Sdělení Komise o dobře fungující a udržitelné místní osobní dopravě na vyžádání (taxislužby a služby nájmu vozidla)

(2022/C 62/01)

I. ÚVOD

Osobní doprava na vyžádání, tzn. dopravní služby s autem a řidičem, které jsou poskytovány na vyžádání cestujícího, je a byla důležitou součástí nabídky mobility dostupné občanům. Tyto služby obvykle provádějí taxislužby a/nebo služby nájmu vozidla s řidičem (PHV).

Trh osobní dopravy na vyžádání prošel v posledních letech výraznými změnami, zejména v důsledku technologického vývoje a vzniku jízd na zavolání. Pojem „jízda na zavolání“ (ride-hailing) znamená objednání jízdy na míru online, obvykle prostřednictvím aplikace pro chytré telefony a s okamžitým zahájením služby (1). Společnosti poskytující jízdu na zavolání propojují prostřednictvím internetových stránek a mobilních aplikací cestující s řidiči (2).

Členské státy čelí složitému úkolu vypracovat politiky, které zohledňují nové způsoby provozu, nové obchodní modely a nové účastníky trhu v odvětví osobní dopravy na vyžádání. Potýkají se také s otázkami týkajícími se zaměstnaneckého statusu a sociálních práv řidičů, které vyvstaly s nástupem společností poskytujících jízdu na zavolání. Celé odvětví dopravy se zároveň snaží snížit své emise a stát se udržitelnějším.

Komise proto ve své Strategii pro udržitelnou a inteligentní mobilitu (3) oznámila, že bude hledat způsoby, jak zajistit, aby se osobní doprava na vyžádání (taxislužby a služby nájmu vozidla s řidičem) stala udržitelnější a poskytovala občanům efektivní služby při zachování hladce fungujícího jednotného trhu a řešení sociálních a bezpečnostních problémů.

Aby Komise lépe pochopila situaci v jednotlivých členských státech, regionech a městech, stávající problémy, zájmy účastníků trhu i názory a postoje členských států k těmto záležitostem, uspořádala tři semináře. S hlavními zúčastněnými stranami také uspořádala mnohé výměny názorů. Cílem seminářů bylo shromáždit příslušné zúčastněné strany za účelem sdílení zkušeností a osvědčených postupů. První seminář se konal v roce 2019 a setkali se na něm různí účastníci trhu v tomto odvětví, zejména společnosti poskytující jízdu na zavolání, PHV a asociace taxislužeb. V roce 2020 uspořádala Komise druhý seminář za účelem výměny informací mezi členskými státy o problémech v tomto odvětví a podnícení členských států ke vzájemné spolupráci a získání poznatků o regulačních přístupech jiných členských států. V roce 2021 vyzvala Komise soukromé a veřejné zúčastněné strany k diskusi o záležitostech a výzvách souvisejících s osobní dopravou na vyžádání. Tento dokument zohledňuje informace získané na seminářích, během diskusí se zúčastněnými stranami i mimo ně.

Komise v tomto sdělení poskytuje doporučení týkající se regulace taxislužeb a služeb PHV, jejichž cílem je zajistit odpovídající a bezpečnou místní mobilitu pro občany, zlepšit udržitelnost tohoto odvětví a podpořit cíle Zelené dohody pro Evropu a Strategie pro udržitelnou a inteligentní mobilitu. Toto sdělení objasňuje, že opatření zavedená členskými státy (včetně vlád a normotvůrců na úrovni jednotlivých zemí, jakož i regionálních a místních orgánů) musí být při regulaci taxislužeb a služeb PHV v souladu se základními svobodami, které určují jednotný trh. Pravidla musí být přiměřená cíli, který sledují. Komise zdůrazňuje, že je zároveň v maximální míře důležité, aby členské státy zajistily, že každý, kdo působí v odvětví osobní dopravy na vyžádání, bude mít odpovídající úroveň sociálních práv a právní jistotu, pokud jde o jeho zaměstnanecký status.

A. Stručná historie a nedávné změny

Osobní doprava na vyžádání prošla v průběhu let významným vývojem, zejména co se týče způsobu jejího vyžádání, vyřízení a provedení. Ve 20. století, ještě před rozvojem mobilní komunikace, byla v mnoha členských státech osobní doprava na vyžádání zajišťována přísně regulovanými taxislužbami (4). Mnoho členských států zároveň povolovalo služby přepravy cestujících na vyžádání, které nepodléhaly pravidlům taxislužby, ale musely být objednány předem, a proto byly omezeny na trh předběžných rezervací. V minulosti to bylo obvykle prováděno prostřednictvím pevné linky, faxu nebo osobně. Obecně lze říci, že služby PHV je třeba plánovat s dostatečným předstihem a oproti taxislužbám jsou často využívány na delší vzdálenosti nebo pro zvláštní příležitosti.

Členské státy obecně přisuzují dobře fungujícímu a dostupnému trhu osobní dopravy na vyžádání velký význam. Taxislužba je často považována za součást systému veřejné dopravy a/nebo je jí přisuzována funkce veřejné služby. Často se tvrdí, že dobře fungující trh taxislužeb je v obecném zájmu. Taxislužby jsou obecně mnohem přísněji regulovány než služby PHV a často se na ně vztahují pravidla pro vizuální rozpoznatelnost (5), jakož i pravidla pro fixní ceny a taxametry (6) a povinnost uzavírat smlouvy (7). Taxislužby poskytují služby na trhu jízdy na vyžádání na ulicích a stanovištích (8) i na trhu rezervací předem, zatímco služby PHV, jak již bylo uvedeno, byly omezeny na trh rezervací předem (9).

Nástup společností poskytujících jízdu na zavolání však tuto situaci výrazně změnil a vnesl do prostředí taxislužeb a služeb PHV větší konkurenci. Díky technickému vývoji, zejména chytrým telefonům, možnostem geografické lokalizace a snadnému přístupu veřejnosti k internetu, se z rezervací předem staly v podstatě „okamžité rezervace předem“, čímž se stírají rozdíly mezi taxislužbami a službami PHV (10). Ceny jízdného taxislužeb tradičně stanovovaly úřady a ceny služeb PHV byly sjednávány mezi poskytovateli služeb a zákazníky. V současnosti při vyžádání služby PHV prostřednictvím online aplikace cenu za nabízenou službu zpravidla určuje společnost poskytující jízdu na zavolání, a to obvykle prostřednictvím algoritmu (11).

Díky tomuto vývoji a úspěchu společností poskytujících jízdu na zavolání nyní místní osobní doprava na vyžádání, která byla dříve zajišťována převážně na místní úrovni, přijímá požadavky od zákazníků na základě sofistikovaných technologií a algoritmů také od celoevropských nebo globálních společností. Taxislužby mezitím rovněž zavedly tento způsob rezervace svých služeb a také provozují aplikace pro jízdy na zavolání, které fungují podobným způsobem, pokud to legislativa umožňuje. Rozdíly viditelné pro zákazníky však přetrvávají, zejména pokud jde o stanovování cen kvůli fixním cenám jízdného (12).

Aplikace pro vyžádání jízd prostřednictvím chytrých telefonů obecně zvýšily kvalitu a efektivitu způsobů poskytování taxislužeb a služeb PHV. Nižší ceny a možnost objednávat služby PHV a taxislužby online díky aplikacím využívajícím služby geografické lokalizace uživatelé uvítali, a nastartoval se tak nárůst poptávky. Podle nedávného průzkumu Eurobarometr (13) vnímají uživatelé tradiční taxislužby a služby nájmu vozidla jako podobný typ služby a u obou služeb jako pozitivní aspekty oceňují jejich dostupnost a snadnost rezervace.

B. Současné výzvy

Vývoj v odvětví osobní dopravy na vyžádání a příchod nových účastníků trhu a obchodních modelů vedl rovněž k napětí a k rozdílným legislativním odpovědím v jednotlivých členských státech. V této oblasti neexistují žádné zvláštní právní předpisy EU. Zatímco zákazníci nové služby obecně vítají, řidiči a provozovatelé taxislužeb (14) se potýkají se zvýšenou konkurencí. Taxislužby se cítí znevýhodněny vzhledem ke konkurenčním výhodám, které mají služby PHV provozované prostřednictvím aplikací pro jízdy na zavolání vzhledem k tomu, že nemusí dodržovat stejně přísná pravidla jako taxislužby. Služby PHV se oproti tomu cítí znevýhodněny pravidly, která považují za zastaralá a za pouhé překážky efektivního a udržitelného provozu.

Zároveň se často objevují obavy ohledně pracovních podmínek řidičů a zaměstnaneckého statusu osob pracujících prostřednictvím platforem, zejména řidičů PHV pracujících prostřednictvím aplikací pro jízdu na zavolání. Pracovní podmínky, sociální práva a otázky zaměstnaneckého statusu jsou velmi důležité a zároveň se týkají mnoha druhů různých služeb poskytovaných prostřednictvím platforem, například od dodávek potravin přes IT služby až po překladatelské služby, a proto si práce prostřednictvím platforem zaslouží zvláštní iniciativu. Komise se proto bude pomocí další iniciativy EU snažit pracovní podmínky osob pracujících prostřednictvím platforem zlepšit.

Tato iniciativa Komise se snaží zajistit lepší pracovní podmínky pro silnější sociální Evropu tím, že v oblasti práce prostřednictvím platforem plně využívá výhod digitalizace. Její součástí je návrh směrnice, která předkládá opatření ke zlepšení pracovních podmínek osob pracujících prostřednictvím platforem. Návrh obsahuje opatření k zajištění toho, aby osoby pracující prostřednictvím platforem měly – nebo mohly získat – správné postavení v zaměstnání podle svého skutečného vztahu s platformou a aby získaly přístup k příslušným pracovním právům a právům na sociální ochranu, dále opatření k zajištění spravedlnosti, transparentnosti a odpovědnosti při algoritmickém řízení (15) v kontextu práce prostřednictvím platforem, jakož i opatření ke zvýšení transparentnosti, sledovatelnosti a informovanosti o vývoji práce prostřednictvím platforem a ke zlepšení vymáhání platných pravidel pro všechny osoby pracující prostřednictvím platforem, včetně osob působících přeshraničně. Právní jistota ohledně postavení v zaměstnání a jednoznačnosti, pokud jde o algoritmické řízení, jsou skutečně nezbytné pro prosperitu všech zúčastněných stran v tomto odvětví.

Kromě otázky postavení v zaměstnání se řidiči PHV, provozovatelé a společnosti poskytující jízdu na zavolání často potýkají s další právní nejistotou, neboť členským státům se nedaří najít vhodný politický a právní přístup k těmto novým subjektům a novým způsobům poskytování služeb. Tato nedostatečná právní jasnost a předvídatelnost odrazuje od podnikání a investic a mate občany.

Kromě stížností a obav vyjádřených účastníky trhu vyvolávají tyto nové služby také řadu dalších otázek souvisejících s využíváním veřejného prostoru, bezpečností silničního provozu, odpovědností, pojištěním, bezpečností cestujících a řidičů, jakož i s celkovou integrací různých služeb mobility do ucelené nabídky městské mobility. V posledních letech byla vypracována řada studií a zpráv, které objasňují vývoj v tomto odvětví započatý úspěchem společností poskytujících jízdu na zavolání, jeho problémy a sociální, ekonomické, urbanistické a environmentální důsledky a navrhují politické přístupy (16). Tyto studie a zprávy se zabývaly zejména dopadem vzniku společností poskytujících jízdu na zavolání na objem dopravy (17) a dopady na životní prostředí (18).

C. Evropská dimenze osobní dopravy na vyžádání

Osobní doprava na vyžádání je sice tradičně záležitost na místní úrovni, na významu však nabývá i její mezinárodní a unijní dimenze. Mezinárodní a evropské společnosti poskytující jízdu na zavolání rozšířily svou činnost v různých členských státech. Zúčastněné strany tvrdí, že množství různých pravidel i podstata některých z nich velmi komplikují účastníkům trhu založení podniku v jiném členském státě.

Vzhledem k tomu, že mezinárodní a evropské společnosti poskytující jízdu na zavolání působí v různých členských státech EU, očekávají mobilní evropští občané spolehlivé, bezpečné a kvalitní dopravní služby v různých městech EU. A vzhledem k rostoucímu povědomí o podílu odvětví dopravy na změně klimatu se osobní doprava na vyžádání stala z místní služby záležitostí s unijním rozměrem.

Tato rostoucí evropská dimenze se odráží v počtu věcí předložených Soudnímu dvoru Evropské unie. V těchto věcech se Soudní dvůr zabýval otázkami týkajícími se použitelnosti některých právních předpisů EU na společnosti poskytující jízdu na zavolání, a proto musel posoudit, zda lze tyto konkrétní společnosti považovat za služby v oblasti dopravy nebo služby informační společnosti (19). Soudní dvůr však neposuzoval pravidla, kterými se řídí základní přepravní činnost, tedy pravidla týkající se přímo taxislužeb a služeb PHV (20).

Pravidla upravující přístup k povolání poskytovatelů taxislužeb a služeb PHV se v různých členských státech, regionech a dokonce i městech liší. Totéž platí pro pravidla upravující výkon povolání. Příkladem pravidel pro přístup k povolání jsou kvóty na licence vozidel, požadovaná kvalifikace pro získání řidičského oprávnění a podmínky podnikání, které musí provozovatelé splnit. Pravidla pro výkon povolání zahrnují například „pravidlo návratu do garáže“ a povinné čekací doby. Přestože je to pro subjekty, které chtějí působit na různých trzích a na základě různých právních rámců, zatěžující, pravidla mohou být samozřejmě různá a mohou odrážet různé politické možnosti s ohledem na místní tradice a okolnosti.

Z toho vyplývá, že za současného stavu práva EU je na členských státech, aby upravily podmínky poskytování služeb v souladu s obecnými pravidly Smluv (21). I když toto odvětví není upraveno zvláštními právními předpisy EU, musí členské státy dodržovat Smlouvy a základní svobody, které jsou ve Smlouvách stanoveny.

Článek 56 SFEU o volném pohybu služeb se na přepravní služby nevztahuje, neboť čl. 58 odst. 1 SFEU stanoví, že „volný pohyb služeb v oblasti dopravy je upraven ustanoveními hlavy o dopravě“ (22). Dosud však neexistují žádná konkrétní opatření EU v oblasti osobní dopravy na vyžádání, která by byla přijata na základě ustanovení Smlouvy týkajících se dopravy.

Na dopravní služby se však vztahuje svoboda usazování zakotvená v článku 49 SFEU. Článek 49 SFEU brání jakémukoli vnitrostátnímu opatření, které, i když se použije bez diskriminace na základě státní příslušnosti, může občanům EU bránit ve výkonu svobody usazování nebo jej může činit méně atraktivním (23). To znamená, že některá pravidla přijatá členskými státy a platná pro řidiče taxislužby a služeb PHV a provozovatele vozidel taxislužby a služeb PHV mohou představovat omezení svobody usazování. Členské státy však mohou odůvodnit omezení svobody usazování s ohledem na oprávněné cíle (naléhavé důvody obecného zájmu), pokud jsou tato omezení nediskriminační, vhodná pro dosažení sledovaného cíle a nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné (24).

D. Potřeba regulace trhu

Regulační rámce členských států by měly poskytovat spravedlivé příležitosti všem stávajícím i novým účastníkům trhu a také spravedlivou hospodářskou soutěž mezi účastníky trhu. V současné sobě jsou služby PHV a jízdy na zavolání konkurencí taxislužeb, ale jde spíše o konkurenci mezi „systémem PHV“ a „systémem taxislužeb“ než o konkurenci samotných účastníků trhu. Jak bylo uvedeno výše, uživatelé považují tradiční taxislužby a služby PHV za poměrně podobný typ služeb. Když se potřebují dostat z bodu A do bodu B, je pro ně nejdůležitější dostupnost a cena. Jak již bylo uvedeno, taxislužby jsou obecně mnohem přísněji regulovány než služby PHV a často se na ně vztahují pravidla o vizuální rozpoznatelnosti, jakož i pravidla o fixních cenách, taxametrech a povinnosti uzavírat smlouvy. Na druhou stranu služby PHV nejsou vázány úředně stanovenými cenami a v závislosti na pravidlech v členských státech si mohou vybírat zákazníky a odmítat je (25); v některých členských státech mají však povinnost se po poskytnutí přepravní služby vrátit do garáže, nebo musí čekat určitou dobu mezi objednáním a zahájením služby.

Regulační rámce by měly umožnit plné využití výhod digitalizace a dalších inovativních technologií, které povedou ke zvýšení efektivity, jako je lepší využití vozidla, kratší čekací doby a snížení počtu kilometrů ujetých bez přepravy cestujících. Řada členských států již své systémy revidovala a z jejich zkušeností se lze v mnohém poučit. Členské státy by měly za účasti zástupců odvětví a sociálních partnerů posoudit svá stávající pravidla týkající se osobní dopravy na vyžádání, aby zajistily, že cestující budou mít přístup k udržitelným, inteligentním a odolným službám mobility, které budou dosažitelné, cenově dostupné, přístupné, spolehlivé, kvalitní, bezpečné a zabezpečené, a že jejich pravidla budou v souladu s právem EU.

V neposlední řadě je třeba plně využít potenciál odvětví osobní dopravy na vyžádání k podpoření cíle dekarbonizace dopravy a k podpoře mobility. Snížení emisí uhlíku a dopadu dopravy na životní prostředí má zásadní význam. Svou úlohu bude muset sehrát i odvětví osobní dopravy na vyžádání. Stručně řečeno, je nutné, aby bylo odvětví osobní dopravy na vyžádání ekologické a propojené s veřejnou dopravou.

II. OPĚTOVNÉ POSOUZENÍ A AKTUALIZACE PRAVIDEL PRO LEPŠÍ REGULAČNÍ RÁMCE

S ohledem na výše uvedené je důležité, aby členské státy opětovně posoudily svá stávající pravidla pro místní trhy osobní dopravy na vyžádání, a zajistily tak občanům dosažitelné, cenově dostupné, spolehlivé, kvalitní, bezpečné a zabezpečené dopravní služby. Jejich regulační rámce by také měly umožňovat správné fungování trhů, které jsou otevřené novým inovativním obchodním modelům a nabízejí pracovní příležitosti, včetně těch, které mohou využívat flexibilní formy práce. Vzhledem k naléhavosti klimatických cílů je v maximální míře důležité, aby osobní doprava na vyžádání přispívala ke zmírnění dopadů dopravy na životní prostředí, a to přechodem na vozidla s nulovými emisemi a usnadněním využívání veřejné dopravy, jakož i aktivní mobility. Regulační rámce by měly umožnit, aby služby osobní dopravy na vyžádání byly dostupné všem bez diskriminace. Osobní doprava na vyžádání by měla být přístupná všem, včetně osob bez chytrých telefonů, např. starších osob, negramotných osob, osob bez platební karty i osob se zdravotním postižením nebo sníženou schopností pohybu a orientace. Důležitá je také možnost včasné rezervace dopravy, aby si lidé v případě potřeby mohli předem zajistit jinou dopravu, pokud není osobní doprava na vyžádání v dané chvíli dostupná (např. naplánovaná cesta na letiště, do nemocnice apod.). Regulační rámce a spolupráce mezi sousedními členskými státy by dále měly usnadnit přeshraniční místní osobní dopravu na vyžádání mezi sousedními členskými státy.

Je také nutné zmínit, že řidiči taxislužeb a služeb PHV – nezávisle na tom, zda pracují s aplikací pro jízdy na zavolání – potřebují právní jistotu, pokud jde o jejich práva a povinnosti. V tomto ohledu je také důležité, aby pravidla a algoritmy, včetně těch, které se týkají stanovení cen jízdného, byly transparentní a srozumitelné a aby byly používány spravedlivým a odpovědným způsobem.

Toto odvětví se bude v následujících letech nadále rozvíjet. Regulační systémy proto musí být flexibilní a musí být schopné se přizpůsobit novému vývoji; musí být i nadále otevřené dalším vynálezům a inovativním obchodním modelům a zároveň zajistit právní jistotu pro poskytovatele přepravních služeb, řidiče a uživatele, jakož i pro společnosti poskytující jízdu na zavolání.

Pravidla členských států týkající se taxislužeb a služeb PHV, ať už na celostátní, regionální nebo místní úrovni, mohou představovat omezení svobody usazování zakotvené v článku 49 SFEU (26). Omezení svobody usazování musí být použitelná bez diskriminace na základě státní příslušnosti a musí být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Navíc musí být vhodná pro dosažení sledovaného cíle a nesmějí překračovat rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné (27).

S ohledem na klíčové cíle, kterými je zajištění udržitelné a inteligentní dopravy pro evropské občany, zmírnění dopadu dopravy na životní prostředí a zajištění svobody usazování v tomto odvětví, jsou v následujících doporučeních uvedeny klíčové prvky regulace osobní dopravy na vyžádání.

A. Doporučení týkající se přístupu k povolání

Pravidla členských států týkající se přístupu k povolání řidičů taxislužeb/PHV a provozovatelů taxislužeb/PHV, ať už na celostátní, regionální, nebo místní úrovni, jako je potřeba licence a podmínky pro její získání, mohou být překážkou vstupu na trh a omezovat svobodu usazování; taková pravidla tedy musí splňovat kritéria odůvodněnosti (28).

1. Pro řidiče

— Požadavky na to, jak se stát řidičem služeb osobní dopravy na vyžádání, by měly být jednoduché a měly by zahrnovat jen to, co je nezbytné

Požadavky členských států se často týkají řidičského průkazu, určitých řidičských zkušeností, kontroly trestního rejstříku a kontroly záznamů ohledně bezpečnosti silničního provozu, jakož i znalostí místopisu, elektronických polohovacích systémů, první pomoci a schopností poskytovat služby osobám se zdravotním postižením nebo sníženou schopností pohybu a orientace.

Tyto požadavky na celostátní, regionální či místní úrovni na řidiče taxislužeb i na řidiče PHV by měly zahrnovat jen to, co je v současnosti nezbytné, a neměly by klást důraz na znalosti, které byly nezbytné v minulosti, aniž by byla posouzena jejich nezbytnost v současnosti, kdy existují rezervace a navigace podporované aplikacemi, např. rozsáhlé podrobné zeměpisné znalosti. Měly by být spíše přizpůsobeny tomu, co je potřeba v současnosti, například obsluze aplikací pro správu tras. Tyto požadavky by měly zahrnovat jen to, co je nezbytné pro poskytování kvalitních a bezpečných služeb osobní dopravy, a neměly by být používány k omezování počtu dostupných kvalifikovaných řidičů.

2. Pro provozovatele

— Požadavky na to, jak se stát provozovatelem služeb osobní dopravy na vyžádání, by měly být jednoduché a měly by zahrnovat jen to, co je nezbytné

Požadavky členských států na celostátní, regionální nebo místní úrovni na získání statusu provozovatele by mohly představovat omezení svobody usazování. Požadavky na kvalifikaci provozovatele se mohou týkat například finanční způsobilosti, bezúhonnosti a dodržování daňových předpisů za předpokladu, že jsou určeny k dosažení oprávněného cíle a zahrnují jen to, co je nezbytně nutné.

Požadavky týkající se například velikosti vozového parku (minimální/maximální počet vozidel), počtu zaměstnanců, minimálního/maximálního počtu licencí, které může provozovatel držet, kancelářských prostor nebo ustanovení, že držitelem licence k provozování taxislužby/PHV mohou být pouze fyzické (nikoli právnické) osoby, může být v této souvislosti složitější odůvodnit, a to vzhledem k požadavku sledování oprávněného cíle a dodržování zásad nezbytnosti a proporcionality.

3. Požadavky na vozidla

— Vozový park osobní dopravy na vyžádání by měl být udržitelnější

Vozidla taxislužeb a PHV obvykle ujedou více kilometrů než osobní automobily. Proto je důležité, aby byl vozový park místní osobní dopravy na vyžádání udržitelnější a zahrnoval čím dál více vozidel s nulovými emisemi. Toho by se dalo dosáhnout například tak, že by nové nebo obnovené licence na provozování taxislužeb a služeb PHV byly vázány na splnění emisních požadavků na vozidla, že by se zpřístupnily další licence pro vozidla s nulovými emisemi nebo že by se na tato vozidla a jejich dobíjecí nebo tankovací infrastrukturu poskytla finanční podpora.

Požadavky na velikost vozidel používaných v osobní dopravě na vyžádání by měly zahrnovat pouze to, co zákazníci potřebují, například zavazadlový prostor nebo dětské sedačky. Aktuální pravidla v některých členských státech vyžadují, aby vozidla PHV byla luxusní, tedy větší, širší a těžší než průměrný automobil. Zejména v kontextu Zelené dohody pro Evropu a cíle výrazně snížit počet úmrtí a vážných zranění na silnicích je důležité opětovně posoudit kritéria pro vozidla, jako je minimální pořizovací hodnota vozidla používaného pro soukromý pronájem, a zároveň zohlednit výhody menších a lehčích vozidel, pokud jde o dopravní zácpy, spotřebu energie, dopady na životní prostředí a bezpečnost silničního provozu.

Přizpůsobení kritérií pro vozidla s cílem snížit emise a dopravní zácpy by rozhodně nemělo oslabit sledování dalších důležitých cílů, jako je bezpečnost cestujících a přístupnost osobní dopravy na vyžádání pro cestující se zdravotním postižením nebo sníženou pohyblivostí (29).

B. Doporučení týkající se výkonu povolání

Kromě pravidel pro přístup k povolání by měla být přezkoumána a případně zjednodušena pravidla týkající se výkonu povolání řidičů a provozovatelů taxislužeb/PHV. Pravidla, která je třeba dodržovat při poskytování služeb místní osobní dopravy na vyžádání, mohou představovat omezení svobody usazování, a proto musí být řádně odůvodněna, aby byla slučitelná s právem EU (30).

1. Zrušení přísného „pravidla návratu do garáže“

— Pravidla pro výkon povolání by neměla zahrnovat pravidlo návratu do garáže

V mnoha členských státech není vozidlům taxislužeb ani služeb PHV povoleno vyhledávat potenciální cestující během jízdy. Vozidla taxislužby mohou čekat na stanovištích taxi, ale vozidla PHV se oproti tomu musí mezi jízdami často vracet do svých provozních prostor. Vozidla PHV obecně nesmějí parkovat na místech s potenciálně vysokou poptávkou, kde by lákala cestující. V některých členských státech nesmějí vozidla PHV parkovat na veřejných ulicích. Před rozvojem mobilních komunikačních technologií se řidiči vozidel PHV museli vracet do svých provozoven, aby se informovali ohledně své další objednávky. Geografická lokalizace a chytré telefony však v současné době umožňují okamžité propojení potenciálních klientů a řidičů PHV (31).

Jízdy bez cestujících jsou nedílnou součástí služeb osobní dopravy na vyžádání, protože přibližovací jízdy za účelem vyzvednutí cestujícího jsou nevyhnutelné. V případě, že nová objednávka ještě nepřišla, je nevyhnutelná také jízda na místo, kde může vozidlo čekat na další objednávku. Povinnost jet zpět bez cestujícího do vzdálených míst a následně pro dalšího cestujícího však zvyšuje počet jízd bez cestujících („prázdné jízdy“). Vzhledem k současné situaci dopravně přetížených měst, znečištění a klimatické změny, nutnosti zmírnit dopady na životní prostředí a existence mobilní komunikace a geografické lokalizace by mohlo být vhodné toto pravidlo přehodnotit.

Pokud mají řidiči další objednávku, neměla by jim v pokračování jejich činnosti bránit povinnost vracet se mezi jízdami s jednotlivými klienty do svých provozních prostor. Pro čekací doby mezi objednávkami by města mohla například vymezit více centrálních míst, kde by řidiči mohli čekat, aby byly co nejvíce omezeny jízdy bez cestujících, které představují neefektivní využití provozní doby vozidla a pracovní doby řidiče a mají negativní vliv na životní prostředí, protože přispívají k dopravním zácpám a produkci emisí.

2. Povolení přepravy cestujících během zpátečních jízd mimo licencované oblasti

— Pravidla pro výkon povolání by měla zohlednit potřebu snížit počet jízd bez cestujících

Licence na taxislužby a služby PHV jsou vydávány pro určitou správní oblast. Řidiči proto mohou přepravovat cestující do cílových míst mimo oblast, na kterou se vztahuje jejich licence, ale v mnoha členských státech nesmějí mimo svou oblast přepravovat zpět jiné cestující. Nejčastějším příkladem jsou jízdy na letiště a z letišť, která se často nacházejí mimo větší metropolitní oblasti. To vede k jízdám bez cestujících, což se odráží na cenách a zvyšuje emise na cestujícího. Povolení přepravy cestujících při zpátečních cestách zpět do oblasti, pro kterou mají licenci, by pomohlo snížit počet kilometrů ujetých bez cestujících.

3. Zvýšení využití kapacity vozidel

— Pro snížení počtu jíst se doporučuje „seskupování“ cestujících

„Seskupování cestujících“ (passenger pooling) se týká navzájem neznámých cestujících s podobným nástupním a cílovým místem, kteří sdílejí vyžádanou taxislužbu nebo službu PHV. „Sdílené“ jízdy jsou obvykle levnější, cestující však musí v závislosti na poskytovateli služby buď pěšky dojít na místo nástupu, nebo respektovat, že kvůli odchylkám při nástupu a výstupu jiných cestujících trvá cesta déle. Mnoho členských států (na celostátní, regionální či místní úrovni) v současnosti umožňuje pouze pronájem celého vozidla, nikoliv jednotlivých sedadel.

Zvýšení využití kapacity (tj. zvýšení počtu přepravených osob na kilometr jízdy vozidla) by mohlo vést ke snížení počtu kilometrů ujetých vozidly taxi/PHV (32): například dvě osoby sdílející jedno vozidlo ujedou méně kilometrů (a sníží se s tím související emise a silniční provoz) než dvě osoby, z nichž každá jede jiným autem.

„Seskupování“ cestujících, kdy taxislužby a služby PHV mohou při jízdě shromažďovat cestující směřující do podobných cílů, by mohlo přispět ke snížení počtu ujetých kilometrů na osobu. Zároveň je třeba neustále dbát na bezpečnost řidičů a cestujících.

4. Další provozní podmínky pro řidiče

— Provozní podmínky pro řidiče musí být vždy adekvátní a přiměřené sledovaným cílům

a) Řidiči taxislužeb

V mnoha členských státech došlo ke snížení počtu řidičů taxislužeb, zatímco u služeb PHV byl zaznamenán nárůst (33). Členské státy by měly opětovně posoudit pravidla pro řidiče s ohledem na jejich cíle, zejména při oddělování taxislužeb od služeb PHV, a možné důsledky. Příkladem pravidel týkajících se řidičů je povinnost pracovat jako řidič na plný úvazek. Tato pravidla, která mohou představovat omezení svobody usazování, musí být v souladu s kritérii stanovenými ve výše uvedené judikatuře. Pružné rozvržení pracovní doby, jako je zrušení a/nebo snížení počtu povinných dlouhých směn, nočních a víkendových směn, umožnění částečných úvazků atd., by mohly zvýšit atraktivitu povolání řidiče taxislužby, a to i pro osoby, které potřebují zkoordinovat rodinu a práci, pokud by to bylo spojeno s odpovídající úrovní pracovní jistoty a předvídatelnosti.

b) Řidiči služeb PHV

Řidiči služeb PHV se potýkají s jinými problémy. Jedná se například o zákaz používání chytrých telefonů pro přijímání požadavků od zákazníků, což neumožňuje rezervaci služeb PHV na platformě pro jízdy na zavolání, a zavedení povinné čekací doby mezi rezervací PHV a zahájením služby. Obě pravidla zabraňují tomu, aby služba byla zahájena okamžitě po rezervaci, a znamenají komparativní znevýhodnění služeb PHV. Vedou k neefektivnímu využití pracovní doby řidičů PHV. Všechna taková pravidla musí být v souladu s kritérii stanovenými ve výše uvedené judikatuře.

5. Další provozní podmínky pro provozovatele

— Provozní podmínky pro provozovatele musí být vždy adekvátní a přiměřené sledovaným cílům

Provozovatelé taxislužeb a PHV musí po svém založení splňovat různá pravidla týkající se organizace jejich činnosti, jejichž účel často není zřejmý. Mezi tato pravidla patří: požadavek na minimální nebo maximální počet zaměstnanců, povinnost, že provozovatel musí sám pracovat jako řidič taxislužby, provozovatel může zaměstnávat pouze zaměstnance na plný úvazek, stanovení minimálního/maximálního počtu řidičů na každé vozidlo s licencí, stanovení minimální doby pronájmu za minimální sazbu nebo ustanovení, že odměna za přepravu je povolena až poté, co zákazník obdrží fakturu v místě svého bydliště. Provozní podmínky pro provozovatele PHV/taxislužeb musí být v souladu s právem EU, zejména se svobodou usazování.

C. Doporučení týkající se propojení s veřejnou dopravou a aktivní mobilitou

— Osobní doprava na vyžádání by měla být dobře propojena s veřejnou dopravou a aktivní mobilitou

Je velmi důležité, aby osobní doprava na vyžádání, ať už se jedná o taxislužby, nebo služby PHV, doplňovala veřejnou dopravu (např. metro, autobusy, tramvaje) i aktivní formy mobility (např. chůzi a jízdu na kole) a nestala se jen jejich náhražkou. V zájmu optimálního propojení by měla být součástí plánu udržitelné místní městské mobility vypracovaného v souladu s evropskými pokyny (34). Osobní doprava na vyžádání by měla usnadnit a zvýšit využívání veřejné dopravy při přepravě cestujících na prvním úseku do zastávek veřejné dopravy nebo na posledním úseku z nich, čímž se veřejná doprava stane atraktivní a pohodlnou možností a sníží se potřeba používání soukromých automobilů. To je důležité zejména v oblastech s méně hustou sítí veřejné dopravy, například na okrajích měst nebo v příměstských oblastech. Mohlo by to přispět ke zvýšení atraktivnosti využívání veřejné dopravy a k rychlejší či bezpečnější cestě na zastávku. Další postup by mohlo představovat přijetí opatření na posílení propojení s veřejnou dopravou, například podpora řešení v rámci konceptu „Mobilita jako služba“ (35), motivace cestujících a zkoumání možností spolupráce se společnostmi poskytujícími jízdy na zavolání. Poskytovatelé služeb by mohli být vyzváni, aby prostřednictvím vhodných kanálů informovali zákazníky o dostupných alternativních možnostech aktivní mobility.

(1) „Jízda na zavolání“ se někdy označuje také jako „zajištění jízdy“ (ride-sourcing). V tomto textu naopak nebude používán pojem „sdílení jízdy“ (ride-sharing), aby nedošlo k záměně s činností řidiče, který vozí osoby do jím určeného místa (sdílené užívání automobilů osobami s podobným cílem cesty); to se označuje také jako „spolujízda“ (car-pooling). „Sdílení automobilů“ (car sharing) označuje krátkodobý pronájem automobilů. Toto sdělení se nevztahuje na pravidla, jimiž se upravují společnosti poskytující jízdu na zavolání jako takové, ani na sdílení automobilů, ale zaměří se na pravidla týkající se taxislužeb a služeb nájmu vozidla (PHV).

(2) „Společnosti poskytující jízdu na zavolání“ se také někdy nazývají „platformy poskytující jízdu na zavolání“ nebo „společnosti přepravní sítě“ (TNC, transportation network companies).

(3) COM(2020) 789 final; bod 38.

(4) Pojem „taxislužba“ se někdy používá jako souhrnný pojem, který znamená „pronajímané vozidlo s řidičem“, což zahrnuje i vozidla PHV. Pokud není uvedeno jinak, je však v celém textu pojem „taxislužba“ používán v užším slova smyslu a označuje pouze pronajímaná vozidla s řidičem, která splňují požadavky stanovené právními předpisy, což je často spojeno s řadou práv a povinností (rozpoznatelnost, taxametry, regulované ceny jízdného atd.). Jednotlivé právní předpisy se však samozřejmě v detailech liší.

(5) Například pomocí označení „taxi“ na střeše.

(6) Cílem fixních cen a taxametrů je ochránit cestující před přemrštěnými cenami.

(7) To znamená, že taxislužba může odmítnout zákazníka pouze za přísných podmínek.

(8) Stanoviště taxislužby je místo, kde mohou vozidla taxi čekat na zákazníky.

(9) Vzhledem k tomu, že jsou omezeny na trh rezervací předem, nebyly taxametry a fixní ceny v PHV potřeba ani před rozvojem elektronických metod vyžádání jízd, protože potenciální cestující a řidič/provozovatel se dohodnou na ceně jízdného před rezervací jízdy.

(10) Zpráva Mezinárodního dopravního fóra (ITF) „Assessing the Environmental Performance of New Mobility“ (Hodnocení vlivu nové mobility na životní prostředí) z roku 2020 zjistila, že služby PHV jsou využívány především jako náhrada tradičních taxislužeb a také veřejné dopravy; v menší míře nahradily cestování osobním automobilem a generovaly nové jízdy.

(11) Tyto algoritmy zohledňují mimo jiné nabídku a poptávku a jsou obvykle považovány za obchodní tajemství. Zatímco řidič v rámci služeb PHV nemusí být o ceně ani informován předtím, než souhlasí s přepravou cestujícího, potenciální zákazník může ve většině současných aplikací nabídku zobrazenou v aplikaci pouze odmítnout nebo přijmout. To znamená, že v současných aplikacích pro jízdy na zavolání není cena předmětem jednání mezi zákazníky s poskytovateli přepravních služeb. Iniciativa Komise týkající se práce prostřednictvím platforem (viz oddíl I. B tohoto sdělení) navrhuje opatření k zajištění spravedlnosti, transparentnosti a odpovědnosti při algoritmickém řízení (viz vysvětlení v poznámce pod čarou č. 15).

(12) V mnoha členských státech se například cena jízdného v rámci taxislužeb vypočítává taxametrem během jízdy, a proto nemusí být stanovena před jízdou.

(13) Zvláštní průzkum Eurobarometr 495 (https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/surveyky/2226).

(14) Pojem „provozovatel“ označuje podnikatele v oboru taxislužeb nebo služeb PHV, kterým může být fyzická nebo právnická osoba. Řidič taxislužby nebo služby PHV může být současně provozovatelem (v případě jednočlenné společnosti), nebo může pro provozovatele pracovat.

(15) Pojem „algoritmické řízení“ se používá k popisu digitálních pracovních platforem využívajících automatizované systémy k přidělování úkolů s cílem monitorovat a hodnotit osoby, které jejich prostřednictvím pracují, a vyvozovat pro ně důsledky.

(16) Shrnutí zasedání OECD u kulatého stolu z roku 2018 o problémech v oblasti hospodářské soutěže týkajících se taxislužeb a zajištění jízd je zaměřeno na záležitosti hospodářské soutěže a je k dispozici zde: https://www.oecd.org/daf/competition/taxis-and-ride-sharing-services.htm. Viz také zprávy zmíněné v poznámkách pod čarou č. 15 a 16.

(17) Zpráva Společného výzkumného střediska (2019): The future of road transport – implications of automated, connected, low-carbon and shared mobility (Budoucnost silniční dopravy – důsledky automatizované, propojené, nízkouhlíkové a sdílené mobility) (https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC116644).

(18) Mezinárodní dopravní fórum OECD, 2020, „Good to Go? Assessing the Environmental Performance of New Mobility“ (Dobré k jízdě? Hodnocení vlivu nové mobility na životní prostředí).

(19) Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. prosince 2017, Asociación Profesional Elite Taxi v. Uber Systems Spain, SL, C-434/15, EU:C:2017:981; rozsudek Soudního dvora ze dne 10. dubna 2018, Trestní řízení proti Uber France, C-320/16, EU:C:2018:221; rozsudek Soudního dvora ze dne 3. prosince 2020, Star Taxi App SRL v. Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General a Consiliul General al Municipiului Bucureşti, C-62/19, EU:C:2020:980.

Ve dvou věcech týkajících se společnosti Uber (Asociación Profesional Elite Taxi v. Uber Systems Spain, SL, a trestní řízení proti Uber France) Soudní dvůr rozhodl, že služby společnosti Uber musí být považovány za „služby v oblasti dopravy“ ve smyslu čl. 58 odst. 1 SFEU (viz EU:C:2017:981, bod 50): „… musí být vykládány v tom smyslu, že taková zprostředkovatelská služba, jako je služba dotčená v původním řízení, umožňující pomocí aplikace pro chytré telefony za úplatu zprostředkovat kontakt mezi neprofesionálními řidiči používajícími vlastní vozidlo a osobami, které se potřebují přemístit po území města, musí být považována za neoddělitelně spjatou s přepravní službou, a proto musí být považována za ‚službu v oblasti dopravy‘ ve smyslu čl. 58 odst. 1 SFEU. Taková služba musí být tudíž vyloučena z působnosti článku 56 SFEU, směrnice 2006/123 a směrnice 2000/31.“

Oproti tomu ve věci Star Taxi App Soudní dvůr rozhodl, že online zprostředkovatelská služba poskytovaná společností Star Taxi App představuje „doplněk“ k již existující službě, který není nezbytný pro poskytování základní služby (taxislužby) a nelze jej považovat za nedílnou součást základní přepravní služby (taxislužby): v tomto případě bylo spojení profesionálních řidičů taxislužeb s jejich zákazníky službou informační společnosti.

(20) Ve věci Crono Service scarl a další a Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori v. Roma Capitale a Regione Lazio (rozsudek ze dne 13. února 2014, spojené věci C-419/12 a C-420/12, EU:C:2014:81) Soudní dvůr rozhodl, že nemá pravomoc odpovědět na žádosti italského soudu o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se slučitelnosti italské právní úpravy pro služby PHV s článkem 49 SFEU, a proto nerozhodoval o podstatě věci.

(21) Smlouva o fungování Evropské unie (Úř. věst. C 202, 7.6.2016, s. 47); Smlouva o Evropské unii (Úř. věst. C 202, 7.6.2016, s. 13).

(22) Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. prosince 2017, Asociacion Profesional Elite Taxi v. Uber, C-434/15, body 44 až 47.

(23) Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 2006, Kraus v. Land Baden-Württemberg, C-19/92, EU:C:1993:125, bod 32, rozsudek Soudního dvora ze dne 1. června 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez, spojené věci C-570/07 a C-571/07, EU:C:2010:300, (dále jen „Blanco Pérez“), bod 53. Pojem „omezení“ zahrnuje opatření přijatá členským státem, která, ač používaná bez rozdílu, ovlivňují přístup na trh pro podniky z jiných členských států, a narušují tak obchod uvnitř Unie (v tomto smyslu viz rozsudek Grupo Itevelesa, C-168/14, bod 67, rozsudek SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, bod 45 a citovaná judikatura).

(24) Viz Blanco Pérez, spojené věci C-570/07 a C-571/07, bod 64.

(25) Je třeba odlišit svobodu výběru a odmítání zákazníků, kterou poskytují právní předpisy členských států, od toho, zda jsou řidiči PHV nějakým způsobem odrazováni od odmítání zákazníků ze strany společností poskytujících jízdu na zavolání.

(26) Viz Blanco Pérez, spojené věci C-570/07 a C-571/07, bod 53 a násl.:

„53. Podle ustálené judikatury představuje omezení ve smyslu článku 49 SFEU jakékoli vnitrostátní opatření, které – i když se použije bez diskriminace na základě státní příslušnosti – může bránit výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou státními příslušníky členských států Unie, nebo může tento výkon činit méně přitažlivým (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. října 2004, Komise v. Nizozemsko, C-299/02, Sb. rozh. s. I-9761, bod 15, a ze dne 21. dubna 2005, Komise v. Řecko, C-140/03, Sb. rozh. s. I-3177, bod 27).

54. Do této kategorie spadá zejména vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje usazení podniku jiného členského státu předchozím vydáním povolení, neboť tato právní úprava může bránit výkonu svobody usazování takovým podnikem, jelikož mu brání ve volném výkonu jeho činnosti prostřednictvím stálé provozovny. Jednak se totiž uvedený podnik vystavuje riziku, že bude muset nést dodatečné správní a finanční náklady, které s sebou nese každé vydání takového povolení. A dále systém předchozího vydání povolení z možnosti výkonu samostatně výdělečné činnosti vylučuje hospodářské subjekty, které nesplňují předem stanovené požadavky, jejichž dodržení je podmínkou pro vydání tohoto povolení (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Hartlauer, body 34 a 35).“

(27) Viz Blanco Pérez, spojené věci C 570/07 a C 571/07, bod 64.

(28) Viz výše, poznámka pod čarou č. 25.

(29) Požadavky týkající se rozpoznatelnosti vozidel na trhu dopravy na vyžádání na ulicích a stanovištích by mohly být oprávněné také s ohledem na bezpečnost cestujících.

(30) Viz Blanco Pérez, spojené věci C-570/07 a C-571/07, bod 53 a násl.

(31) Pravidlo návratu do garáže v současnosti v některých členských státech stále existuje, avšak v upravené podobě. Mezinárodní dopravní fórum (ITF) organizace OECD ve své zprávě pro rok 2020 navrhlo snížit počet jízd vozidel bez cestujících za účelem zlepšení dopadu PHV na životní prostředí.

(32) Více informací o seskupování cestujících viz Mezinárodní dopravní fórum OECD, „Assessing the Environmental Performance of New Mobility“ (Hodnocení vlivu nové mobility na životní prostředí) (https://www.itf-oecd.org/good-to-go-environmental-performance-new-mobility); Transport & Environment (T&E), Europe’s giant „taxi“ company: is Uber part of the problem or the solution? (Obrovská evropská „taxislužba“: je Uber součástí problému, nebo řešením?) (https://www.transportenvironment.org/press/uber-adds-pollution-and-traffic-european-cities-too); Shaheen, S., Lazarus, J., Caicedo, J., Bayen, A., To Pool or Not to Pool? Understanding the Time and Price Tradeoffs of OnDemand Ride Users – Opportunities, Challenges, and Social Equity Considerations for Policies to Promote Shared-Ride Services (Sdílet, nebo ne? Pochopení časových a cenových kompromisů uživatelů jízd na vyžádání – příležitosti, výzvy a úvahy o sociální spravedlnosti pro politiky na podporu služeb sdílené dopravy) (https://doi.org/10.7922/G2862DRF); Schaller, B., Can sharing a ride make for less traffic? Evidence from Uber and Lyft and implications for cities (Může sdílení jízdy přispět k menšímu provozu? Důkazy z Uberu a Lyftu a důsledky pro města), in: Transport Policy 102 (2021) s. 1–10, (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0967070X20309525?via%3Dihub); Diao, M., Kong, H., Zhao, H., Impacts of transportation network companies on urban mobility (Dopady společností přepravní sítě na městskou mobilitu), in: Nature Sustainability (https://doi.org/10.1038/s41893-020-00678-z).

(33) Viz studie společnosti Deloitte týkající se Bruselu (2020) „Sociaal-economische studie van de sector van het bezoldigde personenvervoer in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest“: https://mobilite-mobiliteit.brussels/sites/default/files/2021-02/Sociaal-economische%20studie%20van%20het%20bezoldigd%20personenvervoer%20in%20Brussel.pdf; viz novinový článek Berliner Morgenpost z 18. února 2021, který se týká Berlína: https://www.morgenpost.de/berlin/article231594211/Zahl-der-Mietwagen-von-Uber-und-Co-nimmt-stark-zu.html.

(34) https://www.eltis.org/mobility-plans/sump-guidelines.

(35) „Mobilita jako služba“ (Mobility as a Service, MaaS) znamená integraci různých forem dopravních služeb do jediné služby mobility dostupné na vyžádání. Provozovatel MaaS zprostředkovává na přání zákazníka rozmanitou nabídku možností přepravy, mezi něž patří veřejná doprava, sdílení jízd, automobilů nebo kol, taxislužba či pronájem vozidel nebo kombinace těchto možností. Integrátor MaaS shromažďuje a propojuje data od poskytovatelů služeb mobility. Pro uživatele nabízí koncept mobility jako služby přidanou hodnotu díky použití jediné aplikace pro zajištění přístupu k mobilitě v rámci jednoho platebního kanálu namísto několika operací prodeje jízdenek a správy plateb.