PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

sdělení Evropské komise Evropskému parlamentu a Radě o evropském systému sledování financování terorismu (EU TFTS)

1. Úvod

V roce 2010, když EU uzavřela Dohodu mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o zpracovávání a předávání údajů o finančních transakcích z Evropské unie do Spojených států pro účely Programu sledování financování terorismu (dohoda o TFTP mezi EU a USA), Rada a Evropský parlament požádaly Komisi, aby navrhla srovnatelný systém, který by umožnil extrahování takových údajů na území EU. Dohoda o TFTP mezi EU a USA na takový evropský systém odkazuje v jednom ze svých článků, v němž se uvádí, že Evropská komise vypracuje studii týkající se zavedení rovnocenného systému EU.

Vzhledem k právní a technické složitosti dané záležitosti a její citlivosti, pokud jde o dopady na základní práva, a zejména na ochranu osobních údajů, se Komise rozhodla předložit v červenci 2011 sdělení, v němž představila různé varianty ukazující, jaké formy by zřízení takového systému mohlo mít.

V následných diskusích a odezvách členské státy ani Evropský parlament žádnou variantu jasně neupřednostnily. Komise proto rozhodla, že v rámci tohoto posouzení dopadů přezkoumá všechny varianty a rozpracuje je předložením různých subvariant.

Od té doby, co byla Komise vyzvána, aby navrhla rámec pro systém EU pro sledování financování terorismu (TFTS) se hospodářská situace v členských státech a v EU změnila a členské státy si stále více uvědomují, jaké výhody jim výměna údajů v rámci dohody o TFTP mezi EU a USA na základě ustanovení o vzájemnosti, která jsou v ní obsažena, nabízí. Jelikož se situace od roku 2010 změnila, byly při porovnání jednotlivých variant pro zavedení nového systému s možností zachování stávající situace jek tento vývoj, tak tyto faktory zohledněny.

2. Vymezení problému

Kvůli přeshraniční povaze financování terorismu je jeho odhalování a boj proti němu velkou výzvou.

Podle poslední zprávy Europolu o stavu a vývoji terorismu za rok 2012 představuje terorismus pro členské státy stále velkou hrozbu, ať už se jedná o nábožensky podmíněný (islamistický), etnicko-nacionalistický a separatistický, levicový či pravicový nebo anarchistický terorismus. Aby teroristé neměli možnost provádět teroristické činnosti, spočívá hlavní cíl strategie EU pro boj proti terorismu v tom, zabránit teroristům a teroristickým skupinám ve shromažďování a převádění finančních prostředků a vůbec v přístupu k těmto prostředkům. Boj proti financování terorismu znamená zabránit tomu, aby terorismus ani nikdo z těch, kteří vyzývají k teroristickým činům, plánují je nebo je provádějí, nebyli finančně podporováni.

Teroristická činnost má velmi často nadnárodní charakter. Nejedná se jen o činnosti, které jsou naplánovány v jedné zemi a provedeny v jiné, ale také o zajišťování finančních prostředků a jejich převody přes hranice. Přeshraniční činnosti teroristům umožňují zastírat, kam své peníze převádějí, jaký mají původ a jakému účelu slouží. Vzhledem k přeshraniční povaze financování terorismu je jeho odhalování a boj proti němu extrémně složitý. Nesmírně důležitá v této oblasti tedy je mezinárodní spolupráce. To je důvod, proč EU souhlasila s tím, že bude se Spojenými státy v této oblasti spolupracovat, o čemž svědčí zejména dohoda o TFTP mezi EU a USA.

Vedle řady legislativních nástrojů existuje několik mezinárodních subjektů a útvarů EU, které se aktivně podílejí na boji proti financování terorismu a které podporují mezinárodní či evropskou spolupráci. Patří mezi ně Finanční akční výbor proti praní špinavých peněz a financování terorismu (FATF), Výbor pro předcházení praní peněz a financování terorismu, platforma finančních zpravodajských jednotek (FIU) zřízená EU, Eurojust a Europol. Na podporu spolupráce mezi EU a členskými státy byla zavedena řada legislativních nástrojů, např. rozhodnutí o spolupráci mezi finančními zpravodajskými jednotkami EU.

Stávající nástroje a opatření jsou pro sledování financování terorismu nevhodné.

I když se spolupráce mezi členskými státy EU v této oblasti, mj. z důvodu zavádění nových právních nástrojů, jako je evropský důkazní příkaz, soustavně zlepšuje, výměna informací a finančních údajů je omezená. Nástroje pro vzájemnou právní pomoc nebo spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami EU nejsou vhodné a ani určené k tomu, aby sledovaly podezřelé a vytvářely jejich profily a obratem odhalovaly všechny existující účty a související finanční transakce těchto osob (a společností a dalších organizací jednajících jejich jménem) po celém světě za posledních několik let. Kromě TFTP v současnosti neexistuje žádný nástroj, který by již na počátku vyšetřování ve velmi krátkém čase poskytl informace o podezřelém, a tím umožnil, aby se vyšetřovatelé zaměřili na určité kategorie finančních transakcí, určité země a/nebo určité období s cílem přesně vymezit pohyb podezřelého. TFTP je však nástrojem, který provozují výlučně USA, což znamená, že je v prvé řadě využíván pro bezpečnostní potřeby USA.

Příčiny problému

Stávající systém pro analýzu údajů o finančních transakcích je provozován třetí zemí, což úplně nevyhovuje zvláštním zájmům EU.

V EU hrozí hlavně separatistické, nábožensky motivované, levicové a pravicové a anarchistické teroristické útoky. Zdá se, že tyto hrozby jsou vzhledem k intenzitě a riziku, které představují, „cyklické“ a do určité míry se značně odlišují od hrozeb, kterým jsou vystaveny USA. USA jsou ohrožovány zejména islamistickým terorismem, který však v samotných Spojených státech není zastoupen vůbec nebo jen v omezené míře.

Prvotním účelem TFTP je vyšetřování teroristických činností v souvislosti hrozbou vnímanou USA. Nicméně členské státy začaly stále častěji využívat ustanovení o vzájemnosti obsažená v dohodě, aby výměnu údajů s USA využily ve svůj prospěch. Tyto příčina problému se však v průběhu času mění a ztrácí na významu tím, jak členské státy získávají více zkušeností s využíváním dohody a TFTP pro řešení hrozeb v EU.

Stávající systém pro analýzu údajů o finančních transakcích se vztahuje pouze na jednoho poskytovatele údajů o finančních transakcích a na jeden typ těchto údajů

Jelikož se jedná o globálně zaměřený program USA, jsou do TFTP zahrnuty doposud jen zprávy FIN (Financial Institution Transfer messages) předávané Společností pro celosvětovou mezibankovní finanční komunikaci bank (SWIFT). U zpráv FIN se jedná o typ zpráv vyvinutý SWIFT, jehož prostřednictvím jsou finanční informace předávány z jedné finanční instituce do druhé. Ovšem kromě převodů SWIFT existuje na trhu ještě řada dalších důležitých systémů pro elektronické platební převody a různých dalších poskytovatelů, např. automatizovaná zúčtovací střediska a elektronické převody peněz. Jelikož ty ale dosud nejsou kontrolovány TFTP, mohly by je teroristé nebo subjekty spojené s terorismem využívat k převodu finančních prostředků, aniž by se na ně vztahovaly kontroly.

Stávající systém pro analýzu údajů o finančních transakcích vzbuzuje obavy ohledně ochrany soukromí a osobních údajů evropských občanů.

Většina kritiky TFTP souvisí s možným porušováním práva na respektování soukromého a rodinného života (článek 7 Listiny základních práv) a práva na ochranu osobních údajů, (článek 8 Listiny základních práv a článek 16 SFEU), jakož i s porušováním povinností vyplývajících ze směrnice o ochraně údajů (směrnice 95/46/ES). Kromě toho se objevily pochybnosti ohledně nezbytnosti a proporcionality předávání údajů o občanech EU třetí zemi a ohledně postupů ověřování a schvalování umožňujících předávání těchto údajů.

V rámci dvou společných přezkumů o použití dohody o TFTP mezi EU a USA bylo ověřováno, zda jsou řádně prováděny komplexní záruky obsažené v dohodě, včetně záruk ochrany osobních údajů. Tato otázka se praktickým prováděním dohody Evropskou unií a Spojenými státy a tím získanými zkušenostmi dostala do konkrétních souvislostí, čímž se ukázalo, že původní obavy byly rozptýleny souborem účinných záruk.

Kromě dohody o TFTP mezi EU a USA nemají EU a členské státy dostatečné technické a právní možnosti zjišťovat finanční vazby za účelem sledování a odhalování teroristických sítí.

Na úrovni EU neexistuje rovnocenný samostatný systém, který by odhaloval finanční vazby za účelem sledování a odhalování teroristických sítí. Stávající právní a operativní nástroje, které byly zavedeny na úrovni EU a členských států nebo jichž se EU a členské státy účastní (např. platforma FIU) nenabízejí a ani nemohou nabízet z hlediska rychlosti, účinnosti a účelnosti stejné výhody jako TFTP, ani za tímto účelem nebyly vytvořeny. Finanční zpravodajské jednotky například analyzují v rámci systému prevence založeného na třetí směrnici o praní peněz finanční transakce případ od případu, když subjekty jako finanční instituce s oznamovací povinností poukáží na podezřelou transakci. V rámci systému EU pro zmrazování finančních prostředků teroristů lze zabránit finančním transakcím osob a subjektů spojených s terorismem, jejichž jména jsou uvedena na formálním seznamu, který schválila Rada. Neexistuje však žádný systém, který by využíval údaje, na jejichž základě by bylo možné odhalit úplné vzorce finančního „chování“ osob nebo organizací podezřelých z terorismu nebo financování terorismu a jejich vazby.

Základní scénář

Při použití základního scénáře by v této fázi nedošlo k vytvoření systému EU TFTS. Dále by platila a byla používána dohoda o TFTP mezi EU a USA. Existoval by jen jeden určený poskytovatel, který by měl povinnost zpřístupnit příslušné finanční údaje, a zahrnuty by byly pouze jeho zprávy FIN. Členské státy, Europol a Eurojust by i nadále mohly využívat ustanovení o vzájemnosti obsažené v dohodě o TFTP mezi EU a USA, které orgánům EU umožňuje získávat příslušné finanční údaje přímo od ministerstva financí USA, s jehož pomocí tak mohou účinněji bojovat proti terorismu a jeho financování v EU. Kromě toho by ministerstvo financí USA i nadále členským státům a Europolu zasílalo zprávy o možných teroristických hrozbách podle článku 9 dohody o TFTP mezi EU a USA bez zvláštního vyžádání. Stávající úroveň ochrany osobních údajů by zůstala zachována a zároveň by nedošlo ke zvýšení objemu shromažďovaných údajů. Na základě dvou společných přezkumů dohody o TFTP bylo ověřeno řádné fungování TFTP a přísných kontrolních opatření, která mají zajistit dodržování záruk, včetně záruk ochrany osobních údajů.

V tomto případě by se ušetřily náklady na zřízení nového systému, a to jak náklady na počáteční investice, tak roční provozní náklady. Žádné osobní údaje by nebyly vystaveny další expozici a nevznikala by žádná další rizika, která by bylo třeba zmírňovat (na rozdíl od všech ostatních variant zřízení systému EU).

3. Cíle a varianty

Cíle

Teroristické činy mohou vážně poškodit oběti, způsobit hospodářské škody velkého rozsahu a oslabit pocit bezpečí, bez něhož nemohou lidé účinně požívat svých svobod a práv. Zastřešujícím a základním cílem systému EU TFTS by tudíž bylo zabránit teroristům v přístupu k finančním prostředkům a sledovat finanční transakce spojené s terorismem s cílem zvýšit bezpečnost v EU.

Aby bylo tohoto cíle dosaženo, stanovila Komise pět konkrétních cílů, jmenovitě zajistit, aby byl systém koncipován tak, aby při použití hodnocení rizik provedených EU odpovídal zpravodajským požadavkům EU, udržovat účinnou spolupráci s USA a dalšími třetími zeměmi při boji proti terorismu, zajistit, aby se analýzy údajů o finančních transakcích vztahovaly na nejrelevantnější poskytovatele údajů a typy údajů, zajistit při zpracování údajů o finančních transakcích úplnou ochranu práva na soukromí a práva na ochranu osobních údajů evropských občanů a rozšířit přístup EU a členských států k údajům o finančních transakcích i analýzu těchto údajů a zlepšit jejich možnosti při odhalování vztahů mezi jednotlivci a skupinami zapojenými do terorismu nebo jeho financování. Rámec, v němž byly různé varianty zvažovány, doplňují operativní cíle související s příčinami problému.

Varianty

V rámci posouzení dopadů byly zjištěny čtyři politické varianty, z nichž se první dvě vztahují ke struktuře systému sledování, třetí k jeho účelu a čtvrtá k oblasti jeho působnosti: („žádný systém EU TFTS“, „EU TFTS s různými subvariantami této struktury“, „varianty týkající se účelu EU TFTS“ a „varianty týkající se oblasti působnosti EU TFTS“). Na každé úrovni byla uvedena a podrobněji popsána řada subvariant. Čtyři subvarianty byly vyřazeny, neboť by vedly k jasnému zhoršení stávající situace, závisely by na souhlasu třetí země nebo by měly značný negativní dopad na rozpočty členských států. Zůstávají tak tyto varianty:

- základní scénář – zachování stávající situace

- tři hybridní systémy pro vytvoření EU TFTS, u nichž zapojení EU dosahuje velmi vysoké až velmi nízké úrovně:

1. U modelu koordinační a analytické služby systému EU TFTS se počítá s vytvořením ústřední jednotky EU a většina úkolů a funkcí by byla plněna na úrovni EU. Členské státy by však mohly provádět vlastní vyhledávání prostřednictvím pověřených vnitrostátních odborníků TFTS, kteří by působili v místě sídla ústřední jednotky EU TFTS.

2. Model služby systému EU TFTS v oblasti extrahování údajů by rovněž znamenal vytvoření ústřední jednotky EU TFTS, jejímž úkolem by bylo podávat žádosti o primární údaje určeným poskytovatelům. Členské státy by měly právo žádat, aby vyhledávání probíhalo jejich jménem.

3. Model koordinační služby FIU by znamenal vytvoření ad hoc orgánu na úrovni EU, v němž by byly zastoupeny finanční zpravodajské jednotky všech členských států a rozdělovány úkoly mezi ústřední jednotku a vnitrostátní jednotky FIU.

- dva systémy uchovávání a extrahování údajů:

1. U prvního modelu by se jednalo o systém uchovávání, který by od určených poskytovatelů požadoval uchovávat údaje na jejich serveru po určitou dobu.

2. Druhá varianta by byla podobná předchozí, avšak předpokládala by vytvoření nástroje pro vyhledávání umístěného v prostorách určeného poskytovatele.

-dvě varianty týkající se účelu systému EU TFTS: první by se omezovala na boj proti terorismu, druhá by zahrnovala také boj proti závažné organizované trestné činnosti.

- dvě varianty týkající se oblasti působnosti EU TFTS: jedna by se omezovala na stávajícího určeného poskytovatele, jímž je SWIFT, a druhá by byla rozšířena na více určených poskytovatelů.

4. Posouzení dopadů

Posouzení hospodářských dopadů jednotlivých variant je možné pouze na základě odhadů a předpokladů. Také případné hospodářské výhody jsou jen těžko měřitelné, i když si je Evropská komise vědoma, že v jiném kontextu, např. v souvislosti s otázkami zdraví, by takové měření bylo možné, a to na základě metody „kvalitou vážených roků života“. V souvislosti s terorismem však zřejmě není možné a ani přiměřené zkoušet vyčíslit hodnotu lidských životů, které by mohly být předcházením teroristických útoků zachráněny. Není ani možné přesně předpovědět, jaké hospodářské výhody by takový systém přispívající k prevenci teroristických činů měl a jaké škody by způsobil hospodářství nebo na státním či soukromém majetku, neboť rozsah útoků a jimi způsobené škody závisí na celé řadě proměnných, které nelze předvídat. Obdobně těžko lze vyčíslit sociální a psychologické dopady teroristických útoků.

Kromě toho je třeba připomenout, že stávající mechanismus je myšlen jako nástroj bezpečnostní politiky. Údaje, které jsou v této souvislosti poskytovány, jsou vysoce důvěrné, aby osoby, na něž se nástroj zaměřuje, neměly příležitost ho obcházet nebo přizpůsobit své trestné a teroristické činy tak, aby je systém nedokázal odhalit. Proto je na rozdíl od ostatních politických oblastí u tohoto specifického posouzení dopadů jen omezeně možné předpovídat, hodnotit a porovnávat dopady se stejnou přesností. Kromě toho pochází velký objem informací použitých v prováděné analýze ze zdroje ze třetí země (USA), která má již praktické zkušenosti s podobným systémem pro boj proti terorismu a jeho financování. Tyto informace jsou z velké části utajované, neboť mají pro bezpečnostní situaci v USA zásadní význam. I když tyto informace nemohou být v tomto posouzení zveřejněny, Evropská komise byla schopna jejich velkou část v rámci své analýzy daného problému zohlednit.

Pokud jde o náklady očekávané u různých variant, je k tomuto posouzení dopadů přiložen jejich podrobný výpočet. Vedle hospodářských dopadů je další důležitou kategorií dopadů účinnost jednotlivých variant (tj. zda jsou vhodné k uskutečnění cílů). U každé varianty byly navíc posuzovány dopady na sociální a lidská práva, jakož i politické dopady, včetně účinků na vztahy se třetími zeměmi, zejména s USA. Pokud jde o další dopady, bylo v rámci posouzení dopadů podrobně prověřeno, jak by bylo zamýšlené opatření proveditelné a zda by bylo pro různé zúčastněné strany a pro veřejnost přijatelné.

5. Závěr

Po zjištění a analýze možných variant ohledně zavedení systému EU TFTS a po posouzení jejich dopadů se Komise domnívá, že v současné době je upřednostňovanou a nejpřiměřenější variantou zachování stávající situace. Každý systém EU by zasahoval do osobních údajů, a proto by vyžadoval zavedení přísných záruk a ochranných opatření v oblasti ochrany údajů. Jeho zavedení a správa by byly nákladné a z technického a provozního hlediska rovněž velmi náročné.

Základní scénář se v průběhu času vyvíjel. Členské státy stále častěji využívají ustanovení o vzájemnosti, aby předávání údajů do USA využily k posílení bezpečnosti v EU a předcházení terorismu. To ukazuje, že hlavní cíl případného zavedení systému EU TFTS je již sledován v rámci již existujícího systému, dohody o TFTP mezi EU a USA. Vzhledem k tomuto vývoji Komise v této fázi nepovažuje za odůvodněné zavádět nový systém sledování financování terorismu se všemi jeho uvedenými důsledky, jako je další shromažďování údajů a další náklady na jeho zavedení a správu.