[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 7.3.2007

SEK(2007) 290 v konečném znění

Doporučení pro

STANOVISKO RADY

v souladu s čl. 9 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 ke konvergenčnímu programu Bulharska na období 2006–2009

(předložená Komisí)

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

1. Obecné souvislosti

Pakt o stabilitě a růstu, který vstoupil v platnost dne 1. července 1998, je založen na cíli zdravých veřejných financí jakožto prostředku k posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst přispívající k vytváření pracovních míst. Reforma z roku 2005 sice na jedné straně potvrdila, že pakt je užitečný pro upevňování fiskální disciplíny, ale na druhé straně se snažila posílit jeho účinnost a hospodářské základy a zajistit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí.

Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], které je součástí Paktu o stabilitě a růstu, ukládá členským státům, aby předkládaly Radě a Komisi programy stability nebo konvergenční programy jakož i jejich každoroční aktualizace (členské státy, které již přijaly jednotnou měnu, předkládají (aktualizované) programy stability a členské státy, které jednotnou měnu dosud nepřijaly, předkládají konvergenční programy).

Bulharsko vstoupilo do EU dne 1. ledna 2007 a dne 5. ledna předložilo svůj první konvergenční program. V souladu s nařízením k němu musí Rada vydat své stanovisko na základě doporučení Komise a po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem (viz rámeček hlavní body hodnocení).

2. Východiska pro hodnocení programu

V tomto oddílu jsou shrnuty ekonomické a rozpočtové výsledky za posledních deset let, aby bylo možno posoudit rozpočtovou strategii konvergenčního programu na jejich pozadí.

Bulharsko dosáhlo vysoké úrovně makroekonomické stability podpořené zdravými veřejnými financemi. Hospodářský růst byl silný a stabilní, v posledních letech se zvýšil na přibližně 5,5 %, přesto zůstává HDP na obyvatele (měřený paritou kupní síly) nízký, v roce 2005 představoval 32,9 % průměru EU-25. Bulharsko má tedy ještě velký prostor pro zlepšení a vyrovnání se ostatním zemím pro něj představuje ze střednědobého i dlouhodobého hlediska hlavní prioritu. Zaměstnanost nepřetržitě roste, je však stále pod průměrem EU, přestože se podařilo výrazně snížit nezaměstnanost. Flexibilitě na trhu práce brání nevyrovnanost nabídky a poptávky, pokud jde o kvalifikaci a zeměpisné umístění, rostoucí nedostatek pracovních sil se projevuje zejména na trhu vysoce kvalifikované práce. Emigrace a pokles porodnosti přispěly k rychlému snížení počtu obyvatel a ke stárnutí populace. Průměrný růst produktivity práce byl v období 1996–2005 poměrně nízký, ale v důsledku rostoucích zahraničních a domácích investic se v poslední době přiblížil ke 4 %. Od zavedení pevných směnných kurzů v roce 1997 do roku 1999 se inflace snížila na jednomístnou úroveň, v posledních letech se však proces dezinflace zastavil. Velmi vysoký růst úvěrů a zvyšující se vnější schodky vyvolávají obavy o makroekonomickou stabilitu (přestože souvisejí s vysokými přílivy přímých zahraničních investic). Díky tomu, že rozpočet veřejných financí byl od roku 1998 téměř vyvážený nebo končil přebytkem, podařilo se dosáhnout značné úrovně fiskální konsolidace. Poměr zadlužení k HDP přesahující 100 % byl snížen pod 30 %. Kromě toho byla v oblasti důchodových systémů učiněna určitá opatření k řešení problémů souvisejících s demografickou změnou.

Rámeček: Hlavní body hodnocení Podle požadavků čl. 5 odst. 1 (pro programy stability) a čl. 9 odst. 1 (pro konvergenční programy) nařízení Rady (ES) č. 1466/97 se hodnocení týká následujících bodů: zda jsou hospodářské předpoklady, na nichž je program založen, reálné; střednědobého rozpočtového cíle členského státu a vhodnosti postupu úprav vedoucího k dosažení tohoto cíle; zda opatření, která byla navržena a/nebo přijata za účelem dodržení plánovaného postupu úprav, umožní dosažení střednědobého rozpočtového cíle během daného cyklu; při hodnocení postupu úprav vedoucího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle se posuzuje, zda se v období s dobrými hospodářskými výsledky vynakládá větší úsilí, zatímco v době horších hospodářských výsledků může být toto úsilí nižší, u členských států, které přijaly euro nebo jsou zapojeny do ERM II, se rovněž hodnotí, zda meziročně zlepšují saldo očištěné o cyklické vlivy, bez jednorázových a jiných dočasných opatření, o 0,5 % HDP, aby se jim podařilo dosáhnout jejich střednědobého rozpočtového cíle; při vymezování postupu úprav vedoucího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle (v případě členských států, které tohoto cíle dosud nedosáhly) nebo při povolování dočasné odchylky od tohoto cíle (v případě členských států, které ho již dosáhly) se hodnotí provádění hlavních strukturálních reforem, které mají dlouhodobý úsporný účinek (včetně toho, že zvyšují potenciální růst), a proto mají skutečný dopad na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí (za podmínky, že je přiměřený bezpečný odstup od referenční hodnoty 3 % HDP a že se do konce programového období očekává návrat ke střednědobému rozpočtovému cíli), zvláštní pozornost se přitom věnuje důchodovým reformám, včetně zavedení systému sestávajícího z několika pilířů, včetně povinného, plně financovaného pilíře; zda je hospodářská politika členského státu v souladu s hlavními směry hospodářské politiky. Reálnost makroekonomických předpokladů uvedených v programu se hodnotí s ohledem na prognózu útvarů Komise z podzimu 2006, používá se také společně dohodnutá metodika pro odhad potenciálního výstupu a salda očištěného od cyklických vlivů. Soulad s hlavními směry hospodářské politiky se hodnotí podle hlavních směrů hospodářské politiky v oblasti veřejných financí, které jsou součástí integrovaných hlavních směrů na období 2005 až 2008. Při hodnocení se rovněž posuzuje: vývoj míry zadluženosti a perspektiva dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, jimž by se měla podle zprávy Rady ze dne 20. března 2005 „Zlepšení provádění Paktu o stabilitě a růstu“ věnovat „dostatečná pozornost při dohledu nad rozpočtovými pozicemi“. Přístup k hodnocení dlouhodobé udržitelnosti[2] je popsán ve sdělení Komise ze dne 12. října 2006; dodržování kodexu chování[3], který mimo jiné předepisuje společnou strukturu a soubor tabulek údajů o stabilizačních a konvergenčních programech. |

- Doporučení pro

STANOVISKO RADY

v souladu s čl. 9 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 ke konvergenčnímu programu Bulharska na období 2006–2009

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[4], a zejména na čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení,

s ohledem na doporučení Komise,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

VYDALA TOTO STANOVISKO:

1. Dne [27. března 2007] Rada posoudila konvergenční program Bulharska na období 2006–2009.

2. Bulharsko dosáhlo vysoké úrovně makroekonomické stability podpořené zdravými veřejnými financemi. Hospodářský růst byl silný a stabilní, v posledních letech se zvýšil na přibližně 5,5 %, přesto však zůstává HDP na obyvatele (měřený paritou kupní síly) nízký, v roce 2005 představoval 32,9 % průměru EU-25. Bulharsko má tedy ještě velký prostor pro zlepšení a vyrovnání se ostatním zemím pro něj představuje ze střednědobého i dlouhodobého hlediska hlavní prioritu. Od zavedení pevných směnných kurzů v roce 1997 do roku 1999 se inflace snížila na jednomístnou úroveň, v posledních letech se však proces dezinflace zastavil a inflace měřená indexem spotřebitelských cen dosáhla v roce 2006 7,3 %.

3. Makroekonomický scénář, z něhož tento program vychází, předpokládá, že růst reálného HDP zůstane vysoký, konkrétně se mírně zvýší z 5,9 % v roce 2006 na průměrně 6,1 % ve zbývající části programového období. Podle údajů, které jsou v současné době k dispozici, se zdá, že tento scénář je založen na reálných předpokladech růstu. Vysoké vnější nerovnováhy však zůstanou ve střednědobém horizontu rizikovým faktorem, zejména vzhledem k tomu, že vnější schodek činil v roce 2006 16 % HDP místo plánovaných 14,1 % HDP, přestože financování schodku bylo plně pokryto přílivem přímých zahraničních investic. Předpovědi míry inflace uvedené v programu se jeví reálně.

4. V prognóze útvarů Komise z podzimu 2006 se odhaduje, že přebytek veřejných financí za rok 2006 dosáhne 3,3 % HDP, zatímco podle předvstupního hospodářského programu (PHP) z prosince 2005 se mělo dosáhnout vyrovnaného rozpočtu a v konvergenčním programu se předpokládal přebytek ve výši 3,2 % HDP. Podstatně lepšího rozpočtového výsledku bylo dosaženo zejména díky vyšším příjmům, než se předpokládalo v opatrné předpovědi příjmů v PHP, díky vyššímu růstu výstupu a kvalitnějšímu výběru příjmů. Oproti odhadům uvedeným v PHP se rovněž snížily výdaje, o 1 % HDP, zejména kvůli nižším běžným výdajům.

5. Cílem střednědobé rozpočtové strategie vymezené v konvergenčním programu je udržet přebytek veřejných financí v rozmezí 0,8–1,5 % HDP, a tak zachovat makroekonomickou stabilitu a udržitelnost veřejných financí. V roce 2007 se plánuje velké fiskální uvolnění, které by vedlo ke snížení rozpočtového přebytku z 3,2 % HDP v roce 2006 na 0,8 %. V letech 2008 a 2009 by se měl přebytek veřejných financí znovu zvýšit a ustálit se na úrovni kolem 1,5 % HDP. V souvislosti se snížením výdajů na úroky přibližně o 0,25 % HDP během programového období by se měl primární přebytek snížit z 4,5 % HDP v roce 2006 na 2,25 % HDP v roce 2007 a poté se mírně zvýšit na 2,75 % HDP v letech 2008 a 2009. Fiskální uvolnění v roce 2007 by se odehrávalo téměř výhradně na straně výdajů. Ty by se měly zvýšit o 2,75 % HDP, přičemž by se tato tendence zvrátila až v roce 2008 (o 0,75 % HDP). Předpokládaný nárůst výdajů v roce 2007 by se týkal zejména „ostatních výdajů“ (+2,5 % HDP) a dotací (+0,5 % HDP). Nárůst „ostatních výdajů“ odpovídá příspěvku Bulharska do EU (1,25 % HDP) a zvýšení výdajů na projekty financované v rámci strukturálních fondů EU (0,25 % HDP), které by bylo plně pokryto vyššími příjmy z grantů EU, a ze zvýšení „ostatních běžných výdajů“ (1 % HDP). Plánované snížení daní z příjmů právnických a fyzických osob v roce 2007 by mělo být téměř plně kompenzováno zlepšením daňové kázně a kvalitnějším výběrem daní. Celkové příjmy by proto měly zůstat v průběhu celého programového období v podstatě stejné (vyjádřeno jako procento HDP). V programu se rovněž uvádí, že i když rozpočet na rok 2007 by měl skončit přebytkem veřejných financí ve výši 0,8 % HDP, při skutečném plnění rozpočtu by se usilovalo o dosažení vyššího přebytku ve výši 2 % HDP. Bylo by to možné díky ustanovení v zákoně o rozpočtu, podle něhož lze vydat 10 % běžných primárních výdajů uvedených v rozpočtu pouze v případě, že by se neprohloubil vnější schodek. Ve srovnání s předvstupním hospodářským programem z roku 2005 se rozpočtové cíle výrazně zvýšily díky podstatně lepším příjmům v roce 2006, následným převodům do dalších let a poněkud příznivějšímu předpokladu růstu výstupu.

6. Plánuje se, že se strukturální saldo (tj. saldo očištěné o cyklické vlivy a jednorázová a jiná dočasná opatření) vypočítané podle společně dohodnuté metodiky zvýší ze zhruba 3,25 % HDP v roce 2006 na 1% v roce 2007 a na 2 % HDP v letech 2008 a 2009. Kdyby bylo při plnění rozpočtu na rok 2007 dosaženo vyššího nominálního přebytku ve výši 2 % HDP, jak je uvedeno v programu, byla by cesta k celkové nápravě jednodušší. Podle programu je střednědobým rozpočtovým cílem strukturálně vyvážený rozpočet, který má být s dostatečnou rezervou udržen během celého programového období. Jelikož je střednědobý cíl náročnější než minimální orientační cíl (odhadovaný schodek kolem 1,25 % HDP), jeho dosažením by měl být splněn cíl zajištění bezpečné rezervy proti výskytu nadměrného schodku. Střednědobý cíl je také náročnější, než vyplývá z míry zadlužení a dlouhodobého průměrného růstu potenciálního produktu.

7. Rozpočtový výsledek za rok 2007 by mohl být lepší, než se plánuje v programu, a rizika ohrožující rozpočtové odhady na roky 2008 a 2009 se zdají zhruba vyrovnaná. S ohledem na dobré výsledky při dosahování rozpočtových cílů a na ustanovení v zákonu o rozpočtu na rok 2007 omezujícím výdaje při plnění rozpočtu se zdá, že předpoklad vyššího přebytku za rok 2007 je realistický, přestože odhady příjmů na rok 2007 by mohly být ohroženy určitými riziky, neboť nižší příjmy vyplývající ze snížení daní by nemusely být plně vyváženy příjmy z lepší daňové kázně a kvalitnějšího výběru daní. Přestože program neobsahuje podrobnější údaje o strategii úprav od roku 2008, zdá se, že rozpočtové cíle stanovené až do konce programového období jsou v podstatě důvěryhodné, pokud bude v roce 2007 dosaženo lepších rozpočtových výsledků, než se v současné době plánuje.

8. Podle výše uvedeného vyhodnocení rizik se zdá, že rozpočtová strategie popsaná v programu zajistí dosažení střednědobého rozpočtového cíle s velkou rezervou během celého programového období. Navíc je při běžných makroekonomických výkyvech v programovém období zajištěna bezpečná rezerva vůči překročení 3 % referenční hodnoty schodku HDP. Mohlo by se stát, že přístup k rozpočtové politice uvedený v programu by mohl být v roce 2007, kdy se očekává dosažení dobrých výsledků, procyklický. To by nebylo zcela v souladu s Paktem o stabilitě a růstu. Zejména jde o to, že v roce 2007, kdy se očekávají dobré výsledky, by se mělo strukturální saldo snížit podle programu o přibližně 2,25 % a podle předpovědí útvarů Komise z podzimu 2006 o 1,5 %.

9. Odhaduje se, že hrubý státní dluh dosáhl v roce 2006 hodnoty 25,25 % HDP, což je výrazně pod referenční hodnotou 60 % HDP stanovenou ve Smlouvě. Podle programu by se měla míra zadlužení snížit během programového období o 4 procentní body.

10. Bez dlouhodobých odhadů výdajů souvisejících se stárnutím obyvatel, které by byly založeny na společných makroekonomických předpokladech Výboru pro hospodářskou politiku a Komise, není na rozdíl od ostatních členských států, pro něž jsou tyto odhady k dispozici, možné srovnatelným a spolehlivým způsobem vyhodnotit dopad stárnutí populace v Bulharsku. S ohledem na současnou demografickou strukturu však nelze vyloučit značný dopad stárnutí na výdaje. Výchozí stav rozpočtu s významným strukturálním přebytkem výrazně přispívá ke stabilizaci zadlužení, aniž by se zohlednil dlouhodobý dopad stárnutí obyvatel na rozpočet. Udržení vysokých primárních přebytků ve střednědobém horizontu by pomohlo snížit rizika, která ohrožují udržitelnost veřejných financí.

11. Rozpočtová strategie v programu je částečně v souladu s hlavními směry hospodářské politiky obsaženými v integrovaných pokynech pro období 2005–2008. Podle programu má být přístup k rozpočtové politice v roce 2007 procyklický, přestože se jedná o hospodářsky příznivý rok, což by mohlo prohloubit již tak vysoký vnější schodek. Přestože byla přijata opatření na zlepšení dlouhodobé udržitelnosti důchodového systému, bylo oznámeno jen velmi málo konkrétních opatření na zlepšení efektivity veřejných výdajů, zejména výdajů v oblasti zdravotní péče, kde se opakovaně vyskytují problémy se sledováním a kontrolou výdajů a kvalitou poskytovaných služeb.

12. Pokud jde o požadavky na údaje stanovené v kodexu chování pro programy stability a konvergenční programy, program vykazuje určité nedostatky jak u požadovaných, tak u nepovinných údajů[5].

Celkově lze tedy konstatovat, že střednědobý stav rozpočtu je zdravý a že rozpočtová strategie je příkladem rozpočtových politik prováděných v souladu s Paktem o stabilitě a růstu. Přesto by se plánované snížení přebytku rozpočtu v hospodářsky příznivém roce 2007 mohlo projevit jako procyklický fiskální přístup a mohlo by prohloubit stávající vnější nerovnováhy.

Vzhledem k výše uvedenému hodnocení by Bulharsko mělo:

i) dosáhnout v roce 2007 vyššího rozpočtového přebytku, než se v současné době plánuje, a udržet si v dalších letech silnou pozici s cílem podpořit makroekonomickou stabilitu a snížit vysoký vnější schodek;

ii) dále posílilo efektivitu veřejných výdajů, zejména reformou systému zdravotní péče.

Srovnání základních makroekonomických a rozpočtových odhadů 1

2 Výpočty útvarů Komise vycházející z informací obsažených v programu. |

3 Saldo očištěné o cyklické vlivy (stejně jako v předchozích řádcích) bez jednorázových a jiných dočasných opatření. |

4 Program neuvádí žádná jednorázová a jiná dočasná opatření. |

5 Prognóza útvarů Komise z podzimu 2006 neuvádí žádná jednorázová a jiná dočasná opatření. |

6 Na základě odhadovaného potenciálního růstu v jednotlivých letech období 2005-2008 ve výši 5,8 %, 6,3%, 6,4% a 6,7%. |

[1] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Nařízení naposledy pozměněné nařízením (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Všechny dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na internetové adrese: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu „Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí v EU“, 12.10.2006, KOM(2006) 574 a dokument generálního ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti Evropské komise (2006) „Dlouhodobá udržitelnost veřejných financí v Evropské unii“, European Economy č. 4/2006.

[3] „Upřesnění provádění Paktu stability a růstu a pokyny k formě a obsahu programů stability a konvergenčních programů“, které podpořila Rada ve složení pro hospodářství a finance dne 11. října 2005.

[4] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Nařízení naposledy pozměněné nařízením (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] Chybí zejména údaje o odpracovaných hodinách v části pracovní trh a některé informace o dlouhodobé udržitelnosti.