Pracovní dokument útvarů Komise - Doprovodný dokument k návrhu návrhu směrnice Evropského Parlamentu a Rady o koordinaci postupů při zadávání některých veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby v oblasti obrany a bezpečnosti - Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2007) 766 v konečném znění} {SEK(2007) 1598} /* SEK/2007/1599 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 5.12.2007 SEK(2008) 1599 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument k návrhu NÁVRHU SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o koordinaci postupů při zadávání některých veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby v oblasti obrany a bezpečnosti SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 766 v konečném znění}{SEK(2007) 1598} SHRNUTÍ 1. ÚVOD Po dobu více než 40 let byly otázky obrany a bezpečnosti vyloučeny z evropské integrace. V důsledku toho stály trhy v oblasti obrany de facto mimo jednotný trh a byly roztříštěny do trhů vnitrostátních. Od konce studené války je tato roztříštěnost příčinou narůstajících problémů. V důsledku významných rozpočtových omezení na jedné straně a rostoucích nákladů na vojenský materiál na straně druhé jsou evropské vnitrostátní trhy v oblasti obrany často již příliš malé na výrobu a obstarávání vysoce kvalitního materiálu za dostupné ceny. Pokud si má Evropa udržet životaschopný obranný průmysl a přiměřeně vyzbrojit své ozbrojené síly, je nezbytné provést dalekosáhlé reformy. V této souvislosti nabývá zvláštní důležitosti vytvoření evropského trhu s obranným materiálem (EDEM). Za tímto účelem Komise ve svém sdělení „Směrem k politice Evropské unie v oblasti vybavení pro obranu“ z března 2003 předložila návrhy opatření v oblastech souvisejících s obranným průmyslem a s trhy s obranným vybavením, zejména pokud jde o zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany. 2. PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY A KONZULTACE Komise tehdy zorganizovala pracovní setkání s vládami a zástupci průmyslu s cílem zjistit jejich očekávání z hlediska možných opatření Společenství v této oblasti. To připravilo podmínky pro přijetí Zelené knihy o veřejných zakázkách v oblasti obrany v září 2004. Konzultace zelené knihy potvrdila, že stávající legislativní rámec pro zadávání zakázek v oblasti obrany v Evropě má určité nedostatky: 1. Přetrvávají pochybnosti o užití článku 296 Smlouvy o ES, který umožňuje členským státům, aby se odchýlily od předpisů Evropského společenství, je-li to nutné pro ochranu jejich základních bezpečnostních zájmů. 2. Směrnice o zadávání veřejných zakázek se dokonce i ve svém revidovaném znění (2004/18/ES) považuje v případě mnoha zakázek v oblasti obrany za nevhodnou. Ve snaze tyto problémy vyřešit oznámila Komise v prosinci 2005 dvě iniciativy: přijetí „interpretačního sdělení o uplatňování článku 296 Smlouvy s ohledem na zadávání zakázek v oblasti obrany“ a přípravu případné směrnice o zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany. Toto interpretační sdělení, které poskytuje veřejným zadavatelům pokyny pro posouzení, zda mohou smlouvy o zadávání veřejných zakázek představovat výjimku, bylo přijato v prosinci 2006. Komise zároveň i nadále připravovala případnou směrnici upravující zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany. Zainteresované strany se do tohoto procesu úzce zapojily prostřednictvím Poradního výboru pro veřejné zakázky, Evropské obranné agentury (EDA) a dvoustranných jednání. Navíc proběhly konzultace vlád i zástupců jednotlivých odvětví v rámci posouzení dopadů. Tato zpráva se zabývá jak zadáváním veřejných zakázek v oblasti obrany (zbraně, střelivo a válečný materiál pro ozbrojené síly), tak citlivými zakázkami v oblasti bezpečnosti (materiál s podobnou funkcí jako materiál vojenský určený pro nevojenské bezpečnostní síly). Tato otázka vyvstala v pozdější fázi debaty na žádost členských států. Hlavním argumentem pro rozšíření debaty byl vývoj strategického prostředí, v němž se setřela hranice mezi vnější a vnitřní a vojenskou a nevojenskou bezpečností. Iniciativa Komise však zůstává i nadále zaměřena na otázky obrany. Pokud jde o nevojenskou bezpečnost, je otázkou „pouze“ to, zda by nástroj ES pro obranu měl být použitelný rovněž v případě obzvláště citlivých zakázek. 3. DEFINICE PROBLÉMU Mnoho členských států využívá čl. 296 odst. 1 písm. b) Smlouvy o ES ve značném rozsahu s cílem vyjmout zadávání veřejných zakázek na obranné vybavení z právních předpisů ES. Stejný problém, i když v menší míře, existuje v případě zadávání citlivých zakázek v oblasti bezpečnosti, kdy členské státy využívají buď čl. 296 odst. 1 písm. a) Smlouvy o ES, nebo článek 14 směrnice o zadávání veřejných zakázek k obcházení právních předpisů ES. Tato praxe je v rozporu s judikaturou Evropského soudního dvora, která stanoví, že tyto odchylky by měly být omezeny na výjimečné případy. Příčina tohoto problému spočívá v neexistenci právních předpisů ES uzpůsobených specifickým rysům veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých veřejných zakázek v oblasti bezpečnosti, zejména jejich složitosti (která vyžaduje flexibilitu) a ve zvláštních požadavcích na bezpečnost dodávek a bezpečnost informací. Vzhledem k tomu, že stávající právní předpisy ES byly vypracovány pro zadávání nevojenských a jiných než citlivých veřejných zakázek, neberou tyto rysy dostatečně v úvahu. V důsledku této skutečnosti jsou zakázky na většinu obranného a citlivého bezpečnostního vybavení zadávány na základě nekoordinovaných vnitrostátních právních předpisů, které se navzájem velmi liší v oblasti zveřejňování, zadávacího řízení, kritérií pro výběr a zadávání zakázky, kompenzací apod. Tato právní nejednotnost je významnou překážkou na cestě k EDEM a umožňuje nedodržování zásad Smlouvy. Důsledkem nedostatečné transparentnosti a diskriminace dodavatelů z jiných členských států je nedostatečná otevřenost trhů v oblasti obrany, která má negativní dopad na všechny zainteresované strany. Tato skutečnost je méně zřetelná u citlivých zakázek v oblasti bezpečnosti než u obrany především vzhledem k tomu, že nevojenská bezpečnost je různorodější a zahrnuje velké množství různých odběratelů, uživatelů a rozpočtů na vnitrostátní, regionální i místní úrovni. Tento problém (rozsáhlé využívání výjimek z předpisů ES), jeho příčina (konkrétní rysy veřejných zakázek, pro které nejsou předpisy ES dostatečně uzpůsobeny) a jeho důsledky (nedostatečná otevřenost) jsou však stejné u zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany i citlivých veřejných zakázek v oblasti bezpečnosti. Specifickým problémem je tedy nesoulad mezi Smlouvou a judikaturou Evropského soudního dvora na jedné straně a praxí členských států v oblasti zadávání veřejných zakázek na straně druhé. Komise coby strážce Smlouvy je povinna jednat tak, aby to směřovalo k vyřešení tohoto problému. 4. CÍLE Obecným cílem Komise je vytvořit otevřený a konkurenceschopný EDEM. V optimálním případě by EDEM v této podobě umožnil dodavatelům usazeným v jednom členském státě poskytovat služby bez omezení veřejným zadavatelům ve všech členských státech. V oblasti zadávání veřejných zakázek to vyžaduje řádně fungující právní rámec na úrovni EU upravující zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti. Provozním cílem Komise je omezit využívání výjimek stanovených v článku 296 Smlouvy o ES a v článku 14 směrnice o zadávání veřejných zakázek na výjimečné případy v souladu s judikaturou Evropského soudního dvora. Většina veřejných zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti, včetně veřejných zakázek na zbraně, střelivo a vojenský materiál, by tedy měla být zadávána na základě právních předpisů ES s cílem posílit rovné zacházení, transparentnost a nediskriminaci. Zároveň je nutno zajistit bezpečnostní zájmy členských států. 5. MOžNOSTI POLITIK Existují tři možnosti, jak dosáhnout tohoto cíle: nepřijmout žádné opatření, navrhnout nelegislativní opatření nebo navrhnout opatření legislativní. Nebude-li přijato žádné další opatření , budou i nadále jedinými nástroji upravujícími oblast zadávání veřejných zakázek stávající směrnice o zadávání veřejných zakázek , Kodex chování EDA a Interpretační sdělení o uplatňování článku 296 Smlouvy o ES . Nelegislativní opatření by mohla zahrnovat interpretační sdělení o uplatňování článku 14 směrnice o zadávání veřejných zakázek v oblasti bezpečnosti ; aktivnější politiku v oblasti porušování právních předpisů a školení vnitrostátních zadavatelů a zaměstnanců Komise v oblasti posuzování možných výjimek. Možná legislativní opatření zahrnují nařízení , směrnici vztahující se na dané odvětví týkající se všech zakázek zadávaných veřejnými zadavateli působícími v oblasti obrany a bezpečnosti a směrnici zavádějící do práva ES nová pravidla přizpůsobená specifickým rysům zakázek v oblasti obrany a citlivých zakázek v oblasti bezpečnosti formou buď změny směrnice o zadávání veřejných zakázek, nebo vytvoření samostatné směrnice . Možnosti, které byly vyloučeny, a možnosti, které budou dále zvažovány Nelegislativní opatření jsou užitečná, ale sama o sobě by pravděpodobně nestačila pro dosažení cíle, kterým je omezení využívání výjimek. Toho lze dosáhnout pouze tehdy, pokud budou zákony ES o zadávání veřejných zakázek obsahovat předpisy zohledňující specifické rysy veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých veřejných zakázek v oblasti bezpečnosti. Vzhledem k tomu, že takové předpisy v současné době neexistují, musí být vytvořeny na základě legislativního opatření. Pro další zvážení tedy zůstávají dvě možnosti: 1. nepřijmout žádné opatření; 2. přijmout legislativní opatření, které by zavedlo do práva ES nové předpisy přizpůsobené specifickým rysům veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých veřejných zakázek v oblasti bezpečnosti. K tomuto účelu se zdá vhodnější směrnice než nařízení vzhledem k její větší flexibilitě. V případě možnosti 2 existují ještě dílčí alternativy na třech úrovních: - Typ právního nástroje. Směrnice vztahující se na dané odvětví byla vyloučena z důvodu neslučitelnosti se zásadami zlepšování právní úpravy. V úvahu tedy nadále přichází pozměňující směrnice a samostatná směrnice . - Oblast působnosti. Lze ji stanovit buď na základě výčtu nebo obecné definice; mohla by výslovně vylučovat některé zakázky nebo pouze odkazovat na výjimky, které připouští Smlouva; mohla by rovněž buď obsahovat nové prahové hodnoty, nebo zachovat hodnoty stanovené ve stávající směrnici o zadávání veřejných zakázek. - Obsah. V oblasti bezpečnosti dodávek, bezpečnosti informací, kompenzací a zadávání veřejných zakázek existuje více možností. 6. POSOUZENÍ DOPADů Volba možností Možnost 1. Pokud by EU nepřijala žádná další opatření, nepochybně by byly při zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých zakázek v oblasti bezpečnosti i nadále ve značném rozsahu využívány výjimky z právních předpisů EU. Interpretační sdělení může zabránit využívání článku 296 Smlouvy o ES pro zadávání veřejných zakázek v oblasti nevojenského materiálu, ale bude mít pravděpodobně jen malý vliv na zadávání veřejných zakázek v oblasti vojenského materiálu a žádný vliv na zadávání veřejných zakázek na materiál citlivý z hlediska bezpečnosti. Kodex chování EDA může v nejlepším případě omezit negativní důsledky výjimky stanovené v článku 296, nemůže však zabránit jejímu zneužívání. Nedošlo by však ke zvýšení transparentnosti ani otevřenosti trhu s vojenským materiálem a citlivým materiálem v oblasti bezpečnosti. Negativní důsledky z hlediska nákladů, účinnosti a konkurenceschopnosti by naproti tomu přetrvaly. Možnost 2. Před posouzením dopadů případné směrnice je nutno určit její klíčovou charakteristiku. (a) Samostatná směrnice / pozměňující směrnice Výběr nástroje je především otázkou legislativní techniky a byl proveden na základě čtyř kritérií: posílení acquis , souladu se zásadami zlepšování právní úpravy, právní jistoty a viditelnosti. Samostatná směrnice by byla viditelnějším, jasnějším a srozumitelnějším nástrojem, který by tedy veřejní zadavatelé mohli snadněji využívat. Navíc by usnadnila zachování acquis (tj. ustanovení stávající směrnice o zadávání veřejných zakázek) a poskytla větší prostor pro návrhy ustanovení přizpůsobené daným potřebám. A v neposlední řadě – samostatné směrnici dává přednost velká většina členských států . (b) Působnost Působnost musí být vymezena s ohledem na hlavní cíl, tj. omezení využívání výjimek na výjimečné případy. V důsledku této skutečnosti by potenciální působnost nových předpisů měla být co nejširší. Zároveň je nutno respektovat práva členských států vycházející ze Smlouvy neuplatňovat právo ES, je-li to nutné pro ochranu jejich základních bezpečnostních zájmů. Na základě těchto kritérií jsou optimální tyto možnosti: - stanovení působnosti obecnou definicí, a nikoli výčtem; - omezení počtu výslovných vyloučení a upřednostňování odkazů na odchylky uvedené ve Smlouvě; - zachování stávajících prahových hodnot ES. (c) Obsah - Cílem nových předpisů musí být zavedení zásad jednotného trhu na trzích v oblasti obrany. Na druhé straně však musí zajistit i dostatečnou úroveň ochrany a pružnosti s cílem zajistit bezpečnostní zájmy členských států. Optimální možnosti na základě těchto kritérií jsou: - Pro bezpečnost dodávek umožnit veřejným zadavatelům (1) vyžádat si od dodavatelů důkaz o schopnosti splnit povinnosti v oblasti vývozu, přepravy a tranzitu; (2) použít bezpečnost dodávek jako kritérium výběru při hodnocení technické schopnosti dodavatelů vyhovět požadavkům bezpečnosti dodávek v budoucnu. - Pro bezpečnost informací umožnit veřejným zadavatelům (1) nezpřístupňovat důvěrné informace v průběhu nabídkového řízení; (2) použít schopnost zajistit bezpečnost informací jako kritérium výběru při hodnocení technické způsobilosti dodavatelů. - Pokud jde o kompenzace, nezmiňovat se o nich. Vzhledem k tomu, že samotná podstata kompenzací obvykle zahrnuje diskriminaci, jsou v přímém rozporu se Smlouvou. V důsledku toho je předpisy ES pro zadávání veřejných zakázek nepřipouštějí ani neupravují. Výslovný zákaz kompenzací ve směrnici by však na druhé straně mohl navodit dojem, že by v případě veřejných zakázek v oblasti obrany vyňatých podle článku 296 Smlouvy o ES byly automaticky povoleny. To je však nesprávné. Nejlepším řešením je tedy pravděpodobně ponechat na členských státech, aby uvedly možné požadavky na kompenzace do souladu s právem EU. - Umožnit vyjednávací řízení s předchozím zveřejněním oznámení jako standardní postup, ale použití vyjednávacího řízení bez zveřejnění oznámení omezit jen na nezbytně nutné případy. Dopady zvolených možností - Právní dopady . Směrnice by měla výrazně zkvalitnit současný roztříštěný právní rámec zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany. Výrazně by zlepšila rovněž právní srozumitelnost. Veřejní zadavatelé by byli schopni vyhodnotit, jaké právní předpisy užít, a v případě nutnosti své rozhodnutí obhájit. Tím by se zvýšila právní jistota pro všechny strany. - Administrativní náklady . Možné negativní dopady by byly nízké jak pro dané odvětví, tak pro veřejné zadavatele. Střednědobě až dlouhodobě by větší transparentnost nesporně snížila administrativní náklady pro společnosti, zejména malé a střední podniky. - Hospodářské dopady . Tyto dopady do značné míry závisí na tom, jak směrnici přijmou veřejní zadavatelé. Toto přijetí se bude jistě v průběhu času vyvíjet. Na počátku může směrnice ovlivnit především zadávání veřejných zakázek v oblasti hotových výrobků a technologicky méně sofistikovaného vybavení. Větší otevřenost trhů by měla zvýšit šanci společností získat přeshraniční zakázky, a tak umožnit nejkonkurenceschopnějším evropským společnostem dosáhnout úspor ze zvýšení výroby. Snížení jednotkových nákladů pak zvýší konkurenceschopnost jejich výrobků na světovém trhu. Veřejní zadavatelé na druhé straně dosáhnou lepšího zhodnocení prostředků. - Mezinárodní aspekty . Zavedení předpisů ES pro zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých otázek v oblasti bezpečnosti by neznamenalo změnu situace v oblasti obchodu se zbraněmi s třetími zeměmi. Ten by se i nadále řídil pravidly WTO, konkrétně dohodou o veřejných zakázkách. Veřejní zadavatelé by i nadále měli možnost vyzvat k podání nabídky pouze společnosti ze zemí EU nebo i firmy ze zemí, které nejsou členy EU. 7. MONITOROVACÍ A HODNOTÍCÍ OPATřENÍ Komise bude i nadále každoročně provádět výpočet hlavních hospodářských ukazatelů, které umožní vyhodnotit transparentnost a úroveň hospodářské soutěže na trzích v oblasti obrany. Bude rovněž pokračovat v politickém dialogu s členskými státy. První hodnocení dopadů této směrnice na administrativní náklady by mělo proběhnout pět let po jejím přijetí. O zhodnocení hospodářského dopadu by se mělo uvažovat v dlouhodobějším měřítku. 8. ZÁVěR Zavedení pravidel uzpůsobených specifickým rysům veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých veřejných zakázek v oblasti bezpečnosti do právních předpisů ES o veřejných zakázkách se zdá být nezbytným opatřením z hlediska omezení využívání výjimek stanovených v článku 296 Smlouvy o ES a v článku 14 směrnice o zadávání veřejných zakázek na výjimečné případy stanovené v judikatuře Evropského soudního dvora. Jako právní nástroj nejvhodnější pro tento účel se jeví samostatná směrnice. Přijetí směrnice o zadávání veřejných zakázek v oblasti obrany a citlivých zakázek v oblasti bezpečnosti je logickým následným krokem po vydání interpretačního sdělení z prosince 2006, které objasňuje podmínky uplatnění článku 296 Smlouvy o ES s ohledem na zadávání zakázek v oblasti obrany. Zároveň je přirozeným doplňkem Kodexu chování EDA, který má napomáhat transparentnosti veřejných zakázek v oblasti obrany splňujících kritéria pro uplatnění článku 296 Smlouvy o ES. Vzhledem k množství faktorů, které utvářejí trhy v oblasti obrany, je obtížné vyčíslit očekávaný hospodářský dopad této směrnice. Celkově však lze říci, že má potenciál pro změnu. Zavedení jednotného trhu zbraní, střeliva a vojenského materiálu i citlivého vybavení v oblasti bezpečnosti je samo o sobě silným politickým signálem připravenosti EU vybudovat EDEM. Na základě koordinace vnitrostátních postupů sníží směrnice stávající regulační nejednotnost. Usnadní členským státům využívání pravidel ES, ale zároveň jim ztíží obhajování možných výjimek. To zase sníží počet výjimek a následně tedy posílí transparentnost, nediskriminaci a otevřenost trhů EU v oblasti obrany. Pro dosažení co nejvyšší účinnosti nových pravidel by Komise měla počítat s celou řadou doprovodných opatření. Jako zvláště významné se jeví zvláštní školení zaměstnanců Komise a přidělení dodatečných zdrojů pro aktivní monitorování trhů v oblasti obrany a bezpečnosti. Komise by rovněž měla sledovat probíhající iniciativy v souvisejících oblastech, zejména bezpečnosti dodávek a normalizaci, a naplánovat akce nové, zejména v oblasti bezpečnosti informací a kompenzací. Příprava předpisů ES pro zadávání veřejných zakázek v oblasti obranného a citlivého vybavení je pouze jedním, avšak významným krokem k vytvoření evropského trhu s obranným (a bezpečnostním) vybavením.