CS Úřední věstník Evropské unie C 9/23

Stanovisko Výboru regionů Doplňkovost opatření na úrovni členských států a EU ke snížení rozdílů v hospodářském a sociálním růstu

2012/C 9/06

VÝBOR REGIONŮ

— doufá, že bude možné zavést doplňkové ukazatele k HDP, pomocí nichž se bude lépe znázorňovat pokrok dosažený při snižování rozdílů mezi regiony Evropské unie a v nich samých;

— domnívá se, že tam, kde existují různé struktury pro provádění národních a evropských opatření, bude zapotřebí větší spolupráce mezi jednotlivými zainteresovanými úrovněmi správy, aby se zamezilo neúčinným duplicitám. V tomto ohledu je vhodné zintenzivnit dialog a následnou spolupráci mezi různými úrovněmi správy a zajistit větší soudržnost a doplňkovost různých opatření;

— domnívá se, že v souladu se zásadou partnerství se úspěch národních a evropských opatření neobejde bez zapojení příslušných místních a regionálních orgánů s rozhodovací pravomocí;

— podporuje myšlenku přístupu, který zvýší účinnost politiky soudržnosti prostřednictvím většího zaměření na výsledky, a nestaví se proti zásadě podmíněnosti ex ante. Zdůrazňuje nicméně, že podmíněnost nesmí zpomalit zahájení programů, a nesouhlasí s podmíněností spojenou s Paktem o stabilitě a růstu;

— domnívá se, že důležitou roli při zajištění toho, že evropské fondy budou používány jako účinný doplněk programů veřejných výdajů, hraje ověření adicionality, což bude přidanou hodnotou pro činnost Evropské unie;

— podporuje návrh vypracovat společný strategický rámec a považuje za nezbytné, aby se dohody o partnerství pro rozvoj a investice mohly stát nástrojem k zajištění doplňkovosti národních opatření a opatření EU. Zdůrazňuje však, že tyto dohody musí být vypracovány za plné účasti místních a regionálních orgánů.

Zpravodaj pan Francesco MUSOTTO (IT/EA), člen zastupitelstva autonomní oblasti Sicílie

I. POLITICKÁ DOPORUČENÍ

VÝBOR REGIONŮ,

Obecné připomínky

1. zdůrazňuje, že článek 174 Smlouvy o fungování Evropské unie (bývalý článek 158 Smlouvy o založení Evropského společenství) stanoví, že „Unie za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti. Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů.“;

2. upozorňuje na to, že je věnována zvláštní pozornost venkovským oblastem, oblastem postiženým průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony, a že je rovněž třeba podporovat i jiné evropské regiony při zajišťování a posilování jejich konkurenceschopnosti;

3. zdůrazňuje klíčovou úlohu městských oblastí a regionů – stejně jako hlavních měst a jejich regionů – jakožto hnací síly růstu s cílem uskutečnit hospodářské, ekologické a sociální cíle strategie Evropa 2020. Opatření pro sociální a hospodářskou stabilitu měst a problémových městských oblastí v rámci integrovaného přístupu (se zohledněním odpovídající volnosti regionů při jejich koncipování) by měla být možná i v budoucnosti. Přitom se musí vycházet z toho, že městský rozměr jako takový je v souladu se strategií Evropa 2020. Měla by být rovněž usnadněna spolupráce mezi městem a jeho okolím prováděná v rámci funkčních oblastí jednotlivých členských států, a to tím, že se učiní příslušná nezbytná opatření v budoucích nařízeních o strukturálních fondech;

4. podporuje návrh Evropské komise obsažený ve sdělení Rozpočet – Evropa 2020 (1), který se týká zavedení „přechodných regionů“. Současně upozorňuje na to, že regiony, které ve stávajícím finančním výhledu překročily mez 75 % průměrného HDP na obyvatele v EU, by měly mít možnost vynakládat prostředky také na investice do infrastruktury, což by jim umožnilo upevnit přidanou hodnotu získanou během současného programového období. Stejně tak by se cíl v oblasti energetické účinnosti měl vztahovat na efektivní druhy dopravy, včetně železniční dopravy a s ní spojené infrastruktury;

5. připomíná, že článek 349 SFEU uznává specifické podmínky nejvzdálenějších regionů a odůvodňuje potřebu zavést úpravy práva Společenství při jeho uplatňování na tyto regiony, jakož i případné přijetí specifických opatření, zejména v oblasti politiky soudržnosti;

6. souhlasí se zásadou, kterou Evropská komise zavedla v páté zprávě o hospodářské, sociální a územní soudržnosti (2) a podle níž by se i v budoucnosti měla soudržnost považovat za politiku rozvoje platnou v celé Evropské unii, a tudíž i ve všech jejích regionech;

7. domnívá se tedy, že evropská politika soudržnosti doplněná o veřejná opatření na různých územních úrovních by měla i nadále hrát klíčovou roli v podpoře harmonického rozvoje území Evropské unie jako celku, podporovat posílení regionů, jejichž rozvoj relativně zaostává, tím, že jim přidělí nejvýznamnější část svých zdrojů, a zároveň přispívat k oživení a posílení konkurenceschopnosti všech regionů;

Úloha doplňkovosti opatření na úrovni členských států a EU při snižování rozdílů v hospodářském, sociálním a územním růstu

8. domnívá se, že pouze prostřednictvím integrace, synergie a doplňkovosti národních a evropských opatření vycházejících z hodnoty konkrétní solidarity lze překlenout hospodářské, sociální a územní rozdíly, které ještě na území Evropské unie přetrvávají;

9. má totiž za to, že tyto zásady mohou být z různých hledisek rozhodující – zejména s cílem — stimulovat členské státy k posílení jejich institucionálních a administrativních kapacit, — zamezit neúčinným duplicitám mezi různými opatřeními na tomtéž území, — sladit cíle a priority všech jednotlivých správních úrovní, — zlepšit kvalitu veřejných opatření na všech úrovních, — zvýšit účinnost politiky soudržnosti;

10. zastává názor, že evropská politika soudržnosti doplněná o veřejná opatření na různých územních úrovních je nejúčinnějším nástrojem k solidární podpoře nejvíce znevýhodněných regionů a že současně přispívá k vytváření růstu a prosperity v celé EU. Zdůrazňuje totiž, že podpořila růst HDP v Evropě jako celku, usnadnila budování nových infrastruktur, zvýšila tím dostupnost evropských území a zlepšila ochranu životního prostředí. Prostřednictvím investic do udržitelných politik zaměstnanosti a díky zohlednění požadavků trhu práce vznikly zcela nové profesní profily, staré byly změněny a tradiční vymizely. Vytváření dobrých pracovních míst znamená zajistit osobní spokojenost lidí, mzdy odpovídající vykonané práci, podporu zdraví v podnicích a pracovní podmínky vstřícné vůči rodinám. Tímto zvýšením kvality v oblasti zaměstnanosti se dosáhne větší atraktivity pracovních míst, jež bude mít i pozitivní dopad na určitou hospodářskou lokalitu, a přispěje se tak ke zvýšení konkurenceschopnosti regionů Evropské unie;

11. konstatuje, že i přes významný pokrok dosažený při snižování rozdílů v rozvoji by nedávná hospodářská a finanční krize mohla zvýraznit nerovnováhu mezi evropskými regiony i uvnitř nich. Zdůrazňuje, že tato situace se ještě zhoršuje v zemích, které jsou příjemci podpory z evropského mechanismu finanční stabilizace a z mechanismu platební bilance. Tyto země se snaží o dosažení podmínek a požadavků, jež mají výhradně státní účel, a regionální rozdíly jsou pro ně druhořadé;

12. upozorňuje na to, že znevýhodněná území mají na rozdíl od úspěšnějších regionů menší schopnost zajistit vlastní zdroje, což zvyšuje jejich citlivost na vnější šoky a v období krize, jako je ta současná a jejíž délka není známa, ohrožuje dosažený pokrok. V těchto oblastech je financování ze strany EU doplňkem k vnitrostátním opatřením a klíčovým prvkem pro zaručení určité stability veřejných investic, a v důsledku toho i klíčovým aspektem hospodářské obnovy;

13. upozorňuje na to, že jelikož se evropská politika soudržnosti vyznačuje širokou vizí zahrnující hospodářský rozvoj regionů, jejichž rozvoj zaostává, podporu sociálně znevýhodněným skupinám, sociální a environmentální udržitelnost rozvoje a respektování územních a kulturních specifik, zaměřuje také tímto směrem i vnitrostátní opatření vycházející z cílů soudržnosti;

14. trvá proto na tom, že nová evropská politika soudržnosti musí mít i nadále k dispozici nezbytné zdroje k obnovení reálné hospodářské a sociální rovnováhy mezi evropskými regiony a musí posílit a doplnit činnosti prováděné na celostátní, regionální a místní úrovni. I do budoucnosti by se tedy mělo naplánovat vyčlenění odpovídajícího podílu rozpočtových zdrojů EU na financování vhodných činností podpory regionům Evropské unie, jejichž rozvoj relativně zaostává;

15. zdůrazňuje, že nová politika soudržnosti musí brát v úvahu přeshraniční spolupráci. V příhraničních oblastech zemí EU je třeba plánovat formy podpory rozvoje spolupráce se sousedy na vnější hranici EU, zvláště tam, kde se stýkají státy nebo regiony na velmi rozdílném stupni hospodářského rozvoje. Uznává dále, že vytváření společných územních oblastí v příhraničních regionech vyžaduje systémovou a selektivní podporu na úrovni EU jak pro posílení územního plánování, tak pro uskutečnění společných rozvojových projektů;

16. je si vědom toho, že HDP na obyvatele na regionální úrovni je důležitý pro měření hospodářského růstu, ale doufá, že ve spolupráci s místní a regionální úrovní bude možné zavést doplňkové ukazatele, které určí výchozí stav jednotlivých regionů, a pomocí nichž se tak bude lépe znázorňovat pokrok dosažený při snižování rozdílů mezi regiony Evropské unie a v nich samých (3), a budou tedy i věrněji odrážet úroveň rozvoje a specifické problémy jednotlivých regionů v oblasti sociální a územní soudržnosti;

17. dále zdůrazňuje, že referenční období, které se má od roku 2014 používat pro rozhodnutí o způsobilosti regionů k podpoře z nové politiky soudržnosti EU (tato způsobilost bude pravděpodobně posuzována podle výše HDP na obyvatele na regionální úrovni v období 2007–2009) nebude odrážet plné dopady hospodářské krize a souvisejících úsporných opatření na regiony EU. Žádá, aby se pro přidělování zdrojů používala aktuálnější data týkající se regionálního HDP a jeho vývoje a aby se v průběhu programového období používaly pokrokovější mechanismy přezkumu;

Doplňkovost závisející na institucionálním a administrativním prostředí

18. považuje za nezbytné, aby jak politika soudržnosti, tak vnitrostátní politiky regionálního rozvoje měly vhodné institucionální prostředí, účinnou veřejnou správu a účinné partnerství mezi různými správními úrovněmi, zaměřené na vypracování soudržných a integrovaných strategií střednědobého a dlouhodobého rozvoje a víceletých programových rámců, z nichž budou vycházet;

19. je toho názoru, že aniž by byl porušen právní řád některého členského státu, mohla by evropská politika soudržnosti doplněná o veřejná opatření na různých územních úrovních stimulovat členské státy k posílení institucionálních a administrativních kapacit nezbytných k zaručení účinnějšího a efektivnějšího využívání finančních prostředků, a tedy i k maximalizaci dopadu investic zaměřených na snížení rozdílů v růstu;

20. zdůrazňuje, že různé systémy provádění evropské politiky soudržnosti a vnitrostátních politik regionálního rozvoje závisejí na specifikách každého členského státu a jsou ovlivňovány institucionálními podmínkami, rozdělením pravomocí a – konkrétněji – i stupněm decentralizace, mírou uplatňování zásad víceúrovňové správy, regionálními a místními zkušenostmi v oblasti územního rozvoje a významem a geografickým dosahem programů (4);

21. domnívá se, že tam, kde existují různé struktury pro provádění národních a evropských opatření, bude zapotřebí větší spolupráce mezi jednotlivými zainteresovanými úrovněmi správy, aby se zamezilo neúčinným duplicitám. Domnívá se totiž, že optimální synergie lze postupně dosáhnout prostřednictvím integrovaného plánování všech opatření v oblasti rozvoje přijatých na daném území, nicméně také prostřednictvím pevně koordinovaného řízení. V tomto ohledu považuje za vhodné zintenzivnit dialog a následnou spolupráci mezi různými úrovněmi správy a zajistit větší soudržnost a doplňkovost různých národních a evropských opatření;

Na cestě k integrovanějšímu územnímu rozvoji

22. domnívá se, že v zájmu dosažení většího účinku na soudržnost i na konkurenceschopnost území by opatření zaměřená na vyrovnávání hospodářských, sociálních a územních rozdílů měla stavět na integrovaných činnostech více zaměřených na výsledky a určených s ohledem na územní rozměr problémů;

23. zdůrazňuje, že územní soudržnost, která je novým politickým cílem vytyčeným v Lisabonské smlouvě, se stala prioritou zároveň s hospodářskou a sociální soudržností, a proto by tedy měl územní rozměr být lépe zapracován do všech politik, které mají jasný územní vliv, a to i prostřednictvím systematického hodnocení jejich územního dopadu. Za tímto účelem považuje za vhodné zavést systémy monitorování, které by byly s to neustále sledovat rozdělování veřejných výdajů vycházející z cílů soudržnosti na území EU;

24. zdůrazňuje, že účast všech úrovní veřejné správy v procesu strategického plánování a provádění opatření zaměřených na snížení rozdílů v hospodářském a sociálním vývoji je zárukou pro vypracování opatření, která z územích podmínek čerpají inspiraci a znalosti nezbytné ke zhodnocení potenciálu území, ke shromáždění zdrojů a k maximalizaci účinnosti veřejných zásahů;

25. upozorňuje na to, že výzvy, jako např. boj proti změně klimatu, zásobování energií, globalizace, vztah mezi městskými a venkovskými oblastmi, demografická změna či migrace, mají značně diferencovaný územní dopad, a vyžadují tedy i řešení navržená a prováděná na místní a regionální úrovni při dodržování zásady subsidiarity;

26. domnívá se, že úspěch národních a evropských opatření se neobejde bez zapojení místních a regionálních orgánů s rozhodovací pravomocí, které v tomto směru nesou podle příslušného vnitrostátního práva odpovědnost, a bez toho, aby se hospodářské a sociální složky v souladu se zásadou partnerství účastnily monitorování opatření jak ve fázi plánování, tak i ve fázi zavádění a provádění;

Přístup, který zvýší účinnost soudržnosti

27. uznává, že je nutné podporovat rozvoj evropských území v přísném rámci pro veřejné finance, který vyžaduje co nejúčinnější a nejefektivnější výzkum, a podporuje návrh Evropské komise zaměřit se více na výsledky a případně zavést jednak jasné a měřitelné cíle, a jednak dostatečně flexibilní měřitelné ukazatele výsledků přizpůsobené plánovaným opatřením, aby bylo možné provádět hodnocení v průběhu programového období;

28. nestaví se proti zásadě zavést podmíněnost ex ante pro využívání strukturálních fondů, která by byla úzce a přímo vázána na zlepšení účinnosti politiky soudržnosti EU a byla by s to pozitivně ovlivnit proveditelnost a funkčnost programů a integraci opatření v oblasti rozvoje;

29. zdůrazňuje nicméně, že výše zmíněná podmíněnost nesmí zpomalit zahájení programů souvisejících se strukturálními fondy, což by značně ohrozilo i očekávané výsledky v oblasti použití národních zdrojů určených na doplňková opatření k opatřením evropským;

30. ponechává si možnost vydat své souhrnné prohlášení poté, co Evropská komise předloží svůj příslušný návrh;

31. naproti tomu nesouhlasí s tím, co Evropská komise navrhla v souvislosti s podmíněností spojenou s Paktem o stabilitě a růstu, jež by mohla poškodit místní a regionální orgány, které nejsou odpovědné za nedostatečné dodržování povinností členských států (5), což by zastavilo či zpozdilo proces vývoje a ohrozilo již dosažené výsledky;

32. bere na vědomí, že na optimální využívání evropských fondů v oblastech a sektorech činnosti, které podporují růst, mohou mít negativní vliv nejrůznější faktory, jež by omezily potenciální vliv těchto činností na určitém území (6). V této souvislosti hraje důležitou roli při zajištění toho, že tyto fondy budou používány jako účinný doplněk programů veřejných výdajů, ověření adicionality, což bude přidanou hodnotou pro činnost Evropské unie;

33. proto zdůrazňuje vhodnost účinnějšího dohlížení na doplňující úlohu strukturálních fondů, což bude zárukou, že v rámci evropských opatření budou uskutečněny dodatečné a doplňující akce, jež nejsou obvykle nebo dostatečně podchyceny v jednotlivých vnitrostátních systémech;

34. domnívá se, že účinnost a efektivnost evropské politiky soudržnosti závisí i na zjednodušení postupů, aby bylo možné co nejvíce omezit normativní a administrativní zátěž pro příjemce. Jednodušší postupy jsou totiž důležitým předpokladem pro účinné vynakládání prostředků. Proto vyzývá Evropskou komisi, aby doporučila členským státům, aby spolu s místními a regionálními orgány přezkoumaly a předložily návrhy zaměřené na zlepšení souladu předpisů EU (co se týče zásad, lhůt a postupů) s předpisy členských států, přičemž prioritu musejí mít dosažené výsledky a účinky. Současně je nutné zabránit vzniku nerovných podmínek pro využívání prostředků jednotlivými členskými státy;

Na cestě k větší integraci a doplňkovosti opatření po roce 2013

35. uznává význam strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění a vítá obsah sdělení Evropské komise Přínos regionální politiky k udržitelnému růstu v rámci strategie Evropa 2020 (7), podle nějž bude upřesnění cílů vytyčených ve strategii velkou měrou záviset na rozhodnutích přijatých na místní a regionální úrovni;

36. zastává názor, že politika soudržnosti může významným způsobem přispět ke strategii Evropa 2020, ale nesmí jí být pohlcena, a trvá na její podpůrné úloze pro harmonický rozvoj Evropské unie prostřednictvím vyrovnávání hospodářských a sociálních rozdílů mezi evropskými územími, jak je stanoveno v článku 174 Smlouvy o fungování Evropské unie. Oba procesy provádění by tedy měly i napříště zůstat nezávislé a být zaměřeny na specifické cíle, které se nebudou plně překrývat, přestože se v rámci integrace a doplňkovosti budou vzájemně ovlivňovat;

37. podporuje návrh obsažený v páté zprávě o hospodářské, sociální a územní soudržnosti, tj. vypracovat společný strategický rámec, kam by spadaly fondy se strukturálním zaměřením a další evropské fondy pro územní rozvoj, tedy Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský rybářský fond (ERF), i když každý z nich bude mít vlastní prostředky a vlastní konkrétní pravidla. Považuje totiž za pozitivní, že evropské fondy podporující strukturální politiky budou začleněny do jednoho strategického rámce pro rozvoj, který by měl umožnit jejich lepší koordinaci;

38. považuje za nezbytné, aby se v souvislosti s probíhající diskusí o budoucích pravidlech pro strukturální fondy mohly dohody o partnerství pro rozvoj a investice, založené na společném strategickém rámci, stát nástrojem ke skutečné doplňkovosti národních opatření a opatření EU s týmiž cíli vyrovnávání hospodářských, sociálních a územních rozdílů a určily priority v oblasti investic, vyčleněné národní a evropské prostředky, dohodnuté podmínky a cíle, jichž má být dosaženo;

39. zdůrazňuje však, že v souladu se zásadami víceúrovňové správy musí být tyto dohody vypracované a prováděné za plné účasti místních a regionálních orgánů (tj. institucí odpovědných za uplatňování a řízení opatření na určitém území) a ne pouze členských států a Evropské komise, aby tak byly účinněji koordinovány a synchronizovány různé politické agendy a byla posílena i strategická, a nejenom operační správa;

40. domnívá se, že dohody o partnerství pro rozvoj a investice by v závislosti na konkrétních podmínkách v příslušných členských státech mohly vhodným způsobem uvést do praxe územní pakty, jež Výbor regionů podporuje s odkazem na národní programy reforem;

41. je toho názoru, že takto koordinované vnitrostátní politiky regionálního rozvoje a evropská politika soudržnosti by konkrétně odrážely zásadu soustředění opatření, což by umožnilo maximální synergii různých nástrojů uplatňovaných na daném území a zohlednění stávajících vazeb. Tímto způsobem by bylo možné zaručit nejen větší koordinaci různých oblastí použití EFRR, ESF, Fondu soudržnosti, EZFRV a ERF, ale také vnitrostátních opatření s týmiž cíli rozvoje;

42. dále považuje za strategicky důležité, aby se na vnitrostátní politiky regionálního rozvoje a evropskou politiku soudržnosti nenahlíželo odděleně od odvětvových politik, neboť je nezbytné nalézt větší soudržnost, spojitost a synergii mezi jednotlivými opatřeními. V mnoha oblastech totiž veřejné politiky vykazují tendenci k vzájemně závislým dopadům a mohou mít větší celkový dopad, budou-li prováděny koordinovaně (8);

43. domnívá se, že konkrétní soulad programů s vytyčenými cíli by tak bylo možné podpořit prostřednictvím zaměření se na funkční politické nástroje a dostupné finanční prostředky k dosažení těchto cílů, určení priorit v oblastech podpory, investic a disponování prostředky EU na základě analýzy zdrojů jednotlivých regionů. Tímto postupem by bylo možné optimálně využívat jak potenciál každého území, tak znalosti jeho konkrétních priorit.

V Bruselu dne 11. října 2011 předsedkyně Výboru regionů Mercedes BRESSO

(1) KOM(2011) 500 v konečném znění – sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Rozpočet – Evropa 2020.

(2) Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a Evropské investiční bance Závěry páté zprávy o hospodářské, sociální a územní soudržnosti: budoucnost politiky soudržnosti, KOM(2010) 642 v konečném znění.

(3) Závěry ze semináře pořádaného regionem Umbrie a Komisí pro politiku územní soudržnosti (COTER) Výboru regionů dne 29. dubna 2011 v italské Perugii na téma Nové ukazatele: měření pokroku politiky soudržnosti.

(4) Viz studie: Rona MICHIE a John BACHTLER, Managing Structural Funds – Institutionalising Good practice, European Policies Research Centre, University of Strathclyde, 1996.

(5) Viz stanovisko VR Pátá zpráva o soudržnosti, CdR 369/2010 fin (zpravodaj: pan Michel DELEBARRE, FR/SES).

(6) Studie autorů Chiara DEL BO, Massimo FLORIO, Emanuela SIRTORI a Silvia VIGNETTI Additionality and regional development: are EU structural funds complements or substitutes of National public finance?, CISL – Centre of Industrial Studies, vypracovaná v roce 2009 na žádost GŘ REGIO Evropské komise.

(7) Sdělení Komise Přínos regionální politiky k udržitelnému růstu v rámci strategie Evropa 2020, KOM(2011) 17 v konečném znění.

(8) Viz studie autorů Laura POLVERARI a Rona MICHIE Complementarity or conflict? The (in)coherence of Cohesion Policy, European Policies Research Centre, University of Strathclyde, 2011.