V souladu s požadavky společného prováděcího nařízení se tato zpráva týká období od 1. ledna 2014 do 30. června 2017. Analyzuje plnění cílů jednotlivých výše uvedených nástrojů, přičemž se pozornost zaměřuje na výsledky, jejich účinnost, přidanou hodnotu, možnosti zjednodušení, vnitřní a vnější soudržnost včetně komplementarity a součinnosti, přetrvávající relevantnost všech cílů, jejich příspěvek ke konzistentní vnější činnosti EU a případně k prioritám EU pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění a pákový efekt dosažený těmito fondy.

Protože je v této zprávě uveden přehled nástrojů, zahrnuje také 11. Evropský rozvojový fond (ERF). V 11. ERF je zmiňován přezkum výkonnosti, který je třeba provést do konce roku 2018. Přezkum výkonnosti je podobný přezkumu v polovině období stanovenému ve společném prováděcí nařízení. Do přezkumu výkonnosti 11. ERF bylo zahrnuto rozhodnutí o přidružení zámořských zemí a území. Zpráva o přezkumu v polovině období tedy zahrnuje devět nástrojů, jakož i samotný společné prováděcí nařízení.

Dalšími nástroji, které splňují požadavky stanovené ve společném prováděcím nařízení a jsou tedy zahrnuty do této zprávy, jsou:

Tato zpráva reaguje na článek 17 společného prováděcího nařízení, který vyžaduje předložení zprávy o přezkumu v polovině období o provádění nástrojů pro financování vnější činnosti EU („nástroje“) do konce roku 2017. Ve zprávě se posuzuje, zda jsou tyto nástroje stále vhodné pro daný účel, aby bylo zajištěno účinné provádění pomoci EU. Bude sloužit jako informace pro rozhodování o prodloužení, změně či pozastavení některých druhů opatření realizovaných v rámci těchto nástrojů.

Nástroje tvoří hlavní část okruhu IV „Globální Evropa“ víceletého finančního rámce 2014-2020 (MFF). Počáteční celková částka v okruhu IV činila 66,2 miliardy EUR (tj. 6 % víceletého finančního rámce). Rozpočtové nástroje EU, které jsou předmětem této zprávy, představují celkem 51,8 miliardy EUR. Kromě toho je do 11. evropského rozvojového fondu, který je mimo rozpočet EU, přiděleno 30,5 miliardy EUR.

Poskytovat tematickou podporu pro program Globální veřejné statky a výzvy spojené s rozvojem are organizacím občanské společnosti a místním orgánům v partnerských zemích.

V souladu s požadavkem společného prováděcího nařízení uvádějí tabulky v přílohách konsolidované údaje o veškerém financování zahrnutém do působnosti této zprávy: výdaje podle zemí a regionů a podle nástrojů společně s příspěvky do svěřeneckých fondů a vnějšími účelově vázanými příjmy.

Externí hodnocení dále zdůrazňují strategický význam tematických nástrojů, zejména jejich schopnost jednat v případě potřeby i bez výslovného souhlasu partnerské země, jak je například zapojení se do reakce na krizi, lidská práva a demokratizace v případě zhoršení stavu a podpora zájmů EU a celosvětových opatření v oblasti veřejných statků, včetně změny klimatu.

V porovnání s víceletým finančním rámcem 2007–2013 se strategická relevance podstatně zlepšila, neboť do nových nařízení byly integrovány poznatky z minulosti:

Celkově se zdá, že priority a odvětví intervence definované v nařízeních o 11. ERF, evropském nástroji pro demokracii a lidská práva, evropském nástroji sousedství, nástroji pro rozvojovou spolupráci, nástroji předvstupní pomoci II, nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru a nástroji partnerství jsou stále relevantní a zahrnují současné potřeby a priority. Naznačuje to, že v této fázi není třeba právní předpisy měnit. Budoucí struktura nástrojů by však měla zohlednit poznatky získané z přezkumu víceletého finančního rámce v polovině období, pokud jde o omezenou finanční flexibilitu a složitost současné architektury, která v praxi brzdí vyšší komplementaritu, a dále odstranění nedostatků v oblasti bezpečnosti.

Vnitřní zdroje a finanční prostředky, které nebyly účelově vázány, nepostačovaly na vypořádání se s těmito krizemi. Proto bylo nutné navýšit v průběhu přezkumu víceletého finančního rámce v polovině období okruh IV a EU musela vytvořit různé svěřenské fondy určené pro krize a koordinační mechanismy, jako je nástroj pro uprchlíky v Turecku (FRiT). Prostřednictvím svěřenských fondů a nástroje pro uprchlíky v Turecku mohla EU reagovat celkem rychle na krize a mobilizovat další finanční prostředky z členských států EU a od jiných dárců, a to i v případě, že příspěvky od členských států byly nižší, než se očekávalo. Reakce bylo také třeba usnadnit využitím zvláštních opatření mimo rozsah běžných programových rozhodnutí.

Velkým přínosem relevantnosti nástrojů je flexibilita, která je do nich zabudována. Flexibilita reagovat na nepředvídané události je potřebná na různých úrovních:

Pokud jde o zahrnutí priorit EU, byl u některých programů v oblastech změny klimatu a životního prostředí zaznamenán významný pokrok. Nicméně vzhledem k rozsahu těchto úkolů zbývá udělat ještě hodně práce, aby byly tyto oblasti začleněny do všech sektorů. Zahrnutí problematiky lidských práv včetně rovnosti žen a mužů a posílení postavení žen ještě není dokončeno, ačkoliv ze studie o provádění akčního plánu EU pro rovnost žen a mužů, zejména u nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru, vyplynulo několik pozitivních zpráv. Celkově externí hodnocení ukázala, že nedostatek zájmu na straně partnerských vlád nebo jejich neochota pracovat na podporu lidských práv často představují při realizaci velký problém.

Zavedení možností rozpočtové podpory a souvisejícího politického dialogu v rámci nástroje IPA II sehrálo důležitou roli při zlepšování politického dialogu na podporu prosazování skutečných reforem a stabilizačních programů ve zvýhodněných zemích. Především se to týkalo západního Balkánu, kde bylo toto použito poprvé. Podobně také dohody o rozpočtové podpoře pro Grónsko měly za následek silnější veřejné systémy finančního řízení a zlepšení schopnosti státní správy plánovat a realizovat politiky. Postupy EU (vyplývající z finančního nařízení) jsou však zúčastněnými stranami stále vnímány jako zdlouhavé a časově zatěžující.

Od vytvoření těchto nástrojů investovala Komise mnoho úsilí, aby se zlepšily zprávy předkládané o výsledcích projektů a programů. Například spuštěním rámce EU pro výsledky mezinárodní spolupráce a rozvoje v roce 2015, u nějž byla vypracována první zpráva o vybraných výsledcích v červenci 2016. Dále byly podobné rámce výkonnosti se strategickými a operačními ukazateli vytvořeny pro nástroj předvstupní pomoci II a pro nástroj partnerství. I přes tato zlepšení je třeba vyvinout další úsilí na úrovni nástrojů, aby bylo zajištěno zavedení přehledného systému monitorování a hodnocení, který by vysvětloval, jak bude EU zjišťovat změnu.

Celkově se však účelnost nástrojů při plnění jejich cílů měří obtížně, částečně proto, že je obtížné definovat vhodné systémy monitorování a hodnocení na úrovni jednotlivých nástrojů. Řadu výsledků lze také měřit pouze na úrovni jednotlivých zemí anebo odvětví a tyto výsledky nelze agregovat na úrovni nástrojů, částečně proto, že se týkají mnoha různých zemí a témat. V několika případech (např. Evropský rozvojový fond a nástroj pro rozvojovou spolupráci) byly do právního podkladu zahrnuty obecné ukazatele spojené s rozvojovými cíli tisíciletí (do roku 2015) a cíli udržitelného rozvoje (od roku 2015), které se používají na měření globálního pokroku, avšak:

Celková soudržnost mezi nástroji by však mohla být dále zlepšena, zejména zefektivněním nástrojů, aby se zmenšily hranice mezi geografickými (11. Evropský rozvojový fond, evropský nástroj sousedství, nástroj pro rozvojovou spolupráci a nástroj předvstupní pomoci II) a tematickými nástroji / programy (tematické programy v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci, nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru a nástroje partnerství), které oba mohou intervenovat ve stejných oblastech. Vzhledem ke specifické oblasti působnosti geografických nástrojů je obtížné strategicky a strukturovaně zapojit některé partnerské země. Pro opatření v Africe se používají tři geografické nástroje (evropský rozvojový fond, nástroj pro rozvojovou spolupráci a evropský nástroj sousedství) a spolupráce na úrovni kontinentu je financována jak z nástroje pro rozvojovou spolupráci (panafrický program), tak i v poněkud omezeném rozsahu z 11. evropského rozvojového fondu (program v rámci AKT). Podobně se ukázalo, že je obtížné budovat mosty mezi regiony, kdy například vztahy EU s karibskými zeměmi a Latinskou Amerikou pokrývá nástroj pro rozvojovou spolupráci i Evropský rozvojový fond.

Před víceletým finančním rámcem 2014–2020 měl každý nástroj svá vlastní prováděcí pravidla, což vedlo k odchylkám při jejich provádění v období víceletého finančního rámce 2007–2013. Společné prováděcí nařízení, s nímž je prováděcí nařízení k evropskému rozvojovému fondu do značné míry sladěno, přispělo ke zjednodušení v tom, že odstraňuje rozdíly a problémy ve výkladu. Od roku 2014 se úsilí o zjednodušení ve vnějších vztazích zaměřuje na odstranění zbytečné zátěže, zvýšení flexibility a snížení složitosti pro vnější partnery na úrovni provádění. Na dohled je i další zjednodušení, nejdříve však Rada a Evropský parlament požadují změnu finančního nařízení, jehož revizi navrhla Komisí.

Specializované nástroje jsou zapojeny také do cíleného politického dialogu, například prostřednictvím nástroje pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti nebo evropského nástroje pro demokracii a lidská práva při pozorování voleb. Nástroj přispívající ke stabilitě a míru pomohl zvýšit účinnost politického dialogu EU při zvyšování dárcovských finančních prostředků vynaložených způsobem, který zabraňuje vzniku konfliktu. Hodnocení rovněž poukázalo na některé nevýhody politického pákového efektu vyvíjeného ve smyslu posílení politického dialogu o lidských právech a základních hodnotách. Tyto nevýhody souvisely zejména s klesajícím přijímáním liberálního demokratického modelu rozvoje, se zmenšujícím se významem oficiální rozvojové pomoci a s příchodem nových aktérů.

Další významný pákový efekt vyplývá z dárcovské koordinační role, kterou hrají delegace EU: podporování komplementarity a soudržnosti mezi různými aktéry EU a zvyšování viditelnosti EU. Platí to zejména tam, kde byly zavedeny společné procesy plánování programů.

Těsný vztah mezi vnitřními a vnějšími politikami je zřejmý, například u migrační krize, kde byla koordinace a doplňkovost mezi nástroji nezbytná. Priority vnitřní politiky EU byly logickým a jednotným způsobem v maximální možné míře začleněny do vnější činnosti, aby byly chráněny zájmy EU a aby byla podporována řešení ve společném zájmu, a využívaly také výhody specializovaného zaměření nástroje partnerství na vztah vnitřní/vnější politiky.

Od roku 2008 vytváří Komise v různých regionech světa kombinované nástroje, jejichž výsledkem je mobilizace investic, aby tak podpořila udržitelný hospodářský rozvoj. Toto kombinování zahrnuje různé oblasti intervence (projekty infrastruktury, financování mikropodniků, malých a středních podniků atd.) a přidaná hodnota, kterou generuje, se liší podle dalšího specifického cíle, jež má řešit, jakož i podle hospodářských podmínek v dané zemi, kde tyto operace probíhají (např. makroekonomický rámec, příznivé obchodní prostředí, investiční klima).

Dlouhodobý dopad

V externích hodnoceních bylo zdůrazněno, že je zjevně obtížné měřit dlouhodobý dopad nástrojů v polovině jejich provádění, neboť v rámci některých z nich bylo teprve nedávno započato s prováděním značného počtu projektů a programů, a v mnoha případech ještě nebyly stanoveny výchozí hodnoty.

Některá hodnocení však dokázala prozkoumat úspěchy dosažené v rámci předchozích nástrojů, a ukázat tak pozitivní trendy u klíčových ukazatelů. Např. nástroj pro rozvojovou spolupráci během posledních let podpořil návrhy padesáti vnitrostátních a regionálních strategií v oblasti klimatu; v zemích evropského sousedství, i přes obtížné okolnosti (např. globální hospodářská krize, regionální krize, občanské války, terorismus a migrační krize) vykázaly některé země značný pokrok v určitých oblastech státní správy (např. Gruzie v oblasti veřejné správy). U nástroje partnerství dospělo hodnocení v polovině období k závěru, že poskytnutá podpora je na dobré cestě, aby přinesla očekávané dopady.

Výkonnost měřená podle současných cílů obsažených v nástrojích závisí na různých vnějších faktorech, které jsou mimo kontrolu těchto nástrojů, jako je odpovědnost jednotlivých států, politická vůle a správní kapacita země. Cena za nečinnost nebo opožděné akce by ve vnějších vztazích měla katastrofální důsledky, pokud by se měla zvýšit nestabilita, rozšířit konflikt a válka, zejména v sousedství EU, s možností zasažení až do samotné EU.

5. Závěry

Závěrem lze říci, že stávající soubor nástrojů je stále relevantní a prokázalo se, že je dostatečně aktivační. Proto v této fázi není potřeba nástroje měnit prostřednictvím legislativních návrhů ani aktů v přenesené pravomoci.

Pracovní dokumenty útvarů související s touto zprávou však poukazují na některé aspekty, které si v budoucnu zaslouží pozornost, aby se zlepšilo provádění vnější činnosti EU a aby mohly být získány poznatky pro další generaci nástrojů.

Problémy zmiňované v jednotlivých externích hodnoceních budou zohledněny ve zbývajícím období provádění nástrojů a v průběhu přípravy jejich další generace. Zejména:

·Klíčová je Agenda pro udržitelný rozvoj 2030, neboť stanoví ambiciózní univerzální cíle udržitelného rozvoje a vychází z partnerství většího počtu účastníků, přičemž zdůrazňuje význam agendy nespočívající v pomoci a vzájemná propojení mezi cíli, včetně souvislosti mezi bezpečností a rozvojem. V rámci vnější činnosti EU musí být soustavně a jednotně brány v úvahu cíle udržitelného rozvoje. V souladu s Agendou pro udržitelný rozvoj 2030 představuje globální strategie a nový Evropský konsensus o rozvoji novou vizi pro vnější činnost EU.

·Význam podporování základních hodnot a lidských práv je jádrem nástrojů, ale vnější hodnocení zdůrazňují, že je v mnoha zemích obtížnější podporovat a prosazovat tuto agendu a také že se v mnoha zemích zužuje prostor pro organizace občanské společnosti. Ztěžuje to práci EU na těchto důležitých aspektech, což jen zdůrazňuje další možné napětí mezi některými základními prvky vnější činnosti EU a zásadami partnerství a vlastní odpovědnosti.

·V současném kontextu řady krizí a konfliktů je třeba, aby se víceletý finanční rámec EU dokázal rychle přizpůsobovat měnícím se prioritám a nepředvídaným událostem a aby v praxi fungoval rychle . Podobně i nástroje potřebují dostatečnou finanční i jinou flexibilitu pro vnější činnost, aby bylo možné reagovat na mnoho výzev, kterým EU čelí na světové scéně. Tuto flexibilitu je třeba budovat na různých úrovních. Znamená to začít od rozpočtu, který by měl zahrnovat podstatnější rezervy, pokračovat přes víceleté plánování programů až po větší zjednodušení na úrovni provádění, aby se zvýšila efektivnost a účelnost.