Zvláštní zpráva č. 24/2012 „Reakce Fondu solidarity Evropské unie na zemětřesení v oblasti Abruzzo v roce 2009: relevance a náklady opatření“





GLOSÁŘ CASE : zkratka pro Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili, tj. seismicky izolované a z hlediska životního prostředí udržitelné bydlení. Projekt CASE oznámila italská rada ministrů dne 23. dubna 2009. Dne 28. dubna 2009 italská vláda vydala legislativní nařízení č. 39, známé jako Decreto Abruzzo, v němž požadovala, aby Útvar civilní ochrany zajistil výstavbu bydlení CASE, které by bylo možné trvale užívat. Budovy jsou vystavěny na speciálních pilířích, které je mají izolovat od horizontálních zemětřesných pohybů. Kromě toho jsou budovy energeticky účinné a jejich součástí jsou systémy využívající obnovitelné energie, například fotovoltaické panely a zařízení pro solární ohřev vody. FSEU : Fond solidarity Evropské unie byl zřízen nařízením Rady (ES) č. 2012/2002 ze dne 11. listopadu 2002, aby reagoval na závažné přírodní katastrofy a vyjadřoval evropskou solidaritu s regiony postiženými katastrofou. Je využíván při mimořádných událostech, které zahrnují celou škálu různých katastrof, například povodně, lesní požáry, zemětřesení, bouře a sucha. FSEU lze aktivovat pouze v případě, že škody způsobené katastrofou na vnitrostátní úrovni přesáhnou prahovou hodnotu tří miliard EUR (v cenách z roku 2002) nebo 0,6 % hrubého národního důchodu daného státu. Fond má roční rozpočet ve výši 1 miliardy EUR. Do listopadu 2011 byla z fondu financována pomoc ve výši téměř 2,5 miliardy EUR (viz příloha I). +++++ TIFF +++++ L’Aquila : hlavní město oblasti Abruzzo, které v roce 2009 mělo 73150 registrovaných obyvatel, každodenně v něm však bylo přítomno 100000 osob za účelem studia, terciárních činností, zaměstnání a cestovního ruchu. Město leží v nadmořské výšce 721 metrů mezi vrcholky čtyř hor, které dosahují více než 2000 metrů. V porovnání s většinou střední Itálie je zde chladné klima. OBRÁZEK 1 – ZEMĚPISNÁ POLOHA MĚSTA L‘AQUILA Zdroj: Eurostat. MAP : zkratka pro Moduli Abitativi Provvisori, tzn. moduly provizorního ubytování. MUSP : zkratka pro Moduli ad Uso Scolastico Provvisori, moduly určené pro dočasnou školní výuku. Tyto moduly slouží jako dočasná náhrada škol poškozených zemětřesením. Prováděcí dohoda : dohoda č. C(2009)9138 podepsaná mezi Komisí a Útvarem civilní ochrany dne 11. listopadu 2009, která stanoví částku příspěvku a intervence financované z FSEU po zemětřesení v oblasti Abruzzo. Útvar civilní ochrany : italská civilní ochrana je integrovaný systém, který umožňuje koordinované využití všech dostupných státních i soukromých zdrojů. Jedná se o útvar v rámci úřadu předsedy vlády, který podle zákona zahrnuje řadu orgánů, správních úřadů a soukromých a veřejných subjektů (včetně armády, námořnictva, letectva, mnoha ministerstev a regionálních vlád) a členy akademické obce podílející se na výzkumné činnosti. Rozpočet útvaru na rok 2012 činí 1,67 miliardy EUR, z toho 72 % kryje půjčky související s katastrofami z předchozích let, 21 % opatření předpokládaná podle zákona a 7 % interní náklady útvaru včetně výdajů na jeho letecký park. SHRNUTÍ I. Cílem Fondu solidarity Evropské unie (FSEU) je pomáhat členským státům a státům, které vedou jednání o přistoupení k EU, reagovat na významné přírodní katastrofy a doplňovat jejich veřejné výdaje na základní záchranná opatření. Mezi tato opatření patří okamžitá obnova zničené infrastruktury a provozů v odvětví energetiky, vod a odpadních vod, dopravy, telekomunikací, zdravotnictví a vzdělávání a zajištění přechodného ubytování a záchranných služeb pro plnění okamžitých potřeb obyvatelstva. II. Počátkem dubna 2009 zasáhlo italský region Abruzzo a jeho hlavní město L’Aquila zemětřesení, které způsobilo přímé škody v odhadované výši více než 10 miliard EUR. V listopadu 2009 Evropská unie poskytla půl miliardy EUR na italská záchranná opatření ze svého Fondu solidarity. Podle prováděcí dohody měl být tento příspěvek použit na i) prvotní záchranná opatření (příspěvek FSEU v orientační výši 50 milionů EUR), ii) projekty MAP (moduly dočasného bydlení pro 7000 lidí) a MUSP (dočasné školy pro 15000 školních dětí; příspěvek FSEU v orientační výši 94 milionů EUR) a iii) projekt bydlení CASE pro 15000 lidí (příspěvek FSEU v orientační výši 350 milionů EUR). III. Audit Účetního dvora zkoumal, zda i) výdaje stanovené v prováděcí dohodě byly v souladu s nařízením o FSEU, ii) zda byl projekt CASE řádně naplánován a rychle proveden a iii) zda byl projekt CASE proveden s řádným ohledem na hospodárnost. IV. Účetní dvůr došel k závěru, že financované projekty kromě projektu CASE byly způsobilé podle nařízení o FSEU. Všechny byly realizovány podle prováděcí dohody a reagovaly na mnoho bezprostředních potřeb obyvatelstva postiženého zemětřesením. Strategie, kterou italské orgány zvolily pro výstavbu bytů CASE, byla pochopitelná, avšak projektu se nepodařilo před začátkem zimy ubytovat všechny vysídlené osoby. Byty CASE se ukázaly být zbytečně nákladné, poskytly ubytování pro příliš málo osob a vyskytly se nedostatky v plánování projektu a zajišťování hospodárnosti jeho provádění. V. S cílem získat ponaučení ze zkušeností oblasti Abruzzo a řádně zohlednit specifickou mimořádnou situaci a její dopad Účetní dvůr doporučuje, aby Komise: i) zvážila přizpůsobení nařízení o FSEU nedávnému vývoji strategií reakce na katastrofy, ii) povzbudila členské státy ke zlepšení jejich připravenosti na mimořádné události s cílem dosáhnout včasné a nákladově efektivní pomoci a iii) prosazovala řádné zohlednění hospodárnosti při přípravě a provádění krizových projektů. ÚVOD 1. Dne 6. dubna 2009 zasáhlo italský region Abruzzo zemětřesení o síle 6,3 stupně. Zemětřesení způsobilo závažné škody na základní infrastruktuře a znamenalo vážnou újmu pro obyvatelstvo. Oblasti zasažené touto událostí zahrnovaly celou provincii L’Aquila, většinu regionu Abruzzo a některé okrajové oblasti. Tato silná seismická událost měla epicentrum ve městě L’Aquila, správním středisku regionu, které bylo zvlášť silně postiženo v historickém centru. +++++ TIFF +++++ © Evropský účetní dvůr. 2. Z celkového počtu přibližně 300000 osob postižených katastrofou více než 300 lidí zemřelo a 1500 bylo zraněno. Tisíce lidí ztratily své domovy anebo své podniky a až 67500 lidí bylo umístěno do stanových táborů, hotelů a soukromých domů. Významná část budov byla při kontrolách po zemětřesení vyhodnocena jako neobyvatelná [1] (viz tabulka 1). 3. Podle žádosti o pomoc z evropského Fondu solidarity byly celkové přímé škody odhadnuty na více než 10 miliard EUR, což představovalo 0,67 % hrubého národního důchodu Itálie a více než trojnásobek prahové hodnoty 3 miliardy EUR pro uvolnění prostředků z Fondu solidarity EU [2]. Italské orgány požádaly o finanční pomoc v souvislosti se zemětřesením v desetitýdenní lhůtě stanovené pro podávání žádostí k FSEU. Komise dne 8. června 2009 vydala rozhodnutí, v němž navrhla, aby Rada a Evropský parlament, které společně představují rozpočtový orgán Evropské unie, uvolnily 494 milionů EUR na finanční pomoc [3]. 4. Ve své žádosti o uvolnění 494 milionů EUR Komise uvedla, že náklady na základní záchranná opatření způsobilé podle čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 2012/2002 [4] italské orgány odhadly na 2004 milionů EUR, přičemž největší část připadala na záchranné služby a především na přechodné bydlení. Komise také uvedla, že italské orgány prohlásily, že zkoumají možnosti, jak financovat část rekonstrukčních prací, které jdou nad rámec záchranných opatření, prostřednictvím příslušných operačních programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů [5]. TABULKA 1 ŠKODY NA BUDOVÁCH V DŮSLEDKU ZEMĚTŘESENÍ Zdroj: Útvar civilní ochrany. Výsledek kontrol | Soukromé budovy | Veřejné budovy | Kulturní dědictví | Obyvatelné (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % | Částečně nebo dočasně neobyvatelné (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % | Zcela neobyvatelné (E) nebo neobyvatelné v důsledku vnějších rizik (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % | Počet testovaných budov | 71302 | 2219 | 1800 | 5. Prováděcí dohoda [6] byla uzavřena dne 11. listopadu 2009 a příspěvek byl vyplacen dne 30. listopadu 2009 [7]. 6. Podle prováděcí dohody měl být příspěvek ve výši 494 milionů (viz tabulka 2) využit na: - prvotní záchranná opatření; celkové náklady na prvotní pomoc obyvatelstvu činily 653 milionů EUR [8], z čehož z FSEU byla financována částka v orientační výši 50 milionů EUR, - projekt MAP (zajišťující menší dočasné bytové jednotky až pro 7000 lidí) a projekt MUSP (zajišťující dočasné školy pro některé z více dočasné školy pro část z více než 15000 školních dětí postižených zemětřesením); celkové náklady projektů MAP a MUSP činily 321 milionů EUR [9], z čehož z FSEU byla financována částka v orientační výši 94 milionů EUR, - projekt bydlení CASE, který představovaly dočasné domky pro nejméně 15000 obyvatel města L‘Aquila; celkové náklady tohoto projektu činily 810 milionů EUR [10], čehož z FSEU byla financována částka v orientační výši 350 milionů EUR. TABULKA 2 ČINNOSTI URČENÉ K FINANCOVÁNÍ Z FSEU (V MIL. EUR) Zdroj: Prováděcí dohoda s FSEU. | Vnitrostátní rozpočet | Příspěvek FSEU | Celkem | Prvotní záchranná opatření | 603 | 50 | 653 | Projekty MAP a MUSP | 227 | 94 | 321 | Projekt CASE | 460 | 350 | 810 | | 1290 | 494 | 1784 | ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 7. Audit měl odpovědět na tři specifické auditní otázky: 1) Byla opatření stanovená v prováděcí dohodě v souladu s nařízením o FSEU? 2) Byl projekt CASE řádně naplánován a připraven? 3) Byl projekt CASE proveden s řádným ohledem na hospodárnost? 8. U auditních otázek 2) a 3) se audit zaměřil na projekt CASE, na který připadla většina příspěvku FSEU (viz bod 6). Audit se uskutečnil v období od listopadu 2011 do února 2012 a zahrnoval vzorek pěti zadávacích řízení a 12 zakázek na výstavbu budov a dodávky nábytku, betonu, pilířů a seismických izolantů. Vzorek pokrýval 35 % částek zakázek na projekt CASE (viz příloha II). Analýzy dokumentace doplnily rozhovory a zjištění na Útvaru civilní ochrany, na místech realizace projektu a u příslušných zúčastněných stran v oblasti zemětřesení. PŘIPOMÍNKY PROVÁDĚCÍ DOHODA A NAŘÍZENÍ O FSEU NAŘÍZENÍ O FSEU NEPOČÍTÁ S PODOBNÝMI ŘEŠENÍMI, JAKÝM BYL PROJEKT CASE 9. Účelem FSEU je pomáhat členským státům a státům, které vedou jednání o přistoupení k EU, reagovat na velké přírodní katastrofy a doplňovat jejich veřejné výdaje na tato základní záchranná opatření [11]: - okamžitá obnova zničené infrastruktury a provozů v odvětví energetiky, vod a odpadních vod, dopravy, telekomunikací, zdravotnictví a vzdělávání, - poskytnutí dočasného ubytování a záchranných prací k zajištění okamžitých potřeb postiženého obyvatelstva, - okamžité zajištění ochranných zařízení a opatření na okamžitou ochranu kulturního dědictví, - okamžité vyčištění oblastí zasažených katastrofou včetně přírodních oblastí. 10. Komise toto ustanovení vykládala tak [12], že částka na financování záchranných opatření nesmí přesáhnout to, co je považováno za bezprostředně nezbytné (obnova do funkčního stavu), a obecně nebude hradit náklady plné rekonstrukce. 11. Všechna opatření byla provedena podle prováděcí dohody. Ačkoli nařízení o FSEU počítalo s opatřeními typu prvotní záchranná opatření, pomoc obyvatelstvu a projekty MAP a MUSP, v případě projektu CASE tomu tak nebylo. ZPŮSOBILOST PRVOTNÍ POMOCI OBYVATELSTVU 12. Po zemětřesení zajistil Útvar civilní ochrany prvotní záchranná opatření a pomoc pro přibližně 67000 lidí, kteří byli na konci dubna 2009 ubytováni v hotelech a soukromých domech (téměř 32000) a ve stanových táborech (více než 35000). 13. Zdroje fondu určené na prvotní záchranná opatření a pomoc obyvatelstvu byly vynaloženy v souladu s ustanoveními nařízení o FSEU, neboť tato opatření zahrnovala základní záchranné práce k zajištění okamžitých potřeb postiženého obyvatelstva. ZPŮSOBILOST PROJEKTŮ MAP A MUSP 14. Prováděcí dohoda stanovila výstavbu 2300 dočasných domků (MAP) a 34 dočasných škol (MUSP). Podle závěrečné prováděcí zprávy Útvar civilní ochrany vybudoval 3313 domků MAP a 33 dočasných škol. Kromě toho bylo 59 poškozených škol opraveno a zpevněno. Výsledky projektu MUSP byly obzvláště významné, protože rychlá výstavba škol umožnila rodinám se školními dětmi zůstat v oblasti města L’Aquila. +++++ TIFF +++++ © Evropský účetní dvůr. 15. Projekty MAP a MUSP byly realizovány v souladu s ustanoveními nařízení o FSEU. Projekt MAP tak zajistil obyvatelstvu dočasné ubytování a projekt MUSP vyřešil potřebu okamžité obnovy funkčního stavu v oblasti vzdělávání. ZPŮSOBILOST PROJEKTU CASE 16. Prováděcí dohoda stanovila výstavbu 160 dočasných bytových domů [13] skládajících se ze 4000 až 4500 bytů, které by poskytly ubytování pro více než 15000 lidí. Celkově bylo vybudováno 185 bytových domů za méně než jeden rok po zemětřesení. +++++ TIFF +++++ © Evropský účetní dvůr. 17. Namísto poskytnutí dočasného ubytování, jak předpokládá nařízení o FSEU, vybudoval projekt nové trvalé stavby vhodné k ubytování lidí v letech potřebných k obnově, které měly trvalý dopad na krajinu a bytový fond obce L’Aquila. 18. Ačkoli Komise a italské orgány v prováděcí dohodě uvedly, že opatření překračující rámec bezprostředně nezbytných prací nebudou financována (viz bod 10), jsou byty CASE, které mají podzemní parkoviště, vysokou energetickou účinnost a seismickou izolaci, daleko lépe vybaveny než tradiční dočasné domy a mnoho dřívějších budov. 19. Po dokončení všech bytů CASE je Útvar civilní ochrany předal obci L’Aquila, která je nyní spravuje. V budoucnosti obec plánuje prodat některé z bytů CASE na volném trhu [14]. Ostatní byty by byly využity k řešení potřeb sociálního bydlení a k pronájmům studentům univerzity a jiným osobám. Očekává se tedy, že byty budou generovat výnosy. Na rozdíl od strukturálních fondů však nařízení o FSEU neobsahuje ustanovení pro takové případy, z čehož vyplývá, že nařízení nepředpokládalo možnost financování takových nových dlouhodobějších staveb [15]. 20. Podle nařízení o FSEU je oblast působnosti FSEU omezena na nejnaléhavější potřeby, zatímco dlouhodobější rekonstrukce musí být ponechána v působnosti jiných nástrojů. Proto vzhledem k tomu, že projekt CASE měl za cíl zajistit trvalé ubytování, nesplnil cíle FSEU. PLÁNOVÁNÍ A PROVÁDĚNÍ PROJEKTU CASE STRATEGIE, KTERÁ BYLA ZÁKLADEM PROJEKTU CASE, BYLA POCHOPITELNÁ, AVŠAK… 21. Pro dočasné ubytování lidí, kteří žili v obci L’Aquila, italské orgány uplatnily strategii odlišnou od strategií použitých při předešlých katastrofách. Při minulých katastrofách strategie spočívala v krátkodobém ubytování ve stanových táborech, po němž následovala výstavba dočasných obydlí a pak výstavba trvalých nových budov. Strategie zvolená po zemětřesení v L’Aquile zahrnovala krátkodobé ubytování ve stanových táborech, které trvalo déle než obvykle, což italské orgány považovaly za možné vzhledem k tomu, že k zemětřesení došlo před létem, a současnou rychlou výstavbu vysoce kvalitních bytových domů. Cílem bylo zajistit pokud možno do začátku zimy plně vybavené byty vhodné k okamžitému obývání, včetně bytů pro osoby, které při zemětřesení přišly o veškerý svůj majetek. Obrázek 2 ukazuje strategii, kterou italské orgány uplatnily. OBRÁZEK 2 TRADIČNÍ STRATEGIE A STRATEGIE U CASE +++++ TIFF +++++ Zdroj: Útvar civilní ochrany. 22. Italské orgány se domnívaly, že volba strategie byla odůvodněna následujícími skutečnostmi: a) velkým počten lidí, kteří žili v poškozených budovách, zvláště ve městě L’Aquila; b) hornatým charakterem krajiny v oblasti L’Aquila, v níž není snadné nalézt dostatek pozemků pro výstavbu dostatečného počtu jednopatrových domů; c) očekávanou dlouhou dobou trvání prací na obnově historického centra, z níž vyplývalo, že ubytování bude požadováno na dlouhou dobu; d) extrémními klimatickými podmínkami s velmi chladnou zimou a velmi vysokými teplotami v létě. 23. Dle názoru Účetního dvora projekt CASE nesplnil konkrétní ustanovení nařízení o FSEU, přestože italské orgány považovaly strategii za odůvodněnou. … EXISTOVALY NEDOSTATKY V POSOUZENÍ POTŘEB A… 24. Útvar civilní ochrany za pomoci zahraničních odborníků (včetně týmu civilní ochrany EU složeného z odborníků z členských států) rychle po události posoudil škody na budovách. Jeden měsíc po zemětřesení zastával Útvar civilní ochrany názor, že jeho odhad celkového počtu neobyvatelných budov byl spolehlivý [16]. 25. Evidence místních orgánů nebyla vhodná k posouzení skutečných ubytovacích potřeb vysídlených lidí. Aby bylo možné realizovat projekt CASE dostatečně rychle, muselo zadávací řízení začít ještě předtím, než byly tyto informace k dispozici. Skutečné ubytovací potřeby byly s konečnou platností posouzeny na základě sčítání osob provedeného na začátku srpna 2009, tedy čtyři měsíce po zemětřesení a více než dva měsíce po zadání zakázek na výstavbu bytů CASE. Sčítání poskytlo spolehlivé údaje o skutečných potřebách obyvatel, protože zajistilo rovněž informace o preferencích lidí týkajících se režimu dočasného ubytování [17] a vedlo k následné výstavbě 19 dalších bytových domů [18]. 26. Vzhledem k tomu, že údaje o vysídlených osobách nebyly k dispozici včas, informace, že ubytovací potřeby přesahují plánovaný počet bytů, které pak bylo třeba přidělovat podle prioritních kritérií, vyšla najevo až na základě sčítání provedeného v srpnu 2009. Tabulka 3 uvádí počet rodin, které žádaly o dočasné bydlení, a počet dostupných bytů CASE. Podle těchto údajů nebylo možné vyhovět žádostem o byt CASE u 4294 rodin neboli přibližně 8800 lidí. Ačkoli se počet domů CASE zvýšil ze 150 na 185, v dubnu 2012 stále 11292 lidí pobíralo paušální dávky na nájemné v měsíční výši přesahující 3 miliony EUR, 162 lidí žilo v hotelech a 142 lidí v kasárnách finanční stráže Guardia di Finanza [19]. TABULKA 3 RODINY, KTERÉ POŽÁDALY O BYTY CASE A RODINY, KTERÉ V NICH BYLY UBYTOVÁNY Zdroj: Útvar civilní ochrany. | Celkem | Žádost o byt CASE | Přidělení bytu CASE | Hodnocené rodiny | 15752 | 8715 | 4421 | S více než 6 členy | 69 | 49 | 26 | Se 6 členy | 202 | 168 | 120 | S 5 členy | 708 | 536 | 408 | Se 4 členy | 2407 | 1750 | 1309 | S 3 členy | 3046 | 1998 | 1486 | S 2 členy | 3883 | 2203 | 935 | S 1 členem | 5437 | 2011 | 137 | … VĚTŠINA BYTŮ NEBYLA K DISPOZICI DO ZAČÁTKU ZIMY 27. Cíle ubytovat obyvatelstvo v bytech do začátku zimy (viz bod 21) nebylo dosaženo plně. Ačkoli první byty byly hotovy do konce září 2009 (méně než šest měsíců po zemětřesení) a výstavba bytových domů probíhala podle plánu, do listopadu bylo možné ubytovat pouze přibližně 6300 z 15000 lidí, které předpokládala prováděcí dohoda. Poslední byty byly dány k dispozici v březnu 2010 (viz tabulka 4). Proto nebylo možné vyhnout se dalším nákladům na ubytování, protože mezitím lidé, kteří potřebovali ubytování, strávili zimu v hotelech. 28. Toto prodlení bylo důsledkem doby potřebné k zahájení nezbytných zadávacích řízení a nutnosti určit vhodná místa pro výstavbu, která bylo třeba analyzovat z hlediska jejich seismické, hydrologické i geologické bezpečnosti. Ačkoli je Itálie ohrožena vysokým seismickým rizikem (viz příloha III), bylo to poprvé, kdy Útvar civilní ochrany v této zemi přijal takovou strategii. Technické specifikace a zadávací dokumentace pro domy CASE byly tedy vypracovány až po zemětřesení [20]. První zadávací řízení bylo nicméně možné zahájit dne 22. května 2009, jen jeden a půl měsíce po zemětřesení. TABULKA 4 VÝVOJ DODÁVEK BYTŮ CASE Zdroj: Útvar civilní ochrany. Datum | Počet dodaných bytů | Počet ubytovaných osob | 29. 9. 2009 | 300 | 1042 | 30. 10. 2009 | 825 | 2973 | 30. 11. 2009 | 1694 | 6328 | 31. 12. 2009 | 2941 | 10625 | 31. 1. 2010 | 3588 | 12772 | 28. 2. 2010 | 4357 | 14554 | 10. 3. 2010 | 4415 | 14649 | NÁKLADY NA BYTY CASE BYTY CASE BYLY POMĚRNĚ NÁKLADNÉ 29. Na projekt CASE podepsal Útvar civilní ochrany smlouvy na celkovou částku 710 milionů EUR (bez DPH) [21], zahrnující stavební práce, zelené plochy, nábytek a jiné náklady. Rozpis nákladů relevantních pro výpočet nákladů na byty CASE na metr čtvereční, tj. bez nákladů na nábytek, stavební práce, demolice, elektromechanické práce a zelené plochy (ve výši 112,5 milionu EUR, viz příloha II), uvádí tabulka 5. 30. Průměrné náklady výstavby každého ze 185 bytových domů činily 3230629 EUR, náklady výstavby každého ze 4449 bytů tedy činily 134337 EUR. TABULKA 5 NÁKLADY NA VÝSTAVBU DOMŮ CASE V EURECH Zdroj: Analýza Účetního dvora provedená na základě dokumentů poskytnutých Útvarem civilní ochrany. Druh prací | Hodnota zakázky | % celkové částky | Výtahy | 9810023 | 1,6 | Budovy | 425305706 | 71,2 | Lití/zpevnění betonu | 55160175 | 9,2 | Beton | 27344339 | 4,6 | Svařované ocelové pletivo | 15927758 | 2,7 | Pilíře | 37562778 | 6,3 | Seismické izolanty | 12013512 | 2,0 | Výkopové práce | 14542086 | 2,4 | CELKEM | 597666377 | 100,0 | 31. Účetní dvůr porovnal náklady na domy CASE se standardními náklady obvyklými v Itálii (viz obrázek 3) na základě obecně používané referenční příručky [22]. Počet čtverečních metrů byl tedy vypočten kalkulační metodou používanou v příručce. Základem pro výpočet nákladů na metr čtvereční bylo 1960 metrů čtverečních na bytový dům [23]. Jednotkové náklady činily 1648 EUR / metr čtvereční obytné plochy [24] včetně nákladů na parkovací místa. 32. Referenční příručka stanoví pro sociální bydlení základní cenu přibližně 1153 EUR / metr čtvereční včetně parkovacích míst [25], v porovnání s níž byly domy CASE v průměru o 43 % nákladnější. U prefabrikovaných bytů však standardní náklady činí přibližně 640 EUR / metr čtvereční [26] pro domy o 5964 čtverečních metrech, v porovnání s nimiž bylo bydlení CASE v průměru o 158 % dražší [27] [28]. VLIV MIMOŘÁDNÉ UDÁLOSTI A SEISMICKÉ IZOLACE 33. Podle Útvaru civilní ochrany měl požadavek na rychlou realizaci projektu dopad na volbu stavebních materiálů, pracovních metod a dodavatelů. Účetní dvůr vyčíslil dopad těchto faktorů na částku přibližně 27 milionů EUR: a) Pilíře pro výstavbu domů CASE byly z oceli, protože je bylo možné dodat rychleji než betonové pilíře používané za obvyklých okolností. Jejich cena však byla více než dvakrát vyšší než cena sjednaná za betonové pilíře [29], což znamenalo dodatečné náklady ve výši více než 21 milionů EUR. b) Beton musel být zpracovatelný za všech povětrnostních podmínek a musel rychle vysychat, což vyžadovalo použití vysoce kvalitního betonu s nákladnými chemickými aditivy, které znamenalo příplatek ve výši přibližně 16 % neboli 4 miliony EUR [30]. c) Protože jen málo společností nabídlo výstavbu více než jedné z 30 dílčích zakázek v krátké lhůtě, byly zakázky zadány 16 různým předkladatelům nabídek. Pokud by bylo možné zadat zakázky devíti předkladatelům nabídek, kteří se umístili nejvýše v pořadí, bylo by možné dosáhnout úspor ve výši přibližně 2 miliony EUR. d) Protože dodavatelé museli realizovat velký projekt v krátké lhůtě, museli také zaplatit více za materiály a pracovní síly, neboť práce probíhaly v trojsměnném režimu. Tyto dodatečné náklady nelze přesně vyčíslit. 34. Část dodatečných nákladů vyplývá z volby seismicky izolované konstrukce budovy, která vyžadovala nejen seismické izolanty, ale i dodatečné výtahy a schodiště propojující izolovanou desku s neizolovaným podzemním podlažím. Účetní dvůr tyto dodatečné náklady odhadl na přibližně 23 milionů EUR [31]. 35. Revidovaná cena za metr čtvereční bez nákladů vyvolaných mimořádnou situací a dodatečných nákladů na seismické izolace činila 1510 EUR (viz tabulka 6), což je stále značně vyšší cena než u standardní výstavby (viz obrázek 3). TABULKA 6 OPRAVENÉ NÁKLADY BYTŮ CASE Zdroj: Vlastní výpočty Evropského účetního dvora. Popis | Částka (EUR) | Celkové náklady výstavby | 597666377 | Mínus: náklady metod naléhavé práce | - 27000000 | Mínus: náklady seismické izolace | - 23000000 | Opravené náklady | 547666377 | | | Jednotkové náklady na 185 bytových domů | 2960358 | Jednotkové náklady na 4449 bytů | 123098 | Cena za m2 celkové plochy (1960 m2) | 1510 | 36. Náklady vzniklé v důsledku mimořádné události a rozhodnutí vybavit budovy seismickou izolací by mohly vysvětlit část dodatečných nákladů na byty CASE. Tyto náklady však byly zčásti způsobeny omezeným počtem předkladatelů nabídek, krátkými lhůtami a tím, že při zadávání zakázek byla nízká důležitost přikládána ceně. POČET PŘEDKLADATELŮ NABÍDEK BYL OMEZENÝ EXTRÉMNĚ KRÁTKÉ LHŮTY PRO DORUČENÍ NABÍDEK 37. Navzdory možnostem vyplývajícím z pravidel pro zadávání zakázek v mimořádných situacích by měly být lhůty pro doručení nabídek a žádostí o účast dostatečně dlouhé, aby zájemcům poskytly přiměřenou a odpovídající dobu na přípravu a podání nabídek, zvláště s ohledem na složitost dané zakázky [32]. Delší lhůty znamenají vyšší konkurenci i kvalitu nabídek, a usnadňují tedy jak úspěch projektu, tak řádné zohlednění faktorů hospodárnosti. OBRÁZEK 3 POROVNÁNÍ NÁKLADŮ CASE SE STANDARDNÍM BYDLENÍM +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. 38. V den zemětřesení italská vláda vyhlásila mimořádný stav, v jehož rámci přešly pravomoci "delegovaného komisaře pro mimořádnou událost v oblasti Abruzzo" na ředitele Útvaru civilní ochrany. Zákon o mimořádném stavu zmocnil ředitele Útvaru civilní ochrany vydávat nařízení odchylující se od stávajících právních předpisů, což prováděcímu orgánu umožnilo částečně pominout obvyklé postupy zadávacích řízení. Tzv. Decreto Abruzzo [33] umožnil zadávání zakázek ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění oznámení. 39. I přes možnosti dané dokumentem Decreto Abruzzo Útvar civilní ochrany uplatnil transparentnější otevřená zadávací řízení na výstavbu budov a dodávky nábytku, které tvořily více než 70 % celkových výdajů na projekt CASE. Vyjednávací řízení byla pak použita jen pro 30 % výdajů, tj. na dodávky pilířů, betonu a seismických izolantů. Vzhledem k počátečnímu prodlení při zahajování zadávacích řízení však Útvar civilní ochrany značně zkrátil lhůtu k předkládání nabídek u všech řízení (viz tabulka 7). TABULKA 7 LHŮTY PRO PŘEDKLÁDÁNÍ NABÍDEK Zdroj: Analýza Účetního dvora provedená na základě oznámení o zadávacích řízeních a výzev. Zakázka | Oznámení o zadávacím řízení | Lhůta | Počet dnů | Standardní počet dnů | Budovy | 26. 5. 2009 | 3. 6. 2009 | 8 | 52 | Nábytek | 8. 7. 2009 | 16. 7. 2009 | 8 | 52 | Pilíře | 22. 5. 2009 | 28. 5. 2009 | 6 | 20 | Beton | 22. 5. 2009 | 29. 5. 2009 | 7 | 20 | Seismické izolanty | 28. 5. 2009 | 4. 6. 2009 | 7 | 20 | 40. Podle Útvaru civilní ochrany existovalo jen několik společností schopných dodat požadovaná množství a kvalitu v krátké době (podrobnosti viz tabulka 8). Proto Útvar civilní ochrany vyzval k účasti ve vyjednávacích řízeních poměrně malý počet společností a obdržel malý počet nabídek. Mnoho nabídek bylo však nepřípustných, zejména z důvodu krátké lhůty pro doručení nabídek, která vedla k nabídkám špatné kvality (viz rámeček 1). To naznačuje, že při stanovování lhůt pro předkládání nabídek mohl prováděcí orgán věnovat větší pozornost velké složitosti zakázek v důsledku velkého rozsahu díla a krátké doby realizace. Tabulka 8 uvádí, že rozdíl mezi počtem vyzvaných společností a počtem přípustných nabídek byl zvláště vysoký u dodávek betonu (viz bod 41) a seismických izolantů (viz rámeček 1). TABULKA 8 NABÍDKY OBDRŽENÉ, ZAMÍTNUTÉ A PŘIJATÉ Zdroj: Analýza Účetního dvora provedená na základě dokumentace zadávacího řízení. Zakázka | Společnosti pozvané do vyjednávacího řízení | Obdržené nabídky | Přijaté nabídky | Zamítnuté nabídky | Procento zamítnutých nabídek | Budovy | — | 58 | 44 | 14 | 24,1 % | Nábytek | — | 19 | 18 | 1 | 5,3 % | Pilíře | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % | Beton | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % | Seismické izolanty | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % | RÁMEČEK 1 DŮVODY K ZAMÍTNUTÍ NABÍDEK Mezi pěti nepřípustnými nabídkami ve vyjednávacím řízení byla společnost, která požadovala odklad lhůty pro podání nabídkové dokumentace (dodávka pilířů). Kromě toho byly dvě nabídky zamítnuty z toho důvodu, že neobsahovaly nabídku na první část (beton), nebo z důvodu chybějících dokumentů (beton a seismické izolanty). U otevřeného zadávacího řízení na budovy jedna nabídka přišla příliš pozdě, pět nabídek nesplnilo pravidla pro obálky a ve čtyřech případech scházely některé dokumenty – ve dvou případech nabídky neupřesňovaly, jaká pracovní smlouva byla použita, a v dalších dvou případech chybělo osvědčení "antimafia" [34]. NEVHODNÉ ROZDĚLENÍ ZAKÁZEK NA ČÁSTI 41. Také rozčlenění zakázek na části přiměřené velikosti zvyšuje hospodářskou soutěž. Na rozdíl od zakázky na budovy, která byla rozdělena do vysokého počtu částí s cílem zaručit dostatečný počet předkladatelů nabídek a lepší úspěšnost, nebyla vyjednávací řízení přiměřeným způsobem rozdělena na části. Zvlášť zjevné to bylo v případě dodávek betonu, kde jedna ze tří částí byla tak velká, že dva ze čtyř předkladatelů nabídek nezahrnuli finanční nabídku na první část, protože překračovala jejich výrobní kapacitu [35], a byli proto vyloučeni ze zadávacího řízení na zbývající části zakázky. RÁMEČEK 2 POSTUPY ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Finanční nařízení EU a směrnice o veřejných zakázkách stanoví, že zakázky lze zadávat buď na základě kritéria "nejnižší ceny", nebo kritéria "hospodářsky nejvýhodnější nabídky". Zadávací řízení stanoví minimální kritéria (výběrová kritéria), která musí společnost se zájmem o účast v zadávacím řízení splnit. Nabídky, které překonají tuto první překážku, jsou pak vyhodnoceny na základě zadávacích kritérií (nejnižší cena nebo nejlepší poměr kvality a ceny). Zakázky na projekt CASE byly zadány podle kritéria nejlepšího poměru kvality a ceny. Toto kritérium předpokládá, že předkladatelé nabídek podají své nabídky ve dvou samostatných obálkách, z nichž jedna popisuje charakteristiku nabízených prací/zboží/služeb (technická nabídka) a jedna uvádí cenu (finanční nabídka). Výhody technických nabídek jsou vyhodnoceny podle technických kritérií a jsou jim přiděleny body až do maximální výše stanovené v zadávací dokumentaci. Finanční nabídka se vyhodnotí matematicky, přičemž nejnižší přijatelná nabídka získá nejvyšší počet bodů podle vah specifikovaných pro každou zakázku. Kumulativní součet vah činí vždy 100. V Itálii je finanční nabídka hodnocena z hlediska slevy z předem určené ceny označované jako "základní cena", která je upřesněna v zadávací dokumentaci. Cena ve finanční nabídce tedy nemůže být vyšší než cena základní, ale pokud je jí přidělena nízká váha, spíše se základní ceně blíží. CENA BYLA PŘI UDĚLOVÁNÍ ZAKÁZEK VEDLEJŠÍM KRITÉRIEM CENĚ BYLA PŘIDĚLENA VELMI NÍZKÁ VÁHA 42. V případě zadávacích řízení usilujících o hospodářsky nejvýhodnější nabídku by měla být výběrová kritéria zvolena tak, aby co nejlépe odpovídala dané zakázce, a váha přisouzená ceně ve vztahu k ostatním kritériím by neměla vést ke ztrátě významu ceny při výběru dodavatele [36]. 43. Zakázky na dodávky a práce pro projekt CASE byly zadávány na základě kritéria nejlepšího poměru kvality a ceny. Během hodnotícího procesu byly předkladatelům nabídek přiděleny body podle kvalit jejich technické a finanční nabídky a váhy přiřazené finančním nabídkám se pohybovaly od 25 po 55 bodů ze 100. 44. U nejdůležitější zakázky, výstavby budov, činila váha přiřazená finanční nabídce 25/100, což byla velmi nízká hodnota, která vedla k neutralizaci vlivu ceny na výběr dodavatele. I přes vysoký počet přípustných nabídek (viz tabulka 8) byla v praxi váha přiřazená ceně tak nízká, že všechny ceny se blížily základní ceně a zakázky byly zadávány za ceny, které nebyly nižší než průměrná cena nabídnutá všemi předkladateli nabídek. Pro srovnání, u dodávky nábytku činila váha finanční nabídky 40/100 a soutěž byla mnohem více založena na ceně, nabízené slevy tedy byly vyšší a ceny v nabídkách se více lišily. 45. Zadávání zakázek na budovy a dodávku nábytku bylo ovlivněno více subjektivními než objektivně ověřitelnými kritérii. U zakázek na budovy byly nejdůležitějšími zadávacími kritérii v technické nabídce estetické/architektonické znaky budov, což je samo o sobě subjektivní kritérium, protože pro ně neexistuje žádný objektivně ověřitelný ukazatel. Oznámení o zadávacím řízení definovalo toto zadávací kritérium spíše obecně, a dávalo tak výběrové komisi značné pravomoci vlastního uvážení [37]. Osvědčené postupy v takových případech velí odůvodnit přidělený počet bodů dodatečnými informacemi. ZADÁVACÍ KRITÉRIA VEDLA KE ZVÝŠENÝM NÁKLADŮM NA METR ČTVEREČNÍ 46. Zadávací kritéria a váhy použité v zadávacím řízení měly za následek to, že předkladatelé nabídek za účelem vítězství nabízeli více než standardní obsah, například řízenou mechanickou ventilaci [38], ochranu před sluncem nebo exkluzivní dokončovací materiály. Tato zařízení, která mohla zvýšit komfort bydlení a mohla přispět k lepší energetické účinnosti, zvýšila náklady na metr čtvereční bytu a snížila finanční zdroje použitelné na výstavbu více bytů pro ubytování většího počtu lidí. RÁMEČEK 3 ZADÁVACÍ KRITÉRIA A VÁHY PRO VÝBĚROVÁ ŘÍZENÍ NA BUDOVY U výstavby budov CASE použil Útvar civilní ochrany otevřené nabídkové řízení. Zadávacím kritériem byl "nejlepší poměr kvality a ceny". U finanční nabídky činila váha 25 ze 100 bodů a u technické nabídky 75 ze 100 bodů. V rámci technické nabídky existovaly tyto faktory vah: a) architektonická kvalita budov a vnější aspekty: 15 bodů b) energetická účinnost a kvalita vybavení: 10 bodů c) zlepšení parametrů udržitelnosti z hlediska životního prostředí: 10 bodů d) architektonická kvalita bytových interiérů a kvalita jejich realizace: 10 bodů e) velikost nabízené plochy: 5 bodů f) počet ubytovaných osob: 5 bodů g) flexibilita a variabilita návrhu ubytování: 5 bodů h) flexibilita budov vzhledem ke specifické délce desky: 5 bodů i) doba výstavby: 10 bodů. 47. V situaci, která existovala po zemětřesení, se kritéria měla mimo jiné zaměřovat na maximalizaci počtu ubytovaných osob. Použitá kritéria však byla vhodnější pro dlouhodobé investice než pro konkrétní mimořádnou situaci, protože přiřazovala vysokou váhu zvýšení architektonické kvality a maximalizaci energetické účinnosti, ale nízkou váhu počtu ubytovaných osob a nabízené obytné ploše (viz rámeček 3). V důsledku toho byla plocha bytů, která byla prostřednictvím této veřejné zakázky reálně docílena, menší, než byla průměrná plocha v obdržených nabídkách. Počet ubytovaných osob byl navíc nižší než průměrný počet osob v obdržených nabídkách. Tyto faktory přispěly ke zvýšení nákladů na metr čtvereční a ubytovanou osobu. Kromě toho, pokud by nebyla použita architektonická kritéria, vedlo by zadávací řízení k úsporám ve výši přibližně 11 milionů EUR [39]. PRO VÍCEPRÁCE BYLY POUŽITY PŘÍMÉ DOHODY 48. Pro ušetření času nebyla použita nová zadávací řízení na vícepráce a namísto toho byly uzavřeny přímé dohody. Například topné soustavy, které nebyly obsaženy v původních smlouvách, byly zakoupeny od týchž dodavatelů, kteří postavili budovy. V dodatcích ke smlouvám byly ceny vypočteny pomocí stejných nízkých slev ze základních cen, jaké byly použity pro budovy (viz bod 44). Protože zakázky na budovy byly udělovány podle subjektivních kritérií (viz bod 45), ceny za topné soustavy byly vyšší, než bylo nutné [40]. 49. Značné rozdíly byly zaznamenány i u rámů výtahových klecí, které u některých budov stály o 100 % více než u jiných [41]. Konečné náklady u některých budov stouply z důvodu těchto prací o více než 13 % a celkové náklady za stejný druh víceprací se pohybovaly od méně než 128000 EUR za jednu budovu po více než 280000 EUR za jednu budovu, tedy od 6 % původních nákladů budovy po více než 13 % (viz tabulka 9). Budova, která byla podle původní smlouvy o 34500 EUR dražší než nejlevnější budova, tak po započtení víceprací stála o 189000 EUR více. TABULKA 9 NÁKLADY VÍCEPRACÍ U VYBRANÝCH BUDOV Zdroj: Analýza provedená Účetním dvorem na základě oficiálních dokumentů. Náklady na budovu | Zakázka 1 | Zakázka 2 | Zakázka 3 | Zakázka 4 | Původní zakázka (EUR) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 | Rozdíl oproti nejlevnějšímu (EUR) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 | Rozdíl oproti nejlevnějšímu (%) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % | Vícepráce | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 | Rozdíl oproti nejlevnějšímu (EUR) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 | Rozdíl oproti nejlevnějšímu (%) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % | V % nákladů na budovu | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % | | | | | | Konečné náklady | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 | Rozdíl oproti nejlevnějšímu (EUR) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 | Rozdíl oproti nejlevnějšímu (%) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % | Počet budov | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 | ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ BYLA OPATŘENÍ STANOVENÁ V PROVÁDěCÍ DOHODě V SOULADU S NAŘÍZENÍM O FSEU? 50. Nařízení o FSEU uvádí, že fond lze použít pouze pro základní záchranná opatření včetně dočasného ubytování. Nařízení nepředpokládá financování skutečné rekonstrukce nebo projektů generujících výnosy. Kromě toho je podle nařízení o FSEU působnost fondu omezena na nejnaléhavější potřeby, zatímco dlouhodobější rekonstrukce musí být ponechána na jiných nástrojích. Proto dle názoru Účetního dvora projekt CASE, který zajistil trvalé a udržitelné ubytování, nesplnil cíle FSEU. Kromě toho se předpokládá, že byty CASE budou v budoucnosti generovat značné výnosy, ačkoli nařízení o FSEU takovou možnost neuvádí. 51. Výdaje na prvotní pomoc a podporu a na domy MAP a budovy MUSP byly v souladu s nařízením o FSEU. Projekty řešily bezprostřední potřeby obyvatelstva prostřednictvím záchranných opatření, která nařízení výslovně stanoví. DOPORUČENÍ 1 Komise by měla vyjasnit ustanovení nařízení o FSEU s ohledem na nejnovější vývoj u strategií reakce na katastrofy a zvážit, zda nejsou nutné změny, zvláště pokud jde o řešení potřeb dočasného ubytování prostřednictvím trvalých staveb a pokud jde o projekty generující výnosy. Dále by v případech, kdy jsou očekávány výnosy, měla Komise zajistit, aby byly tyto výnosy vráceny do rozpočtu EU. Komise by také měla znovu analyzovat žádost o pomoc, kterou podaly italské orgány, s ohledem na způsobilá kritéria v nařízení. BYL PROJEKT CASE ŘÁDNĚ NAPLÁNOVÁN A PŘIPRAVEN? 52. I přes rozpory s nařízením o FSEU strategie řešila bytové potřeby obyvatel postižených zemětřesením a alternativní řešení pro ubytování vysokého počtu osob se vzhledem ke složitým podmínkám v oblasti Abruzzo jevila jako méně účelná. 53. Škody na budovách byly posouzeny rychle a spolehlivě, skutečné potřeby ubytování vysídlených osob však byly k dispozici až dva měsíce po zadání zakázek. Ačkoli L’Aquila leží v oblasti s vysokým seismickým rizikem, nezavedly se vhodné mechanismy zajišťující, že informace o počtu osob budou k dispozici s dostatečným časovým předstihem, což by umožnilo projekt podle těchto informací upravit. Kromě toho nebyly předem určeny a posouzeny potenciální pozemky pro výstavbu. 54. Přes nedostatek odpovídajících informací o obyvatelstvu postiženém zemětřesením technické specifikace vyžadovaly vysoce kvalitní a nákladné třípodlažní budovy, které spotřebovaly dostupné zdroje a omezily možnosti přizpůsobit projekt vyšším požadavkům, než jaké se předpokládaly. Projekt CASE tak nezajistil dostatečný počet bytů, který by vyřešil definitivně zjištěné potřeby vysídlených obyvatel. 55. Technické specifikace pro bydlení CASE byly vypracovány až po zemětřesení. Proto ačkoli byly byty CASE postaveny rychle, projekt nesplnil cíl, kterým bylo ubytovat všechny postižené osoby do začátku zimy. DOPORUČENÍ 2 Obecně a s cílem zlepšit přínosy projektů financovaných z FSEU by Komise měla pomocí veškerých dostupných fór a prostředků (např. strukturálních fondů a šíření osvědčených postupů) podporovat připravenost členských států na rychlé a účelné jednání při mimořádných událostech. Cílem Komise a ohrožených členských států by mělo být: a) mít aktuální plány pro zvládání katastrof, které by rovněž zajistily dostupnost včasných a spolehlivých informací o obyvatelstvu postiženém přírodní katastrofou a včasné určení míst, která mají být využita pro účely dočasného ubytování; b) mít předem určené strategie a řešení s cílem maximalizovat počet osob ubytovaných vhodným způsobem za situace omezených dostupných zdrojů; c) mít režim pro zajištění včasných mimořádných zadávací řízení (postupy pro mimořádné události zajišťující přiměřenou hospodárnost, technické specifikace, rámcové smlouvy a seznamy potenciálních dodavatelů). BYL PROJEKT CASE PROVEDEN S ŘÁDNÝM OHLEDEM NA HOSPODÁRNOST? 56. Hospodárnosti nebyla věnována velká pozornost. Ačkoli srovnání s náklady standardní výstavby je jen orientační, byly byty CASE zjevně nákladnější než byty na trhu. Vysoké náklady by bylo možné částečně vysvětlit použitím vysoce kvalitních materiálů a seismických izolantů a potřebou rychlé realizace projektu. Části dodatečných nákladů však bylo možné se vyhnout, pokud by se zadávacích řízení účastnilo více předkladatelů nabídek a pokud by byla při hodnocení nabídek věnována větší pozornost hospodárnosti. 57. Vzhledem ke zpožděnému zahájení zadávacích řízení byly lhůty pro předkládání nabídek mnohem kratší, než je obvyklé, ke škodě kvality nabídek a hospodářské soutěže. Dílčí zakázky spadající do vyjednávacích řízení, zvláště na dodávky betonu, byly příliš velké, což přispělo ke sníženému počtu předkladatelů nabídek. Přímá jednání použitá pro zadávání víceprací pomohla ušetřit vzácný čas při realizaci projektu, ale nevěnovala dostatečnou pozornost faktorům hospodárnosti a u některých z auditovaných zakázek vedla ke značně vyšším nákladům při podobných výsledcích. 58. Nízká váha přiřazená finančním nabídkám na výstavbu budov, použití neúčelných technických zadávacích kritérií a vysoká váha přiřazená subjektivním kritériím (např. architektonické kvalitě budov a vnějším aspektům, energetické účinnosti a kvalitě vybavení) zvýšila náklady na byty. DOPORUČENÍ 3 Aby zlepšila hospodárnost budoucích opatření financovaných z FSEU, měla by Komise: a) přezkoumat zadávací řízení členských států po přírodních katastrofách, aby určila a šířila osvědčené postupy a získané poznatky týkající se zadávacích řízení v mimořádných situacích; b) posoudit, zda byly příspěvky FSEU využity v souladu se zásadami řádného finančního řízení, včetně hospodárnosti, aby určila a šířila osvědčené postupy a získané poznatky týkající se aspektů hospodárnosti. Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá pan Harald NOACK, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 12. prosince 2012. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] KOM(2011) 136 v konečném znění ze dne 23. března 2011 – zpráva Komise – Výroční zpráva Fondu solidarity Evropské unie za rok 2009, s. 5. [2] KOM(2011) 136 v konečném znění, s. 5. [3] KOM(2011) 136 v konečném znění, s. 6. [4] Nařízení Rady (ES) č. 2012/2002 ze dne 11. listopadu 2002 o zřízení Fondu solidarity Evropské unie (Úř. věst. L 311, 14.11.2002, s. 3). [5] KOM(2009) 448 v konečném znění ze dne 28. srpna 2009 – Předběžný návrh opravného rozpočtu č. 9 k souhrnnému rozpočtu na rok 2009. [6] Prováděcí dohoda č. C(2009)9138. [7] KOM(2011) 136 v konečném znění, s. 6. [8] Závěrečná zpráva o provádění, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, s. 11. [9] Tamtéž. [10] Tamtéž. [11] Čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 2012/2002. [12] Zpráva Komise – výroční zpráva Fondu solidarity Evropské unie za období 2002–2003 a Zpráva o zkušenostech získaných po roce používání nového nástroje. [13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, dokument podepsaný italským Útvarem civilní ochrany, hovoří o maximální životnosti 10 let u prozatímních staveb, ale nejméně 50 let u trvalých staveb. [14] Rozhodnutí obce ze dne 29.12.2011, zápis č. 172. [15] V důvodové zprávě k návrhu nařízení Rady o zřízení Fondu solidarity Evropské unie, který předložila Komise (KOM(2002) 514 v konečném znění), Komise uvádí, že dlouhodobější obnova infrastruktury a podniků musí být ponechána na jiných nástrojích. [16] Na hodnocení se podíleli odborníci Evropského mechanismu civilní ochrany. S kvalitou posouzení budov byli spokojeni. Viz "Mechanismus civilní ochrany Společenství – technická zpráva – hodnotící mise Mechanismu civilní ochrany Společenství, zemětřesení v Itálii 2009, duben 2009". [17] Volba byla mezi byty CASE nebo paušálními dávkami pro osoby, které si našly ubytování samy. [18] Počet domů byl zprvu zvýšen ze 150 na 166 a po sčítání na 185. [19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo – Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012. [20] Útvar civilní ochrany připravil v nedávné době technické specifikace pro různá řešení, která měla být zajištěna prostřednictvím rámcových smluv. Dohoda ad hoc pro tento účel byla podepsána dne 13. března 2012 se společností CONSIP, akciovou společností, která pro italskou veřejnou správu pracuje jako ústřední nákupní subjekt. [21] Kromě toho vznikly náklady ve výši devíti milionů eur na připojení bytů k sítím rozvodu elektřiny a plynu a technické náklady ve výši jedenácti milionů eur, které nebyly relevantní pro výpočet nákladů výstavby. [22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei. [23] Referenční příručka uvádí celkovou podlahovou plochu. Účetní dvůr tedy započetl průměr 1834 metrů čtverečních nabízený úspěšnými předkladateli nabídek, zahrnující 30 % ze zhruba 180 metrů čtverečních v podobě balkonů a schodišť, a připočetl k němu zbývajících 70 % těchto ploch. [24] Náklady vypočtené Účetním dvorem se liší od nákladů deklarovaných italským Útvarem civilní ochrany (1314 EUR / metr čtvereční) zejména v důsledku odlišného způsobu výpočtu čtverečních metrů plochy. Útvar civilní ochrany založil svůj výpočet na ploše 2333 metrů čtverečních, což se liší od metody používané referenční příručkou. Náklady vykázané Útvarem civilní ochrany tedy nejsou srovnatelné s náklady uváděnými v příručce. [25] Sociální bydlení, edificio in edilizia convenzionata; náklady bez parkovacích ploch byly vykázány ve výši 1066 EUR / metr čtvereční. [26] Prefabrikovaná budova pro civilní ubytování – Edificio di civile abitazione industrializzato, Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei. [27] Vykázané náklady na domy MAP činily 733 EUR / metr čtvereční, což se blíží normalizovaným nákladům uváděným v referenční příručce. [28] Obytná budova vyšší kvality o podobné ploše (1754 metrů čtverečních), včetně velkého počtu dražších garáží namísto parkovacích míst, stojí 1294 EUR / metr čtvereční obytné plochy (včetně parkování a garáží), v porovnání s tím byly náklady na byty CASE stále o 27 % vyšší. [29] Průměrná jednotková cena ocelových pilířů činila 6061,45 EUR, zatímco konečná jednotková cena betonových pilířů činila 2743,23 EUR. [30] Tento rozdíl odpovídá rozdílu průměrné ceny mezi betonem třídy XC4 (Rck 30 N/mm2), používaným pro seismicky izolované desky, nebo třídy XF1 (Rck 40 N/mm2), používaným pro základové desky, a levnějšími druhy betonu (třídy XC1, resp. Xf2). [31] Tyto náklady zahrnují 12 milionů EUR za seismické izolanty, přibližně 3,5 milionu EUR za dodatečné výtahy (19000 za kus), a 7,5 milionu EUR za další schodiště a rámy výtahových klecí (40000 za kus). [32] Čl. 70 odst. 12 Decreto Legislativo ze dne 12. dubna 2006, č. 163 (italský zákon o veřejných zakázkách) stanoví, že kdykoli naléhavost situace znemožňuje dodržení minimálních lhůt předpokládaných zákonem, stanoví veřejná správa lhůty s přihlédnutím ke složitosti díla a době nutné k přípravě nabídek. [33] Decreto-legge 28 Aprile 2009, č. 39. [34] Osvědčení o neúčasti na organizované trestné činnosti, které vydává Italská obchodní komora. [35] Jak prohlásila jedna ze společností předkládajících nabídku a jak bylo zaznamenáno v zápisu komise hodnotící nabídky. [36] Tento osvědčený postup je uveden též v čl. 138 odst. 3 nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1). [37] Pokyny, které vydal AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), italský úřad dohledu nad veřejnými zakázkami, předpokládají, že zadávací dokumentace by měla upřesňovat veškerá kritéria a body tak, aby výběrové komisi ponechávala mimořádně omezený prostor k subjektivnímu výběru – Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture. [38] Jedna ze čtyř auditovaných nabídek obsahovala takové zařízení, jehož deklarovaným účelem bylo "dosáhnout v bytech ideálního mikroklimatu, které zajišťuje tepelnou a hygrometrickou pohodu a přirozenou ionizaci vzduchu". [39] Bez bodů za architektonická kritéria by se konečné pořadí nabídek změnilo a cena za výstavbu 185 budov by byla o 11 milionů EUR nižší. [40] Přestože všechny budovy získaly velmi vysoký počet bodů za energetickou účinnost (potřeby vytápění by tedy měly být podobné), náklady na nejdražší topnou soustavu činily téměř 140000 EUR, zatímco náklady na nejlevnější soustavu činily 67000 EUR. Náklady na dvě zbývající budovy činily 79000 EUR a 128000 EUR. [41] Jeden ze stavebních dodavatelů ve vzorku instaloval dva rámy výtahových klecí v každé ze svých 22 budov za cenu téměř 55000 EUR za rám, tedy 110000 EUR za budovu, zatímco další dva dodavatelé dodali výtahové rámy za jednotkovou cenu 23000 EUR. [1111] U této zakázky se počet budov rovná 20,53 budovy standardní velikosti, protože některé z nich byly menší. Jednotková cena za vícenáklady je však vypočtena pro každou z 22 budov, protože náklady na topné soustavy a rámy výtahových klecí nebraly tento rozdíl v úvahu, zatímco výpočet jednotkové ceny budov vycházel ze standardizovaného údaje. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I INTERVENCE FONDU SOLIDARITY EU OD ROKU 2002 (LISTOPAD 2002 – ZÁŘÍ 2012) Zdroj: Evropská komise. Přijímající stát | Období události | Povaha katastrofy | Kategorie | Škoda (v mil. EUR) | Poskytnutá pomoc (v mil. EUR) | Celková poskytnutá pomoc (v mil. EUR) | +++++ TIFF +++++ RAKOUSKO | srpen 2002 | povodně | závažná | 2900 | 134,0 | 148,8 | srpen 2005 | povodně (Tyrolsko, Vorarlbersko) | regionální | 592 | 14,8 | +++++ TIFF +++++ BULHARSKO | květen 2005 | povodně | závažná | 222 | 9,7 | 20,3 | srpen 2005 | povodně | závažná | 237 | 10,6 | +++++ TIFF +++++ CHORVATSKO | květen 2010 | povodně | sousední země | 153 | 3,8 | 5,0 | září 2010 | povodně | sousední země | 47 | 1,2 | +++++ TIFF +++++ KYPR | duben 2008 | sucho | závažná | 165 | 7,6 | 7,6 | +++++ TIFF +++++ ČESKÁ REPUBLIKA | srpen 2002 | povodně | závažná | 2300 | 129,0 | 145,0 | květen 2010 | povodně | sousední země | 205 | 5,1 | srpen 2010 | povodně | regionální | 437 | 10,9 | +++++ TIFF +++++ ESTONSKO | leden 2005 | bouře | závažná | 48 | 1,3 | 1,3 | +++++ TIFF +++++ FRANCIE | září 2002 | povodně (Gard) | regionální | 835 | 21,0 | 203,7 | prosinec 2003 | povodně (Vallée du Rhône) | regionální | 785 | 19,6 | únor 2007 | cyklon Gamède (Réunion) | regionální | 211 | 5,3 | srpen 2007 | hurikán Dean (Martinik) | regionální | 509 | 12,8 | leden 2009 | bouře Klaus | závažná | 3806 | 109,4 | únor 2010 | bouře Xynthia | regionální | 1425 | 35,6 | +++++ TIFF +++++ NĚMECKO | srpen 2002 | povodně | závažná | 9100 | 444,0 | 610,9 | leden 2007 | bouře Kyrill | závažná | 4750 | 166,9 | +++++ TIFF +++++ ŘECKO | březen 2006 | povodně (Evros) | regionální | 372 | 9,3 | 99,1 | srpen 2007 | lesní požáry | závažná | 2118 | 89,8 | +++++ TIFF +++++ MAĎARSKO | duben 2006 | povodně | závažná | 519 | 15,1 | 37,6 | květen 2010 | povodně | závažná | 719 | 22,5 | +++++ TIFF +++++ IRSKO | listopad 2009 | povodně | regionální | 521 | 13,0 | 13,0 | +++++ TIFF +++++ ITÁLIE | říjen 2002 | zemětřesení (Molise) | regionální | 1558 | 30,8 | 1246,6 | říjen 2002 | výbuch sopky Etna | regionální | 894 | 16,8 | duben 2009 | zemětřesení (Abruzzo) | závažná | 10212 | 493,8 | říjen 2010 | záplavy v oblasti Veneto | regionální | 676 | 16,9 | říjen 2011 | záplavy v Ligurii a Toskánsku | regionální | 722,5 | 18,1 | květen 2012 | zemětřesení (Emilia-Romagna) | závažná | 13274 | 670,2 | +++++ TIFF +++++ LOTYŠSKO | leden 2005 | bouře | závažná | 193 | 9,5 | 9,5 | +++++ TIFF +++++ LITVA | leden 2005 | bouře | sousední země | 15 | 0,4 | 0,4 | +++++ TIFF +++++ MALTA | září 2003 | bouře a povodně | závažná | 30 | 0,96 | 0,96 | +++++ TIFF +++++ POLSKO | květen 2010 | povodně | závažná | 2994 | 105,6 | 105,6 | +++++ TIFF +++++ PORTUGALSKO | červenec 2003 | lesní požáry | závažná | 1228 | 48,5 | 79,8 | únor 2010 | Madeira – povodně a sesuvy půdy | závažná | 1080 | 31,3 | +++++ TIFF +++++ RUMUNSKO | duben 2005 | jarní povodně | závažná | 489 | 18,8 | 108,0 | červenec 2005 | letní povodně | závažná | 1050 | 52,4 | červenec 2008 | povodně | regionální | 471 | 11,8 | červen 2010 | povodně | závažná | 876 | 25,0 | +++++ TIFF +++++ SLOVENSKO | listopad 2004 | bouře (Tatry) | závažná | 203 | 5,7 | 26,1 | květen 2010 | povodně | závažná | 650 | 20,4 | +++++ TIFF +++++ SLOVINSKO | září 2007 | povodně | závažná | 233 | 8,3 | 15,8 | září 2010 | povodně | závažná | 251 | 7,5 | +++++ TIFF +++++ ŠPANĚLSKO | listopad 2003 | ropná skvrna (Prestige) | regionální | 436 | 8,6 | 31,0 | srpen 2003 | lesní požáry (hranice s Portugalskem) | sousední země | 53 | 1,3 | květen 2011 | zemětřesení v Lorce | regionální | 843 | 21,1 | +++++ TIFF +++++ ŠVÉDSKO | leden 2005 | bouře Gudrun | závažná | 2297 | 81,7 | 81,7 | +++++ TIFF +++++ SPOJENÉ KRÁLOVSTVÍ | červen 2007 | povodně | závažná | 4612 | 162,3 | 162,3 | Celkový součet pomoci schválené od roku 2002 | 3160,0 milionu EUR | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II POKRYTÍ AUDITU Poznámka: Z důvodu zaokrouhlení nemusí součet jednotlivých položek přesně odpovídat celkovým součtům. Práce/dodávky | Výše zakázky bez DPH (v mil. EUR) | Kontrolovaná částka bez DPH (v mil. EUR) | Pokrytí (%) | Lití betonu, instalace svařovaného ocelového pletiva, betonových pilířů | 55,2 | 0,0 | 0,0 | Dodávky betonu | 27,3 | 27,3 | 100,0 | Dodávky svařovaného ocelového pletiva | 15,9 | 0,0 | 0,0 | Dodávky ocelových pilířů | 37,6 | 37,6 | 100,0 | Dodávky seismických izolantů | 12,0 | 11,3 | 94,0 | Výkopové práce | 14,5 | 0,0 | 0,0 | Budovy | 425,3 | 145,0 | 34,1 | Nábytek | 55,7 | 28,5 | 51,2 | Budování sítí (celkem) | 41,2 | 0,0 | 0,0 | Demolice | 0,1 | 0,0 | 0,0 | Elektromechanické práce | 0,2 | 0,0 | 0,0 | Výtahy | 9,8 | 0,0 | 0,0 | Zelené plochy | 15,2 | 0,0 | 0,0 | CELKEM | 710,2 | 249,7 | 35,2 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III SEISMICKÉ RIZIKO V ITÁLII +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------