Sdělení Komise - Výroční zpráva o interních auditech provedených v roce 2003 určená orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria (Ustanovení čl. 86 odst. 4 finančního nařízení) {SEK(2004) 1351} /* KOM/2004/0740 konecném znení */





V Bruselu dne 26.10.2004 KOM(2004) 740 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE Výroční zpráva o interních auditech provedených v roce 2003 určená orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria (Ustanovení čl. 86 odst. 4 finančního nařízení){SEK(2004) 1351} OBSAH 1. Úvod 3 2. Přehled práce IAS na auditech v roce 2003 3 3. Shrnutí průřezových zjištění a doporučení 5 3.1. Účetní a řídící informační systémy 5 3.2. Riziko delegování 6 3.3. Nástroje řízení na základě činnosti (Activity Based Management (ABM)) 7 3.4. Rizika zděděná z minulosti, přidělování zdrojů a řízení rizika 7 3.5. Zabezpečení řízení a kontrolní činnosti 8 ÚVOD Cílem této souhrnné zprávy je v souladu s požadavky finančního nařízení podle čl. 86 odst. 4 informovat orgán, který je příslušný pro udělení absolutoria, o zjištěních interního auditu a doporučeních Útvaru interního auditu (IAS) v roce 2003 a o následných opatřeních. Zpráva se zaměřuje na počet a druh zjištění a doporučení plynoucích z auditů, které IAS provedl v roce 2003. Pracovní dokument útvarů Komise předložený společně s touto zprávou je rozčleněn podle široké oblasti činnosti a obsahuje stručný popis a informace o následných opatřeních k jednotlivým auditům, které IAS provedl v roce 2003. Obsahuje rovněž informace o následných opatřeních u předchozích auditů, založené převážně na údajích, které poskytly útvary, u nichž se audit prováděl. PřEHLED PRÁCE IAS NA AUDITECH V ROCE 2003 Na základě akce 87 Bílé knihy o reformě naplánovala IAS do roku 2003 provedení hloubkových auditů všech generálních ředitelství. Cílem bylo vyčlenit dostatek zdrojů pro „vysoce riziková“ GŘ, aby bylo možno provést audity systémů, včetně testování věcné správnosti, a u ostatních GŘ omezit rozsah na určení oblastí s hlavními riziky. Provedení některých auditů z programu auditů na rok 2003 bylo odloženo na rok 2004, přičemž IAS obdržel zvláštní žádost týkající se přezkumu smluv a grantů, které spravuje nebo na kterých se podílí ESTAT. V usnesení k rozhodnutí ze dne 8. dubna 2003 o udělení absolutoria Komisi za rok 2001 Evropský parlament požadoval, aby „Útvar interního auditu Komise do léta 2003 přezkoumal právnost a řádnost všech smluv uzavřených Eurostatem od roku 1999 a aby do svého šetření zahrnul smlouvy uzavřené ostatními útvary Komise . Proto se Komise dne 11. června 2003 rozhodla vydat IAS pokyn, aby na základě dohodnutých postupů provedla šetření právnosti a řádnosti smluv a grantů uzavřených od roku 1999 do roku 2002 ESTATem nebo ostatními GŘ na základě pokynů ESTATu. IAS se v roce 2003 podařilo dokončit devět specifických auditů GŘ na základě akce 87, dva tematické audity, dva audity následných opatření a přezkum smluv a grantů ESTATu na žádost Komise. Do této zprávy zahrnul rovněž jeden audit na základě akce 87, pro nějž byla závěrečná zpráva vydána počátkem roku 2004. V následující tabulce je uveden přehled auditů, které IAS dokončil v roce 2003: Přehled auditů dokončených IAS v roce 2003: Audit | Memorandum o naplánování auditu | Návrh zprávy | Závěrečná zpráva (datum předání) | Projednání ve Výboru pro sledování auditu (APC) | Průřezové systémy rozpočtového řízení, účetní systémy a systémy vnitřní kontroly | BUDG – účetní systém | 5. dubna 2001 | 15. října 2002 | 15. dubna 2003 | 15. září 2003 | BUDG – SINCOM2 | 23. září 2002 | 10. února 2003 | 21. května 2003 | 15. září 2003 | BUDG – správa pokladny | 30. září 2002 | 10. dubna 2003 | 22. května 2003 | 15. září 2003 | Vnitřní politiky, včetně výzkumu | RTD | 21. května 2003 | 31. října 2003 | 2. prosince 2003 | 16. února 2004 | Smlouvy a granty ESTATu | 11. června 2003 | 10. října 2003 | 22. října 2003 | Projednáno Komisí (APC 7. května 2004) | Strukturální opatření a společná zemědělská politika | REGIO | 30. září 2002 | 24. ledna 2003 | 26. února 2003 | 28. dubna 2003 | AGRI | 20. listopadu 2002 | 6. června 2003 | 13. října 2003 | 10. listopadu 2003 8. prosince 2003 19. ledna 2004 | Vnější politiky, včetně předvstupní pomoci | ELARG | 18. března 2003 | 13. listopadu 2003 | 22. prosince 2003 | 15. března 2004 | DEV | 14. února 2003 | 21. listopadu 2003 | 2. února 2004 | 10. května 2004 | Doplňkové fondy ERF (následná opatření) | 23. března 2003 | 23. května 2003 | 12. června 2003 | 13. října 2003 | RELEX | 28. února 2003 | 8. září 2003 | 16. října 2003 | 16. února 2004 | Přezkum správy v oblasti RELEX (následná opatření) | 18. března 2003 | 8. dubna 2003 | 15. dubna 2003 | 16. června 2003 | Administrativní a jiné podpůrné systémy | Správa IT | 15. března 2002 | 21. ledna 2003 | 23. května 2003 | 15. září 2003 | Modernizace odborné přípravy | 24. února 2003 | 19. března 2003 | 22. července 2003 | 13. října 2003 | PRESS | 17. února 2003 | 8. července 2003 | 12. září 2003 | 13. října 2003 | Doporučení, které IAS vydal, byla těmi, u nichž se audit prováděl, obecně přijata a podle jejich informací byla již do značné míry provedena nebo se provádějí. V následující tabulce je uveden přehled o přijetí doporučení u auditů zahrnutých v této zprávě: Přijetí doporučení IAS k auditu: Přijato | Přijato s připomínkami | Částečně odmítnuto | Odmítnuto | Prošlé | Celkem | % | Kritické | 33 | 27 | 11 | 3 | 3 | 77 | 12,16 % | Velmi důležité | 152 | 70 | 16 | 23 | 1 | 262 | 41,39 % | Důležité | 161 | 42 | 12 | 17 | 0 | 232 | 36,65 % | Žádoucí | 31 | 16 | 4 | 11 | 0 | 62 | 9,79 % | Celkem | 377 | 155 | 43 | 54 | 4 | 633 | 100,0 % | % | 59,6 % | 24,5 % | 6,8 % | 8,5 % | 0,6 % | 100,0 % | Po dokončení cyklu auditů GŘ v roce 2004 bude IAS později v letošním roce s to předložit konsolidovaný obraz o zjištěních, což by mohlo napomoci posoudit relativní význam každého z nich. Malého pokroku, na rozdíl od obecně plánovaného, bylo dosaženo u nového úkolu IAS provést podle článku 185 finančního nařízení a prováděcích pravidel audit 14 agentur, což vedlo k výhradě ve výroční zprávě IAS o činnosti za rok 2003. IAS rovněž občas poskytuje specifické poradenství a často je žádán, aby přispěl nebo dobrovolně nabídl své odborné poradenství k otázkám vnitřních kontrol, řízení zdrojů a jednotlivým operacím. IAS provádí tuto konzultační činnost v souladu s běžnou praxí interních auditů a v rámci svého pověření podle finančního nařízení a stanov IAS. S HRNUTÍ PRůřEZOVÝCH ZJIšTěNÍ A DOPORUčENÍ V následujících pěti kapitolách jsou projednána doporučení IAS k průřezovým záležitostem, která byla vyvozena ze zjištění auditů uvedených v přiloženém pracovním dokumentu útvarů Komise a která v mnoha případech posilují podobná zjištění v dřívějších výročních zprávách IAS. Jádrem mnoha zjištění a doporučení plynoucích ze zpráv IAS a základem většiny systémových problémů, které byly zjištěny, je delegování povinností, odpovědnosti a dohledu, což jsou hlavní cíle reformy. Účetní a řídící informační systémy IAS se domnívá, že současně s reformou finančního řízení a účetnictví je nutno v rámci GŘ posílit a zprofesionalizovat účetní funkci, aby v GŘ i napříč jednotlivými GŘ Komise a její vedení měly stále jistotu, že účty jsou úplné, přesné a relevantní. Systémy musejí zajistit, aby účty zachycovaly všechny důležité informace, a zaměstnanci si musejí být vědomi nebezpečí jejich nezaznamenání. Vedení a externí dotčené osoby musí mít jistotu, že číselné údaje odpovídají skutečnosti, jelikož v opačném případě budou rozhodnutí nepodložená. Z tohoto důvodu IAS považuje za vhodné, aby kontrolní/evidenční funkce byla nejen profesionální, ale také plně závislá na schvalující funkci. Na základě těchto úvah IAS navrhuje, aby se vytvořilo funkční výkaznictví mezi těmi, kdo odpovídají za účetnictví/kontrolu v GŘ, a účetním. Komise zastává názor, že stávající kontakty v síti finančních jednotek (RUF), skupiny ředitelů pro zdroje, skupiny koordinátorů GŘ pro vnitřní kontrolu a vytvoření sítě účetních korespondentů a uživatelů účetního systému společně s potřebou udržovat jasné a jednoznačné linie výkaznictví ke generálnímu řediteli znamená, že se nemají dále formalizovat vztahy mezi účetní a kontrolní funkcí na úrovni GŘ i na ústřední úrovni. Za účelem dodržení ustanovení finančního nařízení, pokud jde o roli a funkci účetního (článek 61), se IAS domnívá, že je nutné, aby účetní kromě funkce konsolidace, která je založena výhradně na ujištění pověřených schvalujících osob podle čl. 61 odst. 2, převzal rovněž systémovou a obecnou odpovědnost za úplnost účtů orgánu jakožto celku. IAS navrhuje toto potvrdit nebo vyjasnit, v případě nutnosti změnou finančního nařízení. Na základě ustanovení finančního nařízení, podle nichž to jsou pověřené schvalující osoby, a ne účetní, kdo odpovídají za základní zajištění právnosti a řádnosti transakcí a za spolehlivost souvisejících informací, Komise potvrdila systémovou odpovědnost účetního. Při použití čl. 61 odst. 1 písm. e) finančního nařízení zahájil účetní v roce 2004 průzkum za účelem potvrzení platnosti informačních systémů a účetních postupů GŘ. Vzhledem k tomu, že je nemožné přiřadit hlavní kategorie režijních nákladů k jednotlivým činnostem, IAS navrhuje vyhodnotit nástroje nezbytné pro provádění ABM, se zvláštním odkazem na potřebu nákladového účetnictví u hlavních režijních nákladů. Komise toto doporučení zváží v případě, že se ukáže jako vhodný další vývoj současné struktury SPP/ABM vyplývající ze správní reformy provedené současnou Komisí. Riziko delegování Bylo dosaženo pokroku, pokud jde o uznání rizika delegování, které vyplývá z toho, že Komise má konečnou rozpočtovou odpovědnost u všech svých výdajů, ale musí dostát této odpovědnosti také tehdy, jsou-li finanční prostředky EU plněny ve sdíleném řízení s členskými státy. Zpráva IAS opakovaně předkládá návrh, aby se tato rozhodující záležitost vyřešila pomocí jednoznačného protokolu, pokud jde o přesnou odpovědnost členských států na straně jedné a Komise na straně druhé, a prohlášením země o zveřejnění a o věrohodnosti. V souladu s tím IAS navrhuje přijmout nyní konkrétní opatření, kterými se zajistí, aby legislativní rámec strukturálních fondů pro příští programové období zahrnoval prohlášení „ex ante“ o zveřejnění vydaná řídícími orgány s jasným zmocněním k sankcím dotýkajícím se celkového financování dotčeného členského státu v případě nedostatečného zveřejnění. Ve svých posledních návrzích právního rámce pro příští programové období strukturálních fondů Komise předložila požadavek, aby subjekty auditu jednotlivých členských států předkládaly prohlášení o věrohodnosti auditu, společně s posílením ustanovení o finančních opravách. Pokud jde o zemědělství, legislativní rámec pro příští programové období zahrnuje prohlášení o věrohodnosti pro platební agentury, které jsou pověřeny řízením a kontrolou v členských státech. Tento návrh se týká všech výdajů na zemědělství (2 fondy: FEAGA a FEADER). IAS navrhuje, aby byl s Evropským účetním dvorem (EÚD) vypracován společný přístup, pokud jde o pokrok směrem k dohodnuté přijatelně stanovené věrohodnosti. Komise vítá nový přístup Účetního dvora DAS a vidí v něm základ pro další práci směrem k dohodnutému prohlášení založenému na spolehlivých informacích finančního řízení předložených ve výročních zprávách GŘ o činnosti a v souhrnné zprávě Komise. Nástroje řízení na základě činnosti (Activity Based Management (ABM)) Zjištění auditu vedla IAS k tomu, aby v této oblasti vznesla řadu otázek: za prvé a především, definice cílů může být příliš obecná, což se projevuje obtížemi při přidělování zdrojů a analýze rizik. Za druhé zde existuje pochopitelný problém při vypracování smysluplných ukazatelů výkonnosti. IAS v této fázi nenavrhl k těmto připomínkám žádná doporučení, jelikož se může jednat o počáteční problémy s novými mechanismy AMB. Za třetí, v některých případech neexistuje jasná vazba mezi ročním plánem řízení (Annual Management Plan (AMP)) pro GŘ a srovnatelným plánem naúrovni jednotlivých ředitelství nebo jednotek. To by však vedlo k jasné a integrované jednoduché plánovací struktuře pro GŘ, přičemž AMP na úrovni GŘ by měl více šancí na provedení, pokud by byl podložen plány na úrovni jednotek. V souladu s tím IAS doporučuje vyjasnit pro GŘ pokyny týkající se nutné soudržnosti ročních plánů řízení na všech úrovních organizace. Komise uznává potřebu ročních plánů řízení na úrovni jednotek, nechce však zavádět závazné normy, jelikož povinnosti jednotlivých jednotek se velmi liší a decentralizace řídících povinností směrem ke generálním ředitelstvím znamená, že ta mohou nejlépe organizovat své vnitřní řízení a provádět vykazování místně a podle vlastních podmínek. Rizika zděděná z minulosti, přidělování zdrojů a řízení rizika Komise zdědila řadu vážných rizik z minulosti, přičemž některá z nich byla způsobena dřívějšími nedostatečnými zdroji, a těmto rizikům se podle názoru IAS buď nedostává odpovídajícího uznání, nebo jsou zvládána na účet řádné správy současných programů. IAS se domnívá, že je nutno takové situace výslovně uznat a že by se měly objevit v analýze rizik týkající se celého orgánu a provedené vedením. Ta by měla být základem rozhodnutí o přidělení zdrojů, včetně případného využití výkonných agentur, a rozpočtovému orgánu by měla být oznámena „nedostatečně zvládnutá“ rizika. IAS doporučuje, aby Komise a její útvary zajistily zdroje potřebné pro provedení auditu dostatečně včas během provádění programů, aby se předešlo vytváření budoucích problémů se zděděnými riziky. Tyto audity by při prevenci vytváření nových zděděných rizik byly účinnější, pokud by byly spojeny s prohlášeními o zveřejnění, jak bylo navrženo. Doporučuje rovněž, aby opravy minulých chyb byly provedeny ihned po odhalení a aby byla řádně zaznamenána a zdokumentována opatření k nápravě. Komise s doporučeními IAS souhlasí a v možných mezích bude těmto aspektům věnovat patřičnou pozornost při přidělování a plánování zdrojů. Zejména u strukturálních fondů bude v současném programovém období probíhat větší spolupráce s vnitrostátními orgány, pokud jde o audity systémů a kontroly ex post. Nová síť kontrol ex post, podskupina sítě koordinátorů GŘ pro vnitřní kontrolu, představuje fórum pro výměnu osvědčených postupů a harmonizaci metodiky a strategií. Svou práci zahájí na podzim a vypracuje soupis činností při kontrolách ex post a metod existujících v GŘ. IAS opakuje své doporučení z minulého roku, které bylo Komisí přijato, a to aby se rozvíjelo řízení rizika v rámci celého orgánu, a zejména aby se dále sdílela a centrálně analyzovala vlastní hodnocení GŘ, pokud jde o řízení rizika, za účelem doplnění přehledu CFS (Ústřední finanční útvar) o stavu vnitřních kontrol. Tento konsolidovaný obraz by měl být doplněn takovými materiály, jako jsou výsledky auditů, zprávy Účetního dvora a usnesení o udělení absolutoria, aby se získal obrázek o rizicích pro orgán jakožto celek, s cílem vytvořit ústřední kapacitu pod vedením řídících pracovníků. Tato ústřední kapacita by mohla rovněž užitečným způsobem usměrňovat a kontrolovat růst a potenciál výkonných agentur jakožto prostředku k řešení nedostatku zaměstnanců při řízení programu. Komise ve své syntéze za rok 2002 toto doporučení přijala a v syntéze za rok 2003 potvrdila, že „analýza rizik by měla napomoci při přidělování zdrojů společně s ostatními prvky, např. politickými prioritami“[1]. Zabezpečení řízení a kontrolní činnosti Prohlášení GŘ o věrohodnosti získalo uznání vzhledem ke svému významu jako nástroj transparentnosti a odpovědnosti a pokračovalo druhým rokem. Od rozhodnutí z února 2004[2] ředitelé pro zdroje v jednotlivých generálních ředitelstvích koordinují problémy vnitřní kontroly a zakončují příslušné přílohy k výroční zprávě o činnosti, čímž se posiluje systém vzájemné kontroly a vyvážení na úrovni GŘ. Zůstává hlavním nástrojem změny v rámci reformy a podle názoru IAS by se měla i nadále posilovat syntéza Komise k výročním zprávám o činnosti a související přehled o vnitřní kontrole od Ústředního finančního útvaru (CFS). IAS doporučuje, aby se budoucí syntézy zaměřily na prohlášení pověřených schvalujících osob, která se týkají účinnosti kontrol, a aby prohlášení CFS o postoji postupně více zdůrazňovalo hodnocení účinnosti než stupeň formálního dodržení standardů vnitřní kontroly. Komise s tím souhlasí a v syntéze za rok 2003 zdůrazňuje, že „je nutné, aby GŘ a útvary věnovaly více pozornosti účinnosti svých systémů vnitřní kontroly , a také zajistily, aby tyto přiměřeně podporovaly prohlášení o věrohodnosti, které každý rok vydávají jakožto pověřené schvalující osoby“[3]. Kontroly na místě nejsou podle názoru IAS dostatečně časté, aby odrazovaly od neoprávněných výdajů, a/nebo netvoří součást celkové strategie kontroly a auditu. Pokud je vnitřní řízení zcela decentralizované, měla by řídící jednotka provádět všechny nezbytné kontroly na vlastní odpovědnost; k tomu by měly patřit kontroly na místě, které by měly předcházet neoprávněným výdajům, jsou-li granty svázány se skutečnými výdaji. Řídící jednotky často nemají potřebnou kvalifikaci, aby toto provedly, a pokud se kontroly přesto uskutečňují, provádějí je ústřední kontrolní jednotky v GŘ. Musí být koncepčně jasné, že v těchto případech specializované jednotky poskytují pomoc řídícím jednotkám a nepřebírají jejich povinnosti; zaměstnanci řídících jednotek by se měli podílet na vypracování strategie auditu a analýze rizik a účastnit se kontrol na místě. Je třeba jasně rozlišovat mezi touto činností a interním auditem (IAC), který má ověřit účinnost řídících systémů jakožto celku. Na základě toho IAS navrhuje, aby CFS byl nápomocen při koncepčním vyjasnění činnosti při kontrolách na místě ve vztahu k povinnostem pověřených schvalujících osob a vydal příslušné pokyny nebo pozměnil standardy vnitřní kontroly, aby bylo zajištěno řádné provedení. Výše uvedená síť kontrol ex-post zřízená v rámci sítě koordinátorů pro kontroly v jednotlivých generálních ředitelstvích, které předsedá CFS, má mimo jiné pověření k výměně osvědčených postupů a harmonizaci kontrolních činností a metod při současném zohlednění mezinárodních standardů. [1] „Syntéza výročních zpráv o činnosti GŘ a útvarů za rok 2003“, bod 4. [2] „Splnění mandátu k reformě“, KOM(2004) 93 ze dne 10. února 2004. [3] „Syntéza výročních zpráv o činnosti GŘ a útvarů za rok 2003“, bod 7.