CS Úřední věstník Evropské unie C 132/108

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady „O integritě a transparentnosti trhu s energií“

KOM(2010) 726 v konečném znění

2011/C 132/21

Hlavní zpravodaj: pan IOZIA

Dne 22. prosince 2010 se Rada Evropské unie, v souladu s čl. 194 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o integritě a transparentnosti trhu s energií

KOM(2010) 726 v konečném znění.

Dne 18. ledna 2011 předsednictvo Výboru pověřilo specializovanou sekci Doprava, energetika, infrastruktura a informační společnost přípravou podkladů na toto téma.

Vzhledem k naléhavé povaze práce Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s článkem 59 jednacího řádu, jmenoval pana IOZIU hlavním zpravodajem na 470. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 15. a 16. března 2011 (jednání dne 16. března), a přijal následující stanovisko 150 hlasy pro, nikdo nehlasoval proti a 5 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

EHSV:

1.1 Podporuje a oceňuje nařízení navržené Komisí, neboť souhlasí s nutností přijmout opatření na zamezení manipulaci s velkoobchodními trhy s energií a zvýšení jejich transparentnosti. Toto nařízení se opírá o společnou studii zadanou Evropskému výboru regulátorů trhů s cennými papíry (CESR) a Skupině evropských regulačních orgánů pro elektroenergetiku a plynárenství (ERGEG), v níž bylo zjištěno několik regulačních deficitů, co se týče velkoobchodního trhu s plynem a elektřinou.

1.2 Považuje volbu nástroje – nařízení – vzhledem k právnímu základu článku 194 SFEU za vhodnou jak z hlediska potřeby společného předpisu, tak i kvůli důležitosti ustanovení nového článku uvedeného v Lisabonské smlouvě a upravujícího energetiku obecně a konkrétně rozvoj vnitřního trhu, v souladu s odstavcem 2.

1.3 Oceňuje rozhodnutí využívat akty v přenesené pravomoci, které by vyjasnily některé důležité aspekty nařízení, jako jsou definice a lhůty pro shromažďování údajů, v souladu s článkem 290 SFEU, který stanoví tento nový administrativní nástroj ke zefektivnění práce evropských institucí. Při vydávání těchto aktů v přenesené pravomoci budou muset být jednoznačně dodržována ustanovení Smlouvy a bude muset být zajištěna odpovídající publicita. EHSV navrhuje stanovit v aktech přijímaných v přenesené pravomoci dobu trvání v souladu s ustanoveními téhož článku, aby bylo možné nařízení rychle a jednotně provést. Bez aktů v přenesené pravomoci je další boj proti manipulaci s trhem složitý. Doporučuje zapojit zúčastněné subjekty občanské společnosti do přípravy aktů v přenesené pravomoci a navrhuje zahrnout do úvodních bodů odůvodnění několik příkladů.

1.4 Domnívá se, že účinnost přeshraničních trhů posílí bezpečnost dodávek, optimalizaci krizového řízení a snížení rizika růstu nákladů, které jsou vždy přeneseny na konečného spotřebitele. Postupné vylepšování vnitřního trhu s elektřinou umožňuje dosáhnout významných úspor ve prospěch podniků a soukromých spotřebitelů.

1.5 Považuje pravomoci, které budou mít vnitrostátní regulační orgány, za úplné a jasné a požaduje, aby byl v rozumně krátké době stanoven postup prověření skutečné záruky, již členské státy dávají vnitrostátním orgánům, aby jim poskytly účinné kontrolní a vyšetřovací pravomoci, které budou muset stavět na společných a harmonizovaných prvcích. Právní nesouměrnost byla a je jednou z vedlejších příčin prodlení, k nimž dochází při uskutečňování jednotného trhu s energií.

1.6 Je potěšen, že se v nařízení navrhuje zintenzivnění koordinace mezi vnitrostátními orgány, které regulují trhy s energií, orgány regulujícími finanční trhy, Agenturou pro spolupráci energetických regulačních orgánů a Evropským výborem regulátorů trhů s cennými papíry. Tuto postupnou integraci a spolupráci si EHSV již dlouho přál.

1.7 Je přesvědčen, že je třeba, aby účastníci trhu měli v trh větší důvěru, neboť musí mít jistotu, že se pohybují v prostředí, které trestá zneužívání trhu účinnými, přiměřenými a odrazujícími sankcemi, a doporučuje Komisi, aby dohlížela na uplatňování nařízení ze strany členských států, které musí vzájemně spolupracovat, aby se předešlo tomu, že se i na trhu s energií budou opakovat stejné události, k nimž docházelo na finančních trzích prostřednictvím regulatorní arbitráže, která spočívá v tom, že se transakce provádějí tam, kde jsou předpisy z hlediska uvalovaných sankcí flexibilnější a tolerantnější.

1.8 Klade si otázku, zda by náklady na provedení nařízení měla nést pouze veřejnost, nebo zda by jejich část neměli nést i účastníci trhu, jako tomu je například v některých členských státech v případě financování orgánů dohledu nad finančními trhy, které jsou částečně financovány dozorovanými subjekty.

1.9 Domnívá se, že je nezbytné posílit spolupráci a koordinaci mezi provozovateli přenosových soustav. Vytvoření Evropské sítě provozovatelů přenosových soustav (ENTSO) bude výjimečným impulsem pro možnost vypracovat kodexy sítě, které budou moci určit skutečný a transparentní přístup k přenosovým soustavám. Tyto kodexy sítě budou muset být v souladu s rámcovými pokyny, jež nejsou samy o sobě závazné a jež vypracuje agentura.

1.10 Konstatuje, že na velkoobchodních trzích s energií v EU nadále panují různé podmínky a diskriminace. Integrace trhů je zcela nedostačující, důvodem jsou i strukturální nedostatky sítě a zejména nedokonalé přeshraniční propojení. Doposud existují značné překážky, které brání možnosti nediskriminujícího přístupu k síti a k prodeji elektřiny. Regulační dohled dosud nedosáhl stejné úrovně účinnosti a některé trhy zůstaly izolované a neproniknutelné vůči možnosti vstupu jiných subjektů.

1.11 Podporuje tedy rozhodnutí Komise, jejichž smyslem je odstranit překážky bránící dokončení účinného a integrovaného vnitřního trhu, z něhož budou mít nakonec prospěch výrobci, provozovatelé i spotřebitelé.

1.12 Považuje za nezbytné pokračovat v budování „energetické Evropy“, v níž budou chráněny obecné zájmy EU a zájmy spotřebitelů, bude zaručeno zásobování energií, bude – prostřednictvím vhodných politik, které budou šířit výhody a kontrolovat přiměřenost nákladů – zachována sociální, environmentální i hospodářská udržitelnost a chráněna integrita trhu jakožto neodmyslitelná zásada rozvoje sociální tržní ekonomiky.

1.13 Je si vědom postupného finančního propojování trhů s energií a finančních trhů a domnívá se, že je zásadně důležitá úzká spolupráce mezi různými evropskými agenturami a orgány zřízenými pro účely pomoci a ochrany trhů, a hodnotí kladně, že nařízení o manipulaci a transparentnosti na trzích s elektřinou a plynem vychází z obecně platných pravidel pro zneužívání trhu, která již platí ve finančnictví a která budou v nejbližší době aktualizována. V tomto smyslu považuje za účelné, aby bylo toto nařízení v souladu s přezkumem směrnice o zneužívání trhu.

1.14 Doufá, že vůdčí principy, na nichž návrh nové směrnice o zneužívání trhu staví, budou převzaty do konečného znění tohoto nařízení. Konkrétně požaduje, aby bylo zohledněno následující: zvýšení integrity trhu, posílení účinného uplatňování právních předpisů v případě zneužití trhu; omezení volnosti členských států v souvislosti s účinným uplatňováním sankcí, s jejich přiměřenou výší a odrazující schopností zavedením harmonizovaných norem a omezením nových administrativních povinností zejména pro malé a střední podniky; nutnost zvýšit transparentnost a výkonnost orgánů dohledu.

1.15 Zdůrazňuje význam vztahů s třetími zeměmi a je velmi potěšen, že agentura bude udržovat vztahy s mezinárodními organizacemi a se správními orgány třetích zemí a uzavírat s nimi dohody.

2. Úvod

2.1 Vnitřní trh s elektřinou a plynem prodělal značné změny, z nichž jednou z nejvýznamnějších je nepochybně to, že mnoha subjektům nabídl možnost začít obchodovat na energetických burzách, že v Unii zavedl přeshraniční obchodování, přispěl k optimalizaci využívání výroby energie a rozšířil poptávku.

2.2 Dokončení účinného, fungujícího a cenově dostupného vnitřního trhu s elektřinou však ještě brání četné překážky. Spotřebitelé neměli z rozvoje vnitřního trhu nijak mimořádný prospěch, neboť trh se rozbíhá velmi pomalu, a to kvůli odporu několika monopolů podporovaných vládami jejich zemí. Pro tuto situaci je příznačná celá diskuse o majetkovém oddělení produkce na jedné straně a přenosu a distribuce na straně druhé, jež do dnešního dne nepřinesla v některých důležitých členských státech EU výsledky a kterou je ale nutné nejpozději do 3. března 2013 uzavřít.

2.3 Pět regulačních opatření v oblasti energie a plynu, známých též jako „třetí balíček“, jehož převedení do právních řádů všech členských států bylo naplánováno do 3. března 2011, se podílí na určení nejvhodnějších podmínek pro dokončení vnitřního trhu.

2.4 Také z důvodu omezení spotřeby elektřiny a plynu došlo ke značnému zpoždění v programu vybudování propojení mezi členskými státy a mezi EU a jejími partnery v třetích zemích. To je jednou z hlavních příčin, které brání uskutečnění vnitřního trhu a které by agentura měla nepřetržitě monitorovat.

2.5 Právní průtahy způsobily to, že velkoobchodní trh s elektřinou a plynem podporoval potenciální manipulace a není dostatečně transparentní, což dlouhodobě podrývá jeho důvěryhodnost i důvěru hospodářských subjektů a způsobuje objektivní škody.

2.6 Účinnost přeshraničních trhů zvyšuje bezpečnost dodávek, optimalizaci krizového řízení a snížení rizika růstu nákladů, které jsou vždy přeneseny na konečného spotřebitele. Postupné vylepšování vnitřního trhu s energií umožňuje dosáhnout významných úspor ve prospěch podniků a soukromých spotřebitelů, a to snižováním výrobních ztrát, snadným setkáváním poptávky a nabídky na likvidním a účinném trhu a zaručením dodávek odpovídajících konkrétní potřebě.

2.7 Za této situace Komise po provedení důkladné analýzy předložila návrh nařízení o integritě a transparentnosti trhů a o boji proti jejich potenciální manipulaci.

3. Návrh Komise

3.1 Evropské unii bude zajisté ku prospěchu, když se bude moci spolehnout na velkoobchodní trh s plynem a elektřinou, jenž bude likvidní, uspořádaný a funkční, ale především chráněný před manipulacemi, které by měly značný dopad na konečné spotřebitele. Cíl vytvořit do roku 2015 účinný evropský velkoobchodní trh s energií vyžaduje přijetí opatření na podporu jeho řádného a neustálého vývoje.

3.2 V roce 2007 Komise pověřila Evropský výbor regulátorů trhů s cennými papíry a Skupinu evropských regulačních orgánů pro elektroenergetiku a plynárenství (ERGEG), aby prozkoumaly nedostatky v tržním regulačním rámci a předložily návrhy na zvýšení jeho transparentnosti a integrity při transakcích a ve smlouvách o dodávkách plynu nebo elektřiny a v souvisejících nástrojích.

3.3 Tento průzkum byl velmi užitečný a stal se základem, o nějž se návrh Komise opírá.

3.4 Komise navrhuje přijmout nařízení, v němž by byla výslovně zakázána jakákoli forma zneužívání na velkoobchodních trzích s elektřinou a plynem, zejména zneužívání informací v obchodním styku a zneužití trhu, analogicky ke směrnici o zneužívání trhu. Na související finanční nástroje, které jsou již upraveny ve směrnici, by se zákaz nevztahoval. Tento návrh se předkládá na základě čl. 194 odst. 1 písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), který Unii uděluje pravomoc k zajištění fungování vnitřního trhu s energií.

3.5 Zákaz zneužívání informací v obchodním styku je doplněn o povinnost účastníků trhu zveřejňovat dostupné důvěrné informace o své činnosti a o kapacitách zařízení pro výrobu, skladování, spotřebu nebo přepravu elektřiny či zemního plynu.

3.6 Komise na základě ustanovení nové Smlouvy, ve smyslu článku 290 SFEU, stanovila přijímání aktů v přenesené pravomoci, což je nový legislativní nástroj, jenž Komisi umožňuje změnit technické specifikace směrnice či nařízení zjednodušeným postupem.

3.7 Specifikace týkající se definice manipulace na trzích nebo snahy manipulovat s trhem budou určeny na základě aktů Komise v přenesené pravomoci. Budou zohledňovat fungování trhů, možný dopad skutečné nebo plánované výroby, skutečné nebo plánované spotřeby, skutečného nebo plánovaného používání přepravy nebo skutečného nebo plánovaného využívání skladovací kapacity a kodexů sítí a rámcových pokynů přijatých v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 714/2009 a nařízení (ES) č. 715/2009 na velkoobchodní trhy s energií.

3.8 Předmětné nařízení stanoví, že Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů bude monitorovat obchodní činnost a shromažďovat údaje nezbytné k hodnocení vývoje na trzích.

3.9 Agentura bude shromažďovat informace i prostřednictvím záznamů o transakcích na velkoobchodních trzích s energií, včetně příkazů k obchodování. Tyto informace bude sdílet s vnitrostátními regulačními orgány, finančními orgány, orgány pro hospodářskou soutěž a jinými příslušnými orgány.

3.10 Registry obchodních údajů budou dávat k dispozici informace a finanční orgány budou agentuře zasílat zprávy o transakcích v energetických produktech.

3.11 Nařízení stanoví úzkou spolupráci mezi vnitrostátními orgány, mezi nimi a ESMA (Evropským orgánem pro cenné papíry a trhy) a mezi agenturou a ESMA – bude-li mít ESMA podezření, že dochází nebo došlo ke zneužití trhu.

3.12 Pravidla pro ukládání sankcí spadají do působnosti členských států, které budou muset přijmout účinná, přiměřená a odrazující opatření (pro přesné definice viz článek 2 nařízení).

4. Připomínky EHSV

4.1 EHSV kladně hodnotí návrh Komise, díky němuž bude možné vyřešit nejasnou situaci na trhu a jehož cílem je nepřímo podpořit rozvoj vnitřního velkoobchodního trhu s elektřinou a plynem.

4.2 Se zvoleným právním základem – tj. nařízením – naprosto souhlasíme. Článek 194 SFEU totiž Komisi implicitně uděluje mandát k vydání aktů o rozvoji a konsolidaci vnitřního trhu s energií. Nástroj v podobě nařízení je zcela jistě nejvhodnějším k zaručení jednotného práva, které bude bezprostředně použitelné a v souladu s cíli harmonizace nezbytnými k řádnému fungování vnitřního trhu.

4.3 Na velkoobchodních trzích s energií v EU dosud nepanují rovné podmínky bez diskriminace. Integrace trhů je zcela nedostačující, důvodem jsou i strukturální nedostatky sítě a zejména nedokonalé přeshraniční propojení. Doposud existují značné překážky, které brání možnosti nediskriminujícího přístupu k síti a k prodeji elektřiny. Regulační dohled dosud nedosáhl stejné úrovně účinnosti a některé trhy zůstaly izolované a neproniknutelné vůči možnosti vstupu jiných subjektů. EHSV doporučuje Komisi, aby dohlížela na uplatňování evropských předpisů ze strany členských států, podpořila projekty propojení a odstranila překážky, a to i prostřednictvím ukládání sankcí za bránění uskutečnění účinného a transparentního trhu za přiměřených nákladů.

4.4 Vývoj na trhu je podle hodnocení vnitrostátních regulačních orgánů a Komise ovlivněn nedostatečnými platnými předpisy o transparentnosti přístupu k infrastruktuře, což neumožňuje zajistit skutečný, fungující, otevřený a účinný vnitřní trh.

4.5 Navržená opatření usnadňují rozvoj trhu. Umožňují bojovat proti manipulaci s trhem a zneužívání trhu, poskytovat účastníkům trhu citlivé informace o účinnosti a fyzickém stavu soustavy, např. o produkci, nabídce a poptávce po elektřině (včetně prognóz), o kapacitě sítě a propojení, o odhadovaném přetížení sítě, o tocích a údržbě a o vyrovnávání a rezervní kapacitě.

4.6 Dostupnost veškerých účelných informacích ve stejnou chvíli umožní všem účastníkům trhu hodnotit celkovou situaci v oblasti poptávky a nabídky na základě stejných nástrojů a lépe pochopit dynamiku velkoobchodních cen na trhu s elektřinou a plynem.

4.7 V rámci agentury by mělo být vytvořeno oddělení pro shromažďování údajů, ale také oddělení kontroly, v němž budou pracovat odborní pracovníci. Nařízení stanoví dodatečné přijetí pracovníků, kteří se budou zabývat činnostmi vyplývajícími z nových funkcí, jimiž byla agentura pověřena.

4.7.1 EHSV požaduje, aby agentura každý rok vydávala sdělení o uskutečněných iniciativách, o výsledcích, jichž bylo tímto nařízením dosaženo, a o vývoji na velkoobchodním trhu s energií.

4.8 EHSV si klade otázku, zda by náklady na provedení nařízení měla nést pouze veřejnost, nebo zda by jejich část neměli nést i účastníci trhu, jako tomu je například v některých členských státech v případě financování orgánů dohledu nad finančními trhy, které jsou částečně financovány dozorovanými subjekty. Zájem účastníků trhu je zjevný a oddělení pro shromažďování a poskytování údajů o trhu je transparentním nástrojem, jejž veřejné orgány zaručují všem a který hospodářským subjektům přináší bezprostřední výhody. Nicméně předpokládané náklady je schopen nést pouze pevný a rozvinutý trh.

4.9 Příslušné orgány by měly navíc pravidelně sledovat, zda provozovatelé přenosových soustav dodržují příslušná pravidla. EHSV se domnívá, že je nezbytné posílit spolupráci a koordinaci mezi provozovateli přenosových soustav. Vytvoření Evropské sítě provozovatelů přenosových soustav (ENTSO), jejíž návrh stanov bude předložen na jaře 2011, bude výjimečným impulsem pro možnost vypracovat kodexy sítě, které budou moci určit skutečný a transparentní přístup k přenosovým soustavám, jak stanoví nařízení (ES) č. 714/2009. Tyto kodexy sítě budou muset být v souladu s rámcovými pokyny, jež nejsou samy o sobě závazné a jež vypracuje agentura.

4.10 ENTSO bude muset jednat v absolutním souladu s předpisy v oblasti hospodářské soutěže a přikročit k postupné harmonizaci a integraci přeshraničních kodexů sítě, které však nebudou nahrazovat vnitrostátní kodexy sítě. Rozměr regionální spolupráce může zaručit největší pokrok v integraci jednotného trhu s energií. EHSV podporuje možnost, že ENTSO bude rozdělena na regionální oblasti, v rámci obecné spolupráce.

4.11 Regionální spolupráce probíhá již dnes a na velmi slibném základě. Regionální plynárenská iniciativa (GRI) a regionální elektrárenská iniciativa (ERI) přinášejí skvělé výsledky. EHSV sdílí a chválí úsilí, které vyvíjejí účastníci trhu a hospodářské subjekty za účelem vyřešení složitých problémů spojených s propojením a vytvořením transparentního a účinného trhu.

4.12 Dosažení dohody v tomto smyslu, například mezi orgány a provozovateli přenosových soustav v Itálii a ve Slovinsku, vytvořilo předpoklady pro řešení problémů souvisejících s přetížením a vyrovnáváním na základě systémů včasného varování pro předvídatelné dotčené oblasti a vyvážená a transparentní řešení, a to prostřednictvím metody propojení trhu, a s pomocí hlavního provozovatele byly shromážděny údaje o předvídatelné poptávce a nabídce za účelem zlepšení účinnosti mezidenního trhu.

5. Konkrétní připomínky

5.1 EHSV souhlasí s využíváním aktů v přenesené pravomoci, aby bylo možné určit specifikace týkající se definic a shromažďování údajů, přičemž při přijímání těchto aktů musí být důsledně dodržována ustanovení SFEU. EHSV se domnívá, že definice v článku 2 jsou pro nařízení příliš obecné. Postup pro přijímání aktů v přenesené pravomoci, v nichž budou stanoveny specifikace týkající se definice důvěrných informací a manipulace s trhem, v souladu s článkem 5 nařízení (ES) č. 714/2009, musí stanovit lhůtu pro přijetí aktů v přenesené pravomoci, o nichž hovoří článek 290 SFEU, a systém jejich odpovídajícího zveřejnění.

5.2 Riziko, na něž EHSV upozorňuje, spočívá v tom, že uplatňování nařízení by při neexistenci jednotných prováděcích předpisů mohlo způsobit narušení trhu, pokud by vnitrostátní orgány neobdržely pomoc při vytvoření společného hodnocení a nevypracovaly by rozsáhlý a společný seznam případů zneužívání. EHSV navrhuje, aby byla určena lhůta pro akty delegované na Komisi v přenesené pravomoci, aby na trhu panovala jistota. V případě potřeby bude Komise moci akty v každém případě aktualizovat.

5.3 V článku 7 se vyskytují tytéž problémy, na něž již bylo poukázáno. Podle názoru EHSV je třeba určit lhůtu, během níž se Komise bude snažit přijmout akty v přenesené pravomoci týkající se shromažďování údajů s dodržením termínu, formy a obsahu informací podléhajících hlášení. Účinnost nařízení bude ještě větší, bude-li tato lhůta co nejblíže datu přijetí nařízení ze strany orgánů EU s rozhodovací pravomocí.

5.4 EHSV se domnívá, že pravomoci, které budou mít vnitrostátní regulační orgány, jsou úplné a jasné, nicméně i zde požaduje větší jistotu při uplatňování nařízení a klade si otázku, zda by nebylo vhodné v rozumně krátké době určit, aby členské státy splnily svou povinnost „zaručit“ orgánům příslušné vyšetřovací pravomoci. Právní nesouměrnost byla a je jednou z vedlejších příčin prodlení, k nimž dochází při uskutečňování jednotného trhu s energií.

5.5 EHSV doufá, že sankce budou v zásadě sladěny ve všech členských státech a že nebude docházet k regulatorní arbitráži, tzn. že se při uzavírání smluv nebudou vybírat ty země, v nichž jsou sankce nižší. Ve směrnici o zneužívání trhu již byla stanovena společná pravidla ukládání sankcí a Komise to již požaduje v bodě odůvodnění 23 předmětného nařízení. Velkoobchodní trh s energií je trhem, na němž dochází k výměně určitých množství energie určených k uspokojení dovozních/vývozních potřeb, a fyzické místo, kde se jedná o plynu či elektřině, tedy není důležité.

5.6 EHSV zdůrazňuje význam vztahů s třetími zeměmi a je velmi potěšen, že agentura bude udržovat vztahy s mezinárodními organizacemi a se správními orgány třetích zemí a uzavírat s nimi dohody. EHSV doporučuje přeformulovat znění článku 14 v tom smyslu, že agentura bude mít obecnou pravomoc zastupování konkrétně spojenou s účelem tohoto nařízení.