Zvláštní zpráva č. 12/2009 - Účelnost projektů Komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán





Seznam zkratek CARDS : Pomoc Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) EAR : Evropská agentura pro obnovu EBRD : Evropská banka pro obnovu a rozvoj EIB : Evropská investiční banka EU : Evropská unie EUPOL-Proxima : Policejní mise Evropské unie v Bývalé jugoslávské republice Makedonii PAMECA : Mise Evropského společenství na pomoc policii v Albánii (Police Assistance Mission of the European Community to Albania) Shrnutí I. Strategickým zájmem Evropské unie na západním Balkáně je nastolení demokracie, bezpečnosti a dlouhodobé stability v tomto regionu. V minulosti byl Balkán postižen nejistotou a násilím. Politické a ekonomické prostředí je stále křehké. Pro EU je tudíž význam sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí v tomto regionu vysoký. Motivace členstvím v EU přispěla k tomu, že se EU stala na západním Balkáně největší a nejvlivnější zainteresovanou stranou. V období 2001–2006 věnovala Komise na projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí na západním Balkáně téměř 500 milionů EUR. Cílem pomoci Komise bylo sladit standardy západobalkánských států se standardy EU pomocí příslušných správních, soudních struktur a struktur prosazování práva. II. Audit Účetního dvora posuzoval, do jaké míry: a) byly potřeby v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí řádně zjištěny a do jaké míry projekty odpovídaly těmto zjištěným potřebám; b) byly realizovány zamýšlené výstupy a bylo dosaženo očekávaných výsledků a tyto výsledky byly udržitelné. III. Audit Účetního dvora se týkal jak investičních projektů, tak projektů na budování institucí, a to v následujících podoblastech sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí: azylu a migrace, integrované správy hranic, spravedlnosti a policie. Účetní dvůr zjistil, že [1]: a) na rozdíl od dřívějších předstupních programů Komise zvolila jako prioritu oblast spravedlnosti a vnitřních věcí a snažila se o vyřešení důležitých strukturálních reforem již v rané fázi procesu rozšíření; b) na pozadí obtížného politického a organizačního prostředí bylo řízení projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí Komisí z velké částí účelné, ačkoli Účetní dvůr zjistil některé nedostatky, týkající se zejména udržitelnosti výsledků; c) analýzy potřeb byly v některých případech nedostatečné a mezi dárci nebyla dostatečná koordinace; d) ačkoli ne všechny investiční projekty dosáhly plně uspokojivých výsledků a jejich udržitelnost je ohrožena, investiční pomoc financovaná Komisí představovala významný a užitečný příspěvek pro vnitrostátní infrastrukturu a instituce; e) naopak výsledky projektů na budování institucí byly uspokojivé jen částečně a jejich udržitelnost není pravděpodobná. Způsobuje to přetrvávající politická slabost a nedostatečná angažovanost (vlastnická odpovědnost) na straně příjemců, neboť většina reformních iniciativ nevychází z tohoto regionu, ale od Evropské komise či od dalších externích zainteresovaných stran; f) v míře úspěšnosti projektů řízených delegacemi ve srovnání s projekty řízenými Evropskou agenturou pro obnovu nebyl žádný významnější rozdíl. Graf 1 Shrnutí zjištění o auditovaných projektech +++++ TIFF +++++ IV. Na základě těchto připomínek předkládá Účetní dvůr doporučení, jež mohou Komisi pomoci při poskytování efektivnější a účelnější pomoci. Projektové výsledky by se mohly zlepšit, kdyby: a) při přípravě projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí byla podpora Společenství v souladu s cíli ročních programů (prioritu by například měly mít plánované společné hraniční přechody, neboť by to podpořilo spolupráci v regionu); b) investiční projekty byly těsněji spojeny s projekty na budování institucí; c) existovala lepší koordinace mezi všemi dárci působícími regionu, tedy včetně Komise coby hlavního dárce (jeden dárce by například mohl financovat nebo spolufinancovat projekt připravený jiným dárcem); d) společenství dárců přehodnotilo proces zadávání veřejných zakázek na vybavení. Všude tam, kde je to možné, by se měla zvážit možnost společných investičních sdružení, jež by byla řízena přijímajícími státy. V. Udržitelnost projektů by se mohla zlepšit, kdyby: a) se zvýšilo zapojení příjemců; b) žádné projekty nebyly zahajovány bez toho, aby pro ně existoval plán údržby; c) podrobněji monitorovala rozdělování vybavení a infrastruktury financovaných z prostředků EU a vyhodnocovala jejich využívání; d) poskytování technické pomoci bylo adekvátně doplněno aktivním podporováním institucionálních změn. Úvod 1. Rozšíření slouží strategickým zájmům EU v oblasti stability, bezpečnosti a předcházení konfliktům. Stávající program rozšiřování se týká států západního Balkánu, které získaly perspektivu, že jakmile splní nezbytné podmínky, stanou se členy EU. 2. Audit sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán se týkal oblasti, jež má značný politický význam. Sektor spravedlnosti a vnitřních věcí patří k nejdůležitějším oblastem spolupráce mezi Evropskou unií a státy západního Balkánu. Tuto spolupráci lze rozdělit do čtyř podoblastí: azylu a migrace, integrované správy hranic, spravedlnosti a policie. Hodnota zakázek uzavřených v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí v rámci programu Komise pro západní Balkán (CARDS [2]) dosáhla v období 2001–2006 přibližně 470 milionů EUR [3]. 3. Před zahájením auditu byla vymezena tato hlavní rizika pro řádné finanční řízení: a) projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jsou prováděny v křehkém politickém a ekonomickém prostředí. Znamená to, že pomoc Komise nemusí dosáhnout zamýšlených cílů politik a nemusí být udržitelná; b) role přijímajícího státu a konečných příjemců má pro úspěch projektů zásadní důležitost, neboť pravomoci Komise pro posílení kompetence, profesionality a nezávislosti místních institucí v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jsou omezené; c) Společenství je pod tlakem, aby dosahovalo velkého objemu udílení zakázek, což ale může vést k tomu, že se neberou v úvahu rozpočtová, procesní i politická omezení na straně příjemců a recipientů. Účelnost výstupů tak může být omezena, a to zejména tehdy, když je cílem zlepšení administrativních kapacit; d) z předchozích zkušeností vyplývá, že při rozšiřování je soulad s kritérii v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jednou z nejobtížnějších otázek u rozšiřování, ne-li otázkou úplně nejobtížnější [4]. 4. Programy Komise měly za cíl: a) posílit právní stát, lidská práva a vztahy s občanskou společností; b) podpořit reformu oblasti spravedlnosti a sladění vnitrostátních právních předpisů s požadavky EU; c) provést reformu policie obecně, a konkrétně pak pohraniční policie, a zajistit veřejný pořádek; d) bojovat proti korupci, ilegální migraci, organizovanému zločinu a terorismu; e) napomáhat rozvoji a podporovat obchodní vztahy a pohyb zboží a osob; f) posílit institucionální a provozní kapacity, například v oblasti azylu a migrace, víz a integrované správy hranic. 5. Pomoc Společenství v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí se provádí prostřednictvím finančních investic do infrastruktury a vybavení či projekty na budování institucí. Investice mají podobu buď smluv o stavebních pracích, nebo smluv o dodávkách. Budování institucí cestou technické pomoci [5] nebo formou twinningu [6] zavádí normy a základní pravidla pro státní službu, například zákony a strategie spolu s nezbytným školením. Rozsah a koncepce auditu 6. Evropská unie pomáhá zemím západního Balkánu zejména prostřednictvím specifických programů a pomoci při projektech. Audit Účetního dvora měl za cíl posoudit účelnost programů Evropské komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán. Součástí auditu byla kontrola vzorku 33 projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, z toho 30 celostátních a tří regionálních, probíhajících v rámci ročních programů pro období 2001–2005 [7]. Ve vzorku byly stejnou měrou zastoupeny oba typy pomoci: investiční projekty i projekty na budování institucí. Seznam auditovaných projektů spolu s výsledky a zjištěními Účetního dvora je uveden v příloze I. Podrobnosti týkající se metodiky auditu a auditním vzorku jsou uvedeny v příloze II. 7. Hlavními cíli auditu bylo posoudit, do jaké míry: a) byly náležitě zjištěny potřeby v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí a do jaké míry projekty těmto zjištěným potřebám odpovídaly [8]; b) byly realizovány zamýšlené výstupy a bylo dosaženo očekávaných výsledků a do jaké míry byly tyto očekávané výsledky udržitelné [9]. 8. Na západním Balkáně použila Komise dvě základní koncepce řízení: převedené řízení a nepřímé centralizované řízení. V případě převedeného řízení jsou v Albánii, Bosně a Hercegovině a v Chorvatsku odpovědné za přípravu projektů, zadávání zakázek a finanční a technické provádění delegace Komise. Nepřímé centralizované řízení bylo pak použito v Bývalé jugoslávské republice Makedonii, Kosovu (na základě rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 1244/99), Černé Hoře a Srbsku, kde program do konce roku 2008 řídila Evropská agentura pro obnovu (EAR). Účetní dvůr zkoumal, jestli existují důkazní informace, že jedna z těchto koncepcí řízení je u projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí účelnější [10]. 9. Evropská komise je z finančního hlediska na západním Balkáně nejdůležitějším dárcem. Více než polovina grantů udělovaných tomuto regionu přichází z rozpočtu EU (příloha III). V této souvislosti audit posuzoval, jak vláda přijímající země využila výhody plynoucí z koordinace mezi dárci. 10. Tato zpráva je strukturována podle typů pomoci, tedy investičních projektů a projektů na budování institucí, a posuzuje jejich relativní silné a slabé stránky. Třetí oddíl zprávy se potom zabývá horizontálními otázkami koncepce řízení a koordinace dárců. Mapa západního Balkánu +++++ TIFF +++++ Připomínky Investice EU byly většinou úspěšné, ale jejich udržitelnost je ohrožená 11. Tento oddíl zprávy se nejprve zabývá relevancí investičních projektů a posouzením potřeb, z něhož tyto projekty vycházely. Překládá dále zjištění týkající se dosahování výsledků a nezbytného sladění priorit EU s vnitrostátními prioritami. Následně je pojednána otázka udržitelnosti, jež je rozdělena do dvou částí: části o důležitosti údržby a části o potřebě dostatečných institucionálních kapacit pro zajištění udržitelnosti. Reálná nutnost investic, která vyplývá ze standardů EU a velmi špatného stavu infrastruktury 12. V důsledku dlouholetých nedostatečných investic a také geopolitických změn [11] jsou na západním Balkáně potřeby investic na modernizaci infrastruktury pro dosažení úrovně EU výrazné a ve většině případů přesahují kapacity státních rozpočtů příslušných zemí. Tyto investiční požadavky vyplývají ze dvou hlavních faktorů: a) U zcela nových institucí [12] je nutné, aby byly splněny normy EU. Z norem EU například vyplývá požadavek na profesionální ostrahu hranic. To představuje náročný úkol, neboť až donedávna byly hranice střeženy hlavně vojáky základní služby [13]. Nové hranice by navíc měly být otevřené pro legitimní pohyb zboží a osob, měly by být ale zároveň bezpečné a střežené. b) Velmi špatná infrastruktura v sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí. Stávající infrastruktura na západním Balkáně je špatná a nedostatečná. Například když v období 2004–2005 navštívili externí hodnotitelé [14] 38 soudních budov v Albánii, nebyli většinou schopni rozeznat soudce od obžalovaných či osob z publika případně žalobců; případy byly projednávány na chodbách. Rámeček 1 Příklady strategických a nestrategických investičních projektů Případ 1: Projekt, který byl v souladu se strategickými cíli Úroveň vězeňského systému v Albánii je pod mezinárodními standardy. Vězení a vazební zařízení jsou silně přeplněná. V době auditu se v albánských věznicích nacházelo celkem 3049 vězňů, ačkoli kapacita těchto věznic je pouze 1510 vězňů. To znamená, že ve věznicích je o 102 % více vězňů, než pro kolik jsou jejich kapacity určené. Výstavbu věznice ve Fushe Kruje, jež bude schopna pojmout 312 vězněných osob, lze proto považovat za klíčovou a důležitou prioritu. Případ 2: Projekt, který se neřídil ročním programem V Bývalé jugoslávské republice Makedonii byl na azylový projekt, schválený v ročním programu, přidělen rozpočet dva miliony EUR, a to na činnosti v oblasti budování institucí, jako např. přípravu návrhů legislativy, strategií a národního akčního plánu. K realizaci těchto činností však nedošlo. Namísto toho bylo vybudováno přijímací středisko pro žadatele o azyl. 13. Audit zjistil, že u zhruba 70 % případů se projekty investic držely v široce definovaných mezích strategických cílů [15], tedy vytváření stability a bezpečnosti a prohlubování spojení s EU. Zbývající projekty nebyly s cíli stanovenými v ročním programu v souladu nebo s nimi byly v souladu jen částečně (rámeček 1). 14. Audit zjistil, že byla pomoc spuštěna bez odpovídajících studií proveditelnosti, které by definovaly rozsah projektů a specifikovaly by je. Příprava studií je náročný úkol vzhledem k tomu, že přijímajícím institucím chyběly řádně formulované národní strategie nebo akční plány, které by stanovovaly priority. Ze 17 auditovaných investičních projektů jen dva projekty disponovaly vysoce uspokojivými studiemi, které dopředu popisovaly důležitost vybraného projektu (rámeček 2). Rámeček 2 Příklad vysoce uspokojivé analýzy potřeb Výstavba dvou odvolacích soudů v Korce a ve Vloře v Albánii představovala dvě nejhlavnější priority studie "Rámcový plán pro soudní infrastrukturu". Studie analyzovala situaci a vyhlídky všech okresních a odvolacích soudů v Albánii. Rámcový plán byl připraven dobře a podrobně. 15. Nedostatky ve fázi plánování jak na straně přijímající země, tak v některých případech i Komise vedly k neefektivnímu a neúčelnému rozdělování a využívání vybavení financovaného EU (rámeček 3). Smíšené výsledky u důležité kategorie investičních projektů: správy a bezpečnosti hranic 16. Na summitu EU-západní Balkán, který se konal v Soluni v červnu 2003, bylo zdůrazněno, že nedostatečná bezpečnost hranic je jednou překážek pro nastolení právního státu a že pro Unii představuje hlavní prioritu. Komise se v sektoru integrované správy hranic, kam směřovala velká část finančních prostředků určených pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí (37 %), velmi silně angažovala. Tento sektor má dvě složky: správu hranic a bezpečnost hranic. Audit Účetního dvora prověřoval osm investičních projektů týkajících se integrované správy hranic, včetně projektů výstavby několika hraničních přechodů. Výsledky těchto investic byly většinou uspokojivější v případě, kdy byly spojeny s opatřeními na podporu budování institucí, například s přípravou národních strategií pro integrovanou správu hranic [16]. Účelný systém správy hranic vyžaduje rovnováhu mezi otevřenými, avšak zabezpečenými hranicemi [17]. Takovéto rovnováhy se například podařilo dosáhnout v Srbsku (rámeček 4). Rámeček 3 Příklady neefektivního a neúčelného rozdělování a využívání vybavení financovaného EU V Bývalé jugoslávské republice Makedonii nebyly některé z motocyklů, jež byly poskytnuty pohraniční policii v létě 2005 na základě financování EU, prvních 18 měsíců téměř vůbec používány, neboť vláda policii neposkytla dohodnutou nezbytnou ochrannou výstroj. Ještě v roce 2007 chyběly některé části tohoto vybavení. Vláda na chybějící vybavení vypsala v září 2008 výběrové řízení a v prvním čtvrtletí roku 2009 by mělo dojít k podpisu smlouvy. O rok se ve stejné zemi opozdilo rovněž otevření azylového centra, neboť vláda nedodala potřebné vybavení. Počítače, jež byly poskytnuty albánské policii, byly i osm měsíců po podpisu smlouvy stále v papírových krabicích, neboť se čekalo na rozhodnutí orgánů o přidělení těchto počítačů konečným příjemcům. Fotografie 1 Hraniční přechod Batrovci na dálnici Bělehrad-Záhřeb, financovaný EU, vedl k podstatnému zkrácení čekací doby cestujících. +++++ TIFF +++++ Rámeček 4 Příklad toho, jak využívání moderního vybavení posiluje kontrolu hranic a zároveň snižuje čekací dobu cestujících V Srbsku na hraničním přechodu Batrovci přinesla nová infrastruktura a vybavení rozdíl oproti minulosti (fotografie 1). Díky projektu se zvýšil počet odbavených cestujících a zároveň se zkrátila čekací doba. U nákladních automobilů se čekací doba snížila z několika hodin na 30 minut. Čekací doba u osobní přepravy se v plné sezóně snížila z 12 hodin na asi 20 minut. Tento hraniční přechod rovněž dostal moderní vybavení, jež pohraniční stráži umožňuje rozpoznat padělané dokumenty, a to i kvalitně padělané. Zařízení "docubox" bylo průměrně použito 100krát denně a od jeho uvedení do provozu orgány díky němu odhalují průměrně jeden padělaný dokument denně. 17. Bezpečnost na hranicích se v současné době zakládá na čtyřech prvcích: mobilitě, komunikaci, zpravodajských informacích a palebné síle. Podpora Komise směřovala ke všem těmto prvkům kromě zbraní. V albánské Shkodře je pohraniční policie schopna v terénních vozidlech samozřejmě lépe střežit severní pozemní hranici, než když se dříve její příslušníci pohybovali pěšky. Také pozemní hranice mezi Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií a Řeckem a mořská hranice mezi Albánií a Itálií jsou nyní lépe střeženy (viz fotografie 2 a 3). Množství pokusů o ilegální překročení hranice do a z Bývalé jugoslávské republiky Makedonie od roku 2005, kdy byla poskytnuta vozidla, do roku 2008 výrazně pokleslo. 18. Ačkoli je celkový obrázek spíše pozitivní, byly v této oblasti zjištěny určité nedostatky, související jednak s nedostatkem politické vůle a právních prostředků na straně přijímajících států (viz body 36 až 39), ale také s určitými specifickými nedostatky v řízení Komise (rámeček 5). Rámeček 5 Příklad nerealizovaného projektu hraničního přechodu Hraniční přechod Gorica v Bosně a Hercegovině se nachází na rušné mezinárodní silnici z Mostaru (Bosna a Hercegovina) do Splitu. Chorvatské orgány již vybudovaly svůj vlastní hraniční přechod, na bosenské straně však chyběla příslušná infrastruktura. Komise podepsala zakázku na stavební práce v hodnotě 3 miliony EUR, aniž předtím ověřila, jestli byl ukončen proces vyvlastnění pozemků. V důsledku sporu o ocenění pozemků projekt nebyl nikdy zahájen a platnost smlouvy v prosinci 2006 [18] vypršela. Důsledkem je, že na bosenské straně provozuje "celní terminál" soukromý subjekt, který si ponechává 70 % poplatků vybíraných za vjezd do celního terminálu (které činí přibližně 20 EUR za jeden nákladní vůz). Vláda nemá na převzetí této infrastruktury žádný plán. 19. Rozpad bývalé Jugoslávie vedl k vytvoření více než 5000 kilometrů nových mezinárodních hranic v regionu. Z hlediska nákladů nejúčelnějším způsobem, jak tyto hranice kontrolovat, by byla výstavba společných hraničních přechodů. Komise však nadále financuje projekty hraničních přechodů z prostředků přidělených jednotlivým státům namísto z prostředků přidělených regionu. Tato koncepce nepodporuje rozvoj regionální spolupráce. Fotografie 2 Všechny projekty kromě jednoho byly auditovány na místě. Na obrázku je terénní vozidlo, které bylo financováno EU a které právě kontrolují zaměstnanci Účetního dvora v Gevgeliji na hranici Bývalé jugoslávské republiky Makedonie s Řeckem. +++++ TIFF +++++ Fotografie 3 Výsledek posílené kontroly námořní hranice v Albánii. Zabavený rychlý motorový člun, který byl používán organizovaným zločinem k pašování osob do EU. +++++ TIFF +++++ Sladění priorit EU a jednotlivých států je nezbytným předpokladem úspěchu 20. Reformy v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, ať už se týkají investic nebo budování institucí, jsou velmi rozsáhlým a složitým podnikem. Národní rozpočty jednotlivých států však na priority v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí nedisponují dostatečnými prostředky, což platí zejména v ekonomicky méně rozvinutých státech západního Balkánu [19]. 21. I když je Komise na západním Balkánu hlavním dárcem, prostředky z EU nepostačují na pokrytí všech investičních potřeb. Komise proto zpravidla financovala pilotní projekty, které měly příjemcům ukázat výhody spojené s modernizovanou infrastrukturou. Příkladem tohoto typu pomoci je Evropskou unií financovaná budova soudu ve Vloře postavená v souladu s nejmodernějšími standardy, která zlepšila transparentnost soudnictví (rámeček 6). 22. Úroveň financování z vnitrostátních zdrojů se mezi jednotlivými zeměmi výrazně lišila. Audit zjistil případ, kdy už neexistovala závislost na dárci. V Srbsku přestavovaly náklady na projekty rekonstrukce soudních budov asi 5 % celkového rozpočtu pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí v Srbsku na období 2003–2007 (rámeček 7). Rámeček 6 Příklad investice, která posílila právní stát Výstavba odvolacího soudu ve Vloře v Albánii Komise investovala 770000 EUR do výstavby budovy odvolacího soudu v albánské Vloře. Krátkodobé výsledky tohoto projektu byly pozitivní. Průměrný počet projednávaných případů se v této budově v prvním roce jejího provozu (2007) více než zdvojnásobil v porovnání s množstvím případů projednaných v původních prostorách. Odvolací soud měl také poprvé řádné zasedací místnosti. To zvýšilo transparentnost řízení a všeobecně zlepšilo "fungující spravedlnost". V době auditu však nebyla k dispozici elektřina z vnitrostátní rozvodné sítě, přičemž roční rozpočet na naftu pro generátory byl vyčerpán čtyři měsíce před koncem roku. Z tohoto důvodu nemohly být používány počítače. Tím se snížil počet případů, které mohly být soudem projednány, a snížila se celková účelnost investice. Fotografie 4 Nová a bezpečnější budova odvolacího soudu v albánské Vloře, která byla financována Evropskou unií. Stavba byla dokončena v roce 2006. +++++ TIFF +++++ Rámeček 7 Příklad dostačujícího zapojení státního rozpočtu Rekonstrukce největší soudní budovy v Srbsku Po zavraždění srbského premiéra Zorana Djindjiče v březnu 2003 zadržely orgány velký počet podezřelých. Srbské orgány však neměly vhodná zařízení na to, aby mohly projednávat tyto vysoce důležité případy v bezpečném a důstojném prostředí. Rekonstrukční práce, které byly financovány z rozpočtu EU, poskytly okresnímu soudu v Bělehradě například moderní soudní síň. Tato soudní síň byla od svého otevření v červnu 2006 použita pro 35 procesů v roce 2006 a 40 procesů během roku 2007, přičemž většina z nich se týkala velmi důležitých případů organizovaného zločinu nebo válečných zločinů. Srbská vláda od té doby přidělila na rekonstrukci soudních budov v celé zemi rozsáhlé prostředky. 23. V případě, že nejsou sladěny priority EU a jednotlivých států, je výsledkem neúčelná pomoc. Například prostřednictvím dohod o stabilizaci a přidružení Komise zavazuje západobalkánské státy provádět ustanovení o zpětném přebírání osob [20]. K úspěšné aplikaci těchto ustanovení však nedošlo, protože přijímající státy na to ve svých vnitrostátních rozpočtech nevyčlenily dostatečné prostředky. Například v Albánii ohrozil nedostatek pracovníků na policejním ředitelství pro ochranu hranic a migraci schopnost tohoto státu splnit své závazky z dohody o stabilizaci a přidružení. I když Komise financovala národní strategii pro migraci a zpětné přebírání v Albánii a zdůrazňovala na zasedání výboru na vysoké úrovni podmínky dohody, byl pokrok pomalý. Dopad a udržitelnost investičních projektů jsou ohroženy 24. Šest z 16 auditovaných investičních projektů mělo potíže týkající se jejich udržitelnosti. Ačkoli navštívené země prováděly určitou údržbu dodané infrastruktury a vybavení, úroveň této údržby nebyla dostatečná na to, aby se zajistila udržitelnost investic. V době auditu nebyli příjemci povinni před obdržením financování z EU dokládat existenci řádného plánu a rozpočtu na údržbu. Rámeček 8 Případ infrastrukturního projektu s nedostatečným dopadem Komise investovala více než 3 miliony EUR na modernizaci hraničního přechodu v Kamensku v Bosně a Hercegovině na úroveň hraničního přechodu "první kategorie", tzn. přechodu, kterým smějí do země vstupovat a zemi opouštět všechny druhy zboží. Po dokončení tohoto projektu EU však vláda přehodnotila své rozhodnutí a hraničnímu přechodu Kamensko snížila status. V důsledku toho nelze na tomto hraničním přechodu již proclívat některé druhy zboží (např. benzin). Objem dopravy klesl, ačkoli je tato silnice nepraktičtějším spojením mezi chorvatským Splitem a středozápadní a severní Bosnou a Hercegovinou. Komise o této změně nevěděla. 25. Delegace neměly vždy přehled o situaci v terénu, neboť používání infrastruktury a vybavení se nesleduje. Komise tudíž dopad a udržitelnost investičních projektů nemůže zajistit (rámeček 8). 26. Ačkoli pravidla pro zadávání veřejných zakázek umožňují, aby do procesu zadávání veřejné zakázky byl začleněn i poprodejní servis, toto ustanovení se dostatečně nevyužívá. V Albánii poskytla delegace formou veřejné zakázky terénní vozidla pohraniční policii, ačkoliv věděla, že budou s údržbou tohoto vybavení problémy [21]. Přijímající instituce, které mají na starosti údržbu, také nejsou systematicky zvány jako hlasující členové do komisí hodnotících výběrová řízení a nebyly ani zapojeny do raných fází výběrových řízení. Investicím neodpovídají potřebné institucionální kapacity 27. V mnoha případech došlo díky pomoci EU s vybavením či infrastrukturou ke zlepšení situace v terénu. Tyto investice samy o sobě však dosažení celkových cílů pro danou instituci nezajistí. Nestačí například vybudovat moderní hraniční přechod: musí se přiměřeně tomu změnit i pracovní metody pohraniční policie. 28. Dalšími příklady investic, kterým neodpovídaly potřebné institucionální kapacity, byly auditované projekty v oblasti IT. I když bylo dodané vybavení pro práci policie či soudu relevantní a pomáhalo řešit současné i budoucí potřeby, potenciální účelnost projektu nemohla být dosud přiměřeně využita vzhledem k tomu, protože: a) počet stanic pohraniční policie a soudních budov, které byly napojené na sítě, je nízký. Například v Černé Hoře byly propojené jen tři z celkových 26 hraničních přechodů; b) projekty týkající se informačních systémů pro veřejné orgány vyžadují, mají-li být udržitelné, solidní legislativní rámec a přiměřené bezpečnostní politiky, neboť tyto informační systémy zprostředkovávají výměnu důvěrných informací. V době auditu neměla žádná ze zemí tohoto regionu zákon na ochranu informací, který by byl plně v souladu s acquis communautaire. V Bosně a Hercegovině vstoupil v roce 2006 v platnost zákon na ochranu informací, který ale bude muset být novelizován, aby odpovídal požadavkům Společenství; c) žádný ze tří auditovaných projektů v oblasti softwaru pro IT neobsahoval písemné pokyny týkající se kontroly přístupu. Kontrola přístupu je klíčovým procesem, který kontroluje a omezuje přístup ke zdrojům počítačového systému; měla by být navržena tak, aby chránila před neoprávněným vstupem do systému či jeho použitím. Potřeby v oblasti budování institucí jsou výrazné, ale změny, kterých bylo dosaženo financováním EU, jsou jen malé 29. Tento oddíl zprávy nejprve popisuje důvody omezené úspěšnosti v oblasti budování institucí a také nedostatečné měření u dosahování cílů. Rozhodujícími faktory, které jsou uvedeny v následujících pododdílech, jsou: stabilita klíčových pracovníků a prostředí nezasažené korupcí, specifické faktory související s projekty v oblasti odborné přípravy a vlastnická odpovědnost na úrovni příjemců. Řízení změn a budování institucí mají omezený rozsah a jsou špatně měřeny 30. Potenciálně účelný program v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí lze definovat jako program, který řeší zjištěné potřeby a nedostatky, vytváří očekávané přínosy, je podporován vůlí k udržitelnosti na straně příjemce a je součástí koordinované strategie v oblasti budování institucí. 31. Výsledky projektů Komise vedly ke zlepšení situace příjemců. To bylo nejpatrnější u smluv o dodávkách a smluv o stavebních pracích. Nejobtížnější otázkou zůstávala naopak udržitelnost projektů na budování institucí. 32. U případů, kdy projekty v oblasti budování institucí nesplnily své cíle, zjistil Účetní dvůr tři hlavní důvody: a) administrativní nestabilita v regionu, např. výrazná fluktuace pracovníků po volbách; b) odborná příprava neměla takové výsledky, jak se očekávalo; c) nedostatečná vlastnická odpovědnost za reformu na straně příslušného státu. 33. Audit také zaznamenal opačné případy: když ve státní službě existuje stabilita, odborná příprava je dobře zacílená a když vrcholné vedení příjemce změnu podporuje, pokroku se dosáhne. Například v Albánii je vláda odhodlána dokončit odminování, v Bosně a Hercegovině se ústavnímu soudu podařilo vyřešit dlouho otevřené případy týkající se lidských práv a soud ve Sremské Mitrovici v Srbsku se stal vzorem v používání softwaru pro správu případů. 34. Komise v této oblasti zavedla jen málo konkrétních ukazatelů řízení, které by byly založeny na činnostech. Komise v různých svých výkazech o činnosti uvádí, že došlo k pokroku v oblasti spravedlnosti, svobody a bezpečnosti, neboť proběhla odborná příprava pro soudce a zlepšila se spolupráce mezi státními zástupci a policií. Není ale jasné, jakým způsobem Komise dopady těchto činností měří. 35. Komise v minulosti měřila úspěšnost své pomoci pouze prostřednictvím objemu zakázek a výplat. V roce 2002 se ale začala zaměřovat na udržitelný rozvoj kapacity institucí, který lze ovšem měřit obtížněji. Státy západního Balkánu se nyní připravují na decentralizovaný systém provádění pomoci, což je pozitivním znamením, neboť přenesení řízení ukazuje, že v těchto státech je dostatečná úroveň řídících kapacit. Komise však dosud plně nezabudovala měření rozvoje kapacit do procesu akreditace přijímajících orgánů [22]. Udržitelnost projektů na budování institucí je ohrožena v důsledku obměny klíčových pracovníků a korupce 36. Pouze dva z celkem 15 projektů v oblasti budování institucí dosáhly uspokojivé udržitelnosti. Společným rysem auditovaných projektů na budování institucí byl rušivý vliv obměny personálu u příjemce. Pozitivní výsledky vzdělávacích projektů v oblasti budování institucí byly téměř vždy oslabeny obměnami personálu na klíčových pozicích (rámeček 9). 37. Při auditu bylo rovněž zaznamenáno několik pozitivních příkladů zvýšení kapacit. Ty vedly ke zlepšení na provozní úrovni (rámeček 10). Ačkoli byla fluktuace pracovníků velká, strategických cílů – tedy zajištění bezpečnosti a stability a udržení veřejného pořádku – se podařilo dosáhnout. To bylo možné pouze díky nepřetržitému poskytování pomoci ze strany EU. Rámeček 9 Nestabilní personální situace ve státní správě v Albánii a v Bývalé jugoslávské republice Makedonii V Albánii byla součástí tří z celkem osmi auditovaných projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí odborná příprava. Vedla k určitým pozitivním výsledkům, ale fluktuace pracovníků, například ve složkách odpovědných za migraci, byla i nadále překážkou pro rozvoj kapacit a zpožďovala rozhodovací procesy. Okamžitě po parlamentních volbách v roce 2005 v Albánii odešlo z regionálních úřadů práce všech 20 osob, které měly na starosti otázku migrace. U policie Bývalé jugoslávské republiky Makedonie bylo identifikováno 30 klíčových řídících pozic. Na 28 z těchto pozic ale došlo po volbách v roce 2006 během několika měsíců k personální změně, což znamená 93 % fluktuaci pracovníků. 38. Při auditu byla zaznamenána nedostatečná spolupráce mezi orgány prosazování práva, která má vliv na udržitelnost projektů. Ačkoli například policejní sledovací zařízení a systém pro identifikaci otisků prstů byly pro bosenskou policii relevantní a měly by umožnit větší objasněnost trestné činnosti, jejich potenciál nebyl kvůli nedostatku spolupráce policejních složek plně využit [23]. 39. Integritu institucí v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí lze posílit bojem proti korupci. Existují určité náznaky, že se situace v auditovaných zemích v tomto ohledu mírně zlepšila, ačkoli pokrok je stále křehký. Jedním z možných celkových ukazatelů účelnosti financování ze strany EU je index vnímání korupce publikovaný organizací Transparency International. Příloha IV ukazuje, jak se hodnocení (pořadí země a celková známka) od roku 2004 mírně zlepšilo. Rámeček 10 Příklad zvýšení provozních kapacit V Bývalé jugoslávské republice Makedonii proběhla v listopadu 2007 operace "Horská bouře", kterou naplánovaly, realizovaly a dokončily specializované policejní jednotky. V rámci této operace byl objeven úkryt zbraní (včetně protiletadlových), které by postačovaly k vyzbrojení 650 vojáků. Později se zjistilo, že tyto zbraně patří teroristické buňce; první předpoklad přitom byl, že se jedná "organizovanou zločineckou skupinu". Operace byla provedena bez jakýchkoli civilních obětí. Podle mezinárodních pozorovatelů, kterých se Účetní dvůr dotazoval, by před několika lety operace podobně velkého rozsahu nebyla možná. V červenci 2008 bylo potom v soudním procesu souvisejícím s operací Horská bouře odsouzeno 17 osob k celkem 192 letům odnětí svobody. Podle rozsudku bylo úmyslem skupiny pachatelů šířit nejistotu mezi občany a narušovat ústavní pořádek v zemi. V Albánii od roku 1997 EU pomáhá policii zvýšit vymahatelnost zákona. Tato pomoc policii bude pokračovat nejméně do roku 2011. Odborná příprava – výstupy převažovaly nad výsledky 40. Klíčovým prvkem v procesu zavádění reforem je poskytování odborné přípravy zaměstnancům státní správy (rámeček 11). Pro Komisi to byla důležitá priorita. Všechny tři regionální projekty [24] s celkovým rozpočtem deset milionů EUR tak například zahrnovaly odbornou přípravu. Výstupy odborné přípravy (semináře, workshopy a přednášky) byly uspokojivé, ale jejich dopad byl omezený (rámeček 11). 41. Vzhledem k dějinám tohoto regionu je jako cíl samozřejmě cenné samo o sobě už to, že se k jednomu stolu na školení podaří dostat zaměstnance státní správy z různých západobalkánských zemí. Specifické cíle projektů Komise měly ale větší ambice, např. vytvoření regionálních strategií pro oblast azylu, migrace a víz, jež by vycházely ze souboru obecně přijímaných technických standardů a principů EU. Rámeček 11 Příklady školicích středisek pro oblast spravedlnosti Účetní dvůr auditoval dvě školicí instituce v oblasti spravedlnosti. Obecný cíl obou školicích středisek byl stejný: stát se plnohodnotnou školicí institucí používající osvědčenou evropskou praxi a nabízející vysoce kvalitní a cílené vzdělávání pro soudce, státní žalobce, soudní zaměstnance a advokáty. V Bývalé jugoslávské republice Makedonii se však při zřizování příslušné instituce k radám odborníků EU nepřihlíželo. Ministerstvo k přípravě zákona o školicím středisku pro oblast spravedlnosti nepřizvalo žádné mezinárodní odborníky. Návrh zákona byl pak dárci silně kritizován, jelikož nebyl v souladu s evropskými standardy. Studijní plán pro úvodní odbornou přípravu byl dále zkrácen z původních 24 měsíců na 15 měsíců s rizikem, že se jeho dopad sníží. V Srbsku chybělo vzdělávací instituci pro soudce řízení a také jasný právní základ. Program "školení školitelů" také počítal s využitím moderních výukových metod, tedy s malými skupinami účastníků s vysokou mírou interakce. Ve skutečnosti probíhalo toto školení jen formou přednášky. 42. Pro regionální školicí projekty je z jejich podstaty obtížné stanovit společné cíle, a to vzhledem k tomu, že v jednotlivých státech bylo dosaženo různého stupně pokroku. Situace v Chorvatsku se například zpravidla vyznačovala větším stupněm pokročilosti než v ostatních státech. Názor Komise, že je třeba využít regionální rozměr a poskytnout znalosti z nejrozvinutějšího národního systému k dispozici ostatním přijímajícím státům, byl správný. Komise však jen velmi zřídka měřila, jak odborná příprava změnila politiky nebo pracovní metody, ačkoli by to pro účel sladění se standardy EU byl vhodný praktický přístup. 43. Komise nezavedla žádný systém na měření výkonnosti projektu regionální spolupráce v oblasti soudnictví, a to ani poté, co za to byla kritizována svými vlastními kontrolory [25]. Ukazatele měření dopadu neumožňovaly, protože byly formální a byly založené na kvantitě činností spíš než na jejich vyhodnocování, například sledovaly počet schůzek a konferencí. Také cíle byly nekonkrétní a nejasné – například rozšíření regionálního dialogu či podpora spolupráce na provozní úrovni. Dosažení cílů tedy nešlo měřit, neboť cíle nebyly přímo spojené s činnostmi. 44. Ani na národní úrovni nedosáhly projekty Komise v oblasti odborné přípravy plně svých cílů, neboť jim chyběla podpora vrcholného vedení v daných státech. Zde lze zmínit dva speciální školicí kurzy pořádané v rámci projektu na pomoc albánské policii (PAMECA II). Pro celkem 60 policejních důstojníků střední a vyšší hodnosti byly uspořádány "kurzy strategického velení". Když se tito policejní důstojníci vrátili po proškolení do služby a chtěli poznatky uplatnit v praxi, narazili na odpor svých nadřízených. Aby se tento nedostatečný dopad zmírnil, musel se následně pro 34 nejvýše postavených důstojníků policie uspořádat školicí "program pro vrcholné vedoucí pracovníky". Ačkoli lze Komisi za toto nápravné opatření pochválit, bylo by bývalo lepší před konáním kurzu pro důstojníky střední hodnosti zajistit si podporu vrcholného vedení. 45. Účelným způsobem na vytvoření moderní a efektivní správy je systém učení v praxi a školení na pracovišti. K předání administrativní odpovědnosti může dojít za předpokladu, že fluktuace pracovníků není příliš velká (rámeček 12). Od doby, kdy se zaměření programu CARDS přesunulo z obnovy na reformy, se v této oblasti více používají twinningové projekty s členskými státy a grantové smlouvy s mezinárodními organizacemi. Rámeček 12 Příklady projektů "učení v praxi" v Bosně a Hercegovině Případ 1: Úplné předání odpovědnosti příjemci – Komise pro lidská práva V roce 2004 podepsala Komise s Ústavním soudem Bosny a Hercegoviny grantovou smlouvu, jejímž účelem bylo zřízení speciálního soudního orgánu v rámci tohoto ústavního soudu – Komise pro lidská práva. Úkolem této komise mělo být vyřešení téměř 9000 stále otevřených případů porušování lidských práv [26]. Během prvního roku svého působení se Komisi pro lidská práva podařilo vyřešit přes 3000 případů. Komise pro lidská práva zahájila svou činnost s mezinárodními pracovníky, ale od roku 2005 ji tvořili pouze pracovníci z Bosny a Hercegoviny. V průběhu projektu aplikovali pracovníci z tohoto státu každodenně Evropskou úmluvu o lidských právech a další mezinárodní dokumenty. Tento projekt byl úspěšný, neboť devět z deseti klíčových pracovníků pak zůstalo u ústavního soudu. V červnu 2007 byly všechny otevřené případy vyřešené. Jak uvedl příjemce, tento projekt výrazným způsobem přispěl k povědomí o lidských právech v Bosně a Hercegovině. Rámeček 2: Neúplné předání odpovědnosti příjemci – Senát pro válečné zločiny Senát pro válečné zločiny je v Bosně a Hercegovině prvním stálým a specializovaným orgánem na úrovni státu, který má za úkol vyšetřovat případy hrubého porušování mezinárodního humanitárního práva jako součást strategie dokončení činnosti Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii [27]. Počet osob v Bosně a Hercegovině podezřelých ze spáchání válečných zločinů se odhaduje na několik tisíc. V době auditu mělo předání odpovědností od mezinárodních expertů národním expertům zpoždění. Skutečný počet otevřených procesů je vyšší než odhadované číslo, což je pozitivní, ale pracovní zátěž soudu značně přesahuje jeho kapacity. Tato situace se ještě zhoršila obměnou zahraničních soudců. Vlastnická odpovědnost na místní úrovni je klíčovým faktorem pro upevňování právního státu 46. Jedním z nejčastějších cílů auditovaných projektů bylo upevnit právní stát na západním Balkáně. Západoevropský koncept právního státu je v zásadě založen na principu, že nikdo nestojí nad zákonem. Upevňování právního státu na západním Balkáně má zásadní význam pro stabilitu a bezpečnost Evropy. Navzdory určitému pokroku je právní stát na západním Balkáně stále ještě slabý (rámeček 13). 47. V mnoha svých zprávách o pokroku vyjádřila Komise nespokojenost s pomalým postupem reforem. Projektová koncepce přijatá Komisí má svá omezení. Není "univerzálním lékem". Úspěch programů Komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí vyžaduje změnu v postoji vnitrostátních orgánů a také kontinuitu vládních struktur. Tyto faktory není Komise s to přímo ovlivnit a jejich negativní dopad, a to zejména na oblast budování institucí, by neměl být podceňován. Rámeček 13 Koncept právního státu je na západním Balkáně slabý V regionu je koncept právního státu slabý a důvěra ve vládu a instituce je zde nízká. Občané právnímu systému nevěří a myslí si, že zvýhodňuje určité privilegované skupiny. Na dotaz, zdali "někteří lidé v této zemi stojí nad zákonem", byl procentní podíl kladných odpovědí v některých zemích regionu tento [28]: Černá Hora: 69 %; Srbsko: 81 %; Bývalá jugoslávská republika Makedonie: 85 %. Je potřeba uvést, že respondenty, kteří byli nejsilněji přesvědčeni o tom, že je společnost nespravedlivá a že si lidé nejsou před zákonem rovni, byly osoby s nejvyšším vzděláním a nejlepší informovaností o politice. 48. Komise se ale poučila z předchozích zkušeností. Ve srovnání s dřívějším předvstupním programem Komise (Phare) jsou nyní důležité strukturální reformy v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí řešeny již v rané fázi procesu rozšiřování. 49. Většina reformních iniciativ až dosud přicházela od Evropské komise a dalších externích subjektů [29], a nikoliv z daného regionu. Z toho plynoucí nedostatečná vlastnická odpovědnost oslabuje dlouhodobé výsledky projektů. První vážná iniciativa, která z regionu vzešla, je Rada pro regionální spolupráci, jež byla zřízena v únoru 2008 jako následník Paktu stability pro jihovýchodní Evropu. Činnost rady pro spolupráci bude zaměřena na šest prioritních oblastí. Jednou z nich je oblast spravedlnosti a vnitřních věcí. Téměř dvě desetiletí po rozpadu bývalé struktury bezpečnosti a stability v jihovýchodní Evropě se tak tato nová instituce, která sídlí v Sarajevu, chce stát prvním regionálním fórem svého druhu s regionální vlastnickou odpovědností a vedením, které také podporuje evropskou integraci. Koncepce řízení a koordinace dárců 50. Tento oddíl zprávy se zabývá výsledky auditu dvou horizontálních otázek týkajících se obou typů projektů, a sice srovnání dvou koncepcí řízení použitých Komisí a koordinací dárců. Mezi koncepcemi řízení není výrazný rozdíl 51. Na západním Balkáně použila Komise dvě základní koncepce řízení (viz příloha V), a to buď prostřednictvím Evropské agentury pro rozvoj (EAR), nebo prostřednictvím delegací Komise. Účetní dvůr analyzoval výsledky auditů projektů, aby zjistil, zda existují důkazní informace, že jedna z koncepcí řízení je účelnější než druhá. 52. Z 30 projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, které byly v přijímajících státech auditovány, bylo 18 řízeno delegací Komise a 12 Evropskou agenturou pro obnovu (viz příloha I). Ačkoli celková výkonnost auditovaných projektů byla smíšená, v míře úspěšnosti projektů řízených delegacemi a projektů řízených EAR nebyl žádný výrazný rozdíl. Jednou ze silných stránek u delegace s přenesenými pravomocemi je úzké propojení mezi dialogem o politice a ročním programovacím procesem. Na druhé straně přispělo ústředí EAR do dialogu svými odbornými zkušenostmi ve prospěch celého regionu. Nedošlo k posílení koordinace mezi dárci, kterou řídil příjemce 53. Komise se zavázala hrát aktivní roli v podpoře koordinace dárců na západním Balkáně. Koordinace dárců je jedním z principů Pařížské deklarace o účelnosti pomoci z roku 2005 a Kodex pravidel EU, pokud jde o dělbu práce. Komise se k těmto principům hlásí. Účetní dvůr zjistil, že pro Komisi bylo obtížné koordinaci dárců v praxi zavést. 54. Sektor spravedlnosti a vnitřních věcí je oblastí, kde existuje společný zájem dárců. Na západním Balkáně působí jak Komise, tak mezinárodní finanční instituce a členské státy a také dárci ze zemí mimo EU (příloha VI). Princip, že proces koordinace dárců by měl řídit přijímající stát, nebylo možno uplatnit, protože kapacity pro toto působení byly u příslušných přijímajících států stále ještě slabé. Příjemci navíc nedostali dostatečnou podporu, která by zlepšila jejich kapacity pro řízení koordinace dárců. I v případech, kdy měli příjemci jasnou představu o tom, jak jimi preferované řešení uskutečnit, museli řešit nekoordinované aktivity dárců (rámeček 14). 55. Nedostatek koordinace mezi dárci se neomezoval pouze na investiční projekty. V případech z oblasti budování institucí se stalo, že byl příjemce zmatený z doporučení daných různými subjekty EU. Přemíra rad se smíšenými doporučeními byla nejpatrnější v bývalé jugoslávské republice Makedonii. V období 2004–2005 působilo v oblasti rozvoje policejních sil pět různých subjektů EU (delegace Evropské komise, EAR, zvláštní zástupce EU, policejní mise EUPOL-Proxima a monitorovací mise EU). Souběžně zde navíc působily Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Program zahraniční vzdělávací pomoci v oblasti vyšetřování trestných činů (International Criminal Investigative Training Assistance Programme – policejní projekt financovaný USA) a řada bilaterálních programů členských států EU. Tento problém měl škodlivý dopad zejména v případech, kdy si rady protiřečily. Rámeček 14 Příklad nekoordinované investiční činnosti více dárců Jeden z principů harmonizace pomoci je ten, že pomoc má být sladěná a nemá být vázaná. Avšak v důsledku nekoordinovaných činností více dárců – kdy každý dárce přispěl osobními automobily, nákladními automobily a dodávkami ze své země – používá policie v Bývalé jugoslávské republice Makedonii přes 40 typů vozidel. Vozový park tak není možné z hlediska nákladů účelně řídit. Pro budoucnost plánuje policie používat pouze 12 typů vozidel. Závěry a doporučení 56. Motivace členstvím v EU přispěla k tomu, že se EU stala na západním Balkáně největší a nejvlivnější zainteresovanou stranou. Na rozdíl od dřívějších předstupních programů Komise zvolila jako prioritu oblast spravedlnosti a vnitřních věcí a snažila se o vyřešení důležitých strukturálních reforem již v rané fázi procesu rozšíření. Projekty Komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jsou realizovány v obtížném organizačním i politickém prostředí. V tomto kontextu bylo řízení ze strany Komise z větší části účelné. Audit Účetního dvora však v řízení Komise zjistil některé nedostatky, které v případě, že by byly vyřešeny, mohly vést ještě k větší míře úspěšnosti projektů, hlavně pokud jde o udržitelnost jejich výsledků. 57. Účetní dvůr dospěl k závěru, že analýzy potřeb byly v některých případech nedostatečné a že mezi dárci byl nedostatek koordinace. Ačkoli ne všechny investiční projekty dosáhly plně uspokojivých výsledků a jejich udržitelnost je ohrožená, představovala investiční pomoc financovaná Komisí relevantní a důležitý příspěvek pro infrastrukturu a instituce daných zemí. Na druhé straně Účetní dvůr zjistil, že výsledky projektů v oblasti budování institucí byly uspokojivé jen částečně a že jejich udržitelnost není pravděpodobná. Způsobuje to přetrvávající politická slabost a nedostatečná angažovanost (vlastnická odpovědnost) na straně příjemců, neboť většina reformních iniciativ nevychází z tohoto regionu, nýbrž od Evropské komise či od dalších externích zainteresovaných stran. Tabulka 1 Hlavní závěry týkající se investičních projektů a projektů na budování institucí Hodnocení: U = uspokojivé, ČU = částečně uspokojivé a NU = neuspokojivé; U/ČU znamená, že se hodnocení pohybuje mezi uspokojivým a částečně uspokojivým. Auditní otázka | Potřeby | Projektové výstupy | Výsledky | Typ pomoci | Relevance | Hodnocení | | Dosažení | Udržitelnost | Investice | U | ČU | U | U/ČU | U / ČU | Budování institucí | U | U | U | ČU | NU | 58. Ačkoli celková výkonnost auditovaných projektů byla smíšená, v míře úspěšnosti projektů řízených delegacemi a projektů řízených Evropskou agenturou pro obnovu nebyl žádný výrazný rozdíl. Doporučení 1 Důvody Komise pro práci v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí na západním Balkáně jsou jasně stanoveny. Výsledky projektů by nicméně byly ještě lepší, kdyby a) Komise při přípravě projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí přiřadila projektovým cílům patřičnou váhu a zajistila, aby byly stanoveny ukazatele dopadu projektu založené na činnostech; b) investiční projekty byly těsněji spojeny s projekty na budování institucí; c) existovala lepší koordinace mezi všemi dárci, kteří jsou v oblasti aktivní, tedy včetně Komise coby hlavního dárce; jeden dárce by například mohl financovat nebo spolufinancovat projekt připravený jiným dárcem; d) společenství dárců přehodnotilo zadávání veřejných zakázek na vybavení. Všude tam, kde je to možné, by se měla zvážit možnost společných investičních sdružení, jež by byla řízena přijímajícími státy, ačkoli pečlivé sledování procesu zadávání veřejných zakázek ze strany přijímajících organizací bude i nadále nutné. Doporučení 2 Udržitelnost projektů by se zvýšila, kdyby a) se zvýšilo zapojení příjemců, například v rámci procesu veřejných zakázek; b) žádné projekty nebyly zahajovány bez toho, aniž by pro ně existoval plán na udržitelnost; c) Komise podrobněji monitorovala rozdělování vybavení a infrastruktury financovaných z prostředků EU a vyhodnocovala jejich využívání a v případě potřeby podnikla nápravná opatření; d) Komise používala pro měření výsledků ukazatele dopadu; e) poskytování technické pomoci bylo adekvátně doplněno aktivním podporováním institucionálních změn. Doporučení 3 K posílení regionálního aspektu by došlo v případě, kdyby projekty výstavby infrastruktury v oblasti integrované správy hranic byly připravovány a prováděny způsobem, který by podporoval regionální spolupráci. Například by se měla dávat přednost společným hraničním přechodům financovaným z prostředků přidělených regionu. Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 15. a 16. července 2009. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ Předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Zjištění týkající se projektů jsou shrnuty v grafu 1. [2] CARDS je zkratka pro program pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (z angl. Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Tento program probíhal v období 2000–2006. [3] To představovalo přibližně 10 % celkového rozpočtu programu CARDS. Většina výdajů v rámci CARDS se realizovala během prvních let tohoto programu v rámci řešení naléhavých potřeb obyvatelstva západního Balkánu po ukončení konfliktu v tomto regionu. [4] Co se týče posledního rozšíření v roce 2007, u Bulharska a Rumunska je stále prostor ke zlepšení v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. EU se proto rozhodla zřídit zvláštní mechanismus spolupráce a ověřování, aby těmto nejnovějším členským státům pomohla s nedostatky, které ještě nejsou vyřešené. [5] Technická pomoc představuje zdroj používaný v mnoha rozvojových projektech a programech různých typů a lze ji definovat jako "odborníky, konzultanty, školitele, poradce apod., kteří jsou najímáni, aby předávali know-how a dovednosti a budovali a posilovali instituce". Odkazuje se zde na zvláštní zprávu Účetního dvora č. 6/2007 o účelnosti technické pomoci v rámci rozvoje kapacit (Úř. věst. C 312, 21.12.2007, s. 3). [6] Twinning, jež byl poprvé použit v roce 1998 jako nástroj předvstupní pomoci, poskytuje rámec pro administrativu a poloveřejné organizace v přijímajících státech za účelem spolupráce s jejich protějšky v členských státech. [7] Podle nařízení CARDS má roční program, sestavovaný pro každou zemi, která přijímá pomoc Společenství, obsahovat seznam projektů, které budou financovány, spolu se specifikací příslušných částek. Stanovisko k ročním rozpočtovým prostředkům vyjadřuje řídící výbor, jež je složen ze zástupců členských států a jemuž předsedá Komise. [8] Audit posuzoval, do jaké míry byly projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí oprávněné ve světle rozsahu a specifikací potřeb, a dále to, zdali byly zváženy a řádně analyzovány alternativní přístupy. Audit rovněž zkoumal, zdali byly cíle v souladu s prioritami definovanými v dokumentech Komise, Rady a dokumentech národní strategie. [9] Audit posuzoval, do jaké míry příjemci účelně využili pomoc financovanou EU (například vybavení, infrastrukturu a odbornou přípravu) a zdali byly výsledky projektů finančně a provozně udržitelné. [10] Tento dodatečný prvek byl do auditu přidán na základě žádosti Evropského parlamentu. Odkazuje se zde na rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 22. dubna 2008, obsahující připomínky, které jsou nedílnou součástí rozhodnutí o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie na rozpočtový rok 2006, oddíl III – Komise. [11] Vznik šesti nových států v důsledku rozpadu bývalé Jugoslávie vedl k vytvoření více než 5000 kilometrů nových mezinárodních hranic v tomto regionu, jež je třeba kontrolovat. [12] Například v Bosně a Hercegovině je pohraniční policie nejstarší ze složek na státní úrovni, nicméně v roce 2009 nemá ještě ani desetiletou historii. [13] Například v Srbsku prováděla do roku 2007 ostrahu hranic armáda. [14] Rámcový plán pro soudní infrastrukturu (Master plan for judicial infrastructure) – studie provedená externími konzultanty v období leden 2004 až duben 2005. [15] Zvláštní zpráva Účetního dvora č. 5/2007 o řízení programu CARDS Komisí (Úř. věst. C 285, 27.11.2007, s. 1) ve svých závěrech uvádí, že strategické obecné pokyny Komise byly velmi obecné, což bylo přiměřené pro fázi obnovy, nikoli však pro náročnější cíle budování institucí. [16] Vnitrostátní strategie integrované správy hranic byla přijata v Albánii v listopadu 2006, v Bosně a Hercegovině v červenci 2005, v Bývalé jugoslávské republice Makedonii v říjnu 2005, v Černé Hoře v únoru 2006 a v Srbsku v lednu 2006. [17] Je třeba poznamenat, že acquis communautaire EU, schengenské standardy ani Celní kodex Společenství neposkytují žádný univerzální a jednotný model pro správu hranic. Tyto standardy nicméně vyžadují, aby byl systém účelný a přizpůsobený možným rizikům. [18] Vzhledem k tomu, že Komise nemohla smlouvu splnit, vznesl dodavatel nárok na náhradu škod ve výši více než 550000 EUR; v době auditu probíhala jednání o mimosoudním smírném narovnání. [19] V Bývalé jugoslávské republice Makedonii je akademie pro odbornou přípravu soudců a státních zástupců na základě zvláštního zákona částečně financována ze státního rozpočtu. To zajišťuje její vzdělávací nezávislost. Nicméně 63 % celkového financování této akademie v roce 2008 pocházelo od mezinárodních dárců. K zajištění provozní nezávislosti této instituce je zapotřebí vyváženější finanční rámec. [20] Státy západního Balkánu a Evropská unie podepsaly dohodu o zpětném přebírání osob jako součást dohody o stabilizaci a přidružení. Tato dohoda nařizuje státům západního Balkánu a členským státům EU zpětně přebírat osoby, které nelegálně vstoupily nebo nelegálně pobývaly na území kteréhokoli z ostatních států a zpětně přebírat nelegální migranty, kteří jsou občané třetích zemí nebo kteří jsou osobami bez státní příslušnosti a kteří vstoupili na území některého ze států dohody přes území druhého státu. Tato dohoda v zásadě zavazuje státy západního Balkánu, aby s Evropskou unií sdílely odpovědnost za bezpečnost EU. [21] Vlastní terénní vozidlo delegace nejezdí do servisu v Tiraně, ale v sousední zemi. [22] Prvním krokem v procesu decentralizace poskytování pomoci je akreditování orgánů příjemce na národní úrovni na základě posouzení kapacit. Dalším krokem je přenesení řízení z Komise na přijímající stát. [23] Je třeba uznat, že v Bosně a Hercegovině působí celkem 13 různých policejních složek. Dvě na státní úrovni, deset na kantonální úrovni a navíc jedna autonomní policie v okresu Brčko. [24] Vzhledem ke konfliktům v minulosti je regionální spolupráce na západním Balkáně náročným úkolem. Regionální program Komise se proto zaměřil na budování vztahů mezi západobalkánskými státy. EU dala jasně najevo, že regionální spolupráce je předpokladem pro pokrok na cestě k přistoupení. Přibližně 10 % z financování v rámci programu CARDS bylo určeno na podporu tohoto cíle a regionální program se vždy zaměřoval na posilování právního státu a na oblast spravedlnosti a vnitřních věcí. [25] Komise uzavřela smlouvy s externími kontrolory na posuzování provádění projektů. [26] V Bosně a Hercegovině existují čtyři hlavní typy případů porušování lidských práv: porušování rovnosti před zákonem, porušování majetkových práv, porušování práva na práci a vzdělání a dále případy pohřešovaných osob čili "případy ze Srebrenice". [27] Odkazuje se zde na rezoluci Rady bezpečnosti OSN 1503. [28] Viz výzkumná studie: Mungui-Pippidi, Alina: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe (Dekonstrukce partikularismu na Balkáně: nejednoznačnost sociálního kapitálu v jihovýchodní Evropě), 2005. [29] Odkazuje se zde na studii Milici Delević Regional cooperation in the western Balkans (Regionální spolupráce na západním Balkáně), Chaillot Paper č. 104 Ústavu Evropské unie pro studium bezpečnosti, červenec 2007. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I AUDITOVANÉ PROJEKTY V OBLASTI SPRAVEDLNOSTI A VNITŘNÍCH VĚCÍ V RÁMCI PROGRAMU CARDS A POSOUZENÍ JEJICH ÚČELNOSTI Kritéria auditu pro relevanci: Cíle projektu byly v souladu s prioritami v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí pro danou zemi. Kritéria auditu pro posouzení potřeb: Projekty byly oprávněné a zdali byly také zváženy alternativní přístupy. Kritéria auditu výstupy: Ukončené činnosti vedly k takovým výstupům, jak bylo plánováno. Kritéria auditu pro dosažené výsledky: Pomoc financovaná EU byla použita účelně. Kritéria auditu pro udržitelnost: Výsledky projektů byly finančně i provozně udržitelné. – : nelze použít | POTŘEBA | SPLNĚNÍ VÝSTUPU | VÝSLEDKY | | RELEVANCE | POSOUZENÍ | DOSAŽENÍ | UDRŽITELNOST | | POPIS PROJEKTU | Roční program CARDS | ČÁSTKA V EURECH (zakázky) | | UKONČENÍ PROJEKTU | ŘÍZENO KÝM | Uspokojivé (U), Částečně uspokojivé (ČU), Neuspokojivé (NU) | Ano / Částečně ne / – | U, ČU, NU/ – | Uspokojivé / Neuspokojivé / – | Investice Albánie | Vybavení kanceláří pro policejní stanice | 2001 | 419093 | | září 2005 | delegace | NU | NU | Ano | NU | neuspokojivé | Albánie | Stavba věznice ve Fushe Kruja | 2001 | 2874708 | | březen 2007 | delegace | U | NU | Částečně | ČU | neuspokojivé | Albánie | Odvolací soudy v Korce a Vloře | 2003 | 1636375 | | květen 2006 | delegace | U | U | Ano | U | neuspokojivé | Albánie | Kontrola hranic a správa "zelené hranice" | 2003 | 2127106 | | únor 2006 | delegace | U | NU | Ano | ČU | neuspokojivé | Bosna a Hercegovina | Stavba hraničního přechodu Kamensko a dozor | 2001 | 3349597 | | říjen 2005 | delegace | U | U | Ano | ČU | neuspokojivé | Bosna a Hercegovina | Výstavba hraničního přechodu Gorica | 2002 | 2971834 | | nikdy nezačal | delegace | U | U | Ne | – | – | Bosna a Hercegovina | Rekonstrukce soudních prostor v Bosně a Hercegovině a dozor | 2002 | 2310367 | | prosinec 2004 | delegace | U | ČU | Ano | U | uspokojivé | Bosna a Hercegovina | Vybavení policejních složek | 2003 | 1576604 | | červenec 2005 | delegace | U | U | Ano | U | uspokojivé | Bosna a Hercegovina | Stavba centrály pohraniční policie Bosny a Hercegoviny a dozor | 2003 | 2589621 | | červenec 2008 | delegace | ČU | ČU | Ano | ČU | uspokojivé | Bosna a Hercegovina | Poskytnutí IT telekomunikačního systému | 2003 | 2597772 | | prosinec 2006 | delegace | U | U | Ano | U | uspokojivé | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | Poskytnutí vozidel pro pohraniční policii | 2003 | 2799813 | | červen 2005 | EAR | U | ČU | Ano | ČU | neuspokojivé | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | Stavba přijímacího střediska pro žadatele o azyl | 2002 | 1419580 | | listopad 2006 | EAR | ČU | U | Ano | U | uspokojivé | Černá Hora | Stavba hraničních přechodů D. Brijeg a S. Polje | 2001 | 3685662 | | červenec 2005 | EAR | ČU | U | Částečně | ČU | uspokojivé | Černá Hora | IT a speciální vybavení pro pohraniční policii | 2003 | 1683038 | | březen 2005 | EAR | U | U | Ano | U | uspokojivé | Srbsko | Stavba hraničního přechodu Batrovci a dozor | 2002–2003 | 5134209 | | srpen 2006 | EAR | U | U | Částečně | ČU | uspokojivé | Srbsko | Rekonstrukce a údržba hlavní soudní síně v Bělehradě | 2003 | 1196963 | | květen 2005 | EAR | ČU | U | Ano | U | uspokojivé | Srbsko | Dodávky pro pohraniční policii | 2003 | 2782209 | | květen 2005 | EAR | U | NU | Ano | U | uspokojivé | | | Mezisoučet | 41154551 | | | | | | | | | Budování institucí Albánie | Národní strategie pro migraci | 2001 | 1000000 | | leden 2005 | delegace | U | U | Ano | NU | neuspokojivé | Albánie | Akční program odminování pro Albánii | 2002 | 2000000 | | květen 2006 | delegace | U | U | Ano | U | uspokojivé | Albánie | Předběžné prověřování žadatelů o azyl a migrantů | 2003 | 2000000 | | únor 2006 | delegace | U | U | Ano | ČU | neuspokojivé | Albánie | Pameca II – policejní mise | 2004–2005 | 6314404 | | prosinec 2007 | delegace | U | ČU | Ano | ČU | neuspokojivé | Bosna a Hercegovina | Podpora úřadu státního zástupce v Bosně a Hercegovině | 2002 | 916668 | | květen 2005 | delegace | U | ČU | Ano | ČU | neuspokojivé | Bosna a Hercegovina | Podpora komise pro lidská práva | 2003 | 645705 | | březen 2005 | delegace | U | U | Ano | U | uspokojivé | Bosna a Hercegovina | Podpora vysokého soudu a státního zastupitelství | 2004 | 3120986 | | leden 2006 | delegace | U | U | Ano | U | neuspokojivé | Bosna a Hercegovina | Podpora archivu pro válečné zločiny v Bosně a Hercegovině | 2004 | 3500000 | | leden 2008 | delegace | U | U | Ano | U | neuspokojivé | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | Školicí institut pro oblast spravedlnosti | 2001 | 1188405 | | říjen 2005 | EAR | U | U | Ano | U | neuspokojivé | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | Podpora národní strategie pro reformu policie | 2001 | 1457533 | | září 2005 | EAR | U | ČU | Ano | ČU | neuspokojivé | Srbsko | Školicí středisko pro oblast spravedlnosti | 2004 | 2499175 | | říjen 2007 | EAR | U | ČU | Částečně | NU | neuspokojivé | Srbsko | Budování kapacit ministerstva spravedlnosti | 2004 | 1491029 | | září 2007 | EAR | U | U | Částečně | ČU | neuspokojivé | Region | Zavedení rámce kompatibilního s předpisy EU v oblasti azylu, migrace a víz | 2002 | 2922700 | | prosinec 2005 | GŘ ELARG–ústředí | U | U | Ano | ČU | neuspokojivé | Region | Podpora a koordinace strategií integrované správy hranic na západním Balkáně | 2002–2003 | 1999984 | | březen 2007 | GŘ ELARG- centrála | U | U | Ano | ČU | neuspokojivé | Region | Zavedení nezávislého, spolehlivého a fungujícího soudního systému a rozšíření spolupráce ve věcech spravedlnosti | 2003 | 5499579 | | duben 2007 | GŘ ELARG- centrála | U | NU | Ano | ČU | neuspokojivé | | | Mezisoučet | 36556168 | | | | | | | | | Investice a budování institucí Srbsko | IT podpora pro soudní administrativu, správu případů | 2004 | 3232093 | | listopad 2005 | EAR | U | U | Ano | ČU | uspokojivé | | | CELKEM | 80942812 | | | | | | | | | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II METODIKA AUDITU A AUDITNÍ VZOREK 1. Součástí auditu byl přezkum strategických a plánovacích dokumentů, tedy např. strategických dokumentů zemí, víceletých orientačních programů a dokumentů k evropskému partnerství a monitorovacích a hodnotících zpráv. Auditu bylo podrobeno celkem 30 projektů z ročních programů pro období 2001–2005, a to v následujících státech západního Balkánu: Albánii, Bosně a Hercegovině, Bývalé jugoslávské republice Makedonii, Černé Hoře a Srbsku. Projekty řídila buď Evropská agentura pro rozvoj, nebo delegace Evropské komise [30]. Navíc byly také auditovány tři projekty na regionální úrovni, řízené generálním ředitelstvím pro rozšíření (GŘ ELARG) v Bruselu. 2. Auditovány byly zakázky v celkové hodnotě 81 milionů EUR, což pokrývá 17 % závazků pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí v rámci programu CARDS na období 2001–2006. Projekty byly vybírány s přihlédnutím k těmto kritériím: i) finanční důležitost, ii) pokrytí všech podoblastí sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí a iii) pokrytí všech typů smluv, tj. grantových smluv a smluv o službách, dodávkách a stavebních pracích. Pro vypracování smysluplných připomínek k výstupům, výsledkům a udržitelnosti projektů bylo 29 z 30 národních projektů navštíveno na místě. TABULKA 1: MNOŽSTVÍ ZPŮSOBILÝCH PROJEKTŮ NA JEDNOTLIVOU ZEMI V DUBNU 2007 Stát | Počet projektů | Částka v milionech EUR | Albánie | 21 | 38 | Bosna a Hercegovina | 30 | 48 | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | 12 | 15 | Regionální program | 6 | 15 | Srbsko a Černá Hora | 14 | 21 | Celkem | 83 | 137 | Auditováno | 33 | 81 | Auditem pokryto | 40 % | 59 % | 3. Audit se zaměřil na projekty, které probíhaly už určitou dobu, ale které nebyly zase příliš staré. Audit se tak omezil na projekty, které byly spuštěny ne dříve než 48 měsíců a ne později než 18 měsíců před zahájením auditu. Při aplikaci těchto kritérií činila částka zakázek v auditovaných státech 137 milionů EUR a audit z ní pokrýval 59 %. S výjimkou jednoho případu (projekt hraničního přechodu Gorica v Bosně a Hercegovině), kde projekt nikdy nebyl zahájen, byly všechny ostatní projekty dokončené. K dispozici tedy byl dostatečný materiál, který umožnil identifikovat a analyzovat hlavní problémy v oblasti účelnosti. [30] EAR ukončila svou činnost na konci roku 2008. Měla provozní střediska v Bývalé jugoslávské republice Makedonii, v Černé Hoře a v Srbsku. Delegace Evropské komise provádějí programy v Albánii a Bosně a Hercegovině. EAR měla rovněž provozní středisko v Kosovu a existuje také delegace v Chorvatsku, ty však nebyly předmětem tohoto auditu. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III CELKOVÁ GRANTOVÁ PODPORA V OBDOBÍ 2006–2008, 4240 MILIONŮ EUR PODLE JEDNOTLIVÝCH ZDROJŮ +++++ TIFF +++++ -------------------------------------------------- PŘÍLOHA IV ÚROVEŇ VNÍMANÉ KORUPCE – ZÁPADNÍ BALKÁN Index vnímání korupce (Corruption Perception Index – CPI) se sestavuje pro 180 zemí. Na prvním místě je země, která je vnímána jako země s nejnižší mírou korupce, a na stoosmdesátém místě je země, jež je naopak vnímána jako země s nejvyšší mírou korupce. Celková známka CPI se pohybuje od 0 do 10 a vyjadřuje úroveň vnímané korupce – tzn. čím je tato celková známka nižší, tím vyšší je úroveň vnímané korupce. Zdroj: Transparency International (http://www.transparency.org). | 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 | Pořadí | Celková známka CPI | Pořadí | Celková známka CPI | Pořadí | Celková známka CPI | Pořadí | Celková známka CPI | Pořadí | Celková známka CPI | Albánie | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 | Bosna a Hercegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 | Černá Hora | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | – | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 | Srbsko | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA V ŘÍDÍCÍ STRUKTURA KOMISE NA ZÁPADNÍM BALKÁNĚ Program CARDS je prováděn hlavně dvěma ze čtyř různých řídících struktur (viz diagram 1): a) Delegace Evropské Komise v Albánii, Bosně a Hercegovině a Chorvatsku řídí projekty, tedy od identifikace a formulace projektu po výběrové řízení, zadávání zakázky, provádění a vyhodnocení [31]. b) Evropská agentura pro obnovu (EAR) [32], která je nezávislou agenturou EU, řídí program v Srbsku a Černé Hoře, včetně Kosova, a v Bývalé jugoslávské republice Makedonii. Byla zřízena vzhledem k potřebě rychlé a efektivní reakce při řešení naléhavých potřeb obyvatelstva v Kosovu po skončení válečného konfliktu bezprostředně po skončení krize v roce 1999. c) Generální ředitelství pro rozšíření (a dříve EuropeAid) řídí programy přímo ze svého ústředí. d) Implementační agentury přijímajících zemí řídí decentralizovaným způsobem programy na rozvoj místních společenství v Albánii a část programu CARDS 2002 v Chorvatsku. Diagram 1: Řídící struktura programu CARDS +++++ TIFF +++++ [31] Proces převodu pravomocí začal v Bosně a Hercegovině v roce 1998. Účelem tohoto kroku bylo, aby se zvýšila rychlost externí pomoci od Evropské komise a aby se zároveň zajistily pevné finanční postupy. [32] EAR byla zřízena v únoru 2000. Její předchůdce, pracovní skupina pro Kosovo (Task Force for Kosovo), zahájila činnost již v roce 1999. V roce 2001 byl mandát agentury rozšířen i na Srbsko a Černou Horu a v roce 2002 pak na Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA VI CELKOVÝ OBJEM GRANTŮ A PŮJČEK V OBDOBÍ 2006–2008, 10488 MILIONŮ EUR PODLE JEDNOTLIVÝCH ZDROJŮ +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------