SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Agenda pro zjednodušení VFR na období 2014–2020 /* COM/2012/042 final */





SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Agenda pro zjednodušení VFR na období 2014–2020 1. Úvod Evropská komise předložila dne 29. června 2011 svou vizi ohledně financí EU pro příští víceletý finanční rámec (VFR) na období 2014–2020[1] s uvedením cílů politiky a prostředků k jejich financování. Do konce minulého roku Komise předložila 57 konkrétních legislativních návrhů, které stanoví, jak budou peníze z rozpočtu EU v praxi nasměrovány k řešení problémů jejích občanů uvedených ve strategii Evropa 2020[2], která se zaměřuje na stimulaci růstu a vytváření pracovních příležitostí v Evropě. V kontextu legislativních výzev k obnovení a zlepšení výkonnosti výdajových programů EU, které se týkají všech evropských politik a do nichž jsou zapojeny všechny evropské orgány a členské státy, Komise usilovala o usnadnění přístupu k financování z EU pro své občany a podniky. Současně musí Komise zajistit, aby byly peníze EU vynakládány v souladu se zásadou řádného finančního řízení, což znamená, že musí být zavedeny přiměřené finanční postupy a mechanismy. Ve svém sdělení o víceletém finančním rámci 2014–2020 se Komise chopila příležitosti a rozhodla se zahájit agendu pro ambiciózní zjednodušení celého budoucího VFR, a přezkoumala veškerou dosavadní činnost, počínaje finančním nařízením a konče 57 právními předpisy navrhovanými v tomto sdělení. Toto sdělení vychází z veřejné konzultace[3] a navazuje na výzvu členských států a evropských orgánů[4] snížit administrativní zátěž příjemců a subjektů, které se účastní výdajového procesu, a urychlit poskytování finanční podpory z EU. 2. Proces zjednodušování EU je odpovědná, prostřednictvím důkladné kontroly a účinného měření výkonnosti, nejen za to, aby bylo zajištěno, že jsou prostředky vynaloženy dobře, ale rovněž za přijetí opatření v reakci na potřebu zjednodušit své výdajové programy v zájmu snížení administrativní zátěže a nákladů pro příjemce prostředků a pro všechny účastníky, a to v souladu s programem Komise nazvaným Inteligentní regulace[5]. I když byl učiněn pokrok v současných programech[6], Komise navrhla do budoucna ještě ambicióznější zjednodušení. Mezi předpoklady pro zjednodušení patří jasnost cílů a nástrojů, soudržnost pravidel a právní jistota, jednoduché a rychlé administrativní postupy a procesy – od podání žádosti až po realizaci a podání zprávy a audit. Za tímto účelem Komise navrhla pro příští VFR racionalizaci programů a používání zjednodušených prováděcích mechanismů a postupů. Zkušenosti ukázaly, že časté změny v pravidlech rovněž mohou snižovat právní jistotu příjemců a vytvářet nestabilní prostředí pro národní a regionální správní orgány. Učení a úprava vyžaduje čas a zdroje. Proto mnoho zúčastněných stran, které volají po zjednodušení, podotýká, že radikální revize legislativního rámce by mohla zvýšit složitost řízení. Cílem je zajistit plynulý přechod z jednoho programového období na další, a návrhy Komise se tudíž zaměřují na oblasti, kde lze praktického zjednodušení dosáhnout. Za zjednodušení jsou však ve výsledku společně odpovědné orgány EU a členské státy, což znamená, že je zapotřebí spojeného úsilí v průběhu legislativního procesu jak u obecných pravidel finančního nařízení, tak u pravidel pro jednotlivá odvětví. Úsilí o zjednodušení na úrovni EU nebude plně účinné, pokud nebude provázeno souběžným úsilím na vnitrostátní a regionální úrovni, zejména v oblastech politik, na něž se vztahuje sdílené řízení a které představují větší podíl rozpočtu EU. Proces zjednodušování nekončí přijetím právních předpisů. Komise bude sledovat provádění závěrečných aktů s cílem monitorovat, jak budou zjednodušená pravidla v praxi fungovat, a posuzovat a vyčíslit, pokud je to možné, jejich skutečné dopady, a navrhnout, pokud to bude třeba, změnu dohodnutých pravidel EU. Základ agendy pro zjednodušení tvoří dva stavební prvky: – Finanční nařízení Finanční nařízení obsahuje společná finanční pravidla a zásady, které se vztahují na všechna odvětví. Jako první základní stavební kámen zjednodušení zahájila Komise v květnu 2010[7] proces revize finančního nařízení. Tento návrh (hlavní prvky jsou uvedeny v příloze) stanoví jasný obecný prováděcí rámec, který zahrnuje všechny druhy řízení (včetně společného rámce pro sdílené řízení) a vytváří zvláštní pravidla pro inovativní finanční nástroje a ceny. V oblasti grantů, které jsou řízeny přímo Komisí, návrh výslovně podporuje použití zjednodušené metody pro výpočet nákladů (např. paušální částky, pevné sazby a standardní stupnice jednotkových nákladů) v souladu s profilem souboru příjemců a dotčených akcí; usnadňuje přijetí nákladů vykázaných na základě příjemcovy „obvyklé účetní praxe“ a zavádí jednodušší postupy pro malé granty. Je nanejvýš důležité, aby pokročila jednání a bylo co nejdříve dosaženo dohody mezi Evropským parlamentem a Radou vzhledem k ústřední roli finančního nařízení, které slouží jako základ jiných odvětvových právních předpisů. – Odvětvové legislativní návrhy Odvětvové legislativní návrhy Komise na období po roce 2013 rozvíjejí a doplňují proces zjednodušování díky racionalizaci výdajových programů a nástrojů ve všech oblastech politiky EU. Tyto návrhy podporují harmonizaci pravidel financování, zlepšují čitelnost a transparentnost pravidel za účelem vyšší právní jistoty a zavádějí řadu konkrétních praktických opatření ke zjednodušení, včetně přiměřenějších kontrolních opatření uzpůsobených rizikovému prostředí a zaměřených na poskytnutí rozumné jistoty za rozumnou cenu. Zjednodušení může mít mnoho podob: snížení rozmanitosti předpisů u různých nástrojů; opatření, která zjednoduší hodnocení výkonnosti; možnost zvolit si ujednání, která jsou vhodná pro zvláštní okolnosti; přiměřenější kontrola a požadavky na vykazování; všeobecně rozšířené využívání nástrojů elektronické správy (e-governance). Při vytváření svých návrhů se Komise snažila snížit administrativní zátěž a usnadnit občanům a podnikům EU, zejména malým a středním podnikům, přístup k prostředkům, což zvláště přispěje k růstu a zaměstnanosti. Návrhy Komise také obsahují opatření pro vytvoření moderní, pružné a efektivní správy, která by měla mít dopad na přitažlivost a měla by zlepšit účinnost programů. Proto některé návrhy snižují administrativní zátěž příjemců a další mohou omezit náklady, které nese správa na úrovni EU a na vnitrostátní a regionální úrovni. Kromě toho může zjednodušení rovněž sloužit ke zvýšení transparentnosti a odpovědnosti a snižováním chybovosti přispět k větší jistotě. Komise reaguje na výzvy uživatelů programů EU, členských států a orgánů EU ke zjednodušení tím, že předkládá opatření ke zjednodušení v obecných návrzích VFR a souvisejících odvětvových právních základech. V průběhu legislativního procesu a následného provádění dotčených programů bude Komise velmi ostražitá při zajišťování toho, aby opatření ke zjednodušení zůstávala prioritou, tak aby přínos zjednodušení v konečném důsledku pocítili příjemci. Je rovněž důležité, aby byl dopad těchto zjednodušujících opatření poté, co se plně projeví v praxi, posouzen, a je-li to možné, kvantifikován. 3. Racionalizace programů Politiky Evropské unie a výdajové programy se v průběhu let postupně vyvinuly souběžně s vývojem odpovědnosti Unie zachyceným v řadě revizí Smlouvy. Při navrhování programů se v minulosti dával důraz na reakci na nové politické požadavky. To vedlo k velmi složité současné, poměrně nejednotné legislativní struktuře charakterizované více programy, nástroji a postupy a někdy rozdíly mezi programy. Nový finanční rámec je jedinečnou příležitostí k racionalizaci programů EU, které získávají finanční podporu z rozpočtu. Racionalizační opatření uvedená níže by měla usnadnit podávání a zpracování žádostí o finanční pomoc a snížit administrativní zátěž žadatelů a příjemců. 3.1. Snížení počtu programů S cílem vyřešit tento nejednotný přístup a postupovat směrem k integrovanějším programům navrhla Komise zjednodušení struktury mechanismů EU pro financování v několika oblastech politiky tak, že systematicky přezkoumala potřebu samostatných programů. To vedlo ke snížení počtu navržených finančních programů EU o 22. Sdružení programů a podprogramů, které jsou v současnosti oddělené, v ucelené balíčky by mělo vést k větší účinnosti a zjednodušení, a to jak pro příjemce prostředků EU, tak pro dotčené správní orgány. To umožní klást větší důraz na koncentrovanější činnosti a posílit synergie mezi různými programy. Snížení počtu programů a nástrojů by rovněž mělo napomoci využívání efektivních prováděcích metod a postupů a zlepšit pochopení pravidel, čímž se usnadní přístup k programům a urychlí jejich provádění ve prospěch občanů a podniků. Tento přístup navrhla Komise v následujících oblastech: výzkum a inovace, námořní záležitosti a rybolov, spravedlnost a základní práva, vnitřní věci, vzdělávání a kultura, zaměstnanost a sociální věci, cla a daně a civilní ochrana. 3.2. Posílení soudržnosti a srozumitelnosti pravidel Složitost programů ještě více zvyšovala tendence vytvářet zvláštní ustanovení, která mají doprovázet jednotlivé nástroje. V důsledku toho byly právní předpisy a systémy řízení a kontroly čím dál složitější, což u žadatelů působilo nejistotu a dále to zpomalovalo proces přijímání a provádění. V zájmu zvrácení tohoto trendu je zapotřebí navrátit se ke společnému souboru základních zásad namísto „individuálního“ přístupu v každém odvětví. Návrhy Komise ukazují, že toho lze dosáhnout bez negativního dopadu na cíle politiky. Komise například navrhla, v souladu se svojí strategií boje proti podvodům, jednotné ustanovení proti podvodům ve všech výdajových programech. – Finanční nařízení Společné zásady a pravidla jsou uvedeny ve finančním nařízení, jak stanoví článek 322 Smlouvy. Finanční nařízení se týká celého procesu od rozpočtového plánování a řízení až po jeho provádění a kontrolu. Zajištění jednotnosti odvětvových pravidel s celkovým rámcem finančního nařízení je samo o sobě důležitou formou zjednodušení. Při prosazování této soudržnosti navrhla Komise ve svých odvětvových nástrojích: · ve většině případů jednoduchý odkaz na horizontální pravidla finančního nařízení, aby se zabránilo opakování, které může narušit cíl harmonizace, · omezit zvláštní pravidla na nezbytné minimum, a pokud budou skutečně nutná, každý návrh na zvláštní pravidlo řádně odůvodnit, jak vyžaduje finanční nařízení. Dodržování těchto společných pravidel a postupů v takových otázkách, jako jsou podmínky způsobilosti, podávání zpráv, sledování a kontrola, lhůty nebo auditní opatření v rámci programů financování, usnadní přístup k financování a přispěje ke snížení administrativní zátěže tím, že se čas, který potenciální příjemci vynaloží na seznámení se s požadavky na žádost, omezí na minimum, což dále přispěje ke zkrácení doby potřebné k poskytnutí podpory a k jejímu proplacení. – Sdružení různých nástrojů do jednotného rámce Pokud není možné využívat pouze horizontální pravidla finančního nařízení, například kvůli různým typům příjemců a způsobů realizace podpory, měla by být v rámcové legislativě formulována ustanovení obsahující společná pravidla, která budou pokrývat nejrůznějších nástroje a programy financování. Tak bude zajištěn větší meziodvětvový soulad a koordinace, jakož i potenciální synergie. V souladu s tímto přístupem Komise navrhuje: · spojit tři hlavní zdroje financování pro výzkum a inovace a technologický rozvoj (současný sedmý rámcový program, inovační část stávajícího programu pro konkurenceschopnost a inovace a Evropský inovační a technologický institut) do jednoho společného strategického rámce pro výzkum a inovace v rámcovém programu Horizont 2020, pro který budou platit společná pravidla pro účast a šíření, · vytvořit nástroj pro propojení Evropy, jedinečný nástroj EU pro prioritní investice do infrastruktury, na který se vztahuje jednotný soubor pravidel pro financování projektů ve všech dopravních, energetických a telekomunikačních sítích, · stanovit společná pravidla, která se vztahují na přístup ke strategickému plánování a koordinaci (včetně jednotného společného strategického rámce (CSF)), na pravidla pro způsobilost, zřizování finančních nástrojů, místní rozvoj řízený lokálními komunitami a některé další oblasti v rámci Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a budoucího Evropského námořního a rybářského fondu, · vytvořit společný nástroj pro Azylový a migrační fond a všechny složky Fondu pro vnitřní bezpečnost, kterým se stanoví zásady pomoci, plánování a mechanismus podávání zpráv, pravidla pro finanční řízení, kontrolu a sledování a ustanovení o hodnocení použitelná na oba fondy, · stanovit horizontální nástroj, kterým se stanoví společná pravidla a postupy pro provádění nástrojů Unie v oblasti vnější činnosti. Tyto návrhy nabízejí zúčastněným subjektům a příjemcům podpory z EU ucelený soubor doplňkových programů, které umožňují „inteligentní specializaci“ namísto toho, aby je konfrontovaly s mnoha částečně se překrývajícími režimy a rozdílnými pravidly. Větší harmonizace pravidel způsobilosti a koordinačních mechanismů bude důležitým krokem směrem k integrovanějšímu uskutečňování politiky EU v praxi. – Začleňování průřezových priorit Začleňování průřezových priorit (jako je účinnost zdrojů, změna klimatu, životní prostředí a zajištění energetické bezpečnosti a energetické účinnosti, malé a střední podniky) do různých programů je účinným přístupem, který uznává, že jedna a tatáž akce může a měla by současně sledovat různé vzájemně se doplňující cíle. Toto začleňování podporuje synergie při využívání prostředků pro jednotlivé priority a jeho výsledkem bude větší soudržnost, zjednodušení a efektivita nákladů v rámci výdajů. To umožní upřednostňování politických cílů v oblastech, jako je boj proti změně klimatu, životní prostředí a energetika, jejichž postavení na žebříčku priorit v rámci politik Unie je třeba přehodnotit. Například za účelem dosažení cílů strategie Evropa 2020 budou opatření ke zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně začleněna do všech hlavních programů EU: soudržnosti, energetické a dopravní politiky, výzkumu a inovací, zemědělství (prostřednictvím ekologizace přímých plateb zemědělcům) a politiky rozvoje venkova. Sledování výdajů souvisejících s oblastí klimatu bude začleněno do metodiky měření výkonnosti používané pro programy EU. Rovněž priority politiky životního prostředí budou začleňovány do těchto politik, jakož i nástrojů financování EU v oblasti námořní a rybářské a programů vnější pomoci. Podrobné monitorování výsledků zajistí, aby bylo úsilí při začleňování priorit v různých výdajových programech účinné. 3.3. Zaměření na jasné prioritní cíle a ukazatele Hodnocení pokroku a dopadu politik EU je oblastí, která je ze své podstaty složitá, ale která je nezbytná k zajištění řádného finančního řízení fondů EU, transparentnosti a odpovědnosti. Plánování, monitorování a hodnocení již jsou nedílnou součástí řízení rozpočtu EU, avšak posouzení dopadu u opatření EU zůstávají výzvou jak na úrovni EU, tak na úrovni vnitrostátní. Proto Komise navrhla řadu opatření na podporu těchto úkolů na všech úrovních. Jasné prioritní cíle byly definovány v návrzích Komise na dvou úrovních: · obecné cíle popisují přínos programu k prioritním cílům EU definovaným ve strategii Evropa 2020, · specifické cíle, které jsou co do počtu omezeny, zajišťují jasnost a zaměření na intervence, jakož i zvýšenou transparentnost, pokud jde o výsledky, jichž má být dosaženo, a hmatatelné výhody pro evropské občany. Protože lze přidělit pouze omezené zdroje, je nutné odpovědně vybrat omezený počet priorit politiky, kde může EU zajistit skutečnou přidanou hodnotu. Stanovování jasných prioritních cílů přispívá k soustředění zdrojů na ty prioritní oblasti, kde mohou finanční prostředky EU skutečně přinést evropským občanům konkrétní výhody[8], a zamezuje se tak překrývání mezi programy EU a akcemi prováděnými členskými státy. Programy jako Horizont 2020 nebo Nástroj pro propojení Evropy jsou zaměřeny na dosažení jasných výhod na evropské úrovni ve výzkumu a inovacích, jakož i v klíčových evropských infrastrukturách, které nejsou podporovány národními programy, avšak zaměřují se na oblasti klíčové pro evropskou konkurenceschopnost a růstový potenciál. 3.4. Použití zjednodušených nástrojů pro rozhodování Zjednodušení lze dosáhnout využitím pružných a snadno nastavitelných nástrojů, jako jsou např. akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, a zároveň přitom zaručit právní jistotu pro všechny zúčastněné strany. V souladu s institucionální rovnováhou zavedenou Lisabonskou smlouvou[9] bude tudíž Komise zmocněna k přijímání aktů v přenesené pravomoci, kterými se doplňují nebo pozměňují nepodstatné prvky legislativního aktu stanovujícího základní pravidla pro výdajové programy, a prováděcích aktů pro jejich provádění, například k přijetí ročních pracovních programů / rozhodnutí o financování. Tyto právní nástroje umožňují Komisi snáze přizpůsobit provádění programů měnícím se okolnostem a reagovat svižněji na potřeby příjemců, aniž by byly dotčeny základní prvky legislativního aktu, a s patřičným ohledem na ochranu práv členských států a Evropského parlamentu na kontrolu. Komise rovněž zjednodušila nástroje tím, že upřednostní nařízení před rozhodnutím. Nařízení stanoví jednotná pravidla v celé Unii, čímž zajistí stejnou úroveň práv a povinností pro příjemce. 4. Zjednodušené prováděcí mechanismy a postupy 4.1. Pravidla pro způsobilost nákladů, jež jsou jasná a soudržná Zjednodušení pravidel způsobilosti nákladů zahrnuje slaďování úsilí jak na úrovni finančního nařízení (prostřednictvím ustanovení, která jsou vhodnější pro obvyklou praxi příjemců), tak na úrovni výdajových programů (zajištěním souladu s finančním nařízením a plným využitím výhod plynoucích z opatření, která obsahuje). Pokud jde o finanční nařízení, byly upřednostněny stabilita a dodržování základních zásad pro financování z prostředků Unie, včetně řádného finančního řízení, přičemž se více braly v potaz zájmy příjemců. V případě, kdy by finanční výhody nevyvážily administrativní zátěž, kterou nese příjemce, navrhuje Komise zavést nápravná opatření. Například úroky z předběžného financování vyplaceného na bankovní účty příjemců by principiálně již nemusely plynout ve prospěch EU. Díky tomuto opatření nebudou mít příjemci povinnost otevřít a vést zvláštní úročené účty pro finanční prostředky z EU. Rovněž se navrhuje, aby se příjemcům umožnilo najít snadněji cestu, prostřednictvím kaskádových grantů (sub-granting), ke konečnému příjemci (např. akademickým pracovníkům, uprchlíkům, místním nevládním organizacím), pokud to je hlavním cílem akce (například u akcí v oblasti nadnárodní mobility), v souladu se stanovenými cíli programů Unie. Kromě toho nové finanční nařízení navrhuje opatření, která usnadní účast sítí, seskupení nebo jiných společných podniků v programech EU, jež v některých případech tvoří většinu jejich cílové skupiny. To je například případ klastrů v oblasti dopravy nebo inovace, kde se náklady vzniklé přidružením subjektů budou považovat za způsobilé pro náhradu, aniž by se na členy klastru kladly veškeré povinnosti příjemce. Proto Komise při předložení svých návrhů věnovala zvláštní pozornost soudržnosti a harmonizaci, neboť dbala na to, aby nebyla v návrzích pro nové programy zaváděna zvláštní pravidla kromě případů, kdy byla již dříve použitelná (např. způsobilost věcných příspěvků v rámci výzkumných programů), a aby byla řádně odůvodněna povahou podporované činnosti nebo příjemců. Od ustanovení, která vedla k nepřiměřeným povinnostem a administrativní zátěži pro příjemce, jako jsou zvláštní pravidla zadávání veřejných zakázek pro provádění zakázek v rámci programu celoživotního učení, bylo upuštěno. Pro oblasti, v nichž již existují zvláštní odvětvová pravidla, Komise navrhla jasnější, jednodušší a konzistentnější pravidla způsobilosti, například společná pravidla pro fondy CSF a pravidla účasti v oblasti výzkumu a inovací. Zvláštní pozornost byla věnována možnosti pokračovat v současných systémech, zvýšit právní jistotu, ale také dosáhnout větší harmonizace se stávajícími režimy EU a vnitrostátními režimy. 4.2. Zjednodušené formy grantů Komise navrhuje navázat na zkušenosti získané v posledních letech, pokud jde o zjednodušené formy grantů (paušální částky, standardní stupnice jednotkových nákladů a financování pevnými sazbami), a dále tyto režimy financování rozvinout. Mají skutečně značný potenciál snížit administrativní zátěž všech zúčastněných stran omezením požadavků na účetní výkaznictví v případě pevných sazeb, či dokonce nahrazením těchto požadavků výkazem výstupů a výsledků v případě standardních stupnic jednotkových nákladů a paušálních částek. To by mělo umožnit příjemcům, aby se zaměřili na vlastní provádění akce. S cílem rozšířit používání těchto zjednodušených forem financování: – pravidla, která mají silné odrazující účinky, např. strop 25 000 EUR, který je stanoven pro jednotkovou výši paušálních částek, a požadavek, aby byly částky stanoveny a aktualizovány každé dva roky rozhodnutím Komise, byly vyjmuty z finančního nařízení. Nyní se navrhuje, že by se na úrovni Komise mělo rozhodovat pouze o využití těchto zjednodušených forem financování a stanovení metody výpočtu, tj. nikoli o skutečných částkách. U grantů s nízkou hodnotou a nízkým rizikem není zapotřebí předchozí rozhodnutí Komise, neboť o nich může rozhodnout pověřená schvalující osoba, – Komise rovněž navrhuje zavést alternativní individuálně přizpůsobený přístup k jednotlivým příjemcům pro stanovení zjednodušených nákladů na základě historických údajů jednotlivých příjemců, spíše než se spoléhat na statistické údaje podle druhu akce nebo široké kategorie příjemců. Tento systém, který může znamenat více zpracování na straně Komise, by měl značně zjednodušit práci příjemcům a měl by být lépe přizpůsoben potřebám konkrétního projektu. Tato metoda již byla úspěšně testována u normalizačních orgánů, u nichž postoupil zjednodušující proces o krok dále přijetím obecné zásady vyplácení grantů ve formě paušální částky na splnění konkrétního výkonnostního cíle[10], – ceny by měly být zpracovávány podle samostatné specializované hlavy nového finančního nařízení, neboť jde o nejdokonalejší formu zjednodušeného řízení finančních prostředků Unie založeného výhradně na výsledcích, a nikoli na kontrole vstupů, – revidované finanční nařízení rovněž umožní příjemcům vykazovat náklady podle své obvyklé praxe účtování nákladů za předpokladu, že jsou splněny minimální podmínky, které jsou navrženy tak, aby je bylo možno použít na většinu těchto praxí[11], jsou-li přijaty průměrné osobní náklady, které jsou již stanoveny podle dřívějších rámcových programů pro výzkum. Komise je odhodlána nabídnout méně komplikované postupy k zajištění toho, aby subjektům s vysokou přidanou hodnotou pro politiky Unie nebylo bráněno v žádostech o financování z prostředků Unie, i pokud mají omezené administrativní zdroje nebo finanční kapacitu. To vyžaduje omezení byrokracie nejen během provádění grantu, ale také ve fázi výzvy k předkládání návrhů. Komise proto omezí na minimum počet podkladů nezbytných k prokázání skutečnosti, že se uchazeč nenachází v situaci vedoucí k vyloučení, nebo, v případě grantu s nízkou hodnotou, že splňuje kritéria Komise, pokud jde o právní status a provozní a finanční kapacitu. Kromě toho by záruky předběžného financování, jejichž získávání a řízení je nákladné, byly nutné pouze v případech odůvodněného rizika. V některých případech se tak výrazně sníží administrativní zátěž žadatelů, jako třeba v případě rozšíření záručního fondu (v rámci Horizontu 2020), kdy je záruka předběžného financování v tomto programu zbytečná. Podobně by byl přepracován požadavek na postupné snížení počtu grantů na provozní náklady a pravidla neziskovosti tak, aby bylo financování z prostředků Unie přitažlivější, a zároveň bylo stále zajištěno řádné finanční řízení. Tato obecná zjednodušující opatření budou zohledněna v navrhovaných výdajových programech, v nichž bude jednoduše učiněn odkaz na obecná pravidla finančního nařízení. Podobná pravidla byla výslovně začleněna do společných pravidel pro fondy CSF, zatímco obecná ustanovení použitelná na politiku soudržnosti stanoví společný akční plán, což představuje prodloužení stávajícího systému zjednodušených nákladů a nástroj zaměřený na výsledky. K dosažení účinků v praxi v zájmu správy, provádějících partnerů a příjemců však bude zapotřebí, aby Komise nebo členské státy přijaly některá další opatření. Tak tomu je například v případě, kdy použití metod zjednodušených nákladů není povinné, ale volitelné. 4.3. Zjednodušení postupů při zadávání veřejných zakázek Návrh finančního nařízení předložený Komisí snižuje administrativní zátěž pro účastníky nabídkového řízení ve dvou hlavních ohledech. Za prvé, povinnost předložit doklady (např. rozvahu) nemusí být splněna, pokud již byl tento doklad předložen v rámci jiného řízení o veřejných zakázkách. Za druhé, záruky na předběžné financování nebudou nadále požadovány nad určitý limit, ale budou muset projít posouzením rizik. Tato změna řeší zejména obtíže malých a středních podniků při získávání bankovních záruk, jelikož banky často požadují po malých a středních podnicích uložení rovnocenné částky na blokovaném účtu, což zbavuje předběžné financování jeho účelu poskytnout smluvní straně hotovost nad rámec jejích stávajících aktiv s cílem usnadnit jí začátek provádění zakázky. Komise odhaduje, že díky tomuto opatření se bude po příjemcích vyžadovat méně záruk, a současně budou dostatečně ošetřena rizika v zájmu řádného finančního řízení. 4.4. Posun směrem k elektronické správě (e-governance) Finanční nařízení již výslovně umožňuje předložit návrhy na granty elektronicky. Některé základní právní akty jdou ještě o krok dále směrem k systematické elektronické výměně údajů. Návrhy v rámci politiky soudržnosti zejména stanoví povinné zavedení elektronické správy údajů a elektronické výměny údajů mezi správou a příjemci[12], což zmírní administrativní zatížení příjemců, jelikož tak mohou předložit potřebné dokumenty pouze jednou. Návrh Komise Horizont 2020 rovněž zahrnuje možnost výměny dokumentů, včetně zpráv, a dokonce i podepsání dohod o grantech prostřednictvím jednotného bezpečného elektronického systému, který poskytuje Komise. Pokud jde o zadávání veřejných zakázek, návrh nové směrnice o modernizaci přináší zmírnění stávajících právních požadavků na elektronické podávání nabídek (elektronický podpis). Tato možnost by mohla výrazně zjednodušit rozvoj systému elektronického podávání nabídek pro smluvní orgány v členských státech, a to nad rámec současných elektronických oznámení a zveřejňování dokumentace pro zadávací řízení on-line. 4.5. Přiměřenější a nákladově efektivnější kontroly Řádné finanční řízení vyžaduje, aby strategie kontroly vypracovaná s využitím zjednodušených prvků popsaných výše vedla k účinnějším, hospodárnějším a účelnějším kontrolám. Kombinace nástrojů obsažených v nových právních předpisech spolu se strategií kontroly zaměřenou na kontrolu oblastí zatížených největším rizikem by měly být zárukou pro evropské daňové poplatníky, a přitom umožnit příjemcům, aby se soustředili na cíle politiky. Širší možnosti, jež nabízí revidované finanční nařízení, zejména umožnily Komisi, aby předložila návrhy, které jsou lépe než dříve přizpůsobeny příjemcům a jiným zúčastněným stranám, neboť díky nim mohou být finanční prostředky EU využity jasným, snadno srozumitelným a jednoduše použitelným způsobem. Jedním z důsledků tohoto přístupu je, že kontrola bude pravděpodobně přiměřenější a nákladově efektivnější. Například: – ve společné zemědělské politice by navrhovaný režim pro malé zemědělce zbavil podstatnou část příjemců (až 30 %) administrativní zátěže spojené s podrobnými požadavky, aniž by tím zvýšil finanční riziko pro Unii. Návrh reformy rovněž předpokládá, že počet kontrol na místě může být snížen pod podmínkou, že kontrolní systém členského státu funguje správně a že míra chybovosti na úrovni příjemců je dostatečně nízká. V rámci politiky soudržnosti mohou být operace s hodnotou nižší než 100 000 EUR předmětem auditu pouze jednou před průběžným uzavřením. Jiné operace mohou být předmětem auditu jednou ročně, kromě případů se zvláštním rizikem nesrovnalostí a podvodů. Auditní orgány budou moci omezit svoji auditní činnost, jsou-li systémy stabilní, a Komise pak může rozhodnout o omezení svých auditů, pokud se může spolehnout na stanovisko auditního orgánu, – byla navržena zvláštní ustanovení, jejichž cílem je omezit zátěž spojenou s auditem a kontrolami u nejmenších příjemců a činností v rámci politiky soudržnosti, včetně omezení týkajících se opakovaných auditů a přístupu založeného na rizicích u kontrol, který bere v úvahu objem dotčených finančních prostředků EU, – Horizont 2020 rovněž zahrnuje výše uvedené přístupy a současně by mohl zejména využít možnosti, aby příjemci dodržovali svou běžnou účetní praxi za předpokladu, že splní minimální podmínky, což by pro většinu z nich neměl být problém, čímž by se výrazně snížil podíl administrativní zátěže při přípravě žádostí o proplacení nákladů. Aby Komise zajistila, že zjednodušení nezpůsobí nárůst rizika chybovosti, měla na paměti potřebu navrhnout vyvážená opatření mezi náklady a přínosy kontroly a očekávanou úrovní nesouladu s právními požadavky, jak navrhuje Účetní dvůr ve svém stanovisku č. 1/2010. Komise se zaměřila zejména na tyto výzvy určené Účetním dvorem: zlepšení podoby systémů financování za účelem posílení řídících a kontrolních mechanismů, zjednodušení grantových režimů za současného dosažení cílů politiky a vhodná referenční kritéria pro posuzování řízení rizika, která zohlední náklady a přínosy kontrol. Tyto prvky jsou určeny k tomu, aby umožnily Evropskému parlamentu a Radě posoudit pravděpodobné důsledky jejich regulativních rozhodnutí ohledně těchto parametrů, a aby mohla Komise následně lépe přizpůsobit své kontrolní systémy zjištěným rizikům. Očekává se, že zjednodušení sníží pravděpodobnost výskytu chyb způsobených nejasnostmi nebo neporozuměním, pokud jde o požadavky na způsobilost nebo účetní pravidla, k čemuž docházelo v mnoha případech v minulosti. 5. Závěry a další kroky Zjednodušování a zaměření finančních prostředků EU představuje nezbytný a účelný přístup k provádění strategie Evropa 2020 a využívání rozpočtu EU jako prostředku na podporu politik, které posílí růst a zaměstnanost. Při práci na návrzích nových programů na období 2014–2020 se Komise zabývala potřebou stanovení priorit, přidané hodnoty, snížení administrativní zátěže a vysoké kvality výdajů. Brala tuto potřebu velmi vážně v úvahu, neboť jí občané a podniky v kontextu rostoucího tlaku na veřejné výdaje přikládají zásadní význam. Tento přístup by měl plně využít potenciál možností, které financování EU nabízí, a posílit efektivitu výdajových programů. Podrobné informace o navrhovaných opatřeních jsou uvedeny v přiložených seznamech podle politik. V nadcházejících měsících obě složky legislativního orgánu – Evropský parlament a Rada – zahájí interinstitucionální jednání o návrzích Komise, čímž připraví cestu pro přijetí legislativních aktů. Během legislativního procesu musí cíl zjednodušení zůstat ústřední zásadou a bude třeba dosáhnout vhodné rovnováhy mezi cíli politiky, prostředky k jejímu uskutečňování a náklady na správu a kontrolu, a to bez zvyšování rizika chybovosti. Aby bylo dosaženo smysluplného zjednodušení v používání finančních prostředků EU, musí být splněny dvě kumulativní podmínky: – je zapotřebí spojeného úsilí všech orgánů EU, aby se zasadily o ambiciózní a včasný přezkum horizontálních pravidel finančního nařízení a pravidel pro jednotlivá odvětví. Tyto snahy by vzhledem k významu a počtu legislativních návrhů měly zahrnovat nezbytnou koordinaci mezi orgány EU, – kromě toho dosáhne úsilí o zjednodušení na úrovni Unie plného účinku pouze tehdy, bude-li řádně provázeno souběžným úsilím na vnitrostátní a regionální úrovni, zejména v oblastech politiky v rámci sdíleného řízení. Zkušenosti ukazují, že vnitrostátní prováděcí pravidla často nechávají značný prostor pro zjednodušení. Komise již navrhla, aby členské státy shrnuly ve svých smlouvách o partnerství v rámci soudržnosti, rozvoje venkova a námořní a rybářské politiky akce plánované na vnitrostátní úrovni ke snížení administrativní zátěže příjemců. Toto opatření by mělo být podpořeno a rozšířeno na další oblasti politiky, bude-li to vhodné. Zjednodušení je tedy společnou výzvou a společnou odpovědností pro orgány EU a členské státy. Komise je připravena přijmout další opatření, která nejsou zahrnuta v jejích návrzích, za předpokladu, že nebudou na újmu řádnému finančnímu řízení. Komise proto zamýšlí: – důsledně hájit návrhy na zjednodušení, jak jsou uvedeny v tomto sdělení, a to v průběhu celého legislativního procesu, – pravidelně sledovat pokrok dosažený v současné agendě pro zjednodušení prostřednictvím zvláštního srovnávacího přehledu, který zahrnuje jak opatření ke zjednodušení navržená Komisí, tak opatření navržená legislativním orgánem. Srovnávací přehled bude obsahovat i opatření, která nebyla přijata legislativním orgánem, a posouzení dodatečné administrativní zátěže příjemců v důsledku nových opatření, která mohou být zavedena v právních aktech. Tento srovnávací přehled bude pravidelně poskytován Evropskému parlamentu a Radě. Konečné vydání srovnávacího přehledu o právních aktech, jak budou nakonec přijaty spoluzákonodárci, bude k dispozici orgánům EU, vnitrostátním parlamentům a veřejnosti, – ve spolupráci s členskými státy podniknout kroky k posouzení dopadu opatření v praxi po přijetí právních předpisů. Komise vyzývá Evropský parlament a Radu, aby dosáhly významného zjednodušení v rámci současného VFR, a doufá, že s podporou obou orgánů i členských států bude její úsilí úspěšné. Přílohy 1. Seznam návrhů 2. Zjednodušující prvky ve finančním nařízení 3. Seznam identifikovaných opatření ke zjednodušení pro každou oblast politiky [1] KOM(2011) 500 v konečném znění. [2] KOM(2010) 2020. [3] Viz například podrobnosti o procesu konzultace o revizi rozpočtu EU, http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html. [4] Viz například závěry ze zasedání Evropské rady ze dne 4. 2. 2011, usnesení Evropského parlamentu ze dne 8. 6. 2011 „Investice do budoucnosti: nový víceletý finanční rámec (VFR) pro konkurenceschopnou, udržitelnou a otevřenější Evropu“, stanovisko Evropského účetního dvora č. 1/2010, „Zlepšování finančního řízení rozpočtu Evropské Unie: Rizika a výzvy“, společný dopis 23 ministrů pro evropské záležitosti ze dne 13. 4. 2011 adresovaný komisaři J. Lewandowskému. [5] KOM(2010) 543. [6] Například v rámci sedmého rámcového programu pro výzkum, kde byla specifická zjednodušující opatření zavedena v roce 2011 a doba potřebná k poskytnutí prostředků se zkrátila téměř o 30 dnů. [7] KOM(2010) 815 v konečném znění. [8] Aby se zajistilo, že tyto uvedené politické priority jsou sděleny účinně a že výhody vyplývající z akce EU jsou občanům známy, zavede Komise komplexní komunikační přístup s využitím synergií mezi různými komunikačními činnostmi Komise. (KOM (2011) 500 v konečném znění, část II, s. 8). [9] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (Úř. věst. L 55, 28.2.2011, s. 13). [10] Viz čl. 13 odst. 4 návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o evropské normalizaci a o změně směrnic Rady 89/686/EHS a 93/15/EHS a směrnic Evropského parlamentu a Rady 94/9/ES, 94/25/ES, 95/16/ES, 97/23/ES, 98/34/ES, 2004/22/ES, 2007/23/ES, 2009/105/ES a 2009/23/ES (KOM(2011) 315 v konečném znění). [11] Příjemci, kteří opakovaně žádají o grant a kteří chtějí být ujištěni, že jejich účetní praxe je v souladu s podmínkami stanovenými Komisí a že vykázané částky nebudou následně zpochybněny, mohou dobrovolně požádat o schválení metody, kterou hodlají použít. [12] Viz čl. 112 odst. 3 návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského námořního a rybářského fondu, jichž se týká společný strategický rámec, o obecných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1083/2006 (KOM(2011) 615 v konečném znění).