sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu - „Usnadnění pohybu lokomotiv ve Společenství“ {SEK(2006) 1640} {SEK(2006) 1641} {SEK(2006) 1642} /* KOM/2006/0782 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 13.12.2006 KOM(2006) 782 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU „Usnadnění pohybu lokomotiv ve Společenství“ {SEK(2006) 1640}{SEK(2006) 1641}{SEK(2006) 1642} SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU „Usnadnění pohybu lokomotiv ve Společenství“ 1. Úvod V rámci přezkumu Bílé knihy o evropské dopravní politice ze září 2001[1] Komise opětovně zdůraznila, že železniční doprava je nejen prospěšná z hlediska životního prostředí a z hlediska společenského, ale že může rovněž hrát hlavní roli při zajišťování udržitelné mobility. Při této příležitosti Komise oznámila iniciativu odstranit, s pomocí odvětví železniční dopravy a Evropské agentury pro železnice, technické a provozní překážky činnosti mezinárodní železniční dopravy. V devatenáctém a v první polovině dvacátého století se železniční doprava skutečně těšila nevídané oblibě do doby, než se začala potýkat s poklesem zájmu v důsledku rozvoje a úspěchu automobilů a komerčního letectví. S cílem zastavit tento pokles přijalo Evropské společenství několik legislativních opatření, jejichž hlavním cílem je oživení železniční dopravy postupným vytvářením integrovaného „železničního prostoru“ na úrovni Evropské unie. První přípravné práce byly zahájeny přijetím směrnic 91/440, 95/18 a 95/19 o odděleném účetnictví, o zpoplatnění infrastruktur a o přidělování kapacit. Aby byly odstraněny překážky technického typu, které brání rozvoji železniční dopravy, byla zároveň přijata první opatření. Směrnice o železniční interoperabilitě [2] umožnily zahájit technické práce pro stanovení technických specifikací pro interoperabilitu (TSI), které jsou nezbytné k zajištění bezpečného a nepřerušovaného provozu vlaků po celé transevropské železniční síti. První železniční balíček , který byl přijat koncem roku 2000, umožňuje všem železničním podnikům, které získaly oprávnění v souladu s kritérii Společenství, se za spravedlivých a nediskriminačních podmínek zapojit do železniční infrastruktury a nabízet služby v celoevropském měřítku, počínaje mezinárodní přepravou zboží v transevropské síti nákladní železniční dopravy. Bílá kniha o evropské dopravní politice ze září 2001, která vycházela z rozhodnutí stanovených v prvním železničním balíčku, se zřetelně zastávala toho, aby vytváření evropského železničního prostoru pokračovalo. Na tomto základě byl dne 30. dubna 2004 přijat druhý železniční balíček , který obsahuje přesný harmonogram s ohledem na rozsáhlejší otevření trhu přepravy zboží ke dni 1. ledna 2007, směrnici o bezpečnosti železnic, nařízení ustavující Evropskou železniční agenturu a aktualizaci směrnic o železniční interoperabilitě. Komise předložila již v březnu 2004 třetí železniční balíček s novými návrhy, které byly tentokrát zaměřeny na otevření trhu mezinárodní přepravy osob do roku 2010, na vydávání osvědčení doprovodu vlaku a na práva cestujících. Dne 24. července 2006 přijala Rada společný postoj týkající se třetího balíčku, který momentálně prochází druhým čtením. Po přijetí třetího balíčku bude možné říci, že evropský předpisový rámec pro odvětví železnic je ucelený, ačkoli se nevylučuje možnost budoucích vylepšení. Cílem této iniciativy je konkrétně zavést taková zlepšení technické části předpisového rámce, jako jsou směrnice o železniční interoperabilitě, směrnice o bezpečnosti železnic a nařízení ustavující Evropskou železniční agenturu (dále jen „agentura“). Podle přílohy XIII zprávy o provádění prvního balíčku je k usnadnění volného pohybu vlaků nezbytně nutné zdokonalit postupy schvalování typu lokomotiv . Podle výrobců a železničních podniků je tento postup často i nadále velmi zdlouhavý a nákladný a některé požadavky příslušných orgánů jsou údajně těžko zdůvodnitelné z čistě technického hlediska. Komise navrhuje tento problém vyřešit prostřednictvím této iniciativy na jedné straně změnou legislativního rámce a na straně druhé požadavkem na příslušné orgány členských států neprodleně změnit své jednání. Komise v rámci programu zjednodušení právních předpisů [3] navrhuje sjednotit a sloučit směrnice o železniční interoperabilitě (96/48, 2001/16, 2004/50). Na základě desetiletých zkušeností s prováděním směrnic o „interoperabilitě“[4], ke kterým přispívaly členské státy prostřednictvím výboru nápomocného Komisi a ostatní zúčastněné strany podílením se na vývoji TSI, chce Komise navrhnout několik zlepšení technické části předpisového rámce. 2. ZJEDNODUšENÍ VNITROSTÁTNÍCH POSTUPů SCHVALOVÁNÍ TYPU LOKOMOTIV 2.1. Zjištěné obtíže Kolejová vozidla, která byla schválena k provozu v jednom členském státě, nejsou ještě nutně vzájemně schválena k provozu v jakémkoli jiném členském státě. Vzájemné uznávání kolejových vozidel k uvedení do provozu podléhá v různých členských státech odlišným vnitrostátním požadavkům. Mezinárodní provozovatelé tak musí opakovaně podstupovat schvalovací postupy v každém členském státě, ve kterém hodlají působit a poskytovat důkazy, které nejsou členskými státy vzájemně uznávány. Železničním podnikům a výrobcům tak při uvádění kolejových vozidel do provozu plynou zpoždění a vyšší náklady. Situace se liší podle typu kolejového vozidla. V případě lokomotiv a ucelených jednotek je třeba pro obdržení povolení k uvedení do provozu v jiném členském státě prokázat, že používané lokomotivy splňují vnitrostátní právní předpisy daného členského státu. Tyto vnitrostátní předpisy obsahují specifikace a normy týkající se slučitelnosti infrastruktury a další specifické vnitrostátní bezpečnostní požadavky. Železniční infrastruktury mají v různých členských státech rozdílné charakteristiky, jako například průjezdný průřez infrastruktury, hodnoty elektromagnetického rušení, trakční systémy elektrického napájení a systém řízení a zabezpečení. Specifické vnitrostátní bezpečnostní požadavky mají své základy ve vnitrostátních technických charakteristikách a rovněž odráží poznatky plynoucí z nehod a nahodilých událostí, ke kterým v jednotlivých státech došlo. Nedávné studie[5] zjistily, že ve všech členských státech existují podobné bezpečnostní předpisy, týkající se např. označení zadní části vlaku, požární bezpečnosti kolejových vozidel, obsluhy dveří pro cestující, nouzového osvětlení, atd. Nicméně podrobná vnitrostátní kritéria, která soulad s těmito předpisy prokazují, se podstatně liší. Úroveň železniční bezpečnosti se však v jednotlivých členských státech příliš neliší, což prokazuje, že přístup k bezpečnosti je pro vnitrostátní železnice srovnatelný. V některých členských státech se bezpečnostní a technické předpisy stále vyvíjí a prochází procesem identifikace, dokumentace a zveřejňování v souladu se směrnicemi o železniční interoperabilitě a bezpečnosti. Nicméně předběžné hodnocení těchto předpisů odhalilo značné odlišnosti ve výkladu pojmu vnitrostátního bezpečnostního předpisu a nesdělení předpisů z různých důvodů, jako v případě, kdy jsou předpisy považovány za práva duševního vlastnictví (PDV). V důsledku toho nejsou platné vnitrostátní předpisy pro schvalování kolejových vozidel v rámci železnic EU plně průhledné. Výrobci a železniční podniky jsou tak ve snaze získat povolení k uvedení do provozu kolejových vozidel vystaveni riziku, že při konstrukci vozidla zahrnou příliš pozdě specifické vnitrostátní požadavky, což jim způsobí zpoždění nebo zvýší náklady. V případě nákladních a osobních vozů zajistily existující dohody jako RIC a RIV vzájemné uznání na základě řady podmínek, jako je registrace nákladních a osobních vozů u členů UIC, kteří naopak zajistí údržbu kolejových vozidel. Až bude zajištěno provádění směrnic o evropské interoperabilitě a bezpečnosti, budou ustanovení RIV/RIC nahrazeny z části předpisy EU a z části novou smlouvou CCU. Do té doby, než budou přijaty TSI, než budou k dispozici registry infrastruktur a kolejových vozidel a ustaveny vnitrostátní bezpečnostní orgány, které budou schopny uvést do provozu kolejová vozidla, včetně jejich registrace a než členské státy plně provedou směrnice o interoperabilitě a bezpečnosti, jedná se o přechodné období. Je důležité, aby si byli všichni účastníci vědomi svých odpovědností a ustanovení, která musí po dobu přechodného období používat. Proto Komise na základě konzultace se všemi zúčastněnými stranami a členskými státy vypracovala „pokyny pro přechodné období“. Již byla přijata zásada vzájemného uznávání stávajících nákladních a osobních vozů označených RIV/RIC. 2.2. Výhled pro průmysl železniční dopravy Vnitrostátní výrobci při konstrukci a uvádění do provozu kolejových vozidel v minulosti úzce spolupracovali se zestátněným železničním průmyslem. Pro výrobce se stala znalost vnitrostátních specifik vnitropodnikovou kvalifikovaností, která se podílí na uzavřeném výrobním trhu. Dopad jednotného trhu a právních předpisů pro železnice Společenství spolu se zmenšujícím se trhem kolejových vozidel představují pro výrobce kolejových vozidel výzvu ke konkurenci a ke vstupu na trhy mimo vlastní členský stát. Navzájem si odporující a neviditelné předpisy a postupy, jako jsou nákladný rozvoj specifických vnitrostátních řešení, zdlouhavý schvalovací postup a opožděné úpravy a změny konstrukce vozidla je od toho však bohužel odrazují. 2.3. Současná řešení: Dvoustranné / vícestranné dohody V důsledku těsné dvoustranné spolupráce mezi dodavateli, železničními podniky a vnitrostátními správami železnic byla úspěšné zavedena mezinárodně vzájemně uznávaná kolejová vozidla. Spolupráce těchto zúčastněných stran prokazuje, že se při dobré vůli lze dohodnout a dosáhnout výsledků. Příkladem takovéto dvoustranné spolupráce je dohoda podepsaná v roce 2006 mezi EBA a oddělením francouzského ministerstva dopravy a dohoda o koridoru Rotterdam-Genoa. Nicméně takové podniky se neobejdou bez potíží; bývají zdlouhavé, nákladné a náročné na zdroje. Ukázalo se, že poměr vzájemně uznaných předpisů je v porovnání se stále platnými vnitrostátními předpisy velmi malý. Přínos těchto vztahů se navíc omezuje na zainteresované členské státy a neumožňuje sdílet získané poznatky o osvědčených postupech. Rovněž hrozí, že přílišné rozšíření takových dohod s „proměnnou geometrií“ přinese místo otevření trhu další rozdělení a komplikace. 2.4. Smlouva a příslušné právní předpisy Společenství 2.4.1. Směrnice o interoperabilitě Směrnice o interoperabilitě (2001/16/ES o konvenčním železničním systému a 96/48/ES o vysokorychlostním železničním systému) vyžadují od železnic harmonizaci systémů a provozu postupným přijímáním technických specifikací pro interoperabilitu (TSI). Příloha I popisuje zásady uvedené ve směrnicích o interoperabilitě, stav procesu přijímání TSI a dále popisuje postup při uvádění kolejových vozidel do provozu. Podle přílohy II má po stanovení shody subsystému s TSI následovat vydání příslušného osvědčení, které musí být uznáno všemi členskými státy a posouzení shody se nesmí opakovat. Posouzení shody podle TSI provádí oznámené subjekty. Nicméně v každém členském státě je pro uvedení do provozu nadále vyžadováno povolení na základě článku 14 směrnic o interoperabilitě, a to z důvodů uvedených v příloze I. 2.4.2. Směrnice o bezpečnosti železnic Proto, aby mohl železniční podnik začít s běžným provozem, stanovila směrnice o infrastruktuře (2001/14/ES)[6] zásady jednotného osvědčení o bezpečnosti a o udělování licencí železničním podnikům, které jsou uznány všemi členskými státy. Směrnice o bezpečnosti železnic (2004/49/ES)[7] dále rozvíjí zásady osvědčení o bezpečnosti a vytváří společný rámec pro bezpečnost a jeho regulaci. Jak vysvětluje příloha III, za povolení pro provozovaná kolejová vozidla dosud neuznaná TSI jsou podle článku 14 odpovědny vnitrostátní bezpečnostní orgány. 2.4.3. Zásada vzájemného uznávání V průběhu konzultací vyšlo najevo, že zásada vzájemného uznávání není v odvětví železnic dostatečně uplatňována. Pro odstraňování regulačních nedaňových překážek volnému pohybu zboží v EU existují dva hlavní typy nástrojů, jmenovitě sbližování nebo harmonizace vnitrostátních právních předpisů a, v případě neexistence harmonizace, vzájemné uznávání podle článků 28 a 30 Smlouvy. V rámci zásady vzájemného uznávání nesmí členské státy určení na svém území zakazovat uvádění na trh nebo do provozu produktů, které jsou zákonně uváděny na trh nebo do provozu v jiném členském státě a které nejsou předmětem harmonizace v rámci Společenství, a to i v případě, že dotyčné produkty byly vyrobeny podle jiných technických a jakostních předpisů než těch, které musí být uplatněny na své vlastní produkty. Jedinou výjimkou z této zásady jsou omezení uložená členským státem určení podle článku 30 Smlouvy o ES nebo na základě nadřazených požadavků obecného zájmu uznaných judikaturou Soudního dvoru, pokud jsou tyto přiměřené. Zásada vzájemného uznávání a její možné uplatňování v odvětví železnic je podrobněji popsána v příloze IV. Zásadu vzájemného uznávání lze částečně uplatnit na stávající kolejová vozidla. To je v souladu s návrhem pracovní skupiny zástupců členských států, která byla ustavena v roce 2005 Komisí a v souladu s přiloženým návrhem Komise, kterým se mění Směrnice o bezpečnosti železnic. Nicméně při užívání zásady vzájemného uznávání se vyskytují zásadní potíže, jako nedostatečná uvědomělost podniků a vnitrostátních orgánů o její existenci nebo právní nejistota o rozsahu této zásady a důkladním břemenu. Tyto potíže, které byly zohledněny při posuzování všech alternativ pro usnadnění vzájemného uznávání kolejových vozidel, jsou podrobněji rozvedeny v příloze IV. 2.5. Cíle a alternativy Za účelem předložit problémy, cíle a alternativy byl na jaře 2006 vypracován první konzultační dokument. V rámci pracovního zasedání dne 27. dubna 2006 byl předložen členům výboru „interoperabilita“ a různým reprezentativním organizacím železničního odvětví (UIC, CER, UNIFE, UIP, …). Výsledky tohoto pracovního zasedání byly povzbudivé a Komise do konce června 2006 obdržela několik oficiálních stanovisek. Analýza těchto stanovisek Komisí umožnila řešení obsahující jak nelegislativní opatření, která mohou být okamžitě uplatňována, tak jeden legislativní návrh. 2.6. Analýza dopadu V souladu se sdělením Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 16. března 2005 nazvaném „Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii“ byly všechny varianty předmětem analýzy dopadu. Výsledky analýzy dopadu jsou zveřejněny ve zprávě útvarů Komise, kterou lze nalézt na této internetové stránce: http://ec.europa.eu/transport/rail/index_en.html. Shrnutí této analýzy je přiloženo k tomuto sdělení. 3. Závěr: přijatá řešení 3.1. Doporučení a legislativní návrh Řešení, která byla důsledkem analýzy dopadu, spočívají v následujících bodech: - navrhnout členským státům, aby začaly okamžitě uplatňovat příručku, který byla vypracována pracovní skupinou. Komise tuto příručku zveřejnila na internetové stránce: http://ec.europa.eu/transport/rail/safety/cross-acceptance_en.htm. Níže uvedená kapitola 3 nastiňuje její hlavní body; - změnit právní předpisy tak, aby byl vyjasněn postup, který je třeba uplatnit pro získání povolení k uvedení do provozu nových kolejových vozidel (viz. článek 14 směrnic o železniční interoperabilitě) a stávajících kolejových vozidel (viz. článek 14 směrnice o železniční interoperabilitě). Doporučení členským státům okamžitě uplatňovat příručku je odůvodněné tím, že příslušné orgány mohou změnou svých postupů rychle vytvořit příznivé podmínky pro vznik nových služeb, zejména v oblasti přepravy zboží, což by mimochodem bylo v souladu s úplným otevřením trhu nákladní železniční dopravy od 1. ledna 2007. Legislativní změna je nezbytná nejen k vytvoření práva jak pro výrobce, provozovatele a železniční podniky, tak pro příslušné orgány, ale rovněž k vytvoření přesného rámcového postupu, což může výrazně pomoci nově ustaveným vnitrostátním bezpečnostním orgánům. Je nutno připomenout, že ustavování vnitrostátních bezpečnostních orgánů v několika členských státech je v počátcích a zdá se, že je obtížné nalézt nezbytné dovednosti. 3.2. Příručka pro schvalování stávajících kolejových vozidel Všem členským státům se doporučuje používat společný seznam pro programy vzájemného uznávání (příloha V). Členské státy musí vyplnit tabulku požadavků, které jsou založeny na společném seznamu, a řídit se postupem uvedeným v příloze VI. Členským státům se doporučuje, aby tyto postupy používaly zároveň na dvoustranném a vícestranném základě pro stávající programy. Navrhuje se, aby byl evropský postup vzájemného uznávání pod neustálou kontrolou agentury (ERA). Agentura by měla na základě příspěvků členských států rozšiřovat a aktualizovat nástroj vzájemného uznávání, což by mohla učinit v rámci mandátu na vývoj TSI, protože analýza technických předpisů v daném subsystému by měla být prvním krokem vývoje TSI. Navíc vnitrostátní předpisy oznámené Komisi podle článku 8 směrnice o bezpečnosti železnic jsou pro posouzení a zveřejnění postoupeny agentuře. 3.3. Kodifikace – sloučení – přepracování směrnic o železniční interoperabilitě Směrnice 96/48/ES o interoperabilitě transevropského vysokorychlostního železničního systému[8] a směrnice 2001/16/ES o interoperabilitě transevropského konvenčního železničního systému[9] byly podstatně změněny v roce 2004[10]. U příležitosti nových změn, které Komise navrhuje v tomto sdělení, by měly být v zájmu přehlednosti tyto směrnice přepracovány. Rozlišení mezi vysokorychlostním železničním systémem a konvenčním železničním systémem navíc neopodstatňuje existenci dvou rozdílných směrnic. Práce na vývoji TSI prokázaly, že pro určité subsystémy je možné, aby jediný TSI sloužil oběma systémům. Proto je žádoucí začlenit obě dvě směrnice o „interoperabilitě“ do jediného právního předpisu, který je předmětem přiloženého návrhu. Změna, která je předmětem této iniciativy se týká postupu uvádění do provozu kolejových vozidel. Proto se navrhuje upravit budoucí integrovanou směrnici o „interoperabilitě“ tak, aby se tyto postupy zjednodušily a vyjasnily. Navíc po začlenění a změně těchto dvou směrnic by bylo na základě interpretačních prací výboru „interoperabilita“ přínosné zahrnout určitá zjednodušení a vyjasnění. 3.4. Změna směrnice o bezpečnosti železnic Kapitola 2 zdůvodňuje nutnost změnit článek 14 směrnice 2004/49/ES. Navrhuje se stanovit postup na úrovni Společenství, který zahrnuje: - zavedení zásady vzájemného uznávání povolení k uvedení do provozu, které již byly vydané jedním z členských států. Podle této zásady nebudou členské státy požadovat dodatečné schvalování u železničních kolejových vozidel, na která již bylo vydáno povolení k uvedení do provozu v jednom členském státě. Výjimkou mohou být pouze dodatečné vnitrostátní požadavky (např. v důsledku specifických vlastností místní sítě); - rozšíření pravomocí agentury do té míry, aby mohla identifikovat rozdílné vnitrostátní postupy a platné technické předpisy a vypracovat a aktualizovat (rozšířením) seznam jednotlivých požadavků, které lze ověřovat pouze jedenkrát, a to proto, že jde o mezinárodně uznávaná předpisy anebo jejich ekvivalenty. Na druhé straně jsou se vstupem nové úmluvy COTIF 1999 v platnost spojena nová pravidla týkající se smluv o používání vozidel a následkem toho rovněž konec platnosti dřívější úmluvy RIV mezi železničními podniky. Proto se navrhuje, aby se definoval pojem provozovatele vozidel a upřesnily vztahy mezi provozovatelem a podnikem, především pak v oblasti údržby. To jsou dvě hlavní změny, které jsou předmětem přiloženého návrhu změny směrnice „bezpečnost“. 3.5. Změna nařízení o zřízení Evropské železniční agentury pro železnice V rámci vzájemného uznávání lokomotiv se navrhuje, aby byly agentuře svěřeny tyto nové úkoly: - vypracování referenčního dokumentu, který by umožnil uvést do souladu veškeré vnitrostátní předpisy pro uvádění do provozu kolejových vozidel; - organizace práce na síti vnitrostátních bezpečnostních orgánů, aby bylo postupně sníženo množství vnitrostátních předpisů požadovaných jednotlivými členskými státy a identifikace těch, které mohou být považovány za ekvivalentní; - na žádost vnitrostátních bezpečnostních orgánů nebo Komise vypracovat doporučení technického charakteru. U příležitosti této změny nařízení se zdá vhodné vyjasnit nebo upřesnit více aspektů na základě zkušeností získaných po založení agentury. [1] Viz KOM(2006) 314: Evropa v pohybu – Udržitelná mobilita pro náš kontinent. Přezkum Bílé knihy Evropské komise o dopravě z roku 2001 v polovině období. [2] Směrnice Rady 96/48/ES ze dne 23. července 1996 o interoperabilitě transevropského vysokorychlostního železničního systému, Úř. věst. L 235 ze dne 17. září 1996, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/16/ES ze dne 19. března 2001 o interoperabilitě transevropského konvenčního železničního systému, Úř. věst. L 110 ze dne 20. dubna 2001. [3] Viz. KOM(2005) 535 a KOM(2006) 690: Provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí. [4] Viz rovněž zpráva Komise o provádění směrnic o interoperabilitě, přijata dne 6. listopadu 2006. [5] Studie NERA o bezpečnostních předpisech a standardech pro evropské železnice, únor 2000 a studie IVE o osvědčení o bezpečnosti železničních podniků, červen 2005. [6] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26.2.2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti. [7] Část druhého balíčku, přijata v roce 2004, která má být členskými státy provedena do dubna 2006. [8] Úř. věst L 235 17.9.1996, s. 6. [9] Úř. věst. L 110, 20.4.2001, s. 1. [10] Směrnice 2004/50/ES.