1. ÚVOD

Ustanovení čl. 18 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 98/2013 ze dne 15. ledna 2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání[1] stanoví, že: „Do 2. března 2015 předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu, ve které posoudí možnost převedení příslušných ustanovení týkajících se dusičnanu amonného z nařízení (ES) č. 1907/2006 do tohoto nařízení.“

Dusičnan amonný (č. CAS 6484-52-2) je chemická látka široce používaná v Evropské unii jako hnojivo. Může sloužit jako oxidační činidlo a při smíšení s určitými dalšími chemickými látkami vybuchuje. Z toho důvodu podléhají hnojiva typu dusičnanu amonného s vysokým obsahem dusíku technickým požadavkům[2]. Vzhledem k těmto vlastnostem byla hnojiva typu dusičnanu amonného zneužívána k nedovolené výrobě výbušnin. Za účelem ochrany proti takovému zneužívání je přístup osob z řad široké veřejnosti k dusičnanu amonnému jako látce nebo ve směsích omezen a kontrolován.

V současnosti jsou ustanovení týkající se dusičnanu amonného obsažena jak v nařízení (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (dále jen „nařízení REACH“)[3], tak v nařízení (EU) č. 98/2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání (dále jen „nařízení o prekurzorech výbušnin“). Nařízení REACH omezuje dodávání dusičnanu amonného jako látky (nebo ve směsích, které obsahují 16 % hmotnostních nebo více dusíku pocházejícího z dusičnanu amonného) na uživatele a distributory, kteří jsou držiteli licence podle směrnice Rady 93/15/EHS, zemědělce a profesionální uživatele. Podle nařízení o prekurzorech výbušnin podléhají dodávky dusičnanu amonného mechanismu pro oznamování podezřelých transakcí a členské státy rovněž mohou prostřednictvím ochranné doložky zavádět další omezení, pokud pro to existují oprávněné důvody.

Cílem nařízení o prekurzorech výbušnin je posílit veřejnou bezpečnost znesnadněním nedovolené výroby výbušnin, zatímco hlavním cílem nařízení REACH je zajistit, aby látky byly používány bezpečně, na základě jejich podstatných vlastností, a dosáhnout rovnováhy mezi volným pohybem chemických látek na vnitřním trhu a vysokou úrovní ochrany lidského zdraví a životního prostředí před riziky, která chemické látky představují.

Komise tudíž zastává názor, že ustanovení týkající se dusičnanu amonného patří do nařízení o prekurzorech výbušnin. Tato zpráva uvede zjištění Komise vzešlá z posouzení proveditelnosti převedení příslušných ustanovení z nařízení REACH do nařízení o prekurzorech výbušnin.

2. SOUVISLOSTI

2.1 Uvedení dusičnanu amonného v nařízení REACH

Položka 58 přílohy XVII nařízení REACH zakazuje dodávat osobám z řad široké veřejnosti dusičnan amonný v koncentracích přesahujících specifickou prahovou hodnotu. Toto omezení bylo do nařízení REACH převedeno ze směrnice 76/769/EHS[4], která byla nařízením REACH zrušena s účinností ode dne 1. června 2009.

Položka v příloze XVII zní takto:

„58. Dusičnan amonný

č. CAS 6484-52-2

č. ES 229-347-8

1. Nesmí být poprvé uveden na trh po 27. červnu 2010 jako látka nebo ve směsích, které obsahují více než 28 % hmotnostních dusíku pocházejícího z dusičnanu amonného, k použití jako tuhé jednosložkové nebo vícesložkové hnojivo, pokud toto hnojivo není v souladu s technickými ustanoveními pro hnojiva typu dusičnanu amonného s vysokým obsahem dusíku uvedenými v příloze III nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2003/2003 (*).

2. Nesmí být uváděn na trh po 27. červnu 2010 jako látka nebo ve směsích, které obsahují 16 % hmotnostních nebo více dusíku pocházejícího z dusičnanu amonného kromě případů dodání:

a) následným uživatelům a distributorům včetně fyzických nebo právnických osob, které jsou držiteli licence nebo povolení v souladu se směrnicí Rady 93/15/EHS (**);

b) zemědělcům pro použití při zemědělských činnostech, v rámci plného nebo částečného úvazku a bez nutné spojitosti s velikostí pozemků.

Pro účely tohoto písmene se rozumí:

i) „zemědělcem“ fyzická nebo právnická osoba či skupina fyzických nebo právnických osob, bez ohledu na právní formu skupiny a jejích členů podle vnitrostátních právních předpisů, jejíž zemědělský podnik se nachází na území Společenství podle článku 299 Smlouvy a která vykonává zemědělskou činnost,

ii) „zemědělskou činností“ produkce, chov nebo pěstování zemědělských produktů včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely nebo udržování půdy v dobrém zemědělském a ekologickém stavu podle článku 5 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 (***);

c) fyzickým nebo právnickým osobám zabývajícím se profesionálně činnostmi, jakými jsou zahradnictví, pěstování rostlin ve sklenících, údržba parků, zahrad nebo sportovních hřišť, lesnictví nebo jiné podobné činnosti.

3. Členské státy však, pokud jde o omezení stanovená v odstavci 2, mohou ze sociálně-hospodářských důvodů do 1. července 2014 uplatňovat mezní hodnotu 20 % hmotnostních dusíku pocházejícího z dusičnanu amonného u látek a směsí uváděných na trh na svém území. Informují o tom Komisi a ostatní členské státy.

______________

(*) Úř. věst. L 304, 21.11.2003, s. 1.

(**) Úř. věst. L 121, 15.5.1993, s. 20.

(***) Úř. věst. L 270, 21.10.2003, s. 1.“

Příloha XVII nařízení REACH neupravuje režim povolování ani registrační režim. Podle nařízení REACH je zakázáno dodávat osobám z řad široké veřejnosti dusičnan amonný jako látku nebo ve směsích, které obsahují 16 % hmotnostních nebo více dusíku pocházejícího z dusičnanu amonného.

2.2 Uvedení dusičnanu amonného v nařízení o prekurzorech výbušnin

V Komisí předloženém návrhu nařízení o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a jejich používání[5] z roku 2010 se doporučovalo toto: „V zájmu zjednodušení by stávající ustanovení týkající se dusičnanu amonného měla být zahrnuta do tohoto nařízení a odstavce 2 a 3 položky 58 přílohy XVII nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH) by měly být zrušeny.“

Cílem bylo převést omezení týkající se dusičnanu amonného z nařízení REACH do nařízení o prekurzorech výbušnin. Na základě toho byl dusičnan amonný (č. CAS 6484-52-2) zahrnut do navrhované přílohy I s prahovou hodnotou ve výši 16 % hmotnostních dusíku pocházejícího z dusičnanu amonného. Návrh výslovně vyňal zemědělce z omezení týkajících se dusičnanu amonného a směsí, které jej obsahují. Zahrnutí dusičnanu amonného do navrhovaného nařízení by rovněž znamenalo, že bude automaticky podléhat mechanismu pro oznamování podezřelých transakcí, pro což v nařízení REACH neexistoval srovnatelný požadavek. Navrhované převedení by však znamenalo, že členské státy by mohly dodávat tuto chemickou látku široké veřejnosti, pakliže zřídí režim povolování nebo registrační režim. V důsledku toho mohlo být navrhované převedení potenciálně méně přísné než úplný zákaz dodávání široké veřejnosti podle nařízení REACH.

Navrhované převedení nebylo v Radě schváleno Pracovní skupinou pro technickou harmonizaci (nebezpečné látky). Zatímco některé členské státy podporovaly argumentaci Komise, jiné měly pocit, že by se převedením oslabila bezpečnost, jelikož by došlo k uvolnění stávajících omezení týkajících se dusičnanu amonného.

Poté padl návrh, aby ustanovení byla převedena se stejnou úrovní omezení jako v nařízení REACH. Použitím této možnosti by došlo mj. k vytvoření třetího režimu v rámci navrhovaného nařízení výhradně pro dusičnan amonný, který by tuto látku vyjímal z pravidel pro povolování a registraci. Rovněž by se musel doplnit zvláštní článek o dusičnanu amonném (obsahující odstavce 2 a 3 položky 58 přílohy XVII) a zahrnout dusičnan amonný do přílohy II, aby bylo zajištěno oznamování podezřelých transakcí.

Pracovní skupina Rady zasedala v období od ledna do října 2011 desetkrát, aby návrh Komise posoudila, a dospěla k závěru, že ustanovení obsažená v nařízení REACH by neměla být změněna, nýbrž by měla být doplněna o požadavek na oznamování podezřelých transakcí podle navrhovaného nařízení. Pracovní skupina nicméně konstatovala, že několik členských států převedení podporuje, a vzhledem k tomu navrhla, aby Komise tuto záležitost později znovu posoudila za účelem přípravy případného legislativního návrhu.

V rámci přípravy prvního „neformálního trialogu“ (jednání mezi Komisí, Evropským parlamentem a Radou) Rada tudíž navrhla tyto změny návrhu Komise:

- změnu bodu odůvodnění s cílem odstranit převedení ustanovení týkajících se dusičnanu amonného,

- zahrnutí dusičnanu amonného do přílohy II,

- doplnění ustanovení požadujícího, aby Komise brzy přezkoumala, zda je převedení příslušných ustanovení proveditelné.

Postoj Evropského parlamentu v prvním čtení, předložený na plenárním zasedání dne 11. září 2011[6], odpovídal postoji Rady. Komise následně souhlasila se zachováním znění, které se týkalo dusičnanu amonného, dle Rady.

Nařízení o prekurzorech výbušnin bylo přijato dne 15. ledna 2013 s tímto bodem odůvodnění:

„(24) Podle přílohy XVII nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH) (1) je zakázáno poskytovat osobám z řad široké veřejnosti dusičnan amonný, který by mohl být snadno zneužit jako prekurzor výbušniny. Je však povoleno dodávat dusičnan amonný určitým profesionálním uživatelům, zejména zemědělcům. Tyto dodávky by tedy měly podléhat mechanismu pro oznamování podezřelých transakcí stanovenému tímto nařízením, neboť v nařízení (ES) č. 1907/2006 neexistuje srovnatelný požadavek.“

Dusičnan amonný (č. CAS 6484-52-2) [v koncentraci 16 % hmotnostních dusíku v poměru k dusičnanu amonnému nebo vyšší] byl zařazen do přílohy II, která uvádí „látky samostatně nebo ve směsích či v látkách, u nichž se oznamují podezřelé transakce“. Navíc čl. 18 odst. 2 požadoval přezkum možnosti převedení příslušných ustanovení týkajících se dusičnanu amonného z nařízení (ES) č. 1907/2006 do nařízení (EU) č. 98/2013, který měl být proveden do 2. března 2015.

3. KONZULTACE S ČLENSKÝMI STÁTY

Stálý výbor pro prekurzory, v němž jsou zastoupeny všechny členské státy EU, hrál od samého začátku vedoucí úlohu při přípravě návrhu a posuzování opatření k řízení rizik dusičnanu amonného. Tato skupina odborníků byla vytvořena na základě doporučení akčního plánu EU na zvýšení zabezpečení výbušnin z roku 2008, který vyzýval k omezením prodeje hnojiv typu dusičnanu amonného široké veřejnosti. Stálý výbor pro prekurzory v roce 2008 provedl přípravné práce pro zahrnutí dusičnanu amonného do směrnice 76/769/EHS (zrušena nařízením REACH v roce 2009) vzhledem k neexistenci nařízení, které by specificky omezovalo látky, jež představují ohrožení veřejné bezpečnosti. Stálý výbor pro prekurzory se později také věnoval přípravným pracím na nařízení o prekurzorech výbušnin.

Dne 27. května 2014 Komise zaslala členům Stálého výboru pro prekurzory dotazník a požádala je, aby jej předali orgánům odpovědným za provádění nařízení o prekurzorech výbušnin. Otázka č. 23 týkající se článku 18 zněla: „Podpořil by váš členský stát převedení příslušných ustanovení týkajících se dusičnanu amonného z nařízení (ES) č. 1907/2006 do tohoto nařízení?“

Z 30 možných respondentů[7] na dotazník a konkrétně na otázku č. 23 odpovědělo celkem 19 orgánů. Z odpovědí bylo patrné, že se postoje členských států stále značně různí. Dotázaní však poukázali na to, že by před zaujetím konečného postoje uvítali další diskuse a předlohu legislativního návrhu.

O odpovědích na dotazník se hovořilo na zasedání Stálého výboru pro prekurzory dne 8. října 2014, avšak v tomto konkrétním bodě nebylo dosaženo konsensu.

Komise rovněž nadnesla otázku převedení ustanovení na 16. zasedání příslušných orgánů pro nařízení REACH a CLP[8] (CARACAL) dne 10. listopadu 2014.

Během obou zasedání a po nich byly členské státy vyzvány, aby vyjádřily své konsolidované postoje. Názory se stále různily a některé členské státy nebyly rozhodnuty.

Po konzultacích s členskými státy Komise konstatuje tyto hlavní argumenty pro a proti převedení příslušných ustanovení týkajících se dusičnanu amonného z nařízení REACH do nařízení o prekurzorech výbušnin:

- Členské státy, které převedení podporují, tvrdí, že omezení týkající se dusičnanu amonného souvisejí přímo s veřejnou bezpečností, ale jen nepřímo s ochranou lidského zdraví. Do nařízení REACH byla zahrnuta automaticky, protože v té době nebyl k dispozici jiný vhodný regulační nástroj. Nyní existuje uzpůsobený právní předpis, a převedení by tudíž harmonizovalo a zjednodušilo právo EU v souladu se zásadou „zlepšování právní úpravy“, kterou prosazuje Komise. Zaznívá také tvrzení, že zachování ustanovení týkajících se dusičnanu amonného v nařízení REACH vede k nejasnostem pro podniky, vzhledem k rozdílné povaze souvisejících rizik.

- Členské státy, které vyslovují proti převedení námitky, tvrdí, že by se tím oslabila bezpečnost ohledně dusičnanu amonného, neboť by to mohlo umožnit, aby příslušné orgány danou látku zpřístupnily široké veřejnosti prostřednictvím režimu povolování nebo registračního režimu, které jsou podle nařízení (EU) č. 98/2013 oprávněny vytvořit.

Tato konzultace se nezabývala možností vytvoření třetího režimu pro dusičnan amonný v rámci nařízení o prekurzorech výbušnin. Navíc nebyla nijak zmíněna právní proveditelnost převedení, ani jakékoli nadměrné náklady, které by s tím byly případně spojené.

4. SHRNUTÍ A ZÁVĚRY

Akční plán EU na zvýšení zabezpečení výbušnin vyzval v roce 2008 k omezení prodeje hnojiv typu dusičnanu amonného široké veřejnosti. Panuje tudíž obecná shoda v tom, že uvádění dusičnanu amonného na trh a jeho používání představuje vážný bezpečnostní problém.

Vzhledem k tomu, že rizika souvisí s veřejnou bezpečností, má Komise za to, že omezení týkající se dusičnanu amonného je lepší uvést v nařízení o prekurzorech výbušnin, a podpořila by převedení příslušných ustanovení z nařízení REACH, jak původně zamýšlela ve svém návrhu z roku 2010. Hlavním cílem nařízení REACH zůstává zajistit bezpečnost látek pro lidské zdraví a ochranu pracovníků; nařízení neodkazuje na veřejnou bezpečnost. V případě převedení dusičnanu amonného do nařízení o prekurzorech výbušnin by otázky týkající se bezpečnosti dusičnanu amonného byly i nadále upraveny nařízením (ES) č. 2003/2003 o hnojivech.

Nicméně vzhledem k přetrvávající absenci konsensu ze strany jednoho ze společných normotvůrců, tj. Rady, pokud jde o tuto otázku, a to jak ohledně toho, zda je toto převedení samo o sobě žádoucí, tak i ohledně přesné podoby tohoto převedení (tj. zda by byl dusičnan amonný pouze převeden do přílohy I, nebo zda by byla přijata zvláštní opatření), by legislativní návrh na převedení ustanovení pravděpodobně nezískal v Radě dostatečnou podporu.

Komise dále konstatuje, že příslušné orgány v členských státech měly málo času k získání relevantních zkušeností s prováděním nařízení o prekurzorech výbušnin, neboť dané nařízení vstoupilo v platnost teprve 2. září 2014. Členské státy proto možná budou chtít posoudit náklady a přínosy tohoto převedení k pozdějšímu datu, což je opodstatněné.

Komise tudíž v současnosti nemá v úmyslu navrhnout právní předpis za účelem převedení příslušných ustanovení týkajících se dusičnanu amonného z nařízení (ES) č. 1907/2006 do nařízení (EU) č. 98/2013. Namísto toho znovu posoudí možnost a přesnou podobu takového převedení v rámci širšího přezkumu plánovaného podle čl. 18 odst. 1 nařízení (EU) č. 98/2013 na rok 2017.

[1] Úř. věst. L 39, 9.2.2013, s. 1.

[2] Viz přílohy III a IV nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2003/2003 ze dne 13. října 2003 o hnojivech, Úř. věst. L 304, 21.11.2003, s. 1, které uvádějí charakteristiky jednosložkových hnojiv typu dusičnanu amonného s vysokým obsahem dusíku a jejich limitní hodnoty, popisují zkoušky odolnosti vůči výbuchu a uvádějí seznam metod pro kontrolu souladu a další požadavky týkající se sledovatelnosti a balení.

[3] Úř. věst. L 396, 30.12.2006, s. 1.

[4] Úř. věst. L 262, 27.9.1976, s. 201–203 – zrušeno nařízením REACH dne 31. 5. 2009.

[5] KOM(2010) 473 v konečném znění.

[6] Zpráva: Jan Mulder (A7-0269/2012), Zpráva o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a jejich používání (KOM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci.

[7] Spojené království jmenovalo samostatné orgány pro Velkou Británii a Severní Irsko; Norsko nařízení o prekurzorech výbušnin také provádí.

[8] Nařízení (ES) č. 1272/2008 o klasifikaci, označování a balení látek a směsí.