[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 3.2.2010 KOM(2010) 24 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ Posouzení opatření přijatých Polskem na základě doporučení Rady Polsku s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí 1. Použití Paktu o stabilitě a růstu v situaci současné krize Mnoho zemí Evropské unie v současné době čelí schodku veřejných financí překračujícímu referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“). Na toto v mnoha případech podstatné zhoršení schodku i dluhové pozice je třeba nahlížet v kontextu bezprecedentní celosvětové finanční krize a hospodářského útlumu v letech 2008 a 2009. Svou roli zde hraje několik faktorů. Zaprvé, hospodářský útlum způsobuje pokles daňových příjmů a zvýšení výdajů na sociální dávky (např. dávky v nezaměstnanosti). Zadruhé, jelikož si je Komise vědoma, jak důležitou úlohu za současné mimořádné hospodářské situace hraje rozpočtová politika, vyzvala ve svém Plánu evropské hospodářské obnovy z listopadu 2008, který v prosinci téhož roku schválila Evropská rada, k přijetí fiskálního stimulu. Podle uvedeného plánu by tento stimul měl být diferencovaný podle rozdílné situace jednotlivých členských států, pokud jde o udržitelnost veřejných financí a konkurenceschopnost. A konečně je třeba uvést, že několik zemí přijalo opatření ke stabilizaci finančního sektoru, z nichž některá ovlivňují dluhovou pozici nebo představují riziko vyšších schodků a dluhu v budoucnosti, i když částečné náklady na podporu z veřejných prostředků by mohly být později získány zpět. Pakt o stabilitě a růstu vyžaduje, aby Komise zahájila postup při nadměrném schodku, kdykoli schodek členského státu přesáhne referenční hodnotu 3 % HDP. Cílem změn Paktu o stabilitě a růstu v roce 2005 bylo zajistit, aby ve všech krocích postupu při nadměrném schodku byla plně zohledněna zejména hospodářská a rozpočtová situace. Pakt o stabilitě a růstu tak poskytuje rámec, který podporuje vládní politiky zaměřené na rychlý návrat ke zdravému stavu rozpočtů s ohledem na hospodářskou situaci, a tím zajišťuje dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. 2. Postup při nadměrném schodku v případě Polska Na základě údajů oznámených polskými orgány v dubnu roku 2009[1] a následně potvrzených agenturou Eurostat[2] a po zohlednění prognózy útvarů Komise z jara 2009 Komise přijala v souladu s čl. 104 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“) dne 13. května 2009 zprávu týkající se Polska[3]. Hospodářský a finanční výbor následně vydal v souladu s čl. 104 odst. 4 Smlouvy o ES dne 28. května 2009 k uvedené zprávě Komise své stanovisko. Dne 24. června 2009 Komise s ohledem na svou zprávu podle čl. 104 odst. 3 Smlouvy o ES a stanovisko Hospodářského a finančního výboru podle čl. 104 odst. 4 Smlouvy o ES předložila Radě v souladu s čl. 104 odst. 5 Smlouvy o ES své stanovisko v tom smyslu, že v Polsku existuje nadměrný schodek. Rada následně na doporučení Komise dne 7. července 2009 rozhodla v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o ES, že v Polsku existuje nadměrný schodek, a dále – rovněž na doporučení Komise – podala Polsku doporučení v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí do roku 2012. Ve svých doporučeních Rada stanovila lhůtu do 7. ledna 2010 pro přijetí účinných opatření. 3. Posouzení přijatých účinných opatření Podle nařízení (ES) č. 1467/97[4] a revidovaného souboru pravidel[5] je nutno mít za to, že členský stát přijal účinná opatření, pokud jednal v souladu s doporučením podle čl. 126 odst. 7. Soubor pravidel stanoví, že při posuzování účinných opatření by mělo být zejména zohledněno, zda dotyčný členský stát dosáhl Radou původně doporučeného ročního zlepšení svého cyklicky očištěného salda bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření. Pokud se ukáže, že zjištěná korekce nedosahuje doporučené výše, měl by být proveden pečlivý rozbor příčin tohoto nesplnění. V případě víceleté korekce soubor pravidel stanoví, že by se posouzení mělo hlavně zaměřit na opatření přijatá k zajištění odpovídající fiskální korekce v roce následujícím po zjištění nadměrného schodku. Ve svém doporučení podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES podaném dne 7. července 2009 Rada Polsku doporučila, aby nadměrný schodek odstranilo důvěryhodným a udržitelným způsobem do roku 2012. Konkrétně Rada polským orgánům doporučila, aby a) v roce 2009 provedly plánovaná fiskální stimulační opatření, zejména plán veřejných investic, a zároveň strukturovaly dodatkový rozpočet tak, aby zamezily dalšímu zhoršování veřejných financí; aby b) počínaje rokem 2010 zajistily průměrné roční fiskální úsilí ve výši nejméně 1¼ procentního bodu HDP; a aby c) vyjmenovaly podrobná opatření, která jsou nezbytná ke snížení schodku pod referenční hodnotu do roku 2012, a reformy omezující primární běžné výdaje během následujících let. Za účelem snížení rizik ohrožujících korekci Rada dále doporučila posílení střednědobého rozpočtového rámce, například zavedením zákonného omezení růstu primárních běžných výdajů, jakož i lepší kontrolu plnění rozpočtu během roku. K přijetí účinných opatření a upřesnění těch opatření, jež budou nezbytná k dosažení pokroku při nápravě nadměrného schodku, Rada Polsku stanovila lhůtu do 7. ledna 2010. Polsko je jedinou zemí EU, která v roce 2009 zaznamenala pozitivní hospodářský růst. Reálný HDP se podle odhadů zvýšil o 1,7 %, přestože útvary Komise na jaře 2009 předpokládaly, že se o 1,4 % sníží. Tento pozitivní výsledek je dán konstelací příznivých faktorů, mezi něž patří pevné základy na počátku krize, dobře kapitalizovaný a nezranitelný finanční sektor, uzavřenost polského hospodářství a brzká depreciace měny. Pokud jde o fiskální politiku, polské orgány umožnily plné působení automatických stabilizátorů a rychle vypracovaly plán oživení zaměřený na investice. Objem celkového fiskálního stimulu v roce 2009 – měřený změnou strukturálního salda – se odhaduje přibližně na 2 procenta HDP. Polské orgány zároveň přijaly opatření, aby omezily zvyšování schodku veřejných financí. V lednu 2009, šest měsíců před tím, než Rada vydala své doporučení v souladu s čl. 104 odst. 7, přijaly balíček konsolidačních opatření, jejichž odhadovaný dopad činil ¾ % HDP a která mimo jiné spočívala ve snižování administrativních výdajů a zvyšování dividend ze státních podniků. Následně dne 17. července 2009, bezprostředně poté, co Rada přijala doporučení Polsku s cílem odstranit nadměrný schodek, polské orgány přijaly dodatkový rozpočet zahrnující další škrty na straně výdajů ve výši 0,2 % HDP a příjem dividend ze státem vlastněných společností navýšený o 0,4 % HDP. Navzdory těmto konsolidačním opatřením a výrazně lepšímu hospodářskému vývoji, než jaký se očekával v době přijetí doporučení Rady, dosáhl podle odhadů polských orgánů schodek veřejných financí v roce 2009 výše 7,2 % HDP, která mírně překročila hodnotu 6,6 % HDP, již na jaře předpovídaly útvary Komise. Přestože dostupné údaje neumožňují důvody vyššího schodku přesně posoudit, lze dokázat, že se v něm částečně odráží vyšší míra spolufinancování projektů podporovaných z prostředků EU a dále skutečnost, že vyšší růst HDP nepřinesl v maximální míře vyšší příjmy, a to v důsledku nepříznivého posunu ve skladbě růstu a v důsledku strukturálních změn v daňové soustavě před vypuknutím krize. Polské orgány v roce 2009 souběžně přijaly důležitá opatření na posílení fiskálního rámce. Zpřísnily stávající pravidla týkající se zadlužení tím, že zavedly další zvláštní ustanovení o opatřeních, jež je třeba provést, jestliže veřejný dluh překročí 55 % HDP. Horizont fiskálního plánování v rámci státního rozpočtu byl prodloužen ze tří let na čtyři roky. Došlo k určitým změnám v organizaci veřejné správy, jejichž cílem bylo zvýšit transparentnost veřejných účtů. Pokračovalo postupné zavádění systému výkonového rozpočtování. V nespolední řadě polské orgány zvažují, že v průběhu roku 2010 zavedou výdajová pravidla, která usnadní budoucí konsolidaci. Podle prognózy útvarů Komise z podzimu 2009 je rozpočet na rok 2010 slučitelný s mírným zhoršením strukturálního salda v roce 2010. Rozpočet počítá se značným navýšením veřejných investic a i nadále s plným působením automatických stabilizátorů, které vzhledem k velkorysým pravidlům valorizace povedou ke značnému zvýšení sociálních transferů. Rozpočet zároveň zahrnuje nominální zmražení mezd ve veřejném sektoru – celková výše náhrad zaměstnancům ve veřejném sektoru by měla v roce 2010 vzrůst o méně než 1 % –, nominální snížení jiných běžných výdajů a zvýšení spotřební daně u cigaret a topného oleje. Je třeba si uvědomit, že rozpočet vycházel z opatrných makroekonomických předpokladů. Reálný růst měl podle předpokladů dosáhnout 1,2 %, přestože poslední informace naznačují, že jeho tempo pravděpodobně překročí 2 %, a inflace měla podle projekcí dosáhnout 1 %. To by v roce 2010 mohlo vést k příznivému překvapivému vývoji na straně příjmů. V dopise ze dne 7. ledna 2010 komisaři Almuniovi představil ministr financí Rostowski plán fiskální konsolidace na období 2010–2012. Mezi hlavními oznámenými opatřeními bylo postupné zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodu na 67 let a její vyrovnání u mužů a žen, zahrnutí zaměstnanců uniformovaných služeb do systému všeobecného sociálního zabezpečení, rozšíření základu daně (některá zvláštní povolání budou muset používat registrační pokladny) a kromě toho urychlení privatizací počínaje rokem 2010[6]. Celkově lze shrnout, že ačkoliv fiskální úsilí vyplývající ze současných politik pro období 2010–2012 není nezanedbatelné, je podstatně menší, než jaké doporučila Rada v červenci (3¾ procentního bodu HDP za celé období). Přestože lepší hospodářský výhled od vydání prognózy útvarů Komise z jara 2009 naznačuje, že by k nápravě nadměrného schodku do roku 2012 mohlo stačit menší strukturální fiskální úsilí, bude ke snížení schodku veřejných financí pod hranici 3 % HDP v roce 2012 nutné intenzivnější fiskální úsilí v letech 2011 a 2012. Úspěch strategie polských orgánů si proto vyžádá velmi důsledné provádění rozpočtu v roce 2010 – směřující k zajištění přísného dodržování výdajových cílů a k tomu, aby veškeré neočekávané příjmy byly použity na snížení schodku – a konsolidační úsilí v rozpočtech na roky 2011 a 2012, jež bude muset být mnohem vyšší, než se v současné době plánuje. 4. Závěry Na základě současných informací se zdá, že Polsko přijalo opatření směřující k nápravě nadměrného schodku ve lhůtách stanovených Radou. Polské orgány zejména: - provedly v roce 2009 plánovaná fiskální stimulační opatření, včetně plánu veřejných investic, a zároveň přijaly opatření zamezující nadměrnému zvyšování schodku veřejných financí, - zavedly rozpočet na rok 2010, který vychází z opatrných makroekonomických předpokladů a zahrnuje opatření k omezení schodku, a oznámily první body programu fiskální konsolidace na období 2010–2012, - posílily fiskální rámec a zahájily práci na zavedení výdajových pravidel, která má usnadnit konsolidaci v nadcházejících letech. S fiskální strategií polských orgánů jsou však spojena značná rizika. I s přihlédnutím k lepším vyhlídkám růstu, než jaké se očekávaly, budou ke snížení schodku pod hranici 3 % v roce 2012 nezbytná další významná konsolidační opatření. V této situaci by neměla být přijímána nová stimulační opatření, rozpočet na rok 2010 by měl být důsledně proveden, neočekávané příjmy by měly být použity na snížení schodku a měla by být vypracována další konsolidační opatření pro následující roky. Vzhledem k výše uvedenému posouzení je Komise toho názoru, že v současné době nejsou v postupu při nadměrném schodku Polska zapotřebí žádné další kroky. Komise vyzývá k rychlému provedení plánovaných opatření s tím, že bude v Polsku vývoj rozpočtové situace nadále pozorně sledovat v souladu se Smlouvou a Paktem o stabilitě a růstu. Srovnání základních makroekonomických a rozpočtových projekcí | | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | Reálný HDP(změna v %) |Prognóza KOM podzim 2009 |6,8 |5,0 |1,2 |1,8 |3,2 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |6,6 |4,8 |−1,4 |0,8 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |6,8 |5,0 |1,7 |2,62 |neuv. | |Mezera výstupu(% potenciálního HDP) |Prognóza KOM podzim 2009 |2,6 |2,6 |−0,4 |−2,2 |−2,3 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |3,4 |3,5 |−1,5 |−3,8 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |neuv. |neuv. |neuv. |neuv. |neuv. | |Saldo veřejných financí(% HDP) |Prognóza KOM podzim 2009 |−1,9 |−3,6 |−6,4 |−7,5 |−7,6 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |−1,9 |−3,9 |−6,6 |−7,3 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |−1,9 |−3,6 |−7,23 |neuv. |neuv. | |Primární saldo(% HDP) |Prognóza KOM podzim 2009 |0,4 |−1,4 |−3,8 |−4,6 |−4,6 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |0,4 |−1,7 |−3,7 |−4,3 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |0,4 |−1,4 |neuv. |neuv. |neuv. | |Cyklicky očištěné saldo(% HDP) |Prognóza KOM podzim 2009 |−2,9 |−4,7 |−6,3 |−6,6 |−6,7 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,8 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |neuv. |neuv. |neuv. |neuv. |neuv. | |Strukturální saldo1(% HDP) |Prognóza KOM podzim 2009 |−2,9 |−4,7 |−6,4 |−6,6 |−6,7 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,6 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |neuv. |neuv. |neuv. |neuv. |neuv. | |Hrubý veřejný dluh(% HDP) |Prognóza KOM podzim 2009 |45,0 |47,2 |51,7 |57,0 |61,3 | | |Prognóza KOM jaro 2009 |44,9 |47,1 |53,6 |59,7 |neuv. | | |Vnitrostátní prognóza |45,0 |47,2 |neuv. |neuv. |neuv. | |1 Cyklicky očištěné saldo bez jednorázových a jiných dočasných opatření. 2 Nejnovější dostupné informace uvedené v dopise ministra financí Rostowského komisaři Almuniovi ze dne 7. ledna 2010. 3 „Plán pro rozvoj a konsolidaci financí“ ze dne 29. ledna 2010. Zdroje: Prognóza útvarů Komise z podzimu 2009, návrh rozpočtu na rok 2010 (září 2009), fiskální oznámení z října 2009, dopis ministra financí Rostowského komisaři Almuniovi ze dne 7. ledna 2010. [1] Podle nařízení Rady (ES) č. 3605/93 musí členské státy Komisi dvakrát ročně oznamovat výši svého plánovaného a skutečného schodku veřejných financí a výši veřejného zadlužení. Nejnovější oznámení Polska je k dispozici na adrese: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables. [2] Tisková zpráva Eurostatu č. 56/2009 ze dne 22. dubna 2009. [3] Všechny dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v případě Polska jsou k dispozici na této internetové stránce: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm. [4] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. [5] „Technické podmínky provádění Paktu o stabilitě a růstu a obecné zásady pro formu a obsah programů stability a konvergenčních programů“, které podpořila Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 10. listopadu 2009. [6] Dne 29. ledna 2010 předseda vlády představil „Plán pro rozvoj a konsolidaci financí“. Mezi hlavními opatřeními jsou reforma invalidních důchodů, zahrnutí zaměstnanců uniformovaných služeb do systému všeobecného sociálního zabezpečení, snížení vracených částek DPH (u služebních vozidel a paliva) a rozšíření základu daně (některá zvláštní povolání budou muset používat registrační pokladny).