Tento dokument je pracovním dokumentem útvarů Evropské komise pro informační účely. Nepředstavuje oficiální postoj Komise k této otázce, ani tento postoj nepředjímá.

1. Vymezení problému

Veřejně prospěšné nadace – na které se toto posouzení dopadů zvlášť zaměřovalo – představují významné hráče v EU a jejím hospodářství. Prostřednictvím svých činností v klíčových oblastech, jako jsou vzdělání a výzkum, sociální a zdravotní služby, umění a kultura nebo ochrana životního prostředí, významný způsobem přispívají k dosažení řady cílů EU. V EU působí přibližně 110 000 veřejně prospěšných nadací. Výše jejich aktiv dosahuje přibližně 350 miliard EUR a jejich výdaje 83 miliard EUR (oba odhady vyjadřují dolní hranici)[1]. Úloha nadací při výkonu veřejně prospěšných činností byla vždy důležitá, avšak po nedávné hospodářské a finanční krizi nabyla v důsledku vzrůstajících očekávání občanů ještě většího významu. Přesto však podpora veřejně prospěšných účelů ze strany soukromého sektoru není v celé EU plně využitá.

Jedním z hlavních důvodů se jeví skutečnost, že nadace nemohou v EU účinně směrovat své finanční prostředky na přeshraničním základě. Pokud se nadace rozhodnou působit v zahraničí, musí vynaložit část shromážděných zdrojů na právní poradenství nebo splnění právních a správních požadavků stanovených různými vnitrostátními právními předpisy. O to méně finančních prostředků je dostupných pro veřejně prospěšné účely. Toto potvrdila veřejná konzultace uspořádaná Komisí v roce 2009[2], ve které účastníci zdůraznili, že nadace působící v zahraničí používají část finančních prostředků na pokrytí provozních nákladů namísto toho, aby je směrovaly pro veřejně prospěšné účely.

Tyto právní a správní požadavky mají navíc silně odrazující účinek na zahájení nebo rozvíjení činnosti nadací v zahraničí, v jehož důsledku je rozsah jejich činnosti užší, než by se dal očekávat podle jejich potenciálu a rozvojových ambicí.

Konkrétněji se nadace často setkávají s nejistotou ohledně jejich uznání za veřejně prospěšnou nadaci v jiných členských státech (což rovněž vede k nejistotě v souvislosti s použitelným daňovým režimem); musí hradit zbytečné náklady za směrování finančních prostředků na přeshraničním základě kvůli překážkám občanskoprávních a daňových předpisů; a přeshraniční přijímané dary jsou často omezené kvůli nedostatečné důvěře v zahraniční nadace a jejich znalost ze strany dárců a kvůli skutečnosti, že si dárci nejsou jistí, zda mají v souvislosti s dary poskytnutými do zahraničí nárok na daňové výhody.

2. rozbor subsidiarity

Opatření EU je zapotřebí, aby se odstranily stávající překážky a omezení pro přeshraniční činnosti nadací v celé EU. Současná situace svědčí o tom, že se problém náležitě neřeší na vnitrostátní úrovni a že jeho přeshraniční charakter vyžaduje společné řešení, aby se zvýšila mobilita nadací. Cílů navrhovaného opatření by se mohlo lépe dosáhnout na úrovni EU, jež by zajistila jasná a soudržná pravidla v celé EU. Upřednostňovaná varianta statutu evropské nadace s uplatněním nediskriminačního daňového režimu pro evropské nadace (FE) představuje volitelný nástroj a nenahrazovala by vnitrostátní právní předpisy. Nepřekračovala by rámec toho, co je nezbytné k uspokojivému dosažení cílů, a tudíž by dodržovala zásadu proporcionality.

3. Cíle

Hlavním cílem je umožnit nadacím účinněji směrovat soukromé finanční prostředky pro veřejně prospěšné účely na přeshraničním základě v EU, což by mělo – kupříkladu v důsledku nižších nákladů pro nadace – zvýšit objem finančních prostředků dostupných pro veřejně prospěšné činnosti a tím i prospěch evropských občanů a hospodářství EU. To obsáhne řadu konkrétních cílů, včetně snížení nákladů a snížení právní nejistoty ze strany nadací a zvýšení přeshraničního poskytování darů.

4. varianty politiky

Při posouzení dopadů byly zvažovány tyto varianty: 1) základní scénář; 2) informační kampaň a dobrovolná charta kvality; 3) statut evropské nadace (upravující daňové otázky či nikoliv); 4) omezená harmonizace právních předpisů o nadacích. Dílčí varianty statutu jsou podrobně zvažovány v příloze.

Základní scénář zahrnuje probíhající iniciativy, které by nadále mohly ovlivňovat přeshraniční činnosti nadací: zejména případy porušení právních předpisů a práce v daňové oblasti s tím, že by se zajistila úplnost provedení směrnice o službách, a dále nelegislativní iniciativy v oblasti výzkumu a na podporu přeshraničního poskytování darů.

Informační kampaň by usilovala o zlepšení znalostí nadací působících v zahraničí o jejich právech a povinnostech podle vnitrostátních právních předpisů. Kampaň by se mohla realizovat formou webových stránek celoevropského rozsahu nebo zvláštních publikací; vést a financovat by ji mohla Komise nebo nadační sektor, případně nadační sektor s podporou Komise. Kromě toho by se mohly nadace podpořit, aby v zájmu zajištění kvality a důvěryhodnosti svých činností dobrovolně podepsaly chartu kvality. Tato charta, kterou připraví nadační sektor s podporou Komise, by stanovila soubor povinných společných pravidel a kritérií (týkajících se např. předkládání zpráv, průhlednosti a zveřejňování). Dodržování charty by mohlo podléhat nezávislému, objektivnímu dohledu třetí osoby. Sektor by se navíc mohl podpořit, aby rozsah charty rozšířil o dohodu o společné definici veřejně prospěšné nadace. V zájmu zvýšení veřejného povědomí o chartě a viditelnosti nadací, které ji dodržují, by se těmto nadacím mohla udělovat „značka evropské kvality“.

Statut evropské nadace neupravující daňové otázky by představoval alternativní právní formu pro nadace, v jejímž případě by se nevyžadovaly žádné změny stávajících vnitrostátních forem nadací a její použití by bylo dobrovolné. Statut by stanovil základní požadavky na evropskou nadaci, která by měla právní subjektivitu v celé EU.

V zájmu spolehlivosti a důvěryhodnosti by počáteční kapitál FE musel odpovídat částce nejméně 25 000 EUR. Její aktiva by byla vyhrazena na veřejně prospěšný účel, jak je stanovený ve statutu prostřednictvím vyčerpávajícího seznamu účelů obecně uznávaných ve většině členských států. Každá nadace mající zájem používat statut by musela prokázat přeshraniční rozměr svých činností nebo záměrů vykonávaných nejméně ve dvou členských státech. FE by mohla svobodně naplňovat své účely jakýmkoli zákonným způsobem, jež dovolují její stanovy a jež jsou v souladu s veřejně prospěšným účelem a s tímto nařízením o statutu. Měla by právní způsobilost vykonávat své činnosti v jakémkoli členském státě a mimo EU. Mohla by se svobodně zapojit do ekonomických činností s podmínkou, že zisk použije výhradně v souladu se svými veřejně prospěšnými účely. Nicméně ekonomické činnosti nevztahující se k veřejně prospěšnému účelu FE by byly povolené jen do prahové hodnoty, která by byla stanovena ve statutu. V zájmu zajištění vysokých standardů transparentnosti a odpovědnosti by se roční účetní závěrky FE musely ověřovat a zveřejňovat. Konečně dohled by prováděly k tomu určené vnitrostátní dozorové orgány, kterým by statut stanovil přiměřené, avšak velké pravomoci.

Podle statutu evropské nadace upravujícího daňové otázky by kromě toho byly evropským nadacím automaticky uděleny stejné daňové výhody, jaké se poskytují tuzemským veřejně prospěšným nadacím, aniž by bylo zapotřebí ověřovat, zda jsou s tuzemskými nadacemi „srovnatelné“. Stejné řešení by se týkalo dárců a příjemců evropské nadace.

Omezená harmonizace právních předpisů o nadacích by znamenala sladění těch požadavků, které nadace musí splnit, aby se mohly zaregistrovat a vykonávat svoji činnost v zahraničí, tj. přijatelných účelů veřejně prospěšné nadace, minimálního kapitálu, registračních požadavků a určitých aspektů vnitřního řízení. Členské státy by nadacím splňujícím jednotná kritéria musely umožnit působit ve své zemi, aniž by jim ukládaly jakékoli další požadavky. Zvažovaly se rovněž možnosti rozsáhlejší harmonizace vnitrostátních předpisů o nadacích a harmonizace daňového režimu pro nadace a jejich dárce.

5. Posouzení dopadů a porovnání variant

Očekává se, že zvažované varianty politiky budou mít tyto dopady:

Základní scénář by měl na nadace a přeshraniční dary pozitivní, avšak omezený dopad, a to do takové míry, do jaké by současná řízení o nesplnění povinnosti odstranila daňovou diskriminaci vůči zahraničním veřejně prospěšným nadacím a jejich dárcům. Nicméně řízení o nesplnění povinnosti nemusejí vyřešit diskriminační problémy rychle. Jednoduché použití nediskriminační zásady by kromě toho dostatečně neusnadnilo činnosti nadací, ani nepodpořilo přeshraniční poskytování darů, protože by stále existoval určitý stupeň nejistoty, zda bude zahraniční veřejně prospěšná nadace daňovými orgány uznána za srovnatelnou s tuzemskou nadací. Navíc provedení směrnice o službách má sice pozitivní dopad na snižování překážek a nákladů na založení nadací zabývajících se ekonomickými činnostmi a na přeshraniční poskytování jejich služeb, avšak nadacím, které vykonávají neekonomické činnosti (např. grantovým nadacím) by žádné změny nepřineslo. Nejistota ohledně veřejně prospěšného statutu zahraniční nadace by se proto stěží snížila. Z těchto důvodů by tato varianta nedosáhla zvolených cílů politiky.

Účinnost informační kampaně a dobrovolné charty kvality by byla omezená. Informační kampaň by do určité míry podpořila přeshraniční poskytování darů a přeshraniční činnosti nadací tím, že by zprostředkovala více informací o pravidlech a postupech členských států. Nicméně by bylo zapotřebí vynaložit vyčerpávající úsilí na shromažďování informací, což by způsobilo náklady, přičemž specifické právní poradenství by kampaň nenahradila. Charta kvality by mohla prostřednictvím dobrovolných společných pravidel v celé EU a na základě udělování evropské značky zvýšit ochotu dárců přispívat nadacím, které chartu podepsaly, jakož i důvěru v ně ze strany vnitrostátních orgánů. Jako právně nevynutitelný nástroj by nicméně měla omezený dopad, jelikož by neřešila stávající překážky vnitrostátních občanskoprávních a daňových právních předpisů, a protože uznání známky by bylo na svobodném rozhodnutí orgánů.

Tyto dvě varianty by neznamenaly pro vnitrostátní orgány dodatečnou administrativní zátěž a mohly by se těšit vysokému stupni politické přijatelnosti. Jelikož by ale překážky a náklady pro nadace zůstaly do značné míry nezměněné, nadace by nemusely být ochotné rozvíjet mnoho nových přeshraničních projektů a v důsledku toho ani přijímat další zaměstnance nebo dobrovolníky. To by naopak mohlo připravit přímé příjemce a občany EU jako celek o některé sociální, environmentální či ekonomické přínosy.

Statut evropské nadace neupravující daňové otázky by nabídl jednotnější podmínky týkající se uznání veřejně prospěšné nadace a tím by snížil právní nejistotu v jednotlivých členských státech. Rovněž by snížil náklady způsobené v současné době překážkami, jež vytvářejí vnitrostátní občanskoprávní předpisy. Evropská značka by výrazně podpořila přeshraniční poskytování darů a evropská image statutu by mohla rovněž podpořit více činností nadací zaměřených na celoevropské otázky, jako je výzkum nebo životní prostředí. Tato varianta politiky by nicméně neřešila daňový režim pro zahraniční nadace a dárce a související náklady, a zejména nejistotu uznání za veřejně prospěšnou nadaci pro daňové účely v zahraničí. Díky vyšší důvěryhodnosti evropské právní formy by mohla mít určitý nepřímý kladný vliv, pokud by daňové orgány byly méně přísné při provádění „srovnávacího testu“.

Statut evropské nadace s automatickým uplatněním nediskriminačního daňového režimu se jeví jako nejvhodnější varianta politiky, jelikož by ve velké míře odstranil překážky a náklady související s občanskoprávními a daňovými předpisy a tím by dosáhl všech cílů. Poskytl by stejné přínosy jako výše uvedený statut neupravující daňové otázky. Zavedením nediskriminačního daňového režimu bez „srovnávacího testu“ by navíc dále snížil náklady na plnění požadavků a právní poradenství a rovněž by snížil právní nejistotu – týkající se zejména uznání za veřejně prospěšnou nadaci v jednotlivých členských státech pro daňové účely.

Bylo by možné očekávat, že statut upravující daňové otázky ve svém důsledku sníží většinu nákladů na právní poradenství, jejichž výše se v současné době (na občanskoprávní a daňové předpisy) odhaduje na 90 až 102 milionů EUR ročně. Jelikož by měl ve srovnání s ostatními variantami nabídnout nejlepší podmínky pro rozvoj přeshraničních činností nadací v oblastech, jež jsou společensky významné (např. oblast výzkumu a vzdělání, sociálních a zdravotních služeb, umění, kultury nebo životního prostředí) a jelikož by měl nejlépe podpořit poskytování darů, měly by být jeho dopady na přímé příjemce a občany EU v souvislosti se sociálními, hospodářskými nebo environmentálními přínosy rovněž vyšší, než jak je tomu u ostatních variant politiky.

Dopad statutu by závisel na počtu nadací, které se rozhodnou jej využít, a počtu z toho plynoucích darů. Za předpokladu, že pravidla, kterými se FE řídí, jsou přesná a jednotná, by bylo možné usuzovat, že řada nadací usilujících o rozšíření svých stávajících celoevropských činností (mezi 25 000 a 30 000[3]) by mohla mít zájem tak činit prostřednictvím této právní formy. Zájem o statut by navíc mohly mít i nadace působící v současné době na jednom vnitrostátním trhu nebo nadace teprve vznikající. Co se týče dopadu na poskytování přeshraničních darů, částky za dary směrované prostřednictvím sítě „nadnárodního poskytování darů v Evropě“, které v roce 2010 vzrostly o 25 % a překročily 4,2 milionu EUR, naznačují, že pro přeshraniční poskytování darů existuje vzrůstající potenciál, jenž by mohl statutu využít.

Členské státy by musely přizpůsobit své vnitrostátní systémy a vyškolit pracovníky v příslušných vnitrostátních registračních, dozorových a daňových orgánech, aby byli schopní s touto novou právní formou FE pracovat, to by však nemělo představovat větší administrativní zátěž. Většina zemí již má rejstřík pro nadace a ve všech členských státech rovněž existují státní dozorové orgány pro nadace, statut by tudíž nevedl k výrazným nákladům spojeným se zřizováním nových orgánů. Vzhledem k tomu, že by statut nevedl k žádným změnám ve vnitrostátních právních předpisech, měl by být rovněž politicky přijatelnější než varianta harmonizace.

Omezená harmonizace právních předpisů by nabídla vyšší stupeň jednotnosti mezi vnitrostátními právními předpisy v této oblasti. Jelikož by se harmonizovala většina odpovídajících pravidel pro přeshraniční činnosti nadací a zejména definice veřejně prospěšného účelu, mohla by tato varianta podpořit činnosti nadací, snížit jejich náklady a zajistit větší právní jistotu uznání za veřejně prospěšnou nadaci pro účely občanskoprávních předpisů v zahraničí. Nicméně dosažení kompromisu mezi členskými státy ohledně harmonizovaných definic by bylo vzhledem k rozmanitosti vnitrostátních předpisů obtížné.

Omezená harmonizace by nepřinesla žádný přímý prospěch, ani co se týče daňových omezení, ačkoli by bylo možné tvrdit, že by mohla přinést nepřímé prospěchy a méně přísnější přístup ze strany daňových úřadů při provádění „srovnávacího testu“. Tato varianta by proto vedla ke snížení nákladů a dopady na poskytování darů by byly potenciálně srovnatelné s dopady podle statutu neupravujícího daňové otázky, na rozdíl od něj by však nadacím nenabídla uznávanou evropskou značku. Aktualizace vnitrostátních právních předpisů o nadacích by v důsledku harmonizace vedla k určitým správním nákladům a nákladům na plnění požadavků pro vnitrostátní orgány a zainteresované subjekty.

Varianty rozsáhlejší harmonizace vnitrostátních právních předpisů o nadacích a zavedení jednotného souboru daňových právních předpisů pro nadace a jejich dárce byly vyřazeny. Přestože by mohly znamenat výrazné přínosy tím, že by účinně odstranily všechny významné rozdíly mezi vnitrostátními právními předpisy a zajistily by stejný daňový režim v celé EU, byly by tyto varianty technicky obtížné a pro členské státy politické nepřijatelné, zejména vzhledem k tomu, že daňové otázky jsou politicky citlivé.

6. Monitorovaní a hodnocení

Komise bude sledovat uplatňování zvolené varianty politiky a na základě stanovených cílů vyhodnocovat dosažený pokrok. Ve spolupráci s vnitrostátními orgány, nadačním sektorem a dalšími významnými zainteresovanými stranami bude shromažďovat potřebné údaje. V případě zvolení statutu by Komise mohla své monitorování zaměřit na otázky jako např. počet založených evropských nadací, rozdíl v jejich přeshraničních činnostech a vývoj v poskytování přeshraničních darů. Bude-li upřednostněna harmonizace, Komise by se nejprve zaměřila na provádění návrhu a teprve potom na shromažďování údajů. Co se týče vyhodnocení, hodnotící zpráva by se provedla sedm let po vstupu zvoleného návrhu v platnost, aby zhodnotila pokrok a ověřila, zda bylo dosaženo cílů.

[1] Údaje vyplývají ze studie proveditelnosti z roku 2008. Výše uvedená čísla jsou určena spíše k přiblížení představy – než k poskytnutí kompletního obrazu – o nadačním sektoru a měla by být vnímána jako orientační vzhledem k obtížnosti pořízení dat o evropských nadacích. Viz http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf.

[2] Viz http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf.

[3] Údaje ze studie proveditelnosti.