ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU o Evropské nadaci odborného vzdělávání /* COM/2012/0588 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU o Evropské nadaci odborného vzdělávání Úvod Tato zpráva se předkládá podle článku 24 nařízení Rady o zřízení Evropské nadace odborného vzdělávání (dále též „ETF“), který požaduje, aby Komise každé čtyři roky vyhodnotila provádění tohoto nařízení Rady, výsledků, kterých nadace dosáhla, a jejích pracovních postupů, a aby výsledky hodnocení předložila Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru. Poslední externí hodnocení bylo dokončeno v roce 2006 a vyústilo ve sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru[1]. Tato zpráva poskytuje přehled o zkušenostech získaných při činnosti nadace v období 2006 až 2010[2]. Bere v úvahu změny v úloze, zeměpisném záběru, ve vnějších vztazích Evropské unie i v činnostech nadace, k nimž došlo od roku 2006. Zpráva vychází především ze zjištění, závěrů a doporučení zprávy nezávislého hodnotitele, kterou poskytl Ústav pro veřejnou správu a řízení (Public Policy and Management Institute, PPMI) jakožto externí smluvní partner (viz oddíl 2). Rovněž byly zohledněny zkušenosti Komise s působením ETF a se spoluprací s touto nadací, jakož i doporučení Komise obsažená v jejím sdělení z roku 2006. Je třeba uvést, že zprávu společně sestavovaly všechny útvary Komise, které s nadací spolupracují, konkrétně Generální ředitelství pro vzdělávání a kulturu (zodpovědné GŘ), dále GŘ pro rozšíření, GŘ pro rozvoj a spolupráci, přičemž konzultovány byly všechny útvary Komise, které s nadací spolupracují, a rovněž Evropská služba pro vnější činnost. Tato zpráva se věnuje následujícím tématům: 1. Vývoj nadace od roku 2006 do roku 2010 2. Přehled procesu externího hodnocení 3. Hlavní doporučení obsažená v externí hodnotící zprávě 3.1 Organizační, tematické a procedurální změny 3.2 Význam 3.3 Soudržnost 3.4 Efektivita 3.5 Dopad a přidaná hodnota 3.6 Účinnost a efektivita nákladů 4. Závěr 1. Vývoj nadace od roku 2006 do roku 2010 1.1 Právní základ Nadace je agenturou Evropské unie zřízená nařízením Rady (EHS) č. 1360/90 ze dne 7. května 1990 o zřízení Evropské nadace odborného vzdělávání, které vstoupilo v platnost v říjnu 1993, když Evropská rada rozhodla o tom, že sídlem nadace bude Turín. V kontextu politiky EU v oblasti vnějších vztahů je úkolem ETF pomáhat zemím, které procházejí transformací, a rozvojovým zemím, aby dokázaly využít svůj lidský kapitál, a to prostřednictvím reformy systémů vzdělávání a odborné přípravy i trhu práce. V roce 2008 byl mandát nadace uceleným způsobem přepracován, aby zahrnoval širší pojetí rozvoje lidského kapitálu a celoživotního učení. Nařízení EU, kterým se řídí činnost ETF, bylo tudíž přepracováno[3], čímž vznikl nový mandát k tomu, aby se ETF mohla věnovat otázkám souvisejícím s rozvojem lidského kapitálu, a formální působnost nadace se tím rozšířila za rámec odborného vzdělávání a odborné přípravy, a nově zahrnuje i oblasti, jako jsou potřeby trhu práce a rozvoj podniků. Nový mandát navíc poskytl možnost rozšířit v případě potřeby zeměpisnou působnost ETF. Nové nařízení nesvěřilo Evropské nadaci odborného vzdělávání žádné funkce v oblasti řízení programů, a upevnilo tak její roli coby střediska odborných znalostí v oblasti rozvoje lidského kapitálu pro účely vnějších politik EU. V důsledku toho ETF v roce 2008 zahájila důkladnou reformu svých vnitřních struktur. Mezi nejnovější změny patří rozdělení operačního odboru na tři samostatné odbory – odbor rozvoje tematických odborných znalostí, odbor zahraničních operací a odbor pro utváření politiky na základě důkazů. 1.2 Finanční dotace Důležitým prvkem ve vývoji nadace od roku 1997 do současnosti byla výše a povaha jejího financování. Financování pochází z kapitoly pro oblast vnějších vztahů rozpočtu Evropské unie a od roku 2000 je rozděleno do dvou rozpočtových linií – linie GŘ pro vnější vztahy (B7–664) a linie GŘ pro rozšíření (B7–033). Dotace z linie B7–664 pochází konkrétně z rozpočtových položek tří programů v oblasti vnějších vztahů vztahujících se k zeměpisným regionům, na něž se vztahuje mandát nadace, tj. západní Balkán, východní Evropa a Střední Asie a Středomoří. Výše finanční dotace na období 2000 až 2004 byla naplánována v listopadu 2000 v rámci dohody správní rady o střednědobém výhledu s tím, že podléhá ročnímu rozpočtovému procesu. Tato dotace je téměř výhradním příjmem nadace a slouží k financování jejích zaměstnanců (hlava 1), infrastruktury a provozních nákladů a režijních nákladů plynoucích z výkonu statutárních úkolů (hlava 2) a provozních výdajů v souvislosti se specifickými úkoly nadace (hlava 3). Níže uvedená tabulka obsahuje přehled o vývoji finanční dotace v období 1998–2012 včetně úpravy zdroje jejího financování, tj. přechodu od programu Phare směrem k jiným regionům v rámci vnějších vztahů a zařazení pod hlavu 15 Vzdělávání a kultura (od roku 2006) a do okruhu 4 Evropská unie jako globální partner (od roku 2008). K lepšímu znázornění způsobu přidělování prostředků obsahují přílohy 2 a 3 přehled o vývoji celkového rozpočtu (včetně přidělených, převedených a nevyužitých prostředků) a rozpočtů podle činností v období 2000–2004. Zatímco v letech 1998 až 2007 byl rozpočet rozdělen mezi dvě linie odpovídající politikám a nástrojům pro oblast vnějších vztahů (tj. vnější vztahy a rozšíření, přestože u rozpočtových linií na roky 2006 a 2007 došlo ke změně jejich kódu), od roku 2008 jsou tyto dvě linie zařazeny přímo pod hlavy odpovídající ETF (15 02 27 01 pro hlavy 1 a 2 a 15 02 27 02 pro hlavu 3). Od roku 2006 začíná kód zdrojové rozpočtové linie číslicí 15 xx, což znamená vzdělávání a kulturu. Co se týče zaměstnanců, bylo na základě organizační struktury od roku 2006 postupné snižování počtu dočasných zaměstnanců kompenzováno zvyšováním počtu smluvních zaměstnanců. Celkový počet pracovních míst se ustálil na 135. Rok || Dotace Evropské unie || Počet dočasných zaměstnanců personálu 1998 || 15,4 mil. EUR || 119 1999 || 16,2 mil. EUR || 124 2000 || 16,2 mil. EUR || 119 2001 || 16,8 mil. EUR B7-664: 9,24 mil. EUR B7-033: 7,56 mil. EUR || 115 2002 || 16,8 mil. EUR B7-664: 12,8 mil. EUR B7-033: 4,0 mil. EUR || 105 2003 || 17,2 mil. EUR B7-664: 13,7 mil. EUR В7-033: 3,5 mil. EUR || 104 2004 || 17,6 mil. EUR B7-664: 15,1 mil. EUR B7-033: 2,5 mil. EUR || 104 2005 || 18,5 mil. EUR B7-664: 16 mil. EUR B7-033: 2,5 mil. EUR || 104 2006 || 19,45 mil. EUR 15-03-02: 2,95 mil. EUR 15-03-03: 16,5 mil. EUR || 105 2007 || 19,7 mil. EUR 15-03-27-01: 15,6 mil. EUR 15-03-27-02: 4,1 mil. EUR || 100 2008 || 17,98 mil. EUR 15-02-27-01: 14,59 mil. EUR 15-02-27-02: 3,39 mil. EUR || 96 2009 || 14,77 mil. + 5,10 mil. = 19,87 mil. EUR 15-02-27-01: 15,57 mil. EUR 15-02-27-02: 4,30 mil. EUR || 96 2010 || 18,28 mil. + 0,71 mil. = 19,99 mil. EUR 15-02-27-01: 15,93 mil. EUR 15-02-27-02: 4,06 mil. EUR || 96 2011 || 20,35 mil. EUR 15-02-27-01: 14,33 mil. EUR 15-02-27-02: 6,02 mil. EUR || 96 2012 || 20,04 mil. EUR 15-02-27-01: 15,08 mil. EUR 15-02-27-02: 4,96 mil. EUR || 96 2. Přehled procesu externího hodnocení Jak stanoví článek 24 zřizovacího nařízení (přepracované znění) z roku 2008, provádí Komise monitorování a hodnocení nadace prostřednictvím externích odborníků a první výsledky tohoto procesu předkládá ve zprávě Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru. V březnu 2011 uzavřelo GŘ pro vzdělávání a kulturu smlouvu s organizací PPMI, aby provedla nezávislé externí hodnocení ETF. Hodnocení se opíralo o rámcové podmínky, na nichž se dohodly útvary Komise se správní radou. Byl zřízen řídící výbor, jemuž předsedá GŘ pro vzdělávání a kulturu a ve kterém jsou zastoupeny GŘ pro vzdělávání a kulturu, GŘ pro vnější vztahy, GŘ pro podniky a průmysl, úřad pro spolupráci EuropeAid a sama nadace. Externí hodnotitel použil několik metodických nástrojů. Byly provedeny tři nezávislé, avšak vzájemně se doplňující průzkumy se zaměřením na dvě skupiny příjemců (partnerské země a Evropskou službu pro vnější činnost / Evropskou komisi) a průzkum mezi odbornými pracovníky ETF, kteří poskytují služby příjemcům. Při průzkumech byl respondentům kladen také dotaz, jaké byly jejich nejdůležitější kontakty, pokud jde o rozvoj lidského kapitálu. Na základě těchto údajů byla provedena analýza sociální sítě s cílem vytvořit síť aktérů působících v oblasti rozvoje lidského kapitálu na evropské úrovni i na úrovni partnerských zemí, a získal se tak přehled o povaze vztahů mezi ETF a jejími příjemci. Pohovory se uskutečnily v partnerských zemích, v ETF, v Evropské komisi a v Evropské službě pro vnější činnost. Dále byly provedeny hloubkové případové studie ve čtyřech zemích, které zastupují čtyři regiony, na něž jsou zaměřeny různé nástroje vnější politiky EU a opatření ETF. Nakonec byla použita modifikovaná analýza efektivity nákladů, která se soustředila na bezprostřední výstupy ETF a jejich náklady získané z ukazatelů výkonnosti společnosti. Externí hodnotitel předložil Komisi tři zprávy: jeho úvodní zpráva byla přijata 29. června 2011, průběžná zpráva 3. října 2011 a závěrečná zpráva 8. února 2012. Správní rada na svém zasedání v červnu 2012 projednala závěrečnou zprávu, přičemž se zaměřila zejména na shrnutí. 3. Hlavní doporučení obsažená v externí hodnotící zprávě Komise vyzývá nadaci, aby si veškerá doporučení hodnotitele prostudovala a dále podle nich postupovala. Jako svůj příspěvek k tomuto procesu Komise níže shrnuje a rozebírá ty z uvedených zjištění, závěrů a doporučení hodnotitele, které si podle jejího názoru zasluhují zvýšenou pozornost. V náležitých případech Komise navíc uvádí konkrétní podrobnosti nebo návrhy ohledně provádění zmíněných doporučení. 3.1 Organizační, tematické a procedurální změny Hodnotitel zdůraznil, že ETF prošla během posledních pěti let podstatnou změnou. Od přepracování mandátu ETF v roce 2008 došlo k výrazné reformě jak v organizaci, tak po operativní stránce. Zcela zásadní změnou bylo zavedení turínského procesu, díky čemuž se ETF snaží přesněji a snáze určit, vyčíslit a řešit otázky rozvoje lidského kapitálu v partnerských zemích a rozvíjet jejich schopnost utvářet politiku na základě důkazů. Ačkoliv pro toto hodnocení byly k dispozici pouze zprávy za jeden rok, hodnotitelé vnímají výsledky turínského procesu pozitivně. 3.2 Význam Hodnotitel konstatoval, že ETF má pro potřeby příjemců význam jak z hlediska tematického, tak procedurálního, a že se nadaci podařilo nalézt správnou rovnováhu mezi flexibilitou a strategickým plánováním. Hodnotitel nicméně zdůraznil, že ETF by měla být iniciativnější při vysvětlování své úlohy a způsobů, jakými je schopna poskytovat podporu zúčastněným stranám, s nimiž spolupracuje. ETF si velmi dobře vede při utváření politiky rozvoje lidského kapitálu, avšak příjemci si tohoto nejsou vždy vědomi a bylo by třeba je s úspěchy a účinky činnosti ETF seznámit, např. jasným popisem oblastí, v nichž může ETF poskytovat podporu. Patří se navíc poznamenat, že úloha ETF je jasně definována na politické úrovni i ve vztahu k vnitrostátním aktérům. Ovšem vůči sociálním partnerům a nevládním organizacím je třeba úlohu ETF lépe vysvětlit. 3.3 Soudržnost Hodnotitelé konstatovali, že opatření ETF jsou vnitřně provázaná, jsou v souladu i s širšími cíli EU, zejména pokud jde o vnější vztahy EU, a také s cíli většiny partnerských zemí. Bylo však zjištěno, že ve střednědobých výhledech a v ročních plánech práce schází jasné rozdělení na strategické a operativní cíle ETF. Proto se doporučuje, aby byly v ročních pracovních programech a plánech pro jednotlivé země určeny konkrétní oblasti činnosti (z hlediska tematického i organizačního) a bylo jasně uvedeno, jak tato opatření přispívají k širším strategickým cílům ETF. 3.4 Efektivita Hodnotitel shledal, že ETF je vysoce efektivní při plnění svých hlavních úkolů – poskytování a šíření informací, analýz, při poradenství v oblasti politiky, v budování kapacit a při vytváření sítí a předávání znalostí. Šíření informací se během období hodnocení vyvíjelo a v současnosti více využívá sociálních médií a možností, které ke sdílení informací nabízí internet. Ne všechny skupiny zúčastněných stran se však v informacích a činnostech ETF orientují. Zejména u těch skupin zúčastněných stran, s nimž ETF navázala spolupráci teprve nedávno (tj. sociální partneři a nevládní organizace), by se měl vyvinout iniciativnější přístup k šíření informací, aby se těmto skupinám dostalo informací o povaze a rozsahu působení ETF. ETF poskytovala účinnou pomoc při rozvoji vědomostí a odborných znalostí, které mohly vést k vytvoření větší kapacity partnerské země v oblasti rozvoje lidského kapitálu. Bylo však obtížné postihnout efektivitu ETF při budování kapacit, neboť scházela představa o tom, jak by měla opatření ETF k budování kapacit přispívat a rovněž samotné budování kapacit nebylo přesně definováno. Proto se doporučuje, aby ETF nadále úzce spolupracovala s partnerskými zeměmi na strategii toho, jak lze opatření ETF a rozvoj znalostí využít ke zlepšení kapacit a zvýšení odpovědnosti samotných partnerských zemí za utváření politik. A konečně, hodnotitelé zdůraznili, že ETF si nejlépe vedla při vytváření sítí a předávání znalostí a že příjemci si těchto aktivit vysoce cenili. Velmi ceněno bylo zejména vytváření regionálních sítí. V této souvislosti lze říci, že reorganizace a vytvoření samostatných odborů podle věcné a zeměpisné působnosti skýtá potenciál k tomu, aby byly ještě posíleny regionální iniciativy, pokud jde o vytváření sítí a utváření politik zúčastněnými stranami. Tyto regionální sítě by se měly i v budoucnu v co největší míře dále rozvíjet. 3.5 Dopad a přidaná hodnota Hodnotitel označil působení ETF za velmi dobré, a to zejména vzhledem k jejímu široce pojatému mandátu a omezeným zdrojům. Nadaci se doporučuje, aby na úrovni partnerských zemí zachovala dosavadní přístup při hledání odpovídajících kombinací mezi dovednostmi zaměstnanců a konkrétními tematickými a zeměpisnými oblastmi. Manažeři pro jednotlivé země by se proto neměli střídat příliš často, aby měli možnost vytvořit si v partnerské zemi dostatečné znalosti a kontakty. 3.6 Účelnost a efektivita nákladů Hodnotitelé konstatovali, že ETF má užitečný systém ukazatelů výkonnosti, který by se neměl příliš měnit, aby bylo možné měřit pokrok organizace v průběhu let. Stávající ukazatele se nicméně zaměřují pouze na okamžité výsledky. Ukazatele by se proto měly rozšířit o ukazatele výsledků na různých úrovních, např. spokojenost příjemců v partnerské zemi se službami poskytovanými nadací. Bylo konstatováno, že ETF je při své činnosti nákladově efektivní. Vzhledem ke svému rozsáhlému tematickému mandátu, širokému geografickému záběru a poměrně skromnému rozpočtu ETF v uplynulých letech prokázala svou flexibilitu v poskytování podpory v místech, kde to orgány EU a správní rada považovaly za nejpotřebnější. 4. Závěr Komise se domnívá, že v rámci politiky vnějších vztahů Unie má ETF významný přínos jako středisko odborných znalostí ve všech čtyřech regionech, na něž se její mandát vztahuje. Komise je toho názoru, že ETF úspěšně zvládla reorganizaci i změny v nasměrování svého působení. Komise sdílí celkově pozitivní posudek hodnotitele ohledně efektivity činnosti nadace při plnění jejích hlavních úloh, tj. poskytování a šíření informací, analýz a poradenství v daných oblastech politiky, budování kapacit, vytváření sítí a předávání znalostí. Náročné období spojené s přepracováním jejího mandátu ETF dokázala využít k poměrně rozsáhlým změnám ve svém vnitřním uspořádání. Nadaci se nicméně doporučuje, aby byla iniciativnější při poskytování informací relativně novým zúčastněným stranám. V oblasti budování kapacit by ETF měla úzce spolupracovat s partnerskými zeměmi na přípravě strategie ohledně toho, jak lze opatření ETF a rozvoj znalostí využít ke zlepšení kapacit a zvýšení odpovědnosti samotných partnerských zemí za utváření politik. Rovněž by se mělo prohloubit zaměření ETF na budování regionálních sítí. Komise dále zdůrazňuje, že působení ETF má z hlediska potřeb příjemců svůj význam, souhlasí však s hodnotitelem, že je namístě iniciativnější přistup při vysvětlování úlohy nadace zúčastněným stranám, a rovněž jasnější definice její úlohy ve vztahu k sociálním partnerům a nevládním organizacím. Byl učiněn závěr, že jednotlivé oblasti činnosti nadace jsou vzájemně provázány, Komise nicméně sdílí pohled hodnotitelů a zdůrazňuje, že v ročních pracovních programech a plánech pro jednotlivé země je třeba vysvětlovat, jak konkrétní opatření přispívají k širším strategickým cílům ETF. A konečně Komise sdílí pozitivní posudek hodnotitelů ohledně přínosu ETF a efektivity jejích nákladů, zejména vzhledem k šíři jejího mandátu a rozsáhlému geografickému záběru. [1] KOM(2006) 832 v konečném znění, 19.12.2006. [2] Hodnotící proces byl zahájen na konci roku 2010 a závěrečná zpráva byla vydána dne 8. února 2012; je k dispozici na internetové stránce: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/training/2012/etf_en.pdf [3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1339/2008 ze dne 16. prosince 2008 o zřízení Evropské nadace odborného vzdělávání (přepracované znění), Úř. věst. L 354, 31.12.2008, s.82.