CS    CS CS 
CS 1   CS  KOMISE EVROPSKÝCH SPOLE ČENSTVÍ 
V Bruselu dne 17.6.2008 
SEK(2008) 2027 
  
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVAR Ů KOMISE 
 
Doprovodný dokument ke  
 
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RAD Ě, EVROPSKÉMU 
HOSPODÁ ŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU  VÝBORU A VÝBOR Ů REGION Ů 
 
Společná přistěhovalecká politika pro Evropu: 
 zásady, opat ření a nástroje  
 
SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPAD Ů 
{KOM(2008) 359 v kone čném znění } 
{SEK(2008) 2026} 
CS 2   CS 1. ÚVOD 
Tuto zprávu vypracovalo Generální ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpe čnost za 
přispění mnoha jiných útvar ů Komise. Jde o zjednodušenou verzi posouzení dopad ů, protože 
sestává pouze z vymezení problému, které p řihlíží ke stávajícímu acquis , přehledu hlavních 
směrů (důvodové zprávy) a pohledu na budoucí  metodiky. Následující opat ření provád ějící 
společné zásady budou p ředmětem úplného posouzení dopad ů.  
Přistěhovalectví je komplexní otázkou a stal se pro členské státy EU jedním z 
nejviditeln ějších problém ů globalizace. Čelní představitelé EU si uv ědomili, že k řízení 
migrace je nezbytný nový p řístup a na zasedání Evropské rady v Tampere v říjnu 1999 
stanovili prvky spole čné přistěhovalecké politiky EU. Vycházeli p řitom z nových ustanovení 
přijatých Amsterodamskou smlouvou. P řístup dohodnutý v Tampere v roce 1999 byl potvrzen 
Haagským programem (2004–2009). V prosinci 2007 Evropská rada požádala o další rozvoj 
politik a rychlý postup sm ěrem ke komplexní p řistěhovalecké politice EU na základ ě 
obnoveného politického závazku.  
2. PROBLÉMY  A VÝZVY,  KTERÉ  JE TŘEBA  ŘEŠIT  (VYMEZENÍ PROBLÉMU ) 
2.1. ÚBYTEK PO ČTU OBYVATEL V EU A DE MOGRAFICKÉ STÁRNUTÍ 
V důsledku rozmanitých posun ů v demografických ukazatelích po čtu obyvatel EU a v 
návaznosti na odchod pracovník ů ze silných popula čních ročníků z trhu práce zaznamená 
počet obyvatel v produktivním v ěku v nadcházejících letech zna čný pokles. P ředpokládá se 
zdvojnásobení indexu závislos ti, rostoucí tlak na syst ém zdravotní a dlouhodobé pé če, jakož i 
výdaje na d ůchody a pokles pr ůměrného ročního růstu HDP v EU-25. Za této situace se 
migrace stala významným ur čujícím činitelem demografického vývoje v EU, nebo ť v 
posledních letech p řevážila přínos přirozené vým ěny.  
2.2. NEDOSTATEK PRACOVNÍCH SIL A KVALIFIKOVANÝCH PRACOVNÍK Ů 
Řada členských stát ů již narazila na nedostatek prac ovních sil a kvalifikovaných pracovník ů 
umocněný nízkou mobilitou pracovník ů v rámci EU. Podle posledních st řednědobých 
prognóz poroste poptávka nejen po mnoha vyso ce kvalifikovaných nemanuálních pracovních 
místech, ale také po n ěkterých mén ě kvalifikovaných kategoriích. Státní p říslušníci t řetích 
zemí již hrají d ůležitou úlohu p ři uspokojování poptávky trhu pr áce, protože migrující 
pracovníci v produktivním v ěku ze třetích zemí jsou mírn ě zastoupeni na úrovni nejvyšších 
kvalifikací a nejvíce zastoupeni na úrovni  kvalifikací nejn ižších. Ke zmírn ění nedostatku 
pracovních sil na trhu práce je tedy zapot řebí zlepšit výkonnost trhu práce rezident ů ze třetích 
zemí a v krátkodobém horizontu stanovit strategie, jejichž cílem bude p řilákat nové migrující 
pracovníky.  
2.3. NEDOSTATE ČNÁ INTEGRACE ZÁKONNÝCH P ŘISTĚHOVALC Ů  
Účinné sdílení informací, koordinace se všemi úrovn ěmi orgán ů a zúčastněných stran a 
pozornost v ěnovaná rovnosti muž ů a žen a konkrétním pot řebám migrující mládeže a d ětí jsou 
stále významnými výzvami. Schopnost shromaž ďovat, analyzovat a ší řit informace 
související s integrací, jakož i sledování a hodnocení integra čních politik a stanovení 
konkrétních ukazatel ů jsou dnes nedostate čné. Strukturální iniciativy zam ěřené na 
hostitelskou spole čnost k posílení její schopnosti p řizpůsobit se rozmanitosti, jakož i zapojení 
přistěhovalců do vytvá ření integra čních politik jsou dosud ve vnitr ostátních strategiích velmi 
málo zastoupeny. Zlepšování vzd ělání státních p říslušníků z třetích zemí, jejich integrace na 
trhu práce a znalost hostitelské spole čnosti a jejího jazyka, zajišt ění, aby všichni p řistěhovalci 
CS 3   CS chápali, respektovali a využívali všechny hodnoty a práva stanovené právem EU a členských 
států, podpora nediskriminace a rovných p říležitostí jsou také klí čovými otázkami 
integračních politik.  
2.4. NEUSTÁLÝ TLAK NEDOVOLENÉHO P ŘISTĚHOVALECTVÍ  
Z bezpečnostního hlediska m ůže být nedovolené p řistěhovalectví spojeno s terorismem, 
obchodem s lidmi, pašováním drog a zbraní, vyko řisťováním, otrockými pracovními 
podmínkami a jinými závažnými trestnými činy. Krom ě toho nedovolené p řistěhovalectví je 
často spojeno s humanitárními tragédiemi souvi sejícími s pokusy vstoupit na území EU za 
pomoci zlo čineckých sítí. Navíc nelegální vstup, tranzit a pobyt podkopávají d ůvěryhodnost 
přistěhovaleckých politik EU a členských stát ů a vedou ke vzniku mnoha r ůzných sociálních 
nákladů. Nedovolené p řistěhovalectví udržují nedostate čná návratová opat ření, podporují je 
zločinecké sít ě zapojené do pašování a nedovoleného obchodu a vyvolávají je vyhlídky na 
práci a následnou legalizaci.  
2.5. NEDOSTATE ČNÉ PARTNERSTVÍ SE T ŘETÍMI ZEM ĚMI 
V posledních desetiletích se Ev ropská unie stala místem, kam sm ěřují přistěhovalci z r ůzných 
částí světa a objem této migrace až do za čátku druhého tisíciletí vzr ůstal. Základem všech 
rozhodnutí migrovat jsou ekonomické d ůvody; proces je však komplexní a závisí na řadě 
dalších faktor ů: hledání lepšího živobytí, špatn ě fungující vláda, špatné  podnikatelské klima z 
důvodu korupce a nestability, narušené trhy práce, p řírodní katastrofy a konflikty atd. 
Zmírnění kořenových p říčin migrace je d ůležitým prvkem globálního p řístupu.  
2.6. NEDOSTATE ČNÉ PŘIZPŮSOBENÍ SPRÁVY HRANIC A VÍZOVÉ POLITIKY 
POTŘEBÁM GLOBALIZOVANÉHO SV ĚTA  
Vzhledem k tomu, že kontroly hranic jsou klí čovou složkou boje proti nedovolenému 
přistěhovalectví a potírání p řeshraniční trestné činnosti, je nez bytné zajistit ú činnou a 
rozsáhlou ochranu hranic. Pro zajišt ění účinné ochrany hranic jsou d ůležité zejména dv ě 
oblasti: odhalování osob p řekračujících povolenou délku pobytu a posílení dohledu na 
hranicích. V ětšina cestujících však zárove ň nepředstavuje žádné ohrožení bezpe čnosti a mělo 
by jí být umožn ěno hranice p řekračovat plynulým a ne p říliš obtížným zp ůsobem. Navíc 
systém vnitrostátních víz poskytujících p řístup do celého schengenského prostoru neumož ňuje 
zcela rovné zacházení se všemi žadateli, ani pln ě harmonizované uplat ňování kritéria 
bezpečnostních kontrol. Kone čně, v řadě zemí možná musí žadatelé cestovat na velké 
vzdálenosti, aby se dostali na konzulát členského státu.  
2.7. NEUSPOKOJIVÉ ŘÍZENÍ MIGRACE 
Azylová a p řistěhovalecká opat ření přijatá jedním členským státem budou mít s nejv ětší 
pravděpodobností vliv i na ostatní členské státy; je to d ůsledek absence hrani čních kontrol v 
schengenském prostoru, spole čné vízové politiky, úzkých hospodá řských a sociálních vztah ů 
mezi členskými státy EU a rozvoje spole čných přistěhovaleckých a azylových politik od 
vstupu v platnost Amsterodamské smlouvy. Pro nadnárodní povahu problematiky migrace se 
vnitrostátní opat ření ukázala být nedostate čná a je zapot řebí akce na úrovni EU, nap ř. stanovit 
společná pravidla v rámci celé Evropy, jednotn ě postupovat v ůči případným migrujícím 
osobám nebo vyjednávat se t řetími zem ěmi. Je proto zapot řebí paralelního a harmonického 
rozvoje azylových a p řistěhovaleckých politik na vnitrostá tní úrovni i na úrovni Spole čenství. 
Tomu doposud bránila řada faktor ů, včetně pravidla jednomyslnosti v Rad ě, nízké úrovn ě 
vzájemné informovanosti, nedostatku sr ovnatelných statistik na úrovni Spole čenství, 
CS 4   CS nerovnom ěrného podílu odpov ědností, nedostate čně komplexního p řístupu k migraci a 
slabých mechanism ů sledování a hodnocení.  
3. JAKÉ  JSOU  HLAVNÍ  POLITICKÉ  SMĚRY A CÍLE? 
Na základ ě výše uvedené analýzy pot řeb a problém ů a na základ ě právního a politického 
rámce ES v oblasti p řistěhovaleckých a hrani čních politik je zapot řebí stanovit řadu cílů pro 
další rozvoj spole čné politiky. Evropská rada již rozhodla o n ěkterých cílech a možných 
politikách: krom ě dvou výjimek – otázka legalizace postavení a aktivní zapojení sociálních 
partnerů a regionálních a místních orgán ů – všechny cíle této politiky již byly stanoveny na 
nejvyšší politické úrovni.  
Komise tyto cíle zpracovala a shrnula do jedenácti zásad. Každá z t ěchto zásad bude 
převedena do konkrétních možnýc h politik a provozních opat ření, které by m ěly představovat 
příspěvek Komise do d ůležité politické rozpravy, která prob ěhne v roce 2009, aby mohl být 
vymezen konkrétní obsah programu, který má  následovat po Haagském programu (2009–
2014) v oblasti p řistěhovalectví. 
Zásada 1 – jasná pravidla  
Vypracování jasných a transparen tních pravidel je základním p ředpokladem pro vymezení 
účinné migra ční politiky. Migr anti by tedy m ěli mít cíl a jasné informace o nejr ůznějších 
stávajících právních  kanálech pro p řijetí do Evropy, o svýc h budoucích právech a 
povinnostech, v četně respektování základních  hodnot Evropské unie. M ěly by jim být v 
zemích původu a ur čení poskytnuty konkrétní a realistické možnosti splnit požadavky tak, aby 
jim mohlo být vydáno vízum a povolení k pobytu. Cílem lepší integrace bude také navázat na rozšířený soubor práv poskytovaných státním p říslušníkům ze třetích zemí, kte ří by měli mít v 
té největší možné mí ře stejná práva jako ob čané EU.  
Zásada 2 – ekonomická migrace 
 
Výhody migrace se maximáln ě zvýší, přihlédneme-li k hospodá řským pot řebám hostitelské 
společnosti, aniž jsou samoz řejmě dotčeny jiné formy migrace, než je migrace pracovní. 
Pokud jde o hospodá řskou migraci, podmínky p řijetí by m ěly co nejvíce stav ět na posouzení 
potřeb – k čemuž přispěje nadcházející posouzení budoucích pot řeb kvalifikací v Evrop ě do 
roku 2020 – p řistěhovaleckých profilech a politikách t ýkajících se pracovních sil, p řípadně s 
využitím odborné p řípravy v zemích p ůvodu. Tato politika proto dopl ňuje politiky 
zaměstnanosti a vzd ělávání a usiluje o využití stávajícího potenciálu a snížení 
nezaměstnanosti státních p říslušníků třetích zemí již zákonn ě pobývajících v EU. P ři jejím 
provádění musí být také pln ě dodržena preferen ční zásada Spole čenství.  
Zásada 3 – integrace  
Integrace státních p říslušníků třetích zemí je procesem vzájemného p řizpůsobování jak 
hostitelských spole čností, tak p řistěhovalců a je zásadním faktor em pro pochopení všech 
výhod přistěhovalectví. P řístup začlenění založený na spole čném programu pro integraci je již 
uplatňován a m ěl by být dále posílen. Konkrét ní programy integrace pro nov ě příchozí, 
přizpůsobování ve řejných služeb zvláštnostem migrujíc ích, boj proti diskriminaci, podpora 
řízení rozmanitosti na pr acovišti a zvyšování pov ědomí mezi všemi dot čenými činiteli pat ří 
mezi povinnosti hostitelské spole čnosti. Zvláštní pozornost by m ěla být v ěnována 
problematice rovnosti muž ů a žen. Nezbytným p ředpokladem pro zlepšení situace jsou rovn ěž 
rozvoj ukazatel ů a pravidelné hodnocení.  
CS 5   CS Zásada 4 – politická solidarita, vzájemná d ůvěra, průhlednost, sdílená odpov ědnost a 
informace  
K dosažení efektivity a soudržnosti v migra čních politikách na vnitros tátní úrovni i na úrovni 
EU je nezbytné dále po silovat koordinaci mezi r ůznými příslušnými úrovn ěmi. Koordinace 
vyžaduje, aby byla na úrovni členských stát ů, jakož i na úrovni EU  navržena a transparentn ě 
prováděna migrační politika p ři plném dodržování kompetencí na každé úrovni. Za tímto 
účelem by m ěly být dále podporovány mechanismus vzájemného informa čního systému 
vytvořený v roce 2006, vým ěna informací, jakož i vým ěna osvědčených postup ů umožňující 
nastolení vzájemné d ůvěry a předávání jasných a jednozna čných zpráv.  
Zásada 5 – solidarita  
Finanční solidarita je cenný m nástrojem, který zajiš ťuje obdobné použití právních p ředpisů a 
politik Spole čenství, aniž by jednotlivým členským stát ům byly ukládány nep řiměřené úkoly, 
a podporuje vzájemnou d ůvěru prostřednictvím spolupráce, ší ření osvědčených postup ů a 
rozšiřování znalostí. Provád ění rámcového programu navrženého jako flexibilní nástroj musí 
probíhat v pravidelných interv alech. Celková výdajová položk a programu, v souvislosti s 
přezkoumáním rozpo čtu pro rok 2009, jakož i rozd ělovací klí č pro přidělování zdroj ů 
členským stát ům budou řešeny až po zhodnocení provád ění programu pro p řizpůsobení 
novým vnitrostátním situacím.  
Zásada 6 – pot řeba skute čného partnerství se t řetími zem ěmi  
Účinné řízení migra čních toků vyžaduje skute čné partnerství se t řetími zem ěmi. To znamená, 
že EU musí v nadcházejícíc h letech mnohem úžeji spol upracovat s partnerskými zem ěmi na 
příležitostech pro zákonnou mobilitu, vytvá ření kapacit pro řízení migrace, lepším propojení 
mezi trendy na trzích práce a rozvojem lidského kapitálu, ochran ě základních práv a v boji 
proti neregulérním tok ům. Navíc, více zdroj ů bude zam ěřeno na dodržování dobrých 
standardů při práci a EU bude dále rozvíjet politi ky v oblasti etického náboru, prevence a 
zmírňování odlivu mozk ů a plýtvání mozky, možností cirkula ční migrace, využívání 
potenciálu rozvoje p řevodů finančních prost ředků a usnadn ění podnikání vracejících se osob. 
Jsou zkoumána partnerství mobility, což p řipravuje p ůdu pro stabilní systém řízení 
přistěhovalectví pracovních sil s vybranými dlouhodobými strategickými spojenci.  
Zásada 7 – zvýšení bezpe čnosti a usnadn ění vstupu cestujících v dobré ví ře 
Je nezbytné stav ět na dosavadních úsp ěších s větší mírou harmonizace prost řednictvím 
navrženého vízového kodexu a zvýšenou spoluprací mezi členskými státy. Pouze vývoj 
směrem ke skute čně evropským krátkodobým víz ům zajistí rovné zacházení všem žadatel ům 
o vízum. Logický a nezbytný vývoj sm ěrem k řízení žádostí o vízum ve spole čných 
evropských vízových st řediscích by m ěl doprovázet posun sm ěrem k evropským víz ům. 
Spojení zdroj ů a úspory z rozsahu, kterých by bylo dosaženo, by také zajistily snadný p řístup 
žadatelů do prostor, kde by byl a tato víza vydávána.  
Zásada 8 – integrita schengenského prostoru  
Je zapotřebí rozmanitých reakcí, v četně kroků pro rozvoj ostrahy hranic, opat ření k posílení 
provozní koordinace mezi členskými státy prost řednictvím agentury FRONTEX a zavedení 
systému vstupu/výstupu k zaznamenávání data vstupu a výstupu každého státního p říslušníka 
třetí země vpuštěného do schengenského prostoru. Je také  nezbytné zajistit soudržnost mezi 
interními a externími politikami v oblasti správy hranic. Je zapot řebí strategi čtějšího přístupu 
při výběru klíčových partner ů pro tento ú čel s jasn ějším vymezením komplexních 
CS 6   CS dlouhodobých cíl ů. Mechanismy pro zajišt ění sdílení zát ěže a vzájemné solidarity mezi 
členskými státy p ři správě vnějších hranic EU musí být neustále dola ďovány.  
Zásada 9 – posílení boje proti nezákonné zam ěstnanosti a nehlášené práci  
Iniciativy v této oblasti by se m ěly zaměřovat na prevenci, postihy a vymáhání práva a musí 
zahrnovat evropské instituce, členské státy a klí čové zúčastněné strany, jako nap ř. sociální 
partnery. D ůležitým krokem kup ředu bude p řijetí návrhu sm ěrnice, kterou se stanoví postihy 
proti zam ěstnavatelům nelegáln ě pobývajících státních p říslušníků třetích zemí1. Měla by být 
posílena podpora hlášené práce a m ělo by být vynaloženo další úsilí k výkonu postih ů v 
podobě dalších vnitrostátních finan čních a lidských zdroj ů, včetně zřízení specializovaných 
kontrolních orgán ů, analýzy rizik, zvýšené koordinace a lepšího hodnocení kontrol. Navíc se 
právní předpisy, sledování a systémy postih ů musí přizpůsobit novým druh ům podvod ů, jako 
jsou např. subdodávky a falešná samostatn ě výdělečná činnost.  
Zásada 10 – boj proti pašování migrant ů a obchodu s lidmi  
Vnitrostátní právní p ředpisy a právní p ředpisy Spole čenství musí být p řezkoumány, aby lépe 
odrážely nové jevy z oblasti trestné činnosti a nabízely v ětší ochranu ob ětem. Stávající právní 
rámec v oblasti nelegálního vstupu a pobytu, jakož i pohlavního vyko řisťování dětí by tedy 
měl být posílen a p řizpůsoben dnešní realit ě. Navíc by m ělo být zajišt ěno, aby členské státy 
poskytly dostate čné zdroje na kriminalistické metody, financování organizací ob čanské 
společnosti a obecn ěji na veškerá opat ření na stíhání a ochr anu. Na druhé stran ě by díky 
přeshraniční povaze jevu m ěla být opat ření EU zintenzívn ěna na regionální a mezinárodní 
úrovni, zejména využitím m ezinárodních nástroj ů proti obchodu s lidmi.  
Zásada 11 – udržitelná a ú činná návratová politika – legalizace postavení  
Účinná readmisní a návratová politika a zárove ň dodržování lidských práv a základních 
svobod příslušných osob vyžadují lepš í provozní spolupráci mezi členskými státy, v ětší úlohu 
agentury FRONTEX v podpo ře společných návratových činností, intenzivn ější spolupráci a 
partnerství se t řetími zem ěmi a stanovení spole čných standard ů. Dále pak zkušenosti ukázaly, 
že je nezbytné p řekročit rozhodnutí Rady ze dne 5. října 2006 o z řízení mechanismu vzájemné 
výměny informací o opat řeních členských stát ů v oblasti azylu a p řistěhovalectví, zejména 
pokud jde o legaliza ční opatření, která by mohl a ovlivnit i další členské státy. 
4. BUDOUCÍ  METODIKA:  LEPŠÍ  ŘÍZENÍ  PŘISTĚHOVALECTVÍ 
Přistěhovalectví jako komplexní a mnohostranný jev vyžaduje sm ěs politických opat ření 
pokrývajících širokou škálu otázek a ob lastí: demografická omezení, hospodá řské potřeby, 
sociální o čekávání, zdravotní dop ady, obchodní závazky, pot řeby rozvoje, vzd ělávací 
příležitosti, otázku bezpe čnosti atd. Navíc v d ůsledku politiky sdílených pravomocí musí být 
významně podpořena koordinace mezi EU a vnitros tátní úrovní, zejména v oblasti 
hospodářských, sociálních a rozvojových politik. Musí být zajišt ěna včasná, průhledná a 
systematická konzultace všech p říslušných zú častněných stran ve v ěci dalšího rozvoje politik.  
Veškerý další rozvoj politik bude muset p řihlížet k p řistěhovalecké situaci v každém 
členském stát ě, pokud jde o údaje týkající se po čtu přistěhovalců a jejich toku. Za tímto 
účelem je zapot řebí vytvo řit konkrétní p řistěhovalecké profily pro každý jednotlivý členský 
stát tak, aby mohla být  stanovena kvalifika ční struktura stávajících p řistěhovalců a možné 
                                                 
1 KOM(2007) 249 v kone čném znění ze dne 16.5.2007 
CS 7   CS budoucí pot řeby pracovních sil. Na základ ě jednotlivých p řistěhovaleckých profil ů by měly 
být vymezeny víceleté zásady a cíle. Je také nezbytné navrhnout mechanismy hodnocení a 
sledování, které poskytnou tv ůrcům politik pravidelnou zp ětnou vazbu. Aby bylo umožn ěno 
zlepšování politik, je zapot řebí stanovit m ěřitelné ukazatele výkonnosti a srovnávací kritéria. 
Dostupnost statistik a nezbytných analytických schopností je klí čovým prvkem vývoje 
jakéhokoli systému hodnocení. Evropská komise by m ěla předkládat ro ční zprávy o 
přistěhovalectví, aby mohl být  poskytnut komplexní p řehled, analyzovány p řípadné pot řeby 
trhu práce a aby Rada mohla provést poli tické posouzení a poskytnout k jednotlivým 
politikám doporu čení.