ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Čtvrtá zpráva o provádění akčního plánu Ukrajiny na uvolnění vízového režimu /* COM/2014/0336 final */





I. Úvod Dne 29. října 2008 byl zahájen dialog o vízech mezi EU a Ukrajinou, jehož předmětem je zkoumání podmínek pro zavedení bezvízového režimu pro občany Ukrajiny cestující do schengenského prostoru. Dne 22. listopadu 2010 předložila Komise Ukrajině akční plán na uvolnění vízového režimu. Tento plán stanoví pro Ukrajinu řadu přesných kritérií v rámci čtyř tzv. bloků týkajících se relevantních otázek, přičemž záměrem je dosáhnout přijetí právního, politického a institucionálního rámce (fáze 1) i jeho účinného a udržitelného provádění (fáze 2). Komise o provádění akčního plánu na uvolnění vízového režimu pravidelně informuje Evropský parlament a Radu. První zpráva o pokroku Ukrajiny při jeho provádění byla předložena dne 16. září 2011. Komise zveřejnila svou druhou zprávu o pokroku dne 9. února 2012 a třetí zprávu dne 15. listopadu 2013. V této zprávě Komise uvedla souhrnné a konsolidované vyhodnocení pokroku, jehož Ukrajina dosáhla při plnění kritérií první fáze akčního plánu, která se týkají vytvoření právního, politického a institucionálního rámce. Bylo zjištěno, že Ukrajina dosáhla značného pokroku ve všech čtyřech blocích akčního plánu, ale že je ještě třeba splnit několik důležitých požadavků v oblasti bezpečnosti dokumentů, azylové politiky, boje proti korupci a diskriminace a ochrany údajů. Komise se zavázala nadále úzce spolupracovat s ukrajinskými orgány, tak aby mohly být urychleně vyřešeny zbývající zjištěné problémy. Jedním ze základních cílů Komise je informovat Evropský parlament a Radu, jakmile budou přijata všechna opatření požadovaná v první fázi akčního plánu. Tato zpráva Komise je čtvrtou a poslední zprávou o pokroku v první fázi akčního plánu na uvolnění vízového režimu. Zpráva objasňuje, jak bylo řešeno plnění zbývajících kritérií. Předcházelo jí setkání vyšších úředníků v Kyjevě dne 26. března 2014, kde ukrajinské orgány předložily aktuální informace o krocích ke splnění zbývajících kritérií. Od té doby Ukrajina poskytla další informace týkající se právních předpisů přijatých až do nejzazšího termínu 23. května. Nad rámec kritérií akčního plánu jsou monitorovány otázky týkající se reformy soudnictví a státního zastupitelství, a to v rámci jiných subjektů, např. v rámci neformálního dialogu o soudnictví, který byl zahájen v únoru 2013, ve Výboru pro spolupráci, v Radě pro spolupráci, na summitu EU-Ukrajina i při provádění programu přidružení. Příští zasedání Podvýboru pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost je předběžně naplánováno na začátek července 2014. II. Souvislosti Tato zpráva je předkládána v době, kdy se Ukrajina nachází v mimořádné situaci. Rozhodnutí o pozastavení přípravy na podpis dohody o přidružení a prohloubené a komplexní dohody o volném obchodu vyvolalo masivní občanské protesty, které vyvrcholily dne 27. února 2014 jmenováním nové vlády. Poté následovalo porušení ukrajinské svrchovanosti a územní celistvosti ruskými ozbrojenými silami a de facto anexe Krymu. V závěrech Rady pro zahraniční věci ze dne 20. února a 3. března potvrdila EU své odhodlání posilovat kontakty mezi občany EU a Ukrajiny, mimo jiné prostřednictvím procesu vízové liberalizace, za dohodnutých podmínek, v rámci akčního plánu. Evropský parlament dokonce vyzval k okamžitému uzavření dohody o bezvízovém styku mezi EU a Ukrajinou.[1] Vyzval Komisi, aby předložila návrh na zařazení Ukrajiny na seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci nepodléhají vízové povinnosti. Ve svém balíčku na podporu stabilizace Ukrajiny, který představila dne 5. března[2], před mimořádným zasedáním hlav států a předsedů vlád EU, se Evropská komise zavázala podporovat Ukrajinu v jejím úsilí co nejrychleji pokročit v procesu uvolnění vízového režimu, v souladu s dohodnutými podmínkami v rámci akčního plánu uvolnění vízového režimu. Komise uznala, že pokrok závisí na tom, jak budou nové orgány schopny vypořádat se s nejdůležitějšími nedořešenými záležitostmi, a uvedla, že učiní vše, co je v jejích silách, aby pomohla Ukrajině co nejrychleji vyřešit zbývající problémy. Tento závazek byl znovu potvrzen v nedávno schválené evropské reformní agendě pro Ukrajinu, v níž se uvádí, že EU ve spolupráci s členskými státy urychlí snahy Ukrajiny postoupit do druhé fáze akčního plánu a poskytne Ukrajině rozsáhlou podporu v procesu vedoucím k cíli bezvízového styku. III. Hodnocení opatření v rámci čtyř bloků akčního plánu na liberalizaci vízového režimu Třetí zpráva Komise z konce roku 2013 obsahuje závěr, že je ještě třeba splnit některé důležité požadavky první fáze, a uvádí zbývající zjištěné problémy. Nová ukrajinská vláda zvolila přístup systematického řešení všech těchto otázek, a to buď na úrovni výkonné prostřednictvím přijímání vyhlášek či ministerských výnosů, nebo na úrovni legislativní v případech, kdy jsou nutné změny stávajících či přijetí nových právních předpisů. V bloku 1, v oblasti bezpečnosti dokladů, Komise požádala Ukrajinu, aby doplnila rámcový právní předpis o výslovnou zmínku o otiscích prstů a aby přijala prováděcí předpisy, které zajistí přípravu právního rámce pro včasné vydávání biometrických pasů. V návaznosti na tato doporučení ukrajinská vláda vypracovala a přijala požadovaná prováděcí nařízení[3] týkající se přípravy na vydávání biometrických pasů. Vláda navrhla a chystá se přijmout akční plán pro období let 2014–2017, který vymezuje odpovědnost různých orgánů. Ukrajinská vláda rovněž dokončuje návrh na změnu rámcového zákona o registru (zákon o jednotném demografickém registru a průkazech totožnosti), kde budou otisky prstů jako povinný biometrický prvek. V rámci bloku 2, v oblasti řízení migrace a azylu, žádala Komise změny azylového zákona, zejména s cílem rozšířit definici doplňkové ochrany a dočasné ochrany a zajistit bezplatnou zdravotní péči pro žadatele o azyl. Ukrajinská vláda těmto doporučením vyhověla. Ukrajinský parlament (Verchovna rada) přijal dne 13. května požadované změny azylového zákona týkající se rozsahu doplňkové a dočasné ochrany. Byly provedeny další změny, které následně přijal parlament, pokud jde o usnadnění přístupu žadatelů o azyl k zaměstnání, a to tím, že se pracovní povolení vydávají bezplatně. Pokud jde o zdravotní péči, byla přijata vyhláška s cílem zajistit poskytování zdravotní péče. Tyto právní předpisy jsou nyní sice z velké části zavedeny, ale v prováděcí fázi bude třeba vyvinout větší úsilí, aby byla zajištěna účinnost azylového systému, zejména co se týče azylového řízení a integrace osob s přiznaným postavením uprchlíka. Ve vztahu k požadovaným kritériím bloku 3 Komise ve své třetí zprávě zdůraznila, že je potřeba naléhavě řešit řadu otázek týkajících se prevence korupce a boje proti ní. Šlo především o posílení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyjasnění výjimek a pravidel transparentnosti, zajištění majetkových přiznání a zaručení jejich účinných a nestranných kontrol, doplnění pravidel boje proti korupci v soukromém sektoru a posílení systému zbavování imunity. V návaznosti na to vypracovala vláda soubor pozměňovacích návrhů, který byl přijat parlamentem dne 13. května. Tyto změny řeší systém majetkových přiznání zavedením externího kontrolního mechanismu, zařazením všech prvků úplatkářství (aktivního/pasivního) mezi trestné činy, doplněním pravidel boje proti korupci právnických osob v soukromém sektoru a zvýšením sankcí. Kromě toho byla rovněž posílena ochrana informátorů. Byl přijat zvláštní komplexní zákon o veřejných zakázkách, zahrnující pravidla transparentnosti, zadávání veřejných zakázek, jakož i působnost zadávajících subjektů. Poslední naléhavá záležitost – reforma pravidel pro zbavování imunity poslanců parlamentu – souvisí s ustanoveními ústavy, a proto bude řešena v rámci probíhajícího procesu ústavní reformy. V prováděcí fázi bude třeba věnovat zvláštní pozornost zajištění odpovídajícího institucionálního uspořádání. To by mělo zahrnovat skutečný, fungující a nezávislý dohled a soudržné uplatňování platných pravidel, která jsou výsledkem řady podstatných změn v posledních dvou letech. Pokud jde o ochranu údajů, Evropská komise požádala Ukrajinu, aby dokončila svůj legislativní a institucionální rámec. V návaznosti na to provedla ukrajinská vláda změny zákona o ochraně údajů a zákona o veřejném ochránci práv, zejména proto, aby zahrnula pojem souhlasu subjektu osobních údajů a rozšířila pravomoci veřejného ochránce práv na soukromý sektor. Pozměňovací návrh byl přijat parlamentem dne 13. května. Co se týče zbývajících požadavků v rámci bloku 4, Komise ve své třetí zprávě požádala Ukrajinu, aby dále posílila právní rámec pro boj proti diskriminaci tak, aby v souladu s evropskými a mezinárodními normami zajišťoval odpovídající právní ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů. To konkrétně znamená: změnit antidiskriminační zákon, aby zajišťoval ochranu také před diskriminací na základě sexuální orientace, a posílit procesní záruky zavedením ustanovení o možnosti obrácení důkazního břemene; objasnit, že rozsah působnosti se týká rovněž soukromého sektoru; zajistit, aby byly zahrnuty všechny aspekty pracovního práva; vyjasnit ustanovení týkající se přiměřeného uspořádání pro zdravotně postižené osoby; vyjasnit práva obětí se zvláštním zřetelem na mechanismy vyrovnání a rozšířit pravomoci veřejného ochránce práv na soukromý sektor. Jako následná opatření navrhla ukrajinská vláda změny antidiskriminačního zákona, které přijal parlament dne 20. května. Návrh řeší hlavní otázky nastolené Komisí a také stanoví nové aspekty: byla zavedena ustanovení o možnosti obrácení důkazního břemene v soudním řízení, ale nikoli v řízení před veřejným ochráncem práv, pravomoci veřejného ochránce práv byly rozšířeny na soukromý sektor. Byl zaveden pojem přiměřeného uspořádání. Pokud jde o rozsah působnosti, nebyl zahrnut výslovný odkaz na sexuální orientaci jako důvod, na jehož základě je zakázána diskriminace. Byla sice zavedena ustanovení týkající se práva na odvolání před vnitrostátními soudy, uplatnění nároku na náhradu škody a jednotlivé odpovědnosti pachatelů, stejně jako odkazy na občanskoprávní, správní a trestněprávní odpovědnost, ale je ještě třeba vyjasnit, jaké sankce a náhrady u případů diskriminace stanoví příslušné zákoníky a právní předpisy. Co se týče ochrany proti diskriminaci na základě sexuální orientace, ukrajinská vláda požádala nejvyšší soud[4] o výklad příslušných ustanovení s cílem potvrdit, že je diskriminace na tomto základě zakázána. Nejvyšší soud vydal dne 7. května stanovisko, v němž výslovně potvrzuje, že sexuální orientace se ve stávajících právních předpisech implicitně považuje za zakázaný důvod diskriminace. O tomto stanovisku vláda široce informovala: bylo zveřejněno nejen na internetových stránkách parlamentu a v oficiálním ukrajinském věstníku, ale také v jednom z největších ukrajinských deníků. Na závěr je třeba zmínit, že v připravované reformě zákoníku práce se ukrajinská vláda otevřeně zavázala výslovně zakázat diskriminaci na základě sexuální orientace. Právní předpisy proti diskriminaci sice byly vylepšeny tak, aby poskytovaly nezbytný právní základ pro zajištění provádění kritérií v oblasti boje proti diskriminaci, ale v prováděcí fázi budou potřeba další právní záruky, aby byla dostatečně a účinně zajištěna ochrana proti diskriminaci na základě jakéhokoli důvodu, jakož i procesní záruky, a aby se jakákoli odchylka v rámci ukrajinského právního systému uplatňovala v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti. Kromě ustanovení zaručujících ochranu proti diskriminaci zdůraznila třetí zpráva Komise rovněž, že Komise bude pozorně sledovat další vývoj týkající se projednávaných návrhů zákonů č. 0711 (později 0945) a 0290. Obsahovaly návrhy změn různých zákonů a omezení svobody projevu zákazem „propagace homosexuality“. Komise tak zohlednila obavy vznesené ve stanovisku Benátské komise. Ukrajinská vláda se zaručila, že tyto návrhy zákonů byly staženy z parlamentního rejstříku. Pokud jde o sledování konkrétních doporučení Rady Evropy / ECRI k ochraně menšin, Ukrajina ratifikovala v květnu 1998 Rámcovou úmluvu o ochraně národnostních menšin a v lednu 2006 Evropskou chartu regionálních či menšinových jazyků. V roce 2012 byl přijat zákon o zásadách státní jazykové politiky, který zůstává v platnosti. Benátská komise se ve svém stanovisku (č. 651/2011) vyslovila, že tento zákon poskytuje regionálním či menšinovým jazykům přiměřenou ochranu. Jakékoli změny zákona by měly být v souladu s mezinárodními závazky, obzvláště se závazky Rady Evropy. IV. Celkové hodnocení a další kroky V souladu se zavedenou metodikou Komise soustavně vyhodnocovala, jak Ukrajina plní kritéria akčního plánu na uvolnění vízového režimu, a pravidelně – v září 2011, únoru 2012 a listopadu 2013 – o tom podávala zprávy. Činila tak na základě informací a textů přijatých právních předpisů poskytnutých Ukrajinou a hodnotících misí v terénu prováděných Komisí a pracovníky Evropské služby pro vnější činnost za doprovodu odborníků z členských států. Nad rámec tohoto intenzivního procesu podávání zpráv o akčním plánu také Komise nadále sleduje pokrok Ukrajiny v relevantních oblastech akčního plánu v rámci smíšeného výboru EU a Ukrajiny pro zjednodušení vízového režimu, readmisního výboru EU a Ukrajiny a smíšeného podvýboru č. 3 Evropské unie a Ukrajiny. Úroveň dialogu a spolupráce mezi EU a Ukrajinou ve všech těchto výborech je považována za pokročilou. Některé tyto záležitosti jsou sledovány i v rámci jiných dialogů, např. ve Výboru pro spolupráci, Radě pro spolupráci, jakož i v kontextu provádění programu přidružení. Balíček dalších reforem právních předpisů nastíněných v této čtvrté zprávě představuje ze strany nové ukrajinské vlády značné úsilí. Komise uznává, že obsah a rozsah těchto reforem je uspokojivý, zejména s přihlédnutím k okolnostem v zemi a k vnitřním i vnějším problémům, jimž v současnosti čelí. Závěrem Komise konstatuje, že se domnívá, že Ukrajina splnila kritéria první fáze akčního plánu na liberalizaci vízového režimu, a lze tudíž zahájit posuzování kritérií v rámci druhé fáze. Komise bude nadále koordinovat monitorování právního a politického rámce v dalších fázích dialogu mezi EU a Ukrajinou s cílem posoudit, zda jsou účinně přijímány a prováděny nezbytné prováděcí předpisy v rámci čtyř bloků akčního plánu. Dále bude Komise věnovat zvláštní pozornost tomu, zda Ukrajina vyčlení vhodné a nezbytné finanční a lidské zdroje a vyvine vzdělávací aktivity za účelem provádění uvedených legislativních aktů a jejich prováděcích předpisů. Během druhé fáze akčního plánu bude Komise rovněž průběžně posuzovat možné migrační a bezpečnostní dopady budoucího uvolnění vízového režimu pro ukrajinské občany cestující do EU. Vzhledem k současné výjimečné situaci na Ukrajině má Komise za to, že v tuto chvíli by vydání takového posouzení mělo jen omezenou hodnotu. [1] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 27. února 2014 o budoucnosti vízové politiky EU (2014/2586(RSP)). [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Usnesení kabinetu ministrů o technickém popisu a postupu. [4] Nejvyšší zvláštní soud pro občanskoprávní a trestní věci