SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU Účast Evropské unie ve Skupině států proti korupci (GRECO) v rámci Rady Evropy /* COM/2012/0604 final */





SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU Účast Evropské unie ve Skupině států proti korupci (GRECO) v rámci Rady Evropy 1. Úvod Toto sdělení stanoví, jakým způsobem Komise hodlá posílit spolupráci mezi EU a Skupinou států proti korupci (GRECO) v rámci Rady Evropy, a navazuje na „protikorupční balíček“ Komise ze dne 6. června 2011[1]. Komise navrhuje dvoufázový přístup, kdy EU přijme nejprve status „plnoprávného účastníka“[2] vycházející z článku 220 Smlouvy o fungování EU (SFEU), který ve druhé etapě může vést k plnému členství EU ve skupině GRECO. Tento přístup umožní, aby se v poměrně krátké době posílila spolupráce na základě statusu plnoprávného účastníka a aby se provedla analýza (včetně hodnocení orgánů EU skupinou GRECO) otázky, jak by bylo plnoprávné členství realizováno v praxi. 2. Forma účasti přicházející v úvahu a konkrétní cíle účasti EU ve skupině GRECO Hlavní zásady spolupráce, společné priority a konkrétní oblast spolupráce mezi Radou Evropy a Evropskou unií vyplývají z memoranda o porozumění uzavřeného v roce 2007[3]. Podle memoranda je zapotřebí dále rozvíjet právní spolupráci mezi oběma stranami, jež se týká právního státu, včetně boje proti korupci, aby se zajistil soulad mezi právními předpisy EU a úmluvami Rady Evropy. Memorandum ve své části „interinstitucionální spolupráce“ rovněž uvádí, že Rada Evropy a EU budou dále spolupracovat a využívat příležitostí, jež jim poskytují stávající částečné dohody[4]. Komise s ohledem na tyto právní souvislosti hodlá v první fázi projednat se skupinou GRECO, že by EU měla status plnoprávného účastníka. Po ukončení těchto diskusí se skupinou GRECO vypracuje EU analýzu toho, jaký případný dopad bude mít na orgány skutečnost, že budou podléhat postupům hodnocení této skupiny. Tato analýza bude základem pro rozhodování, zda má EU ve druhé fázi usilovat o plné členství ve skupině GRECO. Za tímto účelem bude na úrovni EU vytvořena pracovní skupina, která uvedenou analýzu vypracuje. V rámci svého statusu plnoprávného účastníka by EU byla ve skupině GRECO zapojena v určité míře do systému hodnocení, jenž by byl přizpůsoben této první fázi. Na EU by se však neuplatňovalo vzájemné hodnocení, a neměla by proto hlasovací práva ani možnost mít zástupce v předsednictvu skupiny GRECO, neboť to se skládá pouze z řádných členů. EU by se v rámci statusu plnoprávného účastníka ve skupině GRECO měla zaměřit na dosažení těchto konkrétních cílů: · účastnit se návštěv hodnocených zemí, které jsou součástí hodnocení členského státu EU a/nebo kandidátských zemí a potenciálních kandidátských zemí, pokud tyto země budou souhlasit, · využívat možnosti předkládat své připomínky k návrhům hodnotících zpráv a účastnit se diskusí v plénu skupiny GRECO ohledně hodnotících zpráv / zpráv o plnění požadavků týkajících se členského státu EU a/nebo kandidátských zemí a potenciálních kandidátských zemí, pokud tyto země budou souhlasit, · využívat možnosti zformulovat návrhy na složení předsednictva skupiny GRECO[5], které plní důležitou úlohu při přípravě hodnocení a zpráv, · využít srovnávací analýzu[6], kterou provádí skupina GRECO na základě aktuálních hodnotících zpráv a zpráv o plnění požadavků ohledně členských států a kterou lze zohlednit při přípravě zprávy EU o boji proti korupci, · získat přístup k informacím, které shromažďuje a aktualizuje skupina GRECO v rámci postupu hodnocení, · označit nesplněná doporučení skupiny GRECO s významem pro EU, v jejichž případě mohou zprávy EU o boji proti korupci znamenat dodatečný impulz pro přiměřená následná opatření. Komise v této první fázi zváží zapojení představitele skupiny GRECO do skupiny odborníků v oblasti korupce zřízené pro účely přípravy zprávy EU o boji proti korupci, zavedené tzv. „protikorupčním balíčkem“ Komise ze dne 6. června 2011[7], aby se zajistilo synergické působení mezi hodnotícím systémem skupiny GRECO a touto zprávou. Ve druhé fázi, zahájené nejpozději čtyři roky poté, co se EU začala účastnit ve skupině GRECO, se forma účasti EU znovu vyhodnotí. Plné členství lze vzít do úvahy v návaznosti na výsledky výše uvedené analýzy EU. Plenární zasedání skupiny GRECO analyzovalo výsledky předběžných jednání mezi Komisí a sekretariátem skupiny GRECO a došlo přitom k závěru, že hodnocení orgánů EU skupinou GRECO by mělo být jedním z klíčových bodů v rámci probíhajících diskusí a že musí být považováno za více než jen za vzdálenou možnost. Je však zapotřebí provést další hodnocení potřeby, proveditelnosti a případného dopadu takového hodnocení. Skupina GRECO skutečně vypracovala hodnotící systém, který je uzpůsoben pro účely zemí, a nikoli organizací. Znamená to, že by v rámci EU například musela být vyhodnocena použitelnost 20 vůdčích zásad Rady Evropy pro boj proti korupci, které jsou chápány jako závazky zemí. Orgány EU mají své specifické rysy, které se neshodují s rysy běžných státních institucí. Pravomoci EU mají ve srovnání s pravomocemi jednotlivých zemí určitá omezení. Vyvstávají také otázky, jak by měly být zřízeny hodnotící týmy pro účely hodnocení orgánů EU. Bylo by proto zapotřebí, aby se systém hodnocení skupiny GRECO přizpůsobil specifikům právního a institucionálního rámce EU. Vzhledem k tomu, že takový systém nebyl nikdy testován, obě strany budou muset pečlivě posoudit praktické i právní aspekty těchto hodnocení. Toto posouzení by vyžadovalo čas i pečlivý úsudek. Analýza, kterou EU v tomto směru provede, bude podpořena skutečností, že se EU již na činnosti skupiny GRECO podílí. Tento dvoufázový přístup by byl v souladu s orientací plenárního zasedání skupiny GRECO, neboť by jasně stanovil časové lhůty pro přehodnocení formy účasti EU a rozhodnutí EU by v tomto ohledu vycházelo z konkrétních zjištění pracovní skupiny vytvořené na úrovni EU. 3. Právní a procesní kroky První krok týkající se účasti EU ve skupině GRECO („status plnoprávného účastníka“) nevyžaduje přistoupení EU k mezinárodní organizaci nebo mezinárodní smlouvě, která by vyžadovala uzavření dohody podle článku 218 SFEU[8]. Jde spíše o to, aby se vytvořila vhodná forma spolupráce se skupinou GRECO, na niž se použije článek 220 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Článek 220 SFEU stanoví, že: „1. Unie naváže veškerou účelnou spolupráci s (…) Radou Evropy (…). 2. Prováděním tohoto článku jsou pověřeni vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise.“ V rámci Rady Evropy má EU rovněž od samého počátku status plnoprávného účastníka, což vyplývá z rozhodnutí Komise (bývalý článek 302 Smlouvy o ES)[9]. Vzhledem k tomu, že se skupina GRECO v rámci své činnosti nezabývá společnou zahraniční a bezpečnostní politikou, je na Komisi, aby stanovila vhodnou formu spolupráce s touto skupinou podle článku 220 SFEU. Účast EU ve skupině GRECO se nedotkne pravomocí Unie ani práv a povinností členských států sdružených ve skupině GRECO. EU bude v rámci své účasti ve skupině GRECO dodržovat postup, který spočívá v tom, že Výbor ministrů Rady Evropy vyzve Unii k účasti ve skupině GRECO, ale nikoli v přistoupení k úmluvám Rady Evropy o korupci. Statut skupiny GRECO obsahuje specifické ustanovení (odlišné od ustanovení o členství), které upravuje účast Evropského společenství a stanoví toto: „Výbor ministrů může vyzvat Evropské společenství k účasti na činnosti skupiny GRECO. Způsoby této účasti stanoví usnesení, kterým se ES vyzývá k účasti.“ Toto výzva má být EU oficiálně předána poté, co se Výbor ministrů Rady Evropy a EU dohodnou o způsobu účasti EU ve skupině GRECO, a to na základě návrhu skupiny GRECO, který potvrdí statutární výbor[10]. Jinými slovy, znění usnesení, které má být přijato Výborem ministrů, jímž se EU vyzývá k účasti ve skupině GRECO, bude ve skutečnosti projednáno a schváleno jak Výborem ministrů, tak Komisí jednající jménem Unie. Komise přijme tuto výzvu jednostranným rozhodnutím a bude informovat Radu, Evropský parlament a Evropský hospodářský a sociální výbor o výsledku jednání. 4. Finanční otázky Aby bylo možné splnit výše uvedené cíle, předpokládá se, že Unie bude poskytovat skupině GRECO finanční příspěvek 300 000 EUR ročně, a to v závislosti na dalším jednání se skupinou GRECO. Příspěvky, které platí členové skupiny GRECO, jsou stanoveny rozhodnutím, které schvaluje statutární výbor skupiny GRECO a které je pravidelně aktualizováno. Tento příspěvek by měl odrážet náklady, které skupině GRECO vzniknou v souvislosti s účastí EU v této skupině, jakož i míru skutečného zapojení EU do činností skupiny GRECO (tj. bez hlasovacích práv v první fázi). Další prostředky ve výši 150 000 EUR ročně budou použity na společné činnosti EU a skupiny GRECO, jako je shromažďování údajů a příprava studií, z nichž budou čerpat zprávy EU o boji proti korupci. S ohledem na právní rámec, jímž se bude řídit vznik statusu plnoprávného účastníka pro EU (tj. článek 220 SFEU), Komise zváží poskytnutí finančního příspěvku prostřednictvím podpisu společných programů v rámci Rady Evropy. Potřebná částka bude hrazena z Fondu pro vnitřní bezpečnost[11]. 5. Závěr Komise na základě tohoto sdělení zahájí jednání o statusu EU jako plnoprávného účastníka ve skupině GRECO. Komise sdělí výsledky těchto jednání Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru. Příloha Rozsah diskuse o statusu plnoprávného účastníka Komise povede jménem Unie diskusi o způsobech účasti EU ve skupině GRECO. Výsledky diskusí se promítnou do usnesení Výboru ministrů Rady Evropy, kterým se Unie vyzve k účasti ve skupině GRECO (dále jen „usnesení“). Usnesení (včetně dodatků) by mělo jasně vymezovat práva a povinnosti EU ve skupině GRECO a praktické náležitosti účasti EU jako samostatného právního subjektu, který disponuje autonomní pravomocí nezávislou na všech jeho členských státech. Účast EU ve skupině GRECO by se měla řídit těmito základními zásadami, které je případně zapotřebí promítnout do usnesení: · Účast by měla zohlednit specifika a omezení pravomocí Unie. Rovněž by měla napomoci EU při zavádění vyšších standardů uvnitř jejích hranic. Účast by tedy neměla mít dopad na pravomoci Unie, ani na pravomoci jejích orgánů, subjektů, úřadů nebo agentur. Zvláštní pozornost by se měla věnovat rozdělení pravomocí mezi EU a její členské státy i ochraně práva Unie a jejího jedinečného právního systému (zásada neutrality týkající se pravomocí Unie). · Účastí EU by neměla být dotčena práva a povinnosti členských států v rámci skupiny GRECO (zásada neutrality, pokud jde o povinnosti členských států). · Účast by neměla mít dopad na zásadu svěření pravomocí uvedenou v čl. 13 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii a na zásadu institucionální rovnováhy, která vyplývá z judikatury Soudního dvora Evropské unie. · Skupina GRECO a její konkrétní orgány, statutární výbor a Výbor ministrů Rady Evropy by neměly být povolány , a to ani nepřímo nebo náhodně, k výkladu práva Unie, zejména pravidel týkajících se pravomocí orgánů, subjektů, úřadů nebo agentur a obsahu a rozsahu povinností členských států podle práva Unie (zásada autonomního výkladu práva Unie). · Zástupce EU by měl usilovat o získání práva na účast i v jiných orgánech Rady Evropy v tom rozsahu, v němž jsou jejich činnosti provázány s cíli skupiny GRECO, a to v poměru k její míře účasti. Z diskusí by mělo vyplynout, že účast EU ve skupině GRECO bude zárukou vytvoření zvláštního pracovního vztahu, který zajistí koordinovaný přístup k boji proti korupci na evropské úrovni. Pro EU má zásadní význam, že bude mít přístup k počátečním stadiím hodnotících kol, přípravám zpráv o jednotlivých zemích a aktualizovaným informacím získaným v rámci postupu hodnocení, účasti na plénu skupiny GRECO, ke srovnávací analýze ohledně hodnocení jednotlivých členských států a k označování nesplněných doporučení. Diskuse by měly zajistit, že účast EU ve skupině GRECO přinese součinnost se zprávou EU o boji proti korupci. Mělo by být vyloučeno jakékoli zbytečné další zatížení pro administrativu členských států a zdvojení činností. Diskuse by měly zajistit, aby účast EU ve skupině GRECO neměla vliv na pravomoci Komise, pokud jde o zprávu EU o boji proti korupci, a aby došlo ke splnění specifických cílů uvedených v oddíle 2 tohoto sdělení v co nejvyšší míře. V rámci diskusí ohledně statusu EU jako plnoprávného účastníka ve skupině GRECO by se EU měla rovněž zavázat, že provede analýzu potřeby, proveditelnosti a případného dopadu možnosti, že by orgány EU podléhaly hodnotícím postupům skupiny GRECO. Tato analýza by mohla, v závislosti na výsledcích zjištění, vést k plnému členství EU ve skupině GRECO. Tato analýza by měla zohlednit specifika právního a institucionálního rámce EU a pravomoci Unie, jak vyplývají ze Smluv. Rozhodnutí o nové formě účasti EU ve skupině GRECO by vyžadovalo další jednání. EU jako plnoprávný účastník by měla mít možnost účastnit se plenárních zasedání skupiny GRECO. Diskuse by měly zajistit, aby EU mohla jmenovat delegaci při skupině GRECO, složenou z maximálně dvou zástupců, a případně jednoho náhradníka každého zástupce. Diskuse by měly zajistit, aby zástupci EU požívali výsad a imunit podle článku 2 protokolu k Všeobecné dohodě o výsadách a imunitách Rady Evropy, a to stejně jako ostatní členové skupiny GRECO. Diskuse by se měly zaměřit na to, aby byla EU oprávněna jmenovat až pět odborníků, kteří by byli schopni plnit úkoly vyplývající ze statutu a jednacího řádu skupiny GRECO a týkající se postupu hodnocení, a to v mezích formy účasti EU. Diskuse by se měly zaměřit také na to, aby se odborníci EU mohli zapojit do postupu hodnocení členských států EU, případně kandidátských zemí a potenciálních kandidátských zemí, pokud tyto země budou souhlasit, minimálně jako pozorovatelé a aby byli schopni formulovat připomínky, poznámky a návrhy týkající se přípravy a postupů hodnocení. Diskuse by měly také zajistit, aby EU měla již od počátečních fází přístup k návrhům hodnotících zpráv a zpráv o plnění požadavků a dodatkům ke zprávám o plnění požadavků, které se týkají členských států EU a kandidátských zemí a potenciálních kandidátských zemí, jestliže tyto země souhlasí. Účast EU ve skupině GRECO by neměla mít vliv na přímé zastoupení jednotlivých členských států ani na jejich právo podílet se v rámci individuálních pravomocí na hlasování při plenárních zasedáních skupiny GRECO. Diskuse by měly rovněž zajistit, aby nejpozději do čtyř let poté, co se EU začne účastnit na činnosti skupiny GRECO, došlo k novému posouzení formy účasti EU. V rámci diskusí by se měly zvážit možnosti EU, pokud jde o účast na jednáních statutárního výboru a Výboru ministrů Rady Evropy (v případě, že se zabývá otázkami týkajícími se skupiny GRECO). Generální ředitelství pro vnitřní věci určí z řad svých úředníků osobu, která bude projednávat způsoby vhodné formy spolupráce. Výsledek diskusí musí být schválen sborem komisařů a potvrzen rozhodnutím Komise. [1] Sdělení Komise o boji proti korupci v EU (KOM (2011) 308 v konečném znění) a Zpráva Komise o způsobech účasti Evropské unie ve Skupině států proti korupci (GRECO) v rámci Rady Evropy (KOM (2011) 307 v konečném znění). [2] Status „plnoprávného účastníka“ je výraz běžně používaný v situacích, kdy EU, ačkoli není řádným členem dané organizace, disponuje velmi podobnými právy jako členové této organizace, s výjimkou hlasovacích práv (viz také status EU ve Světové zdravotnické organizaci, organizaci UNESCO, Mezinárodní organizaci pro civilní letectví, Radě Evropy nebo OECD). [3] CM (2007) 74, schválené dne 10. května 2007 Výborem ministrů Rady Evropy. [4] Odstavec 48. [5] Předsednictvo se skládá z předsedy a místopředsedy skupiny GRECO a pěti dalších zástupců členských států skupiny GRECO oprávněných hlasovat. Předsednictvo připravuje návrh ročního programu činností a návrh výroční zprávy o činnosti, sestavuje návrhy rozpočtu, organizuje návštěvy zemí, navrhuje složení hodnotících týmů, připravuje program plenárního zasedání skupiny GRECO a navrhuje ustanovení určená k hodnocení. [6] Analýza by byla založena na aktuálních hodnotících zprávách a zprávách o plnění požadavků, tj. neměla by za následek další řízení ani žádné další kroky v rámci hodnocení členských států EU. Analýza by pouze srovnávacím způsobem posuzovala zjištění, k nimž skupina GRECO došla. [7] KOM (2011) 307 v konečném znění – Zpráva Komise Radě o způsobech účasti Evropské unie ve Skupině států proti korupci v rámci Rady Evropy (GRECO). [8] Podle zprávy o způsobech účasti EU ve skupině GRECO ze dne 6. června 2011 bude Rada požádána o zmocnění k zahájení jednání jménem EU s cílem dosáhnout členství. Tento přístup, pro který se Komise nakonec rozhodla poté, co posoudila všechny dostupné možnosti, však nebere do úvahy v této první fázi plné členství EU ve skupině GRECO. [9] Totéž platí například ve vztahu k organizaci UNESCO a OECD, a to v souladu s článkem 220 SFEU. [10] Viz pravidlo 2 jednacího řádu skupiny GRECO. [11] Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterým se jako součást Fondu pro vnitřní bezpečnost zřizuje nástroj pro finanční podporu policejní spolupráce, předcházení trestné činnosti, boje proti trestné činnosti a řešení krizí, KOM (2011) 753 v konečném znění.