných aspektů činnosti Europolu[21]. Dále byla zavedena možnost, aby se předsednictví Rady, jemuž může být nápomocen ředitel Europolu, účastnilo jednání EP k projednání obecných otázek týkajících se Europolu[22]. Řečeno jinými slovy, vyřešily uvedené změny v původní úmluvě alespoň některé z obav, jež EP v prvních letech fungování Europolu vyjádřil. ►EP poté, co byl konzultován k návrhu Komise na rozhodnutí Rady o zřízení Europolu, formuloval své stanovisko v legislativním usnesení ze dne 17. ledna 2008[23]. Při předkládání tohoto návrhu zohlednila Komise několik nejzásadnějších předchozích doporučení EP. Rozhodnutí Rady začleňuje Europol do institucionálního rámce EU, pokud jde o jeho právní základ a financování. Toto zakotvení v komunitární struktuře rozšiřuje prostor pro parlamentní kontrolu, neboť EP je díky povinné konzultaci a – co je důležitější – díky zásadní úloze při přijímání rozpočtu včetně plánu pracovních míst a při udělování absolutoria zapojen do přijímání prováděcích rozhodnutí. Je důležité, že byl do rozhodnutí Rady nakonec promítnut i požadavek, aby byli předsednictví Rady, předseda správní rady a ředitel povinni vystoupit před EP na jeho žádost, „aby projednali otázky týkající se Europolu“[24]. Mezi 55 pozměňovacími návrhy, jež EP k různým aspektům navrženého rozhodnutí předložil, lze vysledovat tři hlavní skupiny návrhů, jež směřují k posílené demokratické odpovědnosti a kvalitnějšímu řízení. Posílení parlamentní kontroly, zejména prostřednictvím meziparlamentního výboru EP poukázal na skutečnost, že po rozšíření operativních pravomocí Europolu je nadále zapotřebí zkvalitnit jeho demokratickou odpovědnost. EP současně požádal, aby předseda správní rady nebo ředitel Europolu vystoupil „před smíšeným výborem složeným z poslanců Evropského parlamentu a poslanců parlamentů jednotlivých členských států“ a seznámil jej s prioritami Europolu pro nadcházející rok, „aby byla zaručena demokratická diskuse s občanskou společností a lepší kontrola činností Europolu“[25]. Pokud jsou EP předkládány 1) odhad návrhu rozpočtu, předběžný návrh rozpočtu včetně plánu pracovních míst a konečný rozpočet, 2) pracovní program budoucí činnosti Europolu a 3) souhrnná zpráva o činnosti Europolu, s tím, že EP „je může, je-li to nutné, přezkoumat, a to případně společně s vnitrostátními parlamenty“[26], je účast EP možná již v plánovací fázi. Návrh na to, aby byly EP (nikoli však parlamentům vnitrostátním) předkládány roční návrhy plánovacích podkladů, byl přijat s tím, že se tak má dít pouze pro informační, nikoli však konzultační účely. EP tak získal rozhodující vliv v kontextu rozpočtového procesu. Myšlenku, aby byli zástupci Europolu povinni předstupovat před meziparlamentní výbor, Rada nepřevzala, a do textu rozhodnutí ji tedy nepromítla. Nevznikl ani zamýšlený výbor složený ze zástupců EP a vnitrostátních parlamentů. Účast při jmenování ředitele EP by byl oprávněn klást kandidátům dotazy, vydávat stanoviska a stanovovat preferované pořadí kandidátů. Správní rada by k těmto stanoviskům musela při jmenování ředitele přihlížet. Tento návrh nebyl převzat. Přísnější ochrana údajů EP přikládá značný význam zpřísnění úpravy ochrany údajů, jež by měla obsahovat další záruky. Pro vztahy Europolu s třetími zeměmi by to znamenalo brát v potaz „úroveň dodržování lidských práv, demokracie a zákonnosti“[27]. Myšlenka zapojit EP přímo do postupů k ochraně údajů nebyla dále rozvíjena. Názory vnitrostátních parlamentů ► Vnitrostátní parlamenty využívaly k vymezení své agendy na poli parlamentní kontroly Europolu v členských státech zejména konference COSAC. Tato konference vyzvala k tomu, aby parlamentní dohled nad Europolem vykonávaly koordinovaně EP a parlamenty vnitrostátní. Nepopsala, jak by bylo možno ustavit fungující postupy, nýbrž vyzvala ke konzultaci a zapojení vnitrostátních parlamentů do diskuse o provádění demokratické kontroly[28]. V roce 2009 při přípravě na 41. konferenci však sekretariát COSAC sestavil zajímavou zprávu na základě dotazníku, jímž byly obeslány všechny parlamenty v EU. Část zprávy věnovaná parlamentnímu dohledu nad Europolem shrnuje situaci v členských státech i návrhy, jež z vnitrostátních parlamentů vzešly[29]. Návrhy na zavedení parlamentní spolupráce podle článku 88 SFEU do praxe[30] Řada parlamentů vyjádřila názor, že by za nástroj efektivní meziparlamentní spolupráce měly být pokládány buď schůze smíšeného výboru nebo společná parlamentní zasedání. Pokud jde o složení, v němž by se měla taková grémia scházet, sahaly návrhy od využití stávajících meziparlamentních zasedání přes vytvoření zvláštního smíšeného výboru z poslanců vnitrostátních parlamentů a EP až po posílení úlohy konference COSAC. Jako možnost byla zvažována i kombinace všech výše vyjmenovaných variant. Zpráva zachycuje široké spektrum názorů na potenciální úlohu konference COSAC při kontrole činnosti Europolu. Řada parlamentů uvedla, že by tato konference mohla sloužit jako fórum pro diskusi, výměnu názorů, poznatků i osvědčených postupů v oblasti demokratické kontroly Europolu. Několik parlamentů navrhlo, aby byl k účasti na těchto diskusích přizván i ředitel Europolu, který by pravidelně informoval o činnosti svého úřadu. Podle téhož návrhu by měla být kontrola činnosti Europolu zařazována na program jednání COSAC pravidelně. Naopak podle názoru jiných národních shromáždění, k němuž se připojil i EP, by se tyto otázky dost dobře neslučovaly se stávající úlohou COSAC a měly by být spíše svěřeny zvláštnímu výboru EP. Kvalitnější parlamentní kontrola v členských státech po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost[31] Většina parlamentů se této otázce podle všeho nevěnovala do hloubky a zmíněno bylo jen velmi málo konkrétních změn. Některé parlamenty však již předtím podrobně popsaly, jak by si svou budoucí účast na kontrole Europolu představovaly, např. v podobě zřízení zvláštní administrativní pracovní skupiny, schůzek s příslušnými poslanci a zástupci vlád či vyhodnocení stávajícího systému kontroly. ► Této specifické otázce demokratické kontroly Europolu byla věnována i zvláštní meziparlamentní konference o parlamentní kontrole Europolu, jež proběhla v roce 2001 v Haagu. Návrh usnesení výše uvedené konference poprvé formuloval konkrétní návrhy k tomu, jak by měla být kontrola Europolu ze strany vnitrostátních parlamentů koncipována[32]. Hlavním doporučením bylo vytvořit „výbor Parlopol“, tedy grémium, jež by koordinovalo výměnu informací a přijímání iniciativ. Tento výbor měl být složen z „poslanců vnitrostátních parlamentů a EP, kteří se zabývají policejními a justičními záležitostmi, jež jsou předmětem evropské spolupráce a integrace v Radě ministrů či řídicích orgánech Europolu“. Díky tomuto grémiu by bylo možno lépe sladit i kontrolní mechanismy, jež používají jednotlivé vnitrostátní parlamenty a jež jsou založeny na kontrole vládních zástupců z členských států. Z výše uvedené zprávy konference COSAC z roku 2009 vyplývá, že bylo pro vnitrostátní parlamenty obtížné shromáždit o relevantních rozhodnutích Rady ministrů a správní rady Europolu sdostatek informací. VÝHLED DO BUDOUCNA: EUROPOL V NOVÉM INSTITUCIONÁLNÍM RÁMCI Lisabonská smlouva zavedla řadu novinek, jež mají na budoucí vývoj Europolu a jeho parlamentní kontrolu přímý dopad. Otázka udělení donucovacích pravomocí – čl. 88 odst. 3 SFEU V uplynulých deseti letech zůstávalo otevřenou otázkou, má-li být mandát Europolu rozšířen o pravomoc přijímat donucovací opatření. V následných debatách však bylo hypotetické zavedení takové pravomoci podmiňováno rozsáhlejším dohledem, který by nad Europolem vykonávaly parlamenty a soudy. Komise ve svém sdělení z roku 2002[33] uvedla, že pokud by měly být Europolu v budoucnu svěřeny vyšetřovací pravomoci, vyžádalo by si to rozsáhlejší opatření parlamentní kontroly. Podobný závěr zazněl naposledy v pracovním dokumentu zpravodaje výboru LIBE z února 2007[34]. Takový vývoj je v současnosti vyloučen, neboť podle čl. 88 odst. 3 SFEU nelze Europolu v budoucnu svěřovat žádné donucovací pravomoci: „Jakákoli operativní akce Europolu musí být vedena ve spojení a po dohodě s orgány členských států, jejichž území se týká. Používání donucovacích opatření spadá výlučně do pravomoci příslušných vnitrostátních orgánů.“ Europol nedisponuje žádnou z pravomocí, jež jsou zpravidla svěřovány policejním složkám členských států, např. právo zatýkat, provádět domovní prohlídky či odposlechy. Ustanovení, jež Europolu svěřuje právo žádat členské státy, aby zahájily trestní vyšetřování[35], tento úřad pouze uschopňuje dát v konkrétních případech podnět k akci, nikoli však členské státy nutit, aby tomuto podnětu vyhověly. Europol nemůže ani provádět v členských státech samostatně vyšetřování. Totéž platí pro účast zaměstnanců Europolu na práci společných vyšetřovacích týmů[36], jež má podpůrnou funkci, zatímco přijímání donucovacích opatření zůstává ve výlučné pravomoci příslušných vnitrostátních orgánů[37]. Úloha vnitrostátních parlamentů podle Lisabonské smlouvy Lisabonská smlouva posiluje práva i povinnosti vnitrostátních parlamentů do té míry, že tyto nyní aktivně přispívají k dobrému fungování Unie[38]. V rámci této jejich nové úlohy při utváření politiky — jim Komise postupuje návrhy legislativních aktů (současně s jejich zasláním EP a Radě) — a parlamenty ověřují soulad těchto návrhů se zásadou subsidiarity. Vnitrostátní parlamenty tak sehrávají významnou úlohu již v raných fázích tvorby politiky na evropské úrovni. S ohledem na budoucí nařízení o Europolu, jehož přijetí vyžaduje čl. 88 odst. 2 SFEU, má zapojení vnitrostátních parlamentů do kontroly návrhů legislativních aktů na evropské úrovni dopad i na parlamentní kontrolu Europolu. V rámci, který vytvořila Lisabonská smlouva, mají vnitrostátní parlamenty právo na to, být informovány o legislativních návrzích, a příležitost vyjádřit své stanovisko. Stanovisko mohou vydat v souladu s vnitrostátními ústavními postupy ke všem legislativním návrhům unijního zákonodárce. V závislosti na vnitrostátním právním řádu může být takové stanovisko závazné pro postoj, který bude vláda daného členského státu zastávat v Radě. Vnitrostátní parlamenty se tak budou moci podílet i na utváření budoucího nařízení, jež bude činnost Europolu upravovat. ZÁVěRY A DOPORUčENÍ Je zcela nepochybné, že činnosti spojené s prosazováním práva musí být vystaveny dohledu, zejména tam, kde zasahují do základních práv a svobod občanů. V případě Europolu upravuje článek 88 SFEU vytvoření kontrolních mechanismů na straně Evropského parlamentu a parlamentů vnitrostátních. Poslání a úkoly Europolu mohou potenciálně ovlivňovat právo jednotlivců na ochranu soukromí[39]. Jeho kontrola ze strany Evropského parlamentu, do níž jsou zapojeny parlamenty vnitrostátní, je tudíž nezbytná k posílení demokratické legitimity v této oblasti nadnárodní spolupráce v EU. V posledních letech se debaty o budoucnosti Europolu často zaměřovaly na případné rozšíření jeho úkolů, k nimž by měl patřit i výkon donucovacích pravomocí podobných těm, jež jsou svěřeny policejním silám členských států. Podle všeobecného konsensu by současně s takovým rozšířením pravomocí měly být posíleny i kontrolní pravomoci parlamentu. Jak jsme však viděli, úkoly Europolu se postupem času sice rozšiřovaly, úřad nicméně nezískal možnost používat donucovací ani autonomní vyšetřovací prostředky[40] a SFEU mu donucovací pravomoci neumožňuje získat ani v budoucnu. S ohledem na povahu pravomocí Europolu se doposud má za to, že jsou stávající kontrolní mechanismy z právního hlediska náležité a viděno celkově jdou nad rámec kontroly, kterou nad policejními službami obecně vykonávají parlamenty v členských státech. V debatě o parlamentním dohledu však zbývá několik nedořešených otázek. Některé z nich byly předmětem nedávného meziparlamentního setkání výborů[41]. Způsob, jakým parlamenty, vnitrostátní orgány dohledu nad ochranou údajů, společný kontrolní orgán a správní rada v současnosti vykonávají kontrolu nad Europolem, je vnímán jako nepřímý, neucelený a nepřehledný. Vnitrostátní parlamenty jsou zejména toho názoru, že je dohled, jenž je vykonáván prostřednictvím kontroly zástupce jejich vlády ve správní radě či v Radě, těžkopádný. Navíc je podle nich obtížné se vzájemně mezi sebou koordinovat. Vnitrostátní parlamenty se tak mohou stále domnívat, že se jim o činnosti Europolu nedostává informací. S ohledem na nepříliš zásadní úlohu, kterou EP v legislativním procesu zastával, vyjadřoval tento orgán po určitou dobu názor, že by měl nad činností Europolu vykonávat podrobnější a hlubší kontrolu. Rozhodnutí Rady z roku 2009 zavedlo určité novinky, jež úlohu EP vůči Europolu výrazně rozšířily a vytvořily příležitost pro pravidelnou výměnu informací. Tyto nové nástroje dohledu se však netýkají koordinace mezi EP a parlamenty vnitrostátními v otázce monitoringu Europolu. Vzhledem k tomu, že výbory vnitrostátních parlamentů zodpovědné za kontrolu policejních složek nemají vlastní grémium typu COSAC, stálo by za úvahu snažit se úsilí vnitrostátních parlamentů v této oblasti lépe koordinovat. Následující body nabízejí doporučení, jež mají výše nadnesené otázky řešit a současně po faktické stránce přispět do interinstitucionální debaty o mechanismu parlamentní kontroly. Návrhy v bodech 5.1 a 5.2 by bylo možno realizovat dokonce ještě před přijetím nového nařízení o Europolu, k němuž by mělo dojít v roce 2013; důvodem je nutnost vyhodnotit stávající rozhodnutí Rady a zpracovat posouzení dopadů. Budoucí podoba a obsah demokratické kontroly Europolu bude záviset na příspěvcích, jež orgány a další zúčastněné strany předloží v probíhající debatě o budoucím právním rámci Europolu. Do tohoto procesu, jenž zahájila v dubnu 2010 Komise, jsou zapojeny všechny orgány. V červenci 2010 proběhla první schůzka. Cenným příspěvkem do debaty budou i výsledky, k nimž dospěje interinstitucionální pracovní skupina pro regulační agentury[42]. Tyto celkové úvahy budou mimořádně důležitým vstupem při zpracovávání solidního a promyšleného návrhu. Předkládané sdělení má být prvním krokem v tomto směru. Zřízení stálého společného či meziparlamentního grémia Komise zastává výše uvedenou myšlenku, jež byla prezentována při několika příležitostech a k níž se přiklánějí parlamenty i akademická obec. Její naplnění navíc čerstvě umožňuje institucionální rámec upravený v Lisabonské smlouvě[43]. Meziparlamentní grémium by mohly tvořit výbory vnitrostátních parlamentů a EP, do jejichž působnosti spadají policejní záležitosti. Tento společný orgán by se mohl pravidelně setkávat a zvát ředitele Europolu k diskusím o práci této agentury. Grémium by dále mohlo zřídit zvláštní podskupinu, jež by byla například v přímém kontaktu s Europolem[44]. Komise doporučuje, aby byl k jednáním tohoto orgánu zván rovněž předseda správní rady. Zřízením uvedeného grémia by byl ustaven formální mechanismus výměny informací a koordinace mezi vnitrostátními parlamenty a EP, jehož cílem by bylo sjednotit parlamentní kontrolu na úrovni EU; tím by nebyly dotčeny postupy ve vnitrostátních parlamentech. Komise by uvítala příležitost být do činnosti tohoto orgánu aktivně zapojena. K tomu, aby mohl tento společný orgán fungovat efektivně, měl by být dostatečně pružný. Koordinovat svou činnost a zkvalitňovat vzájemnou spolupráci spadá do pravomoci EP i vnitrostátních parlamentů již nyní. Tyto orgány by měly být podníceny k tomu, aby se této možnosti chopily a samostatně ustavily vlastní postupy. Větší transparentnost: nová komunikační strategie vůči EP a vnitrostátním parlamentům K tomu, aby se mohl EP podílet na vydávání strategických doporučení a určování priorit činnosti Europolu, bylo by užitečné uspořádat ve výboru LIBE debatu o víceleté strategii Europolu a jeho ročním programu činnosti. V posledních letech vyvinul Europol velké úsilí o zvýšení své odpovědnosti. K tomuto účelu mj. vypracoval postupy k měření své výkonnosti. V různých časových odstupech nyní zpracovává hodnotící zprávy a další dokumenty k hodnocení své činnosti. Větší transparentnost činnosti Europolu ve vztahu k EP a vnitrostátním parlamentům bude ku prospěchu jeho demokratické legitimity. Europol by tak měl EP a prostřednictvím zvláštních kontaktních míst rovněž parlamentům vnitrostátním systematicky předkládat tyto údaje: — pravidelnou aktualizaci svých operativních výsledků a — výsledky „průzkumu spokojenosti uživatelů“[45] (každé dva roky). V zájmu kvalitnější komunikace mezi budoucím meziparlamentním grémiem a řídicími orgány Europolu by mohla být upravena i pravidelná výměna názorů, která by se odehrávala při předkládání strategických dokumentů Europolu či výše uvedených zpráv ze strany ředitele či předsedy správní rady. Síť kontaktů navázaných na půdě tohoto meziparlamentního grémia by mohla sloužit i jako informační kanál, jímž by byly dokumenty o Europolu rychle postupovány vnitrostátním parlamentům. V neposlední řadě bude Komise vnitrostátní parlamenty průběžně informovat o tom, jak postupuje hodnocení rozhodnutí Rady o Europolu. Oddělení funkcí S ohledem na budoucí nařízení bude důležité zajistit, aby od sebe byly náležitě odděleny moc zákonodárná a výkonná a aby bylo rozlišováno i mezi orgány, jimž jsou svěřeny různé funkce. Komise by proto nedoporučovala, aby EP jmenoval členy správní rady. Komise je dále toho názoru, že by výkonného ředitele měla jmenovat správní rada, a nikoli Rada či EP, tak aby se zamezilo politizování tohoto aktu. [1] Rozhodnutí Rady 2009/371/SVV ze dne 6. dubna 2009 o zřízení Evropského policejního úřadu (Úř. věst. L 121, 15.5.2009, s. 37) (dále jen „rozhodnutí Rady“). [2] Úř. věst. C 316, 27.11.1995, s. 1. [3] 1. Protokol, kterým se mění článek 2 a příloha Úmluvy o Europolu, vypracovaný na základě čl. 43 odst. 1 uvedené úmluvy (dále jen „protokol o praní peněz“), Úř. věst. C 358, 13.12.2000, s. 2.2. Protokol, kterým se mění Úmluva o Europolu a protokol o výsadách a imunitách Europolu, členů jeho orgánů, náměstků ředitele a zaměstnanců Europolu (dále jen „protokol o společných vyšetřovacích týmech“), Úř. věst. C 312, 16.12.2002, s. 2.3. Protokol, kterým se mění Úmluva o Europolu, vypracovaný na základě čl. 43 odst. 1 této úmluvy (dále jen „dánský protokol“), Úř. věst. C 2, 6.1.2004, s. 3. [4] Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je, Úř. věst. C 115, 4.5.2010, s. 1. [5] Viz dokument Rady 8677/01 Europol 39, Note from the Swedish Presidency to the Article 36 Committee, Democratic control over Europol (Poznámka švédského předsednictví určená Výboru článku 36, Demokratická kontrola nad Europolem) . [6] Debatu o demokratické kontrole zahájily diskuse, jež předcházely přijetí Úmluvy o Europolu. Zpravodaj Hartmut Nassauer, který vytvoření Europolu podporoval, vyzýval k revizi úmluvy, jež by parlamentní kontrolu posílila. (Shrnutí rozpravy na plenárním zasedání dne 14. března 1996 – procedurální číslo jednací: INI/1994/2221). [7] Čl. 42 odst. 1 rozhodnutí Rady. [8] Čl. 43 odst. 6, 9 a 10 rozhodnutí Rady. [9] Článek 48 rozhodnutí Rady. [10] Čl. 37 odst. 10 rozhodnutí Rady. [11] Navíc podle čl. 27 odst. 4 písm. a) nařízení Komise (ES, Euratom) č. 652/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se mění nařízení č. 2343/2002 (ES, Euratom) o rámcovém finančním nařízení pro subjekty uvedené v článku 185 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 181, 10.7.2008, s. 23–34), ve znění nařízení Komise č. 652/2008 ze dne 9. července 2008, Europol „ Komisi a rozpočtovému orgánu nejpozději do 31. března každého roku předá … návrh svého pracovního programu .“ [12] Nezávislý a externí orgán Europolu pro monitoring ochrany údajů. [13] Čl. 34 odst. 6 rozhodnutí Rady. [14] 11. pololetní zpráva: Developments in the European Union — procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny ( Vývoj v Evropské unii – postupy relevantní pro parlamentní kontrolu ), vypracovaná sekretariátem COSAC a předložená na XLI. Konferenci výborů pro záležitosti Společenství a evropské záležitosti parlamentů Evropské unie, 11.–12. května 2009, Praha, www.cosac.eu. [15] Např. před přijetím rozhodnutí Rady vyústil tento postup ve výhradu Parlamentu České republiky, který ve svém usnesení zdůraznil, že navrhované opatření musí splňovat požadavky proporcionality. Ústavně-právní výbor doporučil, aby vláda návrh schválila za předpokladu, že budou splněny určité podmínky. [16] a) Usnesení o Europolu ze dne 14. března 1996, A4-0061/96, jež vycházelo ze zprávy Hartmuta Nassauera, Výbor pro občanské svobody a vnitřní věci (dále jen „usnesení z roku 1996“).b) Doporučení Radě k Europolu nazvané Posílení parlamentní kontroly a rozšíření pravomocí, A4-0064/1999, nelegislativní usnesení ze dne 13. dubna 1999, jež vycházelo z návrhu doporučení k Europolu nazvaného Posílení parlamentní kontroly a rozšíření pravomocí, Výbor pro občanské svobody a vnitřní věci, zpravodaj: Hartmut Nassauer, 23. února 1999, A4-0064/99 (dále jen „doporučení z roku 1999“).c) Usnesení Evropského parlamentu k „portugalské iniciativě“, A5-0312/2000, ze dne 14. listopadu 2000, jež vycházelo ze zprávy zpravodajky Anny Karamanouové, Výbor pro občanské svobody a vnitřní věci (dále jen „usnesení z roku 2000“).d) „Belgicko-švédská iniciativa“ – Usnesení s pozměňovacími návrhy Evropského parlamentu ze dne 13. listopadu 2001, jež vycházelo ze zprávy o iniciativě Belgického království a Švédského království zaměřené na přijetí aktu Rady, kterým se vypracovává protokol o změně Úmluvy o zřízení Evropského policejního úřadu (Úmluvy o Europolu) atd.,Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, zpravodaj: Maurizio Turco, 24. října 2001, FINAL A5-0370/2001 (dále jen „usnesení z roku 2001“).e) „Belgicko-španělská iniciativa“ – Nelegislativní usnesení ze dne 30. května 2002 (P5-TA(2002)0269) přijaté na základě zprávy o iniciativě Belgického království a Španělského království zaměřené na přijetí aktu Rady, jímž se vypracovává protokol o změně Úmluvy o zřízení Evropského policejního úřadu (Úmluvy o Europolu) atd., a doporučení Evropského parlamentu Radě k dalšímu rozvoji Europolu a jeho plnoprávnému začlenění do institucionálního systému Evropské unie, Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, zpravodaj: Gérard M. J. Deprez, 16. května 2002, FINAL A5-0173/2002 (dále jen „doporučení z roku 2002“).f) Doporučení Radě k dalšímu rozvoji Europolu (2003/2070 (INI) — Nelegislativní usnesení ze dne 10. dubna 2003 (P5_TA(2003)0186) přijaté na základě zprávy spoluzpravodajů Christiana Ulrika von Boetticher a Maurizia Turca, 7. dubna 2003, A5-0116/2003 (dále jen „doporučení z roku 2003“). g) Legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. ledna 2008 o návrhu rozhodnutí Rady, kterým se zřizuje Evropský policejní úřad (EUROPOL), P6_TA (2008)0015, jež vychází ze zprávy o návrhu rozhodnutí Rady, kterým se zřizuje Evropský policejní úřad (EUROPOL, Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, zpravodaj: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 15. listopadu 2007, A6-0447/2007 (dále jen „usnesení z roku 2008“). [17] Pracovní dokument o zřízení Evropského policejního úřadu (Europol), jenž předcházel usnesení z roku 2008, Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, zpravodaj: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19. února 2007, PE 384.589v01-00. [18] Bod 15 usnesení z roku 1996. [19] a) Bod 11 usnesení z roku 1996.b) Pozměňovací návrh č. 8 v usnesení z roku 2000.c) Bod doporučení č. 4 v doporučení z roku 2002.d) Bod doporučení č. 4 v doporučení z roku 2003. [20] a) Pozměňovací návrh č. 7 v usnesení z roku 2000.b) Bod doporučení č. 4 v doporučení z roku 2002. c) Bod doporučení č. 4 v doporučení z roku 2003. [21] Čl. 34 odst. 1 úmluvy. [22] Čl. 34 odst. 2 úmluvy. [23] Usnesení z roku 2008. [24] Článek 48 rozhodnutí Rady o zřízení Europolu. [25] Pozměňovací návrh č. 50. [26] Pozměňovací návrh č. 39. [27] Pozměňovací návrh č. 58. [28] Poslední příspěvky: Příspěvek XLIV. zasedání COSAC, Brusel, 24.–26. října 2010, příspěvek XLII. zasedání COSAC, Stockholm, 4.–6. října 2009 a příspěvek XLI. zasedání COSAC, Praha, 10. 12. května 2009, www.cosac.eu. [29] 11. pololetní zpráva: Developments in the European Union — procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny ( Vývoj v Evropské unii – postupy relevantní pro parlamentní kontrolu ), vypracovaná sekretariátem COSAC a přednesená na CLI. Konferenci výborů pro záležitosti Společenství a evropské záležitosti parlamentů Evropské unie), 11.–12. května 2009, Praha, body 1.4 a 1.5, www.cosac.eu. [30] Spadá sem rovněž hodnocení činnosti Eurojustu, jež upravuje článek 85 SFEU. [31] 11. pololetní zpráva: Developments in the European Union — procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny ( Vývoj v Evropské unii – postupy relevantní pro parlamentní kontrolu ), vypracovaná sekretariátem COSAC a přednesená na CLI. Konferenci výborů pro záležitosti Společenství a evropské záležitosti parlamentů Evropské unie), bod 1.2. [32] Návrh usnesení meziparlamentní konference o parlamentní kontrole Europolu v Haagu, 8. června 2001. [33] Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě – Demokratický dohled nad Europolem, 26. února 2010, KOM(2002) 95 v konečném znění. [34] Working document on the establishment of the European Police Office ( Pracovní dokument o zřízení Evropského policejního úřadu (Europol ), Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, zpravodaj: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19. února 2007, PE 384.589v01-00. [35] Článek 7 rozhodnutí Rady. Právo žádat o zahájení trestního vyšetřování bylo ukotveno již v článku 3 Úmluvy o Europolu. Členské státy jsou nyní povinny (vyjádřeno oznamovacím způsobem) reagovat na žádost Europolu, zatímco předtím byly pouze vyzvány, aby tak činily (vyjádřeno podmiňovacím tvarem „měly by“). Členské státy se však mohou nadále rozhodnout požadované vyšetřování nezahajovat. [36] Článek 6 rozhodnutí Rady. [37] Nařízení Rady (ES) č. 371/2009 ze dne 27. listopadu 2008, kterým se mění nařízení (Euratom, ESUO, EHS) č. 549/69 o zaměstnancích Europolu, kterým se stanoví kategorie úředníků a ostatních zaměstnanců Evropských společenství, na které se vztahují ustanovení článku 12, čl. 13 druhého pododstavce a článku 14 Protokolu o výsadách a imunitách Společenství (Úř. věst. L 121, 15.5.2009, s. 1) upřesňuje, že by se na zaměstnance Europolu, kteří se účastní práce ve společných vyšetřovacích týmech, nemělo vztahovat vynětí z pravomoci soudů. [38] Článek 12 Smlouvy o Evropské unii (SEU). [39] Článek 8 Listiny základních práv Evropské unie. [40] Donucovacím opatřením není ani nedávno zavedená funkce Europolu, jež spočívá v ověřování došlých žádostí o údaje při provádění dohody mezi EU a USA o sledování financování terorismu. [41] Meziparlamentní setkání výborů na téma „Demokratická odpovědnost v prostoru svobody, bezpečnosti a práva – Hodnocení Europolu, Eurojustu, Frontexu a Schengenu“, 4.–5. října 2010, Brusel. [42] Zřízená podle sdělení Komise KOM(2008) 135 v konečném znění pod názvem „Evropské agentury – cesta vpřed“. [43] Bod 9 protokolu (č. 1) o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii, jenž je součástí SFEU, uvádí: „Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty společně vymezí organizaci a podporu účinné a pravidelné meziparlamentní spolupráce v Evropské unii“.Článek 10 téhož protokolu stanoví: „Konference parlamentních výborů pro evropské záležitosti může Evropskému parlamentu, Radě a Komisi dávat veškeré podněty, které považuje za účelné. Tato konference kromě toho podporuje výměnu informací a osvědčených postupů mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem, což platí i pro jejich specializované výbory.“ [44] Jak navrhovala Komise ve svém sdělení z roku 2002. [45] Průzkum spokojenosti uživatelů služeb Europolu měří spokojenost klientů s celkovou výkonností Europolu a jeho vybranými produkty a službami. Vybraným uživatelům v členských státech a partnerským subjektům je zasílán elektronicky jednou za dva roky.