CS    CS CS 
CS    CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 8.7.2008 
SEK(2008) 2209 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
 
Průvodní dokument 
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RAD Ě, HOSPODÁ ŘSKÉMU A 
SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGION Ů 
 
Strategie pro provedení internalizace vn ějších náklad ů 
 
a 
 
SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, 
 
kterou se m ění směrnice 1999/62/ES o výb ěru poplatk ů za užívání ur čitých pozemních 
komunikací t ěžkými nákladními vozidly 
 
Posouzení dopad ů internalizace vn ějších náklad ů 
{KOM(2008) 435 v kone čném znění} 
{KOM(2008) 436 v kone čném znění} 
{SEK(2008) 2208} 
CS 2   CS PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
Posouzení dopad ů internalizace vn ějších náklad ů 
V květnu 2006, kdy se m ěnila směrnice 1999/62/ES o výb ěru poplatk ů za užívání ur čitých 
pozemních komunikací t ěžkými nákladními vozidly (TNV), Evropský parlament a Rada 
uvedl, že: „Komise nejpozd ěji do 10. června 2008 p ředloží po zvážení všech možností, v četně 
nákladů souvisejících s životním prost ředím, zatížením hl ukem, dopravním p řetížením a 
zdravím, obecn ě použitelný, pr ůhledný a srozumitelný model posuzování vn ějších náklad ů, 
jenž by m ěl sloužit jako základ pro budoucí výpo čty zpoplatn ění infrastruktury“.  V 
pozměňující směrnici se dále uvádí, že: „K tomuto modelu bude p řipojena analýza dopad ů 
internalizace vn ějších náklad ů pro všechny druhy dopravy a strategie postupného provád ění 
modelu u všech druh ů dopravy. Ke zpráv ě a modelu budou v p řípadě potřeby připojeny 
návrhy Evropského parlamentu a Rady ohledn ě další revize této sm ěrnice“.  
Toto posouzení dopad ů se zabývá internalizací vn ějších náklad ů souvisejících se zatížením 
hlukem, zne čištěním ovzduší, zm ěnou klimatu, dopravním p řetížením a dopravními nehodami 
způsobenými t ěžkými nákladními vozidly a jinými dopravními prost ředky pomocí tržn ě 
orientovaných nástroj ů, jako jsou poplatky, dan ě nebo obchodovatelné povolenky. Posouzení 
dopadů analyzuje možnosti internalizace vn ějších náklad ů u mýtného pro t ěžká nákladní 
vozidla s cílem zrevidovat sm ěrnici 1999/62/ES a mož nosti internalizace vn ějších náklad ů u 
jiných druh ů dopravy, jako jsou železni ce, letecká doprava, námo řní a vnitrozemské vodní 
cesty. 
1. V YMEZENÍ PROBLÉMU  
Dopravní činnosti mají škodlivý vliv, který zn amená náklady pro ostatní. Nej častěji jsou tyto 
náklady vn ější, což znamená, že je nenesou ti, co je zp ůsobují, ale ostatní uživatelé dopravy 
(dopravní p řetížení, nehody) a spole čnost (náklady spojené se životním prost ředím). 
Vzhledem k vn ějším faktor ům životního prost ředí, se na dopravu již vztahuje n ěkolik 
regulativních opat ření. Na dopravní činnosti, v četně nákupu vozidel, jejich vlastnictví a 
používání, se krom ě toho vztahuje n ěkolik daní a poplatk ů, které mohou celkov ě vynahradit a 
v některých p řípadech dokonce p řevýšit některé spole čenské náklady. Je tedy t řeba zohlednit 
stávající situaci, aby nedošlo k dvojímu zpoplatn ění stejných vn ějších náklad ů. Problematické 
však je zjistit, do jaké míry stávající pravidla umož ňují internalizaci vn ějších náklad ů, jinými 
slovy, zda cenové signály vysílané t ěmito existujícími poplatky, dan ěmi nebo dotacemi 
podněcují rozvoj nových technologií, nových zp ůsobů dopravy nebo zm ěny v chování 
spotřebitelů.  
Ač existují n ěkteré důkazy, že se již uskute čňuje určitý stupeň internalizace vn ějších náklad ů, 
uživatelé dopravy nenesou všec hny tyto náklady nebo platí zp ůsoby, které nesouvisejí s 
vnějšími náklady. V ětšinou jsou vládní opat ření roztříštěná a neřeší výslovn ě tato selhání trhu. 
Problematické je, že struktura st ávajících dávek nevysílá dostate čně účinný cenový signál pro 
ovlivnění chování v oblasti mobility. 
Pokud by se tato situace nezm ěnila, znamenalo by to, že doprava by nadále m ěla škodlivý 
vliv, který by nenesli uživatelé dopravy. To však neznamená, že by se nic neud ělalo, jelikož 
CS 3   CS pro boj s vn ějšími náklady už bu ď existují i jiné nástroje (nap ř. zdanění vozidel, Euro t řídy), 
nebo se o nich v orgánech EU diskutuje (nap ř. obchodování s emisemi ETS v letecké doprav ě, 
pravidla pro automobily a CO2). Bez internal izace by cena dopravy na dále vysílala nesprávný 
signál uživatel ům, kteří by neměli dostatečnou motivaci, aby používali čistější vozidla a aby 
se v době špičky vyhýbali p řetíženým trasám. 
2. C ÍLE 
Všeobecným cílem EU je „zajistit, aby naše dopravní systémy byly v souladu s 
hospodářskými, sociálními a environmentálními pot řebami spole čnosti a sou časně měly co 
nejmenší nežádoucí dopady na hospodá řství, spole čnost a životní prost ředí“. 
Toto posouzení dopad ů se však týká jen zvláštního cíle Komise, jímž je podle p řesného 
požadavku zákonodárce navrhnout strategii internalizace vn ějších náklad ů způsobených 
dopravou. Internalizací vn ějších náklad ů vyšlou ceny za dopravu pravd ěpodobně správný 
signál uživatel ům dopravy, aby zlepšili ú činnost využívání infrastruktury a aby p řispěli ke 
snížení nep říznivých vn ějších důsledků, jako jsou dopravní p řetížení, nehody a emise do 
životního prost ředí. Tento cíl by nem ěl omezovat konkurenceschopnost hospodá řství a nem ěl 
by pro dopravu p ředstavovat nep řiměřenou zátěž.  
Operační cíle jsou tyto: 
– navrhnout postupnou strategii pro podporu internalizace vn ějších náklad ů pro všechny 
druhy dopravy, která by uživatele motivovala k ú činnému využívání dopravní 
infrastruktury;  
– jako první krok a s ohledem na skute čnost, že návrh na zavedení ETS v letecké doprav ě již 
byl formulován, podnítit členské státy a umožnit jim , aby zavedly jednotným zp ůsobem na 
dálnicích a jiných silnicích ú činné poplatky za použití siln ic, vedoucí k udržiteln ější 
mobilitě. To by vedlo k revizi sm ěrnice 1999/62/ES.  
3. M OŽNOSTI POLITIKY  
Soubor možností politik byl analyzován  i s pomocí modelovacích nástroj ů.  
Referenční scénář (žádné nové akce) nepo čítá s žádným novým návrhem na zajišt ění 
internalizace vn ějších náklad ů, zohledňuje však p řipravovaná opat ření zaměřená na snížení 
škodlivého vlivu na životní prost ředí. Souvisí zejména s vn ějšími náklady na zm ěnu klimatu; 
nejsou sou částí komplexní strategie internalizace a nevztahují se na všechny druhy dopravy.  
Druhý scéná ř analyzuje dopad zavedení poplatk ů za vnější náklady v nákladní silni ční 
dopravě. Tato možnost politiky by vedla k revizi sm ěrnice 1999/62/ES. Byly analyzovány t ři 
varianty:  
- zavedení poplatk ů za znečištění ovzduší a za náklady na zatížení hlukem,  
- zavedení poplatk ů za znečištění ovzduší, zatížení hlukem a CO2,  
- zavedení poplatk ů za znečištění ovzduší, zatížení hlukem a dopravní p řetížení.  
CS 4   CS Třetí scéná ř by zajistil, že lze zavést poplatky za vn ější náklady nejen v nákladní silni ční 
dopravě jako v možnosti politiky 2, ale i ve všech  ostatních druzích dopravy, tj. železni ční, 
letecké, námo řní a v doprav ě po vnitrozemských vodních cestách, aby se zajistilo stejné 
zacházení pro všechny druhy dopravy. Byly analyzovány dv ě varianty: 
- zavedení poplatk ů za znečištění ovzduší a za náklady na zatížení hlukem u všech druh ů 
dopravy, zavedení poplatk ů za CO2 v námo řní doprav ě, dopravě po vnitrozemských vodních 
cestách a po železnici,  
- zavedení poplatk ů za znečištění ovzduší, zatížení hlukem a CO2 u všech druh ů dopravy.  
4. A NALÝZA DOPADU  
U všech možností politiky internalizace vn ějších náklad ů neomezuje mobilitu v Evrop ě, ač 
zavedení poplatk ů mění volbu uživatel ů dopravy a ovliv ňuje rozdělení jednotlivých druh ů 
dopravy. Zdá se však, že zavedení poplatk ů za dopravní p řetížení v silni ční doprav ě vede k 
pozitivnějším účinkům, protože p řispívá k úspo ře času a sou časně ke snižování spot řeby 
pohonných hmot a škodlivých vliv ů na životní prost ředí.  
Hospodářský dopad internalizace vn ějších náklad ů je z krátkodobého hlediska nep říznivý, 
protože zvýšení náklad ů na dopravu p řevýší ostatní ú činky. Podíl náklad ů na dopravu se však 
mění podle pr ůmyslových odv ětví a mohl by pravd ěpodobně vést ke zvýšení ú činnosti v 
přepravě zboží. Celkov ě existují d ůvody k domn ěnce, že snížením vn ějších náklad ů – na 
dopravní p řetížení, náklady v oblasti životního prost ředí – a snížením úmrtnosti se zvýší 
celková konkurenceschopnost Evropy, jelikož tyto náklady v sou časnosti nese celá evropská 
společnost. Zavedení poplatk ů za dopravní p řetížení krom ě toho šetří čas, který se odrazí ve 
zvýšené produktivit ě podniků.  
Provedení režimu zavedení poplatk ů vede k celkovému snížení vn ějších náklad ů v oblasti 
životního prost ředí okolo 1 miliardy EUR ro čně. Výrazné snížení emisí CO2 v p řípadě 
zavedení poplatk ů za dopravní p řetížení lze p řičítat hlavn ě snížené spot řebě pohonných hmot. 
Podle některých studií se p ři velkém dopravním p řetížení zvyšuje spot řeba pohonných hmot 
vozidel přibližně o 10 až 30 %.  
Distribuční dopady internalizace jsou celkem mírné a nep řispívají ke zvýšen í nerovnosti. To 
by mohlo vyplývat ze skute čnosti, že lidé s nižšími p říjmy mají tendenci více používat 
veřejnou dopravu a necítí se být ovlivn ěni zavedením poplatk ů za osobní automobily. 
Aspektem, který modely nem ohou postihnout, jsou pozitivní ú činky snížení vn ějších náklad ů 
na zdraví. Snížení zne čištění ovzduší bude mít p říznivý dopad na zdraví, zejména v hust ě 
osídlených oblastech a v alpských a jiných osídlených horských údolích. 
Podle příjmů z mýtného v r ůzných možnostech politiky by se provozní náklady pohybovaly 
od 12 % do 25 % p říjmů v EU-25. V t ěchto odhadech nejsou zohledn ěny stávající režimy. V 
některých zemích jako je N ěmecko, Rakousko nebo Česká republika už el ektronický systém 
existuje a provozní náklady se pohybují v rozp ětí od 15 % do 20 % p říjmů. Uvedené odhady 
by podle toho mohly být v n ěkterých členských státech nižší.  
U používání p říjmů ze zavedení poplatk ů za vnější vlivy by se m ěly zohlednit výhody 
mezinárodní dopravy pro Spole čenství. V p řípadě nákladní silni ční dopravy je v EU-27 podíl 
mezinárodní dopravy na celkové nákladní silni ční doprav ě 27 %. V sedmi členských státech 
je však vyšší než 50 % s nejvyšší hodnotou  84 % v Estonsku a 77 % v Lucembursku. 
CS 5   CS Vzhledem k r ůstu mezinárodní nákladní silni ční dopravy se o čekává, že její podíl na doprav ě 
v EU-27 dosáhne 33 % s nejvyšší hodnotou 90 % v Estonsku. Bez vy členění finančních 
prostředků by členské státy m ěly tendenci maximalizovat vnitrostátní zájem bez toho, aby v 
plné míře zohlednily výhody udržitelné mobility na úrovni Spole čenství.  
Nedostate čná transparentnost a odpov ědnost by mohla mít v n ěkterých p řípadech za následek 
přílišné zatížení mezinár odní dopravy poplatky, což m ůže mít nep říznivý dopad na mobilitu, 
volný pohyb a vnit řní trh. Přílišné zatížení poplatky m ůže mít negativní vliv i na místní 
úrovni. První zkušenosti s mýtným na dálnicích v Ma ďarsku v 90. letech minulého století 
například nebyly dobré, jelikož poplat ky byly stanoveny na úrovni, která p řevyšovala platební 
schopnost uživatel ů.  
Východiskem nejd ůležitějších ustanovení sou časné směrnice k zajišt ění odpov ědnosti za 
náklady na infrastrukturu je spole čná metoda výpo čtu náklad ů a přijetí spole čných zásad 
zavádění poplatk ů. Členské státy mohou rozhodnout, že budou vybírat pouze část náklad ů 
vypočtených podle spole čné metodiky. Pokud jde o poplatky za vn ější náklady, m ělo by se 
počítat s podobným p řístupem. 
5. S ROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ  
Zdá se, že kvantitativní a kva litativní analýza ukázala, že mo žnost zahrnující poplatky za 
dopravní p řetížení nabízí nejlepší výsledky. Zaprvé zkrácení času nutného pro dopravu má 
pozitivní ú činky na hospodá řství, jelikož p řeprava zboží probíhá plynu leji. Zadruhé poplatky 
za dopravní p řetížení přinesou významné snížení vn ějších náklad ů. Plynulejší pr ůběh dopravy 
má dopad na spot řebu pohonných hmot, a tím na snížení emisí CO2. Z t ěchto důvodů jsou 
příznivé účinky v tomto scéná ři větší. 
Pokud se zavedou poplatky pro všechny dr uhy dopravy, mobilita se do zna čné míry udrží, 
zatímco emise do životního prost ředí a úmrtnost se sníží. Dopravní p řetížení se neanalyzují, 
proto se v tomto p řípadě neuvádějí všechny pozitivní dopady zavedení poplatk ů za dopravní 
přetížení. Z hlediska p řijatelnosti ukázaly ve řejné konzultace výraznou podporu zavedení 
poplatků pro všechny druhy dopravy. P ři provádění strategie internalizace je však zapot řebí 
zohlednit mezinárodní rozm ěr námořní a letecké dopravy. V mo žnosti politiky 3 se krom ě 
toho dopad na zam ěstnanost významn ě opírá o využití p říjmů.  
Upřednostněné možnosti: strategie pro internalizaci vn ějších náklad ů pro všechny druhy 
dopravy  
Z důvodu spravedlivosti by se internalizace m ěla týkat všech druh ů dopravy. Vzhledem 
k mezinárodnímu rámci námo řní a letecké dopravy a dopravy po vnitrozemských vodních 
cestách se však tato strategie bude rozvíjet v dl ouhodobé perspektiv ě.  
Srovnání scéná řů naznačuje upřednostněnou možnost politiky. Možnost 3B se vztahuje na 
jiné druhy a zahrnovala by internalizaci zne čištění ovzduší, zatížení hluk em a CO2 u ostatních 
druhů. Rozšířením internalizace na ostatní druhy dopravy se zlepší její celková udržitelnost.  
Na základ ě toho by byl vypracován pracovní program, v n ěmž by byla zohledn ěna vhodnost 
zavedení poplatk ů za vnější náklady (zne čištění ovzduší, zatížení hluk em, CO2) u ostatních 
druhů dopravy.  
CS 6   CS Ve směrnici o železnicích uvá dí posouzení dopad ů, že zavedení poplatk ů za vnější náklady 
plánovaly již stávající právní p ředpisy EU (sm ěrnice 2001/14/ES). Jakmile bude sm ěrnice o 
euroznámce revidována tak, aby umož ňovala internalizaci, železnice budou mít další 
možnosti internalizovat vn ější náklady.  
V letecké doprav ě je začlenění ETS významným krokem v boji pr oti emisím CO2. Probíhající 
práce na snižování emisí NOx by v této souvislosti byly p říležitostí analyzovat mechanismus 
tvorby cen.  
V námořní doprav ě ukazuje nár ůst emisí CO2 a látek zne čišťujících ovzduší na pot řebu učinit 
kroky v této oblasti. Vzhledem k mezinárodnímu rámci námo řní dopravy by mohlo být 
jedním z výsledk ů analýzy podobné řešení, jako je ETS.  
Závěrem se bude zvažovat řešení pro vnitrozemské vodní cesty, p řičemž se zohlední 
skutečnost, že mnohé z nich mají vlastní zvláštní regula ční prostředí, např. Manheimskou 
dohodu.  
Upřednostněné možnosti: revize sm ěrnice 1999/62/ES v červnu 2008  
Jak již je uvedeno výše, nákladní silni ční doprava má velký podíl na vn ějších nákladech. 
Internalizace t ěchto náklad ů, která si vyžaduje zm ěnu směrnice 1999/62/ES, je tedy 
podstatnou složkou širší stra tegie internalizace vn ějších náklad ů u všech druh ů dopravy.  
Řešení otázky vn ějších náklad ů nákladní silni ční dopravy není prvním krokem v rámci této 
širší strategie, jelikož návrh na za členění letecké dopravy do ETS byl již vypracován. Revize 
směrnice 1999/62/ES je zapot řebí také proto, aby se odstr anily nedostatky právních p ředpisů, 
které brání řešení otázky vn ějších vlivů v železni ční doprav ě.  
Přijímat opat ření v silni ční doprav ě, zatímco se rozvíjí jiné politické iniciativy u ostatních 
druhů dopravy, by neovlivnilo nep říznivě trend týkající se vn ějších vlivů, protože by to bylo v 
souladu s relativn ě vyšším zavedením poplatk ů u toho druhu dopravy, který má významn ější 
vnější vlivy.  
V rámci této analýzy se zdá, že možnos ti politiky odpovídající zavedení poplatk ů za 
znečišťování ovzduší, zatížení hlukem a dopravní p řetížení v nákladní silni ční doprav ě 
nabízejí nejlepší kombinaci, pokud jde o mobilitu a udržitelnost. Systém diferencovaného 
zavedení poplatk ů založený na nákladech na zne čišťování ovzduší a zatížení hlukem 
umožňuje zohlednit místní vn ější vlivy na životní prost ředí. Začleněním poplatku za dopravní 
přetížení do t ěchto režim ů se ušetří čas, což bude mít pozitivní dopad na hospodá řství jako 
celek. Zavedení poplatk ů za dopravní p řetížení je ú činnější, pokud se týká osobní i nákladní 
dopravy, jelikož ob ě využívají stejnou infrastrukturu. Tento prvek podporuje i výsledek 
veřejných konzultací, které se vyslovily ve prosp ěch možnosti „zavedení poplatk ů pro 
nákladní a osobní automobily“. Krom ě toho i zkrácení doby jízdy p řispívá ke snížení emisí 
CO2. Je zajímavé, že zavedení poplatk ů pro nákladní a osobní au tomobily vede ke snížení 
nákladů v oblasti životního prost ředí podobn ě jako možnosti politiky zahrnující zvláštní 
přirážku za CO2.  
Analýza p ředpokládala, že poplatky zavád ějí všechny členské státy. Byly však zvažovány 
výhody a nedostatky povinného p řístupu oproti volitelnému/zmoc ňujícímu p řístupu spolu s 
vazbou na vedlejší otázky. V n ěkolika úvahách bylo doporu čeno zvážit nejd říve zmocňující 
přístup: 
CS 7   CS - Stále ješt ě může přetrvávat nejistota spojená s ná klady, výhodami a výkonem požadovaných 
systémů mýtného na dopravní síti n ěkterých členských stát ů se slabším provozem, a tedy s 
nízkou úrovní vn ějších vlivů.  
- Závazný p řístup založený na povinném popl atku by v porovnání se sou časnou sm ěrnicí 
představoval radikální zm ěnu a stěží by ho bylo možno stanovit bez p řechodného období.  
- Členské státy tradi čně zachovávaly odlišné p řístupy k zavád ění poplatk ů za infrastrukturu, a 
mají proto odlišné úrovn ě zkušeností s použitou technologií výb ěru mýtného. Otázka 
interoperability nebyla zatím vy řešena. 
- Přístup pružného a postupného zavád ění by umožnil, aby se nové režimy zavád ění poplatk ů 
a technologií výb ěru mýtného vyzkoušely v t ěch členských státech, v nichž jsou nejvhodn ější 
zeměpisné podmínky.  
- Zkušenosti se skute čným provád ěním a provozní zkušenosti získané v členských státech, 
které začaly s přijímáním jako první, by umožnily provést pozd ěji důkladnou inventarizaci. 
Poté lze p řezkoumat spole čné posouzení výhod a nevýhod povinného zavedení poplatk ů za 
vnější náklady pro všechny členské státy a požadovaný stupe ň koordinace na úrovni EU.  
Tato možnost politi ky založená na umož ňujícím přístupu by znamenala revizi sm ěrnice 
1999/62/ES jako první krok strategie internalizace. Hlavními zm ěnami by byly: schválení 
výpočtu silničních poplatk ů na základ ě vnějších náklad ů, zejména zne čištění ovzduší, zatížení 
hlukem a dopravního p řetížení, a v odpovídají cím rozlišení poplatk ů. Na tyto režimy zavád ění 
poplatků by se vztahovalo více podmínek, které by zvyšovaly jejich ú činnost a šanci usp ět, 
jako je používání technologií pro plynulý elektronický výb ěr mýtného, jež by usnadnily jejich 
provádění snížením náklad ů a místní nevýhody a umožnily by jejich následné rozší ření na 
všechny silnice. Z d ůvodu subsidiarity se sm ěrnice nebude vztahovat na osobní automobily. 
Zavedení poplatk ů za dopravní p řetížení je však ú činnější, pokud se i na ostatní uživatele 
silnic, kte ří nepatří do oblasti p ůsobnosti této sm ěrnice, vztahuje podobný režim. Tento 
pozitivní dopad by se m ěl uznat.