Úřední věstník C 235 , 21/08/2001 S. 0003 - 0011



Státní podpora a rizikový kapitál (2001/C 235/03) (Text s významem pro EHP) I. Úvod I.1 Komise zformulovala obecný politický směr na podporu rizikového kapitálu [1] ve Společenství. Vyjádřila v něm mimo jiné své obavy z rizik, kterým jsou vystaveny podniky Společenství kvůli přílišné závislosti na financování půjčkami [2], a zdůraznila, že rozšíření trhů rizikového kapitálu [3] by otevřelo nové možnosti pro růst a tvorbu pracovních příležitostí. Komise se domnívá, že pro některé typy podniků nebo podniky v určitém stadiu vývoje může být kvůli nákladům na dluhovou službu a neochotě mnohých úvěrových institucí nést riziko výhodnější financování vlastním kapitálem nebo kvazivlastním kapitálem než financování pouze půjčkou. I.2 Podpora rizikového kapitálu byla zařazena mezi širší cíle Společenství na setkání Evropské rady v Lisabonu ve dnech 23. až 24. března 2000, které určilo rok 2003 jako rok provedení akčního plánu rizikového kapitálu (RCAP) a dalo podnět k přesměrování finančních prostředků na podporu zakládání nových podniků, společností s moderním technologickým vybavením a mikropodniků, stejně jako na podporu dalších iniciativ v oblasti rizikového kapitálu navrhovaných Evropskou investiční bankou (EIB). I.3 Nedostatek vlastního kapitálu, který poukazuje na přetrvávající nedokonalost kapitálového trhu bránící vyrovnání nabídky a poptávky na ceně přijatelné pro obě strany, negativně ovlivňuje evropské malé a střední podniky ve srovnání s podobnými podniky v Severní Americe. Nedostatek se týká na jedné straně inovačních a většinou nových podniků s moderním technologickým vybavením, které mají vysoký růstový potenciál, a na druhé straně široké škály různě starých podniků z různých odvětví, které mají nižší růstový potenciál a nemohou najít prostředky na financování svých plánů rozvoje bez vnějšího rizikového kapitálu. I.4 Zejména u menších podniků klade financování vlastním kapitálem velké nároky na investora i na podnik. Investor musí opatrně analyzovat nejen jakékoli nabízené zajištění (stejně jako půjčovatel), ale celou obchodní strategii podniku. Pro podnik je zase náročné sdílet kontrolu s vnějším investorem, možná poprvé za celou dobu své existence. I.5 S ohledem na přepokládané výhody zvýšení poskytování rizikového kapitálu a na nároky, které tato činnost klade na hospodářské subjekty, se orgány veřejné moci snažily přijmout opatření na podporu trhů rizikového kapitálu. Komise určila několik opatření, zejména RCAP, která by mohla být přijata na podporu růstu trhů rizikového kapitálu. Mezi tato opatření patří: a) podpora kultury podnikání; b) zmírnění daňových omezení, například toho, že financování vlastním kapitálem je poskytováno méně příznivé zacházení než financování dluhem; c) opatření na podporu integrace trhů; d) zmírnění regulačních omezení, včetně zmírnění omezení investic u některých typů finančních institucí (např. penzijních fondů) a usnadnění administrativních postupů pro zřizování podniků. I.6 Komise upřesnila, že filozofie, na které se zakládá strategie rozvoje trhu rizikového kapitálu Společenství, přikládá zvláštní význam vytváření prostředí, které by bylo příznivé pro zřizování a udržování nových a inovačních podniků, prostřednictvím strukturálních a horizontálních opatření, z nichž některá již byla uvedena výše [4]. Poskytování rizikového kapitálu je totiž v zásadě obchodní činností, která zahrnuje obchodní rozhodnutí. Hospodářské a rozpočtové podmínky jsou takové, že veřejné prostředky nejsou schopny samy zajistit celý nárůst činnosti rizikového kapitálu, o který Společenství usiluje, a neměly by se o to ani pokoušet. Klíčovým úkolem je zajistit podmínky, za nichž se velké rezervy soukromého kapitálu, které v Evropě existují, využijí pro takové investice. To zahrnuje jak zvýšení poptávky podnikatelů po kapitálu, tak nabídku kapitálu ze strany investorů. I.7 Kromě toho však Komise uznala, že "úlohou veřejného financování opatření týkajících se rizikového kapitálu je pouze řešit zjistitelná selhání trhu" [5]. Orgány veřejné moci na vnitrostátní úrovni používají veřejné prostředky na podporu různých programů zaměřených na zvyšování nabídky rizikového kapitálu. Komise sama se souhlasem Rady navrhla, aby v regionech, které jsou způsobilé pro podporu ze strukturálních fondů, mohla mít taková podpora podobu spolufinancování z fondů rizikového kapitálu pro malé a střední podniky, slučitelného s pravidly státní podpory. Komise věří, že nahrazení financování formou grantů financováním rizikovým kapitálem (a také půjčkami) umožní strukturálním fondům podpořit větší počet příjemců s nižšími náklady na vytvořené pracovní místo, což bude hospodářsky účinnější. I.8 Nevyhnutelně se otevírá otázka slučitelnosti takových opatření s články Smlouvy, které se týkají státní podpory [6]. II. Účel a oblast působnosti tohoto dokumentu a jeho vztah k jiným textům II.1 Tento dokument má dva základní cíle: a) upřesnit, jak Komise hodlá používat definici státní podpory uvedenou v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES na opatření, která jsou určena k poskytnutí nebo podpoře rizikového kapitálu ("opatření týkající se rizikového kapitálu"); b) stanovit nová kritéria, která Komisi umožní případně povolit opatření tohoto typu představující státní podporu, přestože jsou neslučitelná s jinými pokyny, rámci nebo nařízeními, která Komise přijala. II.2 Tento dokument má kromě toho vysvětlit, proč je kontrola státní podpory v této oblasti nezbytná, vysvětlit rozdíly při používání současných pokynů na taková opatření a odůvodnit, proč se Komise domnívá, že nová kritéria slučitelnosti jsou nezbytná a vhodná. II.3 Nic v tomto dokumentu se nevykládá jako zpochybnění slučitelnosti opatření státní podpory, která splňují kritéria kterýchkoli jiných pokynů, rámců nebo nařízení přijatých Komisí. II.4 Tento dokument se nijak neodchyluje od ustanovení pokynů Společenství o státní podpoře na záchranu a restrukturalizaci podniků v nesnázích [7]. II.5 Komise věnuje zvláštní pozornost potřebě předejít využívání tohoto sdělení k obcházení zásad stanovených ve stávajících rámcích a pokynech. III. Důvody pro kontrolu veřejného financování opatření týkajících se rizikového kapitálu III.1 Kromě toho, že je Komise podle Smlouvy povinna kontrolovat státní podporu ve Společenství, společně s dalšími formami veřejné podpory, by vnitrostátní orgány a orgány Společenství při rozhodování o přidělení nebo schválení použití veřejných finančních prostředků na opatření určená k podpoře rizikového kapitálu měly co možná nejvíce snížit tři samostatné, i když vzájemně propojené, kategorie rizik: a) riziko, že výhody pro příjemce (ať už investory nebo podniky) povedou k nepřípustnému narušení hospodářské soutěže ve vztahu k jejich soutěžitelům na vnitřním trhu; b) riziko "mrtvé váhy" nebo nedostatku motivačního účinku. Některé podniky, které získaly finanční prostředky z veřejně podporovaných opatření, by i bez nich získaly finanční prostředky za stejných podmínek. Existují důkazy, že se to stává, i když jen velmi zřídka. V takovém případě dochází ke zbytečnému použití veřejných zdrojů; c) riziko "vypuzení" ("crowding out"). Existence veřejně podporovaných opatření může ve skutečnosti odradit ostatní možné investory od poskytování kapitálu. III.2 Ne všechna veřejná opatření prováděná ve prospěch systémů rizikového kapitálu spadají do definice státní podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy, a tedy pod kontrolu státní podpory, kterou vykonává Komise. Další oddíl tohoto dokumentu proto upřesňuje, jak Komise vykládá definici státní podpory ve vztahu k opatřením týkajícím se rizikového kapitálu. IV. Použitelnost čl. 87 odst. 1 na opatření týkající se rizikového kapitálu IV.1 Pokud má opatření podobu grantu nebo půjčky, je obvykle pro účely zjištění, zda se jedná o státní podporu, zřejmé, jaký podnik je možným příjemcem. Některé systémy na podporu rizikového kapitálu jsou však složitější, protože orgány veřejné moci vytvářejí pobídky pro určitou skupinu hospodářských subjektů (investorů), aby poskytly finanční prostředky jiné skupině hospodářských subjektů (například menším podnikům). Podle struktury opatření mohou přijímat státní podporu obě skupiny nebo jen jedna z nich, přestože záměrem orgánů veřejné moci může být poskytnutí výhod jen pro druhou skupinu [8]. Navíc se stává, že opatření vyžaduje vytvoření fondu nebo jiného investičního prostředku, který je právně oddělený od investorů i podniků, do kterých se investuje. V takových případech je nezbytné také posoudit, zda fond nebo subjekt lze považovat za podnik, který přijímá státní podporu. IV.2 Při posouzení opatření týkajících se rizikového kapitálu proto Komise musí zvážit možnost, že opatření může udělovat podporu nejméně na třech různých úrovních: i) podpora investorům; ii) podpora fondu nebo jakémukoli jinému prostředku, jehož prostřednictvím se opatření provádí (v případě "fondu fondů" může existovat více než jedna úroveň); iii) podpora podnikům, do kterých se investuje. IV.3 Aby opatření spadalo do oblasti působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy, musí být současně splněna čtyři kritéria: i) opatření musí zahrnovat použití státních zdrojů; v případě přímé finanční účasti orgánů veřejné moci na opatřeních rizikového kapitálu nebo v případě daňových pobídek pro investory je to obvykle samozřejmé; ii) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž tím, že udělí výhodu příjemci; v souladu s judikaturou Soudního dvora Komise předpokládá, že státní podpora je pravděpodobně přítomna, kdykoli se státní prostředky udělují způsobem, který by nebyl přijatelný pro soukromého investora, který působí za běžných podmínek tržního hospodářství. Pokud však orgány veřejné moci investují za podmínek, které by pro takového investora byly přijatelné, není udělena žádná výhoda, a tudíž neexistuje státní podpora [9]. Vyplývá z toho, že pokud jsou státní prostředky dány k dispozici za stejných podmínek, jaké se používají u soukromých investorů (doložka "bez rozdílu"), je obvykle možné dospět k závěru, že opatření neuděluje výhodu. Pokud jsou však státní prostředky poskytovány za výhodnějších podmínek, výhoda je obvykle přítomna; iii) výhoda musí být výběrová, to znamená, že musí být omezena na určité podniky; pokud se opatření bez jakéhokoli omezení nebo zeměpisného nebo odvětvového vymezení vztahuje na všechny podniky na území členského státu, pak není výběrové [10]. Pokud však může být opatření kvůli své povaze použito jen na omezený počet podniků, je výběrové. Stejně tak je opatření výběrové, pokud stanoví, že je možné investovat pouze do určitých podniků, například v určitém odvětví nebo regionu. Je nutné poznamenat, že opatření, které je všeobecné z hlediska investorů (je tedy dostupné pro všechny investory), může být přesto výběrové z hlediska podniků, do kterých se investuje [11]; iv) opatření musí ovlivnit obchod mezi členskými státy. Vzhledem k tomu, že investování kapitálu je činnost, která je předmětem rozsáhlého obchodu mezi členskými státy, a vzhledem k tomu, že vyhlášeným cílem jakéhokoli opatření poskytujícího investorům výhody je ovlivnit jejich investiční rozhodnutí, má Komise obvykle za to, že opatření rizikového kapitálu ve prospěch investorů toto kritérium splňují. Při vyhodnocování jakéhokoli vlivu na obchod musí Komise vzít v úvahu obecné účinky na kapitálové trhy, nejen účinky na investory, kteří předtím byli nebo nebyli činní na trhu poskytování rizikového kapitálu cílovým společnostem daného opatření. Stejně tak má Komise za to, že je toto kritérium splněno na všech úrovních, pro něž jsou splněna ostatní kritéria, ledaže lze dokázat, že všechny investice směřují do podniků, které vykonávají činnosti, které nejsou předmětem obchodu mezi členskými státy [12]. IV.4 Komise již vydala řadu textů, které poskytují výklad k tomu, zda konkrétní opatření spadá pod definici státní podpory, a které mohou být použitelné pro opatření týkající se rizikového kapitálu. Patří mezi ně sdělení o vládních kapitálových příspěvcích z roku 1984 [13], sdělení o použití pravidel o státní podpoře na opatření týkající se přímého zdaňování podniků z roku 1998 [14] a sdělení o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk [15]. Komise bude nadále používat tyto texty při hodnocení toho, zda opatření týkající se rizikového kapitálu představují státní podporu. IV.5 V souladu s výše uvedenými zásadami Komise při určování přítomnosti státní podpory na každé z různých úrovní přihlédne k těmto faktorům: 1. PODPORA INVESTORŮM Pokud opatření umožňuje investorům podílet se na vlastním kapitálu jedné nebo více společností za podmínek, které jsou pro ně příznivější než pro veřejné investory nebo jsou příznivější, než kdyby učinili tyto investice bez daného opatření, pak je těmto investorům poskytována výhoda [16]. Nic na tom nemění ani skutečnost, že opatření přesvědčí investora, aby sám udělil dotyčné společnosti nebo dotyčným společnostem výhodu. Skutečnost, že kvůli selhání trhu by žádní investoři jinak takové investice neučinili, sama o sobě nestačí k vyvrácení domněnky o výhodě. V takovém případě jsou totiž investorům nabízeny příznivější podmínky, aby se vyrovnaly faktory, které způsobují selhání trhu, a Komise se domnívá, že takové vyrovnání je nutné považovat za výhodu, která představuje podporu, pokud jsou investoři společnostmi a pokud jsou splněny ostatní výše uvedené podmínky, zejména výběrovost. Pokud je však výhoda omezena na částku nezbytnou k překonání faktorů, které způsobují selhání trhu, lze ji považovat za slučitelnou se Smlouvou, jestliže splňuje zásady popsané v oddíle VIII níže, neboť má omezený účinek. 2. PODPORA INVESTIČNÍHO PROSTŘEDKU NEBO FONDU Obecně se Komise přiklání k názoru, že fond je spíše prostředkem pro převod podpory na investory a/nebo podniky, do nichž se investuje, než samotným příjemcem podpory. Avšak v některých případech, zejména v případech převodů do stávajících fondů s množstvím různých investorů, může mít fond povahu nezávislého podniku. V takovém případě je obvykle podpora přítomna, pokud se investice neuskuteční za podmínek, které by byly přijatelné pro běžný hospodářský subjekt v tržním hospodářství, čímž není příjemci poskytnuta žádná výhoda. 3. PODPORA PODNIKŮM, DO NICHŽ SE INVESTUJE Zde je opět nejvýznamnější skutečnost, zda podnik obdržel investice za podmínek, které by byly přijatelné pro soukromého investora v tržním hospodářství. Tento požadavek může být splněn například v případě, kdy se investice učiněná prostřednictvím opatření týkajícího se rizikového kapitálu uskuteční s takovým investorem nebo investory "bez rozdílu". Není-li tomu tak, je významným, i když ne samo o sobě přesvědčivým ukazatelem to, zda investiční rozhodnutí přijali obchodní ředitelé fondů rizikového kapitálu nebo zástupci investorů s cílem získat pro fond co nejvyšší výnos. Komise musí také vzít v úvahu možnost, že jakékoli výhody udělené investorům ve fondu mohou být převedeny na podniky, do nichž se investuje, pokud fond neuskuteční investice "bez rozdílu" se soukromým investorem v tržním hospodářství. Pokud opatření týkající se rizikového kapitálu snížilo rizika a/nebo zvýšilo odměny, které investoři získají z určité investice, je možné konstatovat, že se již nechovají jako běžné hospodářské subjekty [17]. IV.6 Zda opatření poskytuje podporu a na jaké úrovni, záleží na jeho struktuře. Komise se setkala s opatřeními, u nichž shledala, že se na úrovni investorů jedná o obecné opatření, ale na úrovni jednotlivých podniků je poskytována státní podpora [18], s opatřeními, která poskytují státní podporu investorům, ale ne podnikům, do kterých se investuje, protože je použita výše uvedená zásada "bez rozdílu" [19], a s opatřeními, která předpokládala udělování státní podpory na více než jedné úrovni [20]. IV.7 Pokud je veškerá podpora poskytovaná příjemcům podporou de minimis ve smyslu nařízení Komise (ES) č. 69/2001 ze dne 12. ledna 2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis [21], má se za to, že nejsou splněna všechna kritéria čl. 87 odst. 1 Smlouvy. U opatření týkajících se rizikového kapitálu je pravidlo de minimis oslabeno obtížemi při výpočtech (viz oddíl V níže) a také skutečností, že opatření mohou poskytnout podporu nejen cílovým podnikům, ale také ostatním investorům. Je-li však možné tyto obtíže překonat, zůstává pravidlo použitelné. Pokud režim poskytuje každému podniku veřejné prostředky ve výši 100000 EUR nebo méně na tříleté období, je jisté, že se jakákoli podpora daným podnikům nachází v mezích stanovených uvedeným nařízením. V. Posouzení slučitelnosti opatření týkajících se rizikového kapitálu podle pravidel o státní podpoře: použití stávajících textů V.1 Pokud opatření představují státní podporu, musí Komise posoudit, zda je možné taková opatření považovat za slučitelná se společným trhem podle čl. 87 odst. 2 a 3. U většiny opatření týkajících se rizikového kapitálu by mohla být zjištěna slučitelnost pouze s odst. 3 písm. a) (pro opatření, která se používají výlučně v regionech způsobilých pro výjimku podle daného odstavce), odst. 3 písm. c) nebo d). V.2 Mezi okamžité cíle opatření týkajících se rizikového kapitálu pravděpodobně patří podpora malých a středních podniků, zejména nových nebo inovačních podniků nebo podniků s vysokým růstovým potenciálem a/nebo podpora rozvoje v určitém regionu. Komise již přijala texty, podle nichž je možné povolit státní podporu s takovými cíli podle čl. 87 odst. 3 písm. a) nebo c) [22]. Orgán veřejné moci, který připraví opatření, se také může snažit vyvolat zájem o poskytování takového typu financování u většího počtu investorů. Takový případ není uveden v žádném textu o státní podpoře a dosud nebyl výslovně uznán jako cíl Společenství, který by sám o sobě postačoval ke zdůvodnění státní podpory [23]. V žádném případě tím však není předem vyloučena slučitelnost opatření, které splňuje podmínky jiných rámců nebo pokynů. V.3 Stávající rámce a pokyny povolující státní podporu podle čl. 87 odst. 3 písm. a) nebo c) povolují podporu do výše, která je stanovena jako "grantový ekvivalent" stanovené procentní výše některých nákladů přijímajícího podniku. Mezi tyto "způsobilé náklady" patří zejména vázané investice do pozemků, budov, nového výrobního vybavení nebo nehmotných aktiv (patentů, know-how atd.), náklady na pracovní sílu spojené s investicemi do vázaných aktiv a náklady na poradenské služby. Zkušenosti však ukazují, že se podle těchto pravidel často zjistí neslučitelnost opatření týkajících se rizikového kapitálu z jednoho nebo několika následujících důvodů: a) Obtížné stanovení "grantového ekvivalentu" vlastního kapitálu. Komise sice stanovila pravidla určování takových ekvivalentů pro půjčky a záruky [24], ale nemá žádný vzorec pro vlastní kapitál. Na druhou stranu se Komise domnívá, že technická obtížnost výpočtu není sama o sobě dostatečným důvodem k neslučitelnosti opatření se společným trhem. Zkoumá možné metody výpočtu a zatím postupuje otevřeně vůči navrhovaným metodám výpočtu, které jsou přiloženy k oznámením o opatřeních týkajících se rizikového kapitálu [25]. b) Obtížné stanovení vazby se způsobilými náklady, zejména u opatření, která poskytují pobídky investorům, a hlavně u opatření ve formě fondů. Není jednoduché uvést takovou vazbu v soulad s obchodním vedením fondů, které vyžadují investoři, kteří se na fondech podílejí, a taková vazba může navíc vyvolávat obtíže při ověřování a vynucování. c) U opatření, která poskytují podporu na úrovni investorů, skutečnost, že žádný současný text neposkytuje jakýkoli základ pro povolení takové podpory. V.4 Komise se domnívá, že je všeobecně odůvodněno použití přístupu "způsobilých nákladů". Tento přístup poskytuje jistotu, předvídatelnost a základ pro omezení podpory a zajištění rovného zacházení s regiony a členskými státy. V minulosti se Komisi osvědčil a v budoucnosti bude pravděpodobně představovat základ kontrol veškeré státní podpory. Komise se domnívá, že pro upuštění od tohoto přístupu by byly zapotřebí dobré důvody. V.5 S upuštěním od tohoto přístupu je spojeno zejména riziko, že bude povolena státní podpora, která je pouhou "provozní podporou", to znamená podporou na pokrytí běžných výdajů podniku. Komise se domnívá, že taková podpora, která může příjemce izolovat od dopadu obchodní neživotaschopnosti, patří mezi nejrušivější typy státní podpory a je povolena jen v omezených případech. V.6 Komise se však také domnívá, že skutečnost, že u opatření týkajících se rizikového kapitálu, nelze prokázat slučitelnost na základě současných pokynů a zejména z důvodů výše uvedených obtíží, není sama o sobě důvodem k tomu, aby byla opatření prohlášena za neslučitelná se společným trhem. V některých rozhodnutích, které již Komise přijala, proto uvažovala o tom, zda a na základě jakých kritérií by mohla taková opatření povolit. S ohledem na obtíže vyjmenované ve výše uvedených odstavcích poznamenává, že: a) náklady, které se považují za způsobilé podle stávajících rámců, mají pro mnohé nové nebo inovační podniky menší význam. V každém případě je možné takové náklady většinou financovat půjčkou; potřeba vlastního kapitálu většinou není spojena s aktivy, ale s potřebou provozního kapitálu ve fázi zahájení nebo rozšíření činnosti; b) nedostatečná vazba ke způsobilým nákladům podle jejich definic ve stávajících textech není nutně důkazem provozní podpory, kterou se rozumí podpora na úhradu běžných provozních nákladů podniku s výlučným cílem udržet podnik v chodu. Podporu, která má jasný motivační dopad na začínající nebo rozšiřující se podnik, nelze považovat za provozní podporu v tomto smyslu, a proto by měla být za určitých okolností schválena; c) pokud jde o podporu investorům, není možné pokládat opatření za neslučitelné pouze proto, že se na něm podílí soukromý sektor nebo tržně jednající investoři, a tak poskytuje podporu nejen jim, ale i podnikům, do nichž se investuje. Obecně se Komise domnívá, že pokud by byl převod učiněný státem slučitelný s pravidly státní podpory, opatření, které poskytuje minimální pobídku, aby ostatní hospodářské subjekty učinily stejný převod, by mělo být také povoleno, i když se vlastně poskytne podpora i těmto subjektům. VI. Důvody povolování opatření týkajících se rizikového kapitálu podle čl. 87 odst. 3 písm. a), c) a d) Smlouvy VI.1 Hlavním důvodem, díky němuž může Společenství povolit opatření týkající se rizikového kapitálu, i když spadají mimo oblast působnosti stávajících pravidel, je to, že jednou z hlavních obtíží, s nimiž se potýkají malé a střední podniky, zejména malé podniky a začínající podniky, jsou problémy se získáváním kapitálu a úvěru. Hlavní příčinou těchto problémů jsou nedokonalé informace, neochota investorů a úvěrových institucí podstupovat riziko a omezené záruky, které mohou malé a střední podniky nabídnout [26]. Zvláštní překážkou pro poskytování vlastního kapitálu mohou být vysoké náklady transakce a náklady na "povinnou péči" související s výší poskytovaného kapitálu. VI.2 Jak bylo uvedeno výše, Komise uznala, že "úlohou veřejně financovaných opatření týkajících se rizikového kapitálu je pouze řešit zjistitelná selhání trhu". Selhání trhu je možné vymezit jako situaci, v níž není dosaženo hospodářské účinnosti kvůli nedokonalostem tržního mechanismu. Selhání trhu se může projevit buď neschopností systému produkovat zboží, které je žádané (v tomto případě trh rizikového kapitálu), nebo špatným rozdělováním zdrojů, které by mohlo být zlepšeno takovým způsobem, aby na tom byli někteří spotřebitelé lépe a žádní hůře. Vnější účinky u činností odborné přípravy a výzkumu a vývoje způsobují selhání trhu, které ospravedlňuje státní podporu v těchto oblastech. VI.3 Vzhledem k tomu, že ekonomická teorie předpokládá, že trh v nějakém smyslu selže, s výjimkou situace dokonalé hospodářské soutěže, je výraz selhání trhu vyhrazen případům, v nichž se zdá, že došlo k závažné chybě při rozdělení zdrojů. S trhy rizikového kapitálu jsou spojené dvě hlavní příčiny selhání trhu, které zvláště ovlivňují přístup malých a středních podniků a podniků v raných fázích vývoje ke kapitálu a které mohou ospravedlnit veřejný zásah: a) nedokonalé nebo asymetrické informace: pro případné investory je mnohem těžší získat spolehlivé informace o obchodních perspektivách malých a středních podniků nebo nové společnosti. Zejména pokud se takové podniky podílejí na vysoce inovačních projektech nebo na rizikových projektech, nedokonalé informace prohloubí problémy spojené s obtížemi při hodnocení rizik; b) náklady transakce: malé obchody jsou pro investiční fondy méně atraktivní z důvodů relativně vysokých nákladů na ocenění investice a jiných nákladů transakce. VI.4 Komise se domnívá, že tyto faktory mohou působit selhání trhu, které by odůvodnilo státní podporu. Opatrnost je nicméně nezbytná. Skutečnost, že žádosti o finanční prostředky, jak půjčky, tak vlastní kapitál, byly odmítnuty, není samo o sobě důkazem selhání trhu. Komise se totiž domnívá, že ve Společenství nedochází k obecnému selhání trhu rizikového kapitálu [27]. Připouští však, že na trhu existují nedostatky u některých typů investic, v některých fázích existence podniku a možná u některých činností, na které se vztahuje čl. 87 odst. 3 písm. d). Také uznává zvláštní obtíže v regionech, které mají nárok na podporu podle čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) ("podporovaných oblastech"). Tyto nedostatky a obtíže jsou již do určité míry uznány ve stávajících rámcích o státní podpoře, a bude-li možné je používat na opatření týkající se rizikového kapitálu, je Komise ochotna dále je používat. VI.5 Komise proto vyžaduje předložení důkazů o selhání trhu dříve, než povolí opatření týkající se rizikového kapitálu, která nespadají do oblasti působnosti stávajících pravidel. Může je však schválit v případě, že část finančních prostředků pro jeden podnik z opatření týkajících se rizikového kapitálu, která jsou zcela nebo částečně financovaná prostřednictvím státní podpory, dosahuje nejvýše 500000 EUR, případně 750000 EUR v regionech, které mají nárok na podporu podle čl. 87 odst. 3 písm. c) nebo 1 milionu EUR v regionech, které mají nárok na podporu podle čl. 87 odst. 3 písm. a) [28]. U malých transakcí je totiž tvrzení, že selhání trhu existuje kvůli vysokým nákladům transakce, přesvědčivější. Uznání selhání trhu však nic nemění na charakteru podpory konkrétního opatření nebo na nutnosti posoudit jeho slučitelnost zejména podle ustanovení oddílu VIII. VI.6 Jakmile je uznáno selhání trhu, Komise prozkoumá, zda je jakékoli opatření státní podpory přiměřené údajnému selhání trhu, na jehož odstranění je určeno, a snaží se zajistit minimalizaci jakéhokoli narušení. Domnívá se, že je toho možné nejlépe dosáhnout pomocí opatření, která stačí právě k tomu, aby tržně jednající investoři poskytli kapitál, a která vyústí v přijetí investičních rozhodnutí na obchodním základě a za podmínek, které se co nejvíce podobají podmínkám, které by nastaly v běžném hospodářství. VI.7 Rozmanitost možných modelů pro opatření týkající se rizikového kapitálu a relativní novost některých struktur, které připravily členské státy, způsobují, že Komise není v situaci, v níž by mohla vymezit pevná kritéria, podle nichž taková opatření povolí nebo ne. Stanovila nicméně některé prvky, které bude při jejich hodnocení považovat za pozitivní, a některé prvky, které bude považovat za negativní. Tyto prvky jsou uvedeny v oddílu VIII. Skutečnost, že kritéria jsou navržena tímto způsobem, posiluje význam toho, aby všechna opatření týkající se rizikového kapitálu, která představují nebo by mohla představovat státní podporu, byla oznámena Komisi podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES předtím, než vstoupí v platnost, pokud nejsou od oznamovací povinnosti osvobozena podle některého nařízení, například nařízení citovaného v bodě IV.7 [29]. Pokud Komise obdrží úplné oznámení, které ukazuje, že opatření obsahuje řadu pozitivních prvků a žádné negativní prvky, přistoupí k rychlému vyhodnocení ve lhůtách, které stanovuje nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES [30]. VII. Forma opatření podpory VII.1 Komise se domnívá, že výběr formy opatření podpory obecně náleží členskému státu. Platí to rovněž pro opatření týkající se rizikového kapitálu. Jak je však dále vysvětleno v oddíle VIII, Komise při hodnocení takových opatření přihlédne k tomu, zda motivují tržně jednající investory, aby poskytli rizikový kapitál "cílovým podnikům", a zda pravděpodobně povedou k rozhodnutí investovat přijatém na obchodním základě (tedy s cílem maximalizace zisku). Komise se domnívá, že mezi formy takových pobídek, které jsou schopné přinést požadované výsledky a které je tedy možné považovat za pozitivní podle kritérií stanovených níže v oddíle VIII, patří: a) ustavení investičních fondů (fondů rizikového kapitálu), v nichž je stát společníkem, investorem nebo účastníkem, i za méně výhodných podmínek než ostatní investoři; b) dotace fondům rizikového kapitálu na pokrytí jejich správních nákladů a nákladů na řízení; c) ostatní finanční nástroje ve prospěch investorů rizikového kapitálu nebo fondů rizikového kapitálu k poskytnutí dodatečného investičního kapitálu; d) záruky investorům rizikového kapitálu nebo fondům rizikového kapitálu za část investičních ztrát nebo za záruky udělené na půjčky investorů/fondů na investice do rizikového kapitálu [31]; e) daňové pobídky investorům, kteří investují do rizikového kapitálu. VII.2 Komise nehodlá používat kritéria uvedená v následujícím oddíle k povolení opatření, která mohou podniku poskytovat kapitál výlučně ve formě půjček (včetně podřízeného dluhu nebo půjček na vlastní kapitál) nebo jiných finančních nástrojů, které poskytnou investorovi/věřiteli pevný minimální výnos, ať už prostřednictvím fondů nebo jiným způsobem. Takové poskytnutí kapitálu není "rizikovým kapitálem" ve smyslu definice v poznámce pod čarou 1 a Komise se domnívá, že pro posouzení takových opatření jsou vhodná stávající pravidla, zejména ta, která se vztahují na výpočet jakéhokoli prvku podpory a spojení se způsobilými náklady. VII.3 Komise nehodlá používat kritéria následujícího oddílu k povolování opatření ad hoc poskytujících kapitál jednotlivému podniku. VIII. Kritéria pro posouzení slučitelnosti VIII.1 Jak již bylo vysvětleno v oddíle VI, kritéria jsou vyjádřena ve formě "pozitivních a negativních prvků". Všechny prvky nemají stejnou hodnotu a na následujícím seznamu jsou nejvýznamnější prvky uvedeny nejdříve. Žádný z prvků není zásadní a žádnou skupinu prvků nelze považovat za dostatečnou pro zajištění slučitelnosti. V některých případech může použitelnost a hodnota prvků záviset na formě opatření. U každého opatření zohlední Komise při jeho posouzení také regionální zvláštnosti a ověří jeho přiměřenost. Opatření se hodnotí na každé úrovni. V případech, kdy je poskytnutí rizikového kapitálu podniku spojeno s náklady, které jsou způsobilé pro podporu podle stávajícího rámce nebo pokynu, může být takový text použit v souladu s body II.3 a V.2 jako alternativa k níže uvedeným zásadám pro posouzení podpory takovému podniku. V případech, kdy dotyčné opatření poskytuje podporu i na úrovni investorů, je však stále nutné podporu posoudit podle níže stanovených zásad. VIII.2 Jsou-li splněny stropy pro velikost transakce uvedené v bodě VI.5 a jsou-li příjemci státní podpory podle daného opatření pouze investoři (nebo investiční prostředek), je taková státní podpora slučitelná do té míry, v níž je úměrná nákladovým nevýhodám, na které reaguje, například vyšším relativním nákladům na analýzu a řízení malých investic. Pro určení, zda tomu tak je, se použijí níže uvedená ustanovení bodu VIII.3. Komise bude vyžadovat předložení důkazu o selhání trhu, pokud jsou překročeny stropy pro velikost transakce stanovené v bodě VI.5. VIII.3 Jakmile je zjištěno selhání trhu, Komise při posouzení opatření týkajícího se rizikového kapitálu prozkoumá následující prvky podle ustanovení Smlouvy, která se týkají státní podpory: Skutečnost, že investice, případně velká část investovaných fondů, jsou omezeny i) na malé podniky [32] či mikropodniky; a/nebo ii) na střední podniky v jejich počáteční nebo jiné rané fázi [33] nebo v podporovaných oblastech, se považuje za pozitivní prvek. Přístup k finančním prostředkům pro střední podniky, které už nejsou v počáteční nebo jiné rané fázi existence, by měl být omezen určitým limitem na podnik z celkových finančních prostředků opatření. Skutečnost, že je opatření určeno pro menší transakce (tedy pod 500000 EUR nebo pod 750000 EUR v regionech, které mají nárok na podporu podle čl. 87 odst. 3 písm. c) nebo na 1 milion EUR v regionech, které mají nárok na podporu podle čl. 87 odst. 3 písm. a)) nebo omezeno na určitou úroveň prokázaného selhání trhu, se také považuje za pozitivní prvek. Opatření se musí zaměřit na selhání trhu rizikového kapitálu. Pokud opatření stanovuje dodání finančních prostředků podnikům zejména ve formě vlastního kapitálu nebo kvazivlastního kapitálu, pak se na něj pohlíží pozitivně. Pokud opatření poskytuje významné částky finančních prostředků v jiných podobách nebo pokud se zdá, že nemá významný motivační účinek (tedy že podpoří investice do rizikového kapitálu, které by se uskutečnily i tehdy, pokud by opatření neexistovalo), pohlíží se na něj negativně. Mohl by to být případ opatření, která poskytují další finanční prostředky podniku, do kterého už byl jednou vložen podpořený kapitál. Rozhodnutí investovat musí být motivována ziskem. Spojení mezi výnosností investice a odměnou těch, kteří odpovídají za investiční rozhodnutí, se považuje za pozitivní prvek. Předpokládá se, že je tohoto prvku dosaženo v případě: i) opatření, v nichž veškerý kapitál investovaný do cílových podniků poskytnou investoři jednající podle zásad tržního hospodářství, kteří také učiní investiční rozhodnutí, přičemž je pro ně podpora pouze pobídkou k tomu, aby tak učinili; a ii) jiných opatření s významnou účastí kapitálu investorů jednajících podle zásad tržního hospodářství, který je investován na obchodním základě (tedy pouze pro zisk), přímo nebo nepřímo [34] do vlastního kapitálu "cílových podniků". V případě fondů se za "významnou účast" považuje poskytnutí nejméně 50 % kapitálu fondu, případně 30 % u opatření v podporovaných oblastech, přičemž Komise při posouzení každého opatření přihlédne k jeho přínosům a jiným stránkám. Dalšími pozitivními prvky jsou: i) dohoda mezi profesionálním manažerem fondu a účastníky fondu, podle které je odměna manažera spojena s výkonem fondu a která stanoví cíle fondu a navrhované načasování investic; ii) zastoupení tržně jednajících investorů při přijímání rozhodnutí a iii) použití nejlepší praxe a zákonného dohledu při řízení fondů. Nepřítomnost takových prvků, které by ukazovaly, že investiční rozhodnutí mají obchodní motivaci, je považována za negativní prvek. Je to případ opatření, která jsou tak malá, že se mohou zaměřit jen na několik projektů, a která nejsou hospodářsky životaschopná, nebo opatření, která jsou zavedena výhradně nebo částečně za účelem poskytnutí financí konkrétnímu předem známému podniku. Je nutné snížit na nejnižší možnou míru narušení hospodářské soutěže mezi investory a mezi investičními fondy. Komise pohlíží kladně na vyhlášení nabídkového řízení na určení jakýchkoli "preferenčních podmínek" udělovaných investorům nebo na dostupnost takových podmínek pro ostatní investory. Tato dostupnost může mít podobu veřejné výzvy k vytvoření investičního fondu určené investorům nebo může mít podobu systému (například záručního systému), do kterého budou moci nové subjekty vstupovat během delšího období. Prostředky, jimiž se tohoto pozitivního prvku dosáhne, samozřejmě závisí na podobě dotyčného opatření. Nicméně nepřítomnost kontrol nadměrného odškodnění investorů, skutečnost, že riziko ztráty nese výhradně veřejný sektor a/nebo že zisky připadnou pouze ostatním investorům, se považují za negativní prvky. Zaměření na odvětví. Vzhledem k tomu, že se mnohé fondy soukromého sektoru zaměřují na zvláštní inovační technologie nebo dokonce odvětví (například zdravotnictví, informační technologie, kulturu), může Komise přijmout zaměření na odvětví, pokud to odpovídá obchodní logice i veřejnému zájmu. Nicméně s ohledem na to, že Komise neustále pohlíží méně příznivě na odvětvová opatření státní podpory, zejména v citlivých odvětvích, která trpí nadbytečnou kapacitou, by opatření měla výslovně vyloučit poskytování podpory podnikům v odvětví stavby lodí a ESUO. Investice na základě obchodního plánu. Skutečnost, že každá investice má obchodní plán, který obsahuje podrobné údaje o výrobku, prodeji, vývoji ziskovosti a stanovování životaschopnosti projektu ex ante, je standardní obchodní praxí v profesionálním vedení fondů a pohlíží se na ni pozitivně. Na opatření, která nezahrnují žádné "mechanismy pro odchod" státní přímé nebo nepřímé účasti z jednotlivých podniků, se pohlíží negativně. Zabránění kumulace podpor pro jediný podnik. Jestliže opatření poskytuje podporu podnikům, do nichž se investuje, může Komise členský stát požádat, aby se zavázal, že vyhodnotí a stanoví hranice pro ostatní formy státní podpory, včetně podpory z povolených režimů, podnikům, které jsou financovány opatřeními týkajícími se rizikového kapitálu. Pokud členský stát nepřijme závazek, že tyto podniky nedostanou jinou státní podporu než podporu de minimis, měl by u takových opatření navrhnout, aby Komise prozkoumala a schválila přiměřené vyhodnocení prvku podpory v opatření, které bude použito při uplatňování pravidel kumulace veřejné podpory. Jestliže je kapitál, který byl podniku poskytnut v rámci opatření týkajícího se rizikového kapitálu, použit na financování počátečních investic, nákladů na výzkum a vývoj nebo jiných nákladů, které jsou způsobilé pro podporu podle jiných rámců, měl by členský stát zahrnout prvek podpory v opatření týkajícím se rizikového kapitálu do příslušných stropů podpory. IX. Závěrečné poznámky Komise hodlá používat podmínky tohoto sdělení po dobu pěti let. Avšak vzhledem k tomu, že přístup uvedený v tomto sdělení představuje odklon od předchozích metod kontroly státní podpory, a vzhledem k tomu, že se zabývá oblastí, která se v hospodářství Společenství rychle rozvíjí, vyhrazuje si právo upravit svůj přístup podle získaných zkušeností. Pokud by to bylo prospěšné, může také poskytnout další vyjasnění svého přístupu ke konkrétním otázkám. [1] Komise vymezila rizikový kapitál v roce 1998 ve své knize "Rizikový kapitál: klíč pro tvorbu pracovních příležitostí v Evropské unii" (SEK(1998) 552 v konečném znění, 31. března 1998) jako financování společností vlastním kapitálem ve fázi jejich založení a rozvoje a v tomto významu se tento pojem používá i v tomto dokumentu. Pojem "rizikový kapitál" odkazuje zejména na rizikový kapitál, který poskytnou investiční fondy (fondy rizikového kapitálu), které jsou k tomu účelu zřízeny. Takové fondy často poskytují spojení vlastního kapitálu a prostředky překlenujícího a podřízeného dluhu, přičemž pojem "rizikový kapitál" zahrnuje všechny tyto prostředky financování. [2] "Hospodářská reforma: zpráva o fungování výrobkových a kapitálových trhů Společenství", KOM(1999) 10, 20. ledna 1999. [3] "Rizikový kapitál: klíč pro tvorbu pracovních příležitostí v Evropské unii", SEK(1998) 552 v konečném znění, 31. března 1998. [4] Zpráva o pokroku při provádění akčního plánu rizikového kapitálu, KOM(2000) 658 v konečném znění, 18. října 2000, oddíl 3.4. [5] Zpráva o pokroku při provádění akčního plánu rizikového kapitálu, KOM(2000) 658 v konečném znění, 18. října 2000, oddíl 3.4. [6] Zatímco články o státní podpoře, které jsou obsaženy ve Smlouvě, se používají pouze na vnitrostátní opatření (nebo na opatření na nižší než vnitrostátní úrovni), koherentní politika vyžaduje, aby opatření přijatá na úrovni Společenství nebyla v rozporu s pravidly státní podpory. [7] Úř. věst. C 288, 9.10.1999, s. 2. [8] Soudní dvůr Evropských společenství dospěl k závěru, že článek 87 nerozlišuje státní podporu podle důvodů nebo cílů těchto opatření, ale vymezuje je podle jejich účinků. Itálie vs. Komise, věc 173-73, Sb. rozh. 1974, s. 709. [9] Rozhodnutí ze dne 4. října 2000 ve věci N 172/2000 (Irsko) Seed and Venture Capital Fund Scheme (Úř. věst. C 37, 3.2.2001, s. 48). [10] Mohl by to být například případ daňového opatření, které podporuje investice do určité třídy finančních nástrojů. [11] Viz například rozsudek Soudního dvora ze dne 19. září 2000 ve věci C-156/98, Německo vs. Komise (dosud nezveřejněno). [12] V této souvislosti Soudní dvůr prohlásil, že: "V případě programu podpory může Komise omezit svoji činnost na zkoumání vlastností daného programu s cílem určit, zda z důvodů vysokých částek nebo procent podpory, povahy investic, na které se podpora uděluje, nebo jiných podmínek programu, dává znatelnou výhodu příjemcům nad jejich soutěžiteli a pravděpodobně přinese výhodu podnikům, které jsou činné v obchodě mezi členskými státy." Věc 248/84, Německo vs. Komise, Sb. rozh. 1987, s. 4013, odstavec 18 (zdůraznění doplněno). [13] Bulletin ES 9-1984, přetištěno v "Právních předpisech o hospodářské soutěži v Evropských společenstvích", svazek IIA, s. 133. [14] Úř. věst. C 384, 10.12.1998, s. 3. [15] Úř. věst. C 71, 11.3.2000, s. 14. Je však nutné poznamenat, že u záruk poskytnutých členským státem ve prospěch investic do rizikového kapitálu je vyšší pravděpodobnost přítomnosti prvku podpory investorům než u tradičních záruk za půjčky, které se obvykle považují za podporu určenou pro dlužníka spíše než pro věřitele. [16] Může tomu tak být u opatření, která poskytují finanční prostředky investorům, aby investovali do takových účastí, kde jsou finanční prostředky poskytnuty za podmínek, které jsou příznivější než tržní podmínky. [17] Například rozhodnutí Komise 98/476/ES (Úř. věst. L 212, 30.7.1998, s. 50). Tato věc byla předmětem rozsudku Soudního dvora ve věci C-156/98 uvedené v poznámce pod čarou 10. [18] Viz poznámka pod čarou 16. [19] Například rozhodnutí ve věci N 705/99, United Kingdom High Technology Fund. [20] Rozhodnutí 2001/406/ES ve věci C 46/2000, Viridian Growth Fund (Severní Irsko): Úř. věst. L 144, 30.5.2001, s. 23. [21] Úř. věst. L 10, 13.1.2001, s. 30. [22] Pokyny o vnitrostátních regionálních podporách (Úř. věst. C 74, 10.3.1998, s. 9) a nařízení Komise (ES) č. 70/2001 ze dne 12. ledna 2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory malým a středním podnikům (Úř. věst. L 10, 13.1.2001, s. 33). [23] Skutečnost, že je určitý cíl uznán na úrovni Společenství za žádoucí, sama o sobě nestačí k odůvodnění státní podpory navrhované k jeho dosažení. Je třeba poznamenat, že závěry Evropské rady v Lisabonu vyzvaly ke snížení státní podpory a ke zvýšení rizikového kapitálu. [24] Například (Úř. věst. C 74, 10.3.1998, s. 19 a Úř. věst. C 68, 6.3.1996, s. 6). [25] Může se jednat o metodu založenou na nákladech na poskytnutí konkrétní záruky. Viz rozhodnutí ze dne 28. února 2001 ve věci N 551/2000 (Německo): BTU – Beteiligungskapital für kleine Technologieunternehmen (Úř. věst. C 117, 21.4.2001, s. 14, zejména s. 17). [26] Viz nařízení Komise (ES) č. 70/2001. [27] Zpráva o pokroku při plnění akčního plánu pro rizikový kapitál, KOM(2000) 658 v konečném znění, 18. října 2000, oddíl 3. [28] Samostatné kapitálové příspěvky poskytnuté během šesti měsíců se považují za část stejné tranše, stejně tak jako různé příspěvky, které jsou poskytnuty během delšího období, k nimž se vkladatel zavázal jako k jediné transakci. [29] To znamená nařízením Rady č. 994/98 ze dne 7. května 1998 o použití článků 92 a 93 Smlouvy o založení Evropského společenství na některé kategorie horizontální státní podpory (Úř. věst. L 142, 14.5.1998, s. 1). [30] Úř. věst. L 83, 27.3.1999, s. 1. [31] Druhá možnost je jedním z prostředků, kterými US Small Business Administration zasahuje ve prospěch malých obchodních investičních společností. [32] Podle definice Společenství stanovené v doporučení Komise 96/280/ES (Úř. věst. L 107, 30.4.1996, s. 4). [33] Evropské sdružení rizikového kapitálu (the European Venture Capital Association) vymezuje financování začínajících podniků jako "finanční prostředky poskytnuté společnostem na rozvoj výrobku a počáteční uvádění na trh. Společnosti mohou být ve fázi zřizování nebo mohou již krátkou dobu fungovat, ale neprodávají své výrobky obchodně" a financování raných fází podniku vymezuje jako "financování společností, které jsou ještě ve fázi výzkumu a vývoje výrobku nebo které tuto fázi ukončily a potřebují další finanční prostředky na zahájení obchodní výroby a prodeje. Ještě nevykazují zisk." [34] Výrazem "nepřímo" se rozumí investice prostřednictvím fondů nebo jiných investičních prostředků. --------------------------------------------------