Sdělení komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Zjednodušení provádění rámcových programů pro výzkum /* KOM/2010/0187 konecném znení */





[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 29.4.2010 KOM(2010)187 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ ZJEDNODUŠENÍ PROVÁDĚNÍ RÁMCOVÝCH PROGRAMŮ PRO VÝZKUM OBSAH 1. Úvod 3 2. Zjednodušující opatření, která jsou již zavedena, ale… 4 3. Další možnosti zjednodušení pravidel a postupů 5 3.1 Okruh 1: Efektivnější řízení návrhů a grantů za současných pravidel 5 3.2 Okruh 2: Přizpůsobení pravidel v rámci současného systému založeného na nákladech 7 3.3 Okruh 3: Přechod od financování založeného na nákladech k financování založenému na výsledcích 10 4. Nové pojetí financování výzkumu a inovace EU 11 5. Výhled do budoucna 12 6. Závěr 13 1. Úvod Výzkum a inovace jsou jádrem iniciativy Komise „Evropa 2020 – Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“[1]. Poté, co jarní zasedání Evropské rady podpořilo hlavní body této strategie, chystají se nyní konkrétní kroky k propracování jejích stěžejních iniciativ. „Evropský plán výzkumu a inovací“, který je součástí iniciativy „Inovace v Unii“, stanoví priority a směry ke zlepšení rámcových podmínek pro výzkum v Evropě a jeho schopnost tvořivosti a inovace. Vzhledem k intenzivní globální soutěži, pokud jde o znalosti a jejich převedení do inovativních produktů, procesů a služeb, které vytvářejí pracovní místa a podporují růst, je třeba rozhodněji než dříve zvolit partnerský přístup. Ke splnění cílů strategie 2020, založených na společné odpovědnosti vůči této strategii požadované Evropskou radou, by regionální, vnitrostátní a evropské iniciativy veřejného financování výzkumu a inovace měly být co nejúčinnější, aby podporovaly výzkum nejvyšší kvality. Aby byl jejich dopad co největší, měly by takové iniciativy na evropské úrovni být vysoce přitažlivé a přístupné pro nejlepší světové výzkumné pracovníky, evropský průmysl a podnikatele, univerzity a jiné aktéry v oblasti výzkumu a inovace. Mezi nezbytné předpoklady přitažlivosti a přístupnosti patří jasné cíle a nástroje, celkové zaměření iniciativ a jejich provádění na účastníky, soudržná a stálá pravidla a podmínky, nezatížené a rychlé administrativní postupy a procesy, od žádosti přes podávání zpráv až po audit. Toto sdělení hodnotí současný stav provádění sedmého rámcového programu, současné hlavní evropské iniciativy veřejného financování výzkumu a technologického rozvoje. Mnohá zjednodušení již proběhla a probíhají v návaznosti na diskuze v Radě a Parlamentu, nezávislý přezkum struktur a mechanismů Evropské rady pro výzkum (ERV)[2] a nedávnou veřejnou konzultaci se zúčastněnými stranami[3]. V tomto sdělení jsou představena další konkrétní zjednodušující opatření, která se v současném právním rámci mohou provést okamžitě. Co dalšího by se však mělo a mohlo udělat s ohledem na nadcházející stěžejní iniciativu „Inovace v Unii“? Toto sdělení též představí možné směry pro radikálnější zjednodušení. Směry, které by se mohly následně promítnout do konkrétních činností, buď v současném právním rámci, nebo ve formě nových legislativních návrhů. Některé z těchto směrů by však vyžadovaly novou politickou shodu, pokud jde o důvěru a odpovědnost, a mohly by být se vší pravděpodobností rozšířeny na další evropské činnosti zabývající se financováním v oblasti výzkumu a inovace, jako je program pro konkurenceschopnost a inovace (CIP) a Evropský inovační a technologický institut (EIT). Tyto směry jsou v této fázi předkládány proto, aby se usnadnila interinstitucionální rozprava o chystaných návrzích týkajících se stěžejní iniciativy „Inovace v Unii“. Zjednodušení je také hlavním cílem nadcházejícího návrhu Komise na pravidelný tříletý přezkum finančního nařízení. Komise zamýšlí využít této příležitosti k přezkoumání mechanismů plnění rozpočtu a ke stanovení finančních pravidel pro příští finanční rámec. Jelikož finanční nařízení stanoví obecný rámec pro plnění rozpočtu EU, včetně výdajů na výzkum, jeho úspěšný přezkum umožní další pokrok ve zjednodušování v oblasti výzkumu také proto, že bude převedeno do právních předpisů v odvětví výzkumu a technologického vývoje. Zjednodušení proto bude jedním z klíčových témat přípravy budoucího rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj. 2. Zjednodušující opatření, která jsou již zavedena, ale… Ve srovnání se svými předchůdci přinesl sedmý rámcový program řadu obecně uznávaných zjednodušení. Některá vycházejí z právního základu sedmého rámcového programu[4], jiná jsou založena na neustálé snaze Komise o zlepšení prováděcích pravidel a procesů. K úspěchům sedmého rámcového programu patří zvláště: - významné omezení předběžných ( ex ante ) kontrol a přepracovaná opatření na ochranu finančně slabých účastníků určená k usnadnění účasti malých a středních podniků a začínajících podniků zabývajících se špičkovými technologiemi. 80 % účastníků sedmého rámcového programu je osvobozeno od předběžné ( ex ante ) kontroly finanční způsobilosti, - významné omezení počtu osvědčení o finančních výkazech, která se předkládají s pravidelnými žádostmi o proplacení nákladů. 75 % účastníků sedmého rámcového programu je osvobozeno od povinnosti předkládat taková osvědčení, - vytvoření jednotného registračního nástroje, čímž se zabrání opakovaným žádostem o stejné informace, - zavedení možnosti předběžného ( ex ante ) osvědčování účetní metodiky opětovných účastníků (v současnosti za jistých omezujících podmínek), - zredukování požadavků na podávání zpráv o projektu, - pokrok směrem k optimalizovaným nástrojům informačních technologií („e-FP7“) jako prostředek ke zlepšení všech interakcí, - zlepšení služeb a dokumentů s pokyny pro účastníky. Díky těmto konkrétním opatřením se již zkrátila doba od přihlášení do udělení grantu a snížila se administrativní práce při řízení projektů. Nicméně ohlasy z konzultací se zúčastněnými stranami poukazují na to, že přístup k programům a příprava návrhů jsou stále příliš náročné, zejména pro nové účastníky, že administrativní zátěž při řízení projektů a účetnictví je vnímána jako příliš vysoká a doba od přihlášení do udělení grantu a doba do obdržení plateb jsou stále příliš dlouhé. Kromě toho chybovost zjištěná při následných ( ex post ) auditech, zvláště pro osobní a nepřímé náklady, nadále překračuje práh významnosti stanovený Účetním dvorem. Tato skutečnost také vybízí k dalšímu zjednodušení pravidel. 3. DALšÍ MOžNOSTI ZJEDNODUšENÍ PRAVIDEL A POSTUPů Možnosti dalšího zjednodušení, jak jsou níže popsány, se dělí do tří hlavních okruhů: první okruh zahrnuje zlepšení a zjednodušení, která Komise provede v rámci současného právního a regulačního rámce (krátkodobá), druhý okruh se týká změn v pravidlech, ale stále v rámci současného modelu založeného na nákladech a třetí okruh navrhuje dalekosáhlejší změny směřující k financování na základě výsledků prostřednictvím jednorázových částek. V prvním okruhu jsou popsána praktická zlepšení procesů a nástrojů, která již Komise začala uplatňovat. Tato zlepšení povedou k dalšímu zkrácení doby od přihlášení do udělení grantu a doby do obdržení plateb. Druhý okruh zahrnuje změny stávajících pravidel, které umožní širší přijetí obvyklých účetních postupů (včetně průměrných osobních nákladů), omezení rozmanitosti zvláštních podmínek, ustanovení pro vlastníky–vedoucí pracovníky malých a středních podniků a změnu ve výběrovém řízení pro granty. Tato opatření přispějí nejen k urychlení procesu, ale i ke snížení chybovosti v důsledku přístupu založeného na nákladech. Ve třetím okruhu jsou popsány kroky směřující k budoucím výraznějším změnám zavedením přístupu založeného na výsledcích, který by znamenal významný odklon kontrolní činnosti od finanční k vědecko-technické stránce. Tento přístup by snížil administrativní zátěž účetnictví a potřebu předběžných ( ex ante ) a následných ( ex post ) finančních kontrol na minimum. 3.1 Okruh 1: Efektivnější řízení návrhů a grantů za současných pravidel Sedmý rámcový program je jedním z největších světových veřejných programů pro výzkumné granty, jehož roční rozpočet každým rokem narůstá a v roce 2013 dosáhne 10 miliard EUR. Tyto finanční prostředky jsou přidělovány na základě vynikající úrovně výzkumu a to zároveň znamená zabývat se ročně až 30 000 návrhů, udělit 6 000 grantů pro 36 000 účastníků a provést 10 000 plateb. Při tom všem je navíc třeba zajistit přiměřenou odpovědnost. Za tímto účelem Komise vytvořila a neustále zlepšuje složitý obchodní proces, který vyžaduje náležitě uzpůsobené zdroje, struktury řízení a dovednosti. Komise, podporovaná výkonnými agenturami, usiluje o co nejlepší provádění a převádí všechny dané regulační rámce na co nejméně zatěžující, co nejjednodušší a co nejrychlejší systém řízení návrhů a grantů. 1) Podpora uživatelů, pokyny, transparentnost, nástroje a procesy informačních technologií Snadno pochopitelné dokumenty, odborné služby, účinné nástroje informačních technologií a optimalizované obchodní procesy mohou zkrátit průměrnou dobu od přihlášení do udělení grantu a dobu do obdržení plateb o několik měsíců. Komise se bude i nadále snažit o poskytování účinných a uživatelsky vstřícných procesů řízení grantů, které využívají informačních technologií. Portál účastníků výzkumu bude přeměněn na jedinou platformu pro všechny interakce s příjemci grantů. Do konce roku 2010 do něj budou zapojeny všechny procesy řízení grantů, stejně jako systém pro odborné hodnotitele. Předkládání návrhů a hodnocení bude doplněno v letech 2011–2012. Paralelní papírová administrativa bude zrušena díky tomu, že tam, kde to bude možné, budou podpisy na papíře nahrazeny elektronickými podpisy, a to pro finanční výkazy již od roku 2010. Systémy informačních technologií budou zajišťovat podporu toku práce a pomoc online. Internetový archiv dokumentů a systém sledování transakcí v řízení návrhů a grantů budou zavedeny do konce roku 2011, takže účastníci obdrží zpětnou informaci o stavu všech transakcí a budou mít přístup k veškeré dokumentaci týkající se jejich návrhu či grantu. Nový systém informačních technologií pro podávání zpráv umožní automatické zveřejňování a rozesílání jakýchkoli uveřejnitelných zpráv a výsledků projektů. Některé ze služeb informačních technologií rámcového programu pro výzkum jsou také využívány v programu pro konkurenceschopnost a inovace (CIP). Komise bude dále hledat možnosti poskytování zvláštních nástrojů informačních technologií pro výzkum, vzdělání a inovační programy ve Společenství. Komise bude pracovat na zlepšení srozumitelnosti a přístupnosti dokumentů s pokyny a služeb redukováním příruček, odstraněním zbytečného žargonu a používáním soudržné terminologie, aby omezila překážky pro vstup nových účastníků, zejména z řad malých a středních podniků. 2) Jednotné uplatňování pravidel Konzultace se zúčastněnými stranami odhalily, že rozdílné interpretace a uplatňování pravidel a nedostatečná koordinace při plánování auditů různými útvary Komise vyvolávají u příjemců podráždění a zpochybňují důvěryhodnost Komise. V mezích použitelného právního rámce je Komise rozhodnuta zajistit, že její organizační struktura zabezpečí jednotný výklad a uplatňování pravidel a postupů. Komise navíc poskytne soudržné plánování auditů v duchu jednotného přístupu. 3) Optimalizace struktury a harmonogram výzev k podávání návrhů Pro potenciální účastníky je někdy složité sledovat rozvrh návrhů a témat. Zejména malé a střední podniky by obecně uvítaly spíše výzvy se širšími tématy či dokonce otevřené výzvy s datem uzávěrky, aby se zkrátila doba do příští možné žádosti o financování. Komise využije své zkušenosti s prováděním takových výzev, aby prověřila, zda by bylo možné tento přístup rozšířit. To by mohlo být spojeno s dvoufázovým předkládáním a hodnocením, čímž by se mohl řešit problém s nadměrným předkládáním žádostí a přílišným úsilím vynaloženým na přípravu návrhů. Žadatelé rovněž prosí o delší lhůty pro vytváření konsorcií a přípravu návrhů. Jakmile to bude vzhledem k logistickým a rozpočtovým omezením možné, prodlouží Komise dobu mezi uveřejněním výzvy a uzávěrkou nad standardní tři měsíce. V případě, že lhůta tří měsíců bude nevyhnutelná, nebude připadat na hlavní období dovolených. 4) Přizpůsobení velikosti konsorcia V budoucích pracovních programech bude Komise dbát na to, aby údaje o očekávaných velikostech projektů přizpůsobila potřebám v jednotlivých oblastech, a umožnila tak případně konsorcia menší. Jednodušší řízení menších konsorcií může přispět ke zkrácení průměrné doby od přihlášení do udělení grantu a doby do obdržení plateb . 5) Rozsáhlejší využití cen Finanční nařízení i pravidla pro účast v sedmém rámcovém programu obsahují ustanovení o cenách. Cena je odměna, které předchází soutěž. Ceny kromě toho, že jsou administrativně jednoduché, mají výhodu ve vysokém stimulačním účinku – cena se vyplácí pouze vítězí, což znamená, že celkové úsilí vynaložené na výzkum motivovaný danou cenou může být několikanásobně vyšší než cena sama[5]. Ceny navíc stanoví vědecko-technické cíle, aniž by upřesňovaly způsob, jakým jich dosáhnout, či vymezovaly vědní obor, čímž podněcují nekonvenční řešení a zapojení více oborů. Komise zahájí v rámci sedmého rámcového programu pilotní akci. 3.2 Okruh 2: Přizpůsobení pravidel v rámci současného systému založeného na nákladech 1) Širší přijetí obvyklých účetních postupů Komise považuje za nezbytné vyjasnit v pravidlech pro účast pojem způsobilých skutečných nákladů takovým způsobem, že mohou být považovány za způsobilé, pokud jsou zaznamenány v účetních záznamech příjemce podle jeho obvyklého účetního postupu v souladu s platnými účetními a auditními standardy. Tento přístup nebude vyžadovat, aby příjemci vytvářeli oddělené účetní systémy, zaručí se tak větší právní jistota pro příjemce a sníží se riziko chyb. 2) Průměrné osobní náklady Jako výjimku ze zásady skutečných nákladů stanoví pravidla pro účast, že průměrné osobní náklady jsou považovány za způsobilé, pokud se „významně“ neodchylují od skutečných nákladů. Kritéria způsobilosti jsou v současné době definována v rozhodnutí Komise[6] z června 2009. Rozpětí odchylky bylo definováno na základě prahu významnosti, který pro chyby stanovil Evropský účetní dvůr. Současná kritéria přípustnosti mohou být splněna pouze několika málo příjemci[7], což omezuje zamýšlený zjednodušující účinek z osvědčování průměrných nákladů. Z tohoto důvodu považuje Komise jakékoli metodiky průměrných osobních nákladů použité příjemcem jako obvyklé účetní postupy za přijatelné, pokud jsou založeny na skutečných osobních nákladech zaznamenaných v účetních knihách a je vyloučeno veškeré dvojí financování nákladů v rámci jiných kategorií nákladů. Tato možnost může přinést velké zjednodušení. Příjemci by mohli ve všech případech použít své obvyklé účetní postupy pod jedinou podmínkou, a to, že jsou založeny na mzdových nákladech zaznamenaných v povinných účetních závěrkách. Tento přístup by zahrnoval velkou většinu metodik, včetně metodik založených na „nákladových střediscích“. Odchylky mezi předkládanými průměry a skutečnými náklady, které jsou tomuto přístupu vlastní, by byly přijaty bez ohledu na rozsah či směr odchylky. Za účelem vyššího zajištění by se mohlo požadovat, aby použité metodiky průměrných nákladů byly předem schváleny ve vnitrostátních veřejných programech pro výzkum nebo byly osvědčeny vnitrostátními veřejnými orgány. Tento návrh se nese v duchu rozhodnutí o udělení absolutoria na rok 2007[8], v němž Evropský parlament žádal Komisi, aby učinila sedmý rámcový program slučitelným s všeobecnými obchodními postupy. Rozšíření současných kritérií přípustnosti by mohlo zvýšit počet možných uživatelů, ale ani další zvětšení rozpětí pro odchylky by nepokrylo rozšířené postupy, jako je přístup založený na nákladových centrech. 3) Omezení rozmanitosti pravidel Jak bylo zmíněno výše, dalším ze zdrojů komplikací je snaha stanovit zvláštní pravidla pro rostoucí počet činností (např. výzkum, demonstrace, řízení) a druhů účastníků (např. výzkumné organizace, univerzity, neziskové organizace). V důsledku toho se stávají právní akty, dokumenty s pokyny, předběžné kontroly a všechny s nimi spojené systémy informačních technologií čím dál složitější, vzniká zmatek a potřeba dalších pokynů pro účastníky a další zpomalení postupů. Pro změnu této tendence se zdá být vhodné vrátit se ke společnému souboru základních zásad namísto přístupu „na míru“ pod podmínkou, že bude stále možné dosáhnout cílů této politiky. Komise navrhuje zejména dvě možnosti, které by shodně vedly k významnému omezení složitosti a ke zkrácení průměrné doby od přihlášení do udělení grantu a doby do obdržení plateb o několik týdnů . - Snížit počet kombinací měr financování s typy organizací a druhy činností . Variantou, které dává přednost Komise, by byla jednotná sazba náhrady pro všechny druhy činností a kategorie organizací. Jinou variantou by mohla být stejná sazba náhrady pro všechny druhy činností, takže by zůstalo zachováno jediné rozlišení mezi dvěma stávajícími hlavními kategoriemi organizací. - Snížit počet metod pro určení nepřímých nákladů . Varianta, které dává přednost Komise a která by přinesla největší zjednodušení, by znamenala jednotnou paušální sazbu účtování nepřímých nákladů pro všechny typy organizací a režimy financování. Tento přístup by také přispěl ke snížení chybovosti zjištěné následnými ( ex post ) audity, jelikož zkušenost prokazuje, že účtování skutečných nákladů často vykazuje chyby. I když by se tím mírně oslabila motivace univerzit přejít na analytické účetnictví, získaly by tak možnost zařídit si tento přechod podle svých a vnitrostátních potřeb. Odezva z univerzitních asociací naznačuje, že přechod k analytickému účetnictví bude v mnoha případech vyžadovat více času, než se původně očekávalo. 4) Úrok z předběžného financování Možné zjednodušení existuje také v zacházení s úroky získanými z plateb předběžného financování . V současnosti jsou koordinátoři nuceni otevřít úročitelný bankovní účet a úroky takto získané si Komise zpětně vybere. Protože některé organizace nejsou schopné otevřít si úročitelný bankovní účet, musí Komise zavést rejstřík výjimek. Odstranění povinnosti otevřít si úročitelné bankovní účty by ušetřilo s tím spojenou administrativní práci. Ještě většího zjednodušení by se mohlo dosáhnout úplným nebo částečným zrušením povinnosti získat zpět úroky z předběžného financování. 5) Větší využití jednorázových částek v současném přístupu založeném na nákladech Náhrad prostřednictvím jednorázových částek se již rozsáhle využívá v programu „Lidé“ a využití jednorázových částek pro jisté kategorie nákladů existují v dalších specifických programech. Nicméně zpětná vazba z konzultací se zúčastněnými stranami naznačuje, že mnozí příjemci vidí jen omezenou možnost zjednodušení, pokud se jednorázových částek použije i pro další kategorie nákladů (např. cestovní náklady, stupnice jednotkových nákladů pro osobní náklady atd.). Vytvoření stupnice jednotkových nákladů pro osobní náklady, založené na statistické analýze, by bylo velmi složité, pokud se vezmou v úvahu rozličné osobní náklady pro jednotlivé země, regiony, sektory a průmyslová odvětví atd. Nicméně předkládají se dvě následující výjimky: - Zaznamenávání času pro účetnictví osobních nákladů je některými příjemci považováno za obzvláště namáhavé. Od tohoto požadavku by se mohlo upustit, pouze pokud by jednorázové částky pro osobní náklady na příjemce , založené na předběžném ( ex ante ) odhadu osobních nákladů na příjemce pro daný projekt, byly určeny a schváleny během jednání o grantu. - Jako možné zlepšení podmínek pro účast malých a středních podniků , v nichž vlastníci–vedoucí pracovníci realizují velkou část projektu sami, aniž je jejich mzda zaznamenána v účetnictví, zavede Komise systém jednorázových částek založený na stupnici jednotkových nákladů v rámci zvláštního programu „Lidé“. Možnosti rozsáhlejších změn založené na upuštění od skutečných nákladů a zavedení jednorázových částek pro celé projekty jsou popsány v oddílu 3.3. 6) Urychlení výběru projektů Podle právního základu sedmého rámcového programu vydávají výbory složené ze zástupců členských států stanoviska k většině rozhodnutí o výběru jednotlivých projektů. Komise navrhuje nezahrnout tento právní požadavek do příštích rámcových programů. Ucelený systém informačního toku pro tyto výbory činí tento krok v budoucnu nadbytečným. Doba od přihlášení do udělení grantu by se tak zkrátila o několik týdnů a odstranila by se administrativní zátěž jak pro členské státy, tak pro Komisi. Komise také závaží, zda by zavedení rozhodnutí Komise namísto grantových dohod v příštích rámcových programech neuspíšilo proces v některých oblastech. 3.3 Okruh 3: Přechod od financování založeného na nákladech k financování založenému na výsledcích Výše uvedené kroky již přinášejí mnoho příležitostí k zjednodušení, ale neodstraní administrativní práci spojenou s podáváním zpráv o nákladech a finančními audity. Výraznější změnou by byl přechod od systému založeného na nákladech, který se soustředí na vklady, k systému financování založenému na předchozím stanovení a přijetí výstupu/výsledků . V tomto kontextu se jeví jako vysoce relevantní některé otázky předložené Evropským účetním dvorem[9]: - Je možné přepracovat programy ne na základě způsobilých vkladů, ale na základě přijatelných výstupů tak, že projekty budou založeny na konkrétních cílech a vyplácené částky budou závislé na dosažení výsledků? - Pokud budou výdajové režimy nadále založeny na vkladech, je možné radikálně zjednodušit základ pro výpočet? Mohla by EU například více využít jednorázové částky nebo paušální platby namísto proplácení skutečných nákladů? Komise proto navrhuje přezkoumat tři následující varianty. Všem by byly přiděleny jednorázové částky na projekt jako celek, což by vedlo k odstranění všech kontrol skutečných vzniklých nákladů a k přesunu kontrolního úsilí od finanční k vědecké stránce. Jednorázové částky by byly fixní částky pokrývající veškeré náklady na provádění daného projektu, čímž by se zrušila povinnost příjemce předkládat podpůrné dokumenty spojené s výdaji a výrazně by se také zjednodušil finanční audit projektů. Přístupy založené na výsledcích vyžadují pečlivé stanovení výstupů/výsledků na úrovni každého jednotlivého projektu a důkladný rozbor za účelem určení jednorázových částek, které jsou založeny na spolehlivém odhadu způsobilých nákladů nezbytných k provedení projektu a zaručují řádné finanční řízení, což by mohlo vést k prodloužení doby od přihlášení do udělení grantu. Jako základ pro rozhodnutí o platbách by navíc musel být zaveden posílený vědecko-technický dohled, včetně využití externích odborníků. Takové provádění by vyžadovalo odlišné složení dovedností, uzpůsobený přístup k řízení projektu v Komisi a širší spolupráci s externími odborníky. Vyplácení grantů by bylo zcela závislé na hodnocení výstupů/výsledků. V zájmu lepšího posouzení možností a obtíží plynoucích z přístupu založeného na výsledcích by měly jeho širšímu uplatnění předcházet pilotní akce ve vybraných oblastech. Tři navrhované varianty k posouzení přístupu založeného na výsledcích jsou: 1) jednorázové částky vázané na konkrétní projekt jako přípěvek na náklady projektu odhadnuté během grantového vyjednávání/hodnocení a proplacené podle sjednaných výstupů/výsledků: V tomto přístupu by byl součástí hodnotícího a vyjednávacího procesu předběžný ( ex ante ) odhad přiměřených celkových způsobilých nákladů projektu a stanovení měřitelných výstupů/výsledků. Jednorázová částka vázaná na konkrétní projekt by byla stanovena na základě odhadovaných celkových způsobilých nákladů. Jednorázová částka by byla vyplacena (zcela nebo částečně) na základě přijetí sjednaných výstupů/výsledků. Mohou se zde uplatnit i průběžné platby. 2) uveřejnění výzev s předem stanovenými jednorázovými částkami na projekt v dané tematické oblasti a výběr návrhů, které slibují nejvyšší vědecký výstup za určenou jednorázovou částku: Zde by hodnocení návrhů zahrnovalo kritérium ocenění: zdroje, které je konsorcium ochotno vedle jednorázové částky navíc samo investovat. Tento přístup by vytvořil pobídku k vyššímu stimulačnímu účinku finančních prostředků EU. 3) přístup na základě ocenění, s vysokou úrovní důvěry, který spočívá v rozdělení předem stanovených jednorázových částek na každý projekt bez další kontroly za strany Komise: Výběr oceněných by se zakládal na přísném soutěžním výběru. Jednorázová částka by byla následně vyplacena bez další finanční nebo vědecké kontroly Komisí. Jedná se o přístup s vysokým rizikem a s vysokou úrovní důvěry. Nicméně i když projekt nebude kontrolován Komisí, neznamená to, že nebude kontrolován vůbec. Tento přístup by spočíval na sebekontrole a struktuře motivací a pobídek, která je vlastní vědecké obci. Pro zdárné fungování této struktury motivací a pobídek by oceněné projekty byly povinny zajistit maximální transparentnost používání finančních prostředků a dosažených výsledků vůči vědeckým kolegům a veřejnosti. Riziko zneužití by existovalo, ale nesprávné jednání by významně ohrozilo vědeckou kariéru oceněné osoby. Tento scénář by byl nejvhodnější v oblastech, kde jsou výše zmíněné mechanismy pobídek nejsilnější, obzvláště například v Evropské radě pro výzkum. Výhody tohoto přístupu jsou zjevné: žádná potřeba kontroly nákladů, minimalizované administrativní úsilí, rychlé vyřizování. 4. Nové pojetí financování výzkumu a inovace EU Nadnárodní výzkumná spolupráce podporovaná sedmým rámcovým programem obsahuje inherentní stupeň složitosti díky rozmanitosti národních právních systémů, účetních postupů a způsobů řízení. Současný rámcový program obsahuje soubor cílů, množství intervenčních mechanismů se zvláštními pravidly, rozličné míry náhrady a zvláštní podmínky pro určité typy organizací. Tento rozrůzněný přístup je jako celek velmi složitý. Stanovení společného souboru základních zásad namísto současného rozrůzněného přístupu by bezpochyby vedlo ke značnému zeštíhlení a odlehčení pravidel, procesů a systému informačních technologií. Ke zhodnocení rozsahu, v jakém toho lze dosáhnout, je nezbytný podrobný rozbor, přičemž přístupy na míru by byly povoleny pouze tam, kde to cíle politiky ospravedlňují. Zároveň s tím, jak se EU podílela na programech společně prováděných několika členskými státy a vytvoření společných technologických iniciativ, se v rámci sedmého rámcového programu rozmnožily intervenční mechanismy. Jelikož pravidla pro účast v sedmém rámcovém programu se na tyto intervenční mechanismy nevztahují, každý z nich má svá odlišná pravidla zohledňující jejich zvláštní funkční potřeby. Tyto pravidla se pak mohou od pravidel pro účast v sedmém rámcovém programu výrazně lišit. Evropský parlament ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria na rok 2007[10] poukazuje na tuto narůstající rozmanitost a vyzývá ke zhodnocení problémů s tím spojených pro příjemce, včetně nedostatku transparentnosti. V této souvislosti považuje Komise omezení složitosti v oblasti financování výzkumu ze strany EU za významný zdroj zjednodušení. Proto by měla být při přípravě příštího rámcového programu věnována pozornost zvláště následujícím dvěma otázkám: - zda jsou tyto intervenční mechanismy vhodné a nezbytné k dosažení stanovených cílů, - zda je žádoucí nebo nezbytné, aby platná pravidla financování nebo alespoň jejich části byly shodné. Pokud jde o partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem, včetně společných technologických iniciativ a znalostních a inovačních společenství Evropského inovačního a technologického institutu (EIT), je třeba prozkoumat nejlepší možné institucionální uspořádání, které umožní těmto subjektům dosáhnout jejich cílů účinným a účelným způsobem („ideální zastřešení“ pro budoucí společné technologické iniciativy). V tomto směru budou významná doporučení obsažená ve zprávě skupiny Sherpa pro společné technologické iniciativy[11]. 5. Výhled do budoucna Většina variant navržených v druhém a třetím okruhu vyžaduje změny pravidel, a bude proto projednána během pravidelného tříletého přezkumu finančního nařízení a na základě toho pak během nadcházejícího přezkumu regulačního rámce politiky pro výzkum. Nicméně pokud bude dosaženo dohody v odpověď na zde předkládané sdělení ohledně zvláštních opatření, mohla by Komise začlenit změny ještě do sedmého rámcového programu po jeho průběžném hodnocení. Jedna z brzkých změn sedmého rámcového programu by mohla být zejména navržena pro pravidla o průměrných osobních nákladech uvedená v oddílu 3.2. Jakákoli změna sedmého rámcového programu musí zohlednit následující důležitá ustanovení. Jakákoli změna musí převážit náklady na své provedení, stabilita současných pravidel je považována za velmi důležitou pro všechny uživatele rámcového programu a bude jí dána přednost před změnou k jen o něco málo jednodušším pravidlům. Změny základních právních aktů vyžadují obvyklý legislativní postup („spolurozhodování“) zahrnující doby potřebné k jeho realizaci v délce nejméně jednoho roku. V důsledku toho by se související změny použily pouze na poslední vlnu výzev v rámci sedmého rámcového programu. Bylo by nutné spravovat dva souběžné systémy pravidel, postupů a systémů informačních technologií. Musí se rovněž vzít v úvahu dodatečná složitost pro příjemce a pro útvary Komise. Zjednodušení je také úzce svázáno s parametry odpovědnosti, kterými se řídí provádění politiky EU pro výzkum. Komise se spoléhá na obsáhlou strategii kontrol zahrnující velký počet auditů projektů na místě a odebrání jakýchkoli částek vyplacených navíc, aby bylo rozumně zajištěno, že platby jsou v souladu s pravidly. Komise může dosáhnout takového pozitivního prohlášení o věrohodnosti od Evropského účetního dvora, pouze pokud je úroveň chybovosti nižší než 2 %. Provádění této strategie kontrol ještě zhoršilo vnímanou složitost požadavků EU na vědecké granty a může odradit výzkumné pracovníky a průmysl od účasti na programech financování výzkumu Společenstvím. Dokud nezačnou platit výrazná zjednodušení pravidel pro financování výzkumu, umožnilo by Komisi zavedení přijatelného rizika výskytu chyb spojeného s výzkumem přehodnotit svou strategii kontrol. Účelem tohoto pojmu je zajistit správnou rovnováhu mezi kontrolami a účinností politiky. Konkrétní návrh na zvláštní přijatelné riziko výskytu chyb pro výdaje na výzkum bude předložen ve sdělení Komise plánovaném na květen 2010, které doprovází návrh Komise na pravidelný tříletý přezkum finančního nařízení. Pokud by Evropský parlament a Rada tento pojem pro výzkum přijaly, umožnily by Komisi přezkoumat její současnou strategii kontrol při zachování řádné finanční správy. Pro snížení kontrolní zátěže by bylo dobré se zaměřit zejména na velký objem kontrol (rozsah auditů a následné úpravy). Taková přepracovaná strategie kontrol by se mohla podrobněji soustředit na cílené audity vycházející z analýzy rizik a na kontroly pro předcházení podvodům s využitím zkušeností útvarů Komise bojujících proti podvodům. Na tomto základě by mohl být zajištěn solidní rámec odpovědnosti a zároveň zachován přiměřený prostředek odrazující od neoprávněného použití finančních prostředků EU na výzkum. Konečně jakýkoli následný právní návrh zavádějící zjednodušení bude podroben důkladnému posouzení rizika, které bude součástí celkového předběžného posouzení dopadů, a zhodnocení jeho povahy z hlediska náchylnosti k podvodům. 6. ZÁVěR Toto sdělení Komise představuje opatření a kroky ke zjednodušení financování výzkumu ze strany EU, aby bylo zajištěno, že finanční prostředky EU budou podporovat výzkum nejvyšší kvality. Komise brzy představí návrh pravidelného tříletého přezkumu finančního nařízení, v němž přemění některé ze zjednodušujících návrhů předkládaných v tomto sdělení v právní návrhy. Více možností zjednodušení by také mohlo vyplynout z průběžného hodnocení sedmého rámcového programu, které by mělo být přestaveno v říjnu 2010. Dalších zjednodušení je možné dosáhnout pouze s plným nasazením a politickou podporou ostatních institucí EU, zejména Rady a Evropského parlamentu. Bude třeba učinit složité kompromisy k dosažení lepší rovnováhy mezi důvěrou a kontrolou a mezi přijetím rizika a zabránění riziku, při zajištění řádné finanční správy. Jednu z takových příležitostí nabízí diskuze o přijatelném riziku výskytu chyb spojeném s výzkumem. Komise ve své roli správce peněz daňových poplatníků EU za všech okolností zachová náležité podmínky k zajištění řádné finanční správy, včetně příslušných opatření k zamezení podvodům, založených na důkladném rozboru rizik a strategii zohledňující každý z okruhů. Zjednodušení a přijatelné riziko výskytu chyb nesmí tento nezbytný předpoklad ohrozit. Komise vyzývá ostatní instituce EU, aby se zapojily do debaty a reagovaly na varianty navržené v tomto sdělení za účelem budoucího formování financování výzkumu ze strany EU. Výsledky této debaty budou začleněny do návrhu Komise o stěžejní iniciativě „Inovace v Unii“ v rámci strategie Evropa 2020 a do utváření příštích rámcových programů. Pokud bude dosaženo dohody v odpověď na zde předkládané sdělení ohledně zvláštních opatření, mohla by Komise začlenit změny ještě do sedmého rámcového programu po jeho průběžném hodnocení. [1] KOM(2010) 2020, 3.3.2010. [2] Zpráva panelu nezávislých odborníků k přezkumu struktur a mechanismů ERV, 23. července 2009 a sdělení Komise KOM(2009) 552, 22.10.2009. [3] Konzultace o nápadech na zjednodušení provádění rámcových programů EU pro výzkum a technologický rozvoj, 24. 7.–30. 9. 2009, http://ec.europa.eu/research/consultations/fp-simplification/consultation_en.htm ; konzultace k přezkumu finančního nařízení, 19. 10.–18. 12. 2009, http://ec.europa.eu/budget/consultations/FRconsult2009_en.htm [4] Úř. věst. L 412, 30.12.2006, s. 1; Úř. věst. L 391, 30.12.2006, s. 1; Úř. věst. L 400, 30.12.2006, s. 1. [5] Příklad: Cena v hodnotě 10 milionů USD nadace X Prize (http://www.xprize.org) za obchodní kosmickou loď vyvolala soukromé investice na výzkum a vývoj ve výši nejméně 100 milionů USD. [6] K(2009) 4705. [7] Zhruba devět z deseti organizací používajících průměrné osobní náklady jako obvyklý účetní postup nesplňuje současná kritéria. Až do března 2010 uznala Komise osvědčené metody pro používání průměrných nákladů pouze u dvanácti organizací. [8] Úř. věst. L 255, 26.9.2009, s. 24. [9] Odpověď Evropského účetního dvora na sdělení Komise „Reformujeme evropský rozpočet, měníme Evropu“. [10] Úř. věst. L 255, 26.9.2009, s. 24. [11] „Společný návrh ‚ideálního zastřešení‘ pro partnerství mezi soukromým a veřejným sektorem v evropském výzkumu“, závěrečná zpráva skupiny Sherpa pro společné technologické iniciativy, leden 2010.