CS Úřední věstník Evropské unie C 18/95

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu 25. výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva Společenství (2007)

(KOM(2008) 777 v konečném znění)

2011/C 18/17

Zpravodaj: pan LECHNER

Dne 18. listopadu 2008 se Komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

25. výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva Společenství (2007)

KOM(2008) 777 v konečném znění.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 2. března 2010.

Na 462. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 28. a 29. dubna 2010 (jednání dne 29. dubna), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 120 hlasy pro, 4 hlasy byly proti.

1. Závěry a doporučení

1.1 Některé členské státy mají stále ještě potíže s vytvářením pravidel pro provádění ustanovení směrnic. Směrnice nabízejí pro provádění různé možnosti – od fakultativních ustanovení, jež ponechávají členským státům poměrně velkou volnost, pokud jde o výběr vnitrostátních prováděcích opatření, až po normativní/bezpodmínečná ustanovení. Při tom je zapotřebí nalézt správnou rovnováhu mezi doslovným přebíráním a přílišnou rozvolněností.

1.2 Výbor podporuje priority Komise:

— řešení problematiky značného výskytu zpožděného provádění směrnic;

— posílení preventivních opatření, a to i trvající potřebu vyvinout analýzu, jež by se týkala problematiky provádění a otázek souladu při přípravě hodnocení dopadu;

— zlepšení šíření informací a neformální řešení problémů v zájmu občanů a podniků; a dále pak

— přikládání priority nejdůležitějším případům a úzkou spolupráci s členskými státy s cílem urychlit nápravu protiprávního stavu.

1.3 Výbor vítá ujištění Komise, že i nadále zůstanou prioritou problémy, které mají široký dopad na základní práva a volný pohyb osob, a prioritou se stanou i porušení právních předpisů, která vážně nebo opakovaně poškozují občany nebo značně omezují jejich kvalitu života.

1.4 Výbor navrhuje iniciativnější přístup, mimo jiné:

— vypracovat na úrovni Společenství snáze proveditelné právní předpisy;

— na samém počátku vypracovat přesnou a průběžně aktualizovanou srovnávací tabulku;

— připustit provedení pomocí přesného odkazu na normativní/bezpodmínečná ustanovení směrnice.

1.5 Výbor však odkazuje i na oblasti, v nichž by plánování, vytváření a provádění právních předpisů mělo probíhat aktivně. V této souvislosti EHSV uznává, že předpisy a nařízení nejsou vždy jedinou, natož pak vždy nejlepší cestou pro dosažení požadovaných cílů.

1.6 Výbor se domnívá, že by Komise měla zlepšit své postupy uplatňované při řízeních pro porušení právních předpisů, zejména pokud jde o rychlejší monitorování zpožděného provádění.

1.7 Výbor uznává další mechanismy pro řešení problémů, jako jsou SOLVIT, IMI, doporučený systém pro výměnu informací při vysílání pracovníků a EU PILOT, za dobré možnosti, jak snížit pracovní zatížení Komise při projednávání řízení pro porušení právních předpisů.

1.8 Výbor považuje za nezbytné, aby byl zlepšen způsob, jimž jsou občanské společnosti a veřejnosti poskytovány prostřednictvím portálu Europa informace o různých postupech při podávání stížností, při dodržování výjimky spočívající v ochraně veřejného zájmu, jak stanoví právní předpisy.

1.8.1 Výbor dále navrhuje, aby byla nabídka informací na příslušné internetové stránce dále rozšiřována a aby zde byla zveřejňována rozhodnutí Komise související s řízeními pro porušení právních předpisů, a to od podání stížnosti až po uzavření řízení.

1.9 Dále by měly být prověřeny mechanismy kolektivního odškodnění v celé Unii, které by doplnily připravované iniciativy v oblasti spotřebitelského práva a práva hospodářské soutěže usilující o posílení samoregulačních mechanismů v členských státech.

1.10 Výbor navrhuje, aby Komise v budoucnu pravidelně vyzývala Výbor k vypracování stanoviska k výroční zprávě, a tak byl zohledněn názor organizované občanské společnosti na uplatňování práva Společenství, a tím podpořeno uplatňování práva v EU.

2. Zpráva Komise (1)

2.1 Komise jako strážkyně smluv dbá na dodržování práva Evropské unie a kontroluje, jak členské státy dodržují ustanovení smlouvy a sekundární právní předpisy Společenství. Pravidla obsažená ve Smlouvě, v 10 000 nařízeních a více než 1 700 směrnic tvoří objemný soubor právních předpisů, jenž platí pro 27 členských států. V souvislosti s uplatňováním práva tedy nevyhnutelně vzniká mnoho různých problémů a výzev. V určitých oblastech je provádění právních předpisů Společenství spojeno se zvláštními problémy.

2.2 V září 2007 přijala Komise sdělení s názvem Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství (2), v němž oznámila, „že se ve svých výročních zprávách zaměří na strategické otázky, hodnocení stávajícího stavu právních předpisů v různých odvětvích, priority a tvorbu programů budoucích činností“, aby „napomohla strategickému interinstitucionálnímu dialogu o rozsahu, v němž právo Společenství plní svoje cíle, o vzniklých problémech a řešeních, která lze případně uplatnit.“

2.3 Tato zpráva upozorňuje na výzvy spojené s uplatňováním práva v oblastech 1) prevence, 2) informací a řešení problémů v zájmu občanů a 3) stanovování priorit při řešení stížností a vedení řízení pro porušení právních předpisů. Zpráva dále zdůrazňuje důležitost pevného partnerství mezi Komisí a členskými státy při práci v odborných skupinách zabývajících se řízením uplatňování právních nástrojů a navrhováním řešení do budoucnosti.

2.4 Analýza odvětví: značný počet stížností a případů porušení právních předpisů se týká oblasti životního prostředí, vnitřního trhu, daní a celní unie, energetiky, dopravy a zaměstnanosti, sociálních věcí a rovných příležitostí, zdraví a spotřebitelské problematiky, jakož i práva, svobody a bezpečnosti. V některých jiných odvětvích jako např. zemědělství, vzdělávání a kultuře ke zpoždění při provádění směrnic téměř nedochází (3).

2.4.1 Kvůli opožděnému provádění směrnic došlo v roce 2007 k novým řízením pro porušení právních předpisů v následujících oblastech:

— 206 v oblasti vnitřního trhu a služeb;

— 227 v oblasti předpisů Společenství týkajících se volného pohybu zboží;

— více než 330 v oblasti zdraví a ochrany spotřebitele;

— 125 v acquis týkajícím se životního prostředí.

2.5 Následující konkrétní příklady ukazují různé typy problémů s prováděním a dopad na občany.

Veřejné zakázky:

— v roce 2007 bylo projednáváno 344 stížností pro porušení právních předpisů v oblasti veřejných zakázek, z nich bylo 142 případů (41 %) uzavřeno, pouze 12 (asi 3,5 %) muselo být postoupeno soudu, přibližně 200 z těchto 344 stížností byly případy porušení, 25 % z nich bylo prioritních;

— pokud jde o provádění směrnic o veřejných zakázkách (4), během roku 2007 se podařilo uzavřít řízení pro porušení právních předpisů proti 7 z 10 členských států, které neoznámily vnitrostátní prováděcí opatření ve stanovené lhůtě. Ke konci roku 2007 pouze 3 členské státy, Belgie, Lucembursko a Portugalsko, ještě neoznámily svá prováděcí opatření. Mezitím se stalo Lucembursko jediným členským státem, proti němuž je vedeno řízení pro porušení právních předpisů (5).

Ochrana spotřebitele:

— dne 12. června 2007 vypršela lhůta pro provedení předpisů týkajících se nekalých obchodních praktik vůči spotřebitelům na vnitřním trhu (6); dvacet dva členských států nestihlo do tohoto data oznámit Komisi prováděcí opatření. Komise jim proto zaslala formální výzvy. Šest členských států oznámilo prováděcí opatření do konce roku 2007;

— v průběhu roku 2007 Komise rovněž prověřovala provedení směrnice 93/13/EHS o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách v deseti zemích, které vstoupily do EU v květnu 2004. V devíti z těchto členských států byly objeveny různé typy problémů s prováděním a byly odeslány dopisy, předcházející řízení o porušení práva;

— co se týká směrnice (7) o uvádění finančních služeb pro spotřebitele na trh na dálku, byla zjištěna řada potenciálních problémů s prováděním, avšak v průběhu roku 2007 nebyly v této souvislosti podány žádné stížnosti na provádění této směrnice z podnětu občanů.

2.6 Další podrobnosti o stavu v různých oblastech práva Společenství, jakož i seznam a statistiky všech případů porušení právních předpisů jsou obsaženy v pracovních dokumentech útvarů Komise, které tvoří přílohy této zprávy (8).

3. Obecné připomínky

3.1 Ze zprávy a z přiložených, zčásti obtížně srozumitelných pracovních dokumentů vyplývá, že některé členské státy mají stále ještě potíže s navrhováním pravidel pro provádění ustanovení směrnic. Teoreticky se provádění může zdát snadné, nicméně v praxi dochází k případům, kdy pojmy vlastní pro právo Společenství nemají ve vnitrostátní právní terminologii ekvivalent (9) nebo tento druh pojmů neobsahuje odkaz na právo členských států, které by stanovilo jejich význam a rozsah (10).

3.2 Směrnice nabízejí pro provádění různé možnosti – od fakultativních ustanovení, jež ponechávají členským státům poměrně velkou volnost, pokud jde o výběr vnitrostátních prováděcích opatření, až po normativní/bezpodmínečná ustanovení, jako jsou definice, seznamy nebo tabulky látek, předmětů či výrobků, které ukládají členským státům povinnost přijímat „jednoduchá prováděcí opatření“, která budou v souladu s ustanoveními směrnice.

3.3 Nová ustanovení musí garantovat právní jistotu, to znamená, že je potřeba zabránit, aby ve vnitrostátních právních předpisech zůstávala nadbytečná, či dokonce protichůdná ustanovení. Je tedy zapotřebí nalézt správnou rovnováhu mezi doslovným přebíráním a přílišnou rozvolněností.

3.4 Při provádění však nejde jen o integraci právních pojmů Společenství do vnitrostátního práva; jde i o konkrétní proces. V této souvislosti by měly členské státy urychlit proces provádění již od uveřejnění směrnice v Úředním věstníku Evropské unie tím, že by vnitrostátní orgány pověřené prováděním – jež by mohly a měly mít k tomuto účelu vytvořenou aktualizovanou databázi – byly povinny spolupracovat s orgány ostatních členských států prostřednictvím sítě, kde by si mohly vyměňovat zkušenosti a informovat o svých obtížích s prováděním určitých ustanovení.

3.5 Komise poukazuje na nutnost:

— řešení problematiky značného výskytu zpožděného provádění směrnic;

— posílení preventivních opatření, a to i na trvající potřebu vyvinout analýzu, jež by se týkala problematiky provádění a otázek souladu při přípravě hodnocení dopadu;

— zlepšení šíření informací a na neformální řešení problémů v zájmu občanů a podniků; a dále pak

— přikládání priority nejdůležitějším případům a na úzkou spolupráci s členskými státy s cílem urychlit nápravu protiprávního stavu.

3.5.1 Výbor by uvítal přednostní řešení případů řízení pro porušení uvedených v posledním bodě. Dále bere na vědomí, že se zde bez vnějšího přezkumu, kontroly nebo transparentnosti uplatňují i politická, a nejen čistě technická rozhodnutí. Komise by proto měla při rozhodování o přednostním řešení případů porušení právních předpisů odpovídajícím způsobem konzultovat občanskou společnost. Výbor však přesto vyjadřuje uspokojení nad tím, že při přípravě procesu provádění byla zohledněna některá z jeho dřívějších doporučení, zejména ohledně konzultací organizací občanské společnosti, sociálních partnerů, znalců a odborníků (11).

3.5.2 Výbor rovněž vítá ujištění Komise, že i nadále zůstanou prioritou problémy, které mají široký dopad na základní práva a volný pohyb osob. Dále vítá, že prioritou se stanou i porušení právních předpisů, která vážně nebo opakovaně poškozují občany nebo značně omezují jejich kvalitu života.

3.6 Výbor by rád využil příležitosti k podnícení iniciativnějšího přístupu. V zájmu usnadnění správného provádění práva Společenství Výbor navrhuje, aby byla dodržována některá pravidla, např.:

— na úrovni Společenství vypracovat snáze proveditelné právní předpisy, které zajistí koncepční soudržnost a relativní stabilitu nezbytné pro právní jistotu; v roce 2007 požádaly vnitrostátní soudy členských států v 265 případech podle článku 234 Smlouvy o ES o předběžné rozhodnutí Evropského soudního dvora (12).;

— na samém počátku diskuze o návrhu směrnice vypracovat přesnou a průběžně aktualizovanou srovnávací tabulku (jak tomu v mnoha členských státech již je a mělo by to být rozšířeno na všechny);

— připustit provedení pomocí přesného odkazu na normativní/bezpodmínečná ustanovení směrnice, jako např. tabulky uvedené v příloze ke směrnici.

3.7 Výbor však odkazuje i na oblasti, v nichž by plánování, vytváření a provádění právních předpisů mělo probíhat aktivně (13); v této souvislosti EHSV uznává, že předpisy a nařízení nejsou vždy jedinou, natož pak vždy nejlepší cestou pro dosažení požadovaných cílů. Zákonodárce někdy může důležité cíle nejlépe prosadit tím, že žádné předpisy nevydá a tam, kde je to vhodné, podpoří autoregulaci a koregulaci. V takovém případě nabývají základní zásady subsidiarity, proporcionality, prevence a udržitelnosti nového významu a dosahu.

4. Konkrétní připomínky

4.1 V roce 2007 se 1 196 nových případů porušení právních předpisů týkalo neoznámení nebo pozdního oznámení vnitrostátních opatření provádějících směrnice. 12 měsíců je pro Komisi (14) obvyklé maximální referenční období pro předání věci Soudnímu dvoru k rozhodnutí nebo k jejímu uzavření, a toto období nesmí být překročeno ani v případě, že může vyžadovat důkladné prozkoumání. Výbor se domnívá, že u případů tohoto druhu, kdy se nevyžaduje zvláštní analýza či posouzení, se měl požadovat rychlejší postup. Komise by měla zlepšit své postupy uplatňované při řízeních pro porušení právních předpisů, zejména pokud jde o rychlejší monitorování zpožděného provádění.

4.1.1 Je však také třeba poznamenat, že oznámení vnitrostátních prováděcích opatření již proběhlo u 99,4 % všech přijatých směrnic (září 2009) (15).

4.2 Výbor podporuje myšlenku zavedení sítí a výměny informací mezi vnitrostátními orgány pověřenými prováděním, pokud tento sytém nebude znamenat dodatečnou administrativní zátěž nebo menší transparentnost než doposud.

4.3 Výbor uznává další mechanismy pro řešení problémů, jako jsou SOLVIT, systém pro výměnu informací o vnitřním trhu (IMI (16), dále Komisí doporučený systém pro výměnu informací při vysílání pracovníků (17) a EU PILOT, za dobré možnosti, jak snížit pracovní zatížení Komise při projednávání řízení pro porušení právních předpisů, za předpokladu, že Komise bude i nadále systematicky kontrolovat soulad prováděcích ustanovení, a to podle možných rizik pro provádění.

4.4 Výbor souhlasí s potřebou aktivní spolupráce mezi Komisí a členskými státy a „partnerské spolupráce“, jak se zdůrazňuje ve zprávě Komise. Tato spolupráce by byla ještě účinnější, kdyby probíhala v dřívějším stádiu a formou školení k provádění práva Společenství pro vnitrostátní úředníky. Komise by mohla přispět ke zjištění potřeb takových školení.

4.5 Výbor považuje za nezbytné, aby byl zlepšen způsob, jimž jsou občanské společnosti a veřejnosti poskytovány prostřednictvím portálu Europa informace o různých postupech při podávání stížností. Pro řadového občana je v současné situaci obtížné chápat, za jakých podmínek může podat Komisi stížnost, nebo kdy zvolit jiné právní prostředky, např. se obrátit na soud nebo na ombudsmana ve své zemi (18).

4.6 Výbor vítá novou pracovní metodu Komise (EU PILOT), podle níž jsou žádosti o informace a stížnosti, jež Komise obdrží, přímo postoupeny příslušnému členskému státu, vyžaduje-li záležitost rychlé objasnění faktické nebo právní situace v tomto státě.

4.7 Dále by měly být prověřeny mechanismy kolektivního odškodnění v celé Unii, které by doplnily připravované iniciativy v oblasti spotřebitelského práva a práva hospodářské soutěže (19) usilující o posílení samoregulačních mechanismů v členských státech.

4.8 Komise zřídila internetovou stránku Uplatňování práva Společenství (20), kde jsou již dnes uvedeny důležité informace o provádění práva Společenství, při dodržování výjimky ochrany veřejného zájmu, jak stanoví právní předpisy.

4.8.1 Ochrana veřejného zájmu opravňuje k zamítnutí přístupu k formálním výzvám a odůvodněným stanoviskům vypracovaným v souvislosti s řízením pro porušení právních předpisů a týkajícím se kontrol, vyšetřování a soudních řízení (21). Přesto je důležité poukázat na to, že se Komise nemůže pouze dovolávat potenciálního zahájení řízení pro porušení právních předpisů pod záminkou ochrany veřejného zájmu a odůvodňovat tím zamítnutí přístupu k veškerým relevantním dokumentům, o něž občan zažádá (22).

4.9 Účinné politiky se zakládají na výkonných informačních a komunikačních systémech, a proto Výbor dále navrhuje, aby byly dostupné informace k dispozici na příslušných internetových stránkách, kde by měla být zveřejněna rozhodnutí Komise související s řízeními pro porušení právních předpisů, a to od podání stížnosti až po uzavření řízení, přičemž by vždy měla být zajištěna ochrana veřejného zájmu, tak jak je definována judikaturou.

4.10 Komise Výbor konzultovala o výroční zprávě o kontrole uplatňování práva Společenství poprvé, a to z iniciativy Výboru. Výbor navrhuje, aby ho Komise v budoucnu vyzývala k vypracování stanoviska k výroční zprávě pravidelně, a tak byl zohledněn názor organizované občanské společnosti na uplatňování práva Společenství, a tím podpořeno uplatňování práva v EU.

V Bruselu dne 29. dubna 2010. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Mario SEPI

(1) KOM(2008) 777 v konečném znění; SEK(2008) 2855, odstavec 1 a 2.

(2) KOM(2007) 502 v konečném znění ze dne 5. září 2007, viz stanovisko EHSV: Úř. věst. C 204, 9.8.2008, s. 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4) Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 1, a Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114.

(5) KOM(2008) 777 v konečném znění, SEK(2008) 2854, 18. listopadu 2009, s. 206.

(6) Úř. věst. L 149, 11.6.2005, s. 22.

(7) Úř. věst. L 271, 9.10.2002, s. 16.

(8) KOM(2008) 777 v konečném znění; SEK(2008) 2854 a SEK(2008) 2855.

(9) Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 26. června 2003, Evropská komise proti Francii, C 233/00, Sb. rozh. s. I-6625.

(10) Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 19. září 2000, Linster, C 287/98, Sb. rozh. s. I-6917.

(11) Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 39 a Úř. věst. C 24, 31.1.2006, s. 52.

(12) KOM(2008) 777 v konečném znění, SEK(2008) 2855 Příloha VI, s. 1.

(13) Úř. věst. C 175, 28.7.2009, s. 26.

(14) Komise v mezičase provedla zlepšení v hodnocení posouzení dopadu požadavků na provádění v přezkoumaných Pokynech Komise k posuzování dopadů, které byly přijaty v roce 2009

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines), i v jiných dokumentech a zamýšlí vydat politické prohlášení o uplatňování článku 260 Smlouvy o EU o ukládání finančních sankcí Evropským soudním dvorem.

(15) Viz http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_en.htm.

(16) CESE 1694/2009, 5. listopadu 2009, Dosahování přínosů jednotného trhu prostřednictvím posílené správní spolupráce.)

(17) Úř. věst. C 85, 4.4.2008, s. 1.

(18) Viz http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_cs.htm.

(19) Úř. věst. C 128, 18.5.2010, s. 97.

(20) Viz http://ec.europa.eu/community_law/index_cs.htm.

(21) Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 5. března 1997, WWF UK (World Wide Fund for Nature) proti Komisi Evropských společenství, věc T-105/95, bod 63 a následující.

(22) Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 11. prosince 2001, věc T-191/99, David PETRIE, Victoria Jane PRIMHAK, David VERZONI a další proti Komisi Evropských společenství.