CS Úřední věstník Evropské unie C 181/105

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k uvedení nového právního rámce do souladu (provádění balíčku týkajícího se zboží)

COM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD)

2012/C 181/19

Samostatný zpravodaj: pan BATALLER

Dne 20. prosince 2011 se Rada a 30. listopadu 2011 Evropský parlament, v souladu s článkem 114 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodly konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

uvedení nového právního rámce do souladu (provádění balíčku týkajícího se zboží)

COM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD).

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 9. března 2012.

Na 479. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 28. a 29. března 2012 (jednání dne 28. března 2012), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 115 hlasy pro, 4 hlasy byly proti a 10 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Výbor hodnotí pozitivně, že Evropská komise přijala návrhy, kterými se mění deset směrnic o technické harmonizaci vztahujících se k provádění tzv. balíčku týkajícího se zboží, prostřednictvím úpravy těchto směrnic v souladu s rozhodnutím č. 768/2008/ES (1) (společný rámec o uvádění výrobků na trh) (1).

1.2 V budoucnu by bylo vhodné upřesnit charakter a minimální hranici sankcí, jež budou muset být zaručeny právními předpisy členských států, neboť v souboru příslušných ustanovení se vyskytuje pouze povinnost ze strany vnitrostátních orgánů stanovit pravidla sankcí ohledně tohoto chování, a neuvádí se jejich popis a další trestné prvky, jež jsou stanoveny na mezinárodní úrovni.

1.3 Komise by měla zohlednit připomínky, jež EHSV vyjádřil ve svém stanovisku ze dne 13. prosince 2007 o horizontálním právním rámci (2), pokud se jedná o nutnost zvýšit koordinaci a posílit činnost dohledu nad trhem.

1.4 Co se týče právní ochrany označení CE, měl by být vyvinut nový systém, který by umožňoval určit původ a zajistit sledovatelnost produktů za účelem lepšího informování spotřebitelů.

2. Úvod

2.1 Volný pohyb zboží je jednou ze čtyř základních svobod, na nichž se zakládá vnitřní trh, a která je výslovně uznána ve Smlouvách (články 28 a následující SFEU), z čehož vyplynula četná judikatura Soudního dvora, jež se stala součástí acquis communautaire.

2.1.1 Nový přístup – legislativní technika přijatá v roce 1985 – omezil právní požadavky na ty nejzásadnější a technické podrobnosti řešil v rámci harmonizovaných evropských norem, což přispělo k urychlení procesu harmonizace, a umožnilo tak celým průmyslovým odvětví těžit z volného pohybu.

2.1.2 V sekundárním právu byl globální přístup zaveden rozhodnutím Rady 90/683/EHS (3), které bylo později zrušeno a nahrazeno rozhodnutím Rady 93/465/EHS (4), které určuje obecné směry a podrobné postupy posouzení shody, jež se mají použít ve směrnicích nového přístupu.

2.2 Evropský parlament a Rada přijaly v červenci 2008 nový legislativní rámec s cílem zlepšit fungování uvádění zboží na vnitřní trh, a schválily nařízení (ES) č. 765/2008 (5) o akreditaci a dozoru nad trhem a rozhodnutí č. 768/2008/ES o společném rámci pro uvádění výrobků na trh.

2.2.1 Balíček z roku 2008 si kladl za cíl podnítit volný pohyb bezpečných výrobků prostřednictvím zefektivnění právních předpisů EU v oblasti bezpečnosti výrobků, posílením ochrany spotřebitele a vytvořením rovných podmínek hospodářské soutěže pro hospodářské subjekty. Co se volného pohybu zboží týče, musí být tento nový horizontální právní rámec z roku 2008 doplněn právními předpisy týkajícími se normalizace produktů.

2.2.2 Tyto právní nástroje překračují rámec pouhého přezkumu nového přístupu a ve skutečnosti pro harmonizovanou oblast stanovují nové legislativní prostředí, přičemž se texty vzájemně doplňují, jsou neoddělitelně propojeny a oba velmi úzce souvisí s odvětvovými právními předpisy, které podporují a doplňují.

2.3 Nařízení (ES) 765/2008/ES stanoví posílení požadavků na akreditaci a dozor nad trhem tak, aby výrobky, které nejsou v souladu s předpisy, mohly být snadno určeny a staženy z trhu. Hlavním cílem je zajistit volný pohyb zboží v harmonizované oblasti prostřednictvím:

— posílení evropské spolupráce jako prostředku k zajištění, aby akreditace účinně hrála roli konečné úrovně kontroly v řádném působení právních předpisů EU;

— stanovení rámce pro uznání existující organizace Evropská spolupráce v akreditaci (EA) s cílem zajistit důsledné vzájemné hodnocení mezi vnitrostátními akreditačními subjekty;

— rámce pro dozor nad trhem Společenství a kontrolu výrobků, které vstupují na trh Unie, jenž zajistí užší spolupráci mezi vnitřními orgány a celními orgány, výměnu informací mezi vnitrostátními orgány a spolupráci mezi nimi, týkající se výrobků přítomných na trzích více než jednoho členského státu;

— uplatnění normalizovaných a jasných pravidel ve všech oblastech, právní stability a provázanosti opatření, odstranění části břemene u požadavků předcházejících uvedení na trh a omezení některých zátěží při posuzování shody.

2.4 Rozhodnutí 768/2008/ES je rozhodnutím sui generis, které představuje závazek ze strany zákonodárce EU uplatňovat jeho obsah co nejsystematičtěji v případě veškerých právních předpisů týkajících se výrobků, a to jak dřívějších, tak i stávajících a budoucích, a usnadnit tak používání pro všechny zúčastněné subjekty.

2.4.1 Rozhodnutí vytváří obecný horizontální rámec pro jednotnost právních předpisů o volném pohybu zboží, jenž je tvořen:

— harmonizovanými definicemi, obecnými povinnostmi hospodářských subjektů, kritérii pro výběr subjektů posuzování shody, kritérii pro vnitrostátní oznamující orgány a pravidly pro postup oznamování;

— pravidly pro výběr způsobů posuzování shody a harmonizovanou škálou postupů, aby nedocházelo k zatěžujícímu překrývání;

— jednotnou definicí označení CE (s příslušnou odpovědností a ochranou);

— postupem informování a dozoru nad trhem jakožto rozšířením systému směrnice o bezpečnosti výrobků;

— harmonizovanými předpisy pro budoucí ochranné mechanismy jakožto doplňkem předpisů pro dozor nad trhem.

2.5 EHSV ve svém stanovisku k oběma návrhům zdůraznil, že:

— je nutné zajistit, aby zásada volného pohybu zboží byla beze zbytku uplatňována, aby výrobky zákonně uváděné na trh v jednom členském státě mohly být snadno uvedeny na trh na celém území EU;

— volný pohyb zboží představuje základní hybnou sílu konkurenceschopnosti a hospodářského a sociálního rozvoje jednotného evropského trhu a že posílení a modernizace podmínek pro uvádění bezpečných a kvalitních výrobků na trh představuje pro spotřebitele, podniky a evropské občany důležitý základní prvek.

EHSV celkově podpořil návrhy Komise a k oběma nástrojům vyjádřil několik připomínek a návrhů.

2.6 Nařízení č. 765/2008 vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2010 a jeho ustanovení jsou od tohoto dne přímo použitelná. Provádějí je přímo vnitrostátní orgány, kterým se zajištěním koordinovaného přístupu pomáhá Komise.

2.7 Rozhodnutí č. 768/2008, jež je určeno institucím Unie, je právním aktem, jenž není pro podniky, fyzické osoby či členské státy závazný. Má fungovat jako horizontální rámec zastřešující ustanovení, jež jsou společnými prvky technických harmonizačních právních předpisů. Tato standardní ustanovení by se měla stát součástí všech nových či revidovaných právních předpisů.

3. Překážky pro volný pohyb zboží

3.1 Cílem obou nástrojů je řešit různé problémy, jež vyvstaly v různých odvětvích průmyslu, na něž se vztahují evropské právní předpisy v oblasti technické harmonizace, tedy předpisy, jež stanovují společné požadavky pro uvádění výrobků na trh.

3.2 Hlavním cílem bylo zajistit bezpečnost občanů a snížit počet výrobků na trhu, jež nedopovídají požadavkům právních předpisů Unie. Dalším cílem bylo zlepšit kvalitu práce prováděnou orgány pro kontrolu a certifikaci výrobků. Tento nový horizontální rámec měl kromě toho zajistit větší soudržnost regulačního rámce v oblasti výrobků jako celku a zjednodušit jeho provádění.

3.3 Problémy s nedodržováním platných požadavků:

3.3.1 Značná část výrobků přítomných na trhu nesplňuje požadavky uvedené v směrnicích. Některé podniky pouze přidají označení shody CE na své výrobky, ačkoliv dotčené výrobky nesplňují podmínky odpovídající této značce.

3.3.2 Ne všichni dovozci a distributoři provádějí ověření nutná k zajištění toho, že se uvádějí na trh pouze výrobky odpovídající předpisům. Pro orgány dozoru nad trhem je obtížné nalézt hospodářské subjekty, jež uvedené výrobky dodávají, zejména jedná-li se o subjekty z třetích zemí.

3.4 Členské státy rovněž ukládají dovozcům a distributorům různé povinnosti, jež je mají přimět k ověření toho, zda výrobky splňují platné požadavky. Opatření realizovaná vnitrostátními orgány týkající se výrobků, jež nesplňují předpisy, se někdy mezi jednotlivými členskými státy liší.

3.5 Problémy s činností některých akreditovaných subjektů

3.5.1 Některé směrnice vyžadují certifikaci výrobků ze strany akreditovaných subjektů (subjekty, jež zkoumají, kontrolují a certifikují výrobky). I když většina akreditovaných subjektů provádí svou práci důkladně a zodpovědně, vyskytly se případy, jež vyvolaly pochybnosti o kvalifikovanosti některých subjektů a o důvěryhodnosti certifikátů, jež vystavují.

3.5.2 Existují rozdíly ve způsobu a míře přísnosti, s jakou členské státy vyhodnocují a kontrolují kvalifikovanost akreditovaných subjektů. Velké obavy panují ohledně kvalifikace dceřiných společností či subdodavatelů nacházejících se mimo EU.

3.6 Konkrétní nesrovnalosti v platných právních předpisech

3.6.1 Směrnice o volném pohybu výrobků jsou často i nadále zaměřeny na rizika a někdy je možné na jeden výrobek uplatňovat více směrnic. Pro výrobce to znamená, že výrobek musí splňovat všechna kritéria.

3.6.2 Souběžné použití různých směrnic na jeden výrobek může vést k obtížím při postupech posuzování shody, zejména když směrnice používají stejný modul, ale text každého modulu se v různých směrnicích liší.

4. Návrh Komise

4.1 Z důvodu přijetí nového rámce v červenci 2008 hledaly útvary Komise v právních předpisech o výrobcích nástroje, jež měly být v následujících letech z odvětvových důvodů přezkoumány, z větší části se jednalo o jednotlivé revize, jež figurovaly v pracovním programu Komise.

4.2 Tímto návrhem chce Evropská komise aktualizovat právní předpisy „nového přístupu“ v některých dotčených odvětvích v souvislosti s novými normami stanovenými rozhodnutím č. 768/2008/ES Evropského parlamentu a Rady. Za tímto účelem se má s rozhodnutím sjednotit následujících deset směrnic:

— směrnice 2006/95/ES o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se elektrických zařízení určených pro používání v určitých mezích napětí;

— směrnice 2009/105/ES týkající se jednoduchých tlakových nádob;

— směrnice 2009/23/ES týkající se vah s neautomatickou činností;

— směrnice 93/15/EHS o harmonizaci předpisů týkajících se uvádění na trh a dozoru nad výbušninami pro civilní použití;

— směrnice 94/9/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se zařízení a ochranných systémů určených k použití v prostředí s nebezpečím výbuchu;

— směrnice 95/16/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se výtahů;

— směrnice 97/23/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se tlakových zařízení;

— směrnice 2004/22/ES o měřicích přístrojích;

— směrnice 2004/108/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se elektromagnetické kompatibility a o zrušení směrnice 89/336/EHS;

— směrnice 2007/23/ES o uvádění pyrotechnických výrobků na trh.

4.2.1 Hlavním společnou vlastností těchto směrnic je podobná struktura: definice, základní požadavky na ochranu zdraví a bezpečnost, odkazy na harmonizované evropské normy, požadavky týkající se výrobců, požadavky na sledovatelnost a posuzování shody a ochranné mechanismy.

4.2.2 Dotčená odvětví jsou velmi důležitá průmyslová odvětví, která čelí značné mezinárodní hospodářské soutěži, a zjednodušení a zajištění rovných podmínek na trhu EU pro ně tudíž bude přínosem.

4.2.3 Komise však v tomto návrhu navrhuje, aby byl do souladu s rozhodnutím č. 768/2008/ES uveden balíček směrnic, u nichž revize nebyla plánována, avšak s ohledem na ustanovení o dozoru nad trhem a jiné průřezové otázky by byla přínosná, přičemž nebudou zpochybňovány otázky, které se týkají čistě daného odvětví.

4.2.4 Tento balíček si klade za cíl pozměnit tyto směrnice pouze zahrnutím horizontálních ustanovení rozhodnutí v rámci jednorázového zjednodušeného procesu, kdy nebudou revidovány záležitosti týkající se odvětví, aby nový právní rámec přinesl okamžité výhody pro co největší počet odvětví. Návrhy striktně omezují obsah určený k uvedení do souladu s rozhodnutím na definice, požadavky na sledovatelnost, povinnosti hospodářských subjektů, kritéria a postupy výběru subjektů posuzování shody a požadavky na posuzování shody.

4.2.5 Za účelem dosažení co největší právní jasnosti se Komise rozhodla pro legislativní techniku nazývanou přepracování, jež spočívá v přijetí nového právního aktu, který v jediném dokumentu slučuje jak podstatné změny dosavadního aktu, tak i nezměněná ustanovení uvedeného aktu. Nový právní akt nahrazuje a zrušuje dosavadní akt. Kromě toho by směrnice rovněž měly být uvedeny do souladu s terminologií a ustanoveními Lisabonské smlouvy.

4.3 Uvádění daných desíti směrnic do souladu lze dle Komise shrnout následovně:

4.3.1 Opatření zaměřená na řešení nesouladu s právními předpisy: — povinnosti dovozců a distributorů; — povinnosti výrobců; — požadavky na sledovatelnost; — reorganizace postupu využití ochranné doložky (dozor nad trhem).

4.3.2 Opatření zaměřená na zajištění kvalitní práce ze strany oznámených subjektů: — zpřísnění požadavků na oznamování pro oznámené subjekty; — revidovaný postup oznamování; — požadavky týkající se oznamujících orgánů; — informační povinnosti.

4.3.3 Opatření zaměřená na zajištění většího souladu mezi jednotlivými směrnicemi: — soulad v případě běžně používaných definic a terminologie; — soulad v případě textů týkajících se postupů posuzování shody.

4.3.4 Návrh však neobsahuje aspekty týkající se provádění politiky EU v oblasti normalizace, které by mohly mít dopad na provádění směrnic zahrnutých do tohoto balíčku, a které budou řešeny v rámci jiné legislativní iniciativy.

5. Obecné připomínky

5.1 Výbor hodnotí pozitivně, že Evropská komise přijala návrhy, kterými se mění deset směrnic o technické harmonizaci vztahujících se k provádění tzv. balíčku týkajícího se zboží, prostřednictvím úpravy těchto směrnic v souladu s rozhodnutím č. 768/2008/ES (společný rámec o uvádění výrobků na trh) (1).

5.2 Rozhodnutí č. 768/2008/ES bylo přijato společně s nařízením (ES) č. 765/2008 (o akreditaci a dozoru nad trhem), a stanovily se jimi pravidla pro lepší fungování vnitřního trhu, neboť stanovují nejen hlavní a ucelený přístup k politice technické harmonizace ve vztahu k bezpečnosti výrobků, ale rovněž i skutečnému a účinnému režimu dozoru nad trhem pro veškeré zboží uváděné na trh, ať už pochází z EU nebo ze třetích zemí. Dále také posilují ochranu spotřebitelů jednotného trhu.

5.2.1 Vzhledem k tomu, že uvedené rozhodnutí není samo o sobě právně závazné pro třetí stranu (což nevylučuje kontrolu oprávněnosti ze strany Soudního dvora,) je rozhodnutím sui generis, které představuje institucionální závazek, uplatnění části ustanovení na uvedené směrnice zefektivní mechanizmus dozoru nad trhem, aniž by to vyžadovalo úpravu každé z těchto směrnic.

5.2.2 Poté se vyjasní právní dopady příslušných norem flexibilním a zjednodušeným způsobem pomocí techniky přepracování norem, a balíček směrnic se rovněž uvede do souladu s terminologií a určitými ustanoveními Lisabonské smlouvy.

5.3 Výbor zdůrazňuje rovněž příspěvek uvedených právních úprav k dosažení dalších relevantních politických cílů EU, k nimž patří mj. konsolidace konkurenceschopnosti evropských podniků, posílení strategií hospodářských subjektů v dotčených odvětvích, a zvýšení záruk pro dosažení vysoké úrovně ochrany spotřebitelů.

6. Konkrétní připomínky

6.1 Vzhledem k jedinečné legislativní technice, kterou zde Komise uplatňuje, a k tomu, že se oblast provádění týká sdílených pravomocí (fungování vnitřního trhu – čl. 4 odst. 2 písm. a) SFEU, a článek 114 SFEU), je vhodné provést několik úvah, jež se týkají terminologie používané v některých ustanoveních rozhodnutí č. 768/2008/ES, provádění zásady subsidiarity a úlohy organizované občanské společnosti při budoucím provádění balíčku deseti směrnic.

6.2 Chybí určitá konkretizace při používání pojmů „obecné zásady“ (článek 1 rozhodnutí a článek R11 přílohy) a „společné zásady“ (bod odůvodnění 5 a 6 rozhodnutí) bez rozlišení, aniž by se v textu rozhodnutí či v textu směrnic upravovaných jeho ustanoveními definoval význam obou pojmů nebo rozdíl mezi nimi, pokud existuje. Podobným způsobem se používá pojem „veřejný zájem“ (bod odůvodnění 8 rozhodnutí a článek 3, jakož i články R31 a R33 přílohy I), aniž by definoval jeho obsah v oblasti působnosti uvedených norem.

Použití této techniky úpravy směrnic vede k chvályhodné flexibilitě, což však nevylučuje přesnou a podrobnou definici pojmů nutných pro její provádění.

6.3 Jednou z výhod vstupu v platnost směrnic bude posílení mechanizmů dohledu a oznamování nedovoleného či ilegálního jednání prostřednictvím vlastních subjektů trhu. Nicméně by bylo vhodné upřesnit charakter a minimální hranici sankcí, jež budou muset být zaručeny právními předpisy členských států, neboť v souboru příslušných ustanovení se vyskytuje pouze povinnost ze strany vnitrostátních orgánů „stanovit pravidla sankcí“ ohledně tohoto chování (viz bod odůvodnění 24 návrhu COM(2011) 773 final).

6.3.1 Právní předpisy a administrativa členských států v této oblasti jsou roztříštěné a existuje tak vážné riziko, že budou při dosahování příslušných cílů neúčinné, pokud nebudou stanoveny uvedené povinnosti konkrétnějším způsobem na nadnárodní úrovni.

6.3.2 EHSV žádá Komisi, aby vyřešila tento problém, jenž v současné době postihuje fungování vnitřního trhu, a aby předložila stejně jako v jiných oblastech politiky příslušné návrhy.

6.4 Právní úpravy ani neposilují, ani nezhodnocují úlohu organizací spotřebitelů při jejich činnosti v oblasti dohledu, informací a ohlašování, což se paradoxně přenechává na subjektech trhu.

6.5 SEU a SFEU mají posilovat horizontální subsidiaritu a v důsledku zásadu demokratické účasti a úlohu organizované občanské společnosti v EU, což však bude jen obtížně dosažitelné s ohledem na jediné ustanovení rozhodnutí (bod odůvodnění 35), jež určuje organizacím spotřebitelů v tomto ohledu pasivní roli (být informováni Komisí o informačních kampaních o označení CE) a tato role by měla být shodná s rolí výrobců.

6.6 Stávající systém označení nezaručuje, že produkt prošel postupem přezkumu kvality a bezpečnosti, což nenaplňuje očekávání spotřebitelů. Komise, výrobci a spotřebitelé by se měli zabývat možností v budoucnu vytvořit nový systém označování, který by umožňoval určit původ a zajistit sledovatelnost produktů za účelem lepšího informování spotřebitelů.

V Bruselu dne 28. března 2012. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Úř. věst. L 218, 13.8.2008, s. 82; stanovisko EHSV: Úř. věst. C 120, 16.5.2008, s. 1.

(2) Úř. věst. C 120, 16.5.2008, s. 1.

(3) Úř. věst. L 380, 31.12.1990, s. 13.

(4) Úř. věst. L 220, 30.8.1993, s. 23.

(5) Úř. věst. L 218, 13.8.2008, s. 30; stanovisko EHSV: Úř. věst. C 120, 16.5.2008, s. 1.