CS Úřední věstník Evropské unie C 318/1

STANOVISKO č. 6/2012

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie)

k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro účast a šíření výsledků Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020)

2012/C 318/01

OBSAH

Bod Strana ÚVOD … 1–3 2 SHRNUTÍ … I–XIII 3 OBECNÉ PŘIPOMÍNKY … 4–8 4 SPECIFICKÉ PŘIPOMÍNKY … 9–38 5 Společný strategický rámec … 9 5 Soudržný soubor pravidel pro účast … 10–14 5 Nový model financování nákladů … 15–20 6 Zjednodušení kritérií způsobilosti a financování … 21–23 6 Kontrolní strategie Komise … 24–32 7 Nové formy financování … 33–35 8 Inovace … 36–38 9 PŘÍLOHA – Cíle a priority, z nichž vycházejí zjednodušující opatření v souboru předpisů 10

ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na články 179 až 190 a čl. 287 odst. 4 druhý pododstavec této smlouvy,

s ohledem na nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (1), naposledy pozměněné nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1081/2010 (2),

s ohledem na nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (3), naposledy pozměněné nařízením Komise (ES, Euratom) č. 478/2007 (4),

s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1906/2006 ze dne 18. prosince 2006, kterým se stanoví pravidla pro účast podniků, výzkumných středisek a vysokých škol na akcích v rámci sedmého rámcového programu a pro šíření výsledků výzkumu (2007 až 2013) (5),

s ohledem na soubor legislativních návrhů Komise sestávající z návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) (KOM(2011) 809 v konečném znění), návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro účast a šíření výsledků Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) (KOM(2011) 810 v konečném znění), návrhu rozhodnutí Rady o zřízení zvláštního programu k provedení Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) (KOM(2011) 811 v konečném znění) a návrhu nařízení Rady o programu Evropského společenství pro atomovou energii pro výzkum a odbornou přípravu (2014–2018), který doplňuje Horizont 2020 – rámcový program pro výzkum a inovace (KOM(2011) 812 v konečném znění),

s ohledem na žádost Rady ze dne 6. ledna 2012 o stanovisko k pravidlům pro účast,

s ohledem na sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů „Horizont 2020 – rámcový program pro výzkum a inovace“ (KOM(2011) 808 v konečném znění), opírající se o pracovní dokumenty útvarů Komise (SEK(2011) 1427 v konečném znění a SEK(2011) 1428 v konečném znění),

s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 174 v konečném znění s názvem Rozhodnutí Komise ze dne 24. ledna 2011 o třech opatřeních zaměřených na zjednodušení provádění rozhodnutí Evropského Parlamentu a Rady č. 1982/2006/ES a rozhodnutí Rady 2006/970/Euratom, kterým se mění rozhodnutí C(2007) 1509 a C(2007) 1625,

s ohledem na výroční a zvláštní zprávy Účetního dvora a jeho stanoviska č. 1/2006 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla pro účast podniků, výzkumných středisek a vysokých škol na akcích v rámci sedmého rámcového programu a pro šíření výsledků výzkumu (2007–2013) (6), č. 1/2010 „Zlepšování finančního řízení rozpočtu Evropské Unie: rizika a výzvy“ (7), č. 6/2010 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropské unie (8), a č. 7/2011 k nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského námořního a rybářského fondu, jichž se týká společný strategický rámec, o obecných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1083/2006 (9),

PŘIJAL TOTO STANOVISKO:

ÚVOD

1. Předchůdce programu Horizont 2020, sedmý rámcový program pro výzkum a technologický rozvoj (7. RP), byl široce kritizován pro svou složitost (např. rozmanité modely a nástroje financování) a také pravidla pro účast (např. nesystematické uplatňování pravidel či provádění postupů) (10). Evropský parlament a Rada Evropské unie proto přiřadily nejvyšší politickou prioritu zjednodušení řízení a provádění financování výzkumu a inovací ze strany Unie (11). Komise zavedla určitá opatření k nápravě některých současných nedostatků již v průběhu 7. RP. Například rozhodnutí Komise ze dne 24. ledna 2011 umožnilo příjemcům za určitých podmínek použít vlastní účetní postupy pro vykazování nákladů projektů.

2. Hlavním účelem pravidel pro účast na programu Horizont 2020 (12) je navázat na zjednodušující opatření provedená již v 7. RP. Pravidla stanoví podmínky výběru projektů, účasti subjektů na projektech, financování projektů, dále podmínky financování, jako jsou míra financování a kritéria způsobilosti, a šíření výsledků. Tyto otázky jsou důležité nejen pro příjemce, ale mohou také ovlivnit celkovou úspěšnost rámcového programu Horizont 2020. Kupříkladu pokles atraktivity v důsledku složitých pravidel zvyšuje riziko, že nebude splněn celkový cíl programu, jímž je podpora strategie Evropa 2020.

3. Stanovisko Účetního dvora maximální možnou měrou kopíruje strukturu důvodové zprávy Komise k navrhovaným pravidlům. Přihlíží však také k celkovému kontextu souboru předpisů, konkrétněji pak ke správním opatřením pro novou kontrolní strategii definovanou v návrhu nařízení o Horizontu 2020.

SHRNUTÍ

I. Hlavním principem sjednocujícím opatření uvedená v navrhovaných pravidlech je zjednodušení. Účetní dvůr se obecně domnívá, že budou-li opatření provedena podle stanoveného záměru, přispějí významně k řešení hlavních problémů, jimž financování výzkumu z prostředků Unie čelí. Jelikož úspěšnost těchto opatření bude především záviset na jejich účelném provedení, budou zde klíčovým požadavkem včasné, praktické, jasné a jednoznačné pokyny.

II. Horizont 2020 by měl definovat mechanismy koordinace ve vztahu k dalším politikám EU, jako je například politika soudržnosti, s cílem případně zvýšit multiplikační účinek prostředků Unie, zrychlit postup k jednotnému Evropskému výzkumnému prostoru a snížit možné riziko kumulace finančních prostředků EU z různých zdrojů na tutéž činnost.

III. Zavede-li jednotný soubor pravidel a omezí-li odchylky výhradně na případy opodstatněné zvláštními potřebami, učiní Komise další krok směrem k zajištění soudržného souboru pravidel pro účast. Účetní dvůr zdůrazňuje, že navrhovaná pravidla je nutné použít systematicky pro všechny akce spadající do programu Horizont 2020 a za úzké spolupráce jednotlivých prováděcích orgánů. Jakékoli výjimky z oblasti působnosti navrhovaných pravidel by měly být jasně odůvodněny a omezeny na nezbytné minimum.

IV. Účetní dvůr se domnívá, že radikální zjednodušení modelu financování nákladů posílí jeho spolehlivost, sníží riziko nesrovnalostí ve výkazech nákladů předložených příjemci, přinese méně složité účetní zpracování projektů a zruší některé kontrolní kroky požadované ve stávajícím modelu financování pro 7. RP, čímž dojde k usnadnění a zrychlení žádostí.

V. Navrhovaná pravidla by však měla zřetelně rozlišovat mezi akcemi způsobilými ke 100 % náhradě nákladů a akcemi podléhajícími omezení na maximální náhradu ve výši 70 % (činnosti v těsné návaznosti na trh). Obsah pojmu „činnosti v těsné návaznosti na trh“ by měl být v prováděcích pravidlech jasně vymezen.

VI. Účetní dvůr konstatuje, že výrazným odklonem od 7. RP je zrušení možnosti financovat nepřímé náklady na základě skutečných nákladů. Není jasné, jak se tato změna dotkne jednotlivých účastníků. Komise by měla poskytnout záruky, že nový přístup nezpůsobí nežádoucí situace, kdy příjemcům vzniknou značné ztráty, což by negativně ovlivnilo atraktivitu programu.

VII. Zamýšlená náhrada nevratné DPH coby způsobilého nákladu je pozitivním krokem. Účetní dvůr se však domnívá, že Komise musí poskytnout jasné vodítko, jak určit vratnou DPH.

VIII. Podle názoru Účetního dvora představuje optimalizovaný rámec interní kontroly vycházející ze strategie založené na analýze rizik, jež je podstatou nově navrhovaného modelu financování, velmi dobré východisko ke snížení rizika chyb. Tento přístup má ovšem své meze, neboť některá rizika – ze své podstaty – vyžadují účelnou preventivní kontrolu.

IX. Účetní dvůr považuje navrhované rozšíření působnosti účastnického záručního fondu za vývoj správným směrem. Zařazení nástrojů v podobě partnerství veřejného a soukromého sektoru do působnosti fondu však vyžaduje, aby byla posouzena možná právní rizika.

X. Účetní dvůr vítá záměr Komise zavést jednotné povinné auditní osvědčení o finančních výkazech na závěr projektu. Nedávné audity Účetního dvora však potvrdily, že auditní osvědčení mají omezenou spolehlivost, a tato kontrola je tak účelná pouze částečně. Podobně z auditů Účetního dvora vyplynuly nízké míry účasti a schválených případů, pokud jde o osvědčení o metodice. Nedojde-li v těchto dvou oblastech ke zlepšení, bude to mít na revidovanou kontrolní strategii Komise negativní dopad.

XI. Podle názoru Účetního dvora by udělování cen mělo vést ke stimulaci (technologických) inovací, jež by zajistily přísun dalších zdrojů financování. Komise by tudíž měla dbát na rozvíjení nefinančních aspektů, jako je solidní obraz a pověst na základě excelence, výlučnosti a uznání na mezinárodním poli.

XII. K zadávání zakázek by se podle názoru Účetního dvora mělo přistupovat pouze v náležitě odůvodněných případech s jasnými dodatečnými přínosy, jež by nevznikly při využití grantů.

XIII. Soubor předpisů neposkytuje jasné vysvětlení, jak má být chápána inovační činnost. Účetní dvůr by uvítal jasnou definici a vhodné omezení způsobilých inovačních činností na ty, jež jsou ve světovém měřítku skutečnými novinkami.

OBECNÉ PŘIPOMÍNKY

4. Horizontem 2020 si Komise vytyčila cíl přilákat špičkové vědce a inovační podniky. Zásadní význam má v této souvislosti hlavní průřezový princip zjednodušení pravidel pro účast. Zjednodušení se zřetelně odráží v klíčových rysech pravidel (ucelený přehled cílů a priorit, z nichž vycházejí zjednodušující opatření v souboru předpisů, je uveden v příloze): — zavést jednotný soubor pravidel pro účast a šíření výsledků, který se vztahuje na všechny složky programu Horizont 2020 (s výjimkami, jež budou možné pouze tehdy, bude-li to odůvodněno zvláštními potřebami), — nabídnout účastníkům jednodušší a uživatelsky vstřícnější pravidla financování a finanční ustanovení (např. sazby náhrady nákladů), — zavést novou kontrolní strategii s vyváženým poměrem důvěry a kontroly (13).

5. Účetní dvůr se obecně domnívá, že budou-li opatření navržená Komisí provedena podle stanoveného záměru, přispějí významně k řešení hlavních problémů, jimž financování výzkumu z prostředků Unie čelí (jako jsou například nejednotná pravidla pro účast, složitost a administrativní zátěž). Kupříkladu navrhované sloučení výzkumných a inovačních činností (např. společné technologické iniciativy ve výzkumu) je odpovědí na častou kritiku nejednotného uplatňování pravidel v 7. RP a usnadní interoperabilitu a kompatibilitu výzkumných činností v Unii (viz bod 10).

6. Pravidla zavádějí řadu zjednodušujících opatření v modelu financování nákladů (14) (viz bod 15) a finančních ustanoveních (např. požadavky na zaznamenávání času a navrhované zařazení DPH do definice způsobilých nákladů, viz bod 21) (15). Komise zaujala dvojí přístup: na jedné straně je cílem navržených opatření snížit administrativní zátěž pro příjemce (např. méně složitý model financování zjednodušuje vykazování nákladů a výpočet příspěvku EU pro příjemce); na straně druhé pak mají tato opatření zmenšit objem správní a kontrolní práce Komise, a tím usnadnit provádění navrhované kontrolní strategie s vyváženým poměrem důvěry a kontroly. Například optimalizace a zjednodušení mechanismů financování by mimo jiné mělo napomoci k zajištění lepší kontroly ze strany Komise (16) (viz bod 24) (17).

7. Celkově navrhovaná pravidla řeší naléhavé a důležité otázky zmíněné v bodě 1. Úspěšnost těchto opatření však bude záviset na jejich účelném provedení (18). Účetní dvůr připomíná své doporučení, že Komise by měla poskytnout včasné, praktické, jasné a jednoznačné prováděcí pokyny, a nabídnout tak jak příjemcům, tak Komisi odpovídající záruky (19). Podrobné prováděcí předpisy by měly být poskytnuty nejpozději v den zveřejnění prvních výzev k podávání návrhů.

8. Je třeba poznamenat, že provádění několika z navrhovaných opatření (např. způsobilost DPH a vyloučení úročených účtů pro předběžné financování) závisí na přijetí nového finančního nařízení (20). V den zveřejnění tohoto stanoviska nebyl dosud dokončen příslušný legislativní postup ani prováděcí předpisy k novému finančnímu nařízení.

SPECIFICKÉ PŘIPOMÍNKY

Společný strategický rámec

9. Komise navrhuje spojit celé spektrum podpory výzkumu a inovací do jednoho společného strategického rámce (21). Jak Účetní dvůr uvedl již dříve (22), Horizont 2020 by měl také stanovit mechanismy koordinace mezi ostatními politikami EU (například pokud jde o Evropský fond pro regionální rozvoj a Fond soudržnosti). Tato koordinace umožní stanovit míru spolufinancování z programu na operační programy s přihlédnutím k různým zdrojům financování EU, a potenciálně tak posílí multiplikační účinek prostředků Unie. Tím by se zrychlil postup k jednotnému Evropskému výzkumnému prostoru (23). Dále by to omezilo riziko plynoucí z kumulace různých grantů EU na jednu akci (24).

Soudržný soubor pravidel pro účast

10. Zavedením jednotného souboru pravidel a omezením odchylek výhradně na případy opodstatněné zvláštními potřebami učiní Komise další krok směrem k zajištění soudržného souboru pravidel pro účast. Na sedmý rámcový program se vztahovalo několik úrovní pravidel (např. standardní soubor pravidel pro účast a specifická pravidla pro koordinační a podpůrné akce (25) nebo každou společnou technologickou iniciativu v oblasti výzkumu (26)). Pravidla pro účast v 7. RP tak byla vědeckou obcí vnímána jako složitá a nesoudržná (27).

11. Navrhovaný integrovaný přístup (například celkově jednotné uplatnění pravidel pro otázky, jako jsou kritéria způsobilosti a hodnocení a práva duševního vlastnictví, na všechny složky Horizontu 2020) (28) může být důležitým krokem z hlediska: — omezení složitosti pravidel pro účast, — integrace výzkumné základny překonáním fragmentace pravidel, jimiž se řídí politiky EU, a zároveň — směrování výzkumu k další koordinaci a spolupráci mezi prováděcími subjekty v oblasti výzkumu (generálními ředitelstvími, výkonnými agentura mi či společnými technologickými iniciativami).

12. Není však zřejmé, jak a do jaké míry budou pravidla pro účast jednotně uplatněna na všechny akce spadající do Horizontu 2020, například pokud jde o program pro konkurenceschopnost a inovace, společné technologické iniciativy a akce spravované Evropským inovačním a technologickým institutem (EIT). Účetní dvůr by rád zdůraznil, že jakékoli výjimky by měly být jasně odůvodněny a omezeny na minimum, jinak se z výjimek stávají pravidla. V této souvislosti by nařízení přineslo vyšší právní jistotu, kdyby obsahovalo výčet činností a akcí, u nichž se předpokládá vynětí z působnosti jednotného souboru pravidel.

13. Plná integrace činností v současné době spadajících do působnosti jiných programů nebo iniciativ (jako jsou činnosti uvedené v bodě 12) navíc vyžaduje značnou koordinaci mezi příslušnými subjekty. Komise navrhla (29), aby řízení Horizontu 2020 bylo dále rozšířeno na stávající výkonné agentury Komise a další externí subjekty, jako jsou společné podniky řídící společné technologické iniciativy (30).

14. Účetní dvůr připomíná své dřívější doporučení, že Komise by měla zajistit řádný dohled nad těmito strukturami řízení, aby se mohlo plně využít příležitostí, které nabízejí. Zejména integrace společných podniků coby nástrojů provádění politik EU vyžaduje pečlivou koordinaci. K tomu společné podniky musejí nejprve vybudovat důkladný a komplexní systém vnitřní kontroly. V této souvislosti by Komise měla sledovat provádění akčních plánů (31). Účetní dvůr rovněž připomíná zásadní předpoklad účelného a systematického uplatnění pravidel. Doporučuje, aby Komise z důvodu dalšího posílení horizontálních opatření výrazně rozšířila klíčové koordinační mechanismy, jako je výbor pro vyjasňování sporných otázek v oblasti výzkumu (32).

Nový model financování nákladů

15. Komise navrhuje (články 22 a 24 pravidel) model financování sestávající z: — jednotné sazby financování pro všechny účastníky a činnosti v rámci jedné akce (tato sazba může dosahovat výše 100 % celkových (přímých) způsobilých nákladů a je omezena na nejvýše 70 % pro činnosti v těsné návaznosti na trh) a — jednotné paušální sazby ve výši 20 % celkových přímých způsobilých nákladů pro nepřímé (režijní) náklady.

16. Tento model je radikálně zjednodušen a jeho smyslem je řešit potíže, s nimiž se příjemci potýkali v 7. RP, kde složitost modelu financování přímo závisela na počtu možných kombinací nákladových kategorií, metod výpočtu nákladů a sazeb náhrady nákladů (33). V 7. RP například sazby financování závisejí na právní formě (např. nezisková veřejná organizace nebo společnost zřízená za účelem zisku), typu činnosti (výzkum, demonstrace, řízení aj.) či typu nákladů (osobní náklady, subdodávky či jiné přímé a nepřímé náklady) (34).

17. V navrhovaném modelu je rozlišení mezi různými typy činností, které dále zvyšovalo složitost modelu pro 7. RP (35), zcela odstraněno. Model financování dále zjednodušuje a riziko chyby snižuje zavedení financování celkových přímých nákladů na výzkum (jednotná sazba pro náhradu přímých nákladů stanovená na počátku každého projektu) spolu s nominálním paušálním příspěvkem na nepřímé náklady (20 %) pro všechny příjemce a typy činností.

18. Účetní dvůr konstatuje, že tato zjednodušující opatření: — zvyšují spolehlivost modelu (např. zjednodušují vykazování nákladů), což by naopak mělo omezit riziko nesrovnalostí ve výkazech nákladů předložených příjemci (odpovědnost a řádné finanční řízení), — přinesou méně složité účetní zpracování projektů, jež by mělo umožnit účelnou správu finančních a administrativních aspektů (snížení administrativní zátěže pro příjemce i Komisi), — by měla zrušit některé kontrolní kroky požadované ve stávajícím modelu financování pro 7. RP (týká se například právní formy). Tím by měl navrhovaný model financování usnadnit a zrychlit proces podávání a zpracování žádostí, — představují model náhrady nákladů, který je již účinně zaveden v praxi financování výzkumu na vnitrostátní úrovni v celé Evropě (36).

19. Pravidla pro účast však zřetelně nerozlišují mezi akcemi způsobilými ke 100 % náhradě nákladů (standardní akce) a akcemi podléhajícími omezení na maximální náhradu ve výši 70 % (činnosti v těsné návaznosti na trh). Definice činností v těsné návaznosti na trh, jako je vývoj prototypů, zkoušení, demonstrační projekty, experimentální vývoj, pilotní projekty či tržní replikace, není jasná, neboť definicí existuje několik. Obsah pojmu „činnosti v těsné návaznosti na trh“ by měl být v prováděcích pravidlech jasně vymezen.

20. Účetní dvůr konstatuje, že navrhovaný model financování je výrazným odklonem od 7. RP, neboť byla zrušena možnost financovat nepřímé náklady na základě skutečných nákladů. Není jasné, jak se navrhovaný model náhrady nákladů dotkne jednotlivých účastníků. Komise by v této souvislosti měla poskytnout záruky, že nový přístup nezpůsobí nežádoucí situace, kdy příjemcům vzniknou značné ztráty, což by značně snížilo atraktivitu programu.

Zjednodušená kritéria způsobilosti a financování

21. Pravidla umožňují zavedení dodatečných opatření ke zjednodušení pravidel způsobilosti. Záměrem je sladit tato pravidla s postupy příjemců (např. požadavky na zaznamenávání času (37)).

22. Účetní dvůr konstatuje, že systémy zaznamenávání času budou využívány i nadále, a považuje toto rozhodnutí za správné, neboť je nezbytné doložit skutečně vzniklé osobní náklady (38). Pozitivním krokem je však skutečnost, že zaznamenávání času pro zaměstnance pracující výhradně na projektech EU se ruší a nahrazuje možností podepsat odpovídající prohlášení. Aby se uplatňoval systematický přístup v rámci celého subjektu, měla by Komise zajistit, aby příjemce respektoval vlastní obvyklé účetní a správní postupy, neboť jinak bude nové opatření náchylné k nesrovnalostem. Například prohlášení příjemce by mělo být v souladu s dalšími záznamy (jako jsou záznamy o hodinách odpracovaných na projektu nebo odkazy na úkoly či typy činností, jež by měly být v souladu s pracovními smlouvami či jinými interními pravidly).

23. Pravidla umožňují náhradu nevratné daně z přidané hodnoty (DPH) (39). Na důležitost změny pravidel ve smyslu přijetí nevratné DPH mezi způsobilé náklady Účetní dvůr již upozornil ve svém stanovisku č. 1/2006 (40). Je zapotřebí poskytnout jasné vodítko, jak určit vratnou DPH. Podle názoru Účetního dvora se ke splnění kritéria způsobilosti musí jednat o DPH, u níž příjemce nemá nárok na vrácení dle příslušných vnitrostátních předpisů.

Kontrolní strategie Komise

Revidovaná strategická a kontrolní opatření

24. Zjednodušení coby ústřední cíl programu Horizont 2020 je také silně přítomno v navrhovaném finančním řízení programu (41). Vedle zavedení modelu financování nákladů (viz body 15–20) je záměrem nařízení o Horizontu 2020 (42) provádění revidované kontrolní strategie. Tato strategie posunuje své zaměření od minimalizace míry chyb ke kontrole založené na analýze rizika a k zjišťování podvodů, a zároveň hodlá dosáhnout: — míry zbytkových chyb blížící se 2 % celkových výdajů za dobu trvání programu, — celkového počtu následných auditů omezeného na to, co je naprosto nezbytné pro dosažení uvedeného cíle a realizaci uvedené strategie, — maximální hodnoty 7 % účastníků programu Horizont 2020, kteří budou za celé programové období předmětem auditu.

25. Důležité stavební prvky kontrolní strategie jsou vnitřně provázány s navrhovaným modelem financování. Jak se uvádí v nařízení o Horizontu 2020, přínosy některých zjednodušujících opatření (např. odstranění opakujícího se zdroje chyb) by mělo snížit riziko nesrovnalostí, a tím umožnit jednodušší a účinnější systém kontroly a auditu. Například zavedení zjednodušených pravidel pro nepřímé náklady (viz bod 17) následně sníží míru chyb (43). Kromě toho by kvalitně navržená a správně provedená strategie posílení kontroly založené na analýze rizika a zjišťování podvodů mohla předcházet vzniku chyb.

26. Účetní dvůr bere na vědomí přípravu strategie založené na analýze rizik s cílem dosáhnout míry zbytkových chyb blížící se 2 %. Optimalizovaný rámec interní kontroly vycházející ze strategie založené na analýze rizik představuje velmi dobré východisko ke snížení rizika chyby. Tento přístup má však své meze. Některá rizika – ze své podstaty – vyžadují účinnou preventivní kontrolu.

27. V této souvislosti dospěl Účetní dvůr k závěru (44), že značný podíl auditních osvědčení (certifikace metodik nákladů příjemců ex ante a auditní certifikace výkazů nákladů ex post, což jsou dva důležité prvky nového kontrolního mechanismu Komise) vykazuje pouze částečnou účelnost (viz také body 30–32). U navrhovaných opatření tudíž hrozí omezená účelnost a nedostatečný přínos k dosažení zamýšleného snížení míry zbytkových chyb. Komise by též měla zajistit, aby jí žádná předem určená auditní činnost ex post nezabránila v dosažení míry zbytkových chyb blížící se 2 % (45).

Účastnický záruční fond

28. Komise navrhla zachovat účastnický záruční fond (dále jen „fond“) po celou dobu trvání programu Horizont 2020. Fond, jenž působí již v 7. RP (46), tvoří nedílnou součást kontrolní strategie Komise. Jeho smyslem je ochrana rozpočtu EU v podobě zajištění grantů poskytnutých příjemcům (47). Tím pádem nejsou od příjemců požadovány žádné další záruky ani zajištění (48). Na rozdíl od 7. RP zahrnuje krytí z fondu program pro konkurenceschopnost a inovace, činnosti EIT a nástroje, jako jsou společné technologické iniciativy (49).

29. Účetní dvůr konstatuje, že zavedení fondu v 7. RP snížilo administrativní zátěž příjemců. Například díky tomu, že fond poskytoval záruku v podobě zajištění, mohla Komise snížit počet kontrol finanční životaschopnosti u většiny účastníků a zrušit ostatní formy zajištění (např. bankovní záruky). Rozšíření působnosti Fondu zahrnutím programu pro konkurenceschopnost a inovace, EIT a společných technologických iniciativ je pozitivním krokem. Zařazení nástrojů, jako je partnerství veřejného a soukromého sektoru (např. společné technologické iniciativy) do působnosti fondu však vyžaduje provedení posouzení možných právních rizik (různé právní struktury (50)), zejména pokud případné získané částky budou představovat příjem určený fondu (51).

Postupy vydávání osvědčení

30. Návrh Komise zavádí dva postupy vydávání osvědčení (52) nezávislým auditorem. Oba procesy představují prvek revidovaného rámce interní kontroly pro Horizont 2020 (53). Postupy jsou následující: — osvědčení o finančních výkazech (povinné auditní osvědčení ex post na závěr projektu u výkazů nákladů činících alespoň 325 000 EUR, které by mělo potvrdit přesnost, pravdivost a způsobilost vykázaných nákladů), — osvědčení o metodice (volitelná certifikace ex ante příjemců potvrzující jejich metodiku vykazování přímých osobních nákladů na základě sazeb jednotkových nákladů).

31. Aby se omezila administrativní zátěž pro příjemce, navrhuje Komise snížit počet osvědčení o finančních výkazech proti 7. RP (54). Co se týče zjednodušení, Účetní dvůr vítá záměr Komise zavést jediné povinné auditní osvědčení na závěr projektu. Zda je postup vydávání osvědčení účinným kontrolním postupem, však především závisí na spolehlivosti auditních osvědčení. Nedávné audity Účetního dvora potvrdily, že tato kontrola byla za poslední dva roky účelná pouze částečně (55). Účetní dvůr připomíná své doporučení, že spolehlivost auditních osvědčení by měla být posílena zvýšením informovanosti osvědčujících auditorů o způsobilosti výdajů.

32. Cílem osvědčení o metodice je, aby příjemci používali správné metodiky při vykazování přímých osobních nákladů na základě sazeb jednotkových nákladů (56). Pokud by byla osvědčení skutečně zavedena, příjemci by volili možnost nechat si svou metodiku osvědčit a celkový počet chyb souvisejících s osobními náklady by následně poklesl. Jak již však Účetní dvůr uvedl v minulosti (57), význam úsilí Komise o zjednodušení postupů snižuje nízká míra účasti a schválených případů v 7. RP. Účetní dvůr vyzývá Komisi, aby zjednodušila a urychlila proces podání a zpracování žádosti a jasně vymezila jednoduchá kritéria pro získání tohoto osvědčení. Pokud se tak nestane, mohlo by to mít na účelné provádění revidované kontrolní strategie Komise negativní dopad.

Nové formy financování

33. Navrhovaná pravidla zavádějí jako nové formy financování udělování cen, zadávání zakázek v předobchodní fázi a zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení (58). Komise hodlá využít ceny jako odměnu za dosažení předem stanovených výzkumně zaměřených cílů (59). Veřejné zakázky umožní Komisi zadávat služby ve výzkumu a vývoji a působit jako zaváděcí zákazník pro inovační řešení (60).

34. Základní myšlenkou udělování cen je stimulace investic do výzkumu a inovací, které mají mnohem vyšší hodnotu než peněžní hodnota ceny. Vedle administrativní jednoduchosti tak ceny mohou mít výhodu vysokého stimulačního účinku (61). Aby bylo možné dosáhnout toho efektu, musí cena stimulovat soukromé investice. Bez stimulačního účinku poslouží cena pouze jako nástroj koordinace různých výzkumných činností financovaných z veřejné pokladny a nepřiláká další investice do výzkumu. Udělování cen by tak mělo vést ke stimulaci (technologických) inovací, jež by zajistily přísun dalších zdrojů financování. Komise by tudíž měla podpořit význam tohoto aspektu tím, že se zaměří na rozvíjení nefinančních atraktivnosti cen, například vytvořením obrazu a renomé ceny na základě excelence, výlučnosti a uznání na mezinárodním poli.

35. Smyslem zadávání zakázek v předobchodní fázi a veřejných zakázek na inovační řešení je posilovat poptávku po inovačním zboží a službách, s cílem podpořit jejich zavádění na trh (62) a následně zvýšit evropskou konkurenceschopnost. Ve srovnání s granty zahrnuje smluvní cena zakázky nejen náklady dodavatele, ale také jeho zisk. Pokud jde o financování výzkumu, mohl by tento faktor z veřejných zakázek učinit nákladnější nástroj, než jsou granty. Veřejné zakázky by tudíž měly být využívány pouze v případech, kdy se odůvodněně očekávají dodatečné přínosy (např. vytvoření nového trhu nebo podpora inovací), jež by při využití grantů nevznikly. Důvody k využití veřejné zakázky by měly být jasně vymezeny předtím, než dojde k oslovení potenciálních dodavatelů. V tomto smyslu by veřejné zakázky neměly být využívány pouze z důvodu administrativního zjednodušení rámcového programu.

Inovace

36. Legislativní návrh programu Horizont 2020 propojuje výzkum a inovace poskytnutím hladkého a souvislého financování od nápadu až po uvedení na trh (63). Pojem „inovace“ se vyskytuje v navrhovaných pravidlech i souboru předpisů (64).

37. Účetní dvůr ve zvláštní zprávě č. 4/2011 (65) konstatoval, že koncept inovace byl interpretován volně. Soubor předpisů jasně nevysvětluje, co má být jako inovační činnost chápáno. Namísto toho k ilustraci významu tohoto pojmu využívá širokou škálu popisných výrazů, jako jsou inovace sociální, přední světové, technologické, vycházející z výzkumu, průmyslové, společenské, ekologické, technické, v oblasti dobrých životních podmínek a aplikované (66). Skutečnost, že definice inovací je vágní, může vést k nedorozuměním a složitějšímu provádění projektů. Návrh by měl poskytnout přesnou definici.

38. Program Horizont 2020 by si měl být vědom rizika rozmělnění financování do širokého spektra inovačních projektů s omezeným potenciálním dopadem na konkurenceschopnost evropského průmyslu a jasně vymezit rozsah inovačních činností, které mohou být financovány. Soubor předpisů by měl odkazovat na některý z uznávaných inovačních rámců, jako je například příručka z Osla (67), a omezit rozsah na ty inovační činností, jež jsou ve světovém měřítku skutečnými novinkami.

Toto stanovisko přijal Účetní dvůr na svém zasedání v Lucemburku dne 19. července 2012. Za Účetní dvůr Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA předseda

(1) Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1.

(2) Úř. věst. L 311, 26.11.2010, s. 9.

(3) Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1.

(4) Úř. věst. L 111, 28.4.2007, s. 13.

(5) Úř. věst. L 391, 30.12.2006, s. 1.

(6) Úř. věst. C 203, 25.8.2006, s. 1.

(7) http://eca.europa.eu.

(8) Úř. věst. C 334, 10.12.2010, s. 1.

(9) Úř. věst. C 47, 17.2.2012, s. 1.

(10) Například Průběžné hodnocení sedmého rámcového programu, závěrečná zpráva, 12. listopadu 2010, s. 56; stanovisko Evropského účetního dvora č. 1/2006, bod 12 a násl. a výroční zpráva za rozpočtový rok 2009, bod 6.7.

(11) Rada Evropské unie (10268/10) – závěry předsednictví přijaté Radou ve složení pro konkurenceschopnost na zasedání dne 26. května 2010, s. 2, a usnesení Evropského parlamentu ze dne 11. listopadu 2010 (P7_TA (2010)0401), odstavec 7 a násl.

(12) Soubor návrhů pro program Horizont 2020 (dále jen „program Horizont 2020“ nebo „soubor předpisů“) sestává z nařízení o zřízení Horizontu 2020 (KOM(2011) 809 v konečném znění) (dále jen „nařízení o Horizontu 2020“), návrhu nařízení, kterým se stanoví pravidla pro účast a šíření výsledků Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) (dále jen „navrhovaná pravidla“ nebo „pravidla“) (KOM(2011) 810 v konečném znění), a návrhu rozhodnutí Rady o zřízení zvláštního programu k provedení Horizontu 2020 (KOM(2011) 811 v konečném znění.

(13) Předpokladem provádění navržené kontrolní strategie je zjednodušení pravidel pro účast; KOM(2011) 811 v konečném znění, s. 105 (Správní opatření).

(14) KOM(2011) 810 v konečném znění, články 22 a 24.

(15) KOM(2011) 810 v konečném znění, články 23 a 25.

(16) Zároveň se tím usnadní plnění obecného cíle snížení stavu zaměstnanců každého evropského orgánu a agentury o 5 %; KOM(2011) 809 v konečném znění, s. 4.

(17) KOM(2011) 809 v konečném znění, s. 99 a dále.

(18) Jak se uvádí ve studii Evropského parlamentu Financial Rules in the Research Framework Programmes - Streamlining rules for participation in EU research programmes (Finanční pravidla v rámcových programech pro výzkum – racionalizace pravidel pro účast ve výzkumných programech EU), „Jedním z hlavních závěrů této studie je, že problematičtější než pravidla sama je způsob jejich provádění. Výsledkem je nedostatečná vzájemná důvěra mezi příjemci a Komisí a nadbytečná administrativní zátěž na obou stranách.“ Generální ředitelství pro vnitřní politiky, Tematická sekce D: Rozpočtové záležitosti (PE 411.275), 26. května 2010, s. 62.

(19) Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 1/2004, bod 12, zvláštní zpráva č. 9/2007, bod 71, zvláštní zpráva č. 8/2009, body 47–49 a stanovisko č. 1/2006, bod 11.

(20) KOM(2010) 815 v konečném znění.

(21) KOM(2011) 809 v konečném znění, bod odůvodnění 15 a článek 4.

(22) Stanovisko č. 7/2011, bod 14.

(23) Evropský výzkumný prostor zahrnuje veškeré činnosti, programy a politiky nadnárodního charakteru v oblasti výzkumu a vývoje v Evropě. Dohromady v rostoucí míře umožňují výzkumným pracovníkům, výzkumným institucím a podnikům přeshraniční pohyb, hospodářskou soutěž i spolupráci.

(24) Stanovisko č. 1/2006, bod 16.

(25) Koordinační a podpůrné akce (např. projekty ERA-net nebo iniciativy podle článku 185) jsou definovány dle kritérií vymezených v sedmém rámcovém programu. Z provádění prostřednictvím zvláštních prováděcích struktur však mohou vyplývat další požadavky a je třeba splnit vnitrostátní kritéria způsobilosti stanovená ve společném výzkumném programu.

(26) Společné technologické iniciativy jsou nedílnou součástí výzkumu v EU a jsou výslovně vyňaty z oblasti působnosti pravidel pro účast v 7. RP. Z toho důvodu má každá společná technologická iniciativa vlastní soubor pravidel a postupů k podávání návrhů a finanční ustanovení.

(27) Čtvrtá monitorovací zpráva Evropské komise o 7. RP za rok 2010, s. 50; Průběžné hodnocení sedmého rámcového programu Evropskou komisí, s. 56.

(28) KOM(2011) 810 v konečném znění, 6. bod odůvodnění.

(29) KOM(2011) 809 v konečném znění, s. 97.

(30) Využití výkonných agentur zde bude optimalizováno případným přerozdělením úkolů s cílem dosáhnout specializace. Dále budou obnoveny mandáty stávajících společných podniků a dojde k založení nových, KOM(2011) 809 v konečném znění, s. 97 a 98.

(31) Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 13/2009, body 61–66, stanovisko č. 1/2010, bod 17 a výroční zpráva za rozpočtový rok 2009, bod 5.56.

(32) Rozhodnutím Komise z roku 2011 o třech opatřeních zaměřených na zjednodušení provádění rozhodnutí č. 1982/2006/ES byl zřízen výbor pro vyjasňování sporných otázek v oblasti výzkumu s mandátem přijímat konečná rozhodnutí o horizontálních otázkách týkajících se provádění programu (např. soulad strategie ex post ředitelství Komise, uplatnění finančních ustanovení, postup certifikace atd.), C(2011) 174).

(33) Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2010, bod 6.7.

(34) Zpráva Evropského parlamentu o zjednodušení provádění rámcových programů pro výzkum (2010/2079(INI)), odstavec 17; závěry o zjednodušených a účinnějších programech podporujících evropský výzkum a inovace, 3016. zasedání Rady ve složení pro konkurenceschopnost dne 26. května 2010, s. 4; KOM(2010) 187 v konečném znění, s. 8.

(35) Evropský účetní dvůr zaznamenal při finančních auditech určité případy. Příjemci v 7. RP klasifikují své náklady do 16 nákladových kategorií. Pro každou kategorii platí jiná sazba financování. V důsledku toho mohou nesprávně zařazené nákladové položky vést k jiné vyplacené částce, neboť tatáž položka je v jedné kategorii (např. demonstrační činnosti) financována sazbou ve výši 50 %, zatímco v jiných kategoriích (např. správní činnosti) platí sazba ve výši 100 %.

(36) Například ze studie skupiny odborníků Impact of external project-based research funding on financial management in Universities - Expert Group report chaired by Sabine Herlitschka, November 2008 (Vliv externího financování výzkumu na základě projektů na finanční řízení vysokých škol – Zpráva skupiny odborníků, kterou vedla Sabine Herlitschka, listopad 2008) vyplývá, že přístup k financování založený na náhradě celkových přímých nákladů a paušální sazbě pro nepřímé (režijní) náklady (obvykle 20 %) je v Evropě běžně využíván (např. v Německu je to Deutsche Forschungsgemeinschaft, ve Švýcarsku pak Fonds National Suisse).

(37) KOM(2011) 810 v konečném znění, článek 25 (Počet produktivních hodin za rok).

(38) Stanovisko č. 1/2006, bod 67.

(39) V 7. RP není daň z přidané hodnoty způsobilým nákladem; čl. 31 odst. 3 písm. e) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1906/2006. V návrhu nařízení o Horizontu 2020 není toto ustanovení zařazeno. Návrh odkazuje na finanční nařízení, jež nevratnou DPH zařazuje mezi způsobilé náklady.

(40) Stanovisko č. 1/2006, bod 64.

(41) KOM(2011) 809 v konečném znění, 32. bod odůvodnění.

(42) KOM(2011) 809 v konečném znění, s. 99.

(43) Jak se uvádí v legislativním finančním výkazu k nařízení o Horizontu 2020, u auditů 7. RP se přibližně 28 % chyb z hlediska objemu týká nepřímých nákladů. U Horizontu 2020 se očekává pokles této míry chyb; KOM(2011) 809 v konečném znění, s. 103.

(44) Výroční zpráva za rozpočtový rok 2010, body 6.19 až 6.28.

(45) Do poloviny června 2012 proběhl nebo byl naplánován audit přibližně 7,25 % příjemců ze 7. RP. V 6. RP bylo auditu podrobeno 8,45 % příjemců. U obou rámcových programů míra chyb neklesla na očekávanou míru 2 %. Informace poskytla Evropská komise – Generální ředitelství pro výzkum a inovace (RTD).

(46) KOM(2011) 810 v konečném znění, články 32 a 33.

(47) Příjemci přispívají do fondu 5 % celkového příspěvku EU na jejich projekt, což v součtu představuje zajištění, z nějž může EU čerpat v případě finančních ztrát spojených s projekty.

(48) KOM(2011) 810 v konečném znění, čl. 32 odst. 4.

(49) SEK(2011) 1427 v konečném znění, díl 2 – část 2/2, příloha 3.

(50) Například specifická právní struktura společných technologických iniciativ vycházející z rámce pro „subjekty Společenství“ byla zvolena proto, aby Komise měla možnost přidělovat plánované prostředky přímo a kontrolovaně. Do této chvíle nicméně nebylo přijato konečné rozhodnutí o tom, jak dále postupovat v případě uznání společných technologických iniciativ. V současné době se v rámci probíhající revize finančního nařízení EU diskutuje o dalších typech právní struktury pro nově vznikající společné technologické iniciativy (např. zvláštní subjekty). Budou-li do působnosti fondu zařazeny program pro konkurenceschopnost a inovace, EIT a společné technologické iniciativy, měla by se vzít v úvahu práva udělovaná soukromým partnerům, rozdělení zisku či riziko platební neschopnosti.

(51) KOM(2011) 810 v konečném znění, čl. 33 odst. 4.

(52) KOM(2011) 810 v konečném znění, články 28–30.

(53) KOM(2011) 809, s.101.

(54) Namísto průběžných osvědčení v 7. RP se v programu Horizont 2020 požaduje pouze jediné takovéto osvědčení (po překonání hranice 325 000 EUR) na příjemce na závěr projektu.

(55) Výroční zpráva za rozpočtový rok 2010, body 6.19–6.21.

(56) Osvědčení vydaná externími auditory – pokyny pro příjemce a auditory, verze z 1. července 2010, s. 13.

(57) Výroční zpráva za rozpočtový rok 2010, bod 6.25.

(58) KOM(2011) 810 v konečném znění, články 34 a 35 a články 48 a 49. Pilotní projekty zadávání zakázek v předobchodní fázi byly zahájeny již během 7. RP (např. v rámci FP7-ICT-2011-12). Udělování cen bylo zařazeno do pravidel 7. RP, nebylo však využito coby zvláštní forma financování.

(59) KOM(2011) 810 v konečném znění, s. 3.

(60) KOM(2011) 810 v konečném znění, čl. 2 odst. 1(13) a 1(14).

(61) KOM(2010) 187, s. 6 (poslední odstavec).

(62) SEK(2011) 1427, s. 19.

(63) KOM(2011) 808, s. 4.

(64) Například „zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení“ (KOM(2011) 810 v konečném znění, čl. 2 odst. 1 bod 14, čl. 19 odst. 8 a články 35 a 49). Čl. 22 odst. 5 omezuje sazbu financování pro uvedené inovativní činnosti (v těsné návaznosti na trh).

(65) http://eca.europa.eu

(66) KOM(2011) 809 v konečném znění, „sociální inovace“ (11. bod odůvodnění a příloha I (s. 30), „přední světové“ (příloha I, část I, s. 32), „technologické“, „vycházející z výzkumu“ (příloha I, část I, s. 36), „průmyslové“ (příloha I, část II, s. 48), „společenské“ (příloha I, část II, s. 48), „ekologické“ (tamtéž), „technické (příloha I, část II, s. 51), „v oblasti dobrých životních podmínek“ (příloha I, část II, s. 60) a „aplikované“ (příloha I, část III, s. 68).

(67) The Measurement of Scientific and Technological Activities - Oslo Manual – Guidelines for collecting and interpreting innovation data (Měření vědeckých a technologických činností – Příručka z Oslo – pokyny ke sběru a interpretaci inovačních dat), třetí vydání, společná publikace OECD a Eurostatu.