PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje rámec pro přístup na trh přístavních služeb a finanční transparentnost přístavů /* SWD/2013/0182 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje rámec pro přístup na trh přístavních služeb a finanční transparentnost přístavů ODPOVĚDNÉ GŘ: GENERÁLNÍ ŘEDITELSTVÍ PRO MOBILITU A DOPRAVU 1. Obecné souvislosti Evropa patří mezi regiony s celosvětově nejhustší sítí přístavů. EU je jakožto hlavní světový obchodní blok velmi závislá na námořní dopravě. Třicet sedm procent zboží, s nímž se obchoduje na jejím vnitřním trhu, prochází přístavy. Pokud jde o osobní dopravu, slouží přístavy regionálnímu i místnímu provozu, který poskytuje spojení s okrajovými a ostrovními oblastmi. Přístavy jsou velmi důležité pro hospodářství, protože hrají zásadní úlohu v oblasti logistiky a jsou významným zdrojem pracovních příležitostí. Celkem 319 přístavů transevropské dopravní sítě (TEN-T), jež odbavují 96 % zboží a 93 % cestujících procházejících přístavy EU, hraje v rámci evropského dopravního systému klíčovou úlohu. 2. Vymezení problému Hlavním problém představují rozdíly ve strukturální výkonnosti některých námořních přístavů v rámci sítě TEN-T. Nutnost přizpůsobovat tyto přístavy novým požadavkům v oblasti dopravy a logistiky pak tento problém v době omezeného financování z veřejných zdrojů dále prohlubuje. Vytváří se tak riziko přetížení, přičemž je ohrožena účinnost, vzájemná provázanost a udržitelnost sítě TEN-T, a tedy bezproblémové fungování vnitřního trhu. Očekávaný nárůst dopravy, změny v dopravních a logistických požadavcích a strukturální rozdíly ve stávající výkonnosti přístavů podle scénáře bez opatření způsobí kapacitní problémy a dále prohloubí současnou nevyváženost, pokud jde o využívání této sítě. To povede v případě některých přístavů k potížím s nedostatečnou kapacitou a k přetížení kapacit v širším vnitrozemí těchto přístavů. Vzniknou tak překážky pro rozvoj pobřežní plavby. Nízká výkonnost některých přístavů sítě TEN-T představuje promarněnou příležitost z hlediska hospodářského rozvoje oblastí, jež tyto přístavy obsluhují, a tím i z hlediska Unie jako celku. Zastarávající infrastruktura přístavů, jež se nepřizpůsobuje novým podmínkám, může mít dopad na konkurenceschopnost evropských odvětví. Pokud se tyto problémy nebudou řešit, bude dosažení cílů sítě TEN-T ohroženo. Panuje zásadní obava ohledně nekalé hospodářské soutěže mezi přístavy, které mají určité vazby na postupy veřejného financování přístavní infrastruktury. Odborové svazy pracovníků v přístavech se staví proti opatřením EU, jež se dotýkají stávajících režimů práce v přístavech v členských státech. 3. hlavní příčiny Komise shledala, že problém má tři příčiny. První z nich je, že chybí vhodné napojení přístavů na železnici, vnitrozemské vodní cesty a silniční sítě; tuto příčinu řeší politika TEN-T, a proto není v posouzení dopadů dále zohledněna. Další příčiny jsou popsány níže. 3.1 Příčina problému č. 1: Přístavní služby a provoz v některých námořních přístavech TEN-T nejsou optimální S touto otázkou jsou spojeny tři základní příčiny: 1) mnohé z přístavních služeb jsou vystaveny slabému konkurenčnímu tlaku vzhledem k omezením přístupu na trh; 2) výhradní nebo zvláštní práva, přestože jsou v řadě situací odůvodněná, mohou vést ke zneužívání trhu ; 3) uživatelé se v některých přístavech potýkají s příliš velkou administrativní zátěží, kterou způsobuje nedostatečná koordinace v rámci jednotlivých přístavů. 3.2 Příčina problému č. 2: Rámce správy přístavů nejsou ve všech námořních přístavech TEN-T dostatečně přitažlivé pro investice Celkově nepřitažlivé prostředí pro investice do některých přístavů má dvě základní příčiny: 4) nejasné finanční vztahy mezi veřejnými orgány, přístavními orgány a poskytovateli přístavních služeb; 5) malá nezávislost přístavů, pokud jde o stanovení poplatků za infrastrukturu, a neprůhledná vazba na náklady související s přístupem k přístavní infrastruktuře. 4. Analýza subsidiarity Články 58, 90 a 100 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) rozšiřují na přístavy cíle vytvoření skutečného vnitřního trhu v souvislosti se společnou dopravní politikou. Navzdory své zvláštní povaze a dlouhé místní historii a kultuře má přístavnictví značný mezinárodní a evropský rozměr. Právě kvůli jeho evropskému rozměru a z důvodů souvisejících s vnitřním trhem a přeshraniční sítí je navrhovaná iniciativa zaměřená na přístavy sítě TEN-T v souladu se zásadou subsidiarity. 5. Cíle 5.1 Obecný cíl Obecným cílem je zlepšit výkonnost námořních přístavů sítě TEN-T, a přispět tak k účinnějšímu, vzájemně propojenějšímu a udržitelnějšímu fungování sítě TEN-T v souladu s cíli bílé knihy o dopravě a se strategií EU 2020 pro růst účinněji využívající zdroje. 5.2 Konkrétní cíle (KC) KC č. 1. Modernizovat přístavní služby a činnosti ve všech námořních přístavech sítě TEN-T KC č. 2. Optimalizovat rámce správy přístavů s cílem vytvořit atraktivnější prostředí pro investice 5.3 Provozní cíle (PC) 5.3.1 Modernizovat přístavní služby a činnosti a) PC č. 1. Vyjasnit a usnadnit přístup na trh přístavních služeb b) PC č. 2. Zabránit zneužívání trhu určenými poskytovateli přístavních služeb c) PC č. 3. Zajistit, aby byla důležitá rozhodnutí, která ovlivňují fungování všech přístavů sítě TEN-T (tj. 100 % přístavů), konzultována s uživateli přístavů, a to do dne provedení této iniciativy. 5.3.2 Vytvořit rámcové podmínky, jež do přístavů přilákají investice d) PC č. 4. Zprůhlednit finanční vztahy mezi veřejnými orgány, přístavními orgány a poskytovateli přístavních služeb ve všech přístavech sítě TEN-T (tj. ve 100 % přístavů), a to do dne provedení této iniciativy. e) PC č. 5. Zajistit, aby všechny přístavní orgány přístavů sítě TEN-T (tj. 100 % orgánů v těchto přístavech) mohly do dne provedení iniciativy nezávisle stanovovat poplatky za infrastrukturu s možností jejich případné úpravy na základě vlivů na životní prostředí. 6. Možnosti politiky 6.1 Politická opatření, od nichž bylo upuštěno Komise po konzultaci se zúčastněnými stranami upustila od těchto opatření: 1) Reforma pracovního trhu v přístavech se v žádném z politických balíčků (PB) nezvažuje ani nenavrhuje, a to vzhledem k pokroku, k němuž v nedávné době došlo v otázce navázání sociálního dialogu mezi zaměstnavateli a zaměstnanci: během roku 2013 by měl být ustaven a svou činnost zahájit Výbor pro sociální dialog pro přístavní dělníky. 2) Z konzultací vyplývá, že „odbavování vlastními silami“ již nepředstavuje problematiku, jíž je třeba se zabývat na úrovni EU. 3) Vzhledem k tomu, že SFEU dává členským státům široké možnosti organizovat služby obecného hospodářského zájmu podle toho, jak uznají za vhodné, nestanoví v tomto směru žádný z PB omezení. 6.2 Politické balíčky 6.2.1 PB 1: „Horizontální nástroje a transparentnost“ PB 1 kombinuje využití horizontálních nástrojů, „měkkého“ opatření v oblasti přístupu na trh a právně závazných opatření v oblasti finanční transparentnosti, koordinace v rámci jednotlivých přístavů a poplatků za přístavní infrastrukturu. Měkkým opatřením je nezávazné sdělení Komise, jež vyjasňuje pravidla SFEU pro nediskriminaci a ustanovení budoucí směrnice o udělování koncesí. 6.2.2 PB 2: „Regulovaná hospodářská soutěž“ PB 2 zavádí volný pohyb služeb v oblasti přístavních služeb. Tento volný pohyb služeb lze v případě nutnosti omezit na základě objektivních a transparentních důvodů souvisejících s nedostatkem místa nebo z důvodů veřejného zájmu. V případě omezení volného pohybu služeb by veřejný orgán nebo přístavní orgán s výjimkou řádně odůvodněných případů musel vstoupit s poskytovatelem přístavních služeb do smluvního vztahu prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Transparentnost se vyžaduje zvláště v případech, kdy jde o veřejné finance, aby bylo možno vystopovat případy, kdy státní podpora může narušovat hospodářskou soutěž, a křížové subvence mezi přístavními službami. Poskytuje-li službu interní subjekt nebo jiný subjekt s výhradním právem, povinnost omezení zajišťuje reciprocitu v prvním případě a cenový regulační dohled pak zabraňuje zneužití v obou uvedených případech. Poplatky za využívání přístavní infrastruktury se stanovují transparentně a na základě nákladů. Výbor uživatelů přístavů pomáhá přístavní činnosti lépe orientovat na uživatele a klienty přístavů. 6.2.3 PB 2a: „Regulovaná hospodářská soutěž a nezávislost přístavů“ PB 2a vychází z PB 2, ovšem s následujícími rozdíly: · Povinnost vypsat veřejné nabídkové řízení v případě prostorových omezení nebo závazků veřejné služby se vztahuje nejenom na nové smlouvy, ale i na zásadní změny smluv stávajících. · Regulační dohled nad poskytovateli služeb s výhradními právy se vztahuje se pouze na trhy, pro které nebylo vypsáno žádné otevřené nabídkové řízení (pokud nebylo využito otevřené řízení, nelze o trh soutěžit). · Každý přístav má právo samostatně stanovit strukturu a výši poplatků za přístavní infrastrukturu za předpokladu, že politika účtování poplatků zůstane transparentní. Tato iniciativa rovněž podporuje rozlišování na základě environmentální výkonnosti lodí či paliv. 6.2.4 PB 3: „Volná hospodářská soutěž a nezávislost přístavů“ PB 3 vychází z PB 2a, přičemž navíc předepisuje povinnost nejméně dvou navzájem si konkurujících a nezávislých provozovatelů u každé přístavní služby, u níž je počet provozovatelů omezen v důsledku prostorových omezení. Došlo by zde také k funkčnímu/právnímu oddělení. S cílem zachovat fungování přístavů se posiluje ústřední koordinační úloha přístavních orgánů. 7. Posouzení dopadů 7.1 Hospodářské dopady Byl proveden odhad dopadů politických balíčků v oblasti přepravních nákladů. Potenciální úspory celkových nákladů spojených s využíváním přístavů jsou uvedeny níže v tabulce 1. Tabulka 1: Účinky politických balíčků na úspory v celkových nákladech spojených s využíváním přístavů (PwC, 2013) || Změna (v %) v celkových nákladech přístavů || Roční úspory (v milionech EUR) PB 1 || –2,0 % || 318,15 PB 2 || –3,0 % || 481,47 PB 2a || –6,8 % || 1 071,37 PB 3 || –7,9 % || 1 245,21 S cílem zhodnotit, zda přilákají více investic, byly politické balíčky posuzovány na základě čtyř kritérií. Výsledky jsou uvedeny v tabulce 2. Finanční transparentnost napomůže tomu, aby byly veřejné zdroje rozdělovány účelněji, přičemž se sníží riziko případů, kdy státní podpora narušuje hospodářskou soutěž. Soukromí investoři se budou setkávat s menším rizikem nekalé soutěže pramenícím z potenciálně nedovolené státní podpory. Tabulka 2: Dopad politických balíčků na investiční prostředí || PB 1 || PB 2 || PB 2a || PB 3 Účelné rozdělení veřejných financí || + || ++ || ++ || +++ Nižší riziko, že státní podpora přístavům naruší hospodářskou soutěž || + || ++ || ++ || +++ Lepší prostředí pro soukromé investice || + || ++ || +++ || ++ Ekonomicky racionální přístavní poplatky || + || +++ || ++ || + (Znaménko „+“ vyjadřuje míru pozitivní korelace: například v případě položky „Nižší riziko, že státní podpora přístavům naruší hospodářskou soutěž“ znamená znaménko „+“ nižší riziko státní podpory, jež by narušila hospodářskou soutěž.) Celkové správní náklady politických balíčků jsou vypočítány a uvedeny v tabulce 3. Tabulka 3: Dodatečné správní náklady jednotlivých politických balíčků na základě základního scénáře (PwC, 2013) || Periodické (v milionech EUR / rok) || Jednorázové (v milionech EUR) || Veřejný sektor || Podniky || Veřejný sektor || Podniky PB 1 || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7 PB 2 || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7 PB 2a || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8 PB 3 || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8 U malých a středních podniků a mikropodniků je obtížné celkový účinek zhodnotit. Obecně platí, že lepší podnikatelské prostředí pomáhá zakládání malých a středních podniků v přístavnictví a otevírá cestu pro investice a tvorbu pracovních příležitostí. Byl rovněž proveden odhad dopadů na multimodalitu, pobřežní plavbu a přesouvání dopravy ze souše na moře. Vzhledem k nestejnoměrnému (a proměnlivému) rozložení přepravy nákladu se dopady v různých regionech liší. Tím se vysvětluje, proč bude pro některé regiony pobřežní plavba přínosnější než v průměru pro EU jako celek (tabulka 4). Z hlediska mezinárodní konkurenceschopnosti posílí evropské přístavy (ze Středomoří a Pobaltí), které v současnosti ztrácejí překládkové zakázky v konkurenci s přístavy mimo EU, neboť získají solidní investiční základ. Otevřený přístup na trh může usnadnit mezinárodní investice a bylo by možné jej spojit s recipročním přístupem na trhy třetích zemí pro evropské provozovatele přístavů a terminálů; přitom je ovšem třeba vzít v potaz případné dominantní postavení vyplývající z vertikální integrace. Tabulka 4: Potenciální nárůst (v %) tonáže v námořní dopravě na krátké vzdálenosti mezi různými regiony (PwC, 2013) Potenciální změny v pobřežní plavbě mezi různými pobřežními oblastmi Vých. || Východ. Středomoří || Cent. Středomoří || Záp. Středomoří / Atlantik || Spoj. král. / Irsko || Sever. oblast || Skand. / Pobaltí Východ. Středomoří || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24 Cent. Středomoří || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19 Záp. Středomoří / Atlantik || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83 Spoj. král. / Irsko || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36 Sever. oblast || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59 Skand. / Pobaltí || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49 Kategorie zahrnují: východ. Středomoří (Řecko, Černé moře v rámci EU, Slovinsko); centr. Středomoří (Itálie, Malta, francouzské Středomoří); západ. Středomoří / Atlantik (Španělsko, Portugalsko, francouzské pobřeží Atlantiku); Spoj. král. / Irsko; sever. oblast (Hamburk – Le Havre); Skand. / Pobaltí. 7.2 Dopady na životní prostředí Všechny politické balíčky pomáhají snižovat celkový vliv dopravy na životní prostředí. Souhrnný výsledek je uveden v tabulce 5: Tabulka 5: Důsledky politických balíčků z hlediska ročních úspor vnějších nákladů (PwC, 2013) || Úspory vnějších nákladů (v milionech EUR/rok) PB 1 || 23 PB 2 || 34 PB 2a || 69 PB 3 || 76 7.3 Sociální dopady Všechny politické balíčky budou vytvářet lepší podnikatelské prostředí, což povede k větší aktivitě a k tvorbě pracovních příležitostí. Vzhledem k tomu, že bylo upuštěno od opatření týkajících se režimů práce, neočekává se žádný významný dopad na mzdy, pracovní vztahy ani pracovní podmínky. Tabulka 6: Přehled celkových hospodářských a sociálních dopadů a dopadů na životní prostředí Dopad ve srovnání se základním scénářem || PB 1 || PB 2 || PB 2a || PB 3 Výkonnost || + || ++ || +++ || +++ Investice || + || + || ++ || ++ Administrativní zátěž || + || ++ || +++ || + Malé a střední podniky || ++ || ++ || ++ || ++ Dopad na dopravu || + || + || ++ || ++ Dopad na životní prostředí || + || + || ++ || ++ Sociální dopad || + || ++ || ++ || ++ Znaménko + označuje pozitivní korelaci: například v případě administrativní zátěže znamená více znamének + menší zátěž, v případě dopadů na životní prostředí znamená více znamének + lepší zohlednění životního prostředí. 8. Srovnání možností 8.1 Účelnost Všechny politické balíčky by byly účelné, ačkoliv každý z nich by přinesl výsledky v různém časovém horizontu a s různou mírou spolehlivosti. 8.2 Výkonnost Pokud jde o čisté roční úspory z důvodu vyšší efektivity, ze srovnání nejlépe vychází PB 3, těsně za ním však následuje PB 2a, u něhož jsou daleko menší správní náklady než u PB 3, přičemž v případě podniků se správní náklady blíží nule. PB 1 a PB 2 ze srovnání vycházejí podstatně hůře než PB 2a a PB 3. 8.3 Soulad Všechny politické balíčky jsou v souladu s cílem dokončení vnitřního dopravního trhu a s politickými cíli EU, které se odrážejí v Aktu o jednotném trhu, bílé knize o dopravě a ve strategii pro růst Evropa 2020. PB 2 a PB 2a a ještě více PB 3 s sebou nesou významný kompromis mezi hospodářskými a sociálními dopady. 8.4 Shrnutí srovnání politických balíčků Tabulka 7: Účelnost, účinnost a soulad politických balíčků || PB 1 || PB 2 || PB 2a || PB 3 Účelnost || + || ++ || +++ || +++ PC č. 1 Vyjasnit a usnadnit přístup na trh přístavních služeb || + || ++ || +++ || +++ PC č. 2 Zabránit zneužívání trhu ze strany poskytovatelů přístavních služeb s výhradními nebo zvláštními právy || + || ++ || ++ || ++ PC č. 3 Zlepšit mechanismy koordinace v přístavech || ++ || + || + || ++ PC č. 4 Zprůhlednit rámec pro finanční vztahy mezi veřejnými orgány, přístavními orgány a poskytovateli přístavních služeb || + || ++ || ++ || +++ PC č. 5 Zajistit nezávislost při stanovování přístavních poplatků, což umožní internalizaci vnějších nákladů || + || ++ || +++ || ++ Výkonnost || + || + || +++ || +++ Soulad || Malý kompromis || Omezený kompromis s výjimkou odbavování nákladu (významný kompromis) || Omezený kompromis s výjimkou odbavování nákladu (významný kompromis) || Významný kompromis Znaménko „+“ vyjadřuje míru pozitivní korelace; nebyly zaznamenány žádné negativní či neutrální korelace 9. Upřednostňovaná možnost Na základě analýzy uvedené v posouzení dopadů je upřednostňovanou možností politiky PB 2a. Podle odhadů povede PB 2a k úsporám nákladů na využívání přístavů v řádu 1 miliardy EUR ročně. Přinese nárůst pobřežní plavby v objemu asi 13,3 miliardy tunokilometrů (nárůst až o 6,5 % co do počtu tras). Výsledkem bude nárůst činnosti v přístavech, čímž dojde ke vzniku pracovních příležitostí přímo i nepřímo spojených s přístavy. Toto posouzení dopadů nicméně vyzývá k obezřetnosti, pokud jde o přístup na trh v oblasti odbavování nákladu, a to vzhledem ke třem aspektům: – Je zde významný kompromis, co se týče sociálních záležitostí. – Služby v oblasti odbavování nákladu již jsou v některých přístavech vystaveny konkurenčnímu tlaku. – Na většinu služeb v oblasti odbavování nákladu se vztahují koncese, které upraví budoucí směrnice o vydávání koncesí. Pokud se týká zjednodušení a usnadnění přístupu na trh pro služby v oblasti manipulace s nákladem, může být tedy stejně vhodný přístup PB 1. Pokud by bylo vybráno variantní řešení PB 2a[1], původně odhadované dopady PB 2a by mírně poklesly na intenzitě, ale celková tendence by byla obdobná; úspory nákladů při využívání přístavů by do roku 2030 stále představovaly až 10 miliard. Kvantifikované údaje o dopadech jsou uvedeny v tabulce 8. Tabulka 8: Srovnání PB 2a a „variantního řešení PB 2a“ (vyjma opatření pro přístup na trh v oblasti odbavování nákladu) (PwC, 2013) || PB 2a || variantní řešení PB 2a Změna (v %) v celkových nákladech na využívání přístavů || –6,8 || –4 Roční úspory na celkových nákladech na využívání přístavů (v milionech EUR) || 1071,37 || 635 Nárůst pobřežní plavby (v %) || 1,63 || 0,97 Způsobený nárůst tunokilometrů (v miliardách) v přístavech EU || 13,311 || 7,205 Správní náklady (periodické – veřejný sektor) (v milionech EUR) || 2,3 || 2,1 Správní náklady (periodické – podniky) (v milionech EUR) || 2,2 || 1,7 Roční úspory na vnějších nákladech (v milionech EUR) || 69 || 46 Stejný argumentační postup lze uplatnit i pro služby osobní dopravy, lze tedy počítat s podobným přístupem i zde. Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici příslušné údaje, ale nebylo možné provést samostatný výpočet dopadů. 10. Monitorování a hodnocení Komise bude monitorovat provádění a účinnost této iniciativy prostřednictvím souboru hlavních ukazatelů. Údaje budou shromažďovány za pomoci metod vyvinutých v rámci projektu PPRISM[2] a sedmého rámcového programu pro výzkum, technologický rozvoj a demonstrace, který Komise spouští s cílem průběžně poskytovat údaje. Ve věci hodnocení se počítá s tím, že tři roky po vstupu navrhovaného právního předpisu v platnost Komise vyhodnotí, zda byly cíle této iniciativy dosaženy. Toto hodnocení bude částečně vycházet z výše zmíněných hlavních ukazatelů pokroku. [1] “Variantní řešení PB 2a“ = PB 2a s jednou odlišností: obsahuje výkladové sdělení Komise týkající se způsobu uplatnění stávajících pravidel na služby v oblasti manipulace s nákladem namísto návrhu nových právních ustanovení v této věci. [2] http://pprism.espo.be .