[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 23.7.2008 KOM(2008) 494 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování{SEK(2008) 2349} ZPRÁVA KOMISEEVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování 1. ÚVOD Po vstupu do EU v roce 2007 Rumunsko stále čelilo závažným problémům, pokud jde o zajištění fungování soudnictví a v oblasti boje proti korupci. Tyto problémy byly Komisí a ostatními členskými státy shledány řešitelnými a rumunské orgány se zavázaly nedostatky v těchto oblastech napravit, aby Rumunsko mohlo plně převzít práva a závazky vyplývající z členství v EU. Rumunsko a ostatní členské státy uznaly, že aby Rumuni mohli uplatňovat svá práva jako občané EU a využívat finanční podpory, kterou členství v EU přináší, je nutné provést rozsáhlou reformu soudnictví a ostatních orgánů spojených s prosazováním práva, která zajistí spolehlivost a účinnost soudního systému. Obecněji, uznaly, že zásady, které jsou ve středu zájmu EU – dodržování zásad právního státu, vzájemné uznávání a spolupráce založená na důvěře – lze realizovat v praxi pouze tehdy, pokud jsou problémy řešeny od základu. Komise a ostatní členské státy v této souvislosti vyjádřily potřebu užší spolupráce s Rumunskem po jeho přistoupení, aby se zajistilo, že budou provedeny nezbytné reformy na posílení soudního systému a v oblasti boje proti korupci. Komise vytvořila mechanismus pro spolupráci a ověřování, který má sloužit ke sledování pokroku a poskytovat podporu řešení těchto nedostatků. Tato zpráva, jež se zakládá na příspěvcích rumunských orgánů, doplněných misí odborníků, představuje souhrn a podrobné posouzení toho, do jaké míry Rumunsko splnilo kritéria stanovená v mechanismu pro spolupráci a ověřování. Jedná se o třetí zprávu v rámci šestiměsíčního cyklu podávání zpráv. Hodnocení se týká úsilí, které rumunská vláda a rumunské orgány vyvíjejí při provádění soudní reformy a vyšetřování korupce. Institucionální a procedurální změny zavedené v posledních letech na řešení těchto problémů začínají přinášet první výsledky. Výsledky jsou ovšem nestabilní. Reformy nejsou podpořeny širokým politickým konsenzem a chybí jednoznačná vůle napříč politickými stranami k odstranění korupce na vysoké úrovni. Závazek Rumunska vymýtit korupci je sice viditelný v předsoudní fázi, avšak neprojevuje se ve zvýšeném počtu rozsudků či odstrašujících sankcí. Výkonnost rumunského soudního systému je ohrožována právní nejistotou způsobenou mnoha faktory, včetně nejednotného uplatňování práva a nadměrného používání nouzových dekretů. Bude trvat nějakou dobu, než se reforma pevně zakotví v praxi. Potřeba ověřování a spolupráce bude proto trvat i nadále. 2. REFORMNÍ PROCES V RUMUNSKU 2.1. Dosažené výsledky Od přijetí poslední průběžné zprávy Komisí v únoru Rumunsko zintenzívnilo své úsilí. Přes období intenzivní politické diskuze a napětí se vládě podařilo dodat reformě nový impuls a pomoci relativní stabilitě právního a institucionálního rámce pro boj proti korupci. Důležitým prvkem je jmenování nového ministra spravedlnosti v únoru 2008. Pokud jde o reformu soudnictví, Vrchní radě soudců a státních zástupců, jako strážci nezávislosti soudnictví, byly přiděleny lidské a finanční zdroje nezbytné k tomu, aby mohla převzít klíčové odpovědnosti za soudní reformu, včetně poradenství a řešení tíživých problémů s lidskými zdroji. Pokud jde o boj proti korupci na vysoké úrovni, bylo přijato několik opatření. Ministerstvo věcí veřejných a národní antikorupční ředitelství Rumunska vykázaly dobré výsledky ve stíhání případů a zahájili vyšetřování velkého množství případů na vysoké úrovni, včetně bývalých ministrů a členů parlamentu. Dosud není jasné, jak bude Rumunsko při dokončení těchto vyšetřování, dodržování řádných zákonných postupů a vynášení odrazujících rozsudků úspěšné. V první polovině roku 2008 Rumunsko učinilo významný krok směrem ke zřízení Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti. Tento orgán musí nyní prokázat, že je schopen kontrolovat toky finančních aktiv, odhalovat a postihovat neoprávněné zvýšení majetku a řešit střety zájmů. Rumunsko vedlo kampaň na zvýšení povědomí v oblasti boje proti místní korupci a pokračuje v zavádění preventivních opatření . Nedávno byla zejména zavedena opatření na zlepšení kvality veřejných služeb, čímž se mají snižovat možnosti korupce. Národní korupční strategie na boj proti korupci v místní veřejné správě byla přijata v červnu 2008. 2.2. Výsledky Po období nejistoty bylo Rumunsko schopné znovu obnovit svůj závazek k soudní reformě a boji proti korupci. Právní a institucionální rámec je křehký. Je nutné jej stabilizovat a konsolidovat. Správní kapacita musí být podporována a posílena. Důležité je, aby parlament prokázal jednoznačný závazek v boji proti korupci na vysoké úrovni. Pro dosažení pokroku musí stávající zákony, procedury a instituce umožnit sledování výsledků – aby se prokázalo, že jsou schopny přinášet výsledky v dlouhodobější časové perspektivě. Soudní reforma postupuje, avšak pokrok je nerovnoměrný. Situace v oblasti lidských zdrojů v soudnictví se zlepšuje. Počet nabíraných pracovníků v Národním ústavu vyšších soudních úředníků se zvýšil a současně klesl počet volných míst. Soudu první instance byli přiřazeni noví soudci. Avšak na ministerstvu věcí veřejných je stále chronický a vážný nedostatek personálu a postupy nabírání pracovníků nevedou vždy k zajištění kvalitního personálu. Kvalita judikatury se zvyšuje. Počet opravných prostředků se zvyšuje a bylo vyvinuto úsilí za účelem zlepšení konzistence judikatury a přístupu k ní. Avšak tyto pozitivní vývoje jsou ohrožovány nedávnou nekonzistencí v judikatuře vyšších soudů, včetně Nejvyššího kasačního a trestního soudu, pokud jde o některé případy korupce na vysoké úrovni. Jednotné a konzistentní provádění práva bylo dále ohroženo častými pokusy o mimořádná nařízení. Tato praxe vytváří přesahy a nesrovnalosti a jejím výsledkem jsou procedurální nedostatky při provádění. Nekonzistentní judikatura vyšších soudů vede k právní nejistotě. Všechny tyto faktory oslabují soudní systém, což často vede k mírným soudním rozhodnutím a častému odložení rozsudku. To je problematické zejména u případů korupce. Vrchní rada soudců a státních zástupců je již sice etablovaná, avšak své úkoly ještě nevykonává v plné míře zcela konsistentně, zejména pokud jde o proaktivní vyšetřování disciplinárních případů. Justiční inspekce Vrchní rady soudců a státních zástupců musí ještě vytvořit postupy a provádět vyšetřování z moci úřední. Vrchní rada soudců a státních zástupů potřebuje hodně času pro správní a disciplinární rozhodnutí. Při ukládání sankcí se často postupuje nedůsledně. Rumunsko dosáhlo pokroku i při zřízení Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti. Od posledního hodnocení Komise v únoru Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti přijal klíčové zaměstnance a zahájil vyšetřování případů. Na hodnocení jeho výkonnosti na základě jednotlivých případů a kvality rozhodnutí (např. sankce) je ještě brzy. Je pravděpodobně také příliš brzy na hodnocení, zda pověření Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti má dostatečně silný právní základ. Dohlížecí role Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti může být hodnocena pouze na základě budoucích výsledků. Přes značný pokrok v oblasti vyšetřování může Rumunsko prokázat pouze málo hmatatelných výsledků v boji proti korupci na vysoké úrovni. Ačkoli Národní antikorupční ředitelství i nadále vykazuje konzistentní pozitivní výsledky v oblasti stíhání případů korupce na vysoké úrovni, soudní rozsudky zůstávají mírné a nekonzistentní. Opatření, jež by mohla být přijata na zlepšení způsobu, jakým jsou případy korupce řešeny (například srovnávací analýza soudních rozhodnutí; provádění dostatečně odstrašujícího povinného minima rozsudků nebo alternativně vypracování pokynů k těmto rozsudkům), byla buď opožděna nebo nebyla dosud zahájena. V klíčových případech, které zahrnovaly i bývalé ministry, nedošlo k žádnému skutečnému pokroku. To je z části způsobeno tím, že parlament blokuje vyšetřování a částečně zamítáním dřívějších rozsudků Nejvyšším kasačním a trestním soudem. Neschopnost pokračovat v řešení těchto případů maří pozitivní úsilí v předsoudní fázi. Intenzivní politický dialog o antikorupčním institucionálním rámci byl ukončen, aniž by byla zohledněna role Národního antikorupčního ředitelství. Úsilí Národního antikorupčního ředitelství pokračovat ve vyšetřování některých důležitých případů však nepřineslo výsledky, neboť parlament nedal souhlas se zahájením soudního řízení. Nechuť justice a parlamentu povolit vyšetřování těchto případů na vysoké úrovni vede ke ztrátě důvěry veřejnosti. Parlamentní diskuze o změně trestního řádu, jejímž cílem je omezení možnosti podání důkazů, vytváří právní nejistotu a negativně ovlivňuje probíhající vyšetřování. Tato právní nejistota se také projevuje v nechuti na straně justice postupovat v řešení případů – protože není jisté, zda důkazy, které jsou nasbírány dnes, budou přijatelné i zítra. Rumunsko pokračuje v pokroku v oblasti boje proti korupci na místní úrovni , ale musí dosáhnout více výsledků. Byly provedeny kampaně na zvyšování veřejného povědomí, školení a další preventivní opatření. Počet vyšetřování korupce v rámci policie vzrostl. Avšak v oblastech jako je zdravotnictví a školství, kde jsou jasné známky korupce, bylo dosud přijato málo opatření. Průzkum provedený v první polovině roku 2008 Transparency International ukazuje, že ve srovnání s minulým rokem došlo ke zvýšení počtu případů „každodenní korupce“. Varováním informátorů je zřídka kdy věnována pozornost. Rumunská vláda přijala národní strategii o boji proti lokální korupci na začátku června s cílem vyvinout transparentnější a účinnější místní správu. 2.3. Potřeba zlepšení Soudní reforma a pokrok v boji proti korupci jsou úzce spojeny. V obou oblastech je ještě nutné zlepšení. Odhodlání k reformě mezi klíčovými justičními institucemi je nutné posílit. Vrchní rada soudců a státních zástupců musí přijmout opatření na posílení transparentnosti a účinnosti soudnictví a zlepšit vlastní odpovědnost. Musí zaujmout jasné stanovisko v boji proti korupci na vysoké úrovni v souvislosti s probíhající kontroverzní politickou debatou v parlamentu. Rada musí v rámci soudnictví usilovat o větší důvěryhodnost tím, že nabídne udržitelná řešení nedostatků v oblasti personálních otázek a správy. Budování správních kapacit v oblasti soudnictví vyžaduje pokračující úsilí. Vážný nedostatek personálu na ministerstvu věcí veřejných by měl být vyřešen prostřednictvím mimořádných opatření jako je například dočasné převedení pracovníků na jinou činnost. Některé prvky přijímacího řízení musí být zlepšeny, aby přilákaly vhodné kvalifikované uchazeče. Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti bude muset prokázat, že je schopen účinně sankcionovat neoprávněné obohacování a ověřovat neslučitelnost a střet zájmů. Nyní musí ukázat, že je schopen prokázat také výsledky ve formě uzavřených případů a sankcí. Je nutné zajistit konzistenci a soudržnost při přípravě zákonů a jejich provádění. Při přípravě zákonů jsou potřebné veřejné konzultace. Mělo by se snížit používání mimořádných nařízení. Je nutné vyvinout větší úsilí na konzistentní a jednotné používání zákona. Za účelem stabilizace právního rámce, v němž je možné zahajovat vyšetřování, by vláda měla dokončit trestní řád a pokročit v návrhu trestního zákoníku. Tím by se vytvořil jasnější a účinný rámec stíhání a umožnila by se lepší spolupráce s ostatními členskými státy. Kromě toho by měly být staženy kontroverzní změny mimořádných nařízení ke změně stávajícího trestního řádu a trestního zákoníku, které byly předloženy parlamentu[1]. To by vážně omezilo smysluplné vyšetřování. Boj proti korupci musí být odpolitizován a Rumunsko musí potvrdit svůj jednoznačný závazek v boji proti korupci na vysoké úrovni. Soudním orgánům musí být umožněno pokračovat v nezávislém vyšetřování bývalých ministrů a členů parlamentu, aby se obnovila důvěra veřejnosti v boj proti korupci a dodržování zákonů. Rumunsko musí vytvořit přístupný a ucelený systém, který by jednotlivcům umožnil oznamovat podezřelé případy korupce. Je nutné vytvořit pravidla na ochranu důvěrnosti informátorů. Závazek k reformám a odpovědnost za ně musí procházet celým politickým spektrem a soudnictvím. Důvěra veřejnosti v boj proti korupci bude obnovena pouze tehdy, pokud budou k dispozici výsledky a rozsudky v případech na vysoké úrovni. 3. ZÁVěR Mechanismus pro spolupráci a ověřování a s ním spojená kritéria byly vytvořeny s cílem umožnit Rumunsku prokázat, na pravidelném základě, že dosáhlo pokroku v reformě soudního systému a v boji proti korupci. Je na rumunských orgánech ukázat, že soudní systém funguje a že šetření korupce vede k zatýkání, stíhání a v závislosti na rozhodnutí soudu k rozsudkům s odrazujícím účinkem a zabavení majetku. Povaha reformního procesu v Rumunsku je stále ještě nestálá a konečné usvědčení z korupce na vysoké úrovni stále ještě chybí. Situace v Rumunsku je stále ještě nejednoznačná. Rumunsko vytvořilo základy fungujícího systému. Tyto základy jsou však křehké a rozhodnutí o korupci jsou vysoce politizována. Každý krok správným směrem s sebou nese kontroverzní vnitřní politické diskuze, které posilují právní nejistotu. Odhodlání k reformám a různým měřítkům není u hlavních rumunských institucí a orgánů stejnoměrně rozloženo. U prokuratury existuje například silná vůle k dosažení hmatatelných výsledků v předsoudní fázi, avšak stejné odhodlání není prokazováno v soudním procesu. Naléhavě je nutné přijmout legislativní opatření, jako jsou např. trestní zákoník a antikorupční opatření, protože dostatečně odstrašující povinné minimum trestů u případů korupce na vysoké úrovni není vládou dostatečně rázně prosazováno. Politizace korupčních případů rumunským parlamentem a selhání soudního systému vynášet rozsudky v případě korupce na vysoké úrovni oslabuje důvěru veřejnosti v dodržování zákonů. Skutečné úsilí správy na lokální, regionální a centrální úrovni v boji proti korupci je velmi často zmařeno na politické úrovni. Pozitivní snahy o reformy ze strany vlády, národního antikorupčního ředitelství nebo nejvyššího státního zástupce mohou být úspěšné pouze tehdy, pokud se jim dostane jednoznačné podpory od všech subjektů na všech úrovních. Pokud má být reforma udržitelná, je nutné podpořit tyto snahy účinným prováděním. Pouze přísné a odstrašující rozsudky prominentních případů přesvědčivě prokáží, že systém funguje. Stávající struktury by měly Rumunsku umožnit dosáhnout účinných výsledků v boji proti korupci. Rumunští občané si zaslouží přístup ke všem výhodám členství v EU, které by měly přispívat k posílení právního státu a odstranění korupce. Pokrok v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování a odstranění pochyb o schopnosti Rumunska vypořádat se s korupcí umožní rumunským občanům využívat těchto práv a mít důvěru v právní stát. To bude mít dlouhodobý kladný vliv na rumunské hospodářství. Rumunsko má odpovědnosti vůči ostatním členským státům, například jako část politiky spravedlnosti a vnitřních věcí a ve společné správě finančních prostředků EU. Nezbytnou podmínkou, aby Rumunsko mohlo plně čerpat pomoc z předvstupních a strukturálních fondů EU jsou odpovídající správní kapacity a účinná kontrola střetu zájmů, podvodů a finančních nesrovnalostí. Další potřeba spolupráce Řádně fungující správa a soudnictví v Rumunsku, které jsou schopny úspěšně řešit korupci, nejsou pouze v zájmu Rumunska, ale i EU. Proto je nutná spolupráce a podpora. Komise považuje podporu za efektivnější než sankce a nepoužije ochranná opatření stanovená ve smlouvě o přistoupení. Mechanismus pro spolupráci a ověřování bude muset ještě nějakou dobu pokračovat. Zpráva z února vypracovaná v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování zdůraznila značnou pomoc, kterou Rumunsko v posledních letech obdrželo od členských států a Komise, a to jak finanční formou, tak formou technických znalostí. Je důležité zajistit, aby poskytovaná podpora byla dobře využita. Všechny strany musí vyvinout obnovené úsilí a pomoci Rumunsku uspět v reformním procesu. Komise je připravena spolupracovat s Rumunskem a ostatními členskými státy za účelem poskytnutí této pomoci – avšak vyžaduje, aby přijímací strana využila pomoc strategicky a efektivně tak, aby mohla pokročit v reformě. Výhled Rumunsko se vydalo správným směrem. Nové instituce a postupy potřebují čas, aby prokázaly svoji účinnost a měly by dále pokračovat ve své činnosti. Na všech úrovních – v celém politickém spektru, správě a soudnictví – je nutný jednoznačný a obnovený závazek, aby se systém očistil od korupce a aby byly plně dodržovány zákony. Komise důrazně vyzývá Rumunsko, aby zintenzívnilo své reformy a udržovalo úzkou spolupráci s ostatními členskými státy a Komisí tak, aby významné přetrvávající problémy mohly být společně úspěšně vyřešeny. [1] Vládní mimořádné nařízení 60/2006.