/* SEK/2007/1422 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 6.11.2007 SEK(2007) 1422 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Příloha ke Návrh RÁMCOVÉHO ROZHODNUTÍ RADY o používání jmenné evidence cestujících pro účely vynucování práva SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADů {KOM(2007) 654 v konečném znění}{SEK(2007) 1453} PROCESNÍ ZÁLEŽITOSTI A KONZULTACE ZÚČASTNĚNÝCH STRAN Evropská rada ve svém prohlášení o boji proti terorismu z března 2004 vyzvala Evropskou komisi, aby předložila návrh „na společný přístup EU k využívání údajů o cestujících pro hraniční a leteckou bezpečnost a další účely vymáhání práva“. Evropská politika v této oblasti byla vyhlášena ve sdělení Komise „Předávání jmenné evidence cestujících (PNR) v letecké dopravě: Globální přístup EU“ ze dne 16. prosince 2003. Žádost o celoevropský postup ohledně PNR Evropská rada opakovala při několika příležitostech. Útvary Komise vedly rozsáhlé konzultace s příslušnými zainteresovanými stranami, jmenovitě členskými státy, vnitrostátními orgány členských států pro ochranu údajů, Evropským inspektorem ochrany údajů, Americkým sdružením leteckých dopravců, Mezinárodním sdružením leteckých dopravců (IACA), Sdružením evropských leteckých společností, Evropským sdružením regionálních leteckých společností a Mezinárodním sdružením leteckých dopravců (IATA). Volba řešení záležitosti na základě podpory spolupráce mezi členskými státy byla rozhodnutím, o kterém se na počátku uvažovalo, ale které bylo později zamítnuto. Taková spolupráce by mohla mít podobu výměny osvědčených postupů, ale má se za to, že tato varianta by nedosáhla požadovaných cílů zvýšení bezpečnosti a byla by nakonec velmi nákladná. DEFINICE PROBLÉMU Terorismus v současnosti představuje jednu z největších hrozeb pro bezpečnost, mír, stabilitu, demokracii a základní práva, což jsou hodnoty, na nichž je založena Evropská unie, a je i přímou hrozbou pro evropské občany. Hrozba terorismu se neomezuje na specifické zeměpisné oblasti. Během několika posledních let zažila Evropská unie a svět větší geografické rozšíření než kdy předtím. Zločinci využili v plné míře výhody globalizace a využívají stále více příležitosti k cestování, výměně informací a komunikaci k provádění svých nekalých činností. Členské státy EU si stále více uvědomují potřebu zvýšit vlastní úroveň informovanosti o této hrozbě. V tomto okamžiku se zdá být vhodné přistoupit k zavedení právních předpisů PNR a členské státy naznačují, že existuje silná potřeba, aby EU přijala proaktivní spíše než čistě reaktivní opatření s cílem účinně bojovat proti terorismu a závažným trestným činům. Toto posouzení dopadu má za cíl posoudit, zda-li existuje potřeba návrhu na úrovni Evropské unie zaměřeného na vytvoření soudržného právního rámce ohledně povinnosti dopravců předávat údaje PNR příslušným orgánům pro účely prevence a boje proti terorismu a organizovanému zločinu. Tento druh opatření by měl přispět k shromažďování informací o teroristech a zločincích a odhalit vzory chování takových osob. Letečtí dopravci jsou povinni předávat předběžné informace o cestujících (API) příslušným orgánům členských států podle směrnice Rady 2004/82/ES[1], které se používají pro boj s nedovoleným přistěhovalectvím. Dále mohou tyto úřady získat informace, které jsou obsaženy v údajích PNR cestujícího na mezinárodním letu tím, že se podívají na jeho letenku a palubní lístek, který je povinen vyplnit pro účely hraniční kontroly. Přidaná hodnota návrhu spočívá v tom, že příslušné orgány členských států mohou přijímat údaje v elektronické formě a s velkým předstihem před příletem letu. To poskytne orgánům možnost je elektronicky zpracovávat za podstatně kratší dobu, než v případě manuálního zpracování. To je na druhou stranu výhodné pro úřady a cestující, protože se tím snižuje doba hraniční kontroly. Orgány činné v trestním řízení mohou údaje PNR použít pěti způsoby: - porovnáním údajů PNR se systémy varování s cílem určit totožnost známých teroristů a zločinců; - jakmile je zjištěna totožnost známého teroristy nebo zločince, PNR lze použít pro zjištění totožnosti jiného cestujícího, který je se známým teroristou/zločincem spojen. To lze provést porovnáním údajů PNR o známém teroristovi/zločinci s údaji jiných cestujících a určením totožnosti těch, kteří mají stejnou adresu, číslo kreditní karty, kontaktní údaje. Tento postup je velmi užitečný při získávání důkazů na základě sdružování a při zjišťování totožnosti cestujících, kteří původně podezřelí nebyli; - porovnáním údajů PNR s kombinací charakteristik a vzorů chování, se zaměřením na hodnocení rizik. Když cestující odpovídá určitému hodnocení rizika, mohl by být označen jako vysoce rizikový cestující; - porovnáním údajů PNR s informacemi o riziku platném v určité době s cílem určit totožnost vysoce rizikových cestujících. Například, když existují informace o tom, že cestovní kancelář je v určité zemi spojena se specifickou teroristickou organizací nebo skupinou zločinců, údaje PNR pomáhají rozpoznat, kteří cestující si od takové podezřelé kanceláře koupili letenky; - poskytováním informací o cestovních profilech a sdružování poté, co byl spáchán teroristický trestný čin. Důvod pro zjištění totožnosti neznámých vysoce rizikových cestujících je ten, že je tak umožněna sekundární prohlídka po jejich příletu a další výslech ze strany bezpečnostních pracovníků a za zvláštních okolností v kombinaci s jinými informacemi je možné odmítnutí vstupu na území země určení. Současně to dovoluje snížit hraniční kontroly u všech ostatních cestujících. Mezi EU, Spojenými státy a Kanadou byly uzavřeny dohody o přenosu údajů PNR v rámci boje proti terorismu a nadnárodnímu organizovanému zločinu, které se omezují na leteckou dopravu. Lze očekávat, že více třetích zemí bude pravděpodobně požadovat poskytování údajů PNR od leteckých dopravců provozujících lety z EU. Spojené království, Francie a Dánsko již uzákonily primární legislativu týkající se získávání a využívání údajů PNR a jsou v procesu zvažování sekundární legislativy pro realizaci vnitrostátních systémů PNR. Taková vnitrostátní opatření se liší v několika aspektech. Jiné aspekty problému zahrnují dostatečnou ochranu osobních údajů PNR společně s usnadněním hraničních kontrol, což je stále rostoucí problém kvůli velkému počtu cestujících. Elektronický sběr a využívání údajů PNR přispěje k efektivnějšímu zvládnutí tohoto problému. Možnost provádění bezpečnostních kontrol údajů PNR cestujících před příletem do země určení urychlí odbavení cestujících na hranici. Problém se potenciálně dotýká všech občanů EU, vlád členských států a leteckých dopravců. Účinky mohou být jak přímé ve formě ztrát způsobených teroristickým útokem, tak nepřímé ve formě účinků na společnost, hospodářství a narušení určitých služeb v případě útoku nepříznivě ovlivňujícího poskytování takových služeb stejně jako soukromí občanů. Právo EU jednat na tomto poli je začleněno do hlavy VI Smlouvy o Evropské unii. Kvůli povaze hrozeb teroristů a organizovaného zločinu závisí vyšetřování prováděné příslušnými orgány členských států ve velké míře na mezinárodní a přeshraniční spolupráci. Je nemožné, aby členské státy samostatně dosáhly vhodné harmonizace právních povinností v této oblasti včetně předpisů o harmonizovaných kategoriích údajů cestujících, které se mají vztahovat na všechny letecké dopravce provozující lety do Evropské unie a z ní. Kromě toho činnost na úrovni EU pomůže zajistit harmonizované předpisy o zabezpečení soukromí, zatímco by se mohlo mnohem obtížněji dosáhnout harmonizace takových pojistek, pokud to bude ponecháno na nezávislém jednání členských států. VARIANTY POLITIKY Navrhované kroky se týkají sběru, zpracování, výměny a využití některých osobních údajů občanů cestujících do EU a z ní. Samy o sobě by mohly narušovat právo na ochranu soukromí a rodinného života a na ochranu osobních údajů, které chrání Charta základních práv Evropské unie a Evropská konvence o lidských právech. Právo na soukromý a rodinný život však není absolutní, ale podléhá výjimkám z důvodů nezbytných „v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti nebo hospodářského blahobytu země, pro zabránění nepokojům či zločinu, na ochranu zdraví nebo morálky a na ochranu práv a svobod ostatních,“ s tím, že narušení se provádí „v souladu se zákonem“ a je „v demokratické společnosti nezbytné“. Protože navrhované kroky mají za cíl bojovat proti terorismu a organizovanému zločinu, spadaly by jednoznačně do rámce výjimek. Opatření by spadala do hlavy VI SEU. Do vypracování návrhu současného posouzení dopadu nebyl prozatím přijat návrh Komise na rámcové rozhodnutí Rady o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. V této souvislosti by cílem mělo být dodržování standardů ochrany údajů, jak je stanoví evropské nástroje, například Úmluva Rady Evropy č. 108 o ochraně jednotlivců v souvislosti s automatickým zpracováním osobních údajů. V praxi mají všechny členské státy již funkční vnitrostátní legislativu, která upravuje zpracování údajů orgány činnými v trestním řízení. Cílem návrhu bude: - boj proti terorismu a organizovanému zločinu využitím údajů PNR a ochrana života a fyzické nedotknutelnosti občanů, EU jako celku a každého členského státu; - zajištění právní jistoty dopravcům, co se týká právních požadavků na ně kladených, bez toho, že by došlo k narušení vnitřního trhu kvůli odchylným právním požadavkům; - ochrana základních práv občanů, zejména práva na soukromí, přičemž bude uznána potřeba širšího sdílení příslušných osobních údajů pro účely vymáhání práva; - rozvoj pozice EU v této oblasti s cílem povzbudit globální přístup k používání údajů o cestujících v boji proti terorismu a organizovanému zločinu. Posouzení dopadu zkoumá dvě hlavní varianty s řadou proměnných: varianta beze změny a varianta legislativního návrhu. Varianta legislativního návrhu se dělí na dvě podvarianty: decentralizovaný a centralizovaný sběr dat pro leteckou přepravu. Varianty byly posuzovány vzhledem k jejich dopadům na bezpečnost v EU, ochranu soukromí, náklady dopravců, náklady veřejných orgánů, vztahy k třetím zemím, konkurenci na vnitřním trhu a pohodlí pro cestující. Po posouzení dopadu se dospělo k závěru, že přednostní variantou je legislativní návrh s decentralizovaným systémem zpracování údajů. Varianta politiky spočívající v zachování původního stavu nepředstavuje žádnou skutečnou sílu ve zlepšování bezpečnosti v EU. Naopak se vzhledem k současnému vývoji v této oblasti předpokládá, že bude mít následující negativní dopad: velký počet odlišných systémů vyvolá správní obtíže jako jsou větší náklady, a zároveň naruší hospodářskou soutěž. Varianta politiky legislativního návrhu má jasnou výhodu spočívající ve zvýšení bezpečnosti snížením rizika teroristických útoků a organizovaného zločinu páchaného na území EU. Přináší další výhody ve formě zabránění narušení hospodářské soutěže kladením stejných požadavků na všechny dopravce, kteří provozují lety do EU a z ní. Náklady pro dopravce a administrativní uspořádání by nakonec byly mnohem nižší, než když budou členské státy vyvíjet své vlastní systémy. Vzrostlo by pohodlí pro cestující snížením doby potřebné pro hraniční kontrolu. Nakonec by tato varianta politiky zajistila harmonizaci různých aspektů systémů pro výměnu a využívání PNR a bezpečnostních pojistek poskytnutých cestujícím s cílem chránit jejich právo na soukromí. Při volbě mezi politikou spočívající v zachování původního stavu a politikou legislativního návrhu představuje legislativní návrh jasné výhody. Při volbě mezi dvěma variantami v případě legislativního návrhu představuje varianta decentralizovaného shromažďování údajů výhody vůči centralizované variantě, co se týká zvýšení bezpečnosti EU. Varianta centralizovaného sběru údajů by měla vysoké riziko selhání jak na politické úrovni kvůli neúspěchu při zajištění adekvátní spolupráce mezi členskými státy, tak na praktické úrovni kvůli systému, který by nebyl provozuschopný a spolehlivý. PŘEDNOSTNÍ VARIANTA Přednostní varianta navrhuje jako nejlepší variantu politiky nový legislativní návrh vztahující se na leteckou dopravu s decentralizovaným sběrem údajů. Tato varianta by poskytovala lepší prostředky pro zvýšení bezpečnosti v EU, zatímco by současně zajišťovala lepší ochranu údajů a minimalizovala náklady na své sestavení a provoz. Je nutné podotknout, že se tato varianta nepovažuje za konečné řešení problému, ale že je to za současného stavu nejproveditelnější řešení. Představuje dobrý výchozí bod a pomůže při shromažďování zkušeností na tomto velmi novém poli. Předpokládá se, že tento návrh bude vyhodnocen a, bude-li to možné, rozšířen v pozdějším stádiu na rozsáhlejší aplikace. Je nutno ponechat na členských státech, aby v tomto bodě rozšířily rozsah takového návrhu na jiné způsoby přepravy. Dále by měly být členské státy schopny uzavřít dvoustranné a vícestranné dohody nebo smlouvy za účelem podpory či usnadnění plnění ustanovení takového návrhu. Návrh by měl mít podobu rámcového rozhodnutí podle hlavy VI Smlouvy o Evropské unii. V rámci posouzení dopadů se navíc zkoumají různé další parametry prioritní varianty. Došlo k následujícím závěrům: - Rozsah návrhu ohledně způsobů dopravy: většina konzultovaných stran souhlasí s tím, že rozsah návrhu by se měl omezit na leteckou dopravu v prvním kroku s možností jejího rozšíření na další formy dopravy v pozdějším stupni. Tento přístup obecně vychází ze skutečnosti, že letečtí dopravci již mají systémy, jimiž shromažďují údaje PNR, a bylo by proto pro ně snadnější dosáhnout souladu s návrhem; - Zeměpisný rozsah působnosti návrhu: většina konzultovaných stran je přesvědčena o tom, že by se měl zeměpisný rozsah působnosti omezit na lety ze třetích zemí do EU a z EU do třetích zemí. V tomto stádiu se považuje za nepřiměřené rozšiřovat rozsah návrhu na lety z jednoho členského státu do jiného členského státu a na vnitřní lety v rámci členského státu; - Použití shromažďovaných údajů PNR a účel jejich shromažďování: shromažďování údajů PNR by se mělo používat pouze pro účely hlavy VI, tj. prevence a boj proti terorismu a organizovanému zločinu; - Doba uchovávání údajů: bylo společně odsouhlaseno, že je zapotřebí uchovávat údaje po dobu 5 let, má-li být systém účinný, pokud nebudou použita pro vyšetřování zločinu nebo pro zpravodajskou operaci; - Orgán přijímající údaje PNR: většina členských států dává přednost myšlence, že údaje bude přijímat jednotka údajů o cestujících, která bude zřízena v rámci každého členského státu, zatímco ostatní členské státy dávají přednost centralizované jednotce EU, která by přijímala údaje od dopravců ze všech členských států; - Metoda přenosu údajů: všechny konzultované strany dávají přednost metodě přenosu odesíláním („dodáváním“) před metodou přenosu stahováním („odebíráním“). Hlavní rozdíl spočívá v tom, že metodou „dodávání“ údaje přenáší dopravce vnitrostátnímu orgánu, zatímco metodou „odebírání“ získává vnitrostátní orgán přístup do rezervačního systému dopravce a údaje odebírá; - Následný přenos údajů PNR: většina konzultovaných stran dává přednost tomu, aby byly údaje PNR přenášeny vnitrostátním příslušným orgánům a příslušným orgánům jiných členských států. Některé členské státy dávají přednost tomu, aby údaje byly přenášeny i příslušným orgánům třetích zemí; - Bezpečnost IT: co se týká bezpečnosti přenosu údajů, většina stran souhlasí s tím, aby byly přijaty společné standardy kódování za účelem zajištění této bezpečnosti. Navrhované opatření by dále zahrnovalo ustanovení o jeho sledování a hodnocení. [1] Úř. věst. L 261 6.8.2004, s. 24