sdělení komise o nástrojích pro řízení rybolovu na základě rybolovných práv {SEK(2007) 247} /* KOM/2007/0073 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 26.2.2007 KOM(2007) 73 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE o nástrojích pro řízení rybolovu na základě rybolovných práv {SEK(2007) 247} SDĚLENÍ KOMISE o nástrojích pro řízení rybolovu na základě rybolovných práv OBSAH 1. Problematika 3 2. Souvislosti 3 3. Souvislosti na úrovni společenství 4 4. Systémy řízení na základě rybolovných práv 5 5. Další kroky 6 6. Zahájení diskuse 7 7. Závěr 7 PROBLEMATIKA Ve sdělení Komise o zlepšování hospodářské situace v odvětví rybolovu[1] se uvádí, že současná vážná hospodářská situace u mnoha složek rybářského loďstva si vyžaduje odlišný přístup k řízení rybolovu. Je třeba výhradně propojit důraz na udržitelné rybolovné činnosti, s vyššími úrovněmi populací ryb, s cílem vytvořit prostředí, v němž budou rybářská plavidla a loďstvo výkonnější z hospodářského hlediska. Již se uznává, že velkému množství různých systémů řízení, které v současnosti uplatňují členské státy a Společenství, chybí transparentnost, účinnost a v některých případech i celková soudržnost, což přispívá k hospodářským obtížím v odvětví rybolovu. Účelem tohoto sdělení je přezkoumat možnosti řízení se zřetelem na zlepšení efektivity řízení rybolovu a zároveň usnadnit dosažení základních cílů, které sledují členské státy a Společenství v rámci společné rybářské politiky (SRP) – například zachování populací ryb, udržování „relativní stability rybolovných práv členských států a konkurenceschopnost odvětví rybolovu. Sdělení má za cíl zahájit diskusi mezi členskými státy a Komisí o budoucnosti systémů řízení na základě rybolovných práv v rámci společné rybářské politiky. Toto sdělení definuje řízení na základě rybolovných práv (RBM) jako formalizovaný systém přidělování individuálních rybolovných práv rybářům, rybářským plavidlům, podnikům, družstvům nebo rybářským komunitám. Souvislosti Poté, co skončil neomezený přístup k rybolovným zdrojům, byla v rámci všech systémů řízení v určité podobě zavedena práva pro přístup k těmto zdrojům nebo k jejich využívání. Platí to i pro společnou rybářskou politiku, která mimo jiné stanoví poskytování vnitrostátních licencí a kvót, omezení počtu „dnů na moři“ pro určité oblasti rybolovu a různá opatření na omezení kapacity loďstva. Ačkoli se základní mechanismy společné rybářské politiky při přidělování rybolovných práv mezi členskými státy prokázaly jako účinné a udržitelné, v mnoha dalších ohledech cílů této politiky dosaženo nebylo, o čemž svědčí snižování mnohých populací ryb, zejména populací žijících při dně, jakož i neuspokojivá hospodářská výkonnost některých složek loďstva. Systémy řízení zavedené na úrovni členských států a Společenství, kterými se k rybolovu ukládá „omezený“ přístup, nepřímo vedly k tomu, že rybolovnému právu byla přidělena hospodářská hodnota. Tato hospodářská hodnota se přímo či nepřímo odráží v různých tržních transakcích, ke kterým v současnosti dochází v odvětví rybolovu. Jde například o prodej nebo pronájem licencí, dnů rybolovu a kvót v některých členských státech. Méně přímo se hospodářská hodnota rybolovného práva odráží v rozdílu mezi tržními cenami plavidel s licencí a bez ní. Tímto způsobem de facto existují trhy s rybolovnými právy ve většině členských států. Hospodářská hodnota těchto práv bývá někdy značná a může zásadním způsobem ovlivnit vývoj v odvětví rybolovu. Je třeba usilovat o systém, který pomůže formalizovat uvedené hospodářské hodnoty jako individuální rybolovná práva, což přinese větší transparentnost, právní jistotu, bezpečnost a v konečném důsledku i vyšší hospodářskou účinnost pro rybáře a rovněž se na minimum omezí náklady pro zbytek společnosti. V těchto souvislostech je nezbytné zahájit diskusi v zájmu výměny a zkvalitnění poznatků v dané oblasti, jakož i za účelem posouzení potřeby jednat. Tyto otázky byly nastoleny v plánu postupu[2] uvedeném v návrhu Komise na reformu SRP, v němž se Komise zavázala k vypracování zprávy o oblasti působnosti předpisů v rámci systémů řízení rybolovu na úrovni Společenství nebo jednotlivých států, které by se týkaly systému obchodovatelných individuálních či kolektivních rybolovných práv. Souvislosti na úrovni společenství Odvětví rybolovu ve Společenství se vyznačuje velkým počtem nástrojů a mechanismů k řízení. Poměrně srovnatelné situace se řeší mnohdy velmi rozdílně v závislosti na dotčeném členském státu, regionu či oblasti rybolovu. Tyto různé přístupy uplatňované dokonce i v rámci jednoho členského státu představují značný soubor praktických zkušeností, které by měly být vyhodnoceny a následně předávány. V současnosti je hlavním a okamžitým cílem zachování populací ryb, což je předpokladem pro udržitelnost mořských ekosystémů a pokračování hospodářské činnosti v tomto odvětví. Tento cíl je v souladu s závazkem Společenství v rámci johannesburského programu (na podporu maximálního udržitelného výnosu) a lisabonské agendy. Diskuse o řízení na základě rybolovných práv má přezkoumat, zda k dosažení tohoto cíle může přispět lepší hospodářské řízení rybolovu a zejména zda lze v zájmu vyšší efektivity a účinnosti navrhnout nové a/nebo zdokonalené systémy řízení se zaměřením na hospodářská hlediska rybolovu. Ke snížení úrovně lovné kapacity a tak i k menšímu tlaku ze strany rybolovu může přispět například systém individuálních rybolovných práv nebo kvót, teritoriálních uživatelských práv pro rybolov (TURF) nebo práv pro intenzitu rybolovu. Veškeré tyto systémy řízení je nutno posuzovat v souvislosti s jejich přínosem k cíli společné rybářské politiky, konkrétně k „využívání zdrojů, které umožní udržitelné hospodářské, environmentální a sociální podmínky“ (nařízení Rady (ES) č. 2371/2002). Společenství nese odpovědnost za omezování celkové velikosti loďstva a za stanovení úrovně odlovů a intenzity rybolovu, jakož i za rozhodování o technických opatřeních, jakými jsou například omezení týkající se plavidel a lovných zařízení v zájmu dodatečné ochrany populací ryb. Vnitrostátní orgány rozdělují a spravují licence i kvóty a rozhodují o intenzitě rybolovu, a to s celostátní působností i na regionální úrovni. Veškeré tyto zásahy v oblasti řízení tak pomáhají vymezit a blíže určit práva pro přístup a lov ze strany jednotlivých rybářů. K těmto právům lze přiřadit hospodářskou hodnotu, často k tomu však dochází netransparentním a nepředvídatelným způsobem. SYSTÉMY řÍZENÍ NA ZÁKLADě RYBOLOVNÝCH PRÁV Musí se zcela jasně vymezit rozsah a možnosti formalizovaného systému řízení na základě rybolovných práv. Tento systém však nemůže vyřešit veškeré problémy, kterým je odvětví rybolovu vystaveno. Nemůže být sám o sobě nástrojem pro řízení, je však z hospodářského hlediska prostředkem k lepší výkonnosti rybářů. Pomocí různých opatření v oblasti řízení rybolovu (například kvót) proto bude stále nutno usilovat o cíle související se zachováním populací ryb. Úprava rybolovných práv z formálního hlediska však společnosti pomůže, aby uvedených cílů dosáhla s využitím mnohem hospodárnějších prostředků. Uvádí se, že hospodářská udržitelnost povede z dlouhodobého hlediska rovněž k lepší biologické udržitelnosti, neboť dobře fungující systém řízení na základě rybolovných práv by měl zvýšit zájem rybářů a odvětví o udržitelnost zásobárny zdrojů. Již od samého začátku je třeba uznat, že jakékoli překážky běžného a volného obchodování s rybolovnými právy (například v podobě kvót) teoreticky povedou k situaci, v níž z hospodářského hlediska nebude přidělování kvót optimálním řešením. Z politického hlediska je však zcela legitimní, aby se každý členský stát rozhodl pro méně optimální systém, který odpovídá jeho vnitrostátním cílům. Tento systém může umožnit kompromisy mezi cíli, jež si protiřečí, například mezi krátkodobou hospodářskou účinností a udržením zaměstnanosti, a může též ovlivnit přidělování rybolovných práv různým pododvětvím rybolovu, jakými je loďstvo pro drobný rybolov a velkokapacitní loďstvo. Nejspornějším hlediskem systémů řízení na základě rybolovných práv je převoditelnost práv. Obchodovatelnost práv je podložena především hospodářskými argumenty: účinnost rybářských podniků se zlepší, opustí-li loďstvo plavidla s nižší hospodářskou výkonností, zatímco převodem kvót z plavidel s menšími zisky na plavidla s většími zisky se zavádí cena za využití zdroje. Zavedení ceny za zdroj může vést k rozsáhlému skupování práv a mít za následek soustřeďování vlastnictví kvót, zeměpisného rozdělení rybolovné činnosti a složení loďstva. Je třeba poznamenat, že k takovémuto soustřeďování již došlo a lze ho i dále očekávat bez ohledu na existenci systémů řízení na základě rybolovných práv především v důsledku toho, že možnosti rybolovu se snížily na úroveň, která není hospodářsky únosná pro mnohá plavidla, která se proto rostoucí měrou zapojují do vnitrostátních programů vyřazování plavidel z provozu. S cílem vyvážit riziko soustřeďování lze systémy řízení na základě rybolovných práv navrhnout tak, aby zamezily soustřeďování nad určitou mezní hodnotu, čímž by se zachovala zeměpisná rovnováha rybolovných činností a udržela se velkou měrou kulturní, sociální a odborná struktura. Například mají-li systémy řízení na základě rybolovných práv ovlivnit drobné pobřežní rybolovné činnosti, které využívají týchž zdrojů a mají zásadní dopad na místní hospodářství, jde o pádný argument ve prospěch obezřetného přístupu. Drobný rybolov by mohl být předmětem ochrany jako politická priorita v určité podobě kvótového systému na posílení rozvoje dané komunity, který má za konkrétní cíl hájit zájmy této části odvětví rybolovu vůči konkurentům s lepšími možnostmi financování. Veškeré mechanismy zřízené s cílem omezit potenciální nepříznivé účinky v důsledku neregulovaného trhu, zejména pokud jde o soustřeďování a přesun činností, by však měly být slučitelné s jednotným trhem a pravidly hospodářské soutěže ve Společenství. Ze zkušeností vyplývá, že v tomto ohledu je na místě obezřetnost, neboť různé mechanismy mohou být v rozporu s předpisy Společenství. Všechny takové mechanismy by Komise musela systematicky přezkoumat. Systémy řízení na základě rybolovných práv mohou rovněž přispívat k problémům s odlovem nejkvalitnější části populace ryb („highgrading“) a s výměty, které mohou ohrožovat udržitelnost zdrojů a komplikovat posuzování skutečné úrovně odlovů. Tyto úkoly však již existují v rámci stávajících systémů řízení a neměly by být vnímány jako výlučná součást systémů řízení na základě rybolovných práv. Komise v současnosti připravuje politickou iniciativu zaměřenou na problematiku výmětů, která by měla napomoci zmírnit dané účinky širšího využití systémů řízení na základě rybolovných práv. V zájmu konečného úspěchu kteréhokoli systému řízení, jenž je v provozu, je v této souvislosti nezbytně nutné zlepšit provádění a kontrolu rybolovných činností. Další kroky Vzhledem k skutečnosti, že společná rybářská politika pro přidělování rybolovných práv mezi členské státy uznává zásadu „relativní stability“, která má za cíl zajistit „předvídatelný podíl populací pro každý členský stát“ (nařízení Rady (ES) č. 2371/2002), lze usuzovat, že v současné době není možné na úrovni Společenství přejít na systém řízení na základě rybolovných práv, jenž by členským státům umožňoval volné obchodování s rybolovnými právy. Každé použití systémů řízení na základě rybolovných práv v rámci stávající SRP by mělo být vypracováno na úrovni členského státu a mělo by se zaměřit na obchodování s rybolovnými právy v rámci tohoto státu. Samozřejmě by to členskému státu nebránilo v rozhodnutí, že jeho vlastní systém řízení na základě rybolovných práv umožní, aby se obchodování s kvótami účastnili státní příslušníci z jiných členských států, k čemuž již ostatně dochází. Každá diskuse na úrovni Společenství o systémech řízení na základě rybolovných práv se musí soustředit na analýzu stávajících vnitrostátních systémů a na možnosti zlepšení jejich účinnosti prostřednictvím výměny osvědčených postupů. Opět je třeba zdůraznit, že je zcela na každém členském státu, aby si stanovil vlastní cíle v oblasti hospodářského, sociálního a kulturního rozměru řízení rybolovu. Pro každý členský stát je důležité, aby na základě vnitrostátních přístupů „zdola nahoru“, které zváží vhodnost systémů řízení na základě rybolovných práv, přezkoumal, jak lze dosáhnout různých cílů a jaké kompromisy lze v rámci cílů očekávat. V tomto ohledu by diskuse měla vycházet ze stanoviska odvětví za účasti Poradního výbor pro rybolov a akvakulturu (ACFA) a Výboru pro sociální dialog v odvětví námořního rybolovu, neboť správně fungující řízení na základě rybolovných práv vyžaduje pevnou správu na všech úrovních. V zásadě se v členských státech mohou vyskytnout určité překážky zřizování poměrně jednotných systémů řízení na základě rybolovných práv. Některé země s odvoláním na zvyklosti a tradice zpochybňují možnost (i dočasně) udělit práva pro přístup k veřejným zdrojům soukromým zájmům. Tato práva je třeba navíc třeba začlenit do velkého množství různých právních rámců v členských státech. A konečně, diskuse na úrovni Společenství o řízení na základě rybolovných práv by měla přihlížet i k nadnárodním prvkům, například snahám o synergie mezi systémy členských států nebo k zavedení výměny kvót mezi členskými státy. Vyvolává však i další obavu, jak přesuny v rámci zeměpisného přidělování kvóty případně ovlivní zásadu „relativní stability“. Zahájení diskuse Potřebu diskuse na úrovni Společenství k hospodářským hlediskům řízení rybolovu zdůrazňuje nová orientace SRP, a to zejména ve vztahu k dlouhodobým cílům udržitelného rozvoje (jak je uvedeno v nedávném sdělení Komise o provádění strategie maximálního udržitelného výnosu), nedávným iniciativám ke zlepšení hospodářské výnosnosti rybářského loďstva prostřednictvím podpory na záchranu a restrukturalizaci a ve vztahu k novému Evropskému rybářskému fondu. K prodeji a nákupu rybolovných práv ostatně již v členských státech dochází, ať již na zavedených trzích nebo nepřímo. Rybolovná práva proto již de facto existují, ovšem často není zřejmé, jakým způsobem ovlivňují dané odvětví a rybářské komunity. Je proto důležité a naléhavě nutné zahájit k těmto záležitostem diskusi. Z jednání Komise s odvětvím a členskými státy v souvislosti se zřizováním systémů řízení na základě rybolovných práv vyplynula obzvláště citlivá témata, mezi něž patří: - otázka „relativní stability“; - převoditelnost rybolovných práv, která může zahrnovat nadměrné a mnohdy nezvratné soustřeďování těchto práv; - počáteční přidělení rybolovných práv a jejich doba platnosti; - případné nepříznivé podmínky pro drobný rybolov, pokud je provozován souběžně s činností průmyslových rybářských podniků; - problémy s odlovem nejkvalitnější části populace ryb a s výměty; - potřeba účinných kontrol dodržování předpisů. Uvedená témata je nutno přímo řešit, má-li být pragmatická diskuse o budoucnosti řízení na základě rybolovných práv konstruktivní. Komise hodlá v rámci svých zdrojů k této diskusi přispět řadou konkrétních studií a odborných znalostí. Do 12 měsíců po přijetí tohoto sdělení má Komise v plánu provést shrnutí uvedené diskuse a posoudit potřebu dalších kroků. Komise následně předloží Radě a Evropskému parlamentu příslušnou zprávu a v případě potřeby vypracuje návrhy nebo doporučení ohledně dalších opatření. Závěr Komise je toho názoru, že je důležité začít přihlížet k otázce nástrojů pro řízení rybolovu na základě rybolovných práv. V této oblasti existují v různých členských státech určité zkušenosti. V této chvíli je důležité zlepšit porozumění otázce tvorby a existence rybolovných práv, vyměňovat si poznatky a osvědčené postupy i o nich jednat, jakož i zjistit, zda lze s ohledem na lepší plnění obecných cílů společné rybářské politiky odůvodnit úpravy nebo nové iniciativy. Komise vítá pragmatickou, transparentní a přínosnou diskusi zúčastněných stran a členských států. [1] KOM(2006) 103 v konečném znění. [2] Sdělení Komise o reformě společné rybářské politiky („Plán postupu“), KOM(2002) 181 v konečném znění.