EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 9.12.2021 COM(2021) 777 final SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Inkluzivnější a bezpečnější Evropa: rozšíření seznamu trestných činů EU o nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti



„Nenávist je nenávist – a nikdo by ji neměl být nucen snášet.“ Ursula von der Leyenová, předsedkyně Evropské komise

Projev o stavu Evropské unie, září 2020 1.Úvod Předsedkyně Komise von der Leyenová ve svém projevu o stavu Evropské unie předneseném v roce 2020 zdůraznila, že pokrok v boji proti rasismu a nenávisti je křehký a že teď je na čase to změnit a vybudovat Unii, která přejde od slov k činům. Oznámila, že Komise navrhne „rozšířit seznam trestných činů definovaných ve Smlouvě na všechny formy nenávistně motivovaných trestných činů a nenávistných výroků – ať už kvůli rase, náboženství, pohlaví nebo sexuální orientaci“. Boj proti nenávistným verbálním projevům a trestným činům z nenávisti je součástí opatření Komise na podporu základních hodnot EU a zajištění dodržování Listiny základních práv EU (dále jen „Listina“). Všechny formy a projevy nenávisti a nesnášenlivosti jsou neslučitelné s hodnotami, na nichž je EU založena, a kterými jsou úcta k lidské důstojnosti, svoboda, demokracie, rovnost, právní stát a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty, zakotvené v článku 2 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“), jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů. Jakákoli forma diskriminace – ať už na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace, jak je stanoveno v článku 19 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) – je zakázána. Svoboda projevu je zároveň jedním z pilířů demokratické a pluralitní společnosti a musí být důrazně chráněna. Kromě toho, jak stanoví článek 67 SFEU, musí EU tvořit prostor svobody, bezpečnosti a práva při respektování základních práv. Jejím úkolem je zajistit vysokou úroveň bezpečnosti prostřednictvím opatření pro předcházení trestné činnosti, rasismu a xenofobii a boj proti nim. Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti postihují nejen jednotlivé oběti a jejich komunity, kterým způsobují utrpení a omezují jejich základní práva a svobody, ale také celou společnost. Nenávist podkopává samotné základy naší společnosti. Oslabuje vzájemné porozumění a respekt k rozmanitosti, na nichž jsou postaveny pluralitní a demokratické společnosti. V posledních desetiletích došlo v Evropě k prudkému nárůstu nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti. Nenávist se stává běžným jevem a zaměřuje se na jednotlivce a skupiny lidí, kteří mají „společné charakteristiky“, jako je rasa, etnický původ, jazyk, náboženské vyznání, státní příslušnost, věk, pohlaví, sexuální orientace, genderová identita, vyjádření genderové identity a pohlavních znaků nebo jakákoli jiná charakteristika nebo jejich kombinace, nebo kteří jsou jako takoví vnímáni. V obecné rovině jsou tyto charakteristiky nápadné pro ostatní, a proto se na ně pachatelé snáze zaměří, odkazují na aspekt identity člověka, který je neměnný nebo je zásadní pro to, jak člověk sebe sama vnímá, a zároveň je znakem skupinové identity. Nárůst používání internetu a sociálních médií přinesl v průběhu let také více nenávistných verbálních projevů online. Rychlé sdílení nenávistných verbálních projevů prostřednictvím digitální komunikace je usnadněno online disinhibičním efektem, neboť předpokládaná anonymita na internetu a pocit beztrestnosti snižují zábrany lidí páchat takové trestné činy. Současně jsou emoce a zranitelnost stále častěji využívány, a to i ve veřejných diskusích za účelem politického zisku, k šíření rasistických a xenofobních výroků a útoků, mnohdy umocněných sociálními médii. Šíření nenávisti mezi potenciálně zranitelným publikem lze pozorovat napříč širokým spektrem násilného extremismu, od džihádistického po pravicový a levicový. To přispívá k polarizaci společnosti a následně k rostoucímu výskytu nenávistných verbálních projevů, zejména vůči marginalizovaným skupinám. Krize veřejného zdraví způsobená pandemií COVID-19 zvýšila pocity nejistoty, izolace a strachu a vytvořila atmosféru, v níž bují nenávistné verbální projevy. Samotnou pandemii využila různá extremistická ideologická hnutí k útokům na konkrétní skupiny obyvatel (z různých důvodů včetně státní příslušnosti, náboženského vyznání, rasy, pohlaví, sexuální orientace, barvy pleti a dokonce i věku), což rovněž vedlo k trestným činům z nenávisti. Cílem Komise je předložit návrh na rozšíření seznamu oblastí trestné činnosti EU o nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti. Nenávist nemá v EU místo. Musí se proti ní bojovat všemi dostupnými prostředky včetně trestního práva. 2.Kontext iniciativy V čl. 83 odst. 1 SFEU je uveden taxativní seznam oblastí trestné činnosti, pro něž mohou Evropský parlament a Rada stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a souvisejících sankcí ve všech členských státech EU. Stanoví rovněž, že na základě vývoje trestné činnosti může Rada přijmout rozhodnutí určující další oblasti mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. Přijetí takového rozhodnutí Radou by bylo prvním krokem k vytvoření právního základu nezbytného pro přijetí společného právního rámce pro boj proti nenávistným verbálním projevům a trestným činům z nenávisti v celé EU ve druhém kroku. Takové budoucí právní předpisy by doplnily stávající právo EU, které vyžaduje kriminalizaci nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti založených na rase, barvě pleti, náboženském vyznání, původu nebo národnostním či etnickém původu (viz oddíl 2.2), a zahrnovaly by další konkrétní důvody. Pro tuto iniciativu byly provedeny robustní přípravné práce včetně externí studie, rozsáhlé konzultace vedené Komisí a velkého množství dostupných zpráv a studií. 2.1Institucionální kontext Komise předkládá tuto iniciativu na základě čl. 17 odst. 1 SEU a v souladu s dvoufázovým postupem předpokládaným v čl. 83 odst. 1 SFEU: V rámci prvního kroku Rada po obdržení souhlasu Evropského parlamentu jednomyslně přijme rozhodnutí, v němž označí nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti za další oblast trestné činnosti, která splňuje kritéria stanovená v čl. 83 odst. 1 SFEU. Takovéto rozhodnutí rozšíří seznam oblastí trestné činnosti uvedených v čl. 83 odst. 1 SFEU o nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti jako trestné činy na úrovni EU. Tím bude vytvořen právní základ, který umožní Evropskému parlamentu a Radě stanovit prostřednictvím směrnic minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v této oblasti trestné činnosti.

V rámci druhého kroku může Komise navrhnout přijetí směrnic, které stanoví minimální pravidla pro vymezení nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti a související sankce, jež mají být přijaty Evropským parlamentem a Radou v souladu s řádným legislativním postupem. Tato iniciativa se týká první fáze a nejsou jí dotčena opatření, která mohou být přijata ve druhé fázi. Nepředjímá rozsah a obsah sekundárních právních předpisů, které mají být následně navrženy. Přijetí výše uvedených směrnic se rovněž dotýká základních svobod chráněných Listinou, zejména svobody projevu, včetně svobody tisku a sdělovacích prostředků. Až bude rozhodnutí Rady přijato, Komise využije svého práva podnětu v souladu s požadavky na zlepšování právní úpravy. Komise provede posouzení dopadů, aby pečlivě posoudila různé možnosti vymezení trestných činů a sankcí a jejich dopady na základní práva, zejména na svobodu projevu a svobodu tisku a sdělovacích prostředků, které jsou pevnými základy demokratické společnosti. Za účelem přesného vymezení rozsahu a obsahu pravidel, která by mohla být navržena, bude Komise věnovat zvláštní pozornost vývoji nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti s ohledem na nejnovější údaje a trendy. Toto pečlivé posouzení společenského vývoje a trendů bude zvláště důležité při určování zakládajících znaků budoucích trestných činů. To bude zahrnovat vymezení konkrétních forem nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti, které mají být kriminalizovány, s odkazem na chráněné charakteristiky cílových osob a skupin. Při přípravě těchto sekundárních právních předpisů bude Komise konzultovat členské státy a Evropský parlament, a to i ohledně specifik vnitrostátních právních rámců týkajících se trestního práva a základních práv. Komise rovněž povede rozsáhlé konzultace se všemi příslušnými zúčastněnými stranami, přičemž úzce zapojí Evropský parlament. 2.2Boj proti nenávistným verbálním projevům a trestným činům z nenávisti jako priorita EU Na úrovni EU již existuje rámec pro důraznou společnou reakci na rasistické a xenofobní nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti, a to prostřednictvím rámcového rozhodnutí Rady 2008/913/SVV ze dne 28. listopadu 2008 o boji proti některým formám a projevům rasismu a xenofobie prostřednictvím trestního práva (dále jen „rámcové rozhodnutí“). Cílem rámcového rozhodnutí je zajistit, aby za závažné projevy rasismu a xenofobie bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující trestní sankce v celé EU. Toto rozhodnutí vyžaduje, aby členské státy kriminalizovaly nenávistné verbální projevy, tj. veřejné podněcování k násilí nebo nenávisti na základě rasy, barvy pleti, náboženského vyznání, původu nebo národnostního či etnického původu. Vyžaduje rovněž, aby členské státy u jiných trestných činů než nenávistných verbálních projevů zajistily, aby rasistické a xenofobní pohnutky byly považovány za přitěžující okolnost nebo aby bylo možno k těmto pohnutkám přihlédnout při stanovení trestu. Komise podporuje úsilí členských států o účinné provádění rámcového rozhodnutí prostřednictvím práce skupiny na vysoké úrovni pro boj proti rasismu, xenofobii a dalším formám nesnášenlivosti, jejímž cílem je rozvíjet odbornou přípravu a budovat kapacity pro vymáhání práva, zlepšovat evidenci trestných činů z nenávisti a shromažďování údajů, jakož i povzbuzovat oběti k oznamování trestných činů z nenávisti. Tato iniciativa je součástí širšího souboru opatření EU zaměřených na boj proti nezákonným nenávistným verbálním projevům a násilným extremistickým ideologiím a terorismu online, který zahrnuje unijní kodex chování proti nezákonným nenávistným projevům online, nařízení o potírání šíření teroristického obsahu online a internetové fórum EU. Směrnice o audiovizuálních mediálních službách vyžaduje, aby členské státy zajistily, aby platformy pro sdílení videonahrávek přijímaly účinná opatření nejen proti šíření obsahu porušujícího rámcové rozhodnutí, ale také proti nenávistným verbálním projevům založeným na jakémkoli z důvodů uvedených v článku 21 Listiny. Kromě toho návrh Komise na akt o digitálních službách stanoví komplexní reformu, která má zajistit bezpečnost uživatelů online, a to prostřednictvím povinností potírat nelegální obsah a systémová rizika. Dále bude v roce 2022 aktualizována evropská strategie pro internet lépe uzpůsobený dětem s cílem chránit děti před online hrozbami včetně kyberšikany a nenávistných verbálních projevů. Tato iniciativa podpoří akční plán EU proti rasismu na období 2020–2025 a strategii pro boj proti antisemitismu a podporu židovského života v EU. Doplní rovněž nedávné iniciativy zaměřené na podporu rovnosti a respektu k rozmanitosti, jako je strategie pro rovnost LGBTIQ osob na období 2020–2025. Tyto nedávné iniciativy zdůraznily potřebu zajistit na úrovni EU robustní reakci v oblasti trestního práva na nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti páchané z jiných důvodů, než je rasismus a xenofobie, zejména na základě pohlaví, sexuální orientace, věku a zdravotního postižení. Strategie pro rovnost žen a mužů na období 2020–2025 stanoví opatření pro boj proti genderově podmíněnému násilí na ženách a dívkách, včetně potřeby kriminalizovat konkrétní formy genderově podmíněného násilí na úrovni EU. Tato iniciativa doplní chystaný návrh směrnice o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí. Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti se sice vyznačují hlubokou nenávistí vůči skupině osob, včetně výrazných genderových předsudků a nenávisti vůči ženám, ovšem připravovaná směrnice bude – v mezích pravomocí EU – kriminalizovat specifické formy násilí, které nevyžadují prvek nenávisti, a zejména nenávisti vůči jednotlivci jakožto součásti skupiny osob. Tato iniciativa týkající se rozšíření seznamu trestných činů EU proto vytváří další právní základ pro řešení těch specifických forem závažného násilí vůči ženám a dívkám, které lze rovněž definovat jako misogynní nenávistné verbální projevy nebo trestné činy z nenávisti s objektivně identifikovatelným motivem genderových předsudků. Tato iniciativa rovněž doplní strategii práv osob se zdravotním postižením na období 2021–2030, strategii v oblasti práv obětí na období 2020–2025 a směrnici o právech obětí. Bude rovněž sladěna se závěry Rady o začleňování problematiky stárnutí do veřejných politik z března 2021, v nichž se připomíná, že diskriminace na základě věku je častým jevem, zatímco násilí vůči starším osobám představuje nově se objevující problém. Evropský parlament rovněž v září 2021 přijal legislativní usnesení, v němž vyzval Komisi k zařazení genderově podmíněného násilí mezi nové oblasti trestné činnosti podle čl. 83 odst. 1 SFEU. Tato iniciativa – spolu s připravovaným legislativním návrhem na potírání násilí vůči ženám a domácího násilí – má za cíl tento požadavek Evropského parlamentu splnit. 3.Potřeba rozšířit seznam trestných činů EU o nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti Podle čl. 83 odst. 1 SFEU může Rada na základě vývoje trestné činnosti určit další oblasti trestné činnosti, pokud splňují zvláštní kritéria. Nová oblast se musí týkat zejména mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. V následujících oddílech je uvedeno hodnocení Komise týkající se nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti z pohledu kritérií uvedených v čl. 83 odst. 1 SFEU. 3.1Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti jako oblast trestné činnosti Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti jsou na mezinárodní úrovni uznávány jako oblast trestné činnosti. Rada Evropy již ve svém doporučení z roku 1997 považovala nenávistné verbální projevy za podněcování k nenávisti vůči jednotlivcům nebo skupinám definovaným určitými chráněnými charakteristikami. V roce 2015 byly v doporučení Evropské komise proti rasismu a nesnášenlivosti (dále jen „ECRI“) Rady Evropy nenávistné verbální projevy definovány jako: „jakákoli forma obhajování, propagace nebo podněcování ke znevažování, nenávisti nebo hanobení osoby či skupiny osob, jakož i jakékoli obtěžování, urážky, vytváření negativních stereotypů, stigmatizace nebo vyhrožování ve vztahu k takové osobě nebo skupině osob a ospravedlňování všech předchozích typů projevů na základě rasy, barvy pleti, původu, národnostního či etnického původu, věku, zdravotního postižení, jazyka, náboženského vyznání nebo víry, pohlaví, genderu, genderové identity, sexuální orientace a jiných osobních charakteristik nebo postavení“. Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (dále jen „OBSE“) označuje trestné činy z nenávisti jako „předsudečně motivované trestné činy vůči určité skupině ve společnosti“.

Ačkoli unijní právo neobsahuje právní definici nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti jako takových, rámcové rozhodnutí stanoví trestněprávní definice nejzávažnějších forem rasismu a xenofobie. Nenávistné verbální projevy definované v rámcovém rozhodnutí se týkají veřejného podněcování k násilí nebo nenávisti namířeným proti skupině či příslušníkovi takové skupiny, kteří mají společné chráněné charakteristiky. Trestným činem z nenávisti se ve smyslu rámcového rozhodnutí rozumí jakýkoli trestný čin (základní trestný čin), s výjimkou nenávistných verbálních projevů, spáchaný z rasistických nebo xenofobních pohnutek (předsudečné pohnutky). Jak v případě nenávistných verbálních projevů, tak v případě trestných činů z nenávisti představují spouštěč pachatelova jednání právě předsudečné pohnutky. Cílové osoby jsou vybírány na základě toho, že jsou skutečně či domněle spojeny s komunitou či skupinou mající společné chráněné charakteristiky, jsou na takovou komunitu či skupinu navázány, jsou k ní příslušné, podporují ji nebo jsou jejími členy. Jedná se o akty zaměřené na „identitu“ nebo „poselství“, neboť předávaná sdělení – zejména to, že cílové oběti nepatří do této společnosti – jsou adresována nejen oběti, ale také její komunitě či skupině. Proto je motiv pachatele klíčový pro odlišení těchto trestných činů od ostatních trestných činů a pro určení jejich větší závažnosti s ohledem na specifický dopad, který mají na jednotlivé oběti, na komunity a na společnost jako celek. Prvek nenávisti je neodmyslitelným znakem jak nenávistných verbálních projevů, tak trestných činů z nenávisti. Nenávist vede ke snižování a ohrožování lidské důstojnosti osoby či skupiny osob. Popírá jejich rovné postavení jako členů společnosti včetně jejich práva účastnit se politického či společenského života, což jsou základní principy, na nichž je EU založena. Pochopení role nenávisti vůči osobám s chráněnými charakteristikami je zásadní pro její rozpoznání, stíhání a sankcionování v rámci našich systémů trestního soudnictví. Vzhledem ke zvláštnímu znaku, kterým jsou charakterizovány nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti, tj. nenávisti zaměřené proti osobám nebo skupinám osob, které mají společné chráněné charakteristiky (nebo které jsou jako takové vnímány), lze nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti považovat za „oblast trestné činnosti“ ve smyslu čl. 83 odst. 1 SFEU. Podobně jako jiné trestné činy EU, které mají společný znak, jako je organizovaný zločin či terorismus, spojuje nenávist vůči osobám s chráněnými charakteristikami širší skupinu trestných činů. Hlavním a společným cílem kriminalizace nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti je boj proti takové nenávisti, což tyto dvě kategorie trestných činů spojuje v rámci jedné „oblasti trestné činnosti“. Doplnění nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti mezi oblasti trestné činnosti by umožnilo Komisi navrhnout ve druhé fázi sekundární právní předpisy, které by se konkrétně zabývaly souvisejícím společenským vývojem a problémy, které se budou v budoucnu objevovat a vyvíjet. 3.2Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti jako oblast zvlášť závažné trestné činnosti Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti jsou zvlášť závažnými trestnými činy, protože mají škodlivé dopady na jednotlivce i celou společnost a narušují základy EU. 3.2.1Dopad na společné hodnoty Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti jsou v rozporu se společnými hodnotami a základními právy EU, které jsou zakotveny v článcích 2 a 6 SEU, jakož i v Listině. Zvláštní závažnost takového jednání, vzhledem k jeho dopadům na hodnoty a základní práva, je důsledně uznávána judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). ESLP konstatoval, že v případech, kdy jednání, které představuje závažný trestný čin, směřuje proti tělesné či duševní integritě osoby, mohou pouze účinné prostředky trestního práva zajistit odpovídající ochranu a sloužit jako odrazující faktor. ESLP zejména rozhodl, že trestněprávní opatření jsou vyžadována ve vztahu k přímým verbálním útokům a fyzickým hrozbám motivovaným diskriminačními postoji. ESLP uznal, že tolerance a rovnocenná důstojnost všech lidských bytostí tvoří základy demokratické, pluralitní společnosti, a konstatoval, že v „demokratických společnostech [může být nezbytné] sankcionovat všechny formy projevu, které šíří, podněcují, podporují nebo ospravedlňují nenávist založenou na nesnášenlivosti, či jim dokonce předcházet“. ESLP dále poukázal na to, že trestní sankce vůči osobám odpovědným za nejzávažnější projevy nenávisti, které podněcují ostatní k násilí, lze uplatnit i jako krajní opatření. Z těchto důvodů ESLP v judikatuře důsledně uznává, že právo na svobodu projevu nebrání reakcím v oblasti trestního práva na určité formy nenávistných verbálních projevů. 3.2.2Škodlivé dopady na jednotlivé oběti a jejich komunity O zvláštní závažnosti nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti svědčí újma, kterou způsobují jednotlivým obětem, širším komunitám, jakož i celé společnosti. Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti porušují základní právo obětí na důstojnost a rovnost. Mají závažné a často dlouhodobé důsledky pro tělesné a duševní zdraví a životní pohodu obětí. Oběti nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti se stávají terčem útoků kvůli svým neměnným, nezměnitelným charakteristikám nebo kvůli charakteristice, která tvoří podstatu jejich identity . V důsledku toho se kvůli své identitě cítí ve společnosti ponižovány, nevítány, znevažovány a opovrhovány. Kromě škodlivých účinků na tělesné zdraví je míra duševní újmy (např. pocit zhanobení a ponížení) způsobená činy z nenávisti ve skutečnosti často významnější než fyzická újma vyplývající ze samotného násilí . Oběti trestných činů z nenávisti mohou pociťovat příznaky těžkého traumatu, jako jsou deprese, podezřívavost vůči ostatním, sebeobviňování a hluboký pocit izolace. Právě těmito prožitky se trestné činy z nenávisti liší od jiných druhů trestné činnosti. Mnohé oběti trestných činů z nenávisti navíc svalují vinu samy na sebe a pociťují nedostatek sebedůvěry . Obecněji řečeno, oběti trestných činů z nenávisti jsou rovněž nuceny žít v obavách z opakované viktimizace a zranitelnější skupiny, jako jsou starší osoby, děti a osoby s tělesným a duševním postižením, pociťují jakožto terče nenávistných verbálních projevů zvýšenou zranitelnost, pokud jsou v každodenním životě závislé na online komunikaci. Oběti nenávistných verbálních projevů jsou také vystaveny politickému a sociálnímu vyloučení, které je odrazuje od přístupu k lékařské péči a dalším životně důležitým službám. Navíc těm obětem, které oznámí zkušenost s nenávistí, často hrozí sekundární viktimizace, která jim může způsobit další újmu. V případě dětských obětí mohou nenávistné verbální projevy vážně poškodit jejich dlouhodobý osobní rozvoj. Trestné činy vyvolané nenávistí vysílají poselství o odmítání a ponižování celých skupin a komunit a osoby tvořící tyto skupiny a komunity prožívají strach a cítí se ohroženy budoucími útoky. Je důležité si uvědomit potenciál ohlasu, který mají nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti mezi stoupenci pachatele, pro šíření dalšího strachu a zastrašování. V důsledku toho udržují vzorec nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti zaměřených na další osoby, které jsou vnímány jako osoby, které mají podobné chráněné charakteristiky, nebo jako osoby spojené s obětí. 3.2.3Škodlivé dopady na společnost jako celek Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti mají rovněž výrazný společenský rozměr. Představují hrozbu pro demokratické hodnoty, sociální stabilitu a mír, prohlubují sociální rozdíly, narušují sociální soudržnost a vyvolávají odvetu, která vede k násilí a odvetnému násilí. Atmosféru konfliktu, strachu, polarizace a radikalizace vyplývající z činů motivovaných nenávistí potvrdili také respondenti cílené konzultace Komise. Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti mají škodlivý dopad na základní práva, zejména na lidskou důstojnost, rovnost a svobodu projevu. Jejich odrazující účinek na svobodu projevu může vést k tomu, že se uživatelé sociálních sítí nebudou zapojovat do veřejných diskusí kvůli nenávistnému obsahu, s nímž se setkávají. Nenávist rovněž otravuje politický dialog a má dopad na ochotu občanů zapojovat se do politiky a vykonávat veřejné funkce, jako jsou funkce poslanců, starostů a jiné politické funkce. Pokud jde o ženy ve veřejném životě, v rámci průzkumu uskutečněného mezi 123 evropskými poslankyněmi uvedlo 46,9 % respondentek, že jim bylo vyhrožováno smrtí nebo znásilněním či zbitím, a 58,2 % respondentek bylo terčem online sexistických útoků na sociálních sítích.

Novináři se často stávají obětí nenávistných verbálních projevů na sociálních sítích a v důsledku toho se mohou zdráhat zapojit se do veřejné diskuse nebo se zabývat určitými tématy. Ačkoli jsou nenávistné verbální projevy a výhrůžky namířeny proti všem novinářům, statistiky ukazují, že novinářky jsou výhrůžkám vystaveny více než jejich mužské protějšky, zejména v podobě obtěžování na internetu, vyhrožování znásilněním a zabitím a podněcování k nenávisti na základě pohlaví. Někdy jsou takové útoky výsledkem organizovaných kampaní, jejichž cílem je novinářky zdiskreditovat nebo umlčet. Nenávistné verbální projevy mohou vést nejen ke konfliktům, ale také k trestným činům z nenávisti. Důkazy poukazují na „pyramidu nenávisti“ nebo „žebřík újmy“ začínající projevy předsudků (např. šikanou, zesměšňováním, dehumanizací) a diskriminací (např. ekonomickou, politickou) a směřující k předsudečně motivovanému násilí, jako je vražda, znásilnění, napadení, terorismus, násilný extremismus, či dokonce genocida. Výzkum ukazuje souvislost mezi cílenými, diskriminačními tweety zveřejněnými v určitém městě a vysokým počtem trestných činů z nenávisti v tomto městě. Organizace spojených národů (dále jen „OSN“) zdůrazňuje, že „podněcování k násilí, které je zaměřeno na komunity nebo jednotlivce na základě jejich identity, může přispívat k vytváření podmínek pro kruté zločiny nebo k jejich přípravě […] a je jak varovným signálem, tak včasným indikátorem rizika těchto zločinů“. Výzkum rovněž ukazuje, že nenávistné verbální projevy v sociálních médiích vedou k většímu počtu zločinů proti menšinám ve fyzickém světě. Nenávistné verbální projevy online vedly k vzestupu násilí vůči uprchlíkům a přistěhovalcům, etnickým a náboženským menšinám a osobám LGBTIQ. K procesu radikalizace a násilného extremismu může rovněž přispět vystavení určité osoby nenávistným verbálním projevům nebo skutečnost, že se stane terčem těchto projevů. Ty mohou být vyjádřeny online i offline prostřednictvím verbálních projevů a propagandy, ale mohou též vyústit v násilné extremistické či teroristické útoky. To může mít pro společnost rušivé a fatální důsledky. Rada Evropy připomněla, že internet poskytl nový rozměr pro vyjadřování sexistických nenávistných verbálních projevů, a zdůraznila, že sexistické nenávistné verbální projevy „mohou přerůst v otevřeně urážlivé a výhružné činy, včetně sexuálního zneužívání nebo násilí, jednání, které může skončit smrtí, nebo v sebepoškozování, nebo k nim podněcovat“ . V tomto ohledu vyvolává zvláštní obavy vznik online skupin a komunit, jako jsou Manosphere a Incel, které poskytují další mezinárodní fóra pro propagaci a šíření misogynie a nepřátelství vůči ženám. 3.2.4Rozsah nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti Každý desátý (11 %) LGBTIQ respondent v průzkumu Agentury EU pro základní práva (dále jen „FRA“) uvedl, že byl fyzicky nebo sexuálně napaden, protože patřil k LGBTIQ osobám (přičemž respondenti z řad transgender a intersexuálních osob zažívali fyzické nebo sexuální útoky v tomto časovém rámci častěji: 17 %, resp. 22 % respondentů), a 51 % respondentů ve věku 15–17 let uvedlo, že byli obtěžováni ve škole. Během pandemie COVID-19 narostl počet nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti vůči osobám asijského původu, zejména Číňanům, nebo těm, kteří jsou za ně považováni, včetně rasistických útoků a bití, násilného šikanování, vyhrožování a rasově motivovaného zneužívání. Průzkum FRA ukazuje, že romští respondenti a respondenti subsaharského nebo severoafrického původu zažívají vyšší míru diskriminace, obtěžování a násilí motivovaného nenávistí. Podle průzkumu zaměřeného na antisemitismus z roku 2018, který provedla FRA, se 40 % Židů v EU obává fyzického napadení. Ze zjištění průzkumu FRA o menšinách a diskriminaci v EU z roku 2017 vyplývá, že 27 % muslimů zažilo v předchozích 12 měsících případy obtěžování motivovaného nenávistí, přičemž toto procento je vyšší (31 %) u muslimských žen, které nosí na veřejnosti šátek. Ženy, a zejména mladé ženy, jsou terčem genderově podmíněných nenávistných verbálních projevů, a to online i offline. Podle celosvětového průzkumu z roku 2020 zažilo online násilí včetně výhrůžek 52 % mladých žen a dívek. Kromě toho existují také případy osob na rozhraní dvou nebo více chráněných charakteristik, jako jsou ženy barevné pleti, u nichž je o 84 % vyšší pravděpodobnost, že budou zmíněny v urážlivých nebo „problematických“ tweetech, než u bílých žen . OSN vyjádřila znepokojení nad nenávistnými verbálními projevy namířenými proti starším osobám, které se „objevily ve veřejné diskusi a na sociálních sítích jako projevy mezigenerační zášti“. Osoby se zdravotním postižením jsou ohroženy více než ostatní tím, že se stanou obětí násilných trestných činů, včetně trestných činů z nenávisti, nebo že budou čelit nenávistným verbálním projevům. Zpětná vazba ke konzultaci Komise ukázala, že v některých zemích je 21 % trestných činů z nenávisti nahlášených úřadům spácháno na osobách se zdravotním postižením. Obecně platí, že oběti se stávají terčem útoků jednoduše proto, že mají zdravotní postižení, jsou vnímány jako osoby se zdravotním postižením nebo jsou s takovou osobou spojovány. Světová zdravotnická organizace se navíc domnívá, že zneužívání starších osob bude pravděpodobně v důsledku stárnutí populace stále větším problémem. Uvedená čísla představují pouze špičku ledovce, protože případy jsou hlášeny a zaznamenávány nedostatečně a metody sběru dat nejsou srovnatelné. Zdroje například uvádějí, že 88 % nenávistně motivovaných fyzických útoků proti Romům nebylo nahlášeno a 79 % Židů, kteří zažili antisemitské obtěžování, neoznámilo nejzávažnější incident policii ani jiné organizaci. A byl hlášen pouze jeden z pěti (21 %) případů fyzického či sexuálního násilí na LGBTIQ osobách. Věk je příkladem, kdy nedostatečné uznání důvodu, který podněcuje nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti, a neexistence sankcí za související trestné činy vedou k nižšímu počtu oznámení a nedostatku informací o rozsahu nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti vůči starším osobám. Lítost nad touto „skrytou realitou navzdory znepokojivé míře výskytu v celé Evropě“ vyjadřuje zejména platforma AGE a poukazuje na to, že nedostatečná viditelnost a ochrana starších obětí je umocněna nedostatečným povědomím o věku jako důvodu, který může podněcovat trestné činy z nenávisti. 3.2.5Reakce v oblasti trestního práva v členských státech Závažnost výše popsaných dopadů vedla členské státy ke kriminalizaci určitých forem nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti. Kriminalizace tohoto chování vyjadřuje určitý společenský nesouhlas. Ukazuje na zvláštní závažnost a nebezpečnost tohoto chování, které je obzvláště destruktivní pro základní práva. V důsledku provedení rámcového rozhodnutí ve vnitrostátním právu jsou ve všech členských státech kriminalizovány nenávistné verbální projevy na základě rasy, barvy pleti, náboženského vyznání, původu, národnostního či etnického původu. Kromě toho členské státy jsou výslovně kriminalizovány také nenávistné verbální projevy týkající se dalších chráněných charakteristik: 20 členských států kriminalizuje nenávistné verbální projevy založené na sexuální orientaci a 17 členských států založené na pohlaví/genderu. Navíc 14 členských států kriminalizuje nenávistné verbální projevy založené na zdravotním postižení a 6 členských států založené na věku. Mimoto 8 členských států kriminalizovalo (jako alternativu nebo doplněk) nenávistné verbální projevy, aniž by definovalo chráněné charakteristiky daných skupin, a ponechalo kriminalizaci nenávistných verbálních projevů otevřenou s cílem chránit veškeré menšinové skupiny nebo části populace. Trestné činy z nenávisti jsou v členských státech rovněž ve velké míře kriminalizovány, buď jako samostatná provinění v rámci konkrétní trestné činnosti, nebo jako obecné přitěžující okolnosti v rámci všech předsudečně motivovaných trestných činů. Kromě kriminalizace trestných činů z nenávisti z důvodu rasy, barvy pleti, náboženského vyznání, původu nebo národnostního či etnického původu, která je důsledkem provedení rámcového rozhodnutí do vnitrostátního práva, kriminalizuje 19 členských států trestné činy z nenávisti z důvodu sexuální orientace a 17 členských států z důvodu pohlaví/genderu. Navíc 13 členských států kriminalizuje trestné činy z nenávisti na základě zdravotního postižení a 10 členských států na základě věku. Kromě toho 15 členských států umožňuje vnitrostátním soudům, aby při rozhodování o trestní sankci zohlednily pohnutky pachatele trestného činu, a to buď jakožto alternativu, nebo jako doplněk samostatného trestného činu souvisejícího s trestnými činy z nenávisti. Některé členské státy také ponechaly chráněné charakteristiky nedefinované, aby potenciálně mohly zahrnout trestné činy z nenávisti založené na jakékoli formě nesnášenlivosti. 3.3Přeshraniční rozměr nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti O přeshraničním rozměru nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti svědčí povaha a dopad těchto jevů, jakož i existence zvláštní potřeby potírat je na společném základě. To je zřejmé u nenávistných verbálních projevů páchaných online. Vzhledem k přeshraniční povaze internetu se nenávistné verbální projevy online šíří rychle a jsou dostupné komukoli a kdekoli. Nenávistné skupiny tak mohou snáze rozšiřovat své publikum do zemí, které čelí podobné politické nebo sociální situaci. Na přeshraniční rozměr také upozornila v reakci na cílenou konzultaci Komise většina zúčastněných stran, a to i prostřednictvím konkrétních příkladů. Byl uveden příklad nenávistných verbálních projevů na základě pohlavních znaků a skutečnost, že zvláště intersexuální osoby se stále častěji stávají terčem nenávistných verbálních projevů páchaných skupinami, které působí přeshraničně. Všudypřítomnost genderově podmíněných nenávistných verbálních projevů zdůraznila také Rada Evropy a vyzvala k přijetí důraznějších opatření k jejich potírání. Nicméně také nenávistná sdělení vyjadřovaná offline (např. v tisku, televizním vysílání, politických projevech nebo na sportovních akcích) mají přeshraniční rozměr, neboť se snadno reprodukují a masově šíří přes hranice, o čemž svědčí jejich dopad. Více než 80 % respondentů cílené konzultace bylo toho názoru, že u nenávistných verbálních projevů offline je přítomen efekt přelévání přes hranice. Tito respondenti poukázali na skutečnost, že nenávistná sdělení jsou vytvářena a šířena sítěmi, jejichž členové pocházejí z několika zemí. Uvedli rovněž, že ideologie stojící za nenávistnými verbálními projevy jsou rozvíjeny na mezinárodní úrovni, a představují tedy přeshraniční jev.

Přeshraniční rozměr trestných činů z nenávisti přímo souvisí s přeshraničním rozměrem nenávistných verbálních projevů. Nenávist se šíří přes hranice států a vede ke spirále násilí. Ideologie, které stojí za trestnými činy z nenávisti, mohou být podobně jako nenávistné verbální projevy rozvíjeny na mezinárodní úrovni a mohou být rychle sdíleny online. Trestné činy z nenávisti mohou páchat sítě se členy z několika zemí (v rámci EU nebo mimo ni), které inspirují, organizují nebo provádějí fyzické útoky. Mezi příklady nadnárodních aktivit různých skupin, jejichž vliv a inspirace jimi sahá přes hranice, patří Counter Extremism Project , Soufan Center a Anti-Defamation League . Trestné činy z nenávisti mohou rovněž vytvářet atmosféru strachu nebo sociální konflikty, které se mohou přelévat z jednoho členského státu EU do druhého. Nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti mohou také vést k radikalizaci a k vytváření násilných extremistických skupin, které překračují hranice a jsou ve své ideologii jednotné. Uvedený jev může vést rovněž k tomu, že se trestný čin z nenávisti opakuje v jiné zemi nebo navazuje na vzorce, které odrážejí trestný čin spáchaný v zemi, kde se stal poprvé. K tomu může dojít také v případech, kdy jsou určité trestné činy z nenávisti předmětem velké publicity, která podněcuje další osoby k páchání podobných trestných činů („efekt nápodoby“). Kromě samotného spáchání trestného činu z nenávisti může psychologický dopad na jednotlivce a společnost snadno překročit hranice tím, že vyvolá prostředí strachu a sociální konflikty. Trestné činy a události, které se odehrávají v různých částech světa, včetně hnutí Black Lives Matter, mají dopad na různé země. Přelévání dopadů trestných činů z nenávisti přes hranice uznala většina respondentů v konzultaci Komise. Tento proces je celosvětový a jeho dopady nesouvisejí s jeho zeměpisným původem. EU může působit jako celosvětový vzor a nápady a iniciativy zahájené jinde mohou přispět k účinnější činnosti v Evropě. Tyto okolnosti zdůrazňují, že existuje zvláštní potřeba potírat nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti na společném základě. Zvláštní potřeba zabývat se těmito jevy na společném základě vyplývá ze závažných dopadů nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti na základní hodnoty EU zakotvené v článku 2 SEU. Ochrana našich společných hodnot vyžaduje společný postup. Negativní důsledky nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti přesahují rámec dopadu na jednotlivé oběti a mohou mít vliv na skupiny nebo komunity osob žijících v různých zemích. Skutečnost, že několik členských států nekriminalizuje nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti, může narušit úsilí o účinné řešení těchto jevů a zmírnění efektu přelévání. Nezajištění společného přístupu ke kriminalizaci má rovněž za následek nedostatky a nerovnoměrnou ochranu obětí těchto činů v celé EU, neboť pouze osoby, které jsou uznány jako oběti trestného činu, mají přístup k nápravným a podpůrným opatřením stanoveným unijním právem. Roztříštěný přístup navíc může směrem k veřejnosti vysílat nejednoznačné signály, že takové činy nejsou brány vážně a mohou být páchány beztrestně, že jsou považovány za „normální“, nebo dokonce že je takové chování v některých zemích vnímáno jako legitimizované a/nebo tolerované ze strany státu. Zvláštní potřeba potírat nenávistné verbální projevy a trestné činy z nenávisti na společném základě navíc vyplývá ze snahy jednotlivých členských států kriminalizovat různé formy trestných činů z nenávisti a nenávistných verbálních projevů samostatně. Takový přístup vede k roztříštěnosti a k nerovným podmínkám pro jednotlivce, kteří se mohou stát obětí nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti. 3.4Vývoj trestné činnosti Podle OSN došlo v posledních letech k alarmujícímu nárůstu nenávistných verbálních projevů a podněcování k nenávisti online i offline. Od roku 2007, kdy Komise navrhla, aby se rasistické a xenofobní činy staly trestnými ve všech členských státech, dochází k neustálému nárůstu nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti. Tento nárůst souvisí se změnami sociálního, ekonomického a technologického prostředí. Většina respondentů (více než 60 %) cílené konzultace Komise rovněž potvrdila nárůst nenávistných verbálních projevů i trestných činů z nenávisti mezi lety 2018 až 2020 ve srovnání s předchozím obdobím let 2015 až 2017. Mezi faktory, které k tomuto nárůstu přispěly, patří zvýšené migrační toky, hospodářská a sociální krize (včetně pandemie COVID-19) a lepší přístup k informacím online, včetně využívání sociálních sítí, což vedlo k rychlému sdílení obsahu. Internet poskytuje kanál pro větší a snadnější sdílení nenávistných verbálních projevů online. Pachatelé nenávistných verbálních projevů online jsou povzbuzováni a zbavováni zábran pocitem anonymity a beztrestnosti na internetu, což zvyšuje riziko, že budou v páchání takových trestných činů pokračovat. Jedním z faktorů, které přispěly k polarizaci a radikalizaci společnosti, byl nárůst počtu násilných extremistických jedinců a skupin v Evropě. To následně vedlo ke zvýšenému výskytu nenávistných verbálních projevů vůči marginalizovaným skupinám a ženám. Tyto skutečnosti uznal v roce 2019 Evropský parlament v usnesení o „nárůstu neofašistického násilí v Evropě“ a vyzval členské státy, aby odsuzovaly a postihovaly „trestné činy páchané z nenávisti, nenávistné projevy a svalování viny na politiky a veřejné činitele […], jelikož přímo normalizují a podněcují nenávist a násilí ve společnosti“ . ECRI poukázala na nárůst ultranacionalistických, xenofobních, rasistických a homofobních/transfobních nenávistných verbálních projevů v různých volebních kampaních v roce 2019, které stále více pronikají na sociální sítě a často zde udávají tón. Podle ECRI jsou urážlivé a ponižující výroky na adresu příslušníků menšinových skupin v dnešní době snáze přijatelné než v minulosti. Rada Evropy skutečně vyslala poplašný signál ohledně skutečnosti, že Evropa „čelí šokující realitě: antisemitských, protimuslimských a dalších rasistických trestných činů z nenávisti přibývá alarmujícím tempem“. Pandemie COVID-19 vytvořila atmosféru, v níž bují nenávistné verbální projevy, která vyústila v „tsunami nenávisti a xenofobie“. Europol zdůraznil, že pandemie COVID-19 a následná hospodářská a sociální krize vedly k radikalizaci postojů a větší toleranci k zastrašování, včetně výzev k páchání násilných činů. ECRI ve své výroční zprávě za rok 2020 zdůraznila, že určité skupiny, které jsou obviňovány z toho, že jsou hlavními šiřiteli viru, byly ve zvýšené míře vystaveny nenávistným verbálním projevům a násilí. Patří mezi ně Romové a migranti, jejichž přístup ke zdravotní péči a opatřením veřejné podpory se stal ještě obtížnějším, stejně jako osoby, které jsou asijského původu nebo jsou za takové osoby považovány . Došlo rovněž k nárůstu konspiračních teorií zaměřených proti určitým skupinám, což vedlo k nenávistným verbálním projevům a trestným činům z nenávisti. Výzkum například odhalil, že v prvních dvou měsících roku 2021 (během pandemie) došlo ve srovnání se stejným obdobím roku 2020 (před pandemií) k sedminásobnému nárůstu antisemitských příspěvků na posuzovaných francouzských účtech/kanálech a k více než třináctinásobnému nárůstu na německých účtech/kanálech. Pandemie rovněž zvýraznila mezigenerační napětí a přinesla oživení nepřátelských sdělení v sociálních médiích, jež byla kvalifikována jako nenávistné verbální projevy vůči starším lidem, kteří byli během pandemie jakožto zranitelná kategorie častěji terčem zneužívání a byli náchylnější k tomu, aby se stali obětí nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti. S nárůstem násilí se od začátku pandemie setkaly osoby, které se identifikují jako LGBTIQ . Podle zprávy o trestných činech z nenávisti za rok 2019 vydané Úřadem pro demokratické instituce a lidská práva (dále jen „ODIHR“) představovala „sexuální orientace nebo genderová identita“ v rámci nahlášených trestných činů z nenávisti třetí nejčastější důvod pro jejich spáchání (18,35 %), což ve srovnání s rokem 2018 (14,61 %) představuje nárůst. V Evropě rovněž přibývá genderově podmíněných nenávistných verbálních projevů, které se odehrávají online i offline a ve všech formách sociální interakce (např. ve škole, v práci, na veřejných prostranstvích). Všechny formy genderově podmíněného kybernetického násilí na ženách, včetně misogynních nenávistných verbálních projevů, se stávaly před pandemií COVID-19 stále běžnějšími, což vedlo k normalizaci násilí na ženách. Centrum excelence NATO pro strategickou komunikaci ve zprávě o obtěžování ministryň online zjistilo, že témata, která vyvolávají nejurážlivější projevy online, jsou pandemie COVID-19, imigrace, vztahy s EU a sociálně liberální politika. Při pohledu na nedávný legislativní vývoj lze v posledních letech pozorovat postupný nárůst kriminalizace trestných činů spáchaných z jiných důvodů, než jsou důvody stanovené v rámcovém rozhodnutí. V současné době byly v 11 členských státech předloženy legislativní návrhy nebo zahájeny legislativní procesy, jejichž cílem je další kriminalizace nenávistných verbálních projevů nebo trestných činů z nenávisti. Z toho v devíti členských státech bylo navrženo doplnit do právních předpisů určité důvody týkající se nenávistných verbálních projevů nebo trestných činů z nenávisti. 4.Přidaná hodnota rozšíření seznamu trestných činů EU 4.1Účinná reakce na úrovni EU Na základě výše uvedeného posouzení považuje Komise tuto iniciativu za nejúčinnější reakci na úrovni EU na zjištěné problémy. Především může pouze společná iniciativa na úrovni EU účinně chránit společné hodnoty zakotvené v článku 2 SEU, které jsou podrývány všemi formami nenávistných verbálních projevů a trestných činů z nenávisti bez ohledu na cílové osoby a skupiny.