Zvláštní zpráva Finanční pomoc 
poskytovaná zemím, které 
se potýkají s obtížemiCS 2015  č. 18
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet:  http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( http://europa.eu ).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-3170-3 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/69197 QJ-AB-15-016-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-3180-2 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/86820 QJ-AB-15-016-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-3194-9 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/4626 QJ-AB-15-016-CS-E
© Evropská unie, 2015
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
Printed in Luxembourg
Finanční pomoc 
poskytovaná zemím, které 
se potýkají s obtížemi
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce SFEU)Zvláštní zprávaCS 2015  č. 18
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře -
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich 
dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či 
výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, jemuž předsedá člen Účetního dvora Milan Martin Cvikl a který se 
zaměřuje na audit příjmů, výzkumu a vnitřních politik a orgánů a institucí Evropské unie. Audit vedl člen Účetního dvora 
Baudilio Tomé Muguruza s podporou vedoucího svého kabinetu Daniela Costy de Magalhãese a atašé Ignacia Garcíi de 
Parady, ředitele Zachariase Koliase, vedoucího týmu Josefa Jindry a auditorů Giuseppeho Diany, Marca Fianse, Daniely 
Christovové, Didiera Lebruna, Ioanny Metaxopuluové, Adriana Savina a Kristiana Snitera.
Zleva doprava: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Christovová, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Obsah
Body
 Zkratky
I – XIX Shrnutí
1 – 26 Úvod
1 – 7 Krize státního dluhu v členských státech EU
8 – 18 Koncepce a provádění
8 – 10 Koncepce programu
11 – 15 Podmínky
16 – 18 Provádění
19 – 26 Finanční zdroje
19 – 23 Financování programu
24 – 26 Výpůjčky na trzích
27 – 32 Koncepce auditu
33 – 47 Část I – Komise nebyla na rozsah krize, k níž došlo, připravena
33 – 44 Komise před nástupem krize podcenila rozsah fiskální nerovnováhy
35 – 40 Komise odhadovala, že veřejné rozpočty jsou silnější, než skutečně byly
41 – 44 Posouzení podcenila potenciální fiskální rizika
45 – 47 V důsledku toho nebyla Komise připravena na řízení programu
04 Obsah
48 – 114 Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
50 – 96 Postupy Komise nezahrnovaly vždy dostatečná kontrolní a vyvažující opatření
52 – 54 Komise byla při získávání informací potřebných pro účely monitorování většinou důkladná
55 – 70 Programové prognózy zajišťují povšechné kontroly konzistentnosti návrhu programu, avšak s mnoha 
omezeními, která nejsou ověřována
71 – 75 Programové prvky byly obecně dobře podložené, v některých případech však scházely důležité záznamy
76 – 79 Komise se příležitostně odchylovala od rozhodnutí Rady
80 – 92 Na země nebyly uplatňovány stejné nároky
93 – 96 Nedostatky v řízení programu způsobené nedostatečnými kontrolami
97 – 107 Programové dokumenty se postupně zlepšovaly, stále však vykazovaly nedostatky
97 – 99 Zlepšení kvality programových dokumentů
100 – 107 Nedostatky v monitorování a vykazování souladu s předpisy
108 – 114 Spolupráce s ostatními partnery byla pouze neformální
115 – 136 Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli okolnosti na počátku ne 
vždy umožňovaly dodržovat osvědčené postupy
117 – 122 Emise dluhopisů byly upisovány dobře
117 – 118 Náklady zadluženosti odpovídaly úrovni u obdobných subjektů
119 – 122 Emisní cenové úrovně byly někdy vyšší než původní pokyny bank
123 – 136 Okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat osvědčené postupy
137 – 178 Část IV – Programy splnily své cíle
138 – 143 Celkové financování nebylo nutné navyšovat
138 – 141 Finanční krytí se ukázalo jako dostatečné, napjaté bylo jen ve dvou členských státech
142 – 143 Některé členské státy obdržely výhodnější finanční podmínky, než jak předpokládal původní návrh
05 Obsah
144 – 154 Aktualizované cílové hodnoty byly většinou, ne však vždy, splněny udržitelně
144 – 148 S několika výjimkami byly revidované roční cílové hodnoty schodku splněny
149 – 152 Všechny země zlepšily nastavení své fiskální politiky, avšak různou měrou
153 – 154 Země používaly jednorázová opatření
155 – 164 Míra dodržování podmínek byla vysoká
155 – 158 Členské státy nakonec splnily nejméně 80 % podmínek
159 – 164 Programy urychlily reformy, někdy se však žádoucí výsledky nedostavily
165 – 178 Nakolik země zvýšily svou konkurenceschopnost?
165 – 172 Konkurenceschopnost vzrostla, avšak v různé míře
173 – 174 Vnitřní devalvace prostřednictvím úprav mezd nových zaměstnanců
175 – 178 Devizové půjčky nadále představovaly problém
179 – 204 Závěry a doporučení
179 – 180 Dohled před krizí
181 – 192 Postupy řízení programů
193 – 194 Výpůjční operace
195 – 204 Úspěchy programu
 Příloha I — Důvody k podání žádosti o pomoc
 Příloha II — Úvěrové facility pro pět zemí
 Příloha III — Metodika auditu
 Odpověď  Komise
06
 Zkratky
ECB : Evropská centrální banka
EFC : Hospodářský a finanční výbor ( Economic and Financial Committee )
EFSF : Evropský nástroj finanční stability
EFSM : evropský mechanismus finanční stabilizace
EMTN : poukázky se střednědobou splatností denominované v eurech ( Euro Medium-Term Notes )
ESA : Evropský systém účtů
EWG : Pracovní skupina pro Euroskupinu
MoU : memorandum o porozumění
Rada : Rada Evropské unie, v textu je tento pojem používán jako zkratka pro kterýkoli rozhodovací orgán sestávající 
ze zástupců členských států
07
 Shrnutí
I
Před sedmi lety čelila Evropa finanční krizi, která se 
vyvinula v krizi státního dluhu. Krize státního dluhu 
byla důsledkem různých faktorů včetně slabého 
bankovního dozoru, špatných fiskálních politik a pro -
blémů, s nimiž se potýkaly velké finanční instituce 
(a následných nákladů na záchranné balíčky, které 
nesla veřejnost). Krize se členskými státy EU převalila 
ve dvou vlnách, kdy nejprve v období 2008–2009 
postihla země mimo eurozónu a později se rozšířila 
do eurozóny samotné. Celkově bylo o makrofinanční 
pomoc nuceno požádat osm členských států.
II
Byly však tyto turbulence vyřešeny dobře? V této 
zprávě analyzujeme způsob, jakým Komise řídila 
finanční pomoc poskytovanou pěti členským státům 
(Maďarsku, Lotyšsku, Rumunsku, Irsku a Portugalsku).
Určité varovné signály zůstaly bez povšimnutí
III
Je důležité mít na paměti, že již před krizí existoval 
rámec určený k monitorování rozpočtů členských 
států. Varovat Radu v případě narůstající fiskální 
nerovnováhy bylo povinností Komise. Komise nebyla 
připravena na první žádosti o finanční pomoc.IV
Podle dostupných zjištění Evropská komise odhado -
vala, že veřejné rozpočty členských států jsou silnější, 
než se ve skutečnosti ukázaly být. Důležitým nedostat -
kem, který vykazovala posouzení Komise před rokem 
2009, byla neexistence zpráv o narůstání podmíně -
ných závazků veřejného sektoru, z nichž se během 
krize často staly závazky reálné. Komise nevěnovala 
dostatečnou pozornost ani vazbě mezi velkými zahra -
ničními finančními toky, zdravím bank a v konečném 
důsledku vládními financemi.
V
Reformy Paktu o stabilitě a růstu v letech 2011, 2013 
a 2014 se snažily napravit nedostatky předkrizo -
vého období tím, že zavedly větší makroekonomický 
dohled. Již v roce 2008 však Komise zjistila, že není 
připravena finanční pomoc řídit, když země začaly 
podávat své žádosti.
Čelem k výzvě
Dohánění náskoku
VI
Komisi se podařilo ujmout se svých nových povinností 
v oblasti řízení programů, k nimž patřila jednání s vni -
trostátními orgány, příprava programových prognóz 
a odhadů mezer ve financování a určování nezbytných 
reforem. S ohledem na počáteční časová omezení 
i omezení z hlediska objemu příslušných zkušeností se 
jednalo o úspěch.
Shrnutí 08
VII
Komise byla při získávání informací, které potřebovala, 
většinou důkladná. Ve stále větší míře shromažďovala 
interní odborné zkušenosti a v zemích, které požádaly 
o pomoc, jednala se širokou škálou zúčastněných 
subjektů.
Složité nástroje
VIII
Příprava makroekonomických prognóz a prognóz 
schodků nebyla novou činností. Komise používala již 
existující a poněkud těžkopádný nástroj prognózování, 
jehož základem byly tabulky. Řízení kvality se omezo -
valo jen na sesouhlasování jednotlivých částí prognóz, 
aniž by vedení zkoumalo odůvodnění prognostických 
předpokladů. Bylo velmi obtížné posoudit věrohod -
nost klíčových předpokladů, například fiskálních mul -
tiplikátorů, a to nikoli jen při následném přezkumu, ale 
na straně vedení i během vlastní přípravy prognóz.
Počáteční obtíže
IX
Programy pomoci měly díky platným politikám na 
úrovni EU a tehdejším ekonomickým znalostem vět -
šinou řádný základ. Častou slabinou postupu Komise 
však byla nedostatečná dokumentace. Nebyla kon -
cipována za účelem zpětného využití při hodnocení 
přijatých rozhodnutí. Nemohli jsme ověřit některé 
zásadní informace předané Radě, například prvotní 
odhady mezery ve financování pro některé programy.X
Lze to částečně vysvětlit krizovou situací, prvotní 
časovou tísní a tím, že řízení programu bylo pro Komisi 
novinkou. Dostupnost záznamů se postupně zlepšo -
vala, avšak i u nejnovějších programů některé klíčové 
dokumenty scházely.
XI
Podmínky uvedené v memorandech o porozumění 
byly obvykle odůvodněny konkrétním odkazem na 
rozhodnutí Rady. Podmínky se však vždy dostatečně 
nesoustředily na obecné podmínky týkající se hospo -
dářské politiky, které stanoví Rada.
Odlišné přístupy
XII
Bylo nalezeno několik příkladů zemí, k nimž se ve 
srovnatelné situaci nepřistupovalo stejným způsobem. 
Podmínky pomoci byly v každém programu řízeny 
odlišně. V některých programech byly celkově méně 
přísné, což usnadňovalo jejich dodržování. Při porov -
nání zemí s obdobnými strukturálními nedostatky bylo 
zjištěno, že požadované reformy nebyly vždy úměrné 
řešeným problémům, nebo postupovaly velmi odliš -
ným způsobem. Některé (nikoli však všechny) cílové 
hodnoty schodku jednotlivých zemí byly mírnější, než 
jaké by odůvodňovala hospodářská situace.
Omezené řízení kvality
XIII
Jedním z důvodů těchto nedostatků byla skutečnost, 
že koncepce a monitorování programu byly do značné 
míry v rukou programových týmů Komise. Než byly 
předloženy Radě nebo Komisi, byly klíčové dokumenty 
vyplývající z odborné analýzy předmětem přezkumu, 
ten však byl v několika ohledech nedostatečný. Pod -
kladové výpočty nepřezkoumával nikdo mimo progra -
mový tým, práce odborníků nebyla důkladně kontrolo -
vána a přezkumný proces nebyl řádně dokumentován.
Shrnutí 09
Prostor pro zlepšení
XIV
Pozitivním zjištěním je skutečnost, že programové 
dokumenty, které jsou základem rozhodnutí Rady 
nebo Komise, se od první žádosti o finanční pomoc 
značně zlepšily. Důvodem bylo přidělení dalších pra -
covníků pro řízení programů, více získaných zkuše -
ností a lepší příprava. Nicméně i pozdější programové 
dokumenty postrádaly některé základní informace.
XV
Pro účely monitorování Komise používala cílové hod -
noty schodku na bázi časově rozlišených údajů. Tím se 
zajišťuje soulad s postupem při nadměrném schodku, 
rovněž to však znamená, že má-li být přijato rozhod -
nutí o pokračování programu, Komise není schopna 
s jistotou uvést, zda přijímající členský stát cílový scho -
dek dodržel, neboť schodky na bázi časově rozlišených 
údajů lze zjišťovat až po uplynutí určité doby. Metoda 
podávání zpráv o dodržování podmínek nebyla sys -
tematická. Pro informace o nedodržování bylo použí -
váno mnoho různých pojmů, což vedlo k nejasnostem. 
O některých podmínkách nebyly zprávy podávány 
vůbec. Několik podmínek bylo vykázáno jako splněné, 
ačkoli tomu tak ve skutečnosti nebylo.
Programy splnily své cíle
XVI
Revidované cílové hodnoty schodku byly většinou 
splněny, až na několik výjimek. Při poklesu hospodář -
ské činnosti v roce 2009 zemím vznikly ztráty příjmů, 
které vymazaly i zisky z nových příjmových opatření. 
Daňově neutrální reformy nebo reformy zajišťující 
daňové vyrovnání vyvolaly dodatečné krátkodobé 
fiskální náklady a některé země využily dalších daňo -
vých opatření k vyrovnání snižujícího se poměru daní 
k HDP . Strukturální schodky se zlepšovaly, avšak růz -
ným tempem. Fiskální korekce zčásti proběhla s krát -
kodobým účinkem. Země pro splnění cílových hodnot 
použily jednorázová opatření.XVII
Členské státy splnily většinu podmínek stanovených 
v jejich programech, ačkoli s určitým zpožděním. Tato 
zpoždění vznikla většinou z důvodů, které Komise 
nemohla ovlivnit. V některých případech však Komise 
stanovila nerealisticky krátké lhůty pro velmi roz -
sáhlé reformy. Vysoká míra splnění neznamená, že 
byly dodrženy všechny podmínky. Kromě toho bylo 
zjištěno, že členské státy mají sklon nechávat plnění 
důležitých podmínek na konečnou fázi programového 
období.
XVIII
Programy dosáhly úspěchu při urychlování reforem. 
Země většinou pokračovaly v reformách, které pro -
gramové podmínky odstartovaly. V době auditu byly 
případy upouštění od reforem vzácné. Byly kompenzo -
vány alternativními reformami, které ale často nebyly 
z hlediska potenciálního dopadu rovnocenné.
XIX
Ve čtyřech z pěti zemí došlo k ozdravení běžného 
účtu rychleji, než se očekávalo. Tuto skutečnost do 
značné míry vysvětluje neočekávané zlepšení pří -
jmové bilance a v menší míře i neočekávané zlepšení 
obchodní bilance.
Shrnutí 10
Naše doporučení
a) Komise by měla vypracovat rámec pro celý orgán, 
který by v případě vzniku programu finanční 
pomoci umožnil rychlou mobilizaci zaměstnanců 
a odborných kapacit Komise. Komise by také měla 
vypracovat postupy v rámci nařízení obsažených 
v balíčku dvou právních aktů týkajících se správy 
ekonomických záležitostí.
b) Postup prognózování by měl podléhat systematič -
tějšímu řízení kvality.
c) Aby bylo zajištěno, že faktory, z nichž vycházejí 
rozhodnutí týkající se programu, budou vnitř -
ně transparentní, měla by Komise posílit vedení 
evidence a věnovat evidenci pozornost při přezku -
mech kvality.
d) Komise by měla zajistit vhodné postupy pro 
přezkum kvality řízení programů a obsahu progra -
mových dokumentů.
e) Za účelem monitorování rozpočtu by Komise měla 
do memorand o porozumění začleňovat proměn -
né, které je schopna shromažďovat s krátkým časo -
vým prodlením.
f) Komise by měla rozlišovat podmínky podle jejich 
důležitosti a zaměřovat se na skutečně důležité 
reformy.
g) U všech budoucích programů by se Komise měla 
snažit formalizovat interinstitucionální spolupráci 
s ostatními programovými partnery.
h) Postup řízení dluhu by měl být transparentnější.
i) Komise by měla dále analyzovat klíčové aspekty 
ozdravení zemí.
11
 Úvod
Krize státního dluhu 
v členských státech EU
01 
Finanční krize, která v roce 2008 zasáh -
la Evropu, odstartovala evropskou krizi 
státního dluhu. Tato krize státního dlu -
hu měla mnoho příčin, včetně slabého 
bankovního dohledu, nedostatečných 
fiskálních politik a problémů velkých 
finančních institucí (kdy náklady na 
záchranné balíčky pro tyto instituce 
nesla veřejnost). V době zveřejnění 
této zprávy jsou účinky krize stále 
citelné a výsledné úvěrové programy 
již dosáhly hodnoty stovek miliard, 
což pro všechny zúčastněné znamená 
zatěžující povinnosti v oblasti řízení.
02 
Krize zasáhla členské státy EU ve dvou 
vlnách. Nejprve se nákaza finanční kri -
ze rozšířila prostřednictvím úvěrových 
a obchodních kanálů do řady člen -
ských států mimo eurozónu. Prudký 
nárůst odlivu zahraničního kapitálu 
a snížení vývozu odhalily význam -
né vnější nerovnováhy v některých 
zemích, z nichž tři (Maďarsko, Lotyš -
sko a Rumunsko) požádaly o finanční 
pomoc z mechanismu EU na podporu 
platební bilance1, od MMF2 a z jiných 
zdrojů3.03 
Druhá vlna krize se týkala členských 
států eurozóny. Přestože měnová 
unie zpočátku zajistila určitou ochra -
nu z hlediska likvidity, ratingové 
agentury začaly v roce 2009 snižovat 
ratingy státních dluhopisů některých 
členských států. V některých zemích4 
úrokové sazby na trhu státních dluho -
pisů prudce stouply, v jiných zemích5 
se však snížily. V důsledku poklesu 
soukromého financování a eskalace vý -
půjčních nákladů vlád Irska a Portugal -
ska (kromě jiných)6 požádaly o vnější 
finanční pomoc.
04 
Účelem finanční pomoci bylo podpořit 
země při splácení nebo financování 
jejich splatných dluhů a schodků. 
Finanční pomoc zajišťovala určitou 
rezervu, která měla usnadnit prová -
dění ozdravných programů nutných 
v každé zemi k nápravě základních pro -
blémů. Obecně řečeno, mechanismy se 
zaměřovaly na nutnost chránit stabilitu 
eurozóny nebo EU jako celku, omezit 
riziko šíření nákazy a předejít náhlému 
šoku pro ekonomiky členských států, 
které jsou příjemci pomoci. Cíle každé -
ho programu se v podrobnostech lišily, 
celkovým cílem finanční pomoci však 
bylo vrátit členské státy do řádného 
makroekonomického nebo finančního 
stavu a obnovit jejich schopnost plnit 
závazky ve vztahu k veřejnému sektoru 
(v eurozóně) nebo k platební bilanci 
(mimo eurozónu). Graf 1  uvádí časový 
průběh finanční pomoci poskytované 
pěti členským státům, které byly před -
mětem auditu.1 Na základě článku 143 
Smlouvy o fungování 
Evropské unie.
2 Polsko získalo přístup 
k finančním prostředkům 
z MMF v květnu 2009 
prostřednictvím flexibilní 
úvěrové linky, nežádalo však 
o podporu z EU.
3 V závislosti na konkrétním 
programu měly další zdroje 
financování poskytnout 
Světová banka, Evropská 
banka pro obnovu a rozvoj, 
Evropská investiční banka, 
Česká republika, Dánsko, 
Finsko, Polsko, Norsko 
a Švédsko.
4 Irsko, Řecko, Španělsko, Itálie, 
Portugalsko.
5 Německo, Francie.
6 V eurozóně požádaly 
o finanční pomoc i Řecko, 
Španělsko a Kypr.
12 Úvod
05 
Vzhledem k tomu, že krize měla v kaž -
dé zemi jiný průběh, byla pomoc po -
žadována z různých důvodů. Přehled 
těchto důvodů uvádí Příloha I .
06 
Za účelem poskytování finanční po -
moci byla vypracována řada finančních 
nástrojů. Členské státy mimo eurozónu 
mohly využít stávajícího mechanismu 
na podporu platební bilance. Irsko 
a Portugalsko obdržely pomoc z nově 
zřízeného evropského mechanismu 
finanční stabilizace (EFSM) a z Evrop -
ského nástroje finanční stability (EFSF). 
Pouze mechanismus na podporu pla -
tební bilance a evropský mechanismus finanční stabilizace byly zřízeny jako 
nástroje EU na základě Smlouvy o fun -
gování Evropské unie, neboť Evropský 
nástroj finanční stability je mezivládní 
prostředek mimo rámec EU. Přehled 
právního základu uvedených tří nástro -
jů uvádí Příloha II . Zkoumaných pět 
zemí rovněž obdrželo finanční pomoc 
z MMF.
07 
Pomoc pro země mimo eurozónu řídila 
Komise a MMF. Evropská centrální ban -
ka (ECB), třetí člen trojice věřitelů, se 
podílela na řízení finanční pomoci pro 
Irsko a Portugalsko. Tento text uvádí 
tyto instituce jako „partnery“.Graf 1Časový průběh finanční pomoci
Pozn.: Datem počátku každého programu je datum, kdy bylo podepsáno memorandum o porozumění mezi členským státem a Komisí.
Zdroj: Evropský účetní dvůr.EurozónaMimo eurozónu2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (11/2008–11/2010)
LV (01/2009–01/2012)
RO (06/2009–06/2011) RO 2 (06/2011–03/2013)
IE (12/2010–12/2013)
PT (05/2011–05/2014)
13 Úvod
Koncepce a provádění
Koncepce programu
08 
Žádosti o finanční pomoc z EU iniciují 
orgány členských států. Žádosti musí 
být předloženy Komisi a Hospodářské -
mu a finančnímu výboru (EFC)7 spolu 
s návrhem hospodářského ozdravného 
programu8. Pracovníci Komise9 vypra -
cují makroekonomické předpovědi, 
o které se každý program opírá, a ve -
dou jednání s vnitrostátními orgány. 
Mandát pro tato jednání je stanoven 
předem ve stručném nástinu politiky10. 
Komise neformálně kontaktuje ostatní 
zúčastněné subjekty (MMF, Hospodář -
ský a finanční výbor a v případě zemí 
eurozóny ECB), aby získala koordinova -
né stanovisko k podmínkám programu, 
které budou finanční pomoc doprová -
zet (viz bod 11).
09 
Vyjednávací návštěva11 země vyvrcholí 
souborem dokumentů:
a) Návrh rozhodnutí Rady o finanční 
pomoci, který stanoví obecné pod -
mínky hospodářské politiky, jež 
jsou s pomocí spojeny, a obecné 
finanční podmínky půjčky (objem 
finančních prostředků, ujednání 
o splátkách a maximální průměrná 
doba splatnosti12).b) Vysvětlující prohlášení k výše uve -
denému návrhu uvádějící posou -
zení plánovaného ekonomického 
ozdravného programu daného 
členského státu ze strany Komi -
se. Posouzení se opírá o interní 
předpovědi, finanční a makroeko -
nomické modely Komise, údaje 
Eurostatu a informace získané při 
vyjednávací návštěvě.
c) Memorandum o porozumění, které 
představuje podrobnější závazek 
členského státu a obvykle je pode -
pisují orgány členského státu spolu 
s Komisí. Memorandum o porozu -
mění stanoví přesné ekonomické 
podmínky výplaty každé splátky 
a určuje povinnosti členského stá -
tu v souvislosti s podáváním zpráv.
d) Dohoda o půjčce, která stanoví 
technické a právní podrobnosti 
půjčky (například výpočet prů -
měrné splatnosti, úrokové sazby, 
ujednání o výplatách a splácení13).7 Hospodářský a finanční výbor 
byl zřízen s cílem prosazovat 
koordinaci hospodářských 
a finančních politik mezi 
členskými státy. Výbor se 
skládá z vedoucích úředníků 
orgánů státních správ 
a centrálních bank, ECB 
a Komise.
8 Čl. 3 odst. 2 nařízení Rady (ES) 
č. 332/2002 ze dne 18. února 
2002, kterým se zavádí systém 
střednědobé finanční pomoci 
platebním bilancím členských 
států (Úř. věst. L 53, 23.2.2002, 
s. 1), a čl. 3 odst. 1 nařízení 
Rady (EU) č. 407/2010 ze dne 
11. května 2010 o zavedení 
evropského mechanismu 
finanční stabilizace 
(Úř. věst. L 118, 12.5.2010, s. 1). 
Ekonomický ozdravný 
program je soubor ozdravných 
politik, které země hodlá 
zavést k nápravě základních 
problémů a obnovení své 
makroekonomické a finanční 
situace.
9 Programový tým, vedoucí 
útvaru odpovědného za zemi 
programu, vedoucí programu 
a ředitel odpovědný za 
programovou zemi.
10 Stručný nástin politiky 
analyzuje finanční 
a makroekonomickou situaci 
členského státu a potenciální 
dopad jakýchkoli 
navrhovaných opatření na 
hospodářství daného státu. 
Stanoví i rámec pro jednání 
s daným členským státem. 
Stručný nástin politiky 
schvaluje odpovědný komisař 
poté, co obdrží připomínky od 
předsedů Hospodářského 
a finančního výboru 
a Pracovní skupiny pro 
Euroskupinu.
11 Návštěvy provádí vedoucí 
úředníci Komise a MMF, 
v případě zemí eurozóny také 
ECB. Obecně tyto návštěvy 
trvají dva až tři týdny.
12 Každá vyplacená část finanční 
pomoci může mít jinou 
splatnost. Vážený průměr 
těchto splatností nesmí 
překročit nejvyšší průměrnou 
splatnost stanovenou 
v rozhodnutí Rady.
14 Úvod
10 
Vzhledem k tomu, že MMF a EU14 
zůstávají odpovědné za svá vlastní roz -
hodnutí o půjčkách, jsou vypracovány 
dva samostatné soubory dokumentů, 
z nichž každý připraví jedna z těchto 
dvou institucí. V EU je konečné rozhod -
nutí po poskytnutí finanční pomoci na 
Radě.
Podmínky
11 
Podmínky programu výslovně spojují 
schválení nebo pokračování financo -
vání s prováděním celé škály opatření, 
obecně opatření, která jsou významná 
pro cíle programu. Podmínky progra -
mu mohou též obsahovat klíčové cílo -
vé údaje, které varují, pokud se politiky 
odchýlí od správného kurzu (např. cíl 
inflace)15.
12 
Podmínky jsou buď kvantitativní 
(například limit fiskálního schodku), 
nebo strukturální (například větší pro -
sazování práva hospodářské soutěže). 
Podmínky se liší i podle zamýšlené 
funkce – mohou sloužit:
a) k nápravě klíčových nerovno -
váh (například snížení fiskálního 
schodku);
b) k prevenci opakování nerovnováhy 
v budoucnosti (například přijetí 
právních předpisů o fiskální odpo -
vědnosti); a
c) ke zjištění rozsahu nerovnováhy 
(například celkové posouzení part -
nerství soukromého a veřejného 
sektoru).13 
Stanovené podmínky v praxi vycházejí 
z ekonomického ozdravného progra -
mu členského státu a analýzy partne -
rů. Každý program tak bude mít jiný 
soubor podmínek zaměřený na fiskální 
konsolidaci, strukturální reformy na 
podporu hospodářského růstu a/nebo 
reformy či podporu finančního sektoru 
(viz tabulka 1 ).
14 
Všechny programy pomoci se za -
měřovaly na fiskální konsolidaci 
prostřednictvím přijímání fiskálních 
politik s cílem snížit schodky veřejných 
financí a zajistit udržitelnost dluhu. 
Vedle tohoto primárního cíle je fiskální 
konsolidace v rámci programů důle -
žitá i z toho důvodu, že je mimo jiné 
schopna:
a) různými způsoby usnadnit interní 
ozdravování (například pomo -
cí přímého snižování souhrnné 
poptávky nebo dopadu mezd a za -
městnanosti ve veřejném sektoru 
na mzdové náklady v soukromém 
sektoru16);
b) usnadnit externí ozdravování 
snížením nadměrného schodku 
běžného účtu;
c) pomoci zvládat inflaci ovlivňová -
ním cen různými cestami (napří -
klad dopad inflace na souhrnnou 
poptávku nebo na poptávku po 
penězích);
d) uvolnit zdroje pro ostatní odvětví, 
je-li ekonomika finančně omezená; 
a
e) podnítit (za určitých podmínek) 
důvěru v ekonomiku a dosáhnout 
tak expanzivního účinku17.13 Pro každou splátku se 
podepisuje i výpůjční 
smlouva.
14 Financování z EFSM pro Irsko 
a Portugalsko bylo poskytnuto 
ve spojení s financováním 
z EFSF a pro oba zdroje půjček 
platily totožné ekonomické 
podmínky.
15 Moon, S. a Bulíř, A.: Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable? (Pomáhají programy 
podporované MMF k dosažení 
větší trvanlivosti fiskální 
korekce?), pracovní dokument 
MMF, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. 
a Moral-Benito, E.: The Role of 
Public wages in Fiscal 
Consolidation Process  (Úloha 
mezd ve veřejném sektoru 
v procesu fiskální konsolidace), 
seminář „Mzdové výdaje 
vlády: determinanty, interakce 
a účinky“, který uspořádalo GŘ 
pro hospodářské a finanční 
záležitosti, 2014.
17 Daniel, J., Davis J., Fouad M. 
a Van Rijckeghem, C.: Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth  (Fiskální korekce pro 
stabilitu a růst), Pamflet Series  
č. 55, 2006, Mezinárodní 
měnový fond, Washington 
D.C.
15 Úvod
15 
Úlohou strukturálních podmínek je ze -
jména uskutečnit strukturální reformy 
zaměřené na zvyšování dlouhodobé 
udržitelnosti makroekonomických 
ozdravných opatření. Cílem podmínek 
pro finanční sektor je stabilizovat fi -
nanční sektor, což často hraje klíčovou 
úlohu na počátku programu, kdy ob -
vykle dochází k restrukturalizaci bank.Provádění
16 
Komise musí pravidelně ověřovat, zda 
je hospodářská politika přijímající -
ho členského státu v souladu s jeho 
ozdravným programem a s podmínka -
mi programu. Podmínky programu Ko -
mise monitoruje18 v koordinaci s MMF. 
Za tímto účelem přijímající členské stá -
ty podávají pravidelné zprávy o pokro -
ku při provádění programu19 a partneři 
uskutečňují monitorovací návštěvy. Po 
své návštěvě připravují Komise i MMF 
vlastní zprávu o přezkumu.Tabulka 1Zaměření podmínek programu
ProgramFiskální 
konsolidaceStrukturální reformy Finanční sektor
Maďarsko Ano Žádné významné reformy – Posílení regulace a dohledu
Lotyšsko Ano– Podnikatelské prostředí
– Aktivní politiky trhu práce
– Řízení fondů EU– Posílení regulace a dohledu
–  Plány řešení krize nebo konsolidace finančních 
institucí
Rumunsko I Ano– Podnikatelské prostředí
– Řízení fondů EU– Posílení regulace a dohledu
Rumunsko II Ano– Reformy trhu práce
– Konkurenceschopnost uvnitř ekonomikyŽádné významné reformy
Irsko Ano– Reformy trhu práce
– Konkurenceschopnost uvnitř ekonomiky– Snižování finanční páky
– Posílení regulace a dohledu
–  Plány řešení krize nebo konsolidace finančních 
institucí
Portugalsko Ano– Reformy trhu práce
– Konkurenceschopnost uvnitř a  vně ekonomiky
– Vzdělávání
– Zdravotnictví
– Podnikatelské prostředí
– Soudní reformy
– Trh s bydlením– Snižování finanční páky
– Posílení regulace a dohledu
–  Plány řešení krize nebo konsolidace finančních 
institucí
Zdroj: EÚD na základě příslušných rozhodnutí Rady a prvotních programových dokumentů.
18 V případě EFSM se na 
monitorování podílí i ECB.
19 Memorandum o porozumění 
obecně obsahuje přílohu 
s ukazateli a údaji, které musí 
země pravidelně poskytovat.
16 Úvod
17 
Na základě tohoto přezkumu Komise 
rozhoduje po konzultaci s Hospodář -
ským a finančním výborem o uvolnění 
dalších splátek a o tom, zda by měly 
být některé podmínky programu 
upraveny a/nebo doplněny za účelem 
řešení nepředvídaných okolností, jako 
jsou změna makroekonomické situace, 
revize významných údajů nebo poli -
tické či institucionální činitele v člen -
ském státě. Prvotní memorandum 
o porozumění lze revidovat tak, aby 
byly tyto nové okolnosti zohledněny 
a bylo zajištěno provádění ozdravného 
programu.
18 
Jestliže přezkum vede k významným 
změnám podmínek20, musí být pozmě -
něno i rozhodnutí Rady. Postup pro 
změnu rozhodnutí Rady je do značné 
míry obdobný jako prvotní postup 
vyjednávání (viz body 8–10)21.
Finanční zdroje
Financování programu
19 
Částka půjčky v rámci každého progra -
mu pomoci kryje „mezeru ve finan -
cování“ daného členského státu – fi -
nanční potřeby členského státu, dokud 
není schopen financovat účty svých 
vládních institucí (splatné dluhy a nové 
schodky) nebo svou externí ekonomic -
kou pozici (platební bilanci) za obvyk -
lých podmínek.20 
Externí financování ekonomik eurozó -
ny probíhá prostřednictvím Eurosys -
tému22. Mezery ve financování zemí 
eurozóny se tudíž omezují na potřeby 
státních správ těchto zemí. Mimo euro -
zónu zahrnuje mezera ve financování 
všechny potřeby vnějšího financování 
uvedené v platební bilanci země.
21 
Během jednání o programu partneři 
odhadnou mezeru ve financování 
pomocí makroekonomických a fiskál -
ních prognóz a souboru předpokladů, 
například podle podílu dluhu, který 
bude možno refinancovat23. Konečná 
výše programu se opírá o tento odhad, 
je však také předmětem jednání mezi 
partnery a členským státem. Každý 
věřitel pak převezme určitý podíl na 
financování programu24. Lze přihléd -
nout i k interním zdrojům financování 
členského státu.
22 
Přehled hlavních prvků financování 
programu, relativní podíl každého 
věřitele a vyplacené částky finanční 
pomoci viz graf 2 .20 Například v případě změny 
cílových hodnot schodku.
21 Komise provedla 36 
formálních přezkumů šesti 
kontrolovaných programů. 
V 16 případech na přezkum 
navázala změna příslušného 
rozhodnutí Rady.
22 Eurosystém je centrální 
bankovní systém eurozóny. 
Skládá se z Evropské centrální 
banky a národních centrálních 
bank.
23 Blíží-li se dluh určité země své 
splatnosti, je třeba jej 
„konvertovat“ do nového 
dluhu, který pokryje splátku 
dluhu starého. Konverze 
s sebou nese riziko, že dluh 
může být refinancován při 
vyšší úrokové míře, což zvýší 
úrokové výdaje, nebo že země, 
která je dlužníkem, 
neshromáždí dostatek 
finančních prostředků 
k pokrytí plné výše splátky 
starého dluhu.
24 Přestože právní rámec 
umožňuje, aby půjčky 
poskytovala EU sama, v praxi 
posledních let je pomoc 
obvykle poskytována ve 
spolupráci s MMF a dalšími 
mezinárodními institucemi 
nebo zeměmi.
17 Úvod Graf 2Financování programu
Zdroj: EÚD, údaje poskytnuté Evropskou komisí a MMF.
… jako procento HDP každé země
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Maďarsko
20 miliardLotyšsko
7,5 miliardyRumunsko
20 miliard 
+ 5,4 miliardy1Irsko
67,5 miliardyPortugalsko
78 miliard
33 %
6,5 miliardy41 %
3,1 miliardy25 %
5 miliard33 % (60 % s EFSF)
22,5 (40,2) miliardy33 % (67 %)
26 (52) miliardFinancování přidělené Evropskou uniíCelkové ﬁnancování programů v eurech
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Vyplacené částky
jako procento přiděleného /f_inancování 
Portugalsko Irsko Rumunsko Lotyšsko Maďarsko
Platební bilance / EFSM EFSF MMF ostatní věřitelé
1 Preventivní pomoc. Nezahrnuto v ostatních grafech. 
18 Úvod
23 
Pět členských států využilo 95 % finan -
cování poskytnutého Evropskou unií 
a 13 % této částky již bylo k 31. březnu 
2015 splaceno (viz graf 3 ).Graf 3Finanční pomoc: vyplacené částky a dosud neuhrazené splátky
Zdroj: EÚD, údaje poskytnuté Evropskou komisí.
63 miliard EURPomoc, kterou měla
poskytnout Evropská unie
Částky vypůjčené 
a vyplacené
60 miliard EURVyplaceno, 
podle zemíDlužné částky
podle zemí1
Nesplaceno celkem
52 miliard EUR5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumunsko
Portugalsko
Lotyšsko
Irsko
Maďarsko70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Údaje k 31./uni00A0březnu 2015.
19 Úvod
Výpůjčky na trzích
24 
Aby mohla poskytnout svůj podíl na 
finanční pomoci, vypůjčila si Evropská 
unie na kapitálových trzích a prostřed -
ky půjčila členským státům, které se 
potýkaly s obtížemi, a to za stejných 
podmínek, tedy ve stejné výši a se 
stejným kuponem a datem splatnosti. 
Do konce roku 2014 vydala EU celkem 
22 emisí dluhopisů o nominální hod -
notě 60,1 miliardy EUR. Výpůjčky řídila 
jménem EU Komise.
25 
Výpůjčky měly obecně podobu pou -
kázek se střednědobou splatností de -
nominovaných v eurech (EMTN), které 
jsou emitovány na kapitálových trzích 
a kotovány na burze cenných papírů 
v Lucemburku. Poukázky EMTN jsou 
v plné výši splatné k datu splatnosti 
a jsou zatíženy pevným ročním úrokem 
po celou dobu své existence. Evropští 
investoři představují přibližně 80 % 
všech investorů do EMTN.
26 
Dluhová služba spojená s EMTN zů -
stává povinností Evropské unie, která 
musí zajistit, aby byly všechny platby 
provedeny včas, jestliže členský stát, 
který je dlužníkem, neuhradí splatnou 
jistinu a/nebo úrok.
20
 Koncepce auditu
27 
Audit zkoumal, zda Komise řídila pro -
gramy finanční pomoci řádně. K to -
muto účelu sloužily následující dílčí 
otázky:
i) Byla narůstající fiskální rizika zjiště -
na včas?
ii) Byly procesy navrženy dostatečně 
dobře, aby poskytly komplexní 
vstupní informace pro rozhodnutí 
o programech?
iii) Vypůjčila si Komise při nejlepších 
možných úrokových sazbách 
a v souladu s nejlepšími dostupný -
mi postupy vydávání dluhopisů?
iv) Splnily programy finanční pomoci 
své hlavní cíle?
28 
Audit zahrnul řízení finanční pomoci 
ze strany Komise poskytované v rámci 
nástroje pro platební bilance a EFSM, 
pro kterou si Komise půjčovala na kapi -
tálových trzích při využití rozpočtu EU 
jakožto záruky. Audit obsáhl finanční 
pomoc vyplacenou Maďarsku, Lotyš -
sku, Rumunsku (první dva programy), 
Irsku a Portugalsku, s důrazem na 
úlohu Komise v těchto programech. 
Rovněž byla zkoumána spolupráce 
Komise a jejích partnerů (ECB a MMF), 
partneři však kontrolováni nebyli.29 
Nebyla provedena kontrola rozhodnutí 
přijatých na politické úrovni EU a v ně -
kolika směrech byl omezen rozsah 
auditu. Nebyl zvažován hypotetický 
srovnávací scénář neposkytnutí finanč -
ní pomoci nebo proveditelnost řešení 
krizí jinými prostředky (například sdíle -
ní státního dluhu). Nebyla posuzována 
ani udržitelnost dluhu nebo pravděpo -
dobnost splacení půjček. Rovněž neby -
lo hodnoceno, zda Rada k řešení krize 
zvolila nejvhodnější cílové hodnoty 
schodků nebo strukturální podmínky. 
Při auditu spolupráce Komise s ostat -
ními partnery nebylo posuzováno, zda 
bylo jejich zapojení odůvodněné.
30 
Kritéria auditu byla odvozena z násle -
dujících zdrojů:
i) regulatorní požadavky (nařízení 
Rady, rozhodnutí Rady, memo -
randa o porozumění mezi Komisí 
a členskými státy);
ii) interní pravidla a postupy Komi -
se (normy a pokyny pro vnitřní 
kontrolu);
iii) osvědčené postupy v oblasti řízení 
a kritéria hodnocení odvozené 
z hodnocení programů MMF, 
z ex post  hodnocení pomoci EU 
pro platební bilance třetích zemí, 
z předešlých zpráv Účetního dvora 
o makrofinanční pomoci, pokynů 
a ostatních publikací z nezávislých 
institutů a skupin odborníků a vý -
stupů akademického výzkumu; a
iv) osvědčené postupy navržené 
v řadě pokynů týkající se řízení 
veřejného dluhu, vztahů s inves -
tory a transparentnosti vydávání 
dluhopisů.
21 Koncepce auditu
31 
Další podrobnosti o metodice auditu 
uvádí příloha III .
32 
Důkazní informace byly shromážděny 
na základě:
i) podrobného přezkumu dokumen -
tace týkající se programů finanční 
pomoci EU (programových doku -
mentů, interních analýz Komise, 
tabulkových prognóz, hodnocení 
a studií ostatních organizací);
ii) rozhovorů s pracovníky GŘ Ko -
mise pro hospodářské a finanční 
záležitosti;
iii) rozhovorů s pracovníky vnitro -
státních orgánů, například minis -
terstev financí, centrálních bank, 
koordinačních jednotek programů 
a odvětvových ministerstev;
iv) analýzy hodnotících ukazatelů 
podmínek programů25 za účelem 
klasifikace podmínek podle znaků 
a souladu s právními předpisy; a
v) rozhovorů s pracovníky MMF 
a ECB.25 Vzorek obsahoval 360 
jedinečných podmínek.
22
 Část I  
Komise nebyla na rozsah krize, k níž 
došlo, připravena
Komise před nástupem 
krize podcenila rozsah 
fiskální nerovnováhy
33 
Varovat Radu ohledně narůstající fis -
kální nerovnováhy v členských státech 
je pravděpodobně jedna z nejdůle -
žitějších činností Komise v oblasti 
hospodářských a finančních záležitostí. 
Rámec dohledu určený k monitorování 
fiskální situace v členských státech již 
před krizí existoval26.
34 
Přestože makroekonomické cíle pro -
gramů finanční pomoci překračovaly 
rámec fiskálního ozdravení, ve všech 
pěti programech se rozpočtová pod -
pora27 ukázala být klíčovou součástí 
způsobu využití pomoci. To vyvolává 
otázku, zda byla narůstající fiskální 
rizika během postupů dohledu včas 
odhalena a označena.
Komise odhadovala, že 
veřejné rozpočty jsou 
silnější, než skutečně byly
35 
Existují dva druhy fiskálních ukazate -
lů. Prvním je skutečné fiskální saldo 
neboli rozdíl mezi příjmy a výdaji 
sektoru vládních institucí. Toto saldo je 
nicméně citlivé vůči dočasným fakto -
rům, jako jsou hospodářský růst, ceny aktiv a jednorázová fiskální opatření. 
Druhým typem jsou jiné fiskální ukaza -
tele (například cyklicky očištěné saldo, 
strukturální saldo), které se snaží tyto 
dočasné faktory korigovat, a tudíž po -
skytnout přesnější představu o základ -
ní fiskální pozici země. Tyto ukazatele 
nelze zjišťovat přímo, jsou výsledkem 
složitých výpočtů.
36 
Během období před krizí byla skutečná 
fiskální salda obecně správně odhado -
vána nejpozději do konce příslušného 
roku. Komisí vypracované prognózy 
však nedostatečně předpovídaly vznik 
vysokých rozpočtových schodků v Ir -
sku, Lotyšsku, Portugalsku a Rumunsku 
pro rok 2008. Například ohledně Irska 
v březnu 2008 Komise uvedla, že „rizika 
spojená s rozpočtovými prognózami 
jsou pro rok 2008 obecně neutrální“28. 
Ke konci roku 2008 však bylo skutečné 
fiskální saldo oproti prognóze o 7,2 
procentních bodů HDP nižší.
37 
Ve svých výpočtech cyklicky očištěné -
ho salda v období 2005–2008 Komise 
systematicky přeceňovala sílu veřej -
ných financí zemí29. Důvodem této chy -
by byly zejména změny v odhadova -
ných potenciálních mírách růstu HDP . 
Všech pět zemí zažívalo hospodářský 
růst, Komise však na počátku odhadla 
rozsah přehřátí jako mírnější, než jaký 
při zpětném pohledu skutečně byl.26 Jednalo se o „preventivní 
složku“ Paktu o stabilitě 
a růstu stanovenou nařízením 
Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 
7. července 1997 o posílení 
dohledu nad stavy rozpočtů 
a nad hospodářskými 
politikami a o posílení 
koordinace hospodářských 
politik (Úř. věst. L 209, 2.8.1997, 
s. 1). Rámec dohledu byl 
naposledy reformován v roce 
2005 nařízením Rady (ES) 
č. 1055/2005, kterým se mění 
nařízení (ES) č. 1466/97 (OJ 
L 174, 7.7.2005, s. 1).
27 Financování dlouhodobějších 
fiskálních schodků a splátky 
veřejného dluhu.
28 Evropská komise: Ireland – 
Macro fiscal assessment – an 
analysis of the December 2007 
update of the stability 
programme  (Irsko, 
makrofiskální posouzení – 
analýza aktualizace programu 
stability z prosince 2007), s. 36.
29 Srov. první odhad po konci 
roku (tzn. v jarní prognóze) 
s novějším odhadem (z října 
2013).
23
Část I – Komise nebyla na rozsah krize, k níž došlo, 
připravena
38 
Odhad rozsahu přehřátí (velikosti 
kladné mezery výstupu30) byl v sou -
ladu s výrazným nárůstem ukazatelů 
celkové produkční kapacity ekonomi -
ky. Tento nárůst však byl výsledkem 
nárůstu v oblasti bydlení, přičemž 
investice spojené s bydlením nemají 
stejný účinek na zvyšování potenci -
álu ekonomiky jako produktivnější 
investice.
39 
Komise se zaměřila na posuzování me -
zery výstupu v reálné ekonomice, aniž 
by zohlednila odvětvovou nerovno -
váhu, například ve finančním sektoru 
nebo ve stavebnictví. Během krize se 
však jasně ukázalo, že monitorování 
inflace a výstupů k zaručení makroeko -
nomické stability a udržitelných fiskál -
ních sald nestačí. Od té doby byl rámec 
dohledu významně přepracován, 
aby více přihlížel k rizikům spojeným 
s finančním sektorem a makroekono -
mickým rizikům.
40 
Komise posléze zjistila prudké nárůsty 
v určitých odvětvích, například byl 
zaznamenán prudký nárůst ve staveb -
nictví v Irsku, Lotyšsku a Rumunsku 
a prudký nárůst soukromých půjček ve 
všech pěti zemích. Algoritmus použitý 
k výpočtu mezery výstupu však na 
takovou nerovnováhu neobsahoval 
žádné rezervy.Posouzení podcenila 
potenciální fiskální rizika
41 
Pakt o stabilitě a růstu vyžaduje, aby 
členské státy v rámci svých programů 
stability a konvergenčních programů 
podávaly zprávy o posledním fiskál -
ním vývoji a uváděly prognózy tohoto 
vývoje. Uvedené programy posuzuje 
Komise, která kontroluje věrohodnost 
trajektorií předpovídaných pro HDP 
a veřejný rozpočet.
42 
Důležitým nedostatkem posouzení 
Komise před rokem 2009 byla neexis -
tence zpráv o narůstání podmíněných 
závazků veřejného sektoru31. Neby -
la určena fiskální rizika související 
s finanční stabilitou, státními podni -
ky nebo jinými veřejnými zárukami 
(například partnerstvími soukromého 
a veřejného sektoru).
43 
Dohled vykonávaný Komisí náležitě 
neposoudil důsledky velkých zahra -
ničních příchozích finančních toků, ze -
jména v podobě dluhu, které předsta -
vovaly zdroje pro stavebnictví a měly 
potenciál v následující fázi narušit ban -
kovní sektor. Komise tuto vazbu před 
svou analýzou žádostí členských států 
o finanční pomoc nezaznamenala.30 Kladná mezera výstupu je 
částka, o niž skutečný výstup 
ekonomiky převyšuje její 
potenciální výstup.
31 Například dlouhodobé 
závazky z veřejných důchodů 
nebo významné budoucí 
fiskální výdaje vyplývající 
z nutnosti přijmout opatření 
v případě záchranného 
balíčku. S výjimkou závazků 
z veřejných důchodů Komise 
nepodala zprávu o jiných 
podmíněných závazcích.
24
Část I – Komise nebyla na rozsah krize, k níž došlo, 
připravena
44 
Posouzení Komise se nezabývala 
ani citlivostí rozpočtových sald vůči 
náhlému zvýšení úrokových sazeb 
uplatňovaných na veřejný dluh, ani 
stejně náhlým šokům pro hospodářský 
růst nebo směnné kurzy. Tato rizika 
však byla rozpoznána nebo před nimi 
bylo varováno v různých výzkumných 
zprávách zveřejněných před krizí32.
V důsledku toho nebyla 
Komise připravena na 
řízení programu
45 
Před rokem 2008 byl nástroj na 
podporu platební bilance naposledy 
využit v roce 199333. Do roku 2008 byly 
veškeré zkušenosti získané v první 
polovině 90. let 20. století ztraceny. 
Poskytnutí finanční pomoci zemím 
tedy vlastně pro Komisi představovalo 
novou činnost.
46 
Vzhledem k tomu, že Komise podcenila 
fiskální nerovnováhu a její důsledky 
pro členské státy, nebyla připravena 
na úkol spočívající v řízení programu. 
Zejména první programy musely být 
vypracovány pod mimořádným časo -
vým tlakem. Například návrh prvního 
programu (Maďarsko) bylo třeba při -
pravit jen za několik dnů. Komise měla 
s navrhováním a řízením programů 
finanční pomoci velmi málo interních 
zkušeností a tyto zkušenosti nebylo 
možné získat v takovéto krátké lhůtě.47 
Během prvotní fáze pomohly Komisi 
s přípravou analýzy programu týmy 
MMF. Také postupy, které Komise po -
užívala, byly vypracovány na základě 
MMF (viz bod 109).32 Viz například Fiscal Policies and 
Financial Markets  (Fiskální 
politiky a finanční trhy) ve 
zpravodaji ECB Monthly Bulletin  
02/2006, s. 71.
33 Rozhodnutí Rady 93/67/EHS ze 
dne 18. ledna 1993 
o poskytnutí úvěru 
Společenství Italské republice 
(Úř. věst L 22, 30.1.1993, s. 121).
25
 Část II  
Postupy byly celkově nedostatečné
48 
Právní předpisy pověřují Evropskou ko -
misi operativním řízením finanční po -
moci. Z velké části se jedná o přijímání 
klíčových rozhodnutí v rámci progra -
mů, která se týkají prvotního poskyt -
nutí pomoci a (při každém přezkumu) 
pokračování programu. Rozhodování 
vyžaduje dodržení určitého sledu 
kroků a koordinaci s Radou a ostatními 
partnery (viz graf 4 ).
49 
Analýzy postupů řízení programů byly 
rozděleny do tří částí:
i) Postupy v rámci Komise, zejména 
GŘ pro hospodářské a finanční 
záležitosti: Měla Komise vývoj pro -
gramu pod kontrolou?
ii) Postup poskytování informací 
Radě a odpovědnému členu Ko -
mise: Obdržela Rada spolu s od -
povědným členem Komise kvalitní 
dokumenty týkající se programu?
iii) Postup interakce s ostatními part -
nery: Probíhala interakce s ostatní -
mi partnery řádně?
26
Část II – Postupy byly celkově nedostatečnéGraf 4Rozhodnutí o programu
Jednání 
o programu1./uni00A0
přezkum2./uni00A0
přezkumn.
přezkum
Rozhodnutí 
o poskytnutí pomociRozhodnutí 
o pokračování programuRozhodnutí 
o pokračování programu
Jaká rozhodnutí jsou přijímána?
Každé rozhodnutí
se skládá ze tří
samostatných
aktůStanovení
obecných
parametrů
programu
Vypracování
podrobné
agendy reforem
Uvolnění
platby
Rozhodnutí Komise Rozhodnutí Rady *
Celková částka a splatnost
Cílové schodkyObecné oblasti strukturálníchreforemBHarmonogram programu
obvykle je přijímá místopředseda v zastoupení Komise 
1 V případě irského a portugalského programu stanovily obecné parametry programu Rada i správní rada EFSF,
 tj. Euroskupina. Rozhodovací postup v rámci EFSF je oddělen od rozhodovacího postupu EU. A
Ne všechna rozhodnutí jsou nutná při 
každém přezkumu. Například pokud obecné parametry pomoci nevyžadují žádné změny, není třeba rozhodnutí Rady pozměňovat. 
… v memorandu o porozumění, které podepíší členské státy a Evropská komise
27
Část II – Postupy byly celkově nedostatečnéGraf 4
Zdroj: EÚD.Posloupnost kroků C
+
+
231
Auditované oblasti
1. Postup v rámci GŘ pro hospodářské 
a ﬁnanční záležitosti
2. Informace poskytované Radě 
a odpovědnému členovi Komise
3. Interakce s ostatními partnery
2 EFC – Hospodářský a ﬁnanční výbor  
EWG – Pracovní skupina pro Euroskupinu
MoU – memorandum o porozuměníKonzultace v Hospodářském a ﬁnančním výboru 
a v Pracovní skupině pro Euroskupinu 
Na žádost členského státuPlatba bude provedena jen v případě, 
že členský stát podepsal nové MoUProgramové dokumenty
PlatbaRozhodnutí 
KomisePodpis MoURozhodnutí 
RadyRozhodnutí 
kolegia
komisařůInterní přezkum provedený KomisíJe-li třeba změnit 
nový program nebo 
podmínky RadyJsou-li nutné změny 
agendy reforem
Návrh 
rozhodnutí
RadyNávrh MoUVysvětlení nebo 
zpráva
o přezkumuStanovisko 
Rady
prováděna souběžně s 
pracovníky MMF a ECBvymezuje mandát 
vyjednávacího týmu
Vyjednávací nebo 
přezkumná
návštěvaStručný nástin 
politiky
Ostatní partneři
Interakce s ostatními partnery za účelem sladění stanovisek
a dosažení společné dohody předseda EFC a EWG člen Komise 
mandátu k vyjednáváníaktu alizaceProhlášení Rady nebo Euroskupiny v případě nového 
programu nebo důležité změny
Projednání v EFC a EWG2
Pokyny předsedy EFC a EWGPodle významu může mít různé formy:
28
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Postupy Komise 
nezahrnovaly vždy 
dostatečná kontrolní 
a vyvažující opatření
50 
Postupy Komise by měly (prostřednic -
tvím dostatečných kontrolních a vyva -
žujících opatření) zajistit, aby prvotní 
návrh programu a veškeré jeho aktuali -
zace splňovaly následující kritéria:
i) ucelenost – měly by být zohled -
něny relevantní informace, a to jak 
informace týkající se členského stá -
tu, tak informace z ekonomického 
výzkumu;
ii) konzistentnost – jednotlivé prvky 
programu by měly být navzájem 
konzistentní, s minimem konfliktů 
mezi jednotlivými cíli programu;
iii) dokumentace – měly by být ve -
deny řádné záznamy o důvodech 
rozhodnutí přijatých v souvislosti 
s různými prvky programu34;
iv) soulad – memoranda o porozumě -
ní by měla být v souladu s rozhod -
nutími Rady;
v) objektivita – vzhledem k tomu, 
že podmínky programu většinou 
připravují „programové týmy“ 
Komise, měly by jednotlivé týmy 
přistupovat k zemím jednotně a za 
obdobných okolností uplatňovat 
obdobné podmínky35.
51 
Práce programových týmů by měla 
podléhat kontrole a námitkám, aby 
bylo zajištěno, že týmy budou tato 
kritéria respektovat.Komise byla při získávání 
informací potřebných pro 
účely monitorování většinou 
důkladná
Komise se do značné míry 
opírala o interní odborné 
zkušenosti i o spolupráci 
s řadou aktérů v členských 
státech
52 
Komise využívala interních odborných 
zkušeností dostupných v rámci GŘ 
pro hospodářské a finanční záležitos -
ti. Postupem času také ve stále větší 
míře konzultovala specialisty z jiných 
generálních ředitelství. Tito další od -
borníci v omezeném rozsahu přispívali 
k prvotním programům, zejména pro -
střednictvím meziresortních („me -
ziútvarových“) konzultací. Větší měrou 
se pak podíleli na dvou programech 
v rámci eurozóny. Využití širšího okru -
hu odborníků umožnilo důkladnější 
analýzu problémů zemí, zejména v ob -
lasti strukturálních reforem. Politika 
Komise v oblasti lidských zdrojů rovněž 
neumožňovala větší využití externích 
odborných znalostí pro konkrétní úzce 
vymezené oblasti, což je praxe obvyklá 
v MMF.34 Standardy Komise pro vnitřní 
kontrolu č. 8 a 11.
35 Několik studií potvrzuje, že 
toto riziko je reálné. Přehled 
relevantního akademického 
výzkumu nabízí například 
Hakan Gunaydin, Compliance 
with the IMF conditions: 
Selection Bias and Conditions 
on Social Policy  (Plnění 
podmínek MMF, Neobjektivita 
při výběru a podmínky sociální 
politiky), vypracováno pro 
výroční zasedání PEIO, 2014. 
Také Nezávislý hodnotící úřad 
MMF poukázal na 
nedostatečnou objektivitu, 
kterou zaznamenal ve svých 
hodnoceních. Více 
podrobností viz IEO, Recurring 
Issues from a Decade of 
Evaluation Lessons for the IMF  
(Opakované problémy 
vyplývající z desetiletí 
hodnocení pro MMF), 2014.
29
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
53 
Hlavní příležitost k získávání informací 
potřebných pro monitorování poskytly 
pravidelné návštěvy zemí ze strany 
Komise a ostatních partnerů. Během 
svých vyjednávacích a přezkumných 
návštěv Komise vedla konzultace 
s řadou ministerstev, s dalšími útvary 
státní správy a nejdůležitějšími nezá -
vislými institucemi (jako jsou centrální 
banky, fiskální rady a nejvyšší kontrolní 
instituce). Rovněž uskutečnila setkání 
s dalšími subjekty, včetně asociací 
zaměstnavatelů, odborových svazů 
a opozičních politických stran. Ve třech 
z pěti zemí36 měla Komise svého stá -
lého zástupce na místě. To vše Komisi 
umožnilo průběžně získávat informace 
a určovat reformy, které by měly být 
do programu zařazeny.
Komise shromažďovala 
nejrůznější informace
54 
Vedle informací získaných při ná -
vštěvách zemí specifikovalo každé 
memorandum o porozumění monito -
rovací zprávy, které byla dotčená země 
povinna Komisi předkládat. Informace, 
které měly být v těchto zprávách shro -
mažďovány, měly velmi široký rozsah 
a dotýkaly se mnoha oblastí. Komise 
požadovala ve všech programech 
obdobné informace o monitorování. 
V několika případech však klíčové 
informace nebyly vyžadovány nebo 
jich bylo shromážděno jen omezené 
množství.Programové prognózy 
zajišťují povšechné kontroly 
konzistentnosti návrhu 
programu, avšak s mnoha 
omezeními, která nejsou 
ověřována
55 
Konzistentnost programu vyžaduje 
řádné prognózy. Není však pravděpo -
dobné, že by prognózy byly vždy na 
100 % přesné, neboť obsahují mnoho 
neznámých, které nelze s přesností 
předvídat. Namísto soustředění se na 
přesnost prognóz byla posuzována 
kvalita postupů a nástrojů pro vytvá -
ření předpovědí, které Komise v sou -
vislosti s programy používala. V praxi 
Komise vypracovává dvě samostatné, 
avšak úzce související prognózy (viz 
graf 5 ):
i) prognózu programu (zahrnující 
makroekonomickou prognózu 
a prognózu schodku); a
ii) odhad mezery ve financování.36 Lotyšsko, Irsko a Portugalsko.
30
Část II – Postupy byly celkově nedostatečnéGraf 5Vazby mezi prognózou programu a odhadem mezery ve financování
Zdroj: EÚD.Běžný účet
Legenda:Je-li součástí
prognózyKryje všechny potřeby /f_inancování ekonomiky. Jen pro země mimo eurozónu.
Hotovostní potřeba kvůli 
záchraně /f_inančního sektoruJednorázové výdaje kvůli 
záchraně /f_inančního sektoruPokladní schodek 
veřejných /f_inancíČasově rozlišený 
schodek veřejných 
/f_inancíČisté splátky veškerého
veřejného dluhuČisté splátky 
vnějšího 
veřejného 
dluhuJiné účty platební bilance
Vazba prostřednictvím 
více účetních identitOdhad mezery 
v externím /f_inancováníMakroekonomická
prognóza
Vazba mezi dvěma úzce souvisejícími proměnnými
Pozn.: Jsou zobrazeny jen klíčové vazby.Účetní identitaOdhad mezery ve
/f_inancování vládních
institucíPrognóza schodkuPrognóza programu Odhad mezery ve /f_inancování 
31
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Posoudit vypracování prognóz 
programů je obtížné
56 
Prognózy lze vypracovávat nejrůznější -
mi metodami, od prostého úsudku po 
rozsáhlé kalibrované nebo ekonomet -
rické modely zahrnující četné behavio -
rální rovnice a identity.
57 
Nástroj Komise pro vypracovávání 
prognóz programů a schodků se 
skládá ze souboru zejména účetních 
identit, jejichž účelem je zajistit, aby 
byly prognózy makroekonomických 
nebo rozpočtových souhrnných 
veličin v souladu s prognózami jejich 
složek. Složky jsou generovány mimo 
prognostický nástroj pomocí úsudku 
nebo v některých případech pomo -
cí kombinace jiných kvantitativních 
nástrojů. Komise nepoužívá teoretický 
ani empirický prognostický model.Prognostické tabulky představují 
těžkopádný nástroj, kvůli němuž 
je řízení kvality problematické
58 
Prognózy, které jsou výsledkem každé -
ho přezkumu, byly obvykle vypracová -
ny formou četných tabulkových soubo -
rů. Během auditu se objevily problémy 
s přístupem ke všem relevantním 
souborům. Důvodem byla skutečnost, 
že soustava tabulek představuje v na -
prosté většině rozsáhlý a obtížně zpra -
covatelný objem dat37, který postrádá 
transparentnost a sledovatelnost. 
Navíc vzhledem k tomu, že rozhod -
nutí byla přijímána pod mimořádným 
tlakem, nebylo systematické a snadno 
přístupné ukládání prognostického 
materiálu prioritou.
59 
Tabulkové soubory shrnovaly informa -
ce generované mimo uvedený nástroj. 
Data obvykle pocházela z několika 
zdrojů a prognózy závisely na úsud -
cích různých prognostiků Komise 
i ostatních partnerů a vnitrostátních 
orgánů (viz graf 6 ). Heterogenita dat 
a používání celé škály úsudků jsou 
v makroekonomické prognostice 
obvyklé a existují dobré důvody, proč 
v procesu tvorby prognózy zvažovat 
různorodé údaje a úsudky. Existují však 
určitá rizika včetně toho, že důsledky 
nového předpokladu nebudou řádně 
zohledněny ve všech prognózách nebo 
že nové předpoklady nebudou řádně 
podloženy.37 Prognózy jsou připravovány 
ve dvou až čtyřech hlavních 
souborech, které obsahují 
desítky tabulek. Tyto hlavní 
dokumenty s prognózami jsou 
provázány s velkým 
množstvím vzorců a využívají 
údaje a projekce z ostatních 
souborů, které nebyly vždy 
uloženy na stejném místě. To 
výrazným způsobem zvyšuje 
riziko toho, že při aktualizaci 
prognóz budou použity 
nekonzistentní projekce či 
údaje, k čemuž v kontextu 
programu může docházet 
každodenně. Předpoklady 
jsou roztroušeny v tabulkách 
v hlavních dokumentech 
s prognózami a vyžaduje 
značné úsilí získat jasný 
obrázek o tom, jaký odborný 
úsudek byl uplatněn. 
Pracovníci navíc používají 
podpůrné modely, které jsou 
uloženy mimo tabulky.
32
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
60 
Za účelem řízení těchto rizik byly v ně -
kolika fázích prognostického procesu 
prováděny kontroly kvality výsledků 
prognóz. Do tabulek byly začleně -
ny určité kontroly konzistentnosti38. 
Prognostici odpovědní za fiskální či 
makroekonomickou stránku prognózy 
diskutovali o výsledcích mezi sebou 
a podle potřeby využívali další po -
souzení, aby zajistili konzistentnost 
odhadů39.61 
V podstatě však mělo řízení kvality 
práce prognostiků podobu sesouhla -
sování, aniž by byly zkoumány postupy 
tvorby prognóz v rámci programového 
týmu. Přístup založený na tabulkách 
a nedostatek dokumentace ztěžovaly 
posouzení věrohodnosti předpokladů 
a implicitních parametrů použitých při 
tvorbě prognóz. Jedinou fází kontroly, 
kdy byla kontrolována věrohodnost 
předpokladů a implicitních parametrů, 
byla diskuse mezi partnery.Graf 6Stručný pohled na makroekonomické prognózy a prognózy schodku
Zdroj: EÚD.
Ministerstvo /f_inancí
Statistický úřadHistorické /f_iskální údaje
Eurostat
Statistický úřadHistorické makro údaje
Posouzení rozpočtové 
prognózyNová ﬁskální
opatření
Ministerstvo /f_inancíÚčinky makro oblasti 
na rozpočetÚčinky rozpočtu na 
makro oblast
Posouzení 
makro proměnnýchPrognóza schodku Makro prognóza
38 Jednalo se například 
o kontroly účetní identity 
nebo korelační kontroly 
věrohodnosti.
39 Na podzim roku 2013 Komise 
zavedla nový nástroj pro 
automatické odhalování 
numerických a ekonomických 
nesrovnalostí, nástroj však 
nebyl u prognóz programů 
používán.
33
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
62 
Analýza prognostických listů také 
odhalila, že navzdory uvedeným 
kontrolám konzistentnosti se vyskyto -
valy příklady chyb a nesrovnalostí (viz 
rámeček 1 ).
Problémy při posuzování 
věrohodnosti fiskálních 
multiplikátorů
63 
Fiskální proměnné byly v tabulkách 
zaznamenány v podobě očekávaného 
objemu příjmů nebo výdajů, které se 
zvyšovaly nebo snižovaly o čistý roz -
počtový výnos případných fiskálních 
opatření během roku. Tabulky výslov -
ně neuváděly ani nezaznamenávaly 
dopad nových opatření na ekonomiku 
ani dominový efekt na veřejný rozpo -
čet. Prognózované hodnoty dodateč -
ného rozpočtového výnosu místo toho 
již dominový efekt zohledňovaly.64 
Prognózy čistého rozpočtového vý -
nosu byly převzaty z prognóz, které 
vypracovaly vnitrostátní orgány, jež je 
interně odhadly v rámci svých po -
stupů plánování. Vnitrostátní orgány 
své odhady projednaly s pracovníky 
partnerů, přičemž bylo možné odhady 
revidovat předtím, než byly formálně 
akceptovány a zařazeny do prognóz 
programů.Příklady chyb a nesrovnalostí v prognózách
i) Nebylo porovnáno, zda částka DPH vybírané ze soukromé spotřeby odpovídá příjmům sektoru vládních 
institucí a platbám soukromého sektoru, což v jednom roce vedlo k rozdílu ve výši 0,7 % HDP .
ii) V důsledku manuálních úprav vzorce částka přímých daní z vybíraných mezd neodpovídala údajům na 
straně sektoru vládních institucí a sektoru domácností. Rozdíl přesáhl 0,5 % HDP .
iii) Daňové opatření použitelné od poloviny roku bylo uplatněno v prognóze na celoročním základě. Pří -
slušná projekce deficitu byla použita v programovém dokumentu, který sloužil jako podklad k uvolnění 
splátky, a Hospodářskému a finančnímu výboru byla oznámena v červnu 2009.
iv) Dopad cen nemovitostí nebyl konzistentně zohledněn v prognózách téhož cenového indexu používané -
ho v různých prognózách pro tentýž rok.Rámeček 1
34
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
65 
Dopad různých fiskálních opatření 
na reálnou ekonomiku byl zohledněn 
implicitně a mimo tabulky pomocí 
několika heterogenních postupů. 
Použité tabulky neumožňovaly zpětně 
vysledovat zdroj určitých předpokladů 
nebo jejich důvody. Útvary pro jednot -
livé země neměly reálnou představu 
o modelech, které vnitrostátní orgány 
používaly k odhadu parametrů pro 
posouzení dopadu jednotlivých fiskál -
ních opatření na ekonomiku. Chyběla 
transparentnost a znalosti implicitní 
hodnoty fiskálních multiplikátorů40. 
Odhad implicitních multiplikátorů 
provedla Komise až v roce 2013.
66 
Jediné kontroly provedené u čistých 
výnosů měly podobu posouzení věro -
hodnosti úsudků, k nimž dospěli pra -
covníci partnerů. Ačkoli tento přístup 
s vysokou pravděpodobností odhalí 
případné podstatně nadhodnocené 
nebo podhodnocené odhady, je méně 
vhodný pro určení poměrně malých 
chyb, které však mohou kumulativně 
nabýt značného rozsahu.
67 
Programový tým vedl o určitých infor -
macích záznamy, avšak v různé míře, 
neboť v tomto smyslu neexistoval 
žádný formální požadavek. V důsledku 
toho nebylo možné určit a přezkoumat 
použité předpoklady a hodnoty pa -
rametrů. Jestliže se prognóza ukázala 
jako nesprávná (například jestliže 
podcenila negativní účinek snížení 
veřejných výdajů na růst HDP), bylo ne -
možné nebo mimořádně obtížné určit 
zdroj této chyby.Odhady mezer ve financování 
byly neúplné a nepřesné
68 
Odhad mezery ve financování má 
prvořadý význam ve fázi vyjednávání, 
neboť právě v této fázi je stanovo -
vána částka finanční pomoci, která 
se obvykle dále nemění. Vzniknou-li 
v průběhu programu nové potřeby 
financování, je třeba je začlenit do cel -
kové vyhrazené částky finančních pro -
středků. Na rozdíl od přípravy prognóz 
programů byly odhady mezery ve 
financování pro Komisi novou činností.
69 
U zemí eurozóny odpovídá mezera 
ve financování jen potřebám jejich 
státních správ. Mimo eurozónu musí 
finanční pomoc pokrýt všechny po -
třeby vnějšího financování uvedené 
v platební bilanci země. Komise svá 
rozhodnutí o poskytnutí pomoci vždy 
zdůvodňovala tak, že Radě předložila 
prvotní odhad mezery ve financování. 
Podkladové výpočty byly vypracovány 
v tabulkách. Nedostatek dokumentace 
však velmi ztěžoval možnost přezku -
mu. Na požádání byla Komise schopna 
poskytnout jen prozatímní dokumen -
ty41, které se lišily od konečných verzí 
předložených Radě, případně nemohla 
poskytnout žádné informace o důleži -
tých prvcích odhadu42 ani poskytnout 
podkladovou dokumentaci43.40 Fiskální multiplikátor měří 
rozpětí dopadu různých 
fiskálních konsolidačních 
opatření na klíčové 
makroekonomické (spotřeba, 
produkce) a fiskální (schodek) 
proměnné.
41 Lotyšský a rumunský program.
42 Irský program.
43 Maďarský a portugalský 
program.
35
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
70 
Přezkum prozatímních dokumentů 
odhalil významné chyby v prognózách, 
například dvojí započtení týchž pro -
měnných, použití nesprávných částek 
v zahraničních rezervách nebo nerea -
listicky vysoké předpoklady pro podíl 
dluhu, který bude možné refinancovat. 
Některé z těchto chyb v tabulkách 
byly podstatné44 a interní přezkum je 
neodhalil. Odhalení chyb by nemu -
selo nezbytně vést k navýšení částky 
finanční pomoci, neboť to závisí i na 
ochotě a schopnosti věřitele půjčovat, 
mohlo by však vyústit v jiný soubor 
politik určených k zacelení mezery ve 
financování.
Programové prvky byly 
obecně dobře podložené, 
v některých případech však 
scházely důležité záznamy
Programové prvky byly 
podloženy analýzou
71 
Ve většině případů Komise nebyla 
schopna odkázat na analytický ma -
teriál vycházející z priorit politik EU 
a aktuálních údajů, který byl použit při 
stanovování programových podmí -
nek. Hloubka analýz obecně postupně 
narůstala. Důvodem byly zejména lepší 
odborné zkušenosti a větší počet pra -
covníků Komise přidělených na řízení 
programu.Nelze vysledovat některé 
důležité záznamy
72 
Vedení evidence je důležitou součástí 
jakéhokoli procesu. Postupy správné 
praxe v tomto ohledu zmiňuje několik 
norem Komise v oblasti vnitřní kont -
roly45. Pečlivé vedení evidence může 
zlepšit vnitřní kontrolu v organizaci 
tím, že pomůže prokázat důvody urči -
tých rozhodnutí. Evidence má ústřední 
význam pro monitorování a hodnocení 
a je předpokladem řádné individuální 
odpovědnosti.
73 
Vzhledem k tomu, že programy pomo -
ci byly neočekávané, postupy se od 
zahájení prvních činností stále zdoko -
nalovaly a formalizovaly. Činnosti byly 
komplikovány také časovými omeze -
ními, nejistým makroekonomickým 
prostředím a složitostí řízení progra -
mů. Důraz byl proto kladen na řádné 
provozní postupy na úkor řádného 
vedení evidence.
74 
V řadě případů se informace použité 
na podporu rozhodování do doby 
auditu ztratily nebo se jejich shromáž -
dění ukázalo být nesmírně náročným 
úkolem. Některé kriticky důležité čin -
nosti nebyly dokumentovány vůbec. 
Příručka postupů, která je obvykle 
základem každého procesu, nebyla 
dostatečným způsobem rozvinuta. Rá-
meček 2  dokresluje překážky zjištěné 
během auditu46.44 Například při posuzování 
rumunské mezery ve 
financování byly úvěry 
podniků ve skupině započteny 
jak do přímých zahraničních 
investic, tak do nových 
dluhových toků v rámci 
ostatních investic. Toto dvojí 
započtení vedlo k prognóze 
potřeb financování, která byla 
nižší o 1,8 miliardy EUR. Kromě 
toho se původní částka 
devizových rezerv, použitá při 
původní prognóze, liší 
o 0,7 miliardy EUR od částky 
vykázané ke konci roku 2008 
rumunskou centrální bankou. 
V případě lotyšského 
programu z projekce Komise 
vyplynulo, že v prvním 
programovém roce budou 
podnikový i bankovní sektor 
schopny získat vice 
dlouhodobého 
a střednědobého financování, 
než kolik potřebují 
k amortizaci. Takovýto 
předpoklad v tabulkách byl 
vzhledem k velmi silným 
finančním tlakům nejen 
nepravděpodobný, ale 
i v protikladu k informacím 
uvedeným ve vysvětlujícím 
prohlášení.
45 Například standard vnitřní 
kontroly č. 8 vyžaduje, aby 
„byly hlavní procesy a postupy 
GŘ přiměřeně 
dokumentovány, a to zejména 
ty, které souvisejí s kritickými 
riziky“, a norma č. 11 žádá, aby 
„byly zavedeny vhodné 
procesy a postupy, které 
zajistí, že správa dokumentace 
GŘ bude (…) efektivní 
(zejména pokud jde 
o získávání odpovídajících 
informací)“.
46 Problém spočívající 
v obtížném získávání 
relevantních informací se 
netýkal jen tohoto auditu. 
Portugalský účetní dvůr 
poukázal na obdobná 
omezení ve své zprávě 
o monitorování finanční 
pomoci Portugalsku, viz 
Relatório de auditoria n.º 
28/2013-2.ª S.,  
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal , prosinec 
2013.
36
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
75 
Je pochopitelné, že chybí záznamy pro 
prvotní fázi v roce 2008 a na počátku 
roku 2009, která vykazovala všechny 
rysy krizového řízení. Postupně se 
vedení evidence zjevně zlepšovalo. 
Přesto se některé z výše uvedených 
příkladů chybějící evidence týkají poz -
dějších let.Komise se příležitostně 
odchylovala od rozhodnutí 
Rady
Případy nedodržení rozhodnutí 
Rady
76 
Zkoumáním konzistentnosti mezi me -
morandy o porozumění a odpovídají -
cími rozhodnutími Rady bylo zjištěno, 
že většina podmínek byla zdůvodněna 
odkazem na rozhodnutí. V několika 
málo případech se však podmínky od 
znění uvedeného v rozhodnutí Rady 
odchylovaly nebo nebylo memoran -
dum o porozumění včas aktualizováno 
(viz rámeček 3 ).Příklady problémů při získávání klíčových informací
Pro hlášení pokroku při návštěvě nadřízenému pracovníkovi a pro žádosti o schválení pro jakoukoli odchylku 
od původního mandátu se používaly e-mailové zprávy. Tyto zprávy byly i důležitým prostředkem komunikace 
mezi partnery a s vnitrostátními orgány. Obecně však tyto klíčové záznamy nebyly k dispozici, neboť e-mailo -
vé zprávy se buď ztratily, nebo je nebylo možné dohledat.
Komise si neponechala dokumentaci či údaje, které vnitrostátní orgány předložily v průběhu programu, nebo 
nebylo možné nahlédnout do úplné dokumentace kvůli tomu, že její shromáždění by vyžadovalo rozsáhlé 
zdroje.
Některé tabulky makroekonomických prognóz programů týkající se Rumunska nebyly Účetnímu dvoru během 
auditu zpřístupněny.
Tabulky s konečnými výpočty mezery ve financování se ztratily, nebo nebyly vyžádány od MMF. V některých 
případech nebylo možné získat podkladové výpočty k určitým klíčovým částkám.
Fiskální monitorování prováděné pracovníky Komise nebylo dokumentováno vůbec, nebo byly na podporu 
analýzy plnění rozpočtu provedené Komisí předloženy jen velmi jednoduché tabulky.Rámeček 2
37
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Podmínky nebyly dostatečně 
cílené
77 
Účelem podmínek uvedených v me -
morandu o porozumění je stanovit 
operační plán pro dosažení uspokoji -
vého souladu s obecnými podmínkami 
týkajícími se hospodářské politiky, 
které stanovila Rada.
78 
U většiny podmínek byla vazba na 
obecnou hospodářskou politiku 
poměrně jasná, neboť podmínky buď 
vyžadovaly změnu politiky, nebo byly 
východiskem pro zásadní reformy. Ve -
dení47 však předložené návrhy dosta -
tečně neprověřilo, aby zjistilo, zda jsou 
všechny podmínky pro dosažení cílů 
obecné hospodářské politiky skutečně 
nezbytné.79 
Programy obsahovaly podmínky, které 
buď byly ve vztahu k programovým cí -
lům málo významné, nebo by se jejich 
potenciální účinky projevily až dlou -
ho po konci programového období. 
Podmínky jako zavedení konkrétních 
systémů informačních technologií, 
přidělení rozpočtových prostředků 
malému orgánu státní správy, odborná 
příprava státních úředníků a výzkum 
a vývoj však v tomto případě mají 
velmi volnou, pokud vůbec nějakou 
vazbu na programové cíle.Příklady nedodržení pravidel
Neformální návštěva Rumunska v srpnu 2009 odhalila, že tento členský stát není schopen splnit původně 
stanovené cílové hodnoty schodku. Komise a rumunské orgány se tudíž dohodly na podstatném zmírnění cí -
lových hodnot. Tato revize byla oznámena sdělením Hospodářskému a finančnímu výboru v srpnu 2009. Avšak 
ani rozhodnutí Rady, ani memorandum o porozumění nebyly odpovídajícím způsoben upraveny. Nakonec 
byly cílové hodnoty aktualizovány v memorandu o porozumění v únoru 2010. Právní základ, rozhodnutí Rady, 
byl aktualizován ještě později, a to v březnu 2010. Komise však uvolnění platby v listopadu 2009 odložila se 
zdůvodněním, že rumunský rozpočet nesplnil aktualizovanou cílovou hodnotu.
V Lotyšsku memorandum o porozumění obsahovalo specifické podmínky týkající se druhého pilíře důchodo -
vého systému, ačkoli rozhodnutí Rady důchodové reformy neuvádělo.
Přestože rozhodnutí Rady v případě Irska neuváděla žádné specifické podmínky týkající se bankovního dohle -
du, prodeje státního majetku a privatizace, v memorandu o porozumění se tyto podmínky objevily.Rámeček 3
47 Vedoucí pracovníci Komise 
a místopředseda podepisující 
memorandum o porozumění 
jménem Komise.
38
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Na země nebyly uplatňovány 
stejné nároky
80 
Po analýze různých aspektů řízení 
programu ze strany Komise bylo zjiš -
těno několik příkladů nejednotného 
přístupu k různým zemím, který lze jen 
obtížně odůvodnit specifickými vnitro -
státními okolnostmi.Rozdíly v řízení podmínek ze 
strany Komise
81 
Komise řídila podmínky pro každý 
program finanční pomoci odlišně. 
V některých programech podmín -
ky představovaly poměrně stabilní 
soubor požadavků, zatímco v jiných 
programech se s každým přezkumem 
podstatně měnily. Přehled je uveden 
v tabulce 2 .Tabulka 2Různé modely, které Komise použila k řízení podmínek
Maďarsko Lotyšsko Rumunsko I Irsko Portugalsko
Jak byly podmínky stanoveny?
Rozlišení jednotlivých 
druhů podmínekNeNe, jedna z přezkumných 
zpráv však uvádí důležitostPředchozí opatření a  jiné 
podmínkyStálé a  jiné podmínky Ne
Jak byly podmínky monitorovány?
Jak byl monitorován 
soulad s  předpisy?Kombinovaně1 Většinou podle jednotli -
vých podmínekPodle předmětu Podle předmětu Podle podmínky
Jak byly podmínky aktualizovány?
Jak byly podmínky 
pozměňovány?Stávající podmínky 
zůstaly v platnosti; 
dodatky obsahovaly 
jen nové podmínky.Každý dodatek nahrazoval 
předcházející znění.Stávající podmínky 
zůstaly v platnosti; 
dodatky obsahovaly jen 
nové podmínky.Každý dodatek nahrazo -
val předcházející znění.Každý dodatek nahrazoval 
předcházející znění.
Trvání podmínek2Podmínky byly po 
celou dobu částečně 
stabilní.
Podmínky se obecně 
neměnily.Časté změny podmínek.
Podmínky se měnily, 
i pokud neskončila jejich 
platnost.
Podmínky bylo obtížné 
zpětně sledovat.Podmínky byly vždy 
platné a  nezměněné, 
pokud je nenahradily 
podmínky nové.Kombinované.
Některé podmínky byly 
stabilní, jiné se často 
měnily.Podmínky byly po celou dobu 
stabilní.
Podmínky byly platné a  ne-
změněné, dokud nebyly zcela 
splněny.
1 V některých přezkumech Komise uvedla u každé podmínky její dodržení, v jiných přezkumech se věnovala jen splnění předmětné záležitosti.
2 Pro další vysvětlení viz příloha III .
Zdroj: EÚD.
39
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
82 
Některé modely měly pro řízení pro -
gramů nepříznivé důsledky. Zejména 
časté změny podmínek u některých 
programů48 významně ztížily zpětné 
sledování výkonnosti země. V někte -
rých případech byly reformy postupně 
oslabovány, neboť podmínky byly 
nahrazovány méně náročnými nebo 
z memorand zcela zmizely ještě před -
tím, než byly v úplnosti splněny (viz 
rámeček 4 ).83 
Tyto podmínky také měly za cíl zajistit 
různé strukturální účinky. Ty mohly 
mít různou podobu od zveřejnění 
nebo přípravy konkrétní strategie či 
plánu po legislativní změny, které měl 
přijmout vnitrostátní parlament a které 
ovlivnily důležité části ekonomiky49. 
Zatímco podmínky prvního typu by 
samy o sobě nepřinesly žádné smyslu -
plné ekonomické změny, mohly sloužit 
jako přípravné kroky pro významnější 
reformy. Podmínky druhého typu by 
pro hospodářství pravděpodobně zna -
menaly změny dlouhotrvající.
Příklady postupného oslabování reforem
Prvotní memorandum o porozumění v lotyšském programu požadovalo „zřízení jednotného systému plánová -
ní a řízení lidských zdrojů pro instituce veřejné správy“. Tato podmínka nebyla splněna a v následujících změ -
nách memoranda se už neobjevila. Namísto toho byla nahrazena několika jinými podmínkami, přičemž obec -
ným cílem bylo „vypracování strategie pro veřejnou správu“ – tedy podmínka, která je snadněji splnitelná.
Portugalský program obsahoval podmínku, která požadovala, aby byl do konce roku 2011 vypracován akční 
plán pro reformu systému pojištění v nezaměstnanosti, založený zejména na snížení maximální doby trvání 
dávek pojištění v nezaměstnanosti na nejvýše 18 měsíců pro nově nezaměstnané osoby. Po reformě byla 
maximální doba trvání dávek pojištění v nezaměstnanosti zkrácena z 38 na 26 měsíců, překročila tedy strop 18 
měsíců, který byl původně dohodnut s portugalskými orgány.Rámeček 448 Zvláště v Lotyšsku, ale i v Irsku 
a v určitých oblastech jiných 
programů.
49 K dalším příkladům patří 
významné změny 
institucionálního prostředí, 
například zřízení fiskální rady, 
reorganizace místní 
samosprávy nebo privatizace. 
Viz příloha III .
40
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
84 
Byly zjištěny významné rozdíly mezi 
podmínkami z hlediska jejich přísnosti. 
Podmínky týkající se platební bilance 
obvykle vyžadovaly přijetí určitých 
legislativních změn. Naopak programy 
týkající se eurozóny často stanovily jen 
podmínky prvního typu a jejich přijetí 
parlamentem bylo požadováno jen 
zřídka. V důsledku toho se rozhodnutí 
o splátkách opírala jen o přípravné 
kroky, a nikoli o skutečné provedení 
reformy (viz rámeček 5 ).
85 
Další rozdíl spočívá v počtu podmínek, 
který postupem času narůstal. Zatímco 
Maďarsko bylo povinno splnit méně 
než 60 jedinečných podmínek, pro 
Portugalsko bylo stanoveno přibliž -
ně 400 podmínek. Tento velký rozdíl 
nebyl jen odrazem nutnosti většího 
počtu reforem v určitých zemích. Byly 
nalezeny případy, kdy došlo k opaku: 
země, které potřebovaly více reforem 
v určité oblasti, byly žádány o splnění 
menšího počtu podmínek než země 
s lepšími výsledky50. Podmínky se 
rovněž zaměřovaly na velmi rozdílné 
metody reforem u zemí, které se na -
cházely v obdobné situaci51.Programové cíle nebyly 
revidovány konzistentně
86 
Revize cílových hodnot schodku jsou 
v programech pomoci přirozeným 
jevem. Nejsou automaticky znám -
kou špatného provádění ze strany 
vnitrostátních orgánů, neboť mohou 
být vyvolány i objektivními změnami 
hospodářské situace s negativním 
nebo pozitivním dopadem na veřejný 
rozpočet.
Příklad podmínky spojené jen s přípravnými kroky
V irském programu bylo požadováno, aby státní správa „zavedla právní předpisy pro posílení finanční regu -
lace, které rozšíří pravomoci centrální banky v oblasti dohledu a prosazování“52. Irské orgány tuto podmínku 
splnily s malým prodlením jednoho měsíce v okamžiku, kdy ministerstvo financí zveřejnilo návrh zákona. Přije -
tí zákona však trvalo další dva roky. S přijetím zákona nebyla spojena žádná podmínka, tudíž nebylo nutné pro 
uvolnění splátek.
52 V pozdějších podmínkách uveden jako „návrh zákona o centrální bance (dohledu a prosazování)“.Rámeček 550 Například v oblasti 
strukturálních fondů.
51 Například v oblasti platební 
neschopnosti fyzických 
a právnických osob.
41
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
87 
K revizi cílových hodnot schodku došlo 
u čtyř ze šesti programů (viz tabul -
ka 3 ). Záznamy Komise vždy vysvět -
lovaly revize spočívající ve snížení 
cílových hodnot (významným) pokle -
sem hospodářské činnosti, jak tomu 
bylo v případě Maďarska, Rumunska, 
Lotyšska a Portugalska.88 
V závislosti na konkrétní zemi může 
mít změna hospodářského výhledu 
různé důsledky pro revizi cílových 
hodnot schodku. V rámci svého fis -
kálního dohledu Komise vypočítává 
cyklická rozpočtová salda53. Změní-li se 
hospodářský výhled, je odpovídajícím 
způsobem revidován odhad cyklického 
salda. Změny odhadu cyklického salda 
v reálném čase by se tedy měly blížit 
změnám cílových hodnot schodku 
vynuceným změněnou hospodářskou 
situací54.Tabulka 3Revize cílových hodnot z hlediska Evropského systému účtů
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUMemorandum 0 (11/2008) –3,4  % –2,6  %
Memorandum 1 (03/2009) –2,9  %
Memorandum 2 (06/2009) –3,9  % –3,8  % –3,0  %
LVMemorandum 0 (01/2009) –5,3 % –5,0  % –3,0  %
Memorandum 1 (06/2009) –10,0  % –8,5  % –6,0  % –3,0  %
Memorandum 5 (12/2011) –4,5  % –2,5  %
RO IMemorandum 0 (06/2009) –5,1  % –4,1  % –3,0  %
Memorandum 1 (02/2010) –7, 8  % –6,4  % — –3,0  %
Memorandum 2 (07/2010) –7 ,3 % — –3,0  %
Memorandum 3 (01/2011) –5,0  % –3,0  %
RO II Memorandum 0 (06/2011) –5,0  % –3,0  %
IE Memorandum 0 (12/2010) –10,6  % –8,6  % –7, 5  %
PTMemorandum 0 (05/2011) –5,9  % –4,5  % –3,0  %
Memorandum 5 (10/2012) –5,0  % –4,5  % –2,5  %
Memorandum 7 (06/2013) –5,5  % –4,0  %
Pozn.: „—“ označuje „nestanoveno“.
Zdroj: Evropská komise.53 Rozpočtové saldo lze rozdělit 
na cyklickou a necyklickou 
složku. Cyklická složka 
zachycuje vliv výkyvů 
daňových výnosů a výdajů 
v důsledku hospodářského 
cyklu.
54 Předpokládá se, že prognózy 
potenciálního HDP užívaného 
jako vstupní proměnná při 
výpočtu cyklického salda 
neobsahují významné chyby.
42
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
89 
Jestliže cyklické rozpočtové saldo 
nebylo během programu významně 
revidováno, nebylo nutné revidovat 
cílové hodnoty schodku. To byl případ 
Irska. Bylo však zjištěno, že ne všechny 
revize cílových hodnot byly s revizemi 
cyklického salda v souladu. Například 
zatímco cílová hodnota schodku v roce 
2009 pro Maďarsko byla snížena méně, 
než by odpovídalo revizi cyklického 
salda, cílová hodnota schodku v roce 
2012 pro Portugalsko byla snížena, 
přestože se cyklické saldo zlepšilo 
a hospodářský výhled se nezměnil.
90 
Během auditu Komise tvrdila, že revizi 
cílové hodnoty mohly podnítit činitele 
mimo kontrolu státní správy, například 
změněná skladba růstu nebo deficity 
příjmů. Ani programové dokumenty, 
ani interní metodika Komise však ne -
prokazují, že by byl uplatněn syste -
matický přístup k posuzování těchto 
jiných činitelů, když Komise při každém 
přezkumu ověřovala proveditelnost 
cílových hodnot schodku.
91 
Další rozdíl spočívá v přístupu k opat -
řením podpory pro banky s dopadem 
na schodky. Cílové hodnoty schodků 
v portugalském a irském programu 
byly vymezeny jako očištěné o tato 
opatření, zatímco do cílových hodnot 
v lotyšském programu byla opatření 
začleněna.92 
Programové dokumenty se rovněž 
lišily tím, jakou pozornost věnovaly 
sociálnímu aspektu. Například v por -
tugalském programu „[byla] navýšení 
daní navržena progresivně, nejnižší 
příjmové skupiny si udržely svou úro -
veň příjmů […], minimální mzdy a nej -
nižší důchody zůstaly nedotčeny“55. To 
kontrastuje s plošným 25% snížením 
mezd státních úředníků v rumunském 
programu, přičemž programové doku -
menty nijak neuvádějí možný dopad 
na nejnižší mzdové třídy. Podobně se 
v prvotních programových dokumen -
tech v Lotyšsku nezvažoval výsledek 
kombinace snížení paušální sazby 
daně z příjmů fyzických osob a zvýšení 
DPH – tj. opatření, která by pravdě -
podobně vedla k přesunu břemene 
fiskální konsolidace na méně majetné 
skupiny společnosti.
Nedostatky v řízení 
programu způsobené 
nedostatečnými kontrolami
93 
Konečné rozhodnutí o programu 
spočívá na Radě anebo Komisi, jsou to 
však zástupci Komise, kdo jedná s vnit -
rostátními orgány a provádí přezkumy 
programů. Mandát pro jednání je 
stanoven ve stručném nástinu politi -
ky. Během návštěvy zástupci Komise 
poskytují vedení aktuální informace 
o rozhovorech, obvykle jednou denně, 
a žádají schválení pro jakoukoli odchyl -
ku od mandátu. Po návštěvě zástupci 
Komise připravují programové do -
kumenty (rozhodnutí Rady, memo -
randum o porozumění a vysvětlující 
prohlášení). Tyto dokumenty podléhají 
přezkumu a jsou základem rozhodnutí 
Komise a Rady.55 Evropská komise: The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal  
(Hospodářský ozdravný 
program pro Portugalsko), 
European Economy, Occasional 
Papers  79, 2011, s. 16.
43
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
94 
Příprava stručného nástinu politiky 
a programových dokumentů je odbor -
ně realizovaný proces, v němž hraje 
klíčovou úlohu úsudek prognostiků 
a řady odborníků v oblasti politiky 
z několika generálních ředitelství. 
Dokumenty přezkoumávají zástupce 
generálního ředitele a vedoucí hori -
zontálních útvarů podílejících se na 
jejich přípravě. Zástupce generální -
ho ředitele se zaměřuje na celkovou 
konzistentnost dokumentů a vedoucí 
útvarů na zajištění souladu příspěvků 
v jejich příslušných oblastech s politi -
kou EU.
95 
V přezkumném procesu bylo zjištěno 
několik nedostatků:
i) Žádná osoba mimo programový 
tým nepřezkoumává podklado -
vé výpočty a prognózy s cílem 
zkontrolovat konzistentnost mak -
roekonomické prognózy s odha -
dem mezery ve financování nebo 
s makroekonomickým dopadem 
programových podmínek.
ii) V řadě ohledů nebyla dostatečně 
posuzována práce zástupců Komi -
se a příliš málo byly kontrolovány 
odborné prognózy (viz bod 61), 
odhady mezery ve financování (viz 
body 69 a 70) a volba programo -
vých podmínek (viz bod 79).
iii) Vnitřní řízení kvality nebylo obec -
ně dokumentováno.96 
MMF rovněž stanovil postup interní -
ho přezkumu klíčových prvků návrhu 
a aktualizací programu. V některých 
ohledech se podobá postupu interní -
ho přezkumu Komise, existují však tři 
hlavní rozdíly:
i) MMF má specializované oddělení 
přezkumu, které poskytuje vstupní 
informace vedení;
ii) na postupu přezkumu se podílí 
více úředníků MMF; a
iii) postup MMF je dokumentován.
Programové dokumenty 
se postupně zlepšovaly, 
stále však vykazovaly 
nedostatky
Zlepšení kvality 
programových dokumentů
97 
Mezi programy existovaly výrazné 
rozdíly z hlediska analytické hloubky 
programových dokumentů. Mnohé 
z těchto rozdílů byly důsledkem zlep -
šující se analytické kapacity Komise. 
V prvních třech programech uváděly 
programové dokumenty omezené in -
formace o řadě aspektů včetně skladby 
fiskálního ozdravení, analýzy propadů 
při nesplnění cílových hodnot schodku 
a sociálních dopadů. Analýzy uvedené 
v posledních dvou souborech progra -
mových dokumentů (Irsko a Portugal -
sko) se významně zlepšily (viz ráme -
ček 6 ) a v mnoha ohledech byly velmi 
důkladné.
44
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
98 
V některých případech bylo zjištěno, 
že v programových dokumentech byly 
vynechány zásadní informace. Komise 
například vždy nesdělovala klíčové 
předpoklady, které byly základem pro 
výpočet mezery ve financování.
i) V maďarském programu Komise 
neuvedla podrobnosti vysvětlu -
jící odhad, podle něhož měla být 
Maďarsku za programové období 
poskytnuta částka 20 miliard EUR.
ii) V irském programu vyplýval 
z výpočtu mezery ve financování 
použitého v prvotních programo -
vých dokumentech kumulativní 
schodek na bázi časově rozlišených 
údajů podle systému ESA ve výši 
44 miliard  EUR za programové 
období. Prognózovaný „pokladní 
schodek veřejných financí včetně 
směnek vlastních“, který byl použit 
pro výpočet potřeb financování, 
však činil 58  miliard  EUR. Hlavní 
důvody tohoto značného rozdílu 
ve výši 14,1 miliardy EUR (21 % 
původní mezery ve financování) 
nebyly v dokumentu vysvětleny.99 
Komise provedla určité základní testy 
citlivosti, aby posoudila dopad změ -
ny jednoho nebo více parametrů na 
celkové potřeby financování. Ačkoli 
tyto analýzy mohly poskytnout cenné 
informace o riziku možných nepřízni -
vých důsledků, programové dokumen -
ty jejich výsledky neuváděly.
Nedostatky v monitorování 
a vykazování souladu 
s předpisy
100  
Během každého programu by Komise 
měla ověřovat, zda je hospodářská 
politika členského státu v souladu 
s podmínkami, které Komise stanovila. 
V praxi se jednalo o ověřování toho, 
zda členský stát plní podmínky stano -
vené v memorandu o porozumění.Příklad zlepšené analýzy v programových dokumentech
Prvotní programové dokumenty programů týkajících se platební bilance obecně charakterizovaly fiskální 
konsolidaci jako postup vycházející převážně z výdajů. Podrobnosti ohledně nutných rozpočtových opatření 
však byly roztříštěné (Maďarsko), tato opatření nebyla určena vůbec (Rumunsko) nebo, pokud byla určena, 
neexistoval odhad jejich budoucích přínosů (Lotyšsko). U těchto tří zemí Komise následně zlepšila úroveň po -
drobností v programových dokumentech tím, že uváděla výčet opatření a kvantifikovala, která opatření byla 
schválena za účelem dosažení cílových hodnot schodku. Ve zbývajících programech (Irsko a Portugalsko) byly 
normou ještě podrobnější údaje.Rámeček 6
45
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Nespolehlivost použití 
celkových cílových 
hodnot schodku pro účely 
monitorování fiskálního plnění
101  
Fiskální konsolidace byla klíčovým 
prvkem všech pěti programů a fiskál -
ní výsledky byly během rozhovorů 
s vnitrostátními orgány a při přijímání 
programových rozhodnutí zásadní 
otázkou. Cílové hodnoty schodku 
byly obvykle vymezeny jako schodek 
vyjádřený jako procento HDP (v soula -
du s Evropským systémem účtů, ESA). 
Motivací pro volbu schodku podle 
metodiky ESA jako klíčového základní -
ho prvku fiskální politiky byly závazky 
přijaté v průběhu postupu při nadměr -
ném schodku56.
102  
Schodek podle metodiky ESA nelze 
během roku přímo monitorovat57. 
Namísto toho se plnění celkových 
cílových hodnot monitoruje především 
prostřednictvím odhadů schodku. Pou -
žívání těchto odhadovaných schodků 
však zahrnuje riziko, že Komise nebu -
de schopna s jistotou vykázat Radě, 
že fiskální politika země je v souladu 
s ozdravným programem. Při několika 
příležitostech se odhady Komise uká -
zaly být nesprávné. Například:
i) V oznámení na jaře 2009 bylo 
vykázáno, že schodek Maďarska je 
v mezích cílové hodnoty schodku 
pro rok 2008 stanovené v progra -
mu. Oznámení na podzim 2009 
však schodek revidovalo na úroveň 
3,8 % HDP , tedy nad cílovou hod -
notu schodku58.ii) V lednu 2010 Rumunsko vykázalo 
pokladní schodek za rok 2009 ve 
výši 7,3 % HDP , v souladu s cílem 
MMF, zatímco Komise předběžně 
odhadla, že schodek podle me -
todiky ESA je v souladu s cílovou 
hodnotou, a uvedla, že program 
„je na dobré cestě“. V květnu 
2010 však Komise schodek podle 
metodiky ESA revidovala na 8,3 %. 
Od podzimu 2011 činil revidovaný 
schodek 9 %.
iii) V lednu 2013 Komise předběžně 
vypočítala, že schodek Irska podle 
metodiky ESA za rok 2012 činil 
8,2 %, aby jej následně revido -
vala na 7,7 % v dubnu a 8,2 % na 
podzim 2013. Poslední revize však 
byla vyvolána zejména reklasifikací 
jednorázových příjmů.
103  
Další komplikací bylo vyloučení opat -
ření na podporu bank z definice cílové 
hodnoty v programech pro eurozónu. 
Takto vymezená fiskální cílová hodno -
ta by v zásadě měla být daleko lepší 
oporou fiskální politiky, neboť opat -
ření na podporu bank jsou rozsáhlá 
jednorázová opatření, která jsou mimo 
přímou kontrolu státní správy. V přípa -
dě Irska však Komise vyloučila pouze 
schodek zvyšující kapitálové transfery 
poskytované bankám, ale umožnila 
začlenění příjmů souvisejících s opat -
řeními na podporu bank. Takové cílové 
hodnoty poskytují méně jasné signály 
a vyčíslení fiskálních výsledků. Napří -
klad pokud by byly vyloučeny všechny 
transakce související s bankami, byl by 
rozpočtový schodek za rok 2012 vyšší 
o 1 procentní bod.56 Postup při nadměrném 
schodku je sled jednotlivých 
kroků stanovených EU 
k nápravě nadměrného 
schodku (nad 3 % HDP) nebo 
nadměrné výše dluhu (nad 
60 % HDP).
57 Údaje čtvrtletních účetních 
závěrek sektoru vládních 
institucí členských států podle 
definic ESA jsou zveřejňovány 
se zpožděním o 90 dnů. 
Kromě toho odhad schodku 
podle metodiky ESA vyžaduje 
přijetí předpokladů týkajících 
se budoucích rozhodnutí 
o statistickém režimu pro 
určité velké transakce.
58 Podle Komise revize schodku 
z roku 2008 odrážela změny 
týkající se čerpání fondů EU, 
neboť některé projekty 
nezískaly spolufinancování, 
které podle očekávání mělo 
nahradit předběžné 
financování z rozpočtu.
46
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Nesystematicky vykazované 
dodržování podmínek
104  
Pouze v případě Portugalska a částeč -
ně Maďarska, Lotyšska a Irska Komise 
systematicky podávala zprávy o tom, 
jak členský stát dodržuje strukturální 
podmínky.
105  
Nedodržování nebylo vykazováno 
často. Jen u velmi malého počtu pod -
mínek (4 % v portugalském programu) 
Komise jasně uvedla „nedodrženo“, 
ačkoli téměř polovina všech podmínek 
nebyla splněna včas. Pro popis tohoto 
stavu bylo používáno mnoho různých 
pojmů59, což vedlo k nejasnostem.
106  
U přibližně 30 podmínek (8 % ze 
vzorku) buď nebyl vykázán žádný stav 
plnění, nebo byly podmínky formulo -
vané tak neurčitě, že nebylo možné 
plnění účinně sledovat (příklady viz 
rámeček 7 )60.107  
Několik podmínek bylo vykázáno jako 
dodržené, ale tuto skutečnost nebylo 
možné ověřit. Například:
i) V irském programu (po přezkumu 
na podzim 2012) Komise stále jed -
nala s irskými orgány, aby zajistila, 
že prvky víceletého rozpočtového 
rámce budou dostatečně závazné 
a transparentní, aby v období po 
skončení programu představovaly 
důvěryhodný základ politiky61. 
Tuto podmínku však Komise vyká -
zala jako zcela dodrženou.
ii) Portugalsku byla uložena podmín -
ka, která vyžadovala, aby vláda 
vypracovávala měsíční zprávy o pl -
nění rozpočtu, a tato podmínka 
byla posléze postupně rozšiřována 
tak, až zahrnovala všechny státní 
podniky a partnerství soukromého 
a veřejného sektoru na úrovni ce -
lostátní, regionální a místní správy. 
Podmínka byla považována za 
dodrženou po zavedení specific -
kého podávání zpráv na regionální 
úrovni, přestože požadavek na 
podávání konsolidovaných zpráv 
o rozpočtu nebyl splněn.59 Například „do značné míry 
dodrženo“, „v podstatě 
dodrženo“, „částečně“, „plnění 
pokračuje“, „částečně 
dodrženo“, „nesplněno“.
60 Podmínky vyžadující stálé 
dodržování při každém 
přezkumu nejsou zahrnuty.
61 Základ fiskální politiky vytváří 
strukturu pro rozhodování 
vlády o vhodné velikosti 
rozpočtového schodku 
s ohledem na daný stav 
hospodářství a některé 
střednědobé a dlouhodobé 
cíle v oblasti financí a sektoru 
vládních institucí.
47
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
Spolupráce s ostatními 
partnery byla pouze 
neformální
108  
Finanční pomoc EU byla ve všech 
programech poskytována společně 
s finanční pomocí MMF. Každá insti -
tuce přijímala nezávislá rozhodnutí 
o financování podle svých vlastních 
stanov a interních postupů. V případě 
irského a portugalského programu se 
na řízení programu podílela i ECB.
109  
Spolupráce s MMF Komisi pomohla 
získat další poznatky ohledně způsobu 
řízení programů. Bylo zjištěno několik 
příkladů postupů MMF, které Komise 
po zahájení programů přejala, napří -
klad podrobnější prognostické tabulky 
či používání stálého zástupce na místě 
u pozdějších programů. Byly také roz -
šířeny programové týmy Komise, aby 
odpovídaly velikosti týmů MMF.110  
Právní základ umožňoval, aby všechny 
tři instituce rozhodovaly o tom, jak 
bude spolupráce organizována. Ve 
všech programech zavedly programo -
vé týmy neformální režim spolupráce. 
Různorodost odbornosti a zkušeností 
pracovníků všech tří institucí umožnila 
provádět důkladnější posouzení, což 
snižovalo riziko chyb a opomenutí 
v návrhu a aktualizacích programu.Příklady podmínek, u nichž nebylo nikdy vykázáno dodržení
Počet priorit v oblasti veřejného výzkumu a vývoje by měl být snížen, aby bylo zajištěno více zdrojů pro pří -
slušné oblasti výzkumu (Lotyšsko).
Posílit kapacitu řídícího orgánu pro strukturální fondy a Fond soudržnosti pro kontrolu a rozhodování o výda -
jích EU (Rumunsko).
Vláda přijme právní předpisy, které významně sníží počet daní a plateb podobných daním (Rumunsko).
Do července 2012 vláda připraví plán konsolidace, jehož účelem bude reorganizace a výrazné snížení počtu 
obcí (308). Vláda bude tyto plány realizovat a změny vstoupí v platnost s počátkem příštího volebního cyklu 
(Portugalsko).
Zavést zvláštní komory u daňových soudů (Portugalsko).Rámeček 7
48
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
111 
Instituce nestanovily žádná formální 
ujednání týkající se vzájemné spolu -
práce ohledně prvků, jako je například:
i) výměna informací – Jaké informace 
(například mandáty k jednání, jiné 
programové dokumenty, podkla -
dové výpočty62, informace získané 
od členského státu) by měly být 
vyměňovány s ostatními partnery? 
Jak by se mělo zacházet s informa -
cemi obdrženými po rozhodném 
datu?;
ii) důvěrnost – Jak by se mělo za -
cházet s dokumenty poskytnu -
tými jiné instituci? Co by se mělo 
udělat, získá-li instituce důvěrné 
informace, které nejsou k dispozici 
ostatním partnerům63 a mohly by 
ovlivnit celkový návrh projektu 
a interní analýzu?;
iii) vlastnictví společných děl – ně -
které elektronické dokumenty 
vypracovali společně všichni tři 
partneři (například makroekono -
mické projekce, výpočty mezery ve 
financování), ale instituce je mezi 
sebou plně nesdílely;
iv) mechanismy pro řešení rozporů tý -
kajících se rozhodnutí o financová -
ní nebo jiných klíčových parametrů 
programu.Poradní úloha ECB byla velmi 
obecná
112  
V oblasti řízení programu stanoví 
nařízení o EFSM64 poradní vztah ECB 
a Komise:
i) „[obecné] podmínky [týkající se 
hospodářské politiky] […] vymezí 
Komise po konzultaci s ECB“65; a
ii) „Komise […] přezkoumá, po kon -
zultaci s ECB, obecné podmínky 
týkající se hospodářské politiky“66.
113  
Pracovníci ECB poskytovali poraden -
ství ve věcech významných z hlediska 
finanční stability a pro zajištění řádné -
ho fungování peněžních trhů. To zahr -
novalo témata jako udržitelnost dluhu 
a tempo fiskální konsolidace67, které 
ECB považovala za důležité předpokla -
dy v obou oblastech své poradenské 
úlohy.62 V programech týkajících se 
platební bilance MMF 
vypracoval tabulky, které byly 
základem odhadů mezery ve 
financování, a podle Komise 
nebyly tyto tabulky 
pracovníkům Komise 
k dispozici.
63 Například informace 
o finančním trhu 
v posouzeních MMF týkajících 
se finančního sektoru, 
informace shromážděné GŘ 
pro hospodářskou soutěž, 
bankovní údaje ECB.
64 Nařízení Rady (EU) č. 407/2010.
65 Čl. 3 odst. 3 písm. b).
66 Čl. 3 odst. 6.
67 ECB například argumentovala 
ve prospěch zachování 
cílových hodnot schodku 
v portugalském programu.
49
Část II – Postupy byly celkově nedostatečné
114  
Poskytování poradenství však nezna -
menalo, že by ECB dodávala ostatním 
partnerům analýzu, o kterou opírala 
své stanovisko v jednáních o progra -
mu. ECB například neposkytla Komisi 
své interní úvahy o sdílení zátěže 
prioritními věřiteli při restrukturalizaci 
irských bank. Vzhledem k tomu, že 
částka financování z Eurosystému se 
blížila 100 % irského HDP , bylo pokra -
čující financování z Eurosystému68 pro 
úspěch programu nezbytné. Ostatní 
partneři v rámci trojky nepřistoupili 
na sdílení zátěže prioritními věřiteli. 
Hodnocení ex post , které u irského pro -
gramu provedl MMF, však naznačuje, 
že byla k dispozici alternativní politická 
opatření pro zmírnění rizik plynoucích 
z vyššího sdílení zátěže69, nebyla však 
využita.68 Poskytovat svým protistranám 
likvidní prostředky v eurech 
nebo pozastavit poskytování 
takových likvidních 
prostředků nebo proti němu 
vznést námitku je součástí 
úlohy Eurosystému na základě 
Smlouvy, podle níž je 
Eurosystém zcela nezávislý 
a funguje mimo činnost 
dalších dvou institucí.
69 Zpráva MMF o konkrétní zemi 
č. 15/20 – Ireland – Ex-post 
evaluation of exceptional access 
under the 2010 extended 
arrangement  (Irsko – 
Hodnocení ex post  týkající se 
výjimečného přístupu 
v prodlouženém režimu v roce 
2010), leden 2015, body 48–52.
50
 Část III  
Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly 
dodržovat osvědčené postupy
115  
Evropská komise řídila v zastoupení EU 
veškeré výpůjčky v souvislosti s posky -
továním makrofinanční pomoci. Do 
konce roku 2014 vydala EU celkem 22 
dluhopisů o celkové nominální hodno -
tě 60,1 mld. EUR, z toho bylo 8 miliard 
do 31. března 2015 již splaceno.
116  
Za účelem posouzení, jak Komise dluh 
řídila:
i) výsledek emise byl analyzován 
z hlediska upisování emise investo -
ry a nákladů zadluženosti; a
ii) postupy Komise byly porovnány 
s osvědčenými postupy v oblasti 
řízení veřejného dluhu, vztahů s in -
vestory a transparentnosti vydává -
ní dluhopisů.Emise dluhopisů byly 
upisovány dobře
Náklady zadluženosti 
odpovídaly úrovni 
u obdobných subjektů
117  
Cena emise70 závisí na povaze dluho -
pisu i na situaci na trhu v okamžiku 
prodeje dluhopisu. Komisi se podařilo 
získat potřebné finanční prostředky 
pro financování příspěvku EU k fi -
nanční pomoci. Všechny emise dluho -
pisů vzbudily na kapitálových trzích 
poptávku dostatečnou k tomu, aby se 
vyprodaly. Poměr bid-to-cover (nabíze -
ná částka v poměru k celkové emisi) se 
pohyboval od 1,2 do více než 4,271 (viz 
graf 7 ).Graf 7Poměr bid-to-cover pro emise dluhopisů EU
Zdroj: Evropská komise.3 r., 12-20085 r., 2-20095,5 r., 3-20097 r., 7-2009 9 r., 3-2010 7 r., 9-2010 5 r., 1-201110 r., 9-2011 26 r., 4-2012 10 r., 5-2012 15 r., 7-2012 10 r., 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Cena definuje náklady 
zadluženosti.
71 Na základě vzorku 12 emisí 
dluhopisů.
51
Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat 
osvědčené postupy
118  
Od samého počátku byly emise prová -
děny včas72. Konečné náklady zadlu -
ženosti byly v souladu s úrovněmi na 
trhu a úrovněmi pro obdobné subjekty 
(viz graf 8 ). Rozpětí u platných bezri -
zikových úrokových sazeb postupně 
klesala a zvláště u dlouhodobých emisí 
z let 2011 a 2012 byla EU často schopna 
dosáhnout nižších nákladů zadluže -
nosti než Evropský nástroj finanční 
stability, jediný obdobný subjekt s po -
dobnou délkou emisí.
Emisní cenové úrovně byly 
někdy vyšší než původní 
pokyny bank
119  
Pro emise dluhopisů Komise používala 
syndikované transakce. K upisování 
kaž dé emise si vybírala vedoucí mana -
žery emise – mezinárodně aktivní ban -
ky. Úlohou těchto vedoucích bank bylo 
přímo kontaktovat investory a Komisi 
jako emitentovi dluhopisů poskytovat 
poradenství ve věci harmonogra -
mu a ceny každé emise. Banky emisi 
odkoupily a prodávaly ji investorům, 
přičemž se zavázaly k nákupu veške -
rých částí emise, které by takto nebyly 
prodány.
120  
Výhoda syndikace spočívá v tom, že 
prostřednictvím žádostí o předkládá -
ní návrhů umožňuje určit optimální 
cenové úrovně. Emitent může rovněž 
při emisi dluhopisu využít rozsáhlé 
sítě klientů, které banky mají. Emitent 
může (zpravidla týden předem) sta -
novit podrobnosti ohledně splatnosti 
a velikosti nadcházející emise a obvyk -
le si formou dotazníku vyžádá kvanti -
tativní a kvalitativní informace. Banky 
pak emitentovi radí, jak by podle jejich 
názoru měla být na základě aktuálních 
tržních podmínek stanovena cena 
navrhovaného nástroje.121  
Osvědčené postupy73 doporučují, aby 
útvar vypořádání obchodů (back offi -
ce) vedl o výpůjčkách spisy obsahující 
korespondenci s finančními zprostřed -
kovateli, včetně žádostí o předkládání 
návrhů s cenovými pokyny banky. Ve 
většině prvotních emisí neexistovaly 
téměř žádné žádosti o předkládání 
návrhů a do roku 2011 nebyly žádné 
vydány.
122  
Byly zkoumány spisy týkající se tří 
dluhopisů vydaných v roce 201274. 
U dvou emisí byla skutečná cenová 
úroveň vyšší než konsenzuální úroveň, 
kterou vedoucí banky uvedly ve svých 
původních odpovědích na poptávky. 
V jednom případě činil rozdíl jedenáct 
bazických bodů (0,11 %), v jiném pět 
bazických bodů (0,05 %)75. V obou 
případech byla poptávka ze strany in -
vestorů vysoká a poměry bid-to-cover 
přesáhly 2 a 1,6.72 Například první platba 
Maďarsku byla provedena 
jeden měsíc po rozhodnutí 
Rady o poskytnutí finanční 
pomoci (rozhodnutí Rady 
2009/102/ES ze dne 
4. listopadu 2008 o poskytnutí 
střednědobé finanční pomoci 
Společenství Maďarsku 
(Úř. věst. L 37, 6.2.2009, s. 5)).
73 Příručka interních postupů 
Komise pro výpůjční činnosti, 
standardy Komise pro vnitřní 
kontrolu č. 8 a 11.
74 EU v roce 2012 vydala šest 
emisí dluhopisů.
75 To znamená přibližně 
3 miliony EUR a 1 milion EUR 
dodatečných nákladů 
zadluženosti ročně.
52
Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat 
osvědčené postupyGraf 8Konečné náklady zadluženosti obdobné úrovním trhu a úrovním pro obdobné 
subjekty
Zdroj: EÚD, údaje poskytla agentura Bloomberg, metodika viz příloha III .Sedmileté emise
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Dvacetileté emisePětileté emise Desetileté emise
* devítileté emise
* patnáctileté emise
Legenda:
ð
ðÚroková sazba
Byla také obdobná vzdálenosti, které dosahovali 
rovnocenní emitenti. Vzdálenost výnosů emise dluhopisů EU od platné bezrizikové úrokové sazby při dané splatnosti postupně klesala.
Sazba mid-swap pro určitou splatnostEmise rovnocenných emitentůEmise EU
*Emise EU nebo rovnocenných emitentů se splatností podobnou, 
ale ne shodnou s křivkou swapové sazby
53
Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat 
osvědčené postupy
Okolnosti na počátku ne 
vždy umožňovaly 
dodržovat osvědčené 
postupy
123  
V procesu řízení dluhu v prvních letech 
byla nalezena řada nedostatků (viz 
graf 9 ). Nedostatečná dokumentace 
a ostatní nedostatky neměly prokaza -
telný dopad na výsledek výpůjček.
124  
Je uznávanou praxí76 vydávat písemné 
pokyny upravující organizaci oddě -
lení pro řízení dluhu, rozdělení úkolů 
a povinností, stanovení maximálních 
prahových hodnot dluhu, typ dluho -
vých nástrojů, které mají být vydávány, 
a pravidla dokumentace emisního 
postupu.
125  
„V mnoha případech je organizační 
struktura moderních oddělení pro 
řízení dluhu stanovena podle vzoru 
finančních institucí ze soukromého 
sektoru, jako jsou banky a finanční 
oddělení velkých společností.“77 Podle 
této zásady by mělo být oddělení 
rozděleno nejméně do dvou hlavních 
útvarů:
i) útvar front office – obvykle odpo -
vídá za provádění transakcí na fi -
nančních trzích, včetně řízení aukcí 
a jiných forem výpůjček a veške -
rých dalších operací financování; a
ii) útvar back office – odpovědný 
za vypořádání transakcí a vedení 
finanční evidence.126  
Kromě toho by bylo možné vyčlenit 
řadu klíčových funkcí, zejména v oblas -
ti řízení rizik, do samostatného útvaru 
middle office.
127  
Kvůli omezeným lidským zdrojům78 
v kombinaci s naléhavou nutností zís -
kat financování79 na finančních trzích 
v napjatém období bylo v prvních le -
tech velmi obtížné osvědčené postupy 
řízení dodržet.
Činnosti před emisí
128  
V době prvních emisí byla vypracována 
příručka postupů pro řízení dluhu, byla 
však buď nejasně formulovaná, nebo 
neobsahovala pokyny k důležitým 
prvkům procesu. Postupně se zdo -
konalovala při četných aktualizacích, 
jejichž hodnota se projevila v kvalitě 
dokumentace emisí dluhopisů po roce 
2012.
129  
V období od konce roku 2008 do roku 
2011 Komise kvůli časové tísni uplatňo -
vala mimořádný postup pro výběr ve -
doucích bank. Pověřovala vedoucí ban -
ky přímo, což znamenalo omezenou 
auditní stopu v podobě dokumentace 
výběrového postupu, například žádos -
tí o předkládání návrhů nebo dopisů 
s odůvodněním. Žádosti o předkládání 
návrhů nebyly vydávány až do roku 
2011, kdy se přesnost a komplexnost 
dokumentace zlepšila.76 MMF, 2014, Revised Guidelines 
for Public Debt Management  
(Revidované pokyny k řízení 
veřejného dluhu), MMF – 
SVĚTOVÁ BANKA, s. 5–6.
77 OECD, 2002, Debt 
Management and Government 
Securities Markets in the 21st 
Century  (Řízení dluhu a trhy se 
státními dluhopisy 
v 21. století).
78 V době první emise dluhopisů 
v prosinci 2008 měl útvar 
odpovědný za výpůjčky 
a půjčky čtyři pracovníky. Na 
vrcholu své činnosti, 
počátkem roku 2011, útvar 
stále neměl více než osm 
zaměstnanců.
79 Doporučení pro rozhodnutí 
Rady, kterým se Maďarsku 
poskytuje vzájemná 
pomoc – návrh rozhodnutí 
Rady, kterým se Maďarsku 
poskytuje střednědobá 
finanční pomoc Společenství 
KOM(2008) 716 v konečném 
znění ze dne 30. 10. 2008, 
bod 6.
54
Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat 
osvědčené postupyGraf 9Nedostatky v řízení dluhu v prvních letech
Zdroj: EÚD.
1Činnosti před
emisí 2Struktura emise3Marketing a umisťováníemise4Likvidita trhupo emisi
Monitorování sekundárního trhu 
Likvidita sekundárního trhuNabízení potenciálním investorůmOceňováníEmise a alokace
Určení ﬁnančních potřebAnalýza trhu s dluhopisyDeﬁnice metody umístění emiseVýběr klíčových aktérůPříručka postupů byla 
postupem času zkvalitněna
Bod 128Žádná opatření proti zveřejňování důvěrných materiálů nebo interních informací
Bod 130
Neexistují důkazy o monitorování sekundárního trhu
Důsledek: široká rozpětí 
nákup/prodej některých vedoucích bank na sekundárním trhu
Bod 135-136
Výběr vedoucích 
bank bez soutěže 
Bod 129  Pravidla alokace nebyla zcela jasná
Body 131–133
Výběr vedoucích bank nebyl dostatečně dokumentován
Bod 129Určení podmínek dluhopisu: 
částka, splatnost, kupón, ustanovení o odkupu atd.
55
Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat 
osvědčené postupy
Umisťování na trh
130  
V dohodách mezi Komisí a vedoucími 
bankami nebyla nalezena žádná usta -
novení, která by se zabývala citlivou 
otázkou postupu v případě předběžné -
ho průzkumu označovaného jako pre-
sounding (viz rámeček 8 ). Neexisto -
valy žádné důkazy toho, že by Komise 
přijala jakákoli ochranná opatření ve 
věci sdělování neveřejných informací, 
ani žádná auditní stopa pro určení 
toho, které vedoucí banky poskytly při 
každé emisi interní informace určitým 
investorům, nebo zda těmto investo -
rům následně umožnily obchodování 
nebo účast na transakci.131  
Důležitou součástí každé nové emise 
dluhopisů je způsob rozdělení dluho -
pisů mezi upisující investory. Jednou 
z hlavních výhod syndikace oproti 
aukci je to, že emitent má plnou kont -
rolu nad investorskou základnou, což 
mu například umožňuje volit si způsob 
alokace cenných papírů. Osvědčené 
postupy požadují, aby byla alokační 
pravidla jasná a transparentní a aby 
byla vždy zveřejněna předem. Spra -
vedlivá a transparentní alokace emise 
také pomáhá udržovat různorodou 
investorskou základnu.
Pre-sounding a wall-crossing
Pre-sounding je technika, kterou používají banky na primárním kapitálovém trhu s dluhopisy k měření po -
ptávky investorů. Je to celkem běžný obchodní postup80, zvláště na volatilních trzích, neboť může bankám 
a emitentům pomoci získat prvotní zpětnou vazbu k nadcházející emisi před jejím veřejným vyhlášením. Tato 
zpětná vazba se často získává jen na základě zveřejnění obecných informací. V jiných případech však existu -
je pravděpodobnost, že účastníkům trhu budou poskytnuty konkrétnější informace (potenciálně zahrnující 
neveřejný materiál nebo interní informace); v těchto případech zůstává riziko zneužití trhu.
Jsou-li do informačního řetězce zapojovány třetí strany, osvědčené postupy doporučují zvýšenou míru vedení 
evidence a použití formálních písemných postupů. Mají-li být sděleny neveřejné materiály nebo interní infor -
mace (postup známý jako wall-crossing81), musí vedoucí banky informovat své zákazníky o veškerých platných 
omezeních podle právních předpisů týkajících se držby takových informací.
80 Mezinárodní asociace pro kapitálové trhy: Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations  (Příručka primárního 
trhu – XIII. Pre-sounding, book building a alokace), 2014. Viz rovněž Evropský orgán pro cenné papíry a trhy: diskusní dokument – ESMA’s policy 
orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation  (Politiky orgánu ESMA týkající se možných opatření v rámci 
nařízení o zneužívání trhu), 2013.
81 Wall-crossing je postup, který z určité osoby činí zasvěcenou osobu, tzv. „insidera“, a to tím, že jí jsou poskytnuty interní informace.Rámeček 8
56
Část III – Výpůjčky plnily potřeby financování, ačkoli 
okolnosti na počátku ne vždy umožňovaly dodržovat 
osvědčené postupy
132  
Komise uvedla, že při alokaci každé 
emise hrála aktivní úlohu. Podle Komi -
se byla základem alokace následující 
kritéria:
i) kategorie investora jako měřítko 
kvality (typ investora: „skutečné 
peníze“ oproti obchodování atd.);
ii) kvalita jednotlivé objednávky 
(např. včasnost objednávky, před -
chozí zkušenosti s investorem);
iii) zeměpisné rozložení.
133  
Analýza dostupných alokačních tabu -
lek82 odhalila, že u velmi malých částek 
činila alokace 100 %, zatímco míra 
uspokojení velkých objednávek nebyla 
nijak konzistentní. Kromě toho hlavní 
objednávky zadávaly zvláštní finanční 
subjekty (například velké investiční 
společnosti) v zastoupení investorů. Po 
konečné alokaci investiční společnosti 
provádějí alokaci dluhopisů investo -
rům. Nebyly nalezeny důkazy o tom, 
že by Komise schvalovala konečnou 
alokaci dluhopisů.Postup po emisi
134  
Definování nového dluhopisu jako li -
kvidního na sekundárním trhu zname -
ná jeho rychlou prodejnost. Je povin -
ností emitenta i vedoucí banky zajistit, 
aby na sekundárním trhu existovala 
pro jakoukoli novou emisi dostatečná 
likvidita. Komise a vedoucí banky by 
se měly dohodnout na závazcích pro 
sekundární trh v mandátních dopisech 
podepisovaných ke každé emisi. Kro -
mě toho se očekává, že zúčastněné ve -
doucí banky budou udržovat obdobně 
nízké rozpětí nákup/prodej (rozdíl mezi 
nákupní a prodejní cenou) alespoň po 
prvních několik dnů obchodování na 
sekundárním trhu.
135  
Během auditu Komise uvedla, že čtvrt -
letně zkoumala likviditu dluhopisů EU 
a od roku 2012 byl zaveden formálnější 
postup šetření. Ve spisech týkajících se 
výpůjček však nebyly nalezeny žád -
né důkazy o tom, že by Komise před 
rokem 2012 likviditu na sekundárním 
trhu kontrolovala.
136  
Analýza nákupních a prodejních cen 
ukázala, že denní rozpětí nákup/pro -
dej ke konci obchodování v prvních 
30 dnech každé emise bylo poměrně 
nízké. U jednotlivých obchodníků 
s cennými papíry však byly u každého 
dluhopisu zjištěny velké rozdíly v roz -
pětích nákup/prodej. Toto rozpětí se 
například u jedné dluhopisové emise 
pohybovalo od sedmi do 30 bazických 
bodů83. Tato odchylka byla zjištěna 
i u obchodníků s cennými papíry, kteří 
se účastnili jako vedoucí banky více 
emisí EU, a byli proto povinni dodržo -
vat určité závazky týkající se sekundár -
ního trhu.82 Údaje z objednávkových knih 
a konečných alokací byly 
k dispozici jen pro sedm z 12 
emisí dluhopisů ve vzorku.
83 Kupónový dluhopis 3,25 % 
s datem splatnosti 
4. dubna 2018.
57
 Část IV  
Programy splnily své cíle
137  
Celkovým cílem finanční pomoci 
bylo vrátit členské státy do řádného 
makroekonomického nebo finančního 
stavu a obnovit jejich schopnost plnit 
závazky ve vztahu k veřejnému sektoru 
(v eurozóně) nebo k platební bilanci 
(mimo eurozónu). Finanční pomoc 
zajišťovala určitou rezervu, která měla 
usnadnit provádění ozdravných pro -
gramů nutných v každé zemi k nápravě 
základních problémů. Analýza úspěš -
nosti programů je strukturována na 
základě čtyř aspektů:
i) analýza toho, jak bylo využito 
celkové financování, a faktorů, díky 
nimž bylo financování dostatečné;
ii) dodržení cílových hodnot schodku 
a provedení fiskální korekce;
iii) dodržení podmínek a provedení 
strukturálních reforem; a
iv) změny v konkurenceschopnosti 
zemí.
Celkové financování 
nebylo nutné navyšovat
Finanční krytí se ukázalo 
jako dostatečné, napjaté 
bylo jen ve dvou členských 
státech
138  
V žádné zemi se mezera ve financování 
nevyvíjela tak, jak se předpokládalo. 
Nastavení programu však bylo dosta -
tečně robustní a umožnilo vyrovnání 
významných nesrovnalostí v rámci 
programu, aby se financování udrželo 
v mezích původních přidělených pro -
středků (viz graf 10 ).139  
Přesto však existovaly určité rozdíly 
z hlediska komfortu, který finanční po -
moc přinesla. Rané programy připrave -
né brzy po pádu společnosti Lehman 
obsahovaly významné bezpečnostní 
rozpětí. Podobně irský program zahr -
noval rozsáhlou rezervu pro nepředví -
datelné výdaje ve výši 25 miliard EUR 
v rámci systému podpory bankovnic -
tví. Celkově Irsko, Maďarsko a Lotyšsko 
dosáhly snížení potřeb financování, 
což jim umožnilo:
i) snížit svou závislost na vlastních 
zdrojích (Irsko);
ii) překročit původní projekce týkající 
se devizových rezerv (Maďarsko);
iii) snížit financování z programů (Lo -
tyšsko, Maďarsko); a
iv) splatit nákladnější půjčky MMF 
(nebo uvažovat o jejich splacení) 
před datem splatnosti (Maďarsko, 
Lotyšsko, Irsko).
58
Část IV – Programy splnily své cíleGraf 10Jak byly peníze využity?
Programy na podporu platební bilance
Legenda:
Zvýšení mezinárodních rezerv Kapitálový a ﬁnanční účetBěžný účet Mezera ve ﬁnancování Ostatní
1 Data se týkají prvního rumunského programu.Maďarsko
ο Oproti prognóze zahraniční banky zvýšily na vrcholu 
expozici vůči dceřiným společnostem a nedošlo
k odčerpání prostředků z derivátů v cizí měně. Nebylo tedy zapotřebí ﬁnancování ke krytí kapitálovéhoa ﬁnančního účtu. Ten se naopak stal zdrojem ﬁnancování.
Lotyšsko
ο Běžný účet se zotavil daleko rychleji, než se původně předpokládalo,
a stal se zdrojem ﬁnancování. Tento vývoj byl částečně negován potřebami dodatečného ﬁnancování pro kapitálový a ﬁnanční účet.
ο Z částky 4,7 miliardy EUR ﬁnanční pomoci bylo 3,7 miliardy EUR použito 
na ﬁnancování pokračujících schodků veřejných ﬁnancí a splátek veřejného dluhu. Záchrana ﬁnančního sektoru byla méně nákladná,než se čekalo.
Rumunsko1
ο Běžný účet se zotavil rychleji, než se čekalo.  
Tento vývoj byl částečně negován ﬁnancováním prostřednictvím kapitálovéhoa ﬁnančního účtu.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Potřeby Financování
Plán
Skutečnost
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financování Potřeby
Plán
Skutečnost3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Potřeby Financování
Plán
Skutečnost
59
Část IV – Programy splnily své cíleGraf 10Programy v eurozóně
Legenda:
Tržní ﬁnancování
Vlastní zdrojeMezera ﬁnancování
Splatný dluh
Potřeby ﬁnančního sektoruHotovostní schodek Ostatní
Zdroj: EÚD, údaje uvedené v programových dokumen-
tech, statistické údaje vnitrostátních orgánů.Srovnání plánovaných a skutečných potřeb a ﬁnancování  v sektoru vládních institucí. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Plán Skutečnost Plán SkutečnostPotřeby
PotřebyFinancování
FinancováníIrsko Portugalsko
20
540
38
Jiné peněžní potřeby veřejného sektoru 
související s ﬁnancováním státních podniků, příspěvků ESM, úhradami nedoplatků atd.
60
Část IV – Programy splnily své cíle
140  
Naopak Portugalsko se potýkalo 
s významně vyššími požadavky na 
financování, než bylo původně od -
hadováno, a financování bylo během 
portugalského programu napjaté. Aby 
splnilo dodatečné požadavky, muselo 
Portugalsko využít tržní financování. 
Měnové uvolnění v eurozóně ve druhé 
polovině programu Portugalsku po -
mohlo v úspěšném návratu na finanční 
trhy84.
141  
Finanční pomoc Rumunsku byla 
dostatečná k pokrytí potřeb týkajících 
se platební bilance země, financování 
rumunského veřejného sektoru se však 
během provádění programu ukázalo 
být napjaté. Dodatečné potřeby veřej -
né správy v oblasti financování byly 
částečně pokryty nepřímou podporou 
ze strany centrální banky.
Některé členské státy 
obdržely výhodnější 
finanční podmínky, než jak 
předpokládal původní návrh
142  
Portugalsko a Irsko měly prospěch ze 
snížených úrokových sazeb a delších 
dob splatnosti půjček EU85. Hlavním 
cílem bylo posílit jejich dlouhodobé 
vyhlídky v oblasti refinancování86; 
změna však také snížila finanční zátěž 
spojenou se splácením úroků v progra -
movém období. Odhaduje se, že Irsko 
a Portugalsko dosáhly za programové 
období úspor v hodnotě 2,2 mld. EUR 
pro každou zemi.143  
Irsko a Rumunsko využily vstřícných 
politik svých centrálních bank.
i) Irská centrální banka souhlasila 
s výměnou neobchodovatelných 
směnek vystavených na řad Anglo 
Irish Bank za irské státní dluho -
pisy s delší splatností87. Irsko se 
tak nemuselo snažit o tržní finan -
cování částky 3,1 miliardy EUR 
splatné v roce 2013. Rovněž se sníží 
požadavky země na financování 
celkem o 30 miliard EUR v období 
2014–2023 a schodek klesne v prů -
měru o 0,7 % HDP88.
ii) V listopadu 2009 se rumunská 
centrální banka rozhodla snížit 
požadavek na devizové rezervy 
z 30 % na 25 % (po předchozím 
snížení z 35 % v srpnu). Tím se 
uvolnilo přibližně 1,3 miliardy EUR 
v bankovních půjčkách pro veřejné 
financování. Rozhodnutí bylo ve -
řejně zdůvodněno odkladem tranší 
2009 MMF/EU89.84 Měnové uvolnění mělo kladný 
dopad na financování i pro 
irskou vládu.
85 Půjčky EFSM měly původně 
plánovanou dobu splatnosti 
7,5 roku s úrokovým rozpětím 
ve výši 2,925 % pro Irsko 
a 2,15 % pro Portugalsko. 
V říjnu 2011 byla tato úroková 
rozpětí stlačena a průměrná 
splatnost se zvýšila na 19,5 
roku v červnu 2013. Také 
půjčky EFSF byly prodlouženy 
a úroková rozpětí ve výši 
2,47 % pro Irsko a 2,08 % pro 
Portugalsko byla snížena.
86 Tím se snížily i očekávané 
příjmy rozpočtu EU celkem 
o 2,2 miliardy EUR za 
programové období.
87 Ve své výroční zprávě za rok 
2013 se ECB vyjádřila, že 
„Likvidace Irish Bank 
Resolution Corporation (IBRC) 
vyvolává závažné obavy 
z hlediska měnového 
financování. Tyto obavy by 
mohla určitým způsobem 
zmírnit likvidační strategie 
irské centrální banky.“
88 Evropská komise: Economic 
Adjustment Programme for 
Ireland – Winter 2012 Review  
(Ekonomický ozdravný 
program pro Irsko – přezkum 
ze zimy 2012), European 
Economy, Occasional Papers  
131, 2013.
89 Tisková zpráva správní rady 
Rumunské národní banky ze 
dne 16. listopadu 2009.
61
Část IV – Programy splnily své cíle
Aktualizované cílové 
hodnoty byly většinou, ne 
však vždy, splněny 
udržitelně
S několika výjimkami byly 
revidované roční cílové 
hodnoty schodku splněny
144  
Dodržování revidovaných cílových 
hodnot bylo obecně dobré, s výjimkou 
maďarského programu a některých let 
portugalského a rumunského progra -
mu (viz tabulka 4 ).145  
Nesplněné cílové hodnoty nemusely 
nutně znamenat neúspěch při prová -
dění. Například nesplněné cíle maďar -
ského programu v letech 2008 a 2009 
lze vysvětlit statistickými revizemi roz -
počtového schodku. Kromě toho byly 
všechny programy týkající se platební 
bilance úspěšné v tom smyslu, že se 
členským státům podařilo vyvázat se 
v roce 2012 z postupu při nadměrném 
schodku.Tabulka 4Plnění aktualizovaných cílových hodnot
% HDP 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Maďarskocíl –3,4  % –3,9  % –3,8  %
skutečnost1–3,7 % –4,6 % –4,3 % 4,3 % –2,1  % –2,2  %
Lotyšskocíl –10,0  % –8,5  % –4,5  %
skutečnost1–4,4  % –9,2  % –8,2  % –3,5  % –1,3 % –1,0  %
Rumunsko Icíl –7, 8  % –7 ,3 %
skutečnost1–5,7  % –9,0 % –6,8  %
Rumunsko IIcíl –5,0  % –3,0  %
skutečnost1–5,5 % –3,0  % –2,3 %
Irskocíl –10,6  % –8,6  % –7, 5  %
skutečnost2–8,9  % –8,2  % –7, 2  %
celkový schodek1–7, 4  % –13,7  % –30,6  % –13,1  % –8,2  % –7, 2  %
Portugalskocíl –5,9  % –5,0  % –5,5  %
skutečnost2–4,4  % –6,0 % –4,5  %
celkový schodek1–3,6  % –10,2  % –9,8  % –4,3 % –6,4  % –4,9  %
Pozn.:  Nedodržení cílové hodnoty schodku je uvedeno tučným písmem. Údaje za období mimo program jsou uvedeny šedým písmem.
Zdroj:  Evropská komise.
1 Čisté půjčky nebo výpůjčky sektoru vládních institucí pro postup při nadměrném schodku na jaře 2014.  
2 Skutečný schodek ve výši vykázané Komisí a v souladu s definicí v programu (viz bod 91).
62
Část IV – Programy splnily své cíle
146  
Pro dosažení cílových hodnot schodku 
každý program předpokládal spe -
cifickou kombinaci výdajů a příjmů. 
Konsolidace se v programech týkají -
cích se platební bilance zaměřovala 
na výdajovou stránku, v programech 
EFSM však byla rozložena jednotněji. 
Dosažené struktury příjmů a výdajů 
obecně odpovídají původně plánova -
ným hodnotám, s výjimkou Maďarska, 
které nedosáhlo předpokládané kon -
solidace výdajů.
147  
Narušení daňových základen, zvláště 
v roce 2009 po prudkém hospodář -
ském útlumu, často vymazalo příjmy 
z důležitých nových daňových opat -
ření. Například v roce 2009 Lotyšsko 
zavedlo konsolidační opatření v oblasti 
nepřímých daní s očekávaným dopa -
dem ve výši 2,5 % HDP . V roce 2013 
Komise odhadla, že tato opatření byla 
plně neutralizována pádem krátkodo -
bé elasticity. Podobně také daňově ne -
utrální reforma provedená v Maďarsku 
v polovině roku 2009 vyvolala odhado -
vaný skluz schodku ve výši 0,7 % HDP 
v roce 2010.
148  
Při nezměněných cílových hodno -
tách schodku může klesající poměr 
daní a HDP motivovat daňové orgány 
k tomu, aby klesajícím daňovým výno -
sům čelily zaváděním jiných opatření, 
než jaká byla původně dohodnuta při 
jednání o programu. V Rumunsku bylo 
například v letech 2009–2013 provede -
no 97 změn daňového zákoníku a tyto 
změny prosazovalo 51 legislativních 
aktů. Četnost těchto změn vytvořila 
nestabilní ekonomické prostředí pro 
podniky i fyzické osoby.Všechny země zlepšily 
nastavení své fiskální 
politiky, avšak různou měrou
149  
Vzhledem k tomu, že programy byly 
výsledkem ztráty přístupu na trh, byla 
pravděpodobně nejdůležitějším cílem 
obnova fiskální udržitelnosti. Zlepše -
ní strukturálního salda země během 
programu90 by naznačovalo pokrok 
směrem k udržitelnějším veřejným roz -
počtům. Komise údaje o strukturálních 
saldech vypočítala a zveřejnila91.
150  
Strukturální saldo se zlepšilo ve všech 
zemích při průměrném ročním tempu 
od 0,7 % potenciálního HDP v Maďar -
sku po 1,9 % v Portugalsku. Rozdíly 
v tempu změn by mohly vysvětlovat tři 
faktory:
i) Výchozí nastavení fiskální politi -
ky – čím vyšší je výchozí strukturál -
ní schodek, tím rychlejší je tempo 
konsolidace.
ii) Výchozí úroveň veřejného dlu -
hu – čím vyšší je výchozí dluh, tím 
rychlejší je tempo konsolidace.
iii) Rozdíly v doporučeních vydaných 
v rámci postupu při nadměrném 
schodku ohledně nutnosti fiskální -
ho úsilí – čím vyšší je doporučené 
fiskální úsilí, tím rychlejší je tempo 
konsolidace.90 S přihlédnutím k rozhodným 
datům statistických údajů 
sektoru vládních institucí byla 
předpokládána tato 
programová období: 
Maďarsko 2009–2010, 
Lotyšsko 2009–2011, 
Rumunsko 2009–2012, Irsko 
a Portugalsko 2011–2013.
91 Na základě prognóz z jara 
2014, získaných podle 
metodiky ESA 95.
63
Část IV – Programy splnily své cíle
151  
Výchozí strukturální schodek určoval 
tempo fiskální konsolidace ve všech 
přijímajících členských státech kromě 
Irska. Maďarsko mělo na počátku pro -
gramu nejnižší strukturální schodek 
a došlo u něj k nejpomalejší konsolida -
ci, Portugalsko mělo nejvyšší struktu -
rální schodek a nejvyšší tempo kon -
solidace. Irsko se však z této analýzy 
vymyká. Při výchozí situaci v roce 2010, 
jež byla podobná situaci Portugalska, 
nebylo tempo jeho strukturální konso -
lidace (bez bankovních a jiných jedno -
rázových opatření) ani poloviční92.
152  
Neexistoval vztah mezi výchozí výší 
veřejného dluhu a průměrným reali -
zovaným fiskálním úsilím. Například 
veřejný dluh Rumunska byl mezi pěti 
členskými státy nejnižší, jeho průměr -
né fiskální úsilí však bylo poměrně vy -
soké. I před podobný výchozí veřejný 
dluh zaznamenaly Irsko a Portugalsko 
velmi rozdílnou průměrnou intenzitu 
fiskálního úsilí.
Země používaly jednorázová 
opatření
153  
Dočasná fiskální opatření nevedou 
k trvalému zlepšení výchozího schod -
ku. Dočasná opatření lze provádět na 
straně příjmů i výdajů. Během progra -
mů se muselo několik členských států 
uchýlit k jednorázovým příjmovým 
opatřením, aby dodržely své cílové 
schodky.i) V letech 2010 a 2011 Portugalsko 
znárodnilo soukromé penzijní fon -
dy společnosti Portugal Telecom 
(zlepšení schodku o 1,7 % HDP) 
i bankovního sektoru (4 % HDP)93.
ii) Jednorázový program vymáhání 
nedoplatků na daních a sociálním 
pojištění, který Portugalsko zaved -
lo v roce 2013, znamenal dočasné 
zlepšení schodku (0,8 % HDP).
iii) V roce 2012 Rumunsko provedlo 
opravu svého nadměrného schod -
ku dosažením stropu ve výši 3 %. 
Celkem 0,5 % HDP však přinesl 
jednorázový prodej telekomuni -
kačních licencí.
iv) V Irsku přinesla dočasné zvýšení 
příjmů opatření v odvětví bankov -
nictví (například poplatky z pro -
dloužené záruky za závazky ve pro -
spěch domácích bank, dividendy 
centrální banky z jednorázových 
programů financování).
154  
Podle Komise byla jednorázová opat -
ření nutná ke zvládnutí krátkodobých 
tlaků, aby však byly cílové hodnoty 
plněny udržitelně, bylo třeba dočasná 
opatření nahradit trvalými.92 Nevysvětluje to ani rozdíl ve 
změnách strukturálního salda 
před zahájením programu. 
Odhady Komise naznačují, že 
fiskální konsolidace začala 
v roce 2010 v obou zemích 
podobnými konsolidačními 
kroky.
93 V důsledku této operace 
Portugalsko převzalo budoucí 
penzijní závazky. Ačkoli podle 
statistického rámce nejsou 
tyto závazky uznávány jako 
veřejný dluh, mají negativní 
dopad na udržitelnost 
veřejného dluhu. Toto 
opatření mělo podle všeho za 
cíl jen zlepšení dluhové pozice 
země.
64
Část IV – Programy splnily své cíle
Míra dodržování 
podmínek byla vysoká
Členské státy nakonec splnily 
nejméně 80 % podmínek
155  
Monitorovací zprávy Komise uvádějí, 
že členské státy splnily lhůty stano -
vené v memorandech o porozumění 
s různou úspěšností. Zatímco Portugal -
sko a Lotyšsko dodržely včas méně než 
polovinu programových podmínek, 
Maďarsko dodrželo téměř tři čtvrtiny. 
V Irsku a Portugalsku rovněž existovaly 
významné rozdíly ve včasnosti plnění 
mezi programy EU a MMF. Ačkoli země 
někdy původní lhůtu nedodržely, po 
uplynutí určité doby často podmínky 
splnily.
156  
Komise nepodala včas zprávu o sta -
vu plnění přibližně 30 podmínek (viz 
bod 106).
157  
V případech, kdy se plnění zpozdilo, 
se tak stalo většinou z důvodů, které 
Komise nemohla ovlivnit: zdlouhavý 
legislativní proces, vnitrostátní orgány 
neprovedly dohodnuté reformy, právní 
problémy, které původně nebyly 
zohledněny, odpor veřejnosti atd. 
V některých případech však byl časový 
rámec nerealistický vzhledem k rozsa -
hu reformy (například reforma státní 
služby), potřebě intenzivní spolupráce 
místních nebo regionálních samospráv 
nebo požadavku na složité nové infor -
mační technologie.158  
Pravděpodobnost dodržení podmínek 
s vysokým strukturálním obsahem 
v původní lhůtě byla stejná jako u pod -
mínek, kde byl strukturální obsah 
nižší94. Bylo zjištěno, že podmínky 
s vysokým strukturálním obsahem ob -
vykle dosahovaly nejlepších výsledků 
u plnění ke konci programu. Přezkumy 
Komise tak zpočátku „netlačily“ země 
k tomu, aby nejdůležitější podmínky 
splnily včas, později se však pozornost 
částečně přesunula k nejdůležitějším 
reformám.
Programy urychlily reformy, 
někdy se však žádoucí 
výsledky nedostavily
159  
Pro určení toho, nakolik je určitá 
politika plněna, je nezbytné stanovit 
příčinnou souvislost mezi politikou 
a pozorovanými účinky. Například 
dopad reforem, jejichž cílem je zlepšit 
aktivní politiky na trhu práce, může být 
na slabém trhu práce zpožděn. Analý -
zu dále komplikovala skutečnost, že od 
konce některých programů uplynula 
krátká doba. V neposlední řadě pak 
podmínky často představovaly jen dílčí 
soubor opatření politiky prováděných 
během programového období.94 Pro účely auditu se důležitost 
podmínek měřila podle jejich 
strukturálního obsahu: vysoký, 
střední nebo nízký. Viz 
příloha III .
65
Část IV – Programy splnily své cíle
160  
Podmínka byla považována za účin -
nou, jestliže:
i) reformy nebyly po skončení pro -
gramu zrušeny, ale dotčený členský 
stát v nich aktivně pokračoval;
ii) dostupné ukazatele nebo hodno -
cení politiky poukazují na jasné 
zlepšení v příslušné oblasti; a
iii) bylo dosaženo požadovaných 
účinků.
161  
Hlavní obava, tedy obava z rušení 
reforem v období po skončení progra -
mu, se ukázala jako neopodstatněná. 
V době auditu bylo zrušeno jen několik 
málo reforem a šlo zejména o krácení 
platů ve veřejném sektoru (Maďarsko, 
Rumunsko) a reformy trhu práce (Irsko 
a Portugalsko). Toto zjištění však ne -
vylučuje, že od dalších reforem bude 
upuštěno v budoucnosti. Zrušené reformy byly nahrazeny reformami 
alternativními, které často nebyly 
z hlediska svého potenciálního dopa -
du rovnocenné. Jednalo se například 
o kompenzační opatření v Irsku za 
účelem vrácení minimální mzdy na 
původní úroveň či opatření, která měla 
vyrovnat opatření, jež byla v Portu -
galsku prohlášena za neústavní (viz 
rámeček 9 ).
162  
Programové období bylo příliš krátké 
na to, aby byly některé složité reformy 
před jeho skončením provedeny v pl -
ném rozsahu. Vedle výše zmíněných 
zrušení země pokračovaly s komplex -
ními reformami i po konci programu.
Postupné oslabování a rušení reforem trhu práce v Portugalsku
Nejvýznamnější reformy trhu práce byly předpokládány v Portugalsku. Během programu Portugalsko sku -
tečně provedlo řadu reforem, které snížily míru ochrany zaměstnanců. Zlepšení však nebylo v mezinárodním 
srovnání dostatečně významné. Již při zahájení programu nebyly reformy navrženy dostatečně ambiciózně 
v porovnání s ostatními zeměmi. Portugalsko bylo například požádáno, aby předložilo návrh na sladění plateb 
odstupného s průměrem EU, nikoli se skupinou zemí, které představují konkurenty Portugalska v mezinárod -
ním obchodu. Během programu pak byly přijaty méně ambiciózní reformy. Například platby odstupného se 
nyní načítají na úrovni 12 dnů za odpracovaný rok, což byla horní hranice původního intervalu 8–12 dnů za 
odpracovaný rok.
Obsah reformy byl dále oslaben poté, co byly některé reformy pravidel pro propouštění ze zaměstnání úspěš -
ně napadeny u Ústavního soudu. V reakci na to Portugalsko přijalo kompenzační opatření za kroky, které byly 
prohlášeny za neústavní, Komise však nedošla k závěru, že by tato opatření mohla dosáhnout podobných 
účinků jako opatření původní. Podmínky programu nezahrnovaly kompenzační opatření, která by byla z hle -
diska svého potenciálního dopadu na pružnost trhu práce rovnocenná. Po skončení programu byly některé 
již provedené reformy trhu práce snadno zrušeny rozhodnutími vlády. Tato rozhodnutí Komise kritizovala ve 
svých zprávách o dohledu po skončení programu.Rámeček 9
66
Část IV – Programy splnily své cíle
163  
Bylo zjištěno95, že došlo k znatelným 
zlepšením v případech, kdy se progra -
my zaměřily na reformy v konkrétních 
oblastech aktivních politik na trhu prá -
ce, reformy trhu práce nebo podnika -
telského prostředí. V některých oblas -
tech programy pomohly podnítit nové 
reformy (například fiskální odpověd -
nost), zatímco v jiných oblastech byly 
motivací ke zrychlenému provádění 
stávajících národních plánů (například 
pro podnikatelské prostředí).
164  
Několik podmínek sice bylo splněno, 
ale nepřineslo požadované účinky. 
Například nebylo v programovém 
období dosaženo rozpočtových úspor 
v plánovaném rozsahu a rámec fiskální 
odpovědnosti nebyl dostatečně závaz -
ným východiskem pro fiskální politiku 
(viz rámeček 10 ).
Případy, kdy splnění nepřineslo požadované účinky
 οV Maďarsku zůstal balíček podpory pro banky do značné míry nevyužit, neboť ve své konečné podobě 
nebyl pro banky lákavý.
 οV souladu s podmínkami programu Maďarsko do svého zákona o rozpočtu začlenilo škrty ve výdajích míst -
ní samosprávy, nebylo však dosaženo podstatných úspor.
 οRumunsko splnilo podmínku přijetí rámcového zákona o mzdách ve veřejném sektoru, ale plány odměňo -
vání, které byly jedním z klíčových prvků této reformy, nebyly uplatněny kvůli nedostatku rozpočtových 
prostředků.
 οIrsko a Rumunsko přijaly během programu nový rámec fiskální odpovědnosti. V obou případech však 
Komise zjistila řadu nedostatků v provádění. Rámec především nebyl účinný při omezování fiskální politiky 
vlády v souladu se střednědobými cíli.
 οZaměstnanost v portugalském veřejném sektoru byla snížena v souladu s milníky programu, blíže neu -
přesněné části tohoto snížení však bylo dosaženo předčasným odchodem státních úředníků do důchodu, 
rozpočtový dopad byl tudíž omezený.Rámeček 1095 Byl analyzován pokrok, 
kterého uvedených pět zemí 
dosáhlo ve třech oblastech: 
reformy týkající se trhu práce, 
podnikatelského prostředí 
a fiskální odpovědnosti. Jako 
základ byly použity 
mezinárodní regulační 
ukazatele, ukazatele vstupů 
a posouzení, která provedly 
Komise, MMF a jiné 
mezinárodní instituce.
67
Část IV – Programy splnily své cíle
Nakolik země zvýšily svou 
konkurenceschopnost?
Konkurenceschopnost 
vzrostla, avšak v různé míře
165  
Jedním z klíčových základních cílů 
programů bylo ozdravit vnější salda 
zvýšením ekonomické konkurence -
schopnosti. Nejobecnějšími měřítky 
této konkurenceschopnosti jsou saldo 
běžného účtu a obchodní bilance96.166  
Všechny programy dosáhly ozdravení 
salda běžného účtu. Ve čtyřech z pěti 
posuzovaných zemí k tomu došlo rych -
leji, než se čekalo. Jen irské ozdravení 
bylo obecně v souladu s prognózou 
programu.
167  
Společným faktorem, který vysvětloval 
rychlejší ozdravení běžného účtu, bylo 
neočekávané zlepšení bilance příjmů97. 
I v Irsku lze vývoj salda běžného účtu 
v souladu s prognózou přičítat lepším 
než očekávaným výsledkům bilance 
příjmů, které vyrovnaly zásadní výpad -
ky v obchodní bilanci (viz graf 11 ).Graf 11Možné důvody rychlého ozdravení salda běžného účtu
Pozn.:  Graf uvádí kumulativní rozdíly v procentních bodech HDP mezi výsledkem a referenční hodnotou, tj. původní programovou projekcí. 
Vypočteno za tato programová období: 2009–2011 pro Maďarsko a Rumunsko, 2009–2013 pro Lotyšsko a 2011–2015 pro Irsko a Portugalsko.
Zdroj: EÚD podle údajů Evropské komise.-40-30-20-10010203040
MaďarskoLotyšsko
Rumunsko
IrskoPortugalskoMezera čistých běžných transferů
Mezera bilance příjmů
Mezera obchodní bilance
Mezera salda běžného účtuProcento HDP 
kumulativně za programové období96 Konkurenceschopnost zemí je 
mnohostranný a složitý 
pojem. Účetní dvůr se rozhodl 
zaměřit na tyto dva ukazatele, 
neboť byly součástí projekce 
programů u všech zemí. To 
umožnilo posoudit důvody, 
proč se konkurenceschopnost 
někdy nevyvíjela podle 
očekávání.
97 Bilance příjmů eviduje finanční 
toky mezi rezidenty 
a nerezidenty související 
s příjmem z práce, přímých 
investic a portfolií jiných 
investic. Zahrnuje i platby 
mezi veřejnou správou 
a nerezidenty týkající se daní 
a dotací na výrobky a výrobu.
68
Část IV – Programy splnily své cíle
168  
Obchodní bilance (vývoz/dovoz) blíže 
zachycuje účinky změn konkuren -
ceschopnosti země než běžný účet. 
Obchodní bilance se v Portugalsku 
a Rumunsku vyvíjela v souladu s pro -
gramovými prognózami. V Lotyšsku 
dosáhla lepších výsledků, než se oče -
kávalo (v průměru 2 % ročně). Prognó -
zu však nenaplnila v Maďarsku (2,8 % 
ročně) a Irsku (5,1 % ročně).
169  
S výkyvy obou složek obchodní bilan -
ce lze spojit řadu proměnných. Patří 
k nim vnější otřesy (ovlivňující vývoz), 
neočekávaný vývoj HDP (ovlivňující 
dovoz) a neočekávané výkyvy konku -
renceschopnosti (ovlivňující obojí).
170  
V Lotyšsku a Rumunsku byl nárůst 
konkurenceschopnosti98 významný 
a vysvětluje, proč obchodní bilance 
od roku 2010 překračovala prvotní 
předpovědi. Tyto nárůsty jsou rovněž 
doloženy zvýšeným podílem obou 
zemí na celosvětovém vývozu.
171  
Ostatní tři země zaznamenaly nižší než 
očekávaný nárůst konkurenceschop -
nosti a podíl všech tří na celosvětovém 
vývozu se od roku 2008 snížil. Vývoz 
Maďarska a Portugalska byl nižší než 
původní prognózy, irský vývoz však 
prognózy překročil99.172  
V Portugalsku a Maďarsku bylo ozdra -
vení obchodní bilance víceméně v sou -
ladu s projekcemi, tento vývoj však 
nastal jen z toho důvodu, že vývoz 
a dovoz nedosáhly původně očeká -
vaných úrovní. Přibližně 80 % tohoto 
neočekávaného snížení dovozu lze vy -
světlit horšími výsledky HDP . Nicméně 
i u těchto dvou zemí jsou patrná určitá 
zlepšení konkurenceschopnosti: na -
příklad poměr vývozu k HDP se oproti 
období před programem zvýšil.
Vnitřní devalvace 
prostřednictvím úprav mezd 
nových zaměstnanců
173  
Vnitřní devalvace byla klíčovým 
prvkem makroekonomické strate -
gie ve třech zemích (Lotyšsko, Irsko 
a Portugalsko). Jedná se o soubor 
politik určených k obnovení meziná -
rodní konkurenceschopnosti, zejména 
snížením cen nebo nákladů práce100. 
Předpokládá se, že po snížení mezd 
a počtu pracovních míst ve veřejném 
sektoru budou následovat mzdové 
škrty i v soukromém sektoru. K tomu 
by mělo dojít z toho důvodu, že úpravy 
ve veřejném sektoru uvolní zdroje 
a zvýší tak dostupnost pracovních sil 
pro soukromý sektor a celkově stlačí 
mzdovou úroveň v ekonomice. K ceno -
vým a mzdovým úpravám v ekonomi -
ce by měla přispět snížená agregovaná 
poptávka. Jestliže neexistuje vlastní 
měna, je vnitřní devalvace klíčovou 
strategií úprav cenových úrovní v rám -
ci měnové unie.98 Jak naznačují různé 
makroekonomické ukazatele 
konkurenceschopnosti, 
například reálný efektivní 
směnný kurz, reálné 
jednotkové náklady práce 
a produktivita práce, jakož 
i složené ukazatele, jako je 
celosvětové pořadí z hlediska 
konkurenceschopnosti.
99 Hlavním důvodem byla 
skutečnost, že velká část 
celkového irského vývozu 
směřuje mimo eurozónu. Irsko 
proto těžilo z depreciace eura 
vůči americkému dolaru, 
přičemž tento vývoj nebyl 
součástí prvotní prognózy 
programu. Depreciace eura 
rovněž zvýšila hodnotu 
dovozu do Irska. Dovozní 
složka irského vývozu (podíl 
vývozu vyrobeného pomocí 
dovozu meziproduktů 
a služeb) je vysoká, činí 
přibližně 50 %.
100 Komise definuje vnitřní 
devalvaci jako politiky, jejichž 
cílem je „snížit domácí ceny 
buď ovlivněním poměrných 
vývozních/dovozních cen, 
nebo snížením domácích 
výrobních nákladů, což 
přinese znehodnocení 
reálného směnného kurzu“. 
Zdroj:  Evropská komise: 
Quarterly Report on the Euro 
Area  (Čtvrtletní zpráva 
o eurozóně), III/2011, svazek 
10, s. 22.
69
Část IV – Programy splnily své cíle
174  
V Lotyšsku vnitřní devalvace fungovala 
tak, že ovlivnila zejména mzdy nově 
přijatých zaměstnanců, zatímco platy 
stávajících pracovníků v soukromém 
sektoru se téměř nesnížily. Ke mzdo -
vému ozdravení zčásti došlo úpravou 
nehlášených mezd, avšak v omezeném 
rozsahu (viz rámeček 11 ).
Dopad vnitřní devalvace na mzdové úrovně v Lotyšsku
Vnitřní devalvace byla považována za klíčový pilíř lotyšského ozdravení. Jedním z důvodů, proč se očekávaly 
dobré výsledky vnitřní devalvace, bylo přesvědčení, že trh práce je mimořádně pružný. V praxi bylo pozorova -
né snížení mezd v soukromém sektoru poměrně malé101. Ačkoli růst mezd ve veřejném i soukromém sektoru 
při vzniku krize v roce 2008 rychle zpomalil a v roce 2009 byl záporný102, hloubka i délka trvání záporného 
růstu mezd byly v soukromém sektoru mnohem menší. Největší meziroční pokles mezd v soukromém sektoru 
činil 6,6 % (v říjnu 2009), zatímco největší pokles ve veřejném sektoru překročil 26 % (v listopadu 2009). Agre -
govaná dynamika mezd nezachycuje podkladový proces úprav ani nedovoluje možné vysvětlení, že ke snížení 
došlo zčásti v oblasti nehlášených mezd („obálkových mezd“).
Analýza údajů o individuálních mzdách103 ukazuje, že mzdy pracovníků přijatých během recese byly značně 
nižší než mzdy stávajících pracovníků, které se téměř vůbec nesnížily. Tento výsledek je v souladu s důkazy na -
lezenými v příslušné literatuře, podle nichž mají mzdy při náboru více cyklickou povahu než mzdy stávajících 
zaměstnanců a nabízejí tak mechanismus pro snižování nákladů. Svou úlohu sehrálo i rušení pracovních míst 
a zvýšení podílu práce na částečný úvazek.
Retrospektivní průzkum u zaměstnavatelů dokládá, že „skutečné“ snížení mzdových nákladů činilo 6 až 11 % 
v období 2008–2009 a v období 2009–2010 bylo téměř zanedbatelné (nižší než 2 %). Pokles byl tedy nižší, než 
vyplývalo z oficiálních statistických údajů (růst o 1,3 % v roce 2009 a pokles o 2,9 % v roce 2010). To naznačuje, 
že mzdy v soukromém sektoru skutečně reagovaly na recesi, reakce však nestačila zabránit velkému a dlouho -
trvajícímu pádu zaměstnanosti.
Zdroj: EÚD na základě studie, kterou provedli Andrejs Semjonovs, Alf Vanags a Anna Zasova: What happened to wages in Latvia’s „internal deva -
luation’?  (Co se stalo se mzdami při lotyšské „vnitřní devalvaci“?), Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 Právě v soukromém sektoru, a to zejména v obchodovatelném sektoru, určuje vývoj mezd konkurenceschopnost.
102 Březen 2009 ve veřejném sektoru a červenec v soukromém sektoru.
103 Anonymizované záznamy lotyšského úřadu sociálního zabezpečení.Rámeček 11
70
Část IV – Programy splnily své cíle
Devizové půjčky nadále 
představovaly problém
175  
Společným jmenovatelem všech tří 
zemí s problémy v oblasti platební 
bilance byl vysoký poměr půjček 
v cizí měně k celkovým nesplaceným 
půjčkám.
176  
Během krize nemohly centrální banky 
připustit depreciaci domácí měny pro 
obnovení vnější konkurenceschop -
nosti. Panovala obava, že depreciace 
by mohla omezit kapacitu vypůjčova -
telů v oblasti dluhové služby k jejich 
dluhům v cizí měně, a tudíž ovlivnit 
stabilitu finančního systému, což by 
negovalo ekonomické přínosy této 
politiky104. Kvůli vysoké úrovni půjček 
v cizí měně existovala u zemí také 
pravděpodobnost vyšších ztrát zahra -
ničních rezerv během krize105.
177  
Ačkoli uvedené problémy značnou 
měrou ovlivnily dostupné volby politik, 
finanční pomoc EU neobsahovala žád -
né podmínky pro vnitrostátní orgány, 
podle nichž by se měly zabývat říze -
ním domácích půjček v cizí měně.
178  
Během programů celková hodnota 
půjček v cizí měně nadále představo -
vala problém106. V Rumunsku předstih -
ly výpůjčky soukromého sektoru v cizí 
měně výpůjčky v měně domácí. Podíl 
výpůjček v cizí měně začal v Maďarsku 
klesat v roce 2012, v Rumunsku však 
pokles nenastal až do roku 2014.104 Tento problém uznala 
i Evropská rada pro systémová 
rizika ve svém doporučení 
č. 2011/1 jako riziko 
„narušených přenosových cest 
měnové politiky“ vyplývající 
z vysokých domácích půjček 
v cizí měně.
105 Doporučení Evropské rady pro 
systémová rizika č. 2011/1.
106 Například na konci června 
2013 vyhodnotila maďarská 
centrální banka expozici 
domácností a malých 
a středních podniků vůči 
kurzovému riziku jako velmi 
vysokou.
71
 Závěry a doporučení
Dohled před krizí
179  
Rámec dohledu EU určený k monito -
rování veřejných rozpočtů v členských 
státech existoval již před krizí. Varovat 
Radu ve věci narůstající fiskální nerov -
nováhy bylo povinností Komise. Komi -
se nebyla na první žádosti o finanční 
pomoc připravena.
180  
Komise před nástupem krize nedostála 
svému úkolu posuzovat fiskální nerov -
nováhu, neboť odhadovala, že veřejné 
rozpočty členských států jsou silnější, 
než se ve skutečnosti ukázaly být. 
Jedním z klíčových nedostatků, které 
vykazovala posouzení Komise před 
rokem 2009, byla neexistence zpráv 
o narůstání podmíněných závazků 
veřejného sektoru, z nichž se během 
krize často staly závazky reálné. Komi -
se nevěnovala dostatečnou pozornost 
ani vazbě mezi velkými zahraničními 
finančními toky, zdravím bank a v ko -
nečném důsledku vládními financemi. 
Tato selhání dohledu znamenala, že 
v okamžiku, kdy začaly přicházet žá -
dosti o finanční pomoc, nebyla Komise 
připravena plnit úkol spočívající v říze -
ní programů (viz body 35–47).Postupy řízení programů
181  
Komisi se podařilo ujmout se svých 
nových povinností týkajících se řízení 
programů, k nimž patřila jednání 
s vnitrostátními orgány, příprava pro -
gramových prognóz a odhadů mezer 
ve financování a určování nezbytných 
reforem. S ohledem na počáteční časo -
vá omezení a nedostatek předchozích 
zkušeností se jednalo o úspěch (viz 
body 45–50).
182  
Komise byla při získávání potřebných 
informací důkladná. Ve stále větší 
míře shromažďovala interní odborné 
zkušenosti a jednala se širokou škálou 
zúčastněných subjektů v přijímajících 
zemích. V letech 2008 a 2009 však Ko -
mise nezmobilizovala tolik odborných 
sil jako později v souvislosti s progra -
my pro eurozónu, ani nebyla schopna 
snadno získat externí odborníky. Po -
litika Komise v oblasti lidských zdrojů 
nebyla připravena tak, aby zvládla na -
tolik velký a důležitý evropský projekt, 
jakým řešení krize státního dluhu zcela 
zjevně bylo (viz body 52–54).
72 Závěry a doporučení
Doporučení 1
Komise by měla vypracovat rámec pro 
celý orgán, který by v případě vzniku 
programu finanční pomoci umožnil 
rychlou mobilizaci vhodných lidských 
zdrojů a odborností, které jsou k dis -
pozici v různých částech Komise nebo 
i mimo Komisi.
Ve vazbě na nařízení Evropského 
parlamentu a Rady (EU) č. 472/2013 by 
Komise měla vypracovat postupy pro 
posílený dohled a řízení případných 
nových programů finanční pomoci. 
Postupy by měly výslovně zahrnovat 
scénář, v němž budou tyto činnosti 
provádět pouze orgány EU.
183  
Příprava makroekonomických prognóz 
a prognóz schodků nebyla novou 
činností. Komise používala již existující 
a poněkud těžkopádný nástroj prognó -
zování, jehož základem byly tabulky. 
Řízení kvality se omezovalo hlavně 
na sesouhlasování jednotlivých částí 
prognóz, aniž by vedení zkoumalo 
odůvodnění prognostických předpo -
kladů. Bylo velmi obtížné posoudit 
věrohodnost klíčových předpokladů, 
například fiskálních multiplikátorů, a to 
nikoli jen při následném přezkumu, 
ale z hlediska vedení i během vlastní 
přípravy prognóz (viz body 55–70).Doporučení 2
Programové týmy by měly mít po -
vinnost systematicky zaznamenávat 
přijaté klíčové předpoklady a činnosti 
provedené během přípravy prognóz. 
Komise by měla zavést nástroje, které 
by vedení dokumentace usnadnily. Ty 
by mohly zahrnovat automatické pro -
tokolování změn, které tvůrci prognóz 
provedou.
Postupy řízení kvality by měly obsa -
hovat více kontrol klíčových základ -
ních předpokladů a parametrů, které 
zvolí útvary, jež se věnují konkrétním 
zemím. Například při přezkumu kva -
lity by bylo možné použít referenční 
prognózu na základě modelu k ozna -
čení oblastí, v nichž se prognóza na 
základě úsudku významně odchyluje 
od prognózy na základě modelu. To by 
umožnilo cílenější kontroly kvality.
184  
Programy měly většinou pevný základ 
v prioritách politiky EU a aktuálních 
ekonomických znalostech. Postupy 
Komise však byly často poznamenány 
nedostatkem systematického vedení 
dokumentace. Postupy nebyly navr -
ženy s ohledem na zpětné hodnocení 
rozhodovacích procesů. Lze to částeč -
ně vysvětlit krizovou situací, počáteční 
časovou tísní a tím, že tento druh řízení 
programu byl pro Komisi novinkou. 
Dostupnost záznamů se postupně 
zlepšovala, avšak i v nejnovějších pro -
gramech některé klíčové dokumenty 
scházely (viz body 71–75).
73 Závěry a doporučení
Doporučení 3
Aby byla zajištěna interní transparent -
nost faktorů, které jsou základem pro 
rozhodnutí v rámci programu:
a) pracovníci, kteří se podílejí na říze -
ní programu, by měli vést veškerou 
nutnou evidenci týkající se prvků 
návrhu programu, výběru podmí -
nek a Komisí prováděného monito -
rování realizace programu; a
b) vedoucí pracovníci programu by 
měli být povinni dokumentovat 
klíčová programová rozhodnutí 
v protokolu rozhodnutí, který 
umožní jednotlivá rozhodnutí 
snadno zpětně sledovat.
185  
Podmínky v memorandech o porozu -
mění byly obvykle odůvodněny kon -
krétním odkazem na rozhodnutí Rady. 
Podmínky se však dostatečně nesou -
středily na obecné podmínky týkající 
se hospodářské politiky stanovené 
Radou (viz body 76 až 79).
186  
Podmínky pomoci byly v každém 
programu řízeny odlišně. V některých 
programech byly celkově méně přísné, 
což usnadňovalo jejich dodržování. Při 
porovnání zemí s obdobnými struk -
turálními nedostatky bylo zjištěno, 
že požadované reformy nebyly vždy 
úměrné řešeným problémům nebo že 
postupovaly velmi odlišným způso -
bem. Některé (nikoli však všechny) 
cílové hodnoty schodku jednotlivých 
zemí byly mírnější, než jaké by odů -
vodňovala hospodářská situace (viz 
body 80–91).187  
Riziko nejednotného přístupu k růz -
ným zemím nebo vyžadování zby -
tečných reforem nadále představuje 
problém v procesu řízení programů. 
Kvůli krizové povaze programů bylo 
obtížné vypracovat podrobné pokyny, 
které by omezily manévrovací prostor 
programových týmů a vnitrostátních 
orgánů při přípravě a projednávání 
dokumentů, jako jsou rozhodnutí Rady 
nebo memoranda o porozumění. Kaž -
dé řešení musí tudíž vycházet z posí -
lení dohledu nad činností pracovníků 
Komise a musí jít ruku v ruce se zlepšo -
váním přezkumného procesu.
188  
Vyústěním práce zaměstnanců Komise 
je soubor dokumentů, který je zákla -
dem rozhodnutí Komise (nebo člena 
Komise jednajícího v jejím zastoupení) 
a Rady. Od konce roku 2008 se vý -
znamně zlepšily jak programové doku -
menty, tak podkladové analýzy. Avšak 
i pozdější programové dokumenty 
postrádaly některé základní informace 
(viz body 97–99).
74 Závěry a doporučení
189  
Všem oblastem řízení programů je spo -
lečné, že se opírají o úsudek odborníků 
v konkrétních oblastech. Klíčové doku -
menty vyplývající z odborné analýzy 
byly předmětem přezkumu, ten však 
byl v několika ohledech nedostatečný. 
Podkladové výpočty nepřezkoumával 
nikdo mimo programový tým, práce 
nebyla kontrolována a i samotné řízení 
kvality bylo nepříznivě poznamenáno 
nedostatkem dokumentace (viz body 
93–96).
Doporučení 4
Komise by měla zajistit, aby byly zave -
deny řádné postupy pro přezkum říze -
ní programů a obsahu programových 
dokumentů s přihlédnutím k dostup -
ným zdrojům. Horizontální přezkum by 
měl fungovat jako vzájemné hodnoce -
ní práce programových týmů. Zvláštní 
pozornost by se měla věnovat hori -
zontálním aspektům, jako je podobné 
zacházení se zeměmi, a měla by se 
vypracovávat zpráva pro vedení.190  
Komise odpovídá za provádění progra -
mu. Hlavní nedostatek v této oblasti 
souvisí s monitorováním fiskálního 
plnění. Cílové hodnoty schodku 
v každém programu byly stanoveny 
na základě schodku podle metodiky 
ESA. Ačkoli se tím zajišťuje plný soulad 
s postupem při nadměrném schodku, 
rovněž to znamená, že má-li být přijato 
rozhodnutí o pokračování progra -
mu, nejsou zprávy Komise týkající se 
dodržování cílového schodku zatíženy 
jen nejistotou měření, ale i nejistotou 
prognózy (viz body 100–103).
Doporučení 5
Za účelem monitorování rozpočtu by 
Komise měla do memorand o porozu -
mění začleňovat proměnné, které je 
schopna shromažďovat s krátkým ča -
sovým prodlením, například čtvrtletní 
pokladní bilanci nebo cílovou hodnotu 
nedoplatků.
75 Závěry a doporučení
191  
Metoda podávání zpráv o dodržování 
podmínek byla nesystematická. Pro 
informace o nedodržování bylo použí -
váno mnoho různých pojmů, což vedlo 
k nejasnostem. O některých podmín -
kách nebyly zprávy podávány vůbec. 
Několik podmínek bylo vykázáno jako 
splněné, ačkoli tomu tak ve skutečnos -
ti nebylo (viz body 104–107). Účinný 
interní přezkum (viz doporučení 4) by 
měl riziko těchto chyb omezit. Práce 
Účetního dvora však poukázala i na 
další nedostatky v používání podmí -
nek. Splátky byly uvolňovány i v pří -
padech, kdy se včasné dodržování 
podmínek v jednotlivých zemích velmi 
lišilo (viz bod 200). Programy obsaho -
valy podmínky, které nebyly schopny 
zaručit skutečné provádění reforem 
nebo nebyly pro řešení krize a splácení 
půjček skutečně důležité.
Doporučení 6
Komise by měla vyjasnit úlohu podmí -
nek programu, a to následovně:
a) Programové dokumenty by měly 
stanovit relativní důležitost podmí -
nek coby předpokladu pro uvolně -
ní splátek.
b) Podmínky by se měly zaměřit na 
reformy s vysokými a udržitelnými 
dopady. Jsou-li splátky podmíněny 
přípravnými kroky, mělo by memo -
randum o porozumění obsahovat 
podmínky, které zaručují následné 
přijetí reforem.c) Podmínky by měly být používány 
střídmě a měly by jasně souviset 
s reformami, které jsou nezbytné 
pro řešení krize nebo splácení 
pomoci. Programové týmy by měly 
být povinny odůvodnit potřebu 
každé jednotlivé podmínky. Výběr 
podmínek by měl podléhat interní -
mu přezkumu.
d) Podmínky by měly být definová -
ny tak, aby bylo možné s jistotou 
sledovat jejich dodržování. Jakmile 
budou podmínky stanoveny, měly 
by se programové týmy snažit určit 
údaje, které budou později použity 
k posouzení výsledků programo -
vých opatření.
192  
Všechny programové týmy navázaly 
dobře fungující neformální spolupráci 
s MMF a ECB. Důvodem nestanovení 
formálních režimů spolupráce byl ča -
sový rámec, který měl být krátký, a pa -
trně i preference jednotlivých orgánů 
a institucí (viz body 108–114).
Doporučení 7
Musí-li Komise spolupracovat s dalšími 
programovými partnery, měla by se 
snažit tuto interinstitucionální spo -
lupráci formalizovat. Mandát by měl 
upřesňovat mechanismy pro sdílení 
informací, nakládání s důvěrnými infor -
macemi a řešení rozdílných stanovisek.
76 Závěry a doporučení
Výpůjční operace
193  
Komisí provedená emise dluhopisů 
byla úspěchem, neboť všechny emise 
dluhopisů přilákaly na kapitálových 
trzích dostatečnou poptávku a byly 
vyprodány. Komise uskutečnila emise 
dluhopisů včas. Konečné náklady 
zadluženosti byly v souladu s úrovně -
mi na trhu a s úrovněmi pro obdobné 
subjekty. Z hlediska vlastního postupu 
byly cenové hladiny někdy vyšší, než 
byla cenová úroveň původně uváděná 
vedoucími bankami (viz body 115–122).
194  
Proces řízení dluhu obsahoval v prv -
ních letech řadu nedostatků. Tato 
opomenutí lze zčásti vysvětlit ome -
zeným počtem zaměstnanců Komise 
přidělených na tuto činnost. Uvedené 
nedostatky neměly prokazatelný do -
pad na výsledek výpůjček. Nedostatky 
byly v pozdějších emisích dluhopisů do 
značné míry řešeny, doporučení se tak 
týká nedostatků, které byly při auditu 
identifikovány jako přetrvávající (viz 
body 123–136).
Doporučení 8
V procesu řízení dluhu by Evropská 
komise měla:
a) transparentněji uvádět, jak jsou 
emise alokovány;
b) vést systematickou evidenci všech 
svých hlavních jednání s vedoucí -
mi bankami ve věci emisí;c) trvat na závazcích vedoucích bank 
během fáze před emisí i po emisi; a
d) provádět pravidelnou analýzu 
forwardového trhu s cílem určit 
charakteristiky každé emise a po -
soudit likviditu sekundárního trhu.
Úspěchy programu
195  
Analýza úspěchů by měla podléhat 
dalšímu ekonomickému výzkumu, 
který by zlepšil porozumění tomu, jak 
země zvládly nutnost ozdravení a jak 
by bylo možné jeho dopad v budouc -
nosti rozložit rovnoměrněji.
Využití finanční pomoci
196  
V pěti zkoumaných zemích zůstala 
celková úroveň financování pomoci 
v plánované výši. Existovaly však určité 
rozdíly z hlediska míry úlevy. Rané 
programy a irský program obsahovaly 
významné bezpečnostní rozpětí. Díky 
tomu mohly dotčené země splatit 
nákladnější půjčky MMF před datem 
jejich splatnosti, omezit programové 
financování či využívání vlastních zdro -
jů nebo překročit své cílové hodnoty 
devizových rezerv (viz body 138–139).
77 Závěry a doporučení
197  
Naopak Portugalsko se potýkalo s vý -
znamně vyššími požadavky na financo -
vání, než bylo původně odhadováno, 
a financování bylo během portugal -
ského programu napjaté. Aby splnilo 
požadavky, muselo se Portugalsko spo -
lehnout na tržní financování. Finanční 
pomoc Rumunsku byla dostatečná 
k pokrytí potřeb týkajících se platební 
bilance země, financování rumunského 
veřejného sektoru se však během pro -
vádění programu ukázalo být proble -
matičtější (viz body 140–143).
Fiskální korekce
198  
S několika výjimkami byly revidova -
né cílové hodnoty schodku splněny. 
Skutečné složení fiskální konsolidace 
obecně odpovídalo původně plánova -
né podobě, narušení daňových zákla -
den však vymazalo příjmy z důležitých 
nových daňových opatření přijatých 
v roce 2009 (viz body 144–148).
199  
Strukturální schodek každé země se 
zlepšil, tempo však bylo různé, zejmé -
na kvůli různým výchozím situacím. 
Některé fiskální konsolidace měly při 
řešení schodku výsledky, které nebyly 
trvalé, protože členské státy použily ke 
splnění svých cílových hodnot jedno -
rázová opatření (viz body 149–154).Strukturální podmínky
200  
Míra, v níž členské státy splnily lhůty 
stanovené v memorandech o porozu -
mění, se různila. V případech, kdy se 
plnění zpozdilo, se tak stalo většinou 
z důvodů, které Komise nemohla ovliv -
nit. V některých případech byl původní 
časový rámec vzhledem k rozsahu 
reformy příliš ambiciózní. Ačkoli země 
někdy původní lhůtu nedodržely, po 
uplynutí určité doby často podmínky 
splnily (viz body 155–157).
201  
Pravděpodobnost dodržení důležitých 
podmínek byla stejná jako u podmínek 
méně důležitých. Na konci programu 
byla míra plnění důležitějších pod -
mínek spíše vyšší, což naznačuje, že 
když se programy blížily svému závěru, 
pozornost Komise se částečně přesu -
nula k nejvíce potřebným reformám 
(viz bod 158).
202  
Podmínky programu úspěšně urychlily 
reformy, které většinou pokračovaly 
i po skončení programu, zrušení refo -
rem byla v době auditu vzácná. Došlo 
k znatelným zlepšením v případech, 
kdy se programy zaměřily na refor -
my v určitých konkrétních oblastech. 
V některých případech EU pomohla 
podnítit nové reformy, zatímco v jiných 
oblastech byly programy pomoci 
motivací ke zrychlenému provádění 
stávajících národních plánů. Splnění 
řady podmínek nicméně nepřineslo 
očekávané účinky, kvůli nimž byly 
podmínky do programu zařazeny (viz 
body 159–164).
78 Závěry a doporučení
Makroekonomické úspěchy
203  
Vedle snahy o konsolidaci fiskálních 
účtů a stabilizaci finančního sektoru 
si programy kladly za cíl také obnovit 
vnější rovnováhu posílením hospodář -
ské konkurenceschopnosti. Ve čtyřech 
z pěti kontrolovaných zemí došlo 
k ozdravení běžného účtu rychleji, než 
se očekávalo. Tento vývoj lze připsat 
neočekávanému zlepšení bilance 
příjmů a v menší míře i podobně 
neočekávanému zlepšení obchodní 
bilance. Dovozy byly oproti očekávání 
nižší, zejména v důsledku pádu HDP . 
V případech, kdy ani vývoz nedosáhl 
očekávaných hodnot, byly příčinou 
obvykle externí faktory, zejména po -
kles HDP u obchodních partnerů (viz 
body 165–172).204  
Vnitřní devalvace byla klíčovým prv -
kem makroekonomické strategie ve 
třech zemích, kde byl vypracován sou -
bor politik pro obnovení mezinárodní 
konkurenceschopnosti, zaměřený 
především na snížené náklady práce. 
V praxi se úpravy mezd týkaly zaměst -
nanců nově přijatých během recese, 
mzdy stávajících pracovníků však té -
měř vůbec neklesly (viz body 173–174).
Doporučení 9
Komise by měla lépe porozumět tomu, 
jak v zemích došlo k ozdravení, aby 
bylo možné věnovat větší pozornost 
poučením z programů. K otázkám, 
které by bylo možné zkoumat podrob -
něji, patří:
a) dopad opatření za účelem obnove -
ní konkurenceschopnosti, napří -
klad vnitřní devalvace;
b) sociální dopady a sdílení zátěže 
ozdravného programu; a
c) posloupnost ozdravných opatření.
Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Milan Martin CVIKL, člen Účetního 
dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 11. listopadu 2015.
 Za Účetní dvůr
 předseda
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

79
 Přílohy
Důvody k podání žádosti o pomoc
Každá krizová situace byla klasifikována podle kategorií navrhovaných v odborné literatuře1.
Země Typ krize Hlavní důvody, které vedly vládu k podání žádosti o pomoc
Maďarsko Krize platební bilancePád společnosti Lehman Brothers způsobil počátkem října 2008 zhoršení důvěry investorů. Důsledkem byl 
odprodej státních cenných papírů, neúspěšná akce dluhopisů a prudké měnové znehodnocení. Stres na de -
vizových trzích vyvolal tlaky na likviditu v bankách, které čelily problémům při konverzi měnových swapů.
Maďarsko požádalo o finanční pomoc, neboť se obávalo, že vzniklá panika by poškodila mechanismy trhu 
do té míry, že by došlo k náhlému narušení kapacity vnějšího financování Maďarska.
Zdroj:  Prvotní programové dokumenty Komise (2008), hodnocení Maďarska ex post , které provedl MMF 
(2011).
LotyšskoKrize platební bilance
Bankovní krizeBěhem tří měsíců před žádostí o pomoc klesly vklady o 10 %. Hlavním důvodem byl run na banku Parex 
Bank, která se potýkala se závažnými problémy s likviditou poté, co přišla o více než čtvrtinu svých vkladů. 
Ve stejném období se oficiální rezervy snížily téměř o 20 %, neboť centrální banka prodávala cizí měny, 
aby ochránila navázání měny. V listopadu se vláda rozhodla zakročit a Parex Bank znárodnit. V prosinci 
vláda uložila omezení na výběr vkladů z banky Parex.
Podle předsedy vlády potřebovalo Lotyšsko finanční pomoc ze tří důvodů: pro zvládnutí problémů Parex 
Bank, financování rozpočtového schodku a stabilizaci finančního trhu.
Narůstající obavy týkající se finančního systému a vnější zadluženosti Lotyšska vedly ke krizi platební 
bilance a bankovní krizi.
Zdroj: Žádost Lotyšska MMF (2009), Aslund, Anders a Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came Through 
The Financial Crisis (Jak Lotyšsko přestálo finanční krizi), Peterson Institute for International Economics; 
Blanchard, Olivier, Mark Griffiths a Bertrand Gruss (2013): Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis  
(Boom, krach, oživení: rozbor lotyšské krize), konečný návrh konferenčního příspěvku pro Brookings Panel 
on Economic Activity na podzim 2013.
Rumunsko Krize platební bilanceS nástupem globální finanční krize v roce 2008 se vnitrostátní finanční trhy a bankovní systém ocitly pod 
závažným tlakem. Přístup k vnějšímu financování byl omezený, což vedlo k nárůstu úrokových sazeb. 
Zpomalení kapitálových toků vedlo k velkému znehodnocení kurzů o více než 15 %, což zhoršilo kvalitu 
aktiv a dále oslabilo rozvahy bank.
Centrální banka intervenovala s cílem stabilizovat rumunský lei. Úvěrový rating Rumunska se snížil na niž -
ší než investiční stupeň, což zvýšilo jak rizikovou přirážku, tak výpůjční náklady. Výnosy státních dluhopisů 
vyskočily na 9 %.
V situaci silně zvýšené averze k riziku, zvýšených tlaků na směnný kurz a stále omezenějšího přístupu na 
trh dluhopisů za účely veřejných výpůjček požádaly rumunské orgány o finanční pomoc v březnu 2009.
Zdroj:  MMF: Rumunsko: žádost o pohotovostní úvěr (2009), hodnocení Rumunska ex post , které provedl 
MMF (2012), Evropská komise: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes 
for Romania, European Economy (Celkové posouzení dvou programů pomoci týkajících se platební bilance 
pro Rumunsko), Occasional Papers  156 (2013).Příloha I
80 Přílohy
Země Typ krize Hlavní důvody, které vedly vládu k podání žádosti o pomoc
Irsko Bankovní krizeOd konce roku 2007 se ztrácela důvěra investorů v irské odvětví nemovitostí v atmosféře obav z nadměrné 
nabídky a cenové bubliny. Irsko tak čelilo dvěma problémům: prudkému poklesu cyklických příjmů souvi -
sejících se stavebnictvím a náhlému vzniku velkých ztrát ve vnitrostátním bankovním systému.
V období 2008–2010 Irsko přijalo zásadní opatření s cílem posílit svůj bankovní sektor. Poskytlo státní 
záruky za závazky domácích bank. Pro bankovní sektor zajistilo injekce kapitálu ve výši více než 20 % 
svého HDP . National Asset Management Agency převzala problematická aktiva bank týkající se pozemků 
a nemovitostí.
Závazky státu vůči finančnímu sektoru však vedly k nárůstu rozpětí u státních dluhopisů na historickou 
výši a významně omezily přístup země na trh.
Zdroj: Irsko: prohlášení o záměru (2010), MMF: Ireland: Request for an Extended Arrangement  (Irsko, žádost 
o přístup v prodlouženém režimu, 2010), Evropská komise (2011).
Portugalsko Krize státního dluhuObdobí před podáním žádosti o finanční pomoc bylo poznamenáno nepříznivým vývojem veřejných 
financí a zhoršujícím se ekonomickým výhledem. To vedlo k poklesu důvěry a rostoucím tržním tlakům na 
portugalský dluh, které ještě podtrhl negativní vývoj na trzích státních dluhopisů zemí eurozóny.
Se zhoršováním přístupu na trh se vláda ve stále větší míře uchylovala k emisím krátkodobějších cenných 
papírů a jiným druhům financování (například neveřejné nabízení, syndikované emise a významné krátko -
dobé financování ze strany domácích bank). Počátkem května 2011 vzrostla portugalská desetiletá rozpětí 
vůči německým státním dluhopisům (Bunds) na 650 bazických bodů.
Při postupném snižování ratingu vládních dluhopisů ze strany ratingových agentur Portugalsko ztratilo 
schopnost refinancování při sazbách slučitelných s dlouhodobou udržitelností veřejných financí.
Zdroj: Evropská komise: The Economic Adjustment Programme for Portugal  (Hospodářský ozdravný program 
pro Portugalsko), European Economy,  Occasional Papers  79, 2011, s. 16. Portugalsko: žádost o dohodu 
v rámci rozšířené finanční facility (2011).
1 Claessens a Kose (2013); Laeven a Valencia (2012); Kaminsky a Reinhart (1999).Příloha I
81 Přílohy
Úvěrové facility pro pět zemí
Pomoc pro platební bilanci Evropský mechanismus finanční 
stabilizace (EFSM)Evropský nástroj finanční stability 
(EFSF)
Institucionální 
formaMechanismus EU Mechanismus EUSoukromá společnost ve vlastnictví zemí 
eurozóny
Kapitálová 
strukturaZaručeno rozpočtem EU Zaručeno rozpočtem EU Záruky zemí eurozóny
Úvěrová kapacita 
v EUR50 miliard EUR 60 miliard EUR 440 miliard EUR
Nástroje Půjčky, úvěrové linky Půjčky, úvěrové linkyPůjčky, nákupy dluhopisů na primárních 
a sekundárních trzích
Doba trvání Trvalý mechanismus Dočasný mechanismus Dočasný mechanismus
Hlavní rozhodovací 
subjektyRada, kvalifikovanou většinou na návrh Evropské komise Správní rada EFSF (tj. členové Euroskupiny)
Právní základ 
financováníČlánek 143 SFEU Článek 122 SFEU Mezivládní rozhodnutí
Zdroj: EÚD.
Tabulka nezahrnuje další dvě facility (mezivládní půjčky Řecku a Evropský mechanismus stability), které byly zavede -
ny za účelem finanční pomoci zemím eurozóny.Příloha II
82 Přílohy
Metodika auditu
Určení kritérií auditu
1. Osvědčené postupy řízení a kritéria hodnocení byly odvozeny z hodnocení programů MMF, hodnocení po -
moci EU pro platební bilance třetích zemí provedených ex post , předešlých zpráv Účetního dvora o makro -
finanční pomoci, pokynů a ostatních publikací z nezávislých institutů a skupin odborníků a akademického 
výzkumu. Nejdůležitější zdrojové dokumenty uvádí  tabulka 1 .
Tabulka 1 – Hlavní zdroje kritérií auditu
MMF a Nezávislý hodnotící úřad MMF
Pokyny MMF k podmíněnosti: IMF Guidelines on Conditionality  (Pokyny MMF k podmíněnosti) (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality  
(Základní zásady pokynů k podmíněnosti) (2006); 2011 Review of Conditionality  (Přezkum podmíněnosti) (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (Fiskální korekce v programech s podporou MMF) (2003)
Hodnotící zpráva: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil  (MMF a poslední krize kapitálových účtů: Indonésie, Korea, Brazílie) 
(2003)
Hodnotící zpráva: Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (Fiskální korekce v programech s podporou MMF) (2007)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (Fiskální korekce v programech s podporou MMF) (2007), Background documents (Podkladové dokumenty) 
(2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt  (Osekávání veřejného dluhu), MMF, 2011
Evropská komise
Pokyny k programování, koncepci a řízení podpory ze souhrnného rozpočtu (2007)
Závěrečná zpráva: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations  (2004–2008) (Metahodnocení operací makrofinanční pomoci (2004–2008)  
(2009)
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations  (Pokyny k hodnocení ex post  u operací makrofinanční 
pomoci a v oblasti platební bilance) (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities  (Hodnocení činností fiskálního dohledu GŘ Komise pro hospo -
dářské a finanční záležitosti) (2010)
Evropský účetní dvůr
Zvláštní zpráva č. 5/2001: Counterpart funds structural adjustment support earmarked for budget aid (seventh and eight EDFs)  (Podpora fondů protistran pro 
strukturální ozdravení vyhrazená rozpočtové podpoře (sedmý a osmý ERF))
Zvláštní zpráva č. 2/2005: Rozpočtová pomoc z ERF v zemích Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT): řízení záležitosti reformy veřejných financí Komisí
Zvláštní zpráva č. 11/2010. Jak Komise řídí obecnou rozpočtovou podporu v zemích AKT, Latinské Ameriky a AsiePříloha III
83 Přílohy
2. K určení osvědčených postupů v oblasti řízení veřejného dluhu, vztahů s investory a transparentnosti emisí 
dluhopisů byly využity relevantní práce a pokyny těchto organizací:
a) MMF a Světová banka, zejména různé verze pokynů k řízení veřejného dluhu (2001, 2003, 2007 a 2014) 
a k využívání syndikací půjček (2010 a 2013);
b) Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, zejména analýza postupů emisí státních dluhopisů 
v jednotlivých zemích (2009);
c) Banka pro mezinárodní platby; a
d) sdružení v soukromém sektoru, například Mezinárodní asociace pro kapitálové trhy, Asociace pro 
finanční trhy v Evropě a Ústav pro mezinárodní finance.
Analýza strukturálních podmínek
3. Analýza strukturálních podmínek byla provedena na základě vzorku (viz tabulka 2 ). Oblasti byly zvoleny po 
vyhodnocení jejich relativního významu pro každý program.
Tabulka 2 – Přehled vzorku
Maďarsko Lotyšsko Rumunsko Irsko Portugalsko
Počet analyzovaných podmínek 44 56 67 59 135
Průměrné pokrytí (odhad extrapolací ze vzorku) 73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Tematické pokrytí
Řízení veřejných financí (například fiskální odpovědnost, 
zadávání veřejných zakázek)x x x x x
Reforma státní služby nebo mzdových výdajů x x x x
Důchody x x x x
Strukturální fondy x x x
Státní podniky, privatizace, partnerství soukromého a veřejné -
ho sektorux x x
Podnikatelské prostředí x x
Trh práce (stanovení mezd, aktivní politiky trhu práce, podpora 
v nezaměstnanosti)x x x x
Finanční sektor (ukazatele kapitálové přiměřenosti, bankovní 
dohled)x x x
1 73 % podmínek představuje všechny strukturální podmínky. Zbývajících 27 % představovaly podmínky týkající se pouze fiskální oblasti.
Zdroj: EÚD.Příloha III
84 Přílohy
4. Podobné podmínky v různých verzích memorand o porozumění byly sloučeny do skupin, aby se předešlo 
zbytečnému opakování. Poměr podmínek sloučených do skupin k počtu podmínek v různých memoran -
dech o porozumění byl použit k měření trvalosti podmínek.
5. Podmínky ve skupinách byly klasifikovány do tří kategorií strukturálního obsahu:
i) Nízký strukturální obsah: tato kategorie zahrnuje podmínky, které by samy o sobě nepřinesly smys -
luplné hospodářské změny. Mohou však sloužit i jako přípravné kroky pro významnější reformy. Mezi 
příklady patří: i) jednorázové zjišťovací činnosti, například jednorázové hodnocení; ii) příprava a zveřej -
ňování plánů nebo strategií; a iii) pokračování dané činnosti.
ii) Střední strukturální obsah: tato kategorie zahrnuje podmínky, které mohou potenciálně mít bezpro -
střední významný účinek na chování určité skupiny hospodářských subjektů (například státních úřed -
níků, podniků, spotřebitelů, zaměstnanců a držitelů licencí). Aby však tyto účinky byly dlouhotrvající, 
byla by zapotřebí dodatečná návazná opatření. Tato kategorie zahrnuje čtyři typy podmínek. Za prvé 
podmínky, které vyžadují, aby výkonná složka veřejné správy přijala opatření, která pravděpodobně 
budou mít okamžitý účinek. Tyto podmínky mohou mít i mimořádně významné makroekonomické 
účinky (například jestliže se vláda rozhodne snížit minimální mzdu) a jedná se o podmínky snadno 
vratné. Za druhé podmínky, které vyžadují, aby veřejná správa opakované prováděla určitou činnost 
(například pravidelné rozpočtové monitorování). Za třetí podmínky, které vyžadují provedení různých 
správních opatření, jako je reorganizace v rámci ústřední vládní instituce nebo opatření vedoucí k pro -
vádění stávajících právních předpisů. Za čtvrté se pak jedná o všechna jednorázová opatření.
iii) Vysoký strukturální obsah: tato kategorie zahrnuje podmínky, které by samy o sobě přinesly dlouho -
trvající změny ekonomiky. Tyto podmínky mohou mít velmi široké a významné účinky, tyto účinky se 
však mohou soustřeďovat na několik málo hospodářských subjektů. Typické podmínky v této kategorii 
vyžadují legislativní změny, které provádí vnitrostátní parlament. Tato kategorie zahrnuje i významné 
změny institucionálního prostředí, například zřízení fiskální rady, reorganizaci místní samosprávy nebo 
privatizaci1.
6. Plnění bylo posuzováno z hlediska původní lhůty a z hlediska stavu provedení v době auditu. Posouzení 
obvykle vycházelo z dostupných monitorovacích zpráv. Analýza plnění podmínek nepřihlížela k těmto 
podmínkám:
i) neurčité podmínky – tj. podmínky, které neumožňují řádnou klasifikaci podle strukturálního obsahu;
ii) trvalé podmínky – tj. podmínky, které vyžadují, aby byly určité činnosti prováděny každé čtvrtletí; a 
iii) podmínky bez jasných lhůt.
1 Tato kategorie nezahrnuje znárodnění nebo opatření bankovní podpory.Příloha III
85 Přílohy
7. Aby zohlednily situace, v nichž nebylo možné určit stav plnění, byly všechny statistické testy provedeny 
alespoň dvakrát: i) na základě záznamů dat, bez nichž nelze určit stav plnění; a ii) na základě všech záznamů 
údajů s chybějícími hodnotami považovanými za neplnění podmínek.
Náklady zadluženosti
8. Pokud jde o stanovení cen výpůjček, byly použity swapové sazby aktiv jako ukazatel toho, co trhy považo -
valy v okamžiku emise za platný bezrizikový výnos s danou splatností. Průměr poptávkových a nabídkových 
swapových sazeb (tj. úroveň mid-swap) byl použit jako srovnávací měřítko pro výnos emise dosažený EU 
a obdobnými emitenty2. Údaje byly získány od agentury Bloomberg nebo, pokud nebyly k dispozici, byly 
vypočteny jako rozdíl mezi výnosem emise a úrovní mid-swap k datu oznámení.
2 Evropská investiční banka, Evropský nástroj finanční stability, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Příloha III
86
Při srovnávání programů je také důležité vzít 
v úvahu rozdílné výchozí podmínky přijímajících 
zemí, jejich politická, správní a institucionální ome -
zení i to, jak se postupem času měnily. Země mohou 
trpět strukturálními nedostatky, které se na první 
pohled mohou zdát podobné, avšak které je nejlépe 
řešit prostřednictvím odlišných souborů politik. 
Pružnost při koncipování programů a jejich přizpů -
sobení potřebám a omezením jednotlivých zemí má 
pro jejich úspěch zásadní význam. Kvalitu programů 
nelze hodnotit na základě srovnávání počtu struk -
turálních podmínek.
Již v průběhu programů, které jsou předmětem 
tohoto auditu, a po jejich ukončení Komise učinila 
značný pokrok. Jeho součástí je mobilizace doda -
tečných odborných kapacit a finančních zdrojů, 
jakož i posílení správy ekonomických záležitostí 
a mechanismů finanční pomoci EU. Komise se chce 
od těchto změn odrazit a vyvolat další zlepšení, jak 
se uvádí v její odpovědi na doporučení z auditu.
III
Dobře fungující rámec fiskálního dohledu byl zave -
den již v předkrizovém období. Rozsah a povaha 
světové finanční krize v letech 2007–2008 byly 
bezprecedentní. To vedlo k náhlým a chaotickým 
projevům nerovnováhy v některých zemích EU.
Krize ukázala, že rámec dohledu v předkrizovém 
období nebyl zcela dostačující pro identifikaci rizika 
ve výchozích fiskálních situacích v době bezpre -
cedentní hospodářské krize. Zvýraznila také míru 
přelévání mezi zeměmi a nutnost širšího přístupu 
k dohledu v bankovním sektoru a v širší makroeko -
nomice. Novým a zvlášť obtížně předvídatelným 
účinkem byla reakce finančních trhů, která sehrála 
zásadní úlohu v urychlení krize. V okamžiku, kdy 
země žádaly o pomoc, probíhalo za scénou sledo -
vání zhoršující se situace a Komise byla v úzkém 
kontaktu s orgány členských zemí. Je na přijímají -
cím členském státu, a nikoli na Komisi, aby požádal 
o program finanční pomoci. Běžný rámec dohledu 
rovněž předpokládá omezenější úlohu Komise, 
pokud jde o sledování vnitrostátních rozhodnutí 
v oblasti hospodářské a fiskální politiky a posky -
tování politických doporučení, než v podmínkách 
provádění programů.Shrnutí
I
Komise vítá audit výkonnosti programů podpo -
rovaných prostřednictvím finanční pomoci pro 
platební bilanci a evropského mechanismu finanční 
stabilizace (EFSM), který provedl Evropský účetní 
dvůr (EÚD). Tyto programy dosáhly svých hlav -
ních ekonomických cílů, tj. aby se země vrátily na 
finanční trhy, dosáhly trvale udržitelných veřejných 
financí a vrátily se k růstu, který povede k poklesu 
nezaměstnanosti.
Dopad a vývoj krize byl bezprecedentní jak v evrop -
ském, tak i v celosvětovém měřítku. Předpovědět 
dopředu plné důsledky rychlého narůstání nerovno -
váhy bylo velmi obtížné. V takových krizových pod -
mínkách funkce standardních ekonomických reakcí 
ztrácejí schopnost adekvátně popisovat vzájemné 
vztahy mezi množstvím ekonomických proměn -
ných. Komise a EU musely konat rychle vzhledem 
k velmi vysoké míře nejistoty a k systémovým rizi -
kům vlády a likvidity, jež ohrožovala stabilitu celého 
finančního systému a platební schopnost států.
Při vypuknutí krize byl rámec mnohostranného 
dohledu již zavedený, ale ukázalo se, že není zcela 
dostačující. Přestože Komise měla jen omezené 
zkušenosti, pokud jde o typ a rozsah požadovaných 
intervencí, rychle vypracovala soubor nástrojů 
pro řešení krize. Urychleně a za obtížných podmí -
nek byly zavedeny programy finanční pomoci pro 
platební bilanci členských států EU. Programy EFSM 
byly stejně naléhavé vzhledem k vyššímu riziku 
přelévání do jiných zemí eurozóny a dodatečným 
problémům vyplývajícím z financování prostřednic -
tvím finančních nástrojů, jež byly právě vytvořeny. 
Komise musela čelit akutnímu nedostatku pracov -
níků a musela se velmi rychle učit. Tyto programy 
byly složitými nástroji, které řešily nepředvídatelné 
krizové situace.
Zásadně důležitý byl příspěvek přijímajících zemí 
při koncipování a vývoji programů. Vyplývá nejen 
z jejich rozdílných podmínek, ale i z různých poli -
tických preferencí a je nejdůležitějším faktorem pro 
zajištění toho, aby si zachovaly svou odpovědnost 
za program reforem. Bez odpovědnosti se pravdě -
podobnost, že program bude úspěšný, podstatně 
snižuje.Odpověď  
Komise
Odpověď Komise 87
Je nutné si uvědomit, že prognostika není exaktní 
věda. Prognózy Komise jsou obvykle dosti přesné.
Předkrizový rámec EU pro správu ekonomických 
záležitostí byl zaměřen především na fiskální 
politiku a sledování finančního rizika ponechá -
val zejména na centrálních bankách a orgánech 
dohledu členských zemí. V důsledku neexistence 
integrované evropské architektury pro dohled 
nad finančními institucemi a jejich regulaci nebyla 
hlavní rizika systematicky označována. V období od 
krize byl učiněn nemalý pokrok při řešení těchto 
institucionálních nedostatků a nedostatků ve správě 
ekonomických záležitostí. Rámec dohledu byl 
reorganizován a byly navázány užší kontakty mezi 
Komisí a nově zřízenou Evropskou radou pro systé -
mová rizika (ESRB) a evropskými orgány dohledu.
To, že v důsledku bezprecedentní povahy a rozsahu 
finanční krize vlády přijaly opatření na podporu 
finančního sektoru, což mělo někdy podstatný 
dopad na veřejné finance, však nebylo možné 
dopředu snadno předvídat.
V
Rámec pro makroekonomický dohled je doplňkový 
proces, který není součástí Paktu o stabilitě a růstu. 
Pakt o stabilitě a růstu tvoří soubor právních a poli -
tických aktů souvisejících s fiskálním dohledem. 
Na počátku krize existoval Pakt o stabilitě a růstu 
deset let a v roce 2005 byl revidován s cílem zvýšit 
jeho úlohu při nastavení výchozí fiskální politiky. 
Komise je odhodlána se z nedostatků, jež vyšly 
najevo, poučit a v letech 2011, 2013 a 2014 ho znovu 
zrevidovala.
Spojování Paktu o stabilitě a růstu s připraveností 
Komise spravovat programy nebere v úvahu to, že 
reformy Paktu o stabilitě a růstu a zavedení mak -
roekonomického dohledu posloužily při řešení 
nedostatků v mechanismech dohledu. Umožňuje 
to včas zjišťovat nedostatky, aby bylo možné při -
jímat politická rozhodnutí potřebná k tomu, aby 
byly země na krize lépe připraveny. Řízení finanční 
pomoci s identifikací rizik nesouvisí.Reakce na krizi byla bezprostřední a komplexní. 
Zahrnovala další posílení celkové správy EU v oblasti 
ekonomických záležitostí s integrovaným systémem 
evropských orgánů finančního dohledu (Evrop -
ské rady pro systémová rizika – ESRB, Evropského 
orgánu pro bankovnictví – EBA, Evropského orgánu 
pro cenné papíry a trh – ESMA, Evropského orgánu 
pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojiš -
tění – EIOPA) a regulační architektury pro finanční 
instituce (tj. bankovní unie). Byly rovněž přijaty 
balíčky dvou a šesti právních aktů týkajících se 
správy ekonomických záležitostí, které řešily nedo -
statky v oblasti dohledu odhalené krizí. Konkrétněji, 
balíček šesti právních aktů zahrnoval postup při 
makroekonomické nerovnováze, čímž se sledování 
makroekonomické a finanční nerovnováhy stalo 
klíčovou součástí ekonomického dohledu v EU.
V posouzení výkonnosti Komise není dostatečně 
vzato v úvahu, že svá opatření nepřijímala ve vzdu -
choprázdnu, ale v prostoru vymezeném složitým 
institucionálním uspořádáním. Podceněna je úloha 
Mezinárodního měnového fondu (MMF) a – u zemí 
eurozóny – úloha Evropské centrální banky (ECB) 
při přípravě a sledování programů. Není náležitě 
zdůrazněna ani úloha Rady jako hlavního subjektu 
rozhodování.
IV
Makroekonomické a rozpočtové výsledky za rok 
2008 byly zpravidla značně odlišné od původních 
předpovědí obsažených v prognózách velmi vel -
kého počtu institucí včetně Komise. To je spojeno 
s náhlým narůstáním nerovnováhy a s bezprece -
dentní povahou krize, o čemž se dnes obecně má 
za to, že je to velmi málo pravděpodobný výsledek 
v množině možných výsledků. Prognózy jsou kromě 
toho vždy založeny na informacích dostupných 
v určitém momentu, a následný vývoj a revize údajů 
proto přirozeně mění situaci i výhled.
Odpověď Komise 88
IX
Komise by chtěla zdůraznit, že je důležité správně 
rozlišovat mezi poskytováním informací potřebných 
pro přijímání informovaných rozhodnutí v danou 
chvíli a tím, zda by mohly být úplné záznamy znovu 
vyvolány později.
V rané fázi programů Komise pracovala pod silným 
časovým tlakem a bylo třeba zavést řádné a účinné 
postupy krizového řízení. Komise uznává, že v rané 
fázi programových procesů existovaly nedostatky 
ve správě dokumentů a že docházelo k „učení 
praxí“.
Komise poskytla Účetnímu dvoru značné množ -
ství informací, včetně tabulek, týkajících se údajů 
a předpokladů, z nichž vycházely původní výpočty 
mezery ve financování. Byly předány podkladové 
dokumenty ke všem zemím, s nimiž byl sjednán 
program pomoci.
X
Komise nesouhlasí s tím, že v nejnovějších progra -
mových dokumentech scházely podstatné infor -
mace. Programové dokumenty týkající se Portugal -
ska a Irska byly velmi podrobné.
XI
Komise nesouhlasí s tím, že v memorandech o poro -
zumění byly podmínky, které se nesoustředily na 
obecné podmínky týkající se hospodářské politiky, 
které stanovuje Rada.
Obecné podmínky týkající se hospodářské politiky, 
které stanovuje Rada, jsou „obecné“ a jejich cílem 
není podat vyčerpávající výčet podmíněností. Jejich 
splnění – zejména v souvislosti se strukturálními 
problémy – často vyžaduje celou řadu opatření, 
uvedených v memorandu o porozumění, k posílení 
výchozí situace dané ekonomiky.
Memoranda o porozumění jsou dále výsledkem jed -
nání s politickými orgány daného členského státu, 
jejichž příspěvek je pro úspěch programu zásadní.VIII
Zpráva správně poukazuje na použití některých 
tabulek a na počáteční problémy s dokumentací. 
Prognostické nástroje Komise nejsou složitější, než 
je požadováno.
Ekonomické prognózy nelze provádět pomocí 
jednoduchých aplikací. Prognózy Komise musí 
pokrývat rozsáhlý soubor proměnných. Nutně tak 
vznikají velké a dosti složité soubory dat, které refe -
renti příslušní pro jednotlivé země musí zpracovat, 
když připravují prognózu. Použití tabulek vyžaduje 
odborné znalosti a odborný úsudek. Prognostická 
metoda Komise je v souladu s praxí jiných organi -
zací, které se zabývají ekonomickými prognózami.
Komise nesouhlasí s tvrzením Účetního dvora, jež 
souvisí s obtížností posuzování prognostických 
předpokladů. Předpoklady, z nichž prognózy vychá -
zejí, jsou popsány ve stanovisku, které je vydáno 
na začátku každého kola prognóz. Předpoklady se 
poté před každým následným uložením prognózy 
aktualizují a jsou v každé prognóze zveřejněny. Při 
přípravě běžných prognóz Komise se koná několik 
schůzek za účasti referentů příslušných pro jed -
notlivé země, odborníků z horizontálních útvarů 
a vrcholného vedení. Klíčovou součástí těchto 
schůzek je diskuse o předpokladech, z nichž má 
prognóza vycházet. Horizontální útvary navíc sys -
tematicky prověřují matematickou a ekonomickou 
konzistentnost prognóz vypracovaných referenty 
příslušnými pro jednotlivé země.
Komise důkladně vysvětlila své posuzování fiskál -
ních multiplikátorů, z nichž prognóza vychází (viz 
např. rámeček I.5 na straně 41 prognózy z podzimu 
2012). GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti 
podniklo v roce 2013 kroky k posouzení implicit -
ního fiskálního multiplikátoru. Multiplikátory se 
nacházejí bezpečně v rozpětí zjištěném v empirické 
a teoretické literatuře.
Odpověď Komise 89
XIII
V rámci Komise jsou výpočty, z nichž vycházejí roz -
hodnutí o programech, přezkoumávány úředníky 
mimo hlavní programový tým, včetně vrcholného 
vedení a vedoucích horizontálních útvarů. Zprávy 
o přezkumech byly řádným postupem konzultovány 
s příslušnými generálními ředitelstvími.
U programů EFSM Komise navíc postupovala v úzké 
spolupráci s MMF a ECB. Návrhy programových 
dokumentů byly soustavně předávány partner -
ským institucím a vzájemně s nimi kontrolovány 
a všechny tyto instituce aktivně spolupracovaly 
s vnitrostátními orgány.
O výsledcích jednání byly nakonec podrobně infor -
movány Hospodářský a finanční výbor a Pracovní 
skupina pro Euroskupinu, což zajistilo transparent -
nost výsledků.
XIV
Viz odpověď Komise k bodu X.
XV
Použití cílových hodnot schodku na bázi časově 
rozlišených údajů má oporu v právním rámci EU pro 
ekonomický dohled a zajišťuje jednotný přístup 
ke všem zemím. Všechny členské státy EU včetně 
těch, na které se vztahoval ekonomický ozdravný 
program, podléhají společným fiskálním pravidlům 
EU. Podle protokolu č. 12 Smlouvy o fungování 
Evropské unie, který stanoví referenční hodnoty 
pro zahájení postupu při nadměrném schodku, se 
schodek měří v souladu s Evropským systémem 
účtů (ESA), který je založen na časově rozlišených 
údajích. Použití údajů z národních účtů pro stano -
vení fiskálních cílových hodnot a pro sledování se 
tudíž ve společném evropském nastavení jeví jako 
více než oprávněné.
Z koncepčního hlediska byla zásada účetnictví na 
akruální bázi zavedená s Evropským systémem účtů 
1995 (ESA 95) zásadní inovací, vyvolanou v té době 
nedostatky spojenými s peněžními účty. Jeden 
z těchto nedostatků spočívá v tom, že peněžní účty 
jsou mnohem více náchylné k manipulaci a posky -
tují méně spolehlivý ekonomický obraz.Různé přístupy
Podle názoru Komise bylo vhodné, aby každý pro -
gram zohledňoval konkrétní ekonomické podmínky 
dané země, její institucionální uspořádání, pod -
mínky a preference.
XII
Komise souhlasí s tím, že riziko, že se vůči různým 
zemím nebude přistupovat jednotně nebo že 
budou požadovány reformy, které nejsou nezbytné, 
i nadále představuje výzvu pro řízení projektů, 
avšak je toho názoru, že bylo přiměřené a nezbytné, 
aby programy byly řízeny způsobem odpovídajícím 
specifikům každé země. Tato pružnost byla žádoucí 
vzhledem k rozdílnému souboru ekonomických, 
politických a správních podmínek v jednotlivých 
zemích a s ohledem na důležitou úlohu přijímající 
země při koncipování a vývoji programu. Země 
mohou trpět strukturálními nedostatky, které se 
na první pohled mohou zdát podobné, avšak které 
je nejlépe řešit prostřednictvím odlišných souborů 
politik.
Příspěvek přijímajících zemí při koncipování a vývoji 
programu, který zohledňuje nejen jejich rozdílné 
podmínky, ale i různé politické preference, je nejdů -
ležitějším faktorem pro zajištění toho, aby si zacho -
valy odpovědnost za program reforem.
Komise uznává, že existuje prostor pro zlepšení, 
pokud jde o důslednost, s kterou byly tyto pod -
mínky kategorizovány.
Podle názoru Komise není koncepce „strukturálního 
obsahu“, kterou používá Účetní dvůr, smysluplným 
měřítkem pro analýzu politických opatření a pro 
vyvozování závěrů o jejich důležitosti. Stává se 
také, že podmíněnost se během trvání programu 
vyvíjí. Strukturální reforma, kterou by Účetní dvůr 
v důsledku klasifikoval jako „vysoce obsažnou“, 
může vyžadovat některé „málo obsažné“ přípravné 
kroky, aby mohla být řádně posouzena a připra -
vena. Uvolnění některých cílových hodnot schodku 
vycházelo z celkového hlediska, zda původní cíle 
zůstávají přiměřené. Bylo k němu přikročeno na 
základě pečlivé analýzy, při níž byla vzata v úvahu 
celá řada aspektů vývoje specifického pro danou 
zemi, a nejen růst HDP .
Odpověď Komise 90
XVII
Krátké lhůty pro provedení reforem by někdy bylo 
možno označit ex post jako nerealistické, avšak 
velmi ambiciózně byly stanoveny proto, aby se pod -
pořil rychlejší postup.
Komise nesouhlasí s tím, že plnění nejdůležitěj -
ších podmínek bylo ponecháno na druhou fázi 
programů. Krizové podmínky a politický impulz 
k reformě vedly k tomu, že důležité a obtížné 
reformy byly soustředěny do rané fáze programu.
Doporučení
Doporučení pod písmenem a) Komise přijímá.
Během krizových let Komise zlepšila mobilizaci 
odborných kapacit. Dokázala mobilizovat více 
odborníků při programech eurozóny, které začaly 
později než programy mimo eurozónu. Nedávno byl 
v rámci Komise zřízen Útvar na podporu struktu -
rální reformy. Komise bude zkoumat, jak by některé 
klíčové zásady rychlé mobilizace potřebné odborné 
kapacity bylo případně možné dále posílit a vypra -
covat rámec pro celý orgán.
Komise zohlední potřebu vypracovat v rámci 
balíčku dvou právních aktů týkajících se správy eko -
nomických záležitostí postupy pro zesílený dohled 
a řízení případných nových programů finanční 
pomoci pro země eurozóny.
Komise přijímá doporučení pod písmenem b), 
přičemž zdůrazňuje, že je zapotřebí zajistit, aby 
pořizování záznamů nepředstavovalo pro prognos -
tiky neúměrné zatížení, zejména v souvislosti 
s programy.
Za dobu, která uplynula od zavedení prvních 
programů, Komise již postupy a správu dokumentů 
zlepšila. Bude se snažit dále zlepšovat provádění 
své politiky v oblasti správy dokumentů a kontroly 
kvality.Stanovení cílů v souladu se systémem ESA však 
nebrání tomu, aby Komise při sledování používala 
v případě potřeby i jiné dostupné zdroje informací 
a dat. Ty mohou zahrnovat fiskální údaje na bázi 
peněžních toků, zejména vzhledem k jejich rychlejší 
dostupnosti ve srovnání s údaji na bázi časově rozli -
šených údajů. Údaje na bázi peněžních toků se musí 
interpretovat s náležitým ohledem na jejich rozdílný 
koncepční základ.
Celkově může správné použití více datových 
zdrojů s rozdílným koncepčním základem a různou 
dostupností jen napomoci v případě potřeby ke 
zlepšení sledování programových cílů a podpořit 
rozhodování.
XVI
Programy stanovily postupy finanční korekce 
v souladu s požadavky Paktu o stabilitě a růstu 
s přihlédnutím k specifickým podmínkám každé 
země a k cílům programu. Ačkoli programy při kon -
cipování tempa strukturálních zlepšení zohledňují 
příslušné faktory, může být konečný výsledek ovliv -
něn širším okruhem faktorů souvisejících s vněj -
ším prostředím. Tyto faktory zahrnují mimořádné 
okolnosti (například hlubší recese, než se původně 
předpokládalo), míry inflace, skladbu růstu, nálady 
na trhu ovlivňující výpůjční náklady a rovněž revize 
údajů prováděné ex post .
Je tedy nezbytné být flexibilní a přizpůsobit se 
novým podmínkám. To uznává i nový rámec EU pro 
fiskální dohled.
V některých situacích se nelze vyhnout jednorá -
zovým opatřením (soudní rozhodnutí, operace na 
záchranu bank), ale již samotný fakt, že jsou ozna -
čena jako jednorázová, zajišťuje, že jsou vnímána 
jako dočasná. Nejsou zahrnuta do strukturálního 
salda právě proto, aby se zamezilo tomu, že se vlády 
budou uchylovat k takovým opatřením v nadměrné 
míře. Navíc je jen přirozené, že strukturální saldo 
různých zemí se mění různým tempem.
Odpověď Komise 91
Doporučení pod písmenem g) přijímá Komise 
částečně. Stanovila již pokyny pro spolupráci s MMF 
a ECB a podniká další kroky, jež mají usnadnit 
interinstitucionální spolupráci v průběhu pro -
gramů. Komise však zastává názor, že vyjasnění této 
spolupráce by se mělo vyhnout formalizaci, která by 
zatížila proces rozhodování, zejména s ohledem na 
časové tlaky, k nimž dochází. Měla by být zachována 
pružnost při řešení názorových rozdílů, neboť snahy 
o formální kodifikaci procesu řešení sporů by byly 
obtížné a neměly by velkou hodnotu.
Doporučení pod písmenem h) Komise přijímá. 
Komise se domnívá, že postup řízení dluhu vždy byl 
transparentní a dokumentace se s postupem času 
dále zlepšila.
Doporučení pod písmenem i) Komise přijímá. Bude 
se snažit prostřednictvím probíhajících komplex -
ních hodnocení ex post dále prohlubovat své pocho -
pení procesu ozdravení pomocí programů a čerpat 
z nich poučení. Tato hodnocení zahrnují všechny 
aspekty ekonomického ozdravení pomocí programů 
včetně tří návrhů předložených Účetním dvorem. 
Hodnocení programu ekonomického ozdravení 
Irska ex post bylo již zveřejněno.Doporučení pod písmenem c) Komise přijímá.
Za dobu od zahájení programů již Komise vedení 
evidence zlepšila. Soustředí se na zajištění toho, aby 
se nové postupy v plném rozsahu dodržovaly, aniž 
by to ohrozilo schopnost programových týmů splnit 
náročné lhůty.
Komise bude zkoumat, jak nadále zajistit zazname -
návání klíčových rozhodnutí bez zpomalení procesu 
rozhodování, v souladu se svou politikou týkající se 
správy dokumentů a politikou kontroly kvality.
Doporučení pod písmenem d) Komise přijímá.
Doporučení pod písmenem e) Komise přijímá. 
Zaměří se na to, aby do memorand o porozumění 
začlenila další proměnné, které je schopna shro -
mažďovat s krátkým časovým prodlením, například 
čtvrtletní pokladní bilanci nebo cílovou hodnotu 
nedoplatků, což může pomoci při sledování fiskál -
ních cílových hodnot.
Doporučení pod písmenem f) Komise přijímá. 
Komise poukazuje na to, že nejdůležitější je, aby exi -
stoval soudržný a integrovaný soubor reforem, jež 
mají řešit klíčové ekonomické výzvy. V rámci tohoto 
programu může být často nezbytné rozhodnout, 
které reformní balíčky se zvolí. Podmínky by proto 
neměly být posuzovány izolovaně. Výběr podmínek 
je záležitost, kterou je třeba projednat s přijímající 
zemí. Měla by podpořit schopnost zemí stanovit 
obsah svých programů. To je nezbytným předpokla -
dem pro to, aby převzaly odpovědnost za reformní 
proces, což je důležitý určující faktor pro úspěch 
programu.
Odpověď Komise 92
36
Jak bylo podrobněji pojednáno v odpovědi Komise 
k bodu IV, nemůže prognostik předem předvídat 
konkrétní politická rozhodnutí dané země. Skutečný 
výsledek mohou též ovlivnit revize údajů prove -
dené ex post . To by proto mělo být vzato v úvahu, 
když se porovnává prognóza s výsledky.
V případě Irska se předpokládaný fiskální schodek 
shodoval s hlavním makroekonomickým scénářem, 
včetně hospodářského růstu, uvedeným v prognóze 
Komise pro Irsko zveřejněné na jaře 2008. Rozdíl 
mezi předpokládaným schodkem a výsledkem lze 
z větší části připsat revizím prognózy HDP a jiných 
klíčových makroekonomických proměnných, jež 
mají vliv na rozpočet veřejných financí. Hlavní 
scénář prognózy Komise z jara 2008 nepředpokládal 
prudké zpomalení ekonomiky, k němuž nakonec 
došlo ve druhé polovině roku. Komise nebyla jediná: 
domácí a mezinárodní instituce ani prognostici 
v soukromém sektoru nečekali závažnost propadu, 
který byl zaznamenán v Irsku v roce 2008.
37
Od reformy Paktu o stabilitě růstu v roce 2005 je 
strukturální saldo jedním z hlavních ukazatelů 
pro dohled nad politikami. Tento ukazatel je zcela 
relevantní pro dohled nad fiskální politikou, avšak 
Komise uznává, že není zcela přesný, a proto jej 
vykládá s nezbytnou opatrností.
Odhad strukturálního salda koncepčně ovlivňuje 
stejná nejistota, která obklopuje předpověď jiných 
makroekonomických proměnných. Jedná se o inhe -
rentní vlastnost, a nikoli o důsledek nedostatečnosti 
jedné metody v porovnání s jinou metodou.Část I
34
Jak bylo již uvedeno v odpovědi Komise k bodu III, 
krize ukázala, že stávající rámec dohledu nebyl zcela 
dostačující pro zjištění základních rizik ve fiskálních 
pozicích některých členských států v době bezpre -
cedentní hospodářské krize.
Hlavním cílem finanční pomoci bylo poskytnout 
přijímajícím zemím financování, které jim umožní 
zavést opatření nezbytná pro postupné obnovení 
důvěry finančních trhů. Je jasné, že u zemí, které 
požádaly o pomoc, jelikož nebyly schopny své 
schodky financovat na finančních trzích, by finanční 
pomoc byla použita na rozpočtovou podporu.
Komise uznává, že v předkrizovém období bylo 
obtížné v plném rozsahu odhalit rostoucí riziko 
fiskální nerovnováhy, která se pod vlivem neo -
čekávaných projevů makrofinanční nerovnováhy 
rychle prohlubovala. Existovaly však konkrétní 
případy, například Irsko nebo Španělsko, kde 
Komise ve svých oficiálních dokumentech uváděla, 
že tyto země by vzhledem k makroekonomickým 
a finančním rizikům měly usilovat o přebytek svých 
rozpočtů.
Nutnost aktivovat programy pro členské státy byla 
rovněž diktována nepředvídatelnou povahou krize, 
bezprecedentní délkou jejího trvání a její velikostí.
35
Zatímco míra zadlužení a míra schodku jsou pozo -
rovatelné proměnné, u strukturálního salda tomu 
tak není. Strukturální saldo ze své podstaty závisí na 
výpočtu mezery výstupu, což je nezjistitelná pro -
měnná. Výpočet potenciálního výstupu, od něhož 
se odvozuje mezera výstupu, se však provádí podle 
metodiky dohodnuté společně s Radou (dále jen 
„společně dohodnutá metodika“). Ta je dosti složitá, 
avšak zajišťuje jednotný rámec pro všechny země.
Odpověď Komise 93
U členských států, vůči kterým je uplatňován postup 
při nadměrném schodku, se od roku 2013 struktu -
rální saldo upravuje, aby bylo možné kontrolovat, 
zda nedochází k chybám v předpovědích poten -
ciálního výstupu a neočekávaných zisků / deficitů 
příjmů. Metodika pro posuzování účinnosti opatření 
postupu při nadměrném schodku, kterou Rada posí -
lila v červnu 2014, rovněž zahrnuje druhý ukazatel 
fiskální stimulace založený na výnosu jednotlivých 
opatření přijatých po doporučení v rámci postupu 
při nadměrném schodku. Při posuzování dodržování 
podmínek se používá pečlivá kvalitativní analýza 
založená na obou těchto ukazatelích.
U preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu bylo 
v rámci balíčku šesti právních aktů týkajících se 
správy ekonomických záležitostí na konci roku 2011 
zavedeno výdajové kritérium. Toto měřítko slouží 
jako druhý ukazatel (vedle strukturálního salda) 
pro posuzování souladu s požadovanou úpravou 
pro dosažení střednědobého rozpočtového cíle. Při 
posuzování dodržení podmínek se provádí sou -
hrnné hodnocení těchto dvou ukazatelů.
Tyto ukazatele jsou ovšem složité a jsou založeny 
na nezjistitelných proměnných. V případech kdy 
je třeba určit, jakou fiskální stimulaci členský stát 
provádí, a poskytnout doporučení do budoucna, 
se ukazatele jako strukturální saldo upřednostňují 
před pouhou mírou schodků nebo mírou zadlužení, 
protože tyto posledně jmenované ukazatele jsou 
mnohem náchylnější k tomu, aby byly procyklické.
Viz též odpověď Komise k bodu IV.
38
Komise uznává, že společně dohodnutá metodika 
EU zcela nekorigovala dopad prudkého nárůstu 
v oblasti bydlení, ke kterému v tomto období došlo 
(viz případy Rumunska a Irska), které zase vedly 
k velmi výrazným zvýšením základního kapitálu. 
Základní kapitál, který lze považovat za ukazatel 
celkové kapacity ekonomiky, však ve společně 
dohodnuté metodice EU není očištěný. V důsledku 
toho nebyla o tyto cyklické odchylky (tj. mezery 
v kapitálu), vyvolané bublinou na trhu aktiv, kori -
gována. Investice spojené s bydlením navíc nemají 
stejný účinek na potenciál ekonomiky jako tvorba 
hrubého fixního kapitálu. V důsledku toho prudký 
nárůst v oblasti bydlení přesáhl celkovou produkční 
kapacitu ekonomiky.Výpočet strukturálního salda ze své podstaty závisí 
na výpočtu potenciálního výstupu, mezery výstupu, 
celkového salda a na dopadu jednorázových opat -
ření. Výpočet potenciálního výstupu se provádí 
podle společně dohodnuté metodiky EU. Je pravi -
delně projednáván a zdokonalován (je-li to pova -
žováno za nezbytné) v rámci pracovní skupiny pro 
mezeru výstupu, což je pracovní skupina Výboru 
pro hospodářskou politiku. Tato metoda, na rozdíl 
od metody výběru z definovaných možností, zajiš -
ťuje jednotný přístup ke všem zemím co do kvality 
a spolehlivosti odhadu.
Společně dohodnutý přístup používaný na úrovni 
EU pro odhadování potenciálního výstupu a mezery 
výstupu není čistě statistická metoda. Závisí na vel -
kém počtu proměnných, jež určují potenciál země 
na straně nabídky. Odhady mezery výstupu zahrnují 
jako klíčový vstup předpovědi všech relevantních 
makroekonomických proměnných. Ukázalo se, že 
mezery výstupu i celková salda vykázaly větší kolí -
savost než v předchozích obdobích, což mělo vliv 
na strukturální saldo. V tom se odráží výjimečnost 
situace a povaha veškerého prognostického úsilí.
Prognózy týkající se menších otevřených ekonomik 
(a ekonomiky většiny členských států, kterých se 
programy týkaly, takové jsou) navíc obecně kolí -
sají více, jelikož jsou vystaveny velkému množství 
otřesů a také dopad těchto otřesů je silnější.
V některých případech Komise ve svých hodnoce -
ních před rokem 2008 zdůrazňovala rizika spojená 
s nejistotou spojenou s cyklickou pozicí ekonomiky. 
Například v doporučení Komise pro stanovisko Rady 
k programu stability Irska na období 2006–2009 
uvedla: „V každém případě by bylo rozumné vytvo -
řit manévrovací prostor pro případ jakékoli změny 
současné struktury růstu, která je určována prudkým 
vývojem v odvětví bydlení.“
Komise si je proto plně vědoma nedostatků ukaza -
tele strukturálního salda a ve svých hodnoceních 
k nim přihlíží. Rámec fiskálního dohledu se také 
neustále zlepšoval, takže nyní se opírá o komplexní 
soubor nástrojů a nevychází pouze ze strukturál -
ního salda.
Odpověď Komise 94
42
Od roku 2009 se situace v oblasti sledování podmí -
něných závazků veřejného sektoru výrazně zlepšila.
Rámec dohledu byl reorganizován a byly navázány 
užší kontakty mezi Komisí a nově zřízenou Evrop -
skou radou pro systémová rizika (ESRB) a evrop -
skými orgány dohledu.
Balíček šesti právních aktů týkajících se správy 
ekonomických záležitostí obsahoval také postup při 
makroekonomické nerovnováze, čímž se sledování 
ekonomické nerovnováhy, včetně odvětvové nerov -
nováhy, stalo klíčovou součástí hospodářského 
dohledu EU.
V roce 2015 Komise poprvé zveřejnila řadu údajů 
o podmíněných závazcích veřejného sektoru, které 
jsou za všechny členské státy srovnatelné.
43
Komise v roce 2008 poukázala na to, že kromě 
rozpočtového dohledu je třeba dohled rozšířit i na 
oblast makroekonomické nerovnováhy. (Podrob -
nosti viz na stranách 247–248 publikace Deset let 
HMU: úspěchy a problémy po prvních deseti letech 
fungování .)
Mezi příslušné institucionální a legislativní změny 
a významná zlepšení dosažená od roku 2011 patří 
zřízení Evropské rady pro systémová rizika (ESRB) 
a evropských orgánů dohledu (EBA, EIOPA a ESMA) 
a přijetí balíčku šesti a dvou právních aktů týkajících 
se správy ekonomických záležitostí (podrobněji viz 
odpověď Komise k bodu 39).
Konkrétněji, balíček šesti právních aktů zavedl 
postup při makroekonomické nerovnováze. Díky 
tomu se mimo jiné sledování finanční nerovnováhy 
(a sice čisté investiční pozice vůči zahraničí, toku 
soukromých úvěrů, soukromého dluhu a závazků 
finančního sektoru) stalo klíčovou součástí hospo -
dářského dohledu EU.V současnosti pokračují snahy s cílem zajistit, aby 
společně dohodnutá metodika EU v budoucnu 
brala více v úvahu vliv proměnných finančního 
sektoru. Konkrétně např. na semináři, který zorgani -
zovala Komise dne 28. září 2015, byly s příslušnými 
zúčastněnými stranami z členských států a meziná -
rodních institucí diskutovány možnosti, jak zlepšit 
společně dohodnutou metodiku EU. Práce v tomto 
směru bude pokračovat zapojením členských států 
ve Výboru pro hospodářskou politiku. Konkrétně 
bude probíhat pod záštitou pracovní skupiny pro 
růst výstupu, jejímž úkolem je především zajis -
tit technicky robustní a transparentní ukazatele 
potenciálního výstupu a mezery výstupu a cyklicky 
očištěných rozpočtových sald v souvislosti s Paktem 
o stabilitě a růstu.
I přes problémy s touto metodou, jež vznikla v před -
krizovém období, se obecně uznává, že stávající 
metodika se v období po roce 2009 velmi osvěd -
čila v porovnání s ekvivalentní metodikou OECD 
a jinými metodikami, jako je Hodrick-Prescottův filtr.
39
Odvětvová nerovnováha nebyla při výpočtu poten -
ciálního výstupu vzata v úvahu. Je však nutno zdů -
raznit, že: i) v současnosti nejsou dostupné žádné 
výpočty mezery výstupu na odvětvové úrovni a ii) 
odhady pro jednotlivá odvětví by ještě víc zkompli -
kovaly již tak složitý postup výpočtu.
Stejně jako v případě cen nemovitostí společně 
dohodnutá metodika EU zcela nekorigovala dopad 
prudkého nárůstu v oblasti bydlení, ke kterému 
došlo v tomto období. Viz též odpověď Komise 
k bodu 38.
40
Existence odvětvové nerovnováhy a rizik spojených 
s prudkým nárůstem v oblasti bydlení nebyla v hod -
noceních Komise ignorována. Například v případě 
Irska se na rizika spojená s prudkým nárůstem 
v oblasti bydlení poukazovalo již v hodnocení 
Komise v rámci aktualizace programu stability 
z roku 2005.
Odpověď Komise 95
Část II
Programy byly většinou solidně založené, ale existo -
valy nedostatky ve vedení evidence.
48
Komise je pověřena, aby analyzovala hospodář -
skou a finanční situaci a pomáhala připravovat 
rozhodnutí o programech. Za tímto účelem Komise 
postupovala v úzké spolupráci s jinými programo -
vými partnery a poskytovala příslušným subjektům 
s politickou rozhodovací pravomocí podrobné 
programové dokumenty.
Postupy Komise nezahrnovaly vždy 
dostatečná kontrolní a vyvažující 
opatření
Komise se domnívá, že její postupy vždy zahrnovaly 
dostatečná kontrolní a vyvažující opatření.
50 (v)
Se zeměmi, s nimiž byl sjednán program pomoci, 
by mělo být zacházeno jednotně, řeší-li se obdobné 
problémy. To byla vždy jedna z hlavních zásad po 
celou dobu trvání programů.
Příspěvek přijímajících zemí při koncipování a vývoji 
programu je nejdůležitějším faktorem pro zajištění 
toho, aby si zachovaly odpovědnost za program 
reforem. To by mělo být plně vzato v úvahu.
Při posuzování, zda jsou země v dané oblasti 
v obdobné (nebo srovnatelné) situaci, je navíc 
důležité nejen provést statické posouzení jejich 
výkonnosti v této oblasti politiky, ale zvážit i jejich 
kapacitu pro uskutečnění smysluplné změny. 
Podobně i „obdobné podmínky“ je nutno chápat ve 
smyslu celkového obsahu požadavků, a nikoli jako 
řadu podmínek.44
Citlivost vůči různým šokům byla součástí činnosti 
Komise v oblasti dohledu. Pravidelné předpovědi 
Komise poskytují konkrétní měnové předpoklady 
a předpoklady úrokových sazeb, z nichž vychá -
zejí ekonomické a fiskální prognózy pro všechny 
členské státy a EU jako celek. Hlavní směry vývoje 
a dopadů na ekonomické a fiskální proměnné jsou 
vysvětleny v horizontálních kapitolách publikova -
ných prognóz, avšak z komentářů k prognózám pro 
jednotlivé členské státy mohly být takové podrob -
nosti vypuštěny.
Hodnocení programů stability a konvergenčních 
programů pro všechny země prováděná Komisí 
obvykle obsahovala zvláštní oddíl věnovaný posou -
zení rizik, jehož účelem bylo prostřednictvím ana -
lýzy různých rizikových faktorů diskutovat o věro -
hodnosti rozpočtových prognóz daného programu. 
Podobné pasáže pod názvem „analýza citlivosti“ 
nebo „posouzení rizik“ obsahovala také hodnocení 
Paktu o stabilitě a růstu provedená před rokem 
2007. Další informace lze najít v hodnoceních Paktu 
o stabilitě a růstu: http://ec.europa.eu/economy_
finance/economic_governance/sgp/convergence/
programmes/index_en.htm
46
S ohledem na bezprecedentní povahu krize bylo 
třeba co nejdříve připravit přiměřenou a účinnou 
odpověď. Z toho důvodu bylo zejména u prvních 
programů, jako byl program pro Maďarsko, nutné 
pracovat ve velmi napjatých časových lhůtách.
Komise měla některé interní zkušenosti s provádě -
ním makrofinanční pomoci třetím zemím (včetně 
některých zemích západního Balkánu po kosovské 
krizi). Byla obeznámena s jednáním o memorandech 
o porozumění, jež obsahovala podmínky týkající 
se strukturálních reforem, a se sledováním plnění 
těchto memorand, jakož i s makroekonomickou 
podmíněností, kde vedoucí úlohu hrál MMF. Byla 
také obeznámena s vypůjčováním potřebných 
finančních prostředků na trzích a jejich půjčová -
ním třetím zemím. Tyto odborné znalosti umož -
nily Komisi připravit návrh ve velmi krátké době. 
V některých aspektech, například v oblasti fiskál -
ního dohledu, měla Komise o dotyčné země hlubší 
znalosti než MMF. V jiných oblastech, například 
v oblasti bankovního dohledu, měl zpočátku zkuše -
nější pracovníky MMF.
Odpověď Komise 96
Prognostické tabulky představují 
těžkopádný nástroj, kvůli němuž je 
kontrola kvality problematická
Prognózování je ze své podstaty složité a Komise 
zavedla systém, který zajišťuje přiměřenou kontrolu 
kvality.
58
Ekonomické prognózy nelze provádět pomocí 
jednoduchých aplikací. Prognózy Komise musí 
pokrývat rozsáhlý soubor proměnných. Nutně tak 
vznikají velké a dosti složité soubory dat, které refe -
renti příslušní pro jednotlivé země musí zpracovat, 
když připravují prognózu. Použití tabulek vyžaduje 
odborné znalosti a odborný úsudek. Prognostická 
metoda Komise je v souladu s praxí jiných organi -
zací, které se zabývají ekonomickými prognózami.
59
Prognóza pracuje pokud možno s historickými daty 
shromážděnými a ověřenými Eurostatem. Pouze 
údaje, které nejsou dostupné interně v Komisi, jsou 
přejímány z jiných zdrojů (obvykle od centrálních 
bank a statistických úřadů členských států). U his -
torických dat se úsudek prognostika neprojevuje. 
Jediným zdrojem dat pro prognózu je z povahy 
věci prognostik (tj. referent příslušný pro konkrétní 
zemi).
Komise se domnívá, že příklady, jež Účetní dvůr 
uvádí, neposkytují důkazy o tom, že zde existuje 
určité riziko. Naopak, postup pro odvozování vněj -
ších předpokladů pro prognózu je jasný a dobře 
zdokumentovaný (např. v technickém rámečku, 
který každá publikovaná prognóza obsahuje). Tyto 
vnější předpoklady jsou odvozovány centrálně 
a používají je všichni prognostici. Existuje také 
obsáhlý soubor písemných pokynů pro referenty 
příslušné pro jednotlivé země, jak mají identifi -
kovat a posuzovat fiskální opatření (v souvislosti 
s uplatněním předpokladu, že nedojde k politickým 
změnám).
Společná odpověď Komise k bodům 60 
a 61
Kontroly numerické a ekonomické konzistentnosti 
prognóz daleko přesahují rámec toho, co se uvádí 
ve zprávě.52
Komise shromažďuje široký okruh informací pochá -
zejících z rozličných zdrojů (včetně zdrojů mimo 
Komisi). Při hodnocení se proto čerpaly informace 
z interních zpráv a z materiálů o dohledu, z jakých -
koli relevantních veřejně dostupných externích 
publikací (zprávy akademických kruhů, vládních 
institucí, skupin odborníků, zúčastněných stran 
a jiných nezávislých institucí), jakož i z rozsáhlých 
konzultací se zúčastněnými stranami.
54
Bylo-li to zapotřebí, Komise si klíčové informace 
vyžádala. Údaje byly vybírány na základě své 
relevantnosti pro sledování provádění programů, 
s ohledem na konkrétní potřeby země a programu, 
a současně bylo dbáno na to, aby správy členských 
států nebyly nadměrně zatěžovány požadavky na 
podávání zpráv.
57
Kontroly numerické  konzistentnosti prognóz zahr -
nují například propracované kontroly konzistent -
nosti prognóz mezinárodního obchodu. Mimoto 
je na několika úrovních prověřována ekonomická 
konzistentnost prognóz, včetně prognostických 
schůzek, na něž odkazuje odpověď Komise k bodu 
VIII.
Komise na základě svého vědomého rozhod -
nutí opírá prognózy o úsudek ekonomů, kteří 
jsou odborníky na země, o nichž vypracovávají 
prognózy. Jiné mezinárodní instituce uplatňují 
obdobné přístupy. V související literatuře neexistuje 
žádný důkaz pro to, že prognózy založené na mode -
lech obecně dosahují soustavně lepších výsledků 
než prognózy založené na názoru odborníků. I za 
normálních okolností nejsou strukturální vztahy 
v čase stabilní a je zapotřebí odborný úsudek, 
aby modelové vztahy odvozené z ekonomických 
odhadů bylo možné přizpůsobit specifikům pře -
vládajících ekonomických podmínek. Prognózy 
vycházející z úsudku naopak nepochybně vykazují 
lepší výsledky než prognostické modely během 
hospodářských a finančních krizí.
Odpověď Komise 97
Rámeček 1 (iii)
Komise s tímto hodnocením nesouhlasí. Účetní 
dvůr poukazuje na chybu v dokumentu (prognóza 
z června 2009), který byl ve stadiu zpracovávání 
a nebyl konečný. V následné konečné prognóze 
(září 2009) bylo toto opatření začleněno správně.
Rámeček 1 (iv)
Komise nesouhlasí s hodnocením Účetního dvora 
týkajícím se nesrovnalostí v prognóze cenových 
indexů pro Lotyšsko. Účetní dvůr argumentuje tím, 
že zvýšení daně z přidané hodnoty v roce 2009 
nebylo plně zohledněno v prognóze spotřebitel -
ských cen. Toto zjištění opomíjí množství jiných 
faktorů, které rovněž mají vliv na spotřebitelské 
ceny. V roce 2009 a 2010 se ukázalo, že index spo -
třebitelských cen je výrazně nižší, než předpověděla 
Komise, což naznačovalo, že dopad zvýšení daní 
nebyl podceněn.
Z údajů též vyplývá, že skutečný rozdíl mezi 
indexem spotřebitelských cen a cenami soukromé 
spotřeby byl větší než v prognóze Komise. Položky 
zahrnuté do těchto dvou indexů jsou rozdílné. Hlav -
ním rozdílem je zahrnutí imputovaného nájemného 
do soukromé spotřeby. Prudký pokles cen domů 
a nájemného během krize proto měl mnohem větší 
dopad na ceny soukromé spotřeby než na index 
spotřebitelských cen. Na tomto příkladu je jasně 
vidět, jak odlišné jsou ekonomické vztahy v době 
vážné krize.
65
Referenti příslušní pro jednotlivé země provádějí 
své vlastní posouzení dopadu fiskálních opatření. 
To, zda mají referenti příslušní pro jednotlivé země 
podrobné znalosti o metodách, které se používají 
při posuzování prováděném vnitrostátními orgány, 
není proto relevantní.
Komise rovněž nesouhlasí s poslední větou (o impli -
citních fiskálních multiplikátorech). Existují hlubší 
znalosti o (implicitních) fiskálních multiplikacích, 
než uvádí zpráva. GŘ pro hospodářské a finanční 
záležitosti podniklo v roce 2013 kroky k posouzení 
implicitního fiskálního multiplikátoru. Také ekono -
mické prognózy z jara a podzimu 2012 obsahovaly 
specializované rámečky, které se zabývaly fiskálními 
multiplikátory. Multiplikátory se nacházejí bez -
pečně v rozpětí zjištěném v empirické a teoretické 
literatuře.62
Komise nesouhlasí s příklady, které jsou uvedeny 
v rámečku 1 (viz podrobné připomínky). Komise 
se nedomnívá, že tyto příklady ukazují na obecný 
problém.
Rámeček 1 (i)
Komise nesouhlasí s tímto hodnocením ohledně 
DPH v Rumunsku. Prognostický soubor umožňuje 
podrobně předpovědět ostatní daně z výroby 
podle odvětví (domácnosti, podniky, vládní insti -
tuce). Komise nepředpovídala míry růstu pro tyto 
podrobné proměnné a příslušná pole označila jako 
neaktivní. Vzorce, které byly nadále přítomné v takto 
označených políčkách, vykazovaly pro předpovídaná 
léta hodnoty na konstantní úrovni. Rozdíl ve výši 
3,8 miliardy RON vyplývá z porovnání mezi těmito 
nepoužitými políčky a prognózou příjmů sektoru 
vládních institucí z daní z výroby a dovozu, kterou 
vypracovaly útvary příslušné pro jednotlivé země.
Rámeček 1 (ii)
Komise s tímto hodnocením nesouhlasí. „Odměny 
státních úředníků“ netvořily samostatnou položku 
prognózy, avšak adekvátní orientační hodnota této 
proměnné se explicitně objevila jako samostatná 
položka, v důsledku čehož se v souboru objevila 
prognóza mzdových nákladů ve veřejném sektoru.
V době, na kterou se audit Účetního dvora vzta -
huje (2008–2010), vzhledem k nedostatku včasných 
údajů o sektoru domácností a podnikovém sektoru 
(se zpožděním dvou let) bylo prognózování tako -
vých volatilních, malých a otevřených ekonomik 
prakticky zbytečné. Nebylo tudíž možné použít tyto 
údaje pro prognózování jiných sektorů (o nichž byly 
k dispozici spolehlivější a novější údaje) ani pro kon -
trolu konzistentnosti v porovnání s údaji za celou 
ekonomiku. Prognózy pro sektor domácností a pod -
nikový sektor nebyly nikdy zveřejněny a objevily 
se pouze jako informativní položky v prognostické 
tabulce, přičemž neměly dopad na jiné proměnné. 
Ve výsledku se matematická nepřesnost zjištěná 
auditory vztahuje pouze na položky týkající se 
domácností a podniků, jež byly kvůli výše uvede -
ným problémům ohledně kvality údajů z prognózy 
pro Lotyšsko záměrně vyloučeny.
Podle názoru Komise rozhodnutí vyloučit neaktu -
ální údaje z analýzy ukazuje spíše na sílu postupu 
prognózování než na jeho slabost.
Odpověď Komise 98
Komise poskytla Účetnímu dvoru značné množ -
ství informací, včetně tabulek, týkajících se údajů 
a předpokladů, z nichž vycházely původní výpočty 
mezery ve financování. Byly předány podkladové 
dokumenty ke všem zemím, s nimiž byl sjednán 
program pomoci.
Komise uznává, že v rané fázi programových 
postupů existovaly nedostatky ve správě doku -
mentů. Je pravda, že u Maďarska není k dispo -
zici příslušná dokumentace k prvotní mezeře ve 
financování.
Viz též odpověď Komise k bodu IX.
70
Komise se domnívá, že ve výpočtech mezer ve 
financování nebyly významné chyby. V případě 
Rumunska se vyskytla chyba v podobě dvojího 
započtení úvěrů pro podniky v rámci skupiny.
Jiné údajné chyby, na kterých Účetní dvůr založil 
své hodnocení, Komise zpochybňuje. Komise se 
nedomnívá, že tyto příklady ukazují na obecný 
problém.
Komise by chtěla zdůraznit, že odhad potřeb finan -
cování v průběhu programového období zahrnuje 
řadu výpočtů a předpokladů, které jsou vystaveny 
velkému stupni nejistoty a lze je spolehlivě kvan -
tifikovat jen v určitém rozpětí. Prostředky určené 
k financování jsou omezeny také ochotou a kapaci -
tou věřitelů financování poskytnout a při koncipo -
vání programu je třeba toto omezení respektovat.
Není realistické očekávat, že odhad bude naprosto 
přesný. Důležité je, že v praxi by jakékoli menší 
nepřesnosti neměly mít negativní důsledky na 
úspěch programu. Při zpětném hodnocení se 
ukázalo, že prognózy byly přesné, protože v žád -
ném z případů, jež byly podrobeny kontrole, se 
neukázalo, že prostředky určené k financování byly 
nepřiměřené a musí být zrevidovány.
Údajné chyby ve výpočtu mezery ve financování 
neovlivnily politický obsah programů.Simulace podle modelu QUEST byly prováděny 
v rozhodujících fázích některých programů (větši -
nou ve fázi jednání) s cílem poskytnout informace 
pro vypracování základních scénářů a scénářů poli -
tik. U programu pro Portugalsko byla posuzována 
konkrétní fiskální opatření na základě specifické 
verze modelu QUEST pro Portugalsko. Příslušné 
informace včetně specifických multiplikátorů pro 
tato opatření byly Účetnímu dvoru sděleny.
66
Komise s tímto hodnocením nesouhlasí. Domněnka, 
že malé chyby by mohly projít bez povšimnutí 
a mohly by vést k závažným kumulativním chybám, 
je čistě spekulativní.
67
Komise uznává, že chybí komplexní dokumentace, 
zejména v rané fázi programů.
V roce 2013 byl proveden částečný rozklad chyb 
v prognózách. Komplexnější rozklad se připravuje 
v souvislosti s opětovným posouzením přesnosti 
prognóz. Také útvary příslušné po jednotlivé 
země provedly rozklad revize rozpočtového salda 
veřejných financí a růstu reálného HDP v porov -
nání s předchozím kolem prognóz. Rozklad změn 
v prognóze salda veřejných financí lze nalézt ve 
zprávách o přezkumu programů.
Odhady mezer ve financování byly 
neúplné a nepřesné
Některá dokumentace v souvislosti s odhady mezer 
ve financování, která byla v době auditu k dispozici, 
byla neúplná. Titulek však nedostatečně zohledňuje 
to, že tyto nedostatky se týkají především doku -
mentace, a nikoli odhadu.
69
Komise nesouhlasí se zobecňujícím tvrzením Účet -
ního dvora ohledně dostupnosti odhadů mezer ve 
financování.
Odpověď Komise 99
„obecné“ a jejich cílem není podat vyčerpávající 
výčet podmíněností.
Rámeček 3 – První odstavec
V případě Rumunska prováděla Komise každý půl -
rok formální přezkumy v rámci programu pomoci 
pro platební bilance a MMF prováděl čtvrtletní 
přezkumy programů poskytnutých v rámci iniciativy 
„Small Business Act“. V rámci společného programu 
EU/MMF se Komise plně účastnila všech čtvrtletních 
misí. Podmínky uvedené v memorandech o poro -
zumění nebo doplňujících memorandech o poro -
zumění je však možné aktualizovat až po formální 
kontrolní misi Komise. Během neformální kontrolní 
mise se aktualizuje pouze prohlášení o záměru 
nebo memorandum o hospodářské a finanční 
politice, a to na základě dohody mezi zaměstnanci 
Komise a ostatních programových partnerů.
Rámeček 3 – Třetí odstavec
V případě Irska nebyl do prováděcího rozhodnutí 
Rady zahrnut prodej státního majetku a privatizace. 
Program pro Irsko nikdy neobsahoval formální 
podmínky o privatizaci určitého počtu státem 
vlastněných společností nebo určitého množství 
státního majetku. Počet podniků ve vlastnictví státu 
je v Irsku velmi omezený. V průběhu programu se 
nicméně orgány dohodly, že určí množství státního 
majetku, který by bylo možné privatizovat. Kromě 
toho se dohodly, že v případě, že by se irské orgány 
rozhodly pro privatizaci, byla by polovina výnosů 
použita na opatření k posílení růstu. V průběhu pro -
gramu žádné výnosy z privatizace nevznikly.
Podmínky nebyly dostatečně cílené
Komise se domnívá, že podmínky byly dostatečně 
cílené.
78
Komise nesouhlasí s tím, že vedení návrhy dosta -
tečně neprověřilo, aby zjistilo, zda jsou všechny 
podmínky pro dosažení cílů obecné hospodářské 
politiky skutečně nezbytné. Vztahem mezi refor -
mou a cíli hospodářské politiky se zabývá odpověď 
Komise k bodu 79.Nelze vysledovat některé důležité 
záznamy
Vedení evidence se postupem času evidentně zlep -
šilo a některá rozhodnutí jsou přijímána prostřed -
nictvím nepsaných postupů.
Rámeček 2 – Druhý odstavec
Portugalské orgány vytvořily webovou databázi 
opatření provedených v rámci programu, ke které 
Účetnímu dvoru nebyl udělen přístup. Proto bylo 
pro Komisi obtížné snadno poskytnout všechny 
požadované dokumenty.
V případě Maďarska, jak Komise Účetnímu dvoru 
vysvětlila, bylo přijetí vyhlášek nebo zákonů 
obvykle sledováno a ověřováno na základě spo -
lehlivé webové právní databáze parlamentu a na 
základě maďarského úředního věstníku (je pří -
stupný bezplatně). To je hlavní důvod, proč Komise 
systematicky nearchivovala tištěné kopie přijatých 
právních aktů.
Rámeček 2 – Pátý odstavec
Při prognózování se používá normalizovaná sada 
souborů ve formátu Excel. Opírá se rovněž o jasný 
dokumentační postup, kontroly kvality a přezkumy 
prováděné horizontálními útvary, diskuse s odbor -
níky z členských států a interní konzultace. Nor -
malizované excelové soubory, jež obsahují fiskální 
tabulku, používají i útvary příslušné pro jednotlivé 
země ke sledování vývoje mezi vydáními prognóz. 
Útvary příslušné pro jednotlivé země – a zejména ty, 
které zpracovávají agendu zemí, s nimiž byl sjednán 
program – využívají i doplňkové nástroje pro sle -
dování fiskálních proměnných. Tyto nástroje závisí 
na koncepci programu, specifikách dané země a na 
granularitě dostupných dat.
75
Komise nesouhlasí s tím, že v nejnovějších doku -
mentech k programům scházely podstatné infor -
mace. Programové dokumenty týkající se Portugal -
ska a Irska byly velmi podrobné.
Rámeček 3
Komise nesouhlasí s tím, že existovaly „příklady 
nedodržení pravidel“. Jak bylo uvedeno v odpo -
vědi Komise k bodu XI, obecné podmínky týkající 
se hospodářské politiky, které stanoví Rada, jsou 
Odpověď Komise 100
a to i v případě, kdyby nebylo dosaženo toho, co 
požadovala podmíněnost programu. Bylo to posu -
zováno v souvislosti s tím, že se jedná o součást 
širšího souboru reforem. Při plnění balíčku tvrdých 
reforem bylo za důležitý faktor považováno udržení 
sociálního dialogu.
84
Komise souhlasí s tím, že stanovení podmínek 
v memorandech o porozumění se program od pro -
gramu lišilo podle toho, zda obsahovaly požadavek 
na „vypracování návrhu“ nebo „přijetí“ právních 
předpisů. Bylo to vyvoláno tím, že v některých 
případech národní vlády žádající o finanční pomoc 
s ohledem na zásadu dělby moci nepovažovaly za 
vhodné přijmout závazky, jež by zavazovaly jejich 
parlamenty.
Jak bylo uvedeno v odpovědi Komise k bodu XII, 
příspěvek přijímajících zemí při koncipování a vývoji 
programů zohledňuje jejich rozdílné podmínky 
i jejich různé politické preference. Oba tyto faktory 
jsou důležité pro zajištění toho, aby si zachovaly 
odpovědnost za program reforem.
Rámeček 5
Tato reforma rámce dohledu v Irsku byla velmi 
důležitá, vzhledem k selháním před krizí, avšak irský 
parlament se v rámci velmi náročné legislativní 
agendy, kterou si vyžádala složka programu týka -
jící se finančního sektoru, zabýval nejprve jinými 
reformami, jež měly pro úspěch programu zásad -
nější význam. Bylo rovněž důležité najít si čas pro 
náležité vyladění posílených pravomocí v oblasti 
dohledu, jež měly být svěřeny Centrální bance Irska 
prostřednictvím zákona o dohledu centrální banky 
a o jeho vynucování. Tento zákon byl přijat v roce 
2013 a poskytl rozsáhlé vyšetřovací pravomoci při 
shromažďování zdrojových informací a provádění 
kontrol na místě, vydávání předpisů a přijímání 
opatření k přímé nápravě a vynucovacích opatření 
týkajících se porušování předpisů, jakož i při žádos -
tech o hodnocení finančních účtů bank provedená 
nezávislými auditory.
85
V případě Portugalska byl počet podmínek úměrný 
strukturálním problémům, jimž tato země čelila.79
Všechny reformy měly úzké vazby na programové 
cíle a je třeba je posuzovat v kontextu širšího 
souboru reforem politik zaměřených na zlepšení 
rozpočtové situace, účinnosti veřejné správy nebo 
podnikatelského prostředí. Viz též odpověď Komise 
k bodu XII.
80
Komise souhlasí s tím, že riziko, že se vůči různým 
zemím nebude přistupovat jednotně nebo že 
budou požadovány reformy, které nejsou nezbytné, 
i nadále představuje výzvu pro řízení projektů, 
avšak je toho názoru, že bylo přiměřené a nezbytné, 
aby programy byly řízeny způsobem odpovídajícím 
specifikům každé země. Tato pružnost je žádoucí 
vzhledem k různému souboru hospodářských, 
politických a správních podmínek v jednotli -
vých zemích. Země mohou trpět strukturálními 
nedostatky, které se na první pohled mohou zdát 
podobné, avšak které je nejlépe řešit prostřednic -
tvím odlišných souborů politik.
Viz též odpověď Komise k bodu XII.
81
Na revizi nebo aktualizaci určitých podmínek politik 
by se mělo pohlížet jako na odůvodněnou reakci na 
měnící se okolnosti v průběhu programu. Prvotní 
memorandum o porozumění nemůže být úplnou 
smlouvou, která stanoví veškeré nepředvídané 
potřeby, které mohou vzniknout během provádění 
programu. Memoranda o porozumění jsou živými 
dokumenty, které je třeba pružně přizpůsobovat 
novým hospodářským problémům nebo problé -
mům spojeným s prováděním programů.
82
Bylo přiměřené a nezbytné, aby byly programy 
řízeny způsobem odpovídajícím specifikům každé 
země. Tato pružnost je žádoucí vzhledem k růz -
nému souboru hospodářských, politických a správ -
ních podmínek v jednotlivých zemích. Viz též 
odpovědi Komise k bodu XII a k rámečku 4.
Rámeček 4 – Druhý odstavec
Cílem snížení doby trvání dávek pojištění v neza -
městnanosti bylo snížit riziko spojené s „pastmi““ 
nezaměstnanosti a bylo krokem správným směrem, 
Odpověď Komise 101
V případě Maďarska byla revize postupů finanční 
korekce dohodnutá v květnu 2009, jež prodloužila 
lhůtu pro nápravu nadměrného schodku výjimečně 
o dva roky od roku 2009 do roku 2011, též částečně 
odůvodněná prudším poklesem, než se očekávalo. 
Byla rovněž přijata doplňková konsolidační opat -
ření, jež představovala jasný posun ke zlepšení 
dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Z revize 
vyplynula méně procyklická fiskální politika na rok 
2009, což pomohlo vyhnout se u této ekonomiky 
začarovanému kruhu sestupné spirály.
U Portugalska byla fiskální cílová hodnota revi -
dována dvakrát, při pátém a sedmém přezkumu. 
V obou případech byly cílové hodnoty revidovány 
po podstatném neočekávaném zhoršení hospo -
dářského výhledu, a rovněž růst generoval méně 
daňových příjmů, než se očekávalo. Pojednává se 
o tom ve zprávách o plnění stanovených podmí -
nek vydaných při obou přezkumech (oddíly II a III). 
Oběma revizím navíc předcházely výroky ústavního 
soudu, které vyvolaly podstatné mezery v rozpočtu. 
Tyto faktory nebyly plně pod kontrolou vládních 
institucí.
90
Pakt o stabilitě a růstu umožňuje za určitých pod -
mínek přeformulovat postupy finanční korekce. 
V souladu s čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 musí 
být přijato účinné opatření, avšak mohou nastat 
nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti 
mající zásadní negativní důsledky pro veřejné 
finance.
Pro přeformulování rozpočtových cílů neexistuje 
žádný předem financovaný algoritmus, avšak situ -
ace se posuzuje podle jednotlivých případů. Je-li to 
oprávněné, mohou být fiskální postupy přeformulo -
vány v souladu s právními předpisy a na základě 
specifických faktorů. Pokud cílové hodnoty schodku 
negativně ovlivnily různé faktory nebo pokud 
těchto hodnot nebylo dosaženo, bylo to řádně 
vysvětleno v programových dokumentech týkají -
cích se dané země, např. v přezkumech programu 
nebo ve sděleních pro Hospodářský a finanční 
výbor.
92
To, že se v programových dokumentech neodka -
zovalo na konkrétní problémy, neznamená, že tyto 
problémy nebyly zvažovány. Například v případě Země se navíc, pokud jde o strukturální problémy, 
nenacházely v obdobné situaci. To ospravedlňuje 
rozdíly ve strukturální složce programů.
Konečný počet podmínek má malý význam. Nade 
vši pochybnost „vysoce obsažná“ strukturální 
reforma může vyžadovat některé „málo obsažné“ 
přípravné kroky, aby mohla být řádně posouzena 
a připravena.
Kromě toho, jak bylo uvedeno v odpovědi Komise 
k bodu 50, při posuzování, zda jsou země v dané 
oblasti v obdobné situaci, je důležité provést nejen 
statické posouzení jejich výkonnosti v této oblasti 
politiky, ale zvážit i jejich kapacitu pro uskutečnění 
smysluplné změny. „Obdobné podmínky“ je třeba 
chápat ve smyslu celkového obsahu požadavků, 
a nikoli jako řadu podmínek.
88
Komise při každém vydání prognóz vypočítává 
a zveřejňuje cyklicky očištěné saldo, jakož i struk -
turální saldo a další proměnné. Změní-li se hos -
podářské podmínky (nebo jejich prognóza), může 
to ovlivnit odhad cyklického salda. Mohou však 
nastat i změny hospodářského výhledu, které mají 
důsledky pro fiskální pozici beze změn cyklického 
salda, například prostřednictvím změn v prognó -
zách inflace.
Na druhé straně, pokud změny v cyklické fiskální 
pozici (nebo jejích prognóze) nastanou v období 
mezi dvěma prognózami, nevede to automaticky 
k revizi cílových hodnot schodku v rámci postupu 
při nadměrném schodku nebo v rámci daného pro -
gramu. Revize cílových hodnot může být vázána na 
jiné faktory mimo změněný výhled hospodářského 
cyklu, např. na odlišnou skladbu růstu, deficity 
příjmů / neočekávané zisky, změny potenciálního 
růstu nebo na jiné faktory mimo kontrolu vládních 
institucí. Tyto různé prvky Komise při rozhodování 
o revizi cílových hodnot náležitě zvažuje.
89
Revize cyklicky očištěného salda automaticky 
nevedou – a neměly by vést – k (obdobným) revizím 
cílových hodnot, jak je uvedeno v odpovědi Komise 
k bodu 88. Proto by se neměla hledat přímá vazba 
mezi změnami v předpovídaných cyklických saldech 
a potřebou revidovat cílové hodnoty.
Odpověď Komise 102
Rámeček 6
Komise nesouhlasí s tím, že v případě Rumun -
ska nebyla tato opatření určena vůbec. Opatření 
ve změněném rozpočtu na rok 2009, který přijal 
rumunský parlament dne 28. dubna 2009, nebyla do 
memoranda o porozumění zahrnuta jako podmínky 
v důsledku časové prodlevy mezi misí a podpisem 
memoranda o porozumění. Memorandum o poro -
zumění, podepsané dne 23. června 2009, stanoví 
další postupné snižování schodku v letech 2009 
až 2010 s tím, že korekce bude probíhat zejména na 
výdajové straně, a to snížením mzdových nákladů ve 
veřejném sektoru, snížením výdajů na zboží a služby, 
snížením dotací veřejným subjektům a snížením kapi -
tálových výdajů na položky jako vozidla a kancelářské 
vybavení. Upřednostněny budou investiční projekty 
spolufinancované z prostředků EU.“  Rozhodnutí Rady 
ze dne 6. května 2009, kterým se Rumunsku posky -
tuje střednědobá finanční pomoc (2009/459/ES) 
obsahuje tato opatření v čl. 3 odst. 5 písm. c) až g).
V případě Maďarska byla veškerá fiskální konsoli -
dační opatření obsažená v zákonech o rozpočtu na 
roky 2009 a 2010 s ověřitelnými dopady na snížení 
schodku začleněna do prvotního memoranda 
o porozumění nebo do následných revidovaných 
memorand o porozumění.
98
Komise poskytla několik souborů s podkladovými 
údaji použitými pro sestavení tabulek vyjadřujících 
mezeru ve financování; tyto tabulky Komise zveřej -
nila. Předpoklady, jež tvořily podklad pro výpočet 
mezery ve financování, byly někdy předloženy 
v dosti stručné podobě, takže nelze zopakovat 
výpočet pouze na základě těchto informací.
V jednom případě (Maďarsko) mezeru ve finan -
cování vypočítal pouze MMF a Komise uznává, že 
nebyla schopna poskytnout kopii podkladových 
výpočtů. S rozvíjející se krizí Komise svou kapacitu 
pro výpočet mezer ve financování zvyšovala.rumunského programu, když bylo projektováno 
snížení mezd, byla výslovně posuzována konkrétní 
struktura mezd v rumunských státních službách.
Nedostatky v řízení programu 
způsobené nedostatečnými kontrolami
Komise nesouhlasí s tím, že kontroly byly nedosta -
tečné. Komise se domnívá, že řízení programů bylo 
přiměřené.
95 (i)
Komise nesouhlasí s tím, že žádná osoba mimo 
programový tým nepřezkoumává podkladové 
výpočty a prognózy. Diskuse a fakta byly vzájemně 
kontrolovány s MMF (a s ECB u zemí, s nimiž byl 
sjednán programy EFSM) a na prognózy a celkovou 
konzistentnost dohlíželi vedoucí pracovníci GŘ pro 
hospodářské a finanční záležitosti.
95 (ii)
Práci zástupců Komise posuzovali jejich nadřízení, 
i když nepochybně pod velkým časovým tlakem. Viz 
též odpovědi Komise k bodům 61, 69, 70 a 79.
Odhady mezery ve financování, a tedy i velikosti 
prostředků určených na financování, je důležitý 
problém, který je důkladně kontrolován členskými 
státy EU/eurozóny.
95 (iii)
Viz odpovědi Komise k bodům IX a X. Komise sou -
hlasí, že v rané fázi programových postupů exis -
tovaly nedostatky ve správě dokumentů. Komise 
pracovala pod silným časovým tlakem a bylo třeba 
zavést řádné a účinné postupy krizového řízení. 
Krizové podmínky neumožňovaly důkladné vedení 
evidence.
Odpověď Komise 103
Do „Ekonomického ozdravného programu pro 
Irsko“ a následných programových dokumentů však 
byly zahrnuty prognózy agregovaného pokladního 
schodku veřejných financí.
Mezi odhady na bázi peněžních toků a na bázi 
časově rozlišených údajů vždy existují rozdíly. Nee -
xistovala však žádná potřeba rozdíly mezi odhady 
na bázi peněžních toků a na bázi časově rozlišených 
údajů vysvětlovat, protože odhady na bázi časově 
rozlišených údajů byly nejvhodnější ukazatele 
pro účely programu, zejména proto, že právě tyto 
ukazatele požaduje fiskální dohled EU a postup při 
nadměrném schodku.
99
Komise s hodnocením Účetního dvora souhlasí 
částečně. Komise provedla rozsáhlé testy citlivosti, 
avšak zachovávala jejich důvěrnost, aby nepod -
něcovala nepříznivé scénáře. Tyto informace byly 
vysoce citlivé a v kontextu velmi kolísavých finanč -
ních trhů možná nebylo vhodné je zveřejňovat.
Konkrétně u Irska byla v hospodářských a fiskálních 
prognózách vždy posuzována citlivost vůči šokům 
v oblasti směnných kurzů a úrokových sazeb. Při 
koncipování programu finanční pomoci pro Irsko 
byly dobře chápány ony „zhoubné smyčky zpětné 
vazby mezi krizemi růstu, fiskálními a finančními kri -
zemi“ (viz Occasional Paper č. 76). Účelem programu 
EU/MMF bylo tuto smyčku zpětné vazby přerušit, 
mimo jiné i odstraněním vlivu šoku v oblasti úro -
kových sazeb na veřejné finance prostřednictvím 
vnější finanční pomoci, čímž se poskytne jistota 
soukromému sektoru (snížení marží).
100
Pokud „podmínky, které Rada stanovila“ odkazují na 
politické podmínky dohodnuté v rámci programu, 
pak toto Komise jasně učinila. Pokud „podmínky, 
které Rada stanovila“ odkazují na politické pokyny 
vydané Radou v rámci řádných rámců EU pro 
hospodářský dohled, Komise rovněž plnila stávající 
právní ustanovení.98 (i)
Velikost maďarského programu vycházela zcela 
z výpočtů MMF. S náhlým vypuknutím krize 
v Maďarsku, které bylo první zemí, jež o pomoc 
požádala, byla schopnost programového týmu 
opírat se odborné znalosti MMF považována za klí -
čovou výhodu. Číselné údaje však kontrolovaly člen -
ské státy EU ještě před stanovením výše prostředků 
určených k financování.
98 (ii)
U Irska Účetní dvůr provádí srovnání mezi dvěma 
různými ukazateli veřejných financí – schodek na 
bázi časově rozlišených údajů podle systému ESA 
a pokladní schodek veřejných financí. Oba tyto 
ukazatele vyjadřují stav veřejných financí, avšak 
mohou existovat významné rozdíly v jejich velikosti 
a struktuře. Sesouhlasení obou ukazatelů vyžaduje 
podrobnou znalost účtů veřejných financí podle 
obou systémů. Obvykle ho provádějí statistické 
úřady během oznámení, které se v rámci postupu 
při nadměrném schodku podává dvakrát ročně 
Eurostatu.
Pro období prognózy se používají předpoklady 
velkých finančních transakcí, u nichž se očekává, 
že je zaznamenávají vnitrostátní orgány do salda 
veřejných financí, čímž se liší od salda na bázi 
časově rozlišených údajů podle systému ESA. Mezi 
takové velké transakce patřily splátky směnek 
vlastních, jež se na mezeře ve financování podílely 
přibližně 9,3 miliardy EUR. Národní agentura pro 
správu pokladny kromě toho obvykle zahrnovala 
do výpočtů výchozích potřeb financování schodku 
veřejných financí dodatečné rezervy pro naléhavé 
případy, což zvyšovalo potřeby financování, avšak 
z odhadů schodku a zadlužení podle systému ESA 
byly tyto rezervy vyloučeny. V době mimořádné 
citlivosti trhů byla nedostupnost konkrétních 
podrobností motivována neochotou irských orgánů 
a programových partnerů prozradit konkrétní plány 
půjček. Další prvky rozdílnosti souvisí s tím, že exis -
tovaly určité rozdíly v odhadech fiskálního schodku 
provedených různými institucemi. Do výpočtů 
potřeb financování byl zahrnut nejkonzervativnější 
odhad.
Programové dokumenty obsahují hlavní prvky 
fiskálních prognóz a výpočty potřeb financování 
a v poznámce pod čarou se zmiňují také o někte -
rých rozdílech mezi oběma ukazateli.
Odpověď Komise 104
103
Země s programy musely také splňovat pravidla 
postupu při nadměrném schodku, který stanoví 
rámec pro fiskální cílové hodnoty. Tyto fiskální 
cílové hodnoty musí být stanoveny v souladu s defi -
nicí ESA.
Tam, kde operace na záchranu bank mohly mít 
značný, ale obtížně předpověditelný dopad na 
výsledky rozpočtu, byly tyto operace z fiskálních 
cílových hodnot programu vyloučeny.
V případě Irska měla Komise jasno, pokud jde o defi -
nici výchozího schodku, který musel být – a byl – 
konzistentní se systémem národních účtů. Z  defi -
nice fiskální cílové hodnoty proto byl dopad přímé 
podpory bankám vyloučen.
Komise vypočítala výchozí schodek jako: celkový 
schodek státního rozpočtu minus schodek zvy -
šující kapitálové transfery poskytované bankám 
v rámci opatření na záchranu finančního sektoru. 
Výše opatření na podporu finančního sektoru je 
uvedena v „Doplňkové tabulce týkající se finanční 
krize“ vydané Eurostatem v řádku „Capital injec  tions 
recorded as deficit increasing (capital transfer)“ 
(Kapitálové injekce evidované jako ty, které zvyšující 
schodek (kapitálový transfer)). Někdy však tento 
řádek obsahuje také kapitálové transfery, s nimiž se 
nezachází jako s opatřeními finanční podpory pro 
účely postupu při nadměrných schodcích. Zejména 
s příjmy z vyplácení dividend z Anglo Irish Bank ve 
formě kmenových akcií se zacházelo jako s kapitálo -
vými transfery.
104
V případě Irska byla poskytnuta tabulka „Sledování 
programu“ jako příloha k memorandu o porozu -
mění za celé programové období. V ní byl podrobně 
uveden stav dodržování různých podmínek. Údaje 
uvedené v této tabulce byly v průběhu programu 
stále podrobnější.
V případě Rumunska byla zpráva o pokroku ve 
strukturálních reformách podávána podle jednot -
livých témat, a ne podle podmínek. Komise sou -
hlasí s tím, že pro čtenáře tak mohlo být obtížnější 
v plném rozsahu posoudit stav dodržování.101
Viz odpověď Komise k bodu XV.
Volba schodku podle metodiky ESA není motivo -
vána pouze postupem při nadměrném schodku. 
Mohlo by být užitečné doplnit poznámku Účetního 
dvora vysvětlením opodstatněnosti národních účtů 
a schodku podle metodiky ESA v kontextu fiskál -
ního dohledu ve srovnání s údaji na bázi peněžních 
toků. Práce s pokladní bilancí by pouze zvýšila nejis -
totu, místo aby ji snížila, protože by to dalo státní 
správě možnost spekulovat s načasováním plateb 
určitých transakcí, aby dosáhla cílových hodnot 
schodků.
102
To, že existuje možnost revizí statistických údajů, by 
nemělo sloužit jako argument pro přechod k roz -
počtovým cílům založeným na peněžních tocích. 
Režim peněžních toků by vedl k nejistotám jiného 
druhu s ještě většími nepříznivými důsledky z hle -
diska spolehlivosti fiskální podmíněnosti.
Viz též odpověď Komise k bodu XV.
102 (i)
Výrok týkající se Maďarska je z faktického hlediska 
správný a odkazuje na revizi statistických údajů pro -
vedenou ex post  (viz odpověď Komise k bodu 90).
102 (ii)
Výrok týkající se Rumunska je z faktického hlediska 
správný a odkazuje na revizi údajů ex post  ověřenou 
Eurostatem, mimo kontrolu prognostika. Sdělení 
Ekonomického a finančního výboru ze dne 23. srpna 
2010, jímž se podává zpráva o misi uskutečněné ve 
dnech 26. července–5. srpna, kromě toho na straně 
13 obsahuje rámeček s vysvětlením rozdílu mezi 
pokladním schodkem a schodkem podle metodiky 
ESA 95 v případě Rumunska.
102 (iii)
Revize v případě Irska byla důsledkem reklasifikace 
(ověřené Eurostatem) příjmů z prodeje mobilních 
telefonních licencí v období 2012 až 2013, což není 
pod kontrolou prognostika.
Odpověď Komise 105
Rámeček 7 – Čtvrtý odstavec
Podmínka v portugalském programu týkající se 
reorganizace místní správy se nevztahovala pouze 
obce. V prvotním memorandu o porozumění tato 
podmínka zněla „Reorganizovat místní správu. 
V současnosti existuje 308 obcí a 4 259 farností. Vláda 
do července 2012 vypracuje plán konsolidace, který 
reorganizuje a významně sníží počet těchto subjektů.“
Dodržení této podmínky bylo vykázáno v různých 
dokumentech o přezkumech programu. Vzhledem 
k silné politické opozici se politika podmíněnosti 
v této záležitosti s postupem času vyvíjela. Po obec -
ních volbách v září 2013 se počet farností (fregue -
sias) snížil na 2 882. V počtu obcí k žádnému snížení 
nedošlo, ale bylo zavedeno nové právní ustanovení 
o vytváření meziobecních komunit.
107 (i)
Uvedený příklad týkající se Irska ukazuje, že podmí -
něnost víceletého rozpočtového rámce byla pova -
žována za zcela dodrženou. Komise však dala ve 
svých čtvrtletních přezkumech opakovaně najevo, 
že má obavy ohledně konkrétních prvků týkajících 
se tohoto rámce. Znovu na tento problém upozor -
nila v souvislosti s evropským semestrem v roce 
2014.
107 (ii)
Vzhledem k vysokému stupni autonomie těchto 
dvou regionů a 308 obcí v Portugalsku musela 
Komise uznat, že vydávání pravidelných konsoli -
dovaných zpráv o regionálních a místních partner -
stvích veřejného a soukromého sektoru a státních 
podnicích není proveditelné a vyžadovalo by neú -
měrné množství správních zdrojů.
109
Komise souhlasí, že spolupráce s MMF jí pomohla 
řídit programy, neboť získala zkušenosti v oblasti 
krizového řízení. Komise však nesouhlasí s tím, 
že postupy, o nichž se Účetní dvůr zmiňuje, byly 
zavedeny až v průběhu programů. Prognostické 
tabulky Komise již byly podrobnější než tabulky 
MMF. Týmy Komise pro programové mise většinou 
byly v důsledku účasti i jiných GŘ než GŘ pro hospo -
dářské a finanční záležitosti většinou již od počátku 
větší než týmy MMF.105
Komise zveřejnila, v jaké míře byly podmínky 
splněny. „Nedodrženo“ bylo obvykle používáno 
pouze v situacích, kdy bylo jasné, že daná podmínka 
nebude brzy splněna. Lhůty byly často stanoveny 
velmi ambiciózně, aby se povzbudilo rychlé přijetí 
opatření. Pokud se s reformním opatřením pokro -
čilo, jevil se jako vhodnější výraz ležící mezi „dodr -
ženo“ a „nedodrženo“.
V konkrétním případě Irska byla poskytnuta tabulka 
„Sledování programu“ jako příloha, v níž byl 
podrobně uveden stav dodržování různých podmí -
nek. Tento stav byl popsán jako „dodrženo“ nebo 
„nedodrženo“.
106
V mnoha případech byly podrobné výsledky sledo -
vání uvedeny v hlavním textu zprávy o přezkumu, 
a nikoli v samotné tabulce o sledování. Bylo tomu 
tak zejména v případě podmínek, kde se uvádělo, 
že „plnění pokračuje“ nebo „zpozdilo se“. S tím, 
jak programy pokračovaly, se navíc některé pod -
mínky a s nimi spojené sledování slučovaly s jinými 
podmínkami nebo byly přesunuty do jiných oddílů 
programu.
Rámeček 7 – Druhý odstavec
Pokrok při posilování správní kapacity a v dalších 
opatřeních ke zvýšení čerpání fondů EU v Rumun -
sku se vykazuje ve zprávách misí. Viz například bod 
37 na straně 17 sdělení Hospodářského a finančního 
výboru ze dne 23. srpna 2010, jímž se podává zpráva 
o misi uskutečněné ve dnech 26. července–5. srpna.
Rámeček 7 – Třetí odstavec
Komise souhlasí s tím, že v tomto konkrétním opat -
ření nebyl v Rumunsku vykázán pokrok. Důvodem 
bylo, že pozornost se přesunula na zlepšení výběru 
daní a snížení daňových úniků a podvodů s tech -
nickou pomocí MMF a misemi GŘ Komise pro daně 
a celní unii (viz bod 27 na str. 14 sdělení Hospodář -
ského a finančního výboru ze dne 23. srpna 2010, 
jímž se podává zpráva o misi uskutečněné ve dnech 
26. července–5. srpna).
Odpověď Komise 106
Část III
Emisní cenové úrovně byly někdy vyšší 
než původní pokyny bank
Tyto rozdíly jsou vlastní postupu vydávání 
dluhopisů.
121
Zatímco formální „výzvy k předkládání nabí -
dek/návrhů“ byly zasílány bankám od roku 2011 
(tj. u všech transakcí EFSM), do roku 2010 byly 
návrhy shromažďovány od bank prostřednictvím 
setkání a konferenčních hovorů a zdokumentovány 
ve „sděleních o výběru bank“. Byly vydávány již od 
první transakce v rámci pomoci pro platební bilanci 
uskutečněné v souvislosti s krizí v prosinci 2008 
a Účetnímu dvoru byly zpřístupněny.
122
Účetní dvůr posuzoval, zda cenová úroveň v den 
obchodování byla oprávněná, a to jednoduše jejím 
porovnáním s původními cenovými pokyny uvede -
nými bankami v jejich návrzích, aniž by vzal nále -
žitě v úvahu vývoj na trzích v období mezi těmito 
dvěma daty. Oba tyto případy, na něž Účetní dvůr 
poukazuje, se týkají jedné jediné „výzvy k předklá -
dání návrhů“. Mezi původním cenovým pokynem 
a dnem obchodování byl časový interval 14, respek -
tive 23 dnů. Odchylky od původního cenového 
pokynu jsou obecně u tohoto postupu přirozené, 
natož při tak dlouhém časovém intervalu.
Na tuto poznámku by se mělo pohlížet ve světle 
poznámky Účetního dvora v bodě 118, že „konečné 
náklady zadluženosti byly v souladu s úrovněmi na 
trhu a úrovněmi pro obdobné subjekty“.
123
Komise podotýká, že zjištěné nedostatky se týkaly 
pouze období do roku 2010 a omezily se na pro -
blémy s dokumentací. Samotného procesu řízení 
dluhu se netýkaly.111
Neformální ujednání fungovala dobře. Výměna 
informací byla velmi důkladná a nejsou důkazy 
o tom, že by neexistence formálnějších ujednání 
měla být problémem.
111 (iv)
Instituce mají různé rozhodovací postupy a jeví se 
jako nerealistické formalizovat ex ante řešení roz -
porů, jež by fakticky usnadnilo řešení potenciálních 
rozporů.
114
V Irsku neposkytovala ECB, jakožto nezávislá insti -
tuce odpovědná za měnovou politiku, Komisi interní 
informace. Mezi ně patří také informace o jejích 
interních úvahách o otázce sdílení zátěže a infor -
mace související s takovými úvahami. V důsledku 
nezávislého statusu ECB nemůže Komise takové 
informace od ECB požadovat. Vzhledem k tomu, že 
částka financování z ECB se blížila ročnímu irskému 
HDP , bylo pokračující financování z ECB pro úspěch 
programu nezbytné. Komise, stejně jako MMF, proto 
takovou podmínku akceptovala. Další vývoj správ -
nost rozhodnutí nezapojovat držitele prioritních 
dluhopisů potvrdil. Irský dluh je udržitelný, rozpětí 
swapů úvěrového selhání klesají na úroveň Francie, 
Belgie a Slovenska, úvěrové hodnocení Irska bylo 
zvýšeno a irské banky většinu financování z ECB již 
splatily.
Rozhodnutí nezapojovat držitele prioritních dlu -
hopisů je navíc třeba posuzovat v jeho kontextu. 
Existovala paušální záruka na vklady, kterou navrhly 
irské orgány. Výhody takového opatření musely být 
též zváženy oproti nákladům z hlediska přelití do 
jiných bank a rizika případných právních sporů.
Odpověď Komise 107
129
Komise zdůrazňuje, že výběr vedoucích bank byl 
vždy v souladu se stávajícími postupy a byl při -
měřeně zdokumentován. Původně byl založen 
na „sděleních o výběru bank“ a od ledna 2011 byl 
tento proces dále formalizován na základě postupu 
„výzvy k předkládání nabídek“.
130
Komise se domnívá, že v tomto ohledu postupovala 
v souladu se stávajícími pravidly a předpisy a s tržní 
praxí. Banky kromě toho podléhají vnitrostátním 
předpisům o cenných papírech včetně pravidel pro 
postup předběžného průzkumu označovaného jako 
pre-sounding a pravidel zamezujících obchodování 
zasvěcených osob, což poskytuje další jistotu.
Čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení Evropského parla -
mentu a Rady (EU) č. 596/2014 ze dne 16. dubna 
2014 o zneužívání trhu (Úř. věst. L 173, 12.6.2014, 
s. 1), který se použije na emitenty od 3. července 
2016, navíc výslovně stanoví výjimku pro obchody, 
pokyny nebo jednání Unie.
133
Strategie přidělování se předem projednává 
s vedoucími řídícími bankami a uplatňuje se stan -
dardní přístup v souladu s tržní praxí. Přidělování se 
provádí v úzké spolupráci se syndikátem a všechny 
pokyny jsou transparentní pro Komisi, která má 
tento proces plně pod kontrolou a uděluje souhlas 
ke konečnému přidělení. Veškeré tabulky týkající se 
přidělení jsou dostupné v Komisi.
134
Formální „závazky pro sekundární trh“ byly zave -
deny jako standardní prvek mandátních dopisů EU 
u programů EFSM, tj. od ledna 2011.
135
Komise formálně kontrolovala likviditu sekundár -
ního trhu od roku 2012, avšak je třeba poznamenat, 
že není obvyklou praxí, aby emitenti obecně kont -
rolovali likviditu sekundárního trhu.Komise uznává, že v prvních letech existovaly určité 
nedostatky v dokumentaci procesu výpůjček, avšak 
proces byl řádně řízen a nebyl ovlivněn výsledek.
Komise se domnívá, že v prvních letech byl výběr 
vedoucích bank v souladu s hospodářskou sou -
těží, i když nebyl plně zdokumentovaný. Pokud jde 
o opatření proti zveřejňování neveřejných materiálů 
nebo informací dostupných pouze zasvěceným 
osobám, postupuje Komise při provádění operací 
financování v souladu se stávajícími pravidly a před -
pisy i s tržní praxí. Banky podílející se na transakcích 
financování kromě toho podléhají vnitrostátním 
předpisům o cenných papírech včetně pravidel 
zamezujících obchodování zasvěcených osob, což 
poskytuje Komisi další jistotu.
Strategie přidělování se předem projednává 
s vedoucími řídícími bankami a uplatňuje se stan -
dardní přístup v souladu s tržní praxí. Pravidla pro 
přidělování jsou proto všem dotčeným stranám 
zcela jasná. O konečném přidělení rozhoduje 
Komise.
Monitorování činností na sekundárním trhu Komise 
formálně schválila v roce 2012.
Úroveň rozpětí nákup/prodej závisí na řadě různých 
parametrů.
127
Komise musela provádět výpůjční operace za mimo -
řádně obtížných podmínek. I přesto úspěšně řídila 
vydávání dluhopisů v souladu s tržní praxí.
128
Komise uznává, že příručka postupů byla časem 
aktualizována, avšak tento proces byl od počátku 
jasně zdokumentován v samostatných sděleních. 
Komise podotýká, že zlepšená kvalita dokumentace 
se uplatňuje od ledna 2011. V době vypracovávání 
návrhu zprávy Účetního dvora fungovala více než 
čtyři roky a byla používána pro všechny transakce 
ESFM, jež představují většinu operací co do počtu 
i částky.
Odpověď Komise 108
140
Je třeba poznamenat, že Portugalsko plně nevy -
užilo veškerou finanční pomoc, která byla v rámci 
programu dostupná, a že ukončilo program s pod -
statnou rezervou veřejných financí.
Ke zmírnění měnových podmínek došlo i v irském 
programu.
141
Během programu byly normálně prováděny platby 
MMF centrální bance, aby se vytvořily devizové 
rezervy, zatímco platby ES se vyplácely ministerstvu 
financí pro financování rozpočtu. V roce 2010 byly 
rovněž některé platby MMF vypláceny minister -
stvu financí pro účely rozpočtu. Důvodem bylo to, 
že rozpočtový schodek byl vyšší, než se původně 
předpokládalo, kvůli nižšímu růstu a propadům 
v politikách, zatímco rezervy centrální banky byly 
na přiměřené úrovni. Z toho však nelze vyvozo -
vat, že centrální banka nepřímo kryla některé 
z dodatečných finančních potřeb veřejné správy. 
Veřejná správa dokázala během programu obslu -
hovat a refinancovat všechny své dluhové závazky. 
Měnová politika, která je ve výlučné pravomoci 
nezávislé centrální banky, přirozeně také ovlivňuje 
domácí finanční podmínky. To by však nemělo být 
považováno za nepřímou podporu.
146
Tvrzení o Maďarsku nebere v potaz zvýšené čerpání 
fondů EU.
147
Je důležité koncepčně oddělit dopad nových opat -
ření zvyšující příjmy od snížení příjmů v důsledku 
poklesů hospodářské aktivity. O skutečném dopadu 
daňové reformy nelze soudit podle celkových 
výsledků ekonomiky v oblasti příjmů. Je zapotřebí 
provést odhad srovnávací situace při neexistenci 
reformy.136
To, že rozpětí nákup/prodej je u jednotlivých bank 
odlišné, je normální, zejména s ohledem na počet 
účastníků trhu.
138
Mezera ve financování odhadnutá při přijetí pro -
gramu není plánem. Jedná se o odhad potřeb 
financování, které mají být během programu napl -
něny, s určitou – v některých případech explicitně – 
zapracovanou rezervou, jež zohledňuje přirozenou 
nejistotu přítomnou v těchto odhadech. Tato 
rezerva má zajistit, aby bylo dostatečné financování 
i za horších výsledků, než se předpokládalo, a aby 
se vybudovala důvěra investorů a podpořil proces 
hospodářského oživení.
139
Bezpečnostní rezervy, jež obsahovaly rané pro -
gramy připravené brzy po pádu společnosti 
Lehman, odrážely rozsah tehdy vnímané nejistoty 
a potřebu zajistit, aby prostředky určené na financo -
vání byly nakonec dostatečné. Potřeby bankovního 
sektoru je zvlášť obtížné předpovědět, takže u zemí 
se závažnými problémy bankovního sektoru, jako je 
Irsko, je zapotřebí podstatná rezerva pro nouzové 
situace. Prostředky určené na financování musely 
být dosti velké, aby bylo možné tuto nejistotu 
zohlednit a znovu ujistit trhy, že všechny potřeby 
jsou zabezpečeny. Dá se proto očekávat, že pokud 
nepříznivý vývoj nenastane, měly by potřeby finan -
cování klesnout na úroveň nižší než finanční krytí.
139 (iv)
Splacení půjček MMF před datem splatnosti souvisí 
s úspěchem daných zemí – a potažmo programů – 
v tom, že jsou schopny vstoupit na trhy při dosta -
tečně nízkých sazbách, díky nimž je předčasné 
splacení politicky a finančně výhodné. Spojení 
předčasného splacení s nižšími potřebami finan -
cování vyžaduje řadu předpokladů, které mohou, 
anebo nemusejí platit. Kromě toho, jak bylo uve -
deno jinde, financování programů zahrnovalo bez -
pečnostní rezervy jako signál pro trhy a napomohlo 
k úspěchu programů.
Odpověď Komise 109
Rumunsko jako ekonomika mimo eurozónu se 
středními příjmy je vůči úrovni svého veřejného 
dluhu zranitelnější než země eurozóny s vysokými 
příjmy. V době schvalování programu vzrostly 
úrokové sazby u veřejného dluhu Rumunska o 300 
bazických bodů, což ukazovalo na pochybnosti na 
mezinárodních finančních trzích ohledně postoje 
země k financování státního dluhu.
153
Dočasná fiskální opatření nepředstavují trvalou 
změnu ve výchozím fiskálním saldu, avšak mohou 
mít trvalý dopad na výši dluhu, a tím zlepšovat 
nebo zhoršovat jeho dlouhodobou udržitelnost.
Ne všechna dočasná opatření v programových 
letech byla zavedena za účelem dodržení cílo -
vých hodnot schodku. V některých případech byla 
dočasná nebo jednorázová opatření nezbytná 
(např. opatření na podporu bank) nebo byla mimo 
kontrolu státní správy (např. soudní rozhodnutí). 
Dočasná opatření nakonec musela být nahrazena 
strukturálními opatřeními, aby se zajistilo, že cílové 
hodnoty budou i nadále dodržovány.
Rámec fiskálního dohledu v EU činí důležitý rozdíl 
mezi celkovým fiskálním saldem (které zahrnuje 
i jednorázová opatření) a strukturálním saldem, 
které měří trvalou fiskální stimulaci (vyjma jedno -
rázových opatření). To je důvod, proč se zemím 
s nadměrným schodkem nedoporučuje pouze jeho 
korekce v nominálním vyjádření (tj. dostat scho -
dek pod prahovou hodnotu 3 % HDP , jak vyžaduje 
Smlouva), ale doporučuje se jim také konkrétní 
strukturální stimulace v souladu s dosažením nomi -
nální cílové hodnoty).
Pouhá existence jednorázových a dočasných opat -
ření proto automaticky není v rozporu s udržitelnou 
korekcí nadměrného schodku.
153 (i)
Je třeba dodat, že Portugalsko rovněž čelilo jedno -
rázovým opatřením zvyšujícím výdaje, jež dosaho -
valy 2,8 % HDP v roce 2010 a 0,6 %HDP v roce 2011.148
Ne všechny legislativní akty odkazovaly na zave -
dené změny, které se týkaly poměru daní k HDP , 
a ne všechny souvisely s podmíněností podle 
programu pro platební bilanci. Motivace pro jejich 
zavádění byly složité.
Společná odpověď Komise k bodům 
150 a 151
Změna strukturálního salda je ovlivňována nejen 
stanovenými cílovými hodnotami a volbami politik 
učiněnými za účelem splnění těchto cílových hod -
not, ale také širším okruhem faktorů mimo kontrolu 
státní správy, jež souvisejí s vnějším prostředím. 
Mezi tyto faktory patří míry inflace, skladba růstu, 
nálady na trhu ovlivňující náklady na půjčky a rov -
něž revize údajů prováděné ex post . Při stanovení 
cílových hodnot byly dále vzaty v úvahu specifické 
úvahy týkající se dané země, jež jdou nad rámec 
vztahů uvedených níže. Vztahy mezi proměnnými 
uvedenými v bodech 150 a 151 jsou tedy složité. 
V důsledku toho srovnávání zemí na základě těchto 
vztahů nemusí mít vypovídající hodnotu, pokud jde 
o problémy, jimž země čelily před začátkem pro -
gramu, nebo o jeho výsledky po jeho skončení.
Slabší výchozí fiskální pozice obecně vyžaduje 
rychlejší konsolidaci, avšak tento faktor by se neměl 
posuzovat izolovaně od jiných, někdy pro danou 
zemi specifických faktorů ovlivňujících fiskální 
nerovnováhu, jež se má korigovat. Je třeba též 
poznamenat, že časové období, jež poskytla Rada 
na korekci nadměrného schodku (s příslušnou 
doporučenou strukturálním stimulací), se nemusí 
shodovat s dobou trvání programu.
152
Fiskální stimulace stanovená v programech byla 
určena na základě celé řady faktorů. V úvahu byla 
brána výchozí úroveň dluhu, ale důležité byly i jiné 
faktory specifické pro danou zemi.
Odpověď Komise 110
160 (iii)
U určitých reforem se žádoucí účinek projeví až 
v delším horizontu, po ukončení programu.
161
Odkaz na maďarský případ v souvislosti s rušením 
reforem (krácení platů ve veřejném sektoru) se zdá 
být nemístný, neboť nejvýznamnější úsporné opat -
ření v této oblasti (zrušení třináctého měsíčního 
platu) zůstalo nedotčeno. Výslovná zrušení bylo 
možno zaznamenat v oblasti dětských přídavků 
a fiskálního řízení.
164
Viz odpověď Komise k rámečku 10.
Rámeček 10 – První odrážka
V Maďarsku se nízký zájem bankovního sektoru 
vysvětloval také konečným úspěchem koordinač -
ního úsilí se západoevropskými mateřskými ban -
kami, který v době zahájení programu a přípravy 
balíčku opatření na podporu bank nemohl být 
znám. Konkrétně se největší banky v zahraničním 
vlastnictví zavázaly, že zachovají svou celkovou 
expozici v Maďarsku, nejprve na bilaterálním 
základě s centrální bankou a později v mnohostran -
ném rámci Evropské iniciativy pro koordinaci 
bank. Toto kombinované opatření pomohlo zlepšit 
finanční stabilitu a důvěru investorů, a to i v širším 
regionálním měřítku.
Rámeček 10 – Pátá odrážka
Zaměstnanost ve veřejném sektoru v Portugalsku 
se v letech 2011 až 2014 snížila téměř o 10 %, tj. více 
oproti každoročnímu 2% snížení požadovanému 
v memorandu o porozumění. Jelikož státní úředníky 
nelze propustit, muselo být podstatné části snížení 
dosaženo tím, že zaměstnanci, kteří odešli, nebu -
dou nahrazeni. Předčasný odchod do důchodu byl 
specifikovanou součástí snižování počtu zaměst -
nanců. Ukázalo, že jde o podstatnou součást, avšak 
to neznamená, že rozpočtový dopad byl omezený. 
Veřejná správa navíc zavedla další opatření zamě -
řená na snížení počtu zaměstnanců, např. ukon -
čení pracovního poměru vzájemnou dohodou. 
Celkovým výsledkem snížení počtu zaměstnanců 
a zkrácení platů bylo, že mzdové náklady ve veřej -
ném sektoru se v letech 2010 až 2014 snížily téměř 
o 17 %.153 (iii)
Postup při nadměrném schodku pro Rumunsko byl 
zrušen v červnu 2013 na základě údajů o výsled -
cích za rok 2012. Důležitou podmínkou pro zrušení 
postupu při nadměrném schodku je udržitelnost 
korekce, což znamená, že schodek musí v hori -
zontu příslušné prognózy Komise zůstat spolehlivě 
pod prahovou hodnotou 3 % HDP . Tato prognóza 
je pak založena na opatřeních spolehlivě ozná -
mených státní správou a dostatečně podrobně 
specifikovaných.
153( iv)
Hlavní motivace pro poskytnutí záruky za závazky 
v Irsku nebyla opatřením k vytvoření příjmů.
155
Komise se domnívá, že není smysluplné porovnávat 
údaje MMF a Komise o dodržování podmínek na 
konci programu, protože obě tyto instituce je posu -
zují podle rozdílných měřítek.
Některé lhůty byly zpočátku stanoveny velmi ambi -
ciózně, což mělo povzbudit provádění, ale později 
byly upraveny, aby odpovídaly vývoji programu.
158
Podle názoru Komise není koncepce „strukturálního 
obsahu“, kterou Účetní dvůr používá, smysluplným 
měřítkem pro analýzu politických opatření a vyvo -
zování závěrů o jejich důležitosti. Podmínky, jež 
vyžadují více dílčích kroků (a Účetní dvůr je tudíž 
klasifikuje jako podmínky s „nízkým strukturálním 
obsahem“) mohou být přinejmenším stejně důležité 
jako podmínky, jejichž splnění je jednodušší.
Použitá klasifikace pro posouzení strukturálního 
obsahu podmínek, nezachycuje podstatu a důleži -
tost jednotlivých podmínek. Mnohé z nejdůležitěj -
ších strukturálních reforem budou předtím, než je 
reforma konečně uzákoněna a prováděna, vyža -
dovat dílčí fáze, např. přezkumy nebo konzultace 
(klasifikované jako „nízký strukturální obsah“). Klasi -
fikace „vysoký strukturální obsah“ použitá Účetním 
dvorem proto není synonymem pro „důležitý“.
Odpověď Komise 111
Společná odpověď Komise k bodům 
176, 177 a 178
V Maďarsku zadluženost domácností v cizí měně 
(převážně ve švýcarských francích) nebyla v pro -
gramovém období (tj. do prvního čtvrtletí 2010) 
obzvláště palčivou politickou otázkou.
Domácí půjčky v cizích měnách nebyly problémem, 
který by řešily programy eurozóny nebo Lotyšsko, 
jehož programovým politickým cílem bylo zachovat 
navázání kurzu na euro.
U Rumunska byly zařazeny podmínky zaměřené 
na snížení nebo omezení půjček v cizí měně pro -
střednictvím regulací ve finančním sektoru a jejich 
důsledným sledováním. Byl veden stálý dialog 
s centrální bankou. Aby bylo možné řešit zranitel -
nost spojenou s půjčkami vedenými v cizí měně, 
přijala Rumunská národní banka opatření zaměřená 
na odrazení od dalšího sjednávání nezajištěných 
spotřebitelských úvěrů v cizí měně v roce 2011. 
Některá z těchto opatření byla později v souladu 
s doporučeními ESRB (Evropské rady pro systé -
mová rizika) rozšířena i na nezajištěné úvěry malým 
a středním podnikům. Jako součást podmínek pro -
gramu navíc rumunská veřejná správa v srpnu 2013 
zastavila poskytování státních záruk na hypoteční 
úvěry denominované v  cizí měně v rámci programu 
„First Home – Prima Casa“.165
Programy v eurozóně byly zaměřeny na obnovení 
fiskální a finanční stability a na zvýšení konkuren -
ceschopnosti řešením strukturálních nedostatků. 
Ozdravení vnějšího salda bylo implicitní součástí 
podmíněnosti programů v eurozóně, ale nebylo 
bezprostředním hlavním cílem.
Saldo běžného účtu a obchodní bilance by neměly 
být používány jako ukazatele konkurenceschop -
nosti izolovaně, neboť vnější salda se mohou 
odvíjet od strukturální změny i cyklických faktorů. 
Z toho plyne, že část zlepšení se může rozvinout, 
když se zlepší cyklické podmínky. Pouze ze salda 
běžného účtu / obchodní bilance, bez analýzy 
hlavních hybných sil, není možné určit zlepšení 
konkurenceschopnosti.
167
Irsko jakožto členský stát eurozóny se nezúčastnilo 
programu pomoci pro platební bilanci. Mezera 
ve vnějším financování  nebyla v tomto programu 
prioritou, jak tomu bylo v případě členských států 
mimo eurozónu. Je třeba poznamenat, že Irsko 
soustavně dosahovalo podstatných obchodních 
přebytků, se značnou kolísavostí. V této souvislosti 
může být uvádění souhrnných údajů o chybách 
prognózy zavádějící. V letech 2011 až 2014 se kromě 
toho mírně zlepšila obchodní bilance, což pozitivně 
přispělo k ozdravení salda běžného účtu. Prognó -
zování irského vnějšího salda značně komplikují 
činnosti velkých nadnárodních podniků, které 
v obchodním sektoru Irska dominují.
Komise se domnívá, že z grafu 11 nelze vyvodit 
žádné poučení.
168
Zda „obchodní bilance blíže zachycuje účinky změn 
konkurenceschopnosti země než saldo běžného 
účtu“, je diskutabilní.
Odpověď Komise 112
Doporučení 2
Komise doporučení 2 přijímá, přičemž zdůrazňuje, 
že je třeba zajistit, aby pořizování záznamů nepřed -
stavovalo pro prognostiky neúměrné zatížení, 
zejména v kontextu programů a s ohledem na 
omezené zdroje.
Za dobu, která uplynula od zavedení prvních 
programů, Komise již postupy a správu dokumentů 
zlepšila. Bude se snažit dále zlepšovat provádění 
své politiky v oblasti správy dokumentů a kontroly 
kvality.
Komise vyvíjí pilotní prognostický model, nejprve 
pro eurozónu jako celek s moduly pro jednotlivé 
země. Cílem není nahradit stávající prognózy 
založené na úsudku, ale prozkoumat, nakolik může 
Komise tento model využít k provádění kontrol kva -
lity, jež doplňují její prognózy založené na úsudku. 
Komise však podotýká, že není pravděpodobné, 
že by byl jakýkoli model zvláště užitečný v dobách 
neobvyklých hospodářských okolností.
184
Viz odpověď Komise k bodům IX a X.
Doporučení 3 (a)
Doporučení 3 písm. a) Komise přijímá.
Za dobu od zahájení programů již Komise vedení 
evidence zlepšila. Soustředí se na zajištění toho, 
aby se nové postupy v plném rozsahu dodržovaly 
v souladu s politikou Komise týkající se správy 
dokumentů, aniž by to ohrozilo schopnost progra -
mových týmů dodržet náročné časové plány.
Doporučení 3 (b)
Komise přijímá doporučení 3 písm. b) a prozkoumá, 
jak dále zlepšovat zaznamenávání klíčových roz -
hodnutí v souladu s politikou Komise týkající se 
správy dokumentů, aniž by to zpomalilo proces 
rozhodování.Závěry a doporučení
179
Viz odpověď Komise k bodu III.
180
Viz odpověď Komise k bodu IV.
182
Komise po roce 2009 zlepšila svou schopnost mobi -
lizovat odborné kapacity v souvislosti s programy 
pro eurozónu a byla lépe schopna získávat externí 
odborníky.
Doporučení 1
Doporučení 1 Komise přijímá.
Komise v letech krize zlepšila mobilizaci odborností, 
jak dokládá i to, že byla schopna mobilizovat více 
odborných kapacit v rámci programů pro eurozónu, 
jež následovaly po programech pro země mimo 
eurozónu. Nedávno byl v rámci Komise zřízen Útvar 
na podporu strukturální reformy. Komise bude 
zkoumat, jak by některé klíčové zásady rychlé mobi -
lizace potřebné odborné kapacity bylo případně 
možné dále posílit a vypracovat rámec pro celý 
orgán.
Komise případně zohlední potřebu vypracovat 
postupy pro posílený dohled a řízení případných 
nových programů finanční pomoci pro země 
eurozóny.
183
Viz odpověď Komise k bodu VIII.
Bylo velmi obtížné posoudit ex post  věrohodnost 
klíčových předpokladů při následných přezkumech.
Odpověď Komise 113
Doporučení 5
Doporučení 5 Komise přijímá. Zaměří se na to, aby 
do memorand o porozumění začlenila další pro -
měnné, které je schopna shromažďovat s krátkým 
časovým prodlením, například čtvrtletní pokladní 
bilanci nebo cílovou hodnotu nedoplatků, což může 
pomoci při sledování fiskálních cílových hodnot.
191
Viz odpověď Komise k bodům XV a 104–107.
Splátky byly uvolňovány na základě hloubkového 
posouzení toho, zda země dodržely požadavky pod -
míněnosti. Jakékoli zpoždění v dodržení bylo posu -
zováno případ od případu. Navíc podmínky, které 
nejsou „pro řešení krize a splácení půjček skutečně 
důležité“, mohou nicméně být přiměřené, pokud 
podporují růst a snižují riziko, že při vzniku neoče -
kávaných okolností půjčky nebudou spláceny. Audit 
neposkytuje důkazy o tom, že programy zahrnovaly 
irelevantní reformy.
Doporučení 6 (a)
Doporučení 6 písm. a) Komise přijímá.
Doporučení 6 (b)
Komise přijímá doporučení 6 písm. b), poukazuje 
však na to, že v některých případech by záruky 
přijetí reforem nedávaly smysl, dokud se v rámci 
přípravných kroků nezjistí rozsah problému, jenž 
má být řešen, nebo možné reakce.
Doporučení 6 (c)
Doporučení 6 písm. c) přijímá Komise částečně. 
Komise nepřijímá to, aby programové týmy byly 
povinny zdůvodnit nutnost každé podmínky, vzhle -
dem k rozhodující úloze přijímající země při vyty -
čení své vlastní vize reformního programu.185
Viz odpověď Komise k bodu XI.
186
Viz odpověď Komise k bodu XII.
187
Viz odpověď Komise k bodu XII.
188
Viz odpověď Komise k bodu XIV.
189
Viz odpověď Komise k bodu XIII.
Klíčové dokumenty vyplývající z odborné analýzy 
byly přezkoumávány úředníky mimo hlavní progra -
mový tým, včetně vrcholného vedení a vedoucích 
horizontálních útvarů. Zprávy o přezkumech byly 
předmětem konzultačních postupů s příslušnými 
generálními ředitelstvími. Návrhy dokumentů byly 
předávány partnerským institucím a vzájemně 
s nimi křížově kontrolovány a o výsledcích jednání 
byly podány podrobné informace Hospodářskému 
a finančnímu výboru a Pracovní skupině pro 
Euroskupinu.
Doporučení 4
Doporučení 4 Komise přijímá. Komise posílí postupy 
pro přezkum řízení programů a obsahu progra -
mových dokumentů s přihlédnutím ke stávajícím 
omezeným zdrojům a bez toho, aby to způsobilo 
zbytečné prodlevy.
190
V odpovědi Komise k bodu XV jsou uvedeny 
důvody, proč se používají data na bázi časově rozli -
šených údajů.
Odpověď Komise 114
193
Účetní dvůr posuzoval, zda cenová úroveň v den 
obchodování byla oprávněná, a to jednoduše jejím 
porovnáním s původními cenovými pokyny uvede -
nými bankami v jejich návrzích, aniž by vzal náležitě 
v úvahu vývoj na trzích v období mezi dnem původ -
ního cenového pokynu a dnem jeho skutečného 
vydání. Odchylky od původního cenového pokynu 
jsou obecně u tohoto postupu přirozené, natož při 
tak dlouhém časového intervalu.
194
Komise se domnívá, že postup řízení dluhu neob -
sahoval žádné nedostatky, vyskytly se pouze určité 
nedostatky v dokumentaci týkající se počátečních 
transakcí.
Doporučení 8 (a)
Doporučení 8 písm. a) Komise přijímá.
Toto doporučení již bylo provedeno. Přidělování se 
provádí v úzké spolupráci se syndikátem a všechny 
pokyny jsou transparentní pro Komisi, která má 
tento proces plně pod kontrolou.
Doporučení 8 (b)
Doporučení 8 písm. b) Komise přijímá.
Toto doporučení již bylo provedeno. Od ledna 
2011 jsou postupy odesílání „výzev k předkládání 
návrhů“, přijímání návrhů bank a pověřování vedou -
cích bank řádně dokumentovány.
Doporučení 8 (c)
Doporučení 8 písm. c) Komise přijímá.
Toto doporučení již bylo provedeno. Vedení vedou -
cích bank formálně přijímají „upisovací závazky“ 
v případě, že kniha objednávek nedosáhne cílové 
výše (před vydáním), a také „závazky pro sekun -
dární trh“, jež mají zajistit aktivní obchodování na 
sekundárních trzích (po vydání).Komise poukazuje na to, že nejdůležitější je, aby 
existoval soudržný a integrovaný soubor reforem, 
jež mají řešit klíčové ekonomické výzvy. V rámci 
tohoto programu může být často nezbytné rozhod -
nout, které reformní balíčky se zvolí. Podmínky by 
proto neměly být posuzovány izolovaně. Komise 
rovněž podotýká, že reformy, jež zvyšují středně -
dobý růst, jsou rovněž důležité pro zlepšení fiskální 
pozice a snížení rizika nesplácení finanční pomoci. 
Pomoc EU má často velmi dlouhé doby splatnosti, 
takže silný růst je důležitým faktorem podporujícím 
schopnost země splácet své půjčky.
Výběr podmínek je záležitostí, kterou je třeba 
projednat s přijímající zemí. Měla by podpořit 
schopnost zemí stanovit obsah svých programů. To 
je nezbytným předpokladem pro to, aby převzaly 
odpovědnost za reformní proces, což je důležitý 
určující faktor pro úspěch programu. Podmíněnost 
je kontrolována vedením a také na politické úrovni.
Doporučení 6 (d)
Doporučení 6 písm. d) Komise přijímá. U podmínek, 
které jsou stanoveny, se bude snažit v co možná nej -
větší míře o odpověď týkající se měřitelných údajů. 
Zdůrazňuje však, že dopad podmínek není stejně 
měřitelný, některé výsledky jsou spíše kvalitativní 
než kvantitativní povahy a ne všechny podmínky 
mají snadno dostupné údaje pro posouzení.
Doporučení 7
Doporučení 7 přijímá Komise částečně. Stanovila již 
pokyny pro spolupráci s MMF a ECB a podniká další 
kroky, jež mají usnadnit interinstitucionální spo -
lupráci v průběhu programů. Komise však zastává 
názor, že vyjasnění této spolupráce by se mělo 
vyhnout formalizaci, která by zatížila proces rozho -
dování, zejména s ohledem na časové tlaky, k nimž 
dochází. Měla by být zachována flexibilita při řešení 
názorových rozdílů, neboť snahy o formální kodifi -
kaci procesu řešení sporů by byly obtížné a neměly 
by velkou hodnotu.
Odpověď Komise 115
200
Viz odpověď Komise k bodu XVII.
201
V odpovědi Komise k bodu 158 se uvádí, proč 
Komise nemůže měřítko používané Účetním 
dvorem ke klasifikaci strukturálních podmínek 
považovat za reprezentativní pro posouzení jejich 
významu.
202
To, že podmínky byly obsaženy v programu 
a nevedly k pozorovatelným výsledkům v časo -
vém rámci programu, neznamená, že selhaly nebo 
že jejich účinky se očekávaly v časovém rámci 
programu. Uskutečnění strukturálních reforem 
vyžaduje čas, a ve většině případů lze jejich dopad 
zaznamenat až v dlouhodobém horizontu.
203
Viz odpověď Komise k bodu 165.
Doporučení 9
Doporučení 9 Komise přijímá. Bude se snažit 
prostřednictvím řady probíhajících komplexních 
hodnocení ex post dále prohlubovat své pochopení 
procesu ozdravení pomocí programů a čerpat z nich 
poučení. Tato hodnocení zahrnují všechny aspekty 
ekonomického ozdravení pomocí programů včetně 
tří návrhů předložených Účetním dvorem. Hodno -
cení programu ekonomického ozdravení Irska ex 
post bylo již zveřejněno.
Doporučení 9 (a)
Doporučení 9 písm. a) Komise přijímá.Doporučení 8 (d)
Doporučení 8 písm. d) Komise přijímá.
Toto doporučení již bylo provedeno. Pravidelné 
posuzování trhů je dokumentováno ve zprávách 
Výboru pro správu pokladny. Před každou emisí dlu -
hopisů se provádí konkrétnější posouzení a také je 
dokumentováno ex post  ve sdělení po uskutečnění 
obchodu. Banky navíc čtvrtletně poskytují údaje 
o obratu nákupních a prodejních transakcí s dluho -
pisy EU a Komise jej sleduje.
195
Viz odpověď Komise k doporučení 9.
196
Viz odpověď Komise k bodu 139.
197
Je třeba poznamenat, že Portugalsko plně nevy -
užilo veškerou finanční pomoc, která byla v rámci 
programu dostupná, a že ukončilo program s pod -
statnou rezervou veřejných financí.
198
Toto tvrzení směšuje dopad nových politických 
opatření s fiskálním dopadem hospodářských pod -
mínek. Viz též odpověď Komise k bodu 147.
199
Jak bylo uvedeno v odpovědi Komise k bodu 150 
podbodu i), dopad výchozího bodu na tempo 
konsolidace by se neměl posuzovat izolovaně od 
jiných, v některých případech pro danou zemi spe -
cifických faktorů ovlivňujících fiskální nerovnováhu, 
jež se má korigovat. V odpovědi Komise k bodu 153 
se vysvětluje, proč jednorázová opatření mohou 
být nezbytná a nelze je označovat za opatření, jež 
nemají udržitelné výsledky.
Odpověď Komise 116
Doporučení 9 (b)
Doporučení 9 písm. b) Komise přijímá. V souladu 
s politickými pokyny předsedy Junckera Komise 
nedávno provedla posouzení ex ante sociálních 
dopadů nové úpravy pro Řecko. Takové hodno -
cení bude prováděno u všech ostatních nových 
programů.
Doporučení 9 (c)
Doporučení 9 písm. c) Komise přijímá.
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
  jeden výtisk:  
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)  
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);  
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
 prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR
Když finanční krize z roku 2008 odstartovala krizi státního 
dluhu v Evropě, byly některé členské státy nuceny požádat 
o makrofinanční pomoc. V této zprávě zkoumáme, jak 
dobře Evropská komise pomoc poskytnutou pěti zemím 
(Maďarsku, Lotyšsku, Rumunsku, Irsku a  Portugalsku) 
řídila. Zjistili jsme, že Komise nebyla na rozsah krize 
připravena, což do velké míry vysvětluje počáteční 
nedostatky v jejích řídicích procesech. Celá řada zjištěných 
nedostatků však stále přetrvává, a hlavním sdělením této 
zprávy je tak to, že Komise musí posílit své postupy pro 
řízení finanční pomoci.