CS Úřední věstník Evropské unie C 140/28

Stanovisko Evropského výboru regionů – Pokyny k uplatňování opatření propojujících účinnost evropských strukturálních a investičních fondů (ESIF) s řádnou správou ekonomických záležitostí

(2015/C 140/06)

Zpravodaj : Bernard Soulage (FR/PSE), místopředseda regionální rady Rhône-Alpes Odkaz : sdělení Komise Pokyny k uplatňování opatření propojujících účinnost evropských strukturálních a investičních fondů s řádnou správou ekonomických záležitostí podle článku 23 nařízení (EU) č. 1303/2013 COM(2014) 494 final

I. POLITICKÁ DOPORUČENÍ

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ

1. připomíná, že při hospodářském oživení evropských regionů by měla i nadále hrát rozhodující roli politika soudržnosti Evropské unie;

2. v návaznosti na své stanovisko k návrhu obecného nařízení o fondech společného strategického rámce (1) opakuje, že se rozhodně staví proti tomu, aby se na provádění politiky soudržnosti vztahovala makroekonomická podmíněnost, a přesněji proti veškerému propojování účinnosti evropských strukturálních a investičních fondů (ESIF) s řádnou správou ekonomických záležitostí. Toto propojování totiž vychází z falešného předpokladu, že místní a regionální orgány odpovídají za překročení rozpočtu stejně jako celostátní orgány;

3. připomíná dále svou žádost o vypracování bílé knihy o územní soudržnosti, jejímž cílem by bylo zahájit debatu o měření kvality života a hospodářského růstu „nad pouhý rámec HDP“. Vybízí k vypracování nových, směrodatnějších ukazatelů, jež by lépe odrážely očekávání veřejnosti;

4. kromě toho, že je proti zásadě makroekonomické podmíněnosti, má také pochyby o přidané hodnotě těchto pokynů, jež jsou pouhou parafrází článku 23 nařízení č. 1303/2013;

5. domnívá se, že úprava by nespravedlivě postihla místní a regionální orgány, poněvadž ty neodpovídají za nadměrný schodek státního rozpočtu z toho důvodu, že mají ve většině případů ústavní povinnost udržovat vyrovnaný rozpočet. Celkový schodek UE-27 na nižší než celostátní úrovni, jenž v roce 2007 odpovídal 0,1 % HDP, představoval v letech 2009 a 2010 přibližně 0,8 % HDP. I když bylo zhoršení stavu veřejných financí na nižší než celostátní úrovní v některých zemích výraznější a jejich schodek se mezi lety 2007 a 2013 zvýšil o více než 0,5 %, zhoršení stavu státních rozpočtů zůstává nesrovnatelné (2);

6. podtrhuje, že situace je velmi podobná v případě zadluženosti místních a regionálních orgánů, poněvadž (jak Komise konstatuje v šesté zprávě o soudržnosti) nárůst veřejného dluhu způsobují zejména činnosti ústřední správy. Celková zadluženost místních a regionálních orgánů bez větších legislativních pravomocí se ve všech členských státech drží pod hranicí 10 % HDP. V některých zemích je nicméně zadlužení i nadále znepokojivé;

7. konstatuje, že podle řady studií souvisí účinnost veřejných výdajů více s účinnou a řádnou správou (3) než s makroekonomickými faktory, a že pro to, aby mohla politika soudržnosti ovlivnit růst, je rozhodující kvalita činnosti veřejné správy. Poznamenává rovněž, že soubor nařízení označovaný jako „Six-Pack“ již ukládá důrazné sankce v případě nedodržení pravidel makroekonomické stability. Pochybuje proto o účinnosti sankcí prostřednictvím pozastavení plateb ze strukturálních fondů, které by trestaly totéž provinění dvakrát;

8. domnívá se také, že v rámci souboru „Six-Pack“ je na místě revidovat metody pro výpočet strukturálního schodku tak, aby zohledňovaly specifické charakteristiky ekonomik jednotlivých států a strukturální rozdíly ve veřejných výdajích;

Politika soudržnosti musí zůstat investiční politikou EU

9. je velmi znepokojen tím, že by opatření plánovaná na období 2014–2020 mohla ohrozit hospodářský růst EU a projekty pro hospodářský a sociální rozvoj a přinést nejistotu ohledně plánování programů EFRR a ESF po roce 2015. Plánování těchto programů je již teď dost ohroženo zpožděními v plánování, která byla způsobena opožděným završením jednání o víceletém finančním rámci a tím, že členské státy a místní a regionální orgány jen těžko plní požadavky předběžné podmíněnosti;

10. zdůrazňuje z tohoto důvodu důležitou a čím dál významnější roli místních a regionálních orgánů, které mají na starosti okolo 33 % veřejných výdajů, kde došlo ve dvou uplynulých desetiletích (1995–2013) k lehkému nárůstu o 2 %, tj. 16 % HDP. Ačkoli se jejich význam podle institucionální organizace v jednotlivých zemích liší, v poskytování veřejných služeb a hlavně v oblasti výdajů podporujících růst, jak je vymezuje sama Komise (viz šestá zpráva o soudržnosti), a v oblasti vzdělávání, zdravotní péče, ochrany životního prostředí, dopravy, výzkumu a vývoje a energetiky zastávají mnohem významnější úlohu než orgány ústřední správy;

11. žádá proto přepracování „investiční doložky“, jež by umožnilo vyjmout regionální a celostátní investice spolufinancované z evropských fondů (z ESIF nebo Nástroje pro propojení Evropy) z výpočtu schodků státního rozpočtu v rámci evropského semestru;

12. upozorňuje na to, že existuje vnitřní rozpor mezi ustanoveními o makroekonomické podmíněnosti a ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu, jenž při svém uplatňování povoluje za výjimečných a dočasných okolností, jež byly vymezeny v nařízení č. 1177/2011, určitou flexibilitu, a že samotná Komise uvádí, že „rozpočtový rámec EU nabízí prostor pro rovnováhu mezi uznáním potřeb produktivních veřejných investic a cíli rozpočtové kázně“ (4);

13. opětovně proto vyjadřuje znepokojení nad tím, že nová účetní norma Eurostat ESA 100, jež platí od září 2014, nerozlišuje mezi výdaji a investicemi. To znamená, že jsou místní a regionální orgány nuceny uplatňovat stropy pro maximální objem investic na obyvatele a rok. Tyto stropy mohou bránit místním a regionálním orgánům v určitých členských státech v tom, aby poskytovaly spolufinancování potřebné pro projekty ESIF. Výbor proto vyzývá Evropskou komisi, aby předložila zprávu o používání ESA 100;

14. připomíná, že opatření fiskální konsolidace přijatá na celostátní úrovni v reakci na hospodářskou a finanční krizi měla na místní a regionální orgány trojitý dopad. Tato opatření zaprvé závažně omezila schopnost orgánů na nižší než celostátní úrovni přispívat k veřejným investicím, jež mezi lety 2002 a 2007 v EU-27 v průměru dosahovaly 2,3 % HDP a klesly až na 1,8 % HDP, ale především se v reálných hodnotách snížily v roce 2010 o 7,2 %, v roce 2011 o 5,9 %, v roce 2012 o 3,3 % a v roce 2013 o 8,6 %;

15. zadruhé z toho důvodu, že běžné a kapitálové transfery ze strany ústřední správy představují hlavní zdroje místních a regionálních orgánů téměř ve všech zemích EU, se jejich příjmy výrazně zredukovaly, což okamžitě vyvedlo z rovnováhy jejich rozpočty. Ve španělských regionech byla situace ještě závažnější, protože jejich příjmy v reálných hodnotách v důsledku jednak dramatického seškrtání transferů od ústřední správy (45 %) a jednak podstatného zvýšení transferů z regionů ve prospěch ústřední správy (téměř 1,4 miliardy eur, tj. 10,1 miliard eur v cenách z r. 2005) poklesly o 62 %;

16. zatřetí opatření fiskální konsolidace podle OECD ještě více omezila jejich schopnost investovat a místní a regionální orgány musely také čelit zhoršení podmínek pro poskytování půjček;

17. vyzdvihuje to, jak výrazně přispívaly ESIF v době krize k veřejným investicím. Veřejné investice EU (ve smyslu tvorby hrubého fixního kapitálu) totiž z 11,5 % v 2007 vzrostly v roce 2013 na 18,1 %. V některých zemích přispěly k veřejným investicím více než 75 % podílem. V období 2007–2013 představovalo přidělování prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti a s tím spojené vnitrostátní spolufinancování v průměru přibližně 0,55 % HDP EU-27 ročně;

18. zdá se mu proto, že není logické hrozit pozastavením prostředků z EFRR a ESF, pokud se členský stát ocitne v ekonomických potížích. Snížení veřejných výdajů nevede k automatickému snížení schodku státního rozpočtu a může mít negativní důsledky v sociální oblasti;

19. je velmi znepokojen tím, že stav financí na celostátní a nižší než celostátní úrovni se může závažně zhoršit, pokud budou vedle závazků pozastaveny i platby. Kromě toho připomíná, že se již projevují nedostatky myšlenky vztáhnout propojení strukturálních fondů s řádnou správou ekonomických záležitostí na Fond soudržnosti, protože sankce spojené se schodky mají tendenci ekonomickou situaci daných států spíše zhoršovat;

20. znovu vyzývá Evropskou komisi, aby předložila bílou knihu, v níž bude na úrovni EU klasifikována kvalita veřejných investic na účtech veřejných výdajů podle jejich dlouhodobých účinků. Tato klasifikace by pak případně mohla vést k váženému posuzování kvality veřejných investic při výpočtu rozpočtových schodků či k lepšímu zohledňování skutečného makroekonomického cyklu/situace;

Kontraproduktivní úprava fondů

21. pochybuje o tom, že obsah a způsob provedení úpravy budou systematicky přinášet pozitivní výsledky a přispívat k dlouhodobému zvýšení konkurenceschopnosti země a přeorientování hospodářského rozvoje na odvětví budoucnosti. Z analýzy toho, čeho bylo od roku 2009 dosaženo, vyplynulo, že Komise a členské státy z důvodu naléhavosti situace musely dát přednost již běžícím projektům, a urychlit tak čerpání prostředků a vytvořit likviditu. Díky tomu se z celkového hlediska podařilo navýšit část určenou na výzkum a vývoj a inovace, na všeobecnou podporu podniků, na obnovitelné zdroje energie, na silnice a trh práce s opatřeními speciálně zaměřenými na zaměstnanost mládeže. Tato volba mohla však také vést k zanedbávání odvětví, která podporují růst, jako služby IKT, investice do ochrany životního prostředí, železnice, vzdělávání a odborná příprava a posilování kapacit;

22. obává se, že právní limity úpravy, které vyplývají z povinnosti dodržet tematické priority, rovnováhu ESF-EFRR atd., nejsou příliš funkční;

23. má za to, že není moc realistické uplatňovat systém, který bude platit pouze mezi lety 2015 a 2019;

24. je toho názoru, že úprava nebude zdaleka představovat jednoduchý a rychlý proces. Pokud budeme vycházet ze zkušeností posledních 5 let, o nichž pojednává šestá zpráva o soudržnosti, kdy do ní byly v 8 dotčených členských státech a v Evropské komisi zapojeny nemalé lidské zdroje, bude velmi nákladná a pro celostátní orgány i místní a regionální orgány velmi organizačně náročná;

25. obává se, že při úpravě dojde nárůstu byrokracie, protože ji budou muset doprovázet tytéž povinnosti jako při vypracovávání dohody o partnerství (ukazatele výkonnosti, podmínky atd.), což bude znamenat využívání nových expertů a vynakládání nových výdajů. Nadměrné zatížení stávajících zaměstnanců dodatečnými povinnostmi může mít za následek nižší efektivitu jejich práce, tedy opak toho, co se očekává;

26. lituje, že s úpravou je spojena administrativní zátěž, která spočívá nejen na evropských a vnitrostátních orgánech, ale také a především na regionálních orgánech tam, kde jsou řídicími orgány, což se může projevit ve výrazných zvýšených nákladech, protože bude naléhavě nutné reagovat na žádosti Komise a zaměstnat další pracovníky;

Makroekonomická podmíněnost versus evropský rozměr

27. odsuzuje opětovnou centralizaci jak na celostátní, tak na evropské úrovni, z níž navrhovaný soubor opatření vychází, a to s velkými zásahy ze strany Komise. Krátké lhůty pro úpravu nepochybně povedou ke zpochybnění zásady partnerství a víceúrovňové správy, která k politice soudržnosti neodmyslitelně patří;

28. zdůrazňuje, že takové sankce by měly nepříznivý dopad na veřejné mínění, což by zcela jistě ještě prohloubilo negativní vnímání EU veřejností;

29. závěrem se pozastavuje nad tím, že se v důsledku tohoto nového systému, který vypadá čím dál více technokraticky, zejména pokud jde o úpravu fondů, již nebude moci plně uplatňovat demokratická kontrola ze strany Evropského parlamentu. Vyzývá tedy důrazně Evropskou komisi, aby Evropskému parlamentu společně s Evropským výborem regionů vrátila ústřední úlohu v rozhodovacím procesu ohledně uplatňování makroekonomické podmíněnosti.

V Bruselu dne 12. února 2015 předseda Evropského výboru regionů Markku MARKKULA

(1) CdR 4/2012 fin.

(2) Eurostat – GŘ REGIO.

(3) Quality of Government and Returns of Investment, OECD Regional Development Working Papers, č. 2013/12.

(4) Viz zpráva Evropské komise o kvalitě veřejných výdajů v EU, s. 31.