Tato dvojice výrazně protichůdných trendů v oblasti listovních zásilek a balíků bude v nadcházejících letech pravděpodobně pokračovat a sílit. Pokud by tomu tak bylo, segment listovních zásilek v EU by do roku 2025 přišel o více než 12 % příjmů a 32 % objemu v porovnání s rokem 2016. Příjmy v segmentu balíků v EU by se více než zdvojnásobily.

Vzhledem k zásadním změnám na trhu provedla Komise hodnocení ex post s cílem posoudit, zda směrnice o poštovních službách dosáhla svých cílů, zda je stále vhodná k danému účelu a zda odpovídá současným a budoucím potřebám uživatelů a provozovatelů poštovních služeb.

Regulační rámec upravující poštovní služby je zaveden již déle než dvacet let. Směrnice 97/67/ES (dále jen „směrnice o poštovních službách“) vstoupila v platnost v roce 1997. Jejím cílem bylo zajistit harmonizaci vnitrostátních povinností poskytovat všeobecné služby a zároveň postupně zavést hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb, zejména pokud jde o služby listovních zásilek, které byly tradičně vyhrazeny pro zavedené vnitrostátní poskytovatele poštovních služeb. Byla pozměněna v roce 2002 s cílem zajistit další otevření trhu a znovu v roce 2008 s cílem dokončit úplné otevření trhu. S výjimkou těchto dvou změn a nařízení o přeshraničním dodávání balíků přijatého v roce 2018 s cílem zajistit větší transparentnost a regulační dohled, pokud jde o služby dodávání balíků, zůstává rámec pro poštovní služby na úrovni EU od roku 1997 stejný. Během tohoto období však došlo na trzích poštovních služeb k významnému posunu, který byl z velké části způsoben technologickými inovacemi, digitalizací a elektronickým obchodem. Listovní zásilky jsou stále častěji nahrazovány elektronickou komunikací, zejména v souvislosti s elektronickou veřejnou správou. Kromě toho mnoho tradičních odesílatelů hromadné pošty (např. banky, podniky veřejných služeb) přešlo po finanční krizi na elektronická komunikační řešení. Elektronický obchod zároveň vedl k významnému nárůstu služeb dodávání balíků. Tato transformace, která je za pandemie COVID-19 stále zřetelnější, ovlivnila jak poptávku, tak nabídku ve všech členských státech, i když v různé míře.

Přestože se situace na trhu změnila, směrnice o poštovních službách v zásadě úspěšně zajišťuje, aby občané a podniky v celé EU mohli využívat základních poštovních služeb. Je zřejmé, že povinnost poskytovat všeobecné služby chránila základní komunikační prostředky a hospodářskou účast v celé EU. Značná část obyvatelstva v celé EU, zejména lidé, kteří žijí ve vzdálených nebo venkovských regionech, stále spoléhá na všeobecné poštovní služby s cílem zůstat ve spojení, a je pravděpodobné, že tomu tak bude i v příštích pěti až deseti letech. Řada podniků a vládních institucí stále používá ke komunikaci listovní zásilky. Vzhledem k tomu, že rozšíření internetu není v celé EU dosud úplné ani jednotné, jsou navíc někteří občané na listovních zásilkách stále zcela závislí. Omezení fyzického kontaktu a opatření omezující volný pohyb osob během pandemie COVID-19 ukázaly, že poštovní služby hrály zásadní úlohu při zajišťování toho, aby dopisy a balíky dorazily do domovů a podniků po celé zemi.

Zachování minimální úrovně cenově dostupných poštovních všeobecných služeb v oblasti listovních zásilek má proto i nadále své opodstatnění. Některé části směrnice o poštovních službách jsou však hůře přizpůsobeny s ohledem na řešení změn souvisejících s tržními podmínkami a potřebami uživatelů, což znamená, že se některé náklady spojené s poskytováním všeobecných služeb zvyšují, zatímco širší přínosy pro společnost klesají, a úpravy tak mohou být namístě. Většina respondentů v rámci otevřené veřejné konzultace Komise tento závěr rovněž podporuje.

Tváří v tvář zvýšeným nákladům na poskytování všeobecných služeb členské státy upravily poskytování všeobecných služeb.

Potřeby uživatelů poštovních služeb a podniků se změnily v reakci na vývoj na trhu a klesající poptávka po listovních zásilkách zvýšila náklady na poskytování všeobecných služeb. V zájmu řešení těchto jevů a nalezení méně nákladných způsobů fungování se jedenáct členských států spolehlo na odchylky povolené směrnicí o poštovních službách pro účely omezení charakteristik a rozsahu povinnosti poskytovat všeobecné služby. V některých případech byla snížena minimální četnost dodávání poštovních zásilek. Členské státy rovněž omezily příslušné listovní a balíkové zásilky a služby podléhající všeobecným službám. Mnoho členských států snížilo počet nočních směn a zavedlo pozemní dopravu namísto letů, což vedlo k nižší kvalitě služeb (delší doba přepravy). Přínosy požadavků na kvalitu služeb proto také klesají. Tento vývoj naznačuje, že minimální požadavky týkající se rozsahu produktu/služby, doručování pět dní v týdnu a kvality služby uvedené ve směrnici, nejsou plně v souladu se stávajícími tržními očekáváními a poptávkou a představují pro určené poskytovatele problémy. Hodnocení tudíž zdůrazňuje, že může existovat důvod k přehodnocení toho, které produkty, služby a související prvky mají být součástí povinnosti poskytovat všeobecné služby a jak by měly být regulovány. To by zahrnovalo přehodnocení úrovně flexibility, kterou členské státy potřebují k tomu, aby přizpůsobily vnitrostátní regulaci všeobecných služeb vnitrostátním podmínkám.

Stav služeb dodávání balíků vyvolává otázky, do jaké míry by služby dodávání balíků měly být součástí povinnosti poskytovat všeobecné služby.

Přítomnost více provozovatelů a možností doručení, které jsou k dispozici na trhu s dodáváním balíků, vyvolává otázku, zda je nutné, aby dodávání balíků bylo součástí všeobecných služeb, a zda by uživatelům poštovních služeb mohla být poskytnuta rovnocenná služba za stejnou (nebo nižší) cenu bez povinnosti poskytovat všeobecné služby. Pokud jde o balíky zasílané mezi podniky a mezi podniky a spotřebiteli, může existence alternativních nabídek, které jsou k dispozici uživatelům za rovnocenné nebo nižší ceny, než jaké nabízejí poskytovatelé všeobecných služeb, vést k závěru, že by tyto balíky neměly být součástí všeobecných služeb. Mnoho členských států již tyto balíky z oblasti působnosti všeobecných služeb vylučuje. To však nevylučuje nutnost sledovat dynamiku těchto tržních segmentů.

Hodnocení naopak zdůrazňuje, že v případě balíků odesílaných spotřebiteli v některých členských státech nebo v některých částech členských států nemusí mít jednotliví spotřebitelé velký výběr doručovatelů balíků, kteří poskytují služby v jejich oblasti, nebo si jednoduše nemusí být rozmanitosti dostupných provozovatelů vědomi. Proto se ohledně dodávání balíků spoléhají na poskytovatele všeobecných služeb. To se může týkat zejména zranitelných uživatelů ve venkovských a odlehlých oblastech. Někteří spotřebitelé se rovněž spoléhají na poskytovatele všeobecných služeb z praktických důvodů, neboť se jedná o nejznámější, a tudíž i nejpřístupnější možnost odesílání a vracení zásilek. Pokud jde o tyto spotřebitele, z hodnocení vyplývá, že by mohlo být odůvodněné, aby do povinnosti poskytovat všeobecné služby spadaly alespoň balíky zasílané spotřebiteli. Všeobecné služby rovněž do značné míry udržely ceny na přijatelné úrovni (s výjimkou omezeného počtu případů některých přeshraničních dodávek balíků, u nichž byly sazby nepřiměřeně vysoké), neboť se na balíky v rámci povinnosti poskytovat všeobecné služby vztahovalo osvobození od DPH a podléhaly cenové kontrole podle sazebních pravidel směrnice o poštovních službách.

Zásady tvorby sazeb stanovené směrnicí o poštovních službách pomohly udržet ceny všeobecných služeb na přijatelné úrovni bez ohledu na zvýšení cen. Nedostatečná transparentnost, pokud jde o používání těchto zásad, může vést k nerovným podmínkám v oblasti přeshraničních transakcí mezi poskytovateli všeobecných služeb.

Cílem zásad tvorby sazeb zakotvených ve směrnici o poštovních službách je zajistit, aby ceny za všeobecné služby zůstaly nákladově orientované a přijatelné. I když se ceny všeobecných služeb u doručování listovních zásilek i balíků zvýšily, zásady tvorby sazeb používané k regulaci cen pravděpodobně přispěly k tomu, že se podařilo zabránit ještě prudšímu růstu cen, zejména v oblastech, jako jsou listovní zásilky, kde objemy klesly a jednotkové náklady vzrostly. Na druhé straně shromážděné informace a důkazy neumožňují Komisi v tomto okamžiku dospět k závěru, proč se sazby za doručování balíků navzdory rostoucím objemům zvyšují, i když jen okrajově.

Členské státy uplatňují a vykládají tyto zásady velmi odlišně, případně je někdy neuplatňují všechny. To může omezit srozumitelnost, právní jistotu a transparentnost v oblasti používání těchto zásad. Většina národních regulačních orgánů, ne-li všechny, navíc postrádá nezbytné nástroje, aby mohly ověřit, zda a jak poskytovatelé všeobecných služeb uplatňují tyto zásady tvorby sazeb při stanovování ceny, kterou si účtují za dodávání přeshraničních poštovních zásilek (tzv. „konečné poplatky“). To může mít negativní dopady na poštovní trh a na odvětví elektronického obchodu. Vzhledem k tomu, že objem přeshraničních dodávek v rámci elektronického obchodu stále roste, může být potřeba informací a transparentnosti v oblasti sazeb za doručování balíků stále důležitější.

Vyřizování stížností zaostává.

Skupina evropských regulačních orgánů pro poštovní služby (ERGP) rovněž navrhla ukazatel kvality založený na zveřejňování počtu přijatých stížností a počtu vyřízených/nevyřešených stížností týkajících se listovních zásilek a balíků.

Vyřizování stížností ze strany poskytovatelů všeobecných služeb se v posledních letech zlepšilo. Většina národních regulačních orgánů má nyní pravomoc vyřizovat stížnosti. Většina členských států vyžaduje, aby poskytovatelé zveřejňovali informace o postupech vyřizování stížností, systémech odškodnění a řešení sporů. Skupina ERGP rovněž vypracovala ukazatel kvality založený na zveřejňování počtu přijatých stížností a počtu vyřešených/nevyřešených stížností (u dopisů a balíků). Ukazuje se, že stále existuje řada členských států, které nevedou záznamy o počtu stížností a způsobu jejich vyřízení, ani nezveřejňují výsledek postupu vyřizování stížností (tj. zda stížnost byla či nebyla vyřešena ke spokojenosti stěžovatele). Kromě toho pouze přibližně polovina členských států uplatňuje povinnou technickou normu pro vyřizování stížností, která navíc není povinná u dodávání balíků. To nepodporuje důvěru spotřebitelů v poštovní služby.

Možnosti financování všeobecných služeb nejsou vždy efektivní.

Poskytování všeobecných služeb s sebou nese čisté náklady. Čisté náklady na povinnost poskytovat všeobecné služby představují rozdíl mezi náklady určeného poskytovatele všeobecných služeb, který vykonává povinnost všeobecných služeb, a náklady téhož poskytovatele poštovních služeb, který povinnost všeobecných služeb nevykonává. Čisté náklady na poskytování všeobecných služeb mohou být výrazné. Pokud by poskytovatel všeobecných služeb musel nést tyto náklady sám, dostal by se do znevýhodněné pozice vůči konkurenci. Členské státy proto mohou poskytovateli všeobecných služeb nahradit čisté náklady prostřednictvím státní podpory. Členské státy mohou za účelem financování čistých nákladů rovněž zřídit takzvané vyrovnávací fondy. Tyto fondy fungují tak, že poskytovatelé všeobecných služeb a další významní poskytovatelé poštovních služeb v daném členském státě musí přispívat na financování čistých nákladů, pokud pro poskytovatele všeobecných služeb představují nespravedlivou zátěž.

Ve fungování vyrovnávacích fondů existují nedostatky. Příspěvek poskytovatelů do fondu často nepostačuje k pokrytí všech nákladů, zejména proto, že náklady na trhu listovních zásilek rostou a poskytovatelé všeobecných služeb mají silné postavení. V těchto situacích je k financování nákladů rovněž zapotřebí financování ze státní podpory. Rovněž se zdá, že administrativní náklady mechanismu sdílení jsou v poměru k příspěvkům poměrně vysoké. Kromě toho sdílení zátěže mezi provozovateli poštovních služeb vytváří pro poskytovatele všeobecných služeb nízké pobídky ke zlepšení jeho účinnosti a může odrazovat od vstupu na trh. Ve své současné podobě ustanovení směrnice o vyrovnávacím fondu nefunguje optimálním způsobem pro financování všeobecných služeb. Tím lze rovněž vysvětlit, proč členské státy velmi zřídka využívají tento způsob financování čistých nákladů na poskytování všeobecných služeb.

2.Závěry týkající se vytvoření dobře fungujícího a konkurenceschopného vnitřního trhu poštovních služeb

Směrnice o poštovních službách pouze okrajově přispívá k dosažení vnitřního trhu a ke stimulaci účinné hospodářské soutěže v segmentu listovních zásilek. V souladu se směrnicí o poštovních službách došlo k úplnému otevření trhu, v segmentu listovních zásilek však ve všech členských státech existuje jen velmi malá konkurence a úplné otevření trhu nevedlo k celoevropskému výskytu poskytovatelů služeb listovních zásilek. Podpora dobře fungujícího a konkurenceschopného vnitřního trhu zůstává platná a relevantní pro uživatele poštovních služeb, podniky i zaměstnance, zejména v členských státech nebo regionech, kde došlo k menšímu poklesu v oblasti listovních zásilek. Z důkazů vyplývá, že určitá konkurence v oblastech vedla k nižším cenám, lepší kvalitě a větší inovaci. Respondenti v rámci otevřené veřejné konzultace Komise potvrzují, že podpora hospodářské soutěže je i nadále důležitá.

Neexistence propracovanějších ustanovení o přístupu k poštovní síti mohla přispět k nízkému rozšíření hospodářské soutěže v segmentu listovních zásilek.

Mezi hlavní důvody velké koncentrace v segmentu listovních zásilek patří vysoké vstupní náklady pro alternativní provozovatele poštovních služeb a potřeba značných úspor z rozsahu a sortimentu, přičemž trh čelil a stále čelí klesajícím objemům. K nízkému využívání hospodářské soutěže v segmentu listovních zásilek však mohla přispět také neexistence harmonizovaných pravidel, která by národním regulačním orgánům umožňovala stanovit podmínky přístupu k síti (umožňující zavedení hospodářské soutěže ex ante), jakož i neexistence procesních pravidel přístupu (např. pravomoci národních regulačních orgánů k řešení sporů).