CS Úřední věstník Evropské unie C 487/57

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o právním rámci Unie, který se týká porušení celních předpisů a sankcí

[COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD)]

(2016/C 487/08)

Hlavní zpravodaj: Antonello PEZZINI

Konzultace Evropský parlament, 22/06/2016 Právní základ Článek 114 Smlouvy o fungování Evropské unie Odpovědná specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba Přijato na plenárním zasedání 21/09/2016 Plenární zasedání č. 519 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 173/0/3

1. Závěry a doporučení

1.1. Evropský hospodářský a sociální výbor vždy tvrdil, že účinná celní unie je významnou součástí procesu evropské integrace, aby byl zaručen bezpečný a transparentní volný pohyb zboží při dodržování pravidel hospodářské soutěže a s maximální ochranou spotřebitelů a životního prostředí a účinný boj proti porušením předpisů, podvodům a padělání a aby byl usnadněn rozvoj zákonného obchodu.

1.2. Výbor s přesvědčením podporuje cíle návrhu Komise, pokud jde o následující záměry navržených opatření: — učinit první krok směrem k vytvoření účinného režimu jednotné evropské celní soustavy, který bude mít jednotnou správu a společné správní a soudní orgány (např. evropský celní soudní dvůr), soubor společných právních předpisů v oblasti prosazování předpisů celního kodexu, jednotný počítačový systém s jednotnými postupy dodržování předpisů, jednotný výklad předpisů usnadňující rozvoj obchodu uvnitř EU i mimo ní, — poskytnout právní jistotu a jistotu při prosazování jednotně v celé EU, a to prostřednictvím harmonizovaného režimu zjišťování porušení předpisů a obvinění z jejich porušení a sankčních opatření civilní a jiné než trestněprávní povahy přiměřených ušlému clu a závažnosti porušení a ukládaných v rozmezí společných minimálních a maximálních prahových hodnot, včetně možnosti nepeněžitých sankcí, — vložit, jako nedílnou součást právního předpisu, posílené společné systémy prevence a odrazování od porušování předpisů za pomoci vytvoření vzorů pro dodržování předpisů v oblasti IKT a systémy automatického včasného varování, — stanovit společné mechanismy urovnávání sporů a vypořádání uložených sankcí s cílem zjednodušit a urychlit rozvoj obchodu v EU a zabránit zdlouhavým a nákladným soudním řízením, — vyčerpávajícím způsobem plnit povinnosti vyplývající z mezinárodních referenčních rámců Světové obchodní organizace (WTO) a Světové celní organizace (WCO).

1.3. EHSV požaduje, aby bylo v rámci cílů směrnice uvedeno, že nástroj, který umožní postupné, nicméně nutné přibližování k jedinému a jednotnému systému právních předpisů, prosazování a výkladu, bude doplněn o kontrolu a dohled nad trhem na základě automatických mechanismů zjišťování, které nebudou bránit rozvoji zákonného obchodu v EU.

1.4. Výbor doporučuje, aby zpráva, která má být po dvou letech předložena EP, Radě a EHSV, obsahovala kromě hodnocení míry sbližování provádění předpisů na územní úrovni rovněž návrh ukazatelů pro další kroky na cestě k vytvoření: — skutečné evropské celní agentury, — evropského celního soudního dvora, — účinné a efektivní jednotné celní správy, s cílem sladit systémy úpravy porušení celních předpisů a souvisejících sankcí do jediného a jednotně vykládaného předpisového a prováděcího rámce.

2. Úvod

2.1. Celní unie je základem Evropské unie. Unijní celní předpisy jsou z hlediska hmotných a procesních pravidel od roku 1992 plně harmonizovány. V roce 2013 byl nařízením (EU) č. 952/2013, které vstoupilo v platnost v roce 2016, přijat nový celní kodex (celní kodex Unie).

2.2. Regulační aspekty celních záležitostí spadají podle článku 3 SFEU do výlučné pravomoci Unie, nicméně do pravomoci členských států spadá činnost spojená s prováděním kontrol, systém sankcí a prosazování právních předpisů prováděné v rámci justiční spolupráce v trestních věcech (hlava V SFEU).

2.3. Celní operace EU představují téměř 16 % světového obchodu, objem jejích dovozů a vývozů činí více než 3 500 miliard EUR ročně. Cla vybraná v roce 2013 činila 15,3 miliardy EUR, což je téměř 11 % rozpočtu EU.

2.4. Neharmonizované vnitrostátní systémy úpravy porušení celních předpisů a souvisejících sankcí mohou vést k nezákonnému obchodování a k přesunutí obchodu do členských států, v nichž hrozí menší riziko odhalení a sankce jsou nižší, zatímco podniky, které jednají v mezích zákona, musí nést vyšší náklady, pokud jsou činné ve více jurisdikcích, kde mohou různé režimy sankcí narušit obchodní toky a vzorce hospodářské činnosti na jednotném trhu a zajistit výhody pro podniky, které působí v zemích s méně přísnými celními kontrolami.

2.5. Již od zahájení programu Cla 2013 byly analyzovány vnitrostátní režimy členských států v oblasti porušení celních předpisů a sankcí a mezi jednotlivými režimy byly zjištěny značné rozdíly, jak uvádějí nedávná důkladná šetření (1).

2.6. Boj proti porušování celních předpisů se řídí 28 (2) odlišnými právními řády a různorodými právními či správními tradicemi, které se velmi liší co do definic a přísnosti sankcí. Nejednotné prosazování celních předpisů má vliv na podmínky hospodářské soutěže, které by měly být na vnitřním trhu stejné.

2.7. Rozdíly v prosazování předpisů se týkají zejména povahy správních či trestněprávních sankcí, druhů sankcí, limitů a rozsahu porušení, systémů urovnávání sporů a vypořádání, úrovní a typů odpovědnosti, přitěžujících či polehčujících okolností, časových a promlčecích lhůt a odpovědnosti právnických osob.

2.8. Odstranění rozdílů v prosazování je nutné a je třeba harmonizovat evropské celní systémy v souladu se zásadou jednotné celní soustavy, v jejichž rámci by členské státy v případě porušení celních předpisů povolovaly mechanismy urovnávání sporů při zúčtování v závislosti na typu a rozsahu porušení ve snaze zabránit zdlouhavým a pro obě strany nákladným soudním řízením.

2.9. Kromě toho je třeba podotknout, že celní unie je výkonným nástrojem většiny opatření v oblasti obchodní politiky EU, provádí řadu mezinárodních dohod týkajících se obchodních toků a prostřednictvím správních orgánů členských států rozvíjí významné horizontální procesy správy dat, řízení hospodářských subjektů a prosazování. Rozdíly v prosazování v rámci evropského systému již byly předmětem stížností u WTO.

2.10. Vzhledem k vážným problémům, s nimiž se při svém fungování potýká celní unie kvůli rozdílům v prosazování předpisů, jež by mohly narušit globální účinnost, již EHSV upozorňoval na nutnost „uplatňování jednotné celní politiky založené na jednotných, aktualizovaných, transparentních, účinných a zjednodušených postupech, která by mohla přispívat k hospodářské konkurenceschopnosti EU na celosvětové úrovni“ (3).

2.11. EHSV zdůraznil (4), že k dokončení skutečného vnitřního trhu je třeba: zaručit jasné lhůty pro zavedení prováděcích opatření; jednotný výklad celních předpisů Unie, která musí působit jako jednotný správní systém tak, aby byl uplatňován jednotný přístup k hospodářským subjektům kdekoli na celním území EU; usnadnit přístup ke statusu schváleného hospodářského subjektu; komplexně informovat všechny zúčastněné subjekty; využívat elektronické postupy; zajistit kvalitní odbornou přípravu lidských zdrojů. V podstatě bychom měli být schopni vytvořit jednotnou evropskou celní soustavu.

2.12. Pouze podniknutím účinných kroků k vytvoření jednotné evropské celní soustavy a odpovídajících řídících struktur bude možné skoncovat s dosud velmi složitým a neharmonizovaným fungováním celní unie.

3. Návrh Komise

3.1. Hlavním účelem návrhu směrnice předloženého Komisí je docílit prostřednictvím harmonizační směrnice společného referenčního právního rámce, který umožní: — rovné zacházení s hospodářskými subjekty, — účinnou ochranu finančních zájmů EU, — účinné prosazování právních předpisů v oblasti porušení celních předpisů a sankcí, — zajištění právní jistoty (lex certa) a podmíněnosti a přiměřenosti trestů (nulla poena sine culpa); přičemž je třeba zaručit soulad s celními předpisy jednotným způsobem v celé EU díky harmonizovanému prosazování právních předpisů v oblasti porušení celních předpisů a sankcí, které zamezí příliš velkým rozdílům ve vnitrostátních systémech úpravy porušení celních předpisů a sankcí, jež by mohly narušit pravidla hospodářské soutěže a ovlivnit volný pohyb zboží.

3.2. Výkonné orgány s ohledem na zvolený právní základ – článek 33 SFEU – navrhly konkrétně následující: — určit obsáhlý seznam postižitelných skutkových podstat sestávající ze tří makrokategorií: skutkové podstaty postižitelné v případě objektivní odpovědnosti při zavinění, nedbalosti nebo úmyslu, — vypracovat soubor odstupňovaných „účinných, odrazujících a přiměřených“ sankcí pro každou kategorii v souladu s kritérii stanovenými v judikatuře Soudního dvora (5), — vypracovat stupnici sankcí, které lze uložit, od 1 do 30 % hodnoty zboží, nebo stanovit paušální sankce, pokud se porušení týká určitých statusů nebo povolení, — za účelem zamezení rozdílům ve lhůtách týkajících se trestních pravomocí zavést lhůtu v délce 4 let, která počne běžet ode dne, kdy došlo k porušení předpisů, nebo v případě pokračování či opakování ode dne, kdy takové jednání skončilo, — zavést mechanismy pro pozastavení správního řízení v případě, že bylo v souvislosti se stejným skutkem zahájeno trestní řízení, — podporovat spolupráci a výměnu informací mezi členskými státy.

3.3. Evropská komise předložila návrh před třemi lety, poté se jím zabýval Evropský parlament a několik členských států k němu vzneslo námitky. Litevský parlament uvedl, že „právní základ (článek 33 SFEU) zvolený pro návrh neopravňuje Unii k přijetí opatření ke stanovení rámce týkajícího se porušení celních předpisů Unie a sankcí za taková porušení“ (6), jelikož není v souladu se zásadou subsidiarity, zejména nedodržuje-li požadavky vyplývající ze zásady svěření pravomocí, podle níž Unie jedná pouze tehdy, pokud Smlouvy stanoví právní základ opatření.

3.4. EP se nyní k přezkumu návrhu vrátil a pověřil vypracováním svého stanoviska zpravodajku výboru IMCO paní Kaju Kallas, která navrhla rozšířit právní základ i na článek 114 SFEU (7), který stanoví povinnou konzultaci EHSV, jak se uvádí v dopise, v němž předseda výboru IMCO EP požádal EHSV o vypracování stanoviska.

3.5. EHSV s tímto rozhodnutím plně souhlasí a vyzdvihuje význam jednotného celního systému, který by dodal hodnoty a jednotnost nejen vnitřním trhu, ale i celé evropské společnosti, která nyní více než kdy předtím usiluje o zavádění jednotných systémů.

4. Obecné připomínky

4.1. Evropský hospodářský a sociální výbor vždy tvrdil, že účinná celní unie je významnou součástí procesu evropské integrace, aby byl zaručen volný pohyb zboží při dodržování pravidel hospodářské soutěže a s maximální ochranou spotřebitelů a životního prostředí.

4.2. EHSV považuje za zásadní zaujmout společný přístup v oblasti prevence, odrazování a jednotné identifikace porušení předpisů a v oblasti jednotného řízení ukládání sankcí, včetně systémů urovnávání sporů ohledně sankcí, aby bylo zaručeno jednotné a nediskriminační uplatňování evropských předpisů na celém území v souladu s článkem 3 SFEU.

4.3. EHSV s přesvědčením podporuje urychlení procesu vývoje směrem k vytvoření jednotné evropské celní soustavy pod jednotnou správou evropské celní agentury a zřízení společných správních a soudních orgánů (8), včetně evropského celního soudního dvora (9), po vzoru severoamerického systému s cílem uplatňovat jednotný systém úpravy porušení předpisů a jednotný systém sankcí poslední instance, jehož součástí bude předchozí aktivace systémů prevence a systémů urovnávání sporů a vypořádání zaměřené na omezení/vyloučení nákladných sporů zatěžujících obchodování v Unii, zejména pro malé a střední podniky.

4.4. Výbor se domnívá, že součástí jednotného uplatňování evropských celních předpisů musí být rovněž fáze řešení sporů mezi hospodářskými subjekty jak z hlediska vnitřního trhu, tak na mezinárodní úrovni, jakož i přístup prevence ex-ante založený na jednotných a posílených telematických řešeních IKT, aby se předešlo rozsáhlé byrokracii spojené s identifikací.

4.4.1. Výbor vyzdvihuje význam provádění „celní politiky založené na jednotných, transparentních, účinných, efektivních (…) postupech, což posílí globální konkurenceschopnost Evropské unie a zaručí ochranu práv a bezpečnosti evropských podniků a spotřebitelů a duševního vlastnictví“ (10).

4.5. EHSV je přesvědčen, že jakýkoli evropský systém úpravy porušení předpisů, urovnávání sporů a vypořádání sankcí musí být provázen opatřeními na začlenění veškerých dalších aspektů, které jsou součástí obecného prosazování právních předpisů, jako je dohled, kontrola, šetření a sledování.

4.6. Výbor považuje za zásadní poskytnout právní jistotu a jistotu při prosazování jednotně v celé EU, a to prostřednictvím harmonizovaného režimu zjišťování porušení předpisů a obvinění z jejich porušení u určitých a řádně vymezených kategorií, a sankčních opatření civilní a jiné než trestněprávní povahy přiměřených závažnosti porušení a ukládaných v rozmezí společných minimálních a maximálních prahových hodnot, které vyžadují sbližování pravidel, jakož i nepeněžitých sankcí.

4.7. EHSV je toho názoru, že v rámci tohoto prvního kroku sbližování režimů úpravy porušení společných celních předpisů a odpovídajících sankcí je třeba: — sjednotit promlčecí lhůty s tříletou promlčecí lhůtou u oznámení celního dluhu, jak stanoví celní kodex, — zaručit, aby porušování předpisů bylo postihováno v závislosti na míře viny, — stanovit peněžité sankce přiměřeně a v závislosti na ušlém clu, a nikoli na hodnotě zboží.

4.8. EHSV trvá na tom, aby byla zaručena plná interoperabilita mezi různými databázemi, které v evropském systému dohledu nad trhem existují, aby se zvýšila schopnost odrazovat od porušení předpisů. Toho lze dosáhnout na základě společné strategie a za důrazné podpory programů EU, které umožní zaručit sdílení informací mezi různými orgány na různých úrovních a v reálném čase, zejména v případě velmi rozsáhlých porušení předpisů a sankcí, a to i v zájmu podpory boje proti nezákonnému obchodu a zjednodušení postupů v zákonném obchodě.

4.9. V souladu s judikaturou Soudního dvora se Výbor domnívá, že se zahrnutím článku 114 jakožto dalšího právního základu návrhu kromě článku 33 lze souhlasit, neboť účelem opatření uvedených v článku 114 SFEU je zlepšit podmínky pro fungování vnitřního trhu a přispět k odstranění narušení hospodářské soutěže ve smyslu předmětného legislativního návrhu.

4.10. Do doby, než bude vytvořena fungující celní unie, EHSV požaduje, aby byla posílena činnost EU v oblasti odborné přípravy a rozvoje kvalifikovaných lidských zdrojů a zvýšení kapacit v oblasti řízení regulačního rámce Unie, a to i prostřednictvím opatření v oblasti správních kapacit a vytvořením společné celní jednotky, která zaručí jednotné uplatňování systémů sankcí, urovnávání sporů a vypořádání.

4.11. Výbor doporučuje, aby zpráva, kterou má Komise každé dva roky předkládat EP, Radě a EHSV, neobsahovala pouze hodnocení míry sbližování provádění předpisů v členských státech, ale také – a především – názorný přehled klíčových ukazatelů ukládání celních sankcí, šíření osvědčených postupů, účinnosti příslušných služeb, účinnosti přijatého právního rámce EU, s cílem zvážit další kroky na cestě k vytvoření skutečné evropské celní agentury, evropského celního soudního dvora a účinné a efektivní jednotné celní správy.

V Bruselu dne 21. září 2016. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Georges DASSIS

(1) Viz Analysis and effects of the different Member States‘ customs sanctioning systems (Analýza a účinky systémů pro ukládání sankcí v oblasti cel v jednotlivých členských státech), PE 569.990, leden 2016.

(2) V tuto chvíli.

(3) Viz Úř. věst. C 229, 31.7.2012, s. 68.

(4) Viz stanoviska EHSV v Úř. věst. C 229, 31.7.2012. s. 68 a Úř. věst. C 251, 31.7.2015, s. 25.

(5) Viz rozsudky Soudního dvora ve věcech C-382/92 a C-91/02.

(6) Viz Parlament Litevské republiky (Seimas) – závěry Výboru pro evropské záležitosti, dokument č. ES-14–51, 9. července 2014, č. 100-P-71.

(7) Článek 33 SFEU tudíž je správným právním základem, když se jedná o rámec spolupráce mezi celními orgány. Článek 114 SFEU je právním základem pro přijetí opatření k harmonizaci vnitřního trhu. Harmonizační opatření podle tohoto článku vyžadují jako podmínku, aby byly mezi právními předpisy členských států takové rozdíly, které by mohly narušit obchod v rámci vnitřního trhu.

(8) Předpoklad je právně proveditelný, na základě ustanovení článku 257 SFEU, a již se uplatňuje v případě Soudu pro veřejnou službu (tj. soudu pro pracovněprávní spory evropských úředníků) a výhledově se bude uplatňovat i při zřízení evropského soudu pro ochranné známky a patenty.

(9) Referenčním modelem by mohl být United States Court of International Trade. „The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.“

(10) Viz stanovisko EHSV (Úř. věstník C 271, 19.9.2013, s. 66).