EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 14.4.2016 COM(2016) 204 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu podle čl. 18 odst. 2 směrnice 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí {SWD(2016) 121 final}

{SWD(2016) 122 final}



1. Úvod Tato druhá zpráva o provádění směrnice 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (dále jen „směrnice o odpovědnosti za životní prostředí“ nebo „směrnice“) představuje zkušenosti získané při uplatňování této směrnice v letech 2007 až 2013 a je ji nutno číst společně s pracovním dokumentem útvarů Komise . Tato zpráva je založena na čl. 18 odst. 2 směrnice o odpovědnosti za životní prostředí. Obsahuje závěry a doporučení, jak zlepšit provádění v praxi, a to na základě hodnocení REFIT provedeného v posledních dvou letech. Hodnocení posoudilo, jak směrnice funguje a zda je „vhodná pro daný účel“ , přičemž se opíralo o dvě studie provedené v roce 2012 a tři v roce 2013 . Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí řeší případy významných škod na životním prostředí. Uplatňuje zásadu „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v článku 191 Smlouvy o fungování Evropské unie, což znamená, že veřejnost by neměla platit, pokud průmyslové provozy způsobují značné škody na životním prostředí. Provozovatelé, kteří vykonávají nebezpečné pracovní činnosti uvedené v příloze III směrnice o odpovědnosti za životní prostředí (viz níže oddíl 2), nesou striktně odpovědnost za škody na životním prostředí, které způsobili; není tedy nutné prokázat zavinění (úmyslné nebo z nedbalosti). Provozovatelé jiných než nebezpečných pracovních činností nesou odpovědnost na základě zavinění. Hlavním cílem směrnice je předcházet škodám na životním prostředí, pokud existuje bezprostřední hrozba škod, a napravovat je, pokud k nim již došlo. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ musí odpovědný provozovatel přijmout nezbytná preventivní nebo nápravná opatření a nést veškeré náklady. Má se za to, že k nápravě škody došlo v okamžiku, kdy se prostředí vrátí do stavu před vznikem škody. Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí zahrnuje škody na biologické rozmanitosti (chráněné druhy a přírodní stanoviště), škody na vodách a škody na půdě. Na tradiční škody (škody na majetku, ztráta života, újma na zdraví nebo hospodářská ztráta) se daná směrnice nevztahuje. 2. Provedení ve vnitrostátním právu a provádění Termín pro provedení směrnice do vnitrostátního práva (30. dubna 2007) nedodrželo několik členských států a všech 27 členských států tuto směrnici plně provedlo až od poloviny roku 2010. Tato zpoždění a další nedostatky byly nastíněny v první zprávě Komise. Komise navíc podrobně analyzovala složitou situaci, která vznikla tím, že vedle stávajících vnitrostátních právních předpisů byl ve většině členských států zaveden poměrně pružný rámcový nástroj EU týkající se odpovědnosti za životní prostředí. Celkově to vedlo z právního hlediska k určité lepší soudržnosti v porovnání se situací před provedením směrnice o odpovědnosti za životní prostředí do vnitrostátních právních předpisů (např. v některých členských státech neexistoval žádný režim týkající se odpovědnosti za životní prostředí). Současná situace však zůstává z právního a praktického hlediska diverzifikována a k vytvoření rovných podmínek na evropské úrovni je třeba provést další kroky. Komise přijala opatření týkající se opožděného provedení směrnice ve vnitrostátním právu i problematiky nesouladu (kvůli nesouladu musí dořešit některé otázky ještě sedm členských států). Těmito opatřeními se mírně zlepšila soudržnost právních systémů zavedených v členských státech. Vzhledem k rámcové povaze směrnice o odpovědnosti za životní prostředí však tato rozdílnost pokračuje a skýtá členským státům značnou míru flexibility. Pokud jde o provádění směrnice, od dubna 2007 do dubna 2013 členské státy nahlásily přibližně 1 245 potvrzených případů škod na životním prostředí, při nichž byla použita směrnice o odpovědnosti za životní prostředí. Počet případů se však mezi členskými státy značně liší. Více než 86 % všech nahlášených případů škod připadá na dva členské státy (Maďarsko: 563, Polsko: 506), zatímco většinu zbývajících případů nahlásilo šest členských států (Německo (60), Řecko (40), Itálie (17), Lotyšsko, Španělsko a Spojené království). Jedenáct členských států neohlásilo v souvislosti se směrnicí o odpovědnosti za životní prostředí od roku 2007 žádné případy škod, pravděpodobně tedy příslušné případy řešily výlučně v rámci svého vnitrostátního systému. Roční počet případů podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí se v jednotlivých členských státech značně liší, od 95 po méně než jeden. Vysoký počet případů v jednom členském státě nutně neznamená, že tento členský stát uplatňuje směrnici o odpovědnosti za životní prostředí přísněji, než je požadováno. Z hodnocení a činnosti v oblasti kontroly souladu se ukazuje, že tyto rozdíly lze vysvětlit různými právními rámci a tradicemi (zejména s ohledem na to, zda byly zrušeny dřívější právní předpisy, či nikoliv), případnými rozdíly, pokud jde o stav životního prostředí, a různými výklady klíčových pojmů a koncepcí, jak je uvedeno níže. Vyšší využití směrnice je často způsobeno: využíváním registrů případů podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, lepšími možnostmi zúčastněných stran podávat připomínky a komunikovat s příslušnými orgány, povinností příslušných orgánů sekundárně provádět preventivní a nápravná opatření, pokud tak neučiní provozovatelé, a

větší mírou informovanosti o směrnici o odpovědnosti za životní prostředí u veřejnosti a mezi zúčastněnými stranami, zejména mezi provozovateli. Naopak rozsah působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí nebyl jako jeden z hlavních důvodů rozdílného provádění směrnice identifikován (viz oddíl 4). Přibližně 50 % nahlášených případů škod na životním prostředí se týká škod na půdě. Škod na vodách se týká 30 % případů a škod na biologické rozmanitosti přibližně 20 % případů. Graf 1: Kategorie škod na životním prostředí na základě 1 450 případů Škody na životním prostředí způsobují většinou tyto nebezpečné pracovní činnosti (spojené se striktní odpovědností): činnosti v oblasti nakládání s odpady, zpracování nebezpečných látek, přípravků, přípravků na ochranu rostlin nebo biocidních přípravků, činnosti podle směrnice o průmyslových emisích a silniční, železniční, vnitrozemská vodní, námořní nebo letecká přeprava nebezpečných nebo znečišťujících věcí. Ostatní pracovní činnosti (spojené s odpovědností na základě zavinění) rovněž způsobují škody na životním prostředí, ale podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí způsobují výhradně škody na biologické rozmanitosti. Graf 2: Počet nahlášených případů podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí podle druhu činnosti způsobující škody

Poměrně málo žádostí o opatření bylo nahlášeno z podnětu osoby dotčené škodami na životním prostředí nebo z podnětu ekologických nevládních organizací. Soudní přezkum byl požadován u přibližně 60 případů, z nichž 44 bylo v Polsku. Průměrná doba od zahájení po dokončení nápravy činila 12 měsíců. V některých případech trvala náprava déle než šest let. 3. Hodnocení a účelnost právních předpisů 3.1 Relevantnost Cíle této směrnice, konkrétně předcházení škodám na životním prostředí a jejich náprava, jsou stále relevantní a odpovídají současným potřebám, neboť vždy existuje riziko vzniku těchto druhů škod a nehod. Z hodnocení vyplývá, že daná směrnice přispěla ke zlepšení ochrany životního prostředí v EU v omezené míře. Dosud však nebylo plně využito jejího potenciálu. Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí je navíc v některých členských státech důležitější než v jiných a její relevantnost musí být posuzována na základě různých zavedených vnitrostátních právních rámců a tradic. 3.2 Účelnost Účelnost této směrnice se značně liší, protože v jednotlivých členských státech byla provedena velmi rozdílně. Částečně je to způsobeno rámcovou povahu směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, která stanoví řadu výjimek i možností a skýtá flexibilitu. Jako hlavní důvod nejednotného použití směrnice byly označeny zejména odlišné výklady a uplatňování „prahu významnosti“ u škod na životním prostředí. Příslušné orgány, hospodářské subjekty či pojistitelé se mnohdy dožadovali objasnění této problematiky a příslušných pokynů. Účelnost této směrnice se nejlépe promítá v částce, která představuje nápravu škod na životním prostředí (přibližně 6 milionů EUR bez případů pěti největších ztrát, ovšem 180 milionů EUR, je-li těchto pět zásadních případů zahrnuto). Vzhledem k dosud chybějícím údajům je do značné míry neznámý stimulační účinek, který se projevuje posílenými preventivními opatřeními a lepším finančním zajištěním, jakož i škody, kterým se podařilo zabránit díky okamžitým opatřením v případě jejich bezprostřední hrozby. Pokud jde o rozsah škod na životním prostředí, hodnocení potvrdilo, že dostačujícím způsobem obsáhne škody na nejdůležitějších přírodních zdrojích. Rozsah striktní odpovědnosti u nebezpečných činností (příloha III) se rovněž zdá být aktuální, případně s výjimkou dálkové potrubní přepravy nebezpečných látek. Zúčastněné strany však v tomto ohledu poukázaly na problematiku odpovědnosti třetích stran. 3.3 Účinnost Posouzení účinnosti zkoumalo hlavní kategorie nákladů: náklady na nápravu škod, správní náklady a náklady na finanční zajištění. Náklady na nápravu škod k obnově poškozených přírodních zdrojů nese odpovědná osoba v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“. Z dostupných důkazů vyplývá, že náklady na nápravná opatření činí v průměru kolem 42 000 EUR. Řecko nahlásilo střední hodnotu 60 000 EUR. Náklady na nápravu škod se nicméně u jednotlivých případů pohybují od několika tisíc eur do více než 50 milionů EUR v případě rozsáhlých ztrát následkem závažných nehod (jako tomu bylo např. v maďarském Kolontáru nebo v nizozemském Moerdijku). Správní náklady orgánů veřejné moci jsou trvalými náklady, které nemohou hradit odpovědní provozovatelé. O správních nákladech předložily přesné údaje pouze tři členské státy, a tyto náklady se pohybovaly od 55 000 EUR (ve Vlámském regionu Belgie) po 2 miliony EUR (v některých autonomních společenstvích Španělska). Ke správním nákladům podniků nebyly poskytnuty žádné údaje. Vzhledem k omezeným informacím o správních nákladech orgánů veřejné moci i soukromého sektoru není možné o těchto nákladech vyvodit spolehlivé závěry. Nicméně žádné zúčastněné strany si nestěžovaly na administrativní zátěž. Náklady odpovědných provozovatelů za škody na životním prostředí lze snížit využíváním nástrojů finančního zajištění (zahrnujících pojištění, jakož i alternativní nástroje, jako jsou např. bankovní záruky, dluhopisy nebo fondy). Většina trhů poskytuje dostatečné krytí veškerých rizik podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, ovšem poptávka je nízká kvůli nedostatečnému počtu případů v mnoha členských státech, nejasnostem v souvislosti s některými pojmy podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí i kvůli pomaleji se rozvíjejícím pojistným trhům. V nedávné zprávě se uvádí, že evropské společnosti nakupují ve vyšší míře pojištění odpovědnosti za škody způsobené na životním prostředí (průměrný roční nárůst ve výši 13,6 % od roku 2006, a to zejména ve vysoce rizikových odvětvích). Navzdory pokroku ve vývoji v oblasti finančního zajištění přetrvávají problémy s použitím směrnice při rozsáhlých haváriích a platební neschopnosti odpovědných hospodářských subjektů. Na základě dostupných informací nelze provést smysluplné celkové posouzení účinnosti dané směrnice. Aby bylo možné odstranit nedostatky tohoto hodnocení, je zapotřebí více úsilí, včetně sběru dodatečných údajů.

3.4 Soudržnost Při hodnocení bylo zjištěno, že směrnice je obecně v souladu s dalšími právními předpisy EU v oblasti životního prostředí a s příslušnými mezinárodními úmluvami uvedenými v přílohách IV a V. Tato směrnice je úspěšně začleněna do acquis EU, přičemž doplňuje další právní předpisy v oblasti životního prostředí, především směrnici o posuzování vlivů na životní prostředí, směrnici o průmyslových emisích a právní předpisy týkající se odpadů. Podrobnější hodnocení některých specifických otázek lze nalézt v oddíle 4, kde jsou také uvedeny oblasti, ve kterých je případně zapotřebí další práce, a dále v přiloženém pracovním dokumentu útvarů Komise. 3.5 Přidaná hodnota na úrovni EU Posouzení opět prokázalo určitou přidanou hodnotu EU, pokud jde o stanovení minimální úrovně ochrany životního prostředí, zejména v přeshraničních situacích (například přeshraniční znečišťování vod). Cílem směrnice je i lépe zabezpečit rovné podmínky na vnitřním trhu, ale primárního cíle (tj. harmonizace v rámci EU) se ještě dosáhnout nepodařilo. Pomocí směrnice se sice docílilo rozsáhlejšího používání preventivních opatření, například zvýšením dostupnosti environmentálního pojistného krytí na trhu (viz bod 3.3), ale uvedené nedostatky v praxi neumožňují dosáhnout vyšší přidanou hodnotu EU. 4. Konkrétní otázky k přezkumu Tato zpráva obsahuje přezkum čtyř specifických oblastí podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí v souladu s jejím čl. 18 odst. 3. 4.1 Vynětí některých mezinárodních úmluv (přílohy IV a V) z působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí Některé úmluvy Mezinárodní námořní organizace (IMO) a úmluvy související jsou vyňaty z oblasti působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí. Tyto úmluvy se celosvětově vztahují na vlastníky plavidel, jejichž lodě jsou registrovány ve státě, který je smluvní stranou úmluv. V úmluvách se stanoví striktní odpovědnost vlastníků plavidel, povinné finanční zajištění a v případě specifických typů škod zvláštní fondy na kompenzaci všech pohledávek přesahujících odpovědnost vlastníků plavidel. V případě znečištění ropnými látkami z tankerů je zaveden třístupňový systém na poskytnutí náhrady obětem nehod znečištění ropnými látkami. Podle těchto mezinárodních úmluv se smluvním stranám zakazuje zavádění dodatečných kompenzačních nároků. Ve směrnici o odpovědnosti za životní prostředí a v těchto mezinárodních úmluvách se uplatňují rozdílné normy nápravy, což se prokázalo i ve studii o účelnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, která byla vypracována pro Komisi. Tento rozdíl je potenciálně důležitý, a to v závislosti na konkrétním případě. Mezinárodní fondy pro náhradu škod způsobených v důsledku znečištění ropou (fondy IOPC) a Mezinárodní konfederace klubů P & I (kluby na ochranu a náhradu škody) také předložily zprávy o nákladech na preventivní opatření a škody na životním prostředí vzniklé v důsledku všech případů znečištění ropou z tankerů od roku 2002, přičemž tyto zprávy neobsahují důkazy o nedostatečné kompenzaci škod na životním prostředí. Na základě těchto informací Komise zváží bližší přezkum toho, zda se rozdílnými normami nápravy lze zabývat prostřednictvím nelegislativních prostředků, zejména prací na dosažení společného chápání pojmů, například pomocí výkladu v Příručce k pohledávkám fondů IOPC a/nebo v rámci fór složených ze smluvních stran úmluv. Komise neshledala žádné nové okolnosti, které by zpochybnily vyloučení jaderných škod. 4.2 Uplatňování na geneticky modifikované organismy (GMO)

Ve vykazovaném období nebyly v EU zaznamenány žádné případy škod na životním prostředí způsobených GMO. Acquis je plně v souladu s požadavky Nagojsko-kualalumpurského doplňkového protokolu o odpovědnosti a náhradě škod ke Cartagenskému protokolu o biologické bezpečnosti z října 2010, a tak k uzavření tohoto protokolu nebylo na úrovni EU třeba přijmout žádná další opatření. 4.3 Uplatňování ve vztahu k chráněným druhům a přírodním stanovištím Ve zprávě o škodách na biologické rozmanitosti se zkoumaly možnosti, jak lépe zajistit rovné podmínky rozšířením působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí tak, aby se vztahovala na všechny „chráněné druhy a přírodní stanoviště“ v členských státech. Důvodem je skutečnost, že polovina členských států uplatňuje tuto širší oblast působnosti a druhá polovina omezuje uplatnění na oblast působnosti vymezenou ve směrnici o ochraně přírodních stanovišť. Pokud by se však oblast působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí rozšířila tak, aby se vztahovala i na čistě vnitrostátně chráněné přírodní stanoviště a druhy, znamenalo by to právní potíže (s ohledem na vnitrostátní pravomoci) a nemuselo by to vylepšit harmonizaci, protože vnitrostátní oblasti působnosti mohou být také velmi rozdílné. V rámci studie bylo zjištěno, že: v obou směrnicích je třeba vzhledem k možným rozdílným významům a/nebo rozdílnému použití prahové hodnoty pro významné škody ve směrnici o odpovědnosti za životní prostředí a v čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť věnovat větší pozornost vymezení pojmů „významné škody“ a „příznivý stav ochrany“, je zapotřebí důslednější uplatňování a lepší objasnění prahu u pojmu „významné škody“. Na tuto skutečnost poukázalo i několik příslušných orgánů a také představitelé odvětví pojišťovnictví, geografické vymezení týkající se „příznivého stavu ochrany“ ve směrnici o odpovědnosti za životní prostředí (území EU, tuzemsko, přirozený rozsah) se ukázalo jako problematické. Proto by mělo být vyjasněno, že k zajištění správného a účinného provádění se vyžaduje místní přístup, často se nepřijmou opatření, která mají zabránit tomu, aby se škody na biologické rozmanitosti staly významnými, protože se vychází z nesprávného předpokladu, že preventivní činnost lze provést pouze v případě, pokud je známo, že škody budou významné. Komise v současné době analyzuje politické možnosti potenciální iniciativy „nulová čistá ztráta“, která by se rovněž mohla zabývat těmito otázkami. Tato studie se dokončuje a Komise ji vezme v úvahu při rozhodování o tom, zda se zabývat uvedenými hledisky, případně jakým způsobem. 4.4 Případné zahrnutí jiných nástrojů do příloh III, IV a V Komise přezkoumala nástroje, které by bylo možné zahrnout do příloh. Hodnocení však neprokázalo potřebu rozšířit působnost přílohy III (viz výše bod 3.2), IV ani V. 5. Závěry Ve srovnání se situací před provedením směrnice o odpovědnosti za životní prostředí pomohlo její provádění v omezené míře zlepšit prevenci a odstraňování škod na životním prostředí. Směrnice především posílila zásadu „znečišťovatel platí“ (nevznikly tedy významné náklady z veřejných zdrojů), přičemž striktní odpovědnost za škody na životním prostředí se začala uplatňovat v celé EU a zvýšily se standardy nápravy při obnově poškozených přírodních zdrojů, zejména při škodách na biologické rozmanitosti. Míra různorodosti mezi právními předpisy jednotlivých členských států však může být důvodem k mírným obavám, přestože Komisi bylo oznámeno jen málo problémů. Hodnocení zároveň pomohlo odhalit hlavní nedostatky. Pokud jde o hodnocení, jedním z hlavních problémů je nedostatek údajů o případech podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí a srovnatelných případech, které se řeší podle vnitrostátních právních předpisů. Mezi další problematické oblasti lze zařadit nedostatečné povědomí a informovanost zúčastněných stran o směrnici o odpovědnosti za životní prostředí, nedostatečné zdroje a nedostatek odborných znalostí k provádění této směrnice, nejistotu a nejasnosti v klíčových pojmech a definicích (například práh „významnosti“), nedostatečné využívání doplňkových a vyrovnávacích náprav a nedostatečné údaje o škodách na životním prostředí, případech nápravy a nákladech. Pomocí některých z uvedených aspektů směrnice a její koncepcí sice lze vysvětlit velké odchylky v počtu oznámených případů a v jejich obsahu, ale hlavní příčina významných odlišností spočívá v rozdílném používání „prahu významnosti“ společně s vnitrostátními rámci, které existovaly již před přijetím směrnice. Mezi další faktory, které přispěly k proměnlivému účinku směrnice, patří: rozdílné využívání registrů případů podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, rozdílné úrovně účasti veřejnosti, rozdílné uplatňování druhotného závazku příslušných orgánů jednat v případě, že odpovědní provozovatelé nekonají nebo neexistují, a rozdílné úrovně povědomí zúčastněných stran.