[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 24.6.2008

KOM(2008) 387 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Veřejné finance v HMU – 2008 ROLE KVALITY VEŘEJNÝCH FINANCÍ V RÁMCI ŘÍZENÍ EU {SEK008) 2092}

I. ÚVOD

Díky příznivým hospodářským podmínkám i snahám o konsolidaci a reformy došlo v EU a eurozóně k výraznému zlepšení stavu veřejných financí. Situace v jednotlivých zemích zůstává sice i nadále velmi rozdílná, avšak celkově jsou hodnoty schodku veřejných financí v EU a eurozóně (0,6 %, resp. 0,9 % HDP) nejnižší od počátku 70. let. Od zlepšování rozpočtové rovnováhy se odvíjí i pokračující zřetelné snižování míry zadlužení, která se v rámci celé EU již dostala pod 60 % HDP a v eurozóně se k této referenční hodnotě blíží.

I přes tento pokrok se členské státy potýkají s celou řadou problémů, takže ke spokojenosti s fiskálními politikami není příliš velký důvod. Zaprvé v mnoha členských státech především potenciální růst HDP nadále omezený, což je odrazem neúčinného využití zdrojů např. ze strany veřejného sektoru. Zároveň současná ekonomická situace vyznačující se silnými inflačními tlaky omezuje při provádění politiky manévrovací prostor. Zadruhé, postupné stárnutí populace bude komplikovat udržitelnost veřejných financí, pokud proces konsolidace nebude pokračovat a nebude doplněn o strukturální reformy, které snižují rozpočtové náklady s tím spojené. A zatřetí, vzhledem k stále větší světové konkurenci se vlády členských států EU dostávají pod tlak, aby snížily v průměru poměrně vysoké daňové, administrativní a regulační zatížení v Evropě a zlepšily poskytování veřejných služeb a statků, tedy aby zajistily požadované efektivnější nakládání s finančními prostředky.

Pro řešení těchto problémů je třeba komplexní přístup k fiskální politice, který zvýší kvalitu veřejných financí a podpoří dlouhodobý hospodářský růst. Je možné provádět politiku více zaměřenou na podporu růstu a zvýšení konkurenceschopnosti prostřednictvím opatření, jež pomohou zvýšit účinnost systému příjmů a výdajů. Takto široce pojatý přístup by při vytvoření nového fiskálního prostoru přímo přispěl k další fiskální konsolidaci a zmírnil rizika pro udržitelnost zadlužení. Zároveň mohou mít tato opatření nepřímý vliv na rozpočtová salda díky svému účinku na hospodářský růst a zaměstnanost.

Z hlediska hospodářského dohledu v EU znamená zaměření na kvalitu veřejných financí možnost lépe skloubit různé nástroje hospodářského řízení, jmenovitě Pakt o stabilitě a růstu (dále také „pakt“) a Lisabonskou strategii pro růst a zaměstnanost. Bylo by to odpovědí na požadavek formulovaný nejdříve ve zprávě Rady z března 2005 ohledně reformy paktu, ze které vycházely závěry Evropské rady a rady Ecofin týkající se některých aspektů kvality veřejných financí. Naposledy sdělení Komise s názvem Deset let HMU: úspěchy a problémy po prvních deseti letech Hospodářské a měnové unie [1] vyzývá v rámci finančního a hospodářského dohledu k hlubšímu a širšímu přístupu s větším zaměřením na kvalitu veřejných financí a její spojitost s růstem, což patří ke klíčovým prvkům hladkého fungování HMU. Tématy tohoto sdělení jsou oblasti veřejných financí, kde by zlepšení kvality mohlo vést k využití případné součinnosti v rámci hlavních nástrojů koordinace hospodářské politiky v EU.

II. Současný stav provádění finančního dohledu

Z téměř desetileté zkušenosti s fiskálním rámcem EU včetně nynějšího období fiskální konsolidace lze vyvodit řadu důležitých poznatků. S ohledem na vysoký stupeň nejistoty, kterým se vyznačují současné hospodářské výhledy, nabývají zmíněné poznatky na zvláštní důležitosti.

II.1 Poznatky z minulých let

Celkové vyznění zkušeností získaných zejména po provedení reformy paktu v roce 2005 je pozitivní.

Odrazující část paktu , jež se týká nápravy nadměrných schodků, jednoznačně splnila svoji úlohu i přes obavy, že reforma paktu z roku 2005 povede k rozvolnění pravidel. Překročení limitu schodku ve výši 3 % HDP v některé zemi i nadále vede k postupu při nadměrném schodku vůči ní. Na jaře roku 2006 se tak toto opatření týkalo dokonce dvanácti členských států. Doporučení a rozhodnutí Rady adresovaná zemím s nadměrným schodkem zpravidla obsahovala výzvy k ambiciózním fiskálním úpravám, které se svým rozsahem „starému“ paktu minimálně vyrovnaly. Lhůta, ve které mělo dojít k úpravám, byla případně prodloužena, což se jako nezbytné ukázalo pouze výjimečně. O dva a půl roku později se počet členských států, vůči nimž je veden postup při nadměrném schodku, blíží nule, jelikož zlepšování stavu veřejných financí bylo obecně v souladu s doporučeními Rady či toto doporučení překonávalo, což odráží nejen příznivé hospodářské podmínky v letech 2006 a 2007, ale i značné konsolidační úsilí.

Provádění preventivní části paktu , podle níž musí členské státy upravovat svůj rozpočet až do dosažení udržitelné fiskální pozice, se zlepšilo. Preventivní část vychází ze střednědobých rozpočtových plánů stanovených členskými státy v každoroční aktualizaci programů stability a konvergenčních programů, jež mají v rámci finančního dohledu EU klíčovou roli. Preventivní část paktu přispěla k tomu, že v roce 2007 bylo dosaženo nejlepších rozpočtových výsledků za několik desetiletí. Rozpočet v mnoha zemích je vyrovnaný nebo vykazuje přebytek. V několika zemích se však v plnění střednědobých rozpočtových cílů pokročilo jen málo. V obecnější rovině je třeba ke zkušenostem s preventivní částí paktu uvést několik poznámek[2]:

- Po určitou dobu neprováděly mnohé členské státy plně svou střednědobou rozpočtovou strategii. Většina fiskálních plánů sice předpokládala více či méně ambiciózní omezení veřejných výdajů kombinované se snížením daňové zátěže, nicméně ve dvou třetinách případů nebylo plánovaného zlepšení rozpočtového salda dosaženo a ve třech čtvrtinách případů došlo pro změnu k překročení cílové hodnoty pro veřejné výdaje. Kromě toho byly fiskální úpravy často odkládány, což vedlo k proměnlivosti střednědobých rozpočtových cílů a narušení jejich stabilizující funkce pro fiskální politiku.

- Objevila se však i řada faktorů, které se podepsaly na důslednějším dodržování střednědobých plánů a silnější fiskální pozici. Z analýzy Komise vyplývá, že země se zdravým fiskálním řízením a zejména s pevnými vnitrostátními fiskálními pravidly a střednědobými fiskálními rámci dosahují lepších rozpočtových výsledků a zpravidla plnily rozpočtové plány přesněji. Tato role fiskálního řízení byla v reformovaném paktu a následných závěrech Rady výslovně uznána. Mimoto fiskální úpravy kladoucí důraz na výdajové škrty (vyjma investic) měly vyhlídky na trvalejší charakter než ty, jež se soustředily na zvýšení příjmů.

- Nadále existuje všeobecně rozšířený, nicméně neopodstatněný názor, že strukturální reformy mohou být v rozporu s fiskální konsolidací. Například z pokroku učiněného v rámci Strategie pro růst a zaměstnanost je zjevné, že strukturální reformy mohou být nedílnou součástí úspěšné střednědobé fiskální konsolidace a podílet se tak na trvalejší fiskální nápravě. Přepracovaný pakt navíc umožňuje při posuzování pokroku v plnění střednědobých cílů zohlednit náklady, jimiž strukturální reformy – navzdory své prospěšnosti pro dlouhodobou udržitelnost – krátkodobě zatíží rozpočet.

II.2 Rizika pro krátkodobý výhled

V souvislosti s horšími krátkodobými hospodářskými vyhlídkami pro eurozónu a EU se v posouzení veřejných financí z roku 2007 a jejich vyhlídek na období 2008–2009 objevila řada rizik. Většina pozorovatelů se sice shoduje na tom, že evropské ekonomiky jsou poměrně dobře připraveny na to, aby odolaly následkům úvěrové krize a prudkému nárůstu cen surovin, zároveň však panuje shoda i v tom, že eurozóna ani EU jako celek nebudou imunní vůči hospodářskému zpomalení USA a inflačním tlakům. Tento názor potvrzují i snížené odhady hospodářského růstu EU na roky 2008 (2 %) a 2009 (1,9 %) v prognóze útvarů Komise z jara 2008. V důsledku toho se doporučuje obezřetnost ve dvou oblastech veřejných financí EU:

- Použití neočekávaných příjmů ke zvýšení veřejných výdajů či ke snížení daní může mít v následujících letech závažné důsledky. I když stále není vysvětleno, jaké konkrétní faktory nárůst daňových příjmů v letech 2006 a 2007 způsobily, ze zkušeností lze vyvozovat, že se z významné části jedná jen o krátkodobé příjmy. Konkrétně příznivé období růstu hodnoty aktiv a mohutného růstu zisků podniků, což v posledních dvou letech přispělo k mimořádným příjmům, již skončilo nebo se nyní chýlí ke konci. Následkem zpomalení růstu by zmenšení daňového podílu na HDP znamenalo napjatou rozpočtovou situaci v těch členských státech, které použily neočekávané příjmy na pokrytí neplánovaných výdajů a plánují jejich další růst. Omezily by tím rovněž jejich možnosti pro působení automatických stabilizátorů. Nedávná překročení plánovaných výdajů jsou v rozporu s politikou doporučovanou ve stanoviscích Rady k aktualizovaným programům stability a konvergenčním programům z roku 2006 a se závazky – zemí eurozóny – učiněnými na jaře 2007. Jde zejména o závazek „ plnit rozpočty na rok 2007 podle plánu, nepřekračovat plánované výdaje a používat neočekávané mimořádné příjmy ke snížení veřejného schodku a dluhu “.[3]

- Dále existuje riziko, že střednědobé perspektivy růstu byly nadhodnoceny, jelikož se zdá, že EU již dosáhla vrcholu hospodářského cyklu. Odhady mezery výstupu pro rok 2007 naznačují, že eurozóna i EU jako celek se pohybovaly pouze nepatrně nad svým potenciálem. S tím kontrastuje řada jiných ukazatelů hospodářského cyklu, jako jsou využití kapacit ve zpracovatelském průmyslu, podle kterých je produkt EU jednoznačně nad svým potenciálem (tj. v příznivé ekonomické situaci). Podobná situace byla pozorována na konci 90. let, kdy si tvůrci fiskální politiky neuvědomovali výjimečně příznivé období cyklu.

Celkově lze říci, že vzhledem k přetrvávajícím nedostatkům při dodržování střednědobých rozpočtových plánů a rizikům pro perspektivy veřejných financí je třeba pokračovat v dalším posilování rámce fiskálního dohledu EU, a to zejména tím, že se bude věnovat zvýšená pozornost kvalitě veřejných financí.

III. Kvalita veřejných financí jako nástroj ke zlepšení fiskálního a hospodářského dohledu

Pro větší zaměření na kvalitu veřejných financí v rámci rozpočtového a hospodářského dohledu hovoří jak zkušenosti z dřívějška, tak současná hospodářská rizika. Kvalitu veřejných financí lze chápat jako široký rámec s několika rovinami. Nízké schodky a malá míra zadlužení sice zůstávají v centru zájmu, ale záběr je mnohem širší: zahrnuje veškeré fiskální úpravy a instituce, jež přispívají k účinnému rozdělování zdrojů a napomáhají dodržovat makroekonomické cíle, zejména dlouhodobý hospodářský růst, a jež by usnadnily dosažení dalších cílů týkající se např. spravedlnosti a sociální soudržnosti. Tyto roviny kvality veřejných financí zahrnují strukturu a účinnost veřejných výdajů, strukturu a účinnost systému příjmů, fiskální řízení, velikost státního sektoru a takové politiky veřejných financí, které mají vliv na fungování trhů i na celkové podnikatelské prostředí.

Lepší kvalita veřejných financí se může podílet na řešení problémů EU týkajících se fiskální politiky dvěma navzájem se doplňujícími způsoby: i) přímo, a to zvýšením účinnosti výdajů a příjmů, např. lepším použitím veřejných zdrojů; ii) nepřímo, tj. snížením nákladů pro společnost a nápravou deformací, vylepšením dlouhodobých hospodářských vyhlídek a posílením schopnosti pružně reagovat na hospodářské otřesy. Níže následuje shrnutí transmisních kanálů v rámci různých rovin kvality veřejných financí a z toho důsledky pro politiku EU[4].

- Pokud jde o výdajový rámec, veřejné finance mohou přispět k ekonomickému růstu a udržitelnosti strukturou, účinností a účelností veřejných výdajů . Z teoretických i empirických výzkumů vyplývá, že pozitivní vliv na růst mají veřejné výdaje vynakládané na investice, přičemž se rovněž klade důraz na to, že fiskální konsolidace založená na snížení investic může způsobit v dlouhodobém horizontu problémy, jak bylo v určitém období zaznamenáno několika členských státech. Pozitivní dopad na růst mají hlavně veřejné investice do lidského kapitálu (investice do školství a zdravotnictví), na technický pokrok (investice do výzkumu a vývoje) a na veřejnou infrastrukturu. Jde o klíčové oblasti evropské regionální politiky a politiky soudržnosti. Zkušenost ovšem ukazuje, že spojitost mezi objemem výdajů v těchto oblastech a hospodářským růstem nemusí existovat automaticky. Záleží také na schopnosti dosáhnout plánovaných výsledků (např. zvýšení úrovně dosaženého vzdělání, více soukromých investic do výzkumu a vývoje) a řešit existující nedostatky na trhu bez toho, aby vznikly deformace nové. V této souvislosti se jako dobrý nástroj jeví dodržování pravidel pro státní podporu. Empirické odhady účinnosti veřejných výdajů na vzdělání a zdravotnictví vykazují v současné době mezi členskými státy velké rozdíly s tím, existuje dostatečný prostor pro hospodárnější nakládání s veřejnými zdroji nebo zlepšení výsledků. Díky první možnosti by vznikl nezbytný fiskální prostor pro jiné potřeby, týkající se např. stárnutí populace nebo snížení daní. Druhá možnost by mohla přispět k růstu prostřednictvím vyšší produktivity práce.

- Struktura a účinnost systému příjmů může být rovněž faktorem pro dlouhodobý růst, zejména při zvýšené konkurenci pro pohyblivý základ daní a výrobní faktory, jež znamenají i zvýšený tlak na veřejné politiky. Struktura daní ovlivňuje růstový potenciál svými dopady na nabídku a poptávku ohledně pracovní síly, investiční pobídky, ochotu nést rizika a tvorbu lidského kapitálu. Náprava deformací snižováním celkové daňové zátěže je sice vždy žádoucí, měly by ji ale doprovázet reformy na výdajové stránce. Další důležitou politickou možností je tudíž upravit strukturu daní tak, aby byla příjmově neutrální. Např. zmenšení daňového zatížení práce pomocí přenesení zátěže na širší daňový základ, např. DPH, by mohlo mít pozitivní účinek na zaměstnanost a růst. V modelových simulacích útvarů Komise pro eurozónu se předpokládá, že díky přenesení daňového zatížení ve výši 1 % HDP ze zdanění práce na zdanění spotřeby se dlouhodobě zvýší reálný růst o zhruba 0,2 % a zaměstnanost o přibližně 0,25 %. Na tyto dopady mají velký vliv institucionální a strukturální faktory, jako je valorizace transferových plateb a reakce mezd. Spolu s rozšiřováním daňového základu a snižováním daní by měly být provedeny daňové reformy zaměřené na zvýšení účinnosti. Tím se daňové soustavy zjednoduší a zprůhlední a lépe se propojí se systémem dávek. V důsledku přenesení daňového zatížení ze zdanění práce na zdanění spotřeby se obvykle zvětší rozdíl v příjmech mezi zaměstnanými lidmi a ekonomicky neaktivním obyvatelstvem. Z hlediska přerozdělování a spravedlnosti je třeba tyto následky řádně řešit.

- Dobré fiskální řízení může zdokonalit všechny roviny veřejných financí. Vedle výše uvedené a zdůrazněné role, jež hrají vnitrostátní fiskální pravidla a střednědobé rozpočtové rámce při plnění rozpočtu, může fiskální řízení přispět ke zvýšení účinnosti výdajů, lepšímu zacílení veřejných výdajů a reformám veřejných financí. Většina členských států tyto příležitosti vnímá a dává dohromady informace o účinnosti veřejných výdajů s cílem klást při správě veřejných zdrojů menší důraz na vstupy a více se zaměřit na výsledky. Provedení v praxi je nicméně velmi složité a pokroky se v jednotlivých zemích značně liší. Na druhou stranu časté odchylky od konvergenčních programů a programů stability ukazují, že je v rámci rozpočtové politiky členských států stále co zlepšovat. Vytvoření pevnějšího střednědobého rozpočtového rámce nabízí možnost, jak překonat politickoekonomické faktory v rámci formulování a provádění fiskální politiky. Tím by se přispělo k rozšíření rozsahu diskusí z celkových výdajů o další aspekty, jako je např. přidělování finančních prostředků (mj. na opatření podporující růst) a struktura a účinnost systému příjmů. Silné fiskální řízení tedy jednak pomáhá udržet pod kontrolou celkový schodek veřejných financí, jednak je i podpůrným rámcem pro rozsáhlý program reforem v jiných oblastech kvality veřejných financí, jelikož svou podstatou ovlivňuje výsledky z hlediska účinnosti a velikosti státního sektoru.

- Velikost státního sektoru bývá pro hospodářský růst důležitým faktorem, jelikož je úzce spojena s jinými rovinami kvality veřejných financí. Když jsou veřejné finance v dobrém stavu, poměrně velký veřejný sektor a uspokojivý hospodářský růst se nemusí nijak navzájem vylučovat. Z celé řady empirických studií včetně předběžné analýzy útvarů Komise však vyplývá, že veřejný sektor může stát pro ekonomiku těžkým břemenem, pokud se vyznačuje vysokým daňovým zatížením, vysokou veřejnou spotřebou a neefektivním nakládáním s penězi a správou. Problémy jsou umocněny velkými schodky a dluhy.

- Prostřednictvím rozpočtových i mimorozpočtových položek mohou mít veřejné finance dopad na fungování trhů a na podnikatelské prostředí. Kromě výše zmíněných rolí, které hrají účinné veřejné výdaje a systémy příjmů, jsou veřejné finance důležité i z hlediska jejich dopadu na stanovování mezd (jde např. o mzdy ve veřejném sektoru), účast na trhu práce a mobilitu (např. systémy dávek) a v obecnější rovině i na podnikatelské prostředí (např. zajištěním dobře fungujícího soudního systému a veřejné infrastruktury). Nicméně veřejné finance jsou samozřejmě pouze jedním článkem v zajišťování bezproblémového fungování trhu práce, zboží a služeb, a proto je třeba, aby byly doplněny účinným regulačním a právním rámcem. Z předběžné analýzy útvarů Komise vyplývá, že v ekonomikách s nižší regulační zátěží nejvíce k růstu HDP přispívá celková produktivita a kvalifikovaná pracovní síla. V posledních dvou desetiletích hrály tyto dvě složky střídavě v růstu EU hlavní roli, a přispěly tak k udržitelnosti veřejných financí.

Skloubení všech prvků kvality veřejných financí by umožnilo využití případné součinnosti v rámci hlavních nástrojů koordinace hospodářské politiky EU, zejména Paktu o stabilitě a růstu a strategie pro růst a zaměstnanost. Ať už je to výslovně stanoveno či nikoliv, kvalita veřejných financí hraje důležitou roli při provádění obou mechanismů. V rámci reformovaného paktu je kvalita veřejných financí brána jako prvek, kterému je třeba v programech stability a konvergenčních programech věnovat náležitou pozornost. Nedostatečný pokrok v této oblasti je považován za slabou stránku při provádění preventivní složky. Pokud jde o strategii pro růst a zaměstnanost, je kvalita veřejných financí sice výslovně jmenována jako jeden z integrovaných hlavních směrů, které mají členské státy dodržovat ve svých reformních programech, ale ucelený přehled o pokroku v této oblasti zatím vypracován nebyl[5]. Z toho vyplývá, že systematičtější a ucelenější zaměření na kvalitu veřejných financí může přispět k dosažení cílů paktu o stabilitě a růstu a Lisabonské strategie: udržitelnosti veřejných financí a hospodářského růstu.

IV. Větší zaměření na kvalitu veřejných financí ve fiskálním řízení EU

S ohledem na potřebu zajistit udržitelnost veřejných financí, dlouhodobý hospodářský růst a hladké fungování HMU lze vymezit čtyři oblasti pro opatření k většímu zaměření na kvalitu veřejných financí v rámci fiskálního dohledu EU, a umožnit tak rovněž užší propojení se strategií pro růst a zaměstnanost. Tyto oblasti vycházejí ze zásad formulovaných ve sdělení „10 let HMU“ z května 2008.

IV.1 Měření kvality veřejných financí: systematičtější předkládání zpráv ze strany členských států a vytvoření souboru ukazatelů

Podobně jako v rámci „tradiční“ části paktu o stabilitě a růstu vyžaduje analýza kvality veřejných financí členských států solidní a spolehlivý soubor informací a ukazatelů. Ve svých každoročně aktualizovaných programech stability a konvergenčních programech mají členské státy představit nejen plánovaný vývoj hlavních proměnných fiskální politiky, nýbrž i údaje o celé řadě prvků týkajících se kvality veřejných financí, např. o daňových reformách, iniciativách k lepšímu nakládání s veřejnými penězi a změnách ve vnitrostátním fiskální řízení. Při hodnocení současné praxe na základě programů stability a konvergenčních programů z let 2006/07 a 2007/08 však vyšly najevo značné rozdíly mezi členskými státy EU a podstatné odchylky od formálních ustanovení[6], jež požadavky týkající se předkládání zpráv upravují. Tato skutečnost ztížila sběr a zjišťování srovnatelných údajů o kvalitě veřejných financí v jednotlivých členských státech.

K posouzení kvality veřejných financí přispěje:

- v rámci programů stability a konvergenčních programů: systematičtější a komplexnější informování o záležitostech týkajících se kvality veřejných financí, poskytování informací o strukturálních reformách, zvláště pokud jde o restrukturalizaci veřejných výdajů a daňové reformy;

- v rámci společného pracovního programu Komise a Výboru pro hospodářskou politiku: vytvoření souboru ukazatelů, jež budou zahrnovat různé roviny veřejných financí v členských státech EU, a rozvíjení systematičtějšího přístupu zaměřeného na posuzování účinnosti a různých kategorií veřejných výdajů a na lepší pochopení faktorů účinnosti.

IV.2 Větší důraz na účinnost a účelnost veřejných výdajů

Význam účinnosti a účelnosti veřejných výdajů souvisí s pojetím kvality veřejných financí jako faktoru, jež může současně přispívat jak k udržitelnosti veřejných financí, tak i k hospodářskému růstu. Potvrzují to i empirické údaje, z nichž jasně vyplývá, že zatímco souvislost mezi veřejnými výdaji a růstem není jednoznačná, vztah mezi výsledky veřejných výdajů (např. do školství a zdravotnictví) a výkonem hospodářství už je patrnější. Jedním ze způsobů, jak zvýšit účinnost a účelnost výdajů, je stanovit nebo zdokonalit institucionální mechanismy, aby byla vytvořena silnější vazba mezi politickými prioritami a rozdělováním zdrojů a mezi zdroji a výsledky.

Pro určování priorit mají význam pravidelná hodnocení rozpočtu zahrnující i analýzu účinnosti. V obecnější rovině je důležité, aby se členské státy odklonily od postupů založených čistě na vstupech směrem k postupům, jež přihlížejí i k informacím o výkonnosti.

IV.3. Účinnější systémy veřejných příjmů

Veřejné příjmy jsou více než jen rozpočtovým protějškem výdajů, jelikož jejich struktura a výše mají vliv na výkonnost ekonomiky, rozdělení příjmů a hospodářský růst. Po přezkoumání současné struktury systémů příjmů a hlavních problémů daňového systému, zejména velkého daňového zatížení práce a následků zvýšené hospodářské integrace, se jasně ukázalo, že existuje prostor pro přenesení daňové zátěže ze zdanění práce na jiné daňové základy s tím, že tyto základy musí být široké a stabilní.

Konkrétně lze na základě posouzení možnosti přenesení daňové zátěže z práce na spotřebu dospět k těmto závěrům: i) posun od zdanění práce směrem ke zdanění spotřeby může mít pozitivní, avšak omezené účinky na zaměstnanost a růst. Tyto účinky jsou způsobeny rozšířením daňového základu, což umožňuje snížit sazby daní, a tak i zmírnit deformace. ii) Rozsah pozitivních účinků do značné míry závisí na úpravě výše dávek. iii) Koordinovaný přístup v eurozóně by měl pozitivnější dopad na zaměstnanost a růst než opatření týkající se přesunu daňového zatížení, jež by jednostranně přijímaly jednotlivé, velké i malé, členské státy eurozóny. iv) Je třeba řešit případné negativní dopady v záležitostech týkajících se spravedlnosti a mezigeneračního rozdělení. v) Při přenesení zdanění z práce na spotřebu by měla být věnována pozornost jeho načasování a možnému dopadu na inflaci, a to i ve vztahu k fázi cyklu, ve kterém se hospodářství nachází.

Z výše uvedeného vyplývá, že daňové reformy by měly i nadále být navrhovány tak, aby podporovaly růst a minimalizovaly deformace a zároveň se podílely i na řešení otázek rozdělování. Tohoto lze dosáhnout pomocí jednoduchých pravidel a širokých daňových základů, přičemž se předejde mezerám v zákoně, neúčinným daňovým výdajům, zvláštním daňovým režimům a zbytečným výjimkám. Snížení vysoké daňové zátěže práce jejím přesunutím na jiné daňové základy včetně spotřeby sice může být prvkem této strategie, ale pro vlády je to jen omezená možnost, jak reagovat na krátkodobé otřesy specifické pro daný stát nebo dlouhodobě zlepšit strukturální podmínky pro zvýšení zaměstnanosti a růstu v Evropě. Je třeba, aby se komplexní strategie oživení evropských ekonomik zahrnující i modernizaci sociálních modelů zakládala na komplexním přístupu, rozsáhlém souboru politických nástrojů a rozhodném provádění strukturálních reforem, jak uvádí strategie pro růst a zaměstnanost.

IV.4 Pravidelné hodnocení kvality veřejných financí

Většího zaměření na kvalitu veřejných financí rámci fiskálního dohledu EU i zvětšení jejího významu pro strategii pro růst a zaměstnanost by mohlo být dosaženo pomocí pravidelného hodnocení kvality veřejných financí v členských státech. Hodnocení by bylo založeno na informacích v programech stability a konvergenčních programech a souboru ukazatelů kvality veřejných financí. Hodnocení by mohlo dále obsahovat i analýzy vybraných témat týkající se jednotlivých zemí. Na základě prověřené metody spolupráce by hodnocení mohly společně provádět Výbor pro hospodářskou politiku a Komise.

* * *

Toto sdělení vychází z reformy paktu v roce 2005 a přichází s návrhy, jak zvětšit zaměření na kvalitu veřejných financí v rámci dohledu nad vnitrostátními rozpočtovými politikami. Návrhy se zaměřují na to, jakým způsobem vlády formulují, provádějí a posuzují své střednědobé rozpočtové strategie, i na to, jak lze v zájmu dosažení udržitelnosti rozpočtové politiky zvýšit účinnost preventivní části Paktu o stabilitě a růstu a zároveň přispívat k vyššímu růstu, zaměstnanosti a lepšímu fungování HMU. Pokrok dosažený členskými státy na základě těchto návrhů může vést ke zvýšení účinnosti koordinace hospodářské politiky EU díky tomu, že přispěje k využití případné součinnosti jejích hlavních nástrojů.

[1] KOM(2008) 238 v konečném znění, 7.5.2008.

[2] Rozbory k těmto závěrům byly představeny v rámci zpráv Evropské komise z let 2006 a 2007 Veřejné finance v HMU .

[3] Jarní debata Euroskupiny o zaměření rozpočtové politiky: Zaměření rozpočtové politiky v členských státech eurozóny, 20. dubna 2007.

[4] Pro podrobnější rozbor viz zprávu Veřejné finance v HMU – 2008.

[5] Integrovaný hlavní směr č. 3 Lisabonské strategie: „Podporovat efektivní rozdělování zdrojů zaměřené na růst a zaměstnanost: Aniž jsou dotčeny hlavní směry hospodářské stability a udržitelnosti, měly by členské státy pozměnit strukturu veřejných výdajů směrem ke kategoriím podporujícím růst v souladu s Lisabonskou strategií, přizpůsobit daňové systémy v zájmu posílení růstového potenciálu, zajistit, aby byly zavedeny mechanismy pro hodnocení vztahů mezi veřejnými výdaji a dosahováním cílů politik, a zajistit celkovou soudržnost souborů reformních opatření.“

[6] Plný název kodexu chování zní: „Upřesnění provádění Paktu stability a růstu a pokyny k formě a obsahu programů stability a konvergenčních programů“. Byl schválen Radou v září 2005.