EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 12.12.2017 COM(2017) 737 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU v souladu s čl. 21 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 258/2012 ze dne 14. března 2012, kterým se provádí článek 10 protokolu Organizace spojených národů proti nedovolené výrobě střelných zbraní a jejich součástí, dílů a střeliva a obchodování s nimi, který doplňuje Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (protokol OSN o střelných zbraních), a stanoví vývozní povolení, opatření pro dovoz a tranzit palných zbraní, jejich součástí, dílů a střeliva {SWD(2017) 442 final}



1.Úvod 1.1.Souvislosti (1) Legálně vyrobené palné zbraně lze používat řadu let. Bez náležitých opatření se však mohou snadno dostat ze zákonného oběhu a lze je pašovat z jednoho dějiště konfliktu do druhého, nebo mohou zamířit do prostředí organizovaného zločinu či terorismu. Používání palných zbraní je nyní nepostradatelnou součástí teroristické činnosti a v širším smyslu i většiny trestné činnosti, pro niž je mnohdy příznačné. (2) Předpokladem boje proti nedovolenému obchodování s palnými zbraněmi je dokonalá sledovatelnost zákonného obchodu opírající se o úzkou spolupráci příslušných orgánů na mezinárodní úrovni. Z tohoto důvodu se protokol k Úmluvě Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (protokol OSN o palných zbraních) zaměřuje na předcházení nedovolené výrobě a distribuci palných zbraní, jejich součástí, dílů a střeliva. Zejména článek 10 má za cíl podpořit, usnadnit a posílit mezinárodní spolupráci, aby se podařilo zabránit obchodu se zbraněmi a zavést správní opatření, která umožní účinně kontrolovat výrobu, označování, dovoz a vývoz palných zbraní. (3) V případě vojenských ručních palných a lehkých zbraní přístup Evropské unie obecně vychází ze strategie, kterou přijala Evropská rada v roce 2005. Ve věci civilních palných zbraní přijala Evropská unie směrnici 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní, aby na jednotném trhu stanovila společná pravidla držení a použití palných zbraní k zákonným civilním účelům . Unie má proto rovněž výlučnou pravomoc uzavírat mezinárodní dohody ve věcech týkajících se její vnitřní pravomoci. Z tohoto důvodu, aby mohla ratifikovat protokol o palných zbraních a zajistit jejich sledovatelnost na svých vnějších hranicích, přijala Evropská unie nařízení (EU) č. 258/2012. (4) Obecný strategický cíl boje proti nedovolenému obchodování s civilními palnými zbraněmi byl převeden na konkrétní cíle: ·zajistit harmonizované provádění ustanovení nařízení ve všech členských státech, v souladu s článkem 10 protokolu OSN o palných zbraních, ·přispět k lepší sledovatelnosti palných zbraní v mezinárodním obchodu (tj. mezi místem vývozu a místem dovozu), aby byly vnitrostátní orgány lépe informovány a mohly díky zdokonalení prevence a postihu proti nedovolenému obchodu úspěšněji bojovat, ·zlepšit výměnu informací mezi vnitrostátními orgány, aby se usnadnila spolupráce při sledování palných zbraní a jejich kontrola, zabránilo se případnému odklonu ze zákonného oběhu a bylo možné případné odklony vyšetřovat. (5) K těmto třem se přidává ještě čtvrtý, méně explicitní cíl, kterým je potenciální vliv nařízení (EU) č. 258/2012 na usnadnění zákonných mezinárodních transakcí. Na tomto místě je třeba si povšimnout stabilního růstu výroby a vývozu zbraní (většinu tvoří střelivo) na velmi koncentrovaném trhu (velké podniky přestavují 4,8 % celkového počtu firem, na celkovém obratu se však podílejí 78,8 %). Oproti tomu evropský podíl na vývozu zbraní se propadl, pokles ovšem nesouvisí se vstupem nařízení v platnost. 1.2.Hlavní ustanovení nařízení (6) Aby dosáhlo svých cílů, nařízení vývoz civilních palných zbraní podřizuje zásadě vývozního povolení. Jsou-li součástí vývozu vojenské i civilní palné zbraně, mohou členské státy použít jediný postup. Na vyřízení žádostí o vývoz mají příslušné orgány nejvýše šedesát pracovních dnů.

(7) Při posuzování žádosti orgány ověřují, zda má žadatel povolení k dovozu do cílové třetí země a případně do třetí země tranzitu (v případě tranzitu se členské státy mohou rozhodnout, že jim postačí tichý souhlas). (8) Aby se zabránilo obcházení a rozdílnému zacházení, musí členské státy náležitě administrativně spolupracovat při zamítnutí, pozastavení či změně povolení. (9) Vývozce musí příslušnému orgánu členského státu předložit veškeré požadované podklady, případně i jejich překlad. (10) U dočasného vývozu, zejména pro potřeby lovců a sportovních střelců, lze uplatnit zjednodušené postupy. (11) Údaje týkající se palných zbraní, vývozních povolení a osob, jimž byla udělena, se musí uchovávat po dobu nejméně 20 let. (12) Sankce za porušení nařízení musí být účinné, přiměřené a odrazující. 1.3.Cíle hodnocení a metodika (13) Hodnocení má posoudit, zda stávající postupy a ustanovení zavedené nařízením účinným způsobem dosáhly kýžených výsledků a zda je nařízení dosud aktuální. Na základě tohoto hodnocení, a s výhradou závěrů posouzení dopadu, jež bude provedeno později, mohou být případně navrženy varianty řešení zjištěných problémů. (14) Hodnocení se opíralo o konzultace s různými zúčastněnými stranami: příslušnými vnitrostátními orgány (především v rámci koordinační skupiny pro vývoz palných zbraní zřízené podle článku 20 nařízení), zástupci odvětví, zástupci uživatelů palných zbraní a dalšími odborníky. Kromě toho Komise uspořádala ve dnech 1. března až 26. května 2017 veřejnou internetovou konzultaci. (15) Hodnotící studie zadaná externímu zpracovateli vycházela z dostupných zdrojů (statistické údaje, právní předpisy, volně přístupné soukromé údaje, zprávy a studie uveřejněné na internetu a informace od konzultovaných zúčastněných stran), podrobného průzkumu online a 48 strukturovaných rozhovorů. Některé zásadní otázky byly podrobněji analyzovány pomocí případových studií, jež byly provedeny na reprezentativním vzorku deseti členských států. Závěry studie byly konzultovány s členskými státy, aby nedošlo k faktickým chybám, které by se jich mohly týkat. 2.Provádění nařízení

(16) Nařízení (EU) č. 258/2012 je v členských státech přímo použitelné od data svého vyhlášení a nevyžaduje prováděcí opatření. Ze shromážděných informací je patrné, že členské státy k provádění nařízení přistoupily různě. Některé členské státy své vnitrostátní právní předpisy změnily a zahrnuly do nich přímý odkaz na nařízení, jiné jen upravily své postupy a praxi pomocí správních předpisů, aniž by měnily platnou legislativu. (17) Obecně lze konstatovat, že definice obsažené v nařízení členské státy uplatňují správně, přinejmenším jejich část, což je do značné míry způsobeno tím, že odpovídají definicím ve směrnici 91/477/EHS o zbraních, které již byly provedeny. (18) Zdá se, že žádný členský stát neuplatňuje pravidla a postupy uvedené v nařízení na transakce, zbraně nebo osoby, jež nespadají do působnosti nařízení. Praxe se naopak různí, zejména pokud se jedná o znehodnocené nebo poplašné zbraně . Příslušné orgány se mimochodem potýkají se značnými obtížemi při posuzování, zda se podle technických charakteristik jedná o civilní či vojenskou palnou zbraň (zejména u zbraní kategorie ML 1) . (19) Orgány odpovědné za vydávání vývozních povolení se v jednotlivých členských státech značně různí. Ve dvanácti členských státech je do procesu udělování vývozních povolení zapojeno více orgánů . (20) Nařízení ponechává na členských státech, aby si zvolily, jakým způsobem se mají žádosti o povolení podávat, i zde se tudíž praxe různí. Použití elektronické dokumentace přináší různé výsledky. Zdá se, že v některých zemích se elektronizace postupů zdařila , v jiných státech jsou naopak časté změny systému elektronického vydávání licencí pro podniky značnou zátěží. (21) Čtrnáct členských států a region Valonsko se rozhodlo pro jednotný postup vydávání vývozních povolení, jeho náležitosti se nicméně v jednotlivých státech znatelně liší. (22) Téměř všechny členské státy uplatňují zjednodušené postupy u lovců a sportovních střelců, kteří v případech stanovených nařízením vývozní povolení mít nemusí. Podle externího hodnotitele se však ustanovení nařízení o zjednodušených postupech nedodržují systematicky, zejména v případě zpětného vývozu v návaznosti na dočasný dovoz nebo dočasné uskladnění, a v případech, kdy se na lovce a sportovní střelce vztahují vývozní povolení nad rámec nařízení. (23) V zájmu zjednodušení velmi přísného postupu stanoveného v protokolu (písemné oznámení o neuplatnění námitek) ponechává nařízení členským státům možnost spokojit se s tichým souhlasem třetí země tranzitu. Zásadu tichého souhlasu používá třináct členských států; stejný počet zemí naopak trvá na písemném souhlasu. (24) Záznam v rejstříku trestů je obecně důvodem k zamítnutí žádosti o vývozní licenci. Výpis z rejstříku trestů ovšem není vyžadován systematicky a nic nenasvědčuje tomu, že se spáchání trestného činu vždy ověřuje v rejstříku trestů daného státu, tím méně pak v rejstřících jiných členských států. (25) Celkem 14 % dotázaných vnitrostátních orgánů uvedlo, že v minulosti již vývozní povolení odmítly vydat (u velmi malého podílu z celkového počtu žádostí za rok). Celkem 21 vnitrostátních orgánů uvádí, že k výměně informací o zamítnutí povolení používá elektronický systém Pracovní skupiny pro vývoz konvenčních zbraní (COARM), a to spíše ke konzultacím o zamítnutích vydaných jinými členskými státy, než k oznamování zamítnutí, která samy vydaly. Obecně lze říci, že členské státy při vzájemné komunikaci a výměně informací využívají velmi rozličné kanály.

(26) Rovněž přístup k uchovávání údajů je velice různorodý, přičemž minimální doba jejich uchovávání někdy nedosahuje nařízením požadovaných 20 let. (27) Nařízení stanoví, že členské státy v případě podezření požádají dovážející třetí zemi o potvrzení přijetí odeslané zásilky. Ovšem jedenáct členských států toto potvrzení nikdy nepožaduje, a to včetně dvou největších vývozců (Francie, Spojené království). Na druhou stranu jiní velcí vývozci je požadují vždy. Při dvou takto odlišných systematických postupech vyvstává otázka ohledně posuzování žádostí případ od případu. (28) Při dovozu dbají téměř všechny členské státy kromě jedinečného označení podle směrnice 91/477/EHS také na označení v souladu s protokolem, díky čemuž lze zjistit první zemi dovozu v rámci Evropské unie. Jen jediný stát (Nizozemsko) je méně striktní a postačuje mu, jak umožňuje nařízení, jedinečné označení při uvedení na trh, jež uvádí pouze zemi výroby. (29) Komise závěrem poznamenává, že shromažďování informací, mj. k vypracování této zprávy, nebylo vůbec jednoduché a informace od členských států byly mnohdy kusého charakteru. 3.Závěry hodnocení 3.1.Relevantnost (30) Z hodnocení vyplývá, že cíle a opatření stanovené nařízením jsou obecně relevantní. Nedovolený mezinárodních obchod s palnými zbraněmi nadále představuje značný problém. K vymezení podmínek zákonného obchodu je stále prvořadá harmonizovaná kontrola dovozu palných zbraní na celní území. Rovněž při vývozu je nařízení nadále zcela relevantní, a to nepochybně ještě více než v době svého přijetí, neboť v mnoha zemích v blízkosti Evropské unie se projevuje politická nestabilita a probíhají ozbrojené konflikty. (31) Pouze nařízením EU lze zajistit harmonizované uplatňování pravidel ve všech členských státech, v souladu s článkem 10 protokolu OSN o palných zbraních. Aktéři se shodují, že bez harmonizovaného přístupu by donucovací orgány nemohly proti nedovolenému obchodu se zbraněmi účinně zakročit. Více než kdy dříve je pravidel zapotřebí k výměně informací mezi orgány, ke zpravodajským účelům, analýze rizik a k zajištění jednotného výkladu pravidel dovozu a vývozu palných zbraní na celním území Evropské unie. (32) Různé zúčastněné strany se domnívají, že definice nařízení (EU) č. 258/2012 jsou obecně relevantní. Stejně tak úprava kontrol vývozu je s ohledem na jejich cíl a citlivost dotčeného zboží považována za adekvátní. (33) Ustanovení ponechávající volbu na příslušných orgánech jsou nicméně slabinou nařízení, jež by se mělo provádět a vykládat v zásadě jednotným způsobem. (34) U dovozu nestanoví nařízení harmonizovaný systém dovozních licencí, a po této stránce tudíž není příliš relevantní. Totéž platí pro úpravu tranzitu na území Evropské unie, který se řídí celními předpisy. 3.2.Přidaná hodnota Unie a udržitelnost opatření

(35) Díky nařízení mohla Evropská unie jako celek ratifikovat protokol OSN o palných zbraních. Tímto se podařilo odstranit právní nedostatky, které mohly být zneužity k páchání trestné činnosti. Podle většiny zúčastněných stran by zrušení nařízení nemělo valný účinek a žádná ze stran je nepovažuje za žádoucí. Komise má za to, že eventuální zrušení nařízení by mělo za následek deregulaci vývozu civilních palných zbraní a vedlo by k výrazně větší různorodosti vnitrostátních postupů a pravidel v problematice dovozních a vývozních licencí. (36) Naproti tomu je třeba konstatovat, že právní a správní úprava je velmi různorodá v důsledku nedostatečné jasnosti některých ustanovení, obtížného skloubení s jinými nástroji, prostoru, který je ponechán pro správní postupy členských států, posuzování žádostí o povolení, uznávání či neuznávání tichého souhlasu třetích zemí tranzitu, nebo v důsledku obecné povahy ustanovení týkajících se výměny informací a správní spolupráce. Vzhledem k tomu, že Komise není zahrnuta do výměn informací o zamítnutí povelení, není s to zajistit celoevropský dohled a upozorňovat příslušné orgány v případech, kdy se jejich přístup různí. V praxi tudíž vývozci před sebou nemají vždy jednotný systém kontroly vývozu. (37) Z hodnocení rovněž vyplývá, že řada pravidel existovala již v době přijetí nařízení a rovněž že mnohé členské státy nijak podstatně nezměnily své vnitrostátní postupy. (38) V oblasti dovozu a tranzitu pravidla, postupy a náležitosti kontrol podléhají celním předpisům, a nikoliv nařízení , čímž je vysvětleno, že nařízení po této stránce nemá žádný přínos. 3.3.Účelnost (39) Ze srovnání stávající situace s rokem 2010 je zřejmé, že se všechny členské státy zlepšily v jednotném uplatňování protokolu. Ustanovení nařízení umožnila zajistit sledování pohybů palných zbraní přes vnější hranice EU. (40) Harmonizace je nicméně pouze částečná. (41) Cílem nařízení bylo především dosáhnout toho, aby ve vývozních, dovozních a tranzitních postupech byly jednoznačně odlišeny vojenské zbraně od civilních. Velká část členských států se však domnívá, že díky jednotnému postupu mohou uplatňovat tentýž postup a táž kritéria na veškerý vývoz zbraní, civilních či vojenských, a nikoliv, což je cílem postupu, podřídit vývozní případ zahrnující civilní i vojenské zbraně výjimečně jednomu správnímu postupu. (42) Poněvadž chybí ustanovení o označování znehodnocených nebo poplašných zbraní při vývozu, nedají se tyto zbraně sledovat. Sledovatelnost zásilek není zajištěna ani při tranzitu po celním území Evropské unie (podléhá celním předpisům, nikoliv nařízení). (43) Co se týče uchovávání údajů, konstatuje externí hodnotitel, že devět členských států patrně nedodržuje minimální dobu 20 let, a nelze proto vytvořit podrobné archivy se záznamem pohybů palných zbraní. Na kvalitu sledování navíc dopadá různorodost vnitrostátních rejstříků (neexistuje celostátní jednotný rejstřík). Stejně tak kvůli tomu, že nejsou propojeny záznamy o transferech uvnitř EU se záznamy o vývozních povoleních, si lze stěží udělat obecnou představu o pohybech zbraní.

(44) U výměny informací Komise původně navrhovala konkrétní ustanovení, spolunormotvůrce dal ovšem přednost obecnějším pravidlům. Ukázalo se, že tato pravidla ke splnění stanoveného cíle nepostačují. Členské státy systematicky neověřují, zda žadateli nebylo v jiných členských státech povolení zamítnuto nebo odňato. Ověření se navíc provádějí převážně v systému pracovní skupiny COARM, ten ovšem k oznamování zamítnutí nebo odnětí povolení používá jen několik málo států. Celkem 43 % vnitrostátních orgánů proto uvádí, že v minulosti již vývozcům udělilo vývozní povolení u transakcí, které byly v podstatě stejné jako ty, u nichž jiný členský stát povolení vydat odmítl. (45) V neposlední řadě lze poznamenat, že setrvalý růst evropského vývozu palných zbraní nebyl vstupem nařízení v platnost nijak ovlivněn, většina vývozců se nicméně domnívá, že doba potřebná k vyřízení žádostí je příliš dlouhá, byť je v souladu s nařízením. Prostor ponechaný k uvážení členským státům, pokud jde o podmínky udělení povolení, vede k různorodosti, která je předmětem jednohlasné kritiky ze strany členů odvětví, poněvadž přináší dodatečné náklady. 3.4.Efektivnost (46) Přestože mají hospodářské subjekty za to, že náklady převažují nad přínosy, tento jejich pohled se opírá o subjektivní pocit spíše než o objektivní hodnocení, a nemusí nutně souviset s nařízením. Dle názoru Komise se neprokázalo, že nařízení své cíle splnilo za cenu neúměrných nákladů či komplikací. Většina nákladů zavedených nařízením je administrativní povahy a souvisí s povinnostmi dodržovat pravidla a předpisy, což je přímým důsledkem různorodého přístupu jednotlivých členských států. Naproti tomu veřejné orgány nesou náklady související s kontrolami a prováděním nařízení (včetně donucovacích opatření). (47) Původní návrh Komise se snažil problém administrativních nákladů vznikajících v důsledku rozličnosti vnitrostátních postupů a právních předpisů vyřešit, hodnocení však neprokázalo, že by nařízení, v podobě přijaté normotvůrcem, mělo pozitivní dopad, a to především kvůli neúplné harmonizaci. Tato skutečnost je o to více znepokojující, jelikož 76 % hospodářských subjektů jsou mikropodniky. (48) Podrobnou analýzu finančního dopadu nařízení komplikuje důvěrná povaha a kusost obchodních či státních údajů. Z hlediska hospodářských subjektů je bilance nákladů a přínosů nařízení negativní, na druhou stranu zástupci veřejných orgánů hovoří o mírně pozitivním výsledku. 3.5.Soudržnost a doplňkovost (49) Soudržnost nařízení s různými dalšími právními předpisy byla původně zajištěna, zejména soulad mezi definicemi a oblastí působnosti nařízení a směrnice 91/477/EHS, díky němuž bylo možné přiřadit stejný význam rozličným pojmům, nicméně v květnu 2017 soudržnost utrpěla změnami směrnice, které podstatně změnily její věcnou (kategorie zakázaných zbraní, povinnost označovat znehodnocené zbraně a poplašné nebo salutní a akustické zbraně, pojem „hlavní část“) i osobní působnost (sběratelé, muzea). (50) Existuje určitý počet oblastí, v nichž se nařízení (EU) č. 258/2012 a společný seznam vojenského vybavení podle společného postoje 2008/944/SZBP překrývají. Členské státy se při výkladu zóny tohoto překrývání rozcházejí, což je na škodu rovného nakládání s transakcemi, které jsou v zásadě totožné. Hodnocení naopak potvrdilo, že skloubení s celním kodexem Unie je dobré. 4.Závěry a další postup (51) Na smyslu existence nařízení se nic nemění. Nestabilita mezinárodního politického prostředí ve víceru regionů světa a posílení interních pravidel Evropské unie jsou stále pádnějším odůvodněním existence nařízení, aby bylo možné zajistit náležitou kontrolu pohybů civilních palných zbraní směrem do Unie a opačně. Přestože se odklon většinou týká vojenských zbraní, pevný rámec je nutný i pro civilní zbraně, a to nejen kvůli existenci šedých zón, ale i proto, aby se zabránilo tomu, že se použitím mírnějších postupů v určité související oblasti odklon zbraní usnadní. (52) Z hodnocení Komise nicméně plynou smíšené závěry, pokud jde o provádění nařízení (EU) č. 258/2012. Nařízení sice z většiny dosáhlo zamýšlených cílů, trpí však jednak kvůli nejednoznačnosti svého textu, jednak kvůli obtížnému skloubení s jinými částmi evropského práva.

(53) Díky pravidelné komunikaci s vnitrostátními orgány, provedené studii a veřejné konzultaci bylo možné identifikovat prvky, které by mohly přinést řešení problémů, jež byly při tomto přezkumu zjištěny. (54) Komise se ujme své odpovědnosti, aby pomohla členským státům a zajistila úplné provedení nařízení, případně i prostřednictvím formální komunikace, jestliže se analýzou prokáže, že určitá praxe je v rozporu s nařízením. (55) V rámci své příslušnosti k přijímání aktů v přenesené pravomoci může Komise aktualizovat přílohu 1 nařízení a měnit srovnávací tabulku s kategoriemi palných zbraní a kódy kombinované nomenklatury, aby zohlednila revizi směrnice 91/477/EHS (aniž by se dotkla oblasti působnosti nařízení a definic v něm obsažených). (56) Externí hodnotící studie rovněž doporučila několik nelegislativních opatření ve prospěch zlepšení výměny osvědčených postupů, vypracování pokynů k provádění nařízení a lepšího využití koordinační skupiny pro vývoz palných zbraní. (57) V oblasti výměny informací lze jako zajímavé možnosti uvést zlepšení systému pracovní skupiny COARM pro výměny týkající se nařízení (EU) č. 258/2012 a zásadu přímého přístupu příslušných orgánů. Otevřeným tématem zůstává přesná podoba zapojení celních orgánů, ať už se jedná o vnější tranzit v rámci Evropské unie, mezi odbavujícím a výstupním celním úřadem, nebo mezi vstupním a odbavujícím celním úřadem. (58) Obecněji lze konstatovat, že kromě případných ujasnění v zájmu lepšího uplatňování nařízení lze ve světle některých zjištěných problémů zvážit, zda by s ohledem na zásady zlepšování právní úpravy nebylo vhodné uvažovat o revizi nařízení. S výhradou konečných rozhodnutí Komise, případně i v návaznosti na řádné posouzení dopadu, lze již nyní nastínit, kudy by se další úvahy mohly ubírat. (59) Z hodnocení vyplývá, že by měla být upevněna soudržnost některých definic z nařízení s jinými právními předpisy („součásti“, „hlavní části“, „dočasný vývoz“, „znehodnocené palné zbraně“ atd.). (60) Bylo by rovněž vhodné upřesnit podmínky týkající se zjednodušených postupů. Přestože se ukazuje, že pouhé pokyny nestačí, schůdnou variantou by mohlo být především nabádání k využívání obecných povolení, nebo odkaz na status oprávněného hospodářského subjektu pro bezpečnost a zabezpečení. (61) K zajištění spolehlivé analýzy rizik je možné uvažovat o sblížení metod vyřizování žádostí o vydání vývozních licencí především formou systematického nahlížení do rejstříků trestů členských států (a tedy nikoliv jen v zemi podání žádosti). (62) Pro usnadnění administrativních postupů mohou Komise a členské státy po vzoru interního režimu směrnice 91/477/EHS o zbraních uvažovat o elektronizaci systému podávání žádostí, čímž by se usnadnila rovněž výměna informací o zamítnutí povolení, bylo by možné zavést interoperabilitu různých systémů a spolehlivě shromažďovat statistické údaje. S tímto interoperabilním systémem elektronické správy žádostí by již také nebylo tolik nutné poskytovat překlady dokumentů, jimiž se již zabývá příslušný orgán jiného členského státu.