Poměrně omezené využívání stropů záruky v rámci ELM na období 2014–2020 ze strany EIB lze částečně přičíst vývoji v Turecku od roku 2016 a válce na východní Ukrajině od roku 2014. Kromě toho jsou stropy záruky, které stávající rozhodnutí o ELM přiděluje zemím sousedství EU (východního a jižního), celkem o 6 miliard EUR vyšší než stropy předchozího mandátu, zatímco absorpční schopnost byla snížena válkou v Sýrii a politickou nestabilitou v několika dalších zemích. Společně tyto vnější faktory do značné míry vysvětlují, proč EIB využila dostupné stropy záruky do konce roku 2018 v menší míře než ve stejné fázi předchozího vnějšího mandátu.

V souladu s rozhodnutím o ELM je v současné době pro finanční operace EIB v rámci rozpočtové záruky EU způsobilých 64 zemí mimo EU. EIB uzavřela rámcové dohody s 57 z těchto zemí, v nichž tedy v současné době může provádět finanční operace. V hodnoceném období podepsala EIB finanční operace v rámci ELM v 38 zemích a v rámci nástrojů vlastního rizika v šesti dalších zemích. Vnější úvěrový mandát umožňuje EIB provádět finanční operace v zemích s vyšším rizikem, v nichž by jí to nástroje vlastního rizika neumožňovaly.

Záruka EU pokrývá prvních 65 % nesplacené expozice EIB u finančních operací v rámci ELM na úrovni portfolia. To znamená, že pokud dlužník nesplní závazky vyplývající z půjčky EIB a EIB čerpá záruku EU za nesplacené částky, je EU povinna plně vyplatit každou rozpočtovou záruku až do výše 65 % zaručeného portfolia. EIB neplatí Evropské unii poplatky za poskytování rozpočtové záruky a nedostává od EU žádnou přímou odměnu za provádění mandátu. Administrativní náklady EIB v souvislosti s ELM jsou hrazeny z přirážky zahrnuté do úrokové sazby EIB v souladu s její standardní politikou stanovování cen úvěrů.

Oblast působnosti záruky EU, na níž je ELM založen, se liší v závislosti na povaze finanční operace: finanční operace EIB s protějšky z veřejného sektoru (obvykle pro rozvoj infrastruktury) mají prospěch z globální záruky pokrývající operační i politická rizika. Globální zárukou jsou rovněž kryty úvěry EIB poskytované bankám nebo podnikům, které využívají státní záruku a financování v rámci soukromého mandátu iniciativy na posílení ekonomické odolnosti, vytvořeného po přezkumu ELM v polovině období v roce 2018. Globální záruka EIB umožňuje, aby upustila od rizikové přirážky, kterou by jinak musela zahrnout do své úrokové sazby. V důsledku toho si partnerské země nebo jejich instituce/společnosti mohly vzít od EIB půjčku za výrazně nižší náklady.

Pomalejší tempo vyplácení prostředků v rámci vnějšího úvěrového mandátu na období 2014–2020 ve srovnání s předchozím mandátem lze zřejmě vysvětlit zejména vnějšími faktory, jako jsou slabé regulační rámce, roztříštěnost právních předpisů, nestabilní vláda, nízká institucionální kapacita, fluktuace zaměstnanců a pomalé a neefektivní postupy v přijímajících zemích. Státní a obecní úvěry jsou vůči těmto činitelům zvláště zranitelné vzhledem k tomu, že před vyplacením úvěrů na infrastrukturu je třeba splnit řadu podmínek, např. z hlediska technické přípravy a zadávání zakázek. V mnoha zemích navíc půjčky státu od EIB podléhají ratifikaci parlamentem, což prodlužuje časový plán provádění projektu.

Pokud jde o vnitřní faktory, které souvisejí s návrhem vnějšího úvěrového mandátu nebo s prováděním EIB, velké objemy podepsaných úvěrů se snáze komunikují a obvykle se jim věnuje více pozornosti než vyplácení. V řídících orgánech EIB také probíhá diskuse o vhodnosti systému pobídek v rámci EIB, včetně otázek odměňování zaměstnanců a relativního zaměření na objemy závazků oproti vyplácení a hlediskům kvality.

Většina operací v rámci vnějšího úvěrového mandátu sestává z úvěrů pro veřejný sektor na rozvoj infrastruktury. Ke konci roku 2018 představovaly téměř 11 miliard EUR podepsaných operací. Operace, které financují rozvoj soukromého sektoru, ale využívají globální záruku, představovaly v rámci ELM v období 2014–2018 přibližně čtvrtinu podepsaných úvěrů. A konečně operace v rámci záruky ke krytí politických rizik tvořily asi jednu desetinu objemu podepsaných úvěrů v rámci vnějšího úvěrového mandátu. Tyto operace poskytují financování komerčním bankám nebo podnikům a vykazují relativně rychlé vyplácení.

Díky záruce EU mají příjemci nižší náklady na financování ze strany EIB, jež je poskytováno na delší období. To je velmi výhodné pro investice veřejného sektoru, ale vzbuzuje to obavy ohledně znevýhodňování bank a společností, které získávají financování jinde za méně příznivých podmínek. Rozhodnutí o ELM stanoví, že finanční operace v rámci vnějšího úvěrového mandátu musí mít „podle posouzení EIB přidanou hodnotu“, avšak neexistuje žádný výslovný požadavek na jejich doplňkovost v tom smyslu, že nenahrazují potenciální podporu a investice z jiných veřejných nebo soukromých zdrojů. Posledně uvedený požadavek se bude vztahovat na finanční operace EIB kryté rozpočtovou zárukou EU po roce 2020.

Aktualizované regionální operačně-technické pokyny k vnějšímu úvěrovému mandátu vydané Komisí v dubnu 2019 uvádějí, že „aby se co nejvíce zabránilo riziku narušení trhu, které by mohlo být případně způsobeno zásahem EIB krytým rozpočtovou zárukou EU, EIB by měla věnovat pečlivou pozornost přidané hodnotě tohoto zásahu. To je zvláště důležité při zkoumání možných operací v odvětvích a zemích, kde existuje silná konkurence a/nebo tržní podmínky či podmínky blízké tržním“ . Riziko narušení trhu by bylo možné řešit zejména větším využíváním možnosti vzestupného přizpůsobení úrokových sazeb EIB tam, kde je to vhodné s ohledem na tržní podmínky.

Ze zeměpisného hlediska se provádění ELM na konci roku 2018 liší podle regionů:

·V zemích usilujících o přistoupení využila EIB do konce roku 2018 přibližně 41 % stropu záruky pro tento region. Záruka EU byla nezbytná, aby EIB mohla financovat operace na západním Balkáně. Činnosti EIB v Turecku byly však po roce 2016 omezeny.

·V jižním sousedství použila EIB do konce roku 2018 přibližně polovinu stropu záruky. Často se spoléhala na globální záruku i u operací soukromého sektoru (na něž se vztahuje státní záruka), zatímco jinak by se na ně vztahovala pouze záruka ke krytí politických rizik. Realizace projektů veřejné infrastruktury měla v tomto regionu často zpoždění.

·Ve východním sousedství se EIB při krytí svých finančních operací spoléhala téměř výhradně na ELM, přičemž téměř neposkytovala úvěry na vlastní riziko. Využila většinu stropu regionální záruky (78 %), zejména na podporu Ukrajiny v souvislosti s nezákonným připojením Krymského poloostrova k Rusku v roce 2014 a pokračující destabilizační činností. Provádění mnoha operací ELM však teprve začíná a míra vyplácení zůstává velmi nízká (23 % podepsaných úvěrů v čisté výši ke konci roku 2018).

·Provádění ELM je nejpokročilejší v Latinské Americe a Jižní Africe, které však představují pouze jednu desetinu stropu rozpočtové záruky EU. V Asii a Střední Asii je míra využití záruky EU vysoká, ale provádění je spíše nízké, pokud jde o úrovně vyplácení.

Vnější úvěrový mandát překračuje cíle stanovené normotvůrcem EU na podporu zmírňování změny klimatu a přizpůsobení se této změně. Úvěry související s klimatem podepsané v rámci ELM v období 2014–2018 činí 34 % objemu všech podepsaných úvěrů, což přesahuje cíl 25 %.

Efektivnost a přidaná hodnota záruky EU odpovídají očekáváním normotvůrců. Ve srovnání s rozpočtovými částkami vyčleněnými v záručním fondu je příjemcům kdykoli k dispozici přibližně 11krát více finančních prostředků EIB a mobilizuje se více než 20násobek celkových investic. U operací v rámci ELM na období 2014–2020 dosud nedošlo k čerpání rozpočtové záruky EU. Jak je popsáno ve výročních zprávách Komise, EIB od roku 2012 čerpala záruku EU v souvislosti s několika operacemi v Sýrii a jednou operací v Tunisku (letiště Enfidha). Všechny tyto operace spadají pod předchozí vnější mandáty a stále probíhá úsilí o získání nesplacených částek. Částky čerpané ze Záručního fondu pro vnější vztahy v předchozích desetiletích byly získány zpět.

Vnější úvěrový mandát podněcuje EIB, aby ve své vlastní rozvaze realizovala poměrně velké objemy úvěrů až do svého 50% limitu spolufinancování na projekt, protože záruka EU, na níž je ELM založen, se vztahuje pouze na EIB, a nikoli na ostatní spoluinvestory. Jiný model zásahu EU byl zaveden v roce 2017 prostřednictvím záruky Evropského fondu pro udržitelný rozvoj (EFSD), kde může mít záruka EU podobu záruky první nebo druhé ztráty, která chrání nejen provádějící finanční instituci, ale také (nebo hlavně) další spoluinvestory. Model EFSD vyžaduje mnohem vyšší míru tvorby rezerv (v současné době 50 %) z důvodu očekávaného vyššího finančního rizika zásahu EU – se zaměřením i na zjevně nejméně rozvinuté země, ale může být vhodnější pro financování operací, kde je významným cílem přilákání investic soukromého sektoru, který souvisí také se zásadou odměňování v rámci záruky EFSD.

Vnější úvěrový mandát hraje relevantní úlohu při podpoře cílů vnější politiky EU. Většina záruky ELM je však v současné době přidělována na podporu operací v zemích s vyššími středními příjmy a v nejméně rozvinutých zemích financovala EIB jenom několik málo operací. To lze vnímat jako nedostatek, pokud jde o význam ELM ve vztahu k politice EU v oblasti rozvojové spolupráce, který je třeba řešit při navrhování budoucích záruk EU, a to při zohlednění omezení z hlediska udržitelnosti dluhu.

Mohla by se zlepšit soudržnost a sladění operací ELM s politikou EU a zásahy členských států, mimo jiné zajištěním silnějšího politického vedení ze strany EU a větším sdílením informací mezi EIB a útvary Komise v průběhu celého projektového cyklu. Komise poskytuje stanoviska k plánovaným operacím EIB podle postupu stanoveného v článku 19 statutu EIB. Z kladného stanoviska Komise vyplývá, že plánovaná operace může být zahrnuta do ELM a kryta zárukou EU. Tyto konzultace se však konají v poměrně rané fázi a úroveň informací sdílených během postupu podle článku 19 je často nedostatečná.

V průběhu let dialogu byla mezi EIB a útvary Komise zavedena nezávazná opatření s cílem zlepšit mimo jiné koordinaci v přípravné fázi, pokud jde o možné finanční operace určené EIB. V listopadu 2018 podepsaly EIB a Generální ředitelství Komise pro politiku sousedství a jednání o rozšíření (GŘ NEAR) společné oznámení vyjadřující oboustranný závazek posílit výměnu informací o potenciálních operacích EIB v rámci ELM. Kromě toho Komise a ESVČ stále častěji poskytují včasnou zpětnou vazbu k orientačním přehledům nově určených potenciálních operací, které EIB Komisi čtvrtletně předkládá.

Stížnosti zúčastněných stran týkající se operací ELM představují 45 % všech stížností registrovaných v rámci mechanismu EIB pro vyřizování stížností v období 2014–2018. To naznačuje, že operace v zemích, na něž se ELM vztahuje, představují pro EIB významné riziko ztráty dobré pověsti, v porovnání s méně než 10% podílem, který představují na celkovém objemu činnosti EIB, ačkoli EIB u mnoha těchto stížností konstatuje, že nejsou náležitě odůvodněny. Klíčovým systémovým návrhem, který vyplývá z kritiky občanské společnosti vyjádřené ohledně jednotlivých operací v rámci vnějšího úvěrového mandátu, je rozšířit a posílit ustanovení ve smlouvách o financování EIB, která umožňují pozastavit vyplácení v případě porušování lidských práv a environmentálních a sociálních norem ve fázi provádění. Rovněž by bylo možné zlepšit sdílení informací mezi EIB a Komisí o uplatňování těchto ustanovení.

3.Závěry a doporučení

Za účelem maximalizace doplňkovosti rozpočtových záruk EU podle nařízení o nástroji pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci (NDICI) po roce 2020 lze z ELM na období 2014–2020 získat několik ponaučení:

·pro účely návrhu politiky je užitečné jasněji rozlišovat mezi požadovaným dopadem záruky EU na finanční výhodu převedenou na příjemce i) ve veřejném sektoru a ii) v soukromém sektoru. I když mohou existovat politické důvody k minimalizaci nákladů na finanční operace s určitými typy protějšků veřejného sektoru, není tomu tak nutně u financování soukromého sektoru,