Souhrnný poměr dluhu k HDP ve výši 92 % dosáhl vrcholu v roce 2014 a očekává se, že v roce 2015 i 2016 by se měl mírně snížit, což by bylo víceméně v souladu s prognózami, na nichž jsou založeny plány stability. Stojí za tím růst nominálního HDP a korekce na základě negativní vnitřní dynamiky dluhu (což znamená, že při snižování dluhu se podle odhadů uplatní jiné faktory než schodek veřejných financí). V roce 2016 činila souhrnná míra zadlužení 89 % HDP, za tímto údajem se ovšem skrývají různé hodnoty pro jednotlivé země. Míry zadlužení se v členských státech liší, od 131 % HDP v Itálii až po necelých 10 % HDP v Estonsku. Údaje týkající se tří členských států s vysokou mírou dluhu – Řecka, Kypru a Portugalska – nejsou zahrnuty.

Plánuje se, že souhrnný celkový rozpočtový schodek se bude v letošním i příštím roce nadále snižovat. Ve skupině EA-16 má schodek v roce 2015 dosáhnout 1,9 % HDP, což představuje pokles z 2,4 % v loňském roce. V roce 2016 by měla míra celkového schodku klesnout jen nepatrně, a to na 1,7 % HDP. Je to v protikladu k poklesu o 0,4 procentního bodu, s nímž na rok 2016 počítaly programy stability. Ve spojení s nepatrně lepším makroekonomickým výhledem to naznačuje, že za menším snížením schodku může stát slabší fiskální úsilí (viz dále). V několika členských státech k tomu však pravděpodobně mohlo přispět zvýšení výdajů spojených s uprchlickou krizí.

- návrhy rozpočtových plánů tří zemí (Francie, Irsko a Slovinsko) jsou obecně v souladu s požadavky, které jsou na rok 2016 stanoveny v rámci Paktu o stabilitě a růstu. V případě Francie se sice předpokládá, že u celkového schodku se v roce 2016 cíl podaří splnit, nicméně návrh rozpočtového plánu obsahuje rizika, pokud jde o splnění požadavků postupu při nadměrném schodku, neboť se na základě veškerých parametrů očekává, že fiskální úsilí bude výrazně nižší, než je doporučená úroveň. Komise vyzývá příslušné orgány, aby v rámci vnitrostátního rozpočtového procesu přijaly nezbytná opatření s cílem zajistit, že rozpočet na rok 2016 bude v souladu s Paktem o stabilitě a růstu. Irsko a Slovinsko by se od roku 2016 mohly přesunout do preventivní složky paktu za předpokladu, že se jim ještě v roce 2015 podaří udržitelným způsobem snížit nadměrný schodek. Pro rok 2016 existuje riziko určitého (v případě Slovinska však výrazného) odklonu od cesty k postupnému dosažení střednědobého cíle v roce 2016.

8.Několik návrhů rozpočtových plánů zmiňuje dopad výjimečného přílivu uprchlíků na rozpočet. Ten se přitom může už nyní nebo v budoucnu týkat i dalších členských států. Díky flexibilitě zakotvené v Paktu o stabilitě a růstu je možné pojmout dodatečné výdaje, které v daném roce souvisely s nečekanými událostmi mimo kontrolu vlády, a to jak v rámci preventivní, tak i nápravné složky paktu. Komise je ochotna tato ustanovení využívat. Aby mohla určit způsobilé částky, bude Komise situaci pozorně sledovat na základě vyhodnocení údajů od orgánů dotčených členských států. Tyto informace se budou používat při posuzování (ex post) případných dočasných odchylek od požadavků Paktu o stabilitě a růstu na roky 2015 a 2016. To znamená, že odchylky vyplývající výhradně a bezprostředně z čistých dodatečných nákladů na uprchlickou krizi nepovedou k zpřísnění postupů. Totéž platí i pro zahájení postupu při nadměrném schodku, zůstane-li schodek veřejných financí v blízkosti 3 % HDP v případě, že dojde k překročení této prahové hodnoty.

4.Na agregované úrovni prognóza Komise uvádí, že i v roce 2016 bude v eurozóně pokračovat celkově neutrální orientace fiskální politiky. Tato skutečnost by se měla posuzovat z hlediska dvojího cíle, tj. dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a krátkodobé makroekonomické stabilizace, konkrétně potřeby zajistit přechod od externích zdrojů růstu směrem k domácím. V současné situaci, kdy jsou nominální úrokové sazby už téměř na nulové hranici a panuje velmi nízká inflace, jsou již nástroje makroekonomické politiky značně vyčerpány a o to více nabývá na významu fiskální politika. Za těchto podmínek se celkově neutrální orientace fiskální politiky, s níž se v eurozóně počítá v příštím roce, obecně jeví jako vhodná vzhledem k historicky nízkým úrokovým sazbám a vysokému vnějšímu přebytku, které eurozóna vykazuje. Míry zadlužení naproti tomu setrvávají na velmi vysokých úrovních a klesají jen pomalu, což znamená, že jakmile dojde k hospodářskému oživení, je třeba důsledně pokračovat v konsolidaci.

1.Plány členských států předpokládají další snížení souhrnného celkového rozpočtového schodku v eurozóně v kontextu oživení, které je nadále křehké a vykazuje řadu rizik nepříznivého vývoje, a to především z důvodu zpomalení vnější poptávky. Schodek výrazně klesl z 2,4 % HDP v roce 2014 na 1,9 % HDP v letošním roce a předpokládá se, že v roce 2016 se dále sníží na 1,7 % HDP. Souhrnný poměr dluhu k HDP dosáhl vrcholu v roce 2014 a návrhy rozpočtových plánů počítají s tím, že z hodnoty 91 % odhadované pro letošní rok mírně klesne i v roce 2016, a to těsně pod 90 % HDP.

Opatření obsažená v návrzích rozpočtových plánů by měla v roce 2015 jen nevýrazný vliv na daňovou skladbu v zemích EA-16 souhrnně. U všech třech hlavních kategorií (nepřímé daně, přímé daně a příspěvky na sociální zabezpečení) se skutečně předpokládá, že jejich podíl na HDP klesne, aniž by se však výrazně změnila jejich relativní váha. Pokud jde o příjmy, je prognóza Komise s návrhy rozpočtových plánů v souladu (graf A5.3 v příloze 5).

Po prostudování prorůstového zaměření celkových výdajových plánů, které je uvedeno v návrzích rozpočtových plánů, se nedá říci, že by plánovaná korekce ve střednědobém horizontu ohrozila hospodářský růst, ačkoliv se v oblasti snižování výdajů může naskytnout možnost zvolit ještě prorůstovější opatření. Očekává se, že u většiny výdajových kategorií jejich procentuální podíl na produktu klesne. Pokles bude nejvýraznější u náhrad zaměstnancům, sociálních dávek a veřejných nákupů zboží a služeb (graf A5.2 v příloze 5). Členské státy navíc značně ušetří na výdajích na úroky (jak je podrobněji popsáno v dalším oddíle). Vzhledem k tomu, že většina produktivních výdajů není dotčena, neměla by plánovaná korekce ve střednědobém horizontu ohrozit hospodářský růst, ačkoliv se v oblasti snižování výdajů může naskytnout možnost zvolit ještě prorůstovější opatření. Zejména se počítá s poklesem kapitálových výdajů. Prognóza Komise víceméně souhlasí s návrhy rozpočtových plánů a potvrzuje, že největší snížení se bude týkat sociálních dávek a mezd ve veřejné sféře, na druhou stranu počítá s méně výrazným poklesem veřejných nákupů zboží a služeb. Oproti návrhům rozpočtových plánů Komise také předpokládá, že se o něco výrazněji projeví pokles výdajů na úroky.

Návrhy rozpočtových plánů počítají s tím, že v období 2015–16 dojde ve skladbě veřejných financí eurozóny jako celku jen k malým změnám (tabulka A5.5 a grafy A5.1a-b v příloze 5). Poměr veřejných výdajů k HDP by měl v roce 2016 klesnout o 0,6 procentního bodu. Toto zdánlivě velké snížení je však převážně důsledkem hospodářského cyklu. Po očištění o účinek hospodářského cyklu poměr výdajů ve skutečnosti vykazuje snížení o pouhou ¼ procentního bodu. Toto snížení je vyváženo plánovanými daňovými škrty, což dokládá výraznější pokles cyklicky očištěného podílu příjmů (–½ procentního bodu v roce 2016). V této souvislosti lze říci, že během posledních několika let se plány členských států na snížení výdajů jako podílu potenciálního produktu většinou neuskutečnily. Prognóza Komise z podzimu roku 2015 (dále jen „prognóza Komise“) potvrzuje drobné snížení strukturálního podílu výdajů a výraznější snížení strukturálního podílu příjmů, s nimiž se počítá v návrzích rozpočtových plánů. Z vcelku jednotné daňové elasticity uvedené v návrzích rozpočtových plánů i v prognóze Komise je patrné, že snížení příjmů je důsledkem vládních opatření (tabulka A5.6 v příloze 5).

Konečné posouzení, včetně způsobilých částek, provede Komise případ od případu na základě údajů od orgánů dotčených členských států. Rozpočtové náklady související s přílivem uprchlíků se nebudou považovat za jednorázové, neboť dodatečné výdaje nemají nutně dočasnou či jednorázovou povahu. Jakožto jeho bezprostřední důsledek by měly být rovněž přímo vázány na příliv uprchlíků (například ubytování a administrativní náklady, přijetí v daném místě, doprava atd.) a neměly by zahrnovat veškeré cílené příspěvky z příslušných fondů EU (a obecně z rozpočtu EU).

Je třeba zdůraznit, že požadavky na korekci v rámci preventivní i nápravné složky Paktu o stabilitě a růstu jsou stanoveny z hlediska změny strukturálního salda. V příslušných povolených odchylkách plynoucích z ustanovení o „neobvyklé události“ by se proto měl odrážet (pouze) rozsah, v němž tyto události ovlivňují roční změnu strukturálního salda ve srovnání se změnou, která by nastala, pokud by k dané události nedošlo. Komise proto bude v zásadě tato ustanovení Paktu o stabilitě a růstu používat při posuzování (ex post) dočasné odchylky od požadavků v letech 2015 a 2016, k níž došlo kvůli dodatečným nákladům, které byly v každém z těchto dvou roků zapříčiněny výjimečným přílivem uprchlíků ve srovnání s rokem předchozím. Stanoviska Komise k návrhům rozpočtových plánů v relevantních případech obsahují věcné prohlášení o tom, jak by se v posouzení souladu projevila úprava, kterou by bylo třeba provést kvůli zohlednění nákladů na uprchlickou krizi.

Díky flexibilitě zakotvené v Paktu o stabilitě a růstu je možné pojmout výjimečné výdaje, které souvisejí s neobvyklými událostmi mimo kontrolu vlády, a to jak v rámci preventivní, tak i nápravné složky paktu. Preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu výslovně počítá s tím, že dočasné odchylky od fiskální korekce požadované k dosažení střednědobého rozpočtového cíle lze povolit ex ante a je možné je v každém případě vynechat při posuzování ex post na základě výsledných údajů za předpokladu, že se jedná o důsledek i) neobvyklé události, ii) spadající mimo kontrolu členského státu, iii) která má významný dopad na finanční pozici vládních institucí a iv) neohrozí udržitelnost veřejných financí ve střednědobém horizontu. Nápravná složka obsahuje obdobné ustanovení týkající se zahájení postupu při nadměrném schodku, když nadměrný schodek definuje jako výjimečný, jestliže se jedná o důsledek „neobvyklé události, kterou dotyčný členský stát nemůže nikterak ovlivnit a která má zásadní dopad na finanční situaci vládních institucí“ za předpokladu, že schodek zůstane v blízkosti 3 % HDP. Neočekávané náklady související s přílivem uprchlíků lze vzít v potaz také v hodnocení „účinných opatření“ při posuzování toho, je-li dodržováno doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku.

Návrhy rozpočtových plánů v řadě případů zmiňují rozpočtový dopad mimořádného přílivu uprchlíků (Rakousko, Belgie, Německo a Itálie). Jakkoliv jsou návrhy rozpočtových plánů ideálním prostředkem k předkládání specifických informací o možných rozpočtových nákladech souvisejících s uprchlíky, znamená samotná povaha této neobvyklé události a to, že jsou návrhy rozpočtových plánů omezeny pouze na členské státy eurozóny, že další země mohou své informace předložit prostřednictvím jiných dokumentů. Je to nutné i vzhledem k tomu, že situace se neustále vyvíjí.

Zdroj: Databáze Evropské komise s ukazateli daní a dávek sestavená na základě údajů OECD. Toto srovnání zemí je pouze prvním krokem procesu, který povede k formulaci jednoznačných závěrů pro jednotlivé země. Daňové zatížení práce je provázáno s celou řadou jiných prvků politiky, jako je systém sociálních dávek a systém stanovování mezd. Dobrý stav zaměstnanosti naznačuje, že potřeba snižovat zdanění práce může být méně naléhavá, na druhou stranu omezení ve fiskální oblasti mohou vyžadovat, aby se nižší zdanění práce bezezbytku kompenzovalo pomocí jiných opatření na zvýšení příjmů nebo snížení výdajů. Kromě toho je třeba si uvědomit, že nastavení úrovně sociální ochrany v jednotlivých zemích ovlivňuje výši příspěvků na sociální zabezpečení, zejména na penzijní příspěvky – v tomto ohledu mají daně z příjmu fyzických osob a příspěvky na sociální zabezpečení odlišnou povahu. Hloubkové analýzy jednotlivých zemí zohledňující veškeré relevantní informace se provádějí v rámci evropského semestru.

Prognóza Komise z podzimu roku 2015 a návrhy rozpočtových plánů

Co se týče celkového hospodářského i fiskálního výhledu, situace vykreslená v šestnácti návrzích rozpočtových plánů se v zásadě potvrzuje v prognóze Komise, která navíc hovoří o pokračujícím, byť mírném, hospodářském oživení probíhajícím navzdory složitějším podmínkám, které panují ve světě. Komise předpovídá, že růst reálného HDP v roce 2015 dosáhne 1,6 % a v roce 2016 se ještě zvýší na 1,8 %. Domácí poptávku v současné době podporují nízké ceny ropy, stále poměrně slabý směnný kurz eura, uvolněná měnová politika a celkově neutrální orientace fiskální politiky. Vnitřní dynamika domácí poptávky je přitom nadále pomalá. Hospodářská situace ve světě, zejména v Číně a jiných rozvíjejících se ekonomikách, je méně příznivá a světový obchod se výrazně zpomalil. Kromě toho celá řada dalších okolností by mohla vést k nižšímu růstu, než jaký předpokládá Komise, šlo by například o další zhoršení světového obchodu, o nad očekávání výrazný efekt přelévání projevů zpomalení v rozvíjejících se ekonomikách nebo o nákazu šířenou finančními trhy.

Zlepšení hospodářských podmínek je v prognóze Komise zohledněno i menším rozdílem mezi skutečným a potenciálním produktem. Záporná produkční mezera odpovídající 2¼ % potenciálního HDP v roce 2014 by měla v letošním roce poklesnout na 1¾ % a na 1 % v roce 2016.

Oživení růstu se nepromítá do vývoje cen, neboť se předpokládá, že inflační vývoj na souhrnné úrovni bude nadále slabý. Prognóza Komise pracuje pro letošní rok s hodnotou inflace měřenou HICP na úrovni pouhé 0,1 % s tím, že v roce 2016 by se měla v důsledku postupně se zmenšující produkční mezery a velmi uvolněné monetární politiky zvýšit na 1 %. Bez ohledu na nezanedbatelné rozdíly mezi členskými státy se očekává, že úrokové sazby setrvají v roce 2016 na rekordně nízké úrovni. Očekává se, že do roku 2016 přetrvá i velký převis objemu úspor nad investicemi a vnější saldo eurozóny by podle předpokladů mělo vykázat přebytek ve výši 3,6 % HDP, tedy jen nepatrně nižší než v roce 2015 (3,7 % HDP). Tento přebytek salda zahraničního obchodu, co do hodnoty jeden z největších ve světě, je pouze částečně způsoben slabším směnným kurzem eura a nízkými cenami komodit. Svědčí rovněž o slabé domácí poptávce a naznačuje, že hospodářské oživení do značné míry závisí na vnějších faktorech.

Předpokládá se, že souhrnný celkový schodek klesne z 2,0 % HDP v 2015 na 1,7 % v roce 2016 a že strukturální saldo zůstane v tomto roce beze změny a v roce 2016 se mírně zhorší. Je třeba dodat, že nedostatečné zlepšení strukturálního salda v roce 2015, které Komise předpokládá, počítá s plánovaným snížením výdajů na úroky, což odráží skutečnost, že výnosy ze státních dluhopisů od konce roku 2013 prudce klesly a během roku 2015 dosáhly historických minim. V důsledku nižších úrokových sazeb se členským státům eurozóny během posledních několika let jejich celkové úrokové platby snížily spolu s tím, jak se po pádu úrokových sazeb podařilo u velkých částek dluhu prodloužit splatnost (příloha 4).

Na souhrnné úrovni se proto na rok 2015 počítá se zhoršením strukturálního primárního salda o ½ % HDP. Komise dále očekává, že při posuzování na základě primárního salda se mírné strukturální zhoršení v roce 2016 projeví výrazněji (–¼ HDP). Neočekávané zisky plynoucí z rekordně nízkých úrokových sazeb z veřejného dluhu přinášejí členským státům v prvé řadě příležitost ke konsolidaci veřejných financí a – v závislosti na jejich konkrétní situaci – k investicím do infrastruktury a reformě hospodářství.

Na celkovém obrázku schodku v eurozóně se sice návrhy rozpočtových plánů s prognózou Komise shodují, nicméně rozdíly mezi jednotlivými návrhy rozpočtových plánů a prognózou Komise mohou být poměrně velké z důvodů, které se stát od státu liší. U většiny zemí Komise předpokládá, že schodek bude vyšší, než uvádí daný návrh rozpočtového plánu, přičemž největší rozdíly jsou v případě Španělska, Belgie a Slovenska (tabulka A5.1 a graf A5.4 v příloze 5). Ostatní pozitivní rozdíly v prognózách dosahují nejvýše 0,3 procentního bodu, na druhou stranu v případě Německa, Estonska a Finska předpovídá Komise nižší schodek.

Komise předpovídá, že celkové zadlužení bude mírně vyšší, než jaké udávají prognózy členských států. Celkové zadlužení je sice stále velmi vysoké, Komise ale očekává, že se letos i příští rok sníží a v roce 2016 dosáhne 90 % HDP. Je však třeba si uvědomit, že velká část snížení dluhu v eurozóně připadá na Německo. Vynechá-li se při výpočtech Německo, z prognózy Komise vychází, že by se celkové zadlužení v roce 2016 pouze ustálilo na 100 % HDP. Z důvodů, které se stát od státu liší, mohou být opět rozdíly mezi návrhy rozpočtových plánů a prognózou Komise na úrovni členských států větší. Výraznější rozdíly se týkají Španělska a Irska (tabulka A5.3 a graf A5.5 v příloze 5). Ve většině případů činí rozdíly mezi prognózami 0 až 1 % HDP.

Celkové zadlužení eurozóny nelze posuzovat z hlediska plnění požadavků Paktu o stabilitě a růstu, pokud jde o zadlužení, neboť členské státy, které jej tvoří, mají vůči Paktu o stabilitě a růstu rozdílné postavení. Na osm členských států eurozóny, které předložily návrhy rozpočtových plánů, se nicméně vztahuje doporučená hodnota pro snižování dluhu. Podle prognózy Komise by šest z těchto osmi zemí mělo danou hodnotu splnit.

Posouzení fiskální korekce v eurozóně

Co se týče rozsahu strukturální korekce rozpočtu, prognóza Komise potvrzuje, že poté, co v roce 2014 došlo prakticky k zastavení fiskální konsolidace, bude v roce 2016 v eurozóně pokračovat celkově neutrální orientace fiskální politiky. Potvrzuje to alternativní měření diskrečního fiskálního úsilí, z něhož je patrné mírné zhoršení fiskální situace v letech 2015 a 2016.

Co se týče vhodného postupu na souhrnné úrovni, mělo by se zaměření fiskální situace v letech 2015–16 posuzovat z hlediska dvojího cíle, tj. dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a krátkodobé makroekonomické stabilizace. Dlouhodobá udržitelnost vyžaduje, aby veřejný dluh nabral udržitelný kurz a nevychyloval se z něj, přičemž je třeba zohlednit stávající míru zadlužení a předpokládané budoucí výdaje související se stárnutím obyvatelstva. Makroekonomickou stabilizaci lze shrnout jako potřebu dosáhnout vhodným tempem v krátkodobém až střednědobém horizontu zmenšení produkční mezery a zároveň vzhledem k aktuální situaci zajistit obrat od vnějších zdrojů růstu směrem k domácím. Důraz se přesouvá na fiskální politiku, neboť nástroje makroekonomické politiky, jež by vedly ke splnění uvedeného cíle, se již v současné době, kdy jsou nominální úrokové sazby už téměř na nulové hranici a panuje velmi nízká inflace, značně vyčerpaly. Posoudíme-li celkovou orientaci fiskální politiky v eurozóně podle rizika udržitelnosti a podmínek hospodářského cyklu, vyvstává potřeba dále snížit dosud stále vysoký dluh, aniž by se však přitom zbrzdilo hospodářské oživení a zároveň se podařilo vyhnout se uplatňování procyklických opatření. V tomto ohledu předběžné výpočty Komise ukazují, že v roce 2016 by určitá mírná konsolidace, která se požaduje v doporučeních pro jednotlivé země a vyplývá z ukazatelů udržitelnosti, byla slučitelná se zmenšením produkční mezery. Naproti tomu fiskální politika, která by se snažila o rychlejší uzavření produkční mezery, by mohla být na úkor zlepšení udržitelnosti a mohla by se ukázat jako neslučitelná s požadavky Paktu o stabilitě a růstu.

Hledáme-li rovnováhu mezi těmito dvěma cíli, jeví se převážně neutrální celková orientace fiskální politiky eurozóny, s níž se počítá pro příští rok, jako obecně vhodná, vezmeme-li v úvahu i rekordně nízké úrokové sazby a vysoký přebytek vnějšího salda, které by poukazovaly na potřebu podpořit do určité míry poptávku. Zároveň je třeba říci, že úspory vzniklé díky nízkým úrokovým platbám by vzhledem ke své dočasnosti mohly představovat riziko, pokud by se používaly k trvalému zvýšení veřejných výdajů nebo snižování daní.

Obavy o udržitelnost se potvrzují mírným zhoršením strukturálního salda v eurozóně, s nímž počítá prognóza Komise na rok 2016 a které možná nedosáhne průměrné korekce, již u členských států eurozóny vyžaduje Pakt o stabilitě a růstu. Dochází k tomu navíc i v důsledku velmi nízké nebo dokonce záporné korekce ze strany členských států, které se potýkají s problémy z hlediska udržitelnosti, nehledě na stále nedostatečné zaměření jiných členských států na to, aby využily dostupný fiskální prostor.



3. Přehled jednotlivých návrhů rozpočtových plánů

Stanoviska Komise k návrhům rozpočtových plánů se zaměřují na dodržování ustanovení Paktu o stabilitě a růstu a doporučení vydaných na tomto základě. U členských států, vůči nimž je veden postup při nadměrném schodku, stanoviska Komise posuzují pokrok dosažený při nápravě nadměrného schodku, a to s ohledem na cíle celkového i strukturálního schodku. V případě členských států, jichž se týká preventivní složka paktu, posuzují stanoviska Komise dodržování nebo pokrok při dosahování střednědobých rozpočtových cílů, jakož i dodržování pravidla týkajícího se dluhu, aby se zjistilo, zda je plán v souladu s Paktem o stabilitě a růstu a s fiskálními doporučeními, která Rada vydala jednotlivým členským státům v červenci.

Všechny členské státy eurozóny, které neprovádějí makroekonomický ozdravný program, s výjimkou Portugalska, předložily své návrhy rozpočtových plánů do 15. října. Skutečnost, že Portugalsko nepředložilo návrh rozpočtového plánu neobsahujícího změnu politiky je v rozporu s balíčkem dvou právních aktů a Komise Portugalsko vyzývá, aby kompletní návrh svého rozpočtového plánu předložilo co nejdříve. Španělsko svůj návrh rozpočtového plánu předložilo již v září a Komise k němu 12. října přijala stanovisko.