Připravenost na pandemii a plánování byly zjevně nedostatečné, přičemž v době vypuknutí pandemie bylo zavedeno jen málo nástrojů pro rychlou a efektivní reakci. Platilo to na globální, evropské, vnitrostátní i místní úrovni, ale možná ještě naléhavěji to bylo pociťováno v Evropě, kde jsme v posledních desetiletích nečelili zkouškám v podobě epidemií nebo šíření nákazy, jaké bylo možno pozorovat v jiných částech světa. Pokusy zabránit šíření viru uzavíráním vnitřních hranic a zaváděním kontrol na těchto hranicích nebyly koordinované a měly omezený či kontraproduktivní účinek, jelikož oslabily životně důležité dodavatelské řetězce, přičemž dočasné zákazy vývozu základního zboží vedly pouze k většímu nedostatku. Na celosvětové úrovni vedla navíc omezení dovozu a upřednostnění domácí výroby zeměmi mimo EU ke zbrzdění obchodních toků kriticky důležitých výrobků a materiálů.

Z tohoto příkladu se nyní musíme poučit a udělat z nouzových opatření strukturální změny v zájmu koordinované reakce na budoucí zdravotní krize této povahy. To, co jsme se naučili za posledních osmnáct měsíců, musíme změnit v systematičtější přístup, v koordinovaný systém umožňující dřívější předvídání a odhalování rizik, lepší pohotovostní plánování a rychlejší a účinnější společnou reakci.

‒Soudržnost: ekonomická reakce EU přinesla podpůrné a vzájemně se posilující fiskální a měnové politiky. Důležité je, že rovněž dosáhla rovnováhy mezi krátkodobou reakcí a dlouhodobějšími požadavky. Priority z předkrizového plánování programu Komise byly začleněny do problematiky oživení a do koncepce nástroje NextGenerationEU, zejména na základě Zelené dohody pro Evropu, digitální transformace a sociálního prvku oživení.

‒Rychlost: všechna rozhodnutí Komise byla přijata v rekordním čase při zachování řádné demokratické kontroly. Investiční iniciativa pro reakci na koronavirus vstoupila v platnost jen měsíc poté, co byla navržena. Nový evropský nástroj pro dočasnou podporu na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci (SURE) s rozpočtem 100 miliard EUR byl rovněž přijat do měsíce od svého navržení a začal fungovat v létě 2020. Politické dohody Evropské rady o nástroji NextGenerationEU bylo dosaženo necelé dva měsíce po návrhu Komise a rozhodnutí o vlastních zdrojích bylo plně ratifikováno pouze pět měsíců po zahájení příslušného VFR. Pro srovnání, poslední tři rozhodnutí o vlastních zdrojích vstoupila v platnost po více než dvou letech po zahájení příslušného VFR.

K řešení hospodářských dopadů pandemie přijala EU rozhodná opatření. Ta do značné míry čerpala ze zkušeností a opatření vytvořených k řešení předchozích výzev a krizí v hospodářské a finanční oblasti. Od začátku však bylo jasné, že čelíme výzvě, jaká se objeví jednou za sto let.

Základní pravdou je, že stejně jako téměř žádný region a země na celém světě nebyla EU na tuto pandemii připravena, a totéž platí pro její členské státy. Ukázalo se, že připravenost a plánování byly nedostatečně financované a nedostatečně rozvinuté a reakce EU musela být většinou nárazová a dočasná. Koordinace a spolupráce mezi členskými státy byla zpočátku často obtížná a trvalo dlouho, než se ji podařilo zrealizovat a než začala fungovat. To stálo v raných fázích pandemie drahocenný čas a ukazuje to, že nebyly zavedeny správné struktury.

Příprava každé takové zprávy musí začínat kritickým pohledem na to, co bylo vykonáno, co fungovalo dobře a co nikoli. Je třeba uznat, že bez dovednosti a obětavosti tolika pracovníků v první linii by situace byla nepochybně ještě obtížnější. Měl by být také uznán nerovnoměrný dopad krize, přičemž mezi nejvíce postižené skupiny patří zranitelné skupiny. Toto upřímné posouzení má zásadní význam, pokud mají být vyvozena skutečná ponaučení na strategické a politické úrovni. Může pomoci zjistit, kde byly odhaleny slabiny a nedostatky, kde je třeba posílit systémy a kulturu připravenosti a reakce na krize a kde lze rozvíjet nouzová řešení nebo z nich vytvořit trvalá řešení.

‒EU by měla do konce roku 2021 jmenovat hlavního evropského epidemiologa a vytvořit odpovídající strukturu řízení.

Za tímto účelem by nový úřad hlavního evropského epidemiologa pomohl propojit přední epidemiology v členských státech s cílem formulovat politická doporučení založená na důkazech pro Komisi a působil by jako místo pro komunikaci s veřejností v době krize.

Na evropské úrovni by měl být zřízen nový evropský systém shromažďování informací o pandemii vycházející ze stávajícího systému včasného varování a reakce a z modernizace evropského systému dohledu, který by měl zajišťovat správu a výměnu dat v reálném čase a jejich integraci do nového globálního systému. Měl by se zaměřit na to, aby členské státy poskytovaly včasné informace od počátečních signálů o případných hrozbách (ať už jde o pandemii, bioterorismus, nebo cokoli mezi tím) až po konkrétní údaje o případech, expozicích, rizikových faktorech, výsledcích v oblasti zdraví a kapacitách v oblasti zdravotní péče. V rámci toho by propojení orgánů veřejného zdraví umožnilo koordinované řízení zásob a nemocničních lůžek a rychlé přesuny pracovních sil. Umožnilo by to sdílet aktuální informace získané prověřováním situace a využívat inovativní zdroje dat, jako je v současnosti zaváděné monitorování odpadních vod. Možné bude také rychlejší a efektivnější trasování kontaktů a to, aby záznamy a údaje o pacientech doprovázely tyto pacienty přes hranice. To by mělo být rovněž součástí širší iniciativy k vytvoření evropského prostoru pro data z oblasti veřejného zdraví. Bezproblémové propojení klinických údajů a údajů z oblasti veřejného zdraví, například prostřednictvím bezpečného sdílení elektronických zdravotních záznamů, umožňuje vytvořit okamžitý přehled o epidemiologické situaci a schopnosti reagovat.

Z tohoto důvodu je třeba vytvořit nový globální systém dohledu s nezbytnými nástroji a otevřeným prostředím pro sdílení údajů v nejčasnější možné fázi. Tento systém by se měl zaměřit na větší pokrytí sítí dohledu v částech světa, kde jsou mezery, a měl by usnadnit rychlejší výměnu srovnatelných dat.

Poučení z jakékoli krize začíná upřímným zamyšlením nad minulostí a přítomností za účelem zlepšení pro budoucnost. V tomto duchu se každý z deseti poznatků v této zprávě zaměřuje na to, co bylo třeba zlepšit a co lze v budoucnu udělat lépe. Těchto deset poznatků není vyčerpávajících ani se vzájemně nevylučují – představují zkrátka první nástin již získaných znalostí o tom, co lze udělat pro zajištění účinnější reakce v oblasti zdraví.

Šlo o zásadní krok ke společnému překonání pandemie, a pokud by k němu nedošlo, členské státy by mezi sebou soupeřily o menší množství dávek od menšího počtu výrobců. Viděli bychom výrazné rozdíly v rychlosti očkování a čelili bychom vyššímu riziku nerovnosti, různých variant a narušení cestování. Místo toho v současné situaci více než polovina dospělých obyvatel Evropy dostala jednu dávku a více než čtvrtina je plně očkována. Přestože zbývá vykonat ještě mnoho práce, jedná se o historický společný úspěch v rekordním čase, který umožňuje postupné, trvalé a bezpečné znovuotevření společenského a ekonomického života a podporu našim mezinárodním partnerům.

Klíčovou oblastí reakce, kterou je třeba posoudit, je přístup k vývoji, nákupu a výrobě vakcín. Komise se poučila z počáteční nejednotné reakce na krizi a v červnu 2020 předložila společnou strategii EU v oblasti vakcín. To umožnilo podpořit a urychlit vývoj a výrobu ve velkém měřítku. Jednání s výrobci vakcín byla někdy náročná, přístup však zajistil dostupnost vakcín proti onemocnění COVID-19 pro všechny členské státy v měřítku umožňujícím jejich zavádění ve stávající podobě a také jejich vývoz do více než sta zemí po celém světě. Všech 27 členských států souhlasilo, že spojí své síly a zmocní Komisi k provádění úkolů, které byly tradičně považovány za vnitrostátní rozhodnutí.

‒Posílit koordinaci a pracovní metody mezi hlavními kontaktními skupinami nebo subjekty v každé instituci, které mají být aktivovány během krize. Legislativní balíček týkající se evropské zdravotní unie by měl být přijat rychle – do konce roku.

Je však jasné, že koordinace byla příliš pomalá a příliš neúčinná, částečně až na úrovni informací a odborných znalostí rozptýlených po různých interinstitucionálních pracovních skupinách. Je zřejmé, že je třeba dále posilovat interinstitucionální spolupráci, zefektivnit rozhodování a lépe kombinovat potřebné odborné znalosti s dostatečnou autoritou, aby byla během krize zajištěna včasná a informovaná rozhodnutí. Silnou interinstitucionální koordinaci by mohlo pomoci zajistit určení hlavní skupiny nebo subjektu ve všech institucích, které mají být aktivovány během krize, a stanovení efektivních pracovních metod mezi nimi. To vyžaduje jasnou politickou podporu ze strany hlav států a předsedů vlád v Evropské radě.

Soubor nástrojů by měl zahrnovat cílená opatření týkající se konkrétních odvětví. V roce 2022 bude předložen návrh nástroje pro mimořádné situace na jednotném trhu, který poskytne rychlou a flexibilní reakci na dopad jakékoli dané krize na jednotný trh. Nástroj by zahrnoval aktivaci možnosti podle právních předpisů o zadávání veřejných zakázek urychlit jednání v případech krajní naléhavosti a umožnil by také zadávání veřejných zakázek na zboží nad rámec současného omezení lékařských protiopatření jménem členských států. V souladu se strategií pro zajištění plně funkčního a odolného schengenského prostoru navrhne Komise iniciativy zaměřené na zavedení stabilního rámce EU pro koordinaci opatření pro kontrolu vnitřních a vnějších hranic, jakož i pohotovostního plánu pro dopravu a mobilitu, který bude vycházet ze zkušeností z úspěšného rámce „zelených pruhů“, aby bylo možné zavést opatření, pokud to vyžadují výjimečné okolnosti dočasných opatření na vnitřní hranici, která blokují provoz.

Vzhledem k tomu, že rychlost je zásadní, ukázala pandemie potřebu systematičtějšího přístupu k těmto nástrojům. Ten vyžaduje jasné a rozhodné politické rozhodnutí o tom, kdy spustit reakci na krizi, a také soubor nástrojů, které se v takových situacích použijí. Mohlo by to zahrnovat automatickou aktivaci nástroje pro mimořádnou podporu s cílem umožnit tzv. přívalové financování, případně jiných mechanismů s cílem umožnit rychlou podporu výzkumu, vývoje, výroby a nákupu základních protiopatření. Mohlo by to také zajistit koordinovanější přístup ke sdílení informací a rozhodování o opatřeních v oblasti veřejného zdraví.

K poučení z této pandemie je zapotřebí nový systémový přístup k připravenosti. Na jeho počátku je navyšování investic, například formou vyčleněných rozpočtů na připravenost za účelem podpory takových investic, jako je vytváření zásob na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU. Měly by být prováděny pravidelné kontroly a audity, aby bylo zajištěno, že budou řešeny nejnovější hrozby, trendy a rizika a že budou k dispozici kapacity, pokud bude třeba zavést do praxe plány připravenosti.

Existuje-li pro Evropu zastřešující poznatek, je jím skutečnost, že připravenost a plánování nebyly tak důkladné, tak financované nebo tak komplexní, jak bylo třeba. I když existovalo mnoho plánů připravenosti, systémy a infrastruktura pro jejich aktualizaci a uvedení do provozu ne vždy odpovídaly potřebným požadavkům. Stejně jako v mnoha jiných částech světa historické a systémové podfinancování připravenosti významně brzdilo úsilí o první reakci v mnoha částech Evropy. Jak ukázala tato krize, cena za nečinnost daleko převyšuje náklady na efektivní a systematické investice do připravenosti a plánování, včetně strategického výhledu.

Tato opatření ad hoc rozšířila přístup Evropanů k nezbytným dodávkám a maximálně využila možnosti EU pracovat ve velkém. Odhalila však také obrovskou mezeru ve znalostech na počátku pandemie, pokud jde o výrobní kapacity a potenciální poptávku členských států, a také to, do jak velké míry spoléháme na globální dodavatelské řetězce. To poukazuje na potřebu schopnosti sledovat a utvářet tržní priority a kapacity pro základní dodávky do zdravotnictví v každé fázi, od výzkumu a vývoje po výrobu a dodávky.

Za účelem podpory uvedené schopnosti je nezbytný nový Úřad EU pro připravenost a reakci na mimořádné situace v oblasti zdraví (HERA), který by měl zajistit lepší připravenost a reakci EU, pokud jde o lékařská protiopatření proti vážným přeshraničním zdravotním rizikům. To by posílilo tvorbu informací o trhu a předvídavost. Rovněž by to posílilo vývojové, výrobní a distribuční kapacity v EU (propojené s úsilím jednotlivých států a soukromým sektorem), a to s podporou nástrojů pro pružné financování a zadávání veřejných zakázek. Díky spojení stávajících kapacit pro zvýšení škálovatelnosti v EU by to nakonec umožnilo členským státům přístup k vakcínám a lékům dříve a ve větším měřítku. Práce úřadu HERA by měla také silný mezinárodní rozměr ve spolupráci s dalšími partnery a regiony.

Jádrem tohoto přístupu a poučením z reakce na krizi je potřeba spojit veřejné a soukromé úsilí s cílem stimulovat průlomový výzkum a inovace ve zdravotnictví a farmaceutickém odvětví a zvýšit tak jeho odolnost. Toho lze dosáhnout například prostřednictvím významného projektu společného evropského zájmu zaměřeného na vývoj nových generací farmaceutických výrobků nebo průlomových výrobních technologií. Komise je připravena podpořit plány členských států a průmyslu týkající se možného významného projektu společného evropského zájmu v oblasti farmaceutických výrobků a případně je koordinovat.

Krize také ukázala potřebu zlepšit naše znalosti o výrobních kapacitách, které by mohly být dostupné během krize v oblasti veřejného zdraví. Za tímto účelem Komise vytvoří interaktivní mapovací platformu na podporu analýzy dodavatelských řetězců a případných nedostatků. Pilotní projekt bude zahájen letos v rámci programu EU pro zdraví. EU by měla tyto informace využít k řešení slabých míst a závislostí dodavatelských řetězců a ke zvýšení výrobní kapacity klíčových složek a materiálů pro výrobu vakcín a léčivých přípravků pro řešení zdravotních krizí. Bude zahájena výzva k vyjádření zájmu o nástroj EU FAB s cílem zajistit, aby EU měla dostatečnou, „stále připravenou“ kapacitu k výrobě 500–700 milionů dávek vakcíny za rok, přičemž polovina z těchto dávek by měla být hotova v prvních šesti měsících pandemie.

Poučení: ‒Úřad EU pro připravenost a reakci na mimořádné situace v oblasti zdraví (HERA) by měl začít fungovat počátkem roku 2022. ‒ Je třeba co nejdříve připravit významný projekt společného evropského zájmu v oblasti zdraví, který umožní průlomové inovace ve zdravotnictví a farmaceutickém odvětví a zvýší jejich odolnost.

Poznatek č. 7: Celoevropský přístup je nezbytný pro rychlejší, širší a účinnější klinický výzkum

Jak pandemie pokračuje, je zásadně důležité, aby členské státy učinily vše, co je v jejich silách, k uspíšení rychlého schválení klinických hodnocení vakcín a léčivých přípravků. Roztříštěný a rozdělený přístup ke klinickým hodnocením v celé Evropě od počátku pandemie brzdil snahy o sledování a analýzu variant viru. Tuto situaci dále zhoršil nedostatek kapacity pro sekvenování a testování ve většině členských států v různých fázích pandemie.

S rizikem variant, které představují nejzávažnější výzvu pro ukončení pandemie v Evropě, je potřeba větších a koordinovanějších klinických hodnocení v krátkodobém až střednědobém horizontu ještě naléhavější. V zájmu posílení těchto kapacit a podpory otevřeného sdílení údajů a kohortních studií podpořila Komise s využitím financování z programu Horizont 2020 novou celoevropskou síť pro hodnocení vakcín a léčivých přípravků nazvanou VACCELERATE. Trvalé vytvoření rozsáhlé, flexibilní a dobře vybavené platformy pro multicentrická klinická hodnocení by pomohlo vytvořit strukturovaný přístup ke klinickým hodnocením EU pro budoucí krize. Tato posílená podpora a zjednodušení klinických hodnocení by například mohly být důležitým nástrojem v boji proti rakovině nebo jiným chorobám.

Kromě klinických hodnocení musí EU i nadále čerpat ze své silné výzkumné základny. V rámci programu Horizont 2020 pomohl nástroj financování v oblasti infekčních onemocnění při financování velmi riskantních, ale slibných projektů navržených společnostmi vyvíjejícími vakcíny, léčbu a diagnostické technologie pro COVID-19. Jeho rozpočet ve výši 400 milionů EUR zahrnoval podporu potenciálních vakcín společností BioNTech a CureVac. Struktura výzkumných nástrojů EU však znamenala, že tato podpora nebyla spojena s budoucím zadáváním zakázek ze strany EU nebo členských států. Propojenější a pružnější přístup v rámci nového úřadu HERA pomůže v budoucnu zajistit, aby investice do kritického výzkumu byly lépe propojeny se zadáváním zakázek.

Poučení: ‒Vytvořit rozsáhlou platformu EU pro multicentrická klinická hodnocení.

Poznatek č. 8: Schopnost vyrovnat se s pandemií závisí na trvalých a zvýšených investicích do systémů zdravotní péče

Pandemie odhalila strukturální slabost v systémech zdravotní péče. Zatímco různé členské státy čelily různým výzvám, existovala řada výzev společných. Patřila mezi ně nedostatečná kapacita při prudkém nárůstu počtu pacientů, rychlost, s jakou systémy zdravotní péče dosáhly plné funkčnosti, a významný vedlejší dopad, který to mělo na zvládání jiných onemocnění nebo poskytování dalších zdravotnických služeb. Skutečnost, že systémy zdravotní péče dokázaly pomoci tolika lidem, spočívala v odhodlání, obětavosti a vedení tolika zdravotnických pracovníků v celé EU. I když je to svědectví o odbornících, kteří byli zapojeni, nijak to nezakrývá skutečnost, že systémy zdravotní péče v Evropě musí být odolnější a že je třeba lépe integrovat služby zdravotní péče a úsilí v oblasti prevence a připravenosti v rámci veřejného zdraví.

Prvním krokem je zajistit zvýšení investic do kapacity a účinnosti systémů zdravotní péče, včetně investic do lepších pracovních podmínek a atraktivity zdravotnických a pečovatelských profesí. Program EU pro zdraví, fondy politiky soudržnosti a Nástroj pro oživení a odolnost – to vše přináší klíčové možnosti financování pro podporu investic do funkcí a kapacit v oblasti veřejného zdraví. Komise vítá, že členské státy navrhly ve svých plánech pro oživení a odolnost širokou škálu zdravotnických reforem a investic s cílem posílit odolnost, kvalitu, dostupnost a efektivitu. Znamená to mimo jiné zaměření se na investice přispívající k digitální transformaci, investice do infrastruktury a dovedností a do přesunu poskytování zdravotní péče směrem k telemedicíně. Za tímto účelem může proces evropského semestru podporovat také pravidelné hodnocení odolnosti vnitrostátních systémů zdravotní péče a fondy soudržnosti EU mohou podporovat strukturální změny a zlepšování kapacit.

Poučení: ‒ Členským státům je třeba poskytovat podporu při posilování celkové odolnosti systémů zdravotní péče v rámci jejich investic do oživení a odolnosti.

Poznatek č. 9: Připravenost a reakce na pandemii je pro Evropu globální prioritou

Vývoj pandemie jasně ukázal, že pouze globální reakce může přinést dlouhodobou odpověď na virus. I když Evropa dosahuje svých cílů v oblasti očkování a některé členské státy začínají očkovat děti, jiné části světa nemají přístup k potřebným vakcínám. To zvyšuje riziko dalšího šíření pandemie a vzniku nových variant viru, potenciálně rezistentních vůči vakcínám, a jejich oběhu v Evropě. Jedná se o otázku solidarity i vlastního zájmu. Tyto poznatky se vztahují na jakoukoli globální pandemii a vyžadují mobilizaci politických, finančních a diplomatických nástrojů.

EU a její členské státy od počátku spolupracovaly. Tato spolupráce zahrnovala společné úsilí o repatriaci občanů EU, kteří uvízli v zámoří. Znamenala také koordinované úsilí prostřednictvím přístupu „tým Evropa“ zaměřené na vedení v oblasti mezinárodní solidarity a na pružnou mobilizaci finančních nástrojů. Tento přístup umožnil EU stanout v čele mezinárodního úsilí o potlačování pandemie.

EU pracovala na vytvoření a podpoře nástrojů Akcelerátor ACT a COVAX pro sdílení vakcín se zeměmi s nižšími a středními příjmy. Tým Evropa je i nadále jedním z největších podporovatelů nástroje COVAX, který vyčlenil ve financování takřka 3 miliardy EUR, včetně 1,3 miliardy EUR z rozpočtu EU, a EU se zavázala darovat 100 milionů dávek vakcín do konce roku. Nabídla rovněž humanitární pomoc a pomohla dopravit zdravotnický materiál lidem v obtížně dostupných oblastech.

EU se rovněž vydala cestou udržování otevřených dodavatelských řetězců a obchodu, přičemž přibližně polovina dávek vakcín vyrobených v EU byla vyvezena. Ostatní části světa však zvolily omezenější a uzavřenější přístup, přičemž blokování vývozu z řady zemí vedlo k vážným prodlením ve výrobě vakcín na globální úrovni. EU by měla být připravena reagovat na takové kroky rychleji, ale vždy bude odhodlána spolupracovat na mezinárodní úrovni. V tomto duchu se EU ve Světové obchodní organizaci zasazuje o mnohostranná opatření s cílem zachovat otevřené dodavatelské řetězce, omezit překážky obchodu a zaujmout ucelený přístup k problému spravedlivé distribuce vakcín, včetně ochrany duševního vlastnictví. Naši sousedé vyžadují také zvláštní pozornost. Přeshraniční činnost byla obzvláště ovlivněna nerovným přístupem k vakcínám a lékařskému vybavení. Partneři v našem bezprostředním sousedství by měli být zapojeni do úsilí EU o zvýšení připravenosti a schopnosti reagovat, včetně budoucího úřadu HERA, a zároveň by měli mít nadále podporu při budování kapacit, monitorování, školení a strukturálních úpravách infrastruktur.

Pandemie zároveň ukázala slabost mezinárodního systému a globální spolupráce. Globální systém zdravotní bezpečnosti nebyl schopen poskytnout data a řízení s dostatečnou rychlostí a náležitou autoritou, které jsou potřeba k tomu, aby byla opatření k zamezení šíření nákazy pro většinu zemí realistickou strategií. Omezení v oblasti cestování nebyla formována na základě již existujícího společného rámce. To odráží potřebu posílit globální systém zdravotní bezpečnosti a EU stojí v čele celosvětového úsilí o posílení a reformu WHO. S cílem řídit současné a budoucí kroky v oblasti globálního zdraví společně s italským předsednictvím skupiny G20 svolala Komise globální summit o zdraví, kde mnoho vedoucích světových představitelů podepsalo Římské prohlášení.