Obsah

1. Souvislosti 3

2. Program.. 3

3. Koncept hodnocení 4

4. Evropská přidaná hodnota programu. 5

5. Účelnost programu Clo 2013. 8

5.1. Posílení bezpečnosti a ochrany. 8

5.2. Ochrana finančních zájmů EU.. 9

5.3. Usnadnění obchodu. 10

6. Faktory, které ovlivňují výsledky programu. 10

7. Šíření programu (informovanost, znalosti a provádění) 12

8. Efektivnost. 13

8.1. Komunikační systémy a systémy výměny informací 13

8.2. Společné akce. 13

9. Závěry a doporučení 15

9.1. Závěry. 15

9.2. Doporučení 16

1. Souvislosti

Celní unie je jedním ze základů Evropské unie a je zásadním prvkem fungování vnitřního trhu. Vnitřní trh může řádně fungovat pouze tehdy, pokud se na jeho vnějších hranicích jednotně uplatňují společná pravidla. To znamená, že celní správy ve všech 28 členských státech Evropské unie musí jednat tak, jako by byly správou jedinou.

Program Clo 2013 (dále jen „program Clo 2013“) byl zaveden rozhodnutím 624/2007/ES[1] jako víceletý akční program pro oblast cel v Evropské unii na podporu a doplnění činností prováděných členskými státy pro zajištění účinného fungování vnitřního trhu v oblasti cel. Navazuje na čtyři předcházející programy: Matthaeus, Clo 2000, Clo 2002 a Clo 2007. Program byl původně určen na podporu a posilování spolupráce a koordinace mezi celními správami členských států, které byly rovněž hlavními příjemci.

V souladu s čl. 22 odst. 1 rozhodnutí o programu byla Komise odpovědná za konečné hodnocení, které se zaměřilo na účelnost a efektivnost činností programu. Evropská komise vypracovala formát konečného hodnocení programu a jeho provedení zadala externímu konzultantovi. Hodnotící studii provedl subjekt „The Evaluation Partnership“ s přispěním řídící skupiny složené ze zástupců příslušných útvarů Komise a představitelů pěti účastnících se zemí. Řídící skupina podporovala hodnotící tým ve všech fázích procesu hodnocení. Hodnocení bylo zahájeno v září 2013 a ukončeno v srpnu 2014.

Tato zpráva vychází ze zjištění a závěrů obsažených ve zprávě z externího hodnocení. Komise oceňuje celkovou kvalitu externí studie, na níž bylo toto hodnocení založeno, a je si vědoma metodických problémů i snahy o jejich zmírnění. Zjištění jsou považována za věrohodná a vyvozené závěry za správné.

Vydáním této zprávy splňuje Evropská komise povinnost uvedenou v čl. 22 odst. 3 rozhodnutí o programu, podle nějž se výsledky konečného hodnocení sdělí Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů.

2. Program

Program Clo 2013 probíhal od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2013. Účast v programu byla otevřena členským státům, kandidátským zemím, na něž se vztahuje předvstupní strategie, jakož i potenciálním kandidátským zemím a některým partnerským zemím evropské politiky sousedství. Kromě 28 členských států EU[2] se programu účastnilo dalších pět zemí: Turecko, Srbsko, Bývalá jugoslávská republika Makedonie, Černá Hora a Albánie. Na všechny země, které se účastnily činností prováděných v rámci programu, se ve zprávě odkazuje jako na „zúčastněné země“.

V souladu s rozhodnutím o programu měl program Clo 2013 pět obecných cílů:

1. zajistit, aby celní činnost odpovídala potřebám vnitřního trhu, včetně bezpečnosti dodavatelského řetězce a usnadnění obchodu, a podporovala strategii pro růst a zaměstnanost;

2. usilovat o zvýšenou součinnost a účinné plnění povinností celních správ členských států, jako by byly správou jedinou, s cílem zajistit kontroly, jejichž výsledky budou na každém místě celního území Společenství rovnocenné, a podporu řádných podnikatelských činností;

3. zajistit potřebnou ochranu finančních zájmů Společenství;

4. posílit bezpečnost a ochranu;

5. připravit kandidátské a potenciální kandidátské země na přistoupení, včetně prostřednictvím sdílení zkušeností a znalostí s celními správami dotyčných zemí.

Na celkové finanční krytí programu bylo vyčleněno 323,8 milionu EUR.

Za účelem dosažení cílů programu byly provedeny následující činnosti:

· Vývoj, údržba a provoz systémů komunikace a výměny informací. Přibližně 80 % rozpočtu programu bylo vynaloženo na informační systémy, které poté podpořily provádění ostatních činností v rámci programu.

· Společné akce, které zahrnovaly semináře, workshopy, projektové skupiny, řídící skupiny, pracovní návštěvy, školicí činnosti, monitorovací činnosti, srovnávání s referenčními ukazateli a jiná opatření, jež zástupcům ze zúčastněných zemí umožnila spolupráci v otázkách společného zájmu.

Spolupráce mezi celními orgány probíhala prostřednictvím zabezpečené společné komunikační sítě / společného systémového rozhraní (CCN/CSI), které zajistily interoperabilitu všech vnitrostátních informačních systémů a působily jako bezpečná platforma, v jejímž rámci mohly celní orgány vzájemně komunikovat a vyměňovat si zprávy. Součástí této zabezpečené platformy bylo přibližně 60 programů pro sdílení informací a celoevropských aplikací. K hlavním informačním programům a aplikacím podporovaným programem, které byly při hodnocení podrobeny přezkumu, patřily:

· systém kontroly vývozu (ECS) a systém kontroly dovozu (ICS),

· nový informatizovaný tranzitní systém (NCTS),

· informační systém o integrovaném sazebníku Společenství (TARIC) a databáze celních kvót a stropů (QUOTA),

· systém registrace a identifikace hospodářských subjektů (EORI) a systém pro oprávněné hospodářské subjekty (AEO),

· systém EU pro řízení rizik v oblasti cel (CRMS).

3. Koncept hodnocení

Hodnocení se zaměřilo na výsledky a dopady programu na celní unii a celní správy, které se programu účastnily. Přibližně 80 % rozpočtu programu bylo vynaloženo na informační systémy, a především díky jim přispěl program k vyšším politickým cílům. Hodnocení proto bylo specificky koncipováno tak, aby se podrobněji zaměřilo na to, jakým způsobem se informační systémy financované programem Clo 2013 podílely na přidané hodnotě pro celní spolupráci, a tím usnadňovaly dosažení obecných cílů programu.

S cílem pochopit, jak program v praxi fungoval, byla při hodnocení použita tato hlavní kritéria a přístupy:

1. evropská přidaná hodnota programu Clo 2013 (viz oddíl 4);

2. účelnost – míra podílu celoevropského elektronického celního prostředí na lepší ochraně finančních zájmů EU ze strany celních orgánů, posílení bezpečnosti a ochrany pro občany a usnadnění obchodu (viz oddíl 5);

3. neočekávané a náhodné výsledky a dopady činností prováděných v rámci programu (viz oddíl 6);

4. šíření programu – informovanost, znalosti a provádění (viz oddíl 7);

5. efektivnost programu (viz oddíl 8).

Externí konzultant použil řadu postupů, které kombinují standardní hodnocení programu, jež bylo použito při hodnocení programu v polovině období v roce 2011, a analýzu podílu (další podrobnosti viz oddíl 5).

Komise se domnívá, že údaje, které byly shromážděny pro účely hodnocení programu, byly obsáhlé a byly křížově zkontrolovány tak, aby bylo možné získat spolehlivé informace a založit závěry na řádných důkazech potvrzených z několika zdrojů. Hlavní zdroje informací použité pro hodnocení zahrnovaly:

· analýzu podkladů;

· dotazník, který uváděl názory vnitrostátních celních správ ve všech zúčastněných zemích (za každou zemi jedna odpověď, tzn. 33 odpovědí);

· průzkum provedený u celních úředníků s cílem získat zpětnou vazbu od jednotlivých celních úředníků ve vnitrostátních celních správách. Průzkum se obrátil na úředníky, kteří se programu účastnili jak přímo, tak i nepřímo (celkově bylo získáno 5 401 odpovědí);

· šest případových studií členských států EU prováděných za účelem testování teoretických změn programu.

Existovalo několik omezení, které bylo při hodnocení programu Clo 2013 potřeba vzít v úvahu. V prvé řadě byla řada činností programu převzata z předcházejícího programu Clo 2007. Výsledky a dopady tudíž bylo možné jen zřídka dát do souvislosti výhradně s programem Clo 2013. Za druhé nelze výsledky případových studií zobecnit statisticky reprezentativním způsobem, a to proto, že je nutné zaměřit hodnocení na omezený počet cílů a členských států a současně umožnit lepší pochopení účelnosti programů. Za třetí měli hodnotitelé k dispozici jen velmi málo kvantitativních údajů, zejména o nákladech na vývoj informačních systémů na vnitrostátní úrovni nebo o snížení správních nákladů, jelikož neexistoval rámec, který by umožnil sledovat tyto ukazatele; hodnotitelé se proto spoléhali především na dojmy konzultovaných zúčastněných stran (prostřednictvím průzkumů, cílených rozhovorů nebo případových studií). Dokonce ani tito odborníci z praxe často nebyli schopni vyčíslit jimi pociťované přínosy nebo výhody. Závěry hodnocení se proto většinou opírají o podstatné kvalitativní důkazy, zatímco údaje kvantitativní jsou brány v potaz jen v malém rozsahu.

Následující kapitoly shrnují závěry pro každé z pěti kritérií a perspektiv hodnocení.

4. Evropská přidaná hodnota programu

V rámci závěrečného hodnocení programu Clo 2013 byla evropská přidaná hodnota chápána jako dodatečný přínos, který – oproti vnitrostátním iniciativám – plyne z provádění programu na úrovni EU. To zahrnuje tyto aspekty:

i. program jako doplněk vnitrostátních iniciativ;

ii. snížení správních nákladů a administrativní zátěže (například prostřednictvím společných platforem IT, pokynů, postupů; křížového provádění postupů, jež se osvědčily v průběhu činností programu; snížené míry zdvojení a překrývání), nebo z jiného hlediska: náklady plynoucí z neexistence společného evropského postupu;

iii. celoevropská povaha celní spolupráce, již je nejlépe řešit napříč členskými státy, nikoliv v rámci jednotlivých členských států, a hodnota kontaktních sítí vytvořených v rámci programu;

iv. větší jednotnost celní unie EU („jednající jako jediný správní celek“) a hodnota společné správní kultury;

v. udržitelnost výsledků/dopadů v případě ukončení programu.

Hodnocení určilo pádné důvody pro evropskou přidanou hodnotu programu, zejména pokud jde o jeho úlohu při podpoře provádění celních právních předpisů EU na vnitrostátní úrovni.

i. Na obecné úrovni byly vnitrostátní celní orgány toho názoru, že informační systémy financované prostřednictvím programu intenzivně doplňovaly vnitrostátní iniciativy, jelikož se týkaly převážně provádění celních právních předpisů EU. Podle jejich názoru to vedlo ke snížení správních nákladů, což by nebylo možné, kdyby každý členský stát musel podobné informační systémy vyvinout sám. Například centralizované databáze jako TARIC a QUOTA poskytovaly správním orgánům členských států důležité informace, které by jinak musely vyžadovat v každém jednotlivém případě od Komise a ukládat je na vlastní náklady. Zúčastněné strany však nemohly přesně vyčíslit snížení správních nákladů.

ii. Otázka týkající se snížení správních nákladů byla celním orgánům položena rovněž přímo v dotazníku pro hodnocení. Většina odpověděla, že díky programu bylo možné provést právní předpisy EU rychleji a s nižšími náklady, než by to bylo možné bez podpory programu.

Jak je patrné z níže uvedené tabulky 1, uvedlo 23 z 28 celních správ, že program jim „značně či poněkud“ pomohl provést taková opatření rychleji. Vedle toho se 25 celních správ domnívalo, že program „značně či poněkud“ pomohl provést nezbytná opatření za nižší náklady.

Tabulka 1: Do jaké míry snížil program Clo 2013 vnitrostátním správním orgánům administrativní zátěž?

Zdroj: Dotazník určený celním správám členských států EU (n = 28, žádný z respondentů neodpověděl „vůbec“).

iii. Společné akce umožnily přímou spolupráci mezi úředníky z různých zemí. Při hodnocení bylo zjištěno, že tyto akce také podpořily důvěru, a tím i volné sdílení informací a zavádění společných informačních systémů a dalších procesů. Hodnocení tak dospělo k závěru, že vytvořené sítě hrály důležitou úlohu při dosahování cíle programu, kterým je snaha o to, aby celní správy „jednaly tak, jako by byly správou jedinou“. Harmonizace plynoucí z celoevropských a centralizovaných informačních systémů mohlo být dosaženo pouze za podmínky, že celní orgány sdílejí informace s ostatními členskými státy a/nebo uznaly platnost operací provedených jinými členskými státy. Například informace o rizicích zaslané prostřednictvím systému kontroly dovozu by nebyly tak užitečné, pokud by přijímající orgán přistupoval k analýze, jež byla jejich základem, nedůvěřivě. Stejně tak je uznání statutu oprávněného hospodářského subjektu uděleného v jiném členském státě založeno na důvěře ve skutečnost, že příslušný vydávající orgán důsledně uplatňuje pokyny Společenství. Při hodnocení bylo zjištěno, že míru důvěry mezi orgány členských států potřebné pro to, aby takové systémy byly účinné, nelze vzhledem k různorodosti správní kultury a pracovních metod považovat za samozřejmost. Naopak tuto důvěru je třeba si získat, a právě v tom hrál program zásadní roli. Toho bylo dosaženo částečně prostřednictvím účinků plynoucích z vytváření tradičních sítí, které celním úředníkům umožnily rozvoj osobních kontaktů a vzájemnou neformální komunikaci. Ještě důležitější je však skutečnost, že důvěra byla budována také prostřednictvím četných jednání a porovnáním vzájemných zkušeností s pracovními metodami.

iv. Při hodnocení bylo zjištěno, že v rámci EU existují stále značné rozdíly při provádění celních postupů týkajících se dovozu. V této souvislosti je jedním z užitečných ukazatelů doba potřebná k dovozu zboží. Podle zprávy Světové banky o podnikání (Doing Business report)[3] se doba na dovoz běžného kontejneru zboží může mezi 28 členskými státy Unie lišit od 5 dnů až po 19 dnů. I přesto, že tato různorodost stále přetrvává, došli hodnotitelé k závěru, že se během programového období podstatně snížila. To je velmi důležité vzhledem k tomu, že období programu Clo 2013 představuje přechodnou fázi předcházející zamýšlenému zavedení centralizovaného celního řízení. Jelikož cílem celního kodexu Unie je zavést centralizované celní řízení do 1. října 2020[4], je prozatímní pokrok dosažený díky programu Clo 2013 pro přípravu takového ambiciózního úkolu cenný. Hodnocení dospělo k závěru, že bez fóra pro spolupráci a sdílení zkušeností, či výdajového programu, jako je program Clo 2013, který může financovat společné informační systémy, by bylo velmi nepravděpodobné, že členské státy by sjednotily své postupy a celní právní předpisy tak, aby postupovaly podobným způsobem, a v konečném důsledku působily jako jediná celní správa. Provádění těchto právních předpisů by si bez programu financování společných informačních systémů nebo sdílení znalostí mimo jiné vyžadovalo podstatně vyšší náklady, a to z toho důvodu, že při neexistenci společných informačních systémů a technických specifikací by bylo třeba vytvořit 28 různých verzí každého konkrétního systému.

v. Pokud jde o udržitelnost výsledků v případě, že by nebyly k dispozici další finanční prostředky, dospělo hodnocení k závěru, že pro členské státy by bylo v dlouhodobém výhledu obtížné nadále používat informační systémy vzhledem ke značným nákladům na jejich provoz a údržbu a významné řídící funkci, kterou v současnosti hraje Evropská komise. Ačkoliv se celní správy domnívaly, že dosud dosažené výsledky budou dlouhodobé, nástroje vytvořené díky programu, jako jsou například informační systémy a školicí moduly, by bez pravidelné obnovy postupně zastarávaly. Stejně tak by se sítě vytvořené díky trvalé účasti ve společných akcích začaly bez neustálé interakce vytrácet a jejich výsledky by byly postupně ztraceny. Fluktuace zaměstnanců a administrativní reorganizace by na sítě vybudované v průběhu trvání programu mohly mít podobný dopad. Již dosažený pokrok sice bude i nadále viditelný, jeho závislost na budoucí podpoře Komise by však neměla být podceňována.

5. Účelnost programu Clo 2013

Za účelem posouzení účelnosti programu při plnění obecných cílů se při hodnocení použil metodický přístup zvaný analýza podílu. Tento analytický přístup je obzvláště vhodný pro posouzení toho, zda určitý program nebo politika přispěly k dosažení konkrétních výsledků a dopadů. V zájmu zajištění vyváženého hodnocení, které je dostatečně široké, avšak také podrobné, se analýza podílu zaměřila na níže uvedené oblasti a jejich vybrané prvky:

· cíle politiky: z pěti obecných cílů uvedených v rozhodnutí, kterým se zavádí program Clo 2013, byly zvoleny tyto tři cíle: 1) ochrana finančních zájmů EU; 2) posílení bezpečnosti a ochrany; 3) usnadnění obchodu;

· celní postupy: dovoz zboží a související celní postupy;

· země: z dvaceti osmi členských států bylo vybráno šest. Kritérii použitými pro výběr byl objem a povaha celního provozu, druhy používaných celních kontrol, účast v programu a zeměpisná rozmanitost. Vzorek zahrnoval Chorvatsko, Českou republiku, Francii, Německo, Maďarsko a Nizozemsko.

Níže jsou uvedena hlavní zjištění plynoucí z hodnocení a závěry týkající se přínosu programu ke třem vybraným cílům politiky.

5.1. Posílení bezpečnosti a ochrany

Při plnění tohoto cíle v rámci programu bylo dosaženo nejvýznamnějšího pokroku, což lze považovat za důležitý krok směrem ke konečné harmonizaci postupů pro řízení rizik v oblasti cel, jak stanoví celní kodex Unie[5]. Kromě toho došlo od předchozího hodnocení k několika klíčovým posunům. Ty se z velké části týkají bezpečnosti a ochrany a jsou výsledkem iniciativ přijatých za účelem provedení dodatku o spolehlivosti a bezpečnosti[6] k celnímu kodexu Společenství, jehož veškerá ustanovení vstoupila v platnost až v roce 2011.

Systém kontroly dovozu byl plně zaveden v roce 2011. Po hospodářských subjektech požadoval, aby poskytovaly doplňkové bezpečnostní informace před vstupem zboží do Evropské unie, a usnadňoval sdílení těchto informací mezi správními orgány členských států a Evropskou komisí. Údaje, které hospodářské subjekty poskytují v této fázi, se používají v postupech řízení rizik, a tím zlepšují analýzu rizik, kterou správní orgány členských států provádějí v místě, kde zboží vstupuje, jakož i v následných destinacích. Například celní úředníci, s nimiž byl veden pohovor pro účely případových studií, uvedli, že program usnadnil výměnu informací s ostatními členskými státy, což jim umožnilo rychleji a účinněji reagovat na rizika. Zejména výměna informací prostřednictvím systému kontroly dovozu pomohla vnitrostátním orgánům vyměňovat si informace před dovozem, například když zboží bylo přesměrováno. Podle názoru celních úředníků to přispělo k usnadnění obchodu, neboť hospodářské subjekty nemusely podávat informace dvakrát. Zároveň byla zajištěna stejná úroveň bezpečnosti a ochrany.

V průběhu programu rovněž začal plně fungovat systém řízení rizik v oblasti cel. Tento systém stanoví minimální normy pro analýzu rizik institucionalizací sdílení informací o rizicích mezi členskými státy a tím, že všechny členské státy zohlední ve svých vnitrostátních postupech pro řízení rizik společné prioritní oblasti kontroly a společné rizikové profily. Pro ilustraci: někteří z dotazovaných pro účely případové studie ocenili skutečnost, že systém poskytuje minimální úroveň pro analýzu rizik a podporuje sdílení informací o rizicích mezi členskými státy prostřednictvím formulářů pro informace o rizicích. Úředníci byli toho názoru, že mají lepší přístup k příslušným informacím o rizicích a mohou ostatní země lépe upozornit na možná rizika. Zvýšením „laťky“ pro kontroly rizik a jejich důslednosti tedy systémy financované programem rovněž zvýšily důvěru a umožnily členským státům považovat analýzu rizik, kterou provedly jiné členské státy, za důvěryhodnou, a tedy účinněji provádět cílené kontroly.

Během tohoto období byly brány na zřetel systémy hospodářských subjektů, čímž se zvýšila schopnost celních orgánů shromažďovat informace o jednotlivých hospodářských subjektech a rovněž se zvýšilo množství informací o obchodních subjektech, jež jsou k dispozici pro analýzu rizik. Například z případových studií vyplynulo, že systém registrace a identifikace hospodářských subjektů celním orgánům velmi usnadnil zohlednění historie hospodářského subjektu při provádění analýzy rizik, včetně informací o něm v jiných členských státech. Systém pro oprávněné hospodářské subjekty celním orgánům umožnil soustředit se na rizikovější podniky, čímž se zvýšila pravděpodobnost, že při kontrolách, které se provádějí pouze u malé části zásilek, bude odhaleno nebezpečné zboží.

5.2. Ochrana finančních zájmů EU

Správný výpočet celních sazeb a boj proti podvodům mají zásadní význam pro ochranu finančních zájmů EU.

Informační systém o integrovaném sazebníku Společenství (TARIC) a databáze celních kvót a stropů (QUOTA) jsou jedinými oficiálními zdroji pro poskytování informací o tarifech vnitrostátním orgánům a při hodnocení bylo zjištěno, že jsou aktuální, spolehlivé a uživatelsky přívětivé. Více než dvě třetiny celních správ uvedly, že aplikace „značně“ přispěly k plnění konkrétních cílů stanovených pro informační systémy, a to zejména ty, které obchodním subjektům a orgánům pomohly správně zařadit dovážené zboží a správně určit jeho celní sazby (19 z 27 celních správ).

Potenciální přínos dalších informačních systémů k ochraně finančních zájmů EU spočívá spíše v prevenci a odhalování podvodů, a není tedy na první pohled zřejmý a hůře se definuje. Například o novém informatizovaném tranzitním systému (NCTS) se obecně má za to, že výrazně snížil množství podvodů zavedením sledovatelných záznamů pro každou tranzitní operaci a snížením prostoru pro odchylky od standardních postupů.

Zvýšená účinnost systémů řízení rizik kromě toho přispěla nejen k posílení kontroly nebezpečného zboží, ale i k účinné identifikaci a vybírání cel. To má přímý a příznivý dopad na ochranu finančních zájmů EU. Například někteří z dotazovaných pro účely případové studie považovali tento systém za zvlášť důležitý vzhledem k úloze jejich země jako tranzitní země. Uvedli, že systém celním úřadům umožňuje elektronicky zaregistrovat a vyměňovat si informace s celními úřady v jiných členských státech, a tím zvyšuje spolehlivost informací a podstatně urychluje tranzit. Díky tomu mohli lépe sledovat pohyb zboží, a identifikovat tak případy podvodů či neplacení cla.

5.3. Usnadnění obchodu

V oblasti cel se tohoto cíle dosahuje většinou pasivním způsobem v souvislosti s tím, jak jsou zaváděny zlepšené systémy řízení rizik (jako například výše uvedené) s co nejmenším negativním dopadem na obchod. Plně elektronické zpracování celních prohlášení, společně se začleněním systému pro oprávněné hospodářské subjekty a jeho výrazně větším využíváním, učinilo celní unii bezpečnější a zároveň jí umožnilo provádět méně fyzických kontrol, které zpomalují tok obchodu. Podobně nový informatizovaný tranzitní systém pomohl odstranit tranzitní prohlášení v podobě listinných dokladů. To urychlilo tranzit a zároveň se zavedením elektronických záznamů snížilo dobu, během níž musí hospodářské subjekty složit záruky, a tudíž usnadnilo obchod a zmenšilo prostor pro chyby a podvody.

Přijetí dohod o vzájemném uznávání s třetími zeměmi v návaznosti na jednání financovaná programem urychlilo další rozvoj systému pro oprávněné hospodářské subjekty, a tím rovněž přispělo k dosažení tohoto cíle. Zároveň je však třeba připomenout, že z hlediska hospodářských subjektů, bez ohledu na pociťovaný pozitivní dopad na celní postupy, nepřineslo posílení systému absolutní výhody. Hodnocení celní unie došlo k závěru, že „ačkoli většina zúčastněných stran z řad podniků se statusem schváleného hospodářského subjektu oceňuje dodatečné služby [snazší přístup ke zjednodušeným celním postupům, přednostní odbavení, méně fyzických kontrol a kontrol dokumentů pro subjekty se statusem schváleného hospodářského subjektu], má se za to, že dosažené přínosy jsou v praxi omezené“[7].

6. Faktory, které ovlivňují výsledky programu

Ze zkušeností s hodnocením je patrné, že program neměl negativní nezamýšlené dopady na žádnou ze zúčastněných stran, a to zejména proto, že příjemci programu byli jasně definováni a rozhodnutí bylo obvykle dosaženo konsensuálně. Hodnotitelé však identifikovali několik programem nezpůsobených faktorů, které měly dopad na způsob, jakým byl program prováděn:

· Náklady, které vznikly vnitrostátním správním orgánům: Zatímco specifikace celoevropských informačních systémů byly financovány programem, skutečné náklady na jejich zavádění hradily členské státy. Náklady na zavádění vznikly zejména v důsledku uvádění vnitrostátních systémů do souladu se specifikacemi EU. Dotazovaní pro účely případových studií uvedli, že tyto náklady byly často podstatné a rozpočtové škrty na vnitrostátní úrovni vyvolaly obavy, zda budou správní orgány moci provést změny systémů v dohodnutých lhůtách. Toto rozlišení mezi náklady vyplývá ze samotného rozhodnutí[8], jež stanovilo, které náklady by měla nést Evropská unie a které zúčastněné země.

· Složitost a různorodost vnitrostátních infrastruktur informačních technologií: Řada dotazovaných rovněž uvedla složitost vnitrostátních infrastruktur informačních technologií a nedostatečnou integraci celoevropských systémů na vnitrostátní úrovni jako významnou překážku pro úspěšné zavádění informačních systémů. V důsledku různorodosti informačních systémů byla adaptace a modernizace systémů v řadě členských států komplikovaná a nákladná. Je však třeba poznamenat, že toto nesnižuje nepopiratelné výhody zavádění těchto systémů. Výsledky případových studií ukazují, že jakmile byly informační systémy v plné míře začleněny do vnitrostátních infrastruktur, vnesly do celních postupů těchto států značná zlepšení. V závislosti na vnitrostátních podmínkách a dostupných zdrojích tedy uvedený faktor na jedné straně program zpomaloval, avšak zároveň působil jako jeho aktivátor.

· Historický a zeměpisný kontext: Z výsledků případových studií vyplynulo, že existují podstatné rozdíly v povaze a rozsahu podílu programu na plnění obecných cílů, a to v závislosti na historickém a zeměpisném kontextu jednotlivých členských států. Zúčastněné země lze rozdělit do dvou širokých kategorií: 1) země s poměrně nízkým objemem celního provozu, a tudíž méně vyspělou infrastrukturou informačních technologií v oblasti cel, a 2) země s výrazným objemem celního provozu, jejichž infrastruktury informačních technologií jsou vyspělejší. Vzhledem k těmto historickým a zeměpisným rozdílům projevovala první skupina zemí – v porovnání s druhou skupinou – mnohem větší uspokojení z přínosů informačních systémů financovaných programem, jelikož tímto způsobem mohly využívat a sdílet zkušenosti získané v zemích dosahujících většího objemu celního provozu.

· Srozumitelnost právních předpisů EU: Zejména při provádění systému kontroly dovozu došlo ke značným zpožděním, která jsou údajně důsledkem nedostatečně jasných právních požadavků na tento systém (např. pokud jde obsah a načasování vstupních souhrnných celních prohlášení). Byl vyjádřen názor, že zákonodárci podcenili praktické důsledky a složitost spojené se zaváděním systému. Z důkazů bylo dále patrné, že právní předpisy EU týkající se zařazení zboží jsou ve své podstatě považovány za složité, což nepříznivě ovlivňuje srozumitelnost a uživatelskou vstřícnost systémů, jako je TARIC a evropský systém závazných informací o sazebním zařazení zboží.

· Právní nástroje pro sdílení informací: Panovala obecná shoda v tom, že informační systémy financované programem přispěly k posílené spolupráci mezi celními správami. Určitý počet respondentů však uvedl, že sdílení informací o rizicích někdy bránila skutečnost, že vnitrostátní právní předpisy celním úřadům neumožňovaly sdílet citlivé informace s jinými členskými státy, například z důvodu probíhajících vyšetřování trestné činnosti, čímž informační systémy nemohly realizovat svůj plný potenciál.

· Řízení společných akcí: I přes všeobecně kladné hodnocení prospěšnosti společných akcí vyplynula z dotazníků a pohovorů jistá kritika, pokud jde o způsob řízení společných akcí. Například někteří vnitrostátní koordinátoři se domnívali, že v posledních letech bylo akcí příliš mnoho a podle některých bylo obtížné udržet si přehled o všech probíhajících příslušných společných akcích a určit, kterých by se úředníci měli zúčastnit. Jako řešení některé správní orgány navrhly zavedení opatření, jimiž by se určovala užitečnost projektových skupin před jejich ustavením a na jejichž základě by se tyto skupiny pravidelně podrobovaly přezkumu.

· Jazykové schopnosti celních orgánů: Někteří z dotazovaných uvedli, že jazykové schopnosti celních úředníků v členských státech jsou potenciální překážkou pro úspěšné provádění programu. Například někteří z dotazovaných pro účely případové studie uvedli, že odlišná úroveň jazykových schopností celních úředníků v členských státech někdy komplikuje účinné diskuse na jednáních.

7. Šíření programu (informovanost, znalosti a provádění)

Hodnocení se zabývalo šířením informací a povědomí o programu s cílem posoudit, do jaké míry byl program úspěšně propagován a jeho výsledky využity úředníky zúčastněných zemí. Je však třeba poznamenat, že neexistuje žádná přímá příčinná souvislost mezi informovaností o programu a jeho celkovou účinností. Například celní úředníci mohou využít výsledky programu, jako jsou například informační systémy nebo pokyny, aniž by si byli vědomi toho, že jsou financovány programem.

Podle zjištění učiněných v hodnocení byl program Clo 2013 mezi celními úředníky poměrně dobře známý: 52 % dotázaných úředníků program znalo[9]. Nicméně z těch, kteří o programu věděli, většina uvedla, že jejich znalosti o programu jsou „velmi povrchní“ nebo „povrchní“ (77 %). Z toho vyplývá, že je stále co zlepšovat, pokud jde o vysvětlení, jak program zapadá do struktury správních orgánů členských států a jak celní úředníci mohou programu využít.

Průzkum rovněž ukázal, že 94 % účastníků činností prováděných v rámci programu[10] nějakým způsobem sdílelo své zkušenosti s kolegy v rámci příslušných správních orgánů. Informovanost a porozumění ze strany šiřitelů (například národních koordinátorů nebo celních úředníků, kteří se účastnili společných akcí) bylo dle názoru zásadní pro zvýraznění výsledků programu a zajištění toho, že se společných akcí účastnili vhodní úředníci, zatímco jiní úředníci mohou z programu těžit, aniž by o něm příliš věděli. Několik osob dotazovaných pro účely případových studií poukázalo na to, že sdílení informací o programu s vhodnými lidmi ve správních orgánech má větší význam než jejich sdílení s co největším počtem lidí, jelikož vhodné osoby mohou rozhodnout, jak co nejlépe provést program a využít jeho výsledků.

Respondenti se do vysoké míry shodovali v tom, že výsledky programu (tj. informační systémy a výsledky společných akcí) měly pozitivní dopad na fungování vnitrostátních celních postupů. Nejzřetelněji se to projevovalo v oblasti řízení rizik, kde velký počet správních orgánů a dotazovaných jednotlivců zdůraznil významný přínos programu. Informační systémy byly vesměs chápány jako přínosné pro usnadnění rychlé a systematické výměny informací mezi členskými státy. Společné akce usnadnily výměnu zkušeností, odborných znalostí a osvědčených postupů, jakož i jednotný výklad a provádění právních předpisů EU, a umožnily podrobné prodiskutování složitých témat.

Kromě konkrétních výsledků, jako byly například pokyny nebo školicí programy, byly společné akce ceněny především pro svůj podíl při navazování osobních kontaktů a vytváření sítí mezi úředníky členských států, čímž jim umožnily rychleji kontaktovat své protějšky a účinněji s nimi spolupracovat.

8. Efektivnost

Podle rozhodnutí 624/2007/ES bylo na šestileté programové období vyčleněno 323,8 milionu EUR. Nicméně z přezkumu rozpočtových závazků vyplynulo, že skutečné náklady programu byly přibližně o 15 % nižší a dosahovaly přibližně 272 milionů EUR. Z toho připadlo 225 milionů EUR na informační systémy a zbývajících 47 milionů EUR bylo určeno na společné akce.

8.1. Komunikační systémy a systémy výměny informací

Výdaje na informační systémy lze dále rozčlenit na náklady na vývoj nových systémů (včetně rozsáhlých aktualizací), podporu a údržbu, společnou komunikační síť / společné systémové rozhraní a kvalitu a metodiku[11]. Z tabulky 2 níže je patrné, že ačkoli se výdaje na každý z těchto aspektů lišily, celkové výdaje od zahájení programu neustále vzrůstaly. Rovněž je třeba zdůraznit, že náklady na vývoj dosáhly vrcholu v roce 2010 (mimo jiné v rámci příprav na úplné zavedení systému kontroly dovozu), zatímco náklady na podporu byly nejvyšší v posledních dvou letech programu (kdy většina systémů zavedená na základě dodatku o spolehlivosti a bezpečnosti byla již funkční).

Tabulka 2: Rozpočtové prostředky přidělené na informační systémy v období 2008–2013

Zdroj: Údaje GŘ TAXUD

8.2. Společné akce

Společné akce, které představovaly přibližně 20 % rozpočtu programu, doplnily informační systémy a měly zásadní význam pro účelnost a efektivnost programu, jak je uvedeno výše.

Během šesti let trvání programu bylo v rámci osmi druhů společných akcí zorganizováno 7 500 aktivit, kterých se zúčastnilo 40 000 úředníků[12] (viz tabulka 3).

Tabulka 3: Účast na společných akcích

Druh společné akce || Počet účastníků || Počet akcí || Počet jednání || Počet účastníků na akci || Počet účastníků na jednání || Náklady na jednání

Srovnávací analýzy || 330 || 10 || 40 || 33 || 8 || 6 512 €

Sledování || 512 || 8 || 150 || 64 || 3 || 2 795 €

Semináře || 2 570 || 38 || 75 || 68 || 34 || 42 696 €

Odborná příprava v oblasti výpočetní techniky || 2 875 || 8 || 346 || 359 || 8 || 6 933 €

Workshopy || 3 651 || 62 || 134 || 59 || 27 || 25 118 €

Pracovní návštěvy || 5 223 || nevztahuje se na tuto položku || 5 211 || nevztahuje se na tuto položku || 1 || 1 031 €

Řídící skupiny || 10 567 || 7 || 275 || 1 510 || 38 || 26 711 €

Projektové skupiny || 14 259 || 182 || 1 309 || 78 || 11 || 9 505 €

Celkem || 39 987 || 315 || 7 540 || 310 (průměr) || 16 (průměr) || 15 163 € (průměr)

Zdroj: Údaje GŘ TAXUD

Převážná většina výdajů z rozpočtu programu se týkala cestovních nákladů, nákladů na pobyt a stravu pro účastníky při jednáních v Bruselu nebo jinde. Průměrné náklady na jednoho účastníka činily 900 eur. U šesti z osmi druhů společných akcí se náklady na účastníka od tohoto průměru lišily o méně než 15 %. Nejvíce se lišily náklady mezi řídicími skupinami (průměrné náklady 695 EUR na účastníka) a semináři (1 246 EUR na účastníka). Rozdíly v nákladech lze vysvětlit povahou dotyčných společných akcí. Řídící skupiny se obvykle setkávaly v Bruselu na 1 až 2 dny a na těchto jednáních se pravidelně scházeli stejní úředníci. Semináře byly jednorázového charakteru, obvykle ho pořádala celní správa konkrétní země na určitém místě, kdy bylo třeba zohlednit i jiné faktory než náklady a snadná dostupnost a kde vyšší prioritu měly činnosti pro zajištění navázání kontaktů mezi účastníky.

Díky společným akcím měly správní orgány k dispozici pružný soubor nástrojů pro vzájemné setkávání úředníků. Například v některých případech vedla jednání ke konkrétním výsledkům, jako například soubor pokynů pro provoz informačního systému nebo společný program odborné přípravy. V jiných případech nebyly okamžité výsledky tak viditelné, jako například při vzájemném předávání zkušeností mezi úředníky jednotlivých zemí o tom, jak v konkrétním státě probíhá určitý proces či řeší se určitý problém.

Je obtížné představit si vývoj vzájemně přijatelného společného informačního systému, například když by byl systém vyvíjen způsobem shora dolů, a nikoli pod záštitou projektové skupiny zřízené za účelem spolupráce příslušných úředníků. V rámci takové projektové skupiny úředníci mohli spolupracovat tak, aby jejich obavy a názory byly vzaty do úvahy a aby konečný produkt mohl být vhodně začleněn do stávajících vnitrostátních institucí. V této souvislosti je třeba poukázat především na skupinu pro elektronické celnictví: ačkoliv nebyla zaměřena výslovně na vývoj konkrétního produktu nebo informačního systému, byly díky jí při plánování v oblasti IT zohledněny názory všech správních orgánů, otázky týkající se zavádění byly projednávány společně, a bylo tak zajištěno nacházení společných řešení. Tato projektová skupina rovněž pomohla ustavit menší skupiny pro rozvoj nových projektů v oblasti informačních technologií.

Osoby dotazované pro účely případových studií opakovaně zdůraznily, že bez těchto společných akcí a skutečnosti, že umožnily přímý osobní kontakt a diskuze mezi zástupci vnitrostátních celních správ, by bylo velmi obtížné řešit různé problémy a nejistoty a překonat je.

9. Závěry a doporučení 9.1. Závěry

Komise závěry externího konzultanta přijala s určitými výhradami, které se týkaly nedostatku kvantitativních údajů, jež by závěry podpořily, a nezměřené a obecné povahy závěrů týkajících se účelnosti a efektivnosti projektu. Bylo usouzeno, že práce provedené hodnotícím týmem odpovídaly normám, jež Komise stanovila pro hodnocení[13]. Úsudky a závěry vycházely přímo ze zjištění učiněných na základě shromážděných důkazů. Pro vypracování spolehlivých zjištění bylo v hodnocení použito několik metod shromažďování údajů, včetně studií, rozhovorů, analýzy podkladů (včetně stávajících analýz a údajů ze sledování) a případových studií, ačkoli údaje ze sledování byly velmi omezené kvůli nedostatečným mechanismům pro sledování. Komise a zúčastněné strany tuto kombinaci metod považovaly za dostatečnou. Hlavní závěry hodnocení vypracované externím poradcem, s nimiž Komise souhlasí, jsou shrnuty níže.

Hodnocení dospělo k závěru, že na fungování celní unie má sice vliv celá řada faktorů, avšak program Clo 2013 se významným způsobem podílel na posílení bezpečnosti a ochrany, ochraně finančních zájmů EU a usnadnění obchodu.

V důsledku výlučné pravomoci EU v oblasti cel jsou celní předpisy koncipovány na evropské úrovni a vyžadují harmonizaci celních politik a postupů. V této souvislosti objasnila zpětná vazba získaná pro účely hodnocení od zúčastněných stran zásadní úlohu programu Clo 2013. Jinak řečeno, správné uplatňování celních sazeb EU a obecněji celních předpisů by bez programu nebylo možné a kombinace opatření k tomu přispěla.

Díky celoevropským systémům bylo možné sdílet zátěž mezi Evropskou unií a zúčastněnými zeměmi. Další harmonizace celních informačních systémů může snížit zdvojování úsilí, a tím i zlepšit nákladovou efektivnost v budoucnu, avšak z krátkodobého hlediska je zřejmé, že v oblasti interoperability mezi stávajícími vnitrostátními systémy a systémy financovanými z programu je stále co zlepšovat. Zvýšená účinnost systémů řízení rizik kromě toho přispěla nejen k posílení kontroly nebezpečného zboží, ale i k účinné identifikaci a vybírání cel. To mělo přímý a příznivý dopad na ochranu finančních zájmů EU. Plně elektronické zpracování celních prohlášení učinilo celní unii bezpečnější a zároveň jí umožnilo provádět méně fyzických kontrol, které zpomalují tok obchodu.

Vedle informačních systémů bylo za zásadní považováno i vytváření kontaktních sítí, k čemuž přispěly společné akce, a to z několika důvodů, včetně zajištění jednotného uplatňování celních předpisů, šíření osvědčených postupů a budování důvěry nezbytné pro to, aby správní orgány postupovaly tak, jako by byly správou jedinou.

9.2. Doporučení

Na základě shromážděných důkazů předložili hodnotitelé několik doporučení, jejichž účelem je zlepšit činnosti programu. Doporučení jsou shrnuta v tabulce 4 níže a Komise je v zásadě přijala. Komise se doporučeními bude zabývat v detailním posouzení a vypracuje akční plán pro jejich provedení a následnou kontrolu, přičemž přihlédne k jejich povaze, vlivu na program a možnému harmonogramu provedení (např. během doby trvání programu nebo v příštím legislativním cyklu). Operativním zjištěním, jako je zlepšení informačních systémů a aplikací nebo intenzivnější šíření výsledků programu, se bude přímo věnovat větší pozornost během stávajícího programu Clo 2020. Jiná zjištění, týkající se posílení integrace unijních a vnitrostátních informačních systémů, podpoří budoucí jednání o oblasti působnosti a koncepci programu po roce 2020.

Tabulka 4: Doporučení

Č. || Doporučení || Hlavní odpovědný subjekt

1 || Vypracovat konkrétní a měřitelné cíle, kterých lze dosáhnout během trvání programu. Vedle stávajících specifických cílů programu by tato opatření měla zahrnovat ustanovení celního kodexu Unie (která mají být provedena v průběhu trvání programu Clo 2020). || Evropská komise

2 || Vyvinout ucelený monitorovací rámec umožňující sledovat fungování programu a včas rozpoznat problémy. || Evropská komise v intenzivní spolupráci se všemi zúčastněnými zeměmi

3 || Zefektivnit platformy používané pro sdílení dokumentů a usnadnění komunikace mezi Komisí a členskými státy. || Evropská komise

4 || Zaujmout aktivní přístup k dosažení politik zaměřených na centralizované celní řízení. Ze strany Komise by to mohlo zahrnovat vymezení úloh a povinností zúčastněných subjektů a stanovení způsobu zjištění pravděpodobných nákladů a přínosů pro členské státy, Evropskou komisi a obchodní subjekty. || Evropská komise společně s členskými státy a případně jinými subjekty

5 || Zajistit, aby společné akce byly flexibilní a přizpůsobitelné, více sloužily plnění cílů a byla přesněji stanovena jejich odpovědnost. || Evropská komise

6 || Vyvinout systematičtější mechanismus pravidelného přezkumu dlouhodobých společných akcí. || Evropská komise

7 || Více komunikovat s vnitrostátními správními orgány o výsledcích společných akcí. || Evropská komise ve spolupráci s provozovateli společných akcí

8 || Řešit technické otázky a uživatelské problémy specifických informačních systémů, které těmto systémům znemožňují přispívat ke klíčovým celním postupům. || Evropská komise

9 || Posílení integrace unijních a vnitrostátních informačních systémů || Evropská komise ve spolupráci s členskými státy

10 || V zájmu zdůraznění důležitosti další harmonizace a integrace informačních systémů využít potenciálu zvýšení efektivity. Různé náklady a přínosy centralizovaných informačních systémů na unijní a vnitrostátní úrovni by měly být podrobněji analyzovány. || Evropská komise

[1] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 624/2007/ES ze dne 23. května 2007, kterým se zavádí akční program pro oblast cel ve Společenství (Clo 2013).

[2] Dne 1. července 2013 přistoupilo k Evropské unii Chorvatsko. Pro účely hodnocení programu bylo Chorvatsko zahrnuto do kategorie členských států, v analýze však byla zohledněna skutečnost, že Chorvatsko bylo po většinu doby trvání programu stále kandidátskou zemí.

[3] Doing Business 2013 – Regional Profile European Union (EU) - The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank (Zpráva o podnikání za rok 2013 – Regionální profil pro Evropskou unii (EU) – Mezinárodní banka pro obnovu a rozvoj / Světová banka); zpráva je k dispozici na internetových stránkách: http://www.doingbusiness.org

[4] Ustanovení čl. 6 odst. 1, článku 16 a článku 179 nařízení (EU) č. 952/2013, kterým se stanoví celní kodex Unie, a prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 29. dubna 2014, kterým se zavádí pracovní program pro celní kodex Unie (2014/255/EU).

[5] Celní kodex Unie vstoupil v platnost dne 30. října 2013 a zrušil nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008 ze dne 23. dubna 2008, kterým se stanoví celní kodex Společenství. Jeho zásadní ustanovení začnou platit až od 1. května 2016.

[6] Dodatek o spolehlivosti a bezpečnosti se vztahoval na čtyři hlavní změny celního kodexu, které byly obsaženy v nařízení Komise (ES) č. 1875/2006, nařízení Komise (ES) č. 312/2009, nařízení Komise (ES) č. 414/2009 a nařízení Komise (EU) č. 430/2010.

[7] Hodnocení vypracovala pro GŘ TAXUD firma PwC: „Studie o hodnocení stavu celní unie“, s. 10.

[8] Článek 17 rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 624/2007/ES ze dne 23. května 2007, kterým se zavádí akční program pro oblast cel ve Společenství (Clo 2013).

7 Pozn.: V průzkumu zaměřeném na celní úředníky na tuto otázku odpovědělo celkem 4 861 respondentů.

[10] Pozn.: V průzkumu zaměřeném na celní úředníky na tuto otázku odpovědělo celkem 2 552 respondentů.

[11] Kvalita a metodika se týká zajišťování kvality, které u systémů prováděli externí dodavatelé.

[12] Je třeba poznamenat, že jednotliví úředníci se mohli účastnit i několika jednání v průběhu trvání programu, číslo tedy neudává přesný počet všech účastníků.

[13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf