[pic] | EVROPSKÁ KOMISE |

V Bruselu dne 12.7.2010

KOM(2010)369 v konečném znění

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Přezkum směrnice 94/19/ES o systémech pojištění vkladů

KOM(2010) 368

ZPRÁVA KOMISEEVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Přezkum směrnice 94/19/ES o systémech pojištění vkladů

1. ÚVOD

TATO ZPRÁVA POJEDNÁVÁ O OTÁZKÁCH, KTERÉ V znesla ustanovení čl. 7 odst. 1 písm. a) a čl. 12 odst. 1 směrnice určená k přezkumu a kterými se návrh na změnu směrnice 94/19/ES nezabývá nebo se jimi zabývá nedostatečně:

– vhodnost pevného limitu pojištění vkladů ve výši 100 000 EUR (čl. 7 odst. 1 písm. a));

– vhodnost a podmínky pojištění vkladů v plné výši v některých případech dočasně zvýšených zůstatků na účtu (čl. 12 odst.1 písm. b));

– přínosy a náklady zavedení systému Společenství pro pojištění vkladů (čl. 12 odst. 1 písm.d));

– harmonizace rozsahu působnosti, pokud jde o produkty a vkladatele, na něž se pojištění vkladů vztahuje, včetně specifických potřeb malých a středních podniků a místních orgánů (čl. 12 odst. 1 písm. f));

– vztah mezi systémy pojištění vkladů a alternativními způsoby výplaty náhrad vkladatelům, například mechanismy zajišťujícími výplaty náhrad v případě naléhavé potřeby (čl. 12 odst. 1 písm.g)).

Tuto zprávu je nutné posuzovat v kontextu legislativního návrhu, k němuž se vztahuje. Závěr zprávy stručně pojednává o souvislostech mezi systémem pojištění vkladů a prací Komise na otázce řešení problémů bank.

2. LIMIT A ROZSAH POJIšTěNÍ VKLADů

Tato část zprávy se zabývá vhodným limitem pojištění, dočasně zvýšenými zůstatky vkladů a specifickými potřebami veřejných orgánů a malých a středních podniků (MSP).

2.1. Vhodnost pevného limitu pojištění vkladů ve výši 100 000 EUR

Směrnice 2009/14/ES od členských států požaduje, aby do 31. prosince 2010 pevně stanovily výši pojištění vkladů na 100 000 EUR. Tato směrnice byla přijata na podzim roku 2008, kdy se zhoršila finanční krize. Vzhledem k naléhavosti situace nebylo v té době provedeno posouzení dopadů. Komise vyhodnotila vhodnost pevného limitu pojištění vkladů ve výši 100 000 EUR zpětně.

Přístup „minimální harmonizace“, který se uplatnil ve směrnici 94/19/ES, vedl k značným rozdílům mezi limity pojištění v jednotlivých členských státech. V době zhoršení finanční krize na podzim 2008 převedli někteří vkladatelé v zemích EU své vklady z bank v členských státech s nízkým limitem pojištění do těch, které poskytovaly vyšší ochranu vkladů. Tyto rozdíly mohou mít za následek závažné narušení situace. Převádění vkladů motivované jediným faktorem (limitem pojistného krytí) může být pro vkladatele nákladné, protože přechod od jedné banky k jiné může mít například vliv na výši úrokových výnosů vkladatele. Úvěrovým institucím může náhlý a výrazný odliv vkladů způsobit vážné problémy s likviditou. Tato situace pak může mít dopad na „reálnou ekonomiku“ (banky se v době finanční nestability mohou rozhodnout omezit poskytování úvěrů) a nakonec vést k intervenci státu a použití veřejných prostředků. Kromě toho, pokud si vkladatelé vyberou banku nikoli podle kvality, ceny nebo výhod požadovaného produktu, ale podle nabízené ochrany vkladů (na což banky nemají vliv), nebudou plně využívat všech možností vnitřního trhu. Pokud se v budoucnu chceme vyhnout podobnému narušování situace a zajistit na celém vnitřním trhu vyrovnané podmínky, měl by být limit pojištění vkladů obecně všude stejný.

Limity pojištění vkladů se v jednotlivých členských státech stále ještě velmi liší a pohybují se od minimální částky 50 000 EUR do 103 291 EUR v Itálii[1] až po neomezené krytí v některých dalších členských státech. Z celkového počtu 27 členských států už 16 v současnosti uplatňuje pojištění vkladů do výše 100 000 EUR nebo je legislativně připraveno zavést tento limit v letošním roce. Návrat k jakémukoli limitu pojištění vkladů, který by byl nižší než 100 000 EUR, by byl pro vkladatele matoucí a zbytečným zvýšením rizika hromadného vybírání vkladů by znovu mohl vést k podlomení důvěry vkladatelů. Mohl by být také mylně chápán jako nedostatek jasné koncepce a důsledné celkové strategie EU při reformování systémů pojištění vkladů, které jsou jedním z klíčových prvků finanční záchranné sítě.

Pevný limit pojištění vkladů ve výši 100 000 EUR je optimálním řešením jak z hlediska účinnosti, tak z hlediska efektivnosti nákladů. Značně by posílilo ochranu vkladů, aniž by přitom neúměrně zvýšilo náklady bank a vkladatelů. Ve srovnání s limity pojištění uplatňovanými v členských státech před finanční krizí by zvýšilo částku pojištěných vkladů z 61 % na 72 % způsobilých vkladů a zvýšilo by také počet plně pojištěných vkladů z 89 % na 95 % způsobilých vkladů. Stanovení vyššího limitu než 100 000 EUR by mělo jen velmi omezený přínos (např. pojištěním do výše 200 000 EUR by se počet plně pojištěných vkladů zvýšil jen o necelá 2 %), takže vyšší limit pojištění by zřejmě nemohl ospravedlnit dodatečné náklady.

Současné rozhodnutí zvýšit pojištění vkladů na pevný limit 100 000 EUR je proto správné.

2.2. Malé a střední podniky (MSP) a místní orgány

V zájmu zjednodušení a harmonizace systému a zajištění rychlejšího vyplácení náhrad díky snadnějšímu ověřování nároků se Komise vyslovuje pro to, aby ve všech členských státech byly do systému pojištění vkladů začleněny nebo z něj vyloučeny celé kategorie vkladatelů, jako jsou podniky a úřady, tedy aby nedocházelo k rozčleňování až v rámci dané kategorie (tj. podle velikosti podniku nebo druhu veřejného orgánu), neboť podobné rozčleňování by bylo časově náročné a nákladné.

Malé a střední podniky jsou v současnosti pojištěny v rozsahu, v jakém je jim dovoleno sestavovat zkrácené verze rozvahy. To zhruba odpovídá definici malého podniku, která se používá v EU. Vzhledem k tomu, že tato dílčí kategorie MSP představuje 98,7 % všech podniků v EU (99,8 %, pokud by byly pojištěny všechny malé a střední podniky), dá se předpokládat, že náklady na identifikaci tohoto zhruba 1 % vkladatelů během vyplácení náhrad a možné zpoždění, které by tím vzniklo při výplatách náhrad vkladatelům, by převážily nad očekávaným přínosem ve formě náhrad ušetřených za tak nízký počet vkladatelů. Komise proto navrhuje, aby se pojištění vztahovalo na všechny podniky bez ohledu na velikost.

Vzhledem k tomu, že vklady místních orgánů jsou v současnosti vyloučeny ve 20 členských státech, jejich vyloučení ze systému by připadalo v úvahu jen v sedmi členských státech a mělo by menší dopad než jejich začlenění. Pojištění vkladů do výše 100 000 EUR by pro většinu místních orgánů nemělo význam, protože asi 83 % místních orgánů v EU má bankovní vklady vyšší než 50 000 EUR a asi 72 % z nich vyšší než 100 000 EUR. V některých nových členských státech EU-12 (např. v České republice a Litvě) jsou průměrné vklady orgánů místní správy nejnižší v EU, takže by dopad v těchto zemích mohl být větší.

V EU je mnohem méně orgánů místní správy než jiných vkladatelů (asi 121 000 orgánů místní správy ve srovnání s 450 miliony jiných vkladatelů). Nízký počet místních orgánů ve srovnání se všemi ostatními vkladateli minimalizuje dopad na finanční stabilitu v případě pádu banky. I když budou obce technicky insolventní, existují ve vnitrostátních právních předpisech prostředky jak zajistit, aby dál vykonávaly své základní funkce pro veřejnost; a pokud by potřebovaly úvěr, mají k němu snadnější přístup než běžní občané.

V systémech pojištění vkladů by měly být pojištěny všechny podniky, avšak místní orgány by z nich měly být vyloučeny.

3. JEDNOTNÝ SYSTÉM POJIšTěNÍ VKLADů PRO CELOU EU

V ZÁJMU ZLEPšENÍ PřESHRANIčNÍ SPOLUPRÁCE MEZI SYSTÉMY POJIšTěNÍ VKLADů A VYřEšENÍ SOUčASNÉ ROZTřÍšTěNOSTI TOHOTO SYSTÉMU (V EU existuje téměř 40 systémů) provedly útvary Komise analýzu výhod a nákladů zavedení jednotného systému pojištění vkladů pro celou EU. Byly zvažovány tyto strukturální varianty:

- jediný subjekt, který by působil jako jednotný systém pro celou EU a který by nahradil stávající systémy pojištění vkladů,

- další systém, a to na úrovni EU („28. režim“), který by doplňoval a podporoval stávající systémy ve 27 členských státech,

- síť stávajících systémů („systém EU sestávající z jednotlivých systémů pojištění vkladů“) včetně vzájemné výpůjční facility; znamenalo by to, že pokud by jeden systém pro pojištění vkladů vyčerpal své finanční možnosti, mohl by si půjčit prostředky od ostatních systémů (podobný systém se uplatňuje v Rakousku).

Pokud jde o členství, byly zvažovány tyto možnosti: i) všechny banky jako členové; ii) jen přeshraniční banky jako členové (tj. banky s pobočkami v jiném členském státě); iii) jen velké, pro systém důležité banky jako členové.

Z hlediska nákladů by byl efektivní jediný systém pojištění vkladů pro celou EU, neboť by se s jeho pomocí ročně ušetřilo asi 40 milionů EUR na administrativních nákladech. Byla by to tedy ekonomicky efektivní varianta, která by vyřešila problém roztříštěnosti, ale vyžaduje ještě další prozkoumání některých právních otázek. Myšlenku jediného systému pojištění vkladů pro celou EU je proto třeba považovat za dlouhodobý projekt a do roku 2014 by měla být znovu přezkoumána. Měla by také odpovídat dalšímu vývoji a pokroku, pokud jde o novou architekturu dohledu v EU a vývoji v oblasti řešení problémů bank (viz další část zprávy).

„28. režim“ by byl zřejmě poněkud neefektivní a systém by se při jeho uplatnění stal ještě složitějším, aniž by se vyřešily nesrovnalosti, které pramení z existence skoro 40 systémů v EU. Síť stávajících systémů („systém EU sestávající z jednotlivých systémů pojištění vkladů“) by se dala vybudovat poměrně snadno, protože by nevyžadovala změny v právních podmínkách vnitrostátních systémů. Kromě toho by vzrostla důvěra vkladatelů, kdyby mezi systémy existovala vzájemná výpůjční facilita, která by snižovala pravděpodobnost rizika státního zásahu.

Za těchto podmínek je třeba považovat síť systémů pojištění vkladů se vzájemnou výpůjční facilitou (viz příloha) za první krok ke zřízení budoucího jediného systému pojištění vkladů pro celou EU. Je třeba poznamenat, že zavedení jednotného systému pro celou EU předpokládá úplnou harmonizaci systémů pojištění vkladů, a bude ho proto možné uskutečnit až poté, kdy finanční prostředky těchto systémů dosáhnou cílové výše 1,5 % způsobilých vkladů.

Bez ohledu na to, jaká bude struktura jednotného systému pojištění vkladů pro celou EU, měly by do ní spadat všechny banky. Jakákoli jiná varianta by mohla narušit hospodářskou soutěž a byla by neslučitelná s vnitřním trhem.

4. VÝPLATY NÁHRAD V PřÍPADě NALÉHAVÉ POTřEBY

Komise navrhuje zkrácení doby výplaty náhrad na sedm dnů. Výplata náhrad v případě naléhavé potřeby však není považována za variantu, které by se dávala přednost.

Pokud by u náhrad vyšších než 10 000 EUR měly být určité částky vypláceny v urychleném režimu předem (např. 10 000 EUR do tří dnů) a zbytek v běžné lhůtě pro vyplacení (tj. do čtyř až šesti týdnů), pak tím, že systémy pojištění vkladů by musely provádět výplatu dvakrát, by se pravděpodobně téměř zdvojnásobily také náklady (jak za lidskou práci, tak za technické zdroje). Rychlé vyplácení náhrad bez důkladného prověření nároků (kvůli časové tísni) by mohlo zvýšit počet chybně provedených plateb nad obvyklou úroveň. To by vedlo k dalšímu zvýšení nákladů na systémy pojištění vkladů, neboť by bylo nutné vymáhat chybně vyplacené peníze zpět. V praxi by to mohlo být velmi obtížné a časově náročné, protože systémy by pravděpodobně byly nuceny uchylovat se k soudnímu vymáhání svých nároků. „Výplaty náhrad v případě naléhavé potřeby“ by také mohly poškozovat důvěru vkladatelů, protože by vkladatelům vysílaly velmi negativní signál o stavu trhu. Vkladatelé, kteří dostanou v krátkém horizontu jen část svých vkladů, se mohou domnívat, že v systému pojištění vkladů není dost prostředků na to, aby byly vyplaceny celé částky, a mohou začít v panice hromadně vybírat z bank všechny své vklady najednou.

„Výplaty náhrad v případě naléhavé potřeby“ by tedy byly nákladově neefektivní a mohly by podkopat důvěru vkladatelů. Pokud systém pojištění vkladů dokáže vyplatit 10 000 EUR po třech dnech, má-li zdravé financování, měl by být také schopný vyplatit v krátké lhůtě 100 000 EUR. Je mnohem efektivnější zajistit nezbytné podmínky pro rychlejší vyplácení náhrad standardním způsobem tak, jak je stanoveno v legislativním návrhu Komise.

5. POJIšTěNÍ VKLADů A řEšENÍ PROBLÉMů BANK (ALTERNATIVY K VÝPLATě NÁHRAD)

Alternativou ke spuštění systému pojištění vkladů a k likvidaci banky by bylo řešení problémů banky formou řízeného konkurzu (tj. zorganizování řízeného úpadku banky), který by znamenal kontinuitu bankovních služeb tak, aby vkladatelé měli stále přístup ke svým penězům. Konkrétně to znamená, že vklady by mohly být převedeny do jiné banky.

Směrnice o systémech pojištění vkladů by však u těchto variant výplaty náhrad neměla být příliš normativní, protože řešení problémů bank je předmětem samostatných sdělení[2], která připravují cestu chystanému legislativnímu návrhu. Návrh týkající se systémů pojištění vkladů by neměl předjímat probíhající práci na otázce řešení problémů bank, ani by na druhé straně neměl být pokrok v oblasti systémů pojištění vkladů zpomalován dalším vývojem v této otázce. Dobrým řešením by bylo dosáhnout takové podoby směrnice o systémech pojištění vkladů, aby se směrnice dokázala přizpůsobovat změnám plynoucím z další práce na řešení problémů bank. Komise proto navrhuje, že náklady systémů pojištění vkladů na opatření řešící problémy bank převodem vkladů by neměly být vyšší než náklady na náhrady vyplácené vkladatelům.

Měly-li by systémy pojištění vkladů sloužit pro více účelů, tj. zahrnovat i včasná intervenční opatření (např. rekapitalizaci, poskytnutí likvidity, záruky atd.), musely by být adekvátně financovány. Bylo by třeba vybrat dodatečné finanční prostředky přesahující cílovou výši. Je tomu tak proto, že řešení problémů bank představuje alternativu k výplatě náhrad, zatímco včasná intervence není vždy zárukou, že později nebude třeba náhrady vyplatit. Systémům pojištění vkladů by proto mělo být jen do určité míry umožněno používat finanční prostředky k zabránění úpadku banky, aniž by byl takový způsob financování omezen na převod vkladů.

* * *

Příloha: Přehled prvků financování v síti EU sestávající ze systémů pojištění vkladů podléhajících vzájemnému vypůjčování

[pic]Zdroj: Útvary Komise.

[1] V Norsku jsou vklady pojištěny do částky vyšší než 240 000 EUR (v převodu).

[2] Viz KOM(2009) 561 a KOM(2010) 254.