CS Úřední věstník Evropské unie C 88/68

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Posílení hospodářského řízení – reforma Paktu o stabilitě a růstu

(2006/C 88/15)

Dne 10. února 2005 se Evropský hospodářský a sociální výbor, v souladu s čl. 29 odst. 2 Jednacího řádu, rozhodl vypracovat stanovisko ve věci Posílení hospodářského řízení – reforma Paktu o stabilitě a růstu.

Specializovaná sekce „Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost“, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 27. ledna 2006. Zpravodajkou byla paní Susanna FLORIO a spoluzpravodajem pan Umberto BURANI.

Na 424. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 14. a 15. února 2006 (jednání ze dne 15. února 2006), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 88 hlasy pro, 7 hlasy proti a 5 členů se zdrželo hlasování.

1. Shrnutí

1.1 Výbor je silně znepokojen současnou bezvýchodnou situací, která vznikla v oblasti evropského hospodářského řízení. Z tohoto důvodu se domnívá, že je vhodné se znovu zamyslet nad všemi nástroji hospodářské politiky, které si Evropská unie vytvořila v průběhu posledních let, a znovu zahájit hodnocení průběhu reformy Paktu o stabilitě a růstu.

1.2 Tento dokument si klade následující cíle: — popsat odlišné postoje, které podnítily politickou a hospodářskou debatu v průběhu šesti let, během kterých se projevily účinky Paktu o stabilitě a růstu, — poskytnout hodnocení průběhu reformy, která se týkala Paktu o stabilitě a růstu v průběhu posledních měsíců, — popsat hlavní směry, které budou schopné posílit evropské hospodářské řízení.

1.3 Pakt o stabilitě a růstu hraje již od svého vytvoření významnou úlohu při zajišťování toho, aby evropský hospodářský růst byl udržován uvnitř sdíleného rámce měnové stability.

1.4 V tomto období ovšem začala chybět koordinace evropského hospodářského řízení, právě ve chvíli, kdy bylo silné mezinárodní napětí (a je i nadále) jak z hlediska hospodářského, tak politického.

1.5 V průběhu šesti let existence paktu se projevil tlak ze strany některých členských států, které žádaly o reformu jeho průběhu.

1.6 Je možné hodnotit pouze neúplný průběh reformy, protože se nepodařilo zaručit opravdové posílení procesu koordinace evropské hospodářské politiky, jenž by umožnil lépe využít příležitosti, které nabízí hospodářská a měnová unie v oblasti hospodářského růstu a rozvoje zaměstnanosti.

1.7 Opatření navrhovaná členy Evropského hospodářského a sociálního výboru se soustředí právě na potřebu posílení evropského hospodářského řízení. Tato opatření jsou zaměřená na koordinaci hospodářské a fiskální politiky co se týče ozdravení rozpočtů členských států a opětovného zahájení investic určených k dosažení cílů stanovených v Lisabonské strategii.

2. Od Maastrichtské smlouvy po Pakt o stabilitě a růstu

2.1 Přijetí Paktu o stabilitě a růstu v roce 1997 znamenalo nástroj na pokračování záruk na udržení rozpočtové kázně uvnitř hospodářské a měnové unie, kterou zahájila Maastrichtská smlouva (1). Na základě tohoto principu představovala rovnováha veřejných financí pro své tvůrce způsob, kterým posílit podmínky příznivé pro současnou stabilitu cen a pro silný a udržitelný růst schopný podporovat tvorbu pracovních míst.

2.2 Tento přístup předpokládá, že „sledování cíle týkajícího se vyváženého rozpočtu, s deficitem blížícím se nule nebo s přebytkem, umožní členským státům čelit normálním cyklickým fluktuacím a udržovat schodek veřejného rozpočtu uvnitř stanovené hodnoty 3 % HDP“ (2).

2.3 Pakt o stabilitě a růstu je založen na následujících základních prvcích: — politický závazek stran zapojených do paktu (Komise, členské státy, Evropská rada), který se zakládá na ochotě včasně posilovat průběh kontroly rozpočtu a koordinace hospodářských politik mezi členskými státy, — preventivní kontrolní činnost umožňující předcházet možnosti, že schodek veřejného rozpočtu překročí referenční hodnotu 3 % HDP. Nařízení Rady 1466/97 posiluje na tomto poli průběh mnohostranné kontroly stavu rozpočtu a koordinaci hospodářských politik, jelikož každému členskému státu EU ukládá vypracovat Program stability a růstu, který se předkládá ke schválení Evropské radě, — varovná činnost prostřednictvím níž by se zemím, u kterých by se mělo projevit riziko vzniku nadměrného schodku, vydalo předběžné upozornění, které by danou zemi přimělo přijmout vhodná nápravná opatření, — pro země, které by skutečně měly vykázat nadměrný schodek, bude vytvořen postup při nadměrném schodku v rozpočtu (3) , na jehož závěru je při nepostačujícím vyrovnání schodku ze strany dané země stanoveno uplatnění sankce až ve výši 0,5 % HDP.

3. Hodnocení prvních šesti let fungování paktu

3.1 Než přistoupíme k hodnocení prvních šesti let fungování eura, je třeba uznat, že uskutečnění Evropské hospodářské a měnové unie představovalo jednu z nejvýznamnějších a nejpřekvapivějších událostí v evropské historii. Pouhý fakt, že dnes přibližně 300 milionů občanů ze dvanácti evropských zemí sdílí od ledna 2002 jednotnou měnu, poskytuje představu o významu tohoto historického okamžiku pro Evropu.

3.2 Hlediska úspěchu a kritiky během prvních šesti let zkušenosti s eurem je možné uvést v zásadě dvěma termíny, které se opakují v paktu: nepochybný úspěch měnové stability a rovněž zřejmé zklamání z neodpovídajícího evropského hospodářského růstu. Je významné, že v průběhu těchto šesti let se uvnitř eurozóny udržovala inflace okolo 2 %. Udržet měnovou stabilitu se podařilo především díky vytrvalé činnosti Evropské centrální banky, která vykonává kontroly úrokových sazeb.

3.3 Druhý kladný jev spojený s vytvořením hospodářské a měnové unie představuje evropská integrace trhů (především finančních) prostřednictvím snížení transakčních nákladů a kurzovních rizik. Tato integrace ve spojení s rostoucí měnovou stabilitou vyvolala postupný pokles úrokových sazeb v eurozóně.

3.4 Současná činnost vyvolaná cenovou stabilitou a snížením úrokových sazeb umožnila, aby finanční trhy po prvním období čekání (1999-2001) kladly postupně důvěru v euro, jak je možné vidět v grafu na obrázku 3, kde je vyjádřeno zhodnocení evropské měny.

3.5 Po boku těchto evidentně kladných prvků spojených se zavedením eura existují v popředí hospodářského růstu jiné, které působí silné rozpaky. Vzpomeňme, že v zemích, které přijaly jednotnou evropskou měnu, vzrostl v průběhu druhé poloviny devadesátých let velkou měrou hrubý domácí produkt. Z tohoto důvodu existovala před vytvořením hospodářské a měnové unie velká očekávání, že jednotná evropská měna povede k dalšímu posílení evropského růstu. Ve skutečnosti se však očekávaný proces posílení hospodářského růstu v eurozóně neuskutečnil. Na rozdíl od toho, co bylo možné předvídat, to byly právě země, které euro nepřijaly, ve kterých došlo k posílení hospodářského růstu. Míra růstu HDP v těchto zemích byla dokonce vyšší než v eurozóně.

3.6 Dalším neočekávaným jevem, který nastal v průběhu hospodářské a měnové unie, je přítomnost asymetrických otřesů uvnitř eurozóny. Průběh růstu byl opravdu velmi odlišný v jednotlivých členských státech v hospodářské a měnové unii a rozdíly byly větší než by se očekávalo. V některých zemích došlo k recesi, jiné zažívaly období hospodářské expanze.

3.7 Mezi očekáváními, které měla skupina členských států eurozóny, bylo to, že jednotná měna povede k větší transparentnosti cen a že díky větší konkurenci na trhu se spotřebním zbožím dojde ke snížení cen a tak k výraznému zlepšení výhod pro spotřebitele (díky zvýšení jejich reálných příjmů). K tomu, bohužel, vždy nedošlo. V důsledku chybějících kontrol v některých členských státech, a to především ve fázi přechodu, došlo k neoprávněnému zvýšení cen. To proběhlo určitým způsobem u cen některých potravin v Itálii, ale i v Německu a Řecku. V důsledku takových zkreslení (ve způsobech převodu cen) v uvedených zemích nebylo euro přijato skupinou států eurozóny jako vhodný nástroj na zlepšení blahobytu spotřebitelů.

3.8 Je nepochybné, že historie prvních šesti let hospodářské a měnové unie představuje úspěch v zásadě měnový a finanční. S měnou, která se stala oblíbenější uvnitř kruhů finančních trhů a bank. Připomeňme, že za pouhých šest let se euro stalo druhou nejpoužívanější měnou na světě (4). Toto všechno podpořila tvrdá měnová politika, jejímž hlavním cílem bylo udržovat cenovou stabilitu, jak stanovuje hlavní cíl Evropské centrální banky, a tak zvýšit důvěru finančních trhů v novou měnu (5).

4. HMU: konflikt mezi stabilitou a růstem

4.1 Úspěchy dosažené v měnové a finanční oblasti bohužel nezpůsobily podobné úspěchy v reálné ekonomice co se týče růstu produkce a zaměstnanosti. Přestože euro představuje důležitou událost, není výraznou částí skupiny států eurozóny z výše uvedených důvodů stále ještě přijímáno tak, jak by mělo, tj. jako historický úspěch.

4.2 Tato specifická „váznoucí“ situace hospodářské a měnové unie způsobila různé interpretace povahy jejích příčin. Je možné rozlišit dva hlavní interpretační směry. Na jedné straně jsou ti (které je možné označit za strukturalisty), kteří tvrdí, že mezera v hospodářském růstu je v základě způsobena strukturní strnulostí, která nesouvisí s pravidly zavedenými hospodářskou a měnovou unií. V diametrálně odlišné pozici se nacházejí makroekonomové, kteří tvrdí, že nejprve v Maastrichtské smlouvě a následně v Paktu o stabilitě a růstu byla zavedena pravidla, která způsobila neefektivní makroekonomickou politiku, která „zablokovala“ možnost evropského hospodářského růstu.

4.3 Přítomnost charakterově značných odlišností strukturálního charakteru ve státech, které tvoří MHU je nepochybná. Tato interpretace sama o sobě však není schopná vysvětlit nedostatečný růst, který vykazuje hospodářství eurozóny od roku 2001. Evropské země, které nejsou součástí eurozóny, vyšly ze stagnující situace lépe a rychleji než státy eurozóny. Počínaje rokem 2001 byl rozdíl mezi mírou hospodářského růstu v zemích eurozóny a zemích mimo eurozónu v průměru 1,1 % ve prospěch později jmenovaných. Pokud dále porovnáme ekonomickou dynamiku mezi zeměmi eurozóny a Spojenými státy, můžeme vidět, že ve srovnání s USA se v eurozóně nepříznivá fáze konjunktury protáhla, i když nebyla tak intenzivní.

4.4 Tyto rozdíly nelze vysvětlit výhradně faktory strukturálního charakteru. Tuto interpretaci je nutné doplnit o další vysvětlení a jak uvidíme, v tomto směru jí konkuruje druhý interpretační směr, který hodnotí současnou makroekonomickou politiku jako nevyhovující jak z hlediska měnového, tak fiskálního.

4.5 Z hlediska měnové politiky přijala Evropská centrální banka, ovlivněná svým výlučným mandátem na „zajištění měnové stability“ v eurozóně, obzvláště tvrdou měnovou politiku, když stanovila cíl pro míru růstu inflace na 2 %, což bylo považováno v průběhu stagnace za příliš závazné. Je však třeba uznat, že existence velkých odlišností uvnitř eurozóny neumožnila ECB, aby prostřednictvím rozhodnějšího snížení úrokových sazeb pohotově reagovala na obtížnou situaci spojenou s konjunkturou.

4.6 Ani z hlediska fiskální politiky neumožnilo jednání zemí eurozóny včasné řešení obtížné situace, která vznikla v roce 2001. Ve fázi stagnace udržovaly země eurozóny svůj poměr dluhu k HDP na téměř konstantní úrovni (v letech 2001-2003 se tento poměr pohyboval od 69,6 % do 70,8 %), zatímco USA ve stejném období jednaly pohotověji (v letech 2001-2003 v rozmezí 57,9 % až 62,5 %) a prováděly tak keynesiánskou politiku řešení stagnace prostřednictvím deficitních výdajů.

4.7 Neschopnost zemí eurozóny přijmout anticyklickou rozpočtovou politiku je možné přičítat z části dědictví minulosti (týkající se vysokých veřejných dluhů národních vlád a neschopnosti snížit je v průběhu expanzivní fáze v letech 1996-2000) a z části závazku týkajícího se Paktu o stabilitě a růstu. Tento pakt ukládá jak zemím, které vykazují poměr veřejného dluhu k HDP nižší než je hranice 60 % (Španělsko 48,9 %, Irsko 29,9 %, Nizozemsko 55,7 %, Finsko 45,1 %), tak zemím, které nevykazují znepokojující údaj, protože pouze mírně přesahuje stanovenou hranici (Německo 66,0 %, Francie 65,6 %, Rakousko 65,2 %, Portugalsko 61,9 %), rozpočtový závazek mnohými považován za neoprávněný (6). Jedna z hlavních kritik paktu se týkala hlavně kritéria týkajícího se schodku veřejného rozpočtu ve výši 3 % HDP. Toto kritérium bylo považováno za zcela dobrovolné a nadbytečné a to jak ve fázi recese, tak ve fázi expanze. Ve fázích recese neumožňovalo jednotlivým vládám vytvořit expanzivní fiskální politiku, jež by ekonomikám umožnila překonat tyto fáze v příznivých časových horizontech. Ve fázích expanze nezajišťovalo, že jednotlivé vlády zaujmou „řádný“ postoj a posílí svoji rozpočtovou kázeň. Pakt byl tak obviňován, že představuje jeden z hlavních nástrojů evropské institucionální inercie v oblasti makroekonomie. Pakt se soustředil výhradně na přechodné cíle (vyvážený rozpočet a finanční stabilita) a přehlížel nebo přímo zabraňoval dosažení konečných cílů makroekonomické stability (hospodářského růstu a úplné zaměstnanosti) (7).

4.8 Velká část návrhů reformy požadovala soustředění pozornosti spíše na poměr veřejného dluhu k HDP než na poměr schodku veřejného rozpočtu k HDP. V tomto novém kontextu se pakt zaměřoval na udržitelnost dluhu zemí eurozóny tím, že zavedl větší flexibilitu pro země, jejichž veřejný dluh byl nižší než nebo se blížil 60 % HDP.

4.9 V září 2003 vypracoval ekonom Paul De Grauwe zajímavý návrh reformy, na základě níž by vlády států eurozóny musely stanovit svůj cíl týkající se poměru veřejného dluhu k HDP (na základě svých ekonomických a finančních podmínek) a následně přijmout řadu opatření v oblasti hospodářské politiky, která by byla v souladu se stanoveným cílem. Přestože návrh pana De Grauwa zahrnoval možnost, aby se každá země mohla krátkodobě odchýlit od stanoveného cíle (s ospravedlněním na základě zvláštních stavů konjunktury), zajišťoval, že ve střednědobém či dlouhodobém časovém horizontu by se poměr veřejného dluhu k HDP blížil k dosažení předem stanoveného cíle.

4.10 Další návrh reformy paktu zajišťoval zavedení „zlatého pravidla“ veřejných financí, na základě kterého neměly být do výdajů podílejících se na schodku veřejného rozpočtu započítávány investiční výdaje umožňující dosažení cílů stanovených v Lisabonské strategii (zavádění a šíření technologických inovací, výdaje na výzkum a vývoj, na odbornou přípravu atd.)

4.11 Zavedení „zlatého pravidla“ vyvolává kritiku neurčitosti konceptu veřejných investic, který představuje nedostatek, jehož následkem by do takových investičních výdajů mohl být zahrnut jakýkoliv jiný výdaj. Na zmírnění této kritiky navrhují někteří, mezi nimi i francouzský ekonom J.P.Fitoussi, že by veřejné investice spadající pod „zlaté pravidlo“ měla určit Evropská rada po konzultaci s Evropským parlamentem. Tímto způsobem by neurčitost definice veřejných investic byla přeměněna v příležitost na rozvoj koordinované politiky prostřednictvím stanovení takového systému pobídek, s jehož využitím by jednotlivé země byly podníceny investovat do určitých oblastí veřejného zájmu (8). V tomto směru je zajímavý a stál by za prohloubení nedávný návrh předsedy Komise, pana Barrose, na vytvoření fondu Společenství určeného na investice evropského zájmu nezbytné k růstu a hospodářskému rozvoji.

4.12 Již předtím byla zahájena široká debata o vhodných investicích, které by umožnily opravdové provádění paktu. Konfrontace se zakládala v podstatě na dvou protikladných představách. Jedna skupina upřednostňovala zachovat systém dohodnutých pravidel, druhá chtěla, aby pakt podporoval rozhodnutí politické povahy vyjádřené vládami a zakládající se na souvisejících zásadách ekonomické povahy. Tak se objevila potřeba reformovat pakt na základě systému pravidel umožňujících potvrdit jeho technickou, ekonomickou a politickou legitimitu (9).

5. Reforma paktu: od návrhu předloženého Evropskou komisí (10) k návrhu vydanému Evropskou radou (11)

5.1 Kritika namířená k paktu měla širokou odezvu, když následkem ožehavého stavu konjunktury v letech 2002-2003 byl pakt podroben celé řadě tlaků, které byly důkazem potřeby přistoupit k jeho reformě. Připomeňme odmítnutí Německa a Francie podřídit se hranici 3 % a ostrou výměnu názorů, která následovala mezi Komisí a Evropskou radou. Věcně došlo k vyložené institucionální „roztržce“, která přešla od komunitární metody otevřené koordinace, stanovené pravidly paktu, až k metodě mezivládní kontroly, která je zcela autoreferenční. Velká část návrhů reformy trvala na potřebě soustředit pozornost spíše na poměr veřejného dluhu k HDP než na poměr schodku veřejného rozpočtu k HDP.

5.2 Institucionální konflikt uvnitř Evropské unie byl odrazem rozporu mezi dvěma pilíři fiskální a hospodářské politiky Unie: zajistit hospodářský růst v souladu s rozpočtovou kázní členských států. Stalo se velmi naléhavým přistoupit k takové reformě paktu, která by byla schopná mu zajistit posílení prostřednictvím kompatibility dvou pilířů, Komise vypracovala na podzim 2004 návrh reformy, který byl později předložen Evropské radě a ve kterém bylo stanoveno pět hlavních směrů:

5.2.1 v postupech dohledu nad účetní rovnováhou je třeba soustředit se na dluh a na udržitelnost rozpočtových situací, ale stále zachovávat dohled nad stavem schodku;

5.2.2 stanovit střednědobé rozpočtové cíle pro každý členský stát s ohledem na jednotlivá specifika. Tak by bylo na jedné straně umožněno vyhnout se hranici 3 % v poměru schodku k HDP v průběhu nepříznivých konjunktur a na druhé straně snížit poměr veřejného dluhu k HDP, a to i přes očekávaný dopad, který bude mít stárnutí populace v některých zemích;

5.2.3 v postupech pro nadměrné schodky bylo navrženo brát velmi v úvahu hospodářské okolnosti. Definice „výjimečných okolností“, která v paktu umožňuje vyhnout se postupům pro nadměrný schodek, by mohla být upravena tak, aby umožňovala vzít v úvahu stavy dlouhodobé recese. Postup nápravy nadměrného schodku by mohl být upraven a vzít v úvahu jak cyklické podmínky, tak rizika udržitelnosti. Takto se způsob postupu nápravy jeví více odpovídající charakteristikám dané země, protože zajišťuje, že náprava schodku může být vykonána v širším časovém období než je rok následující po roce, ve kterém byl schodek vykázán;

5.2.4 zajistit účinnost preventivních činností v opravě neúměrných stavů rozpočtu. Včasnost preventivní činnosti zaručí, že nutná opětovná vyvážení rozpočtu budou provedena v průběhu příznivých fází konjunktury;

5.2.5 posílit použití pravidel pro dohled. V návrhu je předběžné upozornění svěřeno Komisi bez jakéhokoliv předběžného schválení Radou. Tak se posílí kontrolní pravomoc jak Komise, tak národních institucionálních kontrolních orgánů.

5.3 Návrh reformy paktu nepředstavuje pro Komisi revoluční řešení, ale další krok k vyřešení kritické situace, která by mohla vést k institucionální krizi, jako se to již stalo v minulosti. Komise zamýšlela přizpůsobit pakt stávající situaci a získat tak pro něj více důvěryhodnosti a zvýšit přijatelnost („ownership“) jeho ustanovení v členských státech.

5.4 Evropská rada, která zasedala na jaře 2005, přinesla odpověď, která se zcela lišila od představ Komise. Na svém zasedání, které se uskutečnilo na jaře (22.-23. března 2005) Evropská rada odsouhlasila dokument předložený Radou Ecofin nazvaný Zlepšení uplatnění Paktu o stabilitě a růstu, který zásadním způsobem tento pakt pozměnil. Změny, které se týkaly urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (nařízení Rady (ES) č. 1056/2005, z 27. června 2005) a posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami (nařízení Rady (ES) č. 1055/2005 z 27. června 2005). V důsledku těchto změn se zavedl pružnější postup, který bere v úvahu polehčující okolnosti pro země potýkající se s nadměrným schodkem a zároveň prodloužení doby na nápravu tohoto schodku. Stojí za to se soustředit na hlavní změny, které byly v paktu provedeny Evropskou radou.

5.4.1 Jedna z hlavních zavedených změn se týká definice střednědobých rozpočtových cílů. V předcházející verzi paktu byly tyto cíle považovány za téměř vyrovnaný rozpočet nebo za rozpočtový přebytek, přičemž deficit až do –0,5 % HDP byl přijatelný v některých případech nejasnosti metod kvantifikace jednotlivých rozpočtových položek. S odchylkami od střednědobého cíle se nepočítalo.

5.4.1.1 Podle změn navrhovaných Evropskou radou se rozsah schodku veřejného rozpočtu členských států v HMU a států přistupujících k evropskému směnnému mechanismu ERM II, může pohybovat v rozmezí od vyrovnaného rozpočtu respektive přebytku (pro země s velkým schodkem a malým potenciálem růstu) až po možný schodek rozpočtu, který se bude rovnat 1,0 % HDP (pro země s nízkým schodkem a vysokým potenciálem růstu). Možné odchylky od střednědobého cíle jsou přípustné v případě, kdy vláda dané země uskutečnila strukturální reformy.

5.4.2 Postup úpravy vedoucí ke střednědobému rozpočtovému cíli. V předchozí verzi nebyl paktem stanoven postup návratnosti, ale rozhodnutími přijatými Evropskou radou.

5.4.2.1 V nové verzi je možné, aby se určitá země odchýlila od střednědobého cíle a počítá se s tím, že toto odchýlení bude napraveno prostřednictvím roční úpravy ve výši 0,5 % HDP . Snahy o vyrovnání mohou být méně zřetelné v hospodářsky slabším období a naopak značné v případě hospodářské konjunktury tak, aby se nečekaný dopad těchto fází mohl využít ke snížení schodku a zadlužení. Odchylky jsou povoleny v případě strukturálních reforem, zatímco se sankcemi v případě nedosažení 0,5 % ročního vyrovnání se nepočítá.

5.4.3 Hlavní faktory nedostatečného dodržování 3 % referenční hranice v poměru schodku k HDP. V předchozím paktu se počítalo s přechodnými a mimořádnými okolnostmi jako byly např.: přírodní katastrofy, pokles HDP o 2,0 %, pokles HDP pohybujícího se mezi 0,75 % a 2,0 % podle uvážení Rady. S dalšími možnými faktory se nepočítalo.

5.4.3.1 V navrhované reformě paktu jsou uvedeny mimořádné faktory, ale nejsou vyčísleny: negativní míra růstu ročního objemu HDP, nahromaděný pokles výroby provázený nižší mírou růstu HDP než je růst potenciální. K těmto odůvodněním se přidávají další významné faktory, které musí vzít Komise na vědomí při „kvalitativním vyhodnocování překročení 3 % referenční hodnoty“: i) vývoj růstového potenciálu; ii) přetrvávající konjunkturní oslabení; iii) provádění Lisabonské strategie; iv) výdaje na výzkum, vývoj a inovace; v) předchozí úpravy rozpočtu, ke kterým došlo v příznivém konjunkturním období; vi) udržitelnost dluhového zatížení; vii) veřejné investice; viii) kvalita veřejných financí; ix) objem finančních příspěvků na podporu mezinárodní solidarity; x) objem finančních příspěvků vycházejících z dosažení cílů evropské politiky v rámci sjednocovacího procesu (12); xi) důchodová reforma.

5.4.4 Lhůta pro nápravu deficitu. V původním paktu bylo stanoveno, že nápravy se má dosáhnout v roce, který nesleduje po zjištění deficitu, v případě, že se nevyskytly mimořádné okolnosti. Tyto okolnosti však nebyly specifikovány a Rada tedy mohla stanovit novou lhůtu.

5.4.4.1 V novém paktu zůstane obecně zachována lhůta na nápravu zpravidla jeden rok po zjištění deficitu, ale v případě mimořádných okolností, které jsou součástí výše zmíněných faktorů, může být tato lhůta prodloužena o dva roky po zjištění deficitu. Celá řada termínů spojených s postupem týkajícím se nadměrného schodku bude časově pozdržena.

5.5 V porovnání s původním návrhem Komise představuje reforma schválená Evropskou radou zásadně odlišný přístup a bude asi obtížné ji vnímat jako kompromis mezi návrhem Komise a požadavky Rady. Reforma zavádí mnohé prvky, které povedou k oslabení paktu tím, že dojde k nerovnoměrnému přerozdělení pravomocí mezi jednotlivými evropskými institucemi. Vznikne tak asymetrie v pravomocích mezi Komisí, která jakožto strážkyně Smluv bude ve velké míře oslabena, Radou, která bude značně posílena a Evropským parlamentem, jehož role je v tomto procesu zcela pominuta.

6. První hodnocení procesu reformy Paktu o stabilitě a růstu

6.1 Reforma, se kterou přichází Evropská rada oslabuje z velké části princip rozpočtové kázně, zavedený Maastrichtskou smlouvou (1991) a následně potvrzený Paktem o stabilitě a růstu schváleným na zasedání Evropské rady v Amsterodamu v roce 1997. Jak již uvedli J. Bouzon a G. Durand (2005), schizofrenie schváleného procesu reformy byla patrná již v dokumentu Rady Ecofin z 21. března. Uvádí se v něm, že: Je především nutné zajistit rovnováhu mezi vyšším stupněm ekonomických rozvah a politickou volností jednání při dohledu a koordinaci rozpočtové politiky a nevyhnutelnosti nadále rozvíjet jednoduchý, transparentní a uplatnitelný rámec založený na pravidlech . Ve skutečnosti se jednalo o skutečný konflikt mezi požadavkem dosáhnout určitého volného prostoru v politickém a hospodářském rozhodování na jedné straně a udržení jednoduchého, transparentního a posíleného právního rámce na straně druhé. Zdá se, že současný proces reformy upřednostnil konjunkturní a politický prvek před jednoduchým a transparentním právním rámcem.

6.2 Daná reforma oslabuje pakt zejména ve dvou směrech: na jedné straně prodloužením termínů plnění, na druhé straně zavedením systému výjimek a osvobození, do něhož může spadat jakákoliv situace, právě proto, že hodnotící kritéria mohou být interpretována různým způsobem. Kombinace těchto dvou prvků může vést k oslabení a menší transparentnost rozpočtového dohledu. V této souvislosti se cíl vyrovnaných veřejných financí, jak poznamenala Deutsche Bundesbank, stává pohyblivým cílem, a moving target (13) . S paktem, který může jen podmínečně zaručit cíl zajištění rozpočtové kázně členských států, by mohla mít ECB tendenci zastávat výlučnou roli strážce paktu a měnové stability Evropské unie. Tato situace by mohla vyústit, z makroekonomického hlediska, ve hru s nulovým součtem, kde zisky vycházející ze zpomalení daňové politiky by byly kompenzovány ztrátami vycházejícími ze zpřísněných podmínek měnové politiky (14).

6.3 Kromě toho, že je reforma výsledkem jednoznačného pokusu, korunovaného úspěchem, národních vlád o znovuzískání nástroje hospodářské politiky, který jim byl alespoň z části paktem odejmut, je také třeba uvést některé další obecné úvahy.

6.4 Je jisté, že stálý růst poměru schodku k HDP se odráží růstem poměru veřejného dluhu k HDP. Je ale rovněž pravdou, že v rámci udržitelnosti veřejných financí se deficit dostává do střednědobého cíle a veřejný dluh do cíle konečného (15).

6.4.1 Z toho plyne, že jeden z hlavních problémů HMU je spojen s dlouhodobou udržitelností veřejných financí členských států. Bylo by tedy vhodné zajistit společné nástroje Společenství, které by dokázaly zajistit ozdravení veřejných financí v zemích s vysokým veřejným dluhem tak, aby udržitelnost veřejných financí kromě záruky měnové stability umožnila spuštění procesu rozvoje a růstu.

6.4.2 Udržitelnosti veřejných financí se nedosahuje pouze automatickým snižováním sociálních výdajů, ale optimalizací růstu stupně účinnosti, v souladu s principem několikrát prosazovaným Evropskou komisí: „sociální zabezpečení hraje důležitou roli jakožto potenciální produktivní faktor, který poskytuje záruku toho, že jsou efektivní, dynamická a moderní národní hospodářství založená na pevném základu a sociální spravedlnosti“ (16).

6.5 Dalším bodem, který charakterizuje dokument návrhu Rady Ecofin a následně i proces reformy samotného paktu přes nařízení 1055/2005 a 1056/2005, je zmínka o důchodové reformě. V daném dokumentu je věnováno mnohem více prostoru nutnosti dospět k reformě evropských důchodových systémů (s tím, že bude upřednostněno zavedení vícepilířového veřejného a soukromého systému) než roli, kterou by měl hrát veřejný dluh při posuzování udržitelnosti veřejných financí členských států. V tomto kontextu mají země, které uskutečnily podobné reformy nárok se odklonit od střednědobého cíle nebo překročit 3 % hranici stanovenou pro deficit.

6.5.1 V této souvislosti se zavádí koncept „implicitních závazků“ (implicit liabilities), neboli závazků spojených se vzrůstajícími výdaji, kterým budou některé země muset v blízké budoucnosti čelit v důsledku stárnutí jejich populace. Koncept implicitních závazků se tak stává součástí takového systému kritérií, na jejichž základě budou Komise a Rada hodnotit udržitelnost veřejných financí členských států. Problém takového přístupu spočívá v tom, že – jak bylo zdůrazněno J. Bouzonem a G. Durandem – neexistuje jednotný názor na jejich definici ani na to, co by mělo být jejich obsahem (17).

7. Návrhy EHSV týkající se posílení evropského hospodářského řízení

7.1 Bohužel v průběhu procesu reformy spuštěného Komisí na podzim 2004 a zakončeného reformou paktu vydaného Evropskou radou na jaře 2005, chyběla odvaha k novému prodiskutování a definici teoretického a ideologického základu paktu. Tato nedostatečná vůle ohrozila možnost dosáhnout zásadní přeměny a dokončení samotného paktu (18). Přeměna byla nevyhnutelná k tomu, aby se „již pro vždy“ vyřešil paradox svrchovanosti, který vyplývá nejen z daného paktu, ale odráží se i v mnoha dalších oblastech evropské politiky.

7.2 Tento paradox, který spočívá v tom, že na jedné straně se nacházejí národní státy a Evropský parlament, které představují zastupitelské orgány s demokratickou legitimitou, které však nedisponují vhodnými nástroji hospodářské politiky a na straně druhé instituce jako je Komise a Evropská centrální banka, které sice nemají přímou legitimitu, zato jsou přesto vybaveny vhodnými nástroji hospodářské politiky. Tímto vzniká protiklad mezi legitimitou bez moci a moci bez legitimity. Moc, která v tomto posledním případě zakládá svou legitimitu ne na bázi jasného demokratického procesu, ale naopak na systému doktríny na jehož základě je role vlád neutralizována. Aby mohlo dojít k vyřešení protikladu svrchovanosti, musí se vyřešit protiklad legitimity bez moci a moci bez legitimity.

7.2.1 Kritéria, která je třeba přijmout ke zhodnocení hospodářské situace členských států vycházejí z tohoto dogmatického systému a jsou představovány: vyrovnaností rozpočtu, pružností trhů, strukturálními reformami, atd. Dlouhodobé cíle jako je makroekonomická stabilita, růst a plná zaměstnanost, které jsou základem Lisabonské strategie (19) byly kvůli těmto hlavním cílům udržitelných veřejných financí zatlačeny do pozadí.

7.3 V tomto specifickém kontextu se snažila reforma paktu o vyřešení paradoxu svrchovanosti. Evropská rada omezila kontrolní pravomoc Komise a přidělila tuto pravomoc speciální radě tvořené ze zástupců spadajících do kategorie kontrolovaných. Na otázku „Kdo kontroluje kontrolory?“ existuje trochu znepokojivá odpověď: „Ti, kteří mají být kontrolováni!“ Nedostatek demokracie, vyplývající z původní verze Paktu o stabilitě a růstu se nezdá být jeho reformou překonán, ba naopak, k tomuto nedostatku přibývá další, spojený s nedostatkem transparentnosti a jednoduchosti. Za stávající situace by stálo za to si položit otázku, jak by se mohl Evropský parlament zasadit o zlepšení úrovně demokratické legitimity paktu. V tomto kontextu je třeba zjistit, jaké prostředky by mohly vést ke zlepšení situace a dosažení vyváženosti pravomocí mezi Komisí, Radou a Evropským parlamentem.

7.4 Po uskutečnění procesu reformy paktu se objevila celá řada případů, které vážně narušily proces sjednocování Evropy. Na mysli máme především negativní výsledky referenda o Evropské ústavě ve Francii a v Nizozemí, dále rozhodnutí o pozastavení referend o schválení Evropské ústavy v ostatních zemích a nedosažení očekávané dohody týkající se evropského rozpočtu pro finanční období 2007-2013. Je to jako by se pomalý, ale neochvějný proces budování evropského puzzle přerušil, protože se každý z členských států rozhodl rozstříhat jednotlivé dílky mozaiky podle svých vlastních národních zájmů. Proto jednotlivé dílky puzzle už do sebe nezapadají a mohou ležet vedle sebe nebo se překrývat a tím vytvořit nanejvýš neúplnou mozaiku, která se zcela rozpadne při sebemenším otřesu, náhodném či nikoliv, při snaze účastníků o jeho společnou kon(de)strukci.

7.5 A právě v této choulostivé situaci, ve které se momentálně Evropa nachází je třeba učinit rozhodnutí, která by způsobila obrat v probíhající diskusi. Z tohoto důvodu je třeba zhodnotit, zda by nebylo vhodné následovat radu, kterou nedávno v jednom svém článku vyslovil J. Habermas (20). Tento německý filosof uvádí, že je Evropská unie v současné době paralyzována nevyřešeným konfliktem mezi různým a neslučitelným pojetím cílů, a že by evropské instituce měly tento konflikt internalizovat a zviditelnit, aby jej mohly úspěšně vyřešit. EHSV vítá návrh poskytnout více prostoru pro celou řadu hlubších politických debat týkajících se mnoha oblastí, ke kterým by mělo dojít dobrovolně a ne z nutnosti mezi zeměmi Evropské unie. Tyto hlubší debaty by umožnily překonat situaci „stagnace“, vycházející z nezbytnosti dosáhnout jednohlasného mezivládního konsensu v Evropské unii složené z 25 členských států.

7.6 Tyto hlubší diskuse by se měly uskutečnit prostřednictvím nástroje posílené spolupráce, uvedeného ve článcích 43 a 44 Niceské smlouvy, mezi alespoň osmi členskými státy. Tato spolupráce, která na jednu stranu umožní dosáhnout sdílených rozhodnutí pomocí méně přísných procedurálních norem, by na stranu druhou měla zůstat „otevřená“ neboť podle článku 43 b Niceské smlouvy mají mít všechny členské státy možnost přidat se v jakémkoliv okamžiku k této skupině.

7.6.1 První oblastí, kde by se přistoupilo k uplatnění posílené spolupráce by mohla být Hospodářská a měnová unie. Základní princip, pro nějž je nezbytné využití posílené spolupráce v oblasti Hospodářské a měnové unie, je svázán se skutečností, že některé země, které v současné době používají jednotnou měnu, bezpochyby potřebují dosáhnout sladění vlastních hospodářských politik v souladu s ostatními zeměmi, které ještě nejsou součástí systému jednotné měny. Rozpočtová politika je kromě toho nedílnou součástí hospodářské politiky a z toho důvodu, jak již EHSV uvedl v ostatních svých stanoviscích (21), sladěná opatření týkající se těchto oblastí v zemích eurozóny by mohla přispět k lepší hospodářské a sociální soudržnosti celého systému EU.

7.6.2 Země účastnící se HMU by mohly jmenovat evropského koordinátora a mluvčího pro otázky hospodářské politiky členských států EU, který by nedisponoval pouze mandátem ke koordinaci evropských hospodářských politik, ale měl by i skutečnou pravomoc k zajištění této koordinace. Měl by zároveň pracovat ve shodě buď s prezidentem Evropské centrální banky nebo s předsedou Evropské komise.

7.6.3 Členové skupiny posílené spolupráce by kromě jiného mohli rozhodovat o ustanovení pravidelných slyšení mezi koordinátorem skupiny posílené spolupráce HMU, Komise, Rady, Evropského parlamentu a Evropské centrální banky. Prostřednictvím této činnosti by se mohlo zkusit dosáhnout vyvážení systému pravomocí, který se zdá v současné době příliš nakloněný pouze na jednu stranu, kterou představuje Evropská rada.

7.6.4 Koordinace hospodářských politik mezi členskými státy HMU se bude muset konkretizovat ve stanovení priorit hospodářské politiky a nástrojů vhodných k realizaci těchto cílů. Bude se muset počítat s kontrolou v reálném čase, aby mohly být v průběhu procesu provedeny nezbytné úpravy. V tomto kontextu posílení evropského hospodářského řízení bude muset být realizováno za pomoci makroekonomického dialogu a v souladu s evropským sociálním dialogem.

7.7 Kromě posílené spolupráce by bylo zajímavé zvolit cestu navrženou v bílé knize z roku 1993 (22) J. DELORSEM, tzn. vytvořit Evropský fond na podporu hospodářského růstu a zvýšení evropské konkurenceschopnosti prostřednictvím vydání dlouhodobých obligací Unie, spojené s hmotnými i nehmotnými strategickými infrastrukturními projekty. Ostatně rozvojový fond navržený předsedou Barrosem se ubírá tímto směrem.

7.8 Proces posílení evropského hospodářského řízení vyžaduje zapojení všech členských států, jelikož představuje příležitost možného růstu pro celou Evropskou unii.

7.9 Diskuse o reformě Paktu o stabilitě a růstu poukázala na protiklady institucionálního charakteru existující v Evropské unii.

7.10 Provádění Paktu o stabilitě a růstu vyžaduje objasnění institucionální budoucnosti Unie. Pouze tímto způsobem se bude pakt moci stát nástrojem schopným zajistit hospodářský růst a tím vytvořit nová pracovní místa a současně zažehnat nebezpečí hospodářské nestability.

7.11 V choulostivé situaci, v jaké se dnes Evropa nachází, je třeba učinit odvážná rozhodnutí, aby se dodal nový impuls myšlence Evropy, který nám odkázali otcové zakladatelé.

7.12 K tomu, aby se mohl Pakt o stabilitě a růstu úspěšně provádět, a aby se mohly realizovat cíle, které determinovaly jeho vznik, je zapotřebí dosáhnout rozsáhlého konsensu a podpory ze strany veřejnosti a nejen ze strany evropských institucí a národních vlád. Z tohoto důvodu se EHSV zasadí v průběhu příštích měsíců o organizaci konference, během níž se bude snažit o rozsáhlejší a hlubší konfrontaci všech stran zainteresovaných v daném procesu, od zodpovědných zástupců jednotlivých institucí přes představitele občanské společnosti až po sociální strany.

V Bruselu dne 15. února 2006. předsedkyně Evropského hospodářského a sociálního výboru Anne-Marie SIGMUND

(1) K formálnímu přijetí paktu došlo v roce 1997 (s cílem posílit rozpočtovou kázeň v hospodářské a měnové unii, tak jak ji stanoví články 99 a 104 Smlouvy o založení Evropského společenství), jeho hlavní provádění bylo zahájeno se zavedením eura 1. ledna 1999.

(2) Usnesení Evropské rady týkající se Paktu stability, Amsterdam, 17. června 1997.

(3) Postup při nadměrném schodku se nepoužije ve výjimečných případech, ve kterých: i) se projeví zvláštní událost nezávisle na vůli daného členského státu, ii) nastane hospodářská recese se snížením reálného HDP o alespoň 2 % Stojí za to připomenout, že dodnes bylo použito 26 postupů při nadměrném schodku, z nichž 10 se týkalo zemí, které patří do eurozóny. Týkalo se to těchto zemí: Německo a Portugalsko v roce 2002, Francie v roce 2003, Řecko, Maďarsko, Česká republika, Kypr, Malta, Polsko, Slovensko, Nizozemsko, Francie, Německo, Spojené království v roce 2004, Maďarsko, Řecko, Nizozemsko a Itálie v roce 2005.

(4) Internacionalizace měny je proces v základě řízený tržními silami a tudíž stupněm důvěry, který hospodářští činitelé vkládají do dané měny co se týče stability.

(5) Prvořadým cílem ESCB je udržovat měnovou stabilitu. Aniž je dotčen cíl cenové stability, podporuje ESCB obecné hospodářské politiky ve Společenství se záměrem přispět k dosažení cílů Společenství, jak jsou vymezeny v článku 2. (Smlouva o EU, čl. 105 odst. 1) Cíle Unie jsou (článek 2 Smlouvy o EU) vysoká úroveň zaměstnanosti a trvalý a neinflační růst.

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J. P. Fitoussi, 2004.

(8) J. P. Fitoussi, 2004.

(9) Pro zdůraznění významu debaty zahájené v roce 2004 o reformě Paktu o stabilitě a růstu je vhodné uvést závěry nedávného článku, jehož autorem je Jean Pisani-Ferri: The significance of the debate that will take place in the coming months should not be underestimated.The key issue that clearly emerges is whether economic governance in the Eurozone should be based on legally binding fixed rules or on collective decisions underpinned by economic principles. The first model has been tried - until politics reclaimed its rights. The second has not yet been tried - but the evidence is that it cannot be made successful in the absence of technical, economic and political legitimacy. If no agreement is reached, or if the second model fails, the Eurozone is likely to adopt some kind of revamped version of Sinatra doctrine - which is certainly not the best way to manage a currency union. The Sinatra doctrine, named after the Frank Sinatra song „My Way“, was the name that Mikhail Gorbachev used to describe the policy of allowing neighbouring Warsaw Pact nations to determine their own internal affairs. What followed is known. Pisani-Ferry, J. (2005).

(10) KOM(2004) 581 v konečném znění.

(11) KOM(2005) 154 v konečném znění a KOM(2005) 155 v konečném znění

(12) Faktor zařazený na žádost německé vlády v souvislosti s pokrytím nákladů spojených se sjednocením Německa. Není však vyloučeno, že by se také jiné vlády, které požadují větší shovívavost co se týče jejich rozpočtových deficitů v souvislosti s přispíváním do rozpočtu EU, mohly na tuto výjimku v budoucnu odkazovat (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, Monthly Report April 2005.

(14) V tiskovém prohlášení Evropská centrální banka prohlásila: seriously concerned about the proposed changes to the SGP (…) all parties concerned to fulfil their respective responsibilities. ECB, 2005.

(15) Jak bylo již správně uvedeno v návrhu Paula De Grauwa, 2003, citovaného v předchozím bodu.

(16) Komise Evropských společenství: 1995, 1997, 2003.

(17) … Potentially, the boundaries of these liabilities could extend far beyond the simple pension. According to the OECD document, in some member countries, only the liabilities associated with the pension system of public employees, (for which there is contractual relation), are included in the definition of public debt. This seems to be the approach supported by the Ecofin report. J. Bouzon e G. Durand, 2005.

(18) J. Bouzon a G. Durand, 2005.

(19) J. P. Fitoussi, 2004.

(20) Habermas, J. 2005, Evropu může zachránit pouze sen, La Repubblica, 9.6.2005.

(21) Daňová otázka v Evropské unii: společné principy, konvergence daňových norem a možnost zavést hlasování kvalifikovanou většinou, Úř. Věst. C 80, 30.3.2004, s. 139.

(22) Komise Evropských společenství, 1993, „Bílá kniha: Růst, konkurenceschopnost, zaměstnanost – výzvy současnosti a cesty do 21. století“ KOM(93) 700 v konečném znění, Brusel, 5.12.1993.