Doporučení pro

DOPORUČENÍ RADY

k národnímu programu reforem Polska na rok 2013 a stanovisko Rady ke konvergenčnímu programu Polska na období 2012–2016

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2 a čl. 148 odst. 4 této smlouvy,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], a zejména na čl. 9 odst. 2 uvedeného nařízení,

s ohledem na doporučení Evropské komise[2],

s ohledem na usnesení Evropského parlamentu[3],

s ohledem na závěry Evropské rady,

s ohledem na stanovisko Výboru pro zaměstnanost,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

vzhledem k těmto důvodům:

(1) Dne 26. března 2010 schválila Evropská rada návrh Komise zahájit novou strategii pro růst a zaměstnanost, Evropa 2020, založenou na posílené koordinaci hospodářských politik, která se zaměří na klíčové oblasti, v nichž je třeba přijmout opatření k posílení evropského potenciálu pro udržitelný růst a konkurenceschopnost.

(2) Dne 13. července 2010 přijala Rada na základě návrhů Komise doporučení o hlavních směrech hospodářských politik členských států a Unie (na období 2010–2014) a dne 21. října 2010 přijala rozhodnutí o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států[4], které společně tvoří „integrované hlavní směry“. Členské státy byly vyzvány, aby vzaly integrované hlavní směry v úvahu v rámci svých vnitrostátních politik v oblasti hospodářství a zaměstnanosti.

(3) Dne 29. června 2012 přijali hlavy států nebo předsedové vlád rozhodnutí o Paktu pro růst a zaměstnanost, jenž představuje jednotný rámec opatření na úrovni členských států, EU a eurozóny a využívá veškerých možných pák, nástrojů a politik. Rozhodli o krocích, které mají být podniknuty na úrovni členských států, a vyjádřili zejména plné odhodlání dosáhnout cílů strategie Evropa 2020 a naplnit doporučení určená jednotlivým zemím.

(4) Dne 6. července 2012 přijala Rada doporučení k národnímu programu reforem Polska na rok 2011 a vydala stanovisko k aktualizovanému konvergenčnímu programu Polska na období 2011–2015.

(5) Dne 28. listopadu 2012 přijala Komise roční analýzu růstu[5], která zahájila evropský semestr pro koordinaci hospodářských politik na rok 2013. Téhož dne Komise na základě nařízení (EU) č. 1176/2011 přijala zprávu mechanismu varování[6], ve které není Polsko uvedeno mezi členskými státy, u nichž bude proveden hloubkový přezkum.

(6) Dne 14. března 2013 potvrdila Evropská rada priority pro zajištění finanční stability, fiskální konsolidace a opatření na podporu růstu. Zdůraznila potřebu další diferencované fiskální konsolidace podporující růst, obnovy běžného poskytování úvěrů ekonomice, podpory růstu a konkurenceschopnosti, řešení nezaměstnanosti a sociálních dopadů krize a modernizace veřejné správy.

(7) Dne 30. dubna 2013 předložilo Polsko svůj letošní konvergenční program na období 2013–2016 a národní program reforem na rok 2013. Vzhledem k jejich vzájemným vazbám byly oba programy posuzovány současně.

(8) V období 2011–2012 vyvinulo Polsko v souladu s doporučením Rady značné úsilí v oblasti konsolidace veřejných financí. Avšak vzhledem k tomu, že se celosvětová ekonomická situace zhoršuje, nebyla lhůta pro odstranění nadměrného schodku dodržena a Polsko bude pro jeho nápravu potřebovat více času. Na základě posouzení letošního konvergenčního programu podle nařízení Rady (ES) č. 1466/97 se Rada domnívá, že makroekonomický scenář, na němž jsou založeny rozpočtové projekce programu, je optimistický. Zejména se očekává, že oproti prognóze Komise z jara 2013 porostou mnohem rychleji soukromá spotřeba a soukromé investice, což v roce 2013 povede k celkově vyšší míře růstu (1,5 % oproti 1,1 %). Cílem rozpočtové strategie uvedené v programu je snížit do roku 2013 (rok po původní lhůtě vyplývající z postupu při nadměrném schodku, kterou byl rok 2012) schodek na 3,5 % HDP a splnit střednědobý rozpočtový cíl do roku 2016. Konvergenční program na rok 2013 však předpokládá snížení celkového schodku pod 3 % HDP až v roce 2015. Rada má s ohledem na značně optimistickou prognózu růstu a projekce příjmů uvedené v programu za to, že fiskální úsilí předpokládané polskými orgány nepovede do konce roku 2013 ke skutečné nápravě nadměrného schodku, jestliže v průběhu roku nebudou přijata dodatečná opatření, která toto úsilí významně podpoří. Program vychází z optimistického scenáře a není dostatečně podložen podrobnými opatřeními, aby se nejpozději do roku 2014 spolehlivě zabezpečila náprava schodku. Proto je v letech 2013 i 2014 zapotřebí další úsilí založené na podrobných opatřeních. V období před krizí polské orgány dostatečně nevyužily prostředí pro růst k tomu, aby zreformovaly strukturu veřejných výdajů s cílem zaměřit priority na prorůstové položky. Program potvrzuje střednědobý rozpočtový cíl ve výši –1 % HDP, což odráží cíle Paktu o stabilitě a růstu. Podle (nově vypočteného) strukturálního schodku se předpokládá, že do roku 2016 nedojde ke splnění střednědobého rozpočtového cíle, jak vyplývá z programu, jelikož plánovaný roční pokrok při plnění střednědobého rozpočtového cíle ve výši 0,3 % HDP (ve strukturálním vyjádření) za rok 2015 a ve výši 0,7 % HDP za rok 2016 není dostatečný. Tempo růstu veřejných výdajů odpovídá po celé programové období při zohlednění diskrečních opatření na straně příjmů hodnotě stanovené v Paktu o stabilitě a růstu. Je možné, že bude zapotřebí dodatečného úsilí i změn ve složení korekce, a to i v závěrečných letech programového období, protože pokrok při plnění střednědobého rozpočtového cíle především závisí na významných škrtech veřejných investičních výdajů a není dostatečně podložen podrobnými opatřeními. Předpokládá se, že veřejný dluh v Polsku během období konvergenčního programu nepřekročí 60 % HDP. Dluh má podle prognózy vnitrostátních orgánů zůstat až do roku 2014/2015 zhruba stejný, tj. mírně nad 55,5 % HDP (v roce 2016 se má snížit), zatímco Komise vzhledem k možným rizikům pro plány konsolidace a položky snižující dluh očekává v roce 2014 zvýšení na přibližně 59 % HDP. Klíčovou otázkou boje proti daňovým únikům je i nadále dodržování daňových předpisů, které kromě toho vyžaduje snížení administrativní zátěže daňových poplatníků a zlepšení efektivity daňové správy. K zajištění úspěšné strategie fiskální konsolidace je zapotřebí, aby byla fiskální konsolidace podpořena komplexními strukturálními reformami.

(9) Nízký podíl prorůstových výdajů (vzdělávání, výzkum a inovace) a snižování veřejných investic brzdí dlouhodobé možnosti růstu. Polské zdravotnictví čelí problémům souvisejícím s omezeným přístupem k péči a s nákladovou neefektivitou, přičemž se ve střednědobém a dlouhodobém horizontu očekává, že kvůli stárnutí obyvatelstva náklady na zdravotní péči značně vzrostou, což dále zatíží veřejné finance. Zlepšení systému by vyžadovalo posílení primární péče, systémů převádění pacientů mezi pracovišti a využití potenciálu úspor vyplývajících z nákladové efektivity v nemocniční péči.

(10) Polská vláda dosud nezavedla trvalé pravidlo upravující výdaje podle Evropského systému účtů (ESA). Polsko rovněž nepokročilo v oblasti střednědobého plánování ani ve zlepšování koordinace mezi různými úrovněmi správy, pokud jde o rozpočtový proces.

(11) Nezaměstnanost mladých lidí roste, a to zejména kvůli nesouladu mezi výsledky vzdělávacího systému a potřebami trhu práce. I když by tento nesoulad mezi nabízenými a požadovanými dovednostmi měly vyřešit prováděné reformy vzdělávacího systému, je i nadále zapotřebí zvýšit dostupnost učňovských míst a míst pro učení se prací, posílit spolupráci mezi školami a zaměstnavateli a zlepšit kvalitu vyučování. V návaznosti na aktuální úsilí v této oblasti by k podpoře mladých lidí při hledání zaměstnání přispěla realizace záruky pro mladé lidi. Podíl dospělých osob účastnících se programů celoživotního učení je nadále velmi nízký a strategie celoživotního učení nebyla dosud schválena.

(12) Pokud jde o péči o nejmenší děti, vláda zaměřila své úsilí na realizaci programu pro malé děti „Maluch“. Díky tomuto programu se v uplynulých dvou letech počet jeslí téměř zdvojnásobil, ale v relativním vyjádření je i nadále velmi nízký a neuspokojuje poptávku. Polsko přijalo pouze minimální opatření, která by reagovala na nadměrné využívání práce na dobu určitou. Polsko je zemí s třetím nejvyšším podílem osob v nedobrovolném pracovním poměru na dobu určitou v EU, zejména pokud jde o věkovou skupinu 15–24 let. I když se často uvádí, že pracovní smlouvy na dobu určitou pomáhají nezaměstnaným vstoupit na trh práce s tím, že později získají smlouvu na dobu neurčitou, u většiny polských pracovníků tomu tak zřejmě není. Místo toho se jeví, že nadměrné využívání pracovních smluv na dobu určitou má negativní dopad na kvalitu lidského kapitálu a produktivitu práce, protože zaměstnanci na dobu určitou mají omezenější přístup k odbornému vzdělávání. Zaměstnanci na dobu určitou jsou také poměrně značně kráceni na mzdě, což vede k tomu, že je míra chudoby pracujících jedna z nejvyšších v EU. Navíc je značně rozšířeno používání smluv občanského práva, které se automaticky obnovují, v jejichž rámci jsou značně omezena práva na sociální zabezpečení. Podle vládní zprávy „Mládež 2011“ je na základě takových smluv zaměstnáno více než 50 % mladých pracovníků.

(13) Polsko se potýká s problémy, pokud jde o míru zaměstnanosti starších pracovníků. I když se značně snížily možnosti pro předčasný odchod do důchodu a byla přijata celková reforma důchodového systému, nadále platí zvláštní důchodový systém pro horníky. Systém sociálního zabezpečení zemědělců (KRUS) navíc podněcuje malé zemědělce k setrvání v zemědělském odvětví zejména tím, že v systému nejsou přesně sledovány příjmy jednotlivých zemědělců. Tato situace vede ke skryté nezaměstnanosti ve venkovských oblastech, brzdí růst produktivity a znemožňuje regionální a odvětvovou mobilitu pracovních sil.

(14) Polsko je jednou zemí EU, které vykazují nejnižší úroveň výdajů na výzkum a vývoj, a má jedny z nejhorších výsledků, pokud jde o širší ukazatele inovační schopnosti. Celkový poměr výdajů na výzkum a vývoj k HDP, který v Polsku v roce 2011 činil 0,77 %, byl jeden z nejnižších v EU. Nízké jsou zejména výdaje soukromého sektoru na výzkum a vývoj (0,2 % HDP v roce 2011). Polské podniky z velké míry spoléhaly na absorbci technologií, tj. využívání již existující technologie prostřednictvím investování do fixního kapitálu. Tento postup je sice úspěšný, pokud jde o zvyšování produktivity a hospodářský růst, ale Polsko by v současné době již mělo přejít na model založený na vlastních inovacích. Reformy v oblasti vědy a systému vysokoškolského vzdělávání zahájily zásadní restrukturalizaci, která má podnítit propojení mezi vědou a průmyslem. Hodnocení těchto reforem zatím není k dispozici. Ke sladění úsilí mezi politikami v oblasti výzkumu, inovací a průmyslu a k zajištění dostatečných nástrojů, které podpoří celý inovační cyklus, je zapotřebí zvolit komplexnější přístup.

(15) Zlepšování energetické účinnosti může ve všech odvětvích polského hospodářství přinést velké potenciální výhody, zejména pokud jde o izolování budov, a tyto výhody by mohly podpořit růst. Domácí elektrická rozvodná síť je stále přetížená, ale postupuje realizace plánů na vytvoření větší propojovací kapacity se sousedními trhy. Hospodářskou soutěž na trhu se zemním plynem i nadále omezuje řada faktorů, nebylo zatím hlavně dokončeno postupné odstraňování regulovaných cen, a navíc zavedení poskytovatelé (s 97% tržním podílem na maloobchodním i velkoobchodním trhu) a 90 % dovozů zemního plynu pochází z Ruska.

(16) I když bylo dosaženo částečného pokroku, nerozvinutá dopravní infrastruktura v Polsku zůstává i nadále hlavní překážkou růstu. Pokročila realizace hlavních projektů v oblasti silniční infrastruktury, ale investiční projekty do železniční dopravy mají stále značné zpoždění. Špatný stav železniční infrastruktury vyžaduje značné a rostoucí investice, protože v dobrém technickém stavu je pouze 36 % z přibližně 20 000 km fungujících železničních tratí. Pokud jde o využití růstových možností informačních a komunikačních technologií (IKT), Polsko i přes své aktuální úsilí v této oblasti značně zaostává za ostatními členskými státy. Pevné širokopásmové pokrytí je nejnižší v EU, a to na celostátní úrovni i ve venkovských oblastech. Investice do vodovodní sítě jsou i nadále nedostatečné.

(17) Výsledky polské veřejné správy nedosahují průměru EU. Mezi hlavní problémy patří transparentnost, složitost daňového systému a náklady na dodržování předpisů, prodlužování průměrné délky soudních řízení v občanských a obchodních věcech a zdlouhavé insolvenční řízení a nízká úspěšnost při vymáhání dlužných částek. Využívání elektronické veřejné správy je i nadále pod průměrem EU. Reforma, kterou Polsko zahájilo s cílem usnadnit přístup k regulovaným povoláním, má oproti původně oznámenému harmonogramu zpoždění.

(18) V souvislosti s evropským semestrem Komise vypracovala ucelenou analýzu polské hospodářské politiky. Posoudila konvergenční program a národní program reforem. Vzala v úvahu nejen jejich význam pro udržitelnou fiskální a sociálně-hospodářskou politiku Polska, ale také jejich soulad s pravidly a pokyny EU, vzhledem k potřebě posílit celkovou správu ekonomických záležitostí Evropské unie tím, že členské státy získají pro své budoucí rozhodování vstupy na úrovni EU. Doporučení Komise v rámci evropského semestru jsou promítnuta do níže uvedených doporučení 1 až 7.

(19) Na základě tohoto posouzení přezkoumala Rada konvergenční program Polska a její stanovisko[7] je promítnuto zejména do níže uvedeného doporučení 1,

DOPORUČUJE, aby Polsko v období 2013–2014 provedlo tato opatření:

1. Posílit a realizovat rozpočtovou strategii na rok 2013 a následující roky, která bude podložena náležitě specifikovanými opatřeními na rok 2013 i 2014 tak, aby se do roku 2014 zajistila včasná a udržitelná náprava nadměrného schodku a aby bylo dosaženo fiskálního úsilí podle doporučení Rady v rámci postupu při nadměrném schodku. Trvalá náprava fiskálních nevyvážeností vyžaduje spolehlivou realizaci ambiciózních strukturálních reforem, které by zvýšily přizpůsobivost hospodářství a posílily potenciál růstu i zaměstnanost. V návaznosti na nápravu nadměrného schodku vyvinout úsilí v oblasti strukturálních změn, které Polsku umožní splnit do roku 2016 střednědobý cíl. S cílem zlepšit kvalitu veřejných financí minimalizovat škrty výdajů na investice podporující růst, znovu posoudit výdajové politiky, které umožňují lépe zacílit sociální politiky, a zvýšit nákladovou efektivitu a efektivitu výdajů v oblasti zdravotní péče. Zlepšit dodržování daňových předpisů, zejména zvýšením účinnosti daňové správy.

2. Zajistit, aby bylo v roce 2013 přijato trvalé pravidlo upravující výdaje v souladu s pravidly Evropského systému účtů. Přijmout opatření k posílení ročních i střednědobých mechanismů rozpočtové koordinace mezi různými úrovněmi správy.

3. Intenzivněji usilovat o snižování nezaměstnanosti mladých lidí, například prostřednictvím záruky pro mladé lidi, zvýšit dostupnost učňovských míst a míst pro učení se prací, posílit spolupráci mezi školami a zaměstnavateli a zlepšit kvalitu vyučování. Schválit navrženou strategii celoživotního učení. Lepším přechodem od pracovních smluv na dobu určitou ke smlouvám na dobu neurčitou a omezováním nadměrného využívání smluv občanského práva bojovat proti chudobě pracujících a segmentaci trhu práce.

4. Pokračovat v úsilí o větší účast žen na trhu práce, zejména investicemi do finančně dostupné a kvalitní péče o malé děti a do předškolního vzdělávání tím, že se zajistí stabilní financování a kvalifikovaný personál. Aby se zlepšila odvětvová mobilita pracovních sil, přijmout trvalé kroky vedoucí k reformě systému sociálního zabezpečení zemědělců (KRUS). Postupně ukončit zvláštní důchodový systém pro horníky s cílem integrovat je do všeobecného důchodového systému. Podpořit celkovou reformu důchodového systému opatřeními na podporu zaměstnatelnosti starších pracovníků, aby se zvýšil věk odchodu z trhu práce.

5. Přijmout dodatečná opatření na vytvoření podnikatelského prostředí, které přeje inovacím, tím, že se více posílí propojení mezi politikami v oblasti výzkumu, inovací a průmyslu, budou se dále rozvíjet obnovující se nástroje a daňové pobídky a stávající nástroje se lépe zaměří na jednotlivé fáze inovačního cyklu.

6. Obnovit a rozšířit kapacity na výrobu energie a posílit účinnost celého energetického řetězce. Urychlit a rozšířit vývoj elektrické rozvodné sítě, včetně přeshraničních propojení, a odstranit překážky v přeshraniční výměně elektřiny. Postupným zrušením regulovaných cen posílit hospodářskou soutěž v odvětví zemního plynu. Posílit úlohu regulačního orgánu železničního trhu a poskytnout mu více finančních prostředků a bez dalšího odkladu zajistit účinnou realizaci investičních projektů v oblasti železniční dopravy. Intenzivněji usilovat o rozšíření širokopásmového pokrytí. Zlepšit nakládání s odpady i vodní hospodářství.

7. Přijmout další opatření ke zlepšení podnikatelského prostředí tím, že se zjednoduší vymáhání plnění smluv, požadavky na získání stavebního povolení a sníží se náklady na dodržování daňových předpisů. Přijmout a realizovat plánovanou liberalizaci přístupu ke službám poskytovaným v rámci svobodných povolání.

V Bruselu dne

Za Radu

předseda

[1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1.

[2] COM(2013) 371 final.

[3] P7_TA(2013)0052 a P7_TA(2013)0053.

[4] Rozhodnutí Rady 2013/208/EU ze dne 22. dubna 2013.

[5] COM(2012) 750 final.

[6] COM(2012) 751 final.

[7] Podle čl. 9 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1466/97.