Sdělení Komise Radě v souladu s čl. 19 odst. 1 směrnice Rady 2003/96/ES (soukromé rekreační létání) /* KOM/2006/0742 konecném znení */





CS V Bruselu dne 30.11.2006 KOM(2006) 742 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ v souladu s čl. 19 odst. 1 směrnice Rady 2003/96/ES (soukromé rekreační létání) 1. Úvod Podle čl. 19 odst. 1 směrnice Rady 2003/96/ES [1], kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, (dále jen „směrnice o energetické dani“ nebo „směrnice“) může Rada, kromě ustanovení směrnice, zejména článků 5, 15 a 17, jednomyslně na návrh Komise povolit kterémukoli členskému státu, aby zavedl další osvobození od daně nebo snížení ze zvláštních politických důvodů. Komise tyto žádosti posoudí. Následně Komise buď předloží Radě návrh, nebo uvědomí Radu o důvodech, proč povolení tohoto opatření nenavrhla. V širším rámci přezkumu odchylek, jejichž platnost podle směrnice o energetické dani končí na konci roku 2006, předložily Francie, Portugalsko, Spojené království, Malta a Švédsko žádost o povolení využít i nadále od roku 2007 odchylku od ustanovení směrnice o energetické dani, pokud jde o pohonné hmoty nebo palivo používané pro soukromé rekreační létání, tj. leteckou dopravu, na kterou se nevztahuje povinné osvobození stanovené v čl. 14 odst. 1 písm. b) směrnice o energetické dani. Tyto dopisy zaregistrovalo generální ředitelství pro daně a celní unii [2]. Účelem tohoto sdělení je informovat Radu o tom, proč Komise požadované povolení nenavrhuje. 2. Shrnutí žádosti 2.1. Žádost Francie Francie by chtěla uplatňovat plné osvobození od daně na pohonné hmoty nebo palivo používané pro soukromé rekreační létání. Účelem tohoto opatření je kompenzovat nepříznivé důsledky pro odvětví vzniklé zvýšením cen a zároveň zachovat vnitrostátní politiky zaměřené na územní plánování s cílem zabránit koncentraci společností okolo pařížského regionu. Žádost předpokládá, že platnost odchylky skončí k 31. prosinci 2012. 2.2. Žádost Portugalska Portugalsko by chtělo uplatňovat plné osvobození od daně na pohonné hmoty nebo palivo používané pro soukromé rekreační létání. Účelem tohoto opatření je zabránit administrativní zátěži vyplývající z potřeby provádět složitý systém kontrol v souvislosti s přechodem na běžný daňový režim. Žádost předpokládá, že platnost odchylky skončí k 31. prosinci 2012. 2.3. Žádost Spojeného království Spojené království by chtělo uplatňovat osvobození od spotřební daně na pohonné hmoty nebo palivo používané pro soukromé rekreační létání. Soukromé používání tryskového paliva by bylo plně osvobozeno od daně a na letecký benzin by se uplatnila snížená sazba rovnající se polovině sazby za olovnatý benzin. Spojené království tvrdí, že přechod na běžný daňový režim přináší minimální výhody v porovnání s náklady a jinými důsledky spojenými se skončením platnosti odchylky. Hlavním cílem tohoto opatření je proto zabránit nákladům vzniklým v souvislosti s uvedeným přechodem. Spojené království zejména zdůrazňuje náklady na dodržení předpisů pro dodavatele leteckých pohonných hmot a dotčené odvětí, jakož i administrativní náklady a potíže s kontrolou administrativy v souvislosti se skončením platnosti odchylky. Spojené království dále uvádí nepříznivý dopad na odvětví soukromého rekreačního létání a na mnoho podniků spojených s tímto odvětvím. Dále by se zvýšily náklady na výcvik, což by vedlo k posílení trendu absolvování výcviku pilotů ve Spojených státech. Zrušení odchylky by navíc vyvolalo otázky bezpečnosti, pokud by uživatelé chtěli používat bezolovnatý benzin namísto leteckého benzinu. Spojené království však poukazuje na dosažení nevýznamných příjmů a na zanedbatelné snížení emisí uhlíku v souvislosti se zavedením obecného daňového režimu. Žádost předpokládá, že platnost odchylky skončí k 31. prosinci 2011. 2.4. Žádost Malty Malta by chtěla uplatňovat plné osvobození od daně na tryskové palivo nebo letecký benzin používaný pro soukromé rekreační létání do zahraničí. Účelem opatření je podporovat rozvoj odvětví a související služby, které mají význam pro úzce specializovaný cestovní ruch. Komparativní výhodu odvětví v této oblasti narušila podle Malty silná konkurence ze strany provozovatelů působících v mimoevropských zemích, kteří nepodléhají právním předpisům Společenství o spotřební dani. Malta se kromě toho domnívá, že toto opatření by nemělo škodlivé účinky na řádné fungování vnitřního trhu, ani by nevedlo k narušením hospodářské soutěže, a to z důvodu zeměpisné polohy Malty a zavedení důsledných kontrol k zajištění řádného uplatňování daného opatření. Žádost předpokládá, že platnost odchylky skončí k 31. prosinci 2012. 2.5. Žádost Švédska Švédsko by chtělo uplatňovat plné osvobození od daně na tryskové palivo nebo benzin používaný pro soukromé rekreační létání. Švédsko poukazuje na své rozsáhlé území a na rozlehlé, řídce osídlené oblasti zejména na severu a domnívá se, že dobře fungující dopravní prostředky a infrastruktura jsou nezbytné, aby všechny regiony ve Švédsku měly i nadále možnost se vyvíjet a podílet se na hospodářském růstu. Velké vzdálenosti k potřebným veřejným službám jsou časté, zejména ve vnitřních částech oblastí severního Švédska. Švédsko se kromě toho domnívá, že osvobození od daně na letecké pohonné hmoty používané pro soukromé rekreační létání povede k častějšímu létání, což bude mít příznivé účinky na znalosti v oblasti letecké navigace a připravenost provádět kontrolní lety pro civilní účely. Kromě toho by podle názoru Švédska správa daní z paliva používaného pro soukromé rekreační létání znamenala pro daňové orgány značnou administrativní zátěž. Podle názoru Švédska správu daní dále komplikuje také skutečnost, že účel používání téhož letadla se může několikrát denně měnit ze soukromého na komerční. V žádosti se počítá s datem ukončení ke dni 31. prosince 2012. 3. Souvislosti žádostí Ustanovení čl. 14 odst. 1 písm. b) směrnice o energetické dani stanoví, že členské státy osvobodí od zdanění energetické produkty dodávané jako pohonné hmoty nebo paliva pro jiný druh létání než soukromé rekreační létání. Toto ustanovení původně vstoupilo v platnost v roce 1993 v rámci směrnice o minerálních olejích [3]. Soukromé rekreační létání [4] tedy nebylo předmětem povinného osvobození stanoveného pro komerční letectví (zejména na základě stávajících mezinárodních právních závazků), a ve skutečnosti ani nemělo prospěch ze žádných volitelných daňových výhod podle těchto směrnic. V důsledku této skutečnosti podléhá soukromé rekreační létání běžnému zdanění podle vnitrostátních sazeb v souladu se směrnicí, pokud není k dispozici odchylka podle článků 18, 18a a 19 směrnice. S cílem zvýšit vzájemnou provázanost dopravní, environmentální a daňové politiky Společenství navrhovala Komise zrušení těchto odchylek nyní obsažených v článcích 18 a 18a s přílohami II a III směrnice poprvé již v roce 1996 [5]. V roce 2000 Komise následně zahájila postupné rušení těchto odchylek, přičemž prohlásila, že by platnost těchto odchylek měla skončit s předpokládaným vstupem směrnice o energetické dani v platnost, anebo v každém případě nejpozději dne 31. prosince 2002 [6]. Platnost odchylek byla nakonec prodloužena do 31. prosince 2006 a později byly tyto odchylky v zájmu bezproblémového postupného rušení zařazeny i do směrnice o energetické dani (článek 18 a příloha II). Stejné datum ukončení platnosti odchylky se zvolilo i pro Maltu v souvislosti s jejím přistoupením ke Společenství (článek 18a a příloha III). Ve sdělení Přezkum odchylek v přílohách II a III směrnice Rady 2003/96/ES, jejichž platnost skončí do konce roku 2006 (dále jen „sdělení z roku 2006“) [7] , z června 2006 Komise uvedla, že příznivý daňový režim pro pohonné hmoty a paliva pro dotčené činnosti v porovnání s pohonnými hmotami pro srovnatelné činnosti (dopravní činnosti nebo činnosti pro volný čas) by se neměl obnovovat. Komise zároveň všechny státy vyzvala, aby v souladu s článkem 19 směrnice předložily žádost s řádným odůvodněním potřeb politiky, zastávají-li názor, že z důvodů zvláštní politiky je nadále nezbytná další odchylka. 4. Hodnocení Komise Komise se domnívá, že Francie, Portugalsko, Spojené království, Malta a Švédsko do velké míry pouze opakují argumenty, jež byly přezkoumány již ve sdělení z roku 2006 (zejména vysoké náklady na dodržení předpisů a vysoké správní náklady, riziko podvodů v souvislosti se skončením platnosti odchylky) [8]. Podle názoru Komise ani tyto, ani podrobnější a/nebo doplňující argumenty předložené v této fázi nejsou platné. Komise by chtěla upozornit na to, že Rada jednající jednomyslně postupem podle článku 93 Smlouvy o ES již měla příležitost uvést do rovnováhy politické důvody, které by se mohly použít ve prospěch odchylky v dotčené oblasti na jedné straně, a politické důvody, které hovoří ve prospěch běžného zdaňování na straně druhé. Tyto zájmy jsou v zásadě ty, které jsou stanoveny v čl. 19 odst. 1 třetím pododstavci směrnice a které zahrnují řádné fungování vnitřního trhu, potřebu zajistit poctivou hospodářskou soutěž a zdravotní, environmentální, energetickou a dopravní politiku Společenství. Jak bylo uvedeno ve sdělení z roku 2006, Rada se vědomě rozhodla uplatňovat jako obecný režim na pohonné hmoty a paliva používaná pro soukromé rekreační létání běžné zdanění. Tento druh létání byl vyňat z povinného osvobození podle čl. 14 odst. 1 písm. c) směrnice o energetické dani a nebyl zahrnut do seznamu nepovinného osvobození nebo snížení podle článku 15 směrnice. Z 23. bodu odůvodnění směrnice vyplývá, že letecká doprava s výjimkou dopravy pro soukromé rekreační účely je osvobozeno pouze ze zvláštních důvodů, které se podle téhož bodu odůvodnění nevztahují na samotné soukromé rekreační létání. Rada zároveň naznačila, že odchylky ve prospěch posledně uvedené činnosti by měly být pouze přechodného charakteru (30. bod odůvodnění a články 18 a 18a s přílohami II a III směrnice). V této souvislosti by povolení podle článku 19 nemělo být uděleno z důvodů, které souvisejí čistě s přechodem z odchylky na běžné zdanění. To přirozeně platí i pro administrativní zátěž, pro potíže při dodržování předpisů a/nebo při kontrole, včetně otázek v oblasti bezpečnosti [9] vyplývajících ze samotné změny. Přirozeně to však platí i pro dopad na podnikání obecně (pro dané odvětví, související podniky, odvětví cestovního ruchu nebo leteckého výcviku), který by mohl vyplynout z běžného zdanění předmětné činnosti dokonce i v delším časovém výhledu. Tyto obecné důsledky z definice neodpovídají představě o zvláštních politických důvodech ve smyslu článku 19 směrnice o energetické dani. Zájmy a politiky uvedené v čl. 19 odst. 1 třetím pododstavci rovněž brání udělení povolení na základě odkazu na výše uvedené důvody. Z hlediska vnitřního trhu a poctivé hospodářské soutěže je třeba zdůraznit, že vzhledem k samotné povaze letectví dokončení vnitřního trhu vyžadovalo, aby se pro Společenství stanovila od roku 1993 společná pravidla pro zdanění leteckých pohonných hmot. Tato pravidla byla stanovena jako nejobecnější společný jmenovatel praktik, které v té době existovaly v členských státech EU, a zahrnovala společný přístup k soukromému rekreačnímu létání. Obecněji vyjádřeno, zájmy vnitřního trhu a poctivé hospodářské soutěže vyžadují, aby zdanění bylo v co nejvyšší míře neutrální, aby se zamezilo daňově motivovanému chování ve Společenství bez daňových hranic. Toto zdůvodnění odchylka povolená několika členským státům neovlivní. Měla by být vnímána v tom smyslu, že jejím cílem bylo překonat prvotní potíže, které vznikly při provádění nových právních předpisů. S přihlédnutím ke skutečnosti, že pohonné hmoty a paliva používaná pro soukromé rekreační létání byly ve Společenství předmětem daně od roku 1993 a že články 18 a 18a směrnice o energetické dani z časového hlediska jasně ohraničily související odchylku v dané směrnici, nemohou být důvody přechodné povahy v současné době dostatečné pro povolení podle článku 19 směrnice. Pokud by se očekávaná ztráta v oblasti podnikatelské činnosti (jak tvrdí některé členské státy, jichž se odchylka týká) odpovídajícím způsobem odrazila na ziscích členských států, které uplatňují běžné zdanění, jen by se tím potvrdilo, že důvody poctivé hospodářské soutěže vyznívají proti poskytnutí povolení podle článku 19 směrnice, jímž by se nadále prohloubilo narušení soutěže. Požadované povolení by bylo v protikladu s environmentální, energetickou a dopravní politikou Společenství, zejména proto, že přesně neodráží negativní externí náklady takové činnosti. Kromě toho je zároveň vhodné zohlednit některé konkrétnější argumenty, které vznesly některé ze žádajících členských států. Za prvé Komise nemůže přijmout argument, který předložila Malta. Je nepopiratelné, že v určitých případech ovlivňuje harmonizované zdanění hospodářskou soutěž se třetími zeměmi. K těmto skutečnostem však Rada již přihlédla v článku 14 směrnice o energetické dani. Rada v tomto ohledu zjistila, že uvedená hlediska odůvodňují osvobození od daně v případě letectví pro obchodní účely, ale nikoliv konkrétní oblast, na niž se vztahuje toto sdělení, tedy soukromé rekreační létání (viz 23. bod odůvodnění směrnice o energetické dani). Za druhé, pokud jde o švédský argument týkající se zvláštního charakteru území této země a potřeby dobře fungujících dopravních prostředků a infrastruktury, Komise nepovažuje osvobození od daně pro pohonné hmoty nebo palivo používané v letecké dopravě za správnou politickou reakci na tento argument. Vyjádřeno obecněji a s odkazem na související argumenty předložené Švédskem (např. připravenost provádět civilní kontrolní lety) a argumenty předložené Francií týkající se regionálního rozvoje by Komise chtěla zdůraznit, že se týkají otázek vnitrostátních politik zejména regionálního charakteru a tyto by mohly z pohledu členských států odůvodnit odpovídající veřejnou podporu. Existují však prostředky na podporu takových cílů, které jsou mnohem lépe přizpůsobeny jak povahou, tak i oblastí působnosti, aniž by výše uvedené zájmy Společenství byly ovlivněny výjimečným osvobozením od harmonizovaných daní. Všeobecné otázky, které vznesly Francie a Švédsko, proto nemohou požadované povolení opodstatnit. Závěrem Komise nemůže přijmout argument proporcionality, který vzneslo Spojené království. Tento argument považuje dočasnou odchylku udělenou podle článku 18 za výchozí bod, což je v přímém rozporu se skutečností, že legislativní orgán Společenství stanoví v souladu s článkem 93 ES za výchozí bod běžné zdanění. To vrhá správné světlo i na související argument Spojeného království, totiž že přínosy v oblasti životního prostředí vyplývající z přechodu na běžné zdanění by byly omezené. Už jen skutečnost, že celková spotřeba v oblasti soukromého rekreačního létání nesmí přesáhnout určité meze, jednoduše znamená, že osvobození od daně je omezeného rozsahu. Neznamená to, že by proporcionalita vyžadovala nerovné zacházení vůči srovnatelným dopravním činnostem nebo činnostem pro volný čas. Navíc nemusí být rozhodující ani skutečnost, že provádění může vyžadovat určité dodatečné úsilí. Ze samotné povahy správy daně vyplývá, že prováděcí náklady v různých oblastech mohou být odlišné, a proto je třeba v souvislosti s článkem 19 zohlednit zvláštní politické důvody. 5. Závěr Celkově vzato Komise zastává názor, že žádající členské státy nepředložily žádné zvláštní politické důvody, které by zdůvodnily jejich potřebu odchýlit se i nadále od předpisů přijatých v EU jednomyslně již při dvou příležitostech a které by ospravedlnily existenci daňového opatření, jež je zjevně v rozporu s několika politikami Společenství. Dotčené členské státy měly dostatek času, aby se přizpůsobily nové situaci a přihlédly ke skutečnosti, že předmětná odchylka a odchylky jim podobné byly předmětem projednávání ve Společenství přinejmenším od roku 1996 a Komise opakovaně trvala na tom, že je nezbytné tyto odchylky postupně zrušit. Totéž platí i pro Maltu, pro kterou byla lhůta pro trvání odchylky podle článku 18a směrnice o energetické dani stanovena tak, aby se shodovala s lhůtou stanovenou pro několik podobných odchylek, jež se v uvedeném období vztahovaly na některé z tehdejších patnácti členských států. Pokud by v důsledku skončení platnosti odchylek vznikly potíže za velmi zvláštních nebo konkrétních okolností a za předpokladu dodržování práva Společenství ve všech ohledech [10], smí žádající členské státy přijmout opatření, která jsou zaměřena na omezení nebo zmírnění problémů v souvislosti s přechodem na režim běžného zdanění. Komise proto dospěla k závěru, že podmínky uvedené v článku 19 nejsou splněny. Z tohoto důvodu Komise nenavrhuje požadovaná povolení. [1] Směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (Úř. věst. L 283, 31.10.2003, s. 51); směrnice naposledy pozměněná směrnicemi 2004/74/ES a 2004/75/ES (Úř. věst. L 157 ze dne 30. dubna 2004, s. 87 a s. 100). [2] Dopisy zaregistrované dne 16. října 2006 (Francie, Portugalsko, Spojené království a Malta) a dne 31. října 2006 (Švédsko). [3] Směrnice Rady 92/81/EHS ze dne 19. října 1992 o harmonizaci struktury spotřebních daní z minerálních olejů (Úř. věst. L 316, 31.10.1992); směrnice zrušená spolu se směrnicí Rady 92/82/EHS ze dne 19. října 1992 o sbližování sazeb spotřebních daní z minerálních olejů ode dne 31. prosince 2003 směrnicí Rady 2003/96/ES. [4] Soukromým rekreačním létáním se rozumí „používání letadla jeho vlastníkem nebo fyzickou či právnickou osobou, která jej používá na základě nájmu nebo jiného právního důvodu, pro jiné než výdělečné účely, a zejména jinak než pro přepravu cestujících nebo zboží anebo pro úplatné poskytování služeb anebo pro potřeby orgánů veřejné správy“. [5] KOM (1996) 549 ze dne 14. listopadu 1996. [6] KOM (2000) 678 ze dne 15. listopadu 2000. [7] KOM(2006) 342 ze dne 30. června 2006. Přezkum odchylek v přílohách II a III směrnice Rady 2003/96/ES, jejichž platnost skončí do konce roku 2006. [8] Viz sdělení z roku 2006, pododdíl 2.2.1. [9] Pokud jde o environmentální a bezpečnostní hlediska, jsou řešena v odpovídajících právních předpisech. Nemají žádnou souvislost s pravidly směrnice o energetické dani. [10] Zejména včetně pravidel o státních podporách uvedených ve Smlouvě. --------------------------------------------------