[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 14.2.2007

SEK(2007) 174

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu

NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY KTERÝM SE STANOVÍ POŽADAVKY NA AKREDITACI A DOZOR NAD TRHEM TÝKAJÍCÍ SE UVÁDĚNÍ VÝROBKŮ NA TRH A ROZHODNUTÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY O SPOLEČNÉM RÁMCI PRO UVÁDĚNÍ VÝROBKŮ NA TRH Souhrn posouzení vlivů {KOM(2007) 37 v konečném znění} {KOM(2007) 53 v konečném znění} {SEK(2007) 173}

1. SOUVISLOSTI: VNITřNÍ TRH ZBOžÍ, HARMONIZACE TECHNICKÝCH NAřÍZENÍ A POJEM NOVÝ PřÍSTUP

Tento dokument krátce shrnuje výsledky posouzení vlivů uvedené politiky na posílení a zjednodušení legislativy týkající se vnitřního trhu zboží a vysvětluje navrhovaný přístup.

Volný pohyb zboží, centrální pilíř jednotného trhu, je hlavním motorem konkurenceschopnosti a ekonomického růstu v EU. Harmonizace technických předpisů na úrovni EU je prokazatelně nejúspěšnějším nástrojem odstraňování technických překážek obchodu. V tomto rámci hrály „směrnice nového přístupu“ (které jsou také známy pod názvem „směrnice o označení CE“) hlavní roli při realizaci vnitřního trhu zboží.

Nový přístup, zavedený v roce 1985, revolučním způsobem změnil právní předpisy v oblasti volného pohybu zboží přechodem od tradičního přístupu uvádění popisných požadavků k „novému přístupu“ stanovení pouze základních bezpečnostních požadavků založených na výkonu a orientovaných na výsledky. Jinak řečeno, právní předpisy určují stupeň ochrany, ale nepředjímají výběr technických řešení, která jsou k jeho dosažení zapotřebí. Omezení právních předpisů pouze na ty nezbytně nutné k zaručení vysoké úrovně ochrany zavedlo moderní, pružnou a technologicky neutrální legislativu, která zaručuje bezpečné výrobky a podporuje inovaci a konkurenceschopnost na trhu. Proto se tento přístup stal vzorem pro zlepšování právních předpisů.

Směrnice nového přístupu zahrnují velkou část výrobků ve více než dvaceti průmyslových odvětvích, včetně elektrotechniky, strojírenských výrobků, rádiových a telekomunikačních zařízení, hraček, lékařských přístrojů, stavebních výrobků a vysokorychlostních drážních systémů, které jsou uváděny na trh v EU. Odhaduje se, že obchod s výrobky, zahrnutými do hlavních odvětví nového přístupu, přesahuje 1500 miliard euro ročně.

Zatímco technická harmonizace a zvláště směrnice nového přístupu již úspěšně přispěly k odstraňování některých překážek obchodu, v oblasti právních předpisů stále ještě existují slabá místa, která brání zákazníkům a podnikům mít plný prospěch z vnitřního trhu. Stávající pravidla jsou často kritizována jako zatěžující, nebo nejasná či nejednotná. Existují také problémy se zajištěním jednotného provádění právních předpisů v členských státech, vnímáním a hodnotou označení CE a zainteresované subjekty vyjadřují vzrůstající nedůvěru v subjekty posuzování shody.

Zatímco některé tyto problémy, například označení CE, se týkají pouze směrnic nového přístupu, většina z nich se týká celého rámce volného pohybu zboží. Proto se zkoumaly možné varianty strategie k překonání těchto těžkostí v rámci širší perspektivy, překračující pojem nového přístupu, a také v kontextu toho, že zvýšené využití konceptu nového přístupu je součástí strategie Komise na zjednodušení právního prostředí[1].

2. JAK ZLEPšIT KVALITU PRÁCE SUBJEKTů POSUZOVÁNÍ SHODY

SMěRNICE NOVÉHO PřÍSTUPU čASTO VYžADUJÍ, ABY VÝROBKY MěLY PřED UVEDENÍM NA TRH OSVěDčENÍ OD TřETÍCH STRAN. Uvedenými třetími stranami jsou obvykle laboratoře a inspekční a certifikační orgány, jež jsou obecně známy pod názvem „subjekty posuzování shody“ nebo formálněji „oznámené subjekty“. Tyto „oznámené subjekty“ hrají důležitou roli, neboť zaručují, že výrobky odpovídají právním předpisům, jsou bezpečné a vhodné k používání a členské státy uvedené subjekty jakožto takové oficiálně „oznamují“ Komisi.

Členské státy nesou zodpovědnost za výběr subjektů posuzování shody z hlediska toho, zda splňují nezbytná kritéria, aby mohly být oznámeny; ne všechny je totiž splňují. Minimální kritéria jsou stanovena každou ze směrnic a zahrnují odbornou způsobilost, nestrannost, integritu, atd. Členské státy také mají zodpovědnost zajistit, aby uvedené subjekty splňovaly tato kritéria po celou dobu jejich fungování. Členský stát může podle každé směrnice oznámit kolik subjektů chce a dodnes bylo oznámeno více než 1800 subjektů, které podporují provádění uvedených směrnic.

Oznámené subjekty jsou soukromé společnosti nebo organizace nabízející své služby jakožto obchodní společnosti, a z toho důvodu si vzájemně konkurují. Prospívá to jejich zákazníkům – výrobcům produktů. Výrobci mohou vybírat tu nejlepší službu a nejvýhodnější cenu a nemusejí omezovat svůj výběr na subjekt ze svého členského státu, mohou využít kterýkoli. Zatímco toto je dobré pro výrobce, může to vést u některých oznámených subjektů ke zhoršování kvality služeb ve snaze nabídnout levnější ceny, přilákat zákazníky nebo si je udržet.

Různé oznámené subjekty mohou také při vykonávání své práce volit různé přístupy, což znamená, že stejný výrobek může být posouzen zcela jinak dvěma různými oznámenými subjekty. Může se samozřejmě jednat o naprosto opodstatněnou interpretaci posuzovacích postupů, ale mohl by to být také následek nekalých praktik a méně důsledného provádění nákladných postupů, což znamená, že by oprávnění mohla být vydávána za výrazně nižší ceny. Představuje to nejen riziko, že by se na trhu mohly objevit nebezpečné výrobky, ale také narušuje hospodářskou soutěž ve výrobním průmyslu.

Koncept nového přístupu je založen na vzájemné důvěře všech zúčastněných stran, včetně oznámených subjektů, a proto je zásadně důležité, aby všechny oznámené subjekty, ať už se nacházejí kdekoli, měly stejnou úroveň odborné způsobilosti a fungovaly na základě stejných požadavků. Podle stávajících právních předpisů nese zodpovědnost za hodnocení a průběžnou kontrolu oznámených subjektů mateřský členský stát; v přístupech však bohužel chybí jednotnost a požadavky na jmenování a průběžnou kontrolu těchto subjektů se značně liší. Některé členské státy mají přísnější kritéria než jiné (směrnice stanoví pouze minimální požadavky), čímž vznikají nerovné podmínky a navíc riziko, že osvědčení nebudou ostatní členské státy uznávat, což podrývá důvěru v odbornou způsobilost oznámených subjektů a systému jako celku. Některé členské státy organizují jmenování, hodnocení a průběžnou kontrolu oznámených subjektů přímo prostřednictvím svých veřejných orgánů, zatímco jiné využívají podpory národního akreditačního subjektu. Akreditace je formální systém, který poskytuje nezávislé a směrodatné osvědčení o odborné způsobilosti, nezávislosti a integritě subjektů posuzování shody, což podporuje hodnotu a důvěryhodnost jimi provedené práce a vystaveného osvědčení.

Akreditační subjekty jsou na evropské úrovni organizovány v EA (Evropská spolupráce v oblasti akreditace), která zajišťuje jednotnost jejich fungování. EA zajišťuje, že všechny národní akreditační subjekty usilují o dodržování stejných požadavků, aby akreditace udělená jedním subjektem byla přímo srovnatelná s akreditací udělenou jiným subjektem. Tyto akreditace jsou pak stejně spolehlivé a jejich přímí i nepřímí uživatelé jim mohou věřit. Přidanou hodnotou akreditace je, že se jedná o formálně organizovaný program poskytující jednotnost na úrovni Společenství, nicméně akreditace nemá žádnou pravomoc ani není požadováno její užívání.

Existuje zřejmá potřeba zlepšit jednotnost a porovnatelnost jmenování, fungování a průběžné kontroly oznámených subjektů v celém Společenství, a proto se zvažovaly různé možnosti. Jednou z variant bylo centralizovat celý systém oznamování vytvořením agentury na úrovni EU, která by centralizovala hodnocení odborné způsobilosti, oznamování a průběžnou kontrolu, tato možnost však byla zavržena jako finančně náročná a zatěžující a její zavedení jako neproveditelné. Upřednostňuje se možnost stavět na již existujícím systému a zavést prvky, které by jej významně posílily a zajistily srovnatelnost v rámci Společenství.

Proto se navrhuje pokračovat v decentralizovaném hodnocení odborné způsobilosti a průběžné kontrole a ponechat zodpovědnost za tyto činnosti každému členskému státu, ale zavést právní rámec pro akreditaci a koordinaci na úrovni EU a použít pro tuto akreditační a koordinační úlohu již existující organizaci – EA. Poskytne to EA větší veřejné uznání a pravomoc, jichž se jí momentálně nedostává. Rovněž se tím zajistí, že členské státy budou používat akreditaci jako prostředek oznamování.

Využití již zavedené infrastruktury, jakou je EA, znamená efektivnější využití zdrojů, vyžádá si méně dodatečných nákladů a nároků na zdroje a výhodou bude i fakt, že bude stavět na již existujících znalostech a časem získaných zkušenostech. Úspěšně také kombinuje dvě úrovně, kterých se problematika týká – národní a evropskou. Uvedená možnost respektuje zásadu subsidiarity, přičemž posiluje již existující struktury, a proto představuje nejlepší řešení.

Očekává se, že v několika členských státech, zejména v Německu, budou nezbytné změny v již existujících strukturách akreditace. Neočekává se však, že by tyto změny byly velké a jejich přínosy převáží nad náklady. Za situace, kdy v členských státech existují různé organizační struktury, je obtížné odhadnout možné dodatečné náklady. Celkové náklady na toto řešení jsou však značně nižší, než by byly náklady na zřízení agentury.

3. JAK ZLEPšIT DOHLED NAD TRHEM A PROSAZOVÁNÍ PRÁVNÍCH PřEDPISů SPOLEčENSTVÍ

Právní předpisy mohou svých cílů dosáhnout pouze jsou-li efektivně prosazovány Za současné situace nejsou v rámci Společenství právní předpisy týkající se dozoru nad trhem prováděny jednotně a důsledně. Následkem toho se každý rok dostává na trh velké množství nevyhovujících (a potenciálně nebezpečných) výrobků.

Na druhou stranu vnitrostátním orgánům chybí nezbytné prostředky k účinnému a jednotnému uplatňování dozoru nad trhem. Čelí neustále novým výzvám, například rychle se měnícím ekonomikám, novým výrobkům na trhu a zvyšujícím se dovozům ze třetích zemí, a co je hlavní – zdroje nedrží krok s tímto vývojem. Navíc zvýšená internacionalizace a složitost obchodních transakcí čím dá více znesnadňuje rozpoznání aktérů v distribučním řetězci a úřady často nejsou schopny najít správnou osobu, na kterou by se měly v případě problémů obrátit.

Na druhou stranu stávající způsob organizace dohledu nad trhem v Evropě již nevyhovuje vnitřnímu trhu bez vnitřních hranic. Výrobky obíhají v rámci Společenství volně, aniž by procházely jakoukoli vnitřní kontrolou, ale pravomoci národních úřadů jsou omezeny na jejich vlastní území. Přeshraniční spolupráce proto představuje základ k účinnému stíhání nelegálních výrobců nebo dovozců a nebezpečných výrobků. Již existují úspěšné mechanismy spolupráce, jakým je například systém RAPEX; jsou však omezeny na určité činnosti, odvětví nebo aspekty. Proto nejsou informace vždy předávány dál a musí být v ostatních členských státech reprodukovány, což snižuje účinnost dozoru nad trhem na úrovni Společenství. Intenzita kontrol a přísnost, se kterou úřady stíhají nevyhovující případy, se navíc v členských státech značně liší. Nezákonné subjekty mohou proniknout na trhy Společenství tak, že si vyberou trhy, kde je úroveň dozoru nižší, čímž podkopávají úsilí členských států o prosazování právních předpisů.

Využíváním uvedených nedostatků mohou někteří nezákonní výrobci nebo dovozci opakovaně systém přelstít. Představuje to hrozbu pro spotřebitele ze strany nebezpečných výrobků a ohrožuje cíle právních předpisů chránit občany; ti pak zpochybňují schopnost právních předpisů Společenství chránit je. Nastává tím situace, kdy zodpovědní výrobci, respektující právní předpisy, ztrácejí oproti konkurentům bez skrupulí, kteří ušetřili náklady za na splnění požadavků a díky tomu nabízejí levnější výrobky. Dodržování právních předpisů se tak stává konkurenční nevýhodou, což znovu vážně podkopává důvěru v právní rámec.

Uvažovalo se o osvětových kampaních nebo vydání informačních dokumentů, které by poskytovaly vodítka, či o dalších podobných právně nezávazných iniciativách, situaci by to však zásadně nezlepšilo. Zvažovaly se také přísnější kontroly, například systematické využívání oznámených subjektů předtím než bude výrobek uveden na trh, nicméně to by nakládalo na výrobce další břemena a znamenalo další náklady, aniž by se tím nutně zaručilo, že všichni výrobci dodrží právní předpisy. Ti, jejichž záměrem je předpisy obejít, by neměli žádnou pobídku přísnější předpisy uznávat. Ať už budou požadavky na výrobek před jeho uvedením na trh jakkoli přísné, vždy bude zapotřebí kontrola výrobků, jakmile budou v oběhu na trhu.

Proto se považuje za neúčinnější řešení zajistit rovnocennou úroveň dozoru nad trhem v rámci celého Společenství, jakožto společného rámce, který umožní pružnost organizace na národní úrovni, zatímco stanoví určité minimální požadavky na fungování a organizaci. Tento rámec také plánuje rozšíření stávajících mechanismů spolupráce, zlepšuje dohledatelnost výrobků a vyjasňuje závazky veškerých hospodářských subjektů – tj. výrobců, distributorů, dovozců, atd.

Navrhovaný rámec chce stavět na již existujících národních strukturách. Náklady spojené s uvedenou změnou vzniknou pouze tehdy, pokud stávající národní systém dozoru nad trhem ještě nedosahuje všeobecné úrovně. Zvýšené závazky v oblasti informací a spolupráce budou vyžadovat další zdroje, ale bude to vyváženo značnými úsporami vyplývajícími z účinnějších kontrol a efektivního sdílení zdrojů.

4. JAK ZLEPšIT POROZUMěNÍ OZNAčENÍ CE

Označení CE na výrobku znamená, že tento výrobek splnil všechny regulativní požadavky. V podstatě je to značka sloužící výkonným orgánům, což vede k nejasnostem. Mnoho spotřebitelů bohužel nechápe skutečný význam tohoto označení a věří, že se jedná o označení původu zboží nebo označení, že výrobek byl testován a schválen nějakým úřadem. V důsledku toho spotřebitelé označení CE na výrobcích aktivně nevyhledávají. Většinu lidí při jejich rozhodování o koupi neovlivňuje, zda je výrobek označen jako CE nebo není. Tato situace je neuspokojivá: zaprvé mohou neinformovaní zákazníci koupit potenciálně nebezpečný výrobek. Zadruhé, lépe informovaní a aktivní spotřebitelé by se vyhýbali produktům bez označení CE, což by nevyhnutelně vedlo k lepší úrovni dodržování právních předpisů na trhu.

Zvažovaly se všechny varianty a byly vyloučeny ty, které by zásadním způsobem změnily význam označení CE nebo jej dokonce zcela zrušily, protože by se tím nevyřešil základní problém a jen by přinesly další nevýhody. Označení CE je v rámci mezinárodního obchodu skutečnou hodnotou a posiluje konkurenční postavení evropských výrobců. Jakákoli změna významu označení CE a zcela jistě jeho zrušení by za této situace měly vážné následky. Zrušení uvedeného označení by navíc znamenalo, že by výkonné orgány již neměly k dispozici jasné označení, že výrobky vyhovují právním předpisům, jako je tomu nyní.

A to i přesto, že označení CE není zárukou, ale pouze označením, že byly dodrženy všechny příslušné požadavky. Zatímco úředník provádějící dozor nad trhem si nikdy nemůže být jistý, že produkt s označením CE je zcela bezpečný, může oprávněně předpokládat, že když toto označení chybí, má co do činění s nevyhovujícím, a proto potenciálně nebezpečným výrobkem. Upuštění od označení CE, aniž by toto označení bylo nahrazeno nějakou jinou „značkou“ nebo nějakým srozumitelným mechanismem, by připravilo orgány dozoru o stávající jednoduché a rychlé označení vyhovujících výrobků. To není v zájmu výkonných orgánů ani spotřebitelů.

Nejlepší způsob, jak vyřešit neznalost spotřebitelů, aniž by tím vznikly neúměrně velké negativní dopady na průmysl a úřady, je dokonalejší komunikace. Viditelná osvětová kampaň zahrnující celé Společenství, zaměřená na velké množství spotřebitelů po celé Evropě, porozumění označení CE zlepší. Bude to mnohem účinnější než měnit právní dokumenty. Lépe informovaní spotřebitelé a hospodářské subjekty budou vyhledávat výrobky označené CE a budou se vyhýbat těm, které takto označeny nejsou, což bude mít dobrý vliv na konkurenceschopnost.

Označení CE symbolizuje celý regulační systém, na kterém jsou založeny směrnice nového přístupu. Nedostatky, které jsou často přisuzovány označení CE, jako například nedostatek důvěryhodnosti, představují ve skutečnosti slabá místa systému, který za označením CE stojí. Proto nemohou být uvedené problémy skutečně vyřešeny změnou označení, ale zlepšením tohoto systému. Posilování kontroly oznámených subjektů a zlepšení dozoru nad trhem jsou dva důležité kroky uvedeným směrem. Dalším důležitým prvkem je hodnota samotného označení CE jakožto značky. Označení CE by mělo být zaregistrováno jakožto kolektivní ochranná známka Společenství. Toto opatření by následně dalo úřadům další prostředky k zahájení právního řízení proti výrobcům, kteří označení CE zneužívají, což by dále přispělo k důvěryhodnosti tohoto označení.

5. JAK ZLEPšIT JEDNOTNOST PRÁVNÍHO RÁMCE

Ve stávajícím právním rámci se vyskytují nejednotná místa a také právní nejistoty, které způsobují problémy při interpretaci a provádění směrnic Na výrobky se často vztahuje více než jedna směrnice, což často vyvolává obtíže, protože se společnými prvky, jako jsou např. definice, postupy prokazování shody atd. se nezachází stejným způsobem. Někdy nejsou definice nebo právní ustanovení dostatečně přesná a nechávají prostor pro odchylné interpretace, což vede k nesouladu, právní nejistotě, zbytečné duplicitě a nejasnostem.

Uvedené skutečnosti mají negativní vliv na průmysl, protože průmyslové subjekty se nacházejí ve složité situaci, kdy musejí být ve shodě nejen s jedním právním předpisem, ale s množstvím různých právních nástrojů. Pro výrobce je často kvůli rozdílům ve formulacích a pojmech nesmírně obtížné už jen pochopit jejich právní závazky, o jejich uplatňování ani nemluvě. Jsou nuceni vyhledat právní pomoc, pokud chtějí správně dodržet právní předpisy. Uvedená nejednotnost a právní nejistota může také vnitrostátním orgánům ztížit a zkomplikovat správné provádění a prosazování zákonů. Navíc to může vést k různým interpretacím v různých členských státech, což poškozuje volný pohyb zboží ve Společenství.

Stávající nejednotnost v legislativě lze řešit pouze změnou existujícího právního rámce. Koordinovaná změna příslušných článků každé ze stávajících směrnic a nařízení by situaci dočasně zlepšila, ale aby byl v budoucnosti zajištěn koordinovaný přístup, bylo by účinnější vytvořit horizontální rámec . Uvedený rámec by zahrnoval veškeré společné prvky právních předpisů, týkajících se výrobků, např. definice, postupy posuzování shody, ustanovení o označení CE a o oznámených subjektech. Cílem je zajistit jednotnost, ale nevnucovat řešení, která by mohla být nevhodná; rámec by měl proto fungovat jako soubor nástrojů, poskytující různé společné prvky a vodítka, jak je použít v právních předpisech Společenství. Proto by mělo být faktické přizpůsobení jednotlivých směrnic provedeno zvlášť, což by umožnilo, aby byly prvky z tohoto souboru nástrojů použity v situacích, které jsou jedinečné pro každé odvětví.

6. ZÁVěRY:

Tento návrh posiluje účinnost a průhlednost stávajících systémů akreditace a dozoru nad trhem. Jeho účinek se projeví zlepšením důvěryhodnosti označení CE a v budoucnosti podpoří zavádění koncepce nového přístupu do právních předpisů Vytvoření horizontálního rámce pro legislativu týkající se vnitřního trhu zboží povede k větší jednotnosti a představuje důležitý krok ke zjednodušení právního prostředí.

Spotřebitelé, pracovníci i koncoví uživatelé budou mít společně prospěch z bezpečnějších výrobků na trhu díky zvýšené průběžné kontrole oznámených subjektů a posílenému systému dozoru nad trhem v rámci celého Společenství. Osvětová kampaň zlepší povědomí spotřebitelů o označení CE a bude protiváhou stávajících nejasností a nedorozumění. Ceny výrobků tím ovlivněny nebudou.

Návrh bude mít pozitivní dopady na konkurenceschopnost evropských podniků. Větší jednotnost postupů posuzování shody a posílená opatření proti nekalé konkurenci ze strany subjektů, které nedodržují pravidla, pomůže zajistit rovné podmínky pro evropský průmysl. Podniky budou mít také prospěch z průhlednějšího a jednotnějšího právního rámce, což jim poskytne právní jistotu a zjednoduší provádění právních předpisů.

Vzájemná důvěra mezi členskými státy pokud jde o politické strategie a orgány státní správy bude posílena společným a průhledným právním rámcem jak v oblasti akreditace, tak v oblasti dozoru nad trhem. Zatímco některá zamýšlená opatření by mohla přinést minimální dodatečné náklady pro orgány státní správy, přidaná hodnota těchto opatření, zejména zvýšení bezpečnosti, zajištění rovných podmínek pro hospodářské subjekty a konkurenceschopnosti pro evropský průmysl, snadno vyváží tyto případné náklady.

V celku lze říci, že tento návrh dále podpoří volný pohyb zboží odstraněním nedostatků, nejednotnosti a zbytečné byrokratické zátěže stávajícího právního rámce. Oživí důvěru všech zainteresovaných subjektů, spotřebitelů, průmyslu a členských států v právní předpisy týkající se vnitřního trhu. Návrh bude základem budoucí strategie politiky vnitřního trhu.

[1] Sdělení Komise „Plnění lisabonského programu Společenství: strategie pro zjednodušení právního prostředí“ (KOM (2005) 535 v konečném znění).