V Bruselu dne 24.6.2004 SEK(2004) 833 v konečném znění Doporučení pro STANOVISKO RADY v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 ke konvergenčnímu programu Slovenska na období 2004-2007 (předkládá Komise) DŮVODOVÁ ZPRÁVA Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1] stanoví, že nezúčastněné členské státy, tj. takové, které nepřijaly jednotnou měnu, musí Radě a Komisi předložit konvergenční programy pro zajištění pravidelného mnohostranného dohledu podle článku 99 Smlouvy. V souladu s článkem 9 tohoto nařízení musí Rada každý konvergenční program prošetřit na základě posudků vypracovaných Komisí a výborem ustaveným podle článku 114 Smlouvy (Hospodářským a finančním výborem). Na základě doporučení Komise a po konzultacích s Hospodářským a finančním výborem je Rada povinna vydat po prošetření daného programu své stanovisko. Podle tohoto nařízení je třeba, aby členské státy každoročně předkládaly aktualizovaná znění svých konvergenčních programů, které pak Rada může stejnými postupy rovněž prošetřovat. Pro deset zemí, které přistoupily k EU dne 1. května 2004, platí výjimka, takže dosud nepoužívají jednotnou měnu. Zavázaly se předložit své konvergenční programy do dne 15. května 2004 a jejich první aktualizace koncem roku 2004. Konvergenční program Slovenska, který se vztahuje na období 2004-2007, byl předložen dne 14. května 2004. Služby Komise provedly odborné vyhodnocení tohoto programu s uvážením výsledků prognózy z jara 2004 a s ohledem na soubor pravidel[2] a na zásady uvedené ve sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 27. listopadu 2002 o posilování koordinace rozpočtových politik[3]. Toto posouzení opravňuje k dále uvedenému hodnocení: První konvergenční program Slovenska byl předložen dne 14. května 2004. Vztahuje se na období 2004 až 2007 a navíc uvádí orientační výhledy až do roku 2010. Dokument obsahuje opatření uplatněná u rozpočtu na rok 2004 a je konzistentní s podrobným víceletým rozpočtovým rámcem, který úřady navrhují pro léta 2005 až 2007. Vyjadřuje úmysl úřadů přijmout euro v roce 2008, nebo nejpozději v roce 2009. Program je velmi dobře prezentován a velkou měrou splňuje požadavky kladené na data podle revidovaného „souboru pravidel platných pro obsah a formu stabilizačních a konvergenčních programů“[4]. Velmi dobře se jeví v porovnání s předvstupními hospodářskými programy z let 2001 až 2003, pokud jde o velké množství a propojení poskytnutých informací. Celkový schodek veřejných rozpočtů v roce 2003 poklesl na 3,6 % HDP, což je nad referenční hodnotou 3 % HDP, kterou stanoví Smlouva. Komise se Slovenskem zahájila řízení pro případ nadměrného schodku dne 12. května 2004 přijetím zprávy podle čl. 104 odst. 3 Smlouvy. Hospodářský a finanční výbor vydal své stanovisko k této zprávě dne 25. května. Očekává se, že dne 5. července 2004 Rada na základě doporučení Komise rozhodne o existenci nadměrného schodku Slovenska a že Slovensku doporučí, aby tuto situaci napravilo. Makroekonomický scénář předložený v programu je schůdný a v hlavních rysech shodný s předpovědí Komise: po stabilním zvyšování míry růstu reálného HDP z 1,5 % v roce 1999 na 4,2 % v roce 2003 program předpovídá další narůstání reálného HDP zhruba stejnou rychlostí v letech 2004 a 2005, a to s podporou stále silnější domácí poptávky při oslabení vnější poptávky. Pro období přesahující horizont předpovědí Komise, tj. pro roky 2006 a 2007, program věrohodně předpovídá urychlování růstu na téměř 5 % (tj. zhruba v pásmu stávajících odhadů růstového potenciálu pro uvedené období) – díky opětovnému posílení vývozu po zprovoznění vývozní kapacity vytvořené přímými zahraničními investicemi. Během celého doby trvání programu těží vývoz z předpokládaného zrychleného vzestupu vývozu významných obchodních partnerů Slovenska až do roku 2005 a z jejich následně již jen rovnoměrného, avšak razantního růstu. Ve shodě s růstovým výhledem a nověji též s rozhodnějšími reformami trhu pracovních sil se očekává postupný pokles nezaměstnanosti na přibližně 14,5 % do roku 2007 (z více než 17 % v roce 2003). Inflace má podle předpovědi rychle klesat po roce 2004 (na méně než 3 % v letech 2006 a 2007), kdy se budou snižovat dopady zvýšení regulovaných cen. Prognóza inflace je realistická za předpokladu, že se podaří udržet pod kontrolou odvozené účinky, zejména působením proti stanovování mezd na základě inflace minulých let, a to zvláště ve veřejném sektoru, který by se mohl stát příkladem pro ostatní sektory. Měnová politika sleduje implicitně stanovenou cílovou míru inflace a přitom se snaží omezovat nadměrnou volatilitu směnných kurzů a vyrovnávat tlaky, které na ně působí a jsou považovány za neslučitelné se zásadami ekonomiky. Došlo ke snížení měnově-polických úvěrových sazeb, což bylo vyvoláno obavami o pevnost měny, která od poloviny roku 2002 posílila asi o 10 procent, a podpořeno pokračujícím úsilím o fiskální konsolidaci. Program naznačuje, že Slovensko by se mělo připojit k mechanismu ERM II v roce 2005 nebo 2006. Cílem programu je do roku 2007 snížit celkový schodek veřejných rozpočtů na 3,0 % HDP ze 3,6 % HDP v roce 2003, aby bylo splněno maastrichtské kritérium schodku státního rozpočtu – přičemž způsob rozpočtového narovnání je téměř zcela ve shodě s předvstupním hospodářským programem z roku 2003 (až do roku 2006) a průběžné cílové hodnoty schodku jsou následující: 4,0 % HDP v roce 2004, 3,9 % HDP v roce 2005 a 3,9 % HDP v roce 2006. Na pozadí dalekosáhlého, avšak podle očekávání v podstatě příjmově neutrálního balíku daňových reforem, který v zásadě představuje přesun daňového zatížení z přímého na nepřímé zdanění a nabyl účinnosti od začátku roku 2004, je rozpočtové narovnání v průběhu období trvání programu založeno na omezeních primárních výdajů v rozsahu 1,5 procentních bodů HDP. Tato omezení jsou z velké míry podpořena strukturálními reformami, převážně na úseku zdravotnictví a sociálního zabezpečení, které již většinou byly legislativně zajištěny a nabyly účinnosti. Zejména v prostředí razantního růstu se uvažované snížení schodku o pouhých 0,6 procentních bodů HDP za dobu čtyř let jeví jako nepříliš ambiciózní. Navíc má proběhnout hlavně ke konci období. Je však třeba přihlédnout k dále uvedeným ovlivňujícím faktorům: za prvé je to poměrně velké snížení schodku, o 2,1 procentního bodu HDP, ke kterému došlo mezi rokem 2002 a rokem 2003 a které bylo zčásti způsobeno faktory, které se neopakují; za druhé povaha rozpočtového narovnání, které spočívá na výdajích; za třetí zavedení pilíře penzijních fondů v roce 2005, které povede k přesměrování dávek sociálního zabezpečení a tudíž ke snížení příjmů veřejných rozpočtů, počínaje hodnotou 0,5 procentního bodu HDP v roce 2005 a konče celkovou hodnotou 1 procentního bodu HDP na konci programového období; a za čtvrté zvýšení veřejných investic během programového období. Při dodržení striktního omezení rizik na stran výdajů, kterému by napomohlo stanovení závazných střednědobých výdajových stropů, by dosažení potenciálně vyšších daňových výnosů než určuje rozpočet v roce 2004 a v dalších letech poskytlo vítanou příležitost k urychlení procesu snižování schodku ve srovnání s hodnotami uvedenými v programu. Za úvahu obzvláště stojí tato možnost urychlení procesu snižování schodku. Nejenže by umožnila snížit schodek veřejných rozpočtů pod 3,0 % HDP v roce 2007, ale rovněž by vytvořila podmínky pro splnění druhého významného cíle vyjádřeného v programu, jmenovitě dosažení strukturální rozpočtové pozice blízké vyrovnanosti nebo i v přebytku do konce desetiletí, a zajistila by dostatečnou bezpečnostní rezervu na ochranu proti překročení referenční meze 3 % HDP, tj. kritéria schodku podle Smlouvy, i při výskytu běžných makroekonomických výkyvů. Navíc by urychlení procesu snižování schodku, kdykoli se k tomu naskytne příležitost, rovněž zmírňovalo dopady potenciálního poklesu hospodářské aktivity. Zatímco rizika takového poklesu v roce 2004 jsou poněkud pozitivní, rizika uvažovaná pro celé období trvání programu se jeví jako v hlavních rysech vyrovnaná. Zdá se však, že na straně výdajů existují významná rizika, mezi něž patří zejména zdržení zamýšlené reformy zdravotnictví a nedostatečná racionalizace veřejného sektoru. Vládní program strukturálních reforem, který byl z největší části již legislativně zakotven a nabyl účinnosti, zvyšuje kvalitu veřejných financí jak na příjmové straně (působením balíku daňových reforem), tak i na výdajové straně (zejména na úsecích zdravotní péče a sociální ochrany) a pravděpodobně posílí růst, jmenovitě posilováním motivace k práci (včetně lepšího nasměrování sociálních transferů) a k vytváření nových pracovních míst. Program předpokládá zvýšení poměru zadlužení k HDP v období od roku 2003 do roku 2005 o 2,5 procentních bodů na hodnotu 46,4 % – zhruba ve shodě s předpovědí Komise. Následně plánuje snížení na 45,5 % do roku 2007. Úloha přírůstku dluhu nevysvětlitelného deficitem a vnitřní dynamikou dluhu (stock-flow adjustment) při určování dluhové dynamiky, která byla před rokem 2003 vysoká vlivem privatizace a jiných výjimečných faktorů, se podstatně snížila. Rok 2004 je význačnou výjimkou, což je způsobeno hlavně tím, že schodek podle akruálního účetnictví je nižší než peněžní schodek. Pokud jde o dlouhodobou udržitelnost, je platnost předpovědí programu závislá na striktním dodržení stanovených cílů fiskální konsolidace (tak, aby směřovala k rozpočtové pozici blízké vyrovnanému rozpočtu nebo dokonce k přebytkovému rozpočtu do roku 2010), na úplnosti realizace zamýšlené politiky (včetně dalšího zvyšování věku pro odchod do důchodu v době po uplynutí programu) a na základních demografických předpokladech, zejména na možnosti případně příliš optimistických odhadů porodnosti. Za těchto podmínek tyto prognózy nasvědčují tomu, že Slovensko by mělo být v poměrně dobrém postavení k tomu, aby mohlo zvládnout rozpočtové náklady související se stárnutím obyvatelstva. Odhlédneme-li od některých dalších rizik, která se v dlouhodobém výhledu mohou objevit, tak hlavní ohrožení předpokládaných výsledků pramení z neprovedení nebo zpoždění reforem nebo z jakéhokoliv ústupu od již uskutečněných reforem. Tabulka: Porovnání klíčových makroekonomických a rozpočtových výhledů 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | Reálný HDP (% změny) | KP | 4,2 | 4,1 | 4,3 | 5,0 | 4,7 | KOM | 4,2 | 4,0 | 4,1 | nepřipadá v úvahu | nepřipadá v úvahu | PEP | 4,0 | 4,1 | 4,4 | 4,8 | nepřipadá v úvahu | Inflace vyjádřená harmonizovaným indexem spotřebitelských cen (HISC) (%) | KP | 8,5 | 8,1 | 4,0 | 2,9 | 2,5 | KOM | 8,5 | 8,2 | 4,5 | nepřipadá v úvahu | nepřipadá v úvahu | PEP | 8,6 | 8,1 | 4,3 | 3,0 | nepřipadá v úvahu | Celkové saldo veřejných rozpočtů (% HDP)1/ | KP | -3,6 | -4,0 | -3,9 | -3,9 | -3,0 | KOM | -3,6 | -4,1 | -3,9 | nepřipadá v úvahu | nepřipadá v úvahu | PEP | -5,0 | -3,9 | -3,9 | -3,8 | nepřipadá v úvahu | Primární saldo (% HDP)1/ | KP | -1,2 | -1,4 | -1,1 | -1,2 | -0,4 | KOM | -1,2 | -1,4 | -1,0 | nepřipadá v úvahu | nepřipadá v úvahu | PEP | -2,1 | -1,4 | -1,1 | -0,6 | nepřipadá v úvahu | Hrubý veřejný dluh ( % HDP) | KP | 42,8 | 45,1 | 46,4 | 46,1 | 45,5 | KOM | 42,8 | 45,1 | 46,1 | nepřipadá v úvahu | nepřipadá v úvahu | PEP | 45,0 | 45,7 | 47,4 | 48,5 | nepřipadá v úvahu | /1 Celkové saldo veřejných financí a primární saldo zahrnují účinky zavedení pilíře penzijních fondů v roce 2005, které snižuje výnosy a tudíž – pokud se nic jiného nezmění – zvyšuje schodek (odhaduje se na 0,5 % HDP v roce 2005; 0,9 % HDP v roce 2006; a 1,0 % HDP v roce 2007). Zdroje: Konvergenční program (KP); Předvstupní hospodářský program ze srpna 2003 (PEP); Jarní prognóza Evropské komise 2004 (KOM) | Na základě tohoto posouzení Komise přijala připojené doporučení stanoviska Rady ke konvergenčnímu programu Slovenska a předává ho Radě. Doporučení pro STANOVISKO RADY v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 ke konvergenčnímu programu Slovenska na období 2004-2007 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářské politiky[5], a zejména na čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Komise, po konzultacích s Hospodářským a finančním výborem, VYDALA TOTO STANOVISKO: Dne [5. července 2004] Rada prošetřila konvergenční program Slovenska, který se vztahuje na období 2004 až 2007 a vedle toho uvádí orientační prognózu až do roku 2010. Program velkou měrou splňuje požadavky kladené na data podle revidovaného „souboru pravidel platných pro obsah a formu stabilizačních a konvergenčních programů“. Cílem rozpočtové strategie, na které je program založen, je snížit roční schodek státního rozpočtu ze 3,6 % z HDP v roce 2003 na 3,0 % z HDP do roku 2007 tak, aby bylo splněno maastrichtské kritérium rozpočtového schodku – s dále uvedenými průběžnými cílovými hodnotami rozpočtového schodku: 4,0 % HDP v roce 2004, 3,9 % HDP v roce 2005 a 3,9 % HDP v roce 2006. Očekává se, že ke snížení schodku dojde hlavně v roce 2007. Program předpokládá rozpočtové narovnání založené na snížení primárních výdajů o 1,5 procentního bodu HDP. Tato omezení jsou z velké míry podpořena strukturálními reformami, převážně na úseku zdravotní péče a sociální ochrany, které již většinou byly legislativně zajištěny a nabyly účinnosti. Reformy na straně výdajů probíhají na pozadí dalekosáhlého, avšak podle očekávání v podstatě příjmově neutrálního balíku opatření daňových reforem (s účinností od začátku roku 2004); tyto daňové reformy v zásadě představují přesun daňového zatížení z přímého na nepřímé zdanění. Vedle toho bude v roce 2005 zaveden pilíř penzijních fondů, který povede k poklesu příjmů veřejných rozpočtů, počínaje hodnotou 0,5 procentního bodu HDP v roce 2005 a konče celkovou hodnotou 1 procentního bodu HDP na konci programového období. Na základě momentálně dostupných informací se zdá, že makroekonomická představa budoucího vývoje odráží pravděpodobné předpoklady o budoucím růstu, tj. růst o něco vyšší než 4 % v letech 2004 a 2005 a urychlení růstu na téměř 5 % v letech 2006 a 2007 – díky dalšímu posilování vývozu v důsledku rozšíření vývozní kapacity vytvořené přímými zahraničními investicemi. Očekávaný pokles nezaměstnanosti bude vyžadovat energické prosazování politiky, která bude řešit zakořeněné strukturální problémy trhu pracovních sil – s ohledem na skutečnost, že míra nezaměstnanosti je na Slovensku dosud velmi vysoká. Výhled rychlého nástupu negativní inflace po roce 2004, kdy se výkyvy dané nepřímým zdaněním mají zeslabovat, je v dosahu, pokud se podaří udržet odvozené efekty pod kontrolou. Zvláště vývoj mezd, včetně mezd ve veřejném sektoru, by se neměl odvozovat z inflačního vývoje z minulosti. Program předpokládá snížení schodku veřejných rozpočtů na referenční hodnotu 3 % HDP v roce 2007 a jeho další pokles v následujícím období. Při předpokládaném velmi razantním růstu slovenského hospodářství se rozsah a způsob omezování rozpočtového schodku nejeví jako velmi ambiciózní. Je však třeba přihlédnout zejména k dále uvedeným ovlivňujícím faktorům: zamýšlené snížení primárních výdajů, pokles příjmů daný uskutečněním důchodové reformy a zčásti jednorázové rozpočtové narovnání uskutečněné v roce 2003. Přístup k rozpočtu vyjádřený v programu se jeví jako postačující ke snížení schodku na hranici 3 % HDP do konce doby trvání programu. Rizika zatěžující rozpočtové výhledy za celou dobu trvání programu se v hlavních rysech jeví jako vyrovnaná. Přiklánějí se k pozitivům v roce 2004, kdy se podle plánu má schodek nepatrně zvýšit. Zdá se, že významná rizika nedodržení dolních mezí jsou soustředěna na straně výdajů a patří sem zejména zdržení zamýšlených dalších reforem zdravotnictví a nedostatečná další racionalizace veřejného sektoru. Dosažení cílových hodnot rozpočtového schodku bude záviset na schopnosti vlády zvládat primární výdaje, a zde by napomohlo stanovení závazných střednědobých výdajových stropů. Je třeba se chopit každé příležitosti k urychlení procesu snižování rozpočtového schodku, zejména takové, která se nabízí ve formě daňových výnosů vyšších než se očekávalo. Vedle toho, že by to zvýšilo pravděpodobnost dosažení schodku nižšího než 3 % HDP v roce 2007, by to rovněž vytvořilo podmínky pro splnění druhého významného fiskálního cíle vyjádřeného v programu, jmenovitě dosáhnout strukturální rozpočtové pozice blízké vyrovnanosti nebo i v přebytku dříve než v roce 2010, jak určuje program, a zajistit si dostatečnou bezpečnostní rezervu na ochranu proti překročení referenční meze 3 % HDP tj. kritéria schodku podle Smlouvy, i při výskytu běžných makroekonomických výkyvů. Též by to poskytlo lepší základnu pro řešení potenciálního výrazného nárůstu přílivu kapitálu. Podle programu má celkové zadlužení narůst od roku 2003 do roku 2005 o 2,5 procentních bodů na hodnotu 46,4 % a pak opět klesnout na 45,5 % v roce 2007. Slovensko se nachází v poměrně dobrém postavení k tomu, aby mohlo zvládnout rozpočtové náklady související se stárnutím obyvatelstva. Dlouhodobá udržitelnost je závislá na striktním dodržování cílů fiskální konsolidace a na úplnosti realizace zamýšlené politiky. Pokud však jde o míru porodnosti, jsou demografické předpoklady, na kterých se zakládají související prognostické údaje programu, možná příliš optimistické. Hlavní ohrožení dlouhodobé udržitelnosti pramení z neprovedení nebo zpoždění reforem nebo z jakéhokoliv ústupu od již uskutečněných reforem. **** Dne [5. července 2004] Rada na základě doporučení Komise rozhodla, že Slovensko má nadměrný schodek ve smyslu čl. 104 odst. 6 Smlouvy, a s cílem tuto situaci napravit vydala Slovensku doporučení podle článku 104 odst. 7, v nichž vyjádřila své názory na politické řešení. Klíčové předpovědi podle slovenského konvergenčního programu 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | Růst reálného HDP (%) Růst zaměstnanosti (%) Inflace vyjádřená harmonizovaným indexem spotřebitelských cen (HISC, %) Celkové saldo veřejných rozpočtů (% HDP) Hrubý veřejný dluh (% HDP) | 4,2 1,8 8,5 -3,6 42,8 | 4,1 0,5 8,1 -4,0 45,1 | 4,3 0,6 4,0 -3,9 46,4 | 5,0 0,6 2,9 -3,9 46,1 | 4,7 0,9 2,5 -3,0 45,5 | [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997. Všechny dokumenty, na které se tento text odvolává, je možno nalézt na následující webové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. [2] Revidované stanovisko Hospodářského a finančního výboru k obsahu a formě stabilizačních a konvergenčních programů, odsouhlasené Radou ECOFIN dne 10.7.2001. [3] KOM(2002) 668 v konečném znění, 27.11.2002. [4] Vskutku – jen s několika málo drobnými výjimkami (kde chybí několik prognostických údajů na roky 2006 a 2007 v tabulce externích předpokladů a údaje o veřejné spotřebě jsou uvedeny pouze v agregované formě [řádky 16 a 17 sečteny] v tabulce 2) – tyto tabulky podle Souboru pravidel (Code of Conduct) připojené k programu uvádějí nejen požadované, nýbrž i nepovinné údaje zmiňované v Souboru Pravidel. Vedle toho program poskytuje širokou škálu doplňujících údajů. Navíc jsou odhady konsolidovaných ukazatelů výdajů a příjmů v poměru k HDP a jejich rozklíčování ve shodě s klasifikacemi ESA95 nyní k disposici zpětně až do roku 2002, kdežto pro předcházející léta konsolidované poměrové ukazatele výdajů a příjmů v závislosti na HDP dosud chybí. [5] Úř. věst. L 209, 2.8.1997. s. 1. Dokumenty, na které se tento text odvolává, je možno nalézt na následující webové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.