[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 13.2.2007 SEK(2007) 189 v konečném znění Doporučení pro STANOVISKO RADY v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému konvergenčnímu programu Estonska na období 2006–2010 (předložená Komisí) DŮVODOVÁ ZPRÁVA 1. SOUVISLOSTI Pakt o stabilitě a růstu, který vstoupil v platnost dne 1. července 1998, je založen na cíli zdravých veřejných financí jakožto prostředku k posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst přispívající k vytváření pracovních míst. Reforma z roku 2005 sice na jedné straně potvrdila, že pakt je užitečný pro upevňování fiskální disciplíny, ale na druhé straně se snažila posílit jeho účinnost a hospodářské základy a zajistit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], které je součástí Paktu o stabilitě a růstu, ukládá členským státům, aby předkládaly Radě a Komisi stabilizační nebo konvergenční programy jakož i jejich každoroční aktualizace (členské státy, které již přijaly jednotnou měnu, předkládají (aktualizované) stabilizační programy a členské státy, které jednotnou měnu dosud nepřijaly, předkládají (aktualizované) konvergenční programy). První konvergenční program Estonska byl předložen v květnu 2004. V souladu s výše uvedeným nařízením k němu Rada na základě doporučení Komise a po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem vydala dne 5. července 2004 své stanovisko. Podle téhož postupu Komise hodnotí aktualizované programy stability a konvergenční programy, výše uvedený výbor se k nim vyjadřuje a Rada je může přezkoumat. 2. VÝCHODISKA PRO HODNOCENÍ AKTUALIZOVANÉHO PROGRAMU Komise prostudovala nejnovější aktualizaci konvergenčního programu Estonska předloženou dne 1. prosince 2006 a přijala doporučení pro stanovisko Rady k této aktualizaci (viz hlavní body hodnocení v rámečku). Aby bylo jasné, za jakých okolností se nový konvergenční program vyhodnocuje, jsou v následujících odstavcích shrnuty: 1. hospodářské a rozpočtové výsledky za posledních deset let 2. nejnovější vyhodnocení pozice státu podle preventivní části Paktu o stabilitě a růstu (shrnutí stanoviska Rady k předchozí aktualizaci konvergenčního programu) 3. vyhodnocení národního programu reforem z října 2006 provedené Komisí. 2.1. Hospodářské a rozpočtové výsledky za poslední období Estonsko úspěšně završilo přechod k funkčnímu tržnímu hospodářství a nyní dosahuje nejvyššího růstu ze všech členských států EU. Pracovní trh i trh výrobků je vysoce pružný. Díky kombinaci velkých zvýšení mezd ve spojení se značným přibýváním produktivity Estonsko rychle dostihuje EU v oblasti životní úrovně. Společně se silným vývozem se v posledních letech rychle zvyšovala domácí poptávka. V poslední době vyvstaly v souvislosti s tímto úspěšným vývojem nové problémy. Po několika letech rychlého růstu je Estonsko konfrontováno s omezeními kapacity, zejména na pracovním trhu, který se již vyčerpává. Na významné riziko přehřátí ekonomiky poukazuje růst jádrové inflace, velký vnější schodek a silný růst úvěrů, který vede ke skutečnému konjunkturnímu vzestupu trhu s nemovitostmi. 2.2. Hodnocení obsažené ve stanovisku Rady k předchozímu programu Dne 14. února 2006 přijala Rada stanovisko k předchozí aktualizaci konvergenčního programu na období let 2005–2009. Rada soudí, že „stav rozpočtu je celkově zdravý a že rozpočtová strategie je dobrým příkladem fiskální politiky prováděné v souladu s Paktem o stabilitě a růstu“. Rada vzhledem k „významně lepšímu plnění rozpočtu v roce 2005, než předpokládal program, a vzhledem k nutnosti vyhnout se procyklickým politikám“ vyzývá Estonsko, aby v roce 2006 a v následujících letech „usilovalo o vyšší rozpočtový přebytek a nadále tak podporovalo nápravu zahraniční nerovnováhy“. 2.3. Vyhodnocení národního programu reforem, které Komise provedla v říjnu 2006 Zpráva o provádění národního programu reforem Estonska, která se předkládá v rámci obnovené lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost, byla doručena dne 12. října 2006. Estonský národní program reforem uvádí jako hlavní výzvy a priority výzkum, vývoj, inovace a zaměstnanost Komise ve svém hodnocení tohoto programu (přijatého jako součást její výroční zprávy o pokroku z prosince 2006[2]) konstatovala, že Estonsko dosahuje při provádění svého národního programu reforem velmi dobrých výsledků. Vyvíjí rovněž úctyhodnou snahu zajistit soulad mezi národním programem reforem a politikou soudržnosti. Vzhledem k dosaženému pokroku bylo Estonsko vybídnuto, aby se zaměřilo rovněž na tyto oblasti: školství a celoživotní vzdělávání; výzkum, vývoj a inovace; soutěžní politiku; flexibilitu pracovního trhu a aktivní politiku pracovního trhu. Rámeček: Hlavní body hodnocení Podle požadavků čl. 5 odst. 1 (pro programy stability) a čl. 9 odst. 1 (pro konvergenční programy) nařízení Rady (ES) č. 1466/97 se hodnocení týká následujících bodů: zda jsou hospodářské předpoklady, na nichž je program založen, reálné; střednědobého rozpočtového cíle členského státu a vhodnosti postupu úprav vedoucího k dosažení tohoto cíle; zda opatření, která byla navržena a/nebo přijata za účelem dodržení plánovaného postupu úprav, umožní dosažení střednědobého rozpočtového cíle během daného cyklu; při hodnocení postupu úprav vedoucího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle se posuzuje, zda se v období s dobrými hospodářskými výsledky vynakládá větší úsilí, zatímco v době horších hospodářských výsledků může být toto úsilí nižší; u členských států, které přijaly euro nebo jsou zapojeny do ERM II, se rovněž hodnotí, zda meziročně zlepšují saldo očištěné o cyklické vlivy, bez jednorázových a jiných dočasných opatření, o 0,5 % HDP, aby se jim podařilo dosáhnout jejich střednědobého rozpočtového cíle; při vymezování postupu úprav vedoucího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle (v případě členských států, které tohoto cíle dosud nedosáhly) nebo při povolování dočasné odchylky od tohoto cíle (v případě členských států, které ho již dosáhly) se hodnotí provádění hlavních strukturálních reforem, které mají dlouhodobý úsporný účinek (včetně toho, že zvyšují potenciální růst), a proto mají skutečný dopad na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí (za podmínky, že je přiměřený bezpečný odstup od referenční hodnoty 3 % HDP a že se do konce programového období očekává návrat ke střednědobému rozpočtovému cíli), zvláštní pozornost se přitom věnuje důchodovým reformám, včetně zavedení systému sestávajícího z několika pilířů, včetně povinného, plně financovaného pilíře; zda je hospodářská politika členského státu v souladu s hlavními směry hospodářské politiky. Reálnost makroekonomických předpokladů uvedených v programu se hodnotí s ohledem na předpověď útvarů Komise z podzimu 2006, používá se také společně dohodnutá metodika pro odhad potenciálního výstupu a salda očištěného od cyklických vlivů. Soulad s hlavními směry hospodářské politiky se hodnotí podle hlavních směrů hospodářské politiky v oblasti veřejných financí, které jsou součástí integrovaných hlavních směrů na období 2005 až 2008. Při hodnocení se rovněž posuzuje: vývoj míry zadluženosti a perspektiva dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, jimž by se měla podle zprávy Rady ze dne 20. března 2005 „Zlepšení provádění Paktu o stabilitě a růstu“ věnovat „dostatečná pozornost při dohledu nad rozpočtovými pozicemi“. Přístup k hodnocení dlouhodobé udržitelnosti je popsán ve sdělení Komise ze dne 12. října 2006[3]; míra začlenění do národního programu reforem, který členský stát předložil v rámci lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost. Rada ve složení pro hospodářství a finance uvedla ve své průvodní poznámce k hlavním směrům hospodářské politiky na období 2005 až 2008 zaslané Evropské radě dne 7. června 2005, že národní programy reforem by měly být v souladu se stabilizačními a konvergenčními programy; dodržování kodexu chování[4], který mimo jiné předepisuje společnou strukturu a soubor tabulek údajů o stabilizačních a konvergenčních programech. | - Doporučení pro STANOVISKO RADY v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 k aktualizovanému konvergenčnímu programu Estonska na období 2006–2010 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[5], a zejména na čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Komise, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, VYDALA TOTO STANOVISKO: 4. Dne [27. února 2007] Rada prostudovala aktualizovaný konvergenční program Estonska na období let 2006 až 2010. 5. Makroekonomický scénář, na němž je tento program založen, předpokládá, že skutečný růst HDP se sníží z maximální hodnoty 11 % dosažené v roce 2006 na 8,25 % v roce 2007 a 7,5 % v letech následujících. Podle údajů, které jsou v současné době k dispozici, se scénář zdá být založen na opatrných předpokladech růstu. Předpokládaný střednědobý průběh hladkého zpomalování růstu ze současného tempa, jež by mohlo vést k přehřátí ekonomiky, je ovšem spojen s určitými riziky. Inflace předpokládaná v programu se rovněž jeví jako reálná. 6. Prognóza útvarů Komise z podzimu 2006 odhaduje celkový přebytek veřejných financí v roce 2006 na 2,5 % HDP, zatímco cíl stanovený v předcházející aktualizaci konvergenčního programu představoval 0,3 % HDP. Daleko lepší výsledek, který je rovněž očekáván v poslední aktualizaci, byl zaznamenán v důsledku přenesení lepšího výsledku z roku 2005, než se kterým se původně počítalo, a překvapivě pozitivního růstu v roce 2006. 7. Hlavní cíle střednědobé rozpočtové strategie ztělesněné v programu představuje udržování veřejných financí alespoň v rovnováze a zajišťování dlouhodobé udržitelnosti ve světle rozpočtového dopadu stárnutí obyvatelstva. Rozpočtová strategie počítá s tím, že přebytek veřejných financí klesne z 2,5 % HDP v roce 2006 na přibližně 1,25 % v období let 2007–2008 a poté se zvýší na zhruba 1,5 % HDP. Primární saldo bude vykazovat obdobný profil vzhledem k zanedbatelnému objemu výdajů na úroky. Pokles přebytku v roce 2007 bude zapříčiněn vzestupem poměru výdajů k HDP, zatímco podíl příjmů bude vykazovat klesající trend. Počínaje rokem 2008 budou celkové podíly příjmů a výdajů společně klesat, a to zejména díky snižování daní z příjmů a růstu výdajů, přičemž oba naposled jmenované trendy nedosáhnou úrovně razantního nominálního růstu HDP. Nový program se odchýlil od někdejší praxe snažit se za všech okolností o dosažení nulového solda veřejných financí (jež byla v minulých letech zpravidla překročena) a místo toho se zaměřit na výrazný přebytek za celé období programu, což představuje krok vpřed v reakcích na cyklický vývoj hospodářství. Ve srovnání s předchozí aktualizací byly cíle počínaje rokem 2007 opraveny o nejméně jeden procentní bod vzhledem k příznivějšímu (a realističtějšímu) makroekonomickému scénáři. 8. Strukturální saldo (tzn. saldo očištěné o cyklické vlivy a bez jednorázových a jiných prozatímních opatření) vypočítané podle společně dohodnuté metodiky předpokládá snížení o přibližně jeden procentní bod a dosažení 0,5 % HDP v roce 2007 a opětovné zvýšení na více než 1 % HDP v roce 2008 a více než 1,5 % HDP v letech 2009 a 2010. Stejně jako v předcházející aktualizaci konvergenčního programu je střednědobým cílem stavu rozpočtu uvedeným v programu strukturálně vyrovnaný rozpočet, o jehož udržení program usiluje v rámci celého programového období. Jelikož je střednědobý cíl náročnější než minimální orientační cíl (odhadovaný schodek kolem 2 % HDP), jeho dosažením by měl být splněn cíl v podobě zajištění bezpečné rezervy proti výskytu nadměrného schodku. Střednědobý cíl programu leží v rozmezí stanoveném pro eurozónu a pro členské státy ERM-II v Paktu o stabilitě a růstu a kodexu chování a je podstatně náročnější než to, co vyplývá z dlouhodobě předpokládané míry zadlužení a průměrného růstu potenciálního produktu. 9. Rizika zatěžující rozpočtové výhledy se v programu jeví jako víceméně vyrovnaná. Makroekonomické předpoklady obsažené v programu lze považovat za opatrné ohledně celého programového období. Výhledy daňových příjmů se ve svém celku jeví jako reálné. Zamýšlenému snižování růstu výdajů by však prospělo, kdyby měl střednědobý rámec daňového plánování závaznější podobu. 10. Vzhledem k tomuto posouzení rizik se zdá, že stav rozpočtu uvedený v programu je více než dostatečný k udržení střednědobého cíle po celé programové období, jak se v programu předpokládá. Tím spíše je při běžných makroekonomických výkyvech v průběhu programového období zajištěna bezpečná rezerva od překročení referenční hodnoty schodku ve výši 3 % HDP. Přístup k rozpočtové politice podle programu není plně v souladu s požadavky Paktu o stabilitě a růstu v tom smyslu, že je procyklický v příznivém období během roku 2007, kdy se má strukturální saldo snížit přibližně o 1 % HDP. 11. Odhaduje se, že hrubý veřejný dluh v roce 2006 klesl přibližně na 3,7 % HDP, což je výrazně pod referenční hodnotou 60 % HDP stanovenou ve Smlouvě. Program předpokládá pokles míry dluhu o další 2 procentní body v období platnosti programu. 12. Dlouhodobý dopad stárnutí obyvatelstva v Estonsku patří mezi nejnižší v EU s tím, že výdaje spojené s stárnutím obyvatelstva by se měly jakožto podíl HDP v nadcházejících desetiletích snížit v důsledku značného dopadu reformy důchodového systému na snižování výdajů. Současná míra hrubého dluhu je v Estonsku velmi nízká a udržování zdravých veřejných financí v souladu s rozpočtovými plány po celé programové období by přispělo k omezení rizik pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Celkově se zdá, že Estonsko není vystaveno vysokému riziku v oblasti veřejných financí. 13. Konvergenční program obsahuje kvalitativní vyhodnocení celkového dopadu zprávy o provádění národního programu reforem v rámci střednědobé fiskální strategie, která byla předložena v říjnu 2006. Dále poskytuje určité informace o přímých rozpočtových nákladech nebo úsporách plynoucích z hlavních reforem předpokládaných v národním programu reforem a jeho rozpočtové odhady neberou výslovně v úvahu dopady opatření popsaných v národním programu reforem na veřejné finance. Opatření v oblasti veřejných financí, která jsou uvedena v konvergenčním programu, jsou v souladu s kroky plánovanými v rámci národního programu reforem. Oba programy kladou důraz zejména na obezřetnou daňovou politiku jakožto klíčového prvku makroekonomické stabilizace. 14. Rozpočtová strategie je do velké míry v souladu s hlavními směry hospodářské politiky obsaženými v integrovaných pokynech pro období 2005–2008. 15. V programu je uvedena většina povinných a většina nepovinných údajů požadovaných podle pokynů pro sestavování konvergenčních programů a programů stability[6]. Celkově lze tedy dospět k závěru, že střednědobý stav rozpočtu je zdravý a že rozpočtová strategie je dobrým příkladem rozpočtových politik prováděných v souladu s Paktem o stabilitě a růstu. Plánované oslabení rozpočtového přebytku v roce 2007 v hospodářsky příznivém období však předpokládá procyklické zaměření fiskální politiky. Vzhledem k výše uvedenému hodnocení by se Estonsko mělo zaměřit na dosažení vyššího rozpočtového přebytku v roce 2007 než bylo plánováno v programu, aby tak napomohlo zajištění makroekonomické stability a mohlo pokračovat v opravě vnější nerovnováhy. Srovnání základních makroekonomických a rozpočtových odhadů 2Cyklicky očištěné saldo (stejně jako v předchozích řádcích) bez jednorázových a jiných prozatímních opatření. | 3Jednorázová a jiná prozatímní opatření převzatá z programu (0,6% HDP v roce 2006 a 0,4% v roce 2007; všechna snižují schodek) | 4Jednorázová a jiná prozatímní opatření z prognózy útvarů Komise z podzimu 2006 (0,2% HDP v roce 2005, 0,6% HDP v roce 2006, 0,4 % HDP v roce 2007 a 0,2% HDP v roce 2008; všechna snižují schodek) | 5Na základě odhadovaného potenciálního růstu v jednotlivých letech období 2005 – 2008 ve výši 9,1%, 9,6%, 9,9% a 9,9%. | [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Všechny dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na internetové adrese: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm [2] Sdělení Komise pro jarní zasedání Evropské rady „Provádění obnovené lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost – Rok výsledků“, 12.12.2006, KOM(2006) 816. [3] Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu „Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí v EU“, 12.10.2006, KOM(2006) 574 a dokument generálního ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti Evropské komise (2006) „Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí v Evropské unii“, European Economy č. 4/2006. [4] „Upřesnění provádění Paktu stability a růstu a pokyny k formě a obsahu programů stability a konvergenčních programů“, které podpořila Rada ve složení pro hospodářství a finance dne 11. října 2005. [5] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm [6] Schází zejména některé proměnné pracovního trhu a údaje o čistých půjčkách/úvěrech soukromého sektoru.