Účinná návratová politika začíná v rámci Evropské unie. V závěrech Evropské rady ze dne 20. a 21. října 2016 vyzvaly členské státy k posílení vnitrostátních správních postupů týkajících se navracení. Kromě toho bylo v maltském prohlášení hlav států nebo předsedů vlád ze dne 3. února 2017 zdůrazněno, že je třeba zahájit kritické zhodnocení návratové politiky Evropské unie na základě objektivní analýzy toho, jakým způsobem se uplatňují právní, operační, finanční a praktické nástroje, které jsou k dispozici na unijní i vnitrostátní úrovni. Je proto nutné přistoupit k uplatňování směrnice o navracení pragmaticky a její nedostatky napravit mimo jiné tím, že členské státy budou vybízeny, aby potřebným způsobem zdokonalily své vnitrostátní návratové systémy, aby se dosáhlo lepší koordinace a byl zajištěn víceoborový přístup. Evropská unie musí kromě toho co nejvíce využívat své finanční nebo operační nástroje, aby se podařilo vytvořit společný prostor pro výměnu informací a zlepšení spolupráce a koordinace mezi příslušnými subjekty členských států a EU. Značně posílen byl i nový mandát Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž, aby mohla členské státy lépe podporovat při návratových činnostech, ať už prováděných společně nebo na vnitrostátní úrovni. Pokrok při uvádění nového mandátu do praxe je zachycen ve druhé zprávě o Evropské pohraniční a pobřežní stráži, která byla dnes přijata.

Lze konstatovat, že od přijetí akčního plánu se problémy, s nimiž se musí návratová politika Evropské unie vyrovnat, ještě prohloubily a že se tento aspekt komplexní migrační politiky EU stal jedním z hlavních témat. Opustit území Evropské unie bylo v roce 2015 nařízeno 533 395 nelegálním migrantům, přičemž v roce 2014 se jednalo o 470 080 osob. Jen za roky 2015 a 2016 bylo evidováno přibližně 2,6 milionu žádostí o azyl. Vzhledem k tomu, že v prvních třech čtvrtletích roku 2016 činila míra uznaných žádostí v prvním stupni 57 %, je možné, že po vyřízení veškerých žádostí budou členské státy muset vrátit více než 1 milion osob. Míra navracení se však v rámci Evropské unie nezlepšila. Zatímco se celková míra navracení zvýšila z 41,8 % v roce 2014 na 42,5% v roce 2015, snížila se míra uskutečněných návratů do třetích zemí z 36,6 % na 36,4 %. Pokud se navíc do výpočtu nezahrne navracení na západní Balkán, míra navracení za celou Evropskou unii klesne na 27 %.

Odmítnutí žadatelé o azyl tvoří značnou část nelegálních migrantů v Evropské unii. Zatímco mnozí lidé přicházející do Evropské unie prchají před válkou, násilím a pronásledováním, jiní využívají žádosti o azyl jako prostředku k tomu, jak si prodloužit pobyt v Evropě a vyhnout se návratu. Často dochází k tomu, že se zjevně neodůvodněné žádosti o azyl podávají v závěrečných fázích řízení o navracení, a to i několik dnů nebo hodin před odjezdem, pouze ve snaze oddálit navracení nebo se mu vyhnout. Pro azylové systémy členských států to znamená velkou zátěž.

Členské státy by proto na vnitrostátní úrovni měly pomocí aplikace pro integrované řízení navracení shromažďovat ucelené informace v reálném čase, aby existoval jasný a přesný přehled o nelegální migraci. Členské státy mají rovněž povinnost vkládat do SIS údaje o všech zneplatněných dokladech, například povoleních k pobytu, za účelem jejich zabavení. Komise naléhavě vyzývá členské státy, aby dohlédly na systematické plnění této povinnosti.

– Členské státy by měly používat zrychlené azylové řízení a postupy pro stanovení nepřípustnosti v souladu s právními předpisy Evropské unie, aby mohly vyřizovat zjevně neodůvodněné žádosti o azyl, včetně následných žádostí; v případě odvolání na základě takovýchto důvodů by členské státy neměly automaticky přiznávat odkladný účinek.

Aby k takovým situacím nedocházelo a nelegální migranti, kteří jednoznačně nepotřebují mezinárodní ochranu, azylový systém nezneužívali, měly by členské státy bezodkladně začít využívat veškerých možností, které jim stávající právní předpisy v oblasti azylové politiky poskytují. Zejména je třeba používat ustanovení o zrychleném azylovém řízení, o nakládání s následnými žádostmi a neautomatickém odkladném účinku odvolání, a to především u migrantů přicházejících ze zemí, jež jsou považovány za bezpečné, nebo jež mají nízkou míru uznávání žádostí.

Kromě toho Komise zahájila studii, která má posoudit technickou proveditelnost vytvoření evidence povolení k pobytu v EU, a to rovněž s cílem usnadnit rozhodování o žádosti v situaci, kdy se migrant oprávněný pobývat na území pouze jednoho členského státu nelegálně přesune do jiného členského státu.

– Členské státy by se měly aktivně zapojovat do společných programů v případě všech typů přednávratové pomoci.

Jak se uvádí v doporučení, měly by členské státy zlepšit a posílit svou kapacitu pro navracení, aby se docílilo integrovanějšího a koordinovanějšího přístupu a řízení navracení. Výsledkem by mělo být lepší sdílení informací, víceoborový přístup a zjednodušení veškerých aspektů souvisejících s navracením. K tomuto posílení kapacit mohou členské státy využít své vnitrostátní programy v rámci Azylového, migračního a integračního fondu, aby se dosáhlo lepšího plánování, koordinace a návazných opatření mezi příslušnými donucovacími a imigračními orgány, opatření se koordinovala s justičními orgány, vězeňskými orgány, poručenskými systémy, zdravotnickými a sociálními službami, a byla tak zajištěna rychlá a přiměřená odezva v situacích, které vyžadují zapojení vícero oborů.

Pro lepší shromažďování údajů o návratových operacích a zpětném přebírání osob je již v plánu další rozvoj aplikace pro integrované řízení navracení. Komise v rámci aplikace pro integrované řízení navracení vyvíjí specifické IT nástroje, aby uvedené informace byly členským státům a Evropské agentuře pro pohraniční a pobřežní stráž k dispozici prostřednictvím jednoho kanálu. Díky tomu bude možné zefektivnit shromažďování údajů pro účely EASO a Eurostatu, a sníží se tím administrativní zátěž plynoucí z vícenásobných žádostí o údaje. Údaje se budou shromažďovat jedenkrát za měsíc. Komise a členské státy budou mít k těmto údajům přístup v určitém omezeném rozsahu. Tento proces se ještě více zjednoduší, jakmile začne fungovat upravený Schengenský informační systém. Do aplikace pro integrované řízení navracení budou proudit informace v reálném čase o vydávání a dodržování rozhodnutí o navrácení.

– Členské státy by měly do aplikace pro integrované řízení navracení každý měsíc vkládat požadované údaje o navracení. – Komise poskytne samostatný informační systém pro vnitrostátní vyřizování případů navracených osob a jemu odpovídající společné rozhraní ke komunikaci s aplikací pro integrované řízení navracení. – K aplikaci pro integrované řízení navracení vyvine Komise samostatné informační rozhraní k řízení případů zpětného přebírání osob. – V rámci informační architektury aplikace pro integrované řízení navracení bude Komise podporovat další rozvoj kapacit členských států pro koordinaci navracení.

Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž

Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž je nedílnou součástí úsilí, které Evropská unie vynakládá na vytvoření operačního rámce, jenž zefektivní její návratový systém. Nové nařízení o Evropské agentuře pro pohraniční a pobřežní stráž označilo navracení nelegálních migrantů za prioritní oblast činnosti agentury, což jí umožnilo podstatně zvýšit podporu, kterou poskytuje členským státům, a rovněž vyvíjet nové činnosti v oblasti navracení. Pokrok agentury při provádění nového mandátu a činností uvedených v aktualizovaném akčním plánu bude Komise sledovat ve svých zprávách o operativnosti Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž.

Širší mandát umožňuje agentuře poskytovat všeobecnou pomoc v oblasti navracení. To zahrnuje dobrovolné opuštění území i nucený návrat, což agenturu zmocňuje k organizování návratových operací (z jednoho nebo více členských států), jakož i ke spolupráci se třetími zeměmi při zlepšování jejich schopnosti spolupracovat s členskými státy během návratových operací. Agentura musí již letos svůj mandát plně využívat vytvářením nových způsobů poskytování podpory členským státům.

Úloha agentury při návratových činnostech v rámci Evropské unie začíná tzv. přednávratovými činnostmi, které je třeba dále navyšovat, zejména podporováním identifikace nelegálních migrantů a vydávání cestovních dokladů třetími zeměmi pro návrat těchto osob. Identifikační mise z klíčových třetích zemí by měly být organizovány ve větší míře, pokud zúčastněné orgány vystaví cestovní doklady již během těchto misí nebo ihned po jejich skončení. Agentura by měla nalézt také jiné prostředky, jejichž pomocí budou třetí země moci nelegální migranty rychle identifikovat a vystavit jim nové doklady, a tyto prostředky dále rozvíjet.

V současnosti máme jen omezené informace o hlavních operačních rizicích a potížích, s nimiž se členské státy při navracení potýkají, a o tom, jak by agentura mohla vnitrostátním orgánům pomoci s jejich řešením. Jakmile bude mít Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž zmapovány kapacity a potřeby členských států, měla by vypracovat specifické, individuálně uzpůsobené zásahové plány. Tím bude získán jasný přehled o potřebách jednotlivých členských států v oblasti odborných znalostí, jakož i o možných způsobech poskytování pomoci a zahájení pilotních projektů ze strany agentury.

Ve větší míře by se měly využívat také „sběrné návratové operace“, při nichž orgány třetích zemí provádějí navracení vlastních státních příslušníků z Evropské unie v souladu s nařízením o Evropské agentuře pro pohraniční a pobřežní stráž. Tyto operace mají potenciál dále zvýšit návratovou kapacitu Evropské unie nákladově efektivním způsobem, a proto by agentura měla více investovat do podpory toho, aby se třetí země mohly těchto operací účastnit, a to i tím, že jim zajistí patřičná školení. Společné návratové operace by měly probíhat podle „Pokynů pro společné návratové operace prováděné letecky za koordinace agenturou Frontex“ ze dne 12. května 2016.

V neposlední řadě je naléhavě potřeba, aby agentura zavedla mechanismus na pomoc členským státům při navracení komerčními lety, a bylo tak možné členským státům financovat dobrovolné i nucené návraty organizované tímto způsobem. Kromě toho by agentura měla dojednat rámcové dohody s leteckými společnostmi, jež by vnitrostátní orgány mohly v případě potřeby použít a jež by stanovily obecné podmínky používání komerčních letů (například počet navracených osob na palubě, počet členů doprovodu) a zajistily, že na letech do hlavních návratových destinací bude rychle k dispozici určitý počet míst.

Aby zvládla dodatečnou pracovní zátěž plynoucí z těchto činností a zcela uspokojila očekávání v souvislosti se svým novým mandátem, měla by agentura přijmout okamžitá opatření k obsazení volných pracovních míst a plnému využití rozpočtu, který jí byl přidělen na činnosti spojené s navracením.

Další postup

Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž by v roce 2017 měla: – do června personálně posílit své oddělení na podporu navracení, – do června zřídit mechanismus komerčních letů, – do června navýšit přednávratovou pomoc organizováním identifikačních misí, – do června zmapovat kapacity a potřeby členských států v oblasti navracení, – do října navýšit objem školení pro orgány třetích zemí, které se podílejí na sběrných návratových operacích, – do konce roku beze zbytku využít přidělené finanční prostředky.

I.6 – Finanční prostředky Evropské unie na navracení a zpětné přebírání osob

Komise poskytuje značnou finanční pomoc, aby členské státy podpořila při účinném navracení v souladu se směrnicí o navracení a podpořila praktickou spolupráci a předávání osvědčených postupů v oblasti navracení a zpětného přebírání osob. Hlavním finančním nástrojem EU na podporu členských států v této souvislosti je Azylový, migrační a integrační fond (AMIF).

Na období 2014–2020 bylo členskými státy na činnosti související s navracením a reintegrací v rámci národních programů Azylového, migračního a integračního fondu přiděleno přibližně 806 milionů EUR. Tento údaj zahrnuje i podporu na úsilí členských států při navracení a na konkrétní společné evropské iniciativy v oblasti navracení a reintegrace (zejména síť evropského nástroje pro reintegraci – ERIN, evropský integrovaný přístup k navracení do třetích zemí – EURINT a evropská síť styčných úředníků pro navracení – EURLO).