Oznámení Komise

Technické pokyny k uplatňování zásady „významně nepoškozovat“ podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost

(2021/C 58/01)

Tento dokument vychází ze znění nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, na kterém se Evropský parlament a Rada politicky dohodly v prosinci 2020 (2020/0104 (COD)) (1). Tyto technické pokyny mají vnitrostátním orgánům pomoci při přípravě plánů pro oživení a odolnost podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Pro závazný výklad práva Unie je příslušný pouze Soudní dvůr Evropské unie.

Nařízení, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, stanoví, že žádné opatření zahrnuté do plánu pro oživení a odolnost by nemělo vést k významnému poškozování environmentálních cílů ve smyslu článku 17 nařízení o taxonomii (2) , (3). Podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost by posouzení plánů pro oživení a odolnost mělo zajistit, aby každé opatření (tj. každá reforma a každá investice) v rámci plánu bylo v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ (4).

Nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost rovněž stanoví, že Komise by měla poskytnout technické pokyny ohledně toho, jak by se zásada „významně nepoškozovat“ měla uplatňovat v kontextu Nástroje pro oživení a odolnost (5). Tyto technické pokyny jsou obsahem tohoto dokumentu. Pokyny se zaměřují pouze na to, jakým způsobem uplatňovat zásadu „významně nepoškozovat“ v kontextu Nástroje pro oživení a odolnost s ohledem na jeho specifický charakter, a nedotýkají se uplatňování a provádění nařízení o taxonomii ani dalších legislativních aktů přijatých v souvislosti s jinými fondy EU. Cílem pokynů je objasnit, jaký má zásada „významně nepoškozovat“ význam, jak by měla být uplatňována v souvislosti s Nástrojem pro oživení a odolnost a jak mohou členské státy prokázat, že jimi navrhovaná opatření v plánu pro oživení a odolnost jsou s touto zásadou v souladu. Konkrétní příklady toho, jak tuto zásadu prokazovat v plánech, jsou uvedeny v příloze IV těchto pokynů.

1. Co znamená „významně nepoškozovat“?

Pro účely nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost je třeba vykládat zásadu „významně nepoškozovat“ ve smyslu článku 17 nařízení o taxonomii. Tento článek definuje, co představuje „významné poškození“ u šesti environmentálních cílů, na něž se nařízení o taxonomii vztahuje:

1. Má se za to, že činnost významně poškozuje zmírňování změny klimatu, pokud vede ke značným emisím skleníkových plynů.

2. Má se za to, že činnost významně poškozuje přizpůsobování se změně klimatu, pokud vede k nárůstu nepříznivého dopadu stávajícího a očekávaného budoucího klimatu na tuto činnost samotnou nebo na osoby, přírodu nebo aktiva (6).

3. Má se za to, že činnost významně poškozuje udržitelné využívání a ochranu vodních a mořských zdrojů, pokud poškozuje dobrý stav nebo dobrý ekologický potenciál vodních útvarů, včetně povrchových a podzemních vod, nebo dobrý stav prostředí mořských vod.

4. Má se za to, že činnost významně poškozuje oběhové hospodářství, včetně předcházení vzniku odpadů a recyklace, pokud vede k významné nehospodárnosti v používání materiálů nebo v přímém nebo nepřímém využívání přírodních zdrojů nebo pokud významně přispívá ke vzniku, spalování nebo odstraňování odpadu nebo pokud dlouhodobé odstraňování odpadu může způsobit významné a dlouhodobé škody na životním prostředí.

5. Má se za to, že činnost významně poškozuje prevenci a omezování znečištění, pokud vede k významnému zvýšení emisí znečišťujících látek do ovzduší, vody nebo

6. Má se za to, že činnost významně poškozuje ochranu a obnovu biologické rozmanitosti a ekosystémů, pokud ve významné míře poškozuje dobrý stav a odolnost ekosystémů nebo poškozuje stav stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany, a to včetně těch, které jsou v zájmu Unie.

2. Jak by měla být zásada „významně nepoškozovat“ uplatňována v kontextu Nástroje pro oživení a odolnost?

Tento oddíl obsahuje pokyny ke klíčovým otázkám, na nichž je založeno posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“. Patří k nim skutečnost, že z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ je třeba posuzovat všechna opatření (oddíl 2.1), i když u některých opatření může mít posouzení na základě této zásady zjednodušenou formu (oddíl 2.2); relevance právních předpisů EU v oblasti životního prostředí a posouzení dopadů (oddíl 2.3); hlavní zásady posouzení (oddíl 2.4) a použitelnost technických screeningových kritérií nařízení o taxonomii (oddíl 2.5).

2.1 Všechna opatření je třeba posuzovat z hlediska zásady „významně nepoškozovat“

Členské státy musí z hlediska této zásady posoudit každé opatření (7), které je uvedeno v jejich plánu pro oživení a odolnost. Podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost by žádné opatření zahrnuté do plánu pro oživení a odolnost nemělo mít za následek významné poškození environmentálních cílů a Komise nemůže hodnotit plán pro oživení a odolnost kladně, pokud i jen jedno opatření není v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“. V důsledku toho musí členské státy poskytnout individuální posouzení z hlediska této zásady u každého z opatření v rámci jednotlivých složek plánu (8). Posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ se proto nemá provádět na úrovni plánu ani jednotlivých složek plánu, ale na úrovni opatření. To se stejnou měrou týká opatření, u nichž se má za to, že přispívají k zelené transformaci, i všech ostatních opatření zahrnutých do plánů pro oživení a odolnost (9).

Členské státy musí posoudit reformy i investice. V rámci Nástroje pro oživení a odolnost musí členské státy předložit ucelené soubory opatření, zahrnující reformy i investice (v souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost). Posouzení na základě zásady „významně nepoškozovat“ musí být provedeno nejen u investic, ale také u reforem. Reformy v některých odvětvích, včetně průmyslu, dopravy a energetiky, mají sice potenciál významně přispět k ekologické transformaci, ale mohou s sebou rovněž nést riziko významného poškození řady environmentálních cílů v závislosti na tom, jak jsou koncipovány (10). Na druhé straně u reforem v jiných odvětvích (např. vzdělávání a odborná příprava, veřejná správa, umění a kultura) bude riziko, že poškodí životní prostředí, pravděpodobně omezené (viz zjednodušený přístup v oddílech 2.2 a 3) nezávisle na tom, že mohou přispět k ekologické transformaci, což může být také významné. Cílem těchto pokynů je pomoci členským státům při posuzování z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ jak u investic, tak i u reforem. Skutečnost, že posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ se musí provádět i u reforem, by neměla odrazovat od začleňování významných reforem v oblasti průmyslu, dopravy a energetiky do plánů pro oživení a odolnost, protože tato opatření mají velký potenciál posílit ekologickou transformaci a podpořit oživení.

2.2 U některých opatření může mít posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ zjednodušenou formu

Ačkoli je posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ požadováno u všech opatření, lze u opatření, která mají nulový nebo jen zanedbatelný předvídatelný dopad na všech šest environmentálních cílů nebo na některé z nich, použít zjednodušený přístup. Podle své koncepce mohou mít určitá opatření na jeden nebo několik environmentálních cílů omezený dopad. V takovém případě mohou členské státy u těchto environmentálních cílů poskytnout stručné odůvodnění a zaměřit věcné posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ na ty environmentální cíle, u nichž může být dopad významný (viz oddíl 3, krok 1). Reforma trhu práce, která má za cíl zvýšit celkovou úroveň sociální ochrany osob samostatně výdělečně činných, by např. měla mít nulový nebo jen zanedbatelný předvídatelný dopad na kterýkoli ze šesti environmentálních cílů a u všech šesti cílů by tedy mohlo být použito stručné odůvodnění. Pokud jde o soulad se zásadou „významně nepoškozovat“ pro cíl zmírňování změny klimatu, lze podobně použít stručné odůvodnění u některých jednoduchých opatření v oblasti energetické účinnosti, jako je nahrazení stávajících oken novými, energeticky účinnými. Naproti tomu tento zjednodušený přístup pravděpodobně nebude použitelný na některé investice a reformy v řadě oblastí (např. energetika, doprava, nakládání s odpady, průmysl), u nichž existuje vyšší riziko, že budou mít dopad na jeden nebo na více environmentálních cílů.

Pokud je při sledování opatření v oblasti klimatu zjištěno, že 100% podporuje jeden ze šesti environmentálních cílů, má se za to, že toto opatření je pro tento cíl v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ (11). U některých opatření je při sledování klimatu zjištěno, že podporují změnu klimatu nebo jiné environmentální cíle v kontextu Nástroje pro oživení a odolnost podle „metodiky sledování klimatu“ uvedené v příloze nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Pokud je při sledování klimatu u opatření zjištěno, že opatření má při podpoře cíle v oblasti změny klimatu koeficient 100 %, považuje se zásada „významně nepoškozovat“ pro příslušný cíl v oblasti změny klimatu (tj. zmírňování změny klimatu nebo přizpůsobování se této změně) za splněnou (12). Pokud je při sledování klimatu zjištěno, že opatření má při podpoře jiných environmentálních cílů, než jsou cíle související s klimatem, koeficient 100 %, považuje se zásada „významně nepoškozovat“ pro příslušný environmentální cíl (tj. vodní a mořské zdroje, oběhové hospodářství, prevenci a omezování znečištění nebo biologickou rozmanitost a ekosystémy) za splněnou. V každém případě budou muset členské státy určit a doložit, který ze šesti environmentálních cílů nařízení o taxonomii dané opatření podporuje. Členské státy by však musely prokázat, že opatření významně nepoškozuje zbývající environmentální cíle (13).

Podobně, pokud nějaké opatření podle nařízení o taxonomii „výrazně přispívá“ (14) k jednomu ze šesti environmentálních cílů, má se za to, že toto opatření je pro daný cíl v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ (15). Například členský stát, který předkládá opatření na podporu výroby energeticky účinných zařízení pro budovy (např. regulace osvětlení podle přítomnosti a denního světla u osvětlovacích systémů), by nemusel provádět věcné posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ v případě cíle zmírňování změny klimatu, pokud členský stát může prokázat, že navrhované opatření „významně přispívá“ k tomuto environmentálnímu cíli v souladu s nařízením o taxonomii. V takovém případě by členské státy musely pouze prokázat, že nedojde významnému poškození ostatních pěti environmentálních cílů.

2.3 Relevantnost práva EU a posouzení dopadů

Dodržování platných právních předpisů EU a vnitrostátních environmentálních právních předpisů je samostatnou povinností a neznamená, že posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ není nutné. Všechna opatření navržená v plánech pro oživení a odolnost musí být v souladu s příslušnými právními předpisy EU, včetně příslušných environmentálních právních předpisů EU. Soulad se stávajícími právními předpisy EU sice jasně naznačuje, že opatření životní prostředí nepoškozuje, nicméně to automaticky neznamená, že opatření je v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“, zejména proto, že některé z cílů uvedených v článku 17 dosud nejsou v environmentálních právních předpisech EU plně zohledněny.

Při posuzování z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ by měla být zohledněna posouzení dopadů týkající se environmentálních rozměrů nebo ověřování z hlediska udržitelnosti opatření. I když tato posouzení automaticky neznamenají, že nedochází k žádnému významnému poškození, jsou zřetelnou indikací toho, že řada relevantních environmentálních cílů významně poškozována není. Argumenty, které členský stát předloží v souvislosti s posouzením z hlediska zásady „významně nepoškozovat“, proto podpoří skutečnost, že členský stát provedl u konkrétního opatření zařazeného do plánu pro oživení a odolnost posouzení vlivů na životní prostředí (EIA) v souladu se směrnicí 2011/92/EU, strategické posouzení vlivů na životní prostředí (SEA) v souladu se směrnicí 2001/42/ES (16) nebo prověření udržitelnosti či posouzení odolnosti vůči změně klimatu, jak je stanoveno v pokynech Komise k posuzování udržitelnosti podle nařízení o Programu InvestEU. V závislosti na konkrétním návrhu opatření může např. provedení EIA a provedení potřebných zmírňujících kroků na ochranu životního prostředí v některých případech – zejména pokud jde o investice do infrastruktury – postačovat k tomu, aby členský stát prokázal soulad se zásadou „významně nepoškozovat“ u některých relevantních environmentálních cílů (zejména pokud jde o udržitelné využívání a ochranu mořských a vodních zdrojů (17) a také o ochranu a obnovu biologické rozmanitosti a ekosystémů (18)). To však nezbavuje členský stát povinnosti provést u daného opatření posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“, neboť EIA, SEA nebo posouzení udržitelnosti/odolnosti nemusí zahrnovat všechny aspekty, které jsou v rámci posouzení z hlediska této zásady vyžadovány (19). Je tomu tak proto, že ani právní povinnosti obsažené ve směrnicích o EIA a SEA, ani přístup stanovený v příslušných pokynech Komise pro posouzení udržitelnosti/odolnosti nejsou shodné s těmi, které jsou stanoveny v článku 17 („Významné poškozování environmentálních cílů“) nařízení o taxonomii (20).

2.4 Hlavní zásady posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“

V souvislosti s Nástrojem pro oživení a odolnost jsou pro posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ relevantní přímé a primární nepřímé dopady opatření (21). Přímé dopady mohou odrážet účinky opatření na úrovni projektu (např. výrobní závod, chráněné území) nebo na úrovni systému (např. železniční síť, systém veřejné dopravy), k nimž dochází v době provádění opatření. Primární nepřímé dopady mohou odrážet účinky, které se vyskytnou mimo tyto projekty nebo systémy a které se mohou projevit až po provedení opatření nebo mimo časový rámec Nástroje pro oživení a odolnost, ale jsou důvodně předvídatelné a relevantní. Příkladem přímého dopadu v oblasti silniční dopravy by bylo použití materiálů během výstavby silnice. Příkladem primárního nepřímého dopadu by byly očekávané budoucí emise skleníkových plynů v důsledku celkového zvýšení dopravy během používání silnice.

Posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ musí zohledňovat životní cyklus činnosti, která vyplývá z daného opatření. Na základě článku 17 („Významné poškozování environmentálních cílů“) nařízení o taxonomii se „významné poškození“ v kontextu Nástroje pro oživení a odolnost posuzuje s ohledem na životní cyklus. Pro účely posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ v kontextu Nástroje pro oživení a odolnost postačí spíše zohlednit aspekty související se životním cyklem, než provést posouzení životního cyklu (22). Rozsah posouzení by měl zahrnovat fáze výroby, používání a konce životnosti – všude tam, kde lze očekávat největší škody. Například u opatření na podporu nákupu vozidel by posouzení mělo zohlednit mimo jiné znečištění (např. emise do ovzduší) vzniklé při montáži, přepravě a používání vozidel a vhodné nakládání s vozidly na konci jejich životnosti. Zejména u baterií a elektronických součástek by se mělo vhodným nakládáním na konci jejich životnosti (např. jejich opětovným použitím a/nebo recyklací kritických surovin v nich obsažených) zajistit, aby nedošlo k významnému poškození environmentálního cíle oběhového hospodářství.

Za slučitelná s posouzením z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ se pro environmentální cíl zmírňování změny klimatu považují opatření na podporu větší elektrifikace (např. průmyslu, dopravy a stavebnictví). Aby byl umožněn přechod na efektivní klimaticky neutrální ekonomiku, měla by být podporována opatření vedoucí k větší elektrifikaci klíčových odvětví, jako je průmysl, doprava a stavebnictví (např. investice do infrastruktury pro přenos a distribuci elektřiny; elektrická silniční infrastruktura; skladování elektřiny; baterie pro účely mobility; tepelná čerpadla). Výroba elektřiny zatím není v celé EU klimaticky neutrální činností (intenzita CO2 ve skladbě zdrojů elektrické energie se v jednotlivých členských státech liší) a zvýšená spotřeba elektřiny s vysokými emisemi uhlíku v zásadě představuje primární nepřímý a účinek takovýchto opatření, přinejmenším v krátkodobém horizontu. Zavádění těchto technologií a infrastruktury je však pro klimaticky neutrální ekonomiku nezbytné, spolu s opatřením pro dosažení cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů do roku 2030 a 2050, a v EU již existuje politický rámec pro dekarbonizaci elektřiny a rozvoj obnovitelných zdrojů energie. V této souvislosti by tyto investice měly být považovány za investice splňující zásadu „významně nepoškozovat“ v oblasti zmírňování změny klimatu v rámci Nástroje pro oživení a odolnost, pokud členské státy prokáží, že větší elektrifikace je doprovázena zvýšením kapacity výroby energie z obnovitelných zdrojů na vnitrostátní úrovni. Členské státy by nicméně navíc musely prokázat, že tato opatření významně nepoškozují zbývajících pět environmentálních cílů.

U hospodářských činností, u nichž existuje technicky a ekonomicky proveditelná alternativa s nízkým dopadem na životní prostředí, by mělo být posouzení negativního dopadu každého opatření na životní prostředí provedeno ve srovnání se scénářem „bez intervence“ a mělo by se přihlížet k dopadu daného opatření na životní prostředí v absolutních hodnotách (23). Tento přístup spočívá v zohlednění dopadu opatření na životní prostředí ve srovnání se situací bez negativního dopadu. Dopad opatření se neposuzuje ve srovnání s dopadem jiné stávající nebo plánované činnosti, kterou dotčené opatření může nahradit (24). Pokud se např. posuzuje vodní elektrárna vyžadující výstavbu přehrady v nedotčené oblasti, hodnotil by se dopad této přehrady v porovnání se scénářem, kdy by dotčená řeka zůstala v přirozeném stavu, a nezvažovalo by se alternativní využití dané oblasti. Podobně, pokud by cílem šrotovného bylo nahradit neúčinné automobily účinnějšími automobily využívajícími spalovací motory, byl by dopad nových vozidel se spalovacím motorem hodnocen v absolutních hodnotách, protože existují alternativy s nízkým dopadem (např. auta s nulovými emisemi), a nikoli ve srovnání s dopadem neúčinných automobilů, které se nahrazují (viz příloha IV, příklad 5 ukazující nesoulad se zásadou „významně nepoškozovat“).

U hospodářských činností, u nichž neexistuje technicky a ekonomicky (25) proveditelná alternativa s nízkým dopadem na životní prostředí, mohou členské státy prokázat, že opatření významně nepoškozuje životní prostředí, protože zahrnuje nejlepší dostupné úrovně environmentální výkonnosti v daném odvětví. V takových případech by se zásada „významně nepoškozovat“ posuzovala ve srovnání s nejlepšími dostupnými úrovněmi environmentální výkonnosti v daném odvětví. Pro tento přístup je třeba uplatnit řadu podmínek, včetně skutečnosti, že činnost vede k výrazně lepší environmentální výkonnosti než dostupné alternativy, zamezí důsledkům zakonzervování stávajícího stavu („lock-in“), které jsou pro životní prostředí škodlivé, a nebrání vývoji a zavádění alternativ s malým dopadem (26) , (27). Tento přístup by se měl uplatňovat na úrovni odvětví, tj. měly by být prozkoumány všechny alternativy v rámci daného odvětví (28).

Na základě výše uvedených podmínek by opatření týkající se výroby elektřiny a/nebo tepla s využitím fosilních paliv, jakož i související přenosové a distribuční infrastruktury obecně neměla být považována za vyhovující podle zásady „významně nepoškozovat“ pro účely Nástroje pro oživení a odolnost vzhledem k tomu, že existují nízkouhlíkové alternativy. Z tohoto obecného pravidla lze v jednotlivých případech učinit omezené výjimky u opatření týkajících se výroby elektřiny a/nebo tepla s využitím zemního plynu, jakož i související přepravní a distribuční infrastruktury, a to hlediska zmírňování změny klimatu. To je relevantní zejména pro členské státy, které se potýkají se značnými problémy při přechodu od zdrojů energie s vyšší uhlíkovou náročností, jako je uhlí, lignit nebo ropa, a kde proto opatření nebo jejich kombinace může vést k obzvláště rozsáhlému a rychlému snížení emisí skleníkových plynů. Tyto výjimky budou muset splňovat řadu podmínek stanovených v příloze III, aby se zabránilo důsledkům zakonzervování stávajícího stavu s vysokou uhlíkovou náročností a aby byly splněny cíle EU v oblasti dekarbonizace pro roky 2030 a 2050. Kromě toho budou muset členské státy prokázat soulad těchto opatření se zásadou „významně nepoškozovat“ u zbývajících pěti environmentálních cílů.

K zajištění toho, aby opatření obstála i v budoucnu a nevedla k zakonzervování stávajícího stavu škodlivého pro životní prostředí a aby se podpořily pozitivní dynamické účinky, mohou být zapotřebí doprovodné reformy a investice. K příkladům takových doprovodných opatření patří vybavení pozemních komunikací nízkouhlíkovou infrastrukturou (např. dobíjecí stanice pro elektrická vozidla nebo vodíkové čerpací stanice) a zavedení vhodných poplatků za užívání pozemních komunikací nebo za vjezd do center měst či širší reformy a investice do dekarbonizace vnitrostátních skladeb zdrojů elektřiny nebo dopravních systémů. I když by tyto další reformy a investice mohly být prostřednictvím dílčího opatření řešeny v rámci stejného opatření, nemusí to být vždy možné. Proto by měla být umožněna flexibilita, aby členské státy mohly za omezených okolností a případ od případu prokazovat, že nepříznivým účinkům z hlediska zakonzervování stávajícího stavu se předejde pomocí doprovodných opatření obsažených v plánu pro oživení a odolnost.

Do návrhu opatření by měl být podle těchto hlavních zásad začleněn soulad se zásadou „významně nepoškozovat“, a to i na úrovni milníků a cílů. Popis opatření v plánu pro oživení a odolnost by měl od samého počátku obsahovat příslušné aspekty zásady „významně nepoškozovat“. Aspekty této zásady a nezbytná zmírňující opatření, která mají být přijata k zajištění souladu, mohou být začleněny do odpovídajících milníků a cílů nebo do postupů při zadávání veřejných zakázek (29). Například opatření stanovující investice do velkého projektu silniční infrastruktury, které vyžadovalo provedení EIA před vydáním příslušných povolení, by mohlo jako milník stanovit provedení požadovaných zmírňujících kroků na ochranu životního prostředí vyplývajících z tohoto EIA. Pokud jde o zadávací řízení na tento typ projektu, mohl by návrh opatření stanovit, že zadávací dokumentace bude obsahovat zvláštní podmínky týkající se zásady „významně nepoškozovat“. To by mohlo zahrnovat například minimální procentní podíl stavebního a demoličního odpadu, který bude připraven k opětovnému použití a recyklaci. Do popisu opatření by podobně měla být začleněna doprovodná opatření, která podporují přechod k čistším druhům dopravy, jako jsou reformy týkající se zpoplatnění pozemních komunikací, investice podporující přechod na železnici, vnitrozemské vodní cesty nebo pobídky k využívání veřejné dopravy. Opatření obecnější povahy, jako jsou rozsáhlé režimy podpory průmyslu (např. finanční nástroje zahrnující investice do společností napříč několika odvětvími), by měla být navržena tak, aby zajišťovala soulad příslušných investic se zásadou „významně nepoškozovat“.

2.5 Použitelnost technických screeningových kritérií nařízení o taxonomii

Členské státy nejsou povinny odkazovat na „technická screeningová kritéria“ (kvantitativní a/nebo kvalitativní kritéria) stanovená podle nařízení o taxonomii, aby prokázaly soulad se zásadou „významně nepoškozovat“. Podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (30) by vstupem aktů v přenesené pravomoci, které obsahující technická screeningová kritéria (31), v platnost neměly být dotčeny technické pokyny poskytnuté Komisí. Při posuzování souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ však členské státy mohou použít technická screeningová kritéria obsažená v aktech v přenesené pravomoci podle nařízení o taxonomii. Mohou rovněž na navrhované znění aktů v přenesené pravomoci odkazovat.

3. Jak by členské státy měly ve svých plánech konkrétně prokázat, že opatření jsou v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“?

Aby členské státy mohly snadněji posuzovat a prezentovat zásadu „významně nepoškozovat“ ve svých plánech pro oživení a odolnost, připravila Komise kontrolní seznam (viz příloha I), který by členské státy měly používat při své analýze toho, jak jednotlivá opatření souvisejí s uvedenou zásadou. Komise poté použije tyto informace k posouzení toho, zda a jak jednotlivá opatření v plánech pro oživení a odolnost respektují tuto zásadu v souladu s kritérii stanovenými v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.

Komise vyzývá členské státy, aby odpověděly na otázky uvedené v kontrolním seznamu a začlenily odpovědi do svých plánů pro oživení a odolnost jako součást popisu každého opatření (viz část 2 oddíl 8 šablony Komise – Významně nepoškozovat). Pokud chtějí členské státy dále zdůvodnit své odpovědi na seznam otázek a je-li to nezbytné pro podporu posouzení uvedeného v kontrolním seznamu, mohou poskytnout další analýzu a/nebo podpůrné dokumenty, a to cíleně a v omezené míře.

Kontrolní seznam je založen na následujícím rozhodovacím schématu, které by mělo být použito pro každé opatření uvedené v plánu pro oživení a odolnost. Níže uvedený oddíl obsahuje více informací o dvou krocích rozhodovacího schématu.

Rozhodovací schéma

Krok 1: Roztřídění šesti environmentálních cílů podle toho, zda vyžadují věcné posouzení

V prvním kroku by měly členské státy vyplnit část 1 kontrolního seznamu (viz příloha I) a určit, který ze šesti environmentálních cílů vyžaduje věcné posouzení opatření z hlediska zásady „významně nepoškozovat“. Tento první filtr na vyšší úrovni usnadní členským státům analýzu tím, že rozliší environmentální cíle, u nichž bude posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ vyžadovat věcné posouzení, a cíle, u nichž může postačovat zjednodušený přístup (viz oddíl 2.2).

Část 1 kontrolního seznamu

Uveďte, který z níže uvedených environmentálních cílů vyžaduje věcné posouzení opatření z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ Ano Ne Odůvodnění, pokud jste zvolili možnost „Ne“ Zmírňování změny klimatu Přizpůsobování se změně klimatu Udržitelné využívání a ochrana vodních a mořských zdrojů Oběhové hospodářství včetně předcházení vzniku odpadů a recyklace Prevence a omezování znečištění ovzduší, vody nebo půdy Ochrana a obnova biologické rozmanitosti a ekosystémů

V případě odpovědi „ne“ musí členské státy stručně odůvodnit (v pravém sloupci), proč environmentální cíl nevyžaduje věcné posouzení opatření z hlediska zásady „významně nepoškozovat“, a to na základě jednoho z následujících případů (uvedou členské státy) (viz oddíl 2.2):

a. Opatření má vzhledem ke své povaze nulový nebo jen zanedbatelný předvídatelný dopad na environmentální cíl související s přímými a primárními nepřímými účinky opatření během jeho životního cyklu, a proto se považuje za opatření, které je v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ pro příslušný cíl.

b. U opatření je při sledování klimatu zjištěno, že má při podpoře cíle v oblasti změny klimatu nebo životního prostředí koeficient 100 %, a jako takové tudíž splňuje zásadu „významně nepoškozovat“ pro příslušný cíl.

c. Opatření „významně přispívá“ k environmentálnímu cíli podle nařízení o taxonomii a jako takové se považuje za splňující zásadu „významně nepoškozovat“ pro příslušný cíl.

U opatření uvedených v plánu pro oživení a odolnost, u nichž by postačoval zjednodušený přístup, lze požadovaná vysvětlení (v pravém sloupci) omezit na minimum a, je-li to užitečné, seskupit, což členským státům umožní zaměřit se na posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ u těch opatření, u nichž je nutná věcná analýza možného významného poškození.

Je-li odpověď „ano“, mohou členské státy přejít ke kroku 2 kontrolního seznamu pro odpovídající environmentální cíle.

Příklady týkající se tohoto kroku jsou uvedeny v příloze IV.

Krok 2: Věcné posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ u těch environmentálních cílů, které to vyžadují

Ve druhém kroku použijí členské státy pro každé opatření uvedené v plánu část 2 kontrolního seznamu (viz příloha I) a provedou věcné posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ u environmentálních cílů, u nichž v prvním kroku uvedly „ano“. Část 2 kontrolního seznamu obsahuje pro každý ze šesti cílů otázky, které odpovídají právním požadavkům posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“. Aby mohla být opatření zahrnuta do plánu, musí být s touto zásadou v souladu. Odpovědi na otázky uvedené v části 2 kontrolního seznamu proto musí být „ne“, aby bylo zřejmé, že u konkrétního environmentálního cíle nedochází k významnému poškození.

Část 2 kontrolního seznamu – příklad environmentálního cíle „Zmírňování změny klimatu“

Otázky Ne Věcné odůvodnění Zmírňování změny klimatu: Očekává se, že opatření povede k významným emisím skleníkových plynů?

Členské státy musí na základě odpovídajících otázek potvrdit, že odpověď je „ne“, a poskytnout věcné vysvětlení a odůvodnění svého tvrzení v pravém sloupci. Pokud chtějí členské státy dále zdůvodnit své odpovědi na seznam otázek, mohou v případě potřeby tabulku doplnit a poskytnout další analýzu a/nebo podpůrné dokumenty, a to cíleně a v omezené míře.

Pokud členské státy nemohou poskytnout dostatečné věcné odůvodnění, může mít Komise za to, že dané opatření je spojeno s možným významným poškozením některého ze šesti environmentálních cílů. V takovém případě by musela Komise plán pro oživení a odolnost hodnotit známkou „C“ podle kritéria uvedeného v bodě 2.4 přílohy II nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Tím by nebyl dotčen postup uvedený v článcích 16 a 17 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, a zejména možnost dalších výměn informací mezi členským státem a Komisí, jak je uvedeno v čl. 16 odst. 1.

Příklady týkající se tohoto kroku jsou uvedeny v příloze IV.

Je-li to užitečné, mohou členské státy ve věcném posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ v kroku 2 vycházet ze seznamu podpůrných důkazů uvedeného v příloze II. Tento seznam poskytuje Komise, aby členským státům usnadnila posuzování jednotlivých případů v rámci věcného posuzování, které se provádí v kontextu části 2 kontrolního seznamu. Používání tohoto seznamu je sice nepovinné, avšak členské státy z něj mohou vycházet při určování, který druh důkazů by mohl podpořit jejich odůvodnění, aby mohly potvrdit, že opatření je v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“. Tento seznam tak doplňuje obecné otázky uvedené v části 2 kontrolního seznamu.

(1) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14310-2020-INIT/en/pdf. Číslování a znění normativních ustanovení se může změnit během probíhající právní revize.

(2) Viz článek 4a („Horizontální zásady“) nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (který stanoví, že z tohoto nástroje se podporují pouze opatření, která dodržují zásadu „významně nepoškozovat“) a články 15 a 16 („Plán pro oživení a odolnost“ a „Posouzení Komise“) (které dále stanoví, že plány pro oživení a odolnost by měly vysvětlovat, „jak tento plán zajistí, aby žádné opatření k provádění reforem a investičních projektů v něm zahrnuté významně nepoškozovalo cíle v oblasti životního prostředí ve smyslu článku 17 nařízení (EU) 2020/852 (zásada „významně nepoškozovat“)“, a měly by být na základě toho i posuzovány).

(3) „Nařízení o taxonomii“ odkazuje na nařízení (EU) 2020/852 o zřízení rámce pro usnadnění udržitelných investic stanovením klasifikačního systému (nebo „taxonomie“) pro environmentálně udržitelné hospodářské činnosti.

(4) „Pokyny pro posuzování pro účely tohoto nástroje“, které jsou uvedeny v příloze nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, stanoví řadu pokynů, které Komisi budou sloužit jako základ, podle nějž bude posuzovat návrhy plánů pro oživení a odolnost, jež předkládají členské státy. Od Komise se v nich požaduje, aby pro všechna posuzovací kritéria uvedená v čl. 16 odst. 3 („Posouzení Komise“) nařízení použila systém hodnocení známkami A až C. Posuzovací kritérium uvedené v písmeni d) vyjasňuje, že při posuzování zásady „významně nepoškozovat“ má Komise pouze dvě možnosti hodnocení – A nebo C. Možnost „A“, pokud žádné opatření v plánu pro oživení a odolnost nevede k významnému poškození environmentálních cílů, a možnost „C“, pokud minimálně jedno opatření vede k významnému poškození environmentálních cílů (ve smyslu článku 17 nařízení o taxonomii („Významné poškozování environmentálních cílů“)). Uvedená příloha stanoví, že jakmile se objeví jedna známka „C“, nesplňuje plán pro oživení a odolnost uspokojivě posuzovací kritéria. V takovém případě by Komise nemohla plán schválit.

(5) Tyto technické pokyny doplňují původní pokyny, které již Komise poskytla v roční strategii pro udržitelný růst na rok 2021, a doprovodný pracovní dokument útvarů Komise a jejich aktualizace.

(6) To konkrétně znamená, že k významnému poškození cíle, kterým je přizpůsobování se změně klimatu, může dojít buď i) nepřizpůsobením nějaké činnosti nepříznivému dopadu změny klimatu, když u této činnosti hrozí riziko takového dopadu (např. výstavba v záplavové oblasti), nebo ii) nesprávným přizpůsobením, když se zavádí řešení zaměřené na přizpůsobení, které chrání jednu oblast („osoby, přírodu nebo majetek“), ale zároveň se zvyšují rizika v jiné oblasti (např. vybudování ochranné hráze kolem pozemku v záplavové oblasti, která způsobí, že se škody přesunou na sousední pozemek, který není chráněn).

(7) Podle článku 14 („Způsobilost“) nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost – „aby byly plány pro oživení a odolnost způsobilé pro financování v rámci tohoto nástroje, musí zahrnovat opatření pro provádění reforem a veřejných investic“.

(8) Soulad se zásadou „významně nepoškozovat“ se v rámci Nástroje pro oživení a odolnost posuzuje na úrovni každého opatření, zatímco článek 17 („Významné poškozování environmentálních cílů“) nařízení o taxonomii odkazuje na hospodářské činnosti. Opatření v rámci Nástroje pro oživení a odolnost (tj. investice nebo reforma) je určitou intervencí, která může představovat hospodářskou činnost nebo může hospodářské činnosti (nebo jejich změny) vyvolat. Pro účely Nástroje pro oživení a odolnost se proto hospodářské činnosti uvedené v článku 17 nařízení o taxonomii vykládají v těchto pokynech jako opatření.

(9) Rozsah činností, které se posuzují z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, je jako takový odlišný a značně širší než rozsah činností podle nařízení o taxonomii, jehož cílem je identifikovat environmentálně udržitelné hospodářské činnosti. Klasifikuje a stanoví proto kritéria pro environmentálně udržitelné hospodářské činnosti, které významně přispívají k environmentálním cílům uvedeným v článcích 10 až 15 daného nařízení a tyto cíle významně nepoškozují. Jedná se o jiný cíl než v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, jehož cílem je prokázat, že široká škála opatření významně nepoškozuje žádný z environmentálních cílů.

(10) Například reforma, která může vést k vyššímu financování fosilních paliv prostřednictvím bank a finančních institucí ve vlastnictví státu nebo k navýšení explicitních či implicitních dotací na fosilní paliva, by mohla být považována za riziko významného poškození cílů v oblasti zmírňování změny klimatu a prevence a omezování znečištění. Tyto skutečnosti by se měly v posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ odrazit.

(11) Aby se zohlednil rozsah, v jakém opatření přispívá k obecným cílům v oblasti klimatu stanoveným v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, a aby se vypočítaly celkové podíly prostředků přidělených na daný plán v souvislosti s klimatem, měly by členské státy používat metodiku, oblast intervence a související koeficienty pro sledování klimatu v souladu s „metodikou pro sledování klimatu“, která je uvedena v příloze nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. Jestliže Komise nepotvrdí výběr oblasti intervence a koeficientu navrženého členským státem, nebude opatření automaticky považováno za opatření, které je pro příslušný cíl (příslušné cíle) v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“, a bude muset být ještě provedeno posouzení z hlediska této zásady.

(12) Do této kategorie by například mohl spadat režim podpory/obnovy pro výměnu zastaralých kolejových vozidel za vozidla s nulovými emisemi výfukových plynů.

(13) Přístup uvedený v tomto odstavci se nepoužije na opatření s koeficientem 40 %. U těchto opatření budou muset členské státy poskytnout vysvětlení, proč je opatření v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“, a to s přihlédnutím k obecným zásadám uvedeným ve zbývající části těchto pokynů (členské státy budou muset např. potvrdit, že opatření nezahrnuje použití fosilních paliv nebo že jsou splněna kritéria uvedená v příloze III, pokud jde o cíl zmírňování změny klimatu). Pokud mají opatření s koeficientem 40 % nulový nebo jen zanedbatelný předvídatelný dopad na konkrétní environmentální cíl nebo pokud „významně přispívají“ ke konkrétnímu environmentálnímu cíli podle nařízení o taxonomii, budou členské státy moci pro tento environmentální cíl použít zjednodušený přístup (podle bodu 2.2 prvního a třetího pododstavce).

(14) Články 10 až 16 nařízení o taxonomii definují, co se rozumí „významným přínosem“ u každého ze šesti environmentálních cílů, jakož i u „podpůrných činností“. Aby členské státy mohly využít zjednodušený přístup uvedený v tomto odstavci, musely by prokázat, že opatření „významně přispívá“ k jednomu nebo více environmentálním cílům podle článků 10 až 16 nařízení o taxonomii (viz také oddíl 2.5).

(15) Tato možnost je obzvláště důležitá u činností, které jsou podle nařízení o taxonomii označeny za činnosti, kterými lze dosáhnout významného přínosu k environmentálnímu cíli, ale u kterých není při sledování klimatu zjištěno, že 100% podporují klimatické nebo environmentální cíle podle „metodiky sledování klimatu“, která je uvedena v příloze nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost. V oblasti zmírňování změny klimatu tyto činnosti zahrnují například: určitá lehká užitková vozidla s nízkými a nulovými emisemi; určitá plavidla s nulovými nebo nízkými emisemi pro vodní dopravu; určitá těžká vozidla s nízkými a nulovými emisemi; infrastrukturu pro přenos a distribuci elektřiny; přenosové a distribuční sítě vodíku; specifické činnosti v oblasti nakládání s odpady (např. tříděný sběr odpadu neklasifikovaného jako nebezpečný, který je tříděn u zdroje a připraven k opětovnému použití / recyklaci) a průlomový výzkum, vývoj a inovace v oběhovém hospodářství.

(16) Posuzování vlivů na životní prostředí je postup, který zajišťuje, aby byly před přijetím rozhodnutí zohledněny dopady plánů/programů/projektů na životní prostředí. Posuzování vlivů na životní prostředí lze u jednotlivých projektů, jako je přehrada, dálnice, letiště nebo továrna, provádět na základě směrnice 2011/92/EU („posouzení vlivů na životní prostředí“ – směrnice o EIA) nebo u veřejných plánů či programů na základě směrnice 2001/42/ES („strategické posuzování vlivů na životní prostředí“ – směrnice o SEA).

(17) Pokud EIA zahrnuje posouzení dopadu na vodní útvary v souladu se směrnicí 2000/60/ES a zjištěná rizika byla zohledněna při návrhu daného opatření.

(18) Aniž jsou dotčena další posouzení požadovaná směrnicemi 2009/147/ES a 92/43/EHS, pokud k činnosti dochází v oblastech citlivých z hlediska biologické rozmanitosti nebo v jejich blízkosti (včetně sítě chráněných oblastí Natura 2000, míst světového dědictví UNESCO a klíčových oblastí biologické rozmanitosti, jakož i dalších chráněných oblastí).

(19) Posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ naproti tomu neosvobozuje od povinnosti provést posouzení EIA/SEA či ověřování z hlediska klimatu, životního prostředí nebo udržitelnosti, pokud to vyžadují stávající právní předpisy EU, například u projektů financovaných z fondu InvestEU nebo Nástroje pro propojení Evropy.

(20) EIA je například vyžadováno pro výstavbu rafinérií surové ropy, uhelných tepelných elektráren a projektů zahrnujících těžbu ropy nebo zemního plynu. Tyto typy opatření by však nebyly v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ v případě cíle zmírňování změny klimatu uvedenou v článku 17 („Významné poškozování environmentálních cílů“) nařízení o taxonomii, v němž se uvádí, že k významnému poškození dochází, pokud určitá činnost vede ke značným emisím skleníkových plynů. Podobně i když je u výstavby nového letiště vyžadováno EIA, je pravděpodobné, že v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“ v případě cíle zmírňování změny klimatu budou pouze opatření týkající se nízkouhlíkové letištní infrastruktury, jako jsou investice do energeticky účinných letištních budov, modernizace připojení místní síťové letištní infrastruktury pro energii z obnovitelných zdrojů a souvisejících služeb.

(21) Tento přístup vychází z článku 17 („Významné poškozování environmentálních cílů“) nařízení o taxonomii, který vyžaduje, aby byly zohledňovány environmentální dopady činnosti, výrobků a služeb poskytovaných v rámci této činnosti během celého jejich životního cyklu.

(22) V praxi to znamená, že se nevyžaduje atributivní nebo následná analýza životního cyklu (např. včetně nepřímých environmentálních dopadů technologických, ekonomických nebo sociálních změn v důsledku opatření). K odůvodnění posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ by však mohly být použity důkazy ze stávajících analýz životního cyklu.

(23) Tento přístup se uplatňuje zejména u opatření v rámci Nástroje pro oživení a odolnost, která se týkají veřejných investic nebo která přímo zahrnují vládní výdaje. U opatření, která se týkají provádění reforem, by se posouzení z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ mělo zpravidla provádět s odkazem na současný stav před provedením opatření.

(24) Tento přístup je v souladu s logikou nařízení o taxonomii – podle návrhu aktu v přenesené pravomoci je několik technických screeningových kritérií týkajících se zásady „významně nepoškozovat“ založeno na absolutních kritériích, jako jsou konkrétní emisní limity (např. limity CO2 u řešení zaměřených na přizpůsobování se změně klimatu v činnostech, které souvisejí s výrobou elektřiny, nebo u osobních automobilů). Tento přístup je dále podpořen zásadou předběžné opatrnosti, která je jednou z hlavních zásad právních předpisů EU v oblasti životního prostředí, včetně nařízení o taxonomii (40. bod odůvodnění a čl. 19 odst. 1 písm. f)), a vyplývá ze skutečnosti, že na škody na životním prostředí je třeba pohlížet z absolutního, nikoli relativního hlediska (např. globální oteplování vzniká v důsledku absolutní úrovně emisí skleníkových plynů).

(25) Aby členské státy prokázaly, že alternativa s nízkým dopadem na životní prostředí není ekonomicky proveditelná, musí zohlednit náklady vzniklé během celé doby trvání opatření. Tyto náklady zahrnují negativní environmentální externality a budoucí investiční potřeby potřebné k přechodu na alternativu s malým dopadem na životní prostředí, přičemž je třeba zabránit zakonzervování stávajícího stavu nebo omezení vývoje a zavádění alternativ s malým dopadem.

(26) Definici „přechodných činností“ stanoví 39. a 41. bod odůvodnění, jakož i čl. 10 odst. 2 nařízení o taxonomii. Z této definice vycházejí podmínky zde uvedené, nicméně nejsou stejné, jelikož nařízení o taxonomii vymezuje kritéria pro přechodné činnosti, které významně přispívají k environmentálním cílům, zatímco tyto pokyny stanoví pouze kritéria pro zásadu „významně nepoškozovat“ a jako takové jsou použitelné na širší soubor opatření a uplatňují jiný test věcné správnosti.

(27) Tímto přístupem a celkovým posouzením z hlediska zásady „významně nepoškozovat“ nejsou dotčeny další aspekty, které ovlivňují posuzování opatření v souvislosti s plány pro oživení a odolnost, včetně aspektů souvisejících s kontrolou státní podpory, souladem s jinými fondy EU a možným vytěsňováním soukromých investic. Zejména pokud jde o opatření na podporu činností, na něž se vztahuje systém EU pro obchodování s emisemi (ETS), neměly by být v rámci Nástroje pro oživení a odolnost v souladu s přístupem v rámci Fondu pro spravedlivou transformaci obecně podporovány činnosti s předpokládanými emisemi ekvivalentu CO2, které nejsou významně nižší než příslušné referenční hodnoty stanovené pro přidělování bezplatných povolenek, aby nedošlo k narušení tržních signálů zavedených systémem ETS.

(28) V případech, kdy by i nejlepší dostupné úrovně environmentální výkonnosti stále vedly k důsledkům zakonzervování stávajícího stavu, které jsou pro životní prostředí škodlivé, by měla být zvážena opatření na podporu výzkumu a vývoje alternativ s nižším dopadem, a to v souladu s oblastmi intervence 022 a 023 stanovenými v „metodice pro sledování klimatu“, která je uvedena v příloze nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.

(29) Na milníky a cíle, včetně těch, které odrážejí soulad se zásadou „významně nepoškozovat“, se stejně jako na všechny ostatní milníky a cíle vztahuje článek 19a nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost („Pravidla vyplácení, pozastavení plateb a ukončení dohod týkajících se finančních příspěvků a půjček“).

(30) Bod odůvodnění 11b nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.

(31) Na základě čl. 3 písm. d) nařízení o taxonomii („Kritéria pro environmentálně udržitelné hospodářské činnosti“) je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci, které obsahují podrobná technická screeningová kritéria (kvantitativní a/nebo kvalitativní kritéria) s cílem určit podmínky, za nichž může být konkrétní hospodářská činnost i) kvalifikována jako významně přispívající k jednomu ze šesti environmentálních cílů a ii) významně nepoškozovat žádný z ostatních environmentálních cílů. Ke konzultaci byl dosud zveřejněn jeden akt v přenesené pravomoci týkající se zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně. Naleznete jej na adrese: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12302-Climate-change-mitigation-and-adaptation-taxonomy#ISC_WORKFLOW