sdělení komise Evropskému parlamentu a Radě - Hodnocení provádění programu IDABC /* KOM/2006/0611 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 24.10.2006 KOM(2006) 611 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Hodnocení provádění programu IDABC SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Hodnocení provádění programu IDABC 1. ÚVOD Dne 1. ledna 2005 byl na základě rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady (dále jen „rozhodnutí o IDABC“)[1] zahájen pětiletý program pro interoperabilní poskytování celoevropských služeb elektronické správy (eGovernment) orgánům veřejné správy, podnikům a občanům (dále jen „program IDABC“), který navazuje na programy IDA a IDA II. Účelem tohoto sdělení je představit závěry a doporučení uvedené v hodnocení provádění programu IDABC. Nutnost provést toto hodnocení vychází z čl. 13 odst. 2 až 4 rozhodnutí o IDABC, kde se Evropské komisi rovněž ukládá povinnost zaslat výsledky hodnocení Evropskému parlamentu a Radě, a to ve velmi rané fázi realizace programu, aby bylo zajištěno, že v rámci hodnocení bude Komise informovat o souladu částek na období 2007–2009 s finančním výhledem. Vzhledem k opožděnému dosažení dohody o finančním výhledu na období 2007–2013 Komise nemohla výsledky hodnocení předložit v termínu uvedeném v rozhodnutí o IDABC. Nyní však Komise může výsledky předložit a potvrdit, že finanční rámec, který pro období 2007–2009 předpokládá rozhodnutí o IDABC, je v souladu s finančním výhledem a je zahrnut do finančního plánování. Hodnocení provedla Komise za pomoci týmu nezávislých odborníků z poradenské společnosti. Zástupci útvarů Komise a členských států se podíleli na přípravě metodiky i závěrů prostřednictvím řídící skupiny Komise a poradní skupiny národních odborníků, jakož i prostřednictvím řídícího výboru IDABC (dále jen „PEGSCO“). Celá hodnotící zpráva poradenské společnosti je k dispozici na internetové adrese http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3. Hodnocení je převážně příznivé – celková kvalita programu IDABC je podle něj velmi vysoká. Zároveň však upozorňuje na několik nedostatků, které doporučuje brát v úvahu při dalším provádění programu. 2. VÝCHODISKA Účelem programu IDABC je identifikovat, podpořit a prosazovat rozvoj a zřizování celoevropských služeb elektronické správy a interoperabilních telematických sítí, které je podporují. Program je určen k tomu, aby přispěl k dosažení cílů stanovených v oblasti elektronické správy prostřednictvím - trvalé podpory zavádění informačních technologií do různých oblastí politiky, a to zejména tam, kde tomu napomáhají právní předpisy; - budování společné infrastruktury pro přeshraniční výměnu informací mezi orgány veřejné správy s cílem zajistit efektivní komunikaci; - podpory vzniku inovačních služeb pro podniky a občany. Za tímto účelem program IDABC v rámci dvou okruhů (projekty společného zájmu a horizontální opatření) financuje akce uvedené v průběžném pracovním programu IDABC, který Komise po konzultaci s PEGSCO alespoň jednou za rok pozměňuje. Projekty společného zájmu jsou akce v těch oblastech politiky Evropské unie, které se týkají vytváření nebo zdokonalování celoevropských služeb elektronické správy na podporu orgánů veřejné správy, podniků a občanů. Tyto akce, které reagují na požadavky evropské politiky a zlepšují spolupráci mezi správními orgány v celé Evropě, provádějí resorty odpovědné za jednotlivé oblasti politiky EU, tj. generální ředitelství, a obecně je monitorují odvětvové výbory. Projekty společného zájmu zahájené v rámci programu jsou podrobně popsány v pracovním programu IDABC[2]. Horizontální opatření jsou akce určené na podporu projektů společného zájmu a elektronické správy obecně. Zaprvé poskytují a provozují infrastrukturní služby pro veřejné služby ve Společenství. Tyto služby poskytují a provozují technologická a softwarová řešení, přičemž sestávají ze síťových služeb, služeb aplikací typu middleware, bezpečnostních služeb a pokynů. Zadruhé iniciují, umožňují a řídí poskytování celoevropských služeb elektronické správy podnikům a občanům v Evropě, včetně souvisejících organizačních a koordinačních aspektů. Horizontální opatření zahájená v rámci programu jsou podrobně popsána v pracovním programu IDABC[3]. Horizontální opatření provádí většinou oddělení IDABC. 3. METODIKA Hodnocení vychází z několika metod šetření, konkrétně ze sekundárního výzkumu, internetového šetření, rozhovorů a případových studií, zahrnujících široké spektrum zúčastněných stran, celkem až 300 zástupců odvětvových výborů, PEGSCO a útvarů EU. 4. OBLASTI HODNOCENÍ A OTÁZKY Hodnocení se soustředilo na těchto pět hlavních oblastí: - Relevance : Do jaké míry jsou cíle a akce programu IDABC relevantní ve vztahu k vyvíjejícím se potřebám a prioritám na úrovni členských států i EU, především k potřebám a prioritám formulovaným v rámci probíhajících diskuzí o iniciativě i2010, a obecněji také k těm, které jsou stanoveny v lisabonských cílech? - Účelnost : Jak hospodárně jsou různé vstupy a akce převáděny na výstupy a výsledky? Které aspekty programu jsou nejúčelnější a které jsou nejméně účelné, zvláště z hlediska mobilizovaných zdrojů? - Účinnost : Nakolik se program IDABC z hlediska svých dosavadních výsledků a dopadů přiblížil dosažení svých konkrétních a obecných cílů? Jsou některé aspekty účinnější nebo méně účinné než ostatní a pokud ano, jaké poučení z toho lze načerpat? - Užitečnost : Nakolik odpovídají dosažené a předpokládané výsledky a dopady akcí programu IDABC potřebám cílových skupin? V jakém rozsahu by bylo možné přijmout opatření ke zvýšení užitečnosti programu a jaká opatření by to měla být? - Soudržnost : Do jaké míry jsou příslušné akce součástí „holistického“ přístupu v rámci programu a nakolik je dosahováno soudržnosti mezi akcemi programu a ostatními činnostmi Společenství v oblasti celoevropských služeb elektronické správy a infrastrukturních služeb? Vedle konkrétních otázek souvisejících s těmito oblastmi hodnocení byly položeny také tři průřezové otázky, které se týkaly - aktuálního stavu rozvoje akcí financovaných programem IDABC; - koordinace a zapojení členských států; - míry, do jaké se při provádění programu IDABC postupuje podle doporučení závěrečného hodnocení programu IDA II. 5. ZJIšTěNÍ 5.1. Relevance Všechny údaje shromážděné pro účely hodnocení poukazují na velmi uspokojivou míru relevance programu IDABC. V rámci hodnocení bylo zjištěno, že cíle a plánované akce programu IDABC plně odpovídají potřebám a prioritám, které byly na úrovni EU stanoveny v lisabonských cílech. Obecně program IDABC přímo přispívá k dosahování širších cílů, jakými jsou usnadňování inovace a využívání informačních a komunikačních technologií, jakož i k dosažení konkrétnějších cílů, jako je vytvoření mobilnější pracovní síly, například tím, že poskytuje informační služby usnadňující pohyb přes hranice. IDABC však zároveň přispívá i nepřímo tím, že zvyšuje efektivitu výměny údajů mezi členskými státy a omezuje byrokracii pro podniky a občany. V hodnocení je rovněž uveden závěr, že relevance je zjevně jedním z hlavních zájmů zúčastněných stran IDABC a že se o ni aktivně usiluje na různých úrovních řadou vzájemně se doplňujících způsobů. 5.2. Účelnost V hodnocení se uvádí, že vzhledem k celkově nízkému stupni realizace programu, který je v této rané fázi pochopitelný, by bylo nyní předčasné provádět důkladnou analýzu jeho účelnosti. Zatím nelze pozorovat žádné skutečné výsledky nebo dopady, které by bylo možno měřit. Nicméně na základě údajů shromážděných v šetření hodnotitelé předběžně soudí, že způsob, jakým jsou zdroje využívány k provádění činností, je z ekonomického hlediska uspokojivý. 5.3. Účinnost Program IDABC se nachází v rané fázi, a zatím tedy není možné podrobně posoudit jeho přínos pro Společenství. Je však možné formulovat hypotézy ohledně budoucího vývoje akcí. Podle hodnocení se u většiny projektů společného zájmu nyní pokládá za pravděpodobné, že přinesou předpokládané výsledky v souladu s časovým plánem, zatímco u horizontálních opatření se všeobecně očekává, že budou vyžadovat dodatečnou pomoc nebo více času, a to především vinou opožděného zahájení, zdlouhavých postupů a nedostatku pracovníků. Z poznatků o jednotlivých případech, kterými se zabývají případové studie, ovšem vyplývá, že jak projekty společného zájmu, tak horizontální opatření pravděpodobně dosáhnou příznivé míry účinnosti. 5.4. Užitečnost Podle názorů vyjádřených během rozhovorů jsou služby elektronické správy toho druhu, který poskytuje program IDABC, považovány za jedinečné, protože žádný jiný program ani iniciativa stejným způsobem nenaplňuje potřebu vytvářet společná celoevropská telematická rozhraní mezi orgány veřejné správy. Zvláště členské státy, které do EU vstoupily při posledním rozšíření, jsou nesmírně spokojeny s poskytovanými službami – v neposlední řadě proto, že jim IDABC nabízí způsob, jak zdokonalit své vlastní telematické infrastruktury a služby. Jinak řečeno, hodnocení dospívá k závěru, že činnosti, základní přístup a postupy programu IDABC jsou projevem vědomé snahy naplňovat očekávání členských států a priority stanovené na evropské úrovni. Respondenti šetření jsou toho názoru, že hlavní cílovou skupinou, která má mít prospěch z činností IDABC, jsou evropské orgány veřejné správy na všech úrovních, přičemž podniky jsou na druhém místě a občané na místě třetím. Celkově se však program v současnosti na občany a podniky přímo nezaměřuje tak často jako na správní orgány. Zdá se, že mezi zúčastněnými subjekty nepanuje shoda ohledně otázky, zda je dostatečné a uspokojivé, aby byly cílovou skupinou správní orgány, nebo zda by se mělo zintenzívnit úsilí o uspokojování potřeb podniků a občanů. 5.5. Soudržnost Výsledky sekundárního výzkumu a rozhovorů i názory vyjádřené prostřednictvím šetření shodně poukazují na vysokou míru vnitřní soudržnosti mezi opatřeními, která program IDABC podporuje. Akce IDABC přispívají k dosahování cílů programu v souladu s holistickým přístupem. V hodnocení se uvádí, že více pozornosti si zaslouží soudržnost programu s ostatními činnostmi Společenství v oblasti celoevropských služeb elektronické správy a infrastrukturních služeb, tj. jeho vnější soudržnost. Přestože se různé zúčastněné subjekty při řešení obdobných typů otázek stále více snaží o rozvoj komplementarity, v některých případech dosud není zcela jasné, a to zvláště na úrovni konkrétních akcí, do jaké míry jsou ostatní programy brány v potaz. 5.6. Aktuální stav rozvoje akcí financovaných programem IDABC V prvním čtvrtletí roku 2006 v rámci programu IDABC bylo skutečně zahájeno asi 50 % ze všech akcí zařazených do pracovního programu. Tento podíl byl poněkud vyšší u projektů společného zájmu než u horizontálních opatření. Kromě toho byly zahájené akce teprve v počáteční fázi realizace. Hodnocení přesto obsahuje závěr, že celoevropské služby elektronické správy plánované v rámci IDABC, které byly spuštěny včas nebo byly převedeny z programu IDA II, jsou dobře rozvinuté, zavedené a používané. 5.7. Koordinace a zapojení členských států Soudě podle názorů, které byly vyjádřeny v rozhovorech a v šetření, se zdá, že vytvoření koordinovaného a jednotného vnitrostátního přístupu k projektům společného zájmu v členských státech je pro určité kategorie zúčastněných subjektů dosti kontroverzní otázkou. Tento sporný bod vede k určité míře celkové nespokojenosti, pokud jde o schopnost koordinovat stanoviska mezi zástupci členských států v PEGSCO a jejich zástupci v odvětvových výborech. V hodnocení se ovšem uvádí, že některé členské státy zavedly konkrétní a efektivní nástroje pro koordinaci stanovisek mezi členem PEGSCO a členy odvětvových výborů. Na základě odpovědí členů odvětvových výborů hodnocení rovněž dospívá k závěru, že se členové těchto výborů v současnosti vyznačují nerovnoměrnou měrou porozumění vlastním úkolům. 5.8. Míra, do jaké se při provádění programu IDABC postupuje podle doporučení závěrečného hodnocení programu IDA II Doporučení vzešlá z programu IDA II byla k dispozici teprve po přijetí rozhodnutí o IDABC. Nicméně zejména na základě výsledků hodnocení lze říci, že většina z třinácti doporučení závěrečného hodnocení programu IDA II byla již vzata v potaz nebo je v současnosti prováděna. Pouze tři z uvedených doporučení jsou dosud plně relevantní, přičemž jedno z těchto tří zní, že je třeba upřednostňovat činnosti, jež nejvíce přispívají k dosažení cílů programu, což bude nejspíš trvalým zájmem každého, kdo řídí jakýkoli program. Zatím nebyla provedena doporučení, v nichž se navrhuje, aby - byla vytvořena souhrnná informační aplikace (digital dashboard) určená k monitorování a sledování probíhajících a dokončených činností, pokud jde o kontrolu dosahování cílů, výsledků a přínosů na současném základě, jakož i o sledování a srovnávání výsledků a nákladů ve finančním vyjádření; - byl zaveden komunikační program zacílený na státy EU 15 stejným způsobem, jakým bylo působeno na nové členské státy, s cílem zajistit přijetí IDABC, které by spočívalo v jeho začlenění do pracovních postupů a klíčových pokynů či architektur. Se zavedením průběžného pracovního programu IDABC se do značné míry zmenšila potřebnost informační aplikace pro sledování realizace akcí, protože akce jsou pravidelně porovnávány s položkami pracovního programu, které odrážejí jak stav provádění akcí, tak plánování do budoucna, a protože finanční prostředky na další fáze jsou uvolňovány teprve po dosažení dílčích cílů. Zároveň bylo zavedeno každoroční podávání zpráv o provádění programu a vyžaduje se, aby do jednoho roku od provedení každé akce bylo vypracováno její posouzení. Kromě toho se v zájmu zvýšení účinnosti přidělených finančních prostředků vyžaduje, aby byly složky programu využívány v nejvyšší možné míře opakovaně. Komise bude vývoj i nadále sledovat s cílem zajistit maximalizaci přínosů. Komise bude pokračovat ve spolupráci se zástupci členských států v PEGSCO, aby zajistila přijetí a využití programu tím, že se zaměří na akce reagující na potřeby definované ve spolupráci se členskými státy a resorty. 6. ZÁVěRY A DOPORUčENÍ Hodnocení provádění programu IDABC vyústilo v řadu závěrů a z nich odvozených doporučení. 6.1. Načasování hodnocení V rámci tohoto hodnocení, které má status průběžného hodnocení, bylo obtížné stanovit první účinky programu, protože ten se ve skutečnosti nachází v dosud velmi rané fázi. Srovnatelné problémy s načasováním se objevily již v případě hodnocení programů IDA a v současném hodnocení se uvádí, že sama tato skutečnost představuje překážku pro optimální přípravu a využití výsledků hodnocení. Doporučení 1 Je nutné věnovat větší pozornost načasování jednotlivých hodnocení. Jelikož dodržování kalendáře uvedeného v rozhodnutí o IDABC je závazné, u budoucích programů by se mělo v rozhodnutí počítat s větší měrou pružnosti ohledně načasování hodnocení, což by ve svém důsledku programům umožnilo výsledky hodnocení lépe využívat. Komise si je plně vědoma toho, že toto průběžné hodnocení proběhlo příliš brzy na to, aby jeho výsledky mohly být prospěšné, a pro případný návazný program bude navrhovat, aby bylo průběžné hodnocení vypracováno jako hodnocení v polovině období, jak tomu bylo i v původním návrhu Komise o programu IDABC. 6.2. Organizace provádění programu Obtíže, s nimiž byla realizace hodnocení spojena, zvláště pokud jde o popis celkové struktury z hlediska skupin zúčastněných subjektů a jejich vztahů, ukázaly na vnitřní složitost celkové organizace programu, zejména u projektů společného zájmu. Projevem stejného problému je i rozporuplné vnímání koordinace a zapojení členských států. Konkrétně hodnocení dochází k závěru, že je třeba, aby si odvětvové výbory a manažeři programu byli plně vědomi svých úloh a aby členové PEGSCO a členové odvětvových výborů zajistili vyšší úroveň vzájemné spolupráce. Doporučení 2 Komise musí zajistit, aby všichni aktéři znali svou úlohu v procesu provádění programu. V hodnocení je navrženo, aby byla vypracována organizační schémata a aby byly odpovídajícím způsobem rozeslány operační popisy úloh subjektů, které se na programu podílejí, a to především v případě projektů společného zájmu. Ve spolupráci se členskými státy zastoupenými v PEGSCO a odvětvími zastoupenými v meziútvarové skupině zřízené v rámci programu IDABC se bude Komise i nadále snažit zajistit, aby si všichni aktéři byli vědomi svých úloh a své odpovědnosti v procesu provádění programu. 6.3. Vyvíjející se potřeby uživatelů a jejich začlenění do programu V hodnocení se uvádí, že stejně jako jeho předchůdce je i program IDABC správně přizpůsobován vyvíjejícím se evropským politickým prioritám. Tyto kroky jsou oceňovány členskými státy, které jsou podle všeho s poskytovanými službami spokojeny. Avšak vzhledem k rané fázi provádění programu zatím nebyly dokončeny všechny studie proveditelnosti, které byly naplánovány na úrovni projektů, a proto dolaďování programu s cílem přizpůsobit jej potřebám cílových skupin dosud pokračuje. Doporučení 3 Na strategické úrovni programu by měly probíhat práce na shromažďování a šíření konkrétních a aktuálních informací o potřebách uživatelů. V hodnocení se navrhuje, aby o informace byli požádáni členové PEGSCO, protože ti jsou důležitým zdrojem znalostí o potřebách stanovených na vnitrostátní nebo mezinárodní úrovni, a zároveň aby byla uspořádána setkání pro výměnu poznatků, která jim umožní vyměnit si zkušenosti a získaná ponaučení se zástupci ostatních členských států a orgánů EU. Také údaje ze studií proveditelnosti projektů by bylo možno shrnout a rozeslat. Ve spolupráci se zástupci členských států v PEGSCO a s odvětvími bude Komise pokračovat v upřesňování oblastí zájmu dohodnutých s členskými státy a potvrzených v dokumentu „Akční plán „eGovernment“ v rámci iniciativy i2010: Urychlování zavádění elektronické veřejné správy v Evropě ve prospěch všech“[4] s cílem podpořit rozvoj celoevropských služeb elektronické správy, přičemž bude spolupracovat také s podskupinou pro eGovernment Skupiny na vysoké úrovni i2010 ustavené v souvislosti s akčním plánem „eGovernment“ v rámci iniciativy i2010. 6.4. Horizontální opatření a lidské zdroje Přestože je program IDABC stále v rané fázi realizace, z toho, co bylo zjištěno během tohoto hodnocení, lze odvodit určité hypotézy ohledně budoucího vývoje jeho akcí. Zatímco u většiny projektů společného zájmu se nyní pokládá za pravděpodobné, že přinesou výsledky v souladu s časovým plánem, u horizontálních opatření se předpokládá, že budou vyžadovat dodatečnou pomoc nebo více času, a to především kvůli opožděnému zahájení, zdlouhavým postupům a nepříznivému poměru mezi akcemi a počtem pracovníků. Doporučení 4 Během provádění programu by mělo být pozorně sledováno, do jaké míry jsou akce IDABC, a zejména horizontální opatření, schopny plnit dohodnuté dílčí cíle. V této souvislosti se v hodnocení zdůrazňuje potřeba zavedení vyváženějšího poměru mezi akcemi a počtem pracovníků při řízení horizontálních opatření, a to jak ve vztahu k programu IDABC, tak ke všem následujícím programům. Ve třetí revizi pracovního programu IDABC přijaté dne 14. srpna 2006[5] Komise upravila dílčí cíle a lhůty tak, aby byla zohledněna zdržení, k nimž došlo v prvním roce provádění programu, a současný poměr mezi akcemi a počtem pracovníků. Komise bude i nadále sledovat dodržování dohodnutých lhůt a plnění dílčích cílů a v případě potřeby bude přijímat opatření. 6.5. Propojení programů ES souvisejících s elektronickou správou Program IDABC se vyznačuje vysokou měrou vnitřní soudržnosti: jeho akce přispívají k dosažení jeho cílů v souladu s holistickým přístupem, který zajišťuje dobrou koordinaci v rámci programu. Na druhé straně je třeba věnovat více pozornosti soudržnosti programu IDABC s ostatními činnostmi Společenství v oblasti celoevropských služeb elektronické správy a infrastrukturních služeb. Přestože se různé zúčastněné subjekty při řešení obdobných typů otázek stále více snaží o rozvoj komplementarity, někdy není jasné, do jaké míry jsou ostatní programy brány v potaz. Doporučení 5 Mělo by být provedeno strategické posouzení vazeb mezi různými programy EU, v jejichž rámci ES rozvíjí iniciativy na poli interoperabilní elektronické správy , aby bylo možné zdokonalit procesy učení a posílit synergie mezi těmito programy. Na základě výsledků tohoto strategického posouzení by se mělo určit strategické postavení jednotlivých programů ES souvisejících s elektronickou správou, jakož i jejich vzájemné vztahy. V souvislosti s vytvořením akčního plánu „eGovernment“ v rámci iniciativy i2010 Komise zajišťuje optimální využití zdrojů a odborných znalostí, které jsou k dispozici v jednotlivých programech, a vytváří synergie mezi různými programy EU v oblasti elektronické správy prostřednictvím sdílení úkolů, koordinace a spolupráce. Kromě toho na základě předpokládaného přijetí návrhu Komise na rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí rámcový program pro konkurenceschopnost a inovaci (2007–2013)[6], bude vytvořen program na podporu politiky informačních a komunikačních technologií, do nějž bude postupně začleňováno několik stávajících programů v oblasti elektronické správy (eContent+, eTEN, Modinis). Zároveň Komise zkoumá způsoby, jak docílit nezávislosti zavedených řešení elektronické správy na konkrétních programech definováním mechanismů k zajištění jejich finanční a provozní udržitelnosti v souladu s požadavky rozhodnutí o IDABC, přičemž usiluje též o zajištění součinnosti a zvýšení nákladové efektivity. Prostřednictvím dalšího zlepšování koordinace a integrace bude Komise i nadále zdokonalovat procesy učení a posilovat součinnost mezi programy. 7. ZÁVěRY Přestože hodnocení upozorňuje na několik nedostatků, které doporučuje vzít v úvahu při dalším provádění programu IDABC, jeho závěr je převážně příznivý, ovšem s tím, že podrobné posouzení programu IDABC je v současné rané fázi jeho realizace poněkud předčasné. Jak je uvedeno výše, doporučením tohoto hodnocení bude Komise věnovat co největší pozornost. [1] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 2004/387/ES ze dne 21. dubna 2004 o interoperabilním poskytování celoevropských služeb elektronické správy (eGovernment) orgánům veřejné správy, podnikům a občanům (IDABC), Úř. věst. L 144, 30.4.2004 (viz Úř. věst. L 181, 18.5.2004, s. 25; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf. [2] K/2006/3606, viz http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101 [3] K/2006/3606, viz http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101 [4] KOM(2006) 173 v konečném znění, viz http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/doc/highlights/comm_pdf_com_2006_0173_f_en_acte.pdf. [5] K/2006/3606, viz http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101. [6] KOM(2005) 121 v konečném znění, viz http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/cip/docs/com121_en.pdf.