Doporučení pro

DOPORUČENÍ RADY

s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí ve Francii

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy,

s ohledem na doporučení Evropské komise,

vzhledem k těmto důvodům:

(1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí.

(2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst.

(3) Dne 27. dubna 2009 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“) rozhodla, že Francie má nadměrný schodek, a v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku[1] vydala doporučení k nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2012[2].

(4) Dne 2. prosince 2009 Rada v souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU rozhodla, že přestože francouzské orgány přijaly účinná opatření, nastaly poté, co bylo přijato uvedené doporučení, nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Rada proto vydala doporučení, aby Francie provedla nápravu svého nadměrného schodku nejpozději do roku 2013. S cílem snížit věrohodným a udržitelným způsobem schodek veřejných financí pod 3 % HDP bylo francouzským orgánům doporučeno, aby a) provedly v roce 2010 podle plánu konsolidační opatření a od roku 2011 posílily fiskální úsilí, b) zajistily v letech 2010–2013 průměrné roční fiskální úsilí ve výši nad 1 % HDP a c) upřesnily opatření nezbytná k nápravě nadměrného schodku do roku 2013 v případě, že to podmínky hospodářského cyklu dovolí, a zrychlit snižování schodku, pokud se ukáže, že hospodářské nebo rozpočtové podmínky jsou lepší, než se očekávalo v době vydání doporučení. Rada ve svých doporučeních stanovila lhůtu do 2. června 2010, do níž měla být v souladu s čl. 3 odst. 4 nařízení (ES) č. 1467/97 přijata účinná opatření.

(5) Dne 15. června 2010 Komise dospěla k závěru, že na základě prognózy jejích útvarů z jara 2010 přijala Francie účinná opatření k tomu, aby snížila svůj schodek veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP, a že tato opatření byla v souladu s doporučením Rady ze dne 2. prosince 2009. Komise dále vyjádřila názor, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku již tedy nejsou nutné.

(6) Podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 může Rada na doporučení Komise přijmout revidované doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU, pokud byla přijata účinná opatření a pokud po přijetí uvedeného doporučení nastanou nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Výskyt těchto nepředvídaných nepříznivých hospodářských okolností majících zásadní negativní dopad na rozpočet se posuzuje na základě ekonomické prognózy, která byla podkladem pro doporučení Rady.

(7) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a s článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je Rada povinna předložit dotyčnému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek ve stanovené době. Doporučení musí stanovit maximální lhůtu šesti měsíců pro přijetí účinných opatření k odstranění nadměrného schodku v dotčeném členském státě. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vychází, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a jiných dočasných opatření, ve výši orientačně nejméně 0,5 % HDP.

(8) Podle prognózy útvarů Komise z podzimu 2009, která byla podkladem pro doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 SFEU ze dne 2. prosince 2009, měla francouzská ekonomika v roce 2010 růst o 1,2 % a v roce 2011 o 1,5 %. Horizont prognózy již léta 2012 a 2013 nezahrnoval, ale za předpokladu postupného uzavírání velké záporné produkční mezery do roku 2015 se v letech 2012 a 2013 očekával vyšší růst než v roce 2011. Růst HDP v roce 2010 byl podstatně vyšší, než s čím počítala prognóza útvarů Komise z podzimu 2009, v roce 2011 pak mírně překročil předpokládaných 1,5 % a v roce 2012 francouzská ekonomika stagnovala.

(9) Prognóza útvarů Komise z jara 2013 předpokládá, že HDP v tomto roce klesne o 0,1 %; tento vývoj odpovídá mnohem horšímu scénáři i pro rok 2013, než o jaký se opíralo doporučení Rady z prosince 2009. Slabý vývoj reálného disponibilního důchodu domácností, který je dán zejména vzrůstající nezaměstnaností a zvyšováním daní, bude jen zčásti kompenzován zpomalující inflací. Současně se očekává, že nízká důvěra podnikatelské sféry povede k trvalému poklesu investic. Určité oživení vnějšího sektoru by se podle prognózy mělo projevit mírným nárůstem hospodářské činnosti v druhém pololetí. Nebudou-li prováděna další konsolidační opatření, mělo by se postupné posilování důvěry a zlepšování stavu reálného disponibilního důchodu promítnout v roce 2014 v podobě kladného růstu (1,1 %). Navzdory úsilí vlády o podporu zaměstnanosti, zejména mezi mladými lidmi a staršími pracovníky, očekává prognóza v roce 2013 další nárůst nezaměstnanosti na 10,6 % a v roce 2014 na 10,9 %. Vlivem nižších cen energie by měla inflace v roce 2013 klesnout na 1,2 % a v roce následujícím opět zrychlit, zejména v důsledku plánovaného zvýšení DPH.

(10) Hospodářská krize významně ovlivnila též saldo veřejných financí. Z již tak relativně vysokých 3,3 % v roce 2008 vzrostl schodek veřejných financí v roce 2009 na dosud nevídaných 7,5 % HDP; příčinou tohoto vývoje bylo působení automatických stabilizátorů a diskreční fiskální stimul, jejž francouzské orgány zavedly v rámci Plánu evropské hospodářské obnovy. V roce 2010 pak schodek veřejných financí klesl na 7,1 % HDP, a to vlivem cyklických účinků a zlepšení strukturálního salda (jejž zčásti kompenzovala jednorázová opatření vedoucí ke zvýšení schodku). Stav strukturálního salda se zlepšil o 0,3 % HDP. V roce 2011 zaznamenal schodek výrazný pokles na 5,3 % HDP. Růst HDP dosáhl 1,7 %, tedy stejné úrovně jako v roce 2010. Toto zlepšení bylo dáno zejména intenzivnějším konsolidačním úsilím a postupným dokončením Plánu evropské hospodářské obnovy. Fiskální úsilí, měřené změnou strukturálního salda, dosahovalo 1,2 % HDP. Celkový schodek činil v roce 2012 4,8 % HDP, a navzdory rozsáhlému souboru nových opatření tak nedosáhl cílové hodnoty 4,5 %, o niž francouzské orgány usilovaly. Část tohoto rozdílu byla dána náklady na záchranu bankovní skupiny Dexia (0,1 % HDP). Stav strukturálního salda se zlepšil o 1,1 % HDP.

(11) Podle prognózy útvarů Komise z jara 2013 by měl celkový schodek v tomto roce dále klesnout, a to díky opatřením, jež byla přijata zejména v rámci rozpočtu. Na jeho příjmové straně byla zavedena např. opatření k dalšímu zvýšení přímých daní a příspěvků na sociální zabezpečení. K zachování výdajových omezení přispěje prodloužení pravidel týkajících se běžných výdajů (ústřední vládní instituce a zdravotnictví). Pomocí při omezování výdajů bude i nižší inflace, než s jakou se původně počítalo, a dílčí přerušení indexace důchodů v rámci druhého pilíře, jež bylo dohodnuto se sociálními partnery. Na celkovém saldu se však negativně odrazí růst HDP, který by měl být podle prognózy opět podstatně nižší než jeho potenciální hodnota. Celkově se očekává, že schodek dosáhne 3,9 % HDP, a stav strukturálního salda by se měl podle prognózy zlepšit o dalších 1,3 % HDP. V roce 2014 by pak měl schodek dosáhnout 4,2 % HDP; uvedené platí za obvyklého předpokladu, že nedojde ke změně politiky (z čehož vyplývá, že byla vzata v úvahu pouze opatření známá s dostatečnou přesností). Zejména zbývá ještě upřesnit opatření, jimiž má být financována nedávno zavedená sleva na dani z příjmu právnických osob za posílení konkurenceschopnosti a zaměstnanosti, a navíc přestanou být ke konci roku 2013 hrazeny jednorázové daňové platby. Strukturální saldo by mělo v příštím roce zůstat podle prognózy celkově víceméně stabilní.

(12) Podle odhadu, který se opírá o prognózu útvarů Komise z jara 2013, by měl strukturální schodek klesnout v tomto roce na 2,2 % HDP (stav v roce 2009: 6,1 %). V referenčním období 2010–2013 by tak měl klesat v průměru o 1,0 % HDP. Průměrné roční fiskální úsilí odpovídá 0,9 % HDP; tato hodnota je výsledkem úpravy oproti době, kdy Rada vydala své doporučení, a zohledňuje korekci růstu potenciálního výstupu směrem dolů (+0,1 % HDP) a neplánované příjmy (–0,2 % HDP). Oproti doporučení se tedy nepodařilo dosáhnout hodnoty průměrného ročního fiskálního úsilí ve výši nad 1 % HDP. Komplexní posouzení diskrečních opatření, která provedly francouzské orgány v období 2010–2013, nicméně vede k závěru, že jejich kumulovaný rozpočtový dopad dosahuje zhruba 5¼ % HDP, tj. v průměru 1,3 % HDP ročně. Kromě dosaženého zlepšení strukturálního salda bylo díky dopadu jednotlivých diskrečních opatření v tomto období možno kompenzovat trend autonomního růstu veřejných výdajů, jehož příčinou je mj. stárnutí populace. Analýza sledující přístup „zdola nahoru“ tedy vykresluje příznivější obrázek než při uplatnění přístupu „shora dolů“, který vychází ze strukturálního salda. K uvedeným opatřením patří podstatně vyšší zdanění fyzických a právnických osob, které je doprovázeno zvýšením nepřímých daní a příspěvků na sociální zabezpečení, zmrazením základních platů zaměstnanců státní správy a dále úsporami, jež přinesla celková revize veřejných politik (RGPP), důchodová reforma z roku 2010 a skutečnost, že výdajová norma pro oblast zdravotnictví (ONDAM) byla systematicky dodržována nebo překračována, a tedy generovala další úspory. S ohledem na výše uvedené lze tedy mít za to, že francouzské orgány přijaly účinná opatření.

(13) Poměr veřejného zadlužení k HDP, který v roce 2009 dosahoval 79,2 %, překročil v loňském roce 90 %. Podle prognózy útvarů Komise z jara 2013 bude míra zadlužení v časovém horizontu prognózy nadále růst, a to na 94,0 % HDP v roce 2013 a 96,2 % HDP v roce 2014. Příčinou bude nadále relativně vysoký schodek veřejných financí a nevýrazný růst nominálního HDP. Na rostoucím veřejném zadlužení se bude podílet i vnitřní dynamika dluhu, včetně příspěvků do Evropského mechanismu stability a přímých úvěrů zemím eurozóny zapojeným do ozdravného programu.

(14) Toto podstatné zhoršení rozpočtové pozice, jež plyne ze slabší celkové pozice ekonomiky ve srovnání se stavem, z nějž vycházelo doporučení Rady z roku 2009, je v souladu s pravidly Paktu o stabilitě a růstu důvodem k vydání revidovaného doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU, jimiž by byla Francii prodloužena lhůta k nápravě nadměrného schodku.

(15) V situaci, kdy panuje velká nejistota o vývoji ekonomiky a rozpočtu, by měl být rozpočtový cíl doporučený pro poslední rok období nápravy stanoven znatelně pod úrovní referenční hodnoty, tak aby bylo v požadované lhůtě zaručeno účinné a trvalé dosažení nápravy.

(16) Pokud by byla lhůta k nápravě nadměrného schodku prodloužena o pouhý rok, bylo by nutno vyvinout v roce 2014 fiskální úsilí výrazně intenzivnější, než jaké uvedla jako průměrné roční fiskální úsilí na období 2010–2013 ve svém doporučení ze dne 2. prosince 2009 Rada. Tento vývoj by mj. významně bránil očekávanému hospodářskému oživení v roce nadcházejícím. V případě prodloužení této lhůty o dva roky by bylo možno snížit v roce 2015 celkový schodek pod 3 % HDP a současně omezit v letech 2014 a 2015 dopad na růst HDP. Pokud by byly Francii poskytnuty další dva roky, bylo by to v souladu s cílovými hodnotami celkového schodku, jež činí 3,9 % pro rok 2013, 3,6 % pro rok 2014 a 2,8 % pro rok 2015. Strukturální saldo rozpočtu by se tak v roce 2013 zlepšilo o 1,3 % HDP a o 0,8 % v letech 2014 a 2015. Též s přihlédnutím k možnému trendu zhoršení strukturálního salda by tento krok znamenal nutnost provést v letech 2014 a 2015 diskreční opatření v hodnotě nad 1 % HDP ročně.

(17) V zájmu dosažení rozpočtových cílů je mimořádně důležité, aby francouzské orgány v plném rozsahu provedly opatření již přijatá na rok 2013 (a jejichž dopad je nyní odhadován na 1½ % HDP). Měly by též urychleně specifikovat, přijmout a realizovat úspory výdajů či opatření na příjmové straně rozpočtu na roky 2014 a 2015 v objemu nad 1 % HDP ročně (celkový dopad přijatých / dostatečně specifikovaných opatření na roky 2014–2015 je doposud zanedbatelný). Zejména zbývá upřesnit většinu plánovaných úspor, o něž se opírají jednotlivé výdajové normy na období 2014–2015. Dosud nebylo ani výslovně potvrzeno, že i po roce 2013 zůstanou zmrazeny mzdy ve všech dílčích sektorech vládních institucí. V rámci modernizace veřejné správy („modernisation de l'action publique“) sice pokračuje přehodnocování výdajové politiky, avšak zůstává nejasné, promítne-li se tento krok v podobě významnějších (a snadno vyčíslitelných) úspor. Pokud jde o důchodový systém, nebyla dosud zveřejněna faktická opatření, jež by plánovanou reformu podpořila, a podrobnosti nejsou známy ani o plánovaném zpomalení výdajů místních vládních institucí. Co se týče příjmové strany rozpočtu, přestanou být koncem roku 2013 hrazeny jednorázové platby daní, přičemž dosud nebyla oznámena žádná konkrétní opatření k jejich kompenzaci. Rovněž makroekonomický scénář, z nějž francouzské orgány vycházejí pro příští rok, je zatížen jednoznačným rizikem vývoje méně příznivého, než jaký se očekává. Růst HDP by sice měl podle prognózy činit 1,2 % HDP, a tedy dosáhnout velmi podobné výše, s jakou počítá prognóza útvarů Komise z jara 2013 (1,1 %). Související fiskální scénáře jsou však odlišné: scénář francouzských orgánů počítá pro rok 2014 se strukturálním úsilím v objemu 1 %, zatímco scénář útvarů Komise vychází z mírně se zhoršujícího strukturálního salda. Rovněž podle názoru nově vytvořené fiskální rady („Haut Conseil des finances publiques“) je makroekonomický scénář, o nějž se opírá aktuální cílová hodnota schodku na rok 2014, výrazně optimistický. Celkově platí, že bude nutno úzce sledovat situaci a že francouzské orgány by měly být připraveny přijmout nápravná opatření v případě, že budou překročeny plánované výdaje nebo dojde k výpadkům příjmů.

(18) Podle zprávy o fiskální udržitelnosti za rok 2012, kterou předložila Komise, nebude Francie v krátkodobém horizontu čelit riziku fiskálního tlaku a ve středně- a dlouhodobém horizontu se toto riziko jeví jako střední a nízké. Důvodem k obavám je spíše nedávný vývoj, který ovlivňuje důchodový systém. Zejména poslední prognózy Poradního sboru pro otázky důchodů („Conseil d'orientation des retraites“) poukazují na skutečnost, že do roku 2020 bude systém trvale ve schodku. Potvrzuje se tedy, že je v zájmu plné obnovy dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí naléhavě zapotřebí provést další důchodovou reformu.

(19) Francie splňuje podmínky pro prodloužení lhůty k odstranění nadměrného schodku veřejných financí, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku,

PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ:

1) Francie by měla současný nadměrný schodek odstranit nejpozději do roku 2015.

2) V roce 2013 by měla Francie dosáhnout celkového schodku ve výši 3,9 % HDP, v roce 2014 ve výši 3,6 % HDP a v roce 2015 ve výši 2,8 % HDP. Tyto hodnoty by podle aktualizované prognózy útvarů Komise z jara 2013 měly odpovídat zlepšení strukturálního salda ve výši 1,3 % HDP v roce 2013 a ve výši 0,8 % HDP v letech 2014 i 2015.

3) Francie by měla v plném rozsahu provést opatření již přijatá na rok 2013 (1½ % HDP). Měla by dále urychleně zpřesnit, přijmout a provést nezbytná konsolidační opatření na léta 2014 a 2015, tak aby dosáhla doporučeného zlepšení strukturálního salda, a současně v souladu s aktuálním záměrem pokročit v důkladném přezkumu výdajových kategorií ve všech dílčích sektorech vládních institucí, včetně výdajů v oblasti sociálního zabezpečení a výdajů na úrovni místních vládních institucí.

4) Ke snížení schodku by Francie měla využít všech neplánovaných zisků. Opatření k rozpočtové konsolidaci by měla zajistit trvalé a prorůstově orientované zlepšování strukturálního salda veřejných financí.

5) Rada stanoví lhůtu do 1. října 2013, v níž je Francie povinna přijmout účinná opatření a v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 podat podrobnou zprávu o konsolidační strategii, kterou plánuje za účelem dosažení uvedených cílů.

Francouzské orgány by dále měly posílit dlouhodobou udržitelnost důchodového systému tím, že dále upraví všechny relevantní parametry. Zejména by měla být do konce tohoto roku v souladu s aktuálním plánem přijata plánovaná reforma, která v systému nastolí do roku 2020 udržitelným způsobem rovnováhu a současně zamezí dalšímu nárůstu nákladů na pracovní sílu. V zájmu úspěchu fiskální konsolidační strategie bude navíc důležité podpořit fiskální konsolidaci komplexními strukturálními reformami v souladu s doporučeními Rady, jež byla Francii adresována v kontextu evropského semestru, a zejména s doporučeními v rámci postupu při makroekonomické nerovnováze.

Nad rámec zprávy uvedené v doporučení č. 5 by měly francouzské orgány podávat zprávu o pokroku při provádění těchto doporučení alespoň každých šest měsíců, jakož i v rámci samostatné kapitoly programů stability, dokud nebude dosaženo úplné nápravy nadměrného schodku.

Toto doporučení je určeno Francouzské republice.

V Bruselu dne

Za Radu

předseda

[1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6.

[2] Všechny dokumenty týkající se postupu o nadměrném schodku ve Francii jsou k dispozici na internetové stránce: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm