Zvláštní zpráva č. 5/2011 „Režim jednotné platby (SPS): otázky, které je třeba řešit pro zkvalitnění jeho řádného finančního řízení“





ZKRATKY CATS : systém schvalování auditní stopy (Clearance Audit Trail System) (databáze shromažďující informace týkající se plateb z evropských zemědělských fondů) Eurostat : statistický úřad Evropské unie EZFRV : Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova EZZF : Evropský zemědělský záruční fond GAEC : dobrý zemědělský a environmentální stav (Good Agricultural and Environmental Condition) LFA : znevýhodněná oblast (Less favoured area) SAPS : režim jednotné platby na plochu (Single area payment scheme) SMR : povinné požadavky na hospodaření (Statutory Management Requirements) SPS : režim jednotné platby (Single Payment Scheme) SZP : společná zemědělská politika URAA : Dohoda o zemědělství uzavřená v rámci Uruguayského kola (Uruguay Round Agreement on Agriculture) WTO : Světová obchodní organizace (World Trade Organisation) (Ženeva) GLOSÁŘ Agenda 2000 : Tato reforma postavila společnou zemědělskou politiku na dva hlavní pilíře, které rozpočet Společenství financuje prostřednictvím dvou evropských zemědělských fondů. První pilíř (Evropský zemědělský záruční fond (EZZF)) zajišťuje tržní opatření a podporu příjmů formou přímých plateb. Druhý pilíř (Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)) je určen na spolufinancování opatření v oblasti rozvoje venkova, jakými jsou např. agroenvironmentální opatření, podpora kvality potravin, vyšší technické standardy a dobré životní podmínky zvířat. Dohoda WTO o zemědělství : Výsledek jednání tzv. Uruguayského kola konaného v letech 1986–1994, v jehož rámci se členské státy WTO dohodly na zlepšení přístupu na trhu a snížení zemědělských dotací narušujících trh. Kontrola stavu reformy SZP (tzv. "Health Check") : Kontrola stavu reformy SZP z roku 2003, provedená v roce 2008. Byly přijaty návrhy Komise na další oddělení přímé podpory od produkce a zvýšení pružnosti režimu jednotné platby, vyšší převody výdajů na opatření v oblasti rozvoje venkova, úpravy intervenčního systému, zvýšení mléčných kvót a další specifická odvětvová opatření. Oddělení plateb : Proces oddělení plateb přímé podpory od vlastní zemědělské produkce. Příjem z podnikání v zemědělství : Příjem vytvářený zemědělskou činností, který se využívá k odměňování vlastních výrobních činitelů (práce a/nebo podniku, vlastního kapitálu a vlastněné půdy). Odpovídá výrobnímu příjmu po odečtení nákladů souvisejících s vypůjčením kapitálu a najmutím pracovních sil. Příjem ze zemědělské činnosti na výrobního činitele : Ukazuje čistou přidanou hodnotu zemědělských činností (a zároveň neoddělitelných nezemědělských druhotných činností) v nákladech na výrobní činitele. Vypočítává se odečtením hodnoty mezispotřeby, spotřeby fixního kapitálu a daní z výroby od hodnoty zemědělského výstupu v základních cenách a připočtením hodnoty (dalších) výrobních dotací. Domácnosti často získávají příjem z dalších zdrojů (nezemědělské činnosti, mzdy, sociální dávky, příjem z majetku), takže příjem na výrobního činitele v zemědělství nemusí být nutně shodný se skutečným příjmem zemědělských domácností. Reforma z roku 1992 : První významná reforma SZP (tzv. "MacSharryho reforma"). Vedla ke snížení intervenčních cen u orné půdy a hovězího masa. Jako kompenzaci za očekávanou ztrátu příjmů zavedla tato reforma přímé platby pro producenty plodin na orné půdě a platby za půdu vyňatou z produkce (půdu ležící ladem). Reforma z roku 2003 : Reforma SZP ("střednědobá revize"), jejímž cílem bylo snížit cenovou podporu a kompenzovat toto snížení přímou podporou příjmů, pokračovala v procesu, který začal v roce 1992 (MacSharryho reforma) a byl potvrzen v roce 1999 (reforma v rámci dokumentu Agenda 2000). Reforma z roku 2003 zavedla oddělení podpory od produkce a požadavky podmíněnosti a také posílila pomoc v oblasti rozvoje venkova. SHRNUTÍ I. Režim jednotné platby (SPS) je klíčovým prvkem reformy společné zemědělské politiky z roku 2003. Jeho cílem je motivovat zemědělce, aby lépe reagovali na tržní poptávku, a zároveň podpořit jejich příjmy. V současné době je režim jednotné platby uplatňován v 17 z 27 členských států EU a výdaje v rámci tohoto režimu v roce 2009 dosáhly přibližně 28,8 miliardy EUR. II. Audit Účetního tvora týkající se provádění režimu jednotné platby se zaměřil na následující otázky: - příjemce v rámci této politiky, podmínky přístupu k jednotným platbám a definici půdy způsobilé pro podporu, - příspěvek režimu jednotné platby k cíli podporovat příjmy zemědělců a udržovat zemědělskou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, - specifické účinky, k nimž dochází v důsledku odlišných modelů provádění režimu jednotné platby. III. Příjemci podpory v rámci režimu jednotné platby jsou "zemědělci" zabývající se "zemědělskou činností" a mající "k dispozici" "způsobilou půdu". Nedostatečně přesné definice těchto prvků, jakož i způsob, jakým byla související ustanovení následně uplatňována, umožnily využívat platby v rámci režimu jednotné platby i osobám nebo subjektům, které se zemědělské činnosti nevěnují nebo se jí věnují jen okrajově. IV. V roce 2008 Komise spolu s Radou přistoupily k přezkumu SZP, známému pod názvem "Health Check" (kontrola stavu reformy společné zemědělské politiky). Tento přezkum vedl k závěru, že by se režim přímých plateb neměl vztahovat na fyzické nebo právnické osoby, jejichž zemědělské činnosti tvoří pouze nepatrnou část jejich celkových hospodářských činností nebo jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není zemědělská činnost. Žádný členský stát však dosud tuto možnost k lepšímu zacílení příjemců pomoci v rámci režimu jednotné platby neuplatnil. V. Přístup nových subjektů k režimu jednotné platby byl někdy omezen. Navíc nebyla dostatečně jasná kritéria způsobilosti půdy a požadovaná minimální zemědělská činnost byla někdy snížena až na nulu. VI. Přímé platby, kam patří podpora v rámci režimu jednotné platby a podpora vázaná na produkci, představují důležitou část příjmů zemědělců. Převážná část podpory přitom směřuje k malému počtu velkých příjemců, zatímco velká většina příjemců dostává v individuálních případech jen malý objem podpory. VII. Získání podpory v rámci režimu jednotné platby je podmíněno plněním závazků spojených s podmíněností. Účetní dvůr však zjistil, že neexistuje přímá vazba mezi podporou v rámci režimu jednotné platby a náklady, jež vznikají zemědělcům, kteří tyto závazky plní. Podobným způsobem není možné stanovit přímou spojitost mezi podporou v rámci režimu jednotné platby a pozitivními veřejnými externalitami, které díky zemědělským činnostem vznikají. VIII. Pro provádění režimu jednotné platby bylo pro členské státy připraveno několik možností ("modelů"). Výběr modelu pak výrazně ovlivnil rozdělování podpory v rámci členských států (mezi zemědělci), což vedlo k tomu, že režim jednotné platby je v současnosti jako metoda poskytování podpory příjmů zemědělců velmi špatně zacílený. IX. Většina členských států, která doposud zavedla režim jednotné platby, zachovala historický model, jež se v zásadě zakládá na parametrech stanovených v období 2000–2002, které však již neodpovídají současným činnostem. Tam, kde členské státy nezavedly řádná omezení, může tento model vést ke spekulativním převodům a hromadění platebních nároků na straně příjemců. X. Regionální model vede k rovnoměrnějšímu rozdělování podpory. Bylo však dokázáno, že dál zhoršuje problém "kapitalizace" podpory, a to svým dopadem na ceny půdy a jejích pronájmů. Tato kapitalizace existuje u všech systémů podpory založených na obhospodařované ploše, ale u regionálního modelu provádění režimu jednotné platby je ještě výraznější. XI. Režim jednotné platby celkově přispěl k dosahování cílů SZP, a to zejména tím, že zemědělce motivoval lépe reagovat na tržní poptávku a že podpořil příjmy v zemědělském odvětví jako celku. Účetní dvůr však vyzývá Komisi, aby zvážila, zda by prvky režimu jednotné platby neměly být přezkoumány v souladu s níže uvedenými doporučeními: XII. Účetní dvůr formuloval tato doporučení: - Stávající právní předpisy by měly být aktualizovány tak, aby podpora v rámci režimu jednotné platby směřovala k aktivním zemědělcům a vylučovala příjemce, kteří neprovádějí žádnou zemědělskou činnost či jejichž zemědělská činnost je nevýznamná. - Je třeba jasněji definovat způsobilou půdu a zemědělskou činnost s cílem znemožnit čerpání podpory v rámci režimu jednotné platby pro nezemědělské pozemky a také činnosti, jež nepřispívají ke zvyšování zemědělské produktivity (článek 39 Smlouvy, viz poznámka pod čarou 5) ani aktivním způsobem neudržují hodnotu půdy z hlediska životního prostředí. - Výpočet podpory v rámci režimu jednotné platby by měl být upraven tak, aby lépe odrážel náklady environmentálních a dalších externalit. - Standardy dobrého zemědělského a environmentálního stavu by měly jako podmínku pro dosažení plné výše podpory od zemědělců vyžadovat povinnost provádět konkrétní a pravidelné činnosti. Snížení plateb za neplnění povinností souvisejících s podmíněností by měla mít větší odrazující efekt. - Mělo by se usilovat o rovnoměrnější rozdělování podpory v rámci režimu jednotné platby mezi zemědělce, a to buď další modulací plateb, nebo omezením vyšších individuálních plateb, nebo cestou zohlednění specifických okolností zemědělců. - Výpočet nároků by měl vycházet ze současných zemědělských podmínek v jednotlivých regionech. ÚVOD ZÁKLADNÍ INFORMACE 1. Až do své reformy, provedené v roce 1992, byla SZP založena na systému cenové podpory ve většině zemědělských odvětví kombinovaném s veřejnou intervencí na zemědělských trzích a také s ochranou hranic [1]. Cenová podpora však vedla k vytváření téměř trvalých přebytků u hlavních zemědělských komodit a stabilizace trhu bylo možno dosáhnout (za velkých rozpočtových nákladů) pouze opatřeními jako soukromé skladování, odbytová opatření, vývozní dotace či dokonce ničení zemědělských výrobků. Cenová podpora byla navíc systematicky kritizována na mnohostranných obchodních jednáních. 2. Reforma SZP z roku 1992 snížila intervenční ceny pro obiloviny a hovězí maso a donutila větší zemědělce vyjmout z produkce část jejich půdy. Reforma zároveň zavedla doprovodná opatření na ochranu životního prostředí, předčasný odchod zemědělců do důchodu a zalesňovací opatření. Jako vyrovnání očekávaného poklesu příjmů v souvislosti se snížením cen obilovin a hovězího masa začali producenti dostávat přímé platby, které byly vázány na osetou plochu nebo počet zvířat. Celková částka těchto plateb byla omezena vnitrostátními či regionálním stropy pro dané odvětví. RÁMEČEK 1 PODPORA ZEMĚDĚLSKÝCH PŘÍJMŮ A MEZINÁRODNÍ ZÁVAZKY EVROPSKÉ UNIE V roce 1994 Evropská unie a členské státy Světové obchodní organizace (WTO) podepsaly Dohodu o zemědělství Uruguayského kola. Tato dohoda klasifikuje jednotlivé formy zemědělské podpory podle jejich dopadu na narušení mezinárodního obchodu. Přímá cenová podpora je přitom považována za obzvláště narušující a členské země WTO se zavázaly tuto formu podpory snížit. Přímé platby "oddělené" od produkce nejsou považovány za něco, co narušuje obchod, a jsou proto povoleny [2]. 3. V roce 1999 se Evropská rada v Berlíně dohodla na další reformě SZP. Podpora zemědělství se měla napříště opírat o dva hlavní "pilíře" financované z rozpočtu Společenství prostřednictvím dvou fondů. Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) i nadále zajišťuje financování tržních opatření a zahrnuje určité typy podpory ve formě přímých plateb vázaných na produkci. Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) spolufinancuje programy rozvoje venkova, jako např. ochranu životního prostředí, udržitelné zemědělství, dále podporuje kvalitu potravin a normy týkající se dobrých životních podmínek zvířat. REFORMA SZP Z ROKU 2003 ZAVEDLA REŽIM JEDNOTNÉ PLATBY 4. Provádění Dohody o zemědělství uzavřené v rámci Uruguayského kola (URAA) a změna v politických prioritách vedly v roce 2003 k reformě společné zemědělské politiky. Koncepce této reformy si kladla za cíl motivovat zemědělce, aby reagovali na tržní poptávku, a dále podporovat zemědělskou praxi, která chrání životní prostředí. 5. Co se týče prvního pilíře společné zemědělské politiky (EZZF), jímž se financují tržní a přímé podpory, byla reforma z roku 2003 postavena na čtyřech základních prvcích: - Zavedení režimu jednotné platby (SPS). Tento režim nahradil většinu stávajících plateb přímé podpory. V rámci tohoto režimu jednotné platby je podpora "oddělena" od povinnosti produkovat. - Plná platba přímé podpory byla podmíněna tím, že zemědělci budou udržovat veškerou svou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (GAEC) a že budou dodržovat povinné požadavky na hospodaření (SMR). Tento princip se nazývá "podmíněnost". Požadavky na udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu a povinné požadavky na hospodaření ukládají nebo naopak zakazují určité postupy související s ochranou produktivního potenciálu zemědělské půdy, životního prostředí, ochranou zdraví a dobrých životních podmínek zvířat, bezpečností rostlin a potravin. - Zavedení povinného mechanismu, jimž se snižují všechny přímé platby přesahující v jednom kalendářním roce částku 5000 EUR o pevně stanovenou procentní sazbu (tzv. "modulace") [3]. Prostředky získané touto modulací jsou převáděny do EZFRV. - Mechanismus finanční kázně, jehož cílem je zajistit, aby v žádném roce nedošlo k překročení částek schválených pro financování prvního pilíře SZP [4]. Tento mechanismus vstoupil v platnost v roce 2007, dosud však nebyl spuštěn. 6. Režim jednotné platby je koncipován tak, aby byl v souladu s celkovými cíli společné zemědělské politiky, které chtějí "zvýšit produktivitu zemědělství" a "zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství" [5]. Příjmy zemědělců, které byly jedním z klíčových bodů společné zemědělské politiky od jejího zavedení, zůstaly důležitou politickou otázkou. 7. Pro rok podání žádostí 2008 (rozpočtový rok 2009) činily vnitrostátní stropy, jež byly k dispozici pro přidělování platebních nároků v 17 členských státech, které zavedly režim jednotné platby, celkem 31,5 miliardy EUR [6]. V rozpočtu na rok 2009 připadalo na režim jednotné platby 72,1 % všech plateb přímé podpory EU a 49,8 % rozpočtu na zemědělství a rozvoj venkova. TABULKA 1 ROČNÍ ROZPOČTOVÉ STROPY PRO REŽIM JEDNOTNÉ PLATBY (v tis. EUR) | Členský stát | Rok podání žádosti | | 2006 | 2007 | 2008 | Belgie | 475641 | 488660 | 502200 | Dánsko | 981539 | 987356 | 993338 | Německo | 5644898 | 5693330 | 5741963 | Irsko | 1335311 | 1337919 | 1340752 | Řecko | 2041887 | 2069049 | 2234039 | Španělsko | 3529453 | 3542583 | 3600357 | Francie | 6060555 | 6107448 | 6159613 | Itálie | 3593132 | 3612988 | 3827342 | Lucembursko | 36602 | 37051 | 37051 | Malta | | 1668 | 3017 | Nizozemsko | 325103 | 730632 | 743163 | Rakousko | 540440 | 643956 | 649473 | Portugalsko | 365645 | 413774 | 434232 | Slovinsko | | 50454 | 62902 | Finsko | 519628 | 521285 | 523362 | Švédsko | 630000 | 714201 | 719414 | Spojené království | 3914945 | 3931186 | 3947375 | Celkem | 29994779 | 30883540 | 31519593 | KLÍČOVÉ PRVKY REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY A MODELY PROVÁDĚNÍ 8. Jak bylo uvedeno výše, režim jednotné platby byl klíčovým prvkem reformy SZP z roku 2003 a nahradil většinu dosavadních plateb přímé podpory [7]. Pro SPS jsou způsobilí pouze zemědělci. Zemědělec je osoba, která vykonává zemědělskou činnost. Zemědělská činnost je definována jako pěstování rostlin, chov zvířat či udržování půdy v dobrém zemědělském a ekologickém stavu (GAEC) [8]. 9. Aby mohl čerpat podporu v rámci režimu jednotné platby, musí být zemědělec držitelem "platebních nároků" a mít dále k dispozici způsobilou zemědělskou půdu. Každý platební nárok vykázaný spolu s jedním hektarem půdy způsobilé pro podporu zakládá právo na platbu v rámci režimu jednotné platby rovnající se jednotkové hodnotě vykázaného platebního nároku [9]. Platební nároky jsou ve své podstatě podmíněnými právy na obdržení podpory příjmu od EU, a tedy aktivy. Mohou být odděleny od pozemku a nezávisle obchodovány. 10. Platební nároky přidělují vnitrostátní orgány. Vnitrostátní stropy odpovídají hodnotě všech disponibilních platebních nároků, které mohou být aktivovány zemědělci se způsobilými pozemky na území daného členského státu. Tato hodnota je vyšší než reálně vyplácené částky, neboť všechny přímé platby zemědělcům, včetně plateb v rámci režimu jednotné platby, jsou sníženy v důsledku modulace (například 5 % v roce 2008) a dále v důsledku toho, že členské státy nerozdělily částky, které byly k dispozici, v plném rozsahu, zemědělci nevyužili ("neaktivovali") všechny platební nároky (například proto, že v daném roce obhospodařují méně hektarů, než kolik drží nároků) nebo došlo ke snížení plateb v důsledku administrativních sankcí (například v případě opožděného předložení žádosti o podporu). Celková výše plateb provedených v rámci režimu jednotné platby tak činila 28,8 miliardy EUR pro rozpočtový rok 2009 [10]. 11. Belgie, Dánsko, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Rakousko, Portugalsko, Švédsko a Spojené království zavedly režim jednotné platby v roce 2005. Španělsko, Francie, Nizozemsko, Finsko a Řecko využily možnost přechodného období a režim jednotné platby zavedly o rok později, v roce 2006. 12. Pro nové členské státy, jež k EU přistoupily v roce 2004 či 2007, platí specifická pravidla. Tyto státy mohou v zásadě zavést režim jednotné platby podobně jako ostatní členské státy, ale dosud tak učinily (v roce 2007) jen Malta a Slovinsko. Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Rumunsko, Polsko a Slovensko využily možnosti, která jim povoluje odložit zavedení SPS až na rok 2013. V mezidobí uplatňují zjednodušený režim jednotné platby na plochu (SAPS) [11]. SAPS nebyl zahrnut do auditu, jež je předmětem této zprávy. 13. Pro výpočet a rozdělování platebních nároků bylo otevřeno několik možností provádění, které jsou určující pro řadu "modelů", mezi nimiž si členské státy mohly zvolit: historický model, regionální (paušální) model nebo smíšené modely vzniklé kombinací historického a regionálního modelu: a) Historický model [12]. Každému zemědělci jsou poskytnuty platební nároky, které zpravidla vycházejí z průměrné částky plateb podpory, jež byly obdrženy během tříletého (2000, 2001 a 2002) referenčního období (historická referenční částka), a průměrného počtu hektarů obhospodařovaných během tohoto období na základě některého předcházejícího režimu podpory vázané na produkci (referenční plocha). [13] Jednotková hodnota platebního nároku se tak rovná referenční částce dělené počtem nároků. Tento způsob výpočtu vede k výrazným rozdílům v jednotkové hodnotě platebních nároků, které plynou z nerovnoměrné podpory konkrétním zemědělským odvětvím během referenčního období. b) Regionální (paušální) model [14]. Podle regionálního modelu mají všechny platební nároky rozdělené zemědělcům v daném regionu/subregionu stejnou hodnotu ("paušál") a každému zemědělci je přidělen platební nárok za každý způsobilý hektar vykázaný v prvním roce žádosti, případně v posledním roce, který předcházel zavedení režimu jednotné platby. c) Smíšené ("hybridní") modely. Tyto modely kombinují prvky jak historického, tak regionálního modelu. Zemědělci dostávají základní paušální částku za jeden způsobilý hektar půdy a navíc pevně stanovenou procentní sazbu z platby podpory, kterou dostávali v referenčním období. Hybridní modely mohou být buď statické, nebo dynamické, tj. kombinace historických a paušálních hodnot se buď nemění, nebo se může během času měnit a posouvat se směrem k plnému regionálnímu paušálnímu modelu. Modely zvolené příslušnými 17 členskými státy, které uplatňují režim jednotné platby při výpočtu a rozdělování platebních nároků, jsou uvedeny v příloze I. 14. Členské státy byly oprávněny přidělit část historických plateb do vnitrostátní reservy, která mohla být použita k poskytování platebních nároků novým zemědělcům, jež započali svou činnosti po referenčním období, zemědělcům ve zvláštních situacích či zemědělcům, kterých se týkají restrukturalizační programy nebo programy rozvoje venkova. ÚPRAVY, KTERÉ BYLY ZAVEDENY NA ZÁKLADĚ KONTROLY STAVU SPOLEČNÉ ZEMĚDĚLSKÉ POLITIKY V ROCE 2008 15. V roce 2008 Komise spolu s Radou přistoupily k přezkumu SZP, známému pod názvem "Health Check" (kontrola stavu SZP). Rada přijala návrhy Komise na další oddělení od produkce u těch programů přímé podpory, které byly dosud na produkci vázány [15]. Zbývající programy podpory vázané na produkci, týkající se sušených krmiv, škrobu, lnu a konopí, budou od produkce též odděleny a do režimu jednotné platby budou včleněny do roku 2013. Kontrola stavu SZP rovněž vedla k dalšímu zjednodušení pravidel a zrušila povinnost zemědělců nechávat část půdy ležet ladem (povinné vynětí půdy z produkce). 16. Rada rovněž povolila členským státům revidovat jejich původní rozhodnutí, jímž si zvolili konkrétní model provádění režimu jednotné platby. Členské státy, které zavedly historický model, se mohly rozhodnout buď snížit rozdíl mezi jednotkovými hodnotami platebních nároků, nebo přejít na (plný či hybridní) regionální model. Členské státy, které již zavedly hybridní regionální model, se nyní mohly rozhodnout snížit historický prvek hodnoty platebních nároků, a tím přiblížit tyto platební nároky k regionální hodnotě. Členské státy mohly rovněž revidovat podobu regionů [16]. Členské státy byly také oprávněny použít až 10 % svých "vnitrostátních stropů" na podporu specifických oblastí. [17] ROZSAH, CÍLE A KONCEPCE AUDITU 17. Účetní dvůr již v minulosti kontroloval provádění režimu jednotné platby v 17 členských státech, které tento systém od roku 2006 uplatňují. Výsledky těchto auditů byly uvedeny v příslušných výročních zprávách. 18. Účetní dvůr se rovněž rozhodl pro účely této zprávy provést dodatečnou auditní práci v letech 2009 a 2010. Ta zahrnovala auditní návštěvy u Evropské komise a ve třech členských státech (Francii, Spojeném království a Itálii) a rovněž dokumentární analýzu a také přezkumy studií a hodnocení. 19. Tato zpráva se zaměřuje na tyto skutečnosti: - definici příjemců v rámci této politiky, podmínky přístupu k jednotným platbám a definici půdy způsobilé pro podporu, - příspěvek režimu jednotné platby k cíli podporovat příjmy zemědělců a udržovat zemědělskou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, - specifické účinky, k nimž dochází v důsledku odlišných prováděcích modelů režimu jednotné platby, - chyby související se složitými výpočty nezbytnými pro stanovení platebních nároků. PŘIPOMÍNKY PŘÍJEMCI V RÁMCI TÉTO POLITIKY, PODMÍNKY PŘÍSTUPU K JEDNOTNÝM PLATBÁM A NASTAVENÍ KLÍČOVÝCH PRVKŮ REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY 20. Při auditu byla zjištěna nedostatečná přesnost v definování příjemců v rámci režimu jednotné platby, způsobilých činností a způsobilé půdy, jakož i značná volnost při nastavování a provádění klíčových prvků režimu jednotné platby na straně členských států. DEFINICE "ZEMĚDĚLSKÉHO PODNIKU", "ZEMĚDĚLSKÉ ČINNOSTI" A "PŮDY, KTEROU MÁ ZEMĚDĚLEC K DISPOZICI" 21. Příjemci podpory v rámci režimu jednotné platby jsou "zemědělci" zabývající se "zemědělskou činností" a mající "k dispozici" "způsobilou půdu". Nepřesné definice těchto pojmů (zemědělec, zemědělská činnost atd.), i způsob, jakým byly tyto prvky následně interpretovány, umožnily využívat platby v rámci režimu jednotné platby i osobám nebo subjektům, které se zemědělské činnosti nevěnují nebo se jí věnují jen okrajově. 22. Právní předpisy [18] definují zemědělský podnikjako soubor všech produkčních jednotek spravovaných zemědělcem, které se nacházejí na území stejného členského státu. Produkční jednotka je parcela zemědělské půdy (včetně krmných ploch) nebo hospodářské zvíře, z nichž v referenčním období vzniklo právo na přímé platby. Zemědělskou činnostíse rozumí produkce, chov nebo pěstování zemědělských produktů včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely nebo udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. 23. Právní rámec tedy nevyžaduje, aby příjemci a) vlastnili půdu či jakékoli jiné prostředky zemědělské výroby; b) byli producenty zemědělských výrobků a c) měli příjem z prodeje produktů své zemědělské činnosti na trhu. 24. Co se týče pozemků k dispozici, původní právní rámec pro režim jednotné platby vyžadoval, aby žadatelé měli k dispozici způsobilé pozemky odpovídající ploše, na kterou se váže jimi držený platební nárok, po dobu alespoň deseti měsíců [19]. Toto ustanovení, které bylo považováno za příliš omezující, bylo v roce 2008 nahrazeno povinností, aby měl pozemky zemědělec k dispozici ke stanovenému datu [20]. Právní ustanovení však nedefinují pojem "k dispozici [zemědělce]" nebo "řízení výrobních jednotek". V důsledku toho mohou být vykázané pozemky k dispozici jakékoli jiné osobě pro jakoukoli dobu během stejného kalendářního roku mimo toto pevně stanovené datum, aniž by to ovlivnilo definici žadatele coby "zemědělce". 25. Určité členské státy se snažily zaměřit podporu v rámci režimu jednotné platby na specifické kategorie zemědělců. Lucembursko tak například po žadatelích požaduje, aby měli nezbytné zemědělské stroje či vybavení. Ve Francii považují orgány zemědělce za osobu, která nese ekonomická rizika spojená se zemědělskou činností, kterou zemědělec provádí na půdě vykázané pro podporu v rámci režimu jednotné platby. Jedná se o osobu, která přijímá hospodářská rozhodnutí, tj. která nabývá vstupní faktory (např. půdu, strojní vybavení, osivo atd.) a svůj příjem odvíjí z prodeje produktů svého hospodářství. 26. Příjemce, který provádí vyžadovanou zemědělskou činnost prostřednictvím placených zaměstnanců, je považován za zemědělce. Když však dojde k pronájmu pozemku a hospodářská rizika zemědělské činnosti nese nájemce, tento nájemce nedostává podporu v rámci režimu jednotné platby v případě, že ustanovení nájemní smlouvy uvádějí, že majitel pozemku zůstává i nadále příjemcem výnosů z prováděné činnosti. Audit zjistil celou řadu případů tohoto druhu [21]. V těchto případech byla podpora v rámci režimu jednotné platby vyplácena majitelům pozemků za podmínky, že nájemci za ně budou půdu udržovat v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. RÁMEČEK 2 PŘÍJEMCI PODPORY V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY, KTEŘÍ NENESOU EKONOMICKÁ RIZIKA SPOJENÁ SE ZEMĚDĚLSKOU ČINNOSTÍ Audit Účetního dvora odhalil řadu případů, kdy byla v rámci programu podpory znevýhodněných oblastí vyplacena podpora zemědělci v nájmu, ale jednotná platba na tentýž pozemek byla vyplacena jinému příjemci (majiteli půdy). K těmto případům docházelo často u regionálního (hybridního) modelu, neboť v roce zavedení režimu jednotné platby byly platební nároky přiděleny všem osobám, které vykázaly způsobilou půdu, a to bez ohledu na skutečnost, zda tato osoba je či v minulosti byla zemědělským producentem. PLATBA ZEMĚDĚLCŮM, KTEŘÍ ODEŠLI DO DŮCHODU, ZA PLNĚNÍ MINIMÁLNÍCH POŽADAVKŮ NA UDRŽOVÁNÍ PŮDY V DOBRÉM ZEMĚDĚLSKÉM A ENVIRONMENTÁLNÍM STAVU 27. Před zavedením režimu jednotné platby, tj. v rámci předcházejících systémů plateb vázaných na produkci, ztrácel zemědělec nárok na přímou podporu při odchodu do důchodu, neboť v takovém okamžiku skončil se zemědělskou produkcí. Se zřízením režimu jednotné platby si mohli zemědělci, kteří se zbavili svých původních zemědělských podniků, udržet své nároky a mohli je aktivovat na pronajatém pozemku, na kterém nevykonávali žádnou činnost, a to prostřednictvím složitých schémat, která byla vytvořena pro splnění zákonných požadavků. V těchto případech zemědělci, kteří převzali původní zemědělský podnik, mohli obdržet nové nároky z vnitrostátní rezervy. 28. Podle studie zadané Komisí [22] zpozdilo zavedení režimu jednotné platby reálné odchody zemědělců do důchodu. Tento režim jim totiž umožňuje ponechat si své platební nároky a zemědělské podniky (které může představovat jen pronajatá půda s nízkou hodnotou a s minimálními povinnostmi na udržování v dobrém zemědělském a environmentálním stavu). Vnitrostátní orgány však Účetnímu dvoru nebyly schopny poskytnout spolehlivé informace o počtu takovýchto případů. Účetní dvůr zjistil, že v jednom členském státě (Francie) právní předpisy, aby podobným případům zabránily, stanoví, že odchod do důchodu v rámci státního důchodového systému pro zemědělce je povolen pouze v případě, že zemědělec převede veškeré své platební nároky a pozemky, s možnou výjimkou pozemku pro účely vlastní spotřeby. Obecně však existuje riziko, že zpožděný odchod zemědělců do důchodu, který zavedení režimu jednotné platby podpořilo, bude mít negativní dopad na restrukturalizaci zemědělského odvětví. RÁMEČEK 3 PŘÍJEMCI, KTEŘÍ SE ZBAVILI SVÝCH PŮVODNÍCH ZEMĚDĚLSKÝCH PODNIKŮ V Itálii zjistil Účetní dvůr případy, kdy bývalí producenti obilovin a tabáku, kteří drželi platební nároky s vysokou hodnotou, převedli veškeré své pozemky na jiné zemědělce a levně si pronajali nekvalitní pastviny v horských regionech, které se nacházely ve výrazné vzdálenosti od jejich původních zemědělských podniků i od místa jejich bydliště. V praxi bylo místním zemědělcům povoleno, aby svá zvířata na takovýchto pozemcích nechali pást, což bylo považováno pro udržení půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu za dostačující. V jiném případě zemědělec na penzi převedl svůj zemědělský podnik na členy rodiny a vykázal veřejnou půdu, k níž neměl žádné užívací právo, pouze za účelem aktivace svých nároků [23]. NOVÍ PŘÍJEMCI 29. Po zavedení režimu jednotné platby zjistil Účetní dvůr řadu nových příjemců, jejichž zemědělská činnost tvoří jen nevýznamnou část jejich celkové hospodářské aktivity nebo jejichž hlavní předmět podnikání nespočívá ve výkonu zemědělské činnosti. K případům hodným pozornosti zde patří rekreační a sportovní kluby, železniční společnosti, přírodní rezervace, letiště a městské rady, lovecké a sportovní farmy, vládní orgány, školy a kempy. 30. Mezi těmito novými příjemci audit zjistil investory, kteří nakoupili platební nároky (někdy s vysokou hodnotou), jež pak následně aktivovali na půdě s nízkou hodnotou. Zajistili si tak velmi atraktivní garantované výnosy pro své investice (viz body 66 a 67). 31. V průběhu kontroly stavu reformy bylo uznáno, že se podpora příjmů ze zemědělské činnosti nebude přidělovat "fyzické nebo právnické osobě, jejíž zemědělské činnosti tvoří pouze nepatrnou část jejích celkových hospodářských činností nebo jejíž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není zemědělská činnost" [24]. Nařízení však ponechalo na členských státech, aby takovéto příjemce prostřednictvím příslušných právních ustanovení vyloučili. Žádný členský stát tuto možnost dosud nevyužil, a podpora v rámci režimu jednotné platby je tedy nadále vyplácena i těmto příjemcům. Navštívené členské státy ani Komise nemají přesné informace o počtu takových příjemců a objemu pomoci, kterou v rámci režimu jednotné platby obdrželi. Vzhledem k tomu, že vnitrostátní stropy jsou pevně stanoveny, snižuje přijímání takových nových příjemců objem podpory, která je k dispozici pro nejdůležitější cílové příjemce podpory v rámci režimu jednotné platby. ČLENSKÉ STÁTY NASTAVUJÍ KLÍČOVÉ PRVKY REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY VELMI ODLIŠNÝMI ZPŮSOBY 32. Podrobné provádění celé řady klíčových prvků režimu jednotné platby je ponecháno na členských státech. Týká se to například vstupů nových účastníků do tohoto režimu, definice minimální zemědělské činnosti, která musí být na vykázaném pozemku vykonávána, nebo podmínek využívání konsolidace platebních nároků. VSTUP NOVÝCH ÚČASTNÍKŮ DO REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY DO VELKÉ MÍRY ZÁVISÍ NA PROVÁDĚCÍCH POLITIKÁCH JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ 33. Osoby, které si přejí zahájit zemědělskou činnost, nemají v zásadě v rámci režimu jednotné platby právo na žádnou podporu, nezískajíli způsobilý zemědělský podnik spolu se souvisejícími platebními nároky, nebo nezakoupíli takovéto nároky na trhu. Členské státy jsou také oprávněny využívat své vnitrostátní rezervy pro poskytování platebních nároků novým zemědělcům zahajujícím zemědělskou činnost, a to pod podmínkou, že neprovozovali zemědělskou činnost svým jménem a na vlastní účet po dobu pěti let před zahájením své zemědělské činnosti [25]. 34. Audit zjistil, že některé členské státy používají rezervu jako nástroj politiky, jímž podporují vstup do zemědělského odvětví tím, že novým zemědělcům poskytují platební nároky. 35. V jiných členských státech neexistuje navzdory požadavkům na platební nároky ze strany nových zemědělců pro tuto oblast žádná konkrétní politika a ve vnitrostátní rezervě nejsou k dispozici rozpočtové prostředky. Noví zemědělci tak musí nejprve nabýt platební nároky, což může představovat výraznou investici, a tedy významnou překážkou pro vstup do zemědělského odvětví. Časem bude mít potíže se získáním platebních nároků čím dál tím víc nových zemědělců. V současnosti je 57,5 % zemědělců v Evropské unii starších 55 let, přičemž jeden ze tří je starší 65 let [26]. Je tedy v zájmu dynamického a inovačního zemědělského odvětví, aby se novým aktivním zemědělcům zahajujícím činnost dostalo patřičné podpory. ZPŮSOBILÁ PŮDA A MINIMÁLNÍ VYŽADOVANÁ ZEMĚDĚLSKÁ ČINNOST NEBYLY VŽDY JASNĚ DEFINOVÁNY 36. Existují tři typy způsobilých pozemků – orná půda, stálé pastviny a trvalé kultury [27]. Podrobné určení toho, co představuje způsobilý pozemek, je však ponecháno na členských státech. V některých členských státech je jako způsobilá půda přijímána okrajová půda a zalesněné plochy používané tradičně pro občasné pasení. V jiných členských státech je podobná půda z podpory v rámci režimu jednotné platby vyloučena. Taková okrajová půda může snadno zarůst keři a lesem a může se tak stát nevhodnou pro zemědělské účely. 37. Co se týče definice konkrétních činností, které musí zemědělci vykonávat, aby svou půdu udržovali v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, stanovují právní předpisy EU pouze obecné cíle týkající se eroze půdy, organické složky půdy, složení půdy a vyžadované minimální úrovně obhospodařování půdy. Minimální úroveň obhospodařování půdy je obzvlášť důležitá u pozemků, které již nejsou využívány k účelům produkce. Definice minimálních standardů, které se mají dodržovat, je ponechána na úvaze členských států. Ty minimální standardy přizpůsobují specifickým charakteristikám svých regionů. V důsledku toho mohou zemědělci dostávat roční platby bez toho, aby museli vykonávat nějakou konkrétní obhospodařovací činnost, nebo s tím, že vykonávají jen minimální občasnou činnost, jako např. boj s pronikáním nežádoucí vegetace nebo sekání travního porostu jednou za tři či pět let. V případě, že zemědělci neprovedou ani určené minimum, hrozí jim jen mírné snížení plateb v rámci režimu jednotné platby v důsledku předpisů souvisejících s podmíněností [28]. RÁMEČEK 4 ŠIROKÁ DEFINICE ZPŮSOBILÉ PŮDY A MINIMÁLNÍ ZEMĚDĚLSKÉ ČINNOSTI Ustanovení týkající se udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu mají výrazný dopad ve Spojeném království (Skotsku), kde největší část zemědělské půdy představují extenzívní pastviny, z nichž polovina je vykazována v rámci režimu jednotné platby [29]. Většina této půdy se nachází ve znevýhodněných oblastech. Příslušná vnitrostátní pravidla pro znevýhodněné oblasti vyžadují, aby byla půda aktivně obhospodařována. Naproti tomu v rámci režimu jednotné platby je stejná půda způsobilá pouze za podmínky, že se žadatelé zaváží nevykonávat určité činnosti, jež by přirozený stav půdy změnily (např. meliorační práce nebo orbu). Účetní dvůr zjistil jednotlivé příjemce, kteří v rámci režimu jednotné platby dostávají ročně mezi několika stovkami tisíc a více než jedním milionem EUR bez toho, aby této půdě prováděli nějakou zemědělskou činnost, včetně přírodní rezervace, která pro zemědělskou činnost nebyla využívána celá desetiletí. Odhaduje se, že se podpora v rámci režimu jednotné platby v současnosti vyplácí na přibližně 150000 hektarů takových pozemků. +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. Ve Španělsku byla za způsobilou půdu považována půda na částečně zalesněných a skalnatých horských pastvinách, ačkoli zemědělci zde nebyli povinni vykonávat žádnou konkrétní údržbu. Požadavky na intenzitu chovu, které mají zajistit udržení trvalých pastvin na patřičné úrovni, byly jen dobrovolné. V Itálii musí být stálé pastviny sekány nebo spásány zvířaty. Tato povinnost se vztahuje i na zalesněné či horské plochy využívané k pastvě. Vnitrostátní orgány zavedly systém koeficientů snížení, které se měly uplatnit na způsobilé plochy bez travní vegetace. Jak Účetní dvůr již upozornil ve své výroční zprávě za rozpočtový rok 2007, koeficienty snížení tyto plochy podhodnocovaly. +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. Účetní dvůr rovněž zjistil, že v Itálii jsou příjemci stále vypláceni na základě nesprávných informací o užívání půdy, ačkoli vykázané pozemky se navrátily do svého původního stavu a nelze je již pro pastvu hospodářských zvířat využívat. Ve Francii jsou na základě vnitrostátních předpisů zemědělci povinni udržovat půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, a to pasením zvířat nebo každoročním sekáním pozemku. Na místní úrovni však mohou být přijaty specifické normy. To vedlo k situaci, kdy v některých regionech lze obdržet plnou platbu podpory v rámci režimu jednotné platby pro parcely, na nichž se nachází až 30 % nezpůsobilé plochy (např. kameny, keře a stromy). +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr. DOČASNÉ POUŽÍVÁNÍ PŮDY K NEZEMĚDĚLSKÝM ČINNOSTEM 38. Při zavedení režimu jednotné platby právní předpisy neumožňovaly výplatu podpory v případě, že pozemky byly využívány k nezemědělské činnosti. Po kontrole stavu reformy společné zemědělské politiky [30] se takovéto pozemky ale považují za způsobilé, jestliže může být zemědělská činnost uskutečňována, aniž by ji ztěžovala intenzita, povaha, doba trvání a načasování nezemědělské činnosti [31]. Přesná definice takových situací je však ponechána na členských státech. Účetní dvůr zjistil případy, kdy vnitrostátní orgány přidělily platební nároky, které byly aktivovány pro pozemky využívané primárně pro rekreační činnost. NEGATIVNÍ ÚČINKY VZNIKLÉ KONSOLIDACÍ NÁROKŮ 39. Výplata podpory v rámci režimu jednotné platby se pojí s cílem zabránit opuštění zemědělské půdy [32]. Podle historického modelu musí zemědělci, majíli obdržet plnou teoretickou výši plateb, obhospodařovat stejný počet hektarů, které obhospodařovali během referenčního období [33]. Právní předpisy [34] stanovují výjimku pro zemědělce, kterých se týkaly restrukturalizační nebo rozvojové programy. Zemědělci, kteří byli předmětem takovýchto opatření, si mohli své historické platební nároky nechat vyměnit za menší počet nároků s větší jednotkovou hodnotou. Tento postup se nazývá "konsolidace". Zemědělci potřebují k aktivaci svých platebních nároků méně půdy a zároveň si udržují historickou úroveň podpory, kterou dostávali. Mezi případy hodné pozornosti zde patří zemědělská půda, která byla zalesněna v rámci veřejného programu, nebo zemědělci, kteří přišli o část svých parcel v rámci pozemkových úprav. 40. Účetní dvůr zjistil, že ke konsolidaci platebních nároků docházelo za jiných podmínek, než jaké předpokládají právní předpisy. 41. Vzhledem k tomu, že zemědělci, kteří měli z této konsolidace prospěch, potřebují méně půdy, aby obdrželi stejnou výši podpory, může být zbývající půda převzata jakýmkoli jiným zemědělcem, jenž si na ní může aktivovat své vlastní platební nároky, případně zemědělcem novým, kterému jsou platební nároky vypláceny z vnitrostátní rezervy. Vede to k tomu, že na stejnou plochu je vypláceno více podpory. Alternativně zde existuje riziko, že bude přebytečná půda opuštěna a nebude již udržována v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. RÁMEČEK 5 KONSOLIDACE ZA PODMÍNEK, KTERÉ NEPŘEDPOKLÁDAJÍ PRÁVNÍ PŘEDPISY Ve Francii Účetní dvůr zjistil, že orgány nevzaly v úvahu celkovou plochu zemědělské půdy, kterou měli určití producenti mléka ve svém držení v době, kdy došlo k oddělení prémie pro mléčné výrobky od produkce (2006), a přidělily částku této prémie na daleko menší plochu půdy. V jednom případě byly zemědělci, který dříve využíval 70 ha, přerozděleny jeho nároky pouze na dva hektary. Podobně nebyla vzata v úvahu společná pastvina, kterou příjemci extenzifikačních prémií v referenčním období využívali jako krmnou plochu. To fakticky umožnilo těmto příjemcům konsolidovat své platební nároky na menších pozemcích a za okolností, s nimiž předpisy nepočítají. VELKÁ ČÁST PODPORY V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY SMĚŘUJE K VELKÝM ZEMĚDĚLCŮM A TENTO REŽIM PŘISPÍVÁ K PODPOŘE ZEMĚDĚLSTVÍ ŠETRNÉHO K ŽIVOTNÍMU PROSTŘEDÍ JEN V OMEZENÉ MÍŘE PODPORA V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY PŘEDSTAVUJE VÝZNAMNÝ PODÍL PŘÍJMŮ ZEMĚDĚLCŮ, NEROZLIŠUJE ALE MEZI ZEMĚDĚLCI S VYSOKÝMI A ZEMĚDĚLCI S NÍZKÝMI PŘÍJMY 42. V roce 2008 bylo příjemců podpory v rámci režimu jednotné platby 4,49 milionu. Celkový objem plateb v rámci tohoto režimu za rok podání žádosti 2008 činil 28,7 miliardy EUR [35]. Úroveň podpory příjmu se však výrazně liší jak v jednotlivých členských státech, tak mezi jednotlivými zemědělci. Rozdělení podpory v rámci režimu jednotné platby mezi členskými státy do značné míry závisí na velikosti těchto států a na významu jejich zemědělského odvětví, jak ho odrážejí příslušné vnitrostátní stropy. Rozdělení podpory mezi jednotlivé příjemce pak závisí na modelu provádění, který byl daným členským státem zvolen, ploše zemědělské půdy obhospodařované během referenčního období, úrovni dotací v odvětví, v němž byli zemědělci v referenčním období činní, a počtu hektarů, který v současné době obhospodařují. GRAF 1 PŘÍMÉ PLATBY NA JEDEN ZEMĚDĚLSKÝ PODNIK V ROCE 2008 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů o platbách z Evropské Komise. 43. Přímé platby, kam patří podpora v rámci režimu jednotné platby a podpora vázaná na produkci, představují významnou část příjmu zemědělců [36], což svědčí o vysoké závislosti zemědělského odvětví jako celku na podpoře EU. Účetní dvůr však podotýká, že v rámci celé EU 74,4 % zemědělců pracuje na částečný úvazek, tj. že ze zemědělství nepochází celý jejich příjem [37]. 44. Jakkoli se zdá, že režim jednotné platby plní svůj cíl výražně přispět k příjmům zemědělců, rozdělení podpor jednotlivým zemědělcům je i nadále v principu založeno na velikosti obhospodařované plochy a velká část podpory tak stále směřuje k velkým zemědělcům, jako tomu bylo i v předchozím systému. Koncepce režimu jednotné platby v sobě obsahuje rozpor: na jedné straně má podporovat příjmy jednotlivců, ale na druhé straně rozdělování této podpory bere jen malý ohled na specifické okolnosti příjemce. ANALÝZA ROZDĚLOVÁNÍ PODPORY: Z REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY MÁ PRIMÁRNĚ VÝHODY MALÝ POČET VELKÝCH PŘÍJEMCŮ 45. Reforma SZP z roku 2003 zachovala koncept kompenzačních plateb s tím, že za nového režimu jednotné platby by měl nezemědělci zůstat zachována podpora v přibližně stejné výši, jakou dostával dříve v rámci předchozího programu přímé podpory. U všech modelů mají vyšší úroveň podpory příjmů velcí zemědělci [38]. 46. Na úrovni zemědělců zachovávají historický a do určité míry také hybridní model individuální rozdíly v objemu předchozí podpory specifické pro dané odvětví. Z analýzy rozdělení platebních nároků z hlediska hodnoty na jeden hektar, kterou provedla Komise, vyplývá, že to rozdělení je příčinou výrazných rozdílů mezi členskými státy, které si zvolily historický model, a členskými státy, které zavedly model hybridní [39]. Obzvláště patrné je to u členských států, jejichž odvětví (např. olivového oleje, bavlny, surového tabáku) těžila z vysoké úrovně podpory na jeden hektar, ačkoli velikost jednotlivých zemědělských podniků mohla být relativně malá. V členských státech s relativně intenzivní živočišnou výrobou, jako např. v Nizozemsku, může být podpora v rámci režimu jednotné platby také vysoká v případech, kde mají zemědělci v poměru ke své činnosti v oblasti živočišné výroby málo půdy, zatímco v oblastech s extenzivním obhospodařováním mohou být platby na hektar velmi nízké. Tato situace se postupně do roku 2013 změní pouze v Dánsku, Německu a Velké Británii (Anglii), neboť tyto státy se rozhodly snížit historický prvek ve prospěch jednotné hodnoty všech platebních nároků. RÁMEČEK 6 ROZDÍLY V JEDNOTKOVÝCH HODNOTÁCH NÁROKŮ U HISTORICKÉHO MODELU V závislosti na intenzitě produkce se v odvětví olivového oleje podpora produkce pohybovala od několika stovek po několik tisíc EUR na hektar. V odvětví tabáku dosahovala podpora několika tisíc EUR na hektar. V odvětví bavlny se podpora vázaná na produkci, zahrnutá do referenční částky, pohybovala mezi 966 EUR na hektar v Řecku a 1202 EUR na hektar v Portugalsku. Platební nároky pro prémie na hospodářská zvířata mohou mít v případě intenzivní produkce jednotkové hodnoty na hektar až 5000 EUR. Na druhé straně může být jednotková hodnota platebních nároků v oblastech s extenzivním chovem ovcí a koz v zanedbatelné výši. 47. Analýza rozdělování podpory v rámci režimu jednotné platby mezi příjemce zdůrazňuje koncentraci podpory u malého počtu zemědělců. V roce 2009 (pro rok podání žádosti 2008) obdrželo 84 % příjemců méně než 10000 EUR, což představovalo 25 % celkového objemu plateb. Naproti tomu 0,41 % příjemců obdrželo přes 100000 EUR, což představovalo 12,78 % celkového objemu plateb [40]. Tyto skutečnosti dokládají údaje v tabulce 2 a grafu 2. 48. V rámci kontroly stavu reformy SZP zvažovala Komise stanovení horní hranice pro přímé platby jednotlivým příjemcům. Rada se nakonec rozhodla [41] okrajově zvýšit povinnou modulaci pro velmi velké příjemce a uvalit na platby přesahující částku 300000 EUR doplňkovou modulaci ve výši 4 %. Tato dodatečná úprava, která se týká jen velmi omezeného počtu příjemců (přibližně 2 500), však na celkové rozdělení podpory nemá žádný výraznější vliv. TABULKA 2 ROZDĚLENÍ PLATEB V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY (ROK PODÁNÍ ŽÁDOSTI 2008) Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Evropské komise o platbách (CATS). Roční platba podpory v rámci režimu jednotné platby (v EUR) | Počet příjemců | % celkového počtu příjemců | Obdržená částka jako % z celkových plateb | < 500 | 1395721 | 31,08 % | 1,18 % | ≥ 500 a < 5000 | 1912824 | 42,60 % | 12,48 % | ≥ 5000 a < 10000 | 458464 | 10,21 % | 11,43 % | ≥ 10000 a < 50000 | 642954 | 14,32 % | 47,67 % | ≥ 50000 a < 100000 | 62210 | 1,39 % | 14,46 % | ≥ 100000 a < 300000 | 15927 | 0,35 % | 8,30 % | ≥ 300000 a < 500000 | 1500 | 0,03 % | 1,99 % | ≥ 500000 a < 1000000 | 783 | 0,02 % | 1,81 % | ≥ 1000000 | 144 | 0 % | 0,68 % | Celkový součet | 4490527 | | | PODPORA V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY NEODRÁŽÍ ANI NÁKLADY NA UDRŽOVÁNÍ PŮDY, ANI POZITIVNÍ VEŘEJNÉ EXTERNALITY 49. Reforma z roku 2003 podmínila plné vyplácení podpory zemědělcům v rámci režimu jednotné platby plněním povinností souvisejících s ochranou přírody a udržitelným zemědělstvím (takzvané povinnosti vyplývající z politiky podmíněnosti), které tato reforma zavedla. Podmíněnost se tedy stala důležitým argumentem při ospravedlňování plateb zemědělcům. U těchto standardů, z nichž většina existovala již před reformou z roku 2003, se však mělo za to, že "způsobí… zvýšení výrobních nákladů pro zemědělské podniky ve Společenství" [42]. 50. Udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu je ve veřejném zájmu, neboť se tak zachovává produkční potenciál půdy a přináší to další pozitivní účinky plynoucí z pravidelného udržování půdy, jako např. ochranu vody před znečištěním, požární prevenci či ochranu krajinných prvků a přírodních stanovišť. GRAF 2 ROZDĚLENÍ PODPORY PŘÍJMŮ V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY V ROCE 2008 (V EUR ZA ROK) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Evropské komise o platbách (CATS). 51. Neexistuje žádná přímá vazba mezi podporou v rámci režimu jednotné platby a náklady, jež vznikají zemědělcům, kteří plní povinné standardy týkající se zemědělských postupů v rámci politiky podmíněnosti, a tyto náklady ani nebyly vyčísleny. Je tudíž možné, že zemědělci v oblastech s vysokými výnosy půdy dostávají vysokou úroveň podpory, aniž by museli plnit zvlášť náročné povinnosti související s udržováním půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, zatímco zemědělec v oblasti s nízkými výnosy, kde jsou ale zároveň výrazné povinnosti udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, bude dostávat jen malý objem pomoci. 52. Nedodržení požadavků souvisejících s podmíněností má zpravidla za následek jen snížení plné částky podpory v rámci režimu jednotné platby a jiných podpor vyplácených zemědělci, který povinnosti neplní. Účetní dvůr zaznamenal, že v praxi je toto snížení z větší části pouze zanedbatelné a navíc se uplatňuje zřídkakdy (jeli uplatněno vůbec, protože tento typ porušení závazku zůstává často nepovšimnut, neboť počet zemědělců, u nichž se každoročně kontrolují závazky související s podmíněností, je velmi nízký) [43]. 53. V současnosti též není možné nalézt přímou vazbu mezi podporou v rámci SPS a pozitivními veřejnými externalitami, které vznikají v důsledku zemědělských činností, tj. službami, které příjemci podpory v rámci režimu jednotné platby poskytují široké veřejnosti tím, že při provozování svého zemědělského podniku respektují požadavky na ochranu přírody a udržují zemědělskou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. SPECIFICKÉ ÚČINKY VYPLÝVAJÍCÍ Z KONCEPCE REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY A PROVÁDĚCÍ POLITIKA JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ PESTRÉ MNOŽSTVÍ MODELŮ, VARIANT A PROVÁDĚCÍCH POLITIK NAPŘÍČ ČLENSKÝMI STÁTY 54. Jak bylo uvedeno výše, členské státy mají celou řadu možností, jak režim provádět. Každý model s sebou nese složité výpočty individuálních nároků na podporu. 55. Většina členských států EU 17 si zvolila historický model. Pouze Malta a Slovinsko zvolily okamžitý přechod na regionální paušální model. V Dánsku, Německu a v jednom regionu ve Spojeném království dynamický hybridní model po přechodném období, během nějž se mají zemědělci přizpůsobit novým podmínkám, transformuje v plnohodnotný regionální model, takže zemědělci ve stejném regionu budou držet platební nároky s jednotnou hodnotou na jeden hektar. 56. Pro specifická odvětví si mohly členské státy zvolit buď částečné, nebo plné oddělení plateb od produkce. Mohly rovněž zavést nové specifické podpory související s kvalitou produkce ve specifických zemědělských odvětvích [44]. 57. V důsledku této široké škály možností prováděl každý ze 17 členských států režim jednotné platby svým vlastním způsobem. V současnosti se uplatňuje 20 různých modelů a variant [45]. Nebylo proto možné plně realizovat plánované zjednodušení systému podpory příjmů, zejména pak v těch členských státech, kde část přímých plateb zůstává svázána s produkcí. Nové možnosti, které se členským státům otevřely v rámci kontroly stavu reformy SZP a které nabídly posun k "ploššímu" systému, tento stav nijak zásadně nezměnily. 58. Široká škála možností provádění má výrazné důsledky na rozdělení podpory v rámci režimu jednotné platby mezi zemědělce napříč členskými státy. Toto rozdělení se liší a výrazně přitom závisí na příslušném zvoleném modelu, což znamená, že režim jednotné platby je v současnosti jako metoda poskytování podpory příjmů velmi špatně zacílen. POSTUPEM ČASU DOŠLO U HISTORICKÉHO MODELU K ODDĚLENÍ OD PRODUKCE, … PODPORA V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY NENÍ ZALOŽENA NA AKTUÁLNÍ ČINNOSTI 59. U historického modelu závisí úroveň podpory v rámci režimu jednotné platby na tom, zda zemědělec na svou činnost čerpal v referenčním období (zpravidla v letech 2000, 2001 a 2002) přímou podporu. U hybridního modelu je tomu podobně, neboť historická složka hodnoty platebního nároku stále odráží objem podpory specifické pro dané odvětví, kterou každý zemědělec z tohoto odvětví dostával. Jak bylo uvedeno výše, koncept "vyrovnání" sloužil v kontextu snižování intervenčních cen jako hlavní princip. Souvislost mezi historickou úrovní podpory a současnou tržní poptávkou, zemědělským potenciálem obhospodařované půdy, strukturou zemědělských podniků a kritérii ochrany přírody je nicméně slabá. 60. Zemědělci, kteří nedostali platební nároky, neboť v referenčním období nebyla jejich činnost způsobilá pro přímou podporu vázanou na produkci, nemohou čerpat podporu v rámci režimu jednotné platby, a to i když v mezidobí již svou výrobu změnili. Aby mohli tuto podporu čerpat, musí si na trhu zakoupit platební nároky. 61. To může vést k situaci, kdy se ke dvěma zemědělcům, kteří v současnosti pěstují stejnou plodinu na stejné ploše ve stejném regionu, přistupuje velmi rozdílným způsobem v závislosti na tom, co produkovali v referenčním období a zdali na základě své tehdejší činnosti obdrželi platební nároky. 62. V důsledku kontroly stavu reformy SZP Rada uznala, že odůvodňování výrazných individuálních rozdílů v úrovni podpory, které se zakládají pouze na činnosti v minulosti, je s postupem času čím dál tím obtížnější. V tomto ohledu měla Komise v plánu zavést "plošší" systém, tj. vyrovnat velké rozdíly u jednotlivých platebních nároků. Žádný členský stát se však dosud nerozhodl uplatnit některou z možností, které se otevřely kontrolou stavu reformy, a zvolený model revidovat. V RÁMCI HISTORICKÉHO MODELU UMOŽŇOVALO OBCHODOVÁNÍ S PLATEBNÍMI NÁROKY SPEKULATIVNÍ [46]PŘEVODY A HROMADĚNÍ PLATEBNÍCH NÁROKŮ 63. Zavedením režimu jednotné platby došlo k oddělení platebních nároků od pozemků: s nároky na platbu lze obchodovat nezávisle na převodu pozemků, na nichž vznikly, a tyto nároky lze aktivovat na jakémkoli typu způsobilé půdy, bez ohledu na druh zemědělské činnosti na půdě vykonávané. To otevřelo cestu pro vznik trhů s platebními nároky, s nimiž se obchoduje jak v regionech, kde vznikly, tak mimo ně. 64. Trh platebních nároků byl původně zamýšlen jako prostředek pro zvýšení efektivnosti tohoto programu podpory. Ekonomické zdůvodnění tohoto předpokladu bylo to, že po přidělení platebních nároků mohou zemědělci pouze zvyšovat objem pomoci nabýváním dodatečných platebních nároků od jiných držitelů, a to buď s půdou, nebo bez ní. Předpokládalo se, že na otevřeném a transparentním trhu půjdou platební nároky do rukou těch zemědělců, kteří za ně budou ochotni nejvíc zaplatit, což přispěje k efektivnímu rozdělování podpory. 65. Právní předpisy EU stanoví pro převod platebních nároků několik možností [47]. Určité členské státy omezily obchodování s platebními nároky bez půdy tím, že omezily aktivaci takovýchto nároků na regiony, kde nároky vznikly (Francie, Velká Británie (Anglie)), nebo tím, že uplatnily "srážky" u určitých převodů nároků s půdou či bez ní (např. Francie). V případě Francie se hodnota každého převáděného platebního nároku snižuje o určitou procentní sazbu. Jiné členské státy o omezení pro převod nároků neuvažovaly (Spojené království (Skotsko)) či dokonce uplatňování srážek zrušily, aby tím podpořily obchodování [48]. Toto zrušení bylo způsobeno obavou, že zemědělci, kteří si přejí prodat platební nároky, s tímto krokem váhají, neboť srážky by výrazně snížily hodnotu budoucích plateb, a tedy i prodejní cenu každého platebního nároku. 66. Účetní dvůr zjistil, že absence regulace převodů spolu s různorodostí zemědělského potenciálu půdy měly negativní účinky: možnost pronájmu okrajové půdy s nízkými oportunitními náklady, u níž příjemci nemuseli plnit nijak zvlášť náročné povinnosti dobrého zemědělského a environmentálního stavu, pomohly otevřít cestu pro spekulativní nabývání a hromadění platebních nároků bez půdy ze strany investorů, kteří pak tyto nároky aktivovali na pozemcích nevyžadujících žádnou "skutečnou" zemědělskou činnost. 67. Audit Účetního dvora potvrdil případy investorů, kteří získali platební nároky o vysoké hodnotě, které předtím vznikly v úrodných regionech a v odvětví intenzivního hospodaření, ale které investor následně aktivoval na okrajové půdě s malou tržní hodnotou, vzdálené od jeho vlastního zemědělského podniku či bydliště a vyžadující minimální nebo vůbec žádnou zemědělskou činnost. Jak bylo zdůrazněno výše, vedla tato praxe ke vzniku kategorie příjemců, kteří plní jen minimální povinnosti dobrého zemědělského a environmentálního stavu, ale kteří získávají významný zaručený příjem. RÁMEČEK 7 PŘÍKLADY PŘÍPADŮ INVESTIC Ve své výroční zprávě za rozpočtový rok 2008 uvedl Účetní dvůr případy žadatelů ve Spojeném království (Skotsku), kteří zakoupili platební nároky s vysokou hodnotou a za velmi nízký poplatek si pronajali velké pozemky, vyžadující jen minimální nebo dokonce vůbec žádnou činnost za účelem údržby. V letech 2007 a 2008 bylo 40 % platebních nároků převedených bez půdy aktivováno na extenzivních pastvinách. Téměř všechna dodatečná půda, která byla ve Skotsku vykázána od roku 2007 (přibližně 58000 ha), byly extenzivní pastviny (přibližně 50000 ha), ačkoli celkový počet ovcí ve Skotsku již řadu let klesá. V Itálii, kde normy pro udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu vyžadují sekání či pasení pozemků, identifikoval Účetní dvůr příjemce, kteří získali platební nároky a pronajali si pastviny v okrajových oblastech. Jeden příjemce například získal platební nároky bez půdy v roce 2008 za téměř jejich nominální hodnotu přibližně 197000 EUR. Po modulaci by tyto platební nároky za stávajících podmínek poskytly příjemci do roku 2013 celkový příjem ve výši asi 1088000 EUR. Daný příjemce aktivoval téměř všechny tyto platební nároky na 45 ha pronajaté nekvalitní pastviny, která je vzdálená 400 km od místa jeho trvalého pobytu. Roční nájemné za pronajatý pozemek činilo 7650 EUR. Příjemce na tomto pozemku nevykonává žádnou zemědělskou činnost; pastevní práva jsou zdarma postoupena místnímu zemědělci, aby mohly být dodrženy příjemcovy povinnosti související s dobrým zemědělským a environmentálním stavem. 68. Právní předpisy EU otevřely členským státům možnost přijmout příslušné předpisy omezující spekulativní převody, které na straně příjemců vedou k hromadění platebních nároků, jež neodpovídají zemědělské skutečnosti [49]. Tato ustanovení jsou ovšem nepovinná. OPRAVNÉ MECHANISMY, KTERÉ MAJÍ ŘEŠIT MIMOŘÁDNÉ PŘÍJMY, NEJSOU ÚČELNÉ 69. Na základě historického modelu a regionálních (hybridních) modelů mohou zemědělci, kteří po referenčním období ukončili nebo omezili svou činnost, podléhat "ustanovení o mimořádných příjmech" [50]. To stanoví, že jejich nároky založené na jejich činnosti během referenčního období, se sníží až o 90 %. Příjmy z takovéhoto snížení budou pak převedeny do vnitrostátní rezervy. Ustanovení o mimořádných příjmech se však vztahovalo pouze na převody, k nimž došlo do 15. května 2004. 70. Belgie, Francie, Dánsko, Itálie, Lucembursko, Řecko a Švédsko se toto ustanovení rozhodly uplatnit, ačkoli s omezením na zemědělce v určitých odvětvích. V ostatních členských státech bylo zemědělcům umožněno ponechat si veškeré historické nároky. 71. V Itálii a Francii Účetní dvůr zjistil případy, kdy zemědělci převedli práva na prémii na tabák po 15. květnu 2004, a obdrželi proto platební nároky ve vysoké hodnotě, která se odvíjela od jejich někdejší produkce tabáku, bez toho, aby orgány byly oprávněny zpětně získat část odpovídajících částek. 72. Na jiný případ upozornila výroční zpráva Účetního dvora za rok 2006 [51]: "Nároky z vnitrostátní rezervy je možno přidělit zemědělcům, kteří investovali do své výrobní kapacity nebo zakoupili zemědělskou půdu. Ve Spojeném království se za dostatečný důkaz investice považoval nárůst příjmu o 10 %. Zemědělci mohli toto investiční kritérium paradoxně splnit zvýšením počtu kusů dobytka poraženého v roce 2002 (tj. snížení stavu chovu). Následně došlo k obecnému zájmu o prémie na skot." Zemědělci, kteří před koncem referenčního období porazili veškerý dobytek v zemědělském podniku, tak měli právo ponechat si veškeré své historické referenční částky po dobu trvání režimu jednotné platby. 73. V roce 2009 přijala Rada návrh Komise na úpravu pravidel týkajících se mimořádných příjmů. Členským státům se tak otevřela možnost získat zpět až 100 % referenčních částek u mimořádných příjmů, které mohou zemědělci realizovat v sektorech, kde bude zbývající na produkci vázaná podpora včleněna do režimu jednotné platby do roku 2012 [52]. Tato ustanovení jsou však nepovinná a nevedou k opravě starších případů, u nichž tato klauzule nebyla uplatněna. … REGIONÁLNÍ MODEL VŠAK PŘINÁŠÍ DALŠÍ NEGATIVNÍ EFEKTY AČKOLI REGIONALIZACE VEDE K ROVNOMěRNěJŠÍMU ROZDěLOVÁNÍ PODPORY, I NADÁLE ZVÝHODŇUJE VELKÉ ZEMěDěLCE 74. Regionální model je spojen se stejnými jednotkovými hodnotami platebních nároků v celém příslušném regionu, a to bez ohledu na typ zemědělské činnosti vykonávané před zavedením režimu jednotné platby. V případě dynamické hybridní verze, u níž dochází k postupnému zavádění regionálního modelu a jež je v současnosti uplatňována v Dánsku, Německu a ve Spojeném království (Anglii), dochází k postupnému snižování historické složky a jejímu přerozdělování na všechny platební nároky v regionu. Účetní dvůr zdůraznil již ve své výroční zprávě za rok 2006, že "u přímé podpory EU dojde k významnému přerozdělovacímu účinku, a to od osob, které skutečně vykonávají zemědělskou činnost, směrem k vlastníkům půdy, u nichž se hodnota nároků zvýší v Dánsku a Německu čtyřikrát a v Anglii desetkrát" [53]. To se zejména týká nových příjemců, kteří neobdrželi přímé platby v rámci původního, na produkci vázaného režimu. 75. Bez ohledu na tento specifický přerozdělovací účinek jsou platební nároky jak u regionálního, tak u hybridního modelu přidělovány v prvním roce striktně podle hektarů, takže velcí zemědělci zůstávají hlavními příjemci podpory. V důsledku toho se zemědělcům, kteří používají menší plochu (např. intenzívní chovatelé skotu), úroveň podpory příjmů ve srovnání s historickou úrovní plateb svázaných s produkcí snížila. Podle Komise by navíc odvětví, která v současnosti čelí hospodářským těžkostem, jako např. výroba mléka, utrpěla ztrátu v objemu podpory, kterou dostávají, v případě, že by členské státy, kde tato odvětví fungují, začaly přecházet na regionalizaci, neboť subjekty v těchto odvětvích hospodaří na průměrně menších zemědělských pozemcích, než je to tomu v jiných sektorech [54]. REGIONALIZACE A MOŽNÁ KAPITALIZACE PODPORY V CENÁCH PŮDY 76. Podle regionálního (a hybridního) modelu se počet platebních nároků velmi blíží celkovému počtu hektarů způsobilé zemědělské půdy [55]. Tento stav měl důležitý dopad na ceny půdy, neboť zemědělci s více platebními nároky, než kolik měli půdy, byli motivováni k tomu, aby si pronajali pozemky za účelem aktivace co největší možné části svých platebních nároků. To zvyšuje celkovou poptávku po pronajímané půdě a vede k nárůstu cen nájmů půdy. 77. Zatímco u předcházejících programů podpory založených na ploše lze pozorovat "kapitalizaci" podpory v cenách půdy, několik studií dospělo nezávisle na sobě k závěru, že zavedení režimu jednotné platby tento efekt nesnížilo, dokonce ho někdy ještě zhoršilo, a to zejména ve členských státech, které se rozhodly pro regionální model a kde existuje vysoká závislost na pronajímané zemědělské půdě. Efektivnost plateb podpory se tak snižuje, neboť zemědělci musí za půdu platit víc než před reformou. Dopad režimu jednotné platby na nájemné při pronájmu půdy se považuje za větší než dopad na ceny při prodeji půdy, přičemž "kapitalizace" závisí na procentu pronajaté zemědělské půdy, které je k dispozici. Účetní dvůr spatřuje v tomto stavu riziko, že by rozšíření regionalizace i do dalších členských států, jak se s ním počítá v rámci kontroly stavu reformy SZP, mohlo výrazně narušit ziskovost zemědělců [56]. ÚPRAVA REGIONÁLNÍHO ČLENĚNÍ A REVIZE JEDNOTKOVÝCH HODNOT NÁROKŮ JSOU NEPOVINNÉ 78. Když byl zaveden režim jednotné platby, členské státy, které dávaly přednost regionální formě provádění, musely na základě objektivních kritérií definovat hranice příslušných regionů. Svá rozhodnutí zdůvodňovaly svou administrativní strukturou [57], zemědělským potenciálem daných regionů [58] nebo specifickou strukturou zemědělského hospodaření [59]. 79. V důsledku kontroly stavu reformy SZP přijala Rada návrh Komise, který povoloval členským státům uplatňujícím historický model sladit hodnoty platebních nároků či přejít na (plný nebo hybridní) regionální model. Členské státy, které se rozhodly pro regionální model, mohou své rozhodnutí revidovat, posouvat hranice příslušných regionů a hodnotu platebních nároků napříč jednotlivými regiony dále harmonizovat. Tato rozhodnutí musí být učiněna v souladu s cíli stanovenými v článku 33 Smlouvy (nynější článek 39) a na základě objektivních a nediskriminujících kritérií, jakými jsou např. zemědělský potenciál a otázky životního prostředí. Záměrem těchto opatření je poskytnout členským státům větší pružnost při směřování přímé podpory. Pro revizi svého modelu se zatím nerozhodl žádný členský stát. ZAVEDENÍ REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY SI VYŽÁDALO SLOŽITÉ VÝPOČTY A VEDLO K CHYBÁM 80. Audit Účetního dvora zjistil, že vnitrostátní orgány obecně vypočítávaly hodnotu platebních nároků v souladu s právními předpisy EU. Byly však zaznamenány chyby, k nimž došlo v důsledku nesprávných či chybějících historických referenčních údajů, neaktualizování těchto údajů tam, kde došlo ke změně u zemědělského podniku nebo statutu, nesprávného zpracování platebních nároků z vnitrostátní rezervy. Tyto chyby zatím nebyly opraveny ve své úplnosti. 81. Ve svých výročních zprávách za rozpočtové roky 2006, 2007 a 2008 konstatoval Účetní dvůr nedostatky v oblasti platebních nároků a uplatňování pravidel týkajících se fungování vnitrostátních rezerv [60]. 82. Účetní dvůr přezkoumal následná opatření, která Komise provedla u chyb, k nimž došlo během provádění režimu jednotné platby. V době auditu stále probíhaly příslušné postupy a bylo učiněno a zveřejněno jen jedno formální schválení souladu [61]. 83. Účetní dvůr bere na vědomí, že Rada rozhodla [62], že veškeré platební nároky přidělené před 1. lednem 2009 budou považovány k 1. lednu 2010 za legální a správné, kromě případů, kdy byly přiděleny na základě věcně nesprávných žádostí. Toto rozhodnutí skýtá zemědělcům právní jistotu, znamená však, že finanční opravy, o nichž se rozhoduje v rámci postupu schvalování souladu, se nebudou vztahovat na platby po roce 2009 [63]. V důsledku tohoto rozhodnutí budou chybné platební nároky "legalizovány" a stanou se definitivními a na jejich základě se budou v příštích letech provádět platby. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ 84. Režim jednotné platby na plochu přispěl k tomu, že se podařilo dosáhnout dvou hlavních cílů společné zemědělské politiky: motivovat zemědělce k tomu, aby lépe reagovali na tržní poptávku, a podpořit příjmy zemědělského odvětví jako celku. Celkový závěr této zprávy však je ten, že provádění režimu jednotné platby provázela celá řada sporných prvků souvisejících s definováním příjemců politiky, povahou způsobilých pozemků a činností, dopadem režimu jednotné platby na životní prostředí, rozdělením podpory napříč členskými státy a uvnitř těchto členských států a specifickými účinky historického a regionálního modelu. Účetní dvůr tedy vyzývá Komisi, aby zvážila, zda by tyto prvky režimu jednotné platby neměly být přezkoumány v souladu s níže uvedenými doporučeními. PŘÍJEMCI, ZPŮSOBILÉ POZEMKY A ZEMěDěLSKÁ ČINNOST 85. Definice příjemců režimu jednotné platby byla formulována (a následně uplatňována) způsobem, který umožnil využívat platby v rámci režimu jednotné platby i osobám nebo subjektům, které se zemědělské činnosti nevěnují nebo se jí věnují jen okrajově. 86. Účetní dvůr na tento stav upozorňoval již dříve ve svých výročních zprávách, což bylo uznáno během kontroly stavu reformy SZP provedené v roce 2008. Normotvůrce tehdy členským státům umožnil, aby takovéto příjemce z podpory v rámci režimu jednotné platby vyloučily. Do doby auditu však žádný členský stát tuto možnost nevyužil a výše popsaný stav přetrvává. 87. Tam, kde členské státy nezavedly účelná omezení, motivovalo úplné oddělení platebních nároků od půdy, na níž původně vznikly, investice ze strany subjektů, které mají malý zájem na zemědělské činnosti jako takové, ale které chtějí využít garantované výnosy, jež režim jednotné platby poskytuje. 88. Vstup nových zemědělců do zemědělského odvětví je často ztížen stávajícími podmínkami přístupu k platebním nárokům. 89. Co činí z pozemku způsobilou půdu pro podporu v rámci režimu jednotné platby a co představuje způsobilou zemědělskou činnost, je určeno jen volně a takové určení nepřispívá k zaměření této podpory na činnosti a půdu, které "zvyšují zemědělskou produktivitu". DOPORUČENÍ 1 Stávající právní předpisy a jejich prováděcí pravidla by měly být aktualizovány tak, aby podpora v rámci režimu jednotné platby směřovala k aktivním zemědělcům a vylučovala příjemce, kteří neprovádějí žádnou nebo jen nevýznamnou zemědělskou činnost. DOPORUČENÍ 2 Je třeba jasněji definovat způsobilou půdu a zemědělskou činnost s cílem znemožnit čerpání podpory v rámci režimu jednotné platby pro nezemědělské pozemky a také činnosti, jež nepřispívají ke zvyšování zemědělské produktivity [64] ani aktivním způsobem neudržují hodnotu půdy z hlediska životního prostředí. DOPAD NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ 90. Zavedením podmíněnosti současně s režimem jednotné platby se plná výplata podpory stala podmíněnou splněním kritérií založených na environmentální a další správné zemědělské praxi. Podmíněnost se tedy stala klíčovým zdůvodněním plateb v rámci režimu jednotné platby. Podpora v rámci režimu jednotné platby je však s povinnostmi souvisejícími s ochranou životního prostředí svázána jen nepřímo. 91. Účetní dvůr jednak konstatoval, že neexistuje přímá vazba mezi úrovní podpory v rámci režimu přímé platby a náklady vzniklými zemědělcům v souvislosti s udržováním půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu či s plněním příslušných povinných požadavků na hospodaření. Úroveň podpory také nezohledňuje hodnotu pozitivních externalit, které zemědělskou činností vznikají. 92. Udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu rovněž nevyžaduje žádné nebo jen sporadické akce. DOPORUČENÍ 3 Výpočet podpory v rámci režimu jednotné platby by měl být upraven tak, aby lépe odrážel náklady environmentálních a dalších externalit. DOPORUČENÍ 4 Standardy dobrého zemědělského a environmentálního stavu by měly jako podmínku pro dosažení plné výše podpory od zemědělců vyžadovat povinnost provádět konkrétní a pravidelné činnosti. Snížení plateb za neplnění povinností souvisejících s podmíněností by měla mít větší odrazující efekt. PŘIDĚLOVÁNÍ PODPORY V RÁMCI SPS 93. Stanovování plateb v rámci režimu jednotné platby ve prospěch jednotlivých zemědělců i nadále vychází z a) počtu obhospodařovaných hektarů a b) historického modelu, tj. částky vyplácené v minulosti (referenční roky 2000–2002). Z toho vyplývá, že z této podpory profitují hlavně velké zemědělské podniky. 94. Pro přidělování podpory v rámci režimu jednotné platby je typické, že velká část této podpory směřuje k malému počtu velkých příjemců, zatímco většina příjemců dostává jen omezený objem této podpory. Mechanismus modulace, který snižuje částku vyplácenou největším zemědělcům, se týká jen velmi omezeného počtu příjemců. Navíc nepřispívá ke korekci stávajícího přidělování, neboť prvotním cílem tohoto mechanismu je přesunout finanční prostředky od přímé podpory k pilíři rozvoje venkova SZP. DOPORUČENÍ 5 Mělo by se usilovat o rovnoměrnější rozdělení podpory v rámci režimu jednotné platby mezi zemědělce, a to buď další modulací plateb, nebo omezením vyšších individuálních plateb, nebo cestou zohlednění specifických okolností příslušných zemědělců. SPECIFICKÉ ÚČINKY MODELŮ PROVÁDĚNÍ 95. V současné době se napříč celou EU uplatňuje přibližně dvacet různých variant režimu jednotné platby. Tato situace do značné míry vysvětluje velké rozdíly v objemu podpory na hektar v jednotlivých členských státech a také v rozdělovacích strukturách uvnitř členských států. 96. Jsou prováděny dva hlavní modely. První z nich, historický model, se postupem doby vzdálil realitě současných podmínek produkce. 97. Regionální model je na druhé straně spojen s jednotnými jednotkovými hodnotami platebních nároků v celém příslušném regionu. Přechod na tento model by však v určitých regionech mohl negativně ovlivnit určitá odvětví zemědělské produkce a mohl by dále zapříčinit zvyšování tržních cen zemědělské půdy a pronájmů půdy, což by oslabilo účelnost podpory. DOPORUČENÍ 6 Výpočet nároků by měl vycházet ze současných zemědělských podmínek v jednotlivých regionech. Při přechodu k takové úpravě by však mělo být zajištěno omezení nežádoucích efektů (např. zvýšení cen nájmů nebo cen půdy). Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá pan Olavi ALANISSILÄ, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 6. dubna 2011. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] V některých zemědělských odvětvích byly zavedeny platby přímé podpory na podporu příjmů producentů. Příkladem je nařízení Rady č. 136/66/EHS ze dne 22. září 1966 o společné organizaci trhu s oleji a tuky (Úř. věst. 172, 30.9.1966, s. 3025/66), které zavedlo podporu pro producenty olivového oleje a stolních oliv. V případě bavlny byli producenti podporováni nepřímo, a to prostřednictvím podpory vyzrňovacím stanicím. [2] Dohoda o zemědělství (Úř. věst. L 336, 23.12.1994, s. 22) umožňuje veřejnou podporu zemědělců za specifických podmínek. Podle přílohy 2 této dohody musí být způsobilost pro platby v rámci podpory příjmů stanovena na základě kritérií, jako jsou příjem, status výrobce nebo majitele půdy, využití výrobních činitelů nebo úroveň výroby v referenčním období. Částka těchto plateb v kterémkoliv daném roce se nebude vztahovat na druh či objem výroby (včetně hospodářských zvířat) po referenčním období ani na ceny jakékoliv takové výroby. Platby se rovněž nesmí vztahovat na činitele výroby použité v kterémkoliv roce po referenčním období a zemědělci nebudou povinni pro nárok na obdržení podpory uskutečňovat výrobu. [3] Přímé platby byly sníženy o 3 % v roce 2005, o 4 % v roce 2006 a o 5 % počínaje rokem 2007. Od roku 2009 dál dochází k dalšímu snížení modulací, a to ze 7 % v roce 2009 na 10 % v roce 2012. Reforma v rámci Agendy 2000 již zavedla dobrovolný mechanismus modulace, který členským státům umožňuje modulovat až 20 % celkového objemu přímých plateb. Tato dobrovolná modulační opatření se rozhodly uplatňovat jen Velká Británie, Francie, Německo a Španělsko. Na základě reformy SZP z roku mohou členské státy uplatňovat tento dobrovolný modulační mechanismus jako doplnění k povinné modulace. Takto v současnosti postupuje Spojené království a Portugalsko. [4] Článek 12 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1). [5] Článek 39 Smlouvy o fungování Evropské unie (Lisabonské smlouvy):"1.Cílem společné zemědělské politiky je:a)zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly;b)zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství;c)stabilizovat trhy;d)zajistit plynulé zásobování;e)zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.2.Při vypracovávání společné zemědělské politiky a zvláštních metod, které může zahrnovat, se bude přihlížet:a)ke zvláštní povaze zemědělské činnosti, vyplývající ze sociální struktury v zemědělství a ze strukturálních a přírodních rozdílů mezi různými zemědělskými oblastmi;b)k nutnosti provádět vhodné úpravy postupně;c)ke skutečnosti, že v členských státech představuje zemědělství odvětví, které je těsně spjato s celým hospodářstvím." [6] Článek 41 a příloha VIII nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 (do 31.12.2008) (Úř. věst. L 270, 21.10.2003, s. 1) a příloha VIII nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (od 1.1.2009) (Úř. věst. L 30, 31.1.2009, s. 16). Částky v příloze VIII jsou vypočteny na základě plného oddělení všech přímých plateb. V případě, že si členský stát zvolil pouze částečné oddělení plateb, dochází ke snížení stropu pro režim jednotné platby a přiměřeně k tomu se strop pro rozpočtové prostředky, které jsou k dispozici pro platby vázané na produkci, zvyšuje (viz například příloha III nařízení Komise (ES) č. 674/2008 (Úř. věst. L 189, 17.7.2008, s. 5), kterou se mění příloha VIII nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 a kterou se stanoví rozpočtové stropy pro částečné nebo nepovinné provádění režimu jednotné platby). [7] Podrobnosti o programech podpory začleněných do režimu jednotné platby viz příloha VI nařízení (ES) č. 1782/2003. [8] Viz článek 1 a čl. 2 písm. a) a c) nařízení (ES) č. 1782/2003. [9] Výjimky se týkají pouze určitých producentů hovězího masa, mléka a chovatelů ovcí a koz, nemajících půdu. Tito producenti získávají podporu příjmu pod podmínkou, že musí udržovat určitou minimální úroveň své někdejší živočišné výroby. Zemědělci s ornou půdou obdrželi specifické nároky v souvislosti se svým závazkem vyjmout půdu z produkce. [10] Podrobnosti o platbách podpory příjmů, které byly fakticky provedeny v rámci režimu jednotné platby, viz příloha II. [11] Článek 122 nařízení (ES) č. 73/2009. [12] Článek 43 nařízení (ES) č. 1782/2003. [13] Pro odvětví olivového oleje platila specifická ustanovení. Referenční období zde zahrnovalo hospodářské roky 1999/2000, 2000/01, 2001/02 a 2002/03. [14] Články 58 a 59 nařízení (ES) č. 1782/2003. [15] Členské státy, které od roku 2005 zavedly režim jednotné platby jen částečně, měly však právo si zachovat prémii vázanou na produkci u krav bez tržní produkce mléka, ovce a kozy. [16] Články 45–48 nařízení (ES) č. 73/2009. [17] Článek 68 nařízení (ES) č. 73/2009. K další analýze těchto otázek viz příloha I. [18] Článek 2 nařízení (ES) č. 1782/2003 a článek 2 nařízení Komise (ES) č. 95/2004 (Úř. věst. 141, 30.4.2004, s. 1). [19] Čl. 44 odst. 3 nařízení (ES) č. 1782/2003. [20] Čl. 1 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 146/2008 (Úř. věst. L 46, 21.2.2008, s. 1). S výjimkou případů vyšší moci nebo mimořádných okolností musí mít zemědělec pozemky k dispozici k datu stanovenému členským státem, které nesmí být pozdější než datum stanovené v tomto členském státě pro změnu žádosti o jednotnou platbu. [21] Účetní dvůr již o této praxi referoval ve své výroční zprávě za rozpočtový rok 2006, bod 5.21. [22] Swinnen, J., Ciaian, P. a Kancs, D.: Studie o fungování trhů s půdou v členských státech EU pod vlivem opatření přijatých v rámci společné zemědělské politiky (Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy), Brusel 2008, s. 149–150. Důkazy ze studií provedených v řadě zemí (např. v Belgii, Finsku, Irsku, Švédsku, Velké Británii) nasvědčují tomu, že režim jednotné platby může omezovat úspěšnost zemědělců. Ve Spojeném království zřejmě mnoho zemědělců odkládá své rozhodnutí odejít do důchodu do roku 2012, neboť je jim známo, že režim jednotné platby bude minimálně do tohoto roku fungovat. Studie rovněž naznačuje, že tento účinek režimu jednotné platby se pojí s nedokonalou obchodovatelností nároků. [23] Viz bod 3.21 výroční zprávy za rozpočtový rok 2009. [24] Čl. 28 odst. 2 nařízení (ES) č. 73/2009. [25] Čl. 41 odst. 2 nařízení (ES) č. 73/2009 a čl. 2 bod I) nařízení Komise (ES) č. 1120/2009 ze dne 29. října, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle hlavy III nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. L 316, 2.12.2009, s. 1). [26] Ročenky Eurostatu – zemědělská statistika – hlavní výsledky za roky 2007–2008 (vydání z roku 2009). [27] Čl. 2 bod h) nařízení (ES) č. 73/2009. [28] Účetní dvůr již v minulosti konstatoval, že systém sankcí u podmíněnosti je slabý, a to jak co se týče jeho koncepce, tak i uplatňování, viz zvláštní zpráva č. 8/2008: "Je podmíněnost jako politika účelná?" http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports [29] V roce 2008 připadalo ze 4,557 milionu hektarů zemědělské plochy vykázané pro režim jednotné platby asi 2,375 milionu hektarů na extenzivní pastviny. Tato půda, jejíž celková plocha je dle statistických informací zhruba 4,027 milionu hektarů, se nachází na horách, kopcích, vřesovištích a rašeliništích. Extenzivní pastviny jsou z větší části porostlé vřesem a kapradím a jsou relativně neproduktivní. Tradiční zemědělci je většinou používají pouze pro extenzivní pastvu ovcí. [30] Čl. 34 odst. 2 písm. a) nařízení (ES) č. 73/2009. [31] Článek 9 nařízení (ES) č. 1120/2009. [32] Viz 2. a 3. bod odůvodnění preambule nařízení (ES) č. 1782/2003. [33] Zpravidla to byl průměrný počet hektarů, na nichž zemědělci předtím pěstovali dotované plodiny, nebo krmné plochy, které byly v průběhu roku k dispozici pro zvířata, na něž se vztahovaly platby prémií. [34] Čl. 42 odst. 5 nařízení (ES) č. 1782/2003. Toto opatření pokračuje v případě přímých podpor, jež jsou stále (částečně) vázány na produkci a jež budou začleněny do režimu jednotné platby do roku 2012. [35] Podrobnosti o platbách provedených v rámci režimu jednotné platby viz příloha II. [36] Podle údajů Eurostatu se přímé platby v období 2005–2008 ve státech EU-15 podílely na příjmech z výrobní činnosti 30 % a na příjmech z podnikání 52 až 56 %. Příjem z podnikání v zemědělství je čistá přidaná hodnota v nákladech na výrobní činitele a vypočítává se tak, že se od hodnoty zemědělského výstupu v základních cenách [= výrobní cena + dotace související s produktem – daně související s produktem] odečte hodnota mezispotřeby, spotřeby fixního kapitálu a výrobních daní, a připočte se následně hodnota dalších výrobních dotací. Příjem z podnikání v zemědělství představuje podíl příjmů vytvořených zemědělskou činností, který se využívá k odměňování vlastních výrobních činitelů (práce a/nebo podniku, vlastního kapitálu a vlastněné půdy). [37] Podle údajů Eurostatu se v roce 2007 podíl zemědělců na částečný úvazek pohyboval od 33 % v Belgii do 90 % na Maltě. [38] Podle historického modelu se tak zemědělci s historicky vysokou úrovní přímých plateb stále těší vysoké úrovni podpory příjmů, pokud obhospodařují podobný počet hektarů. U hybridního a regionálního modelu se nároky v prvním roce přidělovaly striktně podle hektarů. Ačkoli to vedlo k určitým účinkům mezi zemědělci z různých odvětví v souvislosti s přerozdělováním (může tak například dojít k propadu u podpory příjmu u intenzivně hospodařících mléčných farem a k nárůstu podpory příjmů pro zemědělce s extenzivním chovem dobytka a ovcí), úzké propojení nároků se zemědělskou půdou vedlo opět k domu, že významné platby dostávají větší zemědělci. [39] Komise analyzovala rozdělení platebních nároků v kontextu kontroly stavu reformy SZP v roce 2008. Viz příloha I, graf 3 dokumentu "Kontrola stavu reformy SZP – poznámka k posouzení dopadu číslo 1" (Health Check – Impact Assessment Note No 1) ze dne 20.5.2008, dokument D (2008) AH/15325CAP. [40] Podrobnosti viz příloha III. [41] Čl. 7 odst. 2 nařízení (ES) č. 73/2009. [42] 24. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1782/2003. [43] Zvláštní zpráva č. 8/2008 "Je podmíněnost jako politika účelná?" [44] Článek 69 nařízení (ES) č. 1782/2003. [45] Viz příloha I. [46] Pojem spekulativní je v této části používán ve smyslu "převod a hromadění platebních nároků, které neodpovídají zemědělské skutečnosti". Viz 28. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 73/2009 a 30. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1782/2003. [47] Článek 46 nařízení (ES) č. 1782/2003, článek 43 nařízení (ES) č. 73/2009. [48] Od roku 2005 Itálie uplatňovala "srážky" až 50 % z hodnoty platebních nároků prodávaných bez půdy (jak to umožňuje článek 9 nařízení (ES) č. 795/2004). V roce 2007 byly tyto srážky zrušeny. V důsledku toho se hodnota platebních nároků převedených bez půdy zvýšila z 1,3 milionu EUR v roce 2006 na 65,2 milionu EUR v roce 2009. [49] Viz 30. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1782/2003 a 28. bod odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 73/2009. [50] Čl. 42 odst. 9 nařízení (ES) č. 1782/2003 a článek 10 nařízení (ES) č. 795/2004. [51] Výroční zpráva za rozpočtový rok 2006, body 5.33 a 5.34. [52] Čl. 41 odst. 6 nařízení (ES) č. 73/2009 ve znění nařízení (ES) č. 1250/2009 (Úř. věst. L 338, 19.12.2009, s. 1). [53] Výroční zpráva za rozpočtový rok 2006, bod 5.28. [54] Evropská komise: Kontrola stavu reformy SZP – hodnocení dopadu – dopad změny směrem plošnějším sazbám přímých plateb. Prosinec 2007. [55] Vychází to z toho, že v jak regionálním, tak hybridním modelu se zahrnula do režimu jednotné platby téměř veškerá způsobilá půda, zatímco v historickém modelu byla do počtu platebních nároků zahrnuta pouze půda obhospodařovaná v rámci podpory vázané na produkci a krmné plochy. [56] Swinnen, J., Ciaian P., Kancs, D.: Studie o fungování trhů s půdou v členských státech EU pod vlivem opatření přijatých v rámci společné zemědělské politiky (Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy), Brusel 2008, s. 141–145; Salhofer, K., Röder, N., Kilian, S., Henter, S. a Zirnbauer, M.: Trhy pro platební nároky. Konečná zpráva výzkumného projektu 05HS041 spolkového ministerstva pro výživu, zemědělství a ochranu spotřebitele (Märkte für Zahlungsansprüche. Endbericht zum Forschungsauftrag 05HS041 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz), Bonn 2009; von Witzke, H., Noleppa, S. a Kennedy, P. L.: Účinky společné zemědělské politiky EU a zemědělské politiky USA na trhy se zemědělskou půdou (Effects of the EU common agricultural policy and U.S. farm policy on agricultural land markets), Washington D.C. 2007. [57] Německo, Spojené království. [58] Ve Švédsku a Finsku koncepce modelu vycházela z referenčních výnosů. Ve Spojeném království (Anglii) bylo rozhodnutí zvolit regionální formu provádění motivováno v první řadě národními strategiemi pro udržitelné zemědělství. Úroveň podpory v Anglii se ale lišila mezi vážně znevýhodněnými oblastmi (např. vřesovišti) a běžnou půdou, což nepřímo zohledňuje zemědělský potenciál dané půdy. [59] Spojené království (Severní Irsko). V Dánsku se zvolilo regionální provádění, které se ze začátku pojilo s nejnižší mírou přerozdělování mezi příjemci podpory. [60] Ve Francii přijaly orgány několik nezpůsobilých programů, na jejichž základě zemědělci obdrželi platební nároky; dále uznaly krátkodobě pronajaté zařízení jako investice a systematicky neuplatňovaly závazná ustanovení na nové zemědělce, kteří začali hospodařit během referenčního období. Nesprávné přidělení platebních nároků vedlo od roku 2006 k ročním platbám v objemu zhruba 60 milionů EUR (výroční zpráva za rozpočtový rok 2007, body 5.21–5.25); V Itálii nesprávné přidělení nároků na nové olivovníky vysázené po stanovené lhůtě, na které se nevztahoval žádný zvláštní program; velkorysé uznání případů mimořádných okolností a uznání nároků na nezpůsobilé plochy nebyly do doby auditu opraveny (výroční zpráva za rozpočtový rok 2007, bod 5.14); Ve Spojeném království (Anglii) orgány na konci roku 2009 stále pracovaly na opravě nároků, které byly chybně přiděleny v roce 2005 (výroční zpráva za rozpočtový rok 2006). [61] Rozhodnutí Komise 2009/721/ES ze dne 24. září 2009, kterým se z financování Společenství vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 257, 24.9.2009, s. 28). [62] Článek 137 nařízení (ES) č. 73/2009. [63] Viz čl. 137 odst. 3 nařízení (ES) č. 73/2009. [64] Viz poznámka pod čarou 5. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I PROVÁDĚNÍ MODELŮ JEDNOTNÉ PLATBY, BUDOUCÍ INTEGRACE PODPORY VÁZANÉ NA PRODUKCI A SPECIFICKÉ PODPORY Členský stát | Zahájení | Region | Model | Odvětví, kde je podpora i nadále vázaná | Rok oddělení plateb podpory | Nepovinné provádění, pokud jde o zvláštní druhy zemědělské činnosti a o jakostní produkci, 2005–2009 (článek 69 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003) % of the sector ceiling | Dobrovolné uplatnění specifické podpory po roce 2009 (článek 68 nařízení Rady (ES) č. 73/2009) % of the sector ceiling | Belgie | 2005 | Flandry a Brusel | historický | ořechy a semena (některé druhy) porážková prémie – telata 100 % bílkoviny prémie na krávy bez trž. produkce mléka 100 % | 2010 2012 2012 – | | jakostní produkce | 2005 | Valonsko | historický | ořechy a semena (některé druhy) bílkoviny prémie na krávy bez trž. produkce mléka 100 % | 2010 2012 – | | prémie za travnaté plochy (chov) | Dánsko | 2005 | jeden region | dynamický hybridní, který se transformuje do podoby plného regionálního modelu | bílkoviny zvláštní prémie na býky 75 % prémie na ovce a kozy 50 % bramborový škrob | 2010 2012 2012 2012 | | agroenvironmentální opatření | Německo | 2005 | spolkové země (Berlín je zahrnut do Brandenburska, Brémy do Dolního Saska a Hamburk do ŠlesvickaHolštýnska) | dynamický hybridní, který se trasnformuje do podoby plného regionálního modelu | platby na chmel 25 % tabák 60 % bílkoviny | 2009 2009 2012 | | prémie za travnaté plochy (odvětví mléka) | Irsko | 2005 | – | historický | bílkoviny | 2012 | | program pro ovce u travnatých ploch, mléčný program u travnatých ploch, ochrana v Burren | Řecko | 2006 | – | historický | semena bílkoviny rýže ořechy ovoce a zelenina: jiné než jednoleté plodiny ovoce a zelenina: zpracování citrusových plodů 60 % ovoce a zelenina: rajčata 30 % bavlna 35 % | 2010 2010 2010 2010 2010 2013 2011 – | tabák, olivový olej, cukr, plodiny na orné půdě, odvětví skotu, ovce a kozy | olivový olej, pšenice tvrdá, cukr, odvětví skotu (jalovice a krávy bez tržní produkce mléka), ovce a kozy, odvětví mléka, nové nároky za znevýhodněné oblasti (LFA), pojištění úrody | Španělsko | 2006 | – | historický | prémie na ovce a kozy 50 % tabák 60 % olivový olej ovoce a zelenina: zpracování citrusových plodů ovoce a zelenina: rajčata semena 100 % plodiny na orné půdě 25 % porážková prémie – telata 100 % porážková prémie – dospělý skot 40 % bílkoviny rýže ořechy bramborový škrob prémie na krávy bez trž. produkce mléka 100 % nejvzdálenější regiony 100 % bavlna 35 % | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 – – – | tabák, bavlna, cukr, odvětví skotu, platby na mléčné výrobky | tabák, luštěniny, ovce a kozy, osevní postup, odvětví mléka (kvalita a znevýhodněné oblasti) | Francie | 2006 | – | historický | platby na chmel 25 % tabák 60 % prémie na ovce a kozy 50 % prémie na krávy bez trž. produkce mléka 100 % porážková prémie – telata 100 % porážková prémie – dospělý skot ovoce a zelenina: rajčata plodiny na orné půdě 25 % bílkoviny rýže semena (některé druhy) 100 % ořechy bramborový škrob nejvzdálenější regiony 100 % 98 % daného vnitrostátního stropu pro ovocné sady produkující švestky, broskve a hrušky určené pro zpracování 75 % daného vnitrostátního stropu pro ovocné sady produkující švestky, broskve a hrušky určené pro zpracování | 2010 2010 2010 25 % v r. 2010 2010 2010 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 – do konce r. 2010 od r. 2011 do konce r. 2012 | | bílkovinné plodiny, pšenice tvrdá, ekologické zemědělství, osevní postup, telata, ovce a kozy, producenti mléka v horských oblastech, pojištění sklizně plodin, vzájemné fondy pro případ nemoci | Itálie | 2005 | – | historický | tabák ovoce a zelenina – rajčata 50 % ovoce a zelenina – hrušky, broskve a švestky určené pro zpracování 100 % ovoce a zelenina – švestky 75 % semena bílkoviny rýže ořechy | 2010 2011 25 % v r. 2011 25 % v r. 2011 2012 2012 2012 2012 | cukr, odvětví orné půdy, odvětví skotu, ovce a kozy | odvětví hovězího a telecího skotu, ovčí a kozí maso, olivový olej, mléčné výrobky, tabák, cukr, květinářské produkty, osevní postup, pojištění úrody | Lucembursko | 2005 | jeden region | statický hybridní | bílkoviny ořechy | 2010 2010 | | | Malta | 2007 | jeden region | regionální model | nic | nic | | | Nizozemsko | 2006 | – | historický | bílkoviny a ořechy porážková prémie – telata 100 % porážková prémie – dospělý skot 100 % semena pro přadný len 100 % bramborový škrob | 2010 2010 2010 2012 2012 | | dobré živ. podmínky zvířat, pojištění úrody, ovce a kozy, dávka za vodní dopravu | Rakousko | 2005 | – | historický | porážková prémie – telata 100 % porážková prémie – dospělý skot 40 % platby na chmel 25 % bílkoviny ořechy bramborový škrob prémie na krávy bez trž. produkce mléka 100 % | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 – | | prémie na dojnice | Portugalsko | 2005 | – | historický | tabák ovoce a zelenina: rajčata bílkoviny ořechy semena 100 % prémie na krávy bez trž. produkce mléka 100 % porážková prémie – telata 100 % porážková prémie – dospělý skot 40 % prémie na ovce a kozy 50 % nejvzdálenější regiony 100 % bavlna 35 % | 2010 2011 2012 2012 2012 – – – – – – | plodiny na orné půdě, rýže, odvětví skotu a ovcí, olivový olej, cukr | Extenzivní systém na správu interního chovu, Kvalita (u plodin a zvířat), mléčné odvětví a odvětví chovu ovcí, agroenvironmentální opatření | Slovinsko | 2007 | jeden region | regionální model | prémie na ovce a kozy 50 % platby na chmel 25 % bílkoviny ořechy zvláštní prémie na býky 75 % | 2010 2010 2012 2012 2012 | odvětví skotu | extenzivní chov krav, platby za mléko, chov zvířat na stálých pastvinách | Finsko | 2006 | tři regiony (na základě referenčního výnosu) | dynamický hybridní, který se transformuje do podoby plného regionálního modelu | zvláštní prémie na býky 75 % bílkoviny bramborový škrob semena (bojínek luční) 100 % prémie na ovce a kozy 50 % | 2010 2011 2012 2012 – | plodiny na orné půdě, odvětví skotu | bílkoviny a olejniny, bramborový škrob, porážka jehňat, produkce telecího a hovězího masa, prémie na dojnice | Švédsko | 2005 | pět regionů (na základě referenčního výnosu) | statický hybridní regionální model | bílkoviny bramborový škrob zvláštní prémie na býky 74,55 % | 2010 2012 2012 | opatření zaměřená na jakost a na uvádění na trh | opatření zaměřená na jakost a na uvádění na trh | Spojené království | 2005 | Anglie – normální plochy | dynamický hybridní, který se transformuje do podoby plného regionálního modelu | bílkoviny ořechy | 2012 2012 | | | 2005 | Anglie – vřesoviště | 2005 | Anglie – výrazně znevýhodněné oblasti (bez vřesovišť) | 2005 | Skotsko | historický | bílkoviny ořechy | 2010 2010 | odvětví skotu | | 2005 | Wales | historický | bílkoviny ořechy | 2010 2010 | | | 2005 | Severní Irsko | statický hybridní regionální model | bílkoviny ořechy | 2010 2010 | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II PLATBY V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY (ROKY PODÁNÍ ŽÁDOSTI 2006–2008, ROZPOČTOVÉ ROKY 2007–2009) V MIL. EUR Rozp. bod 05 03 01 01 Režim jednotné platby – nařízení (ES) č. 1782/2003 hlava III | Rok pod. žádosti | 2006 | 2007 | 2008 | Rozp. rok | 2007 | 2008 | 2009 | mezisoučet | 2008 | 2009 | mezisoučet | 2009 | Belgie | 444,9 | 0,1 | | 445,0 | 453,4 | 0,4 | 453,8 | 467,3 | Dánsko | 927,9 | 0,1 | -0,1 | 927,9 | 917,8 | 0,5 | 918,3 | 922,9 | Německo | 5358,1 | 4,4 | 0,7 | 5363,2 | 5339,0 | 1,4 | 5340,4 | 5390,6 | Irsko | 1242,7 | 7,4 | 1,1 | 1251,2 | 1240,8 | 4,7 | 1245,5 | 1246,8 | Řecko | 1905,0 | 7,3 | 4,3 | 1916,6 | 1886,8 | 16,2 | 1903,0 | 2056,6 | Španělsko | 3294,0 | 30,0 | 14,8 | 3338,8 | 3246,5 | 29,6 | 3276,1 | 3342,8 | Francie | 5722,1 | | 0,4 | 5722,5 | 5695,6 | 1,1 | 5696,7 | 5745,3 | Itálie | 3195,8 | 17,9 | 5,2 | 3218,9 | 3185,5 | 16,1 | 3201,6 | 3371,7 | Lucembursko | 34,6 | | | 34,6 | 34,2 | | 34,2 | 34,1 | Malta | | | | 0,0 | 1,6 | | 1,6 | 2,7 | Nizozemsko | 293,8 | 1,7 | 0,6 | 296,1 | 659,2 | 7,0 | 666,2 | 682,0 | Rakousko | 508,5 | 0,3 | 0,1 | 508,9 | 598,9 | -0,1 | 598,8 | 604,0 | Portugalsko | 307,0 | 1,8 | 0,3 | 309,1 | 341,6 | 4,2 | 345,8 | 356,6 | Slovinsko | | | | 0,0 | 48,9 | 0,1 | 49,0 | 60,6 | Finsko | 493,9 | | | 493,9 | 488,9 | | 488,9 | 490,8 | Švédsko | 595,0 | 0,5 | | 595,5 | 661,3 | 0,2 | 661,5 | 661,5 | Spojené království | 3681,4 | 28,8 | -6,2 | 3704,0 | 3316,2 | 7,4 | 3323,6 | 3263,3 | Celkem | 28004,7 | 100,3 | 21,2 | 28126,2 | 28116,2 | 88,8 | 28205,0 | 28699,6 | Zdroj: Evropská komise – Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova. Rozp. bod 05 03 03 00 Doplňková částka podpory – článek 12 nařízení (ES) č. 1782/2003 | Rok pod. žádosti | 2006 | 2007 | 2008 | Rozp. rok | 2007 | 2008 | 2009 | mezisoučet | 2008 | 2009 | mezisoučet | 2009 | Belgie | 6,2 | | | 6,2 | 7,6 | | 7,6 | 7,4 | Dánsko | 8,0 | | | 8,0 | 9,6 | | 9,6 | 9,3 | Německo | 49,3 | | | 49,3 | 60,4 | | 60,4 | 59,6 | Irsko | 19,3 | 0,2 | | 19,5 | 24,3 | 0,1 | 24,4 | 24,2 | Řecko | 60,2 | -0,1 | | 60,1 | 73,7 | -0,1 | 73,6 | 74,9 | Španělsko | 74,4 | 0,6 | 0,2 | 75,2 | 91,3 | 1,1 | 92,4 | 94,9 | Francie | 66,5 | 1,0 | | 67,5 | 83,7 | 0,3 | 84,0 | 84,4 | Itálie | 72,8 | 0,3 | 0,1 | 73,2 | 89,8 | 0,3 | 90,1 | 92,2 | Lucembursko | 0,3 | | | 0,3 | 0,4 | | 0,4 | 0,4 | Malta | | | | 0,0 | | | 0,0 | | Nizozemsko | 8,9 | | | 8,9 | 10,5 | 0,1 | 10,6 | 10,4 | Rakousko | 15,7 | | | 15,7 | 19,1 | | 19,1 | 18,8 | Portugalsko | 8,2 | | | 8,2 | 9,5 | | 9,5 | 9,4 | Slovinsko | | | | 0,0 | | | 0,0 | | Finsko | 10,2 | | | 10,2 | 12,5 | | 12,5 | 12,2 | Švédsko | 8,8 | | | 8,8 | 10,9 | | 10,9 | 10,8 | Spojené království | 22,5 | 0,6 | 0,1 | 23,2 | 26,0 | 3,1 | 29,1 | 27,7 | Celkem | 431,3 | 2,6 | 0,4 | 434,3 | 529,3 | 4,9 | 534,2 | 536,6 | Poznámka Celkové výdaje za rozpočtový rok odpovídají součtu částek vyplacených v takovémto rozpočtovém roce (a týkajících se různých roků podání žádosti ). Výdaje na režim jednotné platby tak například v rozpočtovém roce 2009 představovaly 28809 milionů EUR. Doplňková částka podpory se rovná částce, která je výsledkem uplatnění modulace u prvních 5000 EUR či méně u všech přímých plateb (plateb v rámci režimu jednotné platby a plateb vázaných na produkci). Tato částka se zpětně vyplácí zemědělcům. Z technických důvodů nelze samostatně zobrazit část týkající se pouze režimu jednotné platby. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III ROZDĚLENÍ PODPORY PŘÍJMŮ V RÁMCI REŽIMU JEDNOTNÉ PLATBY (ROK PODÁNÍ ŽÁDOSTI 2008) Roční platby podpory v rámci režimu jednotné platby (v EUR) | Celkem EU-17 | Belgie | Dánsko | Německo | Irsko | Řecko | Španělsko | Francie | Itálie | < 500 | 1395721 | 2491 | 8013 | 49594 | 4571 | 277817 | 274088 | 28667 | 553801 | ≥ 500 a < 5000 | 1912824 | 12940 | 20648 | 123480 | 49347 | 399590 | 367149 | 100144 | 546431 | ≥ 5000 a < 10000 | 458464 | 6276 | 7398 | 53612 | 29810 | 76355 | 75198 | 55969 | 70478 | ≥ 10000 a < 50000 | 642954 | 15280 | 13984 | 108532 | 38059 | 38787 | 78126 | 156466 | 58074 | ≥ 50000 a < 100000 | 62210 | 808 | 4192 | 10844 | 1906 | 406 | 4493 | 18706 | 5003 | ≥ 100000 a < 300000 | 15927 | 106 | 1281 | 3972 | 267 | 26 | 1420 | 1869 | 1781 | ≥ 300000 a < 500000 | 1500 | 1 | 38 | 960 | 3 | 1 | 90 | 12 | 138 | ≥ 500000 a < 1000000 | 783 | | 8 | 616 | 1 | | 28 | 3 | 56 | ≥ 1000000 | 144 | | | 108 | | | 6 | | 16 | Celkový součet | 4490527 | 37902 | 55562 | 351718 | 123964 | 792982 | 800598 | 361836 | 1235778 | Roční platby podpory v rámci režimu jednotné platby (v EUR) | Lucembursko | Malta | Nizozemsko | Rakousko | Portugalsko | Slovinsko | Finsko | Švédsko | Spojené království | < 500 | 85 | 4018 | 8493 | 20851 | 101840 | 30000 | 1261 | 11265 | 18866 | ≥ 500 a < 5000 | 345 | 612 | 20066 | 62813 | 47209 | 28038 | 31072 | 40311 | 62629 | ≥ 5000 a < 10000 | 220 | 66 | 7234 | 20296 | 4882 | 1092 | 16100 | 9961 | 23517 | ≥ 10000 a < 50000 | 1091 | 53 | 22357 | 16576 | 5881 | 302 | 16074 | 15796 | 57516 | ≥ 50000 a < 100000 | 85 | | 1036 | 261 | 829 | 8 | 234 | 1644 | 11755 | ≥ 100000 a < 300000 | 7 | | 142 | 63 | 302 | 7 | 18 | 365 | 4301 | ≥ 300000 a < 500000 | | | 6 | 3 | 15 | 1 | 1 | 14 | 217 | ≥ 500000 a < 1000000 | | | | 3 | 2 | 2 | | 4 | 60 | ≥ 1000000 | | | | | |