Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Maďarsku /* COM/2012/0104 final - 2012/ () */





DŮVODOVÁ ZPRÁVA Dne 5. července 2004 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství rozhodla, že v Maďarsku existuje nadměrný schodek. Dne 24. ledna 2012 Rada v souladu s čl. 126 odst. 8 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) rozhodla, že Maďarsko nepřijalo žádná účinná opatření v reakci na nejnovější doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy ze dne 7. července 2009. V návaznosti na rozhodnutí Rady ze dne 24. ledna 2012 a v souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článku 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 by Komise dne [6. března 2012] měla přijmout doporučení pro nové doporučení Rady s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Maďarsku. Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Maďarsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst. (3) Rada dne 5. července 2004 v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (Smlouva o ES) rozhodla, že v Maďarsku existuje nadměrný schodek, a předložila doporučení podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES s cílem odstranit nadměrný schodek do roku 2008. (4) V lednu 2005 v souladu s čl. 104 odst. 8 Smlouvy o ES Rada usoudila, že Maďarsko nepřijalo účinná opatření v reakci na její doporučení, a v březnu 2005 vydala na základě čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES další doporučení potvrzující, že lhůta pro nápravu nadměrného schodku je stanovena na rok 2008. V listopadu 2005 Rada rozhodla, že Maďarsko podruhé nesplnilo doporučení podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES. Proto v říjnu 2006 vydala podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES pro Maďarsko třetí doporučení, v němž posunula lhůtu pro odstranění nadměrného schodku na rok 2009. V červenci 2009 dospěla Rada k závěru, že lze mít za to, že maďarské orgány přijaly účinná opatření v reakci na doporučení z října 2006, a v situaci výrazného hospodářského útlumu vydala revidovaná doporučení podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a opět stanovila novou lhůtu pro korekci, konkrétně rok 2011. Dne 27. ledna 2010 Komise dospěla k závěru, že Maďarsko přijalo účinná opatření v reakci na nejnovější doporučení Rady, avšak upozornila na značná rizika. (5) V souladu s ustanoveními čl. 126 odst. 8 Smlouvy o fungování Evropské unie Rada dne 24. ledna 2012 rozhodla, že Maďarsko na doporučení Rady z července 2009 nepřijalo žádná účinná opatření ve lhůtě stanovené v uvedeném doporučení. Maďarsko sice v roce 2011 nepřekročilo referenční hodnotu 3 % HDP, tento výsledek však nebyl založen na strukturální a udržitelné nápravě a závisel na významných jednorázových příjmech. V letech 2010 a 2011 to bylo provázeno strukturálním zhoršením o více než 2 % HDP oproti doporučenému kumulativnímu fiskálnímu zlepšení o 0,5 % HDP. Navíc ačkoli příslušné orgány v roce 2012 prováděly strukturální opatření, od nichž se očekávalo, že z větší části napraví předchozí zhoršení, referenční hodnota podle Smlouvy ve výši 3 % HDP by byla v roce 2012 opět dodržena pouze díky jednorázovým opatřením v hodnotě téměř 1 % HDP a v roce 2013 by byla překročena. [V návaznosti na toto rozhodnutí Rady se Rada [dne 13. března] rozhodla pozastavit část prostředků na závazky z Fondu soudržnosti určené pro Maďarsko na rok 2013 (v souladu s článkem 4 nařízení Rady (ES) č. 1084/2006).] (6) Podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie a článku 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (které tvoří součást Paktu o stabilitě a růstu), je Rada povinna podat dotyčnému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek během určené lhůty. Doporučení musí stanovit nejvýše šestiměsíční lhůtu, během níž má dotčený členský stát přijmout účinná opatření, jakož i lhůtu pro odstranění nadměrného schodku, což by mělo být ukončeno v následujícím roce po jeho zjištění, pokud nenastanou zvláštní okolnosti. Při rozhodování o existenci zvláštních okolností by se měly zohlednit „rozhodující faktory“ upřesněné v čl. 2 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vychází, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a jiných dočasných opatření, o doporučenou hodnotu 0,5 % HDP. (7) Maďarská ekonomika se dostala z recese v roce 2010, kdy HDP vzrostl o 1,3 %. Obnova v roce 2010 byla podstatně rychlejší, než předpokládala prognóza útvarů Komise z jara 2009 (tj. v době doporučení Rady), obsahující odhad -0,3 %. Předpokládá se, že HDP v roce 2011 pokračoval v mírném růstu, dosahujícím 1,7 %, jehož motorem bylo stále výhradně saldo zahraničního obchodu. Vyhlídky růstu se však v průběhu roku 2011 zhoršily v důsledku celkového oslabení mezinárodního prostředí, které mělo vliv na několik faktorů, i v důsledku dalšího poklesu domácí poptávky, související rovněž s politickou nejistotou. V tomto kontextu předpokládá průběžná prognóza útvarů Komise z února 2012 mírný pokles HDP o 0,1 %, než začne opět růst. (8) Poté, co v roce 2010 zaznamenalo schodek ve výši 4,2 % HDP, se očekává, že se saldo veřejných financí v roce 2011 dostane do přebytku, ale pouze díky značným jednorázovým příjmům ve výši téměř 10 % HDP souvisejícím s převodem penzijních aktiv ze soukromých důchodových systémů. Oficiální odhad rozpočtového přebytku na rok 2011 činí 3,9 % HDP, jak je uvedeno ve zprávě o pokroku v rámci postupu při nadměrném schodku z prosince 2011. S ohledem na nedávné informace o lepším než očekávaném rozpočtovém vývoji peněžních toků u některých příjmových položek i u subsektoru místních vládních institucí může být přebytek dokonce mírně vyšší (okolo 4,1 % HDP na základě aktualizovaného posouzení útvarů Komise). (9) Pokud jde o rok 2012, přijatý rozpočet usiluje o schodek 2,5 % HDP, jehož se má dosáhnout díky několika balíčkům konsolidačních opatření – která byla do značné míry oznámena v Plánu Kálmána Szélla a v aktualizaci konvergenčního programu z roku 2011 – částečně zamýšlených k nápravě důsledků značného snížení daní, o němž bylo rozhodnuto v druhé polovině roku 2010 a které představovalo něco přes 2 % HDP, přičemž bude vyčleněna mimořádná rezerva (podmíněné výdajové škrty) ve výši 1,1 % HDP. Dosažení cíle je rovněž podporováno čistými jednorázovými příjmy ve výši 0,7 % HDP z dočasných mimořádných daní. Na základě nedávného hospodářského a rozpočtového vývoje aktualizovaná prognóza útvarů Komise v současné době očekává, že schodek dosáhne 3 % HDP, a překročí tedy oficiální cíl maďarských orgánů. Ve srovnání s přijatým rozpočtem tato vyšší prognóza schodku odráží kromě jiného též o půl procentního bodu nižší hospodářský růst, jakož i obezřetnější hodnocení vývoje příjmů a výdajů. Zároveň předpokládá, že mimořádné rezervy nebudou využity (tzn. budou provedeny podmíněné výdajové škrty). Aktualizovaná prognóza útvarů Komise ve výši 3 % HDP je o 0,2 % HDP vyšší než předpoklad v době přijetí doporučení pro rozhodnutí Rady podle čl. 126 odst. 8. To se vysvětluje tím, že lepší než očekávaná srovnávací základna (z roku 2011) nestačí k vyrovnání rozpočtových dopadů další revize hospodářského výhledu na rok 2012 směrem dolů a dopadů vyšších výnosů z dluhopisů. V souladu se zavedenými postupy fiskálního dohledu EU není možné nové konsolidační plány ve výši 0,4 % HDP, které maďarské orgány zveřejnily dne 21. února 2012, zahrnout do prognózy útvarů Komise, neboť dosud nebyly dostatečně realizovány. (10) Očekává se, že v roce 2013 schodek znovu vzroste přibližně na 3,6 % HDP (nárůst z 3 % HDP), což přesahuje prognózu útvarů Komise ve výši 3¼ % HDP v době přijetí rozhodnutí Rady podle čl. 126 odst. 8 Smlouvy o fungování Evropské unie o tom, že Maďarsko nepřijalo žádná účinná opatření. Tento vyšší schodek je způsoben zejména vývojem zvyšujícím schodek o 0,4 % HDP (jako například nižší daňové příjmy v důsledku nižší prognózy růstu v roce 2012), který rovněž přispěl k vyšší prognóze schodku na rok 2012. Kromě toho se úrokové výdaje v roce 2013 zvýší více než v roce 2012 (o 0,1 % HDP). Očekává se, že tyto účinky budou pouze částečně vyrovnány jinými účinky, jako je nižší než dříve předpokládaná potřeba financování centrální banky v roce 2013 (o ¼ % HDP). Ve srovnání s rokem 2012 způsobuje zvýšení schodku na 3,6 % v roce 2013 především ukončení odvětvových odvodů s čistým rozpočtovým účinkem ve výši 0,7 % HDP v roce 2013, vyšší výdaje dluhové služby o ½ % HDP, jakož i zmenšení daňového základu daně z příjmu fyzických osob s rozpočtovým účinkem 0,3 % HDP. Očekává se, že tyto účinky zvyšující schodek v celkové výši zhruba 1 ½ % HDP budou jen částečně kompenzovány dalším prováděním programu strukturálních reforem Kálmána Szélla, s výslednými úsporami ve výši 0,4 % HDP a dalšími úsporami ve výši 0,4 % HDP, mezi něž patří nominální zmrazení mezd ve veřejném sektoru. Očekává se také, že rozpočet bude do určité míry profitovat z předpokládané hospodářské obnovy. (11) Podle nejnovějších odhadů útvarů Komise se po zhoršení o 1 ½ % v roce 2010 a o ½ % v roce 2011 očekává zlepšení strukturálního salda téměř o 2 % v roce 2012, než se v roce 2013 opět zhorší o ½ % HDP. Pokud by vláda v roce 2012 a 2013 přijala nezbytná opatření k dosažení svých fiskálních cílů, strukturální zlepšení by dosáhlo zhruba 2 ½ % HDP v roce 2012 a ½ % HDP v roce 2013. (12) Rozpočtový výhled popsaný výše by se mohl v roce 2013 vylepšit o více než ½ % HDP, pokud budou reformy obsažené v Plánu Kálmána Szélla dostatečně konkretizovány a provedeny. Je třeba realizovat další úspory výdajů zveřejněné 21. února 2012, zejména v oblasti snížení dotací provozovatelů veřejné dopravy a dotací farmaceutik, zatímco od plánovaného zavedení elektronického mýtného lze očekávat další příjmy. Vedle těchto opatření by v zájmu trvalé nápravy nadměrného schodku by Maďarsku mohlo prospět lepší zacílení všeobecných přídavků na děti (případně v souvislosti s nedávno zavedenými velkorysými daňovými úlevami pro rodiny), zavedení centralizované daně z nemovitosti na základě hodnoty a posílení progresivní povahy paušálního režimu daně z příjmu; posledně zmíněné otázky se týkalo doporučení Rady pro Maďarsko z července 2011 v kontextu evropského semestru. (13) Poté, co se hrubý veřejný dluh zvýšil ze 79,7 % HDP v roce 2009 na 81,3 % v roce 2010, v roce 2011 mírně poklesl na 80,3 % HDP. Toto mírné zlepšení odráží výrazný primární přebytek ve výši 8 % HDP, plynoucí z jednorázových příjmů z převzetí soukromých penzijních aktiv, které byly z velké části vyrovnány oslabením směnného kurzu. Při pohledu do budoucna se vzhledem k předpokládané výši schodku a na základě předpokladu silnějšího technického směnného kurzu ve srovnání s úrovní konce roku 2011, jakož i za předpokladu dalšího prodeje aktiv bývalých soukromých penzijních fondů ve výši 1 % HDP očekává, že hrubý veřejný dluh se bude v roce 2012 pohybovat okolo 76 % HDP, ale že se od roku 2013 bude opět zvyšovat. (14) Fiskální vývoj v minulosti ukazuje na slabost fiskálního řízení a transparentnosti rozpočtového plánování a provádění. Poté, co fakticky oslabily předchozí rámec fiskálního řízení, jenž byl ve druhé polovině roku 2010 dosud v rané fázi, maďarské orgány zavedly klíčové prvky změněného uspořádání v nové ústavě (v platnosti od 1. ledna 2012). K nejvýznamnějším patří stanovení nominálního dluhového stropu ve výši 50 % HDP (jehož má být dosaženo stálým snižováním dluhu ze současné vysoké úrovně) a skutečnost, že reorganizovaná fiskální rada získala právo vetovat rozpočet. Koncem roku 2011 byly v „základním zákoně“ přijaty navazující právní předpisy stanovující nová operační numerická pravidla na centrální i místní úrovni a ustanovení o fungování fiskální rady. Přijatá nová roční numerická pravidla se stále zřejmě příliš zaměřují na roční rozpočtový cyklus a nezdá se, že by vedla ke střednědobému rozpočtovému plánování, k jehož posílení Rada vyzvala ve svém doporučení z července 2011 v rámci evropského semestru. Ve stejném doporučení zaměřeném na konkrétní stát Rada Maďarsko rovněž požádala, aby rozšířilo analytickou působnost fiskální rady (např. vypracování pravidelných makrofiskálních základních projekcí), což dosud ani po přijetí zákona o hospodářské stabilitě v prosinci 2011 není zajištěno. (15) Pravidelné a včasné sledování pokroku v provádění strategie fiskální konsolidace pro nápravu nadměrného schodku podporuje článek 10a nařízení Rady (ES) č. 1467/97, který stanoví, že dotyčný členský stát předloží veškeré nezbytné informace. V této souvislosti by měla být v aktualizaci konvergenčního programu Maďarska v roce 2012 a následně, jakož i v pravidelných pololetních zprávách o pokroku až do konce postupu při nadměrném schodku vypracována samostatná kapitola v souladu se závazky maďarských orgánů. (16) Opatření vedoucí k rozpočtové konsolidaci by měla zajistit trvalé zlepšení salda veřejných financí a zároveň se zaměřit na zkvalitnění veřejných financí a posílení růstového potenciálu hospodářství, DOPORUČUJE: (1) Maďarské orgány by měly odstranit současný nadměrný schodek do roku 2012. (2) Maďarské orgány by měly snížit schodek veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP, a to věrohodným a udržitelným způsobem v souladu s víceletým postupem nastíněným v aktualizovaném konvergenčním programu Maďarska ze dne 15. dubna 2011, jak jej schválilo stanovisko vyjádřené Radou dne 12. července 2011. Za tímto účelem by měly maďarské orgány zejména: (a) zajistit dosažení cílové hodnoty schodku na rok 2012 ve výši 2,5 % HDP oproti očekávanému výsledku 3 % HDP na základě makroekonomického rámce po průběžné prognóze útvarů Komise z února 2012, což by vyžadovalo dodatečné fiskální úsilí ve výši alespoň ½ % HDP navíc k již plánovaným 1,9 % HDP; konkrétně by to mělo být realizováno další konkretizací a důsledným provedením opatření snižujících schodek zahrnutých v Plánu Kálmána Szélla a v aktualizaci konvergenčního programu z roku 2011, jakož i přijetím dalších nezbytných konsolidačních opatření strukturální povahy. Použít možné neočekávané zisky na zlepšení celkového salda, včetně možných jednorázových příjmů plynoucích z návratu příjemců soukromého důchodového pilíře do veřejného pilíře. (b) přijmout podle potřeby nezbytná další opatření strukturální povahy v zájmu zajištění toho, že schodek v roce 2013, u něhož se na základě makroekonomického rámce po průběžné prognóze útvarů Komise z února 2012 odhaduje, že o 0,6 % HDP přesáhne referenční hodnotu 3 % HDP podle Smlouvy, zůstane výrazně pod uvedenou hodnotou, a to i po očekávaném a doporučeném úplným vyřazením jednorázových příjmů ve výši téměř 1 % HDP. Tato opatření by mohla zahrnovat další konkretizaci a provádění plánovaných strukturálních reforem obsažených v Plánu Kálmána Szélla. (c) zahrnout do budoucích rozpočtových zákonů ustanovení o dostatečných rezervách (navíc ke všeobecné rezervě podle zákona o veřejných financích), aby se zajistilo dosažení rozpočtových cílů i v případě nepředvídaných událostí. (3) Výše uvedené rozpočtové úpravy by měly přispět k tomu, že poměr hrubého veřejného dluhu k HDP začne klesat. Dostatečný pokrok směrem k dodržení referenční hodnoty pro snížení dluhu by měl být konkrétně zajištěn v průběhu tří let po nápravě nadměrného schodku v souladu s čl. 2 odst. 1a nařízení č. 1467/97. (4) Jak doporučila Rada v červenci 2011, maďarské orgány by měly uvést klíčová ústavní fiskální pravidla do praxe úpravou základního zákona o hospodářské stabilitě. Numerická pravidla by měla zajistit integraci rozpočtového procesu do závazného střednědobého rámce a měla by být rozšířena analytická působnost fiskální rady. (5) Rada stanoví lhůtu do [13. září 2012], ve které maďarská vláda přijme účinná opatření a upřesní ta opatření, jež budou nezbytná k dosažení pokroku při trvalé nápravě nadměrného schodku. Při posuzování účinných opatření se přihlédne k hospodářskému vývoji ve srovnání s aktualizovaným výhledem uvedeným v pracovním dokumentu útvarů Komise připojeném k doporučení Komise pro toto doporučení Rady. Maďarské orgány by měly podat zprávu o pokroku učiněném při provádění těchto doporučení v rámci samostatné kapitoly aktualizace konvergenčního programu, jež bude vypracována v roce 2012 a následně, jakož i v pravidelných pololetních zprávách o pokroku do konce postupu při nadměrném schodku v souladu se závazkem Maďarska. Kromě toho Rada zdůrazňuje důležitost dosažení střednědobého cíle pro zajištění udržitelnosti veřejných financí nebo rychlého pokroku směrem k takové udržitelnosti. Vyzývá proto maďarské orgány, aby vyvinuly nezbytné strukturální úsilí k dosažení své cílové hodnoty schodku ve výši 2,2 % HDP v roce 2013 tak, aby bylo zajištěno udržení střednědobého cíle – aktuálně strukturálního salda ve výši -1,5 % HDP – současně s trvalou nápravou nadměrného schodku. Toto doporučení je určeno Maďarsku. V Bruselu dne . Za Radu předseda/předsedkyně