CS    CS CS 
 
CS    CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 3.12.2008 
SEK(2008) 2945 
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
Průvodní dokument k  
 
Návrhu 
 
SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, 
 
kterou se stanoví minimální normy pro p řijímání žadatel ů o azyl  
  
Shrnutí posouzení dopad ů 
 
 
{KOM(2008) 815 v kone čném znění} 
{SEK(2008) 2944} 
 
CS 2   CS 1. ÚVOD 
Do pracovního programu Komise na rok 20081 bylo mezi strategické iniciativy za řazeno 
přijetí návrhu na zm ěnu směrnice Rady 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro 
přijímání žadatel ů o azyl (dále jen „sm ěrnice o podmínkách p řijímání“). 
V souladu s výzvou v Haagském programu2 Komise p ři přípravě na druhou fázi tvorby 
předpisů v oblasti azylové poli tiky zahájila hodnocení výsledk ů první fáze vytvá ření 
společného evropského azylového systému (dále jen „systém CEAS“), s nímž souvisí mimo 
jiné problematika podmínek p řijímání žadatel ů o azyl.  
V této souvislosti vydala Komise dne 26. listopadu 2007 zprávu3 (dále jen „ hodnotící 
zpráva “) o provád ění a uplat ňování sm ěrnice v členských státech. Tato zpráva s d ůrazem 
poukazuje na oblasti, v nichž je zapot řebí stávající ustanovení vyjasnit či dále harmonizovat. 
Komise dále v červnu 2007 p ředstavila zelenou knihu s cílem zkonzultovat  se zúčastněnými 
stranami možné varianty utvá ření druhé fáze systému CE AS, mimo jiné pokud jde o p řijímání 
žadatelů o azyl. V neposlední řadě se konalo n ěkolik odborných sch ůzek s členskými státy, 
zástupci Ú řadu Vysokého komisa ře Organizace spojených národ ů pro uprchlíky, nevládních 
organizací a akademické obce s cílem zmapovat hlavní oblasti, jež jsou d ůvodem ke 
znepokojení a na n ěž by se m ěla zaměřit druhá fáze tvorby p ředpisů v oblasti azylové 
politiky.  
Z otázek a návrh ů předložených b ěhem konzultace vycházela Komise p ři přípravě tohoto 
posouzení dopad ů.  
2. STÁVAJÍCÍ SITUACE A  PROBLÉMY  
V souvislosti s podmínkami p řijímání žadatel ů o azyl byly identifiková ny tyto problémy: 
• Směrnice o podmínkách p řijímání nezaru čuje vždy odpovídající normy pro zacházení 
s žadateli o azyl, zejména pokud jde o:  
– přístup na trh práce; 
– úroveň a formu materiálních podmínek p řijetí; 
– řešení potřeb zranitelných osob;  
– zadržení; 
– oblast působnosti sm ěrnice.  
• Odlišnost norem pro zacházení se zranitelnými žadateli o azyl a se zranitelnými státními 
příslušníky by mohla vést k diskriminaci.  
                                                 
1 KOM(2007) 640. 
2 Haagský program: Posílení svobody, bezpe čnosti a práva v Evropské unii, p řijatý dne 5. listopadu 2004. 
3 KOM(2007) 745. 
 
CS 3   CS • Absence harmonizovaných podmínek p řijetí by mohla zinten zivnit druhotný pohyb 
žadatelů o azyl, jenž klade nep řiměřenou zátěž na vnitrostátní správu i samotné žadatele. 
Posouzení dopad ů se zabývá možným vývojem situace v p řípadě, kdy by nebyla p řijata žádná 
opatření na úrovni EU, a dochází k záv ěru, že by stávající problémy v takovém p řípadě 
přetrvávaly a že jsou opat ření na úrovni EU velmi zapot řebí.  
3. POLITICKÉ CÍLE  
Obecným cílem  druhé fáze systému CEAS, pokud jde o sm ěrnici o podmínkách p řijímání,  je 
jednak  zpřísnit normy zacházení s osobami, které pot řebují mezinárodní ochranu, jednak 
omezit fenomén druhotného pohybu. 
Nová směrnice sleduje p ředevším tyto konkrétní cíle: 
I) usnadnit žadatel ům o azyl p řístup na trh práce; 
II) zajistit odpovídající norm y pro materiální podmínky p řijetí; 
III) zaru čit, že budou odpovídajícím zp ůsobem zohledn ěny potřeby zranitelných skupin;  
IV) zajistit, aby byli žadatelé o azyl zadržováni pouze ve výjime čných případech, 
a posílit právní záruky pro zadržené žadatele o azyl; 
V) jednozna čně vymezit oblast p ůsobnosti sm ěrnice.  
4. POLITICKÉ VARIANTY  
Vzhledem k rozdílnému charakteru výše uvedených konkrétních cíl ů navrhuje posouzení 
dopadů pro každý z t ěchto cíl ů politické varianty k jeho dosažení jednotliv ě. 
Upřednostňovaná politická varianta vznikla kombinací politickýc h variant, jimž byla dána 
přednost u jednotlivých konkrétních cíl ů.  
4.1. Stávající stav  
Stávající právní rámec by z ůstal nezm ěněn a činnosti již zahájené v členských státech by 
pokračovaly.  
Komise by nadále sledovala provád ění směrnice o podmínkách p řijímání.  
4.2. Upřednostňovaná politická varianta 
Vzhledem ke složitosti navrhovaných politický ch variant se toto shrnutí omezuje na vý čet 
hlavních prvk ů upřednostňované politické varianty. Ta v sob ě zahrnuje jak legislativní 
varianty , tak varianty zam ěřené na podporu praktické spolupráce  mezi členskými státy. 
Upřednostňovaná politická varianta  
• v oblasti působnosti sm ěrnice : 
– upřesňuje, že se sm ěrnice uplat ňuje během všech druh ů azylového řízení (včetně řízení 
podle dublinského na řízení) a na všechny zem ěpisné oblasti a za řízení, v nichž se žadatelé 
o azyl (včetně žadatelů zadržených) zdržují; 
 
CS 4   CS – zahrnuje do oblasti p ůsobnosti sm ěrnice i žadatele o podp ůrnou ochranu;  
• v oblasti přístupu na trh práce : 
– zkracuje dobu, po niž je p řístup k zam ěstnání omezen; 
– zakazuje spojovat na vnitrostátní úrovni p řístup na pracovní trh s podmínkami, jež by 
mohly žadatel ům o azyl bránit ve výkonu práva na zam ěstnání. 
Upřednostňovaná varianta praktick é spolupráce, která dopl ňuje upřednostňovanou variantu 
legislativní, p ředpokládá vým ěnu osvědčených postup ů při řešení pracovních omezení. Tato 
výměna by se odehrávala v rámci sít ě EURASIL a jejím cíle m by bylo další usnadn ění 
přístupu na pracovní trh. Nap ř. praxi určitých členských stát ů nevyžadovat pracovní povolení 
či umožnit okamžitý p řístup k zam ěstnání by bylo možné prezentovat vedle p řísnějších 
opatření, jež v této oblasti platí v jiných členských státech.  
• v oblasti zadržování žadatel ů o azyl : 
– sleduje cíl, aby bylo pravidlem k zadržení v ůbec nepřistupovat a používat jej jen ve 
výjimečných případech; 
– zavádí několik procesních záruk pro zadržené žadatele o azyl, nap ř. právo na informace 
o důvodech zadržení a o možnostech napadnout rozhodnutí o zadržení p řed vnitrostátním 
soudem; 
– stanoví podmínky zadržení, jež berou ohled na obtížnou situaci osob se zvláštními 
potřebami, zejména d ětí a obětí mučení;  
– stanoví, že nezletilé osoby nesm ějí být zadrženy, není-li to v jejich nejlepším zájmu, 
zatímco zadržení nezletilých osob bez doprovodu zcela zakazuje; 
– zavádí systém pravidelného p řezkumu, jenž slouží sledování p řípadů zadržení.  
Upřednostňovaná varianta praktick é spolupráce, která dopl ňuje upřednostňovanou variantu 
legislativní, p řepokládá vým ěnu osvědčených postup ů s členskými státy, které uplat ňují 
alternativy k zadržení (nap ř. složení finan ční záruky, ustavení ru čitele atd.). Tato vým ěna by 
se odehrávala v rámci sít ě EURASIL.  
• v oblasti materiálních podmínek p řijetí:  
– sleduje kvantitativní p řístup týkající se zá sady „odpovídající úrovn ě materiálních 
podmínek p řijetí“ tím, že zavádí referen ční hodnotu, a to minimální výši sociální pomoci 
určené státním p říslušníkům; 
– zavádí požadavek na p ředkládání zpráv členskými státy, jehož cíle m je sledovat mimo jiné 
výši pomoci poskytované žadatel ům o azyl;  
– zajišťuje, aby odn ětí či omezení dávek plynoucích z podmínek p řijetí ze strany 
vnitrostátních orgán ů bylo v souladu se zása dou odpovídající životní úrovn ě, a zaručuje 
právo na opravné prost ředky proti p říslušným rozhodnutím.  
 
CS 5   CS Upřednostňovaná varianta praktick é spolupráce, která dopl ňuje upřednostňovanou variantu 
legislativní, p ředpokládá vým ěnu osvědčených postup ů v rámci sít ě EURASIL. Cílem této 
výměny bude p ři zohledn ění přijímacích kapacit členských stát ů zajistit p řísnější normy pro 
materiální podmínky p řijetí. Konkrétn ě by bylo možné si vym ěňovat názory na to, jak lépe 
řešit potřeby žadatel ů o azyl prost řednictvím p řijímacích st ředisek či jak zajistit, aby 
ubytovací prostory odpovídaly v ěku a pohlaví žadatel ů a respektovaly jejich právo na 
soukromí a rodinný život.  
• týkající se osob se zvláštními pot řebami : 
– zajišťuje ustavení mechanism ů, jež by dokázaly odpovídajícím zp ůsobem identifikovat 
zvláštní pot řeby a v případech pot řeby zajišťovat sledování jednotlivých p řípadů; 
– usnadňuje přístup nezletilých osob ke vzd ělávání; 
– ukládá členským stát ům povinnost p ředcházet v ubytovacích st řediscích sexuáln ě 
motivovaným trestným činům; 
– vysvětluje význam n ěkterých základních pojm ů obsažených ve stávající sm ěrnici, nap ř. 
„potřebná léka řská a jiná pomoc“ a „neodkladná pé če v případě onemocn ění“;  
– zavádí povinnost dbát na odpovídající vyškolení personálu, který p řichází do kontaktu 
s oběťmi mučení či znásilnění. 
Upřednostňovaná varianta praktické s polupráce, která je dopln ěním upřednostňované varianty 
legislativní, p ředpokládá: 
– pravidelnou vým ěnu osvědčených postup ů při zacházení se zranitelnými skupinami, která 
by se odehrávala v rámci sít ě EURASIL; jejím cílem by bylo zejména zajistit aktivní 
přístup k identifikaci zvláštních pot řeb, zaručit v případě potřeby přístup k odpovídající 
zdravotní pé či a zajistit vhodné vyškolení personálu, který p řichází do kontaktu se 
zranitelnými skupinami;  
– praktickou spolupráci v rámci sít ě EURASIL, která by mohla pomoci p ři přijímání 
příručky EU, shrnující osv ědčené postupy na úrovni EU p ři školení zam ěstnanců, kteří 
přicházejí do kontaktu se zranit elnými skupinami, a dále p okyny k identifikaci zvláštních 
potřeb, k ubytování zranitelných osob atd.  
Upřednostňovaná varianta má tyto  hlavní výhody : 
• Zajišťuje přísnější normy  pro zacházení s žadateli o azyl (snazší p řístup na trh práce, 
procesní záruky pro zadržené osoby, p řísnější normy pro zacházení se zranitelnými 
skupinami atd.) v souladu s mezinárodním právem, jmenovit ě s Úmluvou OSN o právech 
dítěte a Listinou základních práv Evropské unie.  
• Díky legislativní regulaci a zl epšené praktické spolupráci dále harmonizuje  podmínky 
přijetí, a tím podporuje stejné normy pro zacházení v celé EU a zajiš ťuje komplexní p řístup 
k podmínkám p řijetí.  
Pokud jde o hlavní dopady:  
• Zajištění přísnějších norem pro p řijímání bude mít celkov ě pozitivní dopad na žadatele 
o azyl, pokud jde o úctu k jejich základním práv ům. Zejména právo na volný pohyb bude 
 
CS 6   CS posíleno zásadou, podle níž lze žadatel e o azyl zadržet pouze ve výjime čných případech, 
zatímco zadržení nezletilých osob  bez doprovodu je zakázáno. Snazší p řístup na pracovní 
trh napom ůže větší soběstačnosti žadatel ů o azyl a jejich integraci v hostitelském členském 
státu. Situaci zranitel ných skupin bude lépe u činěno zadost řádnou a v časnou identifikací 
jejich pot řeb a poskytnutím p řístupu k odpovídající zdravotní pé či. V neposlední řadě by 
mohly vým ěna osvědčených postup ů a přijetí pokyn ů pro všechny relevantní kategorie 
podmínek p řijetí sehrát velmi užite čnou roli p ři uplatňování co nejp řísnějších norem po 
celé EU.  
• Tím, že navrhovaná opat ření lépe sladí normy v zacházení s žadateli o azyl po celé EU, 
zejména pokud jde o zadržení, materiální podmínky p řijetí a přístup na trh práce, mohla by 
rovněž pomoci omezit fenomén druhotného pohybu. Praktická spolupráce by dále mohla 
napomoci p ři zavádění společných postup ů v oblasti p řijímání žadatel ů o azyl, zejména 
zacházení se zranitelnými skupinami. Prost ředkem k n ěmu by bylo p řijetí příručky EU, 
která bude shrnovat osv ědčené postupy a politiky ur čené všem členským stát ům.  
Pokud jde o finan ční proveditelnost: 
• dosažení souladu s novou sm ěrnicí by si vyžádalo další finan ční prostředky:  
– v oblasti materiálních podmínek p řijetí, které je t řeba uzpůsobit referen čním hodnotám 
stanoveným v nové sm ěrnici;  
– na ustavení mechanism ů, jež by na vnitrostátní úrovni identifikovaly zvláštní pot řeby 
zranitelných osob;  
– na zajištění přístupu zranitelných osob ke zdravotní pé či za stejných podmínek, jaké se 
vztahují na státní p říslušníky.  
• Plánovaná regulace týkající se zkrácení časových omezení pro p řístup na trh práce by 
mohla členským stát ům přinést úspory, dané v ětší soběstačností žadatel ů o azyl, a tedy 
eliminací další sociální pomoci. Dalším p řínosem pro rozpo čtové systémy členských stát ů 
by byly p říjmy plynoucí ze zdan ění této práce.  
• Úsporu by pro členské státy mohlo znamenat i omezení zadržování žadatel ů o azyl na 
výjimečné případy. Vzhledem k velké po četnosti personálu zajiš ťovacích st ředisek, jež je 
dána bezpe čnostními požadavky, by se mohl a politika zadržování žadatel ů o azyl ukázat 
jako nákladn ější ve srovnání s ubytováváním žadatel ů o azyl v otev řených přijímacích 
střediscích.  
5. SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ  
Sledování a hodnocení up řednostňované politické varianty bude d ůležitým prvkem p ři 
hodnocení ú činnosti a efektivnosti nové sm ěrnice. Komise bude v této souvislosti pravideln ě 
hodnotit provád ění nové sm ěrnice v členských státech a podávat o hodnocení zprávu. Dále 
bude zaveden mechanismus p ředkládání každoro čních zpráv za ú čelem sledování oblastí, 
jejichž provád ění se během první fáze tvorby p ředpisů v oblasti azylové politiky ukázalo jako 
problematické. Nadále se budou konat pravidelné odborné sch ůzky věnované problém ům při 
provádění směrnice a vým ěně osvědčených postup ů mezi členskými státy.  
 
CS 7   CS Následující tabulka uvádí navrhovaný seznam ukazatel ů, jež by mohly být použity p ři 
hodnocení pokroku a efektivnosti up řednostňované varianty p ři dosahování hlavních 
politických cíl ů.  
Ukazatele 
• míra provád ění navržených zm ěn směrnice o podmínkách p řijímání ze strany členských 
států; 
• počet žadatel ů o azyl v členském stát ě; 
• počet zaměstnaných žadatel ů o azyl v členském stát ě; 
• počet žadatel ů o azyl, u nichž byly zjišt ěny zvláštní pot řeby, a počet případů postoupených 
příslušným institucím; 
• počet žádostí a p řemístění podle dublinského na řízení;  
• shoda v systému EURODAC; 
• výše dávek poskytnutých žadatel ům o azyl; 
• počet osob, jež tvo ří cílovou skupinu činností financovaných z Evropského fondu pro 
uprchlíky;  
• výše finan čních prost ředků přidělených Evropskému fondu pro uprchlíky;  
• výše finan čních prost ředků přidělených na prakti ckou spolupráci;  
• počet provedených školení.