ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Zpráva o pokroku v oblasti energie z obnovitelných zdrojů /* COM/2013/0175 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Zpráva o pokroku v oblasti energie z obnovitelných zdrojů 1. Úvod Směrnice 2009/28/ES o energii z obnovitelných zdrojů (dále jen „směrnice“) stanovila evropský rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů nastavením povinných vnitrostátních cílů v oblasti obnovitelné energie pro dosažení 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě energie a 10% podílu energie z obnovitelných zdrojů v dopravě do roku 2020. Tyto cíle jsou hlavními cíli strategie Evropa 2020 pro růst, neboť přispívají k evropským průmyslovým inovacím a vedoucímu postavení Evropy v oblasti technologií a rovněž k omezení emisí, zlepšení bezpečnosti dodávek energie a snížení naší závislosti na dovozech energie. Směrnice také vyžaduje zjednodušení správních režimů pro odvětví energie z obnovitelných zdrojů společně se zlepšeními rozvodné sítě pro lepší přístup energie z obnovitelných zdrojů k distribuční soustavě. Určila komplexní režim udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny s požadavky na povinné sledování a podávání zpráv. Všechna biopaliva používaná k plnění cíle 10 % a ta, na která jsou poskytovány vnitrostátní podpory, musí být v souladu s uvedeným režimem. Účelem této zprávy je v souladu se směrnicí[1] posoudit pokrok členských států v podpoře a využívání energie z obnovitelných zdrojů na cestě ke splnění cílů pro rok 2020 a podat zprávu o udržitelnosti biopaliv a biokapalin spotřebovaných v EU a o dopadech této spotřeby. Posouzení se týká vývoje v poslední době a vychází z nejnovějších údajů Eurostatu o energii z obnovitelných zdrojů (za roky 2009 a 2010), zpráv členských států o dosaženém pokroku v oblasti energie z obnovitelných zdrojů předložených Komisi v roce 2011[2], vlastního průzkumu Komise, jakož i průzkumu provedeného pro Komisi[3]. Jak je podrobněji vysvětleno níže, z posouzení vyplývá, že na úrovni EU jsou po dobrém začátku oproti původnímu očekávání signalizovány problémy s pomalejším odstraňováním hlavních překážek rozvoje energie z obnovitelných zdrojů, takže je nezbytné další úsilí ze strany konkrétních členských států. Odchylky od národních plánů zvyšují regulační riziko pro investory a překážky, které měly být, avšak dosud nebyly, řešeny prostřednictvím provádění směrnice o energii z obnovitelných zdrojů, je stále ještě nutno překonat. Na úrovni EU a na úrovni členských států je zapotřebí vyvinout další úsilí v oblasti správního zjednodušení a srozumitelnosti plánovacích a povolovacích postupů a v oblasti rozvoje infrastruktury a provozu. Rovněž je nutno vyvinout další úsilí, pokud jde o nakládání s výrobou energie z obnovitelných zdrojů a její začlenění do elektrické soustavy. Obecné hospodářské podmínky v EU dnes spolu s rušivými změnami režimů podpory obnovitelných zdrojů energie (opět se jedná o zvyšování regulačního rizika) přispívají k závěru, že na úrovni členských států budou nutná další opatření, aby byl dodržen plán a bylo dosaženo požadovaných cílů. Odstranění těchto překážek výrazně přispěje k nákladově efektivnímu zavádění energie z obnovitelných zdrojů a dosažení cílů EU. Vývoj technologií a snižování nákladů má rovněž velký význam a bude jim věnováno nadcházející sdělení Komise o technologiích a inovacích v energetice. 2. Pokrok při v rozvoji energie z obnovitelných zdrojů Na základě provádění směrnice o energii z obnovitelných zdrojů a vnitrostátních politik stanovených ve vnitrostátních akčních plánech pro energii z obnovitelných zdrojů (dále jen „plány“) zaznamenala většina členských států od poslední zprávy o pokroku vypracované Komisí[4] výrazný nárůst podílu energií z obnovitelných zdrojů. Odvětvový a celkový růst energie z obnovitelných zdrojů v EU (Eurostat) Podíly energie z obnovitelných zdrojů v roce 2010 ve dvaceti členských státech a EU jako celku byly na úrovni závazků na rok 2010 stanovených v jejich vnitrostátních plánech nebo nad touto úrovní a nad úrovní prvního průběžného cíle pro období 2011/2012[5]. Avšak další analýza provedená pro Komisi na základě modelování současných politických iniciativ a různých překážek rozvoje energie z obnovitelných zdrojů [6] (další podrobnosti viz pracovní dokument útvarů Komise a související zpráva[7]) odhalila méně optimistické vyhlídky pro rok 2020. Analýza, která ve srovnání s jinými zdroji poskytuje konzervativní odhad růstu energie z obnovitelných zdrojů, uvažuje pouze politiky, které jsou již zavedeny, a přihlíží k hospodářské krizi, přetrvávajícím překážkám z hlediska správy a infrastruktury a narušením politik a programů podpory. To naznačuje, že budoucí investice mohou klesat nebo být opožděny, jestliže členské státy nepřijmou pro dosažení svých cílů další opatření. Vzhledem k délce přípravného období pro investice, které se pohybuje od osmi do deseti let, bude mít jakékoli zásadní narušení investic dnes značný dopad na výrobu energie z obnovitelných zdrojů v následujících letech, což zavdává příčinu k obavám. V mnoha členských státech budou proto pro splnění jejich cílů nutná další opatření. Plánovaný trend (modrá čára) ve srovnání s odhadovaným (červená čárkovaná čára) v oblasti energie z obnovitelných zdrojů v EU Tento závěr je podpořen odvětvovým vývojem ve výrobě elektřiny, vytápění a chlazení a v dopravě. Patnácti členským státům se nepodařilo dosáhnout jejich směrných cílů pro rok 2010[8] pro podíl energie z obnovitelných zdrojů ve skladbě zdrojů elektřiny. V odvětví dopravy se 22 členským státům nepodařilo dosáhnout jejich směrného cíle pro rok 2010 ve výši 5,75 %[9]. Pro odvětví vytápění a chlazení nebyly stanoveny žádné, ani orientační cíle, a od roku 2005 u nich byl zaznamenán pomalý růst. Kromě toho z analýzy Komise vyplývá, že podíl energie z obnovitelných zdrojů v odvětví vytápění a chlazení může ve skutečnosti v nadcházejících letech poklesnout. Nedodržení vnitrostátních plánů je nejvíce patrné v sektoru větrné energetiky. Podle plánů členských států by kapacity větrné energie měly v roce 2020 dosáhnout 213 GW (169 GW na pevnině a 44 GW na moři). Výroba elektřiny z kapacit na moři by podle plánu měla dosáhnout 140 TWh (přibližně 12 milionů t ekvivalentu ropy (Mtoe)). Nicméně podle analýzy Komise může v důsledku sníženého vnitrostátního úsilí a problémů s infrastrukturou dosáhnout pouze 43 TWh (3,7 Mtoe) . Plánovaný trend (modrá čára) ve srovnání s odhadovaným (červená čárkovaná čára) v oblasti větrné energie z kapacit na moři v EU Navzdory silnému růstu větrné energie na pevnině v posledních letech nemusí být plány členských států na výrobu elektřiny z větrné energie na pevnině ve výši 354 TWh splněny. Bude zapotřebí dalšího úsilí pro posílení opatření a zlepšení infrastruktury, jinak by mohlo být dosaženo odhadem pouze 210 TWh. Plánovaný trend (modrá čára) ve srovnání s odhadovaným (červená čárkovaná čára) v oblasti větrné energie z kapacit na pevnině v EU Celková produkce elektřiny z větrné energie nemusí proto naplnit očekávání. Zatímco plány členských států předpokládají výrobu elektřiny z větrné energie ve výši téměř 500 TWh, současné trendy naznačují riziko, že bude dosaženo pouze poloviny této hodnoty, tj. 253 TWh. U veškeré biomasy je trend také negativní, avšak ne tak extrémně, jako u větrné energie: Plánovaný trend (modrá čára) ve srovnání s odhadovaným (červená čárkovaná čára) v oblasti energie z biomasy v EU Rozsah výroby v tomto odvětví je však mnohem vyšší než u větrné a solární energie. Podle plánu má výroba do roku 2020 dosáhnout 104 Mtoe (sektor elektřiny 232 TWh neboli 19 Mtoe, sektor vytápění okolo 85 Mtoe) v porovnání s očekávanou výrobou v roce 2020 ve výši 86 Mtoe. Tato odchylka by mohla souviset s výrobními cykly dřeva, celulózy a papíru, protože odpady a zbytky vznikající při jejich výrobě představují významnou část biomasy používané pro výrobu energie. Zamýšlená zpráva Komise o biomase a udržitelnosti se bude touto záležitostí zabývat podrobněji[10]. U fotovoltaiky jsou vývoj a očekávání odlišné. Rychlý růst v posledních několika letech způsobil přebytek, který bude trvat určitý čas: Plánovaný trend (modrá čára) ve srovnání s odhadovaným (červená čárkovaná čára) v oblasti energie z fotovoltaiky v EU Optimistický a bezpečný trh EU pomohl k nárůstu celosvětové výrobní kapacity v oblasti fotovoltaiky, když Čína, Indie a Spojené státy vstoupily na nový globální trh s fotovoltaikou vzniklý na základě iniciativy EU. Výsledný přebytek kapacity významně snížil výrobní náklady. Avšak nepružné vnitrostátní režimy podpory se nebyly obecně schopny těmto klesajícím nákladům dostatečně rychle přizpůsobit, což vedlo ke zvyšování zisků a rychlému nárůstu obrovského počtu zařízení, jejichž počet je v některých zemích v době celkové hospodářské krize téměř nadbytečný. Výsledkem byly náhlé a nepředvídatelné změny řady vnitrostátních režimů podpory, což opět povede ke snížení investic tak, že nadále existuje riziko, že současný přebytek fotovoltaických zařízení nad plánovanou úroveň (46 TWh místo 35 TWh) zmizí a přejde do roku 2020 ve schodek (viz níže oddíl pojednávající o režimech podpory.) Pro biopaliva (biomasu spotřebovanou v dopravě) je prognóza obdobná, jako pro biomasu obecně: mírný přebytek oproti plánu se bude snižovat a pokud nebudou přijata další opatření, změní se ve schodek. Kromě toho Komise navrhla změnu pro dosažení cíle 10% podílu energie z obnovitelných zdrojů v odvětví dopravy vyžadující větší využívání nepotravinářských vstupních surovin. Větší využití pokročilých vstupních surovin (které umožňují vyšší úspory skleníkových plynů než potravinářské vstupní suroviny) jednoznačně vyžaduje další opatření pro dosažení cíle. Plánovaný trend (modrá čára) ve srovnání s odhadovaným (červená čárkovaná čára) v oblasti biopaliv v EU Ze všech výše uvedených údajů lze dojít k závěru, že celkově došlo na základě nového režimu podle směrnice o obnovitelných zdrojích energie v jednotlivých odvětvích a u všech technologií v EU k silnému počátečnímu růstu podílu energie z obnovitelných zdrojů. Nicméně, pokud se podíváme na její budoucí vývoj, zdá se, že hospodářská krize v současnosti ovlivňuje odvětví energie z obnovitelných zdrojů, zejména jeho investiční náklady, stejně jako všechna ostatní hospodářská odvětví. To spolu s přetrvávajícími správními překážkami způsobilo odklad investic do infrastruktury a nepříznivé změny režimů podpory, což znamená, že pro dosažení cílů pro rok 2020 je třeba vyvinout další úsilí. Při posuzování výsledků jednotlivých členských států, pokud jde o počáteční, průběžné cíle, je nutné připomenout, že plány roku 2010 a průběžné cíle na období 2011/2012 jsou pouhým výchozím bodem na cestě, která v období kolem roku 2020 strmě stoupá. Ve skutečnosti, pokud by míra růstu dosažená v letech 2009-2010 zůstala zachována do roku 2020, jedenáct členských států by své cíle nesplnilo. V mnoha členských státech v důsledku politik prováděných v současné době (hlavně nedostatečné režimy podpory a řešení správních překážek) hrozí, že tyto politiky nebudou postačovat k tomu, aby vyvolaly požadované využívání energie z obnovitelných zdrojů k dosažení cílů pro rok 2020. Finanční krize má rovněž vliv na tento vývoj, protože investiční náklady v několika členských státech vzrostly. V této souvislosti je k dosažení cílů ještě důležitější provádět opatření s nízkými náklady, která snižují administrativní zátěž a zvyšují energetickou účinnost (snížením celkové poptávky po energii, a tudíž zvýšením podílu energie z obnovitelných zdrojů). Shrnutí současných výsledků jednotlivých členských států je uvedeno v příloze 1. 3. Politická opatření Do doby, než Evropa dosáhne otevřeného a konkurenčního jednotného trhu s energií, na kterém budou selhání trhu napravena a externí náklady internalizovány, jsou k posílení růstu energie z obnovitelných zdrojů nezbytná politická opatření, ať už finanční, regulační nebo správní. Evropa se stále snaží vytvořit fungující energetický trh. Mezi selhání trhu patří roztříštěnost trhů, nízká úroveň hospodářské soutěže a značné externí náklady související se změnou klimatu, znečištěním životního prostředí, zabezpečením dodávek a technologickými inovacemi (efekt přelévání a výhody prvního kroku). Ke kompenzaci selhání trhu zavedla Evropa řadu politických opatření včetně režimů podpory, norem a správních předpisů na podporu rozvoje energie z obnovitelných zdrojů. Přímá opatření EU na podporu obnovitelných zdrojů energie zahrnují výdaje EU na výzkum a vývoj a rozdělení příjmů z prodeje povolenek ETS (program „NER300“). Oblast působnosti na podporu inovačních technologií v budoucnosti bude prozkoumána v nadcházejícím sdělení Komise o technologiích a inovacích v energetice. Kromě toho základní evropský nástroj pro internalizaci externích nákladů na změnu klimatu, systém EU pro obchodování s emisemi, vstupuje do třetí fáze. K dnešnímu dni však (nízké) ceny uhlíku nejsou pro investory dostatečnou pobídkou a nedokázaly se stát významnou hnací silou pro dlouhodobé investice do nízkouhlíkových technologií. Správní postupy V poslední zprávě o pokroku[11] byly jako závažné problémy bránící růstu energie z obnovitelných zdrojů označeny postupy pro vydávání povolení a plánování a pomalý rozvoj elektroenergetické infrastruktury. Ustanovení čl. 13 odst. 1 směrnice o energii z obnovitelných zdrojů ukládá členským státům povinnost zajistit, aby postupy vydávání povolení pro energii z obnovitelných zdrojů byly transparentní, přiměřené, koordinované a časově omezené, a aby pro menší nebo decentralizované projekty byly zjednodušeny. Směrnice také vyžaduje, aby členské státy podávaly zprávy o pokroku dosaženém při odstraňování těchto překážek. Z analýzy zpráv členských států o pokroku za rok 2011 provedené Komisí[12] vyplývá, že pokrok při odstraňování administrativních překážek je nadále omezený a pomalý. Mnohé členské státy se ve svých zprávách dokonce ani nezabývají správními reformami konkrétně uvedenými v čl. 22 odst. 3 směrnice. Komise bude nadále kontrolovat, zda členské státy tyto překážky odstranily a v případě, že tak neučinily, zahájí řízení o nesplnění povinnosti. Existují obavy ohledně pomalého pokroku, pokud jde o podávání žádostí on-line, správní lhůty pro rozhodnutí o územním plánování a stavebním povolení a transparentní postupy schvalování. Schválení projektu na výrobu energie z obnovitelných zdrojů pouze jediným správním orgánem je možná jen zřídka a pomoc žadatelům je stále omezeně dostupná. Od zveřejnění plánů pouze Řecko a Portugalsko oznámily zavedení nových centrálních míst pro vyřizování žádostí; v několika členských státech existovala tato místa pro některé technologie (např. pro větrnou energii) nebo v některých částech země (např. v Německu nebo ve Švédsku) již dříve. Pouze Dánsko, Itálie a Nizozemsko mají jediný systém povolení pro všechny projekty. Tyto obavy jsou zvláště akutní v oblasti vytápění a chlazení, kde různorodá povaha různých možných technologií nedovoluje vytvořit jednotný správní přístup. Nevhodné správní uspořádání jednoznačně zvyšuje náklady na energii z obnovitelných zdrojů, přičemž jeho odstranění má obvykle nízké daňové důsledky: zjednodušení a urychlení správních postupů nemusí stát veřejné správy více a snížení nejistoty a regulačního rizika pro investory mohou významně snížit investiční náklady. U infrastruktury pro přenos energie byla taková opatření řešena na evropské úrovni prostřednictvím nařízení o hlavních směrech pro transevropskou infrastrukturu, která definuje odpovědnosti za koordinaci procesu udělování povolení a dohled nad ním, stanoví minimální normy transparentnosti a účasti veřejnosti a stanoví maximální povolené trvání procesu udělování povolení. Tato opatření je naléhavě nutné zavést podle článku 13 směrnice o energii z obnovitelných zdrojů pro zařízení na výrobu energie. Elektrická rozvodná síť Energie z obnovitelných zdrojů pro výrobu elektřiny musí být začleněna do trhu. Avšak některé hlavní budoucí obnovitelné zdroje energie — především větrná a solární energie — mají ze své podstaty charakteristiky odlišné od konvenčních zdrojů, pokud jde o strukturu nákladů, možnosti přenosu a velikost, a nemohou bez přizpůsobení jednoduše „zapadnout“ do stávajících struktur trhu. Investice do infrastruktury jsou jednoznačně a naléhavě potřebné a je rovněž nutné modernizovat provoz elektrické rozvodné sítě. Článek 16 směrnice vyžaduje reformy elektrické infrastruktury, provozu a rozvoje, pravidel přístupu k síti a sdílení nákladů s cílem zvýšit podíl elektřiny z obnovitelných zdrojů energie. Členské státy jsou rovněž povinny podat zprávu o těchto reformách. Z analýzy pokroku členských států při zajišťování přenosu a distribuce elektrické energie z obnovitelných zdrojů a ze zlepšení pravidel pro integraci obnovitelných zdrojů energie vyplývá, že většina členských států dosáhla určitého pokroku v odstraňování překážek ve svých sítích. Nicméně je potřeba dále zlepšovat transparentnost a sjednocovat pravidla pro rozvodné sítě. Vzhledem k dlouhodobému očekávání rostoucího podílu elektřiny v EU pocházející z obnovitelných zdrojů energie je důležité úplné provedení článku 16 směrnice. Chybějící modernizace rozvodné sítě s cílem přizpůsobit se měnící se energetické skladbě je příčinou problémů v rozvoji vnitřního trhu, technických problémů souvisejících s kruhovými toky, stabilitou sítě a rostoucím omezováním výkonu a investičních omezení v důsledku opožděného připojování nových výrobců elektrické energie. Přizpůsobení elektrické rozvodné sítě a fungování systému, včetně zlepšení kapacity skladování, lepšího systému řízení a prognóz, zlepší účinnost využívání stávající infrastruktury. Účinnějším využitím a řízením sítě je také možné se vyhnout ztrátám při přepravě. Spolu s rychlým pokrokem členských států při provádění desetiletého plánu rozvoje sítě a při určování a zahajování projektů společného zájmu stanovených v rámci nařízení o hlavních směrech pro transevropské energetické infrastruktury jsou tato zlepšení nezbytná pro rovné zacházení v oblasti energie z obnovitelných zdrojů a náležitou integraci výrobců energie z obnovitelných zdrojů do trhu s elektřinou. Ujednání a pravidla pro sdílení nákladů za používání sítě je rovněž nutno modernizovat, aby odrážela měnící se povahu skladby zdrojů pro výrobu elektřiny a postupně zvyšovala odpovědnost výrobců energie z obnovitelných zdrojů jako výrobců elektřiny schopné přenosu za vyvažování výkonu. Konečným cílem by mělo být, aby se energie z obnovitelných zdrojů stala plně konkurenceschopná a aby výrobci jednali a bylo s nimi zacházeno jako s rovnými účastníky trhu. Zvýšení transparentnosti a nediskriminační připojení k soustavě a vypracování pravidel pro sdílení nákladů bude představovat pobídky pro všechny výrobce, aby zlepšili účinnost celého systému a neprováděli rozhodnutí o výrobě nebo o umístění izolovaně. Je rovněž nutno připomenout, že problémy infrastruktury pro čistou energii nejsou omezeny pouze na odvětví elektrické energie. Nové investice do infrastruktury vyžaduje rovněž potřeba snížit závislost odvětví dopravy na fosilních palivech. Komise proto na podporu zavádění infrastruktury pro alternativní paliva v dopravě zveřejnila balíček „Čistá energie pro dopravu“[13], ve kterém navrhuje směrnici o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva včetně závazných cílů pro zavádění infrastruktury. Režimy podpory Nejméně deset let již probíhají diskuse o efektivitě a účelnosti různých druhů režimů podpory energie z obnovitelných zdrojů. Existuje více režimů s dobrými i špatnými charakteristikami a dopady. V roce 2011 Komise navrhla, aby byly vydány pokyny, které by členským státům mohly pomoci identifikovat osvědčené postupy4. V návaznosti na diskuse s členskými státy Komise ve zprávě za rok 2012 „Obnovitelná energie: významný činitel na evropském trhu s energií“[14] oznámila plány na vypracování těchto pokynů. Vzhledem k významné úloze, kterou dnes režimy finanční podpory v rozvoji energie z obnovitelných zdrojů hrají, a vzhledem k rostoucímu významu (a nákladům) využití energie z obnovitelných zdrojů v odvětví elektřiny je naléhavě nutné vyvinout úsilí k reformě režimů podpory s cílem zajistit, aby byly navrženy nákladově efektivním a tržně orientovaným způsobem. Pokyny Komise jsou nezbytné, aby bylo zajištěno, že režimy podpory jsou pravidelně dostatečně rychle upravovány, aby zohlednily klesající náklady na technologie a aby reformy umožnily výrobcům energie z obnovitelných zdrojů stát se součástí trhu s energií (např. přechodem z tarifu výkupních cen na systém vyplácení bonusů nebo kvót a využitím nabídkových řízení, aby se zamezilo nadměrným náhradám apod.); aby bylo zajištěno, že tyto intervence na trzích napraví selhání trhu, a nikoli zvýší nebo zachovají narušení trhu. Nadcházející revize pokynů pro státní podporu, která má být provedena Komisí, k tomu rovněž přihlédne. Pokud jde o nejistotu ohledně režimů podpory, zejména pro biopaliva, je znepokojující chybějící pokrok při přijímání nového právního rámce pro zdanění energetických produktů Radou[15], neboť možnost využít daňové pobídky by podle stávajícího právního rámce skončila do roku 2020. Mnoho vnitrostátních reforem mělo negativní dopad na investiční prostředí. Nejzávažnější jsou změny, které snižují návratnost investic, které již byly uskutečněny. Tyto změny mění oprávněná očekávání podniků a jednoznačně odrazují od investic v době, kdy je třeba výrazně více investovat. Z tohoto důvodu vzniká potřeba pokynů pro samotný reformní proces, aby bylo zajištěno, že režimy podpory budou nákladově efektivní, ale ne narušující. Komise se rovněž domnívá, že je zapotřebí vyvinout větší úsilí k zajištění konvergence a prosazování evropského rozměru v oblasti energie. Kromě vypracování společných přístupů k podpoře energie z obnovitelných zdrojů je nutná větší přeshraniční spolupráce. Stávajícím právním rámcem pro takovou spolupráci je rámec mechanismu spolupráce směrnice o obnovitelných zdrojích energie. Ten zahrnuje společné projekty, v jejichž rámci mohou být vypracovány společné přístupy na základě konkrétních projektů v oblasti energie z obnovitelných zdrojů, technologií nebo regionů, jakož i společné režimy podpory, jako je švédsko-norský režim, proveditelné na dobře propojených regionálních trzích, kde spotřebitelé budou mít také fyzickou výhodu z obnovitelných energetických kapacit instalovaných v sousední zemi. Tyto nástroje jsou cestou k evropskému rozvoji energie z obnovitelných zdrojů, přičemž k rozvoji zdrojů na jednotném trhu s energií dochází na společném a nákladově efektivním základě. Za tímto účelem bude Komise, kromě připravovaných pokynů k mechanismům spolupráce, podporovat vývoj regionálních (a případně odvětvových) společných režimů podpory mezi členskými státy založených na mechanismu spolupráce, jako je společný evropský přístup k rozvoji mořských větrných elektráren v severních mořích). Všechny čtyři prvky reformy a integrace obnovitelných zdrojů energie (silný růst, kontrola nákladů, integrace trhu a evropský rozměr) budou výslovně řešeny v připravovaných pokynech Komise. To přispěje k soudržnosti politik a zajistí, aby jakákoli intervence na trzích vedla k nápravě selhání trhu, aniž by se stávající narušení trhu zvýšilo nebo přetrvávalo. 4. Udržitelnost biopaliv Ne všechny členské státy mají rozvinuté své trhy s biopalivy a největší část výroby a spotřeby biopaliv v EU ovládá pět členských států (Francie, Německo, Itálie, Španělsko a Spojené království). Podle údajů Eurostatu pocházelo v roce 2010 1,4 % (177 ktoe) všech biopaliv spotřebovaných v EU z odpadů, zbytků, nepotravinářských celulózových materiálů a lignocelulózových materiálů (ačkoli ostatní, neoficiální statistiky uvádějí přibližně 9 %, včetně recyklovaného kuchyňského oleje). Články 17, 18 a 23 uvedené směrnice požadují, aby Komise sledovala řadu otázek týkajících se biopaliv a biokapalin včetně jejich dopadu na udržitelnost, trhy s biomasou, ceny komodit a potravin a potřeby opatření na ochranu půdy, vod a ovzduší. To je plně řešeno v pracovním dokumentu útvarů Komise, který je připojen k této zprávě. Komise se rovněž zabývá udržitelností biopaliv z hlediska spotřebitele v rámci širší studie o fungování trhu s palivy[16]. Klíčovým prvkem tohoto sledování jsou informace o původu těchto paliv. 60 % surovin pro výrobu bionafty spotřebovaných v roce 2010 v EU bylo vyrobeno v EU. Největším vývozcem bionafty do EU je Argentina. Většina — přibližně 80 % — surovin pro výrobu ethanolu pro dopravu spotřebovaných v EU bylo vyrobeno v EU, zatímco největší podíl dovozů pocházel z Brazílie a USA, ačkoliv dovozy z Brazílie se v porovnání s rokem 2008 snížily téměř o polovinu. Země původu konečného biopaliva spotřebovaného v EU v roce 2010[17] || Bionafta || Bioethanol || Objem (ktoe) || Podíl || || Objem (ktoe) || Podíl EU || 8,270 || 83,2 % || EU || 2,243 || 80,1 % Argentina || 1,003 || 10,1 % || Brazílie || 234 || 8,4 % Indonésie || 285 || 2,9 % || USA || 121 || 4,3 % Malajsie || 123 || 1,2 % || Peru || 26 || 0,9 % Čína || 67 || 0,7 % || Kazachstán || 24 || 0,8 % USA || 61 || 0,6 % || Bolívie || 20 || 0,7 % Ostatní země || 129 || 1,3 % || Egypt || 15 || 0,5 % || || || Jižní Korea || 16 || 0,6 % || || || Ostatní země || 101 || 3,6 % Celkem || 9938 || || || 2800 || Zdroj: EUROSTAT, COMTRADE. Země původu všech surovin pro výrobu biopaliv spotřebovaných v EU v roce 2010 EU || Argentina || Indonésie || Brazílie || USA || Kanada || Ukrajina || Malajsie || Paraguay || Ostatní 63,9% || 9,7% || 6,6% || 5,3% || 3,0% || 2,4% || 2,3% || 1,7% || 1,5% || 1,3% || || || || || || || || || Rusko || Čína || Švýcarsko || Peru || Bolívie || Peru || Egypt || Guatemala || || 1,0% || 0,5% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,1% || 0,1% || || Přezkoumání ze strany Komise, jak členské státy provádějí kritéria udržitelnosti biopaliv do svých právních předpisů, odhalilo určité nedostatky. Byla proto zahájena soudní řízení, aby bylo zajištěno zavedení účinných režimů udržitelnosti ve všech členských státech. Zároveň Komise schválila třináct „dobrovolných režimů“ certifikace udržitelnosti biopaliv, což umožňuje výrobcům biopaliv na celém světě, aby dodržovaly vysoké standardy EU. Kromě toho hlavní vývozní země (Argentina, Brazílie, Indonésie a Malajsie) přijaly nová regulační opatření, aby zlepšily své postupy v oblasti životního prostředí v oblastech spojených s biopalivy. Na základě sledování Komise a členských států týkajících se nutnosti zvláštních opatření pro ochranu ovzduší, půdy a vody lze obecně konstatovat, že všechny stávající zemědělské praxe EU, které jsou v rámci společné zemědělské politiky EU a na základě právních předpisů v oblasti životního prostředí povinné, se vztahují na produkci surovin pro výrobu biopaliv (vzhledem k tomu, že převážná většina biopaliv se vyrábí ze zemědělských plodin), a proto nejsou samostatná zvláštní opatření pro biopaliva nutná. Stávající režimy udržitelnosti a dobrovolné režimy totiž často zahrnují požadavky na správnou zemědělskou praxi, čímž jsou podporovány osvědčené zemědělské postupy pro ochranu ovzduší, půdy a vody. Avšak vzhledem k tomu, že tlak na zemědělské zdroje vzrůstá, bude důležité zajistit, aby ochranná opatření byla i nadále dostatečná. Celková čistá výměra půdy využívané pro biopaliva spotřebovaná v EU představuje méně než tři miliony hektarů. V rámci EU, kde ne všechny členské státy podaly zprávu o plochách osázených surovinami pro výrobu biopaliv, se odhady pohybují od 2 % (Polsko) do 6 % (Francie) vnitrostátní orné půdy. Pokud jde o „sociální udržitelnost“ biopaliv, Komise musí rovněž podávat zprávy o právech na užívání pozemků, jelikož poptávka EU po biopalivech se sčítá se stávající mezinárodní poptávkou po vývozu potravin a nepotravinářských zemědělských produktů a tím roste tlak v rozvojových zemích k přeměně další půdy k využívání na tyto plodiny přinášející hotovost. Vzhledem k časovým prodlevám mezi získáním pozemků a výrobou biopaliv a chybám v databázi ILC Land Matrix není dosud jasné, zda poptávka EU po biopalivech přispívá k zneužívání práv na užívání pozemků. Sledování této problematiky ze strany Komise a členských států však musí pokračovat. Vzhledem k významnému zvýšení cen potravin a dopadu na dostupnost potravin, k nimž došlo v letech 2008 a 2011, a špatné sklizni v USA v roce 2012 je důležité posoudit, zda k tomu spotřeba biopaliv v EU nějakým způsobem přispěla nebo zda převažují jiné faktory, jako je špatné počasí, špatné sklizně, rostoucí celková poptávka, rostoucí ceny ropy apod. Analýza Komise zjistila, že využití obilí na výrobu bioethanolu představovalo v letech 2010–2011 3 % celkové spotřeby obilovin a odhaduje se, že to mělo jen mírný vliv na cenu (1–2 %) obilovin na globálním trhu. Spotřeba bionafty v EU je větší a odhadovaný vliv na cenu jedlých olejnin (řepkový, sójový a palmový olej) v letech 2008 a 2010 byl 4 %[18]. Zdá se také, že poptávka po biopalivech je cenově citlivější než trh potravin, a proto je pokles poptávky v důsledku rostoucích cen větší. Je třeba dodat, že Komise bude i nadále sledovat a zlepšovat své analýzy poptávky po biopalivech z EU na globálním zemědělském trhu, ceny potravin a kolísání cen potravin. Kromě toho se také stále vyvíjí vzájemné působení mezi biopalivy a jinými odvětvími biohospodářství a dopady na tradiční uživatele biomasy, například je nutno nadále zkoumat možnosti chemického průmyslu zpracování tuků. Směrnice rovněž vyžaduje, aby Komise podala zprávu o souladu s řadou mezinárodních úmluv (např. o pracovních podmínkách a biologické rozmanitosti) všech zemí, které poskytují vstupní suroviny pro biopaliva spotřebovávaná v EU. I když většina zemí mimo EU ratifikovala základní úmluvy, vymáhání je nižší než v EU nebo v USA, které mnohé z těchto úmluv neratifikovaly. Proto je nutno ve všech oblastech nadále působit na uvedené země, aby plně uplatňovaly tyto úmluvy. Pokud jde o sociální výhody spotřeby biopaliv EU, odhaduje se, že díky tomu vzniklo v roce 2010 v EU 220 000 pracovních míst a v celosvětovém měřítku 1,4 milionu pracovních míst. Je třeba rovněž zohlednit úsporu emisí skleníkových plynů vyplývající z přechodu na biopaliva. Zatímco dovážené minerální oleje stále představují naprostou většinu paliv používaných v odvětví dopravy, na základě vnitrostátních zpráv se odhaduje, že 4,7% podíl biopaliv přinesl úspory ve výši 25,5 milionu tun ekvivalentu CO2 (22,6 milionu tun ekvivalentu CO2 při použití globálních standardních hodnot). Tento odhad nezahrnuje nepřímé vlivy intenzifikace zemědělství nebo nepřímé dopady změn ve využívání půdy, které snižují úspory emisí CO2, jež jsou k dispozici z biopaliv. Pokud by tyto emise byly zahrnuty, odhadované úspory by se výrazně snížily, což odráží dominantní postavení „první generace“ biopaliv, často vyrobených z potravinářských plodin, které mají nižší nebo žádné odhadované úspory emisí skleníkových plynů. Z tohoto důvodu Komise navrhla změny směrnice o jakosti paliv a směrnice o energii z obnovitelných zdrojů, aby se důrazněji zohlednily nepřímé dopady změn ve využívání půdy vyplývající ze spotřeby biopaliv v EU[19]. Návrh navrhuje omezit na 5 % podíl biopaliv z potravinářských plodin pro splnění cíle 10 %, zvýšené pobídky na podporu rozvoje biopaliv druhé generace vyráběných z nepotravinářských výchozích surovin, jako je odpad nebo sláma. Tento návrh, který by měl vyjasnit politiku EU v oblasti biopaliv do roku 2020, byl předložen Parlamentu a Radě ministrů. 5. Závěr Díky přijetí směrnice o energii z obnovitelných zdrojů z roku 2009 a právně závazným cílům v oblasti energie z obnovitelných zdrojů podíl obnovitelné energie výrazně rostl. Z údajů a analýzy pro zprávu o pokroku v oblasti energie z obnovitelných zdrojů vyplývá, že i když EU jako celek zatím plní plán pro dosažení cílů roku 2020, některé členské státy musí vyvinout další úsilí (viz příloha). Kromě toho z analýzy vyplývá, že existují důvody k obavám ohledně budoucího pokroku. Provádění směrnice bylo pomalejší, než by bylo žádoucí, a v příštích letech je plán nárůstu podílu obnovitelné energie vyšší, takže ve skutečnosti je větší část úkolů členských států nutno splnit před koncem lhůty. Zatímco na dosažení prvních 20 % svého cíle v roce 2012 měly členské státy sedm let, poté mají jen dva roky na dosažení dalších 10 % v roce 2014, 15 % v roce 2016, 20 % v roce 2018 a 35 % v roce 2020. Kromě toho z analýzy vypracované pro Komisi vyplývá, že významná změna ekonomických podmínek v Evropě povede k tomu, že současné politiky nebudou dostatečné k tomu, aby vyvolaly požadované využití energie z obnovitelných zdrojů ve většině členských států. Odchýlení členských států od jejich vlastních národních akčních plánů pro energii z obnovitelných zdrojů je projevem změn politiky, které snižují jasnost a jistotu pro investory, čímž se zvyšuje jejich vystavení regulačnímu riziku. Odchylka od očekávání podle plánů, pokud jde o odvětvové a technologické trendy, rovněž ukazuje, do jaké oblasti může být zapotřebí soustředit další úsilí. Mezi další důvody k obavám patří neúspěch při odstraňování překážek, které brání využívání energie z obnovitelných zdrojů: administrativní zátěž a zpoždění stále působí problémy a zvyšování projektových rizik u projektů obnovitelných zdrojů energie; pomalý rozvoj infrastruktury, zpoždění při připojování a provozní pravidla rozvodné soustavy, která znevýhodňují výrobce energie z obnovitelných zdrojů – všechny tyto problémy stále přetrvávají a členské státy je musí při provádění směrnice o energii z obnovitelných zdrojů řešit. Změněné hospodářské klima mělo samozřejmě rovněž dopad na rozvoj nových projektů v oblasti energie z obnovitelných zdrojů. Jedním z aspektů jsou zvýšené investiční náklady obecně. Dalším aspektem je zvýšení rizika vyplývající ze změn režimů podpory provedených členskými státy. Plánované pokyny Komise k režimům podpory spolu s reformou mají zajistit, aby tato podpora byla nákladově efektivní a pomáhala začlenit výrobu energie z obnovitelných zdrojů do trhu s energií. Výsledky probíhající diskuse o rámci pro energetiku a klima pro rok 2030, ke které tato zpráva o pokroku přispívá, a návrh Komise na změnu směrnice o energii z obnovitelných zdrojů a směrnice o jakosti paliv, aby se zlepšily pobídky pro moderní biopaliva místo biopaliv první generace, jsou také aspekty, které budou hrát úlohu v nadcházejících letech do roku 2020, a také prvky, které je třeba vzít v potaz při posuzování dodržení plánu za období 2011–2012. Komise bude i nadále zkoumat provádění směrnice členskými státy a v případě nutnosti přijímat právní opatření. Komise již zahájila řadu řízení pro porušení předpisů s členskými státy, které směrnici neprovedly[20]; další řízení pro porušení předpisů budou následovat, pokud bude provedení neúplné. V souladu s povinnostmi na základě směrnice o obnovitelných zdrojích energie Komise dále posoudila provádění, účinnost a dopady režimu udržitelnosti pro biopaliva a politiky EU v oblasti biopaliv. Zatímco provádění režimu udržitelnosti pro biopaliva členskými státy je příliš pomalé, zdá se, že možné negativní dopady spotřeby biopaliv v EU nevyžadují další nebo konkrétní politické intervence nad rámec návrhů, které již byly učiněny. Kromě toho se úspory emisí skleníkových plynů podle zpráv členských států (dosud bez zahrnutí nepřímých účinků) jeví jako pozitivní. Ve svém sdělení z června 2012[21] se Komise zavázala, že bude prosazovat integraci obnovitelné energie do vnitřního trhu a zabývat se pobídkami pro investice do výroby elektřiny. Dále má v úmyslu připravit pokyny týkající se osvědčených postupů pro nákladově efektivní a jednotné režimy podpor energie z obnovitelných zdrojů, poskytnout další pokyny pro využití mechanismů spolupráce k dosažení cílů v oblasti obnovitelných zdrojů energie při nižších nákladech a pracovat na zlepšení regulačního rámce pro spolupráci v oblasti energetiky se třetími zeměmi. Tyto akce vyžadují důsledné a úplné provedení směrnice o obnovitelných zdrojích energie a závazků přijatých ve vnitrostátních akčních plánech pro energii z obnovitelných zdrojů. Pokrok v těchto aspektech musí být zachován. Kromě toho by měla podpora v novém víceletém rozpočtovém rámci EU pro nové energetické technologie a energetické infrastruktury pomoci zajistit pokračující růst odvětví energie z obnovitelných zdrojů v Evropě. S tímto pokrokem může EU očekávat, že odvětví energie z obnovitelných zdrojů bude prosperujícím, rozvinutým a globálně konkurenceschopným odvětvím až do roku 2020 a na další období. Příloha I. Přehled pokroku členských států Členský stát || Podíl energie z obnovitelných zdrojů v roce 2005 || Podíl energie z obnovitelných zdrojů v roce 2010 || První průběžný cíl || 2020 Cíl pro podíl energie z obnovitelných zdrojů v roce 2020 Rakousko || 23,3 % || 30,1 % || 25,4 % || 34 % Belgie || 2,2 % || 5,4 % || 4,4 % || 13 % Bulharsko || 9,4 % || 13,8 % || 10,7 % || 16 % Kypr || 2,9 % || 5,7 % || 4,9 % || 13 % Česká republika || 6,1 % || 9,4 % || 7,5 % || 13 % Německo || 5,8 % || 11,0 % || 8,2 % || 18 % Dánsko || 17 % || 22,2 % || 19,6 % || 30 % Estonsko || 18 % || 24,3 % || 19,4 % || 25 % Řecko || 6,9 % || 9,7 % || 9,1 % || 18 % Španělsko || 8,7 % || 13,8 % || 10,9 % || 20 % Finsko || 28,5 % || 33 % || 30,4 % || 38 % Francie || 10,3 % || 13,5 % || 12,8 % || 23 % Maďarsko || 4,3 % || 8,8 % || 6,0 % || 13 % Irsko || 3,1 % || 5,8 % || 5,7 % || 16 % Itálie || 5,2 % || 10,4 % || 7,6 % || 17 % Litva || 15 % || 19,7 % || 16,6 % || 23 % Lucembursko || 0,9 % || 3 % || 2,9 % || 11 % Lotyšsko || 32,6 % || 32,6 % || 34,0 % || 40 % Malta || 0 % || 0,4 % || 2,0 % || 10 % Nizozemsko || 2,4 % || 3,8 % || 4,7 % || 14 % Polsko || 7,2 % || 9,5 % || 8,8 % || 15 % Portugalsko || 20,5 % || 24,6 % || 22,6 % || 31 % Rumunsko || 17,8 % || 23,6 % || 19,0 % || 24 % Švédsko || 39,8 % || 49,1 % || 41,6 % || 49 % Slovinsko || 16,0 % || 19,9 % || 17,8 % || 25 % Slovensko || 6,7 % || 9,8 % || 8,2 % || 14 % Spojené království || 1,3 % || 3,3 % || 4,0 % || 15 % EU || 8,5 % || 12,7 % || 10,7 % || 20 % Nejobjektivnějším opatřením je posuzovat členské státy podle jejich prvního průběžného cíle vypočteného jako průměr jejich podílů v letech 2011–2012. I když v průměru je pokrok do roku 2010 dobrý, tento výsledek nezohledňuje politické a ekonomické nejistoty, s kterými se výrobci energie z obnovitelných zdrojů v současné době potýkají. Pokrok vzhledem k prvnímu průběžnému cíli: >2 % vyšší než průběžný cíl <1 % pod průběžným cílem nebo <2 % vyšší než průběžný cíl >1% nižší než průběžný cíl [1] Konkrétně s čl. 17 odst. 7, čl. 18 odst. 2 a odst. 9 a čl. 23 odst. 1–6. [2] Dvouleté zprávy členských států o pokroku v oblasti obnovitelné energie (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm. [3] Pokrok v oblasti obnovitelné energie a udržitelnosti biopaliv, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm. [4] Obnovitelná energie: na cestě ke splnění cíle pro rok 2020 (KOM(2011) 31 a SEK(2011) 130). [5] Průběžné cíle jsou uvedeny v orientačním plánu stanoveném v části B přílohy I směrnice 2009/28/ES. Průběžný cíl EU na období 2011/2012 byl 10,7 %. Výsledky jednotlivých členských států jsou uvedeny v příloze I tohoto sdělení. [6] K provedení podrobného kvantitativního posouzení budoucího zavádění energie z obnovitelných zdrojů podle země, odvětví a úrovně technologie byl použit model Green-X. Model vycházel z posouzení vnitrostátních politik a plánů do poloviny roku 2012. Podrobnosti jsou obsaženy ve zprávě uvedené v poznámce pod čarou č. 3. [7] Pokrok v oblasti energie z obnovitelných zdrojů a udržitelnosti biopaliv, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm. [8] Cíle dohodnuté na základě směrnice 2001/77/ES. Rakousko, Kypr, Česká republika, Řecko, Finsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Malta, Polsko, Rumunsko, Švédsko, Slovinsko, Slovensko, Spojené království. [9] Cíl stanovený na základě směrnice 2003/30/ES. Rakousko, Belgie, Bulharsko, Kypr, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Řecko, Španělsko, Finsko, Maďarsko, Irsko, Itálie, Litva, Lucembursko, Lotyšsko, Malta, Nizozemsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Spojené království. [10] V dokumentu KOM (2010) 11 se Komise zavázala k podávání zpráv o dopadech režimů udržitelnosti biomasy. [11] Obnovitelná energie: na cestě ke splnění cíle pro rok 2020 (KOM(2011) 31 a SEK(2011) 130). [12] Dvouleté zprávy členských států o pokroku v oblasti obnovitelné energie (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm. [13] (COM(2013) 18 final) http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm. [14] COM(2012) 271. [15] Návrh Komise na revizi směrnice o zdanění energie KOM (2011) 169 v konečném znění. [16] Studie (která má být zveřejněna do konce roku 2013) zkoumá, zda jsou spotřebitelé schopni přijímat informovaná rozhodnutí tím, že se zaměřuje na porozumění spotřebitelů a transparentnost informací. Očekává se, že bude vytvářet doporučení na zlepšení a harmonizaci označování paliv u čerpacích stanic ve všech členských státech EU. Studie se rovněž zabývá problematikou dostupnosti různých paliv a maloobchodníků a maloobchodních cen. [17] Analýza obchodu s bionaftou a bioethanolem byla provedena na základě obchodních statistik Eurostatu podle KN8 (soubor údajů DS_016890: kód HS 3824.90.91 pro bionaftu, kódy HS 2207.20.00, HS 2207.10.00, HS 220890.91, HS 2208.90.99 a HS 2909.19.10 pro ethanol) a statistik Comtrade (kód 382490 pro bionaftu, kódy 2207, 2208 a 2909 pro ethanol). [18] Pokrok v oblasti energie z obnovitelných zdrojů a udržitelnosti biopaliv, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm. [19] KOM (2012) 595 v konečném znění, http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm. [20] Odůvodněná stanoviska byla zaslána Bulharsku, České republice, Finsku, Irsku, Kypru, Lotyšsku, Lucembursku, Maďarsku, Nizozemsku, Polsku, Rakousku a Slovinsku, proti kterým jsou vedena řízení. [21] Obnovitelná energie: významný činitel na evropském trhu s energií, COM(2012)271.