Zvláštní zpráva č. 22/2012 „Přispívají Evropský fond pro integraci a Evropský uprchlický fond účelně k integraci státních příslušníků třetích zemí?“





GLOSÁŘ Cíle "SMART" : Cíle "SMART" jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené cíle (specific, measurable, achievable, relevant and timely). Doplňková ochrana : Žadatelé, kteří nespadají pod definici uprchlíka, ale kteří se nemohou vrátit do země svého původu vzhledem k reálnému riziku utrpení vážné újmy (riziku mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení, uložení nebo vykonání trestu smrti nebo závažného ohrožení života či nedotknutelnosti osoby v důsledku svévolného násilí), mají nárok na doplňkovou ochranu. Eurostat : Eurostat je statistickým úřadem Evropské unie a generálním ředitelstvím Evropské komise. Evropský fond pro integraci (EIF) : Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí podporuje iniciativy jednotlivých států a EU, jež mají usnadnit začleňování přistěhovalců z třetích zemí do evropských společností. Evropský návratový fond (RF) : Evropský návratový fond se snaží podporovat rozvoj spolupráce mezi státy EU a zeměmi návratu. Evropský sociální fond (ESF) : Jeden ze strukturálních fondů EU, jenž byl zřízen ke snížení rozdílů v prosperitě napříč členskými státy a regiony EU. Evropský uprchlický fond (ERF) : Evropský uprchlický fond podporuje úsilí členských států EU spojené s přijímáním uprchlíků a vysídlených osob a zajišťováním přístupu k jednotnému, spravedlivému a účinnému azylovému řízení. Fond pro vnější hranice (EBF) : Fond pro vnější hranice vytváří finanční solidaritu podporou těch zemí, které nesou těžkou finanční zátěž při zavádění společných norem pro kontrolu na vnějších hranicích EU. Program SOLID : "Obecný program Solidarita a řízení migračních toků na období 2007–2013", který je tvořen čtyřmi fondy (EIF, ERF, EBF, RF). Rámcový program pro výzkum : Hlavní nástroj EU pro financování výzkumu v Evropě; současný sedmý rámcový program pro výzkum a technologický rozvoj (7. RP) probíhá v období 2007–2013. Roční program : Pracovní program členského státu, kterým se provádí víceletý program. Řídicí a kontrolní systém : Soubor postupů a praktických mechanismů daného členského státu sloužící k provádění fondů SOLID. Státní příslušníci třetích zemí : Občané ze zemí mimo Evropskou unii (občané ze zemí mimo EU). Uprchlík : Státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a není schopen či ochoten vrátit se do této země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu a která se tam vzhledem ke shora uvedeným obavám nechce nebo nemůže vrátit. Závazek : Právní rozpočtový závazek jako např. rozhodnutí o financování či smlouva. Žadatel o azyl : Osoba, která žádá o postavení uprchlíka či doplňkovou ochranu. SHRNUTÍ I. Program Evropské unie SOLID podporuje opatření, která mají posílit integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech EU a zvýšit solidaritu pomocí sdílení finanční zátěže, která souvisí se správou společných vnějších hranic a prováděním společných politik v oblasti azylu a přistěhovalectví. II. Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit, zda Evropský fond pro integraci a Evropský uprchlický fond, jež tvoří součást programu SOLID, účelně přispívají k integraci státních příslušníků třetích zemí. Tyto fondy provádí Komise a členské státy v režimu sdíleného řízení. III. Účetní dvůr zjistil, že ani pro Komisi, ani pro členské státy není možné příspěvek fondů SOLID k integraci měřit, neboť kontrolované členské státy nestanovily ve svých ročních programech vhodné cílové hodnoty či ukazatele. Průběžná zpráva Komise o dosažených výsledcích a o kvalitativních a kvantitativních aspektech provádění fondů, která vychází ze zpráv předkládaných členskými státy, neposkytuje pro hodnocení či řízení fondů dostatečné informace. Na úrovni jednotlivých projektů vykázal vzorek kontrolovaný Účetním dvorem pozitivní výsledky, ale ty nelze spojit s úspěchem na vyšší úrovni, neboť míra čerpání prostředků byla u vnitrostátních programů na rok 2007 a 2008 nízká. Pozdější programy nebyly dosud dokončeny. IV. Účelnost fondů byla omezena koncepcí programu SOLID, která je nejednotná, příliš zatěžující a také nedostatečně koordinovaná s jinými fondy EU. Rozdělení financování pro cílové skupiny, které mají podobné potřeby, přineslo orgánům i příjemcům potíže. To ve spojení s počtem fondů a ročním cyklem programování a také dlouhým řetězcem kontrol vykonávaných třemi různými orgány vedlo k nadměrné administrativě, která není úměrná finančnímu objemu příslušných fondů. Nedostatečná koherence a nedostatečná doplňkovost s jinými fondy EU vedou k překrývání, nevyužitým příležitostem pro synergie a také riziku dvojího financování. V. Odpovědné orgány většinou své klíčové funkce plní, navzdory problémům obsaženým v koncepci fondů a nedostačenému personálnímu obsazení. Program SOLID však od počátku provázela zpoždění, neboť právní předpisy byly přijaty pozdě. To vedlo ke zpožděnému předkládání programů a skutečnosti, že prováděcí pravidla a pokyny byly k dispozici až během provádění programů, a také k nedorozuměním ohledně příslušných úloh třech orgánů. VI. Zpoždění se vyskytují i nadále, na straně členských států při předkládání programů a zpráv a na straně Komise při jejich přezkumu a schvalování. Komise také dostatečně včas neodhalila nedostatky v nastavení řídicích a kontrolních systémů členských států a v jednom členském státě přetrvávají vážné nedostatky u certifikačního a auditního orgánu. VII. Účetní dvůr předkládá tato doporučení: a) Normotvůrce by měl zjednodušit mechanismy programování, a to zavedením jednotných vnitrostátních programů, které budou pokrývat celé období. b) Při vytváření řídicích a kontrolních systémů by Komise a členské státy měly řádně zvážit otázku poměrnosti vzhledem k objemu prostředků, s nimiž tyto fondy pracují, a k dopadu na zdroje, a měly by též využít předchozí zkušenosti s podobnými programy. c) Komise by měla realizovat komplexní posouzení integračních potřeb, a to bez ohledu na to, zda mají přistěhovalci občanství EU, či třetí země. Na základě tohoto posouzení by měla být navržena vhodná koncepce fondu či fondů, v níž by již neexistovalo rozdělení cílové populace podle státní příslušnosti a která by byla orientovaná směrem k potřebám konečných příjemců. Stanovením povinné priority financování státních příslušníků třetích zemí by se zajistilo, že se těmto osobám dostane dostatečné specifické pozornosti. d) Komise by měla klást větší důležitost na získávání konkrétních podrobností od členských států o tom, jak je zajištěna koherence a doplňkovost jednotlivých fondů EU. e) Komise a členské státy by měly stanovit povinný systém společných ukazatelů a členské státy by měly pro vnitrostátní programy stanovit cílové hodnoty. f) Pro zahájení nového programu by Komise měla zajistit, aby byly předem připraveny její nejdůležitější pokyny a aby členské státy měly zavedeny vhodné řídicí a kontrolní systémy. ÚVOD 1. Integrace státních příslušníků třetích zemí [1] je pro členské státy EU velmi důležitým politickým cílem a v minulém desetiletí Evropská unie v této oblasti výrazně rozšířila svou činnost. Ačkoli v EU neexistuje žádná formální definice integrace, vykládají "Společné základní zásady politiky v oblasti integrace přistěhovalců" integraci jako "dynamický, obousměrný proces vzájemného přizpůsobování jak všech přistěhovalců, tak všech obyvatel členských států" na základě "respektu k základním hodnotám Evropské unie" [2]. Podle těchto společných základních zásad patří ke klíčovým prvkům integrace následující: zaměstnanost, znalost jazyka a kultury hostitelské společnosti, vzdělání, rovný přístup ke zboží a službám a také účast na politickém životě. 2. Integrační politika se rozvíjela jako součást přistěhovalecké politiky, která – vzhledem k tomu, že tvoří samotné jádro státní suverenity – zůstávala dlouho do velké míry v kompetenci jednotlivých členských států. Od roku 1999, kdy vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, získala Evropská unie [3] kompetence také v problematice přistěhovalectví a zavázala se rozvíjet "prostor svobody, bezpečnosti a práva". Evropská rada na svém zasedání v Tampere v roce 1999 dospěla k závěru, že EU "musí zajistit spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří legálně pobývají na území jejích členských států" a vyzvala k "důraznější integrační politice", jež by poskytla státním příslušníkům třetích zemí práva a povinnosti srovnatelné s právy a povinnostmi občanů EU. 3. Ačkoli integrační politika zůstává i nadále v kompetenci členských států, členské státy uznávají, že "jestliže se některému z členských států nepodaří vypracovat a provést úspěšnou integrační politiku, může to mít pro jiné členské státy a Evropskou unii různé nepříznivé důsledky" [4]. Úspěšná integrace se navíc považuje za zásadní faktor jak pro ekonomickou a sociální soudržnost v EU, tak pro plnou realizaci pozitivního potenciálu migrace pro vybudování konkurenceschopné a udržitelné ekonomiky [5]. 4. Příspěvek k EU k vytvoření "koherentního Evropského rámce pro integraci státních příslušníků třetích zemí" [6] má zhruba tři podoby. EU zaprvé vytváří právní/normativní rámec přijímáním právně závazných i nezávazných nástrojů v této oblasti [7]. Zadruhé EU usnadňuje výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy prostřednictvím sítí a příruček [8]. Zatřetí EU podporuje integraci pomocí finančních nástrojů, konkrétně pak na základě "Obecného programu Solidarita a řízení migračních toků na období 2007–2013" (program SOLID, viz tabulka). TABULKA FONDY PROGRAMU SOLID, 2007–2013 Poznámka: Z důvodu zaokrouhlení nemusí součet jednotlivých položek přesně odpovídat celkovým součtům. Zdroj: Evropská komise. Finanční nástroj | Provádění | Finanční prostředky EU (v milionech EUR) | Evropský fond pro integraci (EIF) | 2007–2013 | 830 | Evropský uprchlický fond (ERF) | 2008–2013 | 623 | Fond pro vnější hranice (EBF) | 2007–2013 | 1908 | Evropský návratový fond (RF) | 2008–2013 | 681 | CELKEM | | 4043 | 5. Program SOLID má za cíl zlepšit řízení migračních toků na úrovni Evropské unie a posílit solidaritu mezi členskými státy. Jeho prostřednictvím se sdílí finanční zátěž v souvislosti s integrovanou správou společných vnějších hranic a s prováděním společné politiky v oblasti azylu a přistěhovalectví. Program tvoří čtyři fondy: Fond pro vnější hranice, Evropský návratový fond, Evropský uprchlický fond a Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí. Graf 1 zobrazuje závazky v rámci EIF v roce 2010 podle jednotlivých členských států. GRAF 1 ZÁVAZKY V RÁMCI EIF V ROCE 2010 PODLE JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ +++++ TIFF +++++ Zdroj: výpočet přidělených částek z EIF, 2010. KOMU JE URČENA PODPORA Z EIF A ERF? 6. Dva ze čtyř fondů programu se týkají integrace. Evropský fond pro integraci (EIF) podporuje členské státy při usnadňování sociální, občanské a kulturní integrace státních příslušníků třetích zemí do evropských společností (viz rámeček 1) [9]. V souladu se svým právním východiskem by se měl fond v první řadě zaměřovat na integraci nově příchozích státních příslušníků třetích zemí. 7. Evropský uprchlický fond (ERF) se zaměřuje na podporu azylové politiky a má za cíl posílit úsilí členských států při přijímání uprchlíků a vysídlených osob včetně integračních opatření (viz rámeček 2) [10]. 8. Jak EIF, tak ERF poskytují financování 50 % (ve zvláštních případech až 75 %) způsobilých nákladů projektu, zbytek je financován z vnitrostátních zdrojů. Projekt v rámci EIF určený pro státní příslušníky třetích zemí, prováděný Poradnou pro integraci, Česká republika +++++ TIFF +++++ © Poradna pro integraci. RÁMEČEK 1 CÍLE EVROPSKÉHO FONDU PRO INTEGRACI (ČLÁNEK 3 ROZHODNUTÍ O EIF) EIF může přispívat k: a) usnadnění rozvoje a vedení řízení o přijetí, která se týkají procesu integrace; b) rozvoji a provádění procesu integrace nově příchozích státních příslušníků třetích zemí; c) zvýšení schopnosti členských států rozvíjet, provádět, monitorovat a vyhodnocovat politiky a opatření pro integraci státních příslušníků třetích zemí; d) výměně informací, osvědčených postupů a spolupráce v rámci členských států a mezi nimi. RÁMEČEK 2 ZPŮSOBILÉ INTEGRAČNÍ AKCE PRO EVROPSKÝ UPRCHLICKÝ FOND (ČLÁNEK 3 ROZHODNUTÍ O ERF) ERF může mezi jiným podporovat akce související s integrací osob uvedených v článku 6 (uprchlíci, osoby požívající doplňkové ochrany, žadatelé o azyl), jejichž pobyt v určitém členském státě je trvalý a stálý. Tato opatření mohou zahrnovat: a) poradenství a pomoc v oblastech, jako je ubytování, prostředky na živobytí, zapojení do trhu práce, lékařská, psychologická a sociální péče; b) akce umožňující těmto osobám přizpůsobit se společnosti členského státu ve společenském a kulturním smyslu a sdílet hodnoty zakotvené v Listině základních práv Evropské unie; c) akce na podporu trvalé a udržitelné účasti v občanském a kulturním životě; d) opatření zaměřená na vzdělávání, odborné vzdělávání, uznávání kvalifikace a diplomů; e) akce na podporu soběstačnosti těchto osob a umožnění těmto osobám, aby se staly samostatnými; f) akce na podporu účelných kontaktů a konstruktivního dialogu mezi těmito osobami a přijímající společností; g) opatření na podporu získávání dovedností těchto osob, včetně jazykové přípravy; h) akce na podporu rovného přístupu a rovných výsledků, pokud jde o jednání těchto osob s veřejnými institucemi. 9. Evropský fond pro integraci se zaměřuje na integraci státních příslušníků třetích zemí, tedy občanů zemí mimo EU. V roce 2010 žilo na území EU celkem 32,5 milionu cizích státních příslušníků (tj. osob, které nejsou občany země svého pobytu), což představuje 6,5 % celkové populace EU. Z těchto cizích státních příslušníků (viz graf 2) bylo 20,2 milionu státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou potenciálně způsobilí pro financování z EIF či ERF, a 12,3 milionu státních příslušníků zemí EU pobývajících v jiném členském státě, než je stát jejich občanství. [11] Státní příslušníci zemí EU nejsou způsobilí pro financování z EIF ani ERF, ale mohou být potenciálně cílem jiných fondů EU, například Evropského sociálního fondu. GRAF 2 ZAHRANIČNÍ REZIDENTI V EVROPSKÉ UNII, 2010 Poznámka: Údaje týkající uprchlíků a žadatelů o azyl jsou z roku 2009. Z důvodu zaokrouhlení nemusí součet jednotlivých položek přesně odpovídat celkovým součtům. Zdroj: Eurostat, UNHCR. Obyvatelé EU celkem 501 milionů | Zahraniční rezidenti v členských státech EU – 32,5 milionu | Státní příslušníci třetích zemí – 20,2 milionu | Státní příslušníci EU žijící v jiném členském státu 12,3 milionu | Cílová skupina EIF Přistěhovalci z ekonomických, studijních a vědeckých důvodů Přistěhovalci z rodinných důvodů 18,6 milionu | Cílová skupina ERF Uprchlíci, doplňková a dočasná ochrana 1,4 milionu Žadatelé o azyl 0,3 milionu | 10. Zastoupení státních příslušníků třetích zemí se mezi jednotlivými členskými státy liší, jak dokládá graf 3. 11. Státní příslušníci třetích zemí či osoby bez státní příslušnosti, které požádaly o azyl (žadatelé o azyl) nebo kterým byl udělen statut uprchlíka či statut doplňkové ochrany, jsou z financování EIF vyloučeni, nicméně spadají do cílové skupiny Evropského uprchlického fondu [12]. V průběhu roku 2010 bylo v EU registrováno 258940 žádostí o azyl [13]. GRAF 3 STÁTNÍ PŘÍSLUŠNÍCI TŘETÍCH ZEMÍ JAKO PROCENTO POPULACE DANÉHO STÁTU A V ABSOLUTNÍCH ČÍSLECH, 2010 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Eurostat a GŘ pro vnitřní věci – výpočet přidělených prostředků z EIF. ÚLOHY A ODPOVĚDNOSTI 12. Všechny čtyři fondy SOLID mají stejné mechanismy řízení a kontroly a jsou prováděny v režimu sdíleného řízení. Podle této zásady jsou za (provozní a finanční) provádění financovaných opatření odpovědné členské státy, zatímco za celkové čerpání rozpočtu zůstává odpovědná Komise. Pro použití každého z fondů Komise přijímá strategické zásady, které stanoví programový rámec EU. Každý zúčastněný členský stát připraví víceletý program, v němž tyto strategické zásady použije v kontextu svých vlastních potřeb. 13. Víceletý program se provádí prostřednictvím ročních programů. Jak víceleté, tak roční programy musí schválit Komise. Po ukončení každého ročního programu předkládají členské státy závěrečné zprávy. 14. Komise je rovněž odpovědná za to, aby členské státy zavedly vhodné systémy řízení a kontroly, dále aby v souvislosti s financovanými projekty bylo zajištěno vhodné informování, publicita a sledování a aby opatření byla v souladu a doplňovala se s dalšími příslušnými politikami a iniciativami Unie. 15. To, jak členské státy provádí programy, Komise sleduje prostřednictvím dokumentárních přezkumů popisu řídicích a kontrolních systémů, tím, že jsou jí podávány zprávy o pokroku a konečné zprávy, a také kontrolními a monitorovacími návštěvami v členských státech. 16. Na úrovni členských států řídicí a kontrolní systém zahrnuje (viz graf 5): a) Odpovědný orgán, který je odpovědný za řízení a provádění víceletého programu. Komisi zejména předkládá víceleté a roční programy, vybírá operace a ověřuje způsobilost výdajů, o jejichž proplacení žádají koneční příjemci [14]. b) Auditní orgán provádí kontroly, jimiž se ověřuje fungování řídicích a kontrolních systémů [15]. c) Certifikační orgán certifikuje, že prohlášení o výdajích jsou v souladu s příslušnými předpisy [16]. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 17. Celkovým cílem auditu a hlavní auditní otázkou bylo posouzení toho, zda program SOLID prostřednictvím fondů EIF a ERF účelně přispívá k integraci státních příslušníků třetích zemí. Hlavní auditní otázka byla rozčleněna do následujících tří podotázek: a) Jsou výsledky fondů SOLID podepřeny účelným monitorováním a hodnocením programu? b) Přispěla koncepce fondů k jejich účelnému provádění? c) Jsou systémy určené k provádění integračních opatření v rámci programu SOLID dobře řízeny? 18. Audit se zaměřil na řídicí a kontrolní systémy Komise a členských států v rámci obecného programu "Solidarita a řízení migračních toků" na období 2007–2013 ve vztahu k fondům EIF a ERF. Hodnocení výsledků v první řadě vychází z ročních programů, které byly dokončeny již před začátkem auditu (roční programy na rok 2007 a 2008). Při auditu se neprovádělo přímé hodnocení účelnosti integračních opatření v členských státech. 19. Audit vycházel z: a) přezkumu dokumentů týkajících se přípravy, provádění a hodnocení fondů SOLID v Komisi a pohovorů s pracovníky Komise z GŘ pro vnitřní věci a (pro informativní účely) také z GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování; b) kontroly vybraných aspektů řídicího a kontrolního systému pro EIF a ERF v pěti členských státech (České republice, Německu, Lucembursku, Portugalsku a Spojeném království) včetně pohovorů s odpovědnými orgány, auditními orgány a certifikačními orgány. Výběr těchto členských států vycházel z celkového počtu státních příslušníků třetích zemí a jejich podílu na populaci daného státu, dále z podílu státu na závazcích EIF a také z vývoje právních předpisů z oblasti integrace, jak je měřen indexem MIPEX [17]; c) návštěv na místě u 22 dokončených projektů ve vybraných členských státech spadajících pod roční program na rok 2007 (EIF), 2008 a 2009 (ERF a EIF); vzorek těchto projektů byl vybrán na základě úsudku, ne statisticky (viz příloha); d) přezkum legislativních návrhů Komise týkajících se Azylového a migračního fondu a příslušných obecných ustanovení pro období 2014–2020. PŘIPOMÍNKY JEDNOTLIVÉ PROJEKTY BYLY ÚSPĚŠNÉ, ALE CELKOVÝ PŘÍSPĚVEK FONDŮ K INTEGRACI STÁTNÍCH PŘÍSLUŠNÍKŮ TŘETÍCH ZEMÍ NEBYLO MOŽNÉ MĚŘIT 20. Celkový příspěvek fondů k integraci státních příslušníků třetích zemí lze měřit pouze na úrovni jednotlivých projektů. Důvodem je absence vhodného monitorovacího a hodnotícího systému jak v kontrolovaných členských státech, tak na straně Komise. Nedostatek měřitelných ukazatelů či kvantifikovaných cílových hodnot v programových dokumentech vedl k tomu, že výsledky nebylo možné měřit. Nedostatky v průběžné zprávě o dosažených výsledcích a o kvalitativních a kvantitativních aspektech provádění fondu [18] zapříčinily, že tato zpráva měla pro posouzení účelnosti fondů jen omezenou hodnotu. Míra čerpání u programů v roce 2007 a 2008 byla nízká, přestože kontrolované projekty k integraci státních příslušníků třetích zemí jednoznačně přispívaly. 21. U pěti zmíněných členských států (viz bod 19) Účetní dvůr prověřoval víceleté programy pro EIF a ERF, roční programy na rok 2007, 2008 a 2011 a závěrečné zprávy k dokončeným ročním projektům. Na místě bylo v těchto státech pak navštíveno a zkontrolováno 22 dokončených projektů (viz příloha). 22. Aby vyhodnotil úspěch integračních opatření realizovaných v rámci fondů SOLID, Účetní dvůr zkoumal, zda roční programy obsahovaly cíle SMART doplněné měřitelnými ukazateli. Účetní dvůr se rovněž snažil určit, do jaké míry jednotlivé projekty a roční programy přispěly k plnění víceletých programů a zda vykazování výsledků na projektové i programové úrovni probíhalo ve vztahu ke stanoveným ukazatelům a cílovým hodnotám. 23. Na podporu účelného řízení programu mají členské státy povinnost předkládat hodnotící zprávy, které Komise používá pro přípravu průběžné zprávy určené Evropskému parlamentu a Radě, jež vykazuje dosažené výsledky a pojednává o kvalitativních a kvantitativních aspektech provádění fondů. Projekt v rámci EIF prováděný organizací Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI, Sdružení na podporu pracovníků-přistěhovalců), Lucembursko +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise. KONTROLOVANÉ ČLENSKÉ STÁTY NESTANOVILY DOSTATEČNĚ KVANTIFIKOVANÉ CÍLOVÉ HODNOTY A UKAZATELE… 24. Ačkoli členské státy měly v ročních programech povinnost vyplnit oddíl nazvaný "Kvantifikované výsledky", byly měřitelné cílové hodnoty stanoveny pouze pro zhruba polovinu opatření přezkoumávaných v ročních programech daných pěti členských států. Komise toto ani nezjistila, ani neopravila (viz body 67–69). Kromě toho se většina stanovených cílových hodnot týkala pouze počtu projektů či účastníků a neměřila zároveň i konkrétnější aspekty projektů, jako např. úspěšnost při získávání kvalifikace. 25. Účetní dvůr uznává, že integrace je kategorie, která se obtížně měří, zejména když se má hodnotit dopad konkrétních nástrojů. Komise však dokázala [19], že ukazatele týkající se výstupů a efektů financovaných opatření definovat lze. Příklady ukazatelů používaných kontrolovanými členskými státy jsou uvedeny v rámečku 3. RÁMEČEK 3 PŘÍKLADY UKAZATELŮ, KTERÉ BYLY V KONTROLOVANÝCH PROGRAMECH POUŽITY Dobrý příklad 1: Měřitelný ukazatel výstupu s cílovou hodnotou a odkazem na stávající situaci Cíl opatření: Vytvoření a organizace vzdělávacích činností zaměřených na státní příslušníky třetích zemí (jazykové kurzy, občanské kurzy…). Ukazatel výstupu: Počet a kategorie zúčastněných státních příslušníků třetích zemí. Cílová hodnota: 300 účastníků z řad státních příslušníků třetích zemí (celkový počet za období 2007–2013). Výchozí situace: Žádné předchozí kurzy neexistovaly. Dobrý příklad 2: Měřitelné ukazatele efektu související s výše uvedeným opatřením Ukazatel efektu: - Počet státních příslušníků třetích zemí spokojených s činnostmi. - Počet státních příslušníků třetích zemí, kteří s úspěchem činnosti ukončili. Špatný příklad: Dva ukazatele výstupu, které nejsou jasně definovány, potenciálně se překrývají, a nejsou proto měřitelné Cíl opatření: Vytvoření míst pro setkávání mezi přistěhovalci a hostitelskou společností (mezikulturní výměny, osvětové činnosti). Ukazatel výstupu: Počet a typ diskusí/diskutovaných témat, která jsou rozdělena na "témata, která jsou spíše povrchní," a na druhé straně "témata, která jsou spíše osobní". Ukazatel výstupu: počet účastníků a klasifikace účastníků: "rodiče a děti", "mládež a děti". 26. Do závěrečných zpráv kontrolované členské státy často zařazovaly kvantifikovatelné výstupy, ale pouze v málo případech byly zároveň stanoveny i cílové hodnoty, pomocí nichž by se dal hodnotit úspěch. I tam, kde měly v těchto závěrečných zprávách projekty uspokojivé hodnocení, toto hodnocení ne vždy dávalo úplný obrázek o pokroku při plnění cílů ročního a víceletého programu. 27. Vzhledem k těmto nedostatkům v programování a ve vykazování výsledků na vnitrostátní úrovni nelze provést jednoznačné posouzení výsledků. Ani členské státy, ani Komise nejsou schopny posoudit účelnost fondů při dosahování jejich cílů. Výsledky lze stanovit jen na úrovni projektů, a zde jen tam, kde byly stanoveny jasné cílové hodnoty a ukazatele. … A PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA KOMISE O EIF PŘINESLA JEN OMEZENÉ INFORMACE 28. Podle právních předpisů má Komise předložit Evropskému parlamentu a Radě průběžnou zprávu do 31. prosince 2010 [20]. Tato zpráva však byla předložena téměř o rok později, 5. prosince 2011, a to vzhledem k tomu, že: a) členské státy předložily závěrečné zprávy o ročních programech pozdě či předložily zprávy neúplné, b) harmonogram stanovený v právních předpisech nebyl realistický. 29. Průběžná zpráva neobsahuje žádné kvantitativní výsledky programů kromě počtu projektů financovaných v každém členském státu a počtu členských států, které financovaly projekty pro jednotlivé priority. Tabulka ve zprávě, která, jak napovídá její název, má ukázat, jaké typy opatření byly skutečně financovány, má několik nedostatků: a) vychází pouze z plánů, a nikoliv ze skutečné realizace, b) nikde neuvádí vynaložené peněžní částky a c) obsahuje některé konkrétní nepřesnosti (například během auditu Účetního dvora byl zaznamenán projekt na přípravu osob pro přesídlení do Německa, ale tabulka žádné opatření tohoto druhu neobsahovala). 30. Absence vhodných kvantifikovaných výsledků v průběžné zprávě je nejméně zčásti zapříčiněna skutečností, že neexistují žádné povinné společné ukazatele, jež by zajistily srovnatelnost výsledků mezi členskými státy. V rámci přípravy na chystané hodnocení ex post Komise v současnosti řeší tento nedostatek srovnatelných údajů tím, že od členských států žádá, aby poskytly informace o základních společných ukazatelích. Jelikož však tyto ukazatele nebyly stanoveny předem ani shromaždovány během provádění programu, je platnost a užitečnost tohoto hodnocení omezená a proces přípravy hodnocení se stává neefektivním. Ve svém návrhu pro období 2014–2020 Komise navrhuje stanovit od počátku programů závazný soubor ukazatelů. 31. Průběžná zpráva uvádí příklady projektů, které mají ilustrovat typy realizovaných činností. Chybí však údaje o jejich reprezentativnosti z hlediska četnosti či hodnoty. 32. Přestože členské státy měly vytvářet své vlastní programy dle zjištěných potřeb a stanovených cílů, dva z nich (Nizozemsko a Polsko) uvedly [21], že jejich programy nejsou pro ně relevantní. Polsko vysvětlilo, že programy byly příliš omezené, a Nizozemsko uvedlo, že "příděl z fondu představoval relativně malý podíl vnitrostátního rozpočtu na integraci a nepovažoval se za cosi, co by přidalo skutečnou hodnotu vnitrostátním strategiím". Toto tvrzení se Komise ve zprávě nesnažila vyvrátit ani ho kriticky nezhodnotila. 33. Tyto nedostatky v v průběžné zprávě zapříčiňují, že zpráva má jen velmi malý přínos pro účely posouzení výsledků nebo řízení fondů. NÍZKÁ MÍRA ČERPÁNÍ V PRVNÍCH DVOU LETECH SNIŽUJE POTENCIÁLNÍ ÚČELNOST FONDŮ… 34. Graf 4 ukazuje, že míra čerpání rozpočtu [22] EIF v členských státech za roky 2007 a 2008 (což jsou jediné roky, jejichž programy byly v době auditu dokončeny) byla všeobecně nízká, ačkoli mezi lety 2007 a 2008 došlo u celkové míry čerpání za všechny členské státy k nárůstu z 66 % na 77 %. Z údajů vyplývají značné rozdíly mezi členskými státy, (za rok 2007) od 15 % (Česká republika) po 100 % (Francie). Většina členských států, které měly v roce 2007 velmi nízkou míru čerpání, v roce 2008 dosáhla zlepšení, nicméně pouze jednomu z těchto států se u míry čerpání podařilo překonat hranici 50 %. Navzdory celkovému zlepšení byl mezi lety 2007 a 2008 u sedmi států zaznamenán pokles v míře plnění. V červnu 2012 Komise stále neobdržela prohlášení o výdajích členských států pro šest ročních programů (jedno týkající se ročního programu na rok 2007: Malta, a pět týkajících se ročního programu na rok 2008: Řecko, Španělsko, Malta, Nizozemsko a Spojené království). Termín pro odevzdání těchto prohlášení o výdajích byl přitom 30. září 2010 (roční program na rok 2007) a 31. března 2011 (roční program na rok 2008). 35. Faktory, které přispěly k této nízké míře čerpání, jsou uvedeny v následujících připomínkách (body 42–75). Nedostatečné čerpání plánovaných rozpočtů ročních programů vede k riziku, že nebude dosaženo plánovaných výstupů a dopadů. GRAF 4 ČERPÁNÍ ROZPOČTU EIF +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropská komise a výpočty Účetního dvora. … ALE KONTROLOVANÉ PROJEKTY DOSÁHLY POZITIVNÍCH VÝSLEDKŮ A ČLENSKÉ STÁTY POVAŽOVALY FONDY ZA PŘÍNOSNÉ PRO INTEGRACI 36. Vzhledem k uvedené absenci kvantifikovaných cílových hodnot a ukazatelů a také k nedostatkům v průběžné zprávě byl Účetní dvůr schopen získat důkazní informace o účelnosti ERF a EIF pouze návštěvou konkrétních projektů. 37. Z celkem 22 projektů, které byly kontrolovány na místě, Účetní dvůr u 18 dospěl k názoru, že projekty dosáhly výsledků, jež pozitivně přispěly k integraci státních příslušníků třetích států, neboť tvořily součást strategií těchto členských států (viz rámeček 4). RÁMEČEK 4 PŘÍKLADY PROJEKTŮ, JIMŽ SE PODAŘILO DOSÁHNOUT POZITIVNÍCH VÝSLEDKŮ V Lucembursku EIF podpořil projekt Partenariats pour l‘intégration interculturelle: mise en place de services d‘information et d‘orientation (Partnerství pro interkulturní integraci: zřízení informačních a orientačních služeb). Projekt realizovalo Sdružení na podporu pracovníků-přistěhovalců (Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés, ASTI), které chtělo zlepšit integraci státních příslušníků třetích zemí zajištěním rovného přístupu k informacím o právech a povinnostech občanů. Činnosti tohoto projektu zahrnovaly navázání partnerství s různými asociacemi, vytvoření internetové stránky (http://www.bienvenue.lu) a také tlumočnické služby. Míra spolufinancování z EIF činila 50 % čili 112000 EUR z ročního programu na rok 2009. V Německu byl z ERF podpořen projekt "… und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft – auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("… a zapojíš se taky? Uprchlíci jako součást společnosti – na cestě k samostatnému životu"). Tento tříletý projekt, který prováděla Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Sdružení charit berlínské arcidiecéze), byl ve svém prvním roce podpořen částkou 42509 EUR z ročního programu ERF na rok 2009 (míra spolufinancování činila 50 %). Jeho cílem bylo zlepšit podmínky přijímání žadatelů o azyl / uprchlíků a posílit příslušné služby a struktury ve východním Brandenbursku. Projektu se celkem zúčastnilo 683 osob a mezi jeho činnosti patřily např. jazykové kurzy nebo mezikulturní školení pracovníků. 38. Ze čtyř kontrolovaných projektů, které svých cílů nedosáhly, byly dva dokončeny po úpravě cílů, jichž má být dosaženo, směrem dolů. Jeden potenciálně užitečný a inovační projekt skončil neúspěchem, částečně kvůli nerealistickým cílovým hodnotám a metodice, které odpovědný orgán v žádosti schválil (viz rámeček 5). 39. Neexistuje však přímá vazba mezi splněním jednotlivých projektů a dosažením celkového úspěchu. Může za to nevhodné stanovování cílových hodnot na úrovni programu, nedostatek spojených kvantifikovaných výsledků a nedostatečné čerpání rozpočtu. 40. Podle průběžné zprávy Komise má většina členských států za to, že EIF poskytuje "přidanou hodnotu" navzdory potížím při provádění. U těch členských států, které neměly dostatečně vytvořený rámec pro integrační politiku, umožnil fond koncipovat komplexní integrační rámec. Pro některé členské státy tento fond zaplnil mezeru ve vnitrostátních zdrojích nebo poskytl možnost rozšířit podporu na specifické cílové skupiny. V průběžné zprávě se také konstatovalo, že se zlepšila spolupráce mezi orgány jak vnitrostátně, tak mezi členskými státy. RÁMEČEK 5 PŘÍKLAD NEÚSPĚŠNÉHO PROJEKTU Ve Spojeném království byl z ERF podpořen projekt, který nakonec nebyl úspěšný. Merseyside Fire and Rescue Service, MFRS (Požární a záchranná služba regionu Merseyside) předložila inovační návrh, který měl řešit velká rizika požáru zjištěná mezi uprchlíky, a to prostřednictvím kontrol domů (800 obydlí), pracovního zařazení v požární službě, vytvoření internetové stránky, vydáním letáků ve více než 30 jazycích a školením majitelů domů. První rok projektu měl být podpořen grantem z ERF ve výši 21325 EUR. Na straně odpovědného orgánu došlo k selhání několika stupňů kontroly. Cílová hodnota 800 kontrol domů se ukázala nerealistickou, neboť komunita uprchlíků je mnohem menší, než jak se původně předpokládalo; MFRS také nebyla schopna získat adresy příslušníků cílové populace. Odpovědný orgán se začal problematikou těchto nerealistických předpokladů a cílových hodnot zabývat až poté, co bylo projektu uděleno financování, a plánované monitorovací návštěvy u projektu se neuskutečnily včas. Odpovědný orgán rovněž vyžadoval – a to v rozporu s pokyny Komise pro tuto věc –, aby MFRS shromažďovala důkazy o statutu uprchlíků. To ještě více snížilo ochotu cílové populace na protipožární kontroly MFRS přistoupit. Výsledkem bylo, že bylo financováno pouze 60 kontrol domů a od projektu se po prvním roce jeho realizace ustoupilo. 41. Výše uvedené výsledky hodnocení jsou nejméně zčásti potvrzeny důkazními informacemi, které Účetní dvůr během svého auditu shromáždil. Kontrolované členské státy uvedly, že fondy jim umožnily realizovat dodatečné nebo nové integrační činnosti. ÚČELNOST PŘÍSPĚVKU FONDŮ K INTEGRACI BUDE PRAVDĚPODOBNĚ OMEZENÁ, PROTOŽE… 42. Z předchozího oddílu této zprávy vyplývá, že účelnost fondů nelze do současné doby měřit. Následující dva oddíly vysvětlují, že potenciální účelnost fondů je omezena kvůli nedostatkům v jejich koncepci a provádění. V důsledku toho není pravděpodobné, že fondy budou plně účelné jako příspěvek k integraci státních příslušníků třetích zemí. 43. Účetní dvůr posuzoval, zda právní a správní nastavení fondů SOLID umožňuje účelné řízení s přiměřenou mírou administrativy a kontroly. Zkoumal dále, zda byly stanoveny integrační potřeby členských států dostatečným procesem konzultace a hodnocením dopadu. Při auditu se rovněž ověřovalo, zda existuje koherentní a koordinovaný přístup v souvislosti s jinými nástroji Unie. Projekt v rámci EIF prováděný organizací Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (Sdružení Turků v Německu) +++++ TIFF +++++ © Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. … ROZDĚLENÍ INTEGRAČNÍCH OPATŘENÍ MEZI ERF A EIF PŘINÁŠÍ PRAKTICKÉ POTÍŽE 44. Ve čtyřech z pěti navštívených členských států měly odpovědné orgány (viz rámeček 6) i koneční příjemci praktické obtíže při oddělování cílových skupin ERF a EIF, a to zejména v souvislosti s integračními opatřeními, protože: určité činnosti by normálně společně směřovaly k oběma cílovým skupinám, neboť tyto skupiny mají podobné potřeby (např. jazykové kurzy či mezikulturní aktivity), existuje administrativní zátěž související s rozdělováním nákladů na stejné činnosti (např. jazykové kurzy) mezi různé fondy (ERF a EIF). To odrazuje orgány členských států a konečné příjemce od toho, aby navrhovali činnosti, které budou efektivně plnit jejich potřeby. ROČNÍ PROGRAMOVÁNÍ VEDE K NADMĚRNÉ ADMINISTRATIVNÍ ZÁTĚŽI… 45. Čtyři fondy SOLID mají systém ročního programování a podávání zpráv členskými státy. Z toho plyne, že Komise pro tyto čtyři fondy SOLID každoročně dostává kolem 100 ročních programů, jež musí přezkoumat a schválit. Členské státy musí kromě toho předkládat ke každému ukončenému ročnímu programu závěrečnou zprávu, jejíž platnost musí být Komisí potvrzena. Tento postup nepřináší žádnou přidanou hodnotu nebo přináší jen malou. Orgánům členských států i Komisi způsobuje nadměrnou administrativní zátěž. Dopad takovéhoto systému nebyl při tvorbě programu SOLID dostatečně zvážen. RÁMEČEK 6 EIF VE SROVNÁNÍ S ERF Pro odpovědný orgán ve Spojeném království "je požadavek na oddělování různých kategorií migrantů v přímém rozporu s pojmy integrace, oceňování různorodosti a soudržnost společenství" a "vede ke zmatku a je příliš složitý, co se týče správy a řízení projektů, protože je nutné oddělovat či poměrově rozdělovat náklady. Měla by být možná "smíšená skupina", neboť ta by motivovala inovativnější projektové návrhy s větší účastí, které by byly pravděpodobně účelnější z hlediska integračních efektů". Odpovědný orgán v České republice se domnívá, že rozdělení mezi ERF a EIF je v určitých případech umělé, a to zejména v souvislosti s regionálními integračními centry financovanými z EIF. Tato centra mohou poskytovat pomoc jak státním příslušníkům třetích zemí, tak žadatelům o azyl / uprchlíkům. Podle odpovědného orgánu tato centra musí své činnosti zdvojovat, což je velmi neefektivní obzvláště v případě malých cílových skupin. 46. Členské státy a Komise nyní prosazují používání pouze víceletých programů. Komise též zdůraznila, že některé členské státy si z ročního programového cyklu vyvodily závěry, které nebyly zamýšleny, jako například domněnku, že projekty mohou trvat pouze po dobu jednoho ročního programu. 47. V souladu se zjištěními tohoto auditu a s výsledky veřejné konzultace plánuje Komise na období 2014–2020 tento systém změnit; nově by měl být pouze jeden vnitrostátní program pro každý fond, který by pokrýval celé toto období financování. To by znamenalo, že by pro celé období existovalo méně než 60 programů, které by se týkaly Azylového a migračního fondu a Fondu pro vnitřní bezpečnost. … A EXISTUJÍ NÁROČNÉ MECHANISMY FINANCOVÁNÍ 48. Po vynaložení 60 % počáteční platby předběžného financování jsou členské státy oprávněny žádat o druhou platbu. Právní předpisy v této otázce však nebyly stanoveny jednoznačně, což vedlo mezi členskými státy k nedorozumění. Postupy pro žádost a obdržení této druhé platby jsou administrativně náročné a odrazují odpovědné orgány od toho, aby o ni žádaly. To vedlo ke zpožďování plateb prováděných odpovědnými orgány a konečným příjemcům vznikaly problémy s peněžními toky. KONCEPCE PROGRAMU ZAVEDLA DLOUHÝ ŘETĚZEC KONTROL, KE KTERÉMU NĚKTERÉ ČLENSKÉ STÁTY JEŠTĚ PŘIDALY DALŠÍ ADMINISTRATIVNÍ ZÁTĚŽ… 49. Kontroly prováděné třemi příslušnými orgány (odpovědným orgánem, certifikačním orgánem a auditním orgánem) se spíše zdvojovaly, nežli vzájemně doplňovaly. Ačkoli v každém systému financování je zapotřebí systém kontrol a vyvážených pravomocí, vychází konfigurace fondů SOLID z modelu užívaného u strukturálních fondů [23] a způsobuje vzhledem k relativně malým částkám, o něž se zde jedná, nadměrnou zátěž (viz bod 54). Stávající systém je vyčerpávající jak pro vnitrostátní zdroje, tak pro zdroje Komise. 50. Ačkoli si orgány členských států, které v rámci auditu Účetní dvůr kontroloval, stěžovaly, že administrativní struktura fondů přináší při jejich řízení zbytečnou zátěž, dva z pěti kontrolovaných členských států situaci ještě ztížily tím, že u příjemců vykonávají nepřiměřeně vysokou úroveň kontrol. Ve Spojeném království zavedl odpovědný orgán důsledný monitorovací systém, který obsahuje prvky podporující kvalitní provádění projektů (viz rámeček 8), ale který zároveň přináší dodatečné požadavky na kontrolu (včetně měsíčního vykazování), dále vyžaduje 100 % ověřování ze strany odpovědného orgánu, kontroly ex post prováděné auditním orgánem a nadměrné požadavky na příjemce projektů z hlediska prokazování způsobilosti účastníků (viz rámeček 5). V Německu musel certifikační orgán – částečně v důsledku absence vhodného systému na řízení údajů – shromažďovat informace o každém projektu posouzením všech závěrečných zpráv a až poté byl schopen provést výběr k dalším kontrolám. 51. Nedostatkům, mezi něž například patří absence ukazatelů, roční charakter programu a hierarchické vztahy mezi orgány členských států (viz bod 70), bylo možno předejít, pokud by se při vytváření koncepce EIF a ERF lépe vzaly v úvahu zkušenosti z řízení strukturálních fondů. Ani členské státy, ani Komise své předchozí zkušenosti z oblasti strukturálních fondů nevyužily. … A NEDOSTATEČNÁ KOHERENCE A DOPLŇKOVOST S DALŠÍMI FONDY EU VEDLY K PŘEKRÝVÁNÍ A ZTRÁTě SYNERGIE 52. Komise provedla při přípravě svého legislativního návrhu jen omezené posouzení ex ante [24] a omezené konzultace se zainteresovanými stranami v souvislosti s integračními potřebami v EU. Nebyla vytvořena žádná celková strategie, jak řešit integrační potřeby EU. V důsledku toho se promarnila příležitost k posílení kvality legislativního návrhu [25]. 53. Kromě programu SOLID existují i jiné nástroje Unie podporující podobná opatření, které mohou přispět k integraci státních příslušníků třetích zemí. Patří k nim: a) Evropský sociální fond (ESF) – jeho cílem je předcházet nezaměstnanosti a bojovat s ní a rozvíjet lidské zdroje a sociální integraci do pracovního trhu. Financují se z něj programy na integraci přistěhovalců bez ohledu na jejich občanství, a to zejména s cílem "zvýšení účasti migrantů na zaměstnanosti, čímž se posílí jejich sociální začlenění". b) Programy GŘ pro vzdělávání a kulturu – činnosti v rámci programu Kultura na období 2007–2013 a programu Občanství na období 2007–2013 mohou zahrnovat projekty související s mezikulturním dialogem, aktivním občanstvím atd. Program celoživotního učení na období 2007–2013 zahrnuje prioritu "podporovat sociální začleňování a rovnost pohlaví ve vzdělávání a odborné přípravě, včetně integrace přistěhovalců a Romů". c) Rámcové programy pro výzkum – byly použity i k financování výzkumu týkajícího se otázek přistěhovalectví, a to prostřednictvím vytváření nových znalostí, nástrojů, ukazatelů a databází na podporu evropské migrační politiky, zejména pro účely pracovního trhu, sociální péče, společenské soudržnosti a boje proti různým podobám diskriminace. 54. Při své přípravné práci Komise programy GŘ pro vzdělávání a kulturu ani rámcové programy pro výzkum nezohlednila. Ačkoli v posouzení ex ante Komise uvedla, že ESF obsahuje relevantní opatření, přesný rozsah překrývání tohoto fondu s EIF zůstal neznámý. Nejsou k dispozici žádné konkrétní údaje, z nichž by se dala posoudit míra, v jaké ESF podporuje integraci státních příslušníků třetích zemí. Dle odhadu Komise je pro období 2007–2013 v rozpočtu ESF vyčleněno 1,17 miliardy EUR na "zvýšení zaměstnanosti přistěhovalců" [26]. Z ESF se rovněž financují opatření v oblasti sociálního začleňování, jež mohou podporovat integraci přistěhovalců, takže přinejmenším část 9,98 miliardy EUR, která je na toto v rozpočtu fondu určena, je relevantní pro integraci státních příslušníků třetích zemí [27]. Komise tuto skutečnost ve svém posouzení ex ante pro programy SOLID na období 2014–2020 nezjistila. Objem financování pro oblast týkající se integrace Evropským sociálním fondem je tedy mnohem větší, než je objem financování prováděný EIF (830 milionů EUR pro období 2007–2013) a ERF (623 milionů EUR pro období 2008–2013) dohromady. 55. Záměrem Komise bylo, aby EIF doplňoval ESF a podporoval opatření, která z ESF nelze financovat [28]. Státní příslušníci třetích zemí nemají stejná práva jako občané EU a tato skutečnost sloužila jako odůvodnění pro odlišné zacházení s touto skupinou v rámci jednotlivých fondů. Z auditu však vyplynulo, že většinu (ne-li všechna) opatření EIF lze financovat z ESF. Oddělení ESF a EIF přináší členským státům i konečným příjemcům dodatečnou administrativní zátěž, neboť tyto fondy mají odlišnou správní strukturu (viz graf 5) a požadavky. 56. Problémy v koncepci EIF se ještě zvyšují omezeným fungováním systémů, které byly vytvořeny pro zajištění soudržnosti a doplňkovosti fondů. Při procesu přijímání programů ESF a EIF Komise nekladla dostatečný důraz na otázku doplňkovosti těchto dvou fondů. Ačkoli se v posledních letech zlepšila koordinace mezi GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování a GŘ pro vnitřní věci, ve třech z pěti kontrolovaných členských států nebyl zaveden povinný mechanismus koordinace [29] mezi EIF a ESF nebo tento mechanismus nebyl vhodný nebo byl zaveden pouze v nedávné době (navzdory tvrzení těchto států, že k tomu došlo už na začátku programu). Komise tento problém ve svém posouzení řídicího a kontrolního systému EIF nezjistila. 57. V důsledku chybějícího souladu v koncepci a provádění EIF a ESF dochází mezi těmito dvěma fondy k významnému překrývání, přičemž ESF podporuje integraci státních příslušníků třetích zemí výrazně vyššími částkami. Toto překrývání přináší dodatečné (např. personální) náklady a zároveň se ztrácí potenciální synergie (viz rámeček 7). 58. Ačkoli nový návrh na období 2014–2020 u lokálních a regionálních opatření otevírá cílovou skupinu i pro občany EU z přistěhovaleckých skupin (osoby, jejichž alespoň jeden rodič je státní příslušník třetí země), neřeší nijak výchozí problém překrývání s ESF. 59. Bez samostatné složky v ESF nebo bez samostatného integračního fondu, vycházejícího z právních základů ESF a EIF, nelze integrační potřeby řešit komplexně. RÁMEČEK 7 CALL CENTRA V PORTUGALSKU A SROVNÁNÍ FINANCOVÁNÍ Z EIF A ESF DLE VYJÁDŘENÍ PORTUGALSKÉHO ORGÁNU ACIDI V Portugalsku mohou o financování EIF žádat pouze dvě organizace: Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, ACIDI (Vysoký komisariát pro imigraci a dialog mezi kulturami) a Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, SEF (Služba pro cizince a hranice). ACIDI, což je veřejný orgán, který je součástí ministerstva vnitra, je z této dvojice důležitější a je zároveň organizací, která je odpovědná za integraci přistěhovalců a menšin v Portugalsku. Během návštěvy na místě provedené Účetním dvorem uvedli zástupci tohoto orgánu, že se financování z ESF a EIF překrývá. Na období 2008–2011 získali zhruba 18,2 milionu EUR z ESF a 7,4 milionu EUR z EIF. [30] Činnosti uvedené v seznamu operačního programu ESF lze financovat rovněž z programu EIF. V tomto ohledu zjistil Účetní dvůr příklad, kdy byla financována dvě podobná mnohojazyčná call centra. Národní středisko pro podporu přistěhovalců orgánu ACIDI (CNAI) zřídilo call centrum pro státní příslušníky třetích zemí (financované z ESF). Když požádala druhá organizace, SEF, o projekt call centra, které mělo poskytovat specifické informace pro státní příslušníky třetích zemí, nevzal se projekt orgánu ACIDI v úvahu a poptávka po službách call centra ACIDI po zahájení provozu podobného call centra SEF poklesla. Vzhledem k tomu, že organizace zabývající se uprchlíky mohou žádat jak o podporu projektů v rámci ESF, tak o dílčí projekty v rámci ACIDI, existuje zvýšené riziko, že přístup nebude koherentní a že dojde k dvojímu financování. PRÁCE ODPOVĚDNÝCH ORGÁNŮ JE INTENZIVNÍ, ALE ZPOŽDĚNÍ NA VŠECH ÚROVNÍCH A TAKÉ NEDOSTATKY V ŘÍDICÍM A KONTROLNÍM SYSTÉMU MOHOU DÁLE SNIŽOVAT ÚČELNOST PROGRAMU 60. Program je prováděn v režimu sdíleného řízení. Jak Komise, tak členské státy tedy mají odpovědnost v souvislosti se zásadami řádného finančního řízení. 61. Účetní dvůr prověřoval ty aspekty systémů Komise a členských států, které přímo souvisejí s účelností fondů. ZDRŽENÍ V PŘIJÍMÁNÍ PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ A KLÍČOVÝCH ÚKOLŮ KOMISE A ČLENSKÝCH STÁTŮ… 62. Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady o zřízení ERF pro období 2008–2013 a rozhodnutí Rady o EIF pro období 2007–2013 byla přijata až 23. května 2007 a 25. června 2007 v druhém případě. Rozhodnutí Komise, kterým se stanoví prováděcí pravidla, byla přijata až 19. prosince 2007 a 5. března 2008. Roční programy by v zásadě měly být členskými státy předkládány do 1. listopadu roku n–1, tedy před zahájením programu. Vzhledem ke zpožděnému přijetí právních předpisů byla na rok 2007 a 2008 povolena výjimka pro pozdní předložení ročních programů [31]. Komise je povinna členské státy informovat, zda roční plán může být schválen, do jednoho měsíce od jeho předložení a do 1. března příslušného roku pak přijmout rozhodnutí o financování. 63. Auditoři prověřovali postup předkládání ročních programů u pěti členských států v souvislosti s roky 2007 [32], 2008 a 2011. Z 25 ročních programů pro EIF a ERF byly jen tři předloženy členskými státy včas. Zpoždění na straně členských států byla vysvětlována velkou pracovní zátěží, které jsou odpovědné orgány členských států vystaveny, a politickými změnami, jež přinesly interní reorganizaci. Komise pak uvedla, že další příčinou bylo to, že členské státy vytvářely příliš podrobné programy. 64. V žádném z prověřovaných případů Komise také členské státy v období jednoho měsíce neinformovala, zda může být roční program přijat, ani nepřijala rozhodnutí o financování v časové lhůtě stanovené právními předpisy. Tato zpoždění byla nejzávažnější u ročních programů na roky 2007 a 2008, kdy byla rozhodnutí o financování EIF pro rok 2007 přijímána o sedm měsíců později, než předpokládá právní předpis. Pro roční programy na rok 2011 představovalo průměrné zpoždění dva měsíce (pro EIF) a jeden měsíc (pro ERF). … VEDOU K TOMU, ŽE KOMISE VYDÁVÁ ČLENSKÝM STÁTŮM POKYNY POZDĚ 65. Komise vydala širokou škálu pokynů týkající se např. způsobilosti výdajů či různých aspektů řídicích a kontrolních systémů členských států. Ve většině oblastí byly tyto pokyny komplexní a pro členské státy užitečné. Kontrolované členské státy rovněž uvedly, že Komise efektivně odpovídala na jejich dotazy a nejasnosti. 66. Některé z důležitých pokynů však byly – částečně kvůli pozdnímu přijetí právních předpisů – vydány pozdě, včetně prováděcích pravidel (viz bod 62) a podrobnější "příručky způsobilosti", která byla vydána poprvé v červenci 2008. Ve spojení s čekáním na přijetí finančních rozhodnutí to znamenalo, že ty členské státy, které byly schopny přidělit vnitrostátní financování na včasné zahájení projektů, nemohly konečné příjemce o dohodnutých pravidlech způsobilosti informovat. Jiné členské státy byly nuceny svoje programy zahájit se zpožděním. Obě tyto situace přispěly k tomu, že míra čerpání fondů v prvních letech programu byla nízká (viz bod 35). KOMISE NEDOSTATKY V MONITOROVACÍCH SYSTÉMECH ČLENSKÝCH STÁTŮ NEZJISTILA… 67. Před zahájením programu měly členské státy povinnost Komisi předložit popis svého řídicího a kontrolního systému ke schválení. Komise následně provedla návštěvy na místě v členských státech, aby tyto systémy zkontrolovala. Účetní dvůr zkoumal hodnocení řídicích a kontrolních systémů s ohledem na systémy pro monitorování projektů a programů, které provedla Komise, a toto hodnocení porovnal se systémy, které sám v členských státech v rámci auditu zkontroloval. 68. Pro hodnocení řídicích a kontrolních systémů Komise používala kontrolní seznam s bodovým hodnocením. U všech pěti členských států, které Účetní dvůr kontroloval, Komise řídicí a kontrolní systém schválila a zejména pak udělila maximální bodové hodnocení pro čtyři kritéria, související s monitorováním projektů a programů. 69. Kontrolní seznam Komise neobsahoval otázky, které by ověřily, zda byly zavedeny systémy na sběr a agregování údajů o klíčových provozních a finančních ukazatelích. Účetní dvůr zjistil, že ve třech z pěti kontrolovaných členských států nebyly monitorovací systémy vhodné, a to hlavně v důsledku nedostatku vhodných systémů na shromažďování údajů pro ukazatele a cílové hodnoty či nedostatečných monitorovacích návštěv u projektů. Tento stav přetrvával i v druhé polovině roku 2011, ačkoli Komise členské státy navštívila. Komise tento nedostatek neodhalila částečně proto, že na její kontrolní seznam nebyly zařazeny určité klíčové prvky. Navíc k tomu přistupovala skutečnost, že Komise akceptovala popis systémů, který jen prezentoval záměry členských států přenesené z právních předpisů. Za nepřítomnosti řádně fungujících monitorovacích systémů nelze provádění programu na období 2007–2013 vyhodnocovat a řídit. PŘETRVÁVAJÍCÍ NEDOSTATKY A CHYBY NA STRANě CERTIFIKAČNÍCH A AUDITNÍCH ORGÁNŮ 70. Podobně jako u strukturálních fondů má program SOLID trojitou strukturu, do níž patří odpovědný (či řídicí) orgán a auditní a certifikační orgán. Rozdílem oproti strukturálním fondům je, že ve struktuře programu SOLID stojí na nejvyšším místě modelu míry jistoty certifikační orgán (viz graf 5), který se tak spoléhá na práci auditního orgánu. U osvědčeného modelu používaného u strukturálních fondů je tomu naopak a na vrcholu stojí auditní orgán. To vedlo v členských státech k nejasnostem ohledně úloh a povinností certifikačního a auditního orgánu. Komise tento problém ve svém hodnocení monitorovacího a kontrolního systému nezjistila a příslušné pokyny byly poskytnuty až v říjnu 2010 [33]. V Německu vedly nejasné vztahy mezi těmito třemi orgány k několikaměsíčním prodlením s podáváním zpráv za roční program 2007 i 2008, což vedlo k pozdním platbám konečným příjemcům. 71. Při auditu Účetního dvora byly zjištěny závažné nedostatky v práci certifikačního i auditního orgánu v Portugalsku. Auditní orgán je na základě právních předpisů pro každý roční program povinen zkontrolovat vzorek alespoň 10 % celkových způsobilých výdajů. Portugalský odpovědný orgán zadává audity soukromému subjektu a používá je jako kontrolu prvního stupně pro výkazy nákladů projektů. V rozporu s právními předpisy tyto auditní zprávy používá i auditní orgán, aby splnil svou povinnost kontroly 10 % výdajů. Ačkoli auditní orgán provádí zároveň vlastní kontroly na místě u projektů, tyto kontroly nepokrývají všechny roční programy a týkají se méně než 10 % způsobilých nákladů. 72. Jako certifikační orgán v Portugalsku byl určen orgán Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, SEF (Služba pro cizince a hranice). Při kontrole v rámci prohlášení o věrohodnosti za rok 2009 Účetní dvůr zjistil závažné nedostatky v certifikaci, kterou SEF provedl pro program předcházející ERF III (tj. ERF II). V roce 2011 certifikační orgán stále neplnil své povinnosti, což se týkalo jak kvality prováděné práce, tak zpoždění při dokončování certifikace. Odpovědný orgán měl přitom již zpoždění v předkládání zpráv o provádění ukončených programů a v době auditu certifikační orgán situaci zkomplikoval ještě tím, že nevydal certifikaci ke zprávám za rok 2008 pro EIF a ERF nebo ke zprávě o pokroku v provádění programu za rok 2009 pro EIF. Kontrola na místě byla zorganizována narychlo a její doba nepostačovala k řádnému provedení práce, která je k certifikaci nutná. O provedené práci nebyly k dispozici žádné důkazní informace, ovšem metody výběru vzorku, které byly Účetnímu dvoru při jeho auditu prezentovány, byly chybné a nevedly by ke spolehlivým výsledkům. K práci certifikačního orgánu sám auditní orgán vydal výrok s výhradou. Dokud bude tato situace trvat, kontrolní povinnosti související s fondy nebudou plněny, což zvyšuje riziko pro řádné finanční plnění a vede k problémům s peněžními toky na úrovni příjemců. GRAF 5 MODEL MÍRY JISTOTY U FONDŮ +++++ TIFF +++++ ODPOVĚDNÉ ORGÁNY VĚTŠINOU SVÉ KLÍČOVÉ FUNKCE PLNÍ NAVZDORY OMEZENÍM V KONCEPCI A PROVÁDĚNÍ PROGRAMŮ 73. V úvodních fázích programu se musely odpovědné orgány vyrovnávat s obtížemi, které přinesl časový tlak vzniklý v důsledku opožděného přijetí právních předpisů (viz bod 62). Nadále také čelí zatěžujícím povinnostem v souvislosti s programováním a podáváním zpráv, k čemuž se ve třech z pěti kontrolovaných členských států přidávaly ještě nedostatečné personální kapacity. V Německu nemohla v prvních letech programu včas probíhat ověřování projektů vzhledem k nedostatečným personálním kapacitám odpovědného orgánu; tento stav se ale v době auditu Účetního dvora zlepšil. V České republice způsobily nedostatečné zdroje to, že se nepředkládaly průběžné zprávy a nepodávaly žádosti o průběžné platby a že ještě nebyla vytvořena příručka pro konečné příjemce. Nedostatek personálu u portugalského odpovědného orgánu zapříčinil, že podpora na místě u konečných příjemců byla omezená. 74. Odpovědné orgány, které Účetní dvůr kontroloval, prokázaly vysokou míru nasazení a uspokojivě vykonávaly většinu z klíčových úkolů, které jsou pro řízení fondů nutné. Byly zjištěny příklady osvědčených postupů, které jsou silným přínosem pro účelnost fondů. Patří k nim návštěvy u konečných příjemců ještě před zahájením projektů, které jsou prováděny ve Spojeném království (viz rámeček 8), a zkvalitnění nastavení systému pro sběr údajů pro ukazatele o projektech, k němuž došlo v Německu a Lucembursku. RÁMEČEK 8 NÁVŠTĚVY PŘED ZAHÁJENÍM PROJEKTU PROVÁDĚNÉ ODPOVĚDNÝM ORGÁNEM VE SPOJENÉM KRÁLOVSTVÍ Odpovědný orgán ve Spojeném království od května 2010 začlenil do svého řízení a monitorování projektů také tzv. "ujišťovací návštěvy před zahájením projektu". Tyto návštěvy poskytují příjemcům další úroveň podpory a instrukcí navíc k "seminářům před ujišťovací návštěvou", které jsou pro příjemce organizovány kolektivně. Návštěvy provádějí pracovníci odpovědného orgánu v prostorách příjemců projektů, kteří byli vybráni k financování z EIF či ERF. Jelikož se konají před podpisem grantové dohody a před prováděním opatření, mají za účel informovat příjemce o praktických otázkách souvisejících s prováděním projektu a zároveň zkontrolovat, zda mají příjemci zavedeny systémy nezbytné k úspěšné realizaci projektu. Návštěvy rovněž slouží k vyjasnění očekávání a otázek spojených se způsobilostí pro financování. Důraz je kladen na očekávané výsledky projektu, přičemž se ověřuje, zda jsou cíle a činnosti realistické a dosažitelné. Návštěva má také zajistit, aby pak během projektu probíhalo nezbytné monitorování a sběr údajů. 75. Ve třech z pěti členských států [34] nebyly konečným příjemcům poskytnuty dostatečné písemné pokyny o způsobilosti nákladů. Komise poskytla příručku o způsobilosti, ovšem s dodatkem, že je nutné ji vhodně používat, což znamená, že by ji odpovědné orgány měly doplnit dodatečným vysvětlením a pokyny. Tyto tři členské státy si však vyložily tento dodatek Komise v tom smyslu, že příručka se v žádném případě nesmí postupovat dále příjemcům; žádné alternativní písemné pokyny však samy pro příjemce nevytvořily. Projekt v rámci ERF nazvaný Accomodate PRS (Private Rented Sector) (Ubytování v soukromém nájemním sektoru), prováděný organizací Housing Associations’ Charitable Trust (HACT) (Dobročinná rada bytových družstev), Spojené království +++++ TIFF +++++ © HACT. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 76. Audit Účetního dvora prověřoval, zda Evropský fond pro integraci a Evropský uprchlický fond, které jsou součástí programu SOLID, přispívají účelně k integraci státních příslušníků třetích zemí. Audit dospěl k závěru, že úspěch ročních programů není možné měřit. Může za to absence vhodného systému na monitorování a hodnocení. Většina jednotlivých projektů, které byly kontrolovány, však dosáhla pozitivních výsledků a členské státy se obecně domnívají, že tyto fondy mají přidanou hodnotu. 77. Účelnost fondů narušuje jejich nejednotná koncepce, nedostatečná doplňkovost s jinými fondy EU (zejména pak s Evropským sociálním fondem) a rovněž opakovaná zpoždění a dále určité nedostatky v řídicích a kontrolních systémech. V důsledku toho je nepravděpodobné, že budou fondy plně účelné. 78. Níže uvedené závěry a doporučení se nejprve týkají výsledků z hlediska příspěvku fondů k integraci, které jsou k dispozici, dále pak koncepce těchto fondů a jejich provádění. Mnoho ze zjištění může být platných i pro ostatní fondy SOLID, neboť jejich řídicí a kontrolní mechanismy jsou podobné. ÚČELNOST EIF A ERF NEBYLO MOŽNÉ MĚŘIT 79. Komise ani členské státy nejsou schopny zhodnotit celkovou účelnost těchto fondů při podpoře integrace státních příslušníků třetích zemí. Důvodem je to, že členské státy nezavedly účelné systémy na monitorování a hodnocení, s jejichž pomocí by se podávaly informace o dosažených výsledcích programů. Ačkoli Komise poskytla rozsáhlé instrukce k ukazatelům, u čtyř z pěti kontrolovaných členských států byly zjištěny významné nedostatky u zařazování cílů SMART do programů, zavedení vhodných systémů informačních technologií na sběr údajů a/nebo podávání informací o dosažení cílových hodnot. V důsledku toho byla narušena schopnost členských států programy monitorovat a řídit. Komise tyto nedostatky ani nezjistila, ani nenapravila. 80. Informační hodnota průběžné zprávy Komise o EIF je oslabena nedostatkem srovnatelných údajů a jejím zpožděným zveřejněním. Dokument poskytuje zainteresovaným stranám jen velmi omezené hodnocení výsledků EIF. V rámci přípravy na chystané hodnocení ex post Komise nyní řeší tento nedostatek srovnatelných údajů tím, že členské státy žádá, aby poskytly informace o společných základních ukazatelích. Jelikož však tyto ukazatele nebyly stanoveny předem a nebyly o nich během provádění programu shromažďovány údaje, je potenciální platnost a užitečnost tohoto hodnocení oslabena a tento proces se stává neefektivním. DOPORUČENÍ 1 Komise by měla stanovit povinný minimální soubor společných ukazatelů pro členské státy, jimiž by se měřily výstupy a efekty jejich programů. Komise by při tom měla vycházet z ustanovení obsažených v jejím návrhu na období 2014–2020. DOPORUČENÍ 2 Před schválením programů by Komise měla vyžadovat, aby členské státy stanovily ukazatele SMART a zavedly systémy IT na shromažďování údajů od samotného začátku programu. DOPORUČENÍ 3 Kdekoli je to možné, členské státy by měly stanovit cílové hodnoty pro cíle, aby tak mohly měřit dosažení výsledků programů. DOPORUČENÍ 4 Komise a členské státy by si měly vyměňovat osvědčené postupy v oblasti monitorování a hodnocení. KONTROLOVANÉ PROJEKTY PŘISPÍVAJÍ VELKOU MĚROU K INTEGRACI, ALE NEJSOU VYUŽITY VŠECHNY DOSTUPNÉ PROSTŘEDKY 81. Téměř všechny kontrolované projekty dosáhly výsledků, které lze považovat za příspěvek k integraci státních příslušníků třetích zemí v kontextu strategie daných členských států, která byla pro tuto oblast vytyčena. Téměř všechny členské státy EU vyjádřily v průběžné zprávě o EIF názor, že fondy poskytují přidanou hodnotu. 82. Míra čerpání rozpočtu EIF v členských státech pro roční programy na roky 2007 a 2008 byla obecně nízká, ačkoli mezi členskými státy lze v tomto ohledu pozorovat velké rozdíly. Ačkoli se celková míra čerpání fondu zlepšila z 66 % (2007) na 77 % (2008), fond v několika členských státech zůstával významně nevyužit. DOPORUČENÍ 5 Členské sáty by měly přijmout opatření k tomu, aby zajistily úplné provádění programů. Toho lze docílit zvětšením rozsahu vnitrostátních programů, liberalizací vnitrostátních pravidel, která zajistí, že financování bude dostupné všem organizacím, které jsou schopny přispět k integrační strategii, nebo prostřednictvím intenzivnějších činností v oblasti informování a publicity. NEJEDNOTNÁ KONCEPCE FONDŮ PŘINÁŠÍ NEPŘIMĚŘENOU A NADMĚRNOU ADMINISTRATIVNÍ ZÁTĚŽ KONEČNÝM PŘÍJEMCŮM, ČLENSKÝM STÁTŮM I KOMISI 83. Požadavky na řízení a kontrolu, a zejména pak systém ročních programů, platební mechanismy v souvislosti s druhou předběžnou platbou a struktura se třemi orgány přinesly členským státům, konečným příjemcům a také Komisi nadměrně velkou zátěž. Některé z členských států tuto zátěž ještě zvýšily vytvořením dodatečných povinností vycházejících z vnitrostátních právních předpisů. To odrazuje konečné příjemce a vyčerpává jak vnitrostátní zdroje, tak zdroje Komise. 84. Roční programování klade velké nároky na zdroje Komise a přispívá ke zpožděním v její práci, což Komise, ani normotvůrce ve fázi plánování řádně nezohlednili. 85. Komise ani kontrolované členské státy nevyužily zkušeností z řízení strukturálních fondů při tvorbě programů, platebních mechanismů a monitorovacích systémů jako zdroj pro poučení nebo předvídání problémů. DOPORUČENÍ 6 Do právních předpisů by se měl zavést systém jednotných vnitrostátních programů, které budou pokrývat celé období programového financování namísto současných mechanismů ročního programování, a to v souladu s návrhem Komise pro období 2014–2020. DOPORUČENÍ 7 V právních předpisech by se měly zjednodušit platební mechanismy Komise v souladu s návrhem Komise pro období 2014–2020. DOPORUČENÍ 8 Před zavedením nových požadavků na řízení a kontrolu a při zavádění odpovídajících systémů by Komise a členské státy měly řádně zvážit otázku poměrnosti, dopadu na zdroje a také zohlednit zkušenosti s řízením podobných programů. KOHERENCE A DOPLŇKOVOST S JINÝMI FONDY EU NEBYLA DOSTATEČNĚ ZAJIŠTĚNA 86. Nedošlo k žádnému komplexnímu posouzení integračních potřeb v EU, a proto také nevznikla žádná celková strategie na jejich řešení. Komise při své přípravné práci také nezjistila, že již existují (nebo jsou plánovány) nástroje Unie, které podporují podobná opatření. 87. EIF a ERF (jeho část týkající se integrace) byly vytvořeny jako nástroje, které jsou vůči stávajícímu ESF samostatné. ESF se ovšem již na otázky integrace státních příslušníků třetích zemí a občanů EU zaměřoval. Ačkoli Komise ve fázi koncipování i provádění fondu podnikla určité úsilí, aby zajistila koherenci a doplňkovost s ESF, účelně se to nepodařilo. Kontrolované členské státy dokonce nesplňují ani minimální požadavky na koordinaci s ESF. V důsledku toho dochází k výraznému překrývání mezi EIF a ESF, přičemž ESF podporuje integraci státních příslušníků třetích zemí výrazně vyššími částkami. Kromě zvýšeného rizika dvojího financování vede toto překrývání k dodatečným (např. personálním) nákladům a ke ztrátě potenciální synergie. DOPORUČENÍ 9 Komise by měla realizovat komplexní posouzení integračních potřeb, a to bez ohledu na to, zda mají přistěhovalci občanství EU, či třetí země. DOPORUČENÍ 10 Na základě tohoto posouzení by měla být navržena vhodná koncepce fondu či fondů, v níž by již neexistovalo dělení cílové populace podle státní příslušnosti a která by byla orientována směrem k potřebám konečných příjemců. Stanovením povinné priority financování státních příslušníků třetích zemí by se zajistilo, že se těmto osobám dostane dostatečné specifické pozornosti. DOPORUČENÍ 11 Komise by měla klást větší důležitost na získávání konkrétních podrobností o systémech členských států, aby se mohla zajistit koherence a doplňkovost jednotlivých fondů EU. OPAKUJÍCÍ SE ZPOŽDĚNÍ KOMPLIKUJÍ PROVÁDĚNÍ PROGRAMŮ JAK NA ÚROVNI ČLENSKÝCH STÁTŮ, TAK KOMISE 88. Opožděné přijetí právního základu vedlo ke zpoždění v provádění, což se zejména týká ročních programů na rok 2007 a 2008, a přispělo k nízké míře čerpání fondů. Nedostatek jasných požadavků na začátku programu zvyšuje riziko, že budou financovány nezpůsobilé činnosti. 89. Kontrolované členské státy předkládaly své roční programy se zpožděním a ke zpožděním docházelo i u Komise při schvalování příslušných rozhodnutí o financování. Pro členské státy, které nebyly schopny přidělit prostředky na závazky před schválením programu, se tak zahájení projektů zdrželo a zkrátila se doba na jejich provádění. 90. Na straně členských států i Komise i nadále dochází ke zpožděním při předkládání a schvalování programů a zpráv. Dochází k tomu hlavně v důsledku administrativní zátěže. Projekt v rámci ERF prováděný organizací Conselho Português para os Refugiados (CPR) (Portugalská rada pro uprchlíky) +++++ TIFF +++++ © Conselho Português para os Refugiados (CPR). DOPORUČENÍ 12 Na základě zkušeností získaných z programového období 2007–2013 by měly být právní předpisy hotovy před začátkem nového programového období (2014–2020). ZPOŽDĚNÍ PŘI VYTVÁŘENÍ ÚČINNÝCH ŘÍDICÍCH A KONTROLNÍCH MECHANISMŮ V ČLENSKÝCH STÁTECH 91. Komise vydala pro členské státy širokou škálu pokynů týkajících se důležitých aspektů řídicích a kontrolních systémů členských států. Tyto pokyny však nebyly poskytnuty včas, což omezilo pochopení požadavků na straně členských států. Na jednotlivé dotazy, které členské státy k těmto otázkám vznášely, útvary Komise většinou odpovídaly efektivně. 92. Ve většině kontrolovaných členských států nebyly řídicí a kontrolní systémy připraveny k fungování již od začátku. Kontroly, které Komise provedla u popisu těchto systémů, tuto skutečnost neodhalily. Přes počáteční potíže a nedostatečné lidské zdroje řídí odpovědné orgány těchto členských zemí programy dobře. 93. V jednom členském státě jak certifikační, tak auditní orgán stále neplní řádně své funkce, což ohrožuje řádné finanční řízení programu SOLID. DOPORUČENÍ 13 Komise by měla zajistit, aby členské státy měly na počátku programového období k dispozici nejdůležitější pokyny. DOPORUČENÍ 14 Komise by měla zajistit, aby byly řídicí a kontrolní systémy připraveny na zahájení nového programu, a to prostřednictvím vhodných kontrol, při nichž se bude požadovat praktický popis toho, jak se v daném členském státě provádí příslušné právní předpisy. DOPORUČENÍ 15 Členské státy by orgánům měly poskytnout lidské zdroje nezbytné k tomu, aby orgány mohly splnit své právní povinnosti. Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá pan Louis GALEA, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 13. listopadu 2012. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Občané ze zemí mimo EU. [2] Společné základní zásady politiky v oblasti integrace přistěhovalců v Evropské unii přijaté Radou a zástupci členských států dne 19. listopadu 2004. [3] Tehdejší "Evropské společenství". [4] Závěry Rady, jimiž se stanoví společné základní zásady politiky integrace přistěhovalců, 4. bod odůvodnění. [5] Stockholmský program z roku 2009, společný program z roku 2011, závěry Rady o společném programu z roku 2011, strategie EU 2020. [6] KOM(2005) 389 v konečném znění ze dne 1. září 2005 – Společný program pro integraci – Rámec pro integraci státních příslušníků třetích zemí v Evropské unii. [7] Společné základní zásady mají formu nezávazných pokynů. [8] Příklady jsou vnitrostátní kontaktní místa pro integraci, Evropské integrační fórum, příručky o integraci. [9] Rozhodnutí Rady č. 2007/435/ES ze dne 25. června 2007 o zřízení Evropského fondu pro integraci státních příslušníků třetích zemí na období 2007 až 2013 jako součásti obecného programu Solidarita a řízení migračních toků ("rozhodnutí o EIF") (Úř. věst. L 168, 28.6.2007, s. 18). Rozhodnutí Komise č. 2008/457/ES ze dne 5. března 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k rozhodnutí Rady 2007/435/ES (Úř. věst. L 167, 27.6.2008, s. 69). [10] Rozhodnutí č. 573/2007/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. května 2007 ze dne 23. května 2007 o zřízení Evropského uprchlického fondu na období 2008 až 2013 jako součásti obecného programu Solidarita a řízení migračních toků a o zrušení rozhodnutí Rady 2004/904/ES ("rozhodnutí o ERF") (Úř. věst. L 144, 6.6.2007, s. 1). Rozhodnutí Komise č. 2008/22/ES ze dne 19. prosince 2007, kterým se stanoví prováděcí pravidla k rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 573/2007/ES (Úř. věst. L 7, 10.1.2008, s. 1). [11] Eurostat, Statistika v kostce (Statistics in Focus) 34/2011. [12] Cílová skupina ERF rovněž zahrnuje "znovuusídlení" (tj. osoby, které byly přesídleny z třetí země do členského státu EU). [13] Eurostat, Statistika v kostce (Statistics in Focus) 48/2011. [14] Pro EIF jsou úkoly odpovědného orgánu stanoveny v článku 25 rozhodnutí č. 2007/435/ES. [15] Pro EIF jsou úkoly auditního orgánu stanoveny v článku 28 rozhodnutí č. 2007/435/ES. [16] Pro EIF jsou úkoly certifikačního orgánu stanoveny v článku 27 rozhodnutí č. 2007/435/ES. [17] Index integračních politik MIPEX (Migrant Integration Policy Index) měří vývoj právních předpisů v oblasti integrace přistěhovalců v členských státech EU a vybraných zemích mimo EU. [18] Čl. 48 odst. 3 písm. b) rozhodnutí Rady o EIF hovoří o "průběžn[é] zpráv[ě] o dosažených výsledcích a o kvalitativních a kvantitativních aspektech provádění fondu", kterou předloží Komise (dále jen "průběžná zpráva"). [19] Dokument předložený výboru SOLID, SOLID/2007/27. [20] Článek 48 rozhodnutí 2007/435/ES. [21] Oddíl 7.5 průběžné zprávy. [22] Míra byla vypočtena na základě částky nárokované členskými státy. [23] Stanovisko účetního dvora č. 7/2011 (Úř. věst. C 47,17.2.2012, s. 1). [24] Posouzení ex ante spočívá ve vyhodnocení podmínek pro zahájení programu či zřízení instituce. [25] Návrh pro EIF se zaměřil pouze na legálně pobývající státní příslušníky třetích zemí, neboť vycházel z právního základu pro imigrační politiku. [26] Evropská komise, GŘ pro vnitřní věci (2011), Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs (Studie o hodnocení dopadu víceletého finančního rámce v oblasti vnitřních věcí), studie provedená společností GHK. [27] The European Social Fund: migrants and minorities (Evropský sociální fond: uprchlíci a menšiny), 2010 (http://ec.europa.eu/esf). [28] KOM(2005) 123 v konečném znění ze dne 6. dubna 2005 – Návrh rozhodnutí Rady o zřízení Evropského fondu pro integraci státních příslušníků třetích zemí pro období let 2007–2013 jako součásti obecného programu "Solidarita a řízení migračních toků". [29] Bod 12 odůvodnění rozhodnutí č. 2007/435/ES. [30] Zdroj: Seznamy projektů v rámci ESF zveřejněné na internetové stránce příslušného programu ESF a informace o projektech v rámci EIF poskytnuté odpovědným orgánem. [31] Článek 51 rozhodnutí č. 2007/435/ES. [32] ERF III začal v roce 2008. [33] SOLID 2010/15/REV. [34] Česká republika, Německo, Portugalsko. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA KONTROLOVANÉ PROJEKTY Stát | Konečný příjemce | Název projektu | Roční program | Česká republika | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Cílem projektu bylo zřídit střediska na podporu integrace legálně pobývajících cizinců v Plzni a Pardubicích. Střediska mají poskytovat sociální a právní poradenství a mají sloužit jako platforma pro zainteresované strany. | EIF 2007 | Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR – 1. fáze Cílem projektu bylo vytvořit metodiku a soubor klíčových ukazatelů pro monitorování integrace státních příslušníků třetích zemí. | EIF 2008 | Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Cílem projektu bylo pracovní poradenství a rekvalifikace pro žadatele o azyl. | ERF 2008 | Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Mezi činnosti projektu patřilo poskytování základních informací, sociální a právní poradenství a osobní pomoc uprchlíkům. | ERF 2008 | Německo | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Iniciativa pro imigraci a integraci Tento projekt nabízel poradenské služby, informační činnost a základní kurzy němčiny pro státní příslušníky třetích zemí, kteří se stěhují do Německa za účelem sjednocení rodiny. Činnosti projektu jsou realizovány v Turecku. | EIF 2007 | Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben - Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft Uprostřed života – Diakonie v přistěhovalecké společnosti Projekt podporoval "mezikulturní otevřenost" sociálních služeb diakonie. K aktivitám patřily semináře s pracovníky z různých regionů asociace, přednášky atd. | EIF 2007 | OASE Berlin | unge Flüchtlinge in Berlin Mladí uprchlíci v Berlíně Kvalifikace, poradenství a volnočasové aktivity pro nezletilé osoby bez doprovodu pocházející z prostředí uprchlíků | ERF 2008 | Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "… und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "… a zapojíš se taky?" Uprchlíci jako součást společnosti – na cestě k samostatnému životu Tento projekt měl za cíl zlepšit podmínky přijímání těchto osob a zaměřil se jednak přímo na žadatele o azyl/uprchlíky a jednak na služby/struktury ve východním Braniborsku. | ERF 2008 | Lucembursko | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation Partnerství pro interkulturní integraci: zřízení informačních a orientačních služeb Projekt zahrnoval informační a poradenské služby pro přistěhovalce, dále činnosti s hostitelskou společností a tlumočnické služby. | EIF 2008 | Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Seznamme se! Cílem tohoto projektu bylo vytvářet setkání mezi přistěhovalci a hostitelskou společností, aby se posílil jejich vzájemný vztah. | EIF 2008 | Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d’expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d’intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale Výměna zkušeností a osvědčených postupů při integraci státních příslušníků třetích zemí a účast těchto osob na tvorbě a provádění integrační politiky / rovnocenného občanství Činnosti v rámci tohoto projektu zahrnovaly vyhledávání přistěhovaleckých sdružení a navázání kontaktů s nimi. | EIF 2008 | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Účast a vzdělání pro společný život Projekt měl zlepšit začleňování žadatelů o azyl do lucemburské společnosti na základě jazykových kurzů a kvalifikace a dále provádět činnosti a informační setkání. | ERF 2008 | Fondation Caritas Luxembourg | Form’actif Tento projekt byl zaměřen na mladé žadatele o azyl a uprchlíky a měl sloužit k rozšíření jejich možností integrace zlepšením jejich jazykových znalostí, pracovních dovedností a znalostí lucemburské kultury a způsobu života. | ERF 2008 | Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Sociální pomoc a volnočasové aktivity v ubytovacích střediscích Projekt spočíval v organizování sociálně-kulturních činností a kurzů v ubytovacích střediscích pro uprchlíky. | ERF 2008 | Portugalsko | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Mnohojazyčné kontaktní středisko s automatickým a integrovaným kalendářem Projekt zahrnoval pořízení a instalaci zařízení internetového hlasového protokolu VOIP (Voice Over Internet Protocol) a školení a údržbu pro call centrum. | EIF 2007 | Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Obecní projekty na podporu interkulturality Tento projekt měl za cíl podpořit činnosti obecních orgánů a občanské společnosti při další integraci přistěhovalců. | EIF 2008 | Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Příjímání uprchlíků a vztahy s místní společností Cílem projektu byla podpora prvotního přijímání a integrace žadatelů o azyl, přesídlených uprchlíků a nezletilých osob bez doprovodu prostřednictvím přijímacího střediska. | ERF 2008 | Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Školení a informování o azylu a uprchlících Cílem projektu byla osvěta a informování hostitelské společnosti o otázkách týkajících se uprchlíků, mezi jiným prostřednictvím školicího e-learningového kurzu a řady přednášek pro studenty a učitele. | ERF 2008 | Spojené království | Slough Borough Council | Migration Works Fungující migrace Účelem projektu bylo vytvořit model podpory státních příslušníků třetích zemí, který měl těmto přinést příležitosti k učení a navazování kontaktů. | EIF 2007 | Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford vítá nově příchozí Cílem projektu bylo uspořádat v angličtině intenzivní kurzy s celou řadou témat týkajících se napomáhání integraci cizích státních příslušníků, např. učení se jazyku. | EIF 2008 | The Housing Associations’ Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Projekt pro ubytování a zaměstnání uprchlické komunity Tento projekt podporoval uprchlíky tím, že jim zprostředkovával školicí a pracovní příležitosti a podněcoval partnerství mezi místní službou pro integraci a zaměstnávání uprchlíků, bytovými družstvy, místními úřady a organizacemi uprchlické komunity. | ERF 2008 | Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Protipožární opatření, ubytování a integrace uprchlíků Tento projekt zahrnoval kontroly domů, vytvoření internetové stránky, vytištění letáků a osvětu majitelů domů týkající se bezpečnostních otázek a bezpečných pracovních postupů. | ERF 2009 | --------------------------------------------------