Posílení úlohy zásady subsidiarity a proporcionality při tvorbě politik EU

Chtěl bych, aby se Unie více zaměřila na skutečně podstatné věci a vycházela přitom z práce, kterou tato Komise již odvedla. Neměli bychom zasahovat do každodenního života evropských občanů tím, že budeme všechno regulovat. Regulace by měla být úměrná důležitosti daných oblastí. Neměli bychom produkovat záplavu nových iniciativ nebo usilovat o stále větší pravomoci. Měli bychom vrátit pravomoci členským státům v oblastech, kde to má smysl.

Předseda Komise Jean-Claude Juncker: Projev o stavu Unie, 2017

1.Úvod

Tato Komise se soustředí na reálné problémy. Vytváření fakticky podložených politik a zlepšování právní úpravy je jádrem její práce. Navrhla pracovní programy, které vychází z deseti priorit předsedy Junckera. Tato Komise zdůraznila potřebu přednostně řešit důležité věci a v jiných oblastech vystupovat umírněně.

Subsidiarita a proporcionalita jsou základními prvky programu Komise pro zlepšování právní úpravy, o který se Komise opírá, když připravuje své politické návrhy. Tato Komise vynaložila velké úsilí na zlepšování právní úpravy, které je nyní nedílnou součástí její činnosti. Poznatky získané z minulých zkušeností a názory zúčastněných stran a občanské společnosti tvoří pevné jádro vytváření politik ještě před předložením nových právních předpisů. V nedávné době se úsilí Komise setkalo s uznáním ze strany OECD, která Komisi řadí na první místo, pokud jde o správné regulační postupy. Nehodláme však usnout na vavřínech. Komise provádí inventuru balíčku reforem celého politického cyklu, který zavedla v květnu 2015. Cílem reforem bylo posílit otevřenost a transparentnost rozhodovacího procesu EU, zlepšit kvalitu nových právních předpisů prostřednictvím lepšího posouzení dopadů u návrhů a změn právních předpisů a podporovat neustálý a konzistentní přezkum stávajících právních předpisů EU. Inventura se zaměří na vyprecizování a další zkvalitnění naší politiky zlepšování právní úpravy, včetně otázek subsidiarity a proporcionality.

Tato inventura probíhá souběžně s úvahami o budoucnosti Evropy, k nimž Komise v březnu 2017 předložila bílou knihu. Ta nabídla pět scénářů nastiňujících, jak by Unie mohla vypadat v roce 2025, a zahájila proces čítající více než 2 000 veřejných akcí, jejichž cílem je umožnit Evropanům vyjádřit se k budoucnosti jejich Unie. Předseda Juncker v této souvislosti představil ve svém projevu o stavu Unie v roce 2017 svou vizi demokratičtější Unie založené na svobodě, rovnosti a právním státě. V zájmu dalšího pokroku zřídil předseda Juncker pracovní skupinu pro subsidiaritu a proporcionalitu, aby kriticky posoudila všechny oblasti politiky a zajistila, že Unie bude aktivní pouze tam, kde její činnost přináší přidanou hodnotu, a aby se zejména více zaměřila na scénář 4 „Méně, zato efektivněji“, podle kterého by Unie soustředila své omezené zdroje na menší počet aktivit s cílem efektivnějšího naplňování svých politických priorit.

Komise již dosáhla pokroku v hledání způsobů, jak účinněji provádět politiky Unie tím, že se zredukují činnosti na úrovni Unie a posílí činnosti na úrovni členských států. Dnes se více než 97 % opatření státní podpory provádí přímo na celostátní, regionální nebo místní úrovni, a to na základě jasně vymezených kritérií, aniž by bylo nutné předchozí schválení Komisí. Posílení úlohy vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž rovněž umožnilo, aby tyto orgány od roku 2004 samy přijaly přibližně 85 % rozhodnutí o prosazovaní antimonopolních pravidel. Navrhované zjednodušení společné zemědělské politiky uznává, že v celé Unii panují rozdílné místní podmínky, a vnitrostátním orgánům navrací odpovědnost, aby navrhly účinná a individualizovaná řešení na podporu zemědělství a životního prostředí.

Pokud jde o budoucí vývoj, přístup vypracovaný touto Komisí v průběhu jejího funkčního období by měl i nadále prostupovat činností Komise. Měl by se stát součástí průběžného procesu úvah o tom, do jaké míry má či nemá EU regulovat každodenní život občanů. S ohledem na tento cíl stanoví toto sdělení způsob, jakým by měla být v tvorbě politik EU posílena úloha zásad subsidiarity a proporcionality. Zejména stanoví opatření Komise přijímaná v návaznosti na doporučení pracovní skupiny, jakož i způsoby, jak upozornit na případy, kdy musí jednat jiní. Komise má v úmyslu doladit podrobnosti v první polovině roku 2019 v rámci hodnocení zlepšování právní úpravy, poté co vyslechne názory všech stran, které mají zájem na lepších právních předpisech.

2.Důležitost subsidiarity a proporcionality

Zásada subsidiarity je jádrem toho, co Unie dělá. Podle Smluv členské státy svěřily Unii určité pravomoci a zásada subsidiarity upravuje způsob jejich používání. V oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, smí Unie jednat pouze tehdy, pokud stanovených cílů nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, ať už na celostátní regionální či místní úrovni, ale z důvodu rozsahu nebo účinků zamýšlené činnosti jich může být lépe dosaženo na úrovni Unie.

Kontrola dodržování této zásady je v zásadě politickou otázkou, která je svěřena politickým orgánům EU a vnitrostátním parlamentům. Toto měl předseda Juncker na mysli, když ve svých politických směrech vyzdvihl důležitost posílení interakce s vnitrostátními parlamenty coby způsobu, jak přiblížit Unii občanům. Protokoly č. 1 a 2 ke Smlouvám stanoví úlohu vnitrostátních parlamentů v Unii a umožňují jim kontrolovat dodržování zásady subsidiarity. Zejména stanoví, že návrh legislativního aktu ze strany Komise musí být předán vnitrostátním parlamentům, které pak mají lhůtu osmi týdnů na předložení odůvodněného stanoviska, přičemž každému vnitrostátnímu parlamentu jsou přiděleny dva hlasy. Pokud součet hlasů překročí určitou hodnotu, Komise musí svůj návrh přezkoumat a vysvětlit, proč na něm trvá, mění jej nebo stahuje. Pokud se k návrhu, na který se vztahuje řádný legislativní postup, vznese prostá většina hlasů vnitrostátních parlamentů, musí Komise odůvodnit, proč na svém návrhu trvá (v případě, že návrh nestáhne nebo nezmění), a Evropský parlament a Rada musí zvážit, zda je slučitelný se zásadou subsidiarity. Jestliže má prostá většina poslanců Evropského parlamentu nebo 55 % členů Rady za to, že návrh porušuje zásadu subsidiarity, není tento návrh dále brán v potaz. Soudní dvůr rozhoduje o žalobách založených na porušení zásady subsidiarity, které byly podány členskými státy (nebo jimi oznámeny jménem jejich vnitrostátních parlamentů) nebo Výborem regionů v případech, kdy tento výbor má právo být konzultován podle Smlouvy o fungování Evropské unie.

V praxi zásada subsidiarity znamená, že je třeba určit nejvhodnější úroveň správy pro vytváření a provádění politik. Unie by touto úrovní měla být pouze tehdy, je-li to nezbytné a pokud to přináší jasné výhody oproti opatřením přijatým na celostátní, regionální nebo místní úrovni. Možná přidaná hodnota opatření EU a náklady spojené s nečinností EU (často nazývané „náklady vyplývající z neexistence společného evropského postupu“) jsou pojmy, které spolu úzce souvisí. Politické posouzení toho, zda určitý nástroj politiky EU lze považovat za přidanou hodnotu, se může v průběhu času měnit v závislosti na politických prioritách v daném okamžiku.

Zásada subsidiarity je často charakterizována jako volba mezi přijetím opatření na úrovni EU, nebo nepřijetím vůbec žádného opatření. To neodpovídá skutečnosti. Subsidiarita znamená, že se ponechává prostor pro to, aby nejvhodnější úroveň správy věcí veřejných převzala svoji odpovědnost a jednala. Členské státy mohou rovněž jednat tam, kde Unie nepřijme žádná opatření, a pro danou politiku mohou být opatření nezbytná na všech úrovních správy. Posouzení Komise se obecně zaměří na celounijní rozměr problémů a dopadů každé nové iniciativy.

Podle zásady proporcionality obsah ani forma činnosti Unie nesmí překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaných cílů. Protokol č. 2 stanoví podrobněji požadavky na proporcionalitu u návrhů právních předpisů. Jakákoli finanční nebo administrativní zátěž dopadající na Unii, vlády členských států, místní a regionální orgány a hospodářské subjekty musí být minimální a přiměřená cílům, kterých má být dosaženo. Pro Komisi to znamená, že naše ambiciózní politiky je třeba realizovat co nejjednodušším, nejméně nákladným způsobem a vyhýbat se zbytečné byrokracii. Je třeba pečlivě sladit intenzitu navrhovaného opatření s tím, čeho má být dosaženo. Proporcionalita je základním kamenem politiky Komise v oblasti zlepšování právní úpravy a jejího programu pro účelnost a účinnost právních předpisů. Nejvyšší arbitráží proporcionality je Soudní dvůr, který může zneplatnit předpisy, u nichž zjistí, že tuto zásadu porušují.

Vzhledem k důležitosti správného uplatňování obou zásad a vzhledem k úzkému vztahu Komise k vnitrostátním parlamentům zveřejňuje Komise výroční zprávu k oběma záležitostem. Toto sdělení doprovází výroční zpráva o vztazích Evropské komise s vnitrostátními parlamenty za rok 2017 a výroční zpráva o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality za rok 2017.

3.Subsidiarita a proporcionalita: klíčové prvky zlepšování právní úpravy

Subsidiarita a proporcionalita jsou základními prvky přístupu Komise ke zlepšování právní úpravy, který vychází ze tří základních procesů hodnocení, posouzení dopadů a konzultací se zúčastněnými stranami. Tato Komise vynaložila značné prostředky na zlepšení svého přístupu. Tyto změny rovněž znamenaly výrazné zlepšení při posuzování subsidiarity a proporcionality:

–Komise zvýšila transparentnost a legitimitu své práce a odpovědnost za ni. Stránka nazvaná „Podílejte se na tvorbě právních předpisů EU“ umožňuje zúčastněným stranám, aby se plně zapojily do činnosti Komise v průběhu celého politického cyklu počínaje zpětnou vazbou k původním představám a konče připomínkami k návrhům aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů, které Komise přijala.