1.Úvod

Cílem nařízení (EU) č. 517/2014 (dále jen „nařízení o F-plynech“) je vytvořit efektivní a přiměřený mechanismus snižování emisí fluorovaných skleníkových plynů, který by přispěl k dosažení cílů Unie v oblasti klimatu. Podporuje rovněž inovace a usnadňuje sbližování směřující k celosvětové dohodě o postupném ukončování používání částečně fluorovaných uhlovodíků (HFC) podle Montrealského protokolu.

Od přijetí nařízení o F-plynech v roce 2014 se mezinárodní jednání zdárně vyvíjela a v říjnu 2016 se 197 zemí dohodlo na postupném omezování celosvětové spotřeby a výroby HFC podle Montrealského protokolu (dále jen „změna z Kigali“). Jedná se o právně závaznou dohodu, která pomůže všem zemím dodržovat závazky podle Pařížské dohody . Rozvojové země mohou získat podporu prostřednictvím „Mnohostranného fondu pro plnění Montrealského protokolu“ („Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol“, dále jen „Mnohostranný fond“), do něhož členské státy EU přispívají.

Nařízení o F-plynech je dostatečně ambiciózní, aby zajistilo, že EU bude schopna splnit své globální závazky vyplývající ze změny z Kigali. Hlavním opatřením k dosažení tohoto cíle je „postupné ukončování používání HFC v EU“, přičemž celková množství HFC, která podniky mohou dovážet do EU nebo je tam vyrábět (tj. „poprvé uvést na trh“), se do roku 2030 budou postupně snižovat (měřeno v ekvivalentu CO2).

Pro dodržení ročního limitu HFC v daném roce zavádí nařízení o F-plynech systém kvót. Od roku 2015 potřebují podniky kvótu pro legální uvádění velkých objemů HFC na trh a Komise jim kvóty přiděluje každoročně zdarma. Výhody a nevýhody různých možností přidělování kvót byly přezkoumány v posouzení dopadů návrhu nařízení o F-plynech3 a během společného legislativního postupu byly podrobně zváženy možnosti přidělování kvót zdarma, za poplatek i formou aukce. V té době existovala určitá podpora zavedení poplatku za kvóty nebo systému aukcí mimo jiné proto, že by tyto možnosti generovaly příjmy, které by bylo možno potenciálně využít k doplnění Mnohostranného fondu v případě, že by bylo v rámci Montrealského protokolu dohodnuto postupné ukončování používání HFC a vzhledem k tomu, že tyto možnosti by mohly napomoci jeho účinnému provádění. Konečné rozhodnutí však upřednostnilo přidělování kvót zdarma, přičemž bylo odsouhlaseno, že bude sledováno fungování zavedeného způsobu a (potenciálních) nákladů v členských státech.

V důsledku toho čl. 21 odst. 5 nařízení o F-plynech vyzývá Komisi, aby: „zveřejnila zprávu posuzující způsob přidělování kvót, včetně dopadu přidělování kvót zdarma, náklady na provádění tohoto nařízení v členských státech a možnou mezinárodní dohodu o částečně fluorovaných uhlovodících.“ S ohledem na tuto zprávu Komise případně předloží Evropskému parlamentu a Radě legislativní návrh za účelem: a) změny způsobu přidělování kvót; b) stanovení vhodného způsobu rozdělování jakýchkoli případných příjmů.

Tato zpráva vychází z externích technických prací provedených pro Komisi a z rozsáhlých konzultací se zúčastněnými stranami včetně internetového průzkumu dotčených podniků, jakož i jednání v rámci konzultačního fóra zřízeného podle článku 23 nařízení o F-plynech.

2.Popis způsobu přidělování kvót

Podle nařízení o F-plynech jsou kvóty přidělovány:

·„zavedeným podnikům“ na základě „ochrany předchozího stavu“, tj. roční kvóty pro roky 2015–2017 byly založeny na činnostech jednotlivých výrobců a dovozců velkých objemů HFC v EU v období 2009–2012, jak bylo uvedeno v předchozím nařízení (ES) č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech. Od roku 2018 a poté jednou za tři roky se bude provádět přepočet na základě novějších údajů.

·z rezervy na základě ročních prohlášení, v nichž společnosti uvádějí svou potřebu kvóty. Do roku 2018 je tato rezerva přidělována de facto pouze „novým účastníkům na trhu“, tj. podnikům, které v období 2009–2012 nepodávaly zprávu. Od roku 2018 mohou noví účastníci na trhu i zavedené podniky získávat kvóty z rezervy za stejných podmínek.

Kvóty přidělené zavedeným podnikům lze převést na jiné podniky. Naproti tomu kvóty z rezervy převádět nelze. Cílem je zabránit podnikům, které se nezabývají obchodem s HFC, aby žádaly o bezplatné kvóty pouze za účelem prodeje těchto práv.

HFC nevstupují do EU jen prostřednictvím dovozu velkých objemů plynů. Jsou obsaženy rovněž v dovážených zařízeních. Pokud by bylo možné dovážet zařízení obsahující HFC bez jakéhokoli omezení, ohrozilo by to ekologickou vyváženost postupného ukončování jejich používání a bylo by to nespravedlivé vůči výrobcům zařízení z EU využívajícím HFC zakoupené na trhu EU, jejichž používání je postupně ukončováno. Nařízení o F-plynech proto vyžaduje, aby HFC obsažené v chladicích a klimatizačních zařízeních a tepelných čerpadlech, která jsou uváděna na trh, byly od 1. ledna 2017 započítávány do systému kvót. Pro dovozce zařízení obsahujících HFC to znamená, že potřebují povolení od držitelů kvót k tomu, aby mohli využívat jejich kvóty pro své dovozy.

V době přijetí nařízení o F-plynech byla možnost přidělování kvót přímo dovozcům zařízení na základě ochrany předchozího stavu zamítnuta kvůli nedostatku údajů. Držitelé kvót z řad zavedených podniků i nových účastníků mohou povolit využívání svých kvót dovozcům zařízení, ale noví účastníci na trhu musí navíc prokázat, že došlo k fyzické dodávce odpovídajícího množství plynu, aby doložili své aktivní působení v obchodu s plynem. Povolení se započítá proti kvótě držitelů kvót v roce, v němž je poskytnuto. Naproti tomu pro dovozce zařízení neexistuje žádný časový limit omezující použití tohoto povolení. Povolení udělené v roce 2015 lze tedy použít v roce 2017 nebo i v pozdějších letech.

3.Posouzení způsobu přidělování

a.Držitelé kvót a využívání kvót

V současné době se způsob přidělování kvót týká asi 1 100 podniků, z nichž přibližně dvě třetiny jsou „držiteli kvót“ na HFC (výrobci a/nebo dovozci velkých objemů), zatímco zbývající podniky jsou dovozci zařízení. Sedmdesáti osmi zavedeným podnikům byla každoročně přidělována kvóta na základě jejich činností souvisejících s HFC v období 2009–2012. Počet nových účastníků na trhu je mnohem vyšší a každým rokem ještě narůstá. V roce 2017 nově vstoupilo na trh 579 podniků, což oproti roku 2015 představuje nárůst o 73 %. Zdá se, že někteří z těchto nových účastníků na trhu jsou propojeni buď vzájemně, a/nebo se zavedenými aktéry na trhu.

Způsob přidělování u zavedených společností, který je založen na historické spotřebě, zaručuje stávajícím podnikům stabilní výchozí pozici na trhu. V průběhu času bude podíl kvót dostupných těmto zavedeným podnikům klesat rychleji než celkový trh (vzhledem k tomu, že se snižuje v souladu s kroky postupného ukončování používání), což znamená, že podíl kvót na trhu přidělovaných stávajícím zavedeným podnikům se bude v průběhu času snižovat. Na počátku postupného ukončování používání HCG v roce 2015 představovaly částky vyhrazené pro nové účastníky na trhu 11 % z celkové kvóty. Vzhledem k postupu při určování kvót zůstanou absolutní částky, které jsou k dispozici z této rezervy, v průběhu času víceméně stabilní. Na druhou stranu relativní podíl kvót přidělovaných z rezervy pro nové účastníky na trhu se bude v průběhu let zvyšovat vzhledem k tomu, že celkový trh se v souladu s postupným ukončováním používání HFC zmenšuje. Například v posledním roce postupného ukončování používání HFC bude z rezervy přiděleno více než 50 % celkové kvóty.

Je zřejmé, že prohlášení společností o budoucí potřebě za účelem získání kvóty z této rezervy nejsou zpravidla založena na realistickém hodnocení očekávaných prodejů. Jen samotné podniky nově vstupující na trh (které se původně ucházely o 11 % trhu) požadovaly kvótu, která několikanásobně překročila celkovou částku, která je k dispozici pro celý trh EU. Tyto přemrštěné žádosti společností o kvóty naznačují, že požadovanou částku obdrží pouze několik málo podniků. Všechny ostatní společnosti ucházející se o kvótu z rezervy obdrží stejný poměrný podíl. Vzhledem k tomu, že počet žádostí se každoročně zvyšuje, zatímco částka rezervy zůstává z větší části stejná, maximální přidělená kvóta z rezervy připadající na jednu společnost se každým rokem snižuje.