[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 21.03.2005

KOM(2005) 98 v konečném znění

ZPRÁVA KOMISE

„ZLEPŠENÍ TVORBY PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ 2004“podle článku 9 Protokoluo používání zásad subsidiarity a proporcionality(12. zpráva){SEC(2005) 364}

V prosinci 1992 Evropská rada v Edinburku rozhodla o povinnosti Komise předkládat Evropské radě a Evropskému parlamentu výroční zprávu o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality. Tato povinnost byla zanesena do protokolu připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství v rámci změn, které přinesla Amsterodamská smlouva z roku 1997. Od roku 1995 se tato zpráva rovněž zakládá na akcích, které jsou zaměřeny na zlepšení kvality a přístupnosti právních předpisů.

Subsidiarita, proporcionalita a zlepšení právního prostředí jsou ve skutečnosti vzájemně úzce propojeny. Unie dodržuje zásadu subsidiarity a omezuje svou akci na to, co je potřebné a účinné. Dodržuje zásadu proporcionality a volí vždy co možná nejsnazší způsoby zásahu. Mimoto opatření vztahující se ke konzultaci zúčastněných stran, ke shromažďování posudků a k vyhodnocování dopadu, k vývoji alternativních způsobů zásahů a k výměně „správných právních postupů“ přispívají k lepšímu posouzení toho, co je potřebné, účinné a snadné. Přispívají k tomu rovněž snahy v oblasti redakční kvality, přístupu k textům, sledování zavádění pravidel a zjednodušení acquis.

Tato zpráva je 12. svého typu. Představuje posouzení roku 2004. Podrobné posouzení včetně odkazů na příslušné dokumenty je uvedeno v pracovním dokumentu útvarů Komise, který je připojen k tomuto sdělení.

1. LEPšÍ PRÁVNÍ ÚPRAVA

Absolutní prioritou jak pro posílení konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti, tak pro podporu udržitelného rozvoje a lepší kvality života Evropanů, je zlepšení právního prostředí. Vzhledem k tomu, že jednotlivé úkoly jsou rozděleny v rámci Unie, uvedené zlepšení si vyžádá společné úsilí Evropského parlamentu, Rady, Komise a členských států.

V tomto směru spočívá strategie Unie především na dvou dokumentech: na jedné straně na Akčním plánu Komise „zjednodušení a zlepšení právního prostředí“ z června 2002[1] a na druhé straně na interinstitucionální dohodě (AII) „zlepšení tvorby právních předpisů“, kterou uzavřel Evropský parlament, Rada a Komise v prosinci 2003[2]. Podobná a částečně doplňující strategie probíhá rovněž na úrovni členských států prostřednictvím mezivládního programu, který byl v květnu 2002 přijat ministry odpovědnými za veřejnou správu[3].

V roce 2004 zavádění těchto tří částí pokračovalo, a to s různými výsledky v jednotlivých oblastech i na různých úrovních odpovědnosti. Vyvstává nutnost celkově přehodnotit potřeby a dostupné zdroje. Jedná se o to, aby se zkonsolidovaly vynaložené síly a zároveň na základě dosažených zkušeností z předešlých tří let stanovily doplňkové akce. Zavedení nové Komise s novou agendou a novými prioritami nabízí v tomto ohledu ideální příležitost.

I přes různé dosažené výkony prokázaly všechny dotčené strany zvýšený zájem o akce ve prospěch kvality právních předpisů. Částečně i kvůli tomuto rostoucímu zájmu se vyskytly i četné problémy s koordinací různých iniciativ a dodržením výsadních práv jednotlivých institucí. Komise se tedy domnívá, že musí být co nejdříve projednána otázka racionalizace jednotlivých struktur a postupů.

1.1. Opatření přijatá Komisí

Podle názoru Komise je důležité vzít na vědomí, že pokrok dosažený za relativně krátké období od přijetí akčního plánu je značný a je hodnocen kladně ve srovnání s pokrokem dosaženým mnohými členskými státy za stejné období, Komise přesto nepropadá pocitu sebeuspokojení.

Konzultace se zúčastněnými stranami

V roce 2004 významně vzrostl počet konzultací. Toho bylo dosaženo při současném splnění co nejvíce minimálních norem pro konzultace zavedených v roce 2003. Komise přesto musí vyvíjet další úsilí v oblasti zpětné vazby pro účastníky konzultací a v menší míře v oblasti průhlednosti. Únava z konzultací u některých zúčastněných stran a sdílení omezených zdrojů na propagaci mezi příliš velkým počtem konzultací jsou rizika v některých oblastech. Všechny orgány by měly mít tyto skutečnosti na paměti při rozhodování o počtu konzultací a požadované úrovni podrobnosti. Je třeba též neustále věnovat pozornost tomu, aby se do konzultace zapojily všechny součásti společnosti.

Posouzení dopadu

Posouzení potenciálního dopadu často velmi složitých scénářů napříč všemi 25 členskými státy i mimo ně je nesmírně obtížné. Komisi se přesto podařilo zvýšit počet rozšířených posouzení dopadu, která byla v roce 2004 provedena (29 oproti 21 v roce 2003), i jejich celkovou kvalitu. Problémem zůstal výkon, kdy bylo provedeno méně posouzení dopadu, než bylo původně plánováno. Zatímco první zkušenosti ukazují, že používaná metoda je účinná, je třeba uplatnit tuto metodu systematičtěji ve všech útvarech Komise a více se zaměřit na otázky konkurenceschopnosti. V současnosti se připravují nové pokyny a technické pomůcky. Ty přispějí k zvýšení kvality i kvantity. Další zdroje budou potřeba pro uspokojení rostoucí vnitřní ctižádosti a vnějšího očekávání.

Získávání a využívání odborných znalostí

V roce 2004 bylo díky šestému rámcového programu pro výzkum a vývoj získávání odborných znalostí v konkrétních oblastech systematizováno. Byl dokončen technický rozvoj internetové aplikace, která umožňuje lepší šíření a využití vědeckých informací (síť SINAPSE – Scientific INformAtion for Policy Support in Europe - Vědecké informace pro podporu politik v Evropě). Vědecká obec byla vyzvána k registraci, oficiální spuštění aplikace je plánováno na březen 2005. Kromě toho začaly práce na zlepšení průhlednosti odborných skupin zřizovaných Komisí. Výsledkem by mělo být zveřejnění seznamu těchto skupin na začátku roku 2005 a spuštění rejstříku, který bude Parlamentu a veřejnosti poskytovat standardní informace o všech odborných skupinách, později tento rok.

Aktualizace a zjednodušování acquis

Zjednodušování acquis nadále zůstává hlavní prioritou, zejména u lisabonské strategie. Komise aktivně sledovala svůj probíhající program zjednodušování. Komise také začala zkoumat seznam priorit předložený Radou v listopadu 2004 a rozhodne během roku 2005 o navazující činnosti. Mimoto Komise zamýšlí posílit mechanismy k určování právních předpisů, které představují neúměrné překážky pro výrobce EU ve vztahu k veřejnému zájmu, který se snaží chránit. Tento výkon by mohl vést k počátku nové fáze zjednodušujícího programu Komise.

Snížení objemu právních předpisů Společenství (kodifikace a odstraňování zastaralých právních předpisů) představuje stále ještě relativní nedostatek. Komise musí nalézt originální řešení, aby překonala období vážných zpoždění překladů a zabránila podobné situaci při příležitosti budoucích rozšíření. Měla by se také zvážit aktualizace interinstitucionální dohody z roku 1994.

Dostupnost dokumentů byla významně zlepšena v roce 2004, kdy byl zaveden nový EUR-Lex. Tato databáze nabízí zdarma přístup ke smlouvám EU a ES, mezinárodním dohodám, které jsou pro EU závazné, platným právním přepisům ES (včetně jejich úplných znění), přípravným aktům, parlamentním dotazům, judikatuře a zprávám Evropského soudního dvora i ke všem oddílům Úředního věstníku.

Výběr nástrojů

Komise zavedla seznam koregulačních mechanismů uplatňovaných Unií a autoregulačních forem s významem pro celé Společenství. Tento seznam poslouží jako základ pro první zprávu o možnostech většího využití těchto regulačních alternativ, která bude předložena v roce 2005.

Kromě toho se Komise nadále vyjádřila a jednala ve prospěch decentralizace některých velmi podrobných výkonných úkolů ve prospěch evropských regulačních agentur. Celkový počet agentur Společenství/EU na konci roku 2004 byl 26. Přijetí třístranné interinstitucionální dohody, kterou se stanoví pracovní rámec pro evropské regulační agentury, bude hlavním cílem Komise v roce 2005.

Pokrok byl dosažen v oblasti konkrétně cílených třístranných smluv a dohod mezi Společenstvím, členskými státy a regionálními či místními orgány, a to podepsáním první dohody mezi Komisí, Itálií a regionem Lombardie. Pokud jde o příslušné centrální, regionální a místní orgány, Komise se domnívá, že by byla na místě trvalejší podpora z jejich strany.

Sledování uplatňování práva Společenství

Nové členské státy se plně začlenily do systému kontroly uplatňování práva Společenství (elektronické oznamování o vnitrostátních opatřeních, kterými se provádějí směrnice atd.). Kromě toho byl zaveden postup s cílem sledovat a hodnotit celkový dopad rozšíření.

Byla podporována opatření zaměřená na řešení problémů, se kterými se setkávají občané a podniky při uplatňování práva Společenství, například síť pro řešení problémů vnitřního trhu SOLVIT. Dále připravila Komise na rok 2005 spuštění nového internetového nástroje, aby bylo zjednodušeno podávání stížností občanů a podniků na nedodržování práva Společenství.

1.2. Opatření přijatá na úrovni orgánů EU

V roce 2004 zaujala Rada a její předsednictví proaktivní přístup, co se týče určitého počtu otázek týkajících se zlepšení právních předpisů. Společná iniciativa z ledna 2004 členských států, které vykonávají předsednictví v letech 2004-2005 (Irsko, Nizozemsko, Lucembursko a Spojené království), a její aktualizace z prosince 2004 (schválená také Finskem a Rakouskem, které budou předsedat Radě v roce 2006) si vyžádala zvláštní snahy o snížení administrativního zatížení, posouzení dopadu zjednodušení a zvýšené využívání regulačních alternativ (jako jsou např. autoregulace nebo koregulace). Mezi nejpozoruhodnější úspěchy Rady patří přijetí seznamu 15 priorit pro zjednodušování, které by měla Komise brát v úvahu, a zahájení vůbec prvního posouzení dopadu před přijetím důležitých změn (týkající se navrhované směrnice o bateriích a akumulátorech). Je však politováníhodné, že ze 30 návrhů na zjednodušení předložených Komisí jich Rada přijala jen 10 a že příliš mnoho změn nebylo průhledně hodnoceno.

V roce 2004 začalo uplatňování interinstitucionální dohody „zlepšení tvorby právních předpisů“, které však ještě musí získat více hybné síly. Naléhavé je zejména přizpůsobení pracovních metod Evropského parlamentu a Rady pro urychlení procesu přijímání předložených návrhů na zjednodušení.

1.3. Opatření přijatá členskými státy

Regulační zatížení evropských hospodářských subjektů způsobují především vnitrostátní právní předpisy. Další pokrok je tedy nutný na úrovni členských států. Komise však vítá úsilí přijatá členskými státy v reakci na doporučení Komise a Mandelkernovy skupiny. I když většina členských států již přijala iniciativy ke zlepšení svého právního prostředí, zůstává jejich uplatňování nestejnoměrné.

Komise zejména vyzývá členské státy ke konzultacím a vyhodnocení dopadu ještě před přijetím vnitrostátních předpisů, kterými se přejímají akty EU. Stejně jako v případě povinností institucí EU zdůrazňuje i potřebu učinit tak před předložením návrhů právních předpisů EU. Dále doporučuje zavedení srovnatelných popř. alespoň slučitelných ukazatelů kvality právních a správních předpisů na úrovni EU a členských států k zajištění sledování pokroku a zjednodušení určování nejlepší praxe.

2. UPLATňOVÁNÍ ZÁSAD SUBSIDIARITY A PROPORCIONALITY

Komise brala velmi vážně své procesní povinnosti týkající se subsidiarity a proporcionality. Úsilí vynaložené na rozsáhlé konzultace před předložením návrhů právních předpisů dosáhlo rekordní úrovně[4]. Mimoto pokles počtu nařízení a směrnic v porovnání s počtem rozhodnutí a doporučení vyjádřený absolutně i relativně naznačuje, jak byla Komise opatrná při výběru nejlehčího nástroje[5].

V mnoha případech však byla Komise kritizována za to, že se nezabývá zásadami podrobněji a za způsob, jakým hodnotí zatížení určitých zúčastněných subjektů[6]. S cílem lépe objasnit důvody, které vedly ke zjištění, že její návrhy jsou v souladu s těmito principy, a s cílem usnadnit kontrolu dodržování předpisů Komise vyvinula a vyzkoušela novou softwarovou aplikaci pro tvorbu důvodových zpráv[7] Tato aplikace zajistí, aby byly všechny požadované informace o zásadách poskytovány systematicky. V roce 2005 by ji měly používat všechny útvary. Pokud jde o hodnocení zatížení, Komise by chtěla zdůraznit, že v rozsáhlé a velmi rozmanité Unii jde o poměrně složitou otázku. Předpovědět veškeré a veškeré možné dopady není vždy možné; a pokud to možné je, je to velmi často velmi nákladné a zdlouhavé. Tato snaha by mohla vést k ochromení právních předpisů v době, kdy musí Evropská unie řešit naléhavé problémy. Komise se tedy domnívá, že by nadále měla převažovat zásada poměrné analýzy. Vzhledem k tomu se Komise zavázala přepracovat nebo i stáhnout své návrhy, jestliže byly přehlédnuty důležité okolnosti, popř. chce-li vzít v úvahu důležité události, ke kterým došlo po předložení těchto návrhů.

Celkově zavedl Evropský parlament a Rada relativně málo změn, které se přímo týkají subsidiarity a proporcionality. Tento konsensuální výklad není překvapivý vzhledem k tomu, že konzultace dosáhly rekordní úrovně a že velký počet návrhů Komise představoval vlastně reakci na výzvy Evropské rady, Rady a Evropského parlamentu.

Jestliže Parlament obvykle poskytl odůvodnění svých změn, neoficiální důkazy ukazují, že v případě změn Rady tomu tak nebylo. Když členské státy využívaly své právo iniciativy v oblasti policejní a soudní spolupráce ve věcech trestních a předkládaly formální návrhy, často se o souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality mluvilo, ale málokdy byl skutečně dosažen. Přezkoumání obsahu nejdůležitějších debat v této záležitosti potvrzuje stanovené trendy. Poměrně často vyzývají změny Parlamentu k širším opatřením EU a argumentují, že pro zaručení úspěchu jsou nutné silnější nástroje, přičemž změny Rady žádají zúžení rozsahu předpokládaných opatření nebo přijetí lehčí formy intervence. Ve většině případů se nakonec těmto třem institucím podařilo najít společný výklad subsidiarity a proporcionality.

Instituce EU se musejí nadále vyvarovat nebezpečí, že by se při svém vyjednávání uchýlily k pouhému smlouvání. Subsidiarita a proporcionalita by během tohoto procesu často trpěly, čímž by se podlomila soudržnost, přijetí a účinnost politik. Naopak tyto zásady nemohou být používány jako záminka pro přehlížení převádění pravomocí na Evropskou unii či pro překrucování zásad a pravidel stanovených ve smlouvách s cílem vyhovět aktuální politické náladě nebo citlivosti konkrétního případu. V Evropské unii s 25 členskými státy je jednání na základě reálných argumentů důležitější než kdykoli předtím.

Co se týče politického dohledu nad zákonodárným procesem Unie, Výbor regionů ve většině svých vyjádření uznal oprávněnost akce Unie. Ve dvou případech však vyzval Evropskou komisi, aby přehodnotila výběr svých nástrojů a lépe tak vyhověla zásadě proporcionality. Tato doporučení vyústila v přijetí postupu, který umožní užší zapojení místních a regionálních orgánů při zavádění právních předpisů Společenství. Výbor regionů mimoto oznámil svůj záměr systematizovat svá hodnocení dodržování zásady subsidiarity v průběhu roku 2005, a to na jedné straně vypracováním hodnotící tabulky subsidiarity připojované ke svým vyjádřením a na straně druhé postupným zaváděním sítě místních a regionálních orgánů pro sledování subsidiarity. S ohledem na to, že ústavní dohoda v budoucnu vstoupí v platnost, COSAC[8] a některé národní parlamenty začaly přezkoumávat nové modely dohledu nad uplatňováním zásady subsidiarity[9].

Pokud jde o soudní kontrolu ex post, byl princip subsidiarity zmíněn šestkrát Evropským soudním dvorem. V žádném rozsudku nedospěl soud k závěru, že v této souvislosti byla pravidla nesprávně uplatněna.

Komise tyto kroky vítá, neboť obezřetnost je potřeba ve všech oblastech, aby bylo zajištěno, že zásah Unie je skutečně potřebný a že Unie postupuje co nejvhodnějším způsobem.

[1] (KOM(2002)278, 5. června 2002). Akční plán navazuje na Bílou knihu o evropské správě (KOM(2001)727, 25. června 2001). Bere v úvahu rovněž doporučení skupiny o kvalitě právního prostředí, která byla zřízena v listopadu 2000 ministry odpovědnými za veřejnou správu a jíž předsedá D. Mandelkern (Mandelkernova zpráva přijatá v listopadu 2001). Předložení osmi zaměřených sdělení, která uvádějí své cíle, viz Výroční zpráva „Zlepšení tvorby právních předpisů“ 2003, KOM(2003)770, 12. prosince 2003.

[2] Úř. věst. C 321, 31. prosince 2003, s.1.

[3] Tento akční program zčásti vychází také z výše uvedené Mandelkernovy zprávy.

[4] Viz pododdíl 2.1.1 přiloženého pracovního dokumentu Komise.

[5] Viz příloha 1 pracovního dokumentu.

[6] Oddíl 3.2 pracovního dokumentu obsahuje příklady vývoje uplatňování zásad v roce 2004.

[7] Viz pododdíl 2.1.4 pracovního dokumentu

[8] „Konference výborů pro evropské záležitosti parlamentů Evropské unie“.

[9] Na základě nového rámce o subsidiaritě navrženého ústavní smlouvou, viz Pracovní dokument, pododdíl 3.1.3.