[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 18.12.2007

SEK(2007) 1684

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Průvodní dokument k bílé knize o integraci trhů EU s hypotečními úvěry Souhrn posouzení dopadů

{KOM(2007) 807 v konečném znění}{SEK(2007) 1683}

SOUHRN

Upozornění Tato zpráva o posouzení dopadů zavazuje pouze ty útvary Komise, které se podílely na její přípravě, a její text je podkladem pro připomínky a nijak nepředjímá závěrečnou podobu rozhodnutí Komise.

1. ÚVOD

Hypoteční úvěr spojený s koupí nemovitosti je pro většinu občanů EU největší finanční investicí v životě. Objem neuhrazených zůstatků hypotečních úvěrů na bydlení představuje téměř 47% HDP EU, a tím se trhy EU s hypotečními úvěry stávají významnou částí evropského hospodářství[1].

Dokončení jednotného trhu v oblasti finančních služeb je nedílnou součástí lisabonského procesu hospodářských reforem a důležitým předpokladem konkurenceschopnosti EU v celosvětovém měřítku. Ačkoli však budování jednotného trhu v oblasti finančních služeb významně pokročilo, integrace maloobchodních finančních služeb ještě nedosáhla svého potenciálu. Hospodářská soutěž na některých trzích je nedostatečná, takže spotřebitelé a poskytovatelé hypotečních úvěrů v EU nemohou plně využívat přínosů jednotného trhu. Toto posouzení dopadů by proto mělo být nazíráno v souvislosti s bílou knihou o finančních službách 2005–2010[2], s výsledky odvětvového šetření v oblasti retailového bankovnictví[3], zelenou knihou o maloobchodních finančních službách[4] a sdělením o jednotném trhu pro Evropu ve 21. století[5].

Komise se již několik let věnuje rozsáhlému průzkumu trhů EU s hypotečními úvěry na bydlení. Tento průzkum se týká úvěrových smluv zajištěných hypotékou nebo jiným srovnatelným zajištěním obvykle používaným v případě nemovitostí, jakož i určitých úvěrových smluv, jejichž účelem je nabytí majetkových práv. Průzkum je zaměřen na hypotéky na bydlení, ale v některých případech může být relevantní i pro komerční hypotéky.

Rozhodnutí Komise v rámci politiky jsou představena v bílé knize o hypotečních úvěrech. V souladu se zásadami zlepšení právní úpravy jsou všechny směry politiky pečlivě zvažovány a předem hodnocen jejich dopad. Na tomto základě bylo připraveno posouzení dopadů, které vychází z výsledků řady konzultací a studií provedených v období let 2003 až 2007[6]. Toto posouzení dopadů vymezuje problémy na hypotečních trzích EU, stanovuje cíle Komise v oblasti hypotečních úvěrů, zvažuje různé varianty politiky k jejich dosažení a posuzuje jejich možný dopad.

Rozhodnutí v rámci politiky představená v bílé knize budou následně dále rozvíjena v úzké spolupráci se všemi příslušnými zúčastněnými stranami a před přijetím budou podrobena přiměřenému posouzení dopadů.

2. PROBLÉMY NA HYPOTEčNÍCH TRZÍCH EU

Po velmi pečlivé analýze hypotečních trhů EU a vzhledem k informacím získaným při rozsáhlých konzultacích bylo vymezeno několik konkrétních problémů[7]. Tyto problémy spadají do čtyř obecných kategorií: překážky pro přeshraniční nabídku hypotečních úvěrů, omezená rozmanitost produktů, nízká důvěra spotřebitelů a omezená mobilita klientů.

2.1. Překážky pro přeshraniční nabídku poskytovatelů hypotečních úvěrů

Odlišné právní rámce a pravidla ochrany spotřebitele, rozdrobené infrastruktury a rozdílné systémy financování hypotečních úvěrů vytvářejí právní a ekonomické překážky, které omezují vstup na trh a rozvoj efektivních strategií financování hypoték. Výsledkem je omezená rozmanitost produktů a vyšší ceny pro spotřebitele.

Ekonomické překážky (např. náklady na vstup do infrastruktur a potřeba přizpůsobit produkty, obchodní přístupy a cenové strategie) zvyšují náklady podnikání v jiném členském státě. Zvyšují také náklady poskytovatelů hypotečních úvěrů na financování hypotečních půjček, což omezuje možnost dosahovat úspor z rozsahu a odrazuje poskytovatele hypotečních úvěrů od toho, aby k financování hypoték používali nástroje kapitálového trhu. Tyto překážky odrazují nové subjekty od vstupu na trh, omezují hospodářskou soutěž a tlačí ceny pro spotřebitele nahoru.

Právní překážky mohou bránit nabídce určitých produktů nebo přístupu do tržních infrastruktur nebo je ztěžovat, čímž omezují hospodářskou soutěž a potlačují inovace. V některých zemích někteří poskytovatelé hypotečních úvěrů nemohou podnikat vůbec. Mnohá z těchto právních omezení, která existují na ochranu spotřebitelů nebo finanční stability poskytovatelů hypoték, mohou nepřímo omezit přístup spotřebitelů k hypotečním úvěrům. Právní úprava nebo její nedostatečnost v některých členských státech může mít také významný vliv na volbu způsobů financování, a tím i na rozmanitost produktů.

Specifické problémy, které omezují přeshraniční podnikání poskytovatelů hypoték, byly zjištěny v těchto oblastech: předsmluvní informace, předčasné splacení, vázání produktů, úvěrové registry, oceňování, postupy nuceného prodeje, provádění záznamů v katastrech nemovitostí, rozhodné právo, omezení úrokových sazeb a financování hypotečních úvěrů.

2.2. Omezená rozmanitost produktů

Na primárních trzích EU mají v současné době vypůjčovatelé možnost volby ze široké nabídky produktů. Ani u jediné země však nelze říci, že by nabízela úplnou řadu těchto dostupných produktů, pokud jde o charakteristiku produktů, nebo cílové vypůjčovatele[8]. Je to důsledek několika faktorů, např. preferencí spotřebitelů a kulturních rozdílů nebo skutečnosti, že poskytovatelé hypoték mohou mít různou míru ochoty riskovat. Je to však také důsledek existence ekonomických a právních překážek v některých členských státech, které brání poskytovatelům hypoték nabízet určité produkty na určitých trzích nebo si zvolit upřednostňovanou strategii financování, což omezuje možnost volby na straně poptávky a snižuje hospodářskou soutěž na straně nabídky.

Specifické problémy, které omezují rozmanitost produktů, byly zjištěny v těchto oblastech: předčasné splacení, omezení úrokových sazeb, řada problémů s financováním hypotečních úvěrů a povinnost být úvěrovou institucí.

2.3. Nízká důvěra spotřebitelů

Spotřebitelé v EU stále převážně volí místní poskytovatele hypotečních produktů: prakticky žádní spotřebitelé v EU nenakupují hypoteční produkty přímo za hranicemi[9]. Průzkumy sice naznačují, že většina spotřebitelů hodlá i nadále uzavírat hypotéky u místních poskytovatelů, někteří by však jejich získání přímo za hranicemi v budoucnu zvažovali[10]. Uvedený jev lze připsat mimo jiné dvěma hlavním důvodům: nedostatečným znalostem spotřebitelů o tom, co existuje v jiných zemích[11], a nedostatečné důvěře spotřebitelů.

Jako faktory, které jim znemožňují poptávat produkty v zahraničí, označili spotřebitelé nedostatečné nebo nesprávné informace, obavu, zda právní nároky budou dodrženy, slabou právní ochranu v případě problémů a potřebu dorozumět se v jiném jazyce[12]. Narušení trhu může způsobovat rovněž nesoulad mezi informacemi, které má poskytovatel hypotečního úvěru, a těmi, které má vypůjčovatel.

Specifické problémy, které nepříznivě ovlivňují důvěru spotřebitelů, byly zjištěny v těchto oblastech: předsmluvní informace, vzdělání v oblasti financí, vhodnost produktu, předčasné splacení a rozhodné právo.

2.4. Omezená mobilita klientů

Mobilita klientů a sklon spotřebitelů měnit poskytovatele hypotéky mohou ovlivnit úroveň hospodářské soutěže na trhu. Hlavní faktory, které ovlivňují mobilitu, jsou dvojí:

- Někteří spotřebitelé raději hypoteční smlouvu nemění, a proto zůstanou u svého současného místního poskytovatele.

- Spotřebitelé mohou čelit vysokým nákladům na změnu poskytovatele. V některých případech spotřebitelé vůbec nemohou ukončit hypoteční smlouvu kvůli omezením. V jiných případech vysoké náklady na změnu (např. poplatky za předčasné splacení a administrativní poplatky) nebo uzavření nové hypoteční smlouvy (např. náklady na hledání poskytovatele) mohou převážit nad výhodami.

Specifické problémy, které omezují mobilitu klientů, byly zjištěny v těchto oblastech: předsmluvní informace, předčasné splacení, vázání produktů, úvěrové registry a katastry nemovitostí.

3. DůVOD PRO JEDNÁNÍ NA ÚROVNI EU

Podle Smlouvy je pro vnitřní trh charakteristické zrušení překážek pro volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Jednotný trh s hypotékami na bydlení není zdaleka dobudován, protože existují překážky různého druhu. Tyto překážky citelně omezují míru poskytování a poptávání hypotečních úvěrů přes hranice na straně nabídky i poptávky, a omezují tak hospodářskou soutěž a možnost volby na trhu. V důsledku toho jsou poskytovatelé hypotečních úvěrů možná méně efektivní, než by mohli být, a vypůjčovatelé získávají méně konkurenční nabídky, omezenější škálu produktů a některé kategorie vypůjčovatelů mohou být vytlačeni na okraj trhu nebo z něj mohou dokonce být i vyloučeni.

Několik studií[13] dospělo k závěru, že integrace hypotečních trhů EU by byla přínosná. Jedna ze studií odhaduje, že do roku 2015, tedy za období deseti let (2005–2015), by integrace trhů EU s hypotečními úvěry mohla zvýšit HDP EU o 0,7% a soukromou spotřebu o 0,5%. Studie vydaná poradenskou společností London Economics odhaduje, že čistá současná hodnota všech nákladů a přínosů nových iniciativ v období deseti let (2005–2015) by dosáhla výše 94,6 miliardy EUR, neboli 0,9% HDP EU v roce 2005[14]. Podle jiné studie jsou přínosy zlepšení efektivnosti a dobudování hypotečních trhů v EU ročně rovny 0,3–0,6% objemu zůstatků hypoték na bydlení poskytnutých v EU, což odpovídá 0,12–0,24% HDP v roce 2003[15].

Některé méně hmotné aspekty přeshraničního poskytování hypotečních úvěrů, např. jazyk, vzdálenost, preference spotřebitelů nebo podnikatelské strategie poskytovatelů hypotečních úvěrů, nelze jednoduše řešit na úrovni EU. Avšak jiné faktory, které brání podnikání nebo výrazně zvyšují náklady podnikání při nabízení nebo poptávání hypotečních úvěrů v jiném členském státě, mohou být zohledněny ve vhodných iniciativách v rámci politik EU.

4. CÍLE POLITIKY

Za účelem řešení vymezených problémů byly stanoveny čtyři obecné cíle[16]:

- usnadnit přeshraniční nabídku a financování hypotečních úvěrů odstraněním překážek a snížením nákladů na přeshraniční podnikání, aby byla zajištěna otevřenost trhů a silná hospodářská soutěž;

- zvýšit rozmanitost produktů, které uspokojí potřeby spotřebitelů, odstraněním překážek distribuce a prodeje produktů, včetně inovativních a nových produktů, v celé Evropě;

- posílit důvěru spotřebitelů podpořením jejich schopnosti činit vlastní rozhodnutí a zajištěním vysoké úrovně jejich ochrany;

- usnadnit mobilitu klientů zajištěním, že spotřebitelům, kteří si přejí změnit poskytovatele hypotéky, nebude ve změně bráněno a nebudou odrazováni přítomností právních nebo neodůvodněných ekonomických překážek.

Dosáhnout všech těchto cílů současně nebude zcela jednoduché. Sladit úsilí o zlepšení rozmanitosti produktů s politikami pro usnadnění mobility klientů a podporu důvěry spotřebitelů například zajištěním odpovídající úrovně ochrany bude představovat zvláště náročné politické výzvy.

5. POSOUZENÍ A POROVNÁNÍ VARIANT POLITIKY

5.1. Volba optimální kombinace variant politiky

Aby bylo možné určit nejvhodnější kroky k dosažení stanovených cílů, byla provedena rozsáhlá analýza a srovnání různých variant politiky. Pro každý ze zjištěných problémů byla zvažována kombinace variant z následujících možností: neprovádět žádné opatření; vyvinout 'srovnávací tabulku'; vydat pokyny; zveřejnit doporučení; podnítit samoregulaci; prosazovat stávající právní úpravu EU; předložit nové právní předpisy. Některé možnosti byly zamítnuty jako nereálné nebo zjevně nákladově neefektivní. V jiných oblastech (např. v případě omezení úrokových sazeb, převoditelnosti úvěrových portfolií, cenných papírů krytých hypotékou na bydlení a poskytovatelů, kteří nejsou úvěrovou institucí) je jasné, že před navržením smysluplných variant politiky je zapotřebí provést další analýzu.

U všech reálných variant byl pečlivě a důkladně posouzen dopad, přičemž byly uváženy příznivé/nepříznivé a přímé/nepřímé účinky. Hlavním srovnávacím kritériem je účinnost každé varianty, pokud jde o dosažení stanovených cílů. Dále byly vzaty v úvahu další aspekty, které jsou v této fázi přezkumu relevantní, např. efektivnost každé varianty a dopady na různé skupiny zúčastněných stran. Na základě tohoto posouzení byly zamítnuty neúčinné varianty. V rámci posouzení dopadů byl vymezen balík nejúčinnějších variant politiky, které by přispěly k dosažení vytyčených cílů. V některých oblastech se považuje za vhodné provést několik doplňkových opatření.

Posouzení dopadů dospělo k závěru, že právní předpisy jsou v několika oblastech nejúčinnější variantou politiky (např. u předsmluvních informací, vhodnosti produktu a úvěrových registrů) a v některých případech jsou jedinou účinnou možností (např. u roční procentní sazby nákladů (RPSN) a předčasného splacení). Přestože by právní úprava byla nejúčinnější variantou, pokud jde o dosažení stanovených cílů, je třeba ještě vyhodnotit, zda by náklady na její uplatňování nepřevážily nad přínosy. To je důležité zejména v případě předsmluvních informací a vhodnosti produktu, kde by mohla být, i když v menším rozsahu, potenciálně účinná také samoregulace, která by však mohla být nákladově efektivnější. Totéž platí pro roční procentní sazbu nákladů (RPSN) a předčasné splacení, u kterých se právní úprava považuje za nejlepší možnost. Proto je nutné provést hlubší kvantitativní posouzení dopadů a zjistit, zda je nejefektivnějším řešením právní úprava, nebo samoregulace. Samoregulace sama o sobě je považována za účinnou variantu rovněž v jiných oblastech (např. u úvěrových registrů a vykazování způsobů financování hypoték).

Ze závěrů posouzení dopadů vyplývá, že účinné řešení zjištěných problémů mohou nabídnout i nezávazná opatření, jako je zveřejnění 'srovnávací tabulky' (např. u postupů nuceného prodeje a provádění záznamů v katastrech nemovitostí) a doporučení (např. u oceňování nemovitostí, postupů nuceného prodeje a provádění záznamů v katastrech nemovitostí). Prosazování stávající právní úpravy EU se rovněž považuje za možnost v několika oblastech (např. u úvěrových registrů a krytých dluhopisů). U několika oblastí (např. rozhodné právo, Basilej II, finanční vzdělávání, indexy cen nemovitostí) bylo zjištěno, že řešení vymezených problémů již obsahují stávající politiky EU . Posouzení dopadů také na závěr doporučuje, aby se u určitých specifických problémů v oblasti krytých dluhopisů a cenných papírů krytých hypotékou na bydlení neprováděla žádná opatření .

5.2. Dopad na zúčastněné strany

Dopad zmíněných opatření na spotřebitele je přímý a nepřímý. Co se týče nepřímých dopadů, mnoho opatření ke zlepšení efektivnosti a konkurenceschopnosti přeshraničního poskytování hypoték by – jak na primárních, tak na sekundárních trzích – vedlo k vyšší rozmanitosti produktů a potenciálně k nižším cenám pro spotřebitele.

Také mobilita klientů zvýšená díky několika variantám politiky (např. informace, úvěrové registry, vázání produktů) by měla vytvořit konkurenčnější prostředí a obecně vést ke snížení cen. Pokud jde o přímé dopady, v centru zájmu je zajistit, aby spotřebitelé uzavírali smlouvy o hypotečních úvěrových produktech, které budou nejlépe odpovídat jejich potřebám, čímž by došlo k posílení jejich důvěry. K tomu jsou zapotřebí kvalitnější informace, poradenství a hodnocení úvěruschopnosti. Volbou produktu, který nejlépe odpovídá potřebám, by se minimalizovalo riziko spotřebitelů, že svou nemovitost ztratí. Zároveň se tato opatření projeví ve vyšších nákladech poskytovatelů hypoték, a tudíž budou mít nepříznivý dopad na cenu hypotečních úvěrů a v menší míře i na rozmanitost produktů. Vyčíslit čisté dopady je obtížné, ale celkové přínosy se považují za pozitivní.

Pro poskytovatele hypotečních úvěrů představuje daný balík opatření náklady i přínosy. Přínosů lze dosáhnout efektivnějším procesem poskytování hypoték, který by vedl k nižším nákladům: snížení nákladů na refinancování, provádění záznamů v katastrech nemovitostí a přístup k informacím o úvěrech. Je pravděpodobné, že poskytovatelé hypotečních úvěrů budou mít prospěch také ze zvýšené transparentnosti v několika oblastech (úvěrové registry, katastry nemovitostí, postupy nuceného prodeje, indexy cen nemovitostí). Navíc by se jednoznačně posílila jejich schopnost vstupovat na jiné trhy a podnikat přes hranice, neboť by měli příležitosti k novému podnikání. Balík opatření přináší poskytovatelům hypotečních úvěrů výhody, avšak náklady na provedení těchto opatření by neměly být podceňovány. Poskytovatelé budou muset pozměnit své administrativní postupy a zajistit dodržování právních předpisů. Je však třeba zdůraznit, že ta opatření, která znamenají nejvyšší náklady pro poskytovatele hypoték, jsou zároveň ta opatření, která přinášejí největší přínosy pro spotřebitele.

Pro investory by investice do produktů zajištěných hypotékou znamenaly nižší riziko, a to v důsledku několika faktorů. Za prvé, vyšší transparentnost trhu by usnadnila hodnocení rizik spojených s produkty a umožnila přesnější srovnání různých investičních produktů zajištěných hypotékou. Za druhé, investoři by měli větší jistotu ohledně hodnoty, kterou získají ze své investice v případě nesplnění závazku protistranou. Za třetí, investoři by také mohli těžit ze širší nabídky investičních příležitostí díky větší rozmanitosti produktů na primárním i sekundárním trhu.

Náklady pro členské státy spadají zhruba do dvou kategorií: náklady na uplatňování právních předpisů a doporučení a náklady sběru údajů pro srovnávací tabulky a indexy cen nemovitostí. Výše nákladů závisí na tom, v jaké míře již členské státy zavedly podobné předpisy nebo procesy. Náklady členských států na uplatňování právních předpisů lze minimalizovat tím, že místo legislativních nástrojů bude zvolena varianta samoregulace. Jak ale bylo uvedeno výše, volba samoregulačních opatření znamená kompromis vzhledem k účinnosti politiky, pokud nelze souhlas subjektů se samoregulačními pravidly a jejich dodržování zajistit vhodnými donucovacími mechanismy. Kdyby na donucovací mechanismy případně dohlížely členské státy, rovněž by jim vznikly náklady. Před přijetím konečného rozhodnutí by bylo potřeba provést podrobnou kvantitativní studii o dopadech, aby bylo možné plně posoudit čistý dopad samoregulačních opatření na různé zúčastněné strany ve srovnání s variantou nové právní úpravy.

[1] HYPOSTAT 2005: A review of Europe's Mortgage and Housing Markets (Přehled evropských hypotečních trhů a trhů s bydlením), European Mortgage Federation (Evropská hypoteční federace), listopad 2006, s. 140.

[2] KOM(2005) 629, 5.12.2005.

[3] KOM(2007) 33, 31.1.2007 a SEK(2007) 106, 31.1.2007.

[4] KOM(2007) 226, 30.4.2007.

[5] KOM(2007) 724, 20.11.2007 a SEK(2007) 1520, 20.11.2007.

[6] Viz příloha 2.

[7] Viz příloha 3.

[8] Viz příloha 1.

[9] Public Opinion in Europe on Financial Services (Názory evropské veřejnosti na finanční služby), Zvláštní Eurobarometr č. 230, srpen 2005, s. 39 a příloha (Q4a). Je nutno poznamenat, že tyto údaje nezahrnují spotřebitele, kteří uzavírají hypotéku u místního poskytovatele, aby tak financovali nemovitost v zahraničí.

[10] Viz poznámka pod čarou č. 9, s. 42 a příloha (Q4b).

[11] Internal Market – opinions and experiences of citizens in EU-25 (Vnitřní trh – názory a zkušenosti občanů v zemích EU-25), Zvláštní Eurobarometr č. 254, říjen 2006, s. 59 (QD16).

[12] Viz poznámka pod čarou č. 9, s. 47 a příloha (Q4c).

[13] Viz např. The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets (Náklady a přínosy integrace hypotečních trhů EU), London Economics, srpen 2005, s. 5; Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets (Studie o finanční integraci evropských hypotečních trhů), Mercer Oliver Wyman a European Mortgage Federation (Evropská hypoteční federace), říjen 2003, s. 5; Risk and Funding in European Residential Mortgages (Riziko a financování evropských hypoték na bydlení), Mercer Oliver Wyman a Mortgage Insurance Trade Association (Oborové sdružení poskytovatelů hypotečního pojištění), duben 2005, s. 5.

[14] The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets (Náklady a přínosy integrace hypotečních trhů EU), London Economics, srpen 2005, s. 5.

[15] Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets (Studie o finanční integraci evropských hypotečních trhů), Mercer Oliver Wyman a European Mortgage Federation (Evropská hypoteční federace), říjen 2003, s. 5.

[16] Konkrétní cíle jednotlivých opatření jsou podrobně popsány v příloze 3.