Původní vyloučení uprchlíků z oblasti působnosti směrnice bylo zrušeno v roce 2011 ; směrnice se však stále nevztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří mají jinou ochranu než tu stanovenou ve směrnici o podmínkách přiznání azylu (čl. 3 odst. 2 písm. c)). Otázka týkající se toho, jak by měly být statusy vnitrostátní ochrany odlišovány od jiných vnitrostátních statusů oprávněného pobytu, ještě nebyla judikaturou SDEU nebo vnitrostátními soudy zcela objasněna.

Tato druhá zpráva poskytuje aktualizovaný přehled toho, jak členské státy EU směrnici prováděly a uplatňovaly, včetně prvních informací o provádění směrnice 2011/51/EU , kterou se oblast působnosti směrnice 2003/109/ES rozšířila na osoby požívající mezinárodní ochrany. Členské státy měly směrnici 2011/51/EU provést do svého vnitrostátního práva do 20. května 2013. Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti 11 členským státům, protože neprovedly směrnici včas nebo protože řádně neinformovaly Komisi o přijetí vnitrostátních právních předpisů. Osm z těchto případů bylo uzavřeno.

Všechny členské státy správně provedly ustanovení článku 8 týkající se formy a platnosti povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU. Co se týče platnosti povolení, zvolila většina členských států pětiletou dobu platnosti a ostatní se rozhodly pro platnost až deseti let nebo neomezenou dobu.

Toto bylo potvrzeno SDEU ve dvou rozsudcích , které stanoví, že „nemůže mít výše, ve které jsou stanoveny, za cíl ani za účinek vytvoření překážky pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta přiznaného touto směrnicí, neboť jinak hrozí, že bude narušen jak cíl touto směrnicí sledovaný, tak i její duch “. Soudní dvůr doplnil, že za účelem posouzení proporcionality takových poplatků by měly být vzaty v úvahu různé prvky včetně: 1) finančního dopadu poplatků na žadatele a 2) skutečných administrativních nákladů spojených s vyřízením žádosti a vydáním povolení, a to také ve srovnání s poplatky za vydávání podobných dokumentů státním příslušníkům a občanům EU.

Na rozdíl od novějších směrnic týkajících se legální migrace neobsahuje směrnice o dlouhodobých rezidentech žádná ustanovení o poplatcích za podání žádosti. Zpráva z roku 2011 však poukázala na to, že příliš vysoké poplatky by mohly být v rozporu se zásadou proporcionality a mohly by představovat protiprávní dodatečnou podmínku pro přijetí, která ohrožuje praktický účinek („effet utile“) směrnice.

Zpráva z roku 2011 poukázala na riziko konkurence mezi vnitrostátními a unijními povoleními k pobytu, což vzhledem k obtížnosti srovnání výhod a nevýhod poskytovaných těmito dvěma druhy povolení nevede nutně k příznivějším ustanovením platným pro státní příslušníky třetích zemí. Tento problém potvrdily výsledky ad hoc dotazníku Evropské migrační sítě (EMS) z roku 2016 , které poukázaly na to, že v některých případech vnitrostátní povolení k dlouhodobému pobytu, třebaže udělena za výhodnějších podmínek (např. méně než pět let pobytu nebo žádný požadavek na příjem), poskytují méně práv na rovné zacházení nebo méně ochrany proti vyhoštění.

Co se týče přístupu k zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti, většina členských států zavedla ustanovení, která omezují přístup k činnostem zahrnujícím i jen příležitostné zapojení se do výkonu veřejné moci. Komise přijala vůči některým členským státům opatření, pokud usoudila, že tato ustanovení překračovala rámec odchylky. V návaznosti na výměny mezi Komisí a vnitrostátními orgány v roce 2014 jeden členský stát pozměnil své právní předpisy, které státním příslušníkům třetích zemí, včetně dlouhodobě pobývajících rezidentů, neumožňovaly přístup k odvětví veřejné dopravy a národní civilní službě. V roce 2018 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti proti Maďarsku v souvislosti s vnitrostátním právem, které dlouhodobě pobývajícím rezidentům bránilo v přístupu k výkonu veterinární profese.

Ustanovení čl. 9 odst. 5 stanoví „zjednodušený postup“ pro opětovné získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Členské státy mají při provádění tohoto ustanovení širokou posuzovací pravomoc, jelikož podmínky a postup musí stanovit vnitrostátní právo. V některých případech však uvedené podmínky sestávají z nepřiměřených požadavků, které podle všeho nejsou v souladu s cílem zjednodušeného postupu (např. BE požaduje pobyt po dobu 15 let před odjezdem).

Podle čl. 9 odst. 2 mohou členské státy stanovit, že nepřítomnost na jejich území delší než 12 po sobě jdoucích měsíců nebo nepřítomnost ze zvláštních či výjimečných důvodů nevede k odnětí nebo ztrátě právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Některé členské státy této možnosti využily a stanovily, že nepřítomnost na území EU po dobu 12 po sobě jdoucích měsíců zpravidla vede ke ztrátě právního postavení, přičemž také stanovily možnost povolit delší dobu nepřítomnosti z důvodu výjimečných okolností. Jiné členské státy se však rozhodly stanovit jako pravidlo delší období (např. Finsko stanovilo dobu dvou let, která může být z důvodu zvláštních a výjimečných okolností dále prodloužena, a Francie dobu tří let).

Ustanovení čl. 14 odst. 2 uvádí, že dlouhodobě pobývající rezidenti v prvním členském státě mají právo na pobyt ve druhém členském státě na základě těchto tří hlavních důvodů: výkon hospodářské činnosti; studium nebo odborné vzdělávání; jiné důvody. Zatímco některé členské státy na „jiné důvody“ neodkazují, jiné podle všeho uvádějí jejich vyčerpávající seznam, což může vyústit v restriktivní provádění ustanovení.

Řada členských států se podle čl. 14 odst. 3 rozhodla provést průzkum situace na trhu práce pro dlouhodobě pobývající rezidenty z jiných členských států, kteří žádají o pobyt, aby mohli vykonávat hospodářskou aktivitu.

Ustanovení čl. 14 odst. 4 směrnice umožňuje členským státům omezit počet osob, které mají nárok na přiznání práva pobytu, za předpokladu, že uvedená omezení jsou již v době přijetí této směrnice stanovena ve stávajících právních předpisech. Této možnosti využily jen tři státy.

Ustanovení čl. 14 odst. 5 druhého pododstavce umožňuje členským státům povolit dlouhodobě pobývajícím rezidentům z jiných členských států pobyt jakožto sezónním pracovníkům – jedná se o kategorii, která není pokrytá směrnicí o sezónních pracovnících 2014/36/EU, která se vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí pobývajících mimo EU. Tato možnost byla využita čtyřmi členskými státy.

Všechny členské státy se rozhodly uplatnit možnost uvedenou v čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice, která se týká podmínky pro žadatele prokázat, že mají stálé a pravidelné příjmy. Některé členské státy zavedly pevné částky (odpovídající vnitrostátnímu minimálnímu příjmu), které, aby byly slučitelné se zásadou proporcionality potvrzenou SDEU ve věci Chakroun , musí být uplatněny s ohledem na zvláštní okolnosti každého jednotlivého případu.

Ustanovení čl. 15 odst. 3 směrnice umožňuje členským státům požadovat, aby dlouhodobě pobývající rezidenti žádající o povolení k pobytu dodržovali integrační opatření, pokud se integrační opatření nevztahovala na dlouhodobě pobývající rezidenty v prvním členském státě. Tuto možnost se rozhodlo použít pět členských států.

Podle čl. 16 odst. 1 směrnice mají manžel či manželka a nezletilé děti právo dlouhodobě pobývajícího rezidenta doprovázet nebo se k němu připojit, byla-li rodina již založena v prvním členském státě. Některé členské státy zavedly dodatečné požadavky, které mohou představovat překážku ve výkonu mobility. Například Česko ukládá rodinným příslušníkům podat žádost společně s dalšími dokumenty, konkrétně s výpisem z rejstříku trestů a podrobnou lékařskou zprávou. V Německu se rodinní příslušníci mohou připojit, jen pokud má dlouhodobě pobývající rezident dostatečné obytné prostory; v Estonsku má manžel či manželka právo se připojit, pouze pokud již pobýval(a) v prvním členském státě.

Ustanovení čl. 16 odst. 2 směrnice uvádí možnost rozšířit právo doprovázet dlouhodobě pobývajícího rezidenta nebo se k němu připojit na rodinné příslušníky jiné než manžel či manželka a nezletilé děti. Tato možnost byla provedena některými členskými státy.

Podle čl. 19 odst. 2 směrnice musí druhý členský stát vydat dlouhodobě pobývajícímu rezidentovi povolení k pobytu s možností prodloužení, pokud jsou podmínky splněny, a uvědomit o svém rozhodnutí první členský stát. Některé členské státy však tuto informační povinnost do svých právních předpisů neprovedly.

Rovné zacházení ve druhém členském státě – článek 21

Jakmile obdrží povolení k pobytu v druhém členském státě, je podle článku 21 směrnice držitelům povolení a jejich rodinným příslušníkům zajištěno rovné zacházení v oblastech a za podmínek uvedených v článku 11, včetně přístupu na trh práce. Členské státy se mohou rozhodnout omezit rovné zacházení v určitých oblastech zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti po dobu nepřesahující 12 měsíců. Po výměně informací mezi Komisí a vnitrostátními orgány pozměnil jeden členský stát své právní předpisy, které vyžadovaly, aby rodinní příslušníci dlouhodobě pobývajících rezidentů z jiných členských států byli držiteli pracovního povolení, které se vztahovalo pouze na určité zaměstnání nebo odvětví, a to i po prvních 12 měsících pobytu.

Podle čl. 21 odst. 2 mohou členské státy omezit přístup k zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti u držitelů povolení k pobytu, které bylo vydáno za účelem studia nebo odborného vzdělávání nebo za jiným účelem. Tato možnost byla využita některými členskými státy.

III. ZÁVĚRY

Současný stav provádění směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech v celé EU se od roku 2011 zlepšil, a to také díky četným řízením o nesplnění povinnosti zahájeným Komisí a rozsudkům vydaným Soudním dvorem Evropské Unie. Některé nevyřešené otázky však nadále ohrožují úplné splnění hlavních cílů směrnice, kterými jsou: vytvoření skutečného nástroje integrace státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou v členských státech dlouhodobě usazeni , a přispění k účinnému dosažení vnitřního trhu .

Co se týče prvního cíle, bylo poznamenáno výše, že většina členských států aktivně nepodporovala využívání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU a i nadále vydává téměř výhradně vnitrostátní povolení k dlouhodobému pobytu, pokud státní příslušníci třetích zemí výslovně nepožádají o povolení EU. V roce 2017 se v 25 členských zemích, které jsou vázány směrnicí, nacházelo okolo 3,1 milionu státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU, ve srovnání se zhruba 7,1 milionu držitelů vnitrostátního povolení k dlouhodobému pobytu . Jak však bylo zdůrazněno v odborné literatuře, pokud by bylo zjištěno, že vnitrostátní imigrační orgány aktivně podporují vnitrostátní povolení namísto povolení EU, byl by praktický účinek („effet utile“) směrnice ohrožen .

Komise bude tento aspekt provádění směrnice sledovat a vyzývat členské státy, aby přijaly povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU jako nástroj, který je pro integraci státních příslušníků třetích zemí výhodný.

Co se týče druhého cíle, pak způsob, kterým většina členských států ustanovení směrnice týkající se mobility v rámci EU prováděla, k dosažení vnitřního trhu EU ve skutečnosti příliš nepřispěl. Jen málo dlouhodobě pobývajících rezidentů uplatnilo právo přestěhovat se do jiných členských států. To je způsobeno také tím, že na uplatnění tohoto práva se v některých případech vztahuje stejné množství podmínek, kolik se vztahuje na novou žádost o povolení k pobytu, nebo že příslušné vnitrostátní správy postrádají dostatečnou znalost postupů anebo je pro ně obtížné spolupracovat se svými protějšky v jiných členských státech. Komise bude členské státy vyzývat k tomu, aby provádění ustanovení týkajících se mobility v rámci EU zlepšily, a to také podporou spolupráce a výměnou informací mezi vnitrostátními orgány.

Komise bude provádění směrnice členskými státy nadále sledovat v souladu se svou pravomocí podle Smluv a může přijmout vhodné opatření, kterým v případě potřeby může být i zahájení řízení o nesplnění povinnosti.