2008
NÁSTROJ PŘEDVSTUPNÍCH 
STRUKTURÁLNÍCH POLITIK ISPA, 
20002006EVROPSKÝ 
ÚČETNÍ DVŮR
Zvláštní zpráva  č. 12
CS

NÁSTROJ PŘEDVSTUPNÍCH 
STRUKTURÁLNÍCH POLITIK ISPA, 20002006Zvláštní zpráva  č. 12   2008
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR(podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES)
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20062
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
L–1615 Luxembourg
Tel.: +352 4398-45410
Fax: +352 4398-46430
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Zvláštní zpráva  č. 12   2008
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na evropském serveru (http://europa.eu).
Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace.
Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2009
ISBN 978-92-9207-156-1
doi: 10.2865/52963
©  Evropská společenství, 2009
Kopírování je povoleno pouze se souhlasem autora.
Printed in Belgium
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20063
OBSAH
Body
 SLOVNÍČEK POJMŮ
IVI  SHRNUTÍ
16  ÚVOD
12   POMOC KANDIDÁTSKÝM ZEMÍM EU
36   ŘÍZENÍ ISPA A FINANČNÍ ZDROJE
712   ROZSAH A KONCEPCE AUDITU
1342   AUDITNÍ PŘIPOMÍNKY
1324   VYCHÁZELY AKCE V RÁMCI ISPA Z KOHERENTNÍ STRATEGIE A BYLY DOSTATEČNĚ PŘIPRAVENY?
1315  OBECNÝ RÁMEC A KRITÉRIA AUDITU
1619  DOBŘE ZAMĚŘENÉ STRATEGIE ISPA
2021  PRAKTICKÉ POKYNY BYLY POSKYTNUTY POZDĚ
2224  NEDOSTATKY VE FINANČNÍ ANALÝZE A ANALÝZE NÁKLADŮ A PŘÍNOSŮ CBA
2536   BYLY PROJEKTY PROVÁDĚNY V SOULADU S PLÁNEM?
2526  OBECNÝ RÁMEC A KRITÉRIA AUDITU2732  TÉMĚŘ VŠECHNY PROJEKTY MĚLY ZPOŽDĚNÍ
3336  FINANČNÍ PLÁNY NEBYLY PROVÁDĚNY PODLE STANOVENÝCH ČASOVÝCH HARMONOGRAMŮ
3742   PŘISPÍVALY PROJEKTY K DODRŽOVÁNÍ SMĚRNIC EU PRO ODVĚTVÍ ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 
ZE STRANY PŘIJÍMAJÍCÍCH ZEMÍ A KE ZLEPŠENÍ TENT?
3738  OBECNÝ RÁMEC A KRITÉRIA AUDITU
3940  DODRŽOVÁNÍ NOREM EU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ SE ZVÝŠILO
4142  ZLEPŠENÁ NAPOJENÍ NA TRANSEVROPSKOU DOPRAVNÍ SÍŤ
43  ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ
 PŘÍLOHA I   ETAPY ŘÍZENÍ PROJEKTŮ A HLAVNÍ ČINNOSTI KOMISE V RÁMCI ISPA  ODPOVĚDI KOMISE
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–2006
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20065
SLOVNÍČEK POJMŮ
Analýza nákladů a přínosů (CBA – z angl.  cost-benefit analysis ): Metoda srovnání 
veškerých nákladů a přínosů pomoci s cílem určit, zda přínosy převažují nad náklady, a je-li tomu tak, v jakém poměru.
Finanční memorandum : Dohoda, která pro daný projekt vymezuje rozpočtové závazky 
a také fyzické a finanční ukazatele pro jeho monitorování.
Manuál ISPA : Účelem tohoto manuálu je zajistit, aby programování a realizace pro-
jektů v rámci ISPA probíhaly podle osvědčených postupů. Manuál zahrnuje celý projek-tový cyklus a poskytuje praktické rady týkající se nařízení o programu ISPA a nařízení o koordinaci.
Národní sektorové strategie : Rámec pro identifikaci projektů včetně kritérií pro výběr 
a hodnocení navrhovaných projektů v odvětví životního prostředí a dopravy.
Nařízení : ISPA se řídí dvěma hlavními nařízeními:
Nařízení Rady (ES) č. 1266/1999 ze dne 21. června 1999 o koordinaci podpory kandidát-ským zemím v rámci předvstupní strategie a o změně nařízení (EHS) č. 3906/89 (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 68) („nařízení o koordinaci“).Nařízení Rady (ES) č. 1267/1999 ze dne 21. června 1999 o zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 73) ve znění nařízení (ES) č. 2382/2001 (Úř. věst. L 323, 7.12.2001, s. 1) („nařízení o programu ISPA“).
PHARE : Program pomoci Společenství zemím střední a východní Evropy (PHARE) byl 
hlavním finančním nástrojem předvstupní strategie pro země střední a východní Evropy, které požádaly o členství v Evropské unii. Ačkoli byl program PHARE původně určen zemím střední a východní Evropy, má se rozšířit na kandidátské země západního Balkánu.
PRAG (z angl.  Practical Guide ): Praktický průvodce, který obsahuje pokyny pro nabídková 
řízení a zadávání zakázek na projekty PHARE a ISPA.
Projektová žádost : Soubor dokumentů, který tvoří standardní formulář a podkladové 
dokumenty (např. studie proveditelnosti, návrhy, analýza nákladů a přínosů a finanční analýza, hodnocení vlivu na životní prostředí), které popisují a zdůvodňují návrh. Obsa-huje rovněž mechanismy dohledu a kontroly kvality.
SAPARD : Zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20066
SHRNUTÍ
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20067
I.
ISPA byl jeden z nástrojů, které měly kandi-
dátským zemím střední a východní Evropy  
pomoci připravit se v období 2000–2006 na 
vstup. Jeho cílem bylo pomoci kandidát-
ským zemím aplikovat normy EU v odvětví  
životního prostředí a modernizovat a rozšířit dopravní sítě, včetně napojení na transev-
ropskou dopravní síť. Umožnil také získat  
zkušenosti s řízením finančních prostředků 
EU při velkých infrastrukturních projektech. Celkově bylo na tento nástroj přiděleno  7 280 milionů EUR.
II.
Při přezkumu tohoto nástroje se Účetní dvůr ptal, zda akce v rámci ISPA vycházely z kohe-rentní strategie a byly dostatečně připra-
veny, zda byly projekty prováděny v souladu s plánem a zda projekty přispívaly k dodr-
žování směrnic EU pro odvětví životního  
prostředí ze strany přijímajících zemí a ke  
zlepšení TEN-T.
III.
Účetní dvůr dospěl k závěru, že byla vypra-
cována koherentní strategie, avšak projekty 
nebyly vždy dostatečně připraveny. Tři důle-
žité dokumenty obsahující metodické pokyny 
byly první vlně žadatelů poskytnuty pozdě.SHRNUTÍ
IV.
Projekty nebyly prováděny v souladu s plá-
nem: docházelo ke značným zpožděním a ve 
finančních plánech se prováděly významné 
změny.
V.
Projekty, které Účetní dvůr kontroloval, zvy-
šují dodržování norem EU či zlepšují napo-
jení na transevropskou síť.
VI.
Účetní dvůr doporučuje, aby Komise pro-vedla následnou kontrolu provádění nástroje ISPA a zkoumala, jakým způsobem by bylo  
možné v budoucnosti při provádění podob-ného nástroje zpožděním zabránit nebo je  omezit. Komise by měla v této souvislosti  
dokumenty s pokyny poskytnout před tím,  než kandidátské země začnou připravovat  
své projekty, a větší pozornost by se měla  
věnovat zkrácení doby potřebné k dokon-
čení postupů.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20068
ÚVOD
POMOC KANDIDÁTSKÝM ZEMÍM EU
 1.  Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA) je jedním ze tří finanč-
ních nástrojů (vedle nástrojů PHARE a SAPARD) pomoci kandidátským zemím při přípravě na vstup. Nástroj ISPA byl zřízen v roce 1999,  aby přispíval k přípravě přistoupení někdejších kandidátských zemí střední a východní Evropy
1 k Evropské unii v odvětví životního pro-
středí a dopravy2, a to stejným způsobem jako Fond soudržnosti,  
který je určen nejméně prosperujícím členům EU (viz obr. 1 ). Tím, že 
kandidátským zemím umožnil získat zkušenosti s použitím prostředků 
EU při velkých infrastrukturních projektech, jim také pomohl připravit se na řízení prostředků EU po vstupu.1 Bulharsko, Česká republika, 
Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko, Litva, Polsko, Rumunsko, Slovensko 
a Slovinsko. 
2 Článek 1 nařízení (ES) 
č. 1267/1999. 
INTERVENČNÍ LOGIKA ISPAOBR. 1
POTŘEBY
•  Zlepšit normy v oblasti životního prostředí•  Zdokonalit dopravní infrastrukturu
CÍLE
•  Zavést v daných zemích normy EU v oblasti životního prostředí•  Rozšířit transevropské sítě
VSTUPY
•  Koordinace Komise•  ISPA a vnitrostátní ﬁ  nancování
•  Strategie ISPA, ﬁ  nanční memoranda, rozhodnutí Komise
•  Pracovníci
PROCESY
•  Budování a zdokonalování infrastruktury v oblasti životního prostředí a dopravy
VÝSTUPY
•  Nová a/nebo rekonstruovaná zařízení na čištění odpadních vod•  Kilometry nové silniční nebo železniční sítě nebo modernizované sítě
VÝSLEDKY DOPAD
Procento domácností/podniků 
s přístupem ke službám, ušetřený čas, zvýšení dostupnostiDopad na životní prostředí, 
lepší kvalita vodyZvýšení plynulosti provozu, lepší silniční/železniční síť
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–20069
 2.  Nástroj ISPA fungoval během programového období 2000–2006. Od ledna 
2007 se podobné akce financují pomocí nástroje předvstupní pomoci 
(NPP)3.
ŘÍZENÍ ISPA A FINANČNÍ ZDROJE
 3.  Rámec pro přípravu a schvalování projektů znázorňuje obr. 2 .
PROCEDURÁLNÍ RÁMEC ISPAOBR. 23 Nástroj předvstupní pomoci 
se vztahuje na Chorvatsko, 
Bývalou jugoslávskou republiku 
Makedonii, Turecko, Albánii, Bosnu a Hercegovinu, Černou horu, 
Srbsko a Kosovo podle rezoluce 
Rady bezpečnosti OSN 1244/99. 
Nástroj předvstupních strukturálních politik a jeho programování
Národní strategie ISPA  stanoví odvětvové strategie a seznam přednostních projektů
Vypracuje kandidátská země
Projektová žádost
Obsahuje podrobný popis projektu
Posouzení
Po něm následují dvě konzultace mezi útvary
Rozhodnutí Komise
Finanční memorandum
Spolupodepíše kandidátská země•  Nařízení Rady (ES) č. 1267/1999 ze dne 21. června 1999 o zřízení nástroje předvstupních strukturálních 
politik
•  Nařízení Rady (ES) č. 1266/1999 ze dne 21. června 1999 o koordinaci podpory kandidátským zemím 
v rámci předvstupní strategiePřístupové partnerství
Přednostní oblasti acquis 
communautaireZpracuje KomiseNárodní program
Akční plán přípravy na vstupVypracuje kandidátská zeměNárodní rozvojový plán
Rozvojová strategieVypracuje kandidátská zeměPokyny
Manuál ISPA
Pokyny pro CBAPovinné 
stanovisko
Vydá řídící výbor 
ISPAKomise
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200610
 4.  Celkově bylo na ISPA na období 2000–2006 přiděleno 7 280 milionů EUR 
(1 040 milionů EUR v cenách z roku 1999 ročně4). Tyto prostředky měly 
být rozděleny mezi přijímající země na základě zvolených kritérií a pou-žity s přihlédnutím ke vhodné rovnováze mezi opatřeními v odvětví 
životního prostředí a opatřeními na dopravní infrastrukturu.
 5.  Celkově bylo v rámci ISPA schváleno 366 projektů, z toho 201 projektů 
v odvětví životního prostředí, 78 v odvětví dopravy a 87 se týkalo tech-
nické pomoci. Rozpočet ISPA (v cenách roku 2006) před opravnými rozpočty a bez technické pomoci činil 7 708 milionů EUR
5. Příspěvek 
na projekty ISPA v odvětví životního prostředí činil 3 804 milionů  EUR v odvětví dopravy 3 904 milionů EUR. V odvětví životního pro-středí (viz obr. 3 ) byla většina z 201 projektů (73 %) v oblasti čištění 
odpadních vod a dodávek vody. Většina ze 78 projektů ISPA v odvětví dopravy (97 %) se týkala železnic a silnic a dálnic (viz obr. 4 ).
ČLENĚNÍ PROJEKTŮ ISPA V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍOBR. 34 Článek 4 nařízení (ES) 
č. 1267/1999 a interinstitucionální 
dohoda ze dne 6. května 1999 
mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni 
a o zdokonalení rozpočtového 
procesu (Úř. věst. C 172, 
18.6.1999), s. 2 a příloha II. 
5 Komise, GŘ pro regionální 
politiku, stav k 31. prosinci 2007. 
Počet projektů: 9
Podíl 4 %Počet projektů: 46
Podíl 23 %Počet projektů: 89
Podíl 45 %
Počet projektů: 52
Podíl 26 %Počet projektů: 5
Podíl 2 %Kanalizační sítě a čističky odpadních vod 
společně
Dodávky pitné vody
Čištění odpadních vod a dodávky pitné 
vody společně
Zpracování pevných odpadů
Jiné
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200611
 6.  Spolufinancování v rámci ISPA může dosahovat až 75 % veřejných nebo 
rovnocenných výdajů6. Příspěvky členských států měly někdy podobu 
úvěrů poskytnutých finančními institucemi jako Evropská investiční banka (EIB) a Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBRD).
ČLENĚNÍ DOPRAVNÍCH  PROJEKTŮ ISPAOBR. 46 U projektů, které se považují 
nezbytné pro dosažení obecných 
cílů ISPA, se podle čl. 6 odst. 2 
nařízení (ES) č 1267/1999 může tato míra zvýšit až na 85 %. 
Silnice a dálnice
Železnice
JinéPočet projektů: 2
Podíl 3 %
Počet projektů: 37
Podíl 47 %
Počet projektů: 39
Podíl 50 %
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200612
ROZSAH A KONCEPCE AUDITU
 7.  Při provádění ISPA se kandidátské země poprvé setkaly s rozsáhlými 
investicemi spolufinancovanými Evropskou unií. Z tohoto důvodu  
a vzhledem k významu ISPA pro vstup kandidátských zemí a zjištěním z předchozích auditů
7 se Účetní dvůr rozhodl provést audit nástroje 
ISPA, který by poskytl odpovědi na tyto otázky:
Vycházely akce v rámci ISPA z koherentní strategie a byly dosta- a) 
tečně připraveny?
Byly projekty prováděny v souladu s plánem? b) 
Přispívaly projekty k dodržování směrnic EU pro odvětví životního c) 
prostředí ze strany přijímajících zemí a ke zlepšení TEN-T?
 8.  Nástroj ISPA byl naplánován na období 2000–2006 a většina přijímajících 
zemí vstoupila do EU v květnu 2004. K 31. prosinci 2007 byly k dispo-
zici závěrečné zprávy pouze k několika z 279 infrastrukturních pro-
jektů. Účetní dvůr tak mohl výkonnost a výsledky projektů posoudit 
jen předběžně.
 9.  Účetní dvůr zkoumal vzorek 32 projektů (16 v odvětví životního prostředí 
a 16 v odvětví dopravy), které byly schváleny v letech 2000–2003,  
v šesti přijímajících zemích. Na místě navštívil 16 projektů (osm  
v odvětví životního prostředí a osm v odvětví dopravy) v České repub-lice, Polsku, Lotyšsku, Litvě a Rumunsku. Ostatních 16 projektů bylo 
podrobeno dokumentárním kontrolám. Jedná se o projekty ve výše 
uvedených zemích a dále v Maďarsku a Bulharsku.
 10.  Jak v ústředí Komise, tak v jejích delegacích byly provedeny dokumen-
tární kontroly a vedeny pohovory. V kandidátských zemích proběhla 
jednání s ministerstvy životního prostředí a dopravy, regionálními  
a místními orgány a také s konečnými příjemci.
 11.  Dále Účetní dvůr provedl průzkum pomocí dotazníků zaslaných 155 vedou-
cím projektů a subjektům odpovědným za běžné řízení projektů8 ve 
čtyřech navštívených zemích s cílem získat názory na nejrozšířenější 
problémy, které se během realizace ISPA vyskytují. Účetní dvůr obdr-žel 145 odpovědí
9 (zodpovězeno bylo 93 % dotazníků).
 12.  Kromě toho Účetní dvůr využil poradenství odborníků na projekty  
v odvětví životního prostředí a dopravy z mezinárodních finančních 
institucí.7 Zvláštní zpráva Účetního dvora 
č. 5/2003 o programech PHARE 
a ISPA, z nichž se financují projekty 
v oblasti životního prostředí v kandidátských zemích 
(Úř. věst. C 167, 17.7.2003, s. 1), 
zvláštní zpráva č. 15/2000 
o Fondu soudržnosti 
(Úř. věst. C 279, 2.1.2000, s. 1) a zvláštní zpráva č. 6/2005 
k transevropským dopravním 
sítím (TEN-T) (Úř. věst. C 94, 
21.4.2006, s. 1). 
8 Tito vedoucí projektů 
představovali 42 % projektů ISPA v odvětví životního prostředí 
a dopravy. 
9 Z technických důvodů, například 
nesprávně vyplněné dotazníky 
nebo neúplné odpovědi, bylo 
možno použít 127 odpovědí (82 %). 
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200613
AUDITNÍ PŘIPOMÍNKY
VYCHÁZELY AKCE V RÁMCI ISPA Z KOHERENTNÍ 
STRATEGIE A BYLY DOSTATEČNĚ PŘIPRAVENY?
OBECNÝ RÁMEC A KRITÉRIA AUDITU
 13.  Na žádost Komise vypracovala každá přijímající země národní strategie 
ISPA pro odvětví životního prostředí a dopravy. Jejich cílem bylo  
na základě vymezení sektorových a subsektorových priorit a geo-grafických priorit, jako jsou riziková místa v dopravě nebo v oblasti 
životního prostředí, stanovit přednostní cíle a určit potřebné zdroje. Národní strategie ISPA by rovněž měly poskytovat rámec pro identifi-kaci projektů a určovat kritéria pro výběr a hodnocení navrhovaných 
projektů (viz příloha I ).
 14.  Kandidátské země předložily Komisi žádost, která kromě jiného musela 
obsahovat tyto náležitosti10:
harmonogram provedení prací; a) 
analýzu nákladů a přínosů; b) 
finanční plán, včetně financování z jiných zdrojů než ISPA. c) 
 15.  Účetní dvůr analyzoval dokumentaci týkající se strategií a přípravu pro-
jektů ISPA, přičemž prověřoval:
zda jsou v národních sektorových strategiích posouzeny sekto- a) 
rové potřeby v oblasti životního prostředí a dopravy tak, aby  bylo možno dosáhnout úrovně standardů EU v oblasti životního prostředí a modernizovat a rozšířit napojení na transevropské  dopravní sítě;
zda Komise včas vypracovala manuály a pokyny umožňující kan- b) 
didátským zemím předkládat návrhy obsahující všechny náležité 
informace.10 Čl. 7 odst. 3 písm. a) a příloha 
I nařízení (ES) č. 1267/1999. 
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200614
DOBŘE ZAMĚŘENÉ STRATEGIE ISPA
 16.  Rámcové dokumenty Komise pro odvětví životního prostředí a dopravy 
se ukázaly jako efektivní východisko pro stanovení kritérií, podle  nichž se připravovaly národní strategie ISPA, jež obsahovaly obecné priority a určovaly projekty, které se mají s pomocí ISPA realizovat (viz rámeček 1 ).
 17.  Tam, kde byly zjištěny nedostatky, poskytla Komise podporu na jejich 
odstranění (viz rámeček 2 ).
V případě Lotyšska se nástroj ISPA v odvětví životního prostředí zaměřil především na projekty, které zemi 
umožnily splnit požadavky práva životního prostředí Společenství a cíle přístupového partnerství. Ve strategii se 
určují a vybírají projekty, které budou navrženy k fi  nancování z nástroje ISPA a které jsou v souladu s výše uve-
denými kritérii. Výběr projektů ISPA vycházel z pokynů vlády, které zohledňovaly předpoklady politiky životního 
prostředí.RÁMEČEK 1
V Rumunsku nepřijala Komise kvůli několika nedostatkům bez výhrad aktualizovanou národní strategie v odvětví 
dopravy z roku 2003. K odstranění těchto nedostatků Komise rozhodla udělit grant na projekt technické pomoci, 
jehož cílem bylo vypracovat všeobecný hlavní dopravní plán.RÁMEČEK 2
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200615
Na začátku 90. let iniciovala polská vláda ve spolupráci s dalšími zeměmi opatření na ochranu životního prostředí 
v Pobaltí. Krakovská oblast se jako jedna z klíčových oblastí pro ochranu Baltského moře uváděla již v Helsinské 
úmluvě12. Ačkoli se totiž tato oblast nachází daleko od moře, je v ní vysoká koncentrace průmyslu, který vypouští 
odpady do řeky Visly, jež se vlévá do Baltského moře. Bylo vypracováno společné řešení pro celou městskou oblast 
Krakova, které bylo začleněno do národního programu pro čištění komunálních odpadních vod. Projekt čističky 
odpadních vod v Krakově byl pak v roce 1999 zařazen do národní strategie ISPA pro oblast životního prostředí 
a měl být realizován jako jeden z přednostních projektů.RÁMEČEK 3
Hlavním cílem národního plánu politiky životního prostředí v Lotyšsku, schváleného v roce 1995, bylo umožnit 
zemi splnit požadavky právního rámce Společenství v oblasti životního prostředí a cíle přístupového partnerství. 
Cíle tohoto plánu politiky byly převzaty do národní strategie ISPA pro oblast životního prostředí a projekty se 
vybíraly na základě těchto cílů.RÁMEČEK 4 18.  Ačkoli v některých případech nebylo pořadí investičních projektů možné 
vysvětlit11, zkoumáním strategií čtyř navštívených zemí došel Účetní 
dvůr k závěru, že v národních sektorových strategiích ISPA byly obecně stanoveny potřeby v každé zemi, a to s přihlédnutím ke stávajícím  
národním plánovacím dokumentům (viz rámeček 3 ). Národní strategie 
ISPA fungovaly při výběru projektů ISPA jako nástroj, který spojoval 
cíle a priority s konkrétními návrhy projektů.
 19.  V některých případech vycházely národní strategie ISPA ze stávajících 
národních strategií, které již zohledňovaly potřebu převzít acquis  
communautaire v oblasti životního prostředí (viz rámeček 4 ).11 Na to upozorňovala i zvláštní 
zpráva Účetního dvora č. 5/2003 
(nedostatky ve strategiích, 
body 18–20). 
12 Helsinská úmluva: Úmluva o ochraně mořského prostředí oblasti Baltského moře, podepsaná v roce 1974 a revidovaná 
v roce 1992, která se týká všech států hraničících s Baltským mořem. Úmluva se vztahuje na celou oblast Baltského moře, 
včetně vnitrozemských vod a vod samotného moře a mořského dna. Dále se přijímají opatření v celém povodí Baltského moře 
s cílem snížit znečištění z pozemních zdrojů. 
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200616
TŘI DŮLEŽITÉ DOKUMENTY S METODICKÝMI POKYNY NEBYLY 
K DISPOZICI OD POČÁTKU PROVÁDĚNÍ NÁSTROJE ISPA
 20.  Komise vypracovala tři hlavní pokyny, které byly k dispozici pro přípravu 
projektů:
manuál ISPA byl přijímajícím zemím poskytnut v roce 2000 během a) 
přípravné fáze prvních projektových žádostí;
v roce 2002 byla vypracována druhá verze manuálu ISPA, která  b) 
především vyjasňovala nabídková řízení a zadávání zakázek;
v roce 2002 byl vydán aktualizovaný pokyn k analýze nákladů a pří- c) 
nosů, který řešil nedostatky zjištěné v předchozí verzi. Stanovil 
především průměrnou návratnost a doporučil „časové horizonty“ 
pro různá odvětví. Podrobně se však nezabýval dopady na životní prostředí ani prognózovacími metodami těchto dopadů.
 21.  Tyto metodické pokyny byly vypracovány až po té, co byly projekty, které 
Účetní dvůr kontroloval, předloženy ke schválení Komisi. Jelikož byly 
poskytnuty pozdě, mohly se kandidátské země obeznámit s politikami, postupy a zásadami financování EU jen v omezené míře.
NEDOSTATKY VE FINANČNÍ ANALÝZE A ANALÝZE NÁKLADŮ 
A PŘÍNOSŮ CBA
 22.  Každá žádost o pomoc z prostředků ISPA musela obsahovat finanční ana-
lýzu a analýzu nákladů a přínosů. U některých projektů tyto analýzy 
chyběly nebo vykazovaly nedostatky. Komise však soudila, že vzhle-dem k tomu, že většina projektů musí naplňovat základní potřeby kan-didátských zemí, není vhodné je zdržovat kvůli nedostatkům v analýze nákladů a přínosů.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200617
 23.  Účetní dvůr přezkoumal finanční analýzy a analýzy nákladů a přínosů před-
ložené pro kontrolované projekty a zjistil následující nedostatky13:
chyběly některé informace o použitých diskontních sazbách  a) 
a hypotézách v případě, že byla předložena analýza rizika;
číselné údaje týkající se CBA a finanční analýzy pocházející z růz- b) 
ných dokumentů k témuž projektu nebyly v souladu;
socioekonomické přínosy nebyly doloženy a odhady účinku na  c) 
odvětví dopravy byly neúplné.
 24.  Komise za těchto okolností nebyla schopna na základě analýzy nákladů 
a přínosů potvrdit, zda projekty předložené kandidátskými zeměmi přinášejí v relativním měřítku tu nejvyšší přidanou hodnotu.
BYLY PROJEKTY PROVÁDĚNY V SOULADU S PLÁNEM?
OBECNÝ RÁMEC A KRITÉRIA AUDITU
 25.  Po posouzení projektové žádosti a jejím schválení Komisí bylo podepsáno 
finanční memorandum, které stanovilo zejména finanční zdroje a plán 
realizace projektu, včetně data dokončení. Po dokončení projektu  musely kandidátské země předložit závěrečnou zprávu.
 26.  Účetní dvůr posuzoval, do jaké míry byly dodržovány hlavní podmínky 
stanovené ve finančním memorandu, totiž:
zda se projekty uskutečnily v souladu s původním plánem, a také a) 
důvody případných zpoždění;
zda byly dodržovány finanční plány projektů a pokud ne, z jakých b) 
důvodů.13 Viz též zvláštní zpráva č. 5/2003 
(nedostatky v hodnocení projektů, 
body 30–34) a zvláštní zpráva 
č. 6/2005 (nedostatky v hodnocení a výběru projektů, body 30-43). 
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200618
TÉMĚŘ VŠECHNY PROJEKTY MĚLY ZPOŽDĚNÍ
 27.  Jsou-li projekty dokončeny později, než se předpokládalo, opozdí se 
i jejich přínosy, takže problémy, které dané projekty mají řešit, pře-
trvávají déle, než je nutné. Ze zpoždění vyplývá i nejistota, neboť  
socioekonomické prostředí se může změnit a ztížit realizaci projektů podle původních předpokladů.
 28.  Třicet dva projektů ve vzorku Účetního dvora bylo schváleno v letech 2000 
až 2003. Většina kontrolovaných projektů měla být podle původních 
finančních memorand dokončena v letech 2004 až 2006. K původně 
předpokládanému datu14 však bylo v době auditu dokončeno jen  
pět projektů (dva v České republice a tři v Lotyšsku)15. U zbylých  
27 projektů se datum dokončení změnilo. Zpoždění dosahují 2 až  5 let (Polsko), 4 až 4,5 let (Bulharsko), 2 až 4,8 let (Rumunsko), 1,5  
roku (Maďarsko) a 1 až 3 roky (Lotyšsko). V České republice k žádným 
výrazným zpožděním nedošlo.
 29.  Z průzkumu, který se obracel na vedoucí projektů ve čtyřech kontrolova-
ných zemích, získal Účetní dvůr informace o zpožděních při provádění 
projektů a souvisejících důvodech.
 30.  V odvětví životního prostředí byla průměrná plánovaná doba trvání pro-
jektů 5 let a v odvětví dopravy 4,2 let. Průměrné zpoždění v obou  odvětvích bylo podle průzkumu 2,5 roku (viz obr. 5 ).
 31.  Účetní dvůr zjistil, že kontrolované projekty byly zpožděny z těchto 
důvodů16:
kandidátské země nebyly dostatečně obeznámeny s postupy EU a) 
a s přípravou a realizací projektů a měly problémy s postupy zadá-vání veřejných zakázek (viz např. rámeček 5 ) (84 % projektů ve 
vzorku);
společnosti, které vyhrály veřejnou soutěž, neprovedly práce (viz b) 
např. rámeček 6 ) (13 % projektů ve vzorku);
nerealistické plánování (viz např. c) rámeček 7 ) (22 % projektů ve 
vzorku);
projekty ISPA se po vstupu změnily na projekty spadající do Fondu d) 
soudržnosti, na něž se vztahují jiná pravidla
17.14 Projekt se pokládá za dokončený, 
když se infrastruktura používá. 
Kandidátské země musely Komisi 
předložit závěrečnou zprávu 
nejpozději do šesti měsíců po 
ukončení projektu. 
15 Ze 32 projektů bylo 24 zpožděno 
(75 %). 
16 Některých projektů se týkal více 
než jeden z uvedených problémů. 
17 Například způsobilost výdajů na 
trvalá zařízení (která se řeší případ 
od případu), změny rozhodnutí 
o projektech, postupy zadávání 
veřejných zakázek. 
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200619
PRŮMĚRNÉ ZPOŽDĚNÍ REALIZACE PROJEKTŮOBR. 5
V Lotyšsku trvalo v případě projektu na rozvoj vodohospodářských služeb tři roky po podpisu fi  nančního memo-
randa, než byla zahájena veřejná soutěž.
V Polsku se u projektu na čištění odpadních vod výstavba v průběhu veřejné soutěže přerušila na téměř jeden rok. 
Projekt byl rozdělen na dílčí zakázky a jednu z nich spolufi  nancovala EBRD. Podle úvěrové smlouvy s EBRD se 
měla pravidla banky pro zadávání veřejných zakázek použít na celý projekt. Veřejná soutěž musela být přerušena, 
než se dárci dohodli na vhodných postupech.RÁMEČEK 5
Projekt na modernizaci kanalizační sítě a čističek odpadních vod se potýkal se zpožděními. Veřejná soutěž se kvůli 
složení hodnotícího výboru musela zrušit a opakovat. Kromě toho společnost, která zakázku získala ve druhém 
řízení, neprováděla práce podle časového plánu a nereagovala na několik výzev technického dozoru. Smlouva tedy 
musela být ukončena. Bylo třeba uspořádat třetí veřejnou soutěž, avšak v době auditu byl projekt zastaven.RÁMEČEK 6
V Lotyšsku se zpozdil projekt rozvoje vodohospodářských služeb, protože se kromě jiného podhodnotily náklady 
a podcenil čas potřebný na vypracování studie a projektové dokumentace na potrubní rozvody.RÁMEČEK 7
Roky
Průměr podle země/odvětví
Průměrná původní doba trvání ZpožděníPL CZ RO LV ŽIV. PR. PL CZ RO LV DOPR. CELKEM012348
7
6
59
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200620
 32.  Z průzkumu vyplývá, že hlavními příčinami nedodržování lhůt pro pro-
vádění projektů je na jedné straně délka postupů a na druhé straně 
plánování (viz obr. 6 )18.
FINANČNÍ PLÁNY NEBYLY PROVÁDĚNY PODLE STANOVENÝCH 
ČASOVÝCH HARMONOGRAMŮ
 33.  U 18 z 32 kontrolovaných projektů nebyl původní finanční plán dodržen. 
V šesti případech se celkové náklady zvýšily a ve 12 případech snížily. Když se náklady zvýšily a z ISPA nebyly poskytnuty žádné další pro-středky, musely kandidátské země vícenáklady financovat z vlastních zdrojů (viz rámeček 8 ).18 Účetní dvůr na problémy při 
provádění projektů upozornil 
též ve zvláštní zprávě č. 5/2003 (nedostatečné zdroje pro řízení, 
zpoždění, potíže při veřejných 
soutěžích, body 35–39), ale také 
ve zvláštní zprávě č. 6/2005 
(zpoždění při provádění projektů, 
body 11–25). 
DŮVODY ZPOŽDĚNÍ VEDOUCÍ PROJEKTŮOBR. 6
Jaké byly důvody zpoždění?
Procedurální důvody Plánovací důvody
Odvolání uchazečů
8  %Opakování 
řízení
15  %Jiné
11  %Nerealistické 
plánování
15  %
Nízká kvalita zadávací 
dokumentace
6  % Časté změny v průvodci 
PRAG
10  %Časově náročné 
postupy EU
26  %Složité místní 
právní předpisy
9  %
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200621
U jednoho železničního projektu v Lotyšsku nedostačoval grant ISPA na pokrytí všech původně stanovených 
součástí. Zbývající práce se musely fi  nancovat z vnitrostátních zdrojů.RÁMEČEK 8
U projektu rozvoje vodohospodářských služeb v Lotyšsku dodavatel odmítl plnit smlouvu, protože již nebyl scho-
pen pracovat za dohodnuté ceny vzhledem k tomu, že krátce po zahájení prací nastala prudká infl  ace. To vedlo 
k změně smlouvy se zvýšenými náklady.RÁMEČEK 9ZMĚNY PŮVODNÍCH FINANČNÍCH PLÁNŮ
PRŮZKUM U VEDOUCÍCH PROJEKTŮ
OdpovědiZměny původního 
ﬁ  nančního plánuZachování původního 
ﬁ  nančního plánu
123 66 % 34 %TABULKA 1 34.  Jak ukazuje tabulka 1 , z průzkumu provedeného u vedoucích projektů 
vyplývá, že u většiny projektů se musely provést změny původních 
finančních plánů.
 35.  V pěti případech z 32 projektů ve vzorku to lze vysvětlit podhodnocením 
inflace (v 16 % případů) (viz rámeček 9).
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200622
 36.  Z odpovědí na průzkum provedený u vedoucích projektů vyplývá, že 
příčiny překročení nákladů lze vysvětlit dvěma hlavními kategoriemi 
faktorů (viz obr. 7 ):
problémy při přípravě projektů, jako jsou nedostatečně odhad- a) 
nuté náklady;
problémy při provádění projektů, jako jsou slabé monitorování  b) 
nebo časová prodlení.
PŘEKROČENÍ NÁKLADŮOBR. 7
Jaké byly hlavní důvody překročení nákladů?
Důvody související s plánováním Důvody související s realizací
Jiné
19 %Technické 
důvody
9 %Nedostatečné 
odhady nákladů
20 % Slabé monitorování
14 %
Časové prodlevy
12 %Změny 
projektů
26 %
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200623
PŘISPÍVALY PROJEKTY K DODRŽOVÁNÍ SMĚRNIC EU 
PRO ODVĚTVÍ ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ZE STRANY 
PŘIJÍMAJÍCÍCH ZEMÍ A KE ZLEPŠENÍ TENT?
OBECNÝ RÁMEC A KRITÉRIA AUDITU
 37.  Hlavním cílem ISPA bylo pomoci kandidátským zemím snížit strukturální 
rozdíl v odvětví životního prostředí a dopravy. Aby posoudil účelnost 
projektů, pokud jde o jejich konkrétní přínos ke zlepšení odvětví  životního prostředí a dopravy, Účetní dvůr zkoumal:
zda byly projekty v oblasti životního prostředí v souladu se směr- a) 
nicemi EU pro dodávky vody a čištění odpadních vod;
zda dopravní projekty přispívaly k dokončení transevropské  b) 
dopravní sítě.
 38.  Vzhledem k tomu, že v době auditu byly k dispozici závěrečné zprávy 
pouze k několika z 279 infrastrukturních projektů spolufinancovaných prostřednictvím ISPA, lze vyvodit pouze částečné závěry.
DODRŽOVÁNÍ NOREM EU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO 
PROSTŘEDÍ SE ZVÝŠILO
 39.  V oblasti životního prostředí byly v době auditu ze vzorku 16 projektů 
dokončeny jen tři. Z posouzení těchto projektů vyplývá, že i přes  některé nedostatky přispívají k dodržování norem EU v oblasti život-ního prostředí (viz rámeček 10 ).
Cílem jednoho projektu v Lotyšsku bylo zlepšit služby v oblasti dodávek vody a splaškové kanalizace, a zajistit tak, 
aby pitná voda a vyčištěné odpadní vody splňovaly vnitrostátní předpisy a požadavky směrnic EU. Projekt podle 
závěrečné zprávy zajistil dostatečnou kvalitu vyčištěných odpadních vod podle směrnice EU o čištění městských odpadních vod (91/271/EHS) a dostatečnou kvalitu pitné vody.
Cílem jednoho projektu v Lotyšsku bylo zvýšit kvalitu pitné vody a rozvinout služby v oblasti odpadních vod. 
Normy EU pro kvalitu pitné body byly splněny. U odpadních vod však nebylo úplného dodržování právních 
požadavků ještě dosaženo. Obnova a modernizace biologické čističky odpadních vod byla sice dokončena, avšak 
v době auditu stále překračoval obsah dusíku a fosforu v odpadní vodě jak normy EU, tak místní normy.RÁMEČEK 10
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200624
 40.  Budou-li projekty, které v době auditu nebyly dokončeny, realizovány 
podle předpokladů, je pravděpodobné, že i přes některé nedostatky 
přispějí k dodržování norem EU pro oblast životního prostředí (viz  rámeček 11 ).
ZLEPŠENÁ NAPOJENÍ NA TRANSEVROPSKOU DOPRAVNÍ SÍŤ
 41.  V odvětví dopravy byly v době auditu ze 16 projektů ve vzorku dokončeny 
jen dva. Z posouzení těchto projektů vyplývá, že přispívají k dokončení či rozvoji transevropských sítí (viz obr. 8  a 9 a rámečky 12 a 13).
 42.  Ostatní projekty, které v době auditu nebyly dokončeny, jsou v souladu 
se sítí TEN-T network (viz například rámeček 11 a obr. 11 ). Například 
díky projektu Bukurešť– Cernavodă by se měla zrychlit doprava mezi 
Bukureští a Konstancí a očekává se, že projekt přispěje k rozvoji evrop-
ského dopravního koridoru č. 7 Igumenica–Patras–Atény–Sofie–Bu-
dapešť (viz obr. 10 ).
Projekt na čištění odpadních vod v Polsku by měl zvýšit podíl obyvatel města Vratislav, kteří jsou napojeni na 
kanalizační síť, na 97 %. Toto město s více než 600 000 obyvatel bylo považováno za hlavního znečišťovatele řeky 
Odry.
Jeden projekt v Rumunsku spočíval v obnově a modernizaci čističky odpadních vod, kanalizační sítě a vodovodní 
sítě. Kvůli prodlením s čističkou odpadních vod přetrvává riziko znečištění řeky.RÁMEČEK 11
Projekt modernizace železničního úseku Záboří–Přelouč v České republice je součástí panevropského IV. multi-
modálního koridoru z Drážďan do Bratislavy. Projekty v České republice spolufi  nancované z ISPA jsou zvýrazněny 
na obr. 8 .RÁMEČEK 12
V Lotyšsku se modernizací dálnice z Rigy do Ādaži, která je úsekem silnice Via Baltica spojující Varšavu s Tallin-
nem, zvýšila bezpečnost silničního provozu i chodců a plynulost provozu tím, že byl tento úsek uveden do souladu 
s evropskými normami pro silniční komunikace (viz obr. 9 ).RÁMEČEK 13
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200625
PROJEKTY ISPA V ČESKÉ REPUBLICEOBR. 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Czech Republic
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200626
SILNIČNÍ SÍŤ V LOTYŠSKUOBR. 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200627
SÍTĚ TENTOBR. 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200628
SÍŤ TENTOBR. 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200629
ZÁVĚRY A
DOPORUČENÍ
 43.  Účetní dvůr předkládá tato hlavní doporučení:
Byl přijat koherentní strategický rámec a národní strategie ISPA se a) 
ukázaly jako dobrý programovací nástroj, který zřetelně identifiko-val potřeby, cíle a zdroje. Nicméně žadatelé své projekty ne vždy dostatečně připravovali. To bylo částečně způsobeno skutečností, že první vlně žadatelů poskytla Komise tři důležité dokumenty  obsahující pokyny pozdě (viz body 16–24).
Projekty nebyly často dokončeny podle původních plánů. Finanční b) 
plány bylo nutno přizpůsobovat změněným podmínkám a téměř 
všechny projekty byly zejména kvůli délce postupů (na úrovni  
Komise a přijímajících zemí) a nedostatkům v procesu plánování (na 
úrovni přijímajících zemí) výrazně opožděny (viz body 25–36).
Účetní dvůr kontroloval pět dokončených projektů a 27 projektů, c) 
které dosud probíhají. Tři z dokončených projektů byly v oblasti 
životního prostředí. Z auditu vyplývá, že se díky nim v příslušných 
přijímajících státech zvyšuje dodržování směrnic EU pro oblast  
životního prostředí. Ostatní dva dokončené projekty se týkaly  
dopravy. Z auditu vyplývá, že v příslušných přijímajících státech 
přispívají ke zlepšení transevropské sítě. Audit dále svědčí o tom, že bude-li 27 dosud probíhajících projektů realizováno podle před-
pokladů, je pravděpodobné, že dosáhnou stanovených cílů (viz  
body 37–42).
Účetní dvůr doporučuje, aby Komise provedla důkladnou následnou 
kontrolu provádění nástroje ISPA. Komise by zejména měla zkoumat, 
jakým způsobem by bylo možné v budoucnosti při provádění podob-
ných nástrojů zpožděním při realizaci projektů zabránit nebo je omezit. 
Účetní dvůr se domnívá, že to pravděpodobně bude vyžadovat, aby 
žadatelé o projekty nebo vedoucí projektů zajistili pečlivější a realis-
tičtější plánování a Komise i orgány státní správy přijímajících zemí 
urychlily své postupy.
  Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 
11. prosince 2008.
  Za Účetní dvůr
Vítor Manuel da Silva Caldeira
předseda
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200630ETAPY ŘÍZENÍ PROJEKTŮ A HLAVNÍ ČINNOSTI KOMISE V RÁMCI ISPA1PŘÍLOHA I
1 Jak je stanoví nařízení Rady (ES) č. 1267/1999, (ES) č. 1266/1999 a (ES) č. 2382/2001 a podle auditních kritérií Účetního dvor a.Dokončení
•  Přezkum 
a schválení:
→  závěrečné 
zprávy
→  závěrečných 
prohlášení
•  Závěrečná 
platba
•  Hodnocení  ex 
postMonitorování
•  dohled nad 
plněním zakázek
•  monitorování 
fyzického a ﬁ nančního 
průběhu projektů pomocí ukazatelů
•  hodnocení 
v polovině obdobíVeřejné soutěže
•  přezkum 
a schválení zadávací dokumentace
•  vyhodnocení 
nabídek včetně zajištění potřebných odborníků
•  výběr vítězných 
nabídek
•  udělení zakázekPosouzení
Činnosti zahrnují:•  posuzovací 
návštěvy kandidátských zemí
•  zajištění 
odborníků za účelem posouzení technického obsahu žádostí
•  konzultace mezi 
útvary (ISC)
•  odezvy na 
obsah žádosti formálně sdělené žadateliPříprava
Žádost včetně 
předložení:
•  studie 
proveditelnosti
•  analýzy nákladů 
a přínosů
•  posouzení 
vlivu na životní prostředí
•  ﬁ nančního 
plánu
•  harmonogramu 
provedení
•  obecného 
plánu údržbyStrategie
Vypracování 
strategie ISPA obsahující:
•  plán 
přizpůsobení politik EU a vnitrostátních politik
•  posouzení 
národních potřeb
•  identiﬁ  kace 
projektů
Hlavní činnost:•  odezvy na 
návrh strategie ISPA formálně sdělené přijímající zemi
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200631
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200632
ODPOVĚDI 
KOMISE
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200633
SHRNUTÍ
III.
Nedostatečná příprava některých projektů  
byla do značné míry způsobena nedostateč-nou kapacitou a krátkým časovým rámcem, během něhož musely být projekty vypraco-vány. Pokyny byly poskytnuty rovněž pro-střednictvím podrobných formulářů pro  podávání žádostí a stávajících vysvětlivek  k postupům zadávání veřejných zakázek.
IV.
Zpožděním a změnám v plánování, k nimž  
došlo u mnoha prvotních projektů, šlo stěží 
předejít vzhledem k nedostatečným zkuše-nostem s řízením velkých infrastrukturních 
projektů a nutnosti kontroly ex-ante  týkající 
se nabídkových řízení.
VI.
Komise souhlasí s doporučením Účetního  dvora. Bude nadále sledovat projekty v rámci bývalého programu ISPA a některé projekty 
budou vyhodnoceny v rámci následného  
hodnocení pro období 2000–06, přičemž  
zvláštní pozornost bude věnována překro-
čení nákladů a zpoždění. Zkušenosti s ISPA již Komisi vedly k přijetí opatření s cílem  poskytovat větší pomoc při přípravě pro-jektů, jako je zvláštní nástroj EIB/Komise  
pro technickou pomoc, JASPERS. Komise  
bude technickou pomoc poskytovat i nadále 
v rámci nového nástroje předvstupní pomoci 
IPA a zintenzivní ji. Komise s členskými  státy rovněž projednala problémy týkající  
se zpoždění.
ÚVOD
6.V praxi je výše grantu často nižší než 75 %. V Rumunsku činila například průměrná  
výše 73 %, v Bulharsku 56 % a na Slovensku 
54 %.ROZSAH A KONCEPCE AUDITU
9.
Většina vzorku Účetního dvora byla vybrána ze starších projektů ISPA, které byly schvá-
leny v prvním roce nebo počátečních letech 
používání nástroje. Některé projekty byly  
vypracovány dokonce ještě dříve. Velmi  krátký časový rámec, v němž bylo nutno ISPA provést, měl důsledky pro vyspělost projektů a připravenost vnitrostátních orgánů.
AUDITNÍ PŘIPOMÍNKY
13.
Komise zajistila národní strategie pro odvětví 
dopravy a životního prostředí v kandidát-
ských zemích na základě národních inves-
tičních plánů a programů, ačkoli to nebylo 
právním požadavkem. Před předložením jed-
notlivých projektů Komise předložila stra-
tegie rovněž řídícímu výboru ISPA (zástupci členských států).
19.
Komise vnitrostátní orgány aktivně vybízela, 
aby navazovaly na stávající národní plány  (například k provedení směrnic o úpravě  městských odpadních vod) vzhledem k ome-zenému času, který byl k dispozici.
20.
Pokyny byly mimoto poskytnuty prostřed-
nictvím podrobných formulářů pro podávání žádostí, které byly zpřístupněny v roce 1999, 
a nabídková řízení byla objasněna v poky-
nech vypracovaných v rámci předchozích  
předvstupních nástrojů.
c)
Předchozí verze „Pokynu k analýze nákladů a přínosů investičních projektů“, která objas-
ňovala hlavní zásady analýzy nákladů a pří-
nosů, byla k dispozici od roku 1997. Verze  
pokynu z roku 2002 reagovala na změněné 
právní prostředí a zabývala se podrobněji  jednotlivými otázkami.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200634
21.
Nařízení o ISPA byla přijata v roce 1999  
a první manuál ISPA byl poskytnut  v roce 2000. Doporučení uvedená v manu-
álu ISPA a prostřednictvím různých dalších 
kanálů (viz odpověď k bodu 20) musela být vypracována společně s příslušnou kandidát-skou zemí a bylo nutno vzít v úvahu měnící 
se realitu při provádění projektů. Kromě for-
málních pokynů bylo vynaloženo velké úsilí na přípravu půdy pro ISPA ve velmi omeze-
ném časovém rámci, například prostřednic-
tvím schůzek, které se s podporou PHARE  
od roku 1998 konaly ve všech kandidátských 
zemích za účelem přípravy projektů.
22.
Nedostatky v analýzách nákladů a přínosů  
a finančních analýzách byly často zapří-
činěny nejednotným přístupem mnoha  
mezinárodních poradců, kteří připravovali  
většinu projektů, nedostatečnými údaji nebo nedostatkem odborných znalostí ve vnitro-
státních správách. Komise nicméně zajistila, 
aby se u všech projektů vytvářejících příjmy 
předložila alespoň úplná finanční analýza.  
Komise uznala nevyčíslené socioekonomické analýzy nebo prohlášení namísto úplné ana-
lýzy nákladů a přínosů u projektů v oblasti životního prostředí vzhledem k tomu, že  neexistuje obecně uznávaná metodika pro  vyčíslení přínosů pro životní prostředí,  a vzhledem ke skutečnosti, že tyto projekty 
byly provedeny především s cílem splnit  směrnice EU.
23.
a)Projekty v rámci ISPA v období 2000–2001  byly prvními projekty, u nichž byla použita analýza nákladů a přínosů.
b)
Pokud existovaly nesrovnalosti, Komise si  
běžně vyžádala objasnění nebo opravy. Tyto 
výměny zlepšily spolehlivost analýz.
c)
Komise odkazuje na svou odpověď  
k bodu 22.24.
Komise se pokoušela zajistit, aby příjemci  
své projekty odůvodnili na základě hospo-dářského a finančního opodstatnění a se  
zřetelem na aspekty jako životaschopnost  
a cenová dostupnost pro obyvatelstvo,  jemuž projekty slouží. U projektů v oblasti životního prostředí však měla analýza  
nákladů a přínosů omezený význam, pokud 
neexistovaly žádné alternativy a projekty  bylo nutno každopádně provést ke splnění 
acquis . V některých případech by lepší ana-
lýza nákladů a přínosů projekt zpozdila, aniž 
by byla zajištěna větší přidaná hodnota.
27.
Komise se snažila projekty sledovat a napo-
máhat vnitrostátním orgánům při zmírňování 
důsledků zpoždění. V některých zemích byly 
pro nejproblematičtější projekty vypraco-
vány zvláštní akční plány.
28.
Do konce září 2008 byly do původně předpo-
kládaného data dokončeny další tři projekty 
zařazené do vzorku.
30.
Ačkoli zpoždění nejsou u velkých infra-strukturních projektů jistě neobvyklá, ve  zvláštním případě zemí, které byly příjemci podpory z ISPA, byly první projekty v rámci ISPA oběťmi počáteční fáze nového nástroje 
v kandidátských zemích. Před nástrojem ISPA v těchto zemích neměli žádné zkušenosti  
s programy vnější investiční pomoci v tako-
vém měřítku. Avšak od poloviny programo-
vého období se křivka osvojování znalostí  (jak v přistupujících zemích, tak v Komisi)  značně zlepšila.
Hlavním činitelem byla obvykle opožděná  
nabídková řízení. Jakmile byly práce zahá-jeny, většina projektů dosahovala výrazných 
pokroků. Kontrola ex-ante  ze strany delegací 
ES týkající se zadávání veřejných zakázek  
byla povinná. Zpoždění byla cenou za zajiš-tění protihodnoty prostřednictvím spraved-
livých a transparentních postupů zadávání 
veřejných zakázek.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200635
31.
a)
Nástroj ISPA měl kandidátským zemím  poskytnout během předvstupního období  
zkušenosti v této oblasti, aby měly po při-
stoupení méně problémů s využíváním  strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.  Zpoždění kvůli kontrole ex-ante  týkající se 
postupů zadávání veřejných zakázek a kvůli 
opakovaným nabídkovým řízením byly  cenou za zajištění spravedlivého a průhled-
ného zadávání veřejných zakázek. K dalším 
činitelům, které k tomuto přispěly, patřily  
nepřiměřené postupy nabývání půdy a byro-
kratické procesy při vydávání stavebních  povolení.
Rámeček 5
Postupy zadávání veřejných zakázek v Lotyš-
sku se od doby zahájení ISPA značně zlepšily. 
Nabídková řízení u projektů Fondu soudrž-
nosti schválených v roce 2005 byla například zahájena neprodleně a realizace většiny pro-
jektů začala v roce 2006.
Význam spravedlivého a účinného nabídko-
vého řízení musí mít přednost před rizikem zpoždění.
Rámeček 6
Opakování nabídkového řízení v tomto pří-padě chránilo zájem Společenství. Od té doby byla práce na tomto projektu obnovena.
c)
Komise odkazuje na svou odpověď  
k bodu 30.
Rámeček 7
U velkých a složitých infrastrukturních pro-jektů, u nichž se očekává, že budou prová-děny po dobu několika let, není neobvyklé, že jsou nutné určité úpravy původních  plánů.d)
Komise poskytla pokyny v lednu 2005, aby  
zamezila problémům při přechodu z ISPA  na pravidla Fondu soudržnosti v 10 nových 
členských státech EU po přistoupení.
32.
Zpoždění byla způsobena hlavně z důvodu zajištění souladu s pravidly pro zadávání  veřejných zakázek s cílem chránit finanční  zájmy Společenství. Tato zpoždění a sou-visející možné zvýšení nákladů kvůli opož-děnému nabídkovému řízení jsou cenou za finanční zdraví, což je skutečnost, kterou  Účetní dvůr uznal při svých předchozích  auditech ISPA, kdy potvrdil příznivý účinek 
kontroly ex-ante  ze strany delegací ES (např. 
bod 8.42 výroční zprávy Účetního dvora za 
rok 2003). Rychlejší schválení chybné doku-
mentace pro nabídkové řízení by každo-
pádně mohlo vést k vyšším nabídkám nebo 
sporům, jejichž důsledkem by nakonec byly mnohem vyšší náklady.
Je třeba rovněž uznat zpoždění z důvodu  
objasnění žádostí a analýz nákladů  
a přínosů.
33.
Nedodržení původních odhadů nákladů bylo způsobeno nepřiměřenou přípravou pro-jektů navzdory využití služeb mezinárodních 
poradců a rovněž nedostatečnou kontro-
lou nákladů během realizace. V některých  zemích došlo kvůli rychlému hospodářskému 
růstu k vysoké nákladové inflaci ve staveb-
nictví. Finanční memoranda ISPA se obvykle 
nezměnila, aby umožnila zvýšení nákladů,  což vyvíjelo tlak na vnitrostátní orgány k při-jetí opatření k jejich kontrole.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200636
35.
Prudké zvýšení inflace v některých nových  
členských státech po přistoupení bylo neo-čekávané a finanční instituce je nepředpo-
kládaly. Bylo zapříčiněno rychlým růstem  
cen některých surovin na světových trzích  a rychlým hospodářským růstem ve většině nových členských států, což vedlo k rozma-
chu stavebnictví s následným nadprůměr-
ným růstem cen v průmyslu.
36.
K dalším činitelům, které přispěly k překro-
čení nákladů, patří:
projekty byly Komisi předloženy ve velmi 
• 
rané fázi, kdy neexistovala podrobná  
technická dokumentace pro nejlepší  
řešení;
kolísání směnného kurzu eura a národní • 
měny, zejména ve prospěch národních  měn.
a)
Podhodnocení nákladů někdy vedlo k tomu, 
že nebyly podány žádné nabídky s plánova-
nými cenami.
b)
Ke zpoždění často došlo mezi udělením  grantu a zahájením fáze výstavby.
37.
Nástroj ISPA měl rovněž další cíle, přičemž hlavním cílem byla příprava na využívání  
strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.  
Poměrně nízká přidělená částka ISPA v sou-
vislosti s potřebami znamená, že tento  nástroj mohl pouze začít s odstraňováním  nedostatků v infrastruktuře.
39.
Do konce září 2008 byly dokončeny další tři 
projekty.Rámeček 10
2. odstavec
Ačkoli v době auditu nebylo dosaženo úpl-ného souladu s normami EU, Komise očekává, 
že tomu tak bude po dokončení projektu.
Rámeček 11
2. odstavecKomise sleduje provádění tohoto projektu  s cílem urychlit jeho dokončení.
41.
Do konce září 2008 byly dokončeny další  
čtyři projekty.
ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ
43.a)
Nepřiměřená příprava byla způsobena přede-vším nedostatečnou kapacitou a v některých 
případech kolísavým výkonem mezinárodních 
poradců, jejichž služby byly využity, spíše  
než nedostupností dokumentů s pokyny.
Pokyny byly poskytnuty rovněž prostřednic-
tvím podrobných formulářů pro podávání  žádostí, které byly zpřístupněny v roce 1999, a nabídková řízení byla objasněna také  v pokynech vypracovaných v rámci před-chozích předvstupních nástrojů.
b)
Postupy (například pro zadávání veřejných 
zakázek) jsou nezbytné pro ochranu daňových 
poplatníků. Mohou však být zdlouhavé.
Navzdory zpožděním bylo do konce září 2008 
fyzicky dokončeno 80 z celkem 279 infra-strukturních projektů.
Zvláštní zpráva č. 12/2008 – Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–200637
c)
Do konce září 2008 bylo dokončeno dalších 
sedm z 32 projektů, jichž se audit týkal.
44.
Komise souhlasí s doporučením Účetního  dvora a bude nadále podrobně sledovat pro-vádění projektů v rámci bývalého programu 
ISPA. Některé projekty budou posouzeny  
v rámci následného hodnocení pro období 2000–2006, přičemž zvláštní pozornost bude 
věnována překročení nákladů a zpoždění při 
provádění, včetně doporučení, jak lze zlepšit 
analýzu rizik (důležitou, avšak často slabou 
součást analýzy nákladů a přínosů).
Nová nařízení o předvstupní pomoci byla  
přijata v letech 2006 a 2007. Nový přístup  
je mnohem širší než v rámci ISPA, který byl 
úzce zaměřen na infrastrukturní projekty,  
a ve skutečnosti představuje malý struk-
turální fond. Složka regionálního rozvoje  v rámci IPA přebírá dřívější doporučení Účet-
ního dvora týkající se přiměřené přípravy  
kandidátských zemí na strukturální fondy.  
Komise rovněž projednala problémy týkající 
se zpoždění s členskými státy ve výboru pro koordinaci fondů a navrhla řešení.
Kromě nástroje technické pomoci JASPERS, 
který je k dispozici v nových členských  státech, patří k dalším způsobům zlepšení  přípravy a realizace projektů, které Komise 
podporuje, zahájení schvalovacích postupů již při předběžném hodnocení a urychlení  
přípravy nabídkových řízení.

Evropský účetní dvůr
Zvláštní zpráva č. 12/2008
Nástroj předvstupních strukturálních politik (ISPA), 2000–2006
Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství2009 – 37 s. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-156-1doi: 10.2865/52963

Jak získat publikace EU
Publikace na prodej:
• prostřednictvím EU Bookshopu (http://bookshop.europa.eu);• u vašeho knihkupce – uveďte název, vydavatele a/nebo číslo ISBN;•  obraťte se přímo na některého z našich obchodních zástupců. Jejich kontaktní 
údaje najdete na http://bookshop.europa.eu nebo je získáte zasláním faxu na číslo +352 2929-42758.
Bezplatné publikace:• prostřednictvím EU Bookshopu (http://bookshop.europa.eu);•  na zastoupeních nebo delegacích Evropské komise. Jejich kontaktní údaje najdete 
na http://ec.europa.eu/ nebo je získáte zasláním faxu na číslo +352 2929-42758.
ISPA BYL JEDEN Z NÁSTROJŮ, KTERÉ MĚLY KANDIDÁTSKÝM ZEMÍM 
STŘEDNÍ A VÝCHODNÍ EVROPY POMOCI PŘIPRAVIT SE NA VSTUP DO EVROPSKÉ UNIE. PODPOROVALY SE Z NĚHO PROJEKTY V ODVĚTVÍ 
ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ A DOPRAVY. ÚČETNÍ DVŮR V TÉTO ZPRÁVĚ 
ANALYZUJE, ZDA EXISTOVALA KOHERENTNÍ STRATEGIE A BYLA PROVEDENA DOSTATEČNÁ PŘÍPRAVA, ZDA BYLY PROJEKTY  PROVÁDĚNY V SOULADU S PLÁNEM A ZDA PŘISPÍVALY K DODRŽOVÁNÍ SMĚRNIC EU PRO ODVĚTVÍ ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ A KE ZLEPŠENÍ TRANSEVROPSKÝCH SÍTÍ.
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮRQJ-AB-08-012-CS-C
ISBN 978-92-9207-156-1