Návrh ROZHODNUTÍ RADY o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie na 103. zasedání Mezinárodní konference práce, pokud jde o doporučení doplňující Úmluvu Mezinárodní organizace práce o nucené práci č. 29 (1930) /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */





DŮVODOVÁ ZPRÁVA 1. SOUVISLOSTI NÁVRHU Jako součást cíle pokračovat v dosavadní úspěšné praxi spolupráce mezi Unií a jejími členskými státy a posílit ji a v souladu s ustanoveními Smluv je účelem tohoto návrhu potvrdit postoj Unie na 103. zasedání Mezinárodní konference práce k doporučení doplňujícímu Úmluvu o nucené práci č. 29 Mezinárodní organizace práce (dále jen „MOP“) z roku 1930. Úmluva MOP o nucené práci č. 29 (1930), dále jen „úmluva“, je jednou z osmi základních úmluv MOP – základních mezinárodních pracovních norem – a je považována za nástroj pro lidská práva. Přijetím této úmluvy v roce 1930 vyzvala Mezinárodní konference práce členské státy, aby v co nejkratší době zakázaly využívání nucené práce a kriminalizovaly ji jako trestný čin. Přesto tato praxe o více než 80 let později a navzdory téměř všeobecné ratifikaci této úmluvy dosud existuje, i když v podobách odlišných od těch, které na počátku dvacátého století vzbuzovaly takové obavy; MOP odhaduje počet obětí nucené práce na celém světě nejméně na 20,9 milionu osob. Cílem doporučení MOP, které má být projednáno na 103. zasedání Mezinárodní konference práce (dále jen „konference“), je řešit nedostatky v provádění, a prosazovat tak prevenci obchodování s lidmi za účelem vykořisťování pracovní síly, ochranu a odškodňování obětí nucené práce. Na pořadu jednání konference je rovněž přijetí protokolu o této problematice, které je předmětem samostatného doporučení k rozhodnutí Rady, kterým se povoluje zahájení jednání. 1.1. Projednání a případné přijetí doporučení, kterým se doplní Úmluva MOP o nucené práci č. 29 (1930), na 103. zasedání Mezinárodní konference práce ve dnech 28. května – 12. června 2014 Normotvorná položka týkající se „doplnění Úmluvy o nucené práci č. 29 (1930)“ je jedním z bodů programu Mezinárodní konference práce v roce 2014 a jejím cílem je přijmout protokol a/nebo doporučení. Tento bod programu konference byl vybrán na 317. zasedání správní rady MOP (v březnu 2013) jakožto normotvorná položka k jednorázovému projednání na 103. zasedání této konference[1]. Toto rozhodnutí vychází z doporučení přijatých na setkání odborníků na nucenou práci a obchodování s lidmi za účelem vykořisťování pracovní síly, které svolala správní rada MOP na únor 2013 s cílem „identifikovat nedostatky stávajících norem MOP a stanovit, zda je třeba vytvořit normu kvůli: i) doplnění úmluv MOP o nucené práci s cílem řešit prevenci a ochranu obětí včetně odškodnění, a ii) řešení obchodování s lidmi za účelem vykořisťování pracovní síly“[2]. Tento proces tvoří součást rámce MOP pro kroky vedoucí k přijímání opatření pro účinné a všeobecné uznávání, propagaci a realizaci základních zásad a práv při práci na období 2012–2016[3]. O formě, v jaké bude tento nástroj předložen – protokol a/nebo doporučení –, rozhodne sama tato konference na základě návrhů Mezinárodního úřadu práce, které jsou uvedeny ve zprávě z března 2014 pro konferenci, po konzultaci s třístrannými složkami MOP koncem roku 2013[4]. Některé složky upřednostňují doporučení připojené k protokolu, jiné pouze doporučení, a výsledek rozhodnutí konference je tedy v tomto ohledu je nejistý[5]. Doporučení doplní úmluvu a popřípadě i protokol tím, že poskytne podrobnější pokyny ohledně způsobu uplatňování základních zásad úmluvy a popřípadě i protokolu. Tento návrh se na základě zprávy předložené na konferenci zaměřuje na obsah tohoto doporučení v obou případech. 1.2. Obsah navrhovaného doporučení Cílem zvažované normy je „řešit nedostatky v provádění s cílem navrhnout preventivní, ochranná a kompenzační opatření, a účinně tak dosáhnout odstranění nucené práce“. Návrh doporučení, který tvoří zprávu IV (2B) předloženou na 103. zasedání MOP[6], se zabývá následujícími aspekty: · vnitrostátní politiky: to zahrnuje akční plány, koordinační orgány a orgány dohledu a sběr údajů, · prevence: strategie řešení základních příčin nucené práce včetně zlepšování postavení konkrétních ohrožených skupin obyvatelstva, oblast působnosti a prosazování pracovního práva, poskytování informací, vzdělávací programy a programy poskytování orientačních informací před odjezdem migrantům, využívání jazyků/překladů, soudržné migrační politiky a mezinárodní spolupráce v oblasti migrace, minimální úrovně sociální ochrany, omezení obchodu se zbožím a službami, které jsou výsledkem nucené práce, a poptávky po nich, · ochrana obětí na základě jejich informovaného souhlasu, která nebude podmíněna jejich ochotou spolupracovat v trestním řízení: poskytování okamžité pomoci a dlouhodobé zotavování a rehabilitace všech obětí, pomoc v oblasti zdravotní péče, ubytování a materiálních, sociálních a ekonomických potřeb, vzdělávání a odborná příprava, ochrana před zastrašováním a odvetou a před trestem za trestné činy, které byly oběti přinuceny spáchat, specifická ochrana dětí, u nichž se předpokládá nezletilost, a migrujících pracovníků spolu s poskytnutím lhůty na rozmyšlenou a zotavenou, podle potřeby dočasné nebo trvalé povolení k pobytu, popřípadě bezpečná a nejlépe dobrovolná repatriace, a opatření namířená proti podvodným službám zprostředkovávání pracovních příležitostí, · odškodňování a přístup ke spravedlnosti: přístup ke vhodným opravným prostředkům pro všechny oběti, právo na odškodnění a náhradu škody, poskytování informací a poradenství, možné zastupování obětí, přístup k zákonným opravným prostředkům bez ohledu na státní příslušnost oběti a právní status daného území, fondy pro odškodňování obětí, · prosazování: inspekce práce, konfiskace zisků z nucené práce, odpovědnost právnických osob, trestání pachatelů, ukazatele identifikace obětí, · mezinárodní spolupráce: technická spolupráce, vzájemná právní pomoc, sdílení informací a osvědčených postupů. Návrh doporučení poslouží jako podklad pro jednání, na jejichž základě má být doporučení přijato na 103. zasedání Mezinárodní konference práce. 1.3. Rozdělení pravomocí v oblasti úmluvy a navrhované doporučení Na navrhovaná ustanovení tohoto doporučení se částečně vztahují pravomoci svěřené Unii Smlouvami. Kromě toho se řada z nich týká oblastí práva Unie, ve kterých již míra regulace na úrovni EU dosáhla pokročilé fáze. Doporučení se zabývá aspekty souvisejícími s bojem proti obchodování s lidmi a ochranou obětí, což jsou aspekty především justiční spolupráce v trestních věcech[7], jejichž pravidla stanoví směrnice 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí (dále jen „směrnice o boji proti obchodování s lidmi“) a směrnice 2012/29/EU, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu (dále jen „směrnice o právech obětí“). Těmito aspekty se zabývá rovněž protokol OSN o prevenci, potlačování a trestání obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi, doplňující Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu z roku 2000 (dále jen „protokol OSN o obchodování s lidmi“), jehož je EU smluvní stranou. Doporučení se má zabývat aspekty týkajícími se oblasti sociální politiky[8], kde jsou požadavky stanoveny zejména směrnicí 91/533/EHS o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy nebo pracovního poměru (dále jen „směrnice o písemném prohlášení“), směrnicí 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání a směrnicemi týkajícími se bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, pracovní doby, ochrany mladých lidí při práci nebo ochrany v mateřství[9]. Doporučení se má rovněž zabývat aspekty týkajícími se oblasti azylu a přistěhovalectví[10], kde jsou požadavky stanoveny především směrnicí 2004/81/ES o povolení k pobytu vydávaném státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou obětmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány, a směrnicí 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům“), jež stanoví sankce – včetně trestních – vůči zaměstnavatelům, kteří vykořisťují nelegální migranty, a obsahuje kompenzační opatření pro oběti tohoto vykořisťování. Doporučení může mít za účelem ochrany migrujících pracovníků dopad na volný pohyb pracovníků zakotvený v článku 45 Smlouvy o fungování Evropské unie a nařízení (EU) č. 492/2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie. Doporučení rovněž ovlivní mezinárodní dohody EU, rozvojovou spolupráci a obchodní nástroje, které odkazují na základní pracovní normy a na ratifikaci a účinné uplatňování základních úmluv MOP ve třetích zemích, v zemích zapojených do procesu rozšíření a v EU. Doporučení se bude zároveň zabývat i otázkami, které nespadají do pravomocí svěřených EU Smlouvami. 2. VÝSLEDKY KONZULTACÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A POSOUZENÍ DOPADŮ Nevztahuje se na tento návrh. 3. PRÁVNÍ STRÁNKA NÁVRHU Úkolem 103. zasedání Mezinárodní konference práce je posoudit a přijmout uvedený návrh doporučení, které má doplnit Úmluvu MOP o nucené práci č. 29 (1930). Doporučení jako taková nejsou závazná a nepodléhají ratifikaci členy MOP. Využívají je však orgány MOP pro dohled nad normami při posuzování uplatňování souvisejících pracovních norem a obsahují rovněž pokyny ohledně vnitrostátních politik, právních předpisů a praxe. Přijetí doporučení s sebou podle čl. 19 odst. 6 písm. b) a c) ústavy MOP nese určité povinnosti smluvních stran. V tomto ohledu musí každá strana ve stanovené lhůtě zahájit legislativní postup nebo správní řízení s cílem zvážit provedení doporučení do svého vnitrostátního právního řádu, musí informovat MOP o opatřeních přijatých s cílem uvést svůj právní řád do souladu s tímto doporučením, a v případě, že se rozhodne doporučení neuplatnit, musí MOP ve vhodné lhůtě informovat o aktuálním stavu vnitrostátního práva a praxe, pokud jde o záležitosti, jimiž se doporučení zabývá. Z toho vyplývá, že plánované doporučení bude představovat akt subjektu zřízeného na základě mezinárodní dohody, který bude mít právní účinky ve smyslu čl. 218 odst. 9 Smlouvy o fungování Evropské unie. Navrhovat změny a hlasovat o přijetí doporučení na Mezinárodní konferenci práce mohou pouze státy, které jsou členy Mezinárodní organizace práce. Unie je na konferenci přizvána se statusem pozorovatele. Vzhledem k tomu, že se doporučení bude týkat otázek, na které se vztahují jak pravomoci svěřené Unii Smlouvami, tak výhradní pravomoci členských států, však musí Evropská unie a členské státy jednat společně v duchu skutečné spolupráce, jak je stanoveno v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii. Za tímto účelem by členské státy, pokud jednají v rámci MOP, měly rovněž jednat společně v zájmu Unie. V této fázi se zdá, že navrhované doporučení je v souladu s obecnými zásadami právních předpisů a politikami Unie v této oblasti. Neexistuje žádný rozpor mezi obecnými zásadami, které sleduje navrhované doporučení, a právními předpisy a politikami Unie, a na první pohled neexistuje žádný rozpor ani mezi navrhovaným doporučením a acquis Unie. Změny navrhovaného textu během konference by však měly být navrženy a přijaty pouze v případě, že jsou v souladu se stávajícími právními předpisy Unie. 4. PRAKTICKÉ OTÁZKY Členské státy by měly jednat v rámci orgánů MOP koordinovaně a společně v zájmu Unie. Podle právního rámce MOP mohou během procesu vyjednávání navrhovat změny a hlasovat pouze členské státy. Proto by členské státy, jednající jak na základě vnitrostátních pravomocí, tak společně v zájmu Unie, a Komise měly postupovat spolu v duchu skutečné spolupráce. Za tímto účelem by si členské státy a Komise měly při plnění svých úkolů navzájem pomáhat, aby se zajistilo, že zájmy Unie a jejích členských států budou hájeny co nejlépe, a měly by k tomu mít podporu nejlepších dostupných odborníků z členských států i z Komise. Vzhledem k souhře mezi protokolem a doporučením, které jsou předmětem diskusí a jednání na konferenci v témže výboru, by měl být po zvážení postoje při vyjednávání přijat podrobný postoj Unie. 2014/0131 (NLE) Návrh ROZHODNUTÍ RADY o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie na 103. zasedání Mezinárodní konference práce, pokud jde o doporučení doplňující Úmluvu Mezinárodní organizace práce o nucené práci č. 29 (1930) RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 82 odst. 2, čl. 83 odst. 1, článek 153 a čl. 218 odst. 9 této smlouvy, s ohledem na návrh Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Úmluva o nucené práci č. 29 Mezinárodní organizace práce (dále jen „MOP“) z roku 1930 (dále jen „úmluva“) vyžaduje, aby její smluvní strany zakázaly využívání nucené práce v době co nejkratší a kriminalizovaly ji jako trestný čin. (2) Návrh doporučení doplňujícího tuto úmluvu (dále jen „návrh doporučení)“ je za účelem projednání a schválení na pořadu jednání 103. zasedání Mezinárodní konference práce, která se koná ve dnech 28. května až 12. června 2014 (dále jen „konference“). (3) Cílem návrhu doporučení je řešit nedostatky v provádění, a prosazovat tak prevenci obchodování s lidmi za účelem vykořisťování pracovní síly, ochranu a odškodňování obětí nucené práce. (4) Na pravidla stanovená úmluvou a ustanovení uvedená v návrhu doporučení se zčásti vztahují pravomoci svěřené Unii Smlouvami. Kromě toho existuje souhra mezi návrhem doporučení a stávajícím acquis v oblasti sociální politiky[11], azylu a přistěhovalectví[12], volného pohybu pracovníků[13] a základních práv[14]. Většina ustanovení návrhu doporučení je konkrétně podle potřeby předmětem směrnice 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí (dále jen „směrnice o obchodování s lidmi“) a směrnice 2012/29/EU, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu (dále jen „směrnice o právech obětí“). Těmito aspekty se zabývá rovněž protokol OSN o prevenci, potlačování a trestání obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi, doplňující Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu z roku 2000 (dále jen „protokol OSN o obchodování s lidmi“), jehož je EU smluvní stranou. Návrh doporučení má být rovněž v souladu s mezinárodními dohodami, rozvojovou spoluprací a s obchodními nástroji, které odkazují na základní pracovní normy a na ratifikaci a účinné provádění základních úmluv MOP ve třetích zemích, kandidátských zemích a v EU. (5) V souladu s čl. 19 odst. 6 písm. b) a c) ústavy MOP s sebou přijetí doporučení nese určité povinnosti smluvních stran. Doporučení rovněž obsahuje pokyny ohledně vnitrostátních politik, právních předpisů a praxe a využívají ho orgány MOP pro dohled nad normami při posuzování uplatňování souvisejících pracovních norem. Z toho vyplývá, že návrh doporučení představuje akt subjektu zřízeného na základě mezinárodní dohody, který má právní účinky. (6) Vzhledem k uvedeným informacím je v souladu s čl. 218 odst. 9 Smlouvy o fungování Evropské unie nezbytné, aby Rada přijala rozhodnutí, jímž se stanoví postoj, který se má jménem Unie zaujmout, pokud jde o záležitosti spadající do pravomoci Unie. Členské státy jednají společně v zájmu Unie, jež není členem MOP[15]. (7) Vzhledem k tomu, že před schválením návrhu doporučení konferencí Mezinárodní organizace práce mohou být ještě provedeny některé jeho změny, je nezbytné stanovit, že členské státy jednající společně v zájmu Unie mohou v průběhu konference navrhnout změny nebo se dohodnout na změnách ohledně záležitostí spadajících do pravomoci Unie, pokud jsou v souladu se stávajícími právními předpisy EU, PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ: Jediný článek 1. Postojem Unie na 103. zasedání Mezinárodní konference práce je podpořit schválení předpokládaného návrhu doporučení. Znění návrhu doporučení tvoří zprávu IV (2B) předloženou na 103. zasedání Mezinárodní konference práce[16]. 2. Postoj Unie uvedený v odstavci 1 zaujmou členské státy jednající společně v zájmu Unie při přijímání ustanovení tohoto doporučení na 103. zasedání Mezinárodní konference práce. 3. Členské státy jednající společně v zájmu Unie v rámci orgánů MOP se mohou dohodnout na jiných než podstatných změnách tohoto postoje, a to bez dalšího rozhodnutí Rady. V Bruselu dne Za Radu předseda [1] GB.317/INS/2(Rev.) a záznam rozhodnutí, 25. března 2013. [2] Třístranné setkání odborníků na nucenou práci a obchodování s lidmi pro účely vykořisťování pracovní síly (Ženeva, 11.–15. února 2013), Zpráva k projednání na třístranném setkání odborníků týkající se možného přijetí nástroje MOP doplňujícího Úmluvu o nucené práci č. 29 (1930) (TMELE/2013); Závěrečná zpráva (TMELE/2013/7); Závěry přijaté na tomto setkání (TMELE/2013/6). [3] MOP: Usnesení týkající se opakující se diskuse o zásadách a základních právech při práci, Mezinárodní konference práce, 101. zasedání, Ženeva, 2012, body 8 až 31. [4] http://www.MOP.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm [5] Viz přijaté odpovědi na konzultaci ve zprávě IV (2A) pro konferenci: http://www.MOP.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf [6] Zpráva je veřejně dostupná na internetových stránkách MOP na adrese: http://www.MOP.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf [7] Ustanovení čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU. [8] Článek 153 SFEU. [9] Směrnice 89/391/EHS, směrnice 94/33/EHS, směrnice 2003/88/ES a směrnice 92/85/EHS. [10] Článek 79 SFEU. [11] Včetně směrnice 91/533/EHS o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy nebo pracovního poměru (dále jen „směrnice o písemném prohlášení“), směrnice 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání a rovněž směrnice o ochraně zdraví a bezpečnosti při práci, včetně rámcové směrnice 89/391/EHS, směrnice o pracovní době 2003/88/ES, směrnice o ochraně mladistvých pracovníků 94/33/ES a směrnice 92/85/EHS o ochraně mateřství. [12] Zejména směrnice 2004/81/ES o povolení k pobytu vydávaném státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou obětmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány, a směrnice 2009/52/ES o sankcích vůči zaměstnavatelům. [13] Článek 45 SFEU a nařízení 492/2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie [14] Listina základních práv EU, články 4 (zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání), 5 (zákaz otroctví a nucené práce), 15 (právo svobodné volby povolání a právo pracovat), 24 (práva dítěte), 31 (slušné a spravedlivé pracovní podmínky) a 32 (zákaz dětské práce a ochrana mladých lidí při práci). [15] Stanovisko Evropského soudního dvora ze dne 19. března 1993, 2/91, Sb. rozh. 1993, s. I-1061, bod 26. [16] Zpráva je veřejně dostupná na internetových stránkách MOP na adrese: http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf