[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 28.09.2005

KOM(2005) 466 v konečném znění

PRACOVNÍ DOKUMENT KOMISE

Zlepšení právní úpravy a tematické strategie pro životní prostředí{SEK(2005) 1197}

V průběhu uplynulých čtyř let EU zahájila a podporovala širokou škálu programů na zlepšení právního prostředí.

V souladu se zásadami tohoto programu pro zlepšení právní úpravy se připravuje nová politika v oblasti životního prostředí a tematické strategie nové generace. Tento dokument popisuje, jak se tyto zásady uplatňují, a bude sloužit jako podklad pro politickou diskusi o zlepšení právní úpravy a o tematických strategiích, která se plánuje pro zasedání Rady pro životní prostředí na říjen 2005.

1. ÚVOD

Evropská komise se aktivně zapojila do zlepšení svých postupů pro vytváření právních předpisů již před řadou let, v návaznosti na Bílou knihu o evropské správě věcí veřejných[1], aby zajistila vysokou kvalitu návrhů právních předpisů, jež spočívá v jednoduchosti, relevanci a efektivitě. Součástí bylo zlepšení kvality legislativních návrhů prostřednictvím zlepšení znalostní základny[2], zapojení do rozsáhlých konzultací při přípravě legislativních návrhů[3] a požadavek komplexního posouzení dopadu všech hlavních politických a legislativních návrhů[4]. Komise rovněž zjednodušuje právo EU[5] a odstraňuje nadbytečnou byrokracii tím, že zajišťuje prozkoumání administrativních nákladů[6] v rámci posouzení dopadů, o která se návrhy opírají, pozměňuje stávající právní předpisy tak, aby zohledňovaly praktické zkušenosti, a beze zpět neprojednané návrhy, které by snad nebyly v souladu s prioritami Komise v rámci lisabonské strategie a které by v plném rozsahu nesplňovaly standardy pro zlepšení právní úpravy. Součástí úkolu „zlepšení právní úpravy“ bylo zlepšit vysvětlování potřeby a přidané hodnoty zásahu na úrovni Společenství, mimo jiné prostřednictvím zlepšení obsahu důvodových zpráv připojených k návrhům. Prostřednictvím systematického začlenění doložek o přezkumu a revizi do legislativních aktů bylo umožněno pružně revidovat právní předpisy v souladu s vědeckým a technologickým rozvojem.

Jak Komise při mnoha příležitostech zdůrazňovala, „zlepšení právní úpravy“ není totéž co „deregulace“. Rozumí se tím zlepšení evropských politik a splnění politických cílů ku prospěchu všech hospodářských subjektů (podnikatelských subjektů, orgánů veřejné moci) způsobem, který s sebou nese co nejméně zátěže a je co nejhospodárnější. Vyžaduje, aby se politiky v různých oblastech navzájem podporovaly a byly koherentní, a aby byly jednoznačně nalezeny možnosti kompenzace. Cílem „zlepšení právní úpravy“ je usnadnění hospodářského růstu a vytváření pracovních míst při současném zachování vysoké úrovně sociální ochrany a ochrany životního prostředí v souladu se strategií EU pro udržitelný rozvoj. Uvedený cíl potvrdilo v březnu 2005 sdělení s názvem „Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii“[7], které představuje příspěvek k efektivnímu provádění lisabonské strategie.

Evropská politika v oblasti životního prostředí, která se začala rozvíjet před zhruba třiceti lety, postupně uplatňovala koncepty, ze kterých se nyní staly standardní postupy v rámci „zlepšení právní úpravy“. Odrazem procesu modernizace a zjednodušování bylo přijetí rámcové směrnice o vodě[8] v roce 2000, která zefektivnila právní předpisy Společenství o vodě nahrazením sedmi dřívějších směrnic, které se týkaly povrchových vod, vod pro chov ryb, vod pro chov měkkýšů, podzemních vod a vypouštění nebezpečných látek.

Hlavní snahy o „zlepšení právní úpravy“ v oblasti životního prostředí se odrážejí v sedmi tematických strategiích, které budou představeny v nadcházejících měsících. Následující text zkoumá průběh činností, zejména posuzování dopadů, konzultace a zjednodušení.

2. SEDM TEMATICKÝCH STRATEGIÍ

Šestý akční program Společenství pro životní prostředí[9] vyzývá k přípravě sedmi tematických strategií, jejichž předmětem je:

- Znečištění ovzduší

- Mořské prostředí

- Udržitelné využívání zdrojů

- Prevence vzniku odpadů a recyklování

- Udržitelné používání pesticidů

- Ochrana půdy

- Městské prostředí

Strategie týkající se ovzduší, odpadů a pesticidů přezkoumají a zrevidují politiku a/nebo právní předpisy v oblastech, ve kterých je dlouhodobý a rozsáhlý soubor právních předpisů Společenství. Ostatní strategie pojmou nové úkoly v oblasti životního prostředí z integrované perspektivy. Strategie týkající se zdrojů poskytne analytický rámec pro udržitelnou politiku produkce a spotřeby, včetně nakládání s odpady. Strategie týkající se půdy a mořského prostředí budou doplňovat politiku v oblasti ovzduší a vody, aby tak pokryly základní složky životního prostředí. Strategie městského prostředí prozkoumá specifické problémy městského prostředí a zaměří se na udržitelnou dopravu, udržitelnou výstavbu a integrované řízení životního prostředí. Tematické strategie budou klíčové prováděcí mechanismy v rámci Šestého akčního programu pro životní prostředí, které samy představují příspěvek v oblasti životního prostředí ke strategii EU pro udržitelný rozvoj (viz příloha).

Tematické strategie poskytnou rozsáhlou analýzu problémů podle témat, přičemž budou pohlížet na tlaky a dopady na specifická témata v oblasti životního prostředí (např. látky znečišťující ovzduší, jako jsou částice vedoucí k negativním účinkům na zdraví, ztráta biologické rozmanitosti), na dopady, jež jsou průřezové pro témata životního prostředí (klimatická změna, ztráta biologické rozmanitosti), a na vazby mezi dopady na životní prostředí a odvětvovými politikami (např. dopad dopravy, energetiky, zemědělství na ovzduší, půdu, vody atd.). Jejich cílem je usilovat o správnou rovnováhu mezi ochranou životního prostředí a lisabonskými cíli růstu a zaměstnanosti. Budou pohlížet na širokou škálu možností a na rozmanitý souhrn politik, včetně používání tržních nástrojů, využívání technologie a inovace při řešení zjištěných problémů strategickým a efektivním způsobem. Uplatní dlouhodobější perspektivu, přičemž stanoví rámec pro akce Společenství a členských států v nadcházejících dvou desetiletích, tzn. že budou navrhovat strategické cíle i prověřovat krátkodobá a střednědobá opatření, která budou pečlivě prozkoumána v posouzení dopadů. Jejich cílem bude přispět ke splnění souhrnných závazků EU. Mělo by to napomoci při poskytování větší právní a regulační jistoty a stabilního rámce, ve kterém mohou subjekty veřejného sektoru, společnosti i jednotlivci lépe plánovat.

Každá strategie bude mít podobu balíčku zahrnujícího

- celkový přístup vůči tematickým problémům předloženým ve sdělení, přičemž bude kladen důraz na problémy a navrhované řešení;

- legislativní návrhy pro některé ze strategií;

- posouzení dopadů.

3. UPLATňOVÁNÍ LEPšÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY

Tematické strategie se zakládají na posouzení dopadů a při jejich přípravě se zvláštní pozornost věnuje konzultacím se zainteresovanými subjekty, zjednodušení a průřezovým problémům a vazbám.

3.1. Posuzování dopadů

Posouzení dopadů byla prováděna nebo dosud probíhají pro všechny tematické strategie, aby se zajistilo, že rozhodnutí jsou přijímána na základě nejlepších dostupných informací. V posouzení dopadů se analyzuje problém, příčinné vztahy a vazby, dotčené subjekty a vhodnost zásahu na úrovni EU. Tato analýza má prohloubit pochopení problematiky a příslušných příčin problémů životního prostředí a sociální a hospodářské důsledky navrhovaných opatření.

Posuzuje se škála eventuálních politických možností, včetně scénářů, kdy nedojde k žádné změně. Prozkoumávají se alternativy k právní úpravě, jako je použití tržních nástrojů. Například pokud jde o používání pesticidů, byla provedena podrobná analýza jak ohledně zdanění, tak poplatků za zneškodnění obalů. Strategie pohlížejí na různé prostředky, jež lze použít při souhrnu politik, včetně výzkumu a technologického rozvoje.

Při výběru možnosti se zohlední zásada subsidiarity a proporcionality. Například v rámci strategií týkajících se zdrojů a prevence vzniku odpadů a recyklování bude vzhledem ke značným rozdílům ve využití zdrojů a způsobech výroby v celé EU na členských státech, aby zvolily nejvhodnější způsob pro dosažení žádoucích cílů. Strategie pro mořské prostředí bude přizpůsobena tak, aby zohledňovala rozmanitost různých moří a navrhovala regionální přístup k ekosystému.

Prověří se hospodářské dopady, včetně dopadů na hospodářskou soutěž průmyslových odvětví EU, a dále sociální a environmentální dopady politických možností. Součástí je analýza nákladů a přínosů. Míra kvantifikace dopadů a peněžního vyjádření nákladů a přínosů se liší v závislosti na jednotlivých strategiích. Některé strategie (zdroje, městské prostředí) stanoví zásady a navrhnou nové přístupy a analýza jejich dopadů je kvalitativní povahy, protože nejsou předložena žádná závazná prováděcí opatření. Jiné strategie, např. mořské prostředí a půda, stanoví střednědobé až dlouhodobé cíle, avšak podrobnou definici konkrétních opatření a kvantifikaci jejich dopadu ponechají do budoucna na nejvhodnější úrovni státní správy.

Oproti tomu bude posouzení dopadů pro strategie týkající se ovzduší a pesticidů zahrnovat více kvantitativních analýz s peněžně vyjádřenými náklady a přínosy. Například integrované modelování prováděné v průběhu přípravy tematické strategie týkající se ovzduší usnadnilo nalezení řady dlouhodobých scénářů s různými dopady na lidské zdraví, životní prostředí a hospodářskou soutěž, které obsahují odpovídající náklady a přínosy.

Práce na posuzování dopadů prováděná při přípravě strategií umožní zvolit upřednostňované možnosti, u kterých očekávané přínosy převáží nad náklady. Vzhledem k tomu, že náklady na nápravná opatření mohou být vyšší než na včasná inovativní, preventivní opatření, prověří se rovněž náklady nečinnosti. Posouzení dopadů dále zohledňují roli, kterou může správně vypracovaná právní úprava v oblasti životního prostředí hrát při podněcování inovace a rozvoji čistých technologií.

3.2. Konzultace zainteresovaných subjektů

Součástí přípravy strategií jsou hlavní snahy konzultovat celou řadu zainteresovaných subjektů a využívat jejich odborných znalostí. Každá strategie je výsledkem důkladného konzultačního procesu – nejprve byl představen dokument typu Zelená kniha, který stanovil problémy a možné přístupy k jejich řešení. Tyto dokumenty byly poté předmětem rozsáhlých konzultací v odborných pracovních skupinách, v procesu posuzování dopadů a na internetu, což představuje několik let probíhající proces. Jak Evropský parlament, tak Rada prodiskutovaly tento dokument a přijaly závěry.

Byl konzultován se širokou škálou zainteresovaných subjektů – odborníků členských států, akademickou sférou, podnikatelskými a odborovými sdruženími, jednotlivými společnostmi, nevládními organizacemi, ostatními zástupci občanské společnosti a široké veřejnosti. Mezi prostředky konzultace patřila pravidelná setkání odborníků, konference, specializované workshopy a internetové konzultace pro všechny strategie. Posledně jmenovaný prostředek se stal předmětem značného zájmu, více než 11 000 reakcí bylo předloženo k pouhé strategii v oblasti ovzduší.

Tato rozsáhlá konzultační činnost umožnila, aby strategie byly připraveny na základě nejlepších dostupných vědeckých poznatků a aby zohledňovaly obavy odborníků z praxe, což by mohlo umožnit zlepšené provádění v budoucnosti.

3.3. Zjednodušení

V těch oblastech, ve kterých již existuje politika a právní předpisy, jako je ovzduší a odpad, je cílem tematických strategií zjednodušení. Zjednoduší stávající právní předpisy, vyjasní definice, odstraní nejasnosti a navrhnou způsoby pro umožnění zlepšeného provádění. Například strategie týkající se znečištění ovzduší zkonsoliduje pět stávajících oddělených právních úprav o kvalitě ovzduší do jedné jediné směrnice, uvede v soulad definice, zruší a zreviduje zastaralá ustanovení a odstraní duplicitu.

Tematické strategie budou v rámci možností využívat stávající nástroje a politiky, spíše než nové politické návrhy, aby přispěly k novým politickým cílům. Například vypracování strategie týkající se pesticidů je úzce propojeno s revizí směrnice 91/414/EHS o schvalování účinných látek pesticidů. Pokud strategie vyžadují přijetí opatření ohledně konkrétních produktů, budou přijata v prvé řadě na základě dobrovolnosti v rámci integrované výrobkové politiky, a pokud je třeba podpořit ekologicky účinné inovace, bude přijat akční plán pro environmentální technologie[10].

S ohledem na zjednodušení i na snížení administrativních nákladů byla při přípravě tematických strategií rovněž prověřena konsolidace, modernizace a zefektivnění požadavků na sledování a podávání zpráv v právních předpisech týkajících se životního prostředí. Cesta vpřed spočívá v modernizaci – v přesunu ke sdíleným informačním systémům, které uspokojují potřeby politik Společenství v oblasti životního prostředí, tvůrců politik a veřejnosti a zároveň minimalizují administrativní zátěž. Při přípravě každé tematické strategie se zkoumaly stávající systémy a požadavky a veškeré nové iniciativy jsou přizpůsobovány, aby směřovaly kupředu a poskytovaly snadno dostupné údaje, které podají obraz skutečného stavu životního prostředí na evropské úrovni a přispějí ke zlepšené tvorbě politik.

3.4. Využívání vazeb a synergií

Souběžný rozvoj tematických strategií umožnil podrobně prozkoumat vazby mezi oblastmi politiky a systematičtěji naplánovat a naprogramovat změny ostatních právních předpisů týkajících se životního prostředí. Při lepším pochopení vazeb bude možné využít synergie a přijmout vzájemně se podporující opatření v rámci různých strategií. Například přízemní ozon je látka znečišťující ovzduší, která má dopad na lidské zdraví, zejména v městských oblastech, a na biologickou rozmanitost. Představuje rovněž přímý skleníkový plyn. Takže opatření, které sníží jeho koncentraci, napomůže splnění politických cílů týkajících se kvalitního ovzduší, klimatické změny a městského prostředí. Tematická strategie ke znečištění ovzduší navrhne změny ve sledování kvality ovzduší tak, aby mohla rovněž splňovat potřeby ohledně informací o životním prostředí a zdraví, biologické rozmanitosti, půdě, městském a mořském prostředí.

Příprava tematických strategií znovu potvrdila skutečnost, že řešení problémů životního prostředí vyžaduje začlenění záležitostí týkajících se životního prostředí do ostatních oblastí odvětvové politiky, např. zemědělství, dopravy, energetiky a výzkumu. Je to zásadní pro zajištění toho, aby strategie přispěly k plnění širších cílů udržitelného rozvoje. Tematické strategie stanoví rámec pro integrační snahy v nadcházejících letech – jasně stanoví, kde jsou integrační snahy nejvíce zapotřebí z dlouhodobé perspektivy. Tematické strategie rovněž stanoví koherentní politický rámec pro financování ze strany Společenství podle příštího finančního výhledu. Například výzkumné priority v různých tematických oblastech budou podporovány prostřednictvím sedmého rámcového programu pro výzkum, environmentální technologie prostřednictvím stejného programu a též programu pro konkurenceschopnost a inovaci.

4. ZÁVěR

Při přípravě tematických strategií byla věnována pozornost zlepšení vytváření regulačních opatření tak, aby se umožnilo účinné provádění, byly minimalizovány náklady a optimalizovány přínosy. Tematické strategie se tedy pro tuto Komisi stanou výzvou pro lepší stanovení priorit právní úpravy[11]. Jejich cílem je vystavět základy pro hospodárné dosažení zdravého evropského životního prostředí, aby sledování cílů v oblasti životního prostředí mohlo jít ruku v ruce s udržitelným růstem a vytvářením pracovních míst, čímž se zlepší kvalita života a zdraví evropských občanů a tudíž splní naše závazky vůči udržitelnému rozvoji.

[1] KOM (2001) 428 v konečném znění („Bílá kniha o evropské správě věcí veřejných“); KOM (2002) 275 v konečném znění („Evropská správa věcí veřejných: Zlepšení tvorby právních předpisů“); KOM (2002) 278 („Akční plán pro zjednodušení a zlepšení právního prostředí“); KOM(2003) 71 v konečném znění („Aktualizace a zjednodušení acquis Společenství“).

[2] KOM (2002) 713 („Sběr a využití výsledků odborných konzultací Komisí – Zásady a pokyny – Zlepšení znalostní základny pro lepší politiky“).

[3] KOM (2002) 277 v konečném znění („Směrem k posílení kultury konzultace a dialogu – Obecné zásady a minimální standardy pro konzultace zúčastněných stran prováděné Komisí“).

[4] KOM (2002) 276 v konečném znění, Posouzení dopadů.

[5] KOM(2003) 71 v konečném znění, Aktualizace a zjednodušení acquis Společenství.

[6] V pracovním dokumentu útvarů Komise „Minimalizace administrativních nákladů ukládaných právními předpisy“ (SEK (2005) 175, 16. března 2005) Komise oznámila zahájení pilotní fáze s ohledem na rozvoj společné metodiky pro měření administrativní zátěže.

[7] Srov. KOM (2005) 97.

[8] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky.

[9] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES ze dne 22. července 2002 o Šestém akčním programu Společenství pro životní prostředí. Úř. věst. L 242, 10.9.2002.

[10] KOM (2004)38 Podpora technologií pro udržitelný rozvoj: Akční plán pro environmentální technologie pro EU.

[11] KOM (2005) 97 v konečném znění, Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii.