CS Úřední věstník Evropské unie C 218/14

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu „Posouzení dopadů na udržitelnost a obchodní politika Evropské unie“

2011/C 218/03

Zpravodajka: paní PICHENOT

Dne 22. dubna 2010 se Evropská komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

Posouzení dopadů na udržitelnost a obchodní politika Evropské unie.

Specializovaná sekce Vnější vztahy, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 7. dubna 2011.

Na 471. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. května 2011 (jednání dne 5. května 2011), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 161 hlasy pro, 3 hlasy byly proti a 4 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry a doporučení

S cílem zlepšit výsledky posouzení dopadů na udržitelnost souvisejících s obchodní politikou EU EHSV doporučuje Komisi přezkum tohoto mechanismu, aby lépe odpovídal zájmům občanské společnosti a kontextu globalizace. EHSV navrhuje, aby byl tento nástroj začleněn do provázaného cyklu hodnocení.

1.1 Za tímto účelem se EHSV domnívá, že je zásadně důležité, aby všechny obchodní dohody nyní obsahovaly monitorovací mechanismus za účasti občanské společnosti, což je jedinou zárukou kontroly přijatých závazků a bdělosti vůči rizikům a příležitostem otevření obchodu v oblasti udržitelného rozvoje. Tento mechanismus je nezbytný v rámci navrhovaného dynamického přístupu, jelikož v daných lhůtách umožňuje přehodnocení rizik a příležitostí uvedených v původním posouzení.

1.2 Aby byl tento mechanismus v souladu s cíli udržitelného rozvoje, EHSV doporučuje, aby posouzení dopadů na udržitelnost:

— byla součástí předběžného, průběžného a následného hodnocení;

— byla skloubena s předběžným posouzením provedeným před vyjednávacím mandátem a provedena včas;

— upřednostňovala zjištění sociálních a environmentálních rizik spolu s ekonomickým hodnocením, které by především sloužilo jako odůvodnění odhodlání EU vytvořit obchodní dohodu;

— místo měření akumulovaných účinků liberalizace na jednotlivé pilíře udržitelného rozvoje dávala přednost specifičtějšímu hodnocení s podrobnými informacemi o jednotlivých sektorech či domácnostech, a to zvláště v případě ekonomiky se značným poměrem neformální činnosti;

— se staly referencí sloužící k veřejné diskusi před Evropským parlamentem o „analýze důsledků“;

— zahrnuly ostatní politiky Unie do průvodních opatření.

1.3 Za účelem poskytování relevantnějších informací EHSV doporučuje upravit posouzení dopadů na udržitelnost prostřednictvím těchto ustanovení:

— je třeba dosáhnout rovnováhy mezi všemi třemi pilíři;

— poradci musí čerpat z široké řady dostupných metod, zejména kvalitativních, aby mohli podávat informace o neekonomických aspektech dané obchodní dohody;

— je třeba rozvíjet ekologické přístupy (analýza životního cyklu, uhlíková stopa, míra ekosystémových služeb);

— tým poradců pověřený posouzením by měl systematicky usilovat o zapojení odborníků z partnerských zemí dané obchodní dohody;

— sociální partneři, odborníci na otázky životního prostředí a zástupci podnikatelských kruhů musí být zváni na přímá a specializovaná setkání;

— musí se brát v úvahu dopad v genderové situaci;

— součástí posouzení dopadů na udržitelnost musí být analýza podmínek vykonávání právnických a zdravotnických profesí, zvláště nezávislost a zaručení fyzické nedotknutelnosti jejich subjektů.

1.4 Za účelem organizování obnoveného participativního procesu EHSV doporučuje, aby:

— posouzení byla přístupná ve všech fázích pro všechny zainteresované strany a partnerské země a byla doplněna o stručnou zprávu;

— konzultace byla uzpůsobena různým fázím cyklu, byla otevřená všem zainteresovaným subjektům občanské společnosti a měla k dispozici odpovídající finanční prostředky;

— se Výbor mohl zapojit do spolupráce před vypracováním posouzení dopadů na udržitelnost prostřednictvím stanoviska k výběru ukazatelů a určení organizací občanské společnosti, které by měly být konzultovány, a navrhnout způsoby konzultace;

— byl Výbor požádán o stanovisko k „analýze důsledků“ předložené Evropskému parlamentu a Radě;

— byl Výbor uznán jako důležitý partner pro pořádání konzultací a monitorování s občanskou společností partnerských zemí na základě dohody s delegacemi EU;

— Výbor plnil roli prostředníka, jenž by umožnil, aby konzultace občanské společnosti v rámci analýzy dopadu byla v souladu s budoucím prováděním monitorovacích mechanismů stanovených v rámci těchto dohod;

— mechanismus následného hodnocení zohlednil průběžné zprávy monitorovacího výboru.

2. Posouzení dopadů na udržitelnost – nezbytný nástroj, který musí být přepracován

2.1 Ve sdělení Obchod, růst a celosvětové záležitosti (1) Evropská komise uvádí, že si přeje zintenzivnit konzultace se zainteresovanými subjekty a občanskou společností s cílem lépe měřit dopad obchodních politik na udržitelný rozvoj. EHSV si je vědom průkopnické úlohy, kterou hraje GŘ pro obchod díky zavádění posouzení dopadů na udržitelnost, a vítá, že Komise znovu zahajuje diskusi za účelem analýzy přínosů této metody, ale zároveň ve snaze překonat její meze či nedostatky. V tomto průzkumném stanovisku se EHSV soustředí na návrhy, jejichž cílem je zlepšit výkonnost mechanismu a vyjasnit jeho účely. Snaží se reagovat na otázky o společenské a politické užitečnosti posouzení dopadů na udržitelnost.

2.2 V návaznosti na vstup Lisabonské smlouvy v platnost se pravomoci Evropského parlamentu rozšířily a v oblasti obchodní politiky je nyní naroveň s Radou EU. Při příležitosti první ratifikace po vstupu Smlouvy v platnost, jež se týkala dohody s Jižní Koreou v březnu 2011, se mohly zainteresované subjekty především v citlivých odvětvích přesvědčit o významu této nové pravomoci poslanců. S ohledem na tuto institucionální změnu je tedy nezbytné upravit předchozí způsob dialogu s občanskou společností.

2.3 EHSV s velkým zájmem zaznamenává změny uskutečněné v tomto mechanismu prostřednictvím výše uvedeného sdělení nedávno vydaného Komisí. Přetrvává posouzení dopadů na udržitelnost spojené s konzultací občanské společnosti a s oficiálním závazkem jeho provedení během jednání a uvedení závěrů v „písemném stanovisku“. Byla přidána nová fáze: Komise oznamuje, že za účelem sledování dopadu obchodních dohod bude provedeno jejich následné hodnocení. Dále byla zavedena klíčová fáze politických diskusí po jednání a před podepsáním dohody, jelikož Komise zavedla „analýzu důsledků“, která bude předložena Parlamentu a Radě. Posouzení dopadů na udržitelnost nelze již pojímat jako pouhý nástroj omezující se na vyjednávání: nyní upravuje celý cyklus vypracování, provádění a monitorování politik. Díky tomu získávají návrhy na přepracování mechanismu uvedené v tomto stanovisku na aktuálnosti a větším významu.

2.4 Při absenci pozitivního výsledku na multilaterální úrovni zahrnují bilaterální nebo regionální dohody o volném obchodu stále více prvků týkajících se „udržitelnější“ správy světového obchodu, a to prostřednictvím úplnějšího cyklu hodnocení (předběžného a následného) i svého obsahu (kapitoly o udržitelném rozvoji zahrnující environmentální a sociální závazky).

2.5 Mezi GŘ pro obchod a občanskou společností již existuje strukturovaný dialog (2), který zahrnuje informační a diskusní setkání v různých fázích obchodních jednání. Splňuje povinnost konzultace jak organizací evropské občanské společnosti, tak partnerských zemí při přípravě posouzení dopadů na udržitelnost konzultanty. Jedná se o rozsáhlé experimentování s občanským dialogem, na němž se EHSV přeje podílet v širší míře.

2.6 V současné fázi vývoje či opětných bilaterálních či regionálních obchodních vyjednávání tato metoda informování a konzultace vyvolává naděje, ale i kritiky (3). V samých posouzeních dopadů na udržitelnost má rozšířené využívání modelů matematické simulace, jako jsou vypočitatelné modely všeobecné rovnováhy, jejichž účelem je posoudit účinnost makroekonomických politik a nikoli jejich environmentální a sociální dopad, tendenci přisuzovat značnou váhu ekonomickému hodnocení. Výsledky vytváření modelů prezentované v posouzeních dopadů na udržitelnost jsou často založené na intuici a nemají velkou informativní hodnotu ani pro vyjednavače, ani pro zainteresované strany vzhledem k tomu, že nepojednávají o důležitých dopadech či jsou nedostatečně cílené. Posouzení dopadů na udržitelnost je obtížné vzhledem k tomu, že statistické údaje pro tuto oblast neexistují či nejsou spolehlivé, a proto toto posouzení neposkytuje dostatečné informace o případných důsledcích v této oblasti.

2.7 Co se týče postupu, několik studií (4) prokázalo meze vypracování těchto posouzení dopadů na udržitelnost a pořádání konzultací. Posouzení dopadů na udržitelnost jsou prováděna příliš pozdě v procesu vyjednávání, a proto neumožňují ani skutečně ovlivnit jeho obsah, ani včas zvýšit povědomí dotyčných subjektů o nejproblematičtějších dopadech. Určení a volba klíčových subjektů konzultovaných během postupu nemají jasná pravidla.

2.8 Pokud se vlivem finanční a hospodářské krize podstatně změní hodnoty některých sociálních ukazatelů, mělo by se doplnit či upravit původní posouzení, aby se zaktualizovaly použité údaje a modely a zvýšila se relevance navrhovaných doprovodných opatření.

3. Začlenění posouzení dopadů na udržitelnost do provázaného cyklu hodnocení

3.1 Vzhledem k tomu, že posouzení dopadů na udržitelnost nebyla uspokojivá, jelikož poskytovala informace příliš pozdě, které nevnášely do jednání nic nového a nezahrnovaly jasné politické důsledky ani vhodné konzultace, EHSV navrhuje je přepracovat v duchu dynamického přístupu. V první řadě je třeba soustředit cíle posouzení dopadů na udržitelnost na zjištění specifických rizik (sociálních a environmentálních) a na hodnocení a monitorování těchto rizik v průběhu času. Přidaná hodnota posouzení dopadů na udržitelnost spočívá v poskytování těchto informací o předvídaných a pozorovaných rizicích.

3.2 Hodnocení je tedy zároveň předběžné (předvídání rizik), průběžné (vývoj rizik), ale také následné (pozorovaný dopad). Posouzení dopadů na udržitelnost mají tedy dynamický charakter a jsou více než pouhou metodou či nástrojem hodnocení. Nesmí již být tedy pojímány jako statický nástroj, kterým se vypočítává matematická hodnota všech tří pilířů, ale jako proces společného vytváření a sdílení cílených informací. Tyto získávají význam „signálu“ či alarmu, o nichž je informována občanská společnost a vyjednavači, kteří mají povinnost dohledu.

3.3 Aby byl proces posouzení dopadů na udržitelnost účinný, je třeba jej začlenit do provázaného cyklu hodnocení politik EU, jejichž společným cílem je udržitelný rozvoj.

3.3.1 Nejprve jde o provázanost mezi všemi třemi pilíři s nezbytným posílením environmentální a klimatické perspektivy, ale v sociální oblasti se jedná také o formulaci výslovně vyjadřující dodržování lidských práv a podmínek důstojné práce (5).

3.3.2 Dále je důležitá provázanost mezi plánovanými průvodními politikami a opatřeními a zjištěnými riziky a příležitostmi. Doporučení musí obsahovat co nejširší soubor politik a opatření EU (strukturální fondy a specifické programy, rozvojová pomoc, fond pro přizpůsobení se globalizaci, evropský nástroj pro demokracii a lidská práva, financování EIB). Tyto nástroje musí na druhé straně při plánování zohledňovat posouzení dopadů na udržitelnost.

3.3.3 Nakonec se jedná o provázanost mezi různými hodnoceními provedenými Komisí. Je třeba zvláště vyjasnit vazbu mezi posouzením dopadů na udržitelnost před vyjednávacím mandátem a posouzením dopadů na udržitelnost. Cíle posouzení dopadů na udržitelnost mohou být podle potřeby uzpůsobeny a změněny v souvislosti s tím, zda tomuto posouzení předcházelo ambiciózní či naopak menší a neúplné předběžné posouzení sociálních a environmentálních rizik.

3.4 Poslanci Evropského parlamentu, zástupci členských států a občanská společnost by měli být zapojeni do celého procesu, a to daleko více než doposud. Vypracování „analýzy dopadů“ obchodní dohody Komisí, která má být předložena Evropskému parlamentu a Radě, získává v tomto cyklu strategický rozměr a její zohlednění institucemi je příležitostí k zaměření občanského dialogu na klíčový moment politické diskuse.

3.5 Zdá se, že je nezbytné zobecnit a uzpůsobit posouzení dopadů na udržitelnost současným a budoucím vyjednávacím mandátům pro dohody o volném obchodu s našimi strategickými ekonomickými partnery (Spojenými státy, Čínou, Ruskem, Japonskem, Indií a Brazílií) tak, aby konkrétněji pokrývaly aspekty týkající se protokolu ekonomických a sociálních práv OSN i práv duševního vlastnictví, předpisů pro veřejné zakázky a dohod o investování.

4. Větší relevance poskytovaných informací

4.1 Poskytnout výsledky vyjednavačům v brzké fázi jednání je nezbytné pro opravdové zohlednění potenciálních pozitivních či negativních důsledků. Je třeba, aby posouzení zůstala dostupná ve všech fázích procesu pro všechny zainteresované strany a partnerské země. Ačkoli doba vypracování posouzení byla upravena na tři čtvrtě roku, tato lhůta musí být upravena, aby byl posílen proces konzultací v partnerských zemích.

4.2 V reakci na kritiku užitečnosti posouzení dopadů na udržitelnost je třeba se vyhnout zobecňování a kvalitativnímu měření akumulovaných účinků (hospodářství vůči životnímu prostředí a sociální oblasti). Je třeba se přednostně zaměřit na specifická environmentální a sociální rizika a také na potenciál v těchto oblastech jako doplnění nezbytného posuzování hospodářských příležitostí, které se ve většině modelů ukazují v zásadě jako pozitivní. Skutečně motivovaly vyjednávání daných dohod již od fáze vypracování posouzení dopadů před udělením mandátu.

4.3 Posuzování environmentálních a sociálních rizik je třeba vést na základě co největšího souboru dostupných metod, od kvantitativních metod až po kvalitativnější metody, které byly výslovně pojaty tak, aby se zabývaly neekonomickým aspektem daných obchodních politik, např. dopady v genderové oblasti, zajištěním potravin a jejich bezpečností. Bylo by vhodné rozvíjet zvláště ekologičtější přístupy, jako jsou analýzy životního cyklu, uhlíková stopa a dopad na biologickou rozmanitost. Dále se jedná o využití kvalitativních metod za účelem posouzení sociálních dopadů v cílených odvětvích s ohledem na zaměstnanost a důstojnou práci.

4.4 V této souvislosti by Komise měla v rámci technických specifikací veřejné zakázky přímo využívat služeb specialistů v oblasti sociálních a/nebo environmentálních otázek. Důrazně doporučujeme více zapojit experty z partnerských zemí, z Mezinárodní organizace práce a v případě potřeby ze Světové zdravotnické organizace či z Organizace pro výživu a zemědělství, zvláště v případě ekonomik založených z velké míry na neformální činnosti. Poradci musí rovněž uskutečnit analýzu podmínek vykonávání právnických a zdravotnických svobodných povolání, aby poskytli informace o právní ochraně jejich zájmů a jejich fyzické nedotknutelnosti.

4.5 Dopad v rámci Evropy nesmí být zanedbán, zvláště v posouzeních dopadů na udržitelnost, která by se týkala strategických partnerů, především v oblasti zaměstnanosti nebo restrukturalizace. V této oblasti má zásadní význam zapojení sociálních partnerů, rovněž za účelem určení případných rozporů mezi sociálními a environmentálními cíli, aby přechod proběhl spravedlivě a růst byl ekologický a podporující začlenění. Je třeba systematicky usilovat o vyhledávání sektorových informací v Poradní komisi pro průmyslové změny EHSV a v evropských výborech pro odvětvový sociální dialog, které mají na programu obchodní výměny. Díky přímému dialogu se sociálními partnery získají výsledky posouzení dopadů větší legitimitu.

4.6 Kromě toho se součástí informací pro posouzení dopadů na udržitelnost budou muset postupně stát dobrovolné či vyjednané závazky sociální odpovědnosti podniků nadnárodních firem i mezinárodní rámcové smlouvy.

4.7 Finanční a lidské zdroje věnované na posílení kapacit partnerských zemí (odborné posudky, zvláště environmentální a sociální, mechanismy konzultace) jsou klíčem pro kvalitu posouzení dopadů na udržitelnost a zárodkem monitorovací skupiny. Je třeba, aby v této otázce byla prohloubena a rozvinuta koordinace mezi GŘ pro rozvoj a spolupráci a GŘ pro obchod s návazností na agendu nové Evropské služby pro vnější činnost.

4.8 Dopad dohod o volném obchodu na země mimo obchodní dohodu nebo na nejvzdálenější regiony by měl být postupně integrován s přínosem místních odborníků a občanské společnosti, aby bylo možné měřit ekologické a sociální důsledky změny obchodních toků.

4.9 Tento přístup založený na užitečném posouzení situace pro vyjednavače a pro budoucí hodnotitele bude muset doprovázet přepracování praktické příručky pro posouzení dopadů na udržitelnost, kterou Komise vypracovala v roce 2006 (6). Na přepracování této příručky a na jejím uplatnění by se měli v široké míře podílet experti z GŘ pro rozvoj a spolupráci, GŘ pro zaměstnanost, GŘ pro životní prostředí, GŘ pro oblast klimatu a GŘ pro zdraví a ochranu spotřebitele.

5. Změna způsobu účasti občanské společnosti

5.1 Řada těchto doporučení odpovídá očekáváním vyjádřeným přispěvateli veřejné konzultace zahájené GŘ pro obchod v roce 2010 na téma nové obchodní politiky, kteří během této konzultace vznesli kritické připomínky. Posouzení dopadů na udržitelnost se rovněž budou muset stát součástí provázaného cyklu hodnocení politik, a konzultace musí být tedy pojata dynamicky jako postup uzpůsobený různým fázím cyklu a měla by se opírat o soubor osvědčených postupů.

5.2 V rámci institucionálních konzultací by se EHSV mohl zapojit v dřívější fázi do vypracování konkrétního posouzení dopadů na udržitelnost tím, že by vypracoval stanovisko k výběru sociálních nebo environmentálních ukazatelů, či s cílem určit doprovodná opatření nebo navrhnout nejvhodnější mechanismy konzultace.

5.3 V souvislosti s „analýzou důsledků“ před Evropským parlamentem občanská společnost očekává, že Komise podá zprávu o tom, jak vyjednavači zohlednili závěry posouzení dopadů na udržitelnost a změny jednotlivých kapitol, aby se vyhnuli zjištěným problémům.

5.4 Je třeba, aby se původní posouzení stalo součástí předběžného monitorovacího mechanismu a hodnocení (od dvou do tří let) v úzké spolupráci s občanskou společností. Dále je nutné upřesnit a v případě potřeby přepracovat pozorované dopady a rovněž zjistit nová rizika. Monitorování a hodnocení se musí soustředit na rizika a jejich změny v průběhu času a na účinnost doprovodných opatření.

5.5 EHSV může reagovat na nový cyklus hodnocení zahrnující posouzení dopadů na udržitelnost díky síti posílených vztahů s širokými složkami občanské společnosti třetích zemí. Může být tedy partnerem při konzultacích. Získal již určitou zkušenost s pořádáním dialogu s občanskou společností partnerských zemí v některých fázích vyjednávání.

5.6 Tyto stálé národní skupiny EHSV, jejichž úkolem je dialog s občanskou společností třetích zemí, jsou velice přínosné pro vytváření zárodků výborů pro monitorování dohod spolu se všemi složkami občanské společnosti. Tyto pracovní útvary EHSV mají zkušenost s dialogem a konfrontací ohledně různých aspektů dohod o přidružení a partnerství, a jsou tedy ideálním prostorem pro diskusi o rovnováze dosažené v obchodní smlouvě. Všechny společné struktury založené na národní příslušnosti poskytují odborné znalosti z praxe o praktických vazbách mezinárodního obchodu s udržitelným rozvojem.

5.7 Monitorovací mechanismus obsažený v dohodě CARIFORUM představuje reakci na kontrolu celé dohody z více perspektiv občanské společnosti ohledně jejího provádění. Mechanismus pro Jižní Koreu umožňuje monitorovat kapitolu o udržitelném rozvoji dohody. Zavádění těchto monitorovacích mechanismů je rozhodující pro zajištění důvěryhodnosti evropských závazků v oblasti udržitelného rozvoje. Na kvalitě posouzení dopadů na udržitelnost bude záviset pozdější platnost monitorování a důvěra mezi jednotlivými stranami v tomto procesu konzultace. Z toho důvodu EHSV znovu vyjadřuje přání, aby byl v rámci všech obchodních dohod zřízen monitorovací výbor.

5.8 EHSV podporuje přístup spolupráce GŘ pro obchod, jehož cílem je začlenit do všech dohod kapitolu věnovanou udržitelnému rozvoji, jež by obsahovala závazky v sociální a environmentální oblasti. Posouzení dopadů na udržitelnost je součástí tohoto systému pobídek, jelikož empiricky a prakticky stanovuje příležitosti poskytované obchodem v této oblasti, a také přechodná ustanovení či nezbytná opatření pro úpravu, kompenzaci či zachování, jejichž účelem je vyhnout se sociálním a environmentálním rizikům nebo je snížit, a to v souladu se závazky uvedenými v dohodě.

5.9 EHSV se jako prostředník monitorování dohody CARIFORUM bude opírat o své dříve navázané vazby s občanskou společností. Bude rovněž rozvíjet partnerství s jihokorejskou občanskou společností, aby nadále kontroloval monitorovací mechanismy, které budou muset být zavedeny. Při přepracování participativního procesu je třeba se poučit z prvního následného hodnocení dohody s Chile.

V Bruselu dne 5. května 2011. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) KOM(2010) 612, 9.11.2010.

(2) Zpráva o činnosti za rok 2010 GŘ pro obchod o dialogu s občanskou společností (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/february/tradoc_145785.pdf).

(3) Konečná zpráva za rok 2010 o veřejné konzultaci týkající se nové obchodní politiky Evropské unie (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/september/tradoc_146556.pdf).

(4) Anne Chetaille (2005): Stude o dopadu obchodních dohod týkajících se udržitelného rozvoje: bilance a perspektivy, Gret, Paris.

Ruddy a Hilty (2007): Posouzení dopadu a seznamování se s politikami v Evropské komisi, Sciencedirect.

Pascal Gabriel (2008): Problematiky životního prostředí, zaměstnanost a sociální soudržnost. Prozkoumání politického rozvoje na mezinárodní úrovni, Syndex/GŘ pro zaměstnanost.

Ekins a Voituriez (2009): Obchod, globalizace a posouzení udržitelnosti, Earthscan, London.

(5) Informační zpráva Důstojná práce a udržitelný rozvoj v oblasti Středomoří, EHSV, září 2010.

(6) Praktická příručka o posouzeních dopadů na udržitelnost, GŘ pro obchod: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/march/tradoc_127974.pdf.