b) Posouzení toho, co je považováno za „neoprávněné vyvezení“ kulturních statků z území členského státu

Směrnice je přepracovaným zněním bývalých směrnic 93/7/EHS, 96/100/ES a 2001/38/ES o navracení kulturních statků. Stanoví, že členské státy by do 18. prosince 2015 měly přijmout nezbytná opatření k dosažení souladu s jejími novými ustanoveními, tj. s čl. 2 bodem 1, čl. 5 prvním pododstavcem bodem 3, čl. 5 druhým pododstavcem, čl. 7 třetím pododstavcem, čl. 8 odst. 1, čl. 10 prvním a druhým pododstavcem a čl. 17 odst. 1 této směrnice.

Podle čl. 17 odst. 1 směrnice jsou členské státy povinny předkládat Komisi zprávy o jejím používání. Aby Komise podávání těchto zpráv usnadnila, rozeslala v dubnu 2020 dotazník dohodnutý s expertní skupinou Komise pro navracení kulturních statků. V době od 27. srpna 2020 do 29. ledna 2021 byly obdrženy odpovědi od 21 členských států, dvou členských států ESVO a Spojeného království, které byly později projednány expertní skupinou. Vnitrostátní zprávy o používání směrnice podle čl. 17 odst. 1, poskytnuté prostřednictvím výše uvedených odpovědí, představovaly základ pro první zprávu o posouzení používání a účinnosti směrnice 2014/60/EU, kterou musí Komise každých pět let předložit Evropskému parlamentu, Radě a Hospodářskému a sociálnímu výboru v souladu s čl. 17 odst. 2 směrnice.

Spolu s nařízením (ES) č. 116/2009 o vývozu kulturních statků a s nařízením (EU) 2019/880 o vstupu a dovozu kulturních statků stanovila směrnice 93/7/EHS (přepracovaná směrnicí 2014/60/EU) rámec EU k zabránění nedovolenému obchodování s kulturními statky v Evropské unii tím, že poskytla mechanismy a postupy pro navracení národních kulturních statků, pokud byly neoprávněně vyvezeny z území členského státu. Zatímco cílem nařízení (ES) č. 116/2009 je zamezit tomu, aby národní kulturní statky byly nekontrolovaně vyváženy z území EU, směrnice zavedla mechanismy pro správní spolupráci vnitrostátních orgánů a řízení před vnitrostátními soudy za účelem navrácení kulturních statků neoprávněně vyvezených z území členského státu. Mimoto je cílem nařízení (EU) 2019/880 zakázat dovoz kulturních statků, jež byly neoprávněně vyvezeny ze třetích zemí, ve kterých byly vytvořeny nebo objeveny, na celní území Unie a takovému dovozu zamezit, přičemž nařízení stanoví postupy pro legální dovoz kulturních statků do Unie.

Cílem směrnice 2014/60/EU (dále jen „směrnice“), která měla být provedena do dne 18. prosince 2015, je sladit základní zásadu volného pohybu kulturních statků s cílem ochrany národních kulturních statků na jednotném trhu.

Tato zpráva (dále jen „zpráva“) posuzuje používání a účinnost směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/60/EU ze dne 15. května 2014 o navracení kulturních statků neoprávněně vyvezených z území členského státu, jak je stanoveno v čl. 17 odst. 2 směrnice. Jedná se o první zprávu od vstupu směrnice v platnost a navazuje na čtyři zprávy o používání bývalé směrnice 93/7/EHS (přepracované směrnicí 2014/60/EU) předložené Evropskou komisí, z nichž poslední se vztahuje na období od roku 2008 do roku 2011.



V přepracovaném znění se směrnice vztahuje na kulturní statky, tj. „předmět, který je před neoprávněným vyvezením z území členského státu nebo po něm dotčeným členským státem označen nebo vymezen jako „národní kulturní poklad umělecké, historické nebo archeologické hodnoty“ podle vnitrostátních právních předpisů nebo správních postupů ve smyslu článku 36 Smlouvy o fungování EU“ (čl. 2 bod 1 směrnice). Podle 9. bodu odůvodnění směrnice by se tak směrnice měla vztahovat na předměty historické, paleontologické, etnografické, numismatické nebo vědecké hodnoty, bez ohledu na to, zda tvoří součást veřejné nebo jiné sbírky či se jedná o jednotlivé předměty, a zda pocházejí z řádných či nelegálních vykopávek, za předpokladu, že jsou označeny nebo vymezeny jako národní kulturní poklad.

Podle odpovědí většiny členských států na dotazník je definice termínu „kulturní statek“ na úrovni EU významným zlepšením a slouží cíli posílit ochranu kulturních statků jako specifické kategorie zboží. Mělo by se však zlepšit vzájemné pochopení vnitrostátních definic, aby všechny členské státy uznávaly a chránily chráněné kulturní statky navzájem.

Ačkoli definice „kulturních statků“, jak je stanovena v článku 2 směrnice, je většinou členských států, jež poskytly odpověď, považována za dostatečnou, zůstávají některé problémy při určování země původu archeologických předmětů nezákonně uloupených a vyvezených z jejich nalezišť. Jedinečné kulturní statky může být snadné identifikovat, pokud jde o jejich provenienci a členský stát jejich původu, avšak jiné kulturní statky náležející například civilizacím, jež vzkvétaly v široké zeměpisné oblasti, nebo sériové kulturní statky (jako jsou mince nebo šperky, které mohou být rozebrány na části), není tak snadné identifikovat. Takové předměty ovšem nejsou vedeny jako chybějící nebo odcizené ze sbírek a je dosti obtížné stanovit jejich provenienci, protože nikdy nebyly evidovány v katalozích muzeí nebo není uvedeno, že patří do soukromých sbírek, které nikdy nebyly inventarizovány.

Deset členských států zdůraznilo, že směrnice by se měla rovněž vztahovat na kulturní statky, které byly neoprávněně vyvezeny z členského státu, aniž by byl nutný zvláštní status kulturního statku jako „národního kulturního pokladu“, neboť některé vnitrostátní soudy mají tendenci restriktivně vykládat kategorii kulturních statků, jejichž navrácení by bylo možné na základě směrnice požadovat.

Pět členských států nepovažovalo za nutnou společnou definici termínů jako „kulturní statky“ bez odkazu na vnitrostátní právo, „starožitnosti“ a „archeologické předměty“ na evropské úrovni.

Tři odpovědi uvedly, že je vhodnější odkazovat na harmonizovanou definici kulturních statků v nařízení (ES) č. 116/2009 a v nařízení (EU) 2019/880, a vyhnout se tak rozdílům ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se takových pojmů, jako jsou „starožitnosti“ a „archeologické předměty“.

Obecné zjištění vyplývající z odpovědí členských států je takové, že směrnice je snadno použitelná na kulturní statky s typicky vysokou obchodní hodnotou a na kulturní statky, které jsou uměleckými díly a jsou evidovány v muzejních sbírkách nebo jako součást jiných sbírek. Bylo by zapotřebí dalšího úsilí na ochranu „národních kulturních statků“ nižší obchodní hodnoty, a sice archeologických artefaktů, z důvodu jejich nenahraditelné hodnoty pro kulturní historii.

b)Posouzení toho, co je považováno za „neoprávněné vyvezení“ kulturních statků z území členského státu



Povinnost navrácení, zakotvená ve směrnici, se vztahuje pouze na kulturní statky, které byly neoprávněně vyvezeny z území členského státu. Podle čl. 2 bodu 2 směrnice se neoprávněným vývozem z území členského státu rozumí: „a) každé vyvezení z území členského státu v rozporu s právními předpisy na ochranu národního kulturního pokladu nebo v rozporu s nařízením (ES) č. 116/2009; nebo b) každé neuskutečněné navrácení po uplynutí lhůty pro oprávněný přechodný vývoz, případně porušení jakékoli jiné podmínky umožňující takový přechodný vývoz“. Téměř všechny odpovědi však potvrdily, že vnitrostátní orgány v členských státech narážejí na obtíže, pokud jde o výzkumy a jejich využívání při ověřování ochrany národního kulturního pokladu stanoveného v právních předpisech jiných členských států.

Kvůli těmto obtížím by kulturní statky, jež byly neoprávněně vyvezeny z území členského státu (ve smyslu směrnice), mohly být v jiném členském státě vnímány jako zákonně obchodované, pokud vnitrostátní právo pro tento účel nestanoví žádný požadavek týkající se provenience. Tyto obtíže nejsou řešeny článkem 10 směrnice v jeho stávajícím znění, neboť při vymezení práva vlastníka na odškodnění odkazuje pouze na „provenienci“. Vzhledem k narůstajícímu obchodování po internetu existuje také rostoucí nejistota, pokud jde o legální původ kulturních statků na jednotném trhu, což představuje překážku pro udržitelný růst trhu s uměním v EU.

Žádná ze zpráv zaslaných členskými státy a týkajících se používání směrnice dále nepopírá potřebu stanovit povinnost nezbytné péče pro obchodníky s uměním na úrovni EU. Nejméně osm členských států již přijalo konkrétní právní ustanovení o povinnosti péče pro obchodníky s uměním a starožitnostmi a povinné požadavky nezbytné péče při uvádění kulturních statků na trh. Čtyři členské státy mají za to, že povinné normy nezbytné péče v EU pro obchodníky s uměním by podpořily úsilí o zvýšení transparentnosti a posílily by rovné podmínky na trhu s uměním za předpokladu, že tyto normy budou vycházet z nejvyšších existujících požadavků, aby nedošlo ke snížení úrovně již dosažené ve vnitrostátních právních předpisech. Třináct členských států rovněž zdůraznilo, že pro posílení nezbytné péče pro profesionály na trhu s uměním s etickým kodexem EU je klíčová potřeba sledovat uplatňování kodexu a ukládat konkrétní sankce v případě jeho porušování.

S ohledem na tyto aspekty obsahuje studie Evropské komise o nedovoleném obchodování s kulturními statky v Evropě, zveřejněná v roce 2019, podrobnou analýzu a doporučení k posílení výzkumu ohledně provenience a nezbytné péče pro obchodníky s uměním a k podpoře legálního, zodpovědného a etického obchodu s kulturními statky jako specifickou kategorií zboží. Když byla studie v říjnu 2019 předložena členům expertní skupiny pro směrnici, byla delegáty členských států přijata kladně.

3.3 Definice „kulturních statků“ – časová působnost (články 14 a 15)



Směrnice se vztahuje na kulturní statky neoprávněně vyvezené z území členského státu dne 1. ledna 1993 nebo později (článek 14).

Ustanovení čl. 15 odst. 2 ponechává pro členské státy otevřenou možnost rozšířit oblast působnosti směrnice na žádosti týkající se kulturních statků neoprávněně vyvezených před tímto datem, aniž by došlo k porušení obecné zásady právní jistoty. Rozšíření časové působnosti doposud zahrnuly do svých právních předpisů pouze tři členské státy, z toho dva bez jakéhokoli časového omezení podle vnitrostátních procesních pravidel a jeden s časovým limitem 1. ledna 1960. Zvláštní případ se týká členského státu, který obnovil svou státnost v roce 1990 a uvažoval o prodloužení povinnosti navrácení za časovou působnost směrnice v určitých případech, avšak bez povinnosti před existencí státu.

Mimoto je jeden členský stát pro zavedení obecného pravidla na úrovni EU, které by zrušilo odkaz na rok 1993 jako mezní datum, zejména pokud jde o archeologické předměty pocházející z nezákonně prováděných vykopávek, jež byly neoprávněně vyvezeny.

Pokud jde o zbývajících devatenáct odpovědí, členské státy uvedly, že neplánují rozšíření časové působnosti, ale zároveň zdůraznily, že při neexistenci doložky o reciprocitě by jednostranné rozšíření věcné a časové působnosti směrnice jedním členským státem ve prospěch ostatních členských států nebylo vhodnou cestou. Nanejvýš lze uvažovat o výjimkách v jednotlivých případech, také s ohledem na mezinárodní úmluvy, které poskytují odpovídající rámec. Hlavní překážkou pro všeobecné rozšíření časové působnosti povinnosti navrácení je podle všeho ústavní zákaz zpětné účinnosti.

Některé členské státy potvrdily, že usilují o nalezení vzájemně přijatelného řešení ve všech jednotlivých případech, kdy je důkaz o neoprávněném vývozu poskytnut ještě před mezním datem.