Ustanovení čl. 19 odst. 1 SEU vyžaduje jako konkrétní vyjádření hodnoty právního státu účinnou soudní ochranu nezávislými soudy. Toto ustanovení je jádrem řady předběžných otázek od vnitrostátních soudů a řízení o porušení Smlouvy zahájených Komisí u Soudního dvora. Soudní dvůr již v roce 2006 rozhodl, že pojem „nezávislost soudnictví“ je autonomním pojmem práva EU, což znamená, že soudci musí být chráněni proti jakémukoli vnějšímu zásahu, který by mohl ohrozit jejich nezávislý úsudek . V roce 2018 následovala řada důležitých rozsudků. Zaprvé Soudní dvůr rozhodl, že členské státy musí podle právních předpisů EU zajistit, aby jejich soudy splňovaly požadavky na účinnou právní ochranu, která je konkrétním vyjádřením právního státu, a aby nezávislost vnitrostátních soudů byla pro zajištění této soudní ochrany nezbytná . V jiných rozsudcích Soudní dvůr podrobněji stanovil požadavky na záruky nezávislosti a nestrannosti a poukázal na jejich stěžejní význam jak pro řádné fungování systému justiční spolupráce, který je zakotven v mechanismu předběžného rozhodnutí podle článku 267 SFEU, tak pro nástroje sekundárního práva založené na zásadě vzájemné důvěry . Soudní dvůr rovněž vydal prozatímní opatření k pozastavení vnitrostátních reforem, které by ovlivnily nezávislost soudnictví . Soudní dvůr projednává další případy předložené vnitrostátními soudy a Komisí.

Stručně řečeno je právní stát ústředním pilířem naší vize budoucnosti Evropy. V rámci úvah spojených s neformálním zasedáním Evropské rady v Sibiu dne 9. května 2019 a příští strategickou agendou Evropské rady toto sdělení hodnotí zkušenosti z posledních let a uvádí některé možné cesty pro úvahy o budoucích opatřeních. Vychází z probíhající veřejné diskuse o právním státě v Evropské unii a vyzývá orgány Unie a členské státy, jakož i další zúčastněné strany, aby přispěly nápady ohledně toho, jak by se soubor nástrojů právního státu mohl v budoucnosti rozvinout .

S tímto cílem buduje EU na podporu prosazování právního státu řadu nástrojů. Tyto nástroje jdou nad rámec článku 7 SEU, který je nejvýznamnějším mechanismem ochrany všech společných hodnot, přestože je využíván jen výjimečně. Od roku 2014 funguje preventivní rámec . Další myšlenky jsou nyní předmětem diskuse, včetně návrhu Komise na ochranu finančních zájmů EU, pokud existují všeobecné nedostatky v oblasti právního státu , přičemž zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce by mělo přispět rovněž k podpoře koordinované reakce soudů na tato rizika ve všech členských státech . Všechny tyto nástroje jsou založeny na společném chápání toho, co se rozumí právním státem, jaké jsou jeho hlavní rysy a kde se mohou objevit nedostatky.

Problém týkající se právního státu v jednom členském státě má dopad na Unii jako celek a zatímco prvním řešením by vždy měly být vnitrostátní systémy brzd a protivah, Unie se řešení otázek právního státu spoluúčastní bez ohledu na to, kde se objeví. Nedávné problémy v oblasti právního státu v některých členských státech vyvolaly obavy ohledně schopnosti Unie tyto situace řešit. Vědomí toho, že nedostatky lze vyřešit, by pomohlo posílit důvěru jak mezi členskými státy, tak mezi členskými státy a orgány EU.

Dosavadní zkušenosti poukazují na některé společné rysy založené na několika hlavních zásadách, které by mohly být podkladem pro budoucí úvahy. Za prvé, jak EU, tak členské státy mají oprávněný zájem na řádném fungování právního státu v každém členském státě. Za druhé, primární odpovědnost za zajištění právního státu musí mít jednotlivé členské státy a prvním řešením by vždy měly být vnitrostátní mechanismy nápravy, neboť musí být respektován nejen právní řád EU, ale i vnitrostátní právní řády. Za třetí, úloha EU v této oblasti musí být objektivní a EU musí se všemi členskými státy zacházet rovnoměrně, přičemž musí zohledňovat příspěvky všech svých orgánů v souladu s jejich příslušnými institucionálními úlohami. A konečně, cílem nesmí být uložení sankce, ale nalezení řešení, které chrání právní stát, na základě spolupráce a vzájemné podpory.

Zkušenosti z minulých let, jakož i širší dialog o této otázce jasně ukázaly, že je třeba zlepšit schopnost EU reagovat v případě závažných problémů v oblasti právního státu. Například zkušenosti získané během probíhajících postupů podle článku 7 SEU ukázaly, že je třeba se dále zamýšlet nad tím, jak lze tento postup provádět co nejlépe. Rozmanitost výzev v oblasti právního státu rovněž vyžaduje rozmanitost reakcí na úrovni EU.

Primární odpovědnost za zajištění dodržování zásad právního státu na vnitrostátní úrovni nesou členské státy. Unie však může členským státům poskytnout důležitou podporu při budování dlouhodobého přístupu, který pomůže zajistit, aby vnitrostátní systémy brzd a protivah odpovídaly výzvám – a v konečném důsledku i to, aby se EU nemusela nacházet v situaci, kdy musí řešit krizi právního státu v určitém členském státě. Znamená to pomoci vybudovat odolnost klíčových systémů a institucí tak, aby byly připraveny, dojde-li k politickému napětí.

EU by se rovněž mohla zaměřit na to, jak nejlépe podpořit práci Rady Evropy na společných normách v oblasti právního státu. Prosazování norem týkajících se právního státu by mohlo být rovněž rozvíjeno směrem ke vzájemnému hodnocení, jak konkrétně navrhly některé členské státy.

EU nabízí jedinečnou platformu pro rozvoj a podporu povědomí o výzvách v oblasti právního státu. Jak naznačil Evropský parlament, tato platforma by mohla jít nad rámec orgánů EU a mohly by se do ní zapojit i vnitrostátní parlamenty a další klíčoví účastníci na vnitrostátní úrovni. Zvláštní význam má v tomto ohledu občanská společnost, a to i na regionální a místní úrovni. Komise již navrhla zvýšit financování a podporu určenou pro prosperující občanskou společnost, podporu plurality médií a vytváření sítí mezi zúčastněnými stranami v oblasti právního státu, jakož i pro podporu unijních organizací, orgánů a subjektů, které sledují obecný evropský zájem v oblasti spravedlnosti a právního státu .

Aby se tato politická a právní kultura prohlubovala a byla udržována ve všech členských státech, je důležité podporovat znalost příslušné judikatury a norem v oblasti právního státu tak, aby se například o hodnoceních a stanoviscích orgánů, jako jsou Benátská komise a GRECO, hovořilo na vnitrostátní úrovni. Tak budou všechny strany lépe chápat, co se od nich očekává a jak by měly instituce a právní předpisy odrážet základní zásady. Společné přístupy v těchto oblastech mohou pomoci podpořit silnou kulturu právního státu v rámci všech příslušných institucí a profesí.

Hlubší pochopení vývoje v členských státech by napomohlo tuto podporu lépe zacílit a včas označit rizika v oblasti právního státu. Relevantní oblasti by mohly zahrnovat vnitrostátní systémy brzd a protivah, nezávislosti soudnictví, kvalitu veřejné správy, politiky proti korupci, transparentnost legislativního procesu a zlepšování právní úpravy. Takové shromažďování informací by mohlo poskytnout obecný rámec pro pravidelnou spolupráci a dialog s členskými státy, jakož i pro informování Evropského parlamentu a Rady o dosaženém pokroku. Ačkoli by bylo třeba, aby se provádělo ve všech členských státech, mohlo by být intenzivnější v těch členských státech, v nichž byly zjištěny nedostatky nebo zvláštní rizika. Vyžadovalo by rovněž rovnováhu mezi potřebou zajistit dostatečné porozumění vnitrostátním specifikům a zohlednit otázky týkající se finančních a lidských zdrojů. Cílem takového postupu by bylo poskytnout pevnější základ pro včasný dialog o politických iniciativách s důsledky pro právní stát. Úvahy by měly zahrnovat to, zda by využití stávajících nástrojů, včetně evropského semestru a srovnávacího přehledu EU o soudnictví, mohlo být dále rozvíjeno tak, aby bylo možné lépe řešit otázky právního státu.

Další doplňkovou cestou by bylo prohloubení spolupráce a praktické podpory s cílem maximalizovat konstruktivní příspěvek Unie k včasnému vyřešení problémů a pomoci při budování udržitelných řešení probíhajících reformních procesů. Ta by se mohla poskytovat na žádost členských států a zahrnovala by příslušné akční plány. Do definování a propagace těchto iniciativ by mohly být zapojeny Evropský parlament a Rada. Přitom by mohla být rovněž věnována zvláštní pozornost provádění právních předpisů EU v oblasti právního státu. V rámci programu na podporu strukturálních reforem by rovněž mohla být poskytnuta technická podpora členským státům.

Možné otázky pro další úvahy ·Jak může EU posílit svou schopnost budovat hlubší a komparativní znalostní základnu v oblasti právního státu v členských státech, aby se dialog stal produktivnějším a aby bylo možné rozpoznat možné problémy v rané fázi? Jak mohou být existující nástroje dále rozvíjeny tak, aby jejich prostřednictvím bylo možné zhodnotit situaci v oblasti právního státu? ·Jak by bylo možné organizovat výměny názorů mezi Komisí a členskými státy v otázkách právního státu co nejproduktivnějším způsobem? ·Jak mohou být odborné znalosti a podpora EU co nejúčinněji směřovány do členských států? ·Lze dát preventivním opatřením větší váhu pomocí intenzivnějšího interinstitucionálního přístupu?

Reakce: Vymáhání na úrovni Unie, pokud vnitrostátní mechanismy nefungují

Evropský soudní dvůr ve stále větší míře přezkoumává otázky týkající se právního státu s důsledky pro uplatňování práva Unie, a to prostřednictvím řízení o porušení Smlouvy a rozhodnutí o předběžné otázce. Komise bude dále stavět na nedávné judikatuře Soudního dvora, například pokud jde o nezávislost vnitrostátních soudů a účinnou ochranu finančních zájmů Unie. Účinnost prosazování práva Unie nezávislými orgány a vnitrostátními soudy rovněž obecněji přispívá k posílení právního státu v členských státech. Komise bude proto v případě potřeby nadále zajišťovat správné uplatňování a prosazování práva Unie prostřednictvím řízení o porušení Smlouvy v oblasti právního státu.

Pokud se zdá, že vnitrostátní právní záruky týkající se právního státu nejsou schopné řešit hrozby pro právní stát v členském státě, je společnou odpovědností orgánů EU a členských států přijmout opatření k nápravě této situace. Kromě společné povinnosti chránit hodnoty EU existuje společný zájem na řešení takových otázek, jako jsou hrozby týkající se ústavních soudů nebo nezávislosti soudnictví, dříve než mohou ohrozit provádění právních předpisů, politik nebo financování EU. Tato činnost se může lišit v závislosti na okolnostech, jako je existence protiprávního jednání, nebo v zájmu zajištění proporcionality. V konkrétních politických oblastech, jako je návrh Komise na ochranu finančních zájmů EU před rizikem nedostatků v oblasti právního státu, mohou být vhodné různé přístupy.

Komise v roce 2014 zřídila rámec pro posílení právního státu, který má reagovat na jasné známky systémových rizik pro právní stát v některém členském státě, což by mohlo mít za následek jasné riziko závažného porušení zásad právního státu vedoucí k aktivaci článku 7 SEU. Rámec byl dosud použit v jednom případě a posloužil jako dílčí krok. Přispěl k vytvoření dialogu, zahájení podrobného zjišťování, analýzy a doporučení, což je znalostní základna, která se ukázala být pro další činnost Unie užitečná. Mohla by se však prozkoumat některá možná vylepšení. Například včasné informování Rady a Evropského parlamentu a podpora z jejich strany v tomto procesu by mohly být intenzivnější. Mohl by se také podpořit dialog a doporučení se specifickými akčními plány a technickou podporou za účelem nápravy situace v daném časovém rámci nebo by se dalo stanovit jasnější omezení délky fáze dialogu.

Tyto změny by měly vést k nalezení řešení krizových situací a k určení vhodných nápravných opatření. K tomu je zapotřebí účinný dialog a komunikační kanály. Mohlo by se však zvážit i to, zda by měly hrozit závažnější důsledky, pokud členský stát odmítne situaci napravit. Základem by mohlo být hlubší pochopení skutečných důsledků pro fungování Unie v případě přetrvávajících nedostatků v oblasti právního státu v členských státech, což již bylo uznáno v návrhu na ochranu finančních zájmů EU v případě všeobecných nedostatků týkajících se právního státu.

Možné otázky pro další úvahy ·Jak lze účinně šířit příslušnou judikaturu Soudního dvora a plně využít její potenciál? ·Jak může Komise, Evropský parlament a Rada účinněji koordinovat a zajišťovat včasnou a úměrnou reakci v případě krize právního státu v členském státě? ·Jakým způsobem by bylo možné dále posílit rámec právního státu? Měla by sem patřit větší spolupráce s jinými institucemi a mezinárodními partnery (např. Rada Evropy / Benátská komise, Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě / Úřad pro demokratické instituce a lidská práva)? ·Existují kromě finančních zájmů EU i další oblasti, v nichž by EU měla vytvořit zvláštní mechanismy (včetně podmínek souvisejících s právním státem), aby se zabránilo konkrétním rizikům spojeným s prováděním právních předpisů nebo politik EU nebo aby je tyto mechanismy napravily?

VI. ZÁVĚR

Komise vyzývá Evropský parlament, Evropskou radu, Radu a členské státy, jakož i příslušné zúčastněné subjekty, včetně justičních sítí, občanské společnosti a veřejnosti obecně, k úvahám o problémech a otázkách, které byly v tomto sdělení nastoleny. Vznesené otázky poukazují na řadu oblastí, v nichž by bylo možné dosáhnout zlepšení.

Tyto úvahy by samy o sobě přispěly k prosazování právního státu tím, že by podporovaly diskusi a zajistily trvalé zaměření na tuto problematiku. Komise se domnívá, že posílení prosazování právního státu by mohlo významně přispět k budoucnosti Unie. Umožnilo by větší jasnost a konzistentnost, pomohlo by zajistit, aby se všemi členskými státy bylo zacházeno stejně, a chránilo by společné zájmy všech prostřednictvím účinného uplatňování práva EU ve všech členských státech.

Komise se k této otázce vrátí v červnu 2019, kdy předloží vlastní závěry a návrhy. Ty budou čerpat z probíhajících diskuzí mezi orgány a společností obecně, jakož i z vývoje judikatury Evropského soudního dvora. Bude také usilovat o stanovení přístupu k posílení právního státu v Unii v rámci stávajících Smluv.