[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 18.10.2006 KOM(2006) 595 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o uplatňování poštovní směrnice (směrnice 97/67/ES ve znění směrnice 2002/39/ES) {SEK(2006) 1293} ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o uplatňování poštovní směrnice (směrnice 97/67/ES ve znění směrnice 2002/39/ES) (Text s významem pro EHP) VÝZNAM POšTOVNÍCH SLUžEB A JEJICH MěNÍCÍ SE ÚLOHA V roce 2004 vydělaly poštovní služby v EU přibližně 90 miliard EUR neboli 0,9 procenta hrubého domácího produktu (HDP). Poštovní odvětví má tedy podstatný význam pro hospodářství Evropské unie. Poštovní služby jsou náročné na pracovní sílu a jsou rovněž jedním z hlavních veřejných zaměstnavatelů v Evropě. Zaměstnanost v tomto odvětví je poměrně stabilní a podle posledního odhadu společnosti WIK-Consult představovala v roce 2004 přibližně 1,71 milionu osob zaměstnaných poskytovateli všeobecných poštovních služeb[1]. S poštovními činnostmi je však spojeno přibližně 5 milionů pracovních míst, tj. přímo závisejí na poštovním odvětví, jsou s ním úzce spjaté nebo vzniklé v jeho důsledku[2]. Poštovní služby jsou zásadním prostředkem komunikace a obchodu a mají životní význam pro mnoho hospodářských a společenských činností. Vnitřní trh a mezinárodní obchod mohou fungovat pouze tehdy, pokud existují dobré komunikační a distribuční kanály. Na poštovní infrastruktuře závisí mnoho klíčových odvětví, jako je elektronický obchod, vydavatelská činnost, zásilkový prodej, pojišťovnictví, bankovnictví a reklama. Rovněž je třeba poznamenat, že poštovní služby mají společenský přínos, který nelze vždy posuzovat z ekonomického hlediska (např. přispívají k regionální a sociální soudržnosti). Navíc mnoho poskytovatelů všeobecných poštovních služeb hraje významnou roli v poskytování dalších služeb (např. finančních) občanům EU. Poštovní služby se rychle mění. Toto odvětví je na křižovatce tří trhů, které mají pro evropské hospodářství zásadní význam: komunikace, reklamy a dopravy / logistiky. Hranice odvětví se stírají a v úvahu je třeba brát příbuzná odvětví, která jsou plně otevřena hospodářské soutěži. V poštovním odvětví existuje mnoho hnacích mechanismů změn, z nichž tyto patří mezi pět nejdůležitějších: měnící se poptávka zákazníků, organizační změny, otevírání trhu, automatizace / nové technologie a nahrazování poštovních služeb elektronickými službami. Poštovní služby jsou důležitým prvkem vnitřního trhu služeb[3] a jsou zahrnuty do rámce lisabonské strategie (znovu zahájené v roce 2005[4]) jako zdroj hospodářského růstu a tvorby pracovních míst. Podle lisabonské strategie musí být zajištěna plná funkčnost vnitřního trhu[5] a současně zachován evropský sociální model, součástí čehož je poskytování účinných a vysoce kvalitních služeb obecného hospodářského zájmu. Toto je klíčový prvek evropského sociálního státu. Poštovní služby jsou zásadním prvkem k zajištění sociální a územní soudržnosti a přispívají ke konkurenceschopnosti[6]. Moderní poštovní služby nadále odolávají všeobecné domněnce, ke které se dospělo před několika lety, že toto odvětví čeká úpadek díky zavedení nových, alternativních komunikačních technologií. Poskytovatelé poštovních služeb místo toho využili inovačních technologií ke zvýšení produktivity a k nabídce nových produktů. Některé segmenty poštovních služeb, jako je nákup přímo z domova a adresné reklamní zásilky, mají významný růstový potenciál. Současně nahrazování (např. poštovních transakcí) neprobíhá takovým tempem, jak se před několika lety předpovídalo. Pošta má stále svůj význam, ale aby tomu tak bylo i nadále, je třeba další akce. V poštovním odvětví je stejně jako v jiných odvětvích také třeba porovnat zisky vyplývající z reformy s náklady způsobenými nepřizpůsobením se nebo nečinností. Příkladem těchto nákladů může být rostoucí nahrazování poštovních služeb elektronickými službami, menší využívání technologických inovací, menší zaměření na potřeby zákazníků a obecně negativní tržní dynamika. Souvislosti a účel této zprávy Článek 23 směrnice 2002/39 (dále jen „poštovní směrnice“[7]) vyžaduje, aby Komise „každé dva roky“ podala zprávu Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování poštovní směrnice. Komise podala svou první zprávu o uplatňování poštovní směrnice v listopadu 2002[8] a svou druhou zprávu o uplatňování poštovní směrnice v březnu 2005[9]. Stejně jako v případě zprávy o uplatňování poštovní směrnice z roku 2005 poskytuje současná zpráva komplexní hodnocení celkového provádění poštovní směrnice v členských státech, včetně uplatňování klíčových prvků směrnice i podrobných údajů o trendech na trhu (včetně hospodářských, technických, sociálních hledisek a hledisek zaměstnanosti a kvality služeb). Podrobnější hodnocení je obsaženo v pracovním dokumentu útvarů Komise. Tato zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o uplatňování poštovní směrnice shrnuje a soustřeďuje hlavní prvky a zjištění pracovního dokumentu útvarů Komise. Přes relativně krátké období, které uplynulo od zveřejnění poslední zprávy o uplatňování poštovní směrnice / pracovního dokumentu útvarů Komise, bylo zaznamenáno několik důležitých úspěchů a v poštovním odvětví došlo k významným změnám. V letech 2005-2006 zahájila Komise sérii přípravných prací na nové poštovní směrnici; tyto práce jsou podrobně popsány v přiloženém pracovním dokumentu útvarů Komise (viz zvláště kapitola 1.3.). Komise navíc vypracovala výhledovou studii a návrh směrnice, kterou se mění současná poštovní směrnice. Všechny tyto dokumenty byly současně předloženy zákonodárci. Tuto třetí zprávu o uplatňování poštovní směrnice a doprovodný pracovní dokument útvarů Komise je tedy nutno číst spolu s výhledovou studií a legislativním návrhem. Současně je možno tuto zprávu a doprovodný pracovní dokument útvarů Komise odlišit od výhledové studie a od návrhu na novou směrnici, neboť tato zpráva o uplatňování poštovní směrnice se ohlíží zpět a hodnotí dopad poštovní směrnice během let 2004-2006 (dále jen: „referenční období“). Hodnocení ex post jsou doplňkem hodnocení dopadů a pravidelně zkoumají, zda politiky a programy EU dosáhly svých cílů[10]. To je zvláště důležité v souvislosti s výše uvedenými iniciativami v poštovním odvětví, které se mají uskutečnit v roce 2006. Tato zpráva potvrzuje, že poštovní reforma v EU pokračuje dobře. Ke zlepšení došlo především, pokud jde o kvalitu služeb, zaměření na zákazníka, obchodní zdatnost a oddělení regulačních orgánů od poskytovatelů služeb. Komise má za to, že bylo dosaženo dobrých výsledků, zejména v posledních 5 letech. Tyto úspěchy jsou podrobně doloženy v pracovním dokumentu útvarů Komise a jasně ukazují, že prostřednictvím pokračující reformy lze dosáhnout dalších příznivých výsledků. Uplatňování poštovní směrnice a vývoj právní úpravy V současné době oznámily provádění poštovní směrnice všechny členské státy včetně těch, které vstoupily do Společenství v roce 2004. Ve všech členských státech bylo dne 1. ledna 2006 rovněž provedeno další snížení vyhrazené oblasti (na 50 g). Provedení však představuje pouze první krok v procesu úplného provádění rámce Společenství. Legislativní provedení mělo jasně pozitivní dopad zvláště na dosažení klíčových cílů směrnice, jako je podstatné a měřitelné zvýšení kvality poštovních služeb, stanovení harmonizované minimální úrovně všeobecné služby a zavedení postupného a kontrolovaného otevírání poštovního trhu hospodářské soutěži. Například je třeba zdůraznit, že po celé referenční období této zprávy se kvalita služeb poskytovatelů poštovních služeb v Evropě – měřeno dobou doručení – držela na vysoké úrovni a překročila výkonnostní cíle EU pro doručení 85 % poštovních zásilek v rámci EU do tří dnů a 97 % těchto zásilek do pěti dnů. Dalším důležitým prvkem, který přinesla poštovní směrnice, je nezávislost vnitrostátních regulačních orgánů na poskytovatelích poštovních služeb; tato nezávislost vnitrostátních regulačních orgánů (chápána v širším smyslu) byla v referenčním období dále posílena. Když však dojde na úspěšné provádění některých komplexnějších prvků poštovní směrnice, jako jsou systémy udělování licencí / oprávnění, kontrola cen a účetnictví, zaznamenáváme jejich velmi různorodé provádění ze strany členských států. Vzhledem k tomu, že by možný nesprávný výklad těchto podmínek mohl představovat překážku vstupu na trh, je třeba projednat přezkum vnitrostátních postupů spolu s příslušnými orgány členských států. Jako zvláště významná se jeví administrativní spolupráce v oblasti tvorby cen a transparentnosti účtů. V několika členských státech rovněž došlo k významnému vývoji právní úpravy. Tato úprava jde dále, než požaduje regulační rámec EU. Zvláště dne 1. ledna 2006 otevřel jeden členský stát – Spojené království – plně svůj poštovní trh (a připojil se tak ke dvěma dalším členským státům, které již de iure plně otevřely své poštovní odvětví hospodářské soutěži: SE, FI). Rovněž Německo a Nizozemsko potvrdily své plány postupovat rychleji, než předpokládá poštovní směrnice. Vezmeme-li v úvahu tento vývoj a dáme-li jej dohromady s výše uvedeným, bude do konce roku 2007 přibližně 60 % listovních zásilek EU de facto otevřeno hospodářské soutěži. Úplné zrušení vyhrazené oblasti v některých členských státech, její podstatné snížení v jiných členských státech a vyjasnění plánů v několika dalších je silným impulsem pro ty členské státy, které stále používají vyhrazenou oblast, aby se rychle vydaly stejným směrem. Trendy na trhu Během referenčního období se poštovní trh nadále vyvíjel směrem k jednosměrnému distribučnímu trhu, pryč od tradičnějšího modelu dvousměrné komunikace. V současné době více než 87,5 % listovních zásilek (v celé EU) zasílají podniky a organizace, nikoli jednotlivci; samotná část listovních zásilek od podniků spotřebitelům nyní představuje 62 % celkového objemu oproti 60,5 % v roce 2004. Očekává se, že tento trend bude pokračovat, neboť míra růstu souvisejících produktů (neadresné a adresné reklamní zásilky) je podstatně vyšší než u tradičních listovních zásilek. To je rovněž jeden důležitý prvek optimismu pro odvětví jako celek, ale pouze v případě, že se udrží tempo poštovní reformy. V porovnání s dalšími světovými ekonomikami, např. USA, se zdá, že tento trh má významný růstový potenciál (zvláště v některých členských státech EU 10). Pouze moderní a dynamický poštovní trh však bude schopen uvolnit plný potenciál dotčeného odvětví. Tento potenciál je rovněž třeba vidět v širší souvislosti rozšířeného komunikačního trhu, který obsahuje mnoho nových produktů a služeb (nákup přímo z domova, elektronický obchod, hybridní poštovní služby[11] a služby s přidanou hodnotou). Poštovní odvětví prodělalo za poslední desetiletí významnou proměnu. Mnoho evropských poštovních společností se s touto výzvou dokázalo vypořádat. Strategie zaměřené na růst a perspektiva postupného otevírání trhu vedly mezi jinými k tomu, že poskytovatelé poštovních služeb vstoupili do příbuzných odvětví. Politická rozhodnutí přijatá v 90. letech dvacátého století zahájila proces, který teď nabral vlastní rychlost. Vývoj, který pozorujeme v poštovním odvětví, není ojedinělý. Stejně dalekosáhlými změnami již prošla další odvětví. Očekává se, že vývoj poštovního trhu bude pokračovat a že se tempo změn zrychlí. Během referenčního období se zvýšil růst z hlediska příjmů, stejně jako z hlediska ziskového rozpětí. Podle dostupných informací byla míra zisku dosažená v oblasti listovních zásilek podstatně vyšší než míra v liberalizovanější části trhu s balíky a expresními službami. V části trhu s listovními zásilkami se může ziskové rozpětí pohybovat mezi 10 % a 20 %, zatímco v části trhu s balíky a expresními službami může být ziskové rozpětí mezi 2,5 % a 10 %[12]. Smysluplná hospodářská soutěž na trhu s poštovními zásilkami se musí teprve rozvinout. Objektivní analýza podílů konkurentů na trhu i subjektivní vnímání klíčových aktérů potvrzují, že skutečná hospodářská soutěž teprve začíná vznikat, a to i v případech, kdy byl monopol zcela zrušen nebo podstatně omezen. To se týká zvláště listovních zásilek, stejně jako – až na některé podstatné výjimky - adresných reklamních zásilek. V letech 2000 až 2005 nedošlo očividně k žádnému významnému růstu hospodářské soutěže v této části poštovních služeb a to by mělo vyvolat určité znepokojení. Nicméně samotná perspektiva otevírání trhu vnesla do poštovního odvětví značnou hybnost a je pravděpodobné, že vyvolá další změny (např. provozní změny a změny zaměřené na zákazníka). Zdá se, že existuje široká shoda v tom, že poštovní služby nepředstavují přirozené monopoly. Hospodářská soutěž není sama o sobě cílem, nýbrž prostředkem k prosazování inovací, investic a zájmů spotřebitelů. Zvýšení hospodářské soutěže by tedy mohlo přinést jak statické výhody, tj. v danou chvíli účinné využívání zdrojů a investičních statků, tak dynamické výhody, tj. časem možnost nového a účinnějšího využívání zdrojů a investičních statků. Otevírání trhu síťových odvětví, včetně poštovního odvětví, bylo výslovně uvedeno v Kokově zprávě[13] jako důležitá součást lisabonské agendy. Pokud má být dosaženo funkčního vnitřního trhu poštovních služeb, bude třeba, aby různí aktéři na úrovni Společenství a na vnitrostátní úrovni podnikli celou řadu akcí. To je v souladu s přesvědčením, že členské státy musí hrát klíčovou úlohu a musí převzít plnou odpovědnost za vnitřní trh[14]. Vliv poštovní směrnice na trh Referenční období zvláště názorně ukazuje příznivé výsledky poštovní směrnice; její provádění a uplatňování mělo silný regulační a tržní vliv. V referenčním období otevřelo další snížení vyhrazené oblasti na 50 g (u dopisů) do 1. ledna 2006 dalších 7 % objemu zásilek hospodářské soutěži. Plánovaný a postupný proces plného otevírání trhu a vyhlídka na dosažení plného otevření trhu, kterou představuje cílové datum roku 2009, spustily dynamický proces reformy, větší účinnost a rozvoj trhu, který se mnohem více zaměřuje na zákazníky. Otevírání trhu je pouze jeden prvek, který vyplynul z poštovní směrnice. Současně byla v referenčním období potvrzena dostupnost široké škály vysoce kvalitních všeobecných služeb dosažitelných v celém Společenství. I když požadavky obsažené v poštovní směrnici představují pouhé minimum, jsou důležitým referenčním bodem pro všechny zúčastněné subjekty. Obecně existují důkazy, že mezi pozitivní účinky poštovní reformy patří větší zaměření služeb na zákazníka. Spokojenost spotřebitele s poštovními službami je v porovnání s ostatními službami obecného zájmu vysoká[15]. Poštovní odvětví, které nabízí klíčovou komunikační infrastrukturu s velkým hospodářským a společenským významem, se rovněž musí rozvíjet v souladu se zásadními změnami, které probíhají na trhu komunikací, reklamy a dopravy / logistiky, nebo zůstane pozadu. Poštovní směrnice dosud zajistila, že k tomu nedošlo, nicméně je třeba držet krok se změnami na širších trzích komunikací. Poštovní směrnice je jednou z několika sil, které přispívají k reformě poštovních služeb v Evropě. Na základě dosavadních pozitivních výsledků, popsaných podrobně v přiloženém pracovním dokumentu útvarů Komise, jsou v tento klíčový okamžik vývoje potřebné další kroky. Závěr Potvrzení časového plánu v poštovní směrnici: dokončení výstavby Dosud bylo dosaženo všech střednědobých politických výsledků poštovní směrnice: za prvé byly postupně omezeny monopoly buď prováděním kalendáře postupného otevírání trhu obsaženého v poštovní směrnici (např. snížením vyhrazené oblasti na 50 g dne 1. ledna 2006), nebo dalším otevíráním důležitých částí trhu (jako jsou adresné reklamní zásilky) nebo úplným otevřením poštovního trhu (UK, SE, FI). Za druhé vzrostla konkurence a v nejvyspělejších členských státech byly podíly tradičních subjektů na trhu sníženy přibližně na 90 % a v období 2000 až 2005[16] obecně vzrostl vnímaný stupeň hospodářské soutěže. Hospodářská soutěž nicméně nevzrostla o tolik, jak se předpokládalo. Za třetí poskytovatelé všeobecných služeb provedli restrukturalizaci a úspěšně se přizpůsobili regulačnímu a tržnímu vývoji. To potvrzuje obecně pozitivní trend v oblasti celkových příjmů a růstu ziskovosti[17]. Za čtvrté, jak již bylo doloženo, zlepšila se kvalita služeb, spokojenost zákazníků je vysoká a byla zachována všeobecná služba. Dosavadní vývoj neposkytuje žádné důkazy o tom, že by bylo zapotřebí změnit lhůtu stanovenou v poštovní směrnici na rok 2009. Naopak důležité regulační změny, ke kterým došlo v referenčním období této zprávy, jsou silným impulsem pro ty členské státy, které dosud plně neotevřely své poštovní trhy, aby tak učinily. Navíc existují příznivé tržní podmínky a je třeba využít příležitosti, kterou tyto podmínky nabízejí. Hlavní zaměření: vysoká úroveň všeobecných služeb a potřeby zákazníků Současná poštovní směrnice je založena na zásadě minimální harmonizace. Členským státům nabízí celou řadu možností přizpůsobit všeobecné služby konkrétním požadavkům dotčené země. Referenční období přineslo některé příklady, kdy obchodně zaměřené produkty, které jsou komerčně zajímavé, není třeba dále považovat za součást všeobecných služeb, neboť trh plně zajišťuje jejich poskytování. Na druhé straně se obecně nezpochybňuje potřeba plně zajistit práva na všeobecnou službu pro spotřebitele a malé podniky. Po úplném otevření trhu musí mít jednotliví spotřebitelé (včetně MSP) a občané možnost využívat služby stejné nebo i vyšší kvality. Vodítkem musí být jejich potřeby, včetně těch budoucích. To rovněž vyžaduje posílení jejich práv při zpracovávání jejich stížností (např. rozšířením postupů při odvolání na všechny poskytovatele poštovních služeb). Osvědčené postupy by dále mohly být podpořeny větší spoluprácí mezi vnitrostátními regulačními orgány. Ta by se mohla týkat srovnávání a výměny informací ve vztahu ke stížnostem spotřebitelů (např. těžením z praxe členských států, které mají více zkušeností se zpracováváním stížností) nebo ve vztahu ke schvalovacím postupům a účetnictví. [1] WIK Consult, Main Developments in the Postal Sector (2002-2004) (Hlavní vývoj v poštovním odvětví (2002-2004)), 2006 [2] Pls Rambøll, Employment trends in the EU postal sector (Trendy v zaměstnanosti v poštovním odvětví EU), říjen 2002. [3] Sdělení Komise, Strategie vnitřního trhu – priority na období 2003-2006, KOM (2003) 238 v konečném znění, s. 13. [4] Závěry předsednictví, zasedání Evropské rady v Bruselu, 22.-23. března 2005. [5] Závěry předsednictví, zasedání Evropské rady v Bruselu, 23.-24. března 2006. [6] Sdělení Komise, Společné akce pro růst a zaměstnanost: Lisabonský program Společenství, KOM (2005) 330 v konečném znění. [7] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství. [8] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování poštovní směrnice (97/67/ES), KOM (2002) 632 v konečném znění. [9] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování poštovní směrnice (97/67/ES ve znění směrnice 2002/39/ES), KOM (2005) 102 v konečném znění a SEK (2005) 388. [10] Legislativní a pracovní program Komise pro rok 2006, KOM (2005) 531 v konečném znění. [11] „[To] znamená přenos dokumentu v elektronické podobě nebo jeho převedení do digitálního formátu a přenos do vzdáleného bodu, kde se tento dokument vytiskne, vloží do obálky a odešle adresátovi.“ - KOM (91) 476 v konečném znění, s. 46. [12] Zvláště diagram 4.2.19 ve WIK, Main Developments (Hlavní vývoj), 2006. [13] Zpráva skupiny na vysoké úrovni za předsednictví Wima Koka, Tváří v tvář výzvám, 2004, s. 23. [14] Komisař McCreevy, projev dne 2. února 2005 ve výboru pro právní záležitosti Evropského parlamentu; Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Druhá zpráva o provádění strategie vnitřního trhu pro roky 2003-2006, KOM (2005) 0011 v konečném znění. [15] Special Eurobarometer (Zvláštní průzkumy Eurobarometru), Services of General Interest (Služby obecného zájmu), 2006. [16] Viz kapitola 4.1. a 4.6. pracovního dokumentu útvarů Komise. [17] Viz kapitola 4.4. pracovního dokumentu útvarů Komise.