[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 24.3.2011 KOM(2011) 128 v konečném znění ZELENÁ KNIHA O on-line hazardních hrách na vnitřním trhu SEK(2011) 321 v konečném znění OBSAH ZELENÁ KNIHA O on-line hazardních hrách na vnitřním trhu 3 1. Regulace on-line hazardních her v EU: Nejnovější vývvoj a současné úkoly z hlediska vnitřního trhu 6 1.1. Účel konzultace 6 1.2. On-line hazardní hry v EU: současný stav 6 2. Klíčové politické otázky, jež jsou předmětem této konzultace 6 2.1. Definice a organizace on-line služeb hazardních her 6 2.2. Související služby vykonávané a/nebo využívané poskytovateli on-line služeb hazardních her 6 2.3. Cíle veřejného zájmu 6 2.3.1. Ochrana spotřebitele 6 2.3.2. Veřejný pořádek 6 2.3.3. Financování dobročinnosti a činností veřejného zájmu a akcí, na nichž spočívá on-line sportovní sázení 6 2.4. Prosazování práva a související záležitosti 6 ZELENÁ KNIHA O on-line hazardních hrách na vnitřním trhu Účelem této zelené knihy je zahájit rozsáhlou veřejnou konzultaci o všech souvisejících úkolech veřejné politiky a možných problémech na vnitřním trhu vyplývajících z rychlého rozvoje jak zákonem povolených, tak nepovolených on-line hazardních her určených pro občany žijící na území EU. Obecně řečeno, v současné době existují dva modely vnitrostátních regulačních rámců vztahující se na hazardní hry: jeden založený na provozovatelích s licencí, kteří poskytují služby v přísně regulovaném rámci, a druhý založený na přísně kontrolovaném monopolu (ve vlastnictví státu nebo jiných subjektů). Vzhledem k tomu, že v minulosti byly možnosti nabízet služby hazardních her přeshraničně poměrně omezené, existovaly tyto dva modely na vnitřním trhu vedle sebe. Trh s on-line hazardními hrami je nejrychleji se rozvíjejícím segmentem celého trhu s hazardními hrami s ročními příjmy, které v roce 2008 přesáhly částku 6,16 miliardy EUR[1]. Často tak byla udělována monopolní práva na rozvoj on-line činností a některé členské státy[2] s monopolním režimem se postupně rozhodly otevřít svůj trh on-line hazardních her a sázek. Je třeba konstatovat, že v regulačních systémech některých států sportovní sázky na rozdíl od jiných forem hazardních her podléhají relativně mírnějšímu režimu udělování licencí. Stručně řečeno, rozvoj internetu a zvýšená nabídka on-line služeb hazardních her však způsobily, že souběžná existence těchto dvou odlišných vnitrostátních regulačních modelů je stále obtížnější. Problémy, které koexistence rozdílných regulačních modelů způsobuje, nejlépe dokládá počet rozhodnutí o předběžné otázce vydávaných v této oblasti, jakož i rozvoj velkých tzv. „šedých“[3] a nelegálních on-line trhů ve všech členských státech. Kontrola dodržování vnitrostátních pravidel je velice obtížná, takže je třeba se zabývat otázkou případného posílení správní spolupráce mezi příslušnými vnitrostátními orgány nebo přijetí opatření jiného druhu. Více než 85 % ze 14 823 aktivních stránek s hazardními hrami v Evropě je navíc provozováno bez licence[4]. Vzhledem ke zjevnému přeshraničnímu dopadu tohoto nárůstu on-line služeb hazardních her v zákonné i neoprávněné podobě a jeho souvislosti s mnoha oblastmi, jimiž se právní předpisy EU již zabývají, má Komise v úmyslu zabývat se podrobně řadou otázek vztahujících se k účinkům rozvoje činností souvisejících s on-line hazardními hrami a možným veřejněpolitickým reakcím na tento rozvoj, aby získala úplný obraz stávající situace, usnadnila výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy a rozhodla, zda odlišné vnitrostátní regulační modely hazardních her mohou nadále existovat vedle sebe a zda je za tímto účelem zapotřebí zvláštních opatření v rámci EU. Tato konzultace je rovněž reakcí na řadu závěrů předsednictví (2008–2010) a na usnesení Evropského parlamentu o etické nezávadnosti hazardních her poskytovaných on-line (2009). Komise zahajuje tuto konzultaci bez jakékoli předpojatosti a nesnaží se předem ovlivnit závěry, které budou následně vyvozeny, pokud jde o nutnost přijmout opatření, případně formu takového opatření a úroveň, na níž by mělo být toto opatření přijato. Hlavním záměrem je shromáždit fakta, zhodnotit rizika a seznámit se s názory všech zúčastněných subjektů na tento jev, který má několik rozměrů. Vítány jsou připomínky ke všem nebo jen některým aspektům dokumentu. Na konci každého oddílu jsou uvedeny konkrétní otázky. V důsledku značně rozvinuté nabídky služeb v této oblasti poskytovaných přeshraničně se konzultace a otázky vznesené v tomto dokumentu zaměřují především na on-line hazardní hry a problematiku volného pohybu služeb (článek 56 Smlouvy o fungování EU). Přestože centrem pozornosti této konzultace není svoboda usazování (článek 49 Smlouvy o fungování EU), řada otázek může přímo souviset i s jinými službami hazardních her (nabízenými v „kamenných“ provozovnách). Protože v této oblasti neexistuje žádná harmonizace, Komise by rovněž ráda zdůraznila, že je na každém členském státu, aby podle své vlastní stupnice hodnot v tomto ohledu stanovil, co je třeba učinit, aby v souladu se zásadou subsidiarity byla zajištěna ochrana souvisejících zájmů. Pracovní dokument útvarů Komise připojený k této zelené knize je k dispozici na internetových stránkách Komise: http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm Zájemci v tomto pracovním dokumentu naleznou dodatečné informace týkající se dotčených subjektů a jejich zájmů, velikosti trhu s on-line hazardními hrami, sekundárních právních předpisů, jurisdikce a oznamování vnitrostátních právních předpisů podle směrnice 98/34/ES o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů. Vyzýváme členské státy, Evropský parlament, Evropský hospodářský a sociální výbor a všechny ostatní zúčastněné strany, aby vyjádřily své názory k návrhům uvedeným v této zelené knize. Příspěvky je třeba zaslat na jednu z níže uvedených adres tak, aby je Komise obdržela nejpozději do 31. července 2011 : markt-gambling@ec.europa.eu European Commission DG Internal Market and Services [J-59 08/061] Rue de la Loi 200 B-1049 Příspěvky budou zveřejněny na internetu. Informace o tom, jak bude nakládáno s osobními údaji a příspěvky, obsahuje zvláštní prohlášení o ochraně osobních údajů přiložené k této zelené knize[5]. Komise žádá organizace, které chtějí zaslat připomínky do veřejné konzultace, aby Komisi i široké veřejnosti poskytly informace o tom, koho nebo co zastupují. Pokud se organizace rozhodne tyto informace neposkytnout, Komise podle zavedených postupů zařadí tyto příspěvky mezi příspěvky jednotlivců. (Pravidla pro konzultace – KOM(2002) 704 a sdělení o opatřeních navazujících na Evropskou iniciativu pro transparentnost – KOM(2007) 127 ze dne 21. března 2007). Komise má rovněž v úmyslu uspořádat konzultace vnitrostátních orgánů, setkání dotčených subjektů a odborné semináře. V návaznosti na tuto zelenou knihu a na základě závěrů, které budou vyvozeny z této konzultace, zváží Komise další postup. 1. Regulace on-line hazardních her v EU: Nejnovější vývvoj a současné úkoly z hlediska vnitřního trhu 1.1. Účel konzultace Tato zelená kniha zahajuje veřejnou konzultaci o regulaci on-line služeb hazardních her na vnitřním trhu. Snaží se získat názory od všech zúčastněných stran, a lépe tak porozumět konkrétním problémům vyplývajícím z rozvoje zákonných i „neoprávněných“ nabídek on-line služeb hazardních her určených pro spotřebitele žijící v EU. Cílem konzultace je shromáždit informace o existenci a rozsahu rizik souvisejících s touto činností, která ohrožují společnost a veřejný pořádek. Dále se snaží získat příspěvky týkající se regulačních a technických prostředků, které členské státy používají nebo by mohly používat k zajištění ochrany, udržení veřejného pořádku nebo naplnění jiných veřejných zájmů, a jejich účinnosti s ohledem na potřebu vyváženého, systematického a soudržného uplatňování své politiky vůči on-line hazardním hrám. Konzultace by rovněž měla pomoci určit, zda současná pravidla uplatňovaná na on-line služby hazardních her na úrovni EU jsou dostačující k zajištění souběžné existence vnitrostátních systémů jako celku, a určit, zda by větší spolupráce na úrovni EU nepomohla členským státům účinněji dosáhnout cílů jejich politiky vztahující se k hazardním hrám. Dnes jsou v EU on-line služby hazardních her nabízeny i využívány zcela běžně a hospodářský význam odvětví stoupá. Nejrychleji rostoucí částí trhu s hazardními jsou služby nabízené on-line: v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů celého trhu s hazardními hrami a do roku 2013 by se jejich objem měl zdvojnásobit. Zároveň se výrazně liší regulační rámec vztahující se na hazardní hry v jednotlivých členských státech. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, v jiných jsou trhy více otevřené. Některé členské státy také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnily nebo je mění. Nástup internetu a rychlý rozvoj příležitostí v oblasti on-line hazardních her spolu s podstatně odlišnými vnitrostátními systémy regulace vedly nejen k nárůstu zákonné nabídky služeb hazardních her v některých členských státech, ale i k rozvoji významného nelegálního přeshraničního trhu. Ten tvoří černý trh (spočívající v neoprávněném nezákonném uzavírání sázek a hraní her, a to i ze třetích zemí) a tzv. „šedý“ trh (provozovatelé s licencí udělenou v jednom nebo více členských státech, kteří propagují a/nebo poskytují služby hazardních her pro občany v jiných státech, aniž by v těchto zemích získali zvláštní povolení). Tento nelegální přeshraniční trh zůstává pro spotřebitele dostupný, ať už v důsledku faktické tolerance nebo absence účinného dohledu nad dodržováním předpisů, a rozšiřuje zákonnou nabídku v daném státě, jež je spotřebitelům k dispozici, v závislosti na právním situaci panující v členském státě, v němž žijí. Od července 2008 členské státy diskutovaly o záležitostech společného zájmu v oblasti hazardních her na půdě Rady v rámci Pracovní skupiny pro usazování a služby. Následná předsednictví vyzvala Evropskou komisi k aktivní účasti a poskytování odborných konzultací. Francouzské předsednictví v roce 2008 navrhlo[6], aby Komise zvážila možnost průběžně předkládat návrhy dalšího postupu. Švédské předsednictví podpořilo zapojení Evropské komise do řešení problému odpovědnosti v oblasti hazardních her[7] a španělské předsednictví vyzvalo Komisi, aby zahájila konzultace se zúčastněnými stranami a členskými státy s ohledem na postup EU v této oblasti[8]. Nejnověji, za belgického předsednictví, se všechny členské státy dohodly na závěrech Rady, které vítají obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskusi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her. Tyto závěry, přijaté dne 10. prosince 2010[9], se rovněž zabývaly spoluprací regulačních orgánů a konstatovaly, že užitečným nástrojem k usnadnění správní spolupráce by se mohl stát informační systém o vnitřním trhu. Tato zelená kniha je rovněž odpovědí na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i jiné účinky poskytovaní hazardních her on-line v přeshraničním rozsahu z nejrůznějších hledisek[10]. Podle práva EU, jak potvrdil Soudní dvůr EU, spadají hazardní hry do působnosti článku 56 Smlouvy o fungování EU, a proto se na ně vztahují pravidla o poskytování služeb. Podle těchto pravidel mohou provozovatelé s povolením pro jeden členský stát poskytovat své služby spotřebitelům v jiném členském státě, pokud se na ně nevztahují omezení ve vyšším veřejném zájmu, jako je ochrana spotřebitelů nebo obecná potřeba zachovat veřejný pořádek. Z obecného hlediska musí být politika členských států týkající se on-line hazardních her přiměřená a musí být uplatňována důsledně a systematicky. Tato omezení musí být kromě toho také v souladu se sekundárním právem EU: třebaže služby hazardních her nejsou regulovány konkrétním předpisem na úrovni EU a jsou vyňaty z horizontálních aktů, jako je např. směrnice o službách (2006/123/ES) nebo směrnice o elektronickém obchodu (2000/31/ES), vztahuje se na ně řada ustanovení sekundárních právních předpisů EU[11]. Vzhledem k nejnovějšímu vývoji lze očekávat, že se omezení uplatňovaná na on-line hazardní hry všemi členskými státy budou i nadále výrazně lišit, takže to, co je nebo bude v jednom státě považováno za zákonnou nabídku, bude na území jiného členského státu dále považováno za „nezákonné“ (tedy za něco, co nebylo implicitně ani explicitně povoleno). Z toho je patrné, že bez ohledu na výše uvedené právní podmínky bude mít pro dosažení cílů politiky členského státu v oblasti hazardních her zásadní význam účinná kontrola dodržování předpisů. Záměrem Komise je přispět prostřednictvím této konzultace a za aktivní účasti členských států, Rady a Evropského parlamentu ke vzniku takového právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu. Tato konzultace by měla obsáhnout všechny příslušné cíle veřejného zájmu, jichž se tato činnost týká, a umožnit stanovení nejlepších možných způsobů, jak dosáhnout jejich souladu se zásadami vnitřního trhu. Na konci tohoto procesu a s ohledem na zaslané odpovědi Komise předloží zprávu, jak nejlépe dále postupovat. 1.2. On-line hazardní hry v EU: současný stav Nejdůležitější údaje o odvětví on-line hazardních her v EU V roce 2008 činily roční příjmy v odvětví služeb hazardních her, měřeno podle hrubého zisku z hazardu (GGR) (tj. vklady po odečtu výher, ale včetně bonusů), podle odhadu 75,9 mld. EUR (EU-27[12]), což je dokladem hospodářského významu sektoru. On-line služby hazardních her vytvořily roční příjem ve výši přesahující částku 6,16 mld. EUR, což představuje 7,5% celkového trhu s hazardními hrami. Tento on-line trh je nejrychleji rostoucím segmentem a v roce 2008 se očekávalo, že se jeho objem za pět let zdvojnásobí[13]. Přenosové kanály pro on-line služby hazardních her lze rozdělit do tří hlavních kategorií, jmenovitě jsou to internet, mobilní aplikace a IPTV: 2003 | 2008 | 2012 | Předpokládaný růst | Internet | 4,8 mld. EUR | 5,9 mld. EUR | 7,32 EUR | 152,5 % | Mobilní telefony / ostatní | 0,78 mld. EUR | neuvedeno | 3,51 EUR | 450,0 % | IPTV[14] | 0,32 mld. EUR | neuvedeno | 1,33 EUR | 415,6 % | Obrázek č. 1. Předpokládaný růst ve třech hlavních kategoriích distančních hazardních her [15] Objem poptávky po těchto on-line službách se v jednotlivých členských státech Unie liší v závislosti na řadě ukazatelů. V tomto ohledu nepřekvapuje, že v současnosti je největší trh ve Spojeném království vzhledem k tomu, že trh elektronického obchodu je tu dvojnásobný ve srovnání s průměrem v členských státech[16]. Je však zajímavé, že některé největší trhy v roce 2008 existovaly v členských státech, pro které je charakteristický restriktivní regulační model, např. ve Francii, Německu, Itálii a Švédsku. [pic]Obrázek č. 2. Pět největších vnitrostátních trhů on-line hazardních her v EU v roce 2008 (GGR v mld. EUR)[17] V současné době je nejvýznamnějším kanálem internet, velký nárůst se však očekává s rozvojem nových mobilních aplikací. V nabídce je pět hlavních kategorií on-line služeb hazardních her (obrázek č. 3). [pic] Obrázek č. 3. Rozdělení hrubého zisku z hazardu podle druhu on-line služby hazardních her (EU-27 v roce 2008)[18] V poskytování on-line služeb hazardních her má své zájmy nebo je jimi ovlivněno mnoho nejrůznějších zúčastněných stran. Jsou to občané, provozovatelé, média, zprostředkovatelé, organizátoři sportovních akcí, kluby a sdružení, veřejně prospěšné činnosti a ostatní příjemci[19]. Pokud jde o občany, trh hazardních her (on-line i off-line) je jedním z padesáti trhů, kterými se zabývá monitorovací průzkum spotřebitelského trhu. Tento trh se v hodnocení umístil na 29. místě z 50 monitorovaných trhů. Hodnocení spotřebitelů z hlediska „porovnatelnosti“ je relativně vysoké, z hlediska „důvěry“ průměrné a z hlediska „výskytu problémů“je mnohem nižší než průměr. Celkové umístění podle toho, zda produkt splnil očekávání spotřebitele, je poměrně nízké, což je ovšem s ohledem na povahu produktu možné očekávat[20]. Otázky: 1) Znáte nějaké dostupné údaje nebo studie o trhu EU s on-line hazardními hrami, které by pomohly vytvářet politiky na úrovni EU a členských států? Pokud ano, týkají se tyto údaje nebo studie provozovatelů s licencí z třetích zemí působících na trhu EU? 2) Znáte nějaké dostupné údaje nebo studie týkající se povahy nebo velikosti černého trhu s on-line službami hazardních her? (provozovatelů bez licence) 3) Jakou máte případně zkušenost s provozovateli on-line hazardních her usazenými v EU s licencí vydanou v jednom nebo více členských státech, kteří poskytují a propagují své služby v jiných členských státech EU? Jaký mají podle vašeho názoru vliv na příslušné trhy a spotřebitele? 4) Jakou máte případně zkušenost s provozovateli on-line hazardních her s licencí ze třetích zemí, kteří poskytují a propagují své služby v členských státech EU? Jaký je podle vašeho názoru jejich vliv na trh EU a na spotřebitele? On-line hazardní hry podle pravidel stanovených ve Smlouvě Stav regulace v oblasti on-line hazardních her je poznamenán skutečností, že v roce 2006 Komise na základě jednomyslného požadavku Rady a Evropského parlamentu v prvním čtení vyňala služby hazardních her z oblasti působnosti svého pozměněného návrhu směrnice o službách[21]. Vzhledem k nedostatku politické vůle zvážit přijetí sekundárního právního předpisu pro toto odvětví zaměřila se pozornost na použití primárního práva. V důsledku stížností, které byly podány Komisi, byla vedena řada řízení pro údajné porušení Smlouvy[22] proti omezením přeshraničního poskytování těchto služeb. Na základě toho, že Soudní dvůr Evropské Unie vypracoval a stanovil řadu zásadních pokynů, začal značný počet členských států, proti nimž Komise zahájila řízení pro porušení Smlouvy, připravovat reformy svých vnitrostátních právních a správních předpisů v oblasti hazardních her a Komisi bylo oznámeno více než 150 návrhů zákonů a správních předpisů[23]. Studie vypracovaná Komisí v roce 2006[24], která zkoumala různé právní předpisy regulující on-line i off-line služby hazardních her[25] a jejich dopad na hladké fungování vnitřního trhu, předložila, pokud jde o tyto a související služby, obraz velice roztříštěného vnitřního trhu, kde členské státy často uplatňují omezení přeshraničních služeb hazardních her. Výklad pravidel platných v členských státech není vždy jasný a studie uvádí téměř 600 případů projednávaných před soudy příslušných států, z nichž je patrná značná právní nejistota, která ovlivňuje trh EU s těmito službami[26]. Smlouva o fungování Evropské unie Článek 56 Smlouvy o fungování EU zakazuje omezení svobody volného pohybu služeb pro příjemce v jiných členských státech. Ve věci Schindler [27] Soudní dvůr EU poprvé potvrdil, že poskytování a využívání nabídek hazardních her ze zahraničí je hospodářská činnost, která spadá do působnosti Smlouvy. Ve věci Gambelli [28] Soudní dvůr dále rozhodl, že se to týká i služeb nabízených elektronicky a že vnitrostátní právní předpisy, které zakazují provozovatelům usazeným v jednom členském státě nabízet on-line služby hazardních her spotřebitelům v jiném členském státě nebo omezují svobodu přijímat nebo využívat coby příjemce služby nabízené poskytovatelem usazeným v jiném členském státě, představují omezení volného pohybu služeb. Omezení jsou přípustná pouze jako odchylná opatření výslovně uvedená v článcích 51 a 52 Smlouvy o fungování EU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Sodní dvůr uznal některé důvody naléhavého obecného zájmu, např. snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. Omezení daňových příjmů však mezi důvody uvedené v článku 52 Smlouvy o fungování EU nepatří a není naléhavým důvodem obecného zájmu. Uznané společenské faktory mohou všechny posloužit k odůvodnění potřeby vnitrostátních orgánů uchovat si dostatečnou pravomoc pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a společenského pořádku s ohledem na druh poskytování služeb nabízených v této oblasti[29]. Judikatura rovněž stanoví, že poskytování těchto služeb a přeshraniční omezení, která mohou být důsledkem regulačního pojetí, musí vést ke skutečnému omezení příležitostí k hazardním hrám a musí být uplatňováno důsledně a systematicky na všechny služby nabízené v této oblasti[30]. Pokud orgány členského státu podněcují a povzbuzují spotřebitele, aby se účastnili loterií, hazardních her nebo sázkových her, aby z toho státní pokladna měla finanční zisky, nemohou se orgány tohoto státu odvolávat na společenský veřejný pořádek, pokud jde o potřebu omezit příležitost k sázení, aby tak odůvodnily omezení[31]. Omezení musí být uplatňována nediskriminačně a přiměřeně, tj. musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Řízení o udělení licence musí být v souladu se zásadou rovného a nediskriminačního zacházení a z ní vyplývající povinnosti transparentnosti[32]. Zejména zajímavé pro potřeby této konzultace je stanovisko Soudního dvora, že služby hazardních her nabízené přes internet mají některé specifické znaky, které umožňují členským státům přijmout opatření omezující nebo jiným způsobem regulující poskytování těchto služeb v zájmu boje proti závislosti na hazardních hrách ochrany spotřebitelů před podvodem a trestnou činností. Těmito specifickými znaky jsou: 1) V odvětví on-line hazardních her se orgány členského státu, kde je provozovatel usazen, potýkají se zvláštními potížemi při posuzování jeho odborné způsobilosti a bezúhonnosti. Těmito potížemi lze odůvodnit stanovisko členského státu, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt nabízí legálně služby hazardních her prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti [33]; 2) chybí přímý kontakt mezi spotřebitelem a provozovatelem on-line hazardních her, což ve srovnání s tradičním trhem hazardních her s sebou nese odlišná a zvýšená rizika podvodu, jehož se mohou provozovatelé na spotřebitelích dopouštět[34] a 3) snadný a nepřetržitý přístup k on-line službám hazardních her, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, jsou faktory, jež mohou vést ke vzniku hráčské závislosti a k negativním sociálním důsledkům (Soudní dvůr rovněž konstatuje, že se internet může ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout)[35]. Soudní dvůr dospěl ke svým nálezům především na základě žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, které podaly soudy členských států. Komise však současně zahájila proti členským státům řadu řízení pro porušení Smlouvy s cílem ověřit na základě judikatury Soudního dvora přiměřenost omezení uplatňovaných v členských státech. Po provedení reforem v členských státech Komise již některé z těchto případů uzavřela[36]. Evropská komise mimo to podle pravidel EU pro poskytování státní podpory (články 107 a 108 Smlouvy o fungování EU) zahájila formální vyšetřovací řízení, aby zjistila, zda nižší zdanění on-line kasin ve srovnání s tradičními kasiny v Dánsku je v souladu s pravidly uvedenými ve smlouvě[37]. Sekundární právní předpisy EU platné pro on-line hazardní hry Pokud jde o sekundární evropské právo, na úrovni EU se na služby hazardních her nevztahují žádné konkrétní předpisy pro toto odvětví, ale několik aktů EU[38]. V tomto ohledu je třeba zejména uvést[39]: směrnici o audiovizuálních mediálních službách[40], směrnici o nekalých obchodních praktikách[41], směrnici o prodeji na dálku[42], směrnici o praní špinavých peněz[43], směrnici o ochraně údajů[44], směrnici o ochraně soukromí a elektronické komunikaci[45] a směrnici o společném systému daně z přidané hodnoty[46]. V ostatních případech byly služby hazardních her výslovně vyňaty z působnosti práva EU. To platí o směrnici o elektronickém obchodu[47] a směrnici o službách[48]. Otázky: 5) Jaké jsou podle vašeho názoru případné právní a/nebo praktické problémy pramenící z judikatury vnitrostátních soudů a Soudního dvora EU v oblasti on-line hazardních her? Existují na trhu ve vaší zemi nebo trhu EU s těmito službami problémy související zejména s právní jistotou? 6) Domníváte se, že stávající vnitrostátní sekundární právní předpisy a sekundární právo EU vztahující se na on-line služby hazardních her dostačují k regulaci těchto služeb? Domníváte se, že je zajištěna zejména soudržnost a soulad mezi na jedné straně cíli veřejné politiky, které sledují v této oblasti členské státy, a na druhé straně platnými vnitrostátními opatřeními a/nebo skutečným chováním veřejných nebo soukromých hospodářských subjektů poskytujících on-line služby hazardních her? 2. Klíčové politické otázky, jež jsou předmětem této konzultace Následující oddíly této zelené knihy se zabývají klíčovými otázkami souvisejícími s účinnou a spravedlivou regulací on-line služeb hazardních her. Tyto otázky, jež nutně neřeší téma vyčerpávajícím způsobem, lze rozdělit do čtyř hlavních kategorií: koncepční/organizační, společenské, veřejného pořádku a hospodářské / veřejně prospěšné činnosti. Žádnou z níže uvedených úvah a otázek, které souvisejí s organizací nebo regulací odvětví on-line hazardních her, není dotčen velký prostor ponechaný na posouzení členských států, pokud jde o jejich pojetí regulace této činnosti, včetně využívání příjmů plynoucích z činností hazardních her. Například diskuse o takových otázkách, jako je udělování licencí, není založena na předpokladu, že členské státy mají de iure povinnost povolit on-line hazardní hry nebo otevřít své trhy soukromým provozovatelům. Členské státy si mohou i nadále v rámci zásad stanovených v judikatuře Soudního dvora EU svobodně zvolit koncepci, s níž budou k tomuto odvětví přistupovat. 2.1. Definice a organizace on-line služeb hazardních her Definice Velké množství různých služeb hazardních her je označováno termínem „on-line hazardní hry“. Patří sem poskytování služeb sportovního sázení on-line (včetně dostihových sázek), hry v kasinech, sázky na rozptyl, hry nabízené prostřednictvím médií, propagační hry, služby hazardních her provozované uznanými dobročinnými a neziskovými organizacemi v jejich prospěch a loterijní služby. Internet (a jiné interaktivní technologické platformy, jako je např. obchod s využitím mobilních telefonů (tzv. „m-commerce“)[49] nebo IPTV) se a) používá k nabízení služeb hazardních her spotřebitelům, b) umožňuje spotřebitelům uzavírat sázky nebo hrát hazardní hry mezi sebou (např. sázkové burzy nebo on-line poker) nebo c) se používá jako nástroj distribuce (např. k přímému nákupu losů on-line). Zavedená definice pro činnosti hazardních her v obecných sekundárních právních předpisech EU je ta, z níž se vycházelo za účelem vynětí těchto služeb ze směrnice o elektronickém obchodu: „ziskové hry spojené s peněžitým vkladem v případě hazardních her včetně loterií a sázek“. V pozdějších předpisech, např. ve směrnici o službách a nejnověji ve směrnici o audiovizuálních mediálních službách, se používá poněkud odlišná definice „sázkové hry, které vyžadují peněžitý vklad, včetně loterií, sázek a dalších forem služeb hazardních her“[50]. Výraz „kasino“ není ve směrnici o praní špinavých peněz definován. V závislosti na výsledcích této konzultace Komise předběžně zastává názor, že by měla být zachována širší definice hazardních her stanovená ve směrnici o elektronickém obchodu v kombinaci s definicí služeb informační společnosti stanovenou ve směrnici 98/34/ES tak, aby bylo možné pro stanovení oblasti působnosti této konzultace použít tuto obecnou definici on-line služeb hazardních her: On-line služby hazardních her jsou všechny služby spojené s peněžitým vkladem v případě hazardních her včetně loterií a sázek, které jsou poskytovány na dálku, elektronickou cestou a na individuální žádost[51] příjemce služeb. Otázky: 7) Jak se liší výše uvedená definice on-line služeb hazardních her od definic v členských státech? 8) Jsou na vnitrostátní úrovni služby hazardních her nabízené médii považovány za hazard? Je vymezen rozdíl mezi propagačními hrami a hazardními hrami? 9) Jsou přeshraniční on-line služby hazardních her v členských státech nabízeny v prostorách s licencí určených k hraní hazardních her (např. v kasinech, hernách nebo sázkových kancelářích)? Usazování a udělování licence on-line službám hazardních her Podle judikatury Soudního dvora na základě článku 49 Smlouvy o fungování EU je pojem „usazování“ chápán velmi široce jako zahrnující možnost příslušníka EU podílet se stabilně a trvale na hospodářském životě jiného členského státu, než je stát jeho původu, a dosahovat přitom zisku a tím podporovat vzájemné hospodářské a sociální prolínání uvnitř Společenství[52]. Nicméně k tomu, aby se ustanovení týkající se práva na usazování mohla použít, je v zásadě nutné, aby byla zajištěna trvalá přítomnost v hostitelském členském státě[53]. Touto trvalou přítomností by např. mohla být kancelář ke sledování sportovních výsledků umožňujícímu uzavírání sázek s pevně určenou pravděpodobností nebo obchodní prostory určené k propagaci přeshraničních služeb hazardních her nebo k poskytování podpory místnímu klientovi. Podle směrnice o elektronickém obchodu[54] je společnost nabízející služby informační společnosti usazena tam, kde vykonává svou hospodářskou činnost. Není to tedy místo, kde se nachází technické zařízení, jehož prostřednictvím společnost provozuje internetové stránky, ani místo, kde jsou internetové stránky přístupné. V případech, kdy je obtížné určit z několika míst usazení místo, ze kterého je daná služba poskytována, by rozhodujícím faktorem mělo být místo, kde má společnost pro tuto konkrétní službu středisko činností. Protože společnost může používat jeden nebo více serverů nebo infrastrukturu založenou na cloud computingu[55] a může servery rychle střídat a měnit jejich umístění, nelze server považovat za bezpečný údaj pro určení místa usazení společnosti pro konkrétní on-line službu. Vnitrostátní zákony někdy stanoví kvantitativní omezení počtu licencí, které mohou být uděleny on-line službám hazardních her, někdy je ve své jurisdikci dokonce zakazují (jedná se např. o zákaz nebo zákonný či faktický monopol jedné nebo více kategorií služeb hazardních her). Jiné členské státy celkový počet licencí, které mohou vydat, neomezují – licence je vydána každému provozovateli on-line služeb, který splňuje podmínky stanovené v právních nebo správních předpisech. Licence mohou být časově omezeny nebo uděleny na dobu neurčitou. V EU je největší počet provozovatelů on-line hazardních her s licencí na Maltě (v roce 2009 to bylo přibližně 500 licencí). Za současného stavu regulace v členských státech je možné požadovat, aby provozovatelé, kteří nabízejí stejný druh služeb on-line hazardních her (např. sportovní sázky) v různých členských státech, požádali o licenci v každém z těchto členských států. Některé členské státy uznávají licence vydané v jiných členských státech, které jsou jim oznámeny (bílé listiny) a umožňují poskytovatelům s takovou licencí, aby nabízeli své on-line služby hazardních her na jejich území, aniž by potřebovali další licenci. Jiné členské státy mohou takové licence brát v úvahu při vydávání vlastních licencí těmto provozovatelům, uplatňují však režim dvojí licence, podle něhož musí každý provozovatel bez ohledu na to, zda působí v jiném členském státě, mít licenci na poskytování těchto služeb na jejich území, než je může nabízet. Otázka: 10) Jaké jsou hlavní výhody a potíže související s existencí odlišných vnitrostátních systémů a postupů pro udělování licencí on-line službám hazardních her v EU? 2.2. Související služby vykonávané a/nebo využívané poskytovateli on-line služeb hazardních her Řadu služeb, např. marketingové a platební služby, provozovatelé hazardních her využívají na podporu nebo pro usnadnění on-line hazardních her. Na některé tyto služby se vztahují sekundární právní předpisy. Propagace on-line hazardních her – obchodní sdělení Poskytovatelé on-line služeb využívají obchodní sdělení na propagaci svých služeb a souvisejících produktů určenou konečným spotřebitelům a/nebo distributorům a obrazu, který si o nich mají vytvořit. Podle poznatků Komise jsou nejčastěji používanými druhy obchodních sdělení: 1) televizní reklama, 2) reklama v tištěných sdělovacích prostředcích, 3) on-line obchodní sdělení, 4) podpora prodeje, 5) přímý marketing (což zahrnuje oznámení zasílaná na konkrétní adresu, především ve formě e-mailů a sms zpráv, registrovaným klientům, např. prostřednictvím osobních následných kontaktů) a 6) sponzorské smlouvy. Komise si je vědoma skutečnosti, že v mnoha členských státech je tento druh obchodních sdělení omezován, počínaje zákazy po požadavky na obsah reklamy na on-line služby hazardních her zveřejňované ve sdělovacích prostředcích. Jakkoli Komise vítá připomínky k těmto omezením (body 1 a 2 výše), ráda by se v této konzultaci zaměřila na některé formy obchodních sdělení uvedené v bodech 3–6. - On-line obchodní sdělení On-line reklamní informace a automaticky otevíraná okna na internetových stránkách, které nejsou určeny pro hazardní hry, jsou dvě formy reklamy na internetu, jejímž cílem je přesměrovat zájem na on-line služby hazardních her. Proto se vyskytují ve službách informační společnosti, jež nejsou určeny pro hazardní hry. Nespadají do oblasti působnosti směrnice o elektronickém obchodu, ale do oblasti působnosti směrnice o nekalých obchodních praktikách, a pokud používání on-line obchodních sdělení zahrnuje sběr a zpracování osobních údajů, do působnosti směrnice 95/46/ES o ochraně údajů a směrnice 2002/58/ES o ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací. - Podpora prodeje Podpora prodeje zahrnuje slevy všeho druhu; nabídky bonusů, dárky, propagační soutěže a hry. Jsou důležitým mnohostranným nástrojem, který lze přizpůsobit různým okolnostem: při uvádění inovativních produktů na trh; na podporu věrnosti klienta; pro povzbuzení krátkodobých soutěžních akcí; nebo je-li potřeba rychle zareagovat na ztráty z prodeje. Jedním z nejběžnějších druhů podpory prodeje je využití registračních a vkladových bonusů a sdělení o nich, tj. když při otevření účtu hráče je vyplacena zvláštní částka nebo jsou k vkladům již registrovaného klienta doplněny dodatečné finanční částky. Na podporu prodeje týkající se on-line služeb hazardních her se vztahují ustanovení směrnice o nekalých obchodních praktikách, směrnice o ochraně údajů a směrnice 2002/58/ES o ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací. - Přímý marketing Všichni provozovatelé on-line hazardních her používají strategie přímého marketingu (poštou, po telefonu, na internetu a prostřednictvím reklamy), protože jsou považovány za základní nástroj, jak oslovit, informovat a udržet si klienty, i za nástroj k poskytování služeb klientům po uskutečněném prodeji. Tyto strategie spadají do působnosti směrnice o prodeji na dálku, směrnice o nekalých obchodních praktikách, směrnice 95/46/ES o ochraně údajů a směrnice 2002/58/ES o ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací. Tento přímý marketing může zahrnovat marketing mezi hráči a lze ho kombinovat s podporou prodeje. - Sponzorování Sponzorováním se rozumí jakákoli obchodní dohoda, podle níž se sponzor k vzájemnému prospěchu sponzora i sponzorované strany smluvně zavazuje k poskytování finančních prostředků či jiné podpory, aby se vytvořilo spojení mezi představou, kterou si o sponzorovi vytváří veřejnost, obchodními značkami, zbožím nebo službami a sponzorským vlastnictvím výměnou za práva propagovat toto spojení a/nebo poskytování určitých domluvených přímých i nepřímých výhod[56]. Sponzorování má klíčové postavení ve skladbě marketingové strategie poskytovatele on-line služeb hazardních her, ať už se jedná o státní loterie nebo komerční subjekty. Otázka: 11) Jak jsou s ohledem na shora uvedené kategorie regulována obchodní sdělení v oblasti (on-line) služeb hazardních her na vnitrostátní úrovni? Jsou s těmito přeshraničními obchodními sděleními nějaké zvláštní problémy? - On-line platební služby, vyplácení výher a zjišťování totožnosti klienta Protože zatím nejsou k dispozici opravdu účinné služby pro mikroplatby na dálku, provozovatelé on-line hazardních her obvykle požadují, aby jejich klienti dříve, než začnou hrát, vložili na svůj účet počáteční vklad. Finanční prostředky lze vložit prostřednictvím kreditní karty, elektronické peněženky, bankovním převodem, předplacenou kartou nebo hotovostním převodem. Způsob platby | Odhadovaný podíl v %[57] | Kreditní kartou (včetně karet Maestro) | 64–65 % | Elektronickou peněženkou | 12–14 % | Bankovním převodem | 11–13 % | Předplacenou kartou | 9–11 % | Provozovatelé on-line hazardních her obvykle stanoví dodatečná omezení, např. pokud jde o výši vkladu a výběru z účtu hráče. Omezení výběru mohou zahrnovat různá ustanovení od pevného limitu po požadavek, aby se hráč v případě výběru větších částek z hráčského účtu obrátil osobně na banku. Někteří provozovatelé vyžadují, aby byl pro vklady a výběry finančních prostředků použit stejný způsob platby (tzv. „uzavřený“ systém). Služby hazardních her nabízené přes mobilní telefony nebo IPTV budou rovněž zahrnovat poplatky za přenos, které se projeví ve vyúčtování telefonních služeb. Otázky: 12) Existují v členských státech regulační opatření týkající se platebních systémů pro on-line služby hazardních her? Jak je hodnotíte? 13) Jsou hráčské účty nezbytným požadavkem s ohledem na vymahatelnost a ochranu hráčů? Zjištění totožnosti klienta je nutné zejména z důvodů ochrany dětí a mladistvých, předcházení podvodům, kontrol podle zásady „poznej svého klienta“ a předcházení praní peněz. Zjišťování totožnosti klienta může na vnitřním trhu působit specifické problémy, jestliže se poskytovatel služeb a klient nacházejí na různých místech a rovněž v důsledku stávající neexistence vzájemného uznávání elektronického zjišťování a ověřování totožnosti v EU[58]. Naproti tomu kamenné provozovny, které nabízejí hazardní hry, mají možnost vyžádat si průkaz totožnosti a osobně si totožnost ověřit na místě. V současné době je zjišťování totožnosti klientů poskytovateli on-line služeb hazardních her založeno na: - předchozím zjišťování, které provedli poskytovatelé platebních služeb, protože většina způsobů platby vyžaduje, aby měl klient bankovní účet; - vlastní kontrole na základě informací a dokladů vyžádaných od potenciálních klientů a - kontrole prováděné poskytovateli ověřovacích služeb, pokud jsou v souladu s povinnostmi stanovenými v právních předpisech EU na ochranu údajů. Zkušební nákupní akce operátorů s licencí ukazují, že je jen velice málo slabých míst, která by umožňovala mladistvým osobám hrát hazardní hry a vybírat vyhrané částky[59]. Než může nový klient začít hrát, ověřuje se jeho věk. Bylo navrženo dodatečné ověření věku před výplatou výhry jako další prostředek, který by děti a mladistvé od registrace odradil. Otázka: 14) Jaká pravidla a postupy existují v současné době v členských státech pro ověřování totožnosti klienta, jak jsou uplatňována na on-line služby hazardních her a jak jsou v tomto směru dodržovány předpisy na ochranu údajů? Jak je hodnotíte? Vyskytují se v souvislosti s ověřováním totožnosti klienta nějaké zvláštní problémy v přeshraničním poskytování služeb? 2.3. Cíle veřejného zájmu Komise důsledně dodržuje zásadu subsidiarity a v souladu se Smlouvou uznává, že členské státy by měly mít prostor, v němž by mohly zvážit ochranu platných cílů veřejného zájmu. Tento oddíl se zaměřuje na tři cíle veřejného zájmu, které mohou mít do určité význam pro členské státy, pokud jde o jejich vnitrostátní politiky v oblasti on-line hazardních her: ochranu spotřebitele (2.3.1); veřejný pořádek (2.3.2) a financování tzv. činností veřejného zájmu (2.3.3). 2.3.1. Ochrana spotřebitele Z informací, která má Komise za současného stavu k dispozici, vyplývá, že většina hráčů podle všeho nemá problémy s návykovým hraním. Avšak ti, kdo je mají, musí nést plnou zodpovědnost za sociální náklady, které z toho vyplývají pro hráče, jeho rodinu i společnost jako celek. Všichni hráči musí být chráněni před podvodnými službami. Z tohoto důvodu se regulační orgány snaží zajistit, aby všechny nabízené hry podléhaly kontrole, byly poctivé (tzn. že generátory náhodných čísel odpovídají technickým normám a jsou v souladu s pravidly pro každou hru) a nebyly součástí trestné činnosti. Klíčovým požadavkem je transparentnost. Návykové hraní hazardních her Omezování nabídky on-line služeb hazardních her spotřebitelům je vedeno potřebou chránit hráče a zabránit návykovému hraní. Návykové hraní se často popisuje jako naléhavá potřeba hrát, aniž by hráč bral ohled na škodlivé negativní účinky nebo si uvědomoval nutnost s hraním přestat. Aby bylo možné posoudit, v jakém rozsahu se návykové hraní v populaci dané země vyskytuje, provádějí se komplexní průzkumy, tzv. „prevalenční“ studie (o rozšířenosti jevu). Dva nejčastěji používané nástroje k plošnému zjišťování návykovosti u hráčů jsou DSM-IV[60] a SOGS[61]. Podle odpovědí na uvedené otázky je hráč definován jako návykový hráč (SOGS), potenciální patologický hráč (DSM-IV) nebo pravděpodobný patologický hráč (SOGS a DSM-IV), který bývá označován jako závislý (viz níže). Komise je informována o celostátních studiích výskytu návykového hraní v osmi členských státech[62]; sedm dalších států[63] vypracovalo studie v omezeném rozsahu (buď regionální nebo ve vztahu ke konkrétním věkovým kategoriím, většinou dospívající mládeži). Míra výskytu návykového hraní v osmi členských státech, které vypracovaly celostátní prevalenční studie, se pohybuje v rozpětí od 0,5 % v celkové populaci ve Spojeném království po 6,5 % v Estonsku[64]. Pokud jde o míru rozšíření návykového hraní v oblasti on-line hazardních her v EU, pouze čtyři členské státy[65] mají k dispozici celostátní statistiky, tři další[66] poskytují částečné informace (průzkum omezeného rozsahu, prováděný v určité věkové skupině nebo týkající se pouze některého druhu on-line her). Tyto studie naznačují, že hlavními faktory které ovlivňují návykové hraní jsou: 1) četnost akce. Čím kratší je čas mezi hrou a vložením finanční částky, tím větší riziko; 2) čas pro výplatu výhry. Čas mezi vložením peněžní částky a výsledkem. Čím kratší je tento interval, tím větší je riziko; 3) dostupnost a sociální prostředí; 4) snaha získat zpět prohrané částky nebo pocit blížící se výhry. Čím vyšší je výhra a pravděpodobnost vítězství, tím silnější je klamná představa, že prohrané částky lze získat zpět, a proto je vyšší i hrozící riziko (to souvisí se „vzrušením“ a „snovým efektem“); 5) domnělé dovednosti a „pocit zapojení“. Možnost účasti na ději, který je předmětem hry, a užívání vlastní schopnosti odhadnout možnost výhry jsou dokladem uvažování „chybělo málo a mohl jsem vyhrát“. Pocit, že člověk má hru pod kontrolou, sílí a riziko stoupá. To zahrnuje různou výši vkladů. Je třeba uvést, že tento efekt může zesílit, jestliže vznikne domněnka, že charakteristickým znakem hry je spíše nějaký prvek dovednosti než jen čistě náhoda; 6) obchodní sdělení, které může aktivně zapůsobit na zranitelné skupiny. V tomto ohledu mohou různé druhy her nebo sázek znamenat pro hráče různé riziko. Za nejproblematičtější jsou v tomto smyslu považovány například hrací automaty rychle vyplácející výhru, stírací karty a hry v kasinech. Loterijní hry provozované týdně jsou považované za méně riskantní (třebaže se v nich projevuje výše uvedený faktor 4) než hry probíhající v kratších intervalech (vzhledem k faktorům 1 a 2). Sportovní sázky a poker se považují za hry, které jsou více vystaveny riziku uvedenému v bodě 5 výše. V „živém“ sportovním sázení se kromě toho uplatňuje riziko uvedené v bodě 1. Otázka: 15) Máte doklady o tom, že výše uvedené faktory souvisejí s rozvojem návykového hraní nebo nadměrného využívání on-line služeb hazardních her nebo pro něj mají zásadní význam? (Pokud je to možné, seřaďte je prosím podle důležitosti.) Doposud byly v členských státech ve snaze omezit nadměrné „návykové hraní“ v on-line službách používány nástroje uplatňované na všechny hazardní hry, a to: 1) věkové hranice, 2) sebeomezení (finanční a časové) a sebevyloučení, 3) informace/varování/autotesty (které se uplatňují snáze on-line než off-line), 4) odepření úvěru, 5) kontroly reality, 6) povinnost provozovatele on-line hazardních her prověřit klienta, 7) omezení některých forem her nebo sázek považovaných za nejriskantnější (v kasinech nebo ve sportovním sázení se omezují sázky pouze na konečné výsledky) a 8) jiné (např. omezení týkající se obchodních sdělení – omezující používání některých médií, podpory prodeje a uvítacích ( sign-up ) bonusů nebo zkušebních her zdarma). Otázka: 16) Máte důkazy o tom, že výše uvedené nástroje jsou důležité a/nebo účinné pro prevenci nebo omezení návykového hraní v oblasti on-line služeb hazardních her? (Pokud je to možné, seřaďte je prosím podle důležitosti.) Závislost na hazardních hrách Zdá se, že pokud jsou tyto informace k dispozici, pohybuje se míra pravděpodobné závislosti na hazardních hrách v rozmezí od 0,3 % do 3,1 % všech obyvatel[67]. Patologické (závislé) hráčství je některými odborníky považováno za poruchu kontroly impulzivního chování[68], a nelze ho proto označit za závislost. Nejnovější studie však odhalily podobnosti mezi hraním hazardních her a závislostí na návykových látkách[69]. Jak je uvedeno v oddíle 3.1, nástroje pro plošné odhalování návykového hraní hazardních her, které se používají v průzkumech, umožňují odhalit jedince, kteří mají vážné problémy se svým herním chováním. Na potenciál závislosti on-line hazardních her existují protichůdné názory. Přestože hraní hazardních her na dálku splňuje kritéria dostupnosti a snadného přístupu, jež v porovnání s kamennými hernami usnadňují časté hraní, je obtížné hraní na dálku přímo spojovat s pravděpodobností, že se z člověka stane závislý hráč. On-line hazardní hry ve srovnání s off-line formami hazardních her nabízejí provozovatelům stále dokonalejší možnosti, jak sledovat transakce každého hráče. Na rozdíl od prevalenčních studií umožňují údaje z on-line hazardních her zkoumat skutečné chování hráče. Ze studie chování hráčů on-line her, kterou vypracovalo oddělení pro problematiku závislosti působící v institutu Cambridge Health Alliance, vzdělávacího ústavu přidruženého k Harvad Medical School[70], na základě dlouhodobé analýzy individuální herní činnosti náhodně vybraného vzorku 50 000 hráčů v on-line kasinech z 80 zemí a téměř stejného vzorku účastníku on-line sportovního sázení, vyplývá, že 99 % klientů on-line sportovních sázek neprojevilo žádné neobvyklé herní chování v porovnání s 95 % v případě hráčů v on-line kasinech[71]. Ve zprávě vypracované švédským předsednictvím v roce 2009[72] se uvádí, že někteří výzkumní pracovníci naznačují, že existuje pozitivní souvislost mezi snadností přístupu a závislostí na hraní hazardních her, avšak dostupné empirické údaje to ne vždy potvrzují. Pokud bylo možné výsledky prevalenčních studií vypracovaných před sedmi až deseti lety (kdy on-line hry nebyly tak populární) porovnat s výsledky studií vypracovaných v pozdější době, míra výskytu závislosti na hraní zůstávala stejná[73]. Rovněž britský průzkum rozšíření hazardních her vypracovaný komisí pro hazardní hry v roce 2007 dospěl k závěru, že míra závislosti na on-line hazardních hrách ve Spojeném království byla nižší než u některých druhů off-line her a že závislost podle všeho souvisí spíše se zaváděním nových, a tudíž „atraktivnějších“ druhů her, ať už on-line nebo off-line[74]. Komise konstatuje, že většina internetových stránek určených pro hraní on-line hazardních her, které mají sídlo a licenci v EU, uvádí odkazy na asistenční službu nebo organizace, které se problematice hazardních her věnují. I přesto, že 15 členských států vypracovalo celostátní nebo regionální prevalenční studie, je k dispozici málo informací o odpovídající politické reakci na tyto studie (např. o zahájení vzdělávacích programů nebo o dodatečných prostředcích poskytnutých na prevenci nebo léčení) nebo o dostupnosti léčby pro tyto návykové hráče[75]. Otázky: 17) Máte důkazy (např. studie, statistické údaje) o rozsahu návykového hraní hazardních her na vnitrostátní úrovni nebo na úrovni EU? 18) Existují uznávané studie nebo důkazy, že on-line hazardní hry by mohly být pro jedince, u nichž je pravděpodobnost rozvoje patologického vzorce hraní hazardních her, více či méně škodlivé než jiné druhy hazardních her? 19) Jsou k dispozici informace o tom, které formy on-line hazardních her (druhy her) jsou v tomto směru nejproblematičtější? 20) Jaká opatření se pro prevenci návykového hraní přijímají na úrovni členských států (např. k zajištění včasného odhalení)? 21) Je v členských státech dostupná léčba závislosti na hazardních hrách? Pokud ano, do jaké míry přispívají provozovatelé hazardních her k financování těchto preventivních opatření a léčbě? 22) Jaká je požadovaná úroveň náležitého prověřování ve vnitrostátních regulačních předpisech v této oblasti (např. záznamy o chování hráčů her on-line umožňující určit pravděpodobného patologického hráče)? Nezletilé osoby a jiné zranitelné skupiny Regulační rámce ve všech členských zemích usilují různými způsoby o ochranu mladistvých, tj. dětí a dospívající mládeže, před riziky hazardních her obecně[76]. Věkové hranice pro hazardní hry mohou být stanoveny zákonem nebo v licenčních podmínkách a provozovatelé (včetně maloobchodníků a držitelů koncesí) mají povinnost si věk ověřit. V jednom členském státě může být věková hranice u každé služby hazardních her stanovena odlišně. Otázky: 23) Postačují podle vašeho názoru věkové hranice pro přístup k on-line službám hazardních her ve vašem nebo jiném členském státě k dosažení stanoveného cíle? 24) Jsou uloženy kontroly věku pro on-line hazardní hry a jak vypadá jejich srovnání se zjišťováním totožnosti hráčů off-line her v osobním kontaktu? Přístup nezletilých osob k platebním systémům Systémy zpracování plateb mohou být účinným prostředkem, jak zabránit mladistvým v přístupu k on-line službám hazardních her. Třebaže si osoby, které ještě nedosáhly věku 18 let, mohou otevřít bankovní účet, existují jistá omezení. Je nutno předložit celou řadu dokladů a průkazů totožnosti a zpravidla se do banky musí s nezletilým majitelem účtu dostavit i rodič nebo zákonný zástupce (rodičovská kontrola). Mladí lidé nenesou obvykle za své dluhy právní odpovědnost, takže jim nebývá povoleno přečerpání bankovního účtu a žádosti osob mladších 18 let o kreditní kartu se zamítají. Banka nebo poskytovatel finanční služby si proto předtím, než si mladý hráč může otevřít účet u poskytovatele on-line hazardních her, věk zvlášť důkladně ověřuje. Ve stále větší míře je však možné vklady platit s použitím mobilního telefonu (účtováno fakturou), např. textovou zprávou nebo voláním na telefonní čísla se zvláštním tarifem, a v těchto případech může být hraní hazardních her pro mladistvé snazší. - Mladiství a uvádění on-line her na trh Protože se orgány členských států (a provozovatelé) snaží zabránit mladistvým v přístupu k on-line službám hazardních her, snaží se rovněž získat kontrolu nad uváděním těchto služeb na trh a reklamou na ně. K takovým omezením patří například předpisy požadující, že reklama na tyto služby nesmí: - být zaměřena na ty, kteří nedosahují věkové hranice pro účast stanovené v daném státě; - být vysílána (v televizi ani v rozhlase) nebo sdělována v průběhu zvláštních pořadů určených mládeži na hlavních vysílacích kanálech nebo po určitou dobu před takovým programem nebo po jeho skončení; - zahrnovat nebo zobrazovat osobu, která působí dojmem, že je ve věku pod hranicí nutnou pro účast stanovenou v daném státě; - jinak působit na děti nebo mládež, např. být spojována s kulturou mladých nebo sdělována slavnou osobností (např. sportovní dresy s reklamou provozovatele on-line hazardních her) nebo - být vystavena v místech, kde se často pohybují děti (např. reklamní tabule v blízkosti škol). Otázka: 25) Jak jsou za účelem ochrany mladistvých regulována obchodní sdělení pro služby hazardních her na úrovni členských států a EU? (Např. omezení propagačních her, které mají podobu her v on-line kasinech, sportovního sponzorování, reklamního prodeje (např. trika s reklamou, počítačové hry atd.) a využívání on-line sociálních sítí nebo sdílených videí k marketingovým účelům.) - Jiné zranitelné typy hráčů Jiní hráči mohou být zranitelní v důsledku své: - finanční situace : hráči s nízkým příjmem; - nezkušenosti : zejména mladí dospělí jedinci (ve věku 18–21 let) a/nebo ti, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují; - předchozí závislosti související s užíváním chemických látek nebo chováním (využívání off-line služeb hazardních her); - snadného přístupu k hazardním hrám : prodejci nebo zaměstnanci poskytovatelů služeb hazardních her a - jiného častého působení vlivu hazardních her a/nebo silného vztahu k předmětu sázek. Sem by patřily osoby zaměstnané v odvětví dostihových sázek, sportovci (amatéři i profesionálové), trenéři, soudci, makléři atd. Otázka: 26) Která vnitrostátní regulační ustanovení týkající se licenčních podmínek a obchodních sdělení pro on-line služby hazardních her tato rizika zohledňují a snaží se chránit zranitelné klienty? Jak je hodnotíte? 2.3.2. Veřejný pořádek Předcházení podvodům Všechny členské státy se snaží předcházet podvodům a bránit nepoctivým hrám. Účelem vnitrostátních právních předpisů je chránit spotřebitele (před podvody a trestnou činností provozovatelů), provozovatele (před podvody hráčů nebo jejich konsorcií) a pořadatele akcí. Pro příklad lze uvést: zneužívání kreditních karet, což může rovněž souviset s „krádeží totožnosti“ a „falšováním“ sportovních výsledků (zmanipulováním výsledků akcí), jestliže se jednotlivec nebo skupina osob (obvykle spojených s organizovaným zločinem) snaží ovlivnit výsledek nějaké akce (např. sportovní události nebo karetní hry)[77]. K podvodu také dochází, jestliže se skupina hráčů domluví proti jinému hráči (to je příklad k tomu účelu upravených pokerových stolů). Komise by ráda předložila ke konzultaci tyto tři druhy podvodu: - Hráčům není vyplacena výhra. Typickým příkladem jsou loterijní podvody, k nimž dochází, jestliže se nelegální provozovatel bez licence obrátí na spotřebitele se žádostí, aby před vyplacením výhry složili finanční částku (manipulační poplatek) nebo poskytly osobní informace (bankovní údaje). Tyto podvodné akce se často neoprávněně odvolávají na povolení udělené evropskými orgány odpovědnými za oblast hazardních her[78]; - krádež totožnosti a otázky související s ochranou údajů. Sem patří zneužití osobních údajů jiné osoby s cílem přivlastnit si její totožnost a jejím jménem získat přístup k finančním prostředkům nebo získat úvěr a další výhody; - ovlivňování výsledků upravováním softwaru souvisejícího s hrou nebo uplácením osob podílejících se na pořádání hry nebo akce. Otázky: 27) Znáte nějaké studie a/nebo statistické údaje související s podvody a on-line hazardními hrami? 28) Existují ve vašem členském státě pravidla týkající se kontrol, norem a osvědčení pro hrací zařízení, generátory náhodných čísel nebo jiný software? 29) Které osvědčené postupy jsou podle vašeho názoru nejvhodnější pro prevenci různých druhů podvodů (kterých se dopouštějí provozovatelé na hráčích, hráči na provozovatelích a hráči na sobě navzájem) a pro vyřizování stížností? 30) Pokud jde o sportovní sázky a ovlivňování výsledků – jaké vnitrostátní regulační předpisy zabývající se touto problematikou se vztahují na provozovatele on-line hazardních her a osoby zapojené do sportovních akcí / her, zejména s cílem zabránit „střetu zájmů“? Jsou – pokud je vám známo – k dispozici nějaké údaje nebo studie týkající se rozsahu tohoto problému? 31) Kterými otázkami je podle vašeho názoru třeba se zabývat přednostně? 32) Jaká hrozí rizika, že se provozovatel (on-line) sportovních sázek, který uzavřel sponzorskou dohodu se sportovním klubem nebo sdružením, pokusí přímo či nepřímo ovlivnit výsledek sportovní akce ve svůj prospěch? Předcházení praní peněz Dva krajní druhy „praní peněz“ jsou na jedné straně složité nadnárodní operace, jejichž účelem je utajení nezákonného původu trestné činnosti velkého rozsahu, aby lidé i majetek působily zákonným dojmem, a na druhé straně jakákoliv činnosti, jejímž cílem je utajit nebo skrýt výnosy z trestné činnosti nebo se jich zbavit bez ohledu na jejich výši (praní provádějí sami pachatelé – někdy se jedná o utrácení – ale také o trestnou činnost k uspokojení hráčské závislosti). Pokud jde o postupy používané pro praní peněz, k dispozici je omezené množství informací nebo důkazů, z nichž by vyplývalo, že v Evropě jsou provozovatelé on-line hazardních her s licencí předmětem činností souvisejících s praním peněz. Problém se však zjevně týká nelegálních provozovatelů. Komise dospěla k závěru, že k těmto účelů by mohly být použity tyto postupy: - Podniky provozující on-line hazardní hry by mohly připisovat výhry nebo nevyužité prostředky na jiný účet než na ten, z něhož byla zaplacena původní sázka. - Mohly by povolit jednomu hráči otevřít si více účtů u stejného provozovatele. - Hry, v nichž hrají hráči mezi sebou, jako je např. e-poker, při nichž může docházet k převodům částek jak mezi elektronickými, tak mezi skutečnými hráči v důsledku úmyslné prohry a za poměrně nízkých nákladů pro hráče. Tyto hry by mohly umožňovat znehodnocování žetonů on-line (tzv. „chip dumping“). Například: hráč provede vklad pomocí ukradené kreditní karty a poté žetony „prohraje ve prospěch“ spoluhráče u stolu, s nímž je domluven, nebo je převede na jiný účet, který si vytvořil. Vzhledem k tomu, že se jedná o jednoduchý princip, lze tyto činnosti snadno odhalit – hráči sázejí velké částky na velice nízké karty (protože chtějí prohrát ve prospěch svého komplice)[79]. - Používání přímé elektronické platby nebo podobných způsobů platby, např. karet s uloženou hodnotou[80] (týká se to zejména těch, které se vyznačují vysokým limitem, nemožností sledování po provedené koupi a omezenou možností kontroly totožnosti klientů). To by mohlo zahrnovat i platby přes mobilní telefony, které neprošly kontrolou totožnosti klienta. Otázky: 33) Na jakých případech lze ukázat, jak mohou být on-line hazardní hry použity pro praní špinavých peněz? 34) Které systémy mikroplatby vyžadují zvláštní regulační kontroly s ohledem na jejich využití pro on-line služby hazardních her? Třetí směrnice o praní peněz[81] se vztahuje na finanční sektor i na další oblasti, např. kasina (kamenná i on-line). Zvláštní problém v prosazování ustanovení této směrnice v oblasti on-line služeb hazardních her spočívá v tom, že tyto internetové stránky často nabízejí řadu jiných služeb hazardních her (nejen kasina) a že provozovatel může mít licence pro více jurisdikcí. Mimo tyto obecné principy je Komisi známo, že provozovatelé on-line hazardních her s licencí a vnitrostátní regulační orgány zavedli pro boj proti praní peněz řadu provozních postupů. Patří k nim: - Náležité prověření zákazníka – hrát je povoleno pouze registrovaným hráčům s účtem a licencí. Formuláře žádostí musí být vyplněny tak, aby obsahovaly 1) informace, že hráč dosáhl věkové hranice stanovené pro hraní hazardních her, 2) údaje o totožnosti hráče, 3) údaje o místě pobytu hráče a 4) platnou e-mailovou adresu hráče. Postup náležitého prověření může zahrnovat analýzu obratu (vklady/transakce), zeměpisných rizik, zvláštností v chování hráče, odhalování vazeb mezi hráči a politiku boje proti kyberkriminalitě. Pokud si hráč chce otevřít účet, musí každopádně souhlasit s poskytnutím příslušných osobních údajů. - Kontrola plateb – výhra by hráči měla být vždy vyplacena (vyúčtována) stejnými prostředky, jakými byly peníze vloženy (a na účet, z něhož byly vloženy). Provozovatelé musí také zajistit, že mají pod kontrolou čísla kreditních karet a osobní údaje hráčů, které uložili do svých systémů. Zakázány jsou rovněž přímé platby mezi klienty. - Provozní kontroly – provozovatelé používají seznamy pro ověřování věku a seznamy bank pro zjišťování totožnosti teroristů a politicky exponovaných osob, tj. databázi World Check[82] a kontrolní seznam evropské asociace pro bezpečnost ve sportu European Sports Security Association (ESSA)[83]. Provozovatelé rovněž vedou v souladu s předpisy pro ochranu údajů statistické záznamy o chování v průběhu transakcí, aby dokázali odhalit podezřelé činnosti. V případě vyšších limitů pro vklady mají povinnost uplatňovat přísnější požadavky na prověřování totožnosti. Provozovatelé musí dále předkládat zprávy o podezřelé činnosti finančním zpravodajským jednotkám. Otázky: 35) Máte zkušenost s osvědčenými postupy k odhalování a předcházení praní peněz a/nebo důkazy o takových postupech? 36) Existují důkazy o tom, že riziko praní peněz v oblasti on-line hazardních her je obzvlášť vysoké v souvislosti s prováděním takových operací na sociálních internetových stránkách? Předcházení trestné činnosti Další trestnou činností, která může souviset s on-line hazardními hrami, je: - poskytování služeb hazardních her nabízených nelegálními provozovateli (např. zločineckými organizacemi nebo jednotlivci). Podle odhadů obsažených ve francouzské zprávě o kyberkriminalitě a hazardních hrách zločinecké skupiny provozují přímo tisíc internetových stránek poskytujících hazardní hry[84]; - nepovolené poskytování on-line hazardních her provozovateli bez licence; - vyhýbání se daňovým povinnostem (pokud je uživatel povinen zaplatit z výhry daň, tzn. že o daňovém úniku lze především hovořit v souvislosti s výhrami z činností, které jsou spojovány s tzv. daňovými ráji (off-shore )). Existuje také řada forem trestné činnosti, které souvisejí s mnohými službami hazardních her, nikoliv však výlučně on-line hazardními hrami, např. i) falšování výsledků sportovních utkání nebo upravené pokerové stoly (viz výše), ii) půjčování peněz na vysoký úrok (lichva), iii) trestná činnost za účelem získání prostředků pro používání služeb hazardních her (např. krádež) a iv) financování terorismu. Otázka: 37) Jsou v členských státech stanoveny požadavky transparentnosti on-line hazardních her? Vztahují se na poskytování on-line služeb hazardních her ze zahraničí a je podle vašeho názoru dodržování těchto předpisů dostatečně důrazně vymáháno? 2.3.3. Financování dobročinnosti a činností veřejného zájmu a akcí, na nichž spočívá on-line sportovní sázení Omezování služeb hazardních her v členských státech bývá někdy ospravedlňováno politickými důvody, jako je financování dobročinnosti a činností veřejného zájmu. Kromě toho, že systémy sloužící tomuto účelu by měly splňovat platná pravidla státní podpory, je třeba uvést, že podle Soudního dvora financování takových sociálních činností nesmí tvořit vlastní odůvodnění omezující politiky, ale je pouze vedlejším příznivým důsledkem[85]. Účelem těchto omezení je pomáhat s financováním „činností veřejného zájmu“, které přinášejí prospěch celé společnosti. Přesněji řečeno, činnostmi veřejného zájmu, kterým tato opatření v členských státech v současné době přinášejí přímý prospěch, jsou umění, kultura, sport[86], programy pro mládež a vzdělávací programy a dobročinnost. Systémy rozdělování příjmů Využívání příjmů z hazardních her k financování činností veřejného zájmu je organizováno různými způsoby. Organizace nebo společnost zabývající se činnostmi veřejného zájmu: 1) obdrží licenci[87], na jejímž základě může nabízet on-line služby hazardních her na podporu veřejně prospěšné činnosti, kterou uzná příslušný orgán udělující licence (např. národní olympijský výbor, vnitrostátní subjekt pro dostihový sport, svaz zrakově postižených atd.); 2) získá finanční prostředky přímo od státního subjektu provozujícího hazardní hry (např. státní loterie) podle sazby stanovené v licenci nebo právním předpisu vztahujícím se na tohoto provozovatele; 3) získá finanční prostředky od státního subjektu provozujícího hazardní hry nepřímo ze státního rozpočtu, do něhož zmíněný státní subjekt přispěl; 4) získá finanční prostředky od jednoho nebo více soukromých provozovatelů hazardních her, a to ve výši: a) stanovené licencí nebo právním předpisem nebo b) na základě dobrovolných příspěvků od provozovatele; 5) obdrží náhradu za využití akce, kterou pořádá a na kterou se uzavírají sázky, a to i tehdy, když organizace nebo společnost se na organizaci činnosti související s hazardní hrou sama nepodílí; 6) získá finanční prostředky ze státního rozpočtu, do něhož státní i komerční subjektu provozující hazardní hry přispívají. Otázky: 38) Existují v členských státech nebo na úrovni EU jiné režimy rozdělování příjmů z hazardních her ve prospěch činností veřejného zájmu? 39) Existuje konkrétní nástroj, například fond, pro přerozdělování příjmů z veřejných i komerčních on-line služeb hazardních her ve prospěch společnosti? 40) Vracejí se finanční prostředky nebo jsou nově přidělovány na prevenci a léčbu závislosti na hazardních hrách? Komise by se ráda dále zaměřila na dva problémy: Možná existence zásady navrácení příjmů organizátorovi akce Provozovatelé on-line her používají domácí i zahraniční sportovní akce k sestavení atraktivní nabídky služeb hazardních her pro své potenciální klienty. Těmto akcím mohou hazardní činnosti přinášet prospěch, protože vyvolávají dodatečný zájem veřejnosti a možná i zvyšují zájem médií o tuto událost. Panuje všeobecná shoda, že sportovním akcím, které jsou předmětem hazardních her, by se měla vrátit odpovídající část zisku ze související hazardní činností: - V konkrétním případě koňských dostihů některé členské státy udělují organizátorovi nebo společnosti výlučnou licenci pro dostihové sázení, aby bylo zajištěno, že se obrat z těchto sázek, po odečtu výher, poplatku v systému vzájemných sázek a provozních nákladů, vrátí do koňského sportu, chovu a šlechtění koní. Vnitrostátní systémy se sice liší, ale podpora pro koňské dostihy a odvětví chovu koní může být značná a v některých zemích může přesahovat 8 % celkového obratu ze sázek. Charakteristickým znakem koňských dostihů ve srovnání s jinými sporty je, že přitahují především sázející. Více než v jiných sportovních akcích je tak jejich existence závislá na zpětném investování dostatečně velkého podílu z příjmů z hazardních her do této činnosti. Ve venkovských oblastech některých členských států navíc tradice koňského sportu, chovu a šlechtění, jimž všem plyne z rozdělování příjmů z hazardních her prospěch, vždy měla a bude mít velký hospodářský význam, a může proto být spojována s regionálním rozvojem a cíli politiky územní soudržnosti. - Jiná sportovní odvětví mají různorodější skladbu příjmů, ať již proto, že vzbuzují větší zájem širší veřejnosti, anebo proto, že se méně propůjčují ke službám hazardních her. Nicméně členské státy se zabývají otázkou, zda by organizátoři (organizátoři sportovních akcí, sportovní mužstva atd.), jimž jsou pro nějakou organizovanou sportovní soutěž nabídnuty služby hazardních her, neměli mít možnost nového zdroje příjmů z toho, že poskytovatelé služeb hazardních her využijí jejich jméno nebo akci. S ohledem na skutečnost, že kdyby služby hazardních her nemohly využívat takové akce, dostaly by se do existenčních problémů, hledá se způsob, jak spravedlivým způsobem vrátit organizátorům podíl z příjmů vzniklých využitím jejich akce. Některé státní subjekty nabízející služby sportovního sázení na profesionální sporty mají proto povinnost vrátit část příjmů zpátky do rekreačního sportu, a podpořit tak činnosti veřejného zájmu s cílem povzbudit účast ve sportovních činnostech obecně. Komise zahájila studii EU o financování sportu na místní úrovni, z níž by měl vyplynout skutečný význam různých zdrojů financování, včetně příjmu těchto sportů z organizace služeb hazardních her[88]. Sportovní akce, na něž lze uzavírat sázky, mohou být v důsledku trestné činnosti vystaveny většímu riziku ovlivňování výsledků. Jeden členský stát (Francie), veden především potřebou zajistit etickou nezávadnost, stanovil pro služby hazardních her nevýhradní právo na sportovní sázky s cílem přispět k investicím organizátorů sportovních soutěží. Otázky: 41) Jaké vysoké jsou podíly z příjmů z on-line hazardních her, konkrétně sportovních sázek, které se v členských státech vracejí zpátky do sportu? 42) Přinášejí užívací práva služeb on-line hazardních her všem sportovním disciplínám stejný prospěch jako dostihovému sportu, a pokud ano, jsou tato práva využívána? 43) Existují užívací práva pro on-line hazardní hry určená výlučně pro zajištění etické nezávadnosti? Riziko „parazitování“ vyplývající z poskytování on-line služeb hazardních her Členské státy vzhledem ke svým odlišným národním kulturním a historickým tradicím používají různé systémy rozdělování příjmů z hazardních her a sazeb. Tak například členské státy, které nemají tradici koňských dostihů nebo chovu koní, nemají samozřejmě potřebu vyčleňovat podíly z příjmů pro tyto účely. Podobně se některé členské státy rozhodují pro financování některých činností veřejného zájmu výlučně z rozpočtových příjmů, zatímco jiné si přejí používat ke stejnému účelu i příjmy z hazardních her. Z toho je patrné, že pokud jsou nabízeny služby hazardních her u akcí, které se konají v jiných členských státech, nebo jestliže se hráči z jednoho členského státu rozhodnou vložit finanční prostředky do služeb hazardních her poskytovaných z jiného členského státu, bude to mít přímý dopad na účinnost systému rozdělování příjmů z hazardních her v daném konkrétním státě. To platí zejména v případě, kdy se hráči soustředí výhradně na vyhledávání nejvyšších zisků. Tento problém „parazitování“ není přesně řečeno omezen na přeshraniční poskytování on-line služeb hazardních her, protože hráči mohou v zásadě vždycky fyzicky překročit hranice, aby mohli využívat služby hazardních her, nicméně on-line služby hazardních her se v praxi liší, protože tento možný účinek výrazně zvyšují. Tento účinek lze zmírnit nebo dokonce zvrátit díky tomu, že někteří hráči využívají určité služby hazardních her, protože souvisejí s financováním činností veřejného zájmu. Důvodem může být skutečnost, že souvislost s činnostmi veřejného zájmu snižuje sociální stigma spojované s hazardními hrami, nebo může dokonce být prvotní motivací využívání těchto služeb k hraní. Vzhledem k velmi nízké pravděpodobnosti výhry u některých druhů služeb hazardních her (jako jsou loterie s nízkými výhrami, které nabízejí dobročinné organizace) lze například usuzovat, že mnoho hráčů vloží své peníze raději do těchto her než do jiných druhů služeb hazardních her, kde je šance na výhru vyšší, a to především proto, že si uvědomují, že tyto vložené peníze půjdou na důležité aktivity veřejného zájmu. Tento druh hráčů mohou dokonce lákat nabídky těch on-line služeb hazardních her poskytovaných z jiných členských států, které ve srovnání s domácí nabídkou on-line služeb hazardních her mají silnější přímou souvislost s činnostmi veřejného zájmu, jež chtějí podporovat. Otázky: 44) Existují důkazy, z nichž by vyplývalo, že shora uvedené riziko „parazitování“ ze zahraničí u on-line služeb hazardních her snižuje v členských státech příjmy činností veřejného zájmu, které jsou na rozdělování příjmů z hazardních her závislé? 45) Existuje povinnost zajistit transparentnost, která umožňuje hráčům získat informace o tom, zda poskytovatelé služeb hazardních her vracejí část příjmů do činností veřejného zájmu a kolik takových poskytovatelů je? 2.4. Prosazování práva a související záležitosti Nepovolený přeshraniční trh může být pro spotřebitele dostupný buď v důsledku faktické tolerance, nebo nedostatečného prosazování práva. Účinné prosazování práva má pro členské státy zásadní význam, má-li být zajištěno splnění cílů veřejného zájmu, jež je základem jejich politiky v oblasti hazardních her. Orgány členských států odpovědné za oblast hazardních her Pro udělování licencí, regulaci a dohled v oblasti on-line hazardních her se používají různé druhy organizačních struktur. Jejich nezávislost a pravomoc se liší. V jednom členském státě mohou regulaci různých forem on-line služeb hazardních her (např. propagačních her, her nabízených prostřednictvím médií a sázek na rozptyl) a dohled nad nimi vykonávat různé subjekty[89]. Činnosti orgánů odpovědných za oblast hazardních her se mohou týkat mnoha záležitostí, například: - vydávání, pozastavování a odebírání licencí; - funkcí souvisejících s kontrolou a dohledem, včetně správních a finančních kontrol, inspekcí na místě, technických inspekcí (např. zařízení nebo softwaru) a činností sledování prováděného on-line; - prosazování práva – zahajování, šetření a vedení správního řízení pro a) nezákonné/nepovolené poskytování služeb hazardních her a b) obchodní sdělení týkající se služeb hazardních her nebo provozovatelů (legálních i nelegálních/nepovolených služeb hazardních her); - poskytování poradenství, informací nebo podpory státní správě, hráčům (veřejnosti) a/nebo provozovatelům. Otázky: 46) Existuje ve vašem státě regulační subjekt? Jaké je jeho postavení, jaké jsou jeho pravomoci a rozsah činnosti v oblasti on-line služeb hazardních her na základě toho, jak jsou vymezeny v této zelené knize! 47) Existuje vnitrostátní registr provozovatelů služeb hazardních her s licencí? Pokud ano, je veřejně přístupný? Kdo je odpovědný za jeho aktualizaci? Správní spolupráce Správní spolupráce mezi regulačními orgány EHP je v současné době založena na příležitostné spolupráci omezeného počtu členských států. Regulační orgány z celé Evropy mají zvláštní fórum pro setkání, výměnu názorů a diskusi o politice v oblasti hazardních her (GREF)[90]. K možným oblastem správní spolupráce patří sdílení nebo výměna informací týkajících se: - držitelů licencí (včetně licenčních podmínek, odborných kvalit zaměstnanců a bezúhonnosti provozovatelů), - provozovatelů bez licence a nepoctivých provozovatelů (společné černé listiny), - otázek technického rázu, např. vnitrostátních norem, zkoušek a ověřování, - osvědčených postupů (včetně veřejných kampaní na předcházení trestné činnosti nebo návykovému hraní a nákladů na tyto kampaně a jejich účinků). Otázka: 48) Jaké formy přeshraniční správní spolupráce v této oblasti znáte a jakých konkrétních otázek se týkají? Posílení spolupráce s ostatními zúčastněnými stranami Orgány členských států odpovědné za oblast hazardních her mohou rovněž spolupracovat se subjekty z oblasti sportu v jednotlivých státech nebo na celoevropské úrovni za účelem vytvoření: - vzdělávacích programů nebo kampaní pro sportovce (amatéry i profesionály), trenéry, soudce, zaměstnance v odvětví koňských dostihů nebo veřejných i soukromých provozovatelů on-line hazardních her atd.) a/nebo - systému včasného varování s cílem posílit prosazování práva, a zabránit tak ovlivňování sportovních výsledků. Otázka: (49) Znáte nějakou takovou posílenou spolupráci, vzdělávací programy nebo systémy včasného varování zaměřené na posílení etické nezávadnosti ve sportu a zvýšení informovanosti mezi ostatními subjekty? Blokování plateb a režimy odpovědnosti poskytovatelů služeb informační společnosti. On-line služby hazardních her zpřístupňují poskytovatelé platebních a komunikačních služeb (telekomunikační operátoři, poskytovatelé televizních kanálů a poskytovatelé služeb informační společnosti). V současné době se za účelem omezení „nepovolených“ a přeshraničních on-line služeb hazardních her od uvedených poskytovatelů zprostředkujících služeb vyžaduje používání těchto metod: - filtrování pomocí systému doménových jmen (DNS). Účelem mechanismu filtrování pomocí DNS je zajistit, aby potenciální klienti neměli možnost hrát hazardní hry na nepovolených internetových stránkách uvedených na předem vypracovaném seznamu nebo aby byli přesměrováni na jinou (internetovou) adresu na základě předem vymezeného seznamu internetových adres (doménových jmen), např. ze stránek .com na stránky podléhající platné vnitrostátní jurisdikci[91]; - blokování pomocí internetového protokolu (IP). Každému zařízení připojenému k veřejnému internetu je přiděleno jedinečné číslo, nazývané adresa IP, které obsahuje jméno hostitele ( hostname ). Blokování IP brání spojení mezi serverem / internetovými stránkami a jednou nebo více adresami IP; - blokování plateb může být založeno na kódu kategorie obchodníka (MCC) provozovatele[92]. Zákaz zpracování plateb spojených s konkrétním kódem však může zablokovat legální obchodní transakce jiné než platby týkající se vkladů a výher. Účinnost blokovacího systému závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Otázky: 50) Jsou některé z výše uvedených metod nebo jakékoli jiné technické prostředky používány na vnitrostátní úrovni k omezení přístupu k on-line službám hazardních her nebo omezení platebních služeb? Znáte nějakou přeshraniční iniciativu zaměřenou na prosazování těchto metod? Jak hodnotíte jejich účinnost v oblasti on-line hazardních her? 51) Jaký je váš názor na relativní přínos zmíněných metod a jiných technických prostředků sloužících k omezení přístupu k službám hazardních her nebo k platebním službám? [1] Počet údajů o on-line hazardních hrách je omezený. Uvedené údaje, které poskytla společnost H2 Gambling Capital, jsou odhady založené především na veřejných informacích regulačních orgánů,monopolů a společností. Další informace a údaje byly mimo to poskytnuty jako důvěrné (údaje za rok 2008). Společnost H2 Gambling Capital rovněž posuzovala služby provozovatelů v členských státech, kde nejsou k dispozici původní informace. Podrobněji jsou tyto údaje uvedeny na adrese http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm. [2] Komisi je známo, že v řadě členských států jsou některé on-line služby hazardních her regulovány na regionální úrovni. Nicméně pro zjednodušení tato zelená kniha odkazuje pouze na „členské státy“ nebo používá výraz „vnitrostátní“. [3] Výraz „šedý“ trh se často používá k vyjádření skutkové nebo právní situace v rámci práva EU (mimo jiné např. pokud jde souběžný dovoz zboží). Pro účely této konzultace se používá k popisu trhů, na nichž působí provozovatelé s řádnou licencí vydanou v jednom členském státě nebo ve více členských státech, kteří ale poskytují služby v jiném členském státě, aniž by k tomu měli řádné oprávnění podle příslušných vnitrostátních právních předpisů. Naproti tomu označení nelegální nebo černé trhy se vztahuje na trhy, na nichž se provozovatelé bez oprávnění pokoušejí nabízet on-line služby hazardních her. [4] Cyber-criminality in Online Gaming, bílá kniha CERT-LEXSI, (Laboratoire d'Expertise en Securite Informatique), červenec 2006. http://www.lexsi.com/telecharger/gambling_cybercrime_2006.pdf. [5] […] [6] Zpráva o pokroku vypracovaná předsednictvím předložená dne 1. prosince 2008 (dokument č. 16022/08). [7] Zpráva o pokroku vypracovaná předsednictvím předložená dne 3. prosince 2009 (dokument č. 16571/09). [8] Zpráva o pokroku vypracovaná předsednictvím předložená dne 25. května 2010 (dokument č. 9495/10). [9] Závěry o rámci v oblasti hazardních her a sázek v členských státech Evropské unie, přijaté na 3057. zasedání Rady pro konkurenceschopnost v Bruselu dne 10. prosince 2010. Dokument Rady č. 16884/10. [10] Usnesení vycházelo ze zprávy poslankyně Christel Schaldemoseové. Viz usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. března 2009 o etické nezávadnosti hazardních her poskytovaných on-line (2008/2215(INI)); P6-2009-0097. Tato hlediska se týkají reklamy, marketingu a nezletilých osob (bod 29), podvodů a trestné činnosti (bod 30) a etické nezávadnosti, společenské odpovědnosti, ochrany spotřebitele a zdanění (bod 31). [11] Viz oddíl 1.2: pododdíl „ Sekundární právní předpisy EU platné pro on-line hazardní hry “. [12] H2 Gambling Capital (údaje za rok 2008). [13] Údaje sdružení EGBA a společnosti H2 Gambling Capital, 2009, http://www.egba.eu/pdf/EGBA_FS_MarketReality.pdf [14] Televize přes protokol IP. [15] Studie švýcarského institutu srovnávacího práva (SICL), strana 1407, http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm. [16] Viz zpráva Dohled nad obchodním a distribučním trhem ze dne 5. července 2010, KOM(2010) 355. [17] H2 Gambling Capital. [18] H2 Gambling Capital. [19] Další informace o zúčastněných stranách a jejich zájmech jsou uvedeny v pracovním dokumentu útvarů Komise. [20] Konkrétní dosažené výsledky trhů v jednotlivých zemích (přehledy), celá zpráva (v níž se o hazardních hrách pojednává na straně 243), tabulky atd. lze nalézt na adrese: http://ec.europa.eu/consumers/strategy/cons_satisfaction_en.htm . [21] KOM(2006) 160, 4.4.2006. V současné době výslovně vyjímá činnosti hazardních her čl. 2 odst.2 písm. h) směrnice o službách. [22] Dne 4. dubna 2006 Komise zahájila šetření ve věci omezování služeb sportovních sázek v několika členských státech (IP/06/436). Komise byla kritizována evropským veřejným ochráncem práv poté, kdy jeho úřad předložil stížnost Evropskému parlamentu, že tyto stížnosti nevyřizuje dostatečně rychle (věc č. 289/2005) . [23] V letech 2005–2010 obdržela Komise 151 oznámení týkajících se hazardních her podle směrnice 98/34/ES o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (Úř. věst. L 204, 21.7.1998, s. 37) (ve znění směrnice 98/48/ES (Úř. věst. L 217, 5.8.1998, s. 18)). Viz též: http://ec.europa.eu/enterprise/tris/index_en.htm [24] Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu EU (Study on gambling services in the EU Internal Market) vypracovaná švýcarským institutem srovnávacího práva (Swiss Institute of Comparative Law). Viz http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm. [25] 1) loterie, 2) sázky; 3) hazardní hry v kasinech; 4) hraní hazardních her na hracích automatech umístěných v prostorách jiných než hernách s licencí; 5) bingo; 6) hazardní hry nabízené prostřednictvím médií; 7) prodejní propagační služby sestávající z propagačních her s cenou vyšší než 100 000 EUR, nebo jestliže je účast v nich spojena výlučně s koupí; 8) služby hazardních her provozované uznanými dobročinnými a neziskovými organizacemi v jejich prospěch. [26] 587 případů, většina jich byla projednávána u německých soudů. [27] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-275/92, Sb. rozh. 1994, s. I-01039. [28] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-243/01, Sb. rozh. 2003, s. I-13031. [29] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-275/92, Sb. rozh. 1994, s. I-01039; rozsudek Soudního dvora ve věci C-124/97, Sb. rozh. 1999, s. I-06067; rozsudek Soudního dvora ve věci C-67/98, Sb. rozh. 1999, s. I-07289. [30] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-67/98, Sb. rozh. 1999, s. I-07289; Rozsudek Soudního dvora ve věci C-243/01, Sb. rozh. 2003, s. I-13031. [31] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-243/01, Sb. rozh. 2003, s. I-13031. [32] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-203/08, Sb. rozh. 0000, s. I-0000. [33] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-42/07, Sb. rozh. 2009, s. I-7633, bod 69, viz rovněž oddíl 2.4 (kontrola dodržování) a otázka 48. [34] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-42/07, uvedený výše, bod 70, pokud jde o zjišťování totožnosti klienta na místě a ověřování věku, viz otázky 16 a 24. [35] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-46/08, Sb. rozh. 0000, s. I-0000, bod 103. Pokud jde o faktory související s návykovým hraním hazardních her, viz otázky 17 a 19. [36] Viz IP/10/504 (Itálie) a IP/10/1597 (Francie). Komise rovněž uzavřela řízení proti Rakousku (tisková zpráva nebyla vydána). [37] Státní podpora C 35/10 – Dánsko – Danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her (Úř. věst. C 22, 22.1.2011) a IP/19/1711. Viz též pracovní dokument útvarů Komise oddíl 2.3. [38] Viz oddíl 2.1 pracovního dokumentu útvarů Komise. [39] Úplnější seznam sekundárních právních předpisů EU je uveden v „pracovním dokumentu útvarů Komise“. [40] Úř. věst. L 95, 15.4.2010, s. 1. [41] Úř. věst. L 149, 11.6.2005, s. 22. [42] Úř. věst. L 144, 4.6.1997, s. 19. [43] Úř. věst. L 309, 25.11.2005, s. 15. [44] Úř. věst. L 281, 23.11.1995, s. 31. [45] Úř. věst. L 201, 31.7.2002, s. 37. [46] Úř. věst. L 347, 11.12.2006, s. 1. [47] Úř. věst. L 178, 17.7.2000, s. 1. [48] Úř. věst. L 376, 27.12.2006, s. 36. [49] Obchod s využitím mobilních telefonů se uskutečňuje prostřednictvím mobilního přístupu k počítačově podporovaným sítím za pomoci elektronického zařízení (např. mobilního telefonu). [50] V návrhu nařízení o akcích na podporu prodeje na vnitřním trhu – KOM(2001) 546 – vymezila Komise rozdíl mezi hazardními a dovednostními hrami. To bylo nutné vzhledem k odlišným vnitrostátním definicím „hazardu“. Těmito rozdíly by rovněž bylo možné vysvětlit odlišné vnitrostátní regulační předpisy pro některé sázkové činnosti a poker. [51] Výrazy „na dálku“ a „na individuální žádost“ znamenají přímou žádost příjemce zaslanou on-line provozovateli on-line hazardních her bez účasti zprostředkovatele, např. zaměstnanců pracujících v prodejním místě. Pokud se tato přímá transakce uskuteční elektronickou cestou prostřednictvím sítě fyzických osob vystupujících jako zprostředkovatel, shora uvedená definice se na ni nevztahuje. [52] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-55/94, Sb. rozh. 1995, s. I-4165. [53] Rozsudek Soudního dvora ve věci C-386/04, Sb. rozh. 2006, s. I-8203. [54] Směrnice o elektronickém obchodu, uvedená v poznámce pod čarou č. 47, 19. bod odůvodnění. [55] Cloud je platforma nebo infrastruktura, která umožňuje řízeně a pružně spouštět kód (služby, aplikace atd.). [56] Mezinárodní kodex sponzorství ICC (2003) http://www.iccwbo.org/policy/marketing/id926/index.html. [57] Odhady Evropské komise na základě informací poskytnutých provozovateli, kteří přijímají vklady od klientů usazených v jiném členském státě (únor 2010). [58] Viz rovněž Digitální agenda pro Evropu, KOM(2010) 245, 19.5.2010. [59] Komise pro hazardní hry ve Spojeném království provádí opakovaně zkušební nákupy na internetových stránkách jako součást své činnosti v rámci kontroly dodržování předpisů, viz www.gamblingcommission.gov.uk/. [60] Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (Diagnostický a statistický manuál duševních poruch), 4. vydání, pro patologické hráčství, American Psychiatric Association, 1994. 5. vydání tohoto manuálu (DSM-V) se očekává v květnu 2013. [61] Dotazník The South Oaks Gambling Screen, Lesieur & Blume, 1987. Oba nástroje (DSM i SOGS) existují rovněž ve znění přizpůsobeném dospívajícím: DSM-IV-J (mladiství), DSM-IV-MR-J (otázky s více možnostmi odpovědí – mladiství) a SOGS-RA (revidované vydání pro dospívající). [62] V Belgii, Dánsku, Estonsku, Finsku, Německu, Nizozemsku, Švédsku a Spojeném království. [63] Španělsko, Maďarsko, Itálie, Litva, Rumunsko a Slovensko. [64] M. Griffiths , Problem gambling in Europe: An overview, Appex Communications, duben 2009. [65] Belgie, Estonsko, Nizozemsko a Spojené království. [66] Finsko, Německo a Malta. [67] Údaje od sedmi členských států, M. Griffiths, Problem gambling in Europe : An overview, Appex Communications, duben 2009. [68] Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (Diagnostický a statistický manuál duševních poruch), 4. vydání, American Psychiatric Association, 1994. [69] Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (Diagnostický a statistický manuál duševních poruch) – návrh, 5. vydání, American Psychiatric Association, vydání plánované na rok 2013. [70] Studie byla vypracována v partnerství pro výzkum se společností bwin, která zpřístupnila svou databázi klientů. [71] LaBrie, LaPlante, Nelson, Schaffer, Assessing the Playing Field: A prospective Longitudinal Study of Internet Sports Gambling behaviour (s Schumannem,) Journal of Gambling Studies, 2008; Inside the virtual casino: A prospective longitudinal study of Internet casino gambling (s Kaplanem), European Journal of Public Health , 2008 a Population trends in Internet sports gambling (s Schumannem), Computers in Human Behaviour, 2008. [72] Svenska Spel, The cost of gambling. An analysis of the socio-economic costs resulting from problem gambling in Sweden. Rada EU. DS 406/09. Brusel 2009. [73] Jako je tomu např. v případě Finska a Spojeného království. [74] Addiction rates among past year gamblers. British Gambling Prevalence Survey 2007 , National Centre for Social Research, září 2007. [75] Pouze čtyři členské státy (Rakousko, Estonsko, Finsko a Spojené království) poskytly Komisi informace o návykovém hraní hazardních her v souvislosti s výše uvedenou studií o službách hazardních her na vnitřním trhu EU (Study on gambling services in the EU Internal Market), kapitola 9.9, str. 1453. [76] Věk pro dosažení zletilosti je všech členských státech s výjimkou Rakouska 18 let (v Rakousku 19). [77] Např. do ovlivňování sportovních výsledků v Belgii, Německu a Finsku byly zapleteny zločinecké organizace z Číny nebo Chorvatska. [78] Nelze spojovat s opožděnou výplatou výhry, kdy provozovatel s licencí zdrží výplatu výhry za účelem náležitého prověření, aniž by hráči poskytl dostatečné zdůvodnění. Provozovatel by v takových případech měl vysvětlit, proč byla platba zpožděna. Nejběžnějším vysvětlením takového zpoždění bývá dodatečná kontrola klientovy totožnosti. [79] On-line herny pokeru jsou si těchto podvodů vědomy a snaží se pachatele odhalit ještě před potvrzením výplaty. [80] Pojem karta s uloženou hodnotou se vztahuje k peněžní hodnotě uložené na kartě, nikoli na externím účtu, a liší se od předplacené karty, na níž jsou peníze uloženy u jejího vydavatele, podobně jako je tomu u debetní karty. [81] Uvedená v oddíle 1.2. [82] http://www.world-check.com/politically-exposed-person-pep-compliance/. [83] http://www.eu-ssa.org/Home/tabid/36/Default.aspx. [84] Francouzský institut CERT-LEXSI provedl v roce 2005 analýzu 70 milionů internetových stránek a nalezl 14823 stránek nabízejících on-line hazardní hry. Pouze 2005 z nich mělo licenci. [85] Např. rozsudky Soudního dvora ve věci Zenatti, C-67/98, bod 36–37 a ve věci Markus Stoß, C-316/07, bod 104. Viz těž rozsudek Soudního dvora ESVO č. 3/06 ve věci Ladbrokes, bod 63. [86] Viz též sdělení Komise „Rozvoj evropského rozměru v oblasti sportu“, KOM(2011) 12, v němž se hovoří o nutnosti zohlednit při řešení otázky poskytování služeb hazardních her na vnitřním trhu potřebu udržitelného financování sportu (strana 9). [87] Organizace nebo společnosti zabývající se dobročinností nebo činnostmi veřejného zájmu mohou v různé míře uzavírat smlouvy se soukromými provozovateli, kteří poskytují platformu pro hazardní hry a podporují poskytování služeb hazardních her (kteří zcela nebo částečně tuto činnost provozují a obdrží za to finanční náhradu). [88] KOM(2011) 12, s. 9. [89] Různé orgány, které na vnitrostátní úrovni plní regulační úkoly, jsou: i) ministerstva bez zvláštního úřadu, ii) zvláštní úřad v rámci ministerstva, iii) dislokovaný úřad v rámci ministerstva, iv) agentura/inspektorát pod kontrolou ministerstva a v) státem uznaný nezávislý regulační subjekt. [90] http://www.gref.net/index.htm. [91] Z italských zkušeností vyplývá, že každý týden se uskuteční miliony takových přesměrování. [92] Kód MCC pro hazardní hry je 7995.