/* KOM/2010/0700 konecném znení */ SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU, VÝBORU REGIONŮ A PARLAMENTŮM ČLENSKÝCH STÁTŮ Přezkum rozpočtu EU





[pic] | EVROPSKÁ KOMISE | V Bruselu dne 19.10.2010 KOM(2010) 700 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU, VÝBORU REGIONŮ A PARLAMENTŮM ČLENSKÝCH STÁTŮ Přezkum rozpočtu EU {SEK(2010) 7000 v konečném znění} SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU, VÝBORU REGIONŮ A PARLAMENTŮM ČLENSKÝCH STÁTŮ Přezkum rozpočtu EU V roce 2006 bylo přijato rozhodnutí o provedení úplného a komplexního přezkumu výdajů a zdrojů EU[1]. Od té doby se hospodářské klima značně změnilo a v důsledku celosvětové hospodářské krize se do centra politických debat v evropských zemích dostaly veřejné výdaje. V celé Evropské unii probíhá obtížné rozhodování. Priority veřejných výdajů jsou napadány tak, jak to nepamatují celá desetiletí. Současně však tyto veřejné výdaje sehrály rozhodující úlohu v ozdravení ekonomiky. Nejhorší projevy krize totiž odvrátil koncem roku 2008 dohodnutý ekonomický stimul. Díky inteligentně cíleným opatřením byl stimul nasměrován do oblastí, které byly pro budoucnost nejvýhodnější: do politik, které posilují růst, do strategické infrastruktury, na zabránění tomu, aby hospodářský otřes zničil klíčové dovednosti a klíčová aktiva. Tento přezkum tudíž přichází v době, kdy se myšlenky občanů nejvíce upínají na určení priorit výdajů, jejich přínos a vysokou kvalitu. Následuje po dlouhém procesu konzultací a uvažování[2], z něhož vzešly slibné náměty na to, jak co nejlépe rozvrhnout rozpočet tak, aby zajišťoval cíle EU, aby byl založen na politikách a aby podpořil strategii Evropa 2020; i na to, jak může rozpočet co nejúčinněji působit a na to, jak se nově podívat na optimální způsob zajišťování zdrojů nezbytných k financování politik EU. Veřejné výdaje mají svůj účel a růst v zájmu zaměstnanosti je naší zastřešující prioritou, při níž se soustřeďujeme na to, aby více lidí mělo práci, abychom posilovali konkurenceschopnost našich podniků a vytvářeli otevřený a moderní jednotný trh. Komise musí předložit své návrhy na příští víceletý finanční rámec do 1. července 2011. Tento přezkum se zabývá některými problémy, jimž bude čelit rozpočet EU v příštím rámci a po něm. Pojednává o tom, jak musí EU zohlednit jednak dopad hospodářské a finanční krize, jednak dlouhodobé výzvy (např. demografické změny), i o potřebě zabývat se změnou klimatu a tlakem na přírodní zdroje. Mluví o tom, že otázka v první řadě nestojí, zda vydávat více nebo méně, nýbrž že jde o nalezení způsobů, jak utrácet inteligentněji . Je o tom, že potřebujeme předložit celostní vizi rozpočtové reformy, která se bude týkat výdajové i příjmové stránky rozpočtu. Dohoda o dalším postupu bude pro Evropskou unii nejenom velkou výzvou ale i velkou odměnou. Představovala by silný signál, že Evropská unie se zabývá úkolem, který spočívá ve využití nástrojů, jež má k dispozici, v zájmu dosažení skutečné změny pro své občany. 1. Jaké máme dnes poučení z rozpočtu? Lisabonská smlouva zavedla nové právní prostředí pro víceletý finanční rámec. Potvrdila potřebu střednědobého přístupu k výdajům EU, i zásadu, že EU je financována z vlastních zdrojů. Znamená to, že proces přezkumu sice hledí do budoucna, ale opírá se také o zkušenosti získané v současném finančním období. Rozpočet EU zatím prokázal, že je účinným nástrojem na uskutečňování záměrů EU a na realizaci jejích politik. Díky rozpočtu EU se podařilo plnit úkol v podobě zajišťování rychlejšího růstu a více pracovních míst, podpory výzkumu, konkurenceschopnosti a dovedností. Zajistil též, že Unie nabízí konkrétní pomoc lidem, kteří solidaritu potřebují nejvíce. Zvláštní podporu poskytl prioritním projektům, včetně tolik potřebnému stimulu v důsledku hospodářské krize. Posílil bezpečnost Unie. Pomohl stovkám milionů nejchudších lidí na světě, urychlil rozvoj sousedů Evropy a podpořil politiky EU po celém světě. Cílem musí být co nejúčinnější využívání rozpočtu k plnění cílů EU. K naplňování tohoto cíle slouží mezi jinými tyto hlavní poznatky: - Od svého zavedení v roce 1988 zajišťovaly víceleté finanční rámce EU přísnou rozpočtovou kázeň a střednědobou předvídatelnost výdajů EU. Cenou za tuto předvídatelnost byla omezená flexibilita. Nedávné roky ukázaly, že finanční rámec a jeho programy nebyly vždy s to reagovat na politické imperativy a měnící se okolnosti. Rozhodnutí EU o poskytnutí dodatečné pomoci rozvojovým zemím, když v roce 2008 stouply ceny potravin, o reakci na nové požadavky velkých evropských projektů (např. Galileo a ITER) v důsledku délky jejich realizace a stoupajících nákladů, o příspěvku k ekonomickému stimulu v letech 2008–2009, nebo o reakci na globální krize, jako v případě tsunami, musela překonávat přespřílišnou nepružnost stávajícího systému. Jen s velkými obtížemi se dařilo přizpůsobovat je předpisům, přičemž se musela spoléhat na nepředvídané rezervy v jiných oblastech rozpočtu. I v rámci programů vyvstávaly překážky, když bylo potřeba přehodnotit priority a stanovit nové, jako například v případech mimořádného ohrožení veřejného zdraví, změna zaměření vzdělávacích potřeb v důsledku krize nebo potřeba reflektovat měnící se vztahy Unie s novými rychle se rozvíjejícími ekonomikami. Neschopnost rozpočtu „předpokládat neočekávané“ způsobuje EU jak provozní náklady, tak škody na reputaci. - Další nepředvídanou událostí posledních let byla hospodářská krize a její účinky na diskusi o správě ekonomických záležitostí. Zvýraznila vzájemnou závislost mezi ekonomikami EU a potřebu posilovat společná pravidla. Zaprvé, využití rozpočtu jako kolaterálu na podporu evropského stabilizačního mechanismu prokázalo novátorské použití rozpočtu k podpoře naléhavé politické potřeby, třebaže to bylo ztuha omezené stropem vlastních zdrojů. Navíc bylo navrženo, aby se přijaté finanční prostředky EU mohly použít k posílení jak preventivních, tak nápravných opatření za účelem podpory Paktu o stabilitě a růstu. - Charakter diskuse vedoucí k dohodě o posledním finančním rámci měl také vliv na schopnost rozpočtu plnit praktické cíle. Pozornost zaměřená na otázku „čistých zůstatků“ znamenala, že programy byly zpracovány tak, aby byla maximalizována schopnost vyvěsit předem na výdaje „národní vlajku“. To dostalo přednost před opatřeními, jejichž účelem bylo zlepšit výkony, např. před politickým dialogem o makroekonomických politikách a zadržováním rezerv jako odměny za efektivitu. Znamenalo to také, že evropský rozměr, v němž EU může přinášet nejvyšší přidanou hodnotu, nestál vždy v úvahách na prvním místě. Diskuse o spravedlivém vyrovnání („juste retour“) měla proto negativní dopad na kvalitu realizace a snižovala přínos EU. - Realizace nových programů potřebuje čas, zvláště když jsou založeny na partnerství, v jehož rámci jsou sdílené místní potřeby a priority. Aby to dobře fungovalo, je rozhodující čas, který je k dispozici mezi dohodou o právním textu a zahájením období financování. Toto rozhodující období bylo zkráceno těsně před rokem 2007 pozdě uzavřenou dohodou o finančním balíku. Výsledkem bylo odložené skutečné zahájení programů a v některých případech to mělo řetězové následky po celé období. - Zpožděné zahajování programů, vnitřní složitost procesu, velice decentralizovaný přístup a dopad finanční krize na veřejné rozpočty států, to vše vedlo k pomalé absorpci výdajů na soudržnost. Za potenciální prostředky nápravy byly označeny kvalitnější návrh, rychlejší rozhodování, efektivní a sesouladěné postupy, jasnější vymezení priorit na všech úrovních a pružnější přístup ke spolufinancování. - Dopad výdajů EU lze brzdit pomocí pravidel upravujících příslušné programy. Kontroly sice pomohly zajistit výrazné zkvalitnění řádného finančního řízení, avšak nesrovnalosti mezi programy a velká administrativní zátěž se ukázaly být překážkami efektivity. Kontroly měly také tendenci hodnotit programy spíše na základě vstupů než výkonů, čímž oslabovaly motivaci k účinným výsledkům. - Stávající finanční rámec učinil první kroky v prosazování nového přístupu k dopadům, které může mít rozpočet EU. Pokud rozpočet EU dokáže zefektivnit investice z jiných veřejných a soukromých zdrojů, stejné financování dokáže účinněji plnit cíle politik EU. Tento přístup slavil úspěch v takových případech, jako je finanční nástroj pro sdílení rizik, který nastartoval investice podniků do výzkumu, který představuje vyšší míru rizika. Takže převaha grantového přístupu možná omezila potenciální dopady rozpočtu. 2. zásady rozpočtu EU Rozpočet EU musí spočívat na řadě základních principů. Jsou to testy, s jejichž pomocí by se měly hodnotit alternativy. Prostřednictvím těchto principů by občané Evropy měli být schopni lépe chápat, čemu slouží rozpočet EU a jak byly učiněny důležité volby. 2.1. Určení hlavních politických priorit Rozpočet EU je klíčovým nástrojem pro tvorbu a realizaci politik EU v zájmu občanů, hospodářských a sociálních subjektů. Není to však jediný nástroj, který má EU k dispozici: mnoho cílů EU lze totiž dosáhnout cestou koordinace práva nebo politik. Je však podstatnou součástí nástrojové sady EU. Mezi politikami, které vyžadují značné veřejné výdaje, by váha výdajů měla odrážet základní politické priority EU. Měla by rovněž odrážet novou politickou orientaci Lisabonské smlouvy, význam přikládaný určitým oblastem, například energetice a klimatickým změnám, vnější projekci EU i záležitosti v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Rozpočet by především měl být konstruován jako jeden z nejdůležitějších nástrojů, který pomáhá uskutečňovat strategii Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. Hospodářská a finanční krize nám zanechala dědictví pomalejšího růstu. V časech konsolidace rozpočtů se nelze účinně vypořádat s dědictvím krize ani nelze účinně dosáhnout vyššího potenciálního růstu pouze na úrovni státu, nýbrž si to žádá též společnou odpověď na úrovni EU. Rozpočet EU potřebuje napomáhat procesu obnovování schopnosti růstu tím, že nasměruje zdroje tam, kde budou výsledky vidět rychleji, šířeji a silněji. 2.2. Přínos EU Přínos politického projektu nelze zredukovat pouze na rozvahu, která představuje jen jeden klíčový test ke zdůvodnění výdajů na úrovni EU: totiž zda výdaje na úrovni EU znamenají pro občany lepší „obchod“ než výdaje na úrovni členského státu. Evropský rozměr může maximalizovat účinnost financí členských států a pomoci snížit celkové výdaje díky sdružování společných služeb a zdrojů a dosahování úspor z rozsahu. V důsledku toho by se měl rozpočet EU využívat k financování veřejných statků EU a opatření, které členské státy a regiony nemohou financovat samy, a u nichž dokáže EU zajistit lepší výsledky. V roce 2010 činily výdaje EU 122,9 mld. EUR. Je to přibližně 1 % HDP EU a jedná se o relativně malou částku ve srovnání s rozpočty členských států – celkové veřejné výdaje v celé EU dosahovaly 45 % až 50 % HDP. Největší oblasti, kam výdaje směřují, tj. poskytování služeb, jako jsou zdravotnictví, školství a sociální zabezpečení, jsou zcela správně doménou státních rozpočtů, protože zajišťují služby, v nichž se promítají společenské volby. Ovšem v jiných oblastech je racionální alternativou realizace prostřednictvím rozpočtu EU a také je to nejlepší způsob, jak naplňovat cíle EU. EU má 500 milionů občanů a je největší ekonomikou světa. Tato skutečnost nabízí reálné možnosti využít přidanou hodnotu. Nabízí úspory z rozsahu a umožňuje účinné zacílení politických priorit a vyvarování se zbytečných překryvů. Její kontinentální rozměr umožňuje, aby dobře fungovaly základní politiky, jako je identifikace vynikající kvality s pomocí soutěže, protože pouze na úrovni států tu často není potřebné kritické množství. Dokáže zaplnit mezery, které zůstávají po rychlé tvorbě politiky na národní úrovni, a může se nejzřetelněji projevit při řešení přeshraničních problémů v takových oblastech, jako je infrastruktura, mobilita, územní soudržnost nebo výzkumná spolupráce v EU, což jsou mezery, jež by jinak poškozovaly zájmy EU jako celku. Dokáže otevřít prostor pro zefektivnění mnohem širší palety veřejných a soukromých zdrojů, než jaké jsou k dispozici pouze na úrovni státu. V dobách přísných a dlouhodobých rozpočtových škrtů je nutno koordinaci mezi rozpočtem EU a státními rozpočty vnímat jako rozhodující pro zkvalitňování správy ekonomických záležitostí, transparentnost a účinnost veřejných výdajů. 2.3. Rozpočet sestavovaný s ohledem na výsledky Nestačí jen pojmenovat oblasti, kde rozměr EU dokáže nabídnout více. Výdaje na správné politiky se vyplatí jen tehdy, když zajistí žádoucí výsledky. Výdajové programy musí mít reálný dopad, přičemž investiční injekce směřují do akcí a tyto akce jsou hodnoceny z hlediska jejich reálného účinku, nikoli z hlediska vynaložených vstupů. Je třeba nalézt správnou rovnováhu mezi předvídatelností a důležitými cíli, jako je flexibilita, podmíněnost a placení podle výsledků, jakož i vyváženost mezi zjednodušováním a kontrolami, které se vyžadují v zájmu řádného finančního řízení. Nutno mít ovšem pobídky a kontroly, aby se zajistilo, že výdaje plní svůj reálný účel. 2.4. Vzájemný prospěch cestou solidarity Solidarita tvoří jeden ze základních kamenů Evropské unie, je jejím hlavním principem a zdrojem síly. Rozpočet EU není jen způsob, kterým EU vyjadřuje solidaritu, nýbrž je to i nedílná součást přístupu EU. Rozšíření zvýšilo hospodářskou rozmanitost Unie a Unie má politický, sociální a hospodářský zájem na tom, aby pomohla svým méně rozvinutým částem přispívat k celkovým cílům: prospěch ze stability totiž patří všem. Kromě toho, Evropská unie usiluje o uskutečňování komplexní hospodářské strategie v zájmu budoucího růstu a solidarita proto vyžaduje, aby byla zvláštní pozornost věnována těm, kdo jsou nejvíce zranitelní, a těm, kteří nesou největší břímě reformy. Prospěch ze solidarity však mají všichni, a to v podobě růstového potenciálu jednotného trhu, nadnárodních účinků, které EU vytváří svými výdaji na národní nebo regionální úrovni, i díky pozitivnímu koloběhu, v němž se jedinci i podniky chápou příležitostí, jež před nimi otvírá EU jako celek. HDP v EU-25 byl v roce 2009 odhadem o 0,7 % vyšší díky politice soudržnosti uskutečňované v letech 2000–2006, což znamená dobrou návratnost výdajů, na něž ve stejném období připadalo méně než 0,5 % HDP EU[3]. Kolektivní cíle EU nejednou vyžadují zeměpisně koncentrované intervence. Ochrana vnějších hranic Unie proti nezákonnému přistěhovalectví leží přirozeně na bedrech členských států, které vnější hranice mají. Infrastruktura nacházející se v určitých členských státech může mít velký užitek i pro Unii. Akce na posílení ochrany životního prostředí nebo na řešení klimatické změny může být úzce lokální, ale její užitek se šíří mnohem dále. V takových případech investice na úrovni státu často nestačí k tomu, aby to vyvolalo akci, ovšem nečinnost může způsobit skutečnou ztrátu Evropě jako celku. Rozpočet EU by měl přispět k takovým nákladům v zájmu plnění kolektivních cílů Unie. 2.5. Reforma financování rozpočtu Otázka „vlastních zdrojů“ je důležitou součástí přezkumu rozpočtu. Od počátku 70tých let minulého století shromažďovala EU vlastní zdroje odvíjející se od společných politik, například od všeobecných cel společného celního sazebníku. Autonomie těchto vlastních zdrojů byla postupně podkopána a ze současného systému financování EU se postupně stala nepřehledná a neprůhledná směs příspěvků z národních rozpočtů, oprav a úlev. Ztratila se spojitost mezi původními vlastními zdroji a společnými politikami EU a vinou toho je celý systém méně transparentní a vyvolává pochybnosti o své spravedlnosti. Důležité bude podívat se na věc novýma očima a znovu sladit financování EU se zásadami autonomie, transparentnosti a spravedlnosti. 3. Rozpočet pro budoucnost EU je nyní odhodlána provést fundamentální program ekonomické reformy, odblokovat potenciál ekonomiky EU, najít nové zdroje růstu a vytvářet nové pracovní příležitosti – to všechno v rámci strategie Evropa 2020. Evropa 2020 sleduje inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, který je ztělesněný v těchto pěti cílech: - zvýšit míru zaměstnanosti osob ve věku 20–64 let minimálně na 75 %; - investovat 3 % HDP do výzkumu a vývoje; - snížit emise skleníkových plynů oproti úrovním roku 1990 nejméně o 20 %; nebo o 30 %, budou-li příznivé podmínky; zvýšit podíl energie z obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě na 20 %; a zvýšit jeho energetickou účinnost o 20 %; - snížit míru osob předčasně opouštějících vzdělávací systém na 10 % a zvýšit do roku 2020 podíl osob s dokončeným terciálním vzděláním ve věku 30–34 let nejméně na 40 %; - pozvednout z chudoby nejméně 20 milionů lidí. Komise celkem vzato odhaduje, že až bude těchto cílů dosaženo, výsledkem by mohlo být další 4% zvýšení HDP EU a 5,6 milionů nových pracovních míst k roku 2020[4]. Tento úkol se týká širokého spektra oblastí politik. Vyžaduje si partnerství na všech úrovních: na úrovni EU, na úrovni států i na úrovni regionů; vyžaduje také pečlivé zacílení, aby se zajistila soustředěnost úsilí tam, kde může být nejvíce účinné. Zvláštní pozornost by se měla rovněž věnovat těm oblastem, kde mohou akce brzo ovlivnit růst. Rozpočet EU může a musí hrát klíčovou roli v realizaci této strategie a měl by se stát prubířským kamenem pro novou generaci výdajových programů. Součástí hybné síly strategie Evropa 2020 musí být globální vize hospodářství a společnosti EU, v níž se cíle navzájem posilují a v níž akce současně slouží různým cílům. To nepotřebuje žádné peníze – potřebuje to jen vysoký stupeň koordinace. Evropa 2020 potřebuje integrovaná řešení a proto by měly být integrovány i nástroje její realizace. Níže uvedené akce je třeba chápat jako balík opatření, která jsou úzce provázána a společně působí na zajištění inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění. 3.1. Inteligentní růst V jádru strategie 2020 leží potřeba podpořit transformaci evropské ekonomiky na ekonomiku založenou na znalostech a inovacích. Značná část práce potřebné k rozhýbání budoucí konkurenceschopnosti a tvorbě budoucích pracovních příležitostí spočívá v úsilí států o rozvoj výzkumu a inovací, zkvalitnění vzdělávání a odstraňování překážek pro podnikatele. Evropa však disponuje jedním obrovským aktivem a toto aktivum musí být plně využito: využitím potenciálu jednotného trhu a využitím finančních prostředků z rozpočtu EU přinést přidanou hodnotu k tomu, jak veřejný sektor povzbuzuje hybné síly růstu. Výzkum, inovace a vzdělávání Výzkum a inovace jsou dlouhodobým motorem hospodářského růstu a růstu produktivity. Současné programy EU pro výzkum a inovace se společensky vysoce vyplácejí a nabízejí evropskou přidanou hodnotu, přičemž generují kritické množství v takových oblastech, jako je základní výzkum. Výdaje EU na výzkum a inovace se v posledním víceletém finančním rámci zdvojnásobily a do roku 2013 budou činit přibližně 7 % rozpočtu Unie[5]. Díky Evropské radě pro výzkum a Evropskému technologickému institutu uvedla EU do života nový přístup na podporu vynikající kvality v evropském měřítku a prosazuje propojení mezi vzděláváním, výzkumem a podnikáním, protože toto propojení je rozhodující pro to, aby se tvořivost projevila v růstu. Budoucí výdaje na výzkum a inovace musí mít ještě silnější vliv z hlediska růstu a tvorby pracovních příležitostí i pokud jde o významnou sociální a ekologickou návratnost. K dosažení cílů Evropa 2020 navrhla Komise Unii inovací. V časech finančních škrtů potřebují EU a členské státy pokračovat v investování do výzkumu a vývoje a do inovací. Potřebují také zajistit odstranění zbývajících překážek, které brání podnikatelům v tom, aby přicházeli „na trh s nápady“: lepší přístup k úvěrům, finančně dostupná práva k duševnímu vlastnictví, rychlejší zavádění interoperabilních standardů a strategické využívání našich rozpočtů na veřejné zakázky. Ruku v ruce s tím by měly jít reformy, abychom dosáhli vyšší protihodnotu, vyhnuli se rozdrobování a maximalizovali pákové efekty. - Zaměření na inovace. Budoucí výzkum a inovace musí přímo přispívat k plnění strategie Evropa 2020, zejména k budování Unie inovací[6]. Mělo by se navázat na práci programu pro konkurenceschopnost a inovace a měly by se podpořit inovativní projekty, zejména ty, jichž se účastní malé a střední podniky, projekty s jednoznačným ekonomickým potenciálem, s cílem pomoci konsolidovat a rozšířit průmyslovou základnu Evropy. Úspěšnost finančního nástroje pro sdílení rizik prokázala, že novátorské přístupy k poskytování podpory mohou slavit úspěch v zefektivňování soukromých investic. Tento nástroj čerpal z rozpočtu EU 1 miliardu EUR, což přineslo v celé EU dalších 16,2 mld. EUR na podporu výzkumu a vývoje. Evropské technologické platformy užitečně pomáhaly vymezit relevantní priority odvětví pro rámcový program. Vznikla partnerství veřejného a soukromého sektoru, díky nimž se průmyslová odvětví aktivně zapojila do výzkumných programů a investičně se na nich podílela, např. na společných technologických iniciativách, které prokázaly, jak dokáže vynalézavá spolupráce využít poměrně malý příspěvek z rozpočtu EU k povzbuzení velkých evropských odvětvových akcí. Tomuto účelu by měla sloužit celá sada nástrojů v rámci společného strategického rámce. - Řešení velkých společenských výzev. Evropa se potýká s dosud nepoznanou paletou společenských výzev, s nimiž se lze vypořádat jen s pomocí velkých vědeckých a technologických novinek. Prioritně je třeba se zabývat základními cíli EU a zejména strategií Evropa 2020. Evropa by se například měla podílet na oživení celá desetiletí přezíraného energetického výzkumu, vinou čehož Evropa zaostává z hlediska rozvoje domácích energetických dodávek i z hlediska snižování emisí. Bude zahájen program evropských inovačních partnerství s cílem urychlit výzkum, vývoj a nasazování inovací na trh a sdružovat odborné znalosti a zdroje a posílit konkurenceschopnost průmyslu EU. - Realizace evropského výzkumného prostoru. Více než kdykoli předtím je velmi důležité maximalizovat účinnost systému evropského výzkumu a inovací cestou budování skutečně jednotného evropského výzkumného prostoru, v němž by všichni aktéři, veřejnoprávní i soukromoprávní, mohli volně operovat, vytvářet aliance a sbírat kritické množství, a tak soutěžit i spolupracovat v celosvětovém měřítku. Lepší koordinace na regionální, státní a celoevropské úrovni může lépe bránit překrývání, podněcovat osvědčené postupy; posílené společné programování by mohlo zajistit synergie a doplňkový charakter různých úrovní financování. Znamená to, že je třeba se zabývat překážkami mobility výzkumníků. - Rozšiřování výzkumné základny EU. Podpora EU sice potřebuje rozhýbat kvalitu, ale měla by také přispívat k rozšiřování výzkumné a inovační základny tím, že pomůže zvyšovat kvalitu výzkumné infrastruktury v celé EU. Strukturální fondy by se měly plně využívat k rozvoji příští generace výzkumných infrastruktur na základě regionální specializace. - Zefektivňování realizace cestou zjednodušování. Vědecká a podnikatelská obec si stěžuje na přílišnou administrativní zátěž a vyzývá Komisi k nalezení dokonalejší vyváženosti mezi důvěrou a kontrolou i mezi akceptací rizika a vyhýbání se riziku. Je třeba jít dále nehledě na dosažený pokrok v procesu zjednodušování v rámci stávajících programů. Mezi opatření s dalekosáhlým potenciálem pro zjednodušování patří obecné přijetí účetních metod účastníků, včetně průměrných nákladů, jedinečné sady pravidel pro všechny účastníky, které upravují všechna intervenční opatření, a snižování počtu různých sazeb pro proplácení nákladů a metod výpočtu nepřímých nákladů. - Modernizace vzdělávacích systémů na všech úrovních. Odbornost a vynikající kvalita se musí ještě více stát vůdčím principem vzdělávání. Potřebujeme více univerzit na světové úrovni, zvyšovat úroveň dovedností a lákat nejlepší talenty ze zahraničí. Měl by se zahájit koordinovaný přezkum stávajících programů vzdělávání a odborné přípravy s cílem vypracovat integrovaný přístup v kontextu stěžejního programu „mládež v pohybu“. Většina kompetencí v oblasti vzdělávání a politiky zaměstnanosti je v rukou členských států, ale Unie nese zvláštní odpovědnost za podporu mobility a odstraňování překážek v rámci celé Evropy. Stávající programy mobility ve vzdělávání nejenom pozvedly dovednosti, znalosti a vzdělání jejich účastníků, ale navíc stimulují soutěživost mezi univerzitami a vzdělávacími systémy. Současná poptávka vysoce převažuje nad dnešní nabídkou, která u Erasmu i na úrovni univerzit činí jen kolem 5 % studentů. Tyto programy by se mohly rozšířit a přidělování zdrojů by se mohlo jasněji provázat do té míry, do jaké jsou možnosti mobility využívány v praxi. Infrastruktury budoucnosti Přeshraniční infrastruktura je jedním z nejlepších příkladů toho, kde může EU zaplnit mezery a realizovat výsledky vyšší hodnoty. Z dopravních, komunikačních a energetických sítí má společnost obrovský prospěch. Kvůli selhání trhu se však projektům s vysokou přidanou hodnotou EU nemusí podařit přilákat potřebné investice soukromých podniků. Výsledkem jsou náklady pro EU z hlediska konkurenceschopnosti, solidarity a účinného fungování jednotného trhu. Cílená finanční podpora na úrovni EU může napomoci ke spuštění takových důležitých projektů, které mají často velký komerční potenciál v dlouhodobém měřítku. Země jako USA a Čína nyní uvádějí do života stimuly pro obrovské infrastrukturní investice. Udržení konkurenceschopnosti znamená, že Evropa má zvlášť silný strategický zájem na účinné infrastruktuře, která tvoří základ dlouhodobého hospodářského růstu. EU potřebuje nabídnout správnou skladbu politik, která by stimulovala požadovanou modernizaci, a udržovat standardy stávající infrastruktury. Vyžaduje to důvěryhodný dlouhodobý politický rámec, který investory přesvědčí, aby uvolnili potřebné obrovské dlouhodobé kapitálové finance. A potřebuje to podpůrný regulatorní rámec a pečlivě řízenou finanční podporu prostřednictvím vhodných finančních nástrojů, aby se pomohlo s rozběhem projektů. Výsledkem by byla základní evropská dopravní síť, po níž by udržitelnější způsoby dopravy přesouvaly cestující a náklad; vysokorychlostní internet v celé EU; a energetická síť schopná splnit příslib vnitřního trhu a dostat se k novým zdrojům energie a využívat nové inteligentní technologie. Tato podpora se musí zaměřit na klíčové priority – odstraňovat úzká místa na strategických transevropských osách, podněcovat jejich rozšiřování a budovat mezinárodní a intermodální spoje. Pro výběr nejlepších projektů jsou zapotřebí striktní kritéria: takové projekty, které prokáží, že mají požadovanou způsobilost co se týče jejich řízení a mohou být spuštěny v přiměřené lhůtě, a že splňují kritéria udržitelnosti. Zatímco veřejné investice budou vždy zapotřebí pro určité infrastruktury, například pro železnici nebo dotažení sítí do řídce obydlených oblastí, v jiných oblastech bude důležitým kritériem schopnost projektů přilákat soukromé finance. Správný katalyzátor akce by vyžadoval společný přístup mezi EU a státními rozpočty, Evropskou investiční bankou a soukromými finančními zdroji. Sdružování veřejnoprávních a soukromoprávních zdrojů si vyžádá dobrý regulatorní rámec na úrovni EU. Uvážit by se mělo i to, jak by se daly podpořit projekty přesahující hranice EU ke vzájemnému prospěchu nás i našich sousedů. 3.2. Udržitelný růst Politika v oblasti energetiky a klimatu jako součást ekonomiky efektivně využívající zdroje Jedním ze základních cílů strategie Evropa 2020 je řešení efektivity zdrojů, klimatické změny a zajištění energetické bezpečnosti a účinnosti. Znamená to nejen přípravu hospodářství k plnění dohodnutých cílů, ale i startovací investice do ekologičtějších technologií a služeb, u nichž byl uznán největší potenciál budoucího exportu a budoucích pracovních míst; vždyť toto odvětví už zaměstnává 3,5 milionů Evropanů[7]. K dosažení tohoto ambiciózního cíle je třeba účinně zapřáhnout všechny nástroje, jimiž EU disponuje, včetně novátorských finančních nástrojů a zdrojů. Jednou možných alternativ by bylo přepracování rozpočtu a vytvoření objemných, účelových fondů určených na investice do takových oblastí. Plán evropské hospodářské obnovy ukázal, že bylo možné pojmenovat a podpořit klíčové strategické energetické projekty a podstoupit riziko, že úvěrová krize tyto projekty zastaví. Plán pomohl důvěryhodnosti dalekosáhlých politik EU v oblasti energetiky a posílil ochotu investorů uvolnit kapitál na projekty s dlouhými lhůtami realizace. Tento přístup by se mohl využít v budoucnosti jako možnost pro různé programy. Ještě efektivnější by však mohlo být, kdyby se tyto priority začlenily do různých programů s vědomím, že stejné opatření může a mělo by současně sledovat různé cíle. Primárnost cílů politik např. v oblasti změny klimatu a energetiky, by už předznamenávala změnu priorit v rámci takových politik, jako jsou výzkum, soudržnost, zemědělství a rozvoj venkova – s jasným politickým začleněním vyváženým potřebou zabránit novým nepružnostem. Provázet by to mohla jednoznačná průřezová povinnost identifikovat programy, které takové politiky už podpořily. Ve výsledku by to znamenalo, že EU by byla schopna jasně říci, jaké zdroje přispěly k takovým politikám, jako řešení změny klimatu nebo podpora energetické bezpečnosti, bez ohledu na nástroje, s jejichž pomocí jsou tyto politiky realizovány. Společná zemědělská politika Udržitelná ekonomika EU potřebuje vzkvétající zemědělství přispívající svým dílem k plnění široké palety cílů EU, včetně soudržnosti, změny klimatu, ochrany životního prostředí a biodiverzity, zdraví a konkurenceschopnosti i zajišťování potravin. V důsledku řady reforem společné zemědělské politiky byla podpora zemědělců stále více spojována s realizací těchto cílů a podíl SZP na celkovém rozpočtu v posledních letech neustále klesal. I kdyby se v tomto trendu pokračovalo, zemědělství by stále zůstalo velkou veřejnou investicí, kterou na svých bedrech nese EU, nikoli rozpočty států. Sled reforem přiblížil zemědělství EU k trhu a pomohl lepšímu zásobování potravinami, lepšímu nakládání s přírodními zdroji a ke vzniku stabilních venkovských obcí. Více než třetina příjmů zemědělských hospodářství pochází stále z rozpočtu EU. Zemědělský sektor EU je nadále velkým dodavatelem velmi kvalitních potravin v době, kdy se neustále zvyšují potřeby rostoucí populace světa. Zemědělský zpracovatelský průmysl je významným zdrojem dynamiky hospodářství EU. Jsou tu však také nepochybně problémy, které je nutno řešit. Příděly přímých plateb vycházejí z referenčních hodnot, které dnes mají už deset let, a úroveň přímých plateb zemědělcům se v jednotlivých členských státech velice liší. Určité rozdíly sice lze zdůvodnit, ale existuje i silný argument ve prospěch postupného sbližování úrovně plateb. Opuštěním historických referenčních hodnot bychom se vyhnuli kultuře závislosti, která brzdí využívání pobídek k zajišťování výsledků. Nastolilo by to problémy týkající se tlaku na příjmy zemědělců a na výrobní náklady, jakož i otázku zacílení a určení priority obou pilířů SZP. Evropská rada v červnu zdůraznila, jak by udržitelné, produktivní a konkurenceschopné zemědělství mohlo významně přispět k plnění strategie Evropa 2020, když se vezme v úvahu růst a zaměstnavatelský potenciál venkovských oblastí při současném zajištění spravedlivé hospodářské soutěže. Po cestě reforem by se dalo pokračovat různými způsoby: - další zacílení SZP na širší politické priority EU spolu s ekologičtější přímou podporou náročnějších environmentálních postupů a pozitivního zvelebování v zájmu inovace a konkurenceschopnosti na venkově, jako přídavek ke koncepci podmíněnosti; - rozvoj venkova by měl usilovat o posilování konkurenceschopného zemědělství a inovací v takových oblastech, jako jsou výroba a technologický pokrok; ekonomickou diverzifikaci na venkově; zachování životního prostředí a přírodních zdrojů; řešení klimatické změny, jak zmírňování tak přizpůsobování; pomoc vodnímu hospodářství a efektivitě zdrojů; a nabídka zvláštní podpory nejvíce znevýhodněným subjektům venkovské ekonomiky – včetně těch, které se potýkají například s dezertifikací; - spoléhání na trh ve spojení s rozvojem takových forem pojištění, které jsou kompatibilní s kritérii green box stanovenými Světovou obchodní organizací, a s dalšími nástroji pro řízení rizik spojených s nenadálými změnami příjmů, a v kombinaci s lepšími konkurenčními podmínkami v zásobovacím potravinovém řetězci; - lepší synergie mezi rozvojem venkova a dalšími politikami EU, pomoci realizovat politiky v oblastech, jako je výzkum, zaměstnanost a síťová infrastruktura, včetně integrace do společného strategického rámce a s národními programy reforem v souladu s Evropou 2020. Reforma SZP by tedy mohla probíhat v různé intenzitě. Mohla by se omezit na zahlazení některých současných nesrovnalostí, např. na větší rovnost při rozdělování přímých plateb mezi členské státy a zemědělce. Mohla by zásadním způsobem změnit politiku s cílem zajistit její větší udržitelnost a změnu poměru mezi různými cíli politiky, zemědělci a členskými státy, zejména zavedením cílenějšího přístupu k prioritám. Radikálnější reforma by ovšem zašla dále, opustila by podporu příjmů a většinu tržních opatření, prioritně by se spíše zaměřila na cíle v oblasti životního prostředí a klimatické změny než na ekonomické a sociální aspekty SZP. 3.3. Růst, který podporuje začleňování Politika soudržnosti a Evropa 2020 Soudržnost se ukázala jako jeden z nejúspěšnějších způsobů, kterým Unie demonstruje svou oddanost solidaritě, přičemž rozděluje růst a prosperitu po celé EU. Tato politika přináší kladné účinky pro všechny: z investic do ekonomik EU mají totiž prospěch všechny členské státy. Zajišťuje investice do modernizace, podněcuje růst v nejméně prosperujících oblastech EU a působí jako katalyzátor změny ve všech regionech Evropy. Rozšiřuje trhy a vytváří nové podnikatelské příležitosti pro EU jako celek. Ve spojení se strukturální reformou a makroekonomickou stabilitou reálně přispívá k růstu. K zajištění tohoto užitku však musí být financování soudržnosti přesně zacíleno, aby přineslo co největší přidanou hodnotu. Proto je žádoucí disciplinovaná koncentrace na cíle Evropa 2020 a přísná koncentrace na výsledky. Vyčlenění výdajů na soudržnost v období 2007–2013 na cíle lisabonské strategie prokázalo prospěch plynoucí z využívání různých finančních nástrojů k plnění překlenujících politických cílů. V následujícím období zajistí strategie Evropa 2020 jak jednoznačnou sadu společných priorit, tak jasný rámec pro pojmenování priorit financování. Evropa 2020 umožňuje mnohem větší koncentraci než v minulosti. Lze stanovit jasné priority v zájmu realizace inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění: podpora nových podniků; inovace; snižování emisí; zkvalitňování našeho životního prostředí; modernizace univerzit; úspora energie; rozvoj energetických, dopravních a telekomunikačních sítí se společnou účastí EU; investování do výzkumné infrastruktury; rozvoj lidského kapitálu a aktivní začleňování jako pomůcka v boji proti chudobě. Výslovné propojení politiky soudržnosti a Evropy 2020 dává reálnou příležitost jednak nadále pomáhat chudším regionům EU v dohánění těch bohatších, jednak dále rozvíjet politiku soudržnosti tak, aby z ní byl významný faktor umožňující růst pro celou EU. Národní programy reforem nabízejí vhodný nástroj k zajištění toho, aby výdaje EU na soudržnost na jedné straně a národní reformy a výdajové priority na druhé straně působily účinně jako tandem. Politika soudržnosti by se měla stát vlajkonošem cílů inteligentního, udržitelného růstu podporujícího začleňování strategie Evropa ve všech regionech. Může být silnou hybnou silou politiky, může posilovat závazky ze Smlouvy v podobě upevňování hospodářské, sociální a územní soudržnosti Unie s cílem urychlit proces vyrovnávání nesrovnalostí mezi úrovní rozvoje v různých regionech. Zdroje Společenství by se, tak jako dnes, měly zaměřit do nejchudších regionů a členských států v souladu se závazkem Unie k principu solidarity. Podpora politiky soudržnosti je důležitá také pro ostatní části Unie, a to k řešení takových otázek, jako je sociální vyloučení nebo zhoršování životního prostředí (např. ve městech) k podpoře hospodářské restrukturalizace, k přechodu na více inovativní a na znalostech založenou ekonomiku, k tvorbě pracovních příležitostí a zlepšování dovedností. Zvláštní pozornost je třeba věnovat těm regionům, které se stále ještě nevyrovnaly těm vyspělejším. Jednoduchý a spravedlivý systém přechodné podpory by odvrátil hospodářský otřes v důsledku náhlého poklesu financí. Je třeba provést řadu úprav současného strategického programování, aby se zvýšil přínos EU na strategickém programování cestou těsnější koordinace mezi Evropou 2020 a politikou soudržnosti. Tato koordinace vyžaduje jasnější orientaci na evropské úrovni, více strategický proces vyjednávání mezi partnery na místní a regionální úrovni, mezi členskými státy a Evropskou komisí, a vhodnou návaznost na dosahovaný pokrok. Výsledkem by mělo být společné pochopení, že Evropa 2020 je hybnou politikou na všech úrovních, že všichni nesou odpovědnost za opatření, jež je třeba učinit v partnerství všech úrovní – evropské, státní a regionální. Větší koncentrace a soudržnost Pro maximalizaci účinku výdajů na soudržnost bude v budoucnu nutno zajistit, aby členské státy a regiony koncentrovaly zdroje EU a zdroje státu na dohodnuté priority EU. Lze toho dosáhnout tak, že bude pojmenován omezený počet priorit evropského významu a ty budou prostřednictvím strategie Evropa 2020 propojeny s cíli odvětvové politiky. Toto „menu“ tématických priorit přímo propojené s integrovanými pokyny a stěžejními projekty Evropy 2020 by byly prezentovány v právních nástrojích upravujících soudržnost, a v něm by se promítla i schopnost politiky soudržnosti řešit různé potřeby (např. od velké infrastruktury v některých regionech po malé obecní projekty v zanedbávaných městských částech). Průřezové priority, například inovace, by byly povinné. Od více rozvinutých regionů by se mohlo požadovat, aby přidělily celý finanční příděl na dvě nebo tři priority, zatímco méně rozvinuté regiony by mohly věnovat své větší zdroje na širší paletu priorit. Velmi důležitá by byla sílící soudržnost a koordinace s jinými nástroji EU, s jejichž pomocí jsou realizovány politiky EU např. v dopravě, komunikacích, energetice, zemědělství, životním prostředí a inovacích. Příjemcům podpory EU by měla být nabídnuta jednolitá sada programů, jež by se vzájemně doplňovaly a dovolovaly by „inteligentní specializaci“ místo mnoha zčásti se překrývajících programů a rozličných pravidel. Důležitým krokem směrem k integrovanější realizaci politik EU v místech by byla větší harmonizace způsobilosti a prováděcích pravidel. Společný strategický rámec V zájmu posílení integrace politik EU s cílem realizovat strategii Evropa 2020 by Komise mohla schválit strategický rámec, v němž by nastínila celkovou investiční strategii a záměry a cíle Evropy 2020 by vyjádřila jako investiční priority pro politiku soudržnosti. Konkrétně by pojmenovala investiční potřeby ve vztahu k prvořadým cílům a stěžejním projektům. Zvýraznila by reformy, jež jsou potřebné k maximalizaci dopadu investic, které podporuje politika soudržnosti. Tento rámec by nahradil současnou metodu samostatných sad strategických pokynů pro politiky a zajistil by mezi nimi lepší koordinaci. Obsáhl by akce, které se dnes pokrývají z Fondu soudržnosti, Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Evropského rybářského fondu a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. Rámec by rovněž označil vazby a mechanismy koordinace s dalšími nástroji EU, jako jsou programy pro výzkum, inovace, celoživotní vzdělávání a sítě. Smlouva o rozvoji a investičním partnerství zaměřená na očekávané výsledky, které má přinést podpora EU Na základě strategického rámce by členské státy předložily ve svých národních programech reforem svou strategii rozvoje, aby se zajistilo, že se hlásí k prioritám EU i na státní a regionální úrovni. V této strategii by uvedly, jak budou členské státy a jejich regiony usilovat o řešení priorit a cílů stanovených v Evropě 2020, stěžejních projektech a tématických doporučeních i doporučeních pro jednotlivé země. Byly by tam vymezeny také pozitivní změny, jichž chtějí dosáhnout s podporou EU. Výsledkem diskuse s Komisí by byla smlouva o rozvoji a investičním partnerství mezi Komisí a členským státem, kde by byly vyjádřeny závazky partnerů na státní a regionální úrovni. Ve smlouvě by byly stanoveny cíle, jichž se má dosáhnout, jak se bude vyčíslovat a měřit pokrok na cestě plnění těchto cílů, i příděly státních zdrojů a zdrojů EU na prioritní oblasti a programy. Smlouva by stanovila také omezený počet podmíněností provázaných s reformami potřebnými k zajištění účinné realizace. V případě potřeby by pojmenovala strategické projekty (např. klíčová dopravní a energetická propojovací zařízení). Popsala by také systém koordinace mezi fondy EU na úrovni států. Výsledkem tohoto přístupu by byla propojenost mezi původně přidělenými zdroji členským státům a regionům (což je politická volba toho, jak vyjádřit solidaritu) s účinným mechanismem, jenž by zajišťoval, že úroveň podpory odpovídá plnění cílů a záměrů. Zkvalitňování výdajů Institucionální kapacita veřejného sektoru na státní, regionální a místní úrovni je rozhodující pro úspěšné vypracování, provádění a sledování politik, jež jsou potřebné k plnění cílů Evropa 2020. Bezproblémová absorbce zdrojů Společenství je také kriticky závislá od technické a administrativní kapacity zúčastněných veřejných orgánů a příjemců. Posilnění institucionální a správní kapacity může vypodložit strukturální úpravy a podpořit růst a pracovní příležitosti – a tím výrazně zkvalitnit veřejné výdaje. Přidělování finančních zdrojů by tudíž mělo brát v úvahu schopnost členských států a regionů účinně tyto zdroje využít i nutnost dodržovat zásady spolufinancování a adicionality; stejně tak by se měl uznávat tlak na rozpočty států. Politika soudržnosti může v tomto směru sehrát důležitou úlohu tím, že bude financovat opatření na posílení institucionální kapacity, že podpoří správní reformu a bude prosazovat kulturu orientovanou na výkony a výsledky. Tento přístup lze dále prohloubit pomocí zaměřených nástrojů technické pomoci, které pomohou členským státům a regionům s přípravou, prováděním a sledováním velkých investičních programů v takových oblastech, jako je síťová infrastruktura nebo životní prostředí. Další způsob jak zkvalitnit výdaje by spočíval v tom, že by se zavedla určitá forma kvalitativní soutěže mezi programy o finance určené na soudržnost. Znamenalo by to vyčlenit jistý omezený díl financí na soudržnost do výkonnostní rezervy, z níž by mohly čerpat všechny způsobilé členské státy a regiony. Tato rezerva by byla přidělována na základě pokroku, který národní a regionální programy dosahují při plnění cílů Evropy 2020. Správné dovednosti budoucích pracovních sil Pracovní síly disponující více a lepšími dovednostmi jsou jádrem evropské ekonomiky založené na znalostech. Na vyšší dovednosti bude odkázáno stále více a více pracovních příležitostí. Činnost EU by se proto měla soustředit na zajištění cílů 2020 a na vzdělávání orientované na potřeby ekonomiky zítřka. Cílené investování může nabídnout významnou přidanou hodnotu při povzbuzování adaptability a celoživotního vzdělávání, zvláště pak by mohlo pomoci vnitrostátním strategiím reformy školských a vzdělávacích systémů a strategiím zaměřeným na zlepšování institucionální kapacity. Z Evropského sociálního fondu je již každým rokem čerpáno na přípravu přibližně 9 milionů Evropanů. Odráží se v tom vyváženost hospodářských politik EU a je to taky praktický projev toho, jak EU aktivně podporuje začleňování ruku v ruce s růstem. Využívají se přitom mezinárodní zkušenosti k podpoře sociálních skupin nebo oblastí politiky, jimž by se jinak dostávalo málo podpory nebo žádná, a stejně tak se speciálně zaměřuje na novátorské přístupy k zaměstnanosti, odborné přípravě a sociálnímu začleňování. Evropský sociální fond by se mohl přeorientovat na zajišťování cílů Evropa 2020. Komplexní evropská iniciativa v oblasti zaměstnanosti by mohla zvyšovat dovednosti, mobilitu, adaptabilitu a účast na životě společnosti formou společných iniciativ na poli vzdělávání, zaměstnanosti a integrace. Přímý význam pro EU má též integrace menšin (např. Romů) a migrantů, u nichž jsou opatření k zajištění sociálního začlenění a jejich zákonných práv úzce provázány s přístupem EU k migraci jako celku. Význam pracovních příležitostí pro ekonomickou vizi EU poukazuje současně na potřebu lepší viditelnosti a předvídatelnosti finančních objemů v rámci výše popsaného společného strategického rámce soudržnosti. Podpora odvětví, která se nacházejí pod tlakem Z rozsahu a různorodého charakteru ekonomiky EU vyplývá, že nevyhnutelně přicházejí časy, kdy prospěch mnoha jejích členů je zaplacen náklady několika z nich. Jako příklad lze uvést obchodní dohodu, která otvírá významné nové trhy pro export z EU, ale která pro určitá odvětví znamená velkou změnu konkurenčního klimatu. Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci již posloužil jako dobrý příklad toho, jak se dá vypořádat s takovými lokalizovanými negativními účinky, a rozšířený fond by se mohl postavit na permanentní základ s cílem zmírnit dopad velkých otřesů na pracovním trhu členského státu. Fungování tohoto fondu je třeba také zjednodušit, aby mohl lépe reagovat na změny ekonomických okolností. 3.4. Občanství Řada jednotlivých výdajových programů EU různými způsoby přispívá konsolidaci občanství EU. Občan pokaždé vidí konkrétní důsledky opatření EU, včetně např. grantů na podporu mobility, výsledků výzkumu i projektů místní soudržnosti. Tyto výsledky demonstrují poslání Unie sloužit svým občanům. Programy, které podporují kulturní rozmanitost, dokládají, jakými různými způsoby se evropská integrace může dotýkat občanů. Opatření EU v této oblasti se rovněž mohla týkají „práv“, např. podpor základních práv a hodnot EU. Opatření by mohla zahrnovat rozvoj EU jako prostoru práva, aby se odstranily překážky řádného fungování přeshraničních občanskoprávních řízení a vztahy podniků a spotřebitelů, prosazovaly se vzájemné uznávání a vzájemná důvěra v trestních řízeních a posílil přístup ke spravedlnosti v celé EU. Konkrétnější programy týkající se kultury a občanství rovněž umožňují Evropanům lépe překonávat kulturní překážky a plně využívat příležitosti, které evropský prostor nabízí. Jednotlivé programy zaměřené na podporu kulturní spolupráce a evropského kulturního dědictví, vzájemnou interakci občanů a zapojení mladých lidí do evropské společnosti by mohly být spojeny do jediného viditelného programu, který bude podporovat evropskou jednotu v rozmanitosti, a mohly by využívat jednotné řízení. Odpovědnosti EU vůči jejím občanům se projevují také v rámci Fondu solidarity Evropské unie. Prostřednictvím tohoto fondu EU dokládá svůj společný závazek pomáhat v reakcích na krizové situace. EU mohla od roku 2002 poskytnout více než 2,1 miliard EU na podporu členských států a regionů, které byly zasaženy závažnými přírodními katastrofami. Ze zkušeností však vyplývá, že se ve fungování fondu vyskytují zásadní omezení a nedostatky. Rychlost poskytování prostředků z fondu, transparentnost kritérií pro jejich uvolňování a jejich omezení na katastrofy přírodního charakteru představují problémy, které je zapotřebí řešit. Fond není například financován na pravidelné bázi a nemůže poskytovat pomoc ve všech případech závažných katastrof. Příspěvky z rozpočtu EU by rovněž mohly napomoci odstranit nedostatky systému, jež znemožňují rychlé zapojení týmů civilní ochrany členských států podle aktuální potřeby, a napomoci rozvoji účinné sítě civilní ochrany. Jedná se o příklad spolupráce EU, která může mít zásadní význam pro osoby, které pomoc potřebují, ať již v rámci EU, nebo mimo ni. Další důležitou oblastí, jež se přímo dotýká občanů EU, jsou výdaje na politiky související s prostorem svobody, bezpečnosti a práva. V případě těchto politik existuje jasný společný zájem na jejich úspěšném provádění. Podpora účinné správy hranic, výměny informací a odborných znalostí pro účely účinných soudních řízení nebo podpora realizace politik v oblasti azylu a migrace přináší prospěch celé Unii. V příštím finančním období bude zapotřebí klást důraz na správu vnějších hranic (včetně SIS II/VIS a budoucího systému vstupu/výstupu), návratovou politiku, azyl a integraci legálních přistěhovalců. Pokud jde o tyto záležitosti, patří mezi priority sdílení zátěže mezi členskými státy, podpora činnosti vnitrostátních správních orgánů a koncentrace zdrojů z rozpočtu EU, aby se nalezly nákladově efektivní způsoby, které budou zajišťovat účinnou realizaci těchto politik. 3.5. Předvstupní podpora Finanční podpora, určená na užší integraci v rámci procesu rozšiřování, pomáhá EU dosáhnout cílů v řadě oblastí, které jsou důležité pro hospodářské oživení a udržitelný růst, včetně energie, síťových infrastruktur, ochrany životního prostředí a úsilí řešit problémy související se změnou klimatu. Tato podpora rovněž pomáhá zajistit, aby byly kandidátské země a budoucí kandidátské země plně připraveny na případné přistoupení. Tyto země jsou rovněž podporovány v tom, aby zapracovaly priority EU související s cíli strategie Evropa 2020 do svých vnitrostátních priorit. Finanční podpora by proto měla být i nadále jedním z nástrojů, který posiluje úspěšné rozšiřování. 3.6 Globální Evropa Evropané očekávají, že EU bude prosazovat své zájmy a uplatňovat svůj vliv na mezinárodní scéně. Záležitosti, jako jsou zmírňování chudoby, přistěhovalectví, konkurenceschopnost, změna klimatu, energie, terorismus a organizovaná trestná činnost, lze řešit pouze v mezinárodních souvislostech. V éře globalizace je nezbytné, aby interní program, který se týká zajišťování udržitelného růstu a pracovních míst v Evropě, doplňoval externí program. Vnější rozměr má navíc pochopitelně i solidarita. EU je právem pyšná na to, že je největším rozvojovým a humanitárním dárcem na světě. EU a její členské státy poskytují kolem 55 % celosvětové pomoci, přičemž je nejvýznamnějším bojovníkem proti chudobě a je si dobře vědoma toho, jaký význam má plnění Rozvojových cílů tisíciletí pro stabilitu, bezpečnost a blahobyt velkých částí světa. Stejná pravidla se uplatňují na účinné využívání prostředků EU jak na mezinárodní úrovni, tak v rámci Unie. Je zapotřebí zamyslet se nad tím, kde společná akce může přinést větší hodnotu než opatření jednotlivých států, je zapotřebí zachovávat soudržnost mezi výdajovými programy a hlavními politikami a nově nahlížet na používané prováděcí mechanismy a nástroje. Nové struktury pro vnější vztahy, které vznikly podle Lisabonské smlouvy, zjednoduší uplatňování tohoto přístupu a poskytnou příležitost kreativně využívat jednotlivé nástroje vnější politiky EU a postupovat v rámci dlouhodobého strategického rámce. Celosvětové promítnutí hodnot a zájmů EU Zřízení ESVČ poskytuje EU nástroje potřebné k tomu, aby EU promítla své zájmy do celého světa, a to podle jejich hospodářského a politického významu. Schopnost EU účinně zacílit nástroje, které má k dispozici, vyžaduje jednoznačný strategický přezkum, dobré vztahy s partnery z třetích zemí, jakož i správně navržené nástroje. Nástroje musí dostatečně reagovat na změny priorit a musí se přizpůsobit případné změně okolností. Je zapotřebí věnovat pozornost některým klíčovým globálním záležitostem, které musí Unie v dnešní době řešit. EU a její členské státy například budou muset být schopny plnit závazky týkající se financování akcí v oblasti klimatu. Tato problematika vyžaduje samostatné posouzení, které zohlední pokrok dosažený při jednání, a bude muset zajistit soudržnost, viditelnost a účinnost podílu EU na mezinárodním úsilí; při řízení plateb bude muset umožnit úspory z rozsahu. Z posouzení by mělo rovněž vyplynout, zda by měla být úloha rozpočtu EU doplněna odděleným nástrojem, který bude spojovat stabilní a viditelný kolektivní příspěvek EU. Dalším příkladem je oblast přistěhovalectví, kde je zapotřebí nalézt účinnou rovnováhu jak mezi opatřeními v EU, tak za jejími hranicemi. Reakce na krizové situace Je zvláště důležité, aby se zdokonalila schopnost Unie reagovat na konflikty nebo katastrofy velkého rozsahu. Hlavní podíl EU na širším bezpečnostním rozměru vnějších vztahů dokládá potřebu vycházet ze stávajících nástrojů, jako je nástroj stability, opatření v oblasti SZBP a mise pro sledování průběhu voleb. Mezi základní prvky patří rychlost při využívání, pružnost a schopnost upravit opatření podle měnících se politických okolností. EU patří v oblasti humanitární pomoci mezi nejvýznamnější a nejúčinnější poskytovatele pomoci při mimořádných událostech. Po fázi pomoci při mimořádných událostech by však měla rychle nastoupit a být náležitě uplatňována fáze rozvojová, aby se po takové mimořádné události dosáhlo obnovy a do budoucna se zvýšila odolnost. Tato opatření však znemožňuje nedostatečná pružnost rozpočtu. V každém roce musel být rozpočet na humanitární pomoc doplňován z rezervy na pomoc při mimořádných událostech stávajícího finančního období. Dokládá to, jak hodně bylo z této oblasti rozpočtu čerpáno. Zmírňování chudoby Vzhledem k tomu, že je Evropa vybudována na hodnotách, boj proti světové chudobě je jedním z klíčových cílů EU. Pomoc nejméně rozvinutým zemím má skutečný dopad na takové věci, jako je dosažitelnost potravin, lékařské péče, vzdělávání a nezávadné vody, jakož i na přizpůsobování se následkům změny klimatu. EU jde v čele úsilí splnit do roku 2015 rozvojové cíle tisíciletí. Kolektivní závazek EU poskytovat do roku 2015 celkem 0,7 % HND na oficiální rozvojovou pomoc uznává důležitou roli, kterou mají při plnění našich cílů vnější finanční akce. Znamená to podstatný nárůst celkového objemu rozvojové pomoci. Vzhledem k tomu, že je zřejmé, že rozvojová politika na úrovni EU může poskytnout vyšší přidanou hodnotu, opatření na úrovni EU by při tomto nárůstu měla hrát svou roli. Rozvojová politika EU již nabízí na rozdíl od členských států, které se soustředí jen na omezený počet partnerů, celosvětový dosah pomoci a v případě řady partnerských zemí je EU jediným významným poskytovatelem rozvojové pomoci. EU je prostřednictvím svých opatření schopna provádět na celém světě jednotný a soudržný soubor cílů. Pokud jde o existenci, rozsah a zaměření operací a politickou váhu, pomoc EU nabízí oproti státním opatřením značné výhody. Nabízí značný potenciál pro dokonalejší rozdělení práce mezi dárci, podporuje značné úspory z rozsahu a jednotné kontaktní body pro dárce. Rovněž reprezentuje váhu a legitimnost, která vyplývá z toho, že 27 členských států jedná společně. Ze zkušeností vyplývá, že k účinnému a vysoce kvalitnímu provádění je zapotřebí úsilí v oblasti koordinace dárců a správních opatření. Úloha EU jako primárního globálního dárce jí dává možnost vyjadřovat se k otázkám, jako je řízení regionální spolupráce, hospodářský rozvoj a infrastruktura, což by nebylo možné pro samostatně jednající členský stát. Po přijetí Evropského konsensu o rozvoji v roce 2006[8] bylo dosaženo pokroku při koncentraci zdrojů od všech evropských dárců pomoci, aby se předešlo překrývání jednotlivých opatření a pomoc se zaměřila na oblast, kde je skutečně zapotřebí. Pomoc je však i nadále roztříštěná, což má za následek nedostatky s finančními i politickými dopady. Řešení těchto nedostatků by přineslo značný prospěch členským státům, pokud jde o účinnost pomoci, odhadovaný až na 6 miliard EUR ročně[9], zjednodušilo by administrativní postupy partnerských zemí a napomohlo by EU při uplatňování jejího celkového vlivu. Další klíčové priority obsahují správnou rovnováhu mezi schopností partnerských zemí předvídat úroveň pomoci a potřebou zajistit dostatečný stupeň pružnosti, aby se reagovalo na měnící se situaci, například na významné změny v cenách potravin a potřebu provádět po katastrofě účinné programy rekonstrukce. Byly vytvořeny svěřenecké fondy EU, jako je např. svěřenecký fond pro infrastrukturu EU-Afrika, které přidělují grantové zdroje poskytnuté Komisí a členskými státy takovým způsobem, že je lze kombinovat s mechanismem poskytování úvěrů EIB a rozvojových bank členských států, což má významný multiplikační efekt. Tyto možnosti se mohou dále prozkoumat. V rámci dalších priorit je zapotřebí zajistit, aby rozvojová politika EU představovala silný a přímý podíl na zdokonalování správy v partnerských zemích a na dalším zlepšování skutečného dopadu pomoci. Znamená to více se zaměřit na projekty, z nichž vyplývá významná přidaná hodnota Unie, a partnerské dohody, které jsou jasné, cílené a zaměřené na výsledky. Zkušenost týkající se odlišných finančních režimů, jež se v současné době uplatňují na Evropský rozvojový fond a na nástroj pro rozvoj a spolupráci, vyvolala významné otázky v oblasti účinnosti, pružnosti a demokratického postupu, které je zapotřebí dále prozkoumat. EU navíc musí zvážit, jak vytvořit sofistikovanější přístup k měnící se povaze partnerských zemí, jako jsou např. země s průměrnými příjmy a rozvíjející se ekonomiky, kde otázky spolupráce v oblasti hospodářského, environmentálního a sociálního partnerství mohou nabývat na významu, stejně jako otázky rozvoje. Blízké a účinné vztahy s nejbližšími sousedy EU Sousedství EU, jež zahrnuje přibližně 300 milionů lidí, představuje pro EU významnou příležitost. EU musí účinně prosazovat své hodnoty a podporovat hospodářský rozvoj svých nejbližších sousedů, aby zajistila dlouhodobou prosperitu a stabilitu a dokázala svou schopnost přijmout odpovědnosti globálního hráče. Finanční podpora může být významným nástrojem při provádění účinné politiky sousedství. EU by měla klást důraz na to, aby svým sousedům nabídla důvěryhodnou reformu a pobídky v oblasti spolupráce bez ohledu na to, zda mají dlouhodobou vizi přistoupení k EU. Specifická podpora by měla být poskytnuta především v souvislosti s podrobnými a komplexními dohodami o volném obchodu a dosahováním souladu s právními předpisy v oblasti jednotného trhu. Priorita by měla být přiznána oblastem souvisejícím s aquis a s vlastními strategickými prioritami EU, jako jsou např. energie, přistěhovalectví a hraniční kontroly a ochrana životního prostředí, a zvláštní důraz by měl být kladen na budování kapacity institucí. Oblast sousedství je jedním z nejvýznamnějších příkladů společného působení rozpočtu EU a evropských finančních institucí, aby se dosáhlo co největších investic do sociálního a hospodářského rozvoje. Závazek z rozpočtu EU ve výši 117 miliard EUR určený pro slučovací mechanismus byl doplněn investicí z evropských finančních institucí ve výši 7 miliard EUR. Tento přístup však lze dále rozvíjet. 3. 7. Správní výdaje Ve stávajícím finančním rámci se 5,7 % rozpočtu používá na správní výdaje. Tyto výdaje nepokrývají jen náklady na zaměstnance, IT a budovy všech institucí, ale také náklady na práci v 23 jazycích. Nyní, když jednotlivé instituce dokončily nábor pracovníků z novějších členských států, by se měl počet zaměstnanců ustálit. Komise od roku 2007 skutečně uplatňuje politiku nulového růstu a nové priority řeší prostřednictvím přesunu stávajících zaměstnanců a nad rámec potřeb vyvolaných rozšířením nepožaduje žádné nové zaměstnance. Rada, Parlament a další instituce požádaly o dodatečná pracovní místa v souvislosti s Lisabonskou smlouvou. Zahájení činnosti ESVČ bude na počátku vyžadovat pracovní místa na podporu náboru diplomatů z členských států, ale postupem času by měl být celý postup z rozpočtového hlediska neutrální. Část práce na vymezení balíčku budoucího finančního rámce musí představovat důsledná snaha o dosažení účinnosti a výsledků v oblasti správních zdrojů. Znamená to, že se prověří, jaký dopad na omezení nákladů opatření jednotlivých institucí a agentur EU mohou mít racionalizace a společné využívání postupů, nástrojů a zdrojů. Komise například zahájila významnou analýzu svého využívání IT, jejímž cílem je posílit výkon a dosáhnout úspor. Celkové úspory by například přineslo vytvoření společných nebo sdílených systémů IT pro všechny instituce. Podobná interinstitucionální spolupráce by byla přínosem v oblastech, jako jsou překlady nebo správa dokumentů. Další oblastí je navrhování samotných výdajových programů, kde je zapotřebí důsledně zvážit administrativní zátěž, kterou nese jak Komise, tak její partneři. Komise bude současně i nadále přesouvat zaměstnance tak, aby se zaměřila na priority, snížila režijní výdaje a zvýšila počet osob, které pracují v oblasti prvořadých politik. Komise v rámci přípravy na budoucí finanční rámec přezkoumá své správní výdaje a výdaje agentur, aby identifikovala způsoby, jak reagovat na nové výzvy ze stávajících zdrojů, včetně snahy nalézt správnou rovnováhu mezi účinnou realizací programů a omezováním správních výdajů. Celkově bude zapotřebí, aby všechny instituce EU dodržovaly přísnou disciplínu a omezovaly tak do budoucna správní výdaje. 4. VÝSLEDKY PLNěNÍ ROZPOčTU Náležitě zacílené výdaje jsou neodmyslitelné, ale to nestačí. Výdaje je zapotřebí realizovat způsobem, který je zaměřen na dosahování výsledků. Musí se vytvořit nová generace finančních programů, která bude maximálně upřednostňovat účinnost, aby se vrátily veřejné investice do rozpočtu EU. 4.1. Využívání rozpočtu ke zvýšení investic Dopad rozpočtu EU bude tím větší, čím více jej bude možné využít ke zefektivnění financování na podporu strategických investic s největší evropskou přidanou hodnotou. Inovativní finanční nástroje by mohly představovat nový způsob financování pro strategické investice. Pravidlem pro projekty s dlouhodobým komerčním potenciálem by mělo být, že finanční prostředky EU jsou využívány v partnerství s privátním a bankovním sektorem, zejména prostřednictvím Evropské investiční banky (EIB), ale také ve spolupráci s jinými partnery, včetně rozvojových bank v členských státech a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj (EBRD). Vyžaduje to úzkou navazující koordinaci mezi odborníky jak na straně Komise, tak na straně jednotlivých bank. Logika tohoto přístupu je taková, že podpora projektů je poskytována na základě konkurenční žádosti předložené osobami, které projekt propagují, s důrazem na přidanou hodnotu EU. EIB poskytla v rámci evropské reakce na hospodářskou krizi zásadní příspěvek. Nyní bude mít klíčovou úlohu při reformě evropského hospodářství v oblastech, jako jsou zelené technologie, infrastruktura a zabezpečení dodávek. To může poukázat na potřebu optimalizovat využívání kapitálu EIB, včetně četnějšího využívání mechanismu sdílení rizik, aby se umožnilo vyšší využití zdrojů banky a posílil její dosah. Komise a EIB již úspěšně vytvořily řadu společných finančních nástrojů. Sloučení grantů z rozpočtu EU a půjček od EIB a dalších finančních institucí umožnilo ztrojnásobit finanční dopad vnějších výdajů EU tím, že přitáhlo násobky investic od finančních institucí. Tento přístup by měl být rozšířen tak, aby se stal normou v oblastech s dlouhodobým komerčním potenciálem, včetně nových pravidel, jimiž se řídí nástroje na slučování. V obecné rovině musí výdajové programy citlivě reagovat na potřeby privátního financování, zejména pokud jde o lhůtu pro vyřízení a obtížné postupy, přesně vymezovat, čeho mají dosáhnout, a mít pevně stanoveno, kdy má EU ukončit svou účast na projektu, který dosáhl komerční životaschopnosti. EU by se mohla více orientovat na příjmy získané od uživatelů infrastruktury, např. mýto, jako prostředek k omezení dlouhodobých nákladů, jež nesou daňoví poplatníci. Podobně čím více externích výdajů lze internalizovat, tím více lze získat na straně příjmů a přispět tak na investice, které jsou zapotřebí k dosažení strategických cílů, jako je např. rychlejší dekarbonizace hospodářství. Finanční nástroje by se měly zaměřit na rozpoznatelné nedostatky trhu a zároveň zohlednit stav vnitrostátních finančních trhů, právní a regulační prostředí a potřeby konečných příjemců. Nové finanční nástroje pro plnění rozpočtu musí být inteligentní, integrované a pružné. Mohou reagovat na řadů různých politických potřeb, ale musejí využívat jednotné nástroje. Zákony financování jsou v podstatě stejné bez ohledu na dotčené odvětví. Podniky a projekty v jednotlivých stadiích rozvoje potřebují kapitál nebo úvěr nebo kombinaci obojího. Sada nástrojů, kterou představují finanční nástroje rozpočtu EU, je v podstatě dvojí a lze ji realizovat prostřednictvím dvou obecných mechanismů, které by využívaly jednotlivé výdajové programy. Jedná se o mechanismus EU na platformě kapitálu a mechanismus EU na platformě sdílení rizik (včetně záruk). Při posuzování možnosti úvěrových záruk jako jednoho z možných inovativních finančních nástrojů je zapotřebí provést důkladnou analýzu důsledků zefektivňování rozpočtu EU tak, aby byl zachován strop vlastních výdajů, a to zejména s ohledem na stávající režimy záruk. Obecnější využití rozpočtu EU jako nástroje pro zaručení úvěrů a dluhopisů by muselo náležitě zohlednit kapacitu emitování těchto záruk. 4.2. Projektové dluhopisy EU Potenciál inovativních nástrojů financování a konkrétní okolnosti dnešní evropské ekonomiky vygenerovaly nápad projektových dluhopisů EU. Hospodářství EU je velmi závislé na infrastruktuře, a to v oblastech jako energie, doprava a IKT. Cíle strategie Evropa 2020 týkající se modernizace evropského hospodářství budou vyžadovat rozsáhlé investice[10]. EU již může tyto projekty podporovat tím, že investorům, kteří přijímají rozhodnutí na mnoho budoucích desetiletí, budou poskytovat jednotné strategické vedení a že zajistí řádný regulační rámec. V důsledku finanční krize však investoři nejsou příliš ochotní. Je téměř nemožné zabezpečit na projekty, na nichž má EU klíčový strategický zájem, požadované investice. Rozpočty jednotlivých členských států nejsou v takovém postavení, aby převzaly financování těchto projektů, a skutečně hledají alternativní řešení, jak převzít větší odpovědnost za infrastrukturu. Zpoždění při realizaci projektů by mohlo EU připravit o hospodářské a další výhody plynoucí z infrastruktury a hrozit tím, že jiná budoucí řešení budou nákladnější. Projektové dluhopisy EU by byly navrženy tak, aby tyto nedostatky odstranily, aby poskytovaly dostatečnou důvěru, jež umožní, aby velké investiční projekty získaly podporu, kterou potřebují. Evropská investiční banka a další hlavní finanční investice již poskytují značné příspěvky prostřednictvím svých přímých úvěrů. EIB především reagovala na krizi rozsáhlým navýšením rozsahu poskytovaných úvěrů. Rozsah výzvy v oblasti infrastruktury je však takový, že EU musí napomoci odblokovat prostředky ze soukromých zdrojů. Toho lze dosáhnout využitím prostředků z rozpočtu EU na podporu projektů v požadovaném rozsahu, aby se zlepšilo jejich úvěrové hodnocení, což by přitáhlo finanční prostředky ze strany EIB, dalších finančních institucí a soukromých investorů na kapitálovém trhu, jako jsou penzijní fondy a pojišťovny. Záruky EU a/nebo EIB by byly vydávány ve prospěch konkrétních nástrojů, které byly zavedeny v soukromém sektoru a mají ve prospěch projektu přilákat finanční prostředky z kapitálového trhu. Projekty, které takový nástroj využívají, by musely doložit strategický zájem EU, jakož i splňovat daná kritéria rentability. Tuto podporu nelze v rámci členských států nebo odvětví poskytnout předem, ale bude vyplývat z těchto projektů, které budou muset získat příslušné prostředky ze soukromého sektoru. Rozvrh splátek by závisel na posouzení doby, kterou daný projekt potřebuje k tomu, aby byl rentabilní. 4.3. Projekty velkého rozsahu Zvláštní pozornost je třeba věnovat projektům velkého rozsahu, které vyžadují dlouhodobé investice v řádu mnoha miliard euro. Z projektů, jako je Galileo, ITER a GMES, získává EU značné zkušenosti. Těmto projektům byl přiznán zásadní strategický význam a mohly by mít dlouhodobý komerční potenciál. Aby fungovaly, potřebují nadnárodní spolupráci. I v případě těchto projektů však dochází k značnému překrývání nákladů a jejich řízení není v rámci přímého řízení institucí EU zcela vhodné. Rozpočtové nejistoty jsou stěží v souladu s tím, jak byl rozpočet EU naplánován. Propagátoři projektu by v rámci alternativního přístupu mohly vytvořit podpůrnou strukturu jako samostatný subjekt. EU by pak v aktivním zájmu zajistit účinné řízení ze svého rozpočtu poskytovala pravidelné příspěvky ve formě fixních ročních částek s tím, že EU nebude krýt případné schodky. 4.4. Pobídky k využívání zdrojů Rozpočet EU může být silným hybatelem reforem, což vyplynulo i z aktuální debaty týkající se používání finančních sankcí a pobídek k tomu, aby se zajistilo dodržování Paktu o stabilitě a růstu. Z tohoto důvodu je třeba využívat tento vliv i v rámci programů a zajistit tak jejich účinné provádění. Výše uvedené úvahy týkající se politiky soudržnosti lze uplatnit i v jiných souvislostech, vztáhnout na všechny oblasti výdajů a zároveň definovat konkrétní soubor cílů, na nichž by poskytování finančních prostředků záviselo. V rámci dalších přístupů by se mohla ve většině programů vytvořit celoevropská rezerva nebo by se mohla lišit úroveň spolufinancování ve vztahu k výkonu. Ve všech těchto případech by bylo nezbytné zajistit rovné zacházení všech členských států, transparentnost a automatičnost. Vyžaduje to odlišný přístup a odlišné nástroje. Programy by měly upravovat definici konkrétních, ohodnotitelných, dosažitelných, relevantních a včasných cílů, jakož i vhodné ukazatele výkonu. K tomu, aby systém pobídek mohl fungovat spravedlivě, je zapotřebí předem stanovit jasná hodnotící kritéria, jakož i systematické a zdokonalené hodnocení. Pokud budou hodnocení uplatňována systematicky a ve vhodnou dobu, mohou hrát zásadní úlohu v celkovém úsilí zaměřeném na maximální dosažení přidané hodnoty výdajů EU. 4.5. Struktura zohledňující priority Struktura rozpočtu je sama o sobě důležitým nástrojem pro sdělování a dosahování účelu výdajů a cílů, jichž má být dosaženo. Rozpočet, který svou strukturou i vyrovnaností odráží politické priority EU, je velmi prospěšný. Stávající struktura v tomto směru dosáhla určitého pokroku. Dalším krokem by však mělo být snížení počtu okruhů na minimum nebo organizace rozpočtu podle strategie Evropa 2020. První alternativa by mohla spočívat v existenci tří okruhů: Interní výdaje, externí výdaje a správní výdaje. Druhá alternativa by přinesla tři podokruhy, které by nahrazovaly stávající okruhy I – III a zahrnovaly by politiky, jejichž ústřední témata spadají do jedné ze tří částí strategie, tj. inteligentní, udržitelný růst podporující začlenění, a čtvrtý „interní“ podokruh týkající se občanských politik. Toto členění by doplňovaly dva závěrečné okruhy, jeden v oblasti externích politik (stávající okruh IV) a další v oblasti správy. 4.6. Trvání víceletého finančního rámce Víceletý finanční rámec umožňuje dlouhodobou soudržnost a předvídatelnost. Poskytuje také záruky rozpočtové disciplíny a hladké fungování rozpočtového cyklu. Každý rámec je však výsledkem politických rozhodnutí, které musí zohledňovat měnící se politické preference. Poslední tři finanční rámce byly schváleny na období sedmi let. Evropský parlament[11] i některé subjekty, které se zúčastnily veřejné konzultace, vyjádřily názor, že by jeho trvání mělo být zkráceno na pět let. Hlavním důvodem bylo sjednotit trvání rámce s volebním obdobím Evropského parlamentu a Komise. Pětileté období by umožnilo, aby každá Komise předložila Parlamentu k projednání nový rámec, i když by se nedočkaly jeho provádění. Pětileté období by rovněž přineslo některé výhody, pokud jde o možnost reagovat na nové potřeby, a některé nevýhody, pokud jde o plánování lhůt realizace. Delší časová období umožňují, aby programy přinesly hlubší změny, ale mohou také lépe odpovídat investičním plánům v soukromém sektoru. Jiná možnost, která by zohledňovala uvedená konkrétní období, by představovala sedmileté období s hlavním přezkumem po uplynutí pěti let, což by umožnilo konečné přerozdělení zaměřené specificky na strategii Evropa 2020. Tato možnost by znemožnila předjímání budoucnosti. Nejatraktivnější řešení však může být desetileté období s významným střednědobým přezkumem („5+5“). V rámci tohoto přístupu by existovala příležitost pro zásadní změnu priorit. Celkové stropy a hlavní právní nástroje by byly stanoveny na deset let. Ale poskytování prostředků v rámci okruhů a stanovení priorit v rámci jednotlivých programů a nástrojů by bylo otevřeno pro případný přezkum. Jeden zjednodušující přístup by představoval vymezení značných rezerv a rozpětí ve všech částech rozpočtu. 4.7. Reakce na změnu okolností Jednou z nejobtížněji dosažitelných rovnovah v rámci rozpočtu je rovnováha mezi předvídatelností a pružností. Stávající rozpočet je zřejmým důkazem toho, že není dostatečně pružný, aby reagoval na aktuální události. Naléhavá potřeba, aby EU reagovala na vnější události, např. tsunami a situaci na Blízkém Východě, jež provází související potřeba reagovat na hospodářskou krizi, prokázala nedostatky stávajícího přístupu. Spolu s řádným zacílením, které je pro účinné vynakládání výdajů nezbytné, a měnícími se okolnostmi, které přinášejí změnu priorit, nepružnost rozpočtu jasně narušuje kvalitu výdajů. Je správné, aby Evropský parlament a Rada podrobně prozkoumaly změny týkající se výdajů. Je však zapotřebí zreformovat jak rozsah možných změn, tak i postupy podrobného přezkumu. Ze zkušeností vyplývá, že řešení, které se nabízí, tj. zvýšit marže, se ukázalo být nemožné s ohledem na potřebu výdaje předběžně přidělit. Jako povinný číselný údaj by proto mohla být odsouhlasena stanovená procentní hodnota, např. 5 %. Tento číselný údaj by rovněž mohl být stanoven jako nižší procentuální poměr za prvních 5 let finančního období a vyšší poměr ve zbývajících letech finančního období nebo lze určit, že se rok od roku bude zvyšovat. To by v rámci střednědobého přezkumu umožnilo lépe zohlednit nové priority. Mezi další prostředky určené ke zvýšení pružnosti patří: - pružnost při přerozdělování v případě převodů mezi okruhy v daném roce, a to v rámci stanoveného limitu; - možnost převádět nevyužité rezervy z jednoho roku do druhého, opět v rámci stanoveného limitu; - svoboda zahrnout předem nebo zpětně výdaje v rámci víceleté obálky daného okruhu, čímž se umožní proticyklické opatření a skutečná reakce na rozsáhlé krize; - navyšování objemu a rozšiřování rozsahu působnosti stávajícího nástroje pružnosti a rezervy na pomoc při mimořádných událostech a jejich případné sloučení. Stávající mechanismus pružnosti ve výši 0,03 %, schválený kvalifikovanou většinou, by měl být rovněž zachován jako významná bezpečnostní pojistka, jež umožňuje se částečně odchýlit od předpokládaných stropů. Všechny tyto změny by doprovázet odlišný společný postoj. Důraz by se měl přesunout z permanentních a předem stanovených finančních příspěvků na využívání omezených zdrojů EU na strategické investice ohraničeného trvání a mělo by se obecně očekávat, že získání prostředků závisí na plnění. 4.8. Zjednodušení a snížení zbytečné administrativní zátěže Z veřejné konzultace vyplynul jasný závěr, že realizace postupů a kontrolní požadavky jsou příliš složité a mohou i zrazovat od zapojení se do programů EU. EU má odpovědnost zajistit, aby byly finanční prostředky řádně vynaloženy, ale může také přijímat řadu opatření ke snížení administrativní zátěže příjemců finančních prostředků a snížit tak správní náklady EU, což umožní, aby bylo více prostředků věnováno na konečný účel. - EU má společná finanční pravidla, která představuje finanční nařízení. Prováděcí pravidla a postupy se však mohou značně lišit podle jednotlivých nástrojů politiky. Měl by proto být schválen jasný soubor společných pravidel, aby se snížily rozdíly jen na ty, které jsou nezbytně nutné. Spojení jednotlivých nástrojů do společného prováděcího rámce představuje dobrý způsob, jak zkoordinovat občany, podniky, a to především malé a střední podniky, a státní správy s rozpočtem EU. - Stávající návrh Komise na revizi finančního nařízení obsahuje odvážná opatření týkající se zavádění zjednodušených finančních pravidel. To je zapotřebí dále prozkoumat, aby se umožnila jednodušší řízení týkající se grantů nižší hodnoty (mezní hodnota by mohla být pro takové malé projekty stanovena vyšší) a větší využívání jednorázových plateb, jakož i režimy vycházející z výkonu. 4.9. Zajištění řádného finančního řízení Veřejné výdaje vyžadují účinnou, efektivní a proporcionální kontrolu. Kontrola musí občanům a jejich zástupcům v Evropském parlamentu a Radě poskytovat nezbytná ujištění, že rozpočet EU je plněn řádně. Existuje však bod, kdy zátěž, jež kontroly představují, neguje účinnost programu. Správnou rovnováhu by pomohl zajistit přizpůsobený přístup ke kontrolám, jež jsou vyžadovány v členských státech, i ke společnému chápání přípustného rizika výskytu chyb v jednotlivých oblastech politiky. Komise v posledních letech věnovala velké úsilí, aby zvýšila účinnost řídicích a kontrolních systémů s cílem získat od Evropského účetního dvora kladné prohlášení o věrohodnosti. Výsledky jsou příznivé, ale lze dosáhnout více, zejména prostřednictvím spolupráce s členskými státy, které plní velkou část rozpočtu v rámci sdíleného řízení spolu s Komisí. Systém, v němž platby vychází z prohlášení o platbách členských států, a nikoli z výdajů příjemců (což se nyní využívá v případě výdajů na SZP), by zajistil větší lokalizaci kontrolního postupu a umožnil dosažení většího souladu se stávajícími vnitrostátními postupy. Tento postup by byl oproti centralizaci kontrol na úrovni EU přímější a pravidelnější. Mohl by být navázán na spolehlivá prohlášení o věrohodnosti členských států, což by zdůraznilo odpovědnost veřejných orgánů, které nakládají se zdroji EU. Zvýšení částky finančních prostředků, které jsou poskytovány prostřednictvím finančních nástrojů, bude znamenat zásadní změny ve způsobu, kterým Komise řídí své rozpočtové výdaje. Komise bude postupně převádět úkoly související s plněním rozpočtu a bude spolupracovat s klíčovými finančními institucemi, jako je např. Evropská investiční banka (EIB) [12]. Vytváří to potřebu sladit hlavní prvky navrhování a řízení finančních nástrojů, aby se zabezpečila náležitá rovnováha mezi společným přístupem k jednání Komise s jejími finančními partnery, ochránily finanční zájmy EU a zároveň se ponechala dostatečná nutná pružnost na úrovni plnění, aby se zajistilo účinné provádění politik. Zajistilo by to také větší politickou viditelnost, díky zjednodušení i administrativní účinnost, přímější podávání zpráv a monitorování a snazší hodnocení v rámci všech nástrojů. 5. ROZPOčET EU JAKO NÁSTROJ PODPORY SPRÁVY EKONOMICKÝCH ZÁLEžITOSTÍ Úsilí o dosažení růstu a pracovních míst v Evropské unii vyžaduje celkový přístup. To je smyslem strategie Evropa 2020. Makroekonomická stabilita a strukturální reformy nejsou alternativy. Jedná se o dva imperativy, jež se navzájem posilují. Je proto přirozené, že existuje spojitost mezi rozpočtem EU a posilováním správy ekonomických záležitostí. Komise stanovila řadu opatření určených k reformě a zefektivnění správy ekonomických záležitostí[13]. Komise se bude těmito otázkami zabývat i nadále, a to v souvislosti s diskusí o správě ekonomických záležitostí navazující na říjnové zasedání Evropské rady. 6. ZOHLEDNěNÍ ROZšÍřENÍ Budoucí rozšíření budou mít nevyhnutelně dopad na rozpočet EU, pokud jde o případné zvýšení příjmů i výdajových závazků. Nové členské státy zvýší souhrnné HDP a vytvoří nové příležitosti pro ekonomický rozmach, zároveň ale budou způsobilé čerpat strukturální a další finanční prostředky. Časový plán přistoupení závisí na tom, jak rychle splní kandidátské země potřebná kritéria. Evropská rada se v této souvislosti na svém zasedání v prosinci 2006 zavázala, že nebude stanovovat žádná cílová data pro přistoupení nových zemí až do doby, kdy budou zcela uzavřena přístupová jednání. V důsledku toho by nový finanční rámec neměl předjímat žádné politické rozhodnutí o budoucích rozšířeních, která budou záviset na připravenosti dané země na členství v EU. Jakmile bude přistoupení schváleno a potvrzeny příslušné termíny, měl by být upraven i finanční rámec, aby zohledňoval výdajové požadavky vyplývající z výsledků přístupových jednání. 7. REFORMA FINANCOVÁNÍ EU Struktura financování rozpočtu se stejně jako jeho výdajová stránka v průběhu času značně vyvíjela. Příspěvky založené na HND postupně získaly větší význam a v současné době představují tři čtvrtiny rozpočtu. Postupem času byla zavedena celá řada oprav a speciálních opatření, jak na straně příjmů, tak na straně výdajů rozpočtu (některé tyto mechanismy budou v roce 2013 automaticky ukončeny). Jednání o rozpočtu byly v nedávné době značně ovlivněny zaměřením členských států na pojetí čistých rozpočtových pozic. V důsledku toho došlo k upřednostňování nástrojů v zeměpisně předem přidělených finančních obálkách před nástroji, které mají větší přidanou hodnotu EU. Z konzultací o revizi rozpočtu vyplynulo, že zúčastněné strany jsou velmi kritické ke stávajícímu systému financování rozpočtu EU. Stávající systém je vnímán jako neprůhledný a příliš složitý, nedostatečně spravedlivý (zejména pokud jde o opravy) a příliš vázaný na zdroje, které jsou automaticky považovány za výdaje, jež členské státy musí minimalizovat. Stávající zdroje, s výjimkou cel vyplývajících z celní unie, nedokládají žádnou zřejmou vazbu na politiky EU. Je zapotřebí zdůraznit, že se nejedná o spor týkající se výše rozpočtu, jde o diskusi ohledně správné kombinace zdrojů. Postupné zavádění nových zdrojů by vytvořilo prostor pro to, aby byly jiné zdroje sníženy, postupně ukončovány nebo zcela opuštěny. Návrhy na reformu financování rozpočtu předložily univerzity, vlády, nevládní organizace a Evropský parlament. V roce 2007 přijal Parlament zprávu, která analyzuje stávající systém vlastních zdrojů a navrhuje celou škálu možných nových zdrojů[14]. Zavedení nové fáze do vývoje financování EU by mohlo obsahovat tři úzce spojené oblasti. Jedná se o zjednodušení příspěvků členských států, zavedení jednoho nebo několika nových vlastních zdrojů a postupné ukončování všech opravných mechanismů. Při postupném zavádění změn by však měl zůstat zachován základní prvek systému financování EU: stabilní a dostatečné financování rozpočtu EU, dodržování rozpočtové disciplíny a mechanismus zajišťující vyvážený rozpočet. Zjednodušení příspěvků členských států Stávající vlastní zdroje založené na DPH nemají oproti vlastním zdrojům založeným na HND téměř žádnou přidanou hodnotu. Aby se zpětně stanovil srovnatelný daňový základ, vycházejí zdroje založené na DPH spíše z matematického výpočtu a nedochází k přímému převodu prostředků od občana vůči EU. Jako takové má podíl na složitosti a neprůhlednosti příspěvků. Po ukončení zdrojů založených na DPH v rámci stávajícího systému by se zjednodušil systém příspěvků a zároveň by se zavedly nové vlastní zdroje. Postupné zavádění jednoho nebo několika vlastních zdrojů vcházejících z politik Nové vlastní zdroje by mohly zcela nahradit stávající vlastní zdroje založené na DPH, jakož i snížit škálu zdrojů založených na HND, které jsou převáděny přímo ze státních pokladen. Zavedení nových vlastních zdrojů by odráželo postupnou změnu orientace rozpočtové struktury na politiky, jež jsou blíže občanům EU, a na poskytování evropských veřejných statků a vyšší přidané hodnoty EU. Mohlo by to podporovat a úzce souviset s dosahováním významných politických cílů v EU i celém světě, například ve vztahu k rozvoji, změně klimatu nebo finančním trhům. Při posuzování případných nových vlastních zdrojů se jako relevantní jeví tato kritéria: - měly by mít užší vazbu na acquis a cíle EU , aby se posílila soudržnost a účinnost celého rozpočtu při dosahování politických priorit EU. V tomto směru je zapotřebí zohlednit čl. 2 odst. 2 rozhodnutí o vlastních zdrojích[15], který uvádí, že „vlastní příjmy souhrnného rozpočtu Evropské unie tvoří rovněž příjmy z jakýchkoliv nových daní a poplatků zavedených v rámci některé společné politiky“; - měly by mít přeshraniční povahu založenou na systému, který pokrývá celý vnitřní trh; - měly by mít harmonizovaný základ, aby se zajistilo jednotné uplatňování zdrojů v celé Unii; - bude-li to možné, zisky plynoucí z nových zdrojů by měla vybírat přímo EU mimo rozpočty členských států; - měly by být uplatňovány rovným a spravedlivým způsobem a nevyvolávat otázky oprav; - měl by být zohledněn kumulativní dopad na některá odvětví; - měly by usilovat o to, aby EU nevznikla nová zatěžující administrativní odpovědnost, pokud jde o jejich výběr. Komise se domnívá, že níže uvedený demonstrativní seznam finančních nástrojů by mohl představovat případné vlastní zdroje, které postupně nahradí příspěvky členských států, čímž zbaví státní pokladny značné zátěže: - daně EU ve finančním sektoru - příjmy EU z aukcí v rámci systému obchodování s emisemi skleníkových plynů - poplatky EU týkající se letecké dopravy - DPH EU - energetická daň EU - daň EU z příjmu právnických osob. Každý z těchto finančních nástrojů má konkrétní vlastnosti a představuje výhody i nevýhody[16]. Komise předloží s ohledem na připomínky, které obdržela, návrhy, které budou součástí jejího celkového návrhu příštího víceletého finančního rámce. Odstranění opravných mechanismů Evropská rada na svém zasedání ve Fontainebleau v roce 1984 stanovila hlavní zásady systému: „výdajová politika je nezbytným prostředkem řešení problému rozpočtových nevyvážeností“ a „každý členský stát, který nese rozpočtovou zátěž, jež je v poměru k jeho relativní prosperitě nadměrná, může v příslušnou dobu využít opravy“. Posílené výdaje na růst a pracovní místa, energii, změnu klimatu a vnější promítání evropských zájmů by snížilo potřebu opravný mechanismus zachovávat. Složení výdajů příštího víceletého finančního rámce a další reformy systému vlastních zdrojů určí, zda bude existence opravných mechanismů odůvodněna i do budoucnosti. 8. ZÁVěRY A DALšÍ KROKY Tento přezkum rozpočtu uvádí představu Komise o struktuře a účelu rozpočtu EU. Stanoví vizi reformovaného rozpočtu, jež bude zcela určen k tomu, aby přinášel skutečné změny. Přesně o to bude Komise usilovat, až v příštím roce předloží návrhy nového finančního rámce. Tato představa vychází z přesvědčení, že EU bude muset do roku 2020 přijmout rozhodné kroky k tomu, aby se stala inteligentní a udržitelnou společností, jež podporuje růst. Potřebujeme proto dostat evropskou ekonomiku na správnou cestu, abychom mohli přijímat zásadní rozhodnutí ke změně infrastruktury, získali dovednosti, které pro budoucnost potřebujeme, prosazovali naše globální vedoucí postavení a předešli nárůstu rozdílů v naší společnosti, které by narušovaly její dlouhodobou stabilitu. Rozpočet Unie musí být chápán jako jeden ze společných nástrojů, který slouží k plnění společných cílů. V dobách, kdy je na veřejné finance vyvíjen značný tlak, není možné, aby rozpočet EU a rozpočty členských států mezi sebou soutěžily. Musí sledovat stejné cíle na takové úrovni, která přinese nejlepší výsledky. Rozpočty budoucnosti se proto musí zaměřovat na to, aby měly skutečný dopad na plnění společných cílů. Musí uznávat, že je zapotřebí přizpůsobit se rychle se měnícímu světu. Musí být důsledné, pokud je o orientaci na výsledky. Při provádění společných programů musí zohledňovat potřebu solidarity. A zdroje rozpočtu do něj musí plynout způsobem, který občané mohou pochopit a posoudit jako racionální a spravedlivý. Způsob plnění rozpočtu EU lze zjednodušit a zefektivnit. Je zapotřebí dosáhnout větší pružnosti tak, aby rozpočet mohl reagovat na změnu okolností a zároveň podporovat dlouhodobé investice. Při existenci daňových omezení lze pro důslednější čerpání rozpočtu využít finanční nástroje a zvýšit dopad a rozsah vysoce prioritních projektů EU, které je možné realizovat. Modernizace rozpočtu EU proto musí řešit správné zacílení, maximalizaci přínosů z každého vydaného eura a pevné stanovení rozpočtu v souvislosti s jinými způsoby, jimiž Evropská unie, její instituce a členské státy mohou poslat Evropu na správnou cestu vedoucí k dosažení růstu a nových pracovních míst pro budoucnost. Komise v nacházejících měsících převede své představy a názory uvedené v tomto přezkumu rozpočtu do konkrétních návrhů. Komise se těší na diskusi s dalšími institucemi a zúčastněnými subjekty ohledně představ a názorů, které tento přezkum obsahuje. Z těchto diskusí se budou čerpat podněty pro návrhy nového víceletého finančního rámce na období po roce 2013, které budou předloženy v červnu 2011. Budou předloženy i návrh nařízení, kterým se stanoví víceletý finanční rámec, a návrh rozhodnutí o vlastních zdrojích. Komise v druhé polovině roku 2011 předloží legislativní návrhy požadované k provádění politik a programů, které jsou zapotřebí k naplnění ambicí Evropské unie v nadcházejících letech. [1] Úř. věst. C 139, 14.6.2006, s. 15 (Prohlášení č. 3) [2] Internetová stránka konzultací:http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/summary_consulation_doc_final_en.pdf [3] Zahrnuje to jak rozpočet EU, tak spolufinancování ze strany členských států. [4] Odhad útvarů Komise vycházející z těchto analýz: „Kvantifikace potenciálních makroekonomických účinků strategie Evropa 2020: stylizované scénáře“ (European Commission Economic Papers č°424. září 2010) a „Makroekonomické účinky Evropy 2020: stylizované scénáře“ (ECFIN Economic Briefs 2010 č°11). [5] Současný rámcový program přinese odhadem 900 000 pracovních míst a navýší HDP EU o 1 %. [6] Unie inovací – KOM(2010) 546, 6.10.2010. K dalším stěžejním projektům 2020 v této oblasti patří digitální agenda a průmyslová politika. [7] Zpráva Komise konferenci na vysoké úrovni o průmyslové konkurenceschopnosti (duben 2010). [8] „Evropský konsensus“ (Úř. věst. C 46, 24.2.2006, s. 1). [9] „Program účinnosti pomoci: výhody celoevropského přístupu“ (HTSPE jménem Evropské komise, říjen 2009). [10] Například: odhaduje se, že do roku 2020 bude zapotřebí 500 mld. EUR na provádění programu TEN-T a mezi 38 a 58 mld. EUR a 181 a 268 mld. EUR na dosažení stěžejních cílů Komise. V oblasti energie se od dneška do roku 2020 odhaduje, že bude zapotřebí 400 mld. EUR na distribuční sítě a inteligentní sítě, dalších 200 mld. EUR na přenosové sítě a skladování a 500 mld. EUR na aktualizaci stávající a vybudování nové výrobní kapacity, zejména v oblasti energie z obnovitelných zdrojů. [11] Usnesení ze dne 25. března 2009 o střednědobém přezkumu finančního rámce na období 2007–2013 [INI/2008/2055 – P6_TA(2009)0174]. [12] Finanční nástroje nebudou prováděny výlučně prostřednictvím EIB, ale EIB bude mít klíčovou úlohu přilákat další veřejné a soukromé zdroje financování. [13] Lepší koordinace hospodářské politiky pro stabilitu, růst a nová pracovní místa – Nástroje pro silnější správu ekonomických záležitostí EU, KOM(2010) 367. [14] Evropský parlament, Zpráva o budoucnosti vlastních zdrojů Evropské unie (2006/2205(INI), zpravodaj A. Lamassoure). [15] Rozhodnutí Rady 2007/436/ES, Euratom (7. června 2007). [16] Viz pracovní dokument útvarů Komise.