Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského Parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 97/67/ES týkající se úplného dosažení vnitřního trhu poštovních služeb Společenství Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2006) 594 v konečném znění} {SEK(2006)1291} /* SEK/2006/1292 */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 18. října 2006 SEK(2006) 1292 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 97/67/ES týkající se úplného dosažení vnitřního trhu poštovních služeb Společenství Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2006) 594 v konečném znění}{SEK(2006)1291} 1. Úvod Tento dokument se týká jednoho z bodů pracovního programu Komise označeného 2006/MARKT/006 o poštovních službách. Tento dokument obsahuje shrnutí úplného posouzení dopadů a zaměřuje se na zvažované možnosti návrhu, jejich dopad a doporučení. | Tento dokument obsahuje: 1 - Úvod 2 - Konzultace zúčastněných stran 3 – Současný stav a úkoly 4 - Cíle 5 - Politické možnosti a hodnocení 6 - Závěr | Směrnice o poštovních službách z roku 1997 (97/67/ES) upravila první etapu harmonizace poštovních služeb v EU. Směrnice z roku 2002, kterou se mění směrnice o poštovních službách (2002/39/ES), stanovila omezení vyhrazené oblasti v letech 2003 a 2006, a tím postupné a řízené otevření trhu poštovních služeb hospodářské soutěži . Směrnice o poštovních službách implicitně podporuje cíl úplného otevření trhu a rovněž stanoví rok 2009 jako konečné datum dosažení vnitřního trhu poštovních služeb, nebo jiný vhodný postup k dosažení tohoto cíle (čl. 7 odst. 3 a bod odůvodnění 24). V roce 2006 Evropský parlament opětovně potvrdil tento obecný směr[1]. Obecné souvislosti a výchozí bod tohoto návrhu jsou: - Podle platné směrnice o poštovních službách je Komise povinna předložit (podle článku 7) návrh na „dosažení vnitřního trhu poštovních služeb nebo určení jiného vhodného postupu na základě závěrů [výhledové studie]“. - Podle ustanovení článku 27 o ukončení platnosti uplyne platnost směrnice o poštovních službách dnem 31. prosince 2008, a pokud nebude k tomuto datu přijat další návrh Komise, bude toto odvětví v první řadě podléhat příslušným ustanovením Smlouvy o ES (zejména článku 86 Smlouvy o ES). - Ze zprávy Komise o provádění[2] (týkající se platné směrnice) a výhledové studie[3] (o dopadech úplného otevření trhu na všeobecné služby) vyplynulo, že za předpokladu určitých ochranných opatření může být úplné otevření trhu dokončeno ve všech členských státech do roku 2009. - V řadě členských států již probíhají přípravy na úplné otevření trhu – v rámci tohoto procesu došlo ke zlepšení kvality služeb, aniž by byly ohroženy všeobecné služby. 2. KONZULTACE ZÚčASTNěNÝCH STRAN Komise provedla řadu konzultačních činností, včetně: - veřejné konzultace, v jejímž rámci bylo obdrženo 2 295 odpovědí na dotazník a 103 písemných příspěvků; - 6 rozsáhlých studií zadaných v letech 2004 až 2006 k problematice budoucího směřování politiky poštovních služeb a 10 veřejných seminářů, kromě dalších 14 studií vypracovaných od roku 1997; - průzkumu Eurobarometru týkajícího se spokojenosti zákazníků a 25 cílových skupin ve všech zemích EU zaměřených na zjištění potřeb a spokojenosti jednotlivých uživatelů poštovních služeb; - diskuse se členskými státy, provozovateli a všemi ostatními zúčastněnými stranami, včetně sociálních partnerů a organizací spotřebitelů. 3. SOUčASNÝ STAV A ÚKOLY V ODVěTVÍ POšTOVNÍCH SLUžEB V EU Současný stav V roce 2004 činily příjmy z poštovních služeb v EU přibližně 90 mld. EUR a toto odvětví nadále významně přispívá k hospodářství EU. Přímý příspěvek k HDP Evropské unie je odhadován ve výši 37 mld. EUR (0,4 %) a toto odvětví zajišťuje 1,7 milionů pracovních míst. Další příjmy ve výši přibližně 150 mld. EUR a 3,5 milionů pracovních míst pocházejí ze souvisejících odvětví nebo z odvětví napojených na poštovní služby. Z hlediska zákazníků nebo uživatelů poštovních služeb zasílají jednotliví uživatelé 12,5 %, avšak přijímají 70 % veškerých poštovních položek; podnikající uživatelé zasílají 87,5 % a přijímají 30 % poštovních položek. Co se týče rozsahu, zaměřuje se tento návrh především na všeobecné poštovní služby . Zahrnuje trh listovních zásilek (dopisy a pohlednice, malé balíky apod.), část trhu balíkových zásilek a některé nepoštovní položky (např. noviny). Trh poštovních služeb EU v současnosti prochází podstatnými změnami zahrnujícími postupné otevírání trhu, rychlý růst a snižování cen náhradních elektronických médií, nové automatizační technologie a nové vlastnické struktury. Zvyšuje se tak tlak na toto odvětví, aby se zvýšila jeho konkurenceschopnost a účinnost, jinak by mohla být nepříznivě ovlivněna zaměstnanost a udržitelnost služeb. Odlišné právní a tržní prostředí, ve kterém působí evropští provozovatelé poštovních služeb, vede k narušení hospodářské soutěže a odrazuje od dalších reforem. Účinnou hospodářskou soutěž na trhu poštovních služeb dále omezuje řada překážek, např. přetrvávající monopoly nebo rozdílné systémy udělování oprávnění a licencí. Povinnost poskytovat všeobecné poštovní služby může v určitých oblastech některých států přinášet nehospodárné náklady, avšak pro občany a společnosti v EU je nezbytné zachovat všeobecné poštovní služby ve všech geografických oblastech. Při strukturování zbývajících opatření reformy poštovních služeb EU je tedy nutné se zaměřit zejména na způsob, jak zajistit účinné a konkurenceschopné odvětví poštovních služeb EU, které bude evropským občanům a společnostem nadále poskytovat dostupné a vysoce kvalitní služby. Klíčové jsou zejména následující otázky: 1) Rozsah všeobecných poštovních služeb: tímto se rozumí stálý a povinný rozsah poštovních produktů, které by měly být předmětem všeobecných poštovních služeb. Čím větší bude rozsah těchto produktů, tím vyšší je riziko, že nebudou poskytovány pouze obchodními/tržními silami bez uplatňování výhradních práv. Otázka na úrovni Společenství spočívá v tom, zda je třeba úžeji harmonizovat rozsah všeobecných služeb pro všechny členské státy. 2) Normy všeobecných poštovních služeb: Směrnice o poštovních službách ukládá členským státům konkrétní normy týkající se sběru a dodávek do všech přístupových bodů v členských státech do 5 pracovních dní, vyžaduje dostupnost a přístupnost služeb a povoluje uplatňování jednotných sazeb. Otázka na úrovni Společenství spočívá v tom, zda mají být některé tyto normy změněny, zejména uplatňování jednotných sazeb. 3) Vyhrazená oblast: jedná se o největší překážku dokončení vnitřního trhu, neboť zasílání listovních zásilek do hmotnosti 50g (což představuje většinu poštovních položek), může být nadále zajišťováno výlučně jedním subjektem. Dosud zrušily vyhrazenou oblast Finsko, Švédsko a Spojené království, zatímco Německo a Nizozemsko tak plánují učinit v celém rozsahu do roku 2008. Některé další členské státy otevřely trh adresných reklamních zásilek a jiných poštovních proudů před cílovým datem stanoveným na rok 2009. Otázka na úrovni Společenství spočívá v tom, zda má být potvrzen rok 2009 jako cílové datum stanovené zákonodárcem EU pro zrušení vyhrazených oblastí. 4) Alternativní finanční mechanismy k monopolu: v případě zrušení vyhrazené oblasti spočívá otázka na úrovni Společenství v tom, zda jsou potřebná alternativní opatření k financování všeobecných poštovních služeb, a pokud ano, jaká, a zda by směrnice měla v tomto směru poskytnout výběr . 5) Přístup k některým zařízením/prostředkům poštovní infrastruktury: na vnitrostátní úrovni platí řada právních omezení týkajících se užívání jednotlivých prvků poštovní infrastruktury (nebo „přístupu“ k těmto prvkům), např. poštovních a dopisních schránek a databází poštovních směrovacích čísel a změn adres. Tato omezení mohou brzdit rozvoj hospodářské soutěže a mohla by rovněž ohrozit důvěru uživatelů, pokud se sníží normy jakosti poštovních služeb. Otázka na úrovni Společenství spočívá v tom, zda má být v prostředí, kde působí více provozovatelů poštovních služeb, posílena role členských států nebo národních regulačních orgánů při sledování a/nebo zprostředkování přístupu k těmto zařízením a zavádění postupů, které zajistí integritu a důvěru uživatelů v poštovní služby. 6) Přístup třetích stran: znamená přístup třetích osob k infrastruktuře stávajícího provozovatele, zejména k jeho třídícím a dodacím zařízením. Ten v současnosti směrnice o poštovních službách výslovně neupravuje. Otázka je, zda mohou být nadále společně uplatňovány jak přirozený rozvoj různých modelů hospodářské soutěže, tak, pokud to členský stát považuje za nezbytné, usnadnění nebo uložení jednoho modelu, nebo zda je nutný předběžný zásah Společenství. Pokud ano, je dále třeba rozhodnout, zda má Společenství harmonizovat a/nebo posílit předběžnou roli členských států při sledování nebo zprostředkování přístupu třetích stran. 4. POLITICKÉ CÍLE Pro tento návrh stanovila Komise tyto politické cíle : Dosáhnout vnitřního trhu poštovních služeb, v jehož rámci budou moci výhody reformy využít všichni občané a podniky. - zachovat dostupné a vysoce kvalitní všeobecné poštovní služby pro všechny, - dosáhnout úplného otevření trhu, - omezit narušení hospodářské soutěže/ překážky vnitřního trhu. Konkrétněji: - nadále usilovat o omezení a konečné zrušení vyhrazené oblasti, - zajistit přiměřené použití alternativních ochranných opatření nebo finančních mechanismů pro všeobecné poštovní služby, - zajistit spravedlivý přístup k poštovní infrastruktuře. 5. POLITICKÉ MOžNOSTI V rámci posouzení dopadů byly zvažovány politické možnosti na dvou úrovních: - čtyři možnosti „na vysoké úrovni“ odpovídající obecným politickým možnostem postupu, který může Společenství zvolit, a - 16 konkrétních politických možností týkajících se podrobného postupu v jednotlivých určených oblastech, které je třeba řešit. V tabulce 2 v oddíle 5.3 posouzení dopadů je uvedeno, které konkrétní možnosti jsou proveditelné v rámci jednotlivých politických možností „na vysoké úrovni“. 5.1. Politické možnosti na vysoké úrovni Byly určeny tyto čtyři politické možnosti na vysoké úrovni: Možnost A: žádné opatření (žádný legislativní návrh) by vzhledem ke skončení platnosti stávající směrnice o poštovních službách dne 31. prosince 2008 znamenalo, že odvětví poštovních služeb by se primárně řídilo příslušnými ustanoveními Smlouvy o ES (zejména článkem 86), který vyžaduje, aby členské státy zdůvodnily jakékoli vyhrazené služby, stanoví, že využití monopolu podléhá zájmu Společenství na rozvoji trhu a umožňuje Komisi, aby vydávala členským státům potřebné směrnice a rozhodnutí. Členské státy by navíc mohly na svém území samostatně stanovit všeobecné poštovní služby a související normy jakosti v souladu s mezinárodními dohodami a smlouvami, např. (obecnějšími a méně přísnými) závazky Světové poštovní unie. Posouzení: rozdílnější právní rámec a normy všeobecných poštovních služeb by mohly nepříznivě ovlivnit sociální soudržnost a vedly by k prohloubení "nerovného" soutěžního prostředí a nárůstu překážek vnitřního trhu. Možnost B: podstatně pozměněná a souhrnná směrnice o poštovních službách , která vychází z předpokladu dosažení konkurenčního trhu poštovních služeb v roce 2009 a zajišťuje plně harmonizovaný přístup ke všem problémům daného odvětví. Posouzení: přestože přetrvávají určité pochybnosti, zda jsou všechna ustanovení platné směrnice o poštovních službách používána stejně přísně na celém území Společenství, neprokázalo se, že by byl platný právní rámec Společenství v zásadě nedostatečný. Navíc povaha jednotlivých států a různé potřeby uživatelů by pravděpodobně znemožnily dosažení všeobecně platného, přiměřeného a přijatelného řešení pro všechny členské státy. Možnost C: prodloužení platnosti stávající směrnice o poštovních službách po roce 2009 – v rámci této možnosti by bylo zrušeno ustanovení článku 27 o skončení platnosti směrnice, avšak veškerá ostatní ustanovení by zůstala zachována beze změny. Posouzení: tímto faktickým vzdáním se podnětu k otevření trhu na úrovni Společenství by pravděpodobně došlo ke zpoždění významné restrukturalizace daného odvětví, zpomalení dynamické účinnosti, omezení rozvoje možností a inovace a z dlouhodobého hlediska by tím byla ohrožena komparativní konkurenceschopnost odvětví poštovních služeb. Komparativní pokles by ovlivnil celkovou poptávku (nižší objem poštovních služeb) - a dále by měl dopad na udržitelnou zaměstnanost a schopnost zajistit občanům přístup k dostupným poštovním službám. Možnost D : změna platné směrnice o poštovních službách v rozsahu nezbytném pro dosažení otevřeného trhu poštovních služeb – vychází z předpokladu, že zachování vysoce kvalitních všeobecných poštovních služeb je slučitelné s úplným otevřením trhu a lépe umožňuje dosažení cílů Společenství v daném odvětví. Posouzení: tato možnost by zachovala stávající rámec směrnice o poštovních službách, vycházela by z něj a změny by se prováděly pouze tehdy, pokud by to bylo nezbytné s ohledem na nejnovější a předpokládaný vývoj trhu, včetně zrušení vyhrazené oblasti. Při této možnosti nedochází k základnímu přehodnocení cílů Společenství. Dopad na spotřebitele: Možnosti A a B, a ve střednědobém horizontu (vzhledem k riziku snížení konkurenceschopnosti daného odvětví) i možnost C, mohou vést ke snížení norem všeobecných poštovních služeb definovaných na úrovni EU, což by mohlo mít následně nepříznivý dopad na spotřebitele i na územní a sociální soudržnost. V případě možnosti D zůstávají zachovány stávající požadavky na dostupnost stanovené normami všeobecných poštovních služeb a možnost uplatňování jednotných sazeb, avšak vzhledem k otevření trhu by se ceny přiblížily nákladům, a mohlo by tak dojít ke zvýšení cen u těch položek, kde je stanovena cena za kus. Tyto možnosti „na vysoké úrovni“ A/B/C/D byly posouzeny z hlediska jejich přínosu k dosažení cílů v odvětví poštovních služeb. Možnosti na vysoké úrovni A a B byly zamítnuty ve fázi počátečního přezkumu. Závěry ohledně možností na vysoké úrovni C a D byly vyvozeny na základě podrobnější analýzy dopadů definovaných konkrétních politických možností. 5.2. Konkrétní politické možnosti Do užšího výběru bylo zařazeno deset konkrétních politických možností zahrnujících politické oblasti: i) rozsah všeobecných služeb ii) normy všeobecných služeb iii) vyhrazená oblast a mechanismy financování všeobecných služeb iv) přístup k základním prostředkům v) přístup třetích stran. Níže uvedená tabulka obsahuje přehled dopadů a politických možností na vysoké úrovni, kterým každá konkrétní možnost odpovídá. Popis a podrobnější analýza všech možností jsou uvedeny v oddílech 5 a 6 úplného posouzení dopadů. Otázka | Možnosti | Dopad na uživatele | Dopad na zaměstnanost | Hospodářský dopad | Rozsah všeobecných služeb | Možnost 1 (možnosti B/C/D) beze změny: Stávající flexibilita | (( | ( | ( | Možnost 2 (možnost D) – rozsah zaměřený na produkty pro spotřebitele/malé a střední podniky | ( | ( | ( | Normy všeobecných služeb | Možnost 4 (možnosti C/D) - beze změny: platné normy zůstávají minimálními pravidly Společenství | ( až ( | ( | ( až ( | Možnost 5 (možnost D) - beze změny: platné normy zůstávají minimálními pravidly Společenství, avšak jednotná sazba je přípustná pouze u jednotlivých položek | (( | (( | ((( | Vyhrazená oblast a mechanismy financování všeobecných poštovních služeb | Možnost 8 (možnost C) – zachování platné směrnice zrušením článku 27 – vyhrazené oblasti, povinnosti nových příchozích na trh a fond pro náhrady zůstávají zachovány | ( až ( | ( až ( | (až (( | Možnost 9 (možnost D) – v případě zrušení vyhrazené oblasti vyčerpávající seznam finančních mechanismů, zahrnujících státní podporu, postupy zadávání veřejných zakázek, vnitřní křížové dotace, příspěvek na náklady nebo vyrovnávací fond a uplatnění všeobecných poplatků za služby na účastníky trhu všeobecných služeb | (( | ( až ( | ( až (( | Přístup k základním prostředkům | Možnost 11 (možnost C) - beze změny: ponechání otázek přístupu pravidlům trhu a hospodářské soutěže | ( až ( | ( | ( | Možnost 12 (možnost D) – stanovení povinnosti vnitrostátních regulačních orgánů určit základní prostředky, posoudit, zda je nezbytný přístup k databázi poštovních směrovacích čísel, PO boxům, informacím o změnách adresy a přesměrování, a zajištění transparentního a nediskriminačního přístupu | (( | ( | ( | Přístup třetích stran | Možnost 15 (možnost D) – stanovit povinnost dominantního provozovatele/provozovatele užívajícího původní veřejnou síť, aby za odpovídajících podmínek neomezoval přístup nezávislých subjektů | ( | ( | ( | Možnost 16 (možnosti C/D) - beze změny: nediskriminační přístup se zohledněním uspořených nákladů | (( | ( až ( | ( | Pro tyto konkrétní politické možnosti se doporučují tato řešení: Ve vztahu k rozsahu všeobecných služeb – omezení rozsahu všeobecných služeb na poštovní produkty, které by nebyly poskytovány tržními silami, není možné v tomto okamžiku harmonizovat, neboť hospodářská soutěž se bude v jednotlivých státech EU vyvíjet odlišnou rychlostí a vnitrostátní trhy a uživatelé mají různé potřeby. Doporučuje se možnost 1 – tj. hlavní závazky Společenství týkající se všeobecného rozsahu poštovních služeb, které musí být poskytovány, by měly zůstat nezměněny. Ve vztahu k normám všeobecných poštovních služeb – existuje pouze omezená poptávka po harmonizovaném snížení norem nebo omezení možnosti členských států uplatňovat normy kvality a služeb nad rámec minimálních požadavků stanovených na úrovni Společenství. Po otevření trhu by však mohly jednotné sazby uplatňované na konkurenční poštovní produkty podnítit neefektivní vstup na trh, čímž by naopak mohla být ohrožena současná schopnost stávajících poskytovatelů financovat všeobecné služby. Jednotliví uživatelé si však cení jednotnosti sazeb a skutečnosti, že přispívají k sociální soudržnosti. Doporučuje se možnost 5 – tj. minimální změna spočívající v omezení možnosti členských států uplatňovat jednotné sazby pouze na položky, u nichž je stanovena cena za kus, a některé další položky. . Reaguje rovněž na jednu z hlavních motivačních snah zúčastněných stran, které požadují zúžení rozsahu všeobecných poštovních služeb tak, aby sloužily spíše jako „záchranná síť“ pro spotřebitele . Ve vztahu k vyhrazené oblasti a modelům financování – zachováním vyhrazené oblasti by se nadále narušovala hospodářská soutěž; je však nezbytné zavést náhradní možnosti použitelné ve výjimečných případech, aby bylo zajištěno financování všeobecných poštovních služeb bez uplatňování výhradních práv. Doporučuje se možnost 9, tj. zrušení vyhrazené oblasti, s tím, že členské státy si budou moci vybrat z možností financování zahrnujících: zadávání veřejných zakázek na poskytování služeb (jako nepřímý zdroj veřejného financování), státní podporu, odvětvový poplatek a fond pro příspěvek na náklady všeobecné poštovní služby jako náhradní opatření za vyhrazenou oblast. Ve vztahu k přístupu k základním prostředkům poštovní infrastruktury – pro uživatele i stávající a potenciální nové příchozí na trh je výhodné, aby výhody hospodářské soutěže nebyly omezeny tím, že se účastníci trhu nedohodnou na podmínkách přístupu k těmto prostředkům. Na základě možnosti 12 by byl vnitrostátní regulační orgán výslovně oprávněn zasáhnout, pokud by bylo třeba takové situaci zamezit, a tato možnost se proto doporučuje. Ve vztahu k přístupu třetích stran k třídícím a dodacím sítím – vzhledem k tomu, že pouze několik málo prvků základní poštovní sítě lze případně považovat za „základní zařízení“, nezdá se stanovení povinnosti umožnit přístup třetích osob k těmto zařízením na úrovni Společenství odůvodněné. Podle názoru zákonodárce EU však zároveň není vhodné ani omezovat rozvoj hospodářské soutěže v oblasti tohoto přístupu. Doporučuje se možnost 16, tj. rozhodnutí o povinném přístupu třetích osob by mohla být nadále přijímána na úrovni členských států, při zohlednění relevantních hospodářských a soutěžních faktorů. Na některých vnitrostátních trzích může být takový přístup považován za vhodný, jinde nikoli, v tomto ohledu se však nenavrhuje žádná změna platné směrnice o poštovních službách. 6. ZÁVěR Na základě dopadů a doporučení ke konkrétním politickým otázkám byla doporučena možnost D na vysoké úrovni: změnit platnou směrnici v rozsahu nezbytném pro dosažení otevřeného trhu, zajišťujícím vysokou úroveň všeobecných poštovních služeb [4]. [1] Usnesení Evropského parlamentu o použití směrnice o poštovních službách (2006 (0040)). [2] KOM(2006) 595. [3] KOM(2006) 596. [4] Možnost D byla rovněž implicitně potvrzena výhledovou studií Komise, která došla k závěru, že vzhledem k dostupnosti doplňkových ochranných opatření není důvod, aby byl přechod k úplnému otevření trhu odložen až po roce 2009.