PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚĎ KOMISE

ÚVOD

10.1 Tato kapitola se zabývá výkonností. Je rozdělena do tří částí. První část obsahuje připomínky Účetního dvora k plánům řízení a výročním zprávám o činnosti některých generálních ředitelů Komise. Druhá část je věnována druhé a třetí hodnotící zprávě vypracované Komisí (1). Třetí část je zaměřena na určitá hlavní témata ze zvláštních zpráv Účetního dvora přijatých v roce 2012 (2) týkajících se výkonnosti a na poznatky, které z nich lze vyvodit. 10.1 Komise věnuje stále více pozornosti měření a podávání informací o výkonnosti. Na podávání informací o výkonnosti je třeba pohlížet jako na vyvíjející se praxi. Sdělení „Shrnutí výsledků řídící činnosti Komise za rok 2012“ (COM(2013) 334 final ze dne 5. června 2013) definuje řadu iniciativ k dalšímu posílení řízení výkonnosti v Komisi. Toto postupné vytváření kultury výkonnosti bude trvat několik let, než se dosáhne plného účinku, a to částečně proto, že bude třeba vyvinout nové statistické a jiné nástroje.

10.2 Výkonnost se posuzuje na základě zásad řádného finančního řízení (hospodárnost, efektivnost a účelnost) (3). Měření výkonnosti v průběhu celého procesu veřejné intervence je klíčové: zahrnuje vstupy (finanční a lidské zdroje a materiální, organizační a právní prostředky potřebné pro provádění daného programu), výstupy (dosažené výsledky programu), výsledky (okamžité účinky programu na přímé adresáty nebo příjemce) a dopady (dlouhodobé změny ve společnosti, jež lze přičíst vlivu opatření EU).

10.3 V mnoha oblastech rozpočtu je legislativní rámec složitý a zaměření na výkonnost je nedostatečné. Přes vyhlašované zaměření na výsledky jsou návrhy nových nařízení společného strategického rámce a nařízení týkající se společné zemědělské politiky na programové období 2014–2020 však i nadále v zásadě orientované na vstupy (na výdaje), a tudíž více na soulad než na výkonnost (4). Například pro rozvoj venkova stanoví nařízení rozsáhlý soubor různých cílů, ale neuvádí jejich očekávané výsledky ani dopady či příslušné ukazatele (5). 10.3 Nová nařízení pro SZP zaručují přístup více orientovaný na výkon, a to i v rámci druhého pilíře: — Návrh nařízení o EZFRV neobsahuje kvantifikované cíle na úrovni EU, ale požaduje, aby každý program rozvoje venkova (PRV) byl postaven na dosahování kvantifikovaných cílů, které souvisejí výhradně s cíli stanovenými v nařízení. Ukazatele, které mají být použity pro definování těchto cílů, budou stanoveny v prováděcím aktu. — Kromě toho budou hlavní plánované výstupy zasazeny do výkonnostního rámce podle nařízení o společných ustanoveních. Pokud jde o navrhované nařízení o evropských strukturálních a investičních fondech, je orientace na výsledky jeho základním rysem. Náročné a inovativní návrhy zahrnují: — posílení intervenční logiky, která propojuje cíle, jež si stanovila Unie, se závaznými a přesně určenými cíli, které si stanovily členské státy, — poprvé intervenčně specifické předběžné podmínky vedoucí ke zvýšení účelnosti investic, — zásadním způsobem rozšířené makroekonomické podmínky, — nový přístup k hodnocení, založený na plánování, povinnost hodnotit dopad každé části programu a využívání nových metod a — povinný výkonnostní rámec včetně výkonnostní rezervy.

10.4 U velké části rozpočtu EU, a to zejména u Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a u Fondu soudržnosti (FS), je maximální úroveň výdajů podle okruhů víceletého finančního rámce (6) rozčleněna do ročních přídělů finančních prostředků podle jednotlivých členských států. Jak Účetní dvůr zdůraznil v minulosti, je obtížné dosahovat dobrých kvalitativních výsledků u režimů, v nichž jsou prostředky přidělovány členským státům předem (7) a v nichž je jejich čerpání implicitním cílem (8). 10.4 Nové programy rozvoje venkova budou postaveny na dosahování kvantifikovaných cílů (souvisejících s cíli nařízení). Rozpočtové prostředky na různá opatření budou rozděleny v souladu s těmito cíli a zajistí soudržnost mezi cíli, kterých má být dosaženo, a prostředky, které jsou na ně vyčleněny. Kromě toho, výkonnostní rezervou musí disponovat Komise, která ji uvolní teprve v pozdější fázi programového období, až budou řídící orgány moci prokázat, že programy rozvoje venkova skutečně dosáhly stanovených cílů. Proto je výrazně podporován původní cíl spočívající v dosažení cílů.

Rozdělení rozpočtových prostředků podle jednotlivých členských států je nezbytné pro účely programování, a zejména pro předběžnou kvantifikaci cílů, kterou by jinak nebylo možné provést. Objem rozpočtových prostředků by měl odpovídat potřebám, které je třeba v různých členských státech řešit.

ČÁST 1 – VYKAZOVÁNÍ VÝSLEDKŮ POLITIK VE VÝROČNÍCH ZPRÁVÁCH O ČINNOSTI SE VYVÍJÍ, ALE MÁ STÁLE JEN OMEZENÉ VYUŽITÍ

Úvod

10.5 Různé způsoby řízení (9) při plnění rozpočtu EU spolu s rozdílnými úlohami generálních ředitelství vedou k tomu, že Komise plní řadu různých úloh a má celou škálu povinností. Ty by měla Komise kromě jiného brát v úvahu při stanovování cílů pro výkonnost a při definování ukazatelů v plánech řízení a také při podávání informací o těchto cílech a ukazatelích ve výročních zprávách o činnosti. 10.5 Útvary Komise byly požádány, aby si určily ve svých plánech řízení cíle tak, že vymezí očekávané dopady a výsledky. Tyto cíle se obvykle týkají společenských problémů, které se řeší různými prostředky včetně finanční intervence, regulačních opatření či donucovacích postupů. Zvažují se způsoby, jak zlepšit transparentnost lepším popisem odpovědností, které Komise má ve vztahu ke svým provozním činnostem, v jejích plánech řízení.

10.6 Účetní dvůr prozkoumal požadavky na podávání zpráv a na postupy týkající se plánů řízení a výročních zpráv o činnosti včetně poskytnutých příslušných pokynů. Přezkoumal plány řízení a výroční zprávy o činnosti (část 1) Generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž (GŘ COMP), Generálního ředitelství pro mobilitu a dopravu (GŘ MOVE) a Generálního ředitelství pro námořní záležitosti a rybolov (GŘ MARE) za rok 2012. Účetní dvůr zejména posuzoval, zda výroční zprávy o činnosti poskytují užitečné informace o každoročním příspěvku daného GŘ k dosaženým cílům dané politiky (10). Přezkum vycházel z požadavků stanovených finančním nařízením, standardů vnitřní kontroly Komise a pokynů pro plány řízení / výroční zprávy o činnosti vydaných generálním sekretariátem Komise (generální sekretariát) a Generálním ředitelstvím pro rozpočet (GŘ BUDG).

Podávání zpráv o výsledcích politik je třeba zlepšit

10.7 Finanční nařízení požaduje, aby Komise k návrhu rozpočtu přikládala výkazy o činnosti (11) předkládané rozpočtovému orgánu. Tyto výkazy o činnosti by měly pro jednotlivé činnosti obsahovat cíle „SMART“ (12) (alespoň jeden cíl pro každou činnost). Tyto cíle by měly být měřeny ukazateli. Cíle a ukazatele do značné míry přímo používají generální ředitelé jako cíle ve svých plánech řízení.

10.8 Generální ředitelé by pak v části 1 své výroční zprávy o činnosti měli informovat o dosažených výsledcích a o tom, do jaké míry měly tyto výsledky zamýšlený dopad. Komise jako celek má ve všech plánech řízení přibližně 1 000 cílů a 3 000 ukazatelů (13).

10.9 Z přezkumu, který Účetní dvůr provedl u plánů řízení a výročních zpráv o činnosti GŘ COMP, GŘ MOVE a GŘ MARE, vyplynuly následující hlavní skutečnosti, které mají dopad na informování o každoročním dosahování cílů jednotlivých politik: 10.9 Komise se domnívá, že učinila v posledních letech významný pokrok v podávání informací o dosahování cílů jednotlivých politik, a že zejména výroční zprávy o činnosti generálních ředitelství obsahují velké množství užitečných informací o dosažených výsledcích a jejich dopadu na společnost.

a) cíle, které jsou přímo převzaty z rámcových politických nebo legislativních dokumentů, často nejsou dostatečně konkrétní, a nejsou proto užitečné pro plány řízení a výroční zprávy o činnosti; a) Viz odpověď Komise k bodu 10.10.

b) pouze osm z 52 cílů splňovalo všechna kritéria „SMART“; b) Viz odpověď Komise k bodu 10.12.

c) ukazatele pro monitorování výkonnosti je třeba zkvalitnit;

d) hodnocení nebyla užitečným zdrojem důkazů pro informování o výsledcích jednotlivých politik ve výročních zprávách o činnosti. d) Užitečným zdrojem informací na podporu výsledků jednotlivých politik vykázaných ve výročních zprávách o činnosti byla různá hodnocení. Nicméně ne všechna hodnocení přímo slouží účelu výroční zprávy o činnosti, neboť se například týkají jiného období, než je rok vykazovaný ve výroční zprávě o činnosti.

Cíle přímo vzaté z rámcových politických či legislativních dokumentů často nejsou dostatečně konkrétní, a nejsou proto užitečné pro účely výročních zpráv o činnosti a plánů řízení

10.10 Podle obecných pokynů Komise pro plány řízení na rok 2012 by měla generální ředitelství stanovit obecné cíle s ukazateli dopadu (dlouhodobými) a konkrétní cíle s ukazateli výsledků (krátkodobými/střednědobými). Cíle používané v plánech řízení a výročních zprávách o činnosti jsou často přejaty přímo z právních textů nebo rámcových dokumentů o politikách. Tři přezkoumávaná generální ředitelství jako důvod tohoto přístupu udávala závaznou povahu těchto textů. Ačkoli cíle v takovýchto dokumentech by zejména měly poskytovat základ pro stanovení obecných cílů, jejich interpretace probíhá v politickém kontextu a jsou často nedostatečně konkrétní, a nejsou tak užitečné na úrovni GŘ (viz např. rámeček 10.1). Navíc nebylo jasně stanoveno propojení mezi obecnými a konkrétními cíli (GŘ COMP a GŘ MARE). K podobnému závěru došel v nedávné době i Útvar interního auditu komise (IAS), který informoval, že v případě některých výročních zpráv o činnosti neexistuje dostatek informací o propojení mezi obecnými a konkrétními cíli stanovenými v plánu řízení. 10.10 Obecné pokyny pro plány řízení vyžadují, aby byly obecné cíle sladěny s cíli jednotlivých politik Komise tak, že budou dále rozvinuty v plánech řízení. Důvodem k tomuto přístupu je potřeba zajistit, aby útvary Komise jednaly v návaznosti na realizaci cílů jednotlivých politik a hlavních priorit politik Komise. Cíle by se měly zaměřit především na dopady a výsledky, přestože ty jsou obvykle pouze zčásti důsledkem činnosti služeb. Cíle, jakožto zásadní prvek zajišťující odpovědnost Komise vůči veřejnosti, se zaměřují převážně na dopady a výsledky, a to i v případě, že ty jsou obvykle pouze zčásti důsledkem činnosti služeb a jsou ovlivněny jinými vnějšími faktory. Komise zváží změny obecných pokynů pro plány řízení s cílem zlepšit prezentaci vazeb mezi obecnými a specifickými cíli. Viz také odpověď Komise k rámečku 10.1.

10.11 V plánech řízení není jasně stanoveno, jak plánované činnosti na každé úrovni řízení přispějí k dosažení stanovených cílů, a to při zohlednění přidělených prostředků a zjištěných rizik. To má negativní dopad na užitečnost informací o dosažených výsledcích jednotlivých politik v části 1 výroční zprávy o činnosti. Cíle samy o sobě mohou být relevantní pro oblasti politiky, v němž dané GŘ působí, ale nejsou dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno v průběhu času jejich plnění monitorovat (např. pomocí milníků). 10.11 Komise zvažuje způsoby, jak lépe znázornit v plánech řízení vazby mezi aktivitami, které její útvary vykonávají, a zamýšlenými výsledky a dopady. Komise se domnívá, že splnění kritérií SMART dostačuje k tomu, aby bylo možné náležitě monitorovat pokrok při dosahování cílů. Dopady a výsledky lze navíc často měřit jen ve víceletém horizontu.

Pouze osm z 52 cílů splňovalo všechna kritéria „SMART“

10.12 Cíle GŘ by měly být jasně stanoveny a v případě potřeby aktualizovány. Měly by být formulovány způsobem, který umožní monitorování jejich realizace. Jinými slovy, cíle by měly být „SMART“. Všechna kritéria „SMART“ však splňovalo pouze osm z 52 prověřovaných cílů (jeden příklad je uveden v rámečku 10.2). Přezkoumávané cíle byly sice relevantní pro oblast politik, v nichž daná GŘ působí, často však nebyly dostatečně konkrétní, měřitelné nebo časově vymezené, aby se mohly následně kontrolovat. 10.12 Při posuzování souladu s kritérii SMART by informace v plánu řízení měly být analyzovány v celém rozsahu. Komise uznává, že podávání informací o výkonnosti by se mělo zaměřit na skutečné potřeby zúčastněných stran a mělo by být dostatečně flexibilní, aby odráželo odlišný charakter činností jednotlivých útvarů.

Cíl „SMART“ Jedním z cílů GŘ MOVE je „realizovat do roku 2030 základní dopravní síť“. Tento cíl je konkrétní, časově určený a relevantní. Měřitelnost cíle je jak v plánu řízení, tak ve výroční zprávě o činnosti stanovena v kvantifikované podobě (například „odstranění pěti míst s malou průjezdností na klíčových dopravních cestách do roku 2017“).

Cíl, který není „SMART“ Jedním z konkrétních cílů prezentovaných GŘ MOVE v jeho plánu řízení na rok 2012 je „podporovat moderní městskou mobilitu“. Tento cíl není „SMART“. Není ani konkrétní, neboť nestanovuje žádné informace o tom, co je nutno změnit, a není ani měřitelný či časově určený. Cíl, který není „SMART“ Cíl v oblasti městské mobility se bude považovat za dosažený, pokud počet měst, která jsou členy fóra CIVITAS, do roku 2015 dosáhne 250–270. Všechny potřebné údaje jsou proto zájemcům k dispozici a cíl může být v praxi považován za specifický, měřitelný, dosažitelný, realistický a časově vymezený, tj. SMART.

10.13 Milníky umožňují kontrolovat, zda je dosažení dlouhodobého cíle na dobré cestě. Dlouhodobé cílové hodnoty by měly být doplněny střednědobými nebo ročními milníky. Ve svém plánu řízení na rok 2012 stanovilo GŘ MARE dva milníky, kterých bylo dosaženo již v roce 2011. U dalších milníků používaných GŘ MARE nebyla zřejmá souvislost s plněním souvisejících cílů. GŘ MOVE ve svém plánu řízení na rok 2012 použilo čtyři milníky pro cíle s cílovými hodnotami v budoucnosti (2020 a 2050). Jedna z těchto cílových hodnot, která měla pro rok 2012 stanovený milník, však nebyla ve výroční zprávě o činnosti za rok 2012 vykázána, bez vysvětlení proč. 10.13 Pouze milníky umožňují kontrolovat, zda je dosažení dlouhodobého cíle na dobré cestě, a tím podat zprávu o tom, zda pokrok pokračuje podle plánu. Pokud jde o GŘ MOVE, v plánu řízení na rok 2012 byly stanoveny dlouhodobý cíl (do roku 2020) a milník pro rok 2010 pro ukazatel dopadu „podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě“. Právní předpisy, na nichž byl milník založen, však byly s účinností od 1. ledna 2012 zrušeny, takže odpovídající ukazatel již nebyl uveden ve výroční zprávě o činnosti za rok 2012. Komise souhlasí s tím, že vysvětlení ve výroční zprávě o činnosti za rok 2012 by bylo užitečné pro objasnění, proč byla úroveň milníku pro rok 2010 zahrnuta do plánu řízení na rok 2012, ale ne do výroční zprávy o činnosti za rok 2012.

Ukazatele pro monitorování výkonnosti je třeba zkvalitnit

10.14 Výběr ukazatelů by měl vycházet z určitých zásad, jakými je např. relevantnost, měřitelnost a dostupnost včasných a spolehlivých údajů o výkonnosti. Pokud je to možné, měly by tyto ukazatele být stanoveny v souladu s kritérii „RACER“ (14). Ukazatele měřící výstupy, na něž má dané GŘ omezený vliv, by měly být doplněny jinými ukazateli, které měří přímo činnosti GŘ. 10.14 Ukazatele by měly být relevantní pro cíle, kterých se týkají. Jsou-li cíle zaměřeny na dopad nebo výsledky, pak jsou ukazatele měřící pouze přímé výsledky činnosti GŘ příliš restriktivní na to, aby odpovídajícím způsobem monitorovaly pokrok směrem k dosažení těchto cílů. Komise se domnívá, že použití pouze ukazatelů měřících přímé výsledky činností GŘ by bylo příliš omezující a nedostatečné k zachycení celého spektra jeho činností.

10.15 Všechna tři GŘ mají ke každému cíli stanovený alespoň jeden ukazatel výkonnosti, což má vedení napomoci monitorovat, hodnotit a vykazovat dosažené výsledky. Z přezkumu 15 ukazatelů (pěti ukazatelů za každé GŘ) vyplynulo, že všechna kritéria „RACER“ vhodně splňuje osm z těchto ukazatelů. Účetní dvůr kromě toho zjistil následující nedostatky (viz rámeček 10.3): 10.15 Komise se domnívá, že předložené ukazatele obecně poskytují užitečné informace jak o pokroku směrem k dosažení všeobecných cílů v rámci jednotlivých politik Komise, tak i pro sledování výkonnosti.

a) ukazatele, které nebyly daným GŘ ovlivnitelné (GŘ MARE, GŘ MOVE); a) Komise se domnívá, že ukazatele představují důležité informace pro komunikaci s externími zúčastněnými stranami a pro určování celkového směru politických iniciativ a rozhodnutí Komise. Přímý dopad politické iniciativy na dosažení určitého cíle lze často posoudit pouze ve střednědobém a dlouhodobém horizontu.

b) ukazatele, u nichž chyběly relevantní informace (GŘ COMP) nebo vyčíslená cílová hodnota (GŘ MARE a GŘ COMP), nebo u kterých je sice vyčíslená cílová hodnota, kterou ale nelze měřit (GŘ MARE); b) Viz odpověď k rámečku 10.3.

c) ukazatele s cílovými hodnotami, u nichž není jasné propojení mezi ukazatelem a cílovou hodnotou nebo kde cílová hodnota není smysluplná (GŘ MARE a GŘ MOVE). c) Komise se domnívá, že předložené ukazatele jsou užitečné. Nicméně souhlasí s tím, že informace o dosažení cílů u těchto konkrétních ukazatelů by měly být jasněji vysvětleny, a bude o to v budoucnu usilovat (viz rovněž odpověď k rámečku 10.3).

GŘ MARE – Ukazatele, které GŘ nemůže ovlivnit Existují ukazatele, které GŘ MARE nemůže ovlivnit, neboť jsou založeny na výsledcích mezinárodních obchodních jednání. GŘ MARE přitom uvádí formou prohlášení o vyloučení odpovědnosti, že na uzavření těchto jednání nemá vliv. GŘ MARE – Ukazatele, které GŘ nemůže ovlivnit Ukazatel pro mezinárodní obchodní jednání podle ABB 1102 je relevantní pro měření pokroku na cestě k danému specifickému cíli, neboť uvádí výsledek práce GŘ. V souladu s částí 4 Obecných pokynů ústřední služby k plánu řízení na rok 2012 bylo doplněno prohlášení.

GŘ COMP – Nebyly poskytnuty žádné relevantní informace Specifický cíl „efektivní odhalování, sankcionování, odvracení a náprava nejškodlivějšího narušování hospodářské soutěže ze strany podniků, které netvoří kartely“ je měřen pomocí jednoho ukazatele výsledku, kterým je „referenční hodnota (pozorovatelného) přínosu pro zákazníky vyplývajícího z rozhodnutí Komise zakazujících narušování hospodářské soutěže podniky, které netvoří kartely, a z rozhodnutí Komise, kterými se závazky podniků stávají povinnými“. Tento ukazatel je definován podle metodiky výpočtu používané GŘ COMP, která má za cíl kvantifikovat odhadované přínosy pro spotřebitele. GŘ COMP však samo uvádí, že tento ukazatel neměří pokrok při plnění cíle. Danému cíli tedy chybí ukazatel. GŘ COMP – Nebyly poskytnuty žádné relevantní informace Komise uznává, že GŘ COMP nemá v současné době stanoven žádný ukazatel pro svou činnost týkající se postupů narušujících hospodářskou soutěž v jiných podnicích, než jsou kartely. Je tomu tak z důvodu složitosti výpočtu vzhledem k rozdílnosti těchto případů ve srovnání s homogennější povahou případů například horizontálních fúzí a kartelů, u nichž je výpočet méně složitý, a z důvodu nároků na zdroje v důsledku tohoto složitějšího výpočtu (náklady a přínosy).

GŘ MOVE – Potíže s prezentováním a výkladem výsledků Pro obecný cíl „modernizace dopravní infrastruktury a její inteligentní financování“ je jedním z ukazatelů dopadu, stanoveným GŘ MOVE, „snížení (průměrné) cestovní doby u 30 prioritních projektů TEN-T díky kvalitnější infrastruktuře financované z prostředků EU“ s cílem snížení o 20 % do roku 2020 (ve srovnání s rokem 2011). Dopad na obyvatelstvo je vyjádřen kvantitativně jako zkrácení cestovní doby. Způsob, jakým jsou nejnovější informace prezentovány ve výroční zprávě o činnosti za rok 2012, je však matoucí. Současný stav u tohoto ukazatele je prezentován následovně: „St. Pölten–Vídeň: 40 min; Unterinntal: 15 min; Barcelona–Francie: 1 h 40 min“. Není jasné, zda se zde jedná již o dosaženou sníženou průměrnou cestovní dobu v roce 2012, nebo cílovou hodnotu snížené průměrné cestovní doby pro rok 2020. Chybí informace o tom, do jaké míry se podařilo dosáhnout cílové hodnoty, tj. zkrácení doby o 20 %. Kromě toho jsou uvedeny pouze tři hodnoty z 30. Bez dodatečného vysvětlení není možné zjistit, zda jde realizace cíle monitorovaná ukazatelem správným směrem. GŘ MOVE – Ukazatel pro zkrácení cestovní doby Komise se domnívá, že ukazatel zkrácení cestovní doby je velmi důležitý a užitečný zejména pro posouzení toho, do jaké míry bylo dosaženo cíle modernizace dopravní infrastruktury. Uznává nicméně, že pokrok ve zkrácení cestovní doby u 30 prioritních projektů TEN-T (PP) mohl být jasněji vysvětlen, a bude o to v budoucnosti usilovat. Na úsecích zmíněných tří prioritních projektů byla cestovní doba díky opatřením spolufinancovaným z EU zkrácena o 20–60 % v roce 2012. Vzhledem k tomu, že intervence na dalších částech budou pokračovat do roku 2020, Komise očekává, že jednotlivé cíle budou splněny i pro celé úseky těchto prioritních projektů, jakož i pro ostatní prioritní projekty.

Hodnocení nebyla užitečným zdrojem důkazů pro informování o výsledcích jednotlivých politik ve výročních zprávách o činnosti

10.16 Podle obecných pokynů Komise by měla být hodnocení a studie související s hodnoceními zdrojem informací o výsledcích a dopadech. Určité informace o hodnocení prezentují v části 1 svých výročních zpráv o činnosti všechna tři GŘ. Tyto informace jsou však stručné nebo jsou obsaženy v poznámkách pod čarou. Z přezkumu pěti hodnocení realizovaných v roce 2012 nebo dříve pro každé ze tří kontrolovaných GŘ vyplynulo, že tato hodnocení měla jako zdroj informací o výsledcích a dopadu jen omezenou hodnotu. Bylo to do značné míry způsobeno skutečností, že se hodnocení zaměřovala na provozní otázky spíše než na výkonnost, a také tím, že Komise měla pochybnosti o kvalitě informací získaných od orgánů členských států. 10.16 Komise bere na vědomí zjištění Účetního dvora, že vzorek hodnocení, kterým se Účetní dvůr zabýval, byl zaměřen na provozní otázky spíše než na výkonnost. Komise sdílí názor, že hodnocení by měla poskytovat informace o výsledcích a dopadech, a uznává, že zaměření hodnocení se může lišit v závislosti na fázi provádění hodnoceného programu. Komise odkazuje na hodnotící zprávu podle článku 318 SFEU, ve které jsou výsledky, jež se týkají všech okruhů rozpočtu VFR, uvedeny ve vztahu jak k provozním otázkám z počátku provádění programů, tak i s ohledem na dopad, účelnost a přidanou hodnotu EU u programů v pozdější fázi provádění. Komise bude věnovat zvýšenou pozornost aspektům týkajícím se výkonnosti ve svých hodnoceních a jejich nezbytnému vykazování ve výročních zprávách o činnosti. Poukazuje na příklady hodnocení, které již poskytují užitečné informace o úspěších jednotlivých politik. Komise se domnívá, že v posledních letech učinila významný pokrok v podávání informací o dosahování cílů jednotlivých politik a že výroční zprávy o činnosti generálních ředitelství obsahují velké množství užitečných informací o cílech jednotlivých politik, dosažených výsledcích a jejich dopadu na společnost. Komise usiluje o zajištění silnějšího a soudržnějšího rámce pro monitorování, hodnocení a podávání informací, pokud jde o výkonnost finančních programů EU v příštím víceletém finančním rámci. Článek 318 zprávy za rok 2012 obsahuje akční plán. Komise připomíná, že informace a posouzení, které bude moci předkládat ve svých výročních zprávách o činnosti a souhrnných zprávách v příštím víceletém finančním rámci, budou do značné míry záviset na ustanoveních týkajících se výkonnosti v právních nástrojích, které Parlament a Rada přijmou za účelem podpory nového souboru finančních programů.

Řízení výkonnosti a podávání informací v této oblasti se vyvíjí a byla přijata určitá nápravná opatření, ale na hodnocení výsledků těchto opatření je ještě brzy

10.17 Klíčovou roli při poskytování každoročních pokynů ohledně struktury a obsahu výročních zpráv o činnosti hrají Generální sekretariát a GŘ BUDG. Tyto útvary navíc provádějí ústřední řízení kvality (podporu a monitorování) výročních zpráv o činnosti připravovaných jednotlivými GŘ. Proces kontroly kvality v roce 2012 poprvé obsáhl také diskuse o návrhu části 1 výroční zprávy o činnosti všech GŘ s generálním sekretariátem a GŘ BUGD.

10.18 Ve svém auditu procesu přípravy výročních zpráv o činnosti dospěl útvar interního auditu Komise k závěru, že se tento proces zaměřuje na legalitu a správnost, zatímco hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti výsledků politik není věnována dostatečná pozornost. V reakci na tento audit Komise v březnu 2013 vytvořila akční plán, který má řešit nejdůležitější zjištění auditu, včetně revize obecných pokynů. 10.18 Komise přezkoumá obecné pokyny pro vypracování výročních zpráv o činnosti. Tento přezkum rovněž zajistí, že bude věnována pozornost hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti výsledků politik.

10.19 V kontextu jednání o víceletém finančním rámci Komise navrhla společný rámec pro výkonnost pro Komisi a vnitrostátní orgány, který vychází z dohodnutých ukazatelů výstupů a výsledků.

ČÁST 2 – HODNOTÍCÍ ZPRÁVA O FINANCÍCH UNIE ZALOŽENÁ NA DOSAŽENÝCH VÝSLEDCÍCH

10.20 V listopadu 2012 Komise zveřejnila svou druhou hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích a v červnu 2013 svou třetí hodnotící zprávu (hodnotící zpráva) (15). Předložení této zprávy Komisí vyžaduje Smlouva, která rovněž stanoví, že zpráva tvoří součást důkazních informací, z nichž Parlament vychází při každoročním udělování absolutoria Komisi za plnění rozpočtu (16).

10.21 Ve svých připomínkách (17) k druhé hodnotící zprávě Účetní dvůr konstatoval jako zlepšení, že má tato zpráva v porovnání s první hodnotící zprávou větší rozsah, a uvedl, že zpráva také obsahuje určité informace o účelnosti a efektivnosti programů. Hodnotící zpráva však stále neposkytovala dostatečné, relevantní a spolehlivé důkazní informace o tom, čeho politiky EU dosáhly, a neplnila tedy svůj účel v procesu udílení absolutoria. 10.21 Komise opět zdůrazňuje svůj záměr v budoucnu dále zdokonalit zprávu v rámci diskuse s orgánem příslušným pro udělení absolutoria. Komise rovněž potvrzuje, že tohoto cíle lze dosáhnout pouze v rámci nového výkonnostního rámce, který bude vycházet z právního základu pro příští víceletý finanční rámec. Připomínky, které Účetní dvůr doposud poskytl, byly při přípravě hodnotící zprávy za tento rok zohledněny v největším možném rozsahu podle stávajícího víceletého finančního rámce 2007–2013. Tato zpráva byla přijata dne 26. června 2013.

10.22 Ve srovnání s první a druhou hodnotící zprávou vykazuje třetí hodnotící zpráva určitá zlepšení, neboť kromě hodnotících zpráv využívá i jiné zdroje informací, zejména zvláštní zprávy Účetního dvora a doporučení útvaru interního auditu Komise, a identifikuje rovněž některé oblasti, které je třeba zlepšit. Účetní dvůr tento vývoj vítá. Hodnotící zpráva nicméně stále není pro svůj zamýšlený účel vhodná. 10.22 Komise vítá kladnou reakci Účetního dvora na pokrok učiněný v hodnotící zprávě. Současně se Komise domnívá, že hodnotící zpráva bude schopna poskytovat dostatečné, relevantní a spolehlivé důkazní informace o tom, čeho bylo v rámci politik EU dosaženo, a Účetní dvůr ji tedy bude moci začít považovat za vhodnou pro zamýšlený účel v rámci udělování absolutoria až v pozdější fázi VFR, kdy se začnou objevovat první známky dopadu programů.

10.23 Účetní dvůr konstatuje, že se Komise zavázala předložit v roce 2014 nový rámec pro vykazování výkonnosti a bere na vědomí iniciativy, které byly v útvarech Komise na posílení této oblasti již realizovány. Komise kromě toho plánuje: a) zkvalitnit vykazování výkonnosti ve výročních zprávách o činnosti svých generálních ředitelství; b) úžeji propojit roční plány řízení a výroční zprávy o činnosti na jedné straně a hodnotící zprávu podle článku 318 na straně druhé; c) přijímat hodnotící zprávu současně se souhrnnou zprávou. 10.23 Na základě nové generace výdajových programů v rámci víceletého finančního rámce pro období 2014–2020 vydá Komise pokyny svým útvarům, aby promítaly výkonnostní rámec těchto programů do svých plánů řízení na rok 2014. To umožní podat informace o výkonnosti ve výročních zprávách o činnosti, které budou vydány v březnu 2015. Kromě toho bude navázán užší vztah mezi výročními zprávami o činnosti generálních ředitelství a hodnotící zprávou podle článku 318 SFEU.

10.24 Spolu s třetí hodnotící zprávou byl předložen i akční plán na rozvoj hodnotící zprávy podle článku 318. Účetní dvůr to vnímá jako pozitivní krok. Není však jasné, co budou opatření v praxi znamenat. Zejména se jedná o to, že akční plán nestanovuje pro uvedená opatření konkrétní povinnosti ani lhůty dokončení. Účetní dvůr bude sledovat, nakolik se Komisi podaří tento akční plán realizovat a zajistit slibované zkvalitnění budoucích hodnotících zpráv a bude o tom podávat zprávy. 10.24 Komise vítá skutečnost, že Účetní dvůr uznal, že tento akční plán je pozitivním krokem. Připomíná informaci uvedenou v letošní zprávě, že akční plán zůstává prozatímní, dokud nebudou přijaty právní nástroje, které podpoří finanční programy v příštím VFR. To vysvětluje neexistenci konkrétních jednotlivých povinností a termínů dokončení.

ČÁST 3 – VÝSLEDKY AUDITŮ VÝKONNOSTI PROVEDENÝCH ÚČETNÍM DVOREM

Úvod

10.25 Zvláštní zprávy Účetního dvora zkoumají, zda jsou u výdajů Evropské unie uplatňovány zásady řádného finančního řízení (bod 10.2). Účetní dvůr vybírá svá témata pro zvláštní zprávy (kterými jsou konkrétní rozpočtové oblasti či témata z oblasti správy a řízení), tak, aby měly maximální dopad. Výběr vychází z celé škály kritérií, jako je např. objem příjmů či výdajů v dané oblasti (významnost (materialita)), rizika pro řádné finanční řízení a míra zájmu zainteresovaných stran. V roce 2012 Účetní dvůr přijal (18) 25 zvláštních zpráv, které jsou uvedeny v příloze 10.1 .

10.26 Účetní dvůr v této části zkoumá, jaké poznatky lze získat z jeho zvláštních zpráv přijatých v roce 2012. Zaměřuje se přitom na tři témata, která jsou důležitá pro dosažení požadovaných výsledků a dopadů u příští generace výdajových programů: na cíle „SMART“ a vhodné ukazatele pro programy, dále na vhodné a včasné údaje o výkonnosti programů a na udržitelnost projektů financovaných EU.

10.27 Tato témata se v různé míře odrážejí také v dalších aktuálních publikacích Účetního dvora (19). Jak Účetní dvůr již v minulosti upozornil v souvislosti s potřebou zjistit, zda výdaje EU vedou k žádoucím výsledkům a dopadům, je nutné, aby Komise přehodnotila pro příští programové období své systémy podávání informací a vyvozování odpovědnosti a aby se nezaměřovala jen na soulad s předpisy, ale rovněž na dosažené výstupy (výsledky a dopad). Základními prvky těchto systémů podávání informací a vyvozování odpovědnosti jsou cíle „SMART“ a vhodné ukazatele spolu se spolehlivými a včasnými informacemi. 10.27 Komise souhlasí s tím, že by její systémy řízení měly být nastaveny tak, aby bylo možno změřit dosažené úspěchy a výstupy z výdajů EU, a že by mělo být zavedeno vhodné monitorování a kontrolní systémy k získávání spolehlivých informací za účelem podávání informací o výsledcích. Komise pracuje na nastavení svého vnitřního systému řízení v souvislosti s nadcházejícím víceletým finančním rámcem (VFR) pro roky 2014–2020 se zvláštním zaměřením na přidanou hodnotu EU, efektivnost a účelnost a celkové dopady jejích výdajových programů na hospodářství a společnost. Komise navrhne novou kulturu výkonnosti s využitím rámců pro cíle, ukazatele, monitorování a hodnocení, které budou pro příští programové období stanoveny legislativním orgánem; díky tomu bude rovněž k dispozici jasný základ pro podávání informací o výkonnosti Komisí. Komise již zahrnula do svých návrhů na nové programy v rámci VFR několik prvků, jejichž cílem je vytvořit silnější výkonnostní rámec, jenž by byl více zaměřen na efektivnost a účelnost při dosahování celkových cílů různých finančních programů. Tento výkonnostní rámec bude mít dopad na stávající nástroje vnitřního řízení.

Cíle „SMART“ spolu s vhodnými ukazateli výkonnosti nejsou ve výdajových programech uplatňovány konzistentně

10.28 Finanční nařízení požaduje, aby dosahování cílů „SMART“ stanovených pro všechny oblasti činností, na které se vztahuje rozpočet, bylo monitorováno pomocí ukazatelů výkonnosti (20). To by Komisi a členským státům umožnilo vyhodnocovat nejen na konci, ale rovněž v hlavních mezidobích, zda je dosažení stanovených cílů a zamýšlených dopadů pravděpodobné.

10.29 Ve své zvláštní zprávě o integraci státních příslušníků třetích zemí Účetní dvůr zjistil, že Komise dokázala, že ukazatele týkající se výstupů a efektů financovaných opatření definovat lze (21). Prověřované orgány v členských státech byly žádány, aby předložily vyčíslitelné výstupy. Měřitelné cílové hodnoty byly však stanoveny pouze pro zhruba polovinu kontrolovaných opatření a ve většině těchto případů se kvantifikace týkala pouze počtu projektů nebo účastníků, a ne konkrétních aspektů, jakým je např. úspěšnost při získávání kvalifikace. Účetní dvůr dospěl k závěru, že ačkoli Komise k ukazatelům poskytla rozsáhlé instrukce, u čtyř z pěti členských států byly zjištěny významné nedostatky při zařazování cílů „SMART“ do programů, zavádění vhodných systémů informačních technologií na sběr údajů anebo u podávání informací o dosahování cílových hodnot. V důsledku toho byla narušena schopnost členských států a Komise programy monitorovat a řídit. 10.29 V rámci Evropského fondu pro integraci státních příslušníků třetích zemí Komise používá několik nástrojů pro monitorování vnitrostátních programů, jako jsou pravidelné kontakty s členskými státy a průběžné a závěrečné zprávy o provádění. Kromě toho členské státy předložily vnitrostátní hodnotící zprávy za období 2007–2010 na základě společných ukazatelů stanovených Komisí a odpovídajících vlastním ukazatelům členských států na úrovni projektů. Tyto společné ukazatele by měly poskytovat smysluplné výsledky na vnitrostátní a evropské úrovni. Ve svém návrhu nařízení o azylovém a migračním fondu ze dne 15. listopadu 2011 (KOM(2011) 751 v konečném znění) navrhla Komise společné povinné ukazatele pro hodnocení a efektivní řízení vnitrostátních programů. Jsou již projednávány se zúčastněnými členskými státy, zejména pokud jde o skutečnost, že by měly být početně omezeny a splňovat kritéria „SMART“, odpovídat skutečnému stavu a poskytovat spolehlivé údaje.

10.30 Zvláštní zpráva o reformě trhu s vínem ukázala, že ačkoli Komise dostává od členských států o provádění příslušných opatření velké množství informací, její monitorovací role, při níž by měla také posuzovat, zda reforma naplňuje své cíle, je v důsledku neexistujících klíčových ukazatelů výkonnosti omezená (22). 10.30 Posouzení, zda reforma v odvětví vína z roku 2008 plní svůj cíl, provádí Komise na základě těchto prvků: 1) pravidelného posouzení situace na trhu s vínem: a) na základě klíčových ukazatelů podle nařízení (ES) č. 555/2008 a (ES) č. 436/2009; 2) pravidelného posouzení toho, jak členské státy provádějí politiky v odvětví vína, například: a) studie o provádění reformy uskutečněná v roce 2012, která obsahuje zásadní a podrobný rozbor různých aspektů společné organizace trhu s vínem; b) pokud jde o národní programy, nařízení (ES) č. 555/2008 bylo upraveno a GŘ AGRI schválilo dvoje pokyny v roce 2013 s cílem vyjasnit a podrobně popsat, jakým způsobem se taková opatření mají provádět na vnitrostátní úrovni. Tyto pokyny doporučují členským státům hlavní ukazatele, které mají používat (např. kritéria výběru, hodnotící kritéria, ukazatele dopadu atd.). Tyto ukazatele používá rovněž GŘ AGRI při hodnocení svých politik; 3) širšího hodnocení otázek v odvětví vína: a) informace shromážděné v roce 2012 byly rovněž využity GŘ AGRI při přípravě zprávy z roku 2012 Radě a Parlamentu spolu s dalšími ukazateli poskytnutými členskými státy, jež se týkaly vnitrostátních programů podpory a režimu klučení; b) GŘ AGRI v současné době zahajuje nové hodnocení konkurenceschopnosti vín z EU, které by mělo být dokončeno do konce roku 2014. Navrhované nabídkové řízení stanoví jasné ukazatele pro toto budoucí hodnocení; c) GŘ AGRI provádí další hodnocení přidané hodnoty chráněných označení původu a chráněných zeměpisných označení. Také toto hodnocení stanoví jasné ukazatele.

10.31 Zvláštní zpráva Účetního dvora o finančních nástrojích spolufinancovaných z EFRR zdůrazňuje, že nástroje pro monitorování politiky soudržnosti zavedené pro EFRR jsou nevhodné nebo nepřizpůsobené pro účely finančních nástrojů. Ve zprávě se dospělo k závěru, že kde vhodné systémy pro monitorování a informování existovaly, nebyly přiměřeně vybaveny k tomu, aby mohly informovat o řádném finančním řízení fondů a monitorovat je (23). 10.31 Změna nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 v prosinci 2011 zavedla povinnost pro členské státy formálně informovat o finančních nástrojích. V roce 2012 Komise na tomto základě vydala souhrnnou zprávu a útvary Komise rovněž vypracovaly podrobné pokyny pro podávání informací řídícím orgánům. Kromě toho v únoru 2012 Komise zveřejnila pracovní dokument útvarů Komise o finančních nástrojích v politice soudržnosti a provedla hodnocení prostřednictvím sítě pro odborné hodnocení o využívání Evropského fondu pro regionální rozvoj na podporu finančních nástrojů. Požadavky na podávání informací se budou dále ustalovat v příštím programovacím období.

Nedostatky v relevantnosti, spolehlivosti a včasnosti údajů o výkonnosti

10.32 Měřit a hodnotit dosahování cílů má však smysl pouze tehdy, je-li to založeno na relevantních, spolehlivých a včasných informacích. Pro vytvoření stabilního systému řízení výkonnosti a podávání informací o výkonnosti je nutné, aby Komise věnovala zvláštní pozornosti spolehlivosti a včasnosti údajů o výkonnosti, které sama generuje nebo které získává od členských států a třetích stran. V řadě zvláštních zpráv Účetního dvora přijatých v roce 2012 byly uvedeny příklady nedostatků v kvalitě údajů. Některé z nich jsou zmíněny v následujících bodech. 10.32 Pokud jde o programy v oblasti přímého řízení, Komise by měla být podle svých legislativních návrhů u příštích finančních programů schopna zajistit včasné a spolehlivé informace pro podávání informací o výkonnosti. Co se týče programů v rámci nepřímého řízení, Komise se musí spolehnout na ochotu a schopnost členských států a třetích stran poskytovat přiměřené, včasné, spolehlivé a srovnatelné údaje. Vzhledem k současnému právnímu rámci toho není možné u všech programů metodou syntézy dosáhnout. Co se týče programů v rámci sdíleného řízení, Komise navrhla legislativnímu orgánu některé hlavní požadavky na podobu těchto systémů, které by měly přinášet informace o výsledcích v rámci budoucích předpisů po roce 2013. Odpovědnost za provoz těchto systémů za účelem poskytování úplných a správných informací o výsledcích nesou členské státy v souladu s rozdělením pravomocí v režimu sdíleného řízení.

10.33 Při svém auditu zacílení podpory určené na modernizaci zemědělských podniků Účetní dvůr zjistil, že společný rámec pro monitorování a hodnocení – který byl zaveden jako nástroj pro členské státy a Komisi – neposkytuje relevantní údaje, které by bylo možno použít pro monitorování výsledků, jichž bylo s vynaloženými prostředky dosaženo. Stanovené ukazatele neumožňují sledovat pokrok v dosahování priorit EU a bylo zjištěno, že údaje jsou málo spolehlivé a neumožňují provést srovnání mezi jednotlivými členskými státy (anebo regiony) (24). V jiné zprávě Účetní dvůr konstatoval výrazné nedostatky v tom, jak členské státy vykazovaly plnění cílů, což vedlo k tomu, že Komise nebyla schopna ve všech případech vyhodnotit, zda výsledky dosahované členskými státy byly v souladu s cíli EU v oblasti odpadů. Komise kontrolovala, zda jsou údaje, které dostává, konzistentní, avšak neposuzovala jejich spolehlivost (25). 10.33 Podle názoru Komise obsahuje společný rámec monitorování a hodnocení relevantní a integrovaný soubor ukazatelů. Ten byl připraven společně Komisí a členskými státy za účelem popisu cílů politiky. Je to poprvé, kdy byl na úrovni EU použit souhrnný, i když velmi náročný systém monitorování a hodnocení rozvoje venkova. Při posuzování, zda jsou priority EU dobře řešeny, by se mělo přihlédnout ke kombinaci všech těchto opatření. Opatření 121 by mělo být posuzováno podle cíle zlepšení konkurenceschopnosti. Zkušenosti z praxe ukazují, že definice výsledkových ukazatelů v této oblasti je obtížná. Komise, členské státy a další zúčastněné strany věnují velké úsilí neustálému zlepšování metodiky, spolehlivosti a srovnatelnosti. Tyto zkušenosti budou také využity v budoucím systému monitorování a hodnocení.

10.34 Nedostatky v systémech podávání zpráv mohou mít také negativní dopad na spolehlivost informací. Při auditu Společného informačního systému pro oblast vnějších vztahů (CRIS), což je informační systém zavedený Komisí k podpoře finančních a provozních aspektů řízení vnějších akcí, byly zjištěny problémy s integritou dat v tomto systému. Účetní dvůr zjistil, že u některých záznamů informace chybějí, nejsou platné nebo nebyly aktualizovány. Tyto skutečnosti omezují spolehlivost systému a jeho efektivnost a účelnost jako nástroje řízení (26). 10.34 V současné době probíhají práce na odstranění uvedených nedostatků, ale žádné finanční a/nebo jiné zásadní informace v systému CRIS nechybějí. Kromě pokroku, který byl při auditu CRIS zmíněn, pokud jde o kvalitu údajů (označení vlastníků údajů, vytvoření týmu pro kvalitu údajů a provádění systému řízení kvality údajů), byly nedávno zahájeny tyto projekty: — racionalizace zeměpisných kódů, — zlepšení uživatelského rozhraní systému CRIS na základě analýzy případů chybného zadávání, — řada čisticích opatření plynoucích z auditních zjištění, monitorovacích postupů a zpráv. Výše uvedené projekty jsou součástí nově definovaného hlavního plánu kvality údajů, který zahrnuje opatření týkající se čištění dat, zlepšování informačního systému, sledování a kontroly, uživatelské dokumentace a školení.

10.35 Z auditu podpory na krávy bez tržní produkce mléka, bahnice a kozy vyplynulo, že ve většině členských států bylo monitorování ukazatelů výkonnosti nedostatečné, protože chyběl vhodný monitorovací systém výkonnosti pro měření výsledků a efektů kontrolovaných režimů podpory a protože jednotlivé členské státy vykládaly pojem „produkce“ a „dodávky pro zpracovatelský průmysl“ různým způsobem. Další překážkou v monitorování byla pro Komisi skutečnost, že chyběl náležitý nástroj, který by poskytoval ucelený přehled o podporách, které jsou dispozici z různých zdrojů. Rychlý vývoj reforem SZP v posledních letech navíc ne vždy umožňoval včas provést přesná kvantitativní posouzení (27). 10.35 Zákonodárce má za to, že tyto koncepty by mohly být lépe definovány na vnitrostátní úrovni. Komise má celkový přehled o situaci v celé EU, pokud jde o různá opatření podpory vázané na produkci používaná v odvětvích živočišné výroby. Členské státy jsou povinny pravidelně informovat Komisi o počtu zvířat a částkách vyplacených jak v rámci plateb vázaných na produkci na krávy bez tržní produkce mléka, ovce a kozy a plateb podle článku 68, tak v rámci doplňkových vnitrostátních přímých plateb (CNDP) prováděných v členských státech, které k EU přistoupily v letech 2004 a 2007. Pokud jde o sociální, ekonomické a environmentální dopady režimů, Komise se domnívá, že jsou spíše záležitostí pro hodnocení než pro monitorování. Pokud jde o rozhodovací proces pro nadcházející reformu, opírá Komise své návrhy o posouzení dopadů, které vychází z celé řady informačních zdrojů, kvantitativních analýz, kvalitativních a kvantitativních informací z literatury a veřejných konzultací. Hodnotící zprávy jsou jedním z těchto informačních zdrojů. Do budoucna návrh Komise týkající se SZP na období do roku 2020 předpokládá zřízení společného rámce pro monitorování a hodnocení s cílem měřit výkonnost společné zemědělské politiky, včetně opatření v rámci prvního a druhého pilíře.

10.36 Včasnost údajů při vykazování informací o výkonnosti se ukázala jako problém, což dokazují nedostatky ve shromažďování a evidenci monitorovacích údajů o výdajích Evropského sociálního fondu na starší pracovníky. Nemožnost získat přístup ke spolehlivým, ověřitelným a včasným údajů o výkonnosti a posouzením různých akcí ztěžuje formulaci závěrů, které by bylo možné aktuálně či v budoucnu využít při rozhodování (28). 10.36 Současný právní rámec pro ESF ukládá povinnost shromažďování údajů na úrovni prioritní osy, nikoli na mnohem podrobnější úrovni cílové skupiny. Navrhovanou úpravu by bylo velmi složité provést (např. většina projektů zahrnuje ve skutečnosti mnoho různých cílových skupin), přinesla by významnou zátěž pro členské státy a příjemce a způsobila by vysoké náklady. Informace o výsledcích a konkrétním dopadu lze získat hodnocením. Například hodnocení podpory z ESF celoživotnímu učení, dokončené v červenci 2012, se zaměřilo mimo jiné na starší pracovníky. Komise se domnívá, že údaje, které jsou k dispozici z těchto hodnocení, jsou zásadní a umožňují vyvodit závěry o účelnosti pomoci poskytované z ESF. Komise nicméně uznává, že existuje prostor ke zlepšování. V příštím programovém období 2014–2020 se proto bude snažit řešit řadu nedostatků zjištěných v oblasti ujednání o monitorování a hodnocení, a to prostřednictvím nového legislativního balíčku.

V několika případech byla udržitelnost projektů EU ohrožena

10.37 Veřejná intervence by v ideálním případě měla být udržitelná, tj. neměla by být zaměřena pouze na krátkodobé výstupy, ale měla by i po ukončení externího financování dosahovat výsledků a dopadů. Udržitelnost by tedy měla být při koncipování programů anebo projektů důležitým faktorem. V tomto ohledu by měly být brány v úvahu finanční udržitelnost, technická udržitelnost a institucionální kapacita a zároveň vzájemná provázanost těchto prvků.

10.38 Tématem udržitelnosti se v roce 2012 zabývalo osm zvláštních zpráv. Pět z těchto zpráv se týkalo pomoci poskytované státům a územím mimo EU. Zbývající tři zprávy mezi jiným pojednávaly o udržitelnosti projektů financovaných v režimu sdíleného řízení, což ukazuje, že toto téma je relevantní i mimo oblast rozvojové pomoci. V šesti z těchto osmi zpráv se upozorňovalo na zjištěné riziko, že se projekty v případě absence stálého financování mohou zastavit a jejich přínosy mohou ustat (29).

10.39 V rámci sdíleného řízení jsou orgány členského státu primárně zodpovědné za výběr projektů, které jsou finančně udržitelné. Z auditu Účetního dvora, který byl zaměřen na podporu EU pro provádění hygienických předpisů EU na jatkách, vyplynulo, že udržitelnost projektů byla stanovena jako jeden z cílů, neboť financované projekty by měly udržovat cílový rozsah činností nejméně pět let po ukončení investice. Při auditu byly ale v každém z pěti kontrolovaných členských států zjištěny případy, kdy buďto nebyla splněna podmínka minimálně pětiletého období činnosti, nebo nebyl dosažen cílový rozsah činností. Tyto skutečnosti dopad prostředků vynaložených na zajištění souladu s hygienickými požadavky na jatkách snížily (30). 10.39 Dopad financovaných investic na plnění nových hygienických norem byl předmětem přezkumu v rámci zpráv o hodnocení ex-post u programů SAPARD v osmi přijímajících zemích, které k EU přistoupily v roce 2004. Souhrnná zpráva o těchto hodnoceních provedených nezávislými hodnotiteli došla v kapitole 4.2.1 „Dodržování norem EU a acquis communautaire“ k tomuto závěru: „Nejvýznamnějších dopadů bylo dosaženo v oblasti hygieny, hygienických a veterinárních podmínek a životního prostředí“. Zpráva byla zveřejněna a lze ji nalézt na internetové stránce: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40 Při svém auditu rozvojové pomoci na zásobování pitnou vodou a základní hygienická zařízení v zemích subsaharské Afriky Účetní dvůr zjistil, že zkoumané projekty byly technicky udržitelné: podporovaly využívání standardní technologie a místně dostupných materiálů. Výsledky a přínosy většiny projektů však nebudou ve střednědobém a dlouhodobém výhledu trvalé, pokud nebudou zajištěny příjmy z jiných zdrojů než z poplatků. Přes komplexní manažerské postupy Komise důležité otázky související s udržitelností projektů neřešila (31). 10.40 V rámci řešení institucionálních otázek udržitelnosti Komise podporuje rozsáhlé budování kapacit a školení zaměřená na posílení sdružení místních orgánů a uživatelů vody, aby vlastnily, řídily a provozovaly svá zařízení, někdy s podporou soukromého sektoru. Komise rovněž pracuje na úrovni jednotlivých zemí v rámci odvětvových reformních programů na podpoře rozvoje vhodných odvětvových politik a institucionálního rámce, v němž jsou decentralizované struktury zřizovány za účelem pomoci místním zúčastněným stranám v dlouhodobém horizontu. Budování vodohospodářského odvětví na finančně udržitelném základě vyžaduje nastavení odpovídající rovnováhy mezi poplatky, převody a daněmi. U většiny zemí nelze provozní náklady pokrýt pouze z poplatků. To platí v Evropě a ještě více v zemích subsaharské Afriky, kde se projekty zaměřují hlavně na nejvíce zranitelné skupiny, které mají velmi omezenou schopnost platit. Z tohoto důvodu podporuje Komise proces rozvoje sociálních tarifů při současném zajištění finanční udržitelnosti odvětví jako celku prostřednictvím odvětvového dialogu s přijímajícími zeměmi.

10.41 Při svém auditu regenerace brownfieldů Účetní dvůr zjistil, že všechny zkoumané projekty regenerace brownfieldů se vyznačovaly určitými podstatnými rysy, které se považují za osvědčené postupy zajišťující dlouhodobou udržitelnost lokalit a dosažených efektů (32). Například některé lokality byly strategicky umístěny a byly napojeny na trimodální dopravní sítě (silnice, železnice a vodní cesty) a všechny lokality byly dostatečně vybaveny dopravní, hygienickou a informačnětechnologickou a komunikačnětechnologickou infrastrukturou. 10.41 Komise vítá analýzu Účetního dvora.

10.42 I v případech, kdy jsou intervence finančně a technicky udržitelné, nemusí být výsledky dlouhodobé, pokud se aktivně nezapojí příjemci a nevytvoří se u nich pocit vlastnické odpovědnosti nebo pokud jsou institucionální kapacity nedostatečné.

10.43 Evropská unie poskytuje podporu Kosovu na posílení právního státu prostřednictvím nástroje předvstupní pomoci a také své společné bezpečnostní a obranné politiky. Klíčovou podmínkou udržitelnosti výsledků je politická podpora kosovských orgánů. Úsilí kosovských orgánů v oblasti právního státu je však diskutabilní. Celkově je udržitelnost výsledků, jichž pomoc dosáhla, ohrožena nedostatkem politické vůle, slabou finanční kapacitou a omezeným vlivem občanské společnosti (33). 10.43 Komise a ESVČ sdílejí hodnocení Účetního dvora. Usilují o nápravu zjištěných nedostatků díky většímu využívání politických dialogů, jak doporučuje Účetní dvůr, včetně dialogu s občanskou společností, jakož i díky lepší koordinaci a synchronizaci cílů politik EU, nástrojů a pomoci. To by mělo přispět k tomu, aby byla opatření EU efektivnější, účelnější a udržitelnější.

10.44 Že je ohrožena udržitelnost, se ukázalo i při auditu podpory Evropské unie pro turecké společenství na Kypru. Bylo to zapříčiněno omezenou správní kapacitou, zpožděným přijímáním příslušných opatření a nejistotami ohledně budoucího financování (34). 10.44 Komise začlenila opatření do programu na rok 2012 a do návrhu programu na rok 2013, aby bylo zajištěno dokončení a udržitelnost stávajících projektů. To zahrnuje průběžnou odbornou přípravu a pomoc při zavádění provozních a řídících systémů a rovněž dodatečné investice k zajištění toho, že bude turecké společenství na Kypru náležitě vybaveno pro převzetí a provoz nového závodu. K novým investicím byl zaujat velmi obezřetný přístup a v některých oblastech byly investice pozastaveny až do momentu, kdy turecké společenství na Kypru přijme opatření pro zvýšení efektivnosti. Pozdní přijetí příslušných postupů a právních předpisů ze strany tureckého společenství na Kypru považuje Účetní dvůr za riziko pro udržitelnost. V těchto případech Komise turecké společenství na Kypru nadále podporuje, aby pokračovalo ve své činnosti, a poskytuje mu v příslušných oblastech podporu. S cílem vyřešit nejistotu ohledně budoucího financování Komise připravila návrh víceletého výhledu v rámci víceletého finančního rámce 2014–2020. Ten by měl pomoci zajistit stabilnější úroveň financování operací podle nařízení o podpoře.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Závěry

10.45 V mnohých oblastech rozpočtu EU je legislativní rámec složitý a neexistuje dostatečné zaměření na výkonnost. Návrhy nových nařízení společného strategického rámce a nařízení týkající se společné zemědělské politiky na programové období 2014–2020 jsou však i nadále v zásadě orientované na vstupy (na výdaje), a tudíž více na soulad než na výkonnost (viz body 10.3–10.4). 10.45 Komise sdílí názor Účetního dvora, že stávající legislativní rámec je složitý a postrádá důraz na výkonnost. Vynaložila proto veškeré úsilí na to, aby její návrhy na novou generaci programů v rámci víceletého finančního rámce na období 2014–2020 zahrnovaly solidní výkonnostní rámec založený na jasné definici cílů SMART, s využitím vhodných ukazatelů, které umožní vykazovat nejen výstupy, ale také výsledky a dopady výdajových programů. Komise hluboce věří, že bude tento rámec zachován v legislativním procesu, který v současné době probíhá mezi Evropským parlamentem a Radou s cílem konečného přijetí právních základů. Nová nařízení pro SZP zahrnují důležité nové prvky pro zajištění přístupu více zaměřeného na výsledky (viz odpověď na bod 10.3): — byly navrženy nové přímé platby pro řešení zvláštních potřeb a cílů (cíle ochrany životního prostředí, mladí zemědělci, oblasti s přírodními omezeními atd.), — návrh nařízení o EZFRV vyžaduje, aby byl každý program rozvoje venkova postaven na dosahování kvantifikovaných cílů, které souvisejí výhradně s cíli stanovenými v nařízení. Pokud program rozvoje venkova zjevně nedosáhl předem stanovených milníků, výkonnostní rezerva nebude uvolněna (viz odpověď na bod 10.4). Pokud jde o navrhované nařízení o evropských strukturálních a investičních fondech, je orientace na výsledky jeho základním rysem. Náročné a inovativní návrhy zahrnují: — posílení intervenční logiky, která propojuje cíle, jež si stanovila Unie, se závaznými a přesně určenými cíli, které si stanovily členské státy, — poprvé intervenčně specifické předběžné podmínky vedoucí ke zvýšení účelnosti investic, — zásadním způsobem rozšířené makroekonomické podmínky, — nový přístup k hodnocení, založený na plánování, povinnost hodnotit dopad každé části programu a využívání nových metod, a — povinný výkonnostní rámec včetně výkonnostní rezervy.

10.46 V kontextu jednání o víceletém finančním rámci Komise navrhla společný rámec pro výkonnost jak pro Komisi, tak pro vnitrostátní orgány, který vychází z dohodnutých ukazatelů výstupů a výsledků. Důležitým faktorem pro budoucí úspěch v této oblasti je úspěšné provádění tohoto rámce Komisí i členskými státy (viz bod 10.19). 10.46 Komise poznamenává, že u všech programů se sdíleným řízením nesou odpovědnost za provádění společného výkonnostního rámce především členské státy, které se zabývají každodenním řízením programů, jejich monitorováním a vykazováním výsledků.

10.47 Z přezkumu výročních zpráv o činnosti všech tří generálních ředitelství vyplynulo, že vykazování výsledků plnění politik v těchto zprávách se vyvíjí, ale má stále jen omezené využití. Účetní dvůr zjistil jako hlavní problémy nedostatky u cílů a ukazatelů (viz body 10.9–10.16). Připomínky v příslušných kapitolách dvou předchozích výročních zpráv Účetního dvora se letošním zjištěním podobají. 10.47 Komise se domnívá, že učinila v posledních letech významný pokrok v podávání informací o dosahování cílů jednotlivých politik, a že zejména výroční zprávy o činnosti generálních ředitelství obsahují velké množství užitečných informací o cílech jednotlivých politik, dosažených výsledcích a jejich dopadu na společnost. Předložené ukazatele obecně poskytují užitečné informace jak o pokroku směrem k dosažení všeobecných cílů v rámci jednotlivých politik Komise, tak i pro sledování výkonnosti.

10.48 Hodnotící zpráva podle článku 318 se nadále rozvíjí a dosud není vhodná pro svůj zamýšlený účel v procesu udělování absolutoria. Účetní dvůr bere na vědomí závazek Komise posílit v Komisi kulturu výkonnosti a vytvořit spolehlivý a stabilní systém řízení výkonnosti a podávání informací o výkonnosti. Za tímto účelem Komise předloží v roce 2014 nový rámec pro vykazování výkonnosti určený pro příští víceletý finanční rámec. Komise rovněž podnikla opatření, která mají ve zbytku současného programového období posílit a zefektivnit vykazování výkonnosti jejími útvary (viz body 10.20–10.24). 10.48 Komise uznává, že zpráva je i nadále součástí probíhajícího procesu a každoročně se zaměřuje na možná zlepšení pro každý následující rok. Pochybuje však, že by tato zpráva mohla sloužit zamýšlenému účelu v postupu udělování absolutoria, a sice začít poskytovat spolehlivé důkazy o tom, čeho politiky EU dosáhly, dříve než v pozdní fázi víceletého finančního rámce.

10.49 Podobně jako v předchozích letech Účetní dvůr v rámci své práce na auditech výkonnosti, jejíž výsledky byly zveřejněny ve zvláštních zprávách v roce 2012, odhalil nedostatky týkající se celého typického cyklu řízení. V třech specifických oblastech, které byly v tomto roce analyzovány, Účetní dvůr zjistil nedostatky u základních prvků systému řízení výkonnosti a podávání informací o výkonnosti: u výdajových programů nejsou soustavně uplatňovány cíle „SMART“ ani vhodné ukazatele, v kvalitě a včasnosti údajů o výkonnosti existují nedostatky a často není zajištěna udržitelnost projektů financovaných z výdajů EU. Má-li příští generace výdajových programů vést k žádoucím výsledkům a dopadům, je třeba tyto otázky řešit (viz body 10.25–10.44).

Doporučení

10.50 Příloha 10.2 uvádí výsledky přezkumu Účetního dvora, který se týkal pokroku při realizaci doporučení vyjádřených ve výroční zprávě za rok 2010. Ve výroční zprávě za rok 2010 (kapitola 8) předložil Účetní dvůr šest doporučení. Všech šest doporučení bylo v některých ohledech realizováno. Toto posouzení pokroku se zakládá na: 10.50

a) určitém pozitivním vývoji u pokynů na ústřední úrovni a u řízení kvality (např. kvalitnější pokyny pro plány řízení na rok 2013 a zlepšená kontrola kvality části 1 výročních zpráv o činnosti za rok 2012);

b) zbývajících významných nedostatcích ve zkoumaných výročních zprávách o činnosti; b) Komise nadále usiluje o zlepšení svých výročních zpráv o činnosti. Jejich cílem bude: — zahrnout více prvků v oblasti řízení výkonnosti: stanovení cílů, ukazatelů výkonnosti a souvisejících cílů na úrovni každého programu, — podávat podrobnější informace o tom, jak byly finanční a lidské zdroje použity k dosažení politických cílů stanovených sborem komisařů, a o tom, jakou tyto politiky přinesly přidanou hodnotu EU, — posílit vnitřní proces vzájemného hodnocení výročních zpráv o činnosti včetně většího důrazu na informace o výkonnosti.

c) nedostatcích zjištěných ve zvláštních zprávách Účetního dvora.

10.51 Na základě tohoto přezkumu a zjištění a doporučení za rok 2012 Účetní dvůr doporučuje: 10.51

— Doporučení 1: Komise a normotvůrce by měli zajistit, aby v nadcházejícím programovém období (2014–2020) byl kladen důraz na výkonnost. To vyžaduje, aby byl v odvětvových nařízeních nebo jiným závazným způsobem stanoven omezený počet dostatečně konkrétních cílů s příslušnými ukazateli, očekávanými výsledky a dopady. Návrhy Komise na programy podle příštího víceletého finančního rámce se zaměřují na dosažení klíčových priorit jednotlivých politik a na výkonnost. Zahrnovaly prvky posíleného rámce výkonnosti ve formě ustanovení týkajících se cílů a ukazatelů, opatření pro monitorování požadavků na hodnocení a na podávání informací. Nicméně v rámci řádného legislativního postupu mají konečnou odpovědnost za přijetí základních právních předpisů Rada a Evropský parlament.