Zvláštní zpráva č. 15/2009 pomoc EU prováděná organizacemi OSN: rozhodování a monitorování





Seznam zkratek CIDA : Kanadská agentura pro mezinárodní rozvoj (Canadian International Development Agency) CRIS : Společný informační systém pro oblast vnějších vztahů (Common Relex Information System) DFID : Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj (Department for International Development) GŘ ECHO : Generální ředitelství pro humanitární pomoc EAMR : Zpráva o řízení vnější pomoci (External Assistance Management Report) EU : Evropská unie EÚD : Evropský účetní dvůr EuropeAid : Úřad pro spolupráci EuropeAid FAFA : Finanční a správní rámcová dohoda (Financial and Administrative Framework Agreement) FAO : Organizace pro výživu a zemědělství (Food and Agriculture Organisation) IFAD : Mezinárodní fond pro zemědělský rozvoj (International Fund for Agricultural Development) ILO : Mezinárodní organizace práce (International Labour Organisation) NGO : Nevládní organizace (Non-governmental organisation) OSN : Organizace spojených národů ROM : Monitorování orientované na výsledky (Result-oriented monitoring) UNDP : Rozvojový program OSN (United Nations Development Programme) UNFPA : Populační fond OSN (United Nations Population Fund) UNHCR : Vysoký komisař OSN pro uprchlíky (United Nations High Commissioner for Refugees) UNICEF : Dětský fond OSN (United Nations Children's Fund) UNOPS : Úřad OSN pro projektové služby (United Nations Office for Project Services) UNRWA : Agentura OSN pro pomoc a práci (United Nations Relief and Work Agency) WFP : Světový potravinový program (World Food Programme) WHO : Světová zdravotnická organizace (World Health Organisation) Shrnutí I. Objem finančních prostředků EU řízených úřadem EuropeAid a GŘ ECHO, který byl směřován prostřednictvím organizací OSN, se zvýšil z 500 milionů EUR v roce 2002 na více než 1 miliardu EUR v roce 2008. Tento nárůst lze částečně vysvětlit zefektivněním postupů a částečně reakcí Komise na vážnou krizi v Afghánistánu, Iráku, na okupovaném palestinském území a v Súdánu, která byla v převážné míře směřována přes OSN. V dokumentu Evropský konsenzus o rozvoji z prosince 2005 a v Pařížské deklaraci o účinnosti pomoci z března 2005 (pozn. překl.: anglický termín effectiveness se dále v tomto textu překládá jako "účelnost") se EU zavazuje koordinovat a harmonizovat pomoc v úzké spolupráci s mezinárodními organizacemi, jako je OSN (viz body 1–10). II. Audit se zabýval těmito dvěma otázkami (viz body 11–13): a) Dokládá proces pro rozhodování o provádění pomoci prostřednictvím OSN, že provádět pomoc tímto způsobem je ta nejefektivnější a nejúčelnější možnost? b) Poskytují mechanismy pro monitorování jistotu o robustnosti finančních postupů a o dosažení cílů? III. Strategické a právní požadavky na výběr partnera způsobem, který je objektivní a průhledný, se dostatečně neodrazily v praktických kritériích na podporu rozhodování. Navzdory spokojenosti s výběrem partnera Komise přesvědčivě neprokazuje, že před rozhodnutím o spolupráci s organizací OSN posoudila, zda výhody spolupráce převažují nad nevýhodami. Volba organizace OSN se nezakládá na dostatečných důkazních informacích, které by dokládaly, že tento přístup je efektivnější a účelnější než jiné způsoby poskytování pomoci. Ani úřad EuropeAid, ani GŘ ECHO systematicky neprovádějí formální hodnocení alternativních mechanismů poskytování pomoci, které by kompenzovalo neexistenci zadávacího řízení (viz body 14–28). IV. Komise ověřuje robustnost systémů finančního řízení formou předchozího posouzení kontrolních systémů svých partnerů z řad OSN (analýza čtyř pilířů). Komise usiluje o potvrzení praktického fungování finančních systémů a dosažení výsledků v podobě zpráv OSN formou svého vlastního monitorování v terénu a ověřovacími návštěvami. Komisi se však zatím nedaří získávat ze zpráv OSN náležité informace o efektivnosti provádění a dosahování cílů. Vlastní monitorování, které Komise provádí v terénu, není koncipováno tak, aby kompenzovalo omezení zpráv OSN (viz body 29–39). V. Panel externích auditorů OSN stále zpochybňuje právo Komise provádět finanční kontroly. OSN argumentuje tím, že její vlastní mechanismy jsou dostatečné, ale neposkytla Komisi dostatečné důkazní informace o tom, že postupy finančních kontrol v praxi fungují. Účetní dvůr se také při provádění výročního finančního auditu účtů Komise potýkal s problémy s přístupem k informacím organizací OSN (viz body 40–46). VI. Na základě těchto připomínek Účetní dvůr doporučuje zlepšit postupy pro rozhodování a zaměřit se na dosahování výsledků, které by mohly Komisi pomoci poskytovat efektivnější a účelnější pomoc (viz body 48–49). Kapitola 1 Úvod Oddíl 1.1 Kontext auditu 1. Při provádění pomoci v zahraničí pracuje Komise prostřednictvím různých partnerů včetně vlád jednotlivých států, soukromého sektoru, nevládních organizací a mezinárodních organizací, jako je Organizace spojených národů (OSN). Pokud se pomoc provádí prostřednictvím OSN, Komise poskytne finanční prostředky na činnosti, které bude organizace OSN provádět. Rozhodnutí Komise směrovat pomoc z Úřadu pro spolupráci EuropeAid (úřad EuropeAid) a generálního ředitelství pro humanitární pomoc (GŘ ECHO) přes organizace OSN vedla ke zvýšení objemu pomoci z 500 milionů EUR v roce 2002 na více než 1 miliardu EUR v roce 2008, jak ukazuje graf 1. Tento nárůst je odrazem strategických závazků Komise (viz bod 5), odpovědi na vážnou krizi v Afghánistánu, Iráku, na okupovaném palestinském území a v Súdánu (viz bod 6) a zefektivnění postupů (viz body 8 a 9). 2. Za rozvojovou pomoc Komise, včetně dlouhodobé obnovy, odpovídá úřad EuropeAid. V roce 2008 přidělil úřad EuropeAid na závazky celkem 8890 milionů EUR, z toho 670 milionů EUR (8 %) bylo směrováno přes organizace OSN. V procesu rozhodování o mechanismu provádění pomoci v přijímajících zemích hrají klíčovou roli delegace Komise. Graf 1 Zahraniční pomoc Komise poskytnutá prostřednictvím OSN v letech 2002–2008 +++++ TIFF +++++ 3. Za reakci Komise na humanitární krize odpovídá GŘ ECHO, které financuje činnosti související se záchranou a ochranou života během ohrožení a krátkodobou obnovu. GŘ ECHO neprovádí tyto činnosti přímo, nýbrž prostřednictvím partnerů, k nimž patří mezinárodní a nevládní organizace (NGO). V roce 2008 přidělilo GŘ ECHO na závazky celkem 937 milionů EUR, z toho 404 milionů EUR (43 %) bylo směrováno přes organizace OSN. Za výběr mechanismu provádění pomoci odpovídá dále pověřená schvalující osoba, která jedná na základě doporučení referentů z Bruselu a terénních odborníků v přijímajících zemích. 4. OSN je financována částečně z povinných příspěvků členských zemí, které se odvozují z jejich hrubého národního důchodu, a částečně z dobrovolných příspěvků organizacím OSN. Financování ze strany Komise má podobu dobrovolných příspěvků a představuje řádově 6 % zdrojů OSN. Komise může přispívat do fondů na podporu konkrétní akce současně s více dárci nebo může být jediným dárcem. Nepřispívá však do souhrnného rozpočtu organizací OSN s výjimkou agentury OSN působící na okupovaném palestinském území, které v roce 2007 přispěla částkou 66 milionů EUR. 5. Evropský konsenzus o rozvoji z prosince 2005 a Pařížská deklarace o účinnosti pomoci z března 2005 (pozn. překl.: anglický termín effectiveness se dále v tomto textu překládá jako "účelnost") zavazují EU k tomu, aby koordinovala a harmonizovala pomoc v úzké spolupráci s mezinárodními organizacemi, jako je OSN. V letech 2006 a 2007 přispěla Komise ve více než 700 jednotlivých případech přibližně 30 různým organizacím OSN. Hlavní partnery a obdržené částky uvádí graf 2. 6. Financování činností probíhalo ve více než 90 zemích. Ve všech čtyřech zemích, které obdržely nejvíce příspěvků, probíhaly konflikty (okupované palestinské území, Irák, Afghánistán a Súdán), jak ukazuje graf 3. 7. Evropský parlament se ve svých rozhodnutích o udělení absolutoria dotazoval, proč Komise směruje své prostředky prostřednictvím OSN, a vyslovil se pro větší podíl přímého řízení ze strany Komise. Rovněž v souvislosti s financováním prostřednictvím organizací OSN ze strany Komise vyjádřil obavu ohledně nedostatečné průhlednosti a zviditelnění financování a požadoval ujištění o vhodnosti řízení těchto prostředků [1]. Graf 2 Příspěvky organizacím OSN v letech 2006 a 2007 +++++ TIFF +++++ Graf 3 Příspěvky OSN v letech 2006 a 2007 podle přijímajících zemí (v mil. EUR) +++++ TIFF +++++ Oddíl 1.2 Regulační rámec 8. Článek 53 finančního nařízení, které vstoupilo v platnost v roce 2003 a bylo revidováno v roce 2007, stanoví podmínky pro práci s mezinárodními organizacemi [2]. Tento způsob plnění rozpočtu se nazývá společné řízení. Navzdory tomuto názvu nejsou úkoly související s plněním těchto prostředků řízeny společně, nýbrž jsou delegovány na mezinárodní organizace, které provádí plnění v souladu se svými vlastními postupy [3]. Smlouva a finanční nařízení nicméně vyžadují, aby si celkovou odpovědnost za řádné řízení rozpočtu ponechala Komise [4]. Úkoly mohou být na organizace delegovány přímo; článek 43 prováděcích pravidel finančního nařízení vyžaduje, aby výběr organizací a akcí, které mají být financovány, probíhal objektivním a průhledným způsobem [5]. 9. Finanční a správní rámcová dohoda (FAFA) z roku 2003 formuluje požadavky finančního nařízení do podoby smluvních podmínek a vztahuje se na všechny dohody o financování mezi Komisí a OSN. FAFA ustavuje rámec, jenž má posílit spolupráci tím, že umožní organizacím OSN řídit příspěvky v souladu s jejich vlastními postupy. Postupy společného řízení s organizacemi OSN se tedy liší od postupů pro akce prováděné prostřednictvím nevládních organizací, u nichž se obvykle vyžaduje hospodářská soutěž a použití postupů Komise. Čl. 3 odst. 1 FAFA vyžaduje, aby všechny akce byly v souladu se zásadami řádného finančního řízení, zejména pokud jde o optimální využití prostředků a účelnost z hlediska nákladů. FAFA podporuje akce, na nichž se podílí více dárců; vyžaduje, aby organizace OSN veřejně informovaly o roli financování ze strany EU; nastiňuje využití subdodavatelů a definuje finanční rámec a platební politiku. Popisuje také postupy, kterými se kontroluje, zda jsou prostředky řízeny řádně, včetně podávání zpráv ze strany OSN, a právo Komise provádět kontroly. 10. Pro každou akci OSN financovanou Komisí se podepisuje dohoda o příspěvcích, která popisuje výši financování, cíle akce, činnosti, jež mají být realizovány, a jejich načasování. Do dohody o příspěvcích jsou včleněna ustanovení FAFA týkající se použití vlastních postupů organizací OSN, zviditelnění, využívání subdodavatelů, finančního rámce a postupů pro kontrolu a výkaznictví a podávání zpráv. Kapitola 2 Rozsah a koncepce auditu 11. Stávající audit pokryl zahraniční pomoc GŘ ECHO a úřadu EuropeAid financovanou prostřednictvím organizací OSN a zabýval se těmito dvěma otázkami: a) Dokládá proces pro rozhodování o provádění pomoci prostřednictvím OSN, že provádět pomoc tímto způsobem je ta nejefektivnější a nejúčelnější možnost? b) Poskytují mechanismy pro monitorování jistotu o robustnosti finančních postupů a o dosažení cílů? 12. Důsledkem nedostatečnosti postupů je riziko snížení efektivnosti a účelnosti výdajů Komise. Ve druhé fázi auditu, k níž bude vydána zpráva později, se bude posuzovat míra, v níž se toto riziko materializuje. 13. Audit vycházel z: a) analýzy dokumentace včetně hodnocení spolupráce s OSN, které provedla Komise v květnu 2008, a ze zprávy útvaru interního auditu (IAS) Komise o provádění FAFA v letech 2006, 2007 a 2009; b) pohovorů s pracovníky Komise a OSN v jejich ústředích v Bruselu a v New Yorku; c) návštěv na místě na okupovaném palestinském území a v Súdánu za účelem potvrzení spolehlivosti monitorovacích systémů; d) účasti na pátém výročním setkání pracovní skupiny FAFA v dubnu 2008 ve Vídni a šestém výročním setkání pracovní skupiny FAFA v dubnu 2009 v Bruselu; e) předchozích auditů, které provedl Účetní dvůr a do nichž byly zahrnuty akce OSN; f) výsledků 52 dotazníků, adresovaných v případě úřadu EuropeAid delegacím a v případě GŘ ECHO referentům, týkajících se důvodů spolupráce s OSN a systémů pro monitorování provádění pomoci [6]. Kapitola 3 Připomínky Oddíl 3.1 Rozhodnutí provádět pomoc prostřednictvím OSN 14. Pro výběr nejvhodnějšího mechanismu poskytování pomoci za účelem dosažení politických cílů ES jsou nutné robustní postupy zajišťující, že při výběru se bude vycházet z kapacity organizace provést tento úkol efektivně a účelně. Při auditu se tedy prověřovalo, zda byl proces rozhodování o provádění pomoci Komise prostřednictvím OSN objektivní a průhledný a zda prokázal, že provádět pomoc tímto způsobem je ta nejefektivnější a nejúčelnější možnost. Audit zejména prověřoval, zda se při rozhodování financovat organizace OSN zohlednily: a) strategické obecné zásady politiky, které vyžadují posouzení, nakolik je daná organizace OSN vhodná k provádění navrhovaných úkolů; b) srovnání s alternativními mechanismy poskytování pomoci. Nedostatečné uplatňování strategických požadavků v praxi 15. Kromě závazků vyplývajících z Evropského konsenzu (viz bod 5) vyjasňuje sdělení Komise o budování účelného partnerství s OSN z roku 2001 strategii Komise pro financování pomoci prostřednictvím organizací OSN [7] a uvádí hlavní premisy, které zůstávají předpokladem práce s OSN: a) rozhodnutí financovat určitou organizaci OSN by se mělo zakládat na její kapacitě provést navrhovaný úkol efektivně a účelně; b) Komise by se měla soustředit na výsledky spíše než na vstupy, a to tak, že bude poskytovat finanční prostředky systematicky, nikoliv po částech a že zajistí, aby zprávy a výkazy OSN vhodným způsobem dokládaly dosažení dobře definovaných cílů. 16. Strategie Komise pro pomoc EU financovanou prostřednictvím organizací OSN zahrnovala jak rozvojovou spolupráci, tak humanitární pomoc. Strategie Komise rovněž uváděla, že spolupráce by se měla zaměřit na šest tematických oblastí, které byly v prohlášení Rady a Komise o rozvojové politice Evropského společenství [8] z listopadu 2000 označeny za priority veškeré rozvojové pomoci. V roce 2007 se však více než polovina finančních prostředků Komise poskytnutá prostřednictvím OSN netýkala šesti tematických oblastí identifikovaných ve sdělení, nýbrž zvládání krizí (hlavně pokrizové humanitární pomoci, obnovy a základní pomoci). V těchto šesti oblastech bylo vydáno přibližně 40 % pomoci Komise poskytnuté prostřednictvím OSN [9], tj. podstatně méně než podíl celkové pomoci Komise, který činil téměř 80 % [10]. Není jasné, jakou přidanou hodnotu zaměření na tematické oblasti přináší, protože se zdá, že v praxi se neuplatňuje. 17. Strategické požadavky nejsou dostatečně převedeny do podoby praktických kritérií pro posouzení výhod a nevýhod spolupráce s organizacemi OSN. Komise provedla retrospektivní analýzu, z níž vyplynulo, že pro provádění pomoci prostřednictvím organizací OSN existují dobré důvody (viz bod 20) a že Komise je se svou volbou spokojena (viz bod 27). Komise však před vlastním rozhodnutím o práci s organizací OSN systematicky nedokumentuje, jak posuzovala, zda přidaná hodnota OSN kompenzuje případné nevýhody. 18. Úřad EuropeAid před uzavřením smlouvy s organizací OSN systematicky neposuzuje a nedokumentuje, nakolik je organizace vhodná pro provedení navrhovaného úkolu. Informace o výkonnosti v minulosti, včetně zjištění monitorování orientovaného na výsledky, jsou delegacím k dispozici prostřednictvím databáze CRIS a zprávy o řízení vnější pomoci (EAMR), vydávané od roku 2008 dvakrát ročně, zahrnují i zvláštní oddíl o mezinárodních organizacích. Informace však nejsou průběžně analyzovány a sdělovány delegacím způsobem, který by byl pro posouzení přínosem. Jedním z cílů hodnocení Komise z roku 2008 bylo zjistit, zda pro provádění pomoci prostřednictvím OSN existovaly jasné důvody. Úřad EuropeAid rovněž provedl průzkumy s cílem zjistit, proč byly jako partneři vybrány organizace OSN. 19. Vzhledem k naléhavosti svých intervencí uzavírá GŘ ECHO rámcové dohody se všemi svými partnery poté, co napřed posoudilo, nakolik jsou vhodní. Navíc před uzavřením dohody o konkrétní intervenci systematicky provádí a dokumentuje posouzení kapacity partnera vzhledem ke konkrétní navrhované akci. Užitečné informace o výkonnosti partnerů z OSN v minulosti, uvedené v systému GŘ ECHO pro monitorování projektů, jsou však uloženy na úrovni provozních jednotek. Nejsou tedy k okamžité dispozici všem referentům, a nemohou tak svou informační hodnotou přispívat k rozhodnutím o financování organizací OSN. Posuzování v GŘ ECHO tedy může vycházet z neúplných informací a partner nemusí mít kapacitu nutnou pro realizaci očekávaných výsledků, zejména pokud je nutná diverzifikace nad rámce jeho hlavní činnosti. 20. Ve svých dotaznících Účetní dvůr (viz bod 13) zjišťoval u každé z 52 dohod o příspěvcích tři hlavní důvody pro práci s OSN. Relativní důležitost důvodů pro výběr OSN shrnuje graf 4. Výsledky dotazníků potvrdily zjištění hodnocení a průzkumů Komise, tj. že Komise volí spolupráci s OSN primárně pro atributy související s její kapacitou realizovat výsledky, jako je zkušenost, odborná zdatnost, logistická kapacita (včetně přístupu do nebezpečných oblastí) a výkonnost v minulosti. Dalším důvodem, proč Komise volí OSN, je její kapacita v oblasti koordinace a dialogu na vysoké úrovni. Graf 4 Relativní význam důvodů volby OSN +++++ TIFF +++++ 21. Strategie Komise, finanční nařízení a FAFA vyžadují objektivitu a průhlednost procesu rozhodování a jeho zacílení na efektivnost a účelnost (viz body 8, 9 a 15). I když byly také zvažovány prvky, jako jsou náklady (viz body 22 a 23), rychlost (viz bod 24) a zviditelnění (viz bod 25), v odpovědích na dotazníky Účetního dvora, které požadovaly uvedení třech hlavních důvodů volby OSN, nehrála tato kritéria hlavní roli. 22. Pokud jde o náklady, Komise má o nákladové efektivnosti provádění jen omezené informace. Komise přispívá na nepřímé náklady organizací OSN; výše tohoto příspěvku nepřesahuje 7 % přímých nákladů [11]. Článek 5 FAFA uvádí, že uzavírání smluv se subdodavateli by nemělo ve srovnání s přímým prováděním Organizací spojených národů vést ke zvýšení nákladů. Jsou-li však na činnosti uzavřeny subdodavatelské smlouvy, celková míra příspěvku na nepřímé náklady pro všechny zúčastněné organizace se nevykazuje, jako například v případě programu pro průběžné odzbrojení, demobilizaci a reintegraci v Súdánu, kde jedna organizace OSN uzavřela subdodavatelské smlouvy na polovinu činností s jinou organizací OSN, která dále uzavřela subdodavatelské smlouvy na provádění těchto činností s nevládními organizacemi. 23. Kromě příspěvku na nepřímé náklady Komise rovněž financuje náklady na podporu u místních kanceláří, zaměstnanců a dopravy přímo související s financovanými činnostmi. Z analýzy projektů v Súdánu vyplynulo, že míra nákladů na podporu se pohybuje mezi 6 % a 60 % celkových projektových nákladů [12]. Komise neposuzuje míru nákladů na podporu podle běžného rozpětí nákladů nebo podle srovnávacího měřítka pro daný typ projektů s cílem zjistit, zda jsou přiměřené. 24. Pokud jde o rychlost provádění, v některých případech, například u velkého množství přepravovaných potravin, OSN prokázala, že je schopna dodat pomoc příjemcům rychle. Do procesu rozhodování by však měly být zahrnuty i příklady pomalých dodávek (viz rámeček 1). 25. Pokud jde o zviditelnění, hodnocení Komise dospělo k závěru, že i když na úrovni zemí bylo zviditelnění uspokojivé, daňoví poplatníci EU si obecně nebyli přítomnosti a role Komise u tohoto typu intervencí vědomi. Například zatímco v případě programu pro průběžné odzbrojení, demobilizaci a reintegraci byla role ES na úrovni státní správy v Súdánu zřejmá, ve veřejných a formálních dokumentech byla uváděna jen zřídkakdy. Společný akční plán pro zviditelnění z roku 2006 uznává riziko menšího zviditelnění a zdůrazňuje, jak je důležité se tímto problémem zabývat. Rámeček 1 Příklady pomalého provádění pomoci Při přezkumu programu pro průběžné odzbrojení, demobilizaci a reintegraci v Súdánu z listopadu 2006 byla zjištěna vysoká míra frustrace zapříčiněná zpožděním a nepostupující realizací. V prosinci 2007 súdánská vláda vyjádřila zklamání nad pomalým prováděním programu, které potvrdila i následná návštěva Komise v Súdánu. V jižním Súdánu vybral úřad EuropeAid jako partnera pro dohled nad nouzovou výstavbou budovy pro právní poradce organizaci OSN. Příjemci souhlasili s prefabrikovanou stavbou, kterou je možno rychle dopravit na místo a sestavit. Byli však frustrováni zpožděními při provádění: základy byly napřed vykopány na špatném místě, prefabrikované panely byly dodány pozdě a pak manažer projektu odjel. Projekt rozvoje tábora řízený organizací OSN na okupovaném palestinském území byl původně plánován na období 12 měsíců končící v červnu 2007, ale ani po dvou prodlouženích nebyl ke konci roku 2008 dokončen. Formální srovnání s alternativními mechanismy poskytování pomoci by mělo být systematické 26. Ani úřad EuropeAid, ani GŘ ECHO systematicky neprovádí formální zhodnocení alternativních mechanismů poskytování pomoci. Při analýze projektových návrhů z hlediska účelnosti nákladů se jako náhrada chybějícího konkurenčního faktoru nepoužívají srovnatelné informace ani informace o standardních cenách. Volba využít k poskytnutí pomoci organizaci OSN tedy není podložena nezvratnými důkazními informacemi potvrzujícími, že tento přístup je efektivnější a účelnější než jiné způsoby poskytování pomoci. 27. Z odpovědí na dotazníky Účetního dvora vyplynulo, že pokud se srovnání s alternativami prováděla, povětšinou nebyla zdokumentována. Hodnocení Komise podobně uvádělo, že neexistovalo žádné formální zhodnocení alternativních forem pomoci a o analýze možných alternativ bylo možno před vlastním rozhodnutím zjistit jen málo informací. Avšak i když existovalo jen málo dokladů o tom, že rozhodovací proces proběhl, Komise byla se svou volbou provádět pomoc prostřednictvím organizací OSN spokojena. Směřování pomoci přes OSN bylo často považováno za jedinou možnost, zejména v krizových situacích. Pokud existovalo více možností, Komise měla obvykle za to, že OSN je nejlepší možnou volbou, a to navzdory absenci systematicky zdokumentovaných zdůvodnění v době přijetí rozhodnutí. 28. Jednou z dalších možností poskytování pomoci je provádění pomoci Komisí. Vedoucí úloha Komise při provádění dočasného mezinárodního mechanismu na okupovaném palestinském území, přes nějž bylo v letech 2006 a 2007 směřováno více než 600 milionů EUR, názorně demonstruje schopnost Komise provádět a koordinovat pomoc ve velkém měřítku i v nestabilním prostředí. Čl. 18 odst. 1 revidovaného finančního nařízení výslovně uvádí, že programy Komise mohou být financovány finančními příspěvky členských států nebo jiných dárců, což skýtá příležitost zabývat se možností využití fondů, které by zahrnovaly více dárců a byly by řízeny a koordinovány Komisí. Oddíl 3.2 Systémy pro monitorování a audit pomoci poskytnuté prostřednictvím OSN 29. Robustní postupy finančního řízení jsou právním a strategickým požadavkem (viz body 8 a 15). Jsou nutné, neboť snižují riziko, že finanční prostředky Komise budou použity nehospodárným nebo nevhodným způsobem. Pro zajištění splnění cílů Komise jsou nutné spolehlivé informace o efektivnosti provádění a dosažení výsledků. Při auditu se tedy prověřovalo, zda mechanismy pro monitorování a audit poskytují jistotu o robustnosti finančních postupů a dosažení výsledků. 30. Komise reagovala na požadavek zajistit robustní postupy finančního řízení tak, že vyvinula mechanismy kontroly opatření přijatých v návaznosti na vyslovené připomínky a kontroly, jež kombinují předběžné schválení a kontroly ex-post [13] (viz graf 5). Komise napřed provede posouzení systémů finanční kontroly na straně partnerů z řad OSN (analýza čtyř pilířů), aby se ujistila, že splňují mezinárodní standardy [14]. Aby bylo zajištěno fungování těchto systémů v praxi, poskytují Komisi její partneři z řad OSN informace v podobě zpráv. Komise rovněž organizuje monitorovací návštěvy v terénu a ověřovací návštěvy. Účetní dvůr, ačkoliv není součástí monitorovacích postupů Komise, také kontroluje způsobilost vzorku výdajů prováděných prostřednictvím organizací OSN v rámci svého výročního finančního auditu účtů Komise. Analýza čtyř pilířů nepokrývá systémy týkající se subdodavatelských činností 31. Při analýze čtyř pilířů se posuzuje adekvátnost účetnictví, vnitřní kontroly, externího auditu a postupů zadávání zakázek partnerů z řad OSN. Do konce roku 2008 byla dokončena téměř u všech finančních prostředků Komise řízených prostřednictvím OSN. V době, kdy analýza probíhala, Komise s organizacemi OSN i nadále spolupracovala na základě předpokladu shody s předpisy. 32. Organizace OSN často uzavírají subdodavatelské smlouvy na provádění činností s jinými organizacemi, jejichž systémy finanční kontroly nebyly předmětem přezkumu Komise. Například v souvislosti s projektem pohotovostní zdravotní péče, který GŘ ECHO financovalo v Súdánu, uzavírala jedna organizace OSN subdodavatelské smlouvy na činnosti s nevládními organizacemi, které s GŘ ECHO neuzavřely dohody o partnerství. Pokud jde o kontrolu činností subdodavatelů, Komise se spoléhá na systémy organizací OSN. Graf 5 Mechanismy monitorování a kontroly ■ Předchozí schválení ■ Kontroly ex post | 1.Analýza čtyř pilířůKomise zkoumá čtyři hlavní druhy finanční kontroly (účetnictví, vnitřní kontrola, externí audit a zadávání zakázek) organizací OSN a kontroluje tak, zda splňují požadavky mezinárodních standardů. | | 2.Zprávy OSNOrganizace OSN jsou povinny poskytovat výroční zprávy o pokroku a konečnou zprávu do šesti měsíců od ukončení realizace (u humanitární pomoci do tří měsíců). Roční strategie je podporována prostřednictvím programových dialogů. | 3.Monitorování v terénuKomise navštěvuje projekty a setkává se s partnery, aby zajistila efektivnost provádění a dosažení cílů. Zahrnuje monitorování orientované na výsledky (ROM). | 4.OvěřováníKomise provádí kontroly, včetně kontrol na místě, s cílem potvrdit vhodnost postupů zjištěných v rámci analýzy čtyř pilířů a prověřit, zda prostředky byly využity optimálním způsobem. Dále se v rámci hodnocení kontroluje efektivnost a účelnost pomoci. | Zprávy OSN neuvádějí dostatečné informace o výsledcích 33. Komise je vůči zprávám OSN kritická, neboť jsou příliš obecné, neinformují o vzniklých problémech a jsou vydávány pozdě [15]. Komisi se nepodařilo získat náležité informace o úspěších projektů, protože nebyly vyvinuty jasně kvantifikované cílové výstupy pro všechny projekty. Pokud jsou ukazatele výkonnosti kvantifikovány, soustřeďují se na snadněji měřitelný projektový výstup spíše než na dopad projektu. Pokyny Komise pro řízení projektového cyklu (březen 2004) rozlišují mezi ukazateli výstupu na straně jedné a ukazateli důsledku a dopadu na straně druhé. Ukazatele výstupu měří okamžité a konkrétní výsledky přijatých opatření, zatímco ukazatele důsledku a dopadu měří účinek projektu na příjemce a dlouhodobé následky. V některých případech byly ukazatele dopadu zahrnuty, ale nebyly měřitelné, a to zejména v případě kratšího účetního období GŘ ECHO [16] (viz rámeček 2). Rámeček 2 Obtíže s měřením výkonnosti Pokud projekty obsahovaly jak ukazatele výstupu, tak ukazatele důsledku, organizace OSN nemusela být nutně schopna podat zprávu o ukazatelích důsledku v termínu pro podání zprávy. Například v případě jednoho projektu OSN v súdánském Dárfúru bylo cílovým výstupem, aby 25000 domácností obdrželo osivo pro pěstování plodin, zatímco cílovým důsledkem bylo, aby každý příjemce obdělal z poskytnuté pomoci dalších 1,2 hektaru. V případě projektu OSN pro zdraví, výživu a vodu ve státech Modrý Nil a Chartúm odkazovaly výstupní ukazatele na řadu podporovaných klinik, zatímco ukazatele důsledku se týkaly míry úmrtnosti a nemocnosti. Ačkoliv u obou těchto projektů GŘ ECHO byly organizace OSN schopny podat zprávu o ukazatelích výstupu, nebyly schopny v daných lhůtách (tři měsíce po skončení projektu) podat zprávu o ukazatelích důsledku týkajících se další obdělávané půdy a míry úmrtnosti a nemocnosti. 34. Kvalita výkaznictví je důležitá v kontextu účelnosti pomoci a cíle Komise a OSN, kterým je soustředění na výsledky [17]. Pařížská deklarace o účinnosti pomoci z roku 2005 zavazuje dárce k provádění společných mechanismů pro činnosti plánování a financování na úrovni jednotlivých zemí. Evropský konsenzus o rozvoji z roku 2005 podobně zdůrazňuje závazek EU pracovat s partnery na harmonizaci pomoci prostřednictvím předvídatelnějších mechanismů pomoci. Zásady dobrého humanitárního dárcovství dohodnuté ve Stockholmu v roce 2003 dárce zavazují usilovat o zajištění předvídatelnosti a pružnosti financování organizací OSN a zkoumat možnosti, jak omezit vyčleňování prostředků a zavést mechanismy pro dlouhodobé financování. Vyčleňování pomoci na velký počet konkrétních aktivit může být způsoben cílením zdrojů za účelem dosažení konkrétních cílů, to ale není v souladu se společným přístupem předpokládaným agendou účelnosti pomoci. Komise však částečně kvůli neadekvátnímu výkaznictví a zprávám OSN dávala před financováním dlouhodobé spolupráce přednost vyčleňování prostředků [18]. 35. I v případech, kdy Komise přispívá do fondů zahrnujících více dárců, vyčleňuje někdy v rámci fondu své finanční prostředky na konkrétní činnosti, místo aby sloučila své prostředky s prostředky ostatních dárců (viz rámeček 3). Vyčleňování s sebou nese další požadavky na výkaznictví a podávání zpráv a související náklady. Skutečnost, že se nemnohé zdroje OSN a Komise věnují na převážně neproduktivní administrativní úkoly související s vykazováním a podáváním zpráv o vyčleněných výdajích, kritizovala už výroční zpráva Účetního dvora z roku 1999 [19]. Komise odpověděla, že se zabývá novými přístupy, které by návrhy Účetního dvora týkající se omezení vyčleňování prostředků vzaly v úvahu. Z výsledků dotazníků Účetního dvora vyplývá, že Komise vyčlenila své prostředky na konkrétní činnosti u 10 z 29 fondů sdružujících více dárců (34 %). Rámeček 3 Příklady vyčleňování prostředků V roce 2006 přispěla Komise částkou jednoho milionu EUR do fondu jedné organizace OSN sdružujícího více dárců na podporu voleb v Guayaně; celková hodnota fondu byla 14 milionů EUR. Ostatní dárci včetně Kanady (CIDA) a Spojeného království (DFID) své příspěvky nevyčlenily na konkrétní činnosti, Komise však ano. Přidělila například částku 146000 EUR na informační technologie, 418000 EUR na vzdělávání voličů, 143000 EUR na monitorování médií a 115000 na místní pozorovatele. Účetní systémy této organizace OSN však neúčtovaly výdaje podle těchto rozpočtových položek a organizace nebyla schopna poskytnout Komisi ke každé kategorii seznam operací. 36. Komise nefinancovala souhrnný rozpočet subjektů OSN s výjimkou organizace OSN působící na okupovaném palestinském území [20]. Příspěvek do souhrnného rozpočtu této organizace umožnil Komisi podílet se na dialogu na vysoké úrovni, jehož účelem bylo zlepšení systému pro měření výkonnosti organizace a poskytování jasných a spolehlivých informací o dosahování výsledků. Současná pilotní iniciativa OSN prezentovat jednotnou platformu pro dárce v konkrétní zemi může být v budoucnu pro Komisi další příležitostí zvážit poskytování finančních prostředků méně fragmentovaným způsobem, a zajistit tak větší harmonizaci pomoci. Odklon od vyčleňování prostředků však musí jít ruku v ruce s robustním systémem pro výkaznictví a podávání zpráv, který poskytne dárcům spolehlivé informace o dosahování výsledků. Monitorování komise v terénu nekompenzuje nedostatek informací ve zprávách OSN 37. Monitorování úřadu EuropeAid prováděné v terénu pracovníky delegací zahrnuje schůzky s pracovníky OSN, návštěvy projektů a příjemců na místě a účast na jednání řídících výborů. Organizace OSN, příjemci a ostatní dárci obvykle pohlížejí na úřad EuropeAid jako na relativně angažovaného dárce. Návštěvy za účelem monitorování orientovaného na výsledky (ROM), které pro úřad EuropeAid provádí konzultanti, navíc posuzují relevantnost projektu, jeho efektivnost, účelnost, dopad a možnou udržitelnost. 38. Monitorování prováděné delegacemi a ROM však není koncipováno tak, aby kompenzovalo omezení výkaznictví a zpráv OSN o efektivnosti provádění a dosahování výsledků (viz rámeček 4). Metodologie ROM vychází z výběru vzorku a faktorem jsou zde i otázky bezpečnosti. Z výsledků dotazníků Účetního dvora vyplynulo, že prostřednictvím ROM bylo monitorováno pouze sedm z 37 projektů úřadu EuropeAid (19 %). 39. Oproti tomu terénní pracovníci GŘ ECHO systematicky provádějí monitorovací návštěvy projektů každých šest měsíců (s výjimkou případů, kdy to není možné, například z bezpečnostních důvodů) a svá zjištění dokumentují. Tyto monitorovací zprávy jsou užitečným nástrojem pro zahájení případných nápravných akcí, i když jejich účelnost by bylo možno posílit, pokud by se partnerům místo pouze ústní zpětné vazby poskytovaly písemné zprávy. Monitorování terénními pracovníky GŘ ECHO spolu s návštěvami hodnotitelů, návštěvami referentů a výročními strategickými programovými dialogy s organizacemi OSN pomáhá kompenzovat omezení zpráv OSN. Rámeček 4 Omezení monitorování v terénu, jak je provádí úřad EuropeAid V Súdánu se pomoc rozdělovala rovnoměrně mezi sever a jih země. Delegace však sídlila v Chartúmu na severu a na jihu pracoval v obzvlášť obtížných podmínkách pouze jeden programový manažer. Plánované otevření kanceláře na jihu v Jubě v roce 2009 bude příležitostí, jak tuto nerovnováhu v distribuci zdrojů pro monitorování napravit. Kde se u projektů vyskytly problémy, jako v případě projektu týkajícího se nouzové výstavby budovy pro právní poradce v jižním Súdánu, monitorování provádění delegací nekompenzovalo neúčelný dohled ze strany OSN. Na Srí Lance nebyly u projektu, který se týkal obecních silnic a který prováděla organizace OSN, zavedeny vhodné postupy pro monitorování a dohled [21]. Ověřování komise zpochybněno panelem auditorů OSN 40. FAFA uvádí, že Evropská společenství mohou provádět kontroly související s operacemi financovanými Evropskými společenstvími, včetně kontrol na místě. Účelem těchto kontrol není jen přezkum systémů finančního řízení, ale také prověrka optimálního využití prostředků při provádění projektů. Ověřovací návštěvy se s určitými výjimkami [22] soustřeďují na vhodnost postupů, zatímco zkoumáním efektivnosti provádění či účelnosti výsledků se zabývají zprávy OSN a terénní monitorování Komise. Typické zadání pro ověřovací návštěvu je: a) zhodnotit místní systémy pro účtování o finančních prostředcích Komise a potvrdit, že v praxi fungují; b) zkontrolovat způsobilost výdajů na konkrétní financované aktivity. 41. S tím, jak se míra finančních prostředků Komise směřovaných přes organizace OSN zvyšuje (viz bod 1), Komise v rostoucí míře využívá svého práva provádět ověření. Mezi lety 2004 až 2006 provedly úřad EuropeAid a GŘ ECHO dohromady celkem 22 ověřovacích návštěv, tj. zhruba sedm ověření ročně. V roce 2007 se tento počet podstatně zvýšil, když úřad EuropeAid provedl 38 ověřovacích návštěv a GŘ ECHO dalších devět. V roce 2008 provedl úřad EuropeAid 25 ověřovacích návštěv a GŘ ECHO devět. K uvedení počtu ověřovacích návštěv do souvislostí je nutno podotknout, že úřad EuropeAid a GŘ ECHO uzavřou každý každoročně přibližně 180 smluv s organizacemi OSN (viz bod 5). 42. Koncepce ověřování se v rámci OSN různí, panel auditorů OSN však kontinuálně zpochybňuje právo Komise kontrolovat výdaje s tím, že jeho vlastní kontrolní mechanismy jsou dostatečné (viz rámeček 5). Externí audit finančních výkazů subjektů OSN provádí rada auditorů OSN [23]. Různé agentury OSN mají rovněž své vlastní orgány interního auditu. Například jedna organizace OSN má útvar pro audit a přezkum výkonnosti, který je povinen provést audit každé činnosti alespoň jednou v průběhu jejího životního cyklu. Rámeček 5 Dlouhodobé spory ohledně ověřování ze strany Komise V roce 1993 panel externích auditorů napsal generálnímu tajemníkovi OSN, že trvá na tom, aby se dárci spoléhali na běžné kontrolní mechanismy OSN. Tento názor podpořilo i generální shromáždění OSN. V roce 1994 byla sjednána ověřovací doložka, která zakládá právo přístupu ES ke všem relevantním informacím OSN a právo provádět kontroly, i když doložka uvádí, že operace a finanční výkazy jsou předmětem interních a externích auditních postupů OSN. Panel externích auditorů OSN i nadále projevoval v souvislosti s nezávislými audity dárců obavy a v roce 2001 byla podepsána dodatková dohoda o použití ověřovací doložky. V roce 2005 výbor OSN pro řízení na vysoké úrovni vyhlásil výhradní právo auditu pro auditory OSN, a to navzdory tomu, co výbor popsal jako nátlak ze strany některých dárců, včetně Komise, na porušení zásady jednotného auditu. Počátkem roku 2008 kontrolor OSN požádal, aby byly všechny ověřovací návštěvy pozastaveny, dokud nebude ověřovací doložka, o níž se má za to, že je v rozporu s nezávislostí OSN, znovu projednána nebo zrušena. Komise tuto žádost odmítla. V dubnu 2008 byla otázka ověřování hlavním diskutovaným tématem na 5. výročním zasedání pracovní skupiny FAFA. OSN a Komise se dohodly na vypracování návrhu společného zadání ověřovacích návštěv, které bylo přijato na 6. výročním zasedání pracovní skupiny v dubnu 2009. 43. Komise se spoléhá na práci auditorů OSN, pouze pokud je tato práce k dispozici pro účely přezkumu a prověrky [24]. Auditované finanční výkazy organizací OSN jako celku jsou veřejně přístupné. Finanční výkazy akcí financovaných Komisí však nejsou auditovány odděleně. 44. Komise a OSN pracovaly na překonání rozdílných názorů na ověřování, Komise se však potýkala se omezeným přístupem do systémů a dokumentů OSN (viz rámeček 6). Rámeček 6 Příklady omezeného přístupu Komise V roce 2007 při ověřování podpory voleb v Guayaně realizované organizací OSN neměl úřad EuropeAid přístup do účetního systému této organizace. V roce 2007 při ověřování programu organizace OSN na vymýcení obrny nebylo úřadu EuropeAid povoleno pořizovat kopie dokumentů. Kvůli omezením zavedeným ústředím jedné organizace OSN nebylo GŘ ECHO při ověřování projektů v Ugandě v roce 2008 schopno vybrat přiměřený počet operací pro testování, který by mu umožnil vyvodit obecný závěr o způsobilosti nákladů. Účetní dvůr se při provádění finančních kontrol potýká s obtížemi 45. Za účelem provedení každoročního finančního auditu účtů Komise kontroluje Účetní dvůr způsobilost náhodného vzorku plateb [25]. U operací týkajících se OSN Účetní dvůr kontroluje, zda byly výdaje realizovány v souladu s podmínkami dohody s Komisí. 46. Komise zajistila, aby ověřovací doložka FAFA poskytla Účetnímu dvoru nutný přístup k informacím za účelem provedení těchto kontrol [26]. V ověřovací doložce FAFA se uvádí, že Evropská společenství, a tedy i Účetní dvůr, i když není výslovně zmíněn, mohou provádět finanční kontroly na místě a že OSN poskytne veškeré relevantní finanční informace. Účetní dvůr měl nicméně s přístupem k informacím OSN jisté potíže (viz rámeček 7). Rámeček 7 Účetní dvůr má potíže s přístupem k informacím Výroční zprávy Účetního dvora za roky 2001 a 2004 popisují obtíže Účetního dvora s přístupem k údajům organizací OSN. Při auditu evropských rozvojových fondů v roce 2007 Účetní dvůr zjistil, že z jedenácti plateb organizacím OSN nemohly být dvě platby zkontrolovány v plném rozsahu, protože Účetní dvůr nezískal příslušnou podkladovou dokumentaci. Audit ostatních plateb OSN ztěžovala neadekvátní spolupráce ze strany organizací OSN a nakonec ho bylo možné provést jen díky intervenci Komise. Výroční zpráva Účetního dvora k souhrnnému rozpočtu za rok 2007 uvádí, že u tří plateb organizacím OSN nemohly příslušné organizace poskytnout některé potřebné dokumenty včas. Kapitola 4 Závěry a doporučení 47. Evropský konsenzus o rozvoji zavazuje EU koordinovat a harmonizovat pomoc v úzké spolupráci s organizacemi OSN. Finanční nařízení z roku 2003 a FAFA představují rámec, který Komisi umožňuje uzavírat smlouvy přímo s organizacemi OSN. Odpovědnost za úkoly delegované na organizace OSN nese i nadále Komise. Na základě finančního nařízení a mechanismů popsaných ve FAFA proto kontroluje, zda finanční postupy OSN splňují mezinárodní standardy, a prostřednictvím zpráv OSN, svého vlastního ověřování a monitorování v terénu usiluje o potvrzení praktického fungování těchto systémů a dosažení výsledků. Rozhodnutí provádět pomoc prostřednictvím OSN 48. Proces pro rozhodování o provádění pomoci prostřednictvím OSN nedokládá, že jde o nejefektivnější a nejúčelnější možnost provádění pomoci. Komise uznala potřebu robustních postupů pro rozhodování o výběru partnera pro realizaci jako kompenzaci absence hospodářské soutěže. Příslušné strategické a právní požadavky se však dostatečně nepromítly do praktických kritérií na podporu rozhodování. Před vlastním rozhodnutím o spolupráci s organizací OSN Komise přesvědčivě nedokládá, že výhody takové spolupráce převažují nad nevýhodami. Volba využít k poskytnutí pomoci organizaci OSN tedy není podložena nezvratnými důkazními informacemi potvrzujícími, že tento přístup je efektivnější a účelnější než jiné způsoby poskytování pomoci. Doporučení 1 Komise by měla vydat praktické pokyny a zajistit jejich provádění za účelem zdokonalení procesu rozhodování při výběru prováděcího kanálu pro navrhovaný úkol. Pokyny by měly vést k tomu, že bude možné průhledně, objektivně a systematicky prokázat, že daná volba je efektivnější a účelnější než jiné mechanismy poskytování pomoci. Systémy pro monitorování a audit pomoci poskytované prostřednictvím OSN 49. Mechanismy pro monitorování neposkytují přiměřenou jistotu o robustnosti finančních postupů a o dosažení cílů. Zprávy OSN systematicky neposkytují náležité informace o dosažení cílů projektů, a i když monitorování prováděné Komisí poskytuje doplňující informace, není schopno tato omezení plně kompenzovat. Panel externích auditorů OSN ustavičně zpochybňoval právo Komise kontrolovat výdaje; Účetní dvůr se rovněž potýkal s potížemi souvisejícími s přístupem k informacím. Doporučení 2 Komise by měla i nadále zkoumat možnosti, jak se spolehnout na auditní práci prováděnou subjekty OSN, a i nadále zajišťovat, aby se FAFA uplatňovala s cílem rychle vyřešit veškeré problémy související s přístupem k informacím. Doporučení 3 Komise by v reakci na agendu účelnosti pomoci měla zajistit, aby zprávy OSN poskytovaly náležité informace o výkonnosti projektů a o dosahování cílů, včetně dosažení dlouhodobého dopadu, který nelze měřit v rámci časového rámce daného pro výkaznictví a přípravu zpráv. Doporučení 4 Úřad EuropeAid by měl zajistit, aby monitorování v terénu dostatečně pokrývalo projekty prováděné prostřednictvím organizací OSN, aby mohl doplňovat a potvrzovat informace o výsledcích získané ze zpráv OSN. Doporučení 5 Komise by měla zvážit, zda může stavět na svých zkušenostech s jednou agenturou OSN, a to tak, že bude své příspěvky ostatním organizacím OSN poskytovat méně fragmentovaným způsobem, například na úrovni zemí, s cílem zahájit dialog na vysoké úrovni, který by posílil zaměření organizací OSN na výkonnost při dosahování cílů. Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 22. října 2009. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ Předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Rozhodnutí Evropského parlamentu o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu EU za rozpočtové roky 2004, 2005, 2006 a 2007. [2] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1). [3] Organizace OSN mohou řídit prostředky Komise v souladu se svými účetními a auditními postupy a postupy vnitřní kontroly a zadávání zakázek za předpokladu, že tyto postupy odpovídají mezinárodně uznávaným standardům (čl. 53d odst. 1 finančního nařízení a preambule FAFA). [4] Článek 274 Smlouvy o ES stanoví, že Evropská komise plní rozpočet na vlastní odpovědnost. Článek 27 finančního nařízení stanoví, že použití rozpočtových prostředků musí být v souladu se zásadou řádného finančního řízení. Článek 165 finančního nařízení stanoví, že provádění akcí mezinárodními organizacemi podléhá kontrole Komise. [5] Nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1). [6] Vzorek 52 smluv v celkové hodnotě 764 milionů EUR odpovídal 7 % celkového počtu smluv (741) uzavřených s OSN v letech 2006 a 2007 a představoval 33 % jejich celkové hodnoty (2286 milionů EUR). [7] KOM(2001) 231 ze dne 2. května 2001 "Budování účelného partnerství s OSN v oblasti rozvoje a humanitárních záležitostí". Následné sdělení KOM(2003) 526 ze dne 10. září 2003 "Evropská unie a Organizace spojených národů: volba multilateralismu" se zabývalo otázkou, jak by se Rada EU, členské státy a Komise mohly zasadit o to, aby se EU mohla účelněji podílet na formování politiky OSN. Toto sdělení však nerevidovalo strategii týkající se spolupráce v oblasti rozvoje a humanitárních záležitostí. Tato dvě sdělení doplňují strategické dohody o partnerství s řadou organizací OSN. [8] Šest prioritních oblastí: i) obchod a rozvoj; ii) regionální integrace a spolupráce; iii) makroekonomické politiky a podpora sociálního sektoru; iv) doprava; v) zajištění potravin a udržitelný rozvoj venkova; vi) budování institucionálních kapacit. [9] Organizace spojených národů: Za lepší život. Výsledky partnerství Organizace spojených národů a Evropské komise 2007. [10] Úřad pro spolupráci EuropeAid: Výroční zpráva za rok 2008 o politikách rozvoje a vnější spolupráce Evropského společenství a jejich provádění v roce 2007. [11] Čl. 4 odst.1 FAFA stanoví, že pro financování nepřímých nákladů organizací OSN je způsobilé fixní procento přímých způsobilých nákladů, jehož výše nepřesahuje 7 %. Finanční systémy Komise neuvádějí nepřímé náklady financované Komisí odděleně. Na základě objemu ročního financování, které přesahuje 1 miliardu EUR, a s přihlédnutím ke skutečnosti, že některé projekty 7 % příspěvek na nepřímé náklady neobdrží, Účetní dvůr odhaduje, že celková výše příspěvku na nepřímé náklady organizací OSN se pohybuje v řádu 50 milionů EUR ročně. [12] Příklad, kdy náklady na podporu dosáhly 60 %, se týkal projektu potravinové pomoci. Náklady na podporu zde zahrnovaly místní dopravu, skladování a manipulaci. Komise měla zato, že tyto náklady byly extrémně vysoké zejména kvůli podmínkám v Dárfúru, ale i potřebě lépe organizovat operace, aby byly více účelné z hlediska nákladů. [13] Článek 165 finančního nařízení stanoví, že provádění akcí mezinárodními organizacemi podléhá kontrole Komise. Kontrola je vykonávána buď předběžným schválením, nebo kontrolou ex post, nebo kombinovaným postupem. [14] Východiskem tohoto posouzení jsou srovnávací měřítka, která Komise definovala pro každý postup. [15] Přes 70 % odpovědí z GŘ ECHO na dotazníky Účetního dvora uvádělo, že zprávy OSN jsou vydávány pozdě. [16] Čl. 2 odst. 6 FAFA vyžaduje konečnou zprávu do tří měsíců od ukončení provádění humanitární pomoci a do šesti měsíců v ostatních případech. [17] V preambuli FAFA se uvádí, že veškeré činnosti provádění podle této dohody směřují k dosažení humanitárních, rozvojových či jiných cílů. Posun k orientaci na výsledky by měl provázet odpovídající odklon od výlučného prověřování vstupů a činností. Společné pokyny k výkaznictví a podávání zpráv podle FAFA z dubna 2007 v souladu se zásadami OSN pro řízení orientované na výsledky obdobně zdůrazňují důležitost zaměření na výsledky s cílem umožnit Komisi posuzovat, zda cíle akce byly splněny. [18] KOM(2001) 231 ze dne 2. května 2001 "Budování účelného partnerství s Organizací spojených národů v oblasti rozvoje a humanitárních záležitostí" uvádí, že rozvoji stanovené dlouhodobé spolupráce bránilo několik překážek včetně neadekvátního výkaznictví a zpráv. [19] Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 1999. [20] Sdělení KOM(2001) 231 ze dne 2. května 2001 o budování účelného partnerství s Organizací spojených národů v oblasti rozvoje a humanitárních záležitostí uvádí, že Komise v této fázi hlavní příspěvky do souhrnného rozpočtu organizací OSN nedoporučovala, neboť ES by nezískalo žádnou přidanou hodnotu, kdyby zdroje svěřené Společenství členskými státy prostě předalo agenturám OSN jako své hlavní příspěvky. [21] Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 6/2008 o podpoře Evropské komise na obnovu po cunami a hurikánu Mitch (http://eca.europa.eu). Komise posléze posílila nezávislou kontrolu kvality před přijetím dokončených prací. [22] Například ověřování GŘ ECHO za rok 2008 u projektů prováděných organizací OSN na podporu a ochranu interně vysídlených osob v Ugandě zahrnovalo přezkum pokroku v porovnání s ukazateli. [23] Rada auditorů OSN se skládá ze tří generálních auditorů členských států OSN a provádí externí audit finančních výkazů subjektů OSN. Rolí panelu externích auditorů, který zahrnuje členy rady auditorů, je koordinovat audity a zajistit výměnu informací o metodách a zjištěních. [24] Mezinárodní auditorský standard č. 600 o využití práce jiného auditora; mezinárodní auditorský standard č. 402 o zvažovaných skutečnostech týkajících se subjektů využívajících služeb servisních organizací; stanovisko Účetního dvora č. 2/2004 o modelu "jednotného auditu" (Úř. věst. C 107, 30.4.2004, s. 1). [25] Účetní dvůr je podle článku 248 Smlouvy o ES povinen předložit Parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti účtů a legalitě a správnosti uskutečněných operací. [26] Čl. 43 odst. 4 písm. h) prováděcích pravidel k finančnímu nařízení uvádí, že dohody uzavřené s mezinárodními organizacemi obsahují ustanovení, na základě kterých má Účetní dvůr přístup ke všem informacím potřebným k plnění svých povinností. --------------------------------------------------