Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu - Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2007 {SEC(2008) 2381} /* KOM/2008/0520 konečném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 18.8.2008 KOM(2008) 520 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentuo provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2007 {SEC(2008) 2381} OBSAH ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2007 1 1. Úvod 3 2. PŘEHLED 3 2.1. Východiska 3 2.2. Makrofinanční pomoc v roce 2006 3 2.2.1. Nová rozhodnutí 4 2.2.2. Vyplacení makrofinanční pomoci 4 2.3. Shrnutí nejnovějších operací v přijímajících zemích 4 2.3.1. Západní Balkán 4 2.3.2. Východní sousední země 5 2.3.3. Země Středomoří 6 3. Zeměpisné rozložení a vyhodnocení makrofinanční pomoci 6 3.1. Zeměpisné rozložení 6 3.2. Hodnocení 6 3.2.1. Tádžikistán 6 3.2.2. Bosna a Hercegovina 6 3.3. Zlepšení finančního řízení v přijímajících zemích: operační hodnocení 6 1. ÚVOD Tato zpráva je přehledem makrofinanční pomoci ES třetím zemím a obsahuje rovněž historické souvislosti, shrnutí operací v roce 2007, informace o nejnovějších operacích na západním Balkáně a v nových nezávislých státech bývalého Sovětského svazu a zemí Středomoří včetně statistických tabulek vypovídajících o různých operacích uskutečněných od roku 1990. V této zprávě jsou rovněž uvedeny nejnovější trendy makrofinančních operací ES spolu s výsledky hodnocení provedených v roce 2007. Cílem těchto hodnocení je posoudit dopad na příslušné stránky procesu hospodářské stabilizace a provádění strukturálních reforem v přijímajících zemích. Pokrok v tomto ohledu také ukazuje, do jaké míry byly splněny příslušné podmínky hospodářské politiky spojené s makrofinanční pomocí ES. Pokud jde o doporučení Účetního dvora obsažená ve zvláštní zprávě z března roku 2002 o zlepšení finančního řízení v přijímajících zemích, provedla Komise od roku 2004 za pomoci auditorské společnosti ve všech přijímajících zemích několik operačních hodnocení oběhu finančních prostředků a organizace kontrol týkající se makrofinanční pomoci. K výsledkům těchto hodnocení se náležitě přihlíží při vypracování podmínek politiky, které jsou spojeny s prováděním této pomoci. Tato zpráva se předkládá podle rozhodnutí Rady týkajících se makrofinanční nebo mimořádné finanční pomoci Společenství třetím zemím a navazuje na zprávy z minulých let. Zároveň se vydává podrobnější zpráva (pracovní dokument útvarů Komise SEK(2008) 2381 ) s hospodářskými a finančními informacemi o přijímajících zemích. 2. PŘEHLED 2.1. Východiska Makrofinanční pomoc napomáhá politickému a hospodářskému úsilí přijímajících zemí o reformy a provádí se za podpory programů MMF a Světové banky. Makrofinanční pomoc zahrnuje soubor zásad znovu potvrzených Radou v závěrech ze dne 8. října 2002, ve kterých se zdůrazňuje mimořádnost této podpory, její doplňující charakter k financování mezinárodními finančními institucemi a makroekonomická podmíněnost. Makrofinanční pomoc Společenství podporuje zejména úsilí vyvíjené přijímajícími zeměmi o dosažení hospodářských reforem a strukturálních změn. V úzké spolupráci s MMF a Světovou bankou přispívá pomoc k tomu, aby politiky přizpůsobené zvláštním potřebám jednotlivých zemí sledovaly obecný cíl stabilizovat finanční situaci a zavést tržní hospodářství. 2.2. Makrofinanční pomoc v roce 2006 V letech 2000 až 2007 bylo schváleno 19 rozhodnutí týkajících se celkové částky 1 085 milionů EUR. Balkánské země (Bývalá jugoslávská republika Makedonie, Bosna a Hercegovina, Srbsko a Černá Hora včetně Kosova a Albánie) obdržely pomoc na základě třinácti rozhodnutí o pomoci vydaných Radou. Tím se balkánské země stávají hlavními příjemci makrofinanční pomoci, přičemž celková pomoc dosahuje výše až 783 milionů EUR z uvedených 1 085 milionů EUR. 2.2.1. Nová rozhodnutí V roce 2007 přijala Rada dvě rozhodnutí. Dne 16. dubna Rada rozhodla (2007/259/ES) o poskytnutí makrofinanční pomoci Moldavsku do výše 45 milionů EUR formou grantů. Dne 10. prosince Rada rozhodla (2007/860/ES) o poskytnutí makrofinanční pomoci Libanonu do výše 80 milionů EUR (50 milionů EUR ve formě půjček a 30 milionů EUR ve formě grantů). 2.2.2. Vyplacení makrofinanční pomoci Prostředky makrofinanční pomoci vyplacené Moldavsku činily 20 milionů EUR. 2.3. Shrnutí nejnovějších operací v přijímajících zemích 2.3.1. Západní Balkán Dne 30. listopadu 2006 přijala Rada na základě návrhu Komise rozhodnutí o poskytování makrofinanční pomoci Kosovu (podle rezoluce RB OSN 1244/1999) ve formě rozpočtové podpory (granty do výše 50 milionů EUR). Rozpočtová situace se však ukázala být jiná, než se původně předpokládalo. V prosinci roku 2007 bylo dosaženo podepsání memoranda o porozumění a grantové dohody mezi Komisí a kosovskými orgány zastoupenými prozatímní misí Spojených národů (UNMIK), aby mohla být makrofinanční pomoc vyplácena během období 2008–2009 za předpokladu plnění sjednaných podmínek, a to ve dvou tranších: 30 milionů EUR (v roce 2008) a 20 milionů EUR (v roce 2009). V září roku 2007 zmíněné orgány předložily upravené znění střednědobého výdajového rámce (MTEF)[1] na období 2008–2010. Vyplacení daných prostředků je podmíněno existencí nedostatečného financování, jež se v roce 2007 neprokázalo, a zároveň závisí na několika zvláštních podmínkách, které se vztahují k rámci fiskální a hospodářské politiky, k řízení a kontrole veřejných financí, privatizaci a likvidaci státních podniků, jakož i ke statistickým údajům. Podle nejnovějších statistických údajů zpracovaných MMF a centrální bankou Kosova činil růst HDP v roce 2007 přibližně 3,5 %, přičemž v rozpočtovém plánu na rok 2007 orgány předpokládaly nárůst o 1 %. Tato situace je částečně způsobena prodlevami v urovnání statusu země, přičemž rozpuštění UNMIK má na domácí nabídku méně negativními dopady. Spotřeba soukromého sektoru měla na růst pozitivní dopad. Celkově se nárůst ve srovnání s minulými roky zdá být větší, avšak oproti ostatním zemím v daném regionu je stále nízký. Inflace se v roce 2007 skokově zvýšila na průměrnou roční hodnotu 4,5 %. Prudký nárůst ISC[2] byl způsoben zvýšením cen potravin, jež tvoří 42,5 % spotřebitelského koše. V druhé polovině roku 2007 se zrychlil růst vývozu. Vývozní základna však zůstává i nadále slabá, takže se schodek obchodní bilance v roce 2007 ještě zvýšil na přibližně 60 % HDP. V roce 2007 se očekává schodek běžného účtu (včetně zahraniční pomoci) ve výši 24 % HDP. Kosovo v současné době neplní závazky související s obsluhou státního dluhu. Rozpočtová situace Kosova se vyznačuje vysokým stupněm volatility a nepředvídatelnosti. Plnění rozpočtu v roce 2007 bylo charakterizováno tím, že v zahajovací rozvaze byl hotovostní zůstatek převedený z roku 2006 ve výši kolem 200 milionů EUR, dále byl zaznamenán jednorázový mimořádný výnos ve výši 75 milionů EUR za licenci udělenou druhému operátorovi mobilních telefonů, lepší výsledky ve výběru daní a stále nízké výdaje, především na investiční majetek. Rozpočtový přebytek za rok 2007 se odhaduje na 150 milionů EUR. Rozpočtová situace v Kosovu však zůstává tísnivá a může se ukázat, že zmíněný přebytek je spíše dočasný a že zastírá slabší strukturální rozpočtovou pozici země, jelikož z části pochází z jediného jednorázového opatření (viz výše) a je vystaven významným rozpočtovým rizikům, která souvisí mj. s urovnáním statusu země, nedořešenými majetkovými právy, otázkami životního prostředí, tísnivou situací v energetice a možnými závazky vyplývajícími z privatizace. Rozvojové potřeby Kosova jsou kromě toho stále obrovských rozměrů. 2.3.2. Východní sousední země V roce 2007 Komise pro země z uvedeného regionu realizovala dva programy makrofinanční pomoci. V rámci programu ve prospěch Gruzie , který byl přijat v lednu roku 2006 a byl financován částkou 33,5 milionů EUR, provedla Komise přezkum podmínek pro vyplacení třetí a poslední tranše (první a druhá tranše ve celkové výši 23 milionů EUR byly vyplaceny v roce 2006). Uvedený přezkum nebyl dokončen a nedošlo k žádné výplatě prostředků, jelikož nebyla splněna jedna z konkrétních podmínek pro uvolnění tranše – nebyl přijat zákon upravující organizaci externích auditů, jak bylo původně parlamentem zamýšleno. Komise zahájila provádění nové makrofinančních pomoci Moldavsku , jak bylo rozhodnuto Radou dne 16. dubna 2007. Nová makrofinanční pomoc je poskytovaná formou grantů, činí 45 milionů EUR a je spojena s ujednáním MMF o nástroji pro snížení chudoby a růst. První tranše pomoci ve výši 20 milionů EUR byla vyplacena v říjnu 2007. Očekává se, že zbylé dvě tranše budou vyplaceny v roce 2008. Tento program Moldavsku pomůže provést jeho hospodářský program a přispěje k pokrytí potřeb země v oblasti vnějšího financování spojených s vnějšími otřesy, jimž moldavské hospodářství čelí (především růst cen zemního plynu dováženého z Ruska a omezení vývozu vína a řady zemědělských výrobků z Moldavska). Makrofinanční pomoc Společenství doplňuje financování mezinárodními finančními institucemi a bilaterálními dárci a rozpočtovou podporu poskytovanou EU na základě programu zabezpečení potravin a evropského nástroje sousedství a partnerství. 2.3.3. Země Středomoří Dne 10. prosince 2007 Rada schválila program makrofinanční pomoci Libanonu , a to s cílem podpořit libanonské úsilí o poválečnou obnovu a trvalé ozdravení hospodářství, a zmírnit tak finanční nesnáze při realizaci státního hospodářského programu. Na základě tohoto rozhodnutí bude poskytnuto 80 milionů EUR – 30 milionů EUR ve formě grantu a 50 milionů EUR ve formě půjčky. V prosinci roku 2007 se Komise a vláda Libanonu rozhodly, že zmíněná pomoc bude vyplacena v pozdější fázi ve dvou tranších po 40 milionech EUR. 3. ZEMěPISNÉ ROZLOžENÍ A VYHODNOCENÍ MAKROFINANčNÍ POMOCI 3.1. Zeměpisné rozložení Makrofinanční pomoc Společenství je určena na podporu makroekonomické stabilizace přijímajících zemí a na zmírnění jejich problémů s platební bilancí (a s rozpočtem). Pomoc je také velmi užitečná pro podporu strukturální reformy. O nejvyšších objemech operací makrofinanční pomoci bylo rozhodnuto v letech bezprostředně následujících po změnách v zemích střední a východní Evropy a ve stejné době byly tyto finanční prostředky také vyplaceny. Během let vzrostl počet zemí, na něž Společenství tuto podporu rozšířilo, jelikož se stále více zemí sousedících s EU potýkalo s problémy s platební bilancí a zavázalo se k programům hospodářské reformy. To vedlo ke změně zeměpisné vyváženosti pomoci ve srovnání s předchozími lety, kdy většina přijímajících zemí byly země ve střední a východní Evropě. Od roku 2000 je proto makrofinanční pomoc poskytována výhradně zemím západního Balkánu (83 % rozhodnutí v letech 2000 až 2006) a novým nezávislým státům. Během roku 2007, kdy bylo přijato rozhodnutí Rady ve prospěch Libanonu, se v tomto trendu projevil určitý vývoj. 3.2. Hodnocení Podle finančního nařízení Komise zavedla program hodnocení s cílem posoudit dopad makrofinanční pomoci v jednotlivých přijímajících zemích. Analýzy jsou prováděny externími poradci vybíranými ve veřejných výběrových řízeních za dohledu řídícího výboru. Od roku 2004 bylo provedeno pět těchto hodnocení. V roce 2007 byla dokončena dvě hodnocení týkající se Tádžikistánu a Bosny a Hercegoviny. Hlavní zjištění jsou tato: 3.2.1. Tádžikistán V hodnocení se posuzovala makrofinanční pomoc, kterou Tádžikistánu poskytla Evropská komise jako součást globální makrofinanční pomoci poskytnuté dříve Arménii a Gruzii. Tato makrofinanční pomoc se skládala z půjčky ve výši 60 milionů EUR a grantu ve výši 35 milionů EUR, který měl být postupně vyplacen v pěti rovnoměrných tranších (po 7 milionech EUR) během období 2001–2004. Čistý dopad této makrofinanční pomoci na makroekonomickou stabilizaci se zdá být poměrně omezený. Na základě makrofinanční pomoci se hospodářský růst a inflace v období 2001–2006 zlepšily pouze nepatrně. Výsledky kvantitativního modelování naznačují, že makrofinanční pomoc v tomto období způsobila kumulativní růst HDP přibližně o 1,5 procentního bodu. Snížením nákladů na obsluhu zahraničního dluhu bylo umožněno přesunout rozpočtové výdaje na domácí využití. Dopad makrofinanční pomoci na dlouhodobou vnější udržitelnost je sice pozitivní, ale malý. Způsoby pomoci, u nichž bylo relativně jednoduché identifikovat přímý vliv makrofinanční pomoci, se z dlouhodobého hlediska zdají hrát poměrně malou roli. To platí jak pro prvek odpuštění dluhu, tak lehce vyšší HDP v důsledku makrofinanční pomoci. Z dlouhodobého hlediska se zdají být důležitější otázky týkající se zlepšené hospodářské správy. Ačkoli se podařilo dosáhnout očekávaného účinku strukturálních požadavků dané makrofinanční pomoci, jsou tyto účinky stále poměrně omezené. Nejsilnější a nejviditelnější účinek na strukturální reformy byl zaznamenán v případě dvou požadavků specifických pro ES, což mělo obrovský dopad na provádění reforem vztahujících se ke správě veřejných financí. 3.2.2. Bosna a Hercegovina Hodnocení se zaměřilo na makrofinanční pomoc poskytovanou Bosně a Hercegovině v období od listopadu 2002 do února 2006. Makrofinanční pomoc zahrnuje půjčku do výše 20 milionů EUR a grant do výše 40 milionů EUR. Makrofinanční pomoc byla poskytována ve stejnou dobu jako prostředky v rámci dohody o podpoře uzavřené s MMF, která byla v platnosti od srpna 2002 do února 2004. Makrofinanční pomoc byla s uvedenou dohodou o podpoře výslovně propojena. Makrofinanční pomoc ovlivnila střednědobou až dlouhodobou vnější udržitelnost různými způsoby. Základem je makroekonomická stabilita a vliv na hospodářský růst. Dalším způsobem je budování institucí, k čemuž přispívají strukturální požadavky makrofinanční pomoci. Celý balíček strukturálních podmínek ovlivnil udržitelnost reforem tím, že zlepšil situaci orgánů dané země, urychlil privatizaci a vytvořil systém státní pokladny a účinnou celní a daňovou správu. Reformy celní a daňové politiky a správy přispěly k realizaci dalších nezvratných reforem, jako bylo například zavedení daně z přidané hodnoty (DPH) v roce 2006. Strukturální prvek makrofinanční pomoci jako takový posílil hospodářskou stabilitu a zvýšil růstový potenciál v krátkodobém i střednědobém horizontu. V Bosně a Hercegovině i Tádžikistánu rozhodnutí Komise o uvolnění finančních prostředků v každém případě vzbudilo důvěru v hospodářství těchto zemí, a tak přispělo ke zlepšení jejich podnikatelského prostředí. Hodnocení Srbska – Černé Hory a Albánie stále probíhají a konečná znění hodnotících zpráv budou k dispozici ve třetím čtvrtletí roku 2008. 3.3. Zlepšení finančního řízení v přijímajících zemích: operační hodnocení V roce 2007 byla kromě sedmi původních operačních hodnocení dokončených mezi lety 2004 a 2006 v zemích přijímajících makrofinanční pomoc (Albánie, Arménie, Srbsko-Černá Hora, Bosna a Hercegovina, Gruzie a Kosovo) provedena dvě operační hodnocení v Moldavsku a Libanonu. Pracovní program je sestaven ve spolupráci s konzultantskou společností Deloitte a obsahuje informace z dostupných zpráv vydaných jinými poskytovateli pomoci a především z analýz PEFA (hodnocení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti). Uskutečnily se následné mise (v Albánii, Arménii, Tádžikistánu a Gruzii) s cílem posoudit zlepšení, k nimž ve státní správě došlo na základě prvních misí. Na jedné straně se šetření zaměřují na nezávislost centrálních bank a na fungování jejich účetních oddělení. Na straně druhé zkoumají rozpočtový proces, oddělení státní pokladny, oddělení vnitřního auditu, lidských zdrojů a IT na ministerstvu financí. Zkoumáno je rovněž fungování externích auditorských orgánů s cílem posoudit účinnost jejich kontrol. Závěry operačních hodnocení jsou sděleny vnitrostátním orgánům, které mají příležitost se k analýze uvedené v daných zprávách vyjádřit. U všech zemí z hodnocení vyplynulo, že „rámec řádného finančního řízení je účinný“, což bylo založeno na rozborech konzultantské společnosti, která však zdůraznila, že je potřeba situaci vylepšit v několika směrech. Nejzávažnější nedostatky byly zjištěny na ministerstvech financí. Patřila k nim například neexistence jednotného účetnictví státní pokladny, řádných účetních systémů a písemných postupů či zlepšení procesu zadávání veřejných zakázek. U všech ministerstev musí být posílena kapacita vnitřní kontroly pomocí najímání kvalifikovaných auditorů a pořádáním zvláštních školení. V některých případech se oddělení pro makroekonomické prognózy nezdála být schopna plnit svou roli a nezávislost vnějších auditních orgánů nebyla považována za postačující. Vnitrostátním orgánům byla zaslána doporučení ohledně nápravy nedostatků s cílem zlepšit řízení veřejných financí přijímajících zemí. Na některá z těchto doporučení se nahlíží jako na prioritní opatření, jež je potřeba provést předtím, než bude možné podporu vyplatit. Tak tomu bylo i v případě posilování oddělení pro vnitřní kontrolu ministerstva financí či u realizace pokynů, které obsahují minimální požadavky na oddělení povinností, které se týkají účetních, schvalovacích a platebních funkcí. Po čtyřech letech od začátku těchto operačních hodnocení a přes pozdržení realizace některých požadovaných úprav Komise shledala, že na všech úrovních řízení veřejných financí přijímajících zemí došlo ke skutečnému zlepšení situace. [pic] [pic] [pic][pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [1] MTEF - Medium term expenditure framework [2] Index spotřebitelských cen.