Zpráva komise - zpráva za rok 2003 o programu PHARE a předvstupních nástrojích pro Kypr, Maltu a Turecko {SEC(2005) 273} /* KOM/2005/0064 konecném znení */





V Bruselu dne 1.3.2005 KOM(2005) 64 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE ZPRÁVA ZA ROK 2003 O PROGRAMU PHARE A PŘEDVSTUPNÍCH NÁSTROJÍCH PRO KYPR, MALTU A TURECKO {SEC(2005) 273} Úvod Toto je výroční zpráva Evropské komise pro Evropský parlament, Radu Evropské unie a Evropský hospodářský a sociální výbor o posouzení pokroku dosaženého v programu Phare v deseti státech příjemců a o předstupních nástrojích pro Kypr, Maltu a Turecko. Technický dokument, který je uveden v příloze této zprávy obsahuje části o přípravě programování a provádění programu Phare v každém ze 13 států příjemců. 1. PřEHLED ROKU 1.1. Hlavní vývoj procesu rozšíření v roce 2003 Po rozhodnutí Rady na zasedání v Kodani v roce 2002 o přistoupení 10 nových zemí ( Česká republika, Estonsko, Kypr, Maďarsko, Malta, Litva, Lotyšsko, Polsko, Slovensko a Slovinsko ) dne 1. května 2004 byla v Aténách dne 16. dubna 2003 podepsána smlouva o přistoupení a akt o přistoupení a tyto dokumenty byly předloženy k ratifikaci současnými a přistupujícími členskými státy v souladu s národními postupy pro ratifikaci každého státu. Ode dne podpisu smlouvy o přistoupení se přistupující země zúčastňují jako „aktivní pozorovatelé” v subjektech Rady a rovněž ve výborech jimž předsedá Evropská komise. Za účelem poskytnutí vyvážených informací o procesu přistoupení, Komise přijala Komunikační strategii pro rozšíření , která oslovuje občany EU a rovněž obyvatele nových členských států. Pokud jde o zbývající kandidátské státy, Komise ve svých Pravidelných zprávách přijatých dne 5. listopadu 2003 uvádí, že Bulharsko a Rumunsko pokračují v plnění politických kritérií, ale dosud plně nesplnily ekonomická kritéria. Obě země dosáhly dobrého pokroku i na cestě k dokončení požadované legislativní harmonizace; bylo však zapotřebí stálého úsilí k tomu, aby se vytvořila dostatečná správní a soudní kapacita k zajištění řádného provádění acquis . Za účelem pomoci těmto zemím v jejich úsilí, přijala Rada dne 14. dubna revidované Přístupové partnerství na základě návrhů předložených Komisí. Dále byla významně zvýšena předvstupní pomoc[1]. Pokud jde o Turecko, jeho vláda zrychlila postup reforem a vynaložila značné úsilí k dosažení souladu s kodaňskými politickými kritérii, a rovněž dosáhla značného pokroku směrem ke splnění ekonomických kritérií. Zpráva však rovněž naznačila, že bude zapotřebí dalšího úsilí v řadě oblastí, jako je například civilní kontrola ozbrojených sil a uplatňování základních svobod včetně svobody vyznání. Revidované Přístupové partnerství poskytující podrobné vodítko pro oblasti, kde je zapotřebí provést další reformy, bylo přijato v dubnu 2003. Obsahuje návrh na zvýšení finanční podpory tak, aby pro období tří let bylo možné dosáhnout celkový rozpočet ve výši 1 050 milionů eur. V této souvislosti je zapotřebí rovněž připomenout, že Chorvatsko požádalo o členství v únoru 2003 a statut kandidátské země získalo 18. června 2004. 1.2. Hlavní závěry z Evropských rad roku 2003 Pokud jde o Bulharsko a Rumunsko, Evropská rada dne 12. prosince na zasedání v Bruselu uvítala výsledky a doporučení uvedené v monitorovacích zprávách, strategických dokumentech a v pravidelných zprávách připravených a schválených Komisí v listopadu. Začátkem roku 2004 vyzvala Rada Komisi, aby předložila svůj návrh finančního rámce pro Bulharsko a Rumunsko, na jehož základě by revidovaný návrh společného postoje ke kapitolám, které zůstávají otevřené, byl předložen na jaře 2004. Rada vzala v úvahu stanovisko Komise o jejím záměru založit svůj návrh na zásadách a postupech, které se uplatňovaly v jednáních s deseti přistupujícími zeměmi. Program Phare připravuje kandidátské země na vstup do EU a jeho cílem je rovněž spojit předvstupní pomoc se strukturálními fondy. Podrobné informace lze nalézt v příloze části II.1. Pokud jde o Kypr , Evropská rada v červnu na zasedání v Soluni přivítala Sdělení Komise o „Způsobech podpory hospodářského rozvoje severní části Kypru a jejího přiblížení k Unii ”. Komise navrhla, že bude aktivní při poskytování finanční pomoci na podporu hospodářského rozvoje turecko-kyperské severní části tak, aby podpořila obchod se severní částí a přiblížila ji Unii. 2. PROVÁDěNÍ PROGRAMů: CELKOVÝ PřEHLED 2.1. Provádění obecných zásad programu Phare Rok 2003 byl posledním rokem přípravy předvstupního programování pro 10 nových členských států. Příprava předvstupních programů pro rok 2004 zahrnuje pouze Bulharsko a Rumunsko. Programování vycházelo z obecných zásad pro program Phare[2], které byly následně revidovány dne 6. září 2002[3] s tím, že Komise přijala ad hoc strategii pro ukončení programu Phare k řešení nebývalého přechodu od předvstupní pomoci ke strukturální podpoře k provedení změn týkajících se nařízení (ES) č. 2760/98 o přeshraniční spolupráci (CBC), k přizpůsobení jedinečného přístupu, který je nezbytný pro oblast jaderné bezpečnosti a zdůraznila přechod na rozšířený systém decentralizovaného provádění EDIS (viz rovněž část 3.1). Dne 22. prosince byly obecné zásady dále revidovány sdělením[4], které opět vymezilo pojem „budování institucí“[5] a zdůraznilo potřebu zrychlit decentralizaci finančních a řídicích odpovědností států příjemců. Pokračovalo provádění strategie pro ukončení programu Phare, aby byl zajištěn snadný přechod zemím, které přistoupily dne 1. května 2004. Kromě změn k nařízení o přeshraniční spolupráci v rámci programu Phare obsahují revidované obecné zásady programu Phare dvě důležitá oznámení týkající se nadnárodní a meziregionální spolupráce a spolupráce s nekandidátskými zeměmi a zeměmi mimo EU: 10 zemí v rámci programu Phare bylo vybídnuto k tomu, aby použilo své finanční prostředky z národního programu Phare na pomoc akcím přeshraničního charakteru na svých vnějších hranicích k zabránění případného vzniku dělících čar na budoucí hranici Unie. Kromě toho, byly Bulharsko a Rumunsko vyzvány, aby pokračovaly v používání svých prostředků národního programu k financování účasti v programech Interreg III B (nadnárodní programy) nebo Interreg III C (meziregionální programy). Ačkoliv předpřístupová pomoc Maltě, Kypru a Turecku se řídí samostatnými nařízeními[6], jejich programy na rok 2003 se hlavně přidržují metodiky programu Phare a postupu projednávání ve výborech. 2.2. Celkové závazky programu Phare[7] Celkové závazky činily 1 699 milionů eur a zahrnovaly: národní programy | 1 223 milionů € | přeshraniční spolupráce | 161 milionů € | regionální a horizontální programy | 187 milionů € | jaderná bezpečnost | 128 milionů € | Národní programy byly rozděleny takto: Bulharsko | 99 milionů € | Litva | 67 milionů € | Česká republika | 95 milionů € | Polsko | 403 milionů € | Estonsko | 40 milionů € | Rumunsko | 272 milionů € | Maďarsko | 107 milionů € | Slovensko | 57 milionů € | Lotyšsko | 46 milionů € | Slovinsko | 38 milionů € | Kromě toho byly předvstupní programy pomoci schváleny pro Maltu, Kypr a Turecko a zvláštní balíček pomoci pro severní část Kypru: Kypr | 12 milionů € | Severní Kypr | 12 milionů € | Malta | 13 milionů € | Turecko | 145 milionů € | Podrobné informace o programu Phare v každé zemi lze nalézt v příloze části I této zprávy: část věnovaná jednotlivým zemím. 2.3. Finanční a technická asistence Současné obecné zásady programu Phare uvádí, že 65 % prostředků z programu Phare je určeno na budování institucí. Hlavním nástrojem pro budování institucí a přenos know-how jsou programy Twinning nebo Twinning Light (stáže expertů členských států v kandidátských zemích, aby pomohli rozvinout schopnost pro zavedení specifických aspektů acquis ). Zbývající indikativní prostředky programu Phare ve výši 35 % jsou vyčleněny na investice naplánované na podporu hospodářské a sociální soudržnosti (ESC). Po záměru v roce 2002 vytvořit Akční plány pro řešení prioritních akcí týkajících se potřebné správní a soudní kapacity před přistoupením, a při provádění konkrétních opatření s cílem je vyřešit, byla pozornost v roce 2003 zaměřena na úsilí podpořit hospodářskou a sociální soudržnost a přípravu na fondy EU po přistoupení. Za účelem řešení vážných problémů s přistoupením, které by mohly být lépe vyřešeny prostřednictvím úspor z rozsahu těchto programů, bylo zavedeno několik mnohonárodních nebo horizontálních programů. Tyto programy se týkají rozvoje malých a středních podniků, komunální infrastruktury, komunálních finančních prostředků, operací TAIEX, účasti ve výborech Společenství, jaderné bezpečnosti, programu pro malé projekty, spolupráce ve statistice, ochrany životního prostředí a informačního a komunikačního programu. Podrobné informace o těchto činnostech viz příloha části II.2.2.2 a části II.2.2.3. 2.4. Koordinace předvstupní pomoci Společenství SAPARD[8] (Zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova) má za cíl pomoci kandidátským zemím řešit problémy se strukturálními změnami svých zemědělských odvětví a oblastí venkova a rovněž s prováděním acquis communautaire týkajícího se společné zemědělské politiky a příslušné legislativy. Podrobné informace o činnostech programu SAPARD jsou uvedeny ve výroční zprávě programu SAPARD za rok 2003. ISPA[9] (Nástroj předvstupních strukturálních politik) je převážně zaměřen na to, aby se kandidátské země přiblížily standardům pro infrastrukturu Společenství. ISPA rovněž financuje významnou infrastrukturu v dopravě a v životním prostředí. Podrobné informace o činnosti v rámci ISPA lze nalézt ve výroční zprávě ISPA za rok 2003. Samostatná výroční zpráva o koordinaci předvstupní pomoci poskytuje podrobnější informace o koordinaci mezi programy Phare, ISPA a SAPARD. Koordinační výbor Komise pro 3 předvstupní nástroje zřízený na úrovni ředitelů zasedal třikrát. Dokument o souhrnné asistenci, kde Komise informuje o koordinaci předvstupní pomoci zejména o orientačních finančních indikacích pro každou zemi ve vztahu k těmto třem nástrojům, o koordinaci s Evropskou investiční bankou a Mezinárodními finančními institucemi a o pokroku a perspektivách decentralizovaného řízení, byl předložen na zasedání Výboru pro řízení programu Phare dne 9. dubna. 2.5. Spolupráce s Evropskou investiční bankou (EIB) a mezinárodními finančními institucemi (IFI) Spolupráce s Evropskou investiční bankou a ostatními mezinárodními finančními institucemi pokračovala v rámci memoranda o porozumění při spolupráci v přístupové asistenci. Útvary Komise pravidelně organizují zasedání s Evropskou investiční bankou a ostatními mezinárodními finančními institucemi o problémech týkajících se programování a provádění a procesních otázek. Za účelem zorganizovat přechod od předvstupní pomoci k plnému členství v EU pro země, které přistoupí v květnu 2004, předsedala rovněž Komise dne 26. března 2004 pracovní skupině ES/IFI a skupině na vysoké úrovni ES/IFI na zasedání vrcholových pracovníků ES a všech mezinárodních finančních institucí. Pro program PHARE byla hlavním nástrojem spolufinancování opět facilita pro malé a střední podniky, které se účastní Evropská investiční banka, Evropská banka pro obnovu a rozvoj a Rada Evropské rozvojové banky/KfW. Cílem je pokračovat ve spolufinancování při budování kapacit finančního odvětví pro rozvoj financování malých a středních podniků (prostřednictvím facility pro malé a střední podniky) a obcí (pomocí úvěrové facility pro obce). Dne 5. prosince schválila Komise dva programy PHARE o finanční facilitě pro malé a střední podniky na rok 2003, která vůbec poprvé zahrnula složku pro venkov umožňující zvláštní zaměření na rozvoj venkovského úvěrového sektoru s pomocí místních finančních zprostředkovatelů. Dvěma zúčastněnými mezinárodními finančními institucemi jsou Evropská banka pro obnovu a rozvoj a Rada Evropské rozvojové banky/KfW. Více informací o těchto facilitách viz detailní údaje v příloze části II.2.2.3. 3. ŘÍZENÍ ROGRAMů 3.1. Přechod na rozšířený systém decentralizovaného provádění (EDIS) EDIS představuje úplnou decentralizaci pomoci EU, což je proces, kterým se řízení předvstupních fondů EU převádí na orgány kandidátské země, kde Komise neprovádí žádnou systematickou kontrolu před zahájením jednotlivých transakcí, ale pouze následnou kontrolu a zachovává si konečnou odpovědnost za plnění souhrnného rozpočtu. Přípravy na systém EDIS se ve všech kandidátských zemích během roku 2003[10] zrychlily. Přechod na systém EDIS byl proveden pomocí metody, která se skládá ze čtyř fází, které jsou popsány v pracovním dokumentu Komise „Příprava na rozšířenou decentralizaci” (zaslaném kandidátským zemím v roce 2000) a v dokumentu popisujícím náplň jednotlivých stádií přípravy na EDIS „Roadmap to EDIS for ISPA and Phare” (zaslaném kandidátským zemím v roce 2001). Komise a státní správa v kandidátských a přistupujících zemích pokračovaly ve sledování procesu pomocí pracovních skupin na vysoké úrovni (HLWG), které byly vytvořeny v roce 2002 ve všech zemích, kde probíhá program Phare, aby dohlížely na přechod k systému EDIS a poskytly konkrétní vodítko pro specifické problémy týkající se přechodu k EDIS. V Bruselu byl v březnu zorganizován seminář o veřejných zakázkách pro příslušné pracovníky státní správy kandidátských a přistupujících zemí. Věnoval se problémům změn po zavedení nového finančního nařízení platného pro souhrnný rozpočet Evropských společenství[11], dopadům na předvstupní projekty a přechodu od pravidel pro veřejné zakázky v rámci vnější pomoci na směrnice EU o veřejných zakázkách od 1. května 2004. Komise podpořila tuto iniciativu školením pro pracovníky ve smluvních orgánech Phare v jednotlivých zemích, a vypracovala a rozšířila srovnávací studie (pomocí SIGMA) o pravidlech vnější pomoci a směrnicích EU. Povinnost zavedení EDIS do data přistoupení byla zahrnuta do aktu o přistoupení (článek 33) a dala jasný impuls ke konečným přípravám na přechod k systému EDIS. Pokud jde o 12 dotčených zemí, byl stav v oblasti systému EDIS na konci roku 2003 následující: - Bulharsko a Rumunsko postoupilo dále v etapě 1 (posouzení nedostatků) - Polsko a Estonsko ukončilo fázi 3 (posouzení souladu), ale dosud nepředložilo Komisi žádosti o EDIS, které jsou potřebné pro zahájení konečné fáze 4 dokumentu popisujícího náplň jednotlivých stádií přípravy na EDIS. Obě žádosti byly předloženy začátkem roku 2004. - Česká republika, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko a Slovinsko předložily Komisi požadované žádosti o EDIS. To zahájilo závěrečnou etapu a spustilo ověřovací audit příslušnými auditorskými útvary Komise. V případě kladného hodnocení to povede k zavedení systému EDIS ve formě rozhodnutí Komise bez předběžné kontroly řízení předvstupních fondů. V listopadu a v prosinci provedli auditoři z generálního ředitelství pro rozšíření ověřovací audity na místě v Maďarsku a ve Slovinsku . Výsledky těchto auditů však nevedly k zahájení procesu přijetí rozhodnutí Komise k zavedení systému EDIS před datem přistoupení. - Následné kontroly auditů z roku 2002 se uskutečnily na Maltě a na Kypru . Výsledky těchto auditů však nevedly k zahájení procesu přijetí rozhodnutí Komise k zavedení systému EDIS před datem přistoupení. 3.2. Sledování a hodnocení Toto opatření se zaměřuje především na sledování a hodnocení role, kterou hraje finanční podpora v přijímacích zemích při dosahování předvstupních cílů a to za plnění programů a využívání získaných poznatků. Druhým cílem je podpora rozvoje místních monitorovacích a hodnotících kapacit jako prostředků k upevnění státních kapacit pro řízení a kontrolu předvstupní pomoci. 3.2.1. Hodnocení před zahájením projektu Předběžná hodnotící zpráva programových mechanismů pro program Phare v roce 2004 a za tento rok poukázala na potřebu strategičtějšího programovacího přístupu na zvýšení zdrojů pro návrhy projektů a na zavedení systematičtější kontroly kvality. Výsledkem byl akční plán a následná opatření[12], která řešila doporučení uvedená ve zprávě. 3.2.2. Sledování a průběžné hodnocení Program Phare pro Sledování a průběžné hodnocení vyprodukoval přibližně 123 zpráv o jednotlivých zemích, odvětvích a tématech programu Phare. Kromě toho začátkem roku 2003 bylo smluvně uzavřeno průběžné hodnocení (IE) programu předvstupní pomoci Turecku, a na Maltě a Kypru byl rovněž zaveden plán průběžných hodnocení. Obecně z výsledků průběžných hodnocení vyplynulo, že plnění programu Phare bylo uspokojivé. Priority projektů byly v souladu s prioritami uvedenými v Přístupovém partnerství, s pravidelnými zprávami a s akčními plány. Samotné průběžné hodnocení je nyní široce přijímáno jako nedílná součást cyklu řízení projektů. Výsledky získané ze závěrů a doporučení hodnocení přinesly množství pozitivních dopadů a přispěly ke vzniku řádné kultury hodnocení. Podrobné informace o průběžných hodnoceních v nových členských státech jsou uvedeny v příloze části II.3. 3.2.3. Následné hodnocení Následné hodnocení národních programů v rámci programu Phare za období 1997 – 1998 uskutečněné v roce 2003 zdůraznilo důležitost programu Phare, který řešil problémy „které byly velmi závažné nebo představovaly zásadní překážky na cestě k přistoupení”. Dále potvrdilo toto hodnocení velký dopad na politiku zaměřenou na acquis (třetí kodaňské kritérium) a silnou nadvládu útvarů Komise nad procesem programování, který částečně odráží slabé stránky programování kandidátských zemí. Viz rovněž příloha části II.3. 3.3. Další činnosti Útvary Komise uskutečnily řadu dalších činností, jejichž účelem bylo zlepšení kvality programů na rok 2004 a zároveň podpora rozvoje místních a hodnotících kapacit. Konkrétní činnosti jsou popsány v příloze části II.3.3. [1] Zvýšení průměrně o 30% pro období 2004-2006, což tvoří průměrný roční rozpočet ve výši 400 miliónů eur pro Bulharsko a až 1 miliardu eur pro Rumunsko. [2] (SEC (1999) 1596), schválen Komisí dne 13. října 1999 [3] C(2002) 3303-2 [4] C (2003) 4906 [5] Indikativně, 65% prostředků z programu Phare dnes jde na budování institucí (zahrnuje 30% „měkkých“ opatření, např. know how a 35% „tvrdých“ opatření, např. investice do zařízení). Je to v protikladu s bývalým rozdělením, které činilo 30% na budování institucí („měkká“ opatření pouze) a 70% na investice (tvořené 35% investicemi do sociální a hospodářské soudržnosti a 35% investic do budování institucí). [6] Nařízení (ES) č. 555/2000, přijaté dne 13. března 2000 pro Kypr a Maltu, (ES č. 2500/2001), přijaté dne 30. prosince 2001 pro Turecko [7] Podrobné finanční informace o programu PHARE jsou uvedeny v příloze části III [8] Všeobecné informace, viz rovněž internetová stránka generálního ředitelství pro zemědělství http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm [9] Všeobecné informace, viz rovněž internetová stránka generálního ředitelství pro regionální politiku http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm [10] S výjimkou Turecka, které přešlo na decentralizovaným systém provádění v roce 2003. [11] Nařízení Rady (ES) č. 1605/2002 z června 2002 – Úř. věst. L 248, 16.9.2002. [12] Patří sem obecné pokyny pro víceleté programování, zlepšení projektových výkazů a uplatnění protokolových Logframes.