Zvláštní zpráva č. 5/2010 „Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova“





GLOSÁŘ Členský stát : V kontextu tohoto auditu orgány odpovědné za řízení programů Leader. Členské státy k tomuto účelu určí řídící orgán. Jednotlivé regiony členských států jako Německo, Španělsko a Itálie mají vlastní programy a vlastní řídící orgány. EU : Evropská unie. MAS : Místní akční skupina: jde o místní partnerství veřejného a soukromého sektoru. Místní akční skupina odpovídá za návrh strategie místního rozvoje a výběr projektů. Mrtvá váha : Situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory. Opatření : Režim podpory pro provádění politiky. Opatření definuje pravidla pro projekty, které mohou být financovány. Osa 4 : Programy rozvoje venkova v programovém období 2007–2013 se provádí v rámci čtyř os, jež představují sourodé skupiny opatření. Osu 4 tvoří přístup Leader. Program Leader : Dokument o plánování a provádění přístupu Leader vypracovaný členským státem a schválený Komisí. První programy Leader probíhaly v letech 1991–1993, po nich následoval program Leader II (1994–1999). Tento audit se týká programu Leader+ (2000–2006) a osy 4 programu Leader (2007–2013), která fungovala v rámci programů rozvoje venkova. Program rozvoje venkova : Dokument o plánování a provádění politiky EU pro rozvoj venkova vypracovaný členským státem a schválený Komisí. Programové období : Víceletý rámec pro plánování a provádění politik EU, např. rozvoj venkova, aktuální programové období je období 2007–2013. Přidaná hodnota : V kontextu tohoto auditu jde přínosy generované přístupem Leader, například lepší identifikace místních potřeb a lokálních řešení, větší zapojení ze strany místních zainteresovaných stran a větší prostor pro inovace. Přístup Leader : Metoda usilující o dosažení cílů politiky EU pro rozvoj venkova realizací zdola- -nahoru oproti tradičnímu postupu shora-dolů. "Leader" je francouzský akronym pro "vazby mezi akcemi pro rozvoj venkova". Řádné finanční řízení : Poctivé a transparentní řízení rozpočtu EU v souladu s finančním nařízením, zejména se zásadou hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. SHRNUTÍ I. Leader je metodou pro dosahování cílů politiky EU pro rozvoj venkova způsobem zdola-nahoru oproti tradičnímu přístupu shora-dolů. Ve srovnání s tradičními metodami financování má přístup Leader vyšší náklady a rizika související jednak s další správní úrovní a jednak s předáním kontroly nad rozpočtem EU velkému počtu místních partnerství (MAS: místní akční skupiny). II. Zdůvodněním dodatečných nákladů a rizik přístupu Leader je snaha o dosažení přidané hodnoty, jež by měla vyplývat z přístupu zdola-nahoru a partnerství, např. lepší identifikace místních potřeb a lokálních řešení, větší účast místních zainteresovaných stran a větší prostor pro inovaci. III. Účetní dvůr zkoumal, zda se přístup Leader prováděl způsoby, které přidávaly hodnotu za současné minimalizace rizik řádného finančního řízení. Účetní dvůr posuzoval výkonnost místních akčních skupin při plnění programů Leader v období 2000–2006, jejichž konečné výdaje byly realizovány v roce 2009. Účetní dvůr rovněž posuzoval strategie místních akčních skupiny pro osu 4, které popisují jejich plány ohledně provádění přístupu Leader v období 2007–2013. IV. Místní akční skupiny prováděly přístup Leader způsoby, které omezovaly potenciální přidanou hodnotu "prvků Leader", i když Účetní dvůr zjistil i případy používání osvědčených postupů. Používání přístupu zdola-nahoru bylo omezené u těch místních akčních skupin, které udělily většinu grantů svým vlastním členským organizacím; potenciální přidané hodnoty partnerství nedosáhly místní akční skupiny, v jejichž rozhodování měly hlavní roli místní orgány; jen několik místních akčních skupin bylo schopno v rámci svých strategií či projektů prokázat příklady inovace či interakce mezi různými sektory. Místní akční skupiny se nezaměřovaly na dosažení cílů svých místních strategií. V. Účetní dvůr rovněž zjistil nedostatky v řádnosti finančního řízení místních akčních skupin. Místní akční skupiny konkrétně udělovaly granty projektům bez náležitých ohledů na efektivnost. Postupy nebyly vždy transparentní a dostatečně neprokazovaly, že místní akční skupiny se rozhodovaly objektivně a bez střetu zájmů. Tyto nedostatky jsou ozvěnou problémů, na které Účetní dvůr upozorňoval již ve své zvláštní zprávě za rok 2000. VI. Komise a členské státy nebyly dostatečně náročné a spolu s místními akčními skupinami nesou určitou odpovědnost za omezení potenciálu přidané hodnoty přístupu Leader. Nepodnikly dostatečné kroky k omezení nákladů a rizik. Deset let po ukončení předchozího auditu Účetního dvora přetrvávají u programu Leader stále tytéž nedostatky. VII. Komise dosud neprokázala účelnost a efektivnost výdajů, přidanou hodnotu vyplývající z uplatňování přístupu Leader, míru, v níž se realizovala známá rizika, či skutečné náklady provádění. VIII. Vzhledem k přetrvávajícím nedostatkům Účetní dvůr doporučuje Komisi a členským státům, aby za účelem snížení rizika efektu mrtvé váhy, zajištění objektivních a řádně zdokumentovaných postupů pro výběr projektů a fungování zásady partnerství v praxi vyjasnily své požadavky a jejich dodržování vymáhaly. Je třeba robustních postupů, jež v souladu s finančním nařízením vyloučí střet zájmů. To vyžaduje prohlášení o zájmech, neúčast na hodnocení a výběru projektů a postoupení případů možného střetu zájmů řídícímu orgánu. IX. Po zbytek období 2007–2013 by Komise měla zajistit, aby členské státy po místních akčních skupinách vyžadovaly stanovení měřitelných a pro místní oblast specifických cílů, jichž je možné prostřednictvím programu Leader dosáhnout. Členské státy by měly vyžadovat, aby místní akční skupiny odpovídaly za dosažení cílů místní akční strategie, za dosažení přidané hodnoty uplatňováním přístupu Leader a za efektivnost grantových výdajů a provozních nákladů. X. Monitorování by se mělo soustředit na přidanou hodnotu přístupu Leader, efektivnost a účelnost a mělo by doplňovat data ze systému dohledu a kontroly, aby Komise měla k dispozici dostatečné, spolehlivé a relevantní údaje a mohla odpovídat za přidanou hodnotu a řádné finanční řízení programů Leader. ÚVOD 1. Leader je metoda EU pro provádění politiky rozvoje venkova, spočívající v přístupu zdola-nahoru. Má sedm charakteristických prvků (viz graf 1). "Místním akčním skupinám" (obecně známým jako MAS) se poskytuje finanční podpora na provádění strategií místního rozvoje, především formou poskytování grantů na místní projekty [1] (příklady financovaných projektů viz příloha). Místní akční skupiny jsou partnerstvím subjektů veřejného a soukromého (neziskového) sektoru z malých venkovských společenství [2]. GRAF 1 SEDM CHARAKTERISTICKÝCH PRVKŮ PŘÍSTUPU LEADER +++++ TIFF +++++ 2. Cíle politiky a právní rámec stanoví právní předpisy EU. Národní a regionální programy pro provádění přístupu Leader, které schvaluje Komise, určují členské státy. Potenciální místní akční skupiny vytvářejí místní strategii podle národních a regionálních požadavků a obracejí se na příslušné orgány s žádostí o financování. Členské státy odpovídají za výběr místních akčních skupin, vyplácení podpory EU a národní spolufinancování a dále za monitorování a kontrolu provádění pomoci. Místní akční skupiny odpovídají za výběr projektů pro financování. V některých členských státech vybírají projekty místní akční skupiny až do výše ročního finančního rámce a zpracování žádostí o granty a platby grantů se provádí na úrovni národních a regionálních orgánů. Jiné členské státy ponechávají místním akčním skupinám odpovědnost za celý proces, včetně ročních či víceletých rozpočtů, z nichž se granty vyplácejí. 3. První období Leader bylo zahájeno v roce 1991 jako "iniciativa Společenství", pak následoval Leader II (1994–1999) a Leader+ (2000–2006) [3]. Ačkoliv období Leader+ formálně skončilo v roce 2006, provádění projektů a realizace výdajů mohly pokračovat až do poloviny roku 2009. V EU-15 fungovalo 893 místních akčních skupin Leader+; v nových členských státech jich bylo 281. Konečná výše příspěvku EU na program Leader+ bude činit přibližně 2,1 miliardy EUR. 4. Od roku 2007 byl program Leader začleněn do nařízení k rozvoji venkova [4] jako alternativní přístup k dosažení cílů tří hlavních os této politiky (viz rámeček 1). RÁMEČEK 1 ČTYŘI OSY POLITIKY ROZVOJE VENKOVA V LETECH 2007–2013 Osa 1 : opatření s cílem zlepšit konkurenceschopnost zemědělství a lesnictví podporou restrukturalizace, rozvoje a inovací Osa 2 : opatření s cílem zlepšit životní prostředí a krajinu podporou hospodaření s půdou Osa 3 : opatření s cílem zlepšit kvalitu života ve venkovských oblastech a povzbudit diverzifikaci hospodářské činnosti Osa 4 : využití přístupu Leader za účelem dosažení cílů os 1–3 5. Komise schválila většinu národních a regionálních programů rozvoje venkova na období 2007–2013 v roce 2007 a počátkem roku 2008. Do konce roku 2009 vybraly členské státy v rámci osy 4 více než 2000 místních akčních skupin. Výše plánovaných výdajů EU na osu Leader v průběhu tohoto programového období je přibližně 5,5 miliardy EUR (viz graf 2) [5], národní spolufinancování z veřejných zdrojů činí další 3,4 miliardy EUR. 6. Přístup Leader vychází z předpokladu, že tento způsob provádění přináší v porovnání s tradičním způsobem provádění shora- -dolů přidanou hodnotu [6]. Přístup zdola-nahoru a interakce mezi různými sektory na místní úrovni by měly mobilizovat místní potenciál. Místní skupiny by měly být v té nejlepší pozici, která jim umožní identifikovat integrovaná a inovativní lokální řešení místních problémů. Mohou také lépe reagovat. Účast na místním rozhodování by měla podněcovat nadšení a účastníky zavazovat, a tak vést k lepšímu, udržitelnějšímu místnímu rozvoji venkova [7]. Zapojení místního společenství směrem zdola-nahoru také může mít méně konkrétní dopady, například "budování kapacit" a "posilování účasti místního obyvatelstva" [8] (viz graf 3). GRAF 2 FONDY EU PROGRAMOVANÉ PRO OSU 4 PROGRAMU LEADER (2007–2013) PODLE ČLENSKÝCH STÁTŮ +++++ TIFF +++++ 7. Místní akční skupiny představují další úroveň provádění, což s sebou nese určité náklady. Delegování rozhodování na místní partnerství rovněž přestavuje určité riziko pro řádné finanční řízení prostředků EU z hlediska spravedlnosti, transparentnosti, odpovědnosti a hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Když Účetní dvůr naposledy prováděl audit programu Leader pro účely výroční zprávy za rok 2000 [9], byly ve finančním řízení místních akčních skupin zjištěny závažné nedostatky: zpětné datování grantů ze strany místních akčních skupin vedoucí k riziku efektu mrtvé váhy; nedostatečná transparentnost u výběru projektů; potenciální střety zájmů; vysoké provozní náklady a zdlouhavé postupy. Komise tehdy odpověděla, že si je těchto rizik vědoma. Její hlavní reakce spočívala v podpoře osvědčených postupů a řádného finančního řízení formou pokynů a výměny informací [10]. GRAF 3 ROLE MAS PŘI PROVÁDěNÍ PŘÍSTUPU LEADER +++++ TIFF +++++ ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 8. Jak bylo uvedeno výše, přístup Leader s sebou v porovnání s tradičnějšími a centralizovanějšími metodami provádění politiky rozvoje venkova nese dodatečné náklady a rizika, má ale rovněž potenciál přinést přidanou hodnotu prostřednictvím svých sedmi charakteristických prvků. To vedlo Účetní dvůr k formulaci následující auditní otázky: Prováděl se program Leader způsobem, který přidával hodnotu a zároveň minimalizoval rizika pro řádné finanční řízení? 9. Účetní dvůr při svém auditu vycházel z: auditních dotazníků vyplněných náhodně vybraným vzorkem 202 MAS v 23 členských státech; přezkumu dokumentace 27 těchto MAS; auditů na místě a příkladů případových studií z 13 těchto MAS a více než 60 projektů, které byly pro projekty financované příslušnými MAS typické (viz seznam projektů v příloze); auditu řídících orgánů 11 příslušných programů Leader, které dohromady představují více než 40 % finančních prostředků EU programovaných na období 2007–2013; auditu činností Komise ve vztahu k programu Leader. V době auditních prací v terénu v první polovině roku 2009 místní akční skupiny právě dokončily provádění svých strategií místního rozvoje Leader+ na období 2000–2006 [11] a byly členskými státy vybrány na základě svých strategií pro osu 4, které uvádějí jejich plány realizace přístupu Leader v období 2007–2013. S výjimkou Německa a Aragonie (Španělsko) však místní akční skupiny dosud jejich provádění nezahájily. 10. Účetní dvůr na základě právních předpisů a dokumentů a publikací Komise [12] vypracoval kritéria "osvědčených postupů". V průběhu období Leader+ na základě těchto kritérií a s ohledem na strategie pro osu 4 prověřoval výkonnost vybraných místních akčních skupin. Audit probíhal v prostorách místních akčních skupin, aby bylo možné provést přezkum veškeré relevantní dokumentace, následovaly diskuse se zaměstnanci MAS a jejich členy o kontextu a uplatňované strategii. Vybrané projekty se také kontrolovaly na místě a s jejich navrhovateli byly vedeny pohovory. Pokud byly zjištěny nedostatky či osvědčené postupy, hodnotily se související informace z monitorování a hodnocení, postupy a kontrolní systémy na národní a regionální úrovni s cílem posoudit, zda šlo o typickou praxi. Účetní dvůr na základě národních a regionálních programů, provozních pravidel, výsledků inspekcí prováděcích zpráv a hodnocení posuzoval výkonnost Komise a členských států v oblasti řízení, monitorování, hodnocení a dohledu v souvislosti s programem Leader. Audit zahrnul i posouzení Komise týkající se osy 4 jedenácti příslušných programů rozvoje venkova a výběr MAS pro osu 4 provedený členskými státy. 11. Připomínky jsou členěny podle hlavních oblastí odpovědnosti následujícím způsobem: provádění prvků programu Leader ze strany místních akčních skupin; řádnost finančního řízení ze strany místních akčních skupin; řízení programů Leader Komisí a členskými státy; monitorování a hodnocení prováděné Komisí a členskými státy. TABULKA 1 VYBRANÉ MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY A ROZPOČTY PRO PROVÁDěNÍ JEJICH STRATEGIÍ PRO OSU 4 (v mil. EUR) | Kód MAS | Členský stát (region) | Rozpočet osy 4 2007–2013 [1001] | DE-BY | Německo (Bavorsko) [1002] | 2,6 | DE-MV | Německo (Meklenbursko-Přední Pomořansko) [1002] | 5,4 | IE | Irsko | 14,6 | EL | Řecko | 6,5 | ES-A | Španělsko (Aragonie) | 7,1 | ES-CM | Španělsko (Kastilie a La Mancha) | 3,9 | FR (PL) | Francie (region Loiry) | 1,5 | FR (LR) | Francie (Languedoc-Roussillon) | 3,2 | IT-TOS | Itálie (Toskánsko) | 7,6 | HU | Maďarsko | 5,9 | PL (WP) | Polsko (Pomořanské vojvodství) | 4,3 | PL (WŚ) | Polsko (Svatokřížské vojvodství) | 2,1 | PT | Portugalsko | 6,0 | PŘIPOMÍNKY PROVÁDĚNÍ PRVKŮ LEADER MÍSTNÍMI AKČNÍMI SKUPINAMI ZA ÚČELEM ZÍSKÁNÍ PŘIDANÉ HODNOTY AČKOLIV ÚČETNÍ DVŮR IDENTIFIKOVAL NĚKOLIK PŘÍKLADŮ, KDY SE JEDNALO PODLE OSVĚDČENÝCH POSTUPŮ, MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY UPLATŇOVALY PŘÍSTUP LEADER ZPŮSOBY, KTERÉ POTENCIÁLNÍ PŘIDANOU HODNOTU "PRVKŮ LEADER" OMEZUJÍ PŘÍSTUP ZDOLA-NAHORU 12. Přístup zdola-nahoru si klade za cíl posílit účast na místním rozvoji venkova zainteresováním místního společenství, hospodářských a sociálních zájmových skupin a zástupců veřejných orgánů a soukromých subjektů. Místní společenství by se mělo podílet na definování nejrelevantnější místní strategie a na provádění činností (projektů) nutných pro dosažení cílů této místní strategie. Všechny místní akční skupiny vykazovaly určitou míru zapojení místního společenství, některé místní akční skupiny však udělily většinu grantů Leader+ svým vlastním členským organizacím 13. Místní akční skupiny informovaly místní společenství o možnosti získat projektové granty různě: na veřejných shromážděních a akcích, formou letáků a publikací, na internetových stránkách místních akčních skupin a prostřednictvím členů místních akčních skupin. Tímto způsobem místní akční skupiny nejen reagovaly na stávající poptávku po grantech, ale také potenciálně povzbudily místní subjekty, aby zvážily nové investice a další projekty. Místní akční skupina v Toskánsku (Itálie) měla například informační kancelář v prostorách místní obchodní komory. Programy Leader byly rovněž propagovány v místním tisku a pamětními deskami na místě projektů. Místní akční skupiny v Maďarsku zvyšovaly povědomí o programu Leader informačními tabulemi u vjezdu do vesnic. +++++ TIFF +++++ Obrázek 1: Maďarsko – informační tabule informující o účasti obce v programu Leader 14. Všechny místní akční skupiny rovněž disponovaly místními kancelářemi, kde zaměstnanci pomáhali navrhovatelům projektů s přípravou grantových žádostí [13]. Tyto zdarma poskytované konzultační služby byly důležitým faktorem podpory grantových žádostí, neboť zejména navrhovatele menších projektů s nedostatkem zkušeností by zdlouhavé a složité postupy jinak mohly odradit (viz bod 70). 15. I když u mnoha projektů šlo o přímé investiční granty, studie nebo akce, některé místní akční skupiny rovněž působily proaktivně a podílely se spolu s místními subjekty na diskusích a vývoji prvotních nápadů do podoby strategičtěji zaměřených projektů. V Meklenbursku-Předním Pomořansku (Německo) například místní akční skupiny ustavily pracovní skupiny, tzv. inovativní týmy, jako poradce a podporu navrhovatelům složitějších projektů. Místní akční skupina v Irsku zaměstnala "poradce pro rozvoj", jejichž úkolem bylo aktivně vyhledávat a rozvíjet nápady na projekty, které by mohly pomoci dosáhnout cílů strategie (viz rámeček 2). RÁMEČEK 2 ROLE PORADCŮ PRO ROZVOJ V IRSKÉ MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINě Poradci pro rozvoj odpovídali za analýzu, identifikaci, rozvoj, podporu a propagaci činností a iniciativ. Například pracovník pro potravinářské odvětví odpovídal za rozvoj a marketing regionální značky pro místní potravinářské produkty, rozvoj iniciativ v oblasti alternativního zemědělství atd. Dále spravoval aktivní blog, organizoval jednání a akce, kterých se sám zúčastňoval, podporoval rozvoj projektů odborných pracovníků z potravinářského sektoru a pomáhal jim. 16. Všechny auditované místní akční skupiny udělovaly granty projektům navrženým jejich vlastními členskými organizacemi. Na programu Leader+ prováděném místní akční skupinou v Bavorsku (Německo) se podílelo pouze 12 různých navrhovatelů projektů, z nichž šest bylo na místní akční skupinu přímo navázáno. U šesti z jedenácti místních akčních skupin programu Leader+ představovaly takové granty 50 % až více než 90 % celkových grantů (viz graf 4). To snížilo objem grantů disponibilních širší veřejnosti, a omezilo tak její možnost účastnit se formou realizace projektů. GRAF 4 GRANTY UDĚLENÉ MÍSTNÍM AKČNÍM SKUPINÁM A JEJICH ČLENSKÝM ORGANIZACÍM [14] +++++ TIFF +++++ 17. Všechny místní akční skupiny zapojily do vývoje strategie pro osu 4 místní společenství, i když v různé míře. Místní akční skupiny ve Francii (Languedoc-Roussillon) a v Bavorsku organizovaly v rámci participačního procesu tematické semináře, kde se identifikovaly silné a slabé stránky, příležitosti a hrozby (SWOT) a vedla se debata o strategii. Všechny místní akční skupiny pořádaly veřejná zasedání, kde program Leader vysvětlovaly a shromažďovaly nápady na projekty. V Toskánsku, Irsku, Portugalsku a v Kastilii a La Mancha (Španělsku) však nebylo zřejmé, jak tyto konzultace ovlivnily analýzu SWOT či stanovení cílů místní strategie, či zda se tak vůbec stalo. Konzultace sloužily primárně k podnícení poptávky po různých opatřeních, jejímu posouzení a ke shromažďování projektových návrhů. MÍSTNÍ PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU 18. Jedním z klíčových prvků přístupu Leader je skutečnost, že rozhodnutí by neměly přijímat orgány veřejné správy, ale širší místní partnerství, na nichž se místní správa podílí, ale v nichž nemá majoritní hlas [15]. Zapojení společenství je možno posílit tím, že se všem zainteresovaným místní stranám umožní účast v místní akční skupině a zajistí se zastoupení všech hlavních místních subjektů. Místním akčním skupinám se ne vždy podařilo vytvořit účelné partnerství veřejného a soukromého sektoru 19. Místní akční skupiny v Polsku a v Aragonii fungovaly jako sdružení s otevřenou politikou členství pro všechny, v jejímž rámci byli všichni zájemci z řad místních rezidentů či organizací vyzváni, aby se zapojili. Například místní akční skupina v Aragonii měla kolem 500 členů (viz tabulka 2). Oproti tomu místní akční skupina v Řecku měla menší členskou základnu, zformovanou na základě pozvání, která potenciálně vylučovala ostatní místní organizace a rezidenty, kteří by bývali mohli přinést do partnerství další vstupy (viz rámeček 3). TABULKA 2 ČLENOVÉ MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN LEADER+ +++++ TIFF +++++ RÁMEČEK 3 SLOŽENÍ MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY V ŘECKU Místní akční skupina Leader+ přijímala členy na základě pozvání, byl v ní zastoupen malý počet místních subjektů a měla strukturu, která veřejnému sektoru umožňovala ovlivňovat rozhodování. Fungovala jako společnost s 15 vlastníky, přičemž orgány místní správy držely 97 % základního kapitálu. Správní rada složená z devíti zástupců hlavních obcí (většinou starostů) zvolila výbor, který rozhodoval o projektových žádostech. Tento výbor se skládal ze zástupců tří obcí a čtyř dalších organizací: obchodní komory, sdružení ekologických zemědělců, asociace sdružující ženy a organizace činné v oblasti výzkumu. 20. Mezi členy všech auditovaných místních akčních skupin byla zastoupena různá odvětví a skupiny, obvykle zástupci orgánů místní správy, turistického a zemědělského sektoru a malých podniků. Ve výborech s rozhodovací pravomocí byly u všech místních akčních skupin zastoupeny ženy. Jednou z klíčových cílových skupin politiky EU pro rozvoj venkova jsou mladí lidé. Jejich účast na procesu rozhodování může zajistit, že jejich potřeby a příležitosti budou řádně zohledněny a že budou realizována vhodná řešení. Avšak pouze u sedmi ze 13 místních akčních skupin osy 4 byli mezi členy zastoupeni i mladí lidé (a ve výboru s rozhodovací pravomocí tomu tak bylo pouze v místních akčních skupinách ve Španělsku a v Maďarsku). Ostatní místní akční skupiny uvedly, že v jejich oblasti žádné organizace sdružující mladé lidi nepůsobí, žádné konkrétní kroky směřující k zapojení mladých lidí do činnosti místní akční skupiny však nepodnikly. 21. V souladu s příslušným nařízením nepřesáhl ve výboru s rozhodovací pravomocí žádné místní akční skupiny počet členů z veřejného sektoru 50 %. Pouze místní akční skupiny ve Francii měly interní pravidla, která vyžadovala "dvojnásobné kvorum", kdy členové ze soukromého sektoru měli mít na zasedání, kde se rozhoduje, minimálně 50 % hlasů (i když toto pravidlo se ne vždy dodržovalo). 22. Účetní dvůr zjistil řadu případů, kdy se zásady programu Leader striktně nedodržovaly. Ve Francii (Languedoc-Roussillon) měl předseda výboru s rozhodovací pravomocí v rámci Leader+ rozhodující hlas, což pro veřejný sektor znamenalo de facto většinu. Členové výboru místní akční skupiny ve Francii (region Loiry) z řad "soukromníků" zahrnovaly především sdružení vytvořená místními orgány veřejné správy (viz rámeček 4). Tento výbor navrhoval projekty syndikátu místních orgánů, na němž spočívalo konečné rozhodnutí o projektových grantech. RÁMEČEK 4 ČLENOVÉ MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN VE FRANCII (REGION LOIRY) Místní akční skupina provedla interní hodnocení, podle něhož "složení výboru s rozhodovací pravomocí představuje problém z hlediska reprezentativnosti zastoupení všech místních subjektů. Téměř všichni zbývající soukromí partneři ve výboru totiž vzešli ze sdružení regionu Loiry (uskupení obcí). V čele všech těchto sdružení stojí zvolený předseda. I když tato sdružení disponují značnou znalostí problematiky regionu […], bylo by bývalo přínosné přizvat do výboru také zástupce místních podniků nebo sdružení, které nepocházejí z tohoto regionu. Obchodní a průmyslová komora ani sdružení řemeslníků navíc nebyly zastoupeny. Ve výboru s rozhodovací pravomocí byl pouze jeden zástupce zemědělské komory." 23. Místní akční skupina v Portugalsku příležitostně rozhodovala jen několika hlasy místních zastupitelstev (viz rámeček 5) [16]. V takových případech se při rozhodování nerealizovala potenciální přidaná hodnota partnerství. MÍSTNÍ STRATEGIE ROZVOJE SPECIFICKÉ PRO KONKRÉTNÍ OBLAST 24. V rámci přístupu vycházejícího ze situace v oblasti by místní akční skupiny měly definovat a provádět strategii rozvoje na základě konkrétní situace ve své oblasti, jejích silných a slabých stránek. Aby byl tento přístup maximálně využit, měly by místní akční skupiny formulovat své konkrétní potřeby a příležitosti jako místní cíle a své strategie provádět s důrazem na dosažení těchto cílů. 25. Cíle místní akční skupiny by měly přesně definovat důsledky, kterých skupiny hodlají prostřednictvím svých strategií v místě dosáhnout, a tak přijít s jasným rámcem a pokyny pro každodenní řízení programů a východiskem pro řízení výkonnosti a odpovědnosti. RÁMEČEK 5 MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINA V PORTUGALSKU: ÚČAST NA HLASOVÁNÍ Výbor s rozhodovací pravomocí místní akční skupiny se skládal ze zástupců tří obcí (které se střídaly ve funkcích prezidenta, viceprezidenta a pokladníka), kulturního spolku, sdružení malých podniků, svazu místního průmyslu a sdružení zemědělců. Auditoři Účetního dvora prověřovali zápisy z osmi zasedání, na nichž se schvalovaly vybrané projekty. Na třech zasedáních byl počet členů z řad obcí a ostatních členů vyrovnaný. Na pěti jiných zasedáních byly obce (tři) ve většině. Dvakrát se stalo, že místní akční skupina vybrala projekty pouze na základě hlasů těchto tří obcí. Místní akční skupiny se příliš nesoustřeďovaly na dosažení cílů místní (pro oblast specifické) strategie 26. V daném časovém rámci nebyly cíle místní strategie Leader+ místních akčních skupin konkrétní, měřitelné a dosažitelné. Většina byla tak obecná, že by se mohla uplatnit v jakékoliv venkovské oblasti (viz příklad v rámečku 6). Cíle jako například "boj proti vylidňování venkova a odklonu od tradičního zemědělství" (MAS v Portugalsku) by bylo možno měřit, ale v praxi se tak nedělo, neboť nebyla určena žádná výchozí srovnávací základna či cíle, které by stanovily, jakého stavu má být dosaženo. Formulace cílů byly vágní. Například formulace "podpora identity oblasti zdokonalováním a podporou místních služeb a produktů" (MAS v Řecku) popisuje, co místní akční skupina zamýšlí dělat, nikoliv stav, kterého hodlá dosáhnout. 27. Místní akční skupiny se málo soustředily na dosahování cílů. Ve Francii (Languedoc-Roussillon) například bylo ústředním cílem strategie Leader+ využít pro zlepšení konkurenceschopnosti této venkovské oblasti nové technologie. Když se objevila možnost získat spolufinancování z národního programu pro projekty z oblasti turismu, místní akční skupina přidala nové výdajové opatření na financování zařízení jako např. cyklistického střediska pro horská kola. RÁMEČEK 6 MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINA V MEKLENBURSKU-PŘEDNÍM POMOŘANSKU: PŘÍKLAD CÍLŮ MÍSTNÍ STRATEGIE Byly stanoveny čtyři cíle: 1) zvýšit atraktivitu oblasti; 2) budování sítě turistických regionů; 3) nové služby a činnosti související se zaměstnaností; 4) zdokonalení místní hospodářské struktury otevřeností a podporou nových příležitostí k vytváření pracovních míst. Za každým z těchto cílů následoval oddíl s nadpisem "cíl/strategie", který obecně popisoval situaci a co s ní místní akční skupina zamýšlí udělat, např. "podporovat iniciativy nabízející ženám a mladým lidem kvalifikaci a odbornou přípravu". Neuváděla se žádná konkrétní prohlášení o očekávaných výsledcích realizace strategie. Pro strategické cíle nebyly stanoveny žádné výchozí srovnávací základny ani žádoucí cílový stav. 28. Cíle místní strategie nebyly při výběru projektů určujícím faktorem (viz rámeček 7). Například místní akční skupina v Portugalsku plánovala financovat turistická zařízení "spojená se silnými místními tématy" strategie (slévání místních kultur a řek). Tato místní akční skupina pak udělila grant středisku pro motokáry na nákup dalších motokár a zařízení pro měření času, kde zřejmá souvislost s teritoriálním tématem chybí. RÁMEČEK 7 MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINA V PORTUGALSKU: PROJEKT NÁKUPU DOPRAVNÍHO ZNAČENÍ A TURISTICKÝCH SMěROVÝCH UKAZATELŮ Jedním z cílů místní akční skupiny bylo studium, rozvoj a podpora tematických turistických stezek. Místní akční skupina využila rozpočet pro příslušné opatření a udělila obci grant na nákup dopravního značení a turistických směrových ukazatelů, včetně dopravních značek jako "Stop!", a na nátěr bílých čar uprostřed místních cest a na parkovištích. U některých cedulí šlo o směrovky k jednotlivým turistickým atrakcím, projekt ale nevytvořil žádnou tematickou turistickou stezku jako takovou. +++++ TIFF +++++ 29. Místní akční skupiny v Řecku, Toskánsku a Španělsku [17] realizovaly své strategie podle "opatření" definovaných členskými státy, což jim umožnilo klasifikovat podobné projekty pro účely rozpočtového řízení a výkaznictví. Například místní akční skupina v Řecku měla opatření jako "investiční podpora podnikatelů". To bylo dále rozděleno na "projekty v oblasti turismu na venkově", "projekty moderních technologií" atd. Všechna opatření byla dále rozdělena do "akcí" jako např. "poskytování ubytovacích kapacit turistům". Tato klasifikace sice monitorování a kontrolu činností místních akčních skupin usnadňuje, ale také sebou nese riziko, že místní akční skupiny budou výdajová opatření provádět (hodnocením a výběrem projektů podle jejich způsobilosti) bez ohledu na cíle místní strategie. 30. Místní akční skupiny hledaly projektové návrhy, které splňovaly podmínky způsobilosti daného opatření, nikoliv projekty, které by dosáhly konkrétního cíle místní strategie. Místní akční skupiny posuzovaly "soulad" či "logickou souvislost" projektového návrhu se strategií, ale vzhledem k tomu, že cíle byly tak široké, bylo prakticky nemožné eliminovat způsobilý projekt, pokud už prostředky na toto opatření nebyly vyčerpány. Místní akční skupiny pokračovaly v udělování grantů i poté, kdy cíle pro výstupy byly splněny [18]. 31. Monitorování a výkaznictví dále posílilo důraz na opatření. Místní akční skupiny prováděné projekty monitorovaly, analyzovaly a podávaly o nich zprávy podle výdajových opatření, neshromažďovaly však údaje o cílech místní strategie, ani neposuzovaly, zda byly splněny. 32. Místní akční skupina v Irsku například vydala po skončení programu Leader+ přehled svých úspěchů. V tomto přehledu byl oddíl nazvaný "co jsme slíbili", v němž byly vyjmenovány cíle strategie. Následoval oddíl "co jsme udělali", který popisoval realizované projekty. Byly rozděleny do skupin podle opatření, např. projekty odborné přípravy. Co se udělalo nebo čeho bylo dosaženo, nebylo ale uvedeno do souvislosti s cíli strategie. Místní akční skupiny ve Francii a v Německu, které nebyly povinny řídit se národními či regionálními opatřeními, rovněž ve svých zprávách vykazovaly výsledky z hlediska realizovaných projektů, nikoliv dosažených cílů [19]. 33. V době auditu většina místních akčních skupin zatím neměla zavedená kritéria pro výběr projektů ani systémy monitorování a hodnocení pro programové období 2007–2013, ale z dostupných informací bylo zřejmé, že místní akční skupiny neplánují podstatnější změny. Strategie místních akčních skupin pro osu 4 rovněž postrádají konkrétní místní cíle a až na jednu výjimku ukládají všechny členské státy povinnost uplatňovat společná opatření (viz bod 84). INOVATIVNÍ PŘÍSTUP A PŘÍSTUP ZAHRNUJÍCÍ VÍCE ODVĚTVÍ 34. Leader byl zamýšlen jako inovativní přístup. Místní akční skupiny by měly koncipovat a provádět své strategie způsobem, který by podněcoval a realizoval rozvoj venkova tak, že bude na staré i nové problémy venkova reagovat inovativně. Místní akční skupiny mohou přidávat hodnotu i tak, že se budou věnovat jiným činnostem než ostatní programy nebo místní orgány. Projekty, které spadají do běžných činností místních orgánů nebo jsou způsobilé pro jiné programy, by se tedy měly financovat z programů Leader pouze za výjimečných okolností, řádně zdůvodněných konkrétní strategickou potřebou. 35. Dalším charakteristickým prvkem přístupu Leader je to, že by měl ve své koncepci a při provádění strategie vycházet ze spolupráce více odvětví, a to na základě interakce mezi subjekty a projekty z různých odvětví místní ekonomiky. Místní akční skupiny byly v rámci svých strategií a projektů schopny poskytnout jen málo důkazních informací o inovaci či interakci mezi odvětvími. Místní akční skupiny financovaly projekty, které se příliš nelišily od projektů financovaných z jiných programů EU nebo které odpovídají běžným činnostem místních orgánů 36. Mezi subjekty z různých sektorů docházelo v rámci partnerství v místní akční skupině k interakcím, jak uvádí body 18 až 23, ale u strategií a projektů místních akčních skupin se tak nedělo ve významné míře. Některé místní akční skupiny mohly příklady interakce názorně doložit, např. v Irsku, kde strategie svedla při spolupráci na marketingu místních produktů dohromady sektor průmyslu, maloobchodu a turismu. Většina místních akčních skupin však udělovala granty nezávislým projektům, které podporovaly navrhovatele v jejich běžných činnostech (viz příloha). 37. U Leader+ měla většina místních akčních skupin jasná kritéria pro posuzování projektových návrhů z hlediska jejich inovativnosti či zaváděcího charakteru projektu (viz tabulka 3) [20]. Navzdory těmto kritériím schvalovaly místní akční skupiny projekty, které nijak výrazně inovativní nebyly. V Řecku například formuláře grantových žádostí popisují inovativní či zaváděcí prvky plánovaných investic do restaurací, ubytovacích kapacit, kovodílen, výroben vína atd. Ve skutečnosti ale o žádné reálné inovace nešlo (viz rámeček 8). 38. Místní akční skupina v Toskánsku vydala výzvu k podávání projektových návrhů k opatření "podpora podniků určená na procesní a produktové inovace". Místní akční skupina obdržela projektový návrh producenta jablek, který spočíval především v nákupu běžných přepravních bedýnek na ovoce, což místní akční skupina klasifikovala jako "inovativní investici vedoucí ke snížení výrobních nákladů a usnadňující sklizeň a balení", protože "pro společnost samotnou to bylo inovativní". Při klasifikaci dostal projekt za inovaci sedm z maxima deseti bodů. Místní akční skupina v Maďarsku posuzovala projektové návrhy z hlediska jejich "inovativnosti a původnosti" a udělila všem šesti zkoumaným projektům maximální počet bodů. Jeden projekt se týkal renovace prostor ubytovacího zařízení a zahrnoval zakoupení jízdních kol pro hosty, což bylo v místní oblasti novinkou. U projektu přípravy plánů na vydláždění polní cesty k vinici navrhovatele či projektu posílení stěn budovy fary z důvodu poklesu půdy tomu tak nebylo. TABULKA 3 VÝBěR INOVATIVNÍCH PROJEKTŮ +++++ TIFF +++++ 1 Místní akční skupiny ve Francii a v Německu posuzování projektů oproti kritériím pro výběr nedokumentovaly. Místní akční skupina v Irsku posuzování sice dokumentovala, ale neudělovala body. 39. Účetní dvůr ve výroční zprávě za rok 2000 uvedl, že místní akční skupiny udělovaly granty projektům, které mohly být financovány z jiných programů. Komise na to odpověděla, že financovat v rámci programu Leader určité jednotlivé projekty, které by, pokud by se na ně nahlíželo izolovaně, byly způsobilé pro hlavní programy, lze považovat za vhodné, pokud jsou tyto projekty zásadním prvkem realizace inovativního programu rozvoje konkrétní místní akční skupiny. 40. Většina grantů připadla malým projektům, čímž se Leader odlišil od ostatních programů EU pro financování. Místní akční skupina v Irsku například udělovala granty, které se pohybovaly v rozmezí od 1000 do maximálně 65000 EUR. Osm z jedenácti místních akčních skupin Leader+ nicméně financovalo projekty, u nichž celková výše nákladu dosáhla 200000 EUR či více (viz seznam projektů v příloze). Investice do vinařství, mlýnů na získávání olivového oleje a projektů obnovy vesnic atd. by byly způsobilé pro jiné programy financování ze strany EU. V těchto případech byly místní akční skupiny schopny doložit, že tyto projekty s jejich strategií logicky souvisely, ale vzhledem k neexistenci konkrétních místních cílů (viz bod 26) nemohly prokázat, že tyto projekty byly zásadní. RÁMEČEK 8 "ZAVÁDěCÍ CHARAKTER" PROJEKTŮ SCHVÁLENÝCH MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINOU V ŘECKU U všech šesti auditovaných projektů ze soukromého sektoru se ve formuláři žádosti ve zdůvodnění zaváděcí povahy návrhu uvádělo budování sítí. Všechny formuláře vyplňovali konzultanti. Navrhovatelé projektů, s nimiž se vedly pohovory, se však na žádných takových činnostech nepodíleli. Navrhovatel projektu kovodílny například nevěděl o místní síti malých podniků a nebyl si vědom skutečnosti, že jeho projektový návrh s účastí v této síti počítal. V grantové žádosti se o projektu píše, že je v souladu s místní strategií místní akční skupiny, neboť se týká tradičních produktů z tepaného železa, které pomáhají zachovávat tradice a charakter místních budov. Ve skutečnosti se podnikatelská činnost žadatele téměř zcela omezovala na moderní hliníkový design. 41. Potenciál přidané hodnoty přístupu Leader se navíc snižuje, pokud Leader funguje pouze jako další zdroj financování běžných činností místní správy. Zatímco mandatorní úkoly, například vzdělávání, byly v zásadě vyloučeny, všechny místní akční skupiny s výjimkou MAS v Irsku udělovaly granty projektům, jejichž navrhovateli byly místní orgány (viz rámeček 9 a seznam projektů v příloze). Některé z těchto projektů byly dokončeny ještě před podáním žádosti o grant v rámci programu Leader (viz například rámeček 10). V takových případech pak granty fungovaly pouze jako doplněk rozpočtů místních orgánů. RÁMEČEK 9 PŘÍKLADY GRANTŮ LEADER+ UDěLENÝCH MÍSTNÍM ORGÁNŮM MAS v Kastilii a La Mancha : Jedna z obcí, která byla členem MAS, navrhla projekt ohrady kolem dětského hřiště. Projekt s náklady ve výši 36 000 EUR (z čehož grant EU v rámci programu Leader činil 26 500 EUR a příspěvek národních a regionálních orgánů 500 EUR) sestával z výstavby cihlové zdi v rustikálním stylu s kovovým plotem na vrchu zdi. MAS v Řecku : Jedna z obcí, která byla členem MAS, navrhla projekt obnovy kanalizace a povrchu ulic a chodníků v centru města. Financování ze zdrojů Leader+ (211 000 EUR) pokrylo jen náklady na malou plochu. Obec získala na dokončení projektu ve zbývajících ulicích finanční prostředky z národních zdrojů v celkové výši 1,4 milionu EUR. RÁMEČEK 10 PŘÍKLADY GRANTŮ UDěLENÝCH NA DOKONČENÉ PROJEKTY MAS v Toskánsku : Projekt "služeb občanům a společenství v místě". Místní akční skupina zveřejnila výzvu k podání projektových návrhů v květnu 2004 a na svém zasedání dne 12. července 2004 rozhodla udělit grant ve výši 121 470 EUR konsorciu obcí (které bylo členem výboru s rozhodovací pravomocí místní akční skupiny). Grantová dohoda je datována k 20. září 2004. Projekt, jenž se týkal čtyřiadvacetihodinové veterinární služby a informační služby a udělování povolení k lovu, rybaření a sběru hub, začal v únoru 2001, konečná faktura byla vydána 5. července 2004. MAS ve Francii (region Loiry) : Skupina obcí (jejíž prezident byl členem této místní akční skupiny) realizovala projekt počítačového zpracování knihovních záznamů a jejich propojení v síti. Inspekční zpráva platební agentury uvádí, že k datu podání žádosti bylo vybavení informačními technologiemi téměř kompletní, katalogizace byla hotová a probíhalo školení zaměstnanců, jak používat software. Ke dni, kdy místní akční skupina projekt vybrala, zbývalo uhradit jen fakturu na 91,20 EUR. 42. V době auditu nebylo zatím ve většině auditovaných místních akčních skupin provádění osy 4 zahájeno. Strategie však obsahují málo konkrétních závazků k inovaci či interakci mezi odvětvími. PROJEKTY BUDOVÁNÍ SÍTÍ A SPOLUPRÁCE 43. Budování sítě zahrnuje výměnu zkušeností a usiluje o šíření osvědčených postupů, inovací a rozvoj získaných poznatků. Projekty spolupráce, na nichž se podílí dvě a více místních akčních skupin, mohou díky kritickému množství a schopnosti dále přidávat hodnotu, a umožnit tak realizaci důsledků, kterých by místní akční skupina sama nedosáhla. Ne všechny místní akční skupiny se na budování sítí a projektech spolupráce plně podílely 44. Všechny místní akční skupiny se přinejmenším účastnily jednání s ostatními místními skupinami v rámci regionálních či národních sítí, ačkoliv tato jednání se převážně týkala organizačních záležitostí. Místní akční skupina v Irsku byla zvláště aktivní při návštěvě seminářů a vzájemných návštěvách místních akčních skupin z jiných členských států. Místní akční skupiny v Meklenbursku-Předním Pomořansku přispěly příklady projektů, které uplatnily osvědčené postupy, do publikací a databází EU. 45. Projektů spolupráce se účastnily všechny místní akční skupiny, s výjimkou místní akční skupiny z Maďarska. Místní akční skupiny ve Francii, Toskánsku a v Řecku se potýkaly s organizačními obtížemi, zejména v souvislosti s různými postupy používanými u různých regionálních a národních programů Leader. Některé financované činnosti souvisely s návštěvami, výměnami a konferencemi spíše než se společným prováděním projektů. Místní akční skupina v regionu Kastilie a La Mancha využila rozpočet na projekty spolupráce k úhradě příspěvku za členství v regionální síti MAS a k rozvoji systému řízení dokumentace v rámci přípravy na období 2007–2013. Tyto výdaje měly být financovány z rozpočtů na provozní náklady místních akčních skupin. 46. S výjimkou regionu Kastilie a La Mancha, Maďarska a Portugalska uváděly strategie místních akčních skupin pro osu 4 podrobné údaje o plánovaných projektech spolupráce. O plánované činnosti v oblasti budování sítí bylo poskytnuto jen málo podrobných údajů. ŘÁDNOST FINANČNÍHO ŘÍZENÍ MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY NEBRALY NÁLEŽITÉ OHLEDY NA POTŘEBU EFEKTIVNOSTI ČI SPRAVEDLIVÝCH A TRANSPARENTNÍCH POSTUPŮ EFEKTIVNOST GRANTOVÝCH VÝDAJŮ 47. Místní akční skupiny realizují výdaje z rozpočtu EU udělováním grantů na projekty. Měly by tedy zajišťovat, aby granty byly nejefektivnějším možným využitím veřejných prostředků [21]. Místní akční skupiny neusilovaly o maximalizaci efektivnosti grantových výdajů 48. Jedním z rizik pro efektivnost každého grantového programu je skutečnost, že navrhovatel možná mohl uskutečnit projekt i bez grantové podpory, což vede k "efektu mrtvé váhy", tj. grant nepřináší žádný dodatečný efekt. Místní akční skupiny jsou díky své znalosti prostředí a kontaktům s navrhovatelem při přípravě grantové žádosti v pozici, která jim umožňuje posoudit riziko mrtvé váhy lépe než manažeři programů, které fungují "shora-dolů". 49. Důrazným upozorněním na možný efekt mrtvé váhy je stav, kdy navrhovatel projekt zahájí ještě před tím, než místní akční skupina rozhodne o udělení grantu. S výjimkou Německa udělovaly granty takovým projektům všechny místní akční skupiny. Tito navrhovatelé projektu buď byli připraveni projekt realizovat i bez grantové podpory (což vypovídá o efektu mrtvé váhy), nebo jim byl grant slíben již před posouzením projektu a vlastním rozhodnutím o přidělení grantu. 50. Pouze místní akční skupina v Irsku měla zavedené postupy pro posuzování projektových návrhů z hlediska rizika mrtvé váhy (i když i zde byla dokumentace kontrol neadekvátní). Ostatní místní akční skupiny považovaly datum zahájení projektu pouze za věc způsobilosti. 51. Každý členský stát uplatňoval jiná pravidla způsobilosti. V Řecku, Irsku, Španělsku a Maďarsku byly projekty způsobilé od data podání grantové žádosti. V Portugalsku mohly projekty začít 90 dní před podáním. Ve Francii a Toskánsku pravidla pouze vyžadovala, aby projekt k datu grantové žádosti nebyl dokončen [22]. Místní akční skupiny měly za to, že tato podmínka byla splněna, pokud navrhovatel projektu nezaplatil poslední fakturu za projektové náklady, i když projekt již fyzicky dokončen byl (viz rámeček 10). 52. Místní akční skupiny ve Francii a v Toskánsku navíc otevřeně upřednostňovaly projekty, které již byly dokončeny, neboť granty pak mohly být schváleny a vyplaceny v krátké době a bez rizika zpoždění (viz rámeček 11). Místní akční skupiny se tak mohly vyhnout "rušení závazků k prostředkům" – postupu, kterým některé členské státy rušily nevyčerpané zůstatky rozpočtů místních akčních skupin ke konci roku. RÁMEČEK 11 PŘÍKLADY MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN, KTERÉ UPŘEDNOSTŇOVALY DOKONČENÉ PROJEKTY MAS v Toskánsku : Výzva místní akční skupiny k podávání nabídek na "obnovu a zlepšování prostředí vesnic" stanovila kritéria výběru projektů. Maximálně bylo možné získat 30 bodů. Jedním z kritérií byla "připravenost" projektu s možností získat maximálně 12 bodů, pokud navrhovatel projektu mohl provést konečné platby související s projektem do 30 dní od podání projektového návrhu. MAS ve Francii (Languedoc-Roussillon) : Sdružení univerzit (které bylo členem místní akční skupiny) realizovalo projekt renovace starého arboreta a jeho zpřístupnění veřejnosti. Poslední náklady v souvislosti s tímto projektem vznikly v srpnu 2008. Místní akční skupina vybrala tento projekt 16. září 2008 a grantovou dohodu podepsala 1. října. V zápise ze zasedání místní akční skupiny se vysvětluje, že aby se vyčerpaly zbývající prostředky v rozpočtu Leader+, bylo nutné vybrat již dokončené projekty, aby granty mohly být vyplaceny do konce října. 53. Dalším rizikem pro efektivnost je skutečnost, že navrhovatelé se nemusí snažit provádět projekty s nejnižšími možnými náklady za současného zajištění nutné kvality. Toto riziko se zvyšuje, pokud se grant uděluje na vysoký podíl projektových nákladů (některé místní akční skupiny udělovaly granty na 80 % či dokonce až na 100 % projektových nákladů [23]). Rovněž existuje riziko umělého navyšování faktur. Uspokojivé postupy pro posuzování přiměřenosti projektových nákladů u projektů z veřejného a soukromého sektoru měly pouze místní akční skupiny v Irsku, Řecku a Toskánsku. 54. Nejefektivnějším grantem by byla minimální částka nutná pro životaschopnost projektu a zajištění realizace požadovaných důsledků. Mnohé místní akční skupiny však bez ohledu na pravděpodobnou ziskovost projektu nebo dostupnost jiných zdrojů financování udělovaly všem projektům granty ve stejné procentní výši (až do maximální způsobilé částky) [24]. 55. Místní akční skupina ve Francii (region Loiry) na konci období programu Leader+ zvýšila grantové sazby, aby plně vyčerpala rozpočet. To vedlo k tomu, že například jeden orgán místní správy, který požádal o grant ve výši 12000 EUR na počítačové zpracování knihovních záznamů a jejich propojení do sítě, obdržel na tento projekt grant ve výši 25000 EUR. SPRAVEDLIVÉ A TRANSPARENTNÍ POSTUPY 56. Místní akční skupiny přijímají výběrem projektů závazky k veřejným prostředkům, nemají však demokratickou povinnost odpovídat se. Je zde tedy potřeba větší transparentnosti a místní akční skupiny musí být schopny prokázat, že vždy postupovaly řádně. Postupy dostatečně nezmírňovaly konkrétní rizika plynoucí z postoupení rozhodovacích pravomocí místním akčním skupinám 57. Pouze místní akční skupiny v Meklenbursku-Předním Pomořansku a ve Francii (region Loiry) zveřejňovaly zápisy z jednání, na nichž se projekty vybíraly, na svých internetových stránkách. Seznamy či podrobné údaje o některých nebo o všech projektech realizovaných do konce programu zveřejnila však většina místních akčních skupin. 58. Místní akční skupiny v Německu a ve Francii neměly žádné formálně zdokumentované postupy posuzování projektů. Zápisy z jednání výborů s rozhodovací pravomocí uvádějí v některých případech stručná resumé toho, o čem se diskutovalo, ale ne vždy uvádějí faktory, které se při rozhodování braly v úvahu. Místní akční skupiny v Řecku, Portugalsku, Španělsku, Maďarsku a Toskánsku posuzovaly projekty tak, že projektovým návrhům přidělovaly body na základě standardních kritérií pro výběr projektů a srovnávaly je, což odpovídá osvědčeným postupům. Přidělené body však nebyly ve většině případů dokumentačně podloženy a byly zjištěny případy zjevných nesrovnalostí (viz rámeček 12). Žádné místní akční skupiny nedokumentovaly posuzování projektů a proces výběru natolik dostatečně, aby mohla být řádnost rozhodnutí přezkoumána. 59. Vzhledem k lokálnímu charakteru místních akčních skupin je jedním z největších rizik z hlediska efektivnosti, přidané hodnoty programů Leader a pověsti EU riziko střetu zájmů, kdy navrhovatel projektu může ovlivnit výběr projektu ve svůj prospěch. Toto riziko se zvyšuje u místních akčních skupin, které nemají transparentní, objektivní a dobře zdokumentované postupy, jak bylo názorně doloženo výše. RÁMEČEK 12 POSOUZENÍ ÚČINKU PROJEKTŮ NA ZAMěSTNANOST PROVEDENÉ MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINOU V PORTUGALSKU Místní akční skupina přidělovala body všem projektovým návrhům, ale nezdokumentovala způsob posuzování kritérií výběru, například u "udržení míry zaměstnanosti a vytváření nových pracovních míst". V důsledku toho pak nebyla schopna vysvětlit zjevné nesrovnalosti. Například projektový návrh týkající se investice do balírny medu počítal s vytvořením dvou nových pracovních míst. Místní akční skupina přidělila tomuto návrhu za kritérium zaměstnanost pět bodů. Po pěti bodech rovněž obdržely dva další návrhy (oba podporované členskými organizacemi MAS): nákup videokamery a projektoru pro kulturní spolek, který si nárokoval přispění k udržení jednoho pracovního místa, a projekt dopravního značení a turistických směrových ukazatelů (viz rámeček 7), který na vytváření či udržení pracovních míst neměl žádný dopad. 60. Riziko je nejaktuálnější, pokud je navrhovatel projektu členem orgánu místní akční skupiny, jemuž přísluší rozhodovací pravomoc. V malých akčních skupinách mají členové rovněž možnost ovlivnit rozhodnutí, aniž by se hlasování zúčastnili. Řecké orgány zakázaly místním akčním skupinám udělovat granty pracovníkům či členům místních akčních skupin, zástupným fyzickým či právnickým osobám či partnerům nebo příbuzným prvního stupně. Žádná jiná místní akční skupina taková pravidla neměla. Toto řecké pravidlo se netýkalo osob, které byly členy místní akční skupiny z titulu zastupitelů veřejných orgánů nebo neziskových organizací, ačkoliv udělené granty se v takových případech omezovaly na 25 % rozpočtu místní akční skupiny. 61. Všechny auditované místní akční skupiny udělovaly granty svým vlastním členským organizacím (viz body 24 až 33). Tyto granty se nepovažovaly za výjimky. Pro výbory s rozhodovací pravomocí měly místní akční skupiny různá interní pravidla (viz rámeček 13). Tato pravidla nesplňovala požadavky finančního nařízení EU [25]. Konkrétně v některých místních akčních skupinách se tato pravidla týkala pouze členů, kteří projekt přímo navrhovali, a vyžadovala pouze to, aby se člen v takovém případě zdržel hlasování. RÁMEČEK 13 POSOUZENÍ POSTUPŮ MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN PRO ZAMEZOVÁNÍ VZNIKU STŘETU ZÁJMŮ (LEADER+) Základní informace: Členové výboru s rozhodovací pravomocí by neměli udělovat granty tehdy, když je s navrhovatelem projektu pojí "společný zájem" ve smyslu čl. 52 odst. 2 finančního nařízení. Vznik společného zájmu je pravděpodobný zejména u projektů navrhovaných členy řídící struktury místní akční skupiny nebo výboru s rozhodovací pravomocí, neboť posouzení projektového návrhu provedené místní akční skupinou může být (i nevědomě) ovlivněno vztahem s navrhovatelem projektu. To platí, ať již člen místní akční skupiny překládá návrh projektu sám za sebe, či reprezentuje organizaci z veřejného nebo soukromého sektoru. Kritéria: 1. Pokud člen výboru MAS s pravomocí posuzovat a rozhodovat o výběru projektů má profesní či osobní vztah s navrhovatelem projektu, měl by učinit písemné prohlášení vysvětlující povahu tohoto vztahu/zájmu, které by se mělo stát součástí projektového spisu. Měly by být přiznány veškeré společné zájmy, včetně rodinných, citových, politických a ekonomických zájmů, jak to stanoví finanční nařízení. 2. Tento člen by se neměl žádným způsobem účastnit procesu posuzování či výběru projektu a během diskuse o projektovém návrhu by neměl být přítomen, což by mělo být zdokumentováno v zápise z jednání. 3. Pokud existuje společný zájem, místní akční skupiny by měly v souladu s finančním nařízením věc postoupit řídícímu orgánu. +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Zjištění: | Kritérium splněno | | Kritérium nesplněno | | Kritérium nebylo testováno | | MAS | Prohlášení o zájmech a neúčast při hlasování | Postoupení věci řídícímu orgánu | Poznámky | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ DE-BY | | | Provozní pravidla uvádí, že členové místních akčních skupin, kteří mají na projektu nějaký zájem, by se neměli účastnit diskuse a hlasování a že toto by mělo být zdokumentováno. V zápisech z jednání není vždy uvedeno, kdo byl přítomen a kdo hlasoval. Řídící orgán má za to, že tato pravidla se nevztahují na zástupce organizací veřejného sektoru jako navrhovatele projektů. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ DE-MV | | | Pravidla místní akční skupiny stanoví, že členové místní akční skupiny, kteří mají na projektu nějaký zájem, by se neměli účastnit diskuse a hlasování. V zápisech z jednání nebyla takto neúčast nijak zdokumentována. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ IE | | | Pravidla místní akční skupiny vyžadovala, aby členové, kteří měli na projektových návrzích nějaký zájem nebo se podíleli na předchozím hodnocení projektů, nebyli během diskuse o projektech přítomni. Místní akční skupina rovněž vedla registr zájmů svých členů a na členy se vztahovala politika rotace funkcí. Národní pravidla vyžadovala, aby rozhodnutí týkající se projektů, v nichž měl člen či zaměstnanec místní akční skupiny nějaký zájem, byla oznámena řídícímu orgánu před formálním schválením projektu. Pozn.: Fungování tohoto postupu se v rámci auditu nekontrolovalo. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ EL | | | Členové výboru s rozhodovací pravomocí nebo řídící struktury místní akční skupiny a jejich nejbližší příbuzní nemohli navrhovat projekty v rámci programu Leader jako osoby či zástupci firem. Členů místní akční skupiny, kteří zastupovali neziskové organizace, se to však netýkalo a bylo jim dovoleno podílet se na hlasování. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ ES-A | | | Pravidla této místní akční skupiny stanoví, že její členové, kteří mají přímý či nepřímý zájem na nějakém projektu, by se neměli zúčastnit diskuse ani hlasování. Pozn.: Fungování tohoto postupu se v rámci auditu nekontrolovalo. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ ES-CM | | | Pravidla této místní akční skupiny stanoví, že její členové, kteří mají přímý či nepřímý zájem na nějakém projektu, by se neměli zúčastnit diskuse ani hlasování. Toto pravidlo se však uplatňovalo pouze u osobních a ekonomických zájmů. Ze zápisů z jednání nevyplývalo, že by se zástupci místních orgánů zdržovali hlasování o svých projektech. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ FR (PL) | | | Pravidla této místní akční skupiny vyžadovala, aby se člen, který podává návrh na projekt přímo, zdržel hlasování, ale nikoliv, aby odešel z místnosti. Ze zápisů z jednání výboru s rozhodovací pravomocí vyplývá, že se navrhovatel zúčastnil diskusí a že někdy bylo hlasování jednomyslné, beze zmínky o tom, že by se navrhovatel hlasování zdržel. Tato pravidla se netýkala členů se zájmem na projektu, u něhož nebyli navrhovateli. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ FR (LR) | | | Tato místní akční skupina neměla žádná formální pravidla. Zápisy hovoří o případech, kdy se navrhovatel projektu zúčastnil diskusí i hlasování. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ IT-TOS | | | Tato místní akční skupina neměla žádná formální pravidla, přestože je řídící orgán vyžadoval. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ HU | | | Pravidla se uplatňovala pouze na členy místní akční skupiny s osobním zájmem na projektovém návrhu, od nichž se vyžadovalo, aby zájem deklarovali před jednáním a neúčastnili se diskuse ani hlasování. | +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ PT | | | Členové místní akční skupiny se zájmem na projektu byli povinni zdržet se hlasování, ale nemuseli opustit místnost a mohli se zúčastnit diskuse. Ze zápisů z jednání ne vždy vyplývalo, že zástupci místních orgánů se zdrželi hlasování o svých projektech. | 62. Dokumentace hlasování nebyla adekvátní u pěti z jedenácti místních akčních skupin programu Leader+, neboť zápisy z jednání výborů s rozhodovací pravomocí ne vždy uváděly, kdo byl přítomen a kdo hlasoval (viz rámeček 13). Zápisy místních akčních skupin z Bavorska, Toskánska a Francie dokládají případy, kdy se navrhovatel projektu účastnil diskuse i hlasování o tomto projektu (viz rámeček 14). 63. V této zprávě jsou popsány příklady projektů, které s cíli strategie souvisely jen velmi volně, projektů, které již byly dokončeny, a projektů, které dotovaly běžné činnosti místní správy. Většinu těchto projektů navrhly členské organizace místní akční skupiny (viz rámečky 7, 9, 10, 11, 12 a 14). Zjištěné nedostatky poukazují na riziko, že členové místních akčních skupin mohli přímo či nepřímo ovlivňovat rozhodování způsobem, který pak vedl k neúčelnému nebo neefektivnímu využití prostředků z rozpočtu EU. RÁMEČEK 14 MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINA V BAVORSKU NERESPEKTOVALA PRAVIDLA PRO HLASOVÁNÍ Do strategie místní akční skupiny byl zařazen projekt budování vodní nádrže pro rekreační účely s příspěvkem programu Leader ve výši 150000 EUR. +++++ TIFF +++++ Skutečný příspěvek programu Leader byl 1,03 milionu EUR: téměř 50 % celkového rozpočtu místní akční skupiny. Ačkoliv jednací řád místní akční skupiny pro rozhodování vyžadoval kvorum hlasů šesti členů, z dokumentace vyplynulo, že tento projekt byl schválen pouze čtyřmi hlasy. S výjimkou předsedy místní akční skupiny, který byl starostou města, jež projekt navrhlo, nebyla zaznamenána jména přítomných osob. Podle provozních pravidel bavorského programu Leader+ nebylo členům místní akční skupiny dovoleno diskutovat a hlasovat o projektech, na nichž měli nějaký zájem, a zdržení se hlasování muselo být zaznamenáno. V reakci na tuto připomínku Účetního dvora bavorské orgány odpověděly, že účast starosty považují za přijatelnou, protože neměl na projektu osobní zájem. PROVOZNÍ EFEKTIVNOST 64. Místním akčním skupinám vznikají provozní náklady: platy zaměstnanců, kanceláře, cesty, propagace apod. V zájmu efektivnosti by tyto náklady měly být omezené a držet se v mezích rozpočtů schválených řídícími orgány. Díky místním zaměstnancům v lokálních kancelářích, které obhospodařují malý počet projektů, by měly být místní akční skupiny schopny reagovat lépe, než by bylo možné u programu řízeného na národní nebo regionální úrovni. Výsledkem by mělo být rychlejší zpracování grantových žádostí a plateb a menší potřeba byrokratických postupů. Správní požadavky na místní úrovni vedly k významným provozním nákladům, nárůstu administrativních úkonů a zpožděním 65. Neprojektové náklady, které vznikly auditovaným místním akčním skupinám, se pohybovaly v rozmezí 12 až 32 % výdajů programu Leader+ financovaných z veřejných zdrojů. Náklady rozpočtované místními akčními skupinami na programové období 2007–2013 se pohybují mezi 6 až 28 % (viz grafy 5 a 6). 66. Výše uvedené údaje zahrnují i náklady místních akčních skupin na tzv. "stimulaci teritoria" (podněcování zájmu v místě) [26]. Místní akční skupiny obvykle klasifikovaly práci svých zaměstnanců v oblasti podpory podávání projektových návrhů jako "stimulaci". Některé místní akční skupiny považovaly za stimulaci i čas strávený poskytování podpory navrhovatelům projektů při přípravě grantových žádostí a čas strávený monitorováním a výkaznictvím k plnění projektu. Několik místních akčních skupin mezi náklady na stimulaci a náklady na správu a řízení nerozlišovalo a ostatní skupiny čas zaměstnanců mezi ně libovolně dělily. 67. Většina místních akčních skupin se díky malé míře plnění (Maďarsko) formálně udržela v hranicích rozpočtu provozních nákladů na Leader+, které však odpovídaly vyššímu procentu celkových výdajů, než bylo původně plánováno. Irská místní akční skupina vyčerpala své provozní náklady a ke krytí nákladů využívala rozpočet na stimulaci a dodatečné finanční prostředky od řídícího orgánu. Místní akční skupina v Kastilii a La Mancha používala na provozní náklady rozpočet pro spolupráci (viz body 43 až 46). Ostatní místní akční skupiny musely použít své vlastní prostředky. GRAF 5 NEPROJEKTOVÉ NÁKLADY JAKO PROCENTO VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ PROGRAMU LEADER+ (VČETNě STIMULACE) +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ | Náklady na stimulaci | | Provozní náklady | | Celkem | GRAF 6 NEPROJEKTOVÉ NÁKLADY (VČETNě STIMULACE) JAKO PROCENTO ROZPOČTŮ MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN PRO OSU 4 +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ | Náklady na stimulaci | | Provozní náklady | | Celkem | 68. Provozní náklady nutně nejsou výdaji neefektivními. Například místní akční skupina v Irsku měla vysoké náklady na stimulaci, protože měla 2,5 úvazku pro pracovníky působící v oblasti rozvoje projektů, kteří byli velmi aktivní při podněcování rozvoje venkova v místě (viz bod 15). 69. Tyto údaje nelze využít ke srovnání efektivnosti různých programů, protože odpovědnost za zpracování grantových žádostí a plateb se u různých místních akčních skupin lišila. Místní akční skupina v Maďarsku poté, co odeslala seznam navrhovaných projektů řídícímu orgánu, který byl odpovědný za kontroly způsobilosti, rozhodnutí o udělení grantu, grantovou dohodu a všechny fáze monitorování realizace projektu, výkaznictví a platbu, nehrála v tomto procesu žádnou roli. Oproti tomu místní akční skupina v Irsku odpovídala za celý postup, počínaje vypracováním projektu a kontrolou realizace a vyplácením grantů konče. 70. V praxi bylo plnění programu Leader+ nadměrně byrokratické. Většina místních akčních skupin vyžadovala v rámci žádosti o grant i u těch nejmenších projektů vyplnění dlouhých a podrobných formulářů s četnými přílohami a podkladovou dokumentací (viz rámeček 15), ačkoli je třeba podotknout, že tyto postupy téměř ve všech případech stanovily orgány členských států, nikoliv místní akční skupiny samotné. Zaměstnanci místních akčních skupin navrhovatelům s administrativními záležitostmi pomáhali, ale i s touto pomocí mělo podle průzkumu provedeného francouzskou místní akční skupinou (Languedoc--Roussillon) mezi navrhovateli projektů 47 % navrhovatelů za to, že postup podání žádosti o grant byl "relativně obtížný". 71. Dostupné údaje o době potřebné ke schválení grantových žádostí a plateb nebyly úplné ani jednotné, vyplývá z nich však, že většina místních akčních skupin potřebovala ke zpracování dokumentace několik měsíců [27]. Oproti tomu místní akční skupina v Irsku v některých případech žádost o platbu obdržela a v týž den ji zpracovala a provedla platbu navrhovateli. Příčinou zpoždění v Maďarsku byly neúplné či nepřesné žádosti o schválení projektu a o platby, což značí, že pro režim podpory zaměřený na menší místní projekty byly zřejmě postupy příliš složité. RÁMEČEK 15 PŘÍKLADY PŘÍLIŠ BYROKRATICKÝCH POSTUPŮ MAS v Řecku : Potenciální navrhovatelé projektů museli vyplnit žádost o přibližně 22 stranách a podat 15 podkladových dokumentů, včetně dokladu o věku, dokončení povinné vojenské služby, potvrzení o tom, že žadatel není úředníkem státní správy, doklad o tom, že nebyl předčasně penzionován ze zdravotních důvodů, atd. Neúplné žádosti byly zamítnuty. Pokyny navrhovatelům týkající se žádosti o platbu měly 32 stran. MAS v Maďarsku : Žádost o grant ve výši 4 500 EUR na projekt budovy fary měla 60 stran. Jiná projektová žádost o grant ve výši 5 400 EUR měla 126 stran. +++++ TIFF +++++ Místní akční skupině trvalo zpracování a podání žádostí regionální platební agentuře ke kontrole a schválení sedm měsíců. Délka celého období, počínaje žádostí a konče podpisem smlouvy, se u šesti prověřovaných projektových spisů pohybovala mezi 11 a 16 měsíci. ŘÍZENÍ PROGRAMŮ LEADER KOMISÍ A ČLENSKÝMI STÁTY KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY NEBYLY DOSTATEČNĚ NÁROČNÉ A S MÍSTNÍMI AKČNÍMI SKUPINAMI NESOU ČÁST ODPOVĚDNOSTI ZA OMEZENÍ POTENCIÁLNÍ PŘIDANÉ HODNOTY PŘÍSTUPU LEADER. NEPODNIKLY TOTIŽ DOSTATEČNÉ KROKY K OMEZENÍ NÁKLADŮ A RIZIK POŽADAVKY KOMISE A ČLENSKÝCH STÁTŮ NA LEADER+ 72. Přidanou hodnotu přístupu Leader nevytváří Komise ani členské státy, ale místní akční skupiny svou činností. Hlavní odpovědnost za řádné finanční řízení tedy rovněž spočívá na místních akčních skupinách, neboť ony rozhodují o výdajích z rozpočtu EU. Komise a členské státy mohou místním akčním skupinám poskytovat pokyny a měly by: zajistit, aby právní předpisy, provozní pravidla a řídící systémy nastavily minimální požadované standardy; vytvářet správné stimuly, které místním akčním skupinám pomohou přidávat hodnotu a vykonávat řádné finanční řízení; vyhýbat se překážkám a krokům, které by mohly odradit případné zájemce. Členské státy přes podporu Komise nestanovily ani neprosazovaly účelné minimální požadavky pro řádné finanční řízení a přístup Leader 73. Rizika pro řádné finanční řízení popsaná v této zprávě jsou dobře známa – v nemalé míře také z výroční zprávy Účetního dvora za rok 2000, která upozornila na podobné nedostatky: místní akční skupiny granty datovaly zpětně, což vedlo k riziku mrtvé váhy; nedostatek transparentnosti při výběru projektů; možné střety zájmů; vysoké provozní náklady a zdlouhavé postupy. 74. Komise tehdy na připomínky Účetního dvora reagovala s tím, že podporuje uplatňování otevřených a transparentních postupů; podporuje místní akční skupiny v tom, aby udělovaly pomoc v míře přiměřené okolnostem každého projektu; nastoluje v debatě s členskými státy otázku zpožďování plateb; vyzývá členské státy, aby omezily provozní náklady programu Leader+ na 15 % celkového rozpočtu místních akčních skupin; požaduje, aby se do nařízení provádějícího strukturální fondy zavedla omezení, která by měla předcházet tomu, aby se granty udělovaly projektům, které byly dokončeny před podáním projektové žádosti. 75. Komise zřídila revizní středisko s kontaktním místem pro program Leader+, které organizuje a propaguje semináře, vydává publikace a spravuje databáze. Cílem těchto činností je sdílení osvědčených postupů mezi místními akčními skupinami a podpora řídících orgánů a národních a regionálních sítí. 76. Právní předpisy na úrovni EU stanoví pro program Leader+ kromě obecných podmínek způsobilosti a systémů výkaznictví a kontroly, které se uplatňují u všech výdajů ze strukturálních fondů, jen několik dalších požadavků. Členské státy (či regiony) si vyvinuly své vlastní mechanismy a provozní pravidla, která Komise schválila na začátku období programu Leader+. 77. Každý členský stát si stanovil jiná pravidla a místní akční skupiny je musely dodržovat (viz rámeček 16). Například irské orgány vyžadovaly, aby místní akční skupiny posuzovaly u projektových návrhů riziko efektu mrtvé váhy a přesunu, ale ostatní řídící orgány na tom netrvaly. Pokud členské státy požadavky nestanovily nebo pokud neprováděly náležitý dohled a dodržování požadavků nevymáhaly, byla výkonnost místní akčních skupin nedbalá, jak ilustrují body 12 až 71. Až na několik výjimek nedělaly místní akční skupiny více, než že se řídily postupy stanovenými členskými státy. Místní akční skupiny nedokázaly plně využít přístupu Leader ani samy neprováděly seberegulaci za účelem zajištění řádného finančního řízení. 78. Členské státy fakticky přehlížely nedostatečné finanční řízení tím, že umožňovaly udělovat granty projektům, které byly zahájeny před vlastním rozhodnutím místní akční skupiny o grantové žádosti. Pravidla nezavazovala místní akční skupiny k tomu, aby udílely granty retrospektivně, ale signalizovala, že tento postup je přijatelný. 79. Dalším konkrétním nedostatkem provádění programu Leader ve všech členských státech byla skutečnost, že místní akční skupiny nebyly za dosažení cílů svých místních strategií odpovědné. Členské státy schvalovaly strategie místních akčních skupin pro Leader+ s obecnými cíli a nevyžadovaly, aby místní akční skupiny dosahování cílů těchto strategií monitorovaly, posuzovaly a podávaly o něm zprávy, nebo plnění těchto požadavků nevymáhaly. RÁMEČEK 16 PŘÍKLADY RŮZNÉHO PLNěNÍ POŽADAVKŮ Toskánsko zavedlo požadavek, aby byly v místní akční skupině zastoupeny klíčové místní subjekty. Irsko stanovilo pravidla k zajištění spravedlnosti a transparentnosti procesu nominace členů místní akční skupiny a rozhodování o členství. Francouzská pravidla vyžadovala, aby místní akční skupiny měly ve výboru s rozhodovací pravomocí "dvojnásobné kvorum", a bylo tak zajištěno aktivní partnerství. Řídící orgány v Řecku, Maďarsku a Toskánsku vyžadovaly, aby místní akční skupiny přidělovaly projektům body na základě společného souboru objektivních kritérií. Řídící orgán v Řecku stanovil pro granty udělované členským organizacím místní akční skupiny limit ve výši 25 %, a místní akční skupina tedy musela zapojit do provádění strategie širší místní společenství. V Irsku prováděcí pravidla specifikovala, že pokud se projekty kvalifikují pro pomoc v rámci jiných režimů či programů, měly by být podle obecného pravidla považovány za nezpůsobilé pro pomoc z programu Leader. POŽADAVKY KOMISE A ČLENSKÝCH STÁTŮ PRO OSU 4 80. Komise a členské státy se měly poučit z předchozích programových období programu Leader, aby mohly stanovit náležité pokyny a požadavky pro období 2007–2013. Hlavní změna pro období 2007–2013 spočívá v tom, že členské státy většinou žádají, aby místní akční skupiny prováděly hlavní opatření programu rozvoje venkova 81. Právní rámec pro programové období 2007–2013 stanoví nařízení k rozvoji venkova. Podobně jako u programu Leader+ je v jejich rámci jen minimum právních požadavků specifických pro program Leader. Nařízení omezují provozní náklady místních akčních skupin, ale dvacetiprocentní sazba je vyšší než u programu Leader+ a je možné ji obejít, pokud se náklady vykážou jako náklady na stimulaci, na něž se omezení nevztahuje. Posun od právních předpisů pro strukturální fondy k předpisům pro rozvoj venkova přináší požadavek na kontrolu přiměřenosti projektových nákladů. 82. Komise vydala členským státům pokyny k přípravě osy 4 a schválením programů rozvoje venkova fakticky schválila národní či regionální programy Leader. Od té doby trvale poskytuje podporu, zejména prostřednictvím evropské sítě pro rozvoj venkova. 83. V době provádění tohoto auditu nebyla provozní pravidla členských států zatím dokončena [28], takže je nebylo možné posoudit. Z dostupných informací vyplývá, že nedostatky, na něž tato zpráva poukazuje, pravděpodobně přetrvávají. 84. Problém s nedostatečným důrazem na dosahování cílů místních strategií se v programovém období 2007–2013 pravděpodobně ještě zhorší, neboť všechny auditované řídící orgány (s výjimkou Bavorska) nyní v rozporu s pokyny Komise [29] vyžadují, aby se místní akční skupiny řídily společným souborem opatření definovaných v programech rozvoje venkova. 85. Některé členské státy dále omezily rozsah programů Leader na konkrétní opatření, ve většině případů šlo o opatření osy 3 [30]. To výrazně omezilo možnosti místních akčních skupin navrhovat místní strategie pro klíčové cíle os 1 a 2 programů rozvoje venkova týkajících se hospodářské soutěže a dopadů zemědělství a lesnictví na životní prostředí (viz rámeček 17). 86. Vzhledem k tomu, že každé opatření definuje typy způsobilých projektů a příjemců, možnosti místních akčních skupin vypracovat inovativní řešení použitelná napříč různými sektory a specifická pro danou oblast byly takto omezeny. Charakter prováděných projektů místních akčních skupin je podobný ve všech členských státech a rovněž se podobá většině projektů obecně, neboť ve většině případů se opatření programu rozvoje venkova provádějí primárně tradičními přístupy shora-dolů. RÁMEČEK 17 MAS V PORTUGALSKU: OPATŘENÍ OMEZILA MOŽNOST MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY ZABÝVAT SE POTŘEBAMI MÍSTNÍCH ZEMěDěLSKÝCH ODVěTVÍ Strategie místní akční skupiny si jako cíl stanovila boj proti vylidňování venkova a odklonu od tradičního hospodaření, k dosažení tohoto cíle mohla však využít pouze opatření osy 3 programů rozvoje venkova. To omezilo možnosti vypracovat lokální řešení, které by zlepšilo konkurenceschopnost odvětví souvisejících s olivovým olejem a vínem, přestože tato odvětví jsou pro místní ekonomiku důležitá. Opatření v oblasti životního prostředí zaměřující se na otázku biodiverzity a změny klimatu v místním zemědělství byla z rozsahu programů Leader vyňata, stejně jako opatření v oblasti lesnictví. VÝBĚR MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN PRO PROVÁDĚNÍ PROGRAMU LEADER V OBDOBÍ 2007–2013 87. Aby s vysokou pravděpodobností zajistily účelnost programu Leader a realizaci jeho přidané hodnoty, měly by členské státy vybírat pouze takové místní akční skupiny, které jsou kompetentní a disponují vysoce kvalitními strategiemi. Členské státy vybíraly místní akční skupiny se slabými strategiemi 88. Proces výběru místních akčních skupin ve všech auditovaných členských státech zcela nebo z větší části postrádal charakter hospodářské soutěže, přestože je v příslušném nařízení stanovena. 89. Většina řídících orgánů posuzovala navrhované strategie místních akčních skupin a udělovala jim body oproti relevantním kritériím a následně vybrala všechny místní akční skupiny, které dosáhly určitého minimálního počtu bodů (obvykle 50 %) [31]. Všechny řídící orgány ve vzorku přijaly každou místní akční skupinu, která podala platnou žádost (s několika málo výjimkami, kdy se vyskytly dvě žádosti na stejnou oblast). Je logické, že místní akční skupiny s nízkým počtem bodů se nacházely hluboko pod úrovní, kterou řídící orgány považovaly za možnou hranici kompetence a kvality strategie, jíž by místní akční skupiny mohly dosáhnout. V jednom francouzském regionu například řídící orgán vybral místní akční skupiny, i když kvalita jejich žádosti byla posouzena jako nedostatečná (viz rámeček 18). RÁMEČEK 18 VÝBěR MÍSTNÍCH AKČNÍCH SKUPIN ŘÍDÍCÍM ORGÁNEM VE FRANCII Podle výzvy k vyjádření zájmu měla výběrová komise po podání projektových návrhů určit 10 až 12 místních akčních skupin s průměrným finančním stropem ve výši 1,5 milionu EUR pro každou z nich. Z 18 uchazečů vyhodnotil řídící orgán dva jako velmi kvalitní, osm jako průměrně kvalitní a osm jako nedostatečně kvalitní. Bylo však vybráno všech 18 MAS, a průměrná výše finančního stropu se proto snížila na 1,1 milionu EUR. 90. Při auditu se konkrétně zjistilo, že strategie místních akčních skupin pro osu 4 nebyly dostatečně rozpracované, neměly konkrétní cíle, chyběla jim jasná intervenční logika a že buď vůbec neobsahovaly opatření pro monitorování a hodnocení, nebo byla tato opatření nedostatečná. Po posouzení strategií místních akčních skupin trvalo na nápravě nedostatků jen několik členských států. Místním akčním skupinám tak byly přiděleny významné částky z rozpočtu EU, aby po období sedmi let prováděly slabé strategie. SCHVÁLENÍ PROGRAMŮ ROZVOJE VENKOVA NA OBDOBÍ 2007–2013 KOMISÍ 91. Klíčový okamžik, kdy Komise mohla nastavit způsob provádění osy 4 členskými státy, nastal při schvalování národních a regionálních programů rozvoje venkova. Komise by měla zajistit, aby programy stanovily nutné podmínky a ochranu přidané hodnoty přístupu Leader před známými riziky. Komise byla při schvalování programů rozvoje venkova nenáročná 92. Programy rozvoje venkova jsou rámcové dokumenty a osa 4 tvoří jen jejich malou část. Programy povětšinou obsahovaly jen málo konkrétních informací o tom, jak se bude přístup Leader provádět. Členské státy vyvinuly řadu mechanismů pro přístup Leader až poté, co byly tyto programy schváleny. 93. Komise nebyla při schvalování programů rozvoje venkova náročná, což vedlo k situaci popsané v bodech 80 až 90. Komise přijala programy, které: nestanovily, že výběr místních akčních skupin musí proběhnout na základě hospodářské soutěže (přestože příslušné nařízení to vyžaduje); místní akční skupiny omezily na provádění opatření stanovených na národní úrovni (přestože v pokynech Komise se uvádí, že místní akční skupiny by se neměly řídit pevně stanoveným souborem opatření); neměly žádné konkrétní plány, jak zajistit inovace a interakci mezi odvětvími (přestože v pokynech pro hodnocení Komise se uvádí, že inovace by měla být prioritou), ani jak provádět monitorování a hodnocení (navzdory závěrům hodnocení programu Leader+ v polovině období, kde se uvádí, že monitorování a hodnocení je třeba zabudovat do programů již na jejich počátku). Komise neposuzovala klíčové faktory přidané hodnoty přístupu Leader, např. požadavky členských států na složení a otevřenost místních akčních skupin. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ PROVÁDĚNÉ KOMISÍ A ČLENSKÝMI STÁTY KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY NEMOHOU PROKÁZAT VYTVOŘENÍ PŘIDANÉ HODNOTY PROVÁDĚNÍM PŘÍSTUPU LEADER. KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY ZATÍM NEZHODNOTILY DODATEČNÉ NÁKLADY A SOUVISEJÍCÍ RIZIKA MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ ÚČELNOSTI PŘÍSTUPU LEADER 94. Komise a členské státy by měly při monitorování provádění, výsledků a dopadů programů Leader využívat řídící systémy, kontroly místních akčních skupin, monitorovací ukazatele a výroční zprávy. Měly by tak činit nejen proto, aby byly schopny podniknout včas nápravná opatření, ale také aby poskytly dostatečné, spolehlivé a relevantní důkazní informace pro hodnocení a jistotu ohledně účelnosti a přidané hodnoty přístupu Leader. Provádění programů Leader monitorovaly MAS, členské státy i Komise 95. Monitorování provádění programů Leader bylo rozsáhlé. Místní akční skupiny a řídící orgány evidovaly podrobné údaje o udělených grantech a provedených platbách podle projektů. Řídící orgány vyžadovaly, aby místní akční skupiny připravovaly výroční zprávy o provádění popisující činnosti místních akčních skupin a kompilovaly data pro ukazatele používané k monitorování. Zprávy se týkaly především počtu projektů a částek grantů klasifikovaných podle typu příjemce a oblasti výdajů. Řídící orgány podaly výroční zprávy o provádění Komisi. 96. Všechny řídící orgány vypracovaly v roce 2003 hodnocení programu Leader+ v polovině období a v roce 2005 toto hodnocení aktualizovaly. Na vypracování souhrnné zprávy si Komise najala smluvního partnera. … existuje ale jen málo důkazních informací o účelnosti programů Leader při dosahování cílů rozvoje venkova či přidané hodnoty přístupu Leader 97. Navzdory všem těmto aktivitám neexistují důkazní informace o výsledcích a dopadech výdajů z programu Leader na rozvoj venkova, protože místní akční skupiny neposuzovaly dosažení cílů místní strategie a nepodávaly o něm zprávy. Nejsou k dispozici žádné informace o tom, zda (nebo v jaké míře) programy Leader omezily vylidňování dotčených venkovských oblastí, zda mají mladí lidé více příležitostí či zda se struktura ekonomiky venkovských oblastí diverzifikovala atd. 98. Jedna částečná výjimka se týkala pracovních míst vytvořených či zachovaných díky projektům programu Leader. Komise podporovala členské státy v tom, aby tento faktor monitorovaly v rámci všech programů strukturálních fondů. Účetní dvůr nicméně zjistil, že používané definice byly nejednotné a že údaje, které řídící orgány ve většině případů ani nekontrolovaly, byly nespolehlivé či nedůvěryhodné. 99. Hodnocení z roku 2003 byla vypracována ještě předtím, než většina místních akčních skupin začala program Leader provádět, a aktualizace proběhla před vznikem významných výdajů. Mnoho otázek v rámci hodnocení zůstalo nezodpovězeno nebo se tazatelé spoléhali na názory těch, kteří měli z programu prospěch. 100. Absence (či nespolehlivost) údajů ztěžuje posouzení účelnosti programů Leader při realizaci důsledků v oblasti rozvoje venkova ať už v absolutních pojmech, či ve vztahu k účelnosti jiných způsobů realizace (zejména hlavních programů). 101. Potenciální přidaná hodnota přístupu Leader nespočívá pouze ve výsledcích a dopadech fyzických výstupů (projekty prováděné s granty programu Leader). Zapojení společenství přístupem zdola-nahoru může mít i méně hmotný dopad, např. budování kapacit a posilování akceschopnosti místní populace. Ve strategických pokynech pro osu 4 se uvádí, že Leader "by měl hrát důležitou roli v horizontální prioritě zlepšování správy". 102. Potenciál přístupu Leader takový dopad zajistit uvádí například publikace kontaktního místa popisující osvědčené postupy, hodnocení a různé studie. Neprovádělo se však systematické monitorování ani se nevydávaly zprávy o úspěších místních akčních skupin v těchto oblastech, takže tyto příklady zůstávají izolovanými případy. Bez spolehlivých a relevantních důkazů nebyla hodnocení schopna názorně prokázat četnost a rozsah takových dopadů. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ NÁKLADŮ A RIZIK 103. Z monitorování a hodnocení by rovněž měly vyplynout spolehlivé důkazní informace a posouzení nákladů a rizik přístupu Leader. Komise ani členské státy dodatečné náklady a související rizika nemonitorovaly ani nehodnotily 104. Co se týče nedostatků, na něž upozornila výroční zpráva Účetního dvora za rok 2000, Komise odpověděla, že většina odpovídala rizikům, jež jsou pro takový decentralizovaný program jako Leader přirozená, a že Komise a členské státy jsou si těchto rizik vědomy, když tyto programy monitorují a kontrolují, zda se při jejich plnění dodržovala zásada řádného finančního řízení. 105. Komise kontroluje dodržování právních předpisů a může navrhovat finanční opravy. Kontroly provedené v průběhu období Leader+ se týkaly programů Portugalska a Francie z roku 2005. Útvary Komise zjistily, že neexistovala formální kritéria pro výběr projektů; že postupy týkající se střetu zájmů byly neadekvátní a že místní akční skupiny rozhodovaly bez "dvojnásobného kvora"; že místní akční skupiny neměly postupy pro kontrolu přiměřenosti nákladů navrhovaných projektů. Útvary Komise přišly s doporučeními pro příslušné členské státy, ale nepovažovaly za vhodné navrhnout finanční opravy [32]. Útvary Komise také kontrolovaly soulad retrospektivních grantů a grantových sazeb s nařízeními, ale nevznesly otázku efektu mrtvé váhy a efektivnosti. 106. Přestože kontroly Komise potvrdily rizika uvedená ve výroční zprávě za rok 2000 (a zjištěná i při tomto auditu), nevzešlo z nich východisko pro stanovení rozsahu a dopadu těchto rizik na příslušné členské státy nebo v rámci celé EU [33]. 107. Inspekce operací místních akčních skupin prováděné členskými státy (které pokryly minimálně 5 % výdajů programu Leader+) byly příležitostí zkontrolovat výskyt rizik pro řádné finanční řízení a podat o něm zprávu. Tyto inspekce nicméně, až na několik výjimek v některých členských státech, nezahrnuly aspekty spravedlnosti a transparentnosti postupů výběru projektů místních akčních skupin, řádnost a dokumentaci posuzování projektových návrhů, záznamy o hlasování nebo správné fungování politik týkajících se střetu zájmů. 108. Členské státy nepoužívaly své řídící systémy ani výroční zprávy o plnění vypracované MAS k monitorování spravedlnosti a transparentnosti procesu rozhodování místních akčních skupin, podílu grantů udělených členům místních akčních skupin, efektivnosti udělených grantů či efektivnosti procesů a provozních nákladů místních akčních skupin. Ve Francii monitoroval řídící orgán činnost místních akčních skupin účastí na jejích jednáních, ale praktiky jako prezentování vlastních projektů členy místní akční skupiny, udělování retrospektivních grantů na projekty a zvyšování grantových sazeb s cílem vyčerpat rozpočet podle všeho zjevně toleroval (viz například bod 55). 109. Pokud jednotlivé místní akční skupiny kladly navrhovatelům projektů otázky, z poskytnutých informací vyplynulo, že efekt mrtvé váhy je významným rizikem [34]. Hodnocení na úrovni EU neuváděla u efektu mrtvé váhy či rozsahu retrospektivních grantů žádné informace [35]. 110. U spravedlnosti a transparentnosti postupů místních akčních skupin hodnocení taktéž uvádějí, že existují například problémy s objektivitou výběru projektů, ale neposkytují žádné informace o rozsahu a dopadu takových nedostatků (viz rámeček 19). RÁMEČEK 19 VÝTAH ZE SOUHRNNÝCH ZPRÁV EU K HODNOCENÍ PROGRAMU LEADER+ V POLOVINě OBDOBÍ "Nevyvážené partnerství či nevyvážené mocenské vztahy v místní akční skupině mohou vést k výběru nevhodných projektů, často ve prospěch subjektu z veřejného sektoru. Složení místních akčních skupin bývá často nevyvážené a dominují mu instituce z veřejného sektoru." "Informace v [hodnotících] zprávách a v případových studiích měly tendenci soustřeďovat se na otázky jako byrokracie, vztahy mezi řídícími orgány a místními akčními skupinami, financování a nedostatečnou autonomii na úrovni místních akčních skupin. Zásadnější otázky řízení jako struktury, řídící systémy a plánování a kontrola na úrovni místních akčních skupin se ve zprávách nezdůrazňovaly. V odpovědích na otázky hodnotitelů rovněž není ani zmínka o roli [výboru s rozhodovací pravomocí] při řízení programu." 111. Jak již bylo uvedeno v bodech 64 až 71, informace o provozních nákladech programu Leader nejsou srovnatelné, spolehlivé a především úplné, protože v některých členských státech prováděly řadu funkcí řídící orgány. Hodnocení hovořila o "nadměrné byrokracii" programu Leader+ [36], ale neposuzovala náklady. Nelze tedy určit, nakolik je přístup Leader efektivní. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ OBDOBÍ 2007–2013 112. Komise a členské státy by se měly poučit ze tří předchozích programových období programu Leader, aby mohly zajistit zavedení efektivního a účelného monitorování a hodnocení přístupu Leader pro období 2007–2013. Provádění osy 4 bylo zahájeno, aniž by byly zavedeny klíčové prvky systémů pro monitorování a hodnocení 113. Souhrnná zpráva k hodnocení Leader+ v polovině období důrazně doporučila zlepšit systémy pro monitorování a hodnocení a zprovoznit je do začátku programového období 2007–2013 [37]. Komise vytvořila společný monitorovací a hodnotící rámec (SMHR) pro programy rozvoje venkova. Tím byly stanoveny některé konkrétní hodnotící otázky k přidané hodnotě programu Leader, zlepšení správy i účelnosti, ale monitorovací ukazatele specifické pro program Leader se omezily na počet místních akčních skupin a počet obyvatel v oblastech Leader, které jsou podle Komise výchozím ukazatelem pro měření správních cílů. Podle tohoto rámce sice mohly řídící orgány vypracovat dodatečné ukazatele, ale ani jeden z auditovaných řídících orgánů tak v případě programu Leader neučinil. Navíc žádná auditovaná místní akční skupina ani řídící orgán neustavily mechanismy pro sběr a vykazování informací týkajících se nákladů, rizik, účelnosti a přidané hodnoty přístupu Leader. 114. Koncem roku 2009 zřídila Komise prostřednictvím Evropské sítě pro hodnocení rozvoje venkova tematickou pracovní skupinu Leader, která se měla zabývat obtížemi, s nimiž se členské státy potýkají, včetně obavy, že ukazatele SMHR a ekonomická měření nebudou schopna vhodným způsobem zachytit účinky programu Leader; značnými výzvami v oblasti metodiky vzhledem k rozsahu programu Leader v daném místě; zásadními výzvami v oblasti metodiky hodnocení správy, účasti a kapacity venkovských společenství a problémy s poskytováním spolehlivých statistických údajů za účelem hodnocení přínosů programu Leader. V polovině roku 2010 vydala skupina návrh pracovního dokumentu o zachycení dopadů programu Leader. Práce této skupiny však z hlediska hodnocení v polovině období (která musí být dokončena v roce 2010) přichází příliš pozdě a možnosti pro hodnocení osy 4 budou omezené, neboť na úrovni MAS se neshromažďují ani nevykazují relevantní informace (viz bod 113). ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY PROVÁDĚLY PŘÍSTUP LEADER ZPŮSOBY, KTERÉ OMEZUJÍ POTENCIÁL PŘIDANÉ HODNOTY Z HLEDISKA "PRVKŮ LEADER", AČKOLIV ÚČETNÍ DVŮR ZJISTIL I PŘÍPADY UPLATŇOVÁNÍ OSVĚDČENÝCH POSTUPŮ 115. Auditované místní akční skupiny realizovaly v období Leader+ přibližně 1000 projektů, které byly přínosem jak pro místní podniky, tak pro dotčená společenství. Leader je však něčím víc: v porovnání s tradičními programy by měl uplatňováním svého specifického přístupu vytvářet přidanou hodnotu. Potenciální přidané hodnoty přístupu Leader lze však dosáhnout pouze v míře, v níž se uplatňují jeho klíčové prvky. 116. Přístup zdola-nahoru byl omezený u těch místních akčních skupin, které udělily většinu grantů svým vlastním členským organizacím. U místních akčních skupin, jejichž rozhodování dominovaly místní orgány, nebylo potenciální přidané hodnoty partnerství dosaženo. Jen několik místních akčních skupin bylo schopno na svých strategiích či projektech názorně prokázat inovace či interakci mezi různými odvětvími. Vyskytly se však i příklady místních akčních skupin, které místní společenství skutečně zapojily a svými "stimulačními" aktivitami podnítily zahájení úspěšných místních projektů. 117. Místní strategie by měly být středobodem přístupu Leader, důvodem existence partnerství a příslibem přidané hodnoty, jíž má být dosaženo prostřednictvím místních řešení navržených na míru tak, aby umožnila dosáhnout místních cílů v oblasti rozvoje venkova. V praxi byly strategie prakticky irelevantní a fungovaly víceméně jen jako žádosti o financování adresované řídícímu orgánu. Místní akční skupiny svou výkonnost při dosahování cílů strategií nemonitorovaly ani nevykazovaly. MÍSTNÍ AKČNÍ SKUPINY NEMĚLY PATŘIČNĚ NA ZŘETELI POTŘEBU SPRAVEDLIVÝCH A TRANSPARENTNÍCH POSTUPŮ A EFEKTIVNOSTI 118. Místní akční skupiny nebraly dostatečně vážně potřebu transparentnosti, potřebu dokumentovat posuzování projektů a rozhodnutí o jejich výběru a potřebu nastavit postupy tak, aby se předešlo riziku přímého či nepřímého střetu zájmů. Tím se nejen zvyšuje riziko, že grantová rozhodnutí nebudou mít patřičně na zřeteli efektivnost, ale vzniká i riziko poškození pověsti EU. Postupy zjištěné v některých MAS, kdy například o grantech rozhoduje malá skupina lidí, kteří je udělují svým vlastním organizacím, místní správu neposilují, ale pravděpodobně jsou jí spíše na škodu. 119. Místní akční skupiny nezohlednily efektivnost, zejména když udělovaly granty projektům, jejichž realizace před vlastním rozhodnutím o udělení grantu již probíhala nebo byla dokonce ukončena. Zdá se, že v některých případech nebylo jejich cílem dosáhnout maxima možných výsledků, ale spíše utratit maximální možnou částku. 120. Náklady na provádění přístupu Leader jsou vzhledem k další úrovni provádění značné. Tvoří až třetinu rozpočtu místních akčních skupin a dále se k nim připočítávají náklady na zpracování, monitorování a kontrolu, které vznikají řídícím orgánům a platebním agenturám. Nepružné postupy (i u velmi malých projektů) a zpoždění omezovala efektivnost, i když tyto postupy převážně vycházely z požadavků členských států. KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY NEBYLY DOSTATEČNĚ NÁROČNÉ A S MÍSTNÍMI AKČNÍMI SKUPINAMI NESOU ČÁST ODPOVĚDNOSTI ZA OMEZENÍ POTENCIÁLNÍ PŘIDANÉ HODNOTY PŘÍSTUPU LEADER. KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY NEPODNIKLY DOSTATEČNÉ KROKY K OMEZENÍ NÁKLADŮ A RIZIK 121. Hlavní odpovědnost za dosažení přidané hodnoty přístupu Leader a za řádné finanční řízení nesou místní akční skupiny, rizika jsou však dobře známa. Komise a členské státy sdílejí odpovědnost za dohled nad výkonností místních akčních skupin a zajišťují, aby místní akční skupiny uplatňovaly přístup Leader a soustavně dosahovaly nejvyšších standardů řádného finančního řízení. Nedostatečná výkonnost u těchto aspektů by se neměla tolerovat, a to ani v členských státech, které provádějí přístup Leader poprvé, protože měly možnost poučit se z předchozích programových období. 122. Deset let po posledním auditu programu Leader přetrvávají tytéž vážné nedostatky. Komise reagovala na připomínky Účetního dvora vyjádřené ve výroční zprávě za rok 2000 "podporou" členským státům a vydáním pokynů a doporučení. Ukázalo se, že tento postup nebyl účelný. DOPORUČENÍ 1 Vzhledem k přetrvávajícím nedostatkům by Komise měla zajistit, aby právní předpisy v konkrétním případě programu Leader dostatečně jasně osvětlily požadované standardy. Několik jednoduchých požadavků na úrovni EU může nahradit potřebu rozdílných provozních pravidel na úrovni programu, zjednodušit postupy, zlepšit soudržnost a poskytnout jasné standardy kontroly pro tyto oblasti: a) vyloučení projektů, které byly zahájeny před vlastním rozhodnutím o udělení grantu, za účelem omezení zásadního rizika neefektivnosti (mrtvé váhy); b) při výběru projektů prováděném místními akčními skupinami se bude vycházet ze zdokumentovaných posouzení, která doloží řádnost a spravedlnost rozhodnutí na základě jednotných a relevantních kritérií; c) pravidla zajišťující, že partnerství na jednáních, kde se rozhoduje o projektech, nebudou dominovat místní orgány. Co se týče nedostatků uvedených v této zprávě, členské státy by měly dále zajistit, aby byly zavedeny účelné postupy, nad jejichž správným fungováním se bude vykonávat dohled 123. Komise a členské státy tolerují situaci, kdy místní akční skupiny nemají účelné postupy, kterými by byly schopny předcházet střetu zájmů. Zjištěné nedostatky upozorňují na riziko, že členové místních akčních skupin mohli přímo nebo nepřímo ovlivňovat rozhodování způsobem, jenž vedl k neúčelnému či neefektivnímu využití prostředků z rozpočtu EU. DOPORUČENÍ 2 Finanční nařízení zakazuje jakékoliv jednání, které by mohlo vést ke střetu zájmů. Komise a členské státy by tedy s ohledem na tento požadavek měly zajistit zavedení účelných záruk a kontrolovat jejich správné fungování. Členové výborů, které hodnotí projekty, nebo členové výborů s rozhodovací pravomocí s jakýmkoliv osobním, politickým, profesním či obchodním zájmem na projektovém návrhu by měli o tomto svém zájmu vydat písemné prohlášení. Neměli by se zúčastnit diskuse, posuzování ani rozhodování o tomto projektu a celá záležitost by měla být v souladu s finančním nařízením postoupena řídícímu orgánu. 124. Pro přístup Leader je zásadní nalézání místních řešení lokálních problémů postupem zdola-nahoru, přesto však všechny auditované řídící orgány až na jednu výjimku stanovily pro období 2007–2013 systém, který je fakticky systémem fungujícím shora-dolů. Tyto řídící orgány totiž vyžadují, aby místní akční skupiny prováděly společná opatření programů rozvoje venkova, což je v rozporu s pokyny Komise. Kontrola přístupu Leader se tím možná usnadňuje, ale zároveň se omezuje prostor pro inovativní místní strategie, a tedy potenciální přidaná hodnota, která je důvodem existence přístupu Leader [38]. DOPORUČENÍ 3 Komise by měla spolu s členskými státy přezkoumat, zda stávající opatření omezují schopnost místních akčních skupin koncipovat a provádět inovativní, místní strategie zahrnující více odvětví za účelem dosažení cílů os 1–3 politiky rozvoje venkova. Členské státy by měly podle nutnosti pozměnit svá pravidla, aby umožnily místním akčním skupinám vyvíjet místní řešení, která neodpovídají opatřením programů rozvoje venkova. 125. Úkolem Komise v rámci sdíleného řízení není schvalovat všechny detaily národních a regionálních prováděcích mechanismů, ale před schválením programů na období 2007–2013 by Komise měla zajistit, aby byly zavedeny klíčové prvky nutné pro úspěch přístupu Leader (viz níže). Členské státy vybíraly místní akční skupiny se slabými strategiemi. V důsledku toho se rozpočet EU na období 2007–2013 provádí způsobem, který je méně efektivní, méně účelný a má menší potenciál přidané hodnoty, než by bylo možno dosáhnout. DOPORUČENÍ 4 Komise by měla zajistit, aby členské státy přezkoumávaly strategie místních akčních skupin na období 2007–2013 a aby po MAS požadovaly stanovení měřitelných cílů vhodných pro jejich konkrétní oblast, jichž mohou v rámci programu Leader ve zbývající části období dosáhnout. Členské státy by pak měly vyžadovat, aby místní akční skupiny přijaly odpovědnost za dosažení cílů svých místních strategií, za dosažení přidané hodnoty přístupu Leader a za efektivnost grantových výdajů a provozních nákladů. Členské státy by měly dále zvážit, zda by tato zvýšená odpovědnost za řádné finanční řízení mohla umožnit zefektivnění stávajícího řízení a systémů dohledu a kontroly za současného snížení potřeby kontrolovat soulad s podmínkami způsobilosti opatření. DOPORUČENÍ 5 S ohledem na odpovědnost za zajištění řádného finančního řízení rozpočtu EU by Komise měla u budoucích programů dostatečně podrobně kontrolovat konkrétní prvky, které jsou pro přidanou hodnotu, účelnost a efektivnost programu Leader zásadní. Členské státy by měly v budoucnu zajišťovat, aby místní akční skupiny napravovaly veškeré nedostatky zjištěné při procesu výběru projektů a měly strategie a plány provádění nejvyšší kvality. KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY NEMOHOU NÁZORNĚ PROKÁZAT, ŽE PROVÁDĚNÍM PŘÍSTUPU LEADER BYLO DOSAŽENO PŘIDANÉ HODNOTY. KOMISE A ČLENSKÉ STÁTY NEZHODNOTILY DODATEČNÉ NÁKLADY A SOUVISEJÍCÍ RIZIKA 126. Rozpočet EU přispěl na Leader+ více než 2 miliardami EUR, na období 2007–2013 je naprogramováno přes 5 miliard EUR. Komise zatím neprokázala účelnost ani efektivnost výdajů, dosažení přidané hodnoty uplatňováním přístupu Leader, rozsah, v němž se realizovala známá rizika, či skutečné náklady provádění. Členské státy neshromáždily potřebné informace a nepotvrdily jejich platnost, neexistuje tedy dostatek důkazních informací, z nichž by se mohlo při hodnocení vycházet. Audit také ukázal, že přidanou hodnotu a řádné finanční řízení Leader nelze považovat za samozřejmost. DOPORUČENÍ 6 Komise by měla bezodkladně podniknout kroky k tomu, aby mohla přijmout odpovědnost za přidanou hodnotu a řádné finanční řízení programu Leader. Monitorování by se spíše než na samotnou realizaci mělo soustředit na ukazatele přidané hodnoty přístupu Leader, efektivnost a účelnost. Údaje je nutno ověřovat u zdroje, minimálně na základě vzorku. Vzhledem k rozsahu a povaze programu Leader a dosud vzniklým obtížím se získáváním relevantních, srovnatelných a spolehlivých údajů by Komise měla zvážit efektivnější a účelnější přístupy, například podrobné monitorování statisticky platných vzorků místních akčních skupin formou ukazatelů, inspekcí a strukturovaných případových studií s řádným ověřováním údajů nezávislým hodnotitelem. Komise by měla koordinovat členské státy, aby zajistila, že systémy dohledu a kontroly budou poskytovat dostatečnou jistotu ohledně spravedlnosti a transparentnosti postupů a srovnatelné údaje o nákladech a budou doplňovat monitorování účelnosti a efektivnosti. Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Michel CRETIN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 21. července 2010. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA [1] Granty spolufinancuje EU a orgány veřejné správy příslušných členských států. Ve většině případů se grant poskytuje pouze na část celkových projektových nákladů: na projekt musí přispět i příjemce. EU a orgány na regionální a národní úrovni rovněž spolufinancují provozní náklady MAS. [2] Venkovská společenství do 150000 obyvatel. [3] V letech 2004–2006 mohly nové členské státy provádět v rámci svých operačních programů pro rozvoj venkova podobné opatření. [4] Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1). [5] Osa 4 (Leader) představuje 5 až 11 % plánovaných výdajů z programů na rozvoj venkova v EU-15 a minimálně 2,5 % v programech nových členských států. [6] U metod shora-dolů definují výdajová opatření a kritéria výběru projektů národní či regionální orgány a jejich zaměstnanci hodnotí návrhy projektů a rozhodují o udělování grantů. Některé úkony v rámci národních a regionálních režimů podpory mohou provádět i zaměstnanci místních kanceláří. [7] "Hlavním principem, z něhož přístup Leader vychází, je že ... strategie rozvoje jsou účelnější a efektivnější, pokud se o nich rozhoduje a jsou prováděny na místní úrovni místními subjekty." Informativní přehled k přístupu Leader vydaný Evropskou komisí. [8] "Budování kapacit a posilování akceschopnosti místní populace dosažené v rámci přístupu Leader by měly být chápány tak, že vytváří pro venkovské společenství přidanou hodnotu." Odpověď Komise uvedená ve výroční zprávě za rok 2000. [9] Výroční zpráva za rozpočtový rok 2000, body 3.96–3.112 (Úř. věst. C 359, 15.12.2001). [10] Tato otázka je dále rozvedena v bodech 72–77 a 104–106. [11] MAS v Polsku prováděly přechodné programy Leader+, které nebylo možné srovnávat s jinými členským