CS Úřední věstník Evropské unie C 175/1

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 92/84/EHS o sbližování sazeb spotřební daně z alkoholu a alkoholických nápojů

KOM(2006) 486 v konečném znění

(2007/C 175/01)

Dne 26. září 2006 se Rada, v souladu s článkem 93 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci výše uvedené.

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 19. dubna 2007. Zpravodajem byl pan IOZIA.

Na 436. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 30. a 31. května 2007 (jednání dne 30. května 2007), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 78 hlasy pro, 10 hlasů bylo proti a nikdo se nezdržel hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Výbor se domnívá, že není správné použít automatickou úpravu na základě míry inflace od roku 1992 v EU-12 vzhledem k tomu, že mezitím se v roce 1995 staly členy Evropské unie další tři země, 1. května 2004 dalších deset zemí a 1. ledna 2007 další dvě země.

1.2 Výbor se domnívá, že k uskutečnění žádoucí harmonizace v EU-27 je třeba zvážit také přijetí maximální sazby spotřební daně. Jde totiž zcela určitě o opatření, které výhledově umožní účinně bojovat s pašováním a podvody a sblížit míry zdanění, a tak podpořit skutečný rozvoj vnitřního trhu. Zájmy spotřebitelů, které nelze považovat za překupníky, pokud nakupují alkoholické výrobky tam, kde jsou levnější, budou ochráněny postupnou harmonizací.

1.3 Výbor doporučuje, aby v souladu s rozhodnutím Evropského soudního dvora (1) bylo členským státům výslovně zakázáno přidávat k normálnímu režimu spotřebních daní a DPH další způsoby zdanění spotřeby, byť pod původním názvem „daň Společenství“.

1.4 Výbor se nedomnívá, že v návrhu existují podmínky soudržnosti, které by opodstatnily právní základ podle článku 93 Smlouvy, jenž zplnomocňuje Radu jednomyslně přijmout ustanovení k harmonizaci vnitrostátních právních předpisů týkajících se daňových záležitostí. Návrh totiž nic neharmonizuje, jelikož ponechává členským státům volnost při stanovení svých sazeb vycházejících z minimálních sazeb.

1.5 Výbor považuje za chybné snižování významu návrhu ze strany Komise, jež takto odůvodnila chybějící posouzení dopadů a konzultace zainteresovaných stran. Během slyšení, které se konalo ve Výboru, všichni účastníci vyjádřili svůj nesouhlas s návrhem Komise a požadovali, aby Komise propříště přikročila k důkladnému posouzení dopadů.

1.6 Výbor doufá, že návrh bude stažen, a žádá, aby Komise propříště aktualizovala odkazy na kódy kombinované nomenklatury uvedené ve směrnici 92/83/EHS a revidovala způsoby klasifikace.

2. Návrh Komise

2.1 Návrh směrnice Rady, kterou se mění směrnice 92/84/EHS o sbližování sazeb spotřební daně z alkoholu a alkoholických nápojů stanoví minimální sazby spotřební daně pro alkohol a různé kategorie alkoholických nápojů. Článek 8 stanoví, že Komise má pravidelně provádět hodnocení a podávat zprávy, případně návrh na změnu.

2.2 Z diskuse, která následovala poté, co Komise dne 26. května 2004 předložila zprávu, v níž dospěla k závěru o vhodnosti zvýšené konvergence minimálních sazeb spotřební daně s cílem zajistit lepší fungování vnitřního trhu a zabránit podvodům a pašování vznikajícím z důvodu rozdílů mezi stávajícími režimy členských států, vyplynula výzva Rady „předložit návrh na úpravu minimálních sazeb spotřební daně s cílem zabránit poklesu skutečné hodnoty minimálních sazeb Společenství, který stanoví přechodné období a výjimky pro členské státy, které by mohly mít potíže se zvyšováním svých sazeb“. Rada kromě toho dodala, že „Komise by měla náležitě zohlednit i celkovou politickou citlivost této zvláštní otázky“.

2.3 Komise proto navrhuje změnit směrnici takto: — s účinností od 1. ledna 2008 zvýšit minimální sazby pro alkohol, meziprodukty a pivo v řádu o 31 %, což odpovídá míře inflace v období od roku 1993 do roku 2005, — stanovit odklad vstupu v platnost nových sazeb v délce jednoho roku pro země, které by musely zvýšit své účinné sazby o více než 10 %, a v délce dvou let pro země, které by musely své sazby zvýšit o více než 20 %, — prodloužit období pro postup hodnocení stanovené v článku 8 směrnice ze 2 na 4 roky.

2.4 Hlavním účelem návrhu, jak ho požadovala Rada, je obnovit skutečnou hodnotu sazeb z roku 1992, což podle Komise znamená takovou hodnotu, která je schopná „zabezpečit fungovaní vnitřního trhu“.

3. Připomínky

3.1 Vzhledem k chybějícímu posouzení dopadů Výbor považoval za vhodné přímo vyslechnout názory sdružení výrobců, spotřebitelů a odborových organizací. Všichni účastníci během slyšení jednohlasně vyjádřili své pochyby o návrhu směrnice. Některé organizace také poznamenaly, že tento návrh zvýší rozdíly v zacházení mezi jednotlivými alkoholickými nápoji a jasně znevýhodní nápoje, které podléhají spotřební dani. Naopak výrobci nápojů, které dani nepodléhají, požadují, aby se neměnila stávající úprava, která je ostatně definována v dohodách o společné zemědělské politice.

3.2 Účastníci slyšení (2) se rovněž shodli na tom, že je třeba zvážit sociálně-zdravotní hlediska, ale že se tato hlediska nesmějí stát výchozím bodem pro zdanění, a požadují, aby se uskutečnila kampaň na téma „zodpovědná konzumace“ s cílem potlačit rizika nadměrné konzumace, s čímž Výbor souhlasí. Rovněž bylo zdůrazněno, že evropský průmysl má v tomto odvětví světové prvenství a významně přispívá k evropskému HDP a přímé i nepřímé zaměstnanosti.

3.3 Na první pohled se zdá, že návrh na změnu směrnice je běžným zákrokem, prostou úpravou číselných hodnot v souladu s inflací od roku 1993 do současnosti. Ve skutečnosti však jde o velmi složité a citlivé téma, na němž se ukazuje, jak jsou vnitrostátní politiky a zájmy značně vzdálené ústupkům ve prospěch skutečně důležitého sbližování daní ve Společenství. Výbor se několikrát vyslovil pro proces daňové harmonizace a považuje tento proces za nezbytný nástroj pro to, aby spotřebitelé ocenili výhody jednotného trhu.

3.4 Zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci ve dnech 7. a 28. listopadu 2006, která se mimo jiné věnovala i přezkoumání tohoto návrhu, znovu otevřela dlouhé diskuse mezi členskými státy a v podstatě znovu navrhla rámec, jenž v roce 1992 určil znění směrnice, kterou se podařilo stanovit výhradně minimální sazby bez jakékoliv možnosti určit společný postup harmonizace a sbližování sazeb spotřebních daní.

3.5 Při pozorném sledování sazeb v jednotlivých členských státech lze zjistit skutečně výrazné rozdíly. Zpráva z 26. května 2004 uvedla opatření použitá pro různé druhy nápojů (3) ve 25 členských státech a v té době kandidátských zemích, které se od 1. ledna 2007 staly členy Evropské unie, tedy v Rumunsku a Bulharsku. Rozdíl mezi minimálními a maximálními sazbami je 1 100 %!

3.6 Například pro víno se pohybují v rozmezí 0 až 273 EUR/hl, pro šumivé víno v rozmezí 0 až 546 EUR/hl, pro pivo od 0,748 EUR na stupeň Plato (4), což se rovná 1,87 až 19,87 EUR na hektolitr/stupeň alkoholu, pro nešumivé a šumivé meziprodukty 45 až 497 EUR/hl, pro čistý alkohol 550 až 5 519 EUR/hl, což pro 40° alkoholické nápoje znamená 220 až 2 210 EUR/hl.

3.7 Úprava hodnoty minimálních sazeb navržená Komisí by snížila rozdíl mezi sazbami používanými v jednotlivých zemích z 1 100 % na hodnotu pohybující se v rozmezí 800 až 1 000 %. Tvrzení Komise, že toto opatření může zajistit fungování jednotného trhu, se tedy zdá opravdu nepředložené. Výbor kromě minimální sazby navrhuje zavedení i maximální sazby, která výhledově umožní bojovat proti pašování a podvodům, a tak dosáhnout účinného výsledku.

3.8 Stejně tak nepřesvědčivé se zdá zdůraznění, že úprava hodnoty minimálních sazeb v souladu s mírou inflace nepřináší zvýšení skutečné hodnoty. Komise měla kvůli úplnosti informací předložit dynamický průběh spotřebních daní používaných v členských státech od data předložení návrhu na harmonizaci, kterým byla Bílá kniha z roku 1985. Konkrétním výsledkem však bylo, s několika výjimkami, vyvolání zvýšení skutečné hodnoty spotřebních daní v členských státech na konci období stanoveného pro výjimky pro některé země. Výbor negativně hodnotí všechny zmíněné vnitrostátní praktiky, které ke spotřebním daním přidávají další způsoby zdanění, byť pod názvem „daň Společenství“.

3.9 Tento průběh potvrzuje studie, kterou Komise zadala (5), v níž se uvádí, že s výjimkou tří členských států všechny ostatní hodnotu svých spotřebních daní zvyšovaly každý rok nebo každých několik let.

3.10 V této studii, jež brala v úvahu cenovou pružnost poptávky, se dále uvádí, že za předpokladu úpravy minimálních sazeb v souladu s mírou inflace: — by z toho alkoholické nápoje měly značný prospěch, zejména v severských zemích, ale i ve Spojeném království a Irsku, — by se v případě relativně vysoké cenové pružnosti spotřeba alkoholických nápojů (s vysokým obsahem alkoholu) zvýšila vzhledem k předpokladu křížové pružnosti (vztah mezi poptávkou po určitém druhu výrobku a cenami ostatních kategorií výrobků) (6), — by v případě vysoké cenové pružnosti ztratily hlavně pivo a víno; severské země by zaznamenaly značný pokles spotřeby vína, naopak Německo, Belgie, Francie a Lucembursko by zaznamenaly pokles spotřeby piva.

3.11 Bylo by nicméně zajímavé provést porovnání účinků rozdílů mezi minimálními sazbami popsanými ve studii, jež se omezila na EU-15, a účinků vypočítaných na základě nové velikosti EU o 27 členech.

3.12 Výbor si klade otázku, zda by Komise měla v otázce, o které bylo výslovně řečeno, že je citlivá, nadále přebírat roli notáře, nebo zda by naopak neměla po diskusi s členskými státy předkládat návrhy, které by mohly skutečně zmírnit značné narušování hospodářské soutěže dané zachováváním tak odlišného režimu zdanění.

3.13 Dalším faktem, který Komise při sestavování svého návrhu na změnu směrnice 92/84/EHS nijak nezohlednila, je to, že v roce 1992 v Evropském společenství o 12 členských státech nebyl vnitřní rozdíl příjmu na hlavu takový, aby ze stanovených sazeb skutečně učinil zátěž. V EU s 27 členskými státy, v níž jsou úrovně platů a důchodů tak odlišné, je zvažování stejné míry zdanění v nových i starých členských státech nespravedlivým opatřením, které zasáhne výhradně nejnižší příjmy. Pro pracující a důchodce, jejichž mzdy a důchody nejsou vyšší než 100–150 EUR měsíčně a kteří se již museli podrobit zvýšení spotřebních daní z alkoholu ve výši 50–400 %, by další zvýšení o 31 % rozhodně znamenalo negativní dopad na spotřebu.

3.14 Navržená automatická úprava tedy kromě velmi ojedinělých výjimek odporuje všem protiinflačním politikám zavedeným členskými státy, které již dávno zrušily, tam, kde existovaly, mechanismy automatické valorizace mezd a důchodů Komise dostatečně nevysvětluje, proč se má podobný mechanismus udržovat pouze pro daně a spotřební daně.

3.15 Výbor se naopak domnívá, že současný režim je naprosto nevyhovující, a zvýšení o míru inflace (v EU-12, EU-25 nebo EU-27?) považuje za zbytečně penalizující opatření, zejména pro nejnižší příjmy, stejně jako jím jsou všechny nepřímé daně, které nepřihlížejí ke skutečnému příjmu poplatníka.

3.16 Mírná konzumace některých druhů alkoholických nápojů je tak jako v případě vína v některých členských státech součástí kultury a historie evropských národů. Na tento problém, i v jeho návaznostech, je proto třeba nahlížet globálně.

3.17 Výbor respektuje volbu zemí, které přijaly přísnou daňovou politiku týkající se alkoholu a tabáku, pravděpodobně vyvolanou průvodními jevy nadměrné konzumace, zvlášť mezi mladými lidmi. Některé členské státy prohlásily, že jejich daňová politika musí brát v úvahu veřejné zdraví, tato svobodná rozhodnutí však nemohou ovlivňovat volbu a důvody ostatních členských států.

3.18 Výbor se již v této souvislosti vyjádřil ve stanovisku (7), v němž zdůraznil že „závislost na alkoholu lze nejlépe řešit pomocí vzdělání, informací a výcvikových programů, jež jsou zaměřeny v prvé řadě na osoby s nadměrnou konzumací alkoholu“.

3.19 Výbor se nedomnívá, že existují podmínky uvedené v článku 93 Smlouvy o založení ES, jenž zplnomocňuje Radu jednomyslně přijmout ustanovení k harmonizaci daňového režimu v rozsahu, v jakém je tato harmonizace nezbytná pro vytvoření nebo zlepšení fungování vnitřního trhu ve lhůtě uvedené v článku 14. Zvýšení minimálních spotřebních daní totiž nepodporuje harmonizaci, ale pouze minimální základ, který může každý členský stát podle svého rozhodnutí neomezeně zvyšovat. Skutečné sazby se od přijetí směrnice 92/84/EHS navzájem ještě více vzdálily, což je důkazem, že harmonizaci nebylo možné provést prostřednictvím této směrnice.

4. Boj proti podvodům a pašování

4.1 Dalším negativním hlediskem způsobeným velkými rozdíly ve zdanění je kromě kladení překážek řádnému fungování vnitřního trhu silný sklon k vyhýbání se placení spotřebních daní buď částečnému, kdy jsou daně placeny v jiném členském státu, než ve státu konečné spotřeby, nebo úplnému, kdy dochází k dovozům ze třetích zemí nebo se odklání zboží, které je dopravováno v režimu podmíněného osvobození od daně.

4.2 Rozvoj elektronického obchodování je další oblastí možných daňových podvodů vzhledem k nemožnosti kontrolovat zásilkový prodej a neexistenci koordinované politiky boje proti podvodům v oblasti spotřebních daní z alkoholu, což je způsobeno tím, že některé členské státy tyto podvody nepovažují za problém a že se tento jev týká výhradně oblastí s vyšším zdaněním.

4.3 Vnější hranice EU po rozšíření dosáhly zemí, ve kterých je úroveň zdanění mnohem nižší než je průměrná úroveň zdanění v EU, čímž exponenciálně narostla možnost podvodů. V některých zemích, které nyní sousedí s EU, je korupce velmi vysoká a týká se i celních úřadů. Opatření boje proti pašování musejí být dále posílena, a pokud by mělo být zvýšení spotřebních daní splněno podle návrhu, budou ziskové marže mezinárodních překupníků ještě vyšší.

4.4 Unie se již od roku 1992 zabývala bojem proti podvodům s výrobky podléhajícími spotřební dani a vydala směrnici Rady 92/12/EHS ze dne 25. února 1992 o obecné úpravě, držení, pohybu a sledování výrobků podléhajících spotřební dani. V důsledku nedostatečných výsledků, kterých bylo dosaženo, byla tato směrnice změněna v roce 2004 směrnicí Rady 2004/106/ES ze dne 16. listopadu 2004, kterou se měnila i směrnice 77/799/EHS o vzájemné pomoci mezi příslušnými orgány členských států v oblasti přímých daní, některých spotřebních daní a daní z pojistného.

4.5 V jednom ze svých stanovisek (8) Výbor v této souvislosti tvrdil, že pro účinný boj proti podvodům „je zjevně nezbytné modernizovat, posílit, zjednodušit a zefektivnit nástroj správní spolupráce a výměny informací mezi členskými státy v oblasti spotřebních daní“.

4.6 V tomtéž stanovisku byla rovněž zdůrazněna skutečnost, že „výhody, které by vyplynuly z účinnějšího fungování jednotného trhu, v tomto případě postupy k odhalení daňových podvodů a úniků a boji proti nim, jsou opět omezeny vůlí chránit národní zájmy“. Dále zde bylo uvedeno, že „není pochyb o tom, že mnohé praktiky podvodů mají přímou souvislost s mnohdy nápadnými rozdíly mezi sazbami spotřebních daní v různých členských státech“. „EHSV využívá této příležitosti ke kritice omezení souvisejících s platností zásady jednomyslnosti, jež v současnosti řídí většinu rozhodnutí Společenství v oblasti daňových předpisů, a zdůrazňuje, že je nutné tuto zásadu nahradit zásadou usnášení se většinou, i kvalifikovanou, jedná-li se o daně, které ovlivňují fungování vnitřního trhu nebo jsou příčinou narušení hospodářské soutěže.“

4.7 Výbor přednesl a časem potvrdil koncepce, které v této oblasti považuje za zásadní: — posílení správní spolupráce, stálého dialogu mezi daňovými správami, vzájemné pomoci, nepřetržitého a společného školení pracovníků v oblasti potírání podvodů propojením policejních a daňových orgánů na kompatibilních platformách a sdílením databází, — podpora procesů harmonizace daní, ať v oblasti přímého zdanění, nebo v komplexnější oblasti spotřebních daní, — spuštění procesu překonání jednomyslnosti v některých daňových tématech, počínaje těmi, které lze realizovat snadněji, — překonání modelu zdanění DPH, jenž je nakloněn podvodům, — nezvyšování daňového tlaku.

4.8 Například ve Švédsku bylo v roce 2004 pouze v sektoru piva dovezeno cestujícími nebo nelegálně přibližně 164 milionů litrů, což se rovná prodejům státního monopolu (Systembolaget) ve výši 173 milionů litrů; to odpovídá ztrátě švédské státní pokladny na spotřebních daních a DPH ve výši asi 190 milionů eur. Tyto nákupy se od roku 2002, kdy byl zrušen zvláštní režim omezující nákupy v zahraničí, zvýšily o 40 %. Odhaduje se, že v posledních dvou letech došlo ke zdvojnásobení pašování. Dánsko odhaduje množství piva zakoupeného cestujícími v Německu na 95 milionů litrů. Připočte-li se k této částce přibližně 10 % pašovaného zboží, dostaneme se k tomu, že asi 30 % piva vypitého v Dánsku unikne dánskému zdanění. Do Finska dovezli cestující v roce 2005 více než 42 milionů litrů, což je 10 % celkové spotřeby, a tak způsobili ztrátu výnosu ve výši překračující 50 milionů eur. Do Rakouska bylo z Německa a České republiky dovezeno cestujícími 30 milionů litrů a Spojeného království 100 milionů, k čemuž je nutné připočítat množství pocházející z pašování ve velkém měřítku (9).

5. Struktura spotřebních daní z alkoholických nápojů

5.1 Komise ve zprávě z roku 2004 poukázala na problémy, které byly v průběhu času identifikovány v souvislosti s prováděním směrnice 92/84/ES, a to zejména tři z nich: — možnost, která připouští, aby členské státy odlišně zdaňovaly tiché a šumivé alkoholické nápoje, — nutnost aktualizovat odkazy na kódy kombinované nomenklatury uvedené ve směrnici 92/83/EHS z důvodu vymezení kategorií alkoholických nápojů pro daňové účely a s cílem zohlednit případné změny kódů kombinované nomenklatury, ke kterým došlo od roku 1992, — skutečnost, že klasifikace alkoholických nápojů v kategoriích stanovených směrnicí 92/83/EHS vedla k existenci odlišných klasifikací a v důsledku i různého zdanění stejného výrobku v různých členských státech.

5.2 Pokud jde o první bod, Komise zdůvodňuje návrh na překonání možnosti podrobit šumivá vína odlišnému zacházení než vína tichá tím, že nyní zmizely důvody, jež daly vzniknout této možnosti, totiž že šumivá vína jsou luxusním výrobkem (pravý opak platí spíše pro některá tichá vína).

5.3 Pokud jde o druhý bod, směrnice 92/83/EHS (o struktuře spotřebních daní) v čl. 26 stanoví, že kódy kombinované nomenklatury určené v této směrnici jsou ty, které jsou platné ke dni přijetí směrnice (19. října 1992); Komise místo toho navrhuje odkazovat na kódy kombinované nomenklatury platné k co nejnovějšímu datu a do budoucna přijímat rozhodnutí o změnách v souladu s čl. 24 směrnice 92/12/EHS (se zapojením Výboru pro spotřební daně, jak je stanoveno pro energetické produkty).

5.4 Pokud jde o třetí bod, Komise navrhuje vyřešit problém spojený s přílišnou vágností formulace směrnice, jež neurčuje míru destilovaného alkoholu, který je možné přidat do „ostatních kvašených nápojů“, o kterém se zmiňovalo mnoho hospodářských subjektů, tím, že učiní klasifikaci alkoholických nápojů za účelem spotřební daně méně závislou na klasifikaci kombinované nomenklatury.

5.5 Výbor se domnívá, že změny požadované hospodářskými subjekty ve smyslu významnějšího zjednodušení a ochrany hospodářské soutěže jsou oprávněné a logické. Výbor souhlasí s návrhy, které svého času Komise sestavila, a klade si otázku, proč tyto změny nebyly přijaty a nedošlo tak ke změně směrnice 92/83/EHS.

5.6 Výbor si přeje, aby byl návrh směrnice stažen, a zároveň doporučuje, aby byly přijaty změny navržené Komisí ke směrnici 92/83/EHS.

V Bruselu dne 30. května 2007. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Dimitris DIMITRIADIS

(1) C-437\1997 Evangelischer Krankeshausverein Wien (EKW).

(2) CEPS – The European Spirits Organisation, AICV – The Association of Cider and Fruit Wine, The Brewers of Europe, Comité Européen des Entreprises Vins.

(3) Viz tabulky zveřejněné Komisí ve zprávě ze dne 26. května 2004 v příloze návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 92/84/EHS o sbližování sazeb spotřební daně z alkoholu a alkoholických nápojů.

(4) Z Wikipedie, otevřené encyklopedie: Stupně Plato jsou jednou z jednotek používaných pro měření hustoty roztoku. Stupnice Plato se kvůli přímosti použití využívá zejména v pivním průmyslu. Definice uvádí, že hustota roztoku měřená ve stupních Plato se rovná hustotě měřené v procentech hmotnosti roztoku sacharózy rozpuštěného ve vodě. Jinak řečeno například litr pivní sladiny má obsah odpovídající 12 stupňům Plato, což znamená, že hustota tohoto výtažku (neboli cukrů rozpuštěných ve sladině) je totožná s hustotou litru vodného roztoku obsahujícího 12 % hmotnosti sacharózy, přičemž se specifická hmotnost vody zaokrouhluje na 1 kg na litr a za předpokladu, že se měření provádí na úrovni moře a při pokojové teplotě. Lze tedy říci, že uvedený vzorek sladiny obsahuje přibližně 120 gramů výtažku.

(5) Customs Associates Ltd, Study on the competition between alcoholic drinks – Final report (Studie o konkurenci mezi alkoholickými nápoji – Závěrečná zpráva), únor 2001.

(6) Křížová cenová pružnost poptávky udává stupeň konkurence existující mezi nápoji.

(7) Úř. věst. C 69, 21.3.2006 (zpravodaj: pan Wilkinson).

(8) Úř. věst. C 112, 30.4.2004, s. 64 (zpravodaj: pan Pezzini) [pozn. překl.: není k dispozici v češtině].

(9) Oxford economics The consequences of the proposed Increase in the minimum excise duty rates for beer. (Oxford Economics: Dopady navrhovaného zvýšení minimální spotřební daně z piva) únor 2007.