Vhodná orientace fiskální politiky pro eurozónu by měla vycházet z náležité rovnováhy mezi aspekty udržitelnosti a stabilizace. Je nezbytné, aby této provázanosti bylo dosaženo na úrovni jednotlivých zemí s přihlédnutím k dimenzi eurozóny/EU. I když hospodářství stále těží z pevných základů a podpory z fondů EU, zejména z Nástroje pro oživení a odolnost, postupným ukončením opatření, která byla přijata na podporu hospodářství během pandemie, zmizí v roce 2023 důležitý hnací prvek. Načasování a tempo normalizace fiskální politiky by měly rovněž zohlednit interakce s měnovou politikou a politikou finančního sektoru a s fiskálním impulzem z Nástroje pro oživení a odolnost().

Zimní prognóza ovšem nepočítala s invazí na Ukrajinu a následným geopolitickým napětím. To má negativní dopad na výhled růstu a dále vychyluje rizika směrem k nepříznivému vývoji. Například inflace může být v důsledku nákladových tlaků vyplývajících z problémů na straně nabídky vyšší, než se očekávalo. Vyšší ceny energie, které výrobci ve větší míře přenášejí do spotřebitelských cen, mohou mít dopad na agregátní poptávku. Problémy v globálních dodavatelských řetězcích patrně přetrvají dlouho do roku 2022. Vyšší než očekávané sekundární účinky potenciálního nárůstu mezd převyšujícího produktivitu mohou navíc udržet inflaci déle na vysoké úrovni. Na druhou stranu investice podporované Nástrojem pro oživení a odolnost a fondy víceletého finančního rámce (VFR), včetně fondů politiky soudržnosti EU, by mohly přinést silnější impuls pro hospodářskou činnost.

Toto sdělení poskytuje členským státům pokyny k provádění a koordinaci fiskální politiky v závislosti na vývoji hospodářského výhledu. Pokyny zohledňují pozitivní zkušenosti s podobnými pokyny z března 2021, které přispěly k probíhající diskusi v Radě, v Euroskupině a s dalšími zúčastněnými stranami z EU i mezinárodními zúčastněnými stranami o vhodné reakci fiskální politiky a jejím přizpůsobení. Tyto zásady odrážejí zimní prognózu Komise z roku 2022 a měly by být vodítkem pro nadcházející programy stability a konvergenční programy členských států. Pokyny budou podle potřeby přizpůsobeny hospodářskému vývoji, a to nejpozději v jarním balíčku evropského semestru, který Komise předloží koncem května 2022.

Mimořádná nejistota a rizika vyžadují silnou koordinaci hospodářských a fiskálních politik, díky níž je možné vyjít z krize COVID-19. Rázná a koordinovaná reakce fiskální politiky na pandemii, bezprecedentní podpora z nových nástrojů EU a expanzivní měnová politika pomohly hospodářství EU překonat krizi a jsou základem oživení. Ve třetím čtvrtletí roku 2021 se HDP v EU vrátilo na úroveň před krizí. Podle zimní prognózy Komise z roku 2022 se očekává, že ekonomiky ve všech členských státech překonají do konce roku 2022 úrovně před pandemií. Fiskální politika by měla být i nadále úzce koordinována, aby zajistila fiskální udržitelnost a aby spolu s širšími hospodářskými politikami pomohla udržet oživení a dovést evropské hospodářství k silnějšímu a udržitelnému růstu, a to bez ohledu na zhoršené globální prostředí.

Zásada č. 2: Zajištění udržitelnosti dluhu prostřednictvím postupné a vysoce kvalitní fiskální korekce a hospodářského růstu

Míry zadlužení jsou vysoké a v důsledku pandemie vzrostly. Nezbytná fiskální reakce na pandemii COVID-19 a pokles produkce vedly k výraznému zvýšení poměru dluhu k HDP, zejména v některých členských státech s vysokým zadlužením, i když nedošlo k nárůstu nákladů na obsluhu dluhu. Souhrnná míra zadlužení v EU dosáhla v roce 2021 vrcholu ve výši přibližně 92 % HDP a očekává se, že v roce 2023 klesne pouze mírně na 89 % HDP. Mezi členskými státy existují i nadále velké rozdíly. Očekává se, že v šesti členských státech zůstane míra zadlužení v roce 2023 nad úrovní 100 % HDP a přibližně v polovině členských států se udrží pod 60 % HDP.

Za předpokladu nezměněné politiky by se míra zadlužení v EU v příštích deseti letech měla víceméně stabilizovat, ale v několika členských státech s vysokým zadlužením by dále rostla. Dynamiku dluhu bude určovat několik faktorů. Na jedné straně jsou rizika spojená s vyšší mírou zadlužení umocněna dalšími výzvami, včetně předpokládaných nákladů na stárnutí obyvatelstva a podmíněných závazků (ve formě záruk), které byly přijaty během krize COVID-19. Na druhou stranu dynamika dluhu v roce 2021 byla obecně lepší, než se očekávalo. Nízké náklady na financování a příznivé předpoklady růstu, částečně díky očekávanému pozitivnímu dopadu investic a reforem na potenciální růst ve střednědobém horizontu, představují zmírňující faktory. Rozsah tohoto působení závisí na vývoji rozdílů mezi tempem růstu a úrokovými sazbami, který je nadále nejistý.

K omezení dynamiky dluhu jsou zapotřebí víceleté fiskální korekce v kombinaci s investicemi a reformami k zachování potenciálu růstu. Je důležité zajistit udržitelnost veřejných financí postupným snižováním vysokého veřejného dluhu. Existuje riziko, že některé členské státy vyjdou z krize s vyšším poměrem výdajů a nižším poměrem příjmů (jako podílu na HDP). Pokud by ve střednědobém horizontu v zemích s vysokým zadlužením nedošlo ke snížení zadluženosti, mělo by to negativní dopad na vyhlídky růstu a prohloubily by se rozdíly mezi jednotlivými zeměmi. Veřejné účty by tak byly vystaveny nepříznivému vývoji na finančních trzích, což by mohlo poškodit celkovou odolnost daných ekonomik. Citlivost dynamiky dluhu na vývoj podmínek financování je relevantní pro stanovení potřebné míry a tempa korekce. Úspěšné strategie snižování dluhu by se měly zaměřit na fiskální konsolidaci, kvalitu a skladbu veřejných financí a podporu růstu. Příliš náhlá konsolidace by ohrozila probíhající oživení, což by mělo negativní dopady na potenciální růst, náladu na trzích a náklady na financování, a v konečném důsledku by byla pro udržitelnosti dluhu kontraproduktivní.

Na základě zimní prognózy je Komise toho názoru, že od roku 2023 je vhodné zahájit postupnou fiskální korekci za účelem snížení vysokého veřejného dluhu, avšak příliš náhlá konsolidace by mohla mít negativní dopad na růst, a tím i na udržitelnost dluhu.

Zásada č. 3: Podpora investic a udržitelného růstu

Přechod evropských ekonomik k vyššímu udržitelnému růstu a řešení výzev souběžné transformace by měly být ve všech členských státech jednou z hlavních priorit.() Odhady Evropské komise a dalších organizací poukazují na potřebu rozsáhlých investic, jež jsou nutné ke splnění cílů EU v oblasti klimatu a digitálních technologií. Pro splnění cílů Zelené dohody jsou v období 2021–2030 zapotřebí dodatečné veřejné a soukromé investice ve výši 520 miliard EUR ročně. Investiční mezera pro uskutečnění digitální transformace v EU v příštím desetiletí se odhaduje přibližně na 125 miliard EUR ročně. Většinu těchto investic bude muset mobilizovat soukromý sektor. Ovšem i veřejný sektor musí sehrát svou úlohu a poskytovat doplňkové financování na podporu politik, snižovat rizika inovativních projektů, směrovat a přilákat soukromé investice a řešit selhání trhu. Sdělení o evropském modelu růstu, který obstojí v budoucnu, zdůrazňuje význam koordinované činnosti všech příslušných aktérů, včetně EU, členských států a soukromého sektoru, při aktivaci všech dostupných politických nástrojů.() Zásadní význam má zajištění soudržnosti, pokud jde o investiční a reformní politiky v členských státech a vnitrostátní cíle a cíle EU.

Nástroj pro oživení a odolnost a fondy VFR budou v nadcházejících letech podporovat veřejné investice a reformy. Nástroj pro oživení a odolnost, který je ústředním prvkem NextGenerationEU, poskytuje až do roku 2026 nevratnou podporu ve výši 338 miliard EUR („granty“) a úvěry ve výši až 386 miliard EUR (obě částky v běžných cenách). Financování z Nástroje pro oživení a odolnost pomůže budovat odolnost, dosáhnout pokroku při plnění našich environmentálních a digitálních cílů a posílit soudržnost, produktivitu a konkurenceschopnost. Dosud dostalo zelenou pro své plány pro oživení a odolnost 22 zemí EU a 21 zemím, které o to požádaly, byly vyplaceny předběžné platby. Vyplácení grantů z Nástroje pro oživení a odolnost má být podle plánů předsunuto, přičemž přibližně dvě třetiny grantů mají být vyplaceny do konce roku 2023.() Výdaje financované z grantů z Nástroje pro oživení a odolnost umožní financovat vysoce kvalitní investiční projekty a pokrýt náklady na reformy zaměřené na zvýšení produktivity, aniž by to vedlo k vyšším schodkům a dluhu. Rychlé provádění plánů pro oživení a odolnost tak podpoří trvalé a udržitelné oživení, posílí vyšší potenciální růst a podpoří postupné zlepšování fiskálních pozic, a to i v členských státech s nejvyšší mírou zadlužení. Schválení nové generace fondů politiky soudržnosti EU dále posílí investice a podpoří souběžnou transformaci a odolnost na celém území Unie.

Všechny členské státy by měly chránit celkové investice a v odůvodněných případech rozšířit investice financované z vnitrostátních zdrojů, zejména pro zelenou, digitální a odolnou transformaci. Důraz by se měl klást na vysokou kvalitu investic v souladu s investicemi financovanými z Nástroje pro oživení a odolnost. Fiskální politiky by měly být přeorientovány tak, aby podporovaly souběžnou transformaci s cílem dosáhnout trvalého a udržitelného růstu. V případě potřeby, například v reakci na klesající příspěvky z Nástroje pro oživení a odolnost, by členské státy měly rozšířit investice financované z vnitrostátních zdrojů, zejména pro souběžnou transformaci. Fiskální korekce členských států s vysokým zadlužením by neměla mít negativní dopad na investice a mělo by jí být dosaženo spíše omezením růstu běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů.

Podle názoru Komise by ve střednědobých fiskálních plánech měly být podporovány a chráněny vysoce kvalitní veřejné investice financované z vnitrostátních zdrojů, neboť podpora odolné ekonomiky a řešení výzev souběžné transformace jsou společnými klíčovými politickými cíli pro rok 2023 i pro následující období.

Zásada č. 4: Podpora fiskálních strategií, které jsou v souladu se střednědobým přístupem k fiskální korekci, se zohledněním Nástroje pro oživení a odolnost

Fiskální korekce u členských států s vysokým zadlužením by měla být postupná, neměla by vést k příliš restriktivní orientaci fiskální politiky a měla by být podpořena investicemi a reformami, které znovu nastartují růstový potenciál a usnadní dosažení věrohodné trajektorie snižování dluhu. Postupné a trvalé úsilí o fiskální korekci by mělo jít ruku v ruce s lepší skladbou veřejných financí, aby se dosáhlo střednědobého snížení dluhu. Střednědobé plány musí být v souladu s analýzami udržitelnosti dluhu vypracovanými členskými státy.() Tyto plány by měly obsahovat konkrétní odkazy na jejich plánované investice a reformy a měly by zohledňovat předpokládaný časový harmonogram vyplácení prostředků EU (včetně grantů Nástroje pro oživení a odolnost). Pro období po roce 2023 by se tyto střednědobé plány měly zaměřit na pokračování ve fiskální konsolidaci s cílem dosáhnout střednědobých obezřetných fiskálních pozic postupným, trvalým a prorůstovým způsobem. Plány by měly podrobně specifikovat základní opatření a doprovodné reformy a investice.

Postup korekce fiskální politiky by měl zohlednit účinky podpory z Nástroje pro oživení a odolnost na hospodářskou činnost. Granty Nástroje pro oživení a odolnost budou i nadále poskytovat významnou fiskální podporu růstu agregátní poptávky, dokud nebude dosaženo vrcholu profilu plateb uvedeného v plánech jednotlivých členských států, a následně se bude snižovat. To by mělo být zohledněno ve střednědobých fiskálních plánech.

Konsolidace by se neměla zbytečně odkládat. Pokud se potřebná fiskální korekce odloží na pozdější roky, zvyšují se rizika provádění a často to vede k obtížím při dosahování střednědobých rozpočtových cílů stanovených v programech stability a konvergenčních programech členských států. Provádění odložené fiskální strategie je navíc spojeno s tím, že vlády využívají překvapivý pozitivní růst a neočekávané rozpočtové příjmy nikoliv k rychlejšímu snižování dluhu, ale k vyšším běžným výdajům nebo daňovým škrtům. Často potom dojde k tomu, že neobnovují rezervy, když to hospodářské podmínky dovolují.

Podle názoru Komise by programy stability a konvergenční programy měly ukázat, jak střednědobé fiskální plány členských států prostřednictvím postupné konsolidace, investic a reforem zajišťují postupné snižování veřejného dluhu na obezřetnou úroveň a udržitelný růst.

Zásada č. 5: Diferenciace fiskálních strategií a zohlednění dimenze eurozóny

V členských státech s vysokým zadlužením je nezbytné provádět od roku 2023 postupnou fiskální korekci, aby došlo ke stabilizaci míry zadlužení a jejímu následnému snížení. Až to hospodářské podmínky dovolí, je i nadále důležité obnovit fiskální rezervy a nastoupit cestu snižování poměru veřejného dluhu k HDP s cílem posílit odolnost vůči budoucím otřesům, zachovat příznivé podmínky financování a zajistit hladké fungování eurozóny s ohledem na možné vedlejší účinky. Na základě zimní prognózy Komise z roku 2022 se v případě členských států s vysokým zadlužením zdá být vhodné, aby od roku 2023 postupně zlepšovaly své základní fiskální pozice. Za tímto účelem by měly běžné výdaje financované z vnitrostátních zdrojů (očištěné od diskrečních opatření na straně příjmů) růst pomaleji než střednědobý potenciální výstup (měřený výdajovým kritériem). Členské státy s vysokým zadlužením by měly i nadále podporovat investice potřebné pro souběžnou transformaci a provádět fiskální korekci běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů. Tato strategie by měla být podpořena včasným prováděním plánů pro oživení a odolnost. Veškeré neočekávané příjmy, včetně překvapivého vyššího růstu, by měly být použity ke snížení dluhu.

Členské státy s nízkým/středním zadlužením by měly upřednostňovat investice do souběžné transformace. Členské státy s nízkým/středním zadlužením se obecně vyznačují zdravými rozpočtovými pozicemi.() Prioritou by mělo být zvyšování veřejných investic do souběžné transformace, v případě potřeby (například v reakci na klesající příspěvky z Nástroje pro oživení a odolnost) tak, že investice financované z vnitrostátních zdrojů porostou rychleji než střednědobý potenciální výstup. Vývoj běžných výdajů by měl být v souladu se zachováním celkově neutrální orientace politiky, tudíž by se v roce 2023 nemělo usilovat o fiskální korekci, ledaže by známky nadměrné poptávky vyžadovaly aktivní fiskální politiky za účelem kontroly jejího růstu, nebo že by naopak zhoršený hospodářský výhled vyžadoval další výdaje. Tento postup přispěje k zachování odpovídající orientaci politik pro eurozónu jako celek, jelikož vedlejší účinky vyvolané předčasnými fiskálními omezeními v členských státech s nízkým/středním zadlužením by mohly nepřiměřeně snížit agregátní poptávku v eurozóně a ztížit členským státům s vysokým zadlužením provádění fiskální korekce.

Podle názoru Komise by fiskální doporučení pro jednotlivé členské státy měla být i nadále diferencována a měla by zohledňovat možné efekty přelévání mezi jednotlivými zeměmi. Pokud budou potřebné vnitrostátní fiskální korekce, měly být provedeny způsobem, který zlepší skladbu výdajů a ochrání celkové investice.

Důsledky pro postup při nadměrném schodku