Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní dokument k návrhu nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, pokud jde o režim podpory pro bavlnu - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 701 v konečném znění} {SEK(2007) 1481} /* SEK/2007/1482 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 9.11.2007 SEK(2007) 1482 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ RADY, kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, pokud jde o režim podpory pro bavlnu Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 701 v konečném znění} {SEK(2007) 1481} DEFINICE PROBLÉMU Posouzení dopadů řeší potřebu najít vhodnou rovnováhu mezi dodržováním protokolů, které byly uzavřeny, když členské státy produkující bavlnu přistoupily k ES, a posun směrem k nevázané podpoře, kterou zavedla reforma společné zemědělské politiky (SZP) v roce 2003. Protokoly stanovují, že Společenství zajistí podporu produkce bavlny v regionech, jež jsou důležité pro zemědělskou ekonomiku. Režim podpor by měl dotyčným producentům umožnit přiměřený příjem a zahrnovat podporu produkce. Režim podpor pro bavlnu EU byl zaveden v roce 1980 se vstupem Řecka do ES a byl rozšířen v roce 1986 se vstupem Španělska a Portugalska. Režim podpor se zakládal na „vyrovnávacích platbách“ vyplácených zpracovatelům, kteří platili minimální ceny zemědělcům za dodávku nevyzrněné bavlny. Podpora a nejnižší cena byly vypočteny na základě rozdílu mezi cílovou cenou na vnitřním trhu a cenou na světovém trhu. Režim dal podnět k velkému rozšíření odvětví bavlny v EU. Řídící zásadou na pozadí probíhající reformy SZP je snaha opustit cenu a podporu produkce směrem k podpoře příjmů oddělené od produkce. Za účelem přizpůsobení bavlnářského odvětví ostatním odvětvím reformované SZP přijala Rada v dubnu 2004 nový režim pro bavlnu, založený na odděleném systému podpory příjmů a zvláštních platbách za pěstovanou plodinu (na plochu), v obou případech vyplácených přímo zemědělcům pěstujícím bavlnu. Tento režim vstoupil v platnost v lednu 2006. Dne 7. září 2006 Evropský soudní dvůr na základě odvolání Španělska reformu zrušil. Soud rozhodl, že došlo k porušení zásady proporcionality, protože: - ES neprovedlo studii dopadů; - ES při procesu hodnocení a rozhodování nevzalo v úvahu mzdové náklady rodinných příslušníků; - ES nevzalo v úvahu dopad nového režimu na odvětví vyzrňování bavlny, které, i když to nebylo obsaženo v protokolu, přímo souvisí s podnikáním v oblasti produkce bavlny. Zvláštní pozornost je v posouzení dopadů věnována dvěma posledním bodům. CÍLE Pokud se přihlédne k těmto různým prvkům, nový režim v odvětví bavlny by měl podporovat konkurenceschopnost, udržitelnost a tržní orientaci odvětví bavlny a zároveň dodržovat závazky protokolu. Zejména by měl mít následující cíle: - pokračování zemědělské činnosti jako součásti udržitelného rozvoje regionů produkujících bavlnu; - slučitelnost možností podpory pro producenty bavlny se zásadami reformované společné zemědělské politiky; - slučitelnost možností podpory pro producenty bavlny se závazky EU vůči WTO a omezení negativního dopadu na rozvojové země; - stabilitu a kontrolu rozpočtu EU; - konkurenceschopnost a tržní orientace bavlnářského odvětví EU; - snížení dopadů produkce bavlny na životní prostředí; - zjednodušení řízení režimu podpor pro producenty bavlny. POLITICKÁ řEšENÍ Byly stanoveny tři možné alternativy řešení, která představují tři různá strategická východiska. Všechna náhradní řešení a variace spadají do těchto kategorií řešení. Řešení „ podpora pro produkci“ (předreformní scénář) se navrací k režimu zavedenému před rokem 2004. Stanoví „vyrovnávací“ platbu vyplacenou zpracovateli (vyzrňovací stanici) pod podmínkou, že ten zaplatí minimální cenu za nevyzrněnou bavlnu pěstitelům bavlny. Řešení „ téměř úplné oddělení od produkce “ (scénář reformy z roku 2004) je podobný režimu, který platí od 1. ledna 2006. Předchozí vyrovnávací platba byla rozdělena takto: 65 % oddělená platba a 35 % zvláštní platba za pěstovanou plodinu na plochu, obě tyto platby jsou přímými podporami pro zemědělce pěstující bavlnu. Zbylé rozpočtové prostředky jsou určeny na opatření pro rozvoj venkova, jako jsou restrukturalizace průmyslu a uvedení na trh v regionech, na které se vztahuje reforma. Dopad jednotlivých úrovní vázaných plateb je zohledněn. Toto řešení rovněž zahrnuje možné udělení závazku na sklizeň, spolu s plněním minimálních norem kvality. Řešení „ úplné oddělení od produkce“ má v úmyslu dokončit odstranění všech vázaných plateb pro bavlnu, včetně stávající zvláštní platby za pěstovanou plodinu na plochu. V rámci tohoto řešení je část předchozí vázané podpory vyčleněna na opatření pro rozvoj venkova v regionech, na které se vztahuje reforma, včetně restrukturalizace průmyslu a opatření zaměřených na diverzifikaci a inovaci. ANALÝZA DOPADů Hospodářský dopad Rozhodnutí zemědělce, zdali bude pokračovat v pěstování bavlny, se bude zejména zakládat na hledisku výnosnosti bavlny v porovnání s jinými zemědělskými plodinami. Hlavním ukazatelem výnosnosti, který bude používat tato analýza, je hrubá marže. Byla vypracována analýza hrubé marže pro jednotlivé metody produkce bavlny a režimy podpory (tj. 3 možná řešení) a také pro náhradní zemědělské plodiny, které lze v dotyčných regionech pěstovat. Jelikož hrubá marže nebere v potaz náklady na neplacenou práci rodinných příslušníků, tuto první etapu doplnila další analýza dopadu těchto tří možných řešení na příjem rodinných farem, tj. na plat rodinného pracovníka. Dostupnost agroenvironmentálních plateb může silně ovlivnit zemědělce v rozhodnutí o tom, co pěstovat. I když tyto platby nejsou součástí režimu podpor pro bavlnu, byla brána v potaz možná účast zemědělce v agroenvironmentálních režimech. Pro druhé řešení byla vypracována analýza citlivosti dopadů, jež mohou produkci bavlny způsobit různě vázané podpory oproti 35 %, o kterých rozhodla Rada v dubnu 2004. Řešení „podpora pro produkci“ (řešení 1) - Protože je podpora vázána na produkci, pěstování bavlny je zdaleka výnosnější než pěstování jiných plodin. - Každý přechod z bavlny na obilí bude znamenat ztrátu zisku ve výši více než 1 500 EUR na hektar ve Španělsku a 700–1000 EUR na hektar v Řecku. - Existuje riziko, že národní zaručená množství budou překročena a výše podpory za tunu bude snížena, nejohroženější zemědělci budou poškozeni a urychlí se tím slučování mezi nejkonkurenceschopnějšími. - Vysoká pobídka pro pěstování bavlny zaručí, že se bude bavlna nadále pěstovat v daných regionech. - Režim vázaných plateb pro bavlnu je neobvyklý, neboť podpora pro konkurenční zemědělské plodiny je v současnosti do značné míry nezávislá na produkci. - Tato možnost nenabízí žádný způsob, jak vyřešit nadbytečnou kapacitu odvětví vyzrňování a zdržuje proces restrukturalizace. V letech 2003–2005 za minulého podobného režimu mělo Španělsko míru využití kapacit 41 %, zatímco Řecko 70 %. Řešení „téměř úplné oddělení od produkce“ (řešení 2) - V roce 2006 byla snížena pěstební plocha bavlny ve Španělsku na předvstupní výši a výnosy klesly asi o třetinu. V Řecku zůstala pěstební plocha bavlny stejná a výnosy klesly pouze o pětinu. - Tam, kde jsou dostupné agroenvironmentální programy, bavlna zůstává nejvýnosnější plodinou. - Ve Španělsku, i když tam chybí agroenvironmentální platby, je pěstování bavlny výnosnější než pěstování náhradních plodin. Tento stav by se měl ještě posílit odstraněním všech zbylých vázaných plateb pro náhradní plodiny. - V Řecku je pravděpodobnější, že poklesne množství ploch osetých bavlnou, které budou osety kukuřicí a do určité míry i pšenicí. - V obou zemích je málo pravděpodobné, že by velikost pěstební plochy bavlny výrazně klesla pod stav před vstupem. - Pěstitelé bavlny si mohou vybrat náhradní plodiny, aniž by ztratili své nároky na oddělené platby. - Analýza citlivosti navrhuje, že je nezbytné zvýšit vázanou platbu na 40 %, aby se zachovala produkce bavlny na rozumné úrovni. Mohlo by dojít k prudkému poklesu produkce, pokud by se výše platby snížila na 30 % či 25 %. - Lepší kvalitu bavlny by se mělo dosáhnout propojením závazku na sklizeň (namísto stávajícího závazku „otevření tobolky“) spolu s minimální normou kvality. - Dopad na odvětví vyzrňování bavlny v obou zemích si vyžádá zavedení značných restrukturalizačních a konsolidačních opatření. V roce 2004 se ve Španělsku využití kapacity vyzrňování snížilo na 17 %, zatímco v Řecku na 56 %. Část odvětví vyzrňování skončí s činností, zatímco zbytek zvýší své využití kapacit za účelem zvýšení výnosnosti. - Doplňkové fondy pro rozvoj venkova by mohly pomoci financovat opatření pro adaptaci a diverzifikaci regionů, ve kterých se pěstuje bavlna. Řešení „úplné oddělení od produkce“ (řešení 3) - V Řecku bude produkce bavlny pravděpodobně omezena na extenzivní produkci v rámci agroenvironmentálních programů, tedy produkci s pozitivním dopadem na životní prostředí. - Ve Španělsku by se produkce bavlny úplně zastavila, neboť by již nebyla hospodářsky životaschopná. - Nahrazení pěstování bavlny pšenicí by mohlo přinést životnímu prostředí oproti bavlně užitek; přechod na kukuřici by nezaznamenal žádný větší přínos v oblasti životního prostředí a spotřeba vody by byla vyšší. - Většina vyzrňovacích stanic by musela být uzavřena. - Ačkoli je plně v souladu s probíhající reformou SZP, úplné oddělení podpory pro bavlnu nezajistí, že se bude v produkci bavlny v daných regionech pokračovat. Bez zvláštní podpory pro bavlnu tato alternativa nesplňuje cíle stanovené protokoly. Dopad na životní prostředí Produkce bavlny je spojována s řadou negativních dopadů na životní prostředí. Kvalita vody : Téměř všechny plochy oseté bavlnou v EU jsou zavlažovány. Bavlna se pěstuje v oblastech s omezenými vodními zdroji. Kvalita vody : Vysoké vstupy pesticidů, herbicidů, inhibitorů růstu rostlin a defoliantů zhoršují kvalitu vody zejména ve spojení s metodou monokultury. Půda : Vysoké vstupy externích zdrojů, zavlažování a metoda monokultury zhoršují jakost půdy. Biologická rozmanitost a přírodní stanoviště : Vysoké vstupy externích zdrojů a monokultura negativně ovlivňují biologickou rozmanitost, dostupnost stanovišť a biologickou stabilitu. Stupeň ohrožení se liší podle zemědělských postupů, jak intenzivně se bavlna pěstuje a ohroženosti dané lokality. Porovnání s alternativními plodinami ukazuje, že zatímco přechod na zimní obiloviny, slunečnice nebo zavlažované pícniny by mohl přinést životnímu prostředí užitek, kukuřice a zelenina nepřinesou žádné zlepšení. Řešení „podpora pro produkci“ (řešení 1) - Protože režim podpory cen podněcuje intenzifikaci pěstování, dopad na životní prostředí tohoto řešení alternativy je zvláště škodlivý. - Za největší problém bylo určeno znečišťování vody, neboť se bavlna pěstuje hlavně v oblastech, které směrnice o dusičnanech označila jako „ohrožené oblasti“. - Zásada podmíněnosti není vynutitelná po zemědělských podnicích pěstujících pouze bavlnu. - Agroenvironmentální programy se mohou nyní zdát atraktivnější pěstitelům bavlny v některých regionech. Řešení „téměř úplné oddělení od produkce“ (řešení 2) - V Řecku pomalá reakce na změnu režimu podpory znamenala malé rozšíření plochy oseté bavlnou. - Ve Španělsku byla zmenšena plocha osetá bavlnou, výnosy poklesly a byly sníženy vstupy externích zdrojů. Zvýšila se účast v agroenvironmentálních režimech. - Vázané a oddělené platby se řídí zásadou podmíněnosti. Řešení „úplné oddělení od produkce“ (řešení 3) - V Řecku se pravděpodobně produkce omezí na extenzivní produkci v rámci agroenvironmentálních programů. - Ve Španělsku bude pravděpodobně produkce bavlny úplně zastavena. - Nahrazení pěstování bavlny pšenicí by pomohlo životnímu prostředí; což přechod na kukuřici nenabídne. Odvětví vyzrňování bavlny Odvětví vyzrňování bavlny není výslovně spojováno s problémy životního prostředí. Sociální dopad V Řecku se nachází 79 700 pěstitelů bavlny, ve Španělsku kolem 9 500. Jelikož je pěstování bavlny náročné na pracovní sílu, přechod na jiné zemědělské plodiny by znamenal snížení pracovních hodin na hektar. Z tohoto hlediska by největší důsledky přineslo řešení 3. V hospodářském roce 2005/06 odvětví vyzrňování bavlny zaměstnávalo asi 3200 lidí v Řecku a 1 350 ve Španělsku; jedna třetina až jedna čtvrtina zaměstnání v tomto odvětví je sezónních. V rámci všech řešení nutně ubydou některá pracovní místa v důsledku nadbytečné kapacity. Zatímco je úbytek pracovních míst v rámci řešení 2 a 3 malý, řešení 3 znamená ve Španělsku zrušení všech pracovních míst oproti 2 600 zrušeným pracovním místům v Řecku. Dopad na mezinárodní vztahy Produkce EU představuje pouze 2 % z celkové světové spotřeby bavlny. Obchod EU s bavlnou je zcela volný: nepožadují se žádná dovozního cla nebo množstevní omezení a neplatí se žádné vývozní náhrady. EU je čistým dovozcem bavlny. Řešení „podpora pro produkci“ (řešení 1) : znovuzavedení vyrovnávacích plateb by bylo v rozporu s vyjednávací pozicí EU v „kole jednání z Dohá“ a bylo by vnímáno jako negativní opatření. Řešení „téměř úplné oddělení od produkce“ (řešení 2): reforma z roku 2004 snížila účinky narušující trh, které byly způsobené subvencemi EU poskytovanými pro bavlnu, a je proto považována za pozitivní. Řešení „úplné oddělení od produkce“ (řešení 3): plně oddělená podpora od produkce by byla v souladu s vyjednávací pozicí EU na jednání v Dohá a byla by vnímána jako velmi pozitivní. Dopad na rozpočet EU Všechna tři řešení jsou z hlediska rozpočtu neutrální v porovnání s běžnými výdaji, které činí přibližně 800 milionů EUR. Řešení „podpora pro produkci“ (řešení 1) Jelikož se toto řešení zakládá na vyrovnávací platbě, kterou ovlivňují výkyvy světových cen, očekávají se velké výkyvy ve výdajích Společenství, jakož i v nákladech na dodatečnou kontrolu. Řešení „téměř úplné oddělení od produkce“ (řešení 2) Výdaje jsou mnohem stabilnější, neboť je část oddělené podpory fixní. Oddělená platba na plochu je omezena na maximální zaručenou plochu, a proto může její výše pouze klesat. Řešení „úplné oddělení od produkce“ (řešení 3) Z důvodu, že je výše oddělené podpory stanovena, je tato alternativa nejstabilnější a nejpředvídatelnější z hlediska výdajů EU. Dopad na správní náklady a zjednodušení Řešení „podpora pro produkci“ (řešení 1) Jelikož musí koexistovat s reformovaným režimem podpor SZP (převážně oddělených plateb), bylo by toto řešení složité a obtížné pro příjemce podpory a správní orgány, neboť vyžaduje svůj zvláštní systém informací, kontroly a monitorování režimů. Náklady na přizpůsobení by byly vysoké jak pro administrativu Komise, tak pro vnitrostátní a regionální orgány a pro podniky, které již vykonaly úpravy pro nový režim. Řešení „téměř úplné oddělení od produkce“ (řešení 2) Toto řešení je administrativně jednodušší. Jelikož se podobá „poreformnímu“ režimu, náklady na přizpůsobení by byly nižší. Všechny přímé platby by byly upraveny společnými pravidly pro přímou podporu, zejména jednotné platby pro zemědělský podnik. Řešení „úplné oddělení od produkce“(řešení 3) Řízení tohoto řešení je snadnější. Tím, že zde není zvláštní platba pro plodiny, jsou sníženy náklady a rizika spojená s kontrolami. Produkce bavlny by byla upravena společnými pravidly pro jednotné platby pro zemědělský podnik. Řízení a účast Dopad těchto tří řešení na řízení a účast se zásadně neliší, nicméně řešení 2 a 3 udělují zemědělskému podnikateli více nezávislosti. ZÁVěR Při posouzení různých dopadů těchto tří řešení se řešení 2 („téměř úplné oddělení od produkce“) jeví jako nejvhodnější, které nabízí prostředky pro dosažení jednotlivých cílů reformy. Požadavky stanovené v protokolech jsou splněny a je v souladu s probíhající reformou SZP. Mohlo by zvýšit úroveň vázaných plateb, ale znamenalo by velkou administrativní náročnost oproti několika výhodám, které by přineslo. Bylo by vhodné upravit stávající režim, zejména pokud jde o zajištění kvality.