PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

návrhu směrnice Rady,

kterou se mění směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty, pokud jde o standardizované přiznání k dani

1. Úvod

Společný systém DPH v EU je důležitým zdrojem příjmů členských států (22 % celkových daňových příjmů v roce 2010), ale je komplikovaný, jelikož více než polovina z více než 400 článků směrnice o DPH se věnuje výjimkám ze základních pravidel.

Při posuzování oznamovacích povinností v rámci sdělení Komise o akčním programu pro snižování administrativní zátěže v Evropské unii se zátěž související s DPH, vyčíslená na 69 miliard EUR, umístila na samém vrcholu administrativní zátěže. Přiznání k DPH v EU byla odhadnuta na 19 miliard EUR.

Skupina na vysoké úrovni pro snižování administrativní zátěže (tzv. „Stoiberova skupina“) uvedla, že pro snížení zátěže hospodářských subjektů je třeba dalšího úsilí, zejména v daňové oblasti. Studie vypracovaná pro Stoiberovu skupinu doporučila, že by „mělo být zváženo zavedení jednotného přiznání k DPH ve všech 27 členských státech“.

Směrnice o společném systému daně z přidané hodnoty (směrnice o DPH) v současnosti povoluje členským státům, aby stanovily obsah a způsob podávání přiznání k DPH, v důsledku čehož existuje 27 velmi odlišných pravidelných přiznání k DPH, v nichž se počet položek k vyplnění pohybuje od necelých deseti ke stu.

„Zpětné hodnocení prvků systému DPH“ odhaduje, že snížení rozdílností obecných správních postupů v oblasti DPH mezi jednotlivými zeměmi o 10 % by mohlo zvýšit obchodování uvnitř EU o 3,7 %, přičemž reálný HDP a spotřeba by se zvýšily o 0,4 a 0,3 %. Standardizované přiznání k DPH tak může mít skutečně pozitivní dopad na hospodářství EU.

Na základě zprávy Stoiberovy skupiny o administrativní zátěži byl přezkum povinností souvisejících s DPH zahrnut do Zelené knihy o budoucnosti DPH, která vedla k závazku Komise předložit v roce 2013 legislativní návrh k tomu, aby bylo „ve všech jazycích k dispozici“ standardizované přiznání k DPH, „nepovinné pro hospodářské subjekty v celé EU“.

2. Procedurální otázky a konzultace

GŘ TAXUD je příslušným generálním ředitelstvím, přičemž konzultací se prostřednictvím řídící skupiny zúčastnily i GŘ MARKT, GŘ ENTR, GŘ CNECT, Generální sekretariát a úřad OLAF. Průběžně byla navíc informována i Právní služba a GŘ ESTAT.

Řídící skupina se sešla čtyřikrát v období od 3. července 2012 do 23. května 2013.

Konzultace probíhaly prostřednictvím:

· Zelené knihy o budoucnosti DPH a doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise (oddíl 9.7 konkrétně zmiňuje celounijně standardizované přiznání k DPH), veřejných konzultací zahájených 1. prosince 2010 a ukončených 31. května 2011,

· pracovních setkání s hospodářskými subjekty, která měla vymezit standardizované přiznání k DPH během studie vypracovávané společností PwC od ledna 2012 do června 2012,

· skupiny odborníků na DPH zřízené rozhodnutím Komise, která se sešla dne 25. ledna 2013,

· konzultace malých a středních podniků na následujícím zasedání iniciativy na podporu malých a středních podniků konaném dne 17. dubna 2013,

· konzultace daňových orgánů členských států na semináři konaném v rámci programu Fiscalis v Portugalsku ve dnech 2. až 4. října 2012,

· konzultace členských států prostřednictvím skupiny o budoucnosti DPH dne 28. ledna 2013.

Podnikatelský sektor zavedení standardizovaného přiznání k dani velmi podporuje. Malé a střední podniky myšlenku standardizovaného přiznání k DPH jednomyslně podpořily, přičemž jsou si současně vědomy potřeby snížit frekvenci podávání přiznání k DPH menšími subjekty.

Členské státy jsou otevřeny, a ve většině případů i nakloněny, standardizovanému přiznání k DPH, ale jsou si vědomy dopadu souvisejícího se změnami svých daňových přiznání a nákladů, které si to vyžádá. Dva prvky jsou pro ně zřejmě zásadní: zaprvé by měl existovat pouze jeden typ přiznání k DPH, jelikož náklady na provádění a správu dvojího režimu (unijního a vnitrostátního) by byly příliš vysoké, a zadruhé je třeba stanovit možnost zohlednit potřebu různých úrovní informací pro analýzu rizik a pro kontrolu.

3. Vymezení problému

Směrnice o DPH stanoví pravidla, podle nichž musí členské státy po osobách povinných k dani požadovat přiznání k DPH. Definuje finanční odpovědnost obchodních společnosti vůči příslušnému členskému státu a poskytuje informace pro kontrolu rizik a následné audity.

Členské státy mohou do značné míry samy stanovit druh informací, které považují za nezbytné pro výpočet splatné DPH. Tyto informace se pohybují v rozsahu od méně než deseti položek až po více než 100 položek. Kromě toho v některých členských státech může souhrnné roční přiznání k DPH obsahovat i více než 200 položek, které je třeba vyplnit.

Povinnost podat přiznání k DPH je administrativně náročnější pro malé a střední podniky, které obvykle nemají dostatečné zdroje nebo znalosti k řešení daňových záležitostí v porovnání s velkými podniky s přísnější interní kontrolou a zaměstnanci, kteří se věnují jen daňovým otázkám.

Členské státy vypracovaly svá přiznání k DPH pro čistě vnitrostátní kontrolu a pro účely organizace a řízení rizik, a ta proto nemají unijní rozměr. Kromě toho nejsou členské státy motivovány k tomu, aby se pokusily snížit rozdíly, které mezi zeměmi v oblasti přiznání k DPH jsou, a proto je neřeší, v důsledku čehož zůstává jejich složitost v lepším případě stejná.

Vzhledem k tomu, že se očekává, že stále více na domácí trh orientovaných malých podniků vstoupí na pole přeshraničního obchodu, nynější řešení administrativního zatížení malých a středních podniků, které předkládají přiznání k DPH pouze v zemi svého sídla, by mělo také efekt sněhové koule a usnadnilo by jejich přeshraniční obchodování, jakož i zvýšilo efektivitu jednotného trhu.

3.1. Problematika přeshraničního obchodu

Hlavní obtíže, s nimiž se hospodářské subjekty při vyplňování přiznání k DPH v různých členských státech potýkají, je komplikovanost a různé jazykové režimy. Počínaje tím, že je třeba poskytnout odlišné informace, že informace nejsou definovány stejně, že nejsou k dispozici vhodné pokyny pro vyplnění přiznání, že pravidla a postupy pro podávání se různí a že je třeba přiznání vyplňovat v jazyce dané země. Tato komplikovanost vychází i z úrovně požadovaných informací, která je v několika členských státech velice vysoká.

To pak vede k následujícím dvěma hlavním problémům: omezuje se přeshraniční obchod a zvyšuje se zátěž při přeshraničním obchodování.

V EU existuje přibližně 29,8 milionu podnikatelských subjektů vyplňujících přiznání k DPH. Přibližně 3,8 milionu z nich podává přiznání k DPH ve více než jednom členském státě, což stojí přibližně 2 až 3krát více než 4 miliardy EUR odpovídající podávání přiznání k DPH v domácích zemích.

U malých a středních podniků je při jejich přeshraniční činnosti tento problém o to větší, a to ze dvou důvodů: zaprvé mají méně finančních prostředků na zřízení místních společností s místními pracovníky pro podávání přiznání k DPH v jiném členském státě a zadruhé mají méně finančních prostředků na využití služeb specializovaných zaměstnanců nebo externích poradců se znalostmi cizích pravidel a jazyků nezbytných k vyplnění přiznání k DPH v jiném členském státě.

Výsledkem je existence zvláštní překážky obchodu a mnoho malých a středních podniků jednoduše z těchto důvodů přeshraniční obchod neprovozuje.

3.2. Problematika v domácí zemi

Náklady na podávání přiznání k DPH (např. čas nutný na zaznamenání a shromáždění informací, vyplnění přiznání k DPH, podání atd.), které jsou pro velké podniky značné v absolutním vyjádření, jelikož mají větší počet transakcí, složitější problematiku DPH a rozsáhlejší vnitřní kontroly, jsou, vyjádřené jako podíl z ročního obratu, výrazně vyšší pro malé a střední podniky.

Závěry Sdělení o inteligentní regulaci — Reakce na potřeby malých a středních podniků ukazují, že právní předpisy týkající se DPH jsou z pohledu jednotlivých malých a středních podniků nejvíce zatěžující oblastí právních předpisů EU. Na základě iniciativy „Zelenou malým a středním podnikům“ je proto jasné, že opatření na snížení zátěže související s DPH by měla významný dopad zejména na malé a střední podniky a mikropodniky.

3.3. Vývoj problému

Stále více společností bude muset vyplňovat přiznání k DPH ve více než jednom členském státě, jelikož přeshraniční obchod se zbožím a službami nabývá na intenzitě a stále více malých a středních podniků objevuje a využívá přeshraniční obchod, podporovaný jednotnou měnou a zvyšujícím se množstvím společných právních předpisů EU.

Kromě toho by systém zdaňování přeshraničních dodání sazbou platnou v členském státě dodání mohl vyžadovat, aby přiznání k DPH vyplňovalo v jiném členském státě dalšího až 1,2 milionu podnikatelských subjektů.

4. Cíle

Existují dva hlavní cíle: snížení překážek přeshraničního obchodu a snížení zátěže domácích podnikatelských subjektů za účelem podpory růstu a konkurenceschopnosti.

Vedle toho existují i vedlejší cíle. Podpora prorůstové fiskální konsolidace může být podpořena výměnou standardizovaných informací mezi členskými státy, která pomůže snížit výskyt podvodů a zlepšit dodržování předpisů. Také jednotné kontaktní místo by mohlo těžit z dohody o standardizovaném přiznání k DPH jako základu pro jednotné kontaktní místo pro podávání přiznání k DPH.

5. Možnosti politiky

Jedinou možností, která by mohla přinést zjednodušení a snížení administrativní zátěže v přijatelném časovém horizontu, jsou samostatné právní předpisy na úrovni EU. Možnosti rozsahu návrhu tedy jsou:

A) referenční úroveň (nedělat nic)

B) povinné standardizované přiznání k DPH v EU (pro podnikatelské subjekty i členské státy)

C) nepovinné standardizované přiznání k DPH pro podnikatelské subjekty (a povinné pro členské státy)

D) nepovinné standardizované přiznání k DPH pro podnikatelské subjekty podávající přiznání k DPH ve více než jednom členském státě (a povinné pro členské státy)

E) povinné standardizované přiznání k DPH s omezenými možnostmi členských států určit požadované informace na základě standardizovaného seznamu

Tyto možností lze posoudit z hlediska:

· obsahu standardizovaného přiznání k DPH,

· periodicity a lhůt pro podání,

· ročního přiznání k DPH,

· dalších hledisek (elektronické vyplňování, opravy).

6. Posouzení dopadů

6.1. Podkladové údaje charakterizující základní scénář (možnost A)

V EU existuje asi 30 milionů společností, které jsou povinny podávat vnitrostátní přiznání k DPH v domácí zemi (0,2 % z nich jsou velké společnosti, 1,1 % středně velké společnosti, 6,5 % malé společnosti a 92,2 % jsou mikropodniky s ročním obratem nižším než 2 miliony EUR).

Těchto 30 milionů společností podává každoročně téměř 150 milionů přiznání k DPH, z nichž velká většina (více než 130 milionů) je předkládána mikropodniky. Zároveň příjmy z DPH zaplacené těmito mikropodniky jsou malým procentem celkově vybrané DPH.

Náklady pro podávání těchto 150 milionů přiznání k DPH se odhadují na zhruba 30 miliard EUR ročně. To odpovídá asi 3,5 % ročních příjmů z DPH a 0,25 % HDP EU-27. Přibližně 0,48 miliardy EUR připadá na velké podniky, 5,98 miliardy EUR na malé a střední podniky a 24,19 miliardy EUR na mikropodniky.

Náklady pro 27 členských států na zpracování těchto 150 milionů přiznání k DPH se skládají ze stále se opakujících nákladů (jako např. ověřování soudržnosti a správnosti informací, shromažďování dodatečných informací atd.) a z jednorázových nákladů (např. na informační technologie nebo školení k ověřování ročních přiznání). Jsou k dispozici údaje pro Spojené království a pokud jsou vypovídající pro EU jako celek, odpovídaly by celkovým nákladům na výběr DPH v EU ve výši 6 miliard EUR.

6.2. Administrativní zátěž pro podnikatelské subjekty, včetně malých a středních podniků

Možnost B — povinné standardizované přiznání k DPH (pro podnikatelské subjekty i členské státy)

Pokud nebudou brány v potaz náklady na zavedení nového systému a na přechod ze starého, je roční hrubý přínos odhadován na 15 miliard EUR. Nicméně v 8 členských státech je přiznání k DPH jednodušší než vzor standardizovaného přiznání k DPH od společnosti PwC a v těchto členských státech by došlo k nárůstu nákladů o přibližně 3 miliardy EUR. Čisté úspory by proto na úrovni EU dosahovaly 12 miliard EUR.

Dodatečné náklady na zavedení nového systému a na přechod ke standardizovanému přiznání k DPH činí přibližně 150 EUR na každou společnost a celkově by tak pro všech 30 milionů společností dosahovaly 4,25 miliardy EUR.

Pokud by si ne všechny mikropodniky mohly zvolit čtvrtletní frekvenci přiznání, snížila by se úspora nákladů zhruba o 1,8 miliardy EUR.

V případě, že by nebyla zrušena roční souhrnná přiznání k DPH, roční úspory nákladů by se pro dotčené podnikatelské subjekty snížily zhruba o 2,8 miliardy EUR.

Možnost C — Nepovinné standardizované přiznání k DPH pro podnikatelské subjekty

Předpokládá se, že všechny podnikatelské subjekty působící v mezinárodním měřítku (přibližně 3,8 milionu subjektů) a asi 80 % podnikatelských subjektů registrovaných v členských státech se složitějšími přiznáními k DPH přejde na standardizované přiznání. Očekávané úspory nákladů by dosahovaly 15 miliard EUR, z toho 4,5 miliardy EUR by se týkalo prvně uvedených podnikatelských subjektů. Zahrnuje to úspory ze zrušených ročních přiznání k DPH (1,9 miliardy EUR) a čtvrtletních přiznání k DPH pro mikropodniky (1,8 miliardy EUR).

Dodatečné náklady na zavedení nového systému a na přechod ke standardizovanému přiznání k DPH pro dotčených 20,4 milionu společností (0,4 milionu velkých podniků, 1,4 milionu malých a středních podniků a 18,6 milionu mikropodniků) by dosahovaly 2,9 miliardy EUR.

Možnost D — nepovinné standardizované přiznání k DPH pro podnikatelské subjekty podávající přiznání k DPH ve více než jednom členském státě

Jelikož na standardizované přiznání by mohly přejít pouze podnikatelské subjekty působící v mezinárodním měřítku (přibližně 3 miliony), očekávané úspory opakujících se nákladů by u těchto subjektů dosahovaly 6 miliard EUR. Náklady na přechod by se omezily na 500 milionů EUR.

Pokud by všechny mikropodniky, které by měly možnost využít standardizovaného prohlášení a které v současné době podávají přiznání k DPH měsíčně, pokračovaly v této praxi, snížily by se úspory asi o 0,8 miliardy EUR. Jinou variantou by mohlo být nabídnout nižší periodicitu všem mikropodnikům (i těm, které by nevyužívaly standardizovaného prohlášení) a dodatečné úspory k původním 6 miliardám EUR by pak představovaly 1 miliardu EUR.

Pokud by povinnost předkládat souhrnná roční přiznání k DPH byla zrušena pro všechny společnosti v zemích, které to vyžadují, představovalo by to snížení úspor přibližně o 0,8 miliardy EUR.

Možnost E – povinné standardizované přiznání k DPH s omezenými možnostmi členských států určit požadované informace na základě standardizovaného seznamu

Stejně jako u možnosti B je hrubý roční přínos odhadován na 15 miliard EUR. Avšak na rozdíl od možnosti B nedochází ke ztrátám v členských státech s jednoduššími vlastními přiznáními k DPH.

Jednorázové náklady na přechod ke standardizovanému přiznání by celkově pro všech 30 milionů společností dosahovaly odhadem, stejně jako v případě možnosti B, 4,25 miliardy EUR. Nicméně náklady na přechod se mohou vyhnout zemím, které budou jednoduše požadovat stejné informace (jakkoliv ve standardizovaném formuláři) jako dříve, a tak se mohou celkové náklady na přechod podle tohoto scénáře omezit na 2,9 miliardy EUR.

Pokud by všechny mikropodniky, které v současné době musí podávat přiznání k DPH měsíčně, pokračovaly v této praxi, snížily by se úspory o 1,8 miliardy EUR. V případě, že by nebyla zrušena povinnost podávat souhrnná roční přiznání k DPH, úspory nákladů by se snížily o 2,8 miliardy EUR.

6.3. Náklady na správu přiznání k DPH pro členské státy

Povinné zavedení standardizovaného přiznání k DPH bude vyžadovat, aby všechny členské státy změnily svá přiznání k DPH, a to jejich doplněním (možnosti C a D), nebo nahrazením (možnosti B a E). To si vyžádá náklady v takových oblastech, jako je změna internetových stránek a informačních systémů, informování všech podnikatelských subjektů o změnách a proškolení zaměstnanců. Může mít rovněž dopad na audit a kontrolu, pokud by byly nutné změny nástrojů analýzy rizik.

Dodatečné jednorázové náklady na informační technologie v členských státech, v nichž by došlo k zavedení standardizovaného přiznání k DPH, by podle studie společnosti PwC (2013) mohly dosahovat přibližně 800 milionů až 1 miliardy EUR.

Členské státy mají obavy týkající se jiných oblastí než nákladů, jako je nedostatek informací pro analýzu rizik a audity a dopady na lidské zdroje.

Tyto obavy vycházejí z předpokladu, že „čím více informací žádáme, tím více budou daňoví poplatníci dodržovat předpisy“. Tento předpoklad však není podložen žádnými důkazy, jelikož neexistuje jakákoliv zřejmá negativní korelace mezi počtem položek, které mají být vyplněny v přiznání k DPH, a výpadkem příjmů z DPH v dané zemi.

Členské státy uznávají určité výhody, které pro ně plynou ze standardizovaného přiznání k DPH:

· snazší výměna informací mezi členskými státy, která napomůže rychlejšímu odhalování podvodů,

· větší přesnost informací s méně chybami, jelikož přiznání k DPH bude standardizované a ve většině případů jednodušší než přiznání k DPH jednotlivých zemí,

· podpora dobrovolného dodržování předpisů, zejména u menších podnikatelských subjektů,

· usnadnění přechodu k jednotnému kontaktnímu místu.

Pokud jde o možnosti C a D, členské státy jasně a jednomyslně zdůrazňují, že dvojí přiznání k DPH, tj. zachování stávajících přiznání k DPH souběžně se zavedením přiznání k DPH standardizovaného na úrovni EU, by bylo příliš složité a nákladné na správu. Budou existovat rozdíly v úrovni získaných informací, pravidel a postupů u podnikatelských subjektů, které by přešly z jednoho typu přiznání k DPH ke druhému, a ve srovnatelnosti historických údajů pro analýzu rizik.

7. Srovnání jednotlivých možností

Posouzení dopadu jednotlivých možností vychází u všech z pozitivního dopadu na podnikatelský sektor v podobě odstranění překážek přeshraničního obchodu a snížení administrativní zátěže a z negativního dopadu v podobě nákladů na zavedení změn pro členské státy.

Náklady pro členské státy je obtížné odhadnout, a klíčovými faktory tak jsou:

· počet typů přiznání k DPH pro podnikatelské subjekty (dvojí systém je nákladnější),

· počet dotčených členských států.

Další faktory, jako jsou sociální dopady nebo změny prostředí, mají minimální dopad a nemusí být brány v potaz, jelikož nemají zásadní vliv na rozhodnutí, která z možností je nejlepší.

Rozhodování mezi jednotlivými možnostmi se pohybuje především mezi větší pružností pro podnikatelské subjekty, kterým se sníží administrativní zátěž, a náklady a složitostí pro členské státy. Možnost C představuje největší snížení zátěže pro podnikatelské subjekty, avšak je nejméně výhodná pro členské státy. Naopak možnost A je nejlepší pro členské státy, ale přináší nejmenší snížení zátěže (prakticky žádné) pro podnikatelské subjekty.

V tomto kontextu alternativní kompromisní řešení, možnost E, kombinuje vyšší snížení zátěže pro podnikatelské subjekty s malým dopadem na členské státy.

Možnost || Celkové snížení administrativní zátěže (při přeshraničním i domácím obchodování) || Náklady pro členské státy || Celkové pořadí ||

|| EUR || Pořadí || Počet typů přiznání k DPH || Počet dotčených členských států || Pořadí || Pořadí

E || 12–15 mld || 2. || 1 || 19 || 2. || 1.

C || 15 mld || 1. || 2 || 27 || 4. || 2.

B || 12 mld || 3. || 1 || 27 || 3. || 3.

A || 0 || 5. || 1 || 0 || 1. || 4.

D || 6 mld || 4. || 2 || 27 || 4. || 5.

8. Provádění a sledování

Neustálé sledování administrativní zátěže a odhady výpadku příjmů z DPH umožní dostatečné posouzení standardizovaného přiznání k DPH.