EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 29.7.2016 COM(2016) 464 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Pokrok členských států při dosahování nákladově optimálních úrovní minimálních požadavků na energetickou náročnost



Obsah 1.Úvod 2.Co jsou optimální náklady? 3.Právní kontext 4.Přehled vnitrostátních výpočtů nákladově optimálních úrovní 5.Pokrok směrem k optimálním nákladům 5.1.Nové budovy 5.2.Stávající budovy / větší renovace 5.3.Výměna prvků budov 5.4.Plány na snížení rozdílů 6.Závěry 1.Úvod Tato zpráva přezkoumává pokrok členských států při dosahování nákladově optimálních úrovní minimálních požadavků na energetickou náročnost nových a stávajících budov a rovněž prvků budov. Plní se tím povinnost Komise předložit Evropskému parlamentu a Radě zprávu o použití přenesených pravomocí uvedená v čl. 5 odst. 4 a v článku 23 směrnice 2010/31/EU o energetické náročnosti budov (dále jen „směrnice“). Tato zpráva bude mít rovněž vliv na probíhající přezkum směrnice, který je akčním bodem rámcové strategie energetické unie. Budovy jsou ústředním bodem unijní politiky energetické účinnosti. Domy, kanceláře, obchody a jiné budovy představují téměř 40 % konečné spotřeby energie a 36 % emisí skleníkových plynů. Zlepšení energetické náročnosti evropských budov je rozhodující pro dosažení cílů EU v oblasti snižování emisí a energetické účinnosti pro rok 2020. Rovněž to pomůže splnit dlouhodobé cíle stanovené v rámci politiky v oblasti klimatu a energetiky v období 2020–2030 a v plánu přechodu na nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050. Směrnice o energetické náročnosti budov je hlavním legislativním nástrojem na úrovni EU pro zlepšení energetické účinnosti budov. Podle předchozí směrnice 2002/91/ES byly členské státy povinny stanovit minimální požadavky na energetickou náročnost pro nové a stávající budovy. Stanovování těchto požadavků se však v rámci EU lišilo. Mnohé členské státy pro určení optimálních úrovní různých požadavků na energetickou náročnost neposoudily potenciál úspory energie ve srovnání s náklady. Jelikož nákladově optimální úrovně nebyly vypočítány, nákladově efektivní potenciál úspory energie nebyl samozřejmě znám.

Kromě toho bylo obtížné provést přeshraniční srovnání toho, jakého pokroku členské státy v tomto směru dosáhly. Důvodem jsou rozdílné vnitrostátní a regionální přístupy a používání různých parametrů a metodik. Zákonodárné orgány EU se proto rozhodly zřídit podle směrnice mechanismus referenčních hodnot pro výpočet nákladově optimální úrovně požadavků na energetickou náročnost nových a stávajících budov, a to jak obytných (rodinné domy a byty), tak nebytových (kanceláře, budovy pro vzdělávání, nemocnice atd.). Tento mechanismus referenčních hodnot ukazuje, kde členské státy stanoví požadavky na energetickou náročnost nacházející se pod nákladově optimálními úrovněmi, což znamená, že zde v případě vnitrostátních budov v dané zemi existuje nevyužitý nákladově efektivní potenciál úspory energie. Mechanismus referenčních hodnot je vypracován na základě rámcové metodiky, která umožňuje srovnávání opatření pro zvýšení energetické účinnosti, opatření zahrnujících zdroje obnovitelné energie a různých kombinací těchto opatření. Metodika je založena na primární energetické náročnosti a nákladech a zohledňuje odhadovanou životnost budov. Tento rámec Komisi umožňuje měřit pokrok členských států při dosahování nákladově optimálních úrovní minimálních požadavků na energetickou náročnost. Pokrok členských států při provádění ustanovení směrnice týkajících se nákladově optimálních požadavků a minimálních požadavků na energetickou náročnost byl zvážen při posuzování podmínek pro energetickou účinnost infrastruktury, veřejných budov a bydlení v rámci evropských strukturálních a investičních fondů. Nákladově optimální referenční hodnoty jsou rovněž používány Evropskou investiční bankou pro posuzování očekávané účinnosti investování do renovace budov a modernizačních projektů a programů. Následující oddíly vysvětlují rámcovou metodiku, právní kontext a požadavky a pokrok členských států při dosahování nákladově optimálních úrovní minimálních požadavků na energetickou náročnost. 2.Co jsou optimální náklady? Nákladově optimální úroveň je definována v čl. 2 odst. 14 směrnice. Je to energetická náročnost (měřená v kWh/m2 primární energie), která vede k nejnižším nákladům v průběhu odhadovaného životního cyklu budovy (30 let pro obytné budovy a 20 let pro nebytové budovy). Výpočty nákladů (vyjádřené v čisté současné hodnotě) zahrnují investiční náklady vložené do energetické účinnosti a opatření na využití obnovitelné energie, náklady na údržbu a provoz, náklady na energie, příjmy z vyrobené energie a náklady na likvidaci (náklady na demontáž na konci životnosti budovy). Nákladově optimální rámcová metodika je založena na běžném rámci analýzy nákladů a přínosů. Nezohledňuje všechny vnější faktory, které mohou mít vliv na výpočet nákladů týkajících se životního cyklu budovy. Nákladově optimální rámcová metodika rovněž nezohledňuje pozitivní dopady, které mají investice do energetické účinnosti a začlenění obnovitelné energie pro společnost. Mezi ně může patřit vytváření pracovních míst a prosperity, zvýšená produktivita, zlepšení zdravotního stavu uživatelů budov a hodnota budov. Jelikož řada výhod energetické účinnosti není v rámci metodiky zohledněna, mohou se členské státy rozhodnout stanovit minimální požadavky, které se nacházejí nad nákladově optimálními úrovněmi. Nákladově optimální rámcovou metodiku je třeba chápat jako nástroj, který podpoří členské státy při stanovování minimálních požadavků na energetickou náročnost budov a zajistí jejich přezkoumávání tím, že vezme v úvahu vývoj trhu a technický pokrok. Stanoví zásady pro srovnávání opatření pro zvýšení energetické účinnosti, opatření zahrnujících zdroje obnovitelné energie a různých kombinací těchto opatření. Nákladově optimální metodika stanoví rámec pro výpočet, zároveň však členským státům umožňuje značnou flexibilitu, pokud jde o výběr parametrů pro výpočet (např. referenční budovy, metoda výpočtu energetické náročnosti, opatření pro zvýšení energetické účinnosti a opatření na využití obnovitelné energie, náklady, ceny energie a diskontní sazby). Přímé srovnávání nákladově optimálních úrovní v rámci jednotlivých členských států proto není možné. Nákladově optimální metodiku však lze použít k definování vnitrostátní referenční hodnoty pro vnitrostátní minimální požadavky na energetickou náročnost a k posouzení a srovnání relativních úrovní cílů, pro které byly tyto požadavky na úrovni členského státu stanoveny. Závěrem lze říci, že používání nákladově optimální rámcové metodiky přispívá ke stanovování minimálních požadavků na náročnost nových a stávajících budov a prvků budov (např. stěny, střecha, okna atd.) v souladu s technickým a ekonomickým potenciálem úspory energie a se zvláštními vnitrostátními a regionálními podmínkami. Kromě toho umožňuje definovat úrovně účinnosti, které jsou pro domácnosti a investory nákladově efektivní. V důsledku toho členské státy nebudou stanovovat požadavky, které jsou příliš laxní, čímž by se bránilo provádění úspor energie. Účastníci trhu navíc mají informace o nákladově nejefektivnějších opatřeních pro zvýšení energetické účinnosti, opatřeních na využití obnovitelné energie a balíčcích pro nové a stávající budovy, jakož i informace pro výměnu jednotlivých prvků budov. 3.Právní kontext Ustanovení týkající se výpočtu nákladově optimálních úrovní jakožto základu pro stanovení a přezkoumávání minimálních požadavků na energetickou náročnost na vnitrostátních a regionálních úrovních jsou klíčovým prvkem směrnice o energetické náročnosti budov. Čl. 4 odst. 1 směrnice stanoví, že členské státy musí zajistit, aby byly minimální požadavky na energetickou náročnost budov nebo ucelených částí budov stanoveny na základě nákladově optimálních úrovní. Článek 5 stanoví rámcovou metodiku, povinnost členských států oznámit Komisi výpočty a povinnost Komise podat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o pokroku členských států. Bližší ustanovení o minimálních požadavcích na náročnost s cílem dosáhnout nákladově optimálních úrovní jsou uvedeny v nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 244/2012 (dále jen „nařízení“). Metodika obsažená v nařízení byla stanovena v souladu s přílohou III směrnice a je doplněna pokyny, které nejsou právně závazné. Příloha III nařízení obsahuje šablonu, kterou mohou členské státy použít pro přípravu svého výpočtu nákladově optimálních úrovní a pro podání zprávy o něm Komisi. Nařízení rovněž stanoví hlavní aspekty, kterými je nutno se zabývat ve vnitrostátních zprávách o nákladově optimálních úrovních podle přílohy I směrnice. Vnitrostátní zprávy by měly obsahovat veškeré použité vstupní údaje a předpoklady a výpočet rozdílu mezi vnitrostátními minimálními požadavky na energetickou náročnost a vypočítanými nákladově optimálními úrovněmi. V ideálním případě by měly být minimální požadavky na energetickou náročnost stanoveny stejně jako vypočítané nákladově optimální úrovně tak, aby mezi nimi neexistoval žádný rozdíl. Případně by měly být stanoveny výše, aby tak zohledňovaly výhody energetické účinnosti, které nejsou zohledněny v nákladově optimální metodice. Pokud však rozdíl existuje a minimální požadavky na energetickou náročnost jsou vyšší než vypočítané nákladově optimální úrovně, musí to členské státy odůvodnit nebo před příštím přezkumem výpočtů nákladově optimálních úrovní předložit plán pro jeho snížení. 14. bod odůvodnění směrnice poukazuje na to, že významný rozdíl existuje, pokud jsou nákladově optimální úrovně o 15 % nižší než platné minimální požadavky. 4.Přehled vnitrostátních výpočtů nákladově optimálních úrovní Během druhé poloviny roku 2013 a během roku 2014 Komise obdržela celkem 30 zpráv od 27 členských států. Spojené království předložilo jednu zprávu pro Velkou Británii a Severní Irsko a samostatnou zprávu pro Gibraltar. Belgie předložila samostatné zprávy pro regiony Brusel-hlavní město, Vlámsko a Valonsko. Řecko vnitrostátní zprávu o nákladově optimálních úrovních před datem této zprávy nepředložilo. Většina členských států dodržovala nákladově optimální rámcovou metodiku pro výpočet nákladově optimálních úrovní a pro podávání zpráv o nich, jak to požaduje směrnice a nařízení. Technické posouzení podrobností vnitrostátních výpočtů nákladově optimálních úrovní bylo provedeno externím dodavatelem a je dostupné na internetu. Případy, kdy zprávy nebyly předloženy nebo byly předloženy neúplné, Komise dále náležitě sleduje. Výpočet nákladově optimálních úrovní zahrnuje několik kroků: určení referenčních budov,

stanovení opatření pro zvýšení energetické účinnosti a opatření na využití obnovitelné energie, výpočet potřeby primární energie, výpočet celkových nákladů, a výpočet nákladově optimálních úrovní a rozdílu, pokud nějaký existuje, mezi nákladově optimálními úrovněmi a minimálními požadavky na energetickou náročnost. Prvním krokem při výpočtech bylo určení referenčních budov pro nové a stávající rodinné domy, bytové domy, kancelářské budovy a další příslušné nebytové budovy. Referenční budovy by měly být reprezentativní pro vnitrostátní budovy a mělo by se jednat o „typické“ budovy, pro které ve vnitrostátních právních předpisech existují konkrétní požadavky na energetickou náročnost. V některých členských státech však vzhledem k nedostatku dostupných statistických informací o typech budov a nedostatečnému členění podle velikosti, stáří, stavebního materiálu, struktury spotřeby a podle klimatického pásma bylo obtížné určit referenční budovy, které by plně popisovaly vnitrostátní budovy. V několika členských státech k vývoji náležitého souboru referenčních budov pro výpočty nákladově optimálních úrovní pozitivně přispěly databáze pro vnitrostátní certifikaci energetické náročnosti budov. Druhým krokem při výpočtech bylo stanovení opatření pro zvýšení energetické účinnosti (např. dvojité zasklení oken s určitou hodnotou U), opatření založených na obnovitelné energii (např. solární ohřev vody) a příslušných alternativních vysoce účinných systémů (např. kombinovaná výroba tepla a elektřiny, centrální systémy dodávky energie, kondenzační kotle a tepelná čerpadla), jež všechny mají dopad na energetickou náročnost referenčních budov. Tato opatření se poté použijí na vybrané referenční budovy a vypočítá se výsledná energetická náročnost a celkové náklady. Jednotlivá opatření pro zvýšení energetické účinnosti a opatření na využití obnovitelné energie mohou být sloučeny do balíčků (např. dvojité zasklení oken, kondenzační kotle a solární ohřev vody) nebo variant (např. soubor opatření k dosažení dobrovolně certifikované budovy s ekoznačkou). Alespoň jeden z těchto balíčků nebo variant by měl splňovat požadavky na budovy s téměř nulovou spotřebou energie pro nové a případně rovněž pro stávající budovy podle článku 9 směrnice. Bylo zjištěno, že některé členské státy mohly zvážit více opatření, zejména opatření na využití obnovitelné energie. Zvážení více opatření na využití obnovitelné energie mohlo vyústit v nižší nákladově optimální úrovně, zejména u členských států s větší možností začlenění systémů obnovitelné energie do budov. Třetím krokem je výpočet energetické náročnosti různých opatření, balíčků a/nebo variant pro vybrané referenční budovy za použití norem CEN nebo odpovídající vnitrostátní metodiky výpočtu. Výsledky výpočtu energetické náročnosti se uvádí v roční potřebě primární energie na metr čtvereční užitkové podlahové plochy (v kWh/m2). Ověření souladu vnitrostátních metodik pro výpočet energetické náročnosti s požadavky přílohy I směrnice a přílohy A normy EN 15603 bylo provedeno s podporou externího dodavatele na základě smlouvy o poskytování služeb. Bylo zjištěno, že některé vnitrostátní metodiky pro výpočet energetické náročnosti nezohledňují všechny aspekty, které přímo a nepřímo ovlivňují energetickou náročnost budovy. V řadě vnitrostátních metodik nejsou například zvážena opatření týkající se nových technologií (např. větrné turbíny na místě a kombinovaná výroba tepla a elektřiny na místě) a pasivní řešení (např. denní osvětlení a přirozené větrání). Proto jsou pak výsledné nákladově optimální úrovně možná vyšší, než se očekávalo, v závislosti na úplnosti vnitrostátních metodik pro výpočet energetické náročnosti. Dalším krokem je výpočet celkových nákladů na různá opatření, balíčky a/nebo varianty založené na čisté současné hodnotě s použitím přístupu na základě úplných nákladů. To znamená, že pro každé opatření, balíček a/nebo variantu, které byly použity u referenčních budov, byly zohledněny úplné náklady na výstavbu (nebo větší renovaci) a následné využití budovy. Uvažovaná výpočtová období byla 30 let pro obytné a veřejné budovy a 20 let pro nebytové budovy. Celkové náklady se vypočítávají ze dvou různých hledisek: finančního (tj. z hlediska vlastníka budovy a investora) a makroekonomického (tj. ze společenského hlediska). V případě finančního hlediska náklady zahrnují ceny placené konečným spotřebitelem, včetně všech daní včetně DPH a dalších poplatků. V případě makroekonomického hlediska se jedná o ceny bez započtení daní, DPH, poplatků a dotací. Do makroekonomického hlediska jsou však zahrnuty náklady na emise skleníkových plynů. Mimoto jedna z minimálně dvou diskontních sazeb, které se mají použít pro analýzu citlivosti u makroekonomického hlediska, je 3 %, vyjádřeno v reálných hodnotách. U finančního hlediska by diskontní sazby měly odrážet vnitrostátní prostředí financování a hypoteční podmínky. U některých členských států nebyly podrobně popsány údaje o nákladech na údržbu a o reprodukčních nákladech. Nedostatek údajů o provozu a renovaci budov ovlivnil zejména výpočty nákladově optimálních úrovní pro větší renovace a výměnu prvků budov. Proto bylo provedení těchto výpočtů složitější než výpočty nákladově optimálních úrovní pro nové budovy. Závěrečnými kroky jsou výpočet nákladově optimálních úrovní a posouzení rozdílu ve vztahu k minimálním požadavkům na energetickou účinnost pro nové a stávající rodinné domy, bytové domy, kancelářské budovy atd. a pro příslušné prvky budov. Výpočet nákladově optimálních úrovní pro každou referenční budovu je podrobně popsán v bodě 6 přílohy I nařízení. Výsledky celkových nákladů pro různá opatření, balíčky a/nebo varianty jsou porovnány a ten nejnižší je vybrán. Nákladově optimální úrovně jsou průměrné nákladově optimální energetické náročnosti pro všechny referenční budovy v každé kategorii budov (rodinné domy, bytové domy, kancelářské budovy atd.), přičemž nové a stávající budovy se posuzují odděleně. Většina členských států uvedla výsledky jasně, včetně veškerých použitých předpokladů (např. balíčky/varianty, vývoj cen energií, diskontní sazby). Jakmile jsou vypočítány nákladově optimální úrovně, lze určit rozdíl oproti minimálním požadavkům na náročnost a rozhodnout, zda se vnitrostátní referenční hodnotou stane makroekonomické, nebo finanční hledisko. Rozdíl mezi minimálními požadavky na energetickou náročnost a nákladově optimálními úrovněmi je rozdíl mezi nákladově optimálními úrovněmi a požadavky na účinnost ve vnitrostátních stavebních zákonech vydělený nákladově optimální úrovní a vyjádřený jako procento, jak je uvedeno v bodě 7.2 pokynů. Pokud je rozdíl mezi nákladově optimálními úrovněmi a požadavky stavebního zákona významný (>15 %), musí členské státy ve své zprávě o nákladově optimálních úrovních poskytnout odůvodnění, jak stanoví čl. 5 odst. 3 směrnice a čl. 6 odst. 2 nařízení. Pokud rozdíl nelze odůvodnit, musí členské státy předložit plán obsahující příslušné kroky ke snížení rozdílu. 5.Pokrok směrem k optimálním nákladům Pokrok jednotlivých členských států směrem ke stanovení nákladově optimálních úrovní minimálních požadavků na energetickou náročnost je představen v níže uvedených grafech, které znázorňují průměrný rozdíl. Tečkovaná čára představuje 15% hranici, nad níž lze rozdíl považovat za významný. Ze srovnání uvedených nákladově optimálních úrovní a minimálních požadavků na energetickou náročnost lze dospět k závěru, že zhruba polovina členských států stanovila minimální požadavky na náročnost, které se nacházejí v rámci 15% hranice. Průměrné rozdíly mezi nákladově optimálními úrovněmi a minimálními požadavky pro všechny kategorie (tj. nové budovy, větší renovace a prvky budov) a typy budov (tj. rodinné domy, bytové domy a nebytové budovy) se nacházejí pod danou hranicí například v Dánsku, Finsku a Španělsku.

5.1.Nové budovy V případě nových budov byly minimální požadavky na náročnost stanoveny ne více než 15 % nad nákladově optimální úrovní ve 13 případech (z celkem 27 výpočtů): Belgie-Vlámsko, Belgie-Valonsko, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Kypr, Lucembursko, Německo Portugalsko, Spojené království, Španělsko, Švédsko. V Litvě a ve Slovinsku se průměrný rozdíl nacházel jen mírně nad 15% hranicí. Estonsko, Francie, Německo, Portugalsko a Spojené království stanovily minimální požadavky, které byly ambicióznější než nákladově optimální úroveň pro tyto země. Průměrný rozdíl mezi minimálními požadavky na energetickou náročnost a nákladově optimálními úrovněmi: nové budovy 5.2.Stávající budovy / větší renovace Minimální požadavky na náročnost pro větší renovace byly stanoveny ne více než 15 % nad nákladově optimální úrovní v 9 případech (z celkem 19 výpočtů): Dánsko, Estonsko, Finsko, Kypr, Lucembursko, Maďarsko, Portugalsko, Slovinsko a Španělsko. V případě Lotyšska se průměrný rozdíl pro větší renovace nacházel jen mírně nad 15% hranicí. Kypr, Portugalsko, Slovinsko a Španělsko stanovily požadavky, které byly přesně nákladově optimální nebo ambicióznější než nákladově optimální. Průměrný rozdíl mezi minimálními požadavky na energetickou náročnost a nákladově optimálními úrovněmi: větší renovace 5.3.Výměna prvků budov Většina členských států vypočítala nákladově optimální úrovně pro některé prvky budov, obvykle však nikoli pro všechny prvky požadované směrnicí a nařízením (stěny, střecha, okna a podlaha). Minimální požadavky na náročnost byly stanoveny ne více než 15 % nad nákladově optimální úrovní v 11 případech (z celkem 22 výpočtů): Belgie-Vlámsko, Česká republika, Dánsko, Finsko, Itálie, Malta, Německo, Slovinsko, Spojené království, Španělsko a Švédsko. Průměrný rozdíl mezi minimálními požadavky na energetickou náročnost a nákladově optimálními úrovněmi: výměna prvků budov 5.4.Plány na snížení rozdílů Pokud existuje rozdíl a členské státy stanoví minimální požadavky nad nákladově optimálními úrovněmi, musí to odůvodnit a předložit plán vysvětlující příslušné kroky ke snížení rozdílu. Plány pro snížení rozdílů byly předloženy zhruba ve dvou třetinách uvedených rozdílů. V ideálním případě by zprávy měly jasně uvádět konkrétní kroky k překlenutí rozdílu v časovém rámci stanoveném ve směrnici a nařízení, včetně minimálních požadavků na budovy s téměř nulovou spotřebou energie (v letech 2018/2020). Ne ve všech plánech předložených v rámci zpráv o nákladově optimálních úrovních však byly stanoveny přesvědčivé harmonogramy. Monitorování provádění vnitrostátních plánů na snížení rozdílů nepatří do rámce této zprávy, neboť členské státy mají rozdíly odstranit do příštího pětiletého přezkumu požadavků na energetickou náročnost. Přezkum by měl proběhnout začátkem roku 2018. Jak byly rozdíly mezi minimálními požadavky na energetickou náročnost a stávajícími nákladově optimálními úrovněmi odstraněny, posoudí Komise na základě nových výpočtů nákladově optimálních úrovní, které mají členské státy v roce 2018 předložit. 6.Závěry Všechny členské státy s výjimkou Řecka předložily výpočty nákladově optimální úrovně. Ve většině případů byly splněny požadavky jak směrnice o energetické účinnosti budov, tak nařízení v přenesené pravomoci o rámcové metodice. Ostatní případy Komise dále náležitě sleduje. Cíle nákladově optimální rámcové metodiky bylo dosaženo, protože metodika měla vliv na rozhodování o stanovování minimálních požadavků na energetickou náročnost na vnitrostátních a regionálních úrovních na „správné“ (tj. nákladově efektivní) úrovni. Výpočty nákladově optimální úrovně ukázaly, že stále existuje značný potenciál pro nákladově efektivní úspory energie, kterých lze dosáhnout překlenutím rozdílu mezi stávajícími minimálními požadavky a nákladově optimálními úrovněmi.