Zvláštní zpráva č. 3/2010 „Posuzování dopadů v orgánech EU: napomáhá při rozhodování?“





Glosář termínů a zkratek Administrativní zátěž : Administrativní náklady a náklady na poskytování informací, které musí podnik vynaložit pro splnění právních povinností. EP : Evropský parlament. EÚD : Evropský účetní dvůr. Legislativní a pracovní program Komise : Tento dokument se zveřejňuje vždy v listopadu a Komise v něm předkládá svůj plán legislativních a dalších iniciativ na následující rok. Legislativní a pracovní program Komise neuvádí všechny iniciativy, které Komise hodlá v daném roce předložit, ale obsahuje ty iniciativy v oblasti politik, které jsou nejvýznamnější. Tímto způsobem aktivuje politické priority a iniciativy uvedené v roční politické strategii. Logika intervence : Logika intervence je koncepční vztah mezi vstupy intervence a vytvářením jejích výstupů a následně jejím dopadem z hlediska účinků a výsledků. Mandelkernova skupina : Poradní skupina na vysoké úrovni, skládající se z odborníků v oblasti právní úpravy z členských států a Evropské komise. Tato skupina byla založena v listopadu 2000 ministry členských států odpovědnými za státní správu, jejímž předsedou se stal pan Dieudonné Mandelkern, bývalý člen francouzské státní rady. V roce 2001 skupina mimo jiné doporučila, aby Komise vytvořila nástroj pro posuzování sociálních, ekonomických a environmentálních dopadů navrhovaných právních předpisů. Model standardních nákladů : Metoda k posouzení nákladů vynaložených na splnění povinností poskytovat informace, které ukládají právní předpisy. Tato metoda vypočítává náklady na základě průměrných jednotkových nákladů na požadovanou administrativní činnost vynásobených celkovým počtem činností realizovaných za rok. OECD : Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (Organisation for Economic Cooperation and Development). Orientační plán : Krátký dokument, který podává prvotní popis plánované iniciativy Komise, uvádí hlavní oblasti, které budou předmětem posouzení dopadů, a plán jednotlivých prací. Tyto orientační plány mají dvojí funkci: jednak k danému návrhu poskytují odhadovaný harmonogram a jednak stanoví, jakým způsobem bude posuzování dopadů probíhat. Orientační plány se zveřejňují po přijetí legislativního a pracovního programu Komise. Pracovní skupina Rady : Pracovní skupina v Radě ministrů specializovaná na určitou oblast politiky, která se skládá z delegací všech členských států. Připravuje právní akty, které bude přijímat příslušná Rada ministrů. Projednávání ve výborech (tzv. komitologie) : Systém výborů pro dohled nad akty, jejichž provádění bylo svěřeno Evropské komisi. Výbory se skládají ze zástupců členských států a mají mandát přijímat určitá, jim svěřená prováděcí opatření sekundárních právních předpisů, které přijala Rada a – pokud se jedná o spolurozhodování – také Evropský parlament. Výborům předsedá Komise a ta také zajišťuje služby sekretariátu. Roční politická strategie (APS) : Komise prostřednictvím roční politické strategie na začátku roku n–1 stanoví politické priority a hlavní iniciativy pro rok n. Zároveň na tyto prioritní iniciativy přidělí odpovídající finanční a lidské zdroje. Roční politická strategie slouží jako východisko pro výměnu politických názorů s Evropským parlamentem a Radou o programu Komise. Ředitelé a odborníci pro oblast zlepšování právní úpravy (Directors and Experts for Better Regulation – DEBR) : Skupina odborníků sestávající z úředníků, kteří se zabývají zlepšováním právní úpravy v členských státech EU a dalších evropských zemích. Tato skupina se schází dvakrát ročně a předsedá jí delegace nastupujícího předsednictví v Radě. V rámci svého mandátu její členové projednávají své názory a pracují na dalším rozvoji současných iniciativ EU a jejích členských států s cílem snížit administrativní zátěž a zlepšit právní předpisy. Skupina nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro snižování administrativní zátěže (tzv. "Stoiberova skupina") : Jedná se o poradní skupinu Komise pro provádění akčního programu pro snižování administrativní zátěže. Skupině předsedá Edmund Stoiber, bývalý ministerský předseda Bavorska. Dalšími členy jsou představitelé důležitých organizací sdružujících zainteresované strany. Mandát skupiny vyprší v roce 2010. Spolurozhodování : V rámci postupu spolurozhodování Rada sdílí legislativní pravomoc s Evropským parlamentem. Oba tyto orgány však mohou jednat pouze na návrh Komise (která jediná má tzv. právo iniciativy). Transponování (provádění směrnic) : V právu Evropské unie se jedná o proces, kterým členské státy prosazují určitou směrnici EU do vnitrostátního práva přijetím odpovídajících prováděcích předpisů. Výbor pro posuzování dopadů (Impact Assessment Board, dále také "výbor IAB") : Útvar přidružený ke generálnímu sekretariátu Komise, jehož úkolem je posoudit kvalitu každé zprávy o posouzení dopadů a vydat k ní stanovisko. Tento výbor se skládá ze čtyř ředitelů z různých generálních ředitelství a zástupce generálního tajemníka Komise. Zpravodaj : Termín, kterým se v Evropském parlamentu označuje poslanec (poslanci) EP, který má na starosti určitý návrh nebo zprávu. Poslanci, kteří se zabývají určitým návrhem a patří do jiné politické skupiny než oficiální zpravodaj EP odpovědný za tento návrh, jsou označováni jako "stínoví zpravodajové". Shrnutí I. Posuzování dopadů je jedním ze základů politiky Komise na zlepšování právní úpravy, usilující o zlepšení a zjednodušení nových i stávajících právních předpisů. Účelem je přispět do rozhodovacího procesu systematickým shromažďováním a analýzou informací o plánovaných intervencích a odhadovat jejich pravděpodobný dopad. To by mělo orgánům, které se podílejí na legislativním rozhodování, poskytnout informace, z nichž mohou vycházet při rozhodování o nejvhodnějším způsobu řešení zjištěných problémů. II. Audit se zabýval tím, zda posouzení dopadů napomáhala rozhodování v orgánech EU. Zkoumal zejména, do jaké míry - Komise v rámci tvorby svých návrhů připravovala posouzení dopadů a nakolik s nimi Evropský parlament a Rada během legislativního procesu pracovaly, - postupy Komise v oblasti posuzování dopadů náležitě podporovaly přípravu jejích iniciativ, - měly zprávy Komise o posouzení dopadů náležitý obsah a zda byla zjištění prezentována tak, aby je bylo možné při rozhodování vzít v úvahu. III. Audit zkoumal období 2003–2008 a jeho součástí bylo mimo jiné mezinárodní srovnání systémů pro posuzování dopadů, analýza vzorku posouzení dopadů vypracovaných Komisí, dotazy a průzkumy mezi osobami, které se podílely na provádění, kontrole a využívání posouzení dopadů v rámci Komise i mimo ni. Zjištění auditu se porovnávala s příslušnými interinstitucionálními dohodami, pokyny Komise a souborem dobrých postupů zjištěných v dokumentech o politikách a vytvořených OECD. Podporu během auditu poskytovaly také skupiny odborných poradců. IV. Odpovědnost za zlepšování právní úpravy nesou všechny orgány EU podílející se na legislativním procesu. Audit ukázal, že zejména v posledních letech je posuzování dopadů pro rozhodování orgánů EU skutečně nápomocné. Konkrétně bylo zjištěno, že Komise v roce 2002 zavedla komplexní systém posuzování dopadů. Posuzování dopadů se stalo nedílnou součástí její tvorby politik a Komise je využívá k tomu, aby své iniciativy koncipovala lépe. Posouzení dopadů vypracovaná Komisí se systematicky zasílají Evropskému parlamentu a Radě jako podpora k legislativnímu rozhodování a uživatelé z obou orgánů se domnívají, že jsou pro projednávání návrhů Komise užitečná. Tato posouzení dopadů však nebyla s postupem legislativního procesu aktualizována a Evropský parlament a Rada jen málokdy vypracovávaly vlastní posouzení dopadů jimi navrhovaných změn. V. Audit poukázal na oblasti, v nichž lze dosáhnout zlepšení a které se týkají postupů Komise při posuzování dopadů a dále obsahu a prezentace zpráv o posouzení dopadů: i) Kromě svého legislativního a pracovního programu Komise jinde nezveřejňovala komplexní přehled legislativních iniciativ, které vybrala k posouzení dopadů, ani nevysvětlila, proč některé iniciativy předmětem těchto posouzení byly a jiné nikoliv. Konzultace se zainteresovanými stranami se běžně využívaly jako zdroj informací, ale návrhy zpráv o posouzení dopadů již konzultovány nebyly. V poslední době se sice zlepšila interní kontrola kvality posouzení dopadů, ale výbor Komise pro posuzování dopadů ("výbor IAB") by mohl zlepšit včasnost svých intervencí. ii) Zprávy Komise o posouzení dopadů vesměs poskytovaly náležitý popis příslušného problému a stanovily cíle, které se budou prosazovat. Tyto a další povinné oddíly zpráv o posouzení dopadů byly dle zjištění v souladu s pokyny Komise. Ne vždy jsou však hlavní výsledky a sdělení těchto zpráv na první pohled zřejmé a někdy bývá obtížné porovnat dopady různých možností politiky, které zpráva předkládá. Příčinou problémů s vyčíslením a peněžním vyjádřením dopadů je nedostatek údajů. Ukázalo se také, že ne vždy byly náklady na provádění a prosazování a potenciální administrativní zátěž navrhované legislativy dostatečně analyzovány či vyčísleny. VI. Účetní dvůr se domnívá, že Komise by měla při navrhování nových a revidování stávajících intervencí náležitě zohledňovat zásadu jasnosti cílů, zjednodušení, reálnosti, transparentnosti a odpovědnosti. Bylo by vhodné, aby Evropský parlament, Rada a Komise při revizi interinstitucionálních dohod o "zdokonalení tvorby právních předpisů" a "společném přístupu k posuzování dopadů" přihlédly ke zjištěním a doporučením uvedeným v této zprávě. Úvod Zlepšování právní úpravy v kontextu EU 1. Politika Komise v oblasti zlepšování právní úpravy usiluje o lepší koncipování nových právních předpisů a zjednodušení těch současných [1]. Iniciativa na zlepšení právní úpravy reagovala na potřebu vyjádřenou na zasedáních Evropské rady v Göteborgu a v Laekenu konaných v roce 2001: - zjednodušit a zlepšit regulační prostředí Evropské unie, - zvážit dopady legislativních návrhů z ekonomického, sociálního a environmentálního hlediska. 2. Evropská komise od té doby zavedla několik opatření, včetně posuzování dopadů, jejichž cílem je zdokonalit koncepci svých intervencí (viz rámeček 1). Rámeček 1 Nástroje zlepšování právní úpravy zjednodušení stávajících právních předpisů, přezkoumávání a případně následné stažení dosud nepřijatých návrhů, monitorování a snižování administrativní zátěže, konzultace se zainteresovanými stranami [2], posuzování dopadů. Posuzování dopadů jako nástroj zlepšování právní úpravy Působnost systému Komise pro posuzování dopadů 3. Posuzování dopadů se vztahuje na legislativní návrhy a další iniciativy Komise. Musí se provádět u všech hlavních legislativních a rozpočtových iniciativ a iniciativ, které definují určitou politiku, jež mají výrazný dopad. Za hlavní iniciativy v oblasti politik se považují všechny iniciativy uvedené v roční politické strategii nebo následně v legislativním a pracovním programu Komise, s několika jasně definovanými výjimkami. Předmětem posouzení dopadů mohou být v konkrétních případech i jiné významné iniciativy [3]. 4. Při revizi či aktualizaci acquis communautaire se uvedený systém Komise pro posuzování dopadů uplatňuje také u současných právních předpisů EU, například v rámci tzv. průběžného programu zjednodušení. V roce 2009 se působnost systému nakonec rozšířila i na prováděcí opatření (rozhodnutí o projednávání ve výborech, tzv. komitologie). Tato prováděcí opatření jsou významným zdrojem právních předpisů EU, neboť přibližně 250 výborů komitologie přijímá kolem 2600 těchto opatření ročně. Asi 1000 z nich vychází z právních předpisů přijatých v rámci postupu spolurozhodování [4]. Systém Komise pro posuzování dopadů má širší působnost než srovnatelné vnitrostátní systémy 5. Plně fungující systémy pro posuzování dopadů má pouze několik členských států [5]. Systém Komise je navíc odlišný od jiných systémů v zemích OECD a do určité míry má širší působnost (viz příloha I): - za prvé, jiné systémy pro posuzování dopadů (např. v USA) se zaměřují pouze na prováděcí pravidla (tj. regulační opatření, která dále upřesňují zákon přijatý Kongresem; v kontextu EU jsou srovnatelná s rozhodnutími o projednávání ve výborech), - za druhé, některé evropské státy (například Nizozemsko a Německo) se při analýze připravované legislativy zaměřují na hodnocení administrativní zátěže. Pro Komisi je však toto pouze jeden z aspektů, které se při posuzování dopadů analyzují. Obsah zpráv Komise o posouzení dopadů 6. Zprávy vypracované na základě posouzení dopadů by měly identifikovat a posoudit jednotlivé problémy a cíle, které se budou prosazovat, dále zformulovat základní možnosti, jak cílů politiky dosáhnout, a analyzovat jejich pravděpodobné ekonomické, environmentální a sociální dopady. Kromě toho by měly analyzovat potenciální administrativní zátěž plynoucí z navrhovaných možností, posoudit případné problémy při provádění a prosazování předpisů a stanovit vhodná opatření k monitorování a hodnocení navrhované intervence či programu [6]. Systém Komise pro posuzování dopadů z hlediska organizační odpovědnosti, postupů a nákladů 7. V rámci Komise je každé generální ředitelství (GŘ) odpovědné za vypracování posouzení dopadů v souladu s pokyny Komise. Tyto pokyny byly od svého prvního vydání v roce 2002 třikrát aktualizovány, naposledy v lednu 2009 [7]. Posuzování dopadů provádí zaměstnanci, kteří mají příslušnou iniciativu v oblasti dané politiky na starosti, ve spolupráci s "odděleními pro podporu při posuzování dopadů". Od roku 2007 zajišťuje podporu a kontrolu kvality u všech posouzení dopadů v rámci Komise výbor pro posuzování dopadů (Impact Assessment Board, dále také "výbor IAB") [8]. 8. K návrhu, který je předložen ke konzultaci útvarům Komise, musí být přiložen předběžný návrh zprávy o posouzení dopadů. K legislativnímu návrhu zasílanému sboru komisařů ke konečnému přijetí se přikládá finální návrh této zprávy. Konečná zpráva o posouzení dopadů se spolu s definitivní verzí legislativního návrhu zasílá rovněž Evropskému parlamentu a Radě a je k dispozici na internetových stránkách Europa [9]. Interinstitucionální dohody mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí 9. V interinstitucionální dohodě z roku 2003 o zdokonalení tvorby právních předpisů se Evropský parlament, Rada a Komise shodly na tom, že posuzování dopadů pozitivně přispívá ke zvýšení kvality právních předpisů Společenství, zejména co do jejich působnosti a věcného obsahu [10]. V roce 2005 pak podepsaly další interinstitucionální dohodu o "společném přístupu k posuzování dopadů" [11]. 10. V roce 2005 se Evropský parlament, Rada a Komise dohodly, že do konce roku 2007 interinstitucionální dohodu přezkoumají [12]. K tomu prozatím stále nedošlo. V rámci přípravy však všechny tři orgány v roce 2008 vypracovaly hodnotící zprávy, které obsahují jejich stanoviska ke "společnému přístupu k posuzování dopadů" od roku 2005 [13]. 11. Evropský parlament několikrát přijal usnesení o zlepšování právní úpravy a využití posouzení dopadů, v nichž se uvádí, že posouzení dopadů obecně poskytují pro rozhodování v EU užitečné informace [14]. Podobně se k dalšímu využívání zpráv Komise o posouzení dopadů a souvisejících stanovisek výboru IAB v průběhu vyjednávacího procesu zavázala také Rada ve svých nedávných závěrech o zlepšování právní úpravy [15]. K záležitostem, o nichž pojednává tato zpráva, sdělily Evropský parlament i Rada Účetnímu dvoru svá stanoviska (dopisy předsedů Evropského parlamentu a Rady jsou přiloženy k této zprávě). 12. Obrázek 1 znázorňuje, jakou roli hraje posuzování dopadů při tvorbě iniciativ a legislativních návrhů Komise a při rozhodování o nich. Obrázek 1 Role posuzování dopadů při tvorbě iniciativ a legislativních návrhů Komise a při rozhodování o nich +++++ TIFF +++++ Rozsah a koncepce auditu 13. Audit se zabýval tím, zda posouzení dopadů prováděná Komisí napomáhala rozhodování v orgánech EU. Zkoumal zejména, do jaké míry: - Komise v rámci tvorby svých návrhů připravovala posouzení dopadů a nakolik s nimi Evropský parlament a Rada během legislativního procesu pracovaly, - postupy Komise v oblasti posuzování dopadů náležitě podporovaly přípravu jejích iniciativ, - měly zprávy Komise o posouzení dopadů náležitý obsah a zda byla zjištění prezentována tak, aby je bylo možné při rozhodování vzít v úvahu. 14. Audit se týkal období od roku 2003 do roku 2008 a jeho součástí bylo mimo jiné: - porovnání specifických prvků systému Komise s jinými systémy pro posuzování dopadů, - analýza statistik zpracovaných na základě posouzení dopadů a vzorku zpráv o posouzení dopadů (šlo o analýzu hodnotících ukazatelů týkající se pěti generálních ředitelství a odpovídající přibližně čtvrtině všech posouzení dopadů vypracovaných během auditovaného období), - dotazy a průzkumy mezi osobami, které se podílely na provádění, kontrole a využívání posouzení dopadů v rámci Komise i mimo ni. Podrobněji je metodika auditu popsána v příloze II. 15. Zjištění auditu se porovnávala s příslušnými interinstitucionálními dohodami [16], pokyny Komise [17] a souborem dobrých postupů zjištěných v dokumentech o politikách [18] a vytvořených OECD [19]. Účetní dvůr přizval také expertní skupiny složené z odborníků na posuzování dopadů a zlepšování právní úpravy, aby mu poskytovaly během auditu podporu a poradenství. 16. Analýza kvality jednotlivých legislativních dokumentů nebo procesu tvorby právních předpisů součástí auditu nebyla. Zjištění Využívání posouzení dopadů při rozhodovacím procesu v Komisi, Evropském parlamentu a Radě 17. Posouzení dopadů přispívají do rozhodovacího procesu tím, že systematicky shromažďují a analyzují informace o plánovaných intervencích a odhadují jejich pravděpodobný dopad [20]. Příslušné interinstitucionální dohody mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí stanoví, že prvořadým smyslem posuzování dopadů je pomoci Komisi při přípravě iniciativ v oblasti politik a legislativních návrhů. Během legislativního procesu by pak posouzení dopadů předložená Komisí nebo případně připravená Evropským parlamentem a Radou měla poskytovat informace, které legislativním orgánům umožní rozhodnout o nejvhodnějším způsobu řešení zjištěného problému. 18. Za tímto účelem audit zkoumal, - do jaké míry Komise u svých legislativních návrhů a dalších iniciativ vypracovává posouzení dopadů a zda se tato posouzení během tvorby politik a přípravy legislativních návrhů v Komisi aktivně využívají, - zda uživatelé v Evropském parlamentu a Radě považují tato posouzení dopadů z hlediska legislativního rozhodovacího procesu za přínosná a zda mají posouzení dopadů vliv na projednávání legislativních návrhů v příslušných výborech a pracovních skupinách, - do jaké míry provádějí legislativní orgány posouzení dopadů u podstatných změn, které do návrhů zanášejí, příp. zda si na základě těchto změn u Komise vyžádaly aktualizaci jejího posouzení dopadů, a dále zda vnitrostátní orgány poskytovaly pro potřeby rozhodovacího procesu na úrovni EU doplňující informace. Posuzování dopadů pomáhá Komisi při přípravě návrhů Počet vypracovaných posouzení dopadů se od roku 2003 výrazně zvýšil 19. Během auditovaného období mělo posuzování dopadů silnou institucionální oporu a konkrétní posouzení dopadů se v rostoucí míře využívala jako zdroj informací při tvorbě politik a legislativních návrhů Komise [21]. Komise v auditovaném období zveřejnila celkem 404 zpráv o posouzení dopadů. Od roku 2003 do roku 2008 stoupl počet ročně vypracovaných zpráv o posouzení dopadů na 121 (viz obrázek 2). Obrázek 2 Počet posouzení dopadů za rok +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. Cíl Komise obsáhnout iniciativy uvedené v legislativním a pracovním programu Komise byl splněn… 20. Rozhodnutí o tom, které iniciativy budou předmětem posouzení dopadů, je především z hlediska politických důsledků a potřebných zdrojů významné. Během auditovaného období bylo hlavní podmínkou výběru, aby daná iniciativa byla součástí legislativního a pracovního programu, jenž obsahuje hlavní iniciativy Komise v oblasti politik podle roční politické strategie (viz rámeček 2). 21. V letech 2003–2008 se dopady posuzovaly u 69 % všech iniciativ obsažených v legislativním a pracovním programu Komise. V roce 2005 se v souladu s tehdy stanovenými kritérii Komise začaly posuzovat dopady u všech relevantních položek jejího legislativního a pracovního programu, tj. iniciativ, u nichž se očekávaly výrazné dopady. Rámeček 2 Soubor podmínek pro výběr iniciativ, které budou předmětem posouzení dopadů V roce 2003, kdy byl systém posuzování dopadů uplatněn poprvé, se Komise rozhodla vybrat několik legislativních návrhů, u nichž provede posouzení dopadů. Při výběru vycházela z důležitosti návrhů vzhledem k politickým prioritám, dále z toho, zda její útvary budou schopny posouzení provést v krátkodobém horizontu, a z potřeby zachovat rovnováhu mezi různými typy návrhů a zapojením řady nejrůznějších útvarů. V roce 2004 se pak posuzování dopadů poprvé plně stalo součástí programového cyklu a začalo se uplatňovat také u souboru návrhů zanesených do legislativního a pracovního programu Komise, u nichž se předpokládal výrazný dopad [22]. Od roku 2005 se posuzování dopadů vyžaduje u všech iniciativ uvedených v tomto programu [23] s tím, že některé typy iniciativ jsou z tohoto pravidla vyňaty [24]. ... a vzrůstala tendence provádět posouzení dopadů u iniciativ mimo legislativní a pracovní program Komise 22. V souladu se svými pravidly a na základě konkrétních vyhodnocení Komise vypracovala posouzení dopadů také u iniciativ, které součástí jejího legislativního a pracovního programu nebyly [25]. V roce 2008 šlo o většinu posouzení dopadů provedených v tomto roce (viz obrázek 3). Posuzování dopadů se stává standardní součástí tvorby politik v Komisi 23. Posuzování dopadů se stále více stává součástí kultury tvorby politik v Komisi. V posledních letech Komise organizuje o metodice posuzování dopadů rozsáhlá školení. Jak vypracovat posouzení dopadů je stanoveno v pokynech Komise pro posuzování dopadů, které vydal generální sekretariát a platí pro všechna oddělení a útvary v Komisi. Od roku 2002 byly tyto pokyny třikrát aktualizovány, poslední aktualizace proběhla v lednu 2009 [26]. Obrázek 3 Poměr posouzení dopadů iniciativ uvedených v legislativním a pracovním programu Komise (LPPK) a iniciativ v něm neuvedených mezi lety 2005 a 2008 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza údajů Komise provedená EÚD. 24. Od roku 2007 přezkoumává kvalitu posouzení dopadů prováděných generálními ředitelstvími výbor pro posuzování dopadů (výbor IAB), jemuž poskytuje podporu generální sekretariát Komise. V pokynech pro posuzování dopadů bylo dále nedávno stanoveno, že generální ředitelé musí svým podpisem návrhu zprávy o posouzení dopadů, který se předkládá výboru IAB ke kontrole kvality, převzít odpovědnost za správnost metodiky uplatněné při přípravě dokumentů o posouzení dopadů [27]. Tyto pokyny rovněž ukládají povinnost spolupracovat s řídícími skupinami pro posuzování dopadů, jejichž cílem je zajistit konzistentnost posuzování dopadů mezi různými oblastmi politiky. Komise využívá posouzení dopadů především při tvorbě návrhů 25. Při auditu bylo zjištěno, že k rozhodnutí o tom, zda návrh postoupit do další fáze, Komise posouzení dopadů nepoužívá. Rozhodnutí o zahájení iniciativy se většinou přijímá ještě před dokončením zprávy o posouzení dopadů. Komise využívá posuzování dopadů spíše ke shromáždění a analýze důkazů, které pak v procesu vytváření politiky slouží k doladění dané iniciativy (viz příklad v rámečku 3). Rámeček 3 Posuzování dopadů pomáhá zlepšit navrhovanou iniciativu: "Roaming I" V případě "Roaming I" [28] se od rozhodnutí vydat k dané problematice nařízení [29] (a nikoliv směrnici, nebo žádný právní předpis nevydávat) neustoupilo, ale legislativní návrh prošel během procesu posuzování dopadů úpravou. Ve druhém kole konzultací Komise navrhovala řešit problémy na roamingovém trhu regulačním přístupem známým jako "zásada domácích cen". Během následného posuzování dopadů, které probíhalo po veřejných konzultacích, pak vzala v potaz názor většiny respondentů a nakonec navrhla alternativní přístup (tzv. koncepci evropského domácího trhu), který byl z hlediska problémů roamingového trhu lepším řešením. 26. Z auditu také vyplynulo, že zejména v posledních letech se při posuzování dopadů analyzuje stále více různých možností a že zdroje na posuzování iniciativ jsou přidělovány v závislosti na významu iniciativy: - Analýza čím dál širší škály možností politiky: zaměstnanci Komise, kteří mají na starost přípravu legislativních návrhů a souvisejících posouzení dopadů, uváděli, že proces posuzování dopadů je při přípravě iniciativ nutí zvažovat více alternativ než dříve. Ukázalo se, že během auditovaného období počet různých možností předkládaných ve zprávách o posouzení dopadů stoupal. Z rozboru Účetního dvora vyplynulo, že konkrétně u posouzení dopadů z let 2007 a 2008 Komise v rostoucí míře analyzovala více schůdných možností regulace. - Využívání zdrojů na legislativní návrhy a iniciativy v legislativním a pracovním programu Komise na základě priorit: Komise se domnívá, že na analýzu nejvýznamnějších iniciativ je třeba věnovat více zdrojů než na iniciativy menšího významu. Pokyny Komise hovoří o zásadě proporcionální analýzy [30]. Na základě Komisí poskytnutých odhadů lze ukázat, že více času je vyhrazeno na posouzení dopadů legislativních návrhů (na rozdíl od nelegislativních iniciativ) a iniciativ, které jsou součástí legislativního a pracovního programu Komise (na rozdíl od těch, které v něm nejsou) (viz obrázek 4). Svědčí to o tom, že Komise své zdroje využívá podle předem stanovených priorit. Obrázek 4 Průměrné personální zdroje využité pro přípravu zpráv o posouzení dopadů +++++ TIFF +++++ Pozn.: 52 zpráv o posouzení dopadů. Zdroj: Analýza údajů Komise provedená EÚD (2009). Posouzení dopadů se aktivně využívají při rozhodování sboru Komisařů 27. Iniciativy a posouzení dopadů se v Komisi připravují v generálních ředitelstvích na odpovědnost komisaře, který má danou oblast politiky na starosti. Následně tyto návrhy Komise přijímá sbor komisařů, přičemž jejich rozhodnutí zpravidla připravuje personál jejich kabinetu na týdenních schůzkách. Podle pracovníků kabinetů, s nimiž byly během auditu vedeny rozhovory, jsou zprávy o posouzení dopadů cenným zdrojem informací o návrzích předkládaných ostatními komisaři; posouzení dopadů (a související stanoviska výboru IAB) se na týdenních přípravných schůzkách pravidelně projednávají. Většina uživatelů v Evropském parlamentu a Radě považuje zprávy Komise o posouzení dopadů pro rozhodovací proces za relevantní Zprávy Komise o posouzení dopadů se zasílají Evropskému parlamentu a Radě zároveň s iniciativou v oblasti politiky 28. Zprávy o posouzení dopadů by měly být Evropskému parlamentu a Radě poskytnuty "v úplnosti a neomezeně", aby legislativní orgány měly vyčerpávající přehled o důkazních informacích, které jsou ve zprávě předloženy [31]. V auditovaném období byly oběma orgánům všechny zprávy o posouzení dopadů týkající se legislativních návrhů předány. Rámeček 4 Příklad dobrého postupu, kdy bylo posouzení dopadů předloženo pracovní skupině výboru EP a následně bylo skupinou projednáno Pracovní skupina výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitele se na jedné ze svých schůzí věnovala prezentaci a projednání posouzení dopadů navrhované směrnice o právech spotřebitelů [32]. Poté, co představitel Komise stručně příslušné posouzení dopadů uvedl, se několik poslanců vyjádřilo k podstatě předložené zprávy a k tomu, která hlediska by si zasluhovala další pozornost Komise. Tento příklad ukazuje, že posouzení dopadů může mít jako zdroj informací pro legislativní orgány svůj význam a že projednávání zpráv o posouzení dopadů legislativního návrhu s poslanci EP může být pro Komisi relevantní zpětnou vazbou. Posouzení dopadů vypracovaná Komisí se málokdy projednávají na schůzích výborů Evropského parlamentu a pracovních skupin Rady 29. V Evropském parlamentu a Radě se doporučuje projednat posouzení dopadů Komise ihned po předložení návrhu [33]. Ukázalo se však, že postupy v Parlamentu i Radě se od doporučené praxe značně liší: - Výbory Evropského parlamentu se na svých schůzích zprávami Komise o posouzení dopadů systematicky nezabývají a neprojednávají je. Podle zjištění auditu byla Komise vyzvána k předložení těchto posouzení pouze ve výjimečných případech (příklad dobrého postupu uvádí rámeček 4). Analýzou více než 12000 veřejných dokumentů výborů EP z volebního období 2004–2009 vyšlo najevo, že na posouzení dopadů předložené Komisí výslovně odkazoval pouze jeden dokument [34]. - Interní pokyny Rady doporučují projednávat posouzení dopadů Komise na úrovni pracovních skupin [35]. Dle informací od úředníků Rady se o formálním projednání posouzení dopadů a eventuálně o prezentaci Komise rozhoduje případ od případu (příklad dobrého postupu uvádí rámeček 5). Analýza veřejného registru Rady za období 2004–2009 ukázala, že výslovný odkaz na posouzení dopadů vypracované Komisí obsahovaly pouze čtyři dokumenty. Rámeček 5 Příklad dobrého postupu, kdy se posouzení dopadů projednává v pracovní skupině Rady Během auditovaného období byla pracovní skupině Rady předložena dvě posouzení dopadů v oblasti energetické politiky: legislativní balíček o vnitřním trhu s elektřinou a plynem [36] a balíček prováděcích opatření pro cíle EU týkající se změny klimatu a obnovitelných zdrojů energie pro rok 2020 [37]. V obou případech se projednávání konalo na návrh Komise. Neomezilo se pouze na jednu schůzku pracovní skupiny Rady a bylo zdrojem informací pro rozpravu v Radě během celého rozhodovacího legislativního procesu. Posouzení dopadů vypracovaná Komisí poskytují Evropskému parlamentu a Radě relevantní a informativní dokumentaci na podporu návrhů 30. Přestože v oficiálních dokumentech Evropského parlamentu a Rady se na posouzení dopadů vypracovaná Komisí zpravidla nijak formálně neodkazuje, uživatelé zpráv Komise o posouzení dopadů v obou orgánech uváděli, že je považují za zdroj relevantních doplňujících informací na podporu návrhu Komise (viz obrázek 5). Obrázek 5 Průzkum v pracovních skupinách Rady: Role posouzení dopadů Komise jako zdroje informací pro rozhodování v Radě Zdroj: Průzkum EÚD v pracovních skupinách Rady (2009). | Souhlasím | Nesouhlasím | Nevím | Posouzení dopadů: Komise hraje důležitou roli jako zdroj informací v rámci Rady. | 53 % | 35 % | 12 % | | Vždy/Většinou/Často | Málokdy/Nikdy | Nevím | Posouzení dopadů bylo zdrojem informací pro rozhodnutí či pozice zaujaté delegací. | 50 % | 42 % | 8 % | Delegace se během schůzek pracovních skupin vyjadřují k podstatě posouzení dopadů. | 38 % | 55 % | 7 % | Delegace se Komise dotazují na další podrobnosti o jejich posouzeních. | 35 % | 57 % | 8 % | Uživatelé se domnívají, že posouzení dopadů mají pozitivní vliv na kvalitu právních předpisů Evropské unie 31. Uživatelé v Evropském parlamentu a Radě, s nimiž byly během auditu vedeny rozhovory, obecně posuzování dopadů vítali. Podle valné většiny respondentů průzkumu v pracovních skupinách Rady (68 %) měly zprávy o posouzení dopadů, s nimiž přišli do styku, na kvalitu konečné verze právního předpisu pozitivní vliv. Podobně příznivě vnímali systém Komise pro posuzování dopadů rovněž národní experti dotazovaní na jednání skupiny ředitelů a odborníků pro lepší právní úpravu v červnu 2009. Přes 8 z 10 respondentů (85 %) se domnívalo, že posuzování dopadů je pro dosažení cíle politiky EU spočívajícího ve zlepšení právní úpravy přínosem (viz obrázek 6). Obrázek 6 Průzkumy: Přínos posuzování dopadů ke zlepšení právní úpravy +++++ TIFF +++++ Pozn.: 26/90 odpovědí. Zdroj: Průzkum EÚD v pracovních skupinách Rady / Průzkum mezi řediteli a odborníky pro oblast zlepšování právní úpravy (2009). Zájmové skupiny a organizace občanské společnosti, které předkládají své příspěvky do diskuze o legislativních návrzích, k posouzení dopadů přihlížejí 32. V souvislosti s cílem politiky zlepšovat právní úpravu hraje veřejná kontrola legislativních návrhů nanejvýš důležitou roli. Konečné zprávy Komise o posouzení dopadů jsou veřejnými dokumenty a pro všechny zájemce jsou zpřístupněny na internetu, jakmile je návrh příslušné iniciativy předložen. Jedná se o mezinárodní osvědčený postup (viz příloha I). 33. Z pohovorů se zainteresovanými organizacemi zastupujícími zájmové skupiny a občanskou společnost [38] vyplynulo, že k posouzením dopadů systematicky přihlížejí. Zároveň však někteří považují tyto zprávy spíše za odůvodnění návrhu politiky Komise než za nezávislé posouzení jeho možných dopadů. Tato kritika byla zřetelnější v souvislosti s posouzeními z počátků fungování celého systému, zatímco u pozdějších již slábla. Změny původního návrhu Komise nejsou předmětem dodatečného posouzení možných dopadů Parlament a Rada provedly osm posouzení dopadů týkajících se změn návrhu Komise 34. Vzhledem k institucionální struktuře Evropské unie se legislativní rozhodování v EU od rozhodování ve většině členských států liší. V souladu se Smlouvou jednají Evropský parlament a Rada jako legislativní orgány a Komise má výhradní právo iniciativy. Lisabonskou smlouvou se postup spolurozhodování rozšířil na více oblastí politiky. 35. V praxi jsou téměř všechny návrhy Komise během legislativního procesu legislativním orgánem upravovány (někdy do značné míry). Proto se Evropský parlament a Rada dohodly, že v případě uplatnění postupu spolurozhodování mohou "na základě společně definovaných kritérií a postupů nechat předtím, než budou přijaty podstatné změny, provést posouzení dopadů, a to buď v prvním čtení nebo v dohodovací fázi" [39]. Tento závazek byl znovu stvrzen v interinstitucionální dohodě o společném přístupu k posuzování dopadů z roku 2005 [40]. 36. Tento aspekt interinstitucionální dohody však Evropský parlament a Rada uplatňovaly jen částečně. V letech 2005 až 2008 přijal Evropský parlament 377 aktů sekundárního práva a Rada 1946 [41]. Při auditu bylo zjištěno, že v daném období: - Evropský parlament provedl posouzení dopadů změn u sedmi návrhů [42], - Rada provedla jedno posouzení dopadů [43]. 37. Evropský parlament [44] a Rada [45] nedávno opět potvrdily svůj závazek posuzovat dopady u podstatných změn, které provádějí. Zatímco Evropský parlament již podmínky pro vypracovávání vlastních studií o posouzení dopadů vytvořil a zavedl rámcovou smlouvu týkající se souvisejících postupů, Rada tak zatím neučinila [46]. Posouzení dopadů předložená Komisí se během legislativního procesu neaktualizují 38. Kromě toho, že i Evropský parlament nebo Rada mohou vypracovat vlastní posouzení dopadů, mohou také podle interinstitucionálních dohod Komisi vyzvat k tomu, aby své původní posouzení aktualizovala na základě změn, které legislativní orgány přijaly [47]. 39. Aktualizace zprávy Komise o posouzení dopadů je obzvláště žádoucí, pokud se jedná o významné legislativní dokumenty nebo pokud se k přijetí předkládají důležité změny oproti původnímu návrhu Komise (týkající se například logiky intervence nebo použitých nástrojů) [48]. 40. Při auditu však bylo zjištěno, že v auditovaném období se posouzení dopadů vypracovaná Komisí neaktualizovala. Platí to dokonce i pro směrnici o službách, která během legislativního procesu prodělala výrazné změny (viz rámeček 6). Rámeček 6 Příklad návrhů Komise týkajících se směrnice o službách na vnitřním trhu Komise ve svém legislativním návrhu usilovala o zmírnění překážek pro přeshraniční obchod v oblasti služeb v rámci EU. Její původní návrh byl předložen v březnu 2004 [49], související zpráva o posouzení dopadů je z ledna 2004 [50]. Dle vyjádření Evropské rady dne 22. března 2005 by Komise měla provést hlubší revizi svého původního návrhu, aby byl lépe zachován evropský sociální model. Dne 5. dubna 2006 Komise předložila Radě pozměněný návrh včetně většiny úprav odhlasovaných Evropským parlamentem v prvním čtení v souladu s postupem spolurozhodování. Dne 29. května 2006 Rada přijala pozměněné znění [51]. Revidované posouzení dopadů, které by odráželo změny v původním návrhu, však předloženo nebylo. Revidovaný návrh byl nakonec přijat Evropským parlamentem a Radou dne 12. prosince 2006 jako směrnice 2006/123/ES. Využívání vnitrostátních posouzení dopadů členskými státy během legislativního procesu: dobré postupy ve Spojeném království 41. Dopady návrhů Komise mohou posuzovat také orgány členských států, a mohou tak posílit vyjednávací pozici své vlády v Radě. Při auditu se však ukázalo, že v praxi využívá vnitrostátní systém posuzování dopadů za tímto účelem pouze Spojené království (viz rámeček 7). Rámeček 7 Posouzení dopadů návrhů Komise prováděná členskými státy – mezinárodní dobré postupy Spojené království provádí u významných iniciativ Komise vlastní posouzení dopadů, aby podpořilo vyjednávací pozici svého stálého zastoupení [52]. Vlastní posouzení dopadů provádí většinou s využitím údajů týkajících se Spojeného království, a reaguje tak na analýzu dopadů vypracovanou Komisí. V německém Spolkovém sněmu byl sice požadavek posuzovat dopady navrhovaných právních předpisů EU zaveden, ale k praktické realizaci zatím nedošlo [53]. Také v Polsku mají orgány mandát k přípravě posouzení dopadů v případě významného legislativního návrhu, ale žádné formální posouzení zatím neproběhlo. Postupy Komise při přípravě posouzení dopadů 42. Postupy Komise při posuzování dopadů určují, nakolik mohou posouzení dopadů podpořit interní rozhodování Komise. Audit proto zkoumal, zda přístup Komise zajišťoval, aby - k posouzení dopadů byly vybírány iniciativy, které mají nejvýraznější dopad nebo které jsou politicky nejcitlivější, - u nejdůležitějších fází posuzovacího procesu proběhly konzultace se zainteresovanými stranami, - aby u jejích posouzení dopadů proběhla kontrola kvality. Transparentnost při výběru iniciativ a při zacílení činností v rámci posuzování dopadů by měla být větší 43. Komise ve svých pokynech uvádí kritéria, podle nichž by její útvary (spolu s generálním sekretariátem) měly určovat, u kterých iniciativ se bude posouzení provádět. Posuzování dopadů by se mělo zaměřovat zejména na iniciativy, které mají na občany, podniky a úřady nejvýraznější dopad nebo které jsou politicky citlivé. Komise vybírá iniciativy k posouzení dopadů na základě analýz jednotlivých případů 44. Rozhodnutí o tom, které iniciativy budou předmětem posouzení dopadů, se přijímá na základě analýz jednotlivých případů. Ke stanovení prahu, kdy už je nutné provést posouzení dopadů, Komise nepoužívá kvantifikovatelné ukazatele (jako například očekávaný finanční dopad). Prahové hodnoty naopak uplatňují některé země OECD (viz příloha I). U legislativních návrhů neuvedených v legislativním a pracovním programu Komise se důvody rozhodnutí o tom, které iniciativy budou předmětem posouzení, nezveřejňují. Měsíční zprávy Komise o legislativní činnosti se o plánovaných posouzeních dopadů nezmiňují 45. Komise každý měsíc předkládá Evropskému parlamentu a Radě přehled všech legislativních návrhů, na nichž pracuje (výhledová zpráva), a zveřejňuje jej na internetových stránkách Europa. Tato měsíční zpráva však neuvádí, u kterých iniciativ se bude posouzení dopadů provádět. Odlišný systém existuje v USA, kde jsou takové iniciativy v celkovém soupisu nadcházejících legislativních činností jasně označeny [54]. Rovněž ve Spojeném království se od vládních orgánů vyžaduje, aby zveřejňovaly seznam všech plánovaných regulačních návrhů na následující tři roky, u nichž se počítá s posouzením dopadů (viz příloha I). 46. Jedinými dokumenty z auditovaného období, v nichž se uvádělo, u kterých iniciativ proběhne posouzení dopadů, byly orientační plány k legislativnímu a pracovnímu programu Komise. Posouzení dopadů, která se netýkala iniciativ v legislativním a pracovním programu Komise (tj. většina posouzení v roce 2008), nebyla mimo Komisi předem k dispozici. Konzultace jsou při posuzování dopadů běžným zdrojem informací, ale v případě návrhů zpráv tomu tak není 47. Proces posuzování dopadů by měl být transparentní a vycházet z odborných zkušeností a názorů ostatních. Veřejná kontrola je účinným ověřovacím mechanismem k zajištění toho, aby se posouzení dopadů zaměřovalo na nejrelevantnější otázky, zahrnovalo všechny schůdné možnosti politiky a poskytovalo vyvážený pohled. Konzultace umožňují Komisi shromáždit stanoviska zainteresovaných stran a vzít v potaz různé názory. Tyto konzultace by měly probíhat v souladu se standardy Komise pro danou oblast [55]. 48. Komise takové konzultace se zainteresovanými stranami značně využívá a předkládané příspěvky se čím dál častěji zveřejňují na internetových stránkách Europa. Dle zjištění auditu se minimální lhůta pro konzultace zpravidla dodržovala. 49. Konzultování návrhů zpráv o posouzení dopadů napomáhá zlepšit úplnost, konzistentnost a přesnost analýz. Poskytuje zejména východisko pro identifikaci a vyčíslení potenciálních nákladů a přínosů, administrativní zátěže a problémů s prováděním a prosazováním iniciativ. Z analýzy Účetního dvora však vyplynulo, že návrhy zpráv o posouzení dopadů nikdy Komisí konzultovány nebyly. Konzultace se sice někdy využívaly v rané fázi procesu pro stanovení potenciálních možností politiky (21 % prověřovaných posouzení), ale prakticky nikdy se netýkaly předběžného posouzení různých možností politiky. V průzkumu v pracovních skupinách Rady uvedlo 72 % dotázaných, že předběžný návrh zprávy by měl být k dispozici ještě před zveřejněním návrhu Komise (viz obrázek 7). 50. Účetní dvůr zaznamenal, že v některých zemích OECD, jako je například Austrálie [56], USA [57] nebo Spojené království [58], se návrhy zpráv o posouzení dopadů systematicky zveřejňují pro poskytnutí informací a k připomínkování nebo se předběžné verze navrhovaného právního aktu projednávají se zainteresovanými organizacemi (viz příloha I). Obrázek 7 Průzkum v pracovních skupinách Rady: Předběžná zpráva o posouzení dopadů by měla být k dispozici dříve než návrh iniciativy +++++ TIFF +++++ Pozn.: 91 odpovědí. Zdroj: Průzkum EÚD v pracovních skupinách Rady (2009). Nedávná zlepšení v Komisi v oblasti kontroly kvality zpráv o posouzení dopadů Výbor pro posuzování dopadů v Komisi kontroluje kvalitu posouzení dopadů 51. Od roku 2008 výbor IAB kontroluje prakticky všechny návrhy zpráv o posouzení dopadů. Jeho kontrola kvality se vztahuje na všechny aspekty, jimiž se zabývá posouzení dopadů, a na všechny fáze posuzovacího procesu, počínaje předběžným přezkoumáním orientačního plánu. Pokud se výbor IAB domnívá, že kvalita zprávy o posouzení dopadů není dostatečná, může požadovat její přepracování. V roce 2008 tak učinil ve 43 ze 135 případů. Čtyři z těchto 43 přepracovaných zpráv bylo dokonce nutné zrevidovat a přepracovat potřetí. 52. Podle zaměstnanců Komise, s nimiž byly vedeny pohovory v rámci hloubkových případových studií, vytvoření výboru IAB jako subjektu pro interní kontrolu kvality přinutilo generální ředitelství více dbát na kvalitu předkládaných návrhů zpráv. Kromě toho přispělo i k transparentnosti celého systému, protože všechna stanoviska výboru IAB se zveřejňují na internetových stránkách Europa. Aby kontrola kvality plnila svůj účel, musí být stanoviska výboru IAB k dispozici včas 53. Vzhledem k tomu, že iniciativy Komise musí projít fází konzultace mezi útvary, rozhodování členů Komise a dále překladu, může stanovisko výboru IAB konečné znění iniciativy výrazněji ovlivnit pouze tehdy, pokud kontrola výboru proběhne dostatečně brzy. Doporučení výboru jsou v řadě případů zásadní a dodržet je znamená nemalou dodatečnou práci při posuzování a případně i změny iniciativy. To se ukazovalo v roce 2007 a 2008 jako velmi náročný úkol, neboť v jedné třetině analyzovaných případů uběhlo mezi vydáním konečného stanoviska IAB a přijetím návrhu méně než šest týdnů. Nicméně jak je uvedeno v prověřovaných zprávách výboru IAB, navazovaly konečné zprávy o posouzení dopadů na doporučení výboru alespoň do jisté míry. Výbor IAB nemůže požadovat vypracování posouzení dopadů, ale poskytuje generálnímu sekretariátu a generálním ředitelstvím poradní hlas při výběru iniciativ k posouzení 54. Výbor IAB nemá pravomoc k tomu, aby po generálních ředitelstvích požadoval zahájení práce na posuzování dopadů u konkrétního návrhu (viz příloha I). Poskytuje však generálnímu sekretariátu a generálním ředitelstvím poradní hlas při určování iniciativ, které by měly být předmětem posouzení dopadů [59]. V roce 2008 na základě toho generální sekretariát nejdříve dospěl k závěru, že je třeba vypracovat 55 dodatečných posouzení dopadů. Po konzultaci s generálními ředitelstvími tento počet snížil na 21. 55. Výbor IAB navíc nemůže zprávu o posouzení dopadů (a související legislativní návrhy) pozdržet: místo toho může generální sekretariát u jakéhokoliv dokumentu zasáhnout ve fázi konzultace mezi útvary. Nebylo však zjištěno, že by v auditovaném období k nějakému zakročení generálního sekretariátu ohledně konkrétní konečné zprávy o posouzení dopadů skutečně došlo. Obsah a prezentace zpráv Komise o posouzení dopadů 56. Výsledky posuzovacího procesu jsou shrnuty ve zprávách o posouzení dopadů, které by měly poskytovat informace umožňující legislativním orgánům rozhodnout o nejvhodnějším způsobu řešení zjištěného problému. Proto by zprávy Komise o posouzení dopadů měly být komplexním a srovnávacím posouzením různých schůdných možností politiky. Audit zkoumal, zda - zprávy o posouzení dopadů popisovaly zjištěné problémy a vysvětlovaly, jak dosáhnout přínosů plánované intervence, - se informace ve zprávách o posouzení dopadů předkládaly uživatelsky vstřícným způsobem a umožňovaly porovnat analyzované alternativy, - zprávy obsahovaly informace, které jsou pro tvůrce politik relevantní (např. informace o možných problémech s prováděním a prosazováním iniciativy a o administrativní zátěži). Vtomto kontextu Účetní dvůr bere na vědomí, že analýza potenciálních budoucích dopadů je nutně nejistá, neúplná a zjednodušená. Je třeba dále zlepšit prezentaci toho, jak má navrhovaná intervence co nejlépe dosáhnout zamýšlených cílů 57. Zprávy o posouzení dopadů by měly popisovat zjištěný problém, určit odpovídající cíle politiky a nabídnout vhodné způsoby řešení daného problému. Dále by měly ilustrovat, jak prostřednictvím navrhovaného prováděcího mechanismu dosáhnout zamýšlených účinků a výsledků. Zprávy o posouzení dopadů náležitě popisují zjištěné problémy a stanoví cíle politiky 58. Podle pokynů Komise je od roku 2003 úkolem posouzení dopadů určit, jaký problém je potřeba řešit, a v závislosti na tomto problému a jeho příčinách stanovit cíle politiky. Ve všech zprávách o posouzení dopadů, které Účetní dvůr během své analýzy prověřoval, byly oddíly věnované identifikaci problémů a cílům politiky obsaženy. U případů, které byly předmětem hloubkové analýzy, podávaly tyto oddíly adekvátní přehled o problému a konkrétně uváděly okruh přiměřených cílů politiky. 59. Toto potvrzovali také uživatelé zpráv o posouzení dopadů v ostatních orgánech, členských státech a zainteresovaných organizacích. Dle jejich slov jim tyto části zpráv často umožnily lépe pochopit důvody, které Komisi vedly k předložení návrhu. Podle respondentů se jednalo o nejčtenější oddíl zpráv. Také v průzkumu v pracovních skupinách Rady 84 % dotazovaných uvedlo, že "souhlasí" nebo "rozhodně souhlasí" s tím, že popis problému jim umožnil lépe porozumět důvodům pro předložení návrhu. Logika intervence se pro názorné objasnění toho, jak dosáhnout očekávaných přínosů, nevyužívá 60. Ani v jednom z případů, jimiž se Účetní dvůr během analýzy zabýval, nebyl součástí posouzení dopadů explicitní příklad logiky intervence k příslušné iniciativě. Zprávy o posouzení dopadů proto nepodávají standardizovaným způsobem informace o tom, zda lze cílů a očekávaných účinků navrhované intervence dosáhnout prostřednictvím zamýšlených prováděcích mechanismů a – u výdajových programů – prostřednictvím odhadovaného rozpočtu [60]. V analýze dopadů a jejich prezentaci existuje prostor pro zlepšení 61. Aby bylo možné zprávy o posouzení dopadů využít při tvorbě politik, musí být snadno přístupné a srozumitelné i pro neodborníky. Měly by obsahovat srovnávací analýzu různých možností politiky, která pomůže zvolit takovou politiku a prováděcí mechanismy, které jsou pro řešení daného problému nejvhodnější. Tomu zpravidla mohou napomoci vyčíslitelné a peněžně vyjádřené informace. Posouzení dopadů by proto měla konkrétně uvádět náklady a přínosy návrhu, jak vzniknou a koho se budou týkat. Dle pokynů Komise by všechny dopady měly být pomocí stabilních metod a spolehlivých údajů vyčísleny a peněžně vyjádřeny, kdykoliv tak lze a je vhodné učinit [61]. Ne vždy jsou hlavní výsledky a sdělení zpráv o posouzení dopadů na první pohled zřejmé 62. Přestože se zprávy o posouzení dopadů vypracovávají v jednotné struktuře podle pokynů pro posuzování dopadů, ne vždy je snadné se v hlavních výsledcích a sděleních zorientovat. Podle průzkumu provedeného během auditu je příčinou především délka a technická povaha zpráv, složitá terminologie (viz obrázek 8) a další, níže popsané nedostatky. Obrázek 8 Průzkum v pracovních skupinách Rady: Hlavní překážky pro účelné využití zpráv Komise o posouzení dopadů +++++ TIFF +++++ Pozn.: 93 odpovědí. Zdroj: Průzkum EÚD v pracovních skupinách Rady (2009). Analýza všech ekonomických, sociálních a environmentálních dopadů je velmi náročná 63. Požadavek posuzovat všechny významné ekonomické, sociální a environmentální dopady (tzv. tři pilíře), který si Komise sama stanovila, je ambiciózní. Při mezinárodním srovnání nebyl zjištěn žádný jiný systém, který by byl založen na obdobně komplexním přístupu (viz příloha I). 64. Analýza Účetního dvora ukázala, že v praxi bylo posuzování dopadů Komisí nerovnoměrné jak mezi uvedenými třemi pilíři, tak mezi náklady a přínosy (viz obrázek 9). Je to způsobeno tím, že ne všechny typy dopadů mají pro určitou iniciativu stejnou relevantnost. Většina respondentů průzkumu v pracovních skupinách Rady se domnívala, že ve zprávách o posouzení dopadů náležitá rovnováha mezi ekonomickými, environmentálními a sociálními dopady různých možností politiky existuje (viz obrázek 10). Přímé porovnání různých alternativ je někdy obtížné 65. Posouzení dopadů by měla poskytovat základ pro porovnání různých alternativ. Z analýzy Účetního dvora vyplynulo, že tomu tak bylo ve dvou třetinách zkoumaných případů. Ve zbývajících zprávách o posouzení dopadů bylo obtížné porovnat alternativní možnosti kvůli tomu, že chyběla vyčíslená analýza dopadů, kvůli nedostatečnému využití metod pro porovnání a prezentaci kvalitativních důkazních informací a kvůli nerovnoměrnosti v hloubce analýzy jednotlivých možností. 66. Zaprvé dopady často nejsou natolik vyčísleny a peněžně vyjádřeny, aby umožňovaly alternativy porovnat (viz obrázek 11). Potvrzují to i slova respondentů průzkumu: téměř polovina (48 %) "nesouhlasí" nebo "rozhodně nesouhlasí" s tím, že náklady a přínosy dopadů jednotlivých možností politiky byly náležitě vyčísleny a peněžně vyjádřeny (viz obrázek 12). V některých zemích OECD se kvantifikace nákladů a přínosů vyžaduje přísněji (viz příloha I), i když ne vždy je tento požadavek splněn (např. ve Spojeném království [62]). Obrázek 9 Které dopady se posuzovaly – ekonomické, environmentální nebo sociální (vybraná generální ředitelství; období 2003–2008)? +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza hodnotících ukazatelů (scorecard analysis) provedená EÚD (2003–2008). Obrázek 10 Průzkum v pracovních skupinách Rady: Ve zprávách Komise o posouzení dopadů existuje náležitá rovnováha mezi ekonomickými, environmentálními a sociálními dopady +++++ TIFF +++++ Pozn.: 74 odpovědí. Zdroj: Průzkum EÚD v pracovních skupinách Rady (2009). Obrázek 11 Které dopady byly vyčísleny nebo peněžně vyjádřeny (vybraná generální ředitelství; 2003–2008)? +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza hodnotících ukazatelů (scorecard analysis) provedená EÚD (2003–2008). Obrázek 12 Průzkum v pracovních skupinách Rady: Náklady a přínosy jsou ve zprávách Komise o posouzení dopadů náležitě vyčísleny a peněžně vyjádřeny +++++ TIFF +++++ Pozn.: 71 odpovědí. Zdroj: Průzkum EÚD v pracovních skupinách Rady (2009). 67. Zadruhé v případech, kdy je vyčíslení a peněžní vyjádření obtížné, může porovnání různých možností napomoci důkladná analýza kvalitativních aspektů. Kvalitativní porovnání možností se provádí při všech posouzeních dopadů. Pokud jde však o použité metody, analýza podle více kritérií byla dle zjištění Účetního dvora uplatněna ve 44 % zpráv o dopadech, analýza citlivosti ve 12 % a analýza rizik v 11 % zpráv. Všechny tyto tři metody figurují v pokynech Komise jako metody pro porovnávání dopadů [63]. 68. Zatřetí, porovnání možností usnadňuje konzistentní hloubka analýzy. Ze zkoumání Účetního dvora však vyplynulo, že přibližně v polovině prověřovaných případů nebyla hloubka analýzy jednotlivých možností vyvážená. O některých podskupinách možností, a často pouze o konkrétní možnosti, která byla nakonec zapracována do návrhu Komise, se uvádělo výrazně více informací. Dostupnost údajů pro posouzení dopadů i nadále představuje problém 69. Řada těžkostí při analýze dopadů souvisí s dostupností údajů. Podle dotazovaných zaměstnanců Komise je problémem zejména včas shromáždit standardizované a srovnatelné údaje. Tuto skutečnost ještě zhoršují rozdíly v dostupnosti a spolehlivosti údajů z jednotlivých členských států, jak ukazuje následující příklad (viz rámeček 8). Rámeček 8 Příklad problémů s kvalitou a dostupností údajů Zpráva o posouzení dopadů v oblasti "rovných příležitostí" se zmiňuje o nedostatku spolehlivých údajů o diskriminaci a upozorňuje na skutečnost, že členské státy systematicky neshromažďují údaje o některých důvodech/příčinách diskriminace [64]. Aby Komise tento problém omezila, doplnila stávající údaje o informace z průzkumů veřejného mínění o vnímání diskriminace a zkušenostech s ní. 70. Během auditovaného období se ke shromáždění údajů využívaly v rostoucí míře externí studie, což také podporují revidované pokyny Komise z roku 2009 [65]. Na druhou stranu z auditu vyplynulo, že interní zdroje Komise, např. Společné výzkumné středisko nebo Eurostat (statistický úřad Komise), se k vyhodnocení dostupnosti konkrétních údajů z členských států pro účely posouzení dopadů a jejich získání (např. ve spolupráci s národními statistickými úřady) aktivně nevyužívají. Totéž platí pro síť subjektů, jako je Výbor regionů, Evropský hospodářský a sociální výbor nebo skupina na vysoké úrovni pro zlepšení právní úpravy. 71. Rada ve složení pro konkurenceschopnost ve svých posledních závěrech o zlepšování právní úpravy Komisi vybídla, aby s členskými státy spolupracovala již v rané fázi, kdy dochází ke shromažďování údajů pro účely posouzení dopadů, aby bylo možné během následující přípravné práce zohlednit specifika jednotlivých členských států [66]. Informace o prováděcích aspektech, nákladech na prosazování intervence a administrativní zátěži lze dále zlepšit 72. Zda intervence splní svůj účel a jaké s ní jsou spojeny náklady závisí na tom, jakým způsobem ji Komise a následně členské státy provádějí a prosazují. Absence informací o prováděcích problémech u stávajících právních předpisů znamená obtíž, protože obeznámenost s nimi umožňuje vyhnout se tomu, aby se podobné problémy objevily i po revizi. Při posuzování dopadů by se proto měla analyzovat prováděcí hlediska a získat informace o transponování a provádění stávajících regulačních opatření. Tyto informace lze poskytnout mimo jiné prostřednictvím následného hodnocení ex post u stávajících politik a programů. Ne vždy se v posouzeních dopadů dostatečně analyzují prováděcí hlediska 73. Posouzení dopadů vypracovaná Komisí se prováděcími hledisky sice zabývají, ale ne vždy je v nich dle zjištění auditu kladen dostatečný důraz na prováděcí opatření. Analýza Účetního dvora ukázala, že alespoň referenci na prováděcí plán obsahovala pouze přibližně polovina všech prověřovaných zpráv. V několika případech se zprávy o posouzení dopadů nezabývaly důležitými prováděcími hledisky v náležité míře. Po předložení legislativního návrhu Evropskému parlamentu a Radě se podrobnější posouzení těchto hledisek shrne v konkrétních prováděcích plánech. Komise také využívá korelační tabulky ke sledování toho, kterými právními akty byla konkrétní ustanovení EU transponována do vnitrostátní legislativy. 74. Z dotazování uživatelů zpráv o posouzení dopadů, kteří nejsou zaměstnanci Komise (poslanci EP, zástupci členských států a úředníci Evropského parlamentu a Rady), vyplynulo, že informace o tom, jaký dosah má transponování a provádění právních předpisů, pro ně byly během celého legislativního rozhodovacího procesu velice relevantní. Svědčí o tom rovněž práce vnitrostátních kontrolních orgánů v členských státech [67]. Příklad v rámečku 9 předkládá možné důsledky neadekvátní analýzy prováděcích hledisek aspektů legislativního rozhodovacího procesu. Rámeček 9 Posouzení prováděcích hledisek: posouzení dopadů u práv spotřebitelů Posouzení dopadů v souvislosti s "právy spotřebitelů" [68] neobsahovalo důkladnou analýzu toho, jaké účinky bude mít evropská harmonizace plynoucí z navrhované směrnice v jednotlivých členských státech [69]. Posouzení dopadů postrádalo zejména rozbor rozdílů mezi současnou legislativou v členských státech a navrhovanými novými harmonizovanými pravidly v oblasti práv spotřebitelů. V tomto smyslu se vyjádřila i pracovní skupina pro ochranu práv spotřebitelů, složená z poslanců EP, kteří jsou členy výboru pro vnitřní trh [70]. Očekává se proto, že původní návrh Komise bude během legislativního procesu výrazně upraven, aby lépe zohledňoval specifickou situaci členských států. 75. Zaměstnanci Komise, kteří mají na starosti analýzu dopadů, se zmiňovali o obtížích při posuzování specifických hledisek takové Evropské unie, jejíž právní předpisy jsou začleněny do 27 právních systémů a jsou prováděny a prosazovány ještě vyšším počtem národních a regionálních subjektů. Upozornili také na to, že členské státy nevypracovávají posouzení dopadů iniciativ EU, byť by taková posouzení mohla být cenných zdrojem informací o specificích vnitrostátních kontextů, která mohou případně brzdit účelné provádění předpisů, a spolehlivých odhadů možných nákladů na prosazování legislativního návrhu (viz bod 41). Hodnocení ex post stávajících politik a programů se neprovádí systematicky ve všech legislativních oblastech 76. Každá veřejná intervence (a její praktický dopad) by měla být předmětem průběžného monitorování a hodnocení ex post, aby bylo možné zlepšovat přípravu dalších intervencí. Tato hodnocení by v zájmu získávání poznatků a zpětné vazby s ohledem na budoucí iniciativy měla shromažďovat relevantní informace o dodržování právních předpisů a účelnosti pravidel ve srovnání s očekávanými výsledky, které byly původně uvedeny v posouzení dopadů [71]. 77. Informace o tom, nakolik účelně se legislativa EU transponuje a provádí, jsou významným prvkem, který by Komise měla posuzovat při předkládání návrhů na revizi právních předpisů. Při auditu se ukázalo, že během auditovaného období se Komise při hodnocení ex post zaměřovala na výrazně jiná témata než při posuzování dopadů. Z analýzy přehledu hodnocení Komise z roku 2007 [72] vyplynulo, že pouze 24 % hodnocení ex post se zabývalo otázkami, které se týkaly revize stávajících (odvětvových nebo průřezových) právních předpisů. Této skutečnosti si všímá také nedávná studie [73]. Náklady na prosazování předpisů a administrativní zátěž nejsou dostatečně vyčísleny Náklady na prosazování předpisů 78. Vypracování snadno prosaditelných právních předpisů je nejlepší způsob, jak předejít vzniku příliš vysokých nákladů na prosazování [74]. Komise vyčísluje náklady na prosazování předpisů ve zprávách o posouzení dopadů v případech, které považuje za relevantní a významné. Účetní dvůr zjistil, že v praxi se v mnoha zprávách sice o nákladech na prosazování hovoří, ale málokterá obsahuje důkladnou analýzu vyčísleného odhadu těchto nákladů. Z hlediska výdajových programů EU se nejedná ani o náklady vynaložené samotnou Komisí (v případě přímého řízení) ani o náklady vynaložené společně s členskými státy (v případě sdíleného nebo decentralizovaného řízení). Hloubková prověrka posouzení dopadů týkajících se dvou velkých výdajových programů EU (konkrétně politiky soudržnosti a sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj [75]) ukázala, že náklady na jejich prosazování podrobně vyčísleny nebyly. Akční program na snižování administrativní zátěže plynoucí ze stávajících právních předpisů 79. V rámci iniciativy na zlepšování právní úpravy EU se v březnu 2007 Komise a hlavy států a předsedové vlád všech členských zemí dohodli na snížení administrativní zátěže plynoucí ze stávajících právních předpisů EU o 25 % do roku 2012. Komise následně zahájila systematické měření nákladů podniků na poskytování informací související s právními předpisy EU [76] (viz rámeček 10). V srpnu 2007 byla založena skupina nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro snižování administrativní zátěže jako poradní orgán Komise v této oblasti. Model standardních nákladů se pro vyčíslení potenciální administrativní zátěže spojené s novými právními předpisy využívá málokdy 80. V souvislosti s posuzováním dopadů nových právních předpisů pokyny Komise vyžadují, aby se pro vyčíslení administrativní zátěže, u níž se očekává, že bude vysoká, používal model standardních nákladů [77]. Jedná se o relativně jednoduchou a standardizovanou metodiku, kterou využívá řada zemí (viz příloha I), a posouzení takových nákladů je méně složité než stanovení všech ekonomických, sociálních a environmentálních dopadů. 81. Z 39 zpráv o posouzení dopadů z roku 2008, které Účetní dvůr prověřoval, Komise posuzovala administrativní zátěž v 35 případech. Ve 14 z nich ji rovněž vyčíslila. Model standardních nákladů byl však uplatněn pouze ve čtyřech z nich. Rámeček 10 Akční program Komise usilující o omezení administrativních postupů V říjnu 2009 Komise dokončila svá měření administrativní zátěže [78], která vzniká podnikům při plnění zákonných povinností EU poskytovat informace o svých výrobcích nebo činnostech veřejným orgánům nebo soukromým osobám [79]. V této studii byly náklady, které si vyžádalo plnění 72 právních aktů souvisejících s akčním programem a jeho 13 prioritními oblastmi, odhadnuty na 123,8 miliard EUR v roce 2005 [80]. Komise identifikovala celkem 486 povinností podávat informace uložených předpisy EU a více než 10000 povinností členských států, které tyto povinnosti EU začleňují do vnitrostátní legislativy nebo provádějí (z toho více než 700 je nad rámec právních požadavků EU). Na základě této analýzy a spolu s opatřeními, která spadají do její vlastní působnosti, Komise iniciovala řadu legislativních návrhů na odstranění nebo snížení administrativní zátěže: na základě těchto návrhů Evropský parlament a Rada prozatím přijaly 33 právních aktů (související snížení se odhaduje na 5,7 miliardy EUR). O dalších 18 opatřeních, která by mohla přinést odhadované snížení ve výši 30,7 miliardy EUR, se stále jedná. Závěry a doporučení Využití posouzení dopadů pro rozhodování v Komisi, Evropském parlamentu a Radě 82. Od roku 2002 Komise používá komplexní systém posuzování dopadů, přičemž z hlediska aspektů přezkoumávaných Účetním dvorem lze říci, že odpovídá dobrému postupu v rámci EU. Účetní dvůr také zjistil, že posouzení dopadů, která Komise vypracovávala v auditovaném období, se zlepšovala. Posouzení dopadů pomáhají Komisi zejména v posledních letech lépe formulovat její návrhy. Důkazní informace zjištěné při auditu svědčí o tom, že posuzování dopadů se stalo nedílnou součástí tvorby politik a že rozhodovací subjekty v Komisi zprávy o posouzení dopadů aktivně využívají. 83. Odpovědnost za kvalitu právních předpisů nesou všechny tři orgány EU, které se podílejí na legislativním procesu. Komise svá posouzení dopadů systematicky zasílá Evropskému parlamentu a Radě a jejich uživatelé je považují pro projednávání legislativních návrhů Komise za užitečné. Posouzení dopadů se však během legislativního procesu a navrhování změn neaktualizují. Je-li původní návrh Komise pozměněn, Komise, Evropský parlament ani Rada dopady těchto změn systematicky neanalyzují. Pokud tedy došlo k významným změnám, nejsou očekávané dopady konečného právního aktu známy. Postupy Komise při přípravě posouzení dopadů 84. Transparentnost je zdrojem důvěryhodnosti a přístup Komise k posuzování dopadů je nejpřesvědčivější právě tehdy, kdy tuto transparentnost zaručuje. Příkladem je zveřejňování legislativního a pracovního programu Komise, orientačních plánů, plných verzí konečné zprávy o posouzení dopadů a od roku 2007 stanovisek výboru IAB. Tato zpráva nicméně upozorňuje na následující nedostatky v postupech Komise týkajících se výběru iniciativ k posouzení dopadů, konzultování zainteresovaných stran a prověrky kvality návrhu zpráv o posouzení dopadů: - Komise předem neoznačila, které iniciativy mají být předmětem posouzení dopadů a u posouzení dopadů legislativních návrhů, které nebyly uvedeny v jejím legislativním a pracovním programu, nezveřejnila, proč některé iniciativy předmětem těchto posouzení byly a jiné nikoliv, - Komise se zainteresovanými stranami nekonzultovala návrhy zpráv o posouzení dopadů. V důsledku toho se potenciální přínosy veřejné kontroly před finalizací návrhu (tj. shromáždění názorů všech zainteresovaných stran v rané fázi a vyšší podpora pro výsledný legislativní návrh) v praxi plně nepromítly, - výbor IAB podle všeho přispívá ke kvalitě posouzení dopadů. V některých případech však kontrola kvality proběhla příliš pozdě. Doporučení 1 V zájmu zlepšení procesu posuzování dopadů by Komise měla: - poskytovat přehled všech legislativních iniciativ (včetně revizí stávajících právních předpisů), u nichž hodlá provést posouzení dopadů; pokud se dopady iniciativy neposuzují, je to třeba náležitě zdůvodnit, - zveřejňovat průběžné dokumenty (např. orientační plány a návrhy zpráv o posouzení dopadů) za účelem poskytnutí informací a připomínkování, - zajistit, aby výbor IAB prováděl kontrolu kvality práce na posouzení dopadů včas. Obsah a prezentace zpráv Komise o posouzení dopadů 85. Komise zaujala k posuzování dopadů ambiciózní přístup, kdy usiluje o analýzu všech významných ekonomických, sociálních a environmentálních dopadů v rámci jednoho posouzení. Zprávy o posouzení dopadů by měly obsahovat popis příslušného problému, analyzovat náklady a přínosy všech schůdných možností politiky, posoudit otázky související s prováděním a prosazováním politik a uvést odhad administrativní zátěže plynoucí z navrhovaných právních předpisů. Dále by měly stanovit rámec pro budoucí monitorování a hodnocení. Toto komplexní posuzování se ve srovnání s jinými systémy posuzování dopadů jeví příznivě. 86. Celkově zprávy o posouzení dopadů odpovídaly požadavkům stanoveným v pokynech Komise. Audit však zjistil řadu nedostatků týkajících se obsahu a prezentace těchto zpráv: - Hlavní výsledky a sdělení ve zprávách o posouzení dopadů, včetně toho, jak má intervence dosáhnout svých cílů, nejsou vždy na první pohled zřejmé. Porovnání dopadů různých možností politiky uvedených ve zprávě o posouzení dopadů je někdy obtížné. - Problémy s vyčíslením a peněžním vyjádřením dopadů jsou zapříčiněny nedostupností údajů. Jedná se o oblast, kde Komise zatím plně nevyužila ani své interní kapacity, ani kapacity členských států. - Ne vždy je analýza prováděcích hledisek v posouzeních dopadů dostatečná. Pro legislativní opatření často nejsou k dispozici hodnocení ex post, která by mohla poskytnout relevantní informace o stávajících politikách a programech pro účely využití v rámci posouzení dopadů. - Potenciální náklady a administrativní zátěž plynoucí z prosazování evropských právních předpisů se ne vždy dostatečně vyčíslují. K vyčíslení potenciální administrativní zátěže se jen málokdy využívá model standardních nákladů. Doporučení 2 V zájmu zlepšení prezentace zpráv o posouzení dopadů a jejich obsahu by Komise měla: - připravovat zprávy o posouzení dopadů způsobem, který prostřednictvím lepšího vyčíslení a peněžního vyjádření dopadů a kvalitativní analýzy usnadní porovnání odhadovaného dopadu jednotlivých možností, - vypracovat strategii na zvýšení kvality údajů, které jsou k dispozici pro posouzení dopadů, s ohledem na konkrétní situaci v jednotlivých členských státech, - klást větší důraz na prováděcí hlediska v oblasti právních předpisů EU a více využívat související hodnocení ex post jako zdroje informací pro posuzování dopadů, - analyzovat náklady na prosazování legislativních návrhů podrobněji a v případě vyčíslování administrativní zátěže využívat model standardních nákladů. - analyzovat náklady na prosazování legislativních návrhů podrobněji a v případě vyčíslování administrativní zátěže využívat model standardních nákladů. Posuzování dopadů v orgánech EU: účelná podpora při rozhodování 87. Účetní dvůr se domnívá, že Komise by měla při navrhování nových a revidování existujících intervencí náležitě zohledňovat zásadu jasnosti cílů, zjednodušení, reálnosti, transparentnosti a odpovědnosti [81]. Audit ukázal, že posuzování dopadů bylo pro rozhodování orgánů EU skutečně nápomocné, zejména v posledních letech. Evropský parlament, Rada a Komise by mohly zjištění a doporučení uvedená v této zprávě vzít v úvahu při revizi interinstitucionální dohody o zlepšování právní úpravy a o společném přístupu k posuzování dopadů. Vznikne tak příležitost zohlednit změny plynoucí z Lisabonské smlouvy, která vstoupila v platnost 1. prosince 2009, jako např. obecné právo iniciativy pro skupinu členských států a role národních parlamentů v rozhodovacím procesu EU. Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 19. května 2010. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Evropská komise, Bílá kniha o evropské správě, KOM(2001) 428 v konečném znění. [2] Sdělení Komise s názvem Obecné zásady a minimální standardy pro konzultace se zainteresovanými stranami prováděné Komisí, KOM(2002) 704 (dále jen "minimální standardy"). [3] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2005) 791, s. 6. [4] Viz Evropská komise, Zpráva Komise o činnosti výborů v roce 2006, KOM(2007) 842, 2007; Evropský parlament, Pracovní skupina pro parlamentní reformu, Druhá průběžná zpráva o legislativní činnosti a interinstitucionálních vztazích, 21. května 2008, PE 406.309/CPG/GT (interní dokument EP), část B, kap. 4, s. 41. [5] OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazatele systémů řízení regulace), Výbor pro regulační politiku, zpráva za rok 2009; Evaluating Integrated Impact Assessments (Hodnocení integrovaných posouzení dopadů), EVIA, konečná zpráva, březen 2008. [6] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2005) 791. [7] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2005) 791 ze dne 15. června 2005 ve znění ze dne 15. března 2006; Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2009) 92 ze dne 15. ledna 2009. [8] Informativní zpráva předsedy pro Komisi, Zlepšení podpory a kontroly kvality pro účely posuzování dopadů v Komisi, Výbor pro posuzování dopadů, 14. listopadu 2006. [9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm. [10] Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 321, 31.12.2003), bod 28. [11] Interinstitucionální dohoda o společném přístupu k posuzování dopadů (14901/05 JUR, přijatá 29.11.2005). [12] Interinstitucionální dohoda o společném přístupu k posuzování dopadů (14901/05 JUR, přijatá 29.11.2005), bod 19. [13] EP: Konference předsedů výborů, Posouzení dopadů: zkušenosti Evropského parlamentu, Hodnotící zpráva o společném přístupu k posuzování dopadů.Rada: Zpráva ředitele generálního sekretariátu, Ředitelství I, Přezkum interinstitucionálního společného přístupu k posuzování dopadů – současný stav přístupu Rady k posuzování dopadů, Brusel, 3.11.2008. Komise: Přezkum interinstitucionálního společného přístupu k posuzování dopadů – provádění společného přístupu ze strany Komise. Pracovní dokument generálního sekretariátu SG.C.2 D(2008) 9524. [14] Usnesení ze dne 24. března 2004 o posouzení dopadu právních předpisů Společenství a konzultačních postupech (2003/2079(INI)); Usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. července 2007 o minimalizaci administrativních nákladů stanovených právními předpisy (2005/2140(INI)); Usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. května 2006 o zavádění, důsledcích a dopadu platných právních předpisů v oblasti vnitřního trhu (2004/2224(INI)); Usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. května 2006 o zdokonalení tvorby právních předpisů 2004: o používání zásady subsidiarity – 12. výroční zpráva (2005/2055(INI)); Usnesení Evropského parlamentu ze dne 4. září 2007 o zdokonalení tvorby právních předpisů v roce 2005: uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality – 13. výroční zpráva (2006/2279(INI)); Usnesení ze dne 4. září 2007 o přezkoumání jednotného trhu (2007/2024(INI)); Usnesení ze dne 4. září 2007 o zdokonalení právních předpisů v Evropské unii (2007/2095(INI)); Usnesení ze dne 21. října 2008 o zdokonalení tvorby právních předpisů 2006: uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality – 14. výroční zpráva (2008/2045(INI)); Evropský parlament, Výbor pro právní záležitosti, Zpráva o lepších právních předpisech v EU (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 v konečném znění, 2.7.2007: viz vysvětlující prohlášení a body 5–15, 21, 26, 30, 42–43. [15] Rada Evropské unie, Rada ve složení pro konkurenceschopnost o zlepšování právní úpravy, 17076/09, 4.12.2009; bod 6. [16] Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 321, 31.12.2003); Interinstitucionální společný přístup k posuzování dopadů, 2005. [17] Evropská komise, Sdělení o posuzování dopadů, KOM(2002) 276 v konečném znění; Evropská komise, Sdělení Směrem k posílení kultury konzultace a dialogu – obecné zásady a minimální standardy pro konzultace Komise se zúčastněnými stranami, KOM(2002) 704 v konečném znění; Informativní zpráva předsedy pro Komisi, Zlepšení podpory a kontroly kvality pro účely posuzování dopadů v Komisi, Výbor pro posuzování dopadů, 14. listopadu 2006, Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2005/2006, SEK(2005) 791. [18] Mandelkern Group on Better Regulation (Mandelkernova skupina k problematice lepší právní úpravy), konečná zpráva, 13. listopadu 2001. [19] OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries (Analýza dopadu regulace: osvědčené postupy v zemích OECD), 1997; OECD, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform (Integrovaný kontrolní seznam APEC a OECD pro regulační reformu), konečný návrh, 2005; OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazatele systémů řízení regulace), 2009. [20] Evropská komise, Sdělení Komise o posuzování dopadů, KOM(2002) 276 v konečném znění ze dne 2. června 2002, bod 1.2.: Posuzování dopadů je proces systematické analýzy pravděpodobných dopadů intervence prováděné veřejnými orgány. [21] José Manuel Barroso – předseda Evropské komise: Reakce na program předsednictví Spojeného království, Evropský parlament – plenární zasedání, Brusel, 23. června 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union (Společně v míru: role práva v Evropské unii), konference z cyklu Jean Monnet, EUI, Florencie, 31. března 2006; Kvalita evropských právních předpisů: výsledky, Evropský parlament, Štrasburk, 4. dubna 2006; Prezentace pracovního programu Evropské komise na rok 2007, Evropský parlament, Štrasburk, 14. listopadu 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off (Viditelné výsledky: obnovená lisabonská strategie se začíná vyplácet), Brusel, 5. března 2007; We are all new Europeans now (Nyní jsme všichni novými Evropany), litevský parlament (Seimas), Vilnius, 29. března 2007. Günther Verheugen, Konference slovinského předsednictví o zlepšování právní úpravy, Lublaň, 17. dubna 2008. [22] Viz Roční politická strategie 2005; KOM(2004) 133 v konečném znění ze dne 25. února 2004; Legislativní a pracovní program Komise na rok 2004, KOM(2003) 645 v konečném znění, příloha 2: k těmto iniciativám patřily hlavní návrhy definující určitou politiku, předlegislativní a legislativní návrhy. [23] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2005) 791 ze dne 15. června 2005 ve znění ze dne 15. března 2006, procedurální pravidla (II.1). [24] Vyňaty jsou tzv. zelené knihy, návrhy ke konzultaci se "sociálními partnery", periodická rozhodnutí a zprávy Komise, návrhy plynoucí z mezinárodních závazků a opatření KOM související s mandátem Komise dohlížet nad správným prováděním práva ES a výkonná rozhodnutí. [25] Tyto iniciativy (takové, které budou mít potenciálně významný dopad, týkají se nových nebo citlivých otázek nebo mají na dotčené subjekty obzvláštní vliv, a proto by měly být předmětem posouzení dopadů) se vybírají na základě screeningu generálního sekretariátu ve spolupráci s výborem IAB. [26] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2005) 791 ze dne 15. června 2005 ve znění ze dne 15. března 2006; Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2009) 92 ze dne 15. ledna 2009. [27] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2009, SEK(2009) 92. [28] KOM(2006) 382. [29] Projev komisařky Redingové před Skupinou evropských regulátorů dne 8. února 2006. [30] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2009, SEK(2009) 92, kap. 3, s. 12–16. [31] Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 321, 31.12.2003): zejména body 25 a 29; Interinstitucionální dohoda o společném přístupu k posuzování dopadů (14901/05 JUR, přijatá 29.11.2005): zejména body 5, 6 a 13. [32] KOM(2008) 614. [33] Konference předsedů výborů v EP, Příručka k posuzování dopadů, 17. července 2008; Rada Evropské unie, generální sekretariát, Jak pracovat s posouzením dopadů: orientační pokyny pro předsedající pracovních skupin, Lucemburk, 2007. [34] Evropský parlament, Výbor pro průmysl, výzkum a energetiku, ITRE(2008)0123_1; 23. ledna 2008, jednání 17:00–18:00; Dopis komisaře Piebalgse o posouzení dopadů Komisí, Pokračování výměny názorů o energetickém balíčku v oblasti elektřiny a plynu. [35] Rada EU, generální sekretariát, Jak pracovat s posouzením dopadů: orientační pokyny pro předsedající pracovních skupin, 2007. [36] KOM(2007) 528, KOM(2007) 529, KOM(2007) 530, KOM(2007) 531 a KOM(2007) 532. [37] KOM(2008) 16, KOM(2008) 17 a KOM(2008) 19. [38] Business Europe, Eurochambers, Evropská organizace spotřebitelů, Evropský úřad pro životní prostředí, Evropská federace pro dopravu a životní prostředí, Evropský odborový svaz, Sociální fórum, Celosvětový fond pro přírodu (WWF). [39] Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 321, 31.12.2003), bod 30. [40] Interinstitucionální dohoda o společném přístupu k posuzování dopadů (14901/05 JUR, přijatá dne 29.11.2005. [41] Viz http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en stav ke dni 15. června 2009. [42] Posouzení dopadů: Zkušenosti Evropského parlamentu – Hodnotící zpráva o společném přístupu k hodnocení dopadů, Konference předsedů výborů, prosinec 2008 (posouzení dopadů změn týkajících se: 1) důležitých látek ve vodě (únor 2008); 2) některých aspektů směrnice o pracovní době (červenec 2007); 3) "Interoperability železničního systému Společenství II" (duben 2007); 4) navrhované směrnice o kvalitě ovzduší (září 2006); 5) jmenovitého množství výrobků v hotovém balení (listopad 2005); 6) posouzení dopadů recyklačních cílů ve směrnici o odpadech (květen 2008); 7) směrnice 2006/66/ES o bateriích a akumulátorech a o odpadních bateriích a akumulátorech a o zrušení směrnice 91/157/EHS (listopad 2005). [43] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES ze dne 6. září 2006 o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech a o zrušení směrnice 91/157/EHS (Úř. věst. L 266, 26.9.2006, s. 1). [44] Evropský parlament, Výbor pro právní záležitosti, zpravodajka Katalin Lévai, Zpráva o zlepšení tvorby právních předpisů v EU (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 v konečném znění, 2.7.2007: zejména viz vysvětlující prohlášení a body 5–15, 21, 26, 30, 42–43; Evropský parlament, Pracovní skupina pro parlamentní reformu, Druhá průběžná zpráva o legislativní činnosti a interinstitucionálních vztazích, 21. května 2008, PE 406.309/CPG/GT (interní dokument EP), část A, bod 1.3, s. 13–14). [45] Rada, generální sekretariát, závěry Rady ve složení pro konkurenceschopnost o zlepšování právní úpravy, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; bod 13. [46] Zpráva ředitele generálního sekretariátu, Generální ředitelství C, Ředitelství I, Přezkum interinstitucionálního společného přístupu k posouzení dopadů – současný stav přístupu Rady k posouzení dopadů, Brusel, 3.11.2008. [47] Interinstitucionální dohoda o společném přístupu k posuzování dopadů (14901/05 JUR, přijatá 29.11.2005), bod 12. [48] Interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů (Úř. věst. C 321, 31.12.2003), zejména bod 30. [49] Evropská komise, návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o službách na vnitřním trhu, KOM(2004) 2 v konečném znění/3 ze dne 5. března 2004. [50] SEK(2004) 21. [51] Stanovisko Evropského parlamentu ze dne 16. února 2006, společný postoj přijatý Radou dne 24. července 2006 (Úř. věst. C 270 E, 7.11.2006, s. 1) a postoj Evropského parlamentu ze dne 15. listopadu 2006. Rozhodnutí Rady ze dne 11. prosince 2006. [52] UK Better Regulation Executive, IA guidance (Lepší regulace, Pokyny k posuzování dopadů), http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf. [53] Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (Dohoda mezi německým Spolkovým sněmem a federální vládou o spolupráci v záležitostech týkajících se EU při provádění oddílu 6 zákona o spolupráci mezi federální vládou a Spolkovým sněmem ve věcech týkajících se EU); bod I.5.; Bundesgesetzblatt (Spolková sbírka zákonů) 2006 část I č. 44 Bonn, 30. září 2006. [54] Plánování a monitorování regulační činnosti v USA: Úřad pro informace a regulaci (Office for Information and Regulatory Affairs, OIRA) při prezidentském Úřadu pro řízení a rozpočet (Office for Management and Budget, OMB) připravuje každých šest měsíců tzv. harmonogram a plán regulace, kdy ze všech federálních agentur shromažďuje informace o plánované legislativní činnosti a o jejích očekávaných hrubých nákladech a přínosech. Tento plán stanoví, u kterých prováděcích pravidel navržených agenturami je třeba provést posouzení dopadů. Tento plán se zveřejňuje. [55] Sdělení Evropské komise Směrem k posílení kultury konzultace a dialogu – obecné zásady a minimální standardy pro konzultace Komise se zúčastněnými stranami, KOM(2002) 704 v konečném znění. [56] Council of Australian Governments: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies (Rada australských vlád: Nařízení o osvědčených postupech. Pokyny pro ministerské rady a subjekty pro stanovení národních standardů). Říjen 2007. [57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis). Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3. (Srovnání pokynů USA a Evropské komise o posouzení a analýze dopadů regulace), duben 2007. [58] United Kingdom Cabinet Office, Better Regulation Executive, IA Guidance (Lepší regulace, Pokyny k posuzování dopadů), Londýn, květen 2007. [59] Informativní zpráva předsedy Komise, Zlepšení podpory a kontroly kvality u posouzení dopadů prováděných Komisí, Výbor pro posouzení dopadů, 14. listopad 2006. [60] Viz také Evropský účetní dvůr: Zvláštní zpráva č. 9/2007, Hodnocení rámcových programů EU pro výzkum a technologický rozvoj – je možné zlepšit přístup Komise?; Zvláštní zpráva č. 7/2008, Inteligentní energie na období 2003–2006; Zvláštní zpráva č. 2/2009, Program Evropské unie v oblasti veřejného zdraví (2003–2007): účelný způsob, jak zlepšovat zdraví? [61] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2005/2006, SEK(2005) 791. [62] Národní kontrolní úřad (National Audit Office), Delivering High Quality Impact Assessments (Jak vypracovat kvalitní posouzení dopadů), 30.1.2009, s. 14. [63] Přílohy k Pokynům pro posuzování dopadů (SEK(2005) 791), s. 58–59. [64] Evropská komise, Posouzení dopadů k návrhu směrnice Rady o provádění zásady rovného zacházení s osobami bez ohledu na náboženské vyznání nebo víru, zdravotní postižení, věk nebo sexuální orientaci, SEK(2008) 2180, s. 11. [65] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2009, SEK(2009) 92, s. 17. [66] Rada, generální sekretariát, závěry Rady ve složení pro konkurenceschopnost o zlepšování právní úpravy, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009, bod 18. [67] Algemene Rekenkamer, Evropské právní předpisy: Provádění evropských směrnic a prosazování evropských nařízení v Nizozemsku, 17. červen 2008. [68] Evropská komise, Posouzení dopadů v oblasti práv spotřebitele, SEK(2008) 2544. [69] Evropská komise, Návrh směrnice o právech spotřebitelů, KOM(2008) 614. [70] Prezentace posouzení dopadů Komise a následná diskuse během setkání pracovní skupiny pro práva spotřebitelů dne 4. února 2009 byla součástí shromažďování důkazních informací. [71] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2005/2006, SEK(2005) 791, s. 45 a Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2009, SEK(2009) 92, s. 48–49. [72] Evropská komise, Hodnocení v Komisi – Vykazování výsledků: roční hodnocení 2007 – Závěry a zjištění hodnocení v Komisi, KOM(2008) 300, květen 2008; příloha I a II. [73] Bruegel, Europe’s economic priorities 2010–2015: Memos to the new Commission (Ekonomické priority Evropy 2010–2015: Memoranda pro novou Komisi), red. André Sapir, 2009, s. 17. [74] Evropská komise, Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství; KOM (2007) 502, s. 6. [75] SEK(2005) 430, resp. SEK(2004) 924. [76] Evropská komise: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Akční program pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii, KOM(2007) 23 v konečném znění ze dne 24. ledna 2007. [77] Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů 2005/2006, SEK(2005) 791, příloha 20. [78] Evropská komise: Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Akční program pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii – Plány snižování zátěže v jednotlivých odvětvích a činnosti v roce 2009, KOM(2009) 544 v konečném znění ze dne 22. října 2009. [79] Mezi náklady na poskytování informací patří náklady na označování, podávání zpráv, monitorování, registraci a posuzování nutných pro poskytnutí informací. V některých případech musí být informace předávány veřejným orgánům nebo soukromým osobám. Jindy musí být pouze dostupné k nahlédnutí nebo poskytnutí na požádání. [80] Zemědělství a zemědělské dotace, roční účetní závěrky a právo obchodních společností, politika soudržnosti, životní prostředí, finanční služby, spolupráce v oblasti rybolovu, bezpečnost potravin, právní předpisy v oblasti léčiv, zadávání veřejných zakázek, statistika, daně/cla, doprava, pracovní prostředí a pracovněprávní vztahy. [81] Viz odpovědi Účetního dvora na sdělení Komise "Reformovat rozpočet, změnit Evropu"; stanovisko Účetního dvora č. 1/2010 "Zlepšování finančního řízení rozpočtu Evropské unie: rizika a výzvy". -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I POROVNÁNÍ KONKRÉTNÍCH PRVKŮ SYSTÉMU KOMISE S JINÝMI SYSTÉMY POSOUZENÍ DOPADŮ * Zdroje: OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazatele systémů řízení regulace), Výbor pro regulační politiku, zpráva za rok 2009; doplňková analýza EÚD dle jednotlivých zemí. | Evropská komise | Německo (na federální úrovni) | Francie | Působnost systému posuzování dopadů Legislativní návrhy* | Vždy | Vždy | U důležitých předpisů | Prováděcí opatření* | U důležitých předpisů | Vždy | Někdy | Ostatní neregulační iniciativy | Ano | Ne | Ne | Jasná hranice pro uplatnění posouzení dopadů u nových návrhů regulace* | Ne | Ne | Ne | Analýza dopadů Integrovaný přístup k ekonomickým, sociálním a environmentálním dopadům | Ano | Ano | Ne | Náklady: kvantitativní posouzení* | Někdy | Vždy | U důležitých předpisů | Přínosy: kvantitativní posouzení* | Někdy | Někdy | U důležitých předpisů | Využití modelu standardních nákladů pro výpočet administrativní zátěže* | Ano | Ano | Ano | Orgán pro kontrolu kvality Externí ve vztahu ke správě | Ne | Ano (jen admin. zátěž) | Ne | Může požadovat posuzování dopadů | Ne | Ne | Ne | Může zablokovat regulační návrhy* | Ne | Ano | Ne | Zveřejňování posuzování dopadů Seznam plánovaných posouzení dopadů | Ne | Ne | Ne | Průběžné dokumenty o posouzení dopadů | Ne | Někdy | Ne | Konečné zprávy o posouzení dopadů | Vždy | Vždy | Ne | Porovnání ex post skutečných a očekávaných dopadů nařízení* | Ne | Ano | Ne | * Zdroje: OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazatele systémů řízení regulace), Výbor pro regulační politiku, zpráva za rok 2009; doplňková analýza EÚD dle jednotlivých zemí. | Nizozemsko | Spojené království | USA (na federální úrovni) | Působnost systému posuzování dopadů Legislativní návrhy* | U důležitých předpisů | Vždy | Ne | Prováděcí opatření* | U důležitých předpisů | Vždy | U důležitých předpisů | Ostatní neregulační iniciativy | Ne | Ano | Ne | Jasná hranice pro uplatnění posouzení dopadů u nových návrhů regulace* | Ne | Ano | Ano | Analýza dopadů Integrovaný přístup k ekonomickým, sociálním a environmentálním dopadům | Ne | Ne | Ne | Náklady: kvantitativní posouzení* | Vždy | Vždy | U důležitých předpisů | Přínosy: kvantitativní posouzení* | Vždy | Vždy | U důležitých předpisů | Využití modelu standardních nákladů pro výpočet administrativní zátěže* | Ano | Ano | Ne | Orgán pro kontrolu kvality Externí ve vztahu ke správě | Ano (jen admin. zátěž) | Ano (jen admin. zátěž) | Ne | Může požadovat posuzování dopadů | Ne | Ne | Ano | Může zablokovat regulační návrhy* | Ne | Ano | Ano | Zveřejňování posuzování dopadů Seznam plánovaných posouzení dopadů | Ne | Vždy | Vždy | Průběžné dokumenty o posouzení dopadů | Ne | Vždy | Vždy | Konečné zprávy o posouzení dopadů | Někdy | Vždy | Vždy | Porovnání ex post skutečných a očekávaných dopadů nařízení* | Ne | Ano | Ano | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II Koncepce auditu a metody shromažďování důkazů Stanovení předmětu auditu a plánování práce v terénu 1. V listopadu 2007 Evropský účetní dvůr ve svém pracovním programu na rok 2008 označil program "zlepšování právní úpravy" a posouzení dopadů za relevantní předmět auditu [82]. V květnu a červnu 2008 byla provedena předběžná studie, která stanovila rozsah tohoto auditu. Auditní práce v terénu se uskutečnily mezi říjnem 2008 a červencem 2009 na základě zvláštních memorand o plánování auditu a plánu shromažďování důkazů. Přehled metod shromažďování důkazů uplatněných při auditu 2. Auditní tým nejprve přezkoumal rozhodnutí týkající se příslušných politik, pokyny evropských orgánů a institucí (Komise, EP, Rada), OECD, členských států a zemí, které nejsou členy EU (USA, Austrálie), předchozí hodnocení systému Komise pro posuzování dopadů [83], studie a akademickou literaturu v oblasti zlepšování právní úpravy a analýzu dopadů regulace [84] a dále se účastnil konferencí o dané problematice [85]. 3. Součástí auditní práce bylo navíc následujících pět pracovních balíčků: - porovnání systému Komise pro posuzování dopadů s jinými systémy (PB 1), - kvantitativní analýza toho, do jaké míry byly iniciativy Komise v auditovaném období předmětem posouzení dopadů, a jak tato posouzení využíval během legislativního postupu Evropský parlament a Rada (PB 2), - analýza hodnotících ukazatelů, tzv. scorecard analysis, u vzorku zpráv o posouzení dopadů k ověření toho, zda Komise prováděla posouzení v souladu s vlastními interními postupy a metodickými pokyny, a hloubková prověrka vzorku zpráv o posouzení dopadů (PB 3), - pohovory s osobami, jež provádějí, kontrolují a využívají posouzení dopadů v rámci Komise i mimo ni (PB 4), - průzkumy mezi členy pracovních skupin Rady a řediteli a odborníky pro oblast zlepšování právní úpravy (PB 5). 4. Tabulka uvádí podrobné informace o obsahu uvedených pěti pracovních balíčků. PB 1 – Mezinárodní srovnání Specifické prvky systému Komise pro posuzování dopadů byly porovnány s jinými přístupy na základě veřejně přístupné dokumentace (např. dokumentů OECD [86], akademické literatury a srovnávacích studií vypracovaných subjekty odpovědnými za lepší právní úpravu v členských státech [87] nebo spolufinancovaných Evropskou komisí [88]). Podpůrné důkazy byly shromážděny prostřednictvím návštěv v jednotlivých státech, konkrétně v USA a sedmi členských státech EU (Belgii, Německu, Francii, Nizozemsku, Portugalsku, Švédsku a Spojeném království). PB 2 – Kvantitativní analýza Analýza působnosti systému posuzování dopadů jako celku k ověření toho, nakolik se posuzování dopadů provádělo u iniciativ Komise zveřejněných v auditovaném období a u položek legislativních a pracovních programů Komise. Za tímto účelem byla vytvořena a zanalyzována databáze téměř 5000 iniciativ Komise. Auditní tým také posuzoval, v jaké míře byla posouzení dopadů vypracovaná Komisí využívána Evropským parlamentem a Radou, a to na základě veřejně dostupné dokumentace obou orgánů (např. programů schůzek, zápisů, referencí v usneseních apod.) Součástí auditu dále byla srovnávací analýza rozsahu a počtu posouzení dopadů a retrospektivních hodnocení z roku 2008. PB 3 – Analýza hodnotících ukazatelů a hloubková prověrka Analýza hodnotících ukazatelů, tzv. scorecard analysis, byla uplatněna v případě všech zpráv o posouzení dopadů vypracovaných pěti generálními ředitelstvími: pro energetiku a dopravu (GŘ TREN) [89], pro regionální politiku (GŘ REGIO), pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti (GŘ EMPL), pro výzkum (GŘ RTD), pro informační společnost a média (GŘ INFSO). Tyto zprávy představovaly 115 (z celkových 404) zpráv o posouzení dopadůzveřejněných v období 2003 až 2008. Schéma hodnotících ukazatelů (scorecard) bylo zpracováno na základě pokynů Komise pro posuzování dopadů a zohledňovalo požadavky platné k datu zveřejnění příslušné zprávy o posouzení dopadů [90]. Při jeho přípravě se přihlíželo také ke kontrolním seznamům, které využívá Národní kontrolní úřad Spojeného království při obdobné prověrce systému pro posuzování dopadů ve Spojeném království [91], a dále k těm, které byly uplatněny při dřívějších hodnoceních systému Komise [92]. Doplněno bylo několik dalších otázek týkajících se určitých aspektů kontroly kvality výborem IAB. Kromě toho proběhla hloubková prověrka s cílem sledovat celý životní cyklus od legislativního návrhu až po monitorování a hodnocení politik a programů. Do vzorku byly zahrnuty nejen případy z poslední doby (kde hlavním účelem bylo posoudit roli výboru IAB), ale také zprávy staré dva roky či více. Prověrka obsáhla zprávy k návrhům s dopadem i bez dopadu na rozpočet a posouzení dopadů přímo použitelných legislativních návrhů (rozhodnutí a nařízení) a těch, které vyžadují transponování a provádění v členských státech (směrnice) [93]. Dále se vztahovala i na některé doplňkové případy, které nespadaly do pravomoci pěti generálních ředitelství ve vzorku, aby bylo možné získat podpůrné stanovisko k dané problematice v rámci celé Komise. PB 4 – Pohovory Během auditu byly vedeny pohovory s přibližně 190 pracovníky s cílem zjistit jejich názory na systém Komise pro posuzování dopadů. Jednalo se o autory zpráv (zaměstnanci Komise v příslušných útvarech pro danou oblast politiky a oddělení pro podporu při posuzování dopadů v generálních ředitelstvích a pracovníci generálního sekretariátu) a uživatele zpráv v orgánech EU (např. zaměstnanci kabinetů Komise, poslanci EP, zaměstnanci EP, Rady a stálých zastoupení). Dotazováni byli také představitelé mezinárodních a národních organizací, kteří se zabývají zlepšováním právní úpravy (např. OECD a agentur v členských státech) a ostatních subjektů a skupin (např. skupina předních vnitrostátních právních expertů a skupina nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro snižování administrativní zátěže). Kromě toho byli dotazováni také zástupci organizací zainteresovaných stran: Business Europe, Eurochambers, Evropské organizace spotřebitelů, Evropského úřadu pro životní prostředí, Evropské federace pro dopravu a životní prostředí, Evropského odborového svazu, Sociálního fóra a Celosvětového fondu pro přírodu (WWF). PB 5 – Průzkumy V rámci auditu proběhly dva průzkumy: první v květnu/červnu 2009 mezi členy sedmi pracovních skupin Rady, a to pro sociální otázky, informační společnost, energetiku a dopravu (námořní dopravu; pozemní dopravu; dopravu, intermodální otázky a sítě), výzkum, strukturální opatření a zlepšování právní úpravy, ohledně jejich vnímání a využití zpráv Komise o posouzení dopadů; druhý pak mezi delegacemi 25 členských států a Norska na jednání ředitelů a odborníků pro oblast zlepšování právní úpravy ve dnech 3.– 5. června 2009 v Sandhamnu (Švédsko). Během auditu poskytovala odbornou podporu mezinárodní skupina odborníků v oblasti zlepšování právní úpravy Poradní skupina 5. Na podporu auditu byl zřízen poradní panel odborníků v oblasti zlepšování právní úpravy a posuzování dopadů, který se sešel v listopadu 2008 a březnu 2009 [94]. Jeho hlavním úkolem bylo přispět k metodice a analýze Účetního dvora a potvrdit celkovou strukturu pro prezentaci auditních připomínek, závěrů a doporučení uvedených v této zprávě. 6. Tito odborníci se vyjadřovali zejména ke stanovení vhodných auditních standardů, na jejichž základě pak byly vypracovány připomínky v této zprávě. Tyto standardy byly vytvořeny s využitím metaanalýzy dokumentů vydaných Mandelkernovou skupinou [95], OECD [96]a Komisí [97] a dále dohod mezi Komisí a Evropských parlamentem a Radou [98], aby bylo možné stanovit soubor podmínek (nebo dobrých postupů), které ilustrují, co se má očekávat od systému posuzování dopadů plnícího svůj účel [99]. Skupinová diskuse (formou tzv. focus groups) 7. Důležitou součástí auditu bylo zkoumání předběžných zjištění auditu během série moderovaných skupinových diskusí (formou tzv. focus groups) mezinárodních odborníků v oblasti zlepšování právní úpravy a posuzování dopadů, jež proběhly ve dnech 8.– 10. července 2009 v Lucemburku. Tyto skupinové diskuse tvořily nedílnou součást auditního procesu a jejich účelem bylo poskytnout prostor pro kritické přezkoumání předběžných závěrů a možných doporučení Účetního dvora. Účastnili se jich zástupci OECD, Světové banky, agentur, které mají na starosti posuzování dopadů (nebo kontrolu kvality) v USA a několika členských státech, vnitrostátních kontrolních orgánů, ale také akademici, hodnotitelé systémů posuzování dopadů a zástupci skupiny nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro snižování administrativní zátěže. Představitelé Komise se účastnili v roli pozorovatelů. Více informací o účelu skupinových diskusí je uvedeno dále. Co je to skupinová diskuse formou focus groups? Diskuse formou focus groups se účastní skupina jednotlivců, kteří se sejdou za účelem kolektivního rozhovoru nebo strukturované diskuse, kdy jsou kladeny otevřené, ale zacílené otázky, jež mají podnítit debatu mezi účastníky. Jde o velmi vhodný způsob, jak získat více názorů na jednu věc. Běžně se využívá v marketingu a stále častěji také v politice a při průzkumech veřejného mínění k získání odpovědí a nových hledisek od skupiny lidí, kteří jsou považováni za zástupce spotřebitelů nebo cílových skupin. Účastníci musí mít zájem o daný předmět a měli by pokud možno reprezentovat různá prostředí. Během diskuse skupiny se může stát, že se postoje nejprve budou lišit či dokonce budou protichůdné. Hlavní úlohou moderátora je proto řídit diskusi tak, aby bylo možné nalézt společné východisko a názory se za