V uplynulých dvou letech se však ukázalo, že pravidla a postup pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic nejsou dostatečně uzpůsobeny k řešení zvýšených hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Stávající pravidla také neprosazují používání alternativních opatření ke zmírnění závažných hrozeb. Navíc je potřeba zajistit, aby členské státy, které plánují znovu zavést či prodloužit hraniční kontroly, spolupracovaly se sousedními členskými státy. V neposlední řadě je třeba do právního rámce lépe zapracovat povinnost členských států posoudit s dostatečným předstihem před rozhodnutím o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, zda a jak by zjištěnou hrozbu mohla odstranit dostupná alternativní opatření, a to v souladu s doporučením Komise ze dne 12. května 2017 o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru. V něm byly členské státy mimo jiné vyzvány, aby v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost upřednostnily přiměřené policejní kontroly před dočasným znovuzavedením ochrany hranic.

Cíle, kterým je definování rozsahu, trvání a postupu výjimečného prodloužení dočasných kontrol na konkrétním úseku či úsecích vnitřních hranic s přihlédnutím k povinnosti členských států udržovat veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost a k nutnosti omezit za účelem zachování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích kontroly vnitřních hranic na to, co je nezbytně nutné, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států jednajících samostatně, a může jej být lépe dosaženo na úrovni Unie. Unie proto může v souladu se zásadou subsidiarity navrhovaná opatření přijmout.

Činnost v prostoru svobody, bezpečnosti a práva spadá do oblasti sdílené pravomoci Unie a členských států podle čl. 4 odst. 2 SFEU. Na základě čl. 5 odst. 3 Smlouvy o EU proto platí zásada subsidiarity, podle níž jedná Unie pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.

Ke zmírnění tohoto rizika se navrhuje, aby kromě stávající možnosti kdykoli vyjádřit výhrady k nezbytnosti či přiměřenosti hraničních kontrol (jejich znovuzavedení či prodloužení) měla Komise nyní rovněž povinnost vydat stanovisko vždy, když je ochrana hranic prováděna déle než šest měsíců. Další záruky obsahuje postup konzultací, neboť nyní by se do něj měly zapojit i příslušné agentury. Navrhované znění týkající se postupu konzultací, který by vedla Komise, vyjasnilo, že se řádně zohlední názory členských států dotčených danými kontrolami.

Podle článku 26 Schengenského hraničního kodexu, který platí i nadále, by se v každém rozhodnutí o dočasném znovuzavedení nebo prodloužení ochrany vnitřních hranic měl zohlednit pravděpodobný dopad takového opatření na volný pohyb osob v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. V této souvislosti je třeba připomenout, že směrnice 2004/38/ES neobsahuje právo být osvobozen od bezpečnostních kontrol při překračování hranic, na nichž se provádí ochrana v souladu se Schengenským hraničním kodexem. Úprava maximální doby trvání ochrany vnitřních hranic sama o sobě neimplikuje negativní dopad na svobodu pohybu; tu by mohlo ohrozit pouze zneužití této možnosti.

2) Návrh rovněž zavádí možnost výjimečně prodloužit ochranu vnitřních hranic, jestliže tytéž hrozby přetrvávají déle než jeden rok, ovšem pouze v případě, že závažná hrozba pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost uváděná jako důvod prodloužení ochrany hranic je dostatečně konkrétní a koresponduje s odpovídajícími výjimečnými vnitrostátními opatřeními, zejména s vyhlášením výjimečného stavu. K zaručení mimořádného charakteru dalšího prodloužení se vyžaduje, aby Komise v souvislosti se zvláštní možností překročit obecné lhůty stanovené v Schengenském hraničním kodexu vydala stanovisko následované doporučením Rady, jež by případně stanovilo podmínky pro spolupráci mezi dotčenými členskými státy a které by bylo předpokladem pro jakékoli prodloužení. Doporučení se by mohlo vydat až na dobu šesti měsíců, s možností nejvýše trojího prodloužení týmž postupem o maximálně šest měsíců v případě, že mimořádná situace trvá.

Dále platí, že každé znovuzavedení nebo prodloužení hraničních kontrol bude podléhat posouzení rizik, které by se mělo zaměřit na předpokládanou dobu trvání hrozby a dotčené úseky hranic, posoudit dostupná opatření a vysvětlit, proč je zvolené opatření považováno za nejlepší k řešení zjištěných hrozeb. Po šesti měsících účinné ochrany hranic by se v posouzení rizik mělo také zanalyzovat, jak předchozí prodloužení (jednou či několikrát) znovuzavedené ochrany hranic přispělo k odstranění zjištěných hrozeb.

Tato maximální lhůta by měla být uplatňována, nelze-li hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost vyřešit během několika měsíců. Tato možnost by neměla mít vliv na průměrnou dobu trvání ochrany hranic znovuzavedené na základě nejčastějších důvodů, obvykle sportovních akcí nebo politických událostí na vysoké úrovni. Je třeba připomenout, že v těchto mezích stanovených Schengenským hraničním kodexem přijímá rozhodnutí o skutečném trvání dočasně znovuzavedené ochrany hranic podle článku 25 nebo 28 Schengenského hraničního kodexu členský stát. Rozsah a trvání takového opatření by však neměly překročit to, co je nezbytně nutné jako reakce na závažnou hrozbu, a proto může Komise sledovat skutečnou dobu trvání této ochrany a může vydat příslušné stanovisko. Komise má povinnost vydat stanovisko vždy, když se objeví výhrady k nezbytnosti či přiměřenosti znovuzavedené ochrany hranic, nebo přesáhne-li doba provádění ochrany vnitřních hranic šest měsíců.

·V odstavci 3 a 4 se stanoví platný postup. Mimořádné prodloužení může doporučit Rada s přihlédnutím ke stanovisku Komise (jež je povinné s ohledem na výše popsanou změnu v čl. 27 odst. 4 a je zohledněno v čl. 27a odst. 3). Prodloužení může být stejným postupem doporučeno nejvýše třikrát, vždy nejvýše po dobu šesti měsíců. Vzhledem k tomu, že potřeba dalšího prodloužení kontrol na vnitřních hranicích nad rámec jednoho roku pravděpodobně plyne z důvodů, které se dotýkají vnitrostátních výkonných a donucovacích pravomocí, a měla by být potvrzena odpovídajícími výjimečnými vnitrostátními opatřeními, se navrhuje, aby doporučení Rady nezáviselo na návrhu Komise, který by s ohledem na tyto okolnosti zřejmě vycházel z velmi omezených informací. Stanovisko Komise by však Rada měla řádně zohlednit. V souladu s předchozími ustanoveními, která vyžadují větší zapojení sousedních členských států, se rovněž navrhuje, aby Rada ve svém doporučení případně stanovila podmínky spolupráce mezi dotčenými členskými státy.

·Odstavec 5, který podrobně vymezuje postup konzultací mezi Komisí a členskými státy, se v zájmu zohlednění účasti agentur také mění. Agentury by se do tohoto postupu měly rovněž zapojit. Ostatní úpravy odrážejí změny v předchozích odstavcích, které kladou větší důraz na kontrolu nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlené ochrany hranic. Navrhované úpravy se také zaměřují na zajištění toho, aby dočasné znovuzavedení nebo prodloužení ochrany vnitřních hranic bylo v praxi doprovázeno koordinací mezi členskými státy dotčenými těmito kontrolami.

·V odstavci 1, vymezujícím prvky zamýšleného znovuzavedení ochrany hranic (které se na základě čl. 25 odst. 3 vztahují i na prodloužení), se vkládá nové písmeno aa), jímž se členským státům ukládá nová povinnost připravit a sdílet posouzení rizik. Posouzení rizik by mělo vyhodnotit předpokládanou dobu trvání hrozby a dotčené úseky hranic a prokázat, že hraniční kontroly jsou krajním opatřením. Mělo by rovněž podrobně informovat o koordinaci se sousedními členskými státy dotčenými dočasným znovuzavedením ochrany vnitřních hranic. K zajištění kvality těchto údajů se vyžaduje, aby Komise v závislosti na hrozbě, která je důvodem k zamýšlenému znovuzavedení nebo prodloužení ochrany hranic, zapojila příslušnou agenturu (tj. buď Evropskou agenturu pro pohraniční a pobřežní stráž, nebo Europol). Účelem doplnění tohoto nového prvku je zdůraznit krajní povahu hraničních kontrol jakožto opatření k řešení závažných hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, které by mělo být použito pouze, nejsou-li jiná opatření považována za dostatečná k dosažení stejných výsledků. Tento cíl je podpořen zvláštní povinností uloženou členským státům, které překročí šestiměsíční dobu trvání ochrany hranic, a sice zpětně prokázat, že znovuzavedená ochrana hranic přispěla k odstranění zjištěné hrozby. Pozměněné ustanovení rovněž zdůrazňuje nutnost spolupracovat se sousedními členskými státy, jichž se zamýšlená ochrana hranic týká. Proto se v písmeni e) doplňuje nové znění s cílem vyjasnit, že by se před rozhodnutím o znovuzavedení nebo prodloužení kontrol na vnitřních hranicích měly uskutečnit koordinační akce s dotčenými sousedními členskými státy. Dále se mění poslední věta tohoto odstavce, aby se zdůraznilo, že Komise bude spolupráci se sousedními členskými státy věnovat zvláštní pozornost a může o ní požadovat více informací.

EVROPSKÝ PARLAMENT A RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 77 odst. 2 písm. e) této smlouvy,

s ohledem na návrh Evropské komise,

po postoupení návrhu legislativního aktu vnitrostátním parlamentům,

v souladu s řádným legislativním postupem,

vzhledem k těmto důvodům:

(1)V prostoru, kde se osoby mohou volně pohybovat, by mělo znovuzavedení ochrany vnitřních hranic zůstat výjimkou. Ke znovuzavedení ochrany vnitřních hranic by se mělo přistupovat pouze jako ke krajnímu opatření, po omezenou dobu a pouze v míře, v jaké jsou kontroly nezbytné a přiměřené zjištěným vážným hrozbám pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost.

(2)Zjištěné závažné hrozby lze v závislosti na jejich povaze a rozsahu řešit pomocí různých opatření. Podle článku 23 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), mohou členské státy využívat též policejních pravomocí, jež mohou být za určitých podmínek vykonávány v pohraničních oblastech. Příslušné pokyny pro členské státy jsou uvedeny v doporučení Komise o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru.

(3)V souladu s ustanoveními hlavy III kapitoly II Schengenského hraničního kodexu může být ochrana vnitřních hranic dočasně znovu zavedena v krajním případě, jestliže se vyskytne závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, po omezenou dobu nepřesahující šest měsíců v případě předvídatelných událostí (článek 25) a po omezenou dobu nepřesahující dva měsíce v případech, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření (článek 28). Tyto lhůty se ukázaly jako dostatečné pro řešení závažných hrozeb spojených s nejčastějšími předvídatelnými událostmi, například mezinárodními sportovními akcemi nebo politickými událostmi na vysoké úrovni.

(4)Zkušenosti však ukazují, že určité závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, jako jsou přeshraniční teroristické hrozby nebo některé případy druhotného pohybu nelegálních migrantů uvnitř Unie, které byly důvodem ke znovuzavedení ochrany hranic, mohou přetrvávat podstatně déle než po výše uvedená období. Je proto nezbytné a odůvodněné přizpůsobit lhůty pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic současným potřebám a zároveň zajistit, aby toto opatření nebylo zneužíváno a zůstalo výjimkou, která se použije až v krajním případě. Za tímto účelem by obecná lhůta platná podle článku 25 Schengenského hraničního kodexu měla být prodloužena na jeden rok.

(5)Aby bylo zaručeno, že tyto kontroly na vnitřních hranicích zůstanou výjimkou, měly by členské státy předložit posouzení rizik týkajícího se jejich zamýšleného znovuzavedení nebo prodloužení. To by mělo zejména vyhodnotit, jak dlouho by mohla zjištěná hrozba trvat a které úseky vnitřní hranice jsou dotčeny, dále prokázat, že prodloužení hraničních kontrol je krajním opatřením, a vysvětlit, jak ochrana hranic přispěje k řešení zjištěné hrozby. V případě ochrany vnitřních hranic přesahující šest měsíců by posouzení rizik mělo také zpětně prokázat účinnost znovuzavedené ochrany hranic při řešení zjištěné hrozby a podrobně vysvětlit, jakým způsobem byly jednotlivé sousední členské státy dotčené tímto prodloužením konzultovány a zapojeny do stanovení nejméně zatěžující operativní činnosti.

(6)Kvalita posouzení rizik předloženého členským státem bude velmi důležitá pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti zamýšleného znovuzavedení nebo prodloužení ochrany hranic. Do tohoto posouzení by měla být zapojena Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž.

(7)Pravomoc Komise vydat stanovisko podle čl. 27 odst. 4 Schengenského hraničního kodexu by měla být upravena tak, aby odrážela nové povinnosti členských států v souvislosti s posouzením rizik, včetně spolupráce s dotčenými členskými státy. Je-li ochrana vnitřních hranic prováděna po dobu přesahující šest měsíců, měla by mít Komise povinnost vydat stanovisko. Rovněž by měl být změněn postup konzultací podle čl. 27 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu, aby odrážel úlohu agentur (Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž a Europolu) a zaměřil se na praktické provádění různých aspektů spolupráce mezi členskými státy, případně včetně koordinace různých opatření na obou stranách hranice.

(8)Aby byla revidovaná pravidla lépe uzpůsobena výzvám souvisejícím s přetrvávajícími závažnými hrozbami pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost, měla by existovat možnost prodloužit kontroly na vnitřních hranicích na déle než jeden rok. Prodloužení by měla doprovázet odpovídající výjimečná vnitrostátní opatření, jež byla na daném území v zájmu řešení hrozby rovněž přijata, jako je vyhlášení výjimečného stavu. V žádném případě by tato možnost neměla vést k dalšímu prodloužení dočasných kontrol na vnitřních hranicích na více než dva roky.

(9)Odkaz v článku 29 na čl. 25 odst. 4 by měl být změněn s cílem vyjasnit vztah mezi lhůtami platnými podle článku 29 a článku 25 Schengenského hraničního kodexu.

(10)Možnost provádět dočasné kontroly na vnitřních hranicích v reakci na konkrétní hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, která trvá déle než rok, by měla podléhat zvláštnímu postupu.

(11)Za tímto účelem by Komise měla vydat stanovisko k nezbytnosti a přiměřenosti prodloužení a případně ke spolupráci se sousedními členskými státy.

(12)S ohledem povahu těchto opatření, která se týkají vnitrostátních výkonných a donucovacích pravomocí v souvislosti se závažnými hrozbami pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, by prováděcí pravomoci přijímat doporučení podle tohoto zvláštního postupu měly být výjimečně svěřeny Radě.

(13)Rada s přihlédnutím ke stanovisku Komise může mimořádné další prodloužení doporučit a případně stanovit podmínky pro spolupráci mezi dotčenými členskými státy, aby bylo zajištěno, že se jedná o výjimečné opatření, které bude zavedeno, pouze dokud to bude nezbytné a odůvodněné, a jež bude v souladu s vnitrostátními opatřeními rovněž přijatými na daném území s cílem řešit tutéž konkrétní hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Doporučení Rady by mělo být nezbytným předpokladem pro jakékoli další prodloužení na dobu delší než jeden rok, a proto by mělo být stejné povahy jako doporučení již stanovené v článku 29.

(14)Jelikož cílem tohoto nařízení, tedy umožnit ve výjimečných případech prodloužení kontrol na vnitřních hranicích na konkrétním úseku či úsecích vnitřních hranic po dobu nezbytnou k tomu, aby členský stát dokázal odpovídajícím způsobem reagovat na přetrvávající hrozbu přeshraniční povahy, je doplnit stávající pravidla pro dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích, nemůže jej být dosaženo členskými státy jednajícími samostatně; je tudíž nezbytná změna společných pravidel stanovených na úrovni Unie. Unie proto může přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o Evropské unii. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje toto nařízení rámec toho, co je nezbytné pro dosažení uvedených cílů.