PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech za účelem omezení spotřeby lehkých plastových nákupních tašek /* SWD/2013/0443 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech za účelem omezení spotřeby lehkých plastových nákupních tašek 1. Vymezení problému Plastové nákupní tašky[1] jsou oblíbeným a praktickým výrobkem, kterého lidé ve velkém využívají k přenášení nakoupeného zboží mezi obchodem a domácností. V roce 2010 použil každý z občanů EU odhadem 198 takových tašek, přičemž v 89 % případů se jednalo o tašky na jedno použití. Pokud se oproti stávající situaci nic nezmění, očekává se, že spotřeba plastových nákupních tašek dále poroste. Tytéž vlastnosti, díky nimž se plastové tašky obchodně prosadily, tj. nízká hmotnost a odolnost vůči poškození, se rovněž podílejí na jejich dopadech na životní prostředí. V roce 2010 se v EU více než osm miliard plastových tašek zahodilo mimo odpad. V rámci komunálních či soukromých systémů pro sběr odpadu je pak kromě toho v EU velmi významná část shromážděných plastových tašek (49,7 % neboli 710 000 tun ročně) vyvážena na skládky, což je z hlediska účinného využívání zdrojů zjevně neoptimální. Velmi vysoká spotřeba plastových nákupních tašek na jedno použití, nevhodné zacházení s těmito taškami na konci jejich životnosti a odolnost plastových tašek vůči rozkladu jdou na úkor našeho životního prostředí, mořské ekosystémy nevyjímaje. V EU se plastové nákupní tašky považují za obaly ve smyslu směrnice o obalech a obalových odpadech (směrnice 94/62/ES[2]). Předpis či politika EU, které by byly konkrétně zacíleny právě na plastové nákupní tašky, však chybí. Některé členské státy již vypracovaly opatření k omezení jejich spotřeby, jež spočívají v placení tašek, v dohodách s odvětvím maloobchodu nebo v osvětových kampaních, přičemž dosahované výsledky jsou různé. Poté, co se některé členské státy pokusily plastové tašky zakázat, byla záležitost dne 14. března 2011 projednána v Radě pro životní prostředí, která Komisi vyzvala k prozkoumání možného zásahu EU proti jejich spotřebě. 2. Analýza subsidiarity a přidaná hodnota EU Vysoká míra spotřeby plastových tašek představuje pro EU společný a přeshraniční problém. Je nepravděpodobné, že by všechny členské státy tento problém účinně řešily bez zásahu EU. Přidaná hodnota kroků na úrovni EU by spočívala ve vytyčení rámce, který by vymezoval společný cíl, pojmy, definice a harmonogram a který by zároveň členským státům v souladu se zásadou subsidiarity ponechával volnost pro rozhodování o přesných metodách provádění. Přijetí opatření na úrovni EU je plně v souladu s dvěma cíli směrnice o obalech, kterými jsou: prevence a omezení dopadu obalů a obalových odpadů na životní prostředí a zajištění soustavnosti v řešení společného a přeshraničního problému. 3. Cíle Obecným cílem politické iniciativy EU ve věci plastových nákupních tašek je snížit negativní dopady na životní prostředí, podpořit předcházení vzniku odpadů a účinnější využívání zdrojů a zároveň přitom omezit negativní sociálně-ekonomické dopady. Konkrétním cílem iniciativy je pak: · omezit škodu na životním prostředí způsobovanou rostoucí spotřebou plastových tašek, pokud jde o jejich zahazování mimo odpad a o neudržitelné využívání zdrojů, a to výrazným snížením počtu spotřebovaných jednorázových plastových nákupních tašek na obyvatele do roku 2015, · řešit společný a přeshraniční problém koordinovaně a jednotně v celé EU. Posouzení dopadů vyhodnocuje hlavní environmentální, sociální a ekonomické dopady různých politických možností, jak snížit spotřebu plastových nákupních tašek na jedno použití. Za účelem nalezení nejvhodnějších nástrojů, které by minimalizovaly náklady a maximalizovaly přínos, jsou posuzovány různé, více či méně ambiciózní politiky, které jsou porovnávány s „výchozím scénářem“. 4. Možnosti politiky Možnosti, které nabízí analýza, se soustředí na preventivní opatření zacílená na plastové nákupní tašky na jedno použití. V rámci možnosti č. 1 („výchozí scénář“) by nebyly podniknuty žádné kroky a stávající situace by zůstala zachována. O omezení spotřeby plastových nákupních tašek na jedno použití na unijní či vnitrostátní úrovni by neusilovaly žádné další politiky ani opatření. Možnost č. 2 („dobrovolný závazek ze strany významné části unijních maloobchodníků, že nebudou poskytovat plastové nákupní tašky na jedno použití“) je spojena s dohodou se značnou částí maloobchodníků v EU, kteří se dobrovolně zaváží k tomu, že zákazníkům přestanou nabízet jednorázové plastové nákupní tašky. Pro účely posouzení dopadů lze mít za to, že takováto dohoda by se projevila snížením počtu spotřebovávaných plastových nákupních tašek na jedno použití o 55 %. Možnost č. 3 („stanovení unijního preventivního cíle ve věci plastových nákupních tašek na jedno použití v kombinaci s ekonomickými nástroji, doplněné o možnost, aby členské státy zavedly v rámci odchylky od článku 18 směrnice o obalech omezení týkající se uvádění na trh“). Tato možnost sestává ze tří vzájemně se podporujících prvků: preventivního cíle, opatření v podobě zpoplatňování a v možnosti, aby členské státy zavedly v rámci odchylky od článku 18 směrnice o obalech omezení týkající se uvádění na trh. Preventivní cíl (usilující o snížení) by byl pro plastové nákupní tašky na jedno použití stanoven na úrovni EU a vedl by ke snížení jejich průměrné spotřeby v EU o 80 %. Možností č. 4 („zavedením unijního zákazu plastových nákupních tašek na jedno použití “) by se v maloobchodu zakázalo poskytování plastových nákupních tašek na jedno použití, čímž by se množství spotřebovávaných tašek v EU snížilo o 100 %. 5. Analýza dopadů Posouzení se zaměřuje na další dopady, jež mají možnosti č. 2 až 4 ve srovnání s výchozím scénářem. Všechny možnosti, jak omezit používání plastových nákupních tašek na jedno použití, mají stejné typy dopadů; jednotlivé možnosti se od sebe vzájemně liší jen co do intenzity těchto dopadů. · Dopady na životní prostředí Hlavní přínosy pro životní prostředí jsou spojeny s poklesem v množství odpadu a v počtu tašek zahazovaných mimo odpad, což by se projevilo v nižších nákladech na úklid pohozených odpadků a v nákladech na oficiální nakládání s odpady (na sběr, recyklaci a likvidaci). S klesající spotřebou jednorázových plastových tašek by se tyto náklady podle očekávání značně snížily. Menší spotřeba plastových tašek na jedno použití by rovněž znamenala účinnější využívání zdrojů a nižší emise skleníkových plynů. · Hospodářské a sociální dopady Opatření ke snížení spotřeby plastových nákupních tašek na jedno použití, zejména regulační opatření, budou pravděpodobně spojena s jistou administrativní zátěží pro veřejný i soukromý sektor, aby se zajistilo provádění a prosazování. Administrativní zátěž bude záviset na tom, jak budou prováděcí opatření zvolená členskými státy v konečné podobě koncipována. Čisté dopady na výrobce by měly být pozitivní. Ačkoli navrhovaná opatření utlumí aktivitu výrobců jednorázových plastových tašek, ze změn budou mít prospěch výrobci plastových tašek na vícero použití. Jelikož v EU se 70 % jednorázových nákupních tašek dováží, negativní dopady na evropské výrobce jsou omezeny. Omezená dostupnost plastových nákupních tašek na jedno použití by byla zčásti vyrovnána přechodem na opětovně použitelné plastové nákupní tašky, které se vyrábí především v EU. I u maloobchodníků se očekává, že čisté dopady budou pozitivní, i když maloobchodníci mohou čelit počátečním nákladům na provedení veškerých navrhovaných opatření (např. nákladům na zvyšování informovanosti, administrativním nákladům, zvýšeným nákladům na poskytování jiných bezplatných alternativ). Tyto náklady by se mohly vyrovnat zvýšeným prodejem opakovaně použitelných alternativ a celkovým snížením spotřeby nákupních tašek na jedno použití, které jsou v současnosti často poskytovány zdarma. Někteří maloobchodníci mohou mít z opatření ke snížení spotřeby plastových tašek na jedno použití dokonce i hospodářský prospěch. Dopady na zaměstnanost budou u všech navrhovaných možností politiky pravděpodobně mírně negativní. Spotřebitelé se mohou u všech možností politiky setkat s počátečním zvýšením nákladů, jelikož doporučované uplatnění ekonomických nástrojů by znamenalo, že spotřebitelé budou muset za plastové nákupní tašky platit. Tyto náklady se však sníží, neboť spotřebitelé přejdou na opětovně použitelné alternativy, které jim ušetří náklady v dlouhodobém horizontu. Všechny možnosti zvýší povědomí o environmentálních dopadech plastových tašek na jedno použití a o aspektech účinného využívání zdrojů a pomohou podpořit udržitelnější spotřebitelské návyky. Veškerá opatření mají potenciál šíře ovlivnit chování spotřebitelů a orientovat obchodní modely výrobců a maloobchodníků. 6. Srovnání politických možností Čtyři výše popsané možnosti politiky byly posouzeny z kvantitativního a kvalitativního hlediska. Kvantitativní analýza se zaměřuje na tři druhy dopadů na životní prostředí (na využívání zdrojů, míru zahazování tašek mimo odpad a na dopad na veřejné výdaje na nakládání s odpadem a sběr pohozených odpadků) a na šest druhů hospodářských a sociálních dopadů (na administrativní zátěž, povědomí veřejnosti, dopad na výrobce v EU, dopad na maloobchodníky v EU, dopad na spotřebitele a dopad na zaměstnanost). Tabulka č. 1: Kvantitativní srovnání hlavních environmentálních dopadů navrhovaných politických možností v roce 2020 Ukazatel dopadu na životní prostředí || Výchozí scénář (zachování stávající situace) || Dobrovolná dohoda s maloobchodníky || Preventivní cíl + ekonomický nástroj || Zákaz Množství všech plastových nákupních tašek v tunách (% snížení) || 0 || 13 || 20 || 24 Množství plastových nákupních tašek na jedno použití v tunách (% snížení) || 0 || 55 || 82 || 100 Počet všech plastových nákupních tašek (% snížení) || 0 || 47 || 70 || 85 Počet plastových nákupních tašek na jedno použití (% snížení) || 0 || 55 || 80 || 100 Ropa (ušetřeno kt) || 0 || 463 || 693 || 842 Emise (prevence MtCO2eq) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6 Omezení počtu tašek zahozených mimo odpad (v mld./2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4 Tabulka č. 2: Kvantitativní srovnání hlavních hospodářských dopadů navrhovaných politických možností, v průměru za období 2015–2020, ve srovnání s výchozím scénářem (zachováním stávající situace) Ukazatel hospodářských dopadů (v mil. EUR/rok) || Výchozí scénář (zachování stávající situace) || Dobrovolná dohoda s maloobchodníky || Preventivní cíl + ekonomický nástroj || Zákaz Snížení nákladů pro maloobchodníky || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7 Zisk výrobců tašek v EU || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2 Snížení nákladů na sběr pohozených odpadků || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2 Snížení nákladů na nakládání s odpadem || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5 Celkové úspory a přínosy || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5 Tabulka č. 3: Kvantitativní srovnání hlavních sociálních dopadů navrhovaných politických možností ve srovnání s výchozím scénářem (zachováním stávající situace) Ukazatel sociálních dopadů || Výchozí scénář (zachování stávající situace) || Dobrovolná dohoda s maloobchodníky || Preventivní cíl + ekonomický nástroj || Zákaz Čistá změna zaměstnanosti v odvětví výroby tašek v EU v roce 2015 (v přepočtu na plný pracovní úvazek) || 0 || –860 || –1 340 || –1 641 Z hlediska environmentálních a hospodářských ukazatelů by byl nejlepším řešením zákaz plastových tašek na jedno použití, po němž následují opatření v podobě preventivního cíle (80% snížení) a dobrovolné dohody s maloobchodníky (55% snížení), přičemž u výchozího scénáře v podobě zachování stávající situace by byly výsledky nejslabší. Na zaměstnanost by měl nejvíce negativních účinků zákaz tašek a po něm pak preventivní cíl a dobrovolná dohoda, zatímco zachování stávající situace by z pohledu zaměstnanosti nepřineslo žádné čisté změny. Analýza je kvalitativně doplněna o šest dalších otázek (obtížněji vyčíslitelných), kterými jsou: Flexibilita členských států, co se týče rozhodnutí o konkrétních politických opatřeních. Preventivní cíl by znamenal předepsání cíle, avšak všechny členské státy by se mohly pružně rozhodnout, která opatření v podmínkách jejich země fungují nejlépe, což je podmínka, jež by nebyla splněna v případě celounijní dobrovolné dohody s odvětvím maloobchodu ani v případě zákazu. Náklady na provádění. Změny v institucionálních nastaveních, které by byly zapotřebí k provedení jakéhokoli nového opatření, s sebou mohou nést administrativní náklady a náklady na lidské zdroje. Dobrovolná dohoda s částí maloobchodníků v EU by byla pro orgány veřejné moci spojena s menšími náklady na provádění než opatření v podobě preventivního cíle nebo zákazu. Dobrovolná dohoda s sebou však na druhé straně nese rizika možného zneužívání a obtížného ukládání sankcí v případě nedodržování pravidel. Administrativní náklady na preventivní cíl ve spojení s nástrojem v podobě zpoplatnění budou záviset na přesných opatřeních, jež jednotlivé členské státy přijmou. Orgánům veřejné moci by mohly vznikat dodatečné náklady související s monitorováním (zejména v zájmu zajištění, aby maloobchodníci dodržovali požadavky na podávání zpráv), avšak tyto náklady by představovaly jen malou část nákladů, které už hradí členské státy v rámci podávání zpráv ke stávajícím cílům v oblasti obalů a obalových odpadů. V případě preventivního cíle by náklady na monitorování a prosazování byly pravděpodobně nižší než v případě zákazu. Členské státy, které již za účelem omezení spotřeby plastových tašek opatření provedly a které již dosáhly cíle, pokud jde o průměrnou spotřebu na obyvatele, další dopady pocítit nemusí. – Možnost vytvoření příjmů: Ekonomické nástroje, které se doporučuje spojit s preventivním cílem pro spotřebu jednorázových plastových tašek, by přinášely příjmy, jež by se mohly nasměrovat na orgány veřejné moci nebo maloobchodníky. Pokud by plynuly příjmy orgánům veřejné moci, mohly by se využít k (částečnému) vyrovnání administrativních nákladů spojených s prováděním a prosazováním. – Přijetí opatření: Jelikož na maloobchodníky v rámci maloobchodního fóra EU připadá pouze 55 % celkové unijní spotřeby jednorázových plastových tašek, pokud by došlo na dobrovolnou dohodu, mnoho menších maloobchodů by se na ní nepodílelo. V tomto případě nejenže by hrozilo matení spotřebitelů, protože některé obchody by plastové tašky na jedno použití nabízely, a jiné nikoli, ale objevovaly by se rovněž pochybnosti, zda mají pro podnikání všichni maloobchodníci v EU rovné podmínky. V tomto směru existuje také riziko, že jednotliví maloobchodníci zapojení do maloobchodního fóra na takovou dohodu nepřistoupí. – Zvýšení povědomí o udržitelné spotřebě: Omezení nabídky plastových tašek na jedno použití a zavedení ekonomických nástrojů může pomoci zvýšit u spotřebitelů povědomí o (ne)udržitelných spotřebních návycích, a to nejen pokud jde o spotřebu plastových tašek. Tento účinek je v případě, kdy by se uzavřela dobrovolná dohoda pouze s částí maloobchodního odvětví v EU, méně pravděpodobný. – Další otázky: Malé obchody mohou zákaz a preventivní cíl pocítit více než ty větší, protože tato opatření mohou odrazovat náhodné kolemjdoucí od původně neplánovaných nákupů. U větších maloobchodníků, kteří zákazníkům plastových tašek vydávají nejvíce, mívají neplánované nákupy kolemjdoucích na tržbách menší podíl. 7. Upřednostňovaná možnost Nejvíce předpokladů pro dosažení ambiciózních výsledků v oblasti životního prostředí a zároveň pro zajištění pozitivních hospodářských dopadů, pro omezení negativních účinků na zaměstnanost, pro zajištění přijetí ze strany veřejnosti a pro zvýšení povědomí o udržitelné spotřebě má možnost č. 3 popsaná v oddíle 3.2.3 úplné zprávy o posouzení dopadů, tj. celounijní preventivní cíl s výslovným doporučením, aby se uplatňovaly ekonomické nástroje, a možnost, aby členské státy v rámci odchylky od článku 18 uplatňovaly omezení týkající se uvádění na trh. Avšak poté, co byly politické možnosti rozebírané v tomto posouzení dopadů dále zváženy během konzultací mezi útvary Komise, se dospělo k závěru, že vytyčení a plnění celounijního cíle týkajícího se snížení spotřeby by bylo v současné době obtížné, jelikož mezi různými členskými státy dnes panují co do míry spotřeby jednorázových plastových tašek veliké rozdíly. Namísto stanovování společného unijního cíle je proto vhodnější uložit v článku 4 směrnice 94/62/ES všem členským státům povinnost, aby snížily spotřebu plastových nákupních tašek na jedno použití, a zároveň jim umožnit, aby si v tomto směru stanovily své vlastní vnitrostátní cíle a zvolily si opatření k jejich dosažení. V pozdější fázi by se však vytyčení celoevropského cíle mohlo zvážit. 8. Sledování a hodnocení Členské státy by měly směrnici provést dvanáct měsíců po jejím vstupu v platnost a do dvou let po jejím vstupu v platnost by měly podniknout opatření ke snížení spotřeby jednorázových plastových tašek. S vnitrostátními předpisy pro dosažení tohoto cíle by členské státy seznámily Komisi, která by následně ověřila jejich soulad se směrnicí. Hlavním ukazatelem pokroku při plnění cílů stanovených pro tuto politickou iniciativu by bylo „množství plastových nákupních tašek na jedno použití uvedených na trh“. Sledování poklesu spotřeby plastových nákupních tašek na jedno použití ve spojení s ekonomickými nástroji a s možností, aby členské státy uplatňovaly v rámci odchylky od článku 18 směrnice o obalech omezení týkající se uvádění na trh, by mělo být relativně nekomplikované, a to díky nástrojům pro sledování, které již byly zavedeny v souvislosti s prováděním směrnice a obalech a rámcové směrnice o odpadech. Členské státy jsou odpovědné za provádění, sledování a prosazování svých vnitrostátních opatření přijatých ke splnění požadavků politické iniciativy podporované touto zprávou. Přesné metody shromažďování údajů budou proto záviset na vnitřní organizaci každého členského státu a na povaze vybraných prováděcích nástrojů. Nová opatření zacílená na omezení spotřeby plastových nákupních tašek na jedno použití nebudou představovat zásadní změny z hlediska stávajících monitorovacích povinností, neboť na tato opatření se vztahují povinnosti, které již byly stanoveny v rámcové směrnici o odpadech a ve směrnici o obalech. Stejně jako u jiných směrnic v oblasti odpadů bude Komise i v tomto případě podporovat země, které již podobné iniciativy úspěšně provedly, v tom, aby se s ostatními podělily o osvědčené postupy pro shromažďování údajů. [1] Pojem „plastové nákupní tašky“ je definován příloze II úplného posouzení dopadů (pracovní dokument útvarů Komise COM (2013) XXX final). [2] Úř. věst. L 365, 31.12.1994, s. 10.