Sdělení komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Úvahy o postupu EU v nestabilních situacích činnost ve složitém prostředí pro trvale udržitelný rozvoj, stabilitu a mír {SEK(2007) 1417} /* KOM/2007/0643 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 25.10.2007 KOM(2007) 643 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Úvahy o postupu EU v nestabilních situacích činnost ve složitém prostředí pro trvale udržitelný rozvoj, stabilitu a mír {SEK(2007) 1417} OBSAH 1. Seznam zkratek 3 2. Úvod 4 3. Souvislosti 4 4. Úvahy o postupu EU v nestabilních situacích 5 4.1. Rozpoznání nestability: příčiny a znaky 5 4.2. Činnost v nestabilních situacích: výzvy 5 4.3. Předcházení nestabilitě: dialog a analýza pro rozpoznání a řešení příčin nestability 6 4.4. Řešení nestability: strategie a priority 7 4.5. Období po krizi: Propojení pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD) 7 4.6. Bezpečnost a nestabilita 8 4.7. Demokratická správa věcí veřejných a lidská práva v nestabilních situacích 8 5. Zlepšení nástrojů 10 5.1. Finanční nástroje a postupy 10 5.1.1. Evropský rozvojový fond (ERF) 10 5.1.2. Nástroj rozvojové spolupráce (NRS) a nástroj pro evropské sousedství a partnerství (NESP) 10 5.1.3. Nástroj pro stabilitu 10 5.1.4. Humanitární pomoc 11 5.1.5. Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (EIDHR) a tématický program „Účast nestátních subjektů a místních orgánů na rozvoji“ 11 5.2. Rozpočtová podpora 11 6. Cesta vpřed: priority a očekávané výsledky 12 1. SEZNAM ZKRATEK AKT Afrika, Karibik a Tichomoří AfDB: Africká rozvojová banka CFCSP: Společný rámec pro strategické dokumenty zemí SZBP: Společná zahraniční a bezpečnostní politika CSP: Strategický dokument země NRS Nástroj rozvojové spolupráce ODZ: Odzbrojení, demobilizace a znovuzačlenění EPS: Evropská politika sousedství NESP: Nástroj pro evropské sousedství a partnerství ERF: Evropský rozvojový fond EBOP: Evropská bezpečnostní a obranná politika MMF: Mezinárodní měnový fond LRRD: Propojení pomoci, obnovy a rozvoje NIP: Národní indikativní program OECD/DAC: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj / Výbor pro rozvojovou pomoc SSR: Reforma bezpečnostního sektoru OSN: Organizace spojených národů SB: Světová banka 2. ÚVOD Nestabilní situace představují mimořádnou výzvu, neboť jsou překážkou trvale udržitelného rozvoje, spravedlivého růstu a míru a vedou mimo jiné k regionální nestabilitě, bezpečnostním rizikům na globální úrovni, jakož i nekontrolovaným migračním tokům atd. EU musí být schopna použít mnoho různých nástrojů, a to jak na úrovni členských států, tak i na úrovni Společenství, v rámci dohodnuté koordinované strategie pro reakci na takovéto situace. Toto sdělení má být základem takovéto strategie reakce EU, kterou je třeba vypracovat společně s Radou a členskými státy EU. Toto sdělení je založeno na stávajícím politickém rámci a nástrojích EU, probíhající mezinárodní debatě, jakož i komparativních výhodách EU a jejích zkušenostech. Technická příloha obsahuje závěry z činnosti v nestabilních situacích. Kromě toho vypracovaly útvary Komise a Generální sekretariát Rady společný dokument pro zahájení debaty o „Bezpečnosti a rozvoji“, v němž jsou podrobněji rozpracovány otázky relevantní pro toto sdělení. Toto sdělení obsahuje závěry otevřené diskuse s hlavními organizacemi občanské společnosti a neformálních jednání ministrů EU pro rozvoj v září 2007. Bude předáno ostatním orgánům EU s úmyslem zahájit diskusi, která povede ke stanovení ucelené strategie EU pro reakci na nestabilní situace a tím přispěje k vytvoření podmínek pro trvale udržitelný rozvoj, stabilitu, mír a demokratickou správu věcí veřejných. 3. SOUVISLOSTI Mezinárodní společenství je čím dál tím více znepokojeno důsledky nestabilních situací, jež znesnadňují dosažení rozvojových cílů tisíciletí, poškozují dobré životní podmínky a základní svobody lidí a mohou způsobit globální bezpečnostní rizika. OSN, dárci a regionální a kontinentální organizace upřednostňují integrovaný přístup při působení v nestabilních situacích. Pařížské deklarace o účinnosti pomoci poukazuje na skutečnost, že principy harmonizace, sbližování a řízení výsledků musí být přizpůsobeny prostředí slabé veřejné správy a slabé kapacity. OECD/DAC přijal „Politický závazek a zásady vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích“, přičemž klade důraz na „přístup veřejného sektoru“, jež vyžaduje úzkou spolupráci mezi činiteli z ekonomiky, rozvoje, diplomatických služeb a bezpečnosti. Společenství představuje společně s členskými státy EU světově největšího dárce rozvojové a humanitární pomoci. EU se stala důležitým politickým a bezpečnostním činitelem. Má zvláštní zodpovědnost při řešení výzev, které představují nestabilní situace, jakož i komparativní výhody, jako například celosvětovou síť delegací Komise. V současnosti již existuje politický rámec pro reakci na různé dimense nestability. Evropský konsensus o rozvoji představuje pomůcku pro ucelenou reakci na nestabilní situace. Je součástí širšího rámce pro vnější akci, který musí být aktivován, aby EU mohla včas a koherentně reagovat na nestabilní situace. Evropskou bezpečnostní strategii, Program EU pro předcházení násilných konfliktů, Evropskou politiku sousedství, strategický rámec Propojení pomoci, obnovy a rozvoje, Konsensus o humanitární pomoci a Přístup EU k veřejné správě a rozvoji. Proces rozšíření zahrnuje nástroje, jež mohou být v této souvislosti užitečné. Závazky EU v oblasti Soudržnosti politik v oblasti rozvoje a Kodex chování EU pro doplňkovost a dělbu práce v rámci rozvojové spolupráce tvoří část tohoto rámce. 4. ÚVAHY O POSTUPU EU V NESTABILNÍCH SITUACÍCH 4.1. Rozpoznání nestability: příčiny a znaky Nestabilitu představují slabé nebo selhávající struktury a situace, ve kterých není dodržována společenská smlouva, neboť stát není schopen nebo ochoten vykonávat své základní funkce, plnit svoje povinnosti a vykonávat pravomoci při poskytování služeb, správě zdrojů, garanci právního státu, spravedlivého přístupu k moci, zabezpečování bezpečnosti obyvatelstva a ochraně práv a svobod občanů. Veřejné instituce, politické procesy a sociální mechanismy, které postrádají účinnost, začlenění občanů nebo legitimitu, posilují nestabilitu: nejsou splněny podmínky pro dosažení minima institucionálního a finančního rozvoje, zahájení dlouhodobých strategií a postupné zvyšování standartu veřejné správy. V těchto souvislostech spočívají příčiny nestability ve vysoké míře chudoby nebo nerovnoměrném rozdělení bohatství. V nejextrémnějších případech se mohou státy zhroutit nebo se stáhnout z části svého území, což může vést k trvalému nedostatku bezpečnosti, vleklým ozbrojeným konfliktům a humanitárním krizím. Kromě toho mohou být důsledkem těchto situací přeshraniční ohrožení bezpečnosti a stability, které mohou podkopat strategické cíle a zájmy EU. Nestabilita se vyskytuje v mnoha zemích se slabou ekonomickou strukturou a s nízkými nebo středními příjmy, jež jsou nepevné a náchylné ke krizím, vnějším otřesů, epidemiím, obchodu s drogami, přírodním katastrofám a ničení životního prostředí a jejichž kulturní dědictví a kulturní rozmanitost je ohrožena. Nestabilita může být také vedlejším účinkem buď globalizace v oblastech, které jsou v celosvětové ekonomice marginální, nebo příliš silné závislosti na dovozu energie z konvenčních zdrojů, jež může bránit stabilizaci a rozvoji. Změna klimatu by mohla nestabilní situace ještě posílit, neboť s sebou nese nové a mnohostranné dopady na státy s nízkou kapacitou. Další práce na těchto souvislostech přispěje k rozvoji inovativních odpovědí nebo k přizpůsobení stávajících přístupů. Z pohledu bezpečnosti lidí jsou chudé a zranitelné skupiny obyvatelstva nejvíce postiženy nestabilními situacemi, neboť tyto situace mohou způsobit odliv lidského kapitálu, a to buď dobrovolnou nebo nucenou migrací, čímž může být nestabilita posílena. 4.2. Činnost v nestabilních situacích: výzvy Účinný postup proti nestabilitě vyžaduje dobrovolné podstoupení odhadnutých rizik, jež musejí být vyvažována v poměru k rizikům, které představuje nečinnost. Podpora úsilí partnerských zemí o předcházení nestabilitě, boj s jejími příčinami a zvládnutí jejích následků je součástí partnerství EU. I pokud je provádění dohod o spolupráci částečně pozastaveno, je EU stále částečně činná skrze různé nástroje Společenství a akce EU, a to z důvodů solidarity, bezpečnosti a účinnosti pomoci. Vyhýbání se činnosti v situacích, kdy neexistují významné politické bariéry, může vést k tomu, že se některé země stanou neoblíbenými jakožto cíle pomoci („sirotci“) a celá země, region nebo sektor zůstane bez přístupu k finančním zdrojům. Na druhé straně může mezinárodní zaměření na danou krizi zahrnovat velké a nekoordinované finanční toky, které vedou k vzájemnému překrývání a nedostatku efektivity. Stávající úsilí o doplňkovost v rámci Kodexu chování EU napomůže vyřešit záležitost uvedených „sirotků“. Aby členské státy EU mohly účinně směřovat dodatečné prostředky státům, které jsou neoblíbenými cíli zahraniční pomoci, měly by být diskutovány konkrétní možnosti. V rámci humanitární pomoci přistupuje Společenství k této problematice pomocí své metody pro hodnocení opomíjených krizí, která usnadňuje poskytování podpory obětem krizí, kterým média a dárci nevěnují žádnou nebo jen malou pozornost. V nestabilních situacích je zapotřebí komplexního a koordinovaného přístupu za pomoci celého veřejného sektoru. Je třeba zajistit otevřené předávání údajů a dalších informací, synergie a dobrou návaznost mezi institucionálními, státními a nestátními účastníky (z oblastí humanitární pomoci, rozvoje, diplomacie, prosazování práva a bezpečnosti), přičemž je třeba zahrnout multilaterální a jiné dárce. I přes výrazný pokrok je třeba stále překonat značné překážky. V rámci EU je zapotřebí další koordinace. Častěji by se měla konat společná školení, plánování a hodnocení za účasti zaměstnanců Komise, Generálního sekretariátu Rady a členských států, a to nejen v krizových a postkonfliktních situacích, nýbrž i v případech, kdy společná analýza ukazuje zhoršení situace, což by mohlo vést k ještě větší nestabilitě. Komise, Generální sekretariát Rady nebo členské státy EU by měly dále podporovat kontakty na pracovní úrovni v geografických a tematických otázkách nestability, jakož i vzájemnou výměnu informací a koordinaci mezi vedoucími diplomatických misí EU v příslušném státě nebo regionu. OSN, další mnohostranní partneři, dárci, organizace občanské společnosti a instituce jiné než ústřední exekutivy (parlamenty, místní a decentralisované orgány, regionální a kontinentální organizace) by měly být vhodným způsobem začleněny do tohoto procesu koordinace. Předcházení a řešení příznaků nestability je zahrnuto ve společné strategii EU/Afrika. Bude pokračovat dialog o této otázce s Čínou a dalšími partnery, kteří nejsou členy OECD a kteří jsou výrazně činní v daných zemích. 4.3. Předcházení nestabilitě: dialog a analýza pro rozpoznání a řešení příčin nestability Dárci, partnerské země, regiony a organizace, jakož i mezinárodní instituce, občanská společnost a vlády vyvinuly nástroje včasného varování, analýzy, monitorování a hodnocení, které jsou relevantní pro nestabilní situace. Tyto nástroje musejí být velmi často doplňovány jinými vhodnými nástroji, které umožní včasnou realizaci výsledků analýzy. Ve všech dohodách o partnerství a spolupráci uzavřených EU mají ústřední význam politický dialog s partnerskými zeměmi, regiony a kontinentálními organizacemi. Pokud bude v tomto dialogu věnována pozornost příčinám a následkům nestabilních situací, může to přispět k vytváření strategií specifických pro jednotlivé země, které povedou k trvalému překonání nestability. Je třeba posílit potenciál strategických dokumentů zemí v oblasti předcházení nestabilním situacím: příčiny konfliktů, projevů násilí, nedostatku bezpečnosti a rizika zranitelnosti je třeba řešit systematičtěji za pomoci rozvojových programů a dále musí být zaručeno, že budou aplikovány přístupy citlivé vůči konfliktům. Musejí být také propojena opatření v oblastech řízení krizí a snižování rizika a připravenosti na rizikové situace s rozvojovými otázkami a strategickými dokumenty zemí jakožto celková reference EU. 4.4. Řešení nestability: strategie a priority V nestabilních situacích je země, region nebo určité společenství vystaveno velkému tlaku a hrozbám. Každý jednotlivý případ vyžaduje odlišnou, integrovanou a ucelenou reakci, která propojuje diplomatická opatření, humanitární pomoc, rozvojovou spolupráci a bezpečnostní zájmy. Strategické dokumenty zemí, které jsou připravovány společně s vládami partnerských zemí, představují upřednostňované rámce pro řešení nestabilních situací. Tyto dokumenty by měly za účelem poskytnutí lepšího přehledu o postupu EU odkazovat také na opatření prováděná v rámci SZBP a nástroje stability. Strategické dokumenty zemí mohou zaručit koordinaci EU v nestabilních situacích, zejména „společným programováním“, které zlepšuje předvídatelnost a usnadňuje synergie, aby byly zohledněny potřeby a priority příslušných partnerů. Činnost pomocí nástrojů Společenství může představovat přidanou hodnotu, protože může být za určitých okolností považována za neutrálnější než dvoustranná spolupráce. Pokud se situace již tak zhoršila, že dlouhodobá rozvojová spolupráce již nadále není možná nebo žádoucí, používá EU většinou různé kombinace politických a diplomatických akcí společně s určitým prováděním rozvojové spolupráce a použitím nástrojů krizového řízení. V nestabilních situacích může být poskytována rozvojová pomoc, tyto situace však nevedou k automatickému poskytování humanitární pomoci, pokud nenastane krize s humanitárními dopady. Tato pomoc je, jakožto výraz solidarity EU s oběťmi katastrof způsobených lidmi nebo přírodními událostmi, neutrální, nestranná a nezávislá: Nezahrnuje politickou činnost a nemůže být považována za nástroj krizového řízení. Pokud jde o krizové řízení, Evropská unie posílila svoji schopnost reagovat rychleji a flexibilněji na krize a nestabilní situace. Politický dialog a politická opatření, jako jsou sankce, jsou také součástí nástrojů EU při nestabilních situacích. Činnost v nestabilních situacích by měla být otevřena mnoha aktérům, jako jsou agentury OSN, Mezinárodní hnutí Červeného kříže nebo tuzemští aktéři. Parlamenty, decentralizované orgány a organizace občanské společnosti mají velký potenciál pro uspíšení změny, jenž může být maximalizován usnadněním jejich přístupu ke zdrojům Úvodní strategie by měly řešit bezprostřední potřeby obyvatelstva i přesto, že strategická opatření musejí být zaměřena dlouhodobě. Za tímto účelem je důležité porozumět tomu, jak nestabilní situace ovlivňují různé skupiny ve společnosti, zejména ženy a zranitelné skupiny jako jsou děti, mládež, postižené a menšiny, aby jejich potřeby mohly být efektivně řešeny. Tyto skupiny mohou působit také jako hnací síla změny. Zejména ženy by neměly být považovány za pouze pasivní oběti; i když jsou zejména v konfliktních situacích obzvláště vystaveny sexuálním trestným činům a vykořisťování. Ženy a menšiny mají důležitou úlohu při prosazování trvalého míru a bezpečnosti, avšak většinou nemají přístup k příslušným mechanismům, moci a zdrojům a jsou konfrontovány s diskriminujícími právními předpisy. Přechodná období jsou příležitostí pro řešení otázek rovného postavení a práv menšin při ústavních a právních reformách, reformě justice, jakož i zahrnutím těchto otázek při stanovování priorit v rámci agendy rekonstrukce. 4.5. Období po krizi: Propojení pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD) Rozhodující význam má koherentní přístup, přítomnost přiměřených, zkušených a dobře koordinovaných lidských zdrojů a trvalé financování. Jakožto součást integrovaného přístupu, který je založen na zásadě trvale udržitelného rozvoje, musejí být vhodným způsobem propojeny pomoc v nouzi, krizové řízení, pomoc na obnovu a dlouhodobá rozvojová spolupráce. V této souvislosti usiluje Společenství od konce devadesátých let o provádění strategického rámce spojení pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD). Toto je dlouhý a komplexní proces, který zahrnuje mnoho různých činitelů a finančních nástrojů. Hlavním těžištěm přístupu LRRD je vypracování dlouhodobých strategií pro odvětví a činitele, kteří mají klíčový význam pro pomoc, aby mohla být zabezpečena kontinuita a usnadněny synergie. Do strategického rámce však musejí být lépe integrovány státní správa, institucionální rozvoj a bezpečnost. Kromě toho nejsou mechanismy financování, jako jsou svěřenecké fondy spravované mezinárodními organizacemi, jež jsou za těchto okolností často používány, schopny podporovat provádění programů výstavby a obnovy tak rychle, jak se očekává. Neměly by sloužit jako náhrada místního vlastnictví a vlastní přítomnosti EU, i když by v zásadě mohly napomoci přispět ke koordinaci a koherenci dárců. Je zapotřebí dalšího úsilí, aby byly aktualizovány metody provádění strategického rámce LRRD při řádném zohlednění otázek správy a bezpečnosti, jakož i pro přizpůsobení postupů a finančních mechanismů situacím, ve kterých je rozhodující flexibilita. Cílem zůstává lépe harmonizovat analýzy a politiky, lépe propojit strategie (včetně koordinace, koherence a doplňkovosti) a zajistit větší synergii mezi činnostmi v určitém časovém období, přičemž je nutno vzít v úvahu jak humanitární, tak i rozvojový přístup. 4.6. Bezpečnost a nestabilita Propojení míru, bezpečnosti a rozvoje jak v rámci jedné země, tak i přes hranice, představuje v nestabilních situacích často prvořadý cíl. Rozvojová spolupráce přispívá rozhodujícím dílem k podpoře míru a stability řešením projevů násilí a příčin nedostatečné bezpečnosti a ozbrojených konfliktů. EU rozšířila svoje kapacity pro předcházení konfliktů a krizové řízení. Z tohoto důvodu je schopna reagovat rychleji a flexibilněji na krize a nestabilní situace. Kombinované použití nástrojů Společenství, včetně specifického Projektu pro mír v Africe, Nástroje stability a nástrojů SZBP/EBOP, podporuje posílení národních, regionálních a kontinentální přístupů k nestabilním situacím. Široce koncipovaný rozvojový přístup k bezpečnosti, který začleňuje otázky lidské bezpečnosti do programů pro státní správu jako jsou SSR a ODZ, může zaručit, že v centru pozornosti bude bezpečnost jednotlivců a jejich základní potřeby a práva. Integrovaný přístup celého veřejného sektoru k SSR vytváří základ pro strategie výstavby státu a politickou legitimitu v situacích po konfliktech. 4.7. Demokratická správa věcí veřejných a lidská práva v nestabilních situacích Nestabilní situace jsou ve většině případů nedostatky a selhání státní správy z důvodu chybějící politické legitimity, která je ještě zdůrazněná malými institucionálními kapacitami ve spojení s chudobou. Podpora demokratické správy věcí veřejných, budování státu, procesů usmíření a ochrany lidských práv, jakož i podpory politické reformní vůle skrz dialog a pobídky namísto pokynů a sankcí by měly udávat směr postupu EU. Odpovědnost za reformu, kterou nesou všechny složky společnosti, včetně těch nejzranitelnějších, je rozhodující i v nestabilních situacích. Díky programovacímu dialogu mají státy AKT přístup k dodatečným zdrojům v závislosti na relevanci, ctižádostivosti a věrohodnosti jejich akčních plánů pro veřejnou správu, které jsou hodnoceny při zohlednění postkonfliktních a nestabilních situací. Tento přístup by mohl být rozšířen na další regiony a využit členskými státy EU v jejich dvoustranné spolupráci. Společenství také vyvinulo v rámci EPS facilitu pro správu věcí veřejných. V nestabilních situacích není vždy zaručeno prosazování lidských práv, za těchto situací jsou naopak často porušována. Kromě přímé podpory organizacím občanské společnosti, ochráncům lidských práv a národním institucím, jako jsou Komise pro lidská práva nebo ombudsman, a spolupráce s parlamenty a necentrálními orgány, je dialog rozhodující pro zjištění a řešení problémů. Pro podporu demokratizace je nezbytné stanovit priority. Volby jsou nezbytné, nepostačují však pro urychlení demokratického vývoje. Je zapotřebí další práce na podporu společnosti podporující sociální začlenění a fungujícího pluralitního politického systému se zaměřením na institucionální rozvoj stejně jako následné úsilí na podporu efektivního fungování nově zvolených institucí. Kromě toho může být silné zaměření na proces voleb kontraproduktivní, pokud by vedlo k brzkému ukončení angažovanosti dárce. V extrémních případech se ústřední vláda nezasazuje o demokratickou správu. V tom případě je nezbytná společná činnost s dalšími aktéry, jako jsou organizace občanské společnosti, místní orgány nebo parlamenty. Tato činnost by měla být doplňována pokračováním dialogu s ústřední vládou o méně kontroversních otázkách jako je poskytování služeb nebo vytváření pracovních míst, aby byla postupně vytvářena politická vůle k reformám. Obnovení fungování základních služeb a vytváření pracovních míst jsou prioritami v nestabilních situacích, ve kterých často existuje dilema mezi cílem výstavby institucionálních kapacit a zabezpečením přístupu ke službám, přičemž není možné se vyhnout substituci. Pro udržitelný mír je zapotřebí legitimní a efektivní justice, jež je v nestabilních situacích obzvláště slabá. V postkonfliktních situacích má pro justici a právní stát rozhodující význam přechodný systém, jenž je pod kontrolou státu. Tento přechodný systém musí zahrnovat vládní a nevládní instituce. Souběžné provádění iniciativ v oblasti justice a usmiřování přispívá ke stabilizaci společností rozdělených konfliktem. Současně by EU a partnerské země měly společně zabezpečit, že nejzávažnější trestné činy, které vzbuzují znepokojení mezinárodního společenství, nebudou nepotrestány a budou stíhány. V některých konfliktech hrají rozhodující úlohu znečištění životního prostředí a přístup nebo kontrola přírodních zdrojů, přičemž tyto faktory mají dopad na prosazování míru a poválečnou rekonstrukci. To, zda se hojnost přírodní zdrojů projeví positivně nebo negativně, závisí na kapacitách a orientaci rozvoje u osob spravujících tyto zdroje. I když dárci mají často jen omezený finanční a politický vliv na tyto záležitosti, strategie reakce musí být vůči nim citlivé, aby nebyly vyvolány nové konflikty. Také úloha činitelů ze soukromého sektoru může být rozhodující. EU bude nadále podporovat spolupráci v rámci mezinárodních iniciativ proti nedovolenému obchodu s přírodními zdroji a bude podporovat, aby se s nimi nakládalo transparentně a spravedlivě. Pro řešení záležitostí veřejné správy, demokratického procesu, poskytování základních služeb a přístupu k přírodním zdrojům je často rozhodující dostupnost klíčových statistických informací. Efektivní statistický systém je nezbytný pro zmírnění chudoby, udržitelný rozvoj a spravedlivý růst. 5. ZLEPšENÍ NÁSTROJů 5.1. Finanční nástroje a postupy Účinný postup proti nestabilitě zahrnuje podstoupení rizik a vyžaduje rychlost a flexibilitu při přijímání politických rozhodnutí a jejich realizaci v praxi, přičemž je zároveň nutné přihlížet k omezením v partnerských zemích, jež jsou často představována omezenými kapacitami. V této souvislosti je zapotřebí flexibilnějších a urychlených postupů, aby byly vytvořeny rychlejší mechanismy, jež zaručí transparentnost a odpovědnost a přispějí k přístupu orientovanému na výsledky. EU musí zlepšit používání širokého spektra nástrojů, aby politiky byly realizovány, byla umožněna ucelená reakce na nestabilní situace a zaplněna „mezera realizace“. Je zapotřebí ještě výrazného úsilí, aby všechny možnosti, které nabízejí nástroje Společenství (geografické, stabilizační, humanitární a tematické), mechanismy SZBP/EBOP, ale i dvoustranná pomoc členských států EU a nástroje jiných dárců, byly lépe propojeny a koordinovány. Toto sdělení nepožaduje, aby byly čerpány další zdroje financování vedle stávajícího finančního rámce 2007-2013. Zaměřuje se daleko více na to, aby byla podpořena lepší synergie mezi stávajícími finančními nástroji a aby byl zajištěn vhodný a vyrovnaný podíl financování z EDF. 5.1.1. Evropský rozvojový fond (ERF) Ustanovení dohody z Cotonou o humanitární a mimořádné pomoci stanoví „flexibilní mechanismy“ pro opatření po mimořádné události a přechod k rozvojové fázi. Tato ustanovení byla úspěšně použita v řadě případů. Komise v současnosti pracuje na souboru flexibilnějších prováděcích postupů, jež by měly být použity v nestabilních situacích. Nová ustanovení o využití přídělů pro jednotlivé země v případě nepředvídatelných potřeb často představují dodatečné příležitosti pro další flexibilitu. Kromě toho je facilita pro katastrofy ve státech AKT (jež se nachází ve schvalovacím procesu) zaměřena na snížení citlivosti na katastrofy dotčených zemí v souladu s „akčním rámcem Hyogo 2005–2015“. 5.1.2. Nástroj rozvojové spolupráce (NRS) a nástroj pro evropské sousedství a partnerství (NESP) „Obdobích po krizi a nestabilní státy“ jsou výslovně uvedeny mezi geografickými programy pro provádění pomoci Společenství v rámci NRS. Zvláštní nouzový postup stanoví za okolností jako jsou krize, období po konfliktech, nebo ohrožení demokracie, právního státu nebo základních svobod, přehodnocení geografických strategických dokumentů a víceletých orientačních programů, aby byl zaručen přechod k dlouhodobé spolupráci a rozvoji. Kromě toho je možné realizovat zvláštní opatření, která nejsou uvedena v těchto strategiích a programech, v případech přírodních katastrof, občanských nepokojů nebo krizí, když není možné použít ani Nástroj pro stabilitu ani humanitární pomoc. NESP obsahuje obdobná ustanovení. 5.1.3. Nástroj pro stabilitu Krátkodobé komponenty nástroje pro stabilitu umožňují Komisi poskytovat strategickou podporu ve vztahu k potencionálním nebo skutečným krizovým situacím a počáteční pomoc, po které bude později následovat dlouhodobá podpora v rámci jiných nástrojů Společenství. Může být využita při reakci na krizové situace, v situacích vznikající krize a pro rychlou obnovu po přírodních katastrofách, přičemž tato pomoc doplňuje nebo předchází podpoře v rámci hlavních nástrojů Společenství pro vnější pomoc. Dlouhodobá komponenta slouží boji proti nadregionálním hrozbám včetně šíření zbraní a organizované trestné činnosti. 5.1.4. Humanitární pomoc Humanitární pomoc slouží záchraně lidských životů a poskytuje okamžitou pomoc obětem krizí bez ohledu na stupeň nestability a příčiny krize. Stávající postupy pro mobilizaci humanitární pomoci jsou přizpůsobeny tomuto přístupu. 5.1.5. Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (EIDHR) a tématický program „Účast nestátních subjektů a místních orgánů na rozvoji“ V nejsložitějších situacích mění dárci svůj přístup od přímé spolupráce s vládami k podpoře jiných subjektů, kteří mohou urychlit změnu. Postupy, které byly přijaty v rámci tematických programů „Účast nestátních subjektů a místních orgánů na rozvoji“ a EIDHR, jsou nastaveny s ohledem na nestabilní situace a podporují alternativní subjekty v situacích, které nejsou příznivé pro rozvoj založený na účasti nebo dodržování lidských práv. Předpokládá se také podpora ochránců lidských práv a příslušného mezinárodního rámce. EIDHR je velmi významný v nestabilních situacích, neboť je zvláště zaměřen na situace, které se vyznačují velkým deficitem základních svobod a bezpečnosti lidí, ve kterých jsou pod největším tlakem občanská společnost a ochránci lidských práv a ve kterých je politická pluralita omezena. EIDHR bude zaměřen na podporu demokratické politické účasti a reprezentace a přispěje k mírovému urovnání mezi zájmovými skupinami. Nadnárodní a regionální podpora se zaměří na dialog a praktické činnosti spolupráce, pomocí nichž mají být řešeny příčiny konfliktů, jež mají hluboké kořeny nebo obsahují násilný potenciál. Jedna ze zvláštností EIDHR spočívá v tom, že může financovat činnosti bez souhlasu vlády partnerské země. Toto může být dodatečná výhoda v určitých nestabilních situacích. EIDHR však může být použit jen doplňkově k použitelným geografickým programům. 5.2. Rozpočtová podpora Jako doplnění programů a v závislosti na zdrojích nestability může být použita také rozpočtová podpora na řešení naléhavých finančních potřeb pro konsolidaci klíčových státních funkcí (správa veřejných financí) a udržení sociální stability (výplata mezd nebo financování dovozu. Může také účinně ovlivnit politický dialog o SSR, DDR nebo reformě státní služby, pokud tyto otázky mají dopad na makroekonomickou stabilitu. Komise použila rozpočtovou podporu v případě několika zemí v postkonfliktních situacích, aby podpořila proces obnovy. Rizika politická, rozvojová, svěřenská a rizika ztráty dobré pověsti jsou ve všech nestabilních situacích vysoká, ale je nutné je zvážit vůči očekávaným přínosům, jakož i vůči nákladům způsobeným novými krizemi. Rozpočtová podpora je koncipována tak, aby tato rizika řešila (zaměřením na podstatné výdaje, ověřené nedoplatky atd.) a založena na stálém hodnocení makroekonomické situace, reforem správy veřejných financí a výsledků rozvojových strategií. 6. CESTA VPřED: PRIORITY A OčEKÁVANÉ VÝSLEDKY Pokud partnerské země činí pokroky při řešení příčin a následků nestability, musí EU zaručit, že Společenství, orgány EU a členské státy budou toto úsilí partnerských zemí podporovat individuálnějším, rychlejším a flexibilnějším způsobem. Komise navrhuje podnítit debatu zahrnující účastníky občanské společnosti a další zúčastněné strany a podnikne níže uvedené kroky, aby se začalo s přípravou strategie reakce EU na nestabilní situace: - EU by měla formálně schválit zásady vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích OECD/DAC a zavázat se k jejich používání ve všech nestabilních situacích. - Otázky související s nestabilitou by měly být systematičtěji zahrnovány do pravidelného politického dialogu s partnerskými zeměmi, jež vykazují znaky nestability. - Měla by se konat pravidelná výměna analýz rizika a příslušných reakcí EU na úrovni vedoucích diplomatických misí EU, v ústředí pak dialogy na pracovní úrovni mezi orgány EU a členskými státy, jakož i v rámci pracovních skupin Rady, aby byly zachovány celkové přístupy veřejného sektoru. - Podpora EU zemím, které čelí nestabilním situacím by měla soustavně podporovat rovnost mužů a žen, lidská práva včetně práv dětí a sociální začlenění. - Komise bude podporovat ustanovení ad hoc týmů pro jednotlivé země a tematických týmů za účasti Generálního sekretariátu Rady a členských států pro řešení specifických situací nestability a s těmito cíli: - další rozvoj koncepčních a analytických přístupů k nestabilitě a konfliktům, včetně SSR a rozšíření strategického rámce LRRD na integrované reakce na období po krizích a způsoby zacházení se zájmy státní správy a bezpečnosti; - posílení komparativních výhod EU v nestabilních situacích, při zohlednění budoucí zahraniční služby EU; - postup směrem ke koherentnějšímu a koordinovanějšímu přístupu na úrovni zemí, zejména využitím všech možností pro jedinou společnou analýzu a společné programování podle společného rámce pro strategické dokumenty zemí (CFCSP) a jejich přepracování podle vývoje situace. - Bude sestaven přehled forem dvoustranné podpory a podpory EU v rámci různých pilířů, aby se zjistila jejich schopnost adekvátně reagovat na nestabilní situace a zhodnotit jejich dopady a účinky na místě. Zvláštní pozornost bude věnována doplňkovosti mezi nástroji spojenými s krizovým řízení, jako jsou společné akce SZPB/ESDP, nástroj pro stabilitu, africký mírový projekt a nástroje dlouhodobé spolupráce. - Komise provede zjištění stavu úsilí EU o pomoc ke zmírnění a předcházení hrozeb bezpečnosti, učiní návrhy na zlepšení efektivity a koherence vnější pomoci EU v situacích, kdy se nedostává bezpečnosti a navrhne způsoby pro doplnění opatření na národní a regionální úrovni specifickým rámcem pro odpovědi na výzvy globálního nebo nadregionálního charakteru. - V souladu s Kodexem chování EU pro doplňkovost a dělbu práce, EU poté, co zjistí, kde na úrovni zemí existují překrývání nebo nedostatky, přispěje ze stávajících nebo dodatečných zdrojů doplňkovým způsobem. O doplňkovost by mělo být usilováno jak na úrovni zemí, tak i celkově, a to rozhodnutím, kdo se bude ve které zemi angažovat. Komise navrhuje zhodnotit následující možnosti pro členské státy EU, jak přispět nestabilním státům, a zejména těm, které jsou neoblíbenými cíly pomoci, dodatečnými zdroji: - Zvýšením přídělů pro jednotlivé země, pokud existuje strategický rámec pro dvoustrannou spolupráci; - pokud rámec dvoustranné spolupráce neexistuje nebo pokud lze očekávat větší účinek od sloučení finančních zdrojů, navýšením finančních prostředků pro strategické dokumenty zemí podepsané Komisí a partnerskými zeměmi, které jsou vypláceny v rámci NIP spravovaných Komisí. - Bude provedeno celkové přehodnocení hodnotících a analytických nástrojů pro státní správu a monitorování konfliktů a katastrof. - Situace nestability budou zahrnuty do přezkumného procesu Iniciativy v oblasti správy věcí veřejných států AKT, jenž bude zahrnovat pravidelnou spolupráci na expertní úrovni a zprávu, jež bude předložena Komisi v roce 2008. - Komise posílí svou kapacitu pro poskytování rozpočtové podpory, přičemž bude brát v úvahu její specifická rizika a očekávané přínosy v nestabilních situacích. Bude posílena spolupráce se SB, MMF a AfDB. - Komise připraví pokyny, v nichž budou stanoveny podmínky pro použití flexibilních postupů v rámci geografických dlouhodobých nástrojů. - EU bude usilovat o další posílení partnerství s OSN a dalšími mnohostrannými aktéry, jež jsou činní v nestabilních situacích. Další konsolidace Mírové komise a pokračující aktivní podpora EU reformy OSN, jež je zaměřena na vybavení této organizace prostředky, které umožňují účinně reagovat na nestabilní situace, mají v této souvislosti rozhodující význam.