(1)Dále harmonizovat podmínky přijetí žadatelů o azyl v EU. Tím se jednak zajistí, aby zacházení s žadateli v celé EU probíhalo důstojně, v souladu se základními právy a s právy dítěte, a to i v těch členských státech, kde přetrvávají problémy při zajišťování důstojného zacházení; a jednak se omezí motivace žadatelů v souvislosti s přijímáním k nezákonnému přesunu do EU a pohybu po jejím území, zejména pokud jde o členské státy, v nichž jsou podmínky přijetí obecně na vysoké úrovni. Přispěje to rovněž ke spravedlivějšímu rozložení žadatelů mezi členskými státy. Konkrétně budou členské státy muset brát v úvahu operativní standardy a ukazatele pro podmínky přijetí vypracované na úrovni EU a budou muset mít vypracované plány pro nepředvídané události, aby zajistily odpovídající přijímání žadatelů v situacích, kdy se potýkají s jejich neúměrným množstvím.

Reformu společného evropského azylového systému Komise dokončuje druhým balíčkem, v jehož rámci přijímá čtyři další návrhy: návrh, který směrnici o azylovém řízení nahrazuje nařízením, harmonizuje současné nesourodé procesní úpravy ve všech členských státech, a vytváří tak skutečně společný postup; návrh, který kvalifikační směrnici nahrazuje nařízením, stanoví jednotné normy pro uznávání osob, které potřebují ochranu, a práva udělená příjemcům mezinárodní ochrany a dále návrh, kterým se reviduje směrnice o podmínkách přijímání tak, aby byly v celé EU více harmonizovány podmínky přijetí, aby se zlepšily vyhlídky žadatelů na integraci a aby byl omezen druhotný pohyb. V návaznosti na závazek posílit legální cesty do EU, který Komise oznámila dne 6. dubna 2016, přichází Komise také s návrhem strukturovaného rámce EU pro znovuusídlení, který Unii posouvá k řízenějšímu přístupu k mezinárodní ochraně uvnitř EU, který osobám, jež potřebují mezinárodní ochranu, zaručuje spořádanou a bezpečnou cestu do EU a jehož cílem je postupně omezit motivaci k nelegálním příchodům.

Tento návrh, který provádí další prvky Evropského programu pro migraci, pokud jde o cíl posílit politiku Unie v oblasti azylu, by měl být považován za součást širší politiky na úrovni EU směrem k vytvoření silného a účinného systému pro udržitelné řízení migrace do budoucna, který je spravedlivý vůči hostitelským společnostem a občanům EU, jakož i vůči dotčeným státním příslušníkům třetích zemí a zemím původu a tranzitu.

(3)Zvýšit soběstačnost žadatelů a jejich vyhlídky na případnou integraci. S výjimkou žadatelů, jejichž žádost bude pravděpodobně zamítnuta, by mělo být žadatelům umožněno co nejdříve pracovat a vydělat si vlastní peníze, a to i v průběhu zpracovávání jejich žádosti. To pomůže snížit jejich závislost a zlepšit vyhlídky na případnou integraci těch žadatelů, kterým bude ochrana nakonec udělena. Doba omezení přístupu na trh práce by proto měla být zkrácena z maximálně devíti měsíců na maximálně šest měsíců od podání žádosti. Tím se přístup žadatelů na trh práce sladí s délkou přezkumného řízení ve věci samé. Členské státy se rovněž vybízejí, aby v případech, kdy je žádost pravděpodobně opodstatněná, povolily přístup na trh práce nejpozději do tří měsíců od podání žádosti. Přístup na trh práce by měl být zcela v souladu s normami na trhu práce, což by mělo rovněž pomoci zamezit narušením trhu práce. Další omezení stávajících značných rozdílů mezi členskými státy, pokud jde o pravidla pro přístup na trh práce, je také nezbytné k omezení azylové turistiky související se zaměstnáváním a motivace k druhotnému pohybu.

(2)Omezit motivaci k druhotnému pohybu. V zájmu zajištění řádného řízení migračních toků, snazšího určení příslušného členského státu a předcházení sekundárnímu pohybu je nezbytné, aby žadatelé setrvali v členském státě, který je pro ně příslušný, a neutíkali. Tato povinnost žadatelů je uvedena v návrhu reformy dublinského nařízení. Zavedení cílenějšího omezení svobody pohybu žadatelů a vážných důsledků nedodržování těchto omezení přispěje k účinnější kontrole pobytu žadatelů. Další harmonizace možností přidělovat žadatelům konkrétní místo pobytu, ukládat jim ohlašovací povinnost a poskytovat jim materiální podmínky přijetí pouze ve formě věcného plnění je také nutná k tomu, aby se žadatelé nacházeli v předvídatelnější situaci, aby pro ně platila stejná pravidla bez ohledu na to, ve kterém členském státě se nacházejí, a aby byli odrazováni od útěku. To se týká zejména tří situací: když žadatel neučinil žádost o mezinárodní ochranu v členském státě prvního neoprávněného vstupu nebo legálního vstupu, žadatel uprchl z členského státu, v němž je povinen být přítomen, anebo byl poslán zpět do členského státu, v němž je povinen být přítomen, poté co uprchl do jiného členského státu.

Tímto návrhem se přepracovává směrnice o podmínkách přijímání, a proto by měl být přijat v souladu s řádným legislativním postupem na stejném právním základě, a to čl. 78 odst. 2 písm. f) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

–Dále harmonizovat podmínky přijetí žadatelů o azyl v EU: Definice materiálních podmínek přijetí se v jednotlivých členských státech značně liší – od spíše omezeného rozsahu v některých členských státech po rozsah značně přesahující rámec směrnice o podmínkách přijímání (včetně hygienických potřeb) v jiných státech. Většina členských států poskytuje kombinaci různých forem materiálních podmínek přijetí, jako je forma věcného plnění a peněžité dávky nebo poukázky. V některých členských státech se materiální podmínky přijetí poskytují výlučně formou věcného plnění. Způsoby poskytování materiálních podmínek přijetí se liší v závislosti na tom, co je poskytováno (ubytování, strava, ošacení atd.) nebo komu se to poskytuje (žadatelé se zvláštními potřebami při přijetí a fáze azylového řízení).

Úřad EASO byl pověřen vypracováním operativních standardů a ukazatelů pro podmínky přijetí. Navrhuje se, že členské státy by měly tyto operativní standardy a ukazatele zohlednit při zavádění svých příslušných mechanismů k zajištění vhodného poradenství, sledování a kontroly podmínek přijetí. Za účelem vývoje operativních standardů a ukazatelů zmapoval úřad EASO na jaře roku 2016 podmínky přijetí, k čemuž mu členské státy poskytly podrobné informace o svém přístupu k poskytování podmínek přijetí. Výsledná zpráva, k níž přispělo 26 členských států a přidružených zemí, se promítla do podoby tohoto návrhu. Relevantní výsledky zprávy lze shrnout takto:

–Kritérium EU pro stanovení výše finanční podpory poskytované žadatelům: Většina zúčastněných stran váhala, pokud jde o zavedení společného referenčního kritéria EU pro stanovení výše finanční podpory poskytované žadatelům. Tato možnost však byla důkladně posouzena. Dospělo se k závěru, že toto společné kritérium nelze zavést, hlavně z následujících důvodů: a) většina členských států neposkytuje materiální podmínky přijetí výlučně ve formě finanční podpory, spíše poskytují podmínky přijetí ve formě věcného plnění nebo kombinace finanční podpory a věcných dávek, a b) v současnosti poskytovaná finanční podpora pro žadatele je ve většině případů značně pod úrovní všech možných zvažovaných kritérií nebo prahových hodnot (hranice ohrožení chudobou, vážné materiální deprivace a výše minimálního příjmu). Harmonizace úrovně podpory by proto v mnoha členských státech vedla ke zvýšení úrovně podpory, někde dokonce výraznému, zejména v těch členských státech, které již poskytují poměrně vysokou úroveň podpory, a v některých případech by způsobila příznivější zacházení s žadateli než s vlastními státními příslušníky členských států, kteří čelí chudobě nebo jsou jinak ekonomicky znevýhodněni.

–Zlepšit vyhlídky žadatelů na integraci: Většina zúčastněných stran, včetně členských států a zástupců Evropského parlamentu, se shodla, že by bylo užitečné přezkoumat ustanovení směrnice o podmínkách přijímání týkající se podmínek pro přístup žadatelů na trh práce jakožto způsobu, jak zlepšit vyhlídky žadatelů na integraci. Některé členské státy uvedly nedávné pozitivní zkušenosti se zkrácením doby omezující přístup na trh práce. Podle několika zúčastněných stran sice harmonizace a zkrácení doby omezující přístup na trh práce mají význam, avšak jejich účinky by se neměly přeceňovat, protože účinnému přístupu brání jiné závažné překážky (mimo jiné v uznávání kvalifikací, zejména u žadatelů, kteří nemají doklady).

–Omezit motivaci k druhotnému pohybu osob v souvislosti s přijímáním: Členské státy byly obecně nakloněny myšlence harmonizovanějšího přístupu k opatřením, jako je omezení volného pohybu žadatelů, s cílem zajistit, aby žadatelé zůstali orgánům k dispozici a neutíkali. Řada členských států se sice shodla na tom, že poskytování materiálních podmínek přijetí by mělo být podmíněno pobytem v členském státě, v němž je žadatel povinen být přítomen, ale členské státy se rozcházely v názoru na to, zda by materiální podmínky přijetí měly být za určitých okolností poskytovány pouze ve formě věcného plnění. Jiné zúčastněné strany, včetně některých poslanců Evropského parlamentu, zpochybnily užitečnost těchto opatření s tím, že efektivnějším způsobem dosažení téhož cíle by bylo motivování žadatelů k setrvání na daném území (opětovné sloučení rodiny, přístup na trh práce atd.).

–Definice rodinných příslušníků se rozšiřuje tak, že zahrnuje rodinné vztahy vzniklé po opuštění země původu, ale před příchodem na území daného členského státu (čl. 2 odst. 3). To odráží aktuální migrační jevy, jako je dlouhodobý pobyty žadatelů mimo jejich zemi původu před příchodem do EU, například v uprchlických táborech. Očekává se, že toto rozšíření pomůže snížit riziko nelegálního pohybu nebo útěku osob, na něž se rozšířená pravidla vztahují.

Je stanovena výjimka pro případy, kdy se žadatel neoprávněně zdržuje v jiném členském státě, než je stát, v němž je povinen být přítomen. V tom případě není oprávněn využívat výhody materiálních podmínek přijetí, školní docházku a vzdělávání nezletilých osob ani nemá nárok na zaměstnání a odborné vzdělávání. Návrh však objasňuje, že žadatelé mají vždy nárok na zdravotní péči a na důstojnou životní úroveň v souladu se základními právy, na pokrytí nákladů na živobytí a základní potřeby z hlediska fyzické bezpečnosti, důstojnosti a mezilidských vztahů (článek 17a). Aby však bylo zajištěno dodržování základních práv dítěte, měly by členské státy umožnit nezletilým osobám přístup k vhodným vzdělávacím aktivitám, dokud nedojde k jejich přemístění do příslušného členského státu.

Komise podá zprávu o provádění této směrnice Evropskému parlamentu a Radě do tří let od jejího vstupu v platnost a poté každých pět let a navrhne případné nezbytné změny. Členské státy Komisi poskytnou nezbytné informace, aby mohla plnit své povinnosti, pokud jde o podávání zpráv.

–S cílem zamezit druhotnému pohybu a útěku žadatelů byl přidán další důvod pro zajištění. Pokud bylo žadateli přiděleno místo pobytu na konkrétním místě, avšak žadatel neplní svou povinnost zdržovat se na tomto místě a hrozí trvalé riziko, že by se mohl pokusit o útěk, může být žadatel zajištěn, tak aby bylo zaručeno splnění povinnosti pobývat na určitém místě (čl. 8 odst. 3 písm. c)). Stejně jako v případě zajištění z jakéhokoli jiného důvodu podle směrnice o podmínkách přijímání je také toto zajištění odůvodněné pouze v případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu, pokud nemohou být účinně uplatněna jiná, mírnější donucovací opatření. Všechny záruky týkající se zajištění, jež byly stanoveny již ve stávající směrnici o podmínkách přijímání, zůstávají beze změny. Je třeba dohlížet zejména na to, aby délka zajištění byla přiměřená a aby bylo zajištění ukončeno, jakmile přestanou existovat důvody se domnívat, že žadatel nesplní uloženou povinnost. Žadatele je rovněž nutné obeznámit s příslušnými povinnostmi a s důsledky jejich nedodržení.

–Byly doplněny čtyři nové situace, kdy lze omezit materiální podmínky přijetí nebo změnit jejich formu. Materiální podmínky přijetí mohou být omezeny nebo změněny, pokud žadatel: závažným způsobem porušil pravidla ubytovacího střediska nebo se dopustil hrubého násilí; nesplnil povinnost požádat o mezinárodní ochranu v členském státě prvního neoprávněného vstupu nebo legálního vstupu; byl odeslán zpět poté, co uprchl do jiného členského státu, nebo se neúčastnil povinných integračních opatření (čl. 19 odst. 1).

–Objasňuje se, že členské státy by měly žadatelům poskytnout cestovní doklad jen tehdy, pokud nastanou vážné humanitární důvody. Doplňuje se, že cestovní doklady mohou být vydány i v případě jiných naléhavých důvodů, jako například když žadatelé, jimž byl udělen přístup na trh práce, musí nutně cestovat za pracovním účelem. Mimo rámec těchto mimořádných okolností by cestovní doklady neměly být vydávány. Platnost cestovních dokladů je také nutné omezit na účel a dobu nezbytnou z důvodu, pro který byly vydány (článek 6). Požadavek, aby členské státy vydávaly žadatelům doklad uvádějící jejich totožnost, je zahrnut v článku 29 návrhu nařízení o azylovém řízení.

–S ohledem na závažné důsledky pro žadatele, kteří uprchli nebo u nichž bylo zjištěno riziko útěku, se v nařízení vymezuje pojem útěku zahrnující jednak záměrné chování s cílem vyhnout se použitelnému azylovému řízení a jednak skutkovou okolnost, že žadatel není k dispozici příslušným orgánům, a to i kvůli opuštění území, na němž je povinen být přítomen (čl. 2 odst. 10). Riziko útěku se také definuje jako existence důvodů, které v konkrétním případě a na základě objektivních kritérií stanovených ve vnitrostátním právu vedou k domněnce, že by žadatel mohl uprchnout, v souladu s definicí v nařízení Dublin III (čl. 2 odst. 11).

Žadatel byl poslán zpět do členského státu, v němž je povinen být přítomen, poté co uprchl do jiného členského státu. Skutečnost, že žadatel již v minulosti uprchl do jiného členského státu, je důležitým faktorem, který je třeba zvážit při posuzování, zda existuje trvalé riziko, že by mohl uprchnout. Aby bylo zaručeno, že se žadatel opět nepokusí o útěk a zůstane k dispozici příslušným orgánům, mělo by být bedlivě sledováno, kde se zdržuje.

Žadatel uprchl z členského státu, v němž je povinen být přítomen. Žadatel je povinen být přítomen v členském státě, ve kterém byla žádost učiněna, nebo v členském státě, do kterého byl přemístěn v souladu s dublinským nařízením. Pokud žadatel z tohoto členského státu uprchl a bez povolení vycestoval do jiného členského státu, je pro zajištění řádného fungování společného evropského azylového systému zásadní, aby byl daný žadatel co nejrychleji vrácen do správného členského státu. Než dojde k jeho přemístění, hrozí riziko, že se žadatel pokusí o útěk, a mělo by být bedlivě sledováno, kde se zdržuje.

–Návrh zavádí přísnější lhůtu, dokdy musí členské státy přidělit nezletilé osobě bez doprovodu opatrovníka, aby ji zastupoval a pomáhal jí, a to do pěti pracovních dnů od učinění žádosti. Navrhuje se rovněž, aby se počet nezletilých osob bez doprovodu přidělených opatrovníkovi omezil, tak aby mohl opatrovník nadále efektivně plnit své úkoly. Členské státy by měly sledovat, zda jejich opatrovníci vykonávají své úkoly odpovídajícím způsobem, a přezkoumávat stížnosti, které nezletilé osoby bez doprovodu na opatrovníky podají. Úlohu opatrovníků podle tohoto návrhu mohou plnit opatrovníci určení v rámci navrhovaného nařízení o azylovém řízení (článek 23).

–Návrh vyjasňuje, že osoby se zvláštními potřebami při přijetí jsou osoby, které potřebují zvláštní záruky, aby mohly požívat práv a plnit povinnosti stanovené ve směrnici o podmínkách přijímání, bez ohledu na to, zda jsou považovány za zranitelné osoby (čl. 2 odst. 13). Návrh rovněž obsahuje podrobnější pravidla pro posuzování, určování, zaznamenávání a řešení zvláštních potřeb žadatelů při přijetí, jež mají být prováděny co nejdříve a během celého období přijímání. V této souvislosti musí být pracovníci příslušných orgánů odpovídajícím způsobem a soustavně proškolováni a někteří žadatelé musí být odesláni k lékaři nebo psychologovi k dalšímu posouzení. Objasňuje se, že toto posouzení lze zahrnout do stávajících vnitrostátních postupů nebo do posuzování za účelem identifikace žadatelů se zvláštními potřebami v rámci řízení (článek 21).

–Návrh vyjasňuje, že jakmile je přístup na trh práce udělen, musí být účinný. Pokud podmínky žadateli prakticky brání v hledání zaměstnání, neměl by být přístup považován za účinný. Testy trhu práce, které se používají k upřednostňování vlastních státních příslušníků nebo jiných občanů Unie nebo státních příslušníků třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v daném členském státě, by neměly bránit účinnému přístupu žadatelů na trh práce (článek 15).

–Dřívější přístup na trh práce přispívá ke zlepšení vyhlídek žadatelů na integraci a snižuje náklady na přijímání, zejména v případech, kdy je pravděpodobné, že bude udělena mezinárodní ochrana. Návrh proto členským státům umožňuje povolit tento přístup dříve. Členské státy se vybízejí k povolení přístupu na trh práce maximálně do tří měsíců od podání žádosti v případech, kdy je žádost pravděpodobně opodstatněná, a to i tehdy, bylo-li její přezkoumání z tohoto důvodu prioritou.

(2)Společná azylová politika včetně společného evropského azylového systému  , založeného na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967, Õ je nedílnou součástí cíle Evropské unie spočívajícího v postupném vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kteří donuceni okolnostmi oprávněně hledají ochranu v Unii  , čímž potvrzuje zásadu nenavracení Õ. Tato politika by se měla řídit zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členské státy, a to i pokud jde o finanční aspekty.

(1)Ve směrnici Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl ,  Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU Õ by mělo být provedeno několik podstatných změn. Z důvodu srozumitelnosti a přehlednosti by uvedená směrnice měla být přepracována.

(7)K zajištění rovného zacházení s žadateli v celé Unii by tato směrnice měla být uplatňována ve všech stadiích řízení o žádostech o mezinárodní ochranu, na všechny druhy uvedených řízení a ve všech místech a zařízeních, v nichž se žadatelé zdržují, a po dobu, po kterou jsou oprávněni zůstat na území členských státu jakožto žadatelé. ð Je nezbytné vyjasnit, že materiální podmínky přijetí by měly být žadatelům poskytovány od okamžiku, kdy sdělí přání požádat o mezinárodní ochranu pracovníkům rozhodujícího orgánu, případně pracovníkům jakýchkoli jiných orgánů, které jsou určeny jako příslušné pro přijímání a registraci žádostí nebo které rozhodujícímu orgánu pomáhají při přijímání těchto žádostí v souladu s nařízením (EU) č. XXX/XXX [nařízení o společném postupu]. ï

(9)Při zacházení s osobami, na které se vztahuje tato směrnice, jsou členské státy vázány závazky vyplývajícími z nástrojů mezinárodního práva, ke kterým přistoupily.

ê 2013/33/EU 11. a 12. bod odůvodnění (přizpůsobený)

(10)Měly by být stanoveny takové  standardní podmínky Õ normy pro přijímání žadatelů, které budou postačovat k zajištění důstojné úrovně života a srovnatelných životních podmínek ve všech členských státech. Harmonizace podmínek pro přijímání žadatelů by měla napomoci omezení dalšího pohybu žadatelů způsobeného rozdílnostmi v podmínkách přijímání.

ò nový

(11)Aby si byli žadatelé vědomi následků útěku, členské státy by měly žadatele co možná nejdříve, nejpozději v okamžiku podání žádosti, jednotným způsobem informovat o všech povinnostech souvisejících s podmínkami přijímání, které žadatelé musí splnit, včetně okolností, za nichž může být poskytování výhod materiálních podmínek přijetí a případných jiných výhod omezeno.

ê 2013/33/EU 13. bod odůvodnění (přizpůsobený)

(13) K tomu, aby bylo zajištěno rovné zacházení se všemi žadateli o mezinárodní ochranu a byl zaručen soulad se stávajícím acquis Unie týkajícím se azylu, zejména se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany , je zapotřebí rozšířit oblast působnosti této směrnice tak, aby se vztahovala i na žadatele o doplňkovou ochranu.

ò nový

(12)Harmonizovaná pravidla EU týkající se dokladů, které mají být žadatelům vydány, ztěžují žadatelům neoprávněný pohyb po Unii. Je nutné vyjasnit, že členské státy by měly žadatelům poskytnout cestovní doklad jen tehdy, pokud nastanou vážné humanitární nebo jiné naléhavé důvody. Platnost cestovních dokladů by také měla být omezena na účel a dobu potřebné pro důvod, pro který byly vydány. Například by mohly být zohledněny závažné humanitární důvody, musí-li žadatel cestovat do jiné země za účelem léčení nebo návštěvy příbuzných ve specifických případech, například návštěvy blízkých příbuzných, kteří jsou vážně nemocní, nebo účasti na svatbě nebo pohřbu blízkých příbuzných. Jiné naléhavé důvody by mohly zahrnovat situace, kdy žadatelé, jimž byl povolen přístup na trh práce, musí nutně cestovat za pracovním účelem, v rámci studijního plánu nebo případy, kdy nezletilá osoba cestuje s pěstounskou rodinou.

(13)Žadatelé nemají právo si vybrat, ve kterém členském státě žádost učiní. Žadatel musí učinit žádost o mezinárodní ochranu v členském státě prvního vstupu nebo, v případě oprávněného pobytu, v členském státě oprávněného pobytu nebo bydliště. Žadateli, který tuto povinnost nesplní, bude po určení příslušného členského státu podle nařízení (EU) č. XXX/XXX [dublinské nařízení] s menší pravděpodobností povolen pobyt v členském státě, ve kterém byla žádost učiněna, a tudíž se s větší pravděpodobností pokusí o útěk. Mělo by se proto bedlivě sledovat, kde se nachází.

(14)Žadatelé musí být přítomni v členském státě, ve kterém učinili žádost, nebo v členském státě, do něhož byli přemístěni v souladu s nařízením (EU) č. XXX/XXX [dublinské nařízení]. Pokud žadatel z tohoto členského státu uprchl a bez povolení vycestoval do jiného členského státu, je pro zajištění řádného fungování společného evropského azylového systému zásadní, aby byl žadatel co nejrychleji vrácen do členského státu, v němž je povinen být přítomen. Než dojde k jeho přemístění, hrozí riziko, že by se žadatel mohl pokusit o útěk, a mělo by se proto bedlivě sledovat, kde se nachází.

(15)Skutečnost, že žadatel již v minulosti uprchl do jiného členského státu, je důležitým faktorem při posuzování rizika útěku. Aby bylo zaručeno, že žadatel znovu neuprchne a že zůstane k dispozici příslušným orgánům, mělo by se po navrácení do členského státu, v němž je povinen být přítomen, bedlivě sledovat, kde se nachází.