V rámci studie bylo zjištěno, že informace, jež jsou o elektronických cigaretách k dispozici, jsou omezené, a je tudíž obtížné vyvozovat závěry ohledně způsobu, jak se bude trh v budoucnu vyvíjet. Kromě toho se názory na možné zdravotní následky elektronických cigaret, a tím i na vhodné daňové zacházení do značné míry liší. Ze zdravotního hlediska by se proto mělo k potenciálnímu harmonizovanému zdaňování elektronických cigaret přistupovat opatrně. Hypotetická ztráta na spotřební dani způsobená nahrazením tradičních cigaret novými výrobky včetně elektronických cigaret se odhaduje na méně než 2,5 % (2 miliardy EUR) z celkových příjmů ze spotřební daně z cigaret. Kladná daňová sazba by mohla do rozpočtů členských států přispět částkou přibližně 0,3–0,5 miliardy EUR, ačkoli se očekávají obtíže z hlediska vymahatelnosti. Tyto údaje je třeba brát velmi opatrně, jelikož všechny dopady pravidel stanovených směrnicí o tabákových výrobcích, která vstoupila v platnost dne 20. května 2016, zejména dopady na menší výrobce, ještě nejsou známy. Směrnice o tabákových výrobcích se vztahuje na širší škálu výrobků než směrnice 2011/64/EU, mimo jiné i na tabákové výrobky, které neprodukují kouř, rostlinné výrobky určené ke kouření, a zejména na elektronické cigarety a jejich náhradní náplně. Směrnice o tabákových výrobcích zavedla, pokud jde o elektronické cigarety, kromě jiného i zvláštní požadavky na balení, označování, bezpečnost, sledování a podávání zpráv.

Mnoho členských států kromě toho o tomto daňovém režimu nerozhodlo jednoduše proto, že se tyto výrobky na jejich trhu neprodávají. Tabákové výrobky typu „Heat-Not-Burn“ v současné době používá méně než půl milionu lidí v celé EU a nahrazení tradičních tabákových výrobků je podle všeho zanedbatelné.

Komise je toho názoru, že vzhledem k tomu, že tento trh je nový a stále se vyvíjí, bylo by v této fázi extrémně obtížné vypracovat harmonizovanou výslovnou definici, která by zachycovala tyto výrobky v jejich současné podobě i jejich budoucí vývoj. Na některé z těchto výrobků se již nyní, byť nepřímo, směrnice vztahuje, protože obsahují tabák. Komise se domnívá, že by se tyto výrobky daly zdanit stejnou sazbou jako tabák ke kouření podle této směrnice. Komise se rozhodla k této otázce znovu vrátit při dalším hodnocení v rámci programu REFIT a ve zprávě o zdanění tabákových výrobků podle článku 19 směrnice 2011/64/EU.

b)Nedovolený obchod se surovým tabákem

Surový tabák v současné době nespadá do zboží podléhajícího spotřební dani ve smyslu směrnice 2011/64/EU. Během hodnocení v roce 2014 bylo nahlášeno, že surový tabák byl odkloněn do nedovoleného oběhu. Odklon surového tabáku do nedovoleného oběhu je snadnější než u tabákových výrobků, neboť monitorovací nástroje, jako je systém pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřebním daním (EMCS), se nevyužívají ke sledování pohybu surového tabáku. Nedovolený obchod se surovým tabákem se odhaduje na přibližně 10 000 tun za rok, což představuje asi 1 % trhu se surovým tabákem v EU. Pokud by se z tohoto množství surového tabáku vyrobily cigarety, mohlo by to vést k daňovému úniku v hodnotě 1 až 2 miliardy EUR, což činí 1,6 až 2,7 % stávajících příjmů z cigaret.

Zařazením surového tabáku do zboží podléhajícího spotřební dani by se posílila kontrola, ale také by se uložily správní náklady a náklady na dodržování předpisů všem oprávněným subjektům. Tyto náklady jsou v porovnání s hodnotou produkce vysoké; činí přibližně 35 % tržní ceny surového tabáku v EU. Vzhledem k celkovému trhu se surovým tabákem v EU by tyto náklady představovaly zhruba 8 % jeho hodnoty. To by vedlo ke ztrátě konkurenceschopnosti tabáku vypěstovaného v EU ve srovnání s dováženým tabákem. Regulační náklady spočívají ve zřízení a získání povolení k provozování skladu s daňovým dozorem a ve zřízení a přepravě zboží v rámci systému EMCS. To by přineslo zvýhodnění pěstitelům a prvním zpracovatelům mimo EU, kteří by nemuseli nést tyto náklady, avšak (surový) tabák by do EU mohli vyvážet dále. Navíc objem uniklé daně, která by se mohla případně vrátit v důsledku monitorování EMCS, by pravděpodobně nebyl vyšší než administrativní náklady a náklady na dodržování předpisů, které by vynaložily hospodářské subjekty a v menší míře i veřejné orgány.

Komise by proto podpořila doporučení externí studie, která dochází k závěru, že zařazení surového tabáku do zboží podléhajícího spotřební dani by bylo nepřiměřené a že podobného přínosu by se dalo dosáhnout s nižšími náklady prostřednictvím společného regulačního rámce pro pěstitele a první zpracovatele v EU. Některé členské státy již zavedly vnitrostátní regulační rámec, v němž se vyžaduje, aby se hospodářské subjekty zaregistrovaly a vedly záznamy o zásobách a tocích surového tabáku.

c)Daňově podmíněné zaměňování cigaret levnými doutníčky

Minimální sazba spotřební daně použitelná na kategorii „doutníky a doutníčky“ je nižší než u cigaret. Hraniční doutníčky mají podobné vlastnosti jako cigarety, ale mohou se prodávat za nižší cenu, protože jsou zařazené jako doutníčky a vztahuje se na ně příznivější daňové zacházení. Tyto hraniční výrobky by mohly způsobit snížení příjmů, narušení hospodářské soutěže a oslabení politiky v oblasti kontroly tabáku.

Na základě studie se zjistilo, že počet případů daňově podmíněného zaměňování cigaret hraničními doutníčky výrazně poklesl v důsledku vstupu revidované definice kategorie „doutníků a doutníčků“ uvedené ve směrnici v platnost dne 1. ledna 2015 a díky následnému přijetí příslušných daňových struktur členskými státy.

Komise proto podporuje doporučení externí studie, že další kroky v této oblasti na úrovni EU jsou neopodstatněné. Směrnice navíc umožňuje členským státům, aby vytvořily daňové struktury, jež sníží motivaci konkurovat cigaretám levnými doutníčky. Členské státy by pro tuto kategorii výrobků mohly například zavést nebo zvýšit zvláštní daně nebo minimální spotřební daň.