[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 22.9.2006 SEK(2006)1165 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Tematická strategie pro ochranu půdy SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2006)231 v konečném znění} {SEK(2006)620} SHRNUTÍ POLITICKÉ SOUVISLOSTI Šestý akční program Společenství pro životní prostředí[1] vyžaduje stanovení tematické strategie pro ochranu půdy (dále jen „strategie“), „zaměřené mezi jiným na předcházení vzniku znečištění, eroze a pouští, postupnému znehodnocování půdy, zabrání půdy a hydrogeologickým rizikům s přihlédnutím k regionální rozmanitosti včetně zvláštností horských a suchých oblastí“[2]. Komise dne 16. dubna 2002 přijala sdělení „Směrem k tematické strategii pro ochranu půdy“[3]. Setkalo se s příznivými stanovisky ostatních orgánů EU. Od toho okamžiku započaly činnosti na přípravě strategie. Jako součást tohoto procesu bylo provedeno posouzení dopadů, jehož shrnutí obsahuje tento dokument. Toto posouzení dopadů je založeno z velké části (avšak nikoli výhradně) na zprávách Společného výzkumného střediska Komise (SVS) a pracovních skupin, které byly ustaveny, aby byly Komisi nápomocny, jakož i na zprávách vypracovaných pro Komisi a posuzujících hospodářské dopady degradace půdy a hospodářské, environmentální a sociální dopady různých opatření na prevenci degradace půdy. Rozsah problému a náklady plynoucí z degradace půdy Rozsah problému Na základě dostupných informací lze usuzovat, že v průběhu posledních desetiletí se značně zvýšila intenzita procesů degradace půdy, a existují důkazy, že pokud se neuskuteční žádná opatření, intenzita těchto procesů se ještě zvýší. Procesy degradace půdy jsou způsobeny či zhoršovány lidskou činností. Změna klimatu spolu s jednotlivými extrémními výkyvy počasí, které jsou stále častější, rovněž budou mít na půdu negativní účinky. Mezi procesy degradace půdy patří[4]: - Eroze : Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) odhaduje, že 115 milionů hektarů, neboli 12 % celkové rozlohy Evropy, je vystaveno erozi vodou a 42 milionů hektarů podléhá erozi větrem, z toho 2 % ve značné míře. - Úbytek organické hmoty : Organická hmota v půdě hraje důležitou úlohu v koloběhu uhlíku. Půda uvolňuje skleníkové plyny a současně je významným úložištěm uhlíku obsahujícím 1 500 gigatun organického a anorganického uhlíku. Přibližně 45 % půdy v Evropě má nízký nebo značně nízký obsah organické hmoty (tzn. 0–2 % organického uhlíku), 45 % má střední obsah (tzn. 2–6 % organického uhlíku). Problém se vyskytuje zejména v jižních zemích, ale i v některých částech Francie, Spojeného království, Německa a Švédska. - Utužování : Odhady oblastí ohrožených utužováním půdy se rozcházejí. Někteří autoři označují přibližně 36 % spodní půdy v Evropě za vysoce nebo velmi vysoce náchylnou k utužování. Jiné zdroje uvádějí, že značně ohroženo je 32 % a mírně ovlivněno 18 % půdy. - Zasolováním se rozumí akumulace rozpustných solí, zejména sodíku, hořčíku a vápníku, v půdě. V Evropě se týká přibližně 3,8 milionu hektarů. Nejpostiženějšími oblastmi jsou Kampánie v Itálii, údolí řeky Ebro ve Španělsku a Velká uherská nížina (Alföld) v Maďarsku, ale i další oblasti v Řecku, Portugalsku, Francii, na Slovensku a v Rakousku. - Sesuvy půdy jsou mnohdy častější v oblastech s půdou, která značně podléhá erozi, jílovitou spodní půdou, příkrými svahy, intenzivními a vydatnými srážkami a s nevyužívanou půdou, jako jsou například alpské a středomořské regiony. Dosud neexistují údaje o celkové rozloze, která je v EU ohrožena, ale tento problém může být způsobem růstem počtu obyvatel, letním a zimním cestovním ruchem, intenzivním využíváním půdy a změnou klimatu. - Kontaminace : Následkem více než dvou set let industrializace se Evropa potýká s problémem kontaminace půdy, která je způsobena používáním a přítomností nebezpečných látek v mnoha výrobních procesech. Odhaduje se, že potenciálně může být kontaminováno 3,5 milionu lokalit, přičemž 0,5 milionu lokalit je skutečně kontaminováno a vyžaduje sanaci. - Stavební zakrytí : Zakrytá plocha, což je plocha povrchu půdy zakrytého nepropustným materiálem, v průměru představuje přibližně 9 % celkové rozlohy členských států[5]. V období let 1990–2000 se zakrytá plocha v zemích EU-15 zvýšila o 6 %[6] a a poptávka jak po nových stavbách, způsobená překotným rozšiřováním měst, tak po dopravních infrastrukturách stále roste. - Pokles biologické rozmanitosti : Biologická rozmanitost v půdě nezahrnuje pouze rozmanitost genofondu, druhů, ekosystémů a funkcí, ale rovněž metabolickou kapacitu ekosystému. Biologickou rozmanitost v půdě ovlivňují všechny uvedené degradační procesy a na poklesu biologické rozmanitosti se (rovnocenně) podílejí všechny zmíněné hnací síly. Náklady plynoucí z degradace půdy Ačkoli se náklady obtížně odhadují, několik studií ukazuje významné roční náklady, které společnost nese v důsledku degradace půdy, v tomto rozsahu: eroze: | 0,7 – 14,0 miliardy EUR[7], | úbytek organické hmoty: | 3,4 – 5,6 miliardy EUR, | utužování: | nelze odhadnout, | zasolování: | 158 – 321 miliard EUR[8], | sesuvy půdy: | až 1,2 miliardy EUR na případ, | kontaminace: | 2,4 – 17,3 miliardy EUR[9], | stavební zakrytí: | nelze odhadnout, | pokles biol. rozmanitosti: | nelze odhadnout. | - Uvedené náklady nezahrnují poškození ekologických funkcí půdy, neboť je nebylo možno kvantifikovat. Skutečné náklady plynoucí z degradace půdy tedy pravděpodobně překročí uvedené odhady. V současné době není k dispozici posouzení nákladů plynoucích z utužování, zakrytí a poklesu biologické rozmanitosti. Celkové náklady plynoucí z degradace půdy, které bylo možno posoudit na základě dostupných údajů pro erozi, úbytek organické hmoty, zasolování, sesuvy a kontaminaci, by v zemích EU-25 dosáhly až 38 miliard EUR[10] ročně. Uvedené odhady mají nutně velké rozpětí vzhledem k nedostatku kvantitativních a kvalitativních údajů. Na druhé straně je nutno zdůraznit, že uvedené náklady plynoucí z degradace půdy nezohledňují vliv norem přijatých v lednu 2005 v rámci podmíněnosti, ani účinek ostatních opatření, která členské státy nedávno přijaly. Změny půdy jsou nicméně velmi pomalé, takže je pravděpodobné, že stávající odhad rozsahu problému představuje vhodnou referenci. Důkazy ukazují, že většinu nákladů nese společnost v podobě poškození infrastruktur stékáním usazenin, zvýšené potřeby zdravotní péče pro osoby postižené kontaminací, úpravy vody kontaminované prostřednictvím půdy, likvidace usazenin, poklesu hodnoty půdy okolo kontaminovaných lokalit, důkladnějších kontrol bezpečnosti potravin, jakož i nákladů souvisejících s ekosystémovými funkcemi půdy. Zvažované varianty politiky V posouzení dopadů byly zvažovány tyto možnosti, od méně normativních k normativnějším: 1. Členské státy se vyzývají, aby v rámci všeobecné nezávazné strategie EU pro půdu podnikly vhodnou akci. 2. Pružný právní nástroj v podobě rámcové směrnice o půdě, která by měla ambiciózní oblast působnosti, avšak co se týče obsahu, by nebyla příliš normativní. 3. Legislativní návrhy týkající se různých druhů ohrožení půdy, které by rovněž stanovily všechny cíle a prostředky na úrovni EU. Ochrana půdy vyžaduje akce na ochranu půdy na nadnárodní, vnitrostátní, regionální i místní úrovni, aby mohla být úspěšná. Rozsah problému, významné přeshraniční účinky a náklady vznikající mimo problematickou lokalitu, které nese společnost, nicméně ukazují, že dosavadní roztříštěný přístup bez cílené politiky nestačí k řešení zjištěných hrozeb a k boji proti nim. Proto by nezávazná akce na úrovni EU nebyla dostatečná k řešení zjištěných problémů. Půda je mimoto značně rozmanitá, pokud jde o její obecné vlastnosti, ale i její využívání v sociálně-hospodářských souvislostech. Proto je velmi obtížné stanovit pro celou EU obecné normy kvality půdy a opatření pro řešení hrozeb, kterým je půda vystavena. Z tohoto důvodu nebylo stanovení všech cílů a prostředků na úrovni EU v legislativních návrzích zabývajících se jednotlivými hrozbami shledáno slučitelným se zásadou subsidiarity. Zvolená varianta Komise je přesvědčena, že rámcová směrnice o půdě je nejlepší variantou pro řešení stávajících hrozeb, kterým je půda vystavena. Rámcová směrnice o půdě, která by měla ambiciózní oblast působnosti, avšak co se týče obsahu by nebyla příliš normativní, uvede do pohybu proces vedoucí k intenzivnější ochraně půdy v EU. Navrhovaná směrnice obsahuje obecná preventivní ustanovení, která vyžadují, aby členské státy bránily degradaci půdy. Vyžaduje, aby členské státy určily oblasti ohrožené erozí, úbytkem organické hmoty, utužováním, zasolováním a sesuvy, přijaly cíle snížení rizik a zřídily programy opatření k jejich dosažení. Členské státy musí určit kontaminované lokality na svém území, k čemuž jim pomůže zavedení tzv. zprávy o stavu půdy, a vypracovat vnitrostátní sanační strategii. ANALÝZA DOPADů V navrhované směrnici je uvedena řada povinností zaměřených na sdílený cíl, kterým je určení rozsahu a umístění problému degradace půdy, a obecnější požadavek konat kroky vedoucí k jeho dosažení. Náklady a přínosy jsou spojeny zejména se dvěma částmi směrnice: 4. určení problému (určení rizikových oblastí a kontaminovaných lokalit), které vychází z povinností uvedených ve směrnici; 5. následná opatření pro boj s problémem, která členské státy přijmou a o kterých rozhodnou. Náklady a přínosy, pokud jde o určení problému Náklady Pokud jde o určení rizikových oblastí , byly prozkoumány tři varianty. Zvolenou variantou je cílené monitorování, které umožňuje využít údaje získané prostřednictvím stávajících režimů monitorování. Celkové náklady pro státy EU-25 pravděpodobně nepřesáhnou 2 miliony EUR ročně. Zřízení inventáře kontaminovaných lokalit vyžaduje řadu kroků: předběžné zjištění stavu a následné průzkumy lokalit, aby se stanovilo, zda jsou kontaminovány či nikoli. Předběžné zjištění stavu, které má být provedeno do pěti let po provedení rámcové směrnice o půdě, představuje samý počátek procesu inventarizace. Náklady na tuto první pětiletou fázi se pro země EU-25 odhadují přibližně na 51 milionů EUR ročně. Po první fázi bude následovat řada průzkumů (na místě), které s konečnou platností potvrdí, zda skutečně existuje významné riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí. Pokud ano, bude lokalita označena jako kontaminovaná a bude zanesena do inventáře. Vzhledem k tomu, že počet potenciálně kontaminovaných lokalit není v této fázi pro země EU-25 znám, bylo třeba jej odhadnout na základě scénáře. Podle tohoto scénáře by náklady na dokončení inventáře kontaminovaných lokalit činily pro země EU-25 nejvýše 240 milionů EUR ročně po dobu 25 let. Tuto částku je třeba vnímat jako horní hranici, neboť je založena na velmi vysokém počtu potenciálně kontaminovaných lokalit v uvažovaném scénáři, a také proto, že počet lokalit, v nichž se bude provádět průzkum na místě, jakož i náklady na samotný průzkum lokalit časem poklesnou, a to díky seskupování průzkumů lokalit a rozvoji odborného úsudku i technického pokroku v průzkumech (např. v oblasti dálkového průzkumu). Zpráva o stavu půdy , která má být vypracována při transakci s půdou zahrnující lokalitu, kde se vykonávaly nebo vykonávají činnosti znečišťující půdu, má za cíl podpořit a urychlit vytváření inventáře kontaminovaných lokalit. Z transakcí s půdou spadajících do oblasti působnosti tohoto ustanovení se automaticky získá část informací, které příslušné orgány členských států potřebují k dokončení inventáře. Vzhledem k tomu, že jakýkoli průzkum půdy prováděný v rámci zprávy o stavu půdy by se jinak musel provádět v rámci tvorby inventáře, není třeba náklady na zprávu o stavu půdy vyčíslovat samostatně. Tyto náklady jsou již zahrnuty do nákladů na inventář kontaminovaných lokalit. Zřízení mechanismu financování sanací osiřelých lokalit nepovede ke zvýšení celkových nákladů na správu kontaminovaných lokalit. Vytvoření zvláštního mechanismu nicméně povede k posunu ve způsobu sestavování rozpočtu pro správu kontaminovaných lokalit. Přínosy Přínosy plynoucí z provedení těchto ustanovení nebylo možno kvantifikovat . Nicméně z kvalitativního hlediska budou členské státy díky zřízení systému, který jim umožní určit problémy způsobené degradací půdy, schopny řešit ochranu půdy a bojovat s hrozbami, jimž je půda vystavena, systematicky, účinně a efektivně. Budou moci přijímat cílenější a účinnější opatření, plánovat v střednědobém a dlouhodobém horizontu své strategie a podporovat udržitelné využívání půdy. Systém rovněž dovolí použít preventivní přístup, který ochrání ekosystémy, a společnosti umožní, aby ušetřila mnohem více, než budou činit dodatečné náklady vyplývající z rámcové směrnice o půdě. Náklady a přínosy možných opatření přijatých členskými státy Navrhovaná směrnice bude vyžadovat, aby členské státy přijaly zvláštní opatření k řešení hrozeb, jimž je půda vystavena, ale ponechá jim značný stupeň volnosti, pokud jde o způsob, jak tento požadavek provést. To znamená, že stanovení přijatelnosti rizika a úrovně ambicí, pokud jde o cíle, kterých má být dosaženo, jakož i volba opatření k dosažení těchto cílů zůstává na členských státech, a dopady navrhované směrnice tedy nelze posoudit v celém rozsahu. Zatímco z kvalitativního hlediska mohou být environmentální, hospodářské a sociální dopady možných opatření podobné ve všech členských státech, z kvantitativního hlediska se budou dopady možných opatření značně lišit v závislosti na konkrétním přístupu (specifickém pro jednotlivé lokality) a skutečně přijatých opatřeních. Nebylo proto možné v rámci tohoto posouzení dopadů kvantifikovat všechny konkrétní dopady takových specifických opatření. Lze pouze předložit obecnější, kvalitativní posouzení možných opatření pro boj proti degradaci půdy. Komise se nicméně pokusila kvantifikovat environmentální, hospodářské a sociální dopady možných opatření tím, že na základě omezených dostupných informací posoudila různé hypotetické scénáře, které by v členských státech mohly nastat. Náklady podle těchto scénářů, uvedené v příloze I, jsou tedy ilustrativní a v žádném případě je nelze považovat za skutečné náklady na provedení rámcové směrnice o půdě. Závěry Analýza uvedená v posouzení dopadů ukazuje, že pružný právní nástroj v podobě rámcové směrnice o půdě, která by měla ambiciózní oblast působnosti, avšak co se týče obsahu by nebyla příliš normativní, povede k přínosům výrazně převažujícím nad náklady. Přínosy úplného provedení směrnice teoreticky spočívají v odstranění nákladů plynoucích z degradace půdy, měly by proto činit 38 miliard EUR ročně (viz oddíl II). Přínosy plynoucí z jakýchkoli akcí na ochranu půdy se nicméně nebudou rovnat celkovým nákladům plynoucím z degradace půdy, zejména díky tomu, že ve skutečnosti je technicky a hospodářsky obtížné, ne-li nemožné, zabránit všem procesům degradace půdy nebo plně odstranit jejich účinky. Členské státy navíc stanoví úroveň cílů, pokud jde o degradaci půdy, v závislosti na rozsahu problému, na svém vnímání přijatelnosti souvisejících rizik a na své politické, sociální a hospodářské situaci. Směrnice nestanoví, kdo ponese náklady na její provádění, neboť o tom rozhodne každý členský stát. V závislosti na režimech financování, které členské státy přijmou ve svých programech opatření a vnitrostátních sanačních strategiích, ponesou náklady do různé míry uživatelé půdy, odvětví hospodářství, vnitrostátní rozpočty nebo rozpočet EU. Je důležité poznamenat, že: - náklady vzniknou před dosažením všech přínosů; - z přínosů budou mít prospěch z části uživatelé půdy a z největší části společnost jako celek; - náklady se budou snižovat, neboť některé hrozby z některých oblastí zcela zmizí. Přínosy se budou s časem zvyšovat, neboť se obnoví úrodnost půdy a její funkce; - přínosy rovněž budou postupně narůstat s tím, jak budou mít uskutečněná opatření kladný dopad na řadu oblastí, v nichž se v současné době pociťují stávající náklady plynoucí z degradace; - všechny náklady nevzniknou současně a rozdělení nákladů mezi členské státy nebude rovnoměrné. Důvodem je, že některé hrozby jsou v některých členských státech důležitější než v jiných a některé členské státy jsou vyspělejší než jiné, pokud jde o boj proti degradaci půdy. [1] Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES ze dne 22. července 2002 o šestém akčním programu Společenství pro životní prostředí (Úř. věst. L 242, 10.9.2002, s. 1). [2] Ustanovení čl. 6 odst. 2 písm. c). [3] KOM(2002) 179. [4] Úplné odkazy jsou uvedeny v posouzení dopadů. Je třeba poznamenat, že z procesů degradace půdy zmíněných v čl. 6 odst. 2 písm. c) rozhodnutí uvedeného v poznámce 1 se hydrologickými riziky zabývá samostatný návrh směrnice o vyhodnocování povodní a protipovodňových opatření (KOM(2006) 15) a vznik pouští je průřezovou otázkou, jejíž řešení je součástí řešení jiných hrozeb, kterým je půda vystavena (zejména eroze, úbytku organické hmoty a zasolování). [5] Degradace půdy v: Životní prostředí v Evropské unii na přelomu století, Zpráva o posouzení životního prostředí č. 2, EEA, 1999. [6] Databáze územního pokrytí Corine. [7] Tento odhad pokrývá pouze náklady na erozi ve 13 zemích, včetně největších členských států, kde k erozi dochází. Pro ostatní země nejsou údaje k dispozici. [8] Tento odhad pokrývá pouze náklady související se zasolováním ve třech zemích, pro ostatní nejsou údaje k dispozici. [9] Nezávislá studie odhadla, že náklady související s kontaminací půdy mohou ročně dosáhnout až 208 miliard EUR. Odhad měl nicméně značný stupeň nejistoty, proto byla ponechána střední hodnota 17,3 miliardy EUR. [10] Pro účely tohoto odhadu byla použita střední hodnota v případě kontaminace a horní hranice pro ostatní hrozby, viz oddíl 2.6.2 posouzení dopadů.