Vzhledem k tomu, že Itálie v roce 2017 dostatečně nepokročila směrem k dodržení kritéria dluhu, vydala Komise dne 23. května 2018 zprávu podle čl. 126 odst. 3 SFEU. Zpráva dospěla k závěru, že by kritérium mělo být k danému datu považováno za splněné s ohledem zejména na to, že se Itálie v roce 2017 dostala ex post do souladu s preventivní složkou. Zpráva rovněž poukázala na riziko významné odchylky od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, který na rok 2018 doporučila Rada, a to jednak na základě vládních plánů, jednak na základě prognózy Komise z jara 2018. Ve zprávě bylo uvedeno, že Komise splnění kritérií znovu posoudí na základě ex post údajů za rok 2018, které budou oznámeny na jaře 2019.

Jak shrnuje graf č. 1, i přes oslabení růstu reálného HDP v roce 2018 (plná modrá čára) stále se snižující reálné implicitní dluhové náklady (přerušovaná černá čára) dokázaly zbrzdit dluh zvyšující efekt sněhové koule (žlutá barva) na hodnotě 1,2 % v roce 2018 (nárůst oproti 0,7 % v roce 2017), tj. více méně na úrovni předkrizového průměru (1,2 % během let 2000–2007), poté, co několik let setrvával pod tímto průměrem (¾ % během let 2016–2017). Přestože je v současné situaci v Unii ojedinělý, pozitivní diferenciál míry růstu úrokových sazeb, jenž způsobuje dluh zvyšující efekt sněhové koule, tak poskytuje pouze částečné vysvětlení toho, proč Itálie v roce 2018 nedodržela doporučenou hodnotu pro snižování dluhu převážně z důvodu její perspektivní konfigurace. V roce 2019 se totiž očekává zvýšení efektu sněhové koule na 2 %, tj. výrazně nad historický průměr, především kvůli zhoršujícím se makroekonomickým podmínkám. Je tak jedním z hlavních faktorů vysvětlujících předpokládané nedodržení doporučené hodnoty pro snižování dluhu v perspektivní konfiguraci ze strany Itálie.

Prognóza programu stability počítá v roce 2020 se snížením poměru veřejného dluhu k HDP na 131,3 %, tj. o 1,3 procentního bodu ve srovnání s rokem 2019. Prognózovaný vývoj je zejména výsledkem velkého prognózovaného primárního přebytku (1,6 % HDP) a neutrálního efektu sněhové koule v důsledku předpokládaného výrazného růstu nominálního HDP (2,8 %), a to i přes vnitřní dynamiku dluhu působící mírně směrem ke zvýšení dluhu (0,3 %). Komise však očekává, že poměr veřejného dluhu k HDP v Itálii bude i v roce 2020 růst, a to na 135,2 %. Rozdíl pramení z podstatně nižšího primárního salda (primární přebytek ve výši 0,2 % HDP), jelikož Komise do své prognózy nezapočítává zvýšené sazby DPH legislativně schválené jako záložní opatření, a z podstatně většího dluh zvyšujícího efektu sněhové koule (1,4 %) v souvislosti s obezřetnějšími předpoklady ohledně růstu nominálního HDP (1,8 % namísto 2,8 %). Komise navíc předpokládá, že privatizační projekty, s nimiž vláda počítá, nebudou realizovány (nula namísto 0,3 % HDP). Rizika pro dluhové projekce v prognóze Komise i v programu stability by se mohla týkat horšího než očekávaného makroekonomického výhledu, silnějšího zhoršení primárního salda, nižší inflace a/nebo výnosů z privatizace a vyšších než očekávaných úrokových výdajů.

Poté, co během dvojité recese z let 2008–2013 rostl poměr veřejného dluhu k HDP Itálie průměrně o 5 procentních bodů ročně, pohyboval se v letech 2014–2017 okolo 131,5 % a následně se v roce 2018 zvýšil na 132,2 %. Podle programu stability má v roce 2019 mírně vzrůst na 132,6 % a v roce 2020 se má snížit na 131,3 %, a to díky poměrně slušnému nominálnímu růstu, snížení celkového schodku v důsledku zvýšení DPH a ambiciózním cílovým výnosům z privatizace. Naproti tomu Komise očekává, že poměr dluhu v roce 2019 i 2020 vzroste na více než 135 % v důsledku značného dluh zvyšujícího efektu sněhové koule, klesajícího primárního přebytku a nesplněných privatizačních výnosů. Rizika refinancování jsou sice v krátkodobém horizontu omezená, ale vysoký veřejný dluh zůstává pro italskou ekonomiku zdrojem zranitelnosti.

Na základě prognózy Komise z jara 2019 se celkové posouzení vycházející z přepočtených vládních plánů potvrzuje. Výdajové kritérium poukazuje na riziko významné odchylky jak v roce 2020 (rozdíl 1,5 % HDP), tak společně v letech 2019 a 2020 (rozdíl 1,2 % HDP v průměru ročně), protože tempo růstu výdajů vládních institucí po odečtení diskrečních opatření na straně příjmů a jednorázových opatření, dosahující 3,3 %, přesáhne hodnoty doporučené Radou. Tytéž indicie poskytuje pilíř strukturálního salda, jelikož Komise předpokládá v roce 2020 zhoršení strukturálního salda Itálie o 1,2 % HDP. To poukazuje na riziko významné odchylky jak během jednoho roku (rozdíl 1,8 % HDP v roce 2019), tak i společně v letech 2019 a 2020 (rozdíl 1,3 % HDP v průměru ročně). Tento závěr by se nezměnil ani po zohlednění předběžně povoleného uplatnění ustanovení o neobvyklých událostech v roce 2019. U obou pilířů jsou rozdíly oproti stavu souladu v roce 2020 výrazně vyšší na základě prognózy Komise než na základě programu stability, jelikož prognóza Komise nezohledňuje záložní opatření a počítá v roce 2020 s horším fiskálním výhledem.

Výdajové kritérium poukazuje na základě programu stability na riziko určité odchylky v roce 2020 (rozdíl 0,3 % HDP) a na riziko významné odchylky společně v letech 2019 a 2020 (rozdíl 0,5 % HDP v průměru ročně), protože tempo růstu výdajů vládních institucí po odečtení diskrečních opatření na straně příjmů a jednorázových opatření, dosahující 0,6 %, přesáhne hodnoty doporučené Radou. Tytéž indicie poskytuje pilíř strukturálního salda, jelikož program stability předpokládá v roce 2020 zlepšení (přepočteného) strukturálního salda o 0,2 % HDP. To poukazuje na riziko určité odchylky během jednoho roku (rozdíl 0,4 % HDP v roce 2020) a na riziko významné odchylky společně v letech 2019 a 2020 (rozdíl 0,6 % HDP v průměru ročně). Indicie plynoucí z obou pilířů naznačují, že pozitivnější fiskální vývoj předpokládaný v programu stability na rok 2020, jehož má být převážně dosaženo plným provedením velkého navýšení DPH, nepostačuje k tomu, aby kompenzoval velkou plánovanou odchylku od požadavku preventivní složky v roce 2019. Celkové posouzení vycházející z vládních plánů poukazuje na riziko významné odchylky od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, který na rok 2020 doporučila Rada. Tento závěr by se nezměnil ani po zohlednění předběžně povoleného uplatnění ustanovení o „neobvyklých událostech“ v roce 2019.

Výdajové kritérium poukazuje na základě programu stability na riziko významné odchylky jak v roce 2019 (rozdíl 0,7 % HDP), tak společně v letech 2018 a 2019 (rozdíl 0,7 % HDP v průměru ročně při zohlednění prostoru pro vlastní uvážení v roce 2018), protože tempo růstu výdajů vládních institucí po odečtení diskrečních opatření na straně příjmů a jednorázových opatření, dosahující 1,8 %, přesáhne hodnoty doporučené Radou. Tytéž indicie poskytuje pilíř strukturálního salda, jelikož program stability předpokládá v roce 2019 zhoršení (přepočteného) strukturálního salda o 0,2 % HDP. To poukazuje na riziko významné odchylky jak během jednoho roku (0,8 % HDP v roce 2019), tak v letech 2018 a 2019 společně (rozdíl 0,6 % HDP v průměru ročně při zohlednění prostoru pro vlastní uvážení v roce 2018). Celkové posouzení vycházející z vládních plánů poukazuje na riziko významné odchylky od postupu korekce směřující k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, který na rok 2019 doporučila Rada. Tento závěr by se nezměnil, ani kdyby se rozpočtový dopad (přibližně 0,18 % HDP) mimořádného programu pro údržbu silničních sítí a spojení zavedený po zřícení Morandiho mostu v Janově a preventivního plánu na omezení hydrogeologických rizik zavedeného v důsledku nepříznivých klimatických podmínek považoval pro účely čl. 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97 za „neobvyklou událost“, kterou dotčený členský stát nemůže ovlivnit, a byl by odečten od požadavku vyplývajícího z preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu.

Posouzení ex post poukazuje na nedodržení doporučeného postupu korekce směřujícího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle v roce 2018, a to i po zohlednění tzv. „prostoru pro vlastní uvážení“. Itálii navíc v roce 2019 hrozí nesoulad s preventivní složkou Paktu o stabilitě a růstu, a to i po zohlednění předběžně povoleného uplatnění ustanovení o neobvyklých událostech. Na základě prognózy Komise z jara 2019 za předpokladu nezměněné politiky se očekává, že velikost odchylky od doporučeného postupu korekce směřující k dosažení střednědobého rozpočtového cíle se v roce 2020 ještě zvětší. To představuje přitěžující faktor.

4.2.Střednědobá situace veřejného dluhu

Italský veřejný dluh zůstává pro ekonomiku velkým zdrojem zranitelnosti. Nově přijatá opatření a nepříznivé demografické trendy částečně zvrátily pozitivní efekty minulých důchodových reforem a oslabily dlouhodobou fiskální udržitelnost Itálie. Fiskální udržitelnost byla rovněž poškozena nárůstem úrokových sazeb vládních dluhopisů, k němuž došlo v roce 2018 a na začátku roku 2019.

Na základě prognózy Komise z jara 2019 se předpokládá, že poté, co poměr veřejného dluhu k HDP Itálie v roce 2018 dosáhl 132,2 %, v roce 2020 dále vzroste přibližně na 135 %. Očekává se, že hlavními faktory zapříčiňujícími v období 2019–2020 očekávané zvýšení poměru veřejného dluhu k HDP budou: značné zhoršení primárního přebytku, obecně stabilní úrokové výdaje a téměř nulové výnosy z privatizace, to vše v situaci slabého růstu nominálního HDP.

Rizikový ukazatel „S0“ Evropské komise, měřící krátkodobou fiskální udržitelnost, nenaznačuje, že by Itálii čekaly problémy s krátkodobou fiskální udržitelností, přestože se fiskální stránka vyznačuje zranitelností. Rizika z makrofinančního kontextu ostatně zůstávají malá, rovněž díky dosud akomodativní měnové politice ECB. Itálie je nicméně vystavena náhlému zvýšení averze k riziku ze strany finančního trhu, jelikož má stále velké potřeby refinancování svého velkého veřejného dluhu (ve výši přibližně 17 % HDP v roce 2019). Jak bylo pozorováno od května 2018, takové zvýšení averze k riziku může způsobit velkou volatilitu na trzích se státními dluhopisy a podstatně vyšší náklady na obsluhu dluhu, s následným rizikem negativních dopadů také do bankovního sektoru a pro podmínky financování podniků a domácností.

Itálii ve střednědobém horizontu čekají značné problémy s udržitelností. Podle prognózy se její strukturální primární přebytek dále zhorší na 1,2 % HDP v roce 2019 a 0,2 % HDP v roce 2020, zatímco v roce 2015 činil 3,5 %. To by ve střednědobém horizontu mohlo zvýšit rizika pro udržitelnost, jelikož slabá fiskální pozice by mohla dále zvýšit rizikové prémie. To zachycuje jak střednědobá analýza udržitelnosti dluhu provedená Komisí, tak i ukazatel rizika střednědobé fiskální udržitelnosti S1: oba poukazují na „vysoké riziko“. K tomuto posouzení přispívají i vysoký a vzrůstající objem dluhu v roce 2029 podle prognózy ve výchozím scénáři a jeho citlivost vůči makroekonomickým fiskálním otřesům. Za účelem dosažení poměru dluhu vůči DPH ve výši 60 % do roku 2033 by tak Itálie musela vyvinout značné fiskální úsilí odpovídající 10,2 procentního bodu HDP během období 2021–2025.

Také v dlouhodobém horizontu čekají Itálii značné problémy s udržitelností, způsobené jak velkou fiskální korekcí nutnou ke stabilizaci poměru veřejného dluhu k HDP, zejména s ohledem na budoucí náklady spojené se stárnutím, tak i zranitelností spojenou s velkou dluhovou zátěží. Ukazatel rizika dlouhodobé fiskální udržitelnosti S2 poukazuje na střední rizika, jelikož k tomu, aby se poměr veřejného dluhu Itálie k HDP udržel na dlouhodobě stabilní úrovni, by byl nutný trvalý nárůst strukturálního primárního přebytku ve výši přibližně 3,2 procentního bodu HDP, rovněž z důvodu nákladů na stárnutí. Vzhledem ke zranitelnosti spojené s velkou dluhovou zátěží, jak ji zachytilo posouzení rizik v rámci analýzy udržitelnosti dluhu, uvedené posouzení poukazuje v dlouhodobé perspektivě na velká rizika. Dlouhodobá udržitelnost zajištěná minulými důchodovými reformami, které omezily implicitní závazky plynoucí ze stárnutí populace, se ostatně zhoršuje, jednak z důvodu zhoršujících se demografických trendů prognózovaných Eurostatem, jednak z důvodu nedávno přijatých reforem. Konkrétně v rozpočtu na rok 2019 vláda rozšířila možnosti odchodu do předčasného důchodu, čímž podstatně zvýšila veřejné výdaje na starobní důchody. Tyto dodatečné náklady ve výši přibližně 0,3 % HDP v roce 2019 by dále zvýšily italské výdaje na starobní důchody, jež jsou ve výši 15 % potenciálního HDP v roce 2017 již jedny z nejvyšších v Unii a v OECD. Větší flexibilita pro odchod do důchodu by navíc mohla negativně ovlivnit nabídku pracovních sil, a to v situaci, kdy Itálie již zaostává za průměrem EU, pokud jde o zaměstnanost starších pracovníků (ve věku 55–64 let), a zbrzdit tak potenciální růst. Pokud by Itálie nadále ustupovala od provádění minulých důchodových reforem, rizika pro dlouhodobou udržitelnost by se mohla výrazně zvýšit, což by ohrozilo náležitou korekci jejího velmi vysokého poměru veřejného dluhu k HDP.

Výnosy z privatizace byly navíc v roce 2018 téměř nulové, a ani zdaleka tedy nedosáhly cíle plánovaného vládou na daný rok ve výši 0,3 % HDP. Do budoucna počítá program stability s ambiciózní hodnotou výnosů z privatizace ve výši 1 % HDP v roce 2019 a 0,3 % v roce 2020. Vzhledem k dosavadním slabým výsledkům privatizace počítá prognóza Komise s ohledem na aktuálně projednávané věrohodné a konkrétní návrhy s privatizačními výnosy v hodnotě jen přibližně 0,1 % HDP v roce 2019, zatímco pro rok 2020 z obezřetnostních důvodů nepočítá s žádnými výnosy z privatizace.

4.3.Střednědobá hospodářská situace

Je možné argumentovat, že výrazné nedodržení doporučené hodnoty pro snižování dluhu v perspektivní konfiguraci ze strany Itálie částečně způsobilo makroekonomické zpomalení zaznamenané od druhé poloviny roku 2018, kdy růst nominálního HDP poklesl pod 2 %, přičemž prognóza Komise očekává, že bude pokračovat i v období 2019–2020. K uvedenému makroekonomickému zpomalení však mohla přispět politická rozhodnutí s nepříznivými vlivy na důvěru občanů a omezená dostupnost úvěrů. Itálie kromě toho zaznamenala jen malý pokrok při plnění doporučení Rady z roku 2018 a její národní program reforem obsahuje jen málo nových závazků, které navíc nejsou podrobně formulované. Nízký růst produktivity celkově brzdí růstový potenciál Itálie a brání rychlejšímu snižování poměru veřejného dluhu k HDP.

Cyklické podmínky, potenciální růst a inflace

Ve druhé polovině roku 2018 zaznamenala italská ekonomika menší pokles, když se do Itálie přenesly dopady zpomalení globálního obchodu a tento efekt zvýraznila slabá domácí poptávka. Vyšší výnosy ze státních dluhopisů ve srovnání se začátkem roku 2018 vedly – byť se zpožděním – ke zpřísnění úvěrových podmínek a investice zatěžovala nejistota ohledně politických opatření a reforem. Celkový růst reálného HDP dosáhl v roce 2018 0,9 %. Podle odhadů úřadu ISTAT došlo v prvním čtvrtletí roku 2019 k oživení ekonomické aktivity, i když slabá domácí poptávka a nízká důvěra podnikatelů i spotřebitelů naznačují, že se růst produkce zrychlí teprve v druhé polovině roku (ve srovnání s posledními dvěma čtvrtletími roku 2018). Růst reálného HDP v roce 2019 tak zůstane pomalý, s hodnotou 0,1 % na základě prognózy Komise, a v roce 2020 dosáhne 0,7 %. Prognózy růstu v programu stability jsou jen o málo optimističtější než prognóza Komise. Program počítá s růstem produkce o 0,2 % v roce 2019 a o 0,8 % v roce 2020, pro nějž nicméně vláda počítá se zvýšením DPH schváleným jako záložní opatření.

Pokud jde o růst deflátoru HDP, jsou vládní prognózy rovněž optimističtější než Komise a počítají s růstem nominálního HDP o 1,2 % namísto 0,8 % v roce 2019 (a o 2,8 % namísto 1,8 % v roce 2020, ale převážně díky předpokládané aktivaci zvýšení DPH v programu stability). Celková inflace měřená HICP zůstala poté, co v roce 2017 vzrostla o 1,2 %, v roce 2018 obecně stabilní a Komise očekává, že se v roce 2019 sníží na pouhých 0,9 %, částečně v důsledku nižších cen energie, načež se v roce 2020 mírně zvýší na 1,1 %. Jádrová inflace, která v dubnu 2019 dosahovala 0,6 %, má do konce roku 2020 v souladu s mírným růstem mezd vzrůst nad 1 %.

Podle odhadů se potenciální růst Itálie v roce 2018 zvýšil na 0,5 % (nárůst z 0,2 % v roce 2017), avšak v roce 2019 má opět zpomalit na 0,3 %, načež se v roce 2020 vrátí zpět na 0,5 %. Celkově zůstává velmi nízký. V důsledku toho se podle odhadu Komise záporná mezera výstupu Itálie v roce 2018 zúžila na –0,1 % potenciálního HDP z –0,5 % v roce 2017, avšak v roce 2019 se znovu rozšíří na –0,3 % v důsledku silnějšího zpomalení růstu reálného HDP, načež se v roce 2020 znovu zúží. I přes pokrok, jehož bylo v některých oblastech reforem dosaženo (např. trh práce a veřejná správa, boj proti daňovým únikům, náprava rozvah bank), růstový potenciál Itálie nadále zatěžuje dědictví krize a přetrvávající strukturální nedostatky. Reálný HDP Itálie se stěží zotavil na předkrizovou úroveň, zatímco reálný HDP zbytku eurozóny je nyní o 21 % vyšší než v roce 2004. Průměrná míra ročního růstu činila v období 2004–2018 v Itálii 0,1 %, zatímco v eurozóně bez Itálie to bylo 1,5 %.

Převážně to vysvětlují strukturální faktory, které brání efektivní alokaci zdrojů a brzdí produktivitu. Starobní důchody a náklady na obsluhu dluhu mají stále velký podíl na italských veřejných výdajích, což omezuje prorůstové výdaje, například na vzdělávání a infrastrukturu. Vysoké daňové zatížení produkčních faktorů a stále nízká míra dodržování daňových předpisů i nadále brzdí hospodářský růst. Reformy trhu práce a pobídky pro zaměstnavatele vedly k růstu zaměstnanosti, který však byl z větší části postaven na dočasných smlouvách, zatímco stále vysoké míry dlouhodobé nezaměstnanosti a nezaměstnanosti mladých lidí zatěžují perspektivu budoucího hospodářského růstu. Podnikatelské prostředí není pro podnikání příznivé, mimo jiné z důvodu nedostatků ve veřejné správě a velmi dlouhých občanských a trestních soudních řízení. A investice, zejména do nehmotných aktiv, jsou stále nízké. V této souvislosti by Itálie měla znovu zahájit reformní úsilí, aby zlepšila střednědobou perspektivu růstu a udržitelnost svých veřejných financí.

Celkově lze konstatovat, že současné hospodářské zpomalení Itálie si opět, po období krize, vyžaduje pečlivou kalibraci fiskální korekce, aby se zabránilo případným nezamýšleným negativním důsledkům velkého fiskálního úsilí v situaci utlumeného růstu nominálního HDP. Kvůli nízké inflaci, implikující nižší než obvyklé daňové příjmy, je pro Itálii těžší snížit poměr svých veřejných výdajů na HDP pomocí zmrazení mezd a důchodových nároků v nominálním vyjádření. Nepříznivé makroekonomické podmínky zároveň obecně implikují nadprůměrně vysoké fiskální multiplikátory, které ještě zvětšuje přísná měnová politika s úrokovými sazbami na úrovni nulové dolní hranice. Na druhé straně složení fiskálního úsilí má na multiplikátory také významný dopad, zejména v zemích s velkým objemem dluhu. Je tedy možné argumentovat, že makroekonomické zpomalení zaznamenané od druhé poloviny roku 2018, kdy růst nominálního HDP poklesl pod 2 %, přičemž prognóza Komise očekává, že pod úrovní 2 % setrvá i v období 2019–2020, představuje mírný zmírňující faktor, který pouze částečně vysvětluje výrazné nedodržení doporučené hodnoty pro snižování dluhu v perspektivní konfiguraci ze strany Itálie. Rizika pro předpokládaný růst zůstávají do budoucna převážně negativní: globální výhled je ovlivněn napětím v obchodních vztazích, vyšší než očekávané ceny ropy by mohly oslabit kupní sílu spotřebitelů a jakékoli možné zvýšení výnosů ze státních dluhopisů by mohlo ovlivnit náladu a podmínky financování v soukromém sektoru a zvýšit rizika pro udržitelnost Itálie.

Strukturální reformy

Ve své zprávě o Itálii z roku 2019 dospěla Komise k závěru, že země zaznamenala jen malý pokrok při plnění doporučení pro jednotlivé země z roku 2018. Konkrétně došlo k určitému pokroku v boji s korupcí, při snižování objemu úvěrů se selháním v bankovním sektoru a v provádění reformy aktivních politik na trhu práce. Omezený pokrok byl zaznamenán v boji proti daňovým únikům, při zlepšování tržního přístupu k finančním prostředkům, při vynucování předpisového rámce pro podniky ve veřejném vlastnictví, při zvyšování počtu žen v zaměstnání, jakož i v podpoře výzkumu, inovací, digitálních dovedností a infrastruktury a terciárního vzdělávání zaměřeného na odbornou přípravu. K žádnému pokroku nedošlo u přesunu zdanění od produkčních faktorů, při snižování podílu starobních důchodů na veřejných výdajích (zde dokonce došlo k určitému zhoršení), při zkracování délky občanskoprávních řízení a při řešení restrikcí v oblasti hospodářské soutěže.

V rámci hloubkového přezkumu zveřejněného ve zprávě o Itálii z roku 2019 byla Itálie spolu s Řeckem a Kyprem rovněž zařazena v kategorii zemí potýkajících se s „nadměrnými makroekonomickými nerovnováhami“, a to po šestý rok v řadě. Makroekonomické nerovnováhy, s nimiž se Itálie potýká, se týkají zejména jejího vysokého veřejného dluhu a nízkého růstu produktivity v situaci, kdy nezaměstnanost zůstává vysoká a velký je rovněž celkový objem úvěrů se selháním v rozvahách italských bank.