REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL o doložce o výjimce (článek 10 přílohy XI služebního řádu) /* COM/2012/0476 final */





REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL o doložce o výjimce (článek 10 přílohy XI služebního řádu) Shrnutí Komise v této zprávě předkládá třetí posouzení podmínek doložky o výjimce (od roku 2011). Komise připomíná zásady, na nichž je podle rozsudku Soudního dvora ve věci C-40/10 založena metoda a právní výklad doložky o výjimce. Komise poté posuzuje hospodářskou a sociální situaci Unie od 1. července 2011 do poloviny května 2012, kdy byla zveřejněna Evropská hospodářská prognóza jaro 2012. V rozsudku vydaném dne 24. listopadu 2010 ve věci C-40/10 Soudní dvůr zdůraznil, že doložka o výjimce umožňuje zohlednit důsledky vážného a zároveň náhlého zhoršení hospodářské a sociální situace v případě, že by na základě „běžné metody“ nebyly odměny úředníků upraveny s dostatečnou rychlostí. Soudní dvůr vyjasnil, že postup stanovený v článku 10 přílohy XI služebního řádu je jedinou možností, jak zohlednit hospodářskou krizi v rámci úpravy odměn, a odklonit se tudíž od použití kritérií stanovených v čl. 3 odst. 2 uvedené přílohy. Metoda pomocí zásady paralelního vývoje důkladně zkoumá příslušnou ekonomickou a sociální situaci v rámci Unie, která se odráží v rozhodnutích členských států o platech jejich státních úředníků. Zákonodárce pečlivě zvolil kritéria, která mají být zohledňována pro účely úpravy odměn a důchodů; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského oživení i útlumu. Doložka o výjimce není doložkou hospodářského cyklu: proto je třeba ji uplatňovat pouze v případě, že v Evropské unii dojde k mimořádným událostem, a pouze tehdy, není-li možné danou metodou tyto události vyhodnotit. Doložka nemá být použita při každé klesající fázi hospodářského cyklu v Evropské unii. Komise použila 15 ukazatelů s cílem posoudit, zda je v roce 2012 nutné uplatnit doložku o výjimce. Poslední prognózy GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti ukazují, že hospodářství EU bude pravděpodobně v roce 2012 stagnovat (0,1 růst HDP) a že se v roce 2013 hospodářský růst získá dynamiku (1,3% růst HDP). Očekává se, že platy v celém hospodářství v letech 2012 a 2013 vzrostou o 2,1 %. Dále se v roce 2012 očekává snížení kupní síly státních úředníků a zaměstnanců EU. Do konce května 2012 nepředpokládal snižování platů v druhé polovině roku 2012 žádný z členských států. Komise rovněž reagovala na žádost Rady o přezkoumání řady členských států, které se podrobují postupu při nadměrném schodku, a posoudila vazbu tohoto ukazatele na schodek veřejných financí a veřejný dluh. Zpráva dochází k závěru, že v referenčním období od 1. července 2011 do poloviny května 2012 nedošlo v Unii k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace, které by nebylo možné zohlednit použitím uvedené běžné metody, a že není vhodné podávat návrh podle článku 10 přílohy XI služebního řádu. Komise připomíná, že v reakci na celkově obtížnou hospodářskou situaci již poskytla Evropskému parlamentu a Radě předlohu návrhu, díky níž by bylo možné dosáhnout v nadcházejících letech značných úspor a která by mohla z dlouhodobého hlediska přinést ještě více ušetřených prostředků. Návrh zahrnuje novou a zrevidovanou metodu, jakož i úpravy mechanismu doložky o výjimce. 1. Úvod Rada v březnu 2012 vydala tuto žádost adresovanou Komisi[1]: „RADA PŘIPOMÍNÁ, že výklad doložky o výjimce obsažené v článku 10 přílohy XI služebního řádu, pokud jde o úpravu odměn a důchodů úředníků a ostatních zaměstnanců s účinkem od 1. července 2011, je v současné době předmětem řízení u Evropského soudního dvora. KONSTATUJE, že ekonomická a sociální situace v EU je i nadále znepokojivá. ŽÁDÁ proto v souladu s článkem 241 SFEU Komisi, aby pozorně sledovala vývoj ekonomické a sociální situace a aby na základě článku 10 přílohy XI služebního řádu předložila zprávu, ve které bude určeno, zda podle objektivních údajů poskytnutých Komisí dochází v EU k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace, a jestliže ano, aby předložila vhodné návrhy v dostatečném předstihu, aby je Evropský parlament a Rada mohly posoudit a přijmout do konce roku 2012. ŽÁDÁ Komisi, aby spolu s údaji uvedenými ve zprávě z roku 2011 zohlednila mimo jiné i počet členských států, které jsou předmětem probíhajícího postupu při nadměrném schodku.“ Podle článku 241 SFEU může Rada rozhodující prostou většinou požádat Komisi, aby provedla průzkumy, které Rada pokládá za potřebné k dosažení společných cílů, a aby jí předložila veškeré vhodné návrhy. Pokud Komise žádný návrh nepředloží, sdělí Radě důvody. Tato zpráva je reakcí na požadavek Rady a je v souladu s článkem 241 SFEU. Komise se navíc v roce 2011 zavázala, že ještě jednou přezkoumá použití doložky o výjimce v roce 2012. Toto je třetí posouzení podmínek stanovených v doložce o výjimce. Dvě předcházející hodnocení byla předložena dne 13. července 2011 (KOM (2011) 440) a dne 13. prosince 2011 (KOM (2011) 829). Toto posouzení zahrnuje období od data účinnosti poslední roční úpravy odměn a důchodů (1. července 2011) do okamžiku, kdy byly pro účely této zprávy dány k dispozici nejnovější údaje (polovina května 2012). Navíc na základě prognóz předkládá vyhlídky v hospodářské a sociální situaci v roce 2012 a 2013. Rada ve své žádosti Komisi konkrétně požádala, aby přihlížela k počtu členských států, které se podrobují postupu při nadměrném schodku. Komise tento konkrétní požadavek řeší v souvislostech svého celkového posouzení veřejných financí. 2. Právní základ Podle článku 65 služebního řádu „…[k]aždý rok přezkoumá Rada odměnu úředníků a ostatních zaměstnanců Unie. Toto přezkoumání se provádí v září s ohledem na společnou zprávu Komise založenou na společném indexu vypracovaném Statistickým úřadem Evropské unie po dohodě s národními statistickými úřady členských států; index odráží situaci v každém členském státě k 1. červenci. V průběhu tohoto přezkoumání Rada zváží, zda by odměna, jako součást hospodářské a sociální politiky Unie, měla být upravena. Zejména se přihlédne k jakémukoli zvýšení platů ve veřejné službě a nutnosti přijmout nové zaměstnance.“ Podle článku 65a služebního řádu jsou prováděcí pravidla k článkům 64 a 65 stanovena v příloze XI. Ustanovení čl. 3 odst. 1 a 2 přílohy XI služebního řádu uvádí: 1. S účinkem od 1. července a v souladu s čl. 65 odst. 3 služebního řádu Rada před koncem každého roku rozhodne na návrh Komise a na základě kritérií stanovených v oddíle 1 této přílohy o úpravě odměn a důchodů. 2. Rozsah úpravy se zjistí násobením bruselského mezinárodního indexu specifickým ukazatelem. Úprava se vyjádří v čistých hodnotách jako jednotná procentní sazba. Článek 10 přílohy XI služebního řádu (doložka o výjimce) stanoví: Pokud v rámci Unie dojde k závažnému a náhlému zhoršení ekonomické a sociální situace, které bylo zhodnoceno ve světle objektivních údajů poskytnutých pro tento účel Komisí, předloží Komise příslušné návrhy, o nichž Evropský parlament a Rada rozhodnou v souladu s článkem 336 Smlouvy o fungování Evropské unie. Vztah mezi článkem 3 přílohy XI a doložkou o výjimce analyzoval Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci C-40/10 Komise proti Radě. Soudní dvůr poukázal na to, že doložka o výjimce „… umožňuje ve výjimečných situacích odklon ad hoc od metody stanovené v článku 3 přílohy XI služebního řádu, aniž je však tato metoda pro následující roky změněna nebo zrušena“ (bod 74, podtržení doplněno). Kromě toho Soudní dvůr vysvětlil, že „…Komise měla ve své zprávě ze dne 27. června 1994 o použitelnosti doložky o výjimce [SEK(94) 1027 v konečném znění, II.3, str. 5 a 6] za to, že tato doložka umožňuje zohlednit důsledky vážného a zároveň náhlého zhoršení hospodářské a sociální situace v případě, že by na základě „normální“ metody nebyly odměny úředníků upraveny s dostatečnou rychlostí“ (bod 75, podtržení doplněno). Soudní dvůr vyjasnil, že: „… postup stanovený v jejím článku 10 [přílohy XI služebního řádu] je jedinou možností, jak zohlednit hospodářskou krizi v rámci úpravy odměn, a odklonit se tudíž od použití kritérií stanovených v čl. 3 odst. 2 uvedené přílohy“ (bod 77, podtržení doplněno). Tento závěr nemůže být zpochybněn skutečností, že použití článku 10 přílohy XI služebního řádu závisí na návrhu Komise. Zejména z čl. 17 odst. 2 SFEU vyplývá, že je toto v souladu s institucionální rovnováhou stanovenou Smlouvami, které pro legislativní postupy v zásadě přiznávají monopol na předkládání návrhů Komisi (odstavec 78). 3. Cíle a základní zásady metody Komise považuje za vhodné zrekapitulovat cíle a zásady, na nichž je metoda pro úpravy odměn a důchodů založena. Je vhodné zmínit, že oblast působnosti a použití doložky o výjimce je v současné době předmětem soudního přezkumu ve věci C-66/12, kterou právě projednává Soudní dvůr. Ustanovení definující současnou metodu úpravy odměn a důchodů se použijí od 1. července 2004 do 31. prosince 2012 a jsou stanovena v článcích 64, 65 a 65a a v příloze XI služebního řádu. Metoda má tyto hlavní cíle: – automatickou úpravu platů s cílem zabránit tomu, aby byla práce všech orgánů a agentur Unie narušována každoročním vyjednáváním a případnými stávkami, – transparentní, efektivní a poměrně přímočará pravidla pro určování úprav platů úředníků a jiných zaměstnanců všech orgánů Evropské unie na základě rozhodnutí přijatých členskými státy pro státní zaměstnance. Pro zajištění řádného fungování metody byly stanoveny tyto zásady: – rovnost kupní síly mezi úředníky EU na různých místech zaměstnání, – paralelní vývoj z hlediska kupní síly státních úředníků. Podrobněji by měly být prozkoumány dva aspekty uvedené metody: – zásada paralelního vývoje, – zpoždění. 3.1. Zásada paralelního vývoje V souladu s čl. 1 odst. 4 přílohy XI se (celkový) specifický ukazatel vypočítává tak, aby odrážel průměrnou změnu čistých reálných mezd státních zaměstnanců v ústřední státní správě, tzn. po zohlednění inflace v zemi, kde příslušní úředníci pracují. Pak, jak stanoví čl. 3 odst. 2 přílohy XI, se pomocí bruselského mezinárodního indexu (Brussels International Index, BII) určí míra inflace spotřebitelských cen v Bruselu, který je referenčním místem, kde pracuje většina úředníků EU. Nakonec se index BII násobí celkovým specifickým ukazatelem, aby tak byla vypočtena nominální roční úprava základních platů úředníků EU, která může být buď kladná, nebo záporná. Proto je změna kupní síly úředníků EU plně určena celkovým specifickým ukazatelem, který zajišťuje ekvivalenci s vývojem kupní síly vnitrostátních úředníků. To je zásada paralelního vývoje. 3.2. Zpoždění jako nedílná součást metody V souladu s čl. 1 odst. 2 a 4 přílohy XI služebního řádu má bruselský mezinárodní index brát v úvahu změny spotřebitelských cen, ke kterým došlo v období od června předcházejícího roku do června běžného roku, a Eurostat má vypočítávat specifické ukazatele odrážející změny reálných mezd státních zaměstnanců v ústřední státní správě zemí zařazených do vzorku za období od 1. července předcházejícího roku do 1. července běžného roku. Podle čl. 3 odst. 1 přílohy XI služebního řádu Rada před koncem každého roku rozhodne na návrh Komise o úpravě odměn a důchodů s účinkem od 1. července. Proto se roční úprava použije se zpožděním nejvýše jednoho roku. Následně dojde k dalšímu zpoždění v délce až šesti měsíců do přijetí nařízení o úpravě odměn, které musí proběhnout do 31. prosince. Toto nařízení se použije se zpětnou platností. Zákonodárce zastával názor, že tato metoda může fungovat s uvedeným zpožděním a že úředníci a ostatní zaměstnanci Evropské unie budou schopni nést dopad roční inflace. Z tohoto důvodu článek 65 stanoví pouze jednu každoroční lhůtu pro úpravu odměn. Existuje však možnost provést prozatímní úpravu odměn podle článků 4–8 přílohy XI služebního řádu, jestliže dojde k podstatné změně životních nákladů v období mezi červnem a prosincem. 4. Doložka o výjimce Zákonodárce přijal doložku o výjimce jako nedílnou součást metody. K uplatnění této doložky musí být před piřjetím jakéhékoli kroku splněna řada předpokladů: – zhoršení musí být jak závažné, tak náhlé, musí postihovat ekonomickou a sociální situaci na úrovni Unie a musí být zhodnoceno ve světle objektivních údajů poskytnutých pro tento účel Komisí, – zhoršení musí být takové povahy, že by je daná metoda nebyla schopna řádně zohlednit v důsledku jeho výjimečné povahy z hlediska načasování a rozsahu. Doložka o výjimce stanoví, že pokud existují objektivní důvody pro její využití, je Komise povinna předložit příslušné návrhy, o nichž Evropský parlament a Rada mají rozhodnout v souladu s postupem stanoveným v článku 336 SFEU. Jak Soudní dvůr rozhodl ve věci C-40/10, doložka o výjimce umožňuje ve výjimečných situacích odklon ad hoc od metody stanovené v článku 3 přílohy XI služebního řádu, aniž je však tato metoda pro následující roky změněna nebo zrušena. Podle svého znění má navíc článek 10 přílohy XI Služebního řádu umožnit orgánům reagovat na náhlé události, které vyžadují spíše okamžitou reakci než komplexní úpravu pomocí běžné metody pro úpravu odměn. 4.1. Podmínky pro uplatnění doložky o výjimce Je třeba pečlivě prozkoumat formulaci doložky o výjimce, protože pro uplatnění doložky musí být splněny všechny podmínky stanovené v článku 10 přílohy XI služebního řádu. „Zhoršení“ je pojem užívaný k popisu snížení úrovně ekonomické a sociální situace. To, zda došlo k „závažnému“ zhoršení ekonomické a sociální situace, by mělo být určeno s odkazem na rozsah i dobu trvání zjištěných ekonomických a sociálních dopadů. To, zda došlo k „náhlému“ zhoršení ekonomické a sociální situace, je třeba posoudit s ohledem na rychlost a předvídatelnost ekonomických a sociálních dopadů. V této souvislosti je zvláště důležité rozlišit obvyklé výkyvy hospodářského cyklu od výkyvů vyvolaných vnějšími událostmi. Zákonodárce zmocnil Komisi k tomu, aby stanovila objektivní údaje, které se budou používat při posuzování Komise, zda jsou podmínky pro použití doložky o výjimce splněny. Komise se domnívá, že by toto posouzení mělo vycházet z rozmanitých objektivních ukazatelů, které by vypovídaly jak o ekonomické, tak o sociální sféře. Tyto ukazatele by měly splňovat níže uvedený soubor relevantních a široce akceptovaných zásad[2]: – Ukazatel by měl zachycovat podstatu problému a měl by mít jasný a akceptovaný normativní výklad. – Ukazatel by měl být spolehlivý a statisticky ověřený. – Ukazatel by měl být včasný a měl by umožňovat revizi. – Ukazatele by se měly zaměřovat na Evropskou unii jako celek, a nikoli na jednotlivé členské státy. – Ukazatele by měly být vzájemně konzistentní. – Soubor ukazatelů by měl být pro občany Evropské unie co nejvíce transparentní a přístupný. – Je-li to možné, měly by být vždy použity již existující soubory ukazatelů. Uvedené zásady splňuje je následujících 15 ekonomických a sociálních ukazatelů: – ekonomická činnost: růst HDP, domácí poptávka, zásoby, čistý vývoz, soukromá spotřeba, veřejná spotřeba, celkové investice a inflace (HICP) v rámci Unie, – veřejné finance: celkové saldo veřejných financí a veřejný dluh v rámci Unie, trh práce: celková zaměstnanost, míra nezaměstnanosti a náhrady zaměstnancům v rámci Unie, – ukazatele nálady investorů: ukazatel hospodářského klimatu a očekávání týkající se zaměstnanosti v rámci Unie. Pro vyhodnocení toho, zda jsou nyní plněna kritéria stanovená v doložce o výjimce, by měla být analýza ekonomické a sociální situace provedena za období od července 2011 do poloviny května 2012 (budou-li dostupné příslušné údaje či prognózy), protože období do 1. července 2011 již zahrnovala úprava pro rok 2011. To je v souladu s definicí „náhlého“ zhoršení uvedenou v článku 10 přílohy XI služebního řádu. Je však uváděno delší období s cílem poskytnout v případě potřeby obecný přehled. 4.2. Zachování zásady paralelního vývoje Metoda pomocí zásady paralelního vývoje důkladně zkoumá příslušnou ekonomickou a sociální situaci v rámci Unie, která se odráží v rozhodnutích členských států o platech jejich státních úředníků. Zákonodárce pečlivě zvolil kritéria, která mají být zohledňována pro účely úpravy odměn a důchodů; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského oživení i útlumu. Metoda pro úpravu odměn a důchodů je v platnosti téměř čtyřicet let. Během této dlouhé doby nastala v ekonomice Evropské unie období rychlého růstu i období hospodářského útlumu. Zásada paralelního vývoje s vnitrostátními úředníky z hlediska změn kupní síly, která je zakotvena ve služebním řádu od roku 1962, musí být zachována i v době hospodářského útlumu v Evropské unii. To je plně v souladu s článkem 65, který uvádí, že při každoročním přezkoumání se zejména přihlédne k jakémukoli zvýšení platů ve veřejné službě. Pokud však dojde k náhlému a závažnému zhoršení, které by daná metoda nebyla v důsledku jeho výjimečné povahy z hlediska načasování či rozsahu schopna řádně zohlednit, měla by být uplatněna doložka o výjimce. Odlišný výklad by vedl k nesourodým výsledkům: přestože je metoda schopna řádně zachytit hospodářský a sociální vývoj v rámci Evropské unie prostřednictvím jeho vlivu na platy státních úředníků členských států, musel by zákonodárce ve věci roční úpravy odměn a důchodů úředníků Evropské unie přijímat výjimečná opatření. Takový výklad by spadal mimo oblast působnosti hospodářské a sociální politiky Evropské unie uvedené v článku 65 služebního řádu. Totéž platí pro zpoždění, které je nedílnou součástí metody. Referenční období ze své definice zahrnuje pro úpravy platů maximální prodlení v délce jednoho roku (ačkoli v praxi bude prodlení pravděpodobně kratší). Zatímco zákonodárce měl za to, že metoda by měla fungovat s uvedeným zpožděním, doložka o výjimce jasně stanoví možnost jeho snížení v případě, že by členské státy musely přijmout mimořádná opatření pro úpravu platů úředníků EU, která by měla být použita na úředníky, aniž by se čekalo na provedení následující roční úpravy. Proto by příslušné návrhy, pokud budou potřeba, měly odrážet výjimečný vývoj, který metoda řádně nezachytila. Tyto návrhy by neměly překročit rámec prováděcích pravidel stanovených v příloze XI služebního řádu: neexistuje žádný objektivní důvod pro použití jiných kritérií než změny kupní síly ve státních správách členských států, protože by tím byly narušeny účinky metody a byla by na zaměstnance EU uplatněna dodatečná opatření, která na zaměstnance v členských státech uplatněna nebyla. A konečně, doložka o výjimce není doložkou hospodářského cyklu. Jak bylo vysvětleno výše, zákonodárce pečlivě zvolil ekonomická a sociální kritéria, která mají být pro účely úpravy platů a důchodů zohledňována; tato kritéria lze uplatňovat během hospodářského růstu i v době ekonomického útlumu. Metodu lze stejným způsobem uplatňovat v případě, že platy v členských státech rostou nebo klesají, a zisk či ztráta kupní síly státních úředníků členských států se přímo odrazí v platech a důchodech úředníků EU. Doložku o výjimce je proto třeba uplatňovat v případě, že v Evropské unii dojde k mimořádným událostem, a pouze tehdy, není-li daná metoda schopna tyto události vyhodnotit. Doložka nemá být použita při každé klesající fázi hospodářského cyklu v Evropské unii. 5. Ekonomická a sociální situace v Evropské unii 5.1. Předcházející období 5.1.1. Roční úprava v roce 2011 V období od července 2010 do července 2011 pět z osmi členských států použitých ve vzorku provedlo zvýšení nominálních platů (viz tabulka č. 1). V průměru šlo o 1,1% zvýšení nominálních platů. V důsledku inflace (2,9 %) tento vývoj vedl k poklesu kupní síly vnitrostátních úředníků (–1,8 %). Tuto ztrátu kupní síly bylo nutno automaticky uplatnit na platy úředníků EU, z čehož vzhledem k vysoké míře inflace v Bruselu – měřeno podle bruselského mezinárodního indexu (3,6 %) – vyplynulo 1,7% zvýšení platů zaměstnanců EU (viz tabulka 2). Rada však rozhodla nepřijmout návrh Komise na roční úpravu z roku 2011, a porušila tak zásadu paralelního vývoje stanovenou ve Služebním řádu. Výsledkem toho je další zhoršení kupní síly evropských úředníků (–3,6 %) ve srovnání se státními zaměstnanci (–1,8 %). 5.1.2. Odklon od zásady paralelního vývoje Za účelem uplatnění zásady paralelního vývoje stanovené v metodě pro úpravu odměn úředníků EU je změna v platech vnitrostátních úředníků monitorována a průměrná změna jejich kupní síly je použita k určení vývoje kupní síly platů úředníků EU. Pro úpravu platů ve správě Evropské unie v následujícím roce se však zohledňuje roční úprava vypočtená odkazem na konkrétní dvanáctiměsíční období. Proto kupní síla úředníků EU sleduje vývoj průměrné kupní síly vnitrostátních úředníků v členských státech, které tvoří reprezentativní vzorek, se systematickým zpožděním, které je nedílnou součástí metody. Nicméně, jak již upozornila Komise v roce 2008[3], zásada paralelního vývoje je částečně zneplatněna, potenciálně na úkor úředníků EU, a to ze dvou důvodů. Ačkoli jsou jejich platy ovlivňovány změnami vnitrostátních příspěvků na sociální zabezpečení prostřednictvím specifického ukazatele, jsou příspěvky na sociální zabezpečení, které odvádí úředníci EU, nezávisle periodicky upravovány. Zvláštní odvod, který představuje dodatečný odvod z odměn úředníků EU, zavádí další prvek dvojího započítání. Za účelem řádného porovnání kupní síly úředníků členských států a Evropské unie by tyto položky měly být zohledněny (viz tabulky 3 a 4). Kumulativní kupní síla[4] vnitrostátních úředníků se v důsledku toho za posledních 8 let, od roku 2003 do roku 2011, snížila o 3,6 %, zatímco kupní síla úředníků EU se za odpovídajících 7 let od roku 2004 do roku 2011 snížila o 4,2 % . Rozhodnutí Rady z prosince 2011, které zamítlo použití metody, přineslo další propad kupní síly evropských úředníků, a ten za období od roku 2004 do roku 2012 tedy činí celkem 7,6 % (viz obrázek 1). Zásada paralelního vývoje by měla být v hospodářských cyklech zachovávána. Vyplývá to z předpokladu, že členské státy by vůči svým státním úředníkům přijaly vhodná opatření, která by měla přímý dopad na platy úředníků EU. Nehledě na tuto zásadu se odměny úředníků EU od roku 2004 významně odchýlily od odměn vnitrostátních úředníků na úkor správy Evropské unie. 5.2. Hodnocení ekonomické a sociální situace v Evropské unii v referenčním období 5.2.1. Směrem k pomalému hospodářskému růstu Pro EU jako celek recese skončila na podzim roku 2009 a v roce 2010 nastaly podmínky pro oživení. Za celý rok 2010 se HDP v EU celkově zvýšil o 2,0 %. V roce 2011 roční údaje ukazovaly zjevný růst, a to zejména díky dobrému začátku v prvním čtvrtletí. Celkově se HDP v EU za celý rok 2011 zvýšil o 1,5 %. Oživení se na krátkou dobu zastavilo v posledním čtvrtletí roku 2011, kdy byly hodnoty HDP mírně negativní. Podle bleskového odhadu Eurostatu za rok 2012 první čtvrtletí vykazuje stabilizaci HDP (míra HDP v EU ve srovnání s předcházejícím čtvrtletím bude 0 %) a prognóza GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti[5] naznačuje, že do konci roku se bude situace v EU vyvíjet ve znamení pomalého růstu. Eurostat v bleskovém odhadu vydaném dne 15. května 2012 oznámil, že HDP v EU ve srovnání s prvním čtvrtletím 2011 mírně vzrostl (0,1% růst). Za předpokladu, že eurozóna bude úspěšně zvládat problémy související s krizí, se očekává obnovení důvěry v průběhu roku 2012. S odezníváním přechodových šoků a s růstem důvěry předpokládá GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti návrat k utlumenému hospodářskému růstu v roce 2013, tj. 1,3% růst v EU. Čistý vývoz v roce 2011 byl hlavním motorem hospodářského růstu, zatímco zásoby a domácí poptávka ke zvýšení HDP přispěly jen mírně. Očekává se, že domácí poptávka i zásoby v roce 2012 vyjdou záporně, ale jejich účinek vyrovná čistý vývoz. Důsledkem toho bude zanedbatelný hospodářský růst v roce 2012. Podle prognóz má domácí poptávka v roce 2013 výrazně zesílit a přispět společně s čistým vývozem k výraznějšímu zvýšení hospodářské činnosti (viz obrázek 2). Kumulativní hodnota HDP se zvyšovala od recese, k níž došlo v roce 2009. V roce 2011 dosáhla 2,6 % (2006 se používá jako základ) a podle prognózy zůstane v roce 2012 velmi blízko této hodnoty. V roce 2013 by mělo díky výraznějšímu hospodářskému růstu dojít k dalšímu posunu ke 4 %. Ukazatel hospodářského klimatu (ESI)[6] se v prvním čtvrtletí roku 2012 stabilizoval, ale zůstal pod dlouhodobým průměrem. Ukazatel hospodářského klimatu dosahoval v dubnu v EU stabilně hodnoty 93,2. V eurozóně tento ukazatel poklesl na 92,8, čímž vyrovnal zisk zaznamenaný v průběhu prvního čtvrtletí roku 2012. Pokles v eurozóně způsobilo především oslabení důvěry ve výrobní odvětví a v odvětví služeb. Důvěra se zlepšila pouze v maloobchodním odvětví. Příznivější výsledek ESI v EU je odrazem výrazného zlepšení ve UK[7]. Viditelné zlepšení ukazatele důvěry spotřebitelů v květnu 2012 by mělo v blízké budoucnosti příznivě ovlivnit ukazatel hospodářského klimatu. 5.2.2. Veřejné finance se začínají přizpůsobovat Vývoj veřejných financí v eurozóně i v EU lze i nadále charakterizovat strategií ústupu od fiskální angažovanosti zavedenou v návaznosti na recesi v letech 2008–2009. V souladu se závěry Rady, které byly poprvé vydány roce 2009 a zopakovány v roce 2011 a počátkem roku 2012, je klíčovým cílem strategie ústupu od fiskální angažovanosti vrátit veřejné finance na udržitelnou cestu v kontextu fiskálních pravidel EU. Úsilí o fiskální konsolidaci, které bylo zahájeno v roce 2010 a posíleno v roce 2011, vedlo k podstatnému zlepšení podmínek veřejných financí jak v eurozóně, tak v EU. Hospodářský cyklus, který byl v první polovině roku 2011 příznivý, rovněž přispěl k tomuto zlepšení. Očekává se, že agregovaný schodek veřejných financí v eurozóně v roce 2012 klesne na 3,2 % HDP, tedy zhruba o 1 procentní bod HDP níže než v roce 2011. Pokud se přihlíží pouze ke schváleným rozpočtům a dalším opatřením, která členské státy dostatečně v termínu specifikovaly, měl by se celkový schodek rozpočtu v roce 2013 snížit dále na 2,9 % HDP. Podobný vývoj se očekává v EU, kde má agregovaný schodek dosáhnout 3,6 % HDP v roce 2012 a 3,3 % HDP v roce 2013. Předpokládá se, že se poměr veřejného dluhu k HDP bude v prognózovaném období i nadále zvyšovat jak v eurozóně, tak v EU, i když ve srovnáním s obdobím let 2008–2010 pomalým tempem. I když se současné schodky snižují, předpokládá se, že platby rostoucích úroků spolu s poněkud nižším nominálním růstem HDP zvýší poměr dluhu velice mírně. Obecně má veřejný dluh v eurozóně v roce 2013 dosáhnout 92,5 % HDP a v EU podle odhadů mírně překročí 87 % HDP (viz obrázek 6). Rámeček: Počet členských států, které jsou předmětem postupu při nadměrném schodku Rada požádala Komisi, aby spolu s údaji uvedenými ve zprávě z roku 2011 zohlednila počet členských států, které jsou předmětem probíhajícího postupu při nadměrném schodku. Tento ukazatel se odvíjí od celkového salda veřejných financí, které je posuzováno výše. Podle názoru Komise celkové saldo veřejných financí lépe postihuje jádro problému. Počet členských států, které jsou právě předmětem postupu při nadměrném schodku, neukazuje rozsah schodku, nýbrž pouze vypovídá o počtu členských států, kde je tento schodek vyšší než 3 %. Je třeba vzít na vědomí, že důvody pro postup při nadměrném schodku se u jednotlivých států různí. Maastrichtská smlouva z roku 1992, která stanovila vytvoření eura, zorganizovala způsob provádění mnohostranného fiskálního dohledu v Unii. Tento dozor, který byl nedávno posílen balíčkem šesti právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí a Smlouvou o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, je založen na postupu při nadměrném schodku. Aby mohla hospodářská a měnová unie dobře fungovat, stanoví článek 126 SFEU, že se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí, definovaných v protokolu o postupu při nadměrném schodku, pomocí referenčních hodnot pro roční schodek veřejných financí (3 %) a veřejný dluh (60 %) v poměru k HDP na konci roku, přičemž lze uplatňovat řadu kategorií. Do konce května 2012 bylo předmětem postupu při nadměrném schodku 23 členských států: BE, BG, CZ, DK, DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK a UK. Sedm z nich mělo lhůtu pro korekci schodku v roce 2012, deset z nich má lhůtu pro nápravu v roce 2013, ES v roce 2013, EL v roce 2014 a UK v roce 2015. Lhůtu pro korekci v roce 2011 nesplnily jen tři členské státy (BG, HU a MT). Pro zahájení postupu při nadměrném schodku jsou v případě různých členských států různé strukturální důvody a prosté uvedení jejich počtu nemá takový přínos – pokud vůbec nějaký má – pro ostatní ukazatele použité v této zprávě, zejména ukazatele týkající se veřejných financí. Cílem postupu při nadměrném schodku je zlepšit veřejné finance členských států prostřednictvím individuálních doporučení; jeho existenci lze považovat za cestu ke zlepšení situace v této oblasti. V současné době zesílený rámec ekonomické správy je založen na myšlence, že zdravé veřejné finance jsou jediným způsobem, jak nastolit zdravé ekonomické prostředí. Jeho podstatou je analyzovat veřejné finance pomocí kritérií stanovených právními předpisy. To je ještě důležitější v konečné fázi postupu při nadměrném schodku, kdy daný členský stát jedná v souladu s doporučeními před lhůtou pro korekci. V důsledku opatření ke snížení ročního schodku veřejných financí pod 3 % v poměru k HDP se počet členských států, které jsou předmětem postupu při nadměrném schodku, periodicky mění. Počet členských států, které jsou předmětem tohoto postupu se může rok od roku lišit. Zvýšení jejich počtu v roce 2009 bylo způsobeno zvýšením veřejných výdajů v souvislosti s intervencemi na finančních trzích. Kromě sedmi členských států (BG, CZ, EE, MT, PL, RO a SK) všechny informovaly o různých intervencích ze strany vlády, k nimž došlo v kontextu finanční krize od roku 2007. Počet členských států, které jsou předmětem postupu při nadměrném schodku, proto jako ukazatel není určující. Z tohoto hlediska jsou významnější ukazatele, které odrážejí úroveň a změny schodku veřejných financí a veřejného dluhu v členských státech. Obecně dochází v oblasti veřejných financí k nápravě. Míra schodku veřejných financí se od roku 2008 výrazně zlepšila a očekává se, že se v roce 2013 sníží na 3,3 %, zatímco se míra zadluženosti velice mírně zvýší na 87 % HDP v roce 2013. 5.2.3. Očekávané zklidnění inflace Spotřebitelské ceny se v roce 2011 přizpůsobovaly především celosvětově rostoucím cenám komodit a v některých členských státech se zvyšovaly ještě v důsledku vyšších nepřímých daní a regulovaných cen. Inflace měřená HICP dočasně překročila 3 % v roce 2011, ale začala ustupovat vzhledem ke slábnoucímu ekonomickému prostředí. Zmírnění cen komodit, jak vyplývá z kontraktů futures ke konci tohoto roku, a relativně slabá ekonomická činnost by měla inflaci spotřebitelských cen dále snížit. Rychlejšímu ústupu míry inflace brání fiskální opatření přijatá v několika členských zemích; jde zejména o zvýšení nepřímých daní a regulovaných cen. Neočekává se, že návrat k utlumenému růstu koncem roku 2012 a v roce 2013 přispěje k cenovým tlakům. Mezery ve produkci v EU a v eurozóně totiž mají se mají vyplňovat jen velmi pomalu. Zmírnění cen komodit ke konci tohoto roku v souladu s předpoklady, které se opírají o kontrakty futures, a relativně slabá ekonomická činnost by měly vést ke snížení inflace spotřebitelských cen. Celková inflace má klesnout díky poklesu inflace v oblasti energií, která odrážela účinky spojené s růstem ceny ropy počátkem roku 2011. Neočekává se, že návrat k utlumenému hospodářského růstu koncem roku 2012 a v roce 2013 výrazně zvýší inflační tlak. Mezery ve produkci v EU a v eurozóně totiž se mají vyplňovat jen velmi pomalu. Očekává se, že celková inflace měřená HICP zůstane v roce 2013 blízko 2 % (1,9 % v EU, 1,8 % v eurozóně), a tedy v souladu s inflačními očekáváními. Hlavní inflace se v roce 2013 navzdory určitému narušení vyplývajícímu ze zvýšení nepřímých daní a regulovaných cen bude pohybovat souběžně (viz obrázek 7). 5.2.4. Situace na trhu práce se má stabilizovat Současný vývoj na trhu práce odráží recesi let 2008–2009 a stagnaci let 2011–2012. Zlepšení v počátečních fázích oživení v letech 2009–2011 bylo omezené. Jelikož podniky přizpůsobily svůj vklad z hlediska pracovní síly tím, že místo snížení počtu zaměstnanců snížily počet pracovních hodin na zaměstnance, růst se nejprve projevil normalizací počtu pracovních hodin, zatímco ke zvýšení zaměstnanosti nedošlo vůbec nebo jen zanedbatelně. V druhém pololetí roku 2011 zaměstnanost poklesla, takže se míra nezaměstnanosti zvýšila v roce 2012 na 10,3 %. Očekává se, že na této úrovni zůstane i v roce 2013 (viz obrázek 8). Přehledy Komise této situaci odpovídají. Očekávání v oblasti zaměstnanosti ve výrobním odvětí a v odvětví služeb v EU se ke konci roku 2011 snížila a v prvním čtvrtletí roku 2012 zůstala nízká. Očekávání v oblasti zaměstnanosti v EU ve zpracovatelském průmyslu zůstala nad dlouhodobým průměrem a očekávání v oblasti zaměstnanosti pro odvětví služeb zůstala mírně pod dlouhodobým průměrem (DP) (viz obrázek 9). Očekávané oživení ekonomické činnosti by mělo pomoci stabilizovat situaci na trhu práce. Viditelné změny na trhu práci však kvůli obvyklému zpoždění reakce zaměstnanosti na změny v ekonomické činnosti budou vyžadovat čas. Očekává se také, že situaci dále prospějí reformní snahy, k nimž dochází v řadě částí EU. Měly by se projevit se stejným zpožděním, které bylo zaznamenáno u zemí, jež tato opatření před nějakým časem přijaly. Celková prognóza pro oblast zaměstnanosti v roce 2013 ukazuje mírné zvýšení v EU a stabilizaci v eurozóně. V důsledku toho by měl skončit trend zvyšování nezaměstnanosti v EU i eurozóně. Je třeba připomenout, že se míra nezaměstnanosti v Evropské unii nezvyšuje poprvé a že srovnatelné úrovně dosahovala i v minulosti. V letech 2000–2004 se míra nezaměstnanosti zvýšila z 8,5 % na 9,1 %. V roce 2008 klesla na 7,1 %. 5.2.5. Odměny ve veřejném sektoru v porovnání s celkovou ekonomikou Komise se domnívá, že je užitečné porovnat situaci zaměstnanců ve veřejném sektoru s celkovou ekonomikou v Evropské unii. Pro tento účel je vhodné použít odměny zaměstnanců jako ukazatel, který měří celkové náklady práce na všechny zaměstnance. Tyto náklady jsou definovány jako hrubé mzdy včetně přesčasů a příplatků spolu s naturálními výhodami a příspěvky zaměstnavatelů na sociální zabezpečení[8], jak ve veřejném sektoru (sektoru vládních institucí[9]), tak v celkové ekonomice. Je třeba připomenout, že údaje za celkovou ekonomiku zahrnují i údaje za veřejný sektor. Váha veřejného sektoru v celkové ekonomice činí zhruba 22 %. Odměny v soukromém sektoru značně souvisejí s hospodářskými cykly: odměny zaměstnanců v celkové ekonomice vzrostly o 5,2 % v roce 2007 a o 4,4 % v roce 2008, ale v roce 2009, v době hlavního finančního neklidu, klesly na – 0,3 %, zatímco HDP se snížil o 4,3 %. Odměny ve veřejném sektoru hospodářským cyklům odpovídat nemusejí. Například v roce 2009 se odměny zaměstnanců vládních institucí zvýšily o 3,4 %. Očekává se, že odměny zaměstnanců veřejného sektoru ročně vzrostou z 0,4 % v roce 2011 na 0,8 % v roce 2012 a že se v roce 2013 dále zvýší na 1,3 %. Odměny v celkové ekonomice se v roce 2011 zvýšily o 2,6 % a podle prognóz budou růst rychlejším tempem (1,9 % v roce 2012 a 2,3 % v roce 2013) než odměny ve veřejném sektoru (viz obrázek 10). Během recese v roce 2009 bylo zvyšování platů v celkové ekonomice minimální a úpravy platů ve veřejném sektoru byly mírné. To se však po skončení recese okamžitě obrátilo: zvyšování platů v celkové ekonomice zesílilo a úpravy platů ve veřejném sektoru byly utlumeny v důsledku snah vlád o nápravu schodků veřejných financí. Od roku 2004 do roku 2011 odměny v EU vzrostly v nominálním vyjádření o 28,4 % ve veřejném sektoru oproti 27,9 % v celkové ekonomice. Podle evropské hospodářské prognózy jaro 2012 je pravděpodobné, že odměny ve veřejném sektoru vzrostou do roku 2013 na 31,1 % (od roku 2004) oproti 33,3 % v celkové ekonomice (viz obrázek 11). Nominální odměna na zaměstnance se má roce 2012 a 2013 každoročně zvyšovat v míře okolo 2,1 %. To přinese snížení reálných platů v roce 2012 v důsledku vyšší míry inflace (2,6 %). V roce 2013 se však reálné platy zvýší, neboť inflace klesne na 1,9 %. Očekává se, že situace bude méně příznivá pro zaměstnance veřejného sektoru, neboť tam budou odměny růst méně. Ztráta kupní síly ve veřejném sektoru v roce 2012 dosáhne 1,8 % a je v souladu s prognózou specifických ukazatelů vydanou Eurostatem na základě informací poskytnutých v březnu 2012 pracovní skupinou podle článku 65. Podle ní mají úředníci v ústředních vládních institucích ztratit 1,6 % své kupní síly. To jasně ukazuje, že nadcházející úprava platů v orgánech EU úzce souvisí se zvyšováním platů ve veřejném sektoru a je plně v souladu s hospodářskou a sociální situací v Unii i přes vyšší nárůst platů v celkové ekonomice. 5.2.6. Změny kupní síly státních zaměstnanců v ústředních vládních institucích (dodatečná prognóza) Dodatečné prognózy, které na konci května vypracoval Eurostat, ukazují, že ztráta kupní síly ve veřejném sektoru bude nižší, než se předpokládalo, tj. 1 %[10] v osmi referenčních členských státech a 1,4 % v EU-27. Je tomu tak v důsledku výrazného zvýšení platů v Německu, které spolková vláda schválila pro zaměstnance veřejného sektoru a které se vztahuje také na spolkové státní zaměstnance. Výše uvedená ztráta kupní síly bude v rámci metody uplatněna na zaměstnance EU. Nedošlo k žádným událostem, které by se měly v úpravě platů odrazit a které by metoda nedokázala zachytit. Neexistují tudíž žádné objektivní důvody způsobit zaměstnancům EU větší ztrátu kupní síly, než je ztráta, kterou utrpěli státní zaměstnanci členských států. Navíc je třeba připomenout, že v důsledku prvků dvojího započítání a odmítnutí Rady upravit platy v roce 2011 je ztráta kupní síly v orgánech EU od roku 2004 ve srovnání se státní správou členských států (3,6 %) více než dvojnásobná (7,6 %). Členské státy byly rovněž vyzvány, aby vypracovaly prognózu změn platů od 1. července 2012 do konce roku. Pro většinu z nich však bylo obtížné poskytnout Eurostatu spolehlivé údaje, a Eurostat tedy nemohl spolehlivou prognózu vypracovat. Nicméně je třeba upozornit na to, že žádný členský stát nepředpokládá snižování platů v druhé polovině roku 2012 a nejméně devět členských států plánuje, že platy svých státních zaměstnanců zvýší. Doložka o výjimce by se proto neměla uplatnit. To je zcela v souladu s odůvodněním v rozsudku ve věci C-40/10. Soudní dvůr zdůraznil, „že doložka o výjimce umožňuje zohlednit důsledky vážného a zároveň náhlého zhoršení hospodářské a sociální situace v případě, že by na základě „běžné metody“ nebyly odměny úředníků upraveny s dostatečnou rychlostí“. Jelikož členské státy o žádném krácení platů v druhém pololetí roku 2012 neuvažují, naopak většina plánuje platy zvyšovat, není důvod odchylovat se od „běžné metody“ tím, že se bude přihlížet k úpravám platů v členských státech mimo referenční období. Obecně lze říci, že i když má být zvyšování platů ve veřejném sektoru v důsledku snah o konsolidaci veřejných financí i nadále utlumeno, v případě celkové ekonomiky tomu tak nebude. Úpravy platů pod úrovní inflace bude i nadále v roce 2012 poškozovat platy vnitrostátních úředníků a zaměstnanců EU a, bude-li přijata nová metoda tak, aby nabyla účinnosti v roce 2013, jakákoli další ztráta kupní síly vnitrostátních úředníků se bude vztahovat na zaměstnance EU. 6. Závěr Z výše uvedených úvah a analýzy vyplývá, že právní kritéria článku 10 přílohy XI nebyla během referenčního období od 1. července 2011 do poloviny května 2012 splněna. V roce 2012 má hospodářství EU podle očekávání stagnovat, aby posléze začalo opět růst. Platy v celkové ekonomice se mají zvýšit o 2,1 % v roce 2012 i v roce 2013, zatímco růst platů ve veřejném sektoru bude nižší, což odpovídá nižší míře odměn pro zaměstnance. Kromě toho nebyla zjištěna žádná událost, kterou běžná metoda nezachytila či nemohla zachytit. V roce 2012 se reálné platy zaměstnanců EU sníží v souladu se ztrátou kupní síly vnitrostátních úředníků. Alespoň devět členských států očekává zvýšení platů po referenčním období a snižování platů neplánuje žádný z nich. Není proto důvod odklánět se od „běžné metody“ tím, že se bude přihlížet k úpravám platů v členských státech mimo referenční období. Proto Komise zastává názor, že není vhodné podávat návrh podle článku 10 přílohy XI služebního řádu. Komise znovu připomíná, že v odpovědi na celkově obtížnou hospodářskou situaci poskytla Evropskému parlamentu a Radě předlohu návrhu, díky níž by bylo možné dosáhnout v nadcházejících letech značných úspor a která by mohla z dlouhodobého hlediska přinést ještě více ušetřených prostředků. Návrh zahrnuje novou a přezkoumanou metodu, jakož i úpravy mechanismu doložky o výjimce. [1] Dokument Rady č. 7421/12 ze dne 12. března 2012. [2] Většina z nich jsou zásady schválené pro účely otevřené metody koordinace (OMK) pro sociální začlenění a sociální ochranu. Členské státy OMK používají pro podporu definování, provádění a vyhodnocování svých sociálních politik a pro rozvoj své vzájemné spolupráce. Jako nástroj správy věcí veřejných založený na společných cílech a ukazatelích metoda doplňuje legislativní a finanční nástroje sociální politiky. Je součástí provádění procesu koordinace sociálních politik, zejména v kontextu Lisabonské strategie (a nyní strategie Evropa 2020). [3] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o příloze XI služebního řádu, KOM(2008) 443 v konečném znění, 10.7.2008. [4] Vypočítává se sčítáním meziročních změn kupní síly od roku 2004 do roku 2011. [5] Evropská hospodářská prognóza jaro 2012. [6] Průzkumy podniků a spotřebitelů poskytují měsíční hodnocení a očekávání ohledně nejrůznějších stránek hospodářské činnosti v jednotlivých sektorech ekonomiky: průmysl, služby, stavebnictví a maloobchod i spotřebitelé. V každém z pěti šetřených sektorů jsou sestavovány „ukazatele důvěry“, které mají odrážet celkové vnímání a očekávání na úrovni jednotlivých sektorů v podobě jednorozměrného indexu. Aby bylo možné sledovat celkovou hospodářskou činnost, je od roku 1985 vypočítáván širší ukazatel hospodářského klimatu (Economic Sentiment Indicator, ESI) jako vážený součet uvedených pěti ukazatelů. [7] Zdroj : Business and consumer survey results (Výsledky průzkumu podniků a spotřebitelů), květen 2012, GŘ ECFIN. [8] V důsledku toto odráží změny míry zaměstnanosti a změny sociální politiky, jakož i úroveň mezd. [9] Veřejný sektor v celém tomto oddílu znamená sektor vládních institucí. Sektor vládních institucí zahrnuje všechny institucionální jednotky, které patří k ostatním netržním výrobcům, jejichž produkce je určena pro individuální a kolektivní spotřebu, a které jsou financovány zejména povinnými platbami jednotek příslušejících do ostatních sektorů, a/nebo všechny institucionální jednotky, které se zásadně účastní přerozdělování národního důchodu a bohatství. Institucionální jednotky zahrnují subjekty vládních institucí a některé neziskové instituce a autonomní penzijní fondy. Sektor vládních institucí se člení do čtyř subsektorů: ústřední vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení. [10] Spojené království nepředložilo revidované údaje.