EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 7.3.2016 COM(2016) 114 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění Kodexu evropské statistiky a koordinaci v rámci Evropského statistického systému



1.Úvod Kodex evropské statistky byl schválen v roce 2005 Výborem pro statistické programy a v roce 2011 byl v návaznosti na přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 o evropské statistice Výborem pro Evropský statistický systém (dále je „ESSC“) pozměněn. V roce 2005 bylo zahájeno vlastní hodnocení s ohledem na zásady kodexu. V letech 2006 až 2008 pak následovala vzájemná hodnocení ve všech členských státech, v zemích Evropského sdružení volného obchodu (dále je „ESVO“) a v Eurostatu. Tato hodnocení posuzovala institucionální prostředí statistických úřadů a jejich postupy šíření (zásady 1 až 6 a 15). Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě z roku 2008 dospěla k závěru, že „úplné dodržování kodexu je v zásadě pro všechny statistické úřady a Eurostat i nadále problémem“, a to navzdory skutečnosti, že „celkově vysoká úroveň dodržování je doplněna dynamickým pokrokem, co se týká zlepšení.“ Ve zprávě bylo naplánováno další kolo vzájemných hodnocení, a to „… během příštích pěti let s výhradou doporučení Evropské poradní komise pro dohled nad statistikou, zejména co se týká rozsahu a uvážení nákladů a přínosů.“ Nové kolo vzájemných hodnocení bylo rovněž doporučeno ve zvláštní zprávě Evropského účetního dvora č. 12 // 2012 týkající se zkvalitnění procesu tvorby spolehlivé a důvěryhodné evropské statistiky. V rámci příštích pěti let naplánovaných ve zprávě Komise Evropskému parlamentu a Radě bylo proto na konci roku 2013 v 28 členských státech, čtyřech zemích ESVO a v Eurostatu zahájeno nové kolo vzájemných hodnocení. Jejich cílem bylo především zlepšit účinnost a věrohodnost Evropského statistického systému (dále jen „ESS“), zvýšit jeho schopnost tvořit evropskou statistiku, ujistit zúčastněné strany o kvalitě evropské statistiky i o důvěryhodnosti ESS a poskytnout tvůrcům statistik pohled zevnitř na pokrok, kterého bylo dosud dosaženo. Toto kolo vzájemných hodnocení se od kola předchozího v mnoha ohledech lišilo. Za prvé bylo všech patnáct zásad kodexu a koordinační úloha národních statistických úřadů (dále jen „NSÚ“) v rámci jejich statistických systémů předmětem hodnocení podobného auditu. Za druhé byla hodnocení zaměřena na tematické oblasti, u nichž bylo třeba dosáhnout dalšího pokroku. Za třetí byla kromě NSÚ posuzována i řada dalších vnitrostátních orgánů odpovědných za tvorbu evropských statistik, ačkoli ne ve stejném rozsahu jako samotné NSÚ. Za čtvrté byla hodnocení prováděna nezávislými vzájemnými hodnotiteli, přičemž Eurostat byl hodnocen Evropskou poradní komisí pro dohled nad statistikou. Zprávy představují názory a zjištění vzájemných hodnotitelů a doporučení k přijetí opaření. Dotčené země a Eurostat na tato doporučení odpověděly a navrhly opatření ke zlepšení, která se mají v souladu s tím provést. 2.Hlavní zjištění a doporučení dle tematických oblastí Shrnutí silných stránek a doporučení Zprávy o vzájemném hodnocení vyzdvihují řadu silných stránek. Silnými stránkami se ukázaly být zejména tyto aspekty: Zprávy zdůrazňují pevný právní základ, který podporuje obecně uznávanou a nespornou profesionální nezávislost, nestrannost a objektivitu statistických úřadů. Koordinace s dalšími vnitrostátními orgány jakož i jejich jasné oprávnění ke shromažďování údajů jsou u řady NSÚ rovněž vnímány jako silná stránka. K vysoké úrovni důvěry v NSÚ a jejich věrohodnosti přispívají vysoce vzdělaní, motivovaní a specializovaní zaměstnanci. Další snižování lidských a finančních zdrojů spolu s dodatečnými opatřeními týkajícími se nákladové efektivnosti by nicméně mohlo ohrozit jejich schopnost čelit budoucím výzvám. Silné stránky byly zjištěny v oblastech systémů, nástrojů, metod a interakce s uživateli. Zprávy nicméně uvádějí, že je třeba zlepšit administrativní a provozní struktury, například zavedením auditů kvality a specializovaných týmů nebo manažerů odpovídajících za kvalitu. Silnými stránkami NSÚ jsou rovněž jasné právní základy pro získávání přístupu k administrativním údajům a pro posílení spolupráce s vlastníky těchto údajů. I přesto zprávy nicméně doporučují, aby se NSÚ více zapojovaly do navrhování a rozvoje metod a nástrojů pro administrativní databáze. Významného pokroku bylo dosaženo v omezení počtu statistických zpráv zveřejňovaných s předstihem a v regulaci privilegovaného přístupu k nim (pod embargem). Další silné stránky v oblasti šíření představuje dostupnost moderních nástrojů, vizualizačních technik a údajů z internetu a sociálních médií. Zprávy navíc zmiňují iniciativy jako vnitřní přezkumy kvality, povinné technické specifikace pro předkládání údajů, integrované systémy pro řízení vztahů se zákazníky, barometry zatížení respondentů a sítě pro výměnu zkušeností. Aktivní účast členů ESS na mezinárodní statistické scéně je považována za přínos pro celý systém. Vzájemná hodnocení vedla k 707 doporučením, průměrně 21 doporučení na stát/Eurostat. Níže uvedená tabulka 1 obsahuje přehled doporučení, která vyžadují buď opatření k zajištění souladu, nebo v případě, že u nich již souladu bylo dosaženo, zlepšení provádění. Ačkoli vzhledem k rozdílům v tematickém rozsahu a použité metodice není vhodné dělat srovnání s předchozím kolem vzájemného hodnocení, je nutno zdůraznit, že pouze 9 % (65) doporučení se týká nedodržování kodexu. Většina z nich se vztahuje k nestrannosti a šíření (22) a k profesionální nezávislosti (20). Tyto údaje je však nutno interpretovat s opatrností, jelikož doporučení se týkají otázek různé důležitosti, od novelizace právních předpisů týkajících se statistiky po umístění loga na internetových stránkách nebo v publikacích. Tabulka 1: Doporučení vzájemných hodnotitelů dle tematických oblastí Tematická oblast Doporučení celkem Pro zlepšení provádění Kodexu evropské statistky Pro zajištění souladu s Kodexem evropské statistiky Celkem 707 642 65 1 Správa a právní aspekty; koordinace 216 194 22 1.1 Správa a právní aspekty 95 73 22 1.1.1 Profesionální nezávislost 88 68 20 1.1.2 Oprávnění ke shromažďování údajů 4 3 1 1.1.3 Právní aspekty důvěrnosti 3 2 1 1.2 Koordinace 121 121 0 2 Přiměřenost zdrojů a nákladová efektivnost 103 99 4 2.1 Zdroje 42 38 4 2.2 Vzdělávání 14 14 0 2.3 Nákladová efektivnost 47 47 0 3 Kvalita a metodika 168 158 10 3.1 Závazek kvality 64 59 5 3.2 Metodika a ochrana důvěrnosti 46 43 3 3.3 Kvalita výstupů a interakce s uživateli 58 56 2 4 Snižování zátěže a administrativní údaje 68 61 7 4.1 Snižování zátěže 22 22 0 4.2 Administrativní údaje 46 39 7 5 Nestrannost a šíření 152 130 22 5.1 Nestrannost 36 22 14 5.2 Šíření: dostupnost a srozumitelnost 85 78 7 5.3 Šíření mikrodat 31 30 1

Níže uvedená zjištění jsou strukturována dle tematických skupin. Ty byly vzájemnými hodnotiteli určeny na základě struktury kodexu, ačkoli seskupení nejsou shodná s uskupeními použitými v kodexu. Zprávy rovněž obsahují názory NSÚ a Eurostatu, a to v případech, kdy se liší od názorů vzájemných hodnotitelů. V reakci na doporučení NSÚ a Eurostat navrhly opatření ke zlepšení, která jsou zveřejněna samostatně. 2.1 Správa a právní aspekty; koordinace Tato část se zabývá nezávislostí statistických úřadů a zahrnuje tyto konkrétní oblasti: jmenování a odvolávání předsedů statistických úřadů, otázky týkající se pracovních programů, oprávnění ke shromažďování údajů, právní aspekty důvěrnosti a koordinační úlohu NSÚ. 2.1.1 Správa a právní aspekty, včetně právních a procedurálních aspektů důvěrnosti Ze zpráv o vzájemném hodnocení vyplynuly dvě hlavní otázky týkající se správy, a to konkrétně potřeba revidovat právní předpisy v oblasti statistiky, aby byla vytvořena větší profesionální nezávislost v souvislosti se jmenováním a odvoláváním předsedů statistických úřadů, a potřeba posílit konzultace zúčastněných stran. K provedení řady opatření v této oblasti mohou být vyžadovány legislativní nebo institucionální změny. Provádění těchto doporučení proto spadá do pravomoci příslušných vnitrostátních orgánů, spíše než do pravomoci NSÚ. Vzájemní hodnotitelé se ve svých zprávách zaměřili zejména na nezávislost předsedů statistických úřadů. Poslední změna nařízení (ES) č. 223/2009 tuto potřebu nezávislosti dále zdůraznila. Vyžaduje, aby členské státy přijaly opatření k uvedení svých vnitrostátních praxí a postupů do souladu s novým evropským právním rámcem. Aby tedy mohl být ESS v plném souladu se zásadou 1, je třeba přijmout další opatření. Zejména je třeba pozměnit postupy tak, aby: i) bylo jmenování předsedů statistických úřadů založeno na odborné způsobilosti a postupech otevřeného výběru, ii) byla stanovena jasná kritéria pro jejich odvolávání, a aby byla tato kritéria uplatňována, iii) měli předsedové statistických úřadů výlučnou odpovědnost za rozhodování o statistických metodách, postupech a o obsahu a načasování vydávání statistických výstupů. Výsledky posledního kola vzájemných hodnocení jsou v rozporu s výsledky z let 2006 až 2008, kdy byly požadavky na profesionální nezávislost považovány za zcela splněné. Je to způsobeno: i) rozdíly v metodice použitými k provádění vzájemných hodnocení, ii) skutečností, že do hodnocených subjektů byly zahrnuty další vnitrostátní orgány, iii) změnami, díky nimž se požadavky týkající se nezávislosti předsedů statistických úřadů zpřísnily. Statistické úřady jsou zpravidla součástí vnitrostátních správních orgánů. Aby bylo dosaženo plné nezávislosti tak, jak je definována v kodexu, je proto nezbytné zajistit, že jakýkoliv ministerský nebo jiný dozor je čistě administrativního charakteru a nemá žádné politické důsledky. Další možnost je zajistit, aby byly statistické úřady zcela nezávislé. Obecně bylo shledáno, že pokud jde o požadavek na zřízení a plnění víceletých a ročních pracovních programů, jednají členové ESS v souladu s kodexem – byl zjištěn pouze jeden případ, kdy v souladu s kodexem postupováno nebylo. Pro zajištění toho, že statistiky jsou tvořeny účinně a odpovídají potřebám uživatelů, jsou důležité podněty od uživatelů. Měly by být zřízeny poradní nebo konzultační výbory, nebo v případě, že již existují, by měly být vyjasněny jejich úlohy a měly by jim být přiděleny přiměřené zdroje. To NSÚ pomůže přijímat informovaná rozhodnutí ohledně probíhající a budoucí práce. Zásady 2 týkající se shromažďování údajů a 5 týkající se právních aspektů důvěrnosti jsou dodržovány. Je zde nicméně prostor pro zlepšení v podobě přidání dalších záruk, které pomohou zajistit, aby nebyly důvěrné statistické údaje používány pro administrativní účely. 2.1.2 Koordinace v rámci statistického systému Koordinace v rámci statistického systému nespadá do působnosti kodexu. Přesto byla do hodnocení zahrnuta s cílem posoudit míru koordinace, kterou NSÚ v rámci svých vnitrostátních statistických systému zajišťují, a moci tak následně dále posílit ESS. Většina doporučení v této oblasti se týká kroků, které by mohly být podniknuty k obecnému posílení koordinační úlohy NSÚ. Aby byla umožněna účinná koordinace, je třeba vyjasnit koncept oficiálních statistik a, kde tomu tak dosud není, určit jejich tvůrce. Měl by existovat jasný právní základ pro koordinaci, včetně základu pro související institucionální uspořádání. Aby mohlo být podpořeno provádění těchto právních předpisů v praxi, je rovněž třeba poskytnout nezbytné lidské a finanční zdroje a uzavřít písemné dohody s dalšími vnitrostátními orgány. Koordinace by měla být organizována na základě společných cílů a ročních statistických programů, které se vztahují na všechny subjekty v rámci vnitrostátního statistického systému. O provádění těchto vnitrostátních statistických programů by měly být zveřejňovány zprávy. Mimoto je zapotřebí dále pracovat na zajištění kvality evropské statistiky tvořené dalšími vnitrostátními orgány. NSÚ v souladu s pozměněným nařízením (ES) č. 223/2009 odpovídají za koordinaci sledování kvality na vnitrostátní úrovni. Kromě toho by měly poskytovat pokyny pro celý vnitrostátní statistický systém, normy a modely obchodních postupů a působit jako jediné kontaktní místo pro Komisi v otázkách evropské statistiky. 2.2 Přiměřenost zdrojů a efektivita nákladů Přiměřenost lidských a finančních zdrojů představuje v rámci celého ESS závažný problém a jako taková byla vyzdvižena již ve zprávě Komise z roku 2008. Tento problém je vážným rizikem pro budoucnost ESS. Navzdory neustálému nedostatku zdrojů se ESS prostřednictvím reforem a opatření ke zvýšení účinnosti podařilo vypořádat se stále rostoucí potřebou dalších statistických údajů. Vzájemní hodnotitelé nicméně poukazují na skutečnost, že řada NSÚ pracuje pod tlakem, často na úkor zlepšování metodiky a vnitrostátních statistických požadavků (viz též bod 2.3.1 níže). V zájmu budoucí tvorby spolehlivé evropské statistiky hodnotitelé obecně vyzývají k zajištění přiměřených lidských a finančních zdrojů pro NSÚ. Jinak bude pro tyto úřady obtížné zachovat stávající úroveň kvality a současně plnit další evropské statistické požadavky. Ve světle těchto obtíží má řada NSÚ problém přilákat a udržet si vysoce kvalifikované zaměstnance. Ačkoli situace se může stát od státu lišit, obecně se doporučuje, aby se využívání lidských zdrojů dále zlepšovalo prostřednictvím vhodných vzdělávacích plánů, předávání dovedností, vnitřní mobility, sdílení znalostí, zvýšení vzdělávání v dalších vnitrostátních orgánech a výměny personálu v rámci vnitrostátních statistických systémů. Nákladová efektivnost je úzce spjata s účelným využíváním zdrojů (zásada 10). Ačkoli nebyly oznámeny žádné případy, kdy nebylo postupováno v souladu s kodexem, celková efektivita nákladů by mohla být mnoha způsoby zlepšena, včetně: i) přijetí statistického modelu obchodních postupů jako například obecného statistického modelu obchodních procesů (Generic Statistical Business Process Model), ii) používání standardních nástrojů pro zpracovávání údajů, iii) širšího využívání administrativních údajů a iv) případného přesunu odpovědností z dalších vnitrostátních orgánů, zejména těch menších, na NSÚ. V současné době probíhá řada iniciativ ESS, jejichž cílem je dosáhnout lepší rovnováhy mezi rostoucí poptávkou po evropské statistice a dostupnými zdroji. Tyto iniciativy by tedy měly pomoci zlepšit dodržování zásad 3 a 10. Mezi jejich konkrétní cíle patří: zjednodušení evropských právních předpisů, stanovení priorit z hlediska statistických potřeb v rámci evropského statistického programu, vývoj metodik s cílem poskytnout společné nástroje a prostředky a zajistit, že evropské statistické požadavky budou pravidelně přezkoumány prostřednictvím posílení koordinační úlohy Eurostatu.

2.3 Kvalita a metodika Evropská statistika musí být podložena vysoce kvalitní, vhodnou metodikou a odpovídajícími statistickými postupy (zásada 4, 7 a 8). 2.3.1 Závazek kvality ESS by měl obecně více investovat do komplexních systémů řízení kvality sahajících od pokynů k zajištění kvality, nástrojů a systematické dokumentace statistických procesů po standardní postupy pro zabezpečení kvality a pravidelné audity kvality. V rámci zpráv o vzájemném hodnocení rovněž vyvstává potřeba vytvořit specializované jednotky pro kvalitu a metodiku s dostatečným počtem náležitě kvalifikovaných zaměstnanců. Zprávy vyzdvihují riziko, které přetížené lidské zdroje představují pro budoucí kvalitu a spolehlivost evropské statistiky, zejména s ohledem na možné důsledky pro systematickou práci na zajištění kvality. Vzhledem k tomu by měly být v rámci celkové přidělené částky přiděleny přiměřené zdroje na práci na zajištění kvality (viz též bod 2.2). 2.3.2 Metodika a ochrana důvěrnosti Zásady kodexu související s metodikou ESS z velké části dodržuje – pouze jedno doporučení (z 32) se týkalo zajištění souladu. Zprávy nicméně doporučují zlepšit metodiku pro vývoj, aktualizaci a použití standardních pokynů pro otázky jako jsou testování dotazníků, nakládání s výběrovými/nevýběrovými chybami, pravidla pro úpravy, imputace a validace, očištění od sezónních vlivů, odhad a postup při revizích. Rovněž by v oblasti metodické práce měla existovat užší spolupráce s vědeckou obcí. Zprávy o vzájemném hodnocení vyzdvihly řadu otázek týkajících se ochrany důvěrnosti, zejména tam, kde by mohly být vylepšeny techniky ochrany – celkový soulad v této oblasti je však uspokojivý. Hlavními otázkami, které je třeba řešit, jsou zavedení postupů nezbytných pro sledování používání mikrodat a přidání dalších záruk, které pomohou zajistit, že důvěrné statistické údaje nebudou používány pro administrativní účely. 2.3.3 Kvalita výstupů a interakce s uživateli V oblastech kvality výstupů a interakce s uživateli postupuje ESS v souladu s kodexem. Jediná dvě doporučení (z 58) u nichž se má za to, že dosud nebylo dosaženo shody, se týkají postupu při revizích a oznamování termínů zveřejnění statistických výstupů. Vzájemní hodnotitelé žádají zejména sledování a zlepšování včasnosti a dochvilnosti statistických výstupů, jakož i uživatelsky vstřícné oznamování termínu jejich zveřejňování, které by mělo být pravidelně aktualizováno. Doporučení rovněž požadují větší závazek uspokojit potřeby uživatelů. Měly by být učiněny kroky ke zvýšení povědomí mezi uživateli a k vybudování otevřenějších vztahů se sdělovacími prostředky. 2.4 Snižování zátěže a administrativní údaje Problémy zjištěné vzájemnými hodnotiteli se většinou týkají přetrvávajících překážek, pokud jde o přístup k administrativním údajům a jejich používání a o zajištění toho, že NSÚ jsou informovány a zapojeny v rané fázi, kdy mají být zřízeny, změněny nebo ukončeny zdroje administrativních údajů (ukazatel 2.2, 8.1, 8.7 až 8.9). Ačkoli většina NSÚ má k administrativním údajům přístup ze zákona, případně pro ně existují vhodná uspořádání umožňující jim přístup k administrativním údajům, v praxi jim může být přístup umožněn jen neochotně. Problémy týkající se přístupu k administrativním záznamům mají významný dopad na zatížení respondentů (zásada 9). Více než 15 % doporučení ohledně přístupu k administrativním záznamům se týká souladu s kodexem. Jakýkoliv strategický přístup k řešení této otázky by proto měl zahrnovat právní nebo administrativní uspořádání, včetně písemných dohod uzavřených s vlastníky administrativních údajů, aby byl NSÚ umožněn plný přístup k veškerým administrativním údajům, které potřebují pro tvorbu evropské statistiky, včetně záznamů daňové správy. Celkově by měla být prosazována obecná změna postoje, a to taková, aby bylo sestavování oficiálních statistik považováno za jeden z účelů administrativních registrů. Statistické úřady by měly být schopny ovlivnit rozhodnutí týkající se různých aspektů administrativních údajů, zejména pak: používaných konceptů, jejich pokrytí, postupů pro jejich sběr, kritérií používaných pro určení jejich vhodnosti pro statistické účely a jejich navrhování. Vzájemní hodnotitelé rovněž doporučují řadu dalších opatření určených ke snížení zatížení respondentů, aniž by byly ohroženy potřeby uživatelů. Tato opatření zahrnují sdílení údajů, identifikaci statistického potenciálu nových zdrojů údajů, zejména dat velkého objemu, a pravidelné měření, sledování a hlášení zátěže respondentů. 2.5 Nestrannost a šíření Navzdory tomu, že údaje jsou zveřejňovány na internetových stránkách a výzkumná obec má v souladu s kodexem přístup k mikrodatům (zásada 15 a ukazatel 5.6), v některých zemích je i nadále problém skutečnost, že privilegovaní uživatelé, například dotčení vládní ministři (ukazatel 6.7), mají přístup ke statistickým zprávám před jejich zveřejněním. Zprávy doporučují, aby byla práva přednostního přístupu ke statistickým zprávám přísně regulována a udělována pouze výjimečně. V takových případech by situace měla být pečlivě sledována a informace o udělených právech by měly být veřejně přístupné. Za tímto účelem by měly být výroční oznámení termínů zveřejňování zahrnující veškeré velké statistické výstupy a větší revize, které mají pevně stanovené termíny, zveřejňovány v dostatečném předstihu. Změny a zpoždění by měly být vysvětleny. Vzájemní hodnotitelé doporučují zlepšit kanály pro šíření informací a zejména techniky. Doporučují zveřejňovat podrobnější a na zakázku připravené analýzy, poskytovat moderní nástroje pro vizualizaci a šíření, aktualizovat nebo přepracovat internetové stránky a zlepšit pokrytí a včasnost údajů. Vnitrostátní internetové stránky by měly mít více obsahu v angličtině, aby tak byly přístupnější jiným uživatelům ESS. Je třeba, aby vnitrostátní statistické systémy udělaly více pro nestrannosti šíření statistik. Nejnaléhavější úkolem je zajistit, aby veškeré oficiální a evropské statistiky byly šířeny prostřednictvím jediného internetového portálu nebo pomocí odkazů na internetových stránkách NSÚ, aby tak uživatelé mohli získat úplnou představu o oficiálních statistikách. Konečně je třeba dále rozšířit síť bezpečných center a zlepšit zařízení pro vzdálený přístup, aby byl umožněn lepší přístup k mikrodatům pro výzkumné účely.