Sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu - Řešení mezinárodního úkolu jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení /* KOM/2008/0312 konečném znení */





[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 22.5.2008 KOM (2008) 312 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Řešení mezinárodního úkolu jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení (předložený Komisí) SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Řešení mezinárodního úkolu jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení 1. ÚVOD Černobylská havárie v roce 1986 jasně ukázala, jaké katastrofální následky může způsobit nedostatečné zařízení jaderných elektráren v zemích bez zásadního povědomí o bezpečnosti a bez přiměřených právních předpisů pro bezpečnost provozu a dozor. Lze očekávat, že počet jaderných elektráren ve světě poroste, neboť mezinárodní činitelé usilují o větší zabezpečení energie cestou diverzifikace skladby zdrojů energie s cílem navzdory historicky vysokým cenám ropy zachovat hospodářskou konkurenceschopnost nebo omezit emise skleníkových plynů či jim předcházet. Cílem tohoto sdělení je přezkum úkolů v oblasti bezpečnosti a zabezpečení, které vyplývají ze stále většího podílu jaderné energie a navrhnout doporučení týkající se: 1. klíčových otázek, kde EU vytváří přidanou hodnotu; 2. pracovního programu, který vychází ze zeměpisných a technických priorit; 3. případných prvků balíčků opatření pro jadernou bezpečnost a zabezpečení jako pomoc třetím zemím. 2. ROZšÍřENÍ JADERNÉ ENERGIE Výroba jaderné energie je nedílnou součástí skladby zdrojů energie v řadě rozvinutých zemí, z nichž některé hodlají její podíl ještě zvýšit. Například Rusko a Čína oznámily svůj záměr, že do roku 2020 rozšíří svou jadernou kapacitu každá o více než 20 GW. Rusko rovněž zvyšuje prodej jaderné technologie; prodalo jaderné elektrárny do Číny a Indie (ve výstavbě) a v nedávné době uzavřelo smlouvu na výstavbu jaderné elektrárny v Bulharsku. O výstavbu jaderných elektráren projevila zájem řada zemí, které jadernou energii dosud nevyrábějí. Některé z nich se nacházejí v sousedství EU (Jordánsko, Egypt, Tunisko, Alžírsko, Maroko, Bělorusko) a další, např. Saúdská Arábie, Spojené arabské emiráty, Vietnam, Thajsko, Chile a Venezuela, ve vzdálenějších oblastech. Liga arabských států i Rada pro spolupráci v Perském zálivu podporují své členy, aby využívaly jadernou energii. Některé země patřící k těmto seskupením se nacházejí v geopoliticky choulostivých regionech. Problematika týkající se rozvoje jaderné energetiky v Íránu je dobře známá. EU má vyspělý jaderný průmysl a díky dlouhodobým zkušenostem v této oblasti je schopna spolupracovat s partnery, kteří budují nebo hodlají budovat jaderné elektrárny, aby se zajistilo, že budou veškeré činnosti v oblasti jaderné energetiky splňovat nejvyšší nároky kladené na bezpečnost a zabezpečení. Otázky bezpečnosti a nešíření jaderných zbraní je třeba považovat za dva neoddělitelné pilíře politiky EU v této oblasti. 3. JADERNÁ BEZPEčNOST 3.1. Návaznost na program jaderné bezpečnosti TACIS Po rozpadu Sovětského svazu v roce 1991 měly některé země nových nezávislých států jaderné elektrárny různého stáří a různých typů, avšak neměly dostatečné hospodářské zdroje, nezávislé kapacity či strategie řízení bezpečnosti, aby je zmodernizovaly podle západních norem. Mezinárodní agentura pro atomovou energii (IAEA) byla pověřena úkolem zjistit nedostatky v oblasti jaderné bezpečnosti v zemích střední Evropy a nových nezávislých státech. Pro řešení těchto úkolů byl vypracován program jaderné bezpečnosti Tacis, který přihlédl ke strategii skupiny G7 přijaté v Mnichově roku 1992[1]. Pomoc poskytovaná od roku 1991 v rámci programu jaderné bezpečnosti Tacis zejména Rusku a Ukrajině a v menší míře Kazachstánu a Arménii by měla pokračovat i nadále. V této oblasti je nutná konsolidace a některá tradiční odvětví, jako je podpora poskytovaná regulačním orgánům, budou muset být zachována i v dohledné budoucnosti. Pomoc přímo v místě jaderných elektráren směřuje k bezpečnosti jejich provozu a musí rovněž pokračovat. Je důležité, aby v Rusku pokračovalo sledování vývoje reaktorů první generace, které již nesplňují současné mezinárodně uznávané normy jaderné bezpečnosti a jejichž modernizace je v EU považována za hospodářsky nevýnosnou. Tato otázka bude muset být nastolena v kontextu obchodu s elektřinou mezi soustavami UCTE a IPS/UPS s cílem získat závazek Ruska ohledně brzkého odstavení těchto reaktorů. Likvidace historických závazků severomořské flotily v severozápadním Rusku bude pokračovat. Odstraňování a skladování jaderného odpadu z jaderných ponorek, ledoborců, plovoucích i pozemních základen představuje vážné technické a finanční problémy. ES přispělo v rámci programu jaderné bezpečnosti Tacis 40 miliony EUR na jaderný program fondu Ekologického partnerství pro Severní dimenzi a uskutečnilo v této oblasti několik projektů a studií. Plánuje se další finanční podpora. Na Ukrajině je EU hlavním dárcem přispívajícím do Fondu pro kryt reaktoru v Černobylu (její příspěvek dosud činí přibližně 240 milionů EUR) a do Účtu pro jadernou bezpečnost, z něhož se financují projekty související s likvidací zařízení. Oba tyto fondy jsou spravovány Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj. Komise kromě toho organizuje další projekty, mezi které patří také průmyslový komplex pro likvidaci pevného radioaktivního odpadu, který je financován z programu Tacis celkovou částkou ve výši cca 50 milionů EUR. Na financování projektů v rámci Fondu pro kryt reaktoru v Černobylu a Účtu pro jadernou bezpečnost budou požadovány další přísliby finančních prostředků. Pro poskytnutí úvěru 83 milionů USD na financování programu modernizace jaderných elektráren Rovno 4 a Chmelnickyj 2 byl využit úvěrový nástroj Euratomu (projekt K2R4). Obdobně jako v Rusku bude v dohledné době pokračovat podpora poskytovaná regulačním orgánům. Pomoc přímo v místě jaderných elektráren se zaměřuje na bezpečnost jejich provozu a bude třeba v ní pokračovat. Memorandum o porozumění o spolupráci v oblasti energetiky podepsané v roce 2005 s Ukrajinou[2] předpokládá posouzení bezpečnosti jaderných elektráren Ukrajiny. Za tímto účelem byl nedávno zahájen společný projekt Komise, Mezinárodní agentury pro atomovou energii (IAEA) a Ukrajiny, který je z větší části financován z nástroje pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti. EU podmínila pozdější přistoupení Ukrajiny k Evropskému společenství pro atomovou energii tím, že bude hodnocení úrovně jaderné bezpečnosti ve všech ukrajinských jaderných elektrárnách, které jsou v provozu, uspokojivé. Také ukrajinská elektrárenská společnost je podle smlouvy o úvěru Euratomu na projekt K2R4 povinna zvyšovat bezpečnost v těchto elektrárnách. Jaderná elektrárna v Medzamoru v Arménii se sovětským reaktorem první generace byla poškozena při velkém zemětřesení v roce 1988 a následně odstavena. Z důvodu nedostatku energie však vláda rozhodla obnovit provoz bloku 2 jaderné elektrárny v roce 1995. EU vyvíjí tlak na arménskou vládu, aby stanovila pevné datum uzavření elektrárny, avšak ve spolupráci s dalšími dárci pod záštitou IAEA přispěla cca 25 miliony EUR, aby mohly být provedeny nejnaléhavější úpravy týkající se jaderné bezpečnosti. Mezitím arménská vláda oznámila, že má v úmyslu odstavit elektrárnu v roce 2016. Toto datum je pro mezinárodní společenství nepřijatelné a EU nepřestává na arménskou vládu naléhat, aby elektrárnu uzavřela dříve. Přesto musí pokračovat pomoc při provádění nejnaléhavějších krátkodobých opatření ke zvýšení bezpečnosti, aby se zejména v oblasti jižního Kavkazu snížila rizika spojená s dalším provozem této elektrárny. V Kazachstánu, poté co kazašská vláda požádala mezinárodní společenství o pomoc, vypracovala skupina mezinárodních dárců pod vedením IAEA plán pro hodnocení prostoru pro testování jaderných zbraní v Semipalatinsku. Rozsáhlá účast útvarů Komise na těchto pracech vyústila v projekt Komise zaměřený na dohled nad tímto prostorem. Kromě toho bude Komise i nadále financovat projekty související s odstavením jaderné elektrárny v Aktau. Útvary Komise i nadále aktivně působí v rámci skupiny G8 pro jadernou bezpečnost a jaderné zabezpečení (NSSG), která nahradila pracovní skupinu pro jadernou bezpečnost skupiny G7 (NSWG) vytvořenou v roce 1992. Tato skupina vypracovala program pro zlepšení jaderné bezpečnosti v nových nezávislých státech a zemích střední a východní Evropy financovaný mezinárodním společenstvím. Pracovní skupina pro jadernou bezpečnost skupiny G7 v roce 1995 vyjednala memorandum o porozumění mezi Ukrajinou, státy skupiny G7 a Komisí, které v prosinci 2000 vedlo k uzavření posledního bloku jaderné elektrárny v Černobylu. Tato pracovní skupina hrála rozhodující roli při získávání dalších příslibů prostředků na pokrytí systematického růstu nákladů na černobylské projekty a při provádění mezinárodních iniciativ pro jadernou bezpečnost a jaderné zabezpečení. 3.2. Nové projekty pro jadernou bezpečnost Skutečnost, že řada partnerských zemí zvažuje zahájení jaderného programu či rozšíření svých současných aktivit, staví EU před nové výzvy. Většina „rozvojových zemí“, které chtějí zahájit program výroby jaderné energie, dosud nemá nezbytnou legislativní a regulační infrastrukturu, která by zaručila, že bezpečnost bude hlavní zásadou při rozhodování o projektech, stavbách a provozu. Kromě toho tyto země často nemají ani potřebné odborné znalosti či přiměřenou průmyslovou infrastrukturu. Tyto skutečnosti představují v oblasti jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení výzvy, které jsou důležité i pro EU. Rozsáhlou pomoc zvenčí budou pravděpodobně potřebovat také některé země, které již mají vypracovaný program výroby jaderné elektřiny, a to zejména ty z nich, které plánují jeho rychlý rozvoj. Vzhledem k tomu, že program jaderné bezpečnosti Tacis skončil v roce 2006, byl přijat nový nástroj pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti s celosvětovým dosahem, aby Komise mohla pokračovat ve svých činnostech v oblasti jaderné bezpečnosti a dozoru či je rozšiřovat. Finanční zdroje pro tento nástroj na období 2007–2013 činí 524 milionů EUR[3]. Kromě toho zůstane zachován úvěrový nástroj Euratomu pro Rusko, Ukrajinu a Arménii. Jelikož se potřeba pomoci Rusku a Ukrajině snižuje a naopak mimo nové nezávislé státy tato potřeba vzniká, musí Komise přehodnotit, které její činnosti v oblasti jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení ve třetích zemích budou prioritní[4]. Cíle budoucí pomoci třetím zemím a spolupráce s nimi lze shrnout následovně: - zlepšení kultury jaderné bezpečnosti (rovněž na úrovni projektů a provozu); - zlepšení ochrany před ionizujícím zářením; - řešení problémů souvisejících s radioaktivním odpadem a vyhořelým palivem; - podpora při provádění dozoru nad jadernou bezpečností. Při vypracovávání programů a projektů pro uskutečnění těchto cílů se bude přihlížet k omezením, která souvisejí s dostupnými finančními prostředky a lidskými zdroji. 3.3. Ostatní nástroje EU má pro rozvoj spolupráce k dispozici několik dalších prostředků. Otázky jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení jsou předmětem Smlouvy o Euratomu, která Komisi umožňuje se souhlasem Rady uzavírat mezinárodní dohody v této oblasti[5]. Tak byly s několika zeměmi, mj. s Austrálií, Kanadou, Švýcarskem, Spojenými státy, Japonskem, Argentinou, Ukrajinou a Uzbekistánem, podepsány dohody o podpoře spolupráce v oblasti mírového využití jaderné energie a o jaderném výzkumu. EU podepsala rovněž dohody týkající se jaderné bezpečnosti např. s Ukrajinou a Kazachstánem. Společenství je dále smluvní stranou stále většího počtu mezinárodních dohod se třetími zeměmi a prohlubuje spolupráci s mezinárodními organizacemi, zejména s Mezinárodní agenturou pro atomovou energii, aby podpořilo nešíření jaderných zbraní, jadernou bezpečnost a zabezpečení. V rámci politiky Společenství pro výzkum a vzdělávání v oblasti jaderné energetiky, jejíž součástí je v sedmém rámcovém programu také program Euratomu pro jaderné štěpení, jsou k dispozici prostředky na přímé a nepřímé činnosti Společného výzkumného střediska. Výsledkem by mohl být významný stupeň součinnosti v oblastech jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení. 4. JADERNÉ ZABEZPEčENÍ A NEšÍřENÍ JADERNÝCH ZBRANÍ 4.1. Současná situace Jaderná bezpečnost (jinými slovy bezpečná konstrukce, bezpečný provoz a bezpečné odstavování jaderných zařízení, jakož i regulace likvidace odpadu) nemůže být oddělena od jaderného zabezpečení (fyzická ochrana jaderných zařízení, boj proti nelegálnímu obchodu s jaderným materiálem, kontrola opuštěných zdrojů, kapacita pro odhalování znečištění, reakce na mimořádné situace). Vzhledem k možnosti dvojího (mírového i vojenského) využití některých materiálů, vybavení a jaderných zařízení[6] by rozvoj jaderné energetiky mohl zvýšit rizika šíření jaderných zbraní[7]. Kromě toho existují vážné obavy, že by nestátní činitelé mohli zneužít mírové jaderné technologie k teroristickým nebo jiným trestným činům. Boj proti pašování jaderného materiálu si žádá budování nových kapacit na vnitrostátní, regionální i mezinárodní úrovni. S cílem řešit rizika spojená s jaderným zabezpečením bylo v poslední době zahájeno několik iniciativ, které mají zlepšit ověřovací mechanismy IAEA, pravidla pro kontrolu vývozu jaderného materiálu, sledování hranic a „mnohostrannost“ jaderného palivového cyklu[8]. Připravované společné prohlášení Komise a IAEA o prohloubení spolupráce je rovněž zaměřeno na celkové omezení bezpečnostních rizik v jaderné energetice. EU podporuje výše uvedená opatření strategií EU proti šíření zbraní hromadného ničení z roku 2003 a plně podporuje také rezoluci Rady bezpečnosti OSN č. 1540 (duben 2004). V souladu se závěry Rady ve složení pro obecné záležitosti a vnější vztahy ze dne 17. listopadu 2003 EU vkládá také do dohod se třetími zeměmi doložku o nešíření zbraní. Komise se dále zaměří na to, aby všechny země, které provádějí či hodlají zavést civilní program výroby jaderné elektřiny, ratifikovaly a prováděly Úmluvu o fyzické ochraně jaderných materiálů a jaderných zařízení (ve znění pozměněném ve Vídni dne 8. července 2005). Evropský program na ochranu kritické infrastruktury obsahuje rovněž vnější rozměr, který předpokládá, že budou uzavřena specifická memoranda o porozumění a že dojde k výměně osvědčených postupů se třetími zeměmi, aby se zvýšilo zabezpečení kritické infrastruktury. EU se od počátku devadesátých let minulého století snaží prostřednictvím programů Společenství a společných akcí Rady omezit riziko šíření jaderných zbraní, a to se zvláštním zaměřením na země Společenství nezávislých států, a má v úmyslu zaměřit se na rizika a hrozby na celosvětové úrovni prostřednictvím nedávno přijatého nástroje stability. Nástroj stability se týká řady opatření, jejichž cílem je předcházet šíření zbraní hromadného ničení[9]. Riziko šíření jaderných zbraní je nakonec zohledněno také v probíhající revizi Evropské bezpečnostní strategie. Pro země, které provozují jaderné elektrárny nebo plánují zavedení programů výroby jaderné elektřiny, je zabezpečení dodávek jaderného paliva také podstatným prvkem. Dlouhodobé dodavatelské vztahy jsou jak pro dodavatele, tak pro uživatele jaderných materiálů důležité v zájmu stabilního a předvídatelného fungování trhu. Euratom uzavřel dohody o spolupráci s nejvýznamnějšími dodavatelskými zeměmi (např. s Austrálií, Kanadou, USA, Kazachstánem), ve kterých jsou ustanoveny pravidelné konzultace mezi smluvními stranami. Dohody rovněž obsahují doložku o „mírovém využití“ jaderných materiálů a požadují použití bezpečnostních opatření, která platí i pro vývoz jaderného materiálu do třetích zemí. 4.2. Budoucí činnosti Společenství se bude i nadále snažit o to, aby byla co nejvyšší úroveň opatření o nešíření jaderných zbraní, bezpečnosti a zabezpečení v této oblasti, která je v rámci Společenství dále rozvíjena, dodržována i v mezinárodním měřítku[10]. Společenství by mělo zůstat otevřené možnosti rozšířené spolupráce se třetími zeměmi na podporu nešíření jaderných zbraní, bezpečnosti a zabezpečení. Při vyjednávání a podepisování mezinárodních dohod Euratomu bude usilovat o to, aby jeho partneři přistoupili rovněž ke všem příslušným mezinárodním úmluvám. V této souvislosti je třeba poznamenat, že Komise zašle Radě a Evropskému parlamentu zvláštní sdělení o pravomocech v oblasti nešíření jaderných zbraní, které jsou Společenství uděleny na základě Smlouvy o Euratomu. 5. PřIDANÁ HODNOTA VYTVÁřENÁ EVROPSKOU UNIÍ Každá země, která hodlá využívat jadernou energii pro civilní účely a přísně dodržovat mezinárodně uznávané požadavky na bezpečnost a zabezpečení, stojí před úkolem rozvíjet kapacity (jak lidské a finanční zdroje, tak infrastrukturu) a zavést právní rámec a instituce, které jsou nezbytné pro splnění mezinárodních závazků. EU k tomu může prostřednictvím orgánů Společenství a členských států významně přispět, a to díky svým rozsáhlým zkušenostem s využíváním jaderné energie, s prováděním programu jaderné bezpečnosti Tacis (viz výše) a díky celé řadě nástrojů, jež má k dispozici. Činnost Komise se zaměří výlučně na opatření ke zlepšení jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení, např. na studie, vypracovávání právních předpisů, budování institucí a ve výjimečných případech na poskytování zařízení pro stávající jaderné elektrárny. Zvláštní pozornost by se měla věnovat vzdělávání v oblasti bezpečnosti, zabezpečení a nešíření jaderných zbraní, aby se v příslušných zemích vyrovnal nedostatek plně vyškoleného personálu. Podpůrné balíčky by měly být koncipovány tak, aby se zajistilo zachování těchto opatření i v době, kdy podpora EU skončí. 6. PROGRAMOVÁ KRITÉRIA NA OBDOBÍ 2007–2013 Spolupráce se zeměmi, které využívaly pomoci z programu Tacis, bude pokračovat i v dohledné době. V případě dalších zemí budou priority financování vycházet ze strategických, zeměpisných a technických kritérií. 6.1. Strategická a zeměpisná kritéria V době, kdy jsou určovány priority pro přidělování pomoci pro oblast jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení, je třeba vzít v úvahu tyto strategické a zeměpisné aspekty: - zeměpisný, strategický a geopolitický význam dané země pro EU, včetně její zeměpisné blízkosti a příspěvku nástroje pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti a nástroje stability ke splnění cílů Evropské politiky sousedství[11]; - ochota země spolupracovat a její důvěryhodnost v oblasti nešíření jaderných zbraní; - politická stabilita země a zejména její schopnost dlouhodobě finančně přispívat. 6.2. Technická kritéria Z technického hlediska je třeba při stanovování priorit spolupráce ES se třetími zeměmi brát v úvahu tyto aspekty: - naléhavost problémů[12] týkajících se bezpečnosti občanů a zařízení, jakož i zabezpečení těchto zařízení; - bude-li danou zemí bezprostředně vypracován věrohodný program výroby jaderné elektřiny. Různé třetí země lze rozdělit podle současné situace s ohledem na jejich zkušenosti s jadernou energií a jejich deklarované úmysly takto: - země, které provozují jaderné elektrárny; - země provozující výzkumné reaktory, které hodlají či nehodlají zahájit program jaderné energie; - země, které neprovozují výzkumné reaktory, avšak hodlají zahájit program jaderné energie. Kromě otázek jaderné bezpečnosti budou některé země muset zlepšit ochranu proti ionizujícímu záření a budou potřebovat pomoc při provádění dozoru nad jadernou bezpečností. 7. ZÁVěRY Jelikož se podíl jaderné energie stále zvyšuje, musí EU rozvíjet svou zavedenou politiku a své odborné zkušenosti a dále spolupracovat se svými partnery, aby podpořila nejvyšší možné standardy jaderné bezpečnosti a jaderného zabezpečení. Komise se svými partnery určí, jakou pomoc lze poskytnout, aby se podpořily osvědčené postupy v rámci stávajících jaderných programů a aby se v případě plánovaných programů zajistilo, že jaderná bezpečnost a zabezpečení budou plně zohledněny v rozhodovacích procesech, při vypracovávání a provádění plánů a při následném provozu jaderných elektráren. [1] V rámci Phare byl schválen souběžný program pro zlepšení jaderné bezpečnosti v kandidátských zemích EU. [2] Memorandum o porozumění o spolupráci v oblasti energetiky mezi Evropskou unií a Ukrajinou, které v Kyjevě dne 1. prosince 2005 podepsali předseda Evropské rady pan Blair, předseda Evropské komise pan Barroso a ukrajinský prezident pan Juščenko. [3] Tyto zdroje budou čerpány především z rozpočtové položky 19.060401. [4] Země, na které se vztahuje předvstupní nástroj, jsou vyloučeny. Totéž v zásadě platí pro průmyslové země a země s vysokými příjmy. [5] Kapitola 10 Smlouvy o Euratomu (článek 101). [6] Jak je uvedeno v nařízení Rady (ES) č. 1334/2000 ze dne 22. června 2000, kterým se zavádí režim Společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití. [7] Viz Úmluva o fyzické ochraně jaderných materiálů a jaderných zařízení (pozměněna ve Vídni dne 8. července 2005). [8] Takovým příkladem je Globální partnerství pro jadernou energii (Global Nuclear Energy Partnership – GNEP) vedené USA, v jehož rámci by konsorcium národů s rozvinutou jadernou technologií dodávalo palivo a reaktory zemím, jež „souhlasí s tím, že se zdrží činností palivového cyklu“, např. obohacování a recyklace. Jedná se vlastně o pronájem paliva, při kterém dodavatel přebírá odpovědnost za konečné uložení vyhořelého paliva. [9] Tato opatření budou financována především z rozpočtové položky 19.060201. [10] Viz sdělení Komise ze dne 10. ledna 2007 – Energetická politika pro Evropu, KOM(2007) 1 v konečném znění, s. 18 a 19. [11] Mezi sousedními zeměmi, které chtějí zahájit jaderný program, jsou z důvodu své blízkosti k EU zvláště důležité země Magrebu a Mašreku. Region Blízkého východu je druhou prioritou. [12] Země, které mají programy jaderné energie, zejména země, jejichž programy se rychle rozšiřují a jež nebyly dosud brány v úvahu, by měly být prověřeny prioritně.