ZELENÁ KNIHA

o přezkumu spotřebitelského acquis

(2007/C 61/01)

OBSAH

1. ÚVOD

Touto zelenou knihou vyzývá Evropská komise všechny zúčastněné osoby, aby vyjádřily svá stanoviska k problémům zjištěným v souvislosti s přezkumem spotřebitelského acquis a zaslaly své odpovědi (označené „Response to the Green Paper on the Review of Consumer Acquis“ – „Odpověď na Zelenou knihu o přezkumu spotřebitelského acquis“) nejpozději dne 15. května 2007 na tuto adresu:

nebo e-mailem na SANCO-B2@ec.europa.eu

Odpovědi a postřehy budou zveřejněny na internetové stránce Generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele Evropské komise, pokud respondenti zřetelně neuvedou svůj nesouhlas. Komise prozkoumá příspěvky a zveřejní jejich shrnutí v první polovině roku 2007. Komise na základě výsledků konzultací rozhodne, zda je třeba legislativní iniciativy. Každý návrh právního předpisu bude doprovázen posouzením dopadů.

2. SOUVISLOSTI

2.1 Cíl a status přezkumu

Komise zahájila přezkum spotřebitelského acquis v roce 2004 (1) se záměrem lépe dosáhnout cílů týkajících se zlepšení právní úpravy zjednodušením a dokončením stávajícího právního rámce. Proces přezkumu je nastíněn ve sdělení z roku 2004 pod názvem Evropské smluvní právo a přezkum acquis: cesta vpřed.

Tento přezkum spotřebitelského acquis se vztahuje na osm směrnic zaměřených na ochranu spotřebitelů (2). Zastřešujícím cílem přezkumu je dosažení skutečného spotřebitelského vnitřního trhu s nastolením správné rovnováhy mezi vysokou úrovní ochrany spotřebitele a konkurenceschopností podniků při současném zajištění přísného dodržování zásady subsidiarity. V ideálním případě by mělo být možné na jeho konci říci spotřebitelům z EU: „Nezáleží na tom, kde se v EU nacházíte nebo kde v EU nakupujete, vaše základní práva jsou stejná“. Je to v souladu s přístupem Komise přijatým v jejím sdělení „Program pro evropské občany – Dosažení pozitivních výsledků ve prospěch Evropy“ (3). Jinými slovy důvěra spotřebitelů ve vnitřní trh musí být podporována zajištěním vysoké úrovně ochrany v celé EU. Spotřebitelé by se měli spoléhat na shodná práva a v případě, že se stane chyba, měli by mít i možnost použít stejné opravné prostředky.

Musíme také zajistit, aby mohly mít podniky, v neposlední řadě malé a střední podniky, ale nejen ony, prospěch z předvídatelnějšího právního prostředí a jednodušších předpisů EU, aby se snížily jejich náklady na dosažení souladu a obecněji aby se jim umožnilo snáze obchodovat v EU bez ohledu na to, kde jsou situovány.

Přezkum spotřebitelského acquis může představovat jedinečnou příležitost modernizovat stávající spotřebitelské směrnice, aby se zjednodušilo a zlepšilo právní prostředí jak pro profesionály, tak pro spotřebitele a v případě potřeby se zlepšila nebo rozšířila ochrana poskytovaná spotřebitelům. To je plně v souladu s modernizací vnitřního trhu. Za tímto účelem se směrnice přezkoumávají jako celek i jednotlivě, aby se určily mezery a nedostatky v úpravě, které je ovlivňují všechny, a rovněž problémy, které jsou specifické pro jednotlivé směrnice. Jak je uvedeno v první výroční zprávě o pokroku (4), uzavírá tato zelená kniha diagnostickou fázi přezkumu, shrnuje úvodní zjištění Komise a vyzývá k předkládání stanovisek o některých možnostech přezkumu spotřebitelského acquis. Zjištění Komise jsou výsledkem následujících činností:

Komise dále hodnotila, jak byly různé přezkoumávané směrnice v členských státech provedeny do vnitrostátního práva. Pro směrnice o jednotkových cenách (9) a o prodeji na dálku (10) byly zveřejněny zprávy o provádění; pro směrnici o prodeji zboží a zárukách („směrnice o prodeji spotřebitelům“) a pro směrnici o soudních příkazech budou zprávy o provádění zveřejněny v brzké době.

Kromě již provedené práce budou všechny zúčastněné strany konzultovány ohledně specifických problémů zjištěných Komisí během přezkumu směrnic o souborných službách pro cesty a o podomním prodeji. Ty budou předmětem pracovních dokumentů, které budou zveřejněny na internetových stránkách generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele. Komise zjistila řadu problémů týkajících se dlouhodobých produktů cestovního ruchu, které vyžadují rychlé řešení. Za tímto účelem začala Komise pracovat na návrhu revize směrnice o užívání nemovitostí na časový úsek (11).

2.2 Vztah mezi přezkumem a jinými právními předpisy Společenství

Vzhledem k širokému záběru spotřebitelského acquis a přesahů do dalších směrnic je třeba posoudit vliv jakékoli navrhované návaznosti na zelenou knihu pro oblasti, jako je elektronický obchod nebo práva duševního vlastnictví. Opatřeními navazujícími na zelenou knihu by zejména neměla být dotčena působnost ustanovení o vnitřním trhu směrnice o elektronickém obchodu.

Přezkum neovlivní pravidla Společenství týkající se kolize norem. Komise v této oblasti předložila dva návrhy nařízení: návrh nařízení o právu použitelném na mimosmluvní závazky (Řím II) a návrh nařízení o právu použitelném na smluvní závazky (Řím I). Tento druhý návrh zahrnuje ustanovení navrhující kolizní normu spočívající v pouhém uplatnění práva obvyklého bydliště spotřebitele za určitých podmínek.

V souladu s tím, co bylo oznámeno v Bílé knize o politice v oblasti finančních služeb pro období 2005–2010, podniká Komise různé iniciativy v odvětví finančních služeb, zejména v oblasti maloobchodních finančních služeb. Ve světle výsledků konzultací Komise prověří, do jaké míry se budou navazující legislativní činnosti uplatňovat na finanční služby. Může být proto nezbytné vyjmout použití všech nebo části návazných právních předpisů na finanční sektor.

Tato zelená kniha usiluje o shromáždění názorů všech zúčastněných stran na případné možnosti politiky pro přezkum spotřebitelského acquis stejně jako na množství specifických problémů.

3. HLAVNÍ PROBLÉMY

3.1 Rozvoj nových trhů

Většina směrnic, které tvoří spotřebitelské acquis, jsou spíše preskriptivní než založené na zásadách. Většina z nich již nesplňuje plně požadavky dnešních rychle se vyvíjejících trhů. To je důležité zejména vzhledem k narůstající důležitosti digitálních technologií a digitálních služeb (např. stahování hudby), které vytvářejí kontroverzní problémy související s uživatelskými právy ve srovnání s prodejem fyzického zboží.

Technologický rozvoj vytváří nové kanály pro transakce mezi podnikateli a spotřebiteli, na které se nevztahují spotřebitelské právní předpisy. Vhodným příkladem tohoto fenoménu jsou on-line aukce. Kupříkladu směrnice o prodeji na dálku, která byla připravena před nedávnou expanzí elektronického obchodu, umožňuje členským státům vyjmout aukce. Jak bylo potvrzeno vyhodnocením vnitrostátních právních předpisů, různé použití této právní možnosti členskými státy je příčinou fragmentace a vede ke stížnostem spotřebitelů na tyto on-line aukce (12). Vynětí softwaru a údajů z působnosti směrnice o prodeji spotřebitelům může podněcovat profesionály, aby se pokusili vyhnout se odpovědnosti za možné škody/neshody takových produktů v podmínkách licenční smlouvy s koncovým uživatelem, která zabraňuje spotřebitelům použít opravných prostředků v případě neshody nebo vzniklé škody (13).

3.2 Nesourodost pravidel

Stávající předpisy na ochranu spotřebitele jsou v zásadě roztříštěny dvěma způsoby. Za prvé, současné směrnice umožňují členským státům přijímat do svých vnitrostátních právních předpisů přísnější pravidla (minimální harmonizace) a mnohé členské státy této možnosti využily s cílem zajistit vyšší úroveň ochrany spotřebitele. Za druhé, mnohé záležitosti jsou mezi směrnicemi regulovány nedůsledně, nebo byly ponechány otevřené. Během úvodní fáze přezkumu upozornily zúčastněné strany z řad podnikatelů i spotřebitelů na řadu příkladů nesourodosti právních předpisů, která způsobuje problémy. Tyto příklady jsou doloženy v příloze I. Rozdíly obvykle podnikům způsobují mimořádné náklady na dosažení shody, včetně nákladů na získání příslušného právního poradenství, změnu informačních a marketingových materiálů nebo smluv, nebo v případě nesouladu možné náklady na vedení sporu. Podniky to často uvádějí jako jeden z důvodů, proč neobchoduji přes hranice. Zatímco 19 % maloobchodníků z EU (14) prodává nebo propaguje nejméně v jedné další zemi EU, 48 % společností je připraveno provádět přeshraniční obchody. Až 55 % maloobchodníků, kteří mají zájem o přeshraniční obchody, považuje mimořádné náklady na soulad s různými vnitrostátními právními předpisy upravujícími spotřebitelské transakce za velmi důležité nebo poměrně důležité. 43 % všech maloobchodníků z EU je toho názoru, že harmonizace právních předpisů na ochranu spotřebitele by měla mít na jejich přeshraniční prodeje a rozpočet přeshraničního obchodu pozitivní vliv.

Existují dokonce případy, kdy profesionálové odmítají prodávat zákazníkům v jiných členských státech: nedávný průzkum Eurobarometru (15) ukazuje, že 33 % spotřebitelů uvedlo, že podniky odmítly prodat nebo doručit zboží nebo služby, protože spotřebitel neměl bydliště v jejich zemi.

3.3 Nízká důvěra

Podle výše uvedeného průzkumu Eurobarometru si 26 % spotřebitelů z EU zakoupilo zboží a služby podniků usazených v jiných členských státech EU (16). Prodej na dálku je sice rostoucím fenoménem, avšak pouze 6 % uskutečnilo nákup přes internet od dodavatele z jiného členského státu (17). Jedním z důvodů je to, že až 45 % spotřebitelů projevuje nedůvěru v nákupy na internetu od podniků situovaných v zahraničí (v jednom členském státě tento počet dosáhl 73 %). To dále dokládá i skutečnost, že 44 % těch, kdo mají doma přístup k internetu, uskutečnilo nákup elektronickou cestou v rámci svého státu, zatímco pouze 12 % učinilo přeshraniční nákup v rámci elektronického obchodu. Obecně řečeno, 56 % spotřebitelů bylo toho názoru, že pokud nakupují zboží a služby od podniků v jiných členských státech, je větší pravděpodobnost, že podniky nebudou respektovat právní předpisy na ochranu spotřebitele. 71 % věří, že při nákupu od podniku z jiného členského státu je obtížnější řešit problémy jako stížnosti, vrácení zboží, snížení ceny, záruky atd. 65 % považovalo vrácení výrobku zakoupeného na dálku ve lhůtě na rozmyšlenou za obtížnější, pokud byl tento výrobek zakoupen od dodavatele z jiného členského státu.

Různá pravidla plynoucí z minimální harmonizace mohou mít negativní vliv na vnitřní trh. Jedním z důvodů, proč se spotřebitelé zdráhají provádět přeshraniční nákupy je to, že si nemohou být jisti, zda se jim při přeshraničním nákupu dostane stejné úrovně ochrany spotřebitele, na jakou jsou zvyklí doma. Například délka lhůty na rozmyšlenou se u přeshraničního nákupu uskutečněného na dálku mezi jednotlivými členskými státy liší, což u spotřebitelů vyvolává nejistotu. To platí i o možnostech uplatnění práva odstoupit od smlouvy a o nákladech na vrácení zboží.

4. MOŽNOSTI DO BUDOUCNA

V První výroční zprávě o pokroku v oblasti evropského smluvního práva a přezkumu acquis z roku 2005 (18) stanovila Komise dvě hlavní strategie pro revizi spotřebitelského acquis: „vertikální přístup“, který tvoří jednotlivé revize stávajících směrnic, anebo více „horizontální přístup“, který je tvořen přijetím jednoho nebo více rámcových nástrojů na regulaci společných rysů acquis, v případě nutnosti podloženého odvětvovými pravidly.

Při převádění přezkumu do konkrétních návrhů pravidel bude Komise pečlivě zkoumat dopad těchto návrhů, včetně dopadu na podniky.

4.1 Možnost I: vertikální přístup

V rámci vertikálního přístupu by byly stávající směrnice pozměněny jednotlivě tak, aby se přizpůsobily trhu a technologickému rozvoji. Byly by zaplněny mezery specifické pro jednotlivé směrnice a mohly by se řešit konkrétní zvláštnosti těchto směrnic. Mělo by být možné odstranit nesrovnalosti mezi různými směrnicemi. Trvalo by to však mnohem déle a nebylo by dosaženo zjednodušujícího přístupu horizontálního. Dále by vertikální princip byl v rozporu se zásadou procesní úspornosti. EU by se musela stejným problémem zabývat stále znovu a znovu v průběhu různých legislativních postupů. Komise by rovněž musela zajistit, aby stejná záležitost v každé směrnici byla členskými státy provedena konzistentně. Objem právních aktů by se tak nezmenšoval, neboť stejná společná pojetí by byla i nadále obsažena v různých směrnicích a byla by upravena různými směrnicemi. Umožnilo by to však brát zřetel na specifičnost každé oblasti zlepšením stávajících právních předpisů a jejich případným přezkoumáním.

4.2 Možnost II: smíšený přístup (horizontální nástroj kombinovaný v případě potřeby s vertikální akcí)

Právní předpisy na ochranu spotřebitele byly do přijetí směrnice o nekalých obchodních praktikách (19) v roce 2005 většinou založeny na vertikálním přístupu, jehož cílem bylo poskytnout specifická řešení pro konkrétní problémy. Tento přístup však způsobil nesourodost právního prostředí. Vztahy mezi různými nástroji někdy nejsou zřejmé vzhledem k tomu, že právnická terminologie ani příslušná ustanovení nejsou dostatečně koordinována. Například pokud je nemovitost užívaná na časový úsek prodávaná podomním obchodníkem, není zřejmé, která z ustanovení o informacích a odstoupení od smlouvy směrnic o podomním prodeji a o užívání nemovitostí na časový úsek (20) se mají použít.

Se směrnicí o nekalých obchodních praktikách byl zaveden integrovanější „horizontální“ přístup.

Existuje mnoho problémů, které jsou společné všem směrnicím, jež tvoří součást spotřebitelského acquis. Definice základních pojmů jako „spotřebitel“ a „profesionál“, délka lhůty na rozmyšlenou a možnost uplatnit právo na odstoupení od smlouvy jsou příklady otázek, které jsou důležité v souvislosti s několika směrnicemi. Tyto společné problémy by mohly být ze stávajících směrnic vyňaty a systematicky upraveny horizontálním nástrojem. Spolu s ustanoveními směrnice o nepřiměřených podmínkách, vzhledem k jejímu horizontálnímu charakteru, by mohly vytvořit obecnou část nástroje, neboť se vztahují na všechny spotřebitelské smlouvy. Druhá část horizontálního nástroje by mohla upravovat kupní smlouvy, což jsou nejběžnější a nejrozšířenější spotřebitelské smlouvy. Z tohoto důvodu by byla směrnice o prodeji spotřebitelům zahrnuta do horizontálního nástroje. Tento přístup by zjednodušil a zracionalizoval spotřebitelské acquis v souladu se zásadami zlepšení právní úpravy (21). Přepracováním by došlo k úplnému nebo částečnému zrušení stávajících spotřebitelských směrnic, čímž by se zmenšil objem acquis.

Horizontální nástroj bude muset být podle potřeby doplněn jistým počtem vertikálních akcí (např. revizí směrnice o užívání nemovitostí na časový úsek, aby se řešily specifické problémy, jako je např. definice užívání nemovitosti na časový úsek) („smíšený přístup“).

4.3 Možnost III: „žádná legislativní akce“

Jak horizontální, tak vertikální přístup vyžadují legislativní akci. Neprovedení žádné legislativní akce by znamenalo, že stávající nesourodost právních předpisů by zůstala stejná nebo by se mohla prohloubit, pokud by členské státy využívaly ustanovení o minimální harmonizaci. Nesrovnalosti mezi různými směrnicemi by existovaly i nadále.

4.4 Možná oblast působnosti horizontálního nástroje

Pokud by se zvolila možnost II, bude důležité zvážit oblast působnosti horizontálního nástroje. Podle smíšeného přístupu by možným řešením bylo přijetí rámcového nástroje se širokou působností, použitelného na domácí i přeshraniční transakce. Vytvoření jednoho nástroje pro všechny spotřebitelské smlouvy by výrazně zjednodušilo právní prostředí pro spotřebitele i pro podniky. Pokud však existují zvláštní odvětvová pravidla (jako např. ve finančních službách nebo v pojišťovnictví), přetrvají, pokud nebude uvedeno jinak. Příklady těchto pravidel jsou ustanovení, která upravují lhůtu pro zrušení a definici spotřebitele v oblasti finančních služeb (22).

Alternativou může být zavedení horizontálního nástroje, který by se použil pouze na přeshraniční smlouvy. Musel by pak být definován pojem přeshraniční smlouva (např. všechny smlouvy uzavřené na dálku mezi spotřebitelem a profesionálem ze dvou různých členských států). Výsledkem by bylo to, že spotřebitelé jednající se zahraničním profesionálem by měli prospěch z jednotné ochrany po celé EU. Tato alternativa by na jedné straně mohla zvýšit důvěru spotřebitele v přeshraniční obchod, na straně druhé by mohla zvýšit právní nesourodost a podřízenost spotřebitelů a profesionálů různým souborům pravidel v závislosti na tom, zda je transakce přeshraniční nebo domácí. Také by to zmenšilo hodnotu zlepšení právní úpravy horizontálního nástroje.

Jinou alternativou by mohl být horizontální nástroj omezený na nákupy na dálku, ať už domácí, nebo přeshraniční, který by nahradil směrnici o prodeji na dálku. To by vytvořilo soubor jednotných pravidel pro smlouvy uzavírané na dálku. Hlavní nevýhodou by opět bylo to, že by se na transakce na dálku a přímé osobní transakce („tváří v tvář“) uplatňovaly různé podmínky, což by prohloubilo právní nesourodost a snížilo by to hodnotu zlepšení právní úpravy.

4.5 Stupeň harmonizace

Nezávisle na zvolené možnosti přezkumu acquis by bylo rovněž třeba rozhodnout o stupni harmonizace.

Současné směrnice na ochranu spotřebitele, které se přezkoumávají, se zakládají na minimální harmonizaci, tj. obsahují ustanovení, podle nichž je členským státům umožněno použít vyšší úroveň ochrany, než jsou ty, které uvádí směrnice. Mnohé členské státy této možnosti využily, např. poskytnutím delších lhůt na rozmyšlenou než jsou minimální lhůty uvedené ve směrnicích o prodeji na dálku, podomním prodeji a o užívání nemovitosti na časový úsek.

V důsledku toho si spotřebitelé nemohou být jisti, zda se jim při přeshraničním nákupu dostane stejné úrovně ochrany, na jakou jsou zvyklí ve své domovské zemi, zatímco podniky se mohou nechat odradit od uvádění svých výrobku nebo služeb na trh v celé EU skutečností, že musejí v každém členském státě splňovat jiné podmínky.

Jednou z možností, jak tuto situaci napravit, by bylo zrevidovat spotřebitelské acquis za účelem dosažení úplné harmonizace. To by znamenalo, že by žádný členský stát nemohl uplatňovat přísnější pravidla než ta, která jsou stanovena na úrovni Společenství. Úplná harmonizace by měla za následek nejen zrušení ustanovení o minimální harmonizaci, ale rovněž by znamenala odstranění právních možností, které mají členské státy prostřednictvím některých ustanovení směrnic k dispozici pro zvláštní aspekty, což by mohlo v některých členských státech vést ke změně úrovně ochrany spotřebitele.

Například při právní úpravě lhůty pro zákonem stanovenou záruční lhůtu poskytovanou prodejcem umožňuje článek 5 směrnice o prodeji spotřebního zboží členským státům, aby stanovily, že pokud chce spotřebitel využít svého práva, musí informovat prodejce o rozporu se smlouvou ve lhůtě dvou měsíců ode dne zjištění závady. Taková možnost pro členské státy by zanikla. Kontroly převodu potvrdily, že mnoho členský států těchto možností regulace využilo. Na základe přístupu úplné harmonizace bude třeba rozhodnout mezi různými řešeními, např. odstraněním nebo zobecněním povinnosti informovat prodejce o rozporu se smlouvou ve stanovené lhůtě.

Nicméně vzhledem k tomu, že může být obtížné dosáhnout plné harmonizace ve všech aspektech, a ve snaze zabránit opětovnému vytvoření překážek vnitřního trhu, může být nutné případ od případu doplnit harmonizovaný přístup ustanovením umožňujícím vzájemné uznávání u určitých aspektů upravených navrhovanými právními předpisy, ne však plně harmonizovanými.

Další možností by tudíž mohlo být zkombinovat minimální harmonizaci s ustanovením o vzájemném uznávání. V tomto případě by si členské státy ponechaly možnost zavést do svých vnitrostátních právních předpisů přísnější pravidla ochrany spotřebitele, ale nebyly by oprávněny ukládat podnikům situovaným v jiných členských státech vlastní přísnější požadavky způsobem, kterým by se vytvářely neodůvodněné překážky volného pohybu zboží nebo volného pohybu služeb.

A konečně další možností by byla minimální harmonizace případně kombinovaná s přístupem země původu. Tato kombinace by znamenala, že by si členský stát udržel možnost zavádět přísnější pravidla na ochranu spotřebitele ve svých vnitrostátních předpisech, ale podniky se sídlem v jiných členských státech by musely splňovat pouze pravidla své domovské země.

Tyto možnosti by však nevedly ke zjednodušení a racionalizaci právního prostředí. Nadále by existovala nesourodost právních předpisů a její negativní vlivy na důvěru spotřebitelů ve vnitřní trh by se neodstranily. Pokud nebude existovat pravidlo označující právo obchodníka za právo rozhodné, soudce, který je příslušný pro přeshraniční soudní řízení (tj. obvykle soudce ze země určení), by musel systematicky porovnávat právo země spotřebitele s právem země původu. Následně by musel posoudit, do jaké míry právo země určení přesahuje úroveň ochrany poskytovanou právem země obchodníka, a pokud by byl tento rozdíl neodůvodněnou překážkou, přísnější požadavky neuplatňovat. Tímto zdlouhavým postupem by se právní jistota neposilnila.

Tyto dvě možnosti by rovněž neposkytovaly řešení zajišťující vysokou společnou úroveň ochrany spotřebitele, jak to požaduje Smlouva.

4.6 Dotazy obsažené v příloze I

Příloha 1 obsahuje seznam problémů a otázek předložených ke konzultaci. Většina otázek se vztahuje k průřezovým nebo horizontálním problémům, které by mohly být řešeny v kontextu smíšeného přístupu. Vertikální přístup, který se týká konkrétních směrnic, nevyžaduje podrobný seznam problémů nebo otázek; ty byly řešeny v kontextu jednotlivých konzultací organizovaných Komisí, jak je popsáno v bodě 2.1 zelené knihy.

Z přehledu vyplynulo několik průřezových problémů. Tyto problémy odráží právní nedostatky a mezery v ochraně spotřebitele ve spotřebitelském acquis. Ve většině případů, které byly různými zúčastněnými stranami z řad spotřebitelů i podniků předneseny Komisi, problémy vyplývají z používání ustanovení o minimální harmonizaci a z možností úpravy členskými státy.

Problémy jsou seskupeny do dvou kategorií – problémy, které jsou společné pro celé acquis (např. definice spotřebitele) nebo pro více než jednu směrnici (např. právo odstoupit od smlouvy), a problémy specifické pro kupní smlouvu, což je zdaleka nejčastější spotřebitelská smlouva.

Pokud jde o první skupinu, Komise má pocit, že je třeba pevné definice pojmů spotřebitel a profesionál, neboť to umožňuje přesněji vymezit oblast působnosti acquis.

Dalekosáhlejší možností je případné zavedení obecné zásady dobré víry a poctivého zacházení do smluvních transakcí. Začlenění takové zásady by působilo jako záchranná síť, zaplnilo by všechny budoucí mezery v právní úpravě a zajistilo by, že acquis odolá času.

Množství problémů se vztahuje ke směrnici o nepřiměřených podmínkách, což je jediná směrnice, která se vztahuje na všechny typy spotřebitelských smluv a týká se zboží i služeb. Praktickou důležitost těchto problémů ukazuje nezanedbatelná část stížností obdržených Evropskými spotřebitelskými centry, které se týkaly smluvních podmínek (23). V této souvislosti si Komise mimo jiné přeje položit otázku, zda by měla být ochrana poskytovaná směrnicí rozšířena tak, aby se vztahovala i na jednotlivě sjednané podmínky.

Problémy jako právo odstoupit od smlouvy, což je typický opravný prostředek umožňovaný několika směrnicemi, a podmínky pro jeho uplatnění jsou rovněž zahrnuty.

Je rovněž zmíněno zavedení obecných smluvních opravných prostředků včetně zobecněného práva na náhradu škody. Nedostatek obecných opravných prostředků v acquis může způsobit v ochraně spotřebitele nedostatky, které by v této souvislosti měly být napraveny.

Pokud jde o prodej zboží, některé důležité otázky se vztahují k vyjasnění a možnému rozšíření oblasti působnosti, aby bylo zahrnuto nehmotné zboží, jako např.software a údaje. Některé další otázky se týkají klíčových konceptů, jako např. doručení, přenos rizika a hierarchie opravných prostředků. Konečně je také projednávána přímá odpovědnost výrobce a obsah obchodních záruk.

Příloha I popisuje každý z těchto problémů:

(1) KOM(2004) 651 v konečném znění, Úř. věst. C 14, 20.1.2005, s. 6.

(2) Uvedeno v příloze II. Je třeba podotknout, že to, co se obvykle rozumí pod pojmem „spotřebitelské acquis“, se netýká veškerých právních předpisů EU na ochranu spotřebitele. Například nedávno přijatá směrnice o nekalých obchodních praktikách do spotřebitelského acquis nespadá. Mimo to lze mnoho předpisů zaměřených na ochranu spotřebitele nalézt v odvětvově specifických právních předpisech EU, jako např. právní předpisy v oblasti elektronického obchodu nebo finančních služeb.

(3) KOM(2006) 211 v konečném znění.

(4) První výroční zpráva Komise o pokroku v oblasti evropského smluvního práva a přezkumu acquis, KOM(2005) 456 v konečném znění.

(5) Srovnávací analýza spotřebitelského práva ES je k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_en.htm.

(6) Viz sdělení Komise o pokroku v oblasti evropského smluvního práva a revizi acquis: cesta vpřed, KOM (2004) 651 v konečném znění a První výroční zpráva Komise o pokroku v oblasti evropského smluvního práva a přezkumu acquis, KOM(2005) 456 v konečném znění.

(7) Diskutovaná témata zahrnovala: prodej zboží spotřebitelům (včetně odpovědnosti přímého prodejce), nekalé smluvní podmínky, předsmluvní informační povinnost ve spotřebitelských smlouvách, právo spotřebitele odstoupit od smlouvy a právo spotřebitele v případě škody. Viz Druhá výroční zpráva o pokroku v oblasti společného referenčního rámce […], která bude zveřejněna na internetové stránce generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele v roce 2007.

(8) Eurobarometr – Ochrana spotřebitele na vnitřním trhu, průzkum prováděný od února do března 2006, zveřejněný v září 2006. (http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09-2006_en.pdf).

(9) K dispozici na adrese http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm.

(10) K dispozici na adrese http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm.

(11) Viz konzultační dokument Komise o směrnici o užívání nemovitostí na časový úsek na adrese http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc.

(12) Viz sdělení Komise o provádění směrnice 1997/7/ES o prodeji na dálku.

(13) Další informace o problémech, které vznikají spotřebitelům v souvislosti s licenční smlouvou s koncovým uživatelem viz zpráva Federace německých spotřebitelských organizací (vzbv) na internetové stránce http://www.vzbv.de/mediapics/anlage_pm_digitale_medien_06_2006_copy.pdf.

(14) Bleskový průzkum Eurobarometru 186 na téma obchodní přístupy k přeshraničnímu obchodu a ochraně spotřebitele, prováděný v říjnu 2006. Průzkum bude v úplnosti zveřejněn na internetové stránce generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele.

(15) Průzkum byl prováděn od února do března 2006. Je v úplnosti zveřejněn na internetové stránce generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele.

(16) Tato čísla se vztahují k přeshraničním nákupům během období únor/březen 2006.

(17) Počet spotřebitelů nakupujících přes internet z jiných členských států sahá od pouze 1 % v Řecku, Maďarsku a na Slovensku až k 28 % v Lucembursku, které je následováno Dánskem s 19 %.

(18) KOM(2005) 456 v konečném znění.

(19) Směrnice 2005/29/ES.

(20) Tuto situaci řeší věc ESD Travel Vac, věc C-423/97.

(21) Přezkum spotřebitelského acquis je uveden v klouzavém programu na zjednodušení připojeném ke sdělení Komise o zjednodušení ze dne 25. října 2005. KOM(2005) 535 – provádění lisabonského programu Společenství – Strategie zjednodušení právního prostředí.

(22) Např. článek 35 a příloha III směrnice 2002/83/ES o životním pojištění; článek 31 třetí směrnice 92/49/EHS o neživotním pojištění.

(23) Evropská spotřebitelská centra hlásí, že 10 % podaných stížností se týkalo nepřiměřených podmínek.

PŘÍLOHA I

ISSUES FOR CONSULTATION

When answering the questions below, contributors are encouraged to motivate their answers. It should be noted that all options indicated are non-exhaustive; other solutions may also be put forward.

1. General Legislative Approach

As indicated in section 4 above, there are different alternatives available to reviewing the consumer legislation.

Otázka A1: Jaký je dle Vašeho názoru nejlepší přístup, pokud jde o revizi spotřebitelských právních předpisů? Alternativa 1: Vertikální přístup, který spočívá v revizi jednotlivých směrnic.Alternativa 2: Smíšený přístup, který kombinuje přijetí rámcového nástroje vztaženého na horizontální otázky, jež jsou předmětné pro všechny spotřebitelské smlouvy, případně s potřebnými revizemi stávajících odvětvových směrnic.Alternativa 3: Zachování stavu: bez revize.

2. Scope of a Horizontal Instrument

Section 4.4 above highlights different options as to the scope of a possible horizontal instrument. One option would be to adopt a framework instrument with broad coverage, applicable to both domestic and cross-border transactions. Alternatively, the horizontal instrument could cover cross-border contracts only. A third alternative would be to limit the scope of application of the instrument to distance contracts concluded cross-border and domestically.

Otázka A2: Jaká by měla být oblast působnosti případného horizontálního nástroje? Alternativa 1: Platil by pro všechny spotřebitelské smlouvy, a to týkající se vnitrostátních i přeshraničních transakcí.Alternativa 2: Platil by pouze pro přeshraniční smlouvy.Alternativa 3: Platil by pouze pro smlouvy uzavírané na dálku, a to uzavírané v přeshraničním i vnitrostátním režimu.

3. Degree of Harmonisation

Section 4.5 above discusses the degree of harmonisation that future consumer protection legislation should be based on. Current legislation allows Member States to adopt more stringent national rules through the use of minimum clauses. The resulting fragmentation of rules may create internal market barriers and deter consumers from shopping cross-border. Full harmonisation could represent an option for addressing this problem. A second option would be to keep the minimum harmonisation approach. Minimum harmonisation, as indicated above, could be combined with a mutual recognition clause or with the country of origin principle. However, this option would not simplify and rationalise the regulatory environment. Regulatory fragmentation would continue to exist and its negative effects on consumers' confidence in the internal market would not be removed.

Otázka A3: Do jaké míry by měly být revidované směrnice / nový nástroj harmonizovány? Alternativa 1: Revidované právní předpisy by byly založeny na plné harmonizaci, doplněné v otázkách, které nejsou plně harmonizované, doložkou o vzájemném uznávání.Alternativa 2: Revidované právní předpisy by byly založeny na minimální harmonizaci v kombinaci s doložkou o vzájemném uznávání nebo s uplatňováním principu země původu.

4. Horizontal Issues

4.1 Definition of ‘consumer’ and ‘professional’

Currently the directives do not have coherent definitions of the concepts of ‘consumer’ and ‘professional’, although these are fundamental concepts for the application of the consumer acquis. There is no serious justification in terms of the specific purposes of the relevant directives. The uncertainty this causes is aggravated by the fact that the Member States use the minimum clause to extend the vague definitions in different ways. Several stakeholders advocate strongly in favour of consistent definitions of consumer and professional to avoid confusion. In this respect it is also important to ensure coherence with definitions used in other areas of Community legislation.

For instance, the Directive on Doorstep Selling defines consumer as a natural person who is acting for purposes ‘which can be regarded as outside his trade or profession’ The Directive on Price Indications refers to any natural person ‘who buys a product for purposes that do not fall within the sphere of his commercial or professional activity’ and the Unfair Contract Terms Directive refers to ‘purposes which are outside his trade, business or profession’.

Differences between Member States can be noted for example when it comes to individuals buying a product to be used both privately and professionally, e.g. when a doctor buys a car and occasionally uses it to visit his patients. Several Member States have granted natural persons acting for purposes which fall primarily outside their trade, business or profession the same protection as consumers. In addition some businesses, such as individual entrepreneurs or small businesses may sometimes be in a similar situation as consumers when they buy certain goods or services which raises the questions whether they should benefit to a certain extent from the same protection provided for to consumers. During the review the widening of the definitions to cover transactions for mixed purposes should be considered.

Similarly the professional is referred to variously as ‘trader’‘seller’, ‘supplier’ etc, depending on the directive. The definitions vary as well: The Distance Selling Directive, for instance, defines the ‘supplier’ as ‘any natural or legal person who … is acting in his commercial or professional capacity’, whereas the Unfair Contract Terms Directive refers to a ‘seller or supplier’ as a natural or legal person who ‘is acting for purposes relating to his trade, business or profession, whether publicly or privately owned’. To overcome the current inconsistencies the notion of ‘professional’ could replace the variety of terms in the existing Directives and apply to all persons who are not deemed to be consumers.

Otázka B1: Jak by měly být definovány pojmy „spotřebitel“ a „profesionál“? Alternativa 1: Bylo by provedeno sladění definic existujících v rámci acquis, aniž by došlo ke změně jejich oblasti působnosti. Spotřebitelé by byli definováni jako fyzické osoby, které jednají pro účely mimo rámec jejich živnosti, podnikání nebo profese. Profesionálové by byli definováni jako osoby (právnické nebo fyzické), které jednají pro účely týkající se jejich živnosti, podnikání nebo profese.Alternativa 2: Pojmy ‘spotřebitel’ a ‘profesionál’ by byly rozšířeny tak, aby zahrnovaly i fyzické osoby, které jednají pro účely primárně mimo rámec (v případě spotřebitelů), nebo primárně v rámci (v případě profesionálů) jejich živnosti, podnikání nebo profese.

4.2 Consumers acting through an intermediary

A consumer is not protected by the acquis when his/her contractual counterpart is another private person. The same goes for the case when an individual is represented by a commercial agent, broker or any other intermediary. A practical example of this is when a car dealer sells a second-hand car on behalf of one consumer to another consumer. It has been argued that in these cases consumers need similar protection as in an ordinary business-to-consumer contract since the other party will benefit from the professional expertise of the intermediary and some Member States have chosen to extend consumer protection to these situations.

However, it may be very difficult to establish clear criteria as to when the role of the intermediary is so strong as to warrant consumer protection. There may be a risk of unforeseen and negative knock-on effects on markets on which private persons trade with private persons.

Against applying consumer protection rules to private sellers it could also be argued that a private person might not realise that contracting a professional as her or his intermediary will put her or him in a position equivalent to a professional. On the other hand, a consumer who concludes a contract with a professional acting as intermediary for a private person may be more in need of protection than his contractual counterpart.

It should be noted that the notion of intermediary would not include trading platforms for sellers and consumers, e.g. on the Internet, where the platform provider is not involved in the conclusion of the contract. The role of intermediaries in electronic commerce, including search engines and auction platforms, is currently being examined in a different context and therefore not covered by this review (1).

Otázka B2: Měly by být smlouvy mezi fyzickými osobami považovány za spotřebitelské smlouvy, pokud jedna ze stran jedná skrze profesionálního prostředníka? Alternativa 1: Zachování stavu: ochrana spotřebitele by se nevztahovala na smlouvy mezi spotřebiteli, kde jedna ze stran využívá pro uzavření smlouvy profesionálního prostředníka.Alternativa 2: Pojem spotřebitelských smluv by zahrnul také situace, kdy jedna ze stran jedná prostřednictvím profesionálního prostředníka.

4.3 The concepts of good faith and fair dealing in the Consumer Acquis

The consumer acquis on contract law does not include a general duty to deal fairly or to act in good faith. A general clause referring to the concept of (un-)fairness exists in Article 5 of Directive on Unfair Commercial Practices, which concerns marketing practices, but which does not apply to contracts (2). Article 3 (1) of Directive 93/13/EEC on Unfair Terms in Consumer Contracts constitutes a general clause referring to ‘(un-) fairness’ and contains a definition of that term for the purposes of the Directive.

The main advantage of an overarching general clause for consumer contracts in the horizontal instrument would be the creation of a tool which would provide guidance for the interpretation of more specific provisions and would allow the courts to fill gaps in the legislation by developing complementary rights and obligations. It could therefore provide a safety net for consumers and create certainty for producers by filling gaps in legislation. In addition, a general provision may also be a useful tool when interpreting clauses contained in offers or contracts and it may as well respond to the criticism that certain directives or provisions are not time-proof. A general provision could be built round the phrase ‘good faith and fair dealing’. This includes the idea that they show due regard to the interests of the other party, considering the specific situation of certain consumers.

The disadvantage of such a general clause is that it does not encompass precisely the rights and obligations imposed on each party. Its interpretation may vary from Member State to Member State.

If included, such a general principle should apply from the negotiation phase to the execution of the contract, including remedies. It would also prevent the emergence of the kind of problems encountered with the current consumer protection directives, due to legislation being overtaken by technological and market developments.

Otázka C: Měl by horizontální nástroj zahrnovat všeobecnou povinnost pro profesionály jednat v souladu se zásadou dobré víry a poctivého zacházení? Alternativa 1: Horizontální nástroj by stanovil, že podle práva EU upravujícího spotřebitelské smlouvy se od profesionálů očekává jednání v dobré víře.Alternativa 2: Byl by zachován stávající stav: nebyla by zavedena žádná všeobecná doložka.Alternativa 3: Byla by doplněna všeobecná doložka, která by se vztahovala jak na profesionály, tak na spotřebitele.

4.4 The scope of application of the EU rules on unfair terms

4.4.1 Extension of the scope to individually negotiated terms

The Directive on unfair contract terms currently applies to non-negotiated terms only, i.e. contractual clauses which the consumer has had no possibility to influence during the negotiation process. In practice, the Directive is in most cases applicable to pre-formulated contract terms used in mass transactions. In reality consumers often have only a very limited possibility to influence the content of a clause even if it theoretically is open to negotiations. A number of Member States have specific rules on the (un-)fairness of individually negotiated terms.

If it is decided to include individually negotiated terms, the test of unfairness could be reformulated so that it ensures that the competent authorities will take into account the actual ability of individual consumers to influence the terms of the contract. Alternatively, this test could be restricted to the list of terms annexed to the directive.

In the absence of specific rules, the unfairness of negotiated terms would be assessed under the principle of good faith (see 4.3).

Otázka D1: Do jaké míry by mělo pravidlo o nepřiměřených podmínkách rovněž zahrnovat jednotlivě sjednané podmínky? Alternativa 1: Oblast působnosti směrnice Rady o nepřiměřených podmínkách by byla rozšířena na jednotlivě sjednané podmínky.Alternativa 2: Pro jednotlivě sjednané podmínky by platil pouze výčet podmínek uvedený v příloze dané směrnice.Alternativa 3: Zachování stavu – pravidla Společenství by nadále platila výhradně pro nesjednané nebo předem formulované podmínky.

4.5 List of unfair terms

The rationale behind the list attached to the current Directive on unfair contract terms is to provide guidance to the Member States as to what contractual terms can be challenged under the unfairness test. As the list has a purely indicative character, it may lead to divergent application in Member States.

It should be considered whether a term included in a list of unfair terms of a horizontal instrument should be considered unfair in all circumstances (black list) or unfair unless the examination of the specific circumstances of the contract (including any individual negotiation) shows the contrary (i.e. a rebuttable presumption of unfairness – grey list). These two options could also be combined, i.e. some terms would be considered unfair in all circumstances while other terms are presumed to be unfair. That option has been considered by the CFR researchers.

A comitology mechanism could be included in the horizontal instrument in order to update the list of terms.

Otázka D2: Jaký by měl být status jakéhokoli výčtu nepřiměřených podmínek, jenž by měl být zahrnut do horizontálního nástroje? Alternativa 1: Zachování stavu: zachovat současný orientační výčet. Alternativa 2: Pro určité smluvní podmínky by byla zavedena vyvratitelná domněnka o nepřiměřenosti (šedá listina). Tato alternativa by pro účely posouzení přiměřenosti kombinovala metodické pokyny s flexibilitou.Alternativa 3: Byl by sestaven výčet podmínek – pravděpodobně výrazně kratší oproti stávajícímu výčtu – které se za všech okolností považují za nepřiměřené (černá listina).Alternativa 4: Kombinace alternativy 2 a 3: některé podmínky by byly zcela zakázány, na jiné by se vztahovalo ustanovení o vyvratitelné domněnce o nepřiměřenosti.

4.6 Scope of the unfairness test

Under the Directive on Unfair Terms a non-negotiated contractual term is considered unfair if, contrary to the requirement of good faith, it causes a significant imbalance in the parties’ rights and obligations arising under the contract, i.e. the unfairness test. According to this test, the assessment of the unfair nature of the terms relates neither to the definition of the main subject matter of the contract nor to the adequacy of the price (as far these terms are expressed in plain intelligible language).

National laws typically allow the aggrieved party to avoid the contract only where he or she has had little choice as to whether to conclude the contract and the situation has been exploited by the contractual counterpart through charging an exorbitant price. An example of this would be where a consumer whose car breaks down in the middle of a rural area at night may agree to pay a disproportionate price for the repair.

Especially if the scope of the directive were to be extended to negotiated terms, the question arises as to whether the unfairness test should be widened to assess all core terms of a contract, including the main subject matter of the contract and the adequacy of the price.

Otázka D3: Měla by být rozšířena oblast působnosti zkoušky nepřiměřenosti směrnice o nepřiměřených podmínkách? Alternativa 1: Zkouška nepřiměřenosti by byla rozšířena tak, aby zahrnovala také definici hlavního předmětu smlouvy a adekvátnost ceny.Alternativa 2: Zachování stavu – zkouška nepřiměřenosti by byla ponechána ve své současné formě.

4.7 Information requirements

Several Directives impose obligations on professionals to provide consumers with information before, at or after the conclusion of the contract. Failure to comply with these obligations is however regulated in an incomplete and inconsistent way. In several cases no remedies are available when information duties are ignored by professionals. Even an extension of the cooling-off periods for failure to provide information, as it is provided for in the Distance Selling and Timeshare Directives, may not be sufficient since the consumer loses his right to withdraw from the contract within three months. Consumer organisations quote the lack of information as one of the main problems in relation to distance selling, whereas business stakeholders deplore the complexity of the current situation.

The Commission is of the opinion that although the horizontal instrument should not cover the existence and the content of the information requirements, considering the varying purposes of consumer information in the different vertical directives, it could encompass provisions on the failure to fulfil information requirements. One possibility is that the horizontal instrument would provide for an extension of the cooling-off period for failure to comply with information requirements. Another solution would be to combine such an extension of the cooling–off period with general remedies for the most serious breaches of information duties (e.g. no information on price and address of the professional).

Otázka E: Jaké smluvní následky by mělo nesplnění požadavků na poskytnutí informací uvedených ve spotřebitelském acquis? Alternativa 1: Lhůta na rozmyšlenou by byla jakožto jednotná forma opravného prostředku pro případ nesplnění požadavků na poskytnutí informací prodloužena, a to např. až na tři měsíce.Alternativa 2: Existovaly by různé opravné prostředky pro porušení různých typů informačních povinností: určitá porušení na předsmluvní a smluvní úrovni by vyzadovala opravné prostředky (např. nesprávné informace o ceně výrobku by mohly spotřebitele opravňovat ke zrušení smlouvy), zatímco jiná neposkytnutí informací by byla řešena jinak (např. formou prodloužení lhůty na rozmyšlenou nebo i zcela bez uplatnění smluvních sankcí).Alternativa 3: Zachování stavu: smluvní důsledky neposkytnutí informací by i nadále byly pro různé druhy smluv zákonem upraveny různě.

4.8 Right of withdrawal

4.8.1 The cooling-off periods

The Directives on Timeshare, Doorstep Selling and Distance Selling give consumers the right to withdraw from the contract within a certain period. There are significant divergences in relation to the length of these periods, and as to the beginning and calculation of the periods (in calendar or working days). Such differences may be confusing for consumers and can create legal uncertainty in case of overlaps between Directives (3).

The horizontal instrument could provide for common rules on the time frames for all types of contracts for which a right of withdrawal exists, so as to increase legal certainty.

An alternative could be to group the directives into two categories, attaching to each of them a specific withdrawal period. The reason for this would be that different directives grant consumers a right to withdrawal for different reasons, e.g. to allow consumers to compare the price and quality of the products ordered in a door step situation with alternative offers or to allow consumers to see the product ordered at a distance.

Whichever of the two alternatives is chosen, the Commission is of the view that all periods should be uniformly counted in calendar days rather than working days to increase legal certainty. The concept of working days is differently interpreted by the Member States and varying national holidays may cause uncertainties for consumers and businesses.

Otázka F1: Měla by být délka lhůty na rozmyšlenou v rámci spotřebitelského acquis harmonizována? Alternativa 1: Existovala by jedna lhůta na rozmyšlenou, a to pro všechny případy, kdy spotřebitelské směrnice udělují spotřebiteli právo od smlouvy odstoupit, např. 14 kalendářních dnů.Alternativa 2: Byly by definovány dvě kategorie směrnic a pro každou z nich by byla stanovena zvláštní lhůta na rozmyšlenou (např. 10 kalendářních dnů pro podomní prodej a smlouvy uzavírané na dálku, oproti 14 kalendářním dnům u smluv o užívání nemovitostí na časový úsek).Alternativa 3: Zachování stavu: lhůty na rozmyšlenou by nebyly harmonizovány v rámci spotřebitelského acquis; byly by upraveny v odvětvových právních předpisech.

4.8.2 The modalities of exercising the right of withdrawal

The modalities of exercising the right of withdrawal are currently regulated differently across the consumer acquis. There are also significant differences in the Member States’ transposition of the directives. In some countries consumers may choose how to notify the seller (e.g. by sending an email or simply by returning the good to the seller), whereas in others the consumer is obliged to use a certain procedure such as registered mail. Clarifying the rules on how to return products could increase consumer confidence in cross-border transactions. A recent Eurobarometer survey shows that, in relation to distance selling, 65 % of consumers consider that there are more problems with returning a good during the cooling off period when it was bought cross-border.

To clarify and simplify matters, the provisions on the modalities of exercising the right of withdrawal could be harmonised in the horizontal instrument.

Otázka F2: Jak by mělo být uplatňováno právo odstoupení od smlouvy? Alternativa 1: Zachování stavu: členské státy by mohly volně stanovit formu oznámení odstoupení od smlouvy.Alternativa 2: V rámci spotřebitelského acquis by byl zaveden jednotný postup oznámení odstoupení od smlouvy.Alternativa 3: Byly by vyloučeny všechny formální požadavky na oznámení odstoupení od smlouvy. Spotřebitel by tudíž měl možnost odstoupit od smlouvy libovolným způsobem (včetně vrácení zboží).

4.8.3 The contractual effects of withdrawal

The effect on the contract when the consumer exercises his or her right of withdrawal is regulated differently for different types of contract in the acquis. The Doorstep Selling Directive provides only that withdrawal releases consumers from any obligations under the cancelled contract. Other legal effects are to be determined by national law. The Directive on Distance Selling provides instead that when the right of cancellation is exercised, the seller is obliged to reimburse the sums paid by the consumer free of charge as soon as possible and in any case within 30 days. The only charge that may be made to the consumer is the direct cost of returning the goods.

The horizontal instrument could harmonise the provisions on the effects of withdrawal. The rule that consumers should not bear any costs when exercising their right of cancellation could be spelled out more clearly and made general whereby the option for Member States to impose charges on consumers in the event of cancellation could be removed. In addition, the horizontal instrument could provide for a general time limit by which the professional would have to reimburse consumers who exercise their right to withdraw, as it is currently the case in respect of contracts concluded at a distance.

Otázka F3: Jaké náklady by měli nést spotřebitelé v případě odstoupení od smlouvy? Alternativa 1: Byly by zrušeny současné regulativní alternativy – spotřebitelé by tudíž nebyli při uplatnění svého práva na storno vystaveni žádným nákladům.Alternativa 2: Existující alternativy by byly zobecněny: spotřebitelé by tudíž byli bez ohledu na druh smlouvy v případě odstoupení vystaveni stejným nákladům.Alternativa 3: Zachování stavu: byly by zachovány současné regulativní alternativy.

4.9 General contractual remedies

The acquis does not provide for a general set of remedies available to consumers for all consumer contracts. Existing remedies are limited to particular types of contracts. The Directive on Sale of Consumer Goods for example, grants consumers some remedies, but not all of those remedies apply to all consumer contracts. The absence of general remedies at EU level creates a deficit in consumer protection.

According to a recent Eurobarometer survey, 71 % of consumers consider it harder to resolve problems such as complaints, returns, price reductions and guarantees when shopping cross-border. Common EU-wide remedies in the horizontal instrument could contribute to addressing this problem. However, this would not tackle the problems faced by consumers concerning the enforcement of rights against a person established in another country. Reduction of the price and termination of a contract could be construed as remedies of general application. Also the introduction of a general right to withhold performance in case of breach of a consumer contract could be considered. Under this option, if the consumer has not yet performed his or her obligations (typically the payment of the price) – the professional who is in breach of the contract cannot enforce his rights against the consumer until he performs correctly.

Otázka G1: Měl by horizontální nástroj stanovovat obecné smluvní opravné prostředky pro spotřebitele? Alternativa 1: Zachování stavu: stávající právní předpisy stanoví opravné prostředky, které jsou omezené na konkrétní druhy smluv (tj. druhy prodeje). Obecné smluvní opravné prostředky by byly upraveny vnitrostátními právními předpisy.Alternativa 2: Spotřebitelům by byla pro případ porušení jakékoli spotřebitelské smlouvy poskytnuta sada obecných smluvních opravných prostředků. Byly by to následující opravné prostředky: právo spotřebitele ukončit smlouvu, požádat o snížení ceny a neposkytnout plnění.

4.10 General right to damages

In addition to the right to withhold performance and the right to reduction of price and termination of contract, the horizontal instrument could foresee a general right to damages for breach of a consumer contract. At the moment, the issue of damages is not regulated in the Community acquis, the only exception being the Package Travel Directive. The relationship between domestic rules on damages and the remedies provided for by the specific directives is unclear. Different solutions are possible. The horizontal instrument could merely introduce a general right to damages for consumers or it could specify that these damages should cover only purely economic damages or both economic and moral losses as in the Package Travel Directive.

Otázka G2: Měl by horizontální nástroj spotřebitelům udělovat obecné právo na náhradu škody v případě porušení smlouvy? Alternativa 1: Zachování stavu: otázka náhrady škody by se řídila vnitrostátními právními předpisy, kromě výjimek upravených acquis Společenství (např. souborné služby pro cesty).Alternativa 2: Existoval by předpoklad obecného práva spotřebitelů na náhradu škody – mohli by uplatnit nárok na náhradu škody za veškerá porušení smluv, bez ohledu na druh porušení a povahu smlouvy. Členské státy by nadále rozhodovaly o tom, za které druhy škod by mohla být poskytována náhrada.Alternativa 3: Existoval by předpoklad obecného práva spotřebitelů na náhradu škody a bylo by stanoveno, že taková náhrada musí přinejmenším pokrýt čistě ekonomické (materiální) škody, jež spotřebitel utrpěl v důsledku porušení smlouvy. Členské státy by mohly volně upravovat neekonomické ztráty (např. morální újmu).Alternativa 4: Bylo by zavedeno obecné právo spotřebitelů na náhradu škody a bylo by stanoveno, že tyto náhrady musí pokrýt jak čistě ekonomické (materiální) škody, tak morální újmu.

5. Specific rules applicable to Consumer Sales

5.1 Types of contracts to be covered

The Directive on Consumer Sales applies to sales contracts. It does not apply to any other type of contract involving the supply of goods, except for goods to be manufactured in the future. Therefore a consumer who hires a car is not protected by its provisions. Likewise, as the supply of digital content is not covered by the Directive, a consumer who downloads music from the Internet is not protected either. This is a potential consumer protection lacuna. If the horizontal instrument were to cover these types of contracts, consumers would enjoy the same protection against lack of conformity regardless of the legal nature of the contract.

The lack of coverage of contracts for the supply of software and data (so called ‘contracts providing digital content’) is a particularly important problem. With the increase in digital content consumption, questions of liability (e.g. when software damages hardware) and guarantee from defects will grow in importance. Several consumer complaints point, for instance, to problems with music downloaded from the internet or used in MP3 players, software and digital content to be used in mobile phones (e.g. ring tones). An extension of the coverage of consumer protection rules to such situations would allow consumers to make use of remedies for non-conformity and obtain damages. Such an extension of the scope of the Directive may, however, require specific rules since digital content is usually licensed rather than sold to the consumers.

Otázka H1: Měla by se pravidla o prodeji spotřebitelům vztahovat na jiné typy smluv, kdy je zboží dodáváno spotřebitelům nebo jsou jim poskytovány služby s digitálním obsahem? Alternativa 1: Zachování stavu: tj. oblast použití by byla omezena na spotřební zboží, s jedinou výjimkou zboží, které dosud nebylo vyrobeno.Alternativa 2: Oblast působnosti by byla rozšířena na jiné typy smluv, podle nichž je zboží dodáváno spotřebitelům (např. pronájmy automobilů).Alternativa 3: Oblast působnosti by byla rozšířena na jiné typy smluv, podle nichž se spotřebitelům poskytují služby s digitálním obsahem (např. on-line hudba).Alternativa 4: Kombinace alternativ 2 a 3.

5.2. Second-hand goods sold at public auctions

Under Article 1(3) of the Directive, Member States may provide that the definition of consumer goods does not cover ‘second-hand goods sold at public auctions where the consumer has the opportunity to attend the sale in person’. This exemption is a source of uncertainty both for businesses and consumers. A horizontal instrument could define the notion of ‘public auctions’ in order to remove this uncertainty; having said this it may be necessary to follow a specific and different approach for on-line auction.

Otázka H2: Měla by se pravidla o prodeji spotřebitelům vztahovat na použité zboží prodávané na veřejných aukcích? Alternativa 1: Ano.Alternativa 2: Ne, bylo by vyloučeno z oblasti působnosti pravidel Společenství.

5.3 General obligations of a seller – delivery and conformity of goods

According to a recent Eurobarometer survey, 66 % of consumers perceive that delivery in the context of cross-border sales may cause more problems than for domestic sales. Adding rules on delivery should increase legal certainty and thereby consumer confidence.

The Directive on Sale of Consumer Goods provides that the seller must deliver goods which are in conformity with the sales contract. However, it does not define the notion of delivery. This is unfortunate, since the moment of delivery is the starting point for time limits for the exercise of fundamental consumer rights, e.g. remedies for non-conformity. The concept of delivery is also important for the passing of the risk (4).

The Directive does not provide for remedies against lack of delivery, late or partial delivery. Regulating such questions in the horizontal instrument would require a definition of delivery.

The horizontal instrument could clarify whether delivery means that the consumer has materially received the goods (i.e. the consumer has acquired physical possession of the good, for example by collecting the ordered car from the dealer) or whether it is sufficient that the goods are put at the consumer’s disposal (e.g. the dealer informs the consumer that the ordered car has arrived at his garage and is ready to be picked up). The horizontal instrument could also provide that, as a default rule, delivery takes place when the consumer acquires physical possession of the good. The parties would remain free to agree otherwise.

Otázka I1: Jak by měla být definována dodávka? Alternativa 1: Dodávkou by se rozumělo, že spotřebitel zboží fyzicky obdrží (tj. zboží je předáno spotřebiteli).Alternativa 2: Dodávkou by se rozumělo, že zboží je dáno spotřebiteli k dispozici v termínu a na místě stanoveném ve smlouvě.Alternativa 3: Dodávkou by se standardně rozumělo, že spotřebitel převezme zboží fyzicky do vlastnictví, ale strany se mohou dohodnout jinak.Alternativa 4: Zachování stavu: pojem dodávky by nebyl definován.

5.4 The passing of risk in consumer sales

An issue connected to the definition of delivery is whether the horizontal instrument should regulate the passing of risk in consumer sales, i.e. the question of the point at which the professional bears the risk and the cost of any deterioration or destruction of the good and when this risk passes to the consumer, e.g. in a situation where a good is damaged or destroyed while in transit from the seller to the consumer. At the moment, the issue is regulated differently in the Member States. In some Member States the risk passes to the buyer at the time of the conclusion of the contract while in others property does not pass with the conclusion of the sales contract but with the delivery.

The passing of the risk could be linked to the moment of delivery. Depending on the definition of delivery, this could be at the time when the consumer acquires physical possession of the good or at an earlier stage.

Otázka I2: Jak by měl být upraven přenos rizika při prodeji spotřebitelům? Alternativa 1: Přenos rizika by byl upraven na úrovni Společenství a byl by vázán na okamžik dodání.Alternativa 2: Zachování stavu: přenos rizika by byl upraven členskými státy, což by znamenalo různá řešení.

5.5 Conformity of goods

5.5.1 Introduction

The duty of the seller to deliver goods in conformity with the contract is the cornerstone of the Directive on Consumer Sales. The Directive establishes a presumption that goods are in conformity with the contract if they fulfil a series of conditions which are considered to be implied by the contract (e.g. that the goods are fit for the purposes for which goods of the same type are normally used).

5.5.2 Extension of time limits

Under the directive, the seller is liable for any lack of conformity which existed at the time of delivery and becomes apparent within two years from that moment (legal guarantee). The Directive does not regulate the suspension or interruption of the two-year period in the event of repair, replacement or negotiations between seller and consumer. Some Member States have introduced specific rules on the extension of the period during which the seller is liable while the seller is trying to cure the defect, whereas others have not introduced such rules. This has led to significant divergences among national laws impeding cross border trade. A horizontal instrument could provide that the duration of the legal guarantee is extended for a period corresponding to the time during which the consumer was not able to use the goods because some remedy was being performed.

Otázka J1: Měl by horizontální nástroj rozšiřovat lhůty pro rozpor se smlouvou o dobu uplatňování opravných prostředků? Alternativa 1: Zachování stavu: nebyly by provedeny žádné změny.Alternativa 2: Ano. Horizontální nástroj by stanovil, že doba trvání zákonné záruky se prodlužuje o dobu, po kterou spotřebitel nemohl zboží používat v důsledku uplatňování opravných prostředků.

5.5.3 Recurring defects

It may happen that defects which became apparent within two years from delivery re-appear after the expiry of the legal guarantee, even though they have been repaired. In these cases, consumers are left with goods which were already defective at the moment of delivery, but for which any further repair is at the expense of the consumers. Some Member States have introduced specific rules to deal with recurring defects.

A horizontal instrument could provide that when the seller repairs the goods during the period of the legal guarantee, the guarantee is automatically extended to cover any future re-emergence of the same defect for a period to be specified since repair. The issue of recurring defects could also be relevant in the context of remedies, possibly justifying a consumer’s claim for replacement instead of another repair.

Otázka J2: Měla by být záruka automaticky prodloužena v případě opravy zboží, aby se vztahovala na opakované poškození? Alternativa 1: Zachování stavu: záruka by nebyla prodloužena.Alternativa 2: Doba trvání zákonné záruky by byla prodloužena o dobu, která by byla stanovena po provedení opravy tak, aby pokryla budoucí opakovaný výskyt téže vady.

5.5.4 Second-hand goods

Member States may currently provide that, in case of second-hand goods, the seller and the consumer may agree on a shorter time period for the liability of the seller, provided this period is not less than one year. Varying conditions in different Member States cause legal uncertainty.

This could be corrected by eliminating the possibility for the seller and the consumer to agree on a shorter time period of liability. This should not create any disproportionate burden on professionals since they would only remain responsible for those defects which already existed at the moment of delivery (5).

Another option could be to allow professionals and consumers throughout Europe to agree on a shorter period for the seller’s liability for lack of conformity.

Otázka J3: Měla by pro použité zboží existovat zvláštní pravidla? Alternativa 1: Horizontální nástroj by nezahrnoval žádnou odchylku, pokud jde o použité zboží: prodávající a spotřebitel by spolu nemohli sjednat žádnou kratší lhůtu odpovědnosti za vady použitého zboží.Alternativa 2: Horizontální nástroj by obsahoval zvláštní pravidla pro použité zboží: prodávající a spotřebitel by spolu mohli sjednat kratší lhůtu odpovědnosti za vady použitého zboží (ne však kratší než jeden rok).

5.6 Burden of proof

The Directive establishes a rebuttable presumption that any lack of conformity which becomes apparent within six months from delivery shall be presumed to have existed at the time of delivery. However, such presumption does not apply when it is incompatible with the nature of the goods or the nature of the lack of conformity.

The Commission has been informed that it is difficult to apply a system with a rebuttable presumption that can only be used when it is compatible with the nature of the goods and the defects. Once the six-month period has passed, consumers have to prove a fact (the existence of the defect at the time of delivery) which is extremely difficult to establish without access to relevant technical data and/or specialised assistance. Even during the first six months it is in each case necessary to examine whether the consumer can actually invoke the presumption and obtain the reversal of the burden of proof. This way the reversal of the burden of proof serves de facto as a limitation of the legal guarantee (6).

The Commission wonders if the present regime should not be changed. A horizontal instrument could provide that the professional would have to prove that the defects did not exist at the time of delivery since the seller is better placed than the consumer to access relevant data (e.g. by contacting the producer) and provided that the consumer acts in good faith. In any case the reversal of the burden of proof applies only if compatible with the nature of the goods and of the defects. The seller would, therefore, still be able to escape this reversal of the burden of proof in case of normal wear and tear.

Otázka J4: Na kom spočívá důkazní břemeno o tom, že vady existovaly již v okamžiku dodání? Alternativa 1: Zachování stavu: v průběhu prvních šesti měsíců by bylo odpovědností profesionála prokázat, že v okamžiku dodání daná vada neexistovala.Alternativa 2: Pokud by to bylo v souladu s povahou příslušného zboží a vad, bylo by po celou dobu trvání zákonné záruky odpovědností profesionála prokázat, že v okamžiku dodání daná vada neexistovala.

5.7 Remedies

5.7.1 Introduction

In the context of consumer sales, remedies should lead to the fulfilment of consumers’ reasonable expectations in relation to the contract. However, the Directive provides for remedies only in the case of non-conformity and not other kinds of breaches of contract, e.g. when the goods are not delivered at all. Consumers perceive the existing rules as unsatisfactory. Approximately 70 % of consumers state that when buying goods cross-border it is harder to resolve problems such as returns or price reduction in comparison with the domestic situations.

As mentioned in point 4.9 in this annex, the horizontal instrument might provide for some general remedies, which would apply to any breaches of consumer contracts. The remaining, sale-specific remedies (repair and replacement) could continue to be available only in case of non-conformity of the goods.

5.7.2 The order in which remedies may be invoked

Currently the Directive provides for a particular order in which remedies may be invoked. Reduction of price or termination of contract can only be invoked if repair and replacement are impossible or disproportionate. The Commission has been informed that it is difficult for consumers to assess whether a professional’s claim that a particular remedy would be disproportionate is right or not.

A horizontal instrument could allow consumers to choose freely amongst the available remedies in case of wrong performance. However, to limit the economic burden on the professional, termination of contract would remain available only in case of non-performance and breaches that are so serious as to give consumers reasonable grounds to refuse correct performance.

Alternatively, the horizontal instrument could maintain the current sequence of remedies, with some amendments. For instance, it could provide that the reduction of the price is available immediately as an alternative to repair and replacement, while at the same time altering the conditions under which the consumer can ‘move’ from these first-line remedies to the termination of contract (e.g. in the case of recurring defects).

Otázka K1: Měl by mít spotřebitel možnost volného výběru dostupných opravných prostředků? Alternativa 1: Zachování stavu: spotřebitelé by byli povinni žádat nejdříve opravu/výměnu, přičemž o snížení ceny nebo ukončení smlouvy by mohli žádat pouze tehdy, pokud by nebyly dostupné jiné opravné prostředky.Alternativa 2: Spotřebitelé by měli možnost zvolit si hned na počátku kterýkoli z dostupných opravných prostředků. Nicméně ukončení smlouvy by bylo možné pouze za zvláštních podmínek.Alternativa 3: Spotřebitelé by byli povinni žádat nejdříve opravu, výměnu nebo snížení ceny, přičemž ukončení smlouvy by mohli žádat pouze tehdy, pokud by nebyly tyto opravné prostředky dostupné.

5.8 Notification of the lack of conformity

The Directive allows Member States to provide that the consumer must inform the seller of the lack of conformity within a period of no less than two months from the moment of discovery in order to benefit from his rights. Most Member States have made use of this option, some of them waiving this obligation only in certain circumstances. The horizontal instrument should eliminate the existing divergences, which cause confusion for consumers and businesses.

Otázka K2: Měli by mít spotřebitelé povinnost oznámit prodávajícímu rozpor se smlouvou? Alternativa 1: Byla by zavedena povinnost oznámit prodávajícímu jakoukoli vadu.Alternativa 2: Byla by zavedena povinnost oznámení za určitých okolností (např. pokud prodávající postupoval v rozporu s požadavky jednání v dobré víře nebo se dopustil hrubé nedbalosti).Alternativa 3: Byla by zrušena povinnost oznámení v určité lhůtě.

5.9 Direct producers’ liability for non-conformity

A number of Member States have introduced various forms of direct liability of producers. These differ considerably as to the conditions and modalities. The horizontal instrument may address these divergences by introducing rules on the direct liability of producers (e.g. the introduction on an EU wide producer’s liability) so that consumers would be able to request certain remedies directly from the manufacturer (and possibly from the importer) throughout the EU. This would eliminate possible internal market barriers and would favour especially consumers buying cross-border. A more detailed analysis can be found in the Report on the implementation of the Consumer Sales Directive.

The issue of producers’ liability in the context of the review of the acquis is limited to situations where a good is not in conformity with the consumer contract, e.g. the product does not have the quality or characteristics that the consumer is entitled to expect. Liability for damage caused by the defectiveness of a product, i.e. death, personal injuries or destruction of any item of property other than the defective product itself, is regulated by the Product Liability Directive and falls outside the scope of the review (7).

Otázka L: Měl by horizontální nástroj zavádět přímou odpovědnost výrobců za neshodu? Alternativa 1: Zachování stavu: na úrovni EU by nebyla zavedena žádná pravidla stanovující přímou odpovědnost výrobců.Alternativa 2: Byla by zavedena přímá odpovědnost výrobců, a to za výše popsaných podmínek.

5.10 Consumer Goods Guarantees (Commercial guarantees)

On top of the rights conferred upon consumers by legislation, sellers or producers may offer consumers additional rights on a voluntary basis (a so-called commercial guarantee). They can, for example, grant consumers certain rights in case the goods do not meet the specifications set out in the guarantee statement and in associated advertising.

5.10.1 Content of the commercial guarantee

The directive does not address the question of what happens if the guarantee statement omits to inform the consumer on the content of the guarantee. It has been stated that the current situation may mislead consumers who rely on such vague statements without checking whether they are actually granted any additional rights.

A horizontal instrument could remedy this situation by providing a default content of a guarantee setting out basic rights which the guarantee holder should have if these are not spelled out in the guarantee document. These may include a right to replacement or repair if goods are not in conformity with the contract. If the duration of the commercial guarantee is not indicated it could apply to the estimated life-span of the goods. It would have to be EU-wide. Finally, the costs of invoking and performing the guarantee would be borne by the guarantor.

Otázka M1: Měl by horizontální nástroj stanovovat standardní obsah obchodní záruky? Alternativa 1: Zachování stavu: horizontální nástroj by neobsahoval žádná standardní pravidla.Alternativa 2: Byla by zavedena standardní pravidla pro obchodní záruky.

5.10.2 The transferability of the commercial guarantee

The directive does not regulate the issue of the transferability of the commercial guarantee to subsequent buyers. This is important for consumers who intend to re-sell a product as well as for subsequent buyers who would like the products still to be covered by the commercial guarantee especially in the context of a cross-border transaction.

The horizontal instrument may address this problem by providing that a guarantee would benefit also subsequent buyers of a product. Such a rule could have a mandatory or default character (i.e. the seller would be able to limit the transferability of the guarantee in certain circumstances).

Otázka M2: Měl by horizontální nástroj upravovat přenositelnost obchodní záruky? Alternativa 1: Zachování stavu: pravidla Společenství by neupravovala možnost přenosu obchodní záruky.Alternativa 2: Bylo by zavedeno závazné pravidlo, že záruka se automaticky převádí na následující kupce.Alternativa 3: Horizontální nástroj by stanovil přenositelnost jako standardní pravidlo, tj. poskytovatel záruky by mohl vyloučit nebo omezit možnost přenosu obchodní záruky.

5.10.3 Commercial guarantees for specific parts

In the case of complex goods (e.g. cars) producers offer commercial guarantees limited to specific parts. The horizontal instrument could make sure that consumers are clearly informed on which parts are covered by a particular guarantee. If such information is not provided the limitation would be without any effect.

Otázka M3: Měl by horizontální nástroj upravovat obchodní záruky omezené na určité součásti? Alternativa 1: Zachování stavu: horizontální nástroj by neupravoval možnost poskytnutí obchodní záruky omezené na určitou součást.Alternativa 2: Horizontální nástroj by stanovil pouze informační povinnost.Alternativa 3: Horizontální nástroj by zahrnul informační povinnost a stanovil by, že záruka se standardně vztahuje na veškeré zboží v rámci smlouvy.

6. Other issues

In this document stakeholders are consulted on a number of issues that have been identified as important in the context of the review of the consumer acquis. The Commission welcomes information and suggestions on any other matter deemed to be pertinent and relevant to overall objectives of the review.

Otázka N: Existují nějaké další otázky nebo oblasti související s ochranou spotřebitele, které vyžadují, aby jim byla věnována pozornost nebo byly podrobněji prošetřeny na úrovni EU?

(1) Conclusions will be announced in the Second Report on the application of the Directive 2000/31/EC, to be adopted in 2008.

(2) Article 5 of the Directive on Unfair Commercial Practices outlaws marketing practices which – contrary to the requirement of professional diligence – can adversely affect the economic behaviour of consumers.

(3) See e.g. the case C-423/97 Travel Vac, where the ECJ found that the Doorstep Selling Directive was applicable to a timeshare contract.

(4) See point 5.5 in this annex.

(5) In addition, as it is mentioned below, the presumption that the defects which become apparent within six months from delivery were already existent at that moment only applies if it is not incompatible with the nature of the goods and the nature of the defects. These rules ensure an adequately differentiated treatment of second hand goods vis-à-vis new products.

(6) For instance in some Member States, after the six months period, consumers are forced by the sellers to prove the existence of the defect at the moment of delivery by producing expensive technical reports.

(7) Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning liability for defective products.