VÝROČNÍ ZPRÁVA O ČINNOSTECH FINANCOVANÝCH ZE ŠESTÉHO, SEDMÉHO, OSMÉHO A DEVÁTÉHO EVROPSKÉHO ROZVOJOVÉHO FONDU (ERF)

(2005/C 301/02)

OBSAH

VÝROČNÍ O ČINNOSTECH FINANCOVANÝCH ZE ŠESTÉHO, SEDMÉHO, OSMÉHO A DEVÁTÉHO EVROPSKÉHO ROZVOJOVÉHO FONDU (ERF)

OBSAH

Úvod

Kapitola I – Provádění šestého, sedmého, osmého a devátého ERF

Zpoždění při předávání zprávy o finančním řízení

Ke klíčovým otázkám je třeba poskytnout dodatečné vysvětlení

Je třeba přesněji stanovit další postup

Je třeba zlepšit komunikaci o finančním řízení

Závěry

Kapitola II – Prohlášení Účetního dvora o věrohodnosti účetnictví ERF

Prohlášení Účetního dvora o věrohodnosti účetnictví šestého, sedmého, osmého a devátého Evropského rozvojového fondu (ERF) za rozpočtový rok 2004

Informace na podporu prohlášení o věrohodnosti

Spolehlivost účtů

Zákonnost a správnost operací

Změny ve fungování systémů dohledu a kontroly

Kapitola III – Následná opatření k předchozím připomínkám

Infrastrukturní práce financované z ERF

Stanovisko orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria

Následná opatření Komise

Závěr

Kapitola IV – Hlavní připomínky uvedené ve zvláštních zprávách, které Účetní dvůr zveřejnil od posledního udělení absolutoria

Zvláštní zpráva č. 10/2004 o převedení pravomocí v oblasti řízení zahraniční pomoci ES na delegace Komise

Zvláštní zpráva č. 2/2005 k rozpočtové pomoci z ERF v zemích AKT: řízení záležitosti reformy veřejných financí Komisí

PŘIPOMÍNKY ÚČETNÍHO DVORA ODPOVĚDI KOMISE ÚVOD 1 Evropské rozvojové fondy (dále jen „ERF“) jsou výsledkem mezinárodních úmluv a dohod (1) mezi členskými státy Evropské unie a některými africkými, karibskými a tichomořskými státy (dále jen „AKT“) a rozhodnutí Rady o přidružení zámořských zemí a území. 2 Komise je odpovědná za řízení hlavní části ERF – tj. grantové části – a vykonává toto řízení společně se státy AKT. Od 1. dubna 2003 je za plnění zbývající části ERF – tj. investičního programu – plně odpovědná EIB. Tato část není zohledněna pro účely prohlášení o věrohodnosti, které vydává Účetní dvůr, nebo pro postup udílení absolutoria Evropským parlamentem (2) (3) (4). 3 Přidělené finanční prostředky pro každý ze čtyř ERF implementovaných v roce 2004, s výjimkou nástrojů, které jsou nyní řízeny výhradně EIB, jsou hlavně určeny na: a) programovatelnou pomoc (5) při realizaci rozvojových projektů (zhruba polovina celkových přidělených prostředků); b) programovatelnou pomoc (5) pro rozpočtovou podporu přijímajícím státům (téměř čtvrtina celkových přidělených prostředků); c) neprogramovatelnou pomoc pro konkrétní oblasti spolupráce, jako je například humanitární pomoc a pomoc při mimořádných událostech, podpora příjmů z vývozu (Stabex a Sysmin nebo nyní FLEX), nebo finanční příspěvky, jako je rizikový kapitál (6), a pomoc při snížení zadluženosti (o něco více než čtvrtina celkových přidělených prostředků). 4 Po dokončení programování jsou zdroje ERF mobilizovány ve dvou fázích. Když je přijata žádost podaná státem AKT, Komise jako vrchní schvalující osoba přijímá rozhodnutí o financování (v účetnictví vedeno jako finanční závazky) na základě příznivého stanoviska výboru ERF (7) (který se skládá ze zástupců členských států). Pak v rámci smlouvy o financování Komise a stát AKT stanoví pravidla pro realizaci těchto rozhodnutí vnitrostátní schvalující osobou (8) dotyčné země. Ta uzavírá smlouvy (v účetnictví vedeny jako individuální právní závazky) a schvaluje platby, které zkontroluje a provede Komise v souladu s postupy pro realizaci ERF. 5 Rozpočtová podpora tomuto systému řízení nepodléhá. Komise zůstává jedinou schvalující osobou. Smlouvy o financování představují právní závazky a vedou k platbám bez uzavření dalších právních závazků. Když Komise zkontroluje, že podmínky smlouvy z Cotonou a smlouvy o financování byly splněny, pouze na základě vlastního podpisu provede první převod finančních prostředků do rozpočtů přijímajících států. Finanční prostředky se po převodu stávají součástí rozpočtů států AKT, kde jsou používány a kontrolovány v souladu s právními přepisy a postupy platnými v přijímajících státech. Komise a ostatní hlavní mezinárodní dárci hodnotí jak zlepšení v řízení veřejných financí v těchto zemích, tak výsledky v oblasti snižování chudoby. Před výplatou dalších tranší Komise kontroluje, zda byly splněny podmínky stanovené ve smlouvě o financování. 6 V roce 2000 Komise rozhodla přenést značnou část svých funkcí a zdrojů (s výjimkou především schvalování návrhů financování, rozhodování o platbách pro rozpočtovou podporu a řízení projektů uvnitř AKT) na své delegace ve státech AKT. Přibližně 80 % plateb z ERF tak mělo být provedeno přeneseným způsobem. Na konci roku 2004 zbývaly ve státech AKT pouze čtyři delegace ze 44, na které měly být takto přeneseny pravomoci Komise. 6 K červenci 2005 byly funkce Komise přeneseny na všechna zastoupení ve státech AKT. KAPITOLA I – PROVÁDĚNÍ ŠESTÉHO, SEDMÉHO, OSMÉHO A DEVÁTÉHO ERF (9) Zpoždění při předávání zprávy o finančním řízení 7 Komise předala zprávu o finančním řízení za rozpočtový rok 2004 týkající se šestého, sedmého, osmého a devátého ERF Účetnímu dvoru dne 7. července 2005, tj. po uplynutí lhůty 31. května, stanovené v článcích 102 a 135 finančního nařízení, které se vztahuje na devátý ERF. 7 Komise se bude snažit dodržet termín. Ke klíčovým otázkám je třeba poskytnout dodatečná vysvětlení 8. Zpráva informuje o hlavních rysech řízení ERF během roku 2004. Obsahuje srovnání výsledků roku 2004 s cíly a výsledky předchozího roku, pokud se týče finančních závazků, právních závazků a plateb (viz tabulka 1 a 2 ), a podrobný popis konkrétních událostí, které měly dopad na finanční řízení ve všech oblastech, které Komise řídí. Zpráva by mohla být přehlednější a přesnější a její informační hodnota by byla vyšší, kdyby byly určité skutečnosti jasněji zasazeny do kontextu. Ve vztahu k finančnímu řízení ERF v roce 2004 byly významné následující body, které by si zasloužily uvedení ve zprávě: 8. Zpráva má nyní 35 stran včetně 8 příloh týkajících se specifických souhrnných žádostí o dodatečné informace a analýz Účetního dvora a Evropského parlamentu vypracovaných v souvislosti s každoročním řízením o udělení absolutoria. Komise však v odpovědích níže uvádí, že k některým bodům poskytne dodatečné informace ve zprávě příští rok. a) klíčové faktory, které vedly ke zvýšení zdrojů devátého ERF (105 milionů EUR navíc pro Konžskou demokratickou republiku); a) Zpráva o finančním řízení osvětluje nejdůležitější události a v přiložených účetních výkazech jsou podrobné informace (o navýšení zdrojů devátého ERF pro Konžskou demokratickou republiku, viz poznámka č. 1 k účetní uzávěrce). b) vysoký objem plateb (2 414 milionů EUR netto v roce 2004), který byl stejně jako v předchozích letech částečně způsoben nástroji, které umožňují rychlé výplaty velkých částek (rozpočtová podpora, snižování zadlužení atd.); b) V tabulce na straně 16 zprávy jsou číselné údaje o výplatách podpory z rozpočtu a v bodě 2.2 jsou nové skutečnosti o čerpání rozpočtové podpory. Rekordní úroveň plateb v roku 2004 je výsledkem kvalitnější správy všech nástrojů. Ve skutečnosti byl podíl rozpočtové podpory, prostředků na snížení zadluženosti atd. v roce 2004 nižší než v roce 2003. Přibližně 724 milionů EUR (zhruba) bylo v roce 2004 vyplaceno z fondu HIPC (pro silně zadlužené chudé země), z fondu STABEX, Globálního zdravotnického fondu a z makroekonomických nástrojů rozpočtové podpory. Odpovídající čísla za minulé roky vypadají takto: 2003 – 976 milionů EUR; 2002 – 567 milionů EUR; 2001 – 1 021 milionů EUR. Tabulka 1 – Kumulativní čerpání zdrojů ERF k 31. prosinci 2004 (v milionech EUR) Situace na konci roku 2003 (12) Plnění rozpočtu během rozpočtového roku 2004 (12) Situace na konci roku 2004 (12) Celková částka Míra plnění % (11) 6. ERF 7. ERF 8. ERF 9. ERF Celková částka 6. ERF 7. ERF 8. ERF 9. ERF Celková částka (12) Míra plnění % (11) A – Zdroje (10) 43 408,7 –32,2 –58,4 – 172,3 656,0 393,1 7 439,4 10 867,7 11 590,6 13 904,1 43 801,8 B – Čerpání 1. Finanční závazky 33 317,0 76,8 –32,2 –58,4 – 172,3 2 638,1 2 375,2 7 439,4 10 867,7 11 590,6 5 794,5 35 692,2 81,5 2. Individuální právní závazky 27 566,9 63,5 28,7 121,4 848,7 1 747,5 2 746,3 7 378,3 10 418,5 9 775,2 2 741,2 30 313,2 69,2 3. Platby (11) 23 504,1 54,1 30,0 244,5 1 191,9 947,6 2 413,9 7 312,1 9 849,6 7 531,1 1 225,2 25 918,0 59,2 C – Neuhrazené platby (B1 – B3) 9 812,9 22,6 127,3 1 018,1 4 059,5 4 569,3 9 774,1 22,3 D – Disponibilní zůstatek (A – B1) 10 091,7 23,2 0,0 0,0 0,0 8 109,6 8 109,6 18,5 Zdroj: Účetní dvůr. Zpracováno na základě finančních výkazů ERF k 31. prosinci 2004. Tabulka 2 – Plnění rozpočtu během rozpočtových let 2000–2004 včetně (v milionech EUR) 2000 2001 2002 2003 (13) 2004 (13) 1. Finanční závazky 3 757,4 1 554,2 1 768,4 3 395,8 2 375,2 2. Individuální právní závazky 2 296,2 2 263,4 2 142,9 2 742,7 2 746,3 3. Platby 1 547,7 2 067,9 1 852,7 2 293,1 2 413,9 Zdroj: Účetní dvůr. c) navrhovaná řešení opakujícího se problému nedostatku prostředků; c) Finanční nařízení (9. ERF) platné do konce roku 2007 neumožňuje provádět výraznější změny. Pro budoucnost (po devátém ERF) navrhla Komise zahrnutí ERF do rozpočtu. Financování ERF probíhá ve třech ročních splátkách, což ve srovnání se souhrnným rozpočtem ztrojnásobuje riziko tohoto druhu deficitu pokladních zdrojů. Nutno zdůraznit, že za zajištění potřebných finančních zdrojů nesou společnou odpovědnost Komise a členské státy. Je nutné, aby členské státy rozhodovaly o svých příspěvcích před uplynutím právně závazných lhůt a aby je v těchto lhůtách rovněž hradily. Nedostatek prostředků koncem roku 2003 a 2004 byl zčásti zaviněn velmi opožděnou úhradou příspěvků od členských států. Komise přijala opatření ke zkvalitnění prognóz čerpání a podle nich jsou v roce 2005 odpovídajícím způsobem upravovány výzvy k úhradě příspěvků. d) stále vyšší částky, které jsou součástí aktivit s hlavními mezinárodními organizacemi (přibližně 300 milionů EUR nových právních závazků v roce 2004); d) Komise začlení tyto informace do příští zprávy o finančním řízení. e) administrativní náklady na řízení ERF, o kterých není předkládán žádný přehled, zatímco souhrnný rozpočet Unie je strukturován podle činností, a umožňuje tak takový přehled nákladů na řízení vypracovat; a to přes souhlas Komise, že tento návrh prostuduje (14). e) Komise se touto otázkou zabývá ve své zprávě o návazných opatřeních po udělení absolutoria za rok 2003. Administrativní náklady spojené s prováděním rozvojové pomoci v zemích AKT (ERF a rozpočtové linie) jsou v souhrnném rozpočtu Evropská unie většinou zahrnuty do oblasti politiky 21 „Rozvoj a vztahy se zeměmi AKT“. Celkové náklady na tuto oblast politiky dosáhly v roce 2004 částku 238,9 milionů EUR. Toto číslo zahrnuje výdaje na pracovníky v ústředí, v delegacích i na externisty plus výdaje na budovy a související náklady. Činnosti související s ERF jsou ovšem začleněny do dalších činností Komise, které se týkají rozvojové pomoci a politických vztahů s rozvojovými zeměmi, a proto není možné rozumně rozdělit celkové administrativní náklady zúčtované do souhrnného rozpočtu mezi činnosti ERF a ostatní činnosti. Mimoto je třeba poznamenat, že 9. ERF umožnil financovat některé administrativní náklady z ERF. Tyto náklady činí celkem 233 milionů EUR za celé pětileté období devátého ERF. Je třeba přesněji stanovit další postup 9 Pokud se jedná o stav fondů Stabex, poradenská společnost, kterou Komise pověřila provedením inventury, ve své závěrečné zprávě, která je k dispozici od září 2004, dospěla k závěru, že z celkových převodů […] ve výši 2 164 milionů EUR k 31. prosinci 2002 nebyly dosud poskytnuty žádné údaje týkající se převodů do devíti zemí v celkové výši 46,5 milionů EUR […]. Z ostatních 36 zemí bylo jen několik schopno předložit úplné a spolehlivé údaje. Velká část požadovaných informací nebude nikdy k dispozici. Zpráva neuvádí, jakými opatřeními se Komise vypořádá s těmito výhradami (viz též bod 16 týkající se spolehlivosti účtů). Účetní dvůr navíc ve své výroční zprávě za rok 2003 zdůraznil klíčový význam zprávy o využíváni finančních prostředků, kterou přijímající stát AKT musí zaslat Komisi (článek 212 revidované Loméské úmluvy). Ve zprávě není naznačeno, jaká opatření Komise učiní, aby zajistila vypracování těchto zpráv. 9 Bylo přijato opatření, o němž bude referováno ve zprávě za rok 2005. Zastoupení Komise mají pokyny zajistit, aby výroční zprávy států AKT byly vypracovány podle předepsaného formátu. Pokud vlastní pracovníci vnitrostátních schvalujících úředníků nejsou s to ujmout se tohoto úkolu, vypracují zprávu místní najmutí auditoři. Důležitou stránkou této činnosti je samozřejmě kontrola jakosti. Komise si jako pracovní prioritu stanovila finalizaci všech „primárních“ závazků z fondu Stabex, což znamená schválit případné nové rámce vzájemných závazků (RVZ), přezkoumat stávající RVZ a uzavřít minulé či zastaralé RVZ. Nezbytnou podmínkou úspěšného splnění tohoto úkolu je, aby 43 zemí přijímajících prostředky z fondu Stabex poskytlo spolehlivé roční vyúčtování čerpání prostředků Stabex. 10 ERF mají přejít na účetnictví na akruální bázi s cílem dosáhnout shody se standardy IPSAS (15) k 1. lednu 2005. Kromě užitečných a podrobných technických údajů, které Komise poskytla ve svých průběžných čtvrtletních zprávách Evropskému parlamentu a Radě, měla tato zpráva o finančním řízení ve stručnosti popsat kroky podniknuté v roce 2004 s ohledem na tento zásadní termín, konkrétně přípravu počáteční rozvahy rozpočtového roku 2005. 10 O této záležitosti se stručně zmiňuje bod 5.1.1.2 zprávy o finančním řízení. O pokroku dosaženém v rámci projektu účetního systému s časovým rozlišením (ABAC) bude dále referováno ve zprávě za rok 2005. Je třeba zlepšit komunikaci o finančním řízení 11 Zpráva o finančním řízení obsahuje připomínky k finančním údajům uvedeným v účetní závěrce. Podle současné praxe (články 102 a 135 finančního nařízení pro devátý ERF) je zpráva již v konečné verzi k 31. květnu na základě předběžné účetní závěrky ve stavu k 30. dubnu. Účetní závěrka je zveřejněna v konečné podobě 31. října. Může se proto zdát, že finanční údaje ve zprávě o finančním řízení již neodpovídají konečné zveřejněné účetní závěrce. Účetní dvůr doporučuje, aby konečná verze zprávy vycházela z konečné účetní závěrky a byla zveřejněna současně s účetní závěrkou ERF. 11 Z konečných termínů uvedených ve finančním nařízení ERF vyplývá, že tato zpráva je průvodní zprávou k předběžné a nikoli konečné uzávěrce. Zpráva o finančním řízení je v podstatě manažerskou zprávou o plnění stanovených cílů ERF v daném roce. Závěry 12 Účetní dvůr bere zejména na vědomí, že: 12 a) ve zprávě o finančním řízení je nutno uvést nebo do ní doplnit, případně dát lépe do souvislostí řadu klíčových informací; a) Zpráva o finančním řízení upozorňuje na nejdůležitější události a podrobné informace jsou ve finančních výkazech. b) Komise ve zprávě nestanovila hlavní opatření, která zbývá provést v důsledku inventury Stabexu ve státech AKT; b) Komise vydala instrukce a stanovila priority svým delegacím, které musí spolupracovat s národními schvalujícími úředníky ze 43 zemí přijímajících podporu z fondu Stabex, za účelem získání potřebných údajů a také zajištění správného užití dosud nevyčerpaných prostředků z fondu Stabex. Vzhledem k proměnlivé kvalitě obdržených informací je obtížné podat celkovou zprávu o dosažených výsledcích. c) bylo by vhodnější, aby zpráva o finančním řízení byla v souladu s konečnými údaji a byla zveřejněna ve stejné době jako konečná účetní závěrka. c) Viz odpověď na bod 11.

KAPITOLA II – PROHLÁŠENÍ ÚČETNÍHO DVORA O VĚROHODNOSTI ÚČETNICTVÍ ERF

Prohlášení Účetního dvora o věrohodnosti účetnictví šestého, sedmého, osmého a devátého Evropského rozvojového fondu (ERF) za rozpočtový rok 2004

I. Evropský účetní dvůr (dále jen „Účetní dvůr“) prověřil účty a uskutečněné operace šestého, sedmého, osmého a devátého ERF za rozpočtový rok končící 31. prosince 2004. Tyto účty zahrnují finanční výkazy, zprávy o plnění a finanční výkazy a informace předkládané Evropskou investiční bankou (dále jen „EIB“) (16). Účetní dvůr je na základě finančních nařízení povinen předložit Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti týkající se věrohodnosti účtů a zákonnosti a správnosti uskutečněných operací k části zdrojů ERF, u kterých Komise odpovídá za finanční řízení (17). Účetní dvůr provedl audit v souladu s vlastními auditními zásadami a standardy, které vycházejí z obecně uznávaných mezinárodních auditních standardů a jsou přizpůsobeny specifickým podmínkám ERF. Tento audit poskytl Účetnímu dvoru objektivní základ pro vyjádření níže uvedených stanovisek.

II. Spolehlivost účtůKromě dopadů způsobených problémy týkajícími se: a) neúplnosti aktiv v důsledku toho, že Komise dostatečně neprošetřila, kterou část nevypořádaných záloh mají dlužníci refundovat ERF (viz bod 14); b) neúplnosti rezerv na pochybné pohledávky, které neodpovídají skutečnému objemu nedobytných pohledávek (viz bod 15); c) nespolehlivosti rozvahy fondů Stabex, která byla součástí zprávy přiložené k finančním výkazům (832 milionů EUR) (viz bod 16); je Účetní dvůr toho názoru, že zprávy o plnění za rozpočtový rok 2004 a finanční výkazy k 31. prosinci 2004 věrně zobrazují příjmy a výdaje šestého, sedmého, osmého a devátého ERF za uvedený rozpočtový rok a jejich finanční situaci na konci roku.

III. Zákonnost a správnost uskutečněných operacíAnalýza systémů dohledu a kontrolyÚčetní dvůr přezkoumal plnění standardů vnitřní kontroly Komise a prověřil účinnost systémů dohledu a kontroly. I když došlo k určitému pokroku, je třeba dále zlepšit tyto oblasti: a) řízení rizik (viz body 20–22); b) kontrolní rámec (viz body 23–33); c) odpovědnost za vnitřní kontrolu delegací (viz body 34–35); d) zprávu o činnosti generálního ředitele EuropeAid (viz bod 36). Audit operacíÚčetní dvůr prověřil řadu operací na základě dokumentace, kterou mají k dispozici ústřední útvary Komise a delegace, a dále na základě kontrol na místě až po úroveň prováděcích subjektů v přijímajících státech AKT. Cílem kontroly bylo ověřit dodržování předpisů a ujistit se o existenci prací, dodávek a služeb. Pokud se týče výdajů na rozpočtovou podporu, kontrola skončila ve fázi vyplacení podpory do rozpočtů přijímajících států. Účetní dvůr zjistil, že četnost a finanční dopady odhalených chyb nejsou podstatné povahy (viz body 37–41).Závěr o zákonnosti a správnosti uskutečněných operacíÚčetní dvůr dospěl k názoru, že příjmy, přidělené prostředky ERF, závazky a platby za daný rozpočtový rok jsou ve svém souhrnu zákonné a správné.

28.září 2005 Hubert WEBER předseda

Evropský účetní dvůr 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

Informace na podporu prohlášení o věrohodnosti Spolehlivost účtů 13 Připomínky v části II prohlášení o věrohodnosti vycházejí z následujících zjištění. 14. Inkasní příkazy vydané, ale dosud neinkasované ke konci roku 2 004 v hodnotě 18 milionů EUR nepředstavují celkovou hodnotu pohledávek. Jelikož Komise nedostatečně prověřila (18) všechny zálohy vyplacené příjemcům, nemůže stanovit částky, které mají být inkasovány. Pokud jde o nevypořádané zálohy, které je třeba prověřit (19), Komise částku ke konci roku 2004 nevyčíslila (20). 14 S ohledem na finanční nařízení Komise analyzovala a systematicky sledovala zálohově vyplacené pohledávky. Tato návazná činnost je předmětem jedné kapitoly ve výroční zprávě. Komise bude nadále registrovat zálohově vyplacené částky a posuzovat, zda nejsou vratné. 15 Zůstatek rezerv na pochybné pohledávky zaznamenaný v účetnictví (0,03 milionů EUR) neodráží skutečný objem nedobytných pohledávek (21) v rámci vystavených inkasních příkazů v hodnotě 18 milionů EUR. Po zavedení účetnictví na akruální bázi od roku 2005 bude ještě nutnější identifikovat nedobytné pohledávky a související rezervy (20). 15 Komise souhlasí s připomínkou Účetního dvora a provedení této práce má naplánováno na rozpočtový rok 2005. 16 V roce 2004 Komise dokončila inventuru fondů Stabex. Přestože tyto fondy již patří státům AKT, údaje o nich jsou uvedeny ve zprávě připojené k finančním výkazům (22), protože Komise se podílí na jejich společném řízení a schvaluje výplaty z místních bankovních účtů. Z inventury fondů Stabex vyplynulo, že od některých států AKT již nelze očekávat poskytnutí dalších informací a v případě jiných států požadované informace v podobě výpisů z bankovních účtů nebo záznamů o výplatách již nemusí být dostupné především kvůli času, který uplynul. V důsledku toho Komise neověřila na základě spolehlivých dokladů blíže neurčenou část uváděného bankovního zůstatku ve výši 832 milionů EUR. 16 Prostřednictvím svých zastoupení se Komise snaží získat přesnější obrázek o využívání prostředků z fondu Stabex formou výročních zpráv o čerpání Stabex, jejichž standardní formát by měl usnadnit podávání zpráv z celého světa. Nyní, kdy byla dokončena inventarizace prostředků ve fondu Stabex, se postupuje po jednotlivých zemích v souladu s politikou přenášení pravomocí Komise na zastoupení v zemích AKT s cílem vyjasnit situaci, rozdělit a vyčerpat všechny zbývající prostředky z fondu Stabex. Zákonnost a správnost operací 17 Připomínky uvedené v bodě III prohlášení o věrohodnosti jsou založeny na: a) hodnocení systémů dohledu a kontroly jak u ústředních útvarů Komise v Bruselu (ústředí), zejména EuropeAid, tak u čtyř delegací (Ouagadougou, Conakry, Abuja a Georgetown) (23); b) podrobném auditu operací založeném na prověření dokumentace a kontrolách na místě; c) přezkoumání výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálního ředitele EuropeAid a procesu, který vede k jejímu vypracování. 18 Účetní dvůr zdůrazňuje, že případy úmyslných nesrovnalostí a korupce, ke kterým dochází mimo kontrolní prostředí Komise, svou podstatou neumožňují, aby byly systematicky odhalovány uplatněním auditních zásad a standardů Účetního dvora. Hodnocení systémů dohledu a kontroly Celkové zlepšení systémů dohledu a kontroly 19 Zavádění standardů vnitřní kontroly Komise jak v ústředí, tak u delegací plynule pokračovalo v roce 2004 a napomohlo lepšímu fungování systémů dohledu a kontroly. Přesto je třeba ještě dosáhnout zlepšení v následujících oblastech (viz body 20–36). Řízení rizik: zlepšilo se, ale je stále příliš obecné 20 Kolem 2 500 milionů EUR se každý rok vynakládá prostřednictvím mimořádně velkého počtu subjektů. Toto značně složité prostředí zahrnuje pět generálních ředitelství (pro vnější vztahy, EuropeAid, ECHO, pro rozvoj a pro rozpočet (24)), 44 delegací (téměř všechny s přenesenými pravomocemi) (25), 76 partnerských zemí, které patří k nejchudším státům světa a mají strukturální nedostatky v administrativní oblasti (26), a tisíce prováděcích subjektů s rozdílnými řídícími schopnostmi (soukromí smluvní dodavatelé, nevládní organizace, mezinárodní organizace, místní správní jednotky atd.). 20 Komise si uvědomuje, že správa ERF s sebou nese řadu rizik. Jejich minimalizaci umožnilo zavedení posíleného systému kontroly, monitorování a pravidelné audity. 21 EuropeAid se řídil příslušnými pokyny Komise a vyvinul jisté úsilí s cílem zlepšit řízení provozních a finančních rizik. V roce 2003 EuropeAid globálně posoudil rizika vnějších akcí jako celku (včetně ERF) a vyšší vedoucí pracovníci provedli sebehodnocení rizik. EuropeAid tak určil rizika související s reorganizací (která vstoupila v platnost v polovině měsíce března 2005) a s prováděním projektů v oblasti infrastruktury. 22 Přesto však každá delegace dostatečně neidentifikuje konkrétní finanční rizika (projektové portfolio a personální kapacita, kapacita kanceláře vnitrostátní schvalující osoby a kapacita projektového řízení). Delegace mohou být o těchto rizicích informovány, avšak nemají pokyny, jakým způsobem je vyhodnocovat a podávat o nich zprávy. Existence zbytkových konkrétních rizik (27) tak nemusí být náležitě zjištěna ani řešena. 22 Komise už učinila kroky vedoucí k pojmenování Účetním dvorem zmíněných rizik, a zejména zavedla v roce 2004 standardizovanou metodiku sebehodnocení rizik u zastoupení, která se začne používat od roku 2005. Kromě toho je třeba podotknout, že proces identifikace a financování projektů či programů zahrnuje analýzu limitů a podmínek, jež jsou nezbytné k úspěšné realizaci projektu či programu, a to včetně analýzy těch aspektů, které se týkají udržitelnosti (schopností konečného příjemce). Pravidelné monitorování a kontrola projektů v jejich průběhu dávají Komisi možnost přijímat příslušná opatření ke korekci či změně zaměření projektů. Kontrolní mise před přenesením pravomocí zhodnotí všechny nezbytné náležitosti včetně schopností delegace. V případě potřeby podporuje Komise schopnosti národního schvalujícího úředníka cestou konkrétních kroků zaměřených na posilování schopností. Kontrolní rámec potřebuje lepší řízení rizik 23 Zajištění zákonnosti a správnosti operací závisí hlavně na účinném fungování těchto systémů: technický a finanční dohled vykonávaný státy AKT, delegacemi a EuropeAid, předběžné kontroly (ex ante) a následné kontroly (ex post) prováděné v EuropeAid, audity iniciované delegacemi a EuropeAid a oddělením vnitřního auditu EuropeAid. Zlepšené řízení rizik by umožnilo vytvořit soudržnější a vhodnější kontrolní rámec. 23 Komise neustále pracuje na dalším upevňování, lepším fungování a skloubení své metody řízení rizik. Komise má za to, že všechny kontrolní systémy ERF, jak je popsal Účetní dvůr, umožňují zajistit zákonnost a správnost podkladových transakcí. Tento systém umožňuje napravovat případné nedostatky v práci místních orgánů. Díky kontrole transakcí Účetním dvorem bylo potvrzeno, že chyby neměly závažné důsledky. Zlepšení technického a finančního sledování 24 V důsledku přenesení pravomocí přešla prvotní odpovědnost za technické a finanční sledování projektů na delegace, zatímco EuropeAid odpovídá za celkové sledování. Součástí sledování je mnoho různých činností od kontrol správnosti dokladů po kontroly dokumentace na místě, analýzy údajů v účetním systému a hodnocení řízení na všech úrovních. Mnoho nástrojů mají k dispozici delegace i EuropeAid: zprávy o řízení vnější pomoci (external aid management reports – EAMR), počítačový informační systém (CRIS), každoroční semináře pro ústředí a delegace každé ze šesti zeměpisných oblastí, každodenní kontakt mezi delegacemi a koordinátory pro zeměpisné oblasti při ústředí, kontrolní seznamy, návštěvy pracovníků ústředí u delegací a naopak. 25 Díky těmto nástrojům je účinnost sledování ve svém úhrnu uspokojivá. Jejich účinnost by se však ještě zvýšila jasnějším a podrobnějším vymezením úkolů a rolí jak ústředí, tak delegací. 25 Cílem reorganizace EuropeAid počátkem roku 2005 je zkvalitnit monitoring a podpořit úlohu ústředí. Uspokojivá předběžná kontrola druhého stupně 26 EuropeAid zřídil volitelnou předběžnou kontrolu v druhé polovině roku 2003. Ta zahrnovala prověření dokumentace k dennímu vzorku plateb a závazků náhodně vybranému z plateb a závazků, jejichž provedení je připraveno ke schválení, a to po dokončení standardních kontrol (28) prováděných pod dohledem schvalující osoby. Touto kontrolou druhého stupně bylo pověřeno ředitelství odpovědné za státy AKT, což ve velké většině případů (kromě operací schvalovaných ředitelem samotným, zejména rozpočtové podpory) zajišťuje nezávislost na schvalující osobě. Smyslem této kontroly bylo umožnit účinný přechod od plně centralizované na plně decentralizovanou finanční kontrolu (tzn. pod dohledem schvalující osoby) a zřízení účinné následné kontroly. Volitelná předběžná kontrola byla ukončena v roce 2005 po reorganizaci EuropeAid. 27 V rámci předběžné kontroly bylo prověřeno 6 % operací uskutečněných v roce 2004 a v 6 % z nich byly nalezeny různé druhy chyb. Kontrola tak umožnila přijetí nápravných opatření. I když tyto chyby nebyly roztříděny podle jejich možného dopadu, zdá se, že ve většině případů byly způsobeny nedodržením méně významných vnitřních postupů. Účetní dvůr zkontroloval náhodný vzorek 23 operací prověřených v rámci předběžné kontroly druhého stupně a zjistil, že s výjimkou méně významných případů kontrola fungovala účinně. Následnou kontrolu je třeba lépe dokumentovat 28 EuropeAid zřídil následnou kontrolu v červnu roku 2004 k ověřování již zpracovaných operací. Cílem kontroly, která spočívá výhradně v dokumentární kontrole správnosti podpůrných dokladů, je prověřit 3 % plateb, včetně zúčtování záloh (29), aby byly zjištěny jednorázové a opakující se chyby, stanoveny možnosti, jak zlepšit postupy, a aby bylo získáno dodatečné ujištění, že platby jsou správné a zákonné. Rozsah kontrol je přesněji zaměřený než u volitelné předběžné kontroly. 29 Kvůli nedostatečnému personálnímu zabezpečení byly ke konci ledna 2005 zkontrolovány pouze první tři čtvrtletní kvóty roku 2004, což představuje 1 % platebních operací ve srovnání s cílem 3 %. 29 Směrné číslo 3 % účetních transakcí prošlých přes informační systémy sice nebylo splněno, ale ex post bylo zkontrolováno 14 % celkového finančního objemu transakcí v roce 2004. 30 Účetní dvůr prověřil vzorek 51 operací z těch, které byly zkontrolovány v rámci následné kontroly, a zjistil, že s výjimkou méně podstatných případů fungovala kontrola dostatečně efektivně. Kontrola by však poskytla další ujištění, pokud by byly kontrolovány i finanční závazky a byly vypracovány podrobné kontrolní seznamy, čímž by byly zajištěny důsledné a zdokumentované kontroly. 30 Výběr centralizovaného systému následných kontrol transakcí i jeho parametry vyplynuly z hodnocení zbytkového rizika a ze skloubení následných kontrol transakcí s dalšími složkami kontrolního systému. Realizační postup vyžaduje, aby se údaje o kontrole i o všech fázích realizace zapisovaly do monitorovacího souboru. Audit jako součást činností v oblasti řídící kontroly 31 Chyby v dodržování předpisů, které vedou k nezpůsobilým výdajům, vznikají hlavně na úrovni řízení projektu, jelikož ve většině případů jej vykonávají administrátoři států AKT, kde jsou řídící kapacity na nízké úrovni. Audity ve formě „certifikace účtů“ jsou klíčovým nástrojem pro odhalování takových chyb a „audity o fungování systému“ zase pro poskytování poradenství projektovému vedení, jak zlepšit finanční řízení a snížit nebezpečí budoucích chyb. Audity může iniciovat projektové vedení samotné, vnitrostátní schvalující osoba, delegace nebo ústředí. V prvních dvou případech mohou být audity financovány z projektu a v druhých dvou případech z administrativních prostředků ERF (30). Finanční dohody uzavřené se státy AKT stále více umožňují, aby audity iniciovalo projektové vedení a vnitrostátní schvalující osoba, a to zejména takové audity, jejichž cílem je certifikovat účty odhadu programu. Kromě toho nové všeobecné podmínky pro smlouvy (31) stanoví, že delegace a ústředí mohou prostředky určené na projekt použít na audity projektů v rámci devátého ERF. 32 V roce 2004 EuropeAid zlepšil svou auditní funkci. Vytvořil komplexní auditní strategii, kterou má uplatňovat jak EuropeAid, tak delegace na projekty spadající pod devátý ERF, vymezil riziková kritéria umožňující stanovit, jaké audity se mají provést, vydal popis standardních pravomocí auditorů, uskutečnil šest návštěv na podporu auditu u delegací, vypracoval dvě zprávy o činnosti a zprovoznil CRIS-Audit, počítačový systém podpory a sledování auditů. Z auditů, které EuropeAid v roce 2004 dokončil (32), vyplynula míra nezpůsobilých výdajů 2 %. Z dalších auditů vycházejících z konkrétních podezření na nesrovnalosti vyplynula vysoká míra nezpůsobilosti nebo nedostatek dokumentace. Tyto audity umožňují získat lepší znalost o zákonnosti a správnosti implementace ERF. 32 Úřad pro spolupráci EuropeAid se nadále věnoval zpravodajství a zkvalitňování informací ohledně auditů. Monitorování se rovněž provádí a řídí centrálně. 33 Věcný rozsah auditů iniciovaných delegacemi a vnitrostátními schvalujícími osobami a jejich včasnost však nejsou centrálně konsolidovány. Provádění opatření přijatých v návaznosti na všechny tyto audity se centrálně nesleduje a není možné účinně identifikovat případy, kdy nebyly podniknuty dostatečné kroky po provedeném auditu (například neexistence inkasního příkazu u přeplatků zjištěných auditory). Analýza rizik vedoucí k zahájení auditu je hlavně založena na kvalitativních kritériích. Pomocí aplikace CRIS-Audit by bylo možno řešit některé výše zmíněné nedostatky, zejména pokud jde o věcný rozsah auditu a kontrolu následných opatření. Ačkoli CRIS-Audit byl údajně v pilotní fázi v roce 2003, zatím neposkytuje všechny očekávané výsledky. 33 Šíře záběru plánu auditu na rok 2004, který vychází z analýzy rizika a je řízen centrálně, pokryla o 5 % více objemu plateb, než kolik bylo doporučeno v metodice od EuropeAid. Plán auditu ústředí na rok 2004 zahrnoval 35 auditů a plán auditu zastoupení zahrnoval dalších 426 auditů. Pravomoc sledovat audity a vydávat inkasní příkazy je delegována na zastoupení. EuropeAid nicméně zajišťuje dostatečnou kvalitu auditů i následných opatření (vydávání inkasních příkazů) namátkovými kontrolami. Vlastně ještě v pilotní fázi proběhl audit společného informačního systému pro oblast vnějších vztahů (CRIS), v dubnu 2004 byl systém zprovozněn a uživatelům je k dispozici od června 2004. Zastoupení v zemích AKT budou moci tento modul plně využívat, jakmile se do CRIS přesune také účetní systém ERF. Odpovědnost za vnitřní kontrolu delegací musí být více v souladu s finančním nařízením 34 Podle zásady liniového řízení delegoval generální ředitel EuropeAid pravomoci a odpovědnost za finanční plnění ERF na ředitele. Ředitel naopak v rámci přenosu pravomocí delegoval většinu pravomocí a odpovědnost, s výjimkou rozhodování o platbách pro rozpočtovou podporu, na vedoucí delegací. Podle téhož principu odpovídají vedoucí delegací tomuto řediteli, který zase odpovídá generálnímu řediteli EuropeAid (viz čl. 21 odst. 1 a článek 25 finančního nařízení). Odpovědnost kromě jiného zahrnuje účinné fungování systému vnitřní kontroly, který je založen na standardech Komise pro vnitřní kontrolu. 35 Delegace hodnotí svou vnitřní kontrolu samy, avšak na rozdíl od výše uvedeného principu liniového řízení vedoucí delegací za to nejsou odpovědni řediteli EuropeAid, ale řediteli generálního ředitelství pro vnější vztahy, s nímž jsou pro administrativní účely hierarchicky spojeni všichni pracovníci delegací. Je tomu tak proto, že vnitřní kontrola delegace zahrnuje nejen provozní (což je nejdůležitější část), ale též administrativní výdaje a pracovníci delegace mohou dostávat pokyny od jiných generálních ředitelství, zejména od generálních ředitelství pro rozvoj a pro obchod. Jelikož je tedy EuropeAid pověřen prováděním vnitřní kontroly v delegacích, aniž je odpovědný za podávání zpráv o ní, související nedostatky nelze odpovídajícím způsobem odstraňovat. 35 Díky sdílené odpovědnosti mezi různými GŘ zajišťuje současný systém sebehodnocení vnitřní kontroly jedinečnou a kompaktní sadu pokynů pro zastoupení. O metodice sebehodnocení vnitřní kontroly delegací rozhodlo GŘ pro vnější vztahy s podporou ústředního finančního útvaru na základě výsledků práce meziútvarové skupiny, jíž se účastnila i EuropeAid. Výsledky této činnosti se sdělují všem zainteresovaným útvarům (GŘ pro vnější vztahy, EuropeAid, GŘ pro rozvoj…) k dalšímu řízení. Každoroční sebehodnocení není jediným prvkem, v němž se projevuje odpovědnost vedoucího zastoupení jako schvalujícího úředníka, kterou má z titulu přenesené pravomoci vůči příslušnému řediteli v EuropeAid. Dle charty pověřených schvalujících úředníků je vedoucí delegace povinen pravidelně informovat ústředí o činnosti a využívání zdrojů, o nichž může rozhodovat z titulu delegovaných pravomocí, i o případných problémech vzniklých při uplatňování řídících a kontrolních mechanismů, které zavedl, aby se zhostil svých povinností. EuropeAid monitoruje vnitřní kontrolu v zastoupeních a odpovídá za řešení případných nedostatků v souvislosti s realizací vnější pomoci. Zpráva o činnosti generálního ředitele EuropeAid neuvádí významné slabé stránky vnitřní kontroly 36 Podobně jako v předchozích letech v případě ERF prohlásil generální ředitel EuropeAid, že se mu dostalo dostatečného ujištění o správnosti a zákonnosti uskutečněných operací. Pokud se však týká zprávy o činnosti, zmínku by si zasloužily nejvýznamnější nedostatky ve vnitřní kontrole jako ty, které zjistil Účetní dvůr ve svém auditu (viz body 19–35), a ty, které uvedly delegace ve svých zprávách o řízení vnější pomoci (EAMR). V roce 2004 bylo takových zpráv 52. Delegace upozornily kromě jiného na nedostatečné audity a následná opatření a nedostatky v řídících schopnostech vnitrostátních schvalujících osob, které vedou ke zvýšenému pracovnímu zatížení pracovníků delegací. Nicméně způsob seskupení a sloučení těchto otázek nezaručil jejich odpovídající a komplexní prezentaci ve zprávě o činnosti generálního ředitele EuropeAid. Jejich vliv na vnitřní kontrolu tak nebylo možno v této zprávě posoudit v úplnosti. 36 Zprávami delegací o řízení vnější pomoci (EAMR) se pravidelně zabývá příslušný schvalující odbor v ústředí. V případě potřeby jsou se zastoupeními dohodnuta a realizována nápravná opatření. Pověření schvalující úředníci v ústředí (ředitelé) referují o tom, jak byly vyřešeny hlavní problémy, které nastolily delegace, přičemž dle potřeby upozorňují na problémy vyžadující zvláštní pozornost generálního ředitele. Audit operací 37 Vzorek 74 plateb a odpovídajících finančních závazků vybraných z těch, které podléhaly předběžným kontrolám (23) a následným kontrolám (51) (viz body 27 a 30), Účetní dvůr rovněž použil ke kontrole zákonnosti a správnosti pouze na základě podpůrné dokumentace. Účetní dvůr rovněž vybral další subjektivní vzorek 26 plateb a souvisejících finančních závazků z těch, které byly provedeny v šesti státech AKT v roce 2004. Jejich zákonnost a správnost byla prověřena na místě až k úrovni prováděcího subjektu s cílem ujistit se o existenci prací, dodávek a služeb. Chyby v individuálních právních závazcích a platbách nejsou významné 38 Chyby zjištěné při kontrole zákonnosti a správnosti právních závazků a plateb nejsou významné, pokud jde o jejich četnost a finanční dopady. Doprovází je řada běžnějších chyb souvisejících s prováděním postupů. Ve svém úhrnu potvrzují výše popsané nedostatky ve vnitřní kontrole a ukazují, kde je ještě potřeba dosáhnout zlepšení. 39 Pokud se týká individuálních finančních závazků, byly zjištěny tyto typy nedostatků: bez příslušného předchozího schválení došlo k odchýlení se od zásady provádět otevřené nabídkové řízení; smlouvy podepsané po termínu stanoveném ve finanční dohodě nebo smlouvy bez řádného podpisu; odhady programů s nepřesnými kritérii způsobilosti. 40 Pokud se týká plateb, byly zjištěny tyto typy nedostatků: zálohy poskytnuté vedení odpovědnému za odhady programů dočasně investované bez schválení; nezpůsobilé výdaje; pozdní platby s možným nebezpečím, že budou požadovány úroky z prodlení; grantové výdaje bez dokumentace. 38–40 S vědomím rizikového prostředí, v němž probíhá plnění ERF, EuropeAid přehodnocuje a pravidelně přizpůsobuje své pojetí rizik a své finanční kanály s cílem zkvalitnit účinnost vnitřní kontroly. Výslednou efektivnost těchto opatření potvrzuje i omezený počet chyb, na které upozornil Účetní dvůr. Operace v oblasti rozpočtové podpory 41 Pokud se týká rozpočtové podpory, právní rámec ERF nabízí značný prostor pro výklad a výjimky. Kontroly Účetního dvora týkající se zákonnosti a správnosti uskutečněných operací tak spočívají v ověření, že Komise řádně vyhodnotila příslušné podmínky. Úvodní hodnocení prováděná při přijímání finančních závazků jsou stále nedostatečně formalizována, pokud jde o jednotlivá kritéria uvedená v čl. 61 odst. 2 smlouvy z Cotonou. Tyto formality jsou nutné, zejména pokud jde o transparentnost, spolehlivost a účinnost řízení veřejných financí, jinak je následně nemožné zjistit, zda se řízení zlepšilo, což je předpokladem poskytnutí další pomoci. 41. Podmínky, s nimiž Komise pracuje, se zčásti skládají z objektivně ověřitelných a měřitelných ukazatelů, což zužuje prostor pro subjektivitu. Bude vyvinuto úsilí o jasnější popis způsobilosti přijímající země ve finančních návrzích ve smyslu čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou. V současnosti obsahují všechny finanční návrhy přílohu s analýzou hlavních fází nakládání s veřejnými financemi a s tím souvisejících a řešení vyžadujících problémů. Tím jsou v praxi plněna i všechna kritéria z uvedeného článku, i když pravdou zůstává, že to lze udělat jasněji. Změny ve fungování systémů dohledu a kontroly 42 Všechny výše uvedené připomínky by měly být zapracovány do tabulky ukazatelů, aby bylo možno zhodnotit změny ve fungování systémů dohledu a kontroly (viz tabulka 3 ). 42 Komise by chtěla uvést tyto připomínky: — Co se týče bodu 1.2 z tabulky č. 3: Při respektování finančního nařízení Komise analyzovala a systematicky sledovala vymahatelné vyplacené zálohy. V budoucnosti, po přijetí zásady zúčtovatelnosti každý účetní rok, hodlá Komise vytvářet rezervy na pochybné pohledávky. Tabulka 3 – DAS (prohlášení o věrohodnosti) za rok 2004 týkající se ERF: Ukazatele vyplývající z provedených auditů 1 HLAVNÍ PŘIPOMÍNKY – VÝVOJ SITUACE 2002 2003 2004 Připomínky Opatření, která mají být přijata Připomínky Opatření, která mají být přijata Připomínky Opatření, která mají být přijata 1.1 Plnění rozpočtové podpory Kvůli nedostatku informací o kvalitě řízení veřejných financí ve státech AKT se Účetní dvůr nemůže vyjádřit k užití rozpočtové pomoci Zlepšit informace o řízení veřejných financí ve státech AKT Komise posyktla více informací o svém sledování řízení veřejných financí ve státech AKT, zejména ve své zprávě o finančním řízení za rozpočtový rok 2003 Nadále zlepšovat komunikaci na toto důležité téma Prostředky nyní vyplácí Komise na základě ověření, zda byly splněny podmínky (částečně pomocí ukazatelů výkonnosti) Není třeba přijímat žádná opatření 1.2 Zúčtování záloh a různé částky k inkasu a rezervy na pochybné pohledávky Zálohy a částky k inkasu nejsou spolehlivě zaneseny v účtech Napravit opomenutí Velmi špatné vedení zúčtování záloh více než 18 měsíců zpětně (400 milionů EUR) a inkasa částek k inkasu (27,5 milionů EUR) Zlepšit postupy pro identifikaci, zaúčtování a sledování záloh k zúčtování a částek k inkasu Velmi špatné vedení zúčtování záloh více než 18 měsíců zpětně a inkasa částek k inkasu. Rezervy na pochybné pohledávky neodpovídají objemu nedobytných pohledávek Zlepšit sledování nezúčtovaných záloh. Vypočítat a upravit rezervy na pochybné pohledávky 1.3 Inventura a využívání fondů Stabex V účetnictví nejsou informace o využívání fondů Stabex Napravit opomenutí, protože Komise sdílí odpovědnost za využívání těchto fondů Komise není schopná ověřit, jakým způsobem se využívají fondy Stabex (článek 212 Loméské úmluvy IV), a bankovní převody nejsou dostatečným způsobem schvalovány Vyžádat si všechny zprávy o využívání fondů Stabex od vnitrostátních schvalujících osob a posílit vnitřní kontrolu bankovních převodů Inventura fondů Stabex je dokončena, avšak částky prostředků dostupných na bankovních účtech nejsou spolehlivé (832 milionů EUR). Informace o využívání fondů Stabex jsou nedostatečné Provést další šetření s cílem získat spolehlivější údaje o prostředcích k dispozici na bankovních účtech. Vyžádat si zprávy o využívání fondů 1.4 Řízení rizik nehodnoceno nehodnoceno nehodnoceno nehodnoceno Řízení rizik, které provádí ústředí, je příliš obecné, aby bylo možno stanovit existenci rizik, zejména ve státech AKT Zlepšit řízení rizik s cílem určit konkrétní rizika 1.5 Kontrola ex post nehodnoceno nehodnoceno nehodnoceno nehodnoceno Počet zkontrolovaných operací byl omezen nedostatkem pracovníků. Kontrolní mechanismy byly dostatečně účinné, avšak kontroly nebyly odpovídajícím způsobem zdokumentovány Zlepšit dokumentaci kontrol 1.6 Audit jako součást činností v oblasti řídící kontroly nehodnoceno nehodnoceno nehodnoceno nehodnoceno Věcný rozsah auditů není centrálně sjednocen a provádění opatření přijatých v návaznosti na audity není centrálně sledováno Zlepšit funkčnost počítačového systému podpory a sledování auditů CRIS-Audit 2 SYSTÉMY DOHLEDU A KONTROLY 2002 2003 2004 REVIZE FINANČNÍCH AUDITŮ Častost (a) Častost (a) Častost (a) 2.1 V mandátu není jasně vymezena povaha nezpůsobilých výdajů. často občas občas 2.2 Zpráva o auditu jasně nekvantifikuje výdaje, které byly předmětem auditu, a částky způsobilých a nezpůsobilých výdajů. často občas občas 2.3 Nedostatečná opatření k vymáhání nezpůsobilých výdajů, které zjistili externí auditoři často často občas SYSTÉMY VNITŘNÍ KONTROLY V BRUSELU Hodnocení systémů dohledu a kontroly (b) Hodnocení systémů dohledu a kontroly (b) Hodnocení systémů dohledu a kontroly (b) 2.4 Skutečný stupeň provádění vybraných standardů vnitřní kontroly týkajících se uskutečněných operací B B/A B/A SYSTÉMY VNITŘNÍ KONTROLY VE STÁTECH AKT (DELEGACE A STÁTNÍ SPRÁVY) (33) (34) (35) 2.5 Celkové hodnocení nabídkových řízení B B/A B/A 2.6 Celkové hodnocení plateb B B/A B/A 2.7 Celkové hodnocení auditů B B B 2.8 Celkové hodnocení inkasa C C C/B 2.9 Celkové hodnocení účetnictví B B/A B/A 2.10 Celkové hodnocení navštívených zemí B B B (a) Častost (výskyt) výjimečně občas často (b) Hodnocení systémů dozoru a kontroly A. Funguje správně, je zapotřebí pouze několika drobných zlepšení. B. Funguje, ale jsou nutná zlepšení. C. Nefunguje, jak by měl. Zdroj: Účetní dvůr. — Co se týče bodu 1.6 v tabulce č. 3: Šíře záběru plánu auditu na rok 2004, který vychází z analýzy rizika a je řízen centrálně, pokryla o 5 % více objemu plateb, než kolik bylo doporučeno v metodice od EuropeAid. Plán auditu ústředí na rok 2004 zahrnoval 35 auditů a plán auditu zastoupení zahrnoval dalších 426 auditů. KAPITOLA III – NÁSLEDNÁ OPATŘENÍ K PŘEDCHOZÍM PŘIPOMÍNKÁM Infrastrukturní práce financované z ERF 43 Ve zvláštní zprávě č. 8/2003 (36) o provádění infrastrukturních prací financovaných z ERF Účetní dvůr vyzdvihl potřebu zlepšit dohled nad prováděním smluv o provedení prací a především snížit množství odchylek, které byly zjištěny mezi smlouvami a jejich skutečným prováděním. Za tím účelem Účetní dvůr Komisi doporučil, aby: a) zajistila lepší rámec pro poradce, kteří provádějí podkladové studie pro zpracování smluv, a zvýšila jejich odpovědnost; b) kladla větší důraz na změny, ke kterým dochází v průběhu prací, a rychleji řešila problémy s prováděním a reklamace; c) reorganizovala svá ústřední útvary s cílem poskytnout větší podporu delegacím v rámci procesu decentralizace; d) věnovala větší pozornost doprovodným opatřením, která mají dopad na proveditelnost a životnost prací, a znovu přezkoumala všeobecné podmínky pro implementaci smluv o provedení prací (37). Stanovisko orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria 44 Evropský parlament vzal na vědomí doporučení Účetního dvora a Rada (38) uvítala skutečnost, že Komise již začala provádět příslušná opatření v návaznosti na ně. Rada výslovně doporučila, aby se podpora státům AKT zvýšila (zejména proto, aby byla zachována již vytvořená infrastruktura) a aby se zlepšily kontroly v souvislosti s přípravnými studiemi (pokud jde o finanční odpovědnost poradců, důkladnější dohled a přesněji vymezené pravomoci). Následná opatření Komise 45 Ze zprávy Komise o finančním řízení šestého, sedmého, osmého a devátého Evropského rozvojového fondu za rok 2003 a z omezeného zkoumání této oblasti, které provedl Účetní dvůr, vyplývá, že Komise měla v úmyslu řídit se hlavními doporučeními Účetního dvora. 46 Komise nyní dává poradcům větší odpovědnost tím, že pro projekt i dozor nad pracemi najímá téhož poradce. Rovněž se rozhodla dokončit všechny studie před tím, než jsou návrhy financování předloženy výboru ERF. Některé delegace však váhaly s přijetím této nové zásady, protože ta zdrží zaúčtování závazku operací. Ustředí se nicméně rozhodlo přimět delegace, aby se tímto opatřením řídily, tím, že odložila několik rozhodnutí o financování pro projekty, jejichž studie nebyly dokončeny. V důsledku toho se snížil objem závazků. 47 Zatím je předčasné hodnotit, zda bylo dodrženo doporučení týkající se včasného řešení sporů: počítačový systém řízení (CRIS) neobsahuje žádné informace a ústředí tuto oblast nesledovalo. 48 Pokud jde o reorganizaci různých oddělení EuropeAid, nové uspořádání vstoupilo v platnost k 16. březnu 2005. Jednotka s označením „infrastruktura“ odpovídá hlavně za poradenství a podporu delegacím. Tato reorganizace vhodně doplňuje proces decentralizace, který spěje k závěru, a spolu s poskytnutým školením by měla usnadnit realizaci doporučení Účetního dvora. 49 Pokud se týká doporučení Účetního dvora, které převzala Rada a které se týká doprovodných opatření (údržba, kontrola zatížení náprav, bezpečnost silniční dopravy a životní prostředí), Komise nezavedla nová pravidla, protože se domnívala, že opatření již byla provedena. Ačkoli zdroje silničních fondů (zejména prostředky na údržbu pozemních komunikací) nejsou vždy dostatečné, obvykle jsou dány k dispozici. Tento proces kontroluje Komise, a to zejména v rámci rozpočtové pomoci. Tyto fondy se však setkávají se značnými organizačními problémy (např. v případech, kdy se používají k financování a nikoli údržbě infrastruktury). 46–49 V návaznosti na zvláštní zprávu Účetního dvora z roku 2003 o infrastrukturních projektech Komise v únoru 2004 vyzvala zastoupení, aby se řídila v podstatě čtyřmi níže uvedenými opatřeními a vyhnula se tak opakování problémů, o nichž se zmínil Účetní dvůr: 1. dokončit všechny studie před předložením finančního návrhu do Výboru ERF, 2. ponechat si stejného konzultanta pro otázky návrhu a monitorování prací, 3. v případě nutnosti použít odkládací doložku, 4. postupně vyřizovat stížnosti podniků. 50 Konečně Účetní dvůr doporučil, aby předpisy byly revidovány, což by zejména umožnilo vypsat nabídková řízení na provedení „prací“ s doložkou o pozastavení řízení ještě před tím, než jsou návrhy financování předloženy výboru ERF. Skutečnost je, že současné předpisy (39) omezují používání doložky o pozastavení řízení na výjimečné a řádně zdůvodněné případy. Tato revize, která začala v roce 2002, nebyla zatím do konce roku 2004 dokončena. 50 V rámci změny Dohody z Cotonou v červnu 2005 byl doplněn nový čl. 19 odst. b), který odpovídá tomu, co doporučil Účetní dvůr (výběrové řízení s odkládací klauzulí). Závěr 51 Komise původně skutečně stanovila hlavní opatření nutná k realizaci doporučení Účetního dvora. Měla by bez dalšího odkladu zajistit, aby opatření, o nichž se rozhodlo, byla skutečně provedena, a měla by podrobněji zvážit doporučení Rady, aby přijímajícím státům byla poskytnuta institucionální podpora pro konsolidaci jejich administrativních a technických kapacit. 51 Komise naprosto sdílí toto doporučení, přijala a přijímá k němu níže uvedená opatření. Ve fázi identifikace a formulace projektů se zohledňuje a systematicky analyzuje institucionální podpora. Pokud je to odůvodněné, což se stává velmi často, je tato podpora systematicky zahrnována do náplně projektů. KAPITOLA IV – HLAVNÍ PŘIPOMÍNKY UVEDENÉ VE ZVLÁŠTNÍCH ZPRÁVÁCH, KTERÉ ÚČETNÍ DVŮR ZVEŘEJNIL OD POSLEDNÍHO UDĚLENÍ ABSOLUTORIA Zvláštní zpráva č. 10/2004 o převedení pravomocí v oblasti řízení zahraniční pomoci ES na delegace Komise 52 Tato zvláštní zpráva je shrnuta v kapitole 7 výroční zprávy Účetního dvora o činnostech financovaných ze souhrnného rozpočtu. Zvláštní zpráva č. 2/2005 k rozpočtové pomoci z ERF v zemích AKT: řízení záležitosti reformy veřejných financí Komisí 53 Komise převádí rozpočtovou pomoc na určité státy AKT za podmínky, že budou provedeny reformy vedoucí ke zlepšení jejich systémů finančního řízení. Komise vytvořila nástroje s cílem nejen stanovit počáteční diagnózu kvality řízení veřejných financí a navrhovaných reforem, ale také zhodnotit změny v řízení a pokrok těchto reforem. 54 Tyto analytické nástroje a nástroje pro sledování následných opatření, které Komise využívá koordinovaně s ostatními dárci, zejména se Světovou bankou a MMF, poskytují poměrně komplexní informace, které jí umožňují odpovídajícím způsobem reagovat. Tyto nástroje však neumožňují vypracovat výstižnější a přesvědčivější diagnózy a zprávy o provádění následných opatření. Navíc jejich využívání není dostatečně koordinováno s ostatními dárci na místní úrovni. 54 1. Komise se zavázala, že vezme v úvahu návrhy Účetního dvora, jejichž cílem je posílit ve finančních návrzích aspekt veřejných financí a že předloží pololetní zprávy zastoupení o dynamičtějších nástrojích analýzy. 2. Koordinace s dalšími financujícími subjekty zůstává v pozornosti Komise jak na úrovni ústředí, tak na místní úrovni. Z podnětu Komise byl zřízen velký počet společných rámců, které soustřeďují do jednoho místa přispěvatele na rozpočtovou pomoc za účelem jejich účinnější koordinace. 55 Účetní dvůr doporučuje, aby Komise aktualizovala a doplnila svoji metodologickou příručku pro rozpočtovou pomoc, kromě jiného v části týkající se monitorovacích zpráv, poskytovala jednoznačnější doklady o způsobilosti přijímajících zemí, využívala ukazatele výkonnosti veřejných financí se zvýšenými pobídkami, dokončila nový nástroj pro měření výkonnosti řízení veřejných financí a vyvinula maximální úsilí, aby je přijali i jednotliví dárci, posílila místní spolupráci mezi dárci a konečně posílila své vztahy s parlamenty a nejvyššími kontrolními institucemi přijímajících států. 55 1. Na aktualizaci a přepracování pokynů se pracuje, zejména co se týče pololetních zpráv a analýzy veřejných financí ve finančních návrzích (viz odpověď na bod 41), přičemž posledně uvedený aspekt pokrývá i kritéria způsobilosti. 2. Komise přikládá velkou důležitost motivačnímu charakteru zvolených podmínek a ukazatelů jak v oblasti veřejných financí, tak v ostatních oblastech. 3. Rámec analýzy finanční zúčtovatelnosti veřejných výdajů byl dokončen koncem prvního pololetí 2005. Komise učiní vše, co je v jejich silách, aby se široce využíval a nahradil ostatní diagnostické nástroje. 4. Posílení koordinace na místní úrovni: viz odpověď na předchozí bod. 5. Komise si uvědomuje význam úlohy parlamentů a nejvyšších kontrolních institucí. Možnost Komise obracet se na tyto orgány však musí být pečlivě prověřena s ohledem na suverenitu země a vnitrostátní pravidla, která upravují rozdělení a rovnováhu pravomocí mezi jednotlivými orgány. Musí být rovněž analyzována s ohledem na Dohodu z Cotonou.

(1) Úmluva Yaoundé I je z roku 1964. Nejnovější smlouva (Cotonou) je z 23. června 2000 a byla revidována v Lucemburku 25. června 2005.

(2) Viz články 96, 103 a 112 finančního nařízení ze dne 27. března 2003 týkající se devátého ERF (Úř. věst. L 83, 1.4.2003, s. 1). Ve svém stanovisku č. 12/2002 k návrhu tohoto nařízení (Úř. věst. C 12, 17.1.2003) Účetní dvůr zdůraznil, že tato ustanovení snižují rozsah pravomocí Evropského parlamentu při udělování absolutoria.

(3) V rámci devátého ERF byly tedy původně přiděleny prostředky ve výši 13 800 milionů EUR, z nichž EIB je odpovědná za 2 200 milionů EUR.

(4) Účetnímu dvoru však zůstává celková odpovědnost za audit ERF. V případě operací řízených EIB tuto úlohu plní v souladu s trojstrannou dohodu mezi EIB, Komisí a Účetním dvorem (článek 112 výše uvedeného nařízení).

(5) Programovatelná pomoc je definována v rámci národních a regionálních indikativních programů (NIP a RIP) a projektů a programů financovaných uvnitř AKT.

(6) Pokud jde o šestý, sedmý a osmý ERF, tyto operace bude nadále realizovat EIB. Zodpovídá však za ně Komise.

(7) Pro částky nižší než 8 milionů EUR není souhlas výboru v zásadě nutný.

(8) Pravomoci vnitrostátní schvalující osoby jsou obvykle svěřeny ministrům financí států AKT.

(9) V této kapitole jsou shrnuty výsledky omezené revize zprávy o finančním řízení za rozpočtový rok 2004, kterou provedl Účetní dvůr.

(10) Původní přidělené prostředky do 6., 7., 8. a 9. ERF, úroky, různé zdroje a převody z předchozích ERF.

(11) V procentech zdrojů.

(12) Aby bylo dosaženo shody s finančními výkazy a zprávou o plnění vypracovanou Komisí, tyto údaje neobsahují operace, které nyní samostatně řídí EIB (ke konci roku 2003: 2 245 milionů EUR zdrojů, 366 milionů EUR finančních závazků, 140 milionů EUR individuálních právních závazků a 4 miliony EUR plateb).

Zdroj: Účetní dvůr. Zpracováno na základě finančních výkazů ERF k 31. prosinci 2004.

(13) Aby bylo dosaženo shody s finančními výkazy a zprávou o plnění vypracovanou Komisí, tyto údaje neobsahují operace, které nyní samostatně řídí EIB (ke konci roku 2003: 366 milionů EUR finančních závazků, 140 milionů EUR individuálních právních závazků a 4 milionů EUR plateb).

Zdroj: Účetní dvůr.

(14) Odpověď Komise na výroční zprávu o Evropských rozvojových fondech za rozpočtový rok 2003.

(15) IPSAS, International Public Sector Accounting Standards (mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor).

(16) V souladu s ustanoveními čl. 96 odst. 1, článků 100 a 101 a čl. 125 odst. 2 finančního nařízení pro devátý Evropský rozvojový fond jde jednak o rozvahy a související výkazy sestavené účetním, jednak o účet zisků a ztrát obsahující tabulky sestavené vrchní schvalující osobou ve spolupráci s účetním. Tyto výkazy jsou předkládány za každý ze čtyř ERF zvlášť a souhrnně v konsolidované verzi. Finanční výkazy a informace poskytnuté Evropskou investiční bankou nejsou do tohoto prohlášení zahrnuty (viz poznámku č. 13).

(17) Z ustanovení čl. 103 odst. 3 výše uvedeného finančního nařízení společně s ustanoveními článku 1 tohoto nařízení vyplývá, že prohlášení se nevztahuje na část zdrojů devátého ERF, které spravuje EIB na vlastní odpovědnost.

(18) Komise prověřila nevypořádané zálohy během kontrol ve čtyřech zemích a na jejich základě vydala celkem 115 inkasních příkazů ve výši 10 milionů EUR.

(19) Zálohy vyplacené na projekty, jejichž využití mělo být příjemci normálně zdůvodněno nejpozději 18 měsíců od zahájení projektu nebo smlouvy. Částka, kterou je třeba prověřit, činila 400 milionů EUR ke konci roku 2003.

(20) Podobně jako v roce 2003 vyjádřil generální ředitel pro rozpočet ve svém prohlášení týkajícím se ERF 2004 výhradu k nedostatečnému vykazování aktiv a pasiv a finanční situace ERF (viz též bod 1.9 kapitoly 1, část týkající se souhrnného rozpočtu).

(21) Včetně inkasních příkazů ve výši 2,6 milionů EUR starších 2 let, přičemž z této částky má Komise zřetelné potíže získat zpět 1,5 milionu.

(22) Účty za rok 2004, zpráva o plnění (verze z 22. srpna 2005), tabulka 4.2.5.

(23) Tyto delegace jsou odpovědné za šest zemí (Burkinu Faso, Guineu, Nigérii, Guyanu, Trinidad a Tobago, Surinam).

(24) Generální ředitelství pro vnější vztahy odpovídá za lidské a hmotné zdroje delegací, generální ředitelství pro rozvoj za programování pomoci (jinými slovy, stanovení částky pomoci, která bude rozdělena mezi státy AKT), EuropeAid a ECHO (humanitární pomoc) za provádění pomoci a generální ředitelství pro rozpočet vykonává funkci účetního a správce plateb ERF.

(25) Přenesené pravomoci má ta delegace, které byly předány pravomoci EuropeAid k přijímání individuálních finančních závazků a provádění plateb. V roce 2002 byly pravomoci přeneseny na osm delegací, v roce 2003 na sedm, v roce 2004 na 24 a v roce 2005 na pět.

(26) V několika zemích se vyskytují obtíže při dialogu a spolupráci s místními orgány, které jsou částečně způsobeny nedostatečnými schopnostmi.

(27) Zbytkové riziko je riziko, že nebude dosaženo cílů stanovených vedením po provedení kontrol. Vedení hodnotí, zda je rozsah rizika přijatelný, s přihlédnutím k možnému finančnímu dopadu rizika a nákladům na jeho další snížení (standard vnitřní kontroly č. 11).

(28) Tyto standardní kontroly zahrnují zahájení a ověření operací, pokud jde o provozní a finanční hlediska (čl. 24 odst. 1 finančního nařízení ze dne 27. března 2003, které se vztahuje na devátý ERF).

(29) Zúčtování záloh je postup, kterým se zálohová platba, která je vyplacena projektovému vedení předem, zúčtuje a stane se definitivní oproti předložení dokladů o skutečných výdajích.

(30) Prostředky na správu ERF, kterou vykonává Komise (interní dohoda, čl. 1 odst. 2 písm. a) bod iii) (Úř. věst. L 317, 15.12.2000, s. 355).

(31) Bod 9 přílohy rozhodnutí č. 2/2002 Rady ministrů AKT-ES (Úř. věst. L 320, 23.11.2002, s. 1) uvádí, že smlouvy o auditu vždy uzavírá Komise v zastoupení státu AKT.

(32) K červnu 2005 bylo dokončeno 33 auditů z 35 stanovených v plánů auditů na rok 2004.

(33) Uganda, Malawi, Ghana, Zimbabwe, Madagaskar a Zambie.

(34) Keňa, Papua – Nová Guinea, Šalamounovy ostrovy, Senegal, Mali a Mauretánie.

(35) Burkina Faso, Guinea, Nigérie, Guyana, Trinidad a Tobago, Surinam.

Zdroj: Účetní dvůr.

(36) Úř. věst. C 181, 31.7.2003.

(37) Rozhodnutí č. 3/90 Rady ministrů AKT-EHS ze dne 29. března 1990, kterým se přijímají všeobecné předpisy, všeobecné podmínky a procedurální pravidla pro smírčí a rozhodčí řízení týkající se smluv o provedení prací, dodávkách a poskytování služeb financovaných z Evropského rozvojového fondu (ERF), a o jejich uplatňování.

(38) Dokument Rady č. 14530/03 schválený dne 17. listopadu 2003 (zápis č. 14882/03 ze dne 10. února 2004).

(39) Článek 5 rozhodnutí č. 2/2002 Rady ministrů AKT-ES ze dne 7. října 2002 o provádění článků 28, 29 a 30 přílohy IV smlouvy z Cotonou.