Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o nové strategii financování nástroje NextGenerationEU

(COM(2021) 250 final)

(2021/C 374/07)

Zpravodajka: Judith VORBACH

Žádost o vypracování stanoviska Evropská komise, 31. 5. 2021 Právní základ Článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie Odpovědná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost Přijato v sekci 22. 6. 2021 Přijato na plenárním zasedání 8. 7. 2021 Plenární zasedání č. 562 Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování) 186/0/4

1. Závěry a doporučení

1.1. EHSV vítá skutečnost, že všechny členské státy dokončily vnitrostátní proces ratifikace rozhodnutí Rady (EU, Euratom) 2020/2053 ( 1 ) (dále jen „rozhodnutí o vlastních zdrojích“), a že tak toto nové rozhodnutí vstoupilo dne 1. června 2021 v platnost. Komise si tedy může začít půjčovat finanční prostředky určené pro nástroj na podporu oživení. EHSV vyzývá všechny zúčastněné strany, aby urychleně podnikly další kroky, a mohly tak začít plynout peníze.

1.2. Účinek nástroje NextGenerationEU (NGEU) v podobě posílení důvěry již pomohl stabilizovat hospodářství Unie a členských států a jejich výpůjční náklady. Financování nástroje NGEU zvýší objem bezpečných aktiv EU a posílí mezinárodní úlohu eura. EHSV konstatuje, že strategie financování v rámci NGEU závisí na výpůjčkách na kapitálových trzích a soukromých investicích.

1.3. V porovnání s obecnou debatou o výdajích nástroje NGEU je financování vnímáno jako technická záležitost. Dobře fungující strategie financování je nicméně pro hladké provedení NGEU zásadní. Řádné financování, spolehlivé řízení rizik, nízké výpůjční náklady a udržitelné financování jsou v zájmu občanské společnosti, která v konečném důsledku nese tržní rizika. Výpůjčky a řízení dluhu musí být založeny na demokratické kontrole, legitimitě a transparentnosti.

1.4. Potřeby v oblasti financování nástroje NGEU vyžadují sofistikovanou strategii, která zajistí, aby EU mohla splnit platební závazky včas a za příznivých tržních podmínek. EHSV zdůrazňuje, jak moc je důležité, aby strategii financování řídila přímo Komise, a vítá, že v této souvislosti došlo v Komisi k navýšení lidských zdrojů. Toto navýšení by však mělo být provedeno genderově vyváženým způsobem. Kromě toho by měl být zřízen poradní výbor, v němž by byla zastoupena Komise, Evropský parlament, Rada, sociální partneři a organizovaná občanská společnost.

1.5. EHSV zdůrazňuje, že je důležité zachovat vysokou úvěruschopnost EU a nízké výpůjční náklady, aby se zabránilo přerozdělovacím účinkům od dlužníků k věřitelům. To navíc – spolu se zvyšujícím se tempem hospodářského růstu – usnadní splácení. Úvěruschopnost bude záviset především na hospodářské, politické a sociální síle EU a bude posílena prohloubením HMU. Krize je třeba v každém případě předvídat, což může zahrnovat i možnost, že ECB bude jednat jako kupující poslední instance.

1.6. Celkově je hlavní část nové strategie financování věnována vztahům s investory. EHSV vítá rozhodnutí o výpůjčkách a plány financování, které jsou především prostředky, jak zajistit transparentnost pro finanční trhy. Komunikace s veřejností a jejími zástupci by se však nikdy neměla stát druhořadým cílem. Je třeba uvítat, že jednou z podmínek pro zapojení se do sítě primárních dealerů je mimo jiné dohled ze strany příslušného orgánu Unie. Protože je nezbytně nutné dodržovat příslušná pravidla, podporuje EHSV možnost, aby byl do tohoto dohledu zapojen úřad OLAF, a vítá skutečnost, že lze jmenovat i ostatní veřejné orgány, aby ověřily, zda členové sítě primárních dealerů dodržují pravidla stanovená v rozhodnutí.

1.7. Rozsáhlé zapojení se na kapitálových trzích bude doprovázet celá škála rizik. EHSV podporuje vytvoření spolehlivých systémů řízení rizik a vedení „účtu NGEU“ u ECB. S ohledem na veřejný zájem na řádném řízení rizik by měl ředitel pro řízení rizik při vypracovávání politiky na vysoké úrovni v oblasti rizik a dodržování předpisů uskutečnit konzultace s Evropským parlamentem a Radou. EHSV vyzývá Komisi, aby zajistila odpovědnost, transparentnost a řádné finanční řízení od samého počátku výpůjček v rámci NGEU, a varuje před nadměrnými výpůjčkami od investorů ze zemí mimo EU a současně podporuje zavedení nových vlastních zdrojů.

1.8. Celkově EHSV vítá posílenou složku NGEU týkající se sdílení rizik, zdůrazňuje však také, že je důležité rizika snižovat, aby se zajistila stabilita finančního trhu a řádně ochránily finanční zájmy Unie. Pokud jde o náležité zohlednění zájmů občanské společnosti, vítá EHSV plánovaný „rámec zelených dluhopisů NGEU“ a navrhuje zvážit vydání sociálních dluhopisů NGEU.

2. Souvislosti

2.1. Nástroj NextGenerationEU (NGEU) vloží do hospodářství EU až 806 miliard EUR, tedy 5 % HDP EU, ve formě grantů a úvěrů. Komise si tuto částku vypůjčí jménem EU prostřednictvím operací financování na mezinárodních kapitálových trzích. NGEU je navržen jako dočasný nástroj. Výpůjčky budou realizovány od poloviny roku 2021 do roku 2026. V tomto období provede Komise finanční operace ve výši 150 až 200 miliard EUR ročně. Finanční prostředky získané EU mají být splaceny buď přímo členskými státy (v případě úvěrů), nebo prostřednictvím rozpočtu EU (v případě nevratné podpory), a to nejpozději do prosince 2058.

2.2. Sdělení o nové strategii financování nástroje NextGenerationEU ( 2 ) se přijímá podle čl. 5 odst. 3 rozhodnutí (EU, Euratom) 2020/2053, který požaduje, aby Komise zavedla pro správu operací spojených s výpůjčkami nezbytná opatření a pravidelně informovala Evropský parlament a Radu o všech aspektech strategie řízení dluhu. Na základě schválení rozhodnutí o vlastních zdrojích všemi členskými státy zavede Komise strategii financování, jak je uvedeno ve sdělení a upřesněno ve třech rozhodnutích ( 3 ) . Mezi nástroji budou dluhopisy a pokladniční poukázky EU; využity budou techniky syndikací a aukcí. Každoročně bude vydáno rozhodnutí stanovující maximální částku, kterou je možné si vypůjčit, a budou vytvořeny pololetní plány financování. Komise posílí své struktury a zřídí celoevropskou síť primárních dealerů.

3. Obecné připomínky

3.1. EHSV podporuje NGEU od samého počátku a opakovaně vyjádřil svůj souhlas s tímto nástrojem ( 4 ) . Ve svém stanovisku Roční strategie pro udržitelný růst 2021 EHSV ( 5 ) potvrzuje, že „iniciativa Next Generation EU byla vytvořena a přijata ve správné podobě a ve správný čas“. Díky svému účinku v podobě posílení důvěry má NGEU již nyní pozitivní dopad na hospodářství EU a v některých zemích snížil pravděpodobnost hluboké krize. Z dlouhodobého hlediska se očekává, že NGEU významně zvýší výkon EU, což znamená, že všechny členské státy budou nakonec pravděpodobně čistými příjemci. ( 6 ) EHSV vítá skutečnost, že všechny členské státy dokončily vnitrostátní proces ratifikace rozhodnutí o vlastních zdrojích, a je tedy možné zahájit výpůjčky. Vyzývá všechny zúčastněné strany, aby urychleně podnikly další kroky, a mohly tak začít plynout peníze.

3.2. Oprávněně probíhá rozsáhlá debata o využívání finančních prostředků NGEU a – v menší míře – o nových vlastních zdrojích. V porovnání s tím se věnuje jen málo pozornosti financování NGEU, které je vnímáno spíše jako technická než politická záležitost. Výpůjčky v rámci NGEU rozhodně zvýší finanční závazky Unie a musí být prováděny s demokratickou kontrolou, legitimitou a transparentností. EHSV zdůrazňuje, že řádné a udržitelné financování, spolehlivé řízení rizik a nízké výpůjční náklady jsou ve veřejném zájmu. Za dluhy, které budou vytvořeny, bude v konečném důsledku odpovědná evropská občanská společnost a zvýšené výpůjční náklady by vedly k přerozdělovacím účinkům od dlužníků k věřitelům. Pro hladké provedení NGEU je rovněž zásadní dobře fungující strategie financování.

3.3. EHSV konstatuje, že navrhovaná strategie závisí na financování prostřednictvím mezinárodních kapitálových trhů. Nebyly zavedeny žádné kapitálové rezervy, jako je tomu u Evropského mechanismu stability (ESM), a neexistují plány na refinancování dluhu po roce 2058. Proběhla však veřejná debata i o dalších přístupech, jako jsou např. společně zaručené věčné dluhopisy vydávané ECB ( 7 ) . Z dlouhodobého hlediska, a zejména v případě trvalého společného vydávání dluhopisů, je třeba zvážit, že by ECB byla svěřena úloha věřitele poslední instance.

3.4. Vzhledem k tomu, že NGEU vyžaduje finanční prostředky ve velké výši, že má složitý a potenciálně nejistý rozvrh vyplácení a že nejsou přesně známy jeho rozpočtové příděly, je zapotřebí sofistikovaná strategie financování za účelem provádění výpůjček na trzích. Je třeba předvídat vývoj na finančním trhu, aby se zajistilo, že Unie bude schopna splnit platební závazky včas, aniž by byla nucena získávat kapitál za nepříznivých tržních podmínek. To vyžaduje znalost trhu a flexibilitu, pokud jde o rozhodnutí, kdy provádět operace financování a které metody financování použít, aby se zajistilo co nejnižší riziko provádění a co nejnižší náklady na financování. EHSV zdůrazňuje, jak moc je důležité, aby strategii financování řídila přímo Komise a nepřenášela tuto odpovědnost na jiné subjekty. Je zapotřebí vytvořit nové provozní kapacity a Komise zcela správně posiluje své příslušné lidské zdroje a kompetence. EHSV vyzývá Komisi, aby při tom uplatnila genderově vyvážený přístup.

3.5. Kromě toho EHSV konstatuje, že strategii financování NGEU doprovází rozšíření odpovědnosti Komise, a vítá povinnost pravidelně informovat Evropský parlament a Radu o všech aspektech strategie řízení dluhu v souladu s ustanoveními interinstitucionální dohody ( 8 ) . Poskytování každoročních aktualizací začne ve třetím čtvrtletí roku 2021. Vzhledem k výraznému veřejnému zájmu na spolehlivém financování NGEU se toto zdá být minimální úrovní zapojení. EHSV navrhuje, aby byl zřízen poradní výbor pro financování NGEU. Členové Výboru NGEU pro rizika a dodržování předpisů by se měli scházet pololetně s vybranými zástupci Evropského parlamentu, Rady, sociálních partnerů a organizované občanské společnosti, kteří se zabývají otázkami finančních trhů.

3.6. Díky vysokému úvěrovému hodnocení EU a jejímu stabilnímu výhledu si Komise bude moci půjčit za výhodných finančních podmínek a přenést tuto výhodu na členské státy. EHSV zdůrazňuje, že je důležité zachovat nízké výpůjční náklady během celého období financování. To spolu s očekávaným zvýšeným tempem hospodářského růstu značně usnadní splácení. Úvěruschopnost EU bude záviset především na její hospodářské, politické a sociální síle a bude posílena prohloubením HMU. Odstředivé síly a přetrvávající konflikty mezi členskými státy ji naopak pravděpodobně oslabí, přičemž nabytí účinnosti záruk ( 9 ) na úkor některých členských států by mohlo vést k vážnému politickému napětí ( 10 ) . Kromě toho je třeba předvídat krize hospodářské povahy nebo krize související s finančním trhem, zdravím nebo čímkoli jiným. Je tedy zásadní vybudovat strategii financování na co nejodolnějším a nejudržitelnějším základě, což může zahrnovat i možnost, že ECB bude jednat jako kupující poslední instance.

3.7. Finanční činnosti v rámci NGEU již byly sice zahájeny, nicméně harmonogram zavedení nových vlastních zdrojů je mnohem vágnější. Komise předloží v polovině roku 2021 návrhy na nové vlastní zdroje založené na mechanismu uhlíkového vyrovnání na hranicích, systému obchodování s emisemi a digitální dani. Další návrhy v roce 2024 by mohly zahrnovat daň z finančních transakcí nebo finanční příspěvek spojený s podnikovým sektorem. Pokud budou nové vlastní zdroje k dispozici před lednem 2028, budou použity k dřívějšímu zahájení splátek. EHSV vyzývá Komisi, aby návrhy plánované na rok 2024 předložila dříve, a podporuje urychlené zavedení nových vlastních zdrojů. Pokud by tyto zdroje byly zavedeny vhodně, sloužily by nejen jako kompenzace v případech, kdy daně nemohou být na vnitrostátní úrovni účinně vymáhány kvůli daňové soutěži, ale přispěly by také ke spravedlivému systému splátek a pomohly by bojovat proti změně klimatu. Mimoto by se tak snáze předešlo situaci, kdy by bylo zapotřebí zvýšit vnitrostátní příspěvky nebo snížit výdaje z rozpočtu EU.

3.8. Výpůjčky v rámci NGEU ve výši přibližně 800 miliard EUR zvýší objem bezpečných aktiv v eurech na zhruba 2 biliony EUR, včetně nástroje SURE ( 11 ) , a dalších 800 miliard EUR v aktivech vydaných prostřednictvím ESM/ESFS a EIB před pandemií ( 12 ) . Posílení evropských bezpečných aktiv pokrývajících všechny splatnosti až do 30 let poskytne nové bezpečné investiční nástroje, pomůže bankám diverzifikovat jejich držbu státních dluhopisů, zvýšit atraktivitu eurozóny a posílit mezinárodní úlohu eura. Kromě toho účinek NGEU v podobě posílení důvěry také pravděpodobně sníží výpůjční náklady vlády a soukromého sektoru, zejména v zemích eurozóny s velkým rozpětím oproti Německu. Úvěry v rámci NGEU budou pro členské státy rovněž alternativou v případě otřesů na trhu s dopadem na vydávání státních dluhopisů. EHSV vítá posílení složky týkající se sdílení rizik, zdůrazňuje však také, že je důležité snižovat rizika tím, že se zajistí řádná regulace finančního trhu a sbližování dohledu.

4. Konkrétní připomínky

4.1. EHSV vítá skutečnost, že každoroční rámcové rozhodnutí o výpůjčkách stanoví maximální limity, například pro dlouhodobé a krátkodobé financování, a že výpůjčky budou organizovány na základě šestiměsíčních plánů financování založených na informacích o nadcházejících platbách. Ty se mají zřejmě postarat o transparentnost na trzích tím, že zajistí předvídatelnost emisí pro investory a usnadní koordinaci s ostatními emitenty, přičemž současně budou sloužit jako základ informací pro Evropský parlament a Radu. EHSV si je plně vědom významu vztahů mezi investory a emitenty, zdůrazňuje však, že komunikace s veřejností a jejími zástupci by nikdy neměla být druhořadým cílem a že je třeba důkladně chránit finanční zájmy Unie.

4.2. Průběžné plánování likvidity zajistí, aby držení hotovosti postačovalo k zabránění výpadkům likvidity a zároveň zbytečným vysokým hotovostním zůstatkům. Vzhledem k tomu, že absorpční kapacita kapitálových trhů je omezená a že nedostatky likvidity by vedly k narušení provádění NGEU, EHSV naléhavě žádá, aby byly spolehlivé rezervy pro pokrytí rizik upřednostněny před nadměrnou minimalizací nákladů, a výslovně podporuje myšlenku, aby byly částky obezřetnostní hotovosti drženy na vyhrazeném účtu vedeném u ECB s cílem zajistit, že nebudou vystaveny žádnému riziku protistrany.

4.3. Příslušnost k síti primárních dealerů opravňuje finanční instituce k účasti na aukcích a zahrnuje podporu likvidity trhu a poskytování nestranného poradenství a informací o trhu Komisi, přičemž je spojena se závazky v oblasti nakupování a podávání zpráv. EHSV vítá skutečnost, že žadatelé již musí být aktivními členy sítě primárních dealerů EU a musí nad nimi vykonávat dohled příslušný orgán Unie. Primární dealeři budou hrát stěžejní úlohu v rámci financování NGEU a jakákoli nedbalost nebo pochybení by mohly vést k vyšším výpůjčním nákladům. Kromě toho je třeba vzít v úvahu rizika protistrany, jakož i tržní sílu a systémový význam primárních dealerů.

4.3.1. Vzhledem k velké odpovědnosti členů sítě primárních dealerů je zcela nezbytné, aby dodržovali příslušná pravidla. Dohled nad dodržováním pravidel stanovených v rozhodnutí ( 13 ) do velké míry závisí na povinnostech samotných primárních dealerů v oblasti podávání zpráv. Kromě toho EHSV podporuje možnost, aby byl do dohledu zapojen úřad OLAF, a vítá skutečnost, že kromě Komise mohou být i další veřejné orgány jmenovány jako třetí strany, aby prováděly ověření toho, zda členové sítě primárních dealerů dodržují ustanovení rozhodnutí.

4.3.2. Komise také vypracuje metodu pro určení toho, kteří primární dealeři, kteří budou jmenováni pro účely jednotlivých transakcí výpůjček, přicházejí v úvahu pro účast na syndikovaných transakcích. Obzvláště aktivní členové by měli být způsobilí, aby sloužili jako hlavní správci a spolusprávci v rámci syndikovaných transakcí a aby byli odměňováni. Tato skupina by se měla zapojit do tvorby trhu, podporovat emise u investorů a poskytovat další nestranné poradenství a informace o trhu Komisi. EHSV bere na vědomí ústřední úlohu finančních institucí při financování a upozorňuje na možné střety zájmů, zejména v souvislosti s poradenskou úlohou. V každém případě je velmi vítáno zajištění toho, aby veřejné orgány měly vysokou úroveň kompetencí a znalostí, pokud jde o finanční trh.

4.4. Rozsáhlé zapojení se na kapitálových trzích bude doprovázet celá škála rizik, která nakonec ponese evropská občanská společnost. EHSV zde zcela souhlasí s tvrzením Komise, že „[v]zhledem k nebývalému objemu operací a potřebné propracovanosti strategie financování je nanejvýš důležité, aby operace NGEU podléhaly spolehlivému a nezávislému rámci řízení rizik a dodržování předpisů“. Je skutečně třeba zajistit, aby operace NGEU byly prováděny v souladu s nejvyššími standardy, pokud jde o bezúhonnost, poctivost a řádné finanční řízení. EHSV podporuje vytvoření spolehlivých systémů správy a řízení rizik, včetně zásad a struktur, které zajistí spolehlivý a nezávislý dohled nad všemi finančními operacemi NGEU.

4.4.1. Ústředním pilířem tohoto systému bude ředitel pro řízení rizik, který bude při plnění svých úkolů zcela nezávislý a bude podávat zprávy mimo jiné generálnímu řediteli Generálního ředitelství pro rozpočet a členu kolegia odpovědnému za rozpočet. Bude odpovídat za vypracování politiky na vysoké úrovni v oblasti rizik a dodržování předpisů a zajistí, aby s ní všechny operace NGEU byly v souladu, přičemž podporu mu bude poskytovat úředník pověřený kontrolou dodržování předpisů a výbor pro rizika a dodržování předpisů. Vzhledem k významu spolehlivého řízení rizik a k souvisejícímu veřejnému zájmu je třeba zvážit, zda by ředitel pro řízení rizik neměl mít při vypracovávání politiky na vysoké úrovni v oblasti rizik a dodržování předpisů povinnost konzultovat s Evropským parlamentem a Radou.

4.4.2. Přetrvávají otázky ohledně řízení rizik na počátku výpůjček, zejména během období před jmenováním ředitele pro řízení rizik a tříměsíčního období plánovaného pro vypracování politiky na vysoké úrovni v oblasti rizik a dodržování předpisů. Aby se kompenzoval nesoulad splatností mezi úvěry a podkladovými nástroji financování, zejména v roce 2021, uplatní Komise soubor nástrojů finančního trhu, k nimž patří swapy a případně komerční papíry, jež jsou obzvláště rizikové. EHSV vyzývá Komisi, aby zajistila odpovědnost, transparentnost a řádné finanční řízení od samého počátku výpůjček v rámci NGEU.

4.5. Je zjevně zapotřebí propracovaný a komplexní účetní systém, který umožní náležitě zorganizovat strategii diverzifikovaného financování. EHSV vítá posílení podpůrných („back-office“) a účetních funkcí Komise. Standardem by samozřejmě mělo být používání osvědčeného softwaru. EHSV bere na vědomí významnou úlohu účetního Komise odpovědného za zajištění náležitého účetnictví pro všechny operace NGEU a zřízení „účtu NGEU“ u ECB.

4.6. EHSV uznává, že hlavní částí nové strategie financování je vytvoření strategie vztahů s investory a doprovodných nástrojů. Jedním z prvků bude informační bulletin EU o financování, který Komisi umožní pravidelně a transparentně komunikovat s investory. Komise bude rovněž aktivně oslovovat „investory po celém světě“ prostřednictvím systematického programu výjezdních prezentací. EHSV však varuje před nadměrnými výpůjčkami od investorů ze zemí mimo EU, které by zejména v době krize mohly být spojeny se zvýšeným rizikem, jako je například náhlé zastavení úvěrových činností.

4.7. Komise se bude snažit získat 30 % finančních prostředků NGEU prostřednictvím emise zelených dluhopisů, které by mohly dosáhnout výše celkem 250 miliard EUR, čímž by se EU stala jedním z největších emitentů zelených dluhopisů na světě a posílila svou politiku a své vedoucí postavení na trhu v oblasti udržitelného financování. EHSV vítá plánovaný „rámec zelených dluhopisů NGEU“, který navazuje na povinnost členských států zajistit, aby 37 % výdajů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost bylo věnováno na řešení problému změny klimatu. Kromě toho je třeba v rámci NGEU posílit rovněž emise sociálních dluhopisů, které by měly doplnit objem 100 miliard EUR věnovaných na nástroj SURE. Aby země EU obdržely podporu z Nástroje pro oživení a odolnost, žádá se od nich rovněž, aby vypracovaly projekty mimo jiné v politických oblastech inkluzivního růstu a sociální soudržnosti – jako základ pro vytvoření rámce pro emise sociálních dluhopisů. Tak by bylo možné plně zohlednit zájmy občanské společnosti v rámci strategie financování.

V Bruselu dne 8. července 2021. Předsedkyně Evropského hospodářského a sociálního výboru Christa SCHWENG

(1) Rozhodnutí Rady (EU, Euratom) 2020/2053 ze dne 14. prosince 2020 o systému vlastních zdrojů Evropské unie a o zrušení rozhodnutí 2014/335/EU, Euratom (Úř. věst. L 424, 15.12.2020, s. 1).

(2) COM(2021) 250 final.

(3) C(2021) 2500 final (Úř. věst. L 131, 16.4.2021, s. 170), C(2021) 2501 final, C(2021) 2502 final.

(4) Úř. věst. C 364, 28.10.2020, s. 124.

(5) Úř. věst. C 155, 30.4.2021, s. 45.

(6) The nonsense of Next Generation EU net balance calculations (Nesmyslnost výpočtů čisté pozice nástroje Next Generation EU) | (Bruegel).

(7) Covid Perpetual Eurobonds: Jointly guaranteed and supported by the ECB (Covidové věčné eurobondy: se společnou zárukou a podporou ECB).

(8) Interinstitucionální dohoda ze dne 16. prosince 2020 mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí.

(9) Na základě přijetí rozhodnutí o vlastních zdrojích.

(10) Viz čl. 9 odst. 5 rozhodnutí Rady (EU, Euratom) 2020/2053.

(11) Evropský nástroj pro dočasnou podporu na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci.

(12) Klaus Regling, webinář Deepening EMU and the role of ESM (Prohloubení HMU a úloha ESM), 5.5.2021.

(13) C(2021) 2500 final.