Díky výhledu na to, že do bankovní unie a eurozóny vstoupí další členské státy, je dokončení bankovní unie ještě důležitější. Hospodářská a měnová unie, která je stabilní jak ekonomicky, tak i finančně a která je přitažlivá pro ostatní nezúčastněné členské státy, je hlavním nástrojem pro usnadnění širší hospodářské a finanční stability, a tedy pro dosažení cíle Evropské unie zlepšit život evropských občanů. V této souvislosti Komise vítá diskuse o možnosti připojit se k bankovní unii probíhající v Dánsku, Švédsku a Bulharsku. Aby se tento proces usnadnil, je třeba co nejrychleji připravit všechny institucionální a regulační prvky bankovní unie. Několik hlavních prvků bankovní unie je již vytvořeno: Za prvé, v jednotném souboru pravidel jsou stanovena jednotná harmonizovaná pravidla obezřetnostního dohledu, která musí úvěrové instituce na jednotném trhu dodržovat. Bankovní unie je pevně zakotvena na tomto základě, který platí ve všech členských státech. Za druhé, dohled nad všemi bankami v Evropské unii je vykonáván podle stejných standardů, přičemž dohled nad nejvýznamnějšími bankami v eurozóně vykonává Evropská centrální banka (ECB) coby orgán dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu. Za třetí, v případě selhání mohou být krize bank řešeny centrálně a podle stejných standardů v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí, který je zajištěn Jednotným fondem pro řešení krizí. Vytvoření této nové architektury pro bankovní unii doprovázel v roce 2014 komplexní přezkum kvality aktiv, zátěžový test a rekapitalizační opatření u zúčastněných bank. Byl tak zásadně posílen institucionální a regulační rámec pro evropské banky, čímž se v bankovním sektoru výrazně snížila rizika. V průběhu několika minulých let se úroveň kapitalizace bank výrazně zvýšila: snížení páky ve všech bankách v Evropské unii a eurozóně je zřejmě ten nejjasnější důkaz současného zdraví bankovního sektoru a zapojení trhu do dohledových a regulačních reforem, které Evropa zavedla a odhodlaně realizuje.

Nyní je čas využít politické vůle, jež se odráží mimo jiné ve výzvě předsedy Tuska eurosummitu pořádanému v inkluzivní podobě v prosinci, a transformovat tuto široce sdílenou ambici do konkrétního jednání, totiž dokončení bankovní unie do roku 2019, jak bylo požadováno již ve zprávě pěti předsedů z roku 2015 a v diskusním dokumentu o prohloubení hospodářské a měnové unie (dále jen „diskusní dokument o hospodářské a měnové unii“).

Za účelem rychlého pokroku a dosažení co nejrychlejšího přijetí se Evropský parlament a Rada vybízejí, aby zachovaly jasně vymezený rozsah balíčku. Další nevyřešené záležitosti nad rámec balíčku by mohly být řešeny v pozdějších legislativních přezkumech, jakmile budou dokončena probíhající jednání o bankovním balíčku z roku 2016.

Balíček bankovních opatření z listopadu 2016, který navrhla Komise, splní řadu cílů stanovených v plánu Rady z roku 2016 z hlediska dalšího snižování rizik v bankovním sektoru. Tento balíček, který je právě projednáván v Evropském parlamentu a Radě, vychází ze stávajících pravidel Evropské unie pro banky a doplňuje pokrizovou regulační agendu tak, aby regulační rámec řešil všechny trvající problémy ohrožující finanční stabilitu, a zároveň aby mohly banky i nadále podporovat reálnou ekonomiku. Návrhy Komise posílí pravidla Evropské unie vyžadující, aby si banky vytvářely rezervy závazků, které lze v případě potřeby rekapitalizovat z vnitřních zdrojů, a to zavedením standardu Rady pro finanční stabilitu pro celkovou kapacitu absorbovat ztráty a jeho začleněním do stávajících pravidel pro minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky a stanovením harmonizovaných pravidel určujících postavení dluhových nástrojů, jež jsou způsobilé pro splnění celkové kapacity absorbovat ztráty / minimálního požadavku na kapitál a způsobilé závazky, v hierarchii bankovních věřitelů. Nedávné zkušenosti opět ukázaly, jak důležité je, aby banky měly přiměřené rezervy závazků – které mohou být použity na rekapitalizaci – držených investory, kteří jsou si přiměřeně vědomi rizik s tím spojených, aby mohly zvládat krize bez dopadu na finanční stabilitu a aby náklady nemuseli v první řadě nést daňoví poplatníci. Návrhy Komise rovněž stanoví harmonizovaná pravidla týkající se uplatňování nástrojů pro uložení moratoria orgány dohledu a orgány příslušnými k řešení krize za účelem stabilizace bank, která jsou podle posledních zkušeností stejně důležitá. Změny navrhované Komisí navíc zajišťují harmonizaci pravidel odměňování, která, jak bylo zjištěno, celkově přispívají k omezení nadměrného podstupování rizik a lépe slaďují odměňování s výkonem, čímž přispívají k posilování finanční stability.

I.možnou harmonizaci nebo další upřesnění možností a případů prostoru pro volné rozhodování na úrovni členských států (tzv. „options and national discretions“), které by rovněž mohly přispět k cíli snížit finanční roztříštěnost;

I přes pokrok v oblasti snižování rizik je bankovní unie stále ještě mladá. Mnoho rizik, jež jsou dnes vidět v bankovních rozvahách, se nashromáždilo před vytvořením bankovní unie, kdy byly dohled a řešení krize bank výhradně vnitrostátní odpovědností. Pokud má Evropská unie rychle postupovat k dokončení bankovní unie, je třeba tyto problémy z minulosti přesvědčivě řešit. Jednou z přetrvávajících výzev je nutnost rozhodně pokračovat v nynějším trendu snižování vysokých úrovní úvěrů v selhání v částech bankovního sektoru. V důsledku tržních sil a regulačních opatření, která již přinesla výsledky, již bylo učiněno mnoho práce. Konkurenceschopnost některých evropských bank a jejich schopnost poskytovat úvěry ekonomice je však omezena. Komise bude tento proces i nadále podporovat prostřednictvím dalších opatření s cílem snížit úroveň úvěrů v selhání. Rizika v evropském bankovním systému je také třeba dále snižovat pomocí dalšího rozvolňování propojení mezi bankami a jejich „domovskými zeměmi“, což je jedním z hlavních cílů bankovní unie od jejího prvopočátku. Dnes, když se dohled a řešení krizí větších bank a bank systémového významu provádějí centrálně, a nikoli již na vnitrostátní úrovni, by pomoc bankám při geografické diverzifikaci jejich investic do státních dluhopisů dále oslabila propojení mezi bankami a národními státy, a posílila tak sdílení přeshraničního rizika prostřednictvím soukromého sektoru. Bankovní unie přispívá k větší finanční stabilitě, ale zároveň se od ní očekávají ekonomické přínosy prostřednictvím větší integrace evropského bankovního sektoru a prostřednictvím geograficky diverzifikované alokace aktiv. Za tímto účelem bude Komise dále pracovat na prohlubování bankovní unie, aby byla uznávána jako jediná jurisdikce.

Bankovní unii také stále ještě chybí účinný společný mechanismus jištění. Vytvoření tohoto mechanismu jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí schválily členské státy již téměř před čtyřmi lety, v roce 2013. Nyní je třeba jej uvést do provozu, aby se posílila celková důvěryhodnost rámce pro řešení krize bank v bankovní unii. Je nezbytné, aby opatření přijatá Jednotným výborem pro řešení krizí měla naprostou důvěru všech zúčastněných stran, jestliže mají být dosaženy klíčové cíle řešení krizí, pokud jde o udržení finanční stability a minimalizaci nákladů pro daňové poplatníky. Společně s využitím dalších nástrojů k řešení krize (tj. rekapitalizace, dostupnost Jednotného fondu pro řešení krizí bank) by měl tuto důvěru poskytovat přístup ke společnému mechanismu jištění v krajních případech. Zahrnovalo by to například využití společného financování v kombinaci s nástroji Evropské centrální banky na krytí nedostatečné likvidity a získání delšího času na hledání nejlepšího kupce banky v konkrétní situaci.

V tomto smyslu zůstává jednou z chybějících součástí jednotný evropský systém pojištění vkladů. Všichni vkladatelé v bankovní unii by měli požívat stejnou úroveň ochrany. Evropský systém pojištění vkladů by tak podpořil stabilitu v bankovním sektoru, neboť by poskytoval silné a jednotné pojistné krytí pro všechny tyto vkladatele nezávisle na jejich geografickém umístění v bankovní unii.

Zkušenosti z minulých případů pomohou všem účastníkům dále zlepšovat praktické uplatňování pravidel Evropské unie a fungování systému. Týká se to například praktických způsobů spolupráce a výměny informací mezi všemi evropskými a vnitrostátními orgány zapojenými do včasné intervence a řešení krizí, postupů vedoucích k rozhodnutí, zda je banka v selhání nebo je její selhání pravděpodobné, a využívání přezkumů kvality aktiv, aby bylo možné stanovit, zda jsou splněny podmínky pro preventivní rekapitalizaci. Důležité je také rychlé vytvoření přiměřených závazků způsobilých k rekapitalizaci z vnitřních zdrojů (ve formě minimálního požadavku na kapitál a způsobilé závazky – MREL), jež má zásadní význam pro snazší řešení situace neživotaschopných bank v problémech a za současných tržních podmínek by mohlo dojít k jejich dalšímu zvyšování. Zlepšení se týká rovněž problematiky zajištění potřebné likvidity před řešením krizí, v jeho průběhu i poté, aby pak bylo možné uplatnit nejvhodnější nástroje k řešení krize, a to i v případě, že v daném okamžiku neexistuje soukromý subjekt, který by banku v problémech koupil. Je důležité, že stávající zkušenosti s rámcem bankovní unie ukazují také význam zajištění toho, aby finanční nástroje, které v bankovní krizi pravděpodobně utrpí ztráty, drželi a ztráty nesli soukromí investoři, kteří jsou dostatečně informováni tak, aby chápali související rizika.

Dosavadní zkušenosti naznačují, že dokončené části bankovní unie fungují dobře. Komise dnes zveřejňuje první přezkum jednotného mechanismu dohledu, který ukazuje, že jeho vytvoření bylo celkově úspěšné. Také jednotný mechanismus pro řešení krizí funguje a úspěšně zvládl svůj první případ řešení krize banky, aniž by to znamenalo jakékoli náklady pro daňové poplatníky. Z toho je patrné, že nový systém dokáže zvládnout řešení krizí bank efektivně a ve velmi krátké době, přičemž současně umožňuje různé varianty řešení krizí, jak je stanoveno v právním rámci. To umožňuje zohlednit konkrétní situaci jednotlivých bank, což je zvláště důležité proto, že v částech bankovního sektoru Evropské unie jsou stále významné problémy z minulosti a ne všechny prvky bankovní unie jsou plně zavedeny.

3. Pokrok v oblasti evropského systému pojištění vkladů

Plán Rady z roku 2016 Stav Další kroky Pokračovat v konstruktivní práci na technické úrovni. Jednání na politické úrovni budou zahájena, jakmile bude dosaženo dostatečného dalšího pokroku u opatření ke snížení rizik. Probíhají práce na technické úrovni, ale pokrok v politické oblasti je jen malý. Nyní musí být zahájena politická jednání s cílem dosáhnout v průběhu roku 2018 co nejrychleji dohody.

Zpráva pěti předsedů z roku 2015 označila evropský systém pojištění vkladů za zásadní krok k dokončení bankovní unie. Jak bylo následně připomenuto v diskusním dokumentu o hospodářské a měnové unii, prioritou zůstává zajistit stabilitu bankovního systému Evropské unie a fungování vnitřního trhu v bankovních službách. Snížením zranitelnosti vkladatelů při velkých lokálních otřesech (pro něž mají vnitrostátní systémy pojištění vkladů omezenější prostředky) a omezením propojení mezi bankami a jejich domovským státem by evropský systém pojištění vkladů zvýšil odolnost bankovní unie vůči budoucím finančním krizím, neboť by poskytoval silné a jednotné pojistné krytí všem vkladatelům nezávisle na jejich geografickém umístění v bankovní unii.

Návrh předložený Komisí v listopadu 2015 přináší komplexní řešení, jak těchto cílů dosáhnout pomocí postupného převodu prostředků a řízení událostí zakládajících výplatu z vnitrostátních systémů pojištění vkladů do evropského systému pojištění vkladů, a to podle stanoveného harmonogramu (který měl začít v roce 2017). Takovýto centrální fond s větší finanční kapacitou by byl lépe vybaven na to, aby řešil selhání bank. Zároveň by se tak odstranil nesoulad mezi centralizovaným bankovním dohledem a řešením krizí v bankovní unii na jedné straně a vnitrostátním pojištěním vkladů na straně druhé.

Přestože ambice Komise jsou nadále vysoké, jednání v Evropském parlamentu a Radě odhalila odlišné názory na koncepci tohoto systému v jeho závěrečné fázi (zajištění, soupojištění nebo plné pojištění), načasování zavedení systému, jakož i různou míru problémů vzniklých v minulosti a rizika morálního hazardu v jednotlivých vnitrostátních bankovních systémech. Objevily se obavy, zda není nutné zajistit dostatečné zdraví bank nejprve individuálně, než se začne potenciální zátěž spojená se selháním bank sdílet v celé bankovní unii.

Ve svém plánu z roku 2016 Rada potvrdila, že bude pokračovat v konstruktivní práci na technické úrovni a že jednání na politické úrovni začnou, jakmile bude dosaženo dostatečného pokroku v oblasti opatření ke snížení rizika.

Dva roky po předložení návrhu na evropský systém pojištění vkladů, který zůstává na stole v nezměněné podobě, nastal skutečně čas postoupit kupředu, neboť bez evropského systému pojištění vkladů by bankovní unie mohla být v případě budoucích krizí stále zranitelná. Aby se jednání oživilo, mohly by například Evropský parlament a Rada zvážit v rámci stávajících jednání možnost postupnějšího zavádění evropského systému pojištění vkladů úměrně pokroku dosaženému v oblasti snižování rizik a řešení problémů z minulosti, přičemž by se začalo omezenější fází zajištění a postupně by se pokračovalo k soupojištění.

V první zajišťovací fázi by mohl evropský systém pojištění vkladů poskytovat pouze krytí likvidity, nikoli krytí ztrát.

V případě selhání banky by musely vnitrostátní systémy pojištění vkladů nejprve vyčerpat své vlastní prostředky, než by případně intervenoval evropský systém pojištění vkladů. Evropský systém pojištění vkladů by vnitrostátním systémům pojištění vkladů poskytoval pouze likviditu (což je ve skutečnosti půjčka, protože musí být poté v plné výši navrácena bankovním sektorem) a v prvním roce (2019) by kryl maximálně 30 % deficitu likvidity, v druhém roce (2020) 60 % a ve třetím roce (2021) 90 %. Zbytek by byl kryt z vnitrostátních systémů pojištění vkladů s využitím prostředků, které by v této fázi nebyly převedeny do evropského systému pojištění vkladů, nebo prostřednictvím následných příspěvků bank. Toto řešení, kdy jsou ztráty kryty na vnitrostátní úrovni a v případě potřeby je vnitrostátním systémům poskytnuta pomoc v oblasti likvidity, by na jedné straně od počátku zajišťovalo ochranu vkladatelů (pro kterou je nutná likvidita), a na druhé straně by bralo v úvahu obavy týkající se problémů z minulosti a morálního hazardu.

Společný fond pojištění vkladů, spravovaný pod záštitou stávajícího Jednotného výboru pro řešení krizí a financovaný z příspěvků bank, by se vytvářel postupně.

Dále je možné zvážit, že na konci zajišťovací fáze by přechod do fáze soupojištění nebyl automatický, ale závisel by na stanovených podmínkách. Aby se odstranily obavy týkající se rizik spojených s problémy z minulosti a morálním hazardem, mohl by být začátek fáze soupojištění, a tedy i přístup ke krytí ztrát z evropského systému pojištění vkladů, spojen s podmínkami, které by posuzovala Komise svým rozhodnutím, což by zahrnovalo cílený přezkum kvality aktiv řešící úvěry v selhání a aktiva úrovně III a následně řešení zjištěných problémů (např. aktivní redukce portfolia). Tento přezkum kvality aktiv by se měl provést v průběhu zajišťovací fáze (tj. nejpozději do roku 2022), aby bylo zajištěno, že budou rizika spojená s problémy z minulosti vyřešena před zahájením fáze soupojištění v těch bankovních sektorech, kde vznikla, a to na základě významného pokroku při řešení znehodnocených aktiv z dřívější doby, které probíhá a očekává se, že bude pokračovat. Tato druhá fáze by byla zahájena až po splnění těchto podmínek. Například pokud jde o přezkum kvality aktiv, mohl by být nastaven limit (např. určitá úroveň poměrů úvěrů v selhání a aktiv úrovně III) a od bank, který by limit nesplňovaly, by orgány dohledu požadovaly vypracování vhodných strategií k vyřešení těchto problémů.

Provádění těchto individuálních strategií usnadní opatření, která plánuje Komise a která jsou uvedena v akčním plánu Evropské unie k úvěrům v selhání (viz oddíl 5).

Jakmile budou splněny tyto podmínky a zahájena fáze soupojištění (druhá fáze), evropský systém pojištění vkladů by kromě plného krytí likvidity postupně kryl ztráty, pokud by byly průběžně plněny všechny podmínky. Pokud jde o ztráty, vnitrostátní systémy pojištění vkladů a evropský systém pojištění vkladů by přispívaly paralelně od prvního eura ztrát, a to podle klíče, který by se postupně vyvíjel, počínaje 30% příspěvkem z evropského systému pojištění vkladů v prvním roce fáze soupojištění.

To by účinně vyřešilo obavy týkající se rizik spojených s minulostí a morálního hazardu, a přesto zajišťovalo plné krytí likvidity i ztrát z evropského systému pojištění vkladů v konečné fázi. Podmínkou jakéhokoli přechodu ke krytí ztrát z evropského systému pojištění vkladů by bylo, že členské státy řeší problémy z minulosti, přičemž příslušné členské státy by měly dostatek času na přijetí nezbytných opatření, a bylo by zajištěno, že evropský systém pojištění vkladů bude ve své konečné fázi poskytovat vkladatelům maximální ochranu a zároveň zaručovat finanční stabilitu. Jednotný fond Evropské unie je z hlediska schopnosti absorbovat rizika i z hlediska rozbití vazeb mezi státem a bankami lepší než jakýkoli vnitrostátní systém. Centrální správa fondu by také zajišťovala rychlejší a efektivnější správu případů selhání, která by si lépe poradila s krizovými situacemi.

Při jednání o návrhu evropského systému pojištění vkladů z roku 2015 se objevily i některé další aspekty, pokud jde o určité možnosti a případy vlastního uvážení uvedené ve směrnici o systémech pojištění vkladů, které by mohly být zahrnuty také do evropského systému pojištění vkladů (např. rozsah evropského systému pojištění vkladů, cílová úroveň, použití prostředků z fondu pojištění vkladů na alternativní opatření). Tyto záležitosti bude třeba vzít v úvahu s ohledem na skutečnost, že ve společném systému pojištění vkladů budou všichni účastníci ovlivněni tím, jak budou tyto možnosti a případy vlastního uvážení prováděny. Musí tedy být dosaženo vyváženého řešení, které zohlední vnitrostátní i regionální specifické charakteristiky a současně zajistí rovné zacházení pro všechny zúčastněné banky přispívající do evropského systému pojištění vkladů.

Komise je připravena o těchto námětech co nejdříve aktivně diskutovat s Evropským parlamentem a Radou v rámci jednání o svém návrhu.

Při přechodu do fáze soupojištění v rámci evropského systému pojištění vkladů je prostor pro další zlepšování, pokud jde o koordinaci mezi vnitrostátními systémy pojištění vkladů a soudržnější provádění pravidel. Směrnice o systémech pojištění vkladů přijatá v roce 2014 posílila fungování vnitrostátních systémů pojištění vkladů a nabízí vkladatelům lepší ochranu díky jejich harmonizovanému krytí v celé Evropské unii a kratším termínům pro výplaty. Jak je uvedeno ve sdělení Komise z roku 2015 připojeném k návrhu evropského systému pojištění vkladů, je třeba, aby současně s vytvářením evropského systému pojištění vkladů pokračovala harmonizace vnitrostátních systémů pojištění vkladů tak, aby bylo zajištěno správné fungování tohoto systému. V zavádění pravidel podle směrnice o systémech pojištění vkladů stále existují mezi členskými státy některé důležité rozdíly, například u podmínek prohlášení vkladů za nedostupné, způsobilosti vkladů, financování systémů pojištění vkladů nebo použití prostředků ze systému pojištění vkladů. Pro bankovní unii je potřebná větší harmonizace těchto rozdílů, protože budou financovány prostřednictvím společného fondu, do nějž budou přispívat všechny banky v bankovní unii, ale větší harmonizace bude také ku prospěchu vnitřního trhu jako celku.

Také je třeba zlepšit výměnu informací a nástroje na podporu koordinace mezi vnitrostátními systémy pojištění vkladů, protože k tomu, aby evropský systém pojištění vkladů fungoval správně, bude nutná koordinace mezi příslušnými vnitrostátními orgány a systémy pojištění vkladů mezi sebou i s Jednotným výborem pro řešení krizí, a to za určitých okolností ve velmi krátkých termínech. Pravomoci, které jsou podle návrhu evropského systému pojištění vkladů svěřeny Jednotnému výboru pro řešení krizí, nejsou všeobecné, nezahrnují některé aspekty týkající se činností v rámci pojištění vkladů, které jsou podstatné pro plnění jeho úkolů (např. prohlášení vkladů za nedostupné), a jsou omezeny na členské státy účastnící se bankovní unie. Směrnici o systémech pojištění vkladů je třeba upravit, aby se usnadnily přeshraniční intervence těchto systémů, podpořilo sbližování a zlepšila výměna informací mezi vnitrostátními systémy pojištění vkladů, příslušnými orgány, Jednotným výborem pro řešení krizí a Evropským orgánem pro bankovnictví (EBA). Evropskému orgánu pro bankovnictví, orgánu pověřenému ochranou integrity, efektivnosti a řádného fungování bankovního sektoru ve všech členských státech, budou dány pravomoci napomáhat těmto procesům a podporovat je. Posílí to ochranu vkladů v rámci vnitřního trhu a ve svém důsledku usnadní fungování evropského systému pojištění vkladů. Lepší spolupráce a výměna informací mezi vnitrostátními orgány a systémy pojištění vkladů z různých členských států prostřednictvím Evropského orgánu pro bankovnictví rovněž usnadní interakci s vnitrostátními systémy pojištění vkladů a vnitrostátními orgány členských států, které se neúčastní bankovní unie, a evropským systémem pojištění vkladů, jakož i přistoupení členských států nepoužívajících euro k evropskému systému pojištění vkladů.

Odstranění tohoto nedostatku také sjednotí architekturu tří pilířů bankovní unie (dohled, řešení krize bank a pojištění vkladů), protože ve všech třech pilířích bude centrální instituce nebo agentura Evropské unie (Evropská centrální banka, Jednotný výbor pro řešení krizí a evropský systém pojištění vkladů), která bude mít na starosti provádění, a agentura Evropské unie (Evropský orgán pro bankovnictví), která bude koordinovat vnitrostátní orgány působící v příslušných oblastech.