Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku /* COM/2013/0393 final - 2013/ () */





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst. (3) Dne 7. července 2009 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva o ES“) rozhodla, že Polsko má nadměrný schodek, a v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku[1] vydala doporučení k odstranění nadměrného schodku nejpozději do roku 2012[2]. S cílem snížit schodek veřejných financí pod hranici 3 % HDP důvěryhodným a udržitelným způsobem bylo polským orgánům doporučeno, aby v roce 2009 provedly plánovaná stimulační fiskální opatření, zajistily počínaje rokem 2010 průměrnou roční strukturální korekci rozpočtu ve výši 1 ¼ % HDP, ozřejmily detailní opatření nezbytná ke snížení schodku pod referenční hodnotu do roku 2012 a zavedly reformy, jež by v nadcházejících letech omezily primární běžné výdaje. Rada stanovila lhůtu pro přijetí účinných opatření na 7. ledna 2010. (4) Dne 3. února 2010 Komise dospěla k závěru, že podle prognózy útvarů Komise z podzimu 2009 Polsko přijalo nezbytná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 7. července 2009, aby výše jeho schodku veřejných financí činila méně než referenční hodnota 3 % HDP, a domnívala se, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku proto nejsou nutné. Na základě své vlastní prognózy z podzimu 2011 dospěla Komise k názoru, že Polsko nesměřuje ke splnění cílů, a vyžádala si dodatečná opatření, která Polsko provedlo. Dne 11. ledna 2012 proto Komise potvrdila, že polské orgány podnikly účinné kroky ke včasnému a udržitelnému odstranění nadměrného schodku a že není v případě Polska aktuálně nezbytné podnikat další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku[3]. (5) Podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 může Rada na doporučení Komise přijmout revidované doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU, a to pokud byla přijata účinná opatření a pokud po přijetí uvedeného doporučení nastanou nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Výskyt nepředvídaných nepříznivých hospodářských okolností majících zásadní negativní dopad na rozpočet se posuzuje na základě hospodářské prognózy, která byla podkladem pro doporučení Rady. (6) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je Rada povinna předložit dotčenému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek ve stanovené lhůtě. Doporučení musí stanovit nejvýše šestiměsíční lhůtu, během níž má dotčený členský stát přijmout účinná opatření k odstranění nadměrného schodku. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vychází, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a jiných dočasných opatření, dosahujícím doporučené hodnoty nejméně 0,5 % HDP. (7) Prognóza útvarů Komise z jara 2009, která byla podkladem pro doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES ze dne 7. července 2009, předpokládala, že polská ekonomika poroste v roce 2010 o 0,8 %, přičemž roky 2011 a 2012 již uvedená prognóza nezahrnovala. V roce 2009 vzrostl reálný HDP o 1,6 %, na čemž se podílelo zejména uvolnění rozpočtové a měnové politiky, příliv finančních prostředků EU na financování investic do infrastruktury a oslabení měny. Zvýšení exportu a obnovení domácí poptávky vedly k oživení a růstu reálného HDP v letech 2010 (3,9 %) a 2011 (4,5 %). Růst HDP v roce 2010 byl tedy výrazně vyšší než 0,8 % HDP předpokládaných v prognóze útvarů Komise z jara 2009. Prognóza útvarů Komise z jara 2009, která očekávala uzavření produkční mezery po období zahrnutém v prognóze, implicitně předpokládala, že polská ekonomika v nadcházejících letech poroste tempem, které se bude blížit jejímu potenciálnímu tempu růstu. Polská ekonomika však v roce 2012 prudce zpomalila a růst reálného HDP představoval 1,9 %. Investice, zejména do stavebnictví, byly brzděny konsolidací rozpočtu, nevýrazným růstem úvěrů a zdrženlivostí domácností při nákupu nemovitostí. Celkově byla v období 2009–2012 hospodářská aktivita Polska poměrně pevná, třebaže růst HDP v roce 2012 zaostal za potenciálem, což bylo způsobeno zejména světovou hospodářskou a finanční krizí. (8) Prognóza útvarů Komise z jara 2013 předpokládá růst reálného HDP v roce 2013 ve výši pouhých 1,1 %. Soukromá spotřeba se má podle prognózy v důsledku poklesu zaměstnanosti, zpomalení růstu mezd a obnovování úspor domácností zvýšit o 0,8 %. Trend tvorby hrubého fixního kapitálu, zejména v odvětví výstavby infrastruktury, má i nadále zůstat negativní s poklesem o 2,6 %, což odráží další konsolidaci rozpočtu, slabou zahraniční poptávku a nevýrazný růst úvěrů. V roce 2014 se očekává určité oživení ekonomiky s růstem reálného HDP o 2,2 %, přičemž je pravděpodobné, že tento růst bude v závislosti na rychlosti globálního oživení vyšší nebo nižší. (9) Schodek veřejných financí v roce 2009 vyskočil na 7,4 % HDP (oproti 3,7 % HDP v roce 2008), a to v důsledku rozsáhlého souboru fiskálních stimulačních opatření a silné vnitřní dynamiky výdajů vycházejících z předpokládaného vysokého růstu. Po zahájení postupu při nadměrném schodku se konsolidační opatření v roce 2010 zaměřila na mzdové náklady ve veřejném sektoru, běžné výdaje a zvýšení spotřebních daní. Navzdory těmto konsolidačním opatřením, která představovala 0,6 % HDP, vzrostl celkový schodek veřejných financí v roce 2010 o 7,9 % HDP, což bylo způsobeno podstatným nárůstem veřejných investic (0,4 % HDP) a mezispotřeby (0,5 % HDP). Od roku 2011 má na celkové schodky veřejných financí vliv pokračující úsilí o konsolidaci, včetně škrtů v příspěvcích na sociální zabezpečení převedených do otevřených penzijních fondů, zvýšení sazeb DPH a příjmově přínosných změn ostatních daní, zavedení dočasného výdajového pravidla a škrtů ve výdajích na aktivní politiky v oblasti trhu práce. Celkový schodek veřejných financí se tak v roce 2011 snížil na 5 % HDP. (10) Schodek veřejných financí dosáhl v roce 2012 podle skutečných údajů uvedených v oznámení Eurostatu z dubna 2013 výše 3,9 % HDP. Výsledný schodek za rok 2012 je vyšší než očekávaných 3,5 % HDP veřejně oznámených polskými orgány v září 2012. Zejména úrokové náklady a sociální transfery byly oproti předpokladům vyšší. Na straně příjmů byly oproti prognóze výrazně nižší nepřímé daně, zejména DPH. Ještě horšímu výsledku se zabránilo nižší mírou provádění veřejných investic, což bylo částečně vyváženo nižšími obdrženými kapitálovými převody. (11) Prognóza útvarů Komise z jara 2013 předpokládá schodek veřejných financí v roce 2013 ve výši 3,9 % HDP (v porovnání s polským cílem schodku na rok 2013 ve výši 3,5 % HDP) a ve výši 4,1 % v roce 2014, pokud nedojde k žádné změně politiky. Zohlednění dodatečných opatření obsažených v aktualizaci konvergenčního programu Polska z roku 2013, která byla zveřejněna po datu uzávěrky prognózy útvarů Komise z jara 2013, bude jen stěží mít na toto hodnocení vliv. Pro rok 2013 konvergenční program nezahrnuje žádná diskreční opatření. Ačkoliv konvergenční program počítá místo snížení sazeb DPH s jejich zachováním na současné úrovni, zahrnutí tohoto opatření by podle odhadů Komise snížilo schodek v roce 2014 na 3,7 % HDP. Proto byla prognóza útvarů Komise z jara aktualizována a uvedená opatření byla zahrnuta do konvergenčního programu, aby byl k dispozici přesný základní scénář pro nová doporučení. (12) Hlavním rizikem nepříznivého vývoje v oblasti rozpočtových cílů v roce 2013 a dalších letech je podle minulých zkušeností silná procykličnost příjmů z nepřímých a přímých daní a nižší než standardní elasticita příjmů použitá v prognóze. K tomu došlo zejména v roce 2012, kdy navzdory zvýšení daňové základny poklesly příjmy z nepřímých daní, a to v důsledku nárůstu v oblasti vracení DPH a nedoplatků DPH. (13) Strukturální schodek se snížil z 8,3 % HDP v roce 2010 na 5,4 % v roce 2011 a na 3,8 % v roce 2012. Konsolidační opatření provedená v tomto období se zaměřovala zejména na nepřímé daně, příspěvky na invalidní pojištění, příspěvky do otevřených penzijních fondů, mzdové náklady ve veřejném sektoru (vyjma místních orgánů) a na mezispotřebu. Tato opatření byla rozsáhlá a zahrnovala jak příjmovou, tak výdajovou stranu. Souhrnně představovala 2,1 % HDP v roce 2011 a 1,6 % HDP v roce 2012. (14) Průměrné roční fiskální úsilí v období 2010–2012 se odhaduje na 1,5 % HDP. Po zohlednění výrazné úpravy růstu potenciálního produktu od doby, kdy bylo doporučení vydáno, směrem nahoru (- 0,3 procentního bodu) a s ohledem na to, že příjmy neočekávaně rostly nižší rychlostí, než jaká by vyplývala z růstu HDP založeného na standardních elasticitách (+ 0,4 procentního bodu), převyšuje průměrné roční upravené strukturální úsilí (1,6 % HDP) za období 2010–2012 doporučené průměrné roční fiskální úsilí (1 ¼ % HDP). Na základě přístupu zdola nahoru se odhaduje souhrnná velikost konsolidačních opatření za období 2010–2012 na přibližně 4,3 % HDP. Polsko tudíž podniklo účinné kroky. (15) Zpráva Evropské komise o fiskální udržitelnosti za rok 2012 ukazuje, že Polsku v krátkodobé perspektivě nehrozí riziko fiskální tísně. Pokud budou plány fiskální konsolidace plně provedeny, hrozí Polsku ve střednědobém horizontu střední riziko ohrožující udržitelnost a v dlouhodobém horizontu riziko nízké. Zpráva o stárnutí populace z roku 2012 naznačuje na období 2010–2060 omezený předpokládaný nárůst veřejných výdajů souvisejících se stárnutím obyvatelstva. Polsko nicméně stále teprve musí provést dlouhodobé politiky posílení udržitelnosti, avšak toto úsilí nedosahuje úrovně průměrného zlepšení vyžadovaného po EU jako celku. (16) Veřejný dluh se v roce 2012 snížil na 55,6 % HDP oproti 56,2 % HDP v roce 2011, a to na základě značné vnitřní dynamiky dluhu. Prognóza útvarů Komise z jara 2013 předpokládá na rok 2013 jeho nárůst na 57 ½ % HDP a na takřka 59 % HDP v roce 2014, pokud nedojde k žádné změně politiky. (17) Aby se schodek do konce roku 2013 snížil pod hranici 3 % HDP, což by vedlo k prodloužení lhůty o jeden rok, muselo by požadované strukturální úsilí dosáhnout alespoň 1,4 % HDP. Takovéto roční úsilí by bylo větší než požadavek obsažený v doporučení Rady ze dne 7. července 2009 (1 ¼ % HDP), a to přesto, že fiskální riziko se od roku 2009 snížilo, neboť celkový schodek veřejných financí je na mnohem nižší úrovni a veřejný dluh zůstává pod hranicí 60 %. V důsledku toho je možné přistoupit na pozvolnější tempo konsolidace, které by rovněž snížilo výstupní náklady, které by byly značné, pokud by muselo být odstranění schodku uskutečněno v roce 2013. Zejména proto, že by po vydání doporučení zůstala na provedení požadovaných opatření omezená doba. Musí být proto odstupňována, aby se dosáhlo za celý rok dopadu ve výši 1 % HDP . (18) S ohledem na výše uvedené a v souladu s ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu je opodstatněné prodloužení lhůty pro odstranění nadměrného schodku o dva roky. (19) Odstranění nadměrného schodku do konce roku 2014 by odpovídalo průběžným cílům celkových schodků ve výši 3,6 % HDP v roce 2013 a 3,0 % v roce 2014. Vlastní zlepšení strukturálního salda rozpočtu vyplývající z těchto cílů představuje 0,8 % HDP v roce 2013 a 1,3 % HDP v roce 2014. Z toho vyplývá potřeba dodatečných opatření představujících 0,4 % HDP v roce 2013 a 0,4 % HDP v roce 2014 a doplňujících opatření, která jsou již zahrnuta v jarní prognóze a v aktualizaci konvergenčního programu s odhadovaným dopadem na rozpočet ve výši 0,25 % HDP v roce 2013 a 0,4 % HDP v roce 2014. (20) Polsko splňuje podmínky pro prodloužení lhůty k odstranění nadměrného schodku veřejných financí, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ: (1) Polsko by mělo odstranit nadměrný schodek nejpozději do roku 2014. (2) Polsko by mělo dosáhnout cíle celkového schodku ve výši 3,6 % HDP v roce 2013 a 3,0 % HDP v roce 2014, což odpovídá ročnímu zlepšení strukturálního salda v uvedených letech ve výši alespoň 0,8 % a 1,3 % HDP, jak je uvedeno v aktualizované prognóze útvarů Komise z jara 2013. (3) Polsko by mělo důsledně provádět opatření, která již byla přijata, a současně je doplňovat dodatečnými opatřeními dostatečnými k odstranění nadměrného schodku nejpozději v roce 2014. (4) Rada stanoví pro Polsko lhůtu [1. října 2013], aby přijalo účinná opatření, a v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 podrobně informovalo o konsolidační strategii, kterou plánuje za účelem dosažení cílů. Polské orgány by měly dále i) zlepšit kvalitu veřejných financí, a to zejména prostřednictvím minimalizace škrtů v oblasti investic do infrastruktury, které podporují růst, pečlivého přezkumu sociálních výdajů a jejich efektivity; ii) zlepšit dodržování daňových předpisů a zvýšit účinnost daňové správy a iii) zvýšit závaznost a transparentnost institucionálního rámce pro veřejné finance, a to rovněž prostřednictvím neprodleného přijetí trvalého pravidla upravujícího výdaje v rámci veřejných financí. Aby se zajistil úspěch strategie fiskální konsolidace, bude v neposlední řadě důležité podpořit fiskální konsolidaci rozsáhlými strukturálními reformami v souladu s doporučeními Rady určenými Polsku v souvislosti s evropským semestrem. Kromě podávání zpráv uvedených v doporučení 4) by měly polské orgány podávat zprávy o pokroku dosaženém při provádění těchto doporučení v rámci samostatné kapitoly konvergenčních programů, dokud nebude dosaženo úplného odstranění nadměrného schodku. Toto doporučení je určeno Polské republice. V Bruselu dne Za Radu předseda [1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. [2] Všechny dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v případě Polska jsou k dispozici na: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm [3] Sdělení Komise Radě o posouzení plnění rozpočtu v rámci probíhajících postupů při nadměrném schodku po prognóze útvarů Komise z podzimu 2011 – COM(2012) 4 final, 11.1.2012.