Podle nařízení je za celkovou koordinaci a organizaci hodnocení a monitorování odpovědná Komise, která o výsledcích hodnocení informuje Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty. Podle článku 70 SFEU spadá mechanismus do sdílené odpovědnosti: Komise provádí hodnocení ve spolupráci s odborníky z členských států a za podpory institucí a jiných subjektů Unie. Tento vzájemný přístup je zásadní pro zajištění odpovědnosti, účasti na výsledcích a vzájemné důvěry. Odborníci z členských států dohlíží na postup svých kolegů, doporučují řešení a prosazují přijetí opatření v případě, že členský stát doporučená řešení neprovede. Do rozhodovacího procesu je rovněž zapojena Rada, která na návrh Komise přijímá doporučení.

Ačkoli se mechanismus může právně vztahovat na celé schengenské acquis, v praxi rozhoduje o konkrétních oblastech politiky pro hodnocení v rámci každého víceletého hodnotícího cyklu Komise společně s členskými státy. V souladu s tímto postupem se první a druhý víceletý hodnotící cyklus týkal konkrétních hodnocení, jejichž cílem bylo posoudit provádění opatření v oblasti správy vnějších hranic, navracení, společné vízové politiky, policejní spolupráce, Schengenského informačního systému (SIS), ochrany údajů a neprovádění kontrol na vnitřních hranicích. Do mechanismu by mohly být zahrnuty i další oblasti politiky, na které se v budoucnu bude vztahovat schengenské acquis, pokud o tom rozhodne víceletý program hodnocení vypracovaný Komisí. V této souvislosti a na základě tohoto postupu mechanismus rovněž pokrývá justiční spolupráci v trestních věcech, právní předpisy týkající se palných zbraní a protidrogovou politiku, avšak pouze za účelem zjištění, zda je členský stát připraven uplatňovat celý schengenský právní rámec nebo jeho části.

–Neohlášená hodnocení by obecně nevyžadovala žádné předchozí oznámení. Díky tomu by mohla být neohlášená hodnocení lépe využívána, zejména v případě hodnocení prováděných za účelem kontroly dodržování povinností vyplývajících ze schengenského acquis a při řešení náznaků problémů, které mají výrazný dopad na fungování schengenského prostoru, nebo závažných tvrzení, že dochází k porušování základních práv. V případě neohlášených návštěv, jejichž cílem je provést namátkovou kontrolu stavu provádění schengenského acquis členskými státy, se bude i nadále používat omezené předchozí oznámení. Na neohlášené návštěvy se nebude vztahovat programování a podle okolností je bude možné provést v krátkém časovém horizontu.

–Prodloužení hodnotícího cyklu z pěti na sedm let, což umožní, že členské státy budou během sedmiletého cyklu hodnoceny alespoň dvakrát. Rovněž by to umožnilo vyváženější, pružnější a strategičtější využití všech dostupných hodnotících a monitorovacích nástrojů, čímž by se zajistilo důkladnější a cílenější monitorování členských států.

–Postupný přechod k hodnocením založeným na míře rizika. Návrh zavádí povinnost zohledňovat výsledky předchozích hodnocení, jakož i dalších unijních a vnitrostátních hodnotících a monitorovacích mechanismů (např. hodnocení zranitelnosti prováděného agenturou Frontex nebo evropskou multidisciplinární platformu pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT)). Kromě toho (jak je vysvětleno níže), zavádí další povinnosti vyžádat si v příslušných případech od institucí a jiných subjektů Unie posouzení rizik a situační přehled. Nový flexibilní rámec a zavedení dalších povinností by za nějaký čas například umožnily provést komplexní hodnocení členských států založené na míře rizika, které by zahrnovalo pouze skutečnosti zjištěné pomocí analýzy rizik a situačního povědomí, a pro každý členský stát by tak bylo provedeno jediné hodnocení pokrývající všechny příslušné oblasti politiky shrnuté do jediné hodnotící zprávy. Rovněž by umožnily provést souběžné hodnocení několika členských států, které čelí stejným výzvám.

–Zvýšení flexibility s cílem přizpůsobit rozsah konkrétních hodnocení a priorit v oblasti hodnocení novým skutečnostem schengenského acquis tím, že bude odstraněn stávající seznam konkrétních oblastí politiky, které mají být hodnoceny, a zaveden postup rozhodování o prioritních oblastech na začátku každého hodnotícího cyklu. Podle stávajícího nařízení je každý členský stát hodnocen v šesti oblastech politiky prostřednictvím šesti individuálních hodnocení, jejichž výsledkem je šest hodnotících zpráv a šest souborů doporučení. Tyto oblasti politiky však již nejsou plně přizpůsobeny novým skutečnostem. V roce 2023 budou například uvedeny do provozu nové informační systémy, které doplní Schengenský informační systém. S vývojem bezpečnostního acquis musí hodnocení zohlednit další prvky, zejména v oblasti policejní spolupráce. S ohledem na legislativní vývoj se různé oblasti politiky stávají stále více propojené a vzájemně na sobě závislé (například Schengenský informační systém a navracení nebo Schengenský informační systém a policejní spolupráce). Zaměření hodnocení na hodnocení konkrétních oblastí politiky by proto nemuselo být nejvhodnějším způsobem, jak tyto vzájemně propojené činnosti posoudit. Tím, že dojde k odstranění seznamu oblastí politiky, se díky návrhu zvýší flexibilita pro variabilní zaměření hodnocení a hodnocení různých aspektů nebo případných nových prvků, což mechanismu umožní rychle se přizpůsobit dynamické povaze schengenského acquis. Zároveň se tím zajistí právní jistota v případě postupu schvalování priorit hodnocení na začátku každého hodnotícího cyklu.

Větší součinnosti bude možné dosáhnout i v jiných politických oblastech, například na základě nových ustanovení obsažených v návrhu evropské multidisciplinární platformy pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT) nebo dohledu prováděného Komisí s podporou agentury eu-LISA nad přípravou členských států na zavádění příslušných informačních systémů. Obdobného významu by mohly v budoucnosti nabýt i vnitrostátní mechanismy pro kontrolu kvality (podporované nařízením (EU) 2019/1896), přičemž návrh stanoví základ pro zajištění součinnosti a výměny informací. Při hodnocení by byly rovněž zohledněny výsledky nezávislého monitorovacího mechanismu vyvinutého na základě návrhu, kterým se zavádí předvstupní prověřování státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích.

Návrh rovněž posiluje součinnost s hodnotícími a monitorovacími mechanismy prováděnými agenturami a orgány Unie. V nedávné době byly na unijní a vnitrostátní úrovni zavedeny další mechanismy kontroly kvality a monitorování, které mohou mechanismus doplňovat. Návrh stanoví větší soudržnost a součinnost s činnostmi agentury Frontex, zejména s procesem hodnocení zranitelnosti. Hodnocení zranitelnosti prováděné agenturou Frontex je doplňkovým nástrojem k schengenskému hodnotícímu a monitorovacímu mechanismu, jehož cílem je zaručit kontrolu kvality na úrovni EU a zajistit trvalou připravenost reagovat na evropské i vnitrostátní úrovni na jakékoli výzvy na vnějších hranicích. Hodnocení zranitelnosti poskytuje informace o operativní kapacitě členského státu v oblasti vnějších hranic a má za cíl identifikovat potenciální slabiny systému. Jedná se o přístup zaměřený do budoucna, jenž má za cíl předcházet krizím. Před hodnocením Komise již sdílí výsledky procesu hodnocení zranitelnosti v souladu s článkem 33 nařízení (EU) 2019/1896 s týmem odborníků z členských států a pro výměnu informací s agenturou Frontex zřídila formální kanály. S cílem ještě více posílit součinnost obsahuje návrh zvláštní ustanovení, která by měla zajistit co největší využití informací shromážděných v rámci procesu hodnocení zranitelnosti s cílem vytvořit lepší situační přehled o fungování schengenského prostoru. Cílem je také co nejvíce zabránit vynakládání dvojího úsilí a protichůdným doporučením.

Tento systém bude nahrazen každoroční výzvou k určení odborníků pro zařazení do skupiny. Členské státy budou muset každý rok jmenovat alespoň jednoho odborníka pro každou oblast politiky stanovenou ve víceletém hodnotícím programu (např. víza, správa vnějších hranic, navracení, ochrana údajů) a zajistit jejich dostupnost pro účely hodnocení. Komise výběr odborníků pro zařazení do skupiny potvrdí a provede aktualizaci seznamu členů skupiny. Tato skupina bude představovat hlavní zdroj schengenských hodnotitelů pro účely konkrétních hodnocení (tj. pro sestavení týmů pro konkrétní hodnocení) a také výrazně usnadní organizaci neohlášených návštěv. Při sestavování týmů se bude náležitým způsobem přihlížet jak ke kapacitě vnitrostátních správ, tak i potřebě zajistit geografickou rovnováhu. Zařazení odborníků do skupiny automaticky neznamená, že všichni odborníci v této skupině budou zapotřebí v každém případě. Skupina odborníků zajistí, aby byly týmy sestavovány pružnějším způsobem, a rovněž Komisi i členským státům přinese větší předvídatelnost a flexibilitu, a to i proto, že informace o plánování hodnocení budou předávány všem členským státům v dostatečném předstihu. Před každým hodnocením se Komise může pro účely sestavení týmu přímo obrátit na jednotlivé členy skupiny, díky čemuž se celý proces výrazně zrychlí a zjednoduší. Při sestavování konkrétních týmů by Komise měla rovněž zajistit pokud možno geografickou rovnováhu. Pokud je pro konkrétní hodnocení zapotřebí určitý profil a není k tomuto účelu možné jmenovat odborníka ze skupiny, může Komise i nadále zveřejňovat konkrétní výzvy ke jmenování odborníků. Vytvoření skupiny odborníků by z dlouhodobého hlediska umožnilo sestavit interdisciplinární tým, který by hodnotil všechny příslušné oblasti schengenského acquis.

–Odstranění a zjednodušení ustanovení, která vytvářejí zbytečné procesní překážky. Návrh již nevyžaduje, aby se s hodnotícími zprávami zacházelo jako s dokumenty ve stupni utajení „RESTREINT UE / EU RESTRICTED“. Tato změna zvýší transparentnost, zjednoduší a zrychlí postup tím, že umožní rychlejší zpracování zpráv a usnadní jejich předkládání vnitrostátním parlamentům a Evropskému parlamentu. S hodnotícími zprávami by se však zacházelo jako s „citlivými“, přičemž členské státy by mohly žádat o jejich utajení. Návrh by zjednodušil hodnocení adekvátnosti akčních plánů členských států. Komise již nadále nebude přijímat sdělení o hodnoceních, přesto však bude informovat dotčený členský stát (a Radu) o svých připomínkách, například prostřednictvím úředního dopisu. Nižší četnost zpráv o následných opatřeních (čl. 16 odst. 3 a 4), na jejímž základě bude vyžadována zpráva o pokroku každých šest měsíců namísto současných tří měsíců, by snížila celkovou administrativní zátěž členských států.

–Posílení a zrychlení postupů v případech, kdy hodnocení odhalí závažný nedostatek: zavádí se zrychlené řízení pro závažné nedostatky, díky kterému budou zjištěné nedostatky okamžitě řešeny. Návrh začleňuje do normativního znění definici závažných nedostatků, která je v současné době obsažena v pokynech pro schengenská hodnocení s cílem zvýšit právní jistotu a zajistit společný výklad tohoto pojmu. Hodnocený členský stát bude mít povinnost okamžitě provést opatření k nápravě nedostatku ještě před přijetím zprávy a neprodleně o přijatých opatřeních informovat Komisi a členské státy. V případě závažného nedostatku by Rada měla přijmout doporučení ve lhůtě dva a půl měsíce od ukončení hodnotící činnosti. Opakovaná návštěva, jejímž cílem je ověřit provádění nápravných opatření, se uskuteční nejpozději jeden rok po hodnocení (lze ji uskutečnit i dříve v závislosti na lhůtách pro provedení nápravných opatření stanovených Radou). Komise neprodleně uvědomí Radu a Evropský parlament o existenci závažného nedostatku, aby bylo možné provést výše uvedenou podrobnější politickou kontrolu.

Účelem navrhované revize je tyto nedostatky odstranit a zajistit, aby Rada přijímala doporučení v případech, které mají největší přidanou hodnotu a dopad, s cílem vést politickou diskusi o záležitostech obecného zájmu pro fungování schengenského prostoru. Jsou to tyto případy: tematická hodnocení, tzv. prvotní hodnocení (při rozhodování o tom, zda je členský stát připraven uplatňovat schengenské acquis v plném rozsahu nebo v konkrétní oblasti), jakož i případy závažných nedostatků s cílem zvýšit vzájemný tlak a podpořit politickou diskusi na úrovni Rady. Zároveň by mělo dojít ke zjednodušení postupů v případech technické povahy.

Členské státy jsou již nyní intenzivně zapojeny do hodnotícího procesu (provádění hodnocení společně s Komisí, společné vypracování hodnotících zpráv a navrhovaných doporučení) a do procesu přijímání hodnotící zprávy prostřednictvím přezkumného postupu ve výboru. Většina problémů zjištěných během hodnocení má navíc spíše technický než politický charakter. Velké pracovní vytížení Rady (přezkum 40 zpráv ročně a výsledná prováděcí rozhodnutí Rady a stovky doporučení) a velmi podrobná a lokální povaha doporučení zabránily tomu, aby mohla proběhnout jakákoli diskuse. Pětiletý přezkum ukázal, že ačkoli Rada přijala doporučení ve všech případech, nevytvořila tím očekávaný vzájemný tlak a mechanismus neposkytl základ pro politickou diskusi o stavu Schengenu. Ačkoli mechanismus zjistil závažné nedostatky, diskuse o zjištěních na ministerské úrovni proběhly pouze jednou. Rada má navíc v oblasti následných opatření a monitorování provádění akčních plánů členských států velmi omezenou úlohu.

–Výrazné zrychlení hodnotícího procesu a jasně stanovené procesní lhůty. Komise obecně přijme hodnotící zprávy a doporučení formou jediného aktu do čtyř měsíců od provedení hodnotící činnosti (a ještě dříve, pokud hodnocení zjistí závažný nedostatek). Jednak by to více vyjasnilo příčinnou souvislost mezi zjištěními obsaženými ve zprávě a doporučeními, ale také by to urychlilo samotný proces. Zabránilo by to jakémukoli zpoždění při přijímání doporučení, ke kterému nyní v rámci dvoustupňového rozhodovacího procesu dochází (tj. hodnotící zprávy přijaté Komisí a doporučení přijatá Radou). Plné zapojení Rady do hodnotícího procesu a doporučení Rady nadále zajišťuje přezkumný postup (kladné stanovisko schengenského výboru, ve kterém jsou zastoupeny všechny členské státy a který hlasuje o jediném aktu zahrnujícím jak výsledky hodnocení, tak doporučení).

–Výroční zprávy o výsledcích provedených hodnocení a o aktuálním stavu nápravných opatření přijatých členskými státy podle tohoto nařízení by měly být zahrnuty do výroční „zprávy o stavu Schengenu“. Je zásadní, aby politická diskuse zevrubně pokrývala všechny prvky složité struktury podporující řádné fungování Schengenu. Za tímto účelem začne Komise znovu pracovat na přijetí „zprávy o stavu Schengenu“, která bude sloužit jako základ pro diskusi na nedávno zřízeném schengenském fóru. Důležitou součástí této zprávy budou i schengenská hodnocení, situace ohledně neprovádění kontrol na vnitřních hranicích a stav provádění doporučení.

Podle čl. 5 odst. 4 Smlouvy o Evropské unii nesmí obsah ani forma činnosti Unie překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Forma zvolená pro toto opatření musí umožnit, aby návrh dosáhl daného cíle a opatření mohlo být provedeno co nejúčinněji.

Jak je popsáno výše, některé právní akty v různých oblastech politiky, na které se mechanismus vztahuje, obsahují své vlastní hodnotící a monitorovací nástroje na evropské nebo vnitrostátní úrovni. Proto je nezbytné mezi nimi vytvářet a zajišťovat součinnost s cílem zamezit zdvojování činnosti a co nejlépe využít nástrojů odvětvového monitorování. Zachování a doladění této součinnosti tvoří důležitý prvek tohoto návrhu. V tomto ohledu návrh obsahuje ustanovení, pomocí kterých by se měla ještě více zvýšit soudržnost, zejména s činnostmi agentury Frontex a procesem hodnocení zranitelnosti. Mechanismus a jeho doporučení by měly doplňovat mechanismus a doporučení v rámci procesu hodnocení zranitelnosti. Vhodnými příklady v jiných oblastech politiky, kde bude možné zvýšit součinnost, jsou evropská multidisciplinární platforma pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT) nebo funkce úředníka pro otázky základních práv v agentuře Frontex (monitorování dodržování základních práv na vnějších hranicích agenturou Frontex). Podobně důležité by se v budoucnu mohly také stát vnitrostátní mechanismy pro kontrolu kvality (podporované nařízením (EU) 2019/1896), které jsou „vnitrostátními“ schengenskými hodnotícími a monitorovacími mechanismy. Při hodnocení by byly rovněž zohledněny výsledky vnitrostátního nezávislého monitorovacího mechanismu vyvinutého na základě návrhu, kterým se zavádí prověřování státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích.

Mechanismus by měl poskytnout odolný právní rámec, který se bude vztahovat na všechny nově vznikající právní předpisy, jež mají za cíl podporovat fungování schengenského prostoru. V této souvislosti je jedním ze specifických cílů návrhu zvýšit strategické zaměření hodnotícího a monitorovacího procesu. To vyžaduje zajištění souladu se stávajícími i budoucími ustanoveními, která tvoří součást schengenského acquis. Za tímto účelem by měl být mechanismus přizpůsoben vyvíjející se oblasti působnosti příslušných právních předpisů EU. V posledních několika letech podnikla Unie několik iniciativ k zajištění silnějšího a odolnějšího schengenského prostoru. Tyto změny zahrnují několik nových prvků, zejména v souvislosti se správou vnějších hranic. Kromě Schengenského informačního systému a Vízového informačního systému začnou do konce roku 2023 fungovat nové informační systémy pro správu hranic, například Systém vstupu/výstupu a Evropský systém pro cestovní informace a povolení. Navíc bude mezi příslušnými databázemi zajištěna interoperabilita. Důležitými iniciativami ke zlepšení bezpečnosti a obnovení integrity schengenského prostoru budou dále přijetí návrhu kodexu policejní spolupráce EU v rámci strategie bezpečnostní unie EU koncem roku 2021 a přijetí navrhované novelizace Schengenského hraničního kodexu, jejímž cílem je začlenit poznatky získané v souvislosti s COVID-19 a z jednání o návrhu na změnu Schengenského hraničního kodexu z roku 2017.

Upřednostňovaný balíček politických opatření obsahuje změny za účelem urychlení procesů a zjednodušení postupů, jakož i ambiciózní právní změny, které by měly upravit rozhodovací postup. Obecné zrušení stupně utajení u hodnotících zpráv, stanovení zákonných lhůt pro přijetí hodnotících zpráv a doporučení, zjednodušené hodnocení akčních plánů Komisí a snížení četnosti podávaných zpráv členskými státy urychlí a usnadní postupy, přičemž tato opatření mají širokou podporu zúčastněných stran. Pokud jde o navrhovanou změnu rozhodovacího postupu, podle níž Komise přijímá jak hodnotící zprávy, tak doporučení (přičemž úloha Rady bude zachována ve většině politicky relevantních případů), členské státy budou i nadále plně zapojeny do přijímání hodnotících zpráv a doporučení prostřednictvím přezkumného postupu.

Na základě dostupných údajů a výsledků široké konzultace se zúčastněnými stranami vypracovala Komise čtyři možnosti politiky, z nichž každá zahrnuje řadu opatření k dosažení cílů. Možnost 1 obsahuje pouze operativní opatření pro uvedení provádění do souladu se stávajícími potřebami. Možnost 2 jsou cílené legislativní změny nařízení, které by vyjasnily oblast působnosti konkrétních ustanovení, díky čemuž by mělo dojít ke zvýšení právní jistoty ohledně povinností různých zúčastněných subjektů a zefektivnění a zjednodušení stávajících postupů. Možnost 3 představuje ambicióznější přístup, který by přinesl zjednodušení prvních dvou možností a důležité změny ve fungování mechanismu. Možnost 4 je kombinovaný přístup, který sdružuje prvky z různých možností podle oblasti zásahu. Tyto možnosti jsou založeny na tom, že jsou ve většině případů spíše kumulativní než alternativní, a to v závislosti na míře ambicí. Upřednostňovaný balíček politických opatření (možnost 4) kombinuje řadu opatření z možností 1, 2 a 3.

Cílem návrhu je mimo jiné zefektivnit proces hodnocení tím, že se stávající dvoustupňový rozhodovací proces zjednoduší tak, aby Komise obecně přijímala nejen hodnotící zprávy, ale také doporučení prostřednictvím jediného prováděcího aktu (v současné době Komise přijímá zprávu a návrh na doporučení Rady). Zkušenosti z minulých let ukázaly, že přijímání doporučení Radou tento postup podstatným způsobem prodlužuje (průměrně o dva až tři měsíce), přičemž nadměrné pracovní zatížení omezuje Radu v tom, aby mohla vyvíjet požadovaný vzájemný tlak a vést obecnou diskusi o stavu Schengenu. Revidovaný přístup usiluje o přiměřenou nápravu těchto nedostatků tím, že zajistí, aby byla doporučení Rady přijata v případech, které mají největší přidanou hodnotu a dopad. Cílem je vést politickou diskusi o záležitostech, které mají pro fungování schengenského prostoru obecný význam, a to o prvotních hodnoceních a závažných nedostatcích, jakož i tematických hodnoceních, přičemž se zjednoduší postup v případech, které mají technickou povahu. Návrh rovněž významně posiluje úlohu Rady v oblasti následných opatření a sledování pokroku v těchto případech a dále zavádí mechanismus eskalace v případě nedostatečného pokroku.

K tomuto návrhu je připojen finanční výkaz. Roční provozování mechanismu stojí Komisi přibližně 2 miliony EUR. Tato výše výdajů bude zachována; návrh nevyžaduje navýšení lidských a finančních zdrojů, které jsou Komisi již přiděleny. Jeho cílem je především zavést řadu změn, jejichž výsledkem bude snížení administrativní zátěže Komise, a ustanovení umožňující cílenější (a ještě kratší) hodnocení prováděné menšími týmy. Při vypracovávání posouzení dopadů se Komise řídila zásadou, že by měla být zvýšena účinnost a účelnost mechanismu, aniž by byly zapotřebí další lidské a finanční zdroje.

Několik prvků návrhu sníží administrativní zátěž členských států, Komise a Rady, zejména ve fázi rozhodování (protože Rada by ve všech případech nemusela vydávat doporučení) a ve fázi monitorování snížením četnosti podávání zpráv o provádění akčních plánů a zjednodušením hodnocení těchto akčních plánů Komisí. Zjednodušené a rychlejší postupy jsou navrhovány také pro fázi hodnocení, pokud jde o hodnotící metody a nástroje, sestavování týmů a přijímání hodnotících zpráv. V posouzení dopadů byly v co největší možné míře předloženy kvantifikované odhady.

Článek za účelem posílení strategického zaměření a cílenějšího navrhování hodnocení vyžaduje větší součinnost s příslušnými mechanismy a platformami spravovanými agenturami EU a vnitrostátními správními orgány, např. s evropskou multidisciplinární platformou pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (dále jen „EMPACT“) nebo dohledem prováděným agenturou eu-LISA, pokud jde o přípravu členských států na zavedení příslušných informačních systémů, jakož i zjištění vnitrostátních mechanismů kontroly kvality nebo nezávislých monitorovacích mechanismů. Článek rovněž stanoví, že tyto instituce a jiné subjekty by neměly být pouhými poskytovateli informací, ale také jejich příjemci, a Komise by tak měla mít možnost sdílet s nimi podrobné informace o hodnotících zprávách, akčních plánech a aktuální informace o provádění akčních plánů.

Hodnotící zprávy budou cílenější a budou obsahovat podstatná zjištění; především osvědčené postupy nebo nevyhovující postupy. Kategorie „vyhovující s nutnými zlepšeními“ je i tak zachována, a to v neposlední řadě proto, že se ukázala jako užitečný nástroj ke zvýšení úrovně provádění schengenského acquis na vysoké standardy a zároveň k zajištění hlubší harmonizace. Zprávy budou zpravidla obsahovat také doporučení a budou i nadále přijímány jako prováděcí akty v rámci přezkumného postupu. Podrobnější vysvětlení je v tomto ohledu uvedeno v oddíle 2 („Proporcionalita“) a výjimky z obecného pravidla jsou stanoveny v článcích 23, 24 a 25 (viz níže).

Hlavní změnou ve srovnání s odpovídajícím stávajícím článkem (článek 13) je to, že neohlášené návštěvy na místě se zpravidla uskuteční bez předchozího oznámení dotyčnému členskému státu. To platí zejména v případě, že účelem návštěvy je zhodnotit postupy na vnitřních hranicích (jak je tomu v současnosti); pokud se Komise dozví o nových nebo systémových problémech, které by mohly mít významný negativní dopad na fungování schengenského prostoru; nebo pokud členský stát zjevně vážně zanedbává své povinnosti vyplývající ze schengenského acquis, včetně závažných tvrzení, že může docházet k porušování základních práv v souvislosti s prováděním schengenského acquis. Výjimkou z těchto případů bude oznámení zaslané 24 hodin předem v případech, kdy hlavním účelem neohlášené návštěvy je rutinní ověření provádění schengenského acquis. Článek rovněž upřesňuje, že podrobný program návštěv může zahrnovat návštěvy vnitrostátních orgánů a subjektů, nevládních a mezinárodních organizací a dalších subjektů, agentur a institucí (jakož i jednání s nimi), které jsou při spolupráci s hodnoceným členským státem zapojené do provádění schengenského acquis, podílí se na něm nebo jichž se týká.

Cílem tohoto nového článku, jak již bylo podrobně vysvětleno v oddíle 1, je zajistit, aby se na hodnotících a monitorovacích činnostech podílel dostatečný počet zkušených odborníků a aby byly týmy sestavovány rychleji a při co nejmenší administrativní zátěži. Tato skupina poskytne větší předvídatelnost a více flexibility. Tento článek stanoví podrobná pravidla a lhůty týkající se vytvoření skupiny a definuje povinnosti Komise a členských států. Očekává se, že členové skupiny i vnitrostátní orgány budou na konkrétní výzvy reagovat kladně; odmítnutí by mělo být možné pouze z vážných profesních nebo osobních důvodů.

Bylo považováno za žádoucí posílit ustanovení o odborné přípravě zavedením samostatného článku věnujícího se této oblasti; tím se zdůraznil význam všech příslušných aspektů základních práv v kurzech odborné přípravy a systematické zapojení Agentury Evropské unie pro základní práva v tomto ohledu. Výslovně je zmíněna potřeba zajistit aktuálnost osnov základní odborné přípravy a pořádat prohlubování dovedností. Součástí každého hodnotícího týmu může dále být „pozorovatel“ buď z členského státu, nebo z Komise. Tito „pomocní“ odborníci budou získávat zkušenosti z hodnocení, než se jich začnou účastnit jako plnohodnotní členové týmu. Jako pozorovatelé by mohli mít za úkol poskytovat technickou pomoc (uvedenou v článku 18), avšak neměli by být zapojeni do hlavní práce týmů (hodnocení zjištění a vypracování příslušné dokumentace). Náklady však bude hradit Komise v souladu s článkem 3.

Ve srovnání s příslušným stávajícím článkem (článek 9) nedošlo k žádným zásadním změnám. Kvůli přijetí nového nařízení (článek 31) nebude nutné přijímat nový standardní dotazník. Nadále by se měl používat stávající dotazník. Lhůta pro zaslání dotazníku a pro obdržení odpovědí od členských států byla upravena tak, aby členské státy nemusely převážnou část práce (nutně) provádět během období letních prázdnin. Dále se stanoví, že na žádost Komise by členské státy měly aktualizovat své odpovědi na standardní dotazník a na požádání odpovědět na doplňující otázky před konkrétními hodnoceními, jakož i předložit závěry, ke kterým dospěly vnitrostátní mechanismy pro kontrolu kvality a interní audity. Toto ustanovení zajišťuje, že týmy budou mít k účinnému provedení konkrétních hodnocení k dispozici všechny relevantní a aktuální informace.

Aby bylo možné provést co nejúčinnějším způsobem všechna požadovaná hodnocení, reagovat na nové výzvy, pružněji a vyváženěji využívat všechny dostupné nástroje a zajistit důkladnější a cílenější monitorování, prodlužuje se období víceletého programu z pěti na sedm let. Článek nastiňuje obsah víceletého programu hodnocení, jenž určí konkrétní prioritní oblasti, na které se budou pravidelná hodnocení vztahovat. Rovněž stanoví prozatímní seznam členských států, na které se mají v daném roce vztahovat pravidelná hodnocení. K úpravě programu se dále zavádí zjednodušený postup, podle něhož úpravy, které jsou zapotřebí v důsledku událostí a okolností vyšší moci, nemusí nutně vyžadovat změnu programu, tj. příslušný prováděcí akt. Zkušenosti získané z minulých let potřebu takové flexibility jasně ukázaly. Kvůli pandemii COVID-19 bylo nutné změnit roční program hodnocení na rok 2020. Hodnocení v oblasti společné vízové politiky nejsou navíc odolná vůči nepředvídaným událostem, jelikož probíhají ve třetích zemích. I v důsledku těchto událostí došlo k časově náročné změně programu.

Tento článek obsahuje zvláštní ustanovení pro případ, že hodnocení zjistí závažný nedostatek. Stanoví větší zapojení Rady, rychlejší postupy a kratší lhůty. Hodnotící zprávu přijímá Komise, zatímco doporučení přijímá Rada, a to odděleně od hodnotící zprávy. Budou stanoveny kratší lhůty jak pro Komisi (pro přijetí zprávy), tak pro Radu (pro přijetí doporučení). Ve fázi monitorování budou platit přísnější procesní pravidla: členský stát začne provádět nápravná opatření neprodleně poté, co je informován o závažném nedostatku, a bezodkladně o tom uvědomí Komisi a členské státy. Členský stát bude povinen předložit svůj akční plán do jednoho měsíce a Komise vykoná opakovanou návštěvu, která se uskuteční nejpozději do jednoho roku ode dne hodnotící činnosti. Po této opakované návštěvě předloží Komise zprávu o opakované návštěvě Radě, která k ní vyjádří svůj postoj. Komise uvědomí Evropský parlament a Radu o svém záměru uzavřít akční plán a Rada bude vyzvána k tomu, aby k navrhovanému uzavření vyjádřila svůj postoj. Na závažné nedostatky na vnějších hranicích se mohou vztahovat články 21 a 29 Schengenského hraničního kodexu.

Zavádí se několik podstatných změn, jejichž cílem je především zajistit rychlejší nápravu nedostatků a také snížit administrativní zátěž, která je v současné době spojena s četností podávání zpráv. Na základě každé hodnotící zprávy bude přijat akční plán. Útvary Komise poskytnou připomínky k akčním plánům například prostřednictvím úředních dopisů, což je rozdíl ve srovnání s formálními sděleními Komise podle stávajícího nařízení. Pokud útvary Komise nebudou považovat akční plán za adekvátní, předloží členský stát revidovaný akční plán do jednoho měsíce od obdržení připomínek. Četnost podávání zpráv o následných opatřeních se obecně sníží ze šesti měsíců na tři. Nově by však zprávy o následných opatřeních neměly být předkládány pouze Komisi, ale také Radě. V rámci svých monitorovacích činností může Komise zorganizovat opakované a ověřovací návštěvy. Z hlediska požadavků na organizaci a podávání zpráv budou tyto návštěvy méně zatěžující než hodnotící návštěvy. Ve fázi monitorování bude posílena role Evropského parlamentu a Rady: Komise je bude alespoň dvakrát ročně informovat o stavu provádění akčních plánů, výsledcích opakovaných návštěv a ověřovacích návštěv a v případě, že zjistí nedostatečný pokrok při provádění akčního plánu.

Vzhledem k tomu, že běžící víceletý program by měl skončit v polovině období (v lednu 2023), by podle tohoto ustanovení měl nový víceletý program zohledňovat hodnocení, která již byla provedena v rámci druhého víceletého programu přijatého podle stávajícího nařízení. V praxi to znamená, že nový sedmiletý víceletý program by začal hodnotit členské státy, které nebyly hodnoceny v rámci stávajícího cyklu, zatímco ty členské státy, které již byly hodnoceny mezi rokem 2020 a vstupem nových pravidel v platnost, budou přidány až na konec nového hodnotícího cyklu.

Tento článek stanoví přechodné ustanovení pro přijetí nového víceletého programu, který by měl být stanoven do 1. listopadu 2022 a který by měl být zahájen 1. ledna 2023. Tato data lze upravit v závislosti na rychlosti projednání návrhu.

po postoupení návrhu legislativního aktu vnitrostátním parlamentům,

s ohledem na stanovisko Evropského parlamentu,

s ohledem na stanovisko evropského inspektora ochrany údajů

v souladu se zvláštním legislativním postupem,

vzhledem k těmto důvodům:

(1)Schengenský prostor bez kontrol na vnitřních hranicích stojí na účinném a účelném uplatňování schengenského acquis členskými státy. Toto acquis zahrnuje opatření v oblasti vnějších hranic, kompenzační opatření za neexistenci kontrol na vnitřních hranicích a stabilní rámec pro monitorování, které dohromady usnadňují volný pohyb a zajišťují vysokou úroveň bezpečnosti, spravedlnosti a ochrany základních práv, včetně ochrany osobních údajů.

(2)Vzájemné hodnocení a monitorování uplatňování tohoto acquis tvoří od roku 1998 klíčový prvek schengenského prostoru jako nástroj k zachování vysoké úrovně odpovědnosti za výsledky a k posílení vzájemné důvěry mezi členskými státy.

(3)Zvláštní schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus byl zaveden nařízením Rady (EU) č. 1053/2013 a začal fungovat v roce 2015.

(4)Aby se zvýšila jeho účinnost a účelnost, měl by být schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus posílen. Revidovaný hodnotící a monitorovací mechanismus by se měl zaměřit na zachování vysoké úrovně vzájemné důvěry mezi členskými státy tím, že zaručí, že členské státy budou účinně uplatňovat schengenské acquis v souladu s dohodnutými společnými standardy, základními zásadami a normami, čímž přispějí k dobře fungujícímu schengenskému prostoru.

(5)Hodnotící a monitorovací mechanismus by měl těchto cílů dosáhnout prostřednictvím objektivních a nestranných hodnocení, která dokážou rychle zjistit nedostatky v uplatňování schengenského acquis, jež by mohly narušit správné fungování schengenského prostoru, zajistit rychlé odstranění těchto nedostatků a poskytnout základ pro vedení dialogu o fungování schengenského prostoru jako celku. To vyžaduje úzkou spolupráci mezi členskými státy a Komisí, vyvážené rozdělení sdílených odpovědností a zachování systému vzájemného hodnocení. Vyžaduje to také větší zapojení Evropského parlamentu. S ohledem na rozsah změn by nařízení (EU) č. 1053/2013 mělo být zrušeno a nahrazeno novým nařízením.

(6)Hodnotící a monitorovací mechanismus se může vztahovat na všechny oblasti schengenského acquis – současné i budoucí – s výjimkou těch oblastí, ve kterých již byl podle práva Unie vytvořen zvláštní hodnotící mechanismus. Hodnotící a monitorovací mechanismus by měl zahrnovat všechny příslušné právní předpisy a operativní činnosti, které přispívají k fungování schengenského prostoru.

(7)Při všech hodnoceních by v souladu se závěry Evropské rady ze dne 1. a 2. března 2012 mělo být zohledněno správné fungování orgánů, které uplatňují schengenské acquis. Hodnocení by se mělo rovněž vztahovat na postupy soukromých subjektů, jako jsou letecké společnosti nebo externí poskytovatelé služeb, které jsou při spolupráci s členskými státy zapojeny do provádění schengenského acquis nebo jsou jím dotčeny. Obdobně, vzhledem k rostoucí úloze institucí a jiných subjektů Unie při provádění schengenského acquis, by měl hodnotící a monitorovací mechanismus podporovat ověřování činností těchto institucí a jiných subjektů Unie, pokud provádějí úkoly jménem členských států s cílem pomáhat při operativním uplatňování ustanovení schengenského acquis. Ověřování těchto činností by v tomto ohledu mělo být součástí hodnocení členských států a mělo by být prováděno, aniž jsou dotčeny povinnosti svěřené Komisi a příslušným řídícím orgánům institucí a jiných subjektů na základě jejich zřizujících předpisů a jejich vlastní hodnotící a monitorovací postupy v nich stanovené, a při jejich plném dodržování. Pokud se při hodnocení zjistí nedostatky týkající se úkolů plněných nebo podporovaných institucemi a jinými subjekty Unie, Komise by o nich měla uvědomit příslušné řídící orgány.

(8)Hodnotící a monitorovací činnosti by měly být cílené, měly by zohledňovat výsledky předchozích hodnocení a výsledky vnitrostátních mechanismů pro kontrolu kvality. Měly by být podporovány prostřednictvím posílené spolupráce s institucemi a jinými subjekty Unie, jejich systematického zapojení do schengenských hodnocení a zlepšení analýz rizik a sdílení informací. Tato spolupráce a zapojení se týká zejména Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex), Agentury Evropské unie pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA), Agentury Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol) a Agentury Evropské unie pro základní práva a evropského inspektora ochrany údajů. Spolupráce by se rovněž měla vyznačovat větší vzájemností a agentury by neměly být jen přispěvateli, ale měly by také ze zapojení do hodnotícího a monitorovacího mechanismu těžit.

(9)Hodnocení zranitelnosti prováděné agenturou Frontex je doplňkovým mechanismem k hodnotícímu a monitorovacímu mechanismu vytvořenému tímto nařízením, jehož cílem je zaručit kontrolu kvality na unijní úrovni a zajistit trvalou připravenost reagovat na unijní i vnitrostátní úrovni na jakékoli výzvy na vnějších hranicích. Oba mechanismy tvoří součást evropské integrované správy hranic. Součinnost mezi hodnocením zranitelnosti a hodnotícím a monitorovacím mechanismem by měla být maximalizována, aby se vytvořil lepší situační obraz o fungování schengenského prostoru a v co největší míře zamezilo zdvojování úsilí a protichůdným doporučením. Za tímto účelem by měla probíhat pravidelná výměna informací mezi agenturou Frontex a Komisí o výsledcích obou těchto mechanismů. Posílení strategického zaměření a cílenějšího navrhování hodnocení vyžaduje větší součinnost s příslušnými mechanismy a platformami spravovanými subjekty Unie a vnitrostátními správními orgány, např. s evropskou multidisciplinární platformou pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT) nebo dohledem prováděným Komisí s podporou agentury eu-LISA, pokud jde o přípravu členských států na zavedení příslušných informačních systémů, jakož i zjištění vnitrostátních mechanismů pro kontrolu kvality.

(10)Vedle hodnocení řádného provádění a uplatňování požadavků schengenského acquis v oblasti ochrany údajů, které se uskutečňuje v rámci samostatných hodnocení, je při hodnocení třeba věnovat zvláštní pozornost ověřování dodržování základních práv při uplatňování schengenského acquis. Pro zvýšení kapacity hodnotícího a monitorovacího mechanismu zjišťovat porušování základních práv v příslušných oblastech politiky by měla být provedena další opatření. Schengenští hodnotitelé by měli být v této oblasti řádně vyškoleni, měly by se lépe využívat příslušné informace Agentury Evropské unie pro základní práva a její odborníci by měli být více zapojeni do navrhování a provádění hodnocení. Při programování, navrhování a provádění hodnocení by dále měly být zohledněny podklady, které jsou zveřejňovány nebo poskytovány prostřednictvím nezávislých monitorovacích mechanismů nebo příslušnými třetími stranami z jejich vlastní iniciativy, například veřejnými ochránci práv, orgány monitorujícími dodržování základních práv, nevládními a mezinárodními organizacemi.

(11)Hodnotící a monitorovací mechanismus by měl stanovit transparentní, účinná a jasná pravidla, pokud jde o formy a metody uplatňované pro hodnotící a monitorovací činnosti, využívání vysoce kvalifikovaných odborníků a následná opatření navazující na zjištění těchto hodnocení.

(12)Formy a metody hodnocení by měly být pružnější, aby se zvýšila účinnost hodnotícího a monitorovacího mechanismu a jeho schopnost přizpůsobit se novým okolnostem a legislativnímu vývoji a aby byly účinněji využívány zdroje členských států, Komise a institucí a jiných subjektů Unie. Primárním prostředkem hodnocení by měla být pravidelná hodnocení prováděná prostřednictvím návštěv. Podíl neohlášených návštěv a tematických hodnocení by se měl postupně zvyšovat, aby bylo zajištěno vyváženější využívání dostupných nástrojů. Formy hodnocení by měly být jasně definovány. V závislosti na oblasti politiky a povaze hodnotící a monitorovací činnosti by měl hodnotící a monitorovací mechanismus umožňovat hodnocení několika členských států současně a provádění úplných nebo částečných hodnocení na dálku, jakož i kombinaci hodnocení jednotlivých oblastí politiky. Hodnotící a monitorovací mechanismus by měl směřovat k vypracovávání komplexních hodnotících zpráv členských států, jež hodnotí celkovou výkonnost členského státu při uplatňování schengenského acquis.

(13)Tematická hodnocení by měla být hojněji využívána k získání srovnávací analýzy postupů členských států. Měla by být prováděna za účelem posuzování provádění větších legislativních změn, jakmile začnou být uplatňovány, a nových iniciativ, jakož i za účelem posuzování problémů v různých oblastech politiky nebo postupů členských států, které čelí podobným výzvám.

(14)Neohlášené návštěvy, které jsou jedním z nejúčinnějších nástrojů k ověřování postupů členských států, by se podle svého účelu měly konat bez předchozího oznámení dotyčnému členskému státu nebo s předchozím oznámením zaslaným krátce před provedením neohlášené návštěvy. Neohlášené návštěvy bez předchozího oznámení by se měly uskutečnit pro účely „šetření“, aby se ověřilo plnění povinností vyplývajících ze schengenského acquis, mimo jiné v reakci na náznaky vznikajících systémových problémů, které by mohly mít významný dopad na fungování schengenského prostoru, nebo na porušování základních práv, zejména tvrzení, že dochází k závažnému porušování základních práv na vnějších hranicích. V takových případech by zaslání předběžného oznámení zmařilo cíl této návštěvy. Neohlášené návštěvy s předchozím oznámením zaslaným 24 hodin před provedením neohlášené návštěvy by se měly uskutečnit v případě, že je hlavním účelem návštěvy provést namátkovou kontrolu provádění schengenského acquis členským státem.

(15)Programování činností prováděných podle tohoto nařízení prostřednictvím víceletého a ročního programu hodnocení již prokázalo svou přidanou hodnotu pro zajištění předvídatelnosti a jistoty. Komise by proto ve spolupráci s členskými státy měla přijímat víceleté a roční programy hodnocení. Tyto programy by rovněž měly umožňovat nezbytnou flexibilitu, díky níž by bylo možné se průběžně přizpůsobovat dynamické povaze schengenského acquis. V případě zásahu vyšší moci by měly být tyto programy upravovány po dohodě s dotčenými členskými státy, aniž by bylo nutné je formálně měnit. Víceletý program hodnocení, který se přijímá na dobu sedmi let, by měl určit konkrétní prioritní oblasti, na které se mají vztahovat pravidelná hodnocení. Tento přístup by měl poskytnout větší flexibilitu, lepší stanovení priorit a vyváženější a strategičtější využití všech dostupných nástrojů. Prodloužení víceletého programu hodnocení z pěti na sedm let by mělo rovněž zajistit posílené, důkladnější a cílenější monitorování členských států, aniž by se snížila úroveň kontroly.