PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě - Akční plán pro posílení boje proti daňovým podvodům a únikům doporučení Komise týkajícímu se opatření, která mají pobídnout třetí země k uplatňování minimálních standardů řádné správy v oblasti daní doporučení Komise o agresivním daňovém plánování /* SWD/2012/0404 final */





PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě - Akční plán pro posílení boje proti daňovým podvodům a únikům doporučení Komise týkajícímu se opatření, která mají pobídnout třetí země k uplatňování minimálních standardů řádné správy v oblasti daní doporučení Komise o agresivním daňovém plánování OBSAH 1........... Úvod.............................................................................................................................. 4 2........... Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami.............................................. 4 3........... Souvislosti politiky, vymezení problému a subsidiarita....................................................... 5 4........... Cíle................................................................................................................................ 8 5........... Možnosti řešení.............................................................................................................. 8 6........... Analýza dopadů jednotlivých možností............................................................................ 9 7........... Srovnání hlavních možností............................................................................................ 10 8........... Upřednostňované možnosti........................................................................................... 10 9........... Sledování a hodnocení.................................................................................................. 10 1. Úvod Daňové systémy všech členských států EU mají stejný cíl – aby byly efektivní a spravedlivé, tj. aby v souladu s demokratickým rozhodnutím každého státu vybraly spravedlivým způsobem dostatek příjmů. Tyto cíle jsou však ohrožovány daňovými podvody, úniky a agresivním daňovým plánováním, které je často spojeno s daňovými ráji. Ušlé daňové příjmy je těžké odhadnout. Studie o situaci v USA vyčíslila, že výpadky daňových příjmů způsobené převodem zisků amerických nadnárodních společností do daňových rájů by mohly dosáhnout až 60 miliard dolarů a úniky v případě fyzických osob až 50 miliard dolarů ročně[1]. Pro EU nejsou odhady k dispozici, ovšem na základě podobné výše přímých zahraničních investic USA i EU v daňových rájích lze vycházet z toho, že výpadky daňových příjmů budou srovnatelně velké. Posouzení dopadů analyzuje opatření, která by mohla být k řešení každého z těchto problémů podniknuta. Cílem je pomoci Komisi při výběru a rozhodování o nejlepším řešení. Pojmy použité v tomto dokumentu lze nalézt v podrobném glosáři v příloze 14 zprávy o posouzení dopadů (viz COM(2012) 351[2], pokud není uvedeno jinak) Daňový podvod je druh záměrného vyhýbání se dani, který je obecně trestný podle trestního práva. Daňové úniky obecně zahrnují nelegální postupy, kdy se daňová povinnost skrývá nebo ignoruje, tj. daňový poplatník zaplatí nižší daň, než je ze zákona povinen, protože daňovým orgánům zatají příjmy či informace. Jako daňové ráje, někdy též nazývané „nespolupracující jurisdikce“, se běžně označují ty státy nebo oblasti, které jsou schopny financovat vlastní veřejné služby bez výběru daní z příjmu nebo jen s nominálními daněmi a nabízejí se jako místa, která mohou nerezidenti využít, aby unikli zdanění v zemi bydliště. Pojem vyhýbání se daňovým povinnostem je obtížné vymezit; běžně se používá k označení daňových postupů, které mají snížit daňovou povinnost poplatníka a které jsou obvykle v rozporu s duchem zákona, ačkoli podle jeho litery mohou být přísně vzato legální. (Glosář daňových termínů OECD) 2. Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami Toto posouzení dopadů bylo přezkoumáno Výborem pro posuzování dopadů. V průběhu roku 2012 byl proveden rozsáhlý program konzultací a výzkumu. Jeho součástí byla formální veřejná konzultace o dvojím nezdanění a obsáhlý sběr údajů a analýza o defenzivních daňových opatřeních, které ve vztahu k daňovým rájům a agresivnímu daňovému plánování provedla na vzorku členských států společnost PWC. K dispozici byly pouze omezené kvantifikované údaje. Například v Dánsku, Francii, Německu a Nizozemsku bylo možné určitými zvláštními opatřeními získat příjmy od 13 milionů eur až po 1 500 milionů eur ročně. Některé členské státy jsou tak schopny zvýšit daňové příjmy přijetím zvláštních ochranných opatření, i když jednotlivá opatření se svou konkrétní podobou liší. V rámci programu Fiscalis byly na tato témata pořádány semináře s úřady a podniky z členských států, s nevládními organizacemi a se subjekty z akademické sféry. Vyplynula z nich především všeobecná podpora a) opatření na posílení stávajících nástrojů spolupráce a rozvoje automatické výměny informací a b) koordinovaného přístupu EU včetně jasného vymezení klíčových pojmů, ačkoli některé členské státy by preferovaly vlastní opatření a někteří účastníci zdůrazňovali, že se nesmí zvyšovat administrativní zátěž ani ohrozit hospodářská soutěž. Další kvantitativní údaje se nepodařilo získat. Tématem úniků a podvodů se nedávno zabývala také skupina pro daňovou politiku a Pracovní skupina Rady na vysoké úrovni. Shodly se, že posílení opatření v boji proti těmto aktivitám je klíčovou prioritou. Opatření však musí být přiměřená a nesmí daňovým poplatníkům zvyšovat náklady. 3. Souvislosti politiky, vymezení problému a subsidiarita Daňové úniky a vyhýbání se daňovým povinnostem se na mezinárodní úrovni rozšířily spolu s globalizací ekonomiky. Při současné hospodářské krizi a rozpočtových úsporách je nezbytné zabránit výpadkům daňových příjmů, mít co nejúčinnější daňové systémy a vyloučit možnosti zneužití, aby bylo možné zajistit udržitelné daňové příjmy a podporovat vysokou úroveň dodržování předpisů na základě spravedlivých a spravedlivě uplatňovaných daňových systémů. 3.1. Vymezení problému Daňové podvody a úniky omezují schopnost členských států naplňovat jejich cíle a vznáší otázku spravedlnosti mezi poctivými a nepoctivými daňovými poplatníky. V EU je zapotřebí řešit tři problémy: – nedostatečný výběr daní v členských státech spojený se špatnou daňovou morálkou a nedostatečnou administrativní kapacitou; – neefektivní přeshraniční administrativní spolupráce, kterou omezuje, že je při automatické výměně informací obtížné identifikovat daňové poplatníky a že se Rada nemůže shodnout na odstranění mezer ve směrnici o zdanění příjmů z úspor; – kvalita daňového práva a jeho praktičnost s ohledem na nedostatečné využívání stávajících právních nástrojů. V mezinárodním kontextu je efektivnost daňových systémů členských států oslabována třemi způsoby: – Za prvé obsahují nechtěné mezery a nejsou kompatibilní s daňovými systémy jiných zemí; výsledkem je dvojí nezdanění v přeshraničních situacích. Na vnitřním trhu EU dává dvojí nezdanění některým daňovým poplatníkům konkurenční výhodu a může být škodlivé pro ty členské státy, kterým snižuje daňovou základnu. Tento problém lze řešit změnami ve vnitrostátních právních předpisech a úmluvách o zamezení dvojího zdanění. – Za druhé je to agresivní daňové plánování, kdy daňoví poplatníci zneužívají uvedených mezer a nekompatibility systémů. V daňovém plánování se s rostoucí tendencí používají stále složitější struktury, které jsou budovány v různých státech a fakticky přesouvají zdanitelné zisky do států s výhodnými daňovými režimy. Právě kvůli přeshraničnímu rozměru mnoha struktur a větší mobilitě kapitálu a osob na vnitřním trhu se s tímto problémem nemohou jednotlivé členské státy vypořádat samy. – Za třetí některé státy a oblasti aktivně nebo pasivně přispívají k podmílání daňových základů jiných zemí. Může se jednat o agresivní daňové plánování, zvláštní daňové režimy s nízkým zdaněním nerezidentů nebo velmi nízkou celkovou úroveň zdanění v kombinaci s neochotou spolupracovat s daňovými orgány jiných zemí. Daňové ráje umožňují daňovým poplatníkům z jiných zemí, aby do těchto států s nízkou úrovní zdanění převedly své daňové základny a tuto skutečnost v zemi usazení zatajily (například znemožněním identifikace skutečného vlastnictví a využitím bankovního tajemství). I když přesný rozsah výpadků daňových příjmů není znám, má se za to, že se pohybují v řádu miliard eur. Některé země provádějí odhady těchto ztrát a vědci k jejich vyčíslení vyvinuli řadu různých metod. Ty někdy nerozlišují mezi únikem a vyhýbáním se daňovým povinnostem, směšují přímé a nepřímé daně, zahrnují údaje ze zemí mimo EU a k odhadu daňového výpadku používají zástupné faktory, jako je velikost „stínové ekonomiky“. Navíc se některé pojmy – například daňový únik, vyhýbání se daňovým povinnostem a daňový ráj – používají odlišně. Z jednoho příkladu je však jasně zřejmé, že existuje problém, který je třeba co nejrychleji řešit. Jen ve Spojeném království byly výpadky daňových příjmů v důsledku vyhýbání se daňovým povinnostem nedávno odhadnuty na několik miliard liber[3] ročně. Protože má tento jev mezinárodní rozměr, nemohou členské státy snadno chránit své daňové systémy. Opatření proti zneužívání daňového systému přijatá jednotlivými státy lze totiž snadno obejít pomocí složitých daňových struktur a daňových rájů nebo přesunem přes jiný členský stát s nižší úrovní ochrany. Navzdory úsilí jednotlivých členských států, které se snažily třetí země přimět k uplatňování minimálních standardů řádné správy v oblasti daní (tj. transparentnost, výměna informací a korektní daňová soutěž), není řada třetích zemí stále ochotna spolupracovat. Stávající tlak proto nepřináší kýžené výsledky. 3.2. Koho se problém týká? Členských států EU, protože má dopad na jejich rozpočty a vyžaduje přijetí nápravných opatření (správních, právních nebo zahraničněpolitických). Daňových poplatníků, protože opatření v této oblasti mají zaručovat spravedlivé zacházení. Týkají se jich také nápravná opatření uplatňovaná členskými státy. Například nejnovější pokyny k uplatňování jediného britského předpisu proti vyhýbání se daňovým povinnostem čítají 115 stran. Pokud by se touto cestou vydaly i všechny ostatní členské státy, musela by se skupina společností vyrovnávat s výrazně složitějším prostředím. Studie společnosti PWC navíc ve čtrnácti členských státech zjistila 165 různých opatření proti zneužívání daňového systému. Nic však nenasvědčuje tomu, že by byl problém vážnější u malých a středních podniků než u podniků velkých. Právě posledně jmenované totiž častěji působí přeshraničně. Občané, coby příjemci služeb státu, jsou nepřímo ovlivněni snižováním rozpočtu na veřejné služby a sociální dávky. Dále třetích zemí – ty mohou být daňovými ráji, které připravují členské státy neoprávněně o daňové příjmy, nebo partnerskými zeměmi, jejichž peněžní toky mohou být ovlivněny předpisy členských států proti zneužívání daňových systémů. Opatření, která se zaměřují na určité země (černé či šedé listiny), nejsou mezi členskými státy EU sladěna nebo jen velmi málo. 3.3. Pravděpodobný vývoj problému (základní scénář) Pokud se nepřijmou žádná opatření, budou mít členské státy i nadále problémy s příjmy do rozpočtu a k jejich zajištění budou muset zvyšovat daně. Pokud jde o daňové podvody a úniky, pak všechny tři nastíněné problémy, které vyžadují rychlé řešení, budou přetrvávat. Ve vztahu k třetím zemím, které nesplňují minimální standardy dobrého řízení v oblasti daní, zejména daňovým rájům, ani ve vztahu k agresivnímu daňovému plánování nedojde k žádnému pokroku. Je pravděpodobné, že členské státy EU budou reagovat individuálně, což bude znamenat omezenou účinnost přijímaných opatření. Kromě toho se v současné době nezdá, že by členské státy z vlastního podnětu zahájily iniciativy na dvoustranné nebo mnohostranné úrovni, jejichž cílem by bylo společné řešení problémů. Od jiných mezinárodních iniciativ (OECD) nelze očekávat, že by se zabývaly specifickými problémy EU. 3.4. Subsidiarita Členské státy se potýkají s obtížemi, když mají samy účinně chránit své daňové systémy, protože izolovaná opatření jednotlivých členských států mají proti složitým mezinárodním mechanismům vyhýbání se daňovým povinnostem pouze omezenou účinnost. Členské státy by se kromě toho mohly dostat do situace, kdy by tato opatření individuálně zpřísnily do té míry, že by narušily řádné obchodní investice a vytvořily dodatečné daňové překážky. Činnost (nebo nečinnost) členských států tak má přímý dopad na fungování vnitřního trhu, protože může narušit hospodářskou soutěž mezi podniky v EU, a na schopnost členských států plnit závazky plynoucí z Paktu o stabilitě a růstu[4]. K dosažení sledovaných cílů je proto vhodnější hledat řešení na úrovni Unie. 4. Cíle Obecným cílem je dosáhnout – opatřeními na úrovni Unie, která jsou adekvátní potřebě zajistit fungování vnitřního trhu – lepší ochrany daňových systémů členských států proti zneužívání a mezerám, a zejména proti přeshraničním daňovým podvodům a vyhýbání se daňovým povinnostem na mezinárodní úrovni. Ty totiž ohrožují daňové příjmy členských států. Z tohoto obecného cíle lze odvodit tyto konkrétní cíle: · Pokud jde o přeshraniční podvody a úniky v oblasti přímých a nepřímých daní: · (Cíl 1) Posílit spolupráci mezi daňovými orgány členských států a zlepšit správu, vymáhání a výběr daní u přeshraničních transakcí · Pokud jde o státy a oblasti, které nesplňují minimální standardy řádné správy, zejména daňové ráje, a o agresivní daňové plánování: · (Cíl 2) Odstranit mezery a možnosti zneužití systémů přímých daní členských států (ve vnitrostátních právních předpisech a v úmluvách o zamezení dvojího zdanění) – to by přispělo k boji proti dvojímu nezdanění a agresivnímu daňovému plánování · (Cíl 3) Zlepšit efektivnost opatření členských států proti mezinárodním mechanismům vyhýbání se daňové povinnosti – to by přispělo k boji proti agresivnímu daňovému plánování · (Cíl 4) Posílit v kontextu EU vliv členských států na třetí země v daňových záležitostech – to by řešilo problém států, které nesplňují minimální standardy dobrého řízení. Měřitelným cílem je zajistit a zvýšit příjmy členských států. Vzhledem k rozdílům mezi daňovými systémy a hospodářskými strukturami v jednotlivých členských státech bude nutné zvážit sledování tohoto cíle s každým členským státem zvlášť. Tyto cíle jsou v souladu s ostatními politikami. Navazují na stávající politiku řádné správy v oblasti daní a na žádost Evropské rady z března 2012, aby se zintenzivnil boj proti daňovým podvodům a únikům. V širším kontextu jsou v souladu s úsilím proti praní peněz a financování terorismu, které je vyvíjeno jak na úrovni EU, tak Finančním akčním výborem (FATF), a s roční analýzou růstu na rok 2012, která členským státům doporučuje, aby rozšířily daňové základny a zlepšily výběr daní. 5. Možnosti řešení Následující tabulka shrnuje možnosti, jak uvedených cílů dosáhnout. Základní scénář Zachování současného stavu na úrovni EU (Cíl 1) Posílit spolupráci mezi daňovými orgány členských států a zlepšit správu, vymáhání a výběr daní u přeshraničních transakcí – Možnost A1: Předložit akční plán s opatřeními odstupňovanými podle priority (Cíl 2) Odstranit mezery a možnosti zneužití systémů přímých daní členských států (ve vnitrostátních právních předpisech a v úmluvách o zamezení dvojího zdanění) – Možnost B1: Zabývat se mezerami v právních předpisech členských států při diskusích ve Skupině pro kodex chování (zdanění podniků). Jelikož se skupina této otázce již věnuje, považuje se tato možnost za realizovanou. – Možnost B2: Doporučit, aby se dvojímu nezdanění předcházelo prostřednictvím úmluv o zamezení dvojího zdanění (Cíl 3) Zlepšit efektivnost opatření členských států proti mezinárodním mechanismům vyhýbání se daňové povinnosti – Možnost C1: Doporučit, aby se jako standard používalo obecné pravidlo zakazující zneužití (GAAR), které bude v souladu s právem EU a bude účinné (Cíl 4) Posílit v kontextu EU vliv členských států při přesvědčování třetích zemí, aby zavedly řádnou správu v oblasti daní – Možnost D1: Vypracovat unijní definici třetích zemí, které nesplňují minimální standardy dobré správy v oblasti daní, a to na základě zásad uznávaných v této oblasti – Možnost D2: Soubor opatření, která se použijí podle toho, zda dané třetí země splňují definované minimální standardy 6. Analýza dopadů jednotlivých možností Následující tabulka shrnuje analýzu dopadů (na škále od --- po +++). Očekávaný dopad || Základní scénář Pravděpodobné pokračování nebo zhoršení stavu || A1 || B2 || C1 || D1 || D2 Účinnost při dosahování cílů || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Základní práva / čtyři svobody || -- || - || + || +/++ || + || = Hospodářský dopad || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Sociální dopad || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Dopad na daňové poplatníky a daňové orgány || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Dopad na rozpočet EU || = || -- || = || = || = || = Dopad na další strany || = || = || = || = || - || - 7. Srovnání hlavních možností Následující tabulka shrnuje srovnávací posouzení možností (na škále od --- po +++). Srovnání možností || Základní scénář (žádné opatření na úrovni EU) || A1 || B1 nebylo posuzováno || B2 || C1 || D1 || D2 Motivace pro členské státy, aby zlepšily své předpisy || = || +++ || || nepoužije se || nepoužije se || nepoužije se || nepoužije se Efektivnost || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Proporcionalita || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Účinnost || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Pružnost || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Závěr || || Upřednostňovaná možnost || || Upřednostňovaná možnost || Upřednostňovaná možnost || Upřednostňovaná možnost || Upřednostňovaná možnost 8. Upřednostňované možnosti Ke splnění cíle 1 (tj. posílit spolupráci mezi daňovými orgány členských států a zlepšit správu, vymáhání a výběr daní u přeshraničních transakcí) je z hlediska efektivnosti, proporcionality a pružnosti upřednostňovaným řešením vydání akčního plánu s opatřeními odstupňovanými podle priority. Zachování současného stavu by bylo spojeno s velkými riziky. V přístupu ke třetím zemím, které nesplňují minimální standardy řádné správy v oblasti daní, a k agresivnímu daňovému plánování je upřednostňována kombinace možností B2, C1, D1 a D2, jak je patrné z výše uvedené tabulky. Jedná se o podrobný soubor opatření, jimiž lze v krátkodobém horizontu dosáhnout rychlého pokroku. 9. Sledování a hodnocení Vzhledem k tomu, že není k dispozici spolehlivý kvantitativní základ pro sledování a hodnocení pokroku, měla by Komise předkládat pravidelné zprávy o realizaci akčního plánu a výše uvedených doporučených opatření. [1] J. G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. CSR Report for congress. [2] COM(2012) 351 final. [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – July 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/. [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm.