PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRNNÉ POSOUZENÍ DOPADŮPrůvodní dokument k /* SWD/2013/051 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRNNÉ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k NÁVRHU NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterým se zřizuje program registrovaných cestujících (RTP) Tento dokument je pracovním dokumentem útvarů Evropské komise, který slouží pro informaci. Nepředstavuje oficiální stanovisko Komise k této problematice, ani její stanovisko nepředjímá. 1. vymezení problému Podle nejnovějších souhrnných údajů poskytnutých členskými státy překročili občané EU a státní příslušníci třetích zemí vnější hranici 669milionkrát v roce 2009, 675milionkrát v roce 2010 a 700milionkrát v roce 2011. Na největších a nejrušnějších hraničních přechodech se počet překročení hranic zvyšuje a tento trend bude pokračovat i v budoucnosti. Účinné a plynulé řízení zvyšujícího se pohybu cestujících na hraničních přechodech na vnější hranici bude pro většinu členských států výzvou. Podle práva EU se musí na vnějších hranicích schengenského prostoru (jak při vstupu, tak při výstupu) provádět systematické kontroly všech cestujících. Za běžných okolností se státní příslušníci třetích zemí kontrolují důkladně a u občanů EU a osob požívajících práva na volný pohyb se provádějí kontroly jen minimální[1]. Pravidla platná pro státní příslušníky třetích zemí však lze popsat jako velmi univerzální, neboť kontroly jsou stejné bez ohledu na míru rizika, které mohou představovat různí cestují nebo četnost jejich cest. Hraniční kontroly občanů EU, kteří jsou držiteli elektronických pasů, mohou podle současné legislativy probíhat automatizovaně. V případě státních příslušníků třetích zemí však bez změny právního rámce takto postupovat nelze, a proto je třeba vytvořit zvláštní program usnadňující těmto osobám překračování hranic. Z celkového počtu cestujících překračujících vnější hranici EU tvoří státní příslušníci třetích zemí 26,5 %. Mnoho z nich přes hranici cestuje několikrát ročně či dokonce týdně. Pokud by se programu registrovaných cestujících (Registered Traveller Programme, RTP) zúčastnilo byť jen malé procento těchto často cestujících osob z třetích zemí, může se výrazně zlepšit plynulost pohybu na hranicích i průchodnost hraničních přechodů. Předchozí posouzení dopadů vypracované ke sdělení s názvem „Příprava dalších kroků v oblasti správy hranic v Evropské unii“[2] z roku 2008 navrhuje zřídit program registrovaných cestujících pro často cestující státní příslušníky třetích zemí, kteří prošli předběžnou bezpečnostní prověrkou. Různými možnostmi a dalším postupem se zabývalo sdělení Komise z roku 2011[3]. V tomto posouzení dopadů se hodnotí různé možnosti zavedení programu RTP s cílem nalézt tu nejlepší. Dopady programu RTP jako celku jsou však analyzovány na základě konkrétních možností. 2. Analýza subsidiarity Podle článku 74 a čl. 77 odst. 2 písm. b) a d) Smlouvy o fungování Evropské unie má Unie pravomoc přijímat opatření pro zajištění kontroly osob a účinného dohledu nad překračováním vnějších hranic. Potřeba intervence na evropské úrovni je zřejmá. Žádný členský stát samotný není schopen vybudovat program RTP, který by usnadňoval hraniční kontroly v členských státech schengenského prostoru. Rozhodnutí jednoho členského státu o povolení účasti v celoevropském programu RTP by mělo dopad na všechny země Schengenu, a proto musí být regulováno na úrovni EU. Všechna opatření týkající se ochrany hranic se musí uplatňovat na celý schengenský prostor bez kontrol na vnitřních hranicích, do nějž nyní patří všechny členské státy s výjimkou Rumunska, Bulharska, Kypru, Spojeného království a Irska a čtyř dalších evropských zemí (Norska, Islandu, Švýcarska a Lichtenštejnska). Schengenské státy se zavázaly k udržování společných hranic EU a k dodržování společných norem pro ochranu hranic. Kontroly se provádějí pouze na vnější hranici, po jejímž překročení se může cestující volně pohybovat po schengenském prostoru. Aby se o všech závazných pravidlech o ochraně hranic rozhodovalo na úrovni EU, to je naprosto zásadní pro vnitřní bezpečnost schengenského prostoru. Stanovených cílů tedy nelze uspokojivě dosáhnout na úrovni členských států, a proto jich lze lépe dosáhnout na úrovni Unie. Přidaná hodnota EU Program RTP se musí zavést na všech hraničních přechodech na vnější hranici EU a bude mít důsledky pro nasazení příslušníků pohraniční stráže ve všech zemích Schengenu. Díky unijnímu rozměru programu RTP bude EU na základě společné legislativy přistupovat k tomuto programu jednotně, což nadále zaručí stejné podmínky na všech schengenských hranicích. Pro cestující, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, to znamená, že budou moci využívat programu RTP na všech schengenských hraničních přechodech, aniž by museli projít zvláštní bezpečnostní prověrkou v jiné schengenské zemi. Jinak řečeno, osoba zkontrolovaná jedním členským státem může využít jednoduššího režimu při překračování vnější hranice všech ostatních členských států. Toho by bez společných pravidel nebylo možno dosáhnout. 3. Cíle iniciativy EU Obecné cíle programu RTP jsou: · usnadnit překračování vnějších hranic EU státním příslušníkům třetích zemí, · zachovat současnou úroveň bezpečnosti. Specifické cíle jsou: · podporovat účast určitých kategorií často cestujících státních příslušníků třetích zemí, kteří prošli předběžnou bezpečnostní prověrkou, v programu RTP, · zajistit ochranu základních práv registrovaných cestujících, zejména ochranu jejich osobních údajů, · zamezit diskriminaci různých skupin cestujících. Operační cíle jsou: · zkrátit často cestujícím osobám dobu nezbytnou pro překročení hranice a náklady na toto překročení a zvýšit celkovou průchodnost hraničních přechodů. Hraniční kontroly registrovaných cestujících by v průměru neměly trvat déle než 20–40 sekund; · o 25 % snížit zátěž příslušníků pohraniční stráže, kteří se budou moci namísto kontrol přeshraničního pohybu často cestujících osob, které prošly předběžnou bezpečnostní prověrkou, více soustředit na kontroly rizikovějších cestujících[4] a na služby ostatním cestujícím. 4. Možnosti politiky Při konzultacích se zúčastněnými stranami bylo vymezeno pět možností politiky týkajících se provedení programu RTP. U každé z těchto možností byly definovány reálné možnosti provedení v praxi. Pokud jde o možnost 1 „podávání žádostí o účast v programu RTP“, nejlepší varianta je tak zřejmá, že podávání žádostí na kterémkoli hraničním přechodu na vnější hranici a na kterémkoli konzulátu členského státu bylo zvoleno bez dalšího rozboru. Další čtyři možnosti a jejich varianty jsou následující: 4.1. Možnost 2: Uchovávání údajů 4.1.1. Program RTP založený na údajích uložených ve zvláštním tokenu[5] (varianta 2a) 4.1.2. Program RTP založený na údajích uložených v centralizované databázi (varianta 2b) 4.1.3. Program RTP založený na údajích uložených ve zvláštním tokenu a také v registru (varianta 2c) 4.2. Možnost 3: Kritéria pro prověřování cestujících 4.2.1 Stejná kritéria jako pro držitele víz pro více vstupů (na základě stávajícího práva EU) (varianta 3a) 4.2.2 Důkladnější prověřování s využitím doplňkových kritérií (varianta 3b) 4.2.3 Zavržená varianta: Prověřování se účastní třetí země (varianta 3c) 4.3. Možnost 4: Automatizace hraniční kontroly registrovaných cestujících 4.3.1. Plná automatizace (varianta 4a) 4.3.2. Částečná automatizace (varianta 4b) 4.4. Možnost 5: Poplatek za podání žádosti 4.4.1 Poplatek ve výši 20 EUR (varianta 5a) 4.4.2 Bez poplatku (varianta 5b) 5. Posouzení dopadů Tabulka 1 – Posouzení možností politiky*) Možnosti politiky a jejich varianty || Usnadnit překračování vnějších hranic EU státním příslušníkům třetích zemí || Zachovat současnou úroveň bezpečnosti || Náklady || Ochrana základních práv Možnost 0 Výchozí scénář || 0 || 0 || 0 || 0 Možnost 2 Údaje uložené v tokenu (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√ Údaje uložené v centralizované databázi (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√ Údaje uložené v tokenu (jedinečné identifikační číslo) a v centrálním registru (jedinečný identifikátor, biometrické údaje a údaje z žádosti) (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√ Možnosti 3 a 4**) Stejné prověřování jako u držitelů víz pro více vstupů, plně automatizované překračování hranic || √√√√ || √ || -√ || 0 Stejné prověřování jako u držitelů víz pro více vstupů, částečně automatizované překračování hranic || √ || √√ || -√ || 0 Důkladnější prověřování, plně automatizované překračování hranic || √√√ || √√ || -√√ || -√√ Důkladnější prověřování, částečně automatizované překračování hranic || √ || √√√ || -√√√ || -√√ Možnost 5 Poplatek za podání žádosti 20/10 EUR (5a) || √√ || - || 0 || - Bez poplatku (5b) || √√√ || - || -√√√ || - *) U možnosti 1 (podávání žádostí o účast v programu RTP) nejsou v tabulce 1 uvedeny zvažované tři varianty, protože nejlepší varianta je již popsána na začátku kapitoly 4. **) Dopady variant možností 3 a 4 (kritéria pro prověřování cestujících a automatizace hraniční kontroly) spolu přímo souvisí, jelikož dopad variant prověřování nelze posoudit bez přihlédnutí k tomu, jaká je upřednostňovaná možnost automatizace, a naopak. Čtyři možné varianty (3a, 3b, 4a, 4b) těchto dvou možností politiky byly tudíž zkombinovány do všech čtyř variací, jejichž dopad se posuzuje souhrnně. 6. Porovnání možností Uchovávání údajů Všechny tři varianty výrazně přispívají ke splnění definovaných cílů a jsou plně v souladu s hraniční politikou EU: zachovává se úroveň bezpečnosti i úroveň prevence nedovoleného přistěhovalectví při překračování hranic. Zároveň se zvyšuje otevřenost EU vůči světu a její schopnost napomáhat přeshraničním kontaktům mezi lidmi, obchodu a kulturní výměně. Jednalo by se o první program na světě otevřený všem třetím zemím a fungující v několika státech, v tomto případě v celém schengenském prostoru. Evropa by tak ukazovala směr zbytku světa. Varianta s využitím tokenu umožňuje zviditelnění a zároveň rozptyluje obavy v souvislosti s ochranou údajů. Varianta založená na centralizovaném programu RTP je bezpečnější a snáze proveditelná v praxi na hraničních přechodech. Na druhé straně ale znamená nutnost vytvořit nový centralizovaný systém, který bude obsahovat všechny údaje a v němž bude možno vyhledávat. Variantu založenou na využití tokenu i centrálního registru lze chápat jako kombinaci obou variant uvedených výše. Spojuje jejich výhody, jelikož minimalizuje používání osobních údajů v systému EU a zároveň odstraňuje hlavní bezpečnostní nevýhody systému založeného pouze na tokenu. Tato varianta se však bude nejobtížněji začleňovat do postupů hraniční kontroly, jelikož zavádí jak ověřování tokenu, tak ověřování v centrálním registru. Kritéria pro prověřování a automatizace hraniční kontroly Z posouzení vyplývá, že přísnější prověřování nemá na bezpečnost hraniční kontroly žádný skutečný dopad a že přínos částečně automatizované hraniční kontroly ke snazšímu překračování hranic je příliš malý. Přísnější prověřování by také výrazně zvýšilo správní náklady členských států a mělo by významný dopad na základní lidská práva. Poplatek za podání žádosti Zavedením poplatku ve výši 20 EUR se pokryjí správní náklady členských států na posuzování žádostí. Jedná se zároveň o stejný postup jako při zpracovávání žádostí o víza. Pravdou však je, že vysoký počet účastníků v programu by lépe zajistila varianta bez poplatku. Nevýhodou by ale bylo, že by se pravděpodobně předkládalo mnoho nevyhovujících žádostí. 7. Upřednostňovaná možnost Podávání žádostí o účast v programu RTP U možnosti politiky 1 je zřejmé, že může-li si žadatel pro podání žádosti zvolit jemu vyhovující místo, programu se zúčastní více osob, což členským státům pomůže řídit pohyb cestujících na hraničních přechodech na vnější hranici. Upřednostňuje se proto varianta podávat žádosti o účast v programu RTP na všech hraničních přechodech a konzulátech členských států. Tato varianta je jasně nejlepší z hlediska nákladové efektivnosti a je plně v souladu se současnou hraniční a vízovou politikou. Uchovávání údajů Nalézt upřednostňovanou variantu u možnosti politiky 2 je složitější (viz kapitola 6). Všechny varianty možnosti politiky 2 dosahují téměř stejného počtu bodů, ale každá projevuje značně různé nedostatky: varianta „token“ má výrazné bezpečnostní nedostatky, varianta „centrální databáze“ vykazuje výrazné nedostatky v oblasti základních lidských práv a varianta „token-centrální registr“ je značně nákladná. Z analýzy nákladů a přínosů ale vyplývá, že v dlouhodobém horizontu u varianty „token-centrální registr“ celkový ekonomický přínos programu RTP pro členské státy plně vyváží vyšší jednorázové náklady a roční provozní náklady. Proto byla u možnosti politiky 2 zvolena tato varianta. Důvodem také je, že přiměřeně vyvažuje bezpečnost, usnadnění přechodu hranic a ochranu údajů. Pohraniční stráž by měla přístup k údajům uloženým v centrálním registru jen pro účely posuzování žádostí, obnovu nebo zrušení účasti v programu RTP, v případě ztráty či krádeže tokenu nebo v případě jakéhokoli problému, který by nastal, když registrovaný cestující překračuje hranici. Pohraniční stráž by při provádění hraničních kontrol obdržela pouze informaci o existenci shody. Tato varianta naplňuje zásadu ochrany soukromí již od návrhu. Kritéria pro prověřování a automatizace U možností politiky 3 a 4 je zřejmé, že registrovaným cestujícím nejvíce usnadní překračování hranic kombinace stejných kritérií pro prověřování jako u vstupních víz pro více vstupů s plně automatizovanou hraniční kontrolou. Tato kombinace také vytváří rovnováhu mezi otázkami bezpečnosti a ochrany základních práv. V porovnání s náklady na přísnější prověřování a částečně automatizovanou hraniční kontrolu je tento postup mimoto nejlevnější. Je třeba uvést, že zavedení plně automatizované hraniční kontroly vyžaduje souběžné zřízení a zavedení systému vstupu/výstupu (EES), který umožní nahradit povinné razítkování elektronickým zaznamenáváním dnů vstupů a výstupů všech cestujících, včetně členů programu RTP. Poplatek za podání žádosti Pro možnost politiky 5 platí, že je přiměřené požadovat poplatek 20 či 10 EUR za účast v programu RTP, protože by pokryl správní náklady na posuzování žádostí. Taková výše poplatku by neměla potenciální žadatele odradit. Upřednostňovaná možnost má souhrnem tyto složky: · podávání žádostí na konzulátech i hraničních přechodech, · kombinace tokenu s centrálně uchovávanými anonymizovanými biometrickými údaji každého žadatele a údaji ze žádosti, · uplatnění stejných kritérií pro prověřování, jako jsou kritéria v současnosti vymezená v právu EU ohledně víz pro více vstupů, · využívání plně automatizované hraniční kontroly ze strany registrovaných cestujících, · poplatek 20 EUR za podání žádosti o účast v programu RTP. Pokud se tato žádost podá zároveň s žádostí o vízum s využitím stejných podpůrných dokladů, poplatek se snižuje na 10 EUR. Upřednostňovaná možnost je plně v souladu s příslušnými právními předpisy o ochraně osobních údajů, zejména se zásadami ochrany osobních údajů a požadavkem na nezbytnost, přiměřenost, omezení účelu a kvalitu údajů, jakož i s požadavkem na stanovení záruk a mechanismů umožňujících účinnou ochranu základních práv cestujících, zejména ochranu jejich osobního života a osobních údajů. Příslušní pracovníci a státní příslušníci třetích zemí musí být o těchto právech informováni. Náklady a finanční podpora Celkové jednorázové náklady upřednostňované možnosti programu RTP na to, aby agentura vytvořila centrální složku, se odhadují na 43 milionů EUR rozložených do 2–3 let. Roční průměrné náklady na údržbu a provoz budou asi 20 milionů EUR. Celkové jednorázové náklady členských států na vývoj a zavedení vnitrostátních infrastruktur by měly dosáhnout 164 milionů EUR rozložených do 2–3 let a roční průměrné náklady na údržbu a provoz by činily 81 milionů EUR. Do těchto nákladů jsou zahrnuty i správní náklady kromě nákladů na posuzování žádostí. Náklady na automatizaci by se výrazně lišily podle počtu vybudovaných automatizovaných bran. Náklady na zaměstnance a investiční náklady na zřízení a provoz programu RTP by se v přiměřené době vykompenzovaly ve formě uvolněných lidských zdrojů a nižší jednotkové ceny za hraniční kontrolu. V návrhu příštího víceletého finančního rámce předloženém Komisí se v období 2014–2020 počítá se 4,6 miliardy EUR na Fond pro vnitřní bezpečnost. V tomto návrhu se na vývoj systému vstupu/výstupu a programu registrovaných cestujících orientačně vyčleňuje 1,1 miliardy EUR, přičemž lze předpokládat, že náklady na vývoj bude třeba vynakládat až od roku 2015. Nad rámec Fondu pro vnitřní bezpečnost se vyčleňuje zvláštní částka ve výši 822 milionů EUR na správu stávajících rozsáhlých informačních systémů (Schengenského informačního systému II, Vízového informačního systému a systému EURODAC)[6]. Komise plánuje, že plnění úkolů v souvislosti s těmito systémy svěří agentuře. Díky finanční podpoře vnitrostátních nákladů na vývoj by nedošlo k ohrožení či zpoždění projektu z důvodu obtížné hospodářské situace. Třetí země neponesou v souvislosti se zaváděním programu RTP žádné náklady. V případě přijetí tohoto programu budou o režimu snazšího překračování hranic a o tom, že jejich občané mohou do programu podávat přihlášky, řádně informovány. 8. sledování a hodnocení Řídící orgán (agentura) zajistí vytvoření mechanismů pro sledování, zda program RTP funguje v souladu s hlavními cíli politiky. Celkové hodnocení programu RTP vypracuje Komise. Toto posouzení dopadů představuje potenciální ukazatele ke sledování míry naplnění cílů politiky. Hlavními zdroji informací bude registr programu RTP a systémy automatizované hraniční kontroly. [1] Úř. věst. L 158, 30.4.2004. [2] SEK(2008) 154, 13.2.2008. [3] KOM(2011) 680 v konečném znění. [4] Cestující, kteří se rozhodli nevstoupit do programu RTP, nejsou a nesmějí být z důvodu této neúčasti považováni za cestující představující vyšší riziko. [5] V rámci programu RTP se tokenem rozumí fyzické zařízení poskytnuté schválenému uživateli, aby mohl elektronicky prokazovat svoji totožnost. Token slouží jako elektronický klíč umožňující přístup, v tomto případě do systému automatizované hraniční kontroly. [6] KOM(2011) 750 v konečném znění.