CS Úřední věstník Evropské unie C 424/46

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady o vytvoření a uplatňování rezervy tržní stability pro systém EU pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně směrnice 2003/87/ES

COM(2014) 20 final – 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Zpravodaj: pan Pezzini

Dne 6. února 2014 se Evropský parlament, dne 13. února 2014 Rada a dne 22. ledna 2014 Evropská komise, v souladu s články 192 a 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodly konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady o vytvoření a uplatňování rezervy tržní stability pro systém EU pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně směrnice 2003/87/ES

COM(2014) 20 final.

Specializovaná sekce Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 22. května 2014.

Na 499. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. června 2014 (jednání dne 4. června 2014), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 167 hlasy pro, 2 hlasy byly proti a 10 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Výbor se domnívá, že systém Evropské unie pro obchodování s povolenkami na emise (EU ETS) je jedním z klíčových nástrojů politiky EU v oblasti klimatu a energetiky, pokud jde o snižování průmyslových emisí v EU, a proto vyzývá k jeho skutečnému zreformování tak, aby byly dosaženy cíle EU v oblasti klimatu vytyčené pro roky 2020 a 2030 a současně zůstala zachována konkurenceschopnost průmyslu a zamezilo se úniku investic.

1.2 EHSV podporuje návrh zavést na začátku příštího obchodovacího období systému ETS v roce 2021 rezervu tržní stability jakožto opatření, které může vyřešit problém kolísání cen v tomto systému po roce 2020.

1.3 Výbor poukazuje na to, že Evropská rada dne 21. března 2014 vyzvala zejména k přijetí opatření, která by odvětvím, jež čelí globální konkurenci, plně kompenzovala přímé a nepřímé náklady vyplývající z politik EU v oblasti klimatu, dokud nebudou pro evropský průmysl v celosvětovém měřítku nastoleny rovné podmínky prostřednictvím komplexní mezinárodní dohody v oblasti klimatu.

1.4 EHSV požaduje, aby: — byly předem vymezeny mechanismy automatického přizpůsobování, díky nimž bude systém schopen odolávat velkým otřesům a které nebudou ponechávat volnost při uplatňování či umožňovat diskreční opatření; — byl systém transparentní, předvídatelný a jednoduchý; — byly omezeny náklady na přechod; — byly dány předvídatelné investiční perspektivy; — byly zaručeny stabilní dlouhodobé cíle; — byl výtěžek z dražeb povolenek využíván na podporu podniků při přechodu na nízkouhlíkové hospodářství a při rozvoji a uplatňování čistých technologií; — byla přijata odpovídající opatření pro inovační podporu energeticky náročných výrobních odvětví; — byla zajištěna větší srozumitelnost politiky na evropské a celosvětové úrovni.

1.5 EHSV má za to, že se systém pro obchodování s povolenkami na emise překrývá s jinými evropskými a vnitrostátními politikami v oblasti životního prostředí, klimatu, energetiky a průmyslového rozvoje, které by se měly lépe koordinovat, aby se docílilo pozitivních účinků. EHSV tudíž požaduje, aby se k přezkumu tohoto systému přistupovalo s větším zohledněním jiných předpisů, jež mají vliv na emise skleníkových plynů a na náklady na energii pro průmyslové účely.

1.6 EHSV zdůrazňuje, že je nutné posílit systém ETS nejen coby nástroj pro optimalizaci nákladů a podporu energetické účinnosti ve všech odvětvích, ale také jako nástroj pro zvýšení informovanosti veřejnosti s cílem podpořit: — nízkouhlíkové výrobky a služby; — investice do infrastruktury; — vzdělávání a budování kapacit v klíčových odvětvích, aby byl obnoven hospodářský význam evropského zpracovatelského průmyslu.

1.7 Výbor poukazuje na to, že průmysl neustále usiluje o zavádění inovací s cílem snížit spotřebu energie a zvýšit energetickou účinnost, je však jasné, že narušení trhu ETS a přílišné snížení ceny uhlíku může ztížit rozvoj udržitelných vědeckých a technologických inovací.

1.8 EHSV je toho názoru, že od období 2020–2030 by systém EU ETS měl nejen usnadňovat nákladově efektivní snižování emisí uhlíku v zařízeních a odvětvích, jež do něj spadají, prostřednictvím investic do nízkouhlíkových technologií, využívání obnovitelných zdrojů energie a opatření v oblasti energetické účinnosti, ale měl by také podporovat přístup k mezinárodním kompenzacím s cílem snížit emise na celosvětovém trhu s uhlíkem, a to i s ohledem na celosvětovou dohodu o klimatu, která má být uzavřena v roce 2015, a v souladu s cíli udržitelného rozvoje, jež jsou uvedeny v agendě na období po roce 2015 a týkají se integrovaného přístupu pro rozvoj, rovné postavení, lidská práva a plné dosažení environmentální udržitelnosti.

1.9 Výbor se domnívá, že navrhovaný přezkum systému ETS od roku 2021, který je nedílnou součástí nového rámce pro oblast klimatu a energetiky do roku 2030, by měl být těsně provázán s využíváním programu Horizont 2020 a koordinováním vnitrostátních programů s cílem urychlit zavádění udržitelných technologických inovací tak, aby si průmysl v Evropě udržel svou konkurenceschopnost a aby vznikaly nové a lepší průmyslové lokality.

1.10 EHSV je přesvědčen o tom, že je nutné zvýšit stabilitu trhu s uhlíkem a jeho flexibilitu a otevřenost všem hlavním partnerům na celosvětové úrovni, a vyzývá proto Komisi, Evropský parlament a Radu k vymezení podrobného a koordinovaného rámce opatření, která je třeba přijmout, aby byl dosažen cíl vytvoření konkurenceschopného a udržitelného výrobního systému.

1.11 EHSV zdůrazňuje, že politiky dekarbonizace mohou zvýšit zaměstnanost a příznivě ovlivnit snižování emisí a kvalitu ovzduší. Požaduje, aby byly tyto faktory zohledněny v mezinárodních jednáních.

2. Úvod

2.1 Systém Evropské unie pro obchodování s povolenkami na emise (EU ETS) má být jedním z klíčových účinných nástrojů pro snižování emisí z energetiky v EU. Aby byl nákladově efektivní, musí se řídit zákonitostmi trhu a být s to stimulovat cenu uhlíku, ale také pozitivním způsobem ovlivňovat investice do nízkouhlíkových technologií, rozvoj obnovitelných zdrojů energie a zvyšování energetické účinnosti, aby byla vytvořena konkurenceschopná výrobní ekonomika splňující cíle udržitelnosti, k nimž se společně zavázali všichni hlavní partneři na celosvětové úrovni.

2.2 Systém ETS v současné době stanoví, že podnikům, které musí snížit emise, budou vystaveny kredity odpovídající tunám CO2, jež mohou vypustit, přičemž tyto povolenky budou rok od roku nižší (- 1,74 %). Od roku 2021 by toto procento mělo činit 2,2 %.

2.3 Systém EU ETS od té doby, co byl vytvořen, udává referenční cenu uhlíku na úrovni EU, která každodenně ovlivňuje operativní a strategická investiční rozhodnutí, s cílem snížit emise ve všech odvětvích evropského hospodářství, jež produkují přibližně polovinu emisí skleníkových plynů v EU.

2.4 V důsledku vážné hospodářské krize a následného poklesu hospodářské činnosti však tento systém vyvolal strukturální nerovnováhu mezi nabídkou povolenek a poptávkou po nich. Výsledkem byl přebytek zhruba 2 miliard povolenek a tato nerovnováha zřejmě přetrvá po více než jedno desetiletí.

2.5 Přebytek na trhu vedl k propadu cen v systému EU ETS – z přibližně 30 EUR za tunu CO2 na 13,09 EUR za tunu v roce 2010 a 11,45 EUR za tunu v roce 2011, až v roce 2012 došlo k poklesu na průměrnou globální cenu uhlíku na úroveň okolo 5,82 EUR za tunu.

2.6 V řadě evropských zemí byly vyvinuty různé iniciativy. V Itálii se např. jedná o tzv. bílé a zelené certifikáty, jejichž účelem je snížit emise uhlíku prostřednictvím úspor a účinnosti (bílé certifikáty) nebo nahrazením uhlovodíků jakožto primárních zdrojů energie obnovitelnými zdroji (zelené certifikáty) (1).

2.7 Průmysl neustále usiluje o zavádění inovací s cílem snížit spotřebu energie a zvýšit energetickou účinnost. Je však jasné, že přílišné snížení ceny uhlíku by ztížilo rozvoj udržitelných vědeckých a technologických inovací.

2.8 Podle stávajících pravidel, jimiž se systém ETS řídí, je nabídka dražených povolenek stanovena na mnoho let a není možné ji upravovat na základě významných změn v poptávce po povolenkách. To vyvolává trvalou nerovnováhu a negativně ovlivňuje inovace a investice do nových nízkouhlíkových technologií.

2.9 V prosinci 2013 se Evropský parlament a Rada při jednání o tom, jaké změny by se měly v mechanismu ETS provést, rozhodly umožnit Komisi, aby – za mimořádných okolností a s cílem zajistit řádné fungování trhu, než budou přijata dlouhodobá strukturální opatření – výjimečně jednorázově odložila prodej maximálního počtu 900 milionů povolenek na emise uhlíku s novou lhůtou do roku 2020, namísto tříletého období 2014–2016.

2.10 Přes tento krátkodobý pokrok se EU ještě zdaleka nepodařilo vyřešit otázku přebytku v dlouhodobějším horizontu.

2.11 Komise je toho názoru, že vytvoření rezervy tržní stability – která by se začala uplatňovat od roku 2021, tj. od fáze 4 – by umožnilo doplnit stávající pravidla, aby tak byla zajištěna větší rovnováha trhu, na němž by se cena uhlíku více řídila snižováním emisí ve střednědobém a dlouhodobém horizontu a existovaly by stabilní vyhlídky stimulující nízkouhlíkové investice, a to ve prospěch podniků, jež musely a musí fungovat v energeticky náročných podmínkách.

2.12 Díky této rezervě by mělo být možné jednak vyřešit přebytek povolenek na emise, který vznikl v posledních letech, jednak zvýšit odolnost systému vůči velkým otřesům tím, že se bude automaticky přizpůsobovat množství dražených povolenek.

2.13 Vytvoření této rezervy – což je možná vhodnější než nedávno dohodnuté odložení („back-loading“) v podobě rozhodnutí vydražit 900 milionů povolenek v letech 2019–2020 – podporuje široké spektrum zainteresovaných stran. Podle ustanovení legislativního návrhu by tato rezerva fungovala zcela podle předem vymezených pravidel, jež by Komisi a členským státům neměly ponechávat žádnou volnost při uplatňování.

3. Shrnutí návrhů Komise

3.1 Komise navrhuje zavést na začátku příštího obchodovacího období systému ETS v roce 2021 rezervu tržní stability. Díky této rezervě – a nedávno dohodnutému odložení („back-loading“) dražby 900 milionů povolenek na roky 2019–2020 – by mělo být možné: — vyřešit přebytek povolenek na emise, který vznikl v posledních letech; — zvýšit odolnost systému vůči velkým otřesům; — vytvořit mechanismy automatického přizpůsobování množství dražených povolenek.

3.2 Podle ustanovení legislativního návrhu by tyto předem vymezené mechanismy automatického přizpůsobování neponechávaly Komisi a členským státům žádnou volnost při uplatňování.

3.3 Návrh týkající se systému ETS od roku 2021 je nedílnou součástí nového rámce, který Komise navrhla pro oblast klimatu a energetiky do roku 2030 a jímž se EHSV zabývá v jiném stanovisku. Tento rámec zahrnuje různé prvky, mimo jiné snížení emisí skleníkových plynů o 40 % ve srovnání s rokem 1990, závazné cíle na úrovni EU pro dosažení přinejmenším 27 % podílu energie z obnovitelných zdrojů, ambicióznější opatření v oblasti energetické účinnosti, nový systém řízení a řadu nových ukazatelů pro vytvoření konkurenceschopného a bezpečného energetického systému.

4. Obecné připomínky

4.1 EHSV vždy podporoval „kroky směřující k rozsáhlejší dražbě povolenek. Dražba je v souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘, zabraňuje neočekávaným ziskům a vytváří podněty a finanční prostředky pro investice do nízkouhlíkových zařízení a výrobků, a tak podporuje inovace“ (2).

4.2 EHSV se domnívá, že je zcela nezbytné zachovat silný systém ETS, který je stěžejním prvkem politiky EU v oblasti klimatu a energetiky a jehož fungování by nemělo vést k úpadku zpracovatelského průmyslu a úniku investic. Lze toho dosáhnout zavedením reformovaného systému řízení trhu s uhlíkem jakožto účinného nástroje pro snižování emisí v průmyslu a v jiných dotčených odvětvích a rovněž podporou investic do inovačních nízkouhlíkových technologií, jež jsou konkurenceschopné v celosvětovém měřítku.

4.3 Stávající opatření na ochranu průmyslu v rámci systému EU ETS budou z velké části zrušena do roku 2021 a bezplatné přidělování bude zcela zrušeno v roce 2027. Nový cíl v oblasti snižování emisí CO2 stanovený na rok 2030 pro odvětví spadající do systému EU ETS by mohl průmyslovým odvětvím EU přinést dodatečnou zátěž.

4.4 Dokud komplexní mezinárodní dohoda o změně klimatu nenastolí rovné podmínky pro průmysl v celosvětovém měřítku, měl by být systém EU ETS přepracován tak, aby odvětvím, jež čelí globální konkurenci, plně kompenzoval přímé a nepřímé náklady na snižování emisí uhlíku vyplývající z politik EU v oblasti klimatu. Tento přístup je v souladu se závěry Evropské rady ze dne 21. března 2014, v nichž se uvádí, že je nutné vyvinout na období 2020–2030 opatření, jejichž cílem bude předcházet potenciálním únikům uhlíku a dosáhnout větší dlouhodobé jistoty při plánování, pokud jde o průmyslové investice, aby se zajistila konkurenceschopnost evropských energeticky náročných průmyslových odvětví.

4.5 EHSV ve svém stanovisku k plánu přechodu na nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 (3) Komisi doporučil, aby „předložila komplexní nový soubor opatření s cílem vytvořit pobídky pro další rozsáhlé investice potřebné pro splnění těchto nových cílů“, který by měl zahrnovat posílení systému pro obchodování s emisemi jakožto nástroje optimalizujícího náklady pro rozhodování o investicích a rovněž další opatření, která: podpoří energetickou účinnost ve všech odvětvích; zvýší informovanost veřejnosti, občanů a spotřebitelů o tom, že mohou využívat své kupní síly k podpoře nízkouhlíkových výrobků a služeb; podpoří investice do nezbytné infrastruktury; podpoří odbornou přípravu a budování kapacit v klíčových odvětvích.

4.6 Výbor se domnívá, že by se měly lépe vzájemně koordinovat také unijní strategie a politiky v oblasti životního prostředí, klimatu, energetiky a průmyslového rozvoje, aby se docílilo pozitivních synergických účinků. Považovat za „cenu uhlíku“ pouze hodnotu povolenky na emise CO2 na trhu ETS bez přihlédnutí k nákladům spojeným s jinými nástroji, jako je například podpora obnovitelných zdrojů energie a opatření v oblasti energetické účinnosti, by se mohlo ukázat jako příliš zjednodušující a neúplné a mohlo by vést k naprosto zkresleným oceněním (4).

4.7 EHSV souhlasí se závěry Evropské rady z jarního zasedání v roce 2014 ohledně potřeb průmyslu ve všech oblastech, od energetiky až po hospodářskou soutěž, obchod a vzdělávání, a podporuje především zásadu, podle níž je třeba mít na paměti vazbu mezi konkurenceschopností průmyslu a „soudržnou evropskou politikou v oblasti klimatu a energetiky, a to mimo jiné pokud jde o řešení otázky vysokých nákladů na energii, zejména v energeticky náročných průmyslových odvětvích“.

4.8 Systém ETS by měl poskytnout společný legislativní rámec pro odvětví energetiky a energeticky náročná odvětví, který by pomocí doprovodných opatření řešil ztrátu konkurenceschopnosti, řešil by přemísťování emisí a urychlil by dosažení dalších zlepšení v odvětvích, jež do systému ETS nespadají a která produkují více než polovinu stávajících emisí CO2 v EU, zejména v odvětvích s vysokým potenciálem v oblasti energetické účinnosti, jako je například stavebnictví a doprava.

4.9 EHSV naléhavě žádá, aby byla reforma systému ETS doprovázena důraznými opatřeními na podporu hospodářského oživení prostřednictvím investic do odvětví s vysokým potenciálem, jako jsou infrastruktury či zelená ekonomika, a do strategických průmyslových odvětví, k nimž patří například výzkum a inovace, a zejména do zpracovatelského průmyslu a malých a středních podniků.

4.10 EHSV zdůrazňuje své přesvědčení, že systém ETS by mohl být účinným tržním nástrojem pro docílení ekonomicky udržitelného snížení emisí skleníkových plynů, poněvadž je s to zaručit větší stabilitu tím, že omezuje diskreční opatření a zajišťuje flexibilitu podle předem vymezených pravidel a na základě kritérií transparentnosti, předvídatelnosti a jednoduchosti, díky čemuž mohou tržní subjekty jednat dle očekávaných změn v nabídce.

4.11 Aby mohl být systém ETS účinný, je třeba: — omezit náklady na přechod; — poskytnout předvídatelné investiční perspektivy; — zaručit stabilní dlouhodobé cíle; — zaručit, že bude výtěžek z dražeb povolenek využíván na podporu (5) podniků při přechodu na nízkouhlíkové hospodářství a při rozvoji a uplatňování čistých technologií;

4.12 Od období 2020–2030 by systém EU ETS měl usnadňovat nákladově efektivní snižování emisí uhlíku v zařízeních a odvětvích, jež do něj spadají, a to jak prostřednictvím investic do nízkouhlíkových technologií, tak využíváním obnovitelných zdrojů energie a intenzivním úsilím v oblasti energetické účinnosti.

4.13 Tržní cena povolenek ETS by měla být i nadále platnou referencí pro investice zaměřené na snižování emisí.

4.14 Je nutné zachovat v budoucím systému ETS přístup k mezinárodním kompenzacím, neboť poskytují důvěryhodné prostředky pro účinné snižování emisí, a využít tak příležitosti k vytvoření celosvětového trhu s uhlíkem.

4.15 Je třeba zachovat, zdokonalit a rozšířit mechanismus čistého rozvoje (Clean Development Mechanism – CDM) a náležitě podpořit propojení evropského systému ETS s novými systémy, jež vznikají v jiných částech světa.

4.16 EHSV se domnívá, že EU musí vynaložit veškeré úsilí pro to, aby byl vytvořen skutečný mezinárodní trh s uhlíkem, a to rozšířením účinných mechanismů pro obchodování s povolenkami, jež budou otevřeny všem hlavním partnerům na celosvětové úrovni.

4.17 Měly by být urychleně vytvořeny a zpřístupněny nové mechanismy, které budou moci vlády dobrovolně využít podle vnitrostátních potřeb. Tyto mechanismy by měly být koncipovány tak, aby co nejvíce zamezily narušení hospodářské soutěže mezi jednotlivými regiony u zboží, s nímž se obchoduje v celosvětovém měřítku.

4.18 Systém pro obchodování s povolenkami na emise se totiž překrývá s jinými evropskými a vnitrostátními politikami, například s opatřeními na podporu obnovitelných zdrojů energie a pro zvýšení energetické účinnosti, což vede k narušení trhu a neefektivnosti. K přezkumu tohoto systému je tedy třeba přistupovat s větším zohledněním jiných předpisů, jež mají vliv na emise skleníkových plynů a na náklady na energii pro průmyslové účely.

4.19 Jednostranná rozhodnutí zvyšují zatížení podniků související s CO2 (v prvé řadě náklady na energii) a mohou oslabit konkurenceschopnost strategických výrobních odvětví, aniž by přinesla konkrétní výsledky z hlediska klimatu. Nedávno uskutečněné studie v tomto ohledu prokázaly (6), že snížení emisí, jehož se v EU dosáhlo, je více než kompenzováno nárůstem emisí „začleněných“ do výrobků dovážených do EU.

4.20 EHSV se domnívá, že i když je mimořádně důležité dosáhnout v roce 2015 celosvětové dohody o změně klimatu, která by zahrnovala země produkující nejvíce emisí, je třeba pokračovat – využíváním programu Horizont 2020 a koordinováním vnitrostátních investic – v technologických inovacích, aby si zpracovatelský průmysl v Evropě udržel svou konkurenceschopnost a aby vznikaly nové a lepší průmyslové lokality.

4.20.1 Pro dosažení tohoto cíle je nutné vymezit podrobný a koordinovaný rámec opatření, která je třeba přijmout, aby byl na celosvětové úrovni vytvořen konkurenceschopný a udržitelný průmyslový systém. EHSV tedy vyzývá Komisi, Evropský parlament a Radu, aby tento rámec vypracovaly v souladu s cíli tisíciletí týkajícími se udržitelného rozvoje, jež jsou uvedeny v agendě OSN na období po roce 2015.

4.21 Výbor opakuje, že je nutné „vzít v potaz poučení ze zranitelnosti ETS vůči globálním ekonomickým silám. Je zřejmé, že celosvětově přijatá klimatická politika (či neúspěch snahy o její dosažení) budou určující pro budoucnost ETS. Výsledky rozhovorů v roce 2015 budou klíčové a k radikálním nápravným opatřením, jež ETS požaduje, nebude možné přistoupit bez vyšší míry srozumitelnosti globální politiky“ (7).

4.22 EHSV zdůrazňuje, že – jak vyplývá z posouzení dopadů rámce do roku 2030 – „pokud bude využíván výtěžek z dražeb a zpoplatnění uhlíku bude rozšířeno na všechna odvětví, mohou politiky dekarbonizace zvýšit zaměstnanost“ (8). Stejně tak důležitý je příznivý vliv na snižování emisí a kvalitu ovzduší. Výbor proto požaduje, aby byly tyto faktory zohledněny v mezinárodních jednáních.

V Bruselu dne 4. června 2014 předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Henri MALOSSE

(1) Ve smyslu ustanovení směrnice 2006/32/ES, podle níž mají všechny členské státy zavést národní akční plány energetické účinnosti za účelem snížení spotřeby a rozvoje obnovitelných zdrojů energie.

(2) Úř. věst. C 27, 3.2.2009, s. 66.

(3) Úř. věst. C 376, 22.12.2011, s. 110.

(4) Úř. věst. C 226, 16.7.2014, s.1.

(5) Viz Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instrument (EHSV 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber a Ottmar Edenhofer (2010), Growth in emission transfers via international trade from 1990 to 2008 (PNAS); A. Brinkley, S. Less, Carbon Omissions, Policy Exchange, research note (2010).

(7) Úř. věst. C 341, 21.11.2013, s. 82.

(8) Viz SWD(2014) 18 final, Shrnutí posouzení dopadů, 22. ledna 2014.