[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 28.6.2006 KOM(2006) 331 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Provádění Haagského programu: cesta vpřed SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Provádění Haagského programu: cesta vpřed (Text s významem pro EHP) 1. ÚVOD Haagský program „Posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii“ byl Evropskou radou přijat v listopadu 2004. Znovu potvrdil význam, jaký Evropská unie od zasedání Evropské rady v Tampere roku 1999 přikládá prostoru svobody, bezpečnosti a práva tím, že ji umísťuje mezi přední priority Unie – nikoli jen proto, že je to jeden ze základních cílů Unie, ale také a především proto, že tato oblast je v ohnisku zájmů občanů EU . Sdělení Komise Evropské radě o „Programu pro občany přinášející výsledky pro Evropu“ ze dne 10. května 2006 tuto prioritu znovu silně potvrdilo[1]. Od konce roku 2004 pracují členské státy a orgány EU na tom, aby zajistily provádění tohoto programu v souladu s akčním plánem Rady a Komise přijatém v červnu 2005. Evropská rada v prosinci 2004 sdělila, že „ protože program bude prováděn v období, ve kterém vstoupí v platnost Ústavní smlouva, považuje se za vhodné přezkoumat jeho provádění “. Za tím účelem vyzvala Komisi, aby v roce 2006 „ předložila Evropské radě zprávu o dosaženém pokroku a aby navrhla nezbytné doplnění programu “. Přestože Ústavní smlouva v platnost nevstoupila, je nezbytné vypracovat první politické posouzení pokroku, jakého bylo při provádění Haagského programu dosaženo a navrhnout nezbytné úpravy. Toto sdělení a paralelní sdělení o „Posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii: zpráva o provádění Haagského programu v roce 2005“ (dále jen „sdělení Scoreboard plus“) a o „Hodnocení politik EU o svobodě, bezpečnosti a právu“ představují odpověď na výzvu Evropské rady. Cílem tohoto komplexního balíčku tedy není jen vytyčit v porovnání s prioritami Haagského programu priority nové, ale zejména (1) provést inventuru dosaženého pokroku, (2) posoudit stupeň provádění na úrovni EU i na úrovni vnitrostátní a (3) navrhnout zevrubné hodnocení výsledků. Na základě politických priorit stanovených pro provádění Haagského programu vymezila Komise ve svém sdělení ze dne 10. května 2005[2] ty oblasti , ohledně nichž je – jak se domnívá – nezbytné pokročit s politickou agendou Unie na základě Haagského programu. Komise uznává naléhavou potřebu najít pro prostor svobody, bezpečnosti a práva novou hnací sílu, a to v rámci ambiciózního programu pro občany založeného na politikách. Předložením tohoto balíčku opatření si Komise přeje během finského předsednictví Rady (červenec až prosinec 2006) podnítit a strukturovat diskusi s členskými státy a jinými orgány na tato témata: 1. nové politické iniciativy , které Komise pokládá za nutné (viz kapitola 2) a kromě těch, které jsou již prováděny v rámci Haagského programu, a 2. Jak vyplynulo ze zasedání Evropské rady v červnu 2006[3], prověřit možné způsoby, jak zlepšit fungování politik svobody, bezpečnosti a práva využíváním možností, které jsou stanoveny ve stávajících Smlouvách , a to bez odvolávání se na Ústavní smlouvu (viz kapitola 3). Pro další pokrok při zřizování prostoru svobody, bezpečnosti a práva jsou zapotřebí účinnější, transparentnější a odpovědné rozhodovací postupy . Jak bylo ukázáno sdělením „Scoreboard plus“, které poprvé posuzuje provádění právních předpisů EU na vnitrostátní úrovni, schvalování návrhů právních předpisů na úrovni EU je krajně zdlouhavé a v některých oblastech dosahují výsledky stěží nejmenšího společného jmenovatele a nedaří se jim plnit některé z původních cílů. 2. PROVÁDěNÍ HAAGSKÉHO PROGRAMU: NOVÁ HNACÍ SÍLA PRO POSÍLENÍ PROSTORU SVOBODY, BEZPEčNOSTI A PRÁVA První posouzení toho, jak je prováděn Haagský program a jeho akční plán, ve formě sdělení „Scoreboard plus“, představeného v paralelním sdělení uvedeném výše, umožňuje Komisi, aby vytyčila oblasti, jež při práci Unie vyžadují pozornost a v nichž je zapotřebí dalšího úsilí. Na tomto základě činí Komise následující návrhy pro akce a provádění do uplynutí období Haagského programu (2009). 2.1. Základní práva a občanství Základní práva jsou jádrem hodnot Unie. Komise zaměří své jednání na dodržování a podporování základních práv pro všechny lidi a vypracuje koncept občanství EU . Občanství Unie obnáší řadu práv zásadního významu, včetně volného pohybu v rámci Unie a diplomatické a konzulární ochrany . Plánovány jsou tyto akce: - Komise dostává rostoucí počet žádostí, aby zakročila proti možnému porušování základních práv členskými státy. Komise bude pokračovat ve sledování a podporování základních práv v souladu se smlouvou o EU a jejím sdělením z roku 2002 o článku 7 Smlouvy o EU[4], který vybavuje orgány Unie prostředky pro zajištění toho, aby všechny členské státy uznávaly společné hodnoty. - Hlavní prioritou Komise bude zajištění toho, aby členské státy správně prováděly směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, která vstoupila v platnost dne 30. dubna 2006. - Je důležité, aby se v EU vytvořilo společné povědomí a společné normy týkající se ochrany občanů EU, kteří potřebují pomoc ve třetí zemi, ve které jejich domovský stát nemá zastoupení. Komise vyjadřuje ochotu napomáhat v oblasti školení úředníků členských států EU. Tato pomoc může představovat i školení v oblasti týkající se konzulární ochrany občanů EU. - Zároveň probíhají přípravy na akce směřující ke komunikačním a informačním kampaním pro občany EU o jejich právu na diplomatickou a konzulární ochranu ze strany EU. - Aktualizované společné konzulární pokyny pro zastoupení členských států EU v třetích zemích poprvé předpokládají pragmatickou a podpůrnou roli zastoupení Komise, která mají při konzulárních kritických situacích poskytovat logistickou a personální pomoc[5]. Tato pomoc posílí způsobilost členských států při pomoci jejich občanům, kteří tuto pomoc potřebují, a bude se dále vyvíjet. V druhé polovině roku 2006 se předpokládá přijetí společné zprávy generálního tajemníka / vysokého představitele a Komise o užší konzulární spolupráci mezi členskými státy EU, včetně společných středisek pro konzulární pomoc ve vymezených regionech. - Po žádostech vyslovených členskými státy při schvalování Haagského programu Komise zváží, jak dále rozpracovat (1) myšlenky vytvoření „eurokonzulátů“, které by sdílely společné konzulární funkce rovněž ve prospěch občanů EU, a (2) myšlenky vytvořit evropský konzulární kodex. 2.2. Rozvoj druhé fáze azylového systému V příštích několika letech bude zapotřebí mnoho práce pro zřízení společného evropského azylového systému s účinnými a harmonizovanými postupy , které uznávají evropskou humanitární tradici a mezinárodní závazky Unie. Plánovány jsou tyto akce: - Hodnocení stávajícího rámce právních předpisů. Do konce roku 2006 předloží Komise hodnocení Dublinského nařízení a směrnice o podmínkách přijetí; v roce 2008 bude hodnocena směrnice o minimálních normách. - Zelená kniha o azylové politice , následovaná v roce 2007 plánem politiky v oblasti azylu , uvede podrobně jednotlivé kroky druhé fáze dokončení společného evropského azylového systému. - Po sdělení přijatém v únoru tohoto roku[6]bude učiněna další akce v oblasti praktické spolupráce mezi správními orgány za účelem dosáhnout v azylovém systému členských států sbližování, zejména vytvořením celounijní databáze informací o zemích původu. 2.3. Řízení migrace Z globálního přístupu k řízení migrace vyplývá, že společná přistěhovalecká politika zabývající se situací legálních migrantů na úrovni Unie je rozvíjena zároveň s opatřeními pro účinnější řešení nedovolené migrace a pro posílení boje s převaděčstvím a nedovoleným obchodem s lidmi, zejména se ženami a dětmi. Plánovány jsou tyto akce: - Kromě plánu politiky legální migrace má Komise v úmyslu předložit návrhy rámcové směrnice Evropského parlamentu a Rady a čtyři směrnice Evropského parlamentu a Rady pro specifické druhy migrujících pracovníků (vysoce kvalifikované pracovníky, sezónní pracovníky, osoby převedené v rámci společnosti a placené školené osoby). - Vzhledem k růstu nedovoleného přistěhovalectví ze západní a severní Afriky, které ovlivňuje v prvé řadě Itálii, Španělsko, Maltu, Řecko a středomořskou oblast, koordinuje Komise s členskými státy, Europolem, Frontexem a Společným výzkumným střediskem provádění prioritních opatření , která vytyčila neformální zasedání vrcholných představitelů států a vlád v Hampton Courtu a zasedání Evropské rady v prosinci 2005. Zpráva o pokroku má být vydána do konce roku 2006 . - Akce týkající se vnějšího rozměru migrace bude dále posílena. Součástí globálního přístupu k migraci musí být pevné zakotvení otázek migrace ve vnějších vztazích Unie se zeměmi původu a zeměmi tranzitními. Práce v oblasti migrace a rozvoje se soustředí zejména na posilování pozitivních vazeb mezi těmito subjekty a zaměřuje se zvláště na otázky, jako jsou peněžní zásilky a převody od migrantů, úloha diaspor, mobilita příslušníků vrstvy inteligence a kruhová migrace i zmírnění dopadu odlivu příslušníků inteligence na země původu. - Komise předloží v červenci tohoto roku sdělení o ilegálním přistěhovalectví . Přednostně se bude řešit zvyšování vzájemné důvěry a výměny informací mezi členskými státy, včetně informací o právní úpravě týkající se nelegálních přistěhovalců, zlepšování kontrol přístupu na území a boje proti zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí s ilegálním pobytem. - Udržitelné politiky legální migrace vyžadují koordinované politiky integrace , uzpůsobené otázkám krátkodobého pobytu i dlouhodobého usazení a potížím vznikajícím ve druhé a třetí generaci. Vzhledem ke sdělení Komise ze dne 1. září 2005 a závěrů Rady z prosince 2005 se budou provádět integrační politiky. 2.4. Integrované řízení vnějších hranic a interoperabilita informačních systémů Oblast, v níž se lidé svobodně pohybují , vyžaduje kontrolu přístupu na území Unie, a to prostřednictvím systému integrovaného řízení vnějších hranic, společné vízové politiky a uvážlivého užívání nových technologií, včetně biometrických identifikátorů. Plánovány jsou tyto akce: - Bude zvážena úloha Frontexu při koordinování styčných operací na poli migrace mezi stávajícími styčnými sítěmi ve třetích zemích odjezdu a zemích tranzitních. - Komise předloží v červenci tohoto roku návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení, pravomocích a financování „ Týmů rychlé reakce “ složených z národních odborníků, které členským státům budou pod záštitou Frontexu poskytovat technickou a operativní pomoc při kontrole a ostraze vnějších hranic. - Zejména užívání biometrických údajů by umožnilo shromažďovat a uchovávat informace o vstupu státních příslušníků třetích zemí do schengenského prostoru nebo o jejich výstupu z něj. Komise začala pracovat na studii, jejíž výsledky budou k dispozici v červnu 2007 a která posoudí proveditelnost informačního systému EU o vstupech / výstupech a provádění programu „Trusted Traveller“, který těm, kteří cestují v dobré víře, ulehčí překračování hranic. - Mohla by být prozkoumána myšlenka vytvoření evropské evidence cestovních dokladů a průkazů totožnosti vydaných občanům EU. - Komise bude s Evropským parlamentem a Radou jednat o tom, jak prosadit konkrétní návrhy obsažené v jejím sdělení z listopadu 2005 pro zlepšení účinnosti, posílení interoperability a synergie mezi evropskými databázemi . V roce 2007 bude na základě těchto jednání předložen akční plán. 2.5. Průběžná kontrola programů vzájemného uznávání (v občanských a trestních věcech) Na poli občanského a trestního práva bude i nadále úhelným kamenem politik Unie zásada vzájemného uznávání . Vzájemné uznávání je založeno na vzájemné důvěře v právní a soudní systémy. Plánovány jsou tyto akce: - Po svém sdělení z května 2005 předložila Komise několik návrhů právních předpisů pro posílení provádění zásady vzájemného uznávání v trestních věcech jak ve fázi před zahájením řízení, tak i ve fázi po jeho ukončení. Tyto rozmanité iniciativy by měly být rychle schváleny a provedeny . Vzájemná důvěra musí být posílena stanovením celounijních pravidel o kompetenčních sporech, procesních zárukách, presumpci neviny a minimálních normách pro shromažďování důkazů na straně jedné a konkrétními akcemi pro zlepšení odborné přípravy soudců a efektivnosti soudních systémů na straně druhé. - V roce 2007 bude představena studie týkající se horizontálních problémů, které vyvstávají při vyjednávání a uplatňování zásady vzájemného uznávání, a mezer v současném systému spolupráce v trestních věcech, které lze řešit novými nástroji. - Ve střednědobém horizontu by měl být zvážen postupný proces konsolidace současných mechanismů vzájemné pomoci v jednotné nástroje vzájemného uznávaní, zejména co se týče získávání důkazů v oblasti trestního práva. - Zřízení jednotné soudní oblasti pro občanské věci je naprosto zásadní jak pro podniky , tak i pro občany . Program vzájemného uznávání v občanských věcech z roku 2000 by měl získat novou politickou hnací sílu, aby se zajistilo, že rychlost získaná od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost je zachována, což povede k dokončení programu podle předpokladu haagského akčního plánu. Komise především navrhne potřebná legislativní opatření, aby se definitvně odstranil požadavek na doložku vykonatelnosti u rozhodnutí v občanských a obchodních věcech, a rovněž předloží zelenou knihu o zlepšení účinnosti vymáhání rozhodnutí. Komise navíc navrhne vytvoření několika několika nových nástrojů v oblasti rodinného práva , které se budou vztahovat na běžný život občanů, tj. například dědění a vlastnická práva manželů a párů, kteří nejsou manželi. - Usnadnění přístupu občanů ke spravedlnosti představuje skutečnou výzvu pro konsolidaci Evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Komise jako první krok navrhne změnu rozhodnutí Rady, kterým se zřizuje Evropská soudní síť v občanských věcech, aby jej přiblížila občanům a osobám vykonávajícím právní profese a zlepšila její účinnost. 2.6. Přístup k informacím nutným pro potírání terorismu a organizované trestné činnosti. Informace nutné pro boj s terorismem a závažnou trestnou činností by měly přecházet vnitřní hranice EU bez překážek. Zpracovávání příslušných informací příslušnými úřady celé EU podpoří akci na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU pro posílení celkové kapacity EU pro předcházení terorismu a závažné trestné činnosti a pro boj s nimi. Haagský program vyzval Komisi, aby do konce roku 2005 předložila právní předpis k provedení „ zásady dostupnosti “, která má začít fungovat dnem 1. ledna 2008[7]. Komise podala návrh rámcového rozhodnutí Rady o zásadě dostupnosti v říjnu 2005. Výměna informací mezi členskými státy na poli trestního práva musí být rozšířena na trestní rejstříky . Současný systém založený na Evropské úmluvě o vzájemné pomoci v věcech trestních z roku 1959 vykazuje závažné nedostatky . Komise již předložila návrhy právních předpisů zaměřené na zřízení počítačového systému výměny informací o trestních rejstřících, které by zlepšily vzájemné porozumění a usnadnily vzájemnou znalost stávajících případů odsouzení v rámci EU. Členským státům bude poskytnuta finanční podpora pro usnadnění vytvoření sítě vnitrostátních trestních rejstříků. Nových iniciativ zřejmě není v této fázi zapotřebí. Velký význam má to, aby stávající (a budoucí) návrhy právních předpisů předložené Komisí byly rychle schváleny a provedeny , za účelem zajistit úplné uplatnění zásady dostupnosti a účinné vytvoření a provedení celounijního systému trestních rejstříků. Komise je pevně přesvědčena, že zároveň s nutností pokroku ve výměně informací je nezbytné pokročit v ochraně údajů v oblasti policejní a soudní spolupráce. Domnívá se, že výše zmíněné iniciativy musejí být doprovázeny právně závaznými právními předpisy o ochraně údajů, které zajistí vysoký stupeň ochrany osobních údajů ve všech členských státech. Komise s politováním konstatuje, že nebylo dosaženo žádného pokroku ohledně návrhu, který předložila v říjnu 2005, a domnívá se, že jeho rychlé přijetí Radou je nevyhnutelné. 2.7. Boj proti terorismu a organizované trestné činnosti, včetně otázky budoucnosti Europolu Terorismus a organizovaná trestná činnost zůstane v nadcházejících letech stálou hrozbou . Unie bude muset zůstat zvláště bdělá při předvádění své jedinečné pravomoci prosazovat politiky na evropské úrovni, což činí budováním znalostí a úzkými styky se všemi zúčastněnými stranami a napomáháním členským státům a donucovacím i soudním orgánům v jejich každodenním boji s tímto náročným úkolem. Jelikož operativní spolupráce a vzájemná důvěra mezi členskými státy vzrůstá, Komise věří, že je načase vypracovat dohodnutou Strategii vnitřní bezpečnosti , která má vycházet z probíhající interinstitucionální práce v oblasti boje proti terorismu a ochrany kritických infrastruktur. Plánovány jsou tyto akce: - Komise brzy představí návrh programu o ochraně kritické infrastruktury , který vychází z rozsáhlé konzultace, do níž je Komise zapojena od roku 2005. Později v tomto roce, následně po předběžných výsledcích studie proveditelnosti výstražné informační sítě rozhodující infrastruktury , předloží Komise o této věci návrh rozhodnutí Rady. - Komise uvažuje o pozměnění rámcového rozhodnutí Rady o terorismu tak, aby se zlepšilo vymezení podněcování k terorismu a učinilo se trestným šíření odborných znalostí o výrobě bomb. - Komise zamýšlí předložit do konce tohoto roku sdělení o bioterorismu . 2.7.1. Budoucnost Europolu Europol má zlepšovat účinnost a spolupráci donucovacích orgánů členských států při potírání terorismu a organizované trestné činnosti usnadněním výměny informací mezi členskými státy i shromažďováním a analýzou těchto informací. Přidaná hodnota Europolu spočívá i nadále v jeho schopnosti podporovat vyšetřování poskytováním vysoce kvalitní analýzy zpravodajských informací o trestné činnosti. Komise se domnívá, že Europol potřebuje pružnější právní základ , neboť ten zajistí, že politická rozhodnutí učiněná pro zlepšení jeho fungování se budou moci provádět bez přílišných prodlení. Bude rovněž nutné zlepšit dohled Evropského parlamentu nad činnostmi Europolu a jejich kontrolu, aby se zlepšila transparentnost a demokratická odpovědnost a zároveň byla zajištěna důvěrnost operativních informací a postupů. Plánována je tato akce: - Komise uvažuje o předložení návrhu rozhodnutí Rady, které by nahradilo současnou Úmluvu o Europolu a zlepšilo jeho operativní výkonnost. 2.8. Finanční výhled v prostoru svobody, bezpečnosti a práva Jedním ze zásadních předpokladů pro dosažení cílů politiky stanovených Haagským programem je spojení těchto cílů s odpovídajícími finančními zdroji . Nedávná dohoda o finančním výhledu uznala tuto potřebu přidělením politikám svobody, bezpečnosti a práva většího množství prostředků . V roce 2007 budou akceschopné nové finanční rámcové programy. Ty budou zastávat strategickou úlohu při pomoci Unii a členským státům. Posílená finanční podpora z rozpočtu Společenství bude sloužit jako podpora spravedlivého sdílení kolektivní odpovědnosti v prostor bez hranic, což se týká azylu, přistěhovalectví a hranic a operativní spolupráce (zejména společných stráží a společných letů za účelem navrácení). Financování EU usnadní při boji proti terorismu a organizované trestné činnosti i pro zachování oblasti práva vznik společných přístupů. Členské státy jsou vyzývány, aby plně využily možnosti zajištěné novým finančním rámcem a předložily ambiciózní a podrobné návrhy u projektů, které představují přidanou hodnotu akce na úrovni EU. 2.9. Vnější rozměr svobody, bezpečnosti a práva V prosinci 2005 schválila Rada pro spravedlnost a vnitřní věci vůbec první strategii pro vnější rozměr svobody, bezpečnosti a práva[8]. Strategie stanoví soubor tematických priorit a také mechanismy jejich plnění. Komise je nyní uprostřed provádění klíčových prvků strategie , a to například prostřednictvím Společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva s Ruskem , revidovaného akčního plánu v oblasti justice a vnitra s Ukrajinou, akčních plánů evropské politiky sousedství s ostatními zeměmi a v neposlední řadě i prostřednictvím soustavně se prohlubující spolupráce s USA . Pokrok v budování právního státu ve spolupráci se třetími zeměmi si žádá čas . Komise a členské státy by se proto měly soustředit raději na provádění strategie EU než na její obnovu či aktualizaci . Tematické a zeměpisné priority byly zřetelně vytyčeny a pro dosažení výsledků je nyní záhodno účinně strategii uplatňovat . V prostoru svobody, bezpečnosti a práva lze pokroku dosáhnout jen aktivním přispíváním členských států i Komise, pracujícími společně v souladu. Hodnotu takové spolupráce ukazuje příprava akčně zaměřených dokumentů: dokumentu pro západní Balkán a dokumentu pro drogy pocházející z Afgánistánu. Na základě práce konané od konce roku 2005 poskytne Komise do prosince 2006 zprávu o pokroku , která shrne uplatňování strategie. Dalšími významnými nástroji v oblasti svobody, bezpečnosti a práva s vnějším rozměrem jsou readmisní dohody a dohody o zjednodušení vydávání víz, které byly zatím uzavřeny s klíčovými partnery EU, například s Ruskem. Komise bude v této oblasti nadále vyvíjet činnost. 2.10. Provádění a hodnocení politik svobody, bezpečnosti a práva Berouc v úvahu mandát udělený Komisi Haagským programem a jeho akčním plánem, roztříštěnost současných mechanismů sledování a hodnocení i potřebu zasílat všem zúčastněným stranám rozsáhlé informace o provádění a výsledcích politik, domnívá se Komise, že nastal čas začít pracovat na zřízení soudržného a komplexního mechanismu hodnocení politik EU týkajících se svobody, bezpečnosti a práva, a to v duchu partnerství s členskými státy a orgány EU. Takový mechanismus, který bude zahrnovat každoroční sledování provádění [9] a hodnocení výsledků politik, je představen v paralelním sdělení o „Hodnocení politik svobody, bezpečnosti a práva“. 3. ZLEPšOVÁNÍ ROZHODOVACÍCH POSTUPů V PROSTORU SVOBODY, BEZPEčNOSTI A PRÁVA 3.1. Opakující se obtíže v prostoru svobody, bezpečnosti a práva Politiky svobody, bezpečnosti a práva vzbuzují u našich spoluobčanů zájem a jsou pro ně významné , jak se nedávno ukázalo při debatách podle plánu D (pro demokracii, dialog a diskusi) a bylo to potvrzeno i průzkumy veřejného mínění. Evropští občané chtějí, aby EU byla účinnější zejména v boji proti organizované trestné činnosti a terorismu, ale také v řízení migračních toků a kontrole vnějších hranic. Přes tento silný zájem je pokrok pomalý a rozvoj politik svobody, bezpečnosti a práva na úrovni EU čelí opakujícím se obtížím , které vedou ke vzniku četných zablokování. První roční průběžná kontrola Haagského programu, představená v paralelním sdělení, dokázala, že tyto obtíže vyplývají hlavně ze specifičnosti rozhodovacího postupu . Zejména rozhodování o policejní a soudní spolupráci v trestních věcech stále vyžaduje jednomyslný souhlas všech členských států. Tyto věci jsou řešeny v rámci zvláštního rámce (hlava VI Smlouvy o EU), který uplatňuje tzv. metodu „třetího pilíře“ , charakterizovanou takto: - specifické právní nástroje (společná stanoviska, rámcová rozhodnutí, rozhodnutí a úmluvy), které toto provádění dále ztěžují, - nedostatečná pravomoc Evropského parlamentu v legislativním procesu , - užívání jednomyslnosti , což často vede k souhlasu na úrovni nejmenšího společného jmenovatele, - právo podávat podněty je sdíleno všemi 25 členskými státy, což nevyzdvihuje skutečný „evropský rozměr“ ani odpovědnost legislativních iniciativ členských států, které nejsou předkládány k posouzení dopadu ex ante, a - omezená úloha Soudního dvora (vyloučení řízení pro porušení práva, předkládání předběžných otázek podléhající vnitrostátnímu rozhodnutí o účasti – zatím odsouhlaseno 14 z 25 členských států – a možnost omezit rozhodování na nejvyšší vnitrostátní soudy), - nedostatečný počet formálních řízení pro porušení právních předpisů, která by zajistila řádné provádění právních předpisů Společenství v členských státech. Z nedávných diskusí probíhajících v Radě ve skutečnosti vyplynulo, že je v rámci EU obtížné dosáhnout pokroku v oblastech, jakými je např. vzájemné uznávání rozhodnutí v trestních věcech a policejní spolupráce . Rada pro spravedlnost a vnitřní věci na svém zasedání konaném v červnu loňského roku dospěla nakonec k dohodě ohledně návrhu Komise o evropském příkazu k zajištění důkazů , avšak došlo k tomu po velmi zdlouhavém jednání a na základě nejnižšího společného jmenovatele, což není uspokojivé ani pro Komisi ani pro většinu členských států a má to negativní dopad na uplatňování zásady vzájemného uznávání, která představuje na základě Programu z Tampere a Haagského programu základní pilíř politik Unie v oblasti soudní spolupráce. V průběhu posledních tří let nebylo dosaženo žádného pokroku ani v oblasti minimálních norem týkajících se procesních práv použitelných v rámci celé EU, jako je např. právo zadrženého na tlumočníka. Diskuse o textu, který upravuje pro celou EU definice trestných činů rasismu a xenofobie a tresty za jejich spáchání, jsou rovněž zcela zablokovány a již dva roky pozastaveny, i když se v nedávné době vyskytly náznaky, že by mohly být znovu zahájeny. Rovněž nebylo dosaženo žádného pokroku v rámci diskuse o návrhu Komise, jímž by se povolilo další přeshraniční vyšetřování a stíhání . Některé tyto opakující se obtíže jsou také zřejmé, pokud jde o politiky svobody, bezpečnosti a práva upravené právem Společenství (hlava IV Smlouvy o ES), kde přetrvávají specifičnosti týkající se pravomocí Soudního dvora pro předběžné otázky (článek 68 Smlouvy o ES) a kde se o legální migraci a rodinném právu stále rozhoduje jednomyslně. Například pokud jde o legální migraci , diskuse k návrhu Komise z roku 2001 na přijetí směrnice o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání byly kvůli pravidlu jednomyslnosti neúspěšné. Komise tuto otázku znovu oživila prostřednictvím zelené knihy a na ní navazujícího akčního plánu, který byl předložen v prosinci 2005, ale v současné době je obtížné předpovědět – vzhledem k uplatňování pravidla jednomyslnosti v této oblasti, jak diskuse skončí. Pokud jde o pravomoc Soudního dvora Evropských společenství , existuje zde riziko, že velmi důležité a citlivé otázky, jako je například přístup ke spravedlnosti neba azylová práva, nejsou všude v Evropě stejně soudně kontrolovány a nejsou uplatňovány jednotně. 3.2. Řešení současných obtíží: překlenovací ustanovení Komise věří, že načasování prvního přezkumu provádění Haagského programu je příležitostí k reaktivaci a stimulaci úvah o tom, jak zlepšit podobu rozhodování v EU a zajistit lepší hodnocení a provádění právních předpisů týkajících se svobody, bezpečnosti a práva. To musí být učiněno nejlepším využíváním možností nabízených stávajícími Smlouvami . Komise se domnívá, že úplné provádění stávajících smluv by umožnilo větší účinnost a soudržnost v oblastech, ve kterých občané uznávají a výslovně vyžadují přidanou hodnotu akcí na úrovni EU, neboť požadují, jak vyplývá z výsledků posledního evropského průzkumu veřejného mínění, větší ochranu a bezpečnost . Komise se podle svého sdělení ze dne 10. května 2006 navíc domnívá, že největší možné využívání stávajících Smluv zavede podmínky nezbytné pro dosažení ambiciózních cílů Haagského programu a umožní jeho úplné provádění . Stávající Smlouvy stanovují možnost překonat obtíže uvedené v kapitole 3.1 uplatněním tzv. „překlenovacích ustanovení“, obsažených v článku 42 Smlouvy o EU a v čl. 67 odst. 2 druhé odrážce Smlouvy o ES. Článek 42 Smlouvy o EU stanoví právo Komise (nebo členského státu) podávat podněty pro návrhy akcí v oblastech uvedených v článku 29 Smlouvy o EU ( boj s terorismem a trestnou činností prostřednictvím akcí na poli donucovacích a trestních věcí ), spadá pod hlavu IV Smlouvy o ES a uplatní se na něj stejný institucionální rámec jako na ostatní politiky svobody, bezpečnosti a práva upravené právem Společenství. Rozhodnutí o použití článku 42 Smlouvy o EU musí být v rámci Rady jednomyslné ( po konzultaci s Evropským parlamentem) a schválené v souladu s požadavky ústav členských států . Ustanovení čl. 67 odst. 2 druhé odrážky Smlouvy o ES umožňuje Radě po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně rozhodnout, že na legální migraci se použije postup spolurozhodování , což zajistí řádné demokratické prošetření ze strany Evropského parlamentu. Ustanovení čl. 67 odst. 2 druhé odrážky dokonce vyžaduje, aby Rada, rozhodující po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně, přizpůsobila ustanovení článku 68 ES týkající se pravomocí Soudního dvora; to by mělo být učiněno rozhodnutím, že pravomoc Soudního dvora pro předběžné otázky podle politik svobody, bezpečnosti a práva upravených právem Společenství má být spojena s pravomocí stanovené jinými politikami ES, což zajistí posílení úlohy Soudního dvora[10]. Komise se domnívá, že překlenovací ustanovení představují vhodný nástroj, který má Unie a její členské státy k dispozici, k dosažení ambiciózního cíle lepšího přizpůsobení rozhodovacího procesu v prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Skutečnou přidanou hodnotou uplatňování překlenovacích ustanovení by bylo používání „komunitární“ metody na politiky v této oblasti, což – jak se ukázalo – zajišťuje větší účinnost, transparentnost a odpovědnost . Nejlepším příkladem prospěchu z „komunitární“ metody je to, že Evropský parlament a Rada nedávno schválily návrh směrnice o uchovávání komunikačních údajů; ke schválení došlo jen tři měsíce po předložení návrhu Komisí. Uplatňováním „komunitární“ metody se dosáhne těchto výhod: - zvýšení účinnosti, transparentnosti a odpovědnosti legislativních postupů; - zobecnění právních nástrojů Společenství (nařízení, směrnice, rozhodnutí podle stávajících smluv); - přiznání spolurozhodovací legislativní pravomoci demokraticky zvoleným zástupcům občanů EU prostřednictvím Evropského parlamentu; - zaručení „evropské dimenze“ legislativních návrhů prostřednictvím práva Komise na legislativní iniciativu a prostřednictvím účinného používání nástrojů na posuzování dopadů; - upřednostnění konsensu i úspěšného dosahování rozhodnutí prostřednictvím hlasování na základě kvalifikované většiny ; - zajištění řádného soudního dialogu s vnitrostátními soudy prostřednictvím mechanismu řízení o předběžné otázce a sledováním provádění právních předpisů členskými státy pomocí řízení o porušení práva . Uplatňování překlenovacích ustanovení pro otázky policejní a soudní spolupráce by navíc určitě bylo kritické při řešení otázky rozlišení mezi prvním a třetím pilířem, která není, jak jasně vyplývá z nedávných rozhodnutí Soudního dvora (o trestných činech v oblasti životního prostředí a záznamech o knihování cestujících ), zdaleka jen hypotetická. Řešení těchto otázek prostřednictvím jednotného právního rámce by určitě vedlo k větší právní jistotě a účinnosti. Článek 42 Smlouvy o EU především umožňuje určitou pružnost, zejména ohledně vymezení příslušných podmínek hlasování, které mají být uplatněny na oblasti převedené z hlavy VI Smlouvy o EU. Komise věří, že by měly být zahájeny úvahy a jednání se členskými státy a orgány EU, jak nejlépe využít různé možnosti nabízené článkem 42. 4. ZÁVěRY Evropští občané naléhají, aby EU zavedla nutná opatření, která z Evropy učiní bezpečnější místo k životu. Unie musí být schopna reagovat rychle a zároveň zajišťovat evropským občanům výkon osobních svobod. Unie a členské státy musejí na tuto výzvu reagovat společně, protože terorismus a organizovaná trestná činnost neuznává hranice ani právní postupy. Provádění a další rozvíjení Haagského programu je společným cílem, který ukládá účinné rozhodování a jasné politické priority. Vytyčení dalšího kroku, jak pokročit s evropskou integrací v prostoru svobody, bezpečnosti a práva a zjednodušení rozhodovacích postupů by mělo být prováděno souběžně. Komise je přesvědčena, že v oblasti této politiky to pro pokrok představuje jedinou udržitelnou cestu vpřed. Na základě posouzení stavu provádění Haagského programu Komise zamýšlí zahájit s ostatními orgány EU a členskými státy partnerská jednání o tom, jak předložit politickou agendu v prostoru svobody, bezpečnosti a práva takovým způsobem, aby odpovídala očekávání občanů EU a zlepšila fungování této oblasti. Na základě výsledků úvah a jednání během budoucího finského předsednictví Rady o lepším využití současných smluv je Komise připravena podávat návrhy podle článku 42 Smlouvy o EU a podle čl. 67 odst. 2 druhé odrážky Smlouvy o ES[11]. [1] KOM(2006) 211. [2] Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: „Haagský program: deset priorit pro nadcházejících pět let. Partnerství pro evropskou obnovu týkající se svobody, bezpečnosti a práva“ - KOM(2005) 184. [3] Odstavec 10 závěrů Evropské rady z června 2006: „V souvislosti s přezkumem Haagského programu Evropská rada vyzývá nastupující finské předsednictví, aby v úzké spolupráci s Komisí prozkoumalo možnosti zlepšení rozhodování a činnosti v prostoru svobody, bezpečnosti a práva na základě stávajících smluv. [4] KOM(2003) 606. [5] Zpráva předsednictví o „Posílení schponosti Unie reagovat na mimořádné a kritické události“, která byla potvrzena na zasedání Evropské rady v červnu 2006. [6] KOM(2006) 67. [7] Zásada dostupnosti, jak je uvedeno v Haagském programu, stanoví, že informace pro účely donucování, které potřebují orgány jednoho členského státu, budou těmto orgánům poskytnuty po splnění určitých podmínek orgány jiného členského státu. [8] „Strategie vnějšího rozměru SVV: globální svoboda, bezpečnost a právo“, vycházející ze sdělení Komise KOM(2005) 491 ze dne 12.10.2005. [9] Podrobně ve sdělení o „Posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii: zpráva o provádění Haagského programu v roce 2005“, představeném paralelně s tímto sdělením. [10] Přestože tedy dne 1. května 2004 uplynulo přechodné období, Rada doposud nezahájila práce na splnění povinnosti přizpůsobit ustanovení článku 68 ES; Komise se obrací na Evropský parlament a Radu zároveň s tímto sdělením a zároveň se specifickým sdělením na toto téma. [11] Aniž je dotčena učiněná konkrétní iniciativa uvedená ve sdělení Komise v poznámce pod čarou 6 výše.