Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Portugalsku /* COM/2012/0566 final - 2012/ () */





Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Portugalsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU), a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 SFEU se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst. (3) Dne 2. prosince 2009 Rada v souladu s čl. 126 odst. 6 SFEU rozhodla, že Portugalsko má nadměrný schodek, a v souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku vydala doporučení k nápravě nadměrného schodku nejpozději do roku 2013. Za účelem snížení celkového schodku veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2013 byla na období 2010–2013 doporučena průměrná roční fiskální korekce ve výši 1,25 % HDP. Při výpočtu průměrné roční fiskální korekce byl výchozím bodem schodek za rok 2011 uvedený v prognóze útvarů Komise z podzimu 2009. Celková fiskální korekce nezbytná k dosažení cílového nominálního schodku nižšího než 3 % ve stanovené lhůtě byla poté vypočtena na základě předpokladu postupného uzavírání produkční mezery do roku 2015. (4) Dne 15. června 2010 Komise dospěla k závěru, že Portugalsko přijalo účinná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 2. prosince 2009, aby snížilo schodek veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP, a měla za to, že žádné další kroky v rámci postupu při nadměrném schodku nejsou proto nutné. (5) Podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 může Rada na doporučení Komise přijmout revidované doporučení podle čl. 126 odst. 7 SFEU, pokud byla přijata účinná opatření a pokud po přijetí uvedeného doporučení nastanou nepředvídané nepříznivé hospodářské okolnosti mající zásadní negativní důsledky pro veřejné finance. Výskyt nepředvídaných nepříznivých hospodářských okolností majících zásadní negativní dopad na rozpočet musí být posuzován na základě hospodářské prognózy, která byla podkladem pro doporučení Rady. (6) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 je Rada povinna předložit dotyčnému členskému státu doporučení s cílem odstranit nadměrný schodek ve stanovené době. Doporučení stanoví nejvýše šestiměsíční lhůtu, během níž má dotčený členský stát přijmout účinná opatření k odstranění nadměrného schodku. Rada by ve svém doporučení k odstranění nadměrného schodku měla dále požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které jsou na základě prognózy, z níž doporučení vychází, v souladu s minimálním ročním zlepšením strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez jednorázových a dočasných opatření, dosahujícím doporučené hodnoty nejméně 0,5 % HDP. (7) Po výrazném poklesu v roce 2009, kdy reálný HDP klesl o 2,9 %, se portugalské hospodářství v roce 2010 odrazilo ode dna k růstu ve výši 1,4 %, z velké části daného výjimečnými faktory, které podpořily vývoz a soukromou spotřebu. Hospodářství spadlo v roce 2011 zpět do recese, když reálný HDP klesl o 1,7 %, ale tento pokles byl menší, než se původně předpokládalo, jelikož silný čistý vývoz částečně kompenzoval podstatné snížení soukromé spotřeby a investic. Ve stejné době se i nadále zhoršovala situace na pracovním trhu. Útvary Komise podle nejnovější aktualizace hospodářských výhledů Portugalska, která zohledňuje fiskální opatření předložená orgány během pátého přezkumu programu hospodářské korekce na počátku září, očekávají, že reálný HDP v roce 2012 klesne o 3,0 % v důsledku dalšího snížení domácí poptávky a především investic. Současně se daří vývozu a navzdory zpomalování od loňského roku v důsledku snižování vnější poptávky dále získává nové trhy. Růst bude i v roce 2013 nadále slabý a bude tak odrážet nedostatečný růst dovozu u obchodních partnerů v eurozóně a další opatření směřující k rozpočtové konsolidaci, ale očekává se, že přibližně v polovině roku se přehoupne do mírně kladných hodnot díky vyššímu vývozu a investiční činnosti. Je odhadováno, že za celý rok HDP poklesne zhruba o 1 %. U nezaměstnanosti se očekává, že bude v roce 2013 kulminovat mírně nad 16 %. (8) Schodek veřejných financí dosáhl v roce 2010 -9,8 % HDP, což je mírné snížení oproti -10,2 % HDP v roce 2009. Nízká výkonnost byla převážně důsledkem statistické reklasifikace některých státních podniků a partnerství veřejného a soukromého sektoru spadajících do pravomoci národní vlády, jakož i nákladů na záchranu dvou problémových bank. Tyto důsledky byly pouze částečně kompenzovány jednorázovým efektem převodu penzijního fondu na vládu a poněkud vyššími příjmy než v předchozím roce. V roce 2011 činil výsledný schodek 4,2 % HDP, ve srovnání s cílovou hodnotou 5,9 % HDP. Lepší nominální výkon lze vysvětlit převodem bankovních penzijních fondů do systému sociálního zabezpečení, který byl využit k pokrytí části rozpočtového schodku ve výši 1,5 % HDP. Vláda neprodleně reagovala na neplnění příjmové strany rozpočtu během prvního pololetí roku a přijala dodatečná opatření, jako například jednorázovou přirážku k dani z příjmu fyzických osob a přeřazení sazby DPH z elektřiny a zemního plynu ze snížené do základní sazby, při současném snížení výdajů. Rozpočtový schodek lze tudíž vysvětlit zejména neopakujícími se a schodek zvyšujícími faktory, konkrétně propadem nedaňových příjmů z koncesí a nemovitostí, zaevidováním dluhů jednoho státního podniku a jednoho partnerství veřejného a soukromého sektoru spadajících do pravomoci regionální vlády na Madeiře a reklasifikací partnerství veřejného a soukromého sektoru spadajícího do pravomoci národní vlády po zavedení mýtného. (9) Útvary Komise podle nejnovější aktualizace hospodářských výhledů Portugalska odhadují, že schodek veřejných financí bude v roce 2012 za předpokladu nezměněné politiky dosahovat 5,3 %, přičemž zákon o státním o rozpočtu na rok 2012 a program stability na rok 2012 očekávaly schodek ve výši 4,5 % HDP. Rozpočet na rok 2012, po své změně březnovým dodatkem, obsahuje konsolidační opatření odhadovaná na 5,5 % HDP. Opatření směřující k omezení výdajů zahrnují snížení platů a důchodů spolu s poklesem počtu zaměstnanců ve veřejném sektoru a krácením kapitálových a běžných výdajů ve zdravotnictví, školství a státních podnicích. Opatření zaměřená na zvýšení příjmové strany rozpočtu jsou založena na vyšším nepřímém zdanění v důsledku přesunu určitého zboží a služeb ze snížené a střední sazby do vyšších sazeb DPH. Změny přímého zdanění se zaměřují především na rozšíření daňového základu omezením odpočtů a osvobození od daně z příjmu fyzických a právnických osob. (10) Předpokládaná odchylka od rozpočtového plánu na rok 2012 činí přibližně 2,25 % HDP a souvisí především s oproti předpokladům rychlejším vyvažováním hospodářství směrem k daňově méně náročné skladbě vývozu a vyšším než očekávaným zatížením rozpočtů sociálního zabezpečení v důsledku nezaměstnanosti. Výpadek příjmů je výrazný a souvisí s nižšími než očekávanými příjmy z přímých a nepřímých daní, jakož i příspěvků na sociální zabezpečení. Změna daňových základů vedla k celkovému poklesu příjmů ve výši přibližně 2 % HDP v porovnání s příjmy předpokládanými v rozpočtu na rok 2012, zatímco 0,25 % HDP je důsledkem jednorázových opatření. Celkové výdaje se vyvíjí podle plánů, s vyššími výdaji na dávky v nezaměstnanosti vyváženými úsporami v jiných oblastech, především náhradách pro zaměstnance. Úspory ve výši 1,5 % HDP (nižší čisté úrokové platby a přeprogramování strukturálních fondů EU) a případné jednorázové příjmy z letištní koncese rovněž přispějí k částečnému vyrovnání poklesu příjmů. Vzhledem k jednorázové povaze některých faktorů snižujících schodek v roce 2012 se výpadek příjmů přenese ve výši přibližně 1,5 % HDP do roku 2013 v důsledku snížení daňových základů a vývoje na trhu práce. (11) Útvary Komise podle nejnovější aktualizace hospodářských výhledů Portugalska odhadují, že schodek veřejných financí bude v roce 2013 za předpokladu nezměněné politiky dosahovat 4,75 % HDP, přičemž původní cíl činil 3 %. V rámci programu hospodářské korekce pro Portugalsko bere scénář nezměněné politiky v úvahu opatření schválená v rámci prováděcího rozhodnutí Rady 2011/344/EU ze dne 17. května 2011 o poskytnutí finanční pomoci Unie Portugalsku a čtvrté aktualizace k memorandu o porozumění o zvláštní ekonomické podmíněnosti mezi Evropskou komisí, jednající jménem Evropské unie, a Portugalskou republikou. Čtvrtý přezkum a aktualizace memoranda o porozumění o zvláštní ekonomické podmíněnosti vyčísloval rozsah opatření směřujících k fiskální konsolidaci v roce 2013 na přibližně 2 % HDP, včetně podstatného snížení výdajů v podobě nižších náhrad pro zaměstnance a škrtů v oblasti školství a zdravotnictví spolu s přínosy z restrukturalizace ústřední správy a státních podniků. Na straně příjmů směřovala opatření k rozšíření daňového základu prostřednictvím omezení daňových zvýhodnění a daňových odpočtů u daní z příjmů právnických a fyzických osob a zvýšení spotřebních daní. Ve stejném duchu vyčísluje program stability na rok 2012 rozsah opatření směřujících k fiskální konsolidaci na přibližně 1,4 % HDP. (12) Útvary Komise v nejnovější aktualizaci hospodářských výhledů Portugalska uvádějí, že strukturální schodek dosahoval v letech 2009, 2010 a 2011 8,7 %, 8,5 % a 6,3 % HDP. Očekává se, že v roce 2012 dosáhne hodnoty 4,2 % HDP. To svědčí o jasném fiskálním úsilí, vyjádřeném jako rozdíl mezi strukturálními schodky, v průměrné hodnotě 1,5 % HDP mezi lety 2010 a 2012, což přesahuje minimální požadované průměrné roční fiskální úsilí ve výši 1,25 % HDP, které Rada stanovila na období 2010–2013. Po korekci v důsledku změny v makroekonomickém scénáři mezi prognózami, z nichž vycházely doporučení Rady ze dne 2. prosince 2009, a současným výhledem, by odhadované průměrné roční fiskální úsilí mezi roky 2010 a 2012, vztaženo k HDP, bylo o 0,8 procentního bodu vyšší. Portugalsko tedy přijalo účinná opatření, pokud jde o vývoj strukturálního schodku do roku 2012. (13) Podle prognózy útvarů Komise z podzimu 2009, která byla podkladem pro doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 SFEU ze dne 2. prosince 2009, se očekávalo, že portugalská ekonomika poroste v roce 2010 o 0,3 % a v roce 2011 o 1,0 %. Prognóza již roky 2012 a 2013 nezahrnovala, ale vzhledem k předpokladu postupného uzavírání velké záporné produkční mezery do roku 2015 se v letech 2012 a 2013 nepřímo očekával vyšší růst než v roce 2011. Hodnota reálného HDP za rok 2010 a 2011 se od vývoje očekávaného v prognóze z podzimu 2009 značně lišila, přičemž růst v roce 2010 byl neudržitelný a zvýšený především výjimečnými faktory a v roce 2011 byl výrazně nižší. Zároveň byl hospodářský růst v mnohem menší míře založen na domácí poptávce. Kumulovaný vliv domácí poptávky na HDP v letech 2010 a 2011 činil –5 % HDP, ve srovnání s prognózou ve výši 0,6 %. Současně se situace na trhu práce zhoršila více a rychleji, než se předpokládalo v prognóze útvarů Komise z podzimu 2009. Útvary Komise v nejnovější aktualizaci hospodářských výhledů Portugalska očekávají pro roky 2012 a 2013 výrazný záporný růst. Skladba růstu se bude navíc pravděpodobně i nadále posouvat směrem k čistému vývozu. Tyto růstové prognózy ukazují, že portugalské hospodářství je postiženo nepředvídanými událostmi. (14) Hrubý veřejný dluh se zvýšil z 93,3 % v roce 2010 na 107,8 % HDP v roce 2011 a útvary Komise v nejnovější aktualizaci hospodářských výhledů Portugalska očekávají, že v roce 2012 vzroste na 119,1 % HDP a v roce 2013 dosáhne 123,7 % HDP, a ve všech letech tak překročí referenční hodnotu Smlouvy. Toto zvýšení míry zadlužení je především důsledkem vyšších úrokových plateb, včetně plateb v souvislosti s programem půjček, a, v menší míře, dynamiky primárního schodku. Vnitřní dynamika dluhu je v roce 2012 značná, když přispívá ke zvýšení 3,3 procentními body, a souvisí s plánem na vypořádání faktur poskytovatelů služeb pro subjekty veřejného sektoru a dalšími nevypořádanými operacemi. (15) Rozpočtová pozice se ve srovnání s předpoklady v původním doporučení Rady významně zhoršila, a to v důsledku horšího hospodářského výhledu, který se rovněž vyznačuje menším výběrem daní. Kromě toho výrazný pokles ekonomiky velmi negativně ovlivňuje zaměstnanost a nezaměstnanost. To má negativní dopad jak na příjmy, tak na výdaje rozpočtu, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení jsou nedostatečné a sociální transfery vyšší. Vzhledem ke všem těmto faktorům, a zejména k výraznému zhoršení fiskálního výhledu od původního doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 SFEU a ke skutečnosti, že Portugalsko přijalo účinná opatření, by proto bylo oprávněné přidat další rok pro odstranění nadměrného schodku. (16) Poskytnutí dalšího roku pro odstranění nadměrného schodku bude vyžadovat dosažení střednědobých cílů celkových schodků ve výši 5,0 % HDP v roce 2012, 4,5 % HDP v roce 2013 a 2,5 % HDP v roce 2014, jak je definováno v páté aktualizaci prováděcího rozhodnutí Rady 2011/344/EU. Na základě aktualizace hospodářských výhledů Portugalska provedené útvary Komise činí související potřebné zlepšení strukturálního fiskálního salda vyplývající z těchto celkových cílů 2,3 % HDP v roce 2012, 1,6 % HDP v roce 2013 a 1,3 % HDP v roce 2014. Portugalské orgány přijmou další opatření k dosažení cílových hodnot schodku v letech 2012, 2013 a 2014 s ohledem na potřeby uvedené v pátém přezkumu programu hospodářské korekce. Kromě toho orgány vypracují pro případ odchylek nouzová opatření pro následující roky, vzhledem k případným rizikům realizace. (17) I přes jisté uklidnění v několika posledních měsících je tržní tlak na portugalský státní dluh stále vysoký a je nezbytné podpořit věrohodnost konsolidační úsilí. To by vyžadovalo, aby byla podrobně specifikována všechna strukturální opatření, která jsou nutná k dosažení rozpočtových cílů v roce 2013 a 2014, a aby se urychlilo snižování schodku, pokud se bude hospodářská nebo rozpočtová situace vyvíjet lépe, než se v současnosti předpokládá. Důležitost přijetí včasných opatření k tomu, aby se zabránilo riziku budoucích odchylek, opravňuje lhůtu tří měsíců pro přijetí účinných opatření. (18) Dne 6. července přijala Rada konkrétní doporučení pro Portugalsko, aby provedlo opatření stanovená v prováděcím rozhodnutí Rady 2011/344/EU a dále specifikovaná v memorandu o porozumění ze dne 17. května 2011 a v jeho následných dodatcích. Obecně se tato opatření zaměřují na přijetí věrohodné a vyvážené strategie fiskální konsolidace, podpořené strukturálními fiskálními opatřeními a lepší fiskální kontrolou státních podniků a partnerství veřejného a soukromého sektoru, výraznými a přednostně realizovanými strukturálními reformami na trzích zboží a služeb a snahou o ochranu finančního odvětví prostřednictvím rekapitalizace podpořené záložními nástroji. (19) Souběžně s pravidelnými přezkumy programu hospodářské korekce pro Portugalsko, jak jsou definovány v prováděcím rozhodnutí Rady 2011/344/EU, bude v tříměsíčních intervalech sledován pokrok při provádění jeho závazků v rámci postupu při nadměrném schodku. (20) Portugalsko splňuje podmínky pro prodloužení lhůty k odstranění nadměrného schodku veřejných financí, jak jsou stanoveny v čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, DOPORUČUJE: (1) Aby portugalské orgány odstranily současný nadměrný schodek do roku 2014. (2) Aby portugalské orgány na základě aktualizace hospodářských výhledů Portugalska provedené útvary Komise dosáhly zlepšení strukturálního salda ve výši 2,3 % HDP v roce 2012, 1,6 % HDP v roce 2013 a 1,3 % HDP v roce 2014, tak aby se celkový schodek veřejných financí do roku 2014 snížil pod referenční hodnotu 3 % HDP. Celkový schodek by měl být cílen na 5,0 % HDP v roce 2012, 4,5 % HDP v roce 2013 a 2,5 % HDP v roce 2014. (3) Aby portugalské orgány provedly opatření přijatá v rozpočtu pro rok 2012 a jeho březnovém dodatku a aby přijaly další opatření v hodnotě 0,3 % HDP na omezení schodku na 5,0 % HDP. To zahrnuje zmrazení některých rozpočtových prostředků na rok 2012 určených na investiční projekty, které nebyly dosud zahájeny, zvýšení daně z majetkových převodů vysoké hodnoty a sazeb daně z kapitálových výnosů, uspíšení některých opatření v rozpočtu na rok 2013 směřujících ke snížení sociálních dávek a uplatnění dalších opatření vedoucích k úsporám v mezispotřebě a příjmům z prodejů. (4) Aby portugalské orgány přijaly trvalá konsolidační opatření ve výši 3,0 % HDP, tak aby bylo možné dosáhnout cíle 4,5 % HDP v roce 2013. Pokud není stanoveno jinak, opatření, která mají být přijata v rámci zákona o státním rozpočtu na rok 2013, zahrnují: i) snížení náhrad zaměstnancům prostřednictvím výrazného snížení počtu státních zaměstnanců, plateb za práci přesčas a nemzdových náhrad; ii) vylepšené metody prověřování příjmů a majetkových poměrů a omezení některých sociálních programů a dávek; iii) prohloubení reformy zdravotní péče a státních podniků. Na straně příjmů plánovaná opatření zahrnují: i) reformu daně z příjmu fyzických osob se zjednodušením daňového systému, zrušením některých daňových výdajů a zvýšením průměrné daňové sazby při současném zvýšení progresivity, ii) rozšíření základu daně z příjmů právnických osob prostřednictvím zrušení odpočitatelnosti úroků a iii) zvýšení daně z nemovitostí. Portugalské orgány využijí v roce 2013 v případě odchylek nouzová opatření. (5) Aby portugalské orgány přijaly trvalá konsolidační opatření ve výši 1,75 % HDP, tak aby bylo možné dosáhnout cílového schodku pro rok 2014. V rámci šestého přezkumu programu hospodářské korekce bude proveden komplexní přezkum výdajů plně specifikující opatření pro roky 2014 a 2015 představující přibližně 4 miliardy EUR. Tato opatření budou plně specifikována do poloviny února 2013. Plány fiskální konsolidace na roky 2014 a 2015 budou podrobně uvedeny v programu stability na rok 2013. (6) Portugalská vláda musí přijmout účinné kroky pro provedení tohoto doporučení ve lhůtě tří měsíců od jeho přijetí a v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 podrobně informovat o konsolidační strategii, kterou plánuje k dosažení cílů. Dále Rada vyzývá portugalské orgány: - aby vedle zprávy podle doporučení 6) a souběžně s požadavky definovanými v prováděcím rozhodnutí Rady 2011/344/EU ze dne 17. května 2011 o poskytnutí finanční pomoci Unie Portugalsku podávaly zprávu o pokroku učiněném při provádění tohoto doporučení každé tři měsíce, jakož i v rámci samostatné kapitoly programů stability, které budou připraveny do roku 2015. - aby zachovaly reformní úsilí při správě veřejných financí změnou zákona o rozpočtovém rámci tak, aby odpovídal novým pravidlům Evropské unie o fiskálním řízení, a aby pokračovaly ve zvyšování transparentnosti a kontroly ve všech fázích rozpočtu, jakož i v dodržování střednědobého rozpočtového rámce a cílů na všech úrovních veřejné správy. Toto doporučení je určeno Portugalské republice. V Bruselu dne […] Za Radu předseda