V rámci prospektivní agendy v oblasti energetiky a klimatu existují oblasti, které bude třeba dále zlepšovat, aby bylo možné dosáhnout všech politických cílů. Důležitým aspektem této agendy orientované na budoucí energetickou politiku je zkoumání toho, jak Unie v této oblasti přijímá rozhodnutí. Ve svém projevu o stavu Unie v roce 2017 dal předseda Komise Juncker jasně najevo, že v případě důležitých otázek týkajících se jednotného trhu by rozhodnutí v Radě měla být přijímána častěji kvalifikovanou většinou a ve stejné míře by měl být zapojen i Evropský parlament. Posledně zmíněný bod je obzvláště důležitý v oblasti jaderné energie, kde rozhodnutí podle Smlouvy o Euratomu nezahrnují Evropský parlament za stejných podmínek, jaké jsou stanoveny v rámci řádného legislativního postupu podle Lisabonské smlouvy.

V roce 2011 předložila Komise návrh na změnu směrnice 2003/96/ES, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energie, v němž navrhla, aby byla do rámce EU pro zdanění energie zavedena složka týkající se CO2. Zdanění založené na složce CO2 se mělo použít na odvětví, na něž se nevztahuje systém EU pro obchodování s emisemi, a tudíž by v celé ekonomice v EU platil jednotný signál o ceně uhlíku. Kromě toho bylo navrženo, aby zdanění energetických produktů vycházelo z jejich energetického obsahu a zjednodušil se systém osvobození od daně a snížení daně. Členské státy však nebyly schopny dosáhnout jednomyslnosti ohledně hlavních prvků návrhu, a zejména pokud jde o zavedení složky zdanění na základě CO2. Proto se Komise v roce 2015 rozhodla svůj návrh stáhnout. Z toho důvodu zůstává zastaralý rámec z roku 2003 dodnes v platnosti.

Vzhledem k tomu, že již více než deset let nebyly na úrovni EU zvýšeny minimální sazby, byl oslaben signál v podobě daňově podmíněných cen, který měl podpořit investice do energeticky účinných technologií a chování. Navíc některé členské státy od té doby zvýšily svou vnitrostátní úroveň zdanění, zatímco jiné nikoli, a proto existuje riziko rostoucího narušení hospodářské soutěže na jednotném trhu a narušení daňového základu v zemích s vysokými daněmi, zejména u motorových paliv, která mohou být snadno a legálně přepravována přes hranice. Navzdory opakovaným výzvám k posunu ve zdanění zůstal celkový procentní podíl daňových příjmů z ekologických daní v EU v posledním desetiletí relativně beze změny.

Souběžně s pobídkami k využívání čistých zdrojů energie by měl systém zdanění rovněž lépe odrážet veškeré externí náklady na zboží a služby, zejména důsledným uplatňováním zásady „znečišťovatel platí“. Tohoto cíle zatím nebylo dosaženo. Zpráva o cenách energií a nákladech na energie z roku 2018 ukázala, že jsou stále poskytovány dotace na fosilní paliva zejména ve formě snížení daně nebo osvobození od daně, přestože byl ve strategii energetické unie stanoven cíl postupného rušení dotací, které mají nepříznivý vliv na životní prostředí. Jedním ze způsobů, jak tohoto cíle dosáhnout, by mohla být uhlíková daň, která může změnit skladbu spotřeby a výroby tak, aby byla méně uhlíkově a energeticky náročná, což povede ke snížení emisí skleníkových plynů a k celkovým úsporám energie. Podněcuje také investice do zlepšování účinnosti a nízkouhlíkových technologií.

Zdanění energie by tedy odráželo jak příspěvek k udržitelnému růstu a vývoji potenciálu čistých technologií, tak škody, které každé palivo a jeho použití zanechává na životním prostředí. V tomto ohledu by daně z energie sloužily k vytvoření situace na trhu, kdy nejméně zdaněná řešení jsou ta, která zároveň snižují naši ekologickou stopu a znečištění. Klíčovou otázkou je zajistit soudržnost stávajícího rámce jak pro dopravu, tak pro topná paliva.

Zdanění energie by mělo přispívat k udržitelnému a sociálně spravedlivému růstu.

Spolu s dalšími tržními nástroji politiky (jako jsou poplatky, odvody nebo emisní kvóty) lze zdanění využít k řešení konkrétních environmentálních problémů a zároveň k podpoře investic, zaměstnanosti a růstu. Ekonomické studie ukazují, že některé druhy daní, např. daně z práce a příjmu, silněji narušují hospodářskou soutěž, zatímco jiné daně, např. spotřební a ekologické, jsou příznivější pro růst.

Daně z energií a další tržní nástroje by měly být v souladu s investičními potřebami, které udávají směr v budoucnosti, například tím, že usnadní zavádění klíčových technologií, které přispějí k nízkouhlíkovému růstu. Ten bude hrát hlavní úlohu při přechodu na čistou energii.

Zdanění energie má rovněž dopad na řádné fungování jednotného trhu s energií. V současné době jsou trhy s energií, jako je elektřina, plyn a ropa, do velké míry integrovány na úrovni EU a energie protéká volně přes hranice členských států. To se mimo jiné odráží ve skutečnosti, že se vnitrostátní ceny postupně sbližují. Například rozdíly v cenách za elektřinu se v posledním desetiletí snížily o 21 %. Dokončení vnitřního trhu EU s energií si vyžádalo silné právní předpisy k odstranění četných, mimo jiné i obchodních, překážek. Regulační rámec EU postupně umožnil dosažení jednotného trhu. Politika zdanění energie se naopak nevyvíjela stejným tempem, aby podpořila lepší a hlubší integraci vnitřního trhu s energií. Jinými slovy, ceny elektřiny, plynu a pohonných hmot zůstávají významně ovlivněny náklady na podporu politických opatření a daňovými nástroji, které jsou stanoveny na vnitrostátní úrovni a v každém členském státě jinak.

Systém zdanění energie by měl rovněž minimalizovat narušení vyplývající z rozdílných daňových sazeb u konkurenčních paliv. Mělo by se zajistit rovné zacházení se všemi zdroji energie a přihlédnout k tomu, jak se každý zdroj podílí na dosažení zastřešujících cílů energetické unie. Mělo by se například usilovat o jednotnost u všech zdrojů energie pro všechny uživatele, aby se zajistilo, že daňový systém nebude pro spotřebitele nepřiměřeně upřednostňovat řešení založená na fosilních palivech (např. podpora používání uhlí v systémech vytápění, které je často nejméně zdaněným, avšak zároveň nejvíce znečišťujícím topným palivem).

Reforma zdanění energie by měla zohlednit otázky sociální spravedlnosti.

Politika zdanění energie by mohla negativně ovlivnit kupní sílu ekonomicky zranitelných spotřebitelů, pokud se nezohlední sociální dopad daňového systému. Zatímco zvyšování daní u fosilních paliv v odvětví dopravy nebo vytápění jsou silnými pobídkami ke změně chování, v krátkodobém horizontu nemusí být spotřebitelé schopni snadno změnit své spotřební návyky, pokud je ve hře významný podíl jejich příjmů.

Proto jsou nutná pečlivě navržená doprovodná opatření, která zajistí, aby přesuny daňové zátěže v souladu s cíli politiky v oblasti energetiky a klimatu byly pro všechny občany rovněž sociálně přijatelné. Tyto sociální otázky bude třeba řešit pomocí sociální politiky a systémů sociálního zabezpečení, jejichž financování musí účinně těžit z přesunů daňové zátěže a opětovného použití příjmů. Lze toho dosáhnout nejen podporou zranitelných spotřebitelů prostřednictvím sociálních politik, ale i využíváním příjmů z daní z energie a z ekologických daní ve prospěch přechodu hospodářských odvětví a/nebo regionů na environmentální výkonnost a snížením zdanění práce v důsledku vyšších příjmů z ekologických daní.

2.4 „Překlenovací ustanovení“ jako nástroj pro přizpůsobení rozhodovacího postupu

Podle obecného ustanovení čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii (SEU) a na základě zvláštních ustanovení Smlouvy o fungování EU je možné, aby se v oblastech politiky, na něž se vztahuje požadavek jednomyslnosti, mohlo rozhodovat kvalifikovanou většinu. Tato možnost se označuje jako „překlenovací ustanovení“ a nabízí posun od jednomyslného hlasování k hlasování kvalifikovanou většinou.

V hlavě SFEU věnované životnímu prostředí bylo zavedeno zvláštní překlenovací ustanovení, které dává Radě pravomoc rozhodnout, že environmentální opatření fiskální povahy mohou být přijata řádným legislativním postupem na základě hlasování kvalifikovanou většinou. Aby mohla Rada tuto pravomoc vykonávat, musí se na tom jednomyslně dohodnout na základě návrhu Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem, Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů.

Překlenovací ustanovení stanovené v hlavě SFEU věnované životnímu prostředí by se mohlo použít pro opatření v oblasti zdanění energie, která jsou především environmentální povahy. Mohlo by to být odůvodněné u opatření týkajících se ekologické daně, jejichž cílem je snížit emise CO2 a další znečišťující emise nebo zlepšit energetickou účinnost, což jsou klíčové priority strategie energetické unie EU a Pařížské dohody. Vzhledem k tomu, že výroba a využívání energie odpovídají za více než tři čtvrtiny emisí CO2, ekologické daně z emisí CO2 mohou dosáhnout svého cíle pouze tehdy, pokud se na výrobu a využívání energie budou taková daňová opatření vztahovat. Podle toho by se proto na opatření pro zdanění energie na základě emisí CO2 mělo použít překlenovací ustanovení zakotvené v hlavě SFEU o životním prostředí.

Uplatnění překlenovacího ustanovení by přímo neovlivnilo stávající pravomoci členských států v oblasti daní, ale pouze by změnilo způsob výkonu těchto pravomocí. Takový přístup by spíše přispěl ke snaze posílit institucionální rámec zdanění obecně. Kromě toho by použití překlenovacího ustanovení vedlo k uplatnění řádného legislativního postupu, při němž Evropský parlament a Rada jako spolunormotvůrci zastupují rovnocenně širokou škálu zájmů. Hlasování kvalifikovanou většinou je totiž vyjádřením základní myšlenky jednotných opatření založených na kompromisu. Toto odůvodnění platí pro většinu politických rozhodnutí v oblasti energetiky a klimatu, a proto je možné přínosy kvalifikované většiny dále zkoumat také v oblasti ekologických daní.

Takový krok by byl součástí obecnějšího přístupu k používání překlenovacích ustanovení, jak je uvedeno v plánu odvětvového sdělení „Kroky k zajištění efektivnějšího a demokratičtějšího rozhodování v daňové politice EU“ . Druhý krok tohoto plánu stanoví, že přechod k řádnému legislativnímu postupu založenému na hlasování kvalifikovanou většinou v Radě a právech Evropského parlamentu na spolurozhodování by se měl vztahovat na opatření především fiskální povahy určená na podporu jiných politických cílů včetně boje proti změně klimatu. Komise vyzvala vedoucí představitele EU, aby ohledně tohoto druhého kroku rychle rozhodli.

Komise v uvedeném sdělení rovněž zdůraznila, že účinnější rozhodnutí týkající se daní v této oblasti by umožnila provádět energetickou politiku šetrnější k životnímu prostředí, například na podporu ambiciózních cílů EU v oblasti změny klimatu. Zvláštní překlenovací ustanovení čl. 192 odst. 2 SFEU v oblasti životního prostředí, které se hlavně týká ustanovení především daňové povahy, nabízí cestu k přechodu od zvláštního k řádnému legislativnímu postupu v zájmu energetické politiky šetrnější k životnímu prostředí. Alternativně by použití obecného překlenovacího ustanovení v čl. 48 odst. 7 SEU stanovilo hlasování kvalifikovanou většinou pro daňová opatření, která jsou určena především pro cíle v oblasti energetiky.

3. Rozhodování v rámci Smlouvy o Euratomu

Součástí dnešní energetické skladby v Evropě je jaderná energie. Polovina členských států využívá jadernou energii pro výrobu elektřiny, což představuje 27 % výroby elektřiny v EU.

Když byla v roce 1957 podepsána Smlouva o Euratomu, jaderná energie byla považována za zdroj energie pro hospodářský rozvoj Evropy. Smlouva poskytuje rozsáhlé nadnárodní pravomoci na úrovni Společenství. V praxi však bylo uplatňování těchto pravomocí selektivní a postupně se vyvíjelo. Ve svých začátcích bylo společenství Euratom primárně zaměřeno na podporu jaderné energie. V dnešní době se jeho činnosti týkají bezpečnosti, zabezpečení dodávek, záruk, nakládání s odpady, radiační ochrany, výzkumu a lékařských aplikací. Euratom hraje důležitou úlohu při posilování jaderné bezpečnosti v nových členských státech a v sousedství EU. Potenciální přeshraniční dopad otázek jaderné bezpečnosti vyžaduje – dnes a v nadcházejících letech o to více – právní rámec, který přesahuje hranice členských států. Tento rámec byl posílen sekundárními právními předpisy přijatými od havárie ve Fukušimě. Stejně tak stárnutí elektráren v celé EU vyvolává otázky týkající se prodlužování životnosti, včasného ukončování činnosti, vyřazování z provozu, nakládání s odpady a souvisejících investic. Význam těchto otázek se v nadcházejících letech zvýší.