CS Úřední věstník Evropské unie C 310/12

STANOVISKO EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANKY

ze dne 1. srpna 2012

k návrhu nařízení o zlepšení vypořádání obchodů s cennými papíry v Evropské unii a centrálních depozitářích cenných papírů

(CON/2012/62)

2012/C 310/02

Úvod a právní základ

Evropská centrální banka (ECB) obdržela dne 3. dubna 2012 žádost Rady Evropské unie o stanovisko k návrhu nařízení o zlepšení vypořádání obchodů s cennými papíry v Evropské unii a centrálních depozitářích cenných papírů a o změně směrnice 98/26/ES (1) (dále jen „navrhované nařízení“). Dne 19. dubna 2012 obdržela ECB žádost o stanovisko k navrhovanému nařízení od Evropského parlamentu.

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena na čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie, neboť navrhované nařízení obsahuje ustanovení, která se týkají vymezení a provádění měnové politiky eurozóny ze strany ECB, podpory plynulého fungování platebních systémů podle čl. 127 odst. 2 Smlouvy, jakož i příspěvku ECB k řádnému provádění opatření, jež přijímají příslušné orgány v oblasti dohledu nad úvěrovými institucemi a stability finančního systému, podle čl. 127 odst. 5 Smlouvy. Kromě toho článek 22 statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „statut ESCB“) stanoví, že ECB a národní centrální banky mohou poskytovat facility a ECB může vydávat nařízení proto, aby byly zajištěny účinné a spolehlivé zúčtovací a platební mechanismy uvnitř Unie a ve styku se třetími zeměmi. V souladu s čl. 17.5 první větou jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

Obecné připomínky

Spolu se směrnicí 2004/39/ES (2) a návrhem nařízení o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů (3), bude navrhované nařízení součástí regulačního rámce pro tržní infrastruktury a obchodní místa. Vzhledem k jejich velikosti, složitosti a systémovému propojení jsou centrální depozitáře cenných papírů (dále jen „centrální depozitáře“) považovány za systémově významné (4), a vyžadují tedy komplexní regulační rámec v oblasti dohledu a dozoru, který zahrnuje jak mikroobezřetnostní, tak makroobezřetnostní nástroje. ECB zásadně podporuje návrh Komise posílit právní rámec platný pro centrální depozitáře a harmonizovat pravidla, která upravují jejich činnost, povolování a dohled nad nimi, jakož i pravidla, která se týkají vydávání, držby a převodů cenných papírů prostřednictvím centrálních depozitářů v Unii (5).

S cílem vytvořit jednotnou platformu pro vypořádání obchodů s cennými papíry v Evropě Eurosystém vyvíjí TARGET2-Securities (T2S). I v této souvislosti ECB navrhované nařízení velmi podporuje, neboť dojde ke zlepšení právních a provozních podmínek pro přeshraniční vypořádání v Unii obecně, a v T2S obzvlášť. V tomto ohledu ECB doporučuje, aby navrhované nařízení a odpovídající prováděcí akty byly přijaty před zahájením provozu T2S, jež je plánováno na červen 2015.

1. Oblast působnosti nařízení

Navrhované nařízení stanoví jednotné požadavky pro vypořádání obchodů s finančními nástroji (6). Podle směrnice 2004/39/ES (7) zahrnují „finanční nástroje“ převoditelné cenné papíry, nástroje peněžního trhu, podílové jednotky subjektů kolektivního investování, derivátové smlouvy, finanční rozdílové smlouvy a emisní povolenky. ECB si v tomto ohledu všímá skutečnosti, že navrhované nařízení neobsahuje definici „finančních nástrojů“ a že některé části tohoto nařízení se vztahují pouze na „cenné papíry“ nebo převoditelné cenné papíry (8), zatímco jiné části se vztahují i na nástroje peněžního trhu (9), podílové jednotky subjektů kolektivního investování a emisní povolenky (10). Navrhované nařízení kromě toho centrální depozitáře definuje jako právnické osoby, které provozují vypořádací systém a poskytují alespoň jednu další základní službu uvedenou v příloze (11). ECB má za to, že všechny tři základní služby by měly být regulovány. Na základě těchto skutečností ECB v zájmu právní jistoty doporučuje, aby byla dále vyjasněna oblast působnosti navrhovaného nařízení, a to pokud se týká druhu nástrojů, na něž se toto nařízení vztahuje, i definice centrálních depozitářů.

Definice centrálního depozitáře by měla být změněna tak, aby zamezila regulační arbitráži, k níž by mohlo dojít v důsledku toho, že centrální depozitář cenných papírů by vytvořil dva nebo tři právní subjekty, jež by poskytovaly různé základní služby, aniž by se na ně vztahovalo nařízení, které platí pro centrální depozitáře. ECB má za to, že toto nařízení by se mělo vztahovat na každou právnickou osobu, která poskytuje kteroukoli ze tří základních služeb uvedených v oddíle A přílohy.

2. Spolupráce mezi orgány

2.1 Navrhované nařízení přiznává vedoucí roli příslušným orgánům dohledu a podpůrnou úlohu členům Evropského systému centrálních bank (ESCB) jakožto příslušným orgánům ve vztahu k centrálním depozitářům. S ohledem na úlohu centrálních bank jakožto orgánů dozoru a/nebo emisních centrálních bank, jakož i s ohledem na skutečnost, že centrální banky využívají služeb centrálních depozitářů k zúčtování operací měnové politiky, by navrhované nařízení mělo zajistit, aby pravomoci příslušných orgánů a Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA) byly doplněny a vyváženy přiměřenou účastí členů ESCB. Centrální banky a regulátoři trhu s cennými papíry ve Výboru pro platební styk a zúčtování (CPSS) a v Mezinárodní organizaci komisí pro cenné papíry (IOSCO) uznali význam regulace, dohledu a dozoru nad infrastrukturami finančního trhu včetně centrálních depozitářů (12). ECB se domnívá, že navrhované nařízení by mělo být v souladu se zásadami CPSS-IOSCO. Je třeba podporovat účinnou a úzkou spolupráci mezi příslušnými orgány a členy ESCB, a to jak z hlediska dozoru, tak z hlediska jejich funkce emisních centrálních bank, aniž by při tom byly dotčeny pravomoci centrální banky (13).

2.2 ECB si dále všímá skutečnosti, že navrhované nařízení již nyní vymezuje několik oblastí spolupráce, a navrhuje některé další oblasti, u nichž má za to, že účast ESMA a ESCB je rovněž nezbytná. ECB kromě toho zdůrazňuje, že společné práce ESMA a ESCB je třeba při přípravě návrhů technických norem. To by mělo zajistit, aby členové ESCB nemuseli vyvíjet dodatečné a případně rozdílné požadavky v rámci opatření dozoru včetně právních aktů. Navíc by tím odpadla potřeba neustálého hodnocení centrálních depozitářů, které se účastní zúčtování operací měnové politiky, z hlediska uživatelských standardů (14), které by bylo jinak nezbytné s ohledem na splnění právní povinnosti ESCB. Zásadní význam má v této souvislosti též včasná a dostatečná výměna nezbytných informací, a to i pro účely finanční stability, dozoru a pro statistické účely.

2.3 Navrhované nařízení by proto mělo zakotvit pravidla v oblasti spolupráce, jež by umožnila, aby příslušné orgány plnily své povinnosti jak ve svém domovském státě, tak i v přeshraničním kontextu v souladu se zásadami CPSS-IOSCO (15). Navrhované nařízení by mělo usnadňovat komplexní dohled a dozor v přeshraničním kontextu, a to s ohledem na očekávaný vývoj přeshraničních operací a vypořádání, jakož i propojení mezi centrálními depozitáři, jež budou usnadněna a podpořena zavedením společné platformy T2S. Příslušné orgány by měly mít možnost rozhodnout o tom, jaká forma postupů spolupráce je pro ně vhodná. V této souvislosti by mohla být zvážena možnost zřídit kolegia orgánů, zejména pokud se centrální depozitář přeshraniční činností zabývá prostřednictvím dceřiné společnosti nebo pobočky nebo pokud k poskytování přeshraničních služeb dochází ve značném rozsahu (16).

3. Makroobezřetnostní dohled

Je uznávanou skutečností, že odolné infrastruktury finančního trhu včetně vypořádacích systémů zásadně přispívají k finanční stabilitě, neboť snižují systémové riziko (17). ECB poznamenává, že makroobezřetnostní dohled by ze strany Evropské rady pro systémová rizika, případně ze strany příslušných vnitrostátních orgánů měl být vykonáván tak, aby nebyly dotčeny příslušné pravomoci členů ESCB.

4. Vypořádání v penězích centrální banky

Navrhované nařízení umožňuje, aby centrální depozitáře nabídly peněžní vypořádání v penězích komerční banky, pokud vypořádání v penězích centrální banky není vhodné a možné (18). To je v souladu se zásadami CPSS-IOSCO a doporučeními ESCB-CESR (19), jež potvrzují, že likvidita centrální banky a peníze komerční banky nejsou, pokud se týká rizika, rovnocennými možnostmi. Pokud je centrálnímu depozitáři umožněno, aby nabízel hotovostní vypořádání v penězích komerční banky, měl by být povinen zavést přísná kritéria pro úvěrovou instituci, která jedná jako zúčtovací banka, a sledovat jejich plnění (20). ECB dále vítá, že navrhované nařízení neupravuje přístup k úvěru od centrální banky včetně nouzového poskytnutí likvidity, což je výsadou centrálních bank a pojí se přímo s měnovou politikou.

5. Centrální depozitáře a bankovní doplňkové služby

5.1 Navrhované nařízení stanoví, že centrální depozitáře samy nemohou poskytovat žádné bankovní doplňkové služby a že by namísto toho měly být oprávněny určit jednu či více úvěrových institucí, které by poskytovaly určité bankovní doplňkové služby vymezené v navrhovaném nařízení. Formou výjimky a s ohledem na určité záruky však mohou některé centrální depozitáře získat oprávnění poskytovat tyto služby v omezeném rozsahu (21).

5.2 To je třeba pozorně přezkoumat za účelem zajištění souladu se soutěžními pravidly, s právním rámcem pro systémový makroobezřetnostní dohled a s bankovním právním rámcem Unie (22), jakož i vhodného rozdělení úkolů mezi orgány dohledu nad centrálními depozitáři a orgány bankovního dohledu. Jak ECB zdůraznila v předchozím stanovisku, upřednostňuje v tomto ohledu systematické zapojení Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA), který by učinil veškeré předchozí technické analýzy, pokud se týká bankovní legislativy Unie (23). Navrhované nařízení konkrétně rozlišuje mezi bankovními doplňkovými službami, které jsou určeny pro účastníky vypořádacího systému a které se týkají služby vypořádání na straně jedné, a bankovními doplňkovými službami ve vztahu k jiným základním či doplňkovým službám na straně druhé (24). Rovněž zmocňuje Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci k upřesnění těchto doplňkových služeb (25). ECB má za to, že shora uvedené rozdělení je nejasné a že bankovní doplňkové služby, na něž se odkazuje, by měly být v nejvyšší možné míře uvedeny do souladu s terminologií používanou v evropské bankovní legislativě.

5.3 Rámec pro poskytování bankovních doplňkových služeb by měl být provázen vhodným zmírněním rizik, přičemž by mělo být zaručeno, aby centrální depozitáře mohly své služby poskytovat účinným způsobem. S ohledem na zásadní povahu této problematiky by zřejmě bylo vhodné provést komplexnější posouzení různých možností poskytování bankovních doplňkových služeb. Toto posouzení by bylo užitečné k tomu, aby se v plném rozsahu určila a) různá rizika včetně rizika souvisejícího s řešením problémů, jakož i právního, úvěrového, operačního a obchodního rizika i rizika likvidity a b) profily účinnosti spjaté s těmito možnostmi, přičemž by pomohlo stanovit nejbezpečnější a nejúčinnější model. ECB je připravena k tomuto posouzení přispět. Dále by neměla existovat nejistota, pokud se týká přesného rozsahu bankovních doplňkových služeb, které by určené úvěrové instituce byly oprávněny vykonávat (26), obezřetnostních požadavků, které by se na tyto instituce vztahovaly, jakož i stupeň autonomie těchto institucí vůči bankovnímu právnímu rámci (27).

5.4 Navrhované nařízení omezuje poskytování služeb určenou úvěrovou institucí, která patří do stejné skupiny jako centrální depozitář (28). ECB vychází z toho, že důvodem tohoto omezení jsou úvahy týkající se rizik, zejména zabránění účinku přelévání. ECB doporučuje toto omezení rozšířit na všechny úvěrové instituce, které účastníkům vypořádacího systému poskytují bankovní služby uvedené v oddílu C přílohy, s ohledem na možné negativní účinky případného řešení problémů nebo insolvence úvěrové instituce na schopnost centrálního depozitáře nadále plnit své funkce, zejména funkce založené na mechanismu dodání proti zaplacení.

5.5 V neposlední řadě má ECB za to, že navrhovaný postup pro udělování výjimek je poněkud složitý a mohl by být v zájmu dosažení nezbytné míry jistoty a jednotnosti zefektivněn. Pro účely určování, zda má být výjimka udělena či nikoli, by kromě nezbytných kvalitativních kritérií uvedených v návrhu mělo být zejména zajištěno přijetí objektivních kritérií včetně kvantitativních kritérií, pokud je to možné.

6. Soulad s globálními standardy platnými pro centrální depozitáře

Navrhované nařízení uznává, že nařízení by mělo vycházet ze stávajících doporučení vypracovaných CPSS-IOSCO (29). Mezi zásadami CPSS-IOSCO a navrhovaným nařízením však existuje určitý nesoulad, který ECB doporučuje odstranit. Navrhované nařízení například neupravuje požadavky týkající se zprostředkované účasti (30). Navrhované nařízení kromě toho zmiňuje nezbytnost řídit rizika vyplývající ze vzájemné provázanosti (31) jen v souvislosti s operačním rizikem (32). Nesoulad existuje i ohledně řízení rizika likvidity (33), tj. navrhované nařízení nerozlišuje mezi systémy s odloženým netto vypořádáním, které poskytují záruku zúčtování, a těmito systémy, které tuto záruku neposkytují. To není v souladu se zásadami CPSS-IOSCO, které vyžadují, aby systémy s odloženým netto vypořádáním, které poskytují záruku zúčtování, kryly úvěrové a likviditní expozice v plném rozsahu, zatímco systémy s odloženým netto vypořádáním bez záruky zúčtování mají krýt úvěrové expozice vůči dvěma největším účastníkům a jejich přidruženým společnostem a likviditní expozice vůči největšímu účastníkovi a jeho přidruženým společnostem.

7. Externí zajišťování služeb u veřejných subjektů

Navrhované nařízení zavádí požadavky, které musí centrální depozitáře splňovat při externím zajišťování části své činnosti (34). Je dána výjimka pro případ, že centrální depozitář zajišťuje určité své operace externě u veřejných subjektů, za předpokladu, že se toto zajišťování řídí příslušným právním, regulačním a organizačním rámcem. ECB si všímá skutečnosti, že tato výjimka by se vztahovala na stávající projekt T2S prováděný Eurosystémem. ECB vítá tuto výjimku, která zohledňuje, že externí zajišťování činností může být velmi prospěšné pro hospodářství, přispívá k plnění úkolů Eurosystému a řídí se rámcovou smlouvou, která obsahuje záruky (35).

8. Kolize právních řádů

Navrhované nařízení stanoví obecné pravidlo, že veškeré otázky týkající se majetkových aspektů ve vztahu k cenným papírům v držení centrálního depozitáře se řídí právem země, v níž je veden účet cenných papírů (36). Zatímco toto obecné pravidlo je v souladu s přístupem, který je uplatňován v jiných právních aktech Unie a který na majetkové aspekty ve vztahu k cenným papírům uplatňuje právo sídla příslušného zprostředkovatele (37), má ECB zásadní námitky vůči zavedení dodatečných kolizních norem, které by nebyly v souladu se stávajícími právními předpisy Unie a negativně by ovlivnily právní jistotu (38).

Jak ECB uvedla v předchozím stanovisku, zatímco jasná a jednoduchá kolizní norma pro všechny aspekty zaknihovaných cenných papírů je důležitým předpokladem pro účinnou a bezpečnou přeshraniční držbu finančních nástrojů a jejich převod, praktické uplatňování jednotné kolizní úpravy pro přeshraniční zúčtování a vypořádání obchodů s cennými papíry v Unii nadále vykazuje rozdíly mezi členskými státy, pokud jde o výklad pojmu „místo účtu“ (39). V tomto ohledu ECB považuje za nezbytné harmonizovat různé právní rámce Unie týkající se držby a zcizování cenných papírů, jakož i výkon práv spojených s cennými papíry v souladu se závěrečnou zprávou Skupiny pro právní jistotu (40).

9. Zvláštní úprava řešení problémů centrálních depozitářů

Vzhledem k tomu, že navrhované nařízení neobsahuje zvláštní ucelenou úpravu řešení problémů centrálních depozitářů, doporučuje ECB tuto úpravu zavést.

Tam, kde ECB doporučuje změnu navrhovaného nařízení, jsou v příloze uvedeny konkrétní pozměňovací návrhy spolu s příslušným odůvodněním.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 1. srpna 2012. Prezident ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2012) 73 final.

(2) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS (Úř. věst. L 145, 30.4.2004, s. 1). V současné době probíhá přezkum této směrnice. Viz návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o trzích finančních nástrojů a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES, KOM(2011) 656 v konečném znění, a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o trzích finančních nástrojů a o změně nařízení (nařízení o infrastruktuře evropských trhů) o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů, KOM(2011) 652 v konečném znění.

(3) Viz návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů, KOM(2010) 484 v konečném znění.

(4) Viz odstavec 1 důvodové zprávy k navrhovanému nařízení.

(5) Viz rovněž odpověď ECB ze dne 22. března 2011 (dále jen „odpověď ECB“) na veřejnou konzultaci Komise k centrálním depozitářům cenných papírů a harmonizaci určitých aspektů vypořádání obchodů s cennými papíry v Evropské unii (dále jen „konzultace Komise“). Odpověď ECB je k dispozici na internetových stránkách ECB http://www.ecb.europa.eu

(6) Viz čl. 1 odst. 1 navrhovaného nařízení.

(7) Směrnice 2004/39/ES. Návrh Komise zrušit směrnici 2004/39/ES (viz poznámka pod čarou 3) rovněž zahrnuje pojem emisních povolenek.

(8) Viz čl. 4 odst. 18 směrnice 2004/39/ES.

(9) Viz čl. 4 odst. 19 směrnice 2004/39/ES.

(10) Emisní povolenky jsou v navrhovaném nařízení definovány odkazem na nařízení Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. L 275, 25.10.2003, s. 32).

(11) Viz čl. 2 odst. 1 bod 1 a oddíl A přílohy navrhovaného nařízení.

(12) Viz dokument CPSS-IOSCO, „Principles for financial market infrastructures“, duben 2012, jenž je k dispozici na internetových stránkách BIS http://www.bis.org, zejména kapitola 4 (dále jen „zásady CPSS-IOSCO“).

(13) Viz stanovisko ECB CON/2011/1 ze dne 13. ledna 2011 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů (Úř. věst. C 57, 23.2.2011, s. 1). Všechna stanoviska ECB jsou zveřejněna na internetových stránkách ECB http://www.ecb.europa.eu

(14) „Standards for the use of EU securities settlement systems in ESCB credit operations“, Evropský měnový institut, leden 1998.

(15) Viz zejména Odpovědnost E (Spolupráce s ostatními orgány) v zásadách CPSS-IOSCO.

(16) Unijní legislativní rámec nařízení o infrastruktuře evropských trhů a směrnice 2006/48/ES o přístupu k činnosti úvěrových institucí a jejím výkonu (Úř. věst. L 177, 30.6.2006, s. 1), jakož i zásady CPSS-IOSCO již upravují zřizování kolegií.

(17) Viz Rada pro finanční stabilitu, „Reducing the moral hazard posed by systemically important financial institutions — recommendations and time lines“, říjen 2010, s. 8.

(18) Čl. 37 odst. 2 navrhovaného nařízení.

(19) V tomto směru viz zásada 9 v rámci zásad CPSS-IOSCO a doporučení 10 v rámci dokumentu ESCB-CESR s názvem „Recommendations for securities settlement systems and recommendations for central counterparties in the European Union“, květen 2009 (dále jen „doporučení ESCB-CESR“).

(20) V tomto směru viz zásada 9 v rámci zásad CPSS-IOSCO a doporučení 10 v rámci doporučení ESCB-CESR.

(21) Viz zejména hlava IV a oddíl C přílohy navrhovaného nařízení.

(22) Viz směrnice 2006/48/ES a změny, které jsou v současné době projednávány v rámci kompromisních návrhů předsednictví.

(23) V tomto směru viz odstavec 3.2 stanoviska ECB CON/2012/5 ze dne 25. ledna 2012 k návrhu směrnice o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky a k návrhu nařízení o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky (Úř. věst. C 105, 11.4.2012, s. 1).

(24) Viz oddíl C přílohy navrhovaného nařízení.

(25) Viz čl. 2 odst. 2 navrhovaného nařízení.

(26) Viz článek 54 navrhovaného nařízení.

(27) V tomto směru viz články 57 a 58 navrhovaného nařízení.

(28) Viz čl. 52 odst. 5 navrhovaného nařízení.

(29) Viz 25. bod odůvodnění navrhovaného nařízení.

(30) Viz zásada 19 v rámci zásad CPSS-IOSCO.

(31) Viz zásada 3 v rámci zásad CPSS-IOSCO.

(32) Čl. 42 odst. 6 navrhovaného nařízení.

(33) Viz zásada 7 v rámci zásad CPSS-IOSCO a článek 57 navrhovaného nařízení.

(34) Viz článek 28 navrhovaného nařízení.

(35) Viz konzultace Komise a odpověď ECB.

(36) Viz čl. 46 odst. 1 navrhovaného nařízení.

(37) Viz článek 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/26/ES ze dne 19. května 1998 o neodvolatelnosti zúčtování v platebních systémech a v systémech vypořádání obchodů s cennými papíry (Úř. věst. L 166, 11.6.1998, s. 45), článek 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/47/ES ze dne 6. června 2002 o dohodách o finančním zajištění (Úř. věst. L 168, 27.6.2002, s. 43) a článek 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES ze dne 4. dubna 2001 o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí (Úř. věst. L 125, 5.5.2001, s. 15).

(38) Viz čl. 46 odst. 2 navrhovaného nařízení.

(39) V tomto směru viz stanovisko ECB CON/2008/37 ze dne 7. srpna 2008 k návrhu směrnice, kterou se mění směrnice 98/26/ES a směrnice 2002/47/ES (Úř. věst. C 216, 23.8.2008, s. 1), odstavec 8.

(40) Viz http://ec.europa.eu/internal_market/financial-markets/docs/certainty/2ndadvice_final_en.pdf