EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 1.2.2023 COM(2023) 44 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1919 ze dne 26. října 2016 o právní pomoci pro podezřelé nebo obviněné osoby v trestním řízení a pro osoby vyžádané v rámci řízení týkajícího se evropského zatýkacího rozkazu



















1.Úvod Právo na právní pomoc je zakotveno v čl. 47 třetím pododstavci Listiny základních práv Evropské unie a v čl. 6 odst. 3 písm. c) Evropské úmluvy o lidských právech. Cílem směrnice (EU) 2016/1919 o právní pomoci pro podezřelé nebo obviněné osoby v trestním řízení a pro osoby vyžádané v rámci řízení týkajícího se evropského zatýkacího rozkazu (dále jen „směrnice“) je posílit právo na spravedlivý proces v trestním řízení stanovením společných minimálních pravidel týkajících se práva na právní pomoc. Tato směrnice je šestým nástrojem přijatým podle čl. 82 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), který poskytuje právní základ pro přijetí minimálních pravidel týkajících se „práv osob v trestním řízení“. Směrnice se uplatňuje ve 25 členských státech. EU přijala v této oblasti pět dalších směrnic: ·směrnice o právu na tlumočení a překlad, ·směrnice o právu na informace, ·směrnice o právu na přístup k obhájci a komunikaci s třetími osobami v případě zbavení osobní svobody, ·směrnice, kterou se posilují některé aspekty presumpce neviny a právo být přítomen při trestním řízení před soudem a ·směrnice o procesních zárukách pro děti. Tyto směrnice přispívají k posílení vzájemné důvěry a tím i k posílení zásady vzájemného uznávání rozsudků a jiných rozhodnutí soudních orgánů. Evropská komise již zveřejnila zprávy o provádění prvních čtyř směrnic. Obdobně má Komise podle čl. 10 odst. 2 této směrnice povinnost předložit Evropskému parlamentu a Radě zprávu o jejím provádění. Tato zpráva vychází především z informací, které členské státy poskytly Komisi v rámci oznamování vnitrostátních opatření, jimiž se směrnice provádí. Vychází také z veřejně dostupných informací Agentury Evropské unie pro základní práva a ze studií externích zúčastněných stran financovaných Komisí. Zpráva se zaměřuje na opatření, která členské státy dosud přijaly k provedení směrnice ve vnitrostátním právu. Posuzuje, zda členské státy směrnici v plném rozsahu a správně provedly a zda vnitrostátní právní předpisy dosahují cílů směrnice a splňují její požadavky. Soudní dvůr Evropské unie vyložil směrnici 2013/48/EU při několika příležitostech. Tento výklad má význam i s ohledem na posouzení souladu se směrnicí a byl v této zprávě zohledněn. 2.Obecné posouzení

Podle článku 12 směrnice měly členské státy povinnost provést směrnici ve vnitrostátním právu do 25. května 2019. Do tohoto data neoznámily Komisi všechna potřebná opatření čtyři členské státy – Německo, Řecko, Chorvatsko a Malta. Proto Komise v červenci 2019 zahájila proti těmto členským státům řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 Smlouvy o fungování EU z důvodu neoznámení jejich prováděcích opatření. Všechny tyto členské státy od té doby tuto povinnost splnily a řízení o nesplnění povinnosti bylo ukončeno. Přístup k provádění směrnice se v jednotlivých členských státech liší. Některé členské státy zavedly zvláštní legislativní opatření, která výslovně provádějí práva podle směrnice do vnitrostátních předpisů, spolu s dalšími právními nebo praktickými prováděcími opatřeními. Ostatní členské státy se domnívaly, že jejich stávající opatření jsou již v zásadě s požadavky směrnice v souladu, a nepřijaly žádná zvláštní k provedení ve vnitrostátním právu. Ačkoli je nepřítomnost zvláštních prováděcích ustanovení někdy alespoň do určité míry napravována prostřednictvím praktických prováděcích opatření a judikatury, není tomu tak vždy. V řadě členských států (22) tak vnitrostátní předpisy nepostačují k úplnému souladu s některými klíčovými ustanoveními směrnice. To platí zejména v případě, kdy je oblast působnosti vnitrostátních opatření užší, než je stanoveno v článku 2 směrnice (jedná se o jedenáct členských států). Posouzení souladu odhalilo i další nedostatky ve 22 členských státech, zejména pokud jde o požadavek poskytnout právní pomoc bez zbytečného odkladu a nejpozději před zahájením výslechu nebo před provedením vyšetřovacích úkonů či úkonů spojených se shromažďováním důkazních prostředků. Takové nedodržení všech ustanovení směrnice nepříznivě ovlivňuje účinnost práv podle směrnice. Komise přijme veškerá vhodná opatření k nápravě všech zjištěných nedostatků, včetně zahájení řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU. 3.Konkrétní posuzované body 3.1.Oblast působnosti (článek 2) Ustanovení čl. 2 odst. 1 stanoví oblast působnosti požadavků směrnice. Tato směrnice se vztahuje na podezřelé a obviněné osoby v trestním řízení, které mají právo na přístup k obhájci podle směrnice 2013/48/EU a které (a)jsou zbaveny osobní svobody; (b)musí mít pomoc obhájce v souladu s právem Unie nebo vnitrostátním právem, nebo (c)jsou povinny nebo je jim dovoleno účastnit se vyšetřovacích úkonů či úkonů prováděných za účelem shromáždění důkazních prostředků, a to alespoň: (I)rekognice; (II)konfrontace; (III)rekonstrukce trestného činu. V mnoha členských státech (14) jsou vnitrostátní opatření, která uvádějí v účinnost práva stanovená směrnicí, v souladu s touto směrnicí, a to i když třeba výslovně neprovádějí čl. 2 odst. 1. Ve vnitrostátních právních předpisech jedenácti členských států však byly zjištěny problémy se souladem. Problémy se souladem v souvislosti s provedením čl. 2 odst. 1 jsou obzvláště závažné, protože často ovlivňují i oblast působnosti vnitrostátních předpisů provádějících konkrétní práva podle směrnice. To platí zejména v případech, kdy podezřelé osoby ve smyslu směrnice nejsou na vnitrostátní úrovni uznány jako podezřelé osoby, kdy je právní pomoc dostupná až po vznesení formálního obvinění nebo kdy vnitrostátní právní předpisy nepokrývají všechny formy zbavení osobní svobody, u nichž by měla být právní pomoc poskytnuta. Ustanovení čl. 2 odst. 2 směrnice stanoví, že práva stanovená směrnicí se vztahují na vyžádané osoby, které mají právo na přístup k obhájci na základě směrnice 2013/48/EU, v souvislosti s jejich zatčením ve vykonávajícím členském státě. Ve dvanácti členských státech byly zjištěny problémy se souladem, protože tyto státy neprovedly požadavek „v souvislosti se zatčením“. Sedm ze všech členských států využilo možnosti vyjmout méně závažné delikty z oblasti působnosti prováděcích opatření (čl. 2 odst. 4 směrnice). Zatímco vnitrostátní právní předpisy většiny členských států (5), které tuto možnost využily, jsou v souladu s omezeními stanovenými ve směrnici, vnitrostátní právní předpisy dvou členských států zřejmě se směrnicí zcela v souladu nejsou. 3.2.Definice (článek 3)

Článek 3 směrnice definuje právní pomoc pro účely směrnice jako financování pomoci obhájce členským státem, které umožňuje účinný výkon práva na přístup k obhájci. V 8. bodě odůvodnění směrnice se uvádí, že právní pomoc by měla pokrýt náklady na obhajobu osob podezřelých, obviněných a vyžádaných a že při rozhodování o poskytnutí právní pomoci by měly být příslušné orgány členských států oprávněny požadovat, aby část nákladů nesly v závislosti na svých finančních možnostech samy podezřelé, obviněné nebo vyžádané osoby. Kromě toho, co je uvedeno v 8. bodě odůvodnění, se směrnice přímo nezabývá otázkou vymáhání nákladů na právní pomoc, i když je relevantní. V některých případech však mohou mít vnitrostátní předpisy o vymáhání nákladů dopad na posouzení konkrétních požadavků směrnice, pokud jde o okamžik přijetí rozhodnutí o právní pomoci nebo o právní jistotu. Ze všech členských států jich devatenáct umožňuje vymáhání nákladů za jedné nebo více konkrétních okolností, např.: ·ve dvanácti členských státech v případě odsouzení, s náležitým přihlédnutím k finanční a/nebo rodinné situaci osoby, nebo dokonce bez ohledu na tuto situaci, nebo pokud je trestní řízení ukončeno v důsledku okolností, které osobu nezprošťují viny, jako je uplynutí promlčecí lhůty nebo amnestie, ·v osmi členských státech v případě, že se ukáže, že osoba neměla nárok na právní pomoc, poskytla nepravdivá prohlášení, nespolupracovala nebo zneužila právní pomoc nebo neoznámila orgánům, že důvody pro poskytnutí právní pomoci pominuly, nebo pokud náklady na právní pomoc vznikly z nedbalosti, a ·ve čtyřech členských státech v případě, že se zlepšila finanční situace příjemce právní pomoci. 3.3.Právní pomoc v rámci trestního řízení (článek 4) Podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice musí členské státy zajistit, aby podezřelé nebo obviněné osoby měly právo na právní pomoc, jestliže postrádají dostatečné finanční prostředky na úhradu právního zastoupení (posouzení majetkových poměrů) a/nebo jestliže to zájmy spravedlnosti vyžadují (posouzení odůvodněnosti). To ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení. V zásadě mohou zachovat strukturu svých různých systémů právní pomoci, pokud uplatňování příslušných vnitrostátních předpisů neomezuje práva a procesní záruky zajištěné Listinou základních práv Evropské unie a Evropskou úmluvou o lidských právech, jak je vyložil Soudní dvůr a Evropský soud pro lidská práva, ani se od nich neodchyluje (poslední věta 17. bodu odůvodnění směrnice). Související 18. bod odůvodnění směrnice uvádí: „Členské státy by měly ve vztahu k poskytování právní pomoci zavést praktická opatření. Taková opatření by mohla stanovit, že právní pomoc je podezřelé, obviněné nebo vyžádané osobě poskytnuta na její žádost. Zejména s ohledem na zvláštní potřeby zranitelných osob by však tato žádost neměla být nezbytnou podmínkou pro poskytnutí právní pomoci.“ Bylo zjištěno, že tři členské státy vyžadují podání formální žádosti o právní pomoc a neposkytují žádné možnosti, jak právní pomoc poskytnout ex officio. Požadavek na podání formální žádosti v těchto členských státech proto může mít účinek nezbytné podmínky pro poskytnutí právní pomoci ve smyslu 18. bodu odůvodnění směrnice. V jednom z těchto členských států je však tento problém zmírněn tím, že vnitrostátní právo zajišťuje, aby orgány činné v trestním řízení informovaly dotčenou osobu o jejím právu na právní pomoc, a tím, že národní advokátní komora může poskytnout zálohu na náklady a poplatky až do vydání formálního rozhodnutí. Zatímco pět členských států uplatňuje pouze posouzení majetkových poměrů a tři členské státy pouze posouzení odůvodněnosti, šestnáct členských států uplatňuje obě tato posouzení. Jeden ze všech členských států nevyužil možnosti podmínit právo na právní pomoc posouzením majetkových poměrů nebo odůvodněnosti. V důsledku toho je právo na právní pomoc bezpodmínečné a členský stát neprovedl čl. 4 odst. 2, 3 a 4, neboť je ve vnitrostátním kontextu nepoužitelný. V devatenácti členských státech, které uplatňují posouzení majetkových poměrů, je právní úprava zřejmě v souladu s čl. 4 odst. 3 směrnice, který vyžaduje, aby tyto členské státy zohlednily všechny relevantní a objektivní okolnosti, jako je příjem, majetek a rodinná situace dotčené osoby, náklady na právní zastoupení a životní úroveň v tomto členském státě, s cílem zjistit, zda podezřelá nebo obviněná osoba v souladu s kritérii platnými v tomto členském státě postrádá dostatečné finanční prostředky na úhradu právního zastoupení. Členské státy, které uplatňují posouzení majetkových poměrů, používají pro určení způsobilosti pro právní pomoc různá kritéria. Devět ze všech členských států se spoléhá na obecná ustanovení, například všeobecné odkazy na socioekonomickou nebo finanční situaci žadatele, což umožňuje větší flexibilitu. Naproti tomu dvanáct členských států stanovilo podrobnější ustanovení, která stanoví konkrétní kritéria a/nebo pevnou hranici. Pouze ve dvou členských státech, které uplatňují posouzení majetkových poměrů, nejsou vnitrostátní opatření plně v souladu s čl. 4 odst. 3 směrnice. V jednom z nich je to způsobeno předpokladem, že určité kategorie podezřelých a obviněných osob mají příjmy nad hranicí pro získání přístupu k právní pomoci. Tato domněnka rovněž vylučuje možnost poskytnutí právní pomoci v budoucím řízení, a to bez ohledu na povahu takového řízení a procesní postavení dotčené osoby. Ve druhém členském státě je nesoulad s čl. 4 odst. 3 způsoben nepřítomností konkrétních kritérií pro posouzení finanční situace dotčené osoby spolu se skutečností, že posouzení majetkových poměrů se uplatňuje až na konci řízení při rozhodování o případném vymáhání nákladů. První věta čl. 4 odst. 4 směrnice vyžaduje, aby členské státy při posuzování odůvodněnosti zohlednily míru závažnosti trestného činu, složitost případu a přísnost hrozící sankce s cílem určit, zda zájmy spravedlnosti v tomto případě vyžadují poskytnutí právní pomoci. Ze všech členských států, které uplatňují posouzení odůvodněnosti, jich sedm stanovilo konkrétní kritéria pro takové posouzení v úzkém slova smyslu. Převážná většina (18) členských států, které uplatňují posouzení odůvodněnosti, má systémy povinné obhajoby, které odpovídají posouzení odůvodněnosti podle čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice (viz oddíl 3.1 této zprávy). Vnitrostátní právní předpisy pěti členských států rovněž obsahují obecné odkazy na zájmy spravedlnosti, ale pouze jeden členský stát, který uplatňuje posouzení odůvodněnosti, se opírá pouze o tento obecný odkaz. V tomto členském státě uplatňuje soud kritérium „zájmů spravedlnosti“ na základě volného uvážení v závislosti na okolnostech případu. Ve skutečnosti však v případech, kdy podezřelé nebo obviněné osoby splňují požadavky posouzení majetkových poměrů, bude soud – podle zpráv zúčastněných stran – automaticky považovat poskytnutí právní pomoci za zájmy spravedlnosti, a bude tedy považovat za splněné i požadavky posouzení odůvodněnosti. Druhá věta čl. 4 odst. 4 směrnice uvádí situace, kdy je třeba mít za to, že byly splněny požadavky posouzení odůvodněnosti, a to: (a)pokud je podezřelá nebo obviněná osoba předvedena před příslušný soud nebo příslušného soudce, aby bylo rozhodnuto o jejím vzetí do vazby, v jakémkoli stadiu řízení v oblasti působnosti této směrnice, a (b)během vazby. V jedenácti členských státech, které uplatňují posouzení odůvodněnosti, byly zjištěny problémy se souladem týkající se především výše uvedeného písmene a). Tyto problémy se týkají především případů, kdy bylo přijato rozhodnutí o vyšetřovací vazbě, ale osoba (ještě) nebyla zbavena osobní svobody. Problémy se souladem však byly zjištěny i v případech, kdy již byla osoba zadržena policií. Podle čl. 4 odst. 5 směrnice jsou členské státy povinny zajistit, aby právní pomoc byla poskytnuta bez zbytečného odkladu a nejpozději před zahájením výslechu policejním orgánem nebo jiným orgánem činným v trestním řízení či soudním orgánem nebo před provedením vyšetřovacích úkonů či úkonů spojených se shromažďováním důkazních prostředků uvedených v čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice. V této souvislosti je třeba poznamenat, že čtrnáct členských států poskytuje prozatímní nebo nouzovou právní pomoc. Nicméně ve 22 členských státech byly zjištěny problémy se souladem s čl. 4 odst. 5. V mnoha těchto členských státech (17) může být přístup k obhájci poskytován včas (použití směrnice 2013/48/EU), ale právo na (prozatímní) právní pomoc, jak je stanoveno v čl. 4 odst. 5 směrnice, není jasně stanoveno. Tyto problémy se souladem souvisejí s nesprávným provedením oblasti působnosti směrnice a s načasováním poskytování právní pomoci, a to jak obecně, tak v konkrétních případech. Dále byly zjištěny problémy se souladem v případech, kdy je podání formální žádosti stanoveno jako nezbytná podmínka pro poskytnutí právní pomoci.

3.4.Právní pomoc v řízení týkajícím se evropského zatýkacího rozkazu (článek 5) Ustanovení čl. 5 odst. 1 směrnice vyžaduje, aby členské státy vykonávající evropský zatýkací rozkaz zajistily, aby vyžádané osoby měly po zatčení na základě evropského zatýkacího rozkazu právo na právní pomoc, a to až do předání nebo až do doby, kdy nabude právní moci rozhodnutí o nepředání. Pět ze všech členských států výslovně provedlo právo na právní pomoc pro osoby vyžádané na základě evropského zatýkacího rozkazu stanovením zvláštních samostatných ustanovení. Naproti tomu právní předpisy velké většiny (20) členských států se opírají o křížové odkazy na obecná ustanovení o právní pomoci v rámci trestního řízení. Problémy se souladem s čl. 5 odst. 1 směrnice byly zjištěny u patnácti členských států a vyplývají zejména z neprovedení požadavku „v souvislosti se zatčením“, jak již bylo uvedeno ve vztahu k čl. 2 odst. 2 (viz oddíl 3.1 této zprávy). Další problémy se souladem zaznamenané v šesti členských státech souvisejí s vnitrostátními předpisy, které podmiňují poskytnutí právní pomoci podáním formální žádosti, nebo s nesprávným provedením lhůt pro přijetí rozhodnutí o poskytnutí právní pomoci, což znamená, že ačkoli v zásadě může existovat právo na právní pomoc v souvislosti se zatčením, nebude zaručeno, dokud nebude přijato rozhodnutí. Podle čl. 5 odst. 2 musí členské státy vydávající evropský zatýkací rozkaz zajistit, aby vyžádané osoby, které jsou účastníky řízení týkajícího se evropského zatýkacího rozkazu za účelem vedení trestního stíhání a které uplatní své právo na to, aby jim byl ve vydávajícím členském státě jmenován obhájce, jenž poskytne pomoc obhájci ve vykonávajícím členském státě v souladu s čl. 10 odst. 4 a 5 směrnice 2013/48/EU, měly ve vydávajícím členském státě právo na právní pomoc pro účely tohoto řízení ve vykonávajícím členském státě. Vnitrostátní právní předpisy ve dvanácti členských státech nejsou plně v souladu s čl. 5 odst. 2 směrnice, zejména z důvodu chybějících zvláštních ustanovení, která by požadavek směrnice prováděla, nebo z důvodu nepřítomnosti jasných křížových odkazů rozšiřujících použití ustanovení o trestních řízeních nebo právní pomoci na řízení týkající se evropského zatýkacího rozkazu. Ustanovení čl. 5 odst. 3 směrnice uvádí, že právo na právní pomoc uvedené v čl. 5 odst. 1 a 2 může být posouzeno z hlediska majetkových poměrů v souladu s čl. 4 odst. 3, jehož ustanovení se použijí obdobně. Toto ustanovení však nepředpokládá možnost posouzení odůvodněnosti podle čl. 4 odst. 4 směrnice. Více než polovina (15) členských států se rozhodla uplatňovat posouzení majetkových poměrů v souladu s čl. 5 odst. 3. Problémy se souladem však byly zaznamenány ve čtyřech členských státech, a to v důsledku: i) použití posouzení odůvodněnosti vedle posouzení majetkových poměrů; ii) nejasnosti, zda se použije pouze posouzení majetkových poměrů; iii) nebo nedostatků v provedení čl. 4 odst. 3 směrnice, které mají dopad i na soulad vnitrostátních právních předpisů s čl. 5 odst. 3 směrnice (viz oddíl 3.3 této zprávy). 3.5.Rozhodnutí o poskytnutí právní pomoci (článek 6) Ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice vyžaduje, aby rozhodnutí o tom, zda bude poskytnuta právní pomoc, a o jmenování obhájce přijal příslušný orgán bez zbytečného odkladu. Členské státy musí rovněž přijmout vhodná opatření s cílem zajistit, aby příslušný orgán rozhodoval s náležitou péčí a aby byla respektována práva na obhajobu. Ve 24. bodě odůvodnění směrnice je vysvětleno, že příslušným orgánem by měl být nezávislý orgán příslušný přijímat rozhodnutí o tom, zda má být právní pomoc poskytnuta, nebo soud, včetně samosoudce. V naléhavých případech by nicméně mělo být také umožněno dočasné zapojení policejních orgánů a státního zastupitelství, a to v rozsahu nezbytném pro včasné poskytnutí právní pomoci. Ve většině (23) členských států rozhoduje o poskytnutí právní pomoci soud nebo soudce a/nebo úřady pro právní pomoc. Jednotliví obhájci poskytující právní pomoc jsou obvykle přidělováni ve spolupráci s národními sdruženími obhájců (obvykle advokátní komora). Obhájci jsou přidělováni buď na základě seznamů nebo elektronických rejstříků obhájců poskytujících právní pomoc, jež zajišťují nebo spravují sdružení obhájců, nebo je k jednotlivým případům přiděluje samo toto sdružení. Ve dvou členských státech je právní pomoc zcela organizována národními advokátními komorami a jejich členy. Na druhé straně ve čtyřech členských státech nejsou advokátní komory přímo zapojeny. V šesti členských státech se na rozhodování o právní pomoci mohou podílet také policejní orgány a státní zastupitelství: i) v určitých typech nebo fázích řízení; ii) za zvláštních okolností, jako je zbavení podezřelé nebo obviněné osoby osobní svobody; iii) jestliže se uplatňuje povinná obhajoba nebo iv) v souvislosti s určitými druhy právní pomoci. Ve více než polovině (15) členských států byly zjištěny problémy, pokud jde o provedení čl. 6 odst. 1 směrnice. Tyto problémy jsou spojeny především s načasováním rozhodnutí o právní pomoci (problémy související s provedením čl. 4 odst. 5 směrnice, což má dopad i na provedení čl. 6 odst. 1 směrnice) a/nebo s požadavkem, aby rozhodnutí vydal příslušný orgán. V pěti členských státech byly zjištěny problémy se souladem s čl. 6 odst. 2 směrnice, který stanoví, že podezřelé, obviněné a vyžádané osoby musí být písemně vyrozuměny, pokud je jejich žádost o poskytnutí právní pomoci v plném rozsahu či částečně zamítnuta. 3.6.Úroveň poskytování služeb právní pomoci a odborného vzdělávání (článek 7) Podle čl. 7 odst. 1 směrnice jsou členské státy povinny přijmout nezbytná opatření, včetně opatření týkajících se financování, k zajištění toho, aby: (a)existoval účinný a dostatečně kvalitní systém poskytování právní pomoci a (b)poskytované služby právní pomoci byly dostatečně kvalitní pro zajištění spravedlivého průběhu procesu, s náležitým ohledem na nezávislost právnických profesí. Tento požadavek směrnice je rovněž otázkou praktického provádění, které nemusí vždy vyžadovat provedení směrnice přijetím legislativních opatření, pokud existuje vhodný právní rámec. Ve třech členských státech však nebylo možné ve vnitrostátním právu nalézt žádná zvláštní pravidla, která by prováděla čl. 7 odst. 1 směrnice. Problémy byly zjištěny také v jedenácti členských státech, které přijaly zvláštní opatření s ohledem na čl. 7 odst. 1 směrnice. Tyto problémy jsou způsobeny zejména nedostatečným financováním systému právní pomoci, nižšími odměnami vyplácenými obhájcům nebo nevhodnými systémy výběru obhájců, což může mít negativní dopad na kvalitu právní pomoci. Zvláštní akreditační nebo výběrové systémy pro obhájce poskytující pomoc, které byly zavedeny ve čtyřech členských státech, rovněž samy o sobě nemusí nutně stačit k zajištění kvality služeb právní pomoci.