Prohlášení: Tento souhrn posouzení dopadů zavazuje pouze útvary Komise odpovědné za jeho přípravu a nepředjímá konečnou podobu rozhodnutí, které přijme Komise.

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

předloze návrhu nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 273/2004 o prekursorech drog

1. Vymezení problému

1.1. Proč je neúčinná prevence zneužívání acetanhydridu problémem?

Prekursory drog jsou chemické látky, které mají širokou škálu dovolených použití, ale mohou být rovněž zneužity pro nedovolenou výrobu omamných nebo psychotropních látek. S cílem zamezit zneužívání těchto látek pocházejících z legálního obchodu k nedovolené výrobě drog byl zřízen zvláštní rámec právních předpisů (jak na mezinárodní úrovni[1], tak v EU[2]), jejichž záměrem je odhalit podezřelé transakce.

Zjistilo se, že hlavním problémem platných právních předpisů v oblasti vnitřního trhu o prekursorech drog byla v posledních letech neúčinná prevence zneužití acetanhydridu, klíčového prekursoru drog pro výrobu heroinu[3]. Acetanhydrid zneužitý z legálního obchodu v Evropě se nelegálně prodává do Afghánistánu, který je nejvýznamnějším zdrojem heroinu na světě. Jen v Evropě se spotřebuje téměř 20 % heroinu pocházejícího z této země.

Faktory přispívající k problému a jeho důsledky jsou znázorněny níže:

FAKTOR || Problém || Přímé důsledky || Nepřímé důsledky

V roce 2008 bylo v EU zabaveno či zadrženo 241 tun acetanhydridu, což je množství, které by postačovalo k výrobě cca 150–223 tun heroinu, což odpovídá přibližně 50 % roční afghánské výroby heroinu. Přestože statistiky z let 2009–2010 ukazují prudký pokles acetanhydridu zadrženého a zabaveného v EU[4], mnoho členských států a Mezinárodní úřad pro kontrolu omamných látek (INCB) se obává, že mechanismy nařízení (ES) č. 273/2004 pro kontrolu acetanhydridu jsou nedostatečné.

1.2. Koho se problematika týká?

Členských států se problém týká při provádění opatření v oblasti vymáhání práva, a také pokud jde o zdravotní náklady vyplývající z užívání heroinu. Kromě toho trestnou činností související s drogami vznikají značné veřejné náklady.

Občané EU jsou ohroženi dodávkami heroinu vyrobeného ze zneužitého acetanhydridu a také trestnou činností související s drogami.

Podniky vyrábějící nebo obchodující s acetanhydridem se mohou setkat se zneužíváním (nebo pokusy o ně) v jakékoli fázi manipulace s látkou. Kromě zajištění svých prostor a postupů proti krádeži jsou společnosti povinny registrovat své prostory u příslušných orgánů a nesmí zanedbat kritické posouzení, zda jejich odběratelé látku používají pouze pro deklarované dovolené účely[5]. Jsou povinny oznámit podezřelé transakce příslušným orgánům. Koncoví uživatelé (nakupující acetanhydrid pouze pro výrobní účely) nemají tak přísné povinnosti: nemusí se zaregistrovat, ale při zadávání objednávek musí předložit prohlášení odběratele.

2. Analýza subsidiarity

Nařízení (ES) č. 273/2004 o prekursorech drog vychází z článku 114 Smlouvy o fungování Evropské unie (bývalý článek 95 Smlouvy o ES). Nařízení stanoví společné požadavky pro sledování a kontrolu obchodu s prekursory drog, s cílem zajistit volný zákonný obchod s těmito chemickými látkami v EU. Přestože článek 10 nařízení ukládá členským státům, aby přijaly vnitrostátní opatření k tomu, aby příslušné orgány mohly vykonávat své kontrolní a dohlížecí povinnosti, veškeré všeobecné revize kontrolního a monitorovacího mechanismu by měly být přijaty na evropské úrovni, aby nevznikly nepřiměřené překážky zákonného obchodování s prekursory drog v EU.

3. Cíle

Všeobecné politické cíle

· Přispívat k celosvětovému boji proti nedovolenému obchodu s drogami. Zabránit zneužívání prekursorů drog je důležitým prvkem, kterým EU plní své povinnosti podle článku 12 úmluvy OSN z roku 1988.

· Zajistit řádné fungování vnitřního trhu s prekursory drog prostřednictvím povinnosti hospodářských subjektů dodržovat harmonizovaná pravidla v rámci EU, přičemž je třeba zabránit zbytečné administrativní zátěži podniků a příslušných orgánů.

Konkrétní cíle politiky

· Zabránit pokusům o zneužití na vnitřním trhu EU, čímž se omezí přísun ilegálně získaného acetanhydridu pocházejícího z EU na výrobu nedovolených drog, zejména heroinu.

· Zabránit narušení trhu vyplývajícímu z nedostatečně harmonizované kontroly prekursorů drog v EU, a tím omezit náklady pro hospodářské subjekty zapojené do hodnotového řetězce prekursorů drog.

Operativní cíle politiky

· Dosáhnout poklesu počtu případů pokusů o zneužití prekursorů drog a případů jejich zabavení v EU.

· Zavést jednotná, účinná a efektivní opatření pro kontrolu prekursorů drog v rámci vnitřního trhu EU.

4. Možnosti politiky

Možnost 1: Žádné opatření: právní předpisy EU zůstávají beze změny (základní možnost)

Nařízení (ES) č. 273/2004 se nezmění. Komise a členské státy se budou nadále snažit o lepší provádění současných pravidel. Členské státy by mohly přijmout další vnitrostátní předpisy, pokud to budou považovat v souladu s článkem 10 nařízení za nezbytné, s výhradou oznámení a posouzení v souladu se směrnicí 98/34/ES.

Možnost 2: Přísnější požadavky na podávání zpráv

Povinnost hospodářských subjektů podávat zprávy by byla přísnější, takže členské státy by byly lépe informovány a mohly by lépe zacílit inspekce a ostatní činnosti spojené s prosazováním práva. Mohly by být použity dvě dílčí možnosti, samostatně nebo v kombinaci: a) zvýšit četnost a b) rozšířit oblast působnosti podávání zpráv.

Možnost 3: Přísnější požadavky na hospodářské subjekty, pokud jde o prohlášení odběratele konečných uživatelů

Hospodářské subjekty by směly dodat uvedené látky kategorie 2, pouze pokud koncový uživatel doložil k objednávce úplné prohlášení odběratele a pokud hospodářský subjekt ověřil, že koncový uživatel má pro podání objednávky skutečně důvody, jež deklaroval. Pokud by to bylo nutné, musely by se hospodářské subjekty obrátit na příslušné orgány. Ověření informací by mělo být dokumentováno. Kromě toho by k dodávce látek měla být přiložena kopie prohlášení odběratele. Tuto možnost lze ještě zpřísnit, pokud by se snížil či zrušil práh minimálního množství, jak předpokládá článek 6 nařízení. Lze rozlišit dvě dílčí možnosti: povinnosti se vztahují pouze a) na acetanhydrid, nebo b) na všechny látky kategorie 2.

Možnost 4: Požadovat od hospodářských subjektů, aby orgánům odpovědným za ověřování systematicky hlásily nové koncové uživatele

Hospodářské subjekty uvádějící na trh uvedené látky kategorie 2 by musely příslušné orgány systematicky informovat o všech objednávkách koncových uživatelů, kteří jsou novými odběrateli, a mohly by objednávku dodat až po souhlasu příslušných orgánů. Orgány by ověřily oprávněný motiv koncových uživatelů, v případě potřeby prostřednictvím spolupráce s orgány jiného členského státu. Tuto možnost lze ještě zpřísnit, pokud by se snížil či zrušil práh minimálního množství, jak předpokládá článek 6 nařízení. Lze rozlišit dvě dílčí možnosti: povinnosti se vztahují pouze a) na acetanhydrid, nebo b) na všechny látky kategorie 2.

Možnost 5: Vyžadovat registraci koncových uživatelů a zpřísnit požadavky na registraci

Koncoví uživatelé uvedených látek kategorie 2 by se museli zaregistrovat. Registrační číslo by muselo být uvedeno na všech prohlášeních odběratele, aby mohly hospodářské subjekty ověřit, zda jsou objednávky oprávněné. Orgány budou muset podniky, jež jsou koncovými uživateli, ověřit, dříve než jim vydají registrační číslo. Evropské právní předpisy by uváděly podrobnější požadavky a podmínky pro udělení, zamítnutí a zrušení registrace koncových uživatelů (a hospodářských subjektů obecně). Tuto možnost lze ještě zpřísnit, pokud by se snížil či zrušil práh minimálního množství, jak předpokládá článek 6 nařízení, a/nebo by se stanovily výjimky pro určité kategorie koncových uživatelů, jako jsou univerzity či výzkumné instituce. Lze rozlišit dvě dílčí možnosti: povinnosti se vztahují pouze a) na acetanhydrid, nebo b) na všechny látky kategorie 2.

Možnost 6: Přesunout acetanhydrid z kategorie 2 do kategorie 1

Acetanhydrid by byl přeřazen z kategorie 2 do kategorie 1, což by znamenalo, že všechny subjekty, které se podílejí na obchodu a použití acetanhydridu, by musely získat licenci, dříve než by acetanhydrid získaly nebo uvedly na trh, a musely by splňovat všechny další požadavky na držitele licence.

5. Posouzení dopadů

Náklady na zvýšenou administrativní zátěž v rámci různých možností byly vyčísleny a jsou shrnuty ve srovnávací tabulce v oddílu 6. Přínosy jsou popsány z kvalitativního hlediska.

5.1. Možnost 1: Žádná opatření

Na evropské úrovni by nevznikla žádná dodatečná administrativní zátěž ani pro podniky, ani pro příslušné orgány, avšak lze očekávat nárůst administrativní zátěže na vnitrostátní úrovni, pokud by členské státy zavedly doplňující vnitrostátní opatření.

Pokud jde o účinnost prevence zneužívání, poslední statistiky zabavených a zadržených zásilek dokazují jasný klesající trend, což naznačuje, že úsilí o lepší provádění již skutečně zvýšilo účinnost stávajících právních předpisů v oblasti prevence zneužití prekursorů drog.

Na druhé straně by zjištěné nedostatky nařízení (ES) č. 273/2004 zůstaly zachovány, avšak lze je eliminovat na základě lepšího provádění. Členské státy by se stále mohly domnívat, že je třeba přijmout další vnitrostátní opatření na posílení kontroly obchodu s prekursory drog[6]. To by bylo kontraproduktivní vzhledem k cíli ochrany vnitřního trhu. Rovněž by nebyla umlčena mezinárodní kritika nečinnosti EU (kterou sdílí též některé členské státy) navzdory soustavným výzvám k posílení kontroly právních předpisů o vnitřním trhu EU.

5.2. Možnost 2: Přísnější požadavky na podávání zpráv

Pokud jde o účinnost prevence zneužívání, příslušné orgány by mohly získat lepší povědomí o zákonných obchodních tocích. To by mohlo pomoci snadněji odhalovat mimořádné obchodní toky naznačující zneužívání. Aby však bylo možné srovnat obchodní údaje od všech hospodářských subjektů v rámci EU, bylo by třeba shromáždit velké množství údajů ze všech států EU a srovnat je mezi sebou. I tato celoevropská křížová kontrola může být neúčinná, neboť ke zneužití dojde pouze u 0,2 % celkové výroby acetanhydridu, takže obecný přístup spočívající v kontrole všech transakcí je méně slibný než cílená opatření založená na riziku.

Členské státy se mohou přesto domnívat, že by v zájmu posílení kontroly obchodu s prekursory drog bylo nutné přijmout další opatření na úrovni členského státu. To by bylo kontraproduktivní, pokud jde o cíl zabránit roztříštění vnitřního trhu.

5.3. Možnost 3: Přísnější požadavky na hospodářské subjekty, pokud jde o prohlášení odběratele koncových uživatelů

Výpočty nákladů na tuto možnost jsou různé pro dva různé scénáře (podrobný přehled viz tabulka v bodu 6). V případě prvního scénáře by již v dnešní době hospodářské subjekty obchodovaly pouze s jim známými odběrateli, kteří byli ověřeni. Proto by se hlavní povinnost na základě možnosti 3, kterou by bylo ověření prohlášení odběratele, považovala za 100% nezměněný stav. Jediné dodatečné administrativní náklady by pocházely ze zasílání kopie prohlášení odběratele. Hospodářské subjekty jsou schopny samy ověřit své odběratele, takže pro příslušné orgány by nevyplývaly žádné dodatečné náklady.

Podle scénáře 2 dosud 30 % hospodářských subjektů nepostupuje ideálním způsobem a měly by zvýšit úsilí. Dále se předpokládá, že přibližně 10 % všech prohlášení odběratele by muselo být ověřováno ze strany orgánů, neboť hospodářské subjekty nebudou moci provádět celkové ověření samy.

Pokud jde o účinnost prevence zneužívání, možnost 3 by zvýšila odpovědnost hospodářských subjektů za výběr odběratelů. Přestože důsledné hospodářské subjekty již provádějí nezbytné kontroly, objasnění právního předpisu by vedlo k vyšší ostražitosti hospodářských subjektů a zároveň zvýšilo počet případů, kdy by hospodářské subjekty kontaktovaly příslušné orgány.

Výhody pro vnitřní trh by pravděpodobně byly podobné jako u možnosti 1: členské státy by mohly stále zvažovat, zda by k posílení kontroly obchodu s prekursory drog nebylo nutné přijmout další opatření na úrovni členského státu, což by mohlo ohrozit vnitřní trh.

5.4. Možnost 4: Požadovat od hospodářských subjektů, aby orgánům odpovědným za ověřování systematicky hlásily nové koncové uživatele

Pokud jde o účinnost prevence zneužívání, možnost 4 by soustředila úsilí hospodářských subjektů na nové odběratele – zejména na ty, kteří tvrdí, že jsou koncoví uživatelé a nemají registrační číslo, u nichž je obtížnější ověřit skutečné důvody pro zadání objednávky. Systematické oznamování všech nových klientů orgánům jim umožní provádět všechna náležitá ověření. V případě potřeby mohou dodávce zabránit a/nebo ji monitorovat. Avšak přesun odpovědnosti na orgány, které by v konečném důsledku rozhodovaly o případných nových obchodních vztazích, by mohlo vést ke snížení ostražitosti hospodářských subjektů.

Vzhledem k tomu, že možnost 4 by zlepšila povědomí orgánů o části koncových uživatelů, zřejmě by se snížila pravděpodobnost, že by členské státy přijaly další opatření na úrovni členského státu. Nicméně některé členské státy by mohly možnost 4 považovat za nedostatečnou a přijmout další kontrolní opatření, které by bylo nepříznivé pro vnitřní trh.

5.5. Možnost 5: Vyžadovat registraci koncových uživatelů a zpřísnit požadavky na registraci

Pokud jde o účinnost prevence zneužívání, díky registraci by členské státy měly možnost ověřit skutečnou motivaci koncových uživatelů před první objednávkou. To by hospodářským subjektům umožnilo snadněji ověřovat jejich odběratele, protože prohlášení odběratele by zahrnovalo úřední registrační číslo.

Možnost 5 by výrazně zvýšila povědomí orgánů o všech koncových uživatelích, což by významně snížilo pravděpodobnost, že by členské státy považovaly za nutné přijmout další opatření na úrovni členského státu. Možnost 5 by tedy byla velmi účinná pro ochranu vnitřního trhu.

5.6. Možnost 6: Přesunout acetanhydrid z kategorie 2 do kategorie 1

Pokud jde o účinnost při předcházení zneužívání prekursorů drog, očekává se, že přínos bude podobný jako u možnosti 5 nebo vyšší, neboť všichni koncoví uživatelé a hospodářské subjekty zabývající se acetanhydridem by spadali pod přísný režim udělování licencí pod přímou kontrolou orgánů. To by rovněž výrazně snížilo pravděpodobnost, že by členské státy přijaly další opatření na úrovni členského státu, takže možnost 6 by byla velmi účinná pro ochranu vnitřního trhu.

6. Srovnání variant

Tabulka 1[7] shrnuje informace o očekávaných přínosech (z hlediska účinnosti při dosahování operativních cílů) a náklady spojené s každou z (dílčích) možností.

Možnosti 4a a 5a mají nejpříznivější poměr nákladů a přínosů. Možnost 4a se jeví nejpříznivěji na základě celkových nákladů pro orgány a společnosti. Bez ohledu na jednorázové náklady na registraci všech stávajících koncových uživatelů v rámci možnosti 5a však rozdíly v průběžných ročních nákladech nejsou tak výrazné: možnost 5a je menší zátěží pro společnosti, zatímco možnost 4a je méně náročná pro orgány.

Kromě nižších ročních nákladů společností hovoří pro možnost 5a také podpora většiny členských států během konzultací zúčastněných stran. Možnost 5a by rovněž lépe reagovala na kritiku vyjádřenou na mezinárodní úrovni, že v EU chybí systematická kontrola koncových uživatelů acetanhydridu.

Vzhledem k relativně nízkým nákladům obou možností ve vztahu k celkové tržní hodnotě evropské výroby acetanhydridu se neočekává skutečný dopad na konkurenceschopnost evropského průmyslu[8].

Tabulka 1: Srovnávací tabulka nákladŮ a přínosŮ

Možnost || Přínosy/účinnost || Náklady pro společnosti || Náklady pro orgány || Celkové náklady

Prevence zneužití || Ochrana vnitřního trhu

1 || 0 || 0 || 0 EUR Riziko roztříštěného trhu || 0 EUR || 0 EUR

2 || 2a || 0 || 0 || 5,6 milionu EUR ročně || 1 milion EUR ročně || 6,6 milionu EUR ročně

|| 2b || 0 || 0 || 1,5 milionu EUR ročně || 0,3 milionu EUR ročně || 1,8 milionu EUR ročně

|| 2a+2b || 0 || 0 || 11,4 milionu EUR ročně || 2,1 milionu EUR ročně || 12,5 milionu EUR ročně

3 || 3a (pouze acetanhydrid) || + || 0 || Scénář 1 (100 % beze změny): Scénář 2: (70 % beze změny): || 0,2 milionu EUR ročně 4,7 milionu EUR ročně || Scénář 1: (bez zapojení orgánů) Scénář 2: (zapojení orgánů v 10 % případů) || 0 EUR 0,2 milionu EUR ročně || Scénář 1: Scénář 2: || 0,2 milionu EUR ročně 4,9 milionu EUR ročně

|| 3b || + || 0 || Scénář 1: Scénář 2: || 1 milion EUR ročně 26,3 milionu EUR ročně || Scénář 1: Scénář 2: || 0 EUR 1,2 milionu EUR ročně || Scénář 1: Scénář 2: || 1 milion EUR ročně 27,5 milionu EUR ročně

4 || 4a (pouze acetanhydrid) || +[+] || ++ || 0,04 milionu EUR ročně || 0,005 milionu EUR ročně || 0,05 milionu EUR ročně

|| 4b || +[+] || ++ || 0,5 milionu EUR ročně || 0,03 milionu EUR ročně || 0,53 milionu EUR ročně

5 || 5a (pouze acetanhydrid) || ++ || +++ || Alternativní scénář: (registrační poplatky pro společnosti) || 0,16 milionu EUR + 0,01 milionu EUR ročně 0,55 milionu EUR + 0,06 milionu EUR ročně || Alternativní scénář: || 0,39 milionu EUR + 0,05 milionu EUR ročně 0 EUR || Alternativní scénář: || 0,55 milionu EUR + 0,06 milionu EUR ročně 0,55 milionu EUR + 0,06 milionu EUR ročně

|| 5b || ++ || +++ || Alternativní scénář: (registrační poplatky pro společnosti) || 0,5 milionu EUR + 0,07 milionu EUR ročně 2,3 milionu EUR + 0,3 milionu EUR ročně || Alternativní scénář: || 1,8 milionu EUR + 0,2 milionu EUR ročně 0 EUR || Alternativní scénář: || 2,3 milionu EUR + 0,3 milionu EUR ročně 2,3 milionu EUR + 0,3 milionu EUR ročně

6 || (pouze acetanhydrid) || +++ || +++ || [nebo: včetně zahr. obchodu Alternativní scénář: (licenční poplatky pro společnosti) || 0,3 milionu EUR + 0,2 milionu EUR ročně + 0,5 milionu EUR ročně] 2,0 miliony EUR + 0,3 [nebo + 0,9] milionu EUR ročně || [nebo: včetně zahr. obchodu Alternativní scénář: || 1,7 milionu EUR + 0,1 milionu EUR ročně + 0,4 milionu EUR ročně] 0 EUR || [nebo včetně zahr. obchodu Alternativní scénář: || 2,0 miliony EUR + 0,3 milionu EUR ročně + 0,9 milionu EUR ročně] 2,0 miliony EUR + 0,3 [nebo + 0,9] milionu EUR ročně

Upřednostňované možnosti by měly vliv na malé a střední podniky, které nakládají s acetanhydridem jakožto koncoví uživatelé. Během konzultací byla možnost 5 druhou nejoblíbenější možností (po možnosti zachovat status quo). Tento výsledek odpovídá současné analýze, že možnost 5 by pro podniky znamenala menší zátěž.

Žádná z upřednostňovaných možností nepředpokládá obecné vynětí mikropodniků, jelikož by tím vznikla snadná možnost, jak obcházet kontroly právních předpisů. Mikropodniky však budou nadále využívat stávajících prahových hodnot v právních předpisech[9]. Kromě toho by možnost 5a předpokládala zvláštní ochranu mikropodniků a malých a středních podniků, aby členské státy nemohly těmto podnikům[10] ukládat registrační poplatky s cílem získat zpět své vlastní náklady.

7. Monitorování a hodnocení

Komise

· Shromažďování, analýza a vypracování zpráv o ročních statistikách zadržených a zabavených zásilek v členských státech.

· Sledování dalších vnitrostátních právních předpisů členských států.

· Podpora provádění pozměněného nařízení (aktualizace stávajících pokynů, nástroj e‑learningu, dokument uvádějící odpovědi na časté dotazy atd.).

· Zavedení databáze, která je v současné době vyvíjena pro usnadnění shromažďování a analýzy statistických údajů.

· Pět let po provedení legislativní změny: hodnocení pozměněných právních předpisů bude provedeno po konzultaci s členskými státy a zúčastněnými stranami.

Členské státy

· Průběžné sledování správného provádění právních předpisů.

[1] Úmluva Organizace spojených národů proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami, k dispozici na adrese: http://www.incb.org/pdf/e/conv/1988_convention_en.pdf

[2] Nařízení (ES) č. 273/2004 Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. února 2004 a článek 32 nařízení Rady (ES) č. 111/2005 o provádění a uplatňování právních předpisů Společenství o sledování a regulaci obchodu s prekursory drog.

[3] Zpráva Komise o fungování stávajících právních předpisů EU o prekursorech drog (KOM(2009) 709 v konečném znění), k dispozici na adrese: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0709:FIN:CS:PDF

[4] 33 tun v roce 2009 a 21 tun v roce 2010.

[5] Acetanhydrid se legálně používá jako acetylační činidlo v chemickém, fotografickém a farmaceutickém průmyslu. Používá se k výrobě plastů, textilu, barviv, fotochemických činidel, parfémů, výbušnin a aspirinu.

[6] Například: Belgie, Maďarsko a Itálie požadují, aby hospodářské subjekty oznamovaly příslušným orgánům transakce týkající se acetanhydridu před vyřízením objednávek.

[7] Celkové náklady v této tabulce vycházejí ze součtu jednotlivých přesných položek. Proto úplně přesně neodpovídají celkovým částkám (zaokrouhlených) položek v této tabulce.

[8] Kombinované celkové náklady obou možností (0,05 milionu EUR možnost 4a a 0,06 milionu EUR možnost 5a) jsou velmi omezené vzhledem k celkové evropské tržní hodnotě acetanhydridu (>257 milionů EUR/ročně). Ve srovnání s tím jsou nízké rovněž jednorázové náklady ve výši 0,16 milionu EUR pro společnosti a 0,29 milionu EUR pro orgány.

[9] Článek 6 nařízení (ES) č. 273/2004 stanoví, že společnosti, jež ročně prodávají/nakupují acetanhydrid v nižším množství než 100 l, jsou vyloučeny z většiny povinností podle právních předpisů.

[10] Účinky možného přenesení nákladů příslušných orgánů na společnosti byly vypočteny jako „alternativní scénář“ v rámci možnosti 5.