Každý den zásobuje potravinový řetězec Evropské unie Evropany širokým výběrem vysoce kvalitních potravin. To je možné díky zkušenostem a konkurenceschopnosti jejích odvětví zemědělství, rybolovu, akvakultury a potravin. Tato odvětví v různých klimatických podmínkách, na různých územích a v různých hospodářských strukturách využívají výhod společné zemědělské a rybářské politiky (SZP a SRP), přičemž zahrnují více než 11 milionů zemědělských podniků EU a 81 000 rybářských plavidel. Spotřebitelé mají přístup jak ke kratším potravinovým řetězcům, které by měly být podporovány, jak je členským státům doporučováno ohledně jejich strategických plánů SZP, tak i k delším potravinovým řetězcům, které zahrnují složitější procesy. Jednotný trh EU v oblasti zboží a služeb umožňuje účinnou distribuci bezpečných potravin mezi členskými státy. Díky obchodní politice EU je EU současně předním globálním obchodníkem s potravinami. V roce 2020 činil čistý obchodní přebytek zemědělsko-potravinářských produktů 62 miliard EUR. Mořské plody však zaznamenávají dlouhodobý obchodní deficit, který se od roku 2010 zvýšil o 33 %.

V odvětvích rybolovu a akvakultury je cílem SRP zajistit, aby rybolovné a akvakulturní činnosti byly z dlouhodobého hlediska environmentálně udržitelné a dosahovaly přínosů v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti zaměstnanosti. Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond na období 2021–2027 zahrnuje mechanismus poskytování finanční kompenzace v případě výjimečných událostí způsobujících významné narušení trhů, a to po zjištění výskytu takových událostí Komisí.

Je stále jasnější, že je zapotřebí integrovaný přístup k potravinovým systémům, který uznává vzájemné závislosti a zahrnuje nejen účastníky samotného potravinového řetězce, jako jsou zemědělci a rybáři, zpracovatelé potravin, obchodníci, maloobchodníci či stravovací služby, včetně jejich pracovníků. Měl by zohledňovat rovněž účastníky, kteří podporují fungování řetězce, jako je odvětví dopravy a logistiky, jakož i odvětví, která poskytují potřebné vstupy a balicí materiál.

Odolnost potravinového systému EU zajistila, že zdravotní krize, kterou vyvolala pandemie COVID-19, nevedla k potravinové krizi. Na straně výroby zůstaly ceny po celou dobu trvání krize relativně stabilní. Na některých trzích, jako je rybolov a akvakultura, brambory, maso a víno, však uzavření gastronomických služeb způsobilo prudký pokles poptávky. Na straně spotřeby se ceny potravin během dubna až května 2020 mírně zvýšily (až o +5 %), ale situace se rychle normalizovala. Vzhledem k tomu, že dodávky potravin byly již od první politické reakce považovány za zásadní činnost, bylo potravinářské odvětví celkově zasaženo méně než jiná hospodářská odvětví. To umožnilo pozoruhodné a rychlé oživení. Tuto situaci dále ilustrují kladné výsledky zemědělsko-potravinářského obchodu v roce 2020 (+1,4 % v porovnání s rokem 2019) a zároveň dokazují, že je důležité udržet obchod otevřený i v době krize.

Komise bude pokračovat v plánování pro nepředvídané události a zároveň bude podporovat odolnější a udržitelnější potravinové systémy EU v souladu se strategiemi „od zemědělce ke spotřebiteli“ a „biologické rozmanitosti“, a to s podporou reformované SZP, nového akčního plánu pro ekologickou produkci, strategických zásad pro akvakulturu a chystaného návrhu pro rámcové právní předpisy o udržitelných potravinových systémech, který je naplánován na rok 2023.

Zajistit dodávky potravin a potravinové zabezpečení je cíl, který je stanovený v článku 39 Smlouvy o fungování Evropské unie, a jeho dosažení nelze považovat za samozřejmé. Krize COVID-19 byla varovným signálem pro ty, kteří měli za to, že vážné problémy se zásobováním obchodů v EU určitými potravinami jsou nemyslitelné. Problémy v potravinovém řetězci se v některých případech projevily prázdnými regály – ačkoliv dočasně nedostupných bylo pro spotřebitele pouze několik výrobků.

Schopnost reagovat na krizové situace komplikuje složitost potravinových řetězců, úzce spojených s dalšími průmyslovými ekosystémy, jako je doprava a energetika. Kvůli těmto vzájemným závislostem se může narušení fungování v jednom hospodářském odvětví následně promítnout do fungování potravinového řetězce. Tímto způsobem ohrozil nedostatek balicích materiálů během krize COVID-19 dodávku vajec. Specializované systémy intenzivní produkce, které mohou být ekonomicky vysoce účinné, nemusí být v dobách krize nejodolnější.

U některých dovážených produktů spoléhá EU na omezený počet zdrojů. Produkce sójových bobů se do velké míry soustřeďuje ve třech zemích, které představují 85 % dovozu do EU, a dovoz kukuřice pochází převážně ze dvou zemí mimo EU. Vstupy, jako jsou hnojiva nebo chemické látky, pocházejí z několika sousedních zemí. Mnoho krmiv a potravinářských přídatných látek, jako jsou aminokyseliny, vitamíny a veterinární produkty, se převážně dováží, v některých případech z jediné dodavatelské země.

Fungování potravinového řetězce mohou ohrozit i další rizika, např. rizika související s veřejným zdravím, technologiemi, migrací, geopolitickými změnami a průmyslovými nebo jinými haváriemi, včetně jaderných havárií, které mohou způsobit ozáření rozsáhlých území zemědělské půdy. Rovněž je nutné zohlednit rizika, jež ovlivňují přístupnost a cenovou dostupnost klíčových vstupů (např. hnojiv, energie atd.), a faktory produkcí, jako je práce v potravinářském odvětví nebo odvětví dopravy. Digitalizace potravinových systémů přináší značné výhody, ale nese s sebou riziko kybernetických útoků a výpadků s ještě větším dopadem. Kybernetické útoky vůči velkým společnostem v potravinářském odvětví v nedávné době způsobily narušení fungování potravinového řetězce. Rizika spojená s geopolitickými změnami zahrnují přímé zahraniční investice do kritických infrastruktur v EU, bioterorismus nebo soutěž o přístup k základním vstupům a komoditám.

V posledních desetiletích byla EU do značné míry ušetřena krizí, které by vedly k problémům se zabezpečením potravin souvisejícím s neúrodou nebo politickými konflikty. Zvyšuje se však výskyt povětrnostních jevů souvisejících se změnou klimatu a zhoršováním životního prostředí, které jsou hlavním vnímaným rizikem spojeným s potravinovou nejistotou (60 % respondentů cíleného dotazníku).

Zásoby mohou hrát roli při zmírňování krizí souvisejících s potravinovým zabezpečením, a to jako doplněk obchodu, zejména pak v rozvojových zemích. Avšak vzhledem k tomu, že komodity a potraviny podléhají rychlé zkáze, jsou s politikou udržování zásob spojeny značné náklady. Je-li udržování zásob řízeno přímo orgány veřejné správy, odrazuje od podobného úsilí soukromý sektor. Uvolnění zásob může také narušit fungování trhů.

EU chrání kritickou infrastrukturu, aby snížila zranitelnost a zajistila fungování své společnosti a svého hospodářství. Nařízením o rámci pro prověřování přímých zahraničních investic byl stanoven celounijní rámec pro koordinaci činností týkajících se zahraničních investic. Ten zahrnuje rizika spojená se zabezpečením potravin při nakládání se zemědělskou půdou nebo infrastrukturou. Aktualizace průmyslové strategie EU obsahuje nástroj pro mimořádné situace na jednotném trhu, který má zajistit volný pohyb lidí a dostupnost zboží a služeb. Tato strategie rovněž řeší rizika narušení globálních dodavatelských řetězců, která ovlivňují dostupnost základních produktů, prostřednictvím monitorování strategických závislostí. V odvětví mobility pak strategie Komise pro udržitelnou a inteligentní mobilitu zmiňuje krizový plán pro nepředvídané události v dopravě. V odvětví zdravotnictví se Komise poučila z pandemie COVID-19 a vytvořila nový Úřad pro připravenost a reakci na mimořádné situace v oblasti zdraví (HERA), který má lépe předvídat rizika ohrožující veřejné zdraví a zlepšit plánování pro nepředvídané události. S ohledem na kybernetické hrozby, kterým jsme vystaveni, Komise navrhla novou směrnici o opatřeních k zajištění vysoké společné úrovně kybernetické bezpečnosti v Unii a o zrušení směrnice (EU) 2016/1148, přičemž do její oblasti působnosti byly zahrnuty produkce, zpracování a distribuce potravin.

Mezitím mohou členské státy v případě jakéhokoliv druhu katastrofy využít mechanismus civilní ochrany Unie, aby požádaly o různé formy finanční a operativní podpory a poskytly ji, a to včetně žádosti o potraviny od jiných členských států v případě potravinové krize. Evropské středisko odezvy na mimořádné události (ERCC) funguje jako krizové koordinační centrum 24 hodin denně, 7 dní v týdnu a usnadňuje rychlou koordinaci s orgány členských států i mezi nimi při reakci na stav nouze. Koordinace se střediskem ERCC a mechanismem civilní ochrany Unie má klíčový význam v případě rozsáhlých mnohostranných katastrof zahrnujících potravinové složky.

Členské státy mají při reagování na krize zásadní roli. Pravidla státní podpory umožňují kompenzovat škodu způsobenou přírodními katastrofami, a to i v případech „vážn[é] poruch[y] v hospodářství některého členského státu“.

Cyklus zvládání katastrof používaný při řešení krizí zahrnuje čtyři hlavní fáze: i) prevenci, ii) připravenost, iii) reakci a iv) oživení. Plánování pro nepředvídané události je součástí připravenosti, která vyžaduje určení rizik, vůči nimž je společnost zranitelná, a povahy potenciálních dopadů. Proto je důraz kladen na fázi připravenosti a na podporu aktérů pověřených reakcí na krize. Plán pro nepředvídané události se bude týkat celého potravinového systému od vstupů až po dodávky potravin spotřebitelům prostřednictvím maloobchodu nebo stravovacích služeb.

Obrázek 1: Rozsah plánu pro nepředvídané události pro zajištění dodávek potravin a potravinového zabezpečení v dobách krize

Plánování pro nepředvídané události nemá za cíl zdvojovat příslušné rozhodovací procesy, které se vztahují na rozhodování při reakci na krize, jak je stanoveno ve stávajících politikách, jako je SZP, SRP a obecné potravinové právo, ani do nich zasahovat. Mělo by je zohlednit a zaměřit se na způsoby, jak podpořit koordinaci veřejných i soukromých aktérů podílejících se na reakci.

Jak bylo oznámeno ve strategii „od zemědělce ke spotřebiteli“, v případě nadnárodní krize bude Komise koordinovat příslušný mechanismus zapojující členské státy. Opatření, která může být nutné přijmout na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU, mohou a měla by přinést významnou přidanou hodnotu v oblasti koordinace.

5.1. Zásady, které je nutné dodržovat v dobách krize

Poznatky získané z pandemie jsou základem přístupu k zajištění dodávek potravin a potravinového zabezpečení v dobách krize. Tyto zásady usnadní strukturovanou koordinaci mezi členskými státy a Komisí, přičemž je třeba zohledňovat skutečnost, že budoucí krize nemusí vypadat jako ty minulé.

Pro zlepšení připravenosti, rychlou identifikaci příznaků nadcházející krize a koordinaci reakce na všech úrovních je zásadní přístup založený na spolupráci mezi všemi veřejnými i soukromými subjekty, které jsou součástí potravinového řetězce. To podpoří odolnost potravinového řetězce EU.

Vzhledem ke vzájemným závislostem mezi hospodářskými odvětvími je nezbytná řádná horizontální koordinace napříč politickými a správními pravomocemi a soulad s ostatními krizovými nástroji, zejména pokud krize vzniká v důsledku faktorů, které nemají původ v potravinovém řetězci, jako tomu bylo v případě krize COVID-19 nebo jako by tomu bylo v případě krizí, kdy nejsou zajištěny například dodávky energie. Plánování pro nepředvídané události by tudíž mělo být dostatečně pružné, aby se přizpůsobilo těmto nástrojům nebo je doplnilo. Iniciativy spojené s odolností a nová opatření v rámci plánování pro nepředvídané události by měly být v souladu se Zelenou dohodou pro Evropu udržitelné a zelené.

Nerovnováhy na trhu by měly být sledovány a v případě potřeby rychle řešeny s plným využitím dostupných nástrojů, zejména v rámci SZP a SRP, jakož i příslušných sítí pro výměnu informací a koordinaci zúčastněných stran.

Dodavatelské řetězce musí zůstat funkční a obchodní toky plynulé, a to i v odvětvích, která jsou pro fungování potravinového řetězce nezbytná. Pro hladké fungování potravinového řetězce je například zásadní role dopravy a pracovníků v dopravě. Oběh zboží v rámci jednotného trhu musí být tudíž zaručen pomocí uplatňování pokynů Komise týkajících se zavádění zelených pruhů. Jednostranná opatření omezující vývoz do jiných členských států by neměla být přijímána, protože mohou krizi ještě zhoršit. Aby se předešlo zákazům vývozu ze zemí mimo EU a zachovaly se mezinárodní obchodní toky, bude zajištěna včasná koordinace s AMIS a mezinárodními obchodními partnery.

Dodávky potravin by měly být podpořeny také usnadněním volného a spravedlivého pohybu příhraničních a sezónních pracovníků v potravinářském odvětví.

V době krize má prvořadý význam komunikace. Zejména v dobách dezinformačních kampaní a falešných zpráv existuje nebezpečí zhoršení krize prostřednictvím nevhodných informací. Aby se zabránilo unáhleným rozhodnutím a panice, je nezbytná včasná, pravidelná a transparentní komunikace se zúčastněnými stranami a veřejností.

5.2.Evropský mechanismus připravenosti a reakce na krize v oblasti potravinového zabezpečení

Za účelem zavedení těchto zásad vytvoří Komise mechanismus připravenosti a reakce na krize v oblasti potravinového zabezpečení, který se bude opírat o (novou) specializovanou skupinu odborníků složenou ze zástupců členských států a o soubor jednacích řádů upravujících její fungování.

Vzhledem k tomu, že se institucionální nastavení v jednotlivých členských státech liší, může být do mechanismu jménem členských států zapojeno několik vnitrostátních orgánů. Pro účely koordinace by měl být jako kontaktní místo určen jeden orgán. Členské státy jsou odpovědné za to, aby toto kontaktní místo bylo kompetentní pro všechna odvětví činnosti jejich vnitrostátního potravinového řetězce. Na mechanismu připravenosti a reakce na krizi v oblasti potravinového zabezpečení se budou podílet státy mimo EU, jejichž potravinový řetězec je vysokou měrou provázán s EU.

Organizace zúčastněných stran, které plní úlohu v potravinovém řetězci EU, budou vyzvány, aby přispěly ke zlepšení spolupráce a partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem. To je jedno z klíčových ponaučení z krize COVID-19. Pomůže to identifikovat prvotní příznaky krize, pečlivě sledovat její vývoj a snížit nejistotu v průběhu krize. To umožní rychle stanovit priority reakce a poskytovat náležité rady činitelům s rozhodovací pravomocí. Měly by být zastoupeny všechny fáze potravinového řetězce.

Komise bude skupinu odborníků pravidelně svolávat s cílem zvýšit úroveň připravenosti EU. Na svých zasedáních se bude věnovat analýze rizikového prostředí, zranitelností a strukturálních problémů, které je třeba řešit, aby se zvýšila připravenost. Rovněž se tím vybuduje důvěra mezi účastníky potravinového řetězce. Důvěra je zásadní pro řízení krizí a pro zabránění jednostranným rozhodnutím, která vedou k nepříznivým kolektivním výsledkům.