PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1225/2009 o ochraně před dumpingovým dovozem ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství, a nařízení Rady (ES) č. 597/2009 o ochraně před dovozem subvencovaných výrobků ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství /* SWD/2013/0106 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1225/2009 o ochraně před dumpingovým dovozem ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství, a nařízení Rady (ES) č. 597/2009 o ochraně před dovozem subvencovaných výrobků ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství 1. ÚVOD Toto posouzení dopadů stanoví, jak by se Komise měla zabývat různými problémy své politice ochrany obchodu, která od roku 1995 neprošla žádnou podstatnou reformou. Hlavním cílem Komise je najít řešení pro zjednodušení systémů, zajistit maximální účinnost a účelnost nástrojů, aniž by se tím změnila stávající rovnováha mezi různými zájmy zúčastněných stran. Na tomto základě zkoumá posouzení dopadů tři varianty politiky. Ochrana obchodu je součástí právního řádu vytvořeného v rámci Světové obchodní organizace (WTO) a dostává se jejím členů podle článku VI GATT 1994, antidumpingové dohody a antisubvenční dohody WTO. Ochranu obchodu lze využít, jen pokud jsou splněny příslušné podmínky a šetření dospělo k závěru, že dovážené zboží je předmětem dumpingu nebo těží ze subvence a způsobuje nebo hrozí způsobit podstatnou újmu domácímu výrobnímu odvětví. Případná uložená opatření nesmí přesáhnout úroveň dumpingu a subvencí. Nad rámec minimálních požadavků WTO obsahuje rámec EU další prvky, známé jako „WTO +“, tj. pravidlo nižšího cla, které umožňuje uložení cel, které jsou nižší než skutečné dumpingové nebo subvenční rozpětí, a analýzu zájmu Unie. V rámci této analýzy se před uložením opatření zkoumají zájmy všech hospodářských subjektů v EU . V roce 2006/2007 byla zahájena reforma v podobě zelené knihy, která však nesplnila svůj účel kvůli nedostatečnému sbližování postojů mezi zúčastněnými stranami. K hlavním kontroverzním otázkám patřil rozsah analýzy zájmu Unie a definice výrobního odvětví Unie. Vzhledem k novým výzvám, které se objevily v prostředí obchodu v minulých letech, však byla v říjnu 2011zahájena tato nová iniciativa. Podklady pro současnou iniciativu byly získány z vlastních zkušeností útvarů Komise, ze studie vypracované externím poradcem a z veřejné konzultace se zúčastněnými stranami prostřednictvím elektronického dotazníku. Od zúčastněných stran, jako jsou obchodní sdružení na evropské a vnitrostátní úrovni, zástupců výrobního odvětví EU, dovozci atd. došlo 310 odpovědí. 2. VYMEZENÍ PROBLÉMU Byly určeny různé oblasti zlepšení systému s cílem lépe se vypořádat s neustále se měnícím prostředím obchodu. (a) Neoptimální transparentnost a předvídatelnost Problémy s transparentností a předvídatelností mohou mít dopad na kvalitu přijatých opatření a na zacházení se zúčastněnými stranami. Jako problém se v některých případech jeví nedostatek poskytnutých informací před prozatímním rozhodnutím Komise a neprůhlednost práce antidumpingových a antisubvenčních výborů. Byla rovněž nalezena jistá nerovnost v šíření informací týkajících se těchto výborů. Další problémy se týkají spíše technických otázek, jako je výběr srovnatelné země, výpočet rozpětí újmy, analýza zájmu Unie, metodika použitá při přezkumu opatření před pozbytím platnosti, nedůvěrné verze stížností a podání nebo postupy pro vrácení daně. (b) Odvetná opatření proti uživatelům nástrojů na ochranu obchodu Výrobci v EU, kteří používají nebo mají v úmyslu použít nástroje na ochranu obchodu, čelí stále sílícím hrozbám přímé a nepřímé odvety. V současné době se výrobci v EU ve zvýšené míře obávají „obchodních represálií“, na které někteří reagují tak, že nepodají či nepodpoří podnět, nespolupracují nebo dokonce odstoupí ze šetření. Jelikož současná základní nařízení nestanoví povinnost spolupracovat, Komise nemusí mít dostatečné informace pro pokračování v šetření. Odvetná opatření třetích zemí se pohybují od protiopatření na stejné nebo jiné výrobky až po osobní vydírání. (c) Obcházení opatření Obcházení stále více ohrožuje účinnost antidumpingových a antisubvenčních opatření. Mezi praktiky obcházení patří, mimo jiné, nepatrná úprava výrobků nebo jejich chybné zatřídění s cílem neplatit clo. Výrobní odvětví EU odhaluje tyto praktiky jen velmi obtížně, neboť příslušné informace jsou důvěrné a nejsou dostupné v oficiálních statistikách. (d) Subvence narušující obchod a narušení v oblasti surovin ve třetích zemích K subvencování dochází, když vlády poskytují finanční příspěvky svým obchodním společnostem, což se považuje za ještě závažnější formu nekalé obchodní praktiky než je dumping. Případů subvencování je však méně než případů s dumpingem, jelikož je těžké najít důkazy o subvencování ve třetí zemi, a také z důvodu účinku, jaký má pravidlo nižšího cla v souběžných antisubvenčních a antidumpingových řízeních. Z toho vyplývá, že v praxi třetí země často poskytují subvence beztrestně. Byly rovněž zaznamenány obavy v souvislosti se strukturálním narušením v oblasti surovin. Tato narušení mohou mít podobu subvence (např. poskytnutí levné energie vládou). Často jsou však nenapadnutelné a je třeba se s nimi vypořádat v rámci antidumpingu; mohou mít např. různé podoby omezení vývozu nebo obchodování se surovinami na specializovaných burzách pod kontrolou státu, kam mají společnosti omezený přístup. (e) Kvalita dostupných údajů pro rozhodovací proces Šetření opatření na ochranu obchodu se opírá o informace od zainteresovaných stran, které musí vyplnit dotazník a umožnit vyšetřovatelům Komise ověřit jejich údaje. Získané informace bývají často neúplné kvůli zatěžujícímu a dlouhému vyplňování dotazníků v poměrně krátké lhůtě. Malé a střední podniky mají ještě větší problémy s dodržováním těchto lhůt a neposkytují příslušné informace, kvůli čemuž mohou útvary Komise získat neúplný obrázek. (f) Přístup malých a středních podniků k nástrojům na ochranu obchodu Používání nástrojů na ochranu obchodu není pro malé a střední podniky snadné, protože shromažďování potřebných důkazů je nákladné a klade nároky na zdroje. (g) Nedostatky přezkumů Přezkum před pozbytím platnosti v současné době umožňuje buď jen zrušení cla, anebo jeho zachování na stejné úrovni. V případě druhého nebo třetího přezkumu před pozbytím platnosti, kdy opatření byla v platnosti již deset či více let, se však mohly tržní podmínky změnit, a proto je možná vhodná i změna výše cla. Dalším problémem, který je třeba vyřešit, je navrácení cel vybraných během přezkumného šetření, pokud šetření ukáže, že clo by mělo být zrušeno. (h) Přezkum některých ustanovení základních nařízení Od posledních podstatných změn v základních nařízeních v roce 1995 vydala WTO několik rozhodnutí v rámci řešení sporů a Soudní dvůr EU vynesl vícero rozsudků, které je třeba promítnout do základních nařízení. Vyjasnit je třeba také některé otázky, které vznikly při praktickém uplatňování nástrojů na ochranu obchodu. (i) Nedostatečné zohlednění hodnotových řetězců Uvádí se, že nástroje na ochranu obchodu nezohledňují globální hodnotové řetězce. Stávající právní předpisy (v souladu s právem WTO) definují jako výrobní odvětví Unie pouze společnosti, které fyzicky vyrábějí v EU a připravují dovozce v konečné fázi o jejich etiketu „domácí výrobce (v Unii)“. (j) Doba od začátku újmy do uložení opatření Doba, která uplyne od zahájení řízení do uložení prozatímních cel, je v EU delší než v některých jiných zemích, které používají nástroje na ochranu obchodu. Spolu s obtížným shromažďováním nezbytných informací to značně oslabuje odrazující účinek nástrojů na ochranu obchodu. (k) Doba trvání opatření, která využívají nástroje na ochranu obchodu Opatření, která využívají nástroje na ochranu obchodu, obvykle zůstávají v platnosti po dobu pěti let. Mohou být prodloužena po přezkumu před pozbytím platnosti o dalších 5 let. Počet přezkumů před pozbytím platnosti není nijak omezen, a tudíž není omezena ani celková doba trvání opatření, která využívají nástroje na ochranu obchodu. Výrobci v EU se vyslovují pro současnou praxi. Dovozci si však stěžují na neodůvodněnost opatření, která zůstávají v platnosti po dobu 10 i více let. 3. CÍLE (1) Obecné cíle: (a) přispět k volnému a spravedlivému obchodu ve světě (b) přispět k hospodářskému růstu, výhodám pro spotřebitele a dopadům na trh práce (c) obnovit spravedlivé obchodní podmínky (2) Konkrétní cíle: (a) vytvořit obchodní prostředí, v němž výrobní odvětví EU (a implicitně jejich pracovníci) jsou schopna soutěžit na základě svých skutečných konkurenčních výhod, a zajistit, aby mohla plně využívat nástrojů, které mají ze zákona k dispozici pro obnovu rovných podmínek; (b) umožnit uživatelům a spotřebitelům, aby měli prospěch z dovozu na základě skutečných konkurenčních výhod zahraničních dodavatelů; (c) zvýšit důvěru v systém nástrojů na ochranu obchodu v EU a povědomí o něm mezi všemi zúčastněnými stranami včetně malých a středních podniků; (d) zlepšit úroveň spolupráce všech dotčených zúčastněných stran v řízení týkajícího se nástrojů na ochranu obchodu; (e) zachovat stávající rovnováhu zájmů mezi výrobci a dovozci. (3) Operativní cíle: (a) zvýšit transparentnost a předvídatelnost (b) předcházet odvetným opatřením (c) zajistit účinnost a vymáhání (d) usnadnit spolupráci (e) optimalizovat postupy pro přezkumy (f) zvýšit právní jistotu (kodifikace) 4. MOŽNOSTI POLITIKY Varianta politiky č. 1: Neprovedení žádných změn: první varianta by počítala s pokračováním stávajícího stavu a nechávala by stávající právní předpisy i praktické postupy beze změny. Varianta politiky č. 2: spočívá v konkrétním navrhovaném zásahu do každého jednotlivého zjištěného (a neřešeného) problému – v omezeném počtu případů s alternativními řešeními. Varianta politiky č. 3: třetí varianta spočívá v souboru přesně těch zvláštních zásahů, které byly prozkoumány v rámci varianty č. 2, u nichž se předpokládá celkově pozitivní dopad a které nemění rovnováhu zájmů mezi výrobci a dovozci. 5. Analýza dopadů Varianta č. 1 – neprovedení žádných změn I když některé zúčastněné strany by nejraději nic neměnily, nečinnost by rovněž nechala všechny zjištěné problémy nevyřešenými. To by mělo omezený negativní hospodářský dopad. Mělo by to za následek zvýšenou administrativní zátěž, a tudíž vyšší zátěž pro všechny dotčené zúčastněné strany. Nebude-li k dispozici další vodítko k některým technickým otázkám šetření a nastane-li potřeba objasnit některé právní otázky, může to vést k rostoucímu počtu právních sporů. Neřešila by se odvetná opatření, jako novější jev. V dlouhodobém horizontu by nečinnost mohla mít rovněž určité omezené negativní sociální a environmentální důsledky. Varianta č. 2 – zvláštní opatření pro jednotlivé zjištěné problémy: Ve variantě č. 2 je analyzován dopad každého zvláštního opatření navrženého za účelem řešení jednotlivých problémů. V omezeném počtu případů jsou navržena alternativní řešení a jejich dopady jsou analyzovány individuálně. Tyto zásahy sice mohou mít významný účinek v konkrétních jednotlivých případech, ale celkový dopad varianty č. 2 na obchodní toky je zřejmě jen marginální a nepředpokládá se žádný znatelný sociální a environmentální dopad. Varianta č. 3 – balíček opatření: Soubor legislativních opatření navrhovaných v rámci varianty č. 3 obsahuje mimo jiné tzv. „doložku o zásilce do tří týdnů“, tj. dobu odkladu, během níž se clo neukládá. Dovozci by měli 3 týdny na to, aby se přizpůsobili před uložením prozatímních cel. Kromě toho, v případě ukončení platnosti cla by byla cla vybraná v průběhu šetření v rámci přezkumu před pozbytím platnosti refundována. Oba návrhy by měly omezený pozitivní dopad na dovozce. Negativní dopad na výrobce v Unii by byl jen omezený, jelikož 3 týdny nestačí na zadání mnoha dalších objednávek ani na velké hromadění zásob. Od vracení cla se žádný nepříznivý dopad na výrobce v Unii neočekává, jelikož opatření zůstanou v platnosti po celé období přezkumu. Neuplatnění pravidla nižšího cla v případech subvencování nebo strukturálních narušení v oblasti surovin by zvýšilo cla a mohlo by tudíž mít vliv na náklady dovozců a konečných spotřebitelů. Vyšší cla by poskytla určitý volný prostor pro výrobce v Unii, kteří jsou postiženi nekalými praktikami, a zároveň by měla odradit vývozce od chování, které narušuje obchod. Varianta č. 3 předpokládá zahájení šetření z moci úřední a povinnost pro výrobce v Unii spolupracovat v případech odvetných opatření. Tím by se zlepšily možnosti výrobců v Unii žádat o ochranu a současně by byli méně vystaveni hospodářským důsledkům takového odvetného chování. Pokud jde o malé a střední podniky, lepší asistenční služba by jim pomohla lépe pochopit a jednat v rámci řízení týkajících se nástrojů na ochranu obchodu. Celkově se předpokládá jen minimální vliv na obchodní toky. Veškeré sociální a environmentální dopady budou rovněž omezené, ale budou pozitivní, tj. varianta č. 3 by přispěla k omezení ztrát pracovních míst v EU. 6. POROVNÁNÍ VARIANT Varianta č. 2: Pokud by řešila jednotlivé zjištěné problémy, varianta politiky č. 2 by splňovala určité operativní cíle a částečně i některé konkrétní cíle. Jelikož však postrádá soudržnost, nepřispívala by významně k dosahování obecných cílů. Takový individuální přístup rovněž nese riziko vzniku nerovnováhy mezi zájmy výrobců a dovozců. Varianta č. 3: Tato možnost zcela nebo částečně přispívá k plnění každého obecného cíle. Kromě toho, že odrazuje hospodářské subjekty od praktik narušujících obchod a od odvetných protiopatření, pomáhá také obnovit rovné podmínky. A konečně, udržuje rovnováhu zájmů mezi zúčastněnými stranami. Stručně řečeno, varianta č. 3 reaguje na všechny konkrétní cíle a přispívá k dosažení všech obecných cílů. 7. SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ Aby bylo možné vyhodnotit dopad a účinnost této iniciativy, byly sestaveny ukazatele, podle nichž bude možné sledovat systém nástrojů EU na ochranu obchodu. Navrhuje se použít rok 2013 jako referenční srovnávací rok a hodnotící období, které zahrne alespoň tři roky po vstupu navrhovaných změn v platnost.