Zvláštní zpráva č. 8/2012 „Zacílení podpory určené na modernizaci zemědělských podniků“





GLOSÁŘ CMEF : Společný rámec monitorování a hodnocení (Common Monitoring and Evaluation Framework) Efekt mrtvé váhy : Označuje situaci, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory. EZFRV : Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova Göteborská strategie : Göteborská strategie byla zahájena v roce 2001 jako první strategie pro udržitelný rozvoj EU. HPH : Hrubá přidaná hodnota "Kontrola stavu" : Společná zemědělská politika byla v roce 2009 upravena s cílem umožnit zemědělcům lépe reagovat na signály trhu, zjednodušit správu přímých plateb a pomoci zemědělcům vypořádat se s novými výzvami budoucnosti, především se změnou klimatu. Tato úprava společné zemědělské politiky je známa pod názvem "kontrola stavu". Lisabonská strategie : Strategie EU pro růst a zaměstnanost zahájená v roce 2000, jejímž cílem je zajistit růst a vytvářet lepší pracovní místa prostřednictvím investic do rozvoje dovedností, do ekologického hospodářství a inovací. M121 : "Opatření 121" – modernizace zemědělských podniků Opatření : Režim podpory pro provádění určité politiky. Opatření definuje pravidla pro projekty, které lze financovat v rámci určité osy. Operace : Projekt, zakázka nebo jiné ujednání spolufinancované z EZFRV. Osy : Rozvoj venkova se v programovém období 2007–2013 realizuje v rámci čtyř tematických os. Tyto osy představují ucelené skupiny opatření pro rozvoj venkova. Programové období : Víceletý rámec pro plánování a provádění politik EU, např. politiky rozvoje venkova; programové období rozvoje venkova spadá do let 2007–2013. PRV : Program rozvoje venkova – jde o programový dokument vypracovaný členským státem a schválený Komisí, který se týká plánování a provádění politiky EU pro rozvoj venkova. Vypracovává se na regionální nebo celostátní úrovni. Strategické zásady Společenství : Těmito strategickými zásadami Rada stanoví priority Evropské unie v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Navazuje tak na cíle stanovené na zasedání Evropské rady v Lisabonu a Göteborgu a začleňuje je do politiky rozvoje venkova. Účelem je zajistit, aby byl rozvoj venkova v souladu s ostatními politikami EU, zejména v oblasti soudržnosti a životního prostředí, s ohledem na provádění nové společné zemědělské politiky (SZP) a související restrukturalizaci. SZP : Společná zemědělská politika: soubor právních předpisů a postupů, které Evropská unie přijala s cílem zajistit společnou a jednotnou politiku v oblasti zemědělství. SHRNUTÍ I. Evropská unie (EU) prostřednictvím politiky rozvoje venkova spolufinancuje investiční projekty v zemědělských podnicích. V aktuálním programovém období 2007–2013 bylo na zvláštní investiční opatření s názvem "modernizace zemědělských podniků" přiděleno 11,1 miliardy [1] EUR. Doplňkem k financování EU jsou vnitrostátní veřejné výdaje, z nichž se financuje část celkových investičních nákladů. II. Rada ve strategických zásadách Společenství pro rozvoj venkova vymezila specifické priority EU, které je potřeba vyřešit v rámci politiky rozvoje venkova. Členské státy musí zajistit, aby se finanční podpora zaměřovala na jasně definované cíle, které odrážejí zjištěné potřeby venkovských oblastí členských států. III. V rámci "kontroly stavu" a Plánu evropské hospodářské obnovy bylo v roce 2009 přiděleno na opatření rozvoje venkova včetně modernizace dodatečných 4,95 miliardy EUR s cílem umožnit další posílení operací, které se týkají priorit EU, jimiž je boj s klimatickými změnami, obnovitelné zdroje energie, vodní hospodářství, biodiverzita a restrukturalizace mlékárenského odvětví. IV. Audit zjišťoval, zda je podpora, kterou EU poskytuje na modernizaci zemědělských podniků, zaměřena na priority a specifické potřeby členských států. V. Účetní dvůr zjistil, že: a) Opatřením 121 "modernizace zemědělských podniků" se sice dosahuje jeho formálně stanoveného cíle, ale to bylo prakticky jisté, protože jakákoliv investice nebo pořízení nového vybavení určitou míru modernizace znamená. Opatření však mohlo mít větší přínos, pokud by se prostředky, které byly k dispozici, zacílily lépe. b) Míra zacílení se v kontrolovaných členských státech výrazně liší. Některé členské státy mají účinné systémy zacílení, zatímco jiné buď neuplatňují náležitá výběrová kritéria, která nastavily, nebo je jejich systém zacílení nedostatečný. c) Programy rozvoje venkova členských států často dostatečně nedokládají náležité zacílení investiční podpory. Stejně tak nepopisují ani proces výběru projektů. V důsledku toho nemá Komise ve chvíli, kdy schvaluje programy rozvoje venkova, o postupech členských států při výběru projektů žádné informace. d) Společný rámec monitorování a hodnocení (CMEF) neposkytuje nezbytné údaje, které by umožňovaly monitorovat pokrok v dosahování priorit EU; údaje jsou málo spolehlivé a neumožňují provést srovnání mezi jednotlivými členskými státy (a/nebo regiony). e) K dalšímu posílení operací týkajících se priorit EU v některých členských státech nedošlo, protože dodatečné prostředky se použily k tomu, aby nahradily zdroje vyčleněné na dané opatření ještě před "kontrolou stavu". f) Ne všechny členské státy měly účinné postupy pro prokázání udržitelnosti a životaschopnosti podniku nebo investičního projektu. g) Účetní dvůr zjistil, že přetrvává riziko efektu mrtvé váhy spojené se zpětným schvalováním investic, které již byly zahájeny. VI. Na základě svých zjištění Účetní dvůr vydává následující doporučení: a) Komise by neměla schvalovat programy rozvoje venkova, pokud v nich není prokázáno, že podpora je náležitě zacílena, a pokud neobsahují jasná a relevantní výběrová kritéria stanovená s ohledem na priority EU a celostátní nebo regionální potřeby. b) Komise by měla zajistit, aby v nadcházejícím programovém období byly k dispozici relevantní a spolehlivé údaje, které usnadní řízení opatření a monitorování jeho výsledků a poskytnou přehled o tom, do jaké míry poskytnutá podpora přispívá k dosažení priorit EU. c) Pokud se na specifické priority plánuje vyčlenit konkrétní opatření a rozpočtové prostředky, jako tomu bylo v případě "kontroly stavu", s cílem zajistit, aby financování mělo doplňkový dopad, měla by Komise navrhnout takovou právní úpravu, která bude požadavek takového dopadu v příslušných předpisech EU výslovně uvádět. d) Členské státy by v závislosti na velikosti rizika měly zavést účinné postupy, které zaručí, aby se dotace neposkytovaly na projekty, kde je finanční udržitelnost investice nebo životaschopnost podniku nejistá. e) Komise by měla členské státy vést k dodržování osvědčené praxe, kdy se investiční výdaje považují za způsobilé až od data schválení dotace. ÚVOD ROZVOJ VENKOVA – RÁMEC OPATŘENÍ 121 1. Evropská unie vypracovala společnou politiku rozvoje venkova, která tvoří tzv. druhý pilíř společné zemědělské politiky (dále také jen "SZP"). Politika rozvoje venkova se provádí v rámci víceletých programových období. Aktuální období spadá do let 2007–2013 a platby musí být dokončeny do roku 2015. Tato politika je založena na spolufinancování, kdy jsou projekty financovány zčásti Evropskou unií a zčásti z vnitrostátních rozpočtů a také soukromých zdrojů. EU spolufinancuje operace prostřednictvím Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), z něhož bylo na programové období 2007–2013 vyčleněno 96 miliard EUR. Tato částka zahrnuje téměř 5 miliard EUR dodatečného financování, které bylo poskytnuto v návaznosti na "kontrolu stavu" a Plán evropské hospodářské obnovy (European Economic Recovery Plan) [2]. 2. Základem politiky rozvoje venkova jsou tři témata ("osy") a jedna horizontální osa, která má název Leader. Jedná se o tyto tři osy: - Osa 1: zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesního hospodářství, - Osa 2: zlepšování životního prostředí a krajiny, - Osa 3: zlepšování kvality života ve venkovských oblastech. 3. Strategické priority pro rozvoj venkova na úrovni Společenství jsou zformulovány ve strategických zásadách Společenství, zatímco hlavní pravidla, jimiž se řídí politika rozvoje venkova na období 2007–2013, a opatření v rámci této politiky, která mají členské státy a regiony k dispozici, jsou vymezena v nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 [3]. 4. Právní předpisy definují pro každou osu soubor "opatření rozvoje venkova", což jsou konkrétní nástroje pro provádění dané osy. 5. Členské státy na celostátní nebo regionální úrovni vypracovávají vlastní programy rozvoje venkova (PRV), v nichž definují strategii a účel opatření, která chtějí použít na řešení zjištěných potřeb. Programy rozvoje venkova jsou hlavním programovým nástrojem, jehož prostřednictvím se poskytují finanční prostředky EU. Tyto programy schvaluje Evropská komise. V aktuálním programovém období jich bylo schváleno celkem 97. 6. Aby bylo možné provádění politiky rozvoje venkova monitorovat a hodnotit, Evropská komise a členské státy vytvořily společný rámec monitorování a hodnocení. Tento rámec stanoví soubor ukazatelů umožňujících posoudit, nakolik bylo dosaženo očekávaných cílů, pokud jde o výstupy, výsledky a dopady. 7. Tato zpráva pojednává o zvláštním opatření 121 v rámci osy 1, z něhož se podporují investiční projekty zaměřené na modernizaci zemědělských podniků. CO JE "OPATŘENÍ 121"? 8. Z opatření 121 se financují investice do zemědělských podniků. Může jít jak o nákup běžných položek, jako jsou například zemědělské nástroje či dřevěné bedny na ovoce, tak o rozsáhlé investice např. do bioplynových stanic. Rozpočet EU konkrétně na toto opatření činí 11,1 miliardy EUR (poskytnutých prostřednictvím EZFRV) [4], což za celé programové období 2007–2013 představuje asi 11 % všech plánovaných výdajů EU na rozvoj venkova. Všechny členské státy se rozhodly opatření 121 využít. RÁMEČEK 1 PŘÍKLADY ROZSAHU A TYPU INVESTIC FINANCOVANÝCH V RÁMCI OPATŘENÍ 121 Z fotografií pořízených během auditu je patrná různorodost položek financovaných v rámci opatření 121, od vysokozdvižných vozíků… +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ 9. V základním nařízení o rozvoji venkova se standardní sazba celkové veřejné podpory (tedy podpory z EZFRV a národních či regionálních rozpočtů) stanoví na 40 % způsobilých investic. Členské státy mají právo nastavit nižší sazby nebo stanovit maximální výši způsobilých nákladů, a tím výši podpory omezit. Za určitých okolností je však možné standardní sazbu podpory i zvýšit. Začínající zemědělec tak může na způsobilou investici získat až 50% dotaci. Zemědělcům v horských či jiných znevýhodněných oblastech nebo v oblastech sítě Natura 2000 [5] může být poskytnuto dalších 10 %. Ve výjimečných případech (tj. v nejvzdálenějších regionech a na menších ostrovech v Egejském moři) může jít až o 75% míru podpory. Žádnou minimální sazbu nařízení EU nestanoví. ZACÍLENÍ PODPORY OPATŘENÍ 121 BY MěLO BÝT ZAMěŘENO NA PRIORITY EU A ZJIŠTěNÉ POTŘEBY 10. Strategické zásady Společenství stanoví priority EU pro zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství, mezi něž patří modernizace, inovace a kvalita. Preambule základního nařízení (ES) č. 1698/2005 vymezuje cíl investiční podpory na modernizaci v rámci opatření 121 následujícím způsobem [6]: "Cílem podpory Společenství pro zemědělské investice je modernizovat zemědělská hospodářství a zvýšit jejich hospodářskou výkonnost lepším využíváním výrobních faktorů, k nimž patří zavádění nových technologií a inovace, zaměření se na kvalitu, ekologické výrobky a rozdělení činností na činnosti prováděné uvnitř zemědělských hospodářství a činnosti prováděné mimo ně, včetně nepotravinářských odvětví a energetických plodin, jakož i zlepšit životní prostředí, bezpečnost práce, hygienu a životní podmínky zvířat v zemědělských hospodářstvích." 11. Samotné nařízení pak stanoví kritéria způsobilosti, podle nichž by se podpora měla poskytovat pouze na investice, které [7]: - zlepšují celkovou výkonnost zemědělského podniku, - jsou v souladu s normami Společenství, které se vztahují na dotyčné investice. 12. Členské státy musí zajistit, aby se investiční opatření zahrnutá v jejich programech rozvoje venkova zaměřovala na jasně definované cíle, které odrážejí zjištěné strukturální a územní potřeby a strukturální znevýhodnění [8], a to s ohledem na strategické zásady Společenství. 13. Toho mohou dosáhnout různým způsobem. Základního zacílení podpory na určité projekty lze dosáhnout nastavením restriktivních kritérií způsobilosti a diferencovaných sazeb podpory pro různé typy investičních projektů. Tato kritéria a tyto sazby by měly být popsány v programu rozvoje venkova. Tímto způsobem mohou členské státy zahrnout určité typy zemědělců a zemědělských podniků mezi způsobilé (způsobilost příjemců) a stanovit kritéria způsobilosti investičních projektů, a to buď sestavením seznamu "přijatelných" typů investic, popř. definováním "nepřijatelných" (a tedy nezpůsobilých) investičních položek. Výsledkem může být regionální a odvětvová diferenciace (vyřazením určitých odvětví z rozsahu způsobilosti) a nastavení stropů pro podporu (s vazbou na velikost projektu). 14. Uplatněním základních kritérií způsobilosti, popsaným v předchozím odstavci, lze vytřídit projekty, které nijak nesouvisí se zjištěnými potřebami a prioritami. Nařízení však vyžaduje ještě užší zacílení: členské státy by měly ze souboru způsobilých investičních projektů provádět další výběr, a to na základě zvláštních výběrových kritérií [9]. 15. Jedním z možných postupů (i když jej příslušné právní předpisy nevyžadují) je udělit za každé výběrové kritérium bodové hodnocení a podle toho pak sestavit pořadí projektových žádostí. Systémy bodového hodnocení pomáhají vytvořit seznam těch "nejlepších" projektů, tedy takových, které nejvíce přispívají k dosažení cílů stanovených pro dané opatření. 16. Možný způsob zacílení opatření 121 na úrovni členských států uvádí schéma. SCHÉMA +++++ TIFF +++++ ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 17. Při auditu se zkoumalo, jak bylo opatření "modernizace zemědělských podniků" (opatření 121) řízeno Evropskou komisí a jak bylo prováděno členskými státy. Obecná auditní otázka zněla: Je podpora, kterou EU poskytuje na modernizaci zemědělských podniků, zaměřena na priority EU a specifické potřeby členských států? Hledáním odpovědi na tuto otázku se audit snažil zjistit, zda se částka 11,1 miliardy EUR vyčleněná na dané opatření použila pro projekty, které nejlépe splňují priority EU v oblasti modernizace, zejména s ohledem na zvláštní cíle definované nařízením (ES) č. 1698/2005 (viz bod 10). 18. Při auditu se také posuzovalo plnění dodatečného financování, které bylo prostřednictvím opatření 121 poskytnuto v návaznosti na "kontrolu stavu" a Plán evropské hospodářské obnovy. 19. Auditoři rovněž posuzovali, zda členské státy zavedly účinné systémy snižující jednak riziko financování investic v zemědělských podnicích, které nejsou ekonomicky udržitelné, a jednak riziko efektu mrtvé váhy. 20. Audit se zaměřoval na hlavní etapy, v nichž se rozhoduje o poskytnutí investiční podpory na řešení priorit a zjištěných potřeb, přičemž zohledňoval jednotlivá hlediska rámce dané politiky, především regulatorní rámec EU, program rozvoje venkova, jeho schválení Komisí a realizace opatření členskými státy. 21. Audit se prováděl jednak v Komisi a jednak v deseti členských státech [10]. Na úrovni Komise se kontrolovala koncepce daného opatření podle příslušných právních předpisů EU [11], postupy Evropské komise při schvalování programů rozvoje venkova předložených členskými státy a případná další následná opatření. Auditorské týmy navštívily sedm z deseti vybraných členských států (a/nebo jejich regionů) a u dalších tří provedly dokumentární prověrku. Audit spočíval v prověrce dokumentace jednotlivých programů rozvoje venkova, příslušných celostátních/regionálních právních předpisů a také postupů, jimiž se investiční projekty vybírají k financování v rámci opatření 121. Aby se Účetní dvůr mohl vyjádřit ke společnému rámci monitorování a hodnocení coby nástroji opatření 121, prověřil údaje, které členské státy každoročně shromažďují a nahlašují. 22. Účetní dvůr také přezkoumal vzorek 100 investičních projektů, které během roku 2009 [12] schválily odpovědné orgány na celostátní či regionální úrovni (deset investičních projektů za každý kontrolovaný členský stát nebo region), aby mohl analyzovat proces výběru těchto projektů. Auditoři Účetního dvora na místě navštívili 21 projektů ze vzorku a hovořili s konečnými příjemci. PŘIPOMÍNKY ZACÍLENÍ FINANČNÍ PODPORY V RÁMCI OPATŘENÍ 121 NA SPLNěNÍ PRIORIT EU A ZJIŠTěNÝCH POTŘEB NÁKUP NOVÝCH STROJŮ A ZAŘÍZENÍ K URČITÉ MÍŘE MODERNIZACE VEDE 23. Účetní dvůr zjistil, že všech 100 projektů v prověřovaném vzorku dosáhlo nebo pravděpodobně dosáhne cíle modernizovat příslušný podnik a/nebo zemědělské odvětví. To bylo však prakticky jisté, protože většinou se investuje do nákupu nových strojů, vybavení a budov nebo do renovace těch starých, a pořízení nového vybavení či zařízení s sebou vždy určitou míru modernizace přináší. 24. Stejně tak lze u nových investic předpokládat, že více či méně automaticky řeší priority EU (viz bod 10), mezi něž patří zavedení nových technologií a zlepšení životního prostředí, bezpečnosti při práci, hygieny a životních podmínek zvířat v zemědělských podnicích. Vzhledem k neustálému vývoji technologií a standardů v oblasti životního prostředí je pravděpodobné, že jakéhokoliv nové vybavení bude z hlediska energetické účinnosti a emisí znamenat ve srovnání s tím starým jisté zdokonalení. Například nové ustájení pro zvířata musí splňovat standardy požadované směrnicemi EU, a znamená tedy zlepšení jak z hlediska hygieny a životních podmínek zvířat, tak z hlediska bezpečnosti při práci a ochrany životního prostředí. Pokud však jde o další priority EU, jako například inovaci, kvalitu a diverzifikaci, ne vždy stačí pouze investovat do nového vybavení. V NěKTERÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH SE PODPORA SKUTEČNě POSKYTUJE PŘEDEVŠÍM NA PROJEKTY ZAMěŘENÉ NA ZJIŠTěNÉ POTŘEBY A PRIORITY EU… 25. Podporu lze využít účelněji, pokud je zaměřena na specifické potřeby v souladu s prioritami EU. Projekty, které se výslovně zaměřují na dohodnuté priority a zjištěné potřeby, znamenají pro EU a daňové poplatníky v členských státech coby poskytovatele finančních zdrojů lepší zhodnocení prostředků. 26. Většina členských států uplatnila restriktivní podmínky způsobilosti, aby dosáhla základního zacílení podpory. Například: - maďarské orgány vypsaly výzvy k předkládání návrhů pro určitá odvětví nebo typy projektů, např. na modernizaci chovatelských podniků, zahradnické zařízení, zavlažovací projekty apod., - Německo (Bádensko-Württembersko) neumožňovalo získat podporu na stroje pro práci na poli, např. traktory. V jiných členských státech, např. v Polsku a Lucembursku, byl naopak způsobilý téměř jakýkoliv typ zemědělské investice. 27. V několika členských státech se pro zacílení podpory využívaly pobídky pro projekty, které odpovídají potřebám a prioritám uvedeným v programech rozvoje venkova. Například: - Lucembursko nabízelo vyšší sazbu podpory (dalších 10 % nákladů projektu) na investice, které zohledňují problematiku životního prostředí nebo dobrých životních podmínek zvířat, - v Belgii se na projekty zlepšení způsobu skladování a rozmetání statkových hnojiv vztahovala 40% podpora, tedy dvojnásobek standardní 20% sazby. 28. Dva členské státy navíc z projektů, které považovaly za způsobilé, vybíraly jen ty nejlepší. Taková výběrová kritéria uplatnily (vedle ostatních způsobů zacílení podpory) Itálie (Benátsko) a Rumunsko, aby tak zajistily řešení potřeb uvedených v programu rozvoje venkova v souladu s prioritami EU. RÁMEČEK 2 PŘÍKLAD OSVěDČENÉ PRAXE: ITÁLIE (BENÁTSKO) MAXIMÁLNě ZVÝŠILA PRAVDěPODOBNOST VÝBěRU INVESTIČNÍCH PROJEKTŮ, KTERÉ NABÍZEJÍ NEJLEPŠÍ ŘEŠENÍ ZJIŠTěNÝCH POTŘEB A PRIORIT EU Benátsko při výběru projektů ze způsobilých žádostí jednak používá bodové hodnocení, které zohledňuje priority definované v regionálním programu rozvoje venkova, a jednak má seznamy "prioritních typů investic" pro jednotlivá odvětví. Těmito prioritami byly přínosy pro životní prostředí, zvýšení hodnoty produktů, integrace podniků, strukturální modernizace, přístup k informačním a komunikačním technologiím, přeměna a restrukturalizace určitých zemědělských odvětví a projekty realizované v horských oblastech. K financování byl například vybrán projekt na výstavbu skladu a chladírny jablek, protože odpovídal prioritám ekologického zemědělství (což zvyšuje hodnotu produkce), byly při něm využity fotovoltaické panely ke snížení spotřeby energie (přínosy pro životní prostředí) a jednalo se o projekt v horské oblasti. … ALE V PRAXI NENÍ ZAMěŘENÍ NA PRIORITY DOSTATEČNÉ 29. V Německu (Bádensko-Württembersko), Španělsku (Katalánsko), Francii, Maďarsku a Portugalsku (kontinentálním) byla na celostátní úrovni stanovena výběrová kritéria a podle nich se posuzovaly všechny projekty. Bez ohledu na výsledky tohoto posouzení však dotaci získaly všechny projekty, které byly způsobilé, jelikož na dané opatření byl k dispozici dostatečný rozpočet. 30. Například ve Francii vyhodnotily tamní orgány jeden projekt za 76000 EUR na výstavbu koňských stájí za způsobilý, ale v bodovém hodnocení nezískal ani jeden bod, protože nebyl zaměřen na žádnou z priorit opatření. Přesto byla na tento projekt přidělena dotace, protože disponibilní rozpočet byl vyšší než celkový objem požadovaného financování ve způsobilých žádostech, které byly v té době obdrženy. 31. V Belgii, Lucembursku a Polsku nebyla stanovena žádná výběrová kritéria, přestože Komise členské státy upozorňovala, že definovat taková kritéria je právní povinností. RÁMEČEK 3 POLSKÝ PROGRAM ROZVOJE VENKOVA: PŘÍKLAD NEDOSTATEČNÉHO ZACÍLENÍ Nezávislé hodnocení ex ante provedené u polského programu rozvoje venkova poukázalo na slabý systém zacílení podpory a doporučilo vypracovat a zavést výběrová kritéria. Přesto se v polském programu rozvoje venkova neuvádí ani výběrová kritéria, ani jiné způsoby řešení specifických potřeb a cílů. Jelikož nastavené podmínky pouze vyřadily z účasti zemědělské podniky, které nedosahovaly určité velikosti, žádat o podporu mohly téměř všechny podniky ve všech zemědělských odvětvích. V důsledku toho byla poptávka výrazně vyšší než počet projektů, které bylo možno financovat. Při první výzvě k předkládání projektových návrhů v roce 2007 proto polský řídicí orgán vycházel z toho, kterou žádost obdržel dříve. Způsobilé žádosti se schvalovaly v pořadí, v jakém byly předloženy, až do vyčerpání rozpočtu pro daný region. Vedlo to k tomu, že v některých regionálních kancelářích se před podatelnou tvořily fronty žadatelů. Během druhé výzvy v roce 2009 se výběr prováděl nahodile. Projekty se vybíraly ze všech žádostí splňujících základní kritéria způsobilosti v náhodném pořadí, opět dokud nebyl vyčerpán disponibilní rozpočet. Při takovýchto metodách výběru neexistuje mechanismus, který by umožňoval nasměrovat financování na projekty, jež se zaměřují na řešení zjištěných strukturálních a územních rozdílů. Kritéria pro výběr investičních projektů byla polskými orgány zavedena od října 2010. PŘEHLED RŮZNÝCH METOD ZACÍLENÍ V ČLENSKÝCH STÁTECH (REGIONECH), V NICHŽ PROBěHL AUDIT 32. V tabulce 1 je uveden přehled různých metod zacílení, které se uplatňují v kontrolovaných deseti členských státech, spolu s hodnocením Účetního dvora, pokud jde o míru zacílení dosahovanou prostřednictvím ustanovení programů rozvoje venkova, národní legislativy a prováděcích postupů. TABULKA 1 METODY A MÍRA ZACÍLENÍ V DESETI KONTROLOVANÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH (REGIONECH) Členský stát | Restriktivní kritéria způsobilosti na základě stanovených priorit a /nebo pobídek | Výběrová kritéria stanovená s ohledem na zacílení podpory | Výběrová kritéria, která byla skutečně uplatněna | Celkové hodnocení zacílení | Belgie (Valonsko) | √ | X | X | slabé | Německo (Bádensko-Württembersko) | √ | √ | X | omezené | Španělsko (Katalánsko) | √ | √ | X | omezené | Francie (metropolitní území) | √ | √ | X | omezené | Itálie (Benátsko) | √ | √ | √ | silné | Lucembursko | omezené | X | X | slabé | Maďarsko | √ | √ | X | omezené | Polsko | X | X | X | slabé | Portugalsko (kontinentální území) | √ | √ | X | omezené | Rumunsko | √ | √ | √ | silné | KOMISE SCHVÁLILA NěKOLIK PROGRAMŮ ROZVOJE VENKOVA, KTERÉ SE NEORIENTOVALY NA ZJIŠTěNÉ POTŘEBY A PRIORITY 33. K neúčelnému zacílení podpory, které se popisuje v bodech 29–32, by nemělo docházet, jelikož členské státy předkládají své programy rozvoje venkova ke schválení Komisi a právní předpisy vyžadují, aby v nich dostatečně doložily, že investiční opatření jsou zaměřena na jasně definované cíle, které odrážejí zjištěné strukturální a územní potřeby a strukturální znevýhodnění [13]. Stávající předpisy neukládají členským státům povinnost uvádět v programu rozvoje venkova výběrová kritéria, která hodlají použít. Mohou je přijmout až poté, co Komise program rozvoje venkova schválí. Avšak uvést v programu hlavní prvky, k nimž budou při výběru investičních projektů přihlížet, je nezbytným předpokladem pro posouzení toho, zda a do jaké míry bude požadovaného zacílení dosaženo. 34. Dva z deseti prověřovaných programů rozvoje venkova (Itálie – Benátsko a Maďarsko) jasně svědčily o dobrém zacílení opatření 121. V šesti dalších programech jen máloco svědčilo o takovém zacílení (Belgie – Valonsko, Německo – Bádensko-Württembersko, Španělsko – Katalánsko, Francie, Rumunsko [14], Portugalsko). Dva programy rozvoje venkova (Lucembursko a Polsko) nedostatečně dokládaly, že by se orientovaly na opatření 121. Komise však všech těchto deset programů rozvoje venkova schválila. 35. Nedostatečným zacílením opatření 121 se útvary Komise zabývaly při posuzování návrhu polského programu rozvoje venkova v červenci 2007. V této souvislosti Komise upozornila na problém navrhovaného postupu vyřizovat žádosti v pořadí, v jakém jsou předloženy. Přestože polský program rozvoje venkova následně nijak upraven nebyl, Komise jej i přes nedostatečné zacílení v září 2007 schválila. 36. Lucemburský program rozvoje venkova stanoví kritéria způsobilosti a diferencované míry podpory, ale již neuvádí, jakým způsobem bude podpora zaměřena na cíle, které program stanovil na základě specifických potřeb. Na povinnost definovat výběrová kritéria Komise několikrát lucemburské orgány upozornila. 37. Případy Lucemburska a Polska jednoznačně ukazují, že Komise by se při posuzování programů rozvoje venkova, které dostává ke schválení, měla přesvědčit o tom, že je v nich doložena dostatečná orientace na stanovené cíle. Zajistit zacílení zpětně poté, co byl program rozvoje venkova schválen a členskému byly z EZFRV poskytnuty finanční prostředky, je pro Komisi mnohem obtížnější. ZPŮSOB ZACÍLENÍ POPSANÝ V PROGRAMECH ROZVOJE VENKOVA NE VŽDY ODPOVÍDÁ PRAXI 38. Účetní dvůr zjistil, že realizace výběrového procesu a zacílení se v praxi někdy výrazně liší od toho, jak jsou popsány v programu rozvoje venkova, tj. hlavním dokumentu, na jehož základě Komise rozhoduje o schválení celkového výdajového programu. Některé členské státy ve svých programech sice popsaly podrobný systém výběru, ale v praxi financovaly všechny projekty, které byly způsobilé, čímž jejich výběrové postupy ztrácí smysl (Francie, Maďarsko). Naopak jiné členské státy, zejména Portugalsko, vyvinuly podrobnější systém zacílení, než jaký popsaly v programu rozvoje venkova, který Komise schválila. SPOLEČNÝ RÁMEC MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ NEUMOŽŇUJE KONTROLOVAT, DO JAKÉ MÍRY SE OPATŘENÍ ZAMěŘUJE NA VŠECHNY PRIORITY EU 39. Společný rámec monitorování a hodnocení (dále také jen CMEF – Common Monitoring and Evaluation Framework) poskytuje prostřednictvím ukazatelů finančních vstupů, výstupů a výsledků informace o pokroku v plnění programu. Měl by proto umožňovat zjistit výsledky, jichž bylo zacílením opatření dosaženo. 40. Ukazatele CMEF definované pro opatření 121 (viz tabulka 2) nejsou relevantní pro sledování rozsahu, v jakém se financované projekty zaměřují na určité priority EU nebo specifické akce v rámci opatření, jako je kvalita, diverzifikace činností uvnitř a vně zemědělského podniku a zlepšení životního prostředí, bezpečnosti při práci, hygieny a životních podmínek zvířat v zemědělských podnicích, protože údaje v této oblasti se neshromažďují. MALÁ SPOLEHLIVOST ÚDAJŮ CMEF O VÝSLEDCÍCH 41. Pro investiční opatření, jehož hlavním cílem je modernizace zemědělských podniků, je důležitý výsledkový ukazatel "nové produkty a/nebo metody". Při auditu vyšlo najevo, že shromáždit údaje, které odpovídají definici tohoto ukazatele podle CMEF, bylo pro členské státy obtížné [15]. Některé se rozhodly vůbec tento ukazatel nevykazovat (Francie) nebo jej měřit jen částečně (Belgie (Valonsko), kde se hovoří pouze o "nových produktech"). Zprávy o hodnocení v polovině období dále poukázaly na to, že pět z deseti kontrolovaných členských států mělo problémy s definicí "nových metod" (Belgie (Valonsko), Německo (Bádensko-Württembersko), Francie, Lucembursko, Rumunsko). Ostatní členské státy použily širší definici, než jakou navrhuje CMEF. V Rumunsku do této definice spadá jakýkoliv produkt nebo metoda, která je pro daný podnik nová. Díky tomu se definice vztahuje téměř na všechny investiční projekty podpořené z daného opatření (98 % dokončených investic [16]). TABULKA 2 UKAZATELE CMEF PRO OPATŘENÍ 121 Typ ukazatele | Ukazatel | Základní | Produktivita práce v zemědělství | Tvorba hrubého fixního kapitálu v zemědělství | Vstup | Výše realizovaných veřejných výdajů (výdaje celkem a výdaje z EZFRV) | Výstup [9999] | Počet podniků, které obdržely investiční podporu (rozdělení podle pohlaví, právní formy, věkové kategorie, typu investic – FADN [8888] – a typu zemědělského odvětví) | Celkový objem investice (podle typu investice – FADN – a typu zemědělského podniku) | Výsledek | Počet podniků zavádějících nové produkty a/nebo metody (podle typu reorganizace produkce) | Zvýšení hrubé přidané hodnoty v podnicích, které získaly podporu | Dopad | Ekonomický růst | Produktivita práce | 42. Podle metodických pokynů vydaných Komisí má výsledkový ukazatel "zvýšení hrubé přidané hodnoty (HPH)" měřit zlepšení ekonomické výkonnosti podniku, který získal podporu [17]. Dva ze sedmi navštívených členských států tento ukazatel za období 2007–2010 nevykázaly kvůli problémům se získáním potřebných údajů (Lucembursko a Francie). V ostatních navštívených členských státech se při auditu zjistilo, že definice a způsoby shromažďování údajů se výrazně liší. V případě Španělska (Katalánsko) upozornila zpráva o hodnocení v polovině období na to, že spolehlivost ukazatele "zvýšení HPH" je velice malá, neboť nezbytné účetní informace byly k dispozici pouze za velmi omezený počet podniků, které byly příjemci podpory. 43. V důsledku malé spolehlivosti údajů a nejednotných definic nejsou shromažďované údaje členských států navzájem srovnatelné a nelze je nijak směrodatně shrnout za celou EU. POSKYTNUTÍ DALŠÍCH PROSTŘEDKŮ NA ZÁKLADě "KONTROLY STAVU" CÍLEM "KONTROLY STAVU" BYLO POSKYTNOUT DODATEČNÉ PROSTŘEDKY NA "NOVÉ VÝZVY" 44. Ve svém návrhu "kontroly stavu" z roku 2007 [18] Komise uvedla několik "nových výzev" pro evropské zemědělství týkajících se změny klimatu, obnovitelných zdrojů energie, vodního hospodářství a biodiverzity. Rada je doplnila o restrukturalizaci mlékárenského odvětví. V rámci "kontroly stavu" a Plánu evropské hospodářské obnovy Rada schválila poskytnutí dalších 4,95 miliardy EUR [19] a zdůraznila, že tyto prostředky by měly být vynaloženy tak, aby operace spojené s novými výzvami EU byly v programech rozvoje venkova členských států "dále posíleny" [20]. Členské státy, které chtěly tyto nové výzvy zohlednit ve svých programech rozvoje venkova, a tím aktivovat dodatečné zdroje, jež byly počínaje lednem 2010 k dispozici v návaznosti na "kontrolu stavu" a Plán evropské hospodářské obnovy, měly do června 2009 Komisi předložit revidované programy rozvoje venkova ke schválení. Následně bylo na opatření 121 vyčleněno odhadem dalších 630 milionů EUR. 45. Útvary Účetního dvora přezkoumaly, nakolik bylo opatření 121 využito k řešení těchto nových výzev. Posuzovaly programy rozvoje venkova, které byly na základě "kontroly stavu" zrevidovány a následně schváleny Komisí, a vnitrostátní prováděcí postupy v deseti členských státech, jichž se týkal tento audit. NěKTERÉ ČLENSKÉ STÁTY NEVYUŽILY DODATEČNÉ FINANČNÍ PROSTŘEDKY NA "DALŠÍ POSÍLENÍ" OPATŘENÍ 121 46. Členské státy mohou dodatečné finanční prostředky použít například na zvýšení sazeb podpory na příslušné projekty nebo na zavedení zvláštních podopatření na řešení nových výzev. Mohou také upravit své výběrové postupy a kritéria, aby při výběrovém řízení upřednostnily ty investice, které jsou na nové výzvy zaměřeny. 47. V sedmi z deseti kontrolovaných členských států [21] se rozpočet na opatření 121 po schválení "kontroly stavu" a Plánu evropské hospodářské obnovy zvýšil. Cíle spojené s novými prioritami byly v programech rozvoje venkova ve všech těchto případech zohledněny už před "kontrolou stavu". 48. Těchto sedm států, které zvýšily rozpočet na opatření 121, reagovalo na nové priority různým způsobem. Tři členské státy (Itálie (Benátsko), Rumunsko a Portugalsko) upravily své výběrové postupy tak, aby investiční projekty v rámci opatření 121, které se zaměřují na nové priority, upřednostnily: - Itálie zvýšila sazbu podpory i maximální výši dotace na projekty v mlékárenském odvětví. Orientace na nové výzvy byla doplněna mezi rozhodující výběrová kritéria s cílem zvýšit pravděpodobnost výběru projektů, které se na nové výzvy skutečně zaměřují. - Rumunsko v rámci změny postupů udělovalo dodatečné body návrhům projektů, které počítaly s investicí do obnovitelných zdrojů energie. - Portugalské orgány vyhlásily zvláštní výzvu k předkládání návrhů na projekty v mlékárenském odvětví, kde nabízely o 10 % vyšší sazbu podpory než na projekty v neprioritních odvětvích. 49. Tři členské státy (Německo (Bádensko-Württembersko), Francie a Lucembursko) své postupy nezměnily. Polsko v době auditu pracovalo na jejich revizi. 50. Zjištění uvedená v bodech 29–32 svědčí o tom, že řada členských států neuplatnila pravidla způsobilosti, výběrové postupy ani kritéria, které by jim umožňovaly poskytnout dodatečné zdroje na priority týkající se změny klimatu, obnovitelných zdrojů energie, vodního hospodářství a biodiverzity. 51. Členské státy jsou povinny zajistit, aby na opatření zaměřená na nové výzvy byla vynaložena "částka rovnající se" dodatečnému financování plynoucímu z "kontroly stavu" a Plánu evropské hospodářské obnovy [22]. Dále musí zajistit, aby samostatné finanční výkaznictví těchto operací umožňovalo Komisi ověřit, že tato podmínka byla dodržena. Kromě toho musí členské státy od roku 2010 v rámci CMEF monitorovat, nakolik jsou nové výzvy zohledněny v operacích financovaných z EZFRV. Před "kontrolou stavu" se však operace týkající se nových výzev zvlášť nevykazovaly, a to ani v rámci finančního výkaznictví pro Komisi, ani v rámci CMEF. Je proto prakticky nemožné porovnat stav před "kontrolou stavu" a po ní. 52. Audit Účetního dvora poukázal na riziko, že členské státy, které hodlaly financovat operace týkající se nových výzev ještě před "kontrolou stavu", mohou dodatečné finanční prostředky vynaložit na jiné účely, než je další posilování nových priorit. K tomu může dojít, pokud se na podobné priority, například na mlékárenské odvětví, plánovaly zaměřit ještě před tím, než bylo schváleno dodatečné financování. Výdaje, které již na to měly vyčleněny, pak považují za výdaje splňující požadavky "kontroly stavu" a dodatečné finanční prostředky použijí na jiné účely. 53. Toto riziko se naplnilo – v jednom z kontrolovaných případů byl tento postup v programu rozvoje venkova výslovně popsán, přičemž šlo o program, který byl po revizi plynoucí z "kontroly stavu" předložen Komisi a Komise jej schválila (viz rámeček 4). 54. Podle Komise je způsob nahrazování rozpočtu, který je popsán v rámečku 4, v souladu s nařízením, protože zmíněných 59,8 milionu EUR bude vykázáno jako částka na operace týkající se nových priorit. Jelikož se však na nové priority vynaloží úplně stejná částka, s níž se v rozpočtu počítalo už před "kontrolou stavu", k žádnému "dalšímu posilování" zde nedochází. 55. Účetní dvůr proto upozorňuje na skutečnost, že ne všechny prostředky poskytnuté na základě "kontroly stavu" / Plánu evropské hospodářské obnovy jdou na další posílení zjištěných priorit a že porovnat skutečnou výši částky, která byla na tento účel opravdu využita, se situací před "kontrolou stavu" nebude možné. RÁMEČEK 4 NěMECKO (BÁDENSKO-WÜRTTEMBERSKO): POUŽITÍ DODATEČNÝCH FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ POSKYTNUTÝCH NA ZÁKLADě "KONTROLY STAVU" NAMÍSTO VÝDAJŮ VYČLENěNÝCH NA OBLAST NOVÝCH VÝZEV V Bádensku-Württembersku bylo v rámci revize programu rozvoje venkova, který byl předložen Komisi v návaznosti na "kontrolu stavu" / Plán evropské hospodářské obnovy, přiděleno na rozpočet programu dodatečných 59,8 milionu EUR na tři nové výzvy: restrukturalizaci mlékárenského odvětví, boj s klimatickými změnami a biodiverzitu. Tyto prostředky byly poskytnuty výhradně na stávající opatření 121 a 214 (agroenvironmentální opatření). Restrukturalizace mlékárenského odvětví byla zohledněna v rámci opatření 121. Orgány v Bádensku-Württembersku tvrdily, že v rámci existujících opatření 121 a 214, definovaných v původním programu rozvoje venkova schváleném v listopadu 2007, byla na operace v oblasti nových výzev ještě před "kontrolou stavu" přidělena částka vyšší než 59,8 milionu EUR. Proto těchto 59,8 milionu EUR odečetly z rozpočtů na opatření 121 a 214 a peníze přerozdělily na několik existujících opatření, z toho přibližně 18 milionů EUR na řešení specifických regionálních potřeb v rámci opatření 121. V rozpočtu na opatření 121 pak tyto orgány účelově vázaly 26 milionů EUR na restrukturalizaci mlékárenského odvětví coby novou výzvu. Údaje o výdajích před "kontrolou stavu" však ukazují, že pravděpodobná výše původního rozpočtu na mlékárenské odvětví již činila přibližně 35 milionů EUR. ZAMěŘENÍ POMOCI S CÍLEM VYHNOUT SE RIZIKU NEUDRŽITELNOSTI A EFEKTU MRTVÉ VÁHY NEDOSTATEČNÉ OVěŘOVÁNÍ EKONOMICKÉ UDRŽITELNOSTI PODNIKŮ A PŘEDLOŽENÝCH INVESTIČNÍCH PROJEKTŮ 56. Členské státy by měly zajistit, aby ekonomická udržitelnost navrhovaných investic do zemědělských podniků byla prokazatelná ještě před udělením dotace, aby se tak podpora neposkytovala podnikům, které nejsou životaschopné, a byla zaručena udržitelnost podpořené investice. Všechny kontrolované členské státy (regiony) požadovaly, aby žadatelé nějakým způsobem doložili ekonomickou udržitelnost svého podniku a/nebo navrhovaného projektu (i když právní předpisy tuto povinnost neukládají) [23]. Podle zjištění auditu se však typ a rozsah předložených důkazů v jednotlivých státech výrazně lišil. 57. V Lucembursku je při investicích nad určitou hodnotou potřeba předložit potvrzení, že zemědělec svůj investiční projekt konzultoval s ekonomickým poradcem. Toto potvrzení obsahuje shrnutí hrubého zisku zemědělského podniku a projektových nákladů, ne však výsledek ekonomické analýzy. 58. V Maďarsku se kvalita a řádnost finančního plánu, který se předkládá spolu s projektovou žádostí, posuzují formou bodového hodnocení na základě elektronického srovnání s referenčními údaji. Více než čtvrtina projektů vybraných v rámci výzvy k předkládání návrhů v roce 2008 dostala v jednom nebo více kritériích ohledně "reálnosti finančního plánu" nula bodů. Podle zjištění Účetního dvora nebyl pro hodnocení finančního plánu stanoven minimální počet bodů a všechny projekty byly schváleny bez ohledu na to, kolik bodů získaly. 59. V Polsku žadatel prokazuje finanční udržitelnost projektu pouze v případě, kdy se projekt výslovně zaměřuje na zvýšení hrubé přidané hodnoty podniku. Záleží však pouze na zemědělci, zda v žádosti tento cíl projektu zaškrtne, což by znamenalo, že správní orgány automaticky zahájí další analýzu jeho žádosti. U žádného z deseti projektů, které Účetní dvůr kontroloval, nebyl tento cíl uveden, takže jejich udržitelnost se nijak neověřovala. ČLENSKÉ STÁTY POSKYTLY PODPORU I PROJEKTŮM, KTERÉ UŽ BYLY ZAHÁJENY, COŽ S SEBOU NESE RIZIKO EFEKTU MRTVÉ VÁHY 60. Účetní dvůr již v některých svých předchozích zprávách (např. o přístupu Leader) [24] uváděl, že u jakéhokoliv dotovaného programu vzniká z hlediska efektivnosti riziko, že daná investice by se realizovala i bez veřejné podpory. Tyto investice představují tzv. mrtvou váhu. 61. Neklamnou známkou možného efektu mrtvé váhy jsou případy, kdy k zahájení nebo dokonce dokončení projektu došlo ještě před udělením dotace. Pokud se dotace přiděluje zpětně, zemědělec svým původním investičním rozhodnutím vlastně prokázal, že byl ochoten investici realizovat i bez veřejné podpory. 62. Pokud jde o opatření 121, existují různé přístupy ke schvalování projektů, jejichž realizace už započala: - V Lucembursku mohou zemědělské podniky žádat o investiční podporu i poté, co se investice zrealizovala, pokud příslušná částka nepřesahuje 100000 EUR nebo pokud zahájení projektu spadá do období mezi začátkem programového období a datem zveřejnění vnitrostátního prováděcího předpisu. - V ostatních členských státech, včetně Španělska (Katalánsko), Itálie (Benátsko) a Portugalska, mohou podniky zahájit potenciálně způsobilou investici k datu podání žádosti o podporu, ale nemají jistotu, že podpora pro projekt bude schválena. - V Belgii (Valonsko) a Rumunsku se náklady investičního projektu považují za způsobilé až od data schválení dotace. Tento přístup je osvědčenou praxí [25]. 63. Při auditu bylo zjištěno, že ve čtyřech z pěti kontrolovaných členských států / regionů (Španělsko (Katalánsko), Itálie (Benátsko), Lucembursko a Portugalsko (kontinentální)) byla polovina projektů ze vzorku zahájena (nebo i dokončena) před udělením dotace. V těchto případech je riziko efektu mrtvé váhy, tedy že zemědělec by investici realizoval i bez veřejné podpory, vysoké. 64. Legislativní návrhy Komise na změnu současného nařízení o rozvoji venkova [26] požadují, aby výdaje byly způsobilé až poté, co byla předložena žádost o dotaci. To umožní zabránit zpětnému schvalování podpory, k jakému nyní dochází v Lucembursku, avšak dostatečně se tím neřeší riziko efektu mrtvé váhy, protože investiční projekt by stále mohl být zahájen před schválením žádosti (a dokonce před vlastním podáním žádosti s tím, že náklady vynaložené před datem podání žádosti nebudou způsobilé pro podporu). 65. V návrhu, který se týká období rozvoje venkova 2014–2020, Komise zmíněný požadavek opakuje. Zároveň však již počítá v této souvislosti s osvědčenou praxí a výslovně stanoví, že členské státy mohou za způsobilé výdaje považovat pouze ty, které vznikly až po schválení dotace (viz rámeček 5). RÁMEČEK 5 NÁVRH KOMISE TÝKAJÍCÍ SE OBDOBÍ ROZVOJE VENKOVA 2014–2020 [27] S výjimkou obecných nákladů […] se s ohledem na investiční operace […] za způsobilé považují pouze výdaje, jež vznikly po předložení žádosti příslušnému orgánu. Členské státy mohou ve svých programech stanovit, že způsobilé jsou pouze výdaje, které vznikly po schválení žádosti o podporu příslušným orgánem. ZÁVěRY A DOPORUČENÍ 66. Účetní dvůr při auditu zjistil, že investiční opatření 121 "modernizace zemědělských podniků" dosáhlo svého formálně stanoveného cíle, neboť skutečně vedlo k modernizaci podniků. Účetní dvůr však zároveň dochází k závěru, že s dosažením tohoto cíle se téměř s jistotou dalo počítat, neboť prakticky jakoukoliv investici nebo pořízení nového vybavení lze považovat za něco, co přináší určitou modernizaci a splňuje velmi široká kritéria způsobilosti (body 23–24). 67. Přestože investiční podpora musí být ze strany členských států zacílena na jasně stanovené potřeby venkovských oblastí, míra zacílení se v kontrolovaných členských státech výrazně liší. Některé státy se velmi silně orientují na specifické potřeby a nastavily takové výběrové postupy, které jim umožňují vybrat ze způsobilých žádostí ty nejvhodnější projekty (body 25–28). 68. Jiné členské státy udělily dotace na všechny projekty, jejichž návrhy splnily základní podmínky způsobilosti, bez ohledu na to, zda projekt přispívá k dosažení cílů daného opatření. Takový přístup znamená menší účelnost a efektivnost při využití veřejných prostředků jak evropských, tak vnitrostátních. Částka 11,1 miliardy EUR, která byla na toto opatření přidělena z EZFRV, by mohla být zhodnocena lépe, pokud by se projekty lépe zaměřovaly na priority EU a zjištěné celostátní i regionální potřeby (body 29–32). 69. Komise schválila i programy rozvoje venkova, ve kterých nebylo zacílení podpory dostatečné a které především konkrétně neuváděly proces nebo kritéria, jež budou použita při výběru projektů (body 33–38). DOPORUČENÍ 1 a) Komise by měla navrhnout takovou právní úpravu, která bude od členských států zřetelně požadovat, aby v programech rozvoje venkova přesně popsaly, jakým způsobem bude opatření zacíleno na zjištěné potřeby a celkové priority, včetně popisu procesu a kritérií pro výběr projektů, a při schvalování těchto programů by se měla přesvědčit, že tyto požadavky byly splněny. b) Členské státy by při plnění svých programů rozvoje venkova v nadcházejícím období měly podporu poskytovat na základě jasných a relevantních výběrových kritérií, zohledňujících priority EU a celostátní nebo regionální potřeby. 70. Členské státy a Komise používají společný rámec monitorování a hodnocení (CMEF). Účetní dvůr zjistil, že tento nástroj neposkytuje relevantní údaje pro monitorování výsledků, kterých bylo financováním opatření 121 dosaženo. Ukazatele definované v tomto rámci neumožňují sledovat pokrok v dosahování priorit EU, údaje jsou málo spolehlivé a neumožňují provést srovnání mezi jednotlivými členskými státy (a/nebo regiony) (body 39–43). DOPORUČENÍ 2 Komise by měla zajistit, aby v nadcházejícím období byly k dispozici relevantní a spolehlivé údaje, které usnadní řízení a monitorování opatření a poskytnou přehled o tom, do jaké míry poskytnutá podpora přispívá k dosažení priorit EU. 71. Na základě "kontroly stavu" z roku 2009 bylo poskytnuto dodatečné financování ve výši přibližně 5 miliard EUR na další posílení specifických priorit EU, označených za nové výzvy (včetně klimatických změn a biodiverzity). Vzhledem k tomu, že chybí účinné mechanismy zacílení podpory, potenciální účelnost dodatečného financování určeného na řešení těchto výzev se oslabuje. Audit Účetního dvora navíc odhalil případy, kdy k "dalšímu posílení" nedojde proto, že dodatečné prostředky poskytnuté na základě "kontroly stavu" / Plánu evropské hospodářské obnovy se použily k tomu, aby nahradily zdroje vyčleněné na dané opatření ještě před "kontrolou stavu" (body 44–55). DOPORUČENÍ 3 Pokud se plánuje vyčlenit konkrétní opatření a rozpočtové prostředky na specifické priority, jako tomu bylo v případě "kontroly stavu", s cílem zajistit, aby financování mělo doplňkový dopad, měla by Komise navrhnout právní úpravu, která bude požadavek takového dopadu v příslušných předpisech EU výslovně uvádět. 72. Všechny kontrolované členské státy (regiony) od žadatelů požadovaly, aby nějakým způsobem doložili ekonomickou udržitelnost svého podniku a/nebo navrhovaného projektu. Některé členské státy však předložené důkazy o udržitelnosti nebraly při hodnocení žádostí o financování v úvahu (body 56–59). DOPORUČENÍ 4 Členské státy by v závislosti na velikosti rizika měly zavést účinné postupy, které zaručí, aby se dotace neposkytovaly na projekty, kde je finanční udržitelnost investice nebo životaschopnost podniku nejistá. 73. Účetní dvůr zjistil, že stále přetrvává riziko efektu mrtvé váhy spojené se zpětným schvalováním investic, které již byly zahájeny (body 60–65). DOPORUČENÍ 5 Komise by měla členské státy vést k dodržování osvědčené praxe, kdy se investiční výdaje považují za způsobilé až od data schválení dotace. Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Ioannis SARMAS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 14. března 2012. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Finanční údaje k lednu 2012. [2] V roce 2007 Evropská komise navrhla "kontrolu stavu" společné zemědělské politiky (SZP), kterou Rada v roce 2008 schválila. Po této kontrole stavu a také v reakci na hospodářskou krizi Komise vypracovala Plán evropské hospodářské obnovy, který byl Radou schválen v prosinci 2008. [3] Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s.1). [4] Finanční údaje k lednu 2012, včetně 630 milionů EUR přidělených v souvislosti s "kontrolou stavu" a Plánem evropské hospodářské obnovy. [5] Oblasti sítě Natura 2000 jsou zvláštní chráněné oblasti. [6] Viz 21. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1698/2005. [7] Článek 26 nařízení (ES) č. 1698/2005. [8] Článek 43 nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15). [9] Článek 71 nařízení (ES) č. 1698/2005 požaduje vybírat projekty na základě výběrových kritérií stanovených na úrovni členských států. [10] Do auditu byly zahrnuty následující celostátní nebo regionální programy rozvoje venkova: Belgie (Valonsko), Německo (Bádensko-Württembersko), Španělsko (Katalánsko), Francie (metropolitní území), Itálie (Benátsko), Lucembursko, Maďarsko, Polsko, Portugalsko (kontinentální území) a Rumunsko. [11] Nařízení (ES) č. 1698/2009 a nařízení (ES) č. 1974/2005. [12] V případě Itálie (Benátsko) byly do vzorku zahrnuty také projekty schválené během roku 2008. [13] Článek 43 nařízení (ES) č. 1974/2006. [14] Přestože rumunský program rozvoje venkova v době, kdy jej Komise schvalovala, dostatečně nedokládal dobré zacílení, díky zavedení restriktivních kritérií způsobilosti a účinnému uplatňování příslušných výběrových kritérií bylo v praxi zacílení investic v rámci opatření 121 silné (viz tabulka 1). [15] Příručka CMEF: "Změny ve využití půdy nebo v zemědělských postupech, které vedou ke změně ve skladbě základních zemědělských produktů". (Příručka ke společnému rámci monitorování a hodnocení. Metodické pokyny, Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, září 2006.) [16] Rumunsko, výroční zpráva o pokroku za rok 2009. [9999] V souladu se společným rámcem monitorování a hodnocení se bude uvádět také počet žádostí. [8888] Farm Accountancy Data Network – zemědělská účetní datová síť. [17] Pracovní dokument o ukazatelích hrubé přidané hodnoty v rámci CMEF, Evropská komise, březen 2010. [18] KOM(2007) 722 v konečném znění ze dne 20. listopadu 2007. [19] Nařízení Rady (ES) č. 74/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se mění nařízení (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (Úř. věst. L 30, 31.1.2009, s. 100). [20] V 6. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 74/2009 je uvedeno: "Je důležité, aby operace spojené s těmito prioritami Společenství byly v programech pro rozvoj venkova schválených v souladu s nařízením (ES) č. 1698/2005 dále posíleny." [21] Tři kontrolované členské státy nepřidělily na opatření 121 žádné dodatečné zdroje ani po "kontrole stavu" (jedná se o Belgii (Valonsko), Španělsko (Katalánsko) a Maďarsko). [22] Čl. 69 odst. 5a nařízení (ES) č. 1698/2005, zavedený nařízením (ES) č. 74/2009. [23] V nařízeních se pouze požaduje, aby navrhovaná investice zlepšovala celkovou výkonnost podniku. [24] Zvláštní zpráva č. 5/2010 o provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova (http://eca.europa.eu). [25] Podobná pravidla byla uplatněna v Německu, Francii, Maďarsku a Polsku, i když výjimky byly povoleny. [26] KOM (2010) 537 v konečném znění ze dne 30. září 2010 – návrh Komise na nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 1698/2005; legislativní postup spolurozhodování COD/2010/0266. [27] KOM(2011) 627 v konečném znění/2 – návrh Komise na nařízení Evropského parlamentu a Rady o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV); předložen Komisí v legislativním rámci pro SZP na období 2014–2020. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA VYBRANÉ PROGRAMY ROZVOJE VENKOVA ČLENSKÝCH STÁTŮ NEBO JEJICH REGIONŮ, KTERÉ BYLY PŘEDMěTEM AUDITU, SPOLU S PŘÍSLUŠNÝM ROZPOČTEM NA OPATŘENÍ 121 V LETECH 2007–2013 Program rozvoje venkova | Příspěvek EU (z EZFRV) 2007–2013 (EUR) | Příspěvek z veřejného rozpočtu na opatření 121 celkem 2007–2013 [1] (EUR) | Belgie (Valonsko) | 28800000 | 96000000 | Německo (Bádensko-Württembersko) | 84196000 | 168393000 | Španělsko (Katalánsko) | 27628000 | 119082000 | Francie (metropolitní území) | 687062000 | 1374125000 | Itálie (Benátsko) | 87816000 | 190381000 | Lucembursko | 24574000 | 122871000 | Maďarsko | 1175175000 | 1652571000 | Polsko | 1449672000 | 1919068000 | Portugalsko (kontinentální) | 259874000 | 344923000 | Rumunsko | 816404000 | 1020506000 | [1] Včetně spolufinancování z národního nebo regionálního rozpočtu. --------------------------------------------------