EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 24.1.2017 COM(2017) 28 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ O ÚČINNOSTI SMĚRNICE 89/665/EHS A SMĚRNICE 92/13/EHS VE ZNĚNÍ SMĚRNICE 2007/66/ES, POKUD JDE O PŘEZKUMNÁ ŘÍZENÍ V OBLASTI ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK {SWD(2017) 13 final}



1.Obecné souvislosti Směrnice o zadávání veřejných zakázek upravují zadávací řízení a omezené aspekty plnění veřejných zakázek a koncesí s hodnotou přesahující určité finanční limity. Odhadovaná hodnota zadávacích řízení, která byla v roce 2014 zveřejněna v databázi veřejných zakázek „Tenders Electronic Daily“ (TED), činila 421,31 miliardy EUR, což představuje 3,32 % HDP EU . Otevřené a náležitě regulované trhy veřejných zakázek přispívají k účinnějšímu využívání veřejných prostředků a k zvyšování kvality veřejných nákupů. Zkušenosti získané při uplatňování směrnic o zadávání veřejných zakázek ukazují, že k tomu, aby bylo plně dosaženo jejich cílů, musí být hospodářské subjekty schopny prosazovat práva přiznaná těmito směrnicemi kdekoli v EU. Směrnice o prostředcích nápravy (směrnice 89/665/EHS a 92/13/EHS ve znění směrnice 2007/66/ES ) byly proto přijaty jako doprovodná opatření. Tyto směrnice mají zajistit, aby na základě minimálních norem EU v oblasti přezkumu měly hospodářské subjekty kdekoli v EU přístup k rychlým a účinným řízením za účelem zjednání nápravy, pakliže se domnívají, že veřejné zakázky byly uděleny v rozporu se směrnicemi o zadávání veřejných zakázek. Směrnice o prostředcích nápravy jsou proto nezbytnou součástí oblasti zadávání veřejných zakázek a v právu EU představují jedinečný příklad zajištění plného účinku práv EU na vnitrostátní úrovni. Směrnice o prostředcích nápravy umožňují zahájit řízení před podpisem smlouvy (prostředky nápravy před uzavřením smlouvy) i posléze (prostředky nápravy po uzavření smlouvy). K prostředkům nápravy před uzavřením smlouvy patří právo na předběžná opatření, povinná odkladná lhůta mezi rozhodnutím o zadání zakázky a uzavřením smlouvy a požadavek na pozastavení zadávacího řízení během přezkoumávání opravného prostředku s cílem zabránit zadání veřejné zakázky. Účelem prostředků nápravy po uzavření smlouvy je prohlášení existující smlouvy za neúčinnou a/nebo poskytnutí kompenzace (zejména náhrady škody) dotčeným stranám poté, co byla dotyčná smlouva podepsána. K dalším klíčovým prvkům směrnic o prostředcích nápravy patří rovněž automatické informování uchazečů o tom, proč neuspěli, režim lhůt pro zahájení řízení a alternativní sankce (zkrácení doby trvání zakázky nebo uložení pokut), není-li neúčinnost vhodná. Směrnice o prostředcích nápravy stanoví, že Komise přezkoumá jejich uplatňování a podá Evropskému parlamentu a Radě zprávy o jejich účinnosti, zejména co se týká alternativních sankcí a lhůt stanovených ve směrnici 2007/66/ES. V roce 2013 bylo mimoto rozhodnuto, že tyto směrnice budou vyhodnoceny v rámci Programu Komise pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT). Předložením této zprávy Parlamentu a Radě je splněna právní povinnost podat Parlamentu a Radě zprávu a oznámit výsledky hodnocení programu REFIT. Další údaje o provedeném hodnocení obsahuje pracovní dokument útvarů Komise, který je připojen k této zprávě. Za účelem vyhotovení této zprávy byly použity tyto zdroje informací: •studie „Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts“, •otevřená veřejná on-line konzultace, která měla shromáždit důkazy o fungování a přidané hodnotě směrnic o prostředcích nápravy, •konzultace s členskými státy, •řada cílených konzultací s experty a aplikujícími odborníky, kteří se zabývají soudními spory v oblasti zadávání veřejných zakázek, a •přezkum vnitrostátních právních předpisů a judikatury. Kromě vyhodnocení směrnic s ohledem na výsledky politik se hodnocení v rámci programu REFIT zaměřuje konkrétně na to, zda směrnice o prostředcích nápravy plní svůj účel, snižují související náklady a zátěž na minimum a zajišťují co nejvyšší potenciál k zjednodušení. V současnosti neexistuje celounijní systém monitorování a hodnocení prostředků nápravy v členských státech. Údaje o řízení o opravných prostředcích v oblasti veřejných zakázek překračujících finanční limity, která byla zahájena v jednotlivých členských státech, nejsou shromažďovány strukturovaným, soudržným a systematickým způsobem, který by umožnil analyzovat dosažené výsledky automaticky a snadno srovnatelným způsobem. Z tohoto důvodu jsou náležité měření či odhad dopadů směrnic o prostředcích nápravy obtížné a vyžadují dodatečná opatření (např. jednorázový sběr údajů a manuální analýzu, jak tomu bylo v případě tohoto hodnocení). 2.Provedení ze strany členských států Směrnice o prostředcích nápravy byly všemi členskými státy plně provedeny ve vnitrostátním právu. S ohledem na pozměňující směrnici 2007/66/ES však byly při provedení ve vnitrostátním právu zjištěny významné a značné prodlevy (podrobnosti viz příloha 5 pracovního dokumentu útvarů Komise). Vzhledem k minimální harmonizaci zajištěné směrnicemi o prostředcích nápravy přijaly členské státy vnitrostátní pravidla, jejichž oblast působnosti a povaha se liší, a to s přihlédnutím k příslušným právním tradicím. V jednotlivých členských státech byly proto zřízeny rozmanité orgány příslušné k přezkumnému řízení. Ve 14 členských státech existuje správní orgán příslušný k přezkumnému řízení v oblasti zadávání veřejných zakázek, a to specializovaný, či nespecializovaný. V ostatních členských státech odpovídá za přezkum zadávacích řízení soudní orgán příslušný k přezkumnému řízení. Všechny členské státy vyžadují, aby bylo přezkumné řízení dostupné každé osobě, která má nebo měla zájem určitou zakázku získat a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda. Některé členské státy rovněž stanoví, že přezkumné řízení mohou zahájit i sdružení nebo subjekty, které nepůsobí jako hospodářské subjekty. To může zahrnovat profesní sdružení nebo orgán pro hospodářskou soutěž.

Ve všech členských státech existují rovněž předpisy týkající se tří povinných druhů prostředků nápravy (předběžná opatření, rozhodnutí o zrušení a náhrada škody), jejich přístup se však značně liší v závislosti na právních tradicích. Všechny členské státy vyžadují automatické informování uchazečů v době přijetí rozhodnutí o zadání zakázky o tom, proč nebyli úspěšní. Všechny členské státy uplatňují minimální odkladnou lhůtu, jak se vyžaduje ve směrnicích o prostředcích nápravy. V řadě případů byla stanovena delší odkladná lhůta, než je minimální odkladná lhůta uvedená v těchto směrnicích. Všechny členské státy stanoví neúčinnost, pokud veřejný zadavatel / zadavatel zadá zakázku bez předchozího uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení v databázi TED, není-li to podle směrnic o zadávání veřejných zakázek přípustné. Většina členských států provedla ve vnitrostátním právu ustanovení o oznámení o dobrovolné průhlednosti ex ante, která veřejným zadavatelům / zadavatelům umožňují předejít sankci ve formě neúčinnosti. Na základě informací dostupných v databázi TED je využívání tohoto oznámení od roku 2010 poměrně stálé a každý rok je uveřejněno přibližně 10 000 oznámení. Ve většině členských států sledují lhůty pro zahájení řízení s ohledem na prostředky nápravy před uzavřením smlouvy strukturu směrnic o prostředcích nápravy, a stanoví tudíž lhůty, které odrážejí minimální odkladnou lhůtu. V některých případech je stanovena delší lhůta. Řada členských států sleduje přesně strukturu směrnic o prostředcích nápravy ve vztahu ke lhůtám pro uplatnění neúčinnosti. Ostatní členské státy nestanoví, že 30denní lhůta začíná běžet od uveřejnění i od oznámení rozhodnutí o zadání zakázky. V případě neuveřejnění či neoznámení všechny členské státy každopádně stanoví šestiměsíční lhůtu s účinností ode dne následujícího po dni uzavření smlouvy. V některých členských státech lze požadovat pozastavení zadávacího řízení po dobu, dokud není vydáno rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí vydanému v prvním stupni, či dokonce po delší dobu. V naprosté většině členských států může soud nebo orgán příslušný k přezkumnému řízení ukončit pozastavení dříve. V případě alternativních sankcí provedla většina členských států ve vnitrostátním právu ustanovení o pokutách a/nebo zkrácení doby trvání zakázky. Tyto sankce se však využívají pouze ojediněle, jelikož se považují za nejméně účinný prostředek nápravy. Členské státy se zejména domnívají, že pokuty představují pouhý přesun finančních prostředků. 3.Účinnost, efektivnost a relevance směrnic o prostředcích nápravy, jejich soudržnost s ostatními politikami a přidaná hodnota EU Komise vyhodnotila výsledky směrnic o prostředcích nápravy. Za tímto účelem použila konkrétní hodnotící kritéria, která zahrnují: i) účinnost; ii) efektivnost; iii) relevanci; iv) soudržnost s ostatními politikami a v) přidanou hodnotu EU. Podrobné důkazy pro příslušná zjištění jsou uvedeny v pracovním dokumentu útvarů Komise, který je připojen k této zprávě. Na tomto základě byly vyvozeny následující závěry. (I)Pokud jde o účinnost, směrnice o prostředcích nápravy obecně plní své cíle spočívající v zaručení větší transparentnosti a zákazu diskriminace, možnosti rychlého přijetí účinných opatření v případě údajného porušení směrnic o zadávání veřejných zakázek a poskytnutí jistoty hospodářským subjektům, že se všemi nabídkami bude zacházeno stejně. Další důkazy o účinnosti směrnic poskytly dostupné údaje o skutečném využívání ustanovení. Obecně jsou prostředky nápravy stanovené ve směrnicích ve většině členských států často používány. V období 2009–2012 bylo v členských státech vydáno přibližně 50 000 rozhodnutí v prvním stupni. K nejčastěji požadovaným druhům nápravy patří rozhodnutí o zrušení, za nímž s odstupem následují předběžná opatření a odstranění diskriminačních specifikací. Co se týká názorů zúčastněných stran, naprostá většina respondentů, kteří se zúčastnili veřejné konzultace útvarů Komise, se domnívala, že směrnice o prostředcích nápravy mají na postup při zadávání veřejných zakázek pozitivní dopad. Usuzovalo se, že tento postup je transparentnější (80,59 %), spravedlivější (79,42 %) a otevřenější a dostupnější (77,65 %) a že poskytuje větší pobídku k dodržování hmotněprávních pravidel týkajících se zadávání veřejných zakázek (81,77 %). Jak potvrdily všechny zúčastněné strany, směrnice 2007/66/ES podstatně zvýšila účinnost prostředků nápravy před uzavřením smlouvy tím, že zavedla minimální odkladnou lhůtu mezi oznámením rozhodnutí o zadání zakázky a podpisem smlouvy. Některé vnitrostátní systémy vyžadují, aby právní ochranu v zadávacích řízeních zajišťovaly v prvním stupni spíše správní orgány příslušné k přezkumnému řízení než běžné soudy. Toto je obecně účinnější. To potvrzuje velká většina respondentů ve veřejné konzultaci (74,7 %), kteří se domnívali, že řízení u běžných soudů obvykle trvají déle a vedou k nižším standardům rozhodování než v případě řízení u specializovaných správních orgánů příslušných k přezkumnému řízení. Ve většině případů se nezdá, že by náklady na přezkumná řízení, které se sice mezi jednotlivými členskými státy liší, měly rozhodující odrazující účinek, pokud jde o přístup k prostředkům nápravy. Směrnice o prostředcích nápravy jsou navíc rovněž náležitě vyvážené, pokud jde o zohlednění zájmů všech dotčených stran. Konkrétně 57,06 % respondentů ve veřejné konzultaci se domnívalo, že směrnice rovnoměrně vyvažují zájem hospodářských subjektů o zajištění účinnosti práva v oblasti zadávání veřejných zakázek a zájem veřejných zadavatelů na omezení bezdůvodných žalob. Směrnice o prostředcích nápravy jsou účinné rovněž jako prvek odrazující od chování při zadávání veřejných zakázek, které není v souladu s právními předpisy. Směrnice o prostředcích nápravy vyžadují, aby Komise věnovala zvláštní pozornost účinnosti alternativních sankcí a lhůt. Hodnocení ukázalo, že alternativní sankce jsou v členských státech využívány jen ojediněle a že je respondenti ve veřejné on-line konzultaci (kterou uskutečnily útvary Komise) a některé členské státy pokládají za nejméně důležitý prostředek nápravy. Byly však vysloveny názory, že všechny prostředky nápravy stanovené ve směrnicích o prostředcích nápravy přispívají k odrazujícímu účinku a stanoví komplexní a účinný systém pro ukládání sankcí v případě nesrovnalostí při zadávání veřejných zakázek. Co se týká lhůt, v rámci hodnocení nebyly získány žádné konkrétní důkazy, které by prokazovaly, že lhůty sledující strukturu směrnic o prostředcích nápravy jsou příliš dlouhé či způsobují v zadávacím řízení zbytečné prodlevy nebo jsou příliš krátké, a tudíž neumožňují hospodářským subjektům prosazovat jejich práva.

Hodnocení ukázalo, že by některé aspekty směrnic o prostředcích nápravy bylo možno objasnit. Obdržené příspěvky toto potvrdily. To se vztahuje například na záležitosti, jako je vzájemný vztah mezi směrnicemi o prostředcích nápravy a novým legislativním balíčkem v oblasti zadávání veřejných zakázek a vypracování kritérií, která se mají uplatňovat při rušení automatického pozastavení uzavření smlouvy po podání žaloby. Hodnocení rovněž umožnilo určit problémy, které přetrvávají na vnitrostátní úrovni. Různé zúčastněné strany v rámci veřejné konzultace zejména potvrdily, že zjištěné problémy mají příčinu ve vnitrostátních právních předpisech jdoucích nad rámec směrnic o prostředcích nápravy, nebo ve vnitrostátních postupech, a nikoli v samotných směrnicích o prostředcích nápravy. Komise rovněž připouští, že ve většině členských států nejsou informace o vnitrostátních systémech opravných prostředků shromažďovány strukturovaným způsobem, což analýzu výsledků směrnic mimořádně ztěžuje. Tyto informace se mimoto jen ojediněle používají pro účely tvorby politik (například určení potřebných zdrojů nebo neoprávněných stížností; soulad rozhodnutí na základě účinných vyhledávacích nástrojů; určení veřejných zadavatelů / zadavatelů, na něž jsou nejčastěji podávány úspěšné stížnosti; a určení aspektů zadávacích řízení, s ohledem na něž jsou úspěšně podávány opravné prostředky). (II)Pokud jde o efektivnost, směrnice o prostředcích nápravy zajišťují celkové přínosy v souladu se zamýšlenými dopady, a to přímé i nepřímé. Existují jednoznačné signály, že přínosy, jichž je dosaženo prostřednictvím směrnic, převažují nad jejich náklady. Náklady veřejných zadavatelů a dodavatelů spojené se zahájením přezkumného řízení či obhajobou v rámci tohoto řízení (včetně přímých a nepřímých nákladů) se v EU značně liší a obvykle představují 0,4 %–0,6 % hodnoty zakázky. Tyto náklady by se však nesnížily na nulu, pokud by byly směrnice o prostředcích nápravy zrušeny. Naopak, mohly by být ještě vyšší kvůli vnitrostátním rozdílům v pravidlech týkajících se přezkumu a nápravy a kvůli nedostatečné harmonizaci na úrovni EU, což by pro uchazeče i ostatní subjekty znamenalo obtížnější situaci. Přínosy jsou významné, pokud jde o řádné finanční řízení, poměr mezi nejlepší cenou a kvalitou a odrazující účinek, zejména vezme-li se v úvahu hodnota výzev k podání nabídky zveřejněných v databázi TED. V rámci hodnocení právních předpisů EU v oblasti zadávání veřejných zakázek v roce 2011 se obecně odhadovalo, že se úspory ve výši 5 %, jichž bylo dosaženo u veřejných zakázek v hodnotě 420 miliard EUR, které byly zveřejněny na úrovni EU, promítnou do úspor či vyšších veřejných investic v hodnotě přesahující 20 miliard EUR ročně. Účinné uplatňování směrnic o prostředcích nápravy může proto zajistit vyšší pravděpodobnost dosažení těchto odhadovaných úspor plynoucích ze směrnic o zadávání veřejných zakázek. Při hodnocení nebyla s ohledem na fungování směrnic o prostředcích nápravy zjištěna administrativní zátěž, která by se považovala za zbytečnou. (III)Co se týká relevance, cíle směrnic o prostředcích nápravy jsou stále relevantní. Hodnocení ukázalo, že mnoho ustanovení směrnic je ze strany dodavatelů, veřejných zadavatelů a právníků považováno za relevantní. Na základě odpovědí na veřejnou konzultaci se zdá, že nejdůležitějším ustanovením je odkladná lhůta (65 % respondentů), za níž následuje pozastavení zadávacího řízení, pokud bylo zahájeno přezkumné řízení (62 %), a automatické informování uchazečů (58 %). Ačkoliv se má za to, že určitá ustanovení mají menší praktický význam, přispívají přesto k odrazujícímu účinku směrnic o prostředcích nápravy. Jiným ukazatelem relevance směrnic o prostředcích nápravy je skutečné využívání postupů, které jsou v nich stanoveny. Ve většině členských států jsou obecně prostředky nápravy stanovené ve směrnicích často používány. V období 2009–2012 bylo v členských státech vydáno přibližně 50 000 rozhodnutí v prvním stupni. K nejčastěji požadovaným druhům nápravy patří rozhodnutí o zrušení, za nímž s odstupem následují předběžná opatření a odstranění diskriminačních specifikací. (IV)Směrnice o prostředcích nápravy jsou soudržné s ostatními politikami EU. Jak potvrdil Soudní dvůr EU, právo na účinnou právní ochranu představuje obecnou zásadu práva EU. Směrnice o prostředcích nápravy jsou v souladu s právy a obecnými zásadami stanovenými v primárním právu EU, pokud jde o základní práva. Jsou těžištěm právních předpisů v oblasti zadávání veřejných zakázek, jelikož uchazečům umožňují prosazovat jejich hmotná práva. Bylo zjištěno, že jsou obecně v souladu s novým legislativním balíčkem v oblasti zadávání veřejných zakázek z roku 2014, zejména co se týká zahrnutí koncesí, na něž se vztahuje směrnice 2014/23/EU. Jak však již bylo zmíněno, vzájemný vztah mezi těmito směrnicemi a novým legislativním balíčkem v oblasti zadávání veřejných zakázek by bylo možno blíže objasnit. Zvýšením účinnosti vnitrostátních přezkumných řízení, zejména řízení, která se zabývají protiprávním přímým zadáním veřejných zakázek, hrají směrnice o prostředcích nápravy důležitou úlohu i při účinném řešení případů porušení směrnic o zadávání veřejných zakázek, což může zahrnovat i nesrovnalosti s trestněprávními následky. V rámci hodnocení nebyly zjištěny možné rozpory s ostatními oblastmi politiky. (V)Podle názoru Komise mají směrnice o prostředcích nápravy jednoznačnou přidanou hodnotu EU. Obecně bylo všemi zdroji informací, jež byly použity pro účely hodnocení, potvrzeno, že je nanejvýš důležité, aby v právu EU existovaly požadavky týkající se prostředků nápravy v oblasti zadávání veřejných zakázek. Běžné soudy nemohou na základě obvyklých procesních předpisů zaručit rychlý a účinný přezkum, jak vyžaduje judikatura EU. Před zavedením povinné odkladné lhůty směrnicí 2007/66/ES nebylo například předběžné opatření přijaté běžnými soudy dostatečně rychlé k tomu, aby pozastavilo uzavření smlouvy o zadání zakázky. V porovnání s ostatními oblastmi práva EU mají pravidla pro zadávání veřejných zakázek určitá specifika. Za prvé, pokud zakázka překračuje finanční limity EU, jsou hmotněprávní pravidla pro zadávání veřejných zakázek použitelná bez ohledu na skutečný přeshraniční zájem. Za druhé, v každém zadávacím řízení uskutečněném veřejným zadavatelem / zadavatelem existuje značný potenciál k četným případům porušení předpisů (např. nezákonné vyloučení uchazečů, zadávací dokumentace v rozporu s právními předpisy, nezákonná kritéria pro zadání zakázky, použití nesprávných postupů, přijetí nabídek s mimořádně nízkou cenou, střet zájmů atd.). Úloha Komise při řešení jednotlivých stížností a možných případů porušení práva EU je zaměřena na zajištění dodržení práva EU v budoucnu místo na zjednání nápravy pro jednotlivé účastníky zadávacích řízení, zejména vzhledem k vysokému počtu veřejných zadavatelů, uchazečů a řízení v EU a rovněž technickým prvkům v rámci každého jednotlivého řízení. Pro správné fungování hmotněprávních pravidel pro zadávání veřejných zakázek a řádné fungování jednotného trhu ve veřejném sektoru jsou proto nezbytná náležitá práva, jež mohou uchazeči přímo využít. Jak potvrdila řada zúčastněných stran, v tomto ohledu je naprosto nezbytná minimální úroveň harmonizace, kterou směrnice o prostředcích nápravy zajistily. 4.Závěry Na základě hodnocení dospěla Komise k závěru, že směrnice o prostředcích nápravy, zejména změny, které zavedla směrnice 2007/66/ES, do značné míry naplňují účinně a efektivně své cíle, ačkoliv konkrétní rozsah jejich nákladů/přínosů nebylo možno vyčíslit. Ačkoli v některých členských státech byly zmíněny konkrétní problémy, tyto obvykle vyplývají z vnitrostátních opatření, a nikoli ze samotných směrnic o prostředcích nápravy. Z kvalitativního hlediska přínosy směrnic o prostředcích nápravy obecně převažují nad jejich náklady. Směrnice jsou i nadále relevantní a zajišťují přidanou hodnotu EU. Navzdory celkovému kladnému závěru hodnocení však byly zjištěny určité nedostatky. Komise za prvé uznává, že některá ustanovení směrnic o prostředcích nápravy nejsou zcela jasná. Navzdory aktualizaci zavedené novým legislativním balíčkem v oblasti zadávání veřejných zakázek byly zjištěny určité další potřeby objasnění. Například odkazy na „oznámení o zakázce“ ve směrnicích o prostředcích nápravy nezohledňují skutečnost, že nová směrnice 2014/24/EU povoluje v určitých případech použít jako výzvu k účasti v soutěži namísto oznámení o zakázce předběžná oznámení. Bylo by rovněž možné objasnit, jak se směrnice o prostředcích nápravy vztahují na změny veřejných zakázek a koncesí, jejich ukončení a zjednodušený režim zadávání veřejných zakázek. Komise dále vyvodila závěr, že ve většině členských států nejsou informace o vnitrostátních systémech opravných prostředků shromažďovány strukturovaným způsobem a že jsou jen ojediněle využívány pro účely tvorby politik. To ztěžuje posouzení výsledků směrnic. Komise dospěla rovněž k závěru, že obecně jsou správní orgány prvního stupně příslušné k přezkumnému řízení účinnější než soudy prvního stupně, pokud jde o délku řízení a standardy přezkumu.