Z hodnocení vyplynulo, že v provádění nařízení jsou mezi členskými státy značné rozdíly. Je to mimo jiné důsledek rozdílného množství lidských zdrojů vyčleněných na tyto účely jednotlivými členskými státy, výrazných rozdílů v četnosti ověřovacích kontrol prováděných na místě u držitelů licencí nebo registrací, rozdílného výkladu definice směsí obsahujících prekurzory drog, výše sankcí použitelných při porušení nařízení, jakož i velkých rozdílů v počtu oznámení podezřelých obchodů v různých členských státech. Mnohé rozdíly však lze přičíst konkrétním podmínkám, jež existují na úrovni členských států. Mezi členskými státy jsou například obrovské rozdíly v rozsahu a úrovni rozvoje chemického průmyslu. Velmi se navíc různí i rozsah nedovolené výroby drog v jednotlivých členských státech, a to má dopad na význam, který je přikládán politice v oblasti prekurzorů drog. Velké rozdíly v tom, které nelegální drogy způsobují největší zdravotní, nebo sociální problémy, kromě toho vysvětlují, proč členské státy věnují sledování určitých prekurzorů drog různou pozornost. Například pro členský stát, v němž nedovolená výroba nebo spotřeba metamfetaminu neexistuje nebo je okrajová, možná nebude vysokou prioritou sledování prekurzorů drog potřebných pro nedovolenou výrobu metamfetaminu. Některé z těchto rozdílů, například značné rozdíly v sankcích za porušování právních předpisů EU týkajících se prekurzorů drog, nicméně mohou vyžadovat další pozornost, zejména pro posouzení toho, zda jsou odrazující, účinné a přiměřené.

Jiný přístup zkoumá zabavené zásilky klíčových chemických látek, obvykle uvedených v kategorii 1, spolu s neuvedenými látkami, které mohou být použity jako jejich náhrada. To bylo provedeno v nedávné zprávě nizozemských celních orgánů. Podle této zprávy bylo v letech 2017 a 2018 v EU zabaveno nejméně 189 tun klíčových chemických látek. Na základě těchto 189 tun klíčových chemických látek by mohlo být vyrobeno asi 170 milionů tablet extáze a 103 tun amfetaminu.

Tato analýza byla provedena v souvislosti s tímto hodnocením. Prakticky jediným obecným závěrem, který lze vyvodit, je však to, že pokračující, byť nepravidelná zabavování zásilek téměř všech uvedených prekurzorů ukazují na to, že i nadále dochází ke zneužívání zákonného obchodu. A dále to, že zatímco posilování některých nařízení (např. překlasifikování acetanhydridu v roce 2013 na látku kategorie 2A s povinnou registrací koncových uživatelů, jakož i hospodářských subjektů) vedlo k zesíleným kontrolám v rámci sledování, po provedení těchto změn přesto stále přetrvává významná míra zabavených zásilek.

Vhled do vývoje zneužívání a do účinnosti politiky EU v oblasti prekurzorů drog může dát také analýza zabavených a zadržených zásilek v čase. Zabavené zásilky jsou takové, které byly zadrženy na základě nařízení soudu nebo příslušného orgánu. Zadržené zásilky jsou zásilky trvale zadržené z podnětu hospodářského subjektu nebo příslušných orgánů, protože existují oprávněné důvody se domnívat, že daný obchod může představovat pokus o zneužití prekurzorů drog.

Tyto chemické látky, z nichž se v mnohých případech jedná o „chemické látky hromadně přepravované“, jsou obvykle vyráběny a obchoduje se s nimi ve velmi velkých objemech, což činí zabránění jejich zneužívání zvlášť obtížným. Pro dodávky výrobcům nelegálních syntetických drog je zapotřebí jen malé procento celkového vyráběného a obchodovaného objemu. To znamená, že i když převážná většina hospodářských subjektů může plně dodržovat nařízení, je zapotřebí jen velmi omezeného počtu bezohledných nebo zkorumpovaných hospodářských subjektů, aby dodávaly výrobcům nelegálních drog požadované pomocné prekurzory drog. To nicméně naznačuje, že v souvislosti s výrobou syntetických drog v EU a v případě pomocných chemických látek nebylo zabránění zneužívání prekurzorů drog v EU účinné.

Obecně řečeno, klíčové prekurzory drog – které jsou v procesu výroby zcela nebo zčásti začleněny do molekuly drogy (tj. konečného výrobku), a jsou tedy zcela nebo zčásti odpovědné za psychotropní účinky, jež uživatel drogy vyhledává – se nevyrábějí v EU, a jsou tak do EU legálně nebo nelegálně dováženy.

Dalším důsledkem této rozsáhlé výroby syntetických drog v EU, který lze vyvodit ze značného množství klíčových chemických látek, jež byly objeveny, je to, že do nelegálních laboratoří se nějak muselo dostat ještě více pomocných látek (rozpouštědel, činidel atd.) – a tedy musely být zneužity. Podle zpravodajských informací od donucovacích orgánů pochází většina pomocných látek v nelegálních laboratořích z EU, neboť nejsou téměř nikdy zabaveny celními orgány na vnějších hranicích EU. Závěrem lze říci, že je velmi pravděpodobné, že počet případů zneužívání pomocných látek uvnitř EU je v EU velmi vysoký. To potvrzuje výše uvedený závěr, že zabránění zneužívání pomocných látek v EU nebylo účinné.

2.3Účinnost

Účinnost obvykle posuzuje vztah mezi zdroji vynaloženými na intervenci a změnami, jež tato intervence vyvolala. V rámci tohoto konkrétního hodnocení nebylo určení jasného vztahu možné. Neexistuje přiměřeně striktní metoda, která by umožnila vyčíslit v penězích účinky z hlediska snížení nabídky drog a zabránění tomu, aby prekurzory potřebné k jejich výrobě byly zneužívány pro toto použití.

Ačkoli nelze klíčový prospěch (zabránění zneužívání) vyjádřit v penězích, hodnocení poskytlo dostatečné poznatky v tom smyslu, že o účinnosti nařízení nejsou pochyby. Náklady, které v jejich důsledku vznikají orgánům i hospodářským subjektům, nelze považovat za nepřiměřeně vysoké a jejich přínos pro získání významného prospěchu (i když není možné ho vyčíslit) byl široce uznán.

Z hodnocení však také vyplynulo, že může existovat prostor pro zlepšení účinnosti, zejména v oblasti vnějšího obchodu, a to zkrácením lhůt pro předběžná oznámení o vývozu a zavedením prahových hodnot pro určité povinnosti a elektronického systému pro povolování dovozu a vývozu (eLicensing) a automatizováním ověřování těchto povolení vnitrostátními celními orgány v souvislosti s iniciativou „jednotný portál EU v celní oblasti“.

2.4Relevantnost

Jelikož je trh s nelegálními drogami velmi dynamický, s neustálými změnami, pokud jde o dostupné nelegální drogy a prekurzory používané k jejich výrobě, určuje se relevantnost právních předpisů o prekurzorech tím, do jaké míry i nadále omezují nabídku prekurzorů pro nelegální výrobu drog, a přispívají tak ke snížení množství nelegálních drog, které se vyrábějí a následně dodávají naší společnosti.

Rychlost, s jakou lze nové prekurzory drog zahrnout do nařízení

Od revize právních předpisů v roce 2013 je možné přidávat látky do nařízení (což se také označuje jako „uvedení“) prostřednictvím nařízení Komise v přenesené pravomoci. To zkrátilo dobu potřebnou na úpravu nařízení na dvanáct až patnáct měsíců. Ačkoli se situace ve srovnání s obdobím před rokem 2013, kdy byla přidávání možná pouze řádným legislativním postupem (který často trval několik let), výrazně zlepšila, dvanáct až patnáct měsíců je stále považováno za příliš dlouhou dobu. Pachatelům drogových trestných činů to poskytuje značně dlouhé období, během něhož mohou poměrně snadno pokračovat v používání dané látky pro nedovolenou výrobu drog a dále mohou vyvíjet alternativy, zatímco se proces uvedení nových látek dokončuje.

Lze tak dospět k závěru, že nařízení do určité míry mohou reagovat na vznik nových látek používaných k nedovolené výrobě drog, ale že je také nezbytné i nadále hledat způsoby, jak proces uvádění urychlit s ohledem na tempo a snadnost, s níž jsou výrobci nelegálních drog schopni vyvinout nové drogy, které jsou mimo oblast působnosti těchto nařízení.

Dokážou si nařízení poradit s rostoucím používáním neuvedených látek, zejména „designer prekurzorů“?

Jak bylo uvedeno výše, výrobci nelegálních syntetických drog v EU v současné době používají téměř výlučně designer prekurzory.

Donucovací orgány a odborníci v oblasti chemie vysvětlují, že prakticky neexistují omezení, která by výrobcům designer prekurzorů bránila v inovacích. Jinými slovy, pokaždé když je uvedena nová látka, jsou pachatelé trestných činů schopni „vyladit některé molekuly“ a přijít s novým designer prekurzorem. Čas, který k tomu potřebují, může být krátký a v každém případě je často kratší než doba potřebná k uvedení nové látky. Orgány tak nikdy nebudou schopny dostatečně rychle reagovat, aby tento problém vyřešily v rámci stávajícího legislativního rámce.

Pro ilustraci tohoto mechanismu se můžeme podívat na vývoj hlavního prekurzoru používaného v EU k výrobě amfetaminu za posledních deset let. Před rokem 2010 byla nedovolená výroba této drogy v EU založena hlavně na uvedeném prekurzoru BMK. Výrobci nelegálních drog však pravděpodobně kvůli účinným opatřením orgánů v oblasti kontroly a sledování hledali alternativy. To vedlo k následnému vývoji APAAN, poté APAA a nakonec MAPA; všechny tyto látky jsou designer prekurzory, které se používají při výrobě amfetaminu a nahrazují BMK. Mezitím se objevují náznaky, že množství amfetaminu nelegálně vyráběného v EU nadále roste. Tento proces jasně ukazuje limity a problémy přístupu ke kontrole prekurzorů drog, který je založen především na postupném uvádění látek jedné po druhé.

Je třeba také poznamenat, že tradiční metody „zabránění zneužívání látek“, jež mají zákonné použití, tak zastaraly a jsou v této souvislosti mnohem méně účinné. Zejména spolupráce s chemickým průmyslem prostřednictvím povinnosti oznamovat podezřelé obchody, jenž představuje klíčový prvek přístupu EU k prekurzorům drog, je problematická. Hospodářské subjekty zapojené do výroby těchto designer prekurzorů s největší pravděpodobností vědomě jednají nezákonně, a nikdy tedy nebudou spolupracovat s orgány ani oznamovat podezřelé obchody.

Při revizi právních předpisů v roce 2013 si zákonodárci již byli tohoto problému vědomi (APAAN se objevil před rokem 2013), a proto začlenili do nařízení takzvaná univerzální ustanovení. Cílem těchto ustanovení bylo umožnit příslušným orgánům zasahovat v případech, kdy byly neuvedené látky, včetně designer prekurzorů, předmětem obchodu nebo pašování za účelem použití při nedovolené výrobě drog.

Univerzální ustanovení v nařízení o vnějším obchodu ukládá příslušným orgánům členských států EU povinnost zakázat vstup zásilek neuvedených látek na celní území EU nebo jejich výstup z něj, existují-li dostatečné důkazy, že jsou tyto látky určeny pro nedovolenou výrobu omamných nebo psychotropních látek. V nařízení o obchodu uvnitř EU může každý členský stát EU přijmout opatření nezbytná k tomu, aby jeho příslušné orgány mohly kontrolovat a sledovat podezřelé obchody zahrnující neuvedené látky a zejména podle potřeby zadržovat a zabavovat zásilky s cílem zabránit použití konkrétních neuvedených látek k nedovolené výrobě omamných nebo psychotropních látek.

Ze zkušeností získaných od vstupu těchto ustanovení v platnost však vyplynulo, že většina členských států tato univerzální ustanovení neuplatňuje nebo nemůže uplatňovat hlavně proto, že není zcela jasné, co jsou „dostatečné důkazy“.

Problémy spojené s univerzálními ustanoveními a možné způsoby, jak je překonat, byly v posledních letech předmětem mnoha diskusí odborné skupiny EU pro prekurzory drog. Všichni odborníci a donucovací orgány se shodují na tom, že existuje bezpodmínečná a naléhavá potřeba metody, jež může účinně řešit otázku neuvedených látek, a zejména designer prekurzorů, aniž by bylo nutné dotyčné látky uvádět v nařízeních.

Je však třeba rovněž poznamenat, že i když je nutné vyvíjet alternativní způsoby řešení výzvy, kterou představují designer prekurzory, zůstává aktuální i „zabránění zneužívání“ tradičních chemických látek, jako je safrol, BMK a PMK, protože obchodníci s drogami budou vždy využívat cestu nejmenšího odporu. Každé uvolnění ze strany orgánů pachatelé trestných činů okamžitě využijí, a výrobci nelegálních drog se tak vrátí k používání safrolu, BMK, PMK atd.