Zvláštní zpráva č. 18/2009 - Účelnost podpory regionální hospodářské integrace ve východní Africe a v západní Africe poskytované z ERF





Seznam zkratek AKT : Africké, karibské a tichomořské (státy) ASECNA : Agentura pro bezpečnost letového provozu v Africe a na Madagaskaru (franc. Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar) COMESA : Společný trh pro východní a jižní Afriku (angl. Common Market for Eastern and Southern Africa) EAC : Východoafrické společenství (angl. East African Community) ECOWAS : Hospodářské společenství států západní Afriky (angl. Economic Community of West African States, franc. Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest – Cedeao) ERF : Evropský rozvojový fond ES : Evropské společenství IGAD : Mezivládní úřad pro rozvoj (angl. Intergovernmental Authority on Development) IOC : Komise Indického oceánu (angl. Indian Ocean Commission, franc. Commission de l'Océan Indien – COI) IRCC : Meziregionální koordinační výbor (angl. Inter Regional Coordinating Committee) RISM : Mechanismus podpory regionální integrace (angl. Regional Integration Support Mechanism) RISP : Program podpory regionální integrace (angl. Regional Integration Support Programme) SADC : Jihoafrické společenství pro rozvoj (angl. Southern African Development Community) UEMOA : Západoafrická hospodářská a měnová unie (franc. Union économique et monétaire ouest africaine, angl. West African Economic and Monetary Union – WAEMU) UNIDO : Organizace OSN pro průmyslový rozvoj (angl. United Nations Industrial Development Organisation) Shrnutí I. Regionální integrace je proces, při němž sousední země spolupracují, aby zlepšily politickou stabilitu a povzbudily hospodářský rozvoj v určitém regionu. Na větších a harmonizovanějších trzích umožňuje volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob dosahovat úspor z rozsahu a povzbuzuje obchod a investice. Regionální hospodářská integrace mezi rozvojovými zeměmi je tak prostředkem hospodářského růstu a může přispívat ke snižování chudoby. II. Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit, zda byla podpora poskytovaná z ERF regionální hospodářské integraci ve východní Africe a v západní Africe účelná. Při auditu se zkoumalo, jakou koncepci regionální hospodářské integrace Komise má a jak poskytovanou podporu řídí, a rovněž se zkoumaly výsledky vzorku jednotlivých projektů. III. Proces regionální hospodářské integrace postupuje vpřed v obou regionech, pokud jde o uzavírané dohody o regionálních cílech a politikách v oblasti obchodu a dopravy. Provádění zmíněných dohod vnitrostátními orgány však zaostává a volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob se ani v jednom z regionů zatím nestal skutečností. IV. Celkově byla dosud podpora regionální hospodářské integrace z ERF jen částečně účelná, protože ji oslabuje několik činitelů. Existence více regionálních organizací s překrývajícími se mandáty a členstvím a také nedostatečné kapacity vytvářejí složitý institucionální rámec. Kromě toho jsou nedostatky v tom, jak Komise programy regionální hospodářské integrace koncipuje a řídí. V. Koncepce Komise pro podporu regionální integrace ve východní Africe a v západní Africe je relevantní pro potřebu regionů a zemí dosáhnout vyššího ekonomického růstu jako prostředku boje proti chudobě. Strategie a intervence na regionální i národní úrovni však byly z velké části koncipovány a prováděny nezávisle na sobě, přičemž se, do určité míry s výjimkou odvětví dopravy, věnovala nedostatečná pozornost možnosti, že by se vzájemně doplňovaly. VI. Delegace Komise nemají odpovídající pokyny ani dostatečné kapacity pro přípravu, provádění a koordinaci regionálních činností a podávání zpráv o nich. Koordinace na úrovni regionálních organizací je rovněž nedostatečná a chybí monitorovací systém, který by umožňoval sledovat celkový pokrok procesu regionální integrace v jednotlivých zemích. VII. U jednotlivých projektů bylo obtížné posoudit dosažené výsledky nebo výsledky, jejichž dosažení je pravděpodobné, a to kvůli špatně vymezeným cílům, nedostatku náležitých zpráv a monitorování a také skutečnosti, že několik velkých projektů stále probíhá a jejich konečné výsledky nejsou dosud známy. Je pravděpodobné, že výsledky těchto projektů budou přinejlepším jen částečně uspokojivé. VIII. Účetní dvůr Komisi doporučuje, že by měla především: - podmínit pokračování podpory regionální integrace tím, že bude brzy dosaženo shody o tom, jak v předem stanoveném časovém rámci dosáhnout potřebného sblížení mezi jednotlivými regionálními organizacemi dané oblasti, a tím, že národní orgány převezmou za proces regionální integrace větší vlastnickou odpovědnost; - počínaje přezkumem strategií desátého ERF v polovině období v roce 2010 zlepšit koherentnost mezi svou regionální strategií a národními strategiemi; - přezkoumat, zda objem finančních prostředků v desátém ERF přidělených na regionální programy není příliš vysoký; - v souvislosti s řízením regionálních programů delegacemi vymezit jejich úkoly, vytvořit mezi nimi vhodný koordinační mechanismus a přezkoumat jejich personální zajištění. Úvod Politický rámec 1. Hlavními cíli spolupráce mezi Evropským společenstvím (ES) a africkými, karibskými a tichomořskými státy (státy AKT) podle dohody z Cotonou jsou snížení chudoby a nakonec její vymýcení, udržitelný rozvoj a postupná integrace států AKT do světové ekonomiky [1]. Regionální hospodářská integrace může být při plnění těchto cílů pro mnohé, zejména menší země, důležitým krokem. Jejím hlavním cílem je vytvořit a zlepšit politickou stabilitu a podněcovat hospodářský rozvoj v regionu. Velké a harmonizované trhy napomáhají volnému pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob, což umožňuje úspory z rozsahu a povzbuzuje obchod a investice. Regionální hospodářská integrace (pro účely této zprávy dále nazývaná jen "regionální integrace") pomáhá podněcovat hospodářský růst, a může tak přispívat ke snižování chudoby [2]. 2. Ještě před dohodou z Cotonou definovala Komise ve sdělení z roku 1995 [3] svoji podporu regionální integrace rozvojových zemí tím, že nastínila koncepční rámec a formulovala tři hlavní oblasti podpory rozvojové spolupráce: budování kapacit a posilování institucí na regionální a národní úrovni, přímou podporu pro soukromý sektor, která měla pomoci využít možností plynoucích z regionální integrace, a rozpočtovou podporu, která měla pomoci pokrýt transformační náklady na liberalizaci a reformu hospodářství. 3. V rámci rozvojové politiky ES z roku 2000 [4] byl pro činnosti Společenství v oblasti rozvojové spolupráce vybrán omezený počet přednostních oblastí, k nimž patřily také obchod a rozvoj a regionální integrace a spolupráce. V aktualizované rozvojové politice ES z roku 2005, nazývané "Evropský konsenzus o rozvoji" [5], byl význam obchodu a regionální integrace znovu zdůrazněn tím, že byly vzájemně propojeny a vybrány jako jedna z přednostních oblastí činnosti Společenství. 4. Svoji politiku regionální integrace, konkrétně ve vztahu k zemím AKT, aktualizovala Komise ve sdělení z roku 2008 (viz poznámka pod čarou č. 2), v němž potvrdila svoje stanovisko, že regionální integrace je nezbytná pro zvýšení hospodářského růstu a snižování chudoby. Označila též několik dlouhodobých výzev pro dosažení regionální integrace, kterými jsou nedostatečné institucionální kapacity a vlastnická odpovědnost na regionální a vnitrostátní úrovni, potřeba lépe provádět dohody o hospodářské integraci a zjednodušit překrývající se a nejednotné programy integrace, nedostatečná hospodářská diverzifikace národních ekonomik a neefektivní propojení infrastruktury. V oblasti regionální hospodářské integrace se ve sdělení navrhovalo zaměřit podporu EU na tyto prioritní oblasti: posilování regionálních institucí, budování regionálních integrovaných trhů, podporu rozvoje podnikání a propojování regionálních sítí infrastruktur. +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. Podpora regionální integrace z ERF 5. ES podporuje země AKT v jejich rozvojovém úsilí prostřednictvím evropských rozvojových fondů, přičemž pro jednotlivé země se vypracovávají národní programy, na několik zemí nebo na všechny země v určité oblasti se vztahují regionální programy a na větší počet států AKT nebo na všechny se zaměřují programy uvnitř skupiny zemí AKT. Od devátého ERF (2002–2007) jsou hlavním nástrojem podpory regionální integrace regionální programy. Hlavními partnery Komise při přípravě a provádění těchto regionálních programů se stalo několik regionálních organizací, které založily různé skupiny zemí AKT s mandátem uskutečňovat regionální hospodářskou integraci. V rámci devátého ERF bylo na regionální programy původně vyčleněno 1000 milionů EUR. Po přezkumu jednotlivých programů na konci období činila konečná částka závazků na regionální programy 904 milionů EUR. Z této částky bylo 70 % určeno na opatření související s regionální hospodářskou integrací [6]. V rámci desátého ERF se celková částka přidělená na regionální programy zvýšila na 1783 milionů EUR, přičemž podíl regionální hospodářské integrace dosáhl 75 %. Přidělené částky podle oblastí uvádí tabulka 1. Tabulka 1 Částky přidělené na regionální programy (v mil. EUR) | Region | 8. ERF (1996–2001) | 9. ERF (2002–2007) | 10. ERF (2008–2013) | Celkem | RHI [1001] | Celkem | RHI | Celkem | RHI | Východní Afrika [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 | Západní Afrika | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 | Mezisoučet | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 | Jihoafrické společenství pro rozvoj (SADC) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 | Střední Afrika | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 | Karibský region | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 | Tichomořský region | 35 | – | 40 | 15 | 95 | 45 | Celkem | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 | Řízení regionálních programů 6. Před devátým ERF se regionální programy schvalovaly mezi Komisí a jednotlivými zeměmi patřícími do daného regionu. Regionální programy spíše než podporu jasně vymezených regionálních politik často poskytovaly dodatečné financování pro národní aktivity (například výstavbu silnic). 7. Dohoda z Cotonou však položila nový důraz na regionální programy jako hlavní nástroj podpory regionální hospodářské integrace a stanovila, že víceleté strategie regionální podpory a orientační programy pro každý region společně vypracuje a schválí Komise a jedna nebo více regionálních organizací s náležitým mandátem, a to za těchto podmínek [7]: - o vymezení zeměpisných regionů rozhodnou příslušné státy AKT, - regionální programy by v nejvyšší možné míře měly odpovídat programům stávajících regionálních organizací, které mají mandát pro hospodářskou integraci, - v případě překrývajícího se členství v několika regionálních organizacích by měl regionální program odpovídat "kombinovanému členství v těchto organizacích". 8. V důsledku výše zmíněných ustanovení vznikly při programování v rámci devátého a desátého ERF strategie a orientační programy pro šest různých regionů zahrnujících veškeré země AKT, tj. čtyři regiony v Africe, jeden v Pacifiku a jeden v Karibské oblasti. V několika afrických regionech existuje více než jedna regionální organizace s mandátem pro hospodářskou integraci a tyto organizace se soustřeďují na různé oblasti, které se někdy překrývají. To vedlo k situaci, kdy například ve dvou největších regionech, východní Africe a západní Africe, musí Komise spolupracovat se čtyřmi (východní Afrika) a dvěma (západní Afrika) regionálními organizacemi jako organizacemi s náležitým mandátem navrhovat, podepisovat a provádět regionální strategii a orientační program pro daný region. Regionální orientační program představuje první vyčlenění prostředků, které jsou k dispozici pro region a příslušné období, na ústřední oblasti podpory. Pro každé jednotlivé opatření pak nejvhodnější regionální organizace přebírá úlohu regionální schvalující osoby, která v těsné spolupráci s Komisí odpovídá za přípravu a provádění opatření. Region východní Afriky 9. Region východní Afriky ve svém současném složení vznikl podpisem regionálního strategického dokumentu pro devátý ERF a regionálního orientačního programu [8]. Jedná se v mnoha ohledech o nesourodý a různorodý region, jehož země se liší velikostí, obyvatelstvem, zeměpisnou polohou a mírou rozvoje a politické stability. V rámci devátého ERF zahrnoval regionální program 21 zemí, avšak v rámci desátého ERF se tento počet po vystoupení čtyř zemí z příslušných regionálních organizací snížil na 17. 10. Region se vyznačuje přítomností čtyř regionálních organizací s mandátem pro regionální integraci, které pokrývají různé dílčí regiony. Jsou známy pod akronymy COMESA, EAC, IGAD a IOC [9]. Tyto organizace se do značné míry překrývají, pokud se jedná o zeměpisné pokrytí a členství a také mandáty a cíle jejich politik (viz příloha I a II). Hlavním cílem COMESA a EAC je regionální hospodářská integrace. Organizace EAC již vytvořila celní unii, zatímco COMESA svoji zónu volného obchodu na celní unii v současné době přetváří. Regionální hospodářská integrace je i součástí mandátu IGAD. Tato organizace se však více soustředí na řešení konfliktů a otázky zajišťování potravin. IOC má mandát pro hospodářskou a obchodní spolupráci spíše než pro regionální hospodářskou integraci a soustředí se hlavně na regionální spolupráci v řízení přírodních zdrojů (rybolov). Přesto se IOC účastní programování a provádění regionálních orientačních programů v rámci devátého a desátého ERF pro region východní Afriky. 11. Překrývající se členství představuje značné potíže, neboť některé země jsou členy dvou různých oblastí obchodu (COMESA a EAC). Další překrývání a neslučitelnost přináší členství v Jihoafrickém společenství pro rozvoj (SADC), regionální organizaci pro jižní Afriku [10], jejímž cílem je rovněž vytvoření celní unie mezi jejími členskými zeměmi. Členství ve více než jedné celní unii však není technicky možné. Výsledkem těchto překrývajících se členství a mandátů je složitý institucionální rámec. Tyto faktory a stávající slabá úroveň koordinace mezi těmito organizacemi (viz body 39–43) přestavují pro Komisi vážné problémy, zejména při navrhování a provádění opatření v oblasti regionální hospodářské integrace. Region západní Afriky 12. V tomto regionu působí dvě regionální organizace s mandátem: Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) a Západoafrická hospodářská a měnová unie (UEMOA). Regionální program pokrývá kombinované členství v těchto dvou organizacích. Mauritánie, která jako jediná země regionu není členem ani jedné z uvedených organizací, se na regionální spolupráci podporované z ERF podílí také, a to pod záštitou ECOWAS. 13. I když se může zdát, že hospodářské integrace v tomto regionu lze dosáhnout snadněji, neboť zde existuje méně dílčích regionů než ve východní Africe, i tato integrace stojí před závažnými úkoly. UEMOA má výhodu společné měny a zavedené měnové unie, zatímco společenství ECOWAS v tomto ohledu pokročilo mnohem méně, avšak má širší členství, a představuje tudíž v dlouhodobém výhledu pro regionální integraci logičtější strukturu a hlavního partnera pro dohodu o hospodářském partnerství, která má být s ES uzavřena [11]. Obě organizace se shodly na tom, že tyto dva regiony a organizace by se měly sbližovat, a dohodly se, že budou na tomto dlouhodobém cíli spolupracovat postupem, který se vyznačuje proměnlivou geometrií a rozdílnou rychlostí ("approche à géométrie variable et à rythmes différents"). Aby tento proces regionální integrace co nejúčelněji a nejefektivněji postupoval vpřed, je v mezidobí zapotřebí mezi těmito dvěma organizacemi a mezi nimi a Evropskou komisí značné koordinace. Rozsah a koncepce auditu 14. Vzhledem k rostoucímu zájmu o regionální hospodářskou integraci a zvýšené podpoře, která je jí poskytována z ERF, se Účetní dvůr rozhodl provést její audit. Audit byl naplánován tak, aby Komise mohla k jeho výsledkům přihlédnout při přezkumu provádění desátého ERF v polovině období, které je na programu v roce 2010. 15. Účelem auditu bylo rozhodnout, zda byla podpora regionální hospodářské integrace z evropského rozvojového fondu (ERF) účelná. Při auditu se zkoumaly tyto otázky: a) Má Komise relevantní a koherentní koncepci regionální integrace? b) Řídila Komise svou podporu regionální integrace dobře? c) Dosáhly jednotlivé projekty Komise na podporu regionální integrace svých cílů? 16. Pokud jde o zeměpisný rozsah, audit Účetního dvora se zaměřil na dva největší ze šesti existujících regionálních programů, totiž na program pro východní Afriku a program pro západní Afriku (viz tabulka 1), které společně představují více než 50 % z celkové částky přidělené na regionální programy. 17. Součástí provedené auditní práce byl: a) přezkum příslušné dokumentace o rozvojové politice ES, která se týkala regionální integrace; b) zkoumání regionálních strategických dokumentů Komise [12] pro devátý a desátý ERF pro dva zvolené regiony spolu s národními strategickými dokumenty [13] navštívených zemí; c) návštěvy na místě v obou regionech, které celkem zahrnovaly devět zemí včetně ústředí příslušných regionálních organizací [14]; d) zkoumání 18 regionálních projektů, které zahrnují všechny projekty v oblasti regionální integrace, obchodu a dopravy v rámci devátého ERF a největší projekty tohoto druhu v rámci osmého ERF s celkovými přidělenými finančními prostředky ve výši téměř 450 milionů EUR [15]. Při tomto zkoumání se posuzovalo jen dosažení projektových výsledků (nebo jeho pravděpodobnost), avšak nikoli jejich dlouhodobější dopad. Seznam zkoumaných projektů obsahuje příloha III; e) přezkum provedených hodnocení regionálních strategií Komise pro východní a západní Afriku s cílem posoudit spolehlivost v nich obsažených závěrů a následná opatření, která Komise provedla či naplánovala, a přezkum interního auditu finančního řízení regionálních projektů, především v regionu jižní Afriky [16]. Připomínky Má Komise relevantní a koherentní koncepci regionální integrace? 18. Při hledání odpovědi na tuto otázku Účetní dvůr zkoumal, zda byla strategie regionální spolupráce Komise pro dva dotčené regiony v souladu s vlastními prioritami těchto regionů a zda doplňovala strategie Komise pro spolupráci s jednotlivými zeměmi. Pokud se jedná o jednotlivé regionální projekty, Účetní dvůr zkoumal, zda se zaměřovaly na přednostní potřeby jak na regionální, tak národní úrovni. Strategie Komise pro regionální spolupráci je relevantní, avšak nedostatečně doplňuje její strategie národní spolupráce a míra financování nezohledňuje absorpční schopnosti 19. Komise ve svých regionálních strategických dokumentech pro devátý i desátý ERF přesně analyzuje pokrok dosažený v regionální integraci a výzvy, před nimiž stojí. Tato analýza zdůvodňuje rozhodnutí zaměřit finanční prostředky z ERF pro oba regiony na hospodářskou integraci a obchod, přičemž doprava je buďto jejich součástí, nebo se považuje za druhé ústřední odvětví. Zdvojnásobení finančního přídělu na regionální programy v rámci desátého ERF na 1783 milionů EUR se v regionálních strategických dokumentech pro desátý ERF a ve sdělení Komise z roku 2008 (viz poznámka pod čarou č. 2) zdůvodňuje tak, že odráží "konsenzus EU–AKT ohledně důležitosti regionální integrace pro rozvoj". Regionální organizace budou vzhledem k dosud prokázané omezené absorpční schopnosti tyto rozsáhlé vyčleněné prostředky jen s obtížemi efektivně a účelně využívat (viz body 44–49). 20. Regionální strategie Komise jsou v souladu se strategiemi a cíli hlavních regionálních organizací; ty spočívají ve zvyšování hospodářského růstu a snižování chudoby prostřednictvím vyšší míry regionální hospodářské integrace, které se dosáhne podporou a upevňováním stávajících zón volného obchodu a celních unií a řešením omezení na straně nabídky v oblasti infrastruktury. 21. Komise zvolila vhodný přístup a podporuje regionální organizace při budování institucí, aby se zvýšila jejich schopnost rozvíjet regionální politiky a posilovat jejich provádění. Strategie Komise, spočívající v tom, že v každém regionu podporuje jeden společný regionální orientační program, na němž se podílejí různé regionální organizace, zohledňuje složitost současného institucionálního rámce, která plyne z existence mnoha regionálních organizací a jejich překrývajících se mandátů (viz body 10–13). Dalším cílem je posílit spolupráci a sbližování těchto organizací. V regionálních strategických dokumentech se však neidentifikuje přednostní potřeba posílit institucionální kapacitu jednotlivých zemí, která by jim umožnila aktivně se podílet na tvorbě a provádění politik regionální integrace. 22. Zaměření na dopravu v regionální strategii je v souladu se společnou strategií Afrika-EU [17], v níž se uvádí, že Afrika a EU budou usilovat o větší propojenost prostřednictvím investic do infrastruktury podél transafrických koridorů silniční dopravy a zlepšením této infrastruktury, aby se podpořil rozvoj prostřednictvím růstu a obchodu. Cílem je podporovat vymezení a provádění regionálních dopravních politik a současně upřednostňovat harmonizaci národních dopravních politik (například standardizovat maximální hmotnost na nápravu u těžkých nákladních vozidel) a usnadňovat dopravu v regionálních koridorech (například společně vybudovanými a spravovanými stanovišti hraniční kontroly či odstraněním nezákonných kontrol). 23. Strategie Komise pro spolupráci s jednotlivými zeměmi v rámci devátého a desátého ERF jsou v souladu s národními rozvojovými strategiemi, jak jsou vyjádřeny ve strategických dokumentech jednotlivých zemí o snižování chudoby. Cílem všech těchto národních strategií je dosáhnout vyššího hospodářského růstu, který je vnímán jako nutná podmínka pro snižování chudoby. V mnoha případech však národní strategie nepojednávají o tom, jak by na sebe měly s programy regionální integrace vzájemně působit nebo jak by měly programy regionální integrace doplňovat. 24. Strategie Komise pro spolupráci se u většiny zkoumaných zemí zaměřily na rozpočtovou podporu. To má přispívat k makroekonomické stabilitě, která je důležitou podmínkou pro to, aby se posílilo sbližování národních makroekonomických politik, hospodářský růst a rozvoj obchodu v regionech, a tím i regionální integrace obecně. 25. Doprava je ve většině zemí, které Účetní dvůr zkoumal, vymezena jako ústřední odvětví a má potenciál přispívat k regionální integraci. Přestože se v národních programech v rámci devátého ERF v několika případech význam zlepšování regionálních dopravních koridorů uvádí, většina programů výstavby silnic v jednotlivých zemích, které Účetní dvůr zkoumal, se zaměřuje na zlepšování vnitrostátního propojení. Ve strategiích jednotlivých zemí v rámci desátého ERF došlo k významnému posunu v důrazu, který se nyní klade na podporu regionálního propojení, jež má napomoci regionálnímu obchodu a jeho rozvoji. 26. Ve strategiích jednotlivých zemí v rámci devátého ERF se v jiných oblastech než doprava věnuje regionální integraci proměnlivá a obecně nedostatečná pozornost. Nijak se v nich nenaznačuje, jak by měly podpora Komise a dialog o politikách procesu regionální integrace napomáhat. Neuvádí se také žádné výslovné propojení nebo komplementarita s regionálními intervencemi, například pokud jde o potřebu poskytovat veřejné správě jednotlivých zemí institucionální podporu při provádění a uplatňování regionálního práva ve vnitrostátním právu nebo posilování konkurenceschopnosti soukromého sektoru. I když u většiny zemí, které Účetní dvůr zkoumal, národní strategie obsahují ustanovení o podpoře v neústředních oblastech jako obchod, regionální integrace nebo provádění dohod o hospodářském partnerství, neupřesňují přednostní potřeby, jež se mají řešit. 27. Zjištění Účetního dvora potvrzují hodnocení dvou zkoumaných regionů, která si Komise nechala vypracovat. V těchto hodnoceních, jež se zabývala osmým a devátým ERF, se konstatovalo, že kvůli nedostatečné koordinaci byla komplementarita jak na úrovni dialogu a politikách mezi Komisí, regionálními organizacemi a jednotlivými zeměmi, tak na programové úrovni mezi regionálními a národními programy neuspokojivá. Regionální projekty jsou relevantní, avšak dostatečně neřeší potřeby regionální integrace na národní úrovni 28. Všechny regionální programy pro východní Afriku a západní Afriku v rámci devátého ERF obsahují komplexní projekty regionální integrace [18], které řeší většinu otázek v oblasti regionální integrace. Zaměřují se na podporu budování institucionálních kapacit, vytváření předpisů v oblasti obchodní politiky a sjednávání a provádění dohod o hospodářském partnerství a mechanismů finanční kompenzace při ztrátě příjmů státního rozpočtu způsobených snížením celních sazeb. V oblasti dopravy se soustředí na usnadňování dopravy, neboť dopravní infrastruktura se financuje z národních programů. 29. Projekt RISP ve východní Africe se například skládá z devíti "výsledkových oblastí", od provádění dohod o zóně volného obchodu a celní unii po harmonizaci statistických údajů, harmonizaci měnové, rozpočtové a daňové politiky, vypracování strategie pro dopravu a komunikace a plán prioritních investic. Projekt hospodářské integrace a obchodu v západní Africe obsahuje čtyři hlavní složky, totiž vytvoření společného trhu, makroekonomickou stabilitu a sbližování, budování institucionálních kapacit a posilování konkurenceschopnosti výrobních odvětví. Všechny tyto aktivity mají vztah k integračnímu programu regionálních organizací – COMESA a EAC ve východní Africe a ECOWAS a UEMOA v západní Africe [19]. 30. Projekt RISM ve východní Africe představuje největší finanční intervenci v této oblasti se závazkem z ERF ve výši 78 milionů EUR. Cílem projektu je pomoci zemím v regionu při procesu fiskálních úprav, až liberalizují své celní sazby vůči jiným členským státům, které se připojí k zóně volného obchodu nebo celní unii. O projekt byl ze strany některých států nedostatečný zájem. Hlavním důvodem je skutečnost, že se projekt, tak jak je koncipován, nezaměřuje na priority těchto zemí. V době auditu nebyly v rámci tohoto projektu vyplaceny žádné prostředky. 31. Všechny zkoumané regionální projekty mají zřetelný regionální rozměr a zahrnují činnosti na regionální úrovni. Avšak Komise, regionální organizace a jednotlivé země nevěnovaly dostatečnou pozornost nutným následným opatřením na národní úrovni a tato opatření nedostatečně podporovaly, především pokud jde o provádění a uplatňování legislativy ve vnitrostátním právu a provádění regionálních politik (viz rámeček 1). Rámeček 1 Nedostatečné propojení regionálních a národních činností Ve východní Africe je cílem programu podpory regionální integrace (RISP), který byl zahájen v červenci 2005, rozvíjet schopnosti regionálních organizací a jejich členských států při formulování a provádění politik a monitorování regionální integrace, v mnohostranném a regionálním obchodu a v oblastech s obchodem souvisejících. Ve výsledkové oblasti 5, která spočívá ve zlepšení harmonizace regionálních politik na národní úrovni, má projekt podporovat národní fórum pro rozvoj a obchodní politiku (nebo podobnou národní pracovní skupinu) členských států při orientování, koordinování a monitorování činností daného státu souvisejících s regionální integrací i s jeho integrací do světového hospodářství. V roce 2008 však bylo fórum pro obchodní politiku dostatečně činné a mělo dostatečné kapacity, aby v této oblasti mohlo předložit pracovní plán, jen ve čtyřech zemích (Burundi, Etiopie, Malawi a Seychely). Z nich pouze Etiopie získala v rámci projektu pomoc. V západní Africe jsou uvnitř státních správ všech členských států zřízena kontaktní místa ECOWAS. Jejich úkolem je pomáhat zemím ECOWAS při provádění regionálních rozhodnutí ve vnitrostátním právu, avšak k jejich příspěvkům se při řízení hlavního programu regionální integrace dostatečně nepřihlíží, neboť nejsou zastoupena v řídícím výboru projektu. Mají velmi omezenou kapacitu a dosud převážně fungovala jako informační a kontaktní střediska ECOWAS v členských státech. V rámci projektu bylo uznáno, že kapacitu kontaktních míst ECOWAS je třeba posílit, avšak na tento úkol byly vyčleněny nedostatečné prostředky. Pracovní plán projektu na rok 2008 stanovil na vypracování plánu budování kapacit, na němž se v době auditu stále pracovalo, 45000 EUR (3 000 EUR na kontaktní místo). V pracovním plánu na rok 2009 se na provádění plánu budování kapacit počítá jen s 98000 EUR (6 500 EUR na kontaktní místo). Řídila Komise svou podporu regionální integrace dobře? 32. Při hledání odpovědi na tuto otázku Účetní dvůr zkoumal, zda Komise poskytovala dostatečné pokyny, mechanismy a lidské zdroje, které by jejím delegacím usnadňovaly programování, provádění a monitorování regionálních intervencí, zda Komise zajistila, aby regionální organizace zavedly odpovídající koordinační a monitorovací mechanismy a zda se regionální projekty prováděly v souladu s časovými plány. Delegacím chybí pokyny a kapacity k řízení regionálních programů 33. Zatímco strategické dokumenty zemí se připravují na základě diskusí mezi Komisí a jednotlivými zeměmi, regionální strategické dokumenty se v případě východoafrického regionu týkají ne méně než čtyř regionálních organizací (COMESA, EAC, IGAD, IOC), které představují 17 národních vlád, a v případě západoafrického regionu dvou regionálních organizací (ECOWAS, UEMOA), které představují 16 národních vlád. Na straně Komise pracuje v každém z regionů téměř stejný počet delegací. Činnosti v rámci regionálních projektů jsou převážně prováděny na regionální úrovni, tj. jednou či více regionálními organizacemi, avšak některé činnosti také probíhají na úrovni jednotlivých zemí patřících do daného regionu. Například pro vytvoření celní unie je nejprve potřeba, aby byla na regionální úrovni uzavřena dohoda o společném celním sazebníku, ale její uplatňování vyžaduje zapojení a vyškolení všech celních správ v účastnických zemích. Vzhledem k tolika různým účastníkům vyžaduje příprava a provádění regionální strategie vysoký stupeň koordinace. 34. Komise nevytvořila postupy či pokyny pro přípravu a provádění regionálních strategií a intervencí. Nedostatek odpovídajících pokynů znamená, že: a) nejsou jasně vymezeny nebo určeny konkrétní role a odpovědnost jednotlivých delegací v regionu, tj. delegací s odpovědností za vztahy s regionální organizací a delegací bez této odpovědnosti; b) žádná delegace nemá celkovou odpovědnost či roli koordinátora ve vztahu k regionálnímu orientačnímu programu; c) nebyl vytvořen komplexní rámec pro koordinaci všech delegací v regionu. 35. Regionální strategické dokumenty a orientační programy v rámci desátého ERF byly do velké míry vypracovány podle pokynů pro přípravu strategických dokumentů zemí. Byly vydány zvláštní programové pokyny pro regionální programování, které popisovaly obsah a formát dokumentů, nikoli však proces jejich tvorby. Rovněž nepřihlížely k významným institucionálním rozdílům mezi národními a regionálními strategiemi. Nedostatečná koordinace a vymezení pravomocí jsou jedním z hlavních důvodů nedostatečné komplementarity mezi regionálními a národními programy (viz body 20–31). 36. Pokud se jedná o provádění projektů, každá delegace pouze monitoruje činnosti, které provádí vláda země, kde se delegace nachází, případně činnosti, které provádí regionální organizace zřízená v dané zemi, a podává o těchto činnostech zprávy (viz rámeček 2). Kromě toho se zprávy delegací převážně zaměřují na finanční plnění projektů a poskytují jen málo nebo žádné podrobné informace o fyzickém postupu projektů nebo problémech s nimi. Ústředí Komise tak obvykle nezískává celkový, souhrnný přehled, a není tudíž schopno regionální projekty přiměřeně monitorovat a koordinovat. Navíc chybějící celkový přehled o postupu regionálních projektů brání útvarům Komise včasně reagovat na potíže s prováděním projektů v okamžiku, kdy vznikají (viz body 40–46). 37. Delegace v Burkině Faso, Nigérii, Tanzanii a Zambii společně odpovídají za vztahy s regionálními organizacemi se sídlem v uvedených zemích a za řízení jak částí regionálního programu, tak národních programů. Účetní dvůr zkoumal, zda tyto "regionální" delegace získaly pro řízení regionálního programu dostatečné personální zajištění. Zatímco objem práce delegace určují různé faktory [20], pro její personální situaci, zejména pro provozní, finanční a smluvní záležitosti, je důležitý rozsah přidělených finančních prostředků, které má delegace řídit. Účetní dvůr však zjistil, že širší odpovědnost delegací řídících regionální i národní činnosti se neobráží v jejich personálním zajištění a že možný dopad zdvojnásobení přidělených regionálních prostředků z desátého ERF se zatím neřešil. Rámeček 2 Nedostatečné podávání zpráv a monitorování prováděné Komisí Jak je odpovědnost roztříštěná, lze pozorovat na tom, jakým způsobem delegace ve svých půlročních zprávách o řízení vnější pomoci informují ústředí Komise o regionálních činnostech. V západní Africe nemá ani delegace v Abuji, pod níž spadá ECOWAS, ani delegace v Ouagadougou, pod níž spadá UEMOA, úplný přehled o postupu dvou významných regionálních projektů (podpory regionální integrace a obchodu a nástroje pro dopravu), jejichž činnosti se odehrávají ve všech zemích regionu či mnoha z nich. V praxi každá z těchto dvou delegací podává ústředí Komise zprávy o činnostech, za něž odpovídá "jejich" regionální organizace. Jelikož delegace v žádné z ostatních zemí za regionální projekty formálně neodpovídají, zprávy o činnostech, které se mohly v rámci těchto projektů v jejich zemi provádět [21], tak nepodávají. Podobná situace nastala ve východní Africe, kde má formální odpovědnost za hlavní projekty regionální integrace (RISP/RISM) regionální organizace COMESA se sídlem v Zambii, ale část projektových činností se týká integračního programu regionální organizace EAC a provádí je EAC se sídlem v Tanzanii, zatímco určité činnosti se v zásadě týkají všech zemí východoafrického regionu. Ani delegace v Zambii, jako hlavní kontaktní místo pro COMESA, ani ostatní delegace nemají o pokroku těchto projektů úplný přehled a pouze čtyři delegace v zemích, kde sídlí čtyři regionální organizace, podávají ústředí Komise zprávy o těch činnostech, za něž odpovídá "jejich" regionální organizace. 38. Připomínky Účetního dvora týkající se nedostatečné koordinace mezi jednotlivými delegacemi v regionu dokládají zjištění uvedená v hodnoceních, jež si nechala vypracovat Komise. V hodnotící zprávě o západní Africe se konstatuje, že Komise účelně nevyužívala svou síť delegací, aby komplementárním a koordinovaným způsobem řídila intervence na regionální a národní úrovni. V hodnocení se rovněž konstatovalo, že při neexistenci fungujícího koordinačního systému působilo oddělené řízení pomoci mezi Abujou a Ouagadougou potíže a posilovalo dojem, že region se vlastně skládá ze dvou samostatných dílčích regionů. V hodnotící zprávě o východní Africe se uvádělo, že nejsou zavedeny žádné mechanismy, které by zajistily koordinovaný dialog o politikách mezi delegacemi odpovědnými za příslušné regionální organizace a mezi nimi a delegacemi s národními pravomocemi. V hodnocení se rovněž uvádí, že skutečná koordinace zůstává slabá, protože na úrovni regionálních organizací neexistuje žádný monitorovací systém a komunikace mezi delegacemi s národními pravomocemi a delegacemi s regionálními pravomocemi je málo intenzivní. Účetní dvůr během auditu nenašel důkazní informace o tom, že Komise na zjištění z hodnocení reagovala přijetím vhodných opatření. Celková koordinace, podávání zpráv a monitorování prováděné regionálními organizacemi jsou nedostatečné 39. V obou regionech zřídily regionální organizace mechanismy na podporu vzájemné koordinace a na monitorování programů. V roce 2003 vytvořily čtyři regionální organizace ve východní Africe meziregionální koordinační výbor (IRCC), jehož sekretariát v současné době dostává podporu z jednoho projektu ERF (podpora sekretariátu IRCC). V západní Africe zřídily v roce 2004 ECOWAS a UEMOA společný technický sekretariát. Také tento subjekt je podporován prostřednictvím projektu financovaného z ERF (monitorovací mechanismus regionálního orientačního programu). 40. Všechny strany považují IRCC za klíčový nástroj koordinace mezi regionálními organizacemi, který zajišťuje, aby byly jednotlivé projekty a schválená regionální strategie v souladu. IRCC však zatím nezajistil vytvoření souhrnného monitorovacího a hodnotícího systému pro celý regionální orientační program. IRCC sice v praxi monitoruje finanční plnění regionálních projektů, avšak nikoli to, jak tyto programy plní předem stanovené cíle a jak přispívají k procesu regionální integrace jako takovému. Z přezkumu projektu IRCC v polovině období, který byl proveden v roce 2005, vyplynulo kromě jiného doporučení vytvořit společný monitorovací a hodnotící systém a systém přezkumu kvality návrhů financování, aby se tak zvýšila koordinace mezi národními a regionálními orientačními programy. Regionální organizace a Komise však projekt podle těchto doporučení přizpůsobují jen pomalu, takže tato doporučení budou začleněna až do nového zadání pro fázi rozšíření projektu v rámci desátého ERF, která se rozběhne během roku 2009. 41. V západní Africe by se společný technický sekretariát mohl stát důležitým nástrojem koordinace mezi regionálními organizacemi, který by zajišťoval soulad mezi jednotlivými projekty a schválenou regionální strategií. Tyto úlohy nebyl dosud schopen účelně vykonávat, protože jeho personální kapacity i pravomoci jsou omezené. O problémech jako nedostatek pracovníků a nedostupnost monitorovacích údajů kvůli zprávám o pokroku projektů, které nejsou předkládány včas, se zmiňují i zprávy o činnosti, které vznikly v rámci projektu monitorovacího mechanismu regionálního orientačního programu. Tyto problémy, které byly hlášeny i řídícímu výboru pro regionální orientační program, v němž je zastoupena Komise, dokládají, že tyto dvě regionální organizace (ECOWAS a UEMOA) a Komise nejsou s to překonat základní omezení, o nichž se vědělo a informovalo již v roce 2007 a která brání účelnému monitorování a koordinaci regionálního orientačního programu v západní Africe. 42. Účetní dvůr zjistil, že téměř u 40 % zkoumaných projektů bylo podávání zpráv regionálními organizacemi nebo samostatnými týmy projektového řízení nevyhovující a v některých případech opožděné. V západní Africe nebyl u čtyřech uzavřených projektů v rámci osmého ERF proveden přezkum v polovině období, který se obvykle u každého projektu vyžaduje, a bylo provedeno pouze jedno hodnocení po dokončení projektu, zatímco všechny přezkumy naplánované u sedmi probíhajících projektů byly kvůli opožděným začátkům a nedostatečnému pokroku odloženy. Hrozí nebezpečí, že přezkum posledně jmenovaných projektů v polovině období se uskuteční příliš pozdě na to, aby mohla být realizována z nich plynoucí doporučení, nebo se neuskuteční vůbec. Kvůli nedostatečnému podávání zpráv je posouzení nebo vyhodnocení účelnosti projektů obtížné či přímo nemožné (viz rámeček 5). 43. Ačkoli za dva koordinační výbory (IRCC a řídící výbor pro regionální orientační program) přímo odpovídají samotné regionální organizace, Komise má za fungování těchto výborů nepřímou odpovědnost a má na ně i nepřímý vliv, neboť jim prostřednictvím dvou zmiňovaných projektů poskytuje finanční a technickou podporu a je v obou výborech zastoupena. Komise tak o nedostatcích v monitorovacích a koordinačních systémech v obou regionech věděla, avšak její vliv a podpora na překonání těchto problémů dosud nestačily. Provádění regionálních projektů je složité a pomalé 44. Účetní dvůr zkoumal, zda se 18 vybraných regionálních intervencí provádělo podle stanoveného časového plánu a zda se používáním dohod o příspěvcích provádění regionálních projektů zlepšilo. 45. Délka jedenácti projektů (osmi ukončených a tří probíhajících) z 18 zkoumaných musela být prodloužena kvůli opožděnému zahájení následujícímu po zdlouhavé přípravě anebo kvůli jejich pomalému provádění. Přispěly k tomu složitost regionálních projektů, slabé institucionální kapacity regionálních organizací a nedostatečná vlastnická odpovědnost vnitrostátních orgánů a dalších zainteresovaných subjektů, například občanské společnosti. Komise přecenila řídící a absorpční schopnosti regionálních organizací, což vedlo k formulování příliš ambiciózních projektových cílů s mnoha různými činnostmi a projektovými rozpočty, které jsou příliš velké (viz rámeček 3). Rámeček 3 Složitý a pomalu probíhající regionální projekt Hlavní podpora regionální integrace v západní Africe z devátého ERF se poskytuje prostřednictvím jednoho rozsáhlého projektu, na nějž byly přiděleny finanční prostředky ve výši 105 milionů EUR. Tento složitý projekt začal v roce 2007 a za jeho provádění odpovídají dvě regionální organizace, ECOWAS a UEMOA, pomocí těchto nástrojů: dohody o příspěvcích s každou regionální organizací na 44,8, respektive 31,6 milionu EUR se zaměřením na společný trh, makroekonomickou stabilitu a budování kapacit regionálních organizací a členských států; finanční dohody na 28,6 milionu EUR se zaměřením na zlepšování konkurenceschopnosti soukromého sektoru a budování kapacit nestátních subjektů, podepsané s UEMOA zastupující obě organizace; složky této finanční dohody, která se zabývá soukromým sektorem a obsahuje tři dílčí složky: 1) program "kvalita", který se provádí na základě dohody o příspěvcích s UNIDO (15 milionů EUR); 2) "harmonizaci obchodního práva" (4 miliony EUR) a 3) "harmonizaci legislativy v oblasti rybolovu" (5 milionů EUR). Ty má na základě programových odhadů a přímých zakázek provádět UEMOA, jež je však delegovala na vnitrostátní schvalující osoby v členských státech; složky "budování kapacit nestátních subjektů" (2,6 milionu EUR), kterou na základě grantových dohod vzešlých z výzvy k podávání návrhů provádí ECO WAS. Provádění v rámci patnácti různých složek bylo pomalé, a to především kvůli slabým institucionálním kapacitám obou regionálních organizací. Na počátku roku 2009, po téměř dvou letech provádění, byla míra provádění dohody o příspěvcích 4 % [22]. Platby Komise podle finanční dohody, podepsané v roce 2006, činily asi 20 % rozpočtu, přičemž v lednu 2009, kdy byla lhůta pro podpis všech smluv a dohod, nebylo dosud na závazky přiděleno více než 5 milionů EUR (tj. 17 % rozpočtu podle finanční dohody), které jsou v zásadě pro projekt ztraceny. 46. Připomínky Účetního dvora potvrzují to, co konstatoval útvar interního auditu Komise ve své zprávě o finančním řízení regionálních programů (viz poznámka pod čarou č. 16), která se zaměřila ze zemí AKT především na region jižní Afriky. Útvar interního auditu zjistil, že programování a koncepce regionálních projektů je složitý proces, do nějž vstupuje řada subjektů, což spolu s omezenou kapacitou protistran působilo prováděcím subjektům a delegacím podstatné provozní obtíže, které měly za následek dlouhá zahajovací období a výrazná zpoždění při provádění. 47. Aby se zlepšila efektivnost a účelnost projektů a zvýšila se vlastnická odpovědnost, rozhodla Komise, že hlavní regionální projekty v rámci devátého ERF budou podléhat společnému řízení. Společné řízení je hlavní způsob plnění stanovený ve finančním nařízení [23] pro spolupráci s mezinárodními organizacemi. Vyznačuje se především tím, že příslušná organizace může používat vlastní účetní, auditorské a vnitřní kontrolní postupy a postupy pro zadávání zakázek, pokud posouzení čtyř pilířů ex ante potvrdí, že tyto postupy jsou v souladu s mezinárodními standardy. Je-li posouzení kladné, může Komise dané organizaci na základě dohody o příspěvcích poskytnout finanční pomoc. 48. Komise podepsala s UEMOA a ECOWAS dohody o příspěvcích na provádění významné části regionálního programu v rámci devátého ERF přesto, že závěr z posouzení čtyř pilířů byl záporný. Komise tak musela doplnit zvláštní podmínky pro finanční postupy, postupy pro zadávání zakázek a postupy pro externí audit, aby vyvážila nedostatky zjištěné v systémech a postupech organizací. Místo aby toto dočasné řešení posílilo vlastnickou odpovědnost, vyvolalo na straně UEMOA značnou nespokojenost, neboť podle jejího názoru byly tyto podmínky v rozporu se smyslem dohody o příspěvcích. Také předpokládané zvýšení efektivity nenastalo, jelikož příslušné delegace musí vzhledem ke slabým kapacitám organizací v oblasti finančního řízení finanční plnění stále pečlivě monitorovat. Fakticky jsou současné programy v rámci devátého ERF v západní Africe prováděny velmi pomalu (viz rámeček 3) a schopnost absorbovat zvýšený tok pomoci zůstane v dohledné době omezená. Zdvojnásobení prostředků přidělených na regionální kooperaci v rámci desátého ERF tak problémy s prováděním programů v tomto regionu pravděpodobně ještě zhorší. 49. Ve východní Africe obdržela dosud kladné posouzení kapacit v oblasti finančního řízení jedna regionální organizace (COMESA) a Komise na základě dohody o příspěvcích poskytla podporu dvěma hlavním programům regionální integrace (RISP/RISM) financovaným z devátého ERF. Některé činnosti v rámci těchto projektů má však provádět jiná regionální organizace, EAC, přičemž institucionální kapacita jejího sekretariátu je stále slabá a posouzení čtyř pilířů bylo záporné. I v tomto případě bylo dohodnuto dočasné řešení, podle nějž musí EAC řídit fondy na program RISP podle postupů organizace COMESA. Podle interních auditorských zpráv organizace COMESA však EAC ve skutečnosti používá vlastní postupy, jejichž platnost Komise dosud nepotvrdila. Dosáhly jednotlivé projekty Komise na podporu regionální integrace svých cílů? 50. Účetní dvůr zkoumal vzorek regionálních projektů, aby posoudil, do jaké míry byly splněny jejich cíle, pokud jde o dosažené výsledky nebo výsledky, jejichž dosažení je pravděpodobné. U probíhajících projektů se při posuzování bral v úvahu jejich stav a rychlost plnění. Účelnost se hodnotila jako "uspokojivá", jestliže projekty úspěšně dosáhly nebo pravděpodobně dosáhnou plánovaných výsledků, jako "částečně uspokojivá", jestliže se vyskytly problémy a projekty dosáhly nebo pravděpodobně dosáhnou jen části předpokládaných výsledků, a jako "neuspokojivá", jestliže se vyskytly významné problémy a projekty dosáhly nebo pravděpodobně dosáhnou jen malého množství plánovaných výsledků. Seznam projektů a jejich hodnocení obsahuje příloha III. Účelnost projektů se obtížně posuzovala, ale ve většině případů byla omezená 51. Cíle a očekávané výsledky projektů jsou často ve finančních dohodách formulovány nejasně a související ukazatele pro měření pokroku nejsou dostatečně dobře stanoveny. V takových případech se s obtížemi objektivně posuzuje, zda bylo očekávaných výsledků dosaženo. 52. Kromě toho u pěti projektů, které již byly ukončeny nebo již dlouhou dobu probíhaly, byly sice plánované činnosti obecně provedeny a očekávané výstupy vytvořeny, avšak Účetní dvůr nebyl schopen výsledky posoudit, protože chyběly patřičné zprávy o pokroku anebo požadované monitorovací a hodnotící zprávy (viz rámeček 4). Rámeček 4 Nemožnost posoudit účelnost Ve východní Africe bylo cílem programu regionální integrace (fáze II) posílit tvorbu politik v oblasti regionální integrace zvýšením analytických a informačních kapacit sekretariátu COMESA. Účetní dvůr zjistil, že o projektu se nepředkládaly povinné zprávy o pokroku za každých šest měsíců a namísto toho se v ročních pracovních plánech pouze poskytovaly informace o činnostech prováděných během předchozího roku. Projekt neměl řídící výbor, který by pravidelně posuzoval dosažený pokrok. Kromě přezkumu v polovině období se neuskutečnily žádné externí monitorovací návštěvy ani nezávislá hodnotící návštěva na konci projektu, přestože to finanční dohoda stanovila. Ukazatele uvedené v logickém rámci projektu byly příliš neurčité, aby ve vztahu ke každému očekávanému výsledku umožňovaly spolehlivě a podrobně posoudit účelnost projektů. 53. Účetní dvůr posoudil účelnost šesti projektů, včetně hlavních projektů regionální integrace v obou regionech [24], jako "neuspokojivou". Ve všech případech se jedná o projekty v rámci devátého ERF, které v době auditu stále probíhaly. Vzhledem k širokému rozsahu a cílům těchto projektů, pomalému tempu jejich provádění a nízké míře vyplacených prostředků je nepravděpodobné, že většina těchto probíhajících projektů bude ve zbývajícím období očekávaných výsledků schopna dosáhnout (viz rámeček 5). Rámeček 5 Neuspokojivé výsledky projektů Účetní dvůr zjistil, že projekt na podporu regionální integrace ve východní Africe, který má být dokončen do poloviny roku 2010, splnil do konce roku 2008 pouze tři ze sedmi průběžných cílů navržených v dohodě o příspěvcích. Celkovou účelnost projektu ohrožuje zejména nedostatek odpovídajících výsledků, pokud jde o přijímání regionálních politik vnitrostátními orgány. V západní Africe je cílem projektu dopravní infrastruktury (64 milionů EUR) zlepšit regionální dopravní služby, a to zejména zřízením společných stanovišť hraniční kontroly na hlavních regionálních dopravních koridorech. Během zahajovací fáze se projekt značně opozdil a hlavním výsledkem po třech letech jeho provádění je dokončení podrobné studie o zamýšleném fungování těchto stanovišť hraniční kontroly. Aby bylo možno v projektování stanovišť pokračovat a nakonec je i vybudovat, musela Komise ustoupit od pravidla D + 3, podle něhož musí být smlouvy v rámci určitého projektu uzavřeny nejpozději do tří let od schválení finančního závazku na projekt. Přestože regionální organizace ECOWAS a UEMOA získaly dvouleté prodloužení této lhůty, stále před nimi stojí složitý úkol, kterým je provedení stavebních prací a uzavření podrobných a harmonizovaných dohod mezi dotčenými státy o efektivním provozování stanovišť hraniční kontroly. 54. Zbývajících sedm projektů zdá se dosáhlo nebo pravděpodobně dosáhne části svých předpokládaných cílů, avšak ukončené projekty vyžadují další podporu, která se ve většině případů poskytuje nebo plánuje v rámci různých probíhajících projektů (viz rámeček 6). 55. Dvě hodnocení, jež si dala vypracovat Komise, se zaměřila více na relevantnost a koherentnost regionálních strategií Komise a volbu ústředních odvětví než na výsledky jednotlivých projektů. V hodnocení regionu západní Afriky se uvádí, že většina z regionálních projektů devátého ERF se uskutečnila nedávno, a na posouzení jejich účelnosti je tedy příliš brzy. V hodnocení se však upozorňuje na nedostatek přesně stanovených předpokládaných výsledků a výchozích srovnávacích hodnot, takže dopad projektů ERF se obtížně posuzuje. Rámeček 6 Částečně uspokojivé výsledky projektu V západní Africe bylo cílem projektu PARI (z franc. Programme d’Appui à l’Intégration Régionale de la zone UEMOA, tj. program podpory regionální integrace v zóně UEMOA) podporovat UEMOA a její členské státy při zlepšování právního a správního rámce, budování regionálního trhu a upevňování makroekonomického rámce. I když byly tyto projektové cíle a související ukazatele vyjádřeny velmi obecně, v závěrečném hodnocení projektu se konstatovalo, že proces regionální integrace se zlepšil. Konkrétně se jednalo o legislativu upravující celní unii a liberalizaci obchodu uvnitř společenství, vypracovanou organizací UEMOA, která měla dobrou úroveň a byla začleněna do právních řádů jednotlivých členských států. Nicméně volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu a práva usazování ještě zdaleka nebylo dosaženo. Zlepšilo se i fungování mnohostranného mechanismu makroekonomického dohledu organizace UEMOA, který však zatím nevedl k většímu sblížení ekonomik zóny UEMOA, což bylo hlavním cílem. Týmiž oblastmi se opět zabývá probíhající projekt hospodářské integrace a obchodu. Závěry a doporučení Podpora regionální hospodářské integrace ve východní Africe a v západní Africe z erf byla dosud jen částečně účelná 56. Proces regionální integrace postupuje vpřed v obou regionech, pokud jde o uzavírané dohody o regionálních cílech a politikách v oblasti obchodu a dopravy, jako je vytvoření zón volného obchodu a celní unie a vybudování regionálních dopravních koridorů s harmonizovanými pravidly a bez zbytečných kontrol. Z ERF se tomuto procesu dostává značné technické a finanční podpory. Provádění zmíněných dohod vnitrostátními orgány však zaostává a volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob se ani v jednom z regionů zatím nestal skutečností. 57. Podpora regionální hospodářské integrace z ERF byla dosud kvůli řadě činitelů jen částečně účelná. Některé z nich jsou mimo přímou kontrolu Komise, ačkoli je může prostřednictvím své podpory a dialogu o politikách ovlivňovat. V obou regionech působí více regionálních organizací s překrývajícím se členstvím a mandáty. Navzdory podpoře budování kapacit, kterou Komise poskytuje, chybí navíc všem regionálním organizacím, třebaže v různé míře, institucionální kapacity ve všech aspektech projektového cyklu, od programování a přípravy projektů po jejich provádění, podávání zpráv a finanční řízení. Členské země mimoto ne vždy řadí regionální integraci jakožto cíl politiky mezi své nejvyšší priority vzhledem k mnoha dalším naléhavým potřebám na národní úrovni. Účelnost podpory z ERF oslabují také další činitele související s koncepcí a řízením Komise (viz body 58–60). Doporučení 1 Komise by měla pokračování podpory regionální integrace podmínit tím, že bude brzy dosaženo shody o tom, jak dosáhnout potřebného sblížení mezi jednotlivými regionálními organizacemi v každém regionu v předem stanoveném časovém rámci, a tím, že národní orgány převezmou za proces regionální integrace větší vlastnickou odpovědnost. Koncepce, kterou má Komise pro regionální integraci, je relevantní, avšak není dostatečně řešena koherentnost a rozsah financování nezohledňuje omezené absorpční schopnosti 58. Koncepce Komise pro podporu regionální integrace ve východní Africe a v západní Africe je relevantní pro potřebu regionů a zemí dosáhnout vyššího ekonomického růstu jako prostředku boje proti chudobě. Tento cíl je společný všem regionálním a národním strategiím a intervencím Komise. Není však dostatečně řešena koherentnost, neboť strategie a intervence na obou těchto úrovních byly z velké části koncipovány a prováděny nezávisle na sobě, přičemž se, do určité míry s výjimkou odvětví dopravy, věnovala nedostatečná pozornost možnosti, že by se vzájemně doplňovaly. Navíc zdvojnásobení objemu finančních prostředků přidělených na regionální programy z desátého ERF nebere v úvahu omezené absorpční schopnosti regionálních organizací (body 19–31). Doporučení 2 Komise by měla počínaje přezkumem strategií desátého ERF v polovině období, který proběhne v roce 2010, zlepšit koherentnost mezi svou regionální strategií a národními strategiemi, a to tak, že regionální integraci začlení do všech svých podpůrných činností na národní úrovni a bude usilovat o to, aby se její podpůrné činnosti na těchto dvou rozdílných úrovních vzájemně systematičtěji doplňovaly. Doporučení 3 V rámci přezkumu desátého ERF v polovině období by měla Komise zkoumat, zda objem finančních prostředků přidělených na regionální programy není příliš vysoký. Komise svou podporu regionální integrace náležitě neřídí 59. Komise řídila regionální programy bez zvláštních řídících a koordinačních nástrojů, které by vhodným způsobem umožňovaly připravovat, provádět a koordinovat regionální činnosti a podávat o nich zprávy: role a odpovědnost jednotlivých delegací v daném regionu nejsou zřetelně vymezeny a ani mezi nimi nebyl vytvořen koordinační mechanismus. Rozsáhlejší úkoly delegací, které řídí regionální i národní činnosti, se neodráží v jejich personálním zajištění. Koordinace na úrovni regionálních organizací je rovněž nedostatečná a chybí monitorovací systém, který by umožňoval sledovat celkový pokrok procesu regionální integrace v jednotlivých zemích. Tam, kde jsou institucionální kapacity prováděcí organizace slabé, se použitím dohod o příspěvcích rychlost provádění projektů nezlepšila (body 33–49). Doporučení 4 V souvislosti s řízením regionálních programů by Komise měla: - zřetelně vymezit úkoly jednotlivých delegací v příslušných regionech, - vytvořit vhodný koordinační mechanismus mezi delegacemi v regionu, - přezkoumat zdroje přidělené delegacím na programování a provádění regionálních programů, - používat dohod o příspěvcích s regionálními organizacemi pouze tam, kde je prokázáno, že je finanční řízení v souladu s mezinárodními normami. Doporučení 5 Komise by měla více pomáhat regionálním organizacím při: - zlepšování koordinace mezi nimi navzájem a mezi nimi a jejich členskými státy, - vytváření monitorovacího systému, který bude podporovat provádění programů a poskytovat úplné informace o pokroku celkového procesu regionální integrace, včetně pokroku v jednotlivých zemích. Výsledky jednotlivých projektů na podporu regionální integrace budou pravděpodobně celkově neuspokojivé 60. Pro Účetní dvůr bylo obtížné a v některých případech nemožné posoudit účelnost jednotlivých intervencí, protože jejich cíle nejsou často dobře vymezeny a kvůli nedostatečné kvalitě a četnosti zpráv o projektech a jejich monitorování a hodnocení často chybí potřebné informace. Novější projekty, které stále probíhají, mají většinou široký záběr a ambiciózní cíle, avšak dosud byly prováděny pomalu. Celkově jsou výsledky či pravděpodobné výsledky 18 zkoumaných regionálních projektů přinejlepším jen částečně uspokojivé (body 51–54). Doporučení 6 Komise by měla: - formulovat cíle projektů, které jsou specifické, měřitelné, dosažitelné, relevantní a z časového hlediska realistické (tzv. cíle "SMART"), - věnovat více pozornosti pravidelnému a kvalitnímu podávání zpráv a systematickému monitorování a hodnocení projektových výsledků. Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 19. listopadu 2009. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Dohoda o partnerství mezi státy AKT a ES, podepsaná dne 23. června 2000 a revidovaná dne 25. června 2005 (dále jen "dohoda z Cotonou"), část 3, hlava I: rozvojové strategie, článek 19. [2] Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Regionální integrace pro rozvoj zemí AKT. KOM(2008) 604 v konečném znění/2 ze dne 6. října 2008. Viz též doprovodný pracovní dokument útvarů Komise ke sdělení o regionální integraci pro rozvoj zemí AKT, SEK(2008) 2539 ze dne 1. října 2008. [3] Sdělení Komise: Podpora ES pro regionální hospodářskou integraci rozvojových zemí (EC support for regional economic integration efforts among developing countries). KOM(95) 219 ze dne 16. června 1995. [4] Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Rozvojová politika Evropského společenství (The European Community's Development Policy), KOM(2000) 212 v konečném znění ze dne 26. dubna 2000. [5] Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropského parlamentu a Komise: "Evropský konsenzus o rozvoji", 22. listopadu 2005. [6] V orientačních programech Komise se přidělené prostředky dále dělí na částky pro dvě či tři hlavní oblasti podpory, které se také nazývají "ústřední odvětví". V předkládaných údajích byla část regionálních programů přidělená na regionální hospodářskou integraci vypočtena jako součet částek přidělených na ústřední odvětví, která jsou označována jako "regionální integrace a obchod" či "regionální hospodářská integrace" a "doprava a komunikace" či "dopravní propojenost". V regionálních programech desátého ERF se již "doprava" jako samostatné ústřední odvětví neuvádí, nýbrž spadá pod hlavní ústřední odvětví "hospodářská integrace". [1001] Regionální hospodářská integrace. [1002] Oficiální název Komise pro tuto oblast je "východní a jižní Afrika a Indický oceán". V této zprávě se bude označovat jako "východní Afrika". [7] Dohoda z Cotonou, příloha IV "Prováděcí a řídící postupy", kapitola 2 "Programování a příprava (regionální)". [8] V rámci osmého ERF se na tento region vztahovaly dva orientační programy, jeden pro východní a jižní Afriku a jeden pro oblast Indického oceánu.Ty však byly podle zásad dohody z Cotonou nahrazeny jedinou strategií a orientačním programem pro celou větší oblast. [9] COMESA – Společný trh pro východní a jižní AfrikuEAC – Východoafrické společenstvíIGAD – Mezivládní úřad pro rozvojIOC – Komise Indického oceánu. [10] Například Tanzanie se účastní regionálního programu pro východní Afriku jako člen EAC. Nicméně není členem COMESA, avšak je členem SADC. [11] Dohody o hospodářském partnerství budou novými obchodními dohodami mezi zeměmi AKT (nebo jejich skupinami) a EU, jež nahradí systém nevzájemných obchodních preferencí dohodnutých v úmluvách z Lomé, které předcházely dohodě z Cotonou. [12] Komise tyto dokumenty nazývá regionální strategický dokument a regionální orientační program. [13] Komise tyto dokumenty nazývá strategický dokument země a národní orientační program. [14] V západní Africe Účetní dvůr navštívil Keňu, Malawi, Rwandu, Tanzanii, Zambii a regionální organizace Společný trh pro východní a jižní Afriku (COMESA) a Východoafrické společenství (EAC). V západní Africe navštívil Burkinu Faso, Ghanu, Nigérii a Senegal a regionální organizace Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) a Západoafrická hospodářská a měnová unie (UEMOA). Ve východní Africe se na regionální spolupráci podílí ještě další dvě regionální organizace (Mezivládní úřad pro rozvoj a Komise Indického oceánu), které však v souvislosti s regionální spoluprací hrají méně podstatnou roli a během auditu nebyly navštíveny. [15] Dvanáct projektů bylo financováno z devátého ERF a šest z osmého ERF; v době auditu se ještě neprováděly žádné projekty financované z desátého ERF. [16] Évaluation de la stratégie régionale de la Commission Européenne en Afrique de l’Ouest (Hodnocení regionální strategie Evropské komise v západní Africe), závěrečná souhrnná zpráva, květen 2008; Evaluation of the Commission’s support to the region of Eastern and Southern Africa and the Indian Ocean (Hodnocení podpory regionu východní a jižní Afriky a Indického oceánu poskytované Komisí), závěrečná zpráva, prosinec 2008; auditní zpráva útvaru interního auditu, červenec 2008 (vnitřní dokument Komise). [17] Strategické partnerství Afrika-EU: společná strategie Afrika-EU (The Africa-EU Strategic Partnership: A Joint Africa-EU Strategy), přijato na vrcholné schůzce EU-Afrika, Lisabon, prosinec 2007. [18] Ve východní Africe se jedná o program podpory regionální integrace (RISP) v kombinaci s mechanismem podpory regionální integrace (RISM); v západní Africe se jedná o projekt podpory regionální integrace v západní Africe v kombinaci s projektem hospodářské integrace a obchodu. [19] Úplné názvy regionálních organizací jsou uvedeny v seznamu zkratek, který následuje po obsahu, a v poznámce pod čarou č. 14. [20] Například z rozpočtové podpory může pro delegaci vyplývat jiný objem práce než z projektové podpory, přičemž míra rozpočtové podpory se může mezi zeměmi lišit. Také je možné, že kromě běžných prostředků přidělených z ERF mohou delegace v příslušných regionech odpovídat i za řadu projektů financovaných z horizontálních rozpočtových položek v souhrnném rozpočtu. [21] Výjimkou je regionální projekt Appui au programme de formation de l’ASECNA (podpora programu odborné přípravy ASECNA), za který sdílí odpovědnost delegace v Senegalu a Nigeru. [22] Kromě plateb v rámci mechanismu finanční kompenzace pro ztráty státního příjmu v důsledku snížení celních sazeb. [23] Finanční nařízení ze dne 27. března 2003 pro 9. evropský rozvojový fond, článek 16 (Úř. věst. L 83, 1.4.2003, s. 1); nařízení Rady (ES) č. 215/2008 ze dne 18. února 2008 o finančním nařízení pro 10. Evropský rozvojový fond, článek 29 (Úř. věst. L 78, 19.3.2008, s. 1). [24] Ve východní Africe to jsou: - Program podpory regionální integrace (RISP), - Mechanismus podpory regionální integrace (RISM).V západní Africe to jsou: - Projekt hospodářské integrace a obchodu, - Podpora regionální integrace v západní Africe. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I SCHÉMA DOHOD O REGIONÁLNÍ HOSPODÁŘSKÉ INTEGRACI VE VÝCHODNÍ A JIŽNÍ AFRICE +++++ TIFF +++++ COMESA: Společný trh pro východní a jižní Afriku EAC: Východoafrické společenství IGAD: Mezivládní úřad pro rozvoj IOC: Komise Indického oceánu SACU: Jihoafrická celní unie SADC: Jihoafrické společenství pro rozvoj Zdroj: Region východní a jižní Afriky a Indického oceánu – Evropské společenství: Regionální strategický dokument a regionální orientační program na období 2002–2007, příloha 6. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II HLAVNÍ REGIONÁLNÍ ORGANIZACE VE VÝCHODNÍ AFRICE A V ZÁPADNÍ AFRICE Hlavní regionální organizace | Typ hospodářského společenství | Oblasti integrace a spolupráce | Datum vstupu v platnost | Členské státy | Stanovený cíl | Společný trh pro východní a jižní Afriku (COMESA) | zóna volného obchodu | Zboží, služby, investice, migrace | 8. prosince 1994 | Burundi, Komory, Demokratická republika Kongo, Džibutsko, Egypt, Eritrea, Etiopie, Keňa, Madagaskar, Malawi, Mauricius, Rwanda, Seychely, Súdán, Svazijsko, Uganda, Zambie, Zimbabwe | společný trh | Východoafrické společenství (EAC) | celní unie | Zboží, služby, investice, migrace | 7. července 2000 | Keňa, Tanzanie, Uganda, Rwanda, Burundi | úplná hospodářská unie | Mezivládní úřad pro rozvoj (IGAD) | zóna volného obchodu | Zboží, služby, investice, migrace | 25. listopadu 1996 | Džibutsko, Eritrea, Etiopie, Keňa, Somálsko, Súdán, Uganda | úplná hospodářská unie | Komise Indického oceánu (IOC) | | Diplomatická, hospodářská a obchodní spolupráce; přírodní zdroje, ochrana životního prostředí | 1984 | Komory, Madagaskar, Mauricius, Réunion (Francie), Seychely | viz COMESA | Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) | zóna volného obchodu | Zboží, služby, investice, migrace | 24. července 1993 | Benin, Burkina Faso, Kapverdy, Pobřeží slonoviny, Gambie, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Libérie, Mali, Niger, Nigérie, Senegal, Sierra Leone, Togo | úplná hospodářská unie | Západoafrická hospodářská a měnová unie (UEMOA) | celní unie | Harmonizováno obchodní právo; provedeno sblížení makroekonomické politiky | 10. ledna 1994 | Benin, Burkina Faso, Pobřeží slonoviny, Guinea-Bissau, Mali, Niger, Senegal, Togo | úplná hospodářská unie | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III SEZNAM ZKOUMANÝCH PROJEKTŮ Reference | Název projektu | Částka [1] | Hodnocení | VÝCHODNÍ AFRIKA | 9 ACP RSA 03 | Support to Secretariat of IRCC (Podpora sekretariátu IRCC) | 9,7 | částečně uspokojivé | 9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (Nástroj pro obchodní jednání) | 2,0 | nelze posoudit | 9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (Regionální program podpory informačních a komunikačních technologií) | 21,0 | částečně uspokojivé | 9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (Program podpory regionální integrace) | 33,5 | neuspokojivé | 9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (Mechanismus podpory regionální integrace) | 78,0 | neuspokojivé | 8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (Regionální harmonizace celních a obchodních statistických systémů) | 13,6 | částečně uspokojivé | 8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (Program regionální integrace – fáze II) | 9,5 | nelze posoudit | | VÝCHODNÍ AFRIKA CELKEM | 167,2 | | ZÁPADNÍ AFRIKA | 9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (Hospodářská integrace a obchod) | 76,4 | neuspokojivé | 9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (Podpora regionální integrace v západní Africe) | 28,6 | neuspokojivé | 9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (Usnadnění dopravy) | 63,8 | neuspokojivé | 9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (Monitorovací mechanismus regionálního orientačního programu) | 6,0 | neuspokojivé | 9 ACP ROC 09 | Appui à l'intégration régionale et aux négociations de l'Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l'Afrique de l'Ouest (Podpora regionální integrace a jednání o dohodě o hospodářském partnerství mezi ES a regionem západní Afriky) | 7,0 | nelze posoudit | 9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Technická podpora ECOWAS pro usnadnění dopravy v západní Africe) | 2,0 | částečně uspokojivé | 9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l'ASECNA (Podpora programu odborné přípravy ASECNA) | 14,2 | nelze posoudit | 8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (Program statistického rozvoje ECOWAS) | 2,0 | částečně uspokojivé | 8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (Program budování kapacit pro regionální integraci ECOWAS) | 1,9 | nelze posoudit | 8 ACP ROC 31 | PARI II – Secteur privé (soukromý sektor) | 15,0 | částečně uspokojivé | 8 ACP ROC 21 | PARI II | 65,0 | částečně uspokojivé | | ZÁPADNÍ AFRIKA CELKEM | 281,9 | | CELKOVÝ SOUČET | | 449,1 | | [1] Finanční dohoda / dohoda o příspěvcích + dodatky. V milionech EUR. --------------------------------------------------