EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 17.10.2014 COM(2014) 635 final SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU o uplatňování směrnice 2004/81/ES o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány {SWD(2014) 318 final}



1.ÚVOD Podstatou boje proti obchodování s lidmi je předcházení a potírání tohoto zločinu, ale i poskytování ochrany a pomoci jeho obětem. Se záměrem přispět k plnění těchto úkolů a posílit boj proti nedovolenému přistěhovalectví přijala Rada směrnici 2004/81/ES, která upravuje vydávání povolení k dočasnému pobytu státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou obětmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány při vyšetřování a stíhání předpokládaných obchodníků s lidmi. Během deseti let po přijetí směrnice 2004/81/ES byly v politice EU proti obchodování s lidmi podniknuty důležité kroky. Toto sdělení shrnuje dosažený pokrok a podává aktualizovaný přehled hlavních právních a praktických otázek v souvislosti s provedením uvedené směrnice. Dne 5. dubna 2011 byla přijata směrnice 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí. Zatímco směrnice 2004/81/ES stanoví zvláštní pravidla týkající se povolení k pobytu udělovaných státním příslušníkům třetích zemí, kteří spolupracují s příslušnými orgány, a zacházení s těmito státními příslušníky, směrnice 2011/36/EU platí jako horizontální rámcový předpis jak pro občany EU, tak pro cizí státní příslušníky. Posiluje také některá ustanovení směrnice 2004/81/ES, například tím, že zlepšuje ochranu a pomoc poskytované dětem. Tyto dva předpisy se tudíž musí vykládat společně. Vedle toho v roce 2012 Komise předložila strategii EU pro vymýcení obchodu s lidmi 2012–2016. Společně s tímto sdělením se předkládá zpráva o hodnocení strategie v polovině období. V první zprávě o provádění směrnice 2004/81/ES, vydané v roce 2010, Komise mimo jiné poukázala na několik nyní již ukončených iniciativ, jež přispívají k posílení práv osob, které se staly obětí obchodování s lidmi. Patří mezi ně přijetí směrnice o právech, podpoře a ochraně obětí trestného činu v roce 2012 a dokončení společného evropského azylového systému, který stanoví společné normy a umožňuje hlubší spolupráci v zájmu zajištění spravedlivého zacházení s žadateli o azyl, v červnu 2013. Jedním z problémů, na něž upozornila Komise ve zprávě z roku 2010, byla omezená dostupnost srovnatelných údajů. Od té doby Eurostat zveřejnil dva nové pracovní dokumenty o obchodování s lidmi. Od roku 2010 navíc Evropská migrační síť vydala osm zvláštních dotazníků týkajících se obchodování s lidmi a cílenou studii s názvem Identification of victims of trafficking in human beings in international protection and forced return procedures (Identifikace obětí obchodování s lidmi při poskytování mezinárodní ochrany a postup nuceného navracení). Z nejnovějších dostupných údajů vyplývá, že v roce 2013 bylo v EU vydáno 856 prvních povolení k pobytu, v roce 2012 celkem 1 124 a v roce 2011 celkem 1 194. Podle nejnovějšího pracovního dokumentu Eurostatu o obchodování s lidmi uvedlo 23 členských států, které poskytly údaje, že v roce 2012 se prokazatelně či pravděpodobně stalo obětí obchodování s lidmi 2 171 cizinců z mimounijních zemí a že v roce 2011 to bylo 2 002 takovýchto osob. Devatenáct členských států poskytlo údaje za rok 2011 a 2012 o počtu obětí, kterým byla dána lhůta na rozmyšlenou: 1 110 (2012) a 1 011 (2011). 2.DEFINICE A OBLAST PŮSOBNOSTI Po vstupu směrnice 2011/36/EU v platnost je pro používání směrnice 2004/81/ES relevantní definice „obchodování s lidmi“ obsažená v článku 2 směrnice 2011/36/EU. Všechny členské státy musí používat směrnici 2004/81/ES na veškeré dotčené státní příslušníky třetích zemí, a to i v případech nedovoleného vstupu na své území. Podle čl. 3 odst. 2 mohou členské státy použít tuto směrnici i na osoby, které byly pašovány, tj. obdržely pomoc k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu, jak je definována ve směrnici 2002/90/ES. Tuto možnost využilo deset členských států. Podle čl. 3 odst. 3 mohou členské státy zahrnout do působnosti směrnice i děti. To učinily všechny členské státy s výjimkou SK; v LT jsou děti zahrnuty za zvláštních podmínek. 3.IDENTIFIKACE OBĚTÍ A POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ Včasná identifikace obětí má zásadní význam pro účinné provedení směrnice, neboť oběti tak mohou být rychle informovány o svých právech, zahájit proces zotavování a zvážit případnou spolupráci s orgány.

Podle článku 5 musí být obětem poskytnuty potřebné informace o možnostech nabízených směrnicí, „jsou-li příslušné orgány členských států toho názoru, že příslušník třetí země může spadat do oblasti působnosti této směrnice“. Informační povinnost je nyní stanovena také v čl. 11 odst. 6 směrnice 2011/36/EU, který na směrnici 2004/81/ES výslovně odkazuje. Výklad okamžiku, od kdy mají orgány povinnost poskytovat informace, vyjasnil mimo jiné čl. 11 odst. 2 směrnice 2011/36/EU, podle něhož musí členské státy poskytnout pomoc a podporu, „jakmile se příslušné orgány dozví o oprávněných důvodech“ nasvědčujících tomu, že se uvedená osoba mohla stát obětí. Okamžik, kdy musí být poskytnuty informace, vymezilo ve svém právu deset členských států. Z právních předpisů některých členských států není zřejmé, zda jsou informace poskytovány i pravděpodobným obětem, či až po úřední identifikaci, nebo na začátku trestního řízení. V některých členských státech právní předpisy obsahují doplňkové podmínky, např. aby oběť poskytla užitečné informace o údajném trestném činu, nebo výslovně uvádějí, že informace jsou poskytovány státním příslušníkům třetích zemí, „kteří spolupracují s příslušnými orgány“. To by mohlo vyvolat obavy ohledně správného provedení směrnice. V RO zákon neuvádí, který orgán by měl poskytovat informace, co by mělo být jejich obsahem ani jakou by měly mít podobu. V AT jsou informace v praxi zřejmě poskytovány, avšak článek 5 nebyl v rakouském právu proveden výslovně, nýbrž pouze prostřednictvím obecných pravidel správního práva. V HR a PL neexistuje jasný právní požadavek poskytovat informace o všech možnostech nabízených směrnicí. Poměrně nízký počet povolení k pobytu prokazuje, že je nutné dále zlepšovat identifikaci obětí obchodování s lidmi, jak uvádí strategie EU pro vymýcení obchodu s lidmi. Do současnosti nejméně patnáct členských států vytvořilo vnitrostátní či regionální mechanismy předávání obětí. Vedle toho ukládá článek 11 směrnice 2011/36/EU členským státům povinnost přijmout „opatření nezbytná k tomu, aby [...] byly vytvořeny vhodné mechanismy, jejichž cílem je oběti včas rozpoznat a poskytnout jim pomoc a podporu“. Jen několik členských států upravilo podobu informací právním předpisem. V praxi poskytuje většina zemí informace jak ústně, tak písemnou formou. Některé země v legislativě stanovily, že informace musí být poskytovány v jazyce, kterému daná osoba rozumí. Obvyklou praxí jsou tištěné brožury, internetové stránky a zvláštní tísňové linky. V některých členských státech je v gesci orgánu odpovědného za formální identifikaci i poskytování informací, ale to nevylučuje účast jiných orgánů. V řadě případů poskytují informace i organizace občanské společnosti. 4. LHŮTA NA ROZMYŠLENOU Aby se oběti mohly zotavit a učinit informované rozhodnutí, musí jim být poskytnuta lhůta na rozmyšlenou. V této lhůtě (a během doby čekání na rozhodnutí příslušného orgánu) mají nárok na ochranná opatření a nelze vykonat žádný příkaz k jejich vyhoštění. Článek 6 provedly ve vnitrostátním právu všechny členské státy s výjimkou AT a IT. Zdá se však, že i v těchto dvou členských státech se lhůta v praxi poskytuje, nebo je nahrazena možností neprodleně udělit povolení k pobytu bez ohledu na faktor spolupráce s orgány. Většina členských států výslovně zakazuje výkon příkazu k vyhoštění. Z povahy a cílů článku 6 vyplývá, že lhůtu na rozmyšlenou nelze podmiňovat úmyslem oběti spolupracovat. Toto ustanovení je dále posíleno 18. bodem odůvodnění směrnice 2011/36/EU, podle něhož by pomoc a podpora měla být poskytována bezpodmínečně alespoň během lhůty na rozmyšlenou i v případech, že oběť nemá zákonný pobyt. Členský stát není nadále povinen poskytovat pomoc a podporu oběti, která „není považována za oprávněnou k získání povolení k pobytu [...] nebo nemá v dané zemi zákonný pobyt [...] či pokud oběť území tohoto členského státu opustila“ až po identifikaci nebo po uplynutí lhůty na rozmyšlenou. Směrnice nestanoví ani dobu, od kdy má začít běžet lhůta na rozmyšlenou (zda od okamžiku zjištění či úřední identifikace oběti), ani její trvání, avšak ukládá členským státům povinnost je určit ve vnitrostátním právu. Situace v praxi je taková, že přibližně polovina členských států oficiálně poskytuje lhůtu na rozmyšlenou až po úřední identifikaci. Třináct členských států stanoví alespoň 30denní lhůtu, kterou lze v některých případech prodloužit u kategorií zranitelných osob nebo s ohledem na osobní situaci oběti. Naproti tomu jiné volí delší lhůty v délce 45, 60 nebo 90 dní. Maximální doba trvání se značně liší a může sahat od jednoho měsíce, kdy se nepředpokládá prodloužení, až po několik měsíců, nebo může být dokonce prodlužována individuálně a v závislosti na druhu uděleného pobytového statusu. Členský stát může lhůtu na rozmyšlenou ukončit, pokud dotyčná osoba aktivně, dobrovolně a z vlastního podnětu obnovila styk s pachateli trestných činů, nebo z důvodů týkajících se veřejného pořádku a bezpečnosti státu (čl. 6 odst. 4). Většina členských států toto ustanovení ve vnitrostátním právu provedla. V některých případech mohou důvody k ukončení lhůty přesahovat rámec kritérií stanovených směrnicí a být nepřiměřeně široké. 5. ZACHÁZENÍ PŘED VYDÁNÍM POVOLENÍ K POBYTU Zacházením s oběťmi během lhůty na rozmyšlenou a při čekání na rozhodnutí příslušného orgánu se zabývá článek 7. Jeho znění je upřesněno společným výkladem se směrnicí 2011/36/EU. Za prvé, směrnice 2011/36/EU zdůrazňuje, že podpora a pomoc během lhůty na rozmyšlenou musí být poskytovány bezpodmínečně všem obětem bez ohledu na jejich pobytový status. Po uplynutí lhůty nebo po identifikaci se směrnice 2011/36/EU však uplatní, „aniž je dotčena směrnice 2004/81/ES nebo obdobné vnitrostátní právní předpisy“ (čl. 11 odst. 3). Proto pokud oběť není považována za oprávněnou k získání povolení k pobytu nebo nemá v daném členském státě zákonný pobyt či pokud oběť území tohoto členského státu opustila, není příslušný členský stát nadále povinen poskytovat této osobě pomoc a podporu podle směrnice 2011/36/EU (18. bod odůvodnění).

Za druhé, co se týče náplně podpory, pomoci a ochrany poskytované obětem, články 11 až 16 směrnice 2011/36/EU posilují úpravu ve směrnici 2004/81/ES. 5.1 Životní podmínky schopné zajistit výživu Před vydáním povolení k pobytu jsou členské státy povinny zaručit obětem, které nemají dostatečné prostředky, životní podmínky schopné zajistit jejich výživu a přístup k naléhavé léčebné péči a musí dbát na zajištění zvláštních potřeb těch nejzranitelnějších osob, zejména psychologické pomoci, je-li jí třeba. V praxi poskytuje většina členských států ubytování, a to většinou ve zvláštních zařízeních. V HU však není zřejmé, zda povinnost oběti předložit potvrzení, které získá po podání žádosti od vnitrostátních orgánů, již obsahuje určitou míru spolupráce před tím, než může být poskytnuta pomoc a ubytování. V BG a RO trvá ubytování v útulcích 10 dní (což je méně než lhůta na rozmyšlenou) a může být prodlouženo na žádost oběti nebo justičních orgánů. Léčebnou péči, která často přesahuje rámec naléhavé léčebné péče předepsané v čl. 7 odst. 1, zjevně poskytují všechny členské státy. Většina členských států také v praxi dbá na zajištění zvláštních potřeb nejzranitelnějších osob, včetně psychologické pomoci a poradenských služeb, ačkoliv několik států neprovedlo výslovně tento požadavek ve vnitrostátním právu. Většina členských států také nabízí různé formy finanční podpory, a to buď všem obětem, nebo těm nejzranitelnějším. 5.2 Potřeby bezpečnosti a ochrany Pro zajištění bezpečnosti a ochrany obětí a účinné spolupráce s orgány (čl. 7 odst. 2) má zásadní význam posouzení rizik a potřeb. Většina členských států vypracovala jasné právní předpisy, protokoly či pokyny týkající se potřeb bezpečnosti a ochranyanebo posuzuje riziko a potřeby v praxi. K ochraně obětí dále přispívá povinnost provádět individuální posouzení osobní situace oběti a souvisejících rizik, kterou stanoví směrnice 2011/36/EU (čl. 12 odst. 3 a 4). 5.3 Překlad, tlumočení a bezplatná právní pomoc Podle čl. 7 odst. 3 mají členské státy povinnost poskytovat dotyčným státním příslušníkům třetích zemí překladatelské a tlumočnické služby, ale jen v případě potřeby. V CZ není jasné, zda je tlumočení poskytováno bezplatně, a to i před zahájením trestního řízení. V BG je právně zaručeno tlumočení a překlad zřejmě pouze během trestního řízení. Celkově platí, že většina členských států překlad či tlumočení nařizuje, ale situace v praxi je značně různorodá a oběti mohou mít k těmto službám problematický přístup, zejména mimo trestní řízení. Nepovinné ustanovení o bezplatné právní pomoci podle čl. 7 odst. 4 bylo provedeno ve většině členských států. Článek 12 směrnice 2011/36/EU posiluje tento požadavek tím, že stanoví bezplatné právní poradenství a případně právní zastoupení, nemá-li oběť dostatečné finanční prostředky. 6. POVOLENÍ K POBYTU: VYDÁNÍ, NEPRODLOUŽENÍ PLATNOSTI A ODNĚTÍ K vydání povolení k pobytu musí členské státy souběžně posoudit, zda je účelné prodloužit pobyt státního příslušníka třetí země na území státu pro účely vyšetřování nebo soudního řízení a zároveň zda je tato osoba ochotná spolupracovat s příslušnými orgány a ukončila veškeré styky s pravděpodobnými pachateli. Tyto podmínky platí, aniž jsou dotčeny důvody týkající se veřejného pořádku a ochrany státní bezpečnosti.

Několik členských států vyžaduje, aby vydáním povolení k pobytu bylo zahájeno soudní řízení proti předpokládanému pachateli. Spolupráce s příslušnými orgány je rovněž vykládána různě a pohybuje se od povinnosti poskytovat informace až po podání oficiální stížnosti nebo svědčení u soudu. Článek 12 směrnice 2011/36/EU zlepšil ochranu obětí stanovením konkrétních opatření při vyšetřování trestných činů a trestním řízení, a to vedle záruk poskytnutých směrnicí 2012/29/EU o právech obětí trestného činu. Některé členské státy buď nepodmiňují povolení k pobytu spoluprací, nebo umožňují výjimky z tohoto požadavku v závislosti na osobní situaci oběti. Naopak jiné státy zavedly pro vydávání těchto povolení další podmínky nad rámec směrnice, například doklad o ubytování či o zaplacení poplatku. Stanovení doplňkových požadavků zaručujících příslušným orgánům rozsáhlou diskreční pravomoc, zvláště nejsou-li povoleny žádné výjimky, by mohlo neoprávněně ztěžovat přístup k povolením, a vyvolávat tak obavy ohledně správného provedení směrnice. Podle směrnice má povolení k pobytu platit alespoň šest měsíců. Tento požadavek nesplňují právní předpisy BG, EE, HR, HU a NL. Tři členské státy udělují jednoroční povolení přímo ze zákona, naproti tomu ostatní je poskytují individuálně v závislosti na délce řízení nebo osobní situaci. Podle článku 8 musí členské státy povolení prodloužit, jsou-li nadále splněny podmínky uvedené v čl. 8 odst. 2. Toto prodloužení však není v PL jasně stanoveno v právních předpisech a v LT se jeví jako volitelné. V některých členských státech může povolení za určitých podmínek zakládat nárok na trvalý pobyt. A konečně, článek 14 stanoví, že povolení k pobytu může být kdykoliv odňato, nejsou-li podmínky pro jeho udělení nadále plněny. Menšina členských států přijala extenzivnější důvody k odnětí povolení, např. důvody veřejného zdraví, které často platí pro všechna povolení k pobytu. V některých případech mohou tyto důvody překračovat působnost směrnice. 7. ZACHÁZENÍ PO VYDÁNÍ POVOLENÍ K POBYTU Podle článku 9 musí být po vydání povolení k pobytu zaručeno obětem, které nemají dostatečné prostředky, alespoň zacházení stanovené v článku 7. A dále, po dobu trvání povolení k pobytu by oběti měly mít přístup na trh práce a k odbornému i všeobecnému vzdělávání podle pravidel stanovených vnitrostátním právem (článek 11). Přístup na trh práce a k odbornému i všeobecnému vzdělávání je zjevně poskytován v naprosté většině členských států, ačkoli přístup na trh práce může být v některých případech problematický. Článek 12 zaručuje obětem přístup k programům zaměřeným na obnovení běžného společenského života, např. kurzům určeným ke zvýšení odborné kvalifikace. V členských státech, které pro oběti zavedly cílené programy, mají zúčastněné strany k těmto programům celkově kladné stanovisko. V HR je účast v programu pomoci a ochrany podmínkou k tomu, aby obětem obchodování s lidmi bylo vydáno a obnoveno povolení k pobytu. 8. DĚTI Členské státy při provádění směrnice musí náležitě přihlížet k nejlepším zájmům dítěte, zajistit, aby postup byl přiměřený, a poskytnout dětem přístup ke vzdělávání za stejných podmínek jako státním příslušníkům; tento přístup může být omezen na systém veřejného vzdělávání (článek 10). Přístup ke vzdělávání poskytují všechny členské státy. Některé členské státy přijaly v souvislosti se zásadou nejlepších zájmů dítěte zvláštní ustanovení, jiné konstatovaly, že tato zásada již ve vnitrostátním právu platí, mimo jiné prostřednictvím ratifikace Úmluvy OSN o právech dítěte, a tedy nevyžaduje další legislativní kroky. V tomto druhém případě však nemusí být dostatečně jasné, jaký je rozsah platnosti této úmluvy ve vztahu ke konkrétním ustanovením směrnice. V každém případě jsou všechny členské státy při provádění práva EU vázány zásadou nejlepších zájmů dítěte. Ustanovení čl. 10 písm. c) se zaměřuje na děti bez doprovodu a ukládá členským státům povinnost zajistit jejich právní zastoupení v souladu s vnitrostátním právem, zjistit jejich totožnost, státní příslušnost a skutečnost, zda jsou bez doprovodu, a co nejrychleji nalézt jejich rodiny. Některé členské státy tyto požadavky do vnitrostátního práva výslovně nezavedly. V září 2012 přijala Komise zprávu o provádění Akčního plánu pro nezletilé osoby bez doprovodu 2010–2014 v polovině prováděcího období, v níž vyslovila názor, že nejlepší zájmy dětí jsou nadřazeny jejich migračnímu statusu. Evropský parlament zprávu přivítal v usnesení ze září 2013. V souvislosti s provedením článku 10 v praxi byly vyjádřeny obavy ohledně řádného zjištění totožnosti, zavedení přiměřených postupů zohledňujících nejlepší zájmy dítěte, zejména v případě dětí bez doprovodu a dětí, které utekly z pečovatelských zařízení nebo se skrývají, aby do nich nemohly být umístěny. Naproti tomu některé státy (např. FI, IT) začaly používat zvláštní postupy na ochranu dětí účastnících se trestního řízení, které se již osvědčily v praxi.