Pracovní dokument útvarů Komise - připojený k Bílá kniha Strategie pro Evropu týkající se zdravotních problémů souvisejících s výživou, nadváhou a obezitou - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 279 v konečném znění} {SEK(2007) 706} /* SEK/2007/0707 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 30.5.2007 SEK(2007) 707 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE připojený k BÍLÁ KNIHA Strategie pro Evropu týkající se zdravotních problémů souvisejících s výživou, nadváhou a obezitou SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 279 v konečném znění}{SEK(2007) 706} SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ[1] S OHLEDEM NA BÍLOU KNIHU KOMISE O STRATEGII PRO EVROPU TÝKAJÍCÍ SE ZDRAVOTNÍCH PROBLÉMŮ SOUVISEJÍCÍCH S VÝŽIVOU, NADVÁHOU A OBEZITOU 1. DEFINICE PROBLÉMU Na špatnou stravu a nízké úrovně fyzické aktivity připadá podle WHO 6 ze sedmi 7 hlavních rizikových faktorů špatného zdravotního stavu v Evropě, viz obr. 1 v příloze. Odhaduje se, že 80 % případů nemocí srdce, mozkových příhod, diabetu 2. typu a 40 % případů rakoviny by bylo možno předejít, pokud by se vyloučily rizikové faktory běžného životního stylu (včetně kouření). Existují důkazy, že se v EU zhoršuje strava a snižuje se úroveň fyzické aktivity, a to na základě zvyšujícího se výskytu obezity a nadváhy. Z údajů vyplývá, že 19 z 27 členských států již má průměrný BMI vyšší, než je zdravá úroveň 25 kg/m2, viz obr. 2 v příloze. Za předpokladu lineárního růstu bez jakéhokoliv zásahu se odhaduje, že výskyt obezity v EU-27 v roce 2020 dosáhne 20,1 %, viz obr. 3 v příloze. Předpoklady, na nichž jsou výše uvedené výpočty založeny, naznačují, že se může jednat o konzervativní prognózy. Podle zkušeností z USA z konce 80. let minulého století je např. křivka mnohem strmější. Za druhé, analýza nepřihlíží ke způsobu, jakým se obezita a nadváha zvyšuje u dětí. Existují důkazy, že se dětská obezita neustále zvyšuje, přičemž nejvyšší výskyt byl zjištěn v jihoevropských zemích, viz obr. 4 a 5 v příloze. Zdá se, že se v dospělosti výskyt obezity zvyšuje a nejvyšších úrovní u dospělých dosahuje ve věku od 50 a 60 let. Rozdíly mezi pohlavími nejsou s ohledem na obezitu stejné. Příjem soli je dalším aspektem výživy, který způsobuje nemoci (zejména kardiovaskulární choroba a mozková příhoda). Z údajů vyplývá, že příjem soli v EU je významně vyšší než doporučená dávka 5 g chloridu sodného denně a činí přibližně 9–11 g denně, přičemž nejvíce soli pochází ze zpracovaných potravin. Bylo zjištěno, že dlouhodobé komplexní programy snižování příjmu soli jsou velmi účinné, pokud jde o zajištění přínosů pro zdraví. V případě projektu v Severní Karélii ve Finsku bylo např. průměrné snížení příjmu soli o 30–35 % zaznamenané v průběhu 30 let ve Finsku spojeno s výrazným poklesem mortality v souvislosti s mozkovou příhodou a koronární chorobou srdce u skupiny obyvatel mladších 65 let ve výši 75 % až 80 %. Příčiny špatné výživy, nízké fyzické aktivity a nárůstu nadváhy/obezity jsou složité a vícefaktorové a souvisí s činiteli tak rozmanitými jako mezinárodní obchod, zemědělská politika, znalosti, postoj a informovanost o potravinách a rovněž dostupnost potravin a možnost výběru, příležitosti a motivace k fyzické aktivitě, které jsou zase ovlivněny fyzickým prostředím, politikou školy, rodinnými zvyklostmi atd. Existují důkazy, že Evropané jedí více a že strava není vyvážená. Údaje Organizace pro výživu a zemědělství naznačují, že v období 1961–2001 vzrostla v Evropě energie získaná z potravin o 15 %. K dispozici jsou rovněž údaje, z nichž vyplývá, že v období mezi rokem 1996 a 1998 rostl velmi mírně procentní podíl celkové energie přijaté ze spotřebovaných tuků a že ve většině zemí je příjem ovoce a zeleniny významně pod doporučovanými úrovněmi. Takovéto malé přírůstky ve spotřebě potravin mohou snadno způsobit přírůstek hmotnosti nebo jiné účinky na zdraví. K dispozici jsou jen omezené údaje týkající se trendů v oblasti fyzické aktivity, ačkoliv z údajů vyplývá, že stávající úrovně aktivity značně zaostávají za úrovněmi, které se doporučují pro zdraví. 2. POTřEBA čINNOSTI NA ÚROVNI EU Rada Komisi opakovaně žádala, aby v této oblasti učinila více. Na úrovni EU existuje řada pravomocí a stávajících právních předpisů, které na úrovni členských států přispívají k formování prostředí pro zdraví prospěšné rozhodování. To zahrnuje právní předpisy týkající se potravin, vypracování programů v zemědělských odvětvích, strukturální fondy, výzkum, dopravní a městskou politiku a sdělovací prostředky. V rámci členských států existují nadnárodní aspekty zlepšování výživy a zvyšování úrovní fyzické aktivity a silný rozměr vnitřního trhu s ohledem na tuto záležitost, např. přeshraniční prodej zemědělských výrobků a vyrobeného zboží. Co se týká nadnárodních aspektů, výrobci potravin snižují úroveň živin (např. soli) ve výrobcích pro některé členské státy, nikoliv však v případě ostatních. Výsledkem je, že v některých zemích znamená koš vyrobených potravin vyšší riziko hypertenze (vysokého krevního tlaku) a mozkové příhody než v případě téhož koše v jiné zemi. Opatření na úrovni EU může zamezit neúčinnostem v rámci EU vytvořením rovných podmínek pro výrobce potravin a maloobchodníky. Významné úspory z rozsahu vzniknou pravděpodobněji v případě dialogu s těmito účastníky vedenému EU než v případě samostatných dialogů jednotlivých členských států – a to pro všechny dotčené strany. Ačkoliv členské státy v rostoucí míře přijímají opatření, existují jen malé náznaky toho, že se obezita a nadváha udržují na stejné úrovni či se někde začínají snižovat. Ve skutečnosti se úrovně obezity a nadváhy v jednotlivých zemích zvyšují rozdílným tempem. To podporuje názor, že se vyskytují faktory v rámci celého Společenství nebo globální faktory, které mají vliv na situaci a které by měly tvořit součást reakce. Stávající opatření na úrovni EU rozšířila politickou shodu a úsilí mnoha účastníků. Kulatý stůl o obezitě v roce 2004 a platforma pro výživu z roku 2005 zajistily v některých členských státech větší hybnou sílu, než existovala dříve. Hospodářské subjekty uvítaly různě „uznání“, jež úroveň EU přináší jejich úsilí, spolupráci a výzvu, aby hospodářské subjekty zlepšily svou činnost. Koordinace a činnost na úrovni EU mohou být mimoto katalyzátorem pro šíření přínosů pro zdraví v EU-27, které byly prokázány za méně než 5 let v zemích jako Finsko (iniciativy týkající se příjmu soli a zdraví srdce) a Polsko (iniciativy týkající se příjmu tuků a zdraví srdce). Přístupy, jež země přijímají k řešení záležitostí spojených s výživou a fyzickou aktivitou, jsou velmi rozmanité. Dánsko a Norsko např. přistoupily k otázce omezení úrovně trans-mastných kyselin v potravinách různým způsobem. Dánsko zaujalo regulační přístup, zatímco Norsko se rozhodlo pro dobrovolné metody. Z důkazů by mělo vyplynout, že bylo dosaženo obdobných výsledků. 3. CÍLE Obecným cílem je snížit poškození zdraví a ekonomické škody způsobené špatnou stravou a nízkou úrovní fyzické aktivity, a tak přispět k zdravější společnosti, vyšší produktivitě a udržitelnému hospodářskému rozvoji v souladu s cíli stanovenými v rámci lisabonského cíle Evropské rady zvyšování počtu roků prožitých ve zdraví pro všechny. Konkrétněji, cílem Evropské komise je podpořit členské státy při zlepšování stravy a zvyšování úrovně fyzické aktivity u obyvatel EU, a zejména snižování výskytu obezity a nadváhy. Snížení výskytu obezity je hlavním střednědobým cílem (a ukazatelem úspěšnosti). 3.1. Možnosti Možnosti A a B jsou samostatnými možnostmi, které se vzájemně vylučují. Možnosti C a D jsou kumulativní. Podle článku 152 by Komise měla usilovat o soudržnost všech svých politik a cílů v oblasti veřejného zdraví. Zajištění integrace s politikami v rámci celé Komise se proto vztahuje na všechny možnosti. - A Žádná činnost na úrovni EU : U této možnosti by rozhodnutí a iniciativy byly ponechány velkou měrou na členských státech a zúčastněných stranách bez koordinace na evropské úrovni. Od stávajících opatření by se upustilo. - B Zachování současného stavu : EU by pokračovala v usnadňování dialogu mezi zúčastněnými stranami prostřednictvím platformy a sítě EU pro výživu a fyzickou aktivitu, dokud se bude mít za to, že tato fóra přinášejí přidanou hodnotu, a ve financování projektů v rámci programu v oblasti veřejného zdraví. - C Komplexní strategie pro celou EU : V návaznosti na možnost B by tato možnost usilovala o rozvoj činností na úrovni Společenství, pokoušela by se však rovněž rozvíjet činnost na místní a regionální úrovni v členských státech a prostřednictvím nových kanálů, které obvykle nereagují nebo nejsou dostupné, a to s využitím inovativních přístupů. Cílem této možnosti by bylo zaměřit se na dobrovolné mechanismy, takovýto přístup by však neznamenal změnu přístupu Komise v oblastech, v nichž jsou již zavedeny právní rámce, např. nutriční označení. Snahou by bylo spíše tyto oblasti posílit prosazováním doplňkových dobrovolných opatření. - D Čistě regulativní přístup : V návaznosti na možnost B by cílem této možnosti bylo posílení právního rámce u těch oblastí politiky, u nichž k tomu existuje další potenciál (např. omezení reklamy pro děti atd. a změna složení výrobků), místo sledování přístupů zúčastněných stran v těchto oblastech. 4. ANALÝZA DOPADů 4.1. Hospodářské dopady Celkové přímé a nepřímé roční náklady samotné obezity se v EU-15 v roce 2002 odhadovaly na 32,8 miliardy EUR ročně. Studie z roku 2005 odhadla přímé a nepřímé náklady obezity (BMI [pic] 30 kg/m2) pro EU-15 na 0,3 % HDP. Extrapolace pro EU 25[2] pomocí údajů o HDP pro rok 2005 vede k nákladům obezity ve výši 40,5 miliardy EUR ročně a k nákladům obezity a nadváhy pro EU-25 ve výši 81 miliard EUR za předpokladu (podle údajů Spojeného království), že připočtení nákladů nadváhy zdvojnásobuje náklady obezity. Tyto číselné údaje celkově podhodnocují náklady špatné stravy a fyzické aktivity, jelikož (1) přírůstek hmotnosti je pouze jedním účinkem špatné stravy a nízké úrovně fyzické aktivity, (2) studie obvykle neberou v potaz náklady důsledků přírůstku hmotnosti u dětí, (3) při zvažování nákladů obezity odhady nezahrnují dodatečné náklady spojené s jinými zdravotními problémy, jako jsou bolesti zad a deprese, které jsou zhoršeny přírůstkem hmotnosti, a (4) existují nehmotné náklady spojené s osobním utrpením, snížením kvality života a předčasným úmrtím, jež lze obtížně vyčíslit. Dopad opatření na potravinářský průmysl Analýza dopadů na průmysl se zaměřuje na potravinářský a nápojový průmysl jako druhé největší výrobní odvětví v roce 2001 za kovoobráběcím průmyslem, na něž připadá 11 % celkové vytvořené přidané hodnoty zpracovatelského průmyslu EU a 13 % zaměstnanosti. Důležitá je struktura odvětví: převládá řada velkých potravinářských a nápojových podniků. 1 % největších potravinářských a nápojových podniků zaměstnává 39 % pracovníků a připadá na ně 51 % obratu odvětví. Některá opatření (budou-li úspěšná při změně preferencí výrobků u spotřebitelů) by mohla vést k nižší spotřebě některých potravin s vysokým obsahem energie a vyšší spotřebě jiných, např. ovoce a zeleniny. Analýza dopadů na průmysl v tom spatřuje možné náklady a přínosy. Náklady souvisejí s nižším růstem tržeb a nižší hodnotou obchodní značky (brand equity) u těch potravin, které jsou spotřebovávány méně nebo u nichž byla omezena reklama. Ve zprávě JP Morgan se však rovněž uvádí, že „u značek, které skutečně ztělesňují „zdraví“ a „wellness“, existuje příležitost k vytvoření dlouhodobé konkurenční výhody, což by se mělo projevit v udržitelném růstu tržeb a zvyšování zisku“. Očekávání, že společnosti, jež reagují na obavy související se zdravím, na trhu získají výhody, je podpořen důkazy o přizpůsobivosti odvětví výroby potravin trendům. Celkově je 18 z 24 nejrychleji rostoucích kategorií a 6 ze 7 kategorií rostoucích dvouciferným tempem spojeno s vnímáním zdraví a wellness ze strany spotřebitelů, přičemž tyto kategorie nyní působí jako hlavní hybná síla růstu odvětví. Naopak, zpráva poukázala rovněž na kategorie, které spotřebitelé vnímají jako méně zdraví prospěšné a které nyní vykazují pomalejší růst či pokles. K dalším důležitým dopadům na průmysl patří možné náklady pro různá odvětví sdělovacích prostředků (televize, vydavatelská činnost), které by plynuly z omezené reklamy na potraviny a nápoje s vysokým obsahem tuků, soli a cukru pro děti. 4.2. Dopad na životní prostředí Opatření, která podporují fyzickou aktivitu prosazováním „aktivního dojíždění do zaměstnání“ buď prostřednictvím informačních kampaní nebo využitím prostředků Společenství ke zlepšení dopravní infrastruktury pro cyklistiku a pěší turistiku budou mít podle očekávání kladný dopad na životní prostředí snížením poptávky po motorové dopravě. Povedou-li budoucí opatření ke změnám společné zemědělské politiky v odvětvích jako ovoce a zelenina nebo mléko, může dojít k dopadům na životní prostředí spojeným s užíváním půdy. Nepředpokládají se žádné nepříznivé účinky na životní prostředí spojené s opatřeními jako rozvoj partnerství, informační kampaně, změna složení výrobků nebo změny reklamních postupů. 4.3. Dopad na společnost Z údajů rovněž vyplývá, že špatná strava a nízká úroveň fyzické aktivity (pokud vedou k obezitě) jsou problémem u některých skupin, včetně osob s nižším dosaženým vzděláním, nižším sociálním postavením a nízkou sebeúctou. Z literatury vyplývá: - Nepřímý vzájemný vztah mezi BMI a vzděláním existuje přibližně pouze u poloviny skupin mužů, ale téměř u všech skupin žen. - Obezita a diabetes jsou v užším vzájemném vztahu s ukazateli nerovnosti (např. Gini koeficienty udávající míru nerovnosti v příjmech) než s průměrnými vnitrostátními příjmy. - Vnímané sociální postavení a sebeúcta jsou rovněž vzájemně spojeny způsobem, který naznačuje spojitost se zdraví prospěšným chováním, v souladu se studiemi prokazujícími, že většina zdravotních důsledků je ve vzájemném vztahu se sociálním postavením. Sociální dopad strategií ke snížení nadváhy a obezity je proto spojen se sociálním začleněním a nediskriminací. Diskriminace a sociální znevýhodnění spojené s obezitou jsou provázeny vzájemným vztahem mezi obezitou a nadváhou a sociálně-ekonomickým postavením. 5. SROVNÁNÍ MOžNOSTÍ 5.1. Souhrnné srovnání možností politiky Jak ukazuje tabulka níže, existuje řada možností politiky, které Komise může přijmout a které mohou přidat hodnotu opatřením členských států a přispět k cíli zlepšit výživu a zvýšit úroveň fyzické aktivity a snížit obezitu a nadváhu. V tabulce níže jsou shrnuty přednosti a nevýhody spojené se čtyřmi možnostmi. Tabulka 1: Shrnutí předností a nevýhod spojených se čtyřmi možnostmi Možnost | Přednosti | Nevýhody | A (Upuštění od stávajících opatření) | Uvolněné prostředky se mohou zaměřit na jiné priority EU v oblasti veřejného zdraví | Žádný příspěvek na úrovni EU v řadě oblastí, které ovlivňují stravu a fyzickou aktivitu Ignorování žádostí Rady a Parlamentu Žádná koordinace zúčastněných stran, je ponecháno na členských státech, aby jednaly nezávisle | B (Zachování současného stavu) | Pokračují stávající opatření zúčastněných stran (která jsou obecně vnímaná jako pozitivní) Žádná nová rizika | Žádné společné strategické usměrňování všech účastníků na úrovni EU Žádné prosazování fór zúčastněných stran na úrovni členských států a na místní úrovni Zmeškaná příležitost, aby Komise pomohla členským státům při řešení této záležitosti | C (Dobrovolný přístup) | Společný rámec pro všechny zúčastněné strany Rozvoj soudržnosti politik na úrovni Společenství může být snazší v rámci komplexní strategie EU Příležitost určit opatření „výhra-výhra“. Dobrovolná účast průmyslových subjektů na základě zájmů podniků, a proto náklady omezeny na méně společností Možnost rychlejší reakce | Náklady účasti na dodatečných schůzkách/sítích pro zúčastněné strany (členské státy a soukromé subjekty) Větší zátěž zúčastněných stran spojená s monitorováním v souvislosti s potřebou prokázat provedení opatření | D (Silnější legislativní rámec) | Jednotná reakce v rámci celé EU a ze strany všech účastníků | Náklady pro větší počet soukromých subjektů Může být nepřiměřená, postačují-li k řešení problému samotné dobrovolné možnosti typu „výhra-výhra“ Delší časový rámec k zaznamenání odezvy Právní předpisy mohou na neustále se měnícím trhu „zastarat“ | Mezní aspekty Náklady EU v případě nečinnosti jsou velmi vysoké: podle konzervativního odhadu 80 miliard EUR každý rok. To vysoce převyšuje náklady zvažovaných možností. 6. UPřEDNOSTňOVANÁ MOžNOST Existuje jednoznačný důvod pro důraznější reakci Společenství – což naznačuje výběr možnosti C nebo D. Upřednostňuje se možnost C vzhledem k tomu, že (i) existují náznaky, že se může ukázat jako účinná, (ii) jako dobrovolný přístup může přinést rychlejší výsledky a (iii) jelikož ve struktuře potravinářského průmyslu převládá několik málo velkých společností a z údajů o výrobním odvětví vyplývá, že tyto společnosti budou mít prospěch z provedení opatření v této oblasti. 7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Chystaná bílá kniha Komise bude obsahovat návrhy na lepší sledování zdravotního stavu souvisejícího s výživou a fyzickou aktivitou a opatření na všech úrovních, zejména ve vztahu k obezitě a nadváze. Hlavním ukazatelem pokroku v EU bude výskyt obezity, budou však stanoveny další ukazatele související s pokrokem při vytváření dobrovolných systémů v rámci upřednostňované možnosti C. 8. PřÍLOHA Obr. 1: Hlavní rizikové faktory špatného zdravotního stavu v Evropě [pic] Zdroj: výroční zpráva Světové zdravotnické organizace za rok 2002 Obr. 2: Průměrný BMI v členských státech EU [pic] Obr. 3. Obezita v Evropě: analýza trendů [pic] Zdroj: Databáze WHO analyzovaná společností RAND Europe Obr. 4: Výskyt nadváhy u dětí školního věku, EU-25 [pic] Zdroj: Zpráva mezinárodní pracovní skupiny pro obezitu pro rok 2007 Obr. 5: Výskyt nadváhy u dětí školního věku ve vybraných zemích EU-27 na základě šetření v období 1958–2003 [pic] [1] Podle dokumentu SEK(2005) 791 ze dne 15. června 2005 (pokyny pro posuzování dopadů). [2] Kombinovaný údaj o HDP pro EU-27 nebyl zjištěn. Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)