EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 29.11.2016 COM(2016) 744 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice (EU) 2015/413 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu



Obsah 1.Úvod……………. 2.Souvislosti 3.Možné rozšíření oblasti působnosti směrnice o přeshraniční výměně informací 4.Dopad směrnice o přeshraniční výměně informací na bezpečnost silničního provozu 5.Automatizované vymáhání pravidel silničního provozu 6.Následné postupy v případě neuhrazení pokuty 7.Možná harmonizace pravidel silničního provozu 8.Provádění výměny údajů o registraci vozidla 9.Závěry. 1.Úvod Podle článku 11 směrnice (EU) 2015/413 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu (dále jen „směrnice o přeshraniční výměně informací“) má Komise povinnost vyhodnotit konkrétní aspekty používání směrnice členskými státy a předložit do 7. listopadu 2016 Evropskému parlamentu a Radě zprávu. Zde předkládaná zpráva vychází z externí hodnotící studie a uvedenou povinnost splňuje. V průvodním hodnotícím pracovním dokumentu útvarů Komise se dále posuzuje, zda směrnice o přeshraniční výměně informací: je účinná a efektivní, pokud jde o dosahování svých cílů, jimiž je zvýšení bezpečnosti silničního provozu a usnadnění přeshraničního vymáhání sankcí za dopravní delikty, je z hlediska určených potřeb relevantní, je soudržná, a to jak vnitřně, tak s jinými politikami EU, přináší na úrovni EU přidanou hodnotu,

má udržitelné účinky. Je však třeba poukázat na to, že toto hodnocení bylo provedeno v okamžiku, kdy většina členských států směrnici uplatňovala méně než 18 měsíců; to je příliš krátká doba na to, aby byly k dispozici údaje a další důkazní informace, jež jsou nezbytné k plnému a řádnému zhodnocení dopadů směrnice. Přesto lze již dnes z dostupných údajů a důkazních informací vyvodit určité užitečné předběžné závěry ohledně aspektů fungování a dopadů směrnice. 2.Souvislosti Směrnice 2011/82/EU přeshraniční byla přijata na základě ustanovení čl. 87 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, tj. na právním základě pro policejní spolupráci, který umožnil Spojenému království, Dánsku a Irsku využít výjimku a směrnici neuplatňovat. Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. května 2014 ve věci C-43/12 směrnici 2011/82/EU zrušil, a to z toho důvodu, že nemohla být platně přijata na právním základě pro policejní spolupráci, a měla být přijata na právním základě pro dopravu, jak původně navrhovala Komise (čl. 71 odst. 1 písm. c) Smlouvy o založení Evropského společenství, dnes článek 91 Smlouvy o fungování EU). Rozsudek zachoval účinky směrnice 2011/82/EU na dobu nejvýše 12 měsíců ode dne vyhlášení rozsudku. Nová směrnice (EU) 2015/413 byla přijata v březnu roku 2015 na upraveném právním základě, přičemž nebyla jakkoli změněna věcná podstata zrušené směrnice a nová úprava se vztahuje na všechny členské státy. Cílem směrnice o přeshraniční výměně informací je zajistit vysokou úroveň ochrany všech účastníků silničního provozu usnadněním přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu, a tím i usnadněním vymáhání sankcí, pokud byly tyto delikty spáchány s vozidlem registrovaným v jiném členském státě, než je členský stát, v němž k deliktu došlo. Směrnice o přeshraniční výměně informací předpokládá využití elektronického informačního systému, který členským státům EU umožňuje provádět automatizované vyhledávání údajů o registraci vozidla za účelem určení totožnosti vlastníka/držitele vozidla, s nímž byl dopravní delikt spáchán. Požaduje, aby každý členský stát určil národní kontaktní místo odpovědné za to, že umožní národním kontaktním místům jiných členských států vyhledávat v informačním systému podle úplného registračního čísla příslušného vozidla (článek 4). Veškeré osobní údaje se musí zpracovávat v souladu se směrnicí 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (článek 7). Jakmile je určena totožnost vlastníka/držitele vozidla či osoby podezřelé ze spáchání dopravního deliktu, členský stát, v němž byl delikt spáchán, rozhodne, zda zahájí následné řízení. Směrnice o přeshraniční výměně informací stanoví, jakým způsobem se má o deliktu informovat dotyčná osoba, a obsahuje (nezávazný) vzor informačního dopisu k tomuto účelu. Uvedený dopis by měl být v jazyce dokladů o registraci vozidla nebo v jednom z úředních jazyků členského státu, v němž je vozidlo registrováno. Postup přeshraničního vymáhání sankcí za dopravní delikty se skládá z těchto hlavních kroků: 1)Je zjištěn delikt; 2)Jsou určeny znaky skutkové podstaty deliktu; 3)Je určena totožnost vlastníka, držitele či řidiče vozidla; 4)Jsou shromážděny důkazy; 5)Jestliže se členský stát, v němž byl delikt spáchán, rozhodne zahájit následné řízení, policie či jiný příslušný orgán doručí oznámení o uložení pokuty / informační dopis předpokládanému pachateli; 6)Předpokládaný pachatel uhradí pokutu (nebo sdělí totožnost skutečného pachatele a krok 5 se zopakuje, nebo se předpokládaný pachatel odvolá); 7)Jestliže pokuta není uhrazena a členský stát, v němž byl delikt spáchán, se rozhodne zahájit následné řízení, správní či trestní soudy tohoto členského státu vydají konečné rozhodnutí; 8)Členský stát, jemuž je rozhodnutí zasláno (případně) rozhodnutí uzná a vymáhá sankci. Směrnice o přeshraniční výměně informací hraje zásadní úlohu jen ve třetím a pátém kroku. Na případy, kdy pachatel odmítne uhradit pokutu, se může vztahovat rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut. 3.Možné rozšíření oblasti působnosti směrnice o přeshraniční výměně informací Oblast působnosti směrnice o přeshraniční výměně informací lze považovat za přiměřenou, neboť zahrnuje osm nejvýznamnějších dopravních deliktů. Delikty jako překročení nejvyšší dovolené rychlosti, nepoužití bezpečnostních pásů, řízení vozidla pod vlivem alkoholu nebo použití komunikačních zařízení (rozptylování pozornosti) představují významné ohrožení bezpečnosti silničního provozu a často se jich dopouštějí zahraniční pachatelé. Potřeba systému elektronické výměny informací není tak výrazná, jestliže je kvůli zjištění deliktu nutné vozidlo zastavit, neboť v takovém případě je totožnost pachatele určena na místě. To platí pro řízení vozidla pod vlivem alkoholu a řízení vozidla pod vlivem drog, kdy řidič musí podstoupit test na alkohol či drogy. Považuje se nicméně za vhodné delikty řízení vozidla pod vlivem alkoholu a řízení vozidla pod vlivem drog v rámci oblasti působnosti směrnice zachovat s ohledem na specifický cíl zvyšování informovanosti občanů o pravidlech silničního provozu a použitelných sankcích ve členských státech. Některé zúčastněné strany včetně orgánů členských států by uvítaly, kdyby se do oblasti působnosti směrnice o přeshraniční výměně informací doplnily další delikty. Patří mezi ně: nedodržení dostatečné vzdálenosti mezi vozidly; nebezpečné předjíždění; nezákonné či nebezpečné parkování (které by teoreticky mohlo být zjišťováno automaticky, avšak v mnoha členských státech není); a delikty spojené s platbou mýtného, což by usnadnilo přeshraniční vymáhání sankcí za neuhrazení mýtného, a to zejména v případě mikrovlnných a satelitních mýtných systémů s volným průjezdem vozidel .

Vzhledem k větší míře využívání automatického vybavení k provádění kontrol může být užitečné, zváží-li se zahrnutí do oblasti působnosti směrnice nedodržení dostatečné vzdálenosti mezi vozidly, nebezpečné předjíždění a nebezpečné parkování. Doplnění deliktů spojených s platbou mýtného však vyvolává otázku ohledně vnitřní a vnější soudržnosti směrnice, neboť zpoplatnění pozemních komunikací spadá pod jiný právní základ pro dopravu než bezpečnost silničního provozu a jeho hlavním cílem je odstranit narušování hospodářské soutěže mezi dopravními podniky v členských státech. Totéž platí pro nezákonné parkování spojené s neuhrazením obecních poplatků či daní a pro porušení obecních předpisů, které se netýkají bezpečnosti silničního provozu. 4.Dopad směrnice o přeshraniční výměně informací na bezpečnost silničního provozu Očekává se, že směrnice o přeshraniční výměně informací zlepší schopnost orgánů členských států určit totožnost zahraničních pachatelů a zvýšit povědomí zahraničních účastníků silničního provozu o pravidlech silničního provozu, která platí v jiných členských státech. To by mělo mít na zahraniční účastníky silničního provozu odrazující účinek, a vést tak k lepšímu dodržování pravidel. Lepší dodržování pravidel, tj. lepší chování a menší počet deliktů, by pak mělo vést k menšímu počtu úmrtí v důsledku silničních nehod a k menšímu počtu smrtelných nehod. Informace o povědomí účastníků silničního provozu o pravidlech silničního provozu v jiných členských státech nejsou k dispozici. Otevřená veřejná konzultace provedená Komisí přinesla jen málo odpovědí účastníků silničního provozu, a proto se z ní nedají vyvozovat žádné závěry ohledně informací o platných pravidlech silničního provozu, které jsou poskytovány podle článku 8 směrnice o přeshraniční výměně informací. Kromě toho nelze učinit žádné přiměřené závěry ohledně možného dopadu směrnice o přeshraniční výměně informací na povědomí občanů o pravidlech platných v jiných členských státech vzhledem k neexistenci teoretického přístupu k posuzování dopadu opatření ke zvyšování povědomí na chování účastníků silničního provozu. Obecně se však přijímá teze, že ke zlepšení dodržování pravidel je nezbytné zvýšit povědomí účastníků silničního provozu o těchto pravidlech. Vliv směrnice o přeshraniční výměně informací na bezpečnost silničního provozu značně závisí na schopnosti zlepšit ztotožňování zahraničních pachatelů. Jak je podrobněji popsáno v oddíle 8, v členských státech, které směrnici provedly, se v letech 2013–2015 počet vyšetřovaných dopravních deliktů spáchaných zahraničními pachateli zvýšil přibližně čtyřikrát. Stále však existuje potenciál ke zvýšení využití systému elektronické výměny informací ve prospěch bezpečnosti silničního provozu. Jak je uvedeno v oddíle 6, při hodnocení byly rovněž zjištěny aspekty, které snižují účinnost sankcí za dopravní delikty: přibližně u poloviny sankcí se vymáhání nezdařilo. Je pravděpodobné, že tato skutečnost oslabila odrazující účinek směrnice o přeshraniční výměně informací, od něhož se očekávalo, že zlepší dodržování pravidel silničního provozu ze strany zahraničních účastníků silničního provozu. Kromě toho jsou zde i obecné faktory, např. technická porucha vozidla, bezpečnostní vybavení vozidla, silniční infrastruktura, odezva na mimořádnou situaci v případě havárie, hospodářský vývoj a jeho vliv na objem provozu, povětrnostní podmínky a změna klimatu, rostoucí počet zranitelných účastníků silničního provozu, jako jsou např. cyklisté, postupy vymáhání pravidel, jakož i rozšíření automatického vybavení k provádění kontrol, používání komunikačních nástrojů, chování účastníků silničního provozu a dopad dalších právních předpisů EU v oblasti bezpečnosti silničního provozu , které mají vliv na současný stav, kdy se počet úmrtí v důsledku silničních nehod od roku 2014 výrazně nesnížil. Tuto situaci odráží vývoj dopravních deliktů v členských státech: v údajích o dopravních deliktech spáchaných jednak tuzemskými, jednak zahraničními účastníky silničního provozu v letech 2013–2014, jež poskytlo 13 členských států , se nedá vypozorovat žádná zřejmá korelace mezi směrnicí o přeshraniční výměně informací a dodržováním pravidel silničního provozu ze strany zahraničních účastníků silničního provozu. Totéž platí i pro podíl počtu úmrtí v důsledku silničních nehod a smrtelných nehod s účastí zahraničních účastníků na celkovém počtu úmrtí v důsledku silničních nehod a smrtelných nehod , a proto není možné předložit jasné důkazy o dopadu směrnice v této oblasti. 5.Automatizované vymáhání pravidel silničního provozu Při hodnocení nebyly zjištěny žádné případy deliktů zahraničních účastníků silničního provozu, kde důkazy pořízené automatickým vybavením k provádění kontrol byly odmítnuty či nebyly uznány z důvodu nespolehlivosti vybavení. Avšak vzhledem k tomu, že provádění směrnice o přeshraniční výměně informací nadále pokračuje, pravděpodobnost, že k tomu dojde, se v budoucnu může zvýšit. Dojde-li k tomu, spolehlivost vybavení by mohly zvýšit harmonizované normy na úrovni EU, postupy pro schválení typu a pravidelné kontroly automatického vybavení k provádění kontrol (např. kalibrace vybavení). Členské státy využívají různé způsoby automatického zjišťování překročení nejvyšší dovolené rychlosti (u ostatních dopravních deliktů prakticky jiné metody automatického zjišťování neexistují). V některých členských státech lze zjišťovat spáchání deliktu překročení nejvyšší dovolené rychlosti nejen měřením okamžité rychlosti, ale také měřením průměrné rychlosti na určitém úseku komunikace. V jiných členských státech je vzhledem k právním a praktickým překážkám (např. vyšším nákladům) využití zařízení pro kontrolu na delších úsecích problematické. Jestliže neexistují důkazy o jakýchkoli významných dopadech na bezpečnost silničního provozu nebo na přeshraniční vymáhání sankcí, harmonizace metod zjišťování deliktů by v této fázi byla vnímána jako neopodstatněné zasahování do rozhodnutí členských států o politice prosazování pravidel. Obecně se uznává, že výměna a uplatňování osvědčených postupů v oblasti prosazování pravidel včetně nasazení a provozu automatického vybavení k provádění kontrol může mít pozitivní dopad na bezpečnost silničního provozu. Příklad postupu pro účinné automatizované prosazování pravidel silničního provozu, které vychází z informací poskytnutých členskými státy v hodnotící studii, je uveden v příloze této zprávy. Postup se týká všech dopravních deliktů, které lze zjistit automaticky. 6.Následné postupy v případě neuhrazení pokuty Následné postupy v případě neuhrazení pokuty za dopravní delikty by měly vycházet ze společných kritérií. Tato kritéria by měla odrážet základní práva a zásady uznané v Listině základních práv Evropské unie a prosazované směrnicí o přeshraniční výměně informací, jmenovitě ochranu osobních údajů, právo na spravedlivý proces, presumpci neviny a právo na obhajobu. Významný potenciál směrnice o přeshraniční výměně informací pro zvýšení bezpečnosti silničního provozu lze ještě zvětšit. Přibližně u 50 % vyšetřovaných dopravních deliktů spáchaných zahraničními pachateli se v současnosti nezdaří vymáhat sankce, a to vinou následujících problémů v procesu vymáhání, na něž se směrnice nevztahuje: nedostatečná vzájemná pomoc a spolupráce členských států při vyšetřování dopravních deliktů po výměně údajů o registraci vozidla popsané v oddíle 8; nebo rozhodnutí vydaná členskými státy v případě neuhrazení pokuty za tyto delikty často nespadají do oblasti působnosti rámcového rozhodnutí Rady 2005/214/SVV. Kromě toho je počet vzájemně uznaných rozhodnutí, která spadají do oblasti působnosti rámcového rozhodnutí a týkají se pokut za dopravní delikty, velmi nízký. Podíl pokut, u nichž úspěšně proběhlo vymáhání, na celkovém počtu všech pokut, které nejsou uhrazeny dobrovolně, se pohybuje od 0 do 1 %. Pouze Německo (Spolkové ministerstvo spravedlnosti) poskytlo podrobné informace o příchozích a odchozích žádostech o uznání rozhodnutí týkajících se pokut za dopravní delikty (např. v letech 2011–2014 Německo vydalo 15 843 soudních rozhodnutí týkajících se dopravních deliktů spáchaných zahraničními pachateli, z nichž 43 % nebylo vykonáno). Zdá se, že postupy podle rámcového rozhodnutí nejsou přizpůsobeny současné situaci, kdy je třeba vymáhat miliony pokut za zjištěné dopravní delikty, a proto vhodně nedoplňují výměnu informací podle směrnice o přeshraniční výměně informací. Pozitivní dopad směrnice na bezpečnost silničního provozu díky odrazujícímu účinku sankcí za zjištěné dopravní delikty prozatím není patrný, a i kdyby ho bylo dosaženo, nemusel by být udržitelný, jestliže se sankce nebudou vymáhat. Rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV je nástroj upravující vzájemné uznávání, který se má vztahovat na všechny druhy trestných činů. Jeho smyslem není řešit masově rozšířené dopravní delikty, které jsou obvykle (drobnými) správními delikty. Externí hodnotící studie zjistila, že nejvýznamnější právní překážka stojící v cestě úspěšnému používání rámcového rozhodnutí souvisí s rozdíly v normativní kvalifikaci dopravních deliktů mezi jednotlivými členskými státy (trestný čin oproti správnímu deliktu) a s jejich dopadem na vnitrostátní postupy a práva přiznávaná předpokládaným pachatelům. V současnosti mohou být rozhodnutí členských států o pokutách uznána pouze v případě, že je dopravní delikt kvalifikován jako trestný čin nebo je přezkoumáván v rámci postupu, který je podobný trestnímu řízení. I přes výklad Soudního dvora z nedávné doby se nadále zdá, že panuje právní nejistota, kvůli níž je pro správní orgány členských států těžké posoudit, zda lze soudy jiných členských států vydávající rozhodnutí kvalifikovat jako soudy příslušné v trestních věcech, nebo jako (správní) soudy, jež přezkoumávají dopravní delikty v rámci postupu podobného trestnímu řízení. Většina zúčastněných stran, které mají zkušenost s použitím rámcového rozhodnutí Rady 2005/214/SVV, zdůraznila, že nejvhodnějším způsobem, jak zajistit účinné přeshraniční vymáhání pokut za dopravní delikty, je odesílání rozhodnutí a osvědčení týkajících se pokut vykonávajícímu státu elektronickou cestou. Komise v roce 2008 zveřejnila hodnotící zprávu týkající se rámcového rozhodnutí a nyní spolu s odborníky z několika členských států pracuje na návrhu standardizovaných formulářů, které mají usnadnit postup přeshraničního vymáhání pokut podle rámcového rozhodnutí.