P6_TA(2004)0100

Jednotný postup pro evropský azylový systém

Usnesení Evropského parlamentu o postupu při udělování azylu a ochrany v oblasti původu 2004/2121(INI))

Evropský parlament,

- s ohledem na sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o řízeném vstupu osob vyžadujících mezinárodní ochranu na území EU a o zvýšení ochrany na území jejich původu "Zlepšení přístupu k trvalému řešení" (KOM(2004)0410),

- s ohledem na sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o účinnějším společném evropském azylovém systému: Jednotný postup jako další krok (KOM(2004)0503),

- s ohledem na Všeobecnou deklaraci lidských práv schválenou Valným shromážděním OSN dne 10. prosince 1948, a zejména na článek 14 této deklarace,

- s ohledem na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950 a její dodatkové protokoly,

- s ohledem na Chartu základních práv Evropské unie slavnostně vyhlášenou dne 7. prosince 2000 [1] a zejména na články 1, 18 a 19 této charty,

- s ohledem na Smlouvu zakládající Ústavu pro Evropu přijatou Evropským konventem dne 13. června a 10. července 2003, předloženou předsedovi Evropské rady v Římě dne 18. července 2003, schválenou mezivládní konferencí na úrovni hlav států a předsedů vlád na zasedání Evropské rady ve dnech 17. a 18. června 2004, a zejména na články II-61, II-78, II-79 a III-266,

- s ohledem na Ženevskou úmluvu o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 doplněnou Newyorkským protokolem ze dne 31. ledna 1967,

- s ohledem na konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii [2], a zejména na čl. 2 čtvrtou odrážku a článek 6 této smlouvy,

- s ohledem na konsolidované znění Smlouvy o založení Evropského společenství [3], a zejména na článek 63 této smlouvy,

- s ohledem na akční plán Rady a Komise pro zlepšení uplatňování ustanovení Amsterodamské smlouvy o prostoru svobody, bezpečnosti a práva [4], a zejména na body 8, 32, 33, 34, 36 a 37 tohoto akčního plánu,

- s ohledem na závěry zasedání Evropské rady v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999, uvedené zejména v bodech 13, 14 a 15,

- s ohledem na závěry zasedání Evropské rady v Laekenu ve dnech 14. a 15. prosince 2001, uvedené zejména v bodech 39 a 40,

- s ohledem na závěry zasedání Evropské rady v Seville ve dnech 21. a 22. června 2002, uvedené zejména v bodech 26, 27, 28, 29, 33 a 34,

- s ohledem na závěry zasedání Evropské rady v Soluni ve dnech 19. a 20. června 2003, uvedené zejména v bodech 24, 25, 26 a 27,

- s ohledem na sdělení Komise Radě a Evropskému Parlamentu nazvané "Za společný postup při udělování azylu a jednotné postavení platné v celé Unii pro osoby, jímž bude udělen azyl" (KOM(2000)0755),

- s ohledem na agendu nebo program pro ochranu, schválenou výkonným výborem UNHCR a s uspokojením přijatý Valným shromážděním OSN v roce 2002 po celosvětových jednáních o poskytování mezinárodní ochrany,

- s ohledem na sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o společné azylové politice a o agendě pro ochranu (KOM(2003)0152),

- s ohledem na sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu nazvané "Za dostupnější, spravedlivější a řízenější azylové systémy" (KOM(2003)0315),

- s ohledem na článek 45 jednacího řádu,

- s ohledem na zprávu Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci a stanovisko Výboru pro zahraniční věci (A6-0051/2004),

A. vzhledem k tomu, že v závěrech zasedání Evropské rady v Soluni je Komise v bodu 26 vyzvána, aby "prozkoumala všechny možnosti pro zajištění řádnějšího a řízenějšího vstupu do EU osobám vyžadujícím mezinárodní ochranu a přezkoumala způsoby a formy pro zvýšení jejich ochrany v oblastech jejich původu s cílem předložit do června 2004 Radě celkovou zprávu, ve které budou navržena k přijetí opatření včetně jejich právních důsledků",

B. vzhledem k tomu, že obě sdělení Komise, která jsou předmětem tohoto usnesení, je nutné projednávat společně, protože z různých důvodů doposud tvoří odpověď Komise na závěry zasedání Evropské rady v Soluni uvedené v bodech 26 a 27, a protože obsahují předpoklady a základní cíle možné nové platformy pro řízenější, přístupnější a spravedlivější azylové systémy přezkoumáním nových způsobů, které doplní progresivní směr vymezený v Tampere,

C. vzhledem k tomu, že by i nadále měla platit Ženevská úmluva a mezinárodní povinnost přijmout každou osobu žádající o azyl na hranicích,

D. vzhledem k tomu, že je třeba uzavřít dohody mezi EU a třetími zeměmi, aby se zlepšil přístup k trvalým řešením pro uprchlíky nebo osoby, které potřebují ochranu nebo politický azyl, na základě zásady společné odpovědnosti,

E. vzhledem k tomu, že zdlouhavá situace uprchlíků a zdlouhavé zpracovávání žádostí o azyl mohou ohrozit osobní bezpečnost skutečných uprchlíků, zejména v krizových situacích, a mohou je donutit uchýlit se k nedovoleným prostředkům cestování;

1. naléhá na EU a členské státy, aby zajistily, že ti, kdo potřebují ochranu, budou moci vstoupit na území EU bezpečně a že jejich žádosti budou řádně vyřízeny, a aby zajistili přísné dodržování zásad mezinárodních lidských práv a práv uprchlíků, a zejména zásady nenavracení (tj. že státy musí povolit řádným žadatelům o azyl vstup do země);

2. lituje, že pokrok při přijímání legislativního programu v první fázi společného evropského azylového systému vymezeného v závěrech Evropské rady v Tampere bylo dosaženo se zpožděním a že společnou harmonizaci nepřijaly všechny členské státy, a že Rada nebyla schopna do 29. dubna 2004 sestavit politickou dohodu o pozměněném návrhu směrnice týkající se minimálních norem v členských státech pro udělení či odnětí právního postavení uprchlíka [5];

3. děkuje Komisi za předložení sdělení (KOM(2004)0410), v němž navíc ke stávající společné evropské azylové politice navrhuje jak opatření k vytvoření systematického a lépe organizovaného vstupu osob vyžadujících mezinárodní ochranu do EU, tak i opatření na zvýšení možnosti ochrany v oblasti původu;

4. žádá, aby měla EU vlastní zdroje informací o migračních tocích, protože považuje za nutné posílit evropskou migrační observatoř jakožto nástroj pro soustředěnou azylovou statistiku v EU, neboť správný přístup k azylovým systémům vyžaduje přesné znalosti o jejich charakteristice a rozsahu v různých členských státech;

5. domnívá se, že bude ještě potřeba učinit mnoho pro to, aby se EU stala jednotným azylovým prostorem a aby byla zajištěna důvěra našich občanů v systém, který spravedlivě,účinně a rychle poskytuje ochranu těm, kteří ji potřebují, a jedná s těmi, kteří nesplňují podmínky pro udělení této ochrany;

6. uznává, že zatím dílčí vytvoření první fáze společného evropského azylového systému má vážné strukturální nedostatky, které ohrožují humanitární tradici v Evropě a že pro zdokonalení řízení azylových záležitostí v kontextu rozšířené Evropy je nezbytné dosáhnout systémem postupného zavádění níže uvedených cílů, které doplňují, a nikoliv nahrazují, společný evropský azylový systém vymezený v Tampere:

a) zlepšit kvalitu rozhodnutí týkající se azylu v Evropské unii,

b) hrát přední úlohu při zajišťování dostatečné kapacity a pomáhat zemím při poskytování účinné ochrany žadatelům o azyl vycházející z mezinárodních norem pro lidská práva,

c) vyřizovat žádosti o ochranu co nejvíce v souladu s potřebami a řídit bezpečný příchod do EU prostřednictvím řádného a řízeného vstupu osob vyžadujících mezinárodní ochranu,

d) dodržovat zásadu solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti,

e) rozvíjet integrovaný přístup s cílem vytvořit v oblasti azylu a navracení rychlé a účinné postupy rozhodování;

7. zdůrazňuje nezbytnost spolupráce třetích zemí s EU pro celkovou a vyváženou azylovou a přistěhovaleckou politiku EU. Partnerství se třetími zeměmi lze uskutečňovat pomocí stávajících nástrojů, jako je například evropská politika sousedských vztahů a z ní vycházející akční plány jednotlivých zemí, navržených flexibilně a pro konkrétní situaci, stejně tak jako pomocí jiných programů Společenství — Pomoc vykořeněným osobám v Asii a Latinské Americe [6], MEDA [7], CARDS [8], ERF [9] a program Aeneas [10];

8. je přesvědčen, že jeden z nástrojů zaručujících řádnější a lépe řízený vstup osob, které potřebují mezinárodní ochranu, do EU může spočívat v systému přesídlení, který by platil v celé Unii, byl založen na respektování přání jednotlivců a dobrovolné účasti všech členských států v tomto systému a podle něhož by byly tyto osoby přemístěny z první hostitelské země do členského státu, kde by jim byla zaručena ochrana a kde by měly vyhlídku na integraci a autonomii, přičemž by se Vysoký komisař pro uprchlíky OSN účastnil výběru a předávání konkrétních případů; z tohoto důvodu vyzývá EU, aby navrhla vhodné právní nástroje zaručující urychlené zavedení takového systému;

9. odmítá převádění postupu vyřizování žádosti jinam tím, že by se žadatelé o právní postavení uprchlíka posílali do třetích zemí, a to mimo jiné proto, že by to znesnadnilo proces zastoupení a odstranil by se tím demokratický dohled;

10. domnívá se, že mechanizmus přesídlení představuje možnost, jak nabídnout rychlý přístup k ochraně, aniž by se uprchlíci stávali obětí nedovoleného přistěhovalectví a převaděčských sítí a aniž by museli čekat léta, než jim bude postavení uprchlíka přiznáno;

11. domnívá se, že program přesídlení je nástrojem, který umožní reagovat na zvláštní potřeby ochrany uprchlíků, jejichž životy, svoboda, bezpečnost, zdraví a základní práva jsou v zemích, kam se uchýlili, ohroženy;

12. domnívá se, že v rámci programu přesídlení je potřeba se věnovat zejména osobám, které jsou v této situaci nejzranitelnější a potřebují pomoc: například obětem znásilnění a sexuálního násilí, těhotným ženám, nezletilým osobám bez doprovodu, postiženým osobám, aktivistům v oblasti lidských práv či osobám, které jsou stíhány z politických důvodů;při hodnocení situace jednotlivých osob je nutná flexibilita a zvláštní zacházení a takový přístup bude na úrovni EU představovat skutečný přínos;

13. domnívá se, že záchytná střediska pro potenciální přistěhovalce v zemi konečného tranzitu nemají místo při uvažování o trvalém řešení v regionech původu, ani neskýtají útočiště osobám, které potřebují mezinárodní ochranu: domnívá se ovšem, že taková střediska vzbuzují řadu otázek o schopnosti dostát mezinárodním závazkům s ohledem na lidská práva, a to především proto, že o režimech v těchto tranzitních zemích se v mnoha případech ví, že mají velmi nevalné výsledky v oblasti lidských práv;

14. věří, že tyto programy pro přesídlení, pokud budou řádně spravovány a dostatečně financovány a pokud budou členskými státy a EU vhodně veřejnosti prezentovány, mohou pomoci veřejnosti porozumět přistěhovalcům a jejich důvodům k vyhledání ochrany v zemích, které uprchlíky a osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, přijímají, a zvýšit účinnost boje EU s obchodem s lidmi;

15. je toho názoru, že aktivní vytváření porozumění veřejnosti je zásadní pro boj se všemi formami diskriminace, rasismem a xenofobií uvnitř EU;

16. vyzývá EU, aby viditelně a důsledně demonstrovala svou připravenost pomoci třetím zemím v oblastech původu posílit jejich ochranné kapacity v souladu s iniciativou "Více než úmluva" UNHCR a s dalšími doporučeními a aby zabránila možnosti financování záchytných středisek pro uprchlíky nebo jiných středisek omezujících osobní svobodu žadatelů o azyl;

17. domnívá se, že dodatečné zdroje nutné ke zlepšení podpory v regionu původu musejí být tvořeny dalšími finančními prostředky, které budou přiděleny a koordinovány ze stávajících rozpočtových položek, a nemůže se jednat o přerozdělení stávající podpory a části rozpočtu určené na rozvoj; domnívá se, že to je potřeba vzít v úvahu při jednáních o finančním výhledu; s ohledem na roli, kterou bude muset hrát v tomto procesu, bude rovněž nutné vyčlenit dodatečné a koordinované finanční prostředky pro UNHCR;

18. vyzývá EU, aby zajistila, že budou k dispozici dostatečné rozpočtové prostředky kromě těch, které již byly naplánovány jako rozvojová pomoc třetím zemím, na posílení finančních a institucionálních kapacit pro ochranu uprchlíků v rozvojových zemích, za předpokladu, že tyto prostředky nebudou využity na zřizování záchytných středisek pro uprchlíky ani jiných středisek omezujících osobní svobodu žadatelů o azyl;

19. považuje za nutné, aby byly jasně stanoveny úkoly a odpovědnost příslušných agentur;

20. je toho názoru, že k tomu, aby bylo možno pomoci osobám, které potřebují ochranu, je nezbytná rozhodná společná zahraniční a bezpečnostní politika zavazující EU přednostně se věnovat řešení dlouhodobých konfliktů a předcházení konfliktům; vítá proto návrhy Komise na předložení evropských programů regionální ochrany a žádá, aby se mohl podílet na jejich vytváření a na nezbytném hodnocení a sledování jejich provádění;

21. domnívá se, že takové ochranné programy musí obsahovat záruky proti předčasnému návratu uprchlíků založené na pojetí bezpečné třetí země;

22. vyzývá Unii, aby za účelem řešení případů osob, které naléhavě potřebují okamžitou ochranu, prozkoumala stávají problémy se systémem pro zákonem chráněný vstup (PEP), o kterých členské státy informovaly, aby dále zkoumala možnost právního nástroje, který by definoval a stanovil prvky systému pro zákonem chráněný vstup (PEP), jenž by spočíval v tom, že by státní příslušníci třetích zemí měli možnost podat u možného hostitelského členského státu žádost o azyl nebo o jinou formu mezinárodní ochrany ještě před vstupem do tohoto státu a mohli by získat přechodné nebo trvalé povolení ke vstupu;

23. zdůrazňuje, že posílení kapacity ochrany v oblastech původu a vytvoření postupů pro chráněný vstup povede k zajištění řádného a předvídaného způsobu vstupu do EU, při dalším zachování stávajícího práva na žádost o azyl při spontánním příjezdu do členského státu EU;

24. zdůrazňuje, že je důležité, aby EU sdílela zodpovědnost s třetími zeměmi, a zejména se zeměmi, které udělí azyl jako první, pro lepší řízení pohybu uprchlíků a zdůrazňuje potřebu účinnější spolupráce s cílem zvýšit možnosti pro poskytnutí ochrany v zemích, které přijmou uprchlíky a umožnit, aby se tyto země staly stálými poskytovateli skutečné ochrany;

25. věří, že Evropská unie by měla být lépe připravena poskytnout naléhavou pomoc zemím sousedícím se státy v krizi, aby jim pomohla v souladu s mezinárodními normami řešit náhlou a početnou migraci způsobenou krizovými situacemi;

26. uznává význam podpory zemí, jež přijímají většinu z těch, kdo hledají útočiště, a považuje za důležité, aby tam nabízené podmínky odpovídaly přinejmenším podmínkám nastíněným Komisí v odst. 45 písm. a) až e) sdělení (KOM(2004)0410);

27. je toho názoru, že podpora v oblasti původu je doplňkem společného azylového postupu v rámci EU na základě vysoké kvality výstupu a při plném uznání našich mezinárodních závazků, a proto prohlašuje, že taková podpora nemůže být náhradou takového postupu v rámci EU;

28. domnívá se, že investice do trvalých řešení budou vyžadovat značnou koordinaci mezi jednotlivými odděleními a agenturami Komise, zejména těmi, které jsou příslušné pro rozvoj, spravedlnost a vnitřní věci, obchod a zahraniční věci; je přesvědčen, že Komise by měla sdělit svůj návrh takové spolupráce Parlamentu, jakmile to bude možné, a měla by Parlamentu pravidelně podávat zprávy o pokroku v této spolupráci;

29. vítá předložení sdělení (KOM(2004)0503) Komisí, jehož cílem je vyvinout postup, který by zacelil mezeru v ochraně a vedl by k účinnému uplatnění první fáze společné azylové politiky;

30. vítá návrh zkvalitnit postup posuzování ("front-load") tak, aby zahrnoval všechny relevantní informace, ale zdůrazňuje, že mezi ně musí patřit použití celostátních informací z řady různých zdrojů, vysoká kvalifikace těch, kdo budou rozhodovat o žádostech, plné právní zastoupení žadatelů, poskytování informací v jazyce srozumitelném žadateli a právo na opravný prostředek v dané zemi;

31. s cílem přispět ke zvýšení kvality budoucího rozhodovacího procesu v oblasti azylu, navrhuje, aby byly vytvořeny systémy pro sledování situace osob, které byly vráceny do svých zemí původu poté, co byla jejich žádost posouzena jako nedůvodná, aby bylo možno posoudit, zda přijatá rozhodnutí byla správná;

32. zdůrazňuje potřebu vypracovat harmonizované přístupy, obecné akční plány a zvláštní dohody, které by formulovaly a zaručovaly účinnou reakci s ohledem na ochranu uprchlíků a/nebo dosáhly trvalých řešení v zemích původu, a dále strategie, které jsou založeny na nejlepších zkušenostech v oblasti řízení správních aktů a umožňují výměnu informací o zemích původu a zemích, ze kterých uprchlíci přicházejí;

33. podporuje návrh jednotného postupu při poskytování mezinárodní ochrany, protože je přesvědčen, že jednotný postup řízený jediným příslušným orgánem může proces především urychlit a posílit jeho účinnost, a pro osoby žádající o ochranu může zajistit lepší záruky, neboť tento jediný orgán by správně posuzoval důvody žadatele pro poskytnutí mezinárodní ochrany, pro udělení postavení uprchlíka, pro poskytnutí subsidiární formy ochrany nebo pro případné zamítnutí žádosti;

34. žádá také, aby byl v EU vytvořen urychlený postup udělování azylu, který by netrval déle než 6 měsíců, což by usnadnilo řešení neoprávněných žádostí, a tím racionalizaci formalit pro osoby, které splňují požadavky na udělení azylu;

35. žádá, aby v případech odmítnutí jakéhokoliv statutu mezinárodní ochrany z důvodu nesplnění požadovaných podmínek bylo toto zamítavé rozhodnutí náležitě zdůvodněno a sděleno písemně v ověřeném dokumentu v jazyce srozumitelném žadateli;

36. naléhá na Komisi a Radu, aby změnily politiku vracení a zpětného přijetí, která umožňuje evropské charterové lety posílající uprchlíky zpět do země původu;

37. je přesvědčen, že jednotný postup nemůže ohrozit postavení uprchlíků ve smyslu Ženevské úmluvy z roku 1951, pokud bude žádost posuzovat tentýž orgán ve stanoveném pořadí: neboť žádost musí být posuzována dle důvodů pro poskytnutí ochrany uvedených v Ženevské úmluvě, a pokud je nelze uplatnit, je nutno následně určit, zda lze uplatnit důvody pro poskytnutí subsidiární formy ochrany;

38. vyjadřuje velké znepokojení nad vážnou situací, ke které v budoucnu nevyhnutelně dojde, pokud na jedné straně budou členské státy muset uplatňovat směrnici Rady 2004/83/ES [11] ze dne 29. dubna 2004, kterou se stanoví minimální normy pro přiznání a udělení postavení uprchlíka nebo osoby vyžadující jiný typ mezinárodní ochrany státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti a forma poskytované ochrany, jejíž oblast působnosti zahrnuje dvě možnosti mezinárodní ochrany (postavení uprchlíka a subsidiární formu ochrany), zatímco na druhé straně působnost budoucí směrnice o minimálních normách postupů při udělování či zamítání postavení uprchlíka v členských státech je omezena na zkoumání žádostí o mezinárodní ochranu pouze z důvodů uvedených v Ženevské úmluvě z roku 1951 a jejím protokolu z roku 1967, které však nezahrnují důvody, které jsou uváděny na žádostech o subsidiární formu ochrany;

39. vyzývá Evropskou unii, aby učinila příslušná opatření k zajištění toho, aby se působnost směrnice o minimálních normách o postupech v členských státech pro udělení a zamítnutí postavení uprchlíka rozšířila na případy subsidiární ochrany a zajistila tak, aby všechny osoby měly ve všech členských státech stejné procesní záruky při posuzování žádostí o mezinárodní ochranu a aby měly stejnou možnost obhajoby a uplatňování svých práv podat opravný prostředek proti rozhodnutí, o kterých si myslí, že jsou v rozporu s právními předpisy, a aby na základě těchto prostředků bylo dané rozhodnutí odloženo;

40. je přesvědčen, že nebude-li směrnice o minimálních normách o postupech při udělování a zamítnutí postavení uprchlíka v členských státech rozšířena na případy, kdy vznikne v oblasti ochrany neospravedlnitelné právní vakuum, jehož důsledky by vedly k tomu, že členské státy by při udělování mezinárodní ochrany postupovaly spíše podle důvodů pro udělení subsidiární ochrany, než podle důvodů ospravedlňujících uplatnění Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků;

41. žádá Radu, aby urychleně sdělila Parlamentu, kdy bude opět konzultován, pokud jde o směrnici o minimálních normách týkajících se postupů členských států při udělování a zamítnutí postavení uprchlíka a na minimální společný seznam bezpečných zemí původu;

42. trvá na tom, aby po přípravné fázi Evropská unie co nejdříve přikročila k přijetí legislativních opatření nutných pro přijetí celého legislativního balíčku v souladu s Amsterodamskou smlouvou a se závěry Evropské rady ze zasedání v Tampere a vytvořila první fázi společného evropského azylového systému s cílem spravedlivě a účinně uplatnit jednotný postup pro poskytování mezinárodní ochrany ve všech členských státech;

43. nevidí důvod k převedení odpovědnosti za vyřizování žádostí o azyl z členských států na ústřední orgán EU nebo do středisek EU pro vyřizování žádostí o azyl s ohledem na právní, praktické a politické problémy;

44. domnívá se, že integrace je základní součástí každého účinného azylového systému a systémů EU na přesídlení a že se jedná o dvousměrný proces, který zahrnuje jak žadatele o azyl nebo uprchlíka, tak i hostitelskou společnost;

45. věří, že účinná evropská azylová politika by měla být založena na společné analýze jevu migrace a že je důležité sbírat, vyměňovat si a používat aktuální informace a údaje o všech důležitých vývojových prvcích migrace;

46. vítá založení Evropského fondu pro uprchlíky na období let 2005-2010 a zdůrazňuje naléhavou potřebu členských států zachovat vhodné azylové systémy a zařízení pro příjem osob v úvodní fázi vybudování společného postupu při udělování azylu;

47. domnívá se, že EU musí dělat více na podporu podmínek, které umožňují, aby se žadatelé o azyl a uprchlíci vrátili dobrovolně zpět bezpečně, důstojně a trvale;

48. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi.

[1] Úř. věst. C 364, 18.12.2000.

[2] Úř. věst. C 325, 24.12.2002, s.5.

[3] Úř. věst. C 325, 24.12.2002, s.33.

[4] Úř. věst. C 19, 23.1.1999, s.1.

[5] Úř. věst. C 291 E, 26.11.2002, s. 143.

[6] Úř. věst. L 287, 31.10.2001, s. 3.

[7] Úř. věst. L 189, 30.7.1996, s. 1.

[8] Úř. věst. L 306, 7.12.2000, s. 1.

[9] Úř. věst. L 83, 1.4.2003, s. 1.

[10] Úř. věst. L 80, 18.3.2004, s. 1.

[11] Úř. věst. L 304, 30.9.2004, s. 12.

--------------------------------------------------