Zvláštní zpráva č. 17/2009 o akcích odborného vzdělávání pro ženy spolufinancovaných Evropským sociálním fondem





Glosář Evropský sociální fond (ESF) Jeden ze strukturálních fondů. Podporuje opatření na prevenci nezaměstnanosti a boje s ní, na rozvoj lidských zdrojů a sociální integraci na trhu práce s cílem podpořit vysokou míru zaměstnanosti, rovnoprávnost mužů a žen, udržitelný rozvoj a hospodářskou a sociální soudržnost. Hodnocení Hodnocení ex ante Základní prvek při přípravě programů. Za toto hodnocení odpovídají orgány určené členskými státy. Spočívá především v hodnocení silných a slabých stránek a potenciálu příslušných členských států, regionů nebo odvětví a v posouzení souladu strategie a zvolených cílů se specifiky příslušných regionů nebo oblastí, včetně demografických trendů, a posouzení očekávaného dopadu plánovaných priorit v rámci akce. Hodnocení ex post Hodnocení prováděné nezávislými odborníky na odpovědnost Komise nejpozději tři roky po skončení programového období, a to ve spolupráci s členskými státy a řídícími orgány. Zaměřuje se na využití zdrojů, účelnost a efektivnost pomoci a její dopad. Formuluje závěry týkající se politiky hospodářské a sociální soudržnosti, a to na základě zkoumání faktorů, které přispěly k úspěchu či neúspěchu provádění programu, a dosažených výsledků. Hodnocení v polovině období Hodnocení prováděné v polovině programového období, při němž se zjišťují prvotní výsledky pomoci, jejich relevance a do jaké míry bylo dosaženo cílů. Provádí se v rámci odpovědnosti řídícího orgánu příslušného programu ve spolupráci s Komisí. Navrhovatel projektu Jednotlivec nebo organizace (např. místní úřady, sdružení, podniky apod.), které mohou navrhovat projekty a žádat o podporu ze strukturálních fondů. Odborné vzdělávání Jakákoliv forma vzdělávání, která poskytuje kvalifikaci nebo nezbytné dovednosti pro určité povolání, živnost nebo zaměstnání. Operační program (OP) a jednotný programový dokument, označované v této zprávě jako "programy" Rámec podpory Společenství, který obsahuje strategii a priority pro akce strukturálních fondů a daného členského státu, jejich konkrétní cíle, příspěvek fondů a ostatní finanční zdroje; provádí se prostřednictvím různých operačních programů. Operační program je dokument vypracovaný na centrální nebo regionální úrovni v členském státě a schválený Komisí ve formě uceleného souboru priorit, který obsahuje víceletá opatření. Projekty určené k financování ze strukturálních fondů musí spadat do rozsahu příslušného opatření. Za určitých podmínek lze rámec podpory Společenství a operační program sloučit, a vytvořit tak tzv. "jednotný programový dokument". Programové období Víceletý rámec, v jehož průběhu se plánují a provádějí výdaje strukturálních fondů. Rovnost žen a mužů Koncepce vycházející z toho, že všechny lidské bytosti mohou svobodně rozvíjet své osobní schopnosti a rozhodovat se bez omezení daných striktně genderovou rolí a že rozdílné potřeby žen a mužů se stejnou měrou zohledňují, oceňují a podporují. Řídící orgán Orgán pověřený členským státem tím, aby řídil intervenční opatření (operační program / jednotný programový dokument). Segregace (vertikální a horizontální) trhu práce Rozdíly mezi účastí mužů a žen v různých odvětvích (horizontální) a na rozhodovacích pozicích (vertikální). Srovnávací hodnocení (benchmarking) Kvantitativní a kvalitativní srovnání výkonnosti intervenčního opatření s takovým opatřením, které je ve stejné nebo související oblasti intervence považováno za nejlepší. Strukturální fondy Hlavní nástroj politiky Unie na podporu cílů hospodářské a sociální soudržnosti stanovených ve Smlouvě. Účelnost Měřítko vztahu mezi dosaženým účinkem a původně stanovenými cíli. Ukazatele Ukazatel dopadu Nástroj pro měření dlouhodobějších socioekonomických důsledků financovaných akcí, které přesahují rámec bezprostředního dopadu na přímé příjemce (například: počet osob zaměstnaných 12 měsíců po skončení vzdělávacího kurzu). Ukazatel výsledků Nástroj pro měření okamžitého účinku na přímé příjemce financovaných akcí (například: počet účastníků, kteří získali požadovanou kvalifikaci). Ukazatel výstupů Nástroj na měření fyzických výstupů (například: počet účastníků vzdělávacího kurzu), které ukazují, jakého pokroku bylo během provádění financovaných akcí dosaženo. Shrnutí I. Jedním z cílů strukturálních fondů je podporovat rovné příležitosti pro muže a ženy na trhu práce. Hlavním nástrojem Společenství na podporu těchto rovných příležitostí je Evropský sociální fond (ESF). Tato zpráva se zabývá akcemi odborného vzdělávání pro ženy, které byly spolufinancovány z ESF během programového období 2000–2006. Na akce odborného vzdělávání v tomto období byly odhadem vyčleněny přibližně 3 miliardy EUR. II. Audit Účetního dvora se zaměřil na následující dvě otázky: a) Byly akce odborného vzdělávání pro ženy vybrány na základě jasné analýzy priorit na trhu práce? b) Umožňovaly informace z monitorování dostatečně posoudit, zda tyto akce dosáhly svých cílů? III. Audit proběhl v Komisi a v pěti členských státech (Německo, Španělsko, Francie, Spojené království a Itálie), na něž celkem připadlo 76 % výdajů v této oblasti. Závěry auditu předložené v této zprávě vycházejí z prověrky vypracování programů a ze vzorku dokončených projektů. IV. Pokud jde o identifikaci a výběr akcí odborného vzdělávání pro ženy, Účetní dvůr dospěl k celkovému závěru, že vzdělávací akce v rámci programů, jež byly podrobeny auditu, nebyly vytvořeny jako přímá odpověď na analýzy požadavků trhu práce a že vytvořená opatření ponechávala pro provádění akcí velký prostor bez dostatečného zaměření na specifické cílové skupiny. V. Kritéria pro výběr projektů v členských státech, v nichž proběhl audit, navíc dostatečně nebrala ohled na analýzy trhu práce ani nezajišťovala, aby vybrané projekty měly cíle, které jsou v souladu s celkovými cíli programu. VI. Účetní dvůr doporučil, aby budoucí operační programy byly vytvořeny na základě analýzy trhu práce a aby typ vzdělávacích kurzů a stanovené cíle na tuto analýzu přímo reagovaly. Dále doporučil, aby byl zaveden náležitě koncipovaný výběrový postup umožňující schvalovat projekty, které nejlépe reagují na problémy, na něž analýza upozorňuje. VII. Pokud jde o hodnocení dosažených cílů, Účetní dvůr zjistil, že informace z monitorování neumožňují takové hodnocení provést, protože stanovené ukazatele byly příliš úzce zaměřeny, cíle nebyly často stanoveny a samotné informace byly často nespolehlivé nebo neúplné. Účetní dvůr se proto domnívá, že prováděcí orgány v členských státech ani Komise nebyly s to posoudit, do jaké míry byly stanovené cíle splněny. VIII. Účetní dvůr konstatoval, že je potřeba, aby Komise i nadále monitorovala, zda členské státy zavedly náležité a přijatelné ukazatele, a aby se shromažďovaly spolehlivé údaje umožňující dojít k smysluplným závěrům ohledně účelnosti a efektivnosti spolufinancovaných akcí. Úvod Základní informace 1. Článek 2 Smlouvy o založení Evropského společenství uvádí podporu rovného zacházení pro muže a ženy jako jednu ze svých hlavních zásad. Nařízení Rady (EHS) č. 2081/93 [1] stanovilo, že zásada rovných příležitostí pro muže a ženy na trhu práce je cílem Společenství, k němuž by měla přispívat strukturální opatření. Rovností žen a mužů se rozumí, že ženám i mužům je umožněno mít stejný podíl a zastoupení v oblasti ekonomiky, rozhodování a v sociálním, kulturním a občanském životě [2]. Komise vydává o rovnosti žen a mužů každoroční zprávy, v nichž pojednává o zjištěných trendech v oblastech, kde existují největší rozdíly mezi muži a ženami, jako je např. míra zaměstnanosti a plat, odvětvová a pracovní segregace či podíl žen na řízení [3]. Obrázek 1 ilustruje, jak se rozdíl mezi mírou zaměstnanosti mužů a žen mění v čase. Tento rozdíl existuje ve všech členských státech, nicméně ve většině zemí EU-27 se mezi lety 2001 a 2007 snížil. Obrázek 1 Absolutní rozdíl mezi muži a ženami v míře zaměstnanosti (ženy a muži ve věku 15–64 let) v členských státech EU v roce 2001 a 2007 (rozdíl mezi mírou zaměstnanosti mužů a žen) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Eurostat, šetření pracovních sil EU, roční průměry, EU-27. Pozn.: Ve všech státech byla zaměstnanost mužů vyšší než zaměstnanost žen. 2. Tato zpráva se zabývá akcemi odborného vzdělávání pro ženy, které spolufinancoval Evropský sociální fond (ESF) během programového období 2000–2006 a které jsou hlavním specifickým prostředkem podpory rovných příležitostí pro muže a ženy na trhu práce [4] financovaným z ESF. Členské státy mohou kromě spolufinancovaných opatření provádět také vnitrostátní a regionální programy či akce bez finanční spoluúčasti EU. 3. V programovém období 2000–2006 byl k využití prostředků ESF určených k dosažení cílů v oblasti rovnosti žen a mužů přijat duální přístup. Tento přístup kombinoval zvláštní akce a tzv. genderový mainstreaming. Jde o "proces posuzování dopadu jakékoliv plánované akce, včetně legislativy, politik či programů, na ženy a muže ve všech oblastech a na všech úrovních" [5]. 4. Mezi zvláštní akce na zlepšení přístupu žen na trh práce a jejich účasti na něm patří akce odborného vzdělávání vztahující se ke kariérnímu rozvoji žen, přístupu žen k novým pracovním příležitostem, k zahájení podnikatelské činnosti a snížení vertikální a horizontální segregace na trhu práce na základě pohlaví. Pro programové období 2000–2006 byly na "akce na trhu práce ve prospěch žen" [6] vyčleněny z ESF 4 miliardy EUR. Nejvýznamnější z těchto zvláštních akcí spočívaly v odborném vzdělávání a v rámci zemí EU-25 [7] na ně připadly odhadem 3 miliardy EUR. Rozpočet na zvláštní akce v programovém období 2007–2013 se ve srovnání s předchozím obdobím výrazně snížil, neboť větší důraz se nyní klade na zohledňování otázky rovnosti žen a mužů. 5. V rámci akcí na trhu práce ve prospěch žen je potřeba zvolit způsob, jak rovnost žen a mužů na trhu práce co nejvíce zlepšit. Aby bylo možné odborné vzdělávání považovat za úspěšné, mělo by přinášet realistickou možnost získat práci, přičemž konkrétní vzdělávací kurz musí vycházet z podmínek na trhu práce, jako je například zřetelný nedostatek určité kvalifikace. Na druhou stranu však i ženy jako potenciální zaměstnanci mají své specifické požadavky, např. zajištění odpovídající péče o dítě a pružné pracovní podmínky. Pokud mají akce ve prospěch žen dosáhnout svých cílů, tj. zlepšit a zvýšit zapojení žen na trhu práce, hrají tyto záležitosti důležitou roli. Odpovědnost za provádění spolufinancovaných akcí 6. Obrázek 2 zjednodušenou formou zobrazuje programování a některá hlediska prováděcího procesu u akcí spolufinancovaných z ESF v oblasti odborného vzdělávání pro ženy [8]. 7. Projekty spolufinancované z ESF se provádějí prostřednictvím víceletých programů (ty mohou mít podobu operačních programů (OP) nebo jednotného programového dokumentu). V rámci těchto programů jsou stanoveny priority a pro každou z nich je definováno několik opatření. Mezi tato opatření mohou patřit akce odborného vzdělávání pro ženy. 8. Programy připravují členské státy na základě konzultačního procesu s Komisí (generálním ředitelstvím pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti) a regionálními, místními a dalšími příslušnými orgány veřejné správy a také hospodářskými a sociálními partnery. Komise tyto programy hodnotí a schvaluje. 9. Při přípravě programů, zejména pak při stanovení cílů a přidělování finančních zdrojů na priority a opatření, hraje hlavní roli hodnocení ex ante, při němž se posuzují silné a slabé stránky a potenciál příslušného členského státu, regionu nebo odvětví. Za toto hodnocení odpovídají orgány určené členskými státy, přičemž jedním z úkolů hodnocení je posoudit vhodnost zvolené strategie a cílů z hlediska konkrétní situace dotčených regionů nebo oblastí. 10. Členské státy odpovídají za provádění programů a ve spolupráci s Komisí musí zajistit, aby prostředky Společenství byly použity v souladu se zásadami řádného finančního řízení. Komisi zůstává celková odpovědnost za plnění rozpočtu. Obrázek 2 Kdo co dělá? +++++ TIFF +++++ 11. Návrhy jednotlivých projektů předkládají navrhovatelé, kteří jsou považováni za příjemce podpory z ESF na organizaci vzdělávacích kurzů, a schvalují je určené národní, regionální či místní orgány. Navrhovatelé projektů mají za úkol poskytovat příslušným řídícím orgánům informace z monitorování postupu projektu a o dosažených cílech. Komisi jsou souhrnné údaje z monitorování předkládány jednou ročně. 12. V programovém období 2000–2006 se vyžadovalo, aby ke každému programu provedli nezávislí hodnotitelé hodnocení v polovině období, a to na odpovědnost řídících orgánů ve spolupráci s Komisí. K důležitým složkám tohoto hodnocení patřilo: a) zjišťování, zda je analýza silných a slabých stránek a potenciálu provedená v rámci hodnocení ex ante i nadále platná; b) posouzení, zda je zvolená strategie i nadále relevantní; c) posouzení vyčíslení cílů; d) hodnocení účelnosti, efektivnosti a pravděpodobného dopadu; e) vyhodnocení kvality realizace programu a postupů monitorování. 13. Při hodnocení v polovině období se ukázalo, že analýzu účelnosti, efektivnosti a pravděpodobného dopadu znesnadňovala skutečnost, že řada programů byla zahájena pozdě nebo pomalu, takže do poloviny roku 2003 bylo k dispozici jen málo výstupů a výsledků. Kromě toho byly zjištěny problémy se systémy monitorování, které neposkytovaly ucelené a spolehlivé údaje [9]. 14. Na strukturální pomoc Společenství se dále vztahuje hodnocení ex post týkající se využití zdrojů a účelnosti a efektivnosti poskytované pomoci. Toto hodnocení, které provádějí nezávislí odborníci a za které odpovídá Komise, probíhá ve spolupráci s členskými státy a řídícími orgány a mimo jiné se při něm posuzuje, zda byla pomoc poskytnuta úspěšně či neúspěšně, a také splnění úkolů a výsledky. Rozsah a koncepce auditu 15. V programovém období 2000–2006 bylo 75 % realizovaných "akcí na trhu práce ve prospěch žen" zvláštními akcemi v oblasti odborného vzdělávání. Cílem auditu Účetního dvora bylo zjistit, do jaké míry byly akce odborného vzdělávání pro ženy spolufinancované z ESF dobře zacíleny a odpovídajícím způsobem monitorovány. Audit zkoumal, zda: a) byly akce odborného vzdělávání pro ženy vybrány na základě jasné analýzy priorit na trhu práce? b) informace z monitorování umožňovaly dostatečně posoudit, zda tyto akce dosáhly svých cílů? 16. Audit proběhl v Komisi a v pěti členských státech (Německo, Španělsko, Francie, Spojené království a Itálie), jež patřily k největším příjemcům finančních prostředků ESF vyplacených na "akce na trhu práce ve prospěch žen" – celkem na ně připadlo 76 % výdajů zemí EU-25. V každém členském státě byl vybrán jeden program podle relativní důležitosti činností odborného vzdělávání v rámci daného opatření, která ve čtyřech případech činila 75 % nebo více. Auditu bylo podrobeno pět programů: Sasko-Anhaltsko (Německo), Andalusie (Španělsko), Skotsko (Spojené království), Lombardie (Itálie) a region Ile-de-France ve Francii [10]. 17. Na těchto pět programů bylo dle odhadů věnováno 490 milionů EUR, tedy 12 % celkových výdajů na "akce na trhu práce ve prospěch žen". Z této částky bylo přibližně 380 milionů EUR vyčleněno na akce odborného vzdělávání. 18. Pro provedení auditu na místě bylo vybráno osm projektů za každý stát, přičemž kritériem pro výběr byl objem financování a nakolik audit pokrýval typy projektů financovaných daným opatřením. Auditované projekty lze považovat za typické pro jejich program a pro další programy, které spadají pod akce odborného vzdělávání pro ženy. 19. Přezkum výběrového procesu a analýza informací z monitorování se prováděly u orgánů odpovědných za provádění programů a prostřednictvím auditů projektů na místě. Zjištění Byly akce odborného vzdělávání pro ženy vhodně zvoleny? Základní informace 20. Aby bylo možné stanovit priority na programové období 2000–2006, musely členské státy provést hodnocení ex ante, jehož cílem bylo prokázat vhodnost jimi zvolené strategie a odůvodnit navrhované rozdělení finančních prostředků. To znamená, že označení vzdělávání za prioritu a stanovení cílů, kterých má být jeho prostřednictvím dosaženo, by mělo vycházet z potřeb v oblasti kvalifikace, vzdělávání a dalších požadavků trhu práce. 21. Nařízení (ES) č. 1260/1999 uvádí, že hodnocení ex ante týkající se vypracovaných plánů by mělo zahrnovat posouzení situace, pokud jde o rovnost žen a mužů, prováděcí mechanismus a očekávaný dopad strategie a pomoci [11]. Zvolená strategie a výsledné programové priority pak měly být v souladu s analýzou tvořící součást hodnocení ex ante. K analýze trendů v oblasti zaměstnanosti a trhu práce v rámci hodnocení ex ante poskytla Komise podrobné pokyny [12]. 22. Bylo třeba vytvořit a důsledně uplatňovat vhodné výběrové postupy a tím zajistit, aby vzdělávací cíle vybraných projektů byly v souladu s celkovými cíli programu [13]. 23. S ohledem na výše uvedené Účetní dvůr zkoumal, zda: a) příslušné regionální či celonárodní orgány členských států provedly během přípravy programů analýzu jednotlivých trhů práce a zda byly cíle auditovaných zvláštních akcí odborného vzdělávání stanoveny na základě výsledků takové analýzy; b) výběr projektů a účastníků vycházel z kritérií vytvořených na základě priorit zjištěných na příslušném pracovním trhu a stanovených cílů programu. Cíle nevycházely z analýz 24. Analýzy uváděly hlavní překážky pro ženy vstupující na trh práce a také rozdíly mezi muži a ženami z několika důležitých hledisek, jako je počet zaměstnaných osob, míra samostatně výdělečné činnosti, obsazení rozhodovacích míst a segregace trhu práce. 25. Hlavním nedostatkem zjištěným během auditu však byla absence zřetelné provázanosti mezi výsledky analýz a navrhovanými cíli vzdělávacích akcí. Ke zvoleným typům odborného vzdělávání nebo k tomu, na jaké kvalifikační požadavky či odvětví činnosti se zaměřovalo, nebylo vypracováno jasné zdůvodnění (viz příklady v rámečku 1). 26. Opatření vypracovaná na základě analýzy většinou zahrnovala širokospektré akce s obecným zaměřením na účast žen, a nikoliv cílené akce, které by braly v potaz nejvhodnější způsob, jak rovnost žen a mužů na jednotlivých trzích práce co nejvíce zlepšit. U tří z pěti auditovaných programů byl mezi vzdělávacími akcemi určenými výhradně ženám a těmi, jichž se mohli účastnit ženy i muži, jen velmi malý rozdíl. Pro ženy bylo zkrátka vyčleněno více účastnických míst. Příklad dobrého zacílení je naopak uveden v rámečku 2. Rámeček 1 V Lombardii se oblasti s nedostatečným zastoupením žen nijak konkrétně neanalyzovaly, přestože jedním z cílů opatření bylo snížit horizontální a vertikální segregaci. V programu realizovaném ve Francii se sice uváděla odvětví, v nichž existují příležitosti zaměstnání, ale jejich potenciál vytvářet pracovní příležitosti pro ženy se nezkoumal. Jedním z cílů opatření bylo dát prioritu vzdělávacím opatřením, která napomáhají rozvoji zaměstnanosti, ale prozatím měla tendenci ženy nezahrnovat. Neproběhla však žádná diskuze o tom, jaký typ opatření do této kategorie vlastně spadá. 27. Slabé propojení mezi analýzou trhů práce a cíli navazujících programů se mohlo částečně kompenzovat na úrovni jednotlivých projektů, jelikož navrhovatelé měli prokázat, jak jimi předložené projekty zohledňují charakteristiky místního trhu práce. Avšak do jaké míry mohla taková kompenzace proběhnout, záviselo na informacích, které měli navrhovatelé k dispozici (viz rámeček 3), a také na kvalitě výběrového procesu u projektů (viz bod 29). 28. Nedostatky stejného druhu, jaké byly zjištěny u auditovaných programů a popsány v bodech 25 a 26, byly již dobře známy. Ve sdělení Komise z roku 2002 [14] se v souvislosti se strategií pro dosažení rovnosti žen a mužů uvádí, že u většiny programů existuje výrazný rozpor mezi analýzou a programovou strategií. Dále se konstatuje, že rozpory vzniklé v důsledku různé socioekonomické situace žen a mužů se analyzovaly jen málokdy a i v případech, kdy se tak stalo, nebyla strategie na překlenutí těchto rozporů vždy v souladu s analýzou. Přestože se o těchto záležitostech vědělo již v rané fázi programového období, Komise nepodnikla žádná opatření, pokud jde například o výběr projektů, jimiž by se pokusila uvedené nedostatky napravit. Rámeček 2 Program Sasko-Anhaltsko se zaměřil na zařazení konkrétních skupin žen do vzdělávacích projektů: ženy dlouhodobě nezaměstnané, ženy nad 45 let nebo svobodné matky, které se již dříve účastnily vzdělávacích kurzů, ale tři až dvanáct měsíců po jejich skončení byly stále bez práce. Rámeček 3 V případě programu Lombardie měli navrhovatelé projektu prokázat soulad mezi tím, na jakou kvalifikaci se jejich projekt zaměřoval, a mimo jiné prioritami, které byly stanoveny v daném regionu. Informace o regionálních prioritách však nebyly zahrnuty ani do programu ani do výzvy k předkládání návrhů. Při výběru programů se dostatečně nezohledňovaly analýzy trhů práce ani cíle programů 29. Výběrová kritéria u tří z pěti auditovaných programů nezajišťovala, aby byly dostatečně zohledněny problémy, které vyplynuly z analýzy trhu práce, ani neposkytovala náležitý základ pro dosažení cílů programu (viz rámeček 4). V jednom případě neměly výzvy k předkládání návrhů projektů souvislost s konkrétním opatřením a projekty byly místo toho zahrnuty mezi "akce na trhu práce ve prospěch žen" pouze na základě očekávaného procentuálního podílu účastnic projektu. V jiném případě sice výběrová kritéria skutečně z hlavních cílů opatření vycházela, ale kritérium hodnotící návaznost na priority na trhu práce nebylo pro schválení či odmítnutí projektu určujícím faktorem. Rámeček 4 Jedním z cílů nejdůležitější akce spadající pod program Andalusie v rámci "akcí odborného vzdělávání pro ženy" bylo, aby vzdělávací kurzy braly v potaz místní podmínky na trhu práce. Vyhláškou ministerstva [15] bylo stanoveno pět kritérií přednostního výběru, z nichž tři se zaměřují na místní podmínky. Dvě z nich, konkrétně závazek "přijmout osobu, která se zúčastnila vzdělávacích kurzů" a "zajišťovat stáže v podnicích", ve většině projektových návrhů nebyla zohledněna. Také údaje související se třetím z těchto kritérií, jímž byla "zaměstnanost absolventů předchozích kurzů", často nebyly uvedeny. Hodnocení programu Lombardie v polovině období uvádělo, že při výběru projektů se dostatečně nedbalo na to, jaké vzdělávací akce jsou potřebné v odvětvích, v nichž je nerovnováha mezi muži a ženami nejzřetelnější, a dále že se nevěnovala dostatečná pozornost různým formám diskriminace a nerovnosti, pokud jde o přístup na trh práce. Přestože bylo auditované opatření programu Lombardie zaměřeno výhradně na ženy, údaje svědčí o tom, že 27 % účastníků kurzů tvořili muži. 30. Jedním z hlavních cílů daných opatření bylo podpořit ženy v odvětvích, kde bývají málo zastoupeny. Navzdory tomuto cíli se u tří auditovaných programů stále kladl důraz na oblasti vyznačující se tradičním zaměstnáváním žen, jako je kultura, zdravotnictví a úklidové práce. 31. Nedostatek zaměření na specifické cílové skupiny vedl k tomu, že vybraní kandidáti nebyli vždy těmi, kteří nejvíce potřebovali podpořit při vstupu nebo návratu na trh práce, jak ukazují příklady v rámečku 5. Rámeček 5 Při hodnocení programu Lombardie v polovině období bylo zjištěno, že vzdělávací kurzy se nejčastěji poskytovaly lidem, kteří již měli na trhu práce "silnou" pozici (např. vysoce vzdělaní a/nebo mladí lidé s dobrými vyhlídkami nalézt práci i bez dalšího školení). V případě největší akce v rámci programu Andalusie dospělo hodnocení v polovině období, jehož výsledky byly k dispozici v roce 2005, k závěru, že vzdělávací opatření nebylo z hlediska potřeb žen, které se potýkají s největšími problémy, vhodné, neboť jednak požadovaná úroveň dosaženého vzdělání vyřadila ženy, které absolvovaly pouze základní školu, a jednak časy kursů nevyhovovaly ženám, jež se musely starat o rodinu. Umožňovaly informace z monitorování vyhodnotit, zda akce odborného vzdělávání pro ženy dosáhly svých cílů? Základní informace 32. Měření výsledků vzdělávacích akcí je složité, protože: a) pokud jde o zaměstnatelnost jednotlivců, důležitou roli může hrát řada faktorů vně vzdělávacích akcí (např. vývoj nabídky pracovní síly a poptávka plynoucí z celkové hospodářské situace); b) akce spolufinancované z ESF tvoří pouze jednu část širší škály akcí prováděných v rámci členských států, které mají vliv na zaměstnanost; c) některé výsledky je obtížné změřit z hlediska dosažení cílů programu, ale jsou příznivé v širším společenském kontextu (např. účastníci akce se znovu učí přizpůsobit pravidelnému pracovnímu režimu včetně dodržování časových omezení, znovunabytí sebedůvěry apod.). 33. I přes tyto obtíže lze však některé krátkodobé a střednědobé výsledky změřit. Mohly by být vytvořeny ukazatele relevantní pro cíle, jichž je třeba dosáhnout, a stanoveny odpovídající úkoly s využitím srovnávacích kritérií nebo jiných ekvivalentních referenčních hodnot týkajících se výstupů, výsledků a dopadu. To by bylo základem pro veškeré následné monitorování a hodnocení opatření a akcí, a tím i pro vyhodnocení jejich účelnosti. 34. Následující ukazatele představují nezbytné minimum pro hodnocení akcí odborného vzdělávání [16]: a) ukazatele výstupů: počet účastnic, počet poskytnutých kurzů; b) ukazatele výsledků: počet účastníků, kteří kurzy dokončili, počet účastníků, kteří získali požadovanou kvalifikaci; c) ukazatele dopadu: počet účastníků, kteří pokračují v dalším vzdělávání, počet účastníků, kteří si našli práci a udrželi si ji po stanovenou dobu po skončení kurzu (např. 6 až 12 měsíců). 35. Účetní dvůr zkoumal, zda: a) byly stanoveny náležité ukazatele a určeny cíle pro měření výstupů, výsledků a dopadu, jak uvádí bod 34; b) údaje z monitorování těchto ukazatelů, které shromáždily subjekty provádějící akce, byly spolehlivé; c) soudě z dostupných údajů z monitorování bylo těchto cílů dosaženo. Ukazatele byly příliš úzce zaměřeny 36. Zatímco ukazatele výstupů byly stanoveny pro všechny auditované programy, u výsledků a dopadu byla situace různá. V jednom případě byly uplatněny oba typy ukazatelů, ve druhém nebyl stanoven ani jeden. U zbývajících tří programů existovaly buď ukazatele výsledků, nebo dopadu, ale nikoli oba dva. Bylo zjištěno, že: a) u čtyř programů nebylo to, zda je účastník kurzu 6 až 12 měsíců po jeho skončení zaměstnán či nikoliv, použito jako ukazatel na úrovni opatření, přestože u několika projektů byla tato informace dostupná (viz rámeček 6). Kromě toho se nebral ohled na jiné skutečnosti, jako např. délku trvání zaměstnání (krátkodobé či dlouhodobé) a úroveň pracovního zařazení z hlediska kvality a platu; b) u jednoho programu škála ukazatelů dostatečně neumožňovala provést hodnotnou analýzu a v jiném případě nebyl typ stanovených ukazatelů vhodný pro měření dosažených výsledků u realizovaných vzdělávacích akcí (viz rámeček 7). Rámeček 6 V Lombardii příslušné orgány prověřily vzorek projektů z hlediska zaměstnanosti školených osob 12 měsíců po dokončení vzdělávacích akcí, což Účetní dvůr považoval za příklad "dobrého postupu". V Andalusii byl stanoven ukazatel týkající se úspěšnosti školených osob při následném hledání zaměstnání. Byly však zjištěny určité nedostatky ohledně shromažďování údajů, např. u jedné akce, na kterou připadlo 35 % celkových výdajů daného opatření, byly relevantní informace k dispozici pouze ke 42 % vzdělávacích kurzů ve vzorku. Rámeček 7 V případě Andalusie ukazatel "počet pracovních míst získaných během šesti měsíců po skončení akcí" náležitě nezohledňoval konkrétní podmínky spolufinancovaných opatření. Jelikož bylo 40 % výdajů vynaloženo na akce v oblasti poradenství a přípravného vzdělávání, mohly být použity relevantnější ukazatele, zkoumající počet osob, které pokračují v dalším vzdělávání, nebo počet žadatelů o práci. Navíc 20 % školených osob už zaměstnání mělo, takže jejich odpovědi zřejmé výsledky tohoto ukazatele zkreslovaly. Některé ukazatele u skotského programu byly definovány příliš široce na to, aby měly pro měření výsledků vzdělávacích akcí větší význam, např. "počet žen/osob, které získaly částečnou/úplnou kvalifikaci". V rámci tohoto ukazatele se absolvování jedné vzdělávací jednotky z celkové kvalifikace hodnotilo stejně jako získání úplné kvalifikace, přestože učební efekt nelze v žádném případě považovat za srovnatelný. Cíle nejsou stanoveny pro všechna opatření 37. Ne pro všechna auditovaná opatření [17] byly stanoveny cíle, jichž je třeba dosáhnout: ve dvou případech chybělo jakékoliv vyčíslení a v jiném, přestože byla definována řada ukazatelů výstupů a výsledků, byl jediným vyčíslitelným cílem "počet účastníků". 38. U dvou opatření, kde cíle stanoveny byly, chybělo vysvětlení ke způsobu jejich stanovení a v jednom případě bylo po hodnocení v polovině období nutné cíle výrazně upravit (viz rámeček 8). Údaje z monitorování jsou nespolehlivé a někdy neúplné 39. U dvou z pěti programů se ukazatele výstupů týkající se počtu účastníků ukázaly jako nespolehlivé. U čtyř programů byly nespolehlivé rovněž ukazatele výsledků, např. počet osob, které dokončily vzdělávací kurz a získaly kvalifikaci. Rámeček 8 V rámci skotského programu byly vyčíslitelné cíle stanoveny tak, jak uvádí následující tabulka. Účetní dvůr přes své dotazy neobdržel žádné informace o tom, jakým způsobem byla stanovena srovnávací kritéria nebo počáteční a upravené cíle. Ukazatel | Cíl (původní) | Cíl (upravený) | Referenční hodnota | % žen, které získají zaměstnání | 31 % | 5,51 % | 25–40 % | % žen, které pokračují v dalším vzdělávání | 42 % | 17,56 % | 20–30 % | 40. U příslušných údajů byly zjištěny následující nedostatky: a) neúplnost, zejména pokud jde o to, zda účastníci vzdělávacích kurzů měli 6 až 12 měsíců po jejich skončení práci (viz také bod 36); b) problémy související s definicemi nebo jejich výkladem, např. ve Skotsku bylo uvedení záměru absolvovat další vzdělávací kurz přijímáno tak, jako by další vzdělávání skutečně proběhlo. Ve Skotsku a Francii byli účastníci víceletých kurzů počítáni několikrát, např. jednou za každý rok účasti; c) nesrovnalosti týkající se poskytnutých údajů, např. ve Skotsku výsledky šetření ohledně zaměstnání osob, které dokončily vzdělávací kurz, odpovídaly vykázaným výsledkům pouze v polovině auditovaných projektů; v prováděcí zprávě za rok 2006 se uvádělo, že 14371 osob bylo poskytnuto poradenství, zatímco celkový počet registrovaných účastníků byl 11972. 41. Mají-li být o dosažených úspěších spolufinancovaných projektů vyvozeny smysluplné závěry, je nezbytně nutné, aby údaje z monitorování, které předkládají navrhovatelé projektů, byly spolehlivé a úplné. Během auditu bylo zjištěno, že údaje z monitorování, které předložili navrhovatelé projektů, nebyly řídícím orgánem a orgánem určeným k provádění kontrol ve většině případů vůbec vyhodnoceny. 42. Sama Komise, která dostává roční prováděcí zprávy, se nezabývala nejasnostmi v těchto zprávách ani nijak nekomentovala nedostatek ukazatelů dopadu (např. "zaměstnanost absolventů vzdělávacích kurzů "x" měsíců po skončení kurzů"). Kromě toho při auditech na místě nekontrolovala spolehlivost údajů z monitorování [18], přestože hodnocení v polovině období u každého programu odhalila v monitorování a předkládaných zprávách nedostatky. Posuzování bylo obtížné kvůli nedostatku cílů, referenčních hodnot a spolehlivých údajů o výsledcích a dopadu 43. Posouzení účelnosti spolufinancovaných vzdělávacích akcí znesnadňovaly nedostatky týkající se ukazatelů a cílů (viz body 36–38) a problémy se spolehlivostí údajů (viz body 39 a 40). 44. V případě dvou auditovaných programů se řídící orgány snažily vyhodnotit, zda bylo vzdělávání správně zaměřeno, a zjišťovaly, zda zaměstnání získané po absolvování vzdělávacích kurzů mělo vztah k typu těchto kurzů. Z těchto analýz vyplynuly různé závěry. V Lombardii 77 % účastníků, kteří si našli práci, potvrdilo, že získaná kvalifikace byla ta, kterou požadoval jejich zaměstnavatel. Naopak u jedné z největších akcí v Andalusii se pouze 28 % úspěšných žadatelů o práci domnívalo, že jejich pracovní místo mělo souvislost s navštěvovanými kurzy. Závěry a doporučení 45. Audit akcí odborného vzdělávání pro ženy spolufinancovaných v období 2000–2006 z ESF odhalil řadu nedostatků v nastavení opatření a výběru projektů, jež byly předmětem auditu Účetního dvora. Další nedostatky byly zjištěny u monitorování výkonnosti programů. Výběr akcí odborného vzdělávání 46. Pokud jde o identifikaci a výběr akcí odborného vzdělávání pro ženy, Účetní dvůr dospěl k závěru, že přestože operační programy uvedly hlavní překážky pro ženy vstupující na trh práce a zabývaly se rozdíly mezi muži a ženami, vzdělávací akce v rámci auditovaných programů nebyly vytvořeny jako přímá odpověď na analýzu požadavků trhu práce (viz body 24–28). 47. Opatření stanovená členskými státy a schválená Komisí ponechávala pro provádění akcí velký prostor a vzdělávací akce nebyly dostatečně zaměřeny na specifické cílové skupiny (viz body 29–31). 48. Místo toho bylo u prověřovaných programů čistě na navrhovatelích projektu, aby navrhovanou vzdělávací akci uspokojivě vztáhli ke skutečným potřebám na trhu práce. Příslušné orgány při výběru projektů náležitě neověřovaly, zda je opodstatnění projektu, které navrhovatel předložil, skutečně platné (viz bod 27). 49. Některé projekty, jejichž cílem bylo podporovat zaměstnanost žen v odvětvích, kde byly málo zastoupeny, se zaměřovaly na školení v tradičních ženských povoláních (viz bod 30). U některých auditovaných projektů nebyli zvolení kandidáti nutně těmi, kteří nejvíce potřebovali podporu při vstupu na trh práce (viz bod 31). 50. Na základě výše uvedeného Účetní dvůr doporučuje, aby: a) budoucí operační programy připravené v členských státech a schválené Komisí zohledňovaly analýzu podmínek na trhu práce, především v jakých oblastech panuje nedostatek kvalifikace a jaké zvláštní akce jsou nutné ke zlepšení přístupu žen na trh práce a účasti na něm, a dále aby typ vzdělávacích kurzů a stanovené cíle přímo reagovaly na tuto analýzu; b) byl v členských státech zaveden a správně prováděn náležitě koncipovaný výběrový postup, na jehož základě budou schváleny ty projekty, které nejlépe reagují na problémy na trhu práce zjištěné výše uvedenou analýzou, což umožní optimalizovat přidanou hodnotu opatření. Dosahování cílů 51. Dostupné informace z monitorování auditovaných programů neumožňují vyhodnotit, zda akce odborného vzdělávání pro ženy dosáhly svých cílů, neboť: a) stanovené ukazatele nebyly z hlediska rozsahu vlastností, které se mají měřit, dostatečné (viz bod 36); b) cíle často nebyly stanoveny (viz bod 37); c) informace z monitorování byly nespolehlivé či neúplné, a proto neumožňovaly dospět ke spolehlivým celkovým závěrům (viz body 39 a 40). 52. V důsledku toho prováděcí orgány v členských státech ani Komise nejsou s to posoudit, do jaké míry byly cíle zvláštních opatření splněny. 53. Na základě výše uvedeného Účetní dvůr doporučuje, aby Komise i nadále monitorovala, zda členské státy zavedly náležité a vhodné ukazatele a zda lze v členských státech získat spolehlivé údaje, umožňující dojít ke smysluplným závěrům ohledně efektivnosti a účelnosti spolufinancovaných akcí. Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 12. listopadu 2009. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ Předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Nařízení Rady (EHS) č. 2081/93, kterým se mění nařízení (EHS) č. 2052/88 (Úř. věst. L 193, 31.7.1993, s. 5). [2] Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů "K rámcové strategii Společenství týkající se rovnosti žen a mužů (2001–2005)", KOM(2000) 335 v konečném znění. [3] Poslední zpráva (KOM(2008) 10 v konečném znění) Komise Radě, Evropskému parlamentu, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů je ze dne 23. ledna 2008. [4] Nařízení Rady (EHS) č. 2084/93, kterým se mění nařízení (EHS) č. 4255/88 (Úř. věst. L 193, 31.7.1993, s. 39) na programové období 1994–1999, zejména čl. 1 odst. 1 písm. d) tohoto nařízení, a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1784/1999 (Úř. věst. L 213, 13.8.1999, s. 5) na programové období 2000–2006, a zejména čl. 2 odst. 1 písm. b) a e) tohoto nařízení. [5] Hospodářská a sociální rada (Ecosoc) odsouhlasila závěry 1997/2 o začlenění hlediska rovnosti žen a mužů do všech politik a programů systému Spojených národů. [6] Zařazené pod kód 25 kategorizace pomoci stanovené v nařízení Komise (ES) č. 438/2001, pokud jde o řídicí a kontrolní systémy pro pomoc poskytovanou ze strukturálních fondů (Úř. věst. L 63, 3.3.2001, s. 21). [7] Na vykazování výdajů na akce odborného vzdělávání pro ženy neexistuje samostatný kód. Celkovou částku vynaloženou na tuto oblast lze proto pouze odhadnout na základě informací poskytnutých auditovanými členskými státy. [8] Uvedený základní proces se uplatňuje pro jakékoliv opatření spolufinancované z ESF. [9] Podrobnější informace lze nalézt ve zvláštní zprávě č. 1/2007 o provádění procesů v polovině období, Strukturální fondy 2000–2006 (Úř. věst. C 124, 5.6.2007). [10] 1)Německo: OP Sasko-Anhaltsko, cíl 1 – 1999DE161PO003Vybraná priorita 4, opatření 4.51 ("konkrétní opatření na kvalifikaci a integraci žen");2)Španělsko: OP Andalusie, cíl 1 – 2000ES161PO003Vybraná priorita 45, opatření 45.16 ("zlepšit zaměstnatelnost žen") a 45.17 ("podpořit podnikatelskou činnost žen");3)Francie: jednotný programový dokument Francie, cíl 3 – 1999FR053DO001Vybraná priorita 5, opatření 8/9 ("zlepšit přístup žen na trh práce a jejich účast na něm, podpořit lepší vyváženost pracovního a osobního života a profesionalizaci zúčastněných stran");4)Spojené království: OP Skotsko, cíl 3 – 1999GB053PO002Vybraná priorita 5, opatření 5.1 ("řešení genderové nerovnováhy: podpora akcí ve prospěch žen");5)Itálie: OP Lombardie, cíl 3 – 1999IT053PO010Vybraná priorita E, opatření E1 ("podpora přístupu žen na trh práce a jejich účasti na něm"). [11] Čl. 41 odst. 2 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 1), v němž se přímo vyžaduje hodnocení situace, pokud jde o rovnost mezi muži a ženami na trhu práce a rovné zacházení v práci, včetně zvláštních omezení pro každou skupinu; odhad očekávaného dopadu strategie a pomoci, zvláště na začlenění žen a mužů do trhu práce, na vzdělání, odborné vzdělávání, na podnikání žen a na sladění rodinného a pracovního života. [12] Hodnocení ex ante u intervenčních opatření ze strukturálních fondů. Dokument určený národním, regionálním nebo místním orgánům, které mají na starosti programování strukturálních intervenčních opatření Společenství v období 2000–2006. [13] Čl. 41 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 uvádí, že hodnocení ex ante slouží k ověření relevance výběrových kritérií, jakmile prokáže shodu opatření programu s cíli odpovídajících priorit. [14] Sdělení Komise o začleňování zásady rovnosti žen a mužů do programových dokumentů strukturálních fondů 2000–2006, KOM(2002) 748 v konečném znění ze dne 20. prosince 2002. [15] Vyhláška ministerstva (BOJA č. 146, 19.12.2000, s. 18 647). [16] Ukazatele byly stanoveny na základě přezkumu Účetního dvora, který se týkal auditovaných programů, pokynů vydaných Evropskou komisí v roce 1999 (sbírka MEANS byla zaměřena na zlepšení metod hodnocení strukturálních politik) a zvláštních pokynů Komise z roku 1999 pro systém monitorování a hodnocení pomoci ESF v období 2000–2006. [17] K podobným závěrům dospěl Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 7/2003 (Úř. věst. C 174, 23.7.2003) o provádění programů pomoci na období 2000–2006 v rámci strukturálních fondů. Bod 89 této zprávy uvádí, že ukazatele stále nebyly dostatečně vyčísleny nebo nebyly relevantní. [18] Účetní dvůr se touto otázkou již zabýval, a to v bodě 120 zvláštní zprávy č. 10/2006 k následným hodnocením cílů 1 a 3 programů z období 1994–1999 (Úř. věst. C 302, 12.12.2006): "Zlepšení hodnotícího procesu vyžaduje zavedení lepších postupů pro kontrolu kvality a jejich uplatňování Komisí, aby se při budoucích následných hodnoceních neopakovaly problémy přezkoumávaných hodnocení. Tyto postupy by měly zajistit, aby a) se pravidelně shromažďovaly relevantní a spolehlivé údaje a aby tyto údaje byly v každém stádiu hodnocení k dispozici […]." --------------------------------------------------