/* KOM/2011/0174 konecném znení */ SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování nařízení (ES) č. 261/2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů





[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 11.4.2011 KOM(2011) 174 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování nařízení (ES) č. 261/2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů {SEK(2011) 428 v konečném znění} SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování nařízení (ES) č. 261/2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů ÚVOD Jedním z nejdůležitějších individuálních práv občanů EU a základní složkou vnitřního trhu je svoboda pohybu. V EU by bez svobody pohybu byla hospodářská soutěž a integrace nemyslitelná. Nezbytnou podmínkou pro využívání svobody pohybu je cestování. Nařízení (ES) č. 261/2004[1] (dále jen „nařízení“) vstoupilo v platnost dne 17. února 2005. Nařízením se stanovila minimální úroveň norem kvality na ochranu cestujících, čímž se liberalizace leteckého trhu rozšířila o dimenzi důležitou pro občany. Novost některých ustanovení tohoto nařízení zapříčinila, že je letečtí dopravci a vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení vykládali různě, a proto také různě uplatňovali. Pro cestující a jiné zúčastněné strany tak bylo obtížnější pochopit rozsah a limity nařízením stanovených práv. Komise v roce 2007 vydala sdělení[2], v němž určila hlavní nedostatky související s uplatňováním nařízení a navrhla řadu nápravných opatření. Komise se zavázala zúčastněným stranám a evropským institucím, že se bude nadále zasazovat o lepší uplatňování nařízení, aby byl zajištěn jeho jednotný výklad a prosazování. Komise se zároveň zavázala k pravidelnému podávání zpráv. V souladu s tímto závazkem Komise po šestiletém používání nařízení znovu posuzuje jeho provádění. Tato zpráva je součástí snahy Komise odstranit překážky, které občanům brání účinně využívat práva vyplývající z právních předpisů EU. Uvedené snahy vycházejí ze Zprávy o občanství EU za rok 2010 „Odstranit překážky pro výkon práv občanů EU“[3]. Komise ve zprávě oznámila, že hodlá zajistit náležitý výkon práv cestujících v letecké dopravě, zejména v případě dlouhých zpoždění či zrušení letu. Toto sdělení má proto tři cíle: popsat vývoj od přijetí nařízení, jež mohl mít vliv na jeho provádění; dále sledovat opatření přijatá od roku 2007, zhodnotit zlepšení při jeho uplatňování a uvést přetrvávající překážky. Posledním cílem je stanovit další činnosti, jež mají krátkodobě zajistit další zlepšení provádění nařízení v rámci jeho stávajícího právního rámce, a vyhodnotit možné změny, jež mohou pomoci lépe dosáhnout politických cílů nařízení. VÝVOJ OD ROKU 2007 Změny na trhu V uplynulých letech se díky dokončení liberalizace leteckého trhu, rozmachu nových společností a podnikatelských záměrů a díky vzniku dalších linek otevřely cestujícím v letecké dopravě nové možnosti. Počet cestujících se od roku 2000 zvýšil o zhruba 35 %. Cestování letadlem se již nepovažuje za luxus, ale z hlediska pracovních potřeb se stalo nutností; evropští občané je chápou jako samozřejmé právo. Tento růst však vedl k tomu, že je kvalita letecké dopravy v různých ohledech hůře vnímána. Za tímto zhoršením stojí mnoho důvodů, mimo jiné: zpoždění letu, kterým bylo možné se vyhnout, způsobená přetížením vzdušného prostoru, přeplněná letiště a nedostatečné nouzové plánování v případě velmi špatného počasí; přísnější bezpečnostní opatření; větší letiště s většími vzdálenostmi, kvůli kterým mohou cestujícím hrozit problémy s vyzvedáváním zavazadel nebo že jim ulétne spoj; a některé obchodní praktiky leteckých dopravců, jež mohou mít negativní dopad na cestující – na slabší stranu přepravní smlouvy (například případy, kdy se cestující nedostavil k odletu, mezery u nesrovnalostí týkajících se zavazadel a nedostatky v uplatňování stávajících právních předpisů). Pro cestující mohou být tyto problémy v některých případech stejně nákladné jako zrušení letu nebo velké zpoždění. Protože se tyto obchodní praktiky rozšířily až po přijetí nařízení, je třeba přemýšlet o tom, zda řešit některé z těchto otázek na evropské úrovni. Prostředky a důvody cestování se proměnily zároveň s tím, jak společnost začala intenzivněji využívat čas, a s rostoucím významem cestování a dovolené. Dojde-li k narušení cesty, znamená to pro cestující větší nepříjemnosti než dříve. Hlavní cíl nařízení – a sice zlepšit situaci cestujících v případě narušení jejich cesty – je proto důležitější než kdykoliv předtím. Změny v právních předpisech EU o právech cestujících V prosinci 2009[4] vstoupilo v platnost nařízení o právech cestujících v železniční přepravě. Rada a Parlament přijaly v roce 2010 nařízení o právech cestujících při cestování po moři a na vnitrozemských vodních cestách[5] a v roce 2011 nařízení o právech cestujících v autobusové a autokarové dopravě[6]. Jednotlivé druhy dopravy a jejich trhy se vyznačují rozdílnými charakteristikami, a to jak z hlediska daného odvětví (různě velké společnosti, obraty nebo počet linek), tak z hlediska cestujících (různě dlouhé cesty a jejich podmínky), a proto je konkrétní obsah těchto práv různý. Typologie práv zaručovaných ve třech stávajících nařízeních pro leteckou a železniční dopravu, pro dopravu po moři, na vnitrozemských vodních cestách a pro autobusovou a autokarovou dopravu je však srovnatelná, konkrétně se jedná o právo na informace, náhradu jízdného, přesměrování, pomoc během čekání a za určitých podmínek odškodnění. Změny na mezinárodní úrovni Stanovení pravidel pro minimální práva na ochranu cestujících již na mezinárodním poli není výsadou EU. Práva cestujících v letecké dopravě postupně rozšiřují také orgány největších trhů letecké dopravy. Spojené státy, Kanada a další třetí země momentálně zlepšují legislativu v oblasti práv cestujících v letecké dopravě a některé evropské a severoafrické státy budou uplatňovat nařízení jako součást bilaterálních nebo multilaterálních dohod s EU o letectví. EU však zůstává jedinou částí světa, v níž jsou v současnosti stanoveny minimální práva na ochranu cestujících ve všech typech dopravy. Judikatura Na výklad nařízení měla zásadní vliv judikatura . Pokud jde o předpisy IATA [7], potvrdil Evropský soudní dvůr, že jsou zcela v souladu s Montrealskou úmluvou a že jsou tyto dva právní nástroje komplementární. Ve věci C-549/07 Wallentin-Herrman [8] Soud vyjasnil, že technickou závadu na letadle nelze považovat za „mimořádnou okolnost“. Zdá se tedy, že by bylo vhodné pro oblast letectví lépe vymezit pojem vyšší moci, a to s ohledem na výklad ESD a na nabyté zkušenosti. Ve věci Sturgeon [9] týkající se významných zpoždění ESD rozhodl, že významné zpoždění alespoň tří hodin na příletu zakládá pro cestující nárok na náhradu škody ve stejné výši jako v případě zrušení letu, jelikož nepohodlí, kterým trpí cestující, je podobné. Protože rozhodnutí ESD jsou přímo použitelná a právně závazná ode dne, kdy příslušné nařízení vstoupilo v platnost, mají všichni dopravci ze zákona povinnost se jimi řídit. Krize způsobená erupcí sopky v dubnu 2010 Uzavření evropského vzdušného prostoru kvůli sopečnému popelu z islandské sopky v dubnu 2010 bylo bezprecedentní. Nařízení zůstalo nadále plně platné a uzavření vzdušného prostoru bylo okamžitě v celé EU považováno za mimořádnou okolnost. První hodnocení uplatňování evropských právních předpisů v oblasti práv cestujících v letecké dopravě během erupce sopky ukázalo, že většina leteckých společností, letišť a dalších poskytovatelů cestovních služeb se účinně snažila minimalizovat dopad na cestující. Je nepochybné, že bez existence nařízení by nastal mnohem větší chaos a že by náklady pro evropské občany i pro společnost jako celek byly mnohem vyšší. Vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení (NEB) nyní musí přijmout nezbytná opatření proti několika málo leteckým dopravcům, kteří se odmítli nařízením řídit, a to ze dvou důvodů: aby nedošlo k narušování soutěže mezi leteckými dopravci a aby se zabránilo frustraci cestujících z důvodu porušování předpisů. Nařízení bylo během erupce sopky testováno za extrémních podmínek a ukázalo se, kde jsou jeho strukturální omezení. Bylo by vhodné přehodnotit přiměřenost některých současných opatření, např. neomezenou odpovědnost, pokud jde o právo na poskytnutí péče v případě významných přírodních katastrof. Členské státy a Komise musí přemýšlet, jak v budoucnu zajistit, aby takováto zásadní podpora – kterou během „sopečné krize“ poskytovala pouze část odvětví letecké dopravy – byla spravedlivě rozdělena a financována. V současné době probíhá hodnocení finančních nákladů krize. Letecké odvětví však za tímto účelem musí poskytnout příslušné údaje, a ty dosud nemusí být k dispozici, protože vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení a vnitrostátní soudy se stále ještě zabývají celou řadou stížností cestujících. Je třeba celkově zhodnotit spolehlivé údaje, existující předpisy a možná budoucí opatření, a zajistit tak, že toto odvětví nebude nadměrně zatíženo a zároveň že občané neponesou finanční náklady a nepříjemnosti spojené s přírodní katastrofou sami. Komise bude u opatření, jejichž cílem je zachovat mobilitu cestujících v krizových situacích, zkoumat, jakým způsobem by bylo možné zvýšit míru připravenosti všech dotyčných účastníků. Je možné počítat s dočasným zrušením provozních omezení, například omezení nočních letů. SLEDOVÁNÍ OPATřENÍ PřIJATÝCH OD ROKU 2007 Komise sleduje údaje týkající se uplatňování nařízení a vychází přitom z řady zdrojů – z informací zveřejněných sdruženími dopravců a spotřebitelů nebo vnitrostátními subjekty odpovědnými za prosazování nařízení a organizacemi spojenými s Komisí, jako je síť evropských spotřebitelských center (Consumer Centres network, ECC-Net)[10] a telefonní centrum „Europe Direct Call Center“ (EDCC). Dále Komise sleduje řadu studií a průzkumů týkajících se provádění nařízení, zejména zprávu z roku 2008 o smluvních podmínkách a zvýhodněných sazbách dopravců (Report on carriers' contract conditions and preferential tariff schemes)[11], Eurobarometer z roku 2009 o právech cestujících, hodnotící tabulku spotřebitelského trhu z roku 2010 a zprávu o hodnocení nařízení č. 261/2004 z roku 2010[12]. Dalšími zdroji jsou veřejné konzultace o právech cestujících v letecké dopravě ukončené v roce 2010, z nichž vzešly také otázky spojené s tématy jako nesrovnalosti ohledně zavazadla[13] a vztah mezi právy cestujících v letecké dopravě a právy a povinnostmi vyplývajícími ze směrnice o souborných službách pro cesty[14] v případě krachu leteckého dopravce. Výše uvedené zprávy, jež jsou dostupné na stránkách Komise, mohou sloužit jako doplňující informace k této zprávě[15]. Podle získaných informací souvisí některé nedostatky se zněním a s obsahem nařízení, nelze je tedy vyřešit bez změn současných předpisů a tato zpráva se jimi tedy dále nezabývá. Kvůli úplnosti je zde však dále uvedena hlavní kritika obsahu nařízení. Odvětví letecké dopravy kritizuje zejména to, že je nařízení složité, dále neexistenci omezení odpovědnosti poskytnutí péče v případě výjimečných přírodních katastrof, jež dopravce nemůže ovlivnit; problémy zajistit, aby náklady vzniklé prováděním nařízení nesla zodpovědná třetí strana; nedostatečně jasné vymezení pojmu mimořádné okolnosti, jež dopravce může nebo nemůže ovlivnit, a také různý výklad a vymáhání dodržování nařízení. Cestující kritizují zejména tu skutečnost, že letečtí dopravci neuplatňují nařízení vždy správně (např. právo na přesměrování při nejbližší možné příležitosti za „srovnatelných dopravních podmínek“ a na péči během čekání na přesměrování); dále že vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení nevyřizují stížnosti rychle a efektivně; že rozhodnutí vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení nejsou závazná, dopravci se jimi proto často neřídí a soudci je neuznávají. Cestující si také stěžují na nedostatek sledování, analýz a zveřejňování informací o výkonu leteckých společností, pokud jde o uplatňování nařízení a o míru spokojenosti zákazníků. Pokud jde o uplatňování nařízení, Komise ve svém sdělení z roku 2007 vymezila tři oblasti, které je třeba zlepšit. Konkrétně se jedná o nutnost zajistit - jednotný výklad a prosazování nařízení v celé EU, - jasné a snadno dostupné prostředky vyřizování stížností a - adekvátní informování cestujících. Za účelem odstranění těchto nedostatků Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se dohodly, jak uspokojivým způsobem nařízení uplatňovat. Vznikly dvě dobrovolné dohody, v nichž se ujasnily závazky vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení a leteckých společností při vyřizování stížností, a to zejména za mimořádných okolností. Vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení se navíc pod vedením Komise dohodly na dvou interpretačních dokumentech, které pomohly sjednotit uplatňování a prosazování nařízení – jeden z dokumentů vznikl v roce 2007 (dokument sestavený z otázek a odpovědí), druhý dokument v roce 2010 a týká se krize způsobené erupcí sopky. Komise každoročně předsedala několika setkáním vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení (NEB), podporovala stálou neformální výměnu informací mezi jednotlivými NEB a udržovala nepřetržitý a otevřený dialog s leteckým odvětvím a se všemi příslušnými zúčastněnými stranami, včetně každoročních multilaterálních jednání. Tento dialog pomohl všem stranám lépe porozumět nejen kontextu, v němž se nařízení uplatňuje, ale také požadavkům příslušných vnitrostátních orgánů. Komise tomuto dialogu se všemi zainteresovanými stranám přikládá velký význam a snaží se jej dále rozvíjet. Podle informací z různých zdrojů je v tuto chvíli možné nastínit tři hlavní závěry. Za prvé – problémy v uplatňování spojené s nejednotným výkladem a nekonzistentním prosazováním na vnitrostátní úrovni jsou stále velké. Dále jsou cestující frustrováni a uplatňování nařízení je oslabováno tím, že existují markantní rozdíly v postupech při vyřizování stížností, lhůtách na odpověď cestujícím a právně nezávaznou povahou stanovisek vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení a jejich rozsahem. A za třetí se zdá, že informovanost cestujících o jejich právech se nezvýšila. Některé nedostatky přímo souvisí s nařízením, jiné vyplývají z roztříštěnosti legislativy v oblasti ochrany spotřebitele a prosazování takové legislativy v praxi, zejména v přeshraničních situacích. Nejednotný výklad Protože právní předpisy v oblasti práv cestujících v letecké dopravě jsou nové a některé pojmy používané spoluzákonodárci nejsou vymezeny, vykládají se některé články od začátku různě. U většiny otázek probíraných v roce 2007 nyní zúčastněné strany přijímají výklad subjektů odpovědných za prosazování nařízení a Komise. ESD některé pojmy vyložil, a proto již dané otázky nejsou aktuální, naopak se objevily otázky nové. Dokument s otázkami a odpověďmi je proto nutné aktualizovat. Výjimečné přírodní události roku 2010, tedy krize způsobená erupcí sopky a velmi špatné povětrnostní podmínky, jasně ukázaly potřebu zdůraznit, že v případech, kdy odpovědnost za narušení letu nese jiná osoba, včetně třetích stran (poskytovatelé leteckých navigačních služeb, manažeři letišť, poskytovatelé pozemních služeb, cestovní kanceláře, vnitrostátní orgány atd.), může od ní letecký dopravce požadovat náhradu škody. V článku 13 je jasně stanovena společná odpovědnost, přičemž provozující dopravce má povinnost pomáhat cestujícím, ne však platit všechny náklady. Provozující letecký dopravce stojí v souvislosti s závazky nařízení ve středu pozornosti, aby se zajistilo účinné uplatňování nařízení ve prospěch cestujících a aby bylo možné sdílet náklady s jakoukoliv osobou, ať soukromou nebo veřejnou, jež přerušení způsobila[16]. Některé další články se ve světle obecných zásad vyplývajících z judikatury dostatečně objasnily, a nebudou již proto vykládány různě, bez ohledu na budoucí názor ESD. To se týká práva na přesměrování za srovnatelných dopravních podmínek a při nejbližší příležitosti (čl. 8 odst. 1 písm. b)) v případě zrušení nebo odepření nástupu na palubu a právo na pomoc (čl. 6) na místech přestupu. Jak Soud ve své judikatuře vysvětlil, při výkladu ustanovení právních předpisů EU je třeba brát v úvahu nejen znění, ale také celý kontext, cíle sledované danými pravidly a důvody, jež vedly k přijetí předpisu[17]. Pro cestující je základní a nejdůležitější právo ujištění, že jejich cesta bude probíhat za podmínek podobných těm, které jsou uvedené na jejich letence, zejména pokud jde o plánovaný čas. V souladu s politickými cíli nařízení, kterými jsou zmírnění nepohodlí cestujících a nabídka přiměřeného přesměrování[18], a s odůvodněním ESD je třeba ustanovení udělující cestujícím v letecké dopravě práva vykládat v širším smyslu[19]. Podle článku 8 mají cestující právo zvolit si přesměrování za „srovnatelných dopravních podmínek“. Přesměrování se může uskutečnit prostřednictvím jiného druhu dopravy nebo jiného leteckého dopravce na stejné trase nebo na trase velmi podobné, ve stejné nebo podobné třídě. Letečtí dopravci musí cestujícím takovou volbu nabídnout. „Srovnatelné dopravní podmínky“ musí být vymezeny na základě stejné nebo podobné třídy, a ne na základě ceny letenky, kterou konkrétní cestující zaplatil, protože cena sedadla v letadle se neustále mění, je součástí obchodní strategie společnosti a závisí na mnoha různých faktorech. Což dokazuje ta skutečnost, že v rámci jednoho letu a v rámci stejné třídy vedle sebe mohou sedět cestující, kteří za stejné místo zaplatili naprosto odlišnou cenu. Stejné zásady se vztahují na poskytnutí péče na místech přestupu bez ohledu na to, v jakém místě cesty ke zpoždění došlo (nebo kde došlo k prvnímu zpoždění). Nařízení se musí vykládat podle primárních právních předpisů jako celku, včetně zásady rovného zacházení, podle níž nesmějí být srovnatelné situace řešeny odlišně[20]. Při vymezování povinností dopravce je zásadní konkrétní smluvní vztah zaručující cestujícímu, že se do svého cílového místa určení dostane v plánovaném čase. Pro cestující má přestupní místo na letence spojující dva různé úseky jejich letu pouze ten smysl, že jim pomáhá dostat se do cílového místa určení. Podle nařízení však leteckým dopravcům nic nebrání v tom, aby nabízeli takovou službu sami (buď jako přímý let nebo prostřednictvím navazujících letů), a nic jim nebrání v tom, aby v rámci smluvních vztahů mezi leteckými dopravci využili lety jiného dopravce. Zákonodárce to jasně stanoví v čl. 2 písm. h), v němž se vymezuje „cílové místo určení“ a odpovědnost dopravce se omezuje tím, že se stanoví, že „jiné dostupné navazující lety nejsou brány v úvahu, jestliže je dodržen původní plánovaný čas příletu“. Zákonodárce důsledně uvádí pojem cílové místo určení, aby stanovil jak odpovědnost dopravce (která může být omezená, jestliže je dodržen plánovaný čas příletu), tak příslušná práva cestujících (zmírnění nepohodlí). Podle článku 6 má provozující letecký dopravce povinnost cestujícím pomáhat, jestliže důvodně očekává, že cestující budou oproti plánovanému času zpožděni o dobu delší, než je doba určená v tomto článku, a tato povinnost zahrnuje i cestující, kteří mají zpoždění na přestupních místech na cestě k cílovému místu určení. V článku 13 se potvrzuje právo provozujícího leteckého dopravce (který musí poskytnout pomoc) na následný postih dopravce, který zpoždění způsobil, tedy smluvního dopravce nebo dopravce provozujícího předchozí (zpožděný) let. Ačkoliv ESD sehrál klíčovou roli při vyjasňování těch nejkontroverznějších bodů, Komise si je vědoma toho, že vzhledem ke složitosti stávajících pravidel zůstane i nadále mnoho otázek, které by měl ESD vyložit. Jak bylo uvedeno v bodě 2.4, krize vyvolaná erupcí sopky navíc zdůraznila, jak významný je jasný výklad. Práva cestujících v letecké dopravě se musí analyzovat jako celek, a musí se proto posoudit, zda je třeba zabývat se nedostatky v současné legislativě (např. ohledně zavazadel) nebo novými praktikami na trhu. S ohledem na zkušenosti a nedávný vývoj se proto Komise domnívá, že je nutné posoudit stávající opatření a že v této souvislosti je nutné patřičně spolupracovat na probíhající revizi směrnice o souborných službách pro cesty. Komise bude spolupracovat se sítí subjektů odpovědných za prosazování nařízení na jednotném výkladu a v roce 2011 zahájí hodnocení dopadu s cílem posoudit přiměřenost stávajících opatření ve světle zkušeností a nákladů, jež nařízení zúčastněným stranám způsobuje, aby bylo v roce 2012 možné navrhnout další opatření v oblasti práv cestujících v letecké dopravě, a to včetně legislativních opatření. Nejednotné uplatňování nařízení v EU Zpráva z roku 2010 došla k závěru, že problémy s uplatňováním na úrovni EU jsou způsobeny tím, že v řadě členských států nejsou sankce účinné, přiměřené ani natolik odrazující, aby bylo pro dopravce z hospodářského hlediska zajímavé jednat v souladu s nařízením. Hrozí tedy, že rozdílné přístupy jednotlivých členských států k uplatňování nařízení naruší hospodářskou soutěž v letecké dopravě. V roce 2010 Komise podpořila několik společných akcí vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení proti leteckým dopravcům s cílem zajistit úspěšnou jednotnou nápravu všech nepřípustných praktik. Aby se opravily všechny chybné, zavádějící nebo neúplné informace, začaly subjekty odpovědné za prosazování používat nová opatření, například sledovat informace zveřejněné dopravci a dopisy zaslané cestujícím. Tuto činnost podporují strukturované kontakty s leteckými dopravci, existuje-li podezření na nedodržování předpisů, a oficiální varování s cílem jejich dodržování podpořit. I když tato varování a společné akce vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení uplatňování nařízení na evropské úrovni zlepšily, i nadále přetrvávají nedostatky vyžadující další kroky. Rozdíly ve vnitrostátních právních předpisech a postupech Zpráva z roku 2010 analyzovala a vysvětlila hlavní příčiny, kvůli nimž je prosazování ve většině členských států příliš složité, příliš pomalé nebo v praxi neproveditelné. Rozdíly vnitrostátních právních rámců, správních systémů a soudních řízení zvyšují náklady a právní nejistotu leteckému odvětví, které je do velké míry hospodářsky závislé na přeshraniční dopravě, i cestujícím. Prosazování předpisů na úrovni EU zlepší spolupráce se členskými státy při zjišťování a překonávání překážek ve vnitrostátních právních předpisech, které brání řádnému uplatňování nařízení, a to včetně případného zahájení řízení pro porušení povinností. Nařízení č. 261/2004 spadá také do působnosti nařízení (ES) č. 2006/2004 (nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele)[21] o odhalování a vymáhání práva u přeshraničního porušování zákonů, pokud jde o společné zájmy spotřebitelů. V minulosti však vnitrostátní orgány tyto možnosti uvedené v nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele nevyužily. Nařízením č. 261/2004 se stanoví, že členské státy určí vlastní vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení, jež budou muset používat sankční systémy daného státu jak pro vnitrostátní, tak pro zahraniční společnosti činné na jejich území. To mohlo přispět k omezenému využívání sítě pro spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele v tomto odvětví. Měly by se prozkoumat všechny možnosti zajišťující lepší prosazování uvedeného nařízení na přeshraniční úrovni. Při zjišťování a překonávání překážek ve vnitrostátních právních předpisech, které brání řádnému uplatňování nařízení a jednotnému vymáhání nařízení, bude Komise spolupracovat s příslušnými členskými státy a zhodnotí, zda je lze případně odstranit zahájením řízení pro porušení povinnosti. Neexistence jasného mandátu a vnitřních předpisů sítě vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování nařízení Článek 16 počítá s prosazováním nařízení na vnitrostátní úrovni, ale nevytváří nástroj, jenž by zajistil, že se nařízení bude na úrovni EU uplatňovat jednotně, důsledně a účinně. Aby se tento nedostatek překonal, navrhla Komise, aby vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování nařízení spolupracovaly jako neformální skupina (síť NEB), v jejímž rámci se mohou na otázkách prosazování dohodnout. Tyto zkušenosti ukázaly, jaké výhody plynou z toho, že se subjekty odpovědné za prosazování nařízení shodnou na jeho výkladu a že jsou opatření sloužící k prosazování nařízení koordinovaná. Na základě zkušeností byly stanoveny tři hlavní překážky, jež momentálně brání plnému respektování dohod sjednaných v rámci skupiny subjektů odpovědných za prosazování nařízení. Jedná se o neexistenci odpovídajícího mandátu, který by definoval úkoly této skupiny, dále o neexistenci oficiálně jmenovaných členů s pravomocí přijímat rozhodnutí jménem vnitrostátních orgánů a poslední překážkou je neexistence vnitřních předpisů, které by definovaly zejména účinky rozhodnutí skupiny a jak se rozhodnutí přijímají. Tyto nedostatky by bylo možné odstranit zřízením mechanismů, jež zajistí, že všechny členské státy budou dodržovat dohody o uplatňování právních předpisů v rámci stávající sítě subjektů odpovědných za prosazování nařízení. Tato síť subjektů odpovědných za prosazování nařízení se bude zabývat jednotlivými nařízeními EU o právech cestujících v dopravě a to tak, že určí konkrétní členy podle jednotlivých probíraných nařízení (261/2004, 1107/2006[22] nebo 889/2002[23]). Komise zavede mandát a vnitřní předpisy pro stávající síť subjektů odpovědných za prosazování nařízení (která se bude zabývat jednotlivými nařízeními o právech cestujících v letecké dopravě), aby se zlepšila jejich spolupráce na vhodné úrovni a aby se usnadnilo přijímání společných a relevantních rozhodnutí, pokud jde o výklad a prosazování nařízení, včetně dalšího vyjasňování mimořádných okolností a smysluplného a přiměřeného práva na pomoc. Nedostatečné poskytování informací leteckými dopravci o krocích k dosažení souladu s nařízením Právní předpisy EU ani členských států neukládají leteckým dopravcům povinnost mít v souvislosti s právy cestujících v letecké dopravě certifikovaný pohotovostní plán. Z toho vyplývá, že subjekty odpovědné za prosazování nařízení musí jednat extrémně aktivně a posuzovat, jak jednotliví dopravci vykládají a plní své závazky vyplývající z nařízení, na základě informací získaných z nepřímých zdrojů. Protože neexistuje povinnost předem informovat subjekty odpovědné za prosazování nařízení o krocích, které dopravce k dosažení souladu s nařízením podnikl, zbytečně se komplikuje úkol těchto subjektů, pokud jde o prevenci nekalých praktik. Zlepšení lze dosáhnout, pokud bude na vnitrostátní úrovni lépe koordinován orgán udělující provozní povolení a subjekt odpovědný za prosazování nařízení, a pokud budou všichni příslušní účastníci lépe spolupracovat. Bude vytvořena skupina odborníků, jež bude Komisi poskytovat stanoviska ke všem předpisům o právech cestujících v letecké dopravě. Komise bude: - podporovat lepší koordinaci na vnitrostátní úrovni orgánu udělujícího provozní povolení a subjektu odpovědného za prosazování nařízení s cílem posílit opatření určená k prosazování nařízení a jednotlivých vnitrostátních orgánů určených jako subjekt odpovědný za prosazování nařízení za účelem intenzivnější výměny informací o dodržování předpisů dopravcem; - strukturovat své kontakty se všemi klíčovými účastníky vytvořením poradní skupiny pro práva cestujících v letecké dopravě, a to s ohledem na stanoviska odvětví a cestujících ke všem tématům týkajícím se práv cestujících v letecké dopravě. Neexistence integrovaných údajů, povinnosti podávat zprávy a sbírky soudních rozhodnutí Zpráva z roku 2010 zdůraznila, že by k jednotnému prosazování nařízení přispělo lepší celoevropské zkoordinování všech údajů dostupných na vnitrostátní a celoevropské úrovni. Toho by bylo možné dosáhnout, pokud by se skupiny subjektů odpovědných za prosazování nařízení dohodla na společných definicích a kategoriích sdílených údajů; pokud by se vyměňované informace týkaly osobních údajů, použila by se směrnice 95/46[24]. V současnosti neexistuje sbírka vnitrostátních předpisů týkajících se uplatňování nařízení. To brání jednotnému výkladu dokonce v rámci jednoho státu. Subjekty odpovědné za prosazování nařízení a vnitrostátní soudy by mohly nařízení prosazovat jednotněji, pokud by se shromáždily a zveřejnily příslušné rozsudky na evropské i vnitrostátní úrovni. Subjekty odpovědné za prosazování nařízení navíc nezveřejňují zprávy o sankcích a dalších opatřeních, která byla přijata, aby se zajistilo, že dopravci budou nařízení dodržovat, a tyto subjekty ani letecké odvětví momentálně nezveřejňují zprávy o celkovém dodržování nařízení dopravci. Veřejné podávání zpráv o sankcích a celkovém postupu leteckých dopravců by pro veřejnost bylo transparentnější, a pomohlo by tak k řádnému uplatňování nařízení a ke spravedlivé soutěži mezi leteckými dopravci. Komise bude: - podporovat subjekty odpovědné za prosazování nařízení, aby si efektivně vyměňovaly informace včetně relevantních vnitrostátních správních a soudních rozhodnutí, aby více koordinovaly své databáze a ve větší míře podávaly zprávy o uplatňování nařízení; - prosazovat spravedlivou soutěž mezi leteckými dopravci v celé Evropě, mimo jiné podporou zveřejňování uložených sankcí a/nebo celkového postupu dopravců, pokud jde o dodržování nařízení. Nedostatek jednotného a přístupného postupu při vyřizování stížností a opravných prostředků Podle článku 16 mají subjekty odpovědné za prosazování nařízení dva různé úkoly: prosazování nařízení s možností sankcí v případě nepřípustného jednání a vyřizování individuálních stížností cestujících. Nařízení zcela ponechává na členských státech, aby rozhodly o povaze subjektu, který zodpovídá za vyřizování stížností – může to být subjekt odpovědný za prosazování nařízení nebo jiný orgán. V nařízení se nedefinuje vyřizování stížností, nestanoví se ani konkrétní subjekt odpovědný za prosazování nařízení, který by byl příslušný pro vyřizování stížností. Z pohledu cestujícího existují tři hlavní problémy: prvním jsou stávající příliš dlouhé lhůty, během nichž dopravci a subjekty odpovědné za prosazování nařízení odpovídají cestujícím. Dalším problémem je skutečnost, že subjekty odpovědné za prosazování nařízení vydávají nezávazná stanoviska, podle kterých se dopravci nemusí řídit a která vnitrostátní soudy ne vždy uznávají, zejména pokud rozhodnutí vydal subjekt odpovědný za prosazování nařízení z jiného členského státu. A třetím problémem je, že subjekty odpovědné za prosazování nařízení ne vždy fungují jako prostředníci mezi cestujícími a dopravci. Dosud nevyřešené jsou tyto hlavní body: Rozdíly v roli subjektů odpovědných za prosazování nařízení a rozsah působnosti jejich stanovisek Od roku 2005 vznikly různé způsoby vyřizování stížností, které jsou podrobně vysvětleny ve zprávě z roku 2010. Role subjektů odpovědných za prosazování nařízení, rozsah působnosti jejich stanovisek a lhůty u vyřizování stížností jsou proto v jednotlivých členských státech velmi rozdílné. V duchu nařízení by měl při vyřizování stížnosti cestující v přiměřené lhůtě obdržet smysluplnou odpověď ohledně svých specifických práv, a ne pouze informaci o možných sankcích, či do jaké míry se dopravce řídí legislativou. Některé subjekty odpovědné za prosazování nařízení potvrzují, že se v posledních letech zvýšil počet stížností ze strany cestujících. To je sice dobrým znamením vyšší informovanosti o právech občanů při cestovaní leteckou dopravou, na druhou stranu však existující struktury subjektů odpovědných za prosazování nařízení nejsou schopné řádně řešit rostoucí počet stížností v přiměřených lhůtách. K účinnějšímu a jednotnějšímu vyřizování stížností na úrovni EU by mohla vést spolupráce s členskými státy, jejímž cílem by bylo určit a překonat nedostatky v postupech a nedostatky vnitrostátních subjektů odpovědných za vyřizování stížností a zajistit zároveň nezbytný tok informací k subjektu odpovědnému za prosazování nařízení. Za druhé by se uplatňování nařízení a spokojenost cestujících zlepšily, kdyby existovaly účinné soukromoprávní opravné prostředky na vnitrostátní úrovni nebo úrovni EU, například vytvoření rozhodčích nebo smírčích orgánů, které by cestujícím pomáhaly závaznými, rychlými a nenákladnými prostředky. Komise bude: - pro dosažení účinnějšího, rychlejšího a konzistentnějšího vyřizování stížností na úrovni EU spolupracovat s příslušnými členskými státy, určí a vyřeší nedostatky u jejich stávajících postupů a u vnitrostátních subjektů odpovědných za vyřizování stížností a zajistí zároveň nezbytný tok informací mezi subjektem odpovědným za prosazování nařízení a subjektem odpovědným za vyřizování stížností; - zajistí patřičnou koordinaci při probíhající revizi stávajících nebo budoucích opatření EU týkajících se prosazování a postihu, například náhradní mechanismus řešení sporů nebo kolektivní odškodnění spotřebitelů. Příslušný vnitrostátní subjekt odpovědný za vyřizování stížností; přiměřené lhůty Smluvní strany momentálně ne zcela respektují dvě dobrovolné dohody o vyřizování stížností. Podle zpráv Evropských spotřebitelských center a spotřebitelských organizací je těžké zjistit, jak u některých leteckých společností podat stížnost. Lhůta, během níž cestující může očekávat závěrečné stanovisko subjektu odpovědného za prosazování nařízení se v současnosti pohybuje zhruba mezi 4 a 18 měsíci, navíc připadá ještě doba, kterou potřebuje dopravce k zodpovězení žádosti. Momentálně musí cestující podat stížnost při dvou podobných případech u jedné letenky se stejným dopravcem (například neposkytnutí pomoci při dvou významných zpožděních, k jednomu došlo při letu tam a ke druhému na cestě zpět) dvěma různým subjektům odpovědným za prosazování nařízení, absolvovat dvě různá řízení s různými lhůtami, a výsledkem jsou dvě různá stanoviska – jedno může vyčíslit zvláštní práva cestujícího a druhé se zabývá dodržováním nařízení. Současnou situaci by zlepšilo, kdyby se členské státy více politicky angažovaly v respektování lhůt stanovených v dobrovolných dohodách a v konzistentnějším způsobu práce. Uvedené rozdíly, jež na úrovni EU stále existují, cestující frustrují, protože jejich očekávání týkající se role subjektů odpovědných za prosazování nařízení neodpovídá tomu, co momentálně subjekty odpovědné za prosazování nařízení mnohdy dělají v rámci vnitrostátních procesů. Další překážkou mohou být jazykové problémy. Toto téma je obzvláště aktuální vzhledem k přeshraniční povaze letecké dopravy a k dohodnuté zásadě, že vyřizování stížností přísluší subjektu odpovědnému za prosazování nařízení podle místa, kde k události došlo. Zkušenosti ukazují, že cestující mají užší vztah k jinému místu cesty, a zřejmě by upřednostnili možnost zvolit si příslušný subjekt odpovědný za prosazování nařízení, který má vyřizovat stížnost (jako je tomu i u soudní příslušnosti[25]). Možnost nabídnout cestujícím podobnou volbu příslušného subjektu odpovědného za prosazování nařízení, který má vyřizovat jejich stížnost, by se měla prozkoumat, protože by mohla nejen usnadnit právní kroky cestujícího, ale také sledování rozhodnutí subjektu odpovědného za prosazování nařízení příslušným soudem stejného státu. Komise bude: - podporovat jednotnější a rychlejší vyřizování stížností, zejména předloží síti subjektů odpovědných za prosazování společný formulář pro vyžádání informací od dopravců a návrh k příslušnému subjektu odpovědnému za prosazování nařízení. - spolupracovat s budoucí poradní skupinou pro práva cestujících v letecké dopravě s cílem podpořit letecké dopravce ve stanovení přiměřených a přesných lhůt pro vyřizování stížností cestujících. Nedostatek informací poskytovaných cestujícím Aby cestující mohli posoudit, zda jejich práva byla řádně respektována, a aby věděli, na koho se obrátit, budou-li nespokojeni, potřebují přesné informace. Informuje-li dopravce cestující nepřesným nebo zavádějícím způsobem – činí tak prostřednictvím smluvních podmínek a obecných informací v reklamě, v tiskových prohlášeních a ve specifických údajích v odpovědích dopravce na stížnosti – je třeba tuto závažnou chybu postihovat i bez předchozí stížnosti. Nejdůležitější je okamžitá reakce subjektu odpovědného za prosazování nařízení. Stále se ještě vyskytují nesrovnalosti pokaždé, když letecký dopravce musí poskytnout cestujícím informace podle čl. 14 odst. 2 o příčinách přerušení letu. Subjekty odpovědné za prosazování nařízení by měly pobízet dané odvětví, aby více využívalo nové technologie (sms, internet a sociální sítě) za účelem co nejrychlejšího kontaktování dotyčných cestujících, protože by se tím cestujícím zmírnilo nepohodlí a dopravcům náklady. Spolehlivé kvantitativní údaje mají pro společnosti, spotřebitele i pro osoby přijímající rozhodnutí nevyčíslitelnou hodnotu. Nařízení by bylo účinnější, pokud by dopravci plně v souladu se směrnicí 95/46/ES poskytovali vnitrostátním subjektům odpovědným za prosazování nařízení více informací, které by usnadnily zveřejňování informací k tématům jako dochvilnost, počet letů ovlivněných přerušením a uplatněná práva cestujících v letecké dopravě. V souvislosti s normami péče o zákazníka by se tím také podnítila hospodářská soutěž mezi dopravci a zlepšil celkový tok informací k veřejnosti, což by napomohlo spravedlivé soutěži mezi leteckými dopravci. Komise bude spolupracovat se sítí subjektů odpovědných za prosazování nařízení a s poradní skupinou pro práva cestujících v letecké dopravě s cílem pobídnout letecké společnosti a další příslušné provozovatele k pravidelnému podávání zpráv subjektům odpovědným za prosazování nařízení, pokud jde o údaje ke zveřejnění týkající se uplatňování nařízení. Počet cestujících, kteří si stěžují, pokud dopravce nesplní své závazky, zůstává i nadále nízký[26]. Důvody mohou být i jiné, ale zároveň to dokazuje, že cestující si nejsou příliš vědomi svých práv. V roce 2010 Komise zahájila celoevropskou informační kampaň na zvýšení povědomí občanů. Povědomí občanů o rozsahu jejich práv a jejich uplatňování by mohla zvýšit další opatření subjektů odpovědných za prosazování nařízení, sdružení spotřebitelů nebo organizací spojených s Komisí, jako je Evropské spotřebitelské centrum. V rámci konceptu práv cestujících pro různé druhy dopravy se Komise bude nadále snažit o podporu od zúčastněných stran, aby se dopravní střediska včetně letišť postupně přeměnila na místa, kde občané snadno získají informace o svých právech v rámci předpisů EU, zejména pokud cestují po Unii. Komise bude zvyšovat povědomí cestujících o jejich právech prostřednictvím různorodých způsobů informování, například probíhající informační kampaní Komise o právech cestujících, ale také prostřednictvím stávajících sítí spotřebitelů jako ESC a ve spolupráci se sítí subjektů odpovědných za prosazování nařízení. ZÁVěRY A DALšÍ KROKY I přes pokrok dosažený od roku 2007 se Komise domnívá, že pro zlepšení provádění nařízení je třeba přijmout opatření ve třech oblastech: účinně sjednotit prosazování práv EU, zjednodušit požívání těchto práv v praxi a zvýšit o nich povědomí. V této zprávě Komise určila 12 činností k překonání překážek, na něž cestující a dané odvětví stále narážejí při uplatňování a požívání práv stanovených nařízením. Krátkodobě tyto činnosti vycházejí z již existujících mechanismů a postupů, s cílem lépe je uspořádat a používat. Ve střednědobém horizontu provede Komise zhodnocení dopadů současného nařízení a různých scénářů, které by mohly pomoci v ochraně práv cestujících v letecké dopravě a v udržení kroku s vyvíjející se socioekonomickou realitou. Komisi by to mělo umožnit, aby v roce 2012 oznámila další opatření, která se budou jevit jako nutná, včetně opatření legislativního charakteru. Komise proto[27]: 1. bude spolupracovat s příslušnými členskými státy při zjišťování a překonávání překážek ve vnitrostátních právních předpisech, které brání řádnému uplatňování nařízení a jeho jednotnému vymáhání, a zhodnotí, zda je lze případně odstranit zahájením řízení pro porušení povinnosti; 2. zavede mandát a vnitřní předpisy pro stávající síť subjektů odpovědných za prosazování nařízení (která se bude zabývat jednotlivými nařízeními o právech cestujících v letecké dopravě), aby se zlepšila jejich spolupráce na vhodné úrovni a aby se usnadnilo přijímání společných a relevantních rozhodnutí, pokud jde o výklad a prosazování nařízení, včetně dalšího vyjasňování mimořádných okolností a smysluplného a přiměřeného práva na pomoc; 3. bude podporovat lepší koordinaci na vnitrostátní úrovni orgánu udělujícího provozní povolení a subjektu odpovědného za prosazování nařízení s cílem posílit opatření určená k prosazování nařízení a jednotlivých vnitrostátních útvarů určených jako subjekt odpovědný za prosazování nařízení za účelem intenzivnější výměny informací o dodržování předpisů dopravcem; 4. bude strukturovat své kontakty se všemi klíčovými účastníky vytvořením poradní skupiny pro práva cestujících v letecké dopravě, a to s ohledem na stanoviska odvětví a cestujících ke všem tématům týkajícím se práv cestujících v letecké dopravě; bude spolupracovat s budoucí poradní skupinou pro práva cestujících v letecké dopravě s cílem podpořit letecké dopravce ve stanovení přiměřených a přesných lhůt pro vyřizování stížností cestujících; 5. bude podporovat subjekty odpovědné za prosazování nařízení, aby si efektivně vyměňovaly informace včetně relevantních vnitrostátních správních a soudních rozhodnutí, aby více koordinovaly své databáze a ve větší míře podávaly zprávy o uplatňování nařízení; 6. bude prosazovat spravedlivou soutěž mezi leteckými dopravci v celé Evropě, mimo jiné podporováním zveřejňování uložených sankcí a/nebo celkového postupu dopravců, pokud jde o dodržování nařízení; 7. bude pro dosažení účinnějšího, rychlejšího a konzistentnějšího vyřizování stížností (na úrovni EU) spolupracovat s příslušnými členskými státy s cílem určit a překonat nedostatky u jejich stávajících postupů a nedostatky vnitrostátních subjektů odpovědných za vyřizování stížností, a zajistit zároveň nezbytný tok informací mezi subjektem odpovědným za prosazování nařízení a subjektem odpovědným za vyřizování stížností; 8. zajistí patřičnou koordinaci právních předpisů o právech cestujících s probíhající revizi stávajících nebo budoucích opatření EU týkajících se prosazování a opravných prostředků, například náhradní mechanismus řešení sporů nebo kolektivní odškodnění spotřebitelů; 9. bude podporovat jednotnější a rychlejší vyřizování stížností, zejména předloží síti subjektů odpovědných za prosazování společný formulář pro vyžádání informací od dopravců a návrh k příslušnému subjektu odpovědnému za prosazování nařízení; 10. bude spolupracovat se sítí subjektů odpovědných za prosazování nařízení a s poradní skupinou pro práva cestujících v letecké dopravě s cílem pobídnout letecké společnosti a další dotyčné účastníky k pravidelnému podávání zpráv subjektům odpovědným za prosazování nařízení, pokud jde o údaje týkající se uplatňování nařízení; 11. bude zvyšovat povědomí cestujících o jejich právech prostřednictvím různorodých komunikačních nástrojů, například probíhající informační kampaní Komise o právech cestujících, ale také prostřednictvím stávajících sítí spotřebitelů, např. evropských spotřebitelských center; 12. v roce 2011 zahájí hodnocení dopadu s cílem posoudit přiměřenost stávajících opatření na základě zkušeností a nákladů, jež nařízení zúčastněným stranám způsobuje, aby bylo v roce 2012 možné navrhnout další opatření v oblasti práv cestujících v letecké dopravě a v koordinaci s probíhající revizí směrnice o souborných službách pro cesty (90/314/EHS), a to včetně legislativních opatření. [1] Úř. věst. L 46, 17.2.2004, s. 1. [2] KOM 168 (2007) [3] KOM 603 (2010) [4] Úř.věst. L 315, 3.12.2007, s. 14. [5] Úř.věst. L 334, 17.12.2010, s. 1. [6] Úř.věst. L 55, 28.2.2011, s. 1. [7] C-344/04, 10.1.2006. [8] C-549/07, 22.12.2008. [9] Spojené věci C-402/07 a C-432/07, 19.11.2009. [10] http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm [11] Vypracoval Steer Davies Gleeve http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/passengers_en.htm [12] Vypracoval Steer Davies Gleeve, stejná internetová stránka. [13] Úř. věst. L 140, 30.5.2002, s. 2. [14] Úř. věst. L 158, 23.6.1990, s. 59. [15] SEK(2011) 428, pracovní dokument útvarů Komise, doprovodný dokument tohoto sdělení [16] 7. a 8. bod odůvodnění. [17] Body 41 a 42 věci Sturgeon. [18] Bod odůvodnění 12. [19] Věc Wallentin-Hermann, bod 17; věc Sturgeon, bod 45. [20] Věc IATA, bod 95. [21] Úř. věst. L 364, 9.12.2004, s. 1. [22] Úř. věst. L 204, 26.7.2006, s. 1. [23] Úř.věst. L 140, 30.5.2002, s. 2. [24] Úř. věst. L 281, 23.11.1995, s. 31–50. [25] Věc C-204/08, Rehder, body 43 a 45. [26] Podle Eurobarometru z roku 2009 je to méně než 7 %. [27] V těchto závěrech se opakuje znění z rámečků uvedených výše v textu.