CS    CS CS 
 
CS 1   CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 v kone čném znění 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
průvodní dokument k 
 
návrhu 
 
SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY 
 
o minimálních normác h, které musí spl ňovat státní p říslušníci t řetích zemí nebo osoby 
bez státní p říslušnosti, aby mohli žádat o post avení osoby požívající mezinárodní 
ochrany, a o obsahu poskytované ochrany 
  
Souhrn posouzení dopad ů 
 
{KOM(2009) 551} 
{SEK(2009) 1373}  
 
CS 2   CS 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU  
Po zvýšení po čtu žadatel ů o azyl v období mezi roky 1996 a 2002 zap říčiněném konflikty 
v bývalé Jugoslávii se v období 2003–2006 jejich po čet v EU-27 významn ě snížil: 
z 344 800 žádostí o azyl podaných v roce 2003 na 197 410 v roce 2006 (-42,7 %). Tato 
klesající tendence se v ro ce 2007 zastavila, jelikož po čet žádostí vzrostl na 222 170 (+12 %), 
a to zejména kv ůli přílivu žadatel ů o azyl z Iráku. V roce 2008 došlo k dalšímu nár ůstu 
(+8 %) v porovnání s rokem 2007, jelikož po čet žádostí dosáhl 257 375. Žadatelé o azyl 
přesto představují malou část migra čních toků do EU (podle odhad ů 1,5–2 miliony 
přistěhovalců ročně). 
Počet osob pobývajících v EU se statusem ochra ny se na konci roku 2007 blížil 1,4 milionu, 
což představuje p řibližně 7,5 % státních p říslušníků třetích zemí pobývajících v EU legáln ě 
a 0,3 % celkového po čtu obyvatel EU v roce 2007. T ěchto 1,4 milionu osob p ředstavuje 
rovněž malou část celosv ětové skupiny uprchlík ů, jejichž po čet se v roce 2007 odhadoval na 
11,4 milionu. 
Směrnice Rady 2004/83/ES (dále jen „kvalifika ční směrnice“)1 usiluje o omezení druhotného 
pohybu žadatel ů o azyl mezi jednotlivými členskými státy stanovením minimálních norem, 
jež harmonizují kritéria pro zjiš ťování totožnosti osob, které pot řebují mezinárodní ochranu, a 
práva a výhody poskytované t ěmto osobám ve všech členských státech. 
Z reakcí na zelenou knihu z roku 2007, řady hodnotících zpráv, st udií a konzultací se 
zúčastněnými stranami vyplývá, že kv ůli požadavku jednomyslnosti p ři jejich p řijetí jsou 
minimální normy sm ěrnice neur čité a nejednozna čné, obsahují nedostatky a umož ňují 
odchylky. V n ěkterých p řípadech bylo mimoto dosaženo kompromisu na úrovni 
„konzervativn ějšího“ výkladu Ženevské úml uvy o právním postavení uprchlík ů, Evropské 
úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“) a jiných nástroj ů v oblasti lidských práv, které 
jsou zdrojem mezinárodních závazk ů, jež jsou spole čné pro všechny členské státy. 
V důsledku toho sm ěrnice nezaru čuje plnou slu čitelnost vnitrostátních provád ěcích opat ření 
s těmito nástroji  a umož ňuje velké rozdíly mezi rozhodovacími postupy v jednotlivých 
členských státech . Subjekty s rozhodovací pravomocí mají mimoto potíže dosáhnout rychle 
řádných rozhodnutí,  zatímco možnost r ůzného výkladu pojm ů vede k častému využívání 
opravných prost ředků a vysokému po čtu úspěšných opravných prost ředků proti záporným 
rozhodnutím. Stávající normy sm ěrnice nejsou p řiměřené k dosažení cíl ů stanovených 
v Haagském programu , které se týkají zavedení jed notného statusu ochrany a dalšího 
pokroku s ohledem na za čleňování státních p říslušníků třetích zemí. 
Ze stávajících údaj ů vyplývají jednozna čně rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o míru 
přiznání ochrany a postupy, a rovn ěž z hlediska norem ochrany poskytované členskými státy. 
Údaje poukazují rovn ěž na nedostate čné rozhodování v prvním stupni. Ze statistických údaj ů 
dále vyplývá, že sm ěrnice nem ěla žádný dopad na druhotný pohyb:  žadatelé o azyl považují 
některé členské státy za „p řitažlivější“ cílové zem ě než jiné, částečně v důsledku lepších 
vyhlídek na získání statusu ochrany nebo vyšší úrovn ě práv v těchto členských státech. 
                                                 
1 Sm ěrnice ze dne 29. dubna 2004 o mini málních normách, které musí spl ňovat státní p říslušníci t řetích 
zemí nebo osoby bez státní p říslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která 
z jiných d ůvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. 
 
CS 3   CS Tyto obecné problémy lze rozd ělit na specifické problémy:  
• Pojmy „poskytovatelé ochrany“, „vnitrostátní ochrana“ a „p říslušnost k ur čitým 
společenským vrstvám“ jsou vymezeny neur čitě, což vytvá ří riziko odep ření ochrany 
a rovněž riziko rozdílných postup ů při přiznání ochrany. 
• Existence neopodstatn ěných rozdíl ů v obsahu ochrany pro upr chlíky a osoby, kterým byl 
přiznán status dopl ňkové ochrany. 
• Nejsou uspokojeny zvláštní pot řeby v oblasti za čleňování osob požívajících mezinárodní 
ochrany. 
• Existence neopodstatn ěných omezení vztahujících se na uplat ňování práva osob, kterým 
byla přiznána ochrana, na resp ektování rodinného života 
2. PŘIDANÁ HODNOTA OPAT ŘENÍ ZE STRANY EU A DODRŽENÍ ZÁSADY SUBSIDIARITY  
Opatření na úrovni EU m ůže být podle o čekávání v řadě ohledů účinnější než opat ření 
jednotlivých členských stát ů. 
• Cílů stanovených v Haagském programu , které se týkají jednot ného statusu ochrany 
a začleňování státních p říslušníků třetích zemí, nelze dosáhnout jednostrannými 
opatřeními členských stát ů. 
• Není pravd ěpodobné, že se úrove ň ochrany celkov ě zvýší v zájmu spln ění vyšších 
mezinárodních norem, jak se tyto normy vyvíjejí prost řednictvím jednostranných opat ření 
členských stát ů. Naopak m ůže dojít ke zhoršení situace, jelikož členské státy, které 
v současnosti stanoví velkorysejší normy ochr any, mohou mít sklon své normy snižovat, 
aby zabránily „p řilákání“ v ětšího počtu žadatel ů o azyl. 
• Druhotný pohyb a nerovnom ěrné rozd ělení žadatel ů o azyl a osob, kterým byla 
přiznána ochrana, se nesníží . Pouze větší harmonizace na úrovni EU m ůže snížit pobídku 
žadatelů o azyl k p řesunu, jelikož ten je spojen s rozd íly ve vnitrostátních právních 
předpisech a postupech a r ůznými úrovn ěmi práv p řiznaných v jednotlivých členských 
státech. 
• Nejednozna čnost a neur čitost stávajícího acquis lze odstranit pouze na úrovni EU . 
Opatření přijatá jednotlivými členskými státy nemohou vést k celkovému zlepšení kvality 
a účinnosti azylového řízení v celé EU. 
3. CÍLE POLITIKY  
Celkovým cílem je dosažení vyšších norem ochrany v celé EU pro osoby, které pot řebují 
mezinárodní ochranu. 
Specifické cíle jsou tyto: 
1. zajistit plné a široké uplat ňování Ženevské úmluvy a plné dodržování EÚLP 
a Listiny základních práv EU; 
 
CS 4   CS 2. sblížit obsah ochrany poskytnuté uprchlík ům a osobám, kterým byl p řiznán status 
doplňkové ochrany; 
3. zlepšit celkový obsah ochrany s p řihlédnutím ke zvláštním pot řebám osob 
požívajících mezinárodní ochrany; 
4. zvýšit účinnost azylového řízení; 
5. zajistit jednotné uplat ňování dohodnutých norem ochrany v celé EU. 
4. MOŽNOSTI OPAT ŘENÍ 
Rozdílná povaha problém ů znemožňuje určit jedinou možnost opat ření zahrnující všechny 
cíle. V posouzení dopad ů jsou proto pro každý z cíl ů politiky navrženy zvláštní možnosti 
opatření a pro každou z t ěchto možností opat ření jsou stanoveny 2–4 díl čí legislativní 
možnosti nebo 2–4 legislativní a 1 nelegislativní díl čí možnost. V zájmu ur čení prvků, které 
by měly tvořit upřednostňovanou možnost, jsou všechny díl čí možnosti posouzeny s ohledem 
na základní scéná ř, pokud jde o ú čelnost, účinnost a soudržnost, a rovn ěž z hlediska jejich 
přiměřenosti a sociálních dopad ů a dopadů na základní práva. Vzhl edem k úrovni složitosti 
navrhovaných možností opat ření je toto shrnutí omezeno na popis hlavních prvk ů, které tvo ří 
upřednostňovanou možnost opat ření. 
5. HLAVNÍ PRVKY UP ŘEDNOST ŇOVANÉ MOŽNOSTI OPAT ŘENÍ 
Upřednostňovaná možnost politiky: 
• Omezí široký výklad pojm ů „poskytovatelé ochrany“ a „vnitrostátní ochrana“ v souladu 
s normami Ženevské úmluvy a EÚLP , a to upřesněním kritérií pro posouzení dostupnosti 
a účelnosti ochrany, která by m ěla být žadateli poskytnuta. Up řednostňovaná možnost 
praktické spolupráce p ředpokládá spole čné mapování kritérií používaných p ři tomto 
posuzování. 
• Zajistí širší výklad pojmu „ur čité společenské vrstvy“ v souladu s normami Ženevské 
úmluvy, a to lepším stanovením významu, jenž je nutno p řikládat aspekt ům souvisejícím 
s pohlavím žadatele, a tudíž zlepšením p řístupu k ochran ě zejména v p řípadě žen. Spole čné 
mapování výkladu jako sou část praktické spolupráce p řispěje k sbližování rozhodování. 
• Sbližuje práva osob, kterým byl p řiznán status dopl ňkové ochrany, s právy uprchlík ů tím, 
že odstra ňuje veškeré rozdíly, které v sou časnosti sm ěrnice připouští a které již nelze 
považovat za objektivn ě odůvodněné, a to co se týká doby platnosti jejich povolení 
k pobytu, p řístupu k zam ěstnání a p říležitostí ke vzd ělávání spojenému se zam ěstnáním, 
přístupu k sociální pé či, zdravotní pé či a integra čním opatřením a přístupu k dávkám pro 
jejich rodinné p říslušníky. 
• Zlepší za členění osob, kterým byla p řiznána ochrana, s p řihlédnutím k jejich zvláštním 
potřebám : umožní jim lepší p řístup k postup ům pro uznání jejich kvalifikací; odborné 
přípravě a podpo ře zaměstnanosti; ubytování a integra čním program ům, které p řihlížejí 
k jejich zvláštním pot řebám. Předpokládaná praktická spolupráce členským stát ům pomůže 
určit a sdílet osv ědčené a hospodárné postupy. 
 
CS 5   CS • Zlepší dodržování práva osob, kterým byla p řiznána ochrana, na rodinný život:  rozšiřuje 
definici rodinných p říslušníků s cílem vy řešit situaci, kdy je osoba, které je p řiznána 
ochrana, nezletilá, a širokou škálu p řípadů, kdy lze nezletilou osobu považovat za závislou 
osobu, a sou časně zajistit, aby rozhoduj ícím kritériem byl nejlepší zájem dít ěte. 
Předpokládaná praktická spolupráce m ůže členským stát ům pomoci lépe stanovit kritéria 
pro určení nejlepšího zájmu dít ěte. 
6. POSOUZENÍ DOPAD Ů 
6.1. Hlavní výhody 
– Zajištěním toho, aby byly normy stanovené ve sm ěrnici jednozna čné a přiměřené v zájmu 
zaručení plného dodržování mezinárodních norem v oblasti lidských práv a uprchlického 
práva, up řednostňovaná možnost zajistí lepší dodržování práva na azyl a obecn ěji 
základních práv, v četně zásady zákazu diskriminace.  
– Snížením prostoru pro nejistotu a administrativní chyby tyto zm ěny zjednoduší azylové 
řízení a zvýší jeho kvalitu, spravedlnost, ú čelnost a v ěrohodnost.  
– Zlepšením jednotného uplat ňování norem tyto zm ěny pomohou omezit druhotný pohyb . 
6.2. Potenciální rozsah finan čních dopad ů 
6.2.1.  Potenciální náklady 
Vyčíslení náklad ů na změny společného evropského azylového systému je obzvlášt ě obtížné. 
Rozsah nebo profil p řílivu uprchlík ů nelze předvídat z roku na rok a nejsou k dispozici žádné 
statistické údaje týkající se toho, pro č byly některé žádosti p řijaty a jiné odmítnuty. Ochrana 
je udělována podle okolností daného p řípadu na základ ě analýzy v ěrohodnosti a individuální 
situace každého žadatele.  K dispozici nejsou rovn ěž informace o celkových nákladech na 
hostování osob, kterým byla pos kytnuta ochrana, nebo indivi duální práva, která jim byla 
přiznána. Nelze proto odhadnout, kolik žadatel ů může být skute čně dotčeno změnami důvodů 
ochrany, nebo posoudit ú činek změny práv p řiznaných osobám, kterým je poskytnuta 
ochrana. V rámci t ěchto omezení lze uvést následující údaje. 
4 členské státy, které by mohly být dot čeny změnou pojmu „poskytovatelé ochrany“, obdržely 
v roce 2008 celkem 74 535 žádostí, zatímco 8 členských stát ů, kterých by se mohla týkat 
změna pojmu „vnitrostátní ochrana“, obdrželo 81 575 žádostí. 14 členských stát ů, které by 
byly dotčeny změnou pojmu „ur čité společenské vrstvy“, obdrželo v roce 2008 celkem 
30 800 žádostí žen; odpovídající po čet v 7 členských státech, které by byly dot čeny změnou 
požadavku týkajícího se vztahu, činil 14 800. Zavedení výjimek týkajících se ukon čení by se 
mohlo vztahovat na 10 členských stát ů, v nichž bylo v roce 2008 ukon čení uplatn ěno 
v 7 020 případech. 
Celkové dopady sblížení obou status ů se budou lišit: n ěkteré členské státy (nap ř. IE, SE a UK) 
nebudou dot čeny prakticky v ůbec, zatímco v ětšina bude muset odstranit r ůzné rozdíly, které 
jsou v sou časnosti zachovány. Povinnost zajistit osobám, kterým byl p řiznán status dopl ňkové 
ochrany, bezpodmíne čný přístup na trh práce, se dotkne  CY, DE a LU, v nichž lze po čet osob, 
kterým byl p řiznán status dopl ňkové ochrany a které by mohly využít této zm ěny, odhadnout 
na 445, 1 925 resp. 504, což p ředstavuje 0,11 %, 0,0046 %, a 0,23 % pracovních sil v t ěchto 
členských státech. Sbližování práv  týkajících se sociální pé če by se dotklo DE, LU, LV a PT, 
 
CS 6   CS zatímco sbližování v oblasti zdravotní pé če by se týkalo MT; po čet osob, kterým byl p řiznán 
status dopl ňkové ochrany a které tyto členské státy hostily v období 2005–2008, činil v těchto 
zemích 3 375, 340, 5, 95 a 3 010. Sbližování v oblasti p řístupu k integra čním program ům by 
se mohlo týkat nejmén ě 8 členských stát ů, v nichž celkový po čet osob, kterým byl p řiznán 
status dopl ňkové ochrany, v období 2005–2008 činil 5 495, p řičemž průměrné náklady na 
osobu u integra čních program ů poskytovaných jedním členským státem činí 682 EUR. 
Dopad lepšího p řístupu k postup ům pro uznávání kvalifikací, podpo ře zaměstnanosti 
a integračním program ům zajištěného pro osoby požívající m ezinárodní ochrany by m ěl být 
omezený. Po čet osob ve v ěku 15–64 let, jímž byla v EU p řiznána ochrana mezi rokem 2005 
a 2008, se odhaduje na 245 132, p ředstavuje tudíž pouze 0,1 % pracovních sil v EU, p řičemž 
osoby, jímž byla v EU p řiznána ochrana ve stejném období, p ředstavují pouze 1,07 % po čtu 
státních p říslušníků třetích zemí v EU. Celkový po čet osob závislých na  osobách, kterým byla 
poskytnuta ochrana, se v období 2005–2008 ve 14 členských státech, jichž by se mohlo týkat 
rozšíření definice rodinných p říslušníků, odhaduje na mén ě než 18 500. 
Pravděpodobné celkové administrativní náklady up řednostňované možnosti se odhadují na 
3 094 407 EUR. 
6.2.2.  Potenciální úspory 
– Snížením pobídky pro žadatele o azyl k p řesunu může upřednostňovaná možnost snížit toky 
žadatelů o azyl v EU a náklady na zavedení dublinského systému. 
– Zkrácením doby trvání řízení v prvním stupni a snížením po čtu podaných opravných 
prostředků může upřednostňovaná možnost vést k administrativním a finan čním úsporám: 
jsou k dispozici údaje, že opravné prost ředky mohou zdvojnásobit náklady na žádost o azyl, 
přičemž v roce 2007 bylo podle odhad ů podáno 110 846 opravných prost ředků. To by snížilo 
rovněž náklady spojené s p řijetím: pr ůměrně může 1 rok p řijetí stát 11 000 EUR na osobu, 
přičemž průměrná délka řízení v prvním stupni činí 6 měsíců a v případě řízení o opravném 
prostředku 1 rok. 
– V důsledku sbližování práv spojených s ob ěma statusy by se zje dnodušily správní postupy 
a odstranily by se náklady spojené se z řízením a udržováním r ůzných infrastruktur. 
– Z dlouhodob ějšího hlediska by mohly být investice ur čené na podporu za čleňování do jisté 
míry vyrovnány kladnými hospodá řskými a sociálními dopady udržitelného zam ěstnání 
a úspěšného začlenění osob, jimž byla p řiznána ochrana (k čemuž podle o čekávání dojde 
víceméně 2 roky po p řiznání ochrany). 
Vnitrostátní opat ření k zavedení norem obsažených v návrhu jsou zp ůsobilá pro 
spolufinancování z Evropského uprchlické ho fondu ve výši 50 % nebo 75 %.  
6.3. Sociální dopady a dopady na základní práva 
Celý spole čný evropský azylový systém je založen na plném a širokém uplat ňování Ženevské 
úmluvy, závazk ů, které vyplývají z nástroj ů v oblasti lidských práv, jako je EÚLP, a plného 
dodržování práv zakotvených v Listin ě základních práv. Up řednostňovaná možnost zajiš ťuje, 
aby osobám, které skute čně hledají ochranu v EU, byla tato ochrana poskytnuta na základ ě 
vysokých norem a v souladu s t ěmito závazky. Zlepšuje zejména p řístup žadatel ů o azyl 
a osob, kterým byla p řiznána ochrana (a jejich rodinných p říslušníků), k ochran ě a právu, 
 
CS 7   CS sociálnímu za členění a přístup na trh práce a zajiš ťuje plné dodržování zásady zákazu 
diskriminace. 
7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ  
V posouzení dopad ů je uvedena řada ukazatel ů, které lze použít k posouzení ú činnosti 
a účelnosti up řednostňované možnosti, pokud jde o dosažení hlavních cíl ů politiky, a jsou 
v něm objasn ěna opatření týkající se jejich shromaž ďování a hodnocení, zejména pro ú čely 
vypracovávání pravidelných zpráv o uplat ňování sm ěrnice. Evropský podp ůrný úřad pro 
otázky azylu mimoto institucionalizuje ucelené sdílení informací o vy řizování žádostí o azyl 
prostřednictvím formálních postup ů a zajistí systematické vyhodnoc ování dalších získaných 
údajů.