PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady

o právním rámci Unie, který se týká porušení celních předpisů a sankcí

1. PROBLÉM

Právní předpisy upravující obchod se zbožím mezi celním územím Unie a třetími zeměmi jsou zcela harmonizovány a od roku 1992 jsou začleněny v celním kodexu Společenství. Prostřednictvím nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008 ze dne 23. dubna 2008, kterým se stanoví celní kodex Společenství (Modernizovaný celní kodex), došlo k zásadní změně uvedeného kodexu. Ten je ve stávajícím přepracovaném znění v podobě celního kodex Unie, jehož cílem je přizpůsobit celní předpisy elektronickému prostředí pro vyřizování celních záležitostí a obchodu, podpořit další harmonizaci a jednotné uplatňování celních předpisů a poskytnout hospodářským subjektům v Unii vhodné nástroje pro rozvoj jejich činností v oblasti mezinárodního obchodu.

Přestože v oblasti celních předpisů došlo k úplné harmonizaci, k jejich prosazování, jež spočívá v zajišťování souladu s celními předpisy a zákonném ukládání sankcí, dochází v rámci vnitrostátních právních předpisů členských států. Výsledkem je, že prosazování celních předpisů se řídí 27 odlišnými soubory pravidel upravujícími sankce a různorodými právními či správními tradicemi. To vede ke skutečnosti, že v případě porušení určitých povinností vyplývajících z harmonizovaných celních předpisů EU jsou ukládány sankce, jejichž povaha a závažnost se odvíjí od členského státu, jemuž přísluší jejich ukládání.

Účinné řízení celní unie, dosažení rovných podmínek pro hospodářské subjekty působící na vnitřním trhu a vhodné provádění určitých politik Unie (v oblasti životního prostředí, zemědělství atd.) do značné míry závisí na sourodém prosazování celních předpisů ze strany členských států. V současnosti se k jejich prosazování využívá složitá struktura 27 odlišných právních řádů, správních a právních tradic.

To vyvolalo z mezinárodního hlediska v minulosti určité otázky týkající se dodržování pravidel WTO ze strany Evropské unie, pokud jde o jednotné uplatňování celních předpisů.

Kromě toho je jednotné provádění a prosazování celních předpisů důležité i z hlediska rovného zacházení s hospodářskými subjekty. To má praktický dopad ve vztahu k přístupu k celním zjednodušením v podobě statusu oprávněného hospodářského subjektu a obdobným zjednodušením, neboť jejich využití je ve značné míře postaveno na profilu „dodržování“ na straně hospodářského subjektu. Pokud se tento profil liší pouze z důvodu odlišných úprav podle různých vnitrostátních celních předpisů, může být rovný přístup k těmto zjednodušením ohrožen.

2. KOHO SE VYMEZENÝ PROBLÉM TÝKÁ?

Skutečnost, že v současnosti se k prosazení celního práva Unie využívá 27 odlišných právních řádů, dopadá zejména na hospodářské subjekty v Unii, které jsou při svých každodenních podnikatelských aktivitách ve styku s celní správou. Tyto subjekty se ve vztahu k úpravě porušení celních předpisů Unie potýkají s nedostatkem právní jistoty v důsledku rozdílných právních řádů jednotlivých členských států.

Celním správám tudíž může být v důsledku chybějícího přístupu na úrovni Unie, který by upravoval postup v případě porušení celních předpisů a související sankce, zabráněno v „jednotném“ postupu. Tento rozdíl může být rovněž příčinou nedostatku vzájemné důvěry mezi těmito celními správami.

3. SUBSIDIARITA

Vzhledem k tomu, že Unii má v této oblasti výlučnou pravomoc, zásada subsidiarity se podle čl. 5 odst. 3 SEU nepoužije.

Pokud bude podle výsledků hodnocení dopadů navrženo právní opatření v oblasti trestního práva, bude náležet do oblasti působnosti čl. 83 odst. 3 SFEU. Vzhledem k tomu, že tento článek se týká sdílené pravomoci (podle čl. 4 odst. 2 písm. j) SFEU), musí se zvláštní pozornost zaměřit na zásadu subsidiarity, podle které by měla Unie přijímat právní opatření pouze tehdy, může-li být rozsahu či účinků navrhovaného opatření dosaženo lépe na úrovni Unie. Vzhledem k tomu, že cílem navrhovaného opatření je sblížení sankcí v oblasti celních předpisů v rámci členských států, má Unie výlučné postavení k jeho dosažení prostřednictvím závazných právních předpisů. Kromě toho se v tomto zvláštním případě nacházíme v plně harmonizované oblasti politiky (celní unie) s plně harmonizovanými pravidly, jejichž účinné provádění je základem vlastní existence celní unie.

4. CÍLE

Obecným cílem tohoto podnětu je zajistit účinné provádění a prosazování práva v rámci Unie ve vztahu k celní unii. Tento podnět má tyto zvláštní cíle:

1) zajistit důkladnější soulad s mezinárodními závazky Unie;

2) stanovit v Unii právní rámec pro jednotné prosazování celních předpisů, pokud jde o porušení a související sankce;

3) posílit rovnost podmínek pro hospodářské subjekty v celní unii.

Specifické cíle uvedené v bodech 2 a 3 vyžadují dosažení těchto operačních cílů:

· jednotnost prvků, v návaznosti na něž se ukládají v rámci celní unie sankce (zajistit, aby stejný typ jednání, jež zakládá porušení jednoho či více z celních předpisů, byl považován za stejný typ porušení),

· dosažení společného souboru odstupňovaných sankcí u jednotlivých typů porušení ve všech členských státech EU,

· snížení nákladů a překážek v důsledku skutečnosti, že v jednotlivých členských státech existují různá porušení celních předpisů a různé návazné režimy sankcí, pro společnosti, jež vyřizují své celní záležitosti v jiných členských státech.

5. MOŽNOSTI POLITIKY

Možnost politiky A – Základní scénář (žádné kroky)

V současné době jsou celní předpisy Unie plně harmonizovány. Každý členský stát však uplatňuje svůj vlastní režim sankcí. Členské státy budou i nadále pokračovat v zajišťování prosazování povinností v oblasti cel prostřednictvím vnitrostátních pravidel a pokyny AEO poskytnou určitá vodítka pro výklad kritérií, po jejichž splnění je možné získat přístup ke statusu AEO, aniž by však byla závazná.

Možnost politiky B – Legislativní opatření podle platného právního rámce EU

Komise by v rámci této možnosti navrhla změnu platných unijních celních předpisů, a to prostřednictvím:

· výčtu druhů správních (jiných než trestněprávních) sankcí,

· podrobnějšího vymezení kritéria „dodržování celních požadavků“, které musí být splněno osobami, které žádají o přiznání statusu oprávněného hospodářského subjektu a/nebo různá celní zjednodušení.

Možnost politiky C – Legislativní opatření týkající se sblížení typů porušení celních předpisů a sankcí jiných než trestněprávních

Legislativní opatření by stanovilo společný výčet porušení celních předpisů jiných než trestněprávních, které by se odvíjely od povinností uložených celními předpisy Unie a seznam sankcí v rámci společného souboru odstupňovaných sankcí ve vztahu k jednotlivým konkrétním porušením.

Možnost politiky D – Dvě samostatná legislativní opatření zaměřená na sblížení porušení celních předpisů trestněprávní i jiné než trestněprávní povahy a souvisejících sankcí.

Tato možnost by rozšiřovala možnost C, neboť by zahrnovala jak právní opatření podle možnosti C, tak i další legislativní opatření pro sblížení trestných činů v oblasti cel a sankcí v trestněprávní oblasti, čímž by rozšiřovala oblast působnosti opatření. Tato možnost by tudíž obsahovala veškerá možná porušení celních předpisů a trestné činy v této oblasti a sblížila by sankce trestněprávní a jiné než trestněprávní povahy.

Odmítnutá možnost – Scénář tzv. soft law: vydání pokynů k výkladu konceptu dodržování celních předpisů

Pokyny týkající se AEO byly vydány v dubnu 2012 a jsou součástí prováděcích opatření v rámci stávajících celních předpisů. Z tohoto důvodu jsou zahrnuty do základního scénáře a tato možnost byla tak nakonec jako samostatná odmítnuta.

6. POSOUZENÍ DOPADŮ

6.1. Možnost politiky A – základní scénář:

Členské státy by i nadále používaly vlastní režimy upravující ukládání sankcí za porušení celních předpisů. Rozdíly v prosazování celních předpisů v rámci celního území Unie by se nezmenšily a stále by reálně hrozilo omezení rovného zacházení s hospodářskými subjekty bez ohledu na skutečnost, ve kterém z členských států jsou takové subjekty usazeny.

6.2. Možnost politiky B – změna stávajícího legislativního opatření podle platného právního rámce EU

Snížily by se rozdíly u režimů upravujících ukládání sankcí za porušení celních předpisů v jednotlivých členských státech, neboť sankce za porušení celních předpisů jiné než trestněprávní povahy by byly v rámci Unie totožné. Rovněž by se zmírnilo omezení ve vztahu k rovnému zacházení s hospodářskými subjekty, pokud jde o jejich přístup k celním zjednodušením, neboť vymezení „závažných a opakovaných porušení celních předpisů“ jakož i „porušení zanedbatelného významu“ coby prvků „dodržování celních požadavků“ by již nepříslušelo členským státům, ale bylo by stanoveno na úrovni Unie. Rozhodnutí o tom, které z typů jednání jsou považovány za porušení celních předpisů, za něž bude uložena sankce jiné než trestněprávní povahy, by však i nadále zůstalo v pravomoci členských států, v důsledku čehož by tudíž i nadále docházelo k rozdílům v zacházení s hospodářskými subjekty v závislosti na příslušném členském státě. V rámci této možnosti by tudíž nebyly vyřešeny všechny vymezené problémy (mezinárodní závazky, provádění jiných politik atd.).

6.3. Možnost politiky C – Legislativní opatření týkající se sblížení typů porušení celních předpisů a sankcí jiné než trestněprávní povahy

Tato možnost by zajistila společné a zjednodušené právní předpisy (pokud budou základní povinnosti, výčet porušení celních předpisů a typy a rozpětí sankcí společné), zjednodušila by otázky provádění na straně členských států a zlepšila by prosazování celních předpisů. Dalšího upřesnění „přiměřenosti“ sankcí se dosáhne tím, že za určité typy porušení budou ukládány sankce jiné než trestněprávní povahy.

V důsledku toho se zlepší (prostřednictvím odhalování porušení) včasné vybírání příjmů (vlastních zdrojů), k čemuž přispěje i větší míra dodržování v souvislosti s prohlášeními, neboť se sníží riziko mezer mezi odlišnými vnitrostátními právními úpravami.

Uplatněním právního nástroje, který by stanovil společný soubor odstupňovaných sankcí za porušení celních předpisů EU, se zlepší i dodržování závazků WTO ze strany Unie.

Bude zajištěno rovné zacházení s hospodářskými subjekty ve vztahu k jejich přístupu ke statusu AEO a k celním zjednodušením, neboť se sníží rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o postup v případě závažných porušení. Tím se zlepší jednotný výklad kritéria „dodržení celních předpisů“.

6.4. Možnost politiky D – Dvě samostatná legislativní opatření zaměřená na jedné straně na sblížení porušení celních předpisů trestněprávní povahy a souvisejících sankcí a na straně druhé na sblížení porušení celních předpisů jiné než trestněprávní povahy a souvisejících sankcí

Tato možnost rozvíjí předchozí možnost, čímž zachovává veškeré výhody uvedené pro možnost C, a přidává výhodu spočívající v tom, že umožní EU využít opatření ve dvou oblastech sankcí, tj. v oblasti jiné než trestněprávní a v oblasti trestněprávní.

Jestliže je však zapotřebí opatření Unie, zákonodárce Unie musí rozhodnout, zda jsou nezbytné trestněprávní sankce, nebo zda postačí společné správní postihy. Právní základ pro legislativní opatření v oblasti trestního práva – čl. 83 odst. 3 SFEU – vychází z koncepce trestního práva coby posledního nástroje řešení. Návrhy v oblasti trestního práva vycházející z tohoto právního článku budou proto obvykle upravovat oblasti, v nichž jsou již na úrovni Unie stanoveny režimy sankcí jiné než trestněprávní povahy. V této fázi a v tomto konkrétním případě se však nacházíme v oblasti, v níž dosud nejsou na úrovni EU stanoveny vůbec žádné sankce. Z tohoto důvodu tudíž nelze dostatečně doložit závěr o nezbytnosti využití trestního práva. Kromě toho se nedávný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie[1] částečně vztahuje na některá z porušení celních předpisů, jež mají dopad na výběr vlastních zdrojů. V důsledku toho nastane vhodný okamžik pro zhodnocení nutnosti zavedení právního opatření ve vztahu k porušením celních předpisů v trestněprávní oblasti až poté, co bude zavedeno právní opatření v jiné než trestněprávní oblasti a po uplatnění směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy.

7. SROVNÁVACÍ POSOUZENÍ MOŽNOSTÍ

Níže uvedená tabulka byla vypracována coby přehled účinnosti jednotlivých možností, čímž přispívá k analýze možnosti, která je upřednostněna.

Možnosti || Hospodářské dopady || Dopady na životní prostředí || Dodatečné správní náklady členských států || Soudržnost politik || Základní práva || Celkové posouzení

A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

B || + || + || ++ || 0 || 0 || +

C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++

D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++

Rozsah dopadu ve srovnání se základním scénářem (základní scénář je označen jako 0): 0: oproti základnímu scénáři se neočekává žádná změna; + až +++: očekávaný kladný přínos, jehož míra je vyjádřena počtem plusových znaků.

8. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ

· Členské státy

poskytnou Komisi v zájmu hodnocení účinnosti tohoto podnětu odpovědi ohledně stejných otázek, které byly uvedeny v rámci Projektové skupiny pro celní sankce. Členské státy budou kromě toho poskytovat určité informace ohledně dodržování celních požadavků ze strany hospodářských subjektů v souvislosti s udělováním povolení, jež se týkají možnosti využití celních zjednodušení a statusu AEO, a jiné údaje obecné povahy, jako je například počet podaných prohlášení, počet uložených sankcí a jejich průměrná výše.

· Hospodářské subjekty

poskytnou odpověď na dotazník, v němž budou uvedeny shodné otázky jako ve druhém dotazníku, jenž byl použit k vypracování této zprávy a který bude dále obsahovat určité doplňující otázky, jež umožní zhodnotit případný dopad tohoto podnětu na možné zlepšení v oblasti konkurenceschopnosti.

[1] KOM(2012) 363/3.