Zvláštní zpráva č. 10/2011 „Jsou programy „Mléko do škol“ a „Ovoce do škol“ účelné?“





SHRNUTÍ I. Evropská unie má v rámci společné zemědělské politiky k dispozici dva srovnatelné nástroje určené pro děti: - Program "Mléko do škol", který od roku 1977 poskytuje podpory na poskytování mléčných výrobků za snížené ceny ve školách. - Program "Ovoce do škol", kterým se od začátku školního roku 2009/10 spolufinancuje distribuce ovoce a zeleniny ve školách. II. Vycházejíce z téhož základního principu (poskytování výrobků ve školách), oba programy sledují tentýž dvojí cíl: a) přispívat ke stabilizaci trhu (cíl "trh"); b) přispívat ke zdravé výživě (cíl "výživa a zdraví"). Zejména u programu "Mléko do škol", který byl původně koncipován jako "odbytové" opatření, prezentovala Komise jeho výživový rozměr postupně jako hlavní cíl. III. Oba programy si rovněž kladou za cíl působit na dvou úrovních: a) z krátkodobého hlediska zvyšovat či podporovat spotřebu výrobků u mladé generace díky jejich nabídce ve školách; b) z dlouhodobého hlediska hrát vzdělávací roli ve stravovacích návycích. IV. Účetní dvůr provedl sdružený audit účelnosti obou programů. Jelikož dodávky ovoce započaly teprve velmi nedávno, zabýval se audit zejména programem "Mléko do škol" a na doplnění bylo provedeno srovnávací zkoumání systému, který se nyní zavádí pro program "Ovoce do škol". V. Oba programy dnes do velké míry vycházejí z hypotézy, že mezi konzumací dotovaných výrobků a veřejným zdravím existuje kladná spojitost. Zkoumání této hypotézy nebylo předmětem auditu, neboť nespadá do působnosti Účetního dvora. Účetní dvůr nicméně konstatuje, že o této hypotéze nepanuje názorová shoda. VI. Účetní dvůr konstatoval, že deset let poté, co Rada rozhodla program "Mléko do škol" zachovat, a to navzdory velmi negativnímu hodnocení a návrhu Komise program zrušit, nebyl program důkladně přepracován a jeho účelnost zůstává přinejlepším velmi nízká: a) Pokud jde o předpokládaný krátkodobý dopad (poskytování mléka ve školách), Účetní dvůr konstatuje, že konkrétní výsledky programu "Mléko do škol" jsou velmi omezené: i) Zejména kvůli nízké míře podpory zůstává program relativně málo atraktivní, a z velké části má tak jen efekt mrtvé váhy. Dotované výrobky by ve většině případů buďto byly stejně součástí školního stravování, nebo by si je příjemci zakoupili sami i bez podpory. ii) Audit ukázal, že dopad bezplatné distribuce v některých členských státech je uspokojivější, ale tato bezplatná distribuce je v současné době prováděna v rámci nákladných vnitrostátních programů, na něž rozpočet Společenství přispívá jen nepatrně. b) Pokud jde o předpokládaný dlouhodobý dopad (vzdělávání), Účetní dvůr konstatuje, že vyhlašované vzdělávací cíle jsou v současném programu nedostatečně zohledněny. Zejména distribuce není vždy prováděna viditelným způsobem a nebyl vytvořen žádný zvláštní vzdělávací nástroj. VII. Účetní dvůr naproti tomu konstatuje, že při koncipování programu "Ovoce do škol" Komise většinu nedostatků zjištěných u programu "Mléko do škol" identifikovala a alespoň částečně zohlednila. Díky tomu byl především přijat jednotný způsob distribuce, tj. bezplatná distribuce mimo jídelny, a pro naplnění vzdělávacích cílů zavedeny příslušné nástroje. To však s sebou přináší významné náklady, jejichž nemalá část se kryje z národních či místních rozpočtů. I když na definitivní hodnocení jeho skutečné účelnosti je ještě příliš brzy, nový program bude s mnohem větší pravděpodobností účelně plnit své krátkodobé i dlouhodobé cíle, a poskytovat tak možné cesty vedoucí ke zlepšení programu "Mléko do škol". VIII. Účetní dvůr předkládá tato hlavní doporučení: a) Jelikož účelnost programu "Mléko do škol" je velmi nízká, měla by být otázka jeho zachování podmíněna možností zásadně jej reformovat, aby se odstranily zjištěné nedostatky. Rozhodnutí by mělo především zohledňovat výživovou hodnotu přiznanou výrobku se zřetelem k cílům v oblasti veřejného zdraví. Pokud by se k zásadní reformě přistoupilo, měly by se zvážit následující skutečnosti. b) Aby bylo pravděpodobnější, že program "Mléko do škol" bude mít na množství konzumovaného mléka ve školách skutečný dopad, míra podpory na kilogram by se měla velmi znatelně zvýšit tak, aby bylo možno výrobky poskytovat zdarma. Toto doporučení ovšem neznamená, že by se výdaje EU na tento program měly zvýšit, ale naopak by to znamenalo, že by se prostředky měly soustředit ve prospěch menší cílové populace, což by mohlo rovněž účelně přispět k řešení problému, který představuje efekt mrtvé váhy. Cílová populace by se vymezila podle stanovených výživových potřeb. c) U programu "Mléko do škol" by se měla přijmout opatření, která by omezila efekt mrtvé váhy, který je spojen konkrétně s distribucí v jídelnách, a zároveň dbát o to, aby byla zajištěna optimální viditelnost programu. d) Ve vztahu ke vzdělávacím cílům je potřeba, aby byl přístup obou programů více sladěn a také přehodnocena role a význam doprovodných opatření. Bude-li význam těchto opatření potvrzen, mohlo by se znovu zvážit, zda by nebylo vhodné, aby byla spolufinancována z prostředků Společenství. e) Z obecnějšího pohledu je třeba posílit koordinaci a synergické efekty mezi oběma programy, aby byl zajištěn celkově jednotný přístup k výživové stránce obou programů a jejich optimální řízení. ÚVOD +++++ TIFF +++++ Zdroj: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm DVA SROVNATELNÉ VÝŽIVOVÉ PROGRAMY VE ŠKOLÁCH 1. "Jez, pij a hýbej se": Komise v letech 2009–2010 vedla komunikační kampaň na podporu zdravé výživy dětí v EU. Kampaň, která byla financována ze zemědělského rozpočtu EU, měla za cíl zlepšit stravovací návyky dětí. Kampaň "Parta k nakousnutí", která byla zahájena putovní výstavou, byla založena zejména na dvou níže uvedených programech, jejichž cílem je poskytovat ve školách některé potraviny: a) Program "Mléko do škol" [1] nabízí od roku 1977 podpory na poskytování mléčných výrobků školákům za snížené ceny. b) Program "Ovoce do škol" [2] byl zahájen ve školním roce 2009/10. Spolufinancují se z něj náklady spojené s distribucí ovoce a zeleniny do škol. 2. Komise tak v současnosti má (a to od roku 2009) k dispozici dva srovnatelné nástroje, z nichž jeden se týká mléčných výrobků a druhý ovoce a zeleniny (srovnávací tabulka obou programů je obsahem přílohy I). Obracejí se na tutéž cílovou skupinu a mají srovnatelné objemy předpokládaných výdajů (viz graf 1). 3. Oba programy sledují tentýž dvojí cíl: a) přispívat ke stabilizaci trhu (cíl "trh") [3]; b) přispívat ke zdravé výživě (cíl "výživa a zdraví") [4]. Zejména u programu "Mléko do škol", který byl původně koncipován jako "odbytové" opatření, prezentovala Komise výživový aspekt postupně jako jeho hlavní cíl (viz rámeček 1). GRAF 1 VÝDAJE SPOLEČENSTVÍ [5] NA PROGRAMY "MLÉKO DO ŠKOL" A "OVOCE DO ŠKOL" (V MIL. EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Rozpočet EU. 4. Vycházejíce z téhož základního principu, oba programy si kladou za cíl působit na dvou úrovních: a) z krátkodobého hlediska zvyšovat či podporovat spotřebu výrobků u mladé generace díky jejich nabídce ve školách; b) z dlouhodobého hlediska hrát vzdělávací roli ve stravovacích návycích [6]. +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Zdroj: http://ec.europa.eu/agriculture/index_cs.htm RÁMEČEK 1 VÝŽIVOVÉ A VZDĚLÁVACÍ CÍLE PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" "Interní sdělení Komise z roku 1990: Režim podpory mléka ve školách není koncipován jako odbytové opatření pro přebytky mléka. […] Jedná se o skutečné vzdělávací opatření, jehož prvořadým cílem je zachovat či propagovat ve školách návyk konzumovat mléko či mléčné výrobky. Program obsahuje i stránku výživovou v tom smyslu, že dodávané mléčné výrobky umožňují doplňovat neúplnou či nevyváženou stravu. Samozřejmě že nelze přehlédnout ani druhotný účinek programu, který spočívá v dodatečné spotřebě významného objemu mléčných výrobků, které by se jinak staly součástí přebytků mléka, jejichž odbyt by musel být zajištěn jinými opatřeními." Zdroj: Komise – 1990. "Režim dodávek mléka do škol dbá jak na výživovou, tak na výchovnou stránku a přispívá k boji proti obezitě. Poskytuje důležité prvky potřebné pro růst a zdraví dětí." Zdroj: Tisková zpráva komisařky Marianny Fischer Boelové – 2008. PŘEHLED SYSTÉMU ŘÍZENÍ OBOU PROGRAMŮ 5. Podpora v rámci obou programů se poskytuje buďto přímo vzdělávacímu zařízení, nebo jinému žadateli, kterým může být nadřízený orgán (obvykle obec), dodavatel nebo zprostředkující subjekt zřízený přímo k tomuto účelu [7]. Jednotliví žadatelé mají po svém schválení provozní odpovědnost za distribuování výrobků (nákup, skladování, distribuce a administrativa). MLÉČNÉ VÝROBKY 6. Pomoc se poskytuje ve formě paušální podpory EU ve výši 18,15 EUR na 100 kg mléka [8] bez povinnosti příspěvků ze strany členských států. 7. Každá škola sama rozhodne o své účasti a výdaje EU jsou součtem předložených způsobilých žádostí. Nařízení neurčuje žádný rozpočtový strop, nicméně stanoví maximální množství, které lze dotovat a které se rovná 0,25 litru na den školní výuky a na žáka, který pravidelně navštěvuje školu [9]. Žadatelé tohoto stropu obvykle nedosahují. GRAF 2 MLÉKO DO ŠKOL – POMĚRNÝ PODÍL JEDNOTLIVÝCH MODELŮ V NAVŠTÍVENÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH +++++ TIFF +++++ Zdroj: Navštívené členské státy. 8. Program může nabývat různých podob, avšak v navštívených členských státech byly zaznamenány tři základní modely (viz graf 2 a rámeček 2): a) podpory mléčných výrobků, které jsou součástí školního stravování [10] (zejména Francie, Itálie a Švédsko); b) prodej zlevněného mléka mimo jídelny (Německo, Polsko (střední školy) a Spojené království (děti starší pěti let)); c) bezplatná distribuce mléka mimo jídelny [11] (zejména v Polsku (základní školy) a ve Spojeném království (děti do pěti let)). OVOCE A ZELENINA 9. Podpora Společenství představuje 50 až 75 % [12] nákladů na dodávané ovoce a zeleninu, včetně některých souvisejících nákladů, přičemž zbytek obvykle financují členské státy. RÁMEČEK 2 TYPICKÉ PŘÍKLADY DOTOVANÝCH MLÉČNÝCH VÝROBKŮ, KTERÉ BYLY ZAZNAMENÁNY V NAVŠTÍVENÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH Francie: porce sýra nebo jogurtu jako dezert (jídelna). Itálie: parmezán na jídle z těstovin nebo mozzarella v salátu (jídelna). Švédsko: samoobslužný výdejník mléka během doby jídla (jídelna). Spojené království a Polsko: mléko v kartonech prodávané za sníženou cenu nebo poskytované zdarma dětem určitého věkového rozpětí především díky vnitrostátním rozpočtům. Německo: ochucené mléko v kartonech prodávané za sníženou cenu ve školních prodejnách. 10. Nařízení stanoví celkový strop výdajů ve výši 90 milionů EUR, které se rozdělují mezi členské státy, jež o ně požádají. Rozdělení příspěvku mezi potenciální žadatele je ponecháno na uvážení každého členského státu v rámci jeho vnitrostátní strategie. 11. Podpora na ovoce a zeleninu je podmíněna přijetím doprovodných vzdělávacích opatření, která mají zajistit úspěch programu. I když EU tato opatření nefinancuje, považují se pro program za klíčové. 12. Veškeré ovoce, jehož distribuci auditoři během auditu sledovali, bylo zdarma a distribuce probíhala mimo dobu podávání jídla. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU SDRUŽENÝ AUDIT OBOU PROGRAMŮ ZAMĚŘENÝ NA ÚČELNOST… 13. Audit se především týkal účelnosti programů "Mléko do škol" a "Ovoce do škol". Vhodným okamžikem pro takovou analýzu se jevilo spuštění nového programu "Ovoce do škol" v roce 2009, který vycházel z velmi podobného modelu jako program "Mléko do škol". Se zřetelem k této chronologii se audit zabýval zejména programem "Mléko do škol" a na doplnění bylo provedeno srovnávací zkoumání systému, který se zaváděl pro program "Ovoce do škol". 14. Auditní otázky týkající se účelnosti programů byly následující: a) Je účast dostatečně podporována (analýza překážek účasti) a je dostatečná, aby bylo dosaženo stanovených cílů? b) Mají realizované výdaje přímý dopad na spotřebu výrobků příjemci? (Efekt mrtvé váhy: byly by výrobky konzumovány i bez podpory?) c) Je pravděpodobné, že programy splní svou vzdělávací roli a ovlivní budoucí stravovací návyky? GRAF 3 MLÉKO DO ŠKOL – PLATBY V ROCE 2009 PODLE ČLENSKÝCH STÁTŮ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. 15. Oba programy dnes do velké míry vycházejí z hypotézy, že mezi konzumací dotovaných výrobků a veřejným zdravím existuje kladná spojitost [13]. Zkoumání této hypotézy nebylo předmětem auditu, neboť nespadá do působnosti Účetního dvora. Účetní dvůr nicméně konstatuje, že o této hypotéze nepanuje názorová shoda. 16. Audit se týkal školních roků 2008/09 a 2009/10 a zkoumal rovněž přípravu obou nařízení, která jsou nyní v platnosti, a u programu "Mléko do škol" analyzoval výsledky posledních dostupných hodnocení. 17. Audit se prováděl v útvarech Komise a také v Německu [14], Francii, Itálii, Polsku, Švédsku a Spojeném království. Těchto šest členských států (z nichž dva poslední se účastní pouze programu "Mléko do škol") představuje 75 % plateb v roce 2009 na program "Mléko do škol" a 63 % rozpočtu stanoveného na první rok programu "Ovoce do škol" (viz grafy 3 a 4). GRAF 4 OVOCE DO ŠKOL – ROZPOČET NA ROK 2009/10 PODLE ČLENSKÝCH STÁTŮ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. 18. Byly analyzovány postupy Komise a navštívených členských států pro provádění a monitorování programů. Auditoři rovněž navštívili 31 žadatelů, kterým je poskytována podpora v zastoupení více než 40000 vzdělávacích zařízení a dvou milionů dětí. Návštěva na místě proběhla také u 56 zařízení účastnících se nejméně jednoho z obou programů, jež navštěvuje více než 16000 dětí. … DOPLNĚNÝ O PŘEZKUM SPRÁVNOSTI 19. Součástí auditu byl i přezkum správnosti nejdůležitějších aspektů, které by s největší pravděpodobností mohly mít přímý dopad na příjemce a účelnost politiky. V jednotlivých navštívených členských státech byly zjištěny problémy, a to zejména s výkladem platných pravidel. Na tyto problémy byly Komise a příslušné členské státy upozorněny ve sdělení, které jim bylo zasláno. Tato zjištění jsou podrobněji shrnuta v příloze II. +++++ TIFF +++++ Zdroj: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre PŘIPOMÍNKY PROGRAM "MLÉKO DO ŠKOL" BYL V HODNOCENÍ Z ROKU 1999 SILNĚ KRITIZOVÁN, AVŠAK OD TÉ DOBY NEBYLO PŘEDLOŽENO ŽÁDNÉ SKUTEČNÉ ŘEŠENÍ 20. Program "Mléko do škol" byl v roce 1999 na úrovni Společenství předmětem externího hodnocení [15]. Program byl posouzen velmi kriticky a vzhledem k jeho nízké účelnosti a nedostatečnému poměru mezi náklady a přínosy bylo doporučeno opatření ukončit (viz rámeček 3). 21. Komise tudíž navrhla, aby byl program ukončen, což však Rada odmítla. S ohledem na toto politické rozhodnutí tedy Komise předložila návrhy na snížení financování programu z rozpočtu Společenství, které však byly schváleny jen zčásti (viz rámeček 4). RÁMEČEK 3 HODNOCENÍ Z ROKU 1999 – ZÁVĚR A ZÁVĚREČNÉ DOPORUČENÍ "[…] Je-li opatření posuzováno čistě na základě současných vyhlašovaných a doložených cílů (udržení a zvýšení spotřeby mléčných výrobků), mělo kladný dopad jen okrajově a poměr mezi náklady a přínosy je u něj nedostatečný. Z toho plyne, že Komise by měla vážně uvažovat o tom, zda opatření neukončit. Hlavním důsledkem tohoto kroku by bylo, že odpovědnost za další poskytování dotovaného mléka školním dětem v jakékoli podobě by připadla vládám členských států. I když výsledek takového opatření se předpovídá jen obtížně, je pravděpodobné, že čistým efektem by nepochybně byla snížená dostupnost mléčných výrobků a jejich nižší spotřeba ve školách. Informace předložené v této zprávě však naznačují, že dopad by byl pravděpodobně jen velmi omezený. […] Jelikož hlavní výše uvedená doporučení se zaměřují na ukončení opatření a využití zdrojů na alternativní a účelnější opatření, žádná další doporučení na zlepšení efektivnosti stávajících opatření se nepředkládají. Autoři soudí, že případné změny by se měly zaměřit na základní nedostatky opatření, které mu brání dosáhnout jeho cílů. Třebaže doporučení na zlepšení efektivnosti stávajícího opatření by bylo možno předložit, taková doporučení by problémy, které vedou k velmi nízké účelnosti opatření, zásadním způsobem neřešila." 22. Jiné hodnocení, vypracované v roce 2005 ve Spojeném království [16], se týkalo jak podpory EU, tak doplňkové platby z vnitrostátního rozpočtu (viz bod 8 písm. b)). Jeho závěry popisují opatření jako neúčelné a nákladné a upozorňují zejména na nepřiměřené náklady na jeho řízení a na nízkou přidanou hodnotu. V hodnocení se vládě Spojeného království doporučuje zvážit, zda s Evropskou komisí neprojednat myšlenku dotační program EU "Mléko do škol" ukončit. 23. Od roku 1999 Komise souběžně pravidelně upravovala prováděcí pravidla programu (zjednodušení, přizpůsobení seznamu výrobků a míry podpory podle kategorií apod.) ve snaze o jejich zlepšení. Tyto změny však byly jen okrajové, tj. neovlivnily logiku programu ani jeho hlavní rysy. I když se tyto úpravy obecně považují za pozitivní, odpověď na zásadní kritiku samotné koncepce programu nepřinesly. RÁMEČEK 4 NÁVRHY KOMISE V NÁVAZNOSTI NA HODNOCENÍ Z ROKU 1999 "Komise na základě tohoto doporučení nejprve zamýšlela navrhnout ukončení režimu a předložila předběžný návrh rozpočtu na rok 2000 s ohledem na tento předpoklad. […] všechny zúčastněné strany byly nakloněny zachování podpory EU, a to především kvůli jejím výživovým přínosům […] Ve světle této diskuse Komise svoje původní stanovisko přezkoumala a nyní navrhuje, aby byl program distribuce mléka ve školách spolufinancován rovným dílem. […] Z důvodu napjatého rozpočtového rámce a nedostatečného poměru mezi náklady na opatření a jeho přínosy není možné udržet rozpočtovou položku určenou na distribuci mléka ve školách na její současné úrovni. […] Zastánci programu distribuce mléka ve školách jej velmi často hájí a poukazují přitom na obecnější cíle v oblasti zdravotní, výživové či dokonce sociální. I když v plné míře uznávám platnost tohoto argumentu, […] tyto cíle jsou pro režim, který je součástí společné organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky, příliš ambiciózní. Kromě toho […] když členské státy argumentují takovými cíli, měly by být ochotny vzít část odpovědnosti za výdaje vzniklé z titulu tohoto režimu na sebe." Zdroj: Dopis GŘ VI kabinetu člena Komise zodpovědného za zemědělství a rozvoj venkova – březen 2000. OČEKÁVANÝ DOPAD JE OMEZEN SKROVNÝMI VÝDAJI A NEEXISTENCÍ NÁSTROJE PRO ZAMĚŘENÍ POMOCI NA PŘEDNOSTNÍ POTŘEBY CHYBÍ USPOKOJIVÉ SYSTÉMY MĚŘENÍ VÝKONNOSTI 24. Cíle obou programů, které se týkají jak "trhu", tak "výživy a zdraví", jsou vymezeny kvalitativně a velmi obecně (viz rámeček 5). Nebyly vyjádřeny kvantitativně a ještě méně jako cíle SMART [17]. 25. Pokud jde o program "Mléko do škol", jelikož chybí přesné cíle, podle nichž by bylo možno účelnost politiky měřit, ukazatele, které jsou k dispozici (distribuovaná množství podle kategorie, odhadovaný počet účastnících se žáků), jsou ukazatele činnosti, které neměří výsledky ani dopad politiky [18]. Při auditu se také zjistilo, že shromažďované informace, zejména odhadované počty účastnících se žáků, jsou nespolehlivé [19]. RÁMEČEK 5 ILUSTRACE OBECNÉ POVAHY CÍLŮ V PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" "dosažení rovnováhy na trhu s mlékem a […] stabilizac[e] tržních cen u mléka a mléčných výrobků" (43. bod odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 1234/2007) "hraje také roli v rámci obecnějších politik v oblasti zdravotní, výživové či sociální" (návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1255/1999, důvodová zpráva) "Působí také osvětově. Podporuje rozvoj správných stravovacích návyků, které vydrží po celý život." (internetová stránka Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova) "Režim dodávek mléka do škol dbá jak na výživovou, tak na výchovnou stránku a přispívá k boji proti obezitě." (tisková zpráva ze dne 11. července 2008, Mariann Fischer Boelová) 26. Pro program "Ovoce do škol" nebyly stanoveny žádné ukazatele. Tento nový program přesto obsahuje některá ustanovení, která usnadňují monitorování výkonnosti: od vypracování výchozí strategie po povinnost provádět pravidelná hodnocení v každém členském státě. Na hodnocení účelnosti těchto nástrojů, které je třeba dále rozvíjet, je však zatím poměrně brzo. VÝDAJE NA CÍLE OBOU PROGRAMŮ JSOU VELMI SKROVNÉ CÍL "TRH" 27. Při diskusích před zavedením programu "Ovoce do škol" navrhl Evropský parlament roční rozpočet ve výši 500 milionů EUR. Na návrh Komise byl nakonec stanoven strop ve výši 90 milionů EUR. Komise se zejména domnívala, že před tím, než se bude uvažovat o vyšším rozpočtu, musí se projekt nejprve osvědčit v tomto rozsahu. 28. Velmi pomalé spuštění programu (viz příloha IV) dalo ostatně přístupu Komise za pravdu. Nicméně výsledkem tohoto rozhodnutí, i s přihlédnutím k vnitrostátnímu spolufinancování [20], je, že rozpočtový strop stanovený v nařízení odpovídá přibližně 0,3 % hodnoty produkce ovoce a zeleniny v EU. Podobného rozsahu je i program "Mléko do škol", který měl podle dostupných údajů umožnit distribuovat v roce 2008/09 množství odpovídající necelým 0,28 % celkové produkce EU. 29. I za předpokladu, že by byly vynaloženy účelně, odpovídají v obou případech příslušné částky množstvím, která pravděpodobně nebudou mít na rovnováhu trhu významný dopad [21]. 30. Pokud jde o program "Mléko do škol", totéž bylo konstatováno již v hodnocení z roku 1999 [22]. CÍL "VÝŽIVA A ZDRAVÍ" 31. Převedeny na počet dětí v Evropské unii, představují výdaje, které jsou vyčleněny v rozpočtu pro každý z programů, mezi 50 a 80 centy na dítě ročně. Při takovémto rozsahu si lze jen obtížně představit významný výživový dopad na celou cílovou populaci. 32. V praxi přinášejí výdaje prospěch menšímu počtu dětí [23], takže potenciální dopad na každého příjemce je vyšší. Na druhé straně závisí celková účelnost programů, pokud jde o cíl v oblasti výživy a zdraví, do velké míry na tom, jaká dílčí populace je jako příjemce programů "vybrána". CHYBÍ NÁSTROJ PRO ZAMĚŘENÍ PODPORY NA PŘEDNOSTNÍ VÝŽIVOVÉ POTŘEBY 33. Poskytovat mléko dítěti, jehož spotřeba je mnohem nižší než průměr nebo doporučené výživové normy [24], má větší hodnotu než poskytovat totéž množství mléka dítěti, jehož spotřeba mléčných výrobků již průměr nebo doporučené normy převyšuje. Cíl obou programů v oblasti výživy a zdraví tudíž znamená, že programy by se měly především zaměřit na kategorie (regiony, členské státy, sociální kategorie atd.), jejichž spotřeba se považuje za nedostatečnou nebo nedosahující spotřeby průměrné. V první řadě tedy nejde tolik o to, zvýšit průměrnou spotřebu, jako o to, umožnit co největšímu počtu dětí minimální spotřebu, která se považuje za nutnou. 34. Pokud jde o mléko, některé členské státy již tímto směrem začaly uvažovat. Z hodnocení provedeného v roce 2005 ve Spojeném království vyplynulo, že velká část cílové populace již dosáhla uspokojivé spotřeby mléčných výrobků [25], a bylo v něm doporučeno zaměřit se na určité kategorie považované za přednostní. Ve Francii příslušné orgány rozhodly zaměřit národní doplňkovou platbu, kterou měly k dispozici, na znevýhodněné oblasti, které se z hlediska výživových potřeb pokládají za přednostní [26]. Tento typ zaměření může nabývat mnoha jiných podob, z nichž některé však mohou vyžadovat určité dodatečné náklady. 35. Žádný z obou režimů EU ovšem nestanoví mechanismus přidělování zdrojů na základě rozboru výživových potřeb. 36. Pokud jde o ovoce, nařízení ponechává členským státům volnost zařadit takový postup do jejich vnitrostátní strategie, avšak žádný z nich této možnosti dosud nevyužil [27]. 37. Pokud jde o mléko, žádný podobný mechanismus neexistuje. Analýza jednotlivých členských států ukazuje, že program nejenže nepřiděluje zdroje přednostně tam, kde jsou nejvíce potřeba, ale hlavní příjemci programu jsou navíc spíše členské státy, jejichž spotřeba mléčných výrobků je již nejvyšší a potřeby tudíž méně výrazné či naléhavé (viz rámeček 6). RÁMEČEK 6 SROVNÁNÍ SPOTŘEBY MLÉČNÝCH VÝROBKŮ V RŮZNÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH A PODPORY OBDRŽENÉ V ROCE 2009 V RÁMCI PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" Dva členské státy, v nichž je spotřeba mléčných výrobků na obyvatele již nejvyšší, jsou rovněž dvěma největšími příjemci podpory na obyvatele. Šest členských států s nejvyšší spotřebou mléčných výrobků na obyvatele získává v průměru 3,5krát více podpory Společenství na obyvatele než deset členských států s nejnižší spotřebou. Šest členských států, které získávají nejvíce podpory na obyvatele, má již spotřebu mléčných výrobků na obyvatele vyšší než průměrnou. Deset členských států, v nichž je spotřeba mléčných výrobků na obyvatele nejnižší, dostává pouhých 20 % celkové podpory. Devět z nich dostává podporu na obyvatele dvakrát až pětkrát nižší, než je průměr, nebo se programu neúčastní vůbec. KONCEPČNÍ PROBLÉMY, KTERÉ OMEZUJÍ REALIZACI PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL", AVŠAK KTERÉ LZE ŘEŠIT PROGRAM "MLÉKO DO ŠKOL" JE RELATIVNĚ MÁLO ATRAKTIVNÍ 38. U programu "Mléko do škol" není výše výdajů stanovena Komisí přímo, nýbrž je součtem jednotlivých rozhodnutí žadatelů a potenciálních příjemců. Výdaje za rok 2009 ve výši 74 milionů EUR však představují méně než 10 % maximálních možných výdajů programu [28]. Míra čerpání podpory se tak jeví jako velmi nízká a politika jako málo atraktivní (viz rámeček 7 a 8), a to ve srovnatelném rozsahu, jaký byl konstatován už v minulosti [29]. 39. Audit ukázal, že tato malá atraktivita je z velké části způsobena nízkou mírou podpory a zároveň poměrně vysokou zátěží související s jejím řízením. PRODEJ MLÉKA ZA SNÍŽENÉ CENY MIMO JÍDELNY 40. Vzhledem k současné míře podpory může podpora EU pokrýt jen malou část nákladů na distribuované výrobky [30]. Jelikož chybí další významnější zdroje financování (viz bod 60 a následující), režim EU neumožňuje distribuovat výrobky zdarma, ale pouze je prodávat za sníženou cenu. RÁMEČEK 7 PŘÍKLAD NÍZKÉ ÚČASTI A NEDOSTATEČNÉ ATRAKTIVITY REŽIMU Ze studie provedené v Německu vyplývá, že z 56 % zařízení, která nabízejí svým žákům mléko či mléčné výrobky, žádá o poskytnutí podpory pouhých 21 %. Zdroj: Ministerstvo zemědělství Bavorska. 41. Podpora EU představuje pouhou čtvrtinu přímých nákladů na mléko v Polsku a 10 až 15 % v Německu a Spojeném království. Umožňuje tak například v Německu prodávat ochucené mléko v kartonech za cenu 35 centů namísto 40 centů. Pro možného příjemce je snížení tohoto řádu obecně příliš málo významné, aby ho přimělo k nákupu, tím spíše, že dostupné analýzy ukazují nízkou cenovou pružnost poptávky [31]. 42. V mnoha případech se programu rozhodlo neúčastnit samotné vzdělávací zařízení. Provádění režimu ve škole nejčastěji závisí na dobré vůli jednotlivců. Organizace prodeje za snížené ceny vyžaduje práci, jejíž objem může být značný (nákup, skladování, distribuce, ale též výběr peněz od příjemců), a představuje tak skutečnou překážku účasti [32]. 43. V určitých případech snižuje ochotu osob s rozhodovací pravomocí akceptovat pracovní zátěž spojenou s programem skutečnost, že prodej za snížené ceny vyvolává jen slabou poptávku ze strany rodin nebo že zodpovědní zaměstnanci někdy nejsou sami přesvědčeni o zdravotním přínosu programu. MLÉČNÉ VÝROBKY JAKO SOUČÁST STRAVOVÁNÍ VE ŠKOLNÍ JÍDELNĚ 44. Když se podpory vyplácí na výrobky použité v rámci školního stravování, většina nákladů na řízení zmizí, neboť program se stává součástí obvyklého řízení jídelny. Toto zjištění bez ohledu na záporné hodnocení účelnosti podpory v tomto případě (viz body 47–50) znamená, že jediné vzniklé náklady představuje čas potřebný na vypracování žádosti o podporu. Tato jediná administrativní zátěž je však paradoxně přesto špatně přijímána a může být i překážkou v účasti na programu. 45. Tyto formality jsou pro většinu žadatelů a především pro ty nejmenší nepřiměřené ani ne tak proto, že jsou složité, ale protože poskytovaná podpora je tak nízká (viz rámeček 8). Absolutní rozsah podpory je pociťován jako malý zejména tehdy, když se neporovnává s cenou mléčných výrobků, nýbrž s celkovým rozpočtem, jehož je jen velmi malou částí (méně než 1 % u jídelen a ještě mnohem méně ve srovnání s celkovým rozpočtem nezávislého soukromého zařízení či mateřské školy). BEZPROSTŘEDNÍ DOPAD VÝDAJŮ V RÁMCI PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" JE OMEZEN VÝRAZNÝM EFEKTEM MRTVÉ VÁHY [33] 46. Bez ohledu na způsob distribuce se podpora na mléko může vyplácet na všechny způsobilé výrobky, aniž by jakýkoli mechanismus umožňoval omezit část plateb, která odpovídá množství, které by příjemci v každém případě spotřebovali i bez podpory. Audit ukázal, že tento efekt mrtvé váhy se v závislosti na zvoleném způsobu distribuce projevuje různě. RÁMEČEK 8 PŘÍKLAD NEDOSTATEČNÉ ATRAKTIVITY PODPORY PRO JÍDELNY Ve Francii dostává 70 % z 11000 žadatelů v průměru 300 EUR ročně. Velké množství dotazovaných osob uvedlo, že podpora tohoto rozsahu nebyla schopna je přimět ke změně jejich zvyklostí. Jeden z ředitelů zařízení, s nímž se auditoři setkali, například prohlásil: "Dostávám sotva nějakých 200 EUR ročně. Přece si nemyslíte, že kvůli této částce budu marnit čas čtením oběžníku." I když všechny jídelny používají určité způsobilé mléčné výrobky, na něž by mohly přinejmenším dostat podporu, kdyby o ni prostě požádaly, ve Francii podává žádost pouhých 60 % zařízení a v Itálii sotva 15 %. MLÉČNÉ VÝROBKY JAKO SOUČÁST STRAVOVÁNÍ VE ŠKOLNÍ JÍDELNĚ 47. Audit ukázal, že je-li poskytována podpora na výrobky, které jsou součástí jídel podávaných v jídelně, systematicky vzniká efekt mrtvé váhy. Jde zejména o tato zjištění: a) i když obvyklé jídlo často obsahuje mléčné výrobky (může se dokonce jednat o povinnost), neexistuje v současnosti žádný způsob, jak zamezit tomu, aby jídelny dostávaly podporu za výrobky, které by použily tak či tak; b) nebylo zjištěno nic, co by prokazovalo vliv podpory na množství mléčných výrobků, které jsou součástí jídelníčku; c) téměř všichni vedoucí pracovníci, kteří byli dotazováni na místě, výslovně připustili, že podpora nemá na množství mléčných výrobků podávaných žákům vůbec žádný vliv (viz rámeček 9). RÁMEČEK 9 PŘÍKLADY VYJÁDŘENÍ DOTAZOVANÝCH VEDOUCÍCH JÍDELEN K PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" "Evropská podpora nemá na složení našeho jídelníčku vliv […] To není názor, to je skutečnost." (Itálie, zodpovědná osoba společnosti poskytující stravovací služby v jídelnách jednoho z největších měst v zemi) "Při sestavování jídelníčku jsem na program EU "Mléko do škol" nikdy nemyslel." (Švédsko, zástupce společnosti poskytující stravovací služby, která dostává podporu pro několik škol ve městě) "Existence evropské podpory nemá na jídelníček vůbec žádný vliv." (Itálie, zástupce vzdělávacího zařízení, které dostává přímou podporu) Vedoucí pracovníci jedné mateřské školy ve Francii, která procházela schvalovacím procesem, vysvětlovali, že chtějí získat zpět peníze, na něž měli na základě svých běžných činností nárok, tj. peníze na výrobky, které nakupovali již před tím, než se o existenci podpory dozvěděli. Osoba zodpovědná za sestavování jídelníčku v jídelně jiného žadatele dokonce nevěděla o existenci podpory, kterou vzdělávací zařízení již po léta čerpalo. 48. Jídelny tak dostávají podporu na výrobky, které by stejně používaly, a podpora je nemotivuje k distribuci většího množství mléčných výrobků, než kdyby neexistovala. I ve Švédsku, kde se situace zdá nejpříznivější [34], existoval dotovaný režim (především samoobslužné výdejníky mléka) již před zavedením evropské podpory. Vysoká míra konzumace mléka spočívá na již existujících kulturních zvyklostech, a nelze ji tudíž přisuzovat evropskému programu, který jen přináší finanční příspěvek na praxi, kterou neovlivnil. 49. Dopad podpory poskytované jídelnám je tak za tohoto stavu obtížně zjistitelný. Z návštěv na místě vyplývá, že dopad na množství mléčných výrobků, které příjemci spotřebovávají, je přinejlepším velmi nepatrný. Kromě toho není navzdory ustanovením nařízení v tom smyslu jeho potenciální dopad na cenu placenou rodinami často ověřitelný (viz příloha II) a v každém případě by byl zanedbatelný. 50. Totéž zjištění platí i pro jesle, a to především proto, že čím jsou děti mladší, tím je pravděpodobnější, že obvyklý stravovací režim bude obsahovat mléčné výrobky. Tak je tomu například v jeslích ve Francii (děti ve věku do tří let), kde se zařazení mléčných výrobků do stravy vždy považuje za povinné. PRODEJ MLÉKA ZA SNÍŽENÉ CENY MIMO JÍDELNY 51. V důsledku současné nízké míry podpory se její kladný dopad jeví jako velmi omezený. Protože podpora EU umožňuje jen malé snížení prodejní ceny (viz body 40 a 41), je účast na režimu nejen slabá, ale také z ní těží především příjemci, kteří by totéž rozhodnutí učinili i bez podpory. Jelikož podpora je příliš nízká na to, aby významně ovlivnila rozhodnutí výrobky zakoupit [35] (viz též rámeček 10), většina žáků, kteří z ní mají prospěch, by si mléko ve vší pravděpodobnosti koupila i za cenu nedotovanou. 52. Navíc u těchto příjemců je z jejich podstaty nejpravděpodobnější, že budou konzumovat příslušné výrobky mimo školu. Stejně jako analýza podle členských států ukazuje, že podpora míří spíše tam, kde jsou potřeby nejmenší (viz bod 37), tak i v případě prodeje za ceny jen takto nepatrně snížené přináší podpora prospěch především dětem, které s největší pravděpodobností již konzumují nejvíce mléčných výrobků. RÁMEČEK 10 VÝŇATKY Z HODNOTÍCÍCH ZPRÁV DOKLÁDAJÍCÍ OMEZENÝ VLIV PODPORY NA PŘÍJEMCI KONZUMOVANÁ MNOŽSTVÍ Britské hodnocení z roku 2005: "Naše studie o žácích nalezla jen málo důkazů o tom, že ve škole se konzumuje mléko navíc k mléku konzumovanému jinde […] Kromě toho některé děti pijí velmi málo mléka ať již ve školách, které se dotačního programu "Mléko do škol" účastní, nebo ve školách, které se jej neúčastní […] Naše studie nalezla jen nedostatečné doklady o tom, že účast škol na programu EU "Mléko do škol" ovlivňuje celkovou spotřebu mléka u dětí […] Jak ve školách, které se programu účastní, tak ve školách, které se jej neúčastní, pije menšina žáků velmi málo mléka. Ze získaných důkazních informací vyplývá, že zvýšení spotřeby mléka dané účastí škol v programu "Mléko do škol" bylo obzvláště patrné u dětí, jež by významné množství mléka konzumovaly, i kdyby se jejich škola programu neúčastnila. […] Pokus s poskytováním kvalitních potravin žákům ukázal, že mnozí rodiče, kteří nebyli ochotni tento druh potravin nakupovat v supermarketech, za ně nebyli ochotni platit ani ve škole. S týmž problémem se potýká i mléko, které školy rodičům umožňují kupovat v rámci národní doplňkové platby." Hodnocení z roku 1999: "Důkazní informace o dopadu režimu poskytování mléčných výrobků jsou velmi omezené […] Zatímco hlavní činitele ovlivňující provádění režimu jsou exogenní povahy, samotný režim přispívá ke zvýšení dostupnosti výrobků jen ve velmi omezené míře." KOMISE JIŽ ZAVEDLA ŘEŠENÍ PRO OVOCE A NĚKTERÉ ČLENSKÉ STÁTY PRO MLÉKO KOMISE DO KONCEPCE PROGRAMU "OVOCE DO ŠKOL" JIŽ ZAPRACOVALA MOŽNÁ ŘEŠENÍ 53. Při koncipování programu "Ovoce do škol" Komise alespoň částečně zohlednila malou atraktivnost programu "Mléko do škol" a riziko efektu mrtvé váhy. ORGANIZACE DODÁVEK OVOCE MIMO JÍDELNY 54. Jelikož Komise zjistila, že podpora na ovoce distribuované současně s pravidelným školním stravováním představuje pro přidanou hodnotu programu riziko [36], byl tento způsob distribuce silně omezen do té míry, že byl prakticky vyloučen. Žádný členský stát si tudíž tuto možnost ve své strategii nezvolil a veškerá zkoumaná distribuce ovoce probíhala mimo jídelny. VYŠŠÍ MÍRA PODPORY A VOLBA MODELU BEZPLATNÉ DISTRIBUCE 55. Míra spolufinancování poskytovaného Společenstvím na program "Ovoce do škol" se podle členského státu pohybuje mezi 50 a 75 %, což je míra velmi zřetelně vyšší než v případě podpory u mléka. 56. Bezplatná distribuce se tak u programu "Ovoce do škol" stala jediným modelem (francouzské znění nařízení pro ovoce ostatně používá pojem "distribution" tam, kde nařízení pro mléko hovoří o "cession"). 57. Ve všech režimech je tedy ovoce žákům poskytováno zdarma, takže účast těch, na něž je distribuce ovoce zaměřena, je téměř úplná. Tato bezplatnost umožňuje minimalizovat relativní význam efektu mrtvé váhy, neboť k příjemcům nepatří pouze žáci, kteří by byli ochotni výrobek zakoupit i bez podpory, a také výrazně zjednodušuje úlohu škol tím, že školy nemusejí vybírat peníze od rodin. 58. Ve většině členských zemí je distribuce bezplatná i pro školy, neboť spolufinancování EU doplňuje příspěvek z rozpočtu členského státu, který se platí přímo dodavatelům. Školy tak dostávají zdarma dodávky, aniž by jim vznikaly náklady či musely vyplácet zálohy v hotovosti. V Itálii systém zadávacích řízení na veškeré služby (zahrnující fyzickou distribuci ve třídách a organizaci doprovodných opatření) dokonce školám umožnil zbavit se veškerých povinností spojených se správou programu. Díky tomu je účast vzdělávacích zařízení omezena jen velikostí dostupného rozpočtu. 59. Naopak ve Francii žádný vnitrostátní rozpočet vyčleněn nebyl, takže účast vzdělávacích zařízení závisí na tom, zda jsou schopny nalézt financování na místní úrovni. Vzhledem k tomu, že tuto podmínku se podařilo splnit jen velmi výjimečně, byl počet žadatelů dosud velmi nízký (viz příloha IV). NĚKTERÉ ČLENSKÉ STÁTY JIŽ ZAVEDLY BEZPLATNOU DISTRIBUCI MIMO JÍDELNY TAKÉ V RÁMCI PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" 60. Třebaže ve Francii připadá podstatná část podpory EU na jídelny, rozhodl se tento členský stát vyhradit svou vnitrostátní doplňkovou platbu na bezplatnou distribuci mimo jídelny. Výslovně to bylo zdůvodněno snahou zajistit, aby vnitrostátní doplňková platba měla skutečný dopad, který se u podpory poskytované jídelnám nepovažoval za možný. 61. V Polsku a Spojeném království je podpora EU sdružena s vnitrostátními rozpočty, které umožnily nahradit distribuci za snížené ceny bezplatnou distribucí mimo jídelny u ještě většího počtu příjemců (žáci základních škol v Polsku, děti mladší pěti let ve Spojeném království). 62. Tento model, který je mnohem atraktivnější než poskytování výrobků za snížené ceny, zajišťuje mnohem vyšší účast (viz rámeček 11). Rovněž značně omezuje problém efektu mrtvé váhy, který byl u prodeje mléka za snížené ceny konstatován, neboť umožňuje dosáhnout v podstatě na všechny děti, kterým jsou výrobky určeny, a nikoli jen na ty, které by byly ochotny za mléko zaplatit i bez podpory. RÁMEČEK 11 DOPAD BEZPLATNÉ DISTRIBUCE Studie vypracovaná ve Spojeném království ukázala, že účast žáků velmi výrazně klesá, jakmile distribuce přestane být bezplatná (zdroj: hlavní účastník programu pro základní a střední školy ve Spojeném království). Při auditu se také objevilo vzdělávací zařízení, kde byla velmi vysoká účast na vnitrostátním bezplatném programu Nursery Milk Scheme (NMS, pro děti do pěti let), avšak po překročení věkového limitu se již nebyl ochoten účastnit jediný žák. Rovněž bylo zjištěno, že vzdělávací zařízení odmítala řídit placenou distribuci a svou účast omezovala jen na věkové skupiny, pro něž byla distribuce zdarma. V Polsku se díky přechodu na bezplatnou distribuci na základních školách v roce 2007/08 zvýšil počet účastnických základních škol více než dvojnásobně a počet účastnících se žáků vzrostl více než čtyřnásobně. Ze studie provedené v Německu vyplývá, že i výrazné změny prodejní ceny (z 30/35 centů na 15 centů) měly na účast jen malý vliv. Výsledný dopad skutečně mění pouze bezplatná distribuce (viz graf 5). GRAF 5 VÝVOJ ÚČASTI ŽÁKŮ PŘÍSLUŠNÝCH ŠKOL V ZÁVISLOSTI NA PRODEJNÍ CENĚ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Orgány Severního Porýní-Vestfálska. 63. Nicméně v Polsku stejně jako ve Spojeném království se bezplatná distribuce opírá o velmi významné vnitrostátní rozpočty (viz graf 6) a podpora EU představuje jen velmi skrovnou část celkových nákladů [37]. Při současné míře podpory EU tak nelze bezplatnou distribuci považovat za přímou realizaci evropského programu [38]. Příklad těchto dvou zemí naopak ukazuje, jak velké musí být rozpočtové financování, aby bylo možno model bezplatné distribuce zavést. GRAF 6 VNITROSTÁTNÍ FINANCOVÁNÍ DVOU HLAVNÍCH ČLENSKÝCH STÁTŮ, KTERÉ DISTRIBUUJÍ MLÉKO BEZPLATNĚ (V MIL. EUR; ROK 2008/09) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Rozpočtové údaje členských států. DALŠÍ OSVĚDČENÉ POSTUPY ZAZNAMENANÉ BĚHEM AUDITU, KTERÉ PŘISPÍVAJÍ K VYŠŠÍ ÚČASTI NA PROGRAMU A JEHO VYŠŠÍ ÚČELNOSTI 64. Během auditu byly rovněž zaznamenány určité místní faktory či rozhodnutí, jež umožnily snížit náklady na řízení a vedly k vyšší účasti na programu a jeho vyšší účelnosti. Jednalo se zejména o tyto: a) využití všech existujících možností v předpisech s cílem zjednodušit vypracování a kontrolu žádosti o podporu (zejména možnost využívat pro výpočty určité paušální koeficienty); b) zaměření na žadatele, kteří zajistí distribuci nad určité kritické množství produktů (tím se administrativní zátěž stává úměrně přijatelnější či dokonce umožňuje značné úspory z rozsahu); c) zapojení soukromých aktérů, kteří mohou zcela nebo zčásti převzít administrativní či logistické úkoly [39], a mít tak přímý zájem na zvyšování účasti. VZDĚLÁVACÍ CÍLE JE JEŠTĚ NUTNO UPEVNIT 65. Kromě bezprostředního účinku realizované distribuce mají oba programy tentýž vzdělávací cíl, který spočívá v dlouhodobém působení na stravovací návyky. Tento cíl se však v obou programech zohledňuje dosti rozdílnými způsoby a je nutno jej ještě upevnit. VZDĚLÁVACÍ CÍLE JSOU U PROGRAMU "MLÉKO DO ŠKOL" ZOHLEDNĚNY NEDOSTATEČNĚ, TAKŽE VÝRAZNÝ DLOUHODOBÝ DOPAD JE NEPRAVDĚPODOBNÝ VZDĚLÁVACÍ ÚČINEK DOTOVANÉ DISTRIBUCE ZÁVISÍ NA VIDITELNOSTI, KTERÁ VŠAK NENÍ VŽDY ZAJIŠTĚNA 66. Dotovaná distribuce může v zásadě již svojí existencí pomoci zprostředkovat sdělení o hodnotě daného výrobku. Takový mechanismus však předpokládá, že distribuce bude viditelná. 67. Tento stav byl zjištěn u většiny zkoumaných režimů distribuce mléka mimo jídelny a byl také zajištěn používáním výdejníků mléka v jídelnách ve Švédsku. V jiných případech naopak uspokojivá viditelnost podpory a poskytovaného výrobku zajištěna nebyla. 68. Mléko prodávané v prodejnách (Německo) není nikterak odlišeno a trpí nabídkou jiných výrobků (limonády, brambůrky, cukrovinky), spolu s nimiž se prodává. Není tudíž zviditelněno, jako by tomu bylo v případě samostatné distribuce. 69. Stejně tak tehdy, když se podpora týká mléčných výrobků, které jsou součástí školního stravování, koncept distribuce mizí a vzdělávací rozměr ustupuje do pozadí. Komise na tento nedostatek výslovně upozornila a usilovala z tohoto důvodu o to, aby se používání podpory pro jídelny omezilo [40]. I když se jedná o pozitivní krok, toto omezení k tomu, aby byla podpora ze vzdělávacího hlediska účelná, nestačí. Menu s těstovinami na másle (parmezánová omáčka), dotované v rámci programu "Mléko do škol". +++++ TIFF +++++ Zdroj: Jídelna v Itálii. 70. Na jedné straně není výrobek nabízen jako takový, a je tudíž méně zviditelněn než v případě samostatné distribuce [41]. Na druhé straně si příjemci obecně neuvědomují existenci programu [42], a tudíž ani zvláštní hodnotu, která je výrobku přisuzována. Ve Francii a v Itálii si dokonce někteří dotazovaní ředitelé vzdělávacích zařízení nebyli vědomi skutečnosti, že jejich jídelna dostává podporu. CHYBĚJÍCÍ VZDĚLÁVACÍ DOPROVODNÉ OPATŘENÍ 71. I když je podmínka viditelnosti splněna, nelze se domnívat, že mechanismus distribuce samotný bude dostačovat na to, aby uspokojivým způsobem naplnil vzdělávací cíl. 72. Již hodnocení z roku 1999 upozornilo na vzdělávací nedostatky programu, který se omezuje na snížené ceny a neobsahuje žádné propagační či vzdělávací opatření [43]. Na tentýž problém poukázalo i britské hodnocení z roku 2005 [44]. Mnohé osoby dotazované během auditu tuto analýzu potvrdily a zdůrazňovaly zejména, že hlavním důvodem, proč je spotřeba mléka (přinejmenším jako nápoje) u adolescentů nízká, je problém image, který v koncepci programu není zohledněn. 73. Navzdory těmto skutečnostem se nařízení (ES) č. 657/2008 omezuje jen na poskytování výrobků a nepožaduje ani nepodporuje žádná doprovodná opatření. Za této situace nestanovil žádný z navštívených členských států povinnost tohoto druhu a žádné z navštívených vzdělávacích zařízení nepřijalo ani nevyužívalo nějaké zvláštní doprovodné opatření. 74. Propagační akce nepochybně existují i mimo program "Mléko do škol". Kromě již zmíněné kampaně "Parta k nakousnutí" [45] spolufinancuje Komise z titulu nařízení Rady (ES) č. 3/2008 [46] propagační opatření, z nichž se několik týká i mléčných výrobků a zaměřuje se na děti [47]. V různých členských státech byly nalezeny další příklady opatření, která mají nesporně kladný účinek. Protože však nařízení (ES) č. 657/2008 taková opatření ani nestanoví, ani nepodporuje, jsou povětšinou na programu "Mléko do škol" nezávislá a nelze je považovat za výsledek jeho působení. CHYBÍ ZNÁMKY DLOUHODOBÉHO DOPADU NA STRAVOVACÍ NÁVYKY 75. Při absenci konkrétních dat dnes neexistuje i po několika desetiletích realizace programu "Mléko do škol" žádný doklad o jeho dlouhodobém dopadu na stravovací návyky příjemců. Již v britském hodnocení z roku 2005 bylo uvedeno, že není zřejmé, že program "Mléko do škol" umožňuje vštěpovat trvalé návyky konzumace mléka. 76. Naopak v členských státech, kde údaje k dispozici jsou, lze pozorovat, že za jinak stejných okolností účast na programu s věkem klesá. Program nemá na základních školách dostatečný střednědobý dopad, který by zajistil v následujících letech upokojivou účast. Program, který si nedokáže udržet své příjemce ve střednědobém výhledu, nebude s velkou pravděpodobností schopen významně ovlivnit jejich zvyklosti v dlouhodobém výhledu. +++++ TIFF +++++ Zdroj: www.drinkitup.europa.eu VZDĚLÁVACÍ CÍLE JSOU LÉPE ZOHLEDNĚNY V PROGRAMU "OVOCE DO ŠKOL" 77. I když je ještě příliš brzy vyjadřovat se k dlouhodobé účelnosti programu "Ovoce do škol", použitý přístup je s vyhlašovanými vzdělávacími cíli ve větším souladu. 78. Zaprvé, případy distribuce ovoce zkoumané během auditu měly velkou viditelnost, takže bylo pravděpodobnější, že budou mít vzdělávací dopad. Tato viditelnost vyplývala jak z nadšení souvisejícího s novostí programu, tak ze skutečnosti, že distribuce probíhala odděleně a mimo jídelny (viz bod 54). 79. Zadruhé, na rozdíl od programu "Mléko do škol" byl požadovaný vzdělávací rozměr do programu "Ovoce do škol" začleněn již při jeho koncepci v podobě zvláštního nástroje. Nařízení Komise tak stanoví, že "[a]by byly projekty "Ovoce do škol" účinné, vyžadují přijetí doprovodných opatření" [48], a třebaže nepředpokládá jejich financování, předepisuje tato opatření jako podmínku vyplacení podpory. RÁMEČEK 12 PŘÍKLADY DOPROVODNÝCH OPATŘENÍ ZKOUMANÝCH BĚHEM AUDITU Putovní výstava o ovoci a zelenině pro žáky Interaktivní informační stanice v hale vzdělávacího zařízení Diskuse s lékaři a odborníky na výživu určené rodičům Zeleninová zahrada v prostorách školy Vzdělávací materiály pro učitele 80. Podle stejné logiky se synergické efekty podporují propagací podle nařízení (ES) č. 3/2008, které stanoví možnost dodatečného spolufinancování [49], která u programu "Mléko do škol" neexistuje. 81. Audit nicméně ukázal, že vzhledem k nákladům, které může doprovodné opatření vyžadovat, se skutečnost, že chybí zvláštní financování a že je obtížné stanovit, co je dostačující doprovodné opatření, projevuje tím, že cíle jednotlivých opatření se různí (viz rámeček 13). Až budoucnost ukáže, zda budou prováděná vzdělávací opatření účelná. RÁMEČEK 13 PŘÍKLADY RŮZNORODOSTI DOPROVODNÝCH OPATŘENÍ PROVÁDĚNÝCH V DOBĚ AUDITU V Itálii byl od prvního roku zaveden ambiciózní systém, v němž doprovodná opatření provádějí na regionální úrovni organizace producentů, které zodpovídají za distribuci. V Německu a ve Francii organizovala navštívená vzdělávací zařízení vzdělávací doprovodné aktivity související s ovocem a zeleninou a výživou obecně. Tyto činnosti však zejména při neexistenci systému kontroly záležely v této fázi hlavně na ochotě na individuální či místní úrovni. V Polsku nebyly zatím v navštívených vzdělávacích zařízeních zahájeny či naplánovány žádné vzdělávací doprovodné aktivity (podle přechodných ustanovení nařízení jsou tato opatření během prvního období nepovinná, avšak vnitrostátní orgány se samy zavázaly, že opatření budou k tomuto datu zahájena). ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 82. I přes velmi negativní závěry v externím hodnocení Rada v roce 1999 rozhodla proti původnímu návrhu Komise program "Mléko do škol" zachovat (viz body 20–23). Účetní dvůr konstatoval, že o deset let později nebylo přes některá zlepšení předloženo žádné řešení na zmírnění základních nedostatků, které byly tehdy popsány. 83. Účelnost programu "Mléko do škol" je i dnes velmi nízká: a) Pokud jde o předpokládaný krátkodobý dopad (poskytování mléka ve školách), Účetní dvůr konstatuje, že konkrétní výsledky projektu jsou velmi omezené: i) Zejména kvůli nízké míře podpory zůstává program relativně málo atraktivní, a z velké části má tak jen efekt mrtvé váhy. Dotované výrobky by ve většině případů buďto byly stejně součástí školního stravování, nebo by si je příjemci zakoupili sami i bez podpory (viz body 38–52). ii) Audit ukázal, že dopad bezplatné distribuce v některých členských státech je uspokojivější, ale tato bezplatná distribuce je v současné době prováděna v rámci nákladných vnitrostátních programů, na něž rozpočet Společenství přispívá jen nepatrně (viz body 60–63). b) Pokud jde o předpokládaný dlouhodobý dopad (vzdělávání), Účetní dvůr konstatuje, že vyhlašované vzdělávací cíle jsou v současném programu zohledněny jen nedostatečně. Zejména stále není zajištěna viditelnost distribuce a nebyl vytvořen žádný zvláštní vzdělávací nástroj (viz body 66–75). 84. Účetní dvůr naproti tomu konstatuje, že při koncipování programu "Ovoce do škol" Komise většinu nedostatků zjištěných u programu "Mléko do škol" identifikovala a alespoň částečně zohlednila. Nový program především využívá jednotný způsob distribuce, tj. bezplatnou distribuci mimo jídelny (viz body 53–59), a pro naplnění svých vzdělávacích cílů zavedl zvláštní nástroje (viz body 77–81). To však s sebou přináší významné náklady, jejichž nemalá část se kryje z celostátních či místních rozpočtů. I když na definitivní hodnocení jeho dlouhodobé účelnosti je ještě příliš brzy, je mnohem pravděpodobnější, že nový program bude účelně plnit své krátkodobé i dlouhodobé cíle, a poskytuje tak možné cesty vedoucí ke zlepšení programu "Mléko do škol". 85. Účetní dvůr přesto konstatuje, že současná míra výdajů na oba programy umožňuje pouze omezený dopad, a to především proto, že ani jeden z nich nedisponuje mechanismem, který by umožňoval zaměřit podporu na prioritní potřeby (viz body 27–37). U programu "Ovoce do škol" byl již navrhován strop pro výdaje ve výši 500 milionů EUR namísto stanovených 90 milionů EUR, avšak Komise usoudila, že program se musí v první řadě nejprve osvědčit. Na přezkoumání tohoto aspektu je zatím příliš brzy, protože program je ještě v zahajovací fázi (viz příloha IV). 86. Účetní dvůr v této souvislosti předkládá tato hlavní doporučení: a) Jelikož účelnost programu "Mléko do škol" je velmi nízká, měla by být otázka jeho zachování podmíněna možností zásadně jej reformovat, aby se odstranily zjištěné nedostatky. Rozhodnutí by mělo především zohledňovat výživovou hodnotu přiznanou výrobkům se zřetelem k cílům v oblasti veřejného zdraví. Pokud by se k zásadní reformě přistoupilo, měly by se zvážit následující skutečnosti. b) Aby bylo pravděpodobnější, že program "Mléko do škol" bude mít na množství konzumovaného mléka ve školách skutečný dopad, míra podpory na kilogram by se měla velmi znatelně zvýšit tak, aby bylo možno výrobky poskytovat zdarma [50]. Toto doporučení ovšem neznamená, že by se výdaje EU na tento program měly zvýšit, ale naopak by to znamenalo, že by se prostředky měly soustředit ve prospěch menší cílové populace, což by mohlo rovněž účelně přispět k řešení problému, který představuje efekt mrtvé váhy. Cílová populace by se vymezila podle stanovených výživových potřeb. c) U programu "Mléko do škol" by se měla přijmout opatření, která by omezila efekt mrtvé váhy, který je spojen konkrétně s distribucí v jídelnách, a zároveň dbát o to, aby byla programu zajištěna optimální viditelnost. d) Ve vztahu ke vzdělávacím cílům je potřeba, aby byl přístup obou programů více sladěn a také přehodnocena role a význam doprovodných opatření. Bude-li význam těchto opatření potvrzen, mohlo by se znovu zvážit, zda by nebylo vhodné, aby byla spolufinancována z prostředků Společenství. e) Aby byl zajištěn celkově jednotný přístup k výživové stránce obou programů a jejich optimální řízení, je třeba posílit koordinaci a synergické efekty mezi oběma programy. 87. Účetní dvůr dále předkládá tato doporučení: a) Jelikož ani jeden program nedisponuje vyhovujícím systémem měření výkonnosti (viz body 24–26), je třeba zlepšit systém monitorování výkonnosti, aby lépe odpovídal ustanovením finančního nařízení. b) Je třeba usilovat o další zjednodušování a podporovat osvědčené postupy usnadňující provádění programů. c) V rámci zmíněného zjednodušování a se zvláštním zřetelem k nákladové efektivnosti je třeba v co nevyšší míře vyřešit jednotlivé otázky, které byly konstatovány v souvislosti se správností výdajů (viz příloha II). Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Olavi ALA-NISSILÄ, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 13. července 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Nařízení Komise (ES) č. 657/2008 ze dne 10. července 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o podporu Společenství pro poskytování mléka a některých mléčných výrobků žákům ve školách (Úř. věst. L 183, 11.7.2008, s. 17). [2] Nařízení Rady (ES) č. 13/2009 (Úř. věst. L 5, 9.1.2009, s. 1) a nařízení Komise (ES) č. 288/2009 ze dne 7. dubna 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o podporu Společenství na poskytování ovoce a zeleniny a výrobků z ovoce, zeleniny a banánů dětem ve vzdělávacích zařízeních v rámci projektu "Ovoce do škol" (Úř. věst. L 94, 8.4.2009, s. 38). [3] Nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty ("jednotné nařízení o společné organizaci trhů") (Úř. věst. L 299, 16.11.2007, s. 1), 43. bod odůvodnění: "K dosažení rovnováhy na trhu s mlékem a ke stabilizaci tržních cen u mléka a mléčných výrobků". Nařízení (ES) č. 13/2009, 2. bod odůvodnění: "V důsledku toho by projekt "Ovoce do škol" umožnil splnit cíle společné zemědělské politiky, včetně vyšších výdělků v zemědělství, stabilizace trhů a dostupnosti současných i budoucích dodávek". [4] Nařízení (ES) č. 657/2008, 2. bod odůvodnění: "Vzhledem k boji proti obezitě a ve snaze poskytnout dětem zdravé mléčné výrobky". Nařízení (ES) č. 13/2009, 4. bod odůvodnění: "Jasný přínos projektu "Ovoce do škol" pro zdraví". [5] Za roky 2008, 2009 a 2010 se jedná o náklady vzniklé, za rok 2011 o náklady předpokládané v návrhu souhrnného rozpočtu na rok 2011.Pokud jde o program "Ovoce do škol", aktualizace předpokladů je uvedena v příloze IV. [6] Nařízení (ES) č. 657/2008, 4. bod odůvodnění: "vzdělávacího účelu režimu". Nařízení (ES) č. 13/2009, 2. bod odůvodnění: "stálým zvyšováním podílu ovoce a zeleniny v jídelníčku dětí v době, kdy se utvářejí jejich stravovací návyky. […] u mladých spotřebitelů vést ke zvýšení obliby ovoce a zeleniny, a tedy i k vyšší budoucí spotřebě". [7] Jelikož se některé členské státy rozhodly omezit počet typů způsobilých žadatelů, jsou programy organizovány velmi rozdílně: ve Francii je pro mléčné výrobky schváleno více než 11000 škol či obcí oproti čtyřiceti dodavatelům ve Španělsku a v Itálii jsou pro ovoce schváleny pouhé čtyři organizace výrobců. [8] Sazba stanovená nařízením (ES) č. 657/2008. Pro způsobilé mléčné výrobky kromě mléka (sýr, jogurty atd.) se v nařízení stanoví sazebník podle kategorií a způsob přepočítávání na ekvivalent kilogramů mléka. [9] Článek 5 nařízení (ES) č. 657/2008. [10] "Podpora […] může být poskytována na mléko a mléčné výrobky použité při přípravě jídel ve školách, při níž nedochází k tepelné úpravě." (Čl. 5 odst. 4 nařízení (ES) č. 657/2008). [11] Podpora EU pokrývá jen velmi malou část nákladů, takže mléčné výrobky poskytované zdarma závisejí především na vnitrostátních rozpočtech. Viz body 61 a 63. [12] Procento se mezi členskými státy liší, protože pro regiony způsobilé v rámci cíle "konvergence" a nejvzdálenější regiony je stanovena vyšší míra podpory. [13] Viz bod 3 písm. b) a rámeček 1. [14] Severní Porýní-Vestfálsko a Bavorsko. [15] Evaluation of the School Milk Measure (Hodnocení opatření "Mléko do škol"), v únoru 1999 vypracovaly CEAS Consultants (Wye) Ltd – Centre for European Agricultural Studies a Institute for the Management of Dairy Companies –Technische Universität München. K dispozici na internetových stránkách Komise: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/. [16] Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England (Hodnocení národní doplňkové platby k podpoře EU na distribuci mléka ve školách v Anglii), pro ministerstvo pro životní prostředí, výživu a záležitosti venkova (Defra) vypracoval London Economics ve spolupráci s Dr. Susan Newovou. Úryvky a odkaz viz příloha III. [17] Čl. 27 odst. 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1) stanoví, že "[p]ro všechny oblasti činností, na které se vztahuje rozpočet, jsou stanoveny konkrétní, měřitelné, dosažitelné, odpovídající a časově vymezené cíle" (anglicky SMART). [18] V interním sdělení Komise se již v dubnu 1996 zdůrazňovalo, že klíčovým prvkem analýzy účelnosti je dopad opatření na vnímání mléka a objem jeho spotřeby, avšak že pro útvary GŘ VI je nemožné provést analýzu těchto ukazatelů a postojů spotřebitelů. [19] Například více než třetina účastníků, tj. 7,3 milionu dětí, byla zaznamenána ve Francii. U těchto dětí napočítaných ve Francii se jednalo o žáky zapsané v účastnických vzdělávacích zařízeních, zatímco obvykle se programu ve skutečnosti účastní pouze ti, kteří navštěvují školní jídelnu. Počet příjemců tak byl pro tento členský stát přibližně o 3 miliony nadhodnocen. [20] Při průměrném evropském spolufinancování ve výši 58 % odpovídá současný rozpočtový strop ve výši 90 milionů EUR celkovým výdajům (Komise a členských států) asi 155 milionů EUR. [21] Cílem obou programů je dlouhodobý dopad převyšující přímý dopad distribuovaného množství, kterého se má dosáhnout vzdělávacím účinkem a vlivem na stravovací návyky. Tento rozměr se rozebírá v bodě 66 a následujících. [22] Hodnocení z roku 1999: Objem mléka a mléčných výrobků dodávaných v rámci režimu je v porovnání s velikostí evropského trhu extrémně nízký (0,3 % celkového množství mléka dodaného mlékárnám EU v roce 1996/97). Jeho relativní význam rovněž klesá. […] Dopad režimu byl v kontextu celého trhu a ve vztahu ke svému prvotními cíli v nejlepším případě velmi nízký. […] Režim, který byl koncipován jako "opatření, jak rozšířit trh s mléčnými výrobky", a "mechanismus odbytu přebytků", nepředstavoval dobrý poměr mezi náklady a přínosy. [23] Podle odhadu Komise (jehož spolehlivost je dle auditu nízká) má program "Mléko do škol" 21 milionů příjemců, což je přibližně 20 % celkové cílové populace. V případě programu "Ovoce do škol" se navštívené členské státy rozhodly program v prvním roce zaměřit na základní školy. [24] I když nepanuje shoda ohledně jeho přesného vyčíslení, pojem doporučeného množství se používá v mnoha různých zemích. [25] Hodnocení z roku 2005: Školní děti, které se neúčastnily dotačního programu "Mléko do škol", měly dostatečnou průměrnou spotřebu mléka, která pokrývala jejich doporučenou denní dávku vápníku. Toto zjištění je v souladu s posledním celostátním průzkumem v oblasti výživy, z něhož vyplynulo, že průměrná spotřeba vápníku je pro věkovou skupinu 4–10 let přiměřená. [26] Současně se podpora EU ve Francii poskytuje především jídelnám. Ty jsou však poměrně méně navštěvovány dětmi ze znevýhodněných sociálních kategorií. Podpora EU se tak statisticky méně obrací na cílovou skupinu, kterou vnitrostátní orgány považují za přednostní. [27] Je třeba upřesnit, že nařízení týkající se ovoce sice stanoví vyšší míru spolufinancování pro regiony způsobilé v rámci cíle "konvergence" a pro nejvzdálenější regiony, avšak toto rozhodnutí nevychází z analýzy výživových potřeb a navíc se příspěvek EU stále rozděluje podle jediného kritéria, kterým je počet dětí mezi šesti a deseti lety. [28] Nařízení nestanoví výdajový strop a maximální možné výdaje (okolo 900 milionů EUR) byly vypočteny jako 25 cl na pracovní den pro všechny žáky ve všech vzdělávacích zařízeních (denní strop na dítě stanovený nařízením). [29] V hodnocení z roku 1999 se konstatuje, že využití režimu na území celé EU v roce 1996/97 dosáhlo jen 12 % maximálního objemu nároků na podporu a 19 % v roce 1992/93, což naznačuje, že efektivnost a účelnost pokrytí cílové populace je relativně nízká. [30] Zejména vezmeme-li v potaz, že smyslem programu není jen dotovat určitý výrobek, ale celou službu, takže vznikají zvláštní náklady na balení (kartony) nebo logistiku (například čerstvé mléko fyzicky dodávané každé ráno ve Spojeném království). [31] Výňatek z hodnocení z roku 1999 popisující malý dopad cenového faktoru: "Cena se nezdá být podstatným faktorem ve spotřebě mléka a mléčných výrobků ze strany spotřebitelů včetně školních dětí. […] To naznačuje, že základní mechanismus provádění programu "Mléko do škol" (dotované ceny) se orientuje na faktor, který spotřebu mléka a mléčných výrobků určuje jen druhotně. To značí, že jeho čistý dopad na spotřebu je pravděpodobně velmi malý." [32] Výňatky z hodnocení z roku 1999 a 2005 dokládající zátěž související s řízením placené distribuce: - "Konstatujeme rovněž, že program EU "Mléko do škol" je neúčelný. Program a národní doplňková platba společně představují v Anglii výdaje 7,2 milionu liber ročně a odhadované správní náklady na ně činí 5 milionů liber pro školy a dalších 831000 liber pro místní orgány odpovědné za školství a pro RPA (agenturu pro zemědělské platby). […] Doporučujeme, aby se v rámci takovýchto programů mléko místo za sníženou cenu poskytovalo bezplatně, neboť je pravděpodobně mnohem méně nákladnéřídit programy, které nevyžadují, aby učitelé kontrolovali platby rodičů." - "Někteří se domnívají, že překážkou zavádění režimu na úrovni škol byly správní a finanční povinnosti, které ukládá. Jde především o čas, který je zavádění a řízení programu "Mléko do škol" třeba věnovat." [33] Efekt mrtvé váhy vzniká, když se určitým opatřením podporuje příjemce, který by se rozhodl stejně i bez podpory. Zjištěný výsledek v tomto případě nelze přičíst dané politice a podpora poskytnutá příjemci nemá žádný dopad. Část výdajů vytvářejících efekt mrtvé váhy je tak ze své podstaty neúčelná, neboť nepřispívá k dosažení vytyčených cílů. Efekt mrtvé váhy se ze své podstaty velmi obtížně přesně měří, jelikož to předpokládá posuzovat hypotetickou situaci, kdy by veřejná podpora neexistovala. [34] Podporu dostává více než 90 % škol a částky představují téměř 120 cl na den a žáka navštěvujícího vzdělávací zařízení. [35] Snížením míry podpory, které následovalo po hodnocení z roku 1999, se ještě více prohloubila neúčelnost programu, která již tehdy byla značná, protože se dále omezila schopnost programu ovlivňovat rozhodování možných žadatelů a příjemců. [36] "Aby byla zajištěna přidaná hodnota projektu "Ovoce do škol" […], členské státy ve své strategii [vysvětlí], jak zaručí přidanou hodnotu svého projektu, zejména v případech, kdy dochází ke konzumaci jídel v rámci pravidelného školního stravování současně s konzumací produktů financovaných v rámci jejich projektu "Ovoce do škol"." (2. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 288/2009). [37] Tak tomu je i u bezplatné distribuce ve Francii. Jelikož se však jedná o distribuci v mnohem menším měřítku, absolutní hodnota odpovídajícího vnitrostátního rozpočtu je mnohem menší. [38] Ve Spojeném království byla bezplatná distribuce (NMS) až do roku 2008 zcela financována ministerstvem zdravotnictví. Teprve od roku 2008 se na základě rozhodnutí britských orgánů část nákladů na tuto vnitrostátní politiku hradí z podpory EU. [39] Tím, že se organizací pověří externí společnost, se náklady na řízení neodstraní, jen se externalizují. Britské orgány tak externí společnosti umožňují, aby si jako marži fakturovala dvojnásobek částky podpory EU. Tato externalizace ovšem i) s velkou pravděpodobností umožňuje dosáhnout výrazných úspor z rozsahu, pokud jde o náklady na řízení, a ii) osoby s rozhodovací pravomocí zbavuje práce, která by jinak mohla způsobit, že od účasti svého vzdělávací zařízení upustí. [40] Nařízení (ES) č. 657/2008, 4. bod odůvodnění: "[…] to není účinný způsob, jak dosáhnout vzdělávacího účelu režimu. Proto by měla být příprava jídel odpovídajícím způsobem omezena." Čl. 5 odst. 4 téhož nařízení tak zakazuje tepelnou úpravu, aby mléčný výrobek zůstal viditelný a žák jej mohl rozpoznat. [41] Hodnocení z roku 1999 v této souvislosti upozornilo, že když se mléko konzumuje jako doplňkový výrobek, je účelnost dotačního režimu dokonce ještě nižší. [42] Nařízení Komise (pro mléko a ovoce) nyní vyžadují umístění plakátu u hlavního vchodu do každé účastnické školy. Aniž by se zpochybňoval kladný přínos tohoto ustanovení, jeho dopad je omezený. [43] "Opatření mělo na zvýšení znalostí o výživových vlastnostech mléčných výrobků pravděpodobně jen zanedbatelný dopad. To však nepřekvapuje vzhledem k tomu, že opatření na distribuci mléka ve školách neobsahuje žádné ustanovení o financování propagačních činností a je v podstatě jen opatřením na dotování cen." [44] Britské hodnocení z roku 2005: "Program "Mléko do škol" by mohl rodičům i dětem poskytovat užitečné informace. Posílat každý den do škol nákladní automobily s dodávkami a požadovat po učitelích, aby kontrolovali platby rodičů, se však jeví jako nákladný způsob poskytování informací." [45] Viz internetová stránka http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_cs.htm, kde je i odkaz na stránku věnovanou programu "Mléko do škol" nazvanou "Drink it up" (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_cs.htm). [46] Nařízení Rady (ES) č. 3/2008 ze dne 17. prosince 2007 o informačních a propagačních opatřeních na podporu zemědělských produktů na vnitřním trhu a ve třetích zemích (Úř. věst. L 3, 5.1.2008, s. 1) (rozpočtová položka 05 02 10 01). [47] Bylo nalezeno několik výjimečných výslovných odkazů na program "Mléko do škol"; tyto výjimky jsou přesto pokrokem, neboť v hodnocení z roku 1999 se konstatovalo, že neexistují vůbec žádné synergie a že hlavním výsledkem studie je zjištění, že v podstatě žádná propagační kampaň na mléčné výrobky se o programu "Mléko do škol" nezmiňuje. [48] 5. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 288/2009. [49] "Pokud jde o propagaci čerstvého ovoce a zeleniny, věnuje se zvláštní pozornost propagaci zaměřené na děti ve vzdělávacích zařízeních" (čl. 5 odst. 1 nařízení (ES) č. 3/2008). "Procentní podíl uvedený v prvním pododstavci se zvyšuje na 60 % pro opatření na propagaci ovoce a zeleniny zvlášť určených pro děti ve vzdělávacích zařízeních Společenství" (čl. 13 odst. 2 nařízení (ES) č. 3/2008). [50] K zajištění bezplatné distribuce by se mohlo znovu zvážit spolufinancování ze strany členských států či dokonce průmyslového odvětví. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I SROVNÁVACÍ PŘEHLED PROGRAMŮ "MLÉKO DO ŠKOL" A "OVOCE DO ŠKOL" | Mléko do škol | Ovoce do škol | Způsobilé výrobky | Mléko a mléčné výrobky uvedené v nařízení (mléko, ochucené mléko, jogurt, sýr atd.) | Ovoce a zelenina (včetně výrobků z nich kromě produktů obsahujících přidaný cukr, tuky, sůl nebo sladidla) | Cíle | Trh | Přispívat ke stabilizaci trhu / obecným cílům společné zemědělské politiky | Výživa a zdraví | Krátkodobě: začlenit zdravé výrobky do výživy dětí Dlouhodobě: vzdělávací účinek, rozvíjet dobré stravovací návyky v budoucnosti | Princip programu | Finanční podpory umožňující poskytovat za sníženou cenu (mléko) nebo distribuovat (ovoce) ve školách | Příjemce | Žáci, kteří pravidelně navštěvují vzdělávací zařízení | Podpora se vyplácí | Vzdělávacím zařízením, dodavatelům, zřizovatelům nebo k tomuto účelu vytvořeným zprostředkujícím organizacím Žadatele musí předem schválit příslušné vnitrostátní orgány. | Propagace | Plakát u hlavního vchodu do školy | Částka podpory / způsobilé výdaje | Sazebník podle kategorie výrobků (referenční hodnota: 18,15 EUR/100 kg mléka) | Spolufinancování (50–75 %) nákladů na distribuované výrobky (+ některé související náklady) | Finanční příspěvek příjemců? | Výše podpory EU umožňuje pouze prodej za snížené ceny. Zjištěné případy bezplatné distribuce závisejí na dodatečném financování. | V nařízení se navrhuje bezplatná distribuce, která se však výslovně nevyžaduje. Nebyl zjištěn žádný případ placené distribuce, i když v některých případech nepřímo financují část nákladů rodiče. | Způsob poskytování výrobků | Prodej za snížené ceny ve třídách či školním obchodě Bezplatná distribuce ve třídách Mléčné výrobky součástí školního stravování | Bezplatná distribuce mimo dobu jídel (Distribuce v jídelnách je povolena, pouze prokáže-li členský stát přidanou hodnotu této metody. V praxi nebyly nahlášeny žádné případy.) | Rozpočtový strop | Rozpočtový strop není určen. Nicméně článek 5 nařízení (ES) č. 657/2008 stanoví maximální množství, které lze dotovat a které se rovná 0,25 litru na den školní výuky a na žáka, který pravidelně navštěvuje školu. Žadatelé tohoto stropu obvykle nedosahují. | 90 milionů EUR | Podmínka účasti vzdělávacího zařízení | Ne | Členský stát předloží národní strategii. | Doprovodná opatření | Ne | Povinná a označená jako "klíčová" Jejich organizování a financování však program nezajišťuje. | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II SHRNUTÍ PŘIPOMÍNEK SDĚLENÝCH KOMISI, JEŽ SE TÝKAJÍ SPRÁVNOSTI VÝDAJŮ MLÉKO DO ŠKOL PROBLÉMY S VÝKLADEM NAŘÍZENÍ 1. Způsobilost jeslí: kvůli různým překladům a výkladům nařízení v jednotlivých jazycích získaly jesle ve Francii způsobilost až od roku 2008 [1], v Itálii a v Polsku nejsou do režimu stále zahrnuty, ale v Německu, Švédsku a ve Spojeném království způsobilé jsou [2]. I když v některých jazykových verzích jsou jesle výslovně označeny jako způsobilé, tato skutečnost je v rozporu s ostatním textem, kde jsou příjemci vymezeni jako "žáci" navštěvující "vzdělávací zařízení". V navštívených zemích jesle obecně těmto kritériím nevyhovují. 2. Schválení obcí jako zřizovatelů: nařízení (ES) č. 657/2008 vymezuje čtyři kategorie způsobilých žadatelů. Mezi nimi jsou v rámci kategorie b) schváleny obce, které jsou nepostradatelným pilířem režimu v mnoha členských státech. Zatímco francouzské a italské znění předchozího nařízení obsahovalo mnohem širší definici ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d‘aide", "l‘amministrazione responsabile"), v nařízení (ES) č. 657/2008 byla definice sjednocena ("zřizovatel"). Tato harmonizovaná definice však dnes vyvolává otázku, zda lze z právního hlediska obce ve všech členských státech považovat za "zřizovatele". 3. Částka podpory a jak se projevuje v jídelnách: podle nařízení musí členský stát zajistit, "aby se částka podpory projevila v ceně, kterou platí příjemce podpory" [3]. Toto ustanovení se jeví jako zásadní pro to, aby podpora skutečně přinášela prospěch zamýšleným příjemcům. Ovšem v případě jídelen a mateřských škol, kde příjemci hradí souhrnnou paušální cenu, se tato povinnost konkrétně nekontroluje a v mnohých případech ji ani kontrolovat nelze. 4. Organizace kontrol na místě členskými státy: mezi Komisí a jedním z členských států probíhá v současnosti řízení o výkladu požadavků nařízení, pokud jde o kontroly na místě (především pojem kontrol ex ante a ex post). Audit však ukázal, že ostatní členské státy tato ustanovení nevykládají jednotně. K zajištění jednotného přístupu je tedy třeba dohoda všech zúčastněných stran. Vzhledem k tomu, že mezi oběma nařízeními jsou v tomto ohledu podobnosti, tatáž otázka se nabízí i ve vztahu k programu "Ovoce do škol". KONKRÉTNÍ PROBLÉMY ZJIŠTĚNÉ V NAVŠTÍVENÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH 5. Následují příklady problémů zjištěných v jednotlivých členských státech: a) Audit odhalil nedostatky v systému kontroly jednoho členského státu. U některých kontrol nebylo možno získat žádnou dokumentaci. V jiných případech neumožňovala práce provedená inspektory podrobně zkontrolovat vykazovaná množství a při auditu se vyskytl případ, kdy vykázaná množství nebyla doložena. b) V jiném členském státě bylo třeba potvrdit právní základ pro schválení hlavního žadatele, neboť žadatel přímo nesplňuje formální podmínky stanovené nařízením. c) Žádosti vzdělávacích zařízení a obcí v třetím členském státě o podporu byly často vypracovány na základě statistik nákupu, které inspektoři obvykle neověřovali. Kromě toho se množství spotřebovaná nezpůsobilými příjemci někdy odečítala subjektivním a obtížně ověřitelným způsobem. d) V jiném členském státě se sedm z devíti navštívených vzdělávacích zařízení neobtěžovalo umístit informační plakát, který požaduje nařízení. PRACOVNÍ ZÁTĚŽ PLYNOUCÍ ZE STÁVAJÍCÍCH KONTROL 6. Zavedený systém představuje ve srovnání s dostupnými částkami, které jsou často velmi nízké, ve většině případů jak pro orgány, tak pro žadatele významnou pracovní zátěž (viz především body 42–45 a rámeček 8). 7. Vytknuté nedostatky je tudíž třeba vyřešit a zohlednit při tom nákladovou efektivitu kontrol a požadavky nařízení. OVOCE DO ŠKOL 8. První platby v rámci programu "Ovoce do škol" byly provedeny až na začátku roku 2010, takže na hodnocení účelnosti systému monitorování a kontroly je zatím příliš brzy. Nicméně bylo zjištěno několik konkrétních problémů s výkladem nařízení, které jsou popsány níže v bodech 9–11. 9. Financování doprovodných opatření, která jsou nedílnou součástí smlouvy o dodávkách ovoce: v jednom z členských států byl program předmětem výzvy k předkládání návrhů, která zahrnovala i doprovodná opatření. I když podle článku 5 nařízení (ES) č. 288/2009 se jejich spolufinancování Společenstvím nepřipouští, audit ukázal, že tato opatření představovala významnou část hodnoty zakázky. 10. Obtíže při vymezení dostatečných doprovodných opatření požadovaných nařízením, a to jak kvantitativně, tak kvalitativně: žádný ze tří ostatních navštívených členských států zatím tyto požadavky přesně nestanovil ani neurčil podmínky pro systém kontroly a sankcí, který by se měl zavést. 11. Pojem spolufinancování "nákladů": nařízení stanoví, že náklady na výrobky dodávané vzdělávacím zařízením jsou spolufinancovány. Toto ustanovení se uplatňuje přímo, když se pomoc poskytuje nakupujícímu (škole nebo obci: model použitý ve Francii). Když se naopak pomoc poskytuje dodavateli (Německo, Itálie a Polsko), neuplatňuje se pojem nákladů uvedený v nařízení (ES) č. 288/2009 přímo, neboť podporu lze vypočítat jen na základě prodejní ceny, jež musí zahrnovat i marži. [1] Ve francouzské verzi nařízení byl dříve používaný výraz "écoles maternelles" (čl. 2 odst. 1 bod a) nařízení Komise (ES) č. 2707/2000 (Úř. věst. L 311, 12.12.2000, s. 37)) nahrazen výrazem "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (článek 2 nařízení (ES) č. 657/2008). [2] V jednotlivých odpovídajících jazykových verzích se používaný výraz mezi jednotlivými nařízeními nezměnil – "nursery" (angličtina), "scuola materna" (italština), "przedszkola" (polština), "Kindergarten" (němčina), "förskola" (švédština) – avšak rozdíly ve významu těchto slov vedly k různým použitím/výkladům. [3] Čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 657/2008. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III SHRNUTÍ EXTERNÍHO HODNOCENÍ Z ROKU 2005 VE SPOJENÉM KRÁLOVSTVÍEVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND (HODNOCENÍ NÁRODNÍ DOPLŇKOVÉ PLATBY K PODPOŘE EU NA DISTRIBUCI MLÉKA VE ŠKOLÁCH V ANGLII) 1. V roce 2005 bylo ve Spojeném království provedeno hodnocení národní doplňkové platby k podpoře EU na distribuci mléka ve školách v Anglii. Rozsah tohoto hodnocení byl omezen na prodej mléka za sníženou cenu a nezahrnoval vnitrostátní program bezplatné distribuce pro děti mladší pěti let (viz body 8 a 61). 2. Závěry studie o opatření byly velmi kritické – opatření bylo hodnoceno jako neefektivní a zároveň neúčelné. V hodnocení byla především zdůrazněna nízká přidaná hodnota programu a vysoké náklady na jeho řízení a také skutečnost, že za dotované mléko platí žáci více než za mléko prodávané v supermarketech. 3. Zpráva dospěla k závěru, že přínos národní doplňkové platby je vzhledem k vynaloženým prostředkům nízký, a doporučila vládě přestat ji vyplácet: "1) Jelikož s národní doplňkovou platbou jsou spojeny vysoké správní náklady a opatření má pro zdraví dětí zjevně malý přínos, měla by vláda Spojeného království zvážit její ukončení. […] 2) Vzhledem k nákladům a výhodám programu EU "Mléko do škol" a k nedostatečnému odůvodnění programu, který má školám poskytovat dotované mléko, by měla vláda Spojeného království zvážit, zda s Evropskou komisí neprojednat myšlenku program ukončit. […] Pokud by měly být národní doplňková platba a možná i samotný program "Mléko do škol" ukončeny, mohla by se vláda zajímat o jiná opatření na podporu spotřeby mléka u mládeže. Domníváme se, že rozsáhlé programy podpory mléka ve školách nepředstavují rozumné využití veřejných zdrojů, avšak úžeji zaměřené programy své opodstatnění mají. Doporučujeme, aby se v rámci takovýchto programů mléko místo za sníženou cenu poskytovalo bezplatně, neboť je pravděpodobně mnohem méně nákladné řídit programy, které nevyžadují, aby učitelé kontrolovali platby rodičů." 4. Zpráva Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England, kterou pro ministerstvo pro životní prostředí, výživu a záležitosti venkova (Defra) vypracoval London Economics ve spolupráci s Dr. Susan Newovou, je v plném znění k dispozici na adrese: http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/Fullreport.pdf. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA IV POMALÝ ROZJEZD PROGRAMU "OVOCE DO ŠKOL" MNOHEM POMALEJŠÍ ROZJEZD, NEŽ SE PŘEPOKLÁDALO… 1. Ve srovnání s částkou 90 milionů EUR, která se původně předpokládala v prvním školním roce [1], se skutečné výdaje za školní rok 2009/10 odhadují na pouhých 33 milionů EUR. Z hlavních dotčených členských států byla pouze Itálie schopna realizovat režim popsaný ve své strategii (viz graf). GRAF – SROVNÁNÍ PŘIDĚLENÝCH ROZPOČTOVÝCH PROSTŘEDKŮ A USKUTEČNĚNÝCH VÝDAJŮ ZA ŠKOLNÍ ROK 2009/10 (V MIL. EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. 2. Tyto první výsledky ukazují, že na jedné straně Komise jednala realisticky, když navrhla snížit Parlamentem [2] navrhovaný rozpočet, a na druhé straně byly její předpoklady o zahájení programu ještě příliš optimistické. 3. V navštívených zemích: a) V Polsku jsou zpoždění způsobena správními lhůtami a skutečností, že původní vnitrostátní prováděcí pravidla neumožňovala nalézt dostatek dodavatelů ochotných ovoce dodávat. b) V Německu se zahájení programu opozdilo kvůli diskusím mezi spolkovou vládou a spolkovými zeměmi o spolufinancování. c) Ve Francii lze pomalé zahájení programu rovněž vysvětlit potížemi se zajištěním spolufinancování. Jelikož chybí celostátní spolufinancování, závisí účast každého vzdělávacího zařízení na místním financování (obvykle obec). Získat doplňkovou platbu na místní úrovni se zatím ukazuje jako obtížné. … KTERÝ VŠAK V TÉTO FÁZI PODLE VŠEHO NESNIŽUJE ZÁJEM O REŽIM 4. Ve Spojeném království je hlavním důvodem neúčasti skutečnost, že již funguje národní program bezplatné distribuce, který je mnohem ambicióznější (44 milionů GBP ročně v Anglii). 5. Velká zpoždění v téměř všech zemích lze vysvětlit rozdílem mezi politickou shodou a nadšením na jedné straně, které vedly ke snaze zahájit projekt co nejdříve, a skutečnými možnostmi jednotlivých aktérů zahájit projekt podle stanoveného časového plánu na straně druhé. Zejména časový plán přijatý Komisí neumožnil členským státům až do července 2009, aby se dozvěděly, jaké konečné rozpočtové prostředky jim jsou na rok 2009/10 přiděleny, zatímco při běžném fungování programu Komise rozhoduje nejpozději do 31. března roku předcházejícího školnímu roku. 6. I když kvůli zpožděním se očekávaný dopad programu odsunul, neznamená to, že o režim není zájem. Tam, kde byl program zahájen, jsou již první kladné ohlasy a 14 z účastnících se členských států zvýšilo svůj předběžný rozpočet na rok 2010/11 [3]. 7. Je pravděpodobné, že účast bude brzy omezena pouze dostupností rozpočtových prostředků, a to buď z EU, nebo z vnitrostátních zdrojů. [1] Rozpočet na rok 2010 počítal s výdaji odpovídajícími celé disponibilní částce (dvě třetiny z ní v rozpočtovém roce 2010). [2] Evropský parlament původně navrhl rozpočet ve výši 500 milionů EUR. Na návrh Komise byla stanovena částka 90 milionů EUR. Komise se především domnívala, že projekt se musí nejprve osvědčit v tomto rozsahu. [3] Jelikož však členské státy své potřeby na první rok nebyly schopny odhadnout, není zatím možné posoudit, zda budou nové žádosti nakonec blíže realitě. --------------------------------------------------