Zvláštní zpráva Předvstupní pomoc EU pro 
posílení správní kapacity 
v zemích západního 
Balkánu: metaaudit CS 2016  č. 21
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lucemburk  
LUCEMBURSKO
Tel. +352 4398-1
Dotazy:  eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.  
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( http://europa.eu ).
Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-5737-6 ISSN 1831-0788 doi:10.2865/578037 QJ-AB-16-022-CS-C
PDF ISBN 978-92-872-5684-3 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/04347 QJ-AB-16-022-CS-N
EPUB ISBN 978-92-872-5712-3 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/734062 QJ-AB-16-022-CS-E
© Evropská unie, 2016
Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K jakémukoli použití či reprodukci fotografie č. 1 a 2 je nutné získat povolení přímo od držitele autorských práv.
Předvstupní pomoc EU pro 
posílení správní kapacity 
v zemích západního 
Balkánu: metaaudit 
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce SFEU)Zvláštní zprávaCS 2016  č. 21
02
 Auditní tým
Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměře -
ných na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby 
byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných 
příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.
Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který je odpovědný za oblast 
vnější činnosti, bezpečnosti a práva. Audit vedl člen EÚD Istvan Szabolcs Fazakas a podporu mu poskytoval vedoucí ka -
binetu Márton Baranyi, dále Francis Joret a Sabine Hiernaux-Fritschová ze senátu odpovědného za podporu a zajišťování 
kvality, vedoucí úkolu Dennis Wernerus a auditoři Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiuteová, Thomas Haellstroem 
a Nikolaos Zompolas.
Zleva doprava:  A. Milasiuteová, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, 
T. Haellstroem.

03
 Obsah
Body
 Zkratky a zkratková slova
I-XII  Shrnutí
1-9 Úvod
10-14  Rozsah a koncepce auditu
15-64  Připomínky
15-40  Část I – Řídila Komise NPP v zemích západního Balkánu dobře?
16-19  Během NPP I nebyly cíle vždy konkrétní a měřitelné
20-23  Programy a projekty vycházely z potřeb, některá posouzení příjemců však vykazovala značné nedostatky
24-26  Proces čerpání financování z NPP byl někdy narušován slabou správní kapacitou
27-29  Komise neuplatňovala přísné podmínky systematicky
30-37  Komise dosahovala celkové účinnosti při monitorování provádění a částečné účinnosti při návazných 
hodnoceních
38-40  I přes značné nedostatky na straně příjemců Komise účinně podporovala koordinaci dárců
41-64  Část II – Posílil NPP správní kapacitu v zemích západního Balkánu?
42 Komise účinně dosahovala zamýšlených výstupů
43-58  NPP pro oblast právního státu a reformy veřejné správy byl částečně udržitelný
59-64  Politický dialog se zabýval správní kapacitou
04 Obsah 
65-75  Závěry a doporučení
 Příloha I – Hlavní události pro pochopení vztahů EU a zemí západního Balkánu
 Příloha II – Auditní vzorek vnitrostátních projektů NPP I
 Příloha III – Auditní vzorek regionálních programů NPP I
 Odpověď Komise
05
 Zkratky a  zkratková slova
BIRN : Balkánská síť investigativního zpravodajství ( Balkan Investigative Reporting Network)
EÚD : Evropský účetní dvůr
ESVČ : Evropská služba pro vnější činnost
MSD : Mezinárodní soudní dvůr
NPP : Nástroj předvstupní pomoci (I: 2007–2013, II: 2014–2020)
RCC : Rada pro regionální spolupráci ( Regional Cooperation Council )
ReSPA : Regionální škola veřejné správy ( Regional School of Public Administration )
ROM : Monitorování orientované na výsledky ( Results-Oriented Monitoring )
SAA : Dohoda o stabilizaci a přidružení ( Stabilisation and Association Agreement )
SIGMA : Podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru ( Support for Improvement in Governance and 
Management )
WBIF : Investiční rámec pro západní Balkán ( Western Balkans Investment Framework )
06
 Shrnutí
I
Od roku 2007 do roku 2014 činila finanční pomoc EU pro země západního Balkánu prostřednictvím nástroje 
předvstupní pomoci (NPP) 5,1  miliardy  EUR. Byla přidělována v rámci vnitrostátních a regionálních programů. 
Přibližně čtvrtina financování vnitrostátních programů směřovala k posílení správní kapacity v klíčových sektorech 
právního státu a reformy veřejné správy. Kromě toho politický dialog přispěl k posílení správní kapacity v šesti zápa -
dobalkánských zemích, které jsou právními a finančními příjemci prostředků z NPP .
II
Posuzovali jsme, zda Komise řídila NPP v zemích západního Balkánu účinně a zda toto řízení skutečně posílilo 
správní kapacitu v regionu. Zaměřili jsme se zejména na programové období 2007–2013, rovněž jsme však přihlédli 
k vývoji v novém programovém období (2014–2020).
III
Zvláštním rysem tohoto metaauditu bylo, že jsme posuzovali hlavně údaje z našich předcházejících zvláštních zpráv 
a hodnocení Komise. Posuzovali jsme celý proces programování NPP (část I) a zkoumali jsme 52 vnitrostátních pro -
jektů a tři regionální programy (část II).
IV
Došli jsme k závěru, že předvstupní pomoc EU byla obecně účinná a že NPP I částečně posílil správní kapacitu v regi -
onu, a to i přes značné nedostatky, které jsou vlastní vnitrostátním orgánům v zemích západního Balkánu.
V
Pokud jde o řízení ze strany Komise, nebyly cíle NPP I vždy konkrétní a měřitelné. Programy a projekty vycházely 
z potřeb, některá posouzení příjemců v sektoru právního státu však vykazovala značné nedostatky. Čerpání finanč -
ních prostředků z NPP I narušovala slabá správní kapacita v některých zemích a v případě decentralizovaného pro -
vádění přísné požadavky spojené s řízením fondů EU.
VI
V rámci NPP I Komise neuplatňovala přísné podmínky systematicky a nepřijímala návazná opatření. I přes některé 
nedostatky týkající se podávání zpráv pro účely monitorování orientovaného na výsledky sledovala Komise pro -
vádění projektů NPP účinným způsobem. Rovněž byla její činnost částečně účinná v oblasti kroků navazujících na 
závěry a doporučení hodnocení NPP . A v neposlední řadě i přes značné nedostatky na straně příjemců byla Komise 
schopna účinně podporovat koordinaci dárců.
Shrnutí 07
VII
Pokud jde o správní kapacitu v zemích západního Balkánu, NPP obecně dosahoval výstupů, které byly plánovány na 
základě smluv, a podpora pro oblast právního státu a reformy veřejné správy v rámci tohoto nástroje byla částečně 
udržitelná.
VIII
V případě projektů v oblasti právního státu Komise dostatečně neuplatňovala podmíněnost a byl poskytován rela -
tivně malý objem financování z NPP I pro klíčové oblasti právního státu, jako je svoboda sdělovacích prostředků, 
činnost státních zastupitelství a boj proti korupci a organizované trestné činnosti. Udržitelnost projektů ovlivnily 
i nedostatečná politická vůle příjemců reformovat instituce, nedostatečný rozpočet a personální zabezpečení, jakož 
i špatná koordinace.
IX
V oblasti reformy veřejné správy se Komisi podařilo přetvořit mnoho výstupů projektů na udržitelné výsledky. Ačkoli 
to nebylo výslovným cílem NPP , mohla Komise více podporovat příjemce k využívání NPP jako výukového nástroje 
ve zbývajících oblastech jejich veřejné správy.
X
Zlepšování regionální spolupráce a posilování správní kapacity v regionu jako celku má pro Komisi velký význam 
a Komise je podporuje, zejména prostřednictvím investičního rámce pro západní Balkán. Činnost Rady pro regi -
onální spolupráci však v kontrolovaném období neměla významný reálný dopad. Pokud jde o Regionální školu 
veřejné správy, bylo příliš brzy rozhodnout, zda zlepšila správní kapacitu v zemích západního Balkánu.
XI
Politický dialog v zemích západního Balkánu měl v oblasti právního státu v řadě případů omezený dopad. Dosáhl 
však určitého pokroku, pokud jde o reformu veřejné správy.
XII
Ve zprávě je formulována řada měřitelných konkrétních doporučení, která by měla zlepšit stanovování cílů a pří -
pravu a provádění projektů NPP v zemích západního Balkánu a povzbudit větší odhodlání vnitrostátních orgánů 
šesti západobalkánských zemí k posilování jejich správní kapacity.
08
 Úvod
01 
Od přistoupení Chorvatska k EU v roce 2013 se politika EU v oblasti rozšíření pro 
země západního Balkánu zaměřovala na šest zemí: Albánii, Bosnu a Hercegovinu, 
Kosovo*, Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii, Černou Horu a Srbsko (viz 
obrázek  1).* Tímto označením nejsou 
dotčeny postoje k otázce 
statusu a označení je v souladu 
s rezolucí RB OSN 1244 a se 
stanoviskem Mezinárodního 
soudního dvora k vyhlášení 
nezávislosti Kosova.
Politická mapa západního Balkánu
*  Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí RB OSN 1244 a se stanoviskem Mezinárodního 
soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova.
Zdroj:  Evropská komise.Obrázek  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Úvod 
02 
Po hospodářské a politické krizi v 80. letech 20. století a vzestupu nacionalismu 
došlo v 90. letech 20. století k rozpadu Jugoslávie na státy zachovávající hranice 
jejích bývalých republik. Šlo nejprve o pět zemí, přičemž v některých z nich v této 
souvislosti vypukly ozbrojené konflikty. Později vyhlásily nezávislost i Černá 
Hora (2006) a Kosovo (2008). Co se týče Albánie, ta byla do roku 1991 naprosto 
izolovanou komunistickou diktaturou a musela budovat svou veřejnou správu od 
samého základu. Ačkoli je těchto šest evropských zemí historicky zasaženo závaž -
nými etnickými, politickými a ekonomickými konflikty, všechny usilují o připojení 
k EU a v tomto cíli jsou jednotné. Všech šest západobalkánských zemí je skutečně 
buď kandidáty , nebo potenciálními kandidáty  na přistoupení k EU (viz tabulka  1 
a rámeček  1).Tabulka  1 Rámeček 1Status zemí západního Balkánu z hlediska přistoupení k EU
Status kandidátské země (od roku) Status jednání o  přistoupení
Albánie 2014 neprobíhají jednání
Bosna a Hercegovina Potenciální kandidátská země neprobíhají jednání
Kosovo Potenciální kandidátská země neprobíhají jednání
Bývalá jugoslávská republika Makedonie 2005 neprobíhají jednání
Černá Hora 2010 22 kapitol otevřeno, dvě uzavřeny
Srbsko 2012 dvě kapitoly otevřeny
Zdroj:  Evropská komise.
Přistoupení k  EU
Stávající zásady, politiky, právní předpisy, postupy, povinnosti a cíle EU jsou v orgánech EU často označovány 
jako acquis.  Jakožto ústřední prvek jednání o přistoupení obsahuje acquis  35 různých přístupových kapitol, 
které musí být projednány mezi EU a každou kandidátskou zemí. Například kapitola číslo 23 se týká soudnictví 
a základních práv a kapitola číslo 24 se zabývá spravedlností, svobodou a bezpečností.
Mezivládní konference jsou subjekty, které přijímají rozhodnutí o otevírání a prozatímním uzavírání kapitol 
v souladu s rámcem jednání, který dohodne Rada. Od roku 2012 se těchto konferencí začala účastnit Černá 
Hora a od roku 2014 Srbsko. Neexistovalo žádné rozhodnutí Rady o zřízení rámce pro jednání o přistoupení 
pro Albánii a Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii, s těmito zeměmi tedy mezivládní konference nebyly 
zahájeny.  Jako potenciální kandidátské země nebyly Bosna a Hercegovina a Kosovo způsobilé zahájit jednání 
o přistoupení.
10 Úvod 
03 
Cíl EU spočívající v začlenění uvedených zemí do EU je ústředním bodem vztahů 
EU a zemí západního Balkánu od roku 2000 (viz příloha  I). Od roku 2007 Komise 
těmto zemím poskytuje finanční pomoc prostřednictvím nástroje předvstupní 
pomoci (NPP)1, kterou pro NPP I uvádí obrázek  2.
04 
V rámci každého programu NPP podporovala EU různé sektory, například právní 
stát2, reformu veřejné správy, životní prostředí, dopravu, rozvoj venkova a sociální 
rozvoj. Podpořila i přeshraniční programy a programy pro více příjemců pro šest 
zemí západního Balkánu jako regionu.1 Nařízení Rady (ES) 
č. 1085/2006 ze dne 
17. července 2006, kterým se 
zřizuje nástroj předvstupní 
pomoci (NPP) (Úř. věst. L 210, 
31.7.2006, s. 82), a nařízení 
Evropského parlamentu 
a Rady (EU) č. 231/2014 ze dne 
11. března 2014, kterým se 
zřizuje nástroj předvstupní 
pomoci (NPP II) (Úř. věst. L 77, 
15.3.2014, s. 11).
2 Základní práva, spravedlnost 
a vnitřní věci včetně boje proti 
korupci a organizované 
trestné činnosti.
Příděly NPP I pro země západního Balkánu (2007–2013)
Pozn.:  zaokrouhleno, v procentech.
Zdroj:  Evropská komise, 31. prosince 2015.Obrázek  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Srbsko
Programy pro více příjemců
Kosovo
Bývalá jugoslávská
 republika Makedonie
Bosna a Hercegovina
Albánie
Černá HoraPřidělené prostředky v mil. EUR23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Úvod 
05 
Podpora NPP pro právní stát v přijímajících zemích měla širokou škálu citlivých 
státních orgánů, jako jsou ministerstva, státní agentury, policejní síly a justice, 
přiblížit základním právům EU a  acquis . NPP rovněž přispěl k zajišťování toho, aby 
byly připravovány a přijímány lepší vnitrostátní právní předpisy.
06 
Podpora reformy veřejné správy včetně řízení veřejných financí v rámci NPP se za -
bývala i citlivými oblastmi, jako jsou přijímání pracovníků založené na zásluhách 
a kvalitní odborná příprava ve veřejné správě a úplný rozpočtový cyklus včetně 
výběru daní, rozpočtování, veřejných zakázek, vnitřní finanční kontroly ve veřejné 
správě, externího auditu a statistiky.
07 
Kromě toho Komise podporovala činnosti regionálních organizací, jako je Rada 
pro regionální spolupráci (RCC), Regionální škola veřejné správy (ResPA), koncepcí 
regionálních programů a rovněž intervence prostřednictvím Investičního rámce 
pro západní Balkán (WBIF). Ačkoli hlavním cílem Investičního rámce pro západ -
ní Balkán nebylo posílení správní kapacity zemí západního Balkánu, skutečně 
k němu přispěl.
08 
Výroční zprávy Komise o pokroku hodnotí pokrok kandidátských a potenciálních 
kandidátských zemí na cestě k přistoupení k EU. Pokud jde o země západního 
Balkánu, zmiňovaly tyto zprávy zejména výskyt korupce a organizované trestné 
činnosti a nedostatky týkající se nezávislosti systému soudnictví3. Komise sleduje 
situaci v každé zemi prostřednictvím monitorování, návštěv odborníků a schůzek 
v rámci politického dialogu.
09 
V dokumentu „Politické směry pro příští Evropskou komisi“ se uvádí, že se do 
roku 2020 k EU nepřipojí žádná země4. S tímto novým časovým rámcem a vzhle -
dem k tomu, že země západního Balkánu již jsou strategicky důležitými partnery, 
má Komise možnost dosáhnout dlouhodobých strategických cílů a přípravy na 
budoucí přistoupení k EU nejen pro jednotlivé země, ale i pro celý region v rámci 
harmonizovaného procesu a koordinovaného regionálního přístupu5.3 Viz zprávy o pokroku týkající 
se Albánie, Bosny 
a Hercegoviny, Kosova, Bývalé 
jugoslávské republiky 
Makedonie, Černé hory 
a Srbska, 2012–2015.
4 Úvodní projev předsedy 
Junckera na zahajovacím 
zasedání Evropského 
parlamentu, 15. července 2014, 
bod 9.
5 Viz závěry Rady o rozšíření 
a procesu stabilizace 
a přidružení, 15356/15, 
15. prosince 2015.
12
 Rozsah a  koncepce auditu
10 
S přihlédnutím k zjištěním předcházejících zvláštních zpráv bylo naším cílem po -
soudit, zda Komise prostřednictvím programu NPP přispěla k posílení správní ka -
pacity v regionu západního Balkánu. Zabývali jsme se dvěma hlavními otázkami:
a) Řídila Komise NPP v zemích západního Balkánu dobře?
b) Posílil NPP správní kapacitu v zemích západního Balkánu?
11 
Náš audit se zabýval obdobím let 2007–2013 (NPP I), rovněž jsme však přihlédli 
k prvním fázím období 2014–2020 (NPP II). Zaměřili jsme se na dva sektory vý -
znamné pro posilování správní kapacity v zemích západního Balkánu:
a) právní stát (základní práva, spravedlnost a vnitřní věci), se zvláštním důrazem 
na boj proti korupci a organizované trestné činnosti; a
b) reforma veřejné správy včetně řízení veřejných financí.
12 
Jak uvádí tabulka 2 , z projektů týkajících se právního státu a reformy veřej -
né správy v hodnotě 902 milionů EUR jsme zkoumali 52 projektů, na něž byly 
uzavřeny smlouvy v celkové hodnotě 109 milionů EUR (12 %)6. Z celkové částky 
1,16  miliardy  EUR v regionálních programech jsme šetřili tři regionální programy 
s celkovou smluvní hodnotou 330 milionů EUR (28 %)7.6 Příloha II  obsahuje úplný 
seznam těchto 
kontrolovaných projektů.
7 Příloha  III uvádí výčet těchto 
programů.Tabulka 2NPP (2007–2013) pro země západního Balkánu v oblasti správní kapacity
Programy NPP v oblasti správní kapacity v zemích 
západního BalkánuSmluvní částkyKontrolované 
procentoPočet kontrolo -
vaných projektů/
programů Celkem Kontrolováno
Vnitrostátní programy, projekty v oblasti právního státu 485 60 12 % 29
Vnitrostátní programy, projekty v oblasti reformy veřejné 
správy417 49 12 % 23
CELKEM 902 109 12 % 52
Regionální programy 1 160 330 28 % 3
CELKOVÝ SOUČET 2 062 439 21 %
Pozn.:  částky v milionech EUR; zaokrouhleno, v procentech.
Zdroj:  EÚD na základě údajů Evropské komise, 30. června 2015.
13 Rozsah a koncepce auditu 
13 
Důležitou součástí naší práce bylo posoudit, čeho dosáhly programy a projekty 
EU z hlediska výsledků, jak jsou vymezeny v nařízení, kterým se stanoví společná 
pravidla a postupy pro provádění nástrojů pro financování vnější činnosti Unie8.
14 
V rámci koncepce našeho metaauditu jsme nejprve přezkoumali sérii zvláštních 
zpráv EÚD a hodnotících zpráv Komise týkajících se regionu západního Balkánu 
(viz tabulka  3). S přihlédnutím k rozsahu kontroly metaauditu a přezkoumáva -
ným zprávám jsme následně určili mezery v auditu, které vedly k podstatné další 
auditní činnosti v době od března do 2015. Tato dodatečná auditní činnost zahr -
novala dokumentární přezkum pokroku, monitorování, odborných zpráv a zpráv 
z jednání Komise a rozhovory s pracovníky Komise, Evropské služby pro vnější 
činnost (ESVČ), delegací EU, příslušných vnitrostátních orgánů v zemích západní -
ho Balkánu a Rady pro regionální spolupráci.8 Nařízení Evropského 
parlamentu a Rady (EU) 
č. 236/2014 ze dne 11. března 
2014, kterým se stanoví 
společná pravidla a postupy 
pro provádění nástrojů Unie 
pro financování vnější činnosti, 
12. bod odůvodnění a článek 
12 (Úř. věst. L 77, 15.3.2014, 
s. 95).Tabulka 3Použité předchozí zprávy o auditu a hodnocení
Zdroje Odkazy na dokumentyZVLÁŠTNÍ ZPRÁVY EÚD20/2016 Posílení správní kapacity Černé Hory: bylo dosaženo pokroku, v mnoha klíčových oblastech jsou však zapotřebí lepší výsledky
11/2016 Posílení správní kapacity Bývalé jugoslávské republiky Makedonie: malý pokrok ve složitém kontextu
19/2014 Předvstupní pomoc EU pro Srbsko
18/2014 Systémy Generálního ředitelství pro rozvoj a spolupráci – EuropeAid pro hodnocení a monitorování zaměřené na výsledky
18/2012 Pomoc Evropské unie Kosovu na podporu právního státu
14/2011 Zlepšila pomoc EU schopnost Chorvatska řídit po svém přistoupení poskytované finanční prostředky?
12/2009 Účelnost projektů Komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán
5/2007 Řízení programu CARDS KomisíHODNOCENÍIPA support for the fight against corruption  (Podpora NPP pro boj proti korupci), srpen 2015
The principles of public administration, SIGMA baseline measurements (Albania, Bosnia and Herzegovina, the former Yugoslav Republic of Macedo -
nia, Kosovo, Montenegro, Serbia)  (Zásady veřejné správy, základní zjištěné hodnoty v programu SIGMA (Albánie, Bosna a Hercegovina, Bývalá 
jugoslávská republika Makedonie, Kosovo, Černá Hora, Srbsko)), duben 2015
Meta-evaluation of IPA assistance  (Metahodnocení pomoci v rámci NPP), září 2013
IPA – Interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance, evaluation of multi-beneficiary programmes  (NPP – Průběžné hodnocení a meta -
hodnocení pomoci v rámci NPP , hodnocení programů pro více příjemců), červen 2013
Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans  (Právní stát, reforma soudnictví a boj 
proti korupci a organizované trestné činnosti v zemích západního Balkánu), únor 2013
Zdroj: Evropský účetní dvůr.
14
 Připomínky
Část I – Řídila Komise NPP v zemích západního Balkánu 
dobře?
15 
Posuzovali jsme, jak Komise řídila NPP prostřednictvím programového cyklu 
tohoto nástroje, a to na základě těchto kritérií auditu:
a) Měl NPP konkrétní a měřitelné cíle?
b) Vycházely programy a projekty z jasných potřeb?
c) Byla pomoc skutečně vyplacena (čerpání)?
d) Byly uplatňovány přísné podmínky pomoci (podmíněnost)?
e) Bylo provádění monitorováno a byly výsledky účinně hodnoceny?
f) Byla dárcovská pomoc účinně koordinována?
Během NPP I nebyly cíle vždy konkrétní a měřitelné
16 
Finanční nařízení EU stanoví, že pro všechny oblasti činností, na které se vztahuje 
rozpočet, musí být stanoveny konkrétní a měřitelné cíle9. Nařízení o NPP10 i více -
leté orientační plánovací dokumenty Komise se zaměřovaly na význam právního 
státu a reformy veřejné správy v zemích západního Balkánu.
Vnitrostátní programy mají často obecné cíle
17 
Během NPP I byla působnost cílů tak široká, že často postrádaly konkrétnost 
a měřitelnost prostřednictvím konkrétních cílů11. V případě Černé Hory a Srbska, 
jejichž jednání o přistoupení započala v roce 2012, resp. 2014, však Komise defi -
novala jasné a měřitelné cíle v oblasti právního státu, které by mohly zablokovat 
jednání o rozšíření, nebude-li jich dosaženo12.9 Nařízení Evropského 
parlamentu a Rady (EU, 
Euratom) č. 966/2012 ze dne 
25. října 2012, kterým se 
stanoví finanční pravidla 
o souhrnném rozpočtu Unie 
a zrušuje nařízení Rady (ES, 
Euratom) č. 1605/2002 
(Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).
10 Nařízení Rady (ES) 
č. 1085/2006, které se provádí 
nařízením Komise (ES) 
č. 718/2007 ze dne 12. června 
2007 a nařízení (EU) 
č. 231/2014, které se provádí 
prováděcím nařízením Komise 
(EU) č. 447/2014 ze dne 
2. května 2014.
11 Evropským účetním dvorem 
provedená analýza 
evropských dohod 
o partnerství, dohod 
o stabilizaci a přidružení, 
jednání GŘ pro politiku 
sousedství a jednání 
o rozšíření, výročních zpráv 
o činnosti (2013, 2014). 
Metahodnocení pomoci NPP 
(září 2013, s. 20) uvádělo 
obecné cíle, které „často 
neobsahovaly dostatečně 
měřitelné cílové hodnoty“.
12 Plán řízení 2015, GŘ pro 
politiku sousedství a jednání 
o rozšíření, s. 4 a 18; COM(2012) 
600 final ze dne 10. října 2012, 
Strategie rozšíření a hlavní 
výzvy v letech 2012–2013, s. 4.
15 Připomínky 
18 
Navíc od roku 2010 Komise přešla od podpory většinou jednotlivých projektů 
k jasnějšímu a měřitelnějšímu odvětvovému přístupu13, v jehož rámci programy 
a projekty jasně zapadají do odvětvových strategií. Komise plánovala plně uplat -
ňovat odvětvový přístup během provádění NPP II14.
Regionální programy obvykle měly konkrétní a  měřitelné cíle
19 
Cíle šetřených regionálních programů byly obvykle konkrétní a obsahovaly měři -
telné cílové hodnoty. Vzhledem k historii konfliktu mezi zeměmi západního Bal -
kánu měly regionální programy výslovný cíl v oblasti regionální integrace, který 
vyhovoval cílům NPP v oblasti podpory usmíření po ukončení konfliktu, budování 
důvěry a obnovy15 (viz rámeček  2).
Programy a  projekty vycházely z  potřeb, některá posouzení 
příjemců však vykazovala značné nedostatky
20 
Během programování NPP I Komise vypracovala plánovací dokumenty (víceleté 
orientační plánovací dokumenty), které určily klíčová odvětví podpory NPP . Vni -
trostátní orgány vypracovaly svá vlastní posouzení potřeb, a to buď z vlastního 
podnětu, nebo z podnětu Komise.13 KOM(2011) 666 v konečném 
znění ze dne 12. října 2011, 
Strategie rozšíření a hlavní 
výzvy v letech 2011-12, s. 20.
14 Nástroj předvstupní pomoci 
(NPP II), orientační strategický 
dokument pro více zemí 
(30. června 2015) a orientační 
strategické dokumenty pro 
Albánii a Černou Horu 
(18. srpna 2014), Bývalou 
jugoslávskou republikou 
Makedonie a Srbsko (19. srpna 
2014), Kosovo (20. srpna 2014) 
a Bosnu a Hercegovinu 
(15. prosince 2014).
15 Bod preambule 13 a čl. 2 
písm. g) nařízení Rady (ES) 
č. 1085/2006.Rámeček 2Investiční rámec pro západní Balkán (WBIF)
Investiční rámec pro západní Balkán si jako jasný cíl stanovil zajišťování finanční a technické pomoci pro 
strategické investice a jeho cíle byly měřitelné pomocí jasných ukazatelů (např. počet projektových žádostí, 
vyplacená technická pomoc, poskytnuté financování)16.
16 https://www.wbif.eu/
16 Připomínky 
Posouzení potřeb na úrovni Komise
21 
Víceleté orientační plánovací dokumenty obvykle vycházely z priorit určených ve 
zprávách o pokroku a přístupových partnerstvích. Jejich základem nebyla posou -
zení výchozí úrovně zemí pro posuzování správní kapacity v různých sektorech 
(např. právního státu), dokumenty nezohledňovaly ani skutečnou politickou vůli 
států k uskutečnění reforem. Na úrovni projektů zkoumané projekty jasně vychá -
zely z potřeb, které Komise určila a dohodla s přijímajícími zeměmi.
22 
Během programování NPP II na úrovni zemí byly plánovací dokumenty NPP 
nahrazeny orientačními strategickými dokumenty (2014–2020). Ty věnovaly větší 
pozornost kapacitě příjemců zavázat se k reformě sektoru na politické úrovni 
a řídit financování NPP .
Posouzení potřeb na úrovni příjemců
23 
Jakkoli všechny země západního Balkánu měly komplexní vnitrostátní strategii 
s posouzením potřeb, které se zabývalo sektorem reformy veřejné správy, v pří -
padě oblasti právního státu v Albánii a Kosovu tomu tak nebylo. V Bosně a Herce -
govině pak byla strategie reformy soudnictví přijata velmi pozdě (viz rámeček  3).Rámeček 3Strategie reformy soudnictví 2014–2018 v  Bosně a  Hercegovině
Přijetí této strategie bylo součástí politického dialogu EU s vnitrostátními orgány, zejména prostřednictvím 
strukturovaného dialogu o soudnictví. Strategie reformy byla přijata až v roce 2015, neboť ji zpozdily politické 
rozdíly mezi orgány Bosny a Hercegoviny. Zejména Srbská republika (viz obrázek  3) systematicky zpochybňo -
vala potřeby posouzené Komisí v rámci NPP . To oslabovalo relevantnost vnitrostátních posouzení potřeb, a to 
zejména v případě projektů, jejichž cílem bylo podpořit koordinaci mezi činnostmi v oblasti boje proti korupci, 
policejními silami a orgány místní veřejné správy.
17 Připomínky 
Politická mapa Bosny a  Hercegoviny
Zdroj:  Eurostat.Obrázek  3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Připomínky 
Proces čerpání financování z NPP byl někdy narušován 
slabou správní kapacitou
24 
V některých zemích západního Balkánu bylo obtížné proplácet smluvní částky 
v rámci NPP I (viz obrázek  4) zejména kvůli slabým správním kapacitám.
Čerpání jako procento přídělů, na které mají být ještě uzavřeny smlouvy, a jako 
procento dosud neuhrazených smluvních částek, NPP I (2007–2013)
Zdroj:  výpočet EÚD na základě údajů Komise, 31. prosince 2015.Obrázek  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Bývalá jugoslávská
 republika Makedonie
Albánie
Srbsko
Bosna a Hercegovina
Kosovo
Černá Hora%
Přidělené prostředky, na něž 
dosud nejsou uzavřeny smlouvy
Prostředky, na něž jsou uzavřeny smlouvy a dosud nebyly vyplaceny
19 Připomínky 
25 
Na základě šetření různých provozních struktur NPP v zemích západního Balkánu 
lze tuto skutečnost částečně vysvětlit tím, že Komise decentralizovala význam -
né části řízení NPP na vnitrostátní orgány17. Jak jsme zjistili v Bývalé jugoslávské 
republice Makedonie a v Srbsku (viz rámeček  4), jakož i v Albánii, tento postup si 
vyžádal určité období získávání zkušeností a náročnější strukturu řízení18.17 Od 1. ledna 2014 byl výraz 
„decentralizované řízení“ 
nahrazen výrazem „nepřímé 
řízení třetími zeměmi“.
18 Kromě jiných požadavků 
decentralizované řízení 
znamenalo i akreditaci 
vnitrostátní schvalující osoby, 
zřízení provozní struktury NPP 
a auditního orgánu, jakož 
i kontrolu ex ante  ze strany 
delegace EU u všech 
decentralizovaných projektů 
NPP. Viz články 11 až 31 
nařízení Komise (ES) 
č. 718/2007 ze dne 12. června 
2007, kterým se provádí 
nařízení Rady (ES) 
č. 1085/2006, kterým se zřizuje 
nástroj předvstupní pomoci 
(NPP) (Úř. věst. L 170, 29.6.2007, 
s. 1).Rámeček 4Zkušenosti s decentralizací řízení v rámci NPP I
Bývalá jugoslávská republika Makedonie
Komise decentralizovala řízení v souladu s finančním nařízením19 a nařízeními o NPP I, tato nařízení však nevy -
žadovala, aby Komise posuzovala, zda jsou vnitrostátní orgány připraveny zvládnout objem a složitost fondů, 
které mají být decentralizovány20. Po decentralizaci se národní státní správa usilovně snažila plnit lhůty a před -
kládat zadávací dokumentace odpovídající kvality. V mnoha případech to vedlo ke ztrátě projektů určených 
k financování klíčových reforem a očekávají se další ztráty21.
Srbsko
Zřízení auditního orgánu a provozního subjektu pro řízení projektů NPP bylo zatíženo dlouhodobými a zá -
važnými nedostatky, které zjistily vlastní audity Komise. Decentralizované řízení nenavazovalo na předběžné 
komplexní posouzení správy veřejných financí na celostátní úrovni22, ale vycházelo výlučně ze souladu struk -
tur NPP v Srbsku s požadavky týkajícími se vnitřní kontroly, které stanovuje finanční nařízení23.
19 Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských 
společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1), v aktuálně platném znění.
20 Zvláštní zpráva EÚD č. 11/2016 Posílení správní kapacity Bývalé jugoslávské republiky Makedonie: malý pokrok ve složitém kontextu, bod 47 
(http://eca.europa.eu ).
21 Tamtéž, body 48 a 50.
22 Zvláštní zpráva EÚD č. 19/2014 „Předvstupní pomoc EU pro Srbsko“, bod 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném 
rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002.
20 Připomínky 
26 
V rámci NPP II (2014–2020) se větší pozornost soustředí na celkové zlepšování 
systémů správy veřejných financí v daných zemích. Programy NPP II však byly 
přijaty až na samém konci roku 2014, a to kvůli zpožděním nového legislativního 
rámce a postupů NPP . Další zpoždění v zadávání zakázek a platbách způsobily 
ratifikační postupy přijímajících zemí. V důsledku toho bylo v době auditu příliš 
brzy komentovat smluvní a vyplacené částky v rámci NPP II.
Komise neuplatňovala přísné podmínky systematicky
27 
Jednotlivé po sobě jdoucí strategie Komise v oblasti rozšíření opakovaně zmiňo -
valy „přísnou podmíněnost“24, aniž by však tento výraz konkrétněji definovaly. 
Podmíněnost je zásada stanovení určitých podmínek před zadáním zakázky nebo 
platbou, ať na úrovni politiky, programu, nebo projektu. Jestliže příjemce tyto 
předem definované podmínky nesplňuje, může Komise přijmout opatření, jako 
je pozastavení plateb pro celý program, snížení budoucí pomoci nebo zrušení 
projektu.
28 
Na úrovni programu uplatňovala Komise přísné podmínky jen v několika málo 
případech, zejména v Bosně a Hercegovině (viz rámeček 5 ) a v Bývalé jugosláv -
ské republice Makedonie25.24 Podle strategie Komise 
v oblasti rozšíření 2011–12 se 
„jádrem procesu přistoupení 
a jeho úspěchu staly 
odhodlání, podmíněnost 
a důvěryhodnost“ (s. 2) 
a podmíněnost bude 
důsledná, náročná a přísná 
(s. 18 a 23). Ve své strategii 
rozšíření 2012–13 Komise 
zmínila přísnou podmíněnost 
(s. 2, 3, 16 a 22), stejně jako ve 
strategii rozšíření 2014 (s. 2 
a 19) a strategii rozšíření 2015 
(s. 12).
25 Pozastavení plateb podle 
článku 46 nařízení Komise (ES) 
č. 718/2007.Rámeček 5Přísná podmíněnost na úrovni programu  – soudnictví v  Bosně a  Hercegovině
V roce 2013 se proces integrace do EU v Bosně a Hercegovině zastavil. Zdálo se, že politická reprezentace 
země není schopna nebo ochotna dosáhnout konsenzu nutného k posunu v předvstupním postupu. Příkla -
dem toho byla neschopnost země nebo nedostatek politické vůle vymáhat rozsudek Evropského soudu pro 
lidská práva26. To vedlo Komisi k uplatnění zásady podmíněnosti v podobě krácení přídělu NPP I v roce 2013 
o 45 milionů EUR a k uložení dalších snížení přídělů v rámci NPP II27. Když Bosna a Hercegovina nepřijala novou 
strategii celkové reformy soudnictví, kterou schválily všechny čtyři ústavní subjekty, včetně Srbské republiky 
(viz mapa na obrázku 3 ), Komise pozastavila průběžnou rozpočtovou podporu v oblasti soudnictví.
26 Ve věci Sejdić a Finci v. Bosna a Hercegovina  (prosinec 2009) Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že Bosna a Hercegovina porušila právo 
žalujících stran být volen, a to jen z toho důvodu jejich příslušnosti k etnickým menšinám.
27 Od roku 2014 do roku 2017 bylo této zemi přiděleno 165 milionů EUR v porovnání s 331 milionem EUR od roku 2007 do roku 2010.
21 Připomínky 
29 
Na úrovni projektů Komise neuplatňovala přísné podmínky systematicky, jak do -
kládají příklady v  rámečku 6 . Ačkoli v roce 2011 EÚD doporučil věnovat pozornost 
tomu, aby byly návrhy projektů v jiných zemích připravujících se na přistoupení 
dostatečně dobře připraveny k realizaci28, Komise to vždy nezajistila. To ovlivnilo 
výkonnost projektů v několika zemích29.28 Zvláštní zpráva EÚD č. 14/2011 
„Zlepšila pomoc EU schopnost 
Chorvatska řídit po svém 
přistoupení poskytované 
finanční prostředky?“, bod 53 
(http://eca.europa.eu ).
29 Viz hodnocení právního státu, 
reformy soudnictví a boje 
proti korupci a organizované 
trestné činnosti v zemích 
západního Balkánu), únor 
2013, s. 240.Rámeček 6V průběhu NPP I nebyla uplatňována přísná podmíněnost
Albánie
Pro sedm z patnácti kontrolovaných projektů Komise nestanovila přísné podmínky ve fázi zadávání zakázek30 
a před prováděním plateb. Nebylo tomu tak pouze u projektů, které obsahovaly složité cíle (například posílení 
protikorupčních opatření), ale i u projektů, které usilovaly o poměrně jednoduché výsledky, například projekt 
justičního paláce v Tiraně (viz příloha  II, projekt 10). U tohoto projektu nebyla k dispozici potřebná povolení 
a údajné nesrovnalosti s vlastnictvím pozemku vedly k dalším problémům. Po jednání s ministerstvem sprave -
dlnosti, které trvalo 4,5 roku, Komise projekt zrušila a přesunula část financování k opatřením, jež nesouvisela 
se sektorem právního státu.
Srbsko
Komise nevěnovala přiměřenou pozornost podmíněnosti, časové posloupnosti při návrhu projektů a právním 
nesrovnalostem. To často ohrožovalo bezproblémové a včasné provádění projektů31. Po roce 2012 byly někdy 
návrhy projektů odkládány, nebo byl jejich rozsah omezen z důvodu chybějících povolení nebo nepředložení 
požadovaných studií proveditelnosti.
30 Viz příloha II , albánské projekty týkající se právního státu č. 2, 3, 4, 5, 9 a 10 a projekt správy veřejných financí č. 2.
31 Zvláštní zpráva č. 19/2014, „Předvstupní pomoc EU pro Srbsko“, rámeček 5 a body 27 a 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Připomínky 
Komise dosahovala celkové účinnosti při monitorování 
provádění a částečné účinnosti při návazných hodnoceních
30 
Komise monitorovala odvětvové reformy a provádění projektů jak přímo, tak 
prostřednictvím šesti delegací EU v zemích západního Balkánu. Monitorování 
na nejvyšší úrovni se konalo dvakrát ročně v rámci zasedání společného moni -
torovacího výboru a pravidelněji v rámci odvětvových monitorovacích výborů. 
Delegace EU rovněž monitorovaly provádění na místě.
31 
V rámci svého cyklu hodnocení provedla Komise odvětvová a tematická hodno -
cení. Tato hodnocení by neměla být zaměňována s výročními zprávami o pokroku 
týkajícími se kandidátských a potenciálních kandidátských zemí, které představu -
jí oficiální politická posouzení těchto zemí ze strany Komise.
Celkově Komise dosahovala při monitorování provádění účinnosti
32 
Napříč odvětvími delegace Komise monitorovaly projekty NPP účinně, a to 
prostřednictvím:
a) kontrol legality a správnosti opírajících se o systémy řízení a informací;
b) koordinačních schůzek, kterých se účastnili dodavatelé a přijímající orgány, 
včetně návštěv na místě;
c) výročních zpráv pověřené schvalující osoby;
d) schůzek společného monitorovacího výboru a odvětvových monitorovacích 
výborů;
e) interních čtvrtletních monitorovacích tabulek u rizikovějších projektů.
33 
Komise účinně monitorovala provádění NPP a zajišťování výstupů32. Kromě výše 
zmíněných nástrojů monitorování se zprávy o monitorování zaměřeném na vý -
sledky řídily standardní metodikou Komise a většinou sledovaly výsledky probí -
hajících projektů. Metoda monitorování zaměřeného na výsledky však ukázala tři 
důležité nedostatky.32 Auditní tým shromažďoval 
v této oblasti důkazy od 
delegací EU v Albánii, Bosně 
a Hercegovině a Srbsku.
23 Připomínky 
34 
Za prvé vzhledem k tomu, že značný počet námi posuzovaných projektů NPP 
zahrnoval zakázky v hodnotě nižší než jeden milion EUR, nedosahovaly tyto pro -
jekty prahové hranice pro zprávy o monitorování zaměřeném na výsledky. V dů -
sledku toho nebyly předmětem monitorování zaměřeného na výsledky všechny 
politicky citlivé projekty. Za druhé žádná z posuzovaných zpráv neměřila dodržo -
vání podmíněnosti. Za třetí absence monitorování projektů ex post33 znamenala, 
že nebylo možné měřit udržitelnost projektů.
Komise dosahovala částečné účinnosti při návazných hodnoceních
35 
Pokud jde o právní stát, Komise provedla komplexní hodnocení NPP v zemích 
západního Balkánu napříč odvětvími, jakož i dvě tematická hodnocení projektů 
NPP týkajících se právního státu, resp. boje proti korupci34. V úzké spolupráci s Ra -
dou Evropy a Benátskou komisí35 Komise podpořila velký počet zpráv z návštěv 
odborníků týkajících se soudnictví, které poukázaly například na to, že dosud 
neexistuje žádná evidence historie úspěšných odsouzení v trestněprávní oblasti.
36 
Komise přesto nevyužila svých vlastních hodnocení nebo zpráv z návštěv od -
borníků pro větší uplatňování podmíněnosti. Neupravila ukazatele zpráv o mo -
nitorování zaměřeném na výsledky pro projekty týkající se právního státu, které 
se soustřeďovaly spíše na ukazatele výstupů probíhajících projektů. Komise 
skutečně uvedla, že v sektoru právního státu v rámci NPP často chybělo návazné 
sledování projektů.
37 
Pokud jde o reformu veřejné správy, Komise neprovedla komplexní hodnocení 
podpory NPP , některá hodnocení však zahrnula omezený počet projektů NPP 
v této oblasti.33 Tematické hodnocení 
právního státu, reformy 
soudnictví a boje proti korupci 
a organizované trestné 
činnosti v zemích západního 
Balkánu – část 3, závěrečná 
hlavní zpráva, únor 2013, s. 60.
34 Metahodnocení pomoci 
v rámci NPP a hodnocení 
programů pro více příjemců, 
září 2013. Tematické 
hodnocení právního státu, 
reformy soudnictví a boje 
proti korupci a organizované 
trestné činnosti v zemích 
západního Balkánu – část 3, 
závěrečná hlavní zpráva, únor 
2013. Tematické hodnocení 
podpory NPP pro boj proti 
korupci, závěrečná hlavní 
zpráva, srpen 2015.
35 „Evropská komise pro 
demokracii prostřednictvím 
práva“ sídlí v Benátkách v Itálii 
a mimo jiné poskytuje právní 
poradenství členským státům 
Rady Evropy, zejména jim 
pomáhá při slaďování jejich 
jurisdikcí s evropskými 
normami právního státu 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Připomínky 
I přes značné nedostatky na straně příjemců Komise účinně 
podporovala koordinaci dárců
38 
Zásadu dárců vedených ze strany jednotlivých zemí stanoví Pařížská deklarace 
o účinnosti pomoci (2005)36. Podle této zásady, která platí i pro financování NPP , 
by měla každá přijímající země stanovit realistické cíle v malém počtu odvětví 
a vyhnout se překrývání dárcovské pomoci. V celém regionu Komise účinně pod -
porovala přijímající země z hlediska jejich odpovědnosti za vedení koordinace 
dárců.
Koordinace dárců na regionální úrovni
39 
Jak Investiční rámec pro západní Balkán (WBIF), tak Rada pro regionální spolu -
práci (RCC) jsou financovány z regionálních programů NPP . V rámci svých cílů se 
snaží zlepšit koordinaci dárců mezi zeměmi západního Balkánu (viz rámeček  7).36 KOM(2007) 72 v konečném 
znění ze dne 28. února 2007, 
Kodex pravidel EU, pokud jde 
o dělbu práce v oblasti 
rozvojové politiky.Rámeček 7Regionální koordinace dárců v zemích západního Balkánu
WBIF
V kontextu infrastrukturních projektů rámce WBIF jediný plán realizace projektů v oblasti infrastruktury, který 
předložily všechny země západního Balkánu v prosinci 2015, usnadnil proces oceňování a výběru projektů.
RCC
Jeden z cílů Rady pro regionální spolupráci zahrnoval zajištění „regionálního pohledu“ v oblasti dárcovské 
pomoci37. Kromě jednoho zasedání, které se konalo v roce 2015, země západního Balkánu nevyužily Radu pro 
regionální spolupráci pro účely koordinace dárců.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Viz stanovy Rady pro regionální spolupráci.
25 Připomínky 
Koordinace dárců na úrovni příjemců
40 
Koordinace dárců ze strany přijímající země byla účinná v Srbsku, částečně účinná 
v Bývalé jugoslávské republice Makedonie a v Černé Hoře a neúčinná v Albánii, 
Bosně a Hercegovině a v Kosovu (viz rámeček  8). Důvodem byla nedostatečná 
kapacita pro vedení a správu v rámci vnitrostátních struktur odpovědných za 
koordinaci dárců. Zjistili jsme však, že Komise podpořila příjemce při zajišťování 
určité koordinace dárců. Rámeček 8Neúčinná koordinace dárců na úrovni příjemců
Albánie
Zkoumali jsme dárcovskou činnost odboru pro programování rozvoje, financování a zahraniční pomoc. Odbor 
neměl jasnou organizační strukturu, postrádal dostatečné personální zdroje a nevedl databázi dárců. Zatímco 
pracovní skupiny pro dárcovský sektor jsou od roku 2013 utlumeny, Komisí řízený technický sekretariát dárců 
vedl k účinné komplementaritě a dělbě práce mezi dárci. Podle rozhovorů s dárcovskou komunitou (USA, Itá -
lie, Francie) byla za své úsilí delegace EU v Tiraně obecně velmi oceňována.
Kosovo
Do konce roku 2011 stále nefungovaly účinné mechanismy koordinace dárců, a i přes různé iniciativy v oblasti 
koordinace dárců v rámci jednotlivých odvětví, které od té doby vznikly, EU a ostatní mezinárodní dárci stále 
volají po aktivnější úloze kosovských institucí při vedení koordinace dárců a návazných krocích na technické 
úrovni38. To potvrzují i poslední interní dokumenty Komise.
38 Zvláštní zpráva EÚD č. 18/2012 „Pomoc Evropské unie Kosovu na podporu právního státu“, body 82 a 86 ( http://eca.europa.eu ).
26 Připomínky 
Část II – Posílil NPP správní kapacitu v zemích 
západního Balkánu?
41 
Od roku 2007 dále je NPP jediným nástrojem financování z EU zřízeným k posíle -
ní správní kapacity v zemích západního Balkánu. V sektorech právního státu na 
jedné straně a reformy veřejné správy na straně druhé jsme posuzovali, zda:
a) Komise účinně dosahovala zamýšlených výstupů;
b) výsledky NPP byly mimo rámec výstupů udržitelné;
c) politický dialog účinně řešil posilování správní kapacity.
Komise účinně dosahovala zamýšlených výstupů
42 
Napříč sektory přinesly zkoumané projekty v rámci vnitrostátních i regionálních 
programů výstupy odpovídající původnímu plánovanému záměru39. Například 
věznice Fier v Albánii a systém informačních technologií Vysoké rady pro soud -
nictví a státní zastupitelství v Bosně a Hercegovině byly dokončeny včas a podle 
smluvních specifikací (viz obrázky 1 a 2).39 Toto zjištění se opírá o auditní 
vzorek posuzovaný v roce 
2015 (viz příloha II ). 
K podobnému zjištění došlo 
i metahodnocení Komise, s. 6 
(2013).
27 Připomínky 
Dokončené vězeňské cely, projekt výstavby věznice, Fier, Albánie
Projekt informačních technologií v rámci Vysoké rady pro  
soudnictví a  státní zastupitelství, která zajišťuje dohled nad  
soudní mocí Bosny a Hercegoviny ze SarajevaZdroj:  Evropská komise (7. průběžná a závěrečná zpráva, s. 33).
©Eriton Hasaj, 2014. © Vysoká rada pro soudnictví a státní zastupitelství Bosny a Hercegoviny.
Zdroj:  Evropská komise (závěrečná popisná zpráva o projektu, s. 23).Fotografie  1 Fotografie 2

28 Připomínky 
NPP pro oblast právního státu a reformy veřejné správy byl 
částečně udržitelný
Projekty v  oblasti právního státu byly částečně udržitelné
43 
Komisi se v jednotlivých oblastech sektoru právního státu podporovaných z NPP 
(např. prosazování práva, státní zastupitelství, soudy, protikorupční agentury) 
podařilo přetvořit výstupy projektů v udržitelné výsledky jen zčásti. Z 29 projektů 
v oblasti právního státu v auditním vzorku vnitrostátních projektů bylo 15 neudr -
žitelných40. Důvody neudržitelnosti výsledků často existovaly na úrovni přijímající 
země a zahrnovaly nedostatečný rozpočet a personální zabezpečení, špatnou 
koordinaci a nedostatek politické vůle reformovat instituce a provádět následná 
opatření.
44 
U těchto patnácti projektů Komise neuplatňovala dostatečně relevantní podmín -
ky před schvalováním zakázek. Zakázky v rámci NPP mohly zahrnovat podmínku 
zavedení lepších ochranných opatření v sektoru reformy soudnictví. Pokud by 
tomu tak nebylo, mohla být platba ročních přídělů NPP do odvolání pozastavena.
45 
Na regionální úrovni zahrnovala „Strategie pro jihovýchodní Evropu 2020“ Rady 
pro regionální spolupráci především oblast soudnictví a boje proti korupci41. 
Ačkoli byla Rada pro regionální spolupráci na regionální úrovni značnou měrou 
závislá na financování z NPP42, nezaznamenali jsme v kontrolovaném období 
a v oblasti právního státu žádnou významnou činnost této mezinárodní organiza -
ce západobalkánských zemí.
Dopad NPP I na boj proti korupci a organizované trestné činnosti 
byl omezený
46 
Od roku 1995 řadí organizace Transparency International země podle celosvě -
tového indexu vnímání korupce43 – čím vyšší je místo v pořadí, tím vyšší je míra 
vnímané korupce. Obrázek  5 uvádí pořadí šesti západobalkánských zemí za po -
sledních šest let, což odpovídá druhé části období provádění NPP I a následnému 
období.40 Viz příloha II , projekty 
v oblasti právního státu 
v Albánii (č. 2, 3, 4, 5, 9 a 10), 
Bosně a Hercegovině (č. 11 
a 14), Bývalé jugoslávské 
republice Makedonie (č. 21 
a 22), Černé Hoře (č. 23) 
a Srbsku (č. 25, 26, 27 a 28).
41 South East Europe 2020 Strategy  
(Strategie pro jihovýchodní 
Evropu 2020), Rada pro 
regionální spolupráci, s. 31 
až 33.
42 Pokud jde o administrativní 
činnost a provádění jejích 
projektů, je Rada pro 
regionální spolupráci závislá 
na financování z NPP 
(14 milionů EUR vyplacených 
v období 2007 až 2013), neboť 
minimální roční členské 
poplatky ve výši 50 000 EUR za 
člena řídícího výboru 
nepokryly všechny její 
náklady.
43 Transparency International 
definuje korupci jako „zneužití 
svěřených pravomocí za 
účelem získání 
nezaslouženého osobního 
(soukromého) prospěchu“; viz 
http://www.transparency.org/ . 
Ukazatel Světové banky pro 
oblast řádné správy „kontrola 
korupce“ uvádí pro šest 
západobalkánských zemí 
srovnatelné pořadí; viz  
http://info.worldbank.org/
governance/wgi/ .
29 Připomínky 
47 
V roce 2015 se Albánie a Kosovo umístily podle indexu vnímání korupce na 88., 
resp. 103. místě, což tyto země staví na stejnou úroveň s Egyptem a Etiopií. Pořadí 
ostatních čtyř západobalkánských zemí se podle indexu v letech 2010 až 2015 
pohybovalo mezi 60. a 80. místem.
48 
Výroční zprávy o pokroku, průzkumy a dvě tematická hodnocení naznačily, že 
Komise si byla vědoma, že v zemích západního Balkánu je velmi rozšířeno politic -
ké vměšování do práce soudů, jakož i korupce na vysoké úrovni a organizovaná 
trestná činnost44 (viz rámeček  9). V Černé Hoře a Srbsku, dvou zemích, s nimiž EU 
zahájila jednání o přistoupení45, však byla míra připravenosti na reformu soudnic -
tví lepší než v ostatních čtyřech zemích.44 Zprávy o pokroku 2012–2015. 
Hodnocení IPA support for the 
fight against corruption  
(Podpora NPP pro boj proti 
korupci), srpen 2015. 
Hodnocení Rule of Law, judicial 
reform and the fight against 
corruption and organised crime 
in the Western Balkans  (Právní 
stát, reforma soudnictví a boj 
proti korupci a organizované 
trestné činnosti v zemích 
západního Balkánu), únor 
2013.
45 Zpráva o pokroku 2015, Černá 
Hora, s. 14, 15, 18 a 19. Zpráva 
o pokroku 2015, Srbsko, s. 11, 
13, 14, 17 a 18.Pořadí podle indexu vnímání korupce pro země západního Balkánu
Zdroj:  Evropský účetní dvůr na základě indexu vnímání korupce Transparency International (2010–2015).Obrázek  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albánie
Bosna a Hercegovina
SrbskoKosovo
Černá HoraBývalá jugoslávská 
republika Makedonie
30 Připomínky 
49 
Pro účely monitorování Komise požádala každou přijímající zemi o tabulky 
uvádějící výsledky v oblasti úspěšného vyšetřování, trestního stíhání a pravo -
mocných odsouzení v soudních věcech týkajících se korupce na vysoké úrovni 
a organizované trestné činnosti. V závislosti na jednotlivých zemích se počet věcí 
týkajících se korupce na vysoké úrovni a organizované trestné činnosti zařaze -
ných do těchto tabulek pohyboval od několika (Srbsko) až po nulu (Kosovo), což 
skutečně naznačuje nedostatečnou politickou vůli. Rámeček 9Politické vměšování, korupce na vysoké úrovni a organizovaná trestná činnost 
v zemích západního Balkánu
Albánie
Nebyla zaručena plná nezávislost a odpovědnost soudců a státních zástupců. Pomalá správa soudnictví 
a soudní rozhodnutí, která nebyla vždy vymáhána, vedly k zanedbatelnému počtu pravomocných odsouzení, 
která účinně rozkládala kriminální organizace46.
Bosna a  Hercegovina
Politický závazek nebyl přeměněn v úspěšná odsouzení47. Například v roce 2015 v průzkumu RCC 90 % re -
spondentů dotazovaných v Bosně a Hercegovině nesouhlasilo s tvrzením, že jejich vláda účinně bojuje proti 
korupci.
Kosovo
Sporná jmenování, nejasné mandáty a soustavný nedostatek vnitrostátního financování narušovaly činnosti 
klíčových institucí právního státu v Kosovu. Šetření případů korupce na vysoké úrovni byla vzácná a nevedla 
k pravomocným odsouzením. Kromě toho zapojení občanů Kosova do organizované trestné činnosti ohrožo -
valo regionální mezietnickou stabilitu48.
46 Zpráva o pokroku 2015, Albánie, s. 4 a 51.
47 Zpráva o pokroku 2015, Bosna a Hercegovina, s. 16.
48 Zpráva o pokroku 2015, Kosovo, s. 12, 15, 16 a 18.
31 Připomínky 
50 
Podle Komise se nedostatek politické vůle projevoval často v podobě nedostateč -
ných finančních a lidských zdrojů přidělených příslušným institucím, což ome -
zovalo ambice a schopnost čerpání NPP I. Dva příklady uvedené v  rámečku  10 
ukazují, že dopad projektů NPP I na boj proti korupci a organizované trestné 
činnosti byl jen omezený.
Komise využila málo financování z NPP v klíčových oblastech 
právního státu
51 
Svobodné sdělovací prostředky a silná občanská společnost jsou klíčovými 
hnacími silami zvyšování povědomí veřejnosti o korupci a organizované trestné 
činnosti50; často povzbuzují protikorupční agentury a státní zastupitelství k tomu, 
aby začaly jednat. Tyto subjekty pak přímo přispívají k realizaci účinného vyšetřo -
vání, trestního stíhání a pravomocných odsouzení v soudních věcech týkajících se 
korupce na vysoké úrovni a organizované trestné činnosti. V kontextu právního 
státu v zemích západního Balkánu byly přetrvávající problémy týkající se nezávis -
losti soudů a účinnosti boje proti organizované trestné činnosti (viz body 46–50) 
v kombinaci s vlastními názory Komise ohledně sdělovacích prostředků, občan -
ské společnosti, protikorupčních agentur a státních zastupitelství51 dostatečnými 
důvody pro soustavnou podporu v těchto klíčových oblastech.50 Transparency International, 
Corruption fighters‘ Tool kit: civil 
society experiences and 
emerging strategies  (Soubor 
nástrojů v boji proti korupci: 
zkušenosti občanské 
společnosti a nové strategie), 
2002 ( http://www.
transparency.org/whatwedo/
publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Například viz sdělení Komise 
Evropskému parlamentu 
a Radě: Strategie rozšíření 
a hlavní výzvy v letech 
2011–2012, KOM(2011) 666 
v konečném znění, zejména 
s. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 
a 67.Rámeček 10Výsledky projektů NPP I  v oblasti boje proti korupci
Projekt proti korupci, Albánie
Účelem „Projektu proti korupci v Albánii“ bylo podpořit albánskou vládu při provádění její protikorupční 
strategie (2007–2013). Projekt nejen nesplnil měřitelné cíle, ale jeho udržitelnost byla ovlivněna i tím, že vnit -
rostátní koordinátor boje proti korupci nebyl nezávislý a koordinované politiky na vnitrostátní a místní úrovni 
neměly odpovídající rozpočet nebo personální zabezpečení.
Státní komise pro předcházení korupci, Bývalá jugoslávská republika Makedonie
Cílem projektu bylo posílit práci hlavního subjektu odpovědného za předcházení korupci. Projekt však ne -
zohlednil skutečnost, že kvůli nedostatečnému odhodlání vnitrostátních orgánů, nedostatečné nezávislosti 
svého nejvyššího vedení a nedostatečným zdrojům nebyla Státní komise pro předcházení korupci schopna 
účinně plnit svůj mandát49.
49 Zvláštní zpráva EÚD č. 11/2016, „Posílení správní kapacity Bývalé jugoslávské republiky Makedonie: malý pokrok ve složitém kontextu“, bod 28 
a rámeček 3 ( http://eca.europa.eu ). Hodnocení IPA support for the fight against corruption  (Podpora NPP pro boj proti korupci), srpen 2015, s. 30 a 120.
32 Připomínky 
52 
V rámci NPP I však Komise přidělila oblasti svobody sdělovacích prostředků 
a občanské společnosti v zemích západního Balkánu poměrně nízké financová -
ní (0,5 % celkových přídělů)52. Například Albánie neobdržela žádné vnitrostátní 
financování týkající se svobody sdělovacích prostředků a občanské společnosti 
v kontextu boje proti korupci. Podobně Komise přidělila nízké financování boji 
proti korupci a organizované trestné činnosti (2 %) a podpoře útvarů státních 
zastupitelství (1 %).
Projekty reformy veřejné správy byly obecně udržitelné
53 
Budování a udržování správní kapacity bylo mimořádně náročné, zejména z dů -
vodu velmi rozšířené korupce a soustavného politického vměšování v oblasti 
náboru pracovníků pro státní službu a řízení kariérního postupu. Tato situace 
vedla k vysoké fluktuaci zaměstnanců a nedostatku kvalifikovaných pracovníků 
ve vnitrostátních orgánech53. Za této situace se Komisi podařilo přetvořit mno -
ho výstupů projektů na udržitelné výsledky, které podpořil NPP I (např. reforma 
státní služby, celní orgány, veřejné zakázky, vnitřní finanční kontrola ve veřejné 
správě, audit).
54 
Z 23 projektů v auditním vzorku vnitrostátních projektů bylo čtrnáct udržitel -
ných54. Jestliže projekty nebyly udržitelné, byly důvodem zejména nedostatečný 
rozpočet a personální zabezpečení, špatná koordinace a především nedostatek 
politické vůle příjemců reformovat instituce a provádět opatření navazující na 
reformu. V některých případech mohla Komise stanovit předem definované 
dodatečné podmínky týkající se právních předpisů a oblasti působnosti projektů, 
ale neučinila tak (viz rámeček 1 1 ).52 Analýza EÚD, údaje Komise, 
červenec 2015.
53 Meta-evaluation of IPA 
assistance  (Metahodnocení 
pomoci v rámci NPP), září 2013, 
s. 19. Zprávy o pokroku 
2012-2015.
54 Viz příloha II , projekty 
v oblasti reformy veřejné 
správy v Albánii (č. 3, 4 a 5), 
Bosně a Hercegovině (č. 6, 7 
a 9), Bývalé jugoslávské 
republice Makedonii (č. 12 
a 14), Černé Hoře (č. 17 a 18) 
a Srbsku (č. 20, 21, 22 a 23).Rámeček 11NPP a reforma veřejné správy
Bosna a  Hercegovina
V této zemi byly rozpočty přijímány pozdě a rozpočtová koordinace a plánování byly nadále nedostatečné55. 
Kromě toho měly na úrovni státu jednotlivé subjekty a distrikt Brčko své vlastní rozpočty a právní předpisy 
pro státní službu a správu a přetrvávala roztříštěnost státní správy. To narušovalo udržitelnost celostátního 
projektu správní koordinace a projektu statistiky veřejných financí.
55 Tyto specifické podmínky popisovaly základní zjištěné hodnoty programu SIGMA 2015 pro Bosnu a Hercegovinu (s. 2, 39, 94 a 95).
33 Připomínky 
55 
Pokud jde o regionální programy (viz příloha  III), byl jako nástroj kombinová -
ní zdrojů financování pro projekty v oblasti infrastruktury v zemích západního 
Balkánu navržen rámec WBIF56. V letech 2008 až 2014 byly v rámci projektových 
půjček uzavřeny smlouvy v hodnotě 2,8 miliardy EUR oproti 305 milionům EUR 
financování z EU57. Rámec WBIF byl dobrým nástrojem pro zlepšování koordina -
ce dárců a zajišťování technické podpory pro vnitrostátní orgány odpovědné za 
infrastrukturu (např. příprava projektů, vypracování dokumentace financování 
projektů), a tím pro posilování správní kapacity příjemce. Zkoumali jsme typický 
příklad projektu WBIF (viz rámeček  12).
56 
Regionální škola veřejné správy, kterou řídí šest západobalkánských zemí, je 
mezinárodní organizací se sídlem v Danilovgradu v Černé Hoře. Tato škola získala 
v rámci NPP 2,4 milionu EUR v podobě technické pomoci, zařízení a nábytku 
a roční příděl financování z NPP ve výši 1,2 milionu EUR na podporu svých pro -
vozních činností58.56 Kombinování zdrojů 
financování znamená 
kombinaci půjček finančních 
institucí s granty a umožňuje 
Komisi umocnit fondy NPP 
tím, že tento postup přiláká 
půjčky ze strany finančních 
institucí. Viz zvláštní zpráva 
EÚD č. 16/2014 „Účinnost 
kombinování grantů 
regionálních investičních 
facilit s půjčkami finančních 
institucí za účelem podpory 
vnějších politik EU“ ( http://eca.
europa.eu ).
57 Výroční a monitorovací zprávy 
investičního rámce pro 
západní Balkán ( https://www.
wbif.eu/Library ).
58 Na základě smluv 
podepsaných v letech 2008 až 
2014, Komise, červen 2015.Rámeček 12Projekt jónsko-jadranského plynovodu
Tento regionální projekt v hodnotě 3,5 milionu EUR, který podporuje Evropská banka pro obnovu a rozvoj, 
zahrnoval technickou pomoc pro studii proveditelnosti propojovacího plynovodu z Albánie do Chorvatska. 
Výstup projektu (technická zpráva) byl dokončen včas a poskytl odborné technické znalosti pro albánské mini -
sterstvo energetiky a průmyslu. Bude využit pro hlavní projekt a budoucí výstavbu plynovodu.
34 Připomínky 
57 
Ačkoli jejím cílem bylo přispět k účinné a profesionální veřejné správě v západo -
balkánských zemích, státní úředníci z těchto zemí využívali nabídku odborného 
vzdělávání Regionální školy veřejné správy jen málo59, což neodpovídalo obje -
mu finančních prostředků z NPP a vnitrostátních fondů investovaných do této 
školy za téměř jedno desetiletí60. Komise předložila návrhy na zlepšení výsledků 
Regionální školy veřejné správy, také pomocí zajištění koordinace mezi regionální 
a celostátní vnitrostátní pomocí z NPP61. Přestože tyto návrhy byly v době audi -
tu naplňovány, bylo příliš brzy rozhodnout, zda Regionální škola veřejné správy 
skutečně zlepšila správní kapacitu v zemích západního Balkánu.
Komise mohla příjemce podpořit, aby NPP používali jako výukový 
nástroj
58 
Zjistili jsme, že přístup Komise k NPP I byl v zásadě omezen na struktury NPP 
zvláště zřízené pro účely řízení fondů NPP62. Komise mohla rovněž aktivně pod -
porovat vnitrostátní orgány, aby využívaly osvědčených postupů vyvinutých 
v těchto strukturách NPP jako výukového nástroje k posílení ostatních částí státní 
správy mimo tyto struktury63, přestože to nebylo konkrétním cílem NPP . Komise 
tak však nečinila a v důsledku toho zůstal příspěvek NPP k posilování správní 
kapacity omezen na subjekty spojené s reformou veřejné správy v rámci NPP . 
Rámeček 13  a rámeček 14  uvádějí dva velmi významné příklady, kdy příjemci 
neuplatnili osvědčené postupy, které se mohli naučit v rámci NPP .59 Na základě zpětné vazby 
albánských orgánů pro EÚD 
(červen 2015), zvláštní zpráva 
EÚD č. 11/2016, bod 37 
(rámeček 1). Zvláštní zpráva 
EÚD č. 20/2016 „Posílení 
správní kapacity Černé Hory: 
bylo dosaženo pokroku, 
v mnoha klíčových oblastech 
jsou však zapotřebí lepší 
výsledky“ bod 19 (rámeček 2) 
(http://eca.europa.eu ).
60 Metahodnocení / hodnocení 
programu pro více příjemců, 
červen 2013, s. 19, 20, 24 a 25.
61 Zvláštní zpráva EÚD č. 20/2016, 
„Posilování správní kapacity 
v Černé Hoře: došlo k určitému 
pokroku, avšak v mnoha 
klíčových oblastech je 
zapotřebí lepších výsledků“, 
bod 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 Pokud jde o přínos NPP pro 
širší oblast veřejné správy 
a nikoli jen pro struktury NPP, 
hodnocení Komise doporučila 
začlenit řídicí jednotky NPP do 
provozní struktury příjemců 
a neponechávat je jako 
samostatné útvary. Meta-
evaluation of IPA assistance  
(Metahodnocení pomoci 
v rámci NPP), září 2013. Na 
tento problém upozornil EÚD 
také v roce 2014 v rámci své 
zvláštní zprávy č. 19/2014, 
bodu VI.
63 Viz zvláštní zpráva EÚD 
č. 11/2016, „Posílení správní 
kapacity Bývalé jugoslávské 
republiky Makedonie: malý 
pokrok ve složitém kontextu“, 
body 55 a 72 ( http://eca.
europa.eu ).Rámeček 13Projekt „Skopje 2014“, Bývalá jugoslávská republika Makedonie
Byl oznámen v roce 2010 jako projekt v hodnotě 80 milionů EUR. V roce 2015 však byly celkové náklady od -
hadnuty na sedminásobek této částky, neboli 560 milionů EUR. Tento rozsáhlý urbanistický projekt v hlavním 
městě spočíval ve výstavbě budov a památníků (viz obrázek 3). Nevyužíval financování z NPP . Tento projekt se 
neřídil pravidly EU pro zadávání veřejných zakázek; transparentnost během procesu podávání nabídek byla 
nedostatečná (např. byly placeny poplatky za umělecká díla, která nebyla před podáním nabídky specifikována) 
a údajné nesrovnalosti v zadávání zakázek nebyly ani předmětem externího auditu, ani nebyly vyšetřovány64.
64 BIRN, True cost of Skopje 2014 Revealed  (Skutečné náklady Skopje 2014 odhaleny), 27. července 2015. BIRN, Accountability questions dog authors of 
Skopje 2014  (Autory Skopje 2014 pronásledují problémy odpovědnosti), 14. srpna 2015. Zpráva o pokroku 2014, s. 25. Hodnocení IPA support for 
the fight against corruption  (Podpora NPP pro boj proti korupci), srpen 2015, s. 40.
35 Připomínky Rámeček 14Projekt Žeželjův most, Srbsko
V srbské autonomní oblasti Vojvodina financoval NPP část nákladů projektu Žeželjova mostu. Nový most měl 
být dokončen do listopadu roku 2013, aby nahradil velmi přetížený a nebezpečný silniční a železniční most 
v centru města Novi Sad, který byl provizorní stavbou vybudovanou poté, co byl předešlý most zničen bom -
bardováním ve válce s Kosovem. V důsledku nadměrné administrativní zátěže a nedostatečné koordinace 
(např. delegování klíčových úkolů srbských orgánů na externí subjekty, neslučitelnosti srbských postupů s me -
zinárodními inženýrskými postupy, problémů se stanovením milníků projektu) se v roce 2015 nashromáždila 
značná prodlení a srbské orgány nedokončily ty fáze projektu, které nefinancoval NPP ( obrázek  4).Části projektu „Skopje 2014“: umělecká díla v řece Vardar  
a veřejné budovy na nábřeží
Zdroj: Evropský účetní dvůr.Fotografie 3

36 Připomínky 
Politický dialog se zabýval správní kapacitou
59 
Úspěchy NPP velkou měrou závisely na pokroku, kterého dosáhly různé struktury 
politického dialogu. Politický dialog probíhal buď na mezivládní úrovni, nebo na 
společné parlamentní úrovni. Mezivládní úroveň zahrnovala Radu a členské státy 
EU, ESVČ, Komisi a šest vlád zemí západního Balkánu. Smíšenou parlamentní úro -
veň tvořily příslušné smíšené parlamentní výbory Evropského parlamentu a šesti 
parlamentů zemí západního Balkánu. Tabulka 4  shrnuje nejdůležitější struktury 
politického dialogu, kterých se účastní Komise a které jsou z hlediska tohoto 
auditu významné.Místo pro budoucí Žeželjův most před Dunaj ve městě Novi Sad.
Zdroj: Evropský účetní dvůr.Fotografie 4

37 Připomínky 
60 
Cílem těchto struktur dialogu bylo podněcovat politickou vůli k posilování práv -
ního státu, podpoře správní reformy a zlepšení správy veřejných financí, zvláště 
v letech 2014–2015. V závislosti na politickém statusu země z hlediska členství 
v EU (potenciální kandidátská země, kandidátská země nebo kandidátská země 
s aktivním jednáním o jednotlivých kapitolách) vznikaly ze struktur politického 
dialogu specializované pracovní skupiny.
Politický dialog týkající se právního státu měl omezený dopad
61 
Komise účinně zřídila pracovní skupiny, zejména pro nezávislost soudů, nedo -
statky státních zastupitelství a korupci v oblasti soudnictví a policie. Kromě 
toho v případě Černé Hory a Srbska, u nichž Rada vyslovila souhlas se zahájením 
jednání o přistoupení (viz tabulka  4), zajistily proces stabilizace a přidružení, 
akční plány pro kapitoly 23 a 24 a NPP těmto zemím určitou míru připravenosti na 
reformu soudnictví a boj proti korupci a organizované trestné činnosti. Tabulka 4Struktury dialogu zahrnující Komisi a  země západního Balkánu
Politický dialog Zahájení
AlbánieDialog na vysoké úrovni o prioritách klíčové 
úrovně12. listopadu  2013
Bosna a HercegovinaDialog na vysoké úrovni o procesu přistoupení 27. června 2012
Strukturovaný dialog týkající se soudnictví 6. června 2011
Kosovo Strukturovaný dialog týkající se právního státu 30. května 2012
Bývalá jugoslávská republika Makedonie Dialog na vysoké úrovni o přistoupení 29. března 2012
Černá Hora Začátek jednání o přistoupení 29. června 2012
Srbsko Začátek jednání o přistoupení 21. ledna 2014
Všechny západobalkánské země Rady stabilizace a přidružení Různá data
Zdroj: Evropský účetní dvůr.
38 Připomínky 
62 
V zemích, kde jednání o přistoupení dosud nezačala, byl vliv pracovních skupin 
EU a západního Balkánu při generování politické vůle k prosazování právního 
státu omezený, jak uvádí rámeček 15 .
Politický dialog týkající se reformy veřejné správy dosáhl určitého 
pokroku
63 
Politický dialog v oblasti reformy veřejné správy probíhal v rámci dohod o stabili -
zaci a přidružení. V partnerství s přijímajícími veřejnými správami v celém regionu 
západního Balkánu Komise úspěšně zřídila „zvláštní skupiny pro reformu veřejné 
správy“. Rámeček 15Omezení politického dialogu týkajícího se právního státu
Bosna a  Hercegovina
V důsledku politických a institucionálních problémů byl politický dialog zčásti neúčinný. Bylo dosaženo 
určitého pokroku při budování funkčních a udržitelných institucí65, ale jen malého pokroku v oblasti refor -
my soudnictví. Soudnictví nadále vykazovalo soustavné vady z hlediska nezávislosti, politického vměšování 
a neefektivity66.
Kosovo
Ačkoli byl právní stát v Kosovu prvořadou prioritou67, vykazoval pokrok v boji proti korupci a organizované 
trestné činnosti významné kroky zpět, jak dokládají různé zprávy68. Politický dialog byl dosud neúčinný při ře -
šení pocitu beztrestnosti, který v této zemi existuje, zejména v důsledku nedostatečné nezávislosti soudnictví, 
jakož i omezených výsledků v boji proti korupci a organizované trestné činnosti69.
65 Zpráva o pokroku 2015, s. 9 a 12.
66 Zpráva o pokroku 2015, s. 12, 15, 16, 17.
67 Víceletý orientační plánovací dokument 2011–2013, Kosovo.
68 Ve zprávě o pokroku z roku 2014 se uvádí: „Zvláštní pozornost je třeba věnovat zlepšování právního státu (…) a zintenzivnění boje proti 
organizované trestné činnosti a korupci“.
69 Zpráva o pokroku 2015, s. 12, 15, 16 a 18. Průvodní poznámka, zpráva o pokroku 2014.
39 Připomínky 
64 
Tyto zvláštní skupiny se systematicky zabývaly strategickým rámcem pro re -
formu veřejné správy, státní službu a řízení lidských zdrojů, vývoj a koordinaci 
politik, poskytování služeb občanům a podnikům, odpovědnost veřejné správy, 
jakož i pro správu veřejných financí. Byly zřízeny v roce 2010 v Bývalé jugoslávské 
republice Makedonie, v roce 2012 v Albánii, v roce 2013 v Kosovu, v roce 2014 
v Černé Hoře a Srbsku a v roce 2015 v Bosně a Hercegovině.
40
 Závěry a  doporučení
65 
Na základě zjištění předcházejících zvláštních zpráv, hodnocení Komise a další 
auditní činnosti provedené v roce 2015 bylo naším cílem posoudit, zda Komise 
prostřednictvím programu NPP přispěla k posílení správní kapacity v regionu 
západního Balkánu. Náš audit se zabýval nástrojem předvstupní pomoci NPP 
I (2007–2013), rovněž jsme však přihlédli k prvním fázím NPP II (2014–2020). Sou -
středili jsme se na klíčové sektory právního státu a reformy veřejné správy.
66 
Došli jsme k závěru, že předvstupní pomoc EU byla obecně účinná a že NPP 
I částečně posílil správní kapacitu v regionu, i přes značné nedostatky, které jsou 
vlastní vnitrostátním orgánům zemí západního Balkánu.
67 
Pokud jde o řízení ze strany Komise, nebyly cíle NPP I vždy konkrétní a měřitelné. 
Programy a projekty vycházely z potřeb, některá posouzení příjemců v sektoru 
právního státu však vykazovala značné nedostatky (body 16–23).
68 
Čerpání finančních prostředků z NPP I narušovala slabá správní kapacita v někte -
rých zemích a v případě decentralizovaného provádění přísné požadavky spojené 
s řízením fondů EU (body 24–26).
Doporučení 1  
Cíle. Nepřímé řízení
V rámci NPP II by Komise měla stanovit konkrétní cíle opírající se o priority s urče -
ným pořadím a měřitelné cílové hodnoty.
Aby zjednodušila požadavky na řízení, měla by Komise v případě, že zjistí nedo -
statečnou správní kapacitu, uplatňovat nepřímé řízení výběrovým způsobem 
s přihlédnutím k objemu souvisejících finančních prostředků a ke složitosti a poli -
tické citlivosti projektů, jež mají být decentralizovány.
41 Závěry a  doporučení 
69 
V rámci NPP I Komise neuplatňovala přísné podmínky systematicky a nepřijí -
mala návazná opatření. I přes některé nedostatky při podávání zpráv pro účely 
monitorování orientovaného na výsledky sledovala Komise provádění projektů 
NPP účinným způsobem. Rovněž byla její činnost částečně účinná v oblasti kroků 
navazujících na závěry a doporučení hodnocení NPP . A v neposlední řadě i přes 
značné nedostatky na straně příjemců byla Komise schopna účinně podporovat 
koordinaci dárců (body 27–37).
Doporučení 2  
Podmínky. Monitorování. Hodnocení.
Komise by měla uplatňovat relevantní podmínky na úrovni sektoru, programu 
a projektu a měla by přijímat návazná opatření. Například by mohla uplatňovat – 
tam, kde je to vhodné – snížení čisté částky budoucích přídělů z NPP , pozastavit 
platby, zrušit projekty, na které dosud nejsou uzavřeny smlouvy, a systematicky 
monitorovat soulad projektů s předem vymezenými podmínkami. Komise by 
měla systematicky sledovat citlivé programy a projekty a provádět externí hod -
nocení intervencí v prioritních sektorech v zemích západního Balkánu.
70 
Pokud jde o správní kapacitu v zemích západního Balkánu, NPP obecně dosaho -
val výstupů, které byly plánovány na základě smluv, a jeho podpora pro oblast 
právního státu a reformy veřejné správy byla částečně udržitelná (body 42–57).
71 
V případě projektů v oblasti právního státu Komise dostatečně neuplatňovala 
podmíněnost a byl poskytován relativně malý objem financování z NPP I pro 
klíčové oblasti právního státu, jako je svoboda sdělovacích prostředků, činnost 
státních zastupitelství a boj proti korupci a organizované trestné činnosti. Udr -
žitelnost projektů ovlivnily i nedostatečná politická vůle příjemců reformovat 
instituce, nedostatečný rozpočet a personální zabezpečení, jakož i špatná koordi -
nace (body 43–52).
72 
V oblasti reformy veřejné správy se Komisi podařilo přetvořit mnoho výstupů 
projektů na udržitelné výsledky. Ačkoli to nebylo výslovným cílem NPP , mohla 
Komise více podporovat příjemce k využívání NPP jako výukového nástroje ve 
zbývajících oblastech veřejné správy (body 53–58).
42 Závěry a  doporučení 
Doporučení 3  
Trvalé výsledky. Zdroje.
V kontextu politického dialogu a v rámci NPP I a NPP II by Komise měla zajistit 
silnější politický závazek přijímajících zemí, aby vykazovaly přesvědčivé výsledky 
v oblasti úspěšného vyšetřování, trestního stíhání a pravomocných odsouzení 
v případech korupce na vysoké úrovni a organizované trestné činnosti. Za tímto 
účelem by měla požadovat, aby každý z příjemců nadále dosahoval trvalých vý -
sledků. Toho by mělo být dosaženo v rámci politického dialogu a mělo by to být 
zohledněno u budoucích přídělů NPP a ostatních potenciálních zdrojů financová -
ní z EU.
Kromě toho by Komise – v případě, že bude možný politický závazek a bude exis -
tovat větší absorpční kapacita – měla lépe zacilovat zdroje v klíčových oblastech 
právního státu, v nichž jsme zaznamenali významnou potřebu podpory: boj proti 
korupci a organizované trestné činnosti (se zvláštním důrazem na státní zastupi -
telství) a svoboda sdělovacích prostředků.
73 
Zlepšování regionální spolupráce a posilování správní kapacity v regionu jako cel -
ku má pro Komisi velký význam a Komise je podporuje, zejména prostřednictvím 
investičního rámce pro západní Balkán (body 19, 39 a 55).
74 
Činnost Rady pro regionální spolupráci však v kontrolovaném období neměla 
významný reálný dopad. Pokud jde o Regionální školu veřejné správy, bylo příliš 
brzy rozhodnout, zda zlepšila správní kapacitu v zemích západního Balkánu 
(body 39, 45 a 57).
Doporučení 4  
Regionální spolupráce
V rámci NPP I a II by měla Komise podporovat regionální spolupráci. Zejména by 
měla zajistit, aby její finanční příspěvky Radě pro regionální spolupráci a Regio -
nální škole veřejné správy přinášely v praxi měřitelné a udržitelné výsledky.
43 Závěry a  doporučení 
75 
Politický dialog v zemích západního Balkánu měl v oblasti právního státu v řadě 
případů omezený dopad. Dosáhl však určitého pokroku, pokud jde o reformu 
veřejné správy (body 59–64).
Doporučení 5  
Politický dialog
Komise by měla využít politický dialog k podpoře dosahování výsledků týkajících 
se právního státu a reformy veřejné správy v rámci NPP .
Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, 
v Lucemburku na svém zasedání dne 12. července 2016.
 Za Účetní dvůr
 předseda
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

44
 Přílohy
Hlavní události pro pochopení vztahů EU a zemí západního Balkánu
2000 ο 1. června – Evropská rada na svém zasedání v Santa Maria da Feira konstatuje, že všechny země zapojené do procesu stabilizace 
a přidružení jsou potenciálními kandidátskými zeměmi na členství v EU.
2001 ο 1. dubna – Bývalý jugoslávský prezident Slobodan Miloševič, stíhaný pro obvinění z válečných zločinů, zneužití pravomoci a korupce, je 
zatčen.
 ο 13. srpna – Rámcová dohoda z Ohridu stvrzuje mírovou dohodu mezi vládou Bývalé jugoslávské republiky Makedonie a etnickou 
albánskou komunitou v zemi.
2003  ο 20. června – Evropská rada na svém zasedání v Soluni potvrzuje vyhlídku zemí západního Balkánu na členství v EU.
2004 ο 22. března – Bývalá jugoslávská republika Makedonie žádá o členství v EU.
 ο 1. dubna – Dohoda o stabilizaci a přidružení s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie vstupuje v platnost.
2005  ο 16. prosince – Rada potvrzuje Bývalou jugoslávskou republikou Makedonie jako kandidátskou zemi.
2006  ο 3. června – Po úspěšném referendu vyhlašuje Černá Hora nezávislost.
2007 ο 1. ledna – NPP I vstupuje v platnost.
 ο 26. února – Ve věci Bosna a Hercegovina v. Srbsko a Černá Hora, MSD rozhoduje, že masakr ve Srebrenici byl aktem genocidy, a zprošťuje 
žalovanou stranu odpovědnosti za masakr.
2008 ο 17 . února  – Kosovo vyhlašuje nezávislost.
 ο 11. července – Na konferenci dárců pro Kosovo přislíbily Komise a členské státy EU téměř 800 milionů EUR na konkrétní pomoc Kosovu.
 ο 15. prosince – Černá Hora podává žádost o členství v EU.
2009 ο 1. dubna – Dohoda o stabilizaci a přidružení s Albánií vstupuje v platnost.
 ο 24. duben – Albánie podává žádost o členství v EU.
 ο 22. prosince – Srbsko podává žádost o členství v EU.
 ο 22. prosince – EÚLP odsuzuje Bosnu a Hercegovinu za porušování demokratických práv občanů, kteří jsou příslušníky menšinových 
komunit.
2010 ο 1. května – Dohoda o stabilizaci a přidružení s Černou Horou vstupuje v platnost.
 ο 22. července – MSD vydává poradní stanovisko, podle něhož jednostranné vyhlášení nezávislosti Kosova neporušilo žádné platné 
pravidlo mezinárodního práva.
 ο 17. prosince – Rada potvrzuje, že Černá Hora se stává kandidátskou zemí.
2011 ο 26. května a 20. července – Jsou zatčeni prominentní srbští váleční zločinci hledaní Mezinárodním trestním tribunálem pro bývalou 
Jugoslávii.Příloha  I
45 Přílohy 
2012 ο 1. března – Evropská rada potvrzuje, že Srbsko se stává kandidátskou zemí.
 ο 29. června – Jednání o přistoupení Černé Hory jsou formálně zahájena.
2013 ο 19. dubna – Předsedové vlád Kosova a Srbska podepisují bruselskou dohodu, která normalizuje vztahy mezi oběma zeměmi.
 ο 1. září – Dohoda o stabilizaci a přidružení se Srbskem vstupuje v platnost.
2014 ο 1. ledna – NPP II vstupuje v platnost.
 ο 21. ledna – Jednání o přistoupení Srbska jsou formálně zahájena.
 ο 27. června – Rada potvrzuje, že Albánie se stává kandidátskou zemí.
 ο 15. července – Prohlášení nového předsedy Komise, podle něhož do roku 2020 nedojde k přistoupení nových zemí.
 ο 28. srpna – Summit zemí západního Balkánu v Berlíně.
2015 ο 1. června – Dohoda o stabilizaci a přidružení s Bosnou a Hercegovinou vstupuje v platnost.
 ο 20. srpna – Summit zemí západního Balkánu ve Vídni.
2016 ο 15. únor – Bosna a Hercegovina podává žádost o členství v EU.
 ο 30. března – Summit zemí západního Balkánu v Durrësu v Albánii.
 ο 1. dubna – Dohoda o stabilizaci a přidružení s Kosovem vstupuje v platnost.
Zdroj:  EÚD na základě údajů Evropské komise.Příloha  I
46 Přílohy 
Auditní vzorek vnitrostátních projektů NPP I
Č. Příjemce ProjektRok 
rozhodnutí 
o NPPČástka  
(EUR)
Právní stát
1
AlbánieMise policejní pomoci Evropského společenství v Albánii (PAMECA III) 2007 6 768 790
2 Projekt proti korupci v Albánii (PACA) 2008 2 000  000
3 Podpora struktur pro boj proti praní peněz a vyšetřování finanční trestné činnosti 2009 1 500  000
4 Nástroj pro občanskou společnost – občanské iniciativy a budování kapacit 2009 1 500  000
5 Podpora ochrany svědků 2009 554 199
6 Mise policejní pomoci Evropského společenství v Albánii (PAMECA IV) 2009 1 000  000
7 EURALIUS III: technická pomoc pro justiční systém 2009 2 300  000
8 Výstavba nové věznice ve Fieru 2010 9 654 814
9 Systém správy případů pro albánské nejvyšší státní zastupitelství 2010 990  396
10 Výstavba justičního paláce v Tiraně 2012 0
11
Bosna a HercegovinaSpolečné školení finančního zpravodajského útvaru a útvaru kriminálního vyšet -
řování Státní agentury pro vyšetřování a ochranu, státních zástupců, finančních 
regulačních agentur a  institucí2007 392 973
12 Financování senátu pro válečné zločiny (Státní soud) 2008 2 999  599
13 Pomoc pro Ředitelství koordinace policejních orgánů 2008 1 200  000
14 Posílení institucionálních kapacit pro prevenci korupce a boji proti korupci 2009 488  048
15 Oko odpovědné žurnalistiky: boj proti korupci a  sdělovací prostředky 2009 102 923
16 Výstavba státní věznice se zvýšenou ostrahou v Sarajevu – fáze II 2010 5 150 000
17 Vysoká rada pro soudnictví a státní zastupitelství 2010 1 000  000
18 Twinningová pomoc pro Ředitelství koordinace policejních orgánů 2008 1 200  000
19 Podpora pro donucovací orgány 2010 6 999  999
20 Posilování kapacity parlamentů v kontextu přistoupení k EU 2012 3 499 966
21Bývalá jugoslávská repub -
lika MakedoniePodpora vypracování návazných strategických dokumentů a  souvisejících akčních 
plánů pro prevenci a potírání korupce a střetu zájmů2008 165 968
22Výměna osvědčených postupů EU v oblasti protikorupčního monitorování na 
místní úrovni2009 138 500Příloha  II
47 Přílohy 
Č. Příjemce ProjektRok 
rozhodnutí 
o NPPČástka  
(EUR)
Právní stát
23Černá HoraPodpora provádění protikorupční strategie a akčního plánu 2012 700 000
24 Korupce v místní státní správě – nulová tolerance! 2012 190 308
25
SrbskoReforma policie: vnitřní záležitosti 2007 1 000  000
26 Větší účinnost a  transparentnost soudnictví (soudy) 2007 2 643 064
27 Boj proti korupci 2008 2 147 000
28 Větší transparentnost a  účinnost (státní zástupci a  trestněprávní systém) 2008 1 891 517
29 Podpora občanské společnosti (I a II)2007
20081 983 458
CELKEM: 60 161 522
Reforma veřejné správy
1
AlbániePodpora pro albánské ministerstvo pro veřejnou správu 2008 958 892
2Podpora pro albánské systémy pro zadávání veřejných zakázek, koncese a veřejné 
aukce2008 899 076
3 Posílení Shromáždění Albánské republiky 2010 1 454 147
4Podpora pro albánské celní orgány
Státní správa2011 1 424 496
5Zavedení moderního systému finanční správy a kontroly a veřejné finanční 
inspekce2012 2 500  000
6
Bosna a HercegovinaBudování kapacit Úřadu koordinátora pro reformu veřejné správy 2007 1 824 961
7 Příprava a provádění celostátní strategie veřejné vnitřní finanční kontroly 2007 1 105 904
8 Budování kapacit pro statistiku vládních institucí a veřejných financí 2009 1 603 790
9 Výukové osnovy pro transparentnost a odpovědnost 2010 445 253
10 Podpora koordinace a provádění reformy veřejné správy 2011 476 450Příloha  II
48 Přílohy 
Č. Příjemce ProjektRok 
rozhodnutí 
o NPPČástka  
(EUR)
Reforma veřejné správy
11
Bývalá jugoslávská repub -
lika MakedonieTechnická pomoc pro zařízení odborné přípravy a podpory NPP 2007 856 280
12 Posílení kapacity institucí řídit a provádět operační programy 2008 1 599 710
13 Podpora systému zadávání veřejných zakázek 2008 986 442
14Technická podpora určená ministerstvu pro informační společnost a správu a posí -
lení provádění národního systému pro koordinaci odborné přípravy2009 1 095 000
15
Černá HoraDalší rozvoj a posilování systému zadávání veřejných zakázek 2009 1 080 017
16 Posílení řídicích a kontrolních systémů pro finanční pomoc z EU2009
2010
20132 000  000
17 Posílení státního kontrolního úřadu 2014 751 068
18 Řízení kvality auditu ve státním kontrolním úřadu 2014 250 000
19 Posílení řízení fondů EU a obecných správních postupů 2014 1 261 500
20
SrbskoProgram podpory obcí 2007 22 501  150
21 Podpora Úřadu pro zadávání veřejných zakázek 2007 116 650
22 Podpora rozvoje vnitřní finanční kontroly ve veřejné správě 2008 2 000  000
23Přizpůsobení odboru srbské celní správy pro vymáhání práva normám, organizaci 
a provozní metodice agentur EU pro vymáhání práva2008 1 399 641
CELKEM: 48 590  427
Zdroj:  EÚD na základě údajů Evropské komise, 30. června 2015.Příloha  II
49 Přílohy 
Auditní vzorek regionálních programů NPP I
Č. Programy pro více příjemců v  zemích západního BalkánuRoky rozhodnutí 
o NPPSmluvní částka (EUR)
1 Rada pro regionální spolupráci (RCC) 2008–2013 18 641 100
2 Investiční rámec pro západní Balkán (WBIF) 2008–2014 305 000  000
3 Regionální škola veřejné správy (ReSPA) 2010–2013 5 900  000
CELKEM: 329 541 100
Zdroj:  EÚD na základě údajů Evropské komise, 30. června 2015. Smluvní částky představují celkové smluvní částky za všechny projekty v těchto 
programech.Příloha III
50 Odpovědi  
Komise
Shrnutí
VIII
Komise by ráda poznamenala, že podmíněnost byla uplatňována v náležitých případech a na přiměřené úrovni, aby 
bylo dosaženo co možná největšího dopadu cílů v oblasti politiky rozšíření, a to mnohdy za složitých politických 
okolností.
Pokud jde o objem financování, Komise by ráda podotkla, že v příslušných odvětvích bylo poskytnuto přiměřené 
financování vzhledem k tomu, že bylo třeba poměrně omezeného objemu rozsáhlých investic a že jistá omezení 
zapříčinila i stávající absorpční kapacita. Svoboda sdělovacích prostředků, občanská společnost a boj proti korupci 
a organizované trestné činnosti vyžadují předně poskytování odborného poradenství prostřednictvím technické 
pomoci, kterou NPP zajišťoval, a nikoli rozsáhlé investice.
X
Komise by ráda zdůraznila, že země tohoto regionu vytvořily Radu pro regionální spolupráci v prvé řadě jako fórum 
umožňující setkávání a diskuze o společných výzvách a že tento cíl byl splněn.
Úvod
09
Komise by ráda zdůraznila, že rozšiřování je přísným, ale spravedlivým procesem založeným na ustálených kritériích 
a poznatcích získaných z minulosti. Každá země je posuzována jednotlivě podle svých vlastních zásluh. Výzvy, jimž 
současné země procesu rozšíření čelí, jsou tak významné, že žádná z nich nebude na přistoupení k EU připravena 
během funkčního období této Komise, které vyprší na konci roku 2019. Rada v prosinci 2015 zopakovala, že rozšiřo -
vání je nadále klíčovou politikou EU a znovu potvrdila jednoznačný závazek EU k evropské perspektivě západního 
Balkánu.
Připomínky
23
Komise podotýká, že strategii v oblasti právního státu mají všechny země. Je však možné, že některým z nich chybí 
zastřešující či aktualizovaná strategie v oblasti soudnictví.
Rámeček 4 – Zkušenosti s decentralizací řízení v rámci NPP I
Bývalá jugoslávská republika Makedonie
Komise by ráda zdůraznila, že v zájmu snížení rizika další ztráty projektů byl postup pro přezkum smluvní dokumen -
tace zlepšen a v rámci NPP II je selektivnější, pokud jde o decentralizaci prostředků. Komise rovněž pečlivě monito -
ruje plány zadávání zakázek sestavené vnitrostátními orgány a poskytuje poradenství ohledně prioritizace projektů. 
Komise také sleduje realizaci akčního plánu DIS, který vnitrostátní orgány vytvořily proto, aby mohly lépe řešit 
záležitosti související s prováděním NPP .
Odpovědi Komise 51
Rámeček 4 – Zkušenosti s decentralizací řízení v rámci NPP I
Srbsko
Účelem systému decentralizovaného provádění (DIS) v rámci NPP I bylo, aby finanční prostředky NPP spravovaly 
vnitrostátní orgány.
Proces akreditace proto nezahrnoval komplexní posouzení správy veřejných financí na celostátní úrovni. To bylo 
začleněno až do právního rámce NPP II.
Je třeba uvést, že v případě Srbska Komise neustále monitorovala struktury systému DIS tím, že sledovala neuza -
vřené záležitosti a přijímala nápravná opatření. V roce 2015 například kvůli přetrvávajícím nedostatkům v jedné 
z klíčových struktur (auditním orgánu) Komise rozhodla pozastavit svěření pravomocí, neboť systém nezaručoval 
přiměřené využívání prostředků EU.
28
Komise by ráda poznamenala, že podmíněnost byla uplatňována v náležitých případech a na přiměřené úrovni, aby 
bylo dosaženo co možná největšího dopadu cílů v oblasti politiky rozšíření, a to mnohdy za složitých politických 
okolností.
Rámeček 6 – V průběhu NPP I nebyla uplatňována přísná podmíněnost
Srbsko
Od roku 2012 je v programování NPP podmíněnost používána cíleně. Podmínky jsou jasně definovány v odvětvové/
projektové dokumentaci, jsou měřitelné a jsou během provádění prosazovány. Cílem je zajistit, aby byly financo -
vány pouze vyzrálé projekty (akce). Četné projekty, u nichž nebyly splněny zásadní předpoklady, byly v programo -
vání odloženy. 
36
Komise s tímto bodem do jisté míry souhlasí. Je obecným pravidlem, že Komise u všech hodnocení systematicky 
zajišťuje návazné kroky, zejména prostřednictvím podrobného přehledu doporučení a následných opatření. Komise 
by též ráda podotkla, že monitorování zaměřené na výsledky vychází z obecných otázek, jež lze použít pro všechny 
země či sektory. Odborníci, kteří disponují relevantními specifickými zkušenostmi, však mohou poskytnout vyváže -
nější náhled.
37
Komise poznamenává, že komplexní strategické hodnocení reforem veřejné správy v současnosti probíhá.
Rámeček 7 – Regionální koordinace dárců v zemích západního Balkánu
RCC
Komise by ráda uvedla, že Rada pro regionální spolupráci uspořádala na regionální úrovni několik jednání zaměře -
ných na určité sektory, a to včetně setkání věnovaného koordinaci dárců. Díky těmto jednáním bylo možné zajistit 
regionální zaměření dárcovské pomoci.
Rada pro regionální spolupráci zřídila databázi dárců (SEEDAD). Její verze beta byla dokončena v prosinci 2015 
a databáze byla představena dárcovské komunitě na setkání věnovaném koordinaci dárců v březnu 2016. ( http://
www.rcc.int/seedad/)
Odpovědi Komise 52
40
Jisté nedostatky v procesu koordinace dárců ze strany vnitrostátních orgánů neměly díky podpoře, kterou poskytla 
Komise a delegace EU, dopad na správné provádění finanční pomoci NPP .
Rámeček 8 – Neúčinná koordinace dárců na úrovni příjemců
Kosovo
Komise souhlasí s připomínkou, že do konce roku 2011 „[plně] nefungovaly mechanismy koordinace dárců“. Uvádí 
však, že od té doby došlo v této oblasti k pokroku a s dárci bylo zkonzultováno nové zlepšené „nařízení o koordinaci 
dárců“, které bylo následně v červnu 2015 schváleno. Vnitrostátním orgánům též poskytla podporu kancelář EU.
43 Komise podotýká, že v citlivé oblasti právního státu je k zajištění udržitelných výsledků zásadní plné a nepřetržité 
politické nasazení při přípravě projektu, v jeho průběhu i po jeho dokončení.
44
Komise by ráda uvedla, že prostřednictvím politického dialogu u příjemců systematicky podněcovala politickou 
podporu pro reformy v oblasti právního státu. Ačkoli tento dialog nebyl přímo zaměřen na otázky související s pro -
jekty, měl přímý vliv na zajištění toho, že jsou politické podmínky splněny nebo se řeší.
Komise by navíc ráda zdůraznila, že v oblasti právního státu je velmi obtížné ukládat přísné podmínky a zároveň 
nadměrně neomezovat finanční podporu. Vyžaduje to pečlivé vyvážení politického dialogu, programování a prová -
dění projektů.
45
Komise uvádí, že Rada pro regionální spolupráci společně s ministerstvy spravedlnosti západobalkánských zemí 
vytvořila pracovní skupinu pro spravedlnost, která přijala regionální akční plán pro spravedlnost. Byly také vytvo -
řeny dvě regionální sítě (síť institucí justičního vzdělávání a sdružení mediátorů), jež se mají zabývat realizací akč -
ního plánu. Rada pro regionální spolupráci též spolupracuje s Evropským institutem veřejné správy, Evropskou sítí 
pro justiční vzdělávání a Radou Evropy na koncipování seminářů a tvorbě materiálů pro soudce a prokurátory.
49
Komise by ráda zdůraznila, že dosahování trvalých výsledků vyžaduje od státních orgánů neustálé politické nasa -
zení po dlouhou dobu.
V případě Kosova by Komise ráda poukázala na svou nedávnou zprávu o pokroku Kosova při plnění požadavků sta -
novených v plánu uvolnění vízového režimu, která se rovněž týká dosahování pokroku v boji proti korupci a organi -
zovanému zločinu (COM(2016) 276 final).
Odpovědi Komise 53
Rámeček 10 – Výsledky projektů NPP I v oblasti boje proti korupci
Projekt proti korupci, Albánie
Komise s tímto bodem částečně nesouhlasí. Projekt jako takový nesplnil cíle, jež spočívaly ve snížení vnímané 
míry korupce či zvýšení míry zabavování majetku, což jsou výsledky dlouhodobější povahy. Bylo nicméně úspěšně 
dosaženo jiných důležitých cílů projektu, které měly pozitivní dopad na boj s korupcí v Albánii. Nedávné tematické 
vyhodnocení podpory NPP v oblasti boje proti korupci došlo k závěru, že projekt „napomohl předcházet korupci 
v odvětví vzdělávání“. Pozitivně byl též zhodnocen jeho příspěvek k plnění doporučení vydaných skupinou GRECO 
a výborem Moneyval.
52
Komise by ráda podotkla, že prostřednictvím podpory NPP , jakož i programů určených více zemím neustále 
finančně pomáhala organizacím občanské společnosti ve všech oblastech, a to včetně demokracie a právního státu. 
Je však nesmírně důležité, aby taková podpora zohledňovala absorpční kapacitu občanské společnosti.
Pokud jde o úroveň financování v ostatních zmíněných oblastech, Komise by ráda podotkla, že poskytnuté finan -
cování bylo přiměřené vzhledem k tomu, že bylo třeba poměrně omezeného objemu rozsáhlých investic a že jistá 
omezení ukládala i stávající absorpční kapacita. Zmiňované oblasti nevyžadují rozsáhlé investice, ale především 
poskytování odborného poradenství prostřednictvím technické pomoci, kterou NPP zajišťoval, doprovázené velkým 
politickým nasazením.
58
Komise by ráda poukázala na to, že struktury, které Účetní dvůr zmiňuje jako „zřízené pro účely řízení fondů NPP“, 
se týkají v prvé řadě decentralizovaného řízení, a existují proto jen v některých zemích. Komise rovněž zdůrazňuje, 
že je důležité povzbuzovat vnitrostátní orgány, aby kdykoli je to možné, využívaly osvědčených postupů získaných 
z uvedených struktur.
Komise by ráda podotkla, že podpora dobrého veřejného finančního řízení se neomezuje na využívání NPP I. Nová 
strategie pro rozšíření s názvem „Základní zásady na prvním místě“ zavedená od října 2013 klade zvláštní důkaz na 
veškeré formy správy ekonomických záležitostí včetně finančního řízení a zadávání veřejných zakázek v souladu se 
standardy EU. Její provádění je důkladně sledováno prostřednictvím vhodných struktur.
Rámeček 14 – Projekt Žeželjův most, Srbsko
Bylo vyhodnoceno, že velkou část zpoždění lze přičítat zhotoviteli. V poslední době byl tento druh problémů řešen 
lepším propojením mezi cíli politiky a programováním.
61
Komise poznamenává, že politický dialog může k reformě jen povzbudit , ale vlastní odpovědnost za proces refo -
rem nesou vnitrostátní orgány.
Odpovědi Komise 54
Rámeček 15 – Omezení politického dialogu týkajícího se právního státu
Společná odpověď Komise týkající se Bosny a Hercegoviny i Kosova
Komise poukazuje na to, že politický dialog se zeměmi západního Balkánu probíhal efektivně, se zaměřením na 
výsledky a dosáhl pokroku, který byl popsán v každoročních balíčcích týkajících se rozšíření / zprávách o pokroku. 
Nicméně tento proces si vzhledem ke složitosti reforem posuzovaných v auditu vyžaduje čas, zejména proto, že 
Komise uplatňuje přístup, který dává přednost kvalitě před rychlostí. Za rychlost provádění reforem v dotčených 
zemích navíc nesou odpovědnost vnitrostátní orgány.
Závěry a  doporučení
Doporučení č. 1 – Cíle. Nepřímé řízení
Komise toto doporučení přijímá.
Doporučení č. 2 – Podmínky. Monitorování. Hodnocení.
Komise toto doporučení přijímá.
71
Komise by ráda poznamenala, že podmíněnost byla uplatňována v náležitých případech a na přiměřené úrovni, aby 
bylo dosaženo co možná největšího dopadu cílů v oblasti politiky rozšíření, a to mnohdy za složitých politických 
okolností.
Pokud jde o úroveň financování, Komise by ráda podotkla, že v příslušných odvětvích bylo poskytnuto přiměřené 
financování vzhledem k tomu, že bylo třeba poměrně omezeného objemu rozsáhlých investic a že jistá omezení 
zapříčinila i stávající absorpční kapacita. Svoboda sdělovacích prostředků, občanská společnost a boj proti korupci 
a organizované trestné činnosti vyžadují předně poskytování odborného poradenství prostřednictvím technické 
pomoci, kterou NPP zajišťoval, a nikoli rozsáhlé investice.
Doporučení č. 3 – Trvalé výsledky. Zdroje.
Komise toto doporučení přijímá.
74
Komise by ráda zdůraznila, že země tohoto regionu vytvořily Radu pro regionální spolupráci v prvé řadě jako fórum 
umožňující setkávání a diskuze o společných výzvách a že tento cíl byl splněn.
Doporučení č. 4 – Regionální spolupráce
Komise toto doporučení přijímá.
Odpovědi Komise 55
75
Komise by ráda podotkla, že pokud měl politický dialog omezený dopad v oblasti právního státu, bylo to způsobeno 
zejména nedostatkem politického odhodlání ze strany vnitrostátních orgánů.
Doporučení č. 5 – Politický dialog
Komise toto doporučení přijímá.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU
Bezplatné publikace:
  jeden výtisk:  
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  více výtisků, plakáty či pohlednice:  
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)  
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);  
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm  
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).
(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty  
nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace:
 prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Činnost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 10.3.2015
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 6.6.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách 12.7. 2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích 31.8.2016
Politika rozšiřování EU na západním Balkánu se týká šesti 
evropských zemí, které byly v minulosti postiženy 
závažnými národnostními, politickými a  hospodářskými 
konflikty a které nyní usilují o vstup do EU.
Účetní dvůr posuzoval, zda Komise řídila nástroj 
předvstupní pomoci v zemích západního Balkánu 
v klíčových oblastech, kterými jsou právní stát a veřejná 
správa, účinně a zda tento nástroj skutečně posílil správní 
kapacitu v tomto regionu. Kromě toho Účetní dvůr 
přezkoumával výsledky politického dialogu mezi EU 
a zeměmi západního Balkánu z hlediska posilování správní 
kapacity.
EVROPSKÝ
ÚČETNÍ DVŮR