PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu doporučení Rady o uznávání neformálního a informálního učení /* SWD/2012/0253 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu doporučení Rady o uznávání neformálního a informálního učení Toto posouzení dopadů je připojeno k návrhu doporučení Rady o uznávání neformálního a informálního učení. 1. Vymezení problému Rychlé hospodářské a technologické změny spolu s častějšími změnami pracovního místa nutí jednotlivce k tomu, aby získali vyšší kvalifikace a obecnější dovednosti. V tomto kontextu musí systémy vzdělávání, odborné přípravy a kvalifikací uznávat celou škálu znalostí získaných učením (ve formálním, neformálním a informálním kontextu) prostřednictvím přístupu založeného na výsledcích učení. Tato zásada byla přijata v doporučení o evropském rámci kvalifikací (ERK) z roku 2008, jež tato iniciativa doplňuje. Uznávání výsledků získaných neformálním a informálním učením má mnoho výhod pro: – jednotlivce: větší zaměstnatelnost, lepší profesní vyhlídky, vyšší mzdy, druhá šance pro osoby, které předčasně ukončily školní docházku, lepší přístup k formálnímu vzdělávání a odborné přípravě, vyšší motivace k učení a větší sebedůvěra; – hospodářství: lépe kvalifikovaná populace, lepší soulad mezi dovednostmi a potřebami na trhu práce, přenositelnost dovedností mezi jednotlivými podniky a odvětvími a větší mobilita na evropském trhu práce, což vše přispívá ke konkurenceschopnějšímu evropskému hospodářství a vyššímu hospodářskému růstu; – celou společnost: lépe kvalifikovaná populace a pracovní síla, lepší přístup znevýhodněných skupin k dalšímu učení a trh práce více podporující začlenění. Posouzení dopadů zjistilo dva hlavní problémy, jimiž je třeba se zabývat: (1) Možnosti týkající se uznávání učení jsou omezené a ve většině členských států se nevyužívají dostatečně. Podle aktualizace evropského katalogu pro uznávání neformálního a informálního učení z roku 2010 nenabízejí Kypr, Řecko a Maďarsko téměř žádné možnosti uznání neformálního a informálního učení. Bulharsko, Lotyšsko, Malta a Polsko přijaly nedávno opatření k vytvoření systémů pro uznávání neformálního a informálního učení, samotný systém uznávání je však v těchto zemích dosud v počáteční fázi. V Rakousku, Belgii, České republice, Estonsku, Itálii, Irsku, Litvě, na Slovensku a ve Slovinsku existují systémy uznávání v jednom či více odvětvích, využívá je však pouze málo jednotlivců. Rovněž v zemích s rozvinutějším systémem uznávání, jako je Dánsko, Německo, Lucembursko, Rumunsko, Španělsko, Švédsko a Spojené království, je dosud využívání uznávání učení poměrně omezené. Omezené a nedostatečně využívané možnosti uznání učení vedou k tomu, že dovednosti nejsou viditelné a nejsou plně využívány ve prospěch jednotlivců, hospodářství a celé společnosti. Třemi hlavními příčinami omezené přístupnosti a využívání systémů uznávání jsou nedostatečná důvěra v systémy, postupy a výsledky uznávání (jak potvrdily veřejné konzultace, které se uskutečnily za účelem této iniciativy), nízká informovanost o možnostech uznání učení v zemích, kde tyto možnosti existují (což rovněž potvrdily veřejné konzultace), a kulturní a subjektivní překážky uznávání neformálního a informálního učení. Tato iniciativa se zabývá prvními dvěma příčinami. (2) Nedostatečná srovnatelnost a soudržnost mezi přístupy členských států k uznávání. Stávající rozdílná přístupnost vnitrostátních politik a postupů v oblasti uznávání a rozdíly mezi nimi omezují srovnatelnost a transparentnost systémů uznávání. Ztěžují občanům spojování výsledků učení dosažených v různých prostředích, na různých úrovních a v různých zemích. Vytvářejí překážky pro nadnárodní mobilitu studujících a pracovníků v době, kdy je tato mobilita potřebná k zajištění většího hospodářského růstu. Evropa 2020 – strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění zdůrazňuje potřebu flexibilnějších učebních plánů a za jejich předpoklad považuje uznávání neformálního a informálního učení. Uznávání přispěje rovněž k dosažení hlavních cílů EU týkajících se předčasného ukončování školní docházky, podílu obyvatel s ukončeným terciárním vzděláním, snižování chudoby a dosažení vysoké míry zaměstnanosti, které byly stanoveny ve strategii Evropa 2020. 2. Analýza subsidiarity Články 165 a 166 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) stanoví, že Unie přispívá k rozvoji kvalitního vzdělávání a provádí politiku odborného vzdělávání podporou spolupráce mezi členskými státy, a je-li to nezbytné, podporováním a doplňováním činnosti členských států při plném respektování jejich odpovědnosti za obsah výuky a za organizaci vzdělávacích systémů a za organizaci odborného vzdělávání. Tato iniciativa doporučuje oblasti činnosti, jež mají být na úrovni členských států zavedeny s určitou evropskou podporou. Navrhuje opatření, která bude nutno přijmout na úrovni členských států a EU. Členské státy budou i nadále zcela odpovědné za navržení, vypracování a provedení svých opatření (právní a správní předpisy, kolektivní smlouvy) pro uznávání výsledků neformálního a informálního učení. Úroveň EU zajistí koordinaci, a to zejména koordinaci s příslušnými evropskými nástroji, a podporu, například organizováním činností vzájemného učení. Opatření na těchto dvou úrovních se vzájemně doplňují a jsou zaručena práva členských států. 3. Cíle iniciativy Obecné, specifické a operativní cíle této iniciativy jsou tyto: Obecné cíle: (1) poskytnout občanům ve všech členských státech možnost nechat si uznat své dovednosti získané mimo systémy formálního vzdělávání a odborné přípravy; (2) poskytnout občanům možnost využívat uznané dovednosti při práci a dalším vzdělávání v celé Evropě. Specifické cíle: (1) zavést systémy pro uznávání neformálního a informálního učení na vnitrostátní úrovni, které jsou spojené s vnitrostátním rámcem kvalifikací; (2) zajistit náležitou úroveň srovnatelnosti a soudržnosti mezi vnitrostátními systémy uznávání spojenými s vnitrostátním rámcem kvalifikací. Operativní cíle: (1) prosazovat vnitrostátní rámce kvalifikací tak, aby bylo možno kvalifikace získat prostřednictvím formálních programů, jakož i uznáním neformálního a informálního učení; (2) zajistit mechanismy pro určování, dokumentování a kvalitní posouzení a uznání dovedností získaných prostřednictvím neformálního a informálního učení s využitím společných evropských nástrojů, jako je Europass, ECTS, ECVET; (3) umožnit jednotlivcům, aby nechali určit a zdokumentovat své znalosti a kompetence, aniž by výsledkem byla formální kvalifikace; (4) rozšířit a prohloubit spolupráci a výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy s podporou činností vzájemného učení a evropských nástrojů pro podávání zpráv; (5) zvýšit informovanost o možnostech uznání učení. 4. Možnosti politiky Možnost č. 1 (základní scénář): Tato možnost spočívá v zachování stávající situace, kterou lze shrnout takto: – v evropských politikách týkajících se vzdělávání a odborné přípravy, zaměstnanosti, mládeže a aktivního občanství je vzato v úvahu uznávání neformálního a informálního učení; – stávající evropské nástroje, zejména doporučení týkající se ERK, požadují, aby bylo možné uznání znalostí získaných prostřednictvím neformálního a informálního učení, aniž by naznačovaly, jak to provádět; – jako podpůrné nástroje pro politiku a postupy uznávání v členských státech budou i nadále důležité společné evropské zásady pro uznávání schválené Radou v roce 2004, evropské pokyny pro uznávání vypracované Evropským střediskem pro rozvoj odborného vzdělávání (Cedefop) a dostupné financování prostřednictvím programu celoživotního učení, budoucího programu „Erasmus pro všechny“ a Evropského sociálního fondu; – ve většině členských států je uznávání součástí politického programu, jen v několika členských státech je však uplatňováno komplexním způsobem; – členské státy si vyměňují zkušenosti s uznáváním na základě otevřené metody koordinace (zejména v rámci poradní skupiny pro ERK). Možnost č. 2 (doporučení Rady o zavedení uznávání): Možnost č. 2 navrhuje členským státům, zúčastněným stranám a Komisi politická a praktická opatření ve formě doporučení Rady, které bylo oznámeno ve stěžejních iniciativách strategie Evropa 2020 „Mládež v pohybu“ a „Agenda pro nové dovednosti a pracovní místa“. Doporučení členské státy vyzývá, aby zavedly mechanismy pro uznávání neformálního a informálního učení spojené s vnitrostátními rámci kvalifikací. Tyto mechanismy by měly zahrnovat mechanismy zajišťování kvality, usnadňovat přenositelnost výsledků učení používáním standardních nástrojů pro dokumentování, zvyšovat informovanost o možnostech uznání učení, usnadňovat přístup k uznání zejména znevýhodněným skupinám, zajišťovat náležité poradenství pro jednotlivce a umožňovat jednotlivcům, aby se podrobili ověření dovedností do tří měsíců od zjištění potřeby. Doporučení zdůrazňuje nutnost zapojení zúčastněných stran na trhu práce (např. zaznamenávání výsledků učení, jichž bylo dosaženo na pracovišti) a rovněž poskytovatelů vzdělávání a odborné přípravy (např. umožnění přístupu k formálnímu vzdělávání a učení) a třetího sektoru (např. nevládních/dobrovolných organizací). Doporučení bude doplněno intenzivnější spoluprací v oblasti uznávání neformálního a informálního učení v rámci stávající poradní skupiny pro ERK jako struktury otevřené metody koordinace. V doporučení je Komise vyzvána, aby pravidelně aktualizovala evropský katalog a evropské pokyny pro uznávání neformálního a informálního učení a podporovala uplatňování doporučení organizováním účinných činností vzájemného učení. Doporučení Rady má být podle očekávání schváleno v roce 2012, přičemž zavádění navrhovaných mechanismů ze strany členských států a Evropské komise by mělo být zahájeno od roku 2013. Možnost č. 3 (nová otevřená metoda koordinace zaměřená na uznávání s cílem vypracovat Evropskou chartu kvality uznávání): Na základě možnosti č. 3 budou členské státy spolupracovat v rámci nové otevřené metody koordinace věnované výslovně uznávání, jejímž cílem je vytvoření Evropské charty kvality pro uznávání neformálního a informálního učení. Evropská charta kvality bude vypracována podle těchto linií: postupy uznávání se zajištěnou kvalitou, normy kvality pro hodnotitele, poradenství a konzultace, přístup k uznávání, zapojení zúčastněných stran, zvláštní cílové skupiny a evropský rozměr uznávání. Evropská charta kvality bude navazovat na evropské iniciativy (např. evropské pokyny a společné evropské zásady pro uznávání) i vnitrostátní iniciativy (veřejné a soukromé) související se zajišťováním kvality v oblasti uznávání. Evropská charta kvality přispěje k budování důvěry mezi členskými státy. Nová otevřená metoda koordinace bude spočívat v novém souboru mechanismů podávání zpráv ze strany členských států a monitorování pokroku ze strany Komise. Předpokládá se, že specializované mechanismy otevřené metody koordinace budou zavedeny v roce 2012, což povede ke schválení charty v roce 2014. Charta se začne uplatňovat od roku 2015. 5. Posouzení dopadů Náležitá opatření členských států, a to vytvoření více možností uznání učení, jež umožní využívání dostupných znalostí, dovedností a schopností v plném rozsahu, budou mít značné hospodářské a sociální dopady. Environmentální dopady budou pouze omezené. Sociální, hospodářské a jiné dopady byly zkoumány z kvalitativního hlediska na základě pravděpodobných dopadů, jelikož nebyly k dispozici žádné konkrétní údaje. U každého z pravděpodobných dopadů bylo provedeno srovnání se základním scénářem. K nejdůležitějším hospodářským a sociálním dopadům vytvoření ucelených systémů uznávání patří: – kladné přispění k hospodářskému růstu a zaměstnanosti lepším využíváním dostupných dovedností na trhu práce a rozvojem více dovedností; – lepší přístup na trh práce a snazší změny pracovního místa zohledněním všech dostupných dovedností při rozhodování o přijetí zaměstnanců a při změnách povolání; – lepší přístup k dalšímu učení v důsledku lepšího uznávání znalostí získaných prostřednictvím předchozího učení ze strany institucí vzdělávání a odborné přípravy; – lepší informace o dostupných dovednostech, které budou viditelnější díky větším možnostem uznávání; – vyšší úroveň vzdělání pracovníků (v důsledku uznání stávajících dovedností a lepšího přístupu k dalšímu učení); – potenciálně lepší pracovní podmínky pro jednotlivce v důsledku vyšších kvalifikací; – lepší rovnost a sociální začlenění vytvořením více možností uznání neformálního a informálního učení pro znevýhodněné skupiny; – vyšší mobilita pracovníků v Evropě, která napomáhá hospodářskému růstu. To, zda se očekávané dopady skutečně projeví, bude záviset na řadě faktorů, jako je konkrétní zavedení doporučených opatření členskými státy (možnost č. 2) a způsob, jakým budou členské státy účinně pracovat na Evropské chartě kvality uznávání (možnost č. 3). Předpokládá se, že soubor doporučení určených členským státům v rámci možnosti č. 2 bude mít bezprostřednější dopady na vytvoření možností uznání učení než nově vytvořená otevřená metoda koordinace na základě možnosti č. 3, která nezahrnuje soubor doporučení pro členské státy. Probíhající rozvoj vnitrostátních rámců kvalifikací bude mít prospěch z opatření navrhovaných v rámci možnosti č. 2, která bude s to přinést konkrétní výsledky již v roce 2013. Bezprostřední účinky jsou důležité rovněž pro včasné dosažení cílů strategie Evropa 2020, a očekávané bezprostřední dopady tudíž získaly vyšší bodové ohodnocení než dopady, jež se předpokládají v delším časovém horizontu. Skutečné náklady na zavedení mechanismů uznávání závisí na řadě faktorů, jako je připravenost stávajícího systému (existující infrastruktura: instituce, postupy hodnocení a osvědčování a standardy), rozsah opatření v oblasti uznávání (zaměření se na všechna povolání, nebo pouze na určitá povolání) a cílové skupiny pro uznávání (všichni občané nebo zvláštní cílové skupiny). Podle dostupných důkazů jsou veškeré náklady na postup pro uznání vedoucí k úplné nebo částečné kvalifikaci v rozmezí od 800 do 1 800 EUR v závislosti na zemi a druhu a úrovni kvalifikace. Investice do uznávání neformálního a informálního učení vedou k úsporám nákladů na formální vzdělávání a odbornou přípravu jednotlivců, kteří získají kvalifikaci na základě výsledků učení dosažených v neformálním a informálním kontextu, aniž by bylo nutné další formální vzdělávání a/nebo odborná příprava. Výsledné čisté náklady uznávání je nutno porovnat s jeho přínosy. V posouzení dopadů se předpokládalo, že u všech tří možností převáží celkové přínosy uznávání nad čistými náklady uznávání, například z hlediska větší zaměstnatelnosti, lepších profesních vyhlídek, lepšího souladu dovedností, většího hospodářského růstu, většího sociálního začlenění. 6. Srovnání možností Možnost č. 2, doporučení Rady zaměřující se na zavedení uznávání, se ukázala jako nejúčelnější a nejúčinnější možnost. Možnost č. 2 je rovněž nejvíce v souladu s cíli politiky EU a má největší kladné hospodářské a sociální dopady. Na základě možnosti č. 1 se stávající situace v oblasti uznávání bude podle očekávání měnit pouze velmi pomalu, což znamená, že by v Evropě přetrvávala omezená dostupnost a využívání uznávání znalostí získaných neformálním a informálním učením a i nadále by chyběl srovnatelný a soudržný přístup k uznávání. Možnost č. 3 (nová otevřená metoda koordinace) by podle očekávání v porovnání se základním scénářem vedla k zlepšení, pokud jde o účelnost, účinnost a soulad s širšími cíli politiky EU. Zavedení nové otevřené metody koordinace však vytváří dodatečné struktury a dodatečné mechanismy podávání zpráv zvyšující administrativní zátěž a náklady pro členské státy. Kvůli výhradnímu spoléhání se na otevřenou metodu koordinace mimoto existuje větší nejistota, pokud jde o konkrétní opatření přijatá členskými státy a v členských státech a rovněž časový rámec těchto opatření. Kromě dopadů, účelnosti, účinnosti a souladu s cíli politiky EU jsou hlavní výhody možnosti č. 2 tyto: – odstraní nedostatky v oblasti uznávání, jež v současnosti existují v dostupných evropských nástrojích, jako je ERK, Europass a systémy kreditů. Zejména odstraní chybějící vazbu v evropském rámci kvalifikací, který sice prosazuje uznávání neformálního a informálního učení, neposkytuje však žádné další vodítko k jeho zavedení; – navrhne konkrétní praktická opatření k zavedení uznávání v členských státech; – doporučení Rady jakožto právní nástroj signalizuje závazek členských států přijmout uvedená opatření, z nichž většina bude vyžadovat zavedení na vnitrostátní úrovni a přizpůsobení vnitrostátnímu kontextu; – výslovně zapojuje příslušné zúčastněné strany (zúčastněné strany na trhu práce, mládežnické/dobrovolné organizace, instituce vzdělávání a odborné přípravy) do rozvoje systémů uznávání; – členské státy budou nadále spolupracovat v rámci stávajících struktur otevřené metody koordinace, zejména poradní skupiny pro ERK, která představuje jednodušší prováděcí strukturu, než se předpokládá v rámci možnosti č. 3; – vytvoří nový a silnější politický základ pro spolupráci v oblasti uznávání neformálního a informálního učení. 7. Monitorování a hodnocení Podle iniciativy se bude monitorování provádět s využitím stávajících nástrojů. To omezí náklady na monitorování a rovněž administrativní zátěž členských států. Kvůli sledování uplatňování doporučení Rady ze strany členských států bude dále konsolidován a posílen evropský katalog pro uznávání, za nějž odpovídá Komise a Cedefop. K posuzování pokroku, jehož členské státy dosáhly při zavádění uznávání neformálního a informálního učení jako cesty k dosažení kvalifikace, se bude používat výroční zpráva Cedefop o rozvoji vnitrostátních rámců kvalifikací v Evropě. Členské státy budou informovat o uplatňování doporučení prostřednictvím vnitrostátních zpráv o pokroku, jak se plánuje v rámci strategie Vzdělávání a odborná příprava 2020 (další zpráva má být podána za rok 2014). Iniciativa předpokládá rovněž posílení vzájemného učení za účasti vládních subjektů a zúčastněných stran se zaměřením na výměnu zkušeností a předvedení osvědčených postupů. Vzhledem k úzké vazbě mezi iniciativou a doporučením o evropském rámci kvalifikací je nejvhodnějším subjektem pro tyto činnosti poradní skupina pro ERK. Externí vyhodnocení uplatňování doporučení je naplánováno za čtyři roky od jeho přijetí.