Pracovní dokument útvarů Komise - Průvodní doklad k předloze návrhu směrnice Evropského Parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2008) 16 v konečném znění} {SEK(2008) 52} /* SEK/2008/0053 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 23.1.2008 SEK(2008) 53 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní doklad k předloze návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2008) 16 v konečném znění}{SEK(2008) 52} Shrnutí ÚVOD A POLITICKÉ SOUVISLOSTI V návaznosti na článek 30 směrnice 2003/87/ES („směrnice pro obchodování s emisemi") stanovilo sdělení Komise „Budování světového trhu s uhlíkem – zpráva podle článku 30 směrnice 2003/87/ES“[1] čtyři hlavní oblasti pro přezkum systému obchodování s emisemi v EU (EU ETS): 1) oblast působnosti směrnice, 2) důsledné prosazování a dodržování, 3) další harmonizace a větší předvídatelnost, 4) propojování se systémy obchodování s emisemi ve třetích zemích a vhodné prostředky k zapojení rozvojových zemí a zemí v procesu hospodářské transformace. Tyto otázky byly podrobně projednávány, zejména během procesu přezkumu, který proběhl v rámci Evropského programu pro změnu klimatu (ECCP) v prvním pololetí roku 2007, ale také prostřednictvím stálých kontaktů se zúčastněnými stranami od zahájení EU ETS v roce 2005. Přezkum probíhá v době, kdy je změna klimatu na předním místě politického programu. V březnu 2007 schválila Evropská rada novou strategii v oblasti energetiky a změny klimatu, kterou navrhla Evropská komise v lednu 2007 a podle které by v rámci budoucí celosvětové dohody měla skupina rozvinutých zemí do roku 2020 snížit své emise skleníkových plynů na úroveň 30 % pod úrovněmi roku 1990. Bez ohledu na mezinárodní dohodu sníží EU své vlastní emise do roku 2020 o nejméně 20 %. CELKOVÉ CÍLE Rada potvrdila, že EU ETS je a zůstane jedním z nejdůležitějších nástrojů EU pro dosažení jejího strategického cíle, kterým je omezení zvýšení celosvětové průměrné teploty na nejvýše 2°C nad úroveň před industrializací. Na základě těchto skutečností lze označit tři celkové cíle přezkoumání: 1) Plné využití potenciálu EU ETS s cílem přispět ke splnění závazku EU ke snížení celkových emisí skleníkových plynů hospodářsky efektivním způsobem. 2) Doladění a zdokonalení EU ETS na základě získaných zkušeností. 3) Příspěvek k přeměně Evropy na ekonomiku s nízkými emisemi skleníkových plynů a vytvoření vhodných pobídek pro investiční rozhodnutí, která zohlední požadavky na nízké emise, zvýrazněním jasného, nezkresleného a dlouhodobého signálu o ceně uhlíku. OBLAST PůSOBNOSTI SMěRNICE Zpřehlednění současné působnosti Nejednotný výklad pojmu „spalovací zařízení“ členskými státy vedl k narušení hospodářské soutěže, nedostatečnému zahrnutí emisí z procesů a také právní nejistotě ohledně působnosti směrnice. Z různých variant se zdá být nejslibnější kodifikace širokého výkladu pojmu spalovacích zařízení, obecně ve shodě se sdělením Komise o dalších pokynech k alokačním plánům systému EU ETS pro obchodování s emisemi na období 2008 až 2012[2], podpořená novou definicí spalovacího zařízení a doplněná seznamem činností. Tento přístup by umožnil jednotné uplatňování působnosti včetně emisí z procesů a poskytl by členským státům právní jistotu. Kromě toho by rozšířením působnosti EU ETS přispěl k jeho ekologické účinnosti. Nákladová efektivnost malých zařízení V současné době EU ETS zahrnuje přibližně 10 800 zařízení. 7 % největších zařízení v EU ETS představuje 60 % celkových emisí, zatímco 14 % nejmenších zařízení představuje pouze 0,14 % emisí. Tento poměr ukazuje nevyváženost nákladů vůči přínosům. Při hledání možností zvýšení nákladové efektivnosti EU ETS bylo zjištěno, že podmíněná možnost nezahrnutí spalovacích zařízení o jmenovitém tepelném příkonu vyšším než 20 MW, ale nižším než 25 MW, jejichž roční emise nepřesahují 10 kt, by byla nejlepší variantou, protože představuje nejlepší poměr mezi emisemi vyloučenými z EU ETS a počtem vyloučených malých zařízení. Zahrnutí nových odvětví a plynů Na základě ověřených emisí v roce 2005 a bilance emisí skleníkových plynů v EU se EU ETS vztahuje na 41 % celkových emisí skleníkových plynů v Evropské unii. Rozšíření EU ETS o nová odvětví a plyny by zlepšilo ekologickou efektivnost systému a zavedlo by do něj nové dodatečné možnosti, což by vedlo k vyššímu potenciálu ke snížení emisí a nižším nákladům na toto snížení. Pokud by se rozhodlo o zahrnutí nových odvětví a plynů, bylo by nutno splnit řadu technických kritérií, aby bylo zajištěno řádné monitorování emisí skleníkových plynů. Kromě toho je rovněž nutno zohlednit cíl přispět k přeměně Evropy v ekonomiku s nízkými emisemi skleníkových plynů. I když potenciál a náklady na snížení emisí mohou být v tomto ohledu důležité, skutečnost, že k nim nejsou k dispozici příslušné údaje, nesmí být důvodem pro nezačlenění daného sektoru do EU ETS. - Pokud se týká emisí CO2, na základě preselekčních analytických metod by byly vhodné pro zahrnutí emise CO2 z petrochemických výrobků a jiných chemikálií, z výroby čpavku a hliníku. - Pokud se týká jiných emisí skleníkových plynů než CO2, doporučuje se zahrnout do EU ETS emise N2O z výroby kyseliny dusičné, kyseliny adipové a kyseliny glyoxylové a emise PFC z hliníku. - Projekty CCS mohou být již v EU ETS uznávány jednostranným rozhodnutím o zahrnutí podle článku 24 směrnice. Vzhledem k obrovskému potenciálu této technologie[3] a kvůli důvěře investorů je dávána přednost okamžitému zahrnutí všech činností CCS výslovným odkazem na CCS v příloze I směrnice. - Pokud se týká zahrnutí silniční a lodní dopravy, bude nutno provést další průzkum a podrobnou analýzu, zejména celkovou analýzu nákladů a přínosů včetně srovnání s alternativními opatřeními, aby mohly být učiněny podložené a odůvodněné závěry, zda mají být tato odvětví zahrnuta do EU ETS. - Rozšíření působnosti směrnice s ohledem na uznání projektů LULUCF se nedoporučuje. Potenciální dopad kombinovaných variant politiky na působnost EU ETS Uplatnění širokého výkladu pojmu spalovacích zařízení, zahrnutí dalších odvětví a plynů, jak bylo uvedeno, a rovněž zvýšení nákladové efektivnosti pro malá zařízení dosažené popsaným způsobem by vedlo k dalšímu čistému zisku, pokud jde o působnost EU ETS v případě prahu ve výši 10 kt emisí pro potenciální vyloučení malých zařízení představujících 5,8 – 6,3 % (až 121 – 131 Mt CO2eq)[4] s přibližně o 40 % nižším počtem zařízení bez ohrožení ekologické účinnosti systému v důsledku vyloučení těchto zařízení ze systému. DůSLEDNÉ PROSAZOVÁNÍ A DODRžOVÁNÍ Monitorování a vykazování, ověřování a akreditace Jednotné provádění požadavků na monitorování a vykazování je nezbytnou podmínkou, aby bylo zaručeno, že „tuna je tuna“. Bez věrohodného a spolehlivého ověření monitorovacích zpráv by provozovatelé mohli narušit ekologickou účinnost systému. V současné praxi členských států a příslušných orgánů se však vyskytuje celá řada různých provádění a použití, pokud se týká monitorování, vykazování, ověřování a akreditace ověřovatelů. V důsledku toho je ohrožen příznivý dopad systému na životní prostředí a jeho důvěryhodnost. Na základě analýzy se z hlediska dodržování povolených emisí jako nejslibnější jeví varianty použití jednoho nařízení pro monitorování a vykazování a dalšího nařízení pro ověřování a akreditaci. Z dlouhodobějšího hlediska by to vedlo k větší jednotnosti a transparentnosti, hospodárnému monitorování a vyšší úrovni vykazování, zajištění jednotné a porovnatelné úrovně z hlediska ověřování a akreditace a vytvoření poptávky po službách ověřování a akreditace na vnitřním trhu v celé EU. Tak by byla ověření kvalitnější a snáze by vedla ke zjištění a nápravě chyb, čímž by byla zajištěna lepší kvalita údajů. Vypracování pravidel platných v celé EU by mohlo po počátečním období změn vnitrostátních pokynů a předpisů vést ke značným úsporám nákladů členských států. Registry Současný registrační systém sestávající z registrů 27 členských států a nezávislé evidence transakcí Společenství (CITL) po technické stránce vyhovuje. Avšak se zahájením prvního závazného období podle Kjótského protokolu v roce 2008 by měly být registry členských států také připojeny k mezinárodní evidenci transakcí (ITL), která je pro účely Kjótského protokolu řízena v rámci UNFCCC (Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu). Zavedení ITL by také znamenalo, že každý obchodní systém, které by se chtěl připojit k EU ETS, by také musel přenášet zprávy přes ITL, které podléhá dohledu stran Kjótského protokolu. Tento vývoj vnáší do provozu registračního systému technická, politická a administrativní rizika, která by se dala překonat pomocí stávajícího registru Společenství používaného pro evidenci povolenek EU. DALšÍ HARMONIZACE A VěTšÍ PřEDVÍDATELNOST Stanovení emisních stropů Ve fázích I a II se celkové emisní stropy EU ETS rovnaly součtu vnitrostátních stropů stanovených členskými státy v souladu s rozhodnutími Komise. Ačkoli tento přístup umožňoval členským státům velkou míru flexibility, aby mohly zohlednit zvláštní a vnitrostátní okolnosti, vyvolal řadu problémů, které vedly k nerovným podmínkám, nepředvídatelnosti a netransparentnosti a rovněž k vysoké administrativní zátěži pro všechny zúčastněné strany. Analýza ukázala, že emisní strop pro celou EU stanovený ve směrnici nejlépe splňuje cíl zvýšení efektivnosti a předvídatelnosti systému. Minimalizuje administrativní zátěž při stanovení stropu a je tou nejjednodušší a nejtransparentnější cestou pro stanovení stropu. Proto také nejlépe vyhovuje z hlediska mezinárodní důvěryhodnosti EU. A konečně, je to nejsnadnější varianta s přihlédnutím k potřebě upravit strop EU ETS, aby byl v souladu s cílem 30 % snížení celkových emisí skleníkových plynů v EU po uzavření mezinárodní dohody o změně klimatu. Pokud se týká úrovně stropu , požadavek na snížení celkových emisí při nejnižších nákladech by splňoval jedině přístup založený na účinnosti. Pokud se týká zvýšení předvídatelnosti , jako nejlepší se jeví stanovení trendu s osmiletou dobou obchodování, protože vytváří větší jistotu a předvídatelnost ohledně snižování emisí po roce 2020. Použití trendu by bylo také nejúčinnější z pohledu zvýšení důvěryhodnosti EU u třetích zemí. Přidělování povolenek V 1. a 2. období byla většina povolenek přidělována bezplatně. Členské státy uplatňovaly nejrůznější specifická pravidla jejich přidělování, což vedlo ke vzniku mnoha problémů, jako je negativní dopad na hospodářskou účinnost, narušení hospodářské soutěže v různých členských státech, nežádoucí vliv na rozdělování a nedostatek transparentnosti. Nová pravidla přidělování by měla těmto problémům zabránit, ale také vzít v úvahu zásadu „znečišťovatel platí“ a zásadu internalizace externích nákladů. Pořádání dražeb v porovnání s bezplatným přidělováním povolenek Ve většině případů varianta úplného vydražení povolenek zajišťuje účinnost, transparentnost a jednoduchost systému a zabraňuje nežádoucím vlivům na rozdělování. Pořádání dražeb je rovněž plně v souladu se zásadou znečišťovatel platí a zvýhodňuje ty, kteří jednají včas a proto by bylo v souladu s celkovými cíli přezkumu. Bezplatné přidělování povolenek v přechodném období: určení standardů Přidělování povolenek zdarma může být nutné do doby, než bude vybudován systém úplné dražby, nicméně mělo by být prováděno se zřetelem na minimalizaci potenciálních nepříznivých účinků. Na základě provedené analýzy by pravděpodobně přinesly nejlepší výsledky standardy platné v celém Společenství. Obchodní opatření: prevence potenciálních úniků uhlíku Jelikož neexistuje mezinárodní dohoda o změně klimatu a protože některá energeticky náročná odvětví jsou vystavena mezinárodní konkurenci ze zemí, které přijímají méně opatření ke snížení emisí skleníkových plynů, může hrozit riziko úniku uhlíku. K řešení tohoto problému byla zkoumána řada obchodních opatření. Avšak vzhledem k tomu, že se očekává uzavření mezinárodní dohody, doporučuje se, aby byl nyní dán jasný signál a aby provádění opatření bylo zvažováno v pozdější etapě, aby třetí země mohly přijmout příslušné a přiměřené závazky. PROPOJENÍ SE SYSTÉMY OBCHODOVÁNÍ S EMISEMI VE TřETÍCH ZEMÍCH A PřÍSLUšNÉ PROSTřEDKY PRO ZAPOJENÍ ROZVOJOVÝCH ZEMÍ A ZEMÍ V ETAPě HOSPODÁřSKÉHO PřECHODU Propojení s jinými systémy Jakékoliv propojení EU ETS s jiným systémem pro obchodování s emisemi by muselo být provedeno tak, že budou zohledněny podrobné náležitosti tohoto systému. Na tomto základě bude pravděpodobně provedeno samostatné posouzení dopadů. Z tohoto důvodu pro všeobecné diskuze odkazujeme na úplné posouzení dopadů. Využití kompenzací Oprávnění Využití zahraničních kompenzací by mohlo zabránit tomu, aby EU dosáhla skutečné změny na domácím trhu, což by zase zvýšilo náklady na domácí snižování emisí a náklady na dosažení stanovených hodnot domácích emisí a cílů týkajících se obnovitelných zdrojů energie v roce 2020. Nedostatečné snížení emisí v EU by podkopalo snahy přesvědčit rozvojové země s velkými emisemi, aby přijaly závazky ke snížení emisí po roce 2012. Pokud by se třetím zemím umožnilo vydělávat peníze na základě EU ETS, aniž by podepsaly novou mezinárodní dohodu, byla by to pro ně kontraproduktivní pobídka, aby ne souhlasily s novou dohodou. Kromě toho by nejednotný přístup ke kreditům v členských státech mohl narušit rovné podmínky mezi společnostmi soutěžícími na vnitřním trhu. Oprávnění k využití kompenzací v EU ETS bude tudíž muset být vázáno na potřebný stupeň pobídky pro provozovatele EU ETS, aby snížili emise na domácí úrovni, a byli natolik pružné, aby byl umožněn vývoj mezinárodních jednání. Normy Poskytnutí přístupu k EU ETS pro takové projekty, které nenarušují ekologickou nebo sociální rovnováhu systému, se jeví jako vhodný vyvážený přístup mezi vysokou úrovní ekologické účinnosti na jedné straně a ztrátou hospodářské účinnosti na straně druhé. Mohlo by však být doplněno dalšími opatřeními, jako je použití kritérií použitelnosti v kombinaci s diskontováním kreditů (založeném na rozdílu mezi stanovenými standardy projektu a standardy EU), ale kompromis mezi vyšší ekologickou neporušeností a vyššími administrativními náklady by byl větší. Přechodné období a předvídatelnost Je nutno vyjasnit, jak bude v EU ETS naloženo s kredity získanými před rokem 2012 ( banking ) nebo s těmi, které mají být vydány po roce 2012 na základě projektů registrovaných před rokem 2012. Z důvodu nejistoty ohledně mezinárodního uspořádání po roce 2012 musí revidovaný EU ETS rovněž poskytnout odpovídající struktury a postupy pro různé situace, které mohou nastat po roce 2012, zejména s ohledem na dosažení cílů ve výši 20 % nebo 30 %. Směrnice o EU ETS zaručuje, že povolenky EU budou moci být převáděny i po roce 2012. Kjótský protokol stanoví limity pro převádění kreditů ERU/CER, přičemž využití tohoto mechanismu záleží na rozhodnutí stran, které překročí své závazky na snížení emisí. Z posuzovaných variant se jako nejlepší podle posuzovaných kritérií jeví přijetí harmonizovaných ustanovení platných v celé EU pro uznávání převádění kreditů ERU/CER po roce 2012, protože tato varianta umožňuje rovnější podmínky a větší transparentnost trhu. Pokud se týká použití kreditů JI/CDM z období před rokem 2012 i po roce 2012, analýza doporučuje využít kombinaci několika variant. EU může mít systém pro schvalování a/nebo zamítání některých typů projektů, uzavírat dvoustranné nebo mnohostranné dohody týkající se uznávání projektů JI a CDM z určitých hostitelských zemí mezi rokem 2012 a datem uzavření mezinárodní dohody, nebo se zavázat, že bude přijímat kredity z probíhajících projektů v zemích, které budou podporovat dohodu pro období po roce 2012. Význam všech tří variant závisí na postupu mezinárodních jednání. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Provádění směrnice bude monitorováno a vyhodnocováno podle článku 21, který vyžaduje, aby členské státy předkládaly každý rok zprávu o uplatňování této směrnice. [1] KOM(2006) 676 v konečném znění. [2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf [3] PCC udává odhadovaný rozsah ekonomického potenciálu pro celkové celosvětové snížení emisí pomocí CCS v tomto století ve výši 220 – 2 200 Gt CO2 – ve srovnání s tím jsou současné emise EU ETS v řádu 2 Gt CO2 za rok. [4] Jak je uvedeno v úplném posouzení dopadů, k těmto údajům je nutno přistupovat opatrně, protože z důvodu nedostatku spolehlivých údajů jsou založeny na odhadech.