[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 5.12.2007 SEK(2007) 1597 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Doprovodný dokument ke SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ STRATEGIE PRO SILNěJšÍ A KONKURENCESCHOPNěJšÍ EVROPSKÝ OBRANNÝ PRůMYSL SOUHRN POSOUZENÍ DOPADů {KOM(2007) 764 v konečném znění}{SEK(2007) 1596} 1. Politický kontext Komise v minulosti několikrát poukázala na problémy, jimž čelí evropský obranný průmysl, a zdůraznila potřebu vytvořit evropský trh s obranným vybavením[1]. Iniciativy, které Evropská obranná agentura a Komise podnikly od roku 2004, a příprava dvou konkrétních legislativních návrhů Komise vyžadují nástin strategického politického rámce EU, problémů, před nimiž evropský obranný průmysl stojí, a klíčových institucionálních činitelů. Na podzim roku 2007 bude představen soubor tří politických návrhů vztahujících se k oblasti obrany: - sdělení „Strategie pro silnější a konkurenceschopnější evropský obranný průmysl”; - návrh směrnice o zadávání zakázek v oblasti obranného zboží; - návrh směrnice o transferech obranného vybavení uvnitř Společenství. Toto posouzení dopadů bude doprovázet sdělení, které vymezí širší kontext, v němž budou iniciativy ovlivňující evropský obranný průmysl přijaty. Stanoví různé možnosti politiky, pro něž se může Komise rozhodnout s cílem dosáhnout dalšího pokroku v řešení vymezených problémů (viz bod 3 níže). Bude rovněž odpovídat povaze zvažovaného politického dokumentu, neboť každou další legislativní iniciativu přijatou na základě tohoto sdělení bude doprovázet její vlastní posouzení dopadů. To platí i pro dva legislativní návrhy, které mají být přijaty jako bezprostřední kroky, jež bude doprovázet samostatné posouzení dopadů. 2. Konzultace zúčastněných stran Vzhledem ke specifičnosti sektoru a omezenému dopadu opatření průmyslové politiky v obranném sektoru na všeobecnou veřejnost, provedl cílenou konzultaci zúčastněných stran konzultant pověřený Komisí v roce 2006. Sdělení bude strategickým rámcovým dokumentem, který se zaměří na určité problémy a možné způsoby jejich řešení, a proto byla provedena konzultace zúčastněných stran s cílem určit problémy a shromáždit názory na oblasti, v nichž lze zvažovat další akci. Komise připravila dotazník konzultace a vyzvala přes 140 organizací k poskytnutí odpovědí (ministerstva obrany zemí EU 27 a kandidátských zemí, 20 vnitrostátních průmyslových svazů, 3 třetí země[2], Evropská obranná agentura, 15 vnitrostátních odborů působících v sektoru obrany, významné zbrojní společnosti, malé a střední zbrojní společnosti a výzkumné instituce zaměřené na hospodářské aspekty související s oblastí bezpečnosti a obrany). Odpovědi bylo možné zasílat anonymně, ale zúčastněné strany mohly dle vlastního přání poskytnout více informací o své organizaci. Přišlo 40 odpovědí z 18 identifikovatelných zemí z celé EU. Odpovědi čítaly: - 12 odpovědí z členských států; - 14 odpovědí od velkých podniků a průmyslových svazů; - 6 odpovědí od malých a středních podniků; a - 8 odpovědí od „dalších“ organizací (odbory, výzkumné organizace a odpovědi neznámého původu). Konzultace se nezúčastnili všechny členské státy EU. Většinu otázek ale rovněž projednávali zástupci členských států při setkáních ministerského Řídícího výboru Evropské obranné agentury, která proběhla ve dnech 13. listopadu 2006 a 14. května 2007. Ze třetích zemí nebyly doručeny žádné odpovědi. Dále bylo uspořádáno několik setkání ve spolupráci s Evropskou obrannou agenturou s cílem projednat zvláštní otázky se zástupci průmyslu a Evropskou asociací leteckého a obranného průmyslu. Velká většina zúčastněných stran, jež se konzultace zúčastnily, sdílí názor, že stávající rámcové podmínky, v nichž působí, nejsou přiměřené k zajištění dlouhodobé konkurenceschopnosti evropského obranného průmyslu. K překážkám, které mnoho zúčastněných stran vnímá, patří kupříkladu absence společných pravidel pro evropský trh s obranným vybavením, nevyvážený vztah mezi EU a Spojenými státy, pokud jde o obchod s obranným materiálem, a nedostatek koordinace vnitrostátního výzkumu a technologií v oblasti obrany. 3. Definice problému „Počáteční dlouhodobá vize potřeb evropských obranných schopností a kapacit“ přijatá v roce 2006 ministerským Řídícím výborem Evropské obranné agentury uvádí, že je zapotřebí průmyslové politiky, která odvrátí úpadek a postupné zmenšování evropského obranného průmyslu zvýšením investic, konsolidací evropské technologické a průmyslové základy a plným využitím evropského potenciálu [3]. Rozpoznané problémy lze rozdělit do tří širokých oblastí: Rámcové podmínky pro průmysl Rozvoj nových, stále sofistikovanějších obranných technologií je čím dál nákladnější, což vede k situaci, kdy z vnitrostátních rozpočtů na obranu již nelze financovat výrobu vysoce kvalitních produktů. Nové obranné programy nejsou dostatečně koordinovány na evropské úrovni, což vede k duplikaci a brání společnostem zapojeným v různých programech využívat synergií a úspor z rozsahu. Výzkum a vývoj v oblasti obrany se také provádí především na vnitrostátní úrovni , což má za následek duplikaci programů a menší účinnost než v případě koordinovanějšího přístupu. Problémy obranného trhu Členské státy zpravidla obranné zboží získávají od vnitrostátních dodavatelů. To vede k fragmentaci trhu , posilování vnitrostátních dodavatelských řetězců a vytváření překážek ve spolupráci na evropské úrovni. Priority vnitrostátní zahraniční politiky mohou vést k situaci, kdy budou transfery obranných produktů do jiných členských států EU zastaveny. To je pro zákazníka zdrojem nedostatečné bezpečnosti zásobování obranným vybavením. Absence režimu Společenství pro oblast bezpečnosti výměny citlivých průmyslových informací může vést k diskriminaci dodavatelů z jiných členských států EU. Malé a střední podniky jsou převážně zapojeny ve vnitrostátních dodavatelských řetězcích. Pokud se přeshraniční nabídková řízení na evropské úrovni dále rozvinou – jak lze očekávat s přijetím kodexu chování při zadávání zakázek v oblasti obrany přijatém Evropskou obrannou agenturou v roce 2006 – je zapotřebí se postarat o to, aby MSP využívaly i příležitostí na evropské úrovni . Současné kompenzační praktiky , které často tvoří součást veřejné zakázky, mohou vést k narušení vnitřního trhu. Vzhledem k tomu, že jsou dodavatelské řetězce uspořádány především vnitrostátně, není standardizace obranného vybavení na evropské úrovni dosud dostatečně rozvinuta. Evropský trh s obranným vybavením potřebuje společný systém norem, který zjednoduší přeshraniční nabídková řízení. Vytvoření evropského trhu s obranným vybavením by mohlo vést narušením trhu , pokud se v tomto sektoru účinně nepoužijí právní předpisy EU o hospodářské soutěži . Ostatní oblasti Vztah mezi EU a Spojenými státy, pokud jde o obchod s obranným materiálem , je velmi nevyvážený. Většina zbrojních společností EU má na trh Spojených států pouze okrajový přístup, zatímco společnosti Spojených států mají bezmála neomezený přístup na trh EU. Reforma trhu nevyhnutelně přinese změny, kterým bude nutné se přizpůsobit. Tento proces může být celkově prospěšný pro hospodářství i občany, ale někteří pracovníci a některé regiony v krátkodobějším výhledu možná pocítí ztráty. Veškeré tyto výše uvedené problémy dosahují evropského rozměru a vyžadují akci na úrovni EU. Většinu těchto záležitostí nebudou moci řešit samy členské státy na vnitrostátní úrovni. Uvažuje se tedy, že by zapojení Komise a Evropské obranné agentury mohlo znamenat podstatnou přidanou hodnotu. 4. Cíle Evropská bezpečnostní a obranná politika vyžaduje oporu v konkurenceschopné evropské technologické a průmyslové základně obrany. Neschopnost zajistit konkurenceschopnou průmyslovou základnu obrany a ztráta autonomních konstrukčních a inovačních schopností omezují dostupný výběr a zvyšují závislost na neevropských dodavatelích obranného zboží. Konkurenceschopná evropská technologická a průmyslová základna obrany vyžaduje účinný evropský trh s obranným vybavením. Dobré fungování evropského trhu vyžaduje zlepšení současného roztříštěného právního a regulačního rámce, který je založen na vnitrostátních právních předpisech a uvalujícího na společnosti mnoho břemen. Rámcové podmínky pro průmysl (1) Členské státy by měly usilovat o spojování poptávky na obranných trzích , aby překonaly fragmentaci trhu a odstranily překážky, které stojí v cestě přeshraniční průmyslové spolupráci. Tohoto cíle je možné dosáhnout pouze tehdy, pokud členské státy s možnou podporou Evropské obranné agentury učiní potřebná opatření. (2) Členské státy by měly usilovat o spojování poptávky po vojenském výzkumu a vývoji nových technologií v oblasti obrany. Duplikace výzkumných programů způsobená tím, že se vojenský výzkum provádí především na vnitrostátní úrovni, má z celoevropského hlediska za následek nehospodárnost nákladů. Tohoto cíle lze dosáhnout především přijetím opatření na straně členských států, ale Komise může k jeho dosažení přispět prostřednictvím koordinace programu Společenství pro výzkum v oblasti bezpečnosti s podporou výzkumných iniciativ ze strany Evropské obranné agentury. Problémy obranného trhu (3) Bude zásadní přijmout opatření, která zohlední potřebu bezpečnosti zásobování a výměny informací , aby se mezi členskými státy vytvořila důvěra a zajistilo se řádné fungování evropského trhu s obranným vybavením. Nicméně protože se tyto otázky dotýkají vnitrostátních bezpečnostních zájmů členských států, jakýkoli návrh v této oblasti by se měl v první řadě zaměřit na další analýzu možností zavedení režimu na úrovni EU. (4) Mělo by se podpořit zapojení inovativních malých a středních podniků do dodavatelského řetězce evropského obranného průmyslu. Evropská obranná agentura otázky malých a středních podniků řeší prostřednictvím Kodexu osvědčených postupů v dodavatelském řetězci. Malé a střední podniky představují důležitý prvek průmyslové politiky EU, a je proto důležité, aby Komise monitorovala zapojení těchto podniků do dodavatelského řetězce v oblasti obrany a navrhla opatření, vypozoruje-li v této oblasti nějaké překážky. (5) Mělo by se usilovat o postupné odstranění kompenzačních praktik. Kompenzace jako součást veřejných zakázek v oblasti obrany mohou narušovat hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a nepřímé kompenzace mohou být zdrojem právních problémů. Kompenzace se nicméně v EU i v zahraničí hojně využívají a často jsou dokonce vyžadovány vnitrostátními právními akty. Komise a Evropská obranná agentura mohou otázku kompenzací dále prostudovat a navrhnout opatření k jejich budoucímu odstranění. (6) V případě obranného vybavení by měly být použity normy k zajištění nákladové efektivnosti a interoperability tohoto vybavení. Členské státy mají nyní k dispozici evropskou příručku pro zadávání zakázek v oblasti obrany, avšak používání těchto norem při zadávání zakázek v oblasti obrany není závazné. Komise a Evropská obranná agentura mohou dále podpořit používání norem zveřejněných v uvedené příručce. (7) Zajistit na evropském trhu spravedlivou hospodářskou soutěž . Postupné vytvoření vpravdě evropského trhu s obranným vybavením bude vyžadovat vhodnou kontrolu opatření, která by mohla některé společnosti postavit do výhodnější pozice než jiné (kupříkladu prostřednictvím státní podpory). Členské státy musí být schopné ospravedlnit jakékoli použití článku 296, pokud udělují státní podporu nebo přijímají opatření, jež spadají do působnosti Smlouvy o ES, v sektorech, které se týkají jejich zásadních bezpečnostních zájmů. Ostatní oblasti (8) Usilovat o vyváženější transatlantické vztahy. Nevyváženost obchodu v oblasti obrany mezi EU a Spojenými státy je třeba analyzovat a řešit ve vhodném fóru na půdě Komise. (9) Stanovit a řešit problém překážek v přístupu na trhy třetích zemí. Komise by mohla překážky obchodu v oblasti obrany se třetími zeměmi zahrnout do databáze o přístupu na trh a sestavit tak soupis možných překážek. (10) Předvídat změnu a související náklady na přizpůsobení a doprovodit tento proces přijetím vhodných opatření. Komise by měla konzultovat zúčastněné strany a prostudovat procesy ekonomického přizpůsobení v obranném průmyslu, aby byla s to vypracovat opatření nebo strategie pro včasné řešení možných problémů s přizpůsobením. 5. Možnosti vývoje politiky S ohledem na tyto konkrétní cíle se zvažovaly tři možnosti politiky: Možnost 1: Neprovedení žádných změn, zachování stávajícího stavu. Tato možnost by znamenala, že by Komise na úrovni EU nepodnikla žádné kroky s cílem posílit evropskou technologickou a průmyslovou základnu obrany nebo vytvořit evropský trh s obranným vybavením v souladu s uvedenými konkrétními cíli. To však nemusí znamenat, že nebudou podniknuty vůbec žádné kroky, neboť některé členské státy se v určitých případech mohou rozhodnout jednat mezi sebou v rámci dvoustranných dohod nebo dobrovolných ujednání. Možnost 2: Podniknutí okamžitých kroků ve všech oblastech, kde se k obrannému průmyslu v současnosti přistupuje jinak než k ostatním průmyslovým odvětvím. Takový přístup by znamenal, že by se podnikly okamžité kroky s cílem začlenit obranné zboží plně do jednotného trhu, a to kupříkladu tím, že se odstraní veškeré překážky volného pohybu uvnitř EU, okamžitě se zakážou kompenzace, bude se na úrovni EU regulovat obchod s třetími zeměmi, zaútočí se na omezení svobody investic a v celém rozsahu se použijí pravidla hospodářské soutěže systematickým zahájením vyšetřování z moci úřední subjektů v oblasti obrany. Ještě ambicióznější kroky, jako je otevření evropské poptávky po obranném zboží a financování evropského výzkumu a vývoje v oblasti obrany, by vyžadovaly poskytnutí příslušného rozpočtu na úrovni EU. Možnost 3: Postupný přístup spočívající v bezprostředních krocích v těch oblastech, kde je to vhodné, a ve spolupráci s ostatními zúčastněnými subjekty s cílem stanovit a připravit další oblasti práce. Tento přístup by se zaměřil na iniciativy, na nichž by se pravděpodobně bylo možné v krátké době shodnout s členskými státy, stanovil by oblasti, kde by měly být podniknuty kroky ve střednědobém plánu nebo kde je zapotřebí další výzkum v zájmu plánu dlouhodobého. Neřešil by nicméně všechny stanovené problémy bezprostředně, ale spíše by se zaměřil na posílení dialogu se zúčastněnými subjekty a na spolupráci s dalšími klíčovými činiteli. 6. Posouzení dopadů Každá možnost politiky byla posouzena s ohledem na její hospodářské, společenské a environmentální dopady. Vzhledem k tomu, že sdělení bude politickým dokumentem připravujícím půdu pro pozdější konkrétnější iniciativy, posuzovaly se hospodářské, společenské a environmentální dopady z kvalitativního hlediska. Jednotlivé možnosti politiky byly ve výsledku seřazeny podle jejich odhadovaného dopadu vzhledem ke stanoveným cílům. Porovnání možností ukázalo, že možnost 3 by nejvíce přispěla k dosažení specifických cílů, ale také by se vyhnula negativním důsledkům dlouhodobějšího či krátkodobějšího plánu možností 1 a 2. Citlivost obranného sektoru a potřeba, aby zúčastněné strany v zájmu dosažení těch nejefektivnějších výsledků jednaly společně, vyžaduje obezřetný přístup zajišťující všeobecnou shodu. Lze proto dojít k závěru, že podniknutí bezprostředních kroků ve specifických, určených a dohodnutých oblastech a zdůraznění potřeby dalších kroků v ostatních oblastech představuje v současnosti tu nejlepší cestu. Tato možnost nevyžaduje specifické nové výdajové programy, ani regulační opatření. 7. Sledování a hodnocení Komise za 3–4 roky zhodnotí dosažené úspěchy v oblasti řešení problémů a plnění popsaných cílů. Toto hodnocení bude zahrnovat iniciativy Komise, Evropské obranné agentury a členských států přispívající k posílení evropské technologické a průmyslové základny obrany a vytvoření evropského trhu s obranným vybavením, jak je uvedeno v tomto posouzení dopadů a ve sdělení. Budoucí legislativní akce bude doprovázet samostatné posouzení dopadů, a proto se nejeví jako vhodné vymezovat v současnosti ukazatele pro jejich provádění. Komise bude také průběžně při své denní spolupráci s Evropskou obrannou agenturou sledovat vývoj v obranném sektoru. Zejména bude pravidelně provádět studii týkající se konkurenceschopnosti tohoto sektoru. Mapování evropského obranného průmyslu zahájené v návaznosti na sdělení z roku 2003 by mělo po svém dokončení umožnit lepší poznání obranného průmyslu v Evropě a poskytnout úplnější údaje o něm. [1] KOM(97) 583 ze dne 12. listopadu 2007, KOM(2003) 113 ze dne 11. března 2003. [2] Spojené státy, Rusko, Izrael. [3] Long-Term Vision , EDA, přijato ministerským Řídícím výborem EDA dne 3. října 2007, s. 3.