Tato zpráva o posílené kontrolní misi v Maďarsku se podle čl. -11 odst. 4 nařízení (ES) č. 1466/97 podává Radě. V souladu s čl. -11 odst. 5 nařízení (ES) č. 1466/97 Komise nejdříve předala prozatímní zjištění z uvedené mise maďarským orgánům, aby se k nim mohly vyjádřit.

Maďarsko – postup při významné odchylce

Posílená kontrolní mise, 18.–19. září 2018

Zpráva

1. Úvod

V návaznosti na zjištěnou významnou odchylku od požadavku preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu v roce 2017 byl vůči Maďarsku na jaře 2018 zahájen postup při významné odchylce. Dne 23. května 2018 zaslala Komise Maďarsku varování. Doporučení Rady přijaté dne 22. června 2018 potvrdilo hodnocení Komise a vyzvalo maďarské orgány, aby přijaly opatření nezbytná pro návrat k řádnému postupu korekce směřujícímu k dosažení střednědobého rozpočtového cíle. Rada zejména doporučila přijmout nezbytná opatření, aby nominální míra růstu čistých primárních výdajů vládních institucí v roce 2018 nepřekročila 2,8 %, což odpovídá roční strukturální korekci ve výši 1 % HDP. Na toto doporučení v rámci postupu při významné odchylce přímo odkazovalo i fiskální doporučení pro Maďarsko z roku 2018. Maďarsko oznámilo Radě přijatá opatření v souladu s požadavky do 15. října 2018. Posouzení opatření přijatých Maďarskem přijala Komise dne 21. listopadu 2018. Tato zpráva představuje zjištění Komise vyplývající z posílené kontrolní mise v Maďarsku, která se uskutečnila ve dnech 18. až 19. září 2018.

Prognóza Komise z jara 2018 předpokládala, že celkový schodek vládního sektoru vzroste z 2 % HDP v roce 2017 na 2,4 % v roce 2018 a strukturální saldo se bude dále zhoršovat. Ke zvýšení schodku přispívá pokles dočasných příjmů, jakož i další snižování daní. Zároveň se očekávalo, že růst veřejných výdajů (s výjimkou výdajů z fondů EU) oproti roku 2017 zpomalí. Čisté primární výdaje, očištěné o jednorázová a diskreční opatření, však podle odhadů stále měly převýšit střednědobou míru růstu potenciálního HDP Maďarska a značně přesáhnout referenční hodnotu, která odpovídá požadavku preventivní složky.

Posílenou kontrolní misi uskutečnila Komise ve dnech 18. a 19. září 2018. Cílem mise bylo zjistit názor maďarských orgánů na fiskální vývoj a plánovaná opatření a podpořit dodržování Paktu o stabilitě a růstu. Zaměstnanci Komise se setkali i) s ministrem financí Mihálym Vargou a státními tajemníky Péterem Banaiem a Norbertem Izerem z Ministerstva financí, ii) s předsedou maďarské fiskální rady Árpádem Kovácsem a iii) s výkonným ředitelem Maďarské národní banky Barnabásem Virágem. Kromě toho diskutovali o souvislostech a důsledcích postupu při významné odchylce s poslanci maďarského parlamentu, kteří jsou členy výboru pro rozpočtové a evropské záležitosti, a se zástupci sociálních partnerů a analytických středisek. Tato zpráva je založena na informacích získaných před konáním mise a v jejím průběhu.

2. Výsledky mise

Maďarské orgány v letošním roce neplánují provést v reakci na doporučení v rámci postupu při významné odchylce zásadní kroky, zřejmě jsou však odhodlány orientaci fiskální politiky od roku 2019 zpřísnit. V roce 2018 se hodlají držet původního cíle pro schodek veřejných financí. Avšak rozpočet na rok 2019, který byl přijat již v červenci 2018, má snížit celkový schodek vládního sektoru v příštím roce o 0,6 % HDP. Doporučení v rámci postupu při významné odchylce se ovšem na rok 2019 nevztahuje.

Maďarsko vynaložilo v období po krizi značné úsilí na konsolidaci svých veřejných financí, v poslední době však tento proces ochabl, přestože veřejný dluh je stále vysoký a přesahuje 70 % HDP. Maďarsko vstoupilo do Unie s vysokým deficitem a v letech 2004 až 2013 se na něj vztahoval postup při nadměrném schodku. Od té doby zůstává schodek veřejných financí bezpečně pod prahovou hodnotu 3 % HDP. Mise tento úspěch ocenila, poukázala však na to, že v poslední době se fiskální konsolidace zastavila. Podle hodnocení Komise začala být fiskální politika po roce 2016 výrazně procyklická. To s sebou zejména nese značná rizika pro budoucnost v případě opětovného výskytu nepříznivých otřesů. Přestože růst maďarské ekonomiky patří v roce 2018 k nejrychlejším v EU (v prvním pololetí dosahoval 4,7 %) a již se vyskytují známky přehřátí, nominální schodek plánovaný letos ve výši 2,4 % HDP je třetí nejvyšší v EU (a výrazně nad průměrem EU, jenž činí 0,6 % HDP). Úroveň veřejného dluhu dosahující přibližně 73 % HDP je navíc stále vysoká. Někteří poslanci i ekonomičtí odborníci, kteří se v průběhu mise setkali se zaměstnanci Komise, vyjádřili souhlas s názorem, že procyklickou fiskální politiku v Maďarsku je třeba revidovat.

Maďarské orgány sice připustily určitou procykličnost fiskální politiky, ale závažnost tohoto problému hodnotily odlišně, a to již pokud jde o hodnocení výsledku rozpočtu v roce 2017. Komise odhaduje, že mezera výstupu v roce 2017 přesáhla +1,5 % HDP. Naproti tomu podle výpočtů Ministerstva financí se záporná mezera výstupu v této fázi stále ještě snižovala. Maďarské orgány proto odhadují výrazně lepší strukturální fiskální situaci než Komise. Podle jejich posouzení se strukturální saldo v roce 2017 udrželo v blízkosti střednědobého rozpočtového cíle (–1,7 % HDP oproti střednědobému rozpočtovému cíli ve výši –1,5 % HDP), a zahájení postupu při významné odchylce tudíž nebylo odůvodněné. Zaměstnanci Komise v reakci na to zdůraznili, že posouzení souladu s ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu musí vycházet z metodiky, na níž se společně dohodly všechny členské státy. Mise rovněž poukázala na to, že s přihlédnutím k nejistotě ohledně odhadu cyklické pozice byl v hodnocení Komise zároveň kladen větší důraz na výdajové kritérium. Avšak i na tomto základě lze jen stěží pochybovat o tom, že v roce 2017 došlo k významné odchylce. I bez započtení dopadu značných daňových škrtů byly primární výdaje (očištěné o prostředky z fondů EU a jednorázová opatření) v roce 2017 v Maďarsku každopádně výrazně nad hodnotou růstu potenciálního HDP.

Pokud jde o vysoký růst výdajů zaznamenaný v roce 2017, maďarské orgány uvedly, že zakrývá výrazně lepší výchozí rozpočtovou pozici (tj. „skutečné“ strukturální saldo). V roce 2017 se vláda rozhodla úspory a neočekávané vyšší příjmy na konci roku částečně vynaložit na jednorázové diskreční položky (převážně transfery do soukromého a neziskového sektoru). Navzdory tomu byl rozpočtový schodek v roce 2017 nakonec nižší než nominální cíl. Komise navrhla, že pokud by ke konci roku 2018 opět nastala podobná situace, měly by se vyšší příjmy použít na snížení strukturálního schodku v souladu s doporučením v rámci postupu při významné odchylce, a nikoli na další diskreční výdaje.

Maďarské orgány uvedly, že nepovažují za rozumné provádět zásadní fiskální korekci, kterou Rada doporučila na druhou polovinu roku 2018. Podle jejich názoru byl rozpočtový výsledek v roce 2018 již z velké části předurčen dřívějšími rozhodnutími a navrhovaná korekce ve zbytku roku by byla pro ekonomiku škodlivá. Maďarské orgány však zmínily některá opatření, která by mohla rozpočtovou pozici již v roce 2018 zlepšit nebo která by přinejmenším mohla představovat určitá pozitivní rizika (např. povinný systém elektronické fakturace u mezipodnikových transakcí počínaje 1. červencem 2018, jehož cílem je zvýšit účinnost výběru daní), případně usnadnit omezení výdajů plánované v roce 2019 (např. zahájení racionalizace personálního obsazení ve veřejné správě). Uvedly, že v roce 2018 se předpokládá pouze dočasná odchylka od střednědobého rozpočtového cíle, jež by měla být v roce 2019 odstraněna.

Delegace Komise konstatovala, že přijetí rozpočtu na rok 2019 představuje krok správným směrem. Zároveň však varovala, že vládní plány na rok 2019 stále ještě zahrnují riziko významné odchylky od požadované souhrnné korekce za roky 2018 a 2019, jak vyplývá z hodnocení konvergenčního programu z roku 2018, jež Komise provedla. Jinými slovy, plnění rozpočtu na rok 2019 podle plánu by sice mělo vést ke zlepšení strukturálního salda, zřejmě však nebude dostačovat k tomu, aby zvrátilo účinky předchozí procyklické fiskální politiky na rozpočtovou pozici, zejména pokud v roce 2018 nedošlo k výraznějšímu zlepšení. Dále konstatovala, že rozpočtové plány na příští rok se zdají být výrazně závislé na optimistickém makroekonomickém scénáři, který předpokládá trvalý růst HDP ve výši přibližně 4 %. V tomto ohledu maďarské orgány zdůraznily, že úroveň rozpočtovaných rezerv pro účely stability byla zvýšena tak, aby zajistila rezervu pro případ méně příznivého vývoje.

Existuje riziko, že střednědobý dopad nedávného snižování daní na daňové příjmy by mohl být vyšší, než maďarské orgány očekávají. Maďarsko v poslední době provedlo řadu rozsáhlých daňových škrtů. Zahrnovaly zejména postupné snižování příspěvků zaměstnavatele na sociální zabezpečení v letech 2017 a 2018, které má pokračovat i v příštím roce. S ohledem na napjatou situaci na trhu práce a rychle rostoucí mzdy je rozpočtový dopad snížení příspěvků na sociální zabezpečení prozatím utlumený. Mise upozornila, že dopad uvedených škrtů může zesílit, když se tyto podmínky v průběhu hospodářského cyklu zhorší. Maďarské orgány souhlasily, že takové riziko existuje, měly však za to, že dosavadní vliv dynamického růstu mezd na poměr příjmů k HDP lze do značné míry považovat za trvalý. Podíl mezd v ekonomice opět stoupá, klesající tendence v období po krizi se tedy zvrátila. K tomu zřejmě přispělo také podstatné zvýšení minimální mzdy v poslední době, které navíc pomohlo „bílé“ ekonomice, neboť omezilo nepřiznané příjmy.

Dynamika veřejných investic je výrazně procyklická. Maďarsko urychluje realizaci vládních investic, včetně projektů financovaných ze státních prostředků i z prostředků EU. Celkové veřejné investiční výdaje by měly v letech 2018 a 2019 rychle stoupat a v roce 2019 dosáhnou rekordní výše zhruba 7 % HDP. Komise konstatovala, že tento silně předsunutý harmonogram se nezdá být v souladu s cyklickou pozicí hospodářství. Vzhledem k současným značným kapacitním omezením ve stavebnictví to může vést k efektu vytěsňování s nepříznivým dopadem na investice soukromého sektoru a zároveň ke zvýšení nákladů na veřejné projekty. Pokud během hospodářské expanze nebude zajištěn dostatečný fiskální prostor, vláda by pak navíc byla nucena investice urychleně omezit, až dojde k další recesi. Tím by se zvýraznily výkyvy výstupu v nevhodné době a nesprávným směrem. V tomto ohledu vyjádřila analytická střediska i sociální partneři obavu, že výrazné urychlení veřejných investic by mohlo negativně ovlivnit kvalitu veřejných výdajů.

Maďarská fiskální rada varovala, že rozpočtové plány na období 2017–2019 nejsou v souladu s maďarským vnitrostátním pravidlem pro strukturální saldo. Pravidlo strukturálního salda uvedené v maďarském zákoně o stabilitě stanoví, že návrh rozpočtu předložený vládou by měl být každý rok v souladu se střednědobým rozpočtovým cílem. Ve svých stanoviscích k návrhům rozpočtu porovnává fiskální rada střednědobý rozpočtový cíl se strukturálním saldem odhadovaným vládou před plněním rozpočtu. Jelikož rozpočtové plány na roky 2017–2019 obsahovaly odhadovaný strukturální schodek přesahující střednědobý rozpočtový cíl, fiskální rada konstatovala, že tyto plány jsou v rozporu s příslušným vnitrostátním pravidlem. Fiskální rada v tomto ohledu neočekávala v roce 2018 zlepšení. Ve své zprávě o fiskálním vývoji v roce 2018, která byla zveřejněna během konání mise, vyjádřila fiskální rada názor, že rozpočtového cíle pro schodek veřejných financí v roce 2018 podle metodiky ESA lze dosáhnout. Vyzvala však příslušné orgány, aby ve zbývající části roku zavedly přísnou rozpočtovou kontrolu, zejména pokud jde o výdaje ústředních rozpočtových institucí a kapitol. Fiskální rada také konstatovala, že existuje vysoké riziko, že schodek v oblasti peněžních toků bude výrazně vyšší, než se plánovalo. Důvodem byly značné zálohové platby na projekty financované z prostředků EU v kombinaci se skutečností, že bylo získáno mnohem méně prostředků z EU, jejichž vyplácení je založené na pravidlech, než se očekávalo.

Maďarská národní banka (MNB) souhlasila s tím, že fiskální politika se po roce 2016 stala procyklickou, i když v menší míře, než jak to posoudila Komise, a v letech 2019 a 2020 předpokládala proticyklickou orientaci fiskální politiky. MNB zdůraznila význam struktury fiskálního impulsu. Dle jejího posouzení přispěly k fiskálnímu uvolnění zejména v roce 2018 také výrazné dočasné účinky, včetně postupného ukončování prodeje pozemků a mimořádných příjmů z daně z příjmu právnických osob v rámci režimu prorůstových daňových úlev. Kromě toho MNB zdůraznila nejasnosti ohledně posouzení mezery výstupu. Zatímco ukazatele využití kapacity a trhu práce naznačují snížení nevyužitých kapacit, finanční proměnné (včetně kladného salda běžného účtu a nízkého poměru úvěrů k HDP) neukazují, že by docházelo k přehřívání. Pokud jde o kombinaci makroekonomických politik, MNB uvedla, že zatímco fiskální a měnová politika byla až donedávna uvolněná, její orientace se postupně změní a že byla zachována přísná makroobezřetnostní politika, aby bylo možné zvládat finanční problémy.