CS Úřední věstník Evropské unie C 191/38

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1084/2006

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD)

2012/C 191/07

Zpravodaj: pan CEDRONE

Dne 25. října se Evropský parlament a dne 27. října 2011 Rada Evropské unie, v souladu s články 177 a 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodly konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1084/2006

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD).

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 3. dubna 2012.

Na 480. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 25. a 26. dubna 2012 (jednání dne 25. dubna), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 180 hlasy pro, 9 hlasů bylo proti a 7 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV v zásadě souhlasí s přístupem Komise, co se týče nového návrhu nařízení o Fondu soudržnosti, a zejména souhlasí s úsilím o harmonizaci postupů týkajících se různých fondů s postupy stanovenými obecným nařízením, ačkoli zdůrazňuje některé kritické body, jež jsou uvedeny dále, které by bylo potřeba prozkoumat a vylepšit, zvlášť s ohledem na období, jímž EU prochází kvůli finanční krizi a krizi státního dluhu.

1.2 Považuje však za pozitivní, že fond může být využit k podpoře výroby a distribuce energie z obnovitelných zdrojů, k podpoře energetické účinnosti, k ochraně životního prostředí a podpoře přizpůsobení se změně klimatu, k obnově biologické rozmanitosti a renovaci městského prostředí. To by mohlo mít pozitivní dopad na další odvětví, například na cestovní ruch. Všechny tyto prvky podporují udržitelný rozvoj.

1.3 EHSV považuje za důležité, že se Komise zaměřuje na omezení zásahů snížením počtu tematických oblastí, což je v tomto krizovém období významný způsob, jak omezit plýtvání, soustředit prostředky na specifické činnosti a rozšířit multiplikační efekt, který je hnací silou ve prospěch růstu a zaměstnanosti.

1.4 EHSV souhlasí s návrhem na financování nástroje pro propojení Evropy, ale je třeba se vyvarovat toho, aby se z něj stal zvláštní fond pro tento účel, neboť by to mohlo vést k překrývání, jež se zdá zbytečné.

1.5 EHSV také vyjadřuje značné znepokojení a výhrady, pokud jde o stávající návrhy, jež se týkají zásady podmíněnosti (zejména makroekonomické). Nemůže se řídit snahou trestat, být nástrojem penalizace, nýbrž odpovědností a odměňováním, aby tak zabránila podrývání a ohrožení cíle „Konvergence“.

1.6 EHSV se domnívá, že je nezbytné zlepšit koordinaci různých fondů a koordinaci mezi celkovou politikou soudržnosti a dalšími hospodářskými politikami EU, včetně společné zemědělské politiky, v rámci posílené společné rozpočtové politiky. To by vyvolalo multiplikační efekt a zvýšilo účinnost investic. Vhodným výsledkem by měla být posílená spolupráce v oblasti hospodářské politiky, včetně politiky soudržnosti, za účelem společné hospodářské správy (alespoň v eurozóně), jak EHSV několikrát požadoval. Chybou je, že summit v prosinci 2011 tuto otázku nevyřešil.

1.7 Kromě toho je nezbytné zlepšit institucionální partnerství mezi Komisí, členskými státy a regiony, které je nyní nevyvážené, v němž by Komise znovu začala poskytovat podporu a vedení. Toto partnerství by mělo být v každé fázi doprovázeno partnerstvím, které je definováno v čl. 5 odst. 1 návrhu nařízení o společných ustanoveních, a které je i nyní často odsouzeno k poradní a informační roli, a mělo by určit kodex chování pro celou EU a parametry hodnocení přidané hodnoty partnerství.

1.8 Pro EHSV je naprostou prioritou otázka zjednodušení ve všech směrech jak u Fondu soudržnosti, tak u všech strukturálních fondů. Týká se to zejména omezení administrativního zatížení a možného stanovení paušální částky pro některé typy projektů. Byla by přesto uplatněna zásada „pouze jednou“.

1.9 Pro země nejhůře zasažené krizí představuje politika soudržnosti jeden z nejdůležitějších nástrojů, jež mají členské státy k dispozici pro snížení sociálních, hospodářských a územních nerovností a také pro obnovu růstu a zaručení udržitelnosti.

1.10 Spolufinancování: Je třeba pečlivěji zhodnotit a přezkoumat kritéria spolufinancování, jež by měla souviset s reálnými podmínkami rozpočtu místních a regionálních orgánů, aby se předešlo tomu, že ty nejslabší nebudou mít přístup k žádnému financování.

1.11 EHSV se domnívá, že vzhledem k současné situaci související s reformami a sanací dluhů, jež vychází z politiky prováděné ve dvou krocích (nejprve „úsporná opatření“, jakožto hrozba, poté růst), zde není prostor pro politiku v oblasti investic a růstu. Kromě toho se domnívá, že růst a úsporná opatření by měla probíhat souběžně. Proto by bylo vhodné zaměřit politiku soudržnosti tímto směrem a například podporovat podniky, jež mají významnou technologickou složku a výrazný dopad na zaměstnanost mládeže.

1.12 EHSV se domnívá, že stávající hospodářské politiky EU (úsporná opatření, rozpočtová omezení na vnitrostátní úrovni, škrty v rozpočtu EU, fiskální úmluva, omezení ECB atd.) vyvolávají recesi s nepředvídatelnými důsledky, zatímco by bylo nezbytné provádět spíše opačné kroky, tedy bylo by třeba prostřednictvím odvážnějšího a výraznějšího návrhu současně, ne-li předem, podporovat růst a zaměstnanost. Významný příspěvek v tomto smyslu by mohly poskytnout samy strukturální fondy (a alespoň dočasně SZP), jak naznačil, byť v omezené podobě, summit dne 30. ledna 2012.

1.12.1 Je tedy třeba zahájit evropský plán pro růst (evropský „nový úděl“) (1), jehož součástí budou velké cílené projekty zapojující některá klíčová odvětví, jež dokáží uvést hospodářství EU opět do pohybu v relativně krátkém čase. Tento plán, který by měl být doplňkem strategie Evropa 2020, jejíž provádění je zaměřeno spíše střednědobě, může být:

— financován okamžitým využitím zbývajících finančních prostředků na období 2007–2013, jež by byly, jakmile to bude možné, doplněny na omezenou dobu částí prostředků vyčleněných na období 2014–2020;

— uskutečněn prostřednictvím okamžitě proveditelných projektů, a to prostřednictvím zrychleného postupu vycházejícího ze zásady subsidiarity nebo prostřednictvím radikální „dočasné“ změny stávajících právních předpisů, jež umožní jejich rychlé uplatnění;

— podpořen a posílen intervencemi EIB prostřednictvím vydání dluhopisů (článek 87 nového nařízení). To by mělo multiplikační efekt na investice, protože by to přilákalo zahraniční kapitál a vytvořilo by to pozitivní účinek na státní dluh a na euro, které by tak posílilo.

1.12.2 Tento plán pro růst by měl být uplatněn na základě stejných kritérií přinejmenším v prvních třech letech příštího programového období.

2. Úvod

2.1 EHSV ve svých předchozích stanoviscích vícekrát připomněl zásady a význam politiky hospodářské a sociální soudržnosti a solidarity, tak jak byly začleněny do Smlouvy a vícekrát připomenuty i v dokumentech Komise.

2.1.1 Nikdy dříve nebyly tyto zásady natolik aktuální jako dnes a možná nikdy nebyly vystaveny tak velkým rizikům, jak jsou ta současná, a to ani s politikou rozšíření, kdy se staré členské státy EU obávaly ztráty finančních prostředků a novým členským státům dělalo starosti, že jich nebudou mít dostatek, aby dostály požadavkům soudržnosti.

2.2 Úsilí Komise zohlednit různé faktory ovlivňující změny nařízení, jako například návrh budoucího rozpočtu EU, strategie Evropa 2020 a krize státního dluhu, které předcházela finanční krize a která podrobuje obtížné zkoušce samo přežití vnitřního trhu, a tak i celé Unie, je nicméně pozitivním faktem.

3. Nová politika soudržnosti: souvislosti, otázky, připomínky a strategické body

3.1 Komise v červnu 2011 přijala balíček návrhů týkajících se víceletého finančního rámce, které budou základem budoucího financování EU v období let 2014–2020. Účelem tohoto rámce je především podpora strategie Evropa 2020, jež by měla poskytnout dodatečné finanční prostředky navíc k rozpočtu, a to případně i prostřednictvím EIB (projektové dluhopisy a/nebo eurobondy).

3.2 Dále je třeba vzít v úvahu, že mnoho členských států je v souvislosti s probíhající krizí nuceno přijímat drastická konsolidační opatření, čímž blokují veřejné a soukromé investice do infrastruktury, což má vážné důsledky pro růst a zaměstnanost. Navíc členské státy během plánování dávají přednost „národním projektům“, nikoli projektům nadnárodním, jež mají evropský rozměr.

3.3 Souvislosti diskuse o nových právních předpisech v oblasti politiky soudržnosti jsou tedy velmi specifické, výjimečné, a jako k takovým je k nim třeba přistupovat. Bylo by například zapotřebí posoudit, zda zachovat politiku soudržnosti takto rozdrobenou a zda je dostatečné a vhodné předložit otázku podmíněnosti v zájmu zlepšení soudržnosti a pomoci členským státům, které jsou více v krizi.

3.4 Možná by tváří v tvář nesmírným potížím, v nichž se dnes Unie nachází, majíc k dispozici málo zdrojů, jež by bylo možné přidělit na růst, bylo naopak lepší přestat usilovat o právní předpisy a kontroly, které by byly rozmělněny, a dokončit již zahájené projekty. Zdroje by měly být zhodnoceny a hospodárně využívány za pomoci nového mimořádného evropského plánu pro růst, evropského „nového údělu“ (2).

3.5 Pokud nedojde k zásadním změnám v současné strategii EU, o nichž se na summitu ve dnech 8. a 9. prosince 2011 nejednalo, bude muset i politika soudržnosti projít výraznými změnami. Nejvíce znepokojivé je však to, že nebude schopná naplnit svoji prioritní funkci snížit hospodářské a sociální rozdíly mezi oblastmi a regiony EU, které se budou naopak zvětšovat kvůli hospodářskému poklesu vyvolanému politikami potlačování schodků veřejných financí. EU by proto potřebovala zásadní změnu a jednotnou „ekonomickou vládu“.

3.6 Pokud jde o metodiku předloženou Komisí v návrhu reformy právních předpisů týkajících se řízení politiky soudržnosti v období 2014–2020, zejména co se týče společných ustanovení, jež řídí všechny fondy společného strategického rámce, jsou připomínky EHSV následující:

3.6.1 Definice společného strategického rámce: EHSV očekává, že přezkoumá nový návrh společného strategického rámce, jejž Komise předloží v roce 2012. Je nicméně třeba určit, a to i na základě úvah na téma politiky soudržnosti, které zazněly na jednání Evropské rady dne 7. prosince 2011 (3), jakým způsobem Komise zamýšlí promítnout „záměry a cíle strategie Unie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění do klíčových opatření týkajících se EFRR, FS, ESF, EZFRV a EMFF“.

3.6.1.1 V předchozích stanoviscích EHSV bylo zdůrazněno, že je nezbytné, aby nebyly dotčeny rysy politiky soudržnosti, byť bude přizpůsobena cílům strategie Evropa 2020 a nutně s nimi v souladu, jako politiky zaměřené na posílení sociální, hospodářské a územní soudržnosti členských států EU.

3.6.1.2 Propojení těchto cílů je podstatným faktorem pro úspěch strategie Evropa 2020, avšak to, jakým způsobem zajistit funkční, koordinované a finančně udržitelné propojení mezi strategiemi definovanými ve společném strategickém rámci a reformními programy prováděnými na vnitrostátní úrovni, Komise zatím ještě nevysvětlila.

3.6.2 Smlouva o partnerství: EHSV souhlasí s názorem Evropského parlamentu a Výboru regionů, že smlouvu musí nejdříve projednat členské státy a regiony a poté o ní budou členské státy diskutovat s Komisí.

3.6.2.1 V souvislosti s jednáními, které budou zahájeny s členskými státy, EHSV zdůrazňuje význam Komisí navrženého přístupu spočívajícího ve víceúrovňové správě, zároveň však požaduje lepší definování institucionálních subjektů (na celostátní a místní úrovni) povolaných k formulování a podpisu smluv o partnerství s Komisí a větší účast zástupců občanské společnosti při vypracování těchto dokumentů.

3.6.3 Tematická koncentrace: EHSV souhlasí s návrhem Komise snížit počet zásahů financovaných v rámci politiky soudržnosti pomocí soustředění finančních zdrojů na strategické projekty považované za zásadní pro udržitelnost soudržnosti a postupů hospodářského rozvoje, jenž má být nastartován v méně rozvinutých, přechodných a rozvinutějších regionech.

3.6.3.1 Výběr tematických oblastí, do nichž se bude v příštím sedmiletém programovém období investovat, musí být ponechán autonomnímu rozhodování členských států, i když rozhodnutí bude provedeno společně s Komisí po důkladném zhodnocení souladu těchto návrhů se strategií Evropa 2020.

3.7 Podmíněnost: EHSV uznává, že se jedná o téma, kde panuje největší nesouhlas evropských institucí (Parlamentu, Rady, Výboru regionů atd.) s návrhem předloženým Komisí, a má za to, že význam, cíle a způsob provádění koncepce podmíněnosti nebyly dostatečně objasněny. EHSV se domnívá, že zatímco lze za vhodné považovat některé návrhy ex ante, k nimž by byla připojena sociální podmíněnost, nelze naopak souhlasit s makroekonomickou podmíněností v podobě, v jaké byla formulována.

3.7.1 EHSV je toho názoru, že aniž by byla dotčena nutnost zaručit Komisi, že využití prostředků strukturálních fondů proběhne za dodržení zásad, cílů a lhůt určených právními předpisy Unie, musí Komise přezkoumat svůj návrh s ohledem na tyto úvahy:

— podmíněnost je nástrojem, který musí být metodicky navržen a sestaven s cílem pomoci členským státům využívat prostředků způsobem, jejž stanoví Komise, spíše než aby se používal jako nástroj „penalizace“ členských států;

— pokud jde o zásady podmíněnosti (ex ante, makroekonomické), pozornost by tedy měla být zaměřena především na opatření, která mohou podnítit členské státy k lepšímu (z hlediska účinnosti a efektivity) a rychlejšímu vynakládání prostředků přidělených regionům více se lišícím od průměru EU;

— Komise musí věnovat větší pozornost zejména fázi přípravy programů, tedy fázi strategického plánování, během níž jsou definovány priority a odpovědnosti národních institucí a regionálních institucí při dosahování cílů územního rozvoje. Komise by měla být aktivnější při pomoci zemím a regionům s využíváním finančních prostředků;

— stejná pozornost musí být věnována fázi ověřování podmíněnosti ex ante, během níž bude třeba ověřit, že členské státy disponují nezbytnými pomůckami k zajištění dodržování zásad proporcionality a subsidiarity při provádění politiky soudržnosti. I v tomto případě má EHSV v úmyslu znovu potvrdit využití zásady podmíněnosti jako účinného nástroje k povzbuzení členských států, aby správně uplatňovaly předpisy týkající se strukturálních fondů. Sankce je možné uvalit pouze ve zcela výjimečných případech, kdy členský stát zjevně a opakovaně zdržuje reformy požadované Komisí.

3.7.2 Pokud jde o makroekonomickou podmíněnost, EHSV sdílí obavy vyjádřené Evropským parlamentem a některými členskými státy, co se týče možnosti penalizace regionů a příjemců unijních programů kvůli neplnění/neúčinnosti ústředních vlád ohledně politik snižování veřejného dluhu. Je třeba nalézt alternativní řešení, aby se předešlo přisuzování odpovědnosti za celostátní rozpočtové politiky regionálním institucím a subjektům, jež nemají na tato rozhodnutí vliv. Za tímto účelem by bylo vhodné, aby uvnitř členských států a mezi nimi probíhala větší koordinace.

3.8 Politika soudržnosti se tedy kromě podmíněnosti musí vyrovnat s některými základními otázkami, které se týkají všech fondů. Jsou jimi zejména:

— koordinace a doplňkovost fondů a koordinace mezi fondy a jinými evropskými hospodářskými politikami;

— institucionální koordinace politik soudržnosti, a to i prostřednictvím posílené spolupráce;

— důkladné zjednodušení předcházejících i navazujících postupů a nařízení, jež jsou nyní příliš složité;

— skutečné a výrazné hospodářské a sociální partnerství (navíc k institucionálnímu);

— úprava spolufinancování na základě podmínek regionálních nebo místních orgánů;

— posílení úlohy Komise a přiznání priority projektům s evropským nebo makroregionálním rozměrem;

— výkonnostní rezerva („odměňování“), jež může vést k dodatečné administrativní zátěži a zpozdit dodávání zdrojů projektům nutným z hlediska soudržnosti;

— uplatnitelnost daně z přidané hodnoty.

4. Hlavní cíle Fondu soudržnosti

4.1 Fond soudržnosti, zřízený v roce 1993 pro státy, jejichž hrubý národní důchod (HND) je nižší než 90 % průměru EU, je určen především na dopravní infrastrukturu, infrastrukturu v oblasti životního prostředí, energetickou účinnost a obnovitelné zdroje energie. Investice jsou proto orientovány na uskutečňování transevropských dopravních a energetických sítí, podporu energetické účinnosti, využívání energie z obnovitelných zdrojů a posilování veřejné dopravy.

4.2 Fond představuje asi 18 % celkových výdajů na politiku soudržnosti a napomáhá provádění této politiky v duchu Smlouvy. Je však třeba poznamenat, že výsledky byly dokonce překročeny, protože Fond soudržnosti znamenal přidanou hodnotu ve vztahu k investicím a podpořil růst a zaměstnanost v cílových regionech, a to navzdory značnému rozptylu v důsledku nadměrného množství financovaných projektů (1 192 projektů v období let 2000–2006).

4.3 Nové nařízení nepřináší mnoho nového. Článek 2 se omezuje na vymezení rozsahu podpory z fondu stanovením dvou seznamů: toho, co fond podporuje, a toho, co nepodporuje. Zvláštní je to, že uvádí, co nepodporuje, například vyřazování jaderných elektráren z provozu a bytovou výstavbu. Článek 3 stanoví investiční priority v rámci čtyř oblastí pomoci, které jsou dále rozděleny, aniž by bylo jasné, zda jde o příklady, či naopak vyčerpávající seznam, i když takové informace přispívají k větší pružnosti a snadnějšímu využívání fondů. Článek 4 a příslušná příloha popisují ukazatele.

4.4 Pro země nejhůře zasažené krizí představuje politika soudržnosti jeden z nejdůležitějších nástrojů, jež mají členské státy k dispozici pro snížení sociálních, hospodářských a územních nerovností a také pro obnovu růstu a zaručení udržitelnosti.

5. Nový návrh nařízení: připomínky

5.1 Naše připomínky, kromě těch, jež jsou uvedeny v odstavci 3.3, se týkají především kritérií pro výběr projektů, prostředků přidělených nástroji pro propojení Evropy na financování hlavních dopravních sítí a ukazatelů.

5.2 Pokud jde o výběr projektů k financování, – aniž by byla dotčena jejich soudržnost a soulad s hlavními směry přijatými Parlamentem a Radou v této oblasti (transevropské dopravní sítě, ekologické projekty a projekty v oblasti energetiky) – se Výbor domnívá, že by Komise měla uvést jak konkrétní druhy činností, které lze financovat z prostředků Fondu soudržnosti, tak určit kritéria, která by pomohla zemím, jež jsou příjemci těchto prostředků, vybírat projekty považované za nejvhodnější pro dosažení cílů Fondu soudržnosti, kterých je nicméně příliš mnoho (jedenáct).

5.3 EHSV se zejména domnívá, že prostředky použité Fondem soudržnosti v předchozích fázích plánování fondů byly rozděleny na příliš mnoho projektů, čímž se snížil celkový zamýšlený dopad na posílení dopravní infrastruktury. Bylo by vhodné vzít v úvahu specifickou situaci členských států v zájmu pečlivějšího výběru více zaměřeného na projekty většího rozsahu a dopadu, a to jak v oblasti dopravy, tak v oblasti životního prostředí a energetiky. To by mohlo účinněji přispět ke snížení stále existujících rozdílů v infrastruktuře mezi regiony EU.

5.4 Co se týče prostředků přidělených nástroji pro propojení Evropy k financování projektů v oblasti dopravy, energetiky a komunikací v celkové výši 50 miliard eur, z nichž 10 miliard pochází z Fondu soudržnosti, jenž se na tyto cíle již zaměřuje (zásada proporcionality), se EHSV domnívá, že toto rozhodnutí by mělo být dále zkoumáno, protože nelze pochopit důvody, které vedly Komisi:

— k vytvoření dalšího fondu, který je centrálně řízen výkonnou agenturou, jež se bude muset nutně koordinovat jak se všemi ostatními evropskými i vnitrostátními strategickými programy v odvětví, tak se společným strategickým rámcem politiky soudržnosti a smlouvami o partnerství s členskými státy. Výsledkem bude zbytečné překrývání činností a pravomocí;

— k přidělení prostředků tomuto fondu, které přestože jsou značné, jsou ve srovnání s těmi, jež jsou podle odhadu Komise nezbytné pro splnění budoucích potřeb nákladní a osobní dopravy (500 miliard eur do roku 2020), energetiky (1,5 trilionu eur v období 2010–2030) a komunikace (250 miliard eur) stále skromné, přičemž budou odebrány buď ze strukturálních fondů, nebo v menší míře z Fondu soudržnosti. Došlo by tak ke snížení částky, jež by byla k dispozici pro infrastruktury v oblasti dopravy a životního prostředí, což by způsobilo zbytečné komplikace. Nezdá se, že by s ohledem na množství regionů, které mohou mít k těmto fondům přístup, mohl dopad těchto prostředků mít multiplikační efekt (nové projekty a nové finanční prostředky, i od soukromých subjektů), který si Komise přeje. Výsledkem by bylo další roztříštění těchto fondů. Pro docílení kýženého účinku se Výbor dále vyslovuje pro to, aby sem byly zahrnuty prostředky ze soukromého sektoru a aby se zamezilo roztříštěnosti.

5.5 EHSV vítá, že Komise zavedla ukazatele, přestože se domnívá, že jsou poněkud obecné a nedostatečné. Například se nic neříká o dopadu na životní prostředí; jsou zmíněny pouze kvantitativní hodnoty („ukazatele“). To platí pro odpad i pro počet kilometrů postavených silnic atd.

V Bruselu dne 25. dubna 2012. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Viz stanovisko EHSV Růst a státní dluh v EU – dva inovační návrhy, Úř. věst. C 143, 22.5.2012, s. 10.

(2) Tamtéž.

(3) COM(2011) 615 final – 2011/0276 (COD).