SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Posílení spolupráce při prosazování práva v EU: Evropský model pro výměnu informací (EIXM)

1. Úvod

V zájmu vysoké úrovně bezpečnosti v EU a v schengenském prostoru je třeba přijímat opatření proti zločineckým sítím na evropské úrovni[1]. To se týká nejen boje proti závažné a organizované trestné činnosti, jako je obchod s lidmi, drogami nebo střelnými zbraněmi, ale také boje proti méně závažné trestné činnosti páchané ve velkém rozsahu mobilními organizovanými zločinnými skupinami a proti zločinům páchaným jednotlivci přes hranice členských států.

V této souvislosti je důležitým nástrojem donucovacích orgánů výměna informací mezi členskými státy. Mezinárodní a dvoustranné dohody proto byly nahrazeny nástroji a systémy EU, jako jsou Schengenský informační systém a informační systém Europolu, které zajišťují ochranu soukromí a osobních údajů v souladu s Listinou základních práv. Toto sdělení shrnuje, jak dnes probíhá výsledná přeshraniční výměna informací v EU, a obsahuje doporučení, jak ji zlepšit.

Z jeho závěrů vyplývá, že výměna informací funguje v zásadě dobře, a uvedené příklady úspěšných výsledků to dokládají. K prosazování právních předpisů na úrovni EU tedy není v této fázi potřeba žádných nových databází nebo nástrojů pro výměnu informací. Stávající nástroje EU by se nicméně mohly a měly lépe používat a organizace výměny informací by měla být důslednější.

Toto sdělení proto obsahuje doporučení pro členské státy, jak lépe používat stávající nástroje a propojit používané komunikační kanály. Zdůrazňuje potřebu vysoké kvality údajů, bezpečnosti a ochrany. Vysvětluje rovněž, jak bude Komise podporovat členské státy, včetně financování a odborné přípravy. Poskytuje tak model pro řízení činnosti EU a členských států.

Toto sdělení reaguje na výzvu uvedenou ve Stockholmském programu, aby Komise posoudila potřebu vytvoření evropského modelu pro výměnu informací založeného na zhodnocení současných nástrojů. Navazuje na sdělení Komise z roku 2010, které podává přehled o správě informací v prostoru svobody, bezpečnosti a práva („sdělení z roku 2010 podávající přehled“)[2], a na strategii EU pro správu informací (IMS) v oblasti vnitřní bezpečnosti[3], schválenou v roce 2009, a akce, které v jejím rámci uskutečňují členské státy, Komise a Europol (dále jen „akce IMS“). Dále vychází z činností mapujících výměnu informací v EU, do kterých byli zapojeni národní a jiní odborníci (EIOÚ, agentury EU, Interpol), ze studie o výměně informací mezi donucovacími orgány[4] a z diskusí se zúčastněnými stranami, včetně orgánů na ochranu údajů.

2. Současný stav

Donucovací orgány si vyměňují informace za různými účely: při vyšetřování trestných činů, při předcházení trestné činnosti, při odhalování trestné činnosti (např. využitím zpravodajských operací týkajících se trestné činnosti) a při zajišťování veřejného pořádku a bezpečnosti. Pokud jde o rozsah přeshraničních výměn, výše zmíněná studie z roku 2010 uvádí, že podle reakcí národních agentur v členských státech byla přibližně v jedné čtvrtině jejich šetření a zpravodajských operací týkajících se trestné činnosti zaslána žádost jiným členským státům EU nebo schengenského prostoru.

2.1. Nástroje

Sdělení z roku 2010 podávající přehled popsalo všechna opatření na úrovni EU, která upravují shromažďování, uchovávání a přeshraniční výměnu osobních údajů pro účely prosazování práva nebo řízení migrace. Toto sdělení se zaměřuje na nástroje používané pro přeshraniční výměnu mezi členskými státy. Příklady toho, jak se nástroje používají, poskytly členské státy.

Švédská iniciativa[5] stanoví pravidla včetně lhůt pro výměnu operativních a jiných informací mezi donucovacími orgány členských států pro účely vyšetřování trestných činů nebo zpravodajských operací týkajících se trestné činnosti. Uplatňuje zásadu „rovnocenného přístupu“: informace musí být poskytnuty dožadujícímu členskému státu za podmínek, které nejsou přísnější než podmínky platné na vnitrostátní úrovni. Musí rovněž probíhat výměna informací s Europolem a Eurojustem, pokud jde o trestné činy spadající do jejich pravomoci.

V roce 2012 přinutil známý italský podvodník jistou švédskou společnost, aby zaplatila 65 000 EUR na italský účet. Švédské jednotné kontaktní místo (SPOC) (viz bod 3.2 níže) obdrželo prostřednictvím kanálu SIRENE (viz níže) žádost z Itálie, aby kontaktovalo ředitele společnosti a zkontrolovalo, zda byla platba provedena. Itálie by v tom případě peněžní prostředky zmrazila. Švédsko podniklo příslušné kroky a odpovědělo v rámci švédské iniciativy v době kratší než 24 hodin. Díky této rychlé akci obdržela švédská policie informaci o tom, že se společnost stala obětí podvodu, italské orgány získaly informace nezbytné k provedení akce a dotčené finanční prostředky budou pravděpodobně navráceny.

V roce 2012 podal v Belgii narozený muž na pohotovosti v jedné nemocnici poblíž Paříže rozporuplnou výpověď o tom, jak přišel ke zranění střelnou zbraní. Prohlášení jeho společníka přivedla vyšetřovatele na stopu možných trestných činů v Belgii. První šetření ukázalo, že dotyčný byl v Belgii znám, a to i ve spojitosti s vraždou. Francouzské orgány okamžitě v rámci švédské iniciativy spontánně zaslaly informace belgické policii a ta rychle objevila spojení s událostmi, jež se v Belgii odehrály dva dny předtím, kdy čtyři ozbrojení muži unesli zaměstnance obchodu s klenoty. Při policejním zásahu se muži dali na útěk; unikli, ale jeden byl při přestřelce s policií zasažen. Na základě této informace byl muž pod dozorem francouzských orgánů do doby, než byl vydán Evropský zatýkací rozkaz. Ten vydala Belgie tentýž den a Francii ho předala prostřednictvím SIRENE.

Prümské rozhodnutí[6] umožňuje automatickou výměnu profilů DNA, otisků prstů a údajů o registraci vozidel při vyšetřování trestných činů (DNA, otisky prstů a údaje o registraci vozidel), při předcházení trestné činnosti (otisky prstů, údaje o registraci vozidel) a při udržování veřejné bezpečnosti (údaje o registraci vozidel). Srovnávání biometrických údajů (DNA, otisky prstů) funguje na základě nalezení či nenalezení shody: výsledkem automatizovaného srovnání je anonymní nalezení shody, pokud údaje o DNA nebo otisky prstů v držení dožadujícího členského státu odpovídají údajům v držení jiného členského státu. Související osobní údaje nebo údaje o případech se poskytují pouze na zvláštní, následně podanou žádost.

V jednom německém městě byl v bytě nalezen muž ubodaný k smrti. Na zárubni byl objeven otisk prstu. Automatizované vyhledávání podle prümského rozhodnutí vedlo k pozitivnímu nálezu v bulharské databázi. Další informace požadované od Bulharska následující den byly zaslány během 3 hodin a okamžitě zadány do Schengenského informačního systému (SIS, viz níže). Následující den byla dotyčná osoba zatčena v Rakousku.

V roce 2007, kdy se rozbíhala výměna informací podle prümského rozhodnutí, bylo z policejního vozu ve Vídni odcizeno vybavení. Byla nalezena shoda stopy DNA z vozu se záznamem z podobného případu v rakouské databázi, ale k identifikaci pachatele, jímž byl sériový zloděj z Polska, vedlo nalezení shody podle prümského rozhodnutí v německé databázi. Rakousko vydalo evropský zatýkací rozkaz. Podezřelý byl (díky nalezení shody se záznamem v SIS) zatčen v Polsku a později odsouzen v Rakousku.

Europol podporuje činnosti a spolupráci členských států při předcházení organizované trestné činnosti, terorismu a dalším formám závažné trestné činnosti a boji proti nim (jsou uvedeny v příloze rozhodnutí Rady o Europolu[7]), které se týkají dvou nebo více členských států. Prostřednictvím národních jednotek Europolu umožňuje členským státům výměnu zpravodajských informací a údajů. Informační systém Europolu je databáze informací (183 000 položek) o přeshraniční trestné činnosti v rámci mandátu Europolu, o dotčených osobách (41 000), a dalších souvisejících údajů poskytnutých členskými státy. Europol ji používá pro své analýzy a členské státy ji mohou využívat pro účely vyšetřování. Od roku 2011 mohou členské státy jmenovat jiné donucovací orgány než národní jednotky Europolu, kterým je povolen přístup k vyhledávání systémem nalezení či nenalezení shody. Díky analytickým pracovním souborům může Europol poskytovat operativní analýzy na podporu přeshraničního vyšetřování.

Po celém Slovinsku se vyskytly případy zneužívání padělaných platebních karet k vybírání vysokých částek peněz z bankomatů. Vyšetřováni byli dva bulharští občané; v informačním systému Europolu byl nalezen záznam o tom, že se jeden z nich dopustil podobných činů ve Francii a Itálii. Francie dodala do informačního systému Europolu podrobné informace. Díky rychlé odpovědi z Francie prostřednictvím systému SIENA (viz níže), po které následovala kontrola otisků prstů a bylo zrušeno omezení týkající se nakládání s údaji, mohly orgány ve Slovinsku použít tyto údaje jako důkaz před soudy. Analytický pracovní soubor Europolu odhalil vazby mezi případy v SI, BG, FR, IE, IT a NO.

Schengenský informační systém (SIS) obsahuje záznamy o osobách a věcech. Jako vyrovnávací opatření pro odstranění kontrol na vnitřních hranicích se používá jak v rámci schengenského prostoru, tak i na jeho vnějších hranicích s cílem zachovat vysokou úroveň bezpečnosti v této oblasti. Je to rozsáhlý systém (přes 43 milionů záznamů), ke kterému mají policejní orgány přístup systémem nalezení či nenalezení shody. Po nalezení shody (tj. údajů o osobě nebo věci odpovídajícím záznamu) je možné vyžádat si doplňkové informace prostřednictvím kanceláří SIRENE (viz níže). SIS bude nahrazen SIS II, který přinese zlepšení, jako třeba možnost propojit související záznamy (např. záznam o osobě a vozidle), nové kategorie záznamů a zařízení k ukládání otisků prstů, fotografií a kopií evropského zatýkacího rozkazu. Rozhodnutí Rady o SIS II[8] stanoví kategorie záznamů na podporu policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. Pro tyto účely se budou všechny členské státy EU účastnit SIS II, přičemž Europol a Eurojust k němu budou mít i nadále přístup. Správa centrálních částí SIS II bude převedena na IT agenturu[9].

Další nástroje EU nebo IT systémy umožňují výměnu informací za účelem prosazování práva mezi celními orgány (Neapolská úmluva II, celní informační systém jako součást databází informačního systému pro boj proti podvodům vedených Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), finanční zpravodajské jednotky, orgány pro vymáhání majetku a platformy pro oznamování počítačové trestné činnosti[10]. Přístup donucovacích orgánů do dalších rozsáhlých systémů EU je stanoven (Vízový informační systém) nebo se navrhuje (EURODAC[11]) v zájmu prevence, odhalování a vyšetřování terorismu a další závažné trestné činnosti. Otázka, zda donucovacím orgánům udělit právo přístupu, a pokud ano, tak za jakých podmínek, se rovněž řeší v návrhu systému vstupu a výstupu, na němž se v současnosti pracuje a jenž by měl být předložen v brzké době.

Evropský systém ostrahy hranic (EUROSUR) je vyvíjen pro výměnu informací a operativní spolupráci mezi národními koordinačními centry a agenturou FRONTEX ke zlepšení situačního povědomí a schopnosti reagovat v zájmu prevence nelegální migrace a přeshraniční trestné činnosti na vnějších hranicích EU. Společné prostředí pro sdílení informací (CISE) pro námořní oblasti EU, usilující mimo jiné o zlepšení námořního situačního povědomí, je vyvíjeno s cílem umožnit výměnu informací mezi orgány veřejné správy sedmi relevantních odvětví (včetně obecného prosazování práva) a přes hranice, jakož i k dosažení interoperability mezi stávajícími a budoucími systémy ostrahy, jako je EUROSUR.

Členské státy si rovněž vyměňují informace podle vnitrostátních právních předpisů a dvoustranných dohod. Jsou rovněž všechny členy Interpolu, jehož prostřednictvím je možné si vyměňovat informace se zeměmi na celém světě, a to buď prostřednictvím oznámení a databází Interpolu (např. o ztracených a odcizených cestovních dokladech), nebo na dvoustranném základě s využitím kanálu Interpolu.

2.2. Kanály a komunikační nástroje

K přeshraniční výměně informací se používají tři hlavní kanály, z nichž se každý opírá o národní jednotky v každém členském státě, které příslušný komunikační nástroj používají:

(1) Kanceláře SIRENE[12] mohou po nalezení shody se záznamem v SIS získat doplňující informace od členského státu, který záznam pořídil. Pracují 24 hodin denně 7 dní v týdnu a řídí se postupy v příručce SIRENE. V současné době si vyměňují informace pomocí systému SISNET, který bude do konce března 2013 nahrazen komunikační sítí SIS II.

(2) Národní jednotky Europolu si vyměňují informace s Europolem. Rovněž si mohou dvoustranně vyměňovat informace o trestné činnosti mimo mandát Europolu a bez jeho účasti. Národní jednotky Europolu si mohou vyměňovat informace přímo nebo prostřednictvím styčných úředníků Europolu, kteří náleží do národní jednotky Europolu, ale působí v jeho centrále. Pro výměnu informací s Europolem a mezi členskými státy vyvinul Europol nástroj pro bezpečnou komunikaci SIENA[13]. V roce 2011 si členské státy pomocí tohoto systému vyměnily 222 000 zpráv; v 53 % z nich byly informace ve zprávě poskytnuty též Europolu.

(3) Národní ústředny Interpolu, které fungují nepřetržitě, si vyměňují informace s Interpolem, jakož i na dvoustranné úrovni, bez zahrnutí Interpolu. Národní centrály používají komunikační nástroj I-24/7 vyvinutý Interpolem.

Mezi další kanály patří dvoustranní styční úředníci (působící v jiných členských státech a obvykle zapojovaní do složitějších případů) a střediska policejní a celní spolupráce (zřízená sousedními členskými státy k podpoře výměny informací a operativní spolupráci v pohraničních oblastech).

Volba kanálu je částečně upravována právními předpisy EU: žádosti do SIS o doplňující informace po nalezení shody musí procházet přes kanceláře SIRENE a výměna informací s Europolem přes národní jednotky Europolu. Jinak závisí volba na členských státech.

2.3. Interakce různých nástrojů a kanálů

Existují rozmanité nástroje a kanály a každý je určen pro specifické účely. Vyšetřování trestné činnosti může zahrnovat souběžné či postupné použití více nástrojů. V přeshraničním případě závažné nebo organizované trestné činnosti může být osoba nebo věc prověřována pomocí informačního systému Europolu i SIS, a pokud je nalezena shoda, může být podána následná žádost prostřednictvím kanálů Europolu nebo SIRENE. Biometrická stopa by mohla být předmětem výměny podle prümského rozhodnutí, po níž by následovala žádost po nalezení shody v rámci švédské iniciativy prostřednictvím nástroje SIENA.

Bez ohledu na kombinaci nebo posloupnost se musí dodržet pravidla platná pro každý nástroj. Mezi ně patří pravidla o ochraně údajů, o bezpečnosti údajů a kvalitě a o účelu, k němuž mohou být uvedené nástroje použity. Vnitrostátní zpracování údajů pro přeshraniční výměnu musí být též v souladu s právními předpisy EU o ochraně osobních údajů[14]. Je třeba dodržovat zásadu proporcionality, například lze zamítnout žádost podanou v rámci švédské iniciativy, pokud by poskytnutí informací bylo zjevně nepřiměřené účelu žádosti. Podle těchto pravidel musí žádosti a odpovědi ověřit kvalifikovaní zaměstnanci, kteří pracují s vhodnými informačními nástroji.

2.4. Propojení se soudní spoluprací

Trestní řízení zahrnuje jak donucovací, tak soudní orgány, avšak mezi členskými státy jsou rozdíly v tom, v jakém rozsahu soudní orgán (včetně státních zástupců) trestní vyšetřování vede nebo na něj dohlíží. Pokud ho soudní orgán vede nebo jsou informace zapotřebí jako důkazní prostředek, obvykle se dodržují postupy soudní spolupráce v oblasti vzájemné právní pomoci.

Dále, informace přímo přístupné donucovacím orgánům v jednom členském státě mohou být podmíněny soudním oprávněním v jiném členském státě. Podle švédské iniciativy v případě, že je podmínkou pro přístup k požadovaným informacím soudní oprávnění, musí dožadovaný donucovací orgán podat žádost soudnímu orgánu, který musí uplatňovat stejná pravidla jako v čistě vnitřní věci.

Při mapování výměny informací se však zjistilo, že odborníci v oblasti prosazování práva považují rozdílná pravidla za zdroj zpoždění při přeshraničních vyšetřováních. Mimo oblast působnosti tohoto sdělení lze přitom poznamenat, že k usnadnění soudní spolupráce může napomoci Eurojust. Rovněž relevantní by byl evropský vyšetřovací příkaz, o němž se v současné době jedná a který by mohl nahradit stávající pravidla pro přeshraniční získávání důkazů, jimiž se provádí zásada vzájemného uznávání. Musel by být uznán a vykonán stejně rychle jako v podobném vnitrostátním případě, a v každém případě do uvedené lhůty.

2.5. Zásady

Komise ve sdělení z roku 2010 podávajícím přehled stanovila hmotněprávní a procesně zaměřené zásady pro vypracovávání nových iniciativ a hodnocení stávajících nástrojů.

Hmotněprávními zásadami jsou:

(1) Ochrana základních práv, zejména práva na soukromí a ochranu údajů. Jde o práva podle článků 7 a 8 Listiny a článku 16 Smlouvy o fungování EU.

(2) Nezbytnost. Omezení práva na soukromí může být odůvodněno, pouze pokud je zákonné, sleduje legitimní cíl a je v demokratické společnosti nezbytné.

(3) Subsidiarita.

(4) Správné řízení rizik. Velmi důležitý je přezkum nezbytnosti a účelová omezení.

Procesně orientovanými zásadami jsou:

(1) Efektivnost nákladů. Ta vyžaduje uvážení stávajících řešení a posouzení, zda lze cílů návrhu dosáhnout lepším využitím stávajících nástrojů.

(2) Vytváření politik zdola nahoru. Příkladem tohoto postupu je mapování výměny informací, do kterého se při přípravě tohoto sdělení zapojili odborníci v oblasti prosazování práva.

(3) Jasné rozdělení odpovědností. Sdělení z roku 2010 podávající přehled uvádí, že členské státy neměly vedoucího projektu, na nějž by bylo možno se obrátit pro radu ohledně provádění prümského rozhodnutí. Komise ve své zprávě o prümském rozhodnutí poznamenává, že tento nedostatek částečně řeší podpora ze strany Europolu. K myšlence uvedené ve sdělení z roku 2010 podávajícím přehled, že IT agentura může být schopna poskytovat technické poradenství, je třeba poznamenat, že agentura má v současnosti jiné priority. Příležitostí k přehodnocení této otázky bude hodnocení po třech letech, které má být provedeno do konce roku 2015.

(4) Přezkum a ustanovení o skončení platnosti. Komise vydala zprávy o švédské iniciativě a prümském rozhodnutí. Toto sdělení je bere v úvahu.

3. Hodnocení a doporučení

Tento oddíl se soustředí na švédskou iniciativu, prümské rozhodnutí a kanál Europolu. Ačkoli systém SIS a kanál SIRENE zajišťují velký objem výměny informací, doporučení k nim se nepředkládají, protože se již připravují jejich rozsáhlé úpravy, zejména nadcházející přechod na SIS II.

3.1. Zlepšit využívání stávajících nástrojů

Kromě nadcházející reformy Europolu Komise nehodlá v krátkodobém horizontu navrhnout změny výše uvedených nástrojů EU. V současné době není potřeba ani nových nástrojů. Především je třeba využívat nástroje stávající.

To se týká především prümského rozhodnutí. Komise ve své zprávě o prümském rozhodnutí, která je přiložena k tomuto sdělení, uvádí, že výměna údajů pomocí tohoto kanálu je při vyšetřování vysoce ceněna, ale že jeho využívání značně zaostává. Mnoho členských států výměnu údajů podle prümského rozhodnutí dosud nezavedlo, třebaže lhůta pro jeho provedení uplynula dne 26. srpna 2011[15]. Hlavní důvody jsou technické povahy a patří k nim i nedostatek lidských a finančních zdrojů v členských státech. Vzhledem k možnostem podpory ze strany EU (financování, mobilní odborný tým, helpdesk) se však zdá, že k jeho provedení bude zapotřebí především politické vůle. Jak je uvedeno ve zprávě, Komise bude i nadále pomáhat nabízením financování z prostředků EU. Situace se však změní v prosinci 2014, kdy bude mít Komise možnost zahájit řízení o nesplnění povinnosti. Pravidla kontroly provádění na vnitrostátní úrovni se do té doby nepoužijí, neboť prümské rozhodnutí bylo stejně jako švédská iniciativa přijato v rámci bývalého třetího pilíře.

Pokud jde o švédskou iniciativu, Komise v roce 2011 uvedla, že potenciál tohoto nástroje dosud nebyl plně rozvinut, ale že jeho význam stoupá[16]. Toto hodnocení stále platí; švédskou iniciativu zatím nepoužívají všechny členské státy[17]. Většina členských států Komisi informovala, že ji ve svých vnitrostátních právních předpisech již provedly[18], přičemž některé státy uvedly, že ji provádět nemusí, protože jejich vnitrostátní právní předpisy jsou s ní již v souladu[19]. I přes své výhody, včetně rovnocenného přístupu a lhůt, nicméně stále není v praxi ve větší míře využívána. Mezi uváděné důvody patří to, že jsou k dispozici alternativy, které jsou považovány za odpovídající, a že kontrolní formulář žádosti je složitý (i ve své zjednodušené verzi z roku 2010[20]).

Komise byla požádána, aby přezkoumala užitečnost tohoto nástroje pro následné žádosti o nalezení shody podle prümského rozhodnutí[21]. V případech, kdy je zapotřebí následných informací jako důkazu před soudem, se obvykle požaduje žádost o soudní spolupráci. Pokud však použití těchto informací jako důkazů není nebo dosud není zapotřebí, mělo by se podporovat používání švédské iniciativy jako právního základu a systému SIENA jako komunikačního nástroje, tak aby se plně využilo výhod každého z nich a aby se členské státy shodly na jednotném osvědčeném postupu.

Pokud jde o Europol, hodnocení z roku 2012[22] potvrdilo další zjištění, že členské státy odpovídajícím způsobem nesdílí informace s Europolem (a tudíž ani mezi sebou). Komise se tím bude zabývat v návrhu na změnu právního základu Europolu. Rada pak vyzvala členské státy, aby informačního systému Europolu více využívaly[23].

Komise zadala v souladu se Stockholmským programem vypracování studie o možnosti vytvoření evropského indexového systému policejních záznamů (EPRIS)[24]. Cílem je reagovat na skutečnost, že trestná činnost má stále častěji přeshraniční povahu, a policista v jednom členském státě tedy potřebuje vědět, zda je podezřelý znám policii v jiném členském státě. V souladu se zásadou efektivnosti nákladů se Komise domnívá, že vytvoření systému EPRIS v současné době není opodstatněné, neboť stávající nástroje, které by mohly k tomuto účelu plně nebo částečně sloužit, kdyby se lépe a ve větší míře používaly, dosud plně využívány nejsou. To se týká zejména informačního systému Europolu (vkládání příslušných údajů a rozšíření možností přístupu na vnitrostátní úrovni), SIS II (častější využívání příslušných záznamů o osobách nebo vozidlech při kontrolách pro účely trestního stíhání a předcházení ohrožení veřejné bezpečnosti), SIENA (další rozvoj přístupu na vnitrostátní úrovni, propojení s národními systémy a v případě potřeby automatizace úkolů) a prümského rozhodnutí (úplné využívání v zájmu identifikace pachatelů trestné činnosti působících v různých členských státech).

Členské státy se vyzývají k tomu, aby:

· plně provedly švédskou iniciativu, včetně její zásady rovného přístupu.

· plně provedly prümské rozhodnutí s pomocí podpory poskytované z EU.

· využívaly švédské iniciativy a nástroje SIENA u následných žádostí po nalezení shody podle prümského rozhodnutí.

Komise:

· bude nadále z prostředků EU finančně podporovat provádění prümského rozhodnutí.

· do prosince 2014: připraví k použití pravidla pro zajištění vnitrostátního provádění práva EU v této oblasti.

3.2. Propojit a řídit kanály

Volba kanálu. Ze skutečnosti, že členské státy mají svobodnou volbu kanálu (s výjimkou právních předpisů týkajících se kanceláří SIRENE a národních jednotek Europolu), vyplývá, že používají různé kanály v různé míře. V příručce osvědčených postupů týkajících se jednotek mezinárodní policejní spolupráce na vnitrostátní úrovni („příručka z roku 2008“)[25], vypracované pod záštitou vedoucích představitelů policií EU, jsou uvedena kritéria[26], která však nejsou závazná a dosud nevedla ke sbližování vnitrostátních postupů. Některé členské státy přikročily k systematičtějšímu využívání kanálu Europolu. Ostatní se nadále do značné míry spoléhají na kanál Interpolu, jehož atraktivita zřejmě částečně spočívá v jeho tradiční ústřední úloze v mezinárodní policejní spolupráci, a částečně v pociťované jednoduchosti jeho používání. V některých členských státech se používá SISNET i pro záležitosti, které se SIS netýkají, např. pro žádosti v rámci švédské iniciativy.

Komise se domnívá, že nastal čas přijmout v rámci EU soudržnější přístup a udělit kanálu Europolu ústřední roli. Podle tohoto přístupu, není-li kanál stanoven právně, měl by se kanál Europolu s využitím nástroje SIENA stát kanálem výchozím, pokud neexistují zvláštní důvody k použití kanálu jiného. Například pro policejní žádosti o spolupráci, jež se v současné době podávají přes SISNET (který bude uzavřen, jakmile se rozběhne SIS II[27]), by se tudíž měla v budoucnu používat SIENA.

Některé členské státy upřednostňují přístup, který ponechává velkou volnost, pokud jde o využívání různých kanálů. Komise s tím nesouhlasí. Budou-li všechny členské státy rozvíjet vnitrostátní pravidla pro výběr kanálů a jejich sbližování směrem k jednotnému společnému přístupu, bude to lepší než stávající roztříštěný přístup. Výběr kanálu Europolu je odůvodněn jeho výhodami. Tam, kde je to nutné, lze požádat o zásah styčné úředníky Europolu. Systém SIENA lze využít pro přímé dvoustranné výměny, ale také usnadňuje sdílení informací s Europolem v souladu s právními požadavky rozhodnutí o Europolu a švédské iniciativy. Zprávy v systému SIENA jsou strukturované, dokáží zpracovat velké objemy dat a jsou vyměňovány s vysokou úrovní bezpečnosti. Výměnou informací ve strukturovaném formátu, např. využitím systému SIENA, je posílena ochrana údajů. Navrhovaný přístup je plně v souladu s připravovaným návrhem Komise na reformu Europolu a se strategickými pokyny Evropské rady ve Stockholmském programu, podle nichž by se Europol „měl stát centrem pro výměnu informací mezi donucovacími orgány členských států, poskytovatelem služeb a platformou pro služby v oblasti vymáhání práva“.

Řízení kanálů. Jednotné kontaktní místo (Single Point of Contact, dále jen „SPOC“) je jedním správním místem pro policejní spolupráci, které je nepřetržitě v provozu a v němž členský stát sdružuje svou kancelář SIRENE, národní jednotku Europolu a národní ústřednu Interpolu a kontaktní místa pro jiné kanály. Doporučení, aby každý členský stát zřídil SPOC (i když se tento pojem ne vždy používal), vyplynulo ze závěrů třetího kola vzájemných hodnotících návštěv[28] a bylo obsaženo rovněž v příručce z roku 2008. Většina členských států má útvary pro mezinárodní policejní spolupráci, ale pouze některé z nich mají znaky plnohodnotného SPOC. V roce 2012 vyzvala Rada členské státy „k prozkoumání možností ohledně zřízení jednotného kontaktního místa“[29]. Komise by šla ještě dále: ke zlepšení výměny informací v oblasti prosazování práva v EU jako celku by všechny členské státy měly zřídit SPOC s určitými minimálními znaky.

U žádostí do jiného členského státu zajistí spojení různých kanálů do jediné organizační struktury, která se řídí vnitrostátními pravidly pro výběr kanálů, správnou a soudržnou volbu kanálů, jakož i kvalitu žádostí. Kvalitu zajišťují SPOC tím, že žádost validují, a tím potvrdí její nezbytnost a vhodnost. Nevyměňují-li se informace prostřednictvím SPOC (ale např. prostřednictvím středisek policejní a celní spolupráce nebo prostřednictvím národních agentur přímou výměnou pomocí systému SIENA), může dané SPOC zajistit vnitrostátní koordinaci. U příchozích žádostí by SPOC měly v případech, kdy je to právně přípustné, mít přímý přístup do vnitrostátních databází, aby mohly rychle reagovat, a to zejména ve lhůtách podle švédské iniciativy. Pravidla v příručce SIRENE (např. o bezpečnosti, systémech pracovních postupů, kvalitě údajů a zaměstnancích) by mohla být základem pro soudržnou organizaci všech kanálů. Sdílení zdrojů, například personálu a infrastruktury, může přispět k úsporám nákladů nebo alespoň k lepšímu využívání zdrojů.

SPOC by měly zahrnovat všechny donucovací orgány, včetně celních úřadů. Je třeba navázat spolupráci mezi SPOC a národními koordinačními středisky pro ostrahu hranic. Pokud je to slučitelné s vnitrostátními právními systémy, měly by se vytvořit vazby se soudními orgány, zejména pokud dohlížejí na vyšetřování trestných činů.

Čím dál více středisek policejní a celní spolupráce[30] si úspěšně vyměňuje informace na místní a regionální úrovni. Zkušenosti lze sdílet a o společných postupech je možné diskutovat na výročních konferencích na úrovni EU. Ačkoli se obecně vysoký počet výměn většinou netýká nejzávažnější a nejvíce organizované trestné činnosti, je nutno zajistit, aby byly informace v příslušných případech předány na vnitrostátní úroveň a případně Europolu. V této souvislosti Komise netrpělivě očekává výsledky probíhajícího pilotního projektu (v rámci akce IMS) s využitím systému SIENA ve středisku policejní a celní spolupráce.

Platforma pro výměnu informací je akcí IMS, kterou provádí Europol s cílem vytvořit společný portál pro přístup ke stávajícím informačním kanálům a systémům, a přitom plně respektovat jejich pravidla bezpečnosti a ochrany údajů. Komise se domnívá, že usnadnit využití stávajících kanálů a systémů by bylo přínosné, ale že je zapotřebí dalšího posouzení ohledně nákladů a přínosů platformy pro výměnu informací a ohledně financování a řízení projektu. Do tohoto posouzení by měla být zapojena rovněž IT agentura[31].

Členské státy se vyzývají k tomu, aby:

· není-li kanál není právně stanoven, používaly kanál Europolu s využitím nástroje SIENA jako výchozí kanál, pokud neexistují zvláštní důvody k použití kanálu jiného.

· rozvíjely vnitrostátní pokyny pro volbu kanálů.

· pro výměny v rámci policejní spolupráce, které v současné době používají SISNET, zejména po rozběhnutí SIS II a uzavření SISNET, používaly kanál Europolu a nástroj SIENA.

· zřídily, pokud ještě neexistuje, jednotné kontaktní místo (SPOC), které bude zahrnovat všechny hlavní kanály, bude nepřetržitě v provozu, bude sdružovat všechny donucovací orgány a bude mít přístup do vnitrostátních databází.

· zajistily, aby informace vyměňované prostřednictvím středisek policejní a celní spolupráce byly v případě potřeby předány na vnitrostátní úroveň a případně Europolu.

· zahájily spolupráci mezi SPOC a národními koordinačními středisky EUROSUR.

Rada se vyzývá k tomu, aby

· pozměnila pokyny na úrovni EU tak, aby odrážely doporučení pro volbu kanálů navržená výše.

Komise bude:

· spolupracovat na posouzení možnosti zřídit platformu pro výměnu informací.

3.3. Zajistit kvalitu údajů, bezpečnost a ochranu

Je třeba přesně respektovat záruky na ochranu údajů v rámci stávajících nástrojů. Podle návrhu směrnice ze dne 25. ledna 2012 týkající se vnitrostátního zpracování osobních údajů pro účely prevence, vyšetřování, odhalování nebo stíhání trestných činů[32], předloženého Komisí, se právní předpisy týkající se ochrany údajů ve stávajících nástrojích budou muset přezkoumat s cílem posoudit potřebu jejich uvedení do souladu se směrnicí.

Vysoká úroveň zabezpečení údajů je nezbytná pro ochranu integrity vyměňovaných osobních údajů a pro zajištění toho, aby si členské státy vyměňovaly informace s důvěrou. Řetěz je jen tak silný jako jeho nejslabší článek: členské státy a agentury EU musí zajistit, aby byly údaje předávány přes sítě, které jsou vysoce zabezpečené. Výše uvedený návrh směrnice obsahuje pravidla pro bezpečnost údajů[33] a na úrovni EU se používají podrobná bezpečnostní pravidla na ochranu utajovaných informací EU[34].

Stejně důležitá je vysoká úroveň kvality údajů. V této souvislosti je relevantní pracovní postup, tj. jak se výměna informací provádí v praxi. Jedním aspektem je automatizace určitých úkolů, pokud je možná a vhodná. Například pro vypracování žádosti o informace od jiného členského státu je zapotřebí opětovně zadat údaje zaznamenané ve vnitrostátním systému do komunikačního nástroje; ruční zadávání s sebou nese riziko chybovosti a je časově náročné. Automatizaci těchto úkolů umožní UMF II[35], další akce IMS. Cílem tohoto projektu, financovaného z EU a vedeného Europolem, je vypracovat standardní formát zpráv používaných k žádostem o informace a k odpovědím. To by umožnilo automatizaci přenosu údajů mezi různými systémy, např. vnitrostátními systémy řízení případů a systémem SIENA. Kromě potenciální úspory nákladů, nebo alespoň lepšího využívání zdrojů, má odstranění ručního zadávání údajů dvě další výhody. Zaměstnancům, kteří dosud ručně zadávali údaje,bude možné přidělit validační úkoly. Menší míra kopírování chyb a usnadnění výměny informací ve strukturovaném formátu navíc přispějí ke zlepšení řízení a ochrany údajů.

Automatizace úkolů neznamená, že by každý policista v EU měl mít přístup ke všem policejním informacím v EU. Výměny se musí omezit jen na ty, které jsou nezbytné a vhodné, a musí se řídit tak, aby tato omezení nepřekračovaly. Automatizované vyhledávání jako způsob, jak se vyrovnat s kapacitními problémy, tedy v rámci stávajících nástrojů EU pro výměnu informací pracuje na základě systému nalezení či nenalezení shody (např. SIS, DNA a otisky prstů podle prümského rozhodnutí), nebo je jinak omezeno na úzce definované typy údajů (např. údaje o registraci vozidel podle prümského rozhodnutí). Některé úkoly nemohou a ani by neměly být automatizovány, zejména validace žádostí a odpovědí. To je důležité zejména v rámci švédské iniciativy, podle níž musí být žádost odůvodněná.

A konečně interoperabilita mezi různými vnitrostátními systémy a správními strukturami může přinést výhody v podobě jednotných postupů, kratší lhůty na odpověď, lepší kvality údajů a jednoduššího vývoje a rozvoje. Evropský rámec interoperability[36] u ní vymezuje čtyři úrovně: technickou, sémantickou, organizační a právní. UMF II bude rozvíjet sémantickou úroveň[37]. Sladění se společnými postupy (SPOC, volba kanálu) podpoří organizační úroveň. Informace se ovšem mohou skutečně vyměňovat a používat, pouze pokud je to podle zákona přípustné.

Europol a členské státy se vyzývají, aby:

· pokračovaly v rozvoji standardu UMF II.

3.4. Zlepšit odbornou přípravu a povědomí

Komise připravuje program odborné přípravy v oblasti evropského prosazování práva s cílem vybavit úředníky donucovacích orgánů znalostmi a dovednostmi potřebnými k účinné spolupráci. Mapování ukázalo, že příslušné nástroje EU pro výměnu informací jsou zahrnuty do počáteční odborné přípravy pro donucovací orgány, avšak neposoudilo její kvalitu. Odborní pracovníci, kteří pracují např. ve SPOC, potřebují podrobnější odbornou přípravu. Ukázalo se, že prospěšné jsou i výměny těchto zaměstnanců[38], a měly by se tedy podporovat.

Členské státy se vyzývají k tomu, aby:

· zajistily všem úředníkům donucovacích orgánů vhodnou odbornou přípravu v oblasti přeshraniční výměny informací.

· organizovaly výměny zaměstnanců SPOC.

Komise bude:

· zajišťovat, aby systém odborné přípravy v oblasti evropského prosazování práva zahrnoval odbornou přípravu týkající se přeshraniční výměny informací.

3.5. Financování

Financování z prostředků EU v rámci fondu pro prevenci trestné činnosti a boj proti ní (ISEC) bylo přiděleno projektům na výměnu informací, jako jsou UMF II (830 000 EUR) a provádění prümského rozhodnutí (11,9 milionu EUR). Fond bude v období 2014–2020 nahrazen Fondem pro vnitřní bezpečnost EU, v jehož rámci budou projekty EU na výměnu informací rovněž způsobilé pro financování.

Část Fondu pro vnitřní bezpečnost bude řízena členskými státy prostřednictvím tzv. „sdíleného řízení“, v souladu s víceletými programy. Tyto programy by měly zohlednit příslušné národní priority pro výměnu informací podle doporučení uvedených v tomto sdělení. Komise bude současně zvažovat, jak bude část Fondu pro vnitřní bezpečnost pod jejím přímým řízením moci podporovat zejména pilotní projekty, např. dalším rozvojem UMF II.

Pokud jde o vlastní výdaje členských států, další doporučení (ohledně SPOC, UMF II) by mohla, jak bylo uvedeno, přispět k úsporám nákladů, nebo alespoň k lepšímu využívání zdrojů.

Členské státy se vyzývají k tomu, aby:

· zvážily priority v oblasti výměny informací v národních víceletých programech v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost EU na období 2014–2020.

Komise bude:

· zahrnovat politiky výměny informací do dialogů s členskými státy o programování Fondu pro vnitřní bezpečnost.

· vyzývat k podávání návrhů na přímé (ze strany Komise) financování příslušných pilotních projektů.

3.6. Statistický přehled

Stávající statistické údaje jsou sice v některých oblastech dobré (např. SIS, SIENA), ale nejsou úplné. Lepší statistické zpracování by zvýšilo povědomí o využití švédské iniciativy (pro kterou jsou k dispozici pouze číselné údaje o informacích zaslaných pomocí systému SIENA) a prümského rozhodnutí.

Shromažďování statistických údajů však může být náročné na zdroje, zejména pokud není začleněno do běžného pracovního procesu. Nepravidelné statistické průzkumy by měly být vyloučeny. Nejlepší je evoluční přístup, založený na procesech, které již začaly, např. (jak je uvedeno v prümském rozhodnutí) na identifikaci nalezených shod podle prümského rozhodnutí, které pomohly při vyšetřování. Častější využívání systému SIENA pro žádosti v rámci švédské iniciativy, doporučené výše, bude mít za následek, že se více těchto žádostí projeví ve statistických údajích o tomto systému.

Členské státy se vyzývají k tomu, aby:

· zlepšily statistické údaje o využívání prümského rozhodnutí.

4. Závěr

Zlepšení přeshraniční výměny informací není cílem samo o sobě. Cílem je účinněji bojovat proti trestné činnosti, a omezit tak škody způsobované obětem a ekonomice EU.

Přeshraniční výměna informací funguje v zásadě dobře, a jak dokazují výše uvedené příklady, je velmi cenným příspěvkem k boji proti závažné a přeshraniční trestné činnosti v EU. Existuje nicméně prostor pro zlepšení. Právní předpisy, jež byly přijaty, musí být plně provedeny ve všech členských státech. V budoucnu by se všechny členské státy měly zejména shodnout na systematičtějším využívání kanálu Europolu a všechny by měly podporovat rozvoj komplexního národního jednotného kontaktního místa (SPOC).

Úkolem Komise pak bude nadále zkoumat, jak jsou tyto nástroje zavedeny a používány, zajišťovat financování z EU a sjednocovat různé aspekty, aby byla zajištěna soudržnost. Komise zde nenavrhuje žádný nový nástroj. Pokud tak učiní v budoucnosti, bude přitom dodržovat základní zásady uvedené ve sdělení z roku 2010 podávajícím přehled: ochranu základních práv a zajištění nezbytnosti, subsidiarity a správného řízení rizik.

Stále ještě je třeba vynaložit velké úsilí k tomu, aby byly relevantní informace sdíleny s Europolem, a získal se tak přehled o přeshraniční trestné činnosti v celé EU. Tuto potřebu bude řešit návrh na reformu Europolu připravovaný Komisí. Nicméně tomu, aby Europol dostával informace, by napomohla již doporučení uvedená v tomto sdělení, která se týkají systematičtějšího využívání kanálu Europolu a jeho nástroje pro bezpečnou komunikaci SIENA.

V návaznosti na toto sdělení bude Komise pokračovat ve spolupráci s členskými státy v rámci strategie EU pro správu informací v oblasti vnitřní bezpečnosti a navrhuje, aby Rada pořádala každoroční rozpravu ve svém výboru pro vnitřní bezpečnost. Komise také vyzývá Evropský parlament, včetně jeho zvláštního výboru pro organizovanou trestnou činnost, korupci a praní peněz, k diskusi o jejích doporučeních.

[1] Strategie vnitřní bezpečnosti Evropské unie, KOM(2010) 673.

[2] KOM(2010) 385.

[3] Závěry ze zasedání Rady dne 30. listopadu 2009, 16637/09.

[4] Http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm.

[5] Rámcové rozhodnutí Rady 2006/960/SVV.

[6] Rozhodnutí Rady 2008/615/SVV.

[7] 2009/371/SVV.

[8] 2007/533/SVV.

[9] Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

[10] Podle budoucí evropské strategie počítačové bezpečnosti bude možné posoudit příští potřeby výměny informací mezi orgány v oblasti bezpečnosti sítí a informací a donucovacími orgány např. prostřednictvím Evropského centra pro boj proti kyberkriminalitě.

[11] Databáze otisků prstů žadatelů o azyl a těch, kdo protiprávně překračují hranice.

[12] Supplementary Information REquest at the National Entry (žádost o doplňující informace z vnitrostátních záznamů).

[13] Secure Information Exchange Network Application (aplikace sítě pro bezpečnou výměnu informací).

[14] Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977.

[15] Tyto členské státy již rozhodnutí provedly: DNA: BG/CZ/DE/ES/EE/FR/CY/LV/LT/VDJ/HU/NL/NA/PT/RO/SI/SK/FI; otisky prstů: BG/CZ/DE/EE/ES/FR/CY/LT/VDJ/HU/NL/AT/SI/SK; údaje o registraci vozidel: BE/DE/ES/FR/LT/VDJ/NL/AT/PL/RO/SI/FI/SE. Více podrobností – viz zpráva o prümském rozhodnutí.

[16] SEK(2011) 593.

[17] Tyto členské státy ještě musí přijmout prováděcí právní předpisy: BE/EL/IT/LU.

[18] BG/CZ/DK/DE/EE/ES/FR/CY/HU/LT/LV/NL/PL/PT/RO/SI/SK/FI/SE.

[19] IE/MT/AT/UK.

[20] 9512/1/10.

[21] Závěry ze zasedání Rady dne 27.-28. října 2011, 15277/11.

[22] Https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/rand_evaluation_report.pdf.

[23] Závěry ze zasedání Rady dne 7.–8. června 2012.

[24] Http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm.

[25] 7968/08.

[26] Zopakovaná v pokynech pro provádění švédské iniciativy, 9512/1/10.

[27] Komunikační síť SIS II je právně omezena na údaje SIS II a doplňující informace.

[28] 13321/3/07.

[29] Závěry ze zasedání Rady dne 7.–8. června 2012, 10333/12.

[30] 38 na konci roku 2011.

[31] Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

[32] KOM(2012) 10.

[33] Články 27 až 29 návrhu.

[34] Rozhodnutí Rady 2011/292/EU.

[35] Universal Message Format.

[36] KOM(2010) 744.

[37] UMF II zohledňuje další práce na sémantice, jako jsou společné datové modely, jež se vypracovávají v rámci programu EU pro řešení interoperability pro evropské orgány veřejné správy.

[38] 10333/12.