Směrnice EU by členským státům podstatně usnadnila plnění jejich povinnosti dodržovat zásadu proporcionality a zaručila by, že budou členské státy uplatňovat test přiměřenosti stejným způsobem na všech úrovních regulace, aby nedocházelo k tříštění jednotného trhu.

Test přiměřenosti má proto přispět ke zlepšení regulačních postupů a v konečném důsledku také jejich výsledků. Vztahuje se na nově zaváděné nebo revidované požadavky na přístup k regulovaným povoláním nebo na jejich výkon. Konsoliduje judikaturu Soudního dvora o přiměřenosti požadavků omezujících přístup k regulovaným povoláním nebo jejich výkon, avšak rozhodnutí o tom, co regulovat a jak, ponechává na členských státech; takové rozhodnutí má být založeno na důkazech a mělo by mu předcházet důkladné, transparentní a objektivní posouzení. Test plně zohledňuje specifičnost každého povolání a jeho právního prostředí. Přínosy této iniciativy pro odborníky, spotřebitele a orgány veřejné správy spočívají do značné míry v tom, že by zajistila lepší regulaci povolání tím, že brání přijímání nepřiměřených pravidel. Cílem tohoto návrhu je především kodifikace ustálené judikatury Soudního dvora. Odchýlení se od této judikatury by mohlo změnit podstatu návrhu. Pokud by k takové změně došlo, může Komise návrh stáhnout.

Současná nejednotná kontrola regulace povolání v celé EU má negativní dopad na poskytování služeb a mobilitu odborníků. Samotná opatření jednotlivých členských států nezajistí soudržný právní rámec EU pro posuzování přiměřenosti předpokládané vnitrostátní regulace a nevyřeší stávající problémy, jimž vnitrostátní orgány čelí. Hlavních cílů opatření, totiž více vyjasnit platná kritéria, posílit spolehlivost, transparentnost a srovnatelnost napříč členskými státy a zajistit, že budou pravidla uplatňována stejným způsobem, aby se zabránilo dalšímu zatěžování a tříštění jednotného trhu, by mohlo být vzhledem k jeho rozsahu a účinkům úspěšněji dosaženo na úrovni EU, a to zavedením společného celounijního mechanismu posuzování, který by všechny členské státy uplatňovaly srovnatelným způsobem. Vzhledem k častým změnám v oblasti regulace povolání hrozí nebezpečí, že bez opatření EU se rozšíří mezera mezi těmi členskými státy, které již uplatňují správné postupy regulace a před rozhodováním, zda přijmout určitý regulační mechanismus, řádně posuzují jeho přiměřenost, a těmi, které tak nečiní, čímž by se zvětšila rozdílnost kvality regulace. To má v konečném výsledku nepříznivý vliv na přístup k povoláním a nepříznivé důsledky jak pro spotřebitele, tak pro ekonomiku.

V roce 2013 byla směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací pozměněna směrnicí 2013/55/EU s cílem modernizovat právo Unie v oblasti regulovaných povolání. Nová směrnice rovněž zavedla kontrolu transparentnosti a vzájemné hodnocení mezi členskými státy u všech jejich regulovaných povolání. Na základě informací předložených příslušnými orgány v průběhu vzájemného hodnocení se zdá, že provádět takové posouzení je pro mnoho členských států obtížné. Skutečnost, že ve většině posouzení chybělo řádné zdůvodnění, naznačuje základní problém, který se týká toho, jak se vyhodnocuje potřeba regulace a její účinky na širší podnikatelské prostředí. Postup vzájemného hodnocení ukázal, že v současnosti nejsou regulační rozhodnutí vždy založena na správné a objektivní analýze nebo prováděna otevřeným a transparentním způsobem. Navíc to ani přes zásadní debaty a pokyny, které Komise dosud poskytla, nezabránilo dalšímu zavádění nových omezujících opatření bez objektivní a komplexní analýzy. Členské státy zavedly nové předpisy, například ohledně výkonu právnického povolání, případně zavedly nebo rozšířily okruh vyhrazených činností, například pro právní poradenství nebo pro turistické průvodce, a to bez jakéhokoli nebo jen s velmi povrchním posouzením přiměřenosti.

Výrazem „regulovaná povolání“ se označují činnosti, jejichž vykonávání je podmíněno konkrétní odbornou kvalifikací; tato povolání se vyskytují ve všech odvětvích hospodářství. V průběhu doby vypracovaly jednotlivé členské státy různé předpisy, které odrážejí dlouho zavedené tradice, a to v podobě buď státní regulace, nebo samoregulace profesními sdruženími. Obecně existují pro regulaci dobré důvody vycházející z potřeby chránit zásadní cíle veřejného zájmu, což má přínos pro společnost, například vyjasněním toho, jaké technické znalosti, výcvik a kompetence by odborníci měli mít, aby byla zajištěna ochrana občanů. Nevhodná regulace však může odborníka, podnik i spotřebitele zatěžovat, například nepřiměřenými kvalifikačními požadavky, stanovením mnoha vyhrazených činností, povinným členstvím v profesních sdruženích nebo jinými opatřeními. V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že i když se vnitrostátní regulace povolání a požadavků na kvalifikace uplatňuje bez jakékoli diskriminace, může občanům a podnikům v EU bránit ve výkonu základních svobod, jež jim zaručuje Smlouva, případně může jejich výkon učinit méně přitažlivým. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že skutečnost, že jeden členský stát stanoví méně přísná pravidla než jiný členský stát, neznamená, že pravidla druhého z nich jsou nepřiměřená a neslučitelná s právem EU. Je na členských státech, aby s ohledem na celkové právní prostředí pro dané povolání posoudily případ od případu, zda je nezbytné zavést omezení přístupu k odborným službám a jejich výkonu, a rozhodly, která omezení jsou nejvhodnější k řešení konkrétních otázek veřejného zájmu.

Posouzení dopadů plně popisuje rozsah problematiky regulace povolání a účinky, jaké má zbytečná regulace na širší evropské hospodářství, a rovněž zdůrazňuje, jakým obtížím členské státy čelí při snaze tento problém vhodně vyřešit. Směrnice umožní členským státům, aby komplexní posuzování přiměřenosti začlenily do svých vlastních stávajících legislativních postupů, a protože Komise nevynucuje používání žádné konkrétní metodiky, mají členské státy dostatečně velký prostor pro vlastní uvážení, při kterém zohlední své vlastní struktury, aniž by byl nepříznivě ovlivněn konečný cíl směrnice: mít srovnatelný, transparentní, spolehlivý a objektivní proces rozhodování založený na důkazech. Z těchto důvodů Komise došla k závěru, že nejvhodnějším a nejúčinnějším řešením je směrnice.

Tento návrh je v souladu se zásadou proporcionality stanovenou v čl. 5 odst. 4 Smlouvy o EU. Zvolená možnost politiky usiluje o dosažení správné rovnováhy mezi zajištěním cílů veřejného zájmu a kvalitou služeb, spolu se zlepšením přístupu k regulovaným povoláním pro odborníky a zlepšením jejich výkonu, na straně jedné a zajištěním širších možností výběru pro spotřebitele na straně druhé. Návrh respektuje zásadu proporcionality, neboť zvolená řešení s sebou přinášejí nákladovou efektivnost a snižují celkové zatížení veřejné správy, jelikož návrh stanoví jasná kritéria pro posuzování přiměřenosti regulace povolání a měl by bránit zavádění překážek provádění v důsledku zbytečných budoucích opatření. Administrativní zátěž spojená s prováděním testu přiměřenosti již byla vyhodnocena v souvislosti s revizí směrnice o odborných kvalifikacích z roku 2013. V souladu s tímto vyhodnocením by náklady vyplývající z tohoto návrhu ukládat testování přiměřenosti budoucích regulačních opatření měly mít jen omezený dopad. Tento dopad může být mírně vyšší u těch členských států, které v současné době nemají právní předpisy v souladu s touto směrnicí. Očekává se však, že pokud jde o administrativní náklady, bude celkový efekt pozitivní, protože díky zlepšení systému bude méně pravděpodobné, že by členské státy čelily řízení o nesplnění povinnosti. Komise hodlá spolupracovat s členskými státy a nadále jim pomáhat při provádění této směrnice, aby se dosáhlo dalšího omezení nákladů. Tento návrh nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaných cílů, a skutečně je vzhledem k jeho cílům nejvhodnější. Vzájemné hodnocení, které probíhalo podle příslušných pokynů, ukázalo, že existuje jen málo důkazů o tom, že jsou regulační rozhodnutí v současné době založena na správné a objektivní analýze nebo že jsou přijímána otevřeným a transparentním způsobem. Téměř tři roky od zavedení vzájemného hodnocení stále ještě není předkládána asi třetina testů přiměřenosti a z těch, které byly obdrženy, asi 70 % obsahuje závěr, že se má dotyčné regulační ustanovení ponechat beze změny, ačkoli příslušný test přiměřenosti nedopadl dobře. Kromě toho se předpisy regulující povolání rychle mění a Komise si je vědoma pokračující tendence zavádět další ustanovení, jež odborníky zbytečně zatěžují, aniž by se předem prováděla řádná analýza přiměřenosti, pokud jde o potřebu, hodnotu nebo dopad těchto zatěžujících ustanovení.

Přístup EU by tak vnitrostátním orgánům umožnil provádět komplexní a srovnatelné kontroly přiměřenosti, a to vytvořením transparentního a předvídatelného právního rámce pro posuzování překážek regulovaných povolání. Evropská rada opakovaně vyzývala k přijetí potřebných opatření v této oblasti. V únoru 2015 Evropská rada požádala o pokyny a poté Rada uvítala začlenění testu přiměřenosti do strategie pro jednotný trh, když uvedla, že „opakuje, že jednotný trh je hlavním evropským motorem růstu a tvorby pracovních míst a klíčem k investicím a zvýšení evropské konkurenceschopnosti“. Také zdůraznila, že posilování a prohlubování jednotného trhu vyžaduje naléhavá a ambiciózní opatření jak na úrovni Unie, tak na vnitrostátní úrovni, aby se dosáhlo konkrétních a praktických výsledků, které přímo prospějí spotřebitelům i podnikům, zejména MSP. Nedávno pak v červnu 2016 Rada vyzvala Komisi, aby „energicky pokračovala v úsilí o zdokonalení tvorby právních předpisů“.

Samotná opatření jednotlivých členských států však nezajistí soudržný právní rámec EU pro posuzování přiměřenosti vnitrostátní regulace a nevyřeší stávající problémy, jimž vnitrostátní orgány čelí. Proto by cílů opatření, jmenovitě spolehlivosti a srovnatelnosti posouzení přiměřenosti, mohlo být vzhledem k jeho rozsahu a účinkům úspěšněji dosaženo na úrovni Unie prostřednictvím zavedení společného celounijního mechanismu posuzování uplatňovaného všemi členskými státy podobným způsobem. Vnitrostátní právní předpisy by tudíž odrážely kritéria stanovená v navrhovaném opatření, jež by vnitrostátními orgány musely brát v úvahu při posuzování přiměřenosti vnitrostátní regulace v oblasti povolání.

V souladu s principem subsidiarity by EU měla jednat pouze tehdy, pokud cílů navrhovaného opatření nemohou členské státy uspokojivě dosáhnout samy a pokud jich lze lépe dosáhnout na úrovni EU. Jak prokazují informace získané v rámci vzájemného hodnocení, používaná kritéria a intenzita posuzování se mezi jednotlivými členskými státy významně liší. Tato nejednotná kontrola přiměřenosti regulace povolání v celé EU a důsledky, které z toho vyplývají, mají podstatný dopad na širší hospodářství EU, poskytování služeb a mobilitu odborníků. Studie, a to jak ty nezávisle prováděné, tak i ty, které zadala Komise, ukazují, že nepřiměřená regulace má nepříznivý dopad na tvorbu pracovních míst, hospodářský růst, možnosti volby pro spotřebitele, ceny, inovace, investice a obchod. Navíc je zřejmé, jaké přínosy mohou mít opatření přijatá za účelem reformování regulačních ustanovení, u nichž se navíc zjistilo, že nemají žádný přímý dopad na ochranu oprávněných veřejných zájmů:

Tento návrh je v souladu s iniciativou ke zlepšení oznamování podle směrnice o službách a doplňuje ji. Zatímco uvedená směrnice doplňuje stávající postup oznamování použitelný pro omezení podle směrnice o službách, tento návrh vyjasňuje kritéria, která mají členské státy používat při posuzování přiměřenosti návrhů vnitrostátních zákonů regulujících povolání a spadajících do působnosti směrnice o odborných kvalifikacích. Některé požadavky ve vnitrostátních právních předpisech regulujících povolání (například požadavky týkající se právní formy nebo držení účasti) spadají do působnosti jak směrnice o odborných kvalifikacích, tak směrnice o službách. V takových případech by se posouzení přiměřenosti řídilo pravidly uvedenými v tomto návrhu a informace, které se mají poskytovat v rámci postupu oznamování podle směrnice o službách, by musely být založeny na tomto posouzení. Je zajištěn vzájemný soulad těchto nástrojů a tento návrh nezavádí žádné nové postupy oznamování.

Možnost 2a – Vyřešila by problémy, s nimiž se potýkají členské státy při výkladu judikatury, vyjasnila by kritéria, která se mají hodnotit, a tak by do určité míry zlepšila kvalitu jednotlivých posouzení a jejich konečné výsledky.

Vzhledem k dosavadním zkušenostem a hodnocením provedeným při přípravě tohoto návrhu lze konstatovat, že diskreční opatření, tzn. doporučení, by neukládalo povinnost provádět potřebnou analýzu, a to zejména v těch nejobtížnějších případech. Obecnou povinnost provádět pravidelné přezkumy a informovat všechny zúčastněné strany a povinnost zajistit minimální objektivitu a nestrannost lze řešit pouze jejich uložením formou právního požadavku, což může zaručit pouze směrnice.

Možnost 3a – Pravidelné přezkumy by zajistily odstranění regulačního ustanovení, které již není vhodné, zatímco začlenění konzultací by přispělo k lepšímu zapojení všech zúčastněných stran včetně spotřebitelských organizací a občanů, aby bylo zajištěno, že budou jejich zájmy rovněž brány v úvahu.

Možnost 2b – Tato možnost a možnost 3b mají stejné nedostatky jako možnost 1. „Nepovinný“ postup by nevyřešil problém, že některé členské státy ignorují postup provádění testu přiměřenosti, a proto nelze předpokládat, že by v budoucnu zabránil zavádění zbytečných zatěžujících ustanovení, ani jej nelze považovat za účinný mechanismus pro odstranění problémů zjištěných prostřednictvím takových přezkumů. A konečně, tatáž omezení by zmenšila možnost transparentnějšího sdílení informací s občany a zúčastněnými stranami.

s ohledem na návrh Evropské komise,

po postoupení návrhu legislativního aktu vnitrostátním parlamentům,

s ohledem na stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru,

s ohledem na stanovisko Výboru regionů,

v souladu s řádným legislativním postupem,

vzhledem k těmto důvodům:

(1)Svobodná volba povolání je základním právem. Listina základních práv Evropské unie zaručuje svobodnou volbu povolání, jakož i svobodu podnikání. Volný pohyb pracovníků, svoboda usazování a volný pohyb služeb jsou základními principy vnitřního trhu zakotvenými ve Smlouvě. Vnitrostátní pravidla organizování přístupu k regulovaným povoláním by proto neměla neodůvodněně a nepřiměřeně bránit výkonu těchto základních práv.

(2)Jelikož právní předpisy Unie nestanoví zvláštní ustanovení harmonizující požadavky na přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon, je výsadou členských států rozhodnout, zda a jak regulovat povolání v mezích zásad nediskriminace a proporcionality.

(3)Zásada proporcionality je jednou z obecných zásad práva Unie. Z judikatury vyplývá, že vnitrostátní opatření, která by mohla omezovat nebo činit méně atraktivním výkon základních svobod zaručených Smlouvou, by měla splňovat čtyři podmínky: měla by se uplatňovat nediskriminačním způsobem, měla by být odůvodněna cíli veřejného zájmu, měla by být vhodná pro dosažení cíle, který sledují, a neměla by jít nad rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení.

(4)Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES stanovila povinnost, že členské státy musí posuzovat přiměřenost svých požadavků omezujících přístup k regulovaným povoláním nebo jejich výkon a musí Komisi sdělovat výsledky takových posouzení, čímž byl spuštěn takzvaný postup vzájemného hodnocení. Uvedený proces znamená, že členské státy musí prověřit všechny své právní předpisy týkající se všech povolání regulovaných na jejich území.

(5)Výsledky postupu vzájemného hodnocení odhalily nejasnosti, pokud jde o kritéria, jež mají příslušné vnitrostátní orgány používat při posuzování přiměřenosti požadavků omezujících přístup k regulovaným povoláním nebo jejich výkon, jakož i nejednotnou kontrolu takových opatření na všech úrovních regulace. Aby nedocházelo k tříštění vnitřního trhu a aby se odstranily překážky zahajování a výkonu určitých zaměstnání nebo samostatně výdělečných činností, je nezbytné zavést společný přístup na úrovni Unie, který zabrání přijímání nepřiměřených opatření.

(6)Ve svém sdělení ze dne 28. října 2015 s názvem „Zlepšování jednotného trhu: více příležitostí pro lidi a podniky“ Komise upozornila na potřebu přijmout analytický rámec pro posuzování přiměřenosti, který by členské státy využívaly při přezkoumávání stávajících právních předpisů regulujících povolání nebo při navrhování nových.

(7)Činnosti, na něž se vztahuje tato směrnice, by se měly týkat regulovaných povolání spadajících do působnosti směrnice 2005/36/ES. Tato směrnice by se měla uplatňovat spolu se směrnicí 2005/36/ES, a aniž by byla dotčena ostatní ustanovení samostatného aktu Unie, který se týká přístupu k danému regulovanému povolání a jeho výkonu.

(8)Členské státy by se měly moci spoléhat na společný předpisový rámec vycházející z jasně definovaných právních pojmů popisujících různé způsoby regulace povolání v celé Unii. Existuje několik způsobů, jak regulovat povolání, například vyhrazením přístupu k určité činnosti nebo jejího výkonu jen pro držitele odborné kvalifikace. Vnitrostátní právní předpisy mohou rovněž upravit jeden z režimů výkonu povolání stanovením podmínek pro používání profesních označení.

(9)Je na členských státech, aby prokázaly řádné odůvodnění a přiměřenost příslušného ustanovení. Důvody regulace uvedené členským státem jako odůvodnění by tudíž měly opírat o analýzu vhodnosti a přiměřenosti opatření přijatého dotyčným státem a konkrétní důkazy na podporu jeho argumentů.

(10)Přiměřenost ustanovení omezujících přístup k regulovaným povoláním nebo jejich výkon je vhodné pravidelně sledovat s frekvencí odpovídající dotyčné právní úpravě. Přezkoumání přiměřenosti omezujících vnitrostátních právních předpisů v oblasti regulovaných povolání by mělo vycházet nejen z cíle daného právního předpisu v okamžiku jeho přijetí, ale také z účinků takového právního předpisu, posuzovaných po jeho přijetí. Posuzování přiměřenosti vnitrostátního právního předpisu by mělo být založeno na vývoji, k němuž v dané oblasti došlo, od přijetí dotyčného právního předpisu.

(11)Členské státy by měly přiměřenost posuzovat objektivně a nezávisle, a to včetně případů, kdy je určité povolání regulováno nepřímo tím, že se pravomoc regulovat dané povolání udělí konkrétnímu profesnímu sdružení. Ačkoli by někdy místní úřady, regulační orgány nebo profesní organizace díky svému většímu přehledu o místních podmínkách a svým odborným znalostem mohly mít lepší předpoklady k tomu, aby určily nejvhodnější způsob dosažení cílů veřejného zájmu, existuje zvláštní důvod k obavám v případech, kdy politické rozhodnutí přijaté těmito orgány nebo subjekty poskytuje výhody zavedeným operátorům na úkor nových účastníků trhu.

(12)Pokud jsou zahajování a výkon některého zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti podmíněny dodržováním určitých ustanovení týkajících se zvláštní odborné kvalifikace, stanovených přímo nebo nepřímo na úrovni členských států, je nezbytné zajistit, aby taková ustanovení byla odůvodněna cíli veřejného zájmu, jako jsou cíle ve smyslu Smlouvy, tedy veřejný pořádek, veřejná bezpečnost a veřejné zdraví, nebo naléhavými důvody převažujícího obecného zájmu, jež jsou jako takové uznány v judikatuře Soudního dvora. Je důležité zajistit, aby cíle veřejného zájmu byly řádně identifikovány za účelem určení intenzity regulace. Aby byla například zajištěna vysoká úroveň ochrany veřejného zdraví, měly by mít členské státy možnost vlastního uvážení při rozhodování o úrovni ochrany, kterou chtějí veřejnému zdraví poskytovat, a o způsobu, jakým této ochrany dosáhnout. Rovněž je nutno vyjasnit, že mezi naléhavé důvody převažujícího obecného zájmu uznané Soudním dvorem patří zachování finanční rovnováhy systému sociálního zabezpečení, ochrana spotřebitelů, příjemců služeb a pracovníků, zabezpečení řádného výkonu spravedlnosti, poctivost obchodních transakcí, boj proti podvodům a prevence daňových úniků a vyhýbání se daňovým povinnostem, bezpečnost silničního provozu, ochrana životního prostředí a městského prostředí, zdraví zvířat, duševní vlastnictví, ochrana a zachování národního historického a uměleckého dědictví, cíle sociální politiky a cíle kulturní politiky. Na základě ustálené judikatury platí, že důvody čistě hospodářské povahy, jež mají v podstatě ochranářské cíle, jakož i čistě administrativní důvody, jako je provádění kontrol nebo shromažďování statistických údajů, nemohou představovat naléhavý důvod převažujícího obecného zájmu.

(13)Pokud členský stát hodlá regulovat nějaké povolání nebo změnit stávající pravidla, je nutno přihlédnout k povaze rizik souvisejících se sledovanými cíli veřejného zájmu, zejména rizik pro spotřebitele, odborníky nebo třetí osoby. Je rovněž nutno mít na paměti, že v oblasti odborných služeb obvykle existuje asymetrie informací mezi spotřebiteli a odborníky. Odborníci vykazují vysokou úroveň odborných znalostí, jež spotřebitelé možná nemají, a proto je pro spotřebitele obtížné posoudit kvalitu služeb, které jsou jim poskytovány.

(14)Aby byl splněn požadavek přiměřenosti, mělo by být opatření vhodné k dosažení sledovaného cíle. Opatření by mělo být považováno za vhodné k dosažení sledovaného cíle pouze tehdy, pokud skutečně odráží snahu dosáhnout daného cíle soudržným a systematickým způsobem, například tam, kde se podobná rizika související s některými činnostmi řeší srovnatelným způsobem a kde se případné výjimky z příslušných omezení používají v souladu s uvedeným cílem. Kromě toho by vnitrostátní opatření mělo přispívat k dosažení sledovaného cíle, a proto v případě, že nemá žádný hmatatelný účinek, který by jej odůvodňoval, by nemělo být považováno za vhodné.