CS Úřední věstník Evropské unie C 204/77

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k Zelené knize o budoucím společném evropském azylovém systému

KOM(2007) 301 v konečném znění

(2008/C 204/17)

Dne 6. června 2007 se Evropská komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

Zelená kniha o budoucím společném evropském azylovém systému

Specializovaná sekce Zaměstnanost, sociální věci, občanství, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 21. února 2008. Zpravodajkou byla paní LE NOUAIL-MARLIÈRE.

Na 443. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 12. a 13. března 2008 (jednání dne 12. března), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 118 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 9 členů se zdrželo hlasování.

1. Úvod do konzultace o ZELENÉ KNIZE O BUDOUCÍ SPOLEČNÉ EVROPSKÉ AZYLOVÉ POLITICE

1.1 Budoucí společný evropský azylový systém (Common European Asylum System, CEAS) má své právní prameny v Amsterodamské smlouvě (1999, hlava IV, Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob), v rozhodnutích summitu v Tampere (Finsko, 1999) a v rozhodnutích nedávného summitu v Haagu. Připomeňme také „funkční“ prameny, tedy dublinské nařízení (nařízení Dublin I z roku 1997, Dublin II z roku 2003, které vstoupilo v platnost v roce 2006), první Schengenská dohoda (z roku 1985, nedávno rozšířená v roce 2007 na určitý počet nových členských států). Nezapomeňme, že původním cílem bylo zajistit provádění a uplatňování mezinárodní Úmluvy o právním postavení uprchlíků (Ženeva, 1951, ratifikována většinou členských států) jednotným způsobem v celé Evropské unii a zaručit, že se osobám, které potřebují mezinárodní ochranu, této ochrany skutečně dostane. To spolu s úsilím vytvořit z Evropské unie jednotnou oblast ochrany pro uprchlíky, jež by vycházela z úplného a neomezeného uplatňování Ženevské úmluvy a ze společných humanitárních hodnot, které sdílejí všechny členské státy. Podle akčního plánu Haagského programu se očekává přijetí návrhu o systému CEAS do konce roku 2010.

1.2 Komise před vstupem do druhé fáze a před zahájením akčního plánu, který hodlá zveřejnit v červenci 2008, zahájila komplexní konzultační proces prostřednictvím této zelené knihy, jejímž cílem je identifikovat možnosti, jež poskytuje současný právní rámec Společenství.

1.3 Program z Tampere, který později potvrdil Haagský program, spočívá v zavedení společného řízení a jednotného právního postavení osob, vytvoření jednotného právního rámce a vyššího stupně harmonizované ochrany ve všech členských státech, který zaručí jednotné provádění Ženevské úmluvy.

1.4 V první fázi byly v letech 1999 až 2006 přijaty čtyři hlavní legislativní nástroje, které tvoří stávající acquis a slouží jako základ systému CEAS. Komise zajišťuje včasné a účinné provádění a uplatňování právních nástrojů, které již byly schváleny.

1.5 Přesto, že proces hodnocení nástrojů první fáze zatím není dokončen, a vzhledem k tomu, že je třeba včas předložit návrhy týkající se druhé fáze, aby mohly být přijaty v roce 2010, Komise považuje za nezbytné již nyní zahájit hloubkovou reflexi a diskusi o budoucí architektuře systému CEAS.

1.6 Komise si rovněž klade za cíl dosažení větší solidarity mezi členskými státy EU, posílení kapacity všech zainteresovaných stran a zlepšení celkové kvality celého procesu, zaplnění existujících mezer a harmonizaci stávajících postupů, a to provedením doprovodných opatření týkajících se praktické spolupráce mezi členskými zeměmi.

1.7 Komise rozdělila svou konzultaci do 4 kapitol a 35 otázek: právní nástroje, provádění, solidarita a sdílení odpovědnosti, vnější rozměr.

2. Shrnutí závěrů a doporučení

2.1 Výbor, s ohledem na (mnohá) stanoviska, která již k této problematice přijal, na doporučení nevládních organizací působících v oblasti pomoci uprchlíkům a rovněž na připomínky zaslané UNHCR (1) slovinskému a portugalskému předsednictví EU;

2.2 S připomenutím toho, že otázky azylu se nyní v Radě rozhodují kvalifikovanou většinou, zatímco o otázkách imigrace se dosud rozhoduje jednomyslně a v rámci Lisabonské smlouvy by se mělo přejít na hlasování kvalifikovanou většinou, doporučuje, aby Komise a Rada při zavádění společného řízení dohlédly na vyloučení nebo omezené používání doložky o osvobození členských států, kterou některé členské státy často využívají (opt out).

2.3 Výbor podporuje přijetí spravedlivého azylového systému, tj. systému s lidskou tváří, který by zohledňoval potřeby ochrany žadatelů o azyl jako skutečný cíl mezi cíli zaměřenými na budování Evropy, která by byla též sociální. Výbor připomíná, že tyto sociální cíle nekonkurují bezpečnostním a ekonomickým zájmům obyvatel hostitelských zemí ani členských států a nevylučují je.

2.4 Výbor se zasazuje o vytvoření podmínek umožňujících dodržování mezinárodních úmluv, evropských směrnic v souladu s mezinárodním právem a humanitárním právem a Evropské úmluvy o ochraně lidských práv Rady Evropy; dále se zasazuje o lepší sdílení odpovědnosti připadající na členské státy; o přesídlování a rychlou integraci osob, které požívají ochrany pro uprchlíky či podpůrné ochrany; o opravdovou politiku spolupráce a společného rozvoje, která by zlepšila skutečnou demokracii v třetích zemích a přispěla by k mezinárodní solidaritě reagující na potřeby v oblasti azylu.

2.5 Za tímto účelem doporučuje tato opatření, která mají být neodlučitelná a vzájemně se doplňovat:

2.5.1 Osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, by měly mít vždy možnost vstupu na území Evropské unie, ať je úroveň posílení kontrol jakákoli, aby bylo minimálně dodržováno právo na podání žádosti o azyl, a to jakoukoli formou, a přístup ke spravedlivému a účinnému řízení.

2.5.2 Žádosti o uznání postavení uprchlíka by měly být vždy posuzovány a rozhodnutí by mělo být vydáno a odůvodněno rozhodovacím orgánem písemně před posouzením podpůrné ochrany a to včetně žádostí podaných na hranicích.

2.5.3 Žadatelé o azyl by měli mít možnost svobodně zvolit zemi, kde podají žádost.

2.5.4 Nezletilé osoby bez doprovodu a ženy by měly mít automaticky nárok na zvláštní ochranu, stejně jako zranitelné osoby (2): žadatelé o azyl, kteří jsou tělesně, psychologicky či duševně znevýhodněni a vyžadují specifickou pomoc, jako jsou těhotné ženy, děti, starší osoby, nemocné osoby, osoby s tělesným postižením atd.

2.5.5 Měly by být zohledněny specifické druhy pronásledování, jehož jsou oběťmi některé ženy, a měly by být pokládány za důvod k poskytnutí ochrany, jež by měla být osobní a neměla by záviset na osobách, jež tyto ženy doprovázejí či které je doprovázejí (nezletilé děti nebo manžel, příbuzní a další) (3).

2.5.6 Každý žadatel o azyl by měl mít nárok na účinné a individuální posouzení své žádosti, na pomoc tlumočníka, na bezplatnou právnickou pomoc a na dostatečnou lhůtu pro její předložení.

2.5.7 Hlavní zásady, kterými se musí řídit azylové řízení, by měly být platné pro všechny žádosti o azyl včetně těch, které jsou zjevně nepodložené.

2.5.8 Podání opravných prostředků proti rozhodnutí neuznat postavení uprchlíka či neuznat nárok na podpůrnou ochranu by měly mít vždy odkladný účinek vůči rozhodnutí o vyhoštění, zvláště pro osoby, pro něž by vyhoštění představovalo riziko, že jejich život či svoboda budou ohroženy, pokud by byly vyhoštěny do jiné země.

2.5.9 Integrace a přesídlení za normálních a důstojných životních podmínek by měla být zaručena přístupem k nezávislosti, jejíž podmínky by měly být uskutečněny co nejdříve po příjezdu a se souhlasem zainteresované osoby: přístup k lékařskému ošetření, seznámení se s jazykem a jeho učení, kontakty se sdruženími pomáhajícími uprchlíkům, kontakty s místním obyvatelstvem, vzdělávání, včetně hodnocení a uznávání kvalifikací, přístup k povolenému zaměstnání atd.

2.6 Výbor doporučuje, aby nevládní organizace a sdružení poskytující právní, materiální a humanitární pomoc uprchlíkům měly vždy přístup do zajišťovacích a zadržovacích středisek, ať jsou uzavřené či nikoli; co se týče řešení přesídlit osoby, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka, Výbor s ohledem na sdílení odpovědnosti mezi členskými státy odkazuje na své stanovisko CESE 1643–2004 ze dne 15. prosince 2004, kde v odstavci 2.4 žádá: „Měly by se zlepšit podmínky přítomnosti nevládních organizací a sdružení na pomoc uprchlíkům v uprchlických centrech prostřednictvím partnerských smluv uzavřených s úřady hostitelské země, nebo by alespoň měla být jasně vymezena jejich práva.“

2.6.1 Normy týkající se důstojných podmínek přijímání osob by se měly uplatňovat bez výjimky na všechny žadatele o azyl, kteří mají nárok na postavení uprchlíka či na podpůrnou ochranu.

2.6.2 Před systematickým zadržováním žadatelů o azyl v úplně uzavřených střediscích, nepřístupných nevládním organizacím a někdy dokonce i Červenému kříži, by měla být upřednostňována alternativní řešení (ubytování v neuzavřených střediscích).

2.7 Výbor nedoporučuje používání seznamů tzv. bezpečných zemí (dodržování individuálního vyřizování žádostí, na něž mají žadatelé o azyl právo v souladu s Ženevskou úmluvou) a též doporučuje, aby bylo změněno označení třetích zemí původu či tranzitu jako „třetí bezpečné země“, což připravuje žadatele o azyl o možnost posouzení jejich individuální situace a práv z ní vyplývající (4).

2.8 Výbor nicméně doporučuje, že pokud budou seznamy zemí považovaných za „bezpečné“ zachovány, aby byly společné pro členské státy; vnitrostátní parlamenty a Evropský parlament by k nim měly vydat souhlas poté, co patřičně konzultovaly nevládní organizace a zohlednily získané informace; v žádném případě by tyto seznamy prozatím neměly být používány.

2.9 Výbor doporučuje, aby pobřežní hlídky, představitelé státních úřadů a zaměstnanci státní či soukromé sféry, kteří jsou v kontaktu s žadateli o azyl v první etapě i v dalších etapách (policie, hraniční hlídky, zaměstnanci v oblasti zdravotnictví, školství a zaměstnanosti), byli vyškoleni v problematice azylového a humanitárního práva.

2.10 Výbor opakuje a znovu se zasazuje o své doporučení, aby byly zohledněny povinnosti, které nesou místní a regionální územní správy při poskytování základní pomoci a pomoci s trvalou integrací, když je žadatelům přiznáno postavení uprchlíka nebo nárok na mezinárodní ochranu, a následně je spravedlivě zapojit do vypracování společné azylové politiky a zachovat a vyjasnit používání a přidělování finančních prostředků z Evropského fondu pro uprchlíky (ERF), jak je přesněji uvedeno níže.

2.11 Výbor schvaluje vytvoření evropského podpůrného úřadu pro členské státy, pokud bude doplňovat činnost místních a regionálních orgánů UNHCR a s tou podmínkou, že bude odpovídat cílům zlepšení kvality a provázanosti rozhodnutí, aby bylo zaručeno, že osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, ji dostanou, ať o ni podají žádost kdekoli v Evropské unii, a že bude tento úřad průběžně hodnotit, zda evropské zákony plně odpovídají mezinárodním právním předpisům pro uprchlíky a humanitárnímu právu. Tento podpůrný úřad by mohl organizovat odbornou přípravu hraničních hlídek, aby bylo rozlišováno mezi uprchlíky a jinými migranty, a to ve spolupráci s UNHCR, jež tuto odbornou přípravu doposud poskytuje a účastní se jí, zvláště na východních hranicích EU od té doby, co byla rozšířena Schengenská zóna (o Maďarsko, Polsko, Slovensko a Slovinsko), ale i jinde.

2.12 Doporučuje, aby opatření přijatá pro kontrolu imigrace nezpůsobovala porušování základních práv, zejména práva na žádost o azyl a nárok na něj z důvodu pronásledování.

2.13 Výbor žádá, aby byla zdůrazněna naprostá povinnost všech velitelů lodí, aby v případě zachycení a zachraňování na moři poskytli pomoc osobám v tísni, bylo vyřešeno nedostatečné uznání jejich odpovědnosti při přesunu zachráněných osob z lodi na pevninu, bylo okamžitě zorganizováno vyřizování žádostí a v případě potřeby poskytnuta mezinárodní ochrana.

2.14 Co se týče specifické diskuse o zavedení jednotného společného evropského postupu, Výbor odkazuje na své stanovisko CESE 1644/2004 z 15. prosince 2004, zvláště pokud se jedná o jeho doporučení a varování před snížením úrovně norem na ochranu, k němuž by mohlo dojít v období 2004–2008 mezi konzultací o jednotném postupu a zelenou knihou o společné azylové politice.

2.15 Připomíná členským státům, že ať je forma postupu jakákoli (administrativní, právní), všechny jeho etapy musí být v souladu s ochranou a nikoli s obviněním.

2.16 Výbor doporučuje Komisi a Radě, aby při přidělování a využívání prostředků z Evropského fondu pro uprchlíky v období 2008–2013 postupovaly jasně a transparentně, v rámci obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“, jak doporučoval ve svém stanovisku (5), a zejména „doporučuje učinit konkrétní opatření v rozhodnutích, která ustavují tyto jednotlivé fondy, s cílem začlenit nestátní organizace do co nejrannější fáze v ročním a víceletém orientačním rámci definovaném členskými státy a samotnou Komisí“.

2.17 Doporučuje, aby stimulující finanční opatření uplatňovaná poměrně ke značnému úsilí některých členských států, např. Švédska, nebo k omezeným kapacitám (vzhledem k zeměpisné rozloze a počtu obyvatel), např. Malty a Kypru, nevedla jiné členské státy k tomu, že přestanou plnit některé své povinnosti a odpovědnost, a to jak v otázce přístupu na jejich území, tak při zkoumání žádostí či při interním znovuusídlování (solidarita a rozložení) nebo externím přesídlování skupin uprchlíků (přispění k nadregionálnímu úsilí).

3. Obecné připomínky

3.1 Výbor vítá veřejnou konzultaci o budoucím společném evropském azylovém systému prostřednictvím této zelené knihy. S uspokojením konstatuje, že Komise využila této příležitosti k tomu, aby zdůraznila způsob, jak lze napravit nedostatky evropského právního systému a rozdíly mezi evropskými právními předpisy a praxí v členských státech.

3.2 Výbor vyzývá Komisi a Radu, aby dbaly na to, že diskuse o řízení hranic nenaruší základní právo na žádost o azyl či o mezinárodní ochranu, do čehož spadají i opatření pro pozemní, vzdušné či námořní hranice, zejména zachycení a záchrana na moři, v územních vodách členských států či mimo ně.

3.3 Zvláště v kontextu boje proti terorismu, potírání zločinnosti a obchodování s lidmi Výbor naléhá na Komisi a Radu, aby zajistily, že ohrožení celosvětové bezpečnosti nebude mít negativní dopad na přístup veřejnosti k uprchlíkům a žadatelům o azyl a neohrozí nedotknutelnost práva na azyl a jeho povahu.

4. Konkrétní připomínky

4.1 Právní nástroje, vyřizování žádostí o azyl, doložky o osvobození členských států

Komise konstatovala, že směrnice o azylovém řízení stanovila řadu standardů pro postupy na základě minimálních společných kritérií a ponechala volný prostor vnitrostátním úpravám a doložkám o osvobození členských států; v tomto názoru se Komise nechala inspirovat četnými zprávami nevládních organizací a Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Osoby hledající ochranu v EU nemají všude stejné záruky: ty závisí na zemi, na kterou se obrátí, a někdy i na místě v zemi, kde je žádost o azyl předložena. Tato volnost má také ten následek, že umožnila postupně snížit úroveň dodržování práv žadatelů o azyl, jak o tom svědčí některé státní legislativní reformy.

Výbor podporuje cíl vytvořit společný evropský azylový systém, jehož hlavním záměrem je zaručit každému žadateli přístup ke spravedlivému a účinnému řízení. Za těchto okolností se provádění společného řízení nezdá příliš slučitelné s doložkami o osvobození členských států, které jsou státy hojně využívány. Výbor bude dbát na to, aby specifická řízení navrhovaná v akčním plánu Komise měla společný charakter. Bude rovněž pozorně dohlížet, aby definice společných pravidel pro řízení a společných kritérií nevycházela z nejnižšího společného jmenovatele pro ochranu pro uprchlíky.

4.2 Bezpečné země původu

Výbor je znepokojen překážkami v přístupu ke spravedlivému řízení, jež jsou některým žadatelům o azyl kladeny, v rozporu se zásadou nediskriminace Ženevské úmluvy (článek 3).

Je tomu tak u osob přicházejících ze zemí, jež jsou považovány za bezpečné země nebo bezpečné třetí země, a jejichž žádost může být v rámci rychlého vyšetřování považována za nedůvodnou, nebo posouzena zrychleným či přednostním řízením bez možnosti podat odvolání s odkladným účinkem. Členské státy se neshodly na společném seznamu, což má za následek skutečné nerovnosti, zejména při provádění nařízení Dublin II: stát příslušný k posuzování žádosti může takto prohlásit žádost za nepřípustnou na základě svého vnitrostátního seznamu bezpečných zemí a tato země přitom nefiguruje na seznamu země, která rozhodla o navrácení.

Výbor doporučuje, aby členské státy urychleně přistoupily k vypracování jednotného seznamu.

Výbor připomíná, že „volný a neomezený vstup na území a přístup k azylovému řízení jsou základními zárukami, jejichž poskytování musí členské státy zajistit“ (6) a dále má za to, že odkaz na takzvanou zemi bezpečného původu „nemůže v žádném případě sám o sobě ospravedlnit zamítnutí žádosti“ (7), ale musí být doplněn o specifické posouzení v souladu s Ženevskou úmluvou. Povinnost individuálně posuzovat každou žádost o ochranu a o azyl nesmí vycházet z předpokladu, že by určitá země mohla být pro všechny osoby zemí bezpečnou a že by určitá osoba nemohla být vystavena pronásledování kvůli svému specifickému postavení (příslušnost k určité sociální skupině, pronásledování ze strany nestátní osoby či osob a další důvody).

Navíc je možné zdůraznit, že plánovaný mechanismus neumožní zaručit, že země, do níž bude žadatel o azyl vrácen, mu poskytne účinnou a trvalou ochranu.

4.3 Odvolání s odkladným účinkem

Při uplatnění zásad účinnosti a spravedlnosti by neměla přijatá rozhodnutí zrušit možnost podat odvolání k nestrannému a nezávislému orgánu nebo jurisdikci. Výbor konstatuje, že je toto právo v řadě situací uplatňováno některými členskými státy restriktivním či umělým způsobem, a proto trvá na požadavku, aby odvolání mělo vždy odkladný účinek, a žádá Komisi a Radu, aby na to dohlédly.

4.4 Informace o zemi původu

Výbor je toho názoru, že posouzení žádosti o azyl musí být odůvodněno spolehlivými údaji o skutečných rizicích existujících v zemi původu. Ve stanovisku ze dne 26. dubna 2001 Výbor vyslovil přání, aby „informace o zemi původu žadatele o azyl a o tranzitních zemích, jimiž projel, mohly rovněž dodávat organizace patřičně zastupující občanskou společnost, působící v každém členské státě, který posuzuje žádost o azyl“ (8).

V očekávání společného systému pro všechny členské země se Výbor domnívá, že kvalita a jednotnost rozhodnutí prvního stupně bude do značné míry záviset na kvalitě a jednotnosti dostupných informací o zemi původu, na něž se budou odkazovat úřady a jurisdikce členských států.

4.5 Řízení na hranicích

Výbor bere na vědomí, že členské státy jsou vyzývány, aby zlepšily přístup k řízení a kvalitu poskytování informací, které jsou žadatelům o azyl sdělovány o jejich právech a o zárukách, které jsou jim poskytovány.

Trvalý pokles počtu předložených žádostí o azyl (9) v EU, který je v rozporu s líčením situace sdělovacími prostředky, Výbor vede k tomu, aby připomněl, že každý žadatel o azyl, ať už se nachází v jakékoli situaci na jakémkoli místě, musí mít nárok na účinné posouzení své žádosti a za tímto účelem mít přístup ke službám tlumočníka, k právní pomoci zdarma a mít dostatečnou lhůtu pro předložení žádosti. Výbor připomíná, že vyslovil návrh, jehož smyslem bylo, aby „žadatel měl [kromě toho] právo kontaktovat uznávané nevládní organizace, jejichž cílem je ochrana a podpora práva na azyl“ (10).

V podobném duchu Výbor připomíná výhrady, které vyslovil vůči nadměrnému využívání posouzení žádostí členskými státy jako zjevně nedůvodných. Konstatuje, že situací, které vedou k tomuto posudku, je stále víc, což je důsledkem příliš nejasného znění čl. 23 odst. 4 směrnice o „minimálních normách pro řízení“, a považuje za nutné celý pojem znovu definovat. V souladu s UNHCR znovu vyslovuje přání, aby byly „ základní zásady, které musí splňovat azylové řízení (…), uplatňovány na všechny žádosti o azyl, včetně žádostí zjevně nedůvodných “ (11) .

Proto Výbor se zájmem bere na vědomí návrh Komise na „posilování právních záruk doprovázejících nejdůležitější počáteční fázi řízení na hranicích, zvláště registraci a prověření“.

4.6 Jednotný postup

Komise se domnívá, že „výrazného pokroku (…) lze také dosáhnout tím, že se do systému CEAS začlení jako povinný prvek jednotný postup pro posuzování žádostí o postavení uprchlíka a o podpůrnou ochranu“ (12). Ukazuje se, že tam, kde byl jednotný postup již zaveden, skutečně umožnil značně zkrátit období čekání na rozhodnutí a tedy nejistotu, ve které se všichni žadatelé o azyl nacházejí.

Tento postup znamená, že se žadatel o azyl obrací na jediné kontaktní místo a že se příslušný rozhodovací orgán vyjádří nejprve k uznání postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy a poté pouze doplňkově k podpůrné ochraně. Aby tento postup plnil svůj účel, musel by být použitelný všude, včetně žádostí podaných na hranicích. (13)

Stejně jako ve svém stanovisku ze dne 29. května 2002 Výbor nicméně trvá na tom, že „podpůrná ochrana nesmí být prostředkem k oslabení ochrany přiznané postavením uprchlíka“ (14) a stejně jako UNHCR (15) konstatuje, že se zdá, že členské státy podpůrné ochrany hojně využívají, aniž by tato orientace byla vskutku spjata s vývojem situace v zemi původu či by rozhodnutí o ní byla vždy řádně odůvodněná, na což mají žadatelé nárok.

4.7 Podmínky přijímání žadatelů o azyl, normy

Výbor shledává velké rozdíly mezi členskými státy v podmínkách přijímání žadatelů o azyl. Konstatuje, že některé státy si spíše přejí harmonizaci založenou na restriktivních právních normách, jako např. zavedení „geografických omezení (…) míst pro podávání žádostí a pro bydliště“ (16), jelikož se domnívají, že takto sníží přitažlivost určitých zemí oproti jiným.

Výbor si je vědom, že existence neharmonizovaných vnitrostátních norem je zdrojem sekundárních toků; nevyvozuje z toho závěr, že by kvůli tomu bylo třeba snižovat úroveň práv žadatelů o azyl. Aby byly vyrovnány nepoměry, není třeba požadovat vyšší než nezbytnou úroveň ochrany od okamžiku, kdy budou normy společné pro všechny členské státy a uplatňovány jednotným způsobem.

4.8 Zlepšení přístupu ke vzdělání a na trh práce

Pokud jde o přístup žadatelů o azyl na trh práce, v členských státech převládají dva důvody k jeho zamítání: přání ponechat si určitý manévrovací prostor pro reakci na stav zaměstnanosti v dané zemi a argument, že jelikož je cílem udržet vysoké procento zamítnutých žádostí o azyl a urychlit posuzování žádostí, byl by přístup na trh práce stejně pouze dočasný.

Výbor je toho názoru, že přes úsilí o rychlejší posuzování žádostí o azyl může počet a charakter mnoha předkládaných spisů způsobit značné zpoždění při posuzování žádostí v některých zemích. Výbor konstatuje, že i když směrnice o podmínkách pro přijímání žadatelů o azyl stanovuje, že členské státy mají přijmout taková opatření, „aby materiální podmínky přijetí umožňovaly odpovídající životní úroveň pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů“ (článek 13), k integraci uprchlíků do přijímající země je nejprve třeba, aby měli nárok na nezávislost, která bude o to účinnější, čím dříve pro ni budou od okamžiku příjezdu žadatele splněny podmínky.

Ve stanovisku ze dne 28. listopadu 2001 Výbor vyslovil názor, že „není pochyb o tom, že jak pro přijímající členský stát, tak i pro žadatele o azyl je materiálně a morálně výhodné umožnit žadateli vstup na trh práce“ (17) ; Výbor tento výrok opakuje a trvá na požadavku, že žadatelé o azyl musí mít přístup ke vzdělání, k výuce jazyka a zejména k lékařské péči.

Skutečnost, že některým žadatelům nebude umožněno zůstat na území státu, pokud bude jejich žádost zamítnuta, není hodnotným protiargumentem k opatřením umožňujícím posílit nezávislost žadatelů o azyl, která jsou „nejlepší zárukou úspěšného integračního procesu, nebo případně spravedlivého návratu do země původu“ (18). Naopak jsou všechny důvody pro to očekávat, že vyloučení z trhu práce by mělo za následek podpoření nelegální práce.

Výbor je zajedno s Komisi v názoru, že tyto normy pro přijímání, které respektují žadatele, by mohly být uplatněny bez rozdílu na všechny žadatele o azyl, ať už mají právo na statut uprchlíka nebo na podpůrnou ochranu.

4.9 Zajištění

Výbor je znepokojen faktem, že mnohé členské státy umísťují žadatele o azyl do uzavřených středisek, která vypovídají spíše o snaze zajistit je, než jim zajistit přijetí.

Výbor se připojil k doporučení Rady Evropy a vyslovil přesvědčení, že zajištění žadatelů o azyl musí být chápáno jako výjimečné opatření na nejnutnější dobu (19) . Je třeba dát přednost alternativním řešením. (20)

V žádném případě nesmí být se žadatelem, který se v této situaci nachází, zacházeno jako se zločincem a musí mít stejně jako ostatní žadatelé nárok na nezávislou a kvalifikovanou právní pomoc zdarma; nevládní organizace musí mít možnost poskytovat žadatelům o azyl poradenství a pomoc. Zranitelným osobám (21), jako nezletilým osobám a zejména nezletilým osobám bez doprovodu, se musí dostat specifické ochrany.

Musí být zohledněny specifické druhy pronásledování, jehož jsou oběťmi některé ženy, a měly by být pokládány za důvod k poskytnutí ochrany, jež by měla být osobní a neměla by záviset na osobách, jež tyto ženy doprovázejí či které je doprovázejí (nezletilé děti nebo manžel, příbuzní a další).

Výbor se mimo to domnívá, že uzavřená střediska by měla být pravidelně podrobována hodnocení Evropským výborem pro prevenci mučení (CPT).

4.10 Přiznání ochrany

Osoby nechráněné a nevyhostitelné

Komise plánuje harmonizaci postavení osob, které ze specifických důvodů nemohou být vyhoštěny z území státu přesto, že jejich žádost o azyl byla zamítnuta. Jde o uplatňování zásad stanovených v mezinárodních nástrojích pro práva uprchlíků nebo pro lidská práva, jež vycházejí z judikatury Evropského soudu pro lidská práva.

V této oblasti se praxe členských států různí a Výbor považuje za nutné, aby byly pro celé území jednotně definovány základní rysy tohoto postavení. Situace je velmi problematická v některých zemích, kde jsou osoby bez postavení – bez povolení k pobytu, avšak chráněny před vyhoštěním – vystaveny právní, sociální a hospodářské nejistotě, jež je neslučitelná s respektováním lidské důstojnosti a stává se ožehavým tématem politik vyhoštění osob v nezákonné situaci. Bez nejmenšího úmyslu podceňovat tuto otázku zastává Výbor názor, že by podobné situace mělo být možné řešit vystavením přechodného povolení k pobytu spojeného s povolením k práci.

4.11 Solidarita a sdílení zátěže

Sdílení odpovědnosti – dublinský systém

Ve stanovisku zveřejněném dne 12. července 2001 o „společném azylovém řízení a jednotném postavení osob“ (22) se Výbor vyslovil k provádění úmluvy z Dublinu. Dospěl k názoru, že tento systém více problémů vytváří, než odstraňuje, způsobuje nepřiměřené náklady v porovnání s dosaženými výsledky, a přitom nezabraňuje praxi, kdy žadatelé o azyl před přemístěním do země prvního příjezdu zmizí.

Výbor se vrací k těmto poznámkám a domnívá se, že přínos dublinského systému (nařízení a systému Eurodac) spočívá tom, že formuloval otázku vyřizování žádostí o azyl na úrovni Společenství. Konstatuje však také, že tento systém, jehož hlavním cílem bylo „co nejrychleji určit, který členský stát je příslušný k posouzení žádosti o azyl“, nesplnil odvozený cíl, jímž bylo „předcházet druhotnému pohybu mezi členskými státy“ (23), a kromě toho způsobil některým členským státům dodatečnou finanční zátěž, v některých případech neúnosnou, zejména ve státech tvořících vnější hranici EU.

Navíc z hodnocení Komise (24) vyplývá, že procento přemístění mezi některými zeměmi je přibližně vyrovnané do té míry, že je možné zvážit možnost „povolit členským státům, aby uzavíraly dvoustranná ujednání týkající se“ anulace „výměny stejného počtu žadatelů o azyl za přesně stanovených podmínek“ (25). Registrace otisků prstů žadatelů o azyl v systému Eurodac by měla stačit ke snížení výskytu jevů, jako je asylum shopping a současné podávání více žádostí.

Výbor tedy shledává, že uplatňování dublinského systému vyžaduje v porovnání s technickými cíli nepřiměřené lidské náklady. Má za to, že přijetí společných norem minimalizujících rozdíly ve vyřizování žádosti o azyl členskými státy by mělo snížit význam tohoto prvku v souboru kritérií, na němž se zakládá volba žadatele podat žádost o azyl v určitém členském státě spíše než v jiném, ale že na druhé straně prvky kulturní a sociální povahy budou nadále hrát nepopiratelnou úlohu při integraci uprchlíka do přijímající země.

Jako ve svých předchozích stanoviscích (26) tedy Výbor doporučuje, aby byla žadateli o azyl ponechána volba země, ve které předloží žádost o azyl, a aby byly v této souvislosti členské státy už nyní vyzvány k používání humanitární doložky v čl. 15 odst. 1 nařízení. Vzhledem k tomu, že osobám s přiznaným postavením uprchlíka je umožněno odjet do jiné země než té, která jim přiznala jejich postavení, šlo by ve skutečnosti pouze o anticipaci uplatňování tohoto práva.

Výbor se v každém případě domnívá, že nařízení by nemělo být uplatňováno na nezletilé osoby bez doprovodu, kromě případů, kdy se tento přístup ukáže být nejlepším řešením v nejvyšším zájmu dítěte.

4.12 Finanční solidarita

Taková reforma dublinského systému by měla zejména snížit zátěž členských států, které jsou v současnosti nejčastějšími útočišti žadatelů o azyl. Přesto stále existují obrovské rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o zátěž, kterou představují zaregistrované žádosti. Účinný systém rozložení zátěže se jeví jako nutný požadavek na pomoc státům, které registrují největší počet žadatelů o azyl.

Znovuusídlování, zvané „interní“ (tedy uvnitř Evropské unie) by rovněž mohlo být částečným řešením, ale nesmí se stát pravidlem ani jediným řešením, a navíc by se znovuusídlení mělo uskutečnit pouze s výslovným souhlasem dotyčného uprchlíka informovaného o situaci a se zárukou, že podmínky znovuusídlení odpovídají vysoké úrovni integrace uprchlíka v nové přijímající zemi.

4.13 Vnější rozměr azylu

Podpora třetím zemím při zvyšování ochrany – regionální programy ochrany

Vzhledem ke zkušenostem získaným v rámci regionálních programů ochrany, jejichž cílem je organizovat ochranu uprchlíků v regionu jejich původu nebo v tranzitní zemi, má Komise v plánu tyto programy konsolidovat a ustálit. Toto úsilí je v souladu s hlavními směry Haagského programu.

Výbor podporuje iniciativy, které mohou zlepšit podmínky přijímání žadatelů o azyl ve třetích zemích, klade si však otázku, zda je účelné organizovat přijímací střediska v některých zemích, jako jsou nové nezávislé státy (Ukrajina, Moldavsko, Bělorusko), které zdaleka neposkytují všechny záruky, pokud jde o podmínky přijímání žadatelů o azyl. Zdůrazňuje tedy, že cílem těchto programů se nezdá být ani tak zlepšit ochranu uprchlíků, jako spíš zabránit jim ve snaze se dostat na hranice Evropské unie.

Parlamentní shromáždění Rady Evropy (27) uvádí, že pokud by se mělo pokračovat ve vytváření podobných středisek, „měla by být především vytvářena v Evropské unii, než bude možné rozšířit získané zkušenosti za hranice Unie či Evropy “. Výbor naléhá, aby země, které neratifikovaly Mezinárodní úmluvu o ochraně uprchlíků (Ženeva, 1951), byly z těchto programů vyloučeny. Výbor naopak podporuje solidaritu Evropské unie s některými třetími zeměmi, které musí čelit hromadnému či nehromadnému přílivu uprchlíků.

4.14 Smíšené migrační toky na hranicích

Výbor připomíná, že ve stanovisku na téma Frontex trval na požadavku, aby účinné kontroly na hranicích nebyly v protikladu s právem na azyl. Je rovněž třeba zařadit mezi úkoly agentury koordinaci se záchrannými službami (zejména námořními), aby bylo možné jednat preventivně a poskytovat pomoc osobám v nebezpečí, do něhož se dostaly využitím riskantních prostředků ilegálního přistěhovalectví (28), a požadoval, aby byly pobřežní hlídky školeny v problematice lidských práv.

Pokud jde o záchytné operace na moři, Výbor shledává, že v této souvislosti neexistuje žádné řízení posuzující žádosti o vstup na území ani žádosti o azyl. Požaduje, aby byly vyčleněny prostředky k vytvoření těchto řízení, aby bylo možné zejména registrovat žádosti o azyl co nejblíže místu, kde byla osoba zachycena.

4.15 Úloha EU coby celosvětového hráče na poli uprchlictví

Výbor se domnívá, že při vytváření společného azylového systému by EU též měla dbát na to, aby tento budoucí azylový systém byl zřízen tak, aby mohl inspirovat další části světa tím, že se příkladně zapojí do systému mezinárodní ochrany uprchlíků, zaručí, že evropské právní předpisy budou plně v souladu s mezinárodním právem uprchlíků a humanitárním právem, a tím, že EU bude nést svou odpovědnost.

4.16 Nástroje kontroly

Výbor konstatuje, že Komise žádá o stanovisko k budoucí podobě společného evropského azylového systému přesto, že všechny nástroje a iniciativy první fáze ještě nebyly vyhodnoceny a směrnice ještě nejsou provedeny do všech vnitrostátních právních předpisů. S tím, že je třeba dodržet časový plán na rok 2010, se Výbor zasazuje za vytvoření systému, který bude možné přizpůsobit v závislosti na budoucích výsledcích hodnocení, a navrhuje, aby zavádění nových nástrojů či revize nástrojů existujících byly doplněny o mechanismus analýzy a kontroly vlivů společného azylového systému a situace uprchlíků, kterým by mohl být pověřen evropský podpůrný úřad uvedený v zelené knize, k němuž by mohl být přidružen vysoký komisař OSN pro uprchlíky a nevládní organizace činné v této oblasti, Agentura Evropské unie pro základní práva, a mohl by vést k vypracování výroční zprávy pro instituce Unie a členské státy.

Výbor požaduje, aby Komise následně každoročně vypracovala zprávu o provádění společného systému, která bude předána poradním orgánům (EHSV a VR) a také Evropskému parlamentu.

V Bruselu dne 12. března 2008. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Dimitris DIMITRIADIS

(1) Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.

(2) Ve smyslu definice HCR (Master Glossary of Terms, červen 2006).

(3) Znásilnění, znásilnění ve válce, fyzické, duševní a sociální pronásledování v důsledku odmítnutí přizpůsobit se řádu nastolenému muži. Viz odstavec 2.5.1 stanoviska EHSV ke směrnici o kvalifikaci, zpravodajka: paní Le Nouail Marlière (Úř. věst. C 221, 17.9.2002 – pozn. př.: české znění neexistuje): Ačkoli Ženevská úmluva z r. 1951 výslovně neuvádí specifické druhy pronásledování žen (jako např. mrzačení ženských pohlavních orgánů, svatba z donucení, kamenování z důvodu předpokládané nevěry, hromadná znásilnění žen a mladých dívek jako válečná strategie), měly by být uznány jako podložené důvody o podání žádosti o azyl a jako opodstatněné podněty k udělení azylu v členských státech.

(4) Stanovisko EHSV ze dne 15.12.2004 ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu na téma „Účinnější společný evropský azylový systém – jednotný postup jako další etapa“, zpravodajka: paní Le Nouail Marlière (Úř. věst. C 157, 28.6.2005), bod 2.7.

(5) Stanovisko EHSV ze dne 14.2.2006, zpravodajka: paní Le Nouail Marlière (Úř. věst. C 88, 11.4.2006), odstavec 2.4 a závěry ve 4. odrážce.

(6) Stanovisko EHSV ze dne 26.4.2001 k návrhu směrnice Rady o minimálních normách týkajících se postupu přiznání a odebrání postavení uprchlíka v členských státech,zpravodaj: pan Melicías (Úř. věst. C 192, 10.7.2001), odstavec 3.2.2 (české znění neexistuje – pozn. překl.).

(7) MELICÍAS, odstavec 3.2.12.3.

(8) CESE 530/2001 z 26.4.2001, zpravodaj: pan MELICÍAS, odstavec 2.3.

(9) V roce 2006 bylo v EU-27 registrováno 192 300 žádostí o azyl, tedy o 50 % méně než v roce 2001 a o 70 % méně než v roce 1992 (EU-15); Eurostat, „Statistiques en bref“ 110/2007.

(10) MELICÍAS, odstavec 3.2.4.4.

(11) MELICÍAS, odstavec 3.2.15.2; tisková konference UNHCR a Doporučení portugalskému předsednictví Evropské unie a novému předsednictví ze dne 15. června 2007 a 11. listopadu 2007.

(12) Zelená kniha, s.4.

(13) Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive, UNHCR, listopad 2007.

(14) Stanovisko EHSV ze dne 29.5.2002 k návrhu směrnice Rady o minimálních normách týkajících se podmínek, které musí splnit příslušníci třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, aby mohly uplatňovat nárok na postavení uprchlíka, nebo osoby, které potřebují z jiných důvodů mezinárodní ochranu, a normy týkající se obsahu těchto postavení, zpravodajka: paní Le Nouail-Marlière (Úř. věst. C 221, 17.9.2002), odstavec 2.3.5 (české znění neexistuje – pozn. překl.).

(15) Tatáž studie. Výbor mimo jiné odkazuje na pozměňovací návrhy ke směrnici Kvalifikace (články 8.3; 8.1; bod odůvodnění 26 čl. 15.c; články 12 a 14 (soulad s Ženevskou úmluvou z r. 1951); 17 a 19; a na následující doporučení Evropské komisi: žádat o výklad a o rozhodnutí Evropského soudního dvora; zajištění a kontrola kvality rozhodnutí v Evropské unii; tvorba; přijetí hlavní směrů; doporučení členským státům EU: odvolání na hlavní směry UNHCR; předběžné otázky vnitrostátních soudů Evropskému soudnímu dvoru; písemně vydaná rozhodnutí; kontrola kvality vydaných rozhodnutí na vnitrostátní úrovni; analýza potenciálu ochranných subjektů; místní ochrana; přístup a způsobilost; závažná rizika; důvody a vyloučení; UNHCR listopad 2007.

(16) Francie: informační zpráva předložená delegací národního shromáždění (Assemblée nationale) pro EU, předložil pan Lequiller, č. 105, 25. července 2007.

(17) Stanovisko EHSV ze dne 2811.2001 k návrhu směrnice Rady o minimálních normách pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech, zpravodajové: pánové Mengozzi a Pariza Castaños (Úř. věst. C 48, 21.2.2002), odstavec 4.3 (české znění neexistuje – pozn. překl.).

(18) Tamtéž, odstavec 3.1.

(19) CESE 530/2001 z 26.4.2001 k návrhu směrnice Rady o minimálních normách týkajících se postupu přiznání a odebrání postavení uprchlíka v členských státech, zpravodaj: pan Melicías (Úř. věst. C 192, 10.7.2001), odstavec 3.2.11 (české znění neexistuje – pozn. překl.).

(20) Zpráva mezinárodní vyšetřovací mise „Uzavírání cizinců, odrazování uprchlíků – kontrola migračních toků na Maltě, Mezinárodní federace lig lidských práv, Catherine TEULE, odstavec 4–1.1“.

Viz též modernizace kontrolovaných, ale neuzavřených ubytovacích středisek při vstupu Rumunska do EU, která byla konstatována během služební cesty uskutečněné při přípravě stanoviska CESE ze dne 15. prosince 2004 ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o správě řízeného vstupu osob potřebujících mezinárodní ochranu do Evropské unie a posílení ochranných kapacit v regionech původu – „Zlepšení přístupu k trvalým řešením“ a stanoviska ke sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu „Účinnější společný evropský azylový systém – jednotný postup jako další etapa“, zpravodajka: paní LE NOUAIL-MARLIÈRE (Úř. věst. C 157, 28.6.2005).

(21) Ve smyslu definice HCR (Master Glossary of Terms, červen 2006): osoby, které jsou tělesně, psychologicky či duševně znevýhodněny a vyžadují specifickou pomoc, jako jsou těhotné ženy, děti, starší osoby, nemocné osoby, osoby s tělesným postižením atd.

(22) Stanovisko EHSV ze dne 12.7.2001 ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu – Směrem ke společnému azylovému řízení a jednotnému postavení, platnému v celé Unii pro osoby, jimž je přiznán azyl, zpravodajové: pánové Mengozzi a Pariza Castaños (Úř. věst. C 260, 17.9.2001) (české znění neexistuje – pozn. překl.).

(23) Zelená kniha, bod 12.

(24) Komise: zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o hodnocení dublinského systému, (KOM(2007) 299 v konečném znění, 6. června 2007.

(25) KOM(2007) 299, s. 8.

(26) Stanovisko EHSV ze dne 12.7.2001 ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu – Směrem ke společnému azylovému řízení a jednotnému postavení, platnému v celé Unii pro osoby, jimž je přiznán azyl, CESE 939/2001, zpravodajové: pánové Mengozzi a Pariza Castaños (Úř. věst. C 260, 17.9.2001) (české znění neexistuje – pozn. překl.) a stanovisko EHSV ze dne 29.5.2002 k návrhu směrnice Rady o minimálních normách týkajících se podmínek, které musí splnit příslušníci třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, aby mohly uplatňovat nárok na postavení uprchlíka, nebo osoby, které potřebují z jiných důvodů mezinárodní ochranu, a normy týkající se obsahu těchto postavení, zpravodajka: paní Le Nouail-Marlière, (Úř. věst. C 221, 17.9.2002), odstavec 2.3.5 (české znění neexistuje – pozn. překl.).

(27) Rada Evropy – Parlamentní shromáždění: hodnocení středisek pro tranzit a vyřizování žádostí jako odpověď na smíšené toky migrantů a žadatelů o azyl (Assessment of transit and processing centres as a response to mixed flows of migrants and asylum seekers) – dok. 11304, 15. června 2007.

(28) Stanovisko EHSV ze dne 29.1.2004 k návrhu nařízení Rady, kterým se zřizuje Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích, zpravodaj: pan Pariza Castaños (Úř. věst. C 108, 30.4.2004) (české znění neexistuje – pozn. překl.).