K řešení výše uvedených problémů jsou nezbytné některé cílené změny konkrétních aspektů nařízení o kapitálových požadavcích, které souvisejí s řešením krize. Zejména regulační přístup ke skupinám G-SVI se strategií řešení krize ve více subjektech, včetně těch skupin s řešením krize ve více subjektech, které mají dceřiné podniky ve třetích zemích, musí být lépe sladěn s postupem uvedeným ve standardu TLAC. To by pomohlo zajistit, aby v případě řešení krize každý subjekt řešící krizi a skupina patřící k těmto G-SVI mohly i nadále vykonávat zásadní funkce, aniž by hrozilo riziko šíření krize. Navrhované změny by nezměnily celkovou strukturu rámce, ale zajistily by řádné uplatňování TLAC a MREL.

Metodika vypracovaná orgánem EBA byla předmětem veřejné konzultace. Zpětná vazba z konzultací ukázala obecnou podporu návrhu regulačních technických norem, ale upozornila na několik nesrovnalostí mezi požadavky na přenesení pravomoci stanovenými ve směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank a stávajícími obezřetnostními pravidly stanovenými v nařízení o kapitálových požadavcích. V dopise Evropské komisi ze dne 25. ledna 2021 proto orgán EBA uvedl, že interakce mezi směrnicí o ozdravných postupech a řešení krize bank a nařízením o kapitálových požadavcích neumožní uplatnění obezřetnostního přístupu, který je nezbytný pro splnění mandátu tak, jak bylo původně zamýšleno. Přesněji řečeno, orgán EBA konstatoval, že nařízení o kapitálových požadavcích neumožňuje odpočet nástrojů způsobilých pro interní MREL a následné použití vhodné rizikové váhy ve výši nula procent ve všech případech, které jsou relevantní pro mandát podle směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank. Podobné problémy byly zjištěny v oblasti požadavku na pákový poměr podle nařízení o kapitálových požadavcích. Tato situace by podle orgánu EBA vedla nejen k nesouladu mezi obezřetnostním rámcem a rámcem pro řešení krize bank, ale byla by rovněž v rozporu s požadavkem mandátu směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank dosáhnout rovnocenného výsledku jako při přímém upisování. Dospělo se k závěru, že požadavky směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank nelze splnit bez dodatečných ustanovení, která regulační technické normy nemohou obsahovat samy o sobě, ale je nutno spíše použít text úrovně 1, který je upřesní.

Orgán EBA od začátku roku 2020 pracuje na tomto návrhu regulačních technických norem na základě režimu odpočtů v souladu s mandátem stanoveným ve směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank a doporučeními v příslušných mezinárodních normách. Režim odpočtů vyvinutý orgánem EBA předpokládá, že nástroje způsobilé pro interní MREL vydané dceřinými podniky subjektu řešícímu krizi prostřednictvím zprostředkující mateřské společnosti by měly být plně odečteny od objemu vlastní kapacity pro interní MREL zprostředkující mateřské společnosti. Tento přístup k odpočtu byl považován za přístup, který je nejvíce v souladu s podmínkami, jež jsou stanoveny v mandátu směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, a přispívá k uvedení rámce interního MREL do praxe.

S cílem uvést do praxe postup nepřímého upisování nástrojů způsobilých pro interní MREL v rámci skupin řešících krizi, rovněž označovaný jako postup „daisy chain“ (využití řetězové vlastnické struktury), a zajistit, aby byl spolehlivý z hlediska obezřetnosti, pověřili spolunormotvůrci Evropský orgán pro bankovnictví (EBA), aby vypracoval návrhy regulačních technických norem, a Komisi, aby na tomto základě přijala akt v přenesené pravomoci, kterým se stanoví metodika pro toto nepřímé vydávání způsobilých nástrojů. Podle mandátu směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank by tato metodika měla:

Podle směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank musí být finanční nástroje způsobilé pro interní MREL zpravidla v držení subjektu řešícího krizi, což je obvykle mateřský podnik. Smyslem tohoto pravidla je zajistit, aby schopnost dceřiného podniku absorbovat ztráty a schopnost rekapitalizace byla poskytnuta jeho mateřskou společností, tj. subjektem řešícím krizi. Mateřská společnost může držet nástroje způsobilé pro interní MREL buď přímo, nebo nepřímo prostřednictvím jiných subjektů v téže skupině řešící krizi (viz obrázek níže). Možnost, aby nástroje byly mateřskou společností upsány rovněž nepřímo prostřednictvím zprostředkujících subjektů, byla odůvodněna skutečností, že povinnost splnit interní MREL by neměla zbytečně měnit stávající způsoby financování bankovních skupin, kde je financování za účelem nabytí takových nástrojů rozděleno podle vlastnických řetězců a distribuováno dceřiným podnikům napříč skupinou prostřednictvím zprostředkujících subjektů, a nikoli přímo mateřskými společnostmi (subjekty řešícími krizi).

Revidovaný rámec pro řešení krize bank stanoví, že minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky pro subjekty řešící krizi by měl být stanoven na konsolidované úrovni skupiny řešící krizi („externí MREL“). Kromě toho tento rámec určuje, jak by měla být rozdělena schopnost absorpce ztrát a schopnost rekapitalizace v rámci skupin řešících krizi (dále jen „interní MREL“).

V souladu s mezinárodními standardy uznává právo Unie jak strategii řešení krize v jednom subjektu, tak strategii řešení krize ve více subjektech. Na základě strategie řešení krize v jednom subjektu je krize řešena pouze v jednom subjektu skupiny, obvykle v mateřském podniku („subjekt řešící krizi“), zatímco jiné subjekty skupiny, obvykle fungující dceřiné podniky, nejsou do řešení krize zařazeny. Ztráty těchto dceřiných podniků se namísto toho převedou na subjekt řešící krizi a kapitál se přesune do dceřiného podniku. To zajišťuje, že dceřiné společnosti mohou pokračovat v bezproblémovém fungování i po dosažení okamžiku neživotaschopnosti. Každý subjekt řešící krizi tvoří „skupinu řešící krizi“, a to společně s dceřinými podniky, které k němu patří a které samy nejsou subjekty řešící krizi. V rámci strategie řešení krize ve více subjektech může být řešen více než jeden subjekt z bankovní skupiny. V důsledku toho může v rámci bankovní skupiny existovat více než jeden subjekt řešící krizi, a tudíž více než jedna skupina řešící krizi. Základní zásadou přístupu k řešení krize ve více subjektech je umožnit řešení krize dané skupiny řešící krizi proveditelným a důvěryhodným způsobem, aniž je ohrožena způsobilost k řešení krize jiných subjektů a skupin řešících krizi v téže konsolidované bankovní skupině.

Standard TLAC vyžaduje, aby instituce G-SVI držely dostatečný objem závazků vysoce absorbujících ztráty (použitelných k rekapitalizaci z vnitřních zdrojů), aby byla zajištěna hladká a rychlá absorpce ztrát a rekapitalizace v případě řešení krize. Provedení standardu TLAC v právu Unie, konkrétně prostřednictvím změn nařízení o kapitálových požadavcích, zohlednilo stávající minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky (MREL) specifický pro jednotlivé instituce, stanovený ve směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank. Oba soubory pravidel jsou navíc úzce propojeny, zejména prostřednictvím křížových odkazů ze směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank a nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí na nařízení o kapitálových požadavcích. Například směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank a nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí obecně pro výpočet a vyjádření MREL používají celkovou míru expozic a celkový objem rizikové expozice vypočtené podle nařízení o kapitálových požadavcích. Oba požadavky by proto měly být chápány jako vzájemně se doplňující prvky společného rámce. Tento revidovaný rámec by měl lépe zajistit, aby k absorpci ztrát a rekapitalizaci bank docházelo prostřednictvím soukromých prostředků, jakmile se tyto instituce dostanou do finančních potíží a následně bude zahájeno řešení krize. TLAC a MREL jsou proto nezbytné pro účinné řízení bankovních krizí a snížení jejich negativního dopadu na finanční stabilitu a veřejné finance. TLAC a revidovaná pravidla o MREL se v Unii staly použitelnými dne 27. června 2019, respektive dne 28. prosince 2020.

Navrhované změny by dále podpořily jednotné uplatňování požadavků obezřetnosti, sbližování postupů dohledu a zajistily rovné podmínky pro bankovní služby na celém jednotném trhu. Těchto cílů nemůže být uspokojivě dosaženo pouze na úrovni členských států. Pokud by Unie přestala uvedené aspekty regulovat, podléhal by vnitřní trh bankovních služeb různým souborům pravidel, což by vedlo k roztříštění a oslabení nedávno vytvořeného jednotného souboru pravidel v této oblasti.

Za páté jsou zapotřebí některá cílená vyjasnění v souvislosti s požadavkem na kapitál a způsobilé závazky pro instituce, které jsou významnými dceřinými podniky G-SVI mimo EU („interní TLAC“) s cílem zajistit, že dluhové nástroje vydané těmito institucemi mohou splňovat všechna kritéria způsobilosti pro nástroje způsobilých závazků. Důvodem této změny je skutečnost, že v současné době jsou kritéria způsobilosti pro nástroje způsobilých závazků založena na předpokladu, že tyto nástroje jsou vydány subjektem řešícím krizi, a nikoli dceřinými podniky, na něž se vztahuje požadavek na interní TLAC. Tento nedostatek by byl vyřešen objasněním, že stejné podmínky způsobilosti, které platí pro subjekty řešící krizi, platí obdobně i pro subjekty, které neřeší krizi. To by pak těmto institucím umožnilo splnit požadavek na interní TLAC mimo jiné se způsobilými závazky, jak původně zamýšleli spolunormotvůrci.

Za čtvrté by měla být vyjasněna některá ustanovení nařízení o kapitálových požadavcích použitelná pro G-SVI se strategií řešení krize ve více subjektech, aby bylo možné zohlednit dceřiné podniky usazené mimo Unii. Tím by se nařízení o kapitálových požadavcích uvedlo do souladu s odpovídající mezinárodně dohodnutou zásadou TLAC, která se vztahuje na dceřiné podniky usazené ve všech jurisdikcích Rady pro finanční stabilitu.

Za druhé je třeba vyjasnit ustanovení nařízení o kapitálových požadavcích týkající se srovnání mezi souhrnem skutečných požadavků TLAC všech skupin řešících krizi v rámci skupiny G-SVI se strategií řešení krize ve více subjektech s teoretickým požadavkem v případě řešení krize v jednom subjektu této skupiny G-SVI. Navrhované změny jsou nezbytné k objasnění toho, do jaké míry mohou orgány příslušné k řešení krize řešit případné nesrovnalosti mezi požadavky v případě řešení krize v jednom subjektu a ve více subjektech. Toho by bylo dosaženo sladěním přístupu podle nařízení o kapitálových požadavcích s přístupem plánovaným podle směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank a standardu TLAC.

Za prvé je nezbytné do nařízení o kapitálových požadavcích přímo začlenit speciální obezřetnostní přístup související s nepřímým upisováním nástrojů způsobilých pro interní MREL (s tzv. postupem „daisy chain“, kdy je využita řetězová vlastnická struktura). Navrhované změny nařízení o kapitálových požadavcích by řešily zjištěné nesrovnalosti mezi nařízením o kapitálových požadavcích a směrnicí o ozdravných postupech a řešení krize bank, které byly nastíněny v dopise orgánu EBA Evropské komisi ze dne 25. ledna 2021. Přesněji řečeno, režim odpočtů, který vypracoval orgán EBA v souvislosti s návrhem regulačních technických norem podle směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, by byl přímo začleněn do nařízení o kapitálových požadavcích. Tím by se zajistilo řádné fungování nepřímého upisování interního MREL v rámci skupin řešících krizi s několika úrovněmi vlastnictví v souladu s politickou dohodou dosaženou během jednání o směrnici (EU) 2019/879. Revize by navíc zajistily, že zacházení s kapitálovými investicemi do nástrojů způsobilých pro interní MREL zůstane sladěno jak v rámci pro řešení krize, tak v obezřetnostním rámci, což by umožnilo uvedení metodiky odpočtu vypracované orgánem EBA do praxe a zároveň by se zabránilo nepřiměřené složitosti přístupu k těmto expozicím.

3.VÝSLEDKY HODNOCENÍ EX POST, KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ

•Hodnocení ex post / kontroly účelnosti platných právních předpisů

K tomuto návrhu není připojeno samostatné posouzení dopadů, neboť tento návrh nemění základní aspekty nařízení o kapitálových požadavcích, ale jeho hlavním cílem je vyjasnit právní vztah mezi dvěma stávajícími nástroji práva Unie, konkrétně mezi nařízením o kapitálových požadavcích a směrnicí o ozdravných postupech a řešení krize bank, a to tím, že do nařízení o kapitálových požadavcích přímo začlení zvláštní přístup k nepřímému upisování nástrojů způsobilých pro interní MREL. Tato vyjasnění by zajistila, že oba vzájemně velmi propojené rámce zůstanou do značné míry sladěny. To by pak institucím umožnilo pokračovat ve výpočtu, vykazování a zveřejňování jednoho souboru celkového objemu rizikové expozice a celkové míry expozic pro účely nařízení o kapitálových požadavcích i směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, což by zabránilo nepřiměřenému zvýšení složitosti.

Dopad opatření, která jsou tímto návrhem pozměněna, byl navíc již předmětem analýz v posouzeních dopadů provedených pro nařízení (EU) 2019/876 a směrnici (EU) 2019/879. Zahrnuje to i případnou potřebu vydat dodatečné nástroje způsobilé pro MREL, aby byl splněn interní MREL, jak jej zavedli spolunormotvůrci prostřednictvím revidované směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank. Návrh obecně vychází z přípravných prací provedených orgánem EBA, zejména pokud jde o vypracování regulačních technických norem, které se týkají nepřímého upisování nástrojů způsobilých pro interní MREL v rámci skupin řešících krizi. Cílem návrhu je především zabývat se nezamýšlenými důsledky stávajícího rámce TLAC/MREL, které vyplývají z pravidel, jež jsou v současnosti obsažena v nařízení o kapitálových požadavcích.

Navrhované změny by měly omezený dopad na administrativní zátěž institucí a náklady na přizpůsobení jejich vnitřních operací, přičemž se očekává, že většina nákladů bude kompenzována tím, že bude umožněno řádné fungování přístupu nepřímého upisování nástrojů způsobilých pro interní MREL v rámci skupin řešících krizi, a v případě dotčených institucí přínosy plynoucími ze zlepšeného uznávání dceřiných podniků v třetích zemích a tím, že se dále upřesní způsobilost nástrojů vydaných v souvislosti s požadavkem na interní TLAC.

•Základní práva

Unie se zavazuje dodržovat vysokou úroveň ochrany základních práv a je signatářem široké škály úmluv o lidských právech. V této souvislosti není pravděpodobné, že by tento návrh měl přímý dopad na tato práva podle hlavních úmluv OSN o lidských právech, Listiny základních práv Evropské unie, která tvoří nedílnou součást smluv EU, a Evropské úmluvy o lidských právech.

4. ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY Návrh nemá žádné důsledky pro rozpočet Unie.

5.OSTATNÍ PRVKY

•Podrobné vysvětlení konkrétních ustanovení návrhu

1)Speciální přístup k nepřímému upisování nástrojů způsobilých pro interní MREL

Za účelem provedení politické dohody dosažené během jednání o směrnici (EU) 2019/879 se navrhuje zavést přímo do nařízení o kapitálových požadavcích režim odpočtů, který vypracoval orgán EBA v souvislosti s návrhem regulačních technických norem podle směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank. Navrhované nařízení proto v čl. 72e odst. 5 nařízení o kapitálových požadavcích zavádí požadavek, aby zprostředkující mateřské podniky v řetězci vlastnictví musely od své kapacity pro interní MREL odečíst objem svých kapitálových investic do nástrojů způsobilých pro interní MREL, včetně kapitálu, které vydaly jejich dceřiné podniky patřící do téže skupiny řešící krizi.

Zavést režim odpočtů je nezbytné. Z hlediska řešení krize tento režim zajišťuje přiměřený přenos ztrát a kapitálu mezi subjekty řešícími krizi a jejich koncovými dceřinými podniky, zabraňuje dvojímu započtení schopnosti dceřiného podniku absorbovat ztráty pro účely splnění interního MREL zprostředkující mateřskou společností a zajišťuje výsledek rovnocenný výsledku úplného přímého upisování nástrojů vydaných koncovými dceřinými podniky ze strany subjektu řešícího krizi. Kromě toho je režim odpočtů nutný i z obezřetnostního hlediska, neboť bez tohoto režimu by individuální ukazatele kapitálové přiměřenosti zprostředkujících mateřských společností náležitě a obezřetně neodrážely jejich skutečnou schopnost absorbovat ztráty, neboť by tyto ukazatele rovněž zahrnovaly schopnost absorbovat ztráty jejich dceřiných podniků. To by mohlo ohrozit řádné fungování zvolené strategie řešení krize, neboť zprostředkující mateřská společnost by mohla využít nejen svou vlastní schopnost absorbovat ztráty, ale také schopnost svého dceřiného podniku před tím, než se zprostředkující mateřská společnost nebo dceřiný podnik stanou neživotaschopnými. Metoda odpočtů zajišťuje, že zprostředkující mateřské společnosti vykazují dostupný kapitál pouze v rozsahu, v jakém souvisí s riziky spojenými s jejich vlastní rozvahou. Tento přístup by navíc přispěl k včasnému uplatňování omezení maximální rozdělitelné částky v souladu s články 141 a 141b směrnice o kapitálových požadavcích a článku 16a směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank a k určení, že zprostředkující mateřská společnost již není životaschopná.

Režim odpočtů by se měl vztahovat na všechny zprostředkující mateřské společnosti, které jsou institucemi nebo subjekty uvedenými v čl. 1 odst. 1 písm. b) až d) směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank a které jsou povinny dodržovat interní MREL stanovený orgánem příslušným k řešení krize, bez ohledu na to, zda jsou součástí skupin G-SVI. Odkazy na položky způsobilých závazků by proto měly být rovněž chápány tak, že zahrnují závazky způsobilé pro splnění interního MREL podle čl. 45f odst. 2 písm. a) směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank.

Režim odpočtů je přísně omezen na zprostředkující mateřské společnosti v souvislosti s nepřímým upisováním nástrojů interního MREL. Proto je třeba změnit čl. 49 odst. 2 nařízení o kapitálových požadavcích pouze s ohledem na expozice, které podléhají novému přístupu stanovenému v čl. 72e odst. 5 nařízení o kapitálových požadavcích. Aby se navíc zajistilo, že nový režim odpočtů zůstane přiměřený, budou instituce moci zvolit kombinaci nástrojů (kapitálu a způsobilých závazků), pomocí nichž zprostředkující mateřská společnost financuje nabytí nástrojů interního MREL svých dceřiných podniků. Toho se dosáhne uplatněním odpočtů nejprve na objem způsobilých závazků zprostředkující mateřské společnosti. Pouze v případě, že by částka, která má být odečtena, překročila objem způsobilých závazků zprostředkující mateřské společnosti, by se musely zbývající odpočty uplatnit na její objem kapitálu pro účely obezřetnostního dohledu, počínaje položkami tier 2 (čl. 66 písm. e) nařízení o kapitálových požadavcích). Z praktického hlediska to znamená, že zprostředkující mateřská společnost by se mohla zcela vyhnout odpočtům souvisejícím s kapitálem, pokud subjektu řešícímu krizi vydá dostatečné způsobilé závazky pro MREL.

V některých výjimečných případech, zejména pokud se interní MREL a interní TLAC neuplatňují na individuálním základě, ale na konsolidovaném základě, může být režim odpočtů nadměrný, což může vést k dvojí sankci v rámci předpokládané metody plného odpočtu založeného na kapitálových investicích. V těchto situacích by měla zprostředkující mateřská společnost absorbovat ztráty svých dceřiných podniků a mít tedy dostatečnou schopnost absorbovat ztráty a schopnost rekapitalizace, aby pokryla své vlastní potřeby, jakož i potřeby dceřiných podniků v rámci konsolidace. Tyto případy jsou tedy z režimu odpočtů vyňaty.

Nepřímé upisování nástrojů způsobilých pro interní MREL by mělo zajistit, aby v případě, že dceřiný podnik dosáhne okamžiku neživotaschopnosti, byly ztráty skutečně přeneseny na subjekt řešící krizi a dotčený dceřiný podnik byl tímto subjektem rekapitalizován. Tyto ztráty tak nemají být absorbovány zprostředkující mateřskou společností, která se stává pouhým prostředkem k přenesení těchto ztrát na subjekt řešící krizi. V důsledku toho a s cílem zajistit, aby výsledek nepřímého upisování byl rovnocenný výsledku plného přímého upisování, jak zamýšleli spolunormotvůrci podle čl. 45f odst. 6 směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, je režim odpočtů doplněn o použití rizikové váhy 0 % pro expozice, které tomuto režimu podléhají, a o odpovídající vyloučení těchto expozic z výpočtu celkové míry expozic pákového poměru. To se odráží v čl. 113 odst. 1, čl. 151 odst. 1 a čl. 429a odst. 1 nařízení o kapitálových požadavcích.

Výše popsaný přístup umožňuje provádět nepřímé upisování nástrojů interního MREL v souladu s podmínkami dohodnutými spolunormotvůrci během jednání o směrnici (EU) 2019/879 a zohledněnými v mandátu, který byl udělen orgánu EBA. Tento přístup je navíc jednoduchý, zejména ve srovnání se scénářem, kdy by se nezbytné odpočty uplatnily pouze v rámci pro řešení krize. Zůstane-li přístup stanovený ve dvou značně propojených rámcích, tj. v nařízení o kapitálových požadavcích a ve směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank, ve vzájemném souladu, mohou instituce nadále vypočítávat, vykazovat a zveřejňovat jeden soubor celkového objemu rizikové expozice a celkové míry expozic pro účely nařízení o kapitálových požadavcích a zároveň pro účely směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, čímž se zamezí nepřiměřenému zvýšení složitosti.

Vzhledem k tomu, že speciální přístup vypracovaný orgánem EBA v souvislosti s návrhem regulačních technických norem v rámci mandátu směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank je přímo začleněn do nařízení o kapitálových požadavcích, regulační technické normy již nejsou zapotřebí. V důsledku toho se zrušuje čl. 45f odst. 6 směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank.