Shrnutí Od vstupu Bulharska do EU v roce 2007 sleduje Komise bulharské reformy v oblastech jako je spravedlnost a korupce prostřednictvím mechanismu pro spolupráci a ověřování (CVM). Reforma soudnictví v Bulharsku představuje postupný proces s významnými dopady na nezávislost soudnictví a důvěru veřejnosti. Určité problémy přetrvávají, zejména pokud jde o potřebu dokončit, s ohledem na stanovisko Benátské komise, proces reforem zahájený v roce 2019 týkající se zákonných postupů ve vztahu k účinné odpovědnosti a trestní odpovědnosti nejvyššího státního zástupce. Složení a fungování Nejvyšší soudní rady a jejího inspektorátu byly rovněž předmětem dalších jednání, která vedla k novým návrhům reforem. Obecněji řečeno, útoky proti soudnictví narůstají, aniž by příslušné orgány náležitě reagovaly. Byla zrušena kontroverzní ustanovení týkající se automatického pozastavení činnosti soudců a státních zástupců v případě vyšetřování trestného činu a povinnosti soudců a státních zástupců oznamovat své členství v profesních organizacích. V letech 2017 a 2018 provedlo Bulharsko komplexní reformu svých právních a institucionálních rámců pro boj proti korupci. Reforma vedla k lepší spolupráci mezi příslušnými orgány. V první polovině roku 2020 byla zahájena řada vyšetřování na vysoké úrovni a v několika případech bylo vzneseno obvinění. Nové reformy zajišťují přístup veřejnosti k majetkovým přiznáním a prohlášením o zájmech osob zastávajících vysoké veřejné funkce, což lze považovat za správnou praxi. Přesto přetrvávají důležité výzvy, jak dokládají i průzkumy vnímání, které ukazují velmi nízkou úroveň důvěry veřejnosti v protikorupční instituce. Nedostatečné výsledky v oblasti boje proti korupci byly jedním z klíčových bodů vyzdvihovaných během protestů v létě 2020. Dosud nebyly prokázány spolehlivé výsledky v oblasti pravomocných odsouzení v případech korupce na vysoké úrovni. Prospěšná by byla také lepší a efektivnější komunikace ohledně tvorby a provádění protikorupční strategie. Je důležité, aby orgánům byly poskytnuty dostatečné zdroje pro účinný boj proti korupci. Je zaveden právní rámec pro oblast střetu zájmů, stále však existují obavy, pokud jde o lobbing, který stále není regulovaný zákonem, a transparentnost a předvídatelnost legislativního procesu v zemi. Pokud jde o pluralitu sdělovacích prostředků, bulharský právní rámec je založen na souboru ústavních záruk a legislativních opatření, jako je zákon o rozhlasu a televizi, které v praxi často nejsou účinně prováděny. Regulační úřad pro audiovizuální média (CEM) je v souvislosti se svojí činností považován za nezávislý a transparentní, chybí mu však zdroje pro efektivní plnění jeho úkolů. Nedostatek transparentnosti v oblasti vlastnictví médií vzbuzuje obavy. Právní rámec proti politickému zasahování do médií výslovně nezakazuje politikům vlastnit sdělovací prostředky a byly prokázány vazby mezi politickými činiteli a některými sdělovacími prostředky. Několik sdružení za svobodu médií ohlásilo fyzické nebo internetové útoky na novináře. Mezi otázky týkající se systému brzd a protivah patří obavy z omezeného využívání veřejných konzultací a posouzení dopadů v legislativním procesu. I přes omezené zdroje se fungování vnitrostátních institucí pro lidská práva nadále zlepšuje. V současnosti již tak omezený občanský prostor v Bulharsku by mohl být dále ovlivněn novým návrhem zákona o zahraničním financování nevládních organizací.





Mechanismus pro spolupráci a ověřování byl zřízen při přistoupení k Evropské unii v roce 2007 jako přechodné opatření s cílem podpořit Bulharsko v jeho pokračujícím úsilí o reformu soudnictví a zintenzivnění boje proti korupci a organizovanému zločinu. V souladu s rozhodnutím, jímž byl tento mechanismus vytvořen, a jak zdůraznila Rada, mechanismus pro spolupráci a ověřování bude ukončen, jakmile budou úspěšně splněny všechny referenční cíle vztahující se na Bulharsko. Poslední zpráva o mechanismu pro spolupráci a ověřování přijatá v říjnu 2019 uvádí, že Bulharsko přijalo řadu dalších závazků, a Komise dospěla k závěru, že pokrok dosažený v rámci daného mechanismu je dostatečný k naplnění závazků Bulharska přijatých v době jeho vstupu do EU. Jak Komise rovněž zdůraznila, Bulharsko bude muset nadále důsledně pracovat na převádění závazků uvedených ve zprávě do konkrétních právních předpisů a na dalším provádění. Před přijetím konečného rozhodnutí Komise rovněž řádně zohlední připomínky Rady a Evropského parlamentu.

I.Systém soudnictví

Soudní systém Bulharské republiky zahrnuje celkem 182 soudů, které se dělí na obecné a zvláštní. Zpravidla platí, že obecné soudy projednávají věci ve třech stupních, přičemž soustava těchto soudů zahrnuje 113 oblastních soudů, 28 okresních soudů a 5 odvolacích soudů. Mezi zvláštní soudy patří i vojenské, trestní a správní soudy. Nejvyšší kasační soud představuje poslední stupeň u věcí projednávaných obecnými, vojenskými a zvláštními trestními soudy, zatímco u správních případů je soudem posledního stupně Nejvyšší správní soud. Mimo obecnou soudní soustavu jsou soudy posledního stupně Nejvyšší kasační soud a Nejvyšší správní soud. Soudnictví zahrnuje také státní zastupitelství, zatímco Ústavní soud Bulharska součástí soustavy soudů není. Státní zastupitelství má jednotnou strukturu a v jeho čele stojí nejvyšší státní zástupce. Nejvyšší soudní rada je nejvyšším správním orgánem v rámci bulharského soudnictví. Nese odpovědnost za správu soudnictví a za zajištění jeho nezávislosti. Soudci, státní zástupci a vyšetřovatelé jsou jmenováni, povyšování, převáděni a odvoláváni příslušnými komorami (soudců nebo státních zástupců) Nejvyšší soudní rady. Nejvyšší advokátní komora je nezávislý a samosprávný orgán zřízený zákonem.

Nezávislost

Probíhá reforma odpovědnosti nejvyššího státního zástupce a jeho zástupců. V posledních letech prošlo státní zastupitelství řadou reforem, jejichž cílem byla jeho restrukturalizace. I přes tento pokrok má v Bulharsku kombinace pravomocí a postavení nejvyššího státního zástupce značný vliv, neboť nejvyšší státní zástupce může zrušit nebo změnit jakékoli rozhodnutí kteréhokoli státního zástupce, které nebylo přezkoumáno soudcem. Kromě toho může státní zástupce dočasně přeložit bez jejich souhlasu na dobu 3 měsíců v kalendářním roce a vydávat písemné pokyny, a to i v jednotlivých věcech. Nejvyšší státní zástupce má rovněž významné pravomoci nad státními zástupci, kteří jsou vedoucími úřadů na okresní a oblastní úrovni. V důsledku toho jsou všichni státní zástupci a vyšetřovatelé nejvyššímu státnímu zástupci de facto podřízeni. Pokud jde o jeho odpovědnost, nejvyšší státní zástupce může být odvolán z funkce pouze na návrh plenárního zasedání Nejvyšší soudní rady prezidentovi republiky. Ačkoli pravomoci nejvyššího státního zástupce nejsou jedinečné pouze pro bulharský systém soudnictví , vyvolávají obavy ve spojitosti s postavením nejvyššího státního zástupce v Nejvyšší soudní radě. V rámci komory státních zástupců má nejvyšší státní zástupce jakožto její člen a předseda z moci úřední rozhodující roli ve vztahu ke kariéře a disciplinárním řízením týkajícím se státních zástupců. Neexistence možnosti účinného trestního vyšetřování nejvyššího státního zástupce a jeho zástupců je dlouhodobým problémem, který nadnesla nejen Evropská komise , ale také Evropský soud pro lidská práva a Rada Evropy. V červnu 2019 byl předložen návrh zákona zabývajícího se touto otázkou, avšak různé zúčastněné strany uvedly vážné obavy. Na doporučení Komise požádalo Bulharsko o vydání stanoviska Benátské komise, aby se předešlo jakémukoli riziku v oblasti nezávislosti soudů, a přitom byla zajištěna účinnost navrhovaného mechanismu. V prosinci 2019 zveřejnilo ministerstvo spravedlnosti nový návrh zákona, který ošetřoval některá doporučení Benátské komise. Tento nový návrh zákona v dané záležitosti nyní projednává parlament , přičemž zmíněný návrh zákona stanoví roli „zvláštního státního zástupce“ , který by byl pověřen vyšetřováním trestných činů, které by mohl spáchat nejvyšší státní zástupce. Tohoto zvláštního státního zástupce by volila komora státních zástupců Nejvyšší soudní rady na návrh tří svých členů a většinou osmi z jedenácti hlasů na funkční období na dobu určitou v délce sedmi let. V rámci dohledu nad vyšetřováním nejvyššího státního zástupce a jeho zástupců by požíval procesní nezávislosti, v ostatních činnostech by však zůstal podřízen nejvyššímu státnímu zástupci. Některé prvky postupu jmenování a vyšetřovací pravomoci „zvláštního státního zástupce“ vzbuzovaly obavy a považuje se za důležité, aby návrh zákona zohledňoval doporučení Rady Evropy. Vláda se dne 18. prosince 2019 dotázala Ústavního soudu, zda se dohled nad zákonností prováděný nejvyšším státním zástupcem, který je zakotven v Ústavě, vztahuje i na vyšetřování proti němu. Tento dotaz nepřímo zpochybnil ústavnost navrhovaného právního předpisu. Dne 23. července 2020 Ústavní soud rozhodl, že nejvyšší státní zástupce nemůže vykonávat dohled nad zákonností nad státními zástupci, kteří ho vyšetřují. Toto rozhodnutí umožní Parlamentu pokračovat v práci. Neřeší však obavy spojené s postupem jmenování zamýšleného zvláštního státního zástupce a se skutečností, že by zůstal podřízen nejvyššímu státnímu zástupci v činnostech jiných, než je vyšetřování vedené proti němu a jeho zástupcům. Další konzultace návrhu zákona s Benátskou komisí by poskytla ujištění o účinnosti nového mechanismu odpovědnosti.

Přes dosažený pokrok je složení a fungování Nejvyšší soudní rady předmětem dalších jednání. Bez ohledu na předchozí reformy a pokrok je situace kolem Nejvyšší soudní rady pro Radu Evropy a různé zúčastněné strany zdrojem obav. Pokud jde o složení Nejvyšší soudní rady, díky výše uvedeným reformám je její struktura vyváženější. Celkový počet soudců volených ostatními soudci však nedosahuje většiny. Nejvyšší státní zástupce má kromě toho rozhodující vliv v komoře státních zástupců a má také vliv na plenární zasedání a potenciálně i na komoru soudců , neboť zákon stanoví, že laičtí členové volení do komory soudců parlamentem mohou teoreticky pocházet také z řad státních zástupců. Benátská komise to označila za zdroj obav, neboť státní zástupci, a zejména nejvyšší státní zástupce, se stále významně podílí na správě záležitostí týkajících se soudců. Celková struktura Nejvyšší soudní rady by mohla omezit její schopnost zabezpečit nezávislost justice před tlakem výkonné moci, zákonodárného sboru, soudní moci, včetně kanceláře nejvyššího státního zástupce a samotné Nejvyšší soudní rady. O riziku pro nezávislost justice svědčí počet soudců, kteří byli terčem útoků, cílená kritika založená na obsahu jejich rozhodnutí nebo rétorika nedávno používaná významnými osobami. Dne 14. srpna 2020 oznámil předseda vlády plán nové Ústavy, který by zahrnoval reformu složení Nejvyšší soudní rady a jejího inspektorátu; plán zahrnuje také změnu postupu při jmenování a délku funkčního období předsedy Nejvyššího kasačního soudu, předsedy Nejvyššího správního soudu a nejvyššího státního zástupce. Je důležité, aby jakákoli taková reforma zohledňovala doporučení Rady Evropy.

Úroveň vnímané nezávislosti justice v Bulharsku zůstává nízká. Pouze 37 % široké veřejnosti ji považuje za „docela nebo velmi dobrou“ a mezi společnostmi rovněž zůstává v průměru, přičemž ji za „docela nebo velmi dobrou“ považuje 45 % dotázaných.

Režim dodatečných odměn a povýšení soudců a státních zástupců vyvolává obavy. V rámci současného systému může soudce nebo státní zástupce získat dodatečnou odměnu podle kritérií stanovených Nejvyšší soudní radou, může se stát neodvolatelným po pěti letech výkonu funkce a může být povýšen po absolvování výběrového řízení. Rada Evropy označila další kritéria odměňování jako problematická, pokud jde o pravidla stanovená v letech 2018–19 Nejvyšší soudní radou, protože předsedům soudů poskytují širokou diskreční pravomoc. Ve stejných souvislostech může dlouhá doba nezbytná k získání doživotní funkce také budit obavy ohledně nezávislosti justice. Po nedávné novele zákona o soustavě soudů mohou být navíc členové Nejvyšší soudní rady na konci svého funkčního období automaticky povýšeni na vyšší pozici. To vyvolalo obavy ve světle doporučení Rady Evropy a s přihlédnutím ke struktuře právního řádu stanoveného Ústavou Bulharska to může ovlivnit nezávislost justice, jak uvádí Nejvyšší kasační soud. V důsledku těchto obav byl zákon o soustavě soudů velmi nedávno opětovně upraven a v současné době stanoví, že jmenování do vyšší funkce podléhá řadě podmínek.

Byly zavedeny změny zákona o soustavě soudů. V únoru 2020 bylo zrušeno automatické pozastavení činnosti soudců a státních zástupců v případě trestního vyšetřování vedeného proti nim. Dříve byla příslušná komora Nejvyšší soudní rady povinna pozastavit činnost dotyčného soudce nebo státního zástupce bez jakéhokoli posuzování. Ustanovení článku 230 zákona o soustavě soudů bylo zrušeno v souladu s rozhodnutím Ústavního soudu a reaguje na očekávání Evropské komise a doporučení Rady Evropy. Další změny zákona o soustavě soudů se týkají povinnosti soudců a státních zástupců oznamovat své členství v profesních organizacích. Dřívější požadavek, aby soudci, státní zástupci a vyšetřující soudci oznamovali své členství v profesních sdruženích Nejvyšší soudní radě, vyvolával obavy ohledně svobody sdružování. Podle novely již není takové oznamování nutné. Rejstřík soudců a státních zástupců zapojených do profesních sdružení je nicméně stále k dispozici na internetových stránkách Nejvyšší soudní rady a údajně byl významnými osobami využíván k nátlaku na soudce.

Byl předložen návrh reformy inspektorátu Nejvyšší soudní rady. V rámci současného režimu inspektorát kontroluje činnost soudnictví, provádí kontroly bezúhonnosti a možných střetů zájmů soudců a státních zástupců a navrhuje zahájení disciplinárního řízení týkajícího se soudců a státních zástupců u Nejvyšší soudní rady. Inspektorát tvoří nejvyšší inspektor a deset inspektorů, kteří jsou nezávislí a jsou voleni Národním shromážděním. Na riziko politického vlivu již dříve upozornila Benátská komise. V návaznosti na projekt „Podpora posilování kapacity inspektorátu Nejvyšší soudní rady“ podal inspektorát sám návrh na změnu zákona o soustavě soudů, která vyžaduje, aby nejvyššího inspektora a inspektory navrhovaly další orgány, například plenární zasedání Nejvyššího kasačního soudu a Nejvyššího správního soudu nebo valné hromady soudců a státních zástupců a profesních organizací, nikoli poslanci. Inspektorát nicméně v současné době funguje v rámci mandátu, který již vypršel , a to na základě zásady kontinuity. Kromě složení inspektorátu byly zúčastněnými stranami zmíněny obavy ohledně činnosti tohoto orgánu. Obavy vzbuzuje skutečnost, že v souvislosti s ustanovením umožňujícím inspektorátu navrhovat disciplinární řízení se soudci a státními zástupci , Nejvyšší soudní rada a nejvyšší státní zástupce navrhovali inspektorátu provedení inspekcí, což vedlo k vyvíjení tlaku na jednotlivé soudce.

Kvalita

Přístup ke spravedlnosti vyžaduje zlepšení. Objevují se výzvy ke snížení prahu přístupnosti právní pomoci , osvobození příjemců právní pomoci od soudních poplatků , snížení výše soudních poplatků za zahájení řízení a zlepšení digitalizace soudnictví. V rámci stávajícího systému právní pomoci v Bulharsku nemá nárok na právní pomoc ani osoba, jejíž příjem je na hranici nebo mírně pod hranicí chudoby stanovené Eurostatem. Zvláštní pozornost byla věnována velmi vysoké výši soudních poplatků v oblasti správního soudnictví. Pokud jde o digitalizaci, není sice možné předložit věc online, ale je možné předávat předvolání a sledovat některé případy. Kromě toho je využití výsledků průzkumů prováděných mezi uživateli soudů a provádění návazných opatření omezené. Komplexní pohled na situaci v oblasti e-justice bude k dispozici na konci roku 2020, kdy by měl být dokončen probíhající projekt „Vývoj modelu pro optimalizaci mapy bulharských soudů a státních zastupitelství a jednotného informačního systému pro soudy“. Pandemie COVID-19 názorně poukázala na nedostatky soudního systému v oblasti e-justice. Na základě rozhodnutí soudcovské komory Nejvyšší soudní rady bylo během nouzového stavu na dobu jednoho měsíce dočasně pozastaveno zpracování soudních případů, s výjimkou naléhavých případů.