PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE

INFORMACE NA PODPORU PROHLÁŠENÍ O VĚROHODNOSTI

Úvod

1.1 Na základě ustanovení článku 248 Smlouvy o ES předkládá Účetní dvůr Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti účtů a zákonnosti a správnosti uskutečněných operací (dále jen „DAS“ z francouzského Déclaration d’assurance). Smlouva dále zmocňuje Účetní dvůr, aby toto prohlášení doplnil konkrétním hodnocením každé podstatné oblasti činnosti Společenství.

1.2 Cílem práce týkající se spolehlivosti účtů Evropských společenství je získat dostatečné podklady pro závěry o tom, do jaké míry byly příjmy, výdaje, aktiva a pasiva řádně zaevidovány a zda účetní závěrka věrně odráží finanční situaci ke konci roku (viz body1.6–1.45).

1.3 Cílem práce týkající se zákonnosti a správnosti uskutečněných operací je získat dostatečné důkazy, ať přímé či nepřímé, pro vyjádření stanoviska, zda jsou uskutečněné operace v souladu s platnými předpisy nebo smluvními ustanoveními a zda byly správně vypočítány (viz body1.46–1.86) (3).

1.4 Účetní dvůr znovu věnoval zvláštní pozornost úsilí, které Komise vyvinula k posílení svého systému vnitřní kontroly, a opatřením přijatým v návaznosti na akční plány přiložené k výročním zprávám o činnosti a souhrnu těchto zpráv za rozpočtový rok 2003 (viz body 1.54–1.86).

1.5 Kromě toho Účetní dvůr předkládá ukazatele pro sledování pokroku při zlepšování vnitřních kontrol jak celkově, tak pro každou oblast příjmů a výdajů zvlášť (viz přílohy k této kapitole a ke kapitolám 3 až 9).

Spolehlivost účtů

1.6 Připomínky Účetního dvora se týkají konečné konsolidované účetní závěrky za rozpočtový rok 2004 (4), kterou sestavila Komise v souladu s ustanoveními finančního nařízení ze dne 25. června 2002 (5).

1.7 Jelikož akční plán modernizace účetního systému od rozpočtového roku 2005 (viz body 1.21–1.45) nebyl dosud plně realizován a jelikož chybí vhodný účetní systém, příprava finančních výkazů sestavených ke konci roku stále do velké míry vycházela z mimoúčetní evidence. Mezi informacemi, které k tomuto účelu byly použity, a rozpočtovými operacemi, z nichž vyplývají, nebyla vždy spojitost a ústřední účetní oddělení nebylo vždy schopno zajistit jejich přesnost ani úplnost (viz bod 1.9). 1.7 Nový účetní systém byl zaveden v lednu 2005. Účetní závěrka za rok 2004 byla provedena za použití stejných pravidel a systémů jako v předchozím roce, což předpokládalo finanční nařízení i sdělení komise o modernizaci projektu účetních systémů z prosince 2002 (viz KOM(2002) 755 v konečném znění ze dne 17. prosince 2002).

1.8 Navíc se v roce 2004 účetní systém stále ve velké míře řídil zásadami účtování na hotovostním základě a neumožňoval rozlišovat mezi investičními a neinvestičními výdaji, mezi konečnými platbami a předběžným financováním či dokonce stanovit částku dluhů a pohledávek. To mělo vliv na výpočet hospodářského výsledku (viz body 1.17–1.18 a rovněž body 1.28–1.45). 1.8 Rozlišení mezi kapitálovými a nekapitálovými výdaji patří mezi zlepšení v souvislosti se zavedením nového účetního systému. Počáteční rozvaha na rok 2005 se v současné době skutečně připravuje a toto rozlišení se používá.

1.9 Zjištění Účetního dvora potvrdila výhrady obsažené v prohlášení generálního ředitele pro rozpočet (nedostatečná prezentace aktiv a pasiv a finanční situace Společenství a ERF a otázky bezpečnosti (6) týkající se účetního systému). Díky úsilí Komise o modernizaci účetního systému však již došlo ke zlepšení kvality poskytovaných informací.

1.10 Tabulka 1.1 obsahuje opatření přijatá v návaznosti na výhradu ke spolehlivosti účtů, která byla vyjádřena v prohlášení o věrohodnosti za rozpočtový rok 2003, jakož i další otázky, na které Účetní dvůr upozornil ve výroční zprávě za rok 2003 a které by dle názoru Komise měly být vyřešeny v rámci modernizace účetního rámce Společenství. 1.10 Jak bylo uvedeno v odpovědích z loňského roku a jak poznamenal Účetní dvůr, výhrada Účetního dvora z roku 2003 týkající se příjmů a záloh se v roce 2005 vypořádává zavedením nového účetního systému. Tento nový systém rovněž vyřeší jiné body uvedené v tabulce 1.1.

1.11 Přes zaznamenaný pokrok, zejména pokud jde o prezentaci účetní závěrky a snížení počtu a rozsahu výhrad, zjistil Účetní dvůr v rámci svého auditu problémy, z nichž na většinu upozorňoval již v předchozích zprávách (viz body 1.12–1.20). 1.11 Jak uvedl Účetní dvůr, bylo dosaženo skutečného pokroku v prezentaci ročního účetnictví. Na řadu poznámek, na které Účetní dvůr odkazuje, lze reagovat pouze zavedením akruálního účetnictví a nového účetního systému v roce 2005.

Tabulka 1.1 – Opatření přijatá v návaznosti na výhradu ke spolehlivosti účtů, která byla vyjádřena v prohlášení o věrohodnosti účtů za rozpočtový rok 2003, a možný dopad modernizace účetního systému vzhledem k některým připomínkám uvedeným ve výroční zprávě za rok 2003 Výhrada v prohlášení o věrohodnosti za rok 2003 Odpovědi ve výroční zprávě za rok 2003 Vývoj situace Při neexistenci účinných postupů vnitřní kontroly pro různé příjmy a zálohy nemůže mít Účetní dvůr jistotu, že operace týkající se bodu různé pohledávky byly správně a úplně zaznamenány. Komise pokračuje ve zlepšování svých metod pro tuto oblast za použití systémů, které má v současné době k dispozici (…) (například pravidelné vykazování částek po splatnosti od poloviny roku 2003). Nicméně (…) podstatného zlepšení v této oblasti lze dosáhnout až zavedením nového účetní systému v roce 2005, zejména zavedením účtování o platbách předběžného financování. Komise upozornila, že bylo provedeno několik opatření. Věková struktura zůstatku pohledávek a inkasních příkazů obsahující ukazatele týkající se upomínání je čtvrtletně zasílána schvalujícím útvarům, spolupráce se schvalujícími útvary během inkasa pohledávek je těsnější a úroky z prodlení související s inkasními příkazy jsou systematicky vybírány. Podobně Komise vypracovává soupis operací předběžného financování a naznačila, že odpovídající účetní postupy budou uplatňovány od roku 2005. Opatření provedená do konce roku 2004 však Účetnímu dvoru nedovolila, aby všechny problémy považoval za vyřešené do tohoto data (viz body 1.17–1.19). Otázky potenciálně vyřešené v rámci modernizace účetního systému Společenství Odpovědi ve výroční zprávě za rok 2003 Případný budoucí dopad projektu modernizace na účetní rámec Společenství Při neexistenci vhodného účetního systému je příprava finančních výkazů sestavených ke konci roku do velké míry založena na mimoúčetních záznamech a k tomuto účelu použitá hodnocení nejsou vždy vztažena k odpovídajícím rozpočtovým operacím. Současný účetní systém neumožňuje rozlišovat mezi investičními a neinvestičními výdaji, mezi konečnými platbami a předběžným financováním ani stanovit objem dluhů a pohledávek. To negativně ovlivňuje výpočet hospodářského výsledku. Evropská společenství používají podobně jako většina organizací ve veřejném sektoru účtování na hotovostním základě. Komise si uvědomuje omezení této metody, a proto se pustila do projektu modernizace účetního systému a přechodu na účetnictví na akruální bázi. Cílem Komise je dosáhnout souladu se standardy IPSAS do roku 2005. Dne 10. ledna 2005 bylo zahájeno používání centrálního účetního systému pro účely souhrnného rozpočtu. Podle Komise je nyní všeobecné účetnictví plně na akruální bázi s výjimkou externích delegací a tiskových kanceláří mimo ústřední útvary Komise, na které byly přeneseny finanční pravomoci a které budou postupně integrovány do centrálního systému počínaje rokem 2005. Postupy pro uzavírání účetnictví roku 2005 a přípravu finančních výkazů za rok 2005 je ještě nutno dokončit. Některé problémy související s posouzením částek vykázaných v určitých položkách rozvahy se týkají především částek v držení finančních zprostředkovatelů (vykázaných v položce různé pohledávky), jejich skutečné míry čerpání a částky souvisejících úroků nebo opět určitých účastí a půjček z rozpočtových prostředků (například ECIP, Eurotech Capital, Venture Consort a Joint Venture Programme). Komise již odvedla významnou práci v oblasti finančních zprostředkovatelů. Tyto problémy je však možno definitivně vyřešit až zavedením nového účetního systému v roce 2005. V současné době jsou údaje získávány manuálními operacemi a Komise pokračuje ve zlepšování postupů pro účtování úroků. V rámci přechodu na účetnictví na akruální bázi se všechny otevřené případy ECIP v současné době znovu prověřují. Bylo vyvinuto značné úsilí v oblasti registrace finančních zprostředkovatelů. Některými otázkami se zabývají účetní pravidla. Přetrvávají další nedostatky týkající se prezentace účtů, pokud jde o některé položky zemědělských výdajů a další zálohy, které nebyly provedeny, ale jsou jako takové vykazovány, vykazování přibližných částek, které mají charakter rezerv, jako dluhů, a účtování nároků na důchod, které neutralizuje dopad na hospodářský výsledek. Různé otázky byly řešeny v rámci přechodu na účetnictví na akruální bázi v roce 2005 a Komise provede změny pouze ve vztahu k účetnictví za rok 2005, aby se zabránilo následným změnám. Uplatněním účetních pravidel přijatých účetním dne 28. prosince 2004 by měla být vyřešena většina problémů, na které bylo upozorněno. Podle Komise však bude současné vykazování důchodů v rozvaze zachováno, dokud v této věci nebude vydán standard IPSAS. Z účetní závěrky sestavené ke konci roku dosud nevyplývá, že útvary Komise nebo členské státy pravděpodobně dodatečně opraví některé operace (viz bod 1.12), ani z nich nevyplývá možný rozsah takových oprav. Kromě toho existují další nejistoty, které mohou účty dočasně ovlivnit (viz bod 1.13). Účetní závěrka nutně zachycuje současné finanční informace, jak jsou známy v okamžiku uzavření účtů. Spolehlivost těchto informací bude vždy podmíněna zjištěními auditů prováděných v daném okamžiku nebo následně. V účtech mohou být zachyceny částky k inkasu, až když Komise přijme rozhodnutí v rámci schválení účetní závěrky nebo podobných postupů. V rámci modernizace účetního systému připravuje Komise pravidla pro účtování o takových částkách k inkasu a pro zlepšení přílohy k účetní závěrce. U účtů za rok 2004 zůstává situace nezměněna a její řešení se předpokládá v rámci modernizace účetního systému.

Konsolidované zprávy o plnění rozpočtu (příjmy a výdaje)

Předběžné složky plnění rozpočtu

1.12 Navzdory připomínkám Účetního dvora vyjádřeným ve výročních zprávách za rok 2002 (7) a 2003 (8) nevyplývá dosud z příloh k účetním závěrkám sestaveným ke konci roku dost jasně a přesně, že útvary Komise nebo členské státy pravděpodobně provedou dodatečné opravy některých operací (schválení účetních závěrek platebních agentur v rámci záruční sekce EZOZF, účetní oprava předběžných částek v případě uzavření projektů a programů týkajících se vnitřních politik, vnějších vztahů a strukturálních fondů). Navíc z vysvětlivek nevyplývá možný rozsah takových oprav (např. závažnost oprav provedených v předchozích rozpočtových letech nebo rozsah, v jakém by platby, které jdou k tíži rozpočtu, mohly být předmětem budoucích oprav). 1.12 Dodatečná poznámka je uvedena v konečném vyúčtování za rok 2004 a vyplývá z ní, že většina plateb uskutečněných Komisí v průběhu roku jsou platby předběžné a různě podmíněné. Komise po modernizaci účetního systému zavedla nová účetní pravila pro účely účetního zpracování navrácení vyplacených částek. Vztahuje se to také na odůvodnění ročního vyúčtování. Účinky nových pravidel by se měly projevit v ročních vyúčtováních za rok 2005. Co se týče plateb ze strukturálních fondů, je obtížné předvídat míru budoucích oprav, neboť to závisí na výsledku zdlouhavých řízení ve velkém počtu jednotlivých případů. Co se týče výdajů na zemědělství, v ročních vyúčtováních jsou nutně obsaženy finanční informace, které byly známé v době jejich uzávěrky. Spolehlivost těchto informací bude vždy podmíněna výsledky auditů, které jsou prováděny souběžně nebo následně. Účty mohou rozlišit pouze konečné částky, které mají být navráceny, jakmile Komise přijme konečné rozhodnutí v řízení o schválení účetní závěrky nebo v podobných řízeních. Komise bude analyzovat možnost zlepšení informací o finančním dopadu provedených oprav, které se týkají předchozích let.

1.13 Dále jsou zde nejasnosti, které mohou přechodně ovlivnit účty: například skutečnost, že 20 platebních agentur, které spravují prostředky zemědělských fondů ve výši 11 000 milionů EUR, obdrželo ke svým účetním závěrkám od certifikačních orgánů výrok s výhradou nebo záporný výrok (viz bod 4.19), a skutečnost, že Komise odložila rozhodnutí o schvální účetních závěrek platebních agentur za rozpočtový rok 2004, které představují 9 % výdajů vykázaných za rozpočtový rok 2004, dokud nebudou k dispozici další informace nebo nebudou dokončeny určité auditní práce (viz bod 4.20). 1.13 Jak bylo uvedeno v bodu 4.19, ve velké většině případu se kvalifikace a negativní stanoviska omezují na jednotlivé záležitosti a opatření týkající se konkrétních prvků činností 20 příslušných platebních agentur. Dotčené výdaje jsou v obecné rovině omezeny. Je třeba zdůraznit, že odklad rozhodnutí o schválení účetní závěrky nemá pro dotčené členské státy finanční následky, ani neznamená vyloučení výdajů z financování ze strany Společenství. Komise již zahájila postup směřující k navrácení všech neprávem vyplacených plateb.

Výdaje zapsané do neodpovídajících rozpočtových řádků

1.14 Podle Smlouvy o přistoupení (9) jsou projekty v rámci nástroje předvstupních strukturálních politik (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession – ISPA), které nebyly plně dokončeny k datu přistoupení, považovány za schválené nařízením Komise o Fondu soudržnosti, zatímco platby poskytnuté od tohoto data (345,5 milionu EUR) příslušným novým členským státům jsou nadále prováděny z rozpočtových prostředků vyčleněných na předvstupní pomoc. Podle rozpočtové zásady průhlednosti by bylo vhodné vysvětlit situaci ve finančních výkazech (10). 1.14 Podle finančního nařízení může být platba uskutečněna pouze v rámci rozpočtové linie, ve které byl proveden závazek. Název linie se nyní změnil a zní „uzávěrka předvstupní pomoci pro 8 kandidátských zemí“. Komise proto již nadále nevyplácí prostředky na předvstupní položky. Jak bylo zdůrazněno Účetním dvorem, řízení těchto projektů podle pravidel Fondu soudržnosti bylo upraveno Smlouvou o přistoupení.

1.15 V rámci společné zemědělské politiky (11) mají členské státy možnost krátit platby vyplácené zemědělcům v určitých režimech pomoci a použít takto zadržené platby na financování dodatečných opatření k rozvoji venkova. Podle tohoto systému (označovaného jako „odlišení“ či „modulace“) byly účetní zápisy provedeny do rozpočtového řádku, který nakonec nebude tím, k jehož tíži příslušný výdaj půjde (165,2 milionu EUR v roce 2004), a výdaje, které dosud nebyly provedeny (263 milionů EUR k 31. prosinci 2004), byly v účtech vykázány jako již realizované (viz body 1.13–1,14 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 a) výroční zprávy za rok 2003). 1.15 Co se týče zaúčtování 165,2 milionů EUR v roce 2004, jsou účetní metody použité na částky, které nebyly poskytnuty na základě provádění článků 3 a 4 nařízení 1259/1999 a článku 1 nařízení (ES) č. 1655/2004, stanoveny v souladu s článkem 1 nařízení Komise (ES) č. 1017/2001 (kterým se mění článek 2 nařízení (ES) č. 296/96). Co se týče výdajů, které doposud nebyly členskými státy realizovány (263 milionů EUR v roce 2004), členské státy si mohou, na základě odlišení a ekologické podmíněnosti, ponechat část přímých podpor schválených zemědělcům k využití během období určeného na realizaci doprovodných opatření rozvoje venkova (v rámci provádění článků 3 až 5 nařízení (ES) č. 1259/99 a čl. 153 odst. 4 a článku 155 nařízení (ES) č. 1782/2003). Ponechané a nevyužité částky musí být navráceny do konce tohoto období. Stávající systém odlišení se postupně přestává používat a změna v zápisech do rozpočtových účtů se v průběhu těchto posledních let neplánuje. Jeho účetní ošetření v rámci obecných účtů se v souvislosti s přechodem na systém akruálního účetnictví v roce 2005 prověřuje.

Konsolidované finanční výkazy

Rozvaha

Pohledávky od členských států

1.16 Několik certifikačních orgánů vyjádřilo výhrady k úplnosti a přesnosti pohledávek Komise v účetní knize pohledávek záruční sekce EZOZF (665,5 milionu EUR netto k 31. prosinci 2004) (viz bod 1.25 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 d) výroční zprávy za rok 2003). 1.16 Úprava podezřelých dluhů bude nadále založena na nejlepších odhadech každé dotčené platební agentury, jako tomu bylo v předchozích letech. Má se za to, že platební agentury mají nejvýhodnější postavení pro hodnocení možností navrácení prostředků. Komise v posledních letech provedla několik zlepšení účetních opatření pro dlužníky v oblasti společné zemědělské politiky. Mezi tato zlepšení patří požadavek, aby platební agentury vedly účetní knihy pohledávek a aby osvědčovatelé kontrolovali, zda jsou tyto knihy úplné. Osvědčovatelé byli v případě 86 z 91 platebních agentur schopni poskytnout ujištění, že účetní knihy pohledávek byly vedeny celkem uspokojivě. Přibližně jednu třetinu částky uvedené Účetním dvorem je možno přičíst jediné platební agentuře. V případě této agentury osvědčovatelé uplatnili výhradu a Komise odloučila účty.

Různé pohledávky

1.17 Záznamy o různých pohledávkách (4 139,8 milionu EUR k 31. prosinci 2004) jsou i nadále problematické (12). Předběžné platby jsou stále zapisovány jako konečné výdaje a částky k inkasu nejsou evidovány ihned. Jelikož v útvarech schvalujících osob chybí odpovídající postupy vnitřní kontroly pro různé příjmy, Účetní dvůr není schopen získat jistotu, že záznamy o pohledávkách jsou úplné a přesné. 1.17 Komise stejně jako v předchozích letech souhlasí s poznámkami Účetního dvora, ale uvádí, že zavedení nového účetního systému v roce 2005 vzniklé problémy vyřeší.

1.18 Jelikož chybí vhodný účetní systém, Účetní dvůr není dále schopen poskytnout ujištění o přesnosti a úplnosti částek evidovaných jako částky v držení finančních zprostředkovatelů (13) v celkové výši 1 313,6 milionu EUR (14) k 31. prosinci 2004 (viz bod 1.27 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 f) výroční zprávy za rok 2003). 1.18 Nový systém zavedený v roce 2005 a založený na pravidlech akruálního účetnictví umožní Komisi lépe kontrolovat částky předběžného financování (například částky pro finanční zprostředkovatele).

1.19 Dále Komise zaúčtovala snížení hodnoty záloh pro ECIP (15) (European Community Investment Partners – investiční partneři Evropského společenství) (51,5 milionu EUR k 31. prosinci 2004) o 29,6 milionu EUR na pochybném základě, protože složky, na které se vztahuje, ještě nebyly plně určeny, protože přezkoumání neuzavřených případů nebylo dokončeno (viz bod 1.18 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 b) výroční zprávy za rok 2003). 1.19 Přezkum otevřených případů v roce 2005 pokračoval. Částka 51,5 milionů EUR zaevidovaná v rozvaze ke konci roku 2004 odpovídá částkám 41,2 milionů EUR, které se týkají částek předběžného financování (facilita 2), a 10,3 milionů EUR na účtech otevřených různými partnerskými finančními institucemi v rámci programu ECIP (Investiční partneři Evropského společenství). Snížení hodnoty o 29,6 milionů EUR se týká pouze částek předběžného financování. Snížení hodnoty bylo odhadnuto odečtením částky, jejíž navrácení je téměř jisté (tj. 11,5 milionů EUR), z celkové částky. Částka 10,3 milionů EUR byla zjištěna prostřednictvím zasílání údajů, které bylo provedeno za účelem potvrzení situace týkající se facilit 3 a 4. Tato částka bude po zaslání nezbytných inkasních příkazů převedena Komisi.

Rezervy na starobní důchody

1.20 Současný způsob vykazování rezerv na důchody v rozvaze (15) (26 008 milionů EUR k 31. prosinci 2004 podle pojistně matematického posouzení, tj. pro zaměstnance (25 814 milionů EUR) a pro členy Komise, soudce a generální advokáty Soudního dvora a pro členy Účetního dvora (194 milionů EUR)) a odpovídající pohledávky od členských států neutralizuje dopad na hospodářský výsledek, protože z něj není patrná změna důchodových závazků orgánů Společenství během roku 2004 (viz body 1.31–1.32 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 h) výroční zprávy za rok 2003). 1.20 Jak již Komise dříve uvedla, účtování důchodů je v souladu s účetními pravidly, která účetní Komise přijal po diskusi s Výborem pro mezinárodní účetní standardy. Této otázce se bude znovu věnovat pozornost, jakmile budou k dispozici mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (IPSAS) ohledně účtování důchodů v rámci veřejnoprávních subjektů.

Akční plán modernizace účetního systému

Obecný kontext

1.21 Dne 17. prosince 2002 přijala Komise v reakci na řadu předchozích připomínek Účetního dvora akční plán modernizace účetního systému Evropských společenství (16). Akční plán zohledňuje ustanovení finančního nařízení přijatého v červnu 2002 (17), která kromě jiného požadují zavedení účetnictví na akruální bázi (článek 125). Tento akční plán, který měl být plně funkční k 1. lednu 2005 (18), obsahuje dva prvky: první, který se týká přijetí nového účetního rámce (19), a druhý, který se týká rozvoje informačních systémů potřebných pro jeho zavedení (20). Byl zřízen výbor pro dohled nad projektem a poradní výbor pro účetní standardy, které mají poskytovat podporu účetnímu Komise, který odpovídá za realizaci projektu.

Rozsah a koncepce auditu

1.22 Vzhledem k zásadnímu významu modernizačního projektu zahájil Účetní dvůr audit různých fází jeho realizace Komisí. Tato realizace stále probíhá. Účetní dvůr zde předkládá svá předběžná zjištění a o dalších etapách bude informovat v budoucích výročních zprávách. 1.22 Nový účetní systém je funkční a příprava účetních závěrek za rok 2005 (včetně přípravy počátečních rozvah) se od finalizace auditu Účetního dvora v květnu 2005 nadále zlepšuje.

1.23 V první fázi, která pokrývá proces přechodu během roku 2004, se Účetní dvůr soustředil na: — ověření, že nová účetní pravidla a obecné účetní pokyny jsou v souladu s finančním nařízením a mezinárodními standardy (viz body 1.24–1.27), — identifikaci dosud nedostupných údajů, které bylo třeba vložit do systému (předběžné financování a související záruky, faktury/žádosti o platbu, právnické osoby), na základě hodnocení systému a doplňujících testů (21) (viz body 1.28–1.37), — hodnocení na vysoké úrovni prováděné účetním a jeho útvary týkající se připravenosti místních systémů finančního řízení některých generálních ředitelství a útvarů, které poskytují údaje pro účty Komise (místní systémy), na zavedení účetnictví na akruální bázi (viz body 1.38–1.42).

Nový účetní rámec

1.24 Dne 28. prosince 2004 přijal účetní Komise soubor 15 pravidel (22), jak to požaduje článek 133 finančního nařízení. Tato pravidla se vztahují na klíčové položky účetnictví a finančního výkaznictví založeného na mezinárodně uznávaných standardech pro veřejný sektor (23), přizpůsobených zvláštním potřebám Komise a Evropských společenství (24). Následně byla tato pravidla, tak aby mohla být sestavena účetní závěrka za rozpočtový rok 2005, převedena do prováděcích pravidel a účetního manuálu pro orgány a instituce, jejichž účetní závěrky mají být konsolidovány (25).

1.25 S ohledem na svůj budoucí audit počáteční rozvahy pro rozpočtový rok 2005, která nebyla ještě před skončením auditu (květen 2005) vypracována, omezil Účetní dvůr svou první analýzu na čtyři účetní pravidla považovaná pro přechod za klíčová. Jedná se o pravidla pro sestavování finančních výkazů, výdaje a závazky, předběžné financování, jakož i rezervy, podmíněná aktiva a pasiva. Ostatní pravidla budou analyzována v pozdějších fázích tohoto auditu.

1.26 Bylo zjištěno, že tato čtyři pravidla jsou ve všech významných ohledech v souladu s finančním nařízením i mezinárodními účetními standardy pro veřejný sektor (IPSAS), pokud je tyto standardy pokrývají (26). Nicméně vzhledem ke složitosti jednotlivých pokrytých oblastí je shody do určité míry dosaženo tím, že jak základní pravidla, tak podrobnější účetní manuál zůstávají poměrně obecné a ponechávají výklad konkrétních prvků na uvážení jednotlivých generálních ředitelství (viz bod 1.32). Kromě toho záruky a předběžné financování vyžadují objasnění (viz odstavec 1.33). 1.26 Účetní pravidla přijatá účetním Komise byla prodiskutována v rámci Výboru pro mezinárodní účetní pravidla a jsou ze své povahy nutně více obecná než konkrétní. Totéž se týká mezinárodních účetních pravidel, na nichž jsou založena, tj. mezinárodních účetních standardů/mezinárodních standardů finančního výkaznictví (IAS/IFRS) i mezinárodních účetních standardů pro veřejný sektor. Podrobnější návod a pokyny jsou k dispozici v účetní příručce a informačních listech na Intranetu Komise. Provádění těchto pravidel je pro generální ředitelství povinné.

1.27 Vypracovávání a schvalování pokynů nebylo zatím ke konci auditu dokončeno (květen 2005). Je tomu tak například v případě postupu pro oddělení účetních období, který se momentálně připravuje. Je nutno stanovit rozpočtový rok, k němuž se vztahují rozhodné skutečnosti, neboť to má přímý dopad na účtování o operacích a na věrný a pravdivý obraz finanční situace. 1.27 Rozvoj těchto pokynů je kontinuální proces, který po finalizaci auditu Účetního dvora významně pokročil. Pokyny byly připraveny ve vhodné době. Postup pro oddělení účetních období byl představen generálním ředitelům a s nimi projednán na konci července a na začátku srpna. Jak se předpokládalo, pokyny pro oddělení účetních období byly finalizovány a zaslány generálním ředitelstvím v polovině srpna. Byly rovněž zveřejněny na interní internetové stránce.

Pro počáteční rozvahu jsou potřeba dodatečné údaje

1.28 Komise musí účetní závěrku připravit podle nových účetních pravidel pro rozpočtový rok 2005. Je tedy třeba uzávěrku rozpočtového roku 2004 převést na srovnatelný základ, aby bylo možno stanovit počáteční rozvahu pro rok 2005 podle nových účetních pravidel. Některé údaje, které jsou pro počáteční rozvahu nutné, se neobjevují v účetní závěrce sestavené ke konci roku 2004. Tyto údaje je tedy nutno pomocí zvláštních postupů identifikovat a zaúčtovat v roce 2005.

1.29 Následující body pojednávají o nejdůležitějších složkách: částkách předběžného financování (zálohách), které představují aktivum; fakturách/žádostech o platby neproplacených do 31. prosince 2004, které představují pasivum; zárukách, které budou uvedeny v příloze k rozvaze, a ověření právnických osob, které představuje nutnou podmínku pro provedení plateb.

1.30 Komise odhaduje částky předběžného financování, které budou uvedeny v účetní závěrce, na přibližně 64 000 milionů EUR. Více než 90 % této částky představuje pět generálních ředitelství: generální ředitelství pro regionální politiku, generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti, generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, generální ředitelství pro výzkum a Úřad pro spolupráci EuropeAid. Bylo proto rozhodnuto soustředit se při auditu předběžného financování a souvisejících otázek (například záruk) na těchto pět generálních ředitelství.

Předběžné financování

1.31 Když byl v květnu 2005 dokončen audit, který je předmětem této výroční zprávy, nebylo dosud přistoupeno k řešení všech technických a koncepčních otázek (viz body 1.25–1.27). Navíc částky zanesené do systému byly stále předběžné, protože jejich platnost ještě nepotvrdily schvalující osoby, s tím výsledkem, že definitivní počáteční rozvahy za rozpočtový rok 2005 nebyly ještě k dispozici. Přesné počáteční rozvahy jsou předpokladem pro vypracování finančních výkazů za rok 2005, které podávají věrný a pravdivý obraz. 1.31 Viz odpovědi v bodech 1.26–1.27. Postup přípravy počátečních rozvah by měl být dokončen včas. První data byla do nového systému uložena první týden v lednu. Generální ředitelství ověřují a opravují číselné údaje a musí formálně potvrdit definitivní počáteční rozvahy.

1.32 Postupy týkající se uznávání, schvalování a vyčíslení částek předběžného financování na obecných účtech se mezi jednotlivými generálními ředitelstvími liší. To by mohlo mít dopad na prezentaci a v důsledku toho na obsah poskytovaných informací o hospodářském výsledku za sledované období (27). 1.32 Velké množství různých druhů smluvních podmínek vyžaduje různé postupy schvalování částek předběžného financování. Uvádění předběžného financování v rámci finančních výkazů zohlední skutečnou hospodářskou situaci.

Záruky

1.33 V současné době všechna generální ředitelství evidují záruky v jejich původní nominální hodnotě. Jsou-li však evidovány v této hodnotě bez ohledu na částku, která může být uplatněna, pokud v důsledku určité události bude požadováno zaplacení záruky, je celková částka zajištěná zárukami nadhodnocena. Proto by v přílohách k účetní závěrce měly být poskytnuty doplňující informace k podmíněným aktivům a pasivům. 1.33 Všechny záruky jsou nejprve zaevidovány v nominální hodnotě. Tato částka bude snížena pouze za předpokladu, že osvědčovatel souhlasí se snížením poskytnuté záruky. Jak hodnota poskytnuté záruky, tak stávající zaručená čistá částka budou uvedeny v poznámkách k finančnímu výkazu za současného použití informací z účetního systému.

Faktury/žádosti o platbu

1.34 Pokud se týká předběžného financování (viz bod 1.31), částky odpovídající fakturám/žádostem o platbu zanesené do systému byly v okamžiku dokončení auditu, který je předmětem této výroční zprávy, v květnu 2005 stále předběžné. 1.34 Viz odpověď na bod 1.31.

1.35 Audit Účetního dvora odhalil některá rizika související s místními systémy. Bylo zjištěno (například v generálním ředitelství pro regionální politiku), že místní systémy a účetnictví na akruální bázi nejsou pravidelně vzájemně odsouhlasovány, aby bylo potvrzeno úspěšné převedení údajů, a (jak bylo zjištěno v generálním ředitelství pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti) některé částky byly zaevidovány opakovaně a zaneseny do centrálního systému. Dále byly zjištěny chyby vyplývající z nesprávné interpretace údajů (jak bylo zjištěno v generálním ředitelství pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti), kdy částka požadavku na proplacení nákladů nebo nezaplaceného závazku – podle toho, která z nich byla vyšší – byla považována za fakturu/žádost o platbu a zanesena do centrálního systému. 1.35 Tyto nesrovnalosti zjištěné Účetním dvorem byly přezkoumány a opraveny. Všechna generální ředitelství uvedla záležitosti do souladu s auditem Účetního dvora, což je nutné k potvrzení definitivních počátečních rozvah. Poznámky ohledně generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti se týkají chyb opravených v květnu 2005 a přijetí ustanovení o obezřetnosti ohledně přijímaných požadavků na proplácení nákladů. Rozvoj informačních technologií na začátku roku 2005 přerušil pravidelné uvádění do souladu místního systému generálního ředitelství pro regionální politiku se systémem ABAC.

Právnické osoby

1.36 Od roku 2005 nemůže být provedena žádná rozpočtová operace, pokud neobsahuje odkaz na právnickou osobu, která před tím byla zapsána do složky právnické osoby, kde byla potvrzena její platnost. Obecně je složka právnické osoby oblastí s nízkým rizikem, protože jakákoli chyba, která se v této souvislosti objeví, zablokuje veškeré platby. Aby proces platby mohl pokračovat, musí být zápisy ve složce právnické osoby nejdříve opraveny a potvrzena jejich platnost.

1.37 Z pěti auditovaných generálních ředitelství a útvarů měl potíže s potvrzováním platnosti právnických osob v důsledku povahy této činnosti pouze Úřad pro spolupráci EuropeAid, protože potřebnou dokumentaci nebylo vždy možno získat (dodavatelé z celého světa fungují v rámci různých právních řádů, z čehož vyplývají rozdíly v bankovních postupech, režimu DPH, obchodním rejstříku atd.). 1.37 K vyřešení problémů, jimž muselo uvedené generální ředitelství čelit, byla přijata konkrétní opatření. Tyto problémy by proto neměly znovu nastat.

Potvrzení platnosti místních systémů

1.38 Účetní musí ověřit a potvrdit, že místní systémy jsou schopny centrálnímu systému poskytnout údaje, které vyhovují novým účetním pravidlům (28). Po ukončení tohoto procesu již centrální systém nemůže přijímat údaje poskytované místními systémy, jejichž platnost nebyla potvrzena.

1.39 Toto potvrzení platnosti se provádí ve dvou fázích. V první fázi byly kontroly založeny výhradně na sděleních vedoucích pracovníků. Ačkoli měly být původně dokončeny koncem prosince 2004, bylo 40 jednotlivých správ a konečná souhrnná zpráva k dispozici až během února 2005. 1.39 Závěrečná zpráva byla přijata na konci února 2005, poté co generální ředitelství pro rozpočet zapracovalo připomínky obdržené od všech generálních ředitelství. Finální verze obsahovala celkové posouzení postupu ověřování v roce 2004 a jednotlivá posouzení pro všech 40 generálních ředitelství.

1.40 Na základě kontroly všech 40 systémů, které provedl účetní, byla zjištěna určitá rizika u pěti systémů (29) a tři další systémy (30) byly vyhodnoceny jako systémy s vážnými problémy. Jelikož však nebylo možno v krátkém čase provést jejich úpravy, tyto systémy se dále používaly i během roku 2005. 1.40 V případech, kdy byla zjištěna rizika pro pět systémů, zprávy obsahují závěr, že tato rizika v současné době nezpochybňují jejich schopnost poskytnout údaje pro účely účtů orgánů k ospravedlnění údajů na těchto účtech. Součástí následných činností prováděných v roce 2005 bude hloubkové šetření, které se uskuteční v rámci 13 generálních ředitelství a úřadů. Týká se generálních ředitelství zmíněných Účetním dvorem i pěti větších generálních ředitelství (31). Tato činnost byla již zahájena a do konce roku bude pokračovat. Předlohy zpráv o ověření místních systémů pro těchto 13 generálních ředitelství bude vydáno do konce roku 2005.

1.41 Současný postup, kterým se potvrzuje platnost, neobsahuje mechanismus, na jehož základě by byl účetní informován o úpravách místních systémů, které by vyžadovaly nové potvrzení platnosti podle článku 61 finančního nařízení. 1.41 Generální ředitelství pro rozpočet vytvoří do konce roku 2005 postup pro oznamování změn místních systémů, který bude založen na zkušenosti získané v rámci tohoto zkušebního postupu ověřování.

1.42 V druhé fázi potvrzování platnosti (která má začít ještě v roce 2005) se budou provádět hloubkové kontroly, aby byla zajištěna dostatečná kvalita údajů a potvrzeny výsledky první fáze. Požadavky článku 61 finančního nařízení budou splněny až tehdy, když účetní na základě výsledů těchto kontrol dospěje ke konečnému potvrzení platnosti místních systémů. 1.42 V průběhu roku 2005 se předpokládá další ověření místních systémů. Původně byly 40 generálním ředitelstvím a službám zaslány jednotlivé dotazníky ohledně následných opatření. Odpovědi byly doručeny ve stanoveném termínu, tj. do konce června 2005. Byla sestavena zpráva o pokroku týkající se 27 generálních ředitelství, jež neoznačila žádné závažné problémy. Tato zpráva o pokroku byla nejprve zaslána účetnímu a bude následně dána k dispozici Účetnímu dvoru.

Hodnocení dosaženého pokroku

1.43 Modernizace účetního systému musela být naplánována a provedena v časovém rámci, který ukládalo finanční nařízení. Zkušenosti s podobnými reformami, které provádějí veřejné správy (32), ukazují, že projekty tohoto rozsahu jsou spojeny s řadou různých problémů, které brzdí jejich hladký průběh. V tomto kontextu tedy Komise zaznamenala významný pokrok směrem k zavedení účetnictví na akruální bázi.

1.44 Jak již však Účetní dvůr upozornil v předchozích výročních zprávách (33), časový plán stanovený pro nutné adaptace a ověření je velmi ambiciózní. Dokládá to i skutečnost, že počáteční rozvaha pro rok 2005, která měla být podle původního plánu připravena do konce roku 2004, nebyla v polovině roku 2005 ještě k dispozici. 1.44 V rámci projektu modernizace byl dodržen termín pro zavedení nového systému stanovený na leden 2005. Dne 1. ledna 2005 Komise změnila výkaznictví ohledně rozpočtu EU z účetnictví založeného na hotovosti na akruální účetnictví. Komise si je jistá, že počáteční rozvahy budou vytvořeny včas.

1.45 Je třeba dosáhnout dalšího pokroku, protože schvalující osoby Komise dosud nepotvrdily platnost údajů nutných k vypracování počáteční rozvahy pro rok 2005. Navíc stávající pravidla ještě neupravují veškeré aspekty a příslušné útvary nevykládají pokyny jednotně. Účetní by měl přijmout opatření nutná k zajištění jednotnosti a důslednosti, aby předkládané finanční informace podávaly věrný a pravdivý obraz situace. Jestliže Komise včas nepodnikne příslušné kroky, nedostatky, které Účetní dvůr zjistil, mohou ovlivnit spolehlivost finančních výkazů za rok 2005. 1.45 Účetní systém založený na akruálním účetnictví se bude v letech 2005 a 2006 nadále vyvíjet a zlepšovat. Projekt modernizace z velké části splnil cíle, které byly stanoveny pro prvních 8 měsíců roku 2005. Všechny útvary se významně podílely na přípravě informací nezbytných pro otvírání účtů založených na akruálním účetnictví a na přípravě nutných přizpůsobení svých místních systémů, aby umožnily řádné vedení účetních knih ohledně transakcí v novém systému. Záměrem Komise, který již uskutečňuje v rámci projektu modernizace, je přijmout opatření nezbytná k dokončení této činnosti.

Zákonnost a správnost uskutečněných operací

Přístup Účetního dvora k prohlášení o věrohodnosti

1.46 S přihlédnutím k požadavkům čl. 248 odst. 1 Smlouvy, měnícímu se auditnímu prostředí (které je nesmírně složité a v důsledku finanční reformy Komise se zásadně změnilo) a očekáváním „uživatelů“ DAS (jmenovitě orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria) Účetní dvůr rozhodl, že jeho auditní stanovisko bude výsledkem konsolidace konkrétních hodnocení týkajících se vlastních zdrojů a každé ze šesti provozních kapitol finančního výhledu 2000–2006 (34). Tato konkrétní hodnocení, která mají orgánu udělujícímu absolutorium umožnit monitorovat kvalitu řízení prostředků v každé podstatné oblasti intervenčních opatření Společenství (35), vycházejí ze čtyř zdrojů důkazů: a) zkoumání způsobu, jakým systémy dohledu a kontroly zřízené jak v orgánech Společenství, tak v členských státech a třetích zemích fungují; b) prověřování vzorků operací pro každou podstatnou oblast formou kontrol až na úroveň konečných příjemců; c) analýzy výročních zpráv o činnosti a prohlášení generálních ředitelů a postupů použitých k jejich vypracování; d) případně zkoumání práce jiných auditorů, kteří jsou nezávislí na řídících postupech Společenství.

1.47 Cílem auditu systémů dohledu a kontroly je zjistit, do jaké míry tyto systémy umožňují řídit riziko související se zákonností a správností uskutečněných operací. Prověřování operací má poskytnout přímé důkazy o zákonnosti a správnosti a naznačit původ, četnost, povahu a dopad zjištěných chyb. Výsledky prověřování operací doplňují a potvrzují závěry o systémech. Na základě informací z obou zdrojů jsou doporučena nápravná opatření. V souladu s mezinárodními auditními standardy Účetní dvůr rovněž přihlíží ke „sdělením vedoucích pracovníků“ obsaženým ve výročních zprávách o činnosti a prohlášeních generálních ředitelů, jakož i v jejich souhrnu, který přijímá Komise. Konečně se analyzuje i práce jiných auditorů (36), aby se zjistila její případná relevance pro jednotlivá konkrétní hodnocení. 1.47 Komise oceňuje posouzení Účetního dvora ohledně rozsahu, v jakém systémy dohledu a kontroly řídí rizika nesrovnalostí v podkladových transakcích, a pokud Účetní dvůr zjistí nedostatky, Komise bude tyto systémy nadále zlepšovat. Stejně tak pokud prověřování transakcí ze strany Účetního dvora prokáže, že systémy dohledu a kontroly nejsou funkční podle očekávání, Komise vyvine úsilí, aby opravila nedostatky a nahradila veškerou škodu způsobenou rozpočtu Společenství.

Výsledky auditu DAS 2004

Je třeba zajistit účinnost systémů dohledu a kontroly

1.48 Obecně lze říci, že závěry o různých dostupných zdrojích DAS, které je třeba vyvodit z konkrétních hodnocení, jsou jednotné. V oblastech, kde jsou podle auditu Účetního dvora zavedeny systémy dohledu a kontroly, které umožňují odpovídající řízení rizika, vyplývají z testů věcné správnosti provedených Účetním dvorem vesměs pouze nepodstatná zjištění o zákonnosti a správnosti uskutečněných operací a hodnocení prohlášení generálních ředitelů a pověřených schvalujících osob provedené Účetním dvorem (37) potvrdilo, že nebylo třeba vyjádřit žádné výhrady nebo bylo třeba vyjádřit jen výhrady méně zásadní povahy (viz body 3.52–3.55, 8.31–8.32 a 8.36–8.37, 9.13 a 9.26–9.28).

1.49 V oblastech, kde podle hodnocení Účetního dvora systémy dohledu a kontroly existují, avšak jejich účinnost při řízení souvisejícího rizika je nutno zlepšit, vyplývají z testů věcné správnosti provedených Účetním dvorem významná zjištění o zákonnosti a správnosti uskutečněných operací (viz body 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.46 a 7.39–7.40). Dále hodnocení prohlášení generálních ředitelů provedené Účetním dvorem potvrdilo, že podstatné výhrady byly buďto vyjádřeny, nebo měly být podle názoru Účetního dvora vyjádřeny. To naznačuje, že samo vedení musí pokračovat v úsilí o zajištění dostatečné kontroly rizika souvisejícího se zákonností a správností uskutečněných operací (viz tabulka 1.2 ). 1.49 Jak bylo uvedeno v odpovědích v odstavcích, na něž odkazoval Účetní dvůr, Komise se domnívá, že generální ředitelé mají dostatečné ujištění, že zavedené systémy dohledu a kontroly jsou dostatečné k řízení rizika omylu a nesrovnalostí v podkladových transakcích. Pokud dojde k zásadním rizikům, rozpočet Společenství je chráněn prostřednictvím náhrad od dotčených žadatelů nebo od členských států, a to prostřednictvím společně řízených fondů. Komise neustále pracuje na zlepšení těchto systémů, v poslední době prostřednictvím analýzy mezer mezi stávajícími systémy a systémy navrženými Účetním dvorem v jeho stanovisku č. 2/2004 a v jeho pravidelných návrzích v rámci finančních výhledů na roky 2007–2013.

Tabulka 1.2 – Opatření Účetního dvora přijatá v návaznosti na výhrady vyjádřené v letech 2003 a 2004 generálními řediteli podle finančního výhledu Sektor Hlavní výhrady generálních ředitelů 2003 2004 Dopad těchto hlavních výhrad na míru jistoty generálního ředitele dle názoru Účetního dvora (38) Vývoj (41) Další nedostatky zjištěné při auditu Účetního dvora 2003 2004 Obsah prohlášení (39) Vývoj (41) Význam pro závěry Účetního dvora vyplývající z auditu (40) Vývoj (41) 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Vlastní zdroje — monitorování uplatňování zvýhodněných režimů × B A + / A A = A A + — dovoz rýže Basmati × — hovězí „Hilton“ × × Společná zemědělská politika — Mezinárodní rada pro olivový olej × B B + — nedostatečné zohlednění systémů dohledu a kontroly pro operace roku 2003 × C B + C C + — IACS v Řecku × × — omezený rozsah monitorovací činnosti Komise a nedokončené kontroly v rámci nařízení č. 4045/89 (viz bod 4.58) × Strukturální opatření — orientační sekce EZOZF: systémy řízení a kontroly v členských státech (2000/2006) × × C B + — rizika související s uzavřením programového období 1994–1999 a/nebo podstatné nedostatky při implementaci nařízení (ES) č. 2064/97 (viz bod 5.456) × × C B + C C + — ESF: několik systémů řízení a kontroly v členských státech (2000/2006) × × — IFOP: systémy řízení a kontroly v členských státech (2000/2006) × × (Itálie) — ERDF: systémy řízení a kontroly (2000/2006) × (Řecko a Španělsko) × (Řecko) — URBAN a INTERREG: systémy řízení a kontroly (2000/2006) × — Fondy soudržnosti: systémy řízení a kontroly (2000/2006) × (Řecko, Španělsko a Portugalsko) × (Řecko) Vnitřní politiky, včetně výzkumu — předběžné testování v rámci nepřímého centralizovaného řízení (článek 35 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení) × B B = — rizika související se systematickým překračováním doby splatnosti v oblasti výzkumu × B B + B B + — audity na místě × × — předběžné testování v rámci nepřímého centralizovaného řízení (článek 35 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení) (viz bod 6.39) × — četnost chyb (uznatelnost) v prohlášení o výdajích ke smlouvám na provedení výzkumu × × — četnost chyb v oblasti veřejného zdravotnictví (viz bod 6.39) × — nedostatky v systému řízení Evropského fondu pro uprchlíky ve Spojeném království a Lucembursku × Vnější vztahy — partnerství s nevládní organizací × B A + — systémy dohledu a kontroly zajišťující zákonnost a správnost uskutečněných operací na úrovni prováděcích organizací je třeba dále zlepšit, aby byly zcela funkční (viz bod 7.40) × × C B + C C + — nerespektování postupů pro smluvní zadávání veřejných zakázek humanitární organizací × Předvstupní strategie — ISPA: systémy řízení a kontroly × × (Rumunsko) C B + — riziko, že některé kandidátské země nebudou schopny splnit své závazky týkající se spolufinancování × C B + C B + — PHARE: rizika vyplývající z decentralizovaných systémů, opomenutí při auditu systémů a operací × × (Rumunsko a Bulharsko) Správní výdaje — implementace standardů vnitřní kontroly v delegacích EU × × A A = / B A + B A +

Komise se domnívá, že neměly být prezentovány žádné další rezervy, jak je uvedeno ve sloupci „ostatní nedostatky zjištěné auditem Účetního dvora“ tabulky 1.2. Každý z případů se týká záležitostí, o kterých odpovědné útvary věděly, ohledně nichž byla za účelem ochrany rozpočtu Společenství přijata přiměřená opatření nebo které nevykazovaly zásadní finanční riziko (viz odpovědi na odstavce 4.58, 5.45, 6.39, 7.40). Komise s ohledem na posouzení Účetního dvora ve sloupci „Význam pro závěry Účetního dvora“ tabulky 1.2 a díky pracím směřujícím ke zlepšení obsahu prohlášení a sledování v oblasti dodržování standardů, na nichž jsou prohlášení založena, odhaduje, že se z výročních zpráv o činnosti a výročních prohlášení stal nástroj účinného řízení a spolehlivý ukazatel výsledků, kterých Komise dosáhla, a strategie určené k řešení označených rizik, aby je Účetní dvůr mohl používat jako základ pro prohlášení o věrohodnosti. Komise však bude nadále tyto informace doplňovat, aby je Účetní dvůr mohl účinněji zohlednit v rámci podpory prohlášení o věrohodnosti. Komise by ocenila pokyny ohledně dalších informací požadovaných Účetním dvorem za účelem zlepšení jeho posuzování významu prohlášení pro tři rozpočtové oblasti, a to zemědělství, strukturální opatření a vnější akce za rok 2004.

1.50 Účetní dvůr ve svých výročních zprávách uznal, zejména po předložení bílé knihy o reformě Komise v dubnu 2000 (42), že bylo dosaženo pokroku v koncepci, provádění a fungování systémů dohledu a kontroly, zejména na úrovni Komise (viz body 1.71–1.83). Tento vývoj šel ruku v ruce se změnou správní kultury v oblasti provádění rozpočtu EU. Zatímco zpočátku se hlavní důraz kladl na plnění rozpočtu, postupně získaly na významu kontrolní a auditní aspekty. Dále byla větší pozornost věnována otázkám správy a řízení (viz body 1.55–1.70). Z auditu Účetního dvora však vyplývá, že je třeba ve větší či menší míře vyvinout další úsilí, aby systémy dohledu a kontroly fungovaly účinně, a to zejména na úrovni členských států (viz body 3.54–3.55, 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.42–6.45, 7.39–7.40, 8.37 a 9.26–9.28). 1.50 Komise si je vědoma, že Účetní dvůr pozitivně hodnotí pokrok dosažený od počátku reformy týkající se systémů kontroly a kultury řízení. Uznává, že zlepšení v oblasti vnitřní kontroly jsou stále možná. Komise vyvíjí toto další úsilí, jak vyplývá z jejích odpovědí na připomínky Účetního dvora v příslušných kapitolách zprávy, zejména prostřednictvím zajištění, aby členské státy řádně zavedly klíčové kontroly. Komise navíc v tomto okamžiku projevuje svůj závazek tím, že bude nadále podporovat zavádění systému integrované vnitřní kontroly v souladu se zásadami uvedenými Účetním dvorem ve stanovisku č. 2/2004 o jednotném auditu.

Je třeba vytvořit ukazatele pro hodnocení pokroku

1.51 Pečlivé monitorování je nutné, aby bylo možno zhodnotit, zda posílené systémy dohledu a kontroly zajišťují odpovídající řízení rizika. To má především význam, uvědomíme-li si všechny podstatné změny v auditním prostředí, k nimž došlo (totiž rozšíření, reformy politik, změny ve správních strukturách).

1.52 Za vytvoření potřebných ukazatelů odpovídá vedení (43). Komise by tedy měla zajistit, aby systémy dohledu a kontroly důsledně poskytovaly odpovídající informace o provádění a účinném fungování klíčových kontrolních mechanismů a četnosti, povaze a dopadu chyb na úrovni uskutečněných operací, kterým nebylo možné předejít, odhalit je či napravit. Účetní dvůr by pak mohl posoudit přesnost informací předkládaných Komisí a členskými státy a vyjádřit se k ní, a následně zhodnotit dosažený pokrok (44). 1.52 Tvorba statických ukazatelů by nebyla nutně přizpůsobena měnícímu se prostředí řízení a kontroly v rámci Komise. S ohledem na zavádění plánu pro rámec integrované kontroly (KOM(2005) 252/4 z 15. června 2005) byla vypracována hodnotící zpráva ohledně rozdílů mezi rámcem vnitřní kontroly útvarů Komise a zásadami kontroly vyjádřenými ve stanovisku Účetního dvora č. 2/2004, které se týká rámce vnitřní kontroly Společenství. Uvádí se, že míra globálních omylů stanovených pro jednotlivé politiky bude často nesmyslná, a to díky různorodosti a víceletému charakteru programů, které je vytvářejí. Pro každé generální ředitelství se jako vhodnější jeví definovat svou strategii kontroly (zejména následné kontroly), své cílové ukazatele a vývoj požadovaný v určité době. Komise si je vědoma, že tento postup, který byl zahájen již v roce 2003, by v jejích útvarech mohl být více formalizován. Účinnost vnitřní kontroly z velké části závisí na kvalitativním zhodnocení nástrojů, které se nemohou vždy omezit na jednoduché ukazatele.

1.53 Z auditů Účetního dvora vyplývá, že koncepce ukazatelů a jejich používání Komisí nejsou ještě natolik dostatečné (45), aby umožňovaly nepřetržité sledování kvality systémů vnitřní kontroly a zákonnosti a správnosti uskutečněných operací (viz bod 1.61) (46). 1.53 Komise má již k dispozici ukazatele sledování podobné ukazatelům užívaným Účetním dvorem (viz bod 44). Jedná se o tyto ukazatele: zavádění minimálních požadavků týkajících se standardů vnitřní kontroly v souhrnných zprávách o vnitřní kontrole, opatření reformy a výhrady generálních ředitelů ve zprávách o pokroku reformy a souhrn výročních zpráv o činnosti a připomínky k prohlášení o věrohodnosti, zejména v rámci sledování srážek. Komise uznává, že tyto ukazatele mohou být dále rozvíjeny, což především navrhuje v rámci svého přístupu k řízení rizik. V rámci souhrnné zprávy Komise provádí opatření k analýze stávajících ukazatelů, především prostřednictvím odborných posudků „rodin“ s cílem prověřit prostředky, jimiž se tyto ukazatele mohou stát operativnějším nástrojem řízení.

Systém vnitřní kontroly Komise

Rozsah auditu

1.54 Účetní dvůr zhodnotil systém vnitřní kontroly Komise v různých oblastech řízení (viz článek 53 finančního nařízení) vzhledem k zárukám, které tento systém poskytuje ohledně zákonnosti a správnosti uskutečněných operací. Na jedné straně Účetní dvůr zkoumal, nakolik auditní zjištění Účetního dvora potvrzují sdělení vedoucích pracovníků obsažená ve výročních zprávách o činnosti a prohlášeních generálních ředitelů a v souhrnné zprávě Komise a v jaké míře lze případně brát tato sdělení v úvahu pro účely DAS. Na druhé straně Účetní dvůr zkoumal, jakého pokroku bylo dosaženo při implementaci klíčových prvků vnitřní kontroly Komise (standardy vnitřní kontroly a akční plány tvořící přílohu výročních zpráv o činnosti za rok 2003 a jejich souhrnu), a hodnotil účinnost zavedených postupů a vytvořených nástrojů.

Sdělení vedoucích pracovníků Komise

Souhrnná zpráva za rok 2004

1.55 V souhrnu výročních zpráv o činnosti za rok 2004 (47) Komise pokračovala ve svém úsilí o větší průhlednost ve vztahu ke svému závazku skládat účty ze svého řízení a rozhodla o vhodných opatřeních k řešení průřezových (horizontálních) otázek (48).

1.56 Hodnocení systému vnitřní kontroly Komise, které bylo předloženo v souhrnné zprávě, je obecně ve shodě s analýzou Účetního dvora, avšak v některých případech zjištění Účetního dvora naznačují, že je třeba přijmout další opatření, aby bylo dosaženo „celkově uspokojivé“ situace popsané v souhrnné zprávě za rok 2004 (modernizace účetního systému, viz body 1.21–1.45; ukazatele pro hodnocení pokroku, viz body 1.51–1.53; výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálních ředitelů, viz body 1.59–1.70; akční plány, viz body 1.72–1.74). 1.56 V souhrnné zprávě z roku 2004 Komise uvádí, že všichni stanovení osvědčovatelé mohli poskytnout požadované přiměřené ujištění. V procesu postupného zlepšování si Komise stanovila sérii cílů, které se dotýkají průřezových otázek zásadních pro kvalitu řídicí činnosti. Především prostřednictvím rámce integrované kontroly, osvědčení celistvosti, soudržnosti a spolehlivosti účtů, prostřednictvím posílení postupu předkládání výročních zpráv o činnosti a společné metody řízení rizik se Komise zavázala uplatnit zlepšení zavedená reformou na své fungování.

1.57 Ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2003 Evropský parlament vyzval Komisi, aby souhrnnou zprávu přepracovala do podoby konsolidované zprávy o věrohodnosti finančního řízení a kontrol jako celku. Komise však uvedla, že souhrnná zpráva je akt, kterým vykonává svou politickou odpovědnost tím, že analyzuje výroční zprávy o činnosti. V souladu s přístupem, kterým se decentralizuje odpovědnost vedení, neposkytuje Komise žádné další ujištění, protože se domnívá, že je poskytnuto v prohlášeních generálních ředitelů. Účetní dvůr doporučuje Komisi jako orgánu, aby přijala odpovědnost za implementaci rozpočtu podle ustanovení Smlouvy (článek 274) tím, že přijme za vlastní sdělení pověřených schvalujících osob týkající se řízení (viz výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2003, body 1.58–1.60). 1.57 Stejně jako v předchozích případech Komise při schvalování souhrnu výročních zpráv o činnosti za rok 2004 připravila přehled ohledně řízení svých útvarů a dotkla se důležitých horizontálních otázek, které tyto útvary vznesly ve svých výročních zprávách o činnosti. Pokud by se vyžadovalo konsolidované prohlášení o věrohodnosti na úrovni všech komisařů, bylo by to v rozporu s reformou finančního řízení zaváděné od roku 2000, která směřuje k přenesení odpovědnosti na pověřené osvědčovatele. V rámci souhrnné zprávy však Komise na sebe přebírá politickou odpovědnost tím, že analyzuje výroční zprávy o činnosti a vyjadřuje se k hlavním horizontálním otázkám, včetně opatření týkajících se problémů, které musí být vyřešeny na úrovni Komise.

1.58 Souhrnná zpráva představuje referenční rámec, jehož prostřednictvím se Komise kromě jiného snaží ve střednědobém výhledu získat od Účetního dvora prohlášení o věrohodnosti, jež bude obsahovat pouze nepodstatné výhrady. Účetní dvůr konstatuje, že strategie Komise předpokládá kvalitativní změnu, protože jde o dosažení dalších zlepšení nikoli provedením nové reformy, ale plným rozvíjením výkonnostního potenciálu stávajících systémů. Přitom je třeba se zaměřit na tyto oblasti: a) posílení odpovědnosti formou ujištění od generálních ředitelů a účetní závěrky na akruální bázi podepsané účetním; b) účinnější řízení kvality činností formou účinných systémů dohledu a kontroly a řádného každodenního řízení, jehož součástí je řízení rizika; c) posilování odpovědnosti a monitorování kapacity pomocí integrovaného rámce vnitřní kontroly (viz body 1.84–1.86).

Výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálních ředitelů za rozpočtový rok 2004

Zlepšení obecných pokynů

1.59 Na základě zkušeností z předchozích let ústřední útvary Komise (generální sekretariát, generální ředitelství pro rozpočet a generální ředitelství pro personál a administrativu) vypracovaly obecné pokyny pro výroční zprávy o činnosti a prohlášení, které byly na jedné straně využívány jako oběžník pro rozpočtový rok 2004 (49) a na druhé straně mohly sloužit i jako reference pro příští rozpočtové roky.

1.60 Ve srovnání s rokem 2003 zaznamenal Účetní dvůr zlepšení kvality obecných pokynů, zejména pokud jde o následující aspekty, které souvisejí se zákonností a správností: a) zavedení monitorování opatření stanovených v rámci řízení rizika a hodnocení vnitřní kontroly; b) v případě sdíleného řízení: vysvětlení souvislostí mezi systémy, za které odpovídá Komise, a systémy, za které nesou odpovědnost členské státy; c) v případě všech modelů řízení kromě centralizovaného řízení: stanovení, zda za nedostatky, které jsou předmětem výhrady, odpovídá Komise a/nebo třetí strana; d) závěry o celkovém dopadu výhrad na prohlášení. 1.60 Komise se domnívá, že úprava oběžníku týkající se části 3 výročních zpráv („řízení a systémy vnitřní kontroly“) rovněž přináší významné zlepšení tím, že znovu soustředí analýzu jednotlivých útvarů na rizika, která jsou vlastní jejich řídicímu prostředí, a na účinnost systému vnitřní kontroly, namísto hodnocení jeho slučitelnosti s minimálními požadavky pro standardy vnitřní kontroly. Formulování výhrad v prohlášení o věrohodnosti generálních ředitelů proto představuje logický závěr uvažování ohledně silných a slabých stránek systému vnitřní kontroly, což zajistí soudržnost mezi výroční zprávou, prohlášením a výhradami tak, jak požadoval Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rok 2003.

1.61 Přes zaznamenaný pokrok existuje další prostor ke zlepšení, zejména předložení ukazatelů, které jsou v přímé spojitosti se zákonností a správností (viz body 1.51–1.53). 1.61 Ačkoli jediným cílem výročních zpráv o činnosti nebyl dohled nad zaváděním systému kontroly ani určování, do jaké míry zajišťují právnost a řádnost operací, Komise je připravena pokračovat v posilování kontrol dohledu a řízení rizik ve výročních zprávách o činnosti. Viz také odpovědi na body 1.52 a 1.53.

1.62 Pokud se jedná o významnost slabých míst systému a jejich dopad na přiměřenou míru jistoty generálních ředitelů, oběžník pro rok 2004 odkazuje na základní principy, které byly přijaty již v lednu 2003 (50). Obtíže s uplatňováním navrhovaných kritérií byly projednávány v rámci nezávislého rovnocenného hodnocení (tzv. peer review), které se zaměřilo na analýzu možných výhrad generálních ředitelů a zabývalo se hlavně: a) rozsahem výhrad, významností a konzistentností (51); b) dopadem výhrad na přiměřenou míru jistoty; c) převedením výhrad a předpokládaných opatření do dalšího období. 1.63 Účetní dvůr konstatuje, že bylo dosaženo určitého pokroku, zejména pokud jde o jasnost a srozumitelnost výhrad a jejich souvislost s významnými nedostatky. Dosud však nebyly stanoveny společné prahy významnosti pro jednotlivé rozpočtové oblasti, které by braly v úvahu povahu dotyčných operací a přípustné riziko pro danou oblast (52). Navíc musí být dále upřesněny obecné pokyny vypracované pro zjišťování významných slabých míst systému a jejich potenciálního dopadu, aby je generální ředitelé vykládali jednotně a konzistentně. 1.62–1.63 Po hodnocení výhrad, které by mohly být uplatněny, prostřednictvím odborných posudků Komise zahájila prověřování možnosti, že zavede určitý stupeň úpravy při určování prahu významnosti pro různé oblasti řízení. Jak bylo uvedeno ve zprávě, hodnotící rozdíly mezi systémem kontroly v útvarech Komise a zásadami kontroly uvedenými ve stanovisku Účetního dvora č. 2/2004, je běžné, že je míra zjištěných omylů proměnlivá v závislosti na charakteristice programů a rovněž na období. Tato činnost je předmětem jednoho z opatření zavedených souhrnnou zprávou (opatření 8). Pro účely výročních zpráv o činnosti za rok 2005 Komise prověří možnost vypracování jednotné metody, jež umožní určit práh významnosti týkající se nedostatků (srov. souhrnná zpráva za rok 2004), a to včetně těch, které mají systémovou povahu, aby s větší soudržností ohodnotila jejich dopad na přiměřené ujištění pro „rodiny“ v rámci sdíleného řízení, výzkumu a vnitřních politik.

Prohlášení generálních ředitelů

1.64 V prohlášeních, která jsou přiložena k výročním zprávám o činnosti, generální ředitelé uvádějí, že vnitřní kontroly zavedené v jejich útvarech poskytují přiměřenou jistotu, že uskutečněné operace jsou zákonné a správné. V případě významných nedostatků nebo nesrovnalostí ve vnitřních kontrolách vyslovují výhrady. Obecné pokyny pro výroční zprávy o činnosti a charta pro pověřené schvalující osoby stanoví, že výhrady nesmí zbavit prohlášení smyslu a že v krajních případech (53) se může stát, že generální ředitel nebude schopen požadované ujištění poskytnout. K odstranění nedostatků by měly být vypracovány akční plány uvádějící termíny realizace.

1.65 Kontrola prohlášení generálních ředitelů, kterou provedl Účetní dvůr, potvrzuje, že kritéria významnosti nejsou uplatňována jednotně a že útvary Komise se potýkají s obtížemi, když je mají používat k formulaci výhrad, zejména ve vztahu ke slabým místům systému (viz bod 1.63). Například některá generální ředitelství náležitě nevysvětlila zvolená kritéria a/nebo uspokojivě nekvantifikovala finanční dopad (54). 1.65 Komise uvádí, že Účetní dvůr v bodu 1.63 sám uznává pokrok, kterého bylo obecně dosaženo ohledně formulování výhrad v prohlášení o věrohodnosti generálních ředitelů, což je obtížná záležitost a pro Komisi stále nová praxe. Jak bylo uvedeno v rámci cíle 6 souhrnu výročních zpráv o činnosti za rok 2004, uskutečňuje se činnost za účelem přípravy jednotné metody pro určení významnosti nedostatků, včetně nedostatků systémové povahy, které mají dopad na prohlášení o věrohodnosti generálních ředitelů ze strany „rodiny“ generálních ředitelství. Určitá různorodost v oceňování významnosti je však nevyhnutelná, a to s ohledem na specifika a konkrétní obsah každé oblasti činnosti a na decentralizaci odpovědností a na podávání zpráv, které se jich v rámci reformy Komise týkají. Prohlášení mají být chápána v souvislosti s výročními zprávami o činnosti, ke kterým jsou připojena. Tyto zprávy poskytují doplňující vysvětlení.

1.66 Všichni generální ředitelé uvedli, že získali přiměřenou míru jistoty, že jim přidělené zdroje byly použity k daným účelům a že vnitřní kontroly, které zavedli, zajistily zákonnost a správnost uskutečněných operací. 18 ze 40 prohlášení obsahuje výhrady. 1.66 Určení dopadu výhrad na věrohodnost se zlepšuje, neboť se praxe konsoliduje. Generální ředitelé a vedoucí útvarů prostřednictvím výslovného zdůvodnění v obecné rovině podpořili dopady na výhrady formulované ohledně přiměřené věrohodnosti týkající se využívání zdrojů a právnosti a řádnosti operací. Všichni dospěli k závěru, že mohou poskytnout ujištění.

1.67 Hlavní výhrady jsou uvedeny v tabulce 1.2 . Z 32 výhrad vyjádřených v roce 2004 se většina (26) týká nedostatků, na které již bylo upozorněno v roce 2003. To potvrzuje, že většinu zjištěných nedostatků lze odstranit až ve střednědobém výhledu (viz bod 1.67 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2003). Snížení počtu výhrad z 49 v roce 2003 na 32 (55) v roce 2004 je dáno zejména skutečností, že generální ředitelé zlepšili prezentaci prohlášení tím, že se soustředili na nedostatky, které představují významná rizika pro zákonnost a správnost uskutečněných operací. 1.67 Díky těmto pracím směřujícím k vylepšení obsahu prohlášení a ke sledování, jak jsou dodržována pravidla, na nichž jsou prohlášení založena, Komise usiluje o to, aby se z výročních prohlášení stal nástroj účinného řízení a spolehlivý ukazatel výsledků, kterých Komise dosáhla, a strategie určené k řešení označených rizik, aby je Účetní dvůr mohl používat jako základ pro prohlášení o věrohodnosti. Co se týče dopadu a rozsahu výhrad (viz tabulka 1.2 a bod 1.49), Komise bere na vědomí připomínky Účetního dvora a bude nadále doplňovat informace, aby je Účetní dvůr mohl účinněji zohlednit v rámci podpory prohlášení o věrohodnosti.

1.68 Díky zlepšené situaci (viz body 1.60 a 1.63) byl kombinovaný dopad výhrad na ujištění poskytnuté v prohlášeních obecně jasněji vymezen než v případě rozpočtového roku 2003. Nicméně rozsah výhrad, které vyslovila některá generální ředitelství, není vždy slučitelný s poskytnutým ujištěním, nebo vzhledem k poskytnutému ujištění není dostatečně zdůvodněn (viz tabulka 1.2 a body 4.27–4.32 a 4.62 a 5.42). 1.68 Komise uvádí, že všichni stanovení osvědčovatelé mohli poskytnout přiměřené ujištění.

1.69 Práce Účetního dvora ukazuje, že systémy dohledu a kontroly v několika oblastech finančních výhledů stále nedosáhly uspokojivé úrovně a že jejich posílení vyžaduje další úsilí. Některé nedostatky, které Účetní dvůr zdůraznil během svých auditů, tedy měly být začleněny do prohlášení generálních ředitelů (viz tabulka 1.2 a body 4.58, 5.46, 6.39 a 7.37). 1.69 Viz odpovědi na body 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 a 7.37. Ujištění generálních ředitelů není v daném roce založeno výlučně na auditu provedeném v průběhu příslušného roku, ale rovněž na ujištěních vypracovaných v průběhu předchozí auditní činnosti v rámci kontrolní strategie generálních ředitelství i na ujištěních poskytnutých v rámci kontrolní činnosti členských států.

1.70 Díky posíleným obecným pokynům a nezávislému rovnocennému posouzení je nyní patrné zlepšení, pokud jde o výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálních ředitelů. Účetní dvůr však konstatuje, že pro účely jeho ujištění stále představují pouze omezený zdroj, a to kvůli obtížím s jednotným uplatňováním některých metodických principů. 1.70 Komise se domnívá, že výroční zprávy o činnost a prohlášení již představují a budoucnu budou ještě více představovat zdroj dostatečného ujištění a účinný nástroj řízení, který především umožní odhalit zjištěné nedostatky a poskytnout účinnou nápravu. Komise odhaduje, že v roce 2004 došlo k významným zlepšením těchto zpráv a prohlášení, která je doplňují. Viz rovněž odpověď na bod 1.49. Jak bylo uvedeno v souhrnné zprávě, Komise nadále posiluje soudržnost ve způsobu, jakým útvary provádějí pokyny, které vydává. Plán pro integrovaný rámec vnitřní kontroly (KOM(2005) 252/4 ze dne 15. června 2005) a související závazek, který přijaly všechny dotčené finanční subjekty, rovněž přispějí k tomu, aby měl Účetní dvůr k dispozici lepší základ pro vypracování svého hodnocení.

Pokrok při posilování systému vnitřní kontroly

Přehled o stavu vnitřní kontroly

1.71 Generální ředitelství pro rozpočet již druhým rokem předložilo zprávu, která podává přehled o stavu vnitřní kontroly v generálních ředitelstvích a útvarech Komise v roce 2004 (56). Zpráva hodnotí významný pokrok při implementaci vnitřní kontroly od zveřejnění bílé knihy v březnu 2000 a zároveň uznává, že je třeba dalšího úsilí při přechodu od prostého dodržování předpisů k jejich účinnému uplatňování. K příslušným oblastem, které byly vymezeny, patří posílení monitorování účinnosti vnitřní kontroly generálních ředitelství, posílení postupů pro dohled nad finančním řízením, posílení řízení rizika, revize a zjednodušení smluv a grantů s malou hodnotou a vytvoření integrovaného rámce vnitřní kontroly. Účetní dvůr konstatuje, že tento přehled systému vnitřní kontroly Komise vyváženým způsobem popisuje dosažený pokrok a oblasti, které je třeba zlepšit.

Akční plány

Celkový stav realizace

1.72 Účetní dvůr posuzoval pokrok při provádění opatření předpokládaných v konsolidovaném akčním plánu přiloženém k souhrnné zprávě za rok 2003, která přímo souvisejí se zákonností a správností (57), jakož i horizontálních opatření uvedených v tabulce 1.3 výroční zprávy za rok 2003, která v souhrnné zprávě (58) zahrnuta nejsou.

1.73 Monitorování provádění horizontálních akčních plánů (stejně jako specifických akčních plánů a doporučení auditora) bylo úspěšně začleněno do pracovního prostředí Komise, zejména prostřednictvím řízení na základě činností generálních ředitelství (roční plány řízení a výroční zprávy o činnosti).

1.74 Tabulka 1.3 podává přehled o stavu provádění 19 opatření, která Účetní dvůr zkoumal. Na konci rozpočtového roku je u šesti opatření, která jsou v zásadě dokončena, k dosažení předpokládaného cíle zapotřebí dalšího úsilí nebo je nutno provést určitá zlepšení (59). Na konci roku 2004 bylo pět opatření dosud ve stadiu realizace (60). 1.74 Komise se domnívá, že většina opatření uvedených Účetním dvorem byla ukončena. Sledování činnosti, která nebyla ukončena, bylo zapracováno do řady pevně stanovených cílů v rámci souhrnné zprávy za rok 2004, a to na víceletém základě, a dotýká se průřezových otázek, které jsou zásadní pro kvalitu řídicí činnosti.

Posílení funkce interního auditu

1.75 Opatření 87 bílé knihy ukládalo službě interního auditu posoudit zlepšení systémů vnitřní kontroly Komise a provést úplný cyklus auditů řídících a kontrolních systémů všech generálních ředitelství. Práce na tomto opatření byla ve své většině provedena během dvou let. Výsledky auditu předložené v různých zprávách (61) (silné stránky a úspěchy, jakož i oblasti vyžadující zlepšení) jsou vyvážené a ve svém souhrnu potvrzují zjištění auditu Účetního dvora.

1.76 Aby se posílily vztahy mezi službou interního auditu a útvary interního auditu (Internal Audit Capabilities – IAC) zřízenými ve všech generálních ředitelstvích v únoru 2004 (62), uložila Komise útvarům interního auditu, aby systematicky zasílaly své závěrečné zprávy službě interního auditu, a službě interního auditu nařídila, aby dvakrát ročně předkládala zprávu o jejich hlavních zjištěních. Kromě toho se pracuje na koordinaci pracovních programů a sladění metodik auditu a struktur pro předkládání zpráv. První společné audity proběhly v roce 2004. Účetní dvůr soudí, že tyto kroky by měly pomoci posílit funkce interního auditu v rámci Komise.

Tabulka 1.3 – Analýza hlavních neuzavřených horizontálních opatření k 31. prosinci 2004 Oblast Opatření Charakter opatření Zdroj akčního plánu Diagnóza/opatření, která je ještě nutno provést VNĚJŠÍ VZTAHY „Vnitřní kontroly v delegacích“ Vnitřní kontroly Souhrnná zpráva za rok 2002 (5.4.1) Opatření dokončeno/provádí se – zlepšení jsou možná V následujících letech bude nutné další úsilí k posílení dodržování předpisů a účinnosti systémů vnitřní kontroly u delegací (viz bod 7.41 c)). „Hodnocení procesu předávání pravomocí“ Průřezové politické problémy Souhrnná zpráva za rok 2001 (2) Opatření je prováděno V následujících letech budou nutná následná opatření (viz body 7.48–7.51). SDÍLENÉ ŘÍZENÍ (STRUKTURÁLNÍ OPATŘENÍ) „Sdílené řízení“ Finanční řízení Souhrnná zpráva za rok 2002 (5.3.3A) Opatření dokončeno/provádí se – zlepšení jsou možná V roce 2005 jsou nutná následná opatření, aby byla lépe vyjasněna odpovědnost členských států a Komise v jednotlivých oblastech řízení (viz bod 5.7). „Audit v rámci sdíleného řízení“ Audit Souhrnná zpráva za rok 2002 (5.3.3B) Opatření dokončeno/provádí se – zlepšení jsou možná Posílení metodiky a vývoj koncepce jednotného auditu předpokládané na roky 2005 a 2006 (viz bod 5.54). VNITŘNÍ POLITIKY (výzkum) „Spolufinancování“ Finanční řízení Souhrnná zpráva za rok 2002 (5.3.4) Opatření dokončeno/provádí se – zlepšení jsou možná Zavedení konceptu paušálních částek pro některé kategorie výdajů do finančního nařízení (viz bod 6.47). HORIZONTÁLNÍ ASPEKTY VNITŘNÍ KONTROLY „Metodika výročních zpráv o činnosti“ Metodika výročních zpráv o činnosti Souhrnná zpráva za rok 2002 (4.4) Opatření dokončeno/provádí se – zlepšení jsou možná Další úsilí je nutné v souvislosti s těmito problémy: významnost (viz bod 1.63), dopad výhrad na přiměřenou jistotu (viz bod 1.68) a ukazatele (viz bod 1.61). „Hodnocení řízení rizika“ Řízení na základě činností/strategické plánování a programování Souhrnná zpráva za rok 2002 (3.3.2) Opatření je prováděno V následujících letech bude nutné další úsilí (viz body 1.78–1.79). HORIZONTÁLNÍ ASPEKTY ÚČETNICTVÍ A INFORMAČNÍCH SYSTÉMŮ „Interoperabilita“ Provádění reformy Souhrnná zpráva za rok 2001 (7) Opatření dokončeno/provádí se – zlepšení jsou možná Další úsilí je nutné (týká se nově vytvořeného generálního ředitelství pro informatiku) v následujících letech. „Inkaso pohledávek“ Finanční řízení Souhrnná zpráva za rok 2002 (5.3.2A) Opatření je prováděno Prezentace konkrétních ukazatelů výkonnosti týkajících se inkasa není zatím povinná (viz bod 1.61). „Účetní rámec“ Finanční řízení Souhrnná zpráva za rok 2002 (5.3.7) Opatření je prováděno Další úsilí je nutné (viz body 1.21–1.45). „Vývoj databáze právnických osob a smluv“ Kapitola II „Kultura založená na službě“ a kapitola V „Audit, finanční řízení a kontrola“ Bílá kniha (11 a 74) Opatření je prováděno Další úsilí je nutné (viz body 1.21–1.45).

1.77 Kromě toho Účetní dvůr vyzývá Komisi, aby posoudila možnost zajištění synergických efektů mezi službou interního auditu a útvary interního auditu zavedením struktury logického řetězce (63) v rámci funkce interního auditu Komise, aby služba interního auditu mohla vzít v úvahu práci, kterou provedly útvary interního auditu. 1.77 Komise souhlasí s obavou Účetního dvora ohledně plného využití možných synergií mezi různými činiteli vnitřního auditu v rámci Komise. Komise již v tomto směru provádí opatření. Jasnější informace a struktura zpráv a jednotný rámec pro podávání zpráv, založený na jaře 2005, vztahující se především na hodnocení kontrolních připomínek a doporučení, představují důležité kroky v posilování účinnosti funkcí vnitřního auditu v rámci celé Komise. Pracovní programy pro útvar interního auditu (IAS) a kapacity interního auditu (IACs) jsou koordinovány, aby se předešlo přesahům, a tato koordinace kontrolního plánování bude v rámci příštího programového období posílena. Proběhly společné audity IAS a IACs. IAS zahájil posuzování kvality IACs, počínaje činností vlastního posuzování v roce 2005, jež povede k posuzování ze strany IAS v roce 2006. Cílem není pouze zajištění dostupnosti kvalitních služeb interního auditu pro generální ředitelství, ale rovněž vytvořit objektivní základ pro ostatní auditory, kteří se budou moci opřít o kontrolní činnost provedou na jiných úrovních.

Hodnocení rizika

1.78 Opatření 3.3.2 souhrnné zprávy za rok 2002 „Hodnocení rizika vedením“ stanoví, že řízení rizika se stane provozním a strategickým nástrojem pro rozhodování o umístění finančních a lidských zdrojů uvnitř útvarů Komise. Za tímto účelem centrální finanční služba generálního ředitelství pro rozpočet iniciovala v roce 2 004 v sedmi generálních ředitelstvích pilotní projekt, jehož cílem bylo otestovat předběžnou podobu rámce pro řízení rizika a příslušného prováděcího manuálu, přičemž současně se připravoval proces plánování činností a stanovovaly se hlavní cíle pro rok 2005.

1.79 Přes celkově pozitivní výsledek je třeba dále usilovně vyvíjet metodické prvky a nástroje pro analýzu a řízení rizika, které by vytvořily pevný strukturální rámec účinně použitelný ve všech útvarech Komise. Meziútvarový řídící výbor sleduje vývoj společného rámce, který by Komise měla přijmout ve druhé polovině roku 2005 a z kterého by měla vycházet příprava cyklu strategického plánování a programování na rok 2006. Na tomto základě by měly odpovídající roční řídící plány umožnit generálním ředitelstvím snížit rizika, která jsou považována za nepřijatelná, avšak kterým se nelze vyhnout ani je převést. 1.79 Komise souhlasí s tím, že je nezbytné další úsilí a že připomínky Účetního dvora jen nedostatečně zohledňují akční plán Komise.

Standardy vnitřní kontroly

1.80 Účetní dvůr analyzoval, jak standardy vnitřní kontroly (64) používá 14 generálních ředitelství Komise (65). Cílem nebylo pouze posoudit stupeň implementace, ale též vyhodnotit jejich účinné fungování, pokud jde o zákonnost a správnost uskutečněných operací (viz body 1.58 a 1.71).

1.81 Obecné pokyny týkající se vymezení standardů vnitřní kontroly (požadavky referenční hodnoty) na rozpočtový rok 2004, které předložila centrální finanční služba, neobsahovaly ve srovnání s rokem 2003 podstatné změny (66).

1.82 Ve svých sebehodnoceních, která jsou přiložena k „Přehledu o stavu vnitřní kontroly v generálních ředitelstvích a útvarech Komise v roce 2004“ (viz bod 1.71), generální ředitelství prohlašují ve vztahu k rozpočtovému roku 2004, že splňují 93 % požadavků referenční hodnoty stanovených centrální finanční službou. Analýza Účetního dvora tento výrok vesměs potvrzuje. Vzhledem k tomu, že požadavky referenční hodnoty zůstaly v podstatě nezměněny, Účetní dvůr konstatuje, že míra dodržování standardů vnitřní kontroly se ve srovnání s rokem 2003 (91 %) mírně zvýšila. Účetní dvůr předkládá svou analýzu implementace standardů vnitřní kontroly v tabulce 1.4 .

Tabulka 1.4 – Analýza implementace standardů vnitřní kontroly provedená Účetním dvorem (v přímé souvislosti se zákonností a správností uskutečněných operací hlavních generálních ředitelství) (stav k 31. prosinci 2004) Generální ředitelství nebo oddělení Realizace položek plateb v roce 2004 (v milionech EUR) Standard č. 11 „Analýza a řízení rizika“ Standard č. 12 „Dostatečné informace pro řízení“ Standard č. 14 „Hlášení nesrovnalostí“ Standard č. 17 „Dohled“ Standard č. 18 „Zaznamenávání výjimek“ Standard č. 20 „Zaznamenávání a náprava nedostatků vnitřní kontroly“ Standard č. 21 „Auditní zprávy“ Standard č. 22 „Útvar interního auditu“ 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Personál a administrativa 178 A A A A A B A A A A A A A A A A Zemědělství a rozvoj venkova 47 345 A A A A A A B A A A A A A A A A EuropeAid 3 683 A A A A A A A A A A A A A A A A Rozpočet 1 420 A A A A A A A A A A A A A A A A Hospodářské a finanční věci 301 B B B B A A A A A A A A A A A A Humanitární pomoc 497 A A A A A A A A A A A A A A A A Rozšíření 1 948 A A A A A A A B A A A A A A A A Zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti 9 208 A A A A A A A A A A A A A A A A Eurostat 30 B B B A A A B B B B B B A A A B Rybolov a námořní záležitosti 784 A B A B A A B B A A A B A A B B Informační společnost a média 1 148 B A B A A A A A A A B A A A A A Regionální politika 21 816 A A A A A A A A A A A A A A A A Výzkum 2 448 A A B B A A A A A A A A A A A A Ochrana zdraví a spotřebitele 365 B A B A A A A A B B A A A A A B Hodnocení: A: Implementace požadavků referenční hodnoty. B: Částečná implementace požadavků referenční hodnoty.

1.83 Nový prvek zavedený v rámci obecných pokynů k výroční prověrce systému vnitřní kontroly za rozpočtový rok 2004 spočívá v tom, že generální ředitelství hodnotí, jak účinně se uplatňují standardy vnitřní kontroly. Kontrola výroční zprávy o činnosti prováděná Účetním dvorem však ukázala, že hodnocení je velmi obecné a neumožňuje systematicky identifikovat oblasti, které je třeba zlepšit (viz bod 1.58). Řada generálních ředitelství (67) dostatečně nezhodnotila účinnost svého systému vnitřní kontroly. Z útvarů, které dostačující sebehodnocení předložily, většina (68) prohlásila, že účinné uplatňování standardů vnitřní kontroly č. 11 „Analýza a řízení rizika“ a/nebo č. 17 Dohled ještě vyžaduje další úsilí. 1.83 Od zahájení reformy byly standardy vnitřní kontroly postupně zaváděny v generálních ředitelstvích. V roce 2004 byl důraz přesunut na účinnost provádění. Důležité činnosti již byly v této oblasti dokončeny, a to především ohledně dvou klíčových standardů, jimiž jsou dohled a řízení rizik. Jedná se však o pokračující proces a Komise si je vědoma, že dalšího pokroku má být dosaženo v oblasti jedné důležité inovace oběžníku ohledně výroční zprávy o činnosti za rok 2004, jak bylo uvedeno v odpovědi na bod 1.60.

Směrem k rámci vnitřní kontroly Společenství

1.84 Účetní dvůr ve svém stanovisku č. 2/2004 navrhl zavedení rámce vnitřní kontroly Společenství, který by měl integrovat a posílit již existující prvky a současně doplnit nové aspekty, a zvýšit tak účinnost a účelnost kontrol (společné principy by měly být aplikovatelné na všech úrovních správy v orgánech a členských státech, vnitřní kontroly by měly poskytovat přiměřenou (nikoli absolutní) míru jistoty, že uskutečněné operace jsou zákonné a správné, náklady na kontroly by měly odpovídat výhodám, které přinášejí, a to jak finančně, tak politicky, systém by měl vycházet ze struktury logického řetězce, kde jsou kontroly prováděny, zaznamenávány a vykazovány podle společné normy, aby se na ně mohli spolehnout všichni účastníci).

1.85 Komise přijala strategický cíl umožňující Účetnímu dvoru získat přiměřenou jistotu, že uskutečněné operace jsou zákonné a správné (69). Komise dále přijala „plán integrovaného rámce vnitřní kontroly“ (70) s cílem iniciovat proces vedoucí ke společnému dorozumění do konce roku 2005, které by mělo být formalizováno v interinstitucionální dohodě mezi Parlamentem, Radou a Komisí o tom, jak lze současný rámec vnitřní kontroly zlepšit, aby Účetní dvůr získal přiměřenou míru jistoty, o kterou usiluje.