EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 16.3.2016 COM(2016) 166 final SDĚLENÍ KOMISE DALŠÍ OPERATIVNÍ KROKY VE SPOLUPRÁCI EU S TURECKEM V OBLASTI MIGRACE



1. ÚVOD Dne 7. března 2016 jednali hlavy států nebo předsedové vlád Evropské unie spolu s předsedou vlády Turecka o vztazích mezi EU a Tureckem a o pokroku v provádění společného akčního plánu. Shodli se, že je nutné přijmout rázná opatření, která uzavřou převaděčské trasy, rozbijí obchodní modely převaděčů, ochrání naše vnější hranice a ukončí migrační krizi v Evropě. Zdůraznili přitom, že je třeba přerušit spojitost mezi nasednutím do lodi a usazením v Evropě. Důležitou součástí tohoto plánu jsou operace NATO v Egejském moři, jejichž cílem bude mimo jiné odhalovat možnou převaděčskou činnost a v reálném čase o ní informovat turecké orgány. V usměrňování toků nelegálních migrantů pak bude hrát klíčovou úlohu koordinace operací NATO s agenturou Frontex. Představitelé vlád vřele uvítali další návrhy Turecka, jak příliv nelegálních migrantů z Turecka do EU omezit, a dohodli se s ním na další spolupráci, postavené na šesti zásadách. Vyzvali předsedu Evropské rady, aby tyto návrhy rozpracoval a projednal jejich detaily s Tureckem před březnovým zasedáním Evropské rady. V tomto sdělení se uvádí, jak daných šest zásad konkrétně uplatňovat, aby byl potenciál spolupráce mezi EU a Tureckem naplno využit a dělo se tak v souladu s evropským a mezinárodním právem. Spolu se společnými evropskými řešeními a důsledným naplňováním Evropského programu pro migraci je spolupráce EU a Turecka klíčem k tomu, aby odezva na uprchlickou a migrační krizi byla efektivní. Společná snaha o řešení uprchlické krize je součástí obecné spolupráce s Tureckem coby kandidátskou zemí a strategickým partnerem. 2. ŠEST ZÁSAD DALŠÍHO ROZVOJE SPOLUPRÁCE MEZI EU A TURECKEM PŘI ŘEŠENÍ UPRCHLICKÉ KRIZE 2.1 Navracení všech nových nelegálních migrantů vstupujících na řecké ostrovy z Turecka Navracení všech nových nelegálních migrantů a žadatelů o azyl z Řecka do Turecka je základním předpokladem rozbití dosavadního vzorce, kdy uprchlíci a migranti platí převaděčům a riskují své životy. Opatření související s takovým navracením, jak těch, kteří potřebují mezinárodní ochranu, tak těch, kteří ji nepotřebují, samozřejmě musí být v souladu se zárukami ochrany uprchlíků stanovenými mezinárodním a unijním právem. Kromě toho by se vzhledem k současnému rozsahu migrace mezi Tureckem a Řeckem měla tato opatření považovat za dočasné a výjimečné kroky nezbytné k ukončení lidského utrpení a k obnovení veřejného pořádku, jež musí být podloženy odpovídajícím operačním rámcem. Pokrok byl nedávno zaznamenán ve zpětném přebírání nelegálních migrantů a žadatelů o azyl, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu, Tureckem, a to na základě bilaterální readmisní dohody mezi Řeckem a Tureckem. Z tohoto pokroku by měla vzejít další ujednání o navracení osob a všechny zúčastněné strany by měly spolupracovat na tom, aby navracení probíhalo rychle a efektivně. Právní záruky pro navracení osob, jež potřebují mezinárodní ochranu, do Turecka Navracení všech nových nelegálních migrantů a žadatelů o azyl z Řecka do Turecka musí probíhat v souladu s evropským a mezinárodním právem. Jedním ze základních požadavků vyplývajících z Evropské úmluvy o lidských právech a Listiny základních práv je, aby byl každý případ řešen jednotlivě. S ohledem na to směrnice o azylovém řízení stanoví konkrétní právní a procesní parametry, jež je třeba dodržovat. Plošnou návratovou politiku tak nelze uplatňovat, neboť ta by byla s těmito právními požadavky v rozporu. Směrnice připouští, že za určitých okolností lze použít zrychlené řízení, kdy není nutné prověřovat věcnou stránku žádosti. Žádost o azyl lze však v takovém případě považovat za nepřípustnou, zejména lze-li předpokládat, že dané prověření provede či dostatečnou ochranu poskytne jiná země. K tomu může dojít, například pokud již daná osoba má přiznán status uprchlíka nebo jinak požívá dostatečnou ochranu v „první zemi azylu“ nebo pokud do EU přišla z „bezpečné třetí země“, která – ačkoliv se v ní dané osobě nedostalo ochrany – může efektivní přístup k ochraně zaručit. Dle směrnice o azylovém řízení je třeba dodržovat určité záruky. S osobou, která byla řádně zaregistrovaná a identifikovaná v souladu s pravidly EU a následně podala žádost o azyl v Řecku, by měl být proveden osobní pohovor, při němž odpovědný orgán posoudí, zda osoba do některé z těchto kategorií nepřípustnosti spadá. Skutečnost, že v daném případě existují konkrétní okolnosti, lze prověřit. Rovněž existuje právo na odvolání proti rozhodnutí o nepřípustnosti. „První země azylu“ se uplatní, nejen pokud byl osobě v dané zemi přiznán status uprchlíka, ale také v situaci, kdy v zemi požívá „dostatečné ochrany“. V případě „bezpečné třetí země“ definuje směrnice jak podmínky panující v dané třetí zemi, tak okolnosti týkající se dané osoby. Předtím než osobu, která potřebuje mezinárodní ochranu, vrátí, musí mít členské státy jistotu, že daná třetí země bude respektovat určité standardy v oblasti základních práv, nediskriminace a dodržování mezinárodního práva. K uplatňování těchto ustanovení budou zřejmě nutné změny v řeckém i tureckém vnitrostátním právu. Pokud jde o Řecko, týká se to statusu Turecka jako „bezpečné třetí země“ a několika podrobných procesních pravidel týkajících se například odvolacího řízení. U Turecka se jedná o oblasti, jako je obnovení statusu dočasně chráněné osoby v případě Syřanů, kteří Turecko předtím opustili, dostupnost efektivního azylového řízení pro všechny osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, tak jak se k tomu Turecko zavázalo ve společném akčním plánu Turecka a EU, a zajištění rovnocenné ochrany osob jiné než syrské národnosti, jakou zaručuje Ženevská konvence, a to zejména navraceným osobám. Jakmile je žádost o azyl prohlášena za nepřípustnou nebo neodůvodněnou, lze danou osobu na základě příslušné readmisní dohody vrátit zpět. V každém případě by Turecko mělo v souladu se svými stávajícími mezinárodními závazky respektovat zásadu nenavracení. Budou-li Řecko i Turecko tyto záruky respektovat, bude celý plán s mezinárodním i evropským právem v souladu.

Praktické aspekty V souladu s požadavky mezinárodního a evropského práva (zejména týkajícími se individuálního posuzování žádostí o mezinárodní ochranu) mohou Řecko a Turecko uzavírat ujednání o zrychleném řízení, jež lépe odpovídá velkému počtu navracení migrantů. Konkrétní kroky za tím účelem již byly podniknuty prostřednictvím společného řecko-tureckého prohlášení o readmisi z 8. března. Byla například sjednána zásada použití pověřeného readmisního úředníka za účelem zrychlení readmisních řízení s nelegálními migranty. Počet těchto styčných úředníků bude třeba navýšit, příslušnou dohodu o navýšení však Řecko a Turecko dosud neuzavřely. V souvislosti s navracením a jeho realizací poskytne EU Řecku pomoc při zřizování potřebné infrastruktury. Zejména bude třeba uzpůsobit hotspoty na řeckých ostrovech – místo současného zaměření na registraci a prověřování před urychleným převozem na pevninu bude jejich účelem navracení osob do Turecka. Infrastrukturu v hotspotech bude například třeba upravit tak, aby v nich mohli působit readmisní a azyloví úředníci a bylo možné odpovídající zacházení se zranitelnými skupinami. Dalším důležitým prvkem bude podstatné navýšení přijímacích kapacit na ostrovech. To by mohlo zahrnovat oddělená zařízení pro nelegální migranty a pro ty, kteří podstupují déle trvající azylové řízení, a dále zřízení dostatečné detenční kapacity pro osoby, u nichž hrozí, že se budou skrývat. Dosud žádalo o azyl jen relativně málo migrantů, kteří do Řecka vstoupili, avšak v situaci, kdy bude migrantům jakožto osobám, které nepotřebují mezinárodní ochranu, hrozit urychlené vrácení, počet žádostí o azyl pravděpodobně vzroste. Prvním požadavkem tedy bude zavést zrychlené azylové řízení, a sice týkající se všech jeho fází, od úvodního pohovoru po možné odvolání. Kapacita řecké azylové služby by měla být navýšena tak, aby bylo možné provádět zrychlené navracení do Turecka a také rychleji přijímat žádosti o azyl. Odvolací výbory by měly být schopné rozhodovat v krátké době o velkém počtu odvolání. S ohledem na to by také měl být vyzván Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO), aby byl řeckým orgánům při rychlém a efektivním zpracovávání žádostí a při vracení osob nápomocný, přičemž v případě potřeby by byla další a zcela konkrétní žádost o součinnost adresována členským státům. Kromě toho budou nutná ujednání také ohledně vysokoobjemové přepravy z ostrovů do Turecka. Všechna tato opatření s sebou nesou náklady a dle prvního odhadu vycházejícího z příjezdu 2 000 nelegálních migrantů denně bude nutná podpora z rozpočtu EU ve výši přibližně 20 milionů EUR na měsíc. 2.2 Přemístění jednoho syrského občana z Turecka do EU za každého syrského občana, kterého Turecko převezme zpět z řeckých ostrovů, a to v rámci stávajících závazků Cílem provázání počtu Syřanů vracených z řeckých ostrovů do Turecka a počtu Syřanů přemisťovaných z Turecka do členských států je místo nelegálního toku migrantů podnikajících nebezpečnou cestu přes Egejské moře rychle nastolit organizované a legální přesídlování. Program přesídlování v poměru 1:1, jehož prostřednictvím se má tato změna uskutečnit, bude vyžadovat spolehlivý logistický rámec a dostatečné odpovídající závazky, aby fungoval. Program bude fungovat, jestliže členské státy přijmou v souvislosti s přesídlováním odpovídající závazky. Prohlášení hlav států a předsedů vlád ze 7. března 2016 ve spojitosti s tím uvádí, že program by měl fungovat „v rámci stávajících závazků“. V současnosti již existuje Evropský program znovuusídlování, v němž jsou obsaženy stávající závazky v této oblasti a na nějž lze při stanovování závazků k navracení všech nelegálních migrantů a žadatelů o azyl z řeckých ostrovů do Turecka přirozeně navázat. V jeho rámci je dosud k dispozici 18 000 míst , ačkoliv část z nich připadne na přesídlení osob z Jordánska a Libanonu.

Pokud by v rámci programu přesídlování v poměru 1:1 vznikla další potřeba přesídlování, byl by dalším možným krokem přesun některých závazků ze stávajících rozhodnutí o relokaci (zejména všech nebo části dosud nerozdělených 54 000 míst) do tohoto programu . Bylo by to v souladu se současnou politikou Komise, podle níž se přesídlování a přijímání osob z humanitárních důvodů považují za rovnocenné relokaci, a stejně tak i všechny konkrétní projevy solidarity s členskými státy či třetími zeměmi čelícími masovému přílivu migrantů . Program přesídlování v poměru 1:1 by měl pomoci rychle snížit počet nelegálních překročení hranic v Egejském moři. Jeho efektivita bude záviset na plné realizaci kroků uvedených ve sdělení. EU a Turecko by se měly dohodnout na společném systému, který by umožňoval v týdenních intervalech sledovat, jakého pokroku bylo díky programu dosaženo. Zároveň by se tak zjišťovalo, zda je potřeba program jakkoliv upravit. Přijímání osob na základě dobrovolného programu přijímání osob z humanitárních důvodů sjednaného s Tureckem bude zahájeno, jakmile skončí, nebo alespoň výrazně klesne, nelegální překračování hranic mezi Tureckem a EU. Osoby vysídlené v důsledku konfliktu v Sýrii, jež potřebují mezinárodní ochranu, tak budou moci být z Turecka rychle a efektivně přijímány. Komise předpokládá, že jakmile se zastaví příliv nelegálních migrantů z Turecka do EU, počet států ochotných zapojit se do programu vzroste. Pokud budou tyto snahy úspěšné, mohl by se dobrovolný program přijímání osob z humanitárních důvodů rozšířit také na Jordánsko a Libanon. Logistický rámec, na němž je dobrovolný program přijímání osob z humanitárních důvodů s Tureckem navržený Komisí v prosinci 2015 postaven, by se mohl v obecnější rovině použít i pro účely programu přesídlování v poměru 1:1. Různé formy přijímání osob, které potřebují mezinárodní ochranu, ze třetích zemí, do nichž byly vysídleny, do zemí, jež jsou ochotny je přijmout, nabízené dobrovolným programem přijímání osob z humanitárních důvodů vychází ze všeobecně uznávaných odborných poznatků Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky. Kromě toho by měly být využity i zkušenosti a odborné poznatky agentury EASO a Mezinárodní organizace pro migraci (IOM). Program přesídlování v poměru 1:1 by měl, ze stejných důvodů jako dobrovolný program přijímání osob z humanitárních důvodů, platit pro Syřany zaregistrované tureckými úřady před 29. listopadem 2015. Standardní operační postupy dohodnuté v rámci dobrovolného programu přijímání osob z humanitárních důvodů lze použít i pro obecnější účely programu přesídlování v poměru 1:1. Týkají se především výběru kandidátů, přičemž respektují veškerá platná ustanovení mezinárodního humanitárního práva. Pro účely programu přesídlování v poměru 1:1 by tyto postupy měl doplňovat mechanismus, který by odrazoval od překračování Egejského moře. Při přesídlování by měly být upřednostňováni Syřané, kteří od okamžiku, kdy jim vznikl nárok na dočasnou ochranu, setrvávali v Turecku. Je třeba zavést způsob provázání počtu Syřanů přijímaných z řeckých ostrovů zpět do Turecka a počtu Syřanů přemisťovaných z Turecka za účelem přesídlení do EU. V úvahu přichází například systém, kdy by EU v týdenních intervalech na základě celkového počtu Syřanů, které Turecko za uplynulých sedm dnů přijalo zpět, bezodkladně zahájilo řízení o přesídlení stejného počtu osob do EU. Jestliže bude tento program úspěšný, mohou se otevřít nové cesty do EU. Turecko by se mělo zavázat, že přijme veškerá opatření nutná k tomu, aby se zabránilo otevírání nových tras pro nelegální migraci z Turecka do EU, ať už po moři, či po souši. Pokud se nová trasa přesto objeví, měly by daný členský stát a Turecko uplatnit závazky a zásady týkající se navracení a přesídlování. 2.3 Urychlené provádění plánu na uvolnění vízového režimu za účelem zrušení vízové povinnosti pro turecké občany do konce června 2016 Podmínky pro zrušení vízové povinnosti jsou stanoveny v plánu z roku 2013, v němž je upřesněno 72 požadavků, které má Turecko splnit v oblastech zabezpečení dokladů, řízení migrace, veřejného pořádku a bezpečnosti, základních práv a zpětného přebírání nelegálních migrantů. Komise mapuje pokrok, kterého Turecko v daných oblastech dosáhlo, a ve své poslední zprávě zaznamenala ze strany této země intenzivnější úsilí i novou úroveň závazků a spolupráce . Ze 72 požadavků jich již bylo splněno 35. Urychlené provádění plánu s cílem zrušit vízovou povinnost do konce června bude vyžadovat ještě další úsilí tureckých orgánů, pokud jde o přijímání a provádění právních a správních opatření nezbytných ke splnění všech požadavků podle plánu na uvolnění vízového režimu. Na základě dohody s EU bude muset Turecko včas přijmout balíček devíti projednávaných legislativních návrhů. Příslušná referenční kritéria se nebudou měnit. Pokud Turecko učiní opatření nutná ke splnění zbývajících požadavků, podá Komise na konci dubna 2016 legislativní návrh na zrušení vízové povinnosti pro turecké občany. 2.4 Urychlené vyplácení prostředků z nástroje pro uprchlíky v Turecku Nástroj pro uprchlíky v Turecku zahrnuje jak bezprostřední humanitární potřeby, tak i rozvojové potřeby trvalejšího rázu. Pokud jde o humanitární hledisko, dne 4. března byla se Světovým potravinovým programem podepsána smlouva v hodnotě 40 milionů EUR na potravinovou pomoc prostřednictvím systému elektronických karet, díky němuž může získat přístup k pomoci 735 000 syrských uprchlíků. S partnery se v současnosti jedná o patnácti dalších projektech v celkové hodnotě 50 milionů EUR. Se započtením těchto projektů tak budou do poloviny dubna 2016 uzavřeny smlouvy v celkové hodnotě 90 milionů EUR. Díky těmto prostředkům se tak humanitární pomoc poskytovaná v Turecku, která zahrnuje potraviny, nepotravinový materiál, zdravotní péči, jakož i zajištění vody, hygieny a ochrany, rychle rozšíří.

V reakci na krizi v Sýrii a s cílem naléhavě podpořit rozvojový projekt zaměřený zejména na oblast vzdělávání bylo v souladu se závěry prvního řídícího výboru nástroje ze dne 17. února též přijato rozhodnutí o přidělení 55 milionů EUR z nástroje do regionálního svěřenského fondu EU. To se promítlo do podpisu regionální smlouvy s fondem UNICEF dne 4. března, podle níž bude díky částce 38 milionů EUR moci dalších 110 000 syrských dětí chodit ve stávajícím školním roce v Turecku do školy. Prostřednictvím regionálního svěřenského fondu EU jsou v reakci na krizi v Sýrii zároveň realizovány projekty v hodnotě téměř 140 milionů EUR. Již byla vybrána a určena příslušná opatření v hodnotě 76 milionů EUR, k nimž by mohly být do konce dubna 2016, po schválení na příštím zasedání rady svěřenského fondu dne 22. března, podepsány příslušné smlouvy. Další opatření v hodnotě 64 milionů EUR se v současnosti připravují k případnému uzavření smluv do července 2016. Další převody z nástroje do svěřenského fondu se uskuteční podle potřeb projektů. Kromě toho Komise v současnosti koncipuje v rámci svěřenského fondu projekty pro uprchlíky v oblastech zahrnujících mimo jiné vzdělávání, lidské zdroje a environmentální infrastrukturu a pro tyto účely využívá 164,5 milionu EUR převedených na konci roku 2015 z programu nástroje předvstupní pomoci (NPP). Další projekty budou zahájeny v návaznosti na dokončení komplexní analýzy potřeb, kterou v současné době provádí Komise v úzké spolupráci s Tureckem. Turecká vláda svůj konečný příspěvek předložila dne 4. března. Posouzení potřeb by tak mělo být dokončeno do poloviny dubna. Současně v Ankaře probíhají technické konzultace s tureckými orgány, které mají Komisi umožnit včasnou identifikaci a naplánování naléhavých a dostatečně propracovaných projektů ve všech oblastech, na které se nástroj vztahuje. Bez aktivního zapojení tureckých orgánů k pokroku nedojde. Udržovány jsou též kontakty s mezinárodními finančními institucemi a jinými subjekty coby případnými partnery pro realizaci. U opatření, která souvisejí se zvláštními odbornými znalostmi stálých partnerů z řad OSN, mezinárodních finančních institucí, mezinárodních organizací, členských států a nevládních organizací, se bude Komise opírat o tyto odborné znalosti. Díky tomu by mělo být možné uspořádat v dubnu zasedání druhého řídícího výboru nástroje. Pokud jde o zdroje, Komise obdržela příslušná osvědčení o poskytnutí příspěvku od Německa a Finska. Všechny členské státy se vyzývají, aby na podporu vlastního úsilí Turecka urychleně uvolnily vnitrostátní příspěvky, a umožnily tak rychlé a postupné zavádění nástroje pro řešení potřeb uprchlíků v Turecku. 2.5 Příprava rozhodnutí o co nejbližším otevření nových kapitol v rámci přístupových jednání, na základě závěrů Evropské rady z října 2015 Současný stav jednání o přistoupení k Evropské unii byl uveden v souboru opatření pro rozšíření z listopadu 2015. Od té doby byla na mezivládní konferenci dne 14. prosince 2015 otevřena kapitola 17 (hospodářská a měnová unie). V této souvislosti budou projednávány důležité reformy. Kapitola se zabývá například pravidly vyžadujícími nezávislost centrálních bank, je v ní zákaz přímého financování veřejného sektoru centrálními bankami, jakož i zákaz zvýhodněného přístupu veřejného sektoru k finančním institucím. Kromě toho již probíhají přípravy, jimiž by se postoupilo k otevření těchto pěti kapitol: kapitoly 15 (energetika), kapitoly 23 (soudnictví a základní práva), kapitoly 24 (spravedlnost, svoboda a bezpečnost), kapitoly 26 (vzdělávání a kultura) a kapitoly 31 (zahraniční, bezpečnostní a obranná politika). Je to v souladu se závěry Evropské rady z října 2015, v nichž se vyzývalo „k oživení procesu přistoupení s cílem pokročit v jednáních v souladu s rámcem pro jednání a příslušnými závěry Rady.“ Komise hodlá na jaře dokončit všechny související přípravné dokumenty a předložit je Radě, aniž by byla dotčena stanoviska členských států a rámec pro jednání. Ke značnému posunu došlo v oblasti energetiky (kapitola 15), přičemž ve dnech 1. až 3. března se v Ankaře uskutečnily přínosné technické konzultace. V dubnu Komise předloží aktualizovanou zprávu o prověření. V souladu s přístupem k ostatním kandidátským zemím se předpokládá, že v ní bude doporučení o stanovení kritéria/kritérií pro zahájení jednání. V klíčových oblastech, jimiž jsou soudnictví a základní práva a spravedlnost, svoboda a bezpečnost (kapitoly 23 a 24), v současnosti probíhají technické konzultace, a to v návaznosti na obdržení písemného podání ze strany Turecka. Tyto kapitoly zahrnují řadu zásadních otázek včetně základních práv jako svoboda projevu, soudnictví, protikorupční politiky, migrace, azylu, vízových přepisů, správy hranic, policejní spolupráce i boje proti organizovanému zločinu a proti terorismu. EU očekává, že Turecko bude, pokud jde o demokracii, právní řád a respektování základních práv včetně svobody projevu, dodržovat ty nejvyšší standardy. V případě kritérií pro zahájení jednání o těchto nejdůležitějších oblastech bývají kandidátské země vyzvány k vypracování komplexního akčního plánu s přesnými harmonogramy pro sblížení právních předpisů a vyčlenění nezbytných rozpočtových prostředků. Aktualizované zprávy o prověření těchto kapitol by Komise mohla vydat v květnu. V oblasti vzdělávání a kultury (kapitola 26) Turecko pracuje na dokončení svého aktualizovaného vyjednávacího postoje. Návrh společného postoje bude Komise schopna aktualizovat a předložit Radě v dubnu. Kapitola věnovaná zahraniční, bezpečnostní a obranné politice (kapitola 31) již byla podrobně přezkoumána a Evropská služba pro vnější činnost dokončuje aktualizaci zprávy o prověření, která bude hotova v dubnu. 2.6 Spolupráce za účelem zlepšení humanitárních podmínek v Sýrii