Zpráva Komise - Zpráva za rok 2004 o programu Phare, předstupních a přechodových nástrojích {SEK(2005) 1773} /* KOM/2005/0701 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 23.12.2005 KOM(2005) 701 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE Zpráva za rok 2004 o programu Phare, předstupních a přechodových nástrojích {SEK(2005) 1773} SHRNUTÍ Společně s dalšími dvěma nástroji financovanými Evropskými společenstvími, a to nástroji ISPA (nástroj předvstupních strukturálních politik) a SAPARD (zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova), má program Phare pomáhat kandidátským a přistupujícím zemím v přípravě na členství v Evropské unii. V roce 2004, po přistoupení 10 nových členských států, poskytoval program Phare podporu zbývajícím kandidátským zemím Bulharsku a Rumunsku. Turecko nadále získávalo podporu v rámci vlastního nástroje předvstupní pomoci. Cílem předvstupní pomoci v rámci programu Phare je pomoci kandidátským a přistupujícím zemím v jejich snaze posílit své veřejné správy a instituce tak, aby účinně fungovaly i v rámci Evropské unie, podporovat sbližování s právními předpisy Evropských společenství, omezit potřebu přechodných období a podpořit hospodářskou a sociální soudržnost (ESC). Programy vycházely z obecných zásad programu Phare, které byly revidovány v roce 2004 tak, aby odpovídaly dalšímu slaďování nařízení o přeshraniční spolupráci (CBC) s programem INTERREG, přizpůsobily se jednotnému přístupu, který se požaduje v oblasti jaderné bezpečnosti, a zdůraznily přechod na rozšířený decentralizovaný prováděcí systém (EDIS). Tvorba programů a provádění předvstupní pomoci v případě Turecka do značné míry odrážely postupy a obsah podpory v rámci Phare. S cílem připravit se na decentralizovaný přístup k řízení programu zavedeného v rámci strukturálních fondů Evropská komise neustále zvyšuje podporu pro Bulharsko a Rumunsko, aby umožnila další přesun odpovědnosti za řízení a provádění programů Phare na vnitrostátní orgány. Tato zpráva obsahuje i informace o přechodovém nástroji pro nové členské státy, který byl zaveden s cílem umožnit pokračující podporu budování institucí s cílem posílit a upevnit institucionální a správní kapacity pro provádění acquis communautaire . Program vychází z potřeb definovaných v souhrnné monitorovací zprávě Komise (listopad 2003). 1. PřEHLED ROKU 1.1. Hlavní vývoj procesu rozšíření v roce 2004 Dne 1. května 2004 se uskutečnila vize Evropské unie s 25 členskými státy. Přistoupení 10 nových členských států k Evropské unii se stalo největším rozšířením v historii Unie. Proces rozšiřování samozřejmě pokračuje. Dne 6. října 2004 Komise přijala svůj balíček týkající se rozšíření včetně pravidelných zpráv pro Bulharsko, Rumunsko a Turecko, strategický dokument o rozšiřování a hodnocení dopadu ohledně otázek vyplývajících z perspektivy členství Turecka. S Bulharskem a Rumunskem byla ukončena přístupová jednání, a obě země se tak mohou k EU připojit v roce 2007. Evropská rada na svém zasedání v prosinci schválila ukončení přístupových jednání, aby mohla být přístupová smlouva podepsána co nejdříve v roce 2005. S ohledem na doporučení předložené Komisí dne 6. října 2004 rozhodla Evropská rada na svém zasedání v prosinci také o tom, že budou v říjnu 2005 zahájena přístupová jednání s Tureckem . Toto rozhodnutí bylo přijato jako uznání pokroku Turecka při provádění reforem a stanovilo, že klíčové právní předpisy vstoupí v platnost ještě před zahájením jednání a před zahájením jednání bude podepsán i protokol rozšiřující ankarskou dohodu na nové členské státy.[1] Dne 20. dubna 2004 Komise doporučila zahájení přístupových jednání s Chorvatskem . Na základě tohoto doporučení rozhodla Evropská rada na svém zasedání v červnu o svolání dvoustranné mezivládní konference s Chorvatskem na počátku roku 2005 s cílem zahájit přístupová jednání.[2] Pokud jde o financování, navrhla Komise dne 29. září 2004 v souvislosti se svými návrhy finančních výhledů na období 2007-2013 zřízení nástroje předvstupní pomoci (IPA), který by nahradil programy Phare, ISPA, Sapard a CARDS a týkal by se současných i budoucích žadatelů. Ve stejném rozhodnutí bylo navrženo, aby byl podél vnějších hranic EU a kandidátských zemí vytvořen program sousedství, který by čerpal z finančních prostředků z programu Phare (přeshraniční spolupráce), TACIS a Interreg. Pro období 2004-2006 Rada stanovila obecný přístup k přerozdělení zdrojů, které jsou stále k dispozici v programech Sapard a ISPA. Jako součást předvstupní strategie pro Chorvatsko navrhla Komise umožnit zemi přístup ke všem třem stávajícím předvstupním nástrojům. 1.2. Hlavní závěry zasedání Evropské rady v roce 2004 Zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 17.-18. června 2004: Evropská rada zdůraznila, že Bulharsko a Rumunsko jsou nedílnou součástí probíhajícího kola rozšiřování, a připomněla, že hlavní zásady přístupových jednání s deseti novými členskými státy budou platit i pro jednání s Bulharskem a Rumunskem, které jsou součástí stejného a nezvratného procesu rozšiřování. Evropská rada uvítala významný pokrok Turecka při provádění reforem, včetně důležitých a dalekosáhlých ústavních změn přijatých v květnu, jakož i přetrvávající snahy turecké vlády o splnění kodaňských politických kritérií. Unie opětovně potvrdila svůj příslib, že pokud Evropská rada rozhodne v prosinci 2004, že Turecko splňuje kodaňská politická kritéria, zahájí EU s Tureckem neprodleně přístupová jednání. Zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 4.-5. listopadu 2004: Evropská rada vyslechla vystoupení předsedy Evropské komise týkající se zpráv o pokroku, strategického dokumentu o rozšíření, doporučení ve vztahu ke kandidátským zemím a studie o otázkách vyplývajících z perspektivy členství Turecka, kterou Komise zveřejnila dne 6. října 2004. Zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 16.-17. prosince 2004: Evropská rada uvítala zjištění a doporučení, která předložila Komise dne 6. října 2004 ve svých pravidelných zprávách o Bulharsku, Rumunsku a Turecku, ve strategickém dokumentu o rozšíření, ve svých doporučeních týkajících se Turecka a v posouzení dopadu v souvislosti s otázkami vyplývajícími z perspektivy členství Turecka. Evropská rada připomněla, že schopnost Unie absorbovat nové členy a zároveň udržet pokračující tempo evropské integrace je důležitým aspektem v obecném zájmu Unie i kandidátských zemí. Evropská rada byla toho názoru, že Bulharsko bude schopno převzít veškeré závazky vyplývající z členství v předpokládaném čase jeho přistoupení, pokud bude nadále směřovat k tomuto cíli a úspěšně a včas provede nezbytné reformy a splní závazky učiněné ve všech oblastech acquis . Ochranné doložky umožní přijetí opatření k řešení závažných problémů, které by mohly vzniknout před přistoupením nebo v prvních třech letech po něm. Evropská rada s uspokojením poznamenala, že pokrok Rumunska při provádění acquis a při plnění závazků přijatých zejména v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí a hospodářské soutěže, umožnil dne 14. prosince 2004 oficiálně uzavřít všechny zbývající kapitoly. Evropská rada poté prohlásila, že se těší na to, až bude moci v lednu 2007 Rumunsko uvítat jako člena. Evropská rada připomněla své předcházející závěry týkající se Turecka , v jejichž rámci v Helsinkách souhlasila, že Turecko je kandidátskou zemí, která je předurčena pro členství v Unii na základě stejných kritérií, která platila pro ostatní kandidátské země. Požádala Radu o schválení vyjednávacího rámce, který bude předložen Komisí s cílem zahájit jednání ke dni 3. října 2005. Evropská rada souhlasila s tím, že přístupová jednání s jednotlivými kandidátskými zeměmi budou založena na vyjednávacím rámci . Každý rámec zřízený Radou na návrh Komise bude zohledňovat zkušenosti z pátého kola rozšíření a z rozvíjejícího se acquis a bude se zabývat řadou otázek podle vlastních zásluh kandidátských zemí a jejich konkrétní situace a charakteristik. 2. VYTVÁřENÍ A PROVÁDěNÍ PROGRAMů: CELKOVÝ PřEHLED 2.1. Phare a předvstupní programy pro Turecko a zvláštní balíček pomoci pro severní část Kypru Osm středo- a východoevropských zemí, jakož i dvě středomořské země, které přistoupily k EU dne 1. května 2004, již od roku 2004 nejsou příjemcem předvstupní podpory. Byl však vytvořen zvláštní mechanismus pro ukončení programu Phare, a to na období maximálně 15 měsíců, který má umožnit řádné převedení řízení programů Phare z delegací EU na vnitrostátní orgány. V roce 2004 byly jedinými příjemci v rámci programu Phare Bulharsko a Rumunsko. Současné obecné zásady programu Phare stanoví, že přibližně 65 % zdrojů Phare je věnováno na budování institucí a související investice (z nichž minimálně 30 % jde na budování institucí). Hlavními nástroji pro budování institucí a předávání know-how jsou Twinning a Twinning Light . Jedná se o stáže odborníků z veřejné správy členských států ve veřejné správě kandidátských zemí na pomoc při rozvíjení schopnosti provádět konkrétní aspekty acquis . Maximálně 35 % je určeno na investice na podporu hospodářské a sociální soudržnosti. Kromě národních programů a prvků přeshraniční spolupráce financovaných z programu Phare bylo realizováno několik nadnárodních horizontálních programů. Tyto programy se týkaly jaderné bezpečnosti, statistické spolupráce a účasti v agenturách, vytváření sítí, operací TAIEX a informačního a komunikačního programu. Turecko je příjemcem vlastního předvstupního nástroje a jeho prostřednictvím těží i z nadnárodních horizontálních programů. Program předvstupní finanční pomoci pro Turecko se v roce 2004 soustředil zejména na plnění kodaňských politických kritérií, harmonizaci právních předpisů s acquis , posilování veřejné správy, spravedlnost a vnitřní věci a hospodářskou a sociální soudržnost. Program zahrnoval i spolufinancování tureckého příspěvku v souvislosti s účastí na šestém rámcovém programu a na vzdělávacích programech Společenství. Rozhodnutí Komise o zvláštním balíčku pomoci pro severní část Kypru v roce 2003 bylo dne 11. srpna 2004 (rozhodnutí Komise K(2004)3030) pozměněno s cílem přeorientovat program pomoci na základě výsledků referenda konaného v dubnu 2004 tak, aby se zvýšily prostředky na pomoc TAIEX a na studie proveditelnosti. Pomoc podle tohoto programu centrálně řídí Komise. Do konce roku 2004 byly podepsány smlouvy s UNDP a Britskou radou v celkové výši 10,3 milionu EUR. Financování v roce 2004 bylo v souladu se závěry zasedání Evropské rady v Kodani, kde byl schválen revidovaný plán pro Bulharsko a Rumunsko a převedení podpory určené Turecku do okruhu 7 (předvstupní pomoc). Celkové provozní závazky v rámci Phare činily 757,7 milionu EUR a dělí se takto: Vnitrostátní programy | 577,8 mil. EUR | Odstavení jaderných elektráren (Kozloduj) | 85,0 mil. EUR | Přeshraniční spolupráce | 64 mil. EUR | Nadnárodní / horizontální programy | 28,4 mil. EUR | (Pozn.: Zbývajících 2,5 milionu EUR jsou závazky v rámci Phare pro Evropskou nadaci odborného vzdělávání, která je řízena v rámci oblasti politiky vzdělávání a kultura.) Vnitrostátní programy byly rozděleny takto: Bulharsko | 172,5 mil. EUR | Rumunsko | 405,3 mil. EUR | Byl schválen program předvstupní pomoci pro Turecko: Turecko | 245,9 mil. EUR | Patří sem vnitrostátní program (236,7 milionu EUR) a horizontální opatření včetně výdajů na TAIEX a podpůrných výdajů. Podrobné informace o programu Phare v jednotlivých zemích a o předvstupní finanční pomoci pro Turecko lze nalézt v příloze, části I této zprávy (část věnovaná jednotlivým zemím). 2.2. Přechodový nástroj Deset zemí, které dostávaly předvstupní finanční pomoc z programu Phare (nebo ze zvláštních předvstupních nástrojů v případě Kypru a Malty) poprvé v roce 2004 využily zvláštní přechodový nástroj pro budování institucí zaměřený tak, aby nové členské státy byly schopny posilovat a upevňovat svoji institucionální a správní kapacitu pro zavádění acquis communautaire a pokračovat tak v opatřeních na budování institucí zahájených v rámci programu Phare. Přechodový nástroj byl vytvořen na základě článku 34 aktu o přistoupení jako dočasný finanční nástroj pro období po přistoupení. Tvorba programů vychází z potřeb definovaných v souhrnné monitorovací zprávě Komise (listopad 2003). V článku je uveden nevyčerpávající seznam příkladů klíčových acquis, kde stále mohou přetrvávat slabiny, ale vylučuje oblasti, které jsou způsobilé k financování ze strukturálních fondů. S ohledem na kontinuitu s podporou budování institucí financovanou z programu Phare byla část roční sumy z přechodového nástroje přidělena na některé programy pro více příjemců. Celkový příslib dosahující 189,6 milionu EUR je tvořen takto: Vnitrostátní programy | 166,6 mil. EUR | Horizontální programy, nadnárodní programy a další | 23,0 mil. EUR | Vnitrostátní programy byly rozděleny takto: Kypr | 9 mil. EUR | Česká republika | 17,1 mil. EUR | Estonsko | 8,4 mil. EUR | Maďarsko | 18,4 mil. EUR | Malta | 11,8 mil. EUR | Lotyšsko | 6,7 mil. EUR | Litva | 22,4 mil. EUR | Polsko | 49,9 mil. EUR | Slovinsko | 8,7 mil. EUR | Slovensko | 14,2 mil. EUR | 2.3. Koordinace předvstupní pomoci Společenství SAPARD [3] (zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova) má za cíl pomoci kandidátským zemím řešit problémy v zemědělských odvětvích a venkovských oblastech týkající se strukturálního přizpůsobování a problémy s prováděním acquis communautaire týkající se společné zemědělské politiky a příslušných právních předpisů. Podrobné informace o činnostech programu SAPARD jsou uvedeny ve výroční zprávě programu SAPARD za rok 2004. ISPA [4] (nástroj předvstupních strukturálních politik) je převážně zaměřen na to, aby se kandidátské země přiblížily standardům pro infrastrukturu Společenství. ISPA rovněž financuje významnou infrastrukturu v dopravě a životním prostředí. Podrobné informace o činnosti v rámci ISPA lze nalézt ve výroční zprávě ISPA za rok 2004. Koordinační výbor Komise pro 3 předvstupní nástroje zřízený na úrovni ředitelů se v roce 2004 sešel jednou. Dokument o souhrnné pomoci, ve kterém Komise informovala Řídící výbor programu Phare o koordinaci předvstupní pomoci v roce 2004, byl předložen členským státům na zasedání Řídícího výboru Phare dne 10. června 2004. Tento dokument obsahoval zejména orientační finanční částky přidělené pro jednotlivé roky a jednotlivé země ve vztahu k uvedeným třem nástrojům, informace o koordinaci s EIB a mezinárodními finančními institucemi a o pokroku a výhledech decentralizovaného řízení. Podrobnější informace o koordinaci mezi programy Phare, ISPA a SAPARD poskytuje samostatná výroční zpráva o koordinaci předvstupní pomoci. 2.4. Spolupráce s Evropskou investiční bankou (EIB) a mezinárodními finančními institucemi Stejně jako v předcházejících letech pokračovala spolupráce s EIB a dalšími mezinárodními finančními institucemi v rámci memoranda o porozumění o spolupráci v předvstupní pomoci. Služby Komise pravidelně organizují schůzky s EIB a ostatními mezinárodními finančními institucemi s cílem koordinovat přípravu programů, jejich provádění a procesní otázky. Vzhledem k přechodu od předvstupní podpory k plnému členství v EU pro země, které přistoupily v květnu 2004, předsedala Komise dne 26. března 2004 také zasedáním pracovní skupiny EK a mezinárodních finančních institucí, jakož i skupiny EK a mezinárodních finančních institucí na vysoké úrovni, v jejichž rámci se setkávají představitelé vyššího vedení z EK a ze všech mezinárodních finančních institucí. S ohledem na skutečnost, že velké infrastrukturní projekty, které jsou obvykle spolufinancovány mezinárodně, jsou nyní financovány v rámci programu ISPA, bylo spolufinancování v rámci programu Phare omezeno. Hlavním nástrojem spolufinancování v roce 2004 byla opět facilita pro malé a střední podniky, které se účastní EIB, Evropská banka pro obnovu a rozvoj a Rozvojová banka Rady Evropy / KfW. Cílem je pokračovat ve spolufinancování budování kapacit finančního odvětví pro rozvoj financování malých a středních podniků (prostřednictvím facility pro malé a střední podniky) a obcí (pomocí úvěrové facility pro obce). Více informací o těchto facilitách lze nalézt v příloze, části II. 3. ŘÍZENÍ PROGRAMů 3.1. Přechod na rozšířený systém decentralizovaného provádění (EDIS) Koncepce akreditačního procesu EDIS má usnadnit úplnou decentralizaci řízení a provádění finanční pomoci EU na správy z kandidátských zemí. Až bude EDIS plně zaveden, nebude již Komise provádět systematickou kontrolu jednotlivých transakcí ex ante , ale omezí se na kontrolu ex post při zachování celkové konečné odpovědnosti za plnění souhrnného rozpočtu. Pokud jde o 10 nových členských států, byla povinnost zavést EDIS ke dni přistoupení zahrnuta do aktu o přistoupení (článek 33) a byla jasným podnětem pro tehdy přistupující země, aby dokončily závěrečné přípravy, které byly k dosažení tohoto cíle zapotřebí. V důsledku toho byly přípravy na EDIS ve všech 10 nových členských zemích dokončeny ještě během roku 2004. Do konce roku 2004 byl EDIS oficiálně poskytnut 9 z 10 nových členských států ( Kypru, České republice, Estonsku, Maďarsku, Litvě, Lotyšsku, Maltě, Slovensku a Slovinsku) – v podobě rozhodnutí Komise o zrušení kontroly řízení předvstupních fondů ex ante . Polsko bylo jediným novým členským státem, který nezískal akreditaci EDIS v roce 2004, nicméně rozhodnutí bylo očekáváno v prvních týdnech roku 2005.[5] Podrobnosti o rozhodnutí o systému EDIS pro každý z deseti nových členských států lze najít v bodě 1 částí týkajících se jednotlivých zemí. V případě Bulharska a Rumunska vypadala situace na konci roku 2004 takto: Bulharsko Rumunsko dokončily fázi 1 systému EDIS (posouzení nedostatků) a přikročily k fázi 2 (odstranění nedostatků) s cílem zavést systém EDIS v první polovině roku 2006. Komise a státní správy v těchto zemích pokračovaly ve sledování procesu pomocí pracovních skupin na vysoké úrovni, které byly vytvořeny v roce 2002 ve všech zemích, kde probíhal program Phare, aby dohlížely na přechod k systému EDIS a poskytovaly v této oblasti poradenství. Turecko přešlo na systém DIS (systém decentralizovaného provádění) v říjnu 2003 s orientačním cílem přejít na systém EDIS v roce 2007. 3.2. Sledování a hodnocení Hlavním úkolem tohoto opatření je prostřednictvím hodnocení programů posoudit účinnost finanční podpory poskytované přijímajícím zemím za účelem dosažení předvstupních cílů, a vzít si z toho jistá ponaučení. Druhým cílem je podpora rozvoje místních monitorovacích a hodnotících kapacit jako prostředků k upevnění státních kapacit pro řízení a kontrolu předvstupní pomoci. 3.2.1. Hodnocení ex ante Během roku 2004 pokračovaly diskuse o interním hodnocení programovacích mechanismů ex ante z roku 2003 v souvislosti s programem Phare v roce 2004 a dalších letech a zaměřily se na jediný stále ještě neuskutečněný soubor doporučení, který zavádí systematičtější a formálnější mechanismus kontroly kvality. 3.2.2. Sledování a průběžné hodnocení V roce 2004 bylo výsledkem programů pro externí průběžné hodnocení asi 45 hodnotících zpráv o jednotlivých zemích, odvětvích a tématech, včetně ad hoc zpráv, týkajících se opatření programu Phare a jiných předvstupních finančních nástrojů. Vznikla rovněž konsolidovaná souhrnná zpráva o podpoře z programu Phare přidělené v letech 1999-2002 a provedené do listopadu 2003. Konkrétní opatření v této oblasti zahrnovala: dokončení seminářů o vytváření programů / projektů ve většině kandidátských zemí zaměřených na řešení programových nedostatků a zvláštní seminář s příslušnými zúčastněnými stranami zapojenými do twinningu zaměřený na další posílení twinningového nástroje. 3.2.3. Hodnocení ex post Hodnotící jednotka zahájila proces výběru hlavního projektu vnějšího následného vyhodnocování vnitrostátních programů Phare financovaných v letech 1999-2001 s ohledem na zahájení práce na vyhodnocování v prvním čtvrtletí roku 2005. Tento projekt bude dle plánu trvat 20 měsíců a skončí na konci roku 2006. 3.3. Další činnosti Služby Komise uskutečnily řadu dalších činností, jejichž účelem bylo zlepšení kvality programů na rok 2004 a zároveň podpora rozvoje místních monitorovacích a hodnotících kapacit. Konkrétní činnosti jsou popsány v příloze, části II.2.3. [1] Evropská rada dne 17. prosince 2004 přijala doporučení Komise a dne 3. října 2005 rozhodla zahájit jednání s Tureckem za předpokladu, že před tímto datem bude podepsán protokol přizpůsobující ankarskou dohodu současnému členství v EU. K tomuto podpisu došlo dne 29. července 2005 a oficiální rozhodnutí naznačující zahájení jednání bylo přijato dne 3. října 2005. [2] Členské státy EU rozhodly dne 3. října v Lucemburku o zahájení přístupových jednání s Chorvatskem. Zahájení přístupových rozhovorů umožnila skutečnost, že Rada ministrů prohlásila, že Chorvatsko plně spolupracuje s Mezinárodním trestním tribunálem pro bývalou Jugoslávii (ICTY), který zřídila OSN. [3] Všeobecné informace o programu SAPARD najdete na internetové stránce generálního ředitelství pro zemědělství http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm. [4] Všeobecné informace o programu ISPA najdete na internetové stránce generálního ředitelství pro regionální politiku http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm. [5] Polsko získalo akreditaci EDIS v lednu 2005.