1.Úvod

Komise připravuje pololetní zprávy o fungování schengenského prostoru pro Evropský parlament a Radu od roku 2011. Tento systém podávání zpráv byl zaveden proto, aby pomohl posílit spolupráci v schengenském prostoru a aby vznikl podklad pro diskusi a rozhodování, jak je vysvětleno ve sdělení Komise o správě Schengenu ze září 2011, v němž byl tento systém navržen, a který Rada schválila dne 8. března 2012. Sledované období této osmé zprávy bylo prodlouženo do 10. prosince 2015, aby se zohlednily tragické události v Paříži ze dne 13. listopadu a další důležité události.

Pololetní zprávy zveřejněné k dnešnímu dni podávaly nejúplnější možný obrázek o vývoji v schengenském prostoru, který zahrnoval všechny stránky jeho fungování. V podmínkách současné migrační krize by se však nyní Komise chtěla zaměřit na vývoj, který nejvíce ovlivnil fungování schengenského prostoru. Jak se uvádí v závěrech ze zasedání Rady ze dne 9. listopadu 2015, zpráva by měla sloužit jako základ pro důkladnou rozpravu o této problematice a o zkušenostech s dočasným znovuzavedením kontrol na vnitřních hranicích. Měla by se rovněž zabývat tím, jakým způsobem ovlivňují oznamované skutečnosti schengenský prostor a jeho fungování, a pokud je to relevantní, jak by se výsledná situace dala řešit.

Hlavní otázky, které by se měly projednat z tohoto období, jsou tyto: opatření přijatá členskými státy na svých vnitřních a vnějších hranicích v souvislosti s: 1) bezprecedentním počtem migrantů, kteří se dostali do schengenského prostoru, a jejich následným druhotným pohybem a 2) několika teroristickými útoky v Paříži dne 13. listopadu 2015 a pokusem o teroristický útok ve vlaku Thalys z Amsterodamu do Paříže dne 21. srpna 2015. V dalších oddílech je obsažen podrobný rozbor těchto událostí. Kromě toho tato zpráva zohledňuje dosavadní zkušenosti s novým schengenským hodnotícím mechanismem.

2.Bezprecedentní migrační tlak

2.1Migrační toky na vnějších hranicích

Počet nelegálních migrantů a žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří přijíždějí do EU, dramaticky vzrostl. Počet dosud zjištěných případů neoprávněného překročení hranic v roce 2015 (1 553 614) výrazně přesahuje celkový počet neoprávněných překročení hranic v období let 2009–2014 (813 044). Migranti přicházeli po třech hlavních trasách, na nichž byla odhalena naprostá většina všech neoprávněných překročení hranic EU v období od ledna do listopadu 2015: přes východní Středomoří (716 602 odhalených případů), přes západní Balkán (667 147) a přes střední Středomoří (144 300). Je však třeba poznamenat, že část nelegálních přistěhovalců odhalených na západobalkánské trase již byla jednou započítána do údajů o trase vedoucí přes východní Středomoří a Řecko.

Mnoho z těch, kteří přišli do EU, prchají před konflikty ve svém regionu, a z toho důvodu žádají o mezinárodní ochranu. I když právní předpisy týkající se azylu nejsou součástí schengenského acquis, je zřejmé, že uprchlická krize má významné důsledky pro situaci na vnějších hranicích EU a uvnitř schengenského prostoru.

Dramaticky zvýšený počet příchozích vystavil systémy ostrahy hranic a azylové systémy dotčených zemí mimořádnému tlaku. V reakci na tuto situaci zavedla Komise „metodu hotspotů“, jež poskytují agenturám EU platformu pomoci hraničním členským státům při registraci, prověřování a rychlém vyslechnutí příchozích migrantů, při azylovém řízení a koordinaci návratových operací. Itálie a Řecko jsou první dva členské státy, v nichž se tato metoda realizuje. Do obou členských států vyslala Komise také vlastní zaměstnance, kteří mají zajišťovat praktickou koordinaci a podporu. Podpůrné týmy pro řízení migrace, které působí v „hotspotech“, spoléhají na příspěvky členských států prostřednictvím agentury Frontex a na jejich reakci na výzvy Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) k poskytnutí odborníků a vybavení.

Na základě návrhů Komise se Rada v září dohodla na přemístění 160 000 žadatelů s nespornou potřebou mezinárodní ochrany z Itálie, Řecka a případně dalších členských států, které jsou přímo zasaženy uprchlickou krizí. Úplné provedení mechanismu přemístění, spolu se zavedením registračních a záchytných míst (tzv. „hotspotů“), by mělo zmírnit tlak na tyto země.

Vedle probíhajících společných operací agentury Frontex – Triton (s Itálií jako hostitelskou zemí) a Posedion (s Řeckem jako hostitelskou zemí), pro které byly vyčleněno třikrát více finančních prostředků na posílení jejich schopnosti dohlížet a zachraňovat – zahájila EU dne 22. června operaci v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky v jižní části středního Středomoří. Jejím cílem je především rozbití obchodního modelu převaděčství a obchodu s lidmi.

Členské státy potýkající se se situací, v níž jsou vystaveny naléhavému a mimořádnému tlaku, mohou kromě toho požádat o pomoc pohraniční jednotky rychlé reakce (RABIT) zřízené nařízením o agentuře Frontex. Dne 3. prosince předložilo Řecko agentuře FRONTEX formální žádost o nasazení pohraniční jednotky rychlé reakce s cílem poskytnout okamžitou pomoc pohraniční stráži na jeho vnějších hranicích na ostrovech v Egejském moři. Agentura Frontex přijala dne 10. prosince nezbytná rozhodnutí o zahájení této operace a o rychlém schválení operačního plánu s řeckými orgány ve stejném prostoru, v jakém se uskutečňuje námořní operace Poseidon.

Maďarsko postavilo plot na svých vnějších hranicích se Srbskem. Montáž plotů za účelem ochrany hranic není jako taková v rozporu s právem EU. Přijatá opatření však musí být přiměřená a musí být v souladu se základními právy a právy vyplývajícími z acquis EU v oblasti azylu, zejména se zásadou nenavracení. Komise bude dále sledovat, zda výstavba oplocení není v rozporu s těmito právy, zejména s právem na účinný přístup k azylovému řízení na hraničních přechodech.

Maďarsko postavilo oplocení také na hranici s jiným členským státem EU, který má přistoupit k schengenskému prostoru, a to s Chorvatskem. Podobné oplocení se buduje na některých úsecích slovinsko-chorvatské hranice. I když právní předpisy EU výslovně nezakazují stavbu oplocení na zatím stále ještě vnější schengenské hranici, Komise přesto konstatuje, že taková stavba není v souladu s cílem budoucího přistoupení Chorvatska do schengenského prostoru. Jak je vysvětleno v 7. pololetní zprávě, Komise rovněž plně podporuje přistoupení Bulharska a Rumunska.

Je nanejvýš důležité, aby všechny osoby, jež překročí vnější hranice, byly zkontrolovány podle platných právních předpisů. Osoby, které nelegálně překročí hranice, by měly být řádně zaregistrovány a mělo by s nimi být zahájeno azylové řízení případně řízení o navrácení. V současné době se ne vždy dodržuje povinnost snímat otisky prstů uložená nařízením o Eurodacu. Otisky prstů byly sejmuty (v souladu s článkem 14 nařízení o Eurodacu) odhadem v 23 % případů nedovoleného překročení hranic, i když tento podíl se v jednotlivých členských státech značně liší. Komise podniká kroky k zajištění plného souladu s právními předpisy EU v této oblasti. Toto, a také prověřování, které je součástí práce „hotspotů“ a programu přemisťování, je nezbytné k tomu, aby se omezila bezpečnostní rizika související s tím, že vnější hranice EU nelegálně překračuje velký počet osob.

Ti, kteří nesplňují podmínky pro přiznání statusu mezinárodní ochrany, by měli být urychleně vraceni a nemělo by se jim dovolit další cestování. V roce 2014 splnilo příkaz k opuštění EU méně než 40 % nelegálních migrantů. I když je preferovanou možností vždy dobrovolný návrat, pokud je to možné, využití této možnosti závisí na tom, zda je vyhlídka nuceného návratu důvěryhodná. V září 2015 předložila Komise akční plán EU v oblasti navracení a představila příručku k navracení osob, v nichž stanovila opatření, která by mohla být zavedena s cílem zvýšit účinnost návratového systému EU. Komise kromě toho zaslala deseti členským státům dopisy se žádostí o vysvětlení, jak se uplatňuje směrnice o navracení, zejména pokud jde o vydávání a vymáhání rozhodnutí o návratu.

Je třeba upozornit, že současná krize má rovněž vliv na další donucovací orgány zapojené do správy vnějších hranic. Negativně jsou ovlivněni celníci, kteří pomáhají dalším orgánům se zvládáním krize (v závislosti na vnitrostátních organizačních strukturách a intenzitě problému v jednotlivých zemích) a jejich schopnost provádět celní kontrolu zboží na odpovídající úrovni.

2.2Situace na vnitřních hranicích

Výsledkem uprchlické krize není pouze příchod ohromného počtu migrantů na vnější hranice, ale také silné sekundární pohyby uvnitř schengenského prostoru, neboť žadatelé o mezinárodní ochranu cestují do dalších členských států, jimž dávají přednost, místo toho, aby si nechali posoudit své žádosti od členských států příslušných podle dublinských pravidel. Aby se tomu zabránilo, členské státy prvního vstupu do EU by měly žadatele řádně zaregistrovat a jejich podmínky pro přijímání žadatelů by měly být v souladu s právními předpisy EU a základními právy, aby žadatelé mohli být vráceni podle dublinského systému. Měly by se omezit všechny stimuly pro cestování do jiného členského státu během posuzování žádosti o azyl, stejně jako vydávání dokladů umožňujících takové cesty, s výjimkou případů podložených závažnými humanitárními důvody. V této souvislosti je nutno se zmínit také o situaci v Calais, kde lidé pobývají nelegálně v schengenském prostoru a snaží se proniknout do Spojeného království tunelem pod Lamanšským průlivem.