[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 23.10.2007 SEK(2007) 1393 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE připojený k návrhu SMĚRNICE RADY o sjednoceném postupu vyřizování žádostí státních příslušníků třetích zemí o jediné povolení k pobytu a výkonu práce na území členského státu a o společném souboru práv pro pracovníky z třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členském státě SOUHRN POSOUZENÍ DOPADů {KOM(2007) 638 v konečném znění}{SEK(2007) 1408} 1. Úvod Evropská rada v závěrech z Tampere z roku 1999 poprvé uznala potřebu zajistit státním příslušníkům třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států, spravedlivé zacházení a srovnatelná práva, jakých požívají občané Unie. Tento dokument je shrnutím zprávy o posouzení dopadů, která v rámci reakce na tuto potřebu zkoumá možnosti politiky, jež zaručí, aby všem pracovníkům, kteří oprávněně pobývají na území třetích zemí a kteří ještě nezískali status dlouhodobě pobývajícího rezidenta, byl zaručen společný soubor práv. Zpráva vychází z konzultací s členskými státy a ostatními zúčastněnými stranami. Údaje byly získány především z konzultací, případových studií a přezkumu literatury, který byl proveden v rámci externí studie zadané Komisí. Studie a zpráva se opírají o příspěvky Generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti a o příspěvky z jednání meziútvarové řídící skupiny svolané Generálním ředitelstvím pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost. 2. Vymezení problému 2.1 . Souvislosti Plán politiky v oblasti legální migrace[1] stanoví plán a soubor opatření a legislativních iniciativ a navrhuje následující: otevření specifických kanálů pro legální migraci (vysoce kvalifikovaní migranti, sezónní pracovníci, placení stážisté, osoby převedené v rámci společnosti) a všeobecnou směrnici o právech pracovníků z třetích zemí. Všeobecná směrnice má sloužit jako rámec pro zvláštní směrnice. Jinými slovy, nedoporučují se žádné horizontální právní předpisy o podmínkách pobytu státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou v zaměstnaneckém poměru. Přijímání určitých kategorií migrantů by měly upravovat spíše zvláštní směrnice a práva pracovníků z třetích zemí by na úrovni EU měly pokrývat horizontální právní předpisy Společenství. 2.2. Oblasti vyžadující akci – rozdíl v právech a neúčinná vnitrostátní postupy o přijímání Rozdíl v právech Z analýz stávajících acquis Společenství, vnitrostátních právních předpisů členských států a mezinárodních dohod vyplynulo, že existuje rozdíl v právech pracovníků třetích zemí na jedné straně a pracovníků EU/vlastních státních příslušníků a dlouhodobě pobývajících rezidentů na straně druhé. V současné době je zásada rovného zacházení s ohledem na pracovní podmínky a práva na sociální zabezpečení přiznána pracovníkům z třetích zemí pouze vnitrostátními právními předpisy a určitým pracovníkům z třetích zemí prostřednictvím různých vícestranných dohod uzavřených s ES. Některé kategorie pracovníků z třetích zemí mají buď na základě svého postavení (tj. dlouhodobý pobyt) nebo na základě své státní příslušnosti (tj. ze zemí, které s EU a jejími členskými státy uzavřely vícestranné dohody, jako např. státy ESVO a Turecko) na základě právních předpisů Společenství privilegovanější postavení. To však neplatí pro většinu ostatních pracovníků z třetích zemí. Při absenci všeobecných horizontálních právních předpisů Společenství mohou pracovníci z třetích zemí požívat velmi odlišných práv v závislosti na své státní příslušnosti a na tom, ve kterém státě pobývají. To vede k právní nejistotě pro pracovníky z třetích zemí a staví je do nerovné pozice vůči pracovníkům, jejichž práva byla výslovně definována. Taková situace neodpovídá cíli z Tampere, který usiluje o to, aby státním příslušníkům třetích zemí s oprávněným pobytem byla přiznána srovnatelná práva a povinnosti, jaká mají občané EU. Komplexní a neúčinné postupy pro přijímání Z analýz vyplývá, že i přes chybějící právní předpisy Společenství již více než polovina členských států zavedla sjednocené vyřizování žádostí nebo hodlá svůj systém změnit a že pouze menšina států používá pro získání povolení k výkonu práce a pobytu oddělené postupy. U oddělených postupů se ukázalo, že doba zpracování trvá déle a že představují vetší administrativní zátěž a náklady pro zaměstnavatele i potenciálního zaměstnance (vyplývající z oddělených postupů). 2.3. Kterých osob se to v kterém členském státě týká a v jaké míře? - rozsah problému Je těžké určit, které osoby jsou problémem rozdílu v právech a neúčinných postupů pro přijímání postiženy. Státní příslušníci třetích zemí, kteří legálně pracují v EU, představují velmi různorodou skupinu. Na úrovni EU nejsou k dispozici údaje, které by rozlišovaly migrační proudy do členských států podle důvodu migrace (např. za účelem zaměstnání, sloučení rodiny)[2]. Z tohoto důvodu bylo analyzováno pracovní postavení státních příslušníků třetích zemí na pracovním trhu EU v rámci Evropském průzkumu pracovních sil, ve kterém byly pracovníci na evropském pracovním trhu rozděleni podle státní příslušnosti. Z krátké statistické analýzy z roku 2005 vyplynulo: - Státní příslušníci třetích zemí představují 3,6 % obyvatelstva EU (16 milionů lidí). - Většina z nich (ca 12 milionů) žije v 5 členských státech (Německo, Francie, Španělsko, Spojené království a Itálie). - V každém členském státě se jejich původ liší především v závislosti na zeměpisné blízkosti a historických vazbách. - Zdá se, že skupina pracovníků z třetích zemí je rozdělena na vysoce kvalifikovanou skupinu a větší skupinu s nízkou a střední kvalifikací. 3. Cíle Obecné cíle politiky jsou: 1) Reakce na požadavek vyjádřený poprvé v Tampere zajistit srovnatelná práva a prosazovat zásadu rovného zacházení pro pracovníky z třetích zemí v celé EU. 2) Zlepšení fungování trhu práce v EU. 3) Ochrana pracovníků, kteří jsou občany EU, před nekalou soutěží na trhu práce. Specifické a operativní cíle jsou: 1) Dospět k dohodě na úrovni EU ohledně skupiny pracovníků z třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v EU, avšak nezískali ještě statut dlouhodobého rezidenta. 2) Stanovit soubor práv pro pracovníky z třetích zemí. 3) Chránit postavení státních příslušníků EU a dlouhodobých rezidentů před možnými důsledky konkurence způsobené levnou a vykořisťovanou zahraniční pracovní silou. 4) Zvýšit transparentnost společného trhu práce EU pro pracovníky z třetích zemí. 4. Možnosti politiky Otázkou je, do jaké míry by měla EU zasáhnout. Rozdíl v právech mezi pracovníky třetích zemí a ostatními pracovníky se v členských státech nejvíce projevuje v přístupu na pracovní trh, přístupu k sociálnímu zabezpečení (zejména dávky v nezaměstnanosti, rodinné dávky a dávky sociální pomoci), možnosti převádět důchodové spoření a náhrady sociálního pojištění, v přístupu k veřejným službám (přístup k službám zprostředkování zaměstnanců a ostatním veřejným službám, včetně obecního bydlení). Dále se nabízí otázka, jak řešit komplexitu a neúčinnost vnitrostátních postupů přijímání. - Možnost 1 – neprovedení žádných opatření. - Možnost 2 – nelegislativní řešení: komunikace, koordinace a spolupráce : Není přijímán žádný nový právní předpis týkající se práv migrujících pracovníků obecně. Práva některých pracovníků třetích zemí budou dále konkretizována vnitrostátními právními předpisy a na úrovni EU budou upravena pouze zvláštními směrnicemi (např. o vysoce kvalifikovaných pracovnících), namísto toho by byla věnována pozornost doplňkovým a podpůrným činnostem s cílem sblížit právní úpravy v členských státech pomocí získávání a výměny zkušeností a informací. - Možnost 3a – legislativní řešení ve formě směrnice zaměřující se na společné prvky: Toto řešení by poskytlo rovné zacházení státním příslušníkům třetích zemí, kteří mají již přístup na trh práce ve všech oblastech, které se týkají zaměstnání s vyloučením sociálního zabezpečení, převodu příspěvků na sociální zabezpečení a důchody a přístupu k veřejným službám. - Možnost 3b – legislativní řešení ve formě směrnice: Tímto řešením by bylo zavedeno rovné zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří mají již přístup na trh práce ve všech oblastech, které se týkají zaměstnání včetně sociálního zabezpečení, převodu příspěvků na sociální zabezpečení a důchody a přístupu k veřejným službám. - Možnost 4 – doplňkové legislativní řešení ve formě směrnice; sjednocený postup vyřizování žádostí a jediné povolení k pobytu/výkonu práce : Směrnice by se zaměřila na sjednocený postup vyřizování žádostí, který by byl zjednodušen jak pro přistěhovalce, tak pro orgány státní správy, a na jediný doklad opravňující státní příslušníky třetích zemí usadit se a pracovat v členských státech. Ustanovení by mohla vycházet z nařízení č. 1030/2002 týkajícího se jednotného povolení k pobytu, který již v současné době umožňuje členským státům uvést poznámky, které se týkají přístupu na trh práce. Tato možnost by mohla zahrnovat, při sledovaní přístupu založeného na právech, procesní záruky týkající se žádosti o jediné povolení. - Možnost 5 – plnohodnotné legislativní řešení ve formě směrnice, která by upravila přístup na trh práce a zároveň zavedla rovné zacházení s pracovníky z třetích zemí : Směrnice by upravila přístup pracovníků z třetích zemí na trh práce v členském státě s cílem zavést srovnatelné zacházení, pokud jde o přístup k zaměstnání a mobilitu uvnitř daného státu. Aby bylo možné udělit přístup na trh práce státním příslušníkům třetích zemí, je nutné harmonizovat podmínky pro přijímání z účelem práce (ekonomická nutnost atd.). Tato možnost by navíc zavedla rovné zacházení jako s vlastními občany ve všech oblastech uvedených v možnosti 3b. 5. Srovnání možností Těchto šest možností (3a a 3b jsou odlišné podmožnosti) bylo porovnáno na základě dosažení celkových cílů, úrovně administrativního břemene a jejich sociálního a hospodářského dopadu. Z analýzy, která zkoumala, zda možnosti politiky dosahují globálních cílů, vyplynulo, že v popředí se nacházejí tři možnosti, konkrétně legislativní opatření 3b, 4 a 5. Pokud jde o jejich ekonomický dopad, je nejvýkonnější možnost 4, což souvisí především s potenciálními úsporami nákladů, jež jsou možné zjednodušením a standardizací postupu zpracování žádostí. Z možností 3b, 4 a 5 vyplývá velké množství ekonomických výhod, avšak představují finanční a administrativní náklady pro podniky a veřejné orgány. Na druhou stranu možnosti 3b, 4 a 5 přináší pozitivní sociální dopady, zejména pokud jde o sociální začlenění, rovné zacházení a přístup k sociální ochraně a veřejným službám. Z možnosti 4 vyplývají výhody spojené především s rozetnutím začarovaného kruhu prodlužování vyřizování žádostí o povolení k pobytu a k výkonu práce v případě oddělených postupů a se zjednodušením, zpřísněním a standardizací postupů a předpisů. Hodnotíme-li možnosti politiky podle jejich výkonnosti, pokud jde o dosažení celkových cílů, hospodářských a sociálních dopadů, tak se jeví jako nejvhodnější možnosti 3b, 5 a 4. Možnost 3b má i některé nevýhody, jako například pravděpodobný nárůst nákladů spojených s právy pracovníků třetích zemí. Možnost 4 byla jako samostatná možnost porovnána s ostatními možnostmi, avšak ve skutečnosti doplňuje zbývající možnosti a lze ji kombinovat s jednou z legislativních možností. Pokud jde o šance na přijetí, možnost 5 se v současné době vzhledem ke zkušenostem s návrhem Komise z roku 2001[3], který byl v roce 2006 vzat zpět, jeví jako politicky nerealizovatelná. 6. Nejvhodnější možnost Vzhledem k výsledku porovnání možností politiky by nejvhodnější možnost měla splňovat následující vlastnosti: - široký rozsah použití možnosti 3b, který zaručuje rovné zacházení ve všech oblastech souvisejících se zaměstnáním – včetně přístupu k sociálnímu zabezpečení, převodu zaplacených příspěvků na důchod, přístupu k všeobecnému a odbornému vzdělávání, uznávání diplomů, přístupu k veřejným službám, zejména pomoc nabízenou pracovními agenturami[4] ve spojení s - možností 4, která předpokládá zavedení sjednoceného postupu vyřizování žádostí o jediné povolení k pobytu/ k výkonu práce, přičemž rovné zacházení je vázáno na udělení takového povolení (povolení k přístupu na trh práce členského státu). Zdá se, že tento přístup nabízí z praktického a politického hlediska značné výhody. Obě možnosti by mohly být snadno sloučeny do jedné nejvhodnější možnosti, protože ačkoli se zabývají řešením různých otázek, vzájemně se svojí povahou doplňují a přispívají k větší právní jistotě a lepší integraci pracovních sil. Pokud jde o vazbu mezi těmito možnostmi – mezi právy migrantů na jedné straně a sjednoceným postupem vyřizování žádostí/jediné povolení na straně druhé, jsou zaměřeny na lepší řízení migrace prostřednictvím spravedlivého přístupu. Jejich cíle se vzájemně doplňují: obě přispívají ke zlepšení fungování trhu práce. Druhá vazba mezi právy a jediným povolením spočívá v tom, že práva jsou přiznána pouze těm, kteří ve státě pobývají a pracují legálně. Tímto jediným povolením jeho držitel prokazuje oprávnění k pobytu a k výkonu práce. Nejen možnost 3b, ale i sjednocený postup zpracování žádostí v možnosti 4 přiznává práva migrantům a chrání je tím, že zajišťuje účinnější a průhlednější řízení o přijetí a stanoví procesní záruky. Možnosti 3b a 4 mají také poněkud odlišný dopad na trh práce . Možnost 3b může snížit poptávku po legální pracovní síle ze třetích zemí a zvýšit počet zaměstnanců pracujících práci načerno, zatímco možnost 4 ilegální a nehlášenou práci snižuje tím, že rozbíjí začarovaný kruh zdlouhavého vyřizování žádostí o povolení k pobytu a k výkonu práce v případě oddělených postupů tím, že zavádí jednodušší a účinnější postup. 6.1 . Výhody a nevýhody nejvhodnější možnosti Možnost 3b by zajistila dosažení všech celkových cílů a chránila by a integrovala pracovníky z třetích zemí nejoptimálnějším a nejpružnějším způsobem. Úskalí přístupu rovného zacházení spočívá v tom, že vzhledem k nedostatečné kompetenci Společenství v oblasti harmonizace by v každém členském státě byla nadále přiznávána odlišná práva (např. pokud jde o délku vyplácení dávek sociálního zabezpečení). Další nevýhodou, pokud jde o přístup k dávkám sociálního zabezpečení, jsou náklady na rozšíření okruhu osob ve vnitrostátních systémech sociálního zabezpečení v těch členských státech, kde ještě nejsou některé dávky sociálního zabezpečení pracovníkům z třetích zemí přiznány. Možnost 4 stanoví sjednocený postup vyřizování žádostí a vydávání jediného povolení. Tím by se pro pracovníky třetích zemí a jejich zaměstnavatele zajistily rychlejší a jednodušší postupy (kratší doba zpracování žádosti, méně byrokracie), což by vedlo k větší transparentnosti a právní jistotě. Navíc by jeden postup namísto dvou samostatných postupů mohl vést k dlouhodobému snížení administrativní zátěže a nákladů na vnitrostátní administrativu, tj. jedno kontaktní místo namísto dvou. Kromě toho kombinované povolení zabrání riziku vytváření nesrovnalostí mezi dvěma samostatnými povoleními a umožní lépe sledovat postavení státních příslušníků třetí země a jejich účel pobytu v daném členském státě. Za účelem úspěšného fungování sjednoceného postupu vyřizování žádostí je zároveň nutná úzká vnitřní koordinace mezi administrativními útvary. Kromě toho v případech, kdy bude nutné nově strukturovat stávající postupy, mohou vzniknout dodatečné jednorázové náklady související s přijetím odborného personálu nebo vyškolením stávajících zaměstnanců. Pokud jde o daný formát, je nutné zdůraznit, že jediné povolení by mělo být založeno na již existujícím jednotném vzoru povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí[5]. To znamená, že členské státy nemusí nová povolení zavádět na vlastní náklady, ale mohou používat stávající jednotný vzor povolení, do kterého budou muset uvést všechny příslušné údaje o přístupu na trh práce (rozsah, trvání přístupu atd.). 6.2 . Posouzení administrativních nákladů a nákladů na provedení zvolené možnosti Z kvalitativní analýzy vyplynulo: - nárůst vyplácení dávek sociálního zabezpečení pro pracovníky z třetích zemí a nákladů na veřejné služby pro pracovníky v členských státech, kde ještě nebylo plně přiznáno rovné zacházení a - úspory nákladů na vyřizování žádostí a vydávání povolení k pobytu a výkonu práce, které souvisí s administrativními náklady (snížení počtu personálu odpovědného za zpracování žádostí a informování žadatele) a dodatečné příjmy z daní (protože pracovníci z třetích zemí mohou dříve vykonávat výdělečnou práci). Kvalitativní analýza dále ukázala, že zvolená možnost by mohla mít pozitivní dopad na sociálně hospodářskou výkonnost pracovníků z třetích zemí, čímž by se zvýšily jejich daňové odvody a příspěvky do systému sociálního zabezpečení a snížilo by se jejich využívání. Náklady na rozšíření specifických práv na pracovníky z třetích zemí by se tak mohly snížit prostřednictvím dodatečných daňových příjmů plynoucích ze zlepšení jejich socioekonomického výkonu. 7. Sledování a hodnocení Pokud jde o sledování a hodnocení, mohla by být vykonána ve formě zprávy Komise vycházející ze zpráv jednotlivých států tři roky po lhůtě provedení této směrnice. Směrnice může členským státům uložit povinnost prokázat prostřednictvím srovnávací tabulky provedení ustanovení směrnice do svých vnitrostátních právních předpisů. V rámci tohoto systému podávání zpráv Komise rozhodne, zda je pro účely lepšího dosahování stanovených cílů nutné předložit pozměňující návrhy.[pic][pic][pic] [1] SEK(2005) 1680. [2] Pokud jde o problém chybějících údajů, údaje o cílových skupinách pracovníků z třetích zemí, tj. těch, kteří ještě nezískali statut dlouhodobě pobývajícího rezidenta, mělo k dispozici pouze Německo. [3] KOM(2001) 338 Návrh směrnice Rady o podmínkách vstupu a pobytu pracovníků, kteří jsou státními příslušníky třetích států, za účelem placeného zaměstnání a samostatně výdělečných hospodářských činností [4] Nepřiznává však práva, pokud jde o přístup na pracovní trh a mobilitu uvnitř EU. [5] Stanoveno v nařízení Rady 1030/2002 ze dne 13. června 2002