CS    CS CS 
CS    CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 7.7.2008 
SEK(2008) 2191 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
 
Doprovodný dokument k 
návrhu 
 
SMĚRNICE RADY, 
 
kterou se m ění směrnice 2006/112/ES o spole čném systému dan ě z přidané hodnoty, 
pokud jde o snížené sazby dan ě z přidané hodnoty 
Posouzení dopad ů 
Shrnutí 
{KOM(2008) 428 v kone čném znění} 
{SEK(2008) 2190} 
CS 2   CS Toto zkrácené zn ění pouze shrnuje analýzu, kt erá je obsažena v úplném zn ění, jež je 
k dispozici pouze v p ůvodním jazykovém zn ění a v souladu s tím p ředloženo pouze 
s anglickým zn ěním návrhu. 
Tato zpráva zavazuje pouze ty útvary  Komise, které se podílely na její p řípravě, a její text je 
podkladem pro p řipomínky a nijak nep ředjímá záv ěrečnou podobu rozhodnutí Komise . 
Shrnutí 
Dne 5. července 2007 p ředložila Komise Rad ě a Evropskému parlamentu sd ělení o jiných než 
základních sazbách DPH1. Ve sdělení založeném na studii, kterou provedla spole čnost 
Copenhagen Economics2, Komise zastávala názor, že by nový  právní rámec pro snížené sazby 
DPH měl racionalizovat a zjednodušit stáv ající systém, aniž by byla vylou čena možnost 
poskytnout členským stát ům větší pružnost p ři přijímání snížených sazeb, zejména u místn ě 
poskytovaných služeb. Ú čelem tohoto sd ělení bylo zahájit širokou  diskusi o budoucnosti 
snížených sazeb s p řihlédnutím k záv ěrům studie. Diskuse v Rad ě dosud nevy řešila základní 
otázky týkající se zjednodušení a racionalizace celkového rámce nebo dopad ů a prospěšnosti 
snížených sazeb, pokud jde o dosažení konkrétních politických cíl ů. Komise se však potýká 
s určitými naléhavými otázkami týkajícími se zavedení nové oblasti p ůsobnosti vztahující se 
na snížené sazby DPH, které je nutno vy řešit urychlen ě a/nebo s ohledem na n ěž se usuzuje, 
že existují dostate čné důvody, aby již byly zahrnuty do legi slativního návrhu. Jsou nutné 
rovněž určité technické úpravy. 
V této souvislosti se Komise rozhodla p ředložit původní návrh v lét ě 2008 (bod plánu agendy 
2008/TAXUD/002; CLWP 2008 prioritní inicia tiva). Rozsah tohoto návrhu bude proto 
omezený a nebude zahrnovat hloubkový p řezkum stávající struktur y základních sazeb DPH 
(jedna běžná sazba ve výši nejmén ě 15 % a dv ě libovolné snížené sazby ve výši nejmén ě 5 %, 
které lze uplat ňovat na omezený seznam zboží a služeb). Nebude se zabývat ani problémem 
četných p řiznaných odchylek od obecného rámce sazeb, ani otázkou rozší ření oblasti 
působnosti snížených sazeb za ú čelem ochrany životního prost ředí. Tato možná opat ření jsou 
ponechána na pozd ější fázi po dokon čení stávající d ůkladné diskuse a dalšího p řezkumu. 
Tato situace vyžaduje p řiměřené posouzení dopad ů zaměřené důsledně na níže uvedené 
problémy, jež je nutno vy řešit v krátké dob ě. 
1) U n ěkterých služeb s vysokým podíle m lidské práce stanovených v p říloze IV 
směrnice o DPH (2006/112/ES) mohou členské státy do časně uplatňovat snížené 
sazby, jsou-li k tomu oprávn ěny. Platnost doty čného ustanovení skon čí na konci 
roku 2010. První otázkou je, zda by možnost uplat ňování snížených sazeb m ěla být – 
zcela nebo částečně – stanovena trvale nebo zda by m ěla být úpln ě zrušena. 
                                                 
1 KOM (2007)380 v kone čném znění, k dispozici na adrese: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 „Study on reduced VAT applied to goods and servi ces in the Member States of the European Union“, 
Copenhagen Economics, 21. června 2007. Viz EUROPA — Taxation and Customs Union / Rates  
a SEK(2007) 910, k dispozici na adrese: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
CS 3   CS 2) Logickou druhou otázkou je, zda by oprávn ění členských stát ů uplatňovat snížené 
sazby mělo být rozší řeno na služby podobné službám s vysokým podílem lidské 
práce, které nejsou v p říloze IV uvedeny, pokud nemají žádný dopad na vnit řní trh. 
Základním charakteristickým rysem t ěchto „místn ě poskytovaných služeb“ je, že 
nemohou být poskytovány na dálku, jsou zam ěřeny převážně na místní kone čné 
spotřebitele a dodavatel a zák azník se nacházejí ve stejné malé oblasti. 
3) Restaura ční služby jsou obecn ě považovány za služby poskytované místn ě, jelikož 
jsou zaměřeny většinou na místní trh. Kv ůli rozdílům v sazbách DPH uplat ňovaných 
v jednotlivých členských státech by však mohlo dojít k narušení vnit řního trhu 
v pohrani čních oblastech nebo u rozlo žení cestovního ruchu mezi ur čité členské 
státy. Mimoto je kv ůli odchylkám vysoký po čet členských stát ů oprávněn uplatňovat 
snížené sazby na restaura ční služby, zatímco jiné členské státy nikoli. N ěkteré tyto 
odchylky skon čí dne 31. prosince 2010. Vzniká tudíž t řetí otázka: m ěly by být 
všechny členské státy oprávn ěny uplatňovat snížené sazby na restaura ční služby? 
4) V sou časnosti mohou členské státy uplat ňovat sníženou sazbu na „dodání, výstavbu, 
renovaci a p řestavbu byt ů v rámci sociální politiky“. Zkušenosti však ukazují, že 
členské státy toto vykládají r ůzně. Některé členské státy mimoto uplat ňují sníženou 
sazbu na „renovaci a opravy soukromých byt ů a obytných dom ů, s výjimkou 
materiálů, které tvo ří podstatnou část hodnoty poskytnuté služby“ (na seznamu 
služeb s vysokým podílem lidské práce v p říloze IV) a řadě členských stát ů byly 
povoleny odchylky, které jim umož ňují uplatňovat snížené sazby (nebo nulovou 
sazbu) na dodávky týkající se budov bez ohledu na sociální politiku. Platnost 
některých těchto odchylek skon čí na konci roku 2010. Čtvrtou otázkou proto je, zda 
existují důvody pro to, povolit obecn ěji snížené saz by u tohoto odv ětví a zařadit celé 
odvětví bydlení na seznam  zboží a služeb zp ůsobilých pro sníženou sazbu. Takto by 
si členské státy mohly vybrat, zda oblast p ůsobnosti snížené sazby DPH omezí či 
nikoli podle svých vnitrostátních rozpo čtových a fiskálních možností. 
Zjištěné problémy souvisí zejména s politickými omezeními . Za prvé, velký po čet členských 
států požaduje pružnost p ři stanovování snížených sazeb, jelikož je považují za vhodné 
v oblastech, v nichž není vnit řní trh dot čen rozdíly v sazbách mezi jednotlivými členskými 
státy. Za druhé, další část problému p ředstavují nerovné možnosti poskytnuté členským 
státům v některých těchto oblastech. Zde se odkazuje pouze na snížené sazby DPH. Posouzení 
dopadů neprojednává, zda k dosažení n ěkterých cíl ů v oblasti zam ěstnanosti m ůže být 
vhodnější snížení p římých daní a p říspěvků na sociální zabezpe čení. Nezabývá se ani širšími 
otázkami, jako je rovnováha mezi p římým a nep římým zdan ěním. 
Cíle nadcházející iniciativy Komise týkají cí se snížených sazeb DPH jsou tyto: 
1) Za prvé, vytvo řit v Unii rovné podmínky pro všechny členské státy, pokud jde o 
uplatňování snížených sazeb na restaura ční služby, místn ě poskytované služby 
a služby související s bydlením (a podobnými nekomer čními budovami), a vytvo řit 
jednotnější strukturu sazeb DPH v této oblasti. Cílem je poskytnout všem členským 
státům prostor pro politické manévrování a zajistit pružnost v oblastech, v nichž není 
dotčeno řádné fungování vnit řního trhu. 
2) Za druhé, politika by m ěla snížit právní a ek onomickou nejistotu. V sou časnosti 
nemají hospodá řské subjekty jistotu, pokud jd e o budoucnost snížených sazeb 
uplatňovaných na služby s vysokým podílem lidské práce. Diskuse o rozší ření 
CS 4   CS možnosti snížených sazeb na restaurace a místní služby probíhaly řadu let, což vedlo 
k nejistotě a podniky p řípadně odradilo od investic a p řijímání pracovník ů. 
3) Za t řetí, existují sociáln ě-ekonomické cíle: 
a) snížení náklad ů podniků na dodržování p ředpisů, zejména v odv ětví bydlení – 
to souvisí s druhým cílem zajistit právní jistotu; 
b) zajistit p řechod ze stínové a neformální ekonomiky do formální ekonomiky 
s cílem podpo řit hospodá řský růst a formální p řijímání zam ěstnanců / 
zaměstnávání a – v omezeném rozsahu – celkovou zam ěstnanost omezením 
svépomocné činnosti domácností a omezováním práce na černo u některých 
služeb. 
Na základ ě výše uvedené definice problému a cíl ů jsou možnosti politiky  a priori velmi 
omezené. 
1) První možností je „žádná zm ěna politiky“. V rámci této možnosti by platnost 
dočasných ustanovení sm ěrnice o DPH, která povolují snížené sazby u n ěkterých 
služeb s vysokým podílem lidské práce, automaticky skon čila koncem roku 2010, 
stejně jako u do časných odchylek p řiznaných novým členským stát ům ohledn ě 
uplatňování snížených sazeb na restaurace a odv ětví bydlení. Stejné odchylky 
poskytnuté starým členským stát ům by se uplat ňovaly i nadále, jelikož u nich nebyla 
stanovena žádná lh ůta. Členské státy, které v sou časnosti uplat ňují snížené sazby na 
některé služby s vysokým podílem lidské práce, nebo nové členské státy uplat ňující 
odchylky u restaurací a odv ětví bydlení, by v t ěchto případech musely (v zásad ě) 
sazbu DPH zvýšit na b ěžnou sazbu. 
2) Druhá možnost znamená zm ěnu politiky a mění právní p ředpisy Spole čenství 
o snížených sazbách . Lze předpokládat r ůzné dílčí možnosti; ty mohou sahat od 
omezené zm ěny právních p ředpisů po nejširší možnou zm ěnu v souladu s r ůznými 
otázkami uvedenými v definici problému. V zájmu zvýšení významu by zm ěna 
mohla zahrnovat tyto možnosti (jednotlivé aspekty je možno uvážit rovn ěž zvlášť): 
a) Snížené sazby u n ěkterých služeb s vysokým pod ílem lidské práce: jedinou 
změnou je zm ěnit stávající ustanovení o snížených sazbách u n ěkterých služeb 
s vysokým podílem lidské práce na trvalá. 
b) Snížené sazby u rozší řeného seznamu služeb s vysokým podílem lidské práce: 
– pouze pro domácnosti: všechny členské státy by mohly uplat ňovat 
snížené sazby na kategorie služeb v p říloze IV a na omezený seznam 
obdobných (drobných) služeb pro domácnosti: zahradnické nebo krajinářské služby a údržba zahrad pro domácnosti, služby osobní pé če 
jiné než holi čství a kade řnictví (služby poskytované v za řízeních osobní 
péče), drobné opravy movitého hmot ného majetku (vyjma motorových 
vozidel) a úklid v souvislosti s movitým hmotným majetkem; 
– pro domácnosti a jiné nekomer ční zákazníky: omezený seznam 
obdobných (drobných) služeb by mohl zahrnovat dodate čně služby 
poskytované kone čným spot řebitelům jiným než domácnosti: 
zahradnické a krajiná řské služby a údržba zahrad a park ů pro orgány 
CS 5   CS veřejné správy a neobchodní využití, (drobné) renovace, opravy, údržba a 
úklid bohoslužebných míst, kulturního d ědictví, historických památek 
nebo jiných nekomer čních budov. 
c) Snížené sazby u rozší řeného seznamu služeb s vysokým podílem lidské práce 
a restaura čních služeb: členské státy by mohly uplat ňovat snížené sazby rovn ěž 
na restaura ční služby. 
d) Snížené sazby u rozší řeného seznamu služeb s vysokým podílem lidské práce, 
restauračních služeb a celého odv ětví bydlení: členské státy by mohly 
uplatňovat snížené sazby rovn ěž na výstavbu a (podstatnou) p řestavbu 
soukromých byt ů a obytných dom ů a na jejich dodání. 
e) Snížené sazby u rozší řeného seznamu služeb s vysokým podílem lidské práce, 
restauračních služeb, odv ětví bydlení a n ěkterých jiných částí stavebnictví: 
členské státy by mohly uplat ňovat snížené sazby rovn ěž na výstavbu 
a podstatnou renovaci nebo p řestavbu nekomer čních budov, nap říklad 
bohoslužebných míst nebo kulturního d ědictví, historických památek nebo 
jiných nekomer čních budov a jejich dodání. 
Posouzení dopad ů u těchto možností je založeno zejména na záv ěrech studie spole čnosti 
Copenhagen Economics. Konzultovány však byly rovn ěž jiné zdroje údaj ů. Současně s tímto 
posouzením dopad ů se v období od 11. b řezna do 12. kv ětna 2008 uskute čnily veřejné 
konzultace. Konzultace obecn ě neodhalily žádné argumenty, které by již nebyly uvedeny 
nebo které jsou d ůležité pro ú čely tohoto posouzení dopad ů. 
U všech možností zm ěny politiky pravd ěpodobně dojde v odv ětvích  dotčených zm ěnou ke 
zvýšení poptávky a zam ěstnanosti ; zdá se, že rozdíly mezi odv ětvími závisí velkou m ěrou na 
citlivosti na ceny, která m ůže být pon ěkud nižší ve stavebnictví ( údržba, opravy a výstavba) 
a v případech, kdy služby nejsou poskytovány domácnostem. Nejsiln ější účinky budou 
pravděpodobně zaznamenány u možností 2, 3 a 5  v tabulce 1. Mohou exis tovat rozdíly mezi 
členskými státy, pokud jde o na časování dopad ů, v závislosti na strnulosti a nap ětí na 
příslušném pracovním trhu. Možnost žádné zm ěny politiky by zvýšila sazbu DPH p ředevším 
u některých odv ětví s vysokým podílem lidské práce v členských státech, které u t ěchto 
služeb uplat ňují snížené sazby. Zvýšení sazeb DPH bude mít pravd ěpodobně větší účinky 
(v opačném směru) než snížení. 
Snížené sazby, které se p ředpokládají v možnostech zm ěny politiky, budou pravd ěpodobně 
nejúčinnější, pokud jde o potírání stínové ekonomiky , v odvětvích sloužících kone čným 
spotřebitelům, zejména domácnostem (tj. u možností 2, 3, 5 a 6  v tabulce 1). Možnost žádné 
změny politiky pravd ěpodobně povede ke zvýšení činnosti v oblasti stínové ekonomiky. 
Pokud jde o právní a ekonomickou jistotu , možnosti zm ěny politiky, které jednozna čně a 
trvale členským stát ům vymezují prostor pro uplat ňování snížených sazeb u služeb s vysokým 
podílem lidské práce a restaura čních služeb ( možnosti 2, 3 a 5  v tabulce 1), by situaci 
zlepšily. Možnost žádné zm ěny politiky by rovn ěž přinesla jistotu vylou čením dalšího 
prodloužení do časných opat ření (zejména co se týká n ěkterých služeb s vysokým podílem 
práce), avšak jelikož odchylky (nap ř. u restaura čních služeb) by platily i nadále, diskuse 
o rozšíření snížených sazeb na místn ě poskytované služby a restaurace by neskon čila 
a ponechala by prostor pro nejistotu. 
CS 6   CS Celkový hospodá řský růst bude pravd ěpodobně významn ější u možností politiky ( možnosti 2, 
3 a 5  v tabulce 1), kde dojde k p řechodu od svépomocné činnosti a činnostem v oblasti 
stínové ekonomiky k formální ekonomice ( činnosti s omezenou nutností formálního vzd ělání 
a speciálního strojního za řízení), tj. místn ě poskytované služby pro domácnosti, zejména 
domácí pe čovatelské služby, úklid, drobné opravy a údržba, a restaura ční služby. 
K celkovému snížení (strukturální) nezam ěstnanosti  pravděpodobně nedojde u žádné 
možnosti politiky s výjimkou p řípadů, kdy jsou snížené sazby zavedeny u služeb pro 
domácnosti, které zahrnují pom ěrně vysoký podíl pracovník ů s nízkou kvalifikací, nap ř. 
drobné opravy a údržba, úklid a restaura ční služby. Nejsiln ější účinek se pravd ěpodobně 
objeví u možností 2, 3 a 5  v tabulce 1. Pokud však jde o celkový r ůst a zaměstnanost, je 
nutno vzít v úvahu rozdíly v dopadech mezi jednotlivými členskými státy. 
Neočekává se, že jednotlivé možnosti politiky budou mít významný dopad na náklady 
podniků na dodržování p ředpisů, nebudou-li snížené sazby zavedeny pro celé odv ětví bydlení 
a pro restaurace ( možnosti 2+6 a 5  v tabulce 1). 
Mimoto žádná z možností politiky nebude mít pravd ěpodobně závažný dopad na fungování 
vnitřního trhu. Snížené sazby u restaurací a služeb v za řízeních osobní pé če mohou mít dopad 
v pohrani čních oblastech nebo na cestovní ruch, avšak obecn ě může v porovnání se stávající 
situací (a možností žádné zm ěny politiky) vnit řní trh fungovat lépe, pokud budou mít všechny 
členské státy rovné p říležitosti, pokud jde o zavedení snížených sazeb. 
Jelikož ve všech odv ětvích dotčených možnostmi zm ěny politiky p řevládají malé a st řední 
podniky , všechny možnosti, které podpo ří činnost v t ěchto odvětvích, budou mít – v r ůzném 
rozsahu – pravd ěpodobně prospěšné účinky pro malé a st řední podniky. 
Pokud jde o ú činky na životní prost ředí, možnosti povolující snížené sazby ve stavebnictví 
(možnosti 2, 4, 6 a 7 ) budou mít pravd ěpodobně nejpříznivější dopad. 
Dopady na rozd ělení příjmů mezi domácnostmi  nebudou pravd ěpodobně existovat nebo 
budou minimální u všech možností. Ur čité prospěšné účinky se o čekávají u všech možností 
změny politiky a kladné dopady na sociální za členění jsou možné všude tam, kde je 
pravděpodobná v ětší zaměstnanost pracovník ů s nízkou kvalifikací ( možnosti 2 až 5 ). 
CS 7   CS Tabulka 1: Porovnání dopad ů jednotlivých možností politiky (dodate čné části zvažovaných 
možností)  
Dopady 
 
Možnos
ti 
Růst odvětví 
Celkový r ůst 
hospodářství 
Zaměstnanost 
v odvětví 
Celková 
zaměstnanost 
Stínová ekonomika 
Náklady na 
dodržování p ředpisů 
Vnitřní trh 
Malé a st řední 
podniky 
Rozdělení příjmů 
Ostatní sociální 
dopady 
Dopady na životní 
prostředí 
1. Žádná 
změna 
politiky - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Snížené 
sazby 
u některých 
služeb 
s vysokým 
podílem 
lidské práce +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. Snížené 
sazby 
u rozšířeného 
seznamu 
služeb 
s vysokým 
podílem 
lidské práce 
pouze pro 
domácnosti +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. Snížené 
sazby 
u rozšířeného 
seznamu 
služeb 
s vysokým 
podílem 
lidské práce 
pro ostatní 
nekomer ční 
zákazníky + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. Snížené 
sazby u 
restauračních 
služeb +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. Snížené 
sazby 
u význam-
ných 
stavebních 
prácí/dodá-
vek v odv ětví 
bydlení ++ +/0 ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. Snížené 
sazby u 
významných 
stavebních + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
CS 8   CS prácí/dodá-
vek 
nekomer čních 
budov 
Co se týká souladu s cíli (tabulka 2), možnost žádné zm ěny politiky stanovené cíle nespl ňuje, 
s výjimkou možného malého dopadu na zát ěž v souvislosti s dodržováním p ředpisů. Ve 
skutečnosti by nadále platily četné odchylky u snížených sazeb u restaura čních služeb 
a v odvětví bydlení. 
Všechny možnosti zm ěny politiky spl ňují první cíl; možnosti 2, 3, a 6  splňují všechny cíle 
kromě jednoho, zatímco  možnost 5  splňuje všechny cíle. 
CS 9   CS Tabulka 2: Porovnání souladu s cíli možností politiky  
Cíle 
   Možnosti Rovné podmínky 
v EU, co se týká 
snížených sazeb 
u restaurací, 
bydlení a služeb 
s vysokým 
podílem lidské 
práce, 
a pružnost pro 
členské státy 
v případech, kdy 
neexistuje žádný 
dopad na vnit řní 
trh Snížení právní 
a ekonomické 
nejistoty Snížení náklad ů 
na dodržování 
předpisů Přechod ze 
stínové 
a neformální 
ekonomiky do 
formální 
ekonomiky 
1. Žádná zm ěna 
politiky  ne ne minimální ne 
2. Snížené sazby 
u některých 
služeb s vysokým 
podílem lidské 
práce – p říloha IV  ano ano ne ano 
3. Snížené sazby 
u rozšířeného 
seznamu služeb 
s vysokým 
podílem lidské 
práce pouze pro 
domácnosti  ano ano ne ano 
4. Snížené sazby 
u rozšířeného 
seznamu služeb 
s vysokým 
podílem lidské 
práce pro ostatní 
nekomer ční 
zákazníky  ano ne ne minimální 
5. Snížené sazby 
u restaura čních 
služeb  ano ano ano ano 
6. Snížené sazby 
u významných 
stavebních prací 
a dodávek 
v odvětví bydlení  ano ne ano ano 
7. Snížené sazby 
u významných 
stavebních prací 
a dodávek 
nekomer čních 
budov  ano ne ne minimální 
Bez přihlédnutí k rozpo čtovým důsledkům na členské státy, které musí vzhledem k zásad ě 
pružnosti posoudit v prvé řadě ony, se celkov ě upřednostňují možnosti 2, 3, 5 a 6 , které by 
bylo možno kombinovat.