PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ /* SWD/2014/022 final */





Obsah I............ Souvislosti 2 II........... Potřeba jednat. 2 1........... Jaký problém je třeba řešit?. 2 2........... Čeho by měla tato iniciativa dosáhnout?. 3 3........... Jakou přidanou hodnotu mají opatření na úrovni EU?. 3 III......... Řešení 3 1........... Jaké legislativní a nelegislativní politické varianty byly zvažovány? Je některá varianta upřednostňována? Proč?. 3 2........... Kdo podporuje kterou variantu?. 4 IV.......... Dopady variant. 4 1........... Jaké jsou přínosy hlavních variant?. 4 2........... Jaké jsou náklady na hlavní varianty?. 5 3........... Jaký bude dopad na podniky, včetně malých a středních podniků a mikropodniků? 5 4........... Pocítí jednotlivé národní rozpočty a vnitrostátní správní orgány zvýšené náklady? 5 5........... Jsou očekávány nějaké jiné významné dopady?. 5 V........... Porovnání variant. 7 VI.......... Následná opatření 8 I. Souvislosti V uplynulém desetiletí zaznamenaly Spojené státy velice rychlý rozvoj nekonvenčních zdrojů ropy a zemního plynu. Výraz „nekonvenční“ se vztahuje především k vlastnostem geologických ložisek nebo horninových souvrství s akumulacemi uhlovodíků, které se liší od konvenčních ložisek. Tato nekonvenční souvrství se často rozkládají ve velmi rozsáhlých oblastech a charakterizuje je nízký energetický obsah na objem horniny a nízká či velmi nízká propustnost. Hlavními typy nekonvenčních fosilních paliv jsou: plyn zadržený v omezeně plynopropustných horninách, plyn z břidlic, slojový methan, hydráty methanu, ropa z nízkopropustných hornin, ropa z břidlic a roponosné písky. Zdá se, že nekonvenčním uhlovodíkem, který má v Evropě největší potenciál pro rozvoj, je plyn z břidlic, přičemž v některých členských státech již probíhají průzkumné činnosti. Růst těžby břidlicového plynu ve Spojených státech vedl k následnému poklesu cen plynu na domácím trhu v USA a k pozitivním dopadům na hospodářství USA. Tyto změny v hospodářství USA měly rovněž dopady na mezinárodní trhy s energií. Například se na globální úrovni uvolnily větší dodávky zkapalněného zemního plynu (LNG), které nepřímo ovlivnily ceny plynu v EU[1] a vedly rovněž k většímu vývozu uhlí do EU. V Evropské unii za poslední tři roky řada členských států udělila koncese nebo licence k vyhledávání/průzkumu nebo v nich řízení o udělení probíhá: Dánsko, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Spojené království, Španělsko a Švédsko[2]. Nicméně konkrétní činnosti v oblasti vyhledávání nebo průzkumu nezahájili všichni držitelé licencí. V současné době takové činnosti (ve fázi vyhledávání nebo průzkumu) proběhly nebo probíhají v Dánsku, Německu, Polsku, Rumunsku, Spojeném království a Švédsku. Komerční těžba plynu z břidlic v Evropě zatím neprobíhá, i když již bylo provedeno několik pilotních těžebních zkoušek, například v Polsku. V některých členských státech (např. v Polsku a Spojeném království) by komerční těžba mohla začít v letech 2015–2017. II. Potřeba jednat 1. Jaký problém je třeba řešit? Řada dopadů a rizik, které se týkají životního prostředí a souvisí s rozvojem odvětví plynu z břidlic, je výsledkem používaných technik vysokoobjemového hydraulického štěpení v kombinaci s usměrněným vrtáním v horninových souvrstvích. Prozatím jsou v EU s těmito technikami jen velmi omezené zkušenosti. Stávající právní předpisy nejsou v Evropě plně připraveny řešit dopady a rizika, které z toho vyplývají, pokud jde o životní prostředí (např. kontaminaci povrchových a podzemních vod, emise do ovzduší včetně emisí skleníkových plynů). Právní jasnost a předvídatelnost regulačního prostředí je zásadním předpokladem pro investice v této oblasti a také pro ujištění veřejnosti, že rizikům a dopadům těchto činností se předchází, nebo, pokud to není prakticky proveditelné, že dopady a rizika jsou alespoň zmírňovány nebo řádně řízeny. Nebudou-li tyto problémy řešeny, lze očekávat, že budou přetrvávat. Nejvíce dotčenými zúčastněnými stranami jsou: podniky, které hodlají investovat do průzkumu a těžby plynu z břidlic, odvětví související s vodou, která usilují o ochranu kvality vody, odpovědné orgány v členských státech a občané EU. Většina odborníků je toho názoru, že hlavní dopady a rizika záměrů v oblasti plynu z břidlic, pokud jde o životní prostředí, se týkají hlavně spotřeby a znečištění vody, emisí do ovzduší (včetně těkavých organických sloučenin a methanu – silného skleníkového plynu) a dopadů na komunity (např. využívání půdy, biologická rozmanitost, hluk, dopravní provoz). Jako hlavní příčiny těchto dopadů a rizik byly zjištěny: - činnosti ve velmi rozsáhlých oblastech, - geologické podmínky (například hluboké aquifery, opuštěné vrty, možné poruchy, kterými se může šířit znečištění nebo které mohou vést k indukované seismicitě), - kumulativní účinky většího počtu vrtů, - používání zpravidla nebezpečných chemických látek, - využívání velkého množství vody, která zčásti není získána zpět, - objemy a vlastnosti odpadů, - uvolňování a spalování plynů při dokončování vrtů. 2. Čeho by měla tato iniciativa dosáhnout? Obecným cílem je zajistit, aby při rozvoji nekonvenčních fosilních paliv, zejména plynu z břidlic, bylo řádně chráněno klima a životní prostředí a aby se odpovědné orgány, občané a provozovatelé mohli opírat o maximální právní jasnost a předvídatelnost, což umožní rozvoj odvětví. Prvním konkrétním cílem je zajistit, aby byly řádně identifikovány a řízeny dopady a rizika, které se týkají životního prostředí a které vyplývají z technik používaných při průzkumu a těžbě, a to jak s ohledem na jednotlivé záměry, tak na kumulativní vývoj. Druhým konkrétním cílem je vyjasnit právní rámec EU tak, aby se investice do rozvoje odvětví plynu z břidlic v celé EU mohly uskutečňovat v předvídatelném prostředí. 3. Jakou přidanou hodnotu mají opatření na úrovni EU? Geologické odhady ukazují, že některé oblasti s výskytem plynonosných břidlic přesahují hranice členských států. Dopady a rizika, pokud jde o životní prostředí, navíc nerespektují státní hranice: dopady v jedné zemi mohou způsobit nebo zhoršit problémy se znečištěním v jiných zemích. Platí to zejména pro povrchové a podzemní vody, pro kvalitu ovzduší a pro emise skleníkových plynů. Opatření na úrovni EU je proto odůvodněné. Kromě toho o opatření na úrovni EU žádají Evropský parlament, Výbor regionů, většina respondentů v rámci veřejné konzultace a několik členských států. III. Řešení 1. Jaké legislativní a nelegislativní politické varianty byly zvažovány? Je některá varianta upřednostňována? Proč? Kromě stávajícího stavu byly podrobně analyzovány čtyři varianty. Varianta A spočívá v doporučení členským státům ohledně způsobů, jak řešit environmentální aspekty průzkumu a těžby plynu z břidlic. Poskytuje rovněž pokyny k výkladu právních předpisů v oblasti životního prostředí (jako jsou předpisy o vodě a odpadech). Kromě toho podporuje dobrovolné závazky provozovatelů z dotyčného průmyslového odvětví. Varianta B navrhuje změny některých stávajících právních předpisů EU v oblasti životního prostředí s cílem vyjasnit použitelná pravidla pro odvětví (v kombinaci s některými prvky varianty A). Varianta C spočívá v rámcové směrnici, která navrhuje soubor společných cílů, včetně zveřejnění informací o použitých chemických látkách a řešení kumulativních dopadů, a mění stávající právní předpisy v oblasti životního prostředí stejně jako u varianty B. Varianta D spočívá ve směrnici, která stanoví zvláštní požadavky týkající se všech zjištěných problémů. Žádná z variant není uváděna jako výhodnější, neboť existují kompromisy mezi různými dopady: cílem posouzení dopadů je poskytnout podklady pro politické rozhodnutí. 2. Kdo podporuje kterou variantu? Podle průzkumů Eurobarometru podporuje většina evropských občanů harmonizovaný a jednotný přístup na úrovni EU. Názory jednotlivých respondentů v rámci veřejné konzultace jsou rozděleny, pokud odpovědi nejsou váženy. Pokud jsou však odpovědi váženy, aby odrážely počet obyvatel té které země (přes 90 % jednotlivých odpovědí přišlo z pěti zemí), výrazná většina se vyslovuje pro ucelený rámec na úrovni EU. Ekologické nevládní organizace upřednostňují regulační přístup k posílení opatření na ochranu životního prostředí. Ropný a plynárenský průmysl je spíše nakloněn „měkkým“ opatřením, ačkoliv si dovede představit změny stávajících právních předpisů EU. Někteří provozovatelé a servisní společnosti z jiných odvětví než ropného a plynárenského vyjádřili zájem na ucelených a specifických právních předpisech EU. Podle neformálních náznaků by jeden členský stát nejraději spoléhal pouze na vnitrostátní opatření, zatímco řada jiných členských států považuje za nutné opatření na úrovni EU, a to v různém rozsahu – od pokynů přes změny stávajících stávajících právních předpisů EU až po samostatný regulační přístup. Evropský parlament požaduje „harmonizovaná ustanovení o ochraně lidského zdraví a životního prostředí“ a zdůraznil, že jsou potřebné „nejvyšší bezpečnostní a ekologické normy“. Výbor regionů žádá „jasný a právně závazný regulační rámec EU, přednostně formou směrnice“. IV. Dopady variant 1. Jaké jsou přínosy hlavních variant? Všechny varianty A–D mají za cíl řešení environmentálních rizik a dopadů souvisejících s činnostmi v oblasti plynu z břidlic (třebaže v různé míře), zajištění větší právní jistoty a jasnosti a řešení obav veřejnosti, což představuje hlavní přínos této iniciativy. Zdravotní dopady, kterými se tato iniciativa zabývá, jsou přímé dopady ve smyslu emisí do ovzduší a nepřímé dopady ve smyslu potenciálního znečištění vody chemickými látkami, z nichž je o některých známo, že jsou karcinogenní. Stávající scénář neřeší účinně environmentální rizika a dopady, neposkytuje právní jasnost a jistotu a nerozptyluje obavy veřejnosti. Varianty B, C a D jsou v tomto pořadí účinnější při řešení zjištěných dopadů a rizik, přičemž poskytují jasnější a předvídatelnější regulační rámec pro investory a obnovují důvěru veřejnosti. Varianta A je díky své nezávazné povaze ze všech analyzovaných možností politiky nejméně účinná. Vyjasnění právních požadavků, pokud jde o činnosti v odvětví plynu z břidlic, by vytvořilo bezpečnější prostředí pro investice, a ve výsledku tedy umožnilo rozvoj tohoto odvětví. Varianty zahrnující regulaci (B, C a D) by díky tomu, že by umožnily těžbu plynu z břidlic v EU, mohly vést k omezenému poklesu cen, případně zabránit jejich růstu, čímž by v krátkodobém až dlouhodobém horizontu přinesly prospěch hospodářství EU. Nicméně vzhledem k nejistým odhadům zásob plynu z břidlic v Evropě a mnoha proměnným, které ovlivňují stanovování cen plynu, jsou účinky nejisté. Kromě toho by přetrvala konkurenční výhoda Spojených států v podobě nižších cen plynu. Rozvoj odvětví plynu z břidlic v EU by v nejlepším případě nahradil klesající kapacity v oblasti konvenčního plynu. Nezměnil by současnou závislost EU na dovozu plynu, ale mohl by potenciálně zlepšit vyjednávací pozici EU vůči vnějším dodavatelům energie. 2. Jaké jsou náklady na hlavní varianty? Náklady provozovatelů v oblasti plynu z břidlic na dosažení souladu v případě variant B, C a D, přepočtené na roční základ, činí 1,4–1,6 % očekávaných ročních příjmů, přičemž varianta D (nejnákladnější) zvyšuje absolutní náklady na činnosti přibližně o 8 %. Náklady provozovatelů ve variantě A budou záviset na tom, zda zavedou či nezavedou dobrovolná opatření. 3. Jaký bude dopad na podniky, včetně malých a středních podniků a mikropodniků? Vzhledem k úrovni investic potřebných k provádění průzkumu a těžby plynu z břidlic jsou provozovatelé obecně velké společnosti. Očekává se pouze nepřímý dopad na malé a střední podniky a mikropodniky, a to posílením souvisejících činností (jako je vybavení, stravování, doprava) a také v případě, že činnosti v EU v oblasti plynu z břidlic budou mít dopady na ceny energie. Nicméně vzhledem k nejistým odhadům zásob plynu z břidlic v Evropě a mnoha proměnným, které ovlivňují stanovování cen plynu, jsou účinky nejisté. 4. Pocítí jednotlivé národní rozpočty a vnitrostátní správní orgány zvýšené náklady? Varianty B, C a D představují různé stupně změn stávajících předpisů v oblasti životního prostředí; varianta A je nemění. Od vnitrostátních správních orgánů by se očekávalo, že se těmto změnám přizpůsobí. Některé prvky změn – například zavedení integrovaného rámce nebo požadavků navržených ve variantách C a D – mohou vést ke snížení administrativní zátěže ve srovnání se současným stavem. Jinak se neočekává, že by tato iniciativa měla nějaké významné dopady na orgány veřejné správy. 5. Jsou očekávány nějaké jiné významné dopady? Jsou možné dopady na konkurenceschopnost, zejména v případě energeticky náročných průmyslových odvětví, která používají plyn nebo možné vedlejší produkty jako vstupní suroviny, pokud by zvolená varianta vedla v EU k významné těžbě plynu z břidlic. V takovém případě by mohly být ovlivněny ceny plynu v EU a potenciálně by se mohl zčásti snížit rozdíl oproti cenám plynu ve Spojených státech. Je to však nejisté, protože ceny plynu závisí na mnoha proměnných. I v nejoptimističtějším případě se očekává, že ceny plynu v EU zůstanou v roce 2035 na dvojnásobku cen v USA. Hospodářské dopady na členské státy a regiony budou záviset na několika faktorech, včetně perspektivy rozvoje odvětví plynu z břidlic, jejich současné skladby zdrojů energie a závislosti na dovozu, fáze rozvoje plynárenské infrastruktury, úrovně energetické účinnosti jejich hospodářství a jejich situace ve správní oblasti. V. Porovnání variant Varianty || Účinnost, pokud jde o || Ekonomické náklady v EUR (široké odhady) || Ekonomické přínosy || Hospodárnost (účinnost / náklady) || Sociální dopady || Rychlost provedení || Snadnost prosazování || Soulad s příslušnými cíli EU || Celkový výsledek snížení environmentálních dopadů a rizik || zajištění právní jasnosti/ jistoty || řešení obav veřejnosti Současný stav || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 až 595 000 || + || + || 0 || ++++ || nerelevantní || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 až 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Následná opatření V přiměřené lhůtě po přijetí zvolené varianty podá Komise zprávu o provádění iniciativy a o její účinnosti. Délka přiměřené lhůty pro podání zprávy se bude lišit podle zvolené varianty: bude delší v případě legislativních variant (aby byl čas na provedení) a kratší v případě nelegislativních variant. Doporučuje se shromažďovat údaje o řadě ukazatelů, aby bylo možné sledovat provádění iniciativy. [1] Zpráva SVS IET, „Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU“ (Nekonvenční plyn: potenciální dopady na trh s energií v Evropské unii), září 2012. [2] Licence udělené Bulharskem a Francií byly následně zrušeny právními předpisy, které zakazují hydraulické štěpení.