Pracovní dokument útvarů Komise - Souhrn posouzení dopadů - Průvodní dokument k návrhu Komise týkajícího se směrnice Evropského Parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/19/ES, 2002/20/ES a 2002/21/ES - Průvodní dokument k návrhu Komise týkajícího se směrnice Evropského Parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/22/ES a 2002/58/ES - Průvodní dokument k návrhu Komise týkajícího se nařízení Evropského Parlamentu a Rady o zřízení Evropského úřadu pro trh elektronických komunikací {KOM(2007) 697 v konečném znĕni} {KOM(2007) 698 v konečném znĕni} {KOM(2007) 699 v konečném znĕni} {SEK(2007) 1472} /* SEK/2007/1473 konecném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 13.11.2007 SEK(2007) 1473 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů Průvodní dokument k návrhu Komise týkajícího se směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES, 2002/20/ES a 2002/21/ES k návrhu Komise týkajícího se směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES a 2002/58/ES k návrhu Komise týkajícího se nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského úřadu pro trh elektronických komunikací {KOM(2007) 697 v konečném znĕni}{KOM(2007) 698 v konečném znĕni}{KOM(2007) 699 v konečném znĕni}{SEK(2007) 1472} PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů ÚVOD Tento dokument shrnuje zprávu o posouzení dopadů[1] k přezkumu předpisového rámce EU pro sítě a služby elektronických komunikací (elektronické komunikace). Uvedená zpráva prohlubuje a rozpracovává analýzu prvního úvodního posouzení dopadů z června 2006. Na základě přezkumu jsou navrženy úpravy zohledňující dosavadní zkušenosti a předpokládaný vývoj trhu a technologií s cílem posílit schopnost rámce plnit stanovené úkoly a podpořit cíle iniciativy i2010. Zpráva o posouzení dopadů je rozdělena na tři hlavní tematické okruhy , v nichž jsou rozlišeny konkrétnější problémy a cíle: TÉMA I – Zlepšování právní úpravy 1) Hospodářská soutěž, investice a inovace : stanovit nejlepší způsob podpory hospodářské soutěže, investicí a inovací v oblasti elektronických komunikací, aby bylo zajištěno uspokojování potřeb uživatelů a ochrana zájmů spotřebitelů. 2) Správa spektra : zajistit, aby bylo rádiové spektrum jako omezený zdroj, po němž je vysoká poptávka, využíváno pro maximální prospěch společnosti a aby se mohla změna technologií a struktury poptávky urychleně projevit ve způsobu využívání tohoto zdroje. TÉMA II – Dotvoření jednotného trhu elektronických komunikací 3) Důslednost a účinnost regulace – institucionální a procedurální otázky : navrhnout regulační model, který bude zajišťovat jednotný trh elektronických komunikací formou důsledné a účinné regulace při respektování zásady subsidiarity a proporcionality. TÉMA III – Spojení s občany 4) Práva uživatelů a ochrana spotřebitelů : poskytnout dostatečnou ochranu práv uživatelů, ochranu spotřebitelů a veřejného zájmu v technologicky konvergentním prostředí v souladu s cíli informační společnosti pro všechny v rámci iniciativy i2010. 5) Ochrana soukromí a bezpečnost : přispět v souladu s cíli iniciativy i2010 k vyšší úrovni zabezpečení a integrity sítí elektronických komunikací v Evropě, což přinese konkrétní výhody pro všechny občany a společnost jako celek. SHRNUTÍ PROBLEMATIKY A ZVAžOVANÉ MOžNOSTI POLITIKY Hospodářská soutěž, investice a inovace EU si v oblasti hospodářské soutěže a inovace v oblasti elektronických komunikací vede alespoň stejně dobře jako její hlavní obchodní partneři. Účinné provedení pravidel EU otevřelo trhy, což vedlo ke snižování cen za hlasové a širokopásmové služby pro podniky a spotřebitele. Některé země EU dosahují i v celosvětovém měřítku špičkové míry rozšíření mobilních telefonů a širokopásmového připojení. Hlavní otázka pro nadcházející léta zní, zda předpisový rámec poskytuje přiměřenou motivaci pro investice do nových vysokorychlostních sítí, které budou podporovat inovace v internetových službách s bohatým obsahem. Politická debata se v této oblasti zaměřuje na to, zda otevřený přístup snižuje motivace k investicím do nové infrastruktury. V tomto smyslu byly zvažovány tři hlavní možnosti politiky: Možnost č. 1 : Přijmout model „otevřeného přístupu“ pro novou síťovou infrastrukturu (tj. oddělit poskytování infrastruktury od poskytování služeb); Možnost č. 2 : Žádná regulace: zrušit či omezit regulaci konkrétních odvětví („regulační prázdniny“); a Možnost č. 3 : Zachovat stávající model předpisového rámce. Rovnoprávný přístup poskytovatelů služeb k omezeným infrastrukturám je již stanoven jako cíl stávajícího předpisového rámce (možnost č. 3), který obsahuje ustanovení zaměřená na vyloučení diskriminace, aby byl zajištěn otevřený a konkurenční trh. Zajistit takovýto rovnoprávný přístup je však stále obtížné, pokud jsou provozovateli sítí vertikálně integrovaní poskytovatelé služeb, zejména v oblasti vyloučení cenové diskriminace. Jestliže takováto diskriminace přetrvává a nelze ji vyřešit nápravnými opatřeními z hlediska tržního chování, odstraní podněty k diskriminaci mezi poskytovateli služeb rozdělení integrovaného operátora na samostatné subjekty (možnost č. 1). Přiměřený stupeň oddělení závisí na typu příslušného síťového odvětví (například telekomunikace, energetika či železnice). Úplné strukturální oddělení (oddělení vlastnictví) je rozhodujícím krokem, který odstraní podněty pro diskriminaci, neboť dochází k odprodeji nereplikovatelného majetku sítě. Pokud však stejně jako v případě elektronických komunikací dochází k značným inovacím technologií a služeb, představuje nižší míru intervence takový přístup, v jehož rámci se požaduje převedení limitujících aktiv na funkčně oddělenou dceřinou společnost s odlišnými motivacemi pro management, což zachová flexibilitu společného celkového vlastnictví infrastruktury a služeb a současně zlepší průhlednost a zvětší stimuly k nediskriminačnímu chování. Možnost č. 2 – „regulační prázdniny“ – ohrožují účinnou hospodářskou soutěž u velké většiny evropských trhů elektronických komunikací. Empirické důkazy ukazují, že investice a inovace jsou nejsilnější tam, kde existuje účinná hospodářská soutěž mezi infrastrukturami. Avšak u přibližně 80 % účastnického vedení v EU stále ještě neexistuje hospodářská soutěž v infrastruktuře. To znamená, že regulace ex ante hraje i nadále rozhodující roli při udržování hospodářské soutěže a ochraně spotřebitelů, neboť stanovuje podmínky pro přístup k infrastruktuře zavedených operátorů. Závěr Empirické důkazy naznačují, že ačkoli je diskriminace na některých trzích stále závažným problémem, na jiných trzích vytvořila stávající nápravná opatření adekvátní rovnost přístupu. Analýza tedy svědčí pro stávající přístup ( možnost č. 3 ) spočívající v nápravných opatřeních ex ante za účelem zachování přístupu. Komise však považuje za nezbytné poskytnout vnitrostátním regulačním orgánům pravomoc nařídit funkční oddělení jako výjimečné nápravné opatření, jehož cílem je odstranit přetrvávající diskriminaci, kterou nelze odstranit pomocí současných nápravných opatření z hlediska tržního chování. Sp ráva spektra Služby na bázi spektra představují v hospodářství EU 250 miliard eur a stále rostou. Velikost rádiového spektra je však omezená a stávající systémy rozdělování jsou nepružné a odrazují inovace. Současná politika Komise je založená na podporování větší flexibility a účinnosti ve využití spektra při současné ochraně uživatelů bezdrátových sítí proti interferenci. Možnosti zvažované v této části zahrnují změny, jejichž pomocí by byla tato politika integrována do předpisového rámce. Na základě veřejných konzultací týkajících se dokumentů Komise o přezkoumání z června 2006 byla jedna z možností – nezávislý subjekt, který by koordinoval a harmonizoval rozhodnutí týkající se spektra – odložena a počet možností pro správu spektra se snížil na dvě: Možnost č. 1 : Upravit rámec zavedením zásady technologické neutrality a neutrality vůči službám a koordinovaného obchodu se spektrem; a Možnost č. 2 : Ponechat předpisový rámec beze změn. Technologická neutralita a neutralita vůči službám (hlavní zásady možnosti č. 1) by odstranila většinu předpisových omezení, posílila hospodářskou soutěž a snížila regulační zátěž uživatelů. V kombinaci s obchodováním se spektrem a prosazováním pravidel hospodářské soutěže by to zajistilo otevřený přístup na trh pro nové technologie a nové poskytovatele služeb. I když druhá možnost v zásadě umožňuje koexistenci různých modelů řízení, ve skutečnosti zřejmě jen zachová administrativní model založený na technologiích a službách, který dnes převládá a který omezuje počet licencí a zpomaluje zavádění nových technologií. Možnost č. 1 zahrnuje posílené koordinační mechanismy, zatímco možnost č. 2 vychází z dobrovolné koordinace. Závěr Komise se domnívá, že nejvhodnějším základem pro reformu správy spektra v Evropě je možnost č. 1 . Důslednost a účinnost regulace: institucionální a procedurální otázky Největší konkurenční výhoda Evropy v globální ekonomice spočívá v otevřeném trhu s téměř 500 miliony spotřebitelů. Využití výhod tohoto vnitřního trhu závisí na schopnosti podniků využívat úspory z rozsahu prostřednictvím stabilní a důsledné regulační praxe. Předpisový rámec EU pro elektronické komunikace stanovil systém 27 vnitrostátních trhů, jež jsou koordinovány prostřednictvím společných pravidel. Avšak i přes značný pokrok v některých oblastech přetrvávají problémy spojené s nedůsledným prováděním těchto pravidel. Pro řešení těchto problémů byly analyzovány tři hlavní možnosti: Možnost č. 1 : Vytvoření jediného evropského regulačního úřadu s diskrečními rozhodovacími pravomocemi v oblasti přezkumů trhu, který by měl na starosti správu těch aspektů spektra, které se dotýkají úrovně EU; Možnost č. 2 : Vytvoření evropského regulačního úřadu bez diskrečních rozhodovacích pravomocí, který by pomáhal při provádění posílených postupů Společenství; a Možnost č. 3 : Lepší koordinace mezi členskými státy. Centralizovaná regulace navrhovaná v možnosti č. 1 by byla výhodná pro operátory, kteří podnikají v rámci EU, a podporovala by tedy rychlejší zavádění služeb s celoevropským potenciálem a nadnárodní hospodářskou soutěž. Existují zde však významná omezení v oblasti subsidiarity a práva, jež hovoří proti této možnosti. Možnost č. 2 zaručuje regulační důslednost při současném zachování decentralizovaného systému regulace. Spojuje silnější pravomoci Společenství s poradní úlohou nového evropského úřadu, což zajišťuje účinný přístup k výběru, oprávnění a harmonizaci služeb s celoevropským potenciálem s využitím frekvencí a/nebo čísel. Jak ukázalo hodnocení a veřejné konzultace, vyžaduje bezpečnost sítí a informací větší účinnost. Podle možnosti č. 2 by tedy funkce Evropské agentury pro bezpečnost sítí a informací (ENISA) přešly na evropský regulační úřad. Toto posílení agentury ENISA, která by se tak stala nedílnou součástí evropského regulačního úřadu, by přineslo pracovní účinnost vyplývající ze sloučení obou subjektů. Možnost č. 3 vyžaduje, aby se všechny vnitrostátní regulační orgány zavázaly dodržovat společné pokyny a uplatňovat jednotná nápravná opatření. Nezdá se, že takováto dobrovolná koordinace v praxi fungovala. Závěr Jako nejvhodnější v současném institucionálním a právním rámci považuje Komise možnost č. 2 . Práva uživatelů a ochrana spotřebitelů Hospodářská soutěž přinesla spotřebitelům velké výhody, neboť ceny v absolutním vyjádření klesají. Hospodářská soutěž a inovace však také zvyšují složitost. Proto jsou nutné další kroky, které zvýší průhlednost, budou chránit připojení a kvalitu komunikačních služeb a zajistí, aby takové základní služby, jako jsou tísňová volání a cíle začlenění občanů do informační společnosti („e-inclusion“), nezůstávaly při vzniku nových trhů stranou. Byly analyzovány tři možnosti politiky: Možnost č. 1 : Podporovat větší samoregulaci v tomto odvětví; Možnost č. 2 : Aktualizovat a posílit stávající předpisy; a Možnost č. 3 : Neměnit předpisový rámec. Účinnost možnosti č. 1 závisí do značné míry na konsensu všech dotčených stran. V současnosti nelze předpokládat, že by dobrovolná samoregulace přinesla v oblasti ochrany spotřebitelů a práv uživatelů významné zlepšení. Možnost č. 2 bere v úvahu technologický pokrok a vývoj trhu a zajišťuje, že problematiku spotřebitelů bude zaručovat právní předpis, a nikoli jen dohody v rámci odvětví. Veřejné konzultace ukázaly, že je nutné původní návrhy Komise zpřesnit, ale po provedení úprav by možnost č. 2 zřejmě měla širokou politickou podporu. Možnost č. 3 by nemohla vyřešit zjištěné problémy v oblasti ochrany spotřebitelů a práv uživatelů v elektronických komunikacích, a proto by nebyla v souladu s cíli iniciativy i2010. Závěr Komise považuje za nejvhodnější možnost č. 2 , i když nevylučuje možnost samoregulačního vývoje v mezích právního rámce, který možnost č. 2 vytvoří, pokud budou tímto způsobem účinně dosaženy žádoucí výsledky. Ochrana soukromí a bezpečnost V této oblasti byly identifikovány tři možnosti politiky: Možnost č. 1 : Neměnit předpisový rámec; Možnost č. 2 : Aktualizovat a posílit stávající ustanovení; a Možnost č. 3 : Přijmout nový podrobný předpis upravující bezpečnost a integritu. Možnost č. 1 by znamenala, že by požadavky týkající se integrity sítí nadále platily pouze pro pevné telefonní sítě, což by v budoucnu výrazně snížilo jejich význam, neboť sítě se rozvíjejí směrem k prostředí založenému výhradně na IP. Možnost č. 2 by harmonizovaně řešila takové otázky, jako je integrita a prosazování předpisů, a zajistila úpravu předpisového rámce podle vznikajících potřeb, aniž by hrozilo nebezpečí, že bude příliš normativní. Výsledky veřejných konzultací ukázaly, že možnost č. 3 se netěší široké podpoře dotčených stran. Objevovala se zejména obava, že by nové právní předpisy mohly významně zvýšit náklady podnikání a negativně tak ovlivnit hospodářskou soutěž. Závěr Komise se domnívá, že nejvhodnější je možnost č. 2 , která nabízí rovnováhu mezi harmonizací, předvídatelností a flexibilitou, což umožní včasnou reakci na případné budoucí bezpečnostní hrozby. HLAVNÍ DOPADY UPřEDNOSTňOVANÝCH MOžNOSTÍ V této kapitole jsou shrnuty hlavní dopady upřednostňovaných možností, jež jsou uvedeny výše. TÉMA I – Zlepšování právní úpravy 1) Zachování stávajícího modelu tržní regulace ex ante představuje nejlepší způsob, jak podporovat hospodářskou soutěž, investice a inovace v oblasti elektronických komunikací: vnitrostátní regulační orgány mají prostředky, jak hospodářskou soutěž podporovat, a současně zohledňují skutečnost, že u rizikových investicí je očekávána odpovídající návratnost kapitálu. Funkční oddělení jako poslední možné řešení by mohlo hospodářskou soutěž zlepšit v případech přetrvávajících problémů s hospodářskou soutěží a limitujícími faktory, pokud ostatní nápravná opatření nedokážou účinně odstranit diskriminaci. Přezkum doporučení o relevantních trzích z roku 2003 (který probíhá současně s tímto přezkumem) ukazuje, že stávající předpisový rámec již umožňuje významnou deregulaci, neboť je navrhováno vyřazení 11 (zejména maloobchodních trhů) ze současných 18 trhů, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante . V tomto odvětví se tedy regulace může soustředit na velkoobchodní trhy, kde stále existují hlavní překážky účinné hospodářské soutěže. 2) Reforma správy spektra zavedením větší pružnosti na trhu posílí hospodářskou soutěž a sníží regulační zatížení uživatelů spektra. Podpoří se tak investice a operátoři budou moci zavádět nové technologie v pásmech spektra, pro něž mají právo na užívání, takže bude prakticky možné zavádět nové technologie a zvyšovat jejich využívání ze strany spotřebitelů formou rozšiřování nabídky a snižování cen. TÉMA II – Dotvoření jednotného trhu elektronických komunikací 3) I když systém nezávislých vnitrostátních regulačních orgánů poskytuje bohatou znalostní základnu pro regulační činnost, znamenalo by vytvoření evropského úřadu s poradní úlohou spolu s dohledem Komise nad nápravnými opatřeními velký příspěvek ke zlepšení účinnosti a rychlosti rozhodování v EU. Bylo by to přiměřené řešení současných problémů spojených s nejednotným regulačním přístupem, který vede k nerovným podmínkám pro poskytovatele služeb v rámci EU. Jednotnost bude nejen motivovat operátory k rozvoji přeshraniční činnosti, ale obecně také sníží náklady podnikání v Evropě, neboť budou podporovány celoevropské služby. TÉMA III – Spojení s občany 4) Aktualizace a posilování práv uživatelů – včetně uživatelů se zdravotním postižením – a předpisů na ochranu spotřebitelů bere v úvahu rozvoj technologií a trhu, a nabízí tak všem uživatelům větší možnosti výběru a právní jistotu. Výhodou pro spotřebitele je to, že budou lépe informováni o cenách a službách. Širší využívání a snazší přístup ke komunikačním službám povede k většímu sociálnímu zapojení uživatelů se zdravotním postižením a/nebo zvláštními potřebami, jakož i starších osob. Posílení povinnosti sdělit údaj o místě volajícího zlepší kvalitu tísňových služeb. 5) Aktualizace a posílení stávajících předpisů upravujících ochranu soukromí a zajištění bezpečnosti přinese spotřebitelům vyšší kvalitu a bezpečnost sítí a služeb, více informací a větší průhlednost, takže se kvalita a bezpečnost služeb stane pro spotřebitele součástí výběrových kritérií. Více informací, větší průhlednost a důvěra podpoří přijetí informačních a komunikačních technologií. Shrnutí Kombinace všech upřednostňovaných možností přispívá ke zjednodušení regulačních povinností, jež jsou stanoveny podnikům, a současně posiluje práva občanů a přináší výhody spotřebitelům. Hlavní prvky zjednodušení spočívají ve snížení počtu relevantních trhů v doporučení Komise, zjednodušení postupů přezkumu trhů a reformě správy spektra, což povede k reálnému snížení administrativních nákladů. Infrastruktura elektronických komunikací představuje základ hospodářství jako celku a zlepšení v tomto odvětví budou prospěšná i pro ostatní hospodářská odvětví EU. [1] SEK(2007) 1472.