EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 10.8.2022 COM(2022) 393 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o zacházení s kapitálem ústřední protistrany při použití nástroje odpisu a konverze podle nařízení (EU) 2021/23







ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o zacházení s kapitálem ústřední protistrany při použití nástroje odpisu a konverze podle nařízení (EU) 2021/23 1. Úvod Čtvrtý pododstavec článku 96 nařízení (EU) 2021/23 o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran (dále jen „nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran“) ukládá Komisi, aby do 31. prosince 2021 podala Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování čl. 27 odst. 7 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran. Komise má posoudit, zda je potřeba jakýchkoli dalších změn ve vztahu k použití nástroje odpisu a konverze v případě řešení krize ústředních protistran v kombinaci s jinými nástroji k řešení krize, které mají za následek finanční ztráty členů clearingového systému. Nedávné otřesy na trhu ukázaly, že nařízení (EU) č. 648/2012 o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů (EMIR) přispělo ke zvýšení odolnosti ústředních protistran a širších finančních trhů vůči mnoha rizikům zpracovávaným a soustředěným v ústředních protistranách. S ohledem na závažný dopad na finanční stabilitu, který by finanční problémy nebo selhání ústřední protistrany měly, zlepší nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran připravenost ústředních protistran a veřejných orgánů na tyto mimořádné okolnosti. Tato zpráva zohledňuje již dokončenou i probíhající práci Rady pro finanční stabilitu a příspěvky členů skupiny krizového řízení ústředních protistran EU. V posouzení jsou rovněž zohledněna stanoviska zúčastněných stran z odvětví. 2. Jaké existují nástroje pro řešení krize? Nástroj odpisu a konverze je jedním ze čtyř nástrojů k řešení krize, které nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran nabízí orgánům příslušným k řešení krize k dosažení účelu řešení krize. Mezi tyto účely patří: –zajištění kontinuity zásadních funkcí ústřední protistrany a jejího propojení s jinými infrastrukturami finančního trhu, –zamezení významným nepříznivým důsledkům pro finanční systém EU, –ochrana veřejných finančních prostředků tím, že se minimalizuje spoléhání se na mimořádnou veřejnou finanční podporu a potenciální riziko ztrát pro daňové poplatníky. Dalšími třemi nástroji k řešení krize jsou nástroje k alokaci ztrát a pozic, nástroj převodu činnosti a nástroj překlenovací ústřední protistrany. Nástroje k alokaci ztrát a pozic lze použít k ukončení smluv, snížení hodnoty zisku, který mají ústřední protistrany vyplatit členům clearingového systému, kteří neselhali, a k výzvám k doplnění likvidity pro řešení krize. Výzvy k doplnění likvidity vyžadují, aby členové clearingového systému, kteří neselhali, poskytli ústřední protistraně hotovostní příspěvek. Nástroj převodu činnosti lze použít k převodu nástrojů účasti vydaných ústřední protistranou nebo jakýchkoli aktiv, práv, povinností nebo závazků ústřední protistrany bez souhlasu akcionářů nebo jakékoli třetí strany na kupujícího. Nástroj překlenovací ústřední protistrany lze použít k převodu nástrojů účasti vydaných ústřední protistranou nebo jakýchkoli aktiv, práv, povinností nebo závazků ústřední protistrany na překlenovací ústřední protistranu, a to bez souhlasu akcionářů nebo jakékoli třetí strany. Překlenovací ústřední protistrana je právnická osoba ovládaná orgánem příslušným k řešení krize a je zcela nebo částečně vlastněna veřejným orgánem. Nástroj odpisu a konverze lze použít k odpisu a konverzi nástrojů účasti, dluhových nástrojů a dalších nezajištěných závazků. Některé závazky jsou z působnosti tohoto nástroje vyloučeny, včetně závazků vůči zaměstnancům, obchodním věřitelům, jiným ústředním protistranám, centrálním bankám a počátečním maržím. Odpis vede k absorpci ztrát vzniklých ústřední protistraně a konverze pak vede k rekapitalizaci ústřední protistrany. Tím je zajištěno opětovné splnění kapitálových požadavků podle nařízení (EU) č. 648/2012 o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů (EMIR). 3. Co se požaduje podle čl. 27 odst. 7 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran? Podle čl. 27 odst. 7 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran musí orgán příslušný k řešení krize odepsat a konvertovat nástroje účasti, dluhové nástroje a další nezajištěné závazky okamžitě před nebo současně s použitím nástroje k řešení krize. To se nevyžaduje, pokud se použije jiná posloupnost, která by minimalizovala odchylky od zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, a vedla by k lepšímu dosažení účelu řešení krize. Zásada, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, je zárukou stanovenou v článku 60 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran. Zajišťuje, aby akcionáři, členové clearingového systému a další věřitelé neutrpěli při řešení krize vyšší ztráty, než jaké by jim vznikly, pokud by byla ústřední protistrana zlikvidována v běžném úpadkovém řízení, a to v návaznosti na plné uplatnění příslušných smluvních povinností a jiných ujednání v jejích provozních předpisech (dále jen „hypotetické srovnání podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení“). Toho je dosaženo prostřednictvím nezávislého ocenění, které porovnává skutečné zacházení v rámci řešení krize s hypotetickým zacházením v rámci úpadku. Pokud toto ocenění ukáže, že věřitelé utrpěli větší ztrátu, mají nárok na úhradu rozdílu. Evropský orgán pro cenné papíry a trhy v současné době vypracovává regulační technické normy, které blíže upřesní metodiku provádění ocenění.

V 96. bodě odůvodnění nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran je uvedeno, že při řešení krize by měli ztráty absorbovat jako první držitelé majetkových podílů ústřední protistrany, a to způsobem, který minimalizuje riziko zahájení právních kroků z jejich strany podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení. Evropský parlament a Rada s ohledem na probíhající práci v mezinárodních orgánech pro stanovování standardů (viz oddíl 4) požádaly Komisi, aby po dokončení této práce přezkoumala, jakým způsobem jsou uplatňována pravidla pro odpis kapitálu. Předmětem této zprávy je proto zacházení s kapitálem ústřední protistrany při řešení krize a interakce s hypotetickým srovnáním podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení. Ustanovení čl. 27 odst. 7 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran předpokládá, že kapitál ústřední protistrany by měl absorbovat ztráty jako první a při řešení krize by měl absorbovat ztráty v plném rozsahu. Nicméně pořadí, ve kterém jsou ztráty přiřazeny, nebo postupná ochrana pro přiřazení ztrát nemusí nutně odpovídat obvyklé hierarchií věřitelů v úpadku. Důvodem je skutečnost, že kapitál je vystaven ztrátám pouze do výše první spoluúčasti (čl. 45 odst. 4 EMIR a článek 35 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 153/2013) a v budoucnu druhé spoluúčasti (čl. 9 odst. 14 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran). Veškeré zbývající ztráty se přidělují členům clearingového systému. Je tomu tak v případě události selhání a v některých ústředních protistranách a v omezené míře, i v případě události jiné než selhání. Kromě toho hypotetické srovnání podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, obsažené v nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran počítá pro účely ocenění s plným uplatněním smluvních povinností a jiných ujednání v provozních předpisech ústřední protistrany. Proto v závislosti na tom, zda a jakým způsobem je v provozních předpisech ústřední protistrany stanoveno, že kapitál absorbuje ztráty, a na vnitrostátním insolvenčním právu může tento mechanismus vést k situaci, kdy akcionáři mohou tvrdit, že by nebyli mimo řešení krize postiženi. Tato situace by mohla nastat zejména v případě, že dojde k řešení krize ústřední protistrany před plným uplatněním ozdravného plánu k dosažení účelu řešení krize. 4. Probíhající mezinárodní práce Praktické zkušenosti s plánováním řešení krize v EU jsou zatím omezené, protože pravidla plánování řešení krize podle nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran se začnou uplatňovat až od srpna 2022. Své pokyny k této problematice však zveřejnila Rada pro finanční stabilitu (viz oddíl 4 písm. a) níže). O svá stanoviska se rovněž podělily soukromé zúčastněné strany a spolupracující subjekty. Mezi tyto subjekty patří Evropské sdružení clearingových center ústředních protistran (EACH), CCP12 (celosvětové sdružení ústředních protistran) a Mezinárodní asociace pro swapy a deriváty (ISDA). Omezené praktické zkušenosti navíc získali i členové skupin krizového řízení. Jedná se o skupiny zřízené v souladu s funkcí č. 8 dokumentu Rady pro finanční stabilitu nazvaného Klíčové atributy účinných režimů řešení problémů pro finanční instituce pro ústřední protistrany, které jsou systémově významné ve více než jedné jurisdikci. Úkolem skupin krizového řízení je koordinovat plánování řešení krize a posuzování způsobilosti k řešení krize mezi domovskými a hostitelskými orgány příslušnými k řešení krize. a) Práce Rady pro finanční stabilitu V říjnu 2014 vydala Rada pro finanční stabilitu aktualizovanou verzi dokumentu nazvaného Klíčové atributy účinných režimů řešení problémů pro finanční instituce rozšířenou o přílohu, která se zabývá infrastrukturami finančního trhu. V této zprávě Rada pro finanční stabilitu uvádí, že pravomoci k řešení krize by měly být vykonávány způsobem, který respektuje hierarchii pohledávek, a kapitál by měl při řešení krize absorbovat ztráty jako první. V roce 2017 zveřejnila Rada pro finanční stabilitu své Pokyny týkající se řešení krize ústředních protistran a plánování řešení krize ústředních protistran. V této zprávě Rada pro finanční stabilitu vysvětluje, že kapitál ústřední protistrany by měl při řešení krize absorbovat ztráty v případě, že ještě nebyl odepsán (v souladu s předpisy a smluvními ujednáními ústřední protistrany). V případě ztrát ze selhání by měl kapitál absorbovat ztráty v plném rozsahu a mělo by být jasně a transparentně dané, v jakém okamžiku bude odepsán. Ztráty jiné než ze selhání by měl kapitál absorbovat nejpozději v okamžiku, kdy jsou vyčerpána všechna použitelná opatření týkající se alokace ztrát, která jsou k dispozici v souladu s předpisy a ujednáními ústřední protistrany pro ztráty jiné než ze selhání. Kromě toho by měl být kapitál odepsán před rozdělením ztrát mezi věřitele v souladu s hierarchií věřitelů podle platných právních předpisů. V listopadu 2020 vydala Rada pro finanční stabilitu své Pokyny týkající se finančních zdrojů na podporu řešení krize ústředních protistran a zacházení s kapitálem ústřední protistrany při řešení krize. Podle této zprávy by v závislosti na smluvních ujednáních ústřední protistrany a vnitrostátním insolvenčním právu mohla opatření při řešení krize, která vystavují kapitál ústřední protistrany větším ztrátám ze selhání nebo ztrátám jiným než ze selhání, než je tomu v případě likvidace podle insolvenčního režimu platného v dané jurisdikci, umožnit držitelům majetkových podílů vznášet na základě výsledků hypotetického srovnání nároky podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení. Může to však vést k rozporu s další zásadou obsaženou v Klíčových atributech, že kapitál by měl při řešení krize absorbovat ztráty v plném rozsahu. Rovněž to může vyvolávat obavy z morálního rizika, protože držitelé majetkových podílů si budou moci po vyřešení krize zachovat svůj podíl na kapitálu ústřední protistrany, zatímco ztráty ponesou účastníci. V návaznosti na Klíčové atributy a výše uvedené pokyny Rada pro finanční stabilitu upřesňuje, že orgán příslušný k řešení krize by měl posoudit, jaký dopad mají případné limity výše kapitálu ústřední protistrany vystaveného ztrátám na jeho schopnost přijmout vhodná opatření k dosažení očekávaného zacházení s kapitálem ústřední protistrany. Orgán příslušný k řešení krize by měl ve fázi plánování řešení krize porozumět následujícím oblastem: –zacházení s kapitálem v rámci stávajících ujednání o ozdravných postupech a postupné ochrany proti selhání, –rozsahu, v jakém by byl kapitál vystaven ztrátám v případě likvidace podle příslušného insolvenčního režimu, na základě zacházení v rámci hypotetického srovnání, –zárukám podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, včetně možných nároků akcionářů. Na základě tohoto posouzení může orgán příslušný k řešení krize určit různé způsoby, kterými lze zajistit, aby kapitál nesl ztráty během skutečného řešení krize, jež mohou zahrnovat: –změnu smluvních ujednání o alokaci ztrát, –úplný nebo částečný odpis kapitálu ústřední protistrany, –převod zásadních operací (aktiv) a některých závazků ústřední protistrany na překlenovací subjekt a likvidace zbývající části ústřední protistrany nebo uvalení nucené správy na zbývající část ústřední protistrany, –naředění stávající vlastnické struktury navýšením kapitálu konverzí nebo vydáním nových akcií. Příslušné orgány by pak měly řešit problémy týkající se kapitálu ústřední protistrany, který při řešení krize nese ztráty v plném rozsahu. Může se jednat o případ, kdy orgán požaduje, aby ústřední protistrany změnily své kapitálové struktury, předpisy nebo jiné dokumenty pro správu a řízení tak, že podřídí akcionáře ostatním věřitelům nebo stanoví okamžik, ve kterém kapitál absorbuje ztráty za právně vymahatelných podmínek, za podmínky, že domovské orgány mají příslušné pravomoci. Orgán může rovněž určit nebo navrhnout změny příslušných vnitrostátních právních předpisů, nařízení nebo pravomocí příslušných dozorčích orgánů, orgánů dohledu nebo orgánů příslušných k řešení krize, které by pomohly dosáhnout účelu řešení krize nebo omezit možnost vzniku nároků podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení. Pokud však rámec dané jurisdikce takové změny neumožňuje, mohou příslušné orgány:

–přijmout jakákoli omezení kapitálu ústřední protistrany, který nese ztráty v plném rozsahu, –zahrnout do procesu posuzování způsobilosti k řešení krize prohlášení o důvodech pro přijetí těchto omezení (těmito důvody může být nedostatek pravomocí), –určit alternativy k dosažení co nejpodobnějšího hospodářského výsledku, aby se zajistilo, že ztráty při skutečném řešení krize ponese kapitál (v závislosti na příslušném vnitrostátním rámci). Na základě toho Rada pro finanční stabilitu doporučuje, aby orgán příslušný k řešení krize rovněž analyzoval, jakým způsobem by toto očekávané zacházení s kapitálem ústřední protistrany mohlo (mimo jiné) zasáhnout: –pobídky pro vedení ústřední protistrany, –zúčastněné strany s cílem podpořit ozdravení a zamezit řešení krize, –klienty, –kritické služby, modely podnikání a právní struktury ústřední protistrany. V rámci konzultace k Pokynům týkajícím se finančních zdrojů Rady pro finanční stabilitu sdružení CCP12 zdůraznilo, že úprava zacházení s kapitálem ústřední protistrany v souladu s doporučeními obsaženými v pokynech by mohla narušit stávající strukturu pobídek, která podporuje úspěšné řízení selhání a ozdravné postupy. Sdružení EACH v rámci téže konzultace souhlasilo s cílem politiky, jenž spočíval v tom, že by záruka podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, nakonec nevedla k tomu, že budou mít orgány příslušné k řešení krize svázané ruce. V září 2017 zveřejnilo sdružení ISDA dokument Záruky pro zúčtování: potřeba komplexního rámce pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran. Sdružení ISDA v této zprávě uvádí, že práce na využití kapitálu při řešení krize ústředních protistran stále pokračují, a zmiňuje některé klíčové body, které je třeba zvážit. Tyto klíčové body se týkají otázky, co vlastně znamená alokace ztrát kapitálu v rámci příslušné strategie řešení krize a kdo by byl vlastníkem ústřední protistrany bezprostředně po odpisu kapitálu. V listopadu 2021 Rada pro finanční stabilitu rovněž zveřejnila svou Zprávu o řešení krize za rok 2021 . Tato zpráva uvádí, že 8 z 13 zřízených skupin krizového řízení zahájilo, ale ještě nedokončilo, diskuze týkající se zacházení s kapitálem při ozdravných postupech a likvidaci v rámci vymezených hypotetických scénářů ztrát ze selhání a 7 skupin krizového řízení zahájilo, ale ještě nedokončilo, diskuze v rámci vymezených hypotetických scénářů ztrát jiných než ze selhání. Zpráva dále uvádí, že Rada pro finanční stabilitu bude nadále shromažďovat důkazy a analyzovat využití, složení a výši finančních zdrojů ústřední protistrany při ozdravných postupech a řešení krize v rámci scénářů ztrát ze selhání a ztrát jiných než ze selhání. Do konce roku 2022 předloží Rada pro finanční stabilitu zprávu o stavu . b) Zkušenosti členů skupin krizového řízení Komise požádala členy skupin krizového řízení v EU, aby poskytli své první zkušenosti s řešením těchto problémů. Orgány obecně zareagovaly v tom smyslu, že je třeba provést další analýzu a že budou pečlivě sledovat vývoj poté, co začne být nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran v plném rozsahu použitelné. Zpětná vazba je tedy prozatím z hlediska rozsahu i úrovně podrobnosti omezená a nemusí zachycovat všechny relevantní problémy, které mohou při plánování řešení krize v budoucnu vyvstat. Byly předloženy níže uvedené body. Podle členů skupin krizového řízení v EU neobsahuje aktuálně platný insolvenční rámec zvláštní úpravu pro ústřední protistrany. Postupná ochrana proti selhání v případě ztrát ze selhání navíc není v souladu s hierarchií věřitelů při řešení krize. S cílem vyřešit tento problém článek 62 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran stanoví, že při výpočtu hypotetického srovnání podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, by se mělo zohlednit plné uplatnění smluvních povinností nebo jiných ujednání v provozních předpisech ústřední protistrany. Podle předběžného posouzení ostatních členů se zdá, že kapitál má kapacitu k absorpci ztrát v plném rozsahu, aniž by došlo k porušení záruk podle zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, nebo aniž by hrozilo, že by byly nároky plynoucí ze zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení, omezeny, jelikož hodnota nadále poskytovaných služeb při použití nástrojů k řešení krize podle odhadů převyšuje potenciální ztráty. Dále bylo poukázáno na to, že strategie řešení krize, které se opírají o silné zapojení členů clearingového systému, se zdají být obzvláště vhodné k tomu, aby se zabránilo porušení hypotetického uplatnění zásady, že se žádný věřitel nesmí dostat do méně výhodného postavení. Rovněž bylo zdůrazněno, že brzy bude použitelné nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran a práce ve skupinách krizového řízení na toto téma bude pokračovat i v roce 2022 v souladu s doporučeními uvedenými ve Zprávě o řešení krize za rok 2021 zveřejněné Radou pro finanční stabilitu. 5. Posouzení Komise Při rozhodování o možných změnách nástroje odpisu a konverze a čl. 27 odst. 7 nařízení o rámci pro ozdravné postupy a řešení krize ústředních protistran musí Komise vzít v úvahu následující: –zacházení s kapitálem v současných předpisech a smluvních ujednáních ústředních protistran, –strategii řešení krize navrhovanou orgány příslušnými k řešení krize stanovenou v přípravné fázi plánování řešení krize,