PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrhu Nařízení o podpoře volného pohybu občanů a podniků zjednodušením přijímání některých veřejných listin v Evropské unii a o změně nařízení (EU) č. 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrhu Nařízení o podpoře volného pohybu občanů a podniků zjednodušením přijímání některých veřejných listin v Evropské unii a o změně nařízení (EU) č. 1024/2012 OBSAH 1........... Vymezení problému........................................................................................................ 3 2........... Analýza subsidiarity........................................................................................................ 4 3........... Hlavní cíle politiky........................................................................................................... 5 4........... Možnosti politiky............................................................................................................ 5 5........... Posouzení dopadů možností politiky................................................................................ 6 6........... Upřednostňovaná možnost.............................................................................................. 8 7........... Monitorování a hodnocení............................................................................................... 8 1. Vymezení problému Pokud občané a podniky v EU chtějí vykonávají své právo na volný pohyb nebo těžit ze svobod vnitřního trhu tím, že se rozhodnou pobývat či podnikat v jiném členském státě, čelí obtížím při předkládání potřebných veřejných listin a při jejich přijímání daným členským státem. Musí podstupovat nepřiměřené a zatěžující správní formality, aby prokázali pravost různých veřejných listin, a musí se vypořádávat s právní nejistotou. Těmito formalitami jsou legalizace, apostila, jakož i ověřené kopie a ověřené překlady. Toto opatření sleduje dvojí cíl: 1) snížit právní nejistotu, náklady a zdlouhavé postupy, které mají za následek výše uvedené formality a které ztěžují občanům EU výkon práva na volný pohyb a podnikům EU výkon svobod vnitřního trhu; a 2) poskytnout potřebná ochranná opatření zamezující používání padělaných veřejných listin v EU. Primárním účelem veřejných listin je poskytovat faktický důkaz o úkonu orgánu veřejné moci, který je v ní zaznamenán. Zatímco domácí veřejné listiny se považují za pravé i bez dalších důkazů, veřejné listiny pocházející z jiných členských států se přijímají v členském státě, v němž jsou předkládány, pokud jsou opatřeny ověřením v podobě apostily, legalizace nebo jiné zvláštní formy, jako jsou ověřené kopie a ověřené překlady. Typickými příklady veřejných listin týkajících se práv EU, jichž požívají občané a podniky EU, které podléhají vymezeným správním formalitám, jsou · doklady osvědčující osobní stav (např. listiny týkající se narození, úmrtí a manželství), · listiny týkající se bydliště, občanství a státní příslušnosti, · listiny týkající se nemovitosti, · listiny týkající se právního postavení a zastupování společnosti nebo jiného podniku, · listiny týkající se práv duševního vlastnictví, · listiny prokazující neexistenci záznamu v trestním rejstříku. Formality v podobě legalizace, apostily, ověřených kopií a ověřených překladů představují zastaralé a nepřiměřené mechanismy ověřování pravosti veřejných listin a pro případy, kdy existuje důvodná pochybnost, by bylo možné najít účinnější mechanismy, které by umožnily stmelit vzájemnou důvěru panující v rámci jednotného trhu mezi členskými státy. Stávající nástroje práva EU a mezinárodního práva nepřináší v oblasti snazšího přijímání veřejných listin v členských státech uspokojivá řešení. Právo EU se věnuje otázce pravosti veřejných listin v rámci jednotlivých odvětví; v některých případech výslovně, obecně však nejednotně. Obecně lze rozlišit tři přístupy: 1) příslušný nástroj práva EU výslovně osvobozuje listiny od požadavků na ověření (např. nástroje civilního soudnictví pro soudní písemnosti); 2) příslušný nástroj práva EU neobsahuje žádný výslovný odkaz na ověření, ale stanoví jiné způsoby ověření pravosti veřejných listin pocházejících z jiných členských států (např. uznávání odborných kvalifikací); a 3) nástroj neobsahuje výslovný odkaz na zrušení ověření ani pro tento účel nestanoví alternativní způsoby (např. volný pohyb osob). Pokud jde o ověřené kopie a ověřené překlady, současné právo EU obsahuje příklady (např. směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu), které stanoví, že členské státy nesmí vyžadovat, aby byl doklad předložen ve své originální podobě nebo v podobě ověřené kopie nebo ověřeného překladu. Dále existuje široká škála nástrojů mezinárodního práva, které s ohledem na tyto aspekty veřejných listin uplatňují rozdílné přístupy, k těmto nástrojům se řadí například Haagská úmluva o apostile, Bruselská úmluva o zrušení legalizace listin v členských státech a různé úmluvy Mezinárodní komise pro osobní stav. Tyto nástroje se však ukázaly jako nedostačující pro docílení požadovaného snížení správní zátěže občanů a podniků EU, a stále tudíž omezují výkon základních práv. Vzhledem k výše uvedeným nedostatkům občané a podniky EU v mnoha situacích stále čelí časově a finančně náročným postupům. Lze odhadovat, že náklady občanů a podniků EU na získání apostily pro použití listin v rámci EU za období jednoho roku přesáhnou částku 25 milionů EUR. Celkové roční náklady na získání legalizace veřejných listin lze odhadovat na 2,3 až 4,6 milionu EUR. Roční náklady občanů s podniků EU na ověřené kopie lze odhadovat na 75 až 100 milionů EUR. Celkové náklady občanů a podniků EU na ověřené překlady mohou dosahovat 100 až 200 milionů EUR ročně. Ze všech těchto důvodů vyplývá potřeba horizontálního přístupu, který by usnadnil a podpořil výkon práva občanů Unie na volný pohyb a práva podniků EU na svobodu usazování a svobodu poskytování služeb v rámci jednotného trhu. 2. Analýza subsidiarity EU může ze své pozice lépe než členské státy přijmout opatření, kterými se zruší legalizace a apostila a zjednoduší požadavky na ověřené kopie a ověřené překlady a současně se zajistí přeshraniční a meziodvětvový rámec pro účinnější úroveň odhalování podvodů a padělání veřejných listin v EU. Opatření na úrovni EU by občanům a podnikům EU pomohla používat v přeshraničním kontextu různé kategorie veřejných listin bez nepřiměřených, zatěžujících a nákladných správních formalit. Opatření na úrovni EU by tudíž zajistilo vyšší efektivnost. Přijetí přímo použitelného zjednodušujícího opatření obsahujícího horizontální zásady v oblasti volného pohybu veřejných listin mezi členskými státy demonstruje jasnou přidanou hodnotu opatření EU. Opatření na úrovni EU by bylo v souladu se zásadou proporcionality, neboť by se zaměřovalo pouze na zrušení a zjednodušení vymezených správních formalit. 3. Hlavní cíle politiky Na základě vymezení problému lze určit tyto obecné a specifické cíle: Obecný cíl: · Občanům a podnikům EU usnadnit plný výkon práva EU na volný pohyb a podpořit jej. Specifické cíle: · Omezit obtíže, které působí správní formality spojené s přijímáním veřejných listin pocházejících z jiných členských států. · Zjednodušit roztříštěný právní rámec upravující pohyb veřejných listin mezi členskými státy. · Zajistit účinnější úroveň odhalování podvodů a padělání veřejných listin. · Vyloučit rizika diskriminace některých občanů a podniků Unie. 4. Možnosti politiky Podrobně posouzeno bylo pět možností a v rámci možnosti č. 4 dalších sedm dílčích možností: Možnost politiky č. 1: Zachování současného stavu (výchozí scénář). Možnost politiky č. 2: Nelegislativní opatření na podporu osvědčených postupů mezi členskými státy s cílem usnadnit přeshraniční pohyb veřejných listin. Možnost politiky č. 3: Ratifikace bruselské úmluvy z roku 1987 všemi členskými státy za podpory Komise, tj. zrušení legalizace a apostily pro širokou škálu veřejných listin a využívání správní spolupráce stanovené úmluvou. Možnost politiky č. 4: Legislativní opatření na podporu volného pohybu občanů a podniků zjednodušením správních formalit spojených s používáním a přijímáním některých veřejných listin v EU, které by doplňovala zlepšená správní spolupráce mezi členskými státy a vydávání vícejazyčných standardních formulářů. Tento nástroj by zrušil legalizaci a apostilu a působnost iniciativy by se dále rozšířila doplněním ustanovení zjednodušujících přeshraniční používání ověřených kopií a ověřených překladů. Zlepšenou správní spolupráci lze řešit prostřednictvím tří dílčích možností: Dílčí možnost 4A: Správní spolupráce podle možnosti politiky č. 3. Dílčí možnost 4B: Správní spolupráce založená na systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (systém IMI) v případech důvodné pochybnosti o pravosti veřejných listin. Dílčí možnost 4C: Vytvoření sítě matričních úřadů založené na Evropské síti matričních úřadů (European Civil Registry Network – ECRN). Vícejazyčné standardní formuláře lze řešit prostřednictvím čtyř dílčích možností: Dílčí možnost 4D: Zachování současného stavu, tj. bez zavedení standardních formulářů. Dílčí možnost 4E: Zavedení povinných standardních formulářů sloužících pro konkrétní přeshraniční případy. Dílčí možnost 4F: Zavedení nepovinných standardních formulářů v podobě příloh vnitrostátních veřejných listin pro použití v jiných členských státech. Dílčí možnost 4G: Zavedení nepovinných standardních formulářů, které by se v přeshraničních případech používaly samostatně. Odpovídající vnitrostátní veřejná listina by na vnitrostátní úrovni existovala i nadále. Možnost politiky č. 5: Plná harmonizace veřejných listin a pravidel upravujících jejich pohyb v rámci EU. 5. Posouzení dopadů možností politiky Možnost politiky č. 1: Pokud jde o účinnost této možnosti, neočekává se žádný vliv na dosahování stanovených cílů. Možnost politiky č. 2: Účinnost této možnosti se jeví jako velmi nízká. Bez ohledu na nepřímý kladný dopad, který by přineslo zkrácení prodlev spojených s kontrolou veřejných listin pocházejících z jiných členských států a lepší výměna informací, by zůstaly stávající správní formality zachovány a právní rámec by byl i nadále roztříštěný. Dále lze očekávat pouze velmi malý kladný dopad na odhalování podvodů. Možnost politiky č. 3: Tato možnost by nezaručovala zlepšení současné situace, neboť členské státy nemají právní povinnost uvedenou úmluvu ratifikovat. Ratifikace všemi členskými státy, pokud a až k ní dojde, by pak měla díky zrušení legalizace a apostily v přeshraničním pohybu veřejných listin kladný dopad na plné požívání práva na volný pohyb ze strany občanů EU a svobod vnitřního trhu ze strany podniků EU. Celková přidaná hodnota této možnosti, pokud jde o usnadnění plného výkonu práv EU na volný pohyb, je velmi omezená, jelikož ověřené kopie a ověřené překlady by mohly být i nadále požadovány bez výjimek. Možnost politiky č. 4: Pokud jde o účinnost této možnosti, očekává se velmi pozitivní dopad, který by přineslo zrušení legalizace a apostily a další zjednodušení v oblasti ověřených kopií a ověřených překladů. Pohyb veřejných listin mezi členskými státy by se tudíž významně a účinně podpořil a posílila by se mobilita občanů a podniků EU v rámci Evropské unie. To by občanům a podnikům v EU přineslo roční úspory ve výši 25,8 až 26,2 milionu EUR, pokud jde o apostilu, a 2,3 až 4,6 milionu EUR, pokud jde o legalizaci. Další úspory v roční výši 100–200 milionů EUR by přineslo zjednodušení v oblasti ověřených kopií. Zrušením požadavku na ověřené překlady by se občanům a podnikům EU ušetřilo dalších 75–100 milionů EUR ročně vzhledem k tomu, že související náklady na jednu stranu činí 30 EUR. Čisté roční úspory na nákladech na straně správních orgánů členských států lze odhadovat na 5 až 7 milionů EUR, pokud jde o apostilu, a 500 000 až 1 milion EUR, pokud jde o legalizaci. Zlepšená správní spolupráce Dílčí možnost 4A: Účinnost této dílčí možnosti by byla nízká, jelikož u tohoto typu správní spolupráce neexistuje žádná elektronická podpora, a její efektivnost by závisela na uvážení jednotlivých členských států. Dílčí možnost 4B: Pokud jde o účinnost, tato dílčí možnost by měla kladný dopad v případech důvodné pochybnosti o pravosti veřejné listiny pocházející z jiného členského státu. Stávající systém IMI poskytuje rychlé a bezpečné komunikační kanály pro přeshraniční výměnu informací a elektronické verze veřejných listin. Díky správní spolupráci a bezpečné výměně informací prostřednictvím systému IMI se dále očekává kladný dopad v oblasti podvodů. Aby byla zajištěna jistota, pokud jde o ověřené kopie, měly by orgány k dispozici stejný mechanismus. Dílčí možnost 4C: Matriční úředníci by spolu mohli přímo vzájemně komunikovat v případě pochybnosti o pravosti jednotlivých veřejných listin, tento kladný dopad by se však omezoval pouze na jednu kategorii veřejných listin, jmenovitě na listiny osvědčující osobní stav. Vysoce negativní hospodářský dopad a náklady na plnění požadavků na úrovni EU a členských států způsobené zavedením a provozem nového systému IT. Vícejazyčné standardní formuláře Dílčí možnost 4D: Pokud jde o účinnost, tato dílčí možnost by neměla žádný dopad na dosahování stanovených cílů. Účinnost dílčí možnosti 4E se jeví jako středně pozitivní, neboť některé obtíže a náklady související s překladem veřejných listin pocházejících z jiných členských států a s jejich pochopením by zůstaly zachovány. Účinnost dílčí možnosti 4F se považuje za stejně vysokou jako v případě dílčí možnosti 4E. Používání těchto standardních formulářů by však záleželo na uvážení uživatelů a systém by se mohl jevit jako příliš složitý. Dále by mohly vzniknout náklady spojené s potřebou poskytovat kopie vnitrostátních veřejných listin, k nimž by byly tyto formuláře připojeny. U dílčí možnosti 4G se očekává vysoce pozitivní dopad na občany a podniky EU, pokud jde o zvýšení praktičnosti a snížení obtíží při předkládání veřejných listin v přeshraničním kontextu. Možnost politiky č. 5: Očekávaný dopad této „extrémní“ možnosti na splnění cílů by byl omezený, a to zejména vzhledem k jejímu příliš rušivému vlivu na vnitrostátní právní systémy a správní postupy. Navzdory možnému přínosu pro občany a podniky EU v oblasti nákladů, časových úspor, právní jistoty a usnadnění práv, která jim zaručují Smlouvy a Listina, by v členských státech nepochybně docházelo k problémům s přijatelností plně harmonizovaných veřejných listin. Další nevýhodou, která s touto možností souvisí, by byly vysoké náklady na plnění požadavků, a to jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni EU. 6. Upřednostňovaná možnost Ze srovnávacího posouzení dopadů vyplývá, že stanovených cílů by se nejúčinněji dosáhlo prostřednictvím legislativního opatření, kterým by se zrušila legalizace a apostila a zjednodušilo používání ověřených kopií a ověřených překladů (možnost politiky č. 4), ve spojení se zlepšenou správní spoluprací mezi členskými státy prostřednictvím moderní komunikační sítě založené na stávajícím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (dílčí možnost 4B) a s vytvořením vícejazyčných standardních formulářů, které by se v přeshraničních případech používaly samostatně (dílčí možnost 4G). Upřednostňovaná možnost č. 4 představuje nejvhodnější prostředek pro splnění cílů politiky bez vysokých nákladů spojených s jejím prováděním, a to včetně významného omezení nepřiměřených a zatěžujících správních formalit, s nimiž se potýkají občané a podniky EU. Zejména lze očekávat vysoké úspory na straně občanů a podniků EU související se zrušením legalizace a apostily a se zjednodušením v oblasti ověřených kopií a ověřených překladů; přičemž stejné úrovně úspor by nedosáhla žádná jiná z alternativních možností. Upřednostňovaná dílčí možnost 4B, která vede k využívání stávající infrastruktury informačních technologií s minimálním dopadem na rozpočet, by představovala účinný a bezpečný prostředek pro posuzování pravosti veřejných listin či jejich ověřených kopií a ochranu proti podvodům a padělání a současně i pro zjednodušení správní zátěže kladené na občany a podniky EU. Díky bezpečným elektronickým prostředkům a omezení jazykových bariér by bylo snadné najít v jiných členských státech příslušné partnery. Upřednostňovaná dílčí možnost 4G by občanům, podnikům i úředníkům státní správy přinesla časové i finanční úspory, podpořila by vzájemnou znalost veřejných listin mezi jednotlivými členskými státy, snížila by zbývající požadavky na překlady, jelikož by existovaly vícejazyčné formuláře, a umožnila by paralelní zachování podkladových veřejných listin na úrovni členských států. Vzhledem k určeným problémům i cílům se nejvhodnější právní formou nástroje zdá být nařízení. 7. Monitorování a hodnocení Aby bylo v praxi zajištěno plnění pravidel, které nástroj obsahuje, je nezbytné stanovit spolehlivé mechanismy monitorování a hodnocení. Nástroj stanoví přechodné období, které členským státům umožní připravit se na jeho provádění a sdělit Komisi požadované informace. Nástroj bude rovněž obsahovat ustanovení o přezkumu, aby bylo možné hodnotit, jak jej členské státy uplatňují, a zajistit možnost následných změn.