STANOVISKO č. 9/2018

(podle čl. 287 odst. 4 Smlouvy o fungování EU)

k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí Program EU pro boj proti podvodům

(2019/C 10/01)

OBSAH

Bod Strana SHRNUTÍ I–VI 2 ÚVOD 1–8 3 ČÁST 1: OBECNÉ POZNÁMKY 9–17 4 Koncepce programu 9–12 4 Cíle programu 13–14 4 Ukazatele programu 15–16 5 Monitorování a hodnocení programu a podávání informací v souvislosti s programem 17 5 ČÁST 2: KONKRÉTNÍ POZNÁMKY 18–21 5 Pravidla způsobilosti 18 5 Míry spolufinancování 19–20 5 Hodnocení 21 6 ČÁST 3: ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 22–25 6 PŘÍLOHA – ZMĚNY V NÁVRHU, KTERÉ NAVRHUJE EÚD 7

ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 325 odst. 4 této smlouvy,

s ohledem na stanovisko Účetního dvora k programu Hercule III na podporu činností v oblasti ochrany finančních zájmů Evropské unie (1) (stanovisko č. 3/2012 (2)),

s ohledem na zvláštní zprávy Účetního dvora č. 10/2015 (3), 24/2016 (4) a 19/2017 (5),

s ohledem na informační dokumenty Účetního dvora o budoucnosti financí EU (6) a o víceletém finančním rámci na období 2021–2027 (7),

s ohledem na návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí Program EU pro boj proti podvodům, který předložila Komise dne 30. května 2018 (8) (dále jen „návrh“),

s ohledem na žádost Rady ze dne 27. června 2018 a žádost Komise ze dne 30. května o stanovisko k výše uvedenému návrhu,

s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (9),

PŘIJAL TOTO STANOVISKO:

SHRNUTÍ

I. Návrh Komise na program EU pro boj proti podvodům na programové období 2021–2027 obsahuje soubor opatření na podporu členských států a Unie při předcházení podvodům ohrožujícím finanční zájmy Unie a boji proti nim a při podpoře vzájemné správní pomoci a spolupráce v celních věcech a záležitostech týkajících se zemědělství. Ačkoli snahou Komise bylo zefektivnit rozpočtové řízení, existuje riziko překrývání a nedostatečných synergií s opatřeními financujícími podobné nebo stejné činnosti. To zpochybňuje přidanou hodnotu programu.

II. Součástí přípravy tohoto návrhu nebylo komplexní a zdokumentované posouzení dopadů. K návrhu bylo v souladu s požadavky finančního nařízení připojeno hodnocení ex ante . Konstatujeme však, že Komise neprovedla posouzení, které by zjišťovalo překrývání a synergie mezi tímto programem a jinými opatřeními EU a které by lépe posoudilo jeho přidanou hodnotu. Jak jsme upozornili ve zvláštní zprávě č. 19/2017, Komise zjistila, že v rámci programu Hercule II mohlo být učiněno více k posílení spolupráce mezi jejími útvary, aby se zabránilo překrýváním a aby se mohly využít synergie mezi programy.

III. Návrh nestanovuje míru spolufinancování, tj. procento příspěvku EU na náklady těchto opatření (zbytek nákladů by hradil členský stát). To není v souladu s finančním nařízením. V minulosti jsme doporučili, aby se pro složku technické podpory byla stanovena maximální míra spolufinancování ve výši 50 % a pro ostatní opatření míra spolufinancování ve výši 80 %.

IV. Některé z obecných i specifických cílů programu nejsou konkrétní ani měřitelné. Navrhované ukazatele výkonnosti nejsou dostatečně jasné a spolehlivé. To je v rozporu s finančním nařízením a omezuje to monitorování provádění programu, hodnocení výsledků a také účinné zacílení prostředků na opatření, která zajišťují přidanou hodnotu.

V. Doporučujeme legislativním subjektům, aby lépe specifikovaly jak cíle programu, tak jeho ukazatele, které budou sloužit k monitorování provádění programu a hodnocení jeho výsledků, a aby požádaly Komisi, aby posoudila překrývání a synergie programu s jinými opatřeními EU a posoudila jeho přidanou hodnotu.

VI. Navrhujeme rovněž, aby legislativní subjekty vyjasnily četnost podávání informací o výkonnosti a sazby spolufinancování, které se budou uplatňovat, a aby stanovily, že hodnocení bude provádět nezávislý hodnotitel.

ÚVOD

1. Článek 325 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) stanoví společnou povinnost členských států a Unie chránit finanční zájmy EU. Provádění minulých víceletých rozpočtů bylo provázeno souborem opatření na podporu členských států a Unie při předcházení podvodům ohrožujícím tyto finanční zájmy a boji proti nim a při podpoře vzájemné správní pomoci a spolupráce v celních věcech a záležitostech týkajících se zemědělství. Na programové období 2014–2020 byl jedním z hlavních programů na realizaci opatření na boj proti podvodům program Hercule III.

2. Na programové období 2021–2027 by navrhovaný Program EU pro boj proti podvodům převzal většinu ustanovení programu Hercule III, což zahrnuje výdaje na specializovanou technickou pomoc členským státům, cílenou specializovanou odbornou přípravu a další opatření. Ta se zaměřují na boj proti podvodům a podporu přeshraničních operací. Z programu by byly též financovány dva klíčové systémy: informační systém pro boj proti podvodům (AFIS) ( 10 ) , který pokrývá aplikace v oblasti cel spravované Komisí, a systém pro řízení nesrovnalostí (IMS), který napomáhá členským státům při plnění jejich povinnosti hlásit zjištěné nesrovnalosti (podvodného i nepodvodného charakteru) týkající se finančních prostředků EU.

3. Navrhovaný program by měl mít dva obecné cíle: 1) chránit finanční zájmy Evropské unie, 2) podporovat pomoc, kterou si vzájemně poskytují správní orgány členských států, a jejich spolupráci s Komisí k zajištění řádného používání celních a zemědělských předpisů.

4. Měl by rovněž tři specifické cíle: 1) předcházení podvodům, korupci a jiným protiprávním činnostem poškozujícím finanční zájmy EU a boj proti nim, 2) podporu podávání zpráv o nesrovnalostech, včetně podvodů, týkajících se finančních prostředků z rozpočtu Unie ve sdíleném řízení a finančních prostředků předvstupní pomoci z rozpočtu EU, 3) zajišťování nástrojů pro výměnu informací a podporu operačních činností v oblasti vzájemné správní pomoci v celních věcech a záležitostech týkajících se zemědělství.

5. Celkový navrhovaný rozpočet na provádění tohoto programu činí 181 milionů EUR na celé období. Tato částka by byla nominálně rozdělena mezi tyto tři specifické cíle takto: 114 milionů EUR (63 %), 7 milionů EUR (4 %) a 60 milionů EUR (33 %). Program by řídila přímo Komise ( 11 )

6. Ve stanovisku č. 3/2012 jsme upozornili na určité nedostatky v hodnocení výkonnosti programu Hercule II ( 12 ) , které se zaměřovalo na vstupy a výstupy, ale nepodávalo informace o dopadech programu. Shrnujícím poznatkem z našich následujících zvláštních zpráv (č. 10/2015, č. 24/2016 a č. 19/2017) pak je, že jsme zjistili nedostatky jak v informačním systému AFIS, tak v systému IMS. Týkaly se účinné komunikace a podávání informací o podvodech a nesrovnalostech.

7. ex ante V tomto stanovisku vycházíme jednak ze své předchozí práce a jednak z přezkumu návrhu Komise, připojeného hodnocení ( 13 ) a z hodnocení programu Hercule III v polovině období (které se týkalo doby od ledna 2014 do června 2017).

8. Toto stanovisko je rozděleno do tří částí: obecné poznámky, konkrétní poznámky a závěry.

ČÁST 1: OBECNÉ POZNÁMKY

Koncepce programu

9. Ve stávajícím víceletém finančním rámci je program Hercule III samostatným výdajovým programem. Program EU pro boj proti podvodům by zkombinoval program Hercule III se základem pro financování AFIS a IMS. I když oba tyto systémy by se z provozního hlediska nadále řídily svými příslušnými právními nástroji (nařízení (ES) č. 515/97 v případě AFIS a víceodvětvová nařízení v případě IMS), ustanovení o financování AFIS by byla převedena na nový program.

10. Tuto iniciativu Komise usilující o zefektivnění rozpočtového řízení všech tří nástrojů vítáme. Existuje však riziko překrývání a nedostatečných synergií s opatřeními financujícími podobné nebo stejné činnosti ( 14 ) , například s příštím programem Clo. Kombinováním opatření v podobných oblastech lze docílit efektivního a účinného využívání zdrojů. Ve zvláštní zprávě č. 19/2017 jsme upozornili na vlastní zjištění Komise, že v rámci programu Hercule II mohlo být učiněno více k posílení spolupráce mezi jejími útvary, aby se mohly využít synergie mezi programy a zabránilo se jejich překrývání ( 15 )

11. ex ante . Součástí přípravy tohoto návrhu však nebylo komplexní a zdokumentované posouzení dopadů K návrhu bylo v souladu s požadavky čl. 34 odst. 2 finančního nařízení připojeno hodnocení. Součástí přípravy tohoto návrhu však nebylo komplexní a zdokumentované posouzení dopadů ( 16 ) . Dle názoru Komise nebylo takové posouzení nutné, a to jednak proto, že program EU pro boj proti podvodům by byl pokračováním stávajících iniciativ, a jednak vzhledem k jeho struktuře i omezenému rozpočtu.

12. Podle důvodové zprávy připojené k návrhu bude v rámci přípravy ročních pracovních programů Komise zvažovat, jak zabránit duplicitám a najít synergie mezi novým programem a dalšími nástroji v týchž oblastech politiky. Vzhledem k neexistenci hodnocení dopadů se domníváme, že by pro návrh Komise bylo užitečné, kdyby bylo provedeno posouzení toho, zda by propojení nového programu s jinými programy financujícími podobná opatření ( 17 ) v oblastech jako spravedlnost, cla a vnitřní věci ( 18 ) nezajistilo lepší využití prostředků. Takové posouzení by rovněž mohlo poskytnout lepší východisko pro posouzení přidané hodnoty programu.

Cíle programu

13. Program stanovuje dva obecné a tři specifické cíle (viz body 3 a 4 ). Dle našeho názoru jsou obecný cíl č. 1 a specifický cíl č. 1 příliš široké a mohou se překrývat s cíli jiných programů. V rozporu s požadavkem čl. 33 odst. 3 finančního nařízení jsou tyto cíle pouze částečně SMART (konkrétní, měřitelné, dosažitelné, odpovídající a časově vymezené, z angl. specific, measurable, attainable, relevant a time-bound ).

14. Upozorňujeme rovněž, že v programu nejsou stanoveny operační cíle toho druhu, které jsou stanoveny pro program Hercule III. Kdyby byly takto stanoveny, byly by současné cíle rozděleny do podrobnějších pracovních cílů a bylo by snadnější stanovit ukazatele výkonnosti.

Ukazatele programu

15. Čl. 33 odst. 3 finančního nařízení vyžaduje, aby byly používány ukazatele, které jsou relevantní, akceptované, důvěryhodné, jednoduché a spolehlivé (RACER – z angl. relevant, accepted, credible, easy a robust ). Návrh stanoví, že pro monitorování pokroku při plnění specifických cílů programu budou používány tři ukazatele (viz rámeček ). Rámeček – Ukazatele výkonnosti související se specifickými cíli programu 1) Podpora předcházení podvodům, korupci a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie a boje proti nim, měřená na základě: — míry spokojenosti s činnostmi organizovanými a (spolu)financovanými prostřednictvím programu, — procentního podílu členských států, které získají v každém roce programu podporu. 2) míry spokojenosti uživatelů s používáním systému pro řízení nesrovnalostí; 3) množství informací, jež jsou poskytnuty v rámci vzájemné pomoci, a počtu podpořených činností v souvislosti se vzájemnou pomocí.

16. Tyto ukazatele však neměří výsledky a dopady opatření realizovaných na podporu ochrany finančních zájmů EU. Ve své stávající podobě naplňují kritéria RACER jen částečně a nebyly by vhodné k měření míry plnění cílů programu. Návrh dle našeho názoru neobsahuje vhodné ukazatele, které by propojovaly zdroje použité na činnosti v boji proti podvodům s dopadem těchto činností.

Monitorování a hodnocení programu a podávání informací v souvislosti s programem

17. Výše uvedené nedostatky v cílech a ukazatelích by vedly k omezením v monitorování provádění programu a v hodnocení (průběžném i závěrečném) jeho výsledků. Návrh kromě toho neuvádí četnost podávání informací o výkonnosti. Domníváme se, že osvědčeným postupem je roční podávání informací o výkonnosti (viz příloha ).

ČÁST 2: KONKRÉTNÍ POZNÁMKY

Pravidla způsobilosti

18. Dle článku 8 návrhu by byla způsobilá pro financování všechna opatření určená k provádění cílů. Upozorňujeme, že Komise pro posuzování způsobilosti opatření pro financování nestanovila žádná specifická pravidla. Vzhledem k absenci takovýchto pravidel a také k tomu, že některé z cílů jsou příliš neurčité (viz body 3, 4 a 13 ), je posouzení příliš obecné, než aby bylo smysluplné.

Míry spolufinancování

19. Návrh nestanovuje míru spolufinancování, tj. procento příspěvku EU na náklady opatření (zbytek nákladů by hradil vnitrostátní prováděcí subjekt). To není v souladu s finančním nařízením ( 19 ) . U programu Hercule II byla míra spolufinancování u technické pomoci stanovena na 50 % způsobilých nákladů. U programu Hercule III činila míra spolufinancování 80 % pro všechna opatření EU (a 90 % ve výjimečných a řádně odůvodněných případech). Návrh však neobjasňuje, jak vysoká by mohla být maximální podpora EU, ani jaký by měl být příspěvek členských států ze státních rozpočtů.

20. Zastáváme názor, že v nařízení by měly být jasně stanoveny maximální míry spolufinancování (viz příloha ), neboť ty zajistí vyváženost mezi zájmy EU a zájmy jednotlivých států, zajistí vlastnickou odpovědnost členských států a povedou k transparentnosti výdajů. Ve stanovisku č. 3/2012 jsme uvedli, že u technického vybavení by měla maximální míra spolufinancování zůstat na úrovni 50 %, aby se zajistilo, že zájmy EU a jednotlivých států na pořízení vybavení budou vyváženy.

Hodnocení

21. příloha ). Čl. 12 odst. 1 stanoví, že hodnocení se provádějí včas tak, aby jejich výsledky bylo možné využít v rozhodovacím procesu. Návrh však nestanovuje, že taková hodnocení by měla být prováděna nezávislým hodnotitelem. Podle Komise ( 20 ) lze hodnocení považovat na nezávislé, jestliže hodnotitelé: i) vykonávají své úkoly bez toho, aby byli ovlivňováni danou organizací nebo aby na ně tato organizace prováděla nátlak, ii) mají plný přístup ke všem potřebným informacím a iii) mají úplnou autonomii při jednání a při informování o svých zjištěních. Navrhujeme Komisi, aby tento článek příslušným způsobem rozšířila (viz).

ČÁST 3: ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

22. Navrhovaný Program EU pro boj proti podvodům na programové období 2021–2027 by v zásadě pokračoval v současném programu Hercule III, přičemž by také financoval systémy AFIS a IMS. Tuto iniciativu Komise usilující o takové zefektivnění jejího rozpočtového řízení vítáme. Efektivního a účinného využívání zdrojů by však bylo možno dosáhnout kombinováním opatření v podobných oblastech (viz body 2 a 10 ).

23. Návrh nevychází z komplexního a plně zdokumentovaného posouzení dopadů. Upozorňujeme, že Komise neprovedla posouzení, které by zjišťovalo překrývání a synergií mezi tímto programem a jinými opatřeními EU a které by lépe posoudilo jeho přidanou hodnotu (viz body 11 a 12 ).

24. Některé z obecných i specifických cílů nejsou konkrétní ani měřitelné a ukazatele výkonnosti nejsou dostatečně jasné a spolehlivé. To by omezilo monitorování provádění programu, hodnocení výsledků a také účinné zacílení prostředků na opatření, která zajišťují přidanou hodnotu. Návrh rovněž jasně nestanoví četnost podávání informací o výkonnosti (viz body 13–17 ).

25. Doporučujeme, aby legislativní subjekty co nejdříve provedly následující kroky: a) lépe specifikovaly jak cíle programu, tak jeho ukazatele, které budou sloužit k monitorování provádění programu a hodnocení jeho výsledků; b) vyjasnily četnost podávání informací o výkonnosti, určily maximální sazby spolufinancování a stanovily, že hodnocení bude provádět nezávislý hodnotitel (viz body 17, 20 a 21). Naše návrhy na změny uvádíme v příloze; c) požádaly Komisi, aby provedla posouzení, které by se zabývalo překrýváním a synergiemi mezi tímto programem a jinými opatřeními EU a které by lépe posoudilo jeho přidanou hodnotu.

Toto stanovisko přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 15. listopadu 2018. Za Účetní dvůr předseda Klaus-Heiner LEHNE

(1) Viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 250/2014 ze dne 26. února 2014, kterým se zavádí program na podporu činností v oblasti ochrany finančních zájmů Evropské unie (program Hercule III) a zrušuje rozhodnutí č. 804/2004/ES (Úř. věst. L 84, 20.3.2014, s. 6).

(2) Úř. věst. C 201, 7.7.2012, s. 1.

(3) Zvláštní zpráva č. 10/2015: „Snaha o řešení problémů v oblasti zadávání veřejných zakázek v rámci výdajů EU na politiku soudržnosti by měla zesílit“.

(4) Zvláštní zpráva č. 24/2016: „Je potřeba většího úsilí ke zvyšování povědomí o pravidlech státní podpory v politice soudržnosti a k zajištění jejich dodržování“.

(5) Zvláštní zpráva č. 19/2017: „Dovozní postupy: nedostatky v právním rámci a neúčinné provádění mají dopad na finanční zájmy EU“.

(6) „Budoucnost financí EU: reforma fungování rozpočtu EU“, informační dokument ze dne 15. února 2018.

(7) „Návrh Komise týkající se víceletého finančního rámce na období 2021–2027“, informační dokument ze dne 10. července 2018.

(8) COM(2018) 386 final.

(9) Úř. věst. L 193, 30.7.2018, s. 1.

(10) Viz nařízení Rady (ES) č. 515/97 ze dne 13. března 1997 o vzájemné pomoci mezi správními orgány členských států a jejich spolupráci s Komisí k zajištění řádného používání celních a zemědělských předpisů (Úř. věst. L 82, 22.3.1997, s. 1).

(11) Existuje ale možnost provádět určité konkrétní opatření v rámci nepřímého řízení.

(12) Program Hercule II předcházel programu Hercule III v programovém období 2007–2013.

(13) Pracovní dokument útvarů Komise: Ex-ante evaluation accompanying the proposal for a regulation of the European Parliament and the Council establishing the EU Anti-Fraud Programme (Hodnocení ex ante připojené k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí Program EU pro boj proti podvodům) (SWD(2018) 294 final ze dne 30. května 2018).

(14) Spravedlnost, cla a vnitřní věci (viz též poznámka pod čarou č. 18).

(15) COM(2015) 221 final ze dne 27. května 2015, Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o plnění cílů programu Hercule II.

(16) Podle pokynů ke zlepšování právní úpravy (SWD(2017) 350 final ze dne 7. května 2017) je posouzení dopadů nutné pouze v případě, že očekávané hospodářské, environmentální nebo sociální dopady opatření EU budou pravděpodobně významné (s. 15).

(17) Viz zejména 13. bod odůvodnění návrhu ohledně nákupu vybavení pro celní kontroly.

(18) Program Fiscalis, program Clo, program Spravedlnost a Fond pro vnitřní bezpečnost.

(19) Článek 186.

(20) Viz Pokyny ke zlepšování právní úpravy (SWD(2017) 350 final ze dne 7. května 2017).