Zvláštní zpráva Integrita a provádění 
EU ETSCS 2015  č. 06
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( http://europa.eu ).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-2364-7 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/025975 QJ-AB-15-005-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-2346-3 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/136021 QJ-AB-15-005-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-2387-6 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/88839 QJ-AB-15-005-CS-E
© Evropská unie, 2015
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
Printed in Luxembourg
Integrita a provádění 
EU ETS
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy 
o fungování EU)Zvláštní zprávaCS 2015  č. 06
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře ‑
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témat z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich 
dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či 
výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá člen EÚD Augustyn Kubik a který se zaměřuje na výdajové 
oblasti týkající se ochrany přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. Audit vedl člen EÚD Kevin Cardiff s podporou vedoucí 
kabinetu Mary Kerriganové, tajemníka kabinetu Gediminase Macyse, vedoucího oddělení Colma Friela, vedoucí týmu 
Emese Fésűsové, zástupce vedoucí týmu Stefana den Engelsena, auditora Marca Dentamara, auditora Andrease Dürrwan ‑
gera, auditorky Maríi Luisy Gómez‑Valcárcelové, auditorky Laury Goresové, auditorky Joanny Kokotové, auditorky Loully 
Puisais‑Jauvinové, auditora Frédérica Sobleta a auditorky Anny Zalegové.
Zleva doprava:  S. den Engelsen, E. Fésűsová, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Obsah
Body
 Zkratky
 Glosář
I–VII  Shrnutí
1–8 Úvod
1–8 Systém Evropské unie pro obchodování s emisemi (EU ETS)
4–6 Systém EU ETS v praxi v období 2005–2012 (fáze I a II)
7–8 EU ETS od roku 2013 (fáze III)
9 –11  Rozsah a koncepce auditu
12–86  Připomínky
12– 41  Rámec na ochranu integrity EU ETS
14–24  Regulace trhu s emisemi a dohled nad ním byly ze strany Komise nepřetržitě zkvalitňovány, ale je zapotřebí 
dalšího pokroku
25–28  Obavy týkající se definice povolenek
29–41  Systémy týkající se rejstříku Unie na zpracování základních informací EU ETS vykazovaly určité nedostatky
42–86  Realizace EU ETS
46–63  Systémy členských států pro evidování a vykazování emisí během fáze II EU ETS nebyly dostatečně 
rozvinuté
64–79  Existovaly nedostatky v pokynech Komise pro provádění systému EU ETS členskými státy ve fázi II 
a v monitorování tohoto provádění
80–86 Byly zjištěny určité nedostatky ve vnitrostátním provádění režimu sankcí EU ETS a v postupech pro 
vyřazování mezinárodních kreditů z projektů
04 Obsah
87–97  Závěry a doporučení
 Příloha – Obecné informace
 Odpovědi Komise
05
 Zkratky
CDM : Mechanismus čistého rozvoje ( Clean development mechanism )
CER : Ověřené snížení emisí ( Certified emission reduction )
CF: Fórum pro zajištění souladu ( Compliance Forum )
CO2: Oxid uhličitý
CO2e: Ekvivalent oxidu uhličitého
DPH : Daň z přidané hodnoty
EA: Evropská spolupráce v akreditaci ( European Cooperation for Accreditation )
EHP–ESVO : Evropský hospodářský prostor  – Evropské sdružení volného obchodu
ERU : Jednotka snížení emisí ( Emission reduction unit )
ETS : Systém obchodování s emisemi ( Emissions Trading System )
EU ETS : Systém EU pro obchodování s emisemi ( European Union Emissions Trading System )
EUA : Emisní povolenka ( European Union allowance )
EUTL : Protokol transakcí Evropské unie ( European Union Transaction Log )
GŘ: Generální ředitelství
IPCC : Mezivládní panel pro změnu klimatu ( Intergovernmental Panel on Climate Change )
IPPC : Integrovaná prevence a omezování znečištění ( Integrated Pollution Prevention and Control )
JI: Společné provádění ( Joint implementation )
KYC : Zásada „poznej svého klienta“ ( Know your customer )
MAD : Směrnice o zneužívání trhu ( Market abuse directive )
MAR : Nařízení o zneužívání trhu ( Market abuse regulation )
MIFiD : Směrnice o trzích finančních nástrojů ( Markets in financial instruments directive )
06 Zkratky
NAP : Národní alokační plán ( National Allocation Plan )
OTC : Mimoburzovní  obchod ( Over‑the‑counter )
UNFCCC : Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu ( United Nations Framework Convention on 
Climate Change )
07
 Glosář
Držitel účtu : Držitelem účtu1 se rozumí fyzická nebo právnická osoba, která má účet v registru Unie.
Emise skleníkových plynů : Atmosférické plyny, kterým se přičítá, že způsobují globální oteplování a změnu 
klimatu. Nejdůležitějšími skleníkovými plyny jsou oxid uhličitý (CO2), metan (CH4) a oxid dusný (N20). Méně 
rozšířenými – ale velmi silně působícími – skleníkovými plyny jsou částečné fluorované uhlovodíky, zcela fluorované 
uhlovodíky a fluorid sírový (SF6)2.
Emisní povolenka : V rámci systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) odpovídá jedna emisní povolenka 
povolení vypouštět jednu tunu ekvivalentu oxidu uhličitého po dané období (CO2e)3. Emisní povolenky mohou 
využívat operátoři systému EU ETS na pokrytí svých ověřených emisí nebo mohou být obchodovány s jinými 
provozovateli, kteří emisní povolenky mohou potřebovat.
Mechanismus čistého rozvoje (CDM) : Projekty v rámci mechanismu čistého rozvoje podle Kjótského protokolu 
zahrnují investice do projektů udržitelného rozvoje v rozvojových zemích za účelem snížení emisí. Tyto projekty 
vytvářejí obchodovatelná certifikovaná snížení emisí (CER). Tyto takzvané kredity lze za jistých podmínek použít 
v rámci systému EU ETS.
1 Článek 3 nařízení Komise (EU) č. 389/2013 ze dne 2. května 2013 o vytvoření registru Unie podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, 
rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009 a o zrušení nařízení Komise (EU) č. 920/2010 a č. 1193/2011  (Úř. věst. L 122, 
3.5.2013, s. 1).
2 Glossary of climate change acronyms  (Glosář akronym pro oblast změny klimatu), Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu 
(UNFCCC).
3 Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise 
skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES  (Úř. věst. L 275, 25.10.2003, s. 32).
08 Glosář
Mechanismus přenesení daňové povinnosti k dani z přidané hodnoty (DPH) : Tento mechanismus spočívá 
v přenesení daňové povinnosti z dodavatele na příjemce. Znamená to, že když je odběratel identifikován jako 
plátce daně, měl by mít povinnost uhradit DPH namísto dodavatele. Je pravděpodobné, že mechanismus přenesení 
daňové povinnosti by eliminoval podvody s DPH typu „kolotoč“.
Mechanismy Kjótského protokolu : Kjótský protokol (podrobnosti viz rámeček přílohy ) zavedl tři mechanismy, 
které lze použít k dosažení cílů pro redukci emisí: obchodování s emisemi, mechanismy čistého rozvoje a společné 
provádění (JI). Obchodování s emisemi umožňuje zemím, které mají nevyužité jednotky emisí, odprodat takovéto 
jednotky zemím, které své limity překračují. JI a CDM jsou mechanismy založené na projektech, které vytvářejí 
kredity, jež mohou být obchodovány za účelem kompenzace emisí.
Národní správce : Jde o subjekt odpovědný za správu souboru uživatelských účtů jménem členského státu podle 
jurisdikce členského státu v registru Unie.
Obchodní systém stanovující stropy emisí (systém „cap‑and‑trade“) : Systém  EU ETS se považuje za systém 
„cap‑and‑trade“, tj. obchodní systém stanovující stropy emisí. To znamená, že existuje strop pro celkový objem 
povolených emisí ze zařízení, které do systému spadají. Ve fázi I a II systému EU ETS byly stropy stanoveny na 
národní úrovni a schvalovány Komisí. Pro fázi III je strop stanoven na úrovni EU. V rámci stropu dostávají průmyslové 
podniky a provozovatelé letadel emisní povolenky, které mohou dle potřeby odprodat nebo od jiného podniku 
koupit. Na trh mohou vstupovat též dobrovolní obchodníci, kteří tam mohou povolenky nakupovat a prodávat. 
Limit u celkového množství povolenek, které jsou k dispozici, zajišťuje, aby měly hodnotu.
Odložení dražeb : Komise odložila, jako krátkodobé opatření, dražby 900 milionů povolenek až na období  
2019–2020, aby umožnila oživení poptávky4. Celkový objem povolenek, které se mají ve fázi III dražit, se v důsledku 
tohoto odložení nezmění; změní se pouze přidělování povolenek v období 2013–2020 („časový profil dražeb“). 
Odložení dražeb se realizuje prostřednictvím změny nařízení o dražbě povolenek v rámci EU ETS5, kterou Komise 
přijala v roce 2014 po schválení Výborem EU pro změnu klimatu a po kontrole ze strany Evropského parlamentu 
a Rady. V roce 2013 byla provedena změna i u směrnice o EU ETS, aby bylo možné uvedenou změnu provést6.
OTC : Pojem mimoburzovní ( over‑the‑counter , OTC) se vztahuje na všechny transakce na finančním trhu, které nejsou 
provedeny na burze či na regulovaném trhu, ale jsou soukromě sjednány mezi dvěma protistranami.
Pravidla harmonizovaného přidělování : Ve fázi III systému EU ETS stanovila Komise pravidla harmonizovaného 
přidělování7 povolenek spolu s referenčními hodnotami pro každý produkt na základě průměrných hodnot emisí 
skleníkových plynů 10 % nejefektivnějších zařízení v EU. Referenční hodnoty jsou vypočítávány nezávisle na 
příslušné technologii zařízení, používaném palivu, velikosti zařízení nebo jeho zeměpisném umístění.
Provozovatel : Jakákoli osoba8, která provozuje nebo řídí zařízení, nebo pokud to vyžadují vnitrostátní právní 
předpisy, na kterou byla přenesena rozhodující hospodářská pravomoc nad technickou funkcí zařízení.
4 Evropská komise, GŘ pro oblast klimatu: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
5 Nařízení Komise (EU) č. 176/2014 ze dne 25. února 2014, kterým se mění nařízení (EU) č. 1031/2010 zejména s cílem stanovit objem povolenek na emise 
skleníkových plynů, které se mají dražit v období 2013–2020 (Úř. věst. L 56, 26.2.2014, s. 11).
6 Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1359/2013/EU ze dne 17. prosince 2013 o změně směrnice 2003/87/ES za účelem vyjasnění ustanovení 
o harmonogramu dražeb povolenek na emise skleníkových plynů (Úř. věst L 343, 19.12.2013, s. 1).
7 Rozhodnutí Komise č. 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek 
na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES  (Úř. věst. L 130, 17.5.2011, s. 1).
8 Článek 3 směrnice 2003/87/ES.
09 Glosář
Příslušný orgán : Členské státy jmenují příslušný orgán či příslušné orgány zodpovědné za provádění pravidel 
směrnice o EU ETS.
Registr Unie : Tento registr je elektronický systém, který zaznamenává údaje o vlastnictví povolenek. Registr 
Unie vede a udržuje ústřední správce9. Registr10 je přístupný veřejnosti a obsahuje oddělené účty k zaznamenání 
povolenek držených každou osobou, které jsou povolenky vydávány nebo od které jsou převáděny. V registru Unie 
může být držitelem povolenek každá osoba.
Sekundární trh : Trh, na němž investoři nakupují cenné papíry či akcie od jiných investorů, a nikoliv od emitentů.
Směrnice a nařízení o zneužívání trhu (MAD/MAR) : Původní směrnice Evropského parlamentu a Rady  
2003/6/ES ze dne 28. ledna 2003 o obchodování zasvěcených osob a manipulaci s trhem (zneužívání trhu) byla 
zrušena a nahrazena novými předpisy přijatými v roce 2014. Konkrétně se jedná o nařízení (EU) č. 596/2014 
o zneužívání trhu (MAR)11 a směrnici 2014/57/EU o trestních sankcích za zneužívání trhu (MAD)12. Nařízení 
o zneužívání trhu vstupuje v platnost v červenci 2016 a na převedení nové směrnice do vnitrostátního práva mají 
členské státy dva roky13.
Směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID) : Původní směrnice o trzích finančních nástrojů, směrnice 
Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, byla zrušena 
a nahrazena novými předpisy přijatými v roce 2014. Konkrétně jde o novou směrnici 2014/65/EU o trzích finančních 
nástrojů a nařízení (EU) č. 600/2014 o trzích finančních nástrojů. Tyto nové předpisy budou platit od ledna 201714.
Společné provádění (JI) : Vedle mechanismu čistého rozvoje je to druhý ze dvou mechanismů založených na 
projektech, které byly zavedeny v rámci Kjótského protokolu. Průmyslové země realizují projekty společného 
provádění na snížení emisí s dalšími vyspělými zeměmi s cílem vytvořit obchodovatelné jednotky snížení emisí 
(ERU), které lze za určitých podmínek použít v rámci systému EU ETS.
Spotový trh : Trh, na němž jsou na rozdíl od termínového trhu obchodovány cenné papíry či komodity s okamžitým 
dodáním.
Transakce : Transakce je postup15 v registru Unie, který zahrnuje převod povolenky nebo kjótské jednotky z jednoho 
účtu na druhý.
9 Článek 4 nařízení Komise (EU) č. 389/2013.
10 Článek 19 směrnice 2003/87/ES.
11 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 596/2014 ze dne 16. dubna 2014 o zneužívání trhu (nařízení o zneužívání trhu) a o zrušení směrnice 
Evropského parlamentu a Rady 2003/6/ES a směrnic Komise 2003/124/ES, 2003/125/ES a 2004/72/ES (Úř. věst. L 173, 12.6.2014, s. 1).
12 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/57/EU ze dne 16. dubna 2014 o trestních sankcích za zneužívání trhu (směrnice o zneužívání trhu) (Úř. věst. 
L 173, 12.6.2014, s. 179).
13 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
14 Tamtéž.
15 Článek 3 nařízení Komise (EU) č. 389/2013.
10 Glosář
Tuna ekvivalentu oxidu uhličitého (CO2e): Tunou ekvivalentu oxidu uhličitého se rozumí jedna metrická tuna 
oxidu uhličitého (CO2) nebo množství jakéhokoli jiného skleníkového plynu s ekvivalentním potenciálem globálního 
oteplování16.
Ústřední správce : Podle směrnice o ETS17 Komise jmenuje ústředního správce, aby vedl nezávislý protokol transakcí 
sloužící k zaznamenávání vydávání, převádění a rušení povolenek a rovněž prováděl automatickou kontrolu každé 
transakce, aby zajistil, že neexistují žádné nesrovnalosti ve vydávání, převádění a rušení povolenek. Nařízení 
o registru stanoví, že ústřední správce vede a udržuje registr Unie18.
Vyřazování povolenek : Nejpozději do 30. dubna každého roku má provozovatel každého zařízení povinnost 
vyřadit počet povolenek rovnající se celkovým ověřeným emisím z uvedeného zařízení během předchozího 
kalendářního roku19. V rámci systému EU ETS ve fázi II mohou provozovatelé rovněž (za určitých omezení) vyřadit 
mezinárodní kredity (CER a ERU) vytvořené mechanismy Kjótského protokolu (CDM a JI). Celkem musí provozovatel 
vyřadit dostatek emisních povolenek, CER a ERU, aby pokryl své ověřené emise.
Zařízení : Zařízení je stacionární technická jednotka20, ve které probíhá jedna či více činností, při nichž dochází 
k emisím skleníkových plynů, a jakékoli další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce souvisejí 
s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohly by ovlivnit emise a znečistění.
16 Příloha II směrnice 2003/87/ES.
17 Článek 20 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise 
skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. L 275, 25.10.2003, s. 32).
18 Článek 4 nařízení Komise (EU) č. 389/2013.
19 Čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87/ES.
20 Článek 3 směrnice 2003/87/ES.
11
 Shrnutí
I
Systém Evropské unie pro obchodování s emisemi 
(EU ETS) je stěžejní politikou EU v boji se změnou 
klimatu. Jedná se o největší obchodní systém pro 
emise skleníkových plynů na světě, který stanovuje 
stropy emisí. Tento systém stanovil stropy pro cel ‑
kové emise z průmyslových odvětví s velkou produkcí 
emisí, přičemž tyto stropy se postupem času snižují. 
Strop omezuje emise více než 11 000 energeticky 
náročných zařízení v celé EU a týká se zhruba poloviny 
všech emisí skleníkových plynů. Tato zařízení dostávají 
emisní povolenky nebo si je kupují v dražbách a v pří ‑
padě potřeby mohou s povolenkami též obchodovat. 
Každá povolenka odpovídá povolení vypouštět jednu 
tunu ekvivalentu oxidu uhličitého (CO2). Zařízení musí 
každoročně vyřazovat povolenky rovnající se objemu 
vypuštěného ekvivalentu oxidu uhličitého (CO2e).
II
Ve světě je systém EU ETS často uváděn jako referenční 
model v oblasti změny klimatu a systémů obchodo ‑
vání s emisemi. Tento inovativní systém, který byl 
zaveden v roce 2005 a který byl postupně zdokonalo ‑
ván, se v současnosti nachází ve třetí fázi provádění. 
Na evropské úrovni není environmentálním cílem 
systému EU ETS pouze snížit emise na stanovený strop, 
ale také stanovit cenu uhlíku a poskytnout finanční 
hodnotu za každou tunu ušetřeného CO2e. Tato cena je 
stanovena trhem povolenek. Zařízení jsou tak moti ‑
vována k uplatňování nákladově co nejefektivnějších 
opatření na snížení emisí a cena zároveň podporuje 
investice do nízkouhlíkových technologií, zejména 
tehdy, je‑li cena povolenek vysoká.
III
Aby mohl systém EU ETS fungovat tak, jak bylo zamýš ‑
leno, je nutné zajistit jeho integritu a správné prová ‑
dění. Účetní dvůr posuzoval, zda byl systém Evropské 
unie na obchodování s emisemi vhodným způsobem 
řízen. Přezkoumával proto, zda byl zaveden přiměřený 
rámec na ochranu integrity tohoto systému jakožto 
tržního mechanismu, a prověřoval také jeho skutečné 
provádění. U provádění systému EU ETS se Účetní dvůr 
zaměřil na jeho fázi II (2008–2012), aby bylo možné 
vyvodit poučení pro budoucí vývoj této politiky.
12 Shrnutí
IV
Účetní dvůr dospěl k celkově k závěru, že řízení 
systému EU ETS ze strany Komise a členských států 
nebylo vyhovující ve všech ohledech. Řízení kompliko ‑
valy určité problémy týkající se spolehlivosti rámce na 
ochranu integrity systému a dále významné nedo ‑
statky při provádění fáze II EU ETS.
V
U rámce na ochranu integrity tohoto systému došlo 
k výrazným zlepšením, a to zejména zařazením většiny 
spotového trhu pro povolenky pod režim směrnice 
o trzích finančních nástrojů (MiFID) a směrnice a naří ‑
zení o zneužívání trhu (MAD/MAR), kdy byly emisní 
povolenky kvalifikovány jako finanční nástroje. Je však 
stále třeba vyřešit řadu problémů, aby se tento rámec 
stal dostatečně robustním, zajistila se lepší regulace 
a dohled a povzbudila se důvěra investorů, aby se 
dopad systému EU ETS jako nástroje politiky v oblasti 
životního prostředí maximalizoval.
a) Přetrvávají určité problémy v regulaci trhu s emi ‑
semi a dohledu nad ním. Týkají se povinně účast ‑
nících se obchodníků, dvoustranného spotového 
mimoburzovního (OTC) obchodování a menších 
účastníků trhu.
b) Na úrovni EU neexistuje dohled nad trhem 
s emisemi a spolupráce v oblasti regulace není 
dostatečná.
c) Právní definice emisních povolenek není dostateč ‑
ně jasná a nejasnostmi se vyznačuje také oblast 
vzniku a ochrany zástavních nároků k povolenkám.d) Registr Unie zpracovává základní údaje o systé ‑
mu EU ETS a má vzhledem k finančním zájmům 
a široké škále držitelů účtů vysoký rizikový pro ‑
fil. Ačkoli bezpečnost registru se během fáze II 
systému EU ETS výrazně zlepšila, trvá potřeba 
dalšího pokroku v této oblasti. Postupy členských 
států na kontrolu otevírání účtů v systému EU ETS, 
monitorování transakcí a spolupráci s regulačními 
orgány měly výrazné nedostatky a Komise nebyla 
s ohledem na ochranu údajů schopna vhodným 
způsobem transakce monitorovat. Vývoj a provoz 
registru byl též komplikován problémy v oblasti 
vnitřní koordinace a omezenými zdroji, jak je po ‑
psáno v bodech 39–41.
VI
V provádění kontrolního rámce systému EU ETS ve 
fázi II systému byly na straně jak členských států, tak 
Komise výrazné nedostatky. Ty je třeba během fáze III 
řešit, aby byla dostatečná jistota, že systém funguje 
tak, jak bylo zamýšleno.
a) Systémy na monitorování, vykazování a ověřování 
emisí nebyly ani dostatečně harmonizovány, ani 
účinně realizovány. Příslušné orgány nekontrolova ‑
ly práci provedenou ověřovateli dostatečně a u za ‑
řízení prováděly jen omezené kontroly na místě.
b) Existovaly nedostatky v pokynech Komise pro 
provádění systému EU ETS členskými státy ve 
fázi II a v monitorování tohoto provádění a posu ‑
zování národních alokačních plánů členských států 
pro fázi II nebylo na straně Komise dostatečně 
transparentní.
c) Některé členské státy nepředložily k provozu 
EU ETS všechny vyžadované zprávy a Komise 
nezveřejnila výroční zprávu o uplatňování požado ‑
vanou směrnicí o EU ETS.
13 Shrnutí
d) Dopad činnosti cenných konzultačních a koordi ‑
načních fór zřízených mezi Komisí a členskými stá ‑
ty byl omezený v důsledku nízké účasti členských 
států.
e) Úloha Komise v zajišťování harmonizace klíčových 
kontrol při provádění systému EU ETS členskými 
státy byla omezená.
f) Vzhledem k nedostatku konsolidovaných infor ‑
mací na úrovni členských států i Evropy nebyl 
Účetní dvůr schopen posoudit účinnost odlišných 
sankčních systémů jednotlivých členských států. 
Členské státy navíc ohledně specifických pravidel 
pro vyřazování mezinárodních kreditů z projektů 
uplatňovaly odlišné postupy, což mělo potenciální 
dopad na rovnost podmínek pro provozovatele.
VII
Aby se mohla přijmout opatření k výše uvedeným 
zjištěním, která se týkají rámce na ochranu integrity 
systému a provádění systému, předkládá Účetní dvůr 
následující doporučení.
1. Komise by měla řešit zbývající problémy u regulace 
trhu s emisemi a dohled nad tímto trhem, aby se 
dále  zvýšila integrita trhu (viz podrobnosti doporu ‑
čení 1 a) až c) pro Komisi následující po bodu 91).
2. Měl by být dál vyjasněn právní status povolenek, 
což by přispělo k zajištění stability a důvěry (viz 
doporučení 2 následující po bodu 92).
3. Měly by být dále zkvalitněny určité aspekty systé ‑
mů na zpracovávání základních informací o EU ETS 
(tj. registr Unie a související postupy). Komise by 
zejména měla zvážit, jak by bylo možno na úrovni 
EU vytvořit a koordinovat účinné monitorování 
přeshraničních transakcí, aby se zmírnila rizika zne ‑
užití a podvodných činností, a na úrovni celé EU 
také stanovit vhodná opatření ke zkvalitnění kon ‑
trolního rámce a propagaci osvědčených postupů 
členskými státy u otevírání účtů. Členské státy by 
měly zajistit, aby tyto kontroly byly realizovány 
(viz podrobnosti doporučení 3 a) až e) pro Komisi 
a členské státy následující po bodu 93).4. Kontrolní rámec na úrovni členských států by měl 
být lépe využíván, aby při provádění fáze III mohly 
být zohledněny zjištěné nedostatky (viz podrob ‑
nosti doporučení 4 a) až f) pro Komisi a členské 
státy následující po bodu 94).
5. Úroveň pokynů a informací o provádění systému 
EU ETS by se měla v průběhu fáze III zlepšit (viz po ‑
drobnosti doporučení 5 a) až c) pro Komisi a člen ‑
ské státy následující po bodu 96).
6. Mělo by být zajištěno transparentnější uplatňo ‑
vání sankcí v rámci EU ETS. Na úrovni členských 
států i EU by měly být k dispozici aktuální a přesné 
informace o provádění a výsledcích sankčních 
postupů a Komise by měla lépe monitorovat, zda 
jsou vnitrostátní sankce uplatňovány konzistentně 
(viz podrobnosti doporučení 6 a) až c) pro Komisi 
a členské státy následující po bodu 97).
14
 Úvod
Systém Evropské unie pro 
obchodování s emisemi 
(EU ETS)
01 
Systém Evropské unie pro obchodo ‑
vání s emisemi (EU ETS) je hlavním 
pilířem politiky Evropské unie v boji 
proti změně klimatu (další obecné 
informace o mezinárodním rámci pro 
obchodování s emisemi viz část I přílo -
hy). Cílem tohoto systému je podpořit 
snižování emisí skleníkových plynů 
způsobem efektivním z hlediska nákla ‑
dů a ekonomicky účinným. Jde o jednu 
z hlavních složek klimaticko‑energetic ‑
kého balíčku Unie21, který chce do roku 
2020 dosáhnout tří cílů (známých jako 
cíle „20‑20‑20“):
 — snížit emise skleníkových plynů EU 
o 20 % v porovnání s úrovní roku 
1990;
 — zvýšit podíl obnovitelných energií 
ve spotřebě energie v EU na 20 %;
 — zvýšit energetickou účinnost v EU 
o 20 %.02 
EU ETS je největší světový obchodní 
systém pro emise skleníkových plynů, 
který stanovuje stropy emisí (tzv. sys ‑
tém „cap‑and‑trade“, viz rámeček 1 ), 
a je ve světě často uváděn jako refe ‑
renční model pro nové politiky v oblas ‑
ti změny klimatu a systémů obchodo ‑
vání s emisemi. Strop omezuje emise 
více než 11 000 energeticky náročných 
zařízení v celé EU22. Od roku 2013 se 
systém EU ETS týká přibližně 50 % 
emisí skleníkových plynů v EU23. Kromě 
toho, že má tento systém omezovat 
pomocí dostatečně vysoké ceny uhlíku 
celkové emise, měl by též motivovat 
zařízení, aby uplatňovala nákladově 
co nejefektivnější opatření na snížení 
emisí, a zároveň podporovat investice 
do nízkouhlíkových technologií24.21 KOM(2008) 30 v konečném 
znění ze dne 23. ledna2008, 
„20 a 20 do roku 2020 – Změna 
klimatu je pro Evropu 
příležitostí“.
22 Týká se těchto hlavních 
odvětví: spalovací zařízení, 
cement, slínek, vápno, 
rafinerie minerálních olejů, 
surové železo a ocel. Mezi 
odvětví, která zahrnuta 
nejsou, patří pozemní 
doprava, zemědělství a sektor 
služeb.
23 COM(2012) 652 final ze dne 
14. listopadu 2012, „Stav 
evropského trhu s uhlíkem 
v roce 2012“.
24 Evropská komise, GŘ pro 
oblast klimatu, informační 
přehled The EU Emissions 
Trading System (EU ETS) 
(Systém EU pro obchodování 
s emisemi (EU ETS)), který je 
k dispozici na adrese http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
Obchodní systém EU ETS stanovující stropy emisí (systém „cap and trade“)
Systém „cap‑and‑trade“ funguje tak, že stanovuje stropy pro celkové emise z průmyslových odvětví, která pro ‑
dukují velké objemy emisí. Tyto stropy se postupem času snižují. V rámci daných stropů mohou společnosti 
dle potřeby nakupovat a prodávat emisní povolenky. Každá povolenka představuje právo na emisi jedné tuny 
CO2e. Počet povolenek určuje objem povolených emisí, tzn., že jsou emise „zastropovány“. Povolenky jsou 
rozdělovány mezi zařízení a mohou být volně obchodovány na trhu25. Zařízení musí každoročně vyřazovat 
povolenky rovnající se objemu vypuštěného CO2e. Cena je určována trhem.
25 KOM(2010) 796 v konečném znění ze dne 21. prosince 2010, „Posílený rámec dohledu nad trhem pro systém EU pro obchodování s emisemi“.Rámeček 1
15 Úvod
03 
Systém EU ETS byl zřízen směrni ‑
cí 2003/87/ES26. Podle této směrnice 
jsou členské státy povinny vytvořit 
a zavést nezbytné systémy a správní 
mechanismy, aby mohly tento systém 
zavést na národní úrovni. Směrnice 
rovněž ukládá Komisi řadu konkrétních 
povinností, z nichž mnohé mají za cíl 
zajistit konzistentní a koordinované 
provádění EU ETS. Vzhledem k tomu, 
že systém EU ETS také vytvořil trh pro 
obchodování s emisními povolenka ‑
mi, potřebují členské státy a Komise 
zajistit jeho integritu a stabilitu, aby 
mohl účinně přispívat ke svým cílům 
v oblasti životního prostředí.
Systém EU ETS v praxi 
v období 2005–2012 
(fáze I a II)
04 
Provoz systému EU ETS je organizován 
v obchodovacích obdobích či fázích: 
pro první dvě fáze (2005–2012) byl li ‑
mit na povolenky stanoven na národní 
úrovni prostřednictvím národních alo ‑
kačních plánů připravovaných členský ‑
mi státy a posuzovaných Komisí.05 
První fáze (2005–2007) systému EU ETS 
byla tříletým pilotním obdobím, které 
mělo připravit druhou fázi (2008–2012). 
Povolenky byly rozdělovány bezplatně. 
Vzhledem k tomu, že většina členských 
států ještě neměla historické údaje 
o emisích zařízení zapojených do sys ‑
tému EU ETS, byly stropy ve fázi I za ‑
loženy na studiích a odhadech. Cílem 
první fáze bylo zřídit fungující trh, sta ‑
novit cenu uhlíku a vybudovat nezbyt ‑
nou infrastrukturu pro monitorování, 
vykazování a ověřování skutečných 
emisí. Údaje generované z první fáze 
následně zaplnily informační mezeru 
a pomohly stanovit vnitrostátní stropy 
pro druhou fázi.
06 
Druhá fáze (2008–2012)27 byla souběž ‑
ná s první fází závazku v rámci Kjótské ‑
ho protokolu  – tj. pětiletým obdobím, 
během něhož by měly členské státy 
EU snížit své emise podle cílových 
hodnot stanovených v rámci Kjótské ‑
ho protokolu28. Na základě ověřených 
emisí vykázaných ve fázi I byl objem 
emisních povolenek povolených 
ve fázi II snížen o 6,5 % ve srovnání 
s úrovní roku 2005 (který byl prvním, 
kdy bylo nutno dodržovat standardy 
EU ETS), čímž se zajistilo, že dojde ke 
skutečnému snižování emisí (pro více 
informací o vývoji nabídky a poptáv ‑
ky během fáze II systému EU ETS viz 
část II přílohy ).26 Směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 2003/87/ES 
ze dne 13. října 2003 
o vytvoření systému pro 
obchodování s povolenkami 
na emise skleníkových plynů 
ve Společenství a o změně 
směrnice Rady 96/61/ES (Úř. 
věst. L 275, 25.10.2003, s. 32).
27 Ve fázi II se k EU ETS připojili 
členové EHP‑ESVO 
(Evropského hospodářského 
prostoru  – Evropského 
sdružení volného obchodu) 
Island, Lichtenštejnsko 
a Norsko.
28 EU se zavázala v období 
2008–2012 dosáhnout 
celkového snížení emisí CO2 
o 8 % oproti úrovním v roce 
1990 (což je více než cílová 
hodnota, kterou popisuje pro 
celek průmyslových zemí  
rámeček přílohy ). Tuto 
cílovou hodnotu sdílí 
15 členských států na základě 
právně závazné dohody  – 
rozhodnutí Rady 2002/358/ES 
ze dne 25. dubna 2002 
o schválení Kjótského 
protokolu k Rámcové úmluvě 
OSN o změně klimatu jménem 
Evropského společenství 
a o společném plnění závazků 
z něj vyplývajících (Úř. 
věst. L 130, 15.5.2002, s. 1).
16 Úvod
EU ETS od roku 2013 (fáze III)
07 
Ve fázi III (2013–2020) došlo k nahra ‑
zení systému národních alokačních 
plánů. Strop pro emise vypouštěné 
zařízeními spadajícími pod systém 
EU ETS je nyní stanoven na úrovni EU. 
Pro povolenky, které jsou stále posky ‑
továny bezplatně, se uplatňují pravidla 
harmonizovaného přidělování, jež 
vycházejí z ambiciózních srovnávacích 
hodnot objemů emisí. Zařízení, která 
nedostanou dostatek bezplatných po ‑
volenek na pokrytí svých emisí nebo 
nedostanou žádné tyto povolenky, si 
podobně jako v předchozích fázích po ‑
třebují buď pořídit na trhu dodatečné 
povolenky, nebo snížit své emise.
08 
Na počátku fáze III se přes 40 % všech 
povolenek vydražuje. Dražení je jak 
Komisí, tak ekonomickou teorií pova ‑
žováno za nejtransparentnější metodu 
alokace, která uvádí do praxe zásadu 
„znečišťovatel platí“ ( část III přílohy  
obsahuje další obecné informace 
o reformě i budoucích perspektivách 
systému EU ETS).
17
 Rozsah a koncepce auditu
09 
Při stanovování rozsahu a koncep ‑
ce auditu se Účetní dvůr zaměřil na 
základní otázky týkající se integrity 
a provádění systému. Audit nezkou ‑
mal celkovou účinnost EU ETS. Cílem 
auditu bylo odpovědět na otázku „Je 
systém Evropské unie pro obchodo ‑
vání s emisemi Komisí a členskými 
státy vhodně řízen?“ Hledaly se přitom 
odpovědi na tyto auditní podotázky:
a) Existuje vhodný rámec na ochra ‑
nu integrity systému EU ETS?  
Aby mohl Účetní dvůr na tuto otáz ‑
ku odpovědět, zkoumal vhodnost 
tržní regulace a pravidel dohledu, 
které se týkají obchodování s emi ‑
semi, dále právní status a definici 
povolenek a též systém registru 
Unie pro evidování a zveřejňování 
údajů o EU ETS. Tato část auditu 
byla zaměřena na celou škálu 
opatření v těchto oblastech, která 
Komise navrhla a vytvořila od roku 
2011 včetně opatření zavedených 
do 30. září 2014. Do auditu ne ‑
spadalo posouzení vnitrostátních 
opatření v boji proti riziku podvo ‑
dů s DPH typu „kolotoč“29.
b) Je systém EU ETS správně pro ‑
váděn?  Aby mohl Účetní dvůr na 
tuto otázku odpovědět, zkoumal 
provádění systému EU ETS členský ‑
mi státy a Komisí v průběhu fáze II 
EU ETS. Tato část auditu se týkala 
pouze provádění systému EU ETS 
pro stacionární zařízení30.10 
Audit byl realizován na úrovni Komise 
i členských států. Auditní práce na 
úrovni Komise zkoumala, jak Komise 
řídila provádění systému EU ETS člen ‑
skými státy a zda plnila své povinnosti 
vyplývající z platného právního rámce. 
Od sedmi členských států byly získány 
důkazní informace. Tyto členské státy 
byly vybrány na základě typu a obje ‑
mu emisí. U příslušných orgánů v pěti 
členských státech (Německu, Francii, 
Itálii, Polsku a Spojeném království) 
byly provedeny návštěvy. Od dvou dal ‑
ších států (Řecka a Španělska) byly zís ‑
kány písemné doklady. Audit na úrovni 
členských států se zaměřil na přidě ‑
lování (národní alokační plány) a vy ‑
řazování povolenek, dále na systémy 
pro monitorování, vykazování a ově ‑
řování emisí a na sankce uplatňované 
v případě porušení pravidel. Audit se 
netýkal dražení povolenek, neboť to ke 
konci fáze II dosud probíhalo ve velmi 
malém rozsahu a v omezeném počtu 
členských států.
11 
Rovněž byly získány důkazní informace 
prostřednictvím testů věcné správnos ‑
ti dokumentů, které byly k dispozici 
u vnitrostátních příslušných orgánů 
a které se týkaly 150 vybraných zaří ‑
zení z daných sedmi členských států, 
a byla též provedena analýza údajů 
o zařízení a souladu s pravidly získa ‑
ných z veřejného protokolu transakcí 
Evropské unie (EUTL – viz rámeček 2 ). 
Vybraná zařízení nebyla navštívena na 
místě, neboť Účetní dvůr neměl přístu ‑
pová práva.29 Podrobnosti k otázkám 
souvisejícím s DPH jsou 
obsaženy v  rámečku 3 .
30 Letectví bylo do EU ETS 
zahrnuto až od roku 2012.
18
 Připomínky
Rámec na ochranu 
integrity EU ETS
12 
Aby se zajistila dostatečná likvidita 
na trhu emisních povolenek, který byl 
vytvořen systémem EU ETS, a aby se 
zřídil dobře fungující mechanismus při ‑
spívající k dosažení environmentálních 
cílů politiky, měl by být trh bezpečný 
a přitažlivý31 jak pro kupující neplnící 
povinnosti v rámci systému EU ETS32, 
tak pro provozovatele, kterým směr ‑
nice o EU ETS ukládá povinnost se 
programu účastnit (tj. kupující plnící 
povinnosti v rámci systému EU ETS). 
Je tedy důležité zvážit, zda je integrita 
systému EU ETS dostatečně chráněna 
tak, aby se udržela stabilita a zajistila 
se důvěra investorů v tento trh. Tako ‑
váto ochrana vyžaduje vhodnou re ‑
gulaci trhu a dohled nad ním a rovněž 
spolupráci mezi regulačními orgány. 
Kromě toho by měly být právní status 
a definice povolenek natolik jasné, aby 
přispívaly ke stabilitě a důvěře na trhu 
emisních povolenek.13 
Registr Unie (viz rámeček 2 ) je z hle ‑
diska ochrany integrity systému EU ETS 
klíčovým prvkem, neboť zaznamenává 
a sleduje všechny „fyzické transakce“ 
s povolenkami a trhu umožňuje zveřej ‑
ňování podstatných informací. Kromě 
ekologické hodnoty tohoto nástroje 
jsou významné i finanční zájmy systé ‑
mu EU ETS. Hodnota, kterou předsta ‑
vují všechny povolenky a další jednot ‑
ky plnění závazků evidované v rejstříku 
Unie, se odhaduje na více než deset 
miliard eur, v závislosti na ceně těchto 
jednotek v době měření. Kromě toho 
by měla být integrita systému EU ETS 
dostatečně chráněna proti takovému 
typu incidentů, k nimž docházelo v ob ‑
dobí 2008–2011 (tj. nahlášené krádeže 
povolenek, podvody s DPH a kyber ‑
netické hrozby, jako např. phishing ). Je 
tudíž zásadně důležité, aby v registru 
Unie existovaly účinné postupy pro 
kontrolu otevírání účtů a provádění 
transakcí.
Regulace trhu s emisemi 
a dohled nad ním byly ze 
strany Komise nepřetržitě 
zkvalitňovány, ale je 
zapotřebí dalšího pokroku
14 
Komise uznala33, že k tomu, aby se 
zabránilo opakování bezpečnostních 
incidentů (viz též body 12 a 13 a  ráme -
ček 2 ), k nimž docházelo ve fázi II, je 
zapotřebí rozšířit regulaci trhu a do ‑
hled nad ním a také zlepšit bezpečnost 
registru. Komise vypracovala ucelený 
balíček opatření na řešení těchto rizik 
(o těchto opatřeních se hovoří níže 
v bodech 15 a 16).31 Viz například 
KOM(2010) 796 v konečném 
znění.
32 Kupující (obchodníci) neplnící 
povinnosti v rámci systému 
EU ETS jsou subjekty, které se 
trhu s emisemi účastní 
dobrovolně (např. obchodníci, 
investoři, jednotlivci, finanční 
zprostředkovatelé atd.), na 
rozdíl kupujících plnících 
povinnosti v rámci systému 
EU ETS (což jsou 
provozovatelé, kterým 
povinnost účastnit se tohoto 
trhu ukládá zákon).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Zajištění integrity 
evropského trhu s uhlíkem, 
často kladené otázky, duben 
2014: „Pravidla [tj. pravidla 
finančního trhu] mají též za cíl 
zajistit bezpečné a efektivní 
obchodní prostředí, které 
zvýší důvěru v trh s uhlíkem 
v důsledku řady 
politováníhodných 
podvodných činností, k nimž 
na tomto trhu před několika 
lety docházelo“. Viz též 
KOM(2010) 796 v konečném 
znění, obzvláště 
kapitola 1 – Úvod.
19 Připomínky
Systém národních registrů a registr Unie
V průběhu fáze I a během většiny fáze II členské státy provozovaly národní registry s účty, na nichž lze držet 
a převádět emisní povolenky a mezinárodní kredity. Aby se zjednodušil systém a umožnilo budoucí propoje ‑
ní EU ETS s dalšími mezinárodními systémy pro obchodování s emisemi, rozhodli se v roce 2009 spolutvůrci 
právních předpisů centralizovat národní registry do registru Unie, který bude udržovat a spravovat Evropská 
komise. V letech 2008–2011 došlo k řadě bezpečnostních incidentů, které spočívaly zejména v podvodech 
s DPH a kybernetických útocích. Migrace účtů a dat proběhla v červnu 2012. Navzdory této centralizaci sys ‑
tému registrů jsou i nadále za otevírání, správu a aktualizaci účtů ve svých národních sekcích registru Unie 
odpovědné výhradně členské státy. Úřední správce Komise se na provádění těchto činností nepodílí. Protokol 
transakcí EU (EUTL) kontroluje, eviduje a schvaluje všechny transakce zahájené v registru Unie, aby zajistil, že 
všechny převody emisních povolenek budou v souladu s pravidly EU ETS34. Veřejná verze EUTL zpřístupňuje 
relevantní údaje týkající se systému EU ETS veřejnosti. Provoz registru (a předchozího systému národních 
registrů) se řídí nařízeními Komise35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Týká se to zejména nařízení Komise (ES) č. 2216/2004 ze dne 21. prosince 2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle 
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES a rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES (Úř. věst. L 386, 29.12.2004, s. 1) 
a nařízení Komise (EU) č. 920/2010 ze dne 7. října 2010 o standardizovaném a bezpečném systému registrů podle směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 2003/87/ES a rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES (Úř. věst L 270, 14.10.2010, s. 1), nařízení Komise (EU) 
č. 1193/2011 ze dne 18. listopadu 2011 o vytvoření registru Unie pro obchodovací období počínající dnem 1. ledna 2013 a o změně nařízení 
Komise (ES) č. 2216/2004 a č. 920/2010 (o vytvoření registru Unie pro období končící dnem 31. prosince 2012) a nařízení Komise (EU) č. 389/2013 
o vytvoření registru Unie pro fázi III.Rámeček 2
20 Připomínky
15 
Potřeba zlepšit regulaci trhu s uhlíkem 
vyvstala v průběhu revize rámce pro 
regulaci finančních trhů (MiFID/MAD)36. 
Komise tak získala příležitost posoudit 
regulaci trhu s uhlíkem v kontextu cel ‑
kové regulace finančních trhů. Podle 
hodnocení dopadu37 připojeného k ná ‑
vrhu na změnu směrnice MiFID, který 
byl předložen v říjnu 2011, zvažovala 
Komise dvě hlavní možnosti: vytvoření 
zvláštního režimu pro trh s uhlíkem 
nebo klasifikaci emisních povolenek 
jako finančních nástrojů, které by byly 
zahrnuty do rámce nařízení MiFID/
MAD. Otázka, která regulatorní kon ‑
cepce by trhu s emisemi vyhovovala 
nejlépe, do rozsahu tohoto auditu 
nespadala. Deriváty na emisní povo ‑
lenky38, které dle odhadů Komise před ‑
stavují více než 90 % trhu s uhlíkem, 
jsou finanční nástroje, a byly tudíž 
již regulovány MiFID a MAD ve fázích 
I a II EU ETS (2005–2012). Sekundární 
obchodování se spotovými emisními 
povolenkami regulováno nebylo. Ko ‑
mise v roce 2011 navrhla, aby směrnice 
MiFID byla rozšířena a upravena tak, 
aby pokrývala i sekundární obchodo ‑
vání se spotovými emisními povolen ‑
kami, a to tím, že emisní povolenky 
výslovně označí za finanční nástroje. 
Tento návrh byl přijat v roce 201439 
a emisní povolenky včleňuje do rámce 
MAD/MAR. Tyto nové předpisy budou 
platit od ledna 201740.16 
K dalším důležitým opatřením, která 
Komise pro zvýšení integrity a bezpeč ‑
nosti EU ETS přijala, patřilo:
 — poskytnutí možnosti členským stá ‑
tům uplatnit mechanismus přene ‑
sení daňové povinnosti, a řešit tak 
podvody v oblasti daně z přidané 
hodnoty (DPH) (viz rámeček 3 );
 — dodatečná bezpečnostní opat ‑
ření pro registr Unie, která mají 
umožnit čelit potenciálním kyber ‑
netickým zločinům a recyklování 
mezinárodních kreditů;
 — začlenění předpisů týkající se 
praní peněz do nařízení o registru, 
a to na základě inspirace směrnicí 
o boji proti praní peněz41;
 — vytvoření pravidel účasti a chování 
pro primární trh v nařízení o draž ‑
bě povolenek42.
17 
Tato opatření představují výrazné zlep ‑
šení regulace trhu s uhlíkem. V posled ‑
ních letech skutečně došlo ke znatel ‑
nému poklesu nahlášených incidentů. 
Přes toto úsilí Účetní dvůr však zjistil 
určitý počet nedostatků týkajících se 
zavádění těchto opatření a také otevře ‑
né problémy, které je nutno zohlednit, 
má‑li se stát rámec dostatečně robust ‑
ním. Tyto nedostatky a problémy jsou 
popsány v následujících oddílech.36 MiFID a MAD jsou dvěma 
hlavními pilíři regulace 
finančních trhů. MiFID 
(směrnice o trzích finančních 
nástrojů, Markets in financial 
instruments Directive ) se týká 
poskytování investičních 
služeb u finančních nástrojů, 
MAD (směrnice o zneužívání 
trhu, Market Abuse Directive ) se 
týká zneužívání trhu.
37 Pracovní dokument útvarů 
Komise, hodnocení dopadu 
připojené k návrhu směrnice 
Evropského parlamentu a Rady 
o trzích finančních nástrojů 
a o zrušení směrnice 
Evropského parlamentu a Rady 
2004/39/ES (přepracované 
znění) a návrhu nařízení 
Evropského parlamentu a Rady 
o trzích finančních nástrojů ze 
dne 20. října 2011 
(SEC(2011) 1226 v konečném 
znění).
38 Derivát je finanční smlouva 
vázaná na budoucí hodnotu 
nebo stav podkladového 
aktiva, s nímž je spojena (např. 
vývoj úrokových sazeb či 
hodnoty měny nebo možný 
úpadek dlužníka). ( http://
europa.eu/rapid/
press‑release_MEMO ‑12–232_
en.htm?locale=en )
39 Směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 2014/65/EU 
ze dne 15. května 2014 o trzích 
finančních nástrojů a o změně 
směrnic 2002/92/ES a 2011/61/
EU (přepracované znění) 
(Úř. věst. L 173, 12.6.2014, 
s. 349).
40 Od července 2016 v případě 
nařízení o zneužívání trhu.
41 Směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 2005/60/ES 
ze dne 26. října 2005 
o předcházení zneužití 
finančního systému k praní 
peněz a financování terorismu 
(Úř. věst. L 309, 25.11.2005, 
s. 15). V roce 2013 přijala 
Komise návrhy na aktualizaci 
této směrnice a na konci roku 
2014 dosáhly Rada a Evropský 
parlament politické dohody.
42 Nařízení Komise (EU) 
č. 1031/2010 ze dne 12. listopa ‑
du 2010 o harmonogramu, 
správě a jiných aspektech 
dražeb povolenek na emise 
skleníkových plynů v souladu 
se směrnicí Evropského 
parlamentu a Rady 2003/87/ES 
o vytvoření systému pro 
obchodování s povolenkami 
na emise skleníkových plynů 
ve Společenství (Úř. věst. L 302, 
18.11.2010, s. 1).
21 Připomínky
Trh ETS je i nadále ohrožen rizikem podvodů s DPH
Ve své souhrnné zprávě o činnosti za rok 2009 Europol odhadl, že ztráty v důsledku podvodů s uhlíkovými kre ‑
dity (prostřednictvím kolotočových podvodů s DPH) za období od června 2008 do prosince 2009 činí přibližně 
5 miliard EUR. Trh ETS byl z hlediska tohoto typu přeshraniční trestné činnosti obzvláště zranitelný. V reakci na 
tyto případy podvodů byla přijata směrnice (2010/23/EU)43, která měla členským státům poskytnout možnost 
uplatnit mechanismus přenesení daňové povinnosti k DPH, který spočívá v tom, že povinnost uhradit DPH 
přechází na subjekt, na který jsou povolenky či jiné jednotky plnění závazků převedeny. Platnost tohoto usta ‑
novení byla prodloužena do prosince 2018 (směrnice 2013/43/EU)44.
V době auditu téměř třetina členských států mechanismus přenesení daňové povinnosti pro emisní povolenky 
dosud nezavedla. Riziko podvodů s daní s přidané hodnoty (DPH) u povolenek EU ETS tedy v Evropské unii 
stále není plně vyřešeno.
Z pěti členských států navštívených Účetním dvorem v době auditu pouze Itálie dosud nezavedla mechanis ‑
mus přenesení daňové povinnosti k DPH. Jediná obchodní platforma pro emisní povolenky v Itálii pozastavila 
v prosinci 2010 provoz svého trhu s emisními povolenkami v důsledku zjištěných anomálií týkajících se výkyvů 
obchodů. V březnu 2014 byl provoz této platformy definitivně uzavřen. Dvoustranné obchodování s povolen ‑
kami zahrnující italské účty u registru EU ETS je samozřejmě stále možné. Příslušný orgán a správce národního 
registru v době auditu zastávaly názor, že v Itálii existuje významné riziko kolotočových podvodů s DPH vzhle ‑
dem k absenci mechanismu přenesení daňové povinnosti k DPH.
43 Směrnice Rady 2010/12/EU ze dne 16. března 2010, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud 
jde o volitelné a dočasné používání mechanismu přenesení daňové povinnosti ve vztahu k poskytnutí některých služeb s vysokým rizikem 
podvodů (Úř. věst. L 72, 20.3.2010, s. 1).
44 Směrnice Rady 2013/43/EU ze dne 22. července 2013, kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, 
pokud jde o volitelné a dočasné používání mechanismu přenesení daňové povinnosti ve vztahu k dodání některého zboží a poskytnutí 
některých služeb s vysokým rizikem podvodů (Úř. věst. L 201, 26.7.2013, s. 4).Rámeček 3
22 Připomínky
Přestože byly emisní povolenky 
kvalifikovány jako finanční 
nástroje, při auditu byly 
zjištěny určité otevřené 
problémy týkající se regulace 
trhu s emisemi a dohledu nad 
tímto trhem
18 
Účetní dvůr zkoumal, jak návrh Komise 
z roku 2011 na revizi směrnice MiFID 
řešil specifika obchodování s emisemi. 
Jedním z těchto specifik je přítomnost 
povinně účastnících se obchodníků na 
trhu s povolenkami EU ETS (obchodují ‑
cích jak se spotovými povolenkami, tak 
s deriváty). Tento trh je v současnosti 
do značné míry finančním trhem, avšak 
vyznačuje se účastí povinně účastní ‑
cích se obchodníků, a vyžaduje proto 
při revizi nařízení obezřetné posou ‑
zení. Návrh Komise na revizi vyjímal 
EU ETS povinně se účastnící obchodní ‑
ky z povinnosti získat povolení podle 
MiFID45. Účetní dvůr odhalil určité 
aspekty v souvislosti s uplatňováním 
směrnice MiFID na trh s emisemi, které 
se týkají regulace tohoto trhu a dohle ‑
du nad ním a které nebyly dostatečně 
analyzovány. Tyto aspekty jsou popsá ‑
ny v následujících bodech.19 
Povinně účastnící se obchodníci 
podobně jako určité další subjekty 
obchodující s emisními povolenka ‑
mi46 budou v revidovaném rámci 
MiFID nově zproštěni povinnosti 
získat povolení MiFID. Této povinnosti 
budou zproštěni zejména velcí po ‑
vinně účastnící se obchodníci, kteří 
mají často významná specializovaná 
obchodní oddělení, v případě, že 
v EU ETS obchodují na vlastní účet47. 
Bez povolení MiFID mohou fungovat 
rovněž malé subjekty, které obchodují 
se spotovými emisními povolenkami 
dobrovolně na vlastní účet48. Účetní 
dvůr je toho názoru, že integrita trhu 
může být ohrožena, jestliže takovéto 
subjekty zneužijí výjimku zavedenou 
směrnicí MiFID a účastní se obchodní 
činnosti, na níž se jejich výjimka nebu ‑
de vztahovat. Účetní dvůr kromě toho 
zjistil riziko, že výjimka MiFID pro po ‑
vinně obchodující subjekty může být 
zneužita stranami, které se snaží nabýt 
zařízení pro účely nákupu a prodeje 
spotových emisních povolenek bez 
licence MiFID. Účetní dvůr dále zjistil, 
že Komise dostatečně nezanalyzovala 
dopad povinně účastnících se obchod ‑
níků na trh s emisemi, aby doložila, že 
žádné z rizik, která vznikla v důsledku 
vynětí určitých skupin účastníků trhu, 
není důležité.45 Investiční firma musí získat 
povolení od vnitrostátního 
regulátora, chce‑li poskytovat 
investiční služby.
46 Např. čl. 2 odst. 1 písm. j) a i) 
směrnice 2014/65/EU týkající 
se osob obchodujících na 
vlastní účet s emisními 
povolenkami nebo jejich 
deriváty.
47 A být v souladu s požadavky 
stanovenými v čl. 2 odst. 1 
písm. e) směrnice 2014/65/EU.
48 Znalecký posudek z roku 2012 
objednaný Komisí 
o příslušných částech 
hodnocení dopadu 
připojeného ke směrnici MiFID 
související s trhem emisí 
odkazoval rovněž na možné 
dopady pravděpodobných 
výjimek z MiFID na menší 
účastníky trhu, kteří se také 
mohli podílet na podvodech 
a údajných krádežích 
povolenek a kteří nebudou 
muset mít povolení v rámci 
MiFID, ačkoli povolenky na 
emise uhlíku byly klasifikovány 
jako finanční nástroje.
23 Připomínky
20 
Kromě toho čistě dvoustranné mi ‑
moburzovní (OTC) obchody, včetně 
obchodů s emisními povolenkami, 
které jsou provedeny mimo místa pod ‑
léhající regulaci MiFID, zůstanou mimo 
rámec revidované směrnice MiFID. 
„Fyzické“ předání emisních povolenek, 
zobchodovaných bilaterálně mezi dvě ‑
ma stranami, vyžaduje, aby obě strany 
měly účet u registru Unie v systému 
EU ETS. Tyto „fyzické“ transakce v rejst ‑
říku Unie, jak je uvedeno též v bodech 
37 a 38, však nepodléhají dozoru. Na 
určitých částech tohoto trhu mohou 
tedy působit subjekty, které mají pro 
regulátory a příslušné orgány omeze ‑
nou viditelnost. Klasifikace emisních 
povolenek jako finančních nástrojů 
v souladu s MiFID tedy tuto mezeru 
v regulaci nepřeklene. Neregulované 
dvoustranné spotové obchody však 
dle Komise ve srovnání s obchodová ‑
ním s deriváty představují jen malou 
část (zhruba 1 %) sekundárního trhu 
s emisemi.
21 
Komise rovněž navrhla49 pro menší 
účastníky trhu výjimku (podléhající ur ‑
čitému limitu) z povinnosti poskytovat 
interní informace v souladu s revidova ‑
nými předpisy týkajícími se zneužívání 
trhu (MAD/MAR). Při auditu nebyly 
nalezeny důkazní informace o tom, že 
Komise dostatečně analyzovala iden ‑
titu a chování takovýchto účastníků 
a informace, které mají k dispozici, ani 
jejich potenciální kumulativní účinek 
na trh s emisemi. Význam této otázky 
je odvislý od toho, jak jsou „menší“ 
účastníci definováni, k čemuž v době 
auditu dosud nedošlo.Existují obavy ohledně 
vhodnosti určitých prvků rámce 
dohledu pro trh s emisními 
povolenkami
22 
Jako u každého mechanismu trhu je 
i na ochranu integrity systému EU ETS 
zapotřebí přiměřený dohled nad 
trhem (viz též bod 12). V rámci tohoto 
dohledu by Komise měla konzultovat 
s národními finančními regulátory 
fungování trhu s emisemi a zvážit 
otázku regulatorní spolupráce na trhu 
s emisemi. Je rovněž důležité, aby byl 
v Evropské komisi vytvořen systém 
pro nepřetržitou a účinnou spolupráci 
u fungování trhu s uhlíkem, a to hlavně 
mezi útvary odpovědnými za systém 
EU ETS a za regulaci finančních trhů, 
konkrétně tedy GŘ pro oblast klimatu50 
a GŘ pro vnitřní trh a služby51.49 Pracovní dokument útvarů 
Komise, hodnocení dopadu 
připojené k návrhu nařízení 
Evropského parlamentu 
a Rady o manipulaci s trhem 
a obchodování zasvěcených 
osob (zneužívání trhu) a návrh 
směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 
o trestněprávním postihu za 
obchodování zasvěcených 
osob a manipulaci s trhem ze 
dne 20.10.2011, 
SEK(2011) 1217 v konečném 
znění.
50 Generální ředitelství Komise 
odpovědné za oblast klimatu.
51 Generální ředitelství Komise 
odpovědné za vnitřní trh 
a služby. Od roku 2015 má GŘ 
pro vnitřní trh a služby název 
GŘ pro finanční stabilitu, 
finanční služby a unii 
kapitálových trhů.
24 Připomínky
23 
Navzdory přeshraničnímu charakteru 
trhu s emisními povolenkami a oba ‑
vám z podvodů a jiné trestné činnosti 
(viz též body 13, 14 a  rámeček 2 ) zjistil 
Účetní dvůr, že na úrovni EU nebyl 
nad tímto trhem zřízen žádný dohled. 
Národní finanční regulátoři mohou 
požádat svého národního správce 
či ústředního správce o poskytnutí 
informací z rejstříku Unie o transak ‑
cích s emisními povolenkami v rámci 
omezeného řízení, které je definováno 
v nařízení o registru z roku 2011. Účetní 
dvůr však zjistil, že na úrovni členských 
států byl v době auditu podobný 
postup využíván jen zřídka. Registr 
Unie také neeviduje cenu ani finanční 
informace související s transakcemi. 
V důsledku toho nemohou národní 
regulátoři získat úplný obrázek o žád ‑
né přeshraniční transakci, která se jim 
zdá podezřelá, a mají k dispozici méně 
informací ohledně transakcí, které by 
mohly být podezřelé. Komise v této 
oblasti nemá dohledové pravomo ‑
ci (viz též body 37 a 38). To zvyšuje 
důležitost spolupráce mezi národní ‑
mi regulátory, která má zajistit, aby 
obchodování s emisními povolenkami 
podléhalo přiměřené úrovni dohledu 
a aby byla potenciální zneužití omeze ‑
na na minimum.24 
Účetní dvůr je toho názoru, že mezi 
národními regulátory neexistují žádné 
integrované postupy na zajištění 
dohledu na úrovni EU konkrétně nad 
trhem s emisemi a že přetrvávají obavy 
ohledně rámce pro dozor nad trhem 
s emisemi, který se bude uplatňovat 
poté, co vstoupí v platnost revidovaná 
směrnice MiFID a revidované nařízení 
MAR52. V Komisi samotné je spoluprá ‑
ce mezi GŘ pro oblast klimatu a GŘ 
pro vnitřní trh a služby organizována 
neformálně a  ad hoc , což dostatečným 
způsobem neusnadňuje koordinovaný 
přístup k monitorování trhu s emisemi 
(například prostřednictvím formálních 
postupů na zvýšení transparentnosti 
a vyvozování odpovědnosti). Stávající 
formální postupy pro konzultace mezi 
útvary a tvorbu legislativních návrhů 
nejsou koncipovány pro koordinaci 
regulace trhu s emisemi a dohled nad 
ním.
Obavy týkající se definice 
povolenek
25 
Pro kvalitní fungování potřebuje 
trh s emisemi dostatečnou likviditu 
(viz též bod 12). V tomto ohledu by 
se fungování trhu s emisemi mohlo 
zlepšit, existovala‑li by větší jistota 
ohledně definice povolenek na úrovni 
celé EU a byly‑li by emisní povolenky 
komerčně zajímavější pro dobrovolné 
účastníky, například podporováním 
schopnosti vytvářet a chránit bezpeč ‑
né a vymahatelné zástavní nároky53.52 Znalecký posudek zadaný 
Komisí rovněž identifikuje 
případné zbývající nedostatky 
v rámci pro dohled nad 
emisními povolenkami i po 
přijetí revidovaných nařízení 
o finančních trzích. Část 
dohledové odpovědnosti za 
trh s uhlíkem bude sdílet 
mnoho různých subjektů. To 
vytváří obavy z přetrvávajících 
nedostatků, které v budoucnu 
potenciálně povedou 
k úpravám nařízení v případě, 
že bude narušeno fungování 
trhu.
53 Zástavní nároky jsou právní 
tituly třetích stran, jako např. 
hypoteční právo nebo jiná 
právní břemena.
25 Připomínky
54 Čl. 40 odst. 1 nařízení Komise 
(EU) č. 389/2013.
55 Účetní dvůr získal dva 
znalecké posudky zadané 
Evropskou komisí. První se 
týká těch částí hodnocení 
dopadu směrnice MiFID, které 
souvisejí s trhem emisí (2012), 
a druhý vzájemných vztahů 
mezi registrem EU ETS 
a poobchodní infrastrukturou 
(2013). Oba tyto posudky 
identifikují podobná rizika, 
která zjistil Účetní dvůr.
56 Čl. 21 odst. 3 nařízení Komise 
(EU) č. 1193/2011 a čl. 23 odst. 3 
nařízení Komise 
(EU) č. 389/2013.26 
Směrnice EU ETS nedefinovala práv ‑
ní status povolenek. Popis povole ‑
nek v nařízení o registru Unie54 jako 
zastupitelného, dematerializovaného 
nástroje, který je předmětem vyjedná ‑
vání na trhu, pouze vysvětluje některé 
způsoby, jak mohou být povolenky po ‑
užity. Označení povolenek za finanční 
nástroje pouze objasňuje, jak se k nim 
má přistupovat v rámci právních před ‑
pisů o finančních službách. Je stále 
nejasné, jaká práva držitelé emisních 
povolenek mají. Kontrolované členské 
státy mají k právnímu statusu a povaze 
povolenek rozdílné přístupy. Ve Francii 
a Spojeném království je charakteris ‑
tika povolenek slučitelná s právními 
atributy majetku nebo je k nim takto 
přistupováno. Ve většině kontrolo ‑
vaných členských států však právní 
definice emisních povolenek chybí.
27 
Nedostatek právní jistoty na úrovni jak 
EU, tak členských států spolu s uplat ‑
ňováním rozdílných přístupů vede 
k tomu, že právní problémy, které vzni ‑
kají, jsou řešeny na základě individuál ‑
ního posouzení. To dále zvyšuje riziko 
různící se právní definice a přístupu, 
a to nejen mezi jednotlivými členskými 
státy (z nichž většina ještě musí povo ‑
lenky ve svých vnitrostátních právních 
systémech definovat), ale i ve vnit ‑
rostátním právu jediného členského 
státu. Na tuto otázku absence celoev ‑
ropské právní definice povolenek po ‑
ukázala už řada znaleckých posudků55 
zadaných Komisí. Komise však nepřija ‑
la žádná opatření, aby tento problém 
vyřešila. Účetní dvůr se domnívá, že 
z právního hlediska jasnější definice 
povolenek může potenciálně kladně 
ovlivnit fungování trhu.28 
Kromě toho není v současné době 
jasné – a to z právního, ani praktického 
pohledu –, zda lze emisní povolenky 
použít pro zástavní nároky, jako je 
tomu u tradičních finančních nástro ‑
jů s komerční hodnotou. Neexistuje 
žádné konkrétní ustanovení týkající se 
registrace zástavních nároků u povo ‑
lenek. Podle nařízení o rejstříku Unie 
je praktickým řešením registrovat 
nároky u povolenek jmenováním 
„dalších zmocněných zástupců“56, 
jejichž souhlas při transakcích s těmito 
povolenkami by byl nutný. Výslovné 
ustanovení na úrovni EU, že emisní 
povolenky mohou sloužit jako podklad 
pro zástavní nároky, by spolu s exis ‑
tencí registračního mechanismu pro 
takovéto nároky mohlo zvýšit komerč ‑
ní hodnotu emisních povolenek pro 
účastníky trhu.
26 Připomínky
Systémy týkající se rejstříku 
Unie na zpracování 
základních informací EU ETS 
vykazovaly určité nedostatky
29 
Registr Unie je elektronický systém pro 
evidenci povolenek a jejich vlastnictví 
a zpracování základních údajů EU ETS 
pro zařízení a obchodní subjekty (viz 
též bod 13 a  rámeček 2  výše). Pravidla 
pro postupy otevírání účtů jsou obsa ‑
žena v nařízení o registru57 a jsou pro ‑
váděna národními správci. Postupy pro 
otevírání účtů pro dobrovolné účastní ‑
ky (např. pro účely obchodu či inves ‑
tic) mají přitom obzvláštní důležitost, 
neboť definují podmínky, za kterých 
si mohou subjekty, jež nejsou povinně 
se účastnícími obchodníky, otevřít 
účet pro obchodování s povolenkami. 
Kromě toho jakmile mají obchodníci 
přístup k účtu, mohou zahájit přeshra ‑
niční transakce.
30 
Registr Unie má vysoce rizikový profil 
a jeho provozování by tedy mělo za ‑
hrnovat identifikaci a cílené sledování 
transakcí a též kontroly a identifikaci 
držitelů účtů a zůstatků na účtech. 
Aby se podpořila integrita trhu, měly 
by být konzistentně všemi členskými 
státy zavedeny přísné postupy pro 
otevírání účtů a mělo by se rovněž 
provádět přeshraniční monitorování 
potenciálně podezřelých transakcí od ‑
razující a zjišťující podvodné či trestné 
činnosti. Do nařízení o registru byla za ‑
členěna ustanovení pro boj proti praní 
peněz a financování terorismu, která 
stanovují, jak by měli národní správci 
spolupracovat s příslušnými orgány s působností v těchto oblastech, ze ‑
jména s finančními zpravodajskými 
jednotkami a orgány činnými při vymá ‑
hání práva. Vzhledem k velkým finanč ‑
ním zájmům i bezpečnostním rizikům 
vyžaduje řádné provozování registru 
řádné správní struktury s vhodným od ‑
dělením IT povinností od provozních 
povinností v interní organizaci Komise 
a dostatečnými zdroji.
31 
Při vývoji bezpečnostní architektury 
registru Unie byly též zohledněny inci ‑
denty, ke kterým v minulosti došlo (viz 
bod 13). Účetní dvůr zjistil, že ačkoli se 
systémy a procesy registru postupem 
času zkvalitnily, určité nedostatky 
přetrvávají.57 Nařízení Komise (EU) 
č. 920/2010.
27 Připomínky
Postupy pro otevírání účtů 
nebyly dostatečně robustní
32 
Po řadě závažných incidentů, které 
ovlivnily bezpečnost systému registrů 
v letech 2008–2011 (viz bod 13 a  rá-
meček 2 ), byla v roce 2011 bezpečnost 
EU ETS dále zkvalitněna. Pravidla pro 
otevírání účtů a přijímání pověřených 
zástupců (tj. tzv. kontroly KYC58) byla 
výrazně rozšířena. Nařízení o registru 
stanoví pravidla otevírání osobních 
vkladních účtů v registru Unie a sta ‑
noví též důvody, na jejichž základě 
mohou národní správci otevření účtu 
dobrovolným účastníkům odmítnout. 
Mezi tyto důvody zejména patří přípa ‑
dy, kdy je osoba žádající otevření účtu 
vyšetřována pro účast na podvodu 
s povolenkami nebo kjótskými jednot ‑
kami, na financování terorismu nebo 
pro jiné závažné zločiny, k nimž by 
účet mohl coby nástroj sloužit. Kro ‑
mě toho byla členským státům dána 
možnost podrobněji definovat vnitro ‑
státní pravidla pro odmítnutí otevření 
účtu v registru. Členské státy mají též 
povinnost sdílet informace o odmítnu ‑
tí otevření účtu.
33 
Ačkoli byla centralizace systému 
registru zavedena v červnu 2012, kdy 
došlo k migraci národních registrů 
do nového registru Unie spravované ‑
ho Komisí, je správa účtu (a přístup 
fyzických i právnických osob k účtům 
pro obchodování s emisemi) stále ve 
výlučné pravomoci jednotlivých člen ‑
ských států a jejich národních správců. 
Podobně jako před centralizací národ ‑
ních registrů nemají národní správci 
přístup k údajům v oddílech registru 
pro ostatní členské státy.34 
Účetní dvůr zjistil mezi členskými 
zeměmi mnoho rozdílů v procesech, 
interní organizaci i správních kapa ‑
citách pro kontroly „KYC“ a postupy 
stanovování rizikového profilu. Fran ‑
cie a Spojené království jsou v tomto 
ohledu příklady členských států, které 
jdou nad rámec minimálních požadav ‑
ků v dané oblasti. Tyto členské státy 
doložily, že provádějí rozsáhlé postupy 
posuzování rizik a podrobné ověřování 
údajů.
35 
Přestože došlo od roku 2011 k posí ‑
lení rámce pro otevírání účtů, Účetní 
dvůr zjistil, že ve většině navštívených 
členských států přetrvávají následující 
nedostatky:
 — žádosti o otevření účtu nebyly za ‑
mítnuty59, přestože k tomu existo ‑
valo odůvodnění na základě kritérií 
stanovených v nařízení o registru 
pro zamítnutí otevření účtu (viz 
bod 32);
 — informace o podezřelých žádos ‑
tech o otevření účtu nebyly mezi 
národními správci a Komisí účin ‑
ně sdíleny (například v důsledku 
chybějícího právního základu není 
k dispozici žádný seznam přípa ‑
dů zamítnutých otevření účtů na 
úrovni celé EU, tyto informace jsou 
sdíleny pouze dočasně, s ostatní ‑
mi členskými státy nebyly sdíleny 
informace o žádostech o otevření 
účtu, jež nebyly formálně zamítnu ‑
ty, ale jejichž vyřízení bylo přesto 
pozastaveno v důsledku podezření 
národního správce);58 Poznej svého zákazníka (KYC, 
Know your customer ) je postup 
používaný finančními 
institucemi či jinými subjekty 
k provádění kontroly klientů 
(tj. provádění kontrol klientů 
zaměřených na ověření jejich 
identity, identity skutečného 
držitele, zjištění povahy 
obchodního vztahu a zajištění 
toho, aby byly tyto aspekty 
neustále monitorovány). Tento 
postup je povinný proto, aby 
byl zajištěn soulad s právními 
předpisy týkající se zásad 
řádné péče a finanční 
regulace, jako např. pro oblast 
boje proti praní peněz (AML) 
a financování terorismu (CFT) 
(http://ec.europa.eu/
internal_market/company/
docs/
financial‑crime/130205_
impact‑assessment_en.pdf ).
59 Účetní dvůr byl během auditu 
informován pouze o třech 
takovýchto případech 
v Německu (1) a Francii (2), 
z nichž dva se týkaly fáze III.
28 Připomínky
 — většina z navštívených členských 
států nevyužila možnost vytvořit 
vnitrostátní předpisy pro otevírání 
účtů;
 — vnitřní postupy pro otevírání účtů, 
jimiž se má ověřovat, že budoucí 
držitelé účtu poskytli všechny 
povinné náležitosti žádostí, nebyly 
v mnoha případech řádně zdo ‑
kumentovány nebo nepodléhaly 
zásadě „čtyř očí“ (např. v Německu, 
Itálii, Polsku);
 — formální vztahy příslušných orgánů 
a národních správců s národními 
finančními zpravodajskými jednot ‑
kami či orgány činnými při vymá ‑
hání práva se stále teprve vytváře ‑
ly a v době auditu nebyly funkční 
(zejména v Itálii a Polsku).
36 
Postupy pro otevírání účtu řídí přístup 
do systému na základě posouzení in ‑
tegrity účastníků trhu. Na země, které 
jsou při svých kontrolách u otevírání 
účtů méně přísné, se mohou zaměřit 
osoby, které mají v úmyslu páchat 
trestnou činnost. Avšak co se týče 
těchto postupů, nařízení o registru 
nedává Komisi (v její úloze ústředního 
správce) pravomoc vynucovat koordi ‑
nované provádění systémů členských 
států.Transakce nejsou na úrovni 
EU podrobeny dostatečnému 
dohledu a nejsou dostatečně 
monitorovány
37 
Předchozí případy trestné činnosti (viz 
bod 13 a  rámeček  2) v systému EU ETS 
zapříčinily členským státům a někte ‑
rým jednotlivým účastníkům vážné 
finanční škody a vytvořily značné 
reputační riziko pro EU ETS i Evrop ‑
skou komisi. Tato skutečnost se rovněž 
odráží ve výhradě, která se opakovaně 
uvádí ve výročních zprávách o činnos ‑
ti GŘ pro oblast klimatu za rok 2012 
a 2013, tedy ve výročních zprávách 
předložených po centralizaci registru 
v roce 2012 (viz též bod 41). I když Ko ‑
mise registr Unie spravuje na centrální 
úrovni, nemá žádný právní základ 
pro dohled nad transakcemi a jejich 
monitorování. V registru Unie nepro ‑
bíhá žádné monitorování potenciálně 
podezřelých transakcí na úrovni EU 
(viz rovněž bod 23). Tento stav může 
ohrozit integritu systému EU ETS.
29 Připomínky
38 
Správci registrů jednotlivých člen ‑
ských států mají povinnost oznámit 
vnitrostátním orgánům, které jsou 
odpovědné za boj proti praní peněz 
(tj. finanční zpravodajské jednotky), 
svá podezření na praní peněz či trest ‑
nou činnost. Účetní dvůr se domnívá, 
že aby toto mohly provádět účinným 
způsobem, je zapotřebí zavést k mo ‑
nitorování potenciálně podezřelých 
transakcí vhodné postupy. Od centra ‑
lizace registru Unie na úrovni Komise, 
která proběhla v roce 2012, již členské 
státy nemají přímý přístup do databází 
svých národních registrů a mají potíže 
s analyzováním údajů o přeshraničních 
transakcích. Některé členské státy60 
v jednotlivých případech spolupracují 
a vytvářejí společné nástroje mimo 
systém registru. Ačkoli Komise spravu ‑
je centralizovanou databázi, nemůže 
plně využívat údaje, které má k dispo ‑
zici, z důvodu ochrany údajů a jejich 
důvěrnosti. Účetní dvůr se domnívá, 
že za tohoto stavu, kdy se členské 
státy i Komise potýkají s technickými 
omezeními i omezeními v souvislosti 
s ochranou údajů, nelze plně řešit rizi ‑
ka zneužití, která již vyvstala.
Řízení a rozvoj rejstříku Unie 
komplikovaly problémy 
s interní koordinací a omezené 
zdroje
39 
Jak bylo uvedeno v bodě 30, vyžaduje 
účinná realizace registru důkladné 
posouzení cílů a priorit a také vhodné 
přidělení zdrojů. Kromě toho by měly 
být zavedeny vhodné mechanismy 
zajištující oddělení funkcí IT a provoz ‑
ních funkcí v rámci příslušného útvaru 
Komise.40 
Během fáze II systému EU ETS zjistil 
Účetní dvůr, že se Komise aktivně po ‑
dílela na řadě důležitých činností (viz 
bod 16), které mají za cíl zvýšit vyspě ‑
lost a důvěryhodnost systému EU ETS.
41 
Účetní dvůr se však domnívá, že orga ‑
nizační struktura a disponibilní zdroje 
v útvarech Komise správu a vývoj re ‑
gistru dostatečně neusnadnily. Účetní 
dvůr zjistil, že v útvarech GŘ pro oblast 
klimatu nebyly vhodným způsobem 
definovány ani odděleny odpověd ‑
nosti pro oblast IT a provozu. Popisy 
funkcí v týmu GŘ pro oblast klimatu 
odpovědného za registr byly obecné 
a překrývaly se. Útvar interního auditu 
Komise již v tomto ohledu formuloval 
auditní doporučení61. Přestože byl pro 
tato doporučení v době auditu reali ‑
zován akční plán, je zapotřebí dalšího 
pokroku, aby se zvýšila účinnost sprá ‑
vy a vývoje registru. Účetní dvůr v této 
souvislosti upozorňuje na výhrady 
vyjádřené GŘ pro oblast klimatu v jeho 
výročních zprávách o činnosti za roky 
2012 a2013 (tyto výhrady se týkají hro ‑
zeb pro bezpečnost registru Unie62).60 Podle údajů Komise to bylo 
v době auditu přibližně deset 
členských států.
61 Zjištění Účetního dvora 
dokládá i interní zpráva 
Komise. Další informace jsou 
k dispozici ve výroční zprávě 
o činnosti GŘ pro oblast 
klimatu za rok 2013, 
kapitola 2.3 Hodnocení 
výsledků auditu a kontrola 
opatření přijatých v návaznosti 
na auditní doporučení.
62 Výroční zpráva o činnosti GŘ 
pro oblast klimatu za rok 2013, 
shrnutí: „Výhrada z důvodů 
ohrožení dobré pověsti, 
týkající se zbývajících 
významných bezpečnostních 
nedostatků zjištěných 
u registru Unie pro systém 
obchodování s emisemi 
(EU ETS), vyjádřená ve 
výročních zprávách o činnosti 
za rok 2010, 2011 a 2012, je ve 
výroční zprávě za rok 2013 
opakována. Nelze získat 
přiměřenou jistotu, že stávající 
bezpečnostní opatření mohou 
v budoucnu úspěšně zabránit 
útoku. Pro zrušení výhrady je 
tato bezpečnostní jistota 
nezbytná.“
30 Připomínky
Realizace EU ETS
42 
Realizace EU ETS byla zahájena v roce 
2005, ale první kontrolní období 
v rámci Kjótského protokolu probíhalo 
až v období 2008–2012 (fáze II EU ETS). 
Realizace systému EU ETS členskými 
státy by měla zahrnout přidělení po ‑
volenek zařízením, přípravu národních 
alokačních plánů a příslušných pravidel 
členskými státy, monitorování emisí, 
postupy týkající se vykazování a ově ‑
řování včetně případné akreditace či 
uznávání ověřovatelů.
43 
Roční cyklus zajištění souladu EU ETS 
v členských státech během fáze II je 
popsán v  rámečku 4 . V tomto rámci 
představuje schválení monitorova ‑
cích plánů klíčovou kontrolu, neboť 
správnost údajů a parametrů v těchto 
plánech má zásadní důležitost pro 
spolehlivé vykazování emisí. Směrnice 
o EU ETS a pokyny pro monitorování 
a vykazování vydané Komisí pro fázi II63 
popisují obsah povolení k vypouštění 
emisí, monitorovacích plánů, výkazů 
emisí a do určité míry ověřovacích 
zpráv a stanovují zároveň lhůty, v nichž 
mají tyto plány, výkazy a zprávy být 
předloženy. Nedefinují, jaké kontroly 
u nich mají příslušné orgány uplatňo ‑
vat. Pro fázi III byl revidován kontrolní 
rámec a byly zavedeny dodatečné 
povinnosti týkající se ověřování a akre ‑
ditace ověřovatelů64.44 
Směrnice definovala úlohu Evropské 
komise, k níž patří posouzení ná ‑
rodních alokačních plánů, vydávání 
pokynů pro členské státy, koordinace 
výměny informací mezi příslušnými or ‑
gány a do jisté míry též monitorování 
provádění systému členskými státy.
45 
Za účelem vynucení správného 
vyřazování povolenek by měly být 
zavedeny vhodné režimy sankcí, které 
budou účinné, přiměřené a dosta ‑
tečně odrazující. Směrnice stanovila 
pokutu „100 EUR“ za překročení emisí 
za každou tunu ekvivalentu oxidu 
uhličitého vypuštěnou zařízením, pro 
které provozovatel nevyřadil dostatek 
povolenek na pokrytí emisí v průběhu 
roku65. Členské státy měly též povin ‑
nost vytvořit vnitrostátní ustanovení 
o postizích za další typy porušení 
pravidel EU ETS.63 Dne 18. července 2007 přijala 
Komise rozhodnutí 2007/589/
ES, kterým se stanoví pokyny 
pro monitorování 
a vykazování emisí 
skleníkových plynů podle 
směrnice  EU ETS, které platily 
a byly aktualizovány během 
fáze II (2008–2012) (Úř. 
věst. L 229, 31.8.2007, s. 1).
64 Nařízení Komise (EU) 
č. 600/2012 ze dne 
21. června 2012 o ověřování 
výkazů emisí skleníkových 
plynů a výkazů tunokilometrů 
a akreditaci ověřovatelů podle 
směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 2003/87/ES  
(Úř. věst. L 181, 12.7.2012, s. 1).
65 Článek 16 směrnice   
2003/87/ES.
31 Připomínky
Celkový přehled o cyklu zajištění souladu EU ETS ve fázi II
Příslušný orgán : Členské státy jmenují jeden příslušný orgán či více příslušných orgánů (tj. regionálních) od ‑
povědných za uplatňování směrnice EU ETS.
Povolení k vypouštění emisí a monitorovací plán : V souladu se směrnicí o ETS a pokyny pro monitorování 
a vykazování vydanými Komisí příslušný orgán vydává povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů pro 
zařízení provozovatelů, jejichž součástí je monitorovací plán s podrobnými informacemi o zařízení popisující, 
jak budou emise monitorovány (tj. pomocí výpočtu anebo měření) a vykazovány.
Roční výkaz emisí a ověřovací zpráva : Na základě monitorování prováděného v průběhu roku připraví 
provozovatelé roční výkaz emisí, který je ověřován nezávislým ověřovatelem, jemuž provozovatelé ověření za ‑
dají. Ověřovatel provede kontrolu ročního výkazu emisí a připraví ověřovací zprávu, která zahrnuje ověřovací 
posudek. Tyto dokumenty se příslušnému orgánu zasílají do 31. března následujícího roku. Ověřovatel rovněž 
sestaví podrobnější interní ověřovací zprávu, která může být zaslána provozovateli anebo příslušnému orgánu.
Vyřazení povolenek : Na základě údajů v ověřených ročních výkazech emisí je z provozovatelova účtu v regis ‑
tru vyřazen do 30. dubna následujícího roku správný počet povolenek.
Zdroj: Analýza EÚD vycházející z právního rámce a pokynů k monitorování a vykazování.Rámeček 4
Na místěVymáhání, 
sankce
Předložení povolenek ke 
kontrole a jejich vyřazeníSchválení a kontrola 
monitorovacího plánuVydání a revize povolení 
k vypouštění emisí
Roční výkaz emisí
OvěřovatelOvěřovací zprávaProvádění monitorovacího 
plánu (celoročně)Provozovatel Příslušný orgán
32 Připomínky
Systémy členských států pro 
evidování a vykazování emisí 
během fáze II EU ETS nebyly 
dostatečně rozvinuté
46 
Systémy členských států pro evidování 
a vykazování emisí zahrnovaly:
 ο postupy pro zajištění toho, aby 
emise zařízení byly správně 
monitorovány;
 ο postupy pro zajištění toho, aby 
byly výkazy emisí zařízení správně 
ověřovány;
 ο postupy pro zajištění kvality práce, 
kterou provádějí ověřovatelé; ο kontroly zařízení prováděné pří ‑
slušnými orgány;
 ο podávání zpráv o provádění systé ‑
mu EU ETS.
47 
Vzhledem k tomu, že byl systém 
EU ETS zřízen směrnicí v rámci hlavy 
„Životní prostředí“ Smlouvy, zůstává 
tato oblast politiky primárně v pů ‑
sobnosti členských států. V důsledku 
toho mohou systém provádět různými 
způsoby, což dokládá rámeček 5 .
Různorodost modelů provádění v členských státech
V Řecku je EU ETS prováděn centrálně. Příslušným orgánem pro EU ETS je úřad pro obchodování s emisemi 
generálního ředitelství pro životní prostředí ministerstva životního prostředí, energetiky a klimatické změny. 
Tento úřad je odpovědný za většinu prvků ročního cyklu zajištění souladu a vydává povolení k vypouštění 
emisí, schvaluje monitorovací plány, shromažďuje ověřené roční výkazy emisí a sděluje správci národního 
registru ověřené údaje o emisích. Tento úřad je rovněž odpovědný za stanovování pokut a sankcí.
Centralizovaný přístup uplatňuje také Itálie. Za provádění systému EU ETS je odpovědný výbor, kterému je 
nápomocen technický sekretariát ministerstva životního prostředí v Římě. V průběhu fáze II byl tento výbor 
odpovědný za schvalování povolení k vypouštění emisí v systému EU ETS, monitorovací plány, dále za cyklus 
vykazování a za uznávání ověřovatelů.
Ve Španělsku funguje z velké míry decentralizované provádění systému EU ETS: příslušné orgány autonomních 
oblastí vydávají povolení k vypouštění emisí a schvalují monitorovací plány a rovněž monitorují cyklus vyka ‑
zování. Centrální příslušný orgán, který spadá pod ministerstvo životního prostředí, je odpovědný za celkovou 
koordinaci provádění systému EU ETS ve Španělsku a usnadňuje harmonizaci vydáváním pokynů a organizo ‑
váním specializovaného koordinačního výboru.
V Německu, ve Francii a v Polsku byly do vydávání povolení k vypouštění emisí a schvalování a kontroly moni ‑
torovacích plánů zapojeny regionální anebo místní orgány, zatímco národní příslušný orgán obecně zastával 
vedoucí úlohu v řetězci vykazování emisí a v koordinaci celkového provádění systému EU ETS.Rámeček 5
33 Připomínky
V postupech pro schvalování 
monitorovacích plánů 
existovaly nedostatky 
a zpoždění
48 
Schvalování monitorovacích plánů 
pro zařízení má klíčový význam při 
vydávání povolení k vypouštění emisí 
zařízením a také z hlediska umož ‑
nění spolehlivého vykazování emisí 
v budoucnosti.49 
Účetní dvůr zjistil, že ve většině kontro ‑
lovaných členských států měly postupy 
pro schvalování monitorovacích plánů 
nedostatky, jak dokládá  rámeček 6 .
Nedostatky u postupů pro schvalování monitorovacích plánů
Ve Francii na národní úrovni neexistuje harmonizovaná metodika pro analýzu, kontrolu a schvalování monito ‑
rovacích plánů. Přístup se může lišit i v rámci stejného regionu, a to v závislosti na kontrolorovi (inspektorovi 
životního prostředí). V Polsku bylo při auditu zjištěno, že se kontroly monitorovacích plánů prováděné míst ‑
ními orgány omezují na dokumentární kontrolu základních prvků plánů. U zařízení pak už nejsou prováděny 
žádné další podrobnější kontroly, které by ověřily spolehlivost předkládaných údajů a zajistily, aby monitoro ‑
vací plány přesně odrážely stav zařízení.
V Německu Účetní dvůr zjistil, že během fáze II systému EU ETS existovaly rozdíly mezi jednotlivými spolkový ‑
mi zeměmi ve způsobu, jakým byla uplatňována pravidla na definici zařízení. V praxi mohlo dojít k tomu, že 
v jedné spolkové zemi určitý areál se zařízeními obdržel jediné povolení k vypouštění emisí na celý areál pro 
všechna zařízení, která se tam nacházejí, zatímco v jiných spolkových zemích mohl být takovýto areál rozdělen 
do několika zařízení, z nichž každé mělo samostatné povolení. Velikost zařízení definovaná v povolení mohla 
mít dopad na to, zda zařízení dosáhlo hranici pro účast v systému EU ETS, či nikoliv. Kromě toho v první polo ‑
vině fáze II měly jednotlivé spolkové země různé přístupy ke schvalování monitorovacích plánů (či „koncep ‑
tů“, jak se jim v Německu říkalo): některé z nich schvalovaly celé monitorovací plány od počátku fáze II a jiné 
schvalovaly pouze odchylky od monitorovacích pokynů. Soudní rozhodnutí66 později nařídilo harmonizaci 
schvalovacích postupů, přičemž uznalo, že schválení komplexního monitorovacího plánu příslušnými orgány 
pro celou fázi II bylo důležité, protože snižovalo riziko chybného vykazování emisí.
Ve Španělsku, Itálii a Řecku se u přípravy a schvalování monitorovacích plánů pro fázi II vyskytovala zpoždění 
až dva roky, a to po schválení pokynů pro monitorování a vykazování pro fázi II v červenci 2007. Podle přísluš ‑
ných orgánů byl časový rámec příliš krátký na transpozici nových pravidel do národních směrnic či nařízení 
a na začlenění nového monitorovacího plánu do povolení k vypouštění emisí před začátkem vykazovacího 
období. V některých případech byly monitorovací plány formálně schváleny až v roce 2010.
66 Rozhodnutí Spolkového správního soudu 7 C 10.09 ze dne 18.2.2010.Rámeček 6
34 Připomínky
Podávání zpráv o zjištěních ze 
strany ověřovatelů postrádalo 
jasnost a následná kontrola 
příslušnými orgány byla 
omezená
50 
Směrnice o EU ETS dává členským stá ‑
tům celkovou odpovědnost za zajištění 
toho, aby byly emise monitorovány na 
úrovni zařízení a ověřovány v souladu 
s pravidly stanovenými ve směrnici 
o EU ETS a v pokynech vydaných Ko ‑
misí67. Hlavní kroky týkající se monito ‑
rování, vykazování a ověřování v rámci 
ročního cyklu zajištění souladu EU ETS 
jsou uvedeny v  rámečku 4  výše a ve 
fázi II vycházely z těchto pokynů a zá ‑
sad. V této souvislosti představují kont ‑
roly ověřených ročních výkazů emisí 
předložených provozovateli ústřední 
prvek kontrolního rámce na úrovni 
příslušného orgánu. Přezkumem doku ‑
mentace týkající se 150 zařízení v sed ‑
mi vybraných členských státech Účetní 
dvůr zjistil mnoho rozdílů v koncepci 
organizace těchto kontrol i v úrovni 
jejich účinnosti.
51 
V průběhu fáze II systému EU ETS ne ‑
existoval žádný standardní vzor, který 
by stanovoval povinný obsah ověřo ‑
vací zprávy. Vzhledem k neexistenci 
takovéhoto vzoru i konkrétnějších po ‑
kynů k charakteru a obsahu ověřovací 
zprávy bylo vytvořeno mnoho rozdíl ‑
ných formátů a přístupů, které ne vždy 
umožňovaly jasný přehled o zjištěních 
a závěrech ověřování.52 
Účetní dvůr zjistil, že důkazní infor ‑
mace, které měly příslušné orgány 
k dispozici ohledně správné realizace 
ověření, byly někdy nedostatečné či 
nejasné68. Určitá zjištění, získaná při 
ověřování, byla popsána jen v omeze ‑
né míře, a chyběly následné kontroly 
u zjištění z předchozího roku nebo 
výsledků nápravných opatření. Ve 
většině vybraných členských států 
nebylo možné získat důkazní informa ‑
ce o opatřeních, která přijaly příslušné 
orgány v reakci na opakované vykázání 
určitých zjištění. Tato opakovaná zjiště ‑
ní se například týkala toho, že výpočty 
emisí nebyly tak podrobné, jak bylo 
požadováno, že měřicí či vážicí zařízení 
nebylo kalibrováno v požadovaných 
intervalech nebo že nebyla použita 
laboratoř se správnou akreditací. Ve 
většině členských států, kde se zjištění 
ověřovatelů každoročně opakovala, 
zjistil Účetní dvůr případy, kdy chyběly 
dostatečné informace o důvodech da ‑
ného zjištění, pozadí nebo následných 
kontrolách. Účetní dvůr však zjistil 
i mnohé případy ve většině členských 
států, kde ověřovatelé nevykázali 
žádná zjištění, a to navzdory komplex ‑
nosti a velikosti jednotlivých zařízení 
nebo relativně malé úrovni zkušeností 
s monitorováním a vykazováním emisí 
v rámci systému EU ETS. Další podrob ‑
nosti o těchto zjištěních jsou uvedeny 
v rámečku 7 .67 Rozhodnutí 2007/589/ES.
68 Účetní dvůr rovněž zjistil, že 
žádný z vybraných členských 
států nevyužil možnosti, 
kterou poskytují pokyny, aby 
příslušné orgány vyhodnotily 
práci ověřovatelů tím, že by si 
vyžádaly a přezkoumaly jejich 
interní ověřovací zprávy. To je 
blíže vysvětleno v bodech 
53–57.
35 Připomínky Rámeček 7Příklady nedostatečné konzistentnosti ve vykazování zjištění z ověřování
Německo používá vysoce automatizovaný a standardizovaný elektronický systém na předkládání ověřených 
ročních výkazů emisí. Tento systém dával jasný přehled o výsledcích ověřovací práce a také stanovisko ověřo ‑
vatele k údajům o emisích, ale neposkytoval podrobné informace ani o metodice používané ověřovateli, ani 
o činnosti, kterou ověřovatelé vykonali. Ve formulářích v tomto systému navíc chyběla v oddílech pro ověřo ‑
vatele specifická textová pole, v nichž by ověřovatelé měli povinnost vypsat doporučení ke zlepšení či uvést 
údaje k následné kontrole opatření v návaznosti na zjištění a připomínky z minulého roku.
Ve Francii ověřovatelé příslušnému orgánu předkládali prohlášení o přiměřené jistotě týkající se ročních 
výkazů emisí. V těchto prohlášeních vyjadřují předkladatelé své připomínky a uvádějí případy nesouladu. Při 
auditu však bylo zjištěno, že někteří ověřovatelé ve svých prohlášeních nikdy neuvedli žádné skutečnosti, a to 
i v případech, kdy interní ověřovací zprávy zjištění obsahovaly. Audit rovněž zjistil, že se obsah prohlášení 
o jistotě mezi jednotlivými ověřovateli lišil.
Italské vnitrostátní právní předpisy počítají s použitím konkrétních vykazovacích šablon pro ověřovatele. V ře ‑
tězci vykazování se díky tomu dosáhlo vysoké míry standardizace. Účetní dvůr však zjistil, že ověřovatelé ve 
většině případů nenahlásili žádná zjištění. To bylo v kontrastu s příkladem Spojeného království, kde ověřova ‑
telé vykazovali zjištění ve většině případů.
V jednom případě v Itálii nahlásil ověřovatel za první tři roky mnoho zjištění. Z dokumentace však nebylo 
zřejmé, zda a jak byly všechny tyto případy řešeny či zda intervenoval příslušný orgán. Pro rok vykazování 2011 
však provozovatel uzavřel smlouvu s novým ověřovatelem, který pak za tento rok žádná zjištění nevykázal.
V Polsku příslušný orgán využívá elektronickou databázi, pomocí níž provádí křížovou kontrolu vykázaných 
emisí. Neprovádí však následnou kontrolu případných zjištění uvedených ve stanoviscích ověřovatelů.
36 Připomínky
69 Evropská spolupráce 
v akreditaci (EA) je sdružení 
národních akreditačních 
orgánu v Evropě, které jsou 
oficiálně uznávány příslušnými 
národními vládami 
k posuzování a ověřování (za 
pomoci mezinárodních 
standardů) organizací, které 
provádějí hodnotící služby, 
jako např. certifikaci, 
ověřování, kontroly, testování 
a kalibrace (známé též jako 
služby poskytování shody) 
(http://www.
european‑accreditation.org/
about‑us ).
70 Rozhodnutí Komise   
2007/589/ES, oddíl 10.4.2 
písm. d), viz též rámeček 4 .
71 Viz rámeček 4  pro další 
obecné informace.Kvalita práce prováděné 
ověřovateli nebyla dostatečně 
kontrolována
53 
Směrnice o EU ETS a související pokyny 
pro monitorování a vykazování ve 
fázi II nezavedly žádné jednoznačné 
požadavky na akreditaci nezávislých 
ověřovatelů ani na kontrolu kvality 
práce provedené ověřovateli. Směrnice 
stanovovala minimální požadavky na 
způsobilost ověřovatele a pokyny pro 
monitorování a vykazování zahrnovaly 
definice „ověřovatele“ a „akreditace“ 
a členským státům ukládaly povinnost 
zohledňovat příslušné pokyny vyda ‑
né Evropskou spoluprací v akreditaci 
(EA)69. Pokyny pro monitorování a vy ‑
kazování rovněž stanovily možnost, 
aby si příslušné orgány či akreditační 
orgány vyhodnocovaly interní ověřo ‑
vací zprávy ověřovatelů70. Členské státy 
měly v těchto oblastech značnou míru 
volnosti, což k účinnému provádění 
pokynů nepřispělo. Na provozovatele 
tedy v jednotlivých státech EU nebyly 
kladeny stejné požadavky a jistota zís ‑
kaná z ověřovací činnosti byla snížena.
54 
Ve všech členských státech, které byly 
pro audit vybrány, byl zaveden určitý 
systém pro akreditaci či uznávání ově ‑
řovatelů, aby se vytvořily týmy schvá ‑
lených ověřovatelů, kterým provozo ‑
vatelé mohou ověřování zadat. V Itálii 
prováděl uznávání ověřovatelů vnit ‑
rostátní příslušný orgán. Tento orgán 
sestavil seznam 23 uznaných ověřova ‑
telů pro systém EU ETS v Itálii, ale ne ‑
prováděl žádné pravidelné posouzení 
kvality jejich práce či dohled nad touto 
prací. Od tohoto modelu bylo ve fázi III 
upuštěno. V ostatních kontrolovaných 
členských státech akreditaci či uznání 
vydávaly stávající akreditační orgány či 
orgány pro uznávání.55 
Účetní dvůr zjistil, že se odpověd ‑
né orgány ve vybraných členských 
státech při získávání jistoty ohledně 
ročních výkazů emisí silně spoléhaly na 
práci provedenou ověřovateli. Žádný 
z příslušných orgánů členských států 
však neprováděl specifické kontroly 
kvality a obsahu ověřovacích zpráv 
a souvisejících dokumentů, neboť pří ‑
slušné orgány toto považovaly za úkol 
akreditačních orgánů. Podobně žádný 
z vybraných členských států nevyužil 
možnost, kterou pokyny poskytovaly, 
vyžádat si interní ověřovací zprávy od 
ověřovatelů71 a tyto zprávy použít na 
zhodnocení práce ověřovatelů.
56 
Kromě toho ve třech (Německo, Polsko, 
Spojené království) z pěti navštívených 
členských států, v nichž byli ověřova ‑
telé akreditováni nezávislým orgánem, 
byla nedostatečná koordinace nebo 
chyběla pravidelná výměna informací 
mezi příslušnými orgány a akreditač ‑
ními orgány ohledně úplnosti a kvality 
ověřovacích zpráv a ohledně jistoty, 
jakou lze z těchto zpráv vyvodit. Účetní 
dvůr konstatuje, že přímý a úplný 
přístup k ověřeným ročním výkazům 
o emisích měly pouze příslušné orgány 
(tyto výkazy jim byly předloženy). 
Účetní dvůr se domnívá, že výše uve ‑
dená zjištění byla částečně zapříčiněna 
nedostatkem ustanovení o akreditaci 
a kontrolní činnosti (činnosti kontroly 
kvality) v rámci pro EU ETS a také tím, 
že pro příslušné orgány neexistovala 
povinnost účastnit se přezkumu práce 
provedené ověřovateli během fáze II 
systému EU ETS.
37 Připomínky
72 Integrovaná prevence 
a omezování znečistění (do 
roku 2013), vycházející ze 
směrnice Evropského 
parlamentu a Rady 2008/1/ES 
ze dne 15. ledna 2008 
o integrované prevenci 
a omezování znečištění (Úř. 
věst. L 24, 29.1.2008, s. 8), 
kterou nahradila směrnice 
Evropského parlamentu 
a Rady 2010/75/EU ze dne 
24. listopadu 2010 
o průmyslových emisích (Úř. 
věst. L 334, 17.12.2010, s. 17).
73 Ve Spojeném království došlo 
ke snížení procentního podílu 
kontrol zařízení z asi 5 % na 
začátku fáze II v roce 2008 na 
přibližně 1 % ke konci fáze II 
v roce 2012.57 
Kromě toho nebyla v žádném člen ‑
ském státu zavedena politika rotace, 
která by posílila nezávislost a ne ‑
strannost ověřovatelů. Ve Francii 
a Polsku zjistil Účetní dvůr případy, 
kdy se ověřovatelé nejen podíleli na 
ověřování výkazů emisí, ale také na 
tvorbě monitorovacího plánu pro totéž 
zařízení či na jiných souvisejících čin ‑
nostech (např. na kontrolách zařízení 
pro příslušný orgán), což může vést ke 
střetu zájmů.
Kontroly zařízení na místě byly 
velmi omezené
58 
Směrnice o systému EU ETS ani pokyny 
pro monitorování a vykazování nede ‑
finují, jaké kontroly mají na zařízeních 
příslušné orgány provádět. Pro přísluš ‑
né orgány zejména nebyla stanovena 
žádná povinnost provádět kontroly 
zařízení na místě za účelem posou ‑
zení realizace monitorovacího plánu 
nebo spolehlivosti ověřených výkazů 
o emisích.
59 
S výjimkou Spojeného království zjistil 
Účetní dvůr v navštívených členských 
státech, že příslušné orgány nepro ‑
váděly kontroly na místě v kontextu 
EU ETS. Jiné typy návštěv u zařízení 
byly často prováděny orgány státní 
správy, například v kontextu povolení 
v rámci IPPC72 nebo zákonů týkají ‑
cích se odpadů a životního prostředí, 
které byly považovány za více prioritní 
(např. v Německu, Francii a Polsku), 
ale tyto návštěvy se konkrétně otáz ‑
kami EU ETS nezabývaly. V Německu 
a Španělsku zjistil Účetní dvůr několik 
případů, kdy regionální příslušné orgá ‑
ny doprovázely ověřovatele ad hoc  při 
kontrolách na místě.60 
V žádném z vybraných členských států 
nebyly k dispozici centralizované 
statistické údaje o kontrolách v rámci 
EU ETS, s výjimkou Spojeného krá ‑
lovství, kde se ke konci fáze II počet 
návštěv postupně snižoval73.
V podávání zpráv od členských 
států o provádění EU ETS 
existovaly nedostatky
61 
Členské státy mají v souladu s článkem 
21 směrnice o EU ETS každoroční vyka ‑
zovací povinnost. Jejich výroční zprávy 
zabývající se důležitými aspekty uplat ‑
ňování směrnice by měly být předklá ‑
dány Komisi. Kromě tohoto povinného 
každoročního vykazování se Účetní 
dvůr domnívá, že by členské státy měly 
informovat širokou veřejnost o vnit ‑
rostátním provádění systému EU ETS 
a jeho výsledcích.
62 
Účetní dvůr zjistil, že Itálie nepřipravila 
a Komisi nepředložila zprávy vyžado ‑
vané podle článku 21 za roky 2010, 
2011 a 2012 a že Francie předložila 
zprávu za rok 2012 až poté, co ji o to 
Účetní dvůr požádal.
38 Připomínky
63 
Co se týče dalších typů zpráv, které 
mají veřejnost informovat o vnitro ‑
státním provádění EU ETS, Němec ‑
ko a Španělsko předložily rozsáhlé 
výroční zprávy o EU ETS, včetně analýz 
trendů a odvětvových analýz a údajů 
o míře plnění požadavků. Na druhé 
straně Řecko, Francie a Itálie podávaly 
o plnění a výsledcích EU ETS veřejnosti 
jen málo konkrétní zprávy. Spojené 
království připravovalo výroční zprávu 
o EU ETS pouze do roku 2010.
Existovaly nedostatky 
v pokynech Komise pro 
provádění systému EU ETS 
členskými státy ve fázi II 
a v monitorování tohoto 
provádění
64 
Pro fázi II zahrnovaly povinnosti Komi ‑
se74 posouzení pravidel členských států 
na přidělení povolenek stanovených 
v národních alokačních plánech, dále 
poskytování pokynů členským státům 
a monitorování provádění této poli ‑
tiky. Účelem těchto úkolů pro Komisi 
je zejména zajistit, aby systém EU ETS 
správně fungoval jako celoevropský 
systém, aby se zabránilo narušová ‑
ní hospodářské soutěže a aby jiné 
problémy související s nedostatkem 
harmonizace negativně neovlivnily 
účinné fungování EU ETS jako tržního 
nástroje sloužícího k nákladově co 
nejefektivnějšímu snižování emisí. 
Důvěra zainteresovaných stran v řádné 
fungování EU ETS by měla být podpo ‑
rována pravidelným zveřejňováním 
podrobných a relevantních informací 
o celkovém provádění a fungování 
systému, obzvláště v případech, kdy je 
systém prováděn decentralizovaně.Posouzení fáze II národních 
alokačních plánů Komisí nebylo 
transparentní
65 
Pro fáze I a II systému EU ETS připravily 
členské státy národní alokační plány, 
v nichž bylo uvedeno celkové množ ‑
ství povolenek, které plánují přidělit 
provozovatelům. Komise pro toto 
připravila specifické pokyny75. Pokyny 
zahrnovaly popisy hlavních kritérií, 
která určují trendy u emisí, jako např. 
růst HDP a uhlíková náročnost, a také 
způsobů, jak posuzovat potenciál 
členských států pro snížení emisí. Na 
základě tohoto potenciálu pro snížení 
a emisí za příslušný výchozí rok bylo 
možné spočítat orientační limit.
66 
Poté, co Komise schválila první soubor 
deseti národních alokačních plánů pro 
fázi II, vydala v roce 2006 sdělení76, 
v němž vysvětluje, že jako základ pro 
údaje o uhlíkové náročnosti a hospo ‑
dářském růstu, které jsou nezbytné 
pro výpočet emisních limitů, použila 
metodiku uvedenou ve zprávě Eu‑
ropean Energy and Transport Trends to 
2030 – update 2005 (Evropské trendy 
v oblasti energetiky a dopravy do roku 
2030 – aktualizace 2005)77. Výsledky 
této zprávy byly vytvořeny na základě 
modelu PRIMES78, který navrhla Atén ‑
ská univerzita. Tato metoda posouzení 
však členským státům nebyla předem 
(tj. v pokynech k národním alokačním 
plánům) sdělena.74 Články 9, 14, 19, 20, 21 a 30 
směrnice o EU ETS.
75 KOM(2005) 703 v konečném 
znění z 22. prosince 2005.
76 KOM(2006) 725 v konečném 
znění z 29. listopadu 2006.
77 Připravené útvarem Komise 
GŘ pro energetiku a dopravu 
na základě modelu PRIMES.
78 Evropské trendy v oblasti 
energetiky a dopravy do roku 
2030 – aktualizace 2005, tuto 
zprávu připravil pro Komisi 
Ústav komunikačních 
a počítačových systémů Státní 
technické univerzity v Aténách 
(ICCS‑NTUA). Model PRIMES je 
obecný model; byl vytvořen 
pro vypracovávání výhledů do 
budoucna, scénářů a analýzu 
dopadu politik. Model bere 
v úvahu jednak poptávku po 
energii, jednak technologie 
zajištující dodávky energie 
a technologie na omezování 
znečištění. Systém bere 
v úvahu aspekty týkající se 
tržní ekonomiky, struktury 
průmyslu a energetických 
a environmentálních politik 
a regulace, které jsou všechny 
považovány za aspekty 
ovlivňující tržní chování 
subjektů energetického 
systému ( https://ec.europa.eu/
energy/sites/ener/files/
documents/trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Připomínky
67 
Účetní dvůr zjistil, že Komise nebyla 
ve svém rozhodnutí použít model 
PRIMES jako základ pro výpočet limitů 
pro fázi II a rok 2005 jako výchozí rok 
pro tyto výpočty transparentní, neboť 
členské státy vytvářely své národní 
alokační plány na základě pokynů k ná ‑
rodním alokačním plánům, které byly 
k dispozici, v nichž se model PRIMES 
nezmiňoval. Na straně členských států 
to vedlo k výrazné neefektivnosti, 
neboť musely s použitím nových kri ‑
térií přepracovat své národní alokační 
plány, a také k nedostatečné trans ‑
parentnosti v přípravě a posuzování 
národních alokačních plánů pro fázi II.
68 
Aby Účetní dvůr mohl přezkoumat, zda 
byly národní alokační plány pro fázi II 
posouzeny jednotně, detailně a na 
stejné úrovni podrobnosti, požádal 
Komisi, aby mu poskytla své interní 
a pracovní dokumenty související s po ‑
souzením národních alokačních plánů 
pro fázi II.
69 
Vzhledem k tomu, že lhůta pro ucho ‑
vávání těchto dokumentů již uplynula, 
byly útvary Komise schopny poskyt ‑
nout pouze šablonu pro kontrolní 
seznamy, které Komise používala, 
a vyplněné kontrolní seznamy za dva 
členské státy. Vyplněné kontrolní 
seznamy za další členské státy schopny 
poskytnout nebyly. Při absenci dis ‑
ponibilních dokumentů nebyl Účetní 
dvůr schopen dojít k závěru, zda práce 
provedená Komisí při posuzování 
národních alokačních plánů byla stejně 
podrobná a úplná pro všechny vybra ‑
né členské státy.Komise nezveřejnila výroční 
zprávy o uplatňování směrnice, 
které vyžaduje směrnice EU ETS
70 
Článek 21 směrnice o EU ETS vyžaduje, 
aby členské státy Komisi předkládaly 
výroční zprávu o uplatňování směrni ‑
ce (viz též body 61 a 62). Na základě 
těchto zpráv každoročně předkláda ‑
ných členskými státy by Komise měla 
do tří měsíců od obdržení zpráv od 
členských států zveřejnit konsolidova ‑
nou výroční zprávu o uplatňování této 
směrnice. Aby byla Komise schopna 
takovouto zprávu zveřejnit, měla by 
sledovat, zda jsou zprávy od členských 
států, které slouží jako vstupy pro kon ‑
solidovanou zprávu, předkládány včas, 
a měla by vytvořit metody na využití 
a konsolidaci informací, které v těchto 
zprávách dostává.
71 
Účetní dvůr zjistil, že během fáze II 
systému EU ETS Komise tuto výroční 
zprávu o uplatňování nezveřejnila. 
Znamená to, že během fáze II Komise 
nedala k dispozici žádné komplexní 
informace o stavu provádění systému 
EU ETS ve všech členských státech.
40 Připomínky
72 
Účetní dvůr rovněž zjistil, že útvary 
Komise přiměřeným způsobem nemo ‑
nitorovaly včasné a úplné předkládání 
výročních zpráv o uplatňování směr ‑
nice a že nevedly konsolidovanou evi ‑
denci obdržených informací. Komise 
nevyužívala systematicky tento zdroj 
informací o uplatňování EU ETS.
Monitorování toho, jak členské 
státy provádějí EU ETS, bylo na 
straně Komise omezené
73 
Harmonizovanější systém pro obcho ‑
dování je nezbytný, aby se lépe využily 
přednosti obchodování s emisemi 
a předešlo narušení vnitřního trhu79. 
EU ETS je z velké míry financován 
a prováděn členskými státy, které, 
jak stanovuje směrnice, jednají dle 
svého uvážení, a Účetní dvůr uznává, 
že Komise má k prosazení harmoni ‑
zace jen omezené nástroje. Nicméně 
pro fázi II systému EU ETS stanovila 
směrnice pro Komisi řadu konkrét ‑
ních povinností týkajících se pokynů, 
monitorování i provádění. Aby Komise 
zjistila, v jakých oblastech je zapotřebí 
více harmonizovat, měla by vhodným 
způsobem monitorovat provádění 
systému členskými státy.74 
Účetní dvůr zjistil, že v oblastech, kde 
se Komise aktivně snažila o harmoniza ‑
ci, například vydáním pokynů80, se do 
určité míry výsledků dosáhlo. Avšak ve 
všech případech, kdy Komise podrob ‑
né pokyny nevydala, nebyly hlavní 
aspekty provádění harmonizovány. 
Týká se to například otevírání účtů 
(viz body 32–36), analýzy transakcí (viz 
body 37–38), ověřování a akreditace 
(viz body 50–57) a kontrolního rámce 
a režimu sankcí (viz body 80–85).
75 
Důsledkem různosti koncepcí provádě ‑
ní u jednotlivých členských států je, že 
pro provozovatele a ostatní účastníky 
trhu mohou v různých členských stá ‑
tech platit různé požadavky a pravidla 
(týkající se například právního statusu 
povolenek, uplatňování sankcí a reži ‑
mu monitorování a ověřování), navíc 
k požadavkům a pravidlům konkrétně 
definovaným v právních předpisech či 
pokynech EU.79 8. bod odůvodnění směrnice 
Evropského parlamentu 
a Rady 2009/29/ES ze dne 
23. dubna 2009, kterou se 
mění směrnice 2003/87/ES 
s cílem zlepšit a rozšířit systém 
pro obchodování 
s povolenkami na emise 
skleníkových plynů ve 
Společenství (Úř. věst. L 140, 
5.6.2009, s. 63).
80 Např. pokyny pro 
monitorování a vykazování 
pro fázi I a II.
41 Připomínky
76 
Jedním ze způsobů, jak získat náhled 
do úrovně harmonizace mezi člen ‑
skými státy a jak prosazovat realizaci 
harmonizovaných postupů, je pro ‑
vádění kontrol na místě. Účetní dvůr 
uznává, že Komise nemá žádný jasný 
mandát k provádění kontrol na úrovni 
členských států, ale zjistil, že neexistují 
důkazní informace o tom, že Komise 
řádně monitorovala a hodnotila rizika 
(například riziko narušení hospodářské 
soutěže) nebo možný dopad odlišných 
postupů provádění na účinné fungo ‑
vání a integritu systému EU ETS. Ačkoli 
by se otázky nedostatečné harmoni ‑
zace mohly posuzovat jako důsledek 
provádění EU ETS podle určité směrni ‑
ce, Účetní dvůr se domnívá, že monito ‑
rování úrovně harmonizace provádění 
systému v členských státech bylo na 
straně Komise během fáze II EU ETS 
omezené.
Výměnu informací o provádění 
systému EU ETS, kterou 
organizovala Komise mezi 
příslušnými orgány členských 
států, komplikovala nízká účast
77 
Směrnice o EU ETS stanoví, že Komise 
organizuje výměnu informací mezi 
příslušnými orgány členských států 
o vývoji v oblasti přidělování povo ‑
lenek, používání ERU81 a CER v systé ‑
mu Společenství, provozu registrů, 
monitorování, vykazování, ověřování 
a dodržování této směrnice.78 
V roce 2009 bylo zřízeno Fórum pro za ‑
jištění souladu (CF, Compliance Forum ), 
jímž se zřídila platforma, na níž si pří ‑
slušné orgány členských států mohou 
vyměňovat informace o svém prová ‑
dění EU ETS. Cílem CF je pokrýt řádné 
fungování procesů v řetězci zajištění 
souladu v EU ETS, napomáhat člen ‑
ským státům při naplňování požadav ‑
ků na soulad v EU ETS a realizaci proce ‑
sů s tím spojených a podporovat úzkou 
a účinnou spolupráci mezi odpověd ‑
nými orgány v členských státech. CF 
bylo jedním z hlavních mechanismů, 
jimiž se Komise snažila zajistit účinnou 
výměnu informací v rámci EU ETS, kte ‑
rá má zásadní důležitost pro výměnu 
osvědčených postupů a zkvalitňování 
řízení EU ETS.
79 
Během fáze II systému EU ETS fungo ‑
valy v rámci CF čtyři pracovní skupiny. 
Informace, které byly v CF projednává ‑
ny a vytvářeny, byly sdíleny prostřed ‑
nictvím internetového nástroje, který 
byl k dispozici pro všechny příslušné 
orgány. Na základě zápisů z těchto 
pracovních skupin a také pohovoru 
s odpovědnými orgány Účetní dvůr 
zjistil, že navzdory důležitosti úlohy 
fóra pro zajištění souladu byla účast 
členských států na něm nízká (jeho 
zasedání se průměrně účastnilo méně 
než šest příslušných orgánů) a že zase ‑
dání pracovních skupin se pravidelně 
účastnil jen velmi omezený počet 
odpovědných orgánů (většinou tytéž). 
To omezilo možnosti sdílení informací 
mezi odpovědnými orgány, které je 
základním prvkem přispívajícím k do ‑
sažení cílů EU ETS.81 ERU jsou jednotky snížení 
emisí ( Emission Reduction 
Unit s) generované z projektů 
společného provádění na 
snížení emisí, CER jsou 
certifikovaná snížení emisí 
(Certified Emission Reductions ) 
pocházející z projektů 
mechanismu čistého rozvoje.
42 Připomínky
Byly zjištěny určité 
nedostatky ve vnitrostátním 
provádění režimu sankcí 
EU ETS a v postupech pro 
vyřazování mezinárodních 
kreditů z projektů
80 
Členské státy jsou v souladu se směr ‑
nicí o EU ETS povinny stanovit a zavést 
vnitrostátní pravidla pro sankce při po ‑
rušení právních předpisů EU ETS. Směr ‑
nice o EU ETS rovněž stanoví konkrétní 
pokutu za překročení emisí platnou 
v celé EU, aniž jsou dotčeny další poku ‑
ty, které mohou členské státy stanovit. 
Tato pokuta činí 100 EUR za každou 
tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vy ‑
puštěnou zařízením, pro které provo ‑
zovatel nevyřadil povolenky. Vzhledem 
k tomu, že tato pokuta vysoce překra ‑
čuje tržní cenu povolenek, funguje 
jako účinná motivace pro zařízení, aby 
plnila limit a vyřazovala dostatek povo ‑
lenek. Účetní dvůr konstatuje, že co 
se týče povinnosti zařízení vyřazovat 
požadovaný počet povolenek oproti 
ověřeným emisím ve lhůtě pro vyřaze ‑
ní (každoročně v dubnu), vykazuje EU 
ETS velmi vysokou míru souladu (99 % 
dle veřejně dostupných údajů v EUTL). 
Komise vymáhat pokuty nemůže, to je 
výsadní právo členského státu.Velká různost vnitrostátních 
ustanovení o sankcích 
v jednotlivých členských 
státech potenciálně nezajišťuje 
rovné podmínky pro 
provozovatele
81 
Účetní dvůr zjistil, že členské státy ve 
svých vnitrostátních právních předpi ‑
sech definovaly různé druhy porušení 
předpisů, za které lze uvalit sankce 
prostřednictvím pokut či jiných opat ‑
ření (např. odebrání či dočasné poza ‑
stavení povolení) nad rámec pokuty 
„100 EUR“, kterou stanovuje směrnice. 
Tabulka  uvádí a orientační seznam po ‑
rušení vnitrostátního práva a souvisejí ‑
cích pokut v některých kontrolovaných 
členských státech.
82 
Uvedené druhy porušení mohou vést 
k pokutě, přičemž částky pokut či sank ‑
ce se mezi členskými státy široce liší. 
Účetní dvůr se domnívá, že takováto 
nejednotná praxe může mít potenci ‑
álně dopad na rovné podmínky pro 
účastníky.
43 Připomínky
Orientační seznam porušení vnitrostátního práva a souvisejících pokut v některých 
kontrolovaných členských státech
Členský státDruhy porušení práva
(orientační výčet)Pokuty v EUR (v GBP pro UK)  
min.–max.Doba odnětí svobody  
(v měsících)
min.–max.
NěmeckoProvozování zařízení bez povolení
5–50  000 — Neoznámení změn u zařízení 
Jiné (5)
ŠpanělskoProvozování zařízení bez povolení
50 001–2  000  000 —Nesplnění povinnosti oznámit jakoukoli změnu cha -
rakteru, fungování či velikosti zařízení, která by měla 
významný dopad na emise či která by si vyžádala změny 
v monitorování 
Nepředložení výročního ověřeného výkazu emisí
Záměrné neposkytnutí nebo záměrná změna informací 
v žádosti o povolenky 
Odepření přístupu ověřovateli do zařízení
Nesplnění povinnosti oznámit změnu identity nebo místa 
bydliště provozovatele10 001–50  000 —
FrancieProvozování zařízení bez povolení 0–150  000 0–24
Porušení monitorovacích a  vykazovacích povinností 0–75  000 0–6Neoznámení změn u zařízení 
Itálie (2010)Provozování bez povolení 25 000–250  000
— Nevykázání historických údajů 2 500–25  000
Neoznámení uzavření zařízení 1 000–100  000
Spojené královstvíProvozování bez povolení
0Ve zkráce -
ném řízení 
5 000 a při 
podání 
žaloby0–24Porušení monitorovacích a  vykazovacích povinností 
Neoznámení změn u zařízení 
Různé další přestupky včetně použití nepravdivých nebo 
zavádějících informací
Zdroj:  informace získané ze zpráv členských států podle článku 21 za fázi II.Tabulka
44 Připomínky
Neexistoval dostatek 
konsolidovaných informací 
o vymáhání sankcí členskými 
státy
83 
Ve většině kontrolovaných členských 
států (s výjimkou Německa a Spojené ‑
ho království) nebyl dostatek aktu ‑
álních informací o stavu provádění 
nebo výsledku sankcí platných pro 
celou EU i dodatečných národních 
sankcích. Informace o počtu sankčních 
postupů zahájených ve fázi II a úspěš ‑
ně provedených (tj. takových, u nichž 
byla potvrzena platba) nebyly úplné. 
Účetní dvůr zjistil, že se členské státy 
často potýkaly s omezeními ve svém 
vlastním právním a administrativním 
prostředí, které měly vliv na úspěš ‑
nou realizaci sankcí v rámci systému 
EU ETS. Příslušné orgány buď neměly 
pravomoc sankce samy udělovat (např. 
v Itálii), nebo musely čekat na výsledek 
zdlouhavých soudních postupů a od ‑
volání (např. v Německu). To mohlo 
příslušné orgány odradit od zahajování 
nových sankčních postupů. Kromě 
toho absence komplexního vykazování 
údajů o provádění sankcí neposiluje 
odrazující efekt takového systému.
84 
Účetní dvůr též zjistil, že Komise pro 
účely monitorování plnění systému 
EU ETS neuchovává žádný konkrétní 
přehled o vnitrostátních sankcích 
ani neshromažďuje statistické údaje 
o ukládání sankcí v rámci celé EU.85 
Účetní dvůr celkově nemohl realizaci 
sankčních postupů členskými státy 
posoudit, a to v důsledku nedostat ‑
ku konsolidovaných informací jak na 
úrovni členských států, tak na úrovni 
Evropy.
Konkrétní problémy týkající 
se vyřazování mezinárodních 
kreditů z projektů
86 
Procentní limity pro použití či vyřaze ‑
ní mezinárodních kreditů z projektů 
společného provádění (JI – ERU) a me ‑
chanismu čistého rozvoje (CDM – CER) 
(viz část I přílohy , kde se uvádějí další 
obecné informace) se mezi členskými 
státy lišily, ale byly stanoveny v pří ‑
slušných národních alokačních plá ‑
nech pro fázi II. Jestliže je jednotlivým 
provozovatelům jejich vnitrostátním 
příslušným orgánem dovoleno, aby 
překračovali limit pro vyřazování me ‑
zinárodních kreditů za svá zařízení, má 
to potenciální dopad na rovné pod ‑
mínky pro provozovatele. V 6 %82 ze 
150 případů přezkoumávaných Účet ‑
ním dvorem byly vnitrostátní procent ‑
ní limity pro vyřazování mezinárodních 
kreditů z projektů provozovateli pře ‑
kročeny. Rámeček 8  uvádí k některým 
z těchto případů podrobnosti:82 Francie (pět případů), Řecko 
(tři případy) a Spojené 
království (jeden případ). Pro 
provozovatele bylo finančně 
zajímavější vyřadit namísto 
emisních povolenek kredity 
z projektů v rámci Kjótského 
protokolu, a to zejména ke 
konci fáze II, kdy tyto kredity 
byly daleko levnější než 
povolenky. Ve fázi III bylo 
používání těchto kreditů 
z projektů pro soulad se 
systémem EU ETS omezeno. 
V důsledku toho ke konci 
fáze II jejich využívání 
provozovateli exponenciálně 
vzrostlo – viz graf v příloze .
45 Připomínky Rámeček 8Nadměrné vyřazování mezinárodních kreditů
Ve fázi II byl limit pro vyřazování mezinárodních kreditů z projektů vyjádřen jako procentní podíl celkové alo ‑
kace povolenek pro dané zařízení.
Ve Francii protokol transakcí Evropské unie (EUTL) neodrážel zvýšenou alokaci povolenek po nárůstu produk ‑
ce u pěti zařízení z 20 prověřovaných za období 2008–2010. Se zvýšenou alokací vzrostl zároveň absolutní 
počet mezinárodních kreditů, které lze vyřadit. Provozovatel tuto možnost využil a vyřadil více mezinárodních 
kreditů. Jelikož však tento členský stát Komisi neoznámil tato zvýšení produkce a následné alokace z národní 
rezervy pro nové účastníky, překročil výpočet vyřazených mezinárodních kreditů, který provedl Účetní dvůr 
na základě údajů z EUTL, 13,5 %, což byl limit ve Francii.
Ve Spojeném království zjistil Účetní dvůr jeden případ, kdy došlo k překročení limitu pro vyřazení mezinárod ‑
ních kreditů z projektů. Když provozovatel uzavřel jedno ze svých zařízení (na něž už byla provedena alokace), 
dostal od orgánů povolení ponechat si všechny přidělené povolenky pro uzavřené zařízení a povolenky pře ‑
vést spolu s odpovídajícím limitem kreditů z projektů (tj. 8 %) na jiné ze svých zařízení. Účetní dvůr vypočítal, 
že zařízení, které dostalo převedené povolenky, vyřadilo více než povolených 8 % svých alokovaných povo ‑
lenek v kreditech na projekty. Účetní dvůr zjistil, že provozovatel udržel kapacitu uzavřeného zařízení pouze 
částečně a převedl ji na zbývající zařízení. Jelikož provozovatel získal povolení vyřadit kredity za projekty za 
celkový počet přidělených povolenek, byl limit překročen. Účetní dvůr zjistil, že takováto praxe potenciálně 
narušuje rovné zacházení s provozovateli ve stejném odvětví.
46
 Závěry a doporučení
87 
EU ETS je základním prvkem politiky 
EU v oblasti klimatu. Ve světě je často 
uváděn jako referenční model pro 
nové politiky v oblasti změny klima ‑
tu a systémy obchodování s emise ‑
mi. Tento inovativní systém, který 
byl zaveden v roce 2005 a který byl 
postupně zdokonalován, se v součas ‑
nosti nachází ve třetí fázi provádění. 
Na úrovni Evropy není cílem EU ETS, 
jakožto tržního mechanismu, pouze 
snížit emise na stanovený strop, ale 
rovněž vytvořit mechanismus pro 
stanovování cen uhlíku. Vyšší cena 
vytváří větší motivaci investovat do 
nízkouhlíkových technologií83. Aby 
mohl systém EU ETS fungovat tak, jak 
bylo zamýšleno, je také nutné zajistit 
jeho integritu a správné provádění. 
Předchozí incidenty, mezi něž patřily 
údajné krádeže povolenek a „koloto ‑
čové“ podvody s DPH, dokazují, že je 
zapotřebí obezřetnosti.
88 
Při auditu bylo proto posuzováno, zda 
byl systém EU ETS vhodným způsobem 
řízen. Z tohoto důvodu bylo přezkou ‑
máváno, zda je rámec vytvořený na 
ochranu integrity systému EU ETS 
dostatečně robustní na to, aby umož ‑
ňoval dobré fungování tohoto systé ‑
mu, a zda byl systém EU ETS ve fázi II 
správně prováděn.
89 
Účetní dvůr dospěl celkově k závěru, že 
řízení systému EU ETS ze strany Komise 
a členských států nebylo vyhovující ve 
všech ohledech. Řízení komplikovaly 
určité problémy týkající se spolehlivos ‑
ti rámce na ochranu integrity systému 
a dále významné nedostatky při prová ‑
dění fáze II EU ETS.90 
Ačkoli došlo u rámce na ochranu 
integrity trhu k výrazným zlepšením 
(body 14–17), zejména zařazením větši ‑
ny spotového trhu pro povolenky pod 
režim směrnic MiFID a MAD, přetrvává 
řada nedostatků, které je nutné řešit, 
aby se tento rámec stal dostatečně 
robustním, aby se povzbudila důvěra 
investorů a aby se maximálně využilo 
systému EU ETS jako nástroje politiky 
v oblasti životního prostředí.
91 
Při auditu bylo zjištěno, že se zbývající 
problémy v regulaci trhu s emisemi 
a v dohledu nad tímto trhem týkají 
povinně účastnících se obchodníků, 
dvoustranného spotového mimobur ‑
zovního (OTC) obchodování a menších 
účastníků trhu (body 18–21), a to na ‑
vzdory tomu, že emisní povolenky byly 
kvalifikovány jako finanční nástroje. 
Ačkoli byl registr v roce 2012 centrali ‑
zován, na úrovni EU neexistuje žádný 
dohled nad trhem s emisemi a postu ‑
py spolupráce týkající se národních 
finančních regulátorů a Komise nejsou 
dostatečně jasné (body 22–24). Je zde 
tudíž riziko, že narušení trhu nebo ano ‑
málie s potenciálně závažnými účinky 
nebudou přiměřeně řízeny.83 Evropská komise, GŘ pro 
oblast klimatu, informační 
přehled The EU Emissions 
Trading System (EU ETS) 
(Systém EU pro obchodování 
s emisemi (EU ETS)), který je 
k dispozici na adrese http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Závěry a doporučení
Doporučení 1
Komise by měla řešit zbývající problé ‑
my týkající se regulace trhu s emisemi 
a dohledu nad tímto trhem, aby se 
dále zvýšila jeho integrita. Měla by:
a) v kontextu příslušné budoucí revi ‑
ze právních předpisů MiFID a MAR 
analyzovat potenciální rizika sou ‑
visející s výjimkami z regulace pro 
povinně účastnící se obchodníky 
a menší účastníky trhu s emisemi 
a zjistit, zda jsou k odstranění těch ‑
to rizik zapotřebí nějaká opatření;
b) zajistit, aby při zohlednění vyvíje ‑
jící se regulace finančních trhů EU 
(např. MiFID a MAR) trh s emisemi 
podléhal přiměřenému dozoru na 
úrovni EU;
c) posílit mechanismy spolupráce 
v oblasti regulace, aby se zajistilo 
zkvalitnění dohledu nad trhem.
92 
Účetní dvůr se domnívá, že fungo ‑
vání trhu EU ETS by prospěla jasnější 
právní definice emisních povolenek 
(body 1–27). Na podporu likvidity trhu 
s povolenkami je zapotřebí důvěra, 
a to zejména ze strany investičních 
obchodníků, kteří nemají povinnost 
další účasti na trhu. Potenciál přispět 
k lepšímu fungování trhu má také 
větší jasnost ohledně vzniku a ochra ‑
ny zástavních nároků na povolenky 
(bod 28).Doporučení 2
Měl by být dále vyjasněn právní status 
povolenek, což by přispělo k zajištění 
stability a důvěry.
V této souvislosti by měla Komise ana ‑
lyzovat možné přínosy přístupu, v je ‑
hož rámci by se v celé EU k povolen ‑
kám přistupovalo jako k vlastnickým 
právům, a zvážit, jak ustavit urychlený 
registrační mechanismus zástavních 
nároků.
93 
Registr Unie je klíčovým nástrojem pro 
zpracovávání a zveřejňování základ ‑
ních údajů o EU ETS a pro zajištění 
integrity trhu EU ETS. Vzhledem k vý ‑
znamným finančním zájmům a široké 
škále účastníků má vysoký rizikový 
profil (body 29–31). Aby byl tento trh 
zajištěn na úrovni EU a také vzhledem 
k předchozím bezpečnostním inciden ‑
tům, které tento trh postihly, je nutné 
přistupovat k řízení rizika jednotně. 
Ve fázi II EU ETS se bezpečnost regis ‑
tru výrazně zlepšila (bod 32). Avšak 
postupy ve většině kontrolovaných 
členských států týkající se otevírání 
účtů v systému EU ETS, monitorování 
transakcí a spolupráce s regulačními 
orgány nejsou dostatečně robustní 
(body 33–38). Vzhledem k tomu, že 
Komise nemůže kvůli ochraně údajů 
transakce vhodným způsobem moni ‑
torovat, jde o výrazný nedostatek v ob ‑
lasti dohledu. V Komisi bylo vytvoření 
a provoz registru složitým projektem, 
který byl komplikován problémy v ob ‑
lasti interní koordinace a omezenými 
zdroji (body 39–41).
48 Závěry a doporučení
Doporučení 3
Měly být dále zkvalitněny určité aspek ‑
ty systémů na zpracování základních 
informací v systému EU ETS (tj. registr 
Unie a související postupy).
Komise by měla:
a) zvážit, jak by bylo možno na úrovni 
EU vytvořit a koordinovat účin ‑
né monitorování přeshraničních 
transakcí, aby se v systému zmír ‑
nilo riziko zneužití a podvodných 
činností;
b) identifikovat vhodná opatření ke 
zkvalitnění kontrolního rámce 
a propagaci osvědčených postupů 
členskými státy při otevírání účtů, 
aby dále omezila bezpečnostní ri ‑
zika a rizika pro integritu, a zajistit, 
aby tato opatření byla zavedena 
v celé EU;
c) zajistit vhodnou strukturu pro jak 
provozní povinnosti, tak povinnos ‑
ti v oblasti IT v příslušném útvaru 
Komise a také dobré fungování 
systému registru.
Členské státy by měly:
d) zavést kontroly stanovené v dopo ‑
ručení 3 b);
e) zlepšit spolupráci mezi orgány 
odpovědnými za registr Unie a dal ‑
šími příslušnými orgány, zejména 
finančními zpravodajskými jednot ‑
kami a orgány činnými při vymáhá ‑
ní práva.94 
Účetní dvůr dospěl k závěru, že pro ‑
vádění systému EU ETS ve fázi II mělo 
významné nedostatky. Členské státy se 
rozhodly uplatňovat směrnici o EU ETS 
rozdílnými způsoby (bod 47). V realiza ‑
ci kontrolního rámce na straně člen ‑
ských států byly nedostatky. Systémy 
pro monitorování, vykazování a ově ‑
řování emisí nebyly ani dostatečně 
harmonizovány, ani účinně realizovány 
(body 48–60). Příslušné orgány dosta ‑
tečně nekontrolovaly práci provede ‑
nou ověřovateli a u zařízení prováděly 
jen omezené kontroly na místě. Někte ‑
ré z členských států také neposkytly 
všechny vyžadované zprávy o provozu 
EU ETS (body 61–63).
49 Závěry a doporučení
Doporučení 4
Nedostatky identifikované při auditu 
Účetního dvora, který se týkal realizace 
kontrolního rámce členskými státy ve 
fázi II, by měly být řešeny při provádění 
revidovaného rámce pro fázi III.
Komise by měla:
a) zvážit, zda jsou potřeba změny 
monitorovacího a vykazovacího 
rámce, aby se posílilo monitorová ‑
ní, vykazování a ověřování emisí;
b) vyžadovat od příslušných orgánů, 
aby zlepšily postupy prosazování 
předpisů za účelem získání jistoty 
ohledně kvality kontrolního rámce.
Členské státy by měly:
c) zavést koherentní a účinné kon ‑
trolní rámce (včetně kontrol) pro 
monitorovací, vykazovací a ověřo ‑
vací činnosti;
d) zajistit lepší koordinaci a výměnu 
informací mezi příslušnými orgány 
a akreditačními orgány, a zvýšit tak 
kvalitu procesu ověřování;
e) poskytovat Komisi výroční zprávy 
uvedené ve směrnici včas;
f) pravidelně zveřejňovat zprávy 
o provádění a výsledcích EU ETS 
s cílem podpořit transparentnost 
systému jak pro provozovatele, tak 
účastníky trhu.95 
Účetní dvůr zjistil u fáze II EU ETS 
nedostatky ve vydávání pokynů 
Komisí a v jejím monitorování prová ‑
dění systému členskými státy. Účetní 
dvůr zjistil, že nedostatečná transpa ‑
rentnost rozhodnutí Komise použít 
model PRIMES a rok 2005 jako výchozí 
rok pro výpočet emisních stropů pro 
fázi II vedly k neefektivnosti na straně 
členských států a k nedostatku trans ‑
parentnosti při přípravě a posuzování 
národních alokačních plánů pro fázi II 
(body 65–67). Vzhledem k absenci 
konkrétních interních dokumentů 
Komise týkajících se posuzování ná ‑
rodních alokačních plánů nebyl Účetní 
dvůr schopen dojít k závěru, zda práce 
provedená Komisí při posuzování 
národních alokačních plánů byla stejně 
podrobná a úplná pro všechny vybra ‑
né členské státy (viz body 68 a 69).
50 Závěry a doporučení
96 
Charakter systému EU ETS jakožto 
tržního mechanismu vyžaduje pra ‑
videlné zveřejňování podrobných 
a relevantních informací o provádění 
a fungování systému. Ačkoli řada 
těchto informací je veřejně dostupná, 
Komise nezveřejňovala jeden důležitý 
druh těchto informací: výroční zprávu 
o uplatňování, kterou předepisuje 
směrnice (viz body 71 a 72). Zásadní 
důležitost má rovněž koordinace a vý ‑
měna informací mezi členskými státy. 
Komise měla v zajišťování harmonizace 
klíčových kontrol provádění systému 
EU ETS členskými státy omezenou roli 
(body 73–76). Ke sdílení informací byla 
zřízena řada fór a pracovních skupin 
a tato fóra a pracovní skupiny posky ‑
tovaly členským státům důležitou 
podporu. Jejich dopad byl však do jisté 
míry omezen relativně nízkou účastí 
členských států (body 77–79).
Doporučení 5
Úroveň pokynů a informací o provádě ‑
ní systému EU ETS by se měla v průbě ‑
hu fáze III zlepšit. Komise by měla:
a) zkvalitnit své monitorování pro ‑
vádění systému členskými státy, 
aby zjistila oblasti, kde je nezbytně 
nutná harmonizace;
b) pravidelně zveřejňovat požadova ‑
nou zprávu o uplatňování EU ETS, 
v níž se konkrétně zaměří na pro ‑
blémy související s nedostatečnou 
harmonizací a na související rizika.Členské státy by měly:
c) zajistit, aby se zástupci příslušných 
orgánů pravidelně zúčastňovali 
jednání a měli účast na výměně 
informací, zkušeností a poznatků 
z oblasti provádění systému.
97 
Co se týče povinnosti pro zařízení vy ‑
řazovat každoročně požadovaný počet 
povolenek, platné v celé EU, vykazuje 
EU ETS velmi vysokou míru souladu. 
Účetní dvůr zjistil, že členské státy 
definovaly pro ostatní druhy porušení 
předpisů širokou škálu sankčních usta ‑
novení, což má potenciálně negativní 
dopad na rovné zacházení s provozo ‑
vateli (body 81 a 82). Vzhledem k nedo ‑
statku konsolidovaných informací na 
úrovni členských států i Evropy nebyl 
Účetní dvůr schopen posoudit účin ‑
nost sankčních systémů jednotlivých 
členských států. Účinné uplatňování 
sankcí bylo někdy omezeno právními 
a administrativními systémy členských 
států (body 83–85). Kromě toho se 
lišily postupy ohledně specifických 
pravidel pro vyřazování mezinárodních 
kreditů z projektů (bod 86). Toto mělo 
potenciální dopad na rovnost podmí ‑
nek pro provozovatele.
51 Závěry a doporučení
Doporučení 6
Mělo by být zajištěno transparentnější 
provádění sankcí v rámci EU ETS. Na 
úrovni členských států i EU by měly být 
k dispozici aktuální a přesné informace 
o provádění a výsledcích sankčních 
postupů a Komise by měla lépe moni ‑
torovat, zda jsou vnitrostátní sankce 
uplatňovány konzistentně.
Komise by měla:
a) zajistit, aby členské státy uchová ‑
valy aktuální informace o uplatňo ‑
vání všech typů sankcí (jak sankcí 
EU, tak vnitrostátních), a připravit 
vhodné návrhy a pokyny pro zvý ‑
šení transparentnosti mezi přísluš ‑
nými orgány.Členské státy by měly:
b) konsistentně uplatňovat jak sankce 
definované na vnitrostátní úrovni, 
tak sankce stanovené ve směrnici;
c) uchovávat aktuální a přesné infor ‑
mace o uplatněných sankcích.
Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Augustyn KUBIK, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 15. dubna 2015.
 Za Účetní dvůr
 předseda
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

52
 Příloha
Obecné informace
ČÁST I – Mezinárodní rámec pro obchodování s emisemi
1. Ve vědecké obci panuje obecná shoda o tom, že skleníkové plyny vznikající v důsledku lidské činnosti a vy ‑
pouštěné do atmosféry mají přímý dopad na skleníkový efekt, zapříčiňují globální oteplování a ovlivňují 
klimatický systém. Panuje také shoda o tom, že vzroste ‑li celosvětová průměrná teplota o 2° C ve srovnání 
s úrovní před průmyslovou revolucí, je mnohem vyšší riziko, že v celosvětovém životním prostředí dojde 
k nebezpečným a možná i katastrofickým změnám. Mezinárodní společenství proto doporučuje, aby se sní ‑
žením těchto emisí oteplování udrželo pod 2° C1.
2. Evropská unie zaujala svými opatřeními pro boj s klimatickou změnou v mezinárodním měřítku vedoucí 
úlohu. V rámci Kjótského protokolu z roku 1997 (viz rámeček ) se zavázala snížit své emise skleníkových plynů 
podle Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu z roku 1992, která stanovuje obecný rámec o mezivládní úsilí 
o řešení problému klimatické změny.Příloha
Rámeček  – Kjótský protokol
Kjótský protokol  byl přijat v japonském Kjótu dne 11. prosince 1997 a vstoupil v platnost dne 16. února 2005. 
Protokol podepsalo 188 zemí a jedna organizace regionální hospodářské integrace (Evropská unie). Ze signa ‑
tářů Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu protokol neratifikovaly jen Spojené státy. Protokol stanovil pro 37 
průmyslově vyspělých zemí a Evropskou unii závazný cíl: v pětiletém období 2008–2012 snížit emise skleníko ‑
vých plynů o v průměru 5 % ve srovnání s úrovní roku 1990. Zavedl tři tržní mechanismy na pomoc při plnění 
těchto cílů: obchodování s emisemi, mechanismus čistého rozvoje a společné provádění.
3. Dlouhodobý plán Komise pro emise skleníkových plynů má za cíl jejich snížení o 80 %2 do roku 2050. Dne 
23. října 2014 se Rada dohodla na rámci politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030 a potvrdila zá ‑
vazný cíl EU, jímž je snížit do roku 2030 domácí emise skleníkových plynů alespoň o 40 % oproti roku 19903. 
Při dosahování těchto cílů bude systém EU ETS i nadále hrát ústřední úlohu.
1 Viz Mezivládní panel pro změnu klimatu (IPCC), zřízený v roce 1988 Programem OSN pro životní prostředí a Světovou meteorologickou organizací 
(www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 v konečném znění ze dne 8.3.2011, „Plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050“.
3 Evropská rada (23. a 24. října 2014), Závěry o rámci politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030, SN 79/14.
53 Příloha
ČÁST II – Nabídka a poptávka v systému EU ETS během fáze II (2008–2012)
4. Hospodářská krize, která začala kolem roku 2008, výrazně omezila průmyslovou činnost i emise4. Poptávka 
po emisních povolenkách ve fázi II byla tedy nižší, než se očekávalo, což na trhu vytvořilo přebytek povo ‑
lenek (viz graf ) a mělo dopad na cenu uhlíku. Ta se mezi počátkem fáze II v roce 2008 a koncem této fáze 
v roce 2012 snížila ze zhruba 22 EUR na 5 EUR.Příloha
Fáze II – přebytekFáze II – ověřené emise
Fáze II – vyřazené kjótské jednotkyFáze II – vydražené povolenkyFáze II – volně přidělené povolenkyNabídkav tis. emisních jednotek – kt CO2e
PoptávkaVýsledný 
přebytek 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Graf – Nabídka, poptávka a přebytek pro fázi II EU ETS (2008–2012)
Zdroj:  Analýza EÚD vycházející z aplikace ETS Dataviewer EHP (červen 2014) pro stacionární zařízení.
4 Provázanost hospodářské krize a snížení emisí konstatovala jednak Komise („Stav evropského trhu s uhlíkem v roce 2012“, COM(2012) 652 final) 
a také velké množství dalších zdrojů (např. Světová banka ve své zprávě Mapping Carbon Pricing Initiatives  (Mapování iniciativ na stanovení cen 
uhlíku) z roku 2013).
54 Příloha
ČÁST III – Diskuse o reformě na snížení přebytečných povolenek a o budoucích 
perspektivách 
5. Debaty o budoucích změnách systému EU ETS a o strukturální reformě po roce 2020 stále pokračují. Ve fázi II 
nebyl systém natolik pružný, aby byl schopen reagovat na měnící se ekonomickou situaci, sníženou poptáv ‑
ku po povolenkách a jejich rostoucí přebytek. Komise uznala, že to oslabuje účinnost systému. Komise má 
rovněž za to, že by vyšší tržní cena vytvořila větší motivaci pro investování do nízkouhlíkových technologií5. 
Komise se pokusila snížit účinky přebytku povolenek EU ETS (který na začátku fáze III stanovila na téměř 
2 miliardy povolenek6) (viz též graf ) a posílit signál o ceně uhlíkových emisí a v roce 2012 vydala návrh na 
odložení dražeb pro fázi III. Vydražení 900 milionů povolenek by mělo být odloženo až do období 2019–2020. 
Odložení dražeb by nesnížilo celkový počet povolenek, které jsou k dispozici, ale upravilo by jejich distribuci 
během daného časového období. Tento legislativní návrh byl v roce 2013 přijat Parlamentem a Radou. 
6. Aby Komise vyřešila otázku přebytku povolenek a zároveň posílila environmentální dopad tohoto systému, 
usoudila, že je zapotřebí najít udržitelné řešení pro nerovnováhu mezi nabídkou a poptávkou. V lednu 2014 
proto navrhla – spolu s návrhem klimaticko ‑energetického balíčku pro období do roku 20307 – pro systém 
EU ETS strukturální reformní opatření. Ta zahrnují zřízení rezervy tržní stability od roku 2021, která má řešit 
již vytvořený přebytek povolenek a zlepšit odolnost systému vůči významným otřesům automatickým 
přizpůsobením nabídky dražených povolenek. Legislativní návrh v současné době posuzuje Rada a Evropský 
parlament.
5 Evropská komise, GŘ pro oblast klimatu, informační přehled The EU Emissions Trading System (EU ETS)  (Systém EU pro obchodování s emisemi (EU 
ETS)), který je k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Evropská komise, GŘ pro oblast klimatu ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final ze dne 22.1.2014, „Rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období 2020–2030“.Příloha
55
V
Všechny významné zbývající problémy v oblasti 
regulace trhu s emisemi a dohledu nad ním by měly 
být vyřešeny, aby se podle potřeby posílila inte ‑
grita trhu. Aby se zajistilo, že opatření EU budou 
potřebná a účinná, Komise posuzuje dopad svých 
politik a návrhů v každé etapě, od přednesení 
návrhu až po jeho realizaci a přezkum. Hodnocení 
nedávno přijatých pravidel pro regulaci trhu s emi ‑
semi a dohled nad ním, jež jsou v současnosti reali ‑
zována, lze provést v rámci zpráv, které má Komise 
předložit Evropskému parlamentu a Radě v roce 
2019 podle článku 90 směrnice o trzích finančních 
nástrojů (MiFID II)1 a podle článku 38 nařízení o zne ‑
užívání trhu (MAR)2.
V a)
Potenciální rizika týkající se povinně se účastnících 
obchodníků, dvoustranného spotového mimobur ‑
zovního (OTC) obchodování a menších účastníků 
trhu, která jsou spojena s regulací trhu s emisemi 
a dohledem nad ním, Komise a společní nor ‑
motvůrci důkladně analyzovali během procesu při ‑
jetí směrnice MiFiD II (dále jen „MiFiD“), která proto 
obsahuje vyvážený režim výjimek. Výjimky uvedené 
v čl. 2 odst. 1 písm. e), v čl. 2 odst. 1 písm. j) a v čl. 3 
odst. 1 písm. e) směrnice MiFiD jsou vázány na 
splnění podmínek a podléhají regulačnímu dohledu 
a nemusejí se týkat pouze emisních povolenek, 
ale vztahují se stejně tak i na komoditní deriváty. 
Důvody pro udělení výjimek vyplývají z posouzení 
účelu, pro který je požadováno povolení podle 
směrnice MiFiD (především ochrana klientů inves ‑
tičních společností při přeshraničních transakcích), 
a také z jejich přiměřenosti z hlediska porovnání 
nákladů spojených se získáním takového povolení 
a přínosu pro osoby, jimž má být výjimka udělena.
1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/65/EU ze dne 
15. května 2014 o trzích finančních nástrojů a o změně směrnice 
2002/92/ES a 2011/61/EU.
2 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 596/2014 ze 
dne 16. dubna 2014 o zneužívání trhu (nařízení o zneužívání trhu) 
a o zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/6/ES 
a směrnic Komise 2003/124/ES, 2003/125/ES a 2004/72/ES.Shrnutí
II
Systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) 
je hlavním pilířem politiky EU v boji proti změně 
klimatu. Tento systém stanovil cenu uhlíku a emise 
ze zařízení spadajících do tohoto systému klesají 
tak, jak bylo zamýšleno: koncem roku 2012 se oproti 
úrovni roku 1990 snížily o 19 %.
Systém EU ETS zajišťuje nezbytné snižování emisí 
s nízkými náklady. Žádné jiné politické opatření, ať 
v oblasti zdanění či regulace, to nezaručuje tak jako 
obchodování s emisemi.
Úspěch systému EU ETS inspiroval ostatní na celém 
světě a Komise jej bude i nadále prosazovat jako 
politické opatření.
III
Účetní dvůr se ve svém auditu zaměřil na fázi II sys ‑
tému EU ETS (2008–2012); ve fázi III (2013–2020) však 
již dochází k mnoha zlepšením, jež výslovně reagují 
na připomínky Účetního dvora. Tyto připomínky 
jsou tak oceňovány jako další podpora souvisejících 
kroků, jež byly pro fázi III již zavedeny, a jako další 
náměty k zamyšlení v jiných případech.
IV
Komise bere závěr Účetního dvora na vědomí.
Komise zdůrazňuje, že řízení systému EU ETS ve fázi 
II komplikovaly některé problémy týkající se spo ‑
lehlivosti rámce na ochranu integrity systému. To, 
že ve fázi II se v provádění systému EU ETS vyskytly 
nedostatky, bylo jedním z důležitých důvodů pro 
důkladné zvážení tohoto nového vývoje a pro zlep ‑
šení, která jsou prováděna nyní, ve fázi III systému.Odpovědi  
Komise
Odpovědi Komise 56
VI c)
Komise uznává, že při předkládání zpráv podle 
článku 21 existovala ve fázi II určitá neúplnost. Na 
základě prováděcího nařízení Komise 2014/166/EU 
jsou dnes požadavky pro fázi III prováděny přísněji.
VI d)
Komise pokračuje v koordinaci častých výměn 
s členskými státy i mezi členskými státy navzájem 
ve formě setkání s dobrou účastí, přičemž jednání 
a konzultace jsou zveřejňovány.
VI e)
Komise je toho názoru, že i nadále plní důležitou 
úlohu v prosazování harmonizace klíčových kont ‑
rolních opatření v rámci provádění systému EU ETS 
pomocí regulačního rámce a podpůrných pokynů 
a vzorů dokumentů, a také prostřednictvím vhod ‑
ných konferencí, schůzí a konzultací.
VI f)
Přehled o sankčních režimech EU ETS v členských 
státech Komise získává v rámci svých přehledových 
studií o dodržování systému EU ETS členskými 
státy a na základě prováděcího rozhodnutí Komise 
2014/166/EU, jež aktualizovalo systém, který od 
členských států vyžaduje předkládat Komisi výroční 
zprávy „podle článku 21“ o uplatňování směrnice 
o EU ETS.
Ve fázi III může každý provozovatel používat mezi ‑
národní kredity z projektů až do určité hranice, sta ‑
novené na základě pravidel stanovených v nařízení 
Komise (EU) č. 1123/2013.
VII 1.
Komise částečně přijímá tato doporučení a souhlasí 
s tím, že všechny významné zbývající problémy 
v oblasti regulace trhu s emisemi a dohledu nad 
ním by měly být vyřešeny, aby se podle potřeby 
posilovala integrita trhu.
VII 2.
Komise toto doporučení přijímá a bude analyzovat 
přínosy spojené s vyjasněním právního statusu 
povolenek.V b)
Rámec dohledu, jejž vytvořily právní předpisy EU 
upravující činnost finančních trhů, je používán také 
pro všechny komoditní deriváty, s nimiž se v EU 
obchoduje (např. podávání zpráv o pozicích podle 
směrnice MiFiD, nařízení MAR stanoví dalekosáhlé 
mechanismy spolupráce).
Mechanismy spolupráce v oblasti regulace vstoupí 
plně v platnost a budou účinné od roku 2017.
V c)
Z analýzy trhu s uhlíkem v EU obecně vyplývá, 
že tento trh vzrostl a zesílil i přesto, že neexistuje 
právní definice povolenek na úrovni EU a že není 
výslovně stanoven vznik a ochrana zástavních 
nároků na povolenky.
V d)
Na základě pokroku dosaženého ve fázi II Komise 
zajistí soustavné zlepšování, které je nezbytné pro 
zachování bezpečnosti registru Unie na co nejvyšší 
možné úrovni.
Právní předpisy neukládají Komisi, aby sledovala 
transakce zaznamenávané do registru Unie. Dohled 
nad evropským trhem s uhlíkem na úrovni EU lze 
zlepšit tak, aby odhaloval zneužívání a podvodné 
jednání, avšak tento problém je širší než otázka 
registru, do něhož jsou zaznamenávány pouze 
informace o fyzických převodech uhlíkových jedno ‑
tek, a nikoli o finanční stránce.
VI a)
Byla přijata nařízení Komise, jež mají ještě více zlep ‑
šit účinnost, účelnost a harmonizaci monitorování 
a vykazování i ověřování a akreditace v systému EU 
ETS ve fázi III.
VI b)
Prováděcí rozhodnutí Komise 2014/166/EU a souvi ‑
sející vysvětlivka opětovně zavedly systém vyžadu ‑
jící od členských států předkládat Komisi výroční 
zprávy „podle článku 21“ o uplatňování směrnice 
o EU ETS. Tyto zprávy jsou přístupné veřejnosti pro ‑
střednictvím systému ReportNet Evropské agentury 
pro životní prostředí.
Odpovědi Komise 57
centralizaci operací do jediného registru Unie se 
bezpečnost systému registrů zlepšila. A konečně 
byla posílena regulace trhu s uhlíkem a dohled nad 
tímto trhem.
15
Komise bere na vědomí, že Účetní dvůr výslovně 
konstatoval, že otázka, která regulatorní koncepce 
by trhu s emisemi vyhovovala nejlépe, do rozsahu 
tohoto auditu nespadala.
Komise je toho názoru, že zbývající problémy, které 
je třeba posoudit z hlediska přijetí dalších regulač ‑
ních opatření, by měly být zvažovány s ohledem 
na regulační rámec pro emisní povolenky poté, co 
se emisní povolenky v roce 2017 stanou finančními 
nástroji.
16 –odpověď k první odrážce
Rada na návrh Komise přijala směrnici Rady 
2010/23/EU3, která (v článku 199a) poskytla možnost 
při převodu emisních povolenek použít mechanis ‑
mus přenesení daňové povinnosti. Použitelnost této 
směrnice byla prodloužena do 31. prosince 20184.
16 – odpověď k třetí odrážce
Nařízení (EU) č. 389/2013 (nařízení o registru) 
neobsahuje přímý odkaz na podstatná ustanovení 
směrnice o boji proti praní peněz, avšak stanoví ad 
hoc režim pro správce národních registrů založený 
na harmonizovaném souboru kontrol podle zásady 
„poznej svého zákazníka“ a jiných relevantních 
požadavků, který tedy v této oblasti stanoví přímo 
použitelná pravidla harmonizovaná na úrovni EU.
3 Směrnice Rady 2010/23/EU ze dne 16. března 2010 (kterou se 
mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané 
hodnoty, pokud jde o volitelné a dočasné používání mechanismu 
přenesení daňové povinnosti ve vztahu k poskytnutí některých 
služeb s vysokým rizikem podvodů (Úř. věst. L 72, 20.3.2010, s. 1)).
4 Směrnicí Rady 2013/43/EU ze dne 22. července 2013 (Úř. věst. 
L 201, 26.7.2013, s. 4).VII 3.
Komise příslušná doporučení přijímá. Bezpečnost 
systému registru se od roku 2012 výrazně zlepšila 
a Komise bude usilovat o další zlepšování systému 
v aspektech, na něž Účetní dvůr poukazuje.
VII 4.
Komise příslušná doporučení přijímá. Konkrétní 
úlohy a odpovědnosti všech stran zapojených do 
EU ETS jsou vyjasněny v důsledku nařízení Komise 
o akreditaci a ověřování a o monitorování a vykazo ‑
vání, jež byla přijata pro fázi III.
VII 5.
Komise přijímá příslušná doporučení i to, že úroveň 
pokynů a informací o provádění EU ETS, realizo ‑
vaných ve fázi II, mohla být lepší. Komise je toho 
názoru, že pro fázi III se situace patřičně zlepšila.
VII 6.
Systém sankcí v rámci EU ETS považuje Komise za 
účinný. Sankce ve výši 100 EUR za tunu emitova ‑
ného CO2, na nějž do 30. dubna nebyly vyřazeny 
povolenky, má silný odstrašující účinek. Prokázala to 
zejména velmi vysoká míra dodržování povinností.
Členské státy by měly být transparentní, pokud jde 
o sankce, jež jsou ukládány na vnitrostátní úrovni, 
a měly by rovněž zveřejňovat informace o provozo ‑
vatelích, kteří povinnost vyřadit povolenky porušují.
Komise přijímá příslušná doporučení a klade důraz 
na transparentnost mezi příslušnými orgány člen ‑
ských států, aby byla udržována velmi vysoká míra 
dodržování povinností.
Úvod
Rámeček 2
EU ETS byl vystaven různým rizikům, jež byla řešena 
přijetím konkrétních opatření. Kolotočové podvody 
s DPH na trhu s uhlíkem byly řešeny tím, že bylo 
členským státům umožněno používat mechanis ‑
mus přenesení daňové povinnosti. Některé národní 
registry byly vystaveny kybernetickým útokům a po 
Odpovědi Komise 58
Návrh Komise byl podpořen společnými nor ‑
motvůrci, kteří tento přístup jednoznačně schválili 
a potvrdili, a dokonce rozsah výjimek ještě rozšířili.
S ohledem na zásadu proporcionality Komise 
zastává názor, že v souvislosti s cíli povolení podle 
směrnice MiFiD, s jejich příslušnými náklady v porov ‑
nání s jejich přínosy a s regulační zátěží z nich vyplý ‑
vající představují výjimky způsob dosažení žádou ‑
cího výsledku, který je pro obchodníky povinně se 
účastnící obchodování nejméně zatěžující.
Navíc subjekty, jimž byla výjimka udělena, by stále 
spadaly do působnosti nařízení MAR.
20
Pokud jde o OTC deriváty, nařízení EMIR ukládá 
povinnosti určitým účastníkům trhu, kteří uzavírají 
derivátové obchody a jako takoví by byli regulováni6.
Z některých studií vyplývá, že podíl objemu mimo ‑
burzovních spotových obchodů, které neprošly 
clearingem, činil v roce 2010 přibližně 1 %. Analýzy 
dostupných údajů z novějšího vývoje trhu podporují 
závěr, že nyní je tento podíl pravděpodobně ještě 
nižší7.
Čistě dvoustranné mimoburzovní obchody budou 
navíc i nadále spadat do působnosti nařízení MAR, 
které výslovně stanoví, že „se vztahuje na jakýko ‑
liv obchod, pokyn či jednání týkající se finančních 
nástrojů uvedených v odstavcích 1 a 2, bez ohledu 
na to, zda k tomuto obchodu, pokynu či jednání 
došlo v obchodním systému“.
5 Plný název zní nařízení o OTC derivátech, ústředních 
protistranách a registrech obchodních údajů (nařízení (EU) 
č. 648/2012).
6 Téměř všechny odpovědi obdržené v rámci konzultací, 
jež provedl Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA) 
k souvisejícímu návrhu clearingových prahových hodnot, jež 
mají být použity, naznačily, že by tyto hodnoty měly být zvýšeny; 
přitom se argumentovalo tím, že nefinanční společnosti v důsledku 
toho, že nejsou vzájemně propojeny, představují pro finanční 
systém zanedbatelné systémové riziko. Totéž lze o nefinančních 
společnostech říci, pokud jde o jejich obchodování v rámci čistě 
dvoustranných spotových mimoburzovních (OTC) transakcí 
s emisními povolenkami.
7 Výpočty Komise založené na údajích instituce Bloomberg New 
Energy Finance o celkové velikosti trhu s emisními povolenkami 
a o jeho členění na dražby, burzy a mimoburzovní obchodování, 
spolu s odhadem organizace London Energy Brokers Association 
(LEBA) ohledně podílu mimoburzovních obchodů s emisními 
povolenkami, které byly spotovými produkty v roce 2010, a s údaji 
asociace LEBA o podílu mimoburzovních obchodů, jež neprošly 
clearingem, za období 2010–2014.Rámeček 3 – odpověď k druhému 
odstavci
Členové Komise odpovědní za politiku v oblasti 
obchodování s emisemi a v oblasti DPH zaslali 
v červnu 2011 společný dopis všem členským stá ‑
tům, jež dosud nepoužily mechanismus přenesení 
daňové povinnosti, a vyzvali je, aby zavedly vnitro ‑
státní ustanovení. To svědčí o tom, že tato otázka 
byla řešena na nejvyšší možné úrovni.
Rámeček 3 – odpověď k třetímu 
odstavci
Právní předpisy v Itálii stanoví přenesení daňové 
povinnosti v oblasti emisních povolenek s platností 
od 1. ledna 2015.
18
Obchodníci povinně se účastnící obchodování 
s emisemi se musí účastnit transakcí na trhu s uhlí ‑
kem, pokud jejich emise jsou vyšší, než na kolik 
jim byly přiděleny bezplatné povolenky. Mohou 
nakupovat prostřednictvím bank nebo investičních 
společností, které jsou regulovány podle směrnice 
MiFiD. Cílem směrnice MiFiD (používané spolu 
s nařízením MAR a s nařízením o infrastruktuře 
evropských trhů (EMIR)5) je posílit stabilitu a inte ‑
gritu trhu, včetně snížení systémových rizik, avšak 
se zohledněním nákladové efektivnosti a úměrnosti 
právních předpisů EU.
19
Výjimky se týkají „nefinančních“ subjektů, jež 
obchodují s povolenkami. Je to podobné jako 
u jiných pravidel týkajících se finančních trhů, např. 
osvobození nefinančních smluvních stran od povin ‑
nosti clearingu podle nařízení EMIR nebo výjimky 
uplatňované u komoditních derivátů. Nejedná se 
o plošné výjimky, nýbrž jsou vázány na splnění 
podmínek a/nebo podléhají dohledu ze strany 
příslušných vnitrostátních orgánů i na úrovni EU. 
V některých případech je jejich působnost vnitro ‑
státní a nemají přeshraniční účinky.
Avšak i v případech, kdy mají subjekty výjimku 
podle směrnice MiFiD, mnohé z nich nicméně 
i nadále podléhají povinnostem podle nařízení 
MAR, které se týkají finančních operací provádě ‑
ných důvěrně obeznámenými osobami nebo mani ‑
pulace s trhem.
Odpovědi Komise 59
Pokud jde o nařízení MAR, příslušné orgány plní své 
funkce a povinnosti vyplývající z nařízení MAR ve 
spolupráci s jinými orgány nebo s podniky na trhu. 
Od příslušných orgánů odpovědných za dodržo ‑
vání nařízení MAR se požaduje, aby spolupracovaly 
s agenturou ESMA, a to i v oblasti výměny nezbyt ‑
ných informací, a s příslušnými orgány členských 
států EU.
Pokud jde o registr Unie a pravomoci Komise, 
finanční orgány členských států mohou v souladu 
s čl. 110 odst. 2 nařízení (EU) č. 389/2013 získávat 
informace o transakcích, které jsou vedeny v regis ‑
tru Unie, od příslušného národního správce nebo 
od Komise jakožto ústředního správce (jenž může 
poskytovat údaje týkající se několika nebo všech 
členských států). Je třeba také poznamenat, že 
30–40 % futures emisních povolenek není drženo 
do dosažení splatnosti, a nejsou tedy fyzicky vypo ‑
řádané, a tudíž nejsou v registru Unie zaznamenány.
24
Komise poznamenává, že za dohled nad trhem 
s emisemi jsou odpovědny vnitrostátní regulační 
orgány. Postupy integrace mezi vnitrostátními regu ‑
lačními orgány, zaměřené na organizaci dohledu 
nad trhy s emisemi na úrovni EU, zavedla revido ‑
vaná směrnice MiFiD a nařízení MAR, jež stanoví 
podrobná pravidla týkající se přeshraniční spolu ‑
práce mezi vnitrostátními příslušnými orgány a mezi 
nimi a agenturou ESMA a na úrovni EU, jakož i se 
třetími zeměmi na celém světě.
Rozsáhlá kontrola, vykazování údajů a rámec 
dohledu (na úrovni členských států a na úrovni EU) 
budou navíc prováděny v rámci režimů zavedených 
směrnicí a nařízením o trzích finančních nástrojů 
(MiFiD/MiFiR)9 a nařízením a směrnicí o zneužívání 
trhu (MAR/MAD), které pro emisní povolenky budou 
platit od ledna 2017 (u MiFiD/MiFiR) a od července 
2016 (u MAR/MAD).
Četnost a struktura stávajících formálních i nefor ‑
málních kontaktů mezi útvary Komise je dostatečná 
a úměrná celkovým úkolům v oblasti regulace.
9 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 600/2014 ze dne 
15. května 2014 o trzích finančních nástrojů a o změně nařízení (EU) 
č. 648/2012.21
V říjnu 2013 Komise požádala agenturu ESMA, aby 
poskytla poradenství a pomohla při stanovení 
obsahu aktů v přenesené pravomoci, jejichž přijetí 
vyžadují některá ustanovení nařízení MAR, včetně 
úrovně prahových hodnot emisí ekvivalentu oxidu 
uhličitého a jmenovitého tepelného příkonu.
Většina respondentů v rámci související konzultace 
provedené agenturou ESMA souhlasila s tím, že 
existuje málo informací nebo neexistují žádné rele ‑
vantní informace o jednotlivých subjektech, které 
by již nebyly zveřejněny podle jiných předpisů, 
zejména podle nařízení o integritě a transparent ‑
nosti velkoobchodního trhu s energií (REMIT).8
Jakýkoli případný kumulovaný dopad na trh s emi ‑
semi by byl podstatný pouze do té míry, že značná 
část menších účastníků trhu by mohla koordinovat 
své činnosti, což by nebyla pouze antimonopolní 
záležitost podléhající antimonopolnímu dohledu, 
ale bylo by pro ně, vzhledem k jejich velkému 
počtu, rovněž obtížné v tom vytrvat.
22
Komise souhlasí, že v rámci dohledu nad trhem 
s emisními povolenkami mohlo být odvedeno více 
práce při přípravě mechanismů regulatorní spolu ‑
práce. Mechanismy spolupráce v oblasti regulace 
však vstoupí plně v platnost a budou účinné až od 
roku 2017. Budoucí úsilí by se proto mělo zaměřit na 
možnosti posílení těchto stávajících systémů všude 
tam, kde je to nezbytné, na základě jasného zhod ‑
nocení velikosti veškerých přetrvávajících rizik pro 
EU ETS nebo pro evropský trh s uhlíkem, a na to, jak 
to učinit nákladově co nejefektivnějším a přiměře ‑
ným způsobem.
23
Rámec dohledu, jejž vytvořily právní předpisy EU 
pro finanční trhy, je používán také pro všechny 
komoditní deriváty, s nimiž se v EU obchoduje (např. 
podávání zpráv o pozicích podle MiFiD, nařízení 
MAR stanoví dalekosáhlé mechanismy spolupráce). 
Z přezkumu nevyplynuly žádné prvky, jež by pod ‑
porovaly stanovisko, že tento rámec není pro trh 
s emisemi dostatečný tak jako pro obchod s komo ‑
ditními deriváty obecně.
8 Nařízení (EU) č. 1227/2011.
Odpovědi Komise 60
Právo držet, převádět, vyřazovat a rušit povolenky 
je směrnicí 2003/87/ES plně zaručeno a je také plně 
podporováno registrem Unie, v jehož rámci mohou 
být tato práva vykonávána.
27
Vzhledem k výše uvedenému má Komise za to, že 
právní zájmy jsou náležité chráněny a povolenky 
mohou být napadeny v občanskoprávním řízení 
před vnitrostátními soudy. Komise se nicméně 
vynasnaží analyzovat možné přínosy, jež by z dal ‑
šího vyjasnění právního statusu povolenek v právu 
EU mohly vyplynout pro fungování EU ETS a evrop ‑
ského trhu s uhlíkem.
28
S ohledem na cíle veřejné politiky systému EU 
ETS Komise zváží právní a technickou proveditel ‑
nost usnadnění registrace zástavních nároků na 
povolenky.
30
The Komise je toho názoru, že registr Unie přinesl 
zlepšení při řešení dřívějších nedostatků, jež byly 
zjištěny v decentralizovaném systému národ ‑
ních registrů ve fázi II EU ETS. Po revizi směrnice 
o EU ETS, která byla provedena v roce 2009, byla 
následně, ve fázi III systému EU ETS, přijata i další 
opatření. Od zahájení činnosti registru Unie v roce 
2012 nebyly zaznamenány žádné mimořádné udá ‑
losti a údaje uchovávané v registru Unie nebo v pro ‑
tokolu transakcí Evropské unie (EUTL) jsou posky ‑
továny vnitrostátním orgánům pro vymáhání práva 
při formálních šetřeních nebo soudních řízeních.
Komise souhlasí, že dohled nad trhem s uhlíkem 
je možné zlepšit. Registr Unie neobsahuje finanční 
informace, a údaje v registru by pro účely dohledu 
nad finančními transakcemi tedy bylo možné použí ‑
vat jen v omezeném rozsahu.
V souladu s příslušným primárním právem a s naří ‑
zením (EU) č. 389/2013 kromě toho Komise nemá 
právní základ pro provádění analýzy údajů týkají ‑
cích se členských států, které jsou v registru Unie 
uloženy.
Komise aktivně podporovala členské státy při usku ‑
tečňování spolupráce s finančními zpravodajskými 
jednotkami.25
Trh s uhlíkem v EU vzrostl a zesílil, přestože na 
úrovni EU není stanoven právní status povolenek. 
Faktory posilující likviditu jsou hlavně ekonomické, 
a nikoli právní povahy10.
Komise se domnívá, že směrnice 2003/87/ES a její 
prováděcí právní předpisy, zejména článek 40 naří ‑
zení (EU) č. 389/201311, a rovněž vyvíjející se rámec 
nařízení o finančních trzích EU12 poskytují potřebné 
právní základy transparentního a likvidního trhu 
s uhlíkem v EU, a zároveň zajišťují stabilitu a inte ‑
gritu trhu.
26
V souladu s článkem 345 Smlouvy o fungování EU je 
podle práva Unie právo vlastnictví výsadou člen ‑
ských států. Tím spíše to platí v souvislosti s přene ‑
sením tvorby práva vlastnictví k třídě aktiv, u které, 
jak shledal Účetní dvůr, v členských státech neexis ‑
tují již existující práva vlastnictví, na úroveň EU.
U převážné většiny aktiv, jež jsou předmětem 
transakcí, včetně finančních nástrojů, je existence 
specifického režimu práv vlastnictví k obchodním 
aktivům velmi často spíše výjimkou než pravidlem. 
To však neznamená, že se na transakce s takovými 
aktivy nutně nevztahují běžné zásady vnitrostát ‑
ního smluvního a vlastnického práva13. Směrnice 
2003/87/ES a její prováděcí právní předpisy upravují 
všechny důležité právní charakteristiky týkající se 
výkonu práv k povolenkám.
10 Komise již navrhla vytvořit rezervu pro posílení stability trhu 
(COM(2014) 20), což by umožnilo vyřešit otázku nadbytečných 
povolenek a zvýšit odolnost systému vůči velkým otřesům tím, že 
se upraví množství povolenek, jež mají být draženy; tento návrh je 
nyní předmětem diskusí v Evropském parlamentu a v Radě.
11 Držitelem povolenek může být kdokoli, avšak vlastnické 
právo lze určit odkazem na registr Unie, neboť záznam v registru 
představuje dostatečný důkaz prima facie  prokazující vlastnické 
právo k povolence.
12 Od roku 2017 budou mít emisní povolenky v EU status 
finančních nástrojů a budou podléhat rámci pro regulaci finančních 
trhů EU.
13 Neexistuje například zvláštní právní režim pro peněžní 
prostředky držené na bankovních účtech. Držitel účtu jako takový 
nevlastní peníze na svém účtu, nýbrž má na ně pouze právní 
nárok; to však nezabránilo rozvoji finančních trhů založených na 
peněžních prostředcích nejen v EU, ale na celém světě.
Odpovědi Komise 61
37
Dohled nad evropským trhem s uhlíkem na úrovni 
EU by bylo možné dále zlepšovat, a to i s využitím 
příslušných údajů z registru Unie. V registru Unie 
jsou však zaznamenávány pouze údaje o fyzických 
převodech uhlíkových jednotek a nejsou zazname ‑
nány informace o finanční stránce transakcí, což 
nepostačuje pro odhalování zneužití nebo podvod ‑
ného jednání.
38
Analýzu přeshraničních transakcí nebylo před pře ‑
nesením údajů do registru Unie možné provádět, 
jelikož národní registry byly provozovány jednotli ‑
vými členskými státy a údaje nebyly konsolidovány.
Ve stávajícím právním rámci Komise zajišťuje využí ‑
vání registru Unie, avšak nemůže se aktivně podílet 
na dohledu nad transakcemi zaznamenávanými 
v registru Unie s využitím údajů, jež Komise ucho ‑
vává jménem členských států.
41
Komise je přesvědčena, že organizační struktura 
registru Unie je odpovídající. V souladu s přísluš ‑
nou metodikou projektového řízení je od roku 
2014 prováděno rozdělení úloh mezi vlastníka 
podniku / osoby odpovědné za provádění politiky 
a dodavatele IT a byly dále optimalizovány zdroje 
a dovednosti, aby byla zajištěna odpovídající vnitřní 
organizace.
Provádění akčního plánu se po auditu IT, který 
provedla služba vnitřního auditu Komise, zaměřuje 
na zjištěné nedostatky a zvýší efektivnost při rozvoji 
registru a jeho řízení.
50
V rámečku 4 zprávy Účetního dvora jsou vyjmeno ‑
vány hlavní aspekty, které se týkají monitorování, 
vykazování a ověřování. Bylo by možné očekávat 
určitou formu kontroly ověřených ročních výkazů 
emisí ze strany příslušných orgánů, avšak směrnice 
2003/87/ES a prováděcí opatření tuto kontrolu 
výslovně nepožadují. Úplné zdvojení ověřování by 
bylo kontraproduktivní, a to i z hlediska zvýšených 
nákladů.31
Komise je toho názoru, že systémy registrů se 
s postupem času neustále zdokonalovaly a že 
mnohé z problémů, na něž Účetní dvůr poukázal, je 
řešeno ve fázi III.
32
Pokud jde o kontroly totožnosti klientů a souvise ‑
jící postupy, nařízení (EU) č. 389/2013 vypočítává 
vyčerpávajícím způsobem podmínky a dokumenty 
pro otevírání účtů účastníků splňujících podmínky 
EU ETS. Požadavky na účty dobrovolných účastníků 
však stanoví, pokud jde o otevírání účtů, pouze 
minimální požadavky.
34
Požadavky, jež pro dobrovolné účastníky stanoví 
nařízení (EU) č. 389/2013, poskytují prostor pro to, 
aby mohly členské státy používat vhodné postupy 
posuzování rizik.
35 – odpověď k druhé odrážce
Nařízení (EU) č. 389/2013 vypočítává, které infor ‑
mace o podezřelých žádostech o otevření účtu jsou 
sdíleny mezi národními správci. Zřízení trvalého 
seznamu zamítnutých žádostí o otevření úvěru 
v rámci celé EU nastoluje otázky, pokud jde o právní 
rámec ochrany osobních údajů.
36
Směrnice 2003/87/ES a nařízení Komise (EU) 
č. 389/2013 v souladu se zásadou subsidiarity svě ‑
řují řízení uživatelských účtů v registru členským 
státům. Úlohou Komise jako ústředního správce je 
provozovat a udržovat registr Unie. Komise koor ‑
dinuje provádění příslušných právních ustanovení 
tím, že organizuje výměny informací a osvědčených 
postupů týkajících se kontroly totožnosti klientů, 
zejména v rámci pracovní skupiny správců registrů, 
s obzvláštním důrazem na metody a nástroje, které 
lze používat v podmínkách stávajícího právního 
rámce.
Odpovědi Komise 62
i příslušným orgánům získat přístup k interní 
ověřovací zprávě vydané ověřovatelem, aby ji mohly 
hodnotit. Potřeba zajistit mnohem větší harmoni ‑
zaci při ověřování a akreditaci v rámci EU ETS je však 
hlavním důvodem, proč bylo pro fázi III vydáno naří ‑
zení (EU) č. 600/2012 týkající se akreditace a ověřo ‑
vání v systému EU ETS.
56
Úlohy jednotlivých subjektů v systému EU ETS 
vycházejí z odborné způsobilosti každého z těchto 
subjektů. K ověřování jsou odborně způsobilí přede ‑
vším ověřovatelé (a nikoli regulační orgány). K akre ‑
ditaci ověřovatelů jsou odborně způsobilé a jsou 
zmocněny vnitrostátní akreditační orgány (a nikoli 
regulační orgány). K celkovému provádění EU ETS 
jsou odborně způsobilé a jsou zmocněny určené 
příslušné orgány (a nikoli ověřovatelé nebo vnitro ‑
státní akreditační orgány). Koordinace mezi různými 
subjekty je důležitá na podporu efektivního prová ‑
dění systému EU ETS celkově, ale musí být úměrná 
odborné způsobilosti a musí se vyhnout neúčel ‑
nému a kontraproduktivnímu zdvojování a růstu 
nákladů.
57
Komise zastává názor, že oznámená situace, kdy 
se ověřovatelé podílejí na ověřování i na tvorbě 
monitorovacích plánů pro totéž místo, je střetem 
zájmů. Nařízení (EU) č. 600/2012 (nařízení o akredi ‑
taci a ověřování ve fázi III) je v této věci jednoznačné 
a vnitrostátní akreditační orgány musí zvažování 
a řešení tohoto problému věnovat prvořadou 
pozornost.
58
Směrnice 2003/87/ES a prováděcí opatření nesta ‑
noví požadavek, aby příslušné orgány prováděly 
kontroly na místě. Tím je příslušným orgánům pone ‑
chána pružnost při úměrném a účinném vymáhání 
dodržování pravidel, mimo jiné pokud jde o to, 
kde a kdy jsou kontroly nejúčinnější, o zamezení 
zdvojení úlohy ověřovatele a o schopnost sladění 
s jinými regulačními povinnostmi.51
Pro fázi III byl nyní zaveden stanovený povinný 
obsah a standardní vzor ověřovací zprávy EU 
ETC. Právní předpisy na evropské úrovni pro fázi 
II systému EU ETS použití standardního vzoru 
neumožňovaly.
52
Komise souhlasí, že ve fázi II byla nedostatečná 
kontrola zjištění ověřovatele. Pro fázi III se nyní od 
provozovatelů vyžaduje, aby příslušnému orgánu 
předkládali ke schválení výkazy o zlepšení týkající 
se všech neshod a doporučení, které uvedl ověřo ‑
vatel. Komise též zveřejnila pokyny pro ověřovatele, 
jak postupovat v případě opakovaných zjištění.
Rámeček 7
Vzor ověřovací zprávy, kterou nyní Komise zveřej ‑
nila, stanoví minimum, jež musí povinně obsahovat 
vzory ověřovacích zpráv členských států pro fázi III, 
a obsahuje konkrétní ustanovení o tom, že ověřova ‑
tel má věnovat pozornost doporučením.
Pro fázi III jsou zavedeny i další povinnosti týkající 
se akreditace a ověřování a povinnosti vnitrostát ‑
ních akreditačních orgánů při provádění průběžné 
kontroly nad ověřovateli. Jedním z hlavních cílů této 
průběžné kontroly je prověřovat, zda ověřovatel je 
i nadále odborně způsobilý, zejména při nesrovna ‑
lostech, jako je ověřovatel, který nikdy neoznamuje 
neshody nebo nedává doporučení, nebo nesoulad 
mezi interní ověřovací dokumentací a vydanou 
ověřovací zprávou.
53
Dříve než poukazovaly na příslušné pokyny pro 
evropskou spolupráci v oblasti akreditace, obsaho ‑
valy pokyny pro monitorování a vykazování emisí 
ve fázi II systému EU ETS konkrétní definice poža ‑
dovaného „ověřovatele“ (oddíl 2 bod 5 písm. m)) 
přílohy I rozhodnutí Komise 2007/589/ES) a „akre ‑
ditace“ (oddíl 2 bod 5 písm. k)) přílohy I rozhodnutí 
Komise 2007/589/ES). Tyto pokyny rovněž obsaho ‑
valy ustanovení umožňující akreditační orgánům 
Odpovědi Komise 63
Všechna rozhodnutí Komise o národních alokačních 
plánech členských států, která jsou přístupná veřej ‑
nosti, mají především stejnou strukturu a v bodech 
odůvodnění jsou podrobně vysvětleny důvody, jež 
vedly ke schválení národních alokačních plánů nebo 
k jejich zamítnutí. U každého aspektu, který Komise 
v souladu s přílohou III směrnice měla kontrolovat, 
je podrobně stanoveno, zda byly dodrženy právní 
požadavky, či nikoli. Tato rozhodnutí tedy prokazují, 
že Komise prováděla toho posouzení způsobem, 
který jí ukládá směrnice 2003/87/ES, u všech člen ‑
ských států stejně.
Společná odpověď k bodům 71 a 72
Komise uznává, že podávání zpráv o provádění sys ‑
tému EU ETS „podle článku 21“ nebylo ve fázi II vždy 
úplné. Nyní, ve fázi III, jsou na základě prováděcího 
rozhodnutí Komise 2014/166/EU požadavky pro ‑
váděny striktněji, takže v budoucnu by podmínka 
pro zveřejnění úplné výroční zprávy o provádění 
systému EU ETS měla být splněna.
74
Komise dále harmonizovala provádění EU ETS ve 
fázi III (proto byl v roce 2009 přijat revidovaný EU 
ETS) a i nadále zvažuje možnosti pro případná další 
zlepšení v budoucnu.
76
Právní rámec ponechává provádění kontrol na 
členských státech, jako součást jejich obecného 
přístupu k posilování regulačního dohledu, a vzhle ‑
dem k zásadě subsidiarity zde Komise nemá žádnou 
konkrétní úlohu.64
Komise souhlasí, že pravidelné poskytování rele ‑
vantních informací o celkovém provádění a fungo ‑
vání systému EU ETS podporuje důvěru zaintere ‑
sovaných stran v tento systém. Tuto potřebu řeší 
vykazování, jež předpokládá směrnice 2003/87/ES, 
zejména v souladu s jejími články 10 a 21.
67
V souvislosti s posuzováním národních alokačních 
plánů členských států byl za nejlepší dostupný 
nástroj považován model PRIMES jako široce uží ‑
vaný analytický nástroj. Zejména proto, že členské 
státy tento model znají, je považován za spolehlivý 
a některé členské státy jej při přípravě svých národ ‑
ních alokačních plánů samy používají.
Komise uznává, že pokyny vydané v prosinci 2005 
nezahrnovaly pokyn, aby byly použity údaje o emi ‑
sích za rok 2005. Pro členské státy však ověřené 
údaje za rok 2005 byly dostupné od jara 2006, 
a tedy s dostatečným předstihem před lhůtou pro 
předložení národních alokačních plánů a s dostateč ‑
ným předstihem předtím, než byla většina národ ‑
ních alokačních plánů poté skutečně předložena. 
S ohledem na cíl systému EU ETS musela Komise 
posoudit národní alokační plány v porovnání s nej ‑
novějšími údaji o emisích, což také zdůraznil Výbor 
pro změnu klimatu.
69
Komise uznává, že nemohla předložit Účetnímu 
dvoru vyplněné kontrolní seznamy za všechny člen ‑
ské státy. Správní retenční období pro takové doku ‑
menty vypršelo. Účetnímu dvoru však byla poskyt ‑
nuta řada jiných dokumentů, např. korespondence 
s členskými státy, prezentace a informační listy.
Komise nicméně věří, že nejsou důvody se domní ‑
vat, že posuzování národních alokačních plánů 
nebylo stejně podrobné nebo bylo neúplné.
Odpovědi Komise 64
82
Komise poznamenává, že rozdíly v druhu vnitrostát ‑
ních porušení a v sankcích mohou být vzhledem 
k vnitrostátním okolnostem a správním postupům 
plně odůvodněné, tím spíše, když se společní 
normotvůrci rozhodli převést sankce podle čl. 16 
odst. 1 směrnice 2003/87/ES do vnitrostátní pravo ‑
moci na základě zásady subsidiarity.
83
Přehled o sankčních režimech EU ETS v členských 
státech Komise získává v rámci svých přehledových 
studií o dodržování systému EU ETS členskými 
státy a na základě prováděcího rozhodnutí Komise 
2014/166/EU, jež aktualizovalo systém vyžadující 
od členských států, aby předkládaly Komisi výroční 
zprávy „podle článku 21“ o uplatňování směrnice 
o EU ETS.
84
Cílem Komise není vést konkrétní přehled o vnitro ‑
státních sankcích v rámci EU ETS a statistiky o uplat ‑
ňování těchto sankcí. Začala již uplatňovat systema ‑
tičtější přístup spočívající v monitorování sankčního 
systému prostřednictvím zdokonalování otázek 
k sankcím, jež Komise pokládá členským státům 
v souvislosti se zprávou předkládanou podle článku 
21 směrnice 2003/87/ES.
Za dohled nad plněním ustanovení EU ETS jsou 
odpovědné členské státy, ale Komise provádění 
směrnice o EU ETS v členských státech pozorně 
sleduje. Pokud se ve fázi II vyskytly pochybnosti 
o legálnosti použití sankcí, Komise na to vždy 
reagovala a podle potřeby byla s členskými státy 
v pravidelném kontaktu. Komise například důsledně 
připomínala, že členské státy nemohou snižovat 
pokuty uložené v případě nevyřazení povolenek ve 
výši 100 EUR14.
14 Tento výklad článku 16 mezitím potvrdil Evropský soudní dvůr.77
Komise pokračuje v organizování rozsáhlých výměn 
informací s příslušnými orgány členských států 
odpovědnými za systém EU ETS, jako jsou pravi ‑
delná jednání Výboru pro změnu klimatu a jeho 
pracovní skupiny č. 3 věnovaná obchodování s emi ‑
semi, technických pracovních skupin ad hoc , fór, 
jako je fórum pro akreditaci a ověřování a fórum pro 
zajištění souladu s jejich přidruženými pracovními 
skupinami, a příslušných skupin, jako je pracovní 
skupina správců registrů. Jednání jsou obvykle 
sdílena elektronicky, s cílem napomoci těm, kdo 
nejsou schopni se schůzek zúčastnit osobně.
79
Komise uznává důležitou podpůrnou úlohu, kterou 
sehrává fórum pro zajištění souladu s EU ETS a jeho 
pracovní skupiny při harmonizovaném provádění 
systému EU ETS a při výměně informací o osvěd ‑
čených postupech mezi příslušnými orgány člen ‑
ských států. Účast vnitrostátních orgánů byla sice 
poněkud omezená, ale informace projednávané 
a vypracovávané v rámci fóra pro dosažení souladu 
byly sdíleny pomocí internetového nástroje, který je 
dostupný pro všechny příslušné orgány.
80
Vysoká míra dodržování povinností je nejlepším 
důkazem o odstrašujícím účinku sankčního režimu 
EU ETS, a zejména ustanovení směrnice o sankcích 
na úrovni EU, které lze použít v případě nevyřazo ‑
vání povolenek.
Kromě těchto sankcí harmonizovaných v celé EU 
členské státy stanovují a používají sankce pro 
případ určitých porušení, jako např. není‑li včas 
předložen výkaz o emisích, na základě příslušných 
vnitrostátních právních předpisů.
Odpovědi Komise 65
89
Komise bere závěr Účetního dvora na vědomí.
Komise zdůrazňuje, že ve fázi II komplikovaly systém 
EU ETS některé problémy týkající se spolehlivosti 
rámce na ochranu integrity systému. To, že ve fázi II 
se v provádění systému EU ETS vyskytly nedostatky, 
bylo jedním z důležitých důvodů pro důkladné zvá ‑
žení tohoto nového vývoje a pro zlepšení, která jsou 
prováděna nyní, ve fázi III systému.
91
Pokud jde o zjištění Účetního dvora, že existují 
dosud nevyřešené problémy v oblasti regulace 
trhu s emisemi a dohledu nad ním, které se týkají 
obchodníků povinně se účastnících obchodování, 
dvoustranných spotových mimoburzovních (OTC) 
obchodů a menších účastníků trhu, Komise a spo ‑
leční normotvůrci důkladně analyzovali potenciální 
rizika během procesu přijetí směrnice MiFiD, která 
proto obsahuje vyvážený režim výjimek. Rámec 
dohledu zavedený prostřednictvím právních 
předpisů EU pro finanční trhy, který je používán pro 
všechny komoditní deriváty, s nimiž se v EU obcho ‑
duje (např. podávání zpráv o pozicích podle MiFiD, 
nařízení MAR stanoví dalekosáhlé mechanismy 
spolupráce), se vztahuje i na trh s emisemi. Mecha ‑
nismy spolupráce v oblasti regulace vstoupí plně 
v platnost a budou účinné od roku 2017.
Doporučení 1
Komise souhlasí, že by měly být podle potřeby 
řešeny všechny významné zbývající problémy týka ‑
jící se regulace trhu s emisemi a dohledu nad tímto 
trhem, aby se zvýšila jeho integrita. Aby se zajistilo, 
že opatření EU budou potřebná a účinná, Komise 
posuzuje dopad svých politik a návrhů v každé 
etapě, od přednesení návrhu až po jeho realizaci 
a přezkum.
Hodnocení nedávno přijatých pravidel regulace 
trhu s emisemi a dohled nad ním, jež jsou v součas ‑
nosti realizována, lze provést v rámci zpráv, jež má 
Komise předložit Evropskému parlamentu a Radě 
v roce 2019 podle článku 90 směrnice MiFiD II 
a podle článku 38 nařízení MAR.86
Ve fázi III systému EU ETS provozovatelé již nepou ‑
žívají mezinárodní kredity přímo ke splnění svých 
povinností v rámci EU ETS. Své mezinárodní kredity 
musí provozovatelé nejprve vyměnit za povolenky, 
které pak mohou použít ke splnění povinností.
Počet mezinárodních kreditů, které si provozovatel 
může vyměnit, je omezen. Pravidla pro stanovení 
jednotlivých nároků na kredity pro každé zařízení 
a každého leteckého provozovatele jsou stanoveny 
v nařízení Komise (EU) č. 1123/2013. Provozova ‑
telé obdrží kredity, na něž mají nárok, na období 
2008–2020, a nároky pro fázi III proto zohledňují tu 
část, kterou již provozovatelé využili ve fázi II.
Rámeček 8 – odpověď k druhému 
odstavci
Ve fázi III systému EU ETS by k podobným problé ‑
mům již nemělo docházet. Viz odpověď Komise 
k bodu 86.
Rámeček 8 – odpověď k třetímu 
odstavci
Ve fázi III systému EU ETS by k podobným problé ‑
mům již nemělo docházet. Viz odpověď Komise 
k bodu 86.
Závěry a doporučení
87
V době zavedení EU ETS neexistovaly praktické 
zkušenosti na vnitrostátní úrovni ani na úrovni EU. 
Komise a členské státy proto uplatňovaly přístup 
„učení se praxí“, který vedl k neustálému zlepšování 
plánů a jejich realizace.
Pokud jde o podvody v systému EU ETS a koloto ‑
čové podvody s DPH, Komise poskytla s cílem řešit 
podvody s DPH právní základ pro Eurofisc, síť pro 
rychlou výměnu cílených informací o podvodných 
transakcích v oblasti DPH. V tomto kontextu také 
členské státy posuzují nové trendy v podvodném 
jednání a navzájem si poskytují včasná varování, 
pokud se objeví nové podvody. Obchod s emisemi 
uhlíku je jednou z oblastí, které členské státy v této 
souvislosti důkladně monitorují.
Odpovědi Komise 66
Doporučení 2
Komise doporučení 2 přijímá. Bude analyzovat, jaký 
přínos by mělo vyjasnění právního statusu povo ‑
lenek, a zváží také, zda a jak by bylo možné zavést 
urychlený registrační mechanismus zástavních 
nároků.
Trh s uhlíkem v EU vzrostl a zesílil i přesto, že na 
úrovni EU není definován právní status povolenek. 
Faktory posilující likviditu jsou hlavně ekonomické, 
a nikoli právní povahy.
Komise proto již navrhla vytvořit rezervu pro posí ‑
lení stability trhu (COM(2014) 20), což by umožnilo 
vyřešit otázku nadbytečných povolenek a zvýšit 
odolnost systému vůči velkým otřesům tím, že se 
upraví množství povolenek, jež mají být draženy; 
tento návrh je nyní projednáván v Evropském parla ‑
mentu a v Radě.
Komise se domnívá, že směrnice 2003/87/ES a naří ‑
zení (EU) č. 389/2013, a také vyvíjející se rámec 
nařízení o finančních trzích EU poskytují potřebné 
právní základy transparentního a likvidního trhu 
s uhlíkem v EU, a zároveň zajišťují stabilitu a inte ‑
gritu trhu.
93
Bezpečnost registru se ve fázi III systému EU ETS 
výrazně zlepšila. Komise nejen vymáhá splnění 
regulačních požadavků týkajících se otevírání účtů, 
ale podporuje také aktivní spolupráci a výměnu 
osvědčených postupů mezi členskými státy. 
Nepřetržité zdokonalování registru Unie v souladu 
s příslušnou projektovou metodikou si od roku 2012 
vyžádalo změny uvnitř Komise.Doporučení 1 a)
Komise doporučení 1a) přijímá. Komise a společní 
normotvůrci důkladně analyzovali potenciální rizika 
během procesu přijetí revidované směrnice MiFiD, 
která proto obsahuje vyvážený režim výjimek. Tato 
rizika budou přezkoumána v roce 2019 podle pří ‑
slušných právních předpisů.
Výjimky uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. e), v čl. 2 
odst. 1 písm. j) a v čl. 3 odst. 1 písm. e) směrnice 
MiFiD jsou vázány na splnění podmínek a podléhají 
regulačnímu dohledu a nemusejí se týkat pouze 
emisních povolenek, ale vztahují se stejně tak na 
i komoditní deriváty. Důvody pro udělení výjimek 
vyplývají z posouzení účelu, pro který je požado ‑
váno povolení podle směrnice MiFiD (především 
ochrana klientů investičních společností při pře ‑
shraničních transakcích), a také z jejich přiměřenosti 
z hlediska porovnání nákladů spojených se získáním 
tohoto povolení a přínosu pro osoby, jimž má být 
výjimka udělena.
Doporučení 1 b)
Komise doporučení 1b) přijímá, neboť toto dopo ‑
ručení zohledňuje soubor právních předpisů EU 
v oblasti finančních trhů, jež byly přijaty a v součas ‑
nosti jsou realizovány.
Doporučení 1 c)
Komise doporučení 1c) přijímá částečně. Byly již 
zavedeny mechanismy spolupráce, které Komise 
s ohledem na současný stav trhu s emisemi pova ‑
žuje za dostatečné. Útvary Komise se účastní 
jednání správní rady / stálých výborů a pracovních 
skupin Evropské agentury pro cenné papíry a trhy 
(ESMA), kde jsou projednávány otázky politiky, 
a jsou v kontaktu s Agenturou pro spolupráci 
energetických regulačních orgánů (ACER). Ve fázi 
provádění revidovaných právních předpisů je však 
dále posilována spolupráce v rámci Komise. Pokud 
jde o jiné regulační orgány a orgány dohledu 
(včetně agentur), a s ohledem na budoucí vývoj trhu 
bude Komise zvažovat možnosti podpory iniciativ 
zaměřených na další posílení spolupráce v oblasti 
regulace nad rámec již existujících mechanismů.
Odpovědi Komise 67
Doporučení 4
Konkrétní úkoly a odpovědnost všech stran zapoje ‑
ných do systému EU ETS jsou vyjasněny v důsledku 
nařízení Komise o akreditaci a ověřování a o monito ‑
rování a vykazování, jež byla přijata pro fázi III.
Doporučení 4 a)
Komise doporučení 4a) přijímá.
Doporučení 4 b)
Doporučení 4b) Komise přijímá. Směrnice  
2003/87/ES a prováděcí opatření stanoví rámec pro 
posílení dohledu. Tento přístup ponechává přísluš ‑
ným orgánům pružnost při úměrném a účinném 
vymáhání dodržování pravidel, mimo jiné pokud 
jde o to, kde a kdy jsou kontroly nejúčinnější, 
o zamezení zdvojení úlohy ověřovatele a o schop ‑
nost sladění s jinými regulačními povinnostmi.
Doporučení 4 c)–f)
Tato doporučení jsou určena členským státům.
95
Komise poskytla komplexní pokyny k přípravě 
a provádění národních alokačních plánů pro fázi 
II. Komise uznává, že tyto pokyny neobsahovaly 
pokyn k použití údajů o emisích za rok 2005, což 
však neovlivnilo kvalitu posouzení ze strany Komise.
Ve fázi III se pokyny Komise a monitorování prová ‑
dění systému EU ETS členskými státy zlepšily. Pro ‑
váděcí rozhodnutí Komise 2014/166/EU a související 
vysvětlivka opětovně zavedly systém vyžadující, 
aby členské státy předkládaly Komisi výroční zprávy 
„podle článku 21“ o provádění směrnice 2003/87/
ES. Tyto zprávy jsou přístupné veřejnosti prostřed ‑
nictvím systému ReportNet Evropské agentury pro 
životní prostředí.Doporučení 3 a)
Doporučení 3a) Komise přijímá. Registr Unie neob ‑
sahuje všechny důležité údaje pro odhalování zneu ‑
žití a podvodného jednání. V rámci předpisů MiFiD/
MiFiR a MAR/MAD se však již předpokládá rozsáhlé 
shromažďování údajů o finanční stránce transakcí 
s povolenkami, jakmile tyto právní předpisy budou 
v roce 2017 plně provedeny.
Doporučení 3 b)
Komise doporučení 3b) přijímá.
Doporučení 3 c)
Doporučení 3c) Komise přijímá. Pokud jde o struk ‑
turu, Komise má za to, že bylo již provedeno. Po 
auditu IT, který provedl útvar vnitřního auditu, 
Komise upřesnila pracovní náplň zaměstnanců 
a optimalizovala strukturu. Komise se zavazuje, že 
zajistí dobré fungování systému registru.
Doporučení 3 d)–e)
Tato doporučení jsou určena členským státům.
94
Nařízení Komise přijatá před zahájením fáze III zvy ‑
šují účinnost, účelnost a harmonizaci při realizaci 
systému EU ETS ve fázi III. Tato nařízení řeší nedo ‑
statky, jež Účetní dvůr popisuje. Zlepšení se týkají 
monitorování a vykazování i ověřování a akreditace, 
potvrzují úlohu a odpovědnost všech stran včetně 
příslušných orgánů, provozovatelů, ověřovatelů, vni ‑
trostátních akreditačních orgánů a členských států.
Odpovědi Komise 68
97
Přehled o sankčních systémech EU ETS v členských 
státech Komise získává v rámci svých přehledových 
studií o dodržování systému EU ETS členskými 
státy a na základě prováděcího rozhodnutí Komise 
2014/166/EU, jež aktualizovalo systém vyžadující od 
členských států předkládat Komisi výroční zprávy 
„podle článku 21“ o uplatňování směrnice  
2003/87/ES.
Doporučení 6
Systém sankcí v rámci EU ETS považuje Komise 
za účinný. Sankce 100 EUR za tunu emitovaného 
CO2, na nějž do 30. dubna nebyly vyřazeny povo ‑
lenky, má silný odstrašující účinek. Prokazuje na to 
zejména skutečnost, že vyžádaným počtem povo ‑
lenek je každoročně skutečně pokryto přibližně 
99 % emisí, a sankce jsou proto uplatňovány pouze 
v případě 1 % z oznámených emisí.
Členské státy by měly být transparentní, pokud jde 
o sankce, jež jsou ukládány na vnitrostátní úrovni 
za jiná porušení, než je porušení povinnosti vyřadit 
povolenky, a měly by rovněž zveřejňovat informace 
o provozovatelích, kteří povinnost vyřadit povo ‑
lenky porušují. Je však důležité poznamenat, že 
podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87/ES je právo 
stanovovat sankce ponecháno členským státům 
a že rozdíly v úrovni sankcí mohou vzhledem k pod ‑
mínkám daného členského státu být do značné 
míry odůvodněné.
Komise klade důraz na transparentnost mezi přísluš ‑
nými orgány členských států s cílem zachovat velmi 
vysokou míru dodržování pravidel.96
Komise uznává, že podávání zpráv o realizaci sys ‑
tému EU ETS „podle článku 21“ nebylo ve fázi II vždy 
úplné. Nyní, ve fázi III, jsou na základě prováděcího 
rozhodnutí Komise 2014/166/EU požadavky pro ‑
váděny striktněji, takže v budoucnu by podmínka 
pro zveřejnění úplné výroční zprávy o provádění 
systému EU ETS měla být splněna.
Komise pokračuje v organizování rozsáhlých výměn 
informací s příslušnými orgány členských států 
odpovědnými za EU ETS, např. prostřednictvím pra ‑
videlných jednání Výboru pro změnu klimatu a jeho 
pracovní skupiny 3 věnovaných obchodování s emi ‑
semi, technických pracovních skupin ad hoc , fór, 
jako je fórum pro akreditaci a ověřování a fórum pro 
dosažení souladu s jejich přidruženými pracovními 
skupinami, a příslušných skupin, jako je pracovní 
skupina správců registrů, a prostřednictvím souvise ‑
jících systémů sdílení dokumentů.
Doporučení 5 a)
Doporučení 5a) Komise přijímá.
Harmonizace systému EU ETS ve fázi III je podstatná 
a Komise ve fázi III bedlivěji monitoruje uplatňování 
EU ETS členskými státy.
Doporučení 5 b)
Komise přijímá doporučení 5b) ohledně pravidel ‑
ného zveřejňování zprávy o uplatňování systému EU 
ETS.
Doporučení 5 c)
Toto doporučení je určeno členským státům.
Odpovědi Komise 69
Doporučení 6 a)
Komise doporučení 6a) přijímá. Bude podrobně 
analyzovat informace, jež získává prostřednictvím 
přehledových studií o dodržování systému EU ETS 
a výročních zpráv, jež předkládají členské státy 
podle článku 21 směrnice o EU ETS; a tam, kde to 
bude Komise považovat za vhodné, přijme opatření.
Doporučení 6 b)–c)
Tato doporučení jsou určena členským státům.

JAK ZÍSK AT PUBLIK ACE EU
Bezpla tné publik ace:
  jeden výtisk : 
prostř ednic tvím stránek EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  více výtisk ů, plak áty či pohlednic e: 
v zast oupeních Evropské unie (http://ec .europa.eu/r epresen t_cs .htm)  
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_cs .htm);  
můž ete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_cs .htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informac e jsou posk ytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někt eří oper átoři, telefonní automa ty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpopla tnit).
Plac ené publik ace:
 prostř ednic tvím stránek EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Systém Evropské unie pro obchodování s emisemi (EU ETS) 
je základním prvkem politiky EU v oblasti klimatu a je často 
uváděn jako model pro nové politiky v oblasti změny 
klimatu. Účetní dvůr zjistil v provádění tohoto systému 
během fáze II (2008–2012) významné nedostatky a zjistil též 
problémy týkající se spolehlivosti rámce na ochranu jeho 
integrity. Je zapotřebí zkvalitnit regulaci trhu a dohled nad 
trhem, právní status povolenek a systémy na zpracování 
základních informací v EU ETS. Členské státy by rovněž měly 
zlepšit realizaci kontrolního rámce a  sankcí. Účetní dvůr 
předkládá řadu doporučení zaměřených na zlepšení 
integrity a provádění tohoto systému.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR