PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o lepší informovanosti o situaci díky posílené spolupráci mezi orgány námořního dohledu: další kroky v rámci společného prostředí pro sdílení informací v námořní oblasti EU /* SWD/2014/0224 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o lepší informovanosti o situaci díky posílené spolupráci mezi orgány námořního dohledu: další kroky v rámci společného prostředí pro sdílení informací v námořní oblasti EU Prohlášení: Tento souhrn zavazuje pouze útvary Komise odpovědné za jeho přípravu a nepředjímá konečnou formu rozhodnutí, které Komise přijme. 1. Vymezení problému Účelem tohoto posouzení dopadu je přezkoumat, do jaké míry je zapotřebí dalších opatření ze strany EU s cílem dále rozvíjet společné prostředí pro sdílení informací v námořní oblasti EU. Příslušné odvětvové funkce, pro které je toto prostředí pro sdílení informací relevantní, jsou: 1) námořní ochrana (včetně pátracích a záchranných operací), námořní bezpečnost a předcházení znečištění moře způsobenému loděmi, 2) kontrola rybolovu, 3) preventivní a nápravná opatření v oblasti znečišťování moří a ochrana mořského prostředí, 4) cla, 5) hraniční kontroly, 6) obecné prosazování práva a 7) obrana. Stupňující se hrozby a rizika, jimž je námořní oblast EU vystavena, představují pro orgány námořního dohledu členských států EU další zátěž s ohledem na zajištění ochrany a bezpečnosti EU a jejích obyvatel. Dodatečná pracovní zátěž, s níž se tyto orgány potýkají, není vyvážena vyčleněním dodatečných zdrojů, což je pak nutí k větší efektivnosti, pokud jde o zdroje a náklady. Současná výměna informací mezi orgány námořního dohledu není dokonalá, což může vést k nižší efektivnosti, zdvojování úsilí v oblasti shromažďování údajů a zbytečným provozním nákladům. V řadě případů nedochází k výměně informací proto, že 1) orgány námořního dohledu nevědí, že informace lze někde získat, 2) orgány námořního dohledu nevědí, že mají informaci, která je předmětem zájmu jiných orgánů, a 3) postup je považován za příliš složitý. Propojení, které by vyžadovalo další vývoj, využívání stávajících řešení a dosaženého pokroku, se vztahuje ke společným normám, které by zajistily interoperabilitu odvětvových systémů a služby poskytování strojově čitelných informací. Tím by se dále zlepšily možnosti orgánů získat přístup ke všem informacím nezbytným pro jejich operativní činnost, což by mělo ten nepřímý důsledek, že by tyto orgány byly schopny zvýšit svou výkonnost a efektivitu při provádění svých operativních úkolů. To přesahuje rámec prosté výměny výchozích údajů (např. poloha lodí) a přechází k dalšímu rozvoji služeb poskytování informací (např. přehled o situaci na moři, zprávy zpravodajských služeb, seznam podezřelých plavidel, analýzy rizik, zjištění neobvyklých situací, rozšířené informace o velkých nehodách, kapacity reakce, nástroje spolupráce) napříč odvětvími a přes hranice, čímž se usnadní úkoly vnitrostátních orgánů dohledu při plnění jejich každodenních povinností. Ačkoliv došlo ke zlepšení, pokud jde o sdílení informací, a stále více odvětví začíná informace navzájem sdílet, neposkytují dosud všechna odvětví podílející se na námořním dohledu tyto služby sdílení informací ostatním odvětvím/funkcím. Oblastí, kde je výměna informací i nadále zvlášť nedokonalá, je výměna mezi civilními a vojenskými orgány. Byly zjištěny tři hlavní příčiny tohoto neuspokojivého stavu: Příčina č. 1: skutečná nebo domnělá právní omezení a právní nejistota, pokud jde o výměnu informací mezi příslušnými odvětvími námořního dohledu. Příčina č. 2: nepřítomnost vhodného prostředí IT, kterým by byla zajištěna vzájemná propojitelnost stávajících a budoucích systémů. Příčina č. 3: přetrvávají správní a kulturní překážky pro náležitou výměnu informací. Tento problém se týká asi 400 orgánů, které nakládají s informacemi týkajícími se námořního dohledu v jakékoliv formě. Těmito orgány jsou především orgány EU a členských států EHP, ale patří k nim i řada agentur EU (např. agentury EFCA, FRONTEX, EMSA a EDA). K zajištění lepší interoperability mezi stávajícími systémy je nezbytné, aby zasáhly orgány veřejné správy a připravily společné normy pro služby výměny strojově čitelných údajů, které budou s to čelit novým výzvám a řešit zjištěné problémy. Pokud by k zásahu nedošlo, nepřistupovalo by se k větším hrozbám a rizikům tím nejúčinnějším možným způsobem, přetrvávaly by případné rozpory mezi cíli ústředních politik EU a i nadále by se zdvojovalo úsilí v oblasti shromažďování údajů. 2. Analýza zásady subsidiarity V posouzení dopadů jsou upřednostňovány možnosti zahrnující nezávazná opatření (sdělení a dokument s pokyny), které nevyžadují vymezení právního základu. Přidaná hodnota opatření EU byla na několika konzultacích se zúčastněnými stranami a různých jiných akcích a konzultacích obecně uznávána; vnitrostátní orgány mají velký zájem na tom, aby vývoj tohoto projektu pokročil. Kromě toho jsou pravidla a podmínky nadnárodního sdílení informací zejména mezi orgány v témže odvětví již regulovány na úrovni EU. Navíc se na námořním dohledu podílí i řada agentur EU. Současně je v tomto případě zcela relevantní zásada subsidiarity, ačkoliv má-li být zajištěna interoperabilita současných systémů, je nutné decentralizovat provozní hlediska jakéhokoliv budoucího společného prostředí pro sdílení informací. EU by tedy měla vykonávat především úlohu zprostředkovatele a měla by se soustředit na nadnárodní hlediska, aniž by se zabývala organizačními záležitostmi na úrovni členských států. 3. Cíle Obecným cílem této politické iniciativy je zajistit, aby mohly být v rámci námořních odvětví účinně sdíleny informace a služby týkající se námořního dohledu, jež byly shromážděny jedním námořním odvětvím a jež jsou považovány za nezbytné a užitečné pro činnosti jiných námořních odvětví. Za východisko poslouží v současnosti dosažené úspěchy a již existující normy pro výměnu informací a činnost by se měla zaměřit na zajištění interoperability výměn informací, jež jsou regulovány na úrovni EU, se zvláštním zřetelem k tomu, aby byla členským státům poskytnuta řešení interoperability, která lze použít na vnitrostátní úrovni. Zejména by pak mělo být cílem zlepšit výměnu informací mezi civilními a vojenskými orgány. Očekává se, že zlepšení výměny informací mezi odvětvími by přispělo k lepšímu přehledu o informovanosti v námořní oblasti, pokud jde o orgány námořního dohledu na úrovni členských států a EU, a k posílení soudržnosti mezi odvětvovými politikami v souladu s integrovanou námořní politikou EU. Zamýšlená výměna informací mezi odvětvími bude muset dodržovat tatáž pravidla a zásady, jaké platí pro výměny údajů v rámci odvětví, zejména příslušná ustanovení Listiny základních práv Evropské unie, právního rámce EU v oblasti ochrany osobních údajů, vnitrostátní předpisy, jimiž se provádí tyto právní předpisy Unie, a také příslušná ustanovení na ochranu citlivých obchodních údajů. Prvním specifickým cílem je určit skutečná a domnělá právní omezení mezi odvětvími, která brání odůvodněné výměně informací a služeb týkajících se námořního dohledu, a zabývat se jimi. Druhým specifickým cílem je zajistit interoperabilitu mezi příslušnými řešeními v oblasti IT, která jsou využívána subjekty podílejícími se na námořním dohledu, a to použitím společných norem a specifikací. Třetím specifickým cílem je vybudovat důvěru s cílem sdružit orgány námořního dohledu z různých odvětví a usilovat o lepší spolupráci mimo jiné v podobě společných misí, společných operativních postupů a výcviku a sdílení osvědčených postupů. 4. Možnosti politiky Toto posouzení dopadů se zabývá tím, jak lze posílit výměnu informací mezi orgány námořního dohledu. S cílem zajistit optimální výměnu informací týkajících se námořního dohledu v rámci odvětví a mezi odvětvími byla navržena celá škála případných možností. Možnosti, které byly ponechány, byly rozděleny do tří odlišných kategorií: • žádná opatření ze strany EU; • dobrovolná opatření a • právně závazná opatření. Byly posuzovány tři podkategorie možností zahrnujících dobrovolná opatření: Vydání sdělení: Účelem tohoto nástroje by v zásadě bylo stanovit plán pro další rozvoj společného prostředí pro sdílení informací. Vytvoření právně nezávazných politických iniciativ, jako jsou pokyny a osvědčené postupy Účelem tohoto dokumentu by bylo poskytnout doporučení, pokyny a osvědčené postupy v oblasti sdílení informací a vybídnout k posílení spolupráce mezi orgány členských států EU s cílem překonat kulturní překážky. Založení společného podniku podle článku 187 SFEU Účelem takového podniku by bylo zřídit rámec pro spolupráci a výzkum všech různých zúčastněných stran s cílem vyvinout novou generaci služeb v oblasti informací týkajících se námořního dohledu a také podpořit spolupráci mezi civilním a vojenským odvětvím, a zvýšit tak výkonnost a nákladovou efektivnost námořního dohledu. Byly posuzovány tři podkategorie možností zahrnujících závazná opatření: Vypracování politického balíčku podle stávajícího legislativního rámce Účelem této iniciativy by bylo navrhnout případné změny stávajících odvětvových pravidel EU, která upravují výměnu informací souvisejících s námořním dohledem. Součástí této iniciativy není přijetí nového nástroje na úrovni EU ani odstranění právních omezení na úrovni členských států. Zřízení meziodvětvového legislativního rámce pro sdílení informací (nařízení) Účelem tohoto nařízení by bylo zavést právně závazný legislativní rámec, který by se měl nejen zabývat právními omezeními a zavádět technické interoperabilní normy jako výše uvedená podkategorie, ale také závazně zavést jiné základní stavební prvky prostředí CISE. Zřízení meziodvětvového legislativního rámce pro technické aspekty Účelem tohoto technického nařízení by bylo zavést nezbytné normy interoperability pro služby výměny informací v celé EU. 5. Posouzení dopadů Posouzení různých politických možností proběhlo v následujících čtyřech krocích: • kvalitativní posouzení každé politické možnosti, • kvantitativní posouzení možné přidané hodnoty každé politické možnosti a dále posouzení provádění společného prostředí pro sdílení informací jako takového v jeho plném rozsahu, • posouzení dopadů těchto možností na základní práva, • posouzení nákladů. Z kvalitativního posouzení vyplynulo, že nejlepší možnosti, pokud jde o zajištění účinnosti, soudržnosti při dosahování cíle a zejména co se týče posílené spolupráce mezi civilními a vojenskými orgány, představují dobrovolné možnosti sdělení a pokynů s osvědčenými postupy. Ze závazných možností se jako účinná jeví možnost přijímat změny odvětvových právních předpisů s cílem odstranit právní omezení na úrovni EU. Zúčastněné strany vyjádřily jen malou podporu možnosti vydat plnohodnotné nařízení a tato možnost je patrně příliš složitá, pokud jde o zamýšlený účel, a tudíž nepřiměřená. Z kvantitativního posouzení vyplývá, že celkový plný potenciál dopadu prostředí CISE se za období deseti let odhadem pohybuje v rozmezí od 1,6 miliardy EUR do 4,2 miliardy EUR. V provedené analýze rizik, která se zaměřila na výzvy, rizika, hrozby a slabá místa v námořních oblastech po celém světě, jež mají význam pro Evropu (včetně Baltského, Severního a Keltského moře, Biskajského zálivu a moří v oblasti Pyrenejského poloostrova, Černého a Středozemního moře, Severního ledového oceánu, zámořských území a volného moře), dospěli autoři k závěru, že rozšíření znalostí a zlepšení informovanosti o situaci na moři by mohlo případně vést k snížení hrozeb a rizik v průměru o 30 %, tento dopad se bude samozřejmě lišit v závislosti na druhu rizika a různých námořních oblastech, jež mají význam pro Evropu. Z posouzení dopadu na základní práva vyplývá, že na tuto oblast nemá žádná možnost podstatnější dopad. Pokud by však v pozdější fázi byla přijata legislativní opatření, bude třeba jejich dopad v této fázi posoudit podrobněji. Z posouzení nákladů vyplývá, že celkové náklady za 10 let jsou u upřednostňované možnosti odhadovány na 133 milionů EUR. Centrální náklady na úrovni EU činí v průběhu 10 let 26 milionů EUR a výše nákladů ze strany členských států dosahuje 107 milionů EUR. Náklady na další vývoj prostředí CISE z velké části závisí na tom, jakým způsobem budou jednotlivé členské státy chtít provést vnitřní reorganizaci, která umožní se k prostředí připojit, na počtu informačních služeb, které budou v prostředí poskytnuty, a na velké rozmanitosti stávajících a plánovaných systémů IT. 6. Srovnání možností || || Krátkodobá účinnost při dosahování cílů || Krátkodobé hospodářské, sociální a environmentální přínosy || Dlouhodobá účinnost při dosahování cílů || Dlouhodobé hospodářské, sociální a environmentální přínosy || Náklady Možnost 1 || Základní scénář || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Možnost 2 || Sdělení || +++ || +++ || +++ || +++ || € Dokument s pokyny přijatý formou doporučení || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Společný podnik || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Možnost 3 || Změny odvětvových právních předpisů || ++ || + || ++ || ++ || €€ Meziodvětvové nařízení || + || + || +++ || +++ || €€ || Technické nařízení || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: beze změny ve srovnání se základním scénářem; + malý nárůst ve srovnání se základním scénářem; ++ středně velký nárůst ve srovnání se základním scénářem; +++ velký nárůst ve srovnání se základním scénářem Závěr Z posouzení dopadů vyplynulo, že nebude možné dosáhnout stanoveného cíle pomocí jediné politické možnosti. Možnosti obsahující právně závazná opatření mohou vyřešit právní a technická omezení, ale ne ve všech sedmi odvětvových funkcích, a kromě toho nemohou odstranit kulturní překážky. Zejména pak nelze pomocí této možnosti zlepšit výměnu informací mezi civilními a vojenskými orgány. K vyřešení otázky kulturních překážek (které jsou pro výměnu informací patrně největším omezením, přinejmenším z krátkodobého hlediska) je nejvhodnější možností přijmout nezávazná opatření a tyto možnosti mohou značně pomoci při hledání praktických řešení, která by zahrnovala všech sedm funkcí, a zlepšit tak výměnu informací mezi civilními a vojenskými orgány. Tyto možnosti se však nejeví jako nejvhodnější, pokud jde o překonávání právních omezení a technických překážek. Zdá se tedy, že nejlepším řešením by bylo v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém výhledu usilovat o kombinaci několika možností. Patrně nejlepší způsob, jak tyto činnosti provést v krátkodobém výhledu, je zvážit vydání sdělení, které by stanovilo plán provádění a konkrétně určilo, které činnosti jsou zapotřebí, a odpovídající harmonogram jejich provedení. Toto opatření by mělo být v krátkodobém výhledu následováno vydáním dokumentu s pokyny, které se v první řadě zaměří na kulturní překážky a stanoví osvědčené postupy v oblasti sdílení informací. Dílčí možnost týkající se řešení právních a technických omezení formou postupné změny stávajících právních předpisů se zúčastněným stranám jeví jako nejpřiměřenější a pro ně nejpřijatelnější, aby se zabránilo přijímání nepřiměřených opatření na úrovni EU. V dlouhodobém výhledu může být řešením přijetí technického nařízení, jehož prostřednictvím se jednotným způsobem rozšíří dané normy. Upřednostňovanou možností by proto byla kombinace možností 2.1 a 2.2, jež by bylo možno případně doplnit o možnost 3.1, a v případě, že by takové opatření bylo považováno za nezbytné, také o možnost 3.3. V důsledku toho se odhaduje, že ve srovnání se základním scénářem by se díky této kombinaci politik dosáhlo 80 % plného potenciálu projektu CIS. Přitom by vznikly celkové náklady ve výši 133 milionů EUR, bylo by dosaženo úspor na nákladech v hodnotě 151 milionů EUR a příznivý dopad by činil 460 milionů EUR, a tudíž lze za prvních deset let, během nichž bude prostředí CISE postupně zaváděno, dosáhnout postupně kumulovaného příznivého dopadu ve výši 611 milionů EUR. Celkově se odhaduje, že prostředí CISE bude mít v průběhu následujících deseti let příznivý dopad, který se pohybuje v rozmezí od 160 milionů EUR do 420 milionů EUR ročně. 7. Sledování a hodnocení Tuto iniciativu je třeba v pravidelných intervalech sledovat a hodnotit, a to za použití ukazatelů k měření relativního nárůstu datových toků a vyšší efektivnosti operací námořního dohledu.