ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování /* COM/2012/056 final */





ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování 1. Úvod Tato zpráva je průběžnou zprávou v rámci mechanismu spolupráce a ověřování (CVM)[1] a poskytuje technickou aktualizaci ohledně výrazného vývoje, ke kterému v Rumunsku došlo během posledních šesti měsíců od poslední zprávy Komise z července 2011. Tato aktualizace se omezuje na opatření, která již byla dokončena nebo jejichž dokončení lze v nejbližší době očekávat, a rovněž vyjmenovává opatření, která je ještě třeba provést. Výchozím bodem pro hodnocení dosaženého pokroku s ohledem na referenční kritéria a vymezení přetrvávajících problémů jsou doporučení obsažená v poslední zprávě o pokroku přijaté Komisí dne 20. července 2011. V létě 2012 Komise provede celkové hodnocení pokroku, jehož Rumunsko od svého přistoupení v rámci CVM dosáhlo. 2. Reforma soudnictví a boj proti korupci: Shrnutí vývoje vzhledem k doporučením Komise V reakci na doporučení Komise došlo v Rumunsku k vývoji v několika směrech. V říjnu 2011 vstoupil bez obtíží v platnost nový občanský zákoník a v červnu 2012 má následovat občanský soudní řád. Urychlení soudních řízení zabývajících se korupcí na vysoké úrovni ze strany Vrchního kasačního a trestního soudu pomohlo zareagovat na doporučení Komise ohledně hrozby promlčení některých případů korupce na vysoké úrovni. Takový vývoj by mohl mít dlouhodobý dopad na zefektivnění soudních řízení a zajištění včasného vynesení konečných soudních rozhodnutí. Návrh právních předpisů týkajících se rozšířené konfiskace pokročil na své cestě parlamentem. Národní protikorupční ředitelství (dále též „ředitelství DNA) spolu s Národním bezpečnostním úřadem (National Integrity Agency, dále též „úřad ANI“) nepřestaly pracovat na řadě důležitých případů, včetně případů týkajících se značného počtu vysoce postavených politiků a úředníků. Nové zákony týkající se reformy jmenování soudců Vrchního kasačního a trestního soudu a disciplinární odpovědnosti soudců představují rámec usilující o větší jasnost a nekompromisnost. Byl předložen návrh komplexní Národní protikorupční strategie. Vývoj situace v Rumunsku během posledních měsíců poukazuje na řadu oblastí, v nichž by v souladu s doporučeními Komise bylo potřeba vynaložit další úsilí. V oblastech, jako jsou cílený nábor a vyrovnání zdrojů mezi jednotlivými soudy, by měly pokračovat přípravy na provedení trestního zákoníku a trestního řádu, jež by měly být zasazeny do rámce jasného a celkového plánu provádění. Schopnost vedoucích činitelů soudního systému najít vhodné řešení problémů týkajících se bezúhonnosti a odpovědnosti uvnitř soudů nepřestává vzbuzovat obavy veřejnosti. Soudní rozhodnutí u klíčových případů budou muset i nadále přispívat k tomu, aby účinným způsobem odrazovala od korupce na vysoké úrovni. Všechny instituce by měly jasným způsobem dát najevo svoji podporu přijetí, kterému se těší návrh Národní protikorupční strategie, aby napomohly maximální účinnosti této strategie. Dalšího úsilí je zapotřebí k zajištění přesvědčivějších výsledků při vymáhání výnosů z trestné činnosti. V průběhu nadcházejících měsíců je proto zapotřebí neustálého úsilí, aby vzhledem k celkovému hodnocení pokroku, jehož Rumunsko od svého přistoupení k EU v rámci CVM dosáhlo, byly vykázány přesvědčivé výsledky. Toto hodnocení provede Komise v létě 2012. Komise bude v tomto úsilí Rumunsko i nadále podporovat. 3. Současný stav – aktualizace Reforma justice V zájmu pokračování reformy soudnictví doporučila Komise Rumunsku zejména přijmout plán provádění občanského soudního řádu, trestního zákoníku a trestního řádu, poskytnout dostatečné zdroje na nezbytnou reorganizaci soudního systému, zlepšit nábor a vzdělávání, posílit kapacitu Národního ústavu soudců a vytvořit rámec pro spolupráci se soudy a občanskou společností při sledování pokroku dosaženého v rámci reformy soudnictví. Snadný vstup nového občanského zákoníku v platnost dne 1. října doprovázely různá školení a různé iniciativy zaměřené na zvyšování veřejného povědomí. Nedávno bylo na základě studie dopadů uzavřené v listopadu 2011 oznámeno, že občanský soudní řád vstoupí v platnost v červnu roku 2012 Zbývající zákoníky vstoupí v platnost v březnu 2013, díky čemuž bude čas na nábor velkého množství soudců a soudních úředníků a na restrukturalizaci soudního systému. Během posledních měsíců došlo k pokroku u prováděcích předpisů k občanskému soudnímu řádu, trestnímu zákoníku a trestnímu řádu a v listopadu byly dokončeny studie dopadu všech zákoníků a řádů. Nedávná politická oznámení ohledně provádění by měla v současné situaci najít odezvu v přijetí prováděcích předpisů a v dokončení celkového plánu provádění, na němž by se podílely všechny zúčastněné strany v parlamentu, ve vládě, na soudech a z občanské společnosti a který by obsahoval nutná přípravná opatření, jako jsou přednostní uspořádání náborů, reorganizace soudního systému a školení. Rumunsko po poslední zprávě Komise zahájilo projekt zaměřený na vytvoření norem optimálního pracovního vytížení soudů, jehož první výsledky se očekávají v létě tohoto roku. Přezkum fungování soudního systému bude zahájen v brzké době a ukončen koncem roku 2012. Vrchní rada soudců sice podnikla přesun některých volných míst, ale nevyváženost co do pracovního zatížení mezi různými soudy a státními zastupitelstvími je stále značná. Návrh na harmonizaci vstupních zkoušek a na rozšíření úvodních školení soudců čeká na své schválení Vrchní radou soudců. Padly rovněž návrhy na vytvoření dodatečných pracovních míst u Národního ústavu soudců a na zlepšení kvality školicích zařízení a byly uvolněny finanční prostředky na dalších patnáct školitelů v ústavu. V zájmu zlepšení odpovědnosti soudního systému doporučila Komise Rumunsku zejména zlepšit výsledky, pokud jde o transparentní a objektivní rozhodnutí v oblasti řízení a správy, pokračovat v reformě soudní inspekce, zajistit elektronické zveřejňování veškeré judikatury a včasné vydávání soudních odůvodnění. Rumunsko od poslední zprávy Komise přijalo právní předpisy usilující o posílení disciplinární odpovědnosti soudů. Tento zákon mění režim disciplinárních přestupků, zpřísňuje sankce a posiluje nezávislost soudní inspekce. Odstraňuje také možnost, aby se soudci vyhnuli disciplinárním sankcím tím, že v době konání disciplinárního řízení odejdou do důchodu. V listopadu Vrchní rada soudců přijala strategii a akční plán na posílení bezúhonnosti uvnitř soudního systému. Několik nedávných trestních vyšetřování starších soudců však vzbudilo obavy veřejnosti ohledně Vrchní rady a jejího odhodlání a schopnosti zabezpečit bezúhonnost a odpovědnost v rámci soudů. V jednom důležitém případě údajné korupce na vysoké úrovni soudní orgány nezbavily dotyčného soudce řídící pozice. Disciplinární vyšetřování bylo v tomto případě sice zahájeno, ale z důvodu probíhajícího trestního vyšetřování došlo k jeho následnému pozastavení. Tento případ odhalil jasné nedostatky ve schopnosti vedoucích soudních činitelů podniknout aktivní kroky v situaci, kdy je vážně ohroženo dobré jméno soudního systému. Za účelem splnění doporučení Komise týkajících se účinnosti soudní inspekce došlo jen k málo významným změnám. Srpnová jmenování soudců Vrchního kasačního a trestního soudu byla kritizována pro nedostatek transparentnosti a objektivity. Rumunsko však v prosinci přijalo nový zákon o reformě jmenování soudců Vrchního kasačního a trestního soudu, který byl opětovně předložen vládou. Zákon zavádí zásadní změny při postupech jmenování a může být významným přínosem k reformě Vrchního soudu. Dopad tohoto zákona bude záviset na závazku ze strany příslušných institucí, že se postarají o jeho provedení. Jeho přijetí by mělo doprovázet rychlé obsazení volných míst, zejména pokud jde o trestní oddělení, prostřednictvím transparentního náborového řízení založeného na zásluhách. Další reorganizace Vrchního soudu by napomohla posílení jeho schopnosti postupovat efektivně při řízeních o předběžné otázce, která budou zavedena jako klíčový nástroj pro sjednocování právního řádu pomocí nových zákoníků a řádů. Neprovádí se žádné souhrnné a aktualizované zveřejňování odůvodněných soudních rozhodnutí on-line. Je nutné se všeobecně zasazovat za zveřejňování odůvodnění soudních rozhodnutí v rámci zákonných lhůt zejména z důvodu rizika, že by opožděná odůvodnění mohla vést k promlčení u některých případů korupce na vysoké úrovni tím, že by zdržela případná odvolání. Boj proti korupci V zájmu zlepšení účinnosti soudního postupu v případech korupce na vysoké úrovni doporučila Komise Rumunsku zdokonalit zejména řízení případů a soudní praxi při soudním projednávání případů korupce na vysoké úrovni, jakož i posílit odrazující charakter a soudržnost udělování soudních trestů v této oblasti. Komise rovněž doporučila pokračovat v reformě Vrchního kasačního a trestního soudu, zlepšit výsledky, pokud jde o podvody u veřejných zakázek, a přijmout procedurální pravidla pro zrušení poslanecké imunity. Od poslední zprávy Komise Vrchní kasační a trestní soud přijal řadu opatření v oblasti řízení a správy s cílem zrychlit tempo soudního projednávání korupce na vysoké úrovni, zejména té, u níž hrozí promlčení. Mezi tato opatření patří přednostní vyřizování případů, u nichž se blíží promlčecí lhůta, a dočasné využití neobsazených soudních prostor na jiných soudech s cílem umožnit častější slyšení. V listopadu 2011 byla Vrchnímu soudu přidělena další budova. Tato opatření vedla k urychlení v řadě případů, které čekaly na své projednání u Vrchního soudu, a přispěla také ke zvýšení počtu soudních rozhodnutí. V průběhu roku 2011 bylo vyřešeno patnáct případů u soudů první instance na úrovni trestního senátu Vrchního kasačního a trestního soudu ve srovnání se dvěma případy v roce 2010. Vrchní soud vynesl konečná rozhodnutí v devíti případech korupce na vysoké úrovni. Vrchní kasační a trestní soud zveřejnil pokyny pro vynášení rozsudků u některých trestných činů v oblasti korupce, jež se opírají o analýzu konečných soudních rozhodnutí. Tyto pokyny se v praxi setkaly s kladným přijetím a mohly by se rozvinout, více rozšířit a začlenit do programů školení, přičemž by se sledovalo jejich uplatňování. Analýzy soudních rozhodnutí v případech korupce na vysoké úrovni naznačují, že rozsudky se často drží zákonem stanovené minimální sazby a u více než 60 % se jedná o podmíněné rozsudky. Ředitelství DNA pokračovalo ve své činnosti jako účinná služba státního zastupitelství v případech korupce na vysoké úrovni. V roce 2011 byl zaznamenán nárůst v počtu obvinění, soudních rozhodnutí a odsouzení. Spolu s urychleným projednáním případů u Vrchního kasačního a trestní soudu se to nejvýznamněji projevilo v počtu konečných soudních rozhodnutí: u případů spadajících pod ředitelství DNA bylo v roce 2011 vyneseno 158 konečných soudních rozhodnutí ve srovnání s 85 v roce 2010. Tato činnost se I nadále dotýkala výrazného počtu vysoce postavených politiků a úředníků. Generální ředitelství Ministerstva státní správy a vnitra zodpovědné za boj proti korupci podniklo opatření na konsolidaci své práce zaměřené na potírání korupce. Od července minulého roku vynesly soudy první instance pět odsuzujících rozsudků u třinácti obžalovaných v případech ohledně veřejných zakázek. Pokud jde o trestné činy spáchané proti finančním zájmům Evropské unie, bylo od července vyneseno pět rozsudků s konečnou platností a čtyři, které ještě nenabyly právní moci. Význam, jaký veřejné zakázky pro rumunské hospodářství mají, napovídá, že je zapotřebí vynaložit zvláštní úsilí, jež by zaručilo, že vyřizování případů bude probíhat efektivně a rychle. V zájmu zajištění účinných soudních řízení je i nadále nezbytné zvýšit finanční a účetní znalosti soudců a zlepšit dostupnost kvalifikovaných externích odborníků. Proaktivní přístup k rozvíjení ustálené judikatury při soudních řízeních o veřejných zakázkách by pomohl rovněž zajistit, že tyto případy mohou být s úspěchem předloženy soudu. K odstranění slabých míst v soudní praxi u soudních procesů týkajících se korupce na vysoké úrovni uspořádaly Národní ústav soudců a státních zástupců a Vrchní soud za podpory ředitelství DNA několik seminářů, zasedání a školení. Tato opatření by se dala efektivně provádět systematičtějším způsobem a mohla by být zakotvena v obsáhlém akčním plánu s cílem dosáhnout obecného zlepšení soudní praxe v rámci řízení zabývajících se korupcí na vysoké úrovni. Zvláštní pozornost by se měla věnovat zlepšování norem pro schvalování a financování znaleckých posudků u soudu a způsobům, kterými se zdůvodňuje odročení soudních slyšení. Rumunsko připravilo srovnávací analýzu praktik v ostatních členských státech, pokud jde o postup při zrušení poslanecké imunity, a včlenilo tento bod do předlohy nové Národní protikorupční strategie. Je zapotřebí, aby se parlament coby orgán, jemuž přísluší přijetí nových pravidel, této záležitosti aktivně ujal. V zájmu zlepšení efektivity provádění politik zaměřených na podporu bezúhonnosti doporučila Komise Rumunsku zlepšit výsledky, pokud jde o tresty v návaznosti na rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu, zkvalitnit a sjednotit postupy komisí pro vyšetřování původu majetku a zvýšit vyšetřovací kapacitu úřadu ANI a jeho spolupráci s dalšími orgány. Rozpočet Národního bezpečnostního úřadu byl od poslední zprávy Komise významně navýšen a získal značné finanční prostředky EU na vylepšení svého informačního systému a postupů. Úřad ANI uzavřel několik dohod o spolupráci s dalšími institucemi a provedl první cílené hodnocení rizik a rozsáhlé kontroly ohledně střetu zájmů u veřejných zakázek na místní a regionální úrovni. V posledních měsících se úřadu ANI podařilo dále posílit svou dobrou pověst. Opíraje se o svůj nový právní základ, úřad ANI od roku 2010 odhalil osmnáct případů, u nichž celková hodnota majetku potenciálně neznámého původu činí celkem 5,7 milionu EUR, 23 případů administrativního střetu zájmů a 118 případů nesrovnalostí. Reakce soudů a státní správy na tyto případy byly smíšené. Ve dvou prvních případech, na které úřad ANI upozornil ještě v době platnosti dřívějšího zákona o svém zřízení, Vrchní soud v konečných rozhodnutích potvrdil existenci nezákonně nabytého majetku a nařídil jeho konfiskaci. V důsledku zjištění nesrovnalostí zveřejněných v době platnosti nového zákona došlo k propuštění jedné osoby zastávající veřejný úřad, uplatnění sankcí ve dvou dalších případech a šest dalších osob zastávajících veřejný úřad na svůj úřad rezignovalo. Mnoho dalších případů, zejména případů spojených se střetem zájmů, sodní orgány stale ještě nerozhodly. Zřízení komisí pro vyšetřování původu majetku v srpnu 2010 coby prostředníka mezi úřadem ANI a soudy přispělo k zpomalení tempa vyřizování jednotlivých případů. V současnosti se pracuje na vytvoření společných pokynů a pravidel postupu, jejichž cílem je zlepšit efektivitu řízení a sjednotit praxi. V posledních měsících proběhla řada školení zaměřených na podporu osvědčených postupů. Soudy musí ještě rozhodnout o provedení prověrky za účelem zjištění, zda úřad ANI disponuje pravomocí k zahájení odvolání proti nařízení o propuštění, které vydaly komise. Odklady a nesoudržnost soudních a administrativních opatření týkajících se případů nastolených úřadem ANI oslabují možný odrazující účinek těchto případů. Pokusy o znovuotevření otázky právní a institucionální nezávislosti úřadu ANI rovněž přispěly k odvrácení pozornosti od konsolidace dobrých výsledků úřadu ANI. Nadcházející jmenování nového předsedy úřadu ANI skýtá možnost k tomu, aby byla posílena institucionální stabilita a bezúhonnost úřadu ANI. V zájmu dosahování lepších výsledků v boji proti korupci doporučila Komise Rumunsku zlepšit spolupráci na Vrchní úrovni, vypracovat novou víceletou protikorupční strategii a pro tento účel vytvořit skupinu pro sledování. Komise také doporučila vykázat přesvědčivé výsledky při vymáhání výnosů z trestné činnosti a stíhání praní špinavých peněz, přijmout nový zákon o rozšířené konfiskaci, vypracovat pravidla pro předcházení střetu zájmů při správě veřejných prostředků a posílit postupy a kapacity příslušných orgánů v oblasti veřejných zakázek. Rumunsko od poslední zprávy Komise vypracovalo novou předlohu protikorupční strategie, kterou odborníci a lidé z praxe přijali pozitivně. Účinné provádění a dopad strategie bude záviset na tom, jestli se jí dostane široké politické podpory a přijetí. Přijetí této strategie v parlamentu by vyslalo důležitý pozitivní signál. K jejímu většímu dopadu by mohl kromě toho přispět jak viditelný mechanismus sledování, tak požadavek, aby vláda prosazovala tuto strategii ve všech oblastech, které spravuje, a podávala zprávy o dosažených výsledcích. Od léta získala řada protikorupčních projektů finanční prostředky také z fondů EU. To se týká mimo jiné ministerstev školství, zdravotnictví a státní správy a vnitra. Mezitím došlo k zahájení jejich provádění a v současné době se očekávají jejich výsledky. Pokud jde o odrazující účinek, listopadové vyloučení jednoho politika z politické strany kvůli zahájení vyšetřování pro podezření z korupce na vysoké úrovni bylo hodnoceno jako silný příklad účinné veřejné odpovědnosti. Šest dalších poslanců, kteří byli odsouzeni pro korupci, je však i nadále členy parlamentu. Přijetí návrhu zákona o rozšířené konfiskaci, jenž je v současnosti projednáván v parlamentu, by významně přispělo k odrazujícímu účinku trestů. Bylo by zapotřebí, aby jej doprovázela opatření zajišťující, že soudní rozhodnutí, jež ukládají peněžní tresty, jsou účinně vymáhána. Stále je ještě zapotřebí vykázat přesvědčivé výsledky při vymáhání výnosů z trestné činnosti. Vrchní státní zástupce podnikl opatření, která v roce 2011 vedla k významnému nárůstu výše zmrazeného majetku. Státním zastupitelstvím byly rozeslány pokyny, které jim v rámci stávajících právních předpisů mají pomoci při stíhání praní špinavých peněz jako samostatného trestného činu. V prosinci Rumunsko přijalo kodex chování ohledně neslučitelnosti a střetu zájmů při správě fondů EU. Za účelem prosazení ustanovení tohoto kodexu chování byla pověřena jedna pracovní skupina vytvořením mechanismu sledování. Od poslední zprávy Komise byly přijaty právní novely a administrativní opatření, jejichž cílem je posílit ochranu proti nesrovnalostem a střetu zájmu při správě veřejných financí. Mezi zmíněná opatření patří vypracování standardní dokumentace pro výběrová řízení a posílení kapacity Národního úřadu pro regulaci a sledování veřejných zakázek (ANRMAP) na provádění předběžného ověřování. Úřad ANRMAP uzavřel dohody o spolupráci s dalšími institucemi. V současné době se projednávají další opatření, která by mohla napomoci účinnému uplatňování pravidel pro veřejné zakázky. [1] Rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 56).