CS Úřední věstník Evropské unie C 218/135

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k „návrhu směrnice Rady o bezpečném nakládání s vyhořelým palivem a s radioaktivním odpadem“

KOM(2010) 618 v konečném znění

2011/C 218/28

Zpravodaj: pan ADAMS

Dne 1. února 2011 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Rady o bezpečném nakládání s vyhořelým palivem a s radioaktivním odpadem

KOM(2010) 618 v konečném znění.

Specializovaná sekce Doprava, energetika, infrastruktura a informační společnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 29. března 2011.

Na 471. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. května 2011 (jednání dne 4. května 2011), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 146 hlasy pro, 7 hlasů bylo proti a 8 členů se zdrželo hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 Závěry

1.2 Tato směrnice je připravována již více než deset let a Výbor ji vítá jako jednoznačný pokrok směrem k zavedení plánovaného bezpečného nakládání se stávajícím velkým množstvím radioaktivního odpadu v EU podle minimálních požadavků.

1.3 V návrhu směrnice je kladen důraz na transparentnost a zapojení veřejnosti. Díky povinnosti stanovit předem jak náklady, tak financování návrhů bude k dispozici důležitý analytický nástroj. Je to první případ, kdy se mezinárodně dohodnuté bezpečnostní standardy stanou právně závaznými a vymahatelnými v Evropské unii. EU by měla spolupracovat se sousedními zeměmi a měla by je povzbuzovat k přijetí podobných bezpečnostních standardů.

1.4 Cesta vedoucí k tomuto návrhu směrnice však nebyla přímočará. Předmětem diskusí zůstává omezená vědecká jistota a všem je jasné, že je těžké dlouhodobě předvídat politické a sociální scénáře.

1.4.1 Ačkoliv panuje široká vědecká shoda ohledně obecné technické proveditelnosti hloubkového geologického ukládání, i nadále se diskutuje o úrovni vědecké jistoty či o vhodnosti postupů v několika oblastech. Je nepravděpodobné, že by se tuto otázku podařilo zcela vyřešit ke spokojenosti všech zainteresovaných stran, zejména vzhledem k samotné povaze vysoce radioaktivního odpadu, jeho interakci s bezprostředním okolím a uvažovanému geologickému období. Je zřejmé, že současná přechodná opatření jsou ve střednědobém časovém horizontu neudržitelná, což zdůrazňuje potřebu jednat.

1.4.2 Pokračují čilé – a zatím bezvýsledné – diskuse o tom, jaká je přiměřená úroveň bezpečnosti a rizika. Co to vlastně znamená, jestliže přiřkneme nejvyšší prioritu ochraně osob a životního prostředí? V praxi bude v kontextu vnitrostátních rozhodovacích procesů bezpečnost spočívat v kombinaci kvalitativních a kvantitativních argumentů za účelem maximálního snížení nejistoty.

1.4.3 Důvěra v předpovědi týkající se politické a institucionální soudržnosti a kompetence jakéhokoliv systému řízení nakládání s odpadem se musí logicky snižovat s postupujícím časem. Důležitým prvkem se proto stává „pasivní“ bezpečnost, která musí být účinná i v případě, že časem dojde ke ztrátě dohledu a informací o úložišti odpadu.

1.4.4 Pokračující a rostoucí využívání jaderné energie získávané štěpením (jako součásti skladby zdrojů energie jednotlivých členských států) do určitého stupně závisí na souhlasu veřejnosti a na finanční udržitelnosti. Diskuse o využívání nebo dalším rozvoji jaderné energie do značné míry odvrací pozornost od naléhavé potřeby vyřešit problém hromadícího se radioaktivního odpadu, obzvláště s ohledem na to, že současné a pokračující programy vyřazování jaderných elektráren z provozu budou přispívat ke zvětšování tohoto problému. Postoj veřejnosti se v rámci EU výrazně liší, ale většina Evropanů si myslí, že by bylo užitečné mít unijní nástroj pro nakládání s radioaktivním odpadem (Postoj k radioaktivnímu odpadu, průzkum agentury Eurobarometer z června 2008).

1.5 Z tohoto důvodu se Výbor chce konstruktivním způsobem zabývat touto rozpolceností v postoji veřejnosti a předkládá několik důležitých doporučení s cílem podpořit Komisi v jejím odhodlání nalézt řešení.

1.6 Doporučení

1.6.1 Výbor předkládá v části 4 a 5 tohoto stanoviska řadu konkrétních připomínek, návrhů a doporučení a vyzývá Komisi, Evropský parlament a Radu, aby je plně zohlednily. Kromě toho formuluje obecnější doporučení:

— aby členské státy uznaly upřednostnění bezpečnosti v ustanoveních směrnice a bezodkladně a důsledně provedly tuto směrnici ve vnitrostátních právních předpisech, a reagovaly tak na naléhavý problém hromadění radioaktivního odpadu;

— aby vlády, jaderný průmysl a příslušné vědecké kruhy vyvinuly větší úsilí o to, aby měla široká veřejnost k dispozici podrobnější, transparentnější a posouzení rizik zahrnující informace o možnostech nakládání s radioaktivním odpadem.

2. Úvod

2.1 Otázka jaderné bezpečnosti v současnosti přitahuje značnou pozornost a je zdrojem obav v důsledku dopadu zemětřesení a tsunami na čtyři reaktory jaderné elektrárny Fukushima na severu Japonska. Bezpečné provozní podmínky a preventivní opatření pro evropské jaderné elektrárny jsou předmětem směrnice o jaderné bezpečnosti (viz odst. 5.6) a také se jimi zabývají vnitrostátní orgány členských států. Dne 21. března se členské státy dohodly na zlepšení spolupráce mezi svými příslušnými jadernými regulačními orgány a požádaly skupinu evropských dozorných orgánů pro jadernou bezpečnost (ENSREG), aby definovala podmínky navrhovaných zátěžových zkoušek (komplexní posouzení rizika a bezpečnosti) pro všechny jaderné elektrárny v EU. S ohledem na velké obavy, které vyjádřila veřejnost v důsledku závažné havárie elektrárny Fukushima Daiichi, se Výbor bude snažit co nejdříve a transparentně zapojit do dialogu s občanskou společností na toto téma a související otázky, především prostřednictvím aktivního přeorientování pracovní skupiny pro transparentnost Evropského jaderného fóra (ENEF), jíž EHSV v současnosti předsedá, a zapojení do činnosti pracovních skupin pro příležitosti a rizika.

2.2 Z technického hlediska musí být nejprve provedena kompletní analýza důsledků havárie elektrárny Fukushima s cílem zjistit, zda mají přímý dopad na směrnici o radioaktivním odpadu, jež je obsahem tohoto stanoviska. Je však pochopitelné, že zesílily obavy a vnímání veřejnosti, pokud jde o otázky jaderné bezpečnosti, a Výbor se domnívá, že to může sehrát roli při probíhající diskusi.

2.3 V listopadu 2010 bylo ve 14 členských státech EU v provozu 143 jaderných elektráren (reaktorů). Kromě toho je zde řada jaderných elektráren, jež byly vyřazeny z provozu, a dalších jaderných zařízení, jako jsou zařízení na přepracovávání vyhořelého paliva, v nichž se tvoří radioaktivní odpad. Každý rok EU obvykle vyprodukuje 280 krychlových metrů vysoce radioaktivního odpadu, 3 600 tun těžkých kovů z vyhořelého paliva a 5 100 krychlových metrů radioaktivního odpadu s dlouhým poločasem rozpadu, pro který neexistují způsoby ukládání (Šestá zpráva o stavu nakládání s radioaktivním odpadem a vyhořelým palivem v Evropské unii SEK(2008) 2416). Dále roste množství nízce radioaktivního odpadu, který je z velké části běžně ukládán. Vysoce radioaktivní odpad (HLW – high-level waste) je vysoce radioaktivní, obsahuje radionuklidy s dlouhým poločasem rozpadu a vytváří značné množství tepla. Představuje 10 % vznikajícího radioaktivního odpadu, obsahuje asi 99 % celkové radioaktivity a tvoří jej produkty jaderného štěpení a vyhořelé palivo.

2.4 Tyto odpady vznikají během přepracovávání vyhořelého jaderného paliva, z vyhořelého paliva určeného k přímému uložení, při obvyklých procesech probíhajících v jaderných elektrárnách a při jejich vyřazování z provozu. V plánu je výstavba řady dalších jaderných elektráren, přičemž některé mají být postaveny v členských státech, které nemají zkušenosti s výrobou jaderné energie. Existují zde značná rizika pro lidské zdraví a bezpečnost, pokud nebude se vznikajícím odpadem, který v některých případech představuje hrozbu na desítky tisíciletí, řádně nakládáno a nebude kontrolován. Radioaktivní odpad obsahuje vzhledem ke své povaze izotopy prvků, u nichž dochází k radioaktivnímu rozpadu, při kterém vzniká ionizující záření, jež může být škodlivé pro osoby a životní prostředí.

2.5 Rozhodnutí přijatá v tomto století budou mít dopad na příští stovky staletí. Hlavním cílem této směrnice je zabývat se odpadem tvořícím se v rámci jaderného palivového cyklu, upravuje však také radioaktivní odpad vznikající ve výzkumu, zdravotnictví a v průmyslu. Kvůli nárůstu výroby elektřiny v jaderných elektrárnách se v letech 2000 až 2005 zvyšoval objem vysoce radioaktivního odpadu v průměru o 1,5 % za rok a vyřazováním starších jaderných elektráren z provozu se toto množství nyní zvětšuje. Koncem roku 2004 bylo v Evropě uloženo zhruba 220 000 krychlových metrů nízce a středně radioaktivního odpadu s dlouhým poločasem rozpadu, 7 000 krychlových metrů vysoce radioaktivního odpadu a 38 000 tun těžkých kovů z vyhořelého paliva (jde o přibližná množství, protože v zemích provádějících přepracovávání vyhořelého paliva, např. ve Spojeném království a Francii, není vyhořelé jaderné palivo a přepracované plutonium a uran momentálně klasifikováno jako jaderný odpad, a to z toho důvodu, že vyhořelé palivo je recyklovatelným materiálem a přepracovaný uran a plutonium lze využít k výrobě nového paliva).

2.6 První komerční jaderná elektrárna byla uvedena do provozu před 54 lety. Po celou tuto dobu se vedou diskuse o nakládání s odpadem. Jednou z oblastí, v níž panuje obecná shoda, je vhodnost dočasného dlouhodobého uložení pro první fázi všech řešení. V současné době zatím v EU nejsou k dispozici konečná úložiště pro vysoce radioaktivní jaderný odpad, i když Švédsko, Finsko a Francie mají v úmyslu uvést takováto úložiště do provozu do roku 2025. Cílem je projektovat a budovat taková zařízení, u nichž bude zaručena dlouhodobá bezpečnost prostřednictvím pasivních bezpečnostních systémů v podobě technických a stabilních geologických bariér, aniž by bylo třeba spoléhat se na monitorování, zásah člověka nebo institucionální dohled po uzavření zařízení. Ve většině států neexistuje žádná definitivní strategie v oblasti vyhořelého paliva nebo se v nich ještě neprovádí. Tyto státy zavedly pouze opatření, jež mají zajistit bezpečný průběh dlouhé doby uložení (až 100 let) (Šestá zpráva o stavu nakládání s radioaktivním odpadem a vyhořelým palivem v Evropské unii SEK(2008) 2416).

2.7 93 % evropských občanů soudí, že musí být bezodkladně vyřešen problém nakládání s radioaktivním odpadem a že toto řešení nesmí být ponecháno na příštích generacích. Velká většina občanů EU ve všech zemích sdílí názor, že by EU měla harmonizovat standardy a měla by být schopná dohlížet na vnitrostátní postupy (Postoj k radioaktivnímu odpadu, průzkum agentury Eurobarometer z června 2008).

2.8 Stávající právní předpisy EU jsou považovány za nedostatečné. Směrnice 2009/71/Euratom již stanovila rámec Společenství pro jadernou bezpečnost jaderných zařízení, podporovaný všemi 27 členskými státy EU, a navrhovaná směrnice o nakládání s radioaktivním odpadem (KOM(2010) 618) je logickým dalším krokem.

2.9 Skladba zdrojů energie a rozhodnutí využívat či nevyužívat jadernou energii je v pravomoci jednotlivých členských států a není předmětem této směrnice. S využíváním jaderné energie je však neoddělitelně spjat jaderný odpad, který existuje ve značném množství a představuje potenciální vážnou, dlouhodobou a nadnárodní hrozbu. I kdybychom dnes ukončili provoz jaderných elektráren, museli bychom vyřešit problém stávajícího odpadu. Je v zájmu všech občanů EU, aby se s radioaktivním odpadem nakládalo co nejbezpečnějším způsobem. V souvislosti s výše uvedeným Komise navrhla směrnici stanovící právní rámec pro zajištění odpovědného nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem.

2.10 Výbor se touto problematikou naposledy zabýval v roce 2003 (1), kdy zdůraznil její naléhavost s ohledem na rozšíření a význam zásady „znečišťovatel platí“. Navržená směrnice, jíž se stanovisko z roku 2003 týkalo, nebyla členskými státy přijata s tím, že některé aspekty byly považovány za příliš normativní a žádaly si více času k jejímu promyšlení.

3. Shrnutí návrhu směrnice

3.1 Členské státy mají do čtyř let od přijetí směrnice vypracovat a předložit vnitrostátní programy s uvedením současného umístění odpadu a plánů pro nakládání s tímto odpadem a pro jeho ukládání.

3.2 K dispozici bude právně závazný a vymahatelný rámec, aby bylo zajištěno, že všechny členské státy budou uplatňovat společné standardy vypracované Mezinárodní agenturou pro atomovou energii (MAAE) ve všech fázích nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem až po jejich konečné uložení.

3.3 Vnitrostátní programy mají zahrnovat soupis radioaktivního odpadu, plány nakládání od vzniku odpadu po uložení, plány pro období po uzavření úložiště, popis výzkumných a vývojových činností, časové harmonogramy a mezníky pro provádění, popis všech činností, které jsou nutné při provádění řešení pro ukládání, vyhodnocení nákladů a popis zvoleného finančního plánu. Směrnice nestanoví, že by měl být upřednostňován určitý konkrétní způsob ukládání.

3.4 Navrhovaná směrnice obsahuje článek o transparentnosti, který má zajistit dostupnost informací pro veřejnost a její účinné zapojení do procesu rozhodování týkajícího se určitých aspektů nakládání s radioaktivním odpadem.

3.5 Členské státy budou Komisi předkládat zprávy o uskutečňování těchto požadavků a Komise bude poté předkládat zprávu Radě a Evropskému parlamentu o dosaženém pokroku. Členské státy budou také zvát misi k provedení mezinárodního vzájemného hodnocení jejich vnitrostátního programu, jehož výsledky budou rovněž sdělovány členským státům a Komisi.

4. Obecné připomínky

4.1 V tomto stanovisku se Výbor primárně zabývá praktickým a naléhavým problémem existence a neustálého vytváření radioaktivního odpadu. Větší část tohoto odpadu (přes 90 %) vzniká při činnostech spojených s výrobou jaderné energie. O zařazení jaderné energie do skladby zdrojů energie nebo jejím větším využívání rozhodují jednotlivé členské státy, s tím spojené nakládání s jaderným odpadem však může mít dlouhodobý dopad za hranicemi daného státu (a to i pro příští generace).

4.2 Veřejnost v zemích s jadernými elektrárnami by výrazně změnila postoj k jaderné energii (ve prospěch výroby jaderné energie), kdyby mohla být ujištěna, že existuje bezpečné a trvalé řešení pro nakládání s radioaktivním odpadem (Postoj k radioaktivnímu odpadu, průzkum agentury Eurobarometer z června 2008). Hlavními překážkami bránícími takovému ujištění jsou dlouhodobá nebezpečnost vysoce radioaktivního odpadu, pochyby ohledně bezpečnosti hlubinných geologických úložišť, otázka, zda zůstanou rizika související s těmito úložišti zachována v povědomí veřejnosti u příštích generací, a nejistota, co se týče proveditelnosti jiných způsobů ukládání.

4.3 Vzhledem k pomalému pokroku v některých členských státech, pokud jde o návrhy týkající se dlouhodobého nakládání s radioaktivním odpadem, by navrhovaná směrnice – která je sama připravována již několik let – měla být podnětem ke komplexnímu vypracování vnitrostátních programů pro nakládání s tímto odpadem. V současnosti existují příklady řádných postupů, jichž lze využít. Cílem navrhované směrnice je učinit nejdůležitější aspekty standardů dohodnutých pod záštitou Mezinárodní agentury pro atomovou energii (MAAE) právně závaznými a vymahatelnými prostřednictvím práva EU. Výbor tento přístup vítá.

4.4 EU již disponuje významným souborem právních předpisů týkajících se odpadů, včetně nebezpečných odpadů (2). Ačkoliv se v navrhované směrnici jasně uvádí, že nevychází z těchto právních předpisů, ale že má jiný právní základ – kapitolu 3 smlouvy o Euratomu –, měla by být v bodech odůvodnění k navrhované směrnici využita příležitost k podpoře zásad obsažených v existujícím souboru právních předpisů o nebezpečných odpadech.

4.5 Přístup „znečišťovatel platí“ byl vyjádřen v požadavku zajistit přiměřené a spolehlivé financování návrhů pro nakládání s radioaktivním odpadem „při řádném zohlednění odpovědnosti producentů radioaktivních odpadů“. Mohou tudíž vyvstat otázky týkající se státních křížových dotací a v důsledku toho otázky ohledně hospodářské soutěže na trhu s energiemi. Výbor proto doporučuje, aby směrnice obsahovala jednoznačnou informaci, že by nakládání s tímto odpadem mělo být financováno podle zásady „znečišťovatel platí“ (v tomto případě podnik vytvářející radioaktivní odpad provozováním jaderných reaktorů) – s výjimkou případů vyšší moci, kdy může být nutný zásah státu.

4.6 Výbor konstatuje, že se ustanovení této směrnice vztahují pouze na radioaktivní odpad z civilní činnosti. V některých zemích byly vyčleněny značné zdroje na nakládání s radioaktivním odpadem vznikajícím při vojenském využití jaderné energie. Společné vojenské a civilní programy mají bezpochyby další důsledky z hlediska bezpečnosti. Nakládání s radioaktivním odpadem z necivilních činností si však v některých členských státech může vyžádat vynaložení velkých technologických a finančních zdrojů a úložné kapacity. Mělo by se tedy zvážit konkrétnější provázání s touto směrnicí.

5. Konkrétní připomínky

5.1 Radioaktivní odpad byl výslovně vyloučen z působnosti směrnic EU o odpadech (3), které ovšem obsahují řadu cenných zásad, jež by měly být zohledněny. Výbor proto doporučuje, aby byl v bodech odůvodnění k navrhované směrnici uveden konkrétní odkaz na směrnici o nebezpečných odpadech (91/689/EHS) a informace, že tuto směrnici doplňuje.

5.2 Výbor je toho názoru, že by se ustanovení v článku 2, které z působnosti vylučuje „povolené uvolňování do životního prostředí“, ve skutečnosti mělo na toto povolené uvolňování vztahovat. V současné době neexistuje v EU jednotná úprava tohoto uvolňování, které kvůli rozdílné interpretaci zůstává předmětem sporu mezi jednotlivými členskými státy (např. spor mezi Spojeným královstvím a Irskem týkající se uvolňování do Irského moře).

5.3 Výbor vždy podporoval předcházení vzniku odpadů, o něž se EU zasazuje a které je stanoveno jako priorita ve směrnici o odpadech (2006/12/ES). Stejně jako v řadě průmyslových odvětví vzniká i při výrobě jaderné energie značné množství nebezpečného odpadu. Členské státy momentálně nejsou zajedno v tom, zda budou z hospodářského, sociálního a environmentálního hlediska k dispozici udržitelné alternativy nahrazující jadernou energii, a tedy ani v tom, zda je nevyhnutelné, aby radioaktivní odpad nadále vznikal. S cílem vyřešit toto dilema a vzhledem k tomu, že většina členů Výboru sdílí názor, že jaderná energie bude hrát roli v přechodu Evropy na nízkouhlíkovou ekonomiku, doporučujeme, aby bylo v navrhované směrnici upřednostněno úsilí o eliminaci velkého množství radioaktivního odpadu u zdroje s tím, jak budou vyvíjeny lepší a udržitelné alternativy.

5.4 Čl. 3 odst. 3 definuje „ukládání“ jako umístění vyhořelého paliva nebo radioaktivního odpadu na povolené úložiště bez úmyslu je znovu použít. Výbor uznává, že existují různé názory na otázku vratnosti a opětovného použití odpadu. Výbor je toho názoru, že by se tyto dva aspekty neměly vylučovat při vytváření nových koncepcí ukládání odpadu, a to ve spojení s ustanoveními související bezpečnostní dokumentace.

5.5 Čl. 4 odst. 3 vyžaduje, aby byl radioaktivní odpad ukládán v členském státě, v němž vznikl, pokud není uzavřena dohoda mezi členskými státy o společném využití úložišť v jednom z nich. Výbor doporučuje tuto možnost hojně uplatňovat, aby byla maximálně využívána obzvlášť vhodná úložiště. Výbor vítá tento jednoznačný přístup, podle něhož je s radioaktivním odpadem vzniklým v některém z členských států nakládáno výhradně v rámci EU a je možné zřizovat společná úložiště. Je si vědom toho, že tím není vyloučeno navracení přepracovaného odpadu vzniklého při přepracování vyhořelého paliva do zemí původu mimo EU. Aby se však zamezilo jakýmkoliv pochybnostem, doporučujeme, aby to bylo výslovně uvedeno buď v důvodové zprávě, nebo v bodech odůvodnění.

5.6 Výbor si klade otázku, zda vlastní hodnocení vnitrostátních programů jednotlivými členskými státy v 10letém intervalu ve spojení s mezinárodním vzájemným hodnocením (článek 16) poskytuje příležitost k plné konsolidaci znalostí a osvědčených postupů. Otázkou je také to, zda bude důsledně uplatňována dostatečná míra objektivity, přísnost a nezávislá analýza. Členským státům vzniknou značné náklady na předkládání zpráv a související náklady, a Výbor se domnívá, že by měla být ve vhodnou dobu zřízena hodnotící komise, jejímž úkolem by bylo dohlížet na nakládání s radioaktivním odpadem v EU. Vedlo by to nejen ke zlepšení standardů pro předkládání zpráv a osvědčených postupů, ale posloužilo by to také jako účinný mechanismus sdílení nákladů a pomohlo by to podpořit směrnici o jaderné bezpečnosti (4).

5.7 Výbor výslovně vítá skutečnost, že Komise chce rovněž pokračovat v podpoře výzkumu týkajícího se geologického ukládání radioaktivního odpadu a v koordinování výzkumu v celé EU. Výbor zdůrazňuje, že by tyto programy měly být přiměřeně a v rozsáhlé míře podporovány, a vyzývá členské státy, aby se touto otázkou zabývaly ve svých vnitrostátních programech pro výzkum a v rámci společného výzkumu prostřednictvím rámcových programů Komise pro výzkum a vývoj.

V Bruselu dne 4. května 2011. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) Úř. věst. C 133, 6.6.2003, s. 70.

(2) Úř. věst. L 377, 31.12.1991, s. 20.

(3) Úř. věst. L 312, 22.11.2008, s. 3.

(4) Úř. věst. L 172, 2.7.2009, s. 18.