EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 26.4.2019 COM(2019) 187 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění společného prohlášení a společného přístupu k umístění sídel decentralizovaných agentur



ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění společného prohlášení a společného přístupu k umístění sídel decentralizovaných agentur 1.ÚVOD Tato zpráva je reakcí na prohlášení Rady z října 2018, v němž byla Komise vyzvána, aby do konce dubna 2019 poskytla analýzu provádění společného prohlášení a společného přístupu k decentralizovaným agenturám (dále jen „společný přístup“) v souvislosti s konkrétním tématem umístění sídel agentur. Žádost byla vznesena v souvislosti s přemístěním Evropské agentury pro léčivé přípravky a Evropského orgánu pro bankovnictví. Tyto dvě decentralizované agentury EU, které měly dříve sídlo v Londýně, se musely přestěhovat do nového hostitelského členského státu v důsledku rozhodnutí Spojeného království vystoupit z Unie. Zbývajících 27 členských států použilo pro výběr nových sídel těchto dvou agentur zvláštní postup, který vycházel ze zásad zakotvených ve společném přístupu, tedy v dohodě mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí z roku 2012. Poté, co na základě výběru rozhodlo 27 členských států přemístit Evropskou agenturu pro léčivé přípravky do Amsterodamu a Evropský orgán pro bankovnictví do Paříže, přijaly Evropský parlament a Rada na návrh Komise právní předpisy, jimiž se nová sídla stanovila ve zřizovacích aktech agentur. Evropský parlament v průběhu jednání požádal o přezkum společného přístupu, vyjádřil nesouhlas s postupem použitým pro výběr sídel obou agentur a vyzval k tomu, aby byl ve společném přístupu zaveden nový postup. Rada poté vyzvala Komisi, aby vypracovala tuto zprávu, jež by sloužila „jako základ pro posouzení dalšího postupu, jak se zapojit do procesu tohoto přezkumu“. Na žádost Rady se předmět této zprávy Komise omezuje na část společného přístupu, jež se týká umístění decentralizovaných agentur. Ve zprávě jsou předloženy statistické a věcné informace o provádění příslušných prvků společného přístupu od jeho přijetí dne 19. července 2012. Zpráva proto představuje jednorázovou iniciativu, která je oddělená od dřívějších zpráv Komise o pokroku při provádění společného přístupu i od hodnocení jednotlivých decentralizovaných agentur ze strany Komise. Zpráva si neklade za cíl společný přístup hodnotit ani nenavrhuje doporučení do budoucna. Zpráva vychází z údajů o všech 33 decentralizovaných agenturách, na něž se vztahuje společný přístup. Nicméně v části analýzy týkající se výběru umístění decentralizovaných agentur zahrnuje zpráva pouze agentury, jejichž sídlo bylo vybráno od 19. července 2012. Pro účely posuzování Komise obdržela údaje od generálního sekretariátu Rady a 28 decentralizovaných agentur prostřednictvím sítě agentur EU. 2.ZÁSADY SPOLEČNÉHO PŘÍSTUPU K SÍDLŮM AGENTUR

2.1.Interinstitucionální dialog vedoucí ke společnému přístupu Umístění sídel agentur není pro orgány EU novým tématem. Evropský parlament, Rada a Komise tuto záležitost projednávaly již v roce 2009, kdy Komise zveřejnila hodnocení, z něhož vycházela rozprava o budoucnosti systému agentur Unie, která později vyústila ve společný přístup. Umístění sídel bylo v daném hodnocení považováno za důležitý prvek při zřizování agentur, který v konečném důsledku přispívá k jejich řádné správě. Obsahovalo zejména zjištění, že dostupnost míst z hlediska cestovních výloh a času by mohla mít vliv na zdroje i účinnost agentur. Za významné prvky při stanovování podmínek pro sídla byly též považovány harmonogram a povaha rozhodnutí o sídlech agentur. Hodnocení uvedlo existenci dohody o sídle mezi agenturou a jejím hostitelským státem do spojitosti se schopností agentury požívat určitých výsad souvisejících s jejím sídlem a s atraktivitou jejího umístění pro nové zaměstnance. Všechny tři orgány danou problematiku opět projednaly v roce 2010 v podrobném analytickém dokumentu o sídle agentur a roli hostitelské země („Agencies’ seat & role of host country“) v rámci interinstitucionální činnosti týkající se budoucnosti systému agentur Unie. Tato analýza vycházela z hodnocení z roku 2009, zohledňovala současný stav, jímž se řídil výběr sídel agentur, a obsahovala kritický rozbor předmětné problematiky. V analýze bylo zjištěno, že sídla agentur EU, která v dané době existovala, byla vybrána na základě společné dohody mezi zástupci členských států zasedajícími na úrovni hlav států nebo předsedů vlád, nebo byla vybrána Radou. V dokumentu se nicméně poznamenává, že pro výběr sídla neexistovala žádná pevně stanovená kritéria; sídlo agentury bylo mnohdy vybráno až po přijetí aktu o jejím ustavení a značně se lišily i postupy členských států jako hostitelských zemí agentur. Dne 19. července 2012 vydaly Evropský parlament, Rada a Komise společné prohlášení, k němuž byl přiložen společný přístup, který vycházel ze závěrů interinstitucionální pracovní skupiny. Společný přístup stanoví dohodnuté zásady, které jsou rozděleny do pěti oddílů: úloha a pozice agentur v institucionálních strukturách EU; struktura a řízení agentur; provoz agentur; plánování činností a zdrojů; odpovědnost, kontroly a transparentnost a vztahy se zúčastněnými stranami. 2.2.Zásady týkající se sídel agentur ve společném přístupu V prvním oddíle nazvaném „Úloha a pozice agentur v institucionálních strukturách EU“ stanoví společný přístup hlavní zásady týkající se sídel agentur. 2.2.1.Výběr umístění decentralizovaných agentur

Bod 6 společného přístupu stanoví několik zásad pro výběr umístění decentralizovaných agentur. Předem však uvádí, že tímto není dotčen stav v době jeho uzavření, tj. „politické rozhodnutí o sídle agentury [je] přijaté vzájemnou dohodou zástupců členských států zasedajících na úrovni hlav států nebo předsedů vlád nebo Radou.“ Společný přístup dále připomíná dohodu členských států, že existuje „potřeba geografického rozložení“ agentur a že „by měly být upřednostněny nové členské státy“. Ve společném přístupu je následně uvedeno, jak by měla být sídla vybrána, a jsou v něm stanoveny hlavní zásady. Uvádí se v něm, že takové rozhodnutí by mělo být přijato: 1) „před ukončením legislativního procesu, s cílem umožnit zřízení agentury přímo v místě jejího sídla“; 2) na základě „objektivních kritérií“, (jež „mohou“ zahrnovat „ujištění, že agentura může být zřízena na daném místě po vstupu v platnost jejího zřizovacího aktu, dostupnost daného místa, existenci přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců, odpovídající přístup na trh práce, k sociálnímu zabezpečení a zdravotní péči pro děti a manžele“); 3) na základě nabídek stát se hostitelskou zemí určité agentury předkládaných členskými státy, jež „by se měly těmito kritérii zabývat transparentním způsobem.“ Společný přístup dále poznamenává, že Komise je v případě potřeby připravena pomoci při posouzení nabídek členských států. V bodě 8 společného přístupu je uveden další požadavek, že hostitelské členské státy by vůči agenturám, jejichž budou hostitelskou zemí, měly učinit dva závazky: 1) zajistit, že všechny podmínky nezbytné pro provoz agentur budou splněny v okamžiku, kdy agentury zahájí svou provozní fázi; 2) i nadále uspokojovat potřeby agentur a poskytovat podmínky nezbytné pro jejich plynulý chod. 2.2.2.Vztahy mezi hostitelskými členskými státy a agenturami V bodě 7 společného přístupu jsou členské státy, které jsou v současnosti hostitelskou zemí agentury, vybízeny k tomu, aby zvážily, zda a jak by mohla být zlepšena dostupnost agentur, a tím i zvýšena jejich účinnost a zajištěna lepší interakce se zúčastněnými stranami. Ve společném přístupu se též doporučuje, aby se otázkou dostupnosti zabývala pravidelná hodnocení agentur. V bodě 9 společného přístupu se uvádí, že všechny agentury by měly mít dohody o umístění svého sídla, které by měly být uzavřeny včas (před zahájením provozní fáze agentury). Tento bod se vztahuje na nové agentury a na agentury, které již byly v hostitelském státě zřízeny.

Dohody o umístění sídla stanoví nezbytná ujednání, která je nutno stanovit pro agenturu v jejím hostitelském členském státě. Pro orientaci při přípravě budoucích dohod o umístění sídla agentury byla Komise ve společném přístupu požádána o vypracování souboru pravidel na základě stávajících osvědčených postupů. Komise tato ustanovení dokončila v prosinci 2013. 3.PROVÁDĚNÍ ZÁSAD SPOLEČNÉHO PŘÍSTUPU K SÍDLŮM AGENTUR 3.1.Výběr umístění decentralizovaných agentur Od přijetí společného přístupu byla vybrána čtyři sídla agentur. První sídlo bylo vybráno v roce 2014. V návaznosti na jednostranné rozhodnutí Spojeného království, že si již nepřeje hostit na svém území Agenturu Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL), bylo rozhodnuto, že agentura bude přemístěna do Budapešti. Následně bylo v tomtéž roce rozhodnuto, že Jednotný výbor pro řešení krizí (SRB) bude zřízen v Bruselu. V roce 2018 bylo v souvislosti s vystoupením Spojeného království z Unie rozhodnuto, že Evropská agentura pro léčivé přípravky (EMA) bude přemístěna do Amsterodamu a Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) do Paříže. Kromě posouzení dostupných informací o těchto čtyřech agenturách lze k tomu, jakým způsobem byla od přijetí společného přístupu vybírána umístění decentralizovaných agentur, učinit následující připomínky. 3.1.1.Nabídky stát se hostitelskou zemí určité agentury Ve svém legislativním návrhu na zřízení Jednotného výboru pro řešení krizí z července 2013 navrhla Komise za sídlo výboru Brusel. Hostitelskou zemí této agentury se nenabídl stát žádný členský stát. Komise se od samého počátku domnívala, že vzhledem k významným interakcím funkcí agentury a funkcí Komise by tato agentura měla být umístěna do Bruselu. Zejména se usuzovalo, že totéž umístění orgánů a institucí zabývajících se postupem řešení krizí zlepší celkovou účinnost politického rámce. V říjnu 2013 dosáhli zástupci vlád členských států vzájemné dohody o přemístění Agentury Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva z Londýna do Budapešti. Na žádost generálního sekretariátu Rady předložilo nabídku stát se hostitelskou zemí dané agentury sedm členských států. V uvedených nabídkách byla zohledněna tato kritéria: 1) podrobné informace o navrhovaných prostorách (včetně skutečné plochy kancelářských/konferenčních prostor a dalších zařízení, která mají být agentuře k dispozici); 2) dostupnost daného místa; 3) režim výsad a imunit zaměstnanců agentury; 4) existence přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentury. V roce 2018 byla v 19 předložených nabídkách na přemístění Evropské agentury pro léčivé přípravky a v 8 předložených nabídkách na přemístění Evropského orgánu pro bankovnictví zohledněna tato kritéria: 1) ujištění, že agentura může být zřízena na daném místě a že může zahájit svou činnost ke dni vystoupení Spojeného království z Unie; 2) dostupnost daného místa; 3) existence přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentury, 4) odpovídající přístup na trh práce, k sociálnímu zabezpečení a zdravotní péči pro děti a manžele; 5) kontinuita činnosti; 6) geografické rozložení.

3.1.2.Postup pro výběr umístění agentury Dne 8. října 2013 byla vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států za sídlo Agentury Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva vybrána Budapešť. Dne 15. května 2014 přijala Rada na podnět dvaceti pěti členských států nařízení (EU) č. 543/2014, kterým se mění původní rozhodnutí Rady a nově je stanoveno, že sídlo agentury má být v Budapešti. Navrhované umístění sídla Jednotného výboru pro řešení krizí do Bruselu bylo zahrnuto do návrhu Komise na zřízení tohoto výboru a během legislativního procesu se nezměnilo. V červenci 2014 přijaly Evropský parlament a Rada nařízení (EU) č. 806/2014. Vzhledem ke specifickým souvislostem vystoupení Spojeného království z Unie se hlavy států nebo předsedové vlád 27 členských států nejdříve dne 22. června 2017 dohodli na podrobném postupu pro výběr budoucích sídel Evropské agentury pro léčivé přípravky a Evropského orgánu pro bankovnictví. Poté, co se následných hlasovacích kol zúčastnili ministři členských států EU-27 a proběhlo konečné tajné hlasování, byla dne 20. listopadu 2017 v souladu s tímto postupem vybrána za nová umístění sídel obou příslušných agentur Paříž a Amsterodam. Komise potom předložila dva legislativní návrhy na začlenění nových sídel agentur do jejich zřizovacích aktů. V listopadu 2018 přijala Rada a Evropský parlament nařízení (EU) 2018/1717 a 2018/1718. 3.1.3.Nezbytné podmínky pro provoz agentury Nezávislá hodnotící zpráva za období 2011–2015 zjistila, že Agentura Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva byla přemístěna včas. Podle zprávy agentura a Maďarsko jako její hostitelský členský stát „zvládly celý projekt za méně než čtyři měsíce. Ze shromážděných důkazů vyplývá, že přemístění mělo na kontinuitu činnosti jen malý, ne-li žádný dopad, a to navzdory skutečnosti, že se řada zaměstnanců rozhodla do nového sídla agentury nepřesunout.“ Zpráva rovněž zdůrazňuje, že přemístění bylo nákladově efektivní s odhadovaným snížením „správních nákladů o 200 000 EUR ročně na základě dohody s maďarskou státní správou. Využívání kancelářských prostor v novém sídle CEPOL je totiž bezplatné a daná infrastruktura bude poskytnuta nejméně na deset let.“ Podle samotné agentury byla vyčleněná budova renovována a vybavena na základě nabídky maďarské strany a agentuře byla předána ve stanovené lhůtě. Existuje i několik dohod, díky nimž může agentura využívat určité veřejné služby. Agentura celkově uvádí, že schopnost hostitelské země reagovat na její potřeby vnímá jako pozitivní zkušenost. Podle výroční zprávy Jednotného výboru pro řešení krizí za rok 2015 výbor (agentura) „započal v lednu 2015 svoji činnost v oblasti plánování řešení krizí u více než 120 bankovních skupin v eurozóně a 15 dalších přeshraničních bankovních skupin. Své operace de facto zahájil v březnu 2015“. Z toho vyplývá, že veškeré podmínky nezbytné pro provoz agentury byly splněny do zahájení její provozní fáze. Agentura se přestěhovala do svých stálých prostor v centru Bruselu v dubnu 2016 a sama k tomu uvádí, že celkově její provoz probíhá bez problémů. V případě Evropské agentury pro léčivé přípravky a Evropského orgánu pro bankovnictví je příliš brzy na to, aby se dalo posoudit, zda a jakým způsobem oba hostitelské členské státy zajistily splnění podmínek nezbytných pro provoz agentur do doby přemístění do jejich nového sídla. Evropská agentura pro léčivé přípravky uvádí, že „bezprostředně začala s nizozemskými orgány pracovat na přípravě přesunu do Amsterodamu a na zahájení své činnosti nejpozději k 30. březnu 2019“. Obě agentury s novými hostitelskými členskými státy podepsaly dohody o sídle ještě před svým přemístěním. 3.2.Vztahy mezi hostitelskými členskými státy a agenturami 3.2.1.Požadavek na dohodu o sídle

Ve společném přístupu uznaly tři uvedené orgány, že je zapotřebí, aby všechny agentury měly dohody o umístění svého sídla. Za účelem dodržování této zásady a zajištění dlouhodobých provozních podmínek je požadavek na takovou dohodu systematicky vkládán do návrhů Komise týkajících se nařízení o zřizování agentur. Do dnešního dne obsahuje 16 z 33 zřizovacích aktů ustanovení, která požadují, aby agentury a jejich hostitelské členské státy takovou dohodu uzavřely. Od přijetí společného přístupu uzavřelo s hostitelskými členskými státy dohodu o sídle osm decentralizovaných agentur. Do dnešního dne tak dohodu o sídle s hostitelskými členskými státy uzavřelo 29 z 33 stávajících decentralizovaných agentur. Téměř polovina těchto dohod byla podepsána do dvou let po výběru sídla. 3.2.2.Pokyny Komise pro dohody o sídle Dne 10. prosince 2013 vydala Komise pro agentury a jejich hostitelské členské státy pokyny, které se mají zohlednit při jednáních o nové dohodě o sídle. Podle informací poskytnutých decentralizovanými agenturami byly přibližně tři čtvrtiny dohod připraveny a podepsány ještě před vydáním pokynů Komise. Z pokynů se nicméně vycházelo při jednáních o zbývající čtvrtině dohod. Pokyny byly vydány i za účelem revize stávajících dohod o sídle. Pět dohod o sídle bylo od jejich podpisu aktualizováno, aniž by došlo k zásadním změnám původních dohod o sídle. 3.2.3.Povaha ustanovení dohod o sídle Ustanovení o hlediscích, jako jsou imunity, přístup ke zdravotní péči, vstup a pobyt, daně, příspěvky na sociální zabezpečení a osvobození od cel, se ve většině stávajících dohod o sídle neliší. U ustanovení o imunitách je součástí převážné většiny dohod o sídle nedotknutelnost prostor agentury, jejího majetku a archivů, diplomatické zacházení s úřední komunikací a dokumenty a vynětí ze soudní pravomoci. V každém případě, a to i v situacích, kdy dohody o sídle takové podmínky nestanoví, platí pro všechny agentury ustanovení Protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie, neboť protokol je použitelný ve všech členských státech. Většina dohod o sídle navíc obsahuje ustanovení umožňující osvobození od daní a cel. Podle těchto podmínek jsou od daní osvobozeny prostory agentury, její příjmy a vozidla, stejně jako dodávky zboží a služeb. Osvobození od cla se vztahuje na předměty agentury určené pro její úřední potřebu i na její publikace a vozidla. Pokud jde o sociální zabezpečení a zdravotní péči, jsou podle téměř všech dohod o sídle zaměstnanci osvobozeni od úhrady povinných příspěvků do vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení. Přibližně polovina těchto agentur má rovněž bez diskriminace přístup k veřejným službám.