CS Úřední věstník Evropské unie C 248/113

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k zelené knize „Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav“

KOM(2010) 747 v konečném znění

2011/C 248/19

Zpravodaj: pan HERNÁNDEZ BATALLER

Dne 14. prosince 2010 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

zelené knihy Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav

KOM(2010) 747 v konečném znění.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 26. května 2011.

Na 472. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 15. a 16. června 2011 (jednání dne 15. června), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 127 hlasy pro, 2 hlasy byly proti a 3 členové se zdrželi hlasování.

1. Závěry a doporučení

1.1 EHSV vítá zelenou knihu Komise a uznává potřebu usnadnit v celé Evropské unii pohyb veřejných listin, neboť odstraněním stávajících překážek usnadňuje život evropským občanům a pomáhá jim efektivněji vykonávat jejich práva.

1.2 EHSV podporuje iniciativy Komise na podporu volného pohybu veřejných listin, jímž se doplňuje evropské občanství tím, že se zvyšují hospodářská a sociální práva občanů.

1.3 EHSV se domnívá, že Komise by v souvislosti s doklady o osobním stavu měla:

— zavést nepovinný nadnárodní režim evropského osvědčení o osobním stavu;

— zahájit činnost nezbytnou k harmonizaci kolizních norem a

— až budou předchozí předpoklady splněny, zavést vzájemné uznávání tím, že budou stanoveny minimální požadavky, jež musí splňovat doklady o osobním stavu, a dosaženo konsensu o presumpci jejich obecné platnosti uvnitř EU poté, co příslušný odpovědný orgán potvrdí zákonitost jejich vydání.

1.4 EHSV v této souvislosti žádá ostatní příslušné instituce a orgány EU, aby bezodkladně podpořily návrhy Komise v této oblasti, aby se pokud možno ve stávajícím legislativním období mohla přijmout nadnárodní pravidla.

1.5 Jeví se tedy jako přijatelné zasadit se za všeobecné zavedení správních listin využívajících standardní, vícejazyčné formuláře. Mohly by se inspirovat vzory používanými CIEC a kromě jiných výhod by odpadl požadavek na jejich překlad v cílovém státě.

2. Úvod

2.1 Správní formality, jež je nutné splnit, aby se veřejné listiny mohly použít mimo stát, v němž byly vydány, mohou zainteresovaným stranám přinášet vyšší náklady z hlediska času a peněz, které souhrnně vyplývají z doložení pravosti a z předložení ověřeného překladu daných listin.

2.1.1 Tyto obtíže pramení mimo jiné z povinnosti občanů předkládat orgánům jiného členského státu veřejné listiny, které tyto orgány požadují k doložení práva na určitou výhodu nebo ke splnění určité povinnosti. Povaha těchto listin může být velmi rozličná. Může jít o správní listiny, notářské listiny, doklady osvědčující osobní stav, různé smlouvy nebo soudní rozhodnutí.

2.1.2 V tomto smyslu se tradiční metoda ověřování veřejných listin, které mají být použity v zahraničí, nazývá legalizace a obvykle spočívá v legalizaci listiny příslušnými orgány státu, který ji vydal, a následně ambasádou nebo konzulátem státu, kde má být použita. Zjednodušeným způsobem této formality je apostila, kdy stát, který listinu vydal, vydá také ověřovací doložku.

2.1.3 Evropská rada v rámci Stockholmského programu (1) vyzvala Komisi, aby pokračovala v práci s cílem zajistit plný výkon práva na volný pohyb; a akční plán provádění Stockholmského programu za tímto účelem počítá se dvěma legislativními návrhy týkajícími se:

— volného pohybu listin po odstranění legalizace listin mezi členskými státy a

— uznávání účinků určitých dokladů osvědčujících osobní stav tak, aby právní status přiznaný v jednom členském státě mohl být uznán se stejnými právními důsledky v jiném členském státě.

3. Zelená kniha Komise

3.1 Komise zahajuje širokou konzultaci o otázkách volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav.

3.2 Veřejné listiny

3.2.1 Komise by ráda do úvah zahrnula všechny veřejné listiny, u kterých je potřeba splnit správní formality, aby se mohly použít mimo stát, v němž byly vydány. Mezi tyto formality patří doložení pravosti a pořízení ověřeného překladu. Všechny tyto dokumenty mají společnou funkci: doložit skutečnosti zapsané veřejným orgánem.

3.2.2 V současnosti jsou správní formality, jako je legalizace či apostila veřejných listin, v členských státech Unie vymezeny nesourodým právním rámcem čerpajícím z několika zdrojů:

— z vnitrostátního práva, které se v jednotlivých státech výrazně liší;

— z početných mezinárodních mnohostranných i dvoustranných úmluv, ratifikovaných různým a vždy omezeným počtem zemí a neposkytujících řešení potřebná pro volný pohyb evropských občanů;

— z neucelené právní úpravy Unie, která se týká jen některých aspektů všech relevantních otázek.

3.3 Řešení, která se nabízejí pro usnadnění volného pohybu veřejných listin mezi členskými státy:

3.3.1 Zrušení správních formalit: Navrhuje se zrušit legalizaci a apostilu pro všechny veřejné listiny, a zajistit tak jejich volný pohyb.

3.3.2 Spolupráce mezi příslušnými vnitrostátními orgány: 3.3.2.1 V případě vážných pochybností o pravosti dokladu, nebo pokud se doklad v jednom z členských států nevydává, si příslušné orgány budou moci vyměňovat potřebné informace a nalézt vhodná řešení. 3.3.2.2 Portál e-Justice by mohl občany informovat o existenci dokladů osvědčujících osobní stav a jejich právních důsledcích. Dalo by se rovněž uvažovat o tom, že by byla občanům nabídnuta možnost požádat si o doklad a obdržet ho on-line prostřednictvím zabezpečeného systému.

3.3.3 Omezení překladů veřejných listin: V řadě správních odvětví by se za účelem uspokojení poptávky po překladech a snížení nákladů mohlo uvažovat o zavedení nepovinných standardních formulářů, přinejmenším pokud jde o nejběžnější veřejné listiny.

3.3.4 Evropské osvědčení o osobním stavu: Toto osvědčení by existovalo souběžně s doklady osvědčujícími osobní stav vydávanými členskými státy, nebylo by však povinné. Jednotný vzor, evropské osvědčení, by formát osvědčení i uvedené údaje sjednotil.

3.4 Vzájemné uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav:

3.4.1 Doklady osvědčující osobní stav jsou písemnosti, které vystavuje veřejný orgán u příležitosti životních událostí každého občana, jako je narození či stanovení rodičovských vztahů.

3.4.2 Všem občanům, kteří využívají svého práva volného pohybu, je třeba zajistit kontinuitu a stálost jejich situace, pokud jde o osobní stav, a je také třeba, aby právní situace určená dokladem osvědčujícím osobní stav měla v případě majícím přeshraniční rozměr účinky v občanské rovině, které z této situace vycházejí.

3.4.3 Nabízí se otázka, zda je zapotřebí, aby Unie učinila kroky s cílem nabídnout evropským občanům v oblasti osobního stavu větší právní jistotu a odstranit překážky, na něž narážejí při žádostech, aby byla právní situace vzniklá v jednom členském státě uznána v jiném členském státě.

3.4.4 Zásahy Unie do odvozeného práva (2) zatím zůstávají spíše dosti úzce zaměřené a dosud neexistují pravidla o uznávání situací vázaných na osobní stav, které vznikly v jednom členském státě, jiným členským státem. Unie navíc nemá pravomoc zasahovat do hmotného práva rodinného v jednotlivých členských státech, neboť SFEU neposkytuje k zavádění takových řešení žádný základ.

3.4.5 K vyřešení těchto obtíží navrhuje Komise tyto tři možnosti: 3.4.5.1 Pomoc vnitrostátním orgánům při hledání praktických řešení: Hlavní úlohou Evropské unie v této oblasti bude pomoci vnitrostátním orgánům, aby účinněji spolupracovaly. 3.4.5.2 Automatické uznávání: Toto uznávání by probíhalo bez harmonizace stávajících pravidel a ponechalo by beze změn právní systémy členských států, což by znamenalo, že každý členský stát s ohledem na vzájemnou důvěru přijme a uzná účinky právní situace vzniklé v jiném členském státě. 3.4.5.3 Uznávání založené na harmonizaci kolizních norem: Jednalo by se o soubor společných pravidel vypracovaných na úrovni Unie, jehož smyslem by bylo stanovit právo, které by se použilo v přeshraničních situacích, v nichž by se jednalo o událost týkající se osobního stavu.

4. Obecné připomínky

4.1 Zelená kniha Evropské komise je z právního hlediska odůvodnitelná tím, že je třeba zlepšit a prohloubit fungování Prostoru svobody, bezpečnosti a práva a posílit jeho vzájemný vztah s výkonem práv, jež jsou přiznána jednotlivcům v souvislosti s občanstvím Unie a se základními ekonomickými svobodami.

4.2 Výbor v tomto smyslu vítá tuto iniciativu Komise, která v souladu se zásadami a hodnotami, na nichž je Evropská unie založena, a s jejími cíli podle Smlouvy o EU, Smlouvy o fungování EU a Lisabonské smlouvy dává prioritu právnímu hledisku, jež posiluje úlohu osob v evropském procesu integrace.

4.3 Orgánům a institucím Unie tedy přísluší, aby všem občanům svých členských států – a všem jednotlivcům obecně – v co nejvyšším možném rozsahu v mezích stanovených Smlouvami a platným právním rámcem usnadňovaly výkon práv a svobod, které jim náleží.

4.3.1 To povede k rovnějšímu zacházení v souladu se zásadou uvedenou v článku 9 SFEU a přispěje k odstranění překážek ve výkonu těchto práv a svobod, které nejsou odůvodněny veřejným pořádkem a které často chrání pouhé korporátní zájmy (v jejichž důsledku může dojít ke střetu úředníků, notářů, osob vedoucích záznamy atd.) nebo zakrývají neoprávněné obavy o svrchovanost členských států EU.

4.4 Nicméně budoucí přijetí opatření na odstranění překážek způsobených správními či jazykovými formalitami vyžaduje řádné posouzení jejich materiálního dosahu, neboť společně s žádoucími výsledky ve prospěch lidí (co se týče odstranění správních překážek a postupů, ekonomických nákladů a snížení časových lhůt při používání veřejných listin jednotlivci mimo členský stát, ve kterém byly vydány) může rovněž dojít k vážné kolizi právních předpisů související s důsledky těchto opatření pro velmi citlivé otázky, jakou je např. osobní stav.

4.5 Současně s tímto posouzením je vhodné zvlášť analyzovat proveditelnost uvedených opatření a zabývat se přitom na jedné straně aspekty spjatými výhradně s procesními a jazykovými otázkami a na druhé straně podstatnějšími otázkami, tj. právní situací, v níž se zainteresované strany naházejí.

4.6 Pro plný výkon mj. práv volného pohybu a pobytu, svobody usazování, volného poskytování služeb a volného pohybu pracovníků na vnitřním trhu je žádoucí, aby byly přijaty nadnárodní mechanismy a právní akty, které odstraní správní formality při ověřování veřejných listin, nebo je omezí na velmi specifické situace.

4.6.1 Orgány jiných členských států, než je stát vydání veřejné listiny, ve svých postupech často prosazují zájmy neslučitelné s právem EU, a zacházejí tak s jednotlivci diskriminačním způsobem a způsobují jim neospravedlnitelnou zátěž.

4.6.2 Zájmy veřejného pořádku a ochranu finančních zájmů členských států je zjevně možné zaručit způsoby, které budou pro jednotlivce méně nákladné a v žádném případě nepoškodí jeho práva uznaná právním řádem Unie. Pokud panují oprávněné pochyby o pravosti dokumentu nebo pokud tento dokument neexistuje v druhém členském státě, vymění si příslušné orgány informace a společně hledají řešení.

4.6.2.1 Nicméně Výbor v této souvislosti zdůrazňuje, že se domnívá, že veřejné orgány mají povinnost občanům všemi možnými prostředky usnadňovat nadnárodní normalizaci všech veřejných listin osvědčujících stav nebo situaci, jež je podmínkou nebo požadavkem pro výkon práv a svobod, které přiznává EU.

4.6.3 To dokládají různé postupy, jež se v EU používají, např.:

— správní spolupráce mezi matričními úředníky, již rozvíjí jedenáct států, které jsou členy úmluvy č. 3 CIEC (3), a jejíž uspokojivé výsledky jsou dobrým argumentem pro to, aby Výbor vyzval všechny členské státy EU, aby se v rámci stádia předcházejícího předpokládanému přijetí nadnárodních pravidel v této oblasti připojily k této úmluvě;

— výměna informací o odborných kvalifikacích prostřednictvím elektronického systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (IMI);

— postupná automatizace a zrušení doložky vykonatelnosti v rámci obecného používání elektronických postupů (e-justice atp.).

4.6.3.1 Ve světle těchto zkušeností by bylo náležité, kdyby Evropská komise spojila svůj legislativní návrh zelené knihy o pohybu veřejných listin s jinými iniciativami, např. digitální Evropou nebo e-2020. EHSV se domnívá, že by to bylo dobrou příležitostí na vydání podnětu pro vytvoření sítě matričních úřadů, což by usnadnilo použití zásady jediného předkládání listin a zjednodušilo všechny správní úkony.

4.6.3.2 EHSV je toho názoru, že by se mohlo prozkoumat brzké vytvoření elektronické databáze vzorů veřejných listin, které se v členských státech nejběžněji vydávají. Tato databáze, kterou by spravovala Evropská komise, by pomocí odpovídajících verzí v úředních jazycích EU usnadnila vzájemné uznávání veřejných listin a automatické potvrzení jejich platnosti na celém území EU.

4.6.4 Podobně dokazují příklady z jiných oblastí činnosti EU, že je možné používat dokumenty jednotných či podobných formátů, technických náležitostí a materiálů, jakými jsou např. evropský pas (4) a dokumenty související s asistencí, která je stanovena čl. 20 odst. 2 písm. c) SFEU, různé kategorie řidičského průkazu na motorová vozidla a mopedy atd.

4.6.5 Jeví se tedy jako přijatelné zasadit se za všeobecné zavedení správních listin využívajících standardní, vícejazyčné formuláře. Mohly by se inspirovat vzory používanými CIEC a kromě jiných výhod by odpadl požadavek na jejich překlad v cílovém státě.

4.7 Užší správní spolupráce a vydávání listin platných ve všech členských státech EU jsou zajisté cíli uskutečnitelnými v podmínkách vzájemné důvěry a vzájemného uznávání a jsou žádoucí pro usnadnění výkonu výše uvedených občanských práv a základních hospodářských práv EU. Přijetí evropských pravidel, která budou plně uplatnitelná ve všech členských státech, je institucionální úkol, jenž spadá do rámce pravomocí EU a je nezbytný za účelem prohloubení procesu integrace.

4.8 Otázka uznávání dokladů osvědčujících osobních stav má však určité složité aspekty, jež si žádají prozkoumání různých alternativ legislativní politiky.

4.8.1 Jedná se o nalezení společného řešení (třeba přijetí evropského dokladu osvědčujícího osobní stav) problematické skutečnosti, že doklady osvědčující osobní stav vydávané příslušnými orgány členských států v současnosti neuznávají různé situace týkající se osobního stavu stejným způsobem a tyto situace nemají v členských státech plně žádoucí účinky.

4.8.2 Různé právní, kulturní a náboženské tradice členských států Unie znamenají, že jednotlivci nemají stejné právní postavení. Z toho pak pramení rozdíly, které sahají od požadavků v některých členských státech předložit osvědčení, že uzavření manželství nestojí v cestě žádná překážka, po uznávání svazků mezi osobami stejného pohlaví, určování pořadí příjmení nebo příslušnost k pohlaví po jeho změně.

4.9 Vzhledem k tomu, že členské státy mají v současnosti pravomoci na tomto poli, že Lisabonská smlouva neposkytuje specifický základ na podporu nadnárodní harmonizace právních předpisů v této záležitosti a že – na rozdíl od ustanovení čl. 77 odst. 3 SFEU týkajícího se víz a jiných povolení k pobytu – ani neobsahuje ustanovení pro případ chybějící pravomoci, se vyžaduje důsledné dodržování zásady subsidiarity.

4.10 Hypotetické použití zásady vzájemného uznávání prostřednictvím určitého typu nadnárodního právního předpisu založeného na obecném ustanovení čl. 81 odst. 1 SFEU by tedy mělo být zváženo na základě zvláštního legislativního postupu stanoveného čl. 81 odst. 3 SFEU s nezbytným zapojením parlamentů členských států.

4.10.1 V tomto smyslu by nebylo žádoucí podrobně prošetřovat nebo výběrově zvažovat právní možnosti, které by Unie měla zvolit podle typu situace, pokud jde o osobní stav, kterou je třeba uznat, neboť by pravděpodobně bylo proveditelnější aplikovat tento stav na rodičovské vztahy, přijímání příjmení nebo jejich pořadí u dané osoby či na uznání sňatku.

4.10.2 Zkrátka ať už by Evropská unie zvolila jakoukoliv legislativní možnost a ať už by její přijetí trvalo jakkoliv dlouho, je třeba co nejdříve upřednostnit jednotlivce, kteří žádají o uznání právní situace nebo účinků vyplývajících z dokladu osvědčujícího osobní stav, a to prostřednictvím závazných evropských vzorů nebo pokynů, které by pomohly příslušným orgánům členských států s nalezením logických, pružných řešení, která by nebyla diskriminační na základě státní příslušnosti.

4.11 Vzhledem k bezodkladné potřebě usnadnit pohyb veřejných listin by členské státy a instituce EU měly podpořit iniciativy Komise na podporu volného pohybu veřejných listin a na zavedení nepovinného nadnárodního režimu evropského osvědčení o osobním stavu a zahájit činnost nezbytnou k harmonizaci kolizních norem a mezitím zavést vzájemné uznávání tím, že budou stanoveny minimální požadavky, jež musí splňovat doklady o osobním stavu, a dosaženo konsensu o presumpci jejich obecné platnosti uvnitř EU poté, co příslušný odpovědný orgán potvrdí zákonitost jejich vydání.

4.12 Za účelem zaručit maximální účinnost budoucích opatření, která EU přijme ohledně volného pohybu veřejných listin, vyzývá Výbor Komisi, aby zvážila, zda bude možné rozšířit oblast působnosti budoucích legislativních návrhů i na občany Evropského hospodářského prostoru, občany třetích zemí, s nimiž EU uzavřela dohody o přidružení, které stále platí (za podmínky, že bude platit reciproční režim pro občany členských států EU), a občany třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty legálně usazenými nebo sídlícími na území některého členského státu Unie.

V Bruselu dne 15. června 2011. předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru Staffan NILSSON

(1) KOM(2004) 401 v konečném znění.

(2) Nařízení (ES) č. 2201/2003, čl. 21, odst. 2.

(3) Podle této úmluvy, když úředník státní správy vystavuje oddací list, informuje o tom prostřednictvím jednotného formuláře úředníka státní správy v místě rodiště každého z budoucích manželů.

(4) Úř. věst. C 241, 19.9.1981 a C 179, 26.7.1982.