Zvláštní zpráva č. 18/2012 „Pomoc Evropské unie Kosovu na podporu právního státu“





ZKRATKY CONOPS : koncepce operací CPCC : Útvar schopnosti civilního plánování a provádění ESVČ : Evropská služba pro vnější činnost EU SR : zvláštní zástupce Evropské unie EULEX : mise Evropské unie v Kosovu na podporu právního státu EUO : zastoupení Evropské unie v Kosovu ICO : Mezinárodní civilní úřad IfS : nástroj stability JRCB : Společný koordinační výbor pro právní stát KFOR : mírové síly v Kosovu MIPD : víceletý orientační plánovací dokument MMA : monitorování, mentoring a poradenství NATO : Organizace Severoatlantické smlouvy NPP : nástroj předvstupní pomoci OECD : Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj OPDAT : Úřad pro zahraniční rozvoj, pomoc a odbornou přípravu v oblasti trestního řízení OPLAN : operační plán PPO : Úřad státního zástupce PSC : Politický a bezpečnostní výbor Rady SBOP : společná bezpečnostní a obranná politika UNMIK : prozatímní správní mise Organizace spojených národů v Kosovu SHRNUTÍ I. Evropská unie (EU) poskytuje právnímu státu v Kosovu významnou pomoc [1]. Především od roku 2008 uskutečňuje svou dosud největší misi společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) v podobě evropské mise na podporu právního státu ("mise EULEX"). Mise EULEX se dosud zúčastnilo přibližně 2500 pracovníků, kteří působili při budování kapacit a plnili některé výkonné funkce. Kromě toho Evropská komise řídí projekty v oblasti právního státu, které jsou rovněž zaměřeny zejména na budování kapacit, financované z nástroje předvstupní pomoci (NPP). V letech 2007 až 2011, což je období zahrnuté do auditu, financoval rozpočet EU podporu právního státu částkou 680 milionů EUR. II. Audit se zabýval otázkou, zda je pomoc EU Kosovu v oblasti právního státu účelná. Účetní dvůr v rámci tohoto úkolu posuzoval, zda pomoc přináší zamýšlené výsledky a jaký byl její dopad na celkový pokrok v jednotlivých oblastech právního státu (policie, justice, celní orgány, boj proti korupci). Zkoumal i řízení pomoci, zejména pokud jde o koordinaci a řízení mise EULEX. Audit zahrnul vzorek sedmnácti intervencí EU v Kosovu. III. Audit došel k závěru, že pomoc EU Kosovu v oblasti právního státu nebyla dostatečně účelná. Některých cílů jednotlivých intervencí bylo dosaženo, ačkoli často s prodleními a pochybami týkajícími se udržitelnosti výsledků. Celkový pokrok při zlepšování právního státu je však pomalý, zvláště pokud jde o boj proti organizované trestné činnosti a korupci, především na severu Kosova. IV. Omezenou účelnost pomoci EU lze v první řadě vysvětlit zvláštními okolnostmi panujícími v Kosovu. Audit nicméně odhalil, že existovaly významné oblasti, kde by lepší řízení ze strany ESVČ a Komise mohlo zajistit větší účelnost pomoci EU. V. Účelnost pomoci EU narušovalo to, že cíle nebyly definovány dostatečně jasně, a také zásadní problémy v oblasti koordinace činnosti Komise a operací mise EULEX. Mise EULEX navíc trpěla nedostatkem personálu. Jakkoli byly projekty Komise obecně řízeny odpovídajícím způsobem, ESVČ a Komise mohly k posílení právního státu více využít politický dialog a podmíněnost. VI. Účetní dvůr doporučuje: - Rada a Komise by měly zajistit, aby byly cíle v oblasti právního státu v Kosovu propojeny s konkrétními srovnávacími měřítky, podle nichž bude možné posuzovat pokrok, a aby zohledňovaly cíle v oblasti vnitřní bezpečnosti EU. - ESVČ a Komise by pro zlepšení své koordinace měly přezkoumat postupy programování a veřejných zakázek Komise s cílem zajistit, aby tyto postupy reagovaly na operativní potřeby mise EULEX, a také by měly připravit strategii odchodu mise EULEX, která by zahrnovala převzetí funkcí mise EULEX v oblasti budování kapacit Komisí. - ESVČ by měla spolupracovat s členskými státy, aby zajistila, že budoucí mise SBOP budou působit s plným schváleným počtem personálu, budou vysílány na potřebnou dobu a budou mít odpovídající kvalifikaci potřebnou k tomu, aby byly účinné. - Rada a Komise by měly zajistit, aby budoucí mise SBOP měly právní subjektivitu. - ESVČ a Komise by měly zajistit, aby přidělení pracovníků kanceláře EU v Prištině pro řízení podpory právního státu odráželo vysokou prioritu, kterou EU této oblasti přikládá. - Rada, ESVČ a Komise by měly zajistit, aby se jejich politický dialog s Kosovem zaměřoval zejména na posilování právního státu a byl propojen s pobídkami a prioritními podmínkami. ÚVOD SOUVISLOSTI 1. V rámci bývalé Jugoslávie bylo Kosovo autonomní provincií Republiky Srbsko, jedné ze šesti republik, které původně tuto zemi tvořily [2]. Žila zde etnická albánská většina, avšak s významnou menšinou tvořenou Srby. Po ústavní reformě v roce 1974 byla Kosovu udělena větší autonomie, což mu umožnilo mít svou vlastní správu, zákonodárné shromáždění a soudnictví. V 80. letech 20. století narůstalo etnické napětí a v roce 1989 zrušila autonomii Kosova nacionalistická srbská vláda vedená Slobodanem Miloševićem. 2. V 90. letech 20. století došlo k rozpadu Jugoslávie a narůstající represe v Kosovu ze strany srbské vlády vedly k vypuknutí partyzánské války vedené Kosovskou osvobozeneckou armádou a k naprostému zhroucení právního státu. Odhaduje se, že od roku 1997 do června 1999 bylo zabito přibližně 10000 kosovských Albánců. V reakci na rychle se zhoršující situaci bombardovala Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO) Srbsko a srbské ozbrojené síly v Kosovu s cílem vytlačit je z Kosova. 3. V červnu 1999 přijala Rada bezpečnosti Organizace spojených národů (OSN) rezoluci č. 1244/99, která namísto srbské vlády zřídila správní misi Organizace spojených národů v Kosovu (UNMIK). Rezoluce zmocnila misi UNMIK k provádění všech aspektů civilní správy, ke zřizování demokratických institucí a k vytvoření základu pro budoucí řešení statusu Kosova [3]. Bezprostředním úkolem mise UNMIK ve spolupráci s misí ozbrojených sil NATO v Kosovu (KFOR) bylo nastolit právo a pořádek, ukončit násilí a represe a umožnit bezpečný návrat všech uprchlíků. 4. Od roku 2003 se v ústavním rámci zřízeném misí UNMIK začaly pomalu vyvíjet struktury tzv. "prozatímních institucí samosprávy". Zatímco si mise UNMIK zachovávala konečnou pravomoc, probíhalo postupné předávání moci mise UNMIK kosovským institucím. 5. V návaznosti na jednání v období 2005–2007 navrhl zvláštní vyslanec OSN Martti Ahtisaari pro Kosovo "nezávislost pod dohledem". Ačkoli tento návrh Rada bezpečnosti OSN neschválila, byly následně provedeny dvě klíčové součásti Ahtisaariho návrhu: a) Rada ministrů EU zřídila misi v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP), tzv. "Misi Evropské unie v Kosovu na podporu právního státu" (EULEX), která má provádět dohled, poskytovat odborné vedení a poradenství ve všech oblastech podpory právního státu a plnit určité výkonné funkce. b) Mezinárodní řídící skupina (skupina států podporujících nezávislost Kosova) ustavila Mezinárodní civilní úřad (ICO), který má sledovat provádění návrhu. Vedoucí představitel úřadu ICO má pravomoc anulovat rozhodnutí nebo právní předpisy přijaté kosovskými orgány a sankcionovat nebo odvolávat státní úředníky. 6. Kosovo jednostranně vyhlásilo nezávislost na Srbsku v únoru 2008, všeobecné uznání Kosova však po tomto kroku nenásledovalo [4]. Pět členských států EU nezávislost Kosova neuznalo [5], což EU vedlo k přijetí postoje tzv. "neutrálního statusu" [6]. Všechny členské státy nicméně souhlasily s tím, že Evropská unie by měla Kosovu poskytnout významné financování s cílem zajistit stabilitu Kosova, širšího regionu západního Balkánu i Evropy jako celku [7]. 7. Kosovo využívá finanční pomoc z nástroje předvstupní pomoci (NPP) a Komise s ním pro účely příjmu této pomoci zachází jako s potenciální kandidátskou zemí [8]. Od roku 2010 se Kosovo účastní stejného mechanismu dialogu v rámci "procesu stabilizace a přidružení" s Komisí jako kandidátské země a ostatní potenciální kandidáti z regionů západního Balkánu. 8. Srbsko nezávislost Kosova odmítlo a mnoho etnických Srbů na severu Kosova si přeje zůstat součástí Srbska [9]. EU zprostředkovává přímý dialog mezi Kosovem a Srbskem s cílem zlepšit jejich vzájemné vztahy (tzv. "dialog Priština – Bělehrad"). V březnu 2012 Evropská rada udělila Srbsku status kandidátské země na přistoupení k EU a Komise následně navrhla změnu nařízení o nástroji předvstupní pomoci, která by Srbsko přesunula ze seznamu potenciálních kandidátských zemí na seznam kandidátských zemí. 9. Touha po nezávislosti a následném mezinárodním uznání dominovaly celému programu činnosti kosovských orgánů. Kosovo však čelí i mnoha jiným závažným problémům, jmenovitě chudobě a trestné činnosti. Jeho HDP na obyvatele ve výši pouhých 2383 EUR je nejnižší v Evropě [10]. Zhroucení právního státu v 90. letech 20. století vytvořilo vakuum, jehož využil organizovaný zločin z Kosova i jiných oblastí. Klientelismus prostupující celou kosovskou společností a tradiční využívání klanového zvykového práva zároveň brání budování právního státu. 10. Posilování právního státu v Kosovu se obecně považuje za základní předpoklad hospodářského rozvoje. Vzhledem k mezinárodní povaze organizované trestné činnosti je posilování právního státu v Kosovu důležité i pro vnitřní bezpečnost EU. 11. V lednu 2012 kosovské orgány oznámily, že do konce roku hodlají ukončit nezávislost pod dohledem. Dne 10. září přijalo kosovské zákonodárné shromáždění ústavní dodatek o ukončení dohledu vykonávaného Mezinárodním civilním úřadem. Zároveň kosovské orgány obnovily výzvu adresovanou EULEX provádět výkonné funkce až do skončení jeho současného mandátu v červnu 2014. FINANČNÍ POMOC EU 12. Za poslední desetiletí investovalo mezinárodní společenství do udržování míru, obnovy, budování institucí, hospodářského rozvoje a pomoci právnímu státu v Kosovu velký objem prostředků. V období let 1999 až 2007 Kosovo obdrželo 3,5 miliardy EUR v podobě dárcovské pomoci, z toho dvě třetiny pocházely od Evropské komise a členských států EU. Konference dárců v roce 2008 přislíbila další 1,2 miliardy EUR na období 2009–2011, včetně 508 milionů EUR od Komise. Celkově je Kosovo "největším příjemcem pomoci EU na obyvatele na celém světě" [11]. 13. V období 2007–2011 byla více než polovina pomoci EU přidělena na oblast právního státu v Kosovu, zejména prostřednictvím mise SBOP [12], ale také prostřednictvím NPP (viz tabulka 1). 14. EULEX je největší operací krizového řízení, kterou kdy EU zahájila. Jejím ústředním cílem je pomoci orgánům Kosova posílit právní stát, konkrétně v oblasti policie, soudnictví a celních orgánů (viz též bod 68). Je financována z rozpočtu společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (SZBP), přičemž financování se uskutečňuje prostřednictvím smlouvy mezi Evropskou komisí a vedoucím mise EULEX, který nese za rozpočet mise EULEX osobní odpovědnost. Do června 2012 EU vyhradila ze souhrnného rozpočtu EU na podporu mise EULEX 614 milionů EUR [13]. Ke konci roku 2011 měla mise EULEX 2539 pracovníků včetně 1087 vyslaných pracovníků, zejména z členských států. V rámci strategického přezkumu mise EULEX Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) navrhla zachovat některé výkonné funkce a prodloužit mandát mise do června 2014, což Rada schválila [14]. 15. Nástroj předvstupní pomoci financoval projekty v oblasti policie, justice a celních orgánů, stejně jako zvláštní protikorupční projekty v celkové hodnotě 92,47 milionu EUR za období 2007–2011. TABULKA 1 POMOC EU PRÁVNÍMU STÁTU 2007–2011 (ZÁVAZKY V MIL. EUR [1111]) Zdroj: Evropská komise (analyzoval Evropský účetní dvůr). Nástroj | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Celkem | EULEX (včetně plánovacího týmu) (aktuální rozpočtová položka: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 | NPP pro širší oblast právního státu [2222] (22.02.02 a 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 | Nástroj stability (NS) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 | Pomoc EU pro širší oblast právního státu celkem | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 | Pomoc EU pro Kosovo celkem | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 | Oblast právního státu celkem v % celkové pomoci EU | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % | 16. Útvarem Komise nesoucím prvořadou odpovědnost za jednání s Kosovem je Generální ředitelství pro rozšíření. To odpovídá za řízení NPP, který je nadále hlavním zdrojem financování projektů pomoci v Kosovu. Misi EULEX řídí velitel civilních operací, jenž je ředitelem útvaru schopnosti civilního plánování a provádění, sídlícího v Bruselu a tvořícího součást ESVČ. Velitel podléhá politické kontrole a strategickému vedení Politického a bezpečnostního výboru Rady. Zastoupení Evropské unie v Kosovu řídí provádění pomoci z NPP a od února 2012 jeho vedoucí pracuje i jako zvláštní zástupce Evropské unie v Kosovu (viz bod 78). ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 17. Zpráva se zabývá obecnou otázkou: "Je pomoc EU pro Kosovo na poli právního státu účelná?" První část zprávy se zaměřuje na to, zda pomoc EU přinesla zamýšlené výsledky a jaký byl její dopad na celkový pokrok v jednotlivých oblastech (policie, justice, celní orgány, boj proti korupci). Druhá část zprávy určuje oblasti, kde by zlepšení v oblasti řízení pomoci EU mohla vést k větší účelnosti pomoci, konkrétně pokud jde o: a) jasnost cílů; b) koordinaci mezi orgány EU a ostatními dárci a kosovskými úřady; c) řízení mise EULEX; d) řízení projektů pomoci; e) politický dialog a podmíněnost. 18. Audit zahrnoval přezkum dokumentů, rozhovory a tři návštěvy na místě v Kosovu v letech 2011 a 2012. Účetní dvůr zkoumal vzorek osmi projektů NPP vybraných z 20 projektů NPP v oblasti právního státu, na něž EU poskytla finanční prostředky v letech 2007–2010 a které byly prováděny v období 2008–2011. Dále zkoumal jeden projekt financovaný z nástroje stability. Auditované projekty dosáhly hodnoty 21 milionů EUR z celkem 85 milionů EUR vynaložených na projekty v oblasti právního státu. Kromě toho Účetní dvůr kontroloval vzorek osmi opatření v oblasti monitorování, poskytování odborného vedení a poradenství (Monitoring, Mentoring and Advising, MMA) provedených misí EULEX z celkem 45 původně zahájených opatření MMA [15]. Podrobnosti o auditním vzorku uvádí příloha II a podrobná kritéria auditu obsahuje příloha III. 19. S cílem posoudit dopad pomoci EU na úrovni odvětví použil Účetní dvůr další důkazní informace, včetně dokumentace z jiných projektů v oblasti právního státu financovaných Komisí v Kosovu a opatření MMA vedených misí EULEX. Zkoumal rovněž zprávy kosovských orgánů a ostatních dárců a zúčastněných subjektů přítomných v Kosovu a provedl i přezkum odborné literatury (viz seznam použité literatury v příloze V). Kromě toho Účetní dvůr vedl rozhovory s příslušnými kosovskými orgány i se zástupci mezinárodního společenství a občanské společnosti v Kosovu. 20. Účetní dvůr využil poradní komisi mezinárodních odborníků, aby získal podkladové informace o situaci v Kosovu a ověřil si relevantnost auditních otázek. PŘIPOMÍNKY I PŘES VÝZNAMNOU POMOC EU JE POKROK PŘI ZLEPŠOVÁNÍ PRÁVNÍHO STÁTU OMEZENÝ A MÍRA ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ ČINNOSTI A KORUPCE ZŮSTÁVÁ VYSOKÁ 21. Tento oddíl shrnuje výsledky vzorku projektů NPP a opatření MMA mise EULEX, jejichž audit Účetní dvůr provedl. Obsahuje také posouzení dopadu pomoci EU na celkový pokrok právního státu v oblasti policie, soudnictví, celních orgánů a boje proti korupci, a to i na severu Kosova. Dále hodnotí, zda je udržitelnost tohoto pokroku pravděpodobná. KOSOVSKÁ POLICIE: INTERVENCE EU, JEJICHŽ AUDIT ÚČETNÍ DVŮR PROVEDL, MĚLY MÍRNÝ ÚSPĚCH, STÁLE VŠAK PŘETRVÁVAJÍ VELKÉ PROBLÉMY, ZEJMÉNA V OBLASTI BOJE S ORGANIZOVANOU TRESTNOU ČINNOSTÍ POMOC EU 22. Komise a EULEX poskytly od roku 2007 kosovské policii pomoc mnoha způsoby (16 projektů NPP v celkové hodnotě 33 milionů EUR a 36 opatření MMA). Účetní dvůr provedl audit dvou projektů NPP [16] a čtyř opatření MMA [17]. 23. Oba auditované projekty NPP měly rozvíjet schopnost kosovské policie plnit nový úkol spočívající v monitorování správních a státních hranic Kosova [18]. Podpora Komise pro samostatný zpravodajský systém pohraniční policie byla v rozporu s cílem mise EULEX vytvořit jednotný zpravodajský systém kosovské policie, a to kvůli nedostatečné koordinaci při přípravě tohoto projektu. Provádění obou projektů mělo značné zpoždění, zvláště co se týče dodávek zařízení, které se zpozdily o více než rok. 24. Zásadní součástí projektu byla náhrada stávajícího systému správy hranic, financovaného Spojenými státy americkými [19], novým systémem, který by byl plně v souladu s normami EU. Skutečnost, že byl původně zaveden systém neslučitelný s normami EU, poukazuje na nedostatečnou koordinaci mezi Komisí a Spojenými státy americkými (viz také bod 86). Zavádění nového systému bylo složité, protože kosovské orgány upřednostňovaly pokračování systému stávajícího. 25. Projekt partnerství realizovaný od května 2009 do listopadu 2010 přispěl prostřednictvím technického poradenství a odborné přípravy i k rozvoji práce pohraniční policie v Kosovu. Osmnáct měsíců jeho trvání však nestačilo na zajištění toho, aby kosovská policie v plném rozsahu převzala nové postupy zavedené v rámci tohoto projektu. 26. Opatření MMA "Pohraniční policie – zlepšené plánování" bylo úspěšné při zvyšování plánovací kapacity pohraniční policie a doplnilo projekty, které byly pro tuto složku kosovské policie financovány z NPP. 27. Opatření MMA "Policejní práce založená na zpravodajství" bylo závažně narušeno tím, že kosovským orgánům chyběly potřebné finanční a personální zdroje. Opatření MMA mise EULEX "Racionalizovat strukturu policie v Kosovu" přispělo k vytvoření nové struktury policie, v níž byly centralizovány dříve rozptýlené zpravodajské funkce. Nehledě na přínos těchto dvou opatření MMA je celková kapacita kosovské policie v oblasti strategického plánování a policejní práce založené na zpravodajství nadále slabá. 28. Opatření MMA "Týmový přístup – vyšetřování trestné činnosti" se soustředilo na spolupráci policie a státních zástupců. Muselo však být pozastaveno, protože státní zástupci se rozhodli dát přednost vyšetřování aktuálních případů, což způsobilo omezení zdrojů dostupných pro opatření v oblasti budování kapacit (viz bod 95). 29. I přes určité malé úspěchy, zejména v souvislosti s převáděním odpovědnosti za pohraniční kontrolu z mise KFOR na kosovské orgány, nevedla podle kontroly Účetního dvora pomoc EU určená policii k výrazným zlepšením. BOJ S ORGANIZOVANOU TRESTNOU ČINNOSTÍ 30. I přes pomoc ze strany EU a jiných dárců neučinilo Kosovo v boji s organizovanou trestnou činností velký pokrok. Ve strategickém posouzení hrozeb v roce 2010 s názvem "Organizovaná trestná činnost v Kosovu", které vypracoval Úřad Evropské unie pro zpravodajské informace o trestné činnosti (EUOCI), se konstatovalo, že "situace v souvislosti s organizovanou trestnou činností v Kosovu se od příchodu mezinárodního společenství v létě 1999 významně nezměnila" [20]. Vyšetřování závažné trestné činnosti je kvůli omezeným zkušenostem a politickému vměšování stále neefektivní. Kosovské orgány rovněž postrádají kapacitu pro řešení finanční a hospodářské trestné činnosti a praní špinavých peněz. 31. Zásadním nedostatkem ovlivňujícím spolupráci mezi policií a státními zástupci je neexistence společné databáze, což policii a státním zástupcům znemožňuje sledovat a koordinovat vyšetřování kriminálních případů. Výsledkem jsou situace, kdy státní zástupci nevědí o policejních vyšetřováních a naopak, čímž se boj s organizovanou trestnou činností závažným způsobem narušuje. To, že policie a státní zástupci nezavedli jednoduchá opatření, například společná jednací čísla případů, dokládá nedostatečnou politickou vůli k zajištění spolupráce. 32. Europol je evropský donucovací orgán, jehož cílem je zlepšit efektivitu a spolupráci zemí při prevenci a potírání organizované trestné činnosti. Skutečnost, že některé členské státy EU samostatnost Kosova neuznaly, brání Europolu v uzavření operativních nebo strategických dohod [21] s kosovskými orgány. Kosovo tudíž není uvedeno na Radou schváleném seznamu třetích zemí, s nimiž Europol může takovéto dohody uzavřít [22]. Kromě toho Europol nemůže uzavřít přímou dohodu o spolupráci ani s misí EULEX, protože tato mise stejně jako všechny mise SBOP nemá právní subjektivitu (viz bod 93). Aby Europol tento problém obešel, zavedl zvláštní mechanismus ad hoc pro výměnu relevantních informací s misí EULEX. Tento mechanismus však spoléhá na ochotu členských států ke spolupráci. V současné době se tohoto mechanismu účastní tři členské státy [23]. 33. Omezená schopnost kosovských orgánů chránit klíčové svědky v nejsledovanějších případech a problémy s přemisťováním svědků do zahraničí představují významné nedostatky, neboť "případy zastrašování svědků nadále narušují řádné fungování systému justice" [24]. Ačkoli je pomoc EU poskytována prostřednictvím regionálního projektu NPP pro západní Balkán [25], její dopad v Kosovu je v důsledku slabého finančního a právního rámce kosovského útvaru pro ochranu svědků pravděpodobně omezený. KOSOVSKÉ SOUDNICTVÍ: AUDITOVANÉ INTERVENCE EU POMOHLY VYBUDOVAT KAPACITU, SOUDNÍ SYSTÉM VŠAK NADÁLE TRPÍ ZÁKLADNÍMI NEDOSTATKY POMOC EU 34. Komise a EULEX financovaly 15 projektů NPP a jeden projekt nástroje stability v celkové hodnotě 58 milionů EUR a dále šest opatření MMA. Účetní dvůr kontroloval dva projekty: "Podpora procesu prověřování a nového jmenování" (5,9 milionu EUR financovaných z nástroje stability a NPP) a "Reforma systému právního vzdělávání" (3,6 milionu EUR). Účetní dvůr provedl i audit dvou opatření MMA ("Soudci v trestněprávní a civilní oblasti" a "Státní zástupci"). 35. Cílem prověřování a nového jmenování bylo určit a doporučit vhodné kandidáty na místa soudců [26]. Tento proces byl důležitým krokem v budování důvěry v kosovské soudnictví. Na konci projektu však zůstalo neobsazeno 28 % míst (127 z 461). Částečně to bylo způsobeno tím, že 31 kandidátů doporučených mezinárodními komisaři [27] nebylo kosovskými orgány následně jmenováno [28]. Bylo obsazeno jen 33 % míst vyhrazených pro menšiny. Celkově zůstává počet soudců a státních zástupců v Kosovu velmi nízký [29]. 36. Při provádění projektu NPP "Reforma systému právního vzdělávání" docházelo ke značným prodlevám, částečně kvůli problémům se získáváním finančních prostředků od kosovských orgánů. Ačkoli většiny cílů projektu bylo nakonec dosaženo, jejich udržitelnost není jistá. Projekt nebylo možné realizovat na severu Kosova (viz bod 56). 37. Soudci a státní zástupci v rámci mise EULEX plní výkonné funkce, přičemž jsou nedílnou součástí kosovského soudnictví. Tím se omezila doba, kterou mohou věnovat budování kapacit. Zatímco některá opatření MMA se blíží dokončení, jiná vyžadují další podstatné úsilí, zvláště pak ta, jež zahrnují státní zástupce. Obě podrobně auditovaná opatření MMA přispěla k rozvoji kapacity místních soudců a státních zástupců. Místní soudnictví se však stále nedokáže vyrovnat s určitými druhy závažných případů (organizovaná trestná činnost, hospodářská trestná činnost a korupce, stejně jako válečné zločiny), a to z důvodu nedostatečných odborných zkušeností a také kvůli hrozbám a zastrašování. FUNGOVÁNÍ SOUDNÍHO SYSTÉMU 38. Ačkoli celkově vzato pomohly auditované projekty EU budovat kapacitu soudnictví, přetrvávají zásadní nedostatky. Politické vměšování do soudnictví je v Kosovu nadále velkým problémem, i přes přítomnost soudců a státních zástupců v rámci mise EULEX. Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE) citovala vyjádření právníka, že "soudci nejsou zcela ochotni zakládat své rozsudky výhradně na právu, ale mají tendenci jednat vstřícně vůči vnějším vlivům" [30]. V srpnu 2011 kosovské orgány iniciovaly právní úpravu, která má omezit výkonné pravomoci mise EULEX prostřednictvím reformy zvláštního senátu, v jejímž rámci bude ukončena většina, již mají soudci mise EULEX u prvního stupně zvláštního senátu nejvyššího soudu [31]. 39. Efektivita práce soudců a státních zástupců zůstává zásadním problémem. Obrovské zpoždění soudních věcí (211 588 k 31. červenci 2011) snižuje důvěru v justici a počet lidí, kteří se na ni obrací. Nová strategie zahájená v listopadu 2010 přinesla snížení počtu zpožděných věcí z období před rokem 2008 o 46 % [32], ale Komise a EULEX nedokáží uvést, zda byl při dosahování tohoto cíle vždy dodržován řádný postup. Komise a ostatní dárci financovali také doplňkové projekty, které měly snížit počet případů předkládaných soudům, například projekt alternativního řešení sporů nebo zavedení notářské profese v Kosovu; na hodnocení dopadu těchto projektů na pracovní zátěž soudů je však příliš brzy. 40. Transparentnost v přidělování věcí soudcům a státním zástupcům je nedostatečná, neboť přidělování vždy nevychází z předem stanovených objektivních kritérií a procesních záruk. Jedná se o velký nedostatek, protože to umožňuje politické vměšování skrze výběr odpovědného soudce nebo státního zástupce. Evropskou unií financovaný projekt "Systém řízení informací soudů" zahájený v roce 2004 a zaměřený na řešení tohoto problému dosud nebyl realizován. 41. Ačkoli došlo k jistému pokroku v právní reformě (viz bod 62), uplatňování a vymáhání právních předpisů v praxi nadále představuje zásadní problém. Komise v roce 2011 odhadovala, že v Kosovu bylo vykonáno pouze 40 % soudních rozhodnutí [33]. KOSOVSKÉ CELNÍ ORGÁNY: INTERVENCE EU BYLY DO ZNAČNÉ MÍRY ÚSPěŠNÉ PŘI BUDOVÁNÍ KAPACITY KOSOVSKÝCH CELNÍCH ORGÁNŮ 42. Komise a EULEX poskytly pomoc kosovským celním orgánům prostřednictvím dvou projektů NPP v hodnotě 2,7 milionu EUR a čtyř opatření MMA. Audit kontroloval dva projekty NPP, "Příprava fiskálního a celního programu" a "Podpora celní a daňové správy", a dvě opatření MMA, "Lepší interní komunikace a sdílení údajů" a "Provádění akčního plánu integrovaného řízení hranic". 43. Ačkoli se občas vyskytly problémy [34], pomoc Komise a EULEX do značné míry dosáhla svého cíle budování kapacity kosovských celních orgánů. 44. Z obecného hlediska bylo v oblasti celních orgánů dosaženo pokroku. Kosovské celní orgány zvýšily výběr výnosů z 527 milionů EUR v roce 2007 na 700 milionů EUR v roce 2010. Aktivně se také podílejí na boji proti praní špinavých peněz, byť kontroly by měly být systematičtější. Bylo zavedeno nové celní nařízení, které je v zásadě slučitelné s právními předpisy EU, i když provádění současného celního nařízení má stále určité nedostatky. 45. Přes celkové zlepšení je koordinace mezi kosovskými celními orgány a úřadem státního zástupce nadále neuspokojivá, což omezuje účelnost vyšetřování a trestního stíhání případů závažné trestné činnosti. Občané Kosova navíc stále vnímají kosovské celní orgány jako jeden z nejzkorumpovanějších útvarů státní správy [35], ačkoli několik případů korupce se dostalo před soud. BOJ S KORUPCÍ: INTERVENCE EU MĚLY PŘI ZVLÁDÁNÍ KORUPCE OMEZENÉ VÝSLEDKY A KORUPCE ZŮSTÁVÁ ZÁVAŽNÝM PROBLÉMEM POMOC EU 46. Komise financovala sedm projektů NPP týkajících se boje s korupcí. Tyto projekty dosáhly hodnoty 8,5 milionu EUR. Mise EULEX neprovedla žádné zvláštní opatření MMA, protože navrhovala řešit korupci jako průřezový problém dotýkající se všech jejích činností. Účetní dvůr auditoval dva projekty NPP: "Podpora reformy zadávání veřejných zakázek" (2 miliony EUR) a "Podpora protikorupční agentury" (1 milion EUR). 47. Provádění projektu "Podpora reformy zadávání veřejných zakázek" bylo ovlivněno neshodou mezi Komisí a kosovskými orgány v otázce toho, zda je nedávno přijatý zákon o veřejných zakázkách v souladu s právem a postupy EU. V důsledku toho Komise zaměřila projekt na pomoc při přípravě nového zákona o veřejných zakázkách, plně vyhovujícího právu EU. Jednalo se o třetí zákon o veřejných zakázkách za méně než tři roky. Priorita přikládaná tomuto úkolu znamenala, že nebylo možné věnovat se velmi potřebné práci na sekundární legislativě a odborné přípravě týkající se provádění nového zákona. 48. Projekt technické pomoci "Podpora protikorupční agentury" zahrnoval provedení přezkumu příslušných legislativních návrhů v oblasti boje proti korupci. Vedl k 35 doporučením, kosovské orgány však z těchto doporučení přijaly pouze 14 (40 %) [36]. Návrh tohoto projektu zahrnoval provedení organizačního přezkumu agentury, to však bylo nahrazeno novým mechanismem výměny informací mezi kosovskými donucovacími orgány, který dosud není funkční. Cílem projektu bylo zlepšit kapacitu agentury, avšak návrh nové protikorupční strategie na období 2012–2016 v plném rozsahu provedl externí odborník. Cílem bylo rovněž zvýšit počet případů odeslaných k trestnímu řízení, počet případů se ale naopak snížil, a to z 68 v roce 2009 na 29 v roce 2010 (viz bod 55). 49. Ačkoli soudci a státní zástupci mise EULEX považovali případy korupce za prioritní, skutečné výsledky zůstaly daleko za vysokým očekáváním obyvatel Kosova [37]. Hlavním důvodem jsou obtíže při uzavírání složitých vyšetřování. 50. Celkově nedosáhly výkonné činnosti v rámci pomoci Komise a EULEX očekávaných výsledků, jakkoli přispěly k určitému pokroku v boji proti korupci. BOJ PROTI KORUPCI 51. Korupce se nadále vyskytuje v mnoha oblastech a podle většiny obyvatel Kosova se jedná o zásadní problém [38]. Kosovský index vnímání korupce (CPI) podle organizace Transparency International dosáhl v roce 2011 hodnoty 2,9. Tato hodnota je klasifikována jako míra "rozbujelé" korupce. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) rovněž uvedla, že "v Kosovu je korupce na všech úrovních nadále velmi rozšířená, což znamená vysoké riziko, že se tato země stane "zajatým státem" (nebo že jím už vlastně je)" [39]. 52. I přes omezené finanční a lidské zdroje se kosovské orgány rozhodly pro složitý institucionální rámec boje proti korupci. Byly zřízeny tři orgány se slabými pravomocemi a překrývajícími se odpovědnostmi [40]. Kosovská protikorupční agentura kromě toho nemůže vyšetřovat trestnou činnost a nemá pravomoc případy údajné korupce trestně stíhat. 53. Dohled nad veřejnými zakázkami je podobně složitý a přímo se na něm podílejí tři centrální orgány [41]. V Kosovu navíc existuje více než 150 zadavatelů. Vzhledem k velikosti Kosova (1,7 milionu obyvatel) tato složitost a roztříštěnost zvyšuje riziko korupce [42]. Pomoc EU se touto otázkou nezabývala a nesoustředil se na ni ani dialog EU na politické úrovni (viz také bod 97). 54. Kosovské zákonodárné shromáždění nedávno přijalo nové právní předpisy na podporu transparentnosti a odpovědnosti ve státní správě [43]. Tyto právní předpisy však trpí nedostatky (viz příloha IV) a špatným prováděním [44], přičemž nejsou udělovány sankce za jejich nedodržování [45]. 55. Obecně přisuzují kosovské orgány protikorupčním činnostem nízkou prioritu. Dosud nevyhodnotily výsledky ani dopad dvou předešlých protikorupčních strategií (2004–2007 a 2009–2011), přestože již schválily novou strategii na období 2012–2016 (viz bod 48). Akční plán evropského partnerství na rok 2012 obsahuje pět protikorupčních opatření, ale s celkovým financováním ve výši pouhých 17000 EUR. Pro srovnání, prosazování ekologické automobilové dopravy v Kosovu získává z tamního rozpočtu financování ve výši 25000 EUR. SEVER KOSOVA: INTERVENCE EU BYLY VELMI OMEZENÉ A V BUDOVÁNÍ PRÁVNÍHO STÁTU NEDOŠLO K TÉMĚŘ ŽÁDNÉMU POKROKU 56. Pomoc EU prostřednictvím projektů NPP v oblasti právního státu a opatření MMA se na sever Kosova konkrétně nezaměřila. Projekty NPP a opatření MMA, které měly pokrýt celé Kosovo, měly na severu obvykle zanedbatelný dopad. Například projekt "Podpora reformy zadávání veřejných zakázek" přispěl ke školení a certifikaci úředníků zpracovávajících veřejné zakázky, ale tohoto projektu nevyužil žádný úředník ze severních obcí se srbskou většinou. Podobně projekt "Reforma systému právního vzdělávání" přispěl ke zlepšení výukového plánu na Prištinské univerzitě, ale jeho činnost nezahrnula Srby řízenou univerzitu Priština-Kosovska Mitrovica (viz bod 36). 57. Tato situace je převážně důsledkem nedostatečné kontroly kosovských orgánů se sídlem v Prištině nad severní částí země. Tato oblast má kvůli slabé policii a nedostatečně funkčnímu soudnímu systému pověst "bezpečného přístavu" pro organizovanou trestnou činnost [46]. 58. Policie mise EULEX vynaložila značné úsilí, aby mohla ve své činnosti na severu pokračovat. Mise EULEX prosazuje zřízení multietnické jednotky pro kontrolu davu a nepokojů, avšak dosud s nevelkým úspěchem. Policejní stanice na severu, kde slouží převážně kosovští Srbové, jsou sice v zásadě začleněny do řetězce velení kosovské policie, ve skutečnosti je však jejich komunikace s ředitelstvím policie v Prištině omezená. Kosovské specializované jednotky pro kontrolu davu a nepokojů tvoří především kosovští Albánci, což je při jejich nasazení na severu zdrojem napětí. 59. Také kosovské celní orgány, tedy služba, v níž jsou menšiny nedostatečně zastoupeny, mají s činností na severu problémy. Jejich pracovníci se například nemohou dostat na dva hraniční přechody na hranici mezi Srbskem a Kosovem [47] a musí tam být dopravováni letecky. Celníci mise EULEX a kosovští celníci na těchto hraničních přechodech shromažďují informace o obchodním tranzitu, ale nevybírají cla. 60. Od roku 2008 nemohli na severu pracovat žádní místní soudci nebo státní zástupci. Podobně zátarasy na silnicích omezily mobilitu soudců a státních zástupců EULEX, kteří od července 2011 do února 2012 již nebyli schopni prosazovat právo u soudu ve městě Mitrovicë/Mitrovica. Srbské právo uplatňují paralelní soudy, zákonnost jejich rozhodnutí však zpochybňují kosovské orgány. 61. Od roku 2011 se mise EULEX snaží zanechat na severu výraznější "stopu" a zvýšila počet svých pracovníků v této oblasti na 40. Zřídila rovněž zvláštní "pracovní skupinu Mitrovica" s cílem rozvinout vyšetřování trestné činnosti ve spolupráci s Úřadem Evropské unie pro zpravodajské informace o trestné činnosti, přičemž čerpala ze zdrojů kosovské policie, kosovských celních orgánů, policie a celních orgánů EULEX. Kvůli problémům na severu však museli být úředníci pracovní skupiny přesunuti na jih od řeky Ibar. POCHYBNÁ MÍSTNÍ POLITICKÁ VŮLE, SLABÁ FINANČNÍ KAPACITA A OMEZENÝ VLIV OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI ZHORŠUJÍ VYHLÍDKY UDRŽITELNOSTI INTERVENCÍ EU 62. Politická podpora kosovských orgánů pro posílení sektoru právního státu je klíčovou podmínkou udržitelnosti výsledků pomoci EU. Snaha vnitrostátních orgánů v oblasti nových právních předpisů je však diskutabilní. Například čtyři zásadní zákony [48] byly navrženy s minimální místní účastí. 63. Finanční kapacita kosovských orgánů pro pokračování v projektových činnostech po skončení financování EU a obecněji financování sektoru právního státu je nejistá. Od roku 2008 vedly zvyšující se vládní výdaje k narůstajícím schodkům. Pohotovostní úvěr dohodnutý s Mezinárodním měnovým fondem v červenci 2010 byl zrušen několik měsíců po podpisu výrazného navýšení mezd ve veřejném sektoru. 64. Dopad slabé finanční kapacity je zvlášť významný v oblasti soudnictví, protože provádění nových právních předpisů bude vyžadovat dodatečné finanční prostředky. Například Společný koordinační výbor pro právní stát (viz bod 76) vyjádřil obavy ohledně vysokých rozpočtových nákladů na nový zákon o ochraně svědků. Přezkum, který Účetní dvůr provedl u jednotlivých projektů NPP, rovněž poukázal na nedostatečný rozpočet kosovské vlády na činnost věznice s nejvyšší ostrahou a na reformu soudnictví pro mladistvé. 65. Časté změny nejvyššího vedení kosovské policie, částečně související s politickým vměšováním, představují riziko narušení snah o budování udržitelné řídící kapacity [49] a rovněž podkopávají důvěru v právní stát. Stejně tak narušují právní stát a důvěru v demokratické instituce politické zásahy do soudnictví (viz body 35, 37, 38 a 40). Evropská komise vyjádřila obavy ve věci rozsáhlého využívání prezidentských milostí bez odpovídajícího odůvodnění [50]. 66. Důležitou úlohu při zajišťování udržitelného zlepšování situace právního státu prostřednictvím monitorování a lobbování v kosovských orgánech má také občanská společnost včetně sdělovacích prostředků. Občanská společnost však zůstává křehká a čelí i politickému tlaku. I PŘES SOUSTAVNÉ ZLEPŠOVÁNÍ STÁLE EXISTUJE VELKÝ PROSTOR PRO ZVYŠOVÁNÍ EFEKTIVNOSTI A ÚČELNOSTI POMOCI EU 67. Jak je zdůrazněno v oddíle "Úvod", nedávná historie Kosova je velmi složitá a tato země má se samosprávou malé zkušenosti. Za těchto okolností je zřejmé, že posilování právního státu podle standardů EU představuje střednědobý až dlouhodobý proces. Audit však zjistil oblasti, kde by bylo možné efektivnost a účelnost řízení podpory EU pro právní stát zlepšit. Na tyto oblasti upozorňuje následující oddíl. CÍLE NEBYLY DOSTATEČNě JASNě DEFINOVÁNY A KOORDINOVÁNY CÍLE A ÚLOHY V OBLASTI BUDOVÁNÍ KAPACIT NEJSOU JASNě DEFINOVÁNY A KOORDINOVÁNY 68. Celkové poslání EULEX je definováno takto: "napomáhá kosovským institucím, justičním i donucovacím orgánům při jejich pokroku směrem k udržitelnosti a odpovědnosti a při dalším rozvíjení a posilování nezávislého mnohonárodnostního justičního systému a mnohonárodnostní policie a celních orgánů, přičemž zajišťuje, aby tyto orgány nepodléhaly politickému vměšování a dodržovaly mezinárodně uznávané normy a evropské osvědčené postupy" [51]. Koncepce operací EULEX (CONOPS) a operační plán (OPLAN) [52], základní plánovací dokumenty k provádění mise, však neobsahují jasné srovnávací hodnoty a objektivně ověřitelné ukazatele pro hodnocení pokroku při plnění těchto cílů. 69. EULEX plní své poslání jak prostřednictvím uplatňování určitých výkonných pravomocí, za něž dříve nesla odpovědnost mise UNMIK, tak prostřednictvím budování kapacit na základě opatření MMA. Relativní priorita těchto dvou oblastí není jasně definována. 70. Evropská komise poskytuje Kosovu podporu pro budování kapacit na poli právního státu od roku 2000. Když Rada určovala úkoly mise EULEX ve stejné oblasti, nebyly identifikovány ani komparativní výhody, ani příležitosti k součinnosti s projekty Komise (viz bod 91). CÍLE V OBLASTI VNITŘNÍ BEZPEČNOSTI EU NEJSOU ODPOVÍDAJÍCÍM ZPŮSOBEM ZAČLENěNY DO VNěJŠÍCH CÍLŮ EU PRO KOSOVO A ZÁPADNÍ BALKÁN 71. Organizovaná trestná činnost a korupce v oblasti západního Balkánu je zdrojem vážného znepokojení EU. Rada tudíž opakovaně požadovala důsledný a koordinovaný přístup, který učiní vnitřní bezpečnost ústřední prioritou v rámci vnějších cílů a opatření EU. I přesto plánování pomoci EU v Kosovu nezohlednilo priority vnitřní bezpečnosti EU odpovídajícím způsobem. 72. Například vzestup počtu obětí obchodování s lidmi ze západního Balkánu [53] nevyvolal politické změny ze strany Komise ani mise EULEX. Ani společná akce Rady, která zřídila misi EULEX, ani různé víceleté orientační plánovací dokumenty Komise pro Kosovo výslovně nezmiňují priority obsažené v jednotlivých strategiích EU pro vnější rozměr spravedlnosti a vnitřních věcí. 73. Cíle EU v oblasti vnitřní bezpečnosti jsou spíše široké a akční plány se do značné míry zaměřovaly spíš na činnosti a výstupy než na kvantifikované výsledky a dopad. V důsledku tohoto nedostatku specifických a jasných cílů je pro misi EULEX a zastoupení Evropské unie v Kosovu obtížné navrhovat intervence k řešení priorit určených Radou (viz bod 96). Například posouzení hrozeb organizované trestné činnosti, které vypracovává Europol, opakovaně zmínilo hrozbu, již pro EU představují centra trestné činnosti v regionu západního Balkánu, včetně albánsky mluvících skupin organizované trestné činnosti, pašování heroinu a obchodování s lidmi. 74. Rada a Komise uznaly, že je zapotřebí vnější a vnitřní cíle lépe integrovat. Dvě nedávné relevantní iniciativy, které mohou tento problém řešit, spočívají ve stanovení "politického cyklu EU" [54] a vypracování plánu posilování vazeb mezi SBOP a oblastí svobody, bezpečnosti a práva [55]. Na hodnocení jejich dopadu je však příliš brzy. KOORDINACE MEZI ORGÁNY EU A JEJICH KOORDINACE S KOSOVSKÝMI ORGÁNY A MEZINÁRODNÍM SPOLEČENSTVÍM JE V NĚKTERÝCH OBLASTECH STÁLE NEDOSTATEČNÁ KOORDINACE MEZI ORGÁNY EU SE TRVALE ZLEPŠUJE, NĚKTERÉ PROBLÉMY VŠAK PŘETRVÁVAJÍ, ZEJMÉNA CO SE TÝČE NUTNOSTI ZAJISTIT, ABY POSTUPY KOMISE VÍCE ZOHLEDŇOVALY POTŘEBY MISE SBOP MECHANISMY KOORDINACE 75. Existence rozsáhlého programu finanční pomoci řízeného Komisí i dosud největší mise SBOP vyžadují účinné mechanismy koordinace. Rozhodnutí Rady o zřízení mise EULEX uvádí: "Podle potřeby budou v místě EULEX KOSOVO i v Bruselu zavedena nezbytná koordinační opatření" [56]. 76. V roce 2008 mise EULEX s kosovskými orgány zřídila Společný koordinační výbor pro právní stát, kterému spolupředsedá vedoucí mise EULEX a místopředseda vlády Kosova [57]. Zastoupení Evropské unie v Kosovu se rovněž zúčastnilo, avšak pouze prostřednictvím technických pracovníků, a jeho přínos byl poměrně omezený. Bylo nicméně schopno sehrát výraznější úlohu poté, co se vedoucí zastoupení Evropské unie v Kosovu počátkem roku 2011 stal třetím spolupředsedou. To vedlo k tomu, že se Společný koordinační výbor pro právní stát začal více soustředit na dosažení pokroku v rámci širšího procesu stabilizace a přidružení. 77. Rada zřídila pozici zvláštního zástupce Evropské unie v Kosovu s cílem pokusit se zajistit politickou koordinaci a vedení v rámci EU [58]. Do nedávné doby však zvláštní zástupce Evropské unie k posílení koordinace mezi zastoupením Evropské unie v Kosovu a misí EULEX nijak významně nepřispěl, ani se neúčastnil zasedání Společného koordinačního výboru pro právní stát, ačkoli se konala na vysoké politické úrovni a zástupce měl mandát poskytovat politická doporučení misi EULEX. Podobně se neúčastnil zasedání, která jednou měsíčně pořádalo zastoupení Evropské unie v Kosovu s členskými státy a ostatními dárci (tzv. "zasedání členských států plus"), nehledě na potřebu zajistit vazby mezi politickými prioritami a finanční pomocí. 78. Propojení úloh zvláštního zástupce Evropské unie a vedoucího zastoupení Evropské unie v Kosovu v roce 2012 koordinaci pravděpodobně významně zlepší. Přesto však zbývá prostor pro lepší integraci úlohy zvláštního zástupce Evropské unie s misí [59]. KOORDINACE PROGRAMOVÁNÍ A PROVÁDĚNÍ PROJEKTŮ 79. Projekty NPP lze využít k podpoře činností EULEX typu MMA prostřednictvím financování vybavení a infrastruktury. Lhůta nutná pro schválení projektu NPP a pak pro dokončení veřejné zakázky je však často příliš dlouhá na to, aby byly splněny operativní potřeby mise EULEX. Důvodem je skutečnost, že návrhy projektů NPP je obecně nutné dokončit v dostatečném předstihu před rokem, kdy budou financovány. 80. Ačkoli si mise EULEX může vybavení pro své operace zajišťovat sama, musí dodržovat postupy pro veřejné zakázky stanovené ve finančním nařízení. Ty nejsou určeny pro mise SBOP, jako je EULEX, kde jsou někdy nutné rychlé a pružné reakce. 81. Koncepce operací a operační plán mise EULEX neobsahují strategii odchodu, ačkoli jsou jednotlivé mandáty mise EULEX omezeny na dva roky, byť s možností prodloužení. Účast Komise je naopak časově neohraničená. Ačkoli Rada v zásadě uznala, že po skončení mise SBOP lze pokračovat v dosahování jejích cílů prostřednictvím projektů řízených Komisí [60], Komise a ESVČ se dosud nedohodly, kdy a jak tak ve zvláštním případě Kosova učiní. KOSOVSKÉ ORGÁNY MAJÍ PRO ZAJIŠTĚNÍ KOORDINACE OMEZENOU KAPACITU A V KOORDINACI S OSTATNÍMI DÁRCI PŘETRVÁVAJÍ PROBLÉMY 82. Do konce roku 2011 kosovské orgány stále nezavedly účinné mechanismy koordinace na poli právního státu, přestože Komise a ostatní dárci důležitost tohoto aspektu zdůrazňovali [61]. Zatím se konalo pouze jedno zasedání pracovní skupiny pro sektor právního státu a tři plánované pracovní skupiny pro dílčí sektory (soudnictví; boj proti korupci a organizované trestné činnosti; víza, azyl, řízení hranic, celní orgány a policie) dosud nezačaly pracovat. 83. Mise EULEX a kosovské orgány omezily účast na zasedáních Společného koordinačního výboru pro právní stát (viz bod 76) na několik klíčových zúčastněných subjektů, což brání možnému využití tohoto fóra ke koordinaci pomoci pro právní stát [62]. Kromě toho se Společný koordinační výbor pro právní stát zaměřuje na problematiku na vysoké politické úrovni spíše než na technické záležitosti. Ačkoli výbor jednal o zřízení pracovních skupin pro zlepšení koordinace na technické úrovni, tyto skupiny dosud zřízeny nebyly. 84. Zastoupení Evropské unie v Kosovu využívalo měsíční zasedání "členských států plus" (viz bod 77) ke sdílení informací o plánování své pomoci z NPP. Členské státy naopak o svých programech sdělovaly poměrně málo informací, přestože podrobná výměna informací by mohla být prvním krokem ke společnému plánování pomoci. 85. Klíčovým partnerem mise EULEX je mise KFOR vedená NATO [63]. EULEX a KFOR obecně úzce spolupracují na operativní a taktické úrovni, ačkoli formální dohoda mezi EU a NATO neexistuje. Mise EULEX se však potýká s problémy při plnění svých povinností vůči KFOR po jednostranném snížení počtu příslušníků policejní jednotky pro kontrolu davu, které misi EULEX přidělily členské státy, o 50 % (viz bod 90). V důsledku toho nebyla mise EULEX schopna účinně plnit svou úlohu při velkých nepokojích na severu Kosova v létě 2011 a namísto toho musela spoléhat na KFOR. Tato situace a události na místě znemožnily KFOR pokračovat s další etapou snižování stavu jednotek a vyžádaly si nasazení operačních záloh KFOR v uplynulém roce. 86. Orgány EU vynaložily značné úsilí na koordinaci se Spojenými státy americkými, které jsou v Kosovu největším bilaterálním dárcem. Přesto je stále složité dosáhnout plné koordinace, a to vzhledem k široké škále aktérů z USA činných v Kosovu na poli právního státu [64]. Koordinace je zvlášť důležitá v oblasti přípravy právních předpisů, kde jsou Spojené státy americké velmi aktivní, i přes zájem Kosova o přijetí acquis communautaireEU a skutečnost, že kosovský právní rámec je založen na evropském kontinentálním právu. Například nový zákon o soudech si vyžádal od roku 2004 přibližně 50 návrhů a zákonodárné shromáždění jej přijalo až v srpnu 2010, přičemž vláda jako důvod velkého prodlení uváděla neshody mezi zastoupením Evropské unie v Kosovu a USAID. NA EFEKTIVNOSTI A ÚČELNOSTI MISE EULEX SE PODEPSALY OMEZENÉ ZDROJE 87. V době auditu byla mise EULEX schopna pracovat pouze na zhruba 75 % své povolené kapacity, a to v důsledku obtíží s náborem pracovníků, zejména vyslaných pracovníků z členských států [65], což je Radou upřednostňovaný způsob náboru. Členské státy přislíbily méně pracovníků, než bylo schváleno, a následně vyslaly méně pracovníků, než původně přislíbily [66] (viz tabulka 2). V šesti výzvách k účasti v letech 2010 a 2011 členské státy zajistily méně uchazečů o vyslané pozice, než bylo volných pracovních míst. Proto bylo novými vyslanými pracovníky obsazeno pouze 47 % volných pracovních míst [67]. Zvlášť složitý byl nábor na specializované pozice, například soudních úředníků. 88. Dalším znevýhodněním operací EULEX je krátká doba vyslání. Typický časový rámec jednoho roku není dostatečný pro klíčové pozice, jako jsou nadřízení poradci, soudní úředníci nebo vyšetřovatelé organizované trestné činnosti. V některých případech mohli zaměstnanci začít pracovat v plném rozsahu až po dvanácti měsících. Tato častá fluktuace klíčových poradců komplikuje účinný přenos znalostí na kosovské orgány a narušuje účinnost opatření MMA. TABULKA 2 MEZINÁRODNÍ PERSONÁLNÍ ZAJIŠTěNÍ MISE EULEX V POROVNÁNÍ S ORIENTAČNÍMI PŘÍSLIBY Zdroj: Útvar schopnosti civilního plánování a provádění a operační plán EULEX. Původ pracovníků | Mezinárodní pozice podle oper. plánu [3333] | Prvotní přísliby | Průměr. počet pracovníků (2010) | Upravené přísliby (2011) | Průměr. počet pracovníků (2011) | 31.12.2011 | Vyslaní členskými státy | Celkem 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 | Vyslaní jinými přispěvateli | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 | Mezisoučet vyslaných | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 | Mezinárodní smluvní pracovníci | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 | Mezinárodní pracovníci celkem | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 | 89. Problémem je i kvalita pracovníků vyslaných do mise EULEX. Účetní dvůr zjistil, že jedenáct členských států navrhlo nekvalifikované uchazeče nejméně v jednom z deseti výběrových řízení, která Účetní dvůr kontroloval. Navíc přestože pracovníci EULEX potřebují k plnění svých úkolů v oblasti MMA odborné zkušenosti v oboru řízení projektů a "měkké" dovednosti [68], členské státy při prověřování uchazečů obvykle tyto oblasti neposuzují ani jim před vysláním do mise neposkytují dostatečnou odbornou přípravu. 90. Vedoucí mise EULEX nemůže přemisťovat pracovníky podle měnících se potřeb. Potřebuje k tomu souhlas Politického a bezpečnostního výboru, nebo dokonce i členských států [69]. V důsledku toho došlo ke značné nerovnováze v lidských zdrojích mezi složkami i v jejich rámci. Zatímco misi EULEX chybí pracovníci ve složce spravedlnosti, ve složce celních orgánů a obecně ve složce policie má nyní více pracovníků, než potřebuje. Na druhou stranu některé části policejní složky trpí značným nedostatkem pracovníků, zejména v policejních jednotkách pro zvládání davu a nepokojů, po jednostranném stažení pracovníků některými členskými státy (viz bod 85). 91. Mise EULEX nemá dostatečný systém pro monitorování a analyzování doby vynaložené na jednotlivá opatření MMA a na výkonné funkce. Kromě toho ESVČ neshromažďuje informace o provedených platbách správ členských států vyslaným pracovníkům EULEX, a proto není schopna stanovit celkové náklady mise EULEX pro EU včetně členských států. Nelze tudíž posoudit, nakolik je mise EULEX nákladově efektivní v porovnání s jinými formami pomoci EU pro budování kapacit. 92. Mise EULEX stejně jako ostatní mise SBOP nemá právní subjektivitu. To znamená značné znevýhodnění, protože provoz celé organizace, která nyní čítá 2500 pracovníků, tudíž závisí na pověření jediné osoby. Vedoucí mise proto sám čelí soudním žalobám, neboť EULEX nemá v soudních jurisdikcích samostatné postavení. 93. Kromě toho mise EULEX nemůže podepisovat smlouvy zavazující celou misi, protože jakákoli smlouva podepsaná vedoucím mise zavazuje jen jeho samotného a nikoli misi EULEX jako subjekt. Toto omezení například zabránilo provádění dohody o trvalé výměně údajů s Europolem [70] (viz bod 32). 94. V červnu 2012 Komise vydala sdělení o finančním řízení misí SBOP. Toto sdělení obsahovalo požadavek, aby Rada udělila misím právní subjektivitu, s cílem jasně stanovit jejich status jako subjektů zřizovaných aktem Rady, aby mise nesly vůči Komisi odpovědnost za jim svěřené finanční prostředky [71]. I PŘES OMEZENÝ POČET PRACOVNÍKŮ ZASTOUPENÍ EVROPSKÉ UNIE V KOSOVU BYLY PROJEKTY NPP OBECNě ŘÍZENY PŘIMěŘENě 95. Strategický význam právního státu v Kosovu pro EU se neodráží v počtu pracovníků přidělených pro řízení finanční pomoci pro tuto oblast a zastupujících Evropskou unii v Kosovu. Operativní tým má tedy jen pět členů. To brání specializaci manažerů v jednotlivých oblastech, například policie nebo soudnictví. Rovněž to znamená omezenou kapacitu v klíčových oblastech, jako jsou aplikace informačních technologií týkající se oblasti právního státu. Personální omezení rovněž vedla k tomu, že zastoupení Evropské unie v Kosovu pro monitorování projektů ve značné míře využívá externích poradců. 96. I přes personální omezení Komise řídila projekty NPP v oblasti právního státu obecně odpovídajícím způsobem, s využitím dobře zavedených postupů. Hlavní nedostatky zjištěné během auditu byly následující: a) Auditované projekty se zaměřovaly na další reformy a novou primární legislativu spíše než na zajištění toho, aby byly zavedeny a vymáhány sekundární právní předpisy a aby nové systémy začaly fungovat (viz bod 47). b) Projekty nebyly účelně zaměřeny na řešení cílů EU v oblasti vnitřní bezpečnosti (viz bod 73). c) Většina projektů neobsahovala cíle typu SMART [72], základní údaje ani objektivně ověřitelné ukazatele pro posouzení dosaženého pokroku. d) Dokumentace přípravy projektů NPP neobsahovala odpovídající posouzení rizik včetně formulování strategií zmírňování rizik [73]. Zejména nebyla dostatečně řešena rizika korupce a politického vměšování v oblastech policie, soudnictví a celních orgánů. KOMISE A ESVČ DOSTATEČNĚ NEVYUŽÍVALY POLITICKÝ DIALOG A PODMÍNĚNOST K POSÍLENÍ PRÁVNÍHO STÁTU 97. Formálním rámcem pro politický dialog mezi EU a Kosovem je proces stabilizace a přidružení. Koná se však jen jedna schůzka ročně, a to na technické úrovni [74]. Komise tento problém nedávno uznala a v květnu 2012 zahájila tzv. "strukturovaný dialog o právním státu" vedený na politické úrovni. Zahrnuje dvě další schůzky ročně mezi EU a Kosovem v oblasti právního státu, které se zaměřují na korupci, organizovanou trestnou činnost a soudnictví. 98. Také pobídky a podmíněnost, jichž Komise a ESVČ využívají, dosud prokazovaly při prosazování pokroku v otázkách právního státu v Kosovu omezenou užitečnost. 99. Na rozdíl od zbytku západního Balkánu je v případě Kosova motivace případným přistoupením k EU ohrožena tím, že neexistuje společný postoj EU k jeho nezávislosti (viz bod 6). V krátkodobém výhledu může jako pobídka fungovat možnost liberalizace vízového režimu, protože plán liberalizace víz obsahuje podmínky vztahující se k právnímu státu. Liberalizace víz však vyžaduje splnění 95 požadavků, což znamená riziko narušení motivačního účinku [75]. 100. Pomoc EU pro Kosovo je v zásadě podmíněna pokrokem při plnění priorit stanovených v evropském partnerství [76]. Partnerství však jen v oblasti právního státu zahrnuje dokonce 79 priorit. Kromě toho nebylo partnerství od roku 2008 aktualizováno. Ačkoli jsou v ročních programech NPP specifické podmínky obsaženy, mají obvykle technickou povahu a nejsou vázány na širší politické otázky. 101. Jedinou podmínkou formálně stanovenou misí EULEX v jejím operačním plánu je to, že přítomnost mise v Kosovu "bude založena na trvalé spolupráci a podpoře ze strany kosovských orgánů". Kosovské orgány však ve stále větší míře usilují o ukončení "nezávislosti pod dohledem" (viz body 5 a 11). Mise EULEX nevyužívá podmíněnosti pro jednotlivá opatření MMA. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ ZÁVĚRY 102. Audit došel k závěru, že pomoc EU Kosovu v oblasti právního státu nebyla dostatečně účelná. Pomoc jen mírně přispěla k budování kapacity kosovské policie a v boji s organizovanou trestnou činností bylo dosaženo pouze malého pokroku. V oblasti soudnictví byla pomoc užitečná, soudnictví je přesto nadále omezováno politickým vměšováním, neúčinností a nedostatečnou transparentností a málo úspěšným vymáháním práva. Intervence EU přinesly jen omezené výsledky při řešení korupce, nadále panující v mnoha oblastech. Největšího pokroku bylo dosaženo v oblasti celních orgánů. Nepodařilo se dosáhnout téměř žádného pokroku při budování právního státu na severu Kosova. Celkově je udržitelnost výsledků, jichž pomoc dosáhla, ohrožena nedostatkem politické vůle, slabou finanční kapacitou a omezeným vlivem občanské společnosti. 103. Omezenou účelnost pomoci EU lze v první řadě vysvětlit zvláštními okolnostmi panujícími v Kosovu: špatnými výchozími podmínkami z hlediska nezávislosti pro budování právního státu a nedostatečnou prioritou, již nové kosovské orgány programu právního státu přisuzují. Kromě toho neexistence společného postoje EU k uznání Kosova oslabila motivaci, jíž je přistoupení k EU. 104. Audit nicméně zjistil, že existují významné oblasti, v nichž by lepší řízení ze strany ESVČ a Komise mohlo účelnost pomoci EU zvýšit, nehledě na zlepšení, která byla v auditovaném období zavedena. 105. Příslušné cíle a úlohy činností Komise a EULEX při budování kapacit nebyly ve fázi plánování mise EULEX odpovídajícím způsobem posouzeny a porovnány. Cíle EU v oblasti vnitřní bezpečnosti týkající se Kosova nebyly dostatečně koordinovány s cíli vnější politiky EU pro Kosovo. 106. Zásadním problémem byla koordinace mezi činnostmi Komise a SBOP. Postupy programování a veřejných zakázek nadále brání účinné spolupráci. EU nestanovila strategii odchodu, která by zahrnovala převzetí funkcí mise EULEX v oblasti budování kapacit Komisí. Od roku 2012 hraje zvláštní zástupce Evropské unie při zajišťování koordinace větší úlohu, ještě by však mohl být lépe začleněn do řízení operací SBOP. Celková koordinace dárců v Kosovu byla narušována omezenou kapacitou kosovských orgánů pro převzetí vedení. Tam, kde je to možné, by orgány EU a Spojených států měly posílit vzájemnou koordinaci v Kosovu. 107. Ačkoli je EULEX dosud zdaleka největší misí společné bezpečnostní a obranné politiky, její účinnost při posilování právního státu oslabovaly omezené lidské zdroje. Členské státy nevyslaly do mise EULEX dostatečný počet pracovníků. Pracovníci jsou navíc často vysíláni na příliš krátkou dobu a bez potřebné kvalifikace pro budování kapacit. Mise EULEX byla znevýhodněna i tím, že nemá právní subjektivitu. 108. Počet pracovníků zastoupení Evropské unie v Kosovu přidělených pro dohled nad podporou Komise pro právní stát neodráží význam této oblasti. I přesto byly projekty NPP obecně řízeny odpovídajícím způsobem. 109. ESVČ a Komise při poskytování pomoci nedostatečně využívaly politický dialog a podmíněnost, aby pomohly dosáhnout cílů EU v oblasti právního státu v Kosovu. Nedávné zavedení "strukturovaného dialogu o právním státu" na politické úrovni a plán liberalizace víz by mohly být v této oblasti významným krokem kupředu. DOPORUČENÍ DOPORUČENÍ 1 Rada a Komise by měly zajistit, aby byly cíle v oblasti právního státu pro Kosovo propojeny s konkrétními srovnávacími měřítky, podle nichž bude možné posuzovat pokrok, a aby zohledňovaly cíle v oblasti vnitřní bezpečnosti EU. DOPORUČENÍ 2 ESVČ a Komise by pro zlepšení své koordinace měly přezkoumat postupy programování a veřejných zakázek Komise s cílem zajistit, aby tyto postupy reagovaly na operativní potřeby mise EULEX, a měly by připravit strategii odchodu mise EULEX, která by zahrnovala převzetí funkcí mise EULEX v oblasti budování kapacit Komisí. DOPORUČENÍ 3 ESVČ by měla spolupracovat s členskými státy, aby zajistila, že budoucí mise SBOP budou fungovat s plným schváleným počtem pracovníků, budou vysílány na potřebnou dobu a budou mít odpovídající kvalifikaci nezbytnou ke své účinnosti. DOPORUČENÍ 4 Rada a Komise by měly zajistit, aby budoucí mise SBOP měly právní subjektivitu. DOPORUČENÍ 5 ESVČ a Komise by měly zajistit, aby přidělení pracovníků kanceláře EU v Prištině pro řízení podpory právního státu odráželo vysokou prioritu, kterou EU této oblasti přikládá. DOPORUČENÍ 6 Rada, ESVČ a Komise by měly zajistit, aby se jejich politické dialogy s Kosovem zaměřovaly zejména na posilování právního státu a byly propojeny s pobídkami a prioritními podmínkami. Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá pan Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. října 2012. Za Účetní dvůr +++++ TIFF +++++ předseda Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Podle rezoluce Rady bezpečnosti OSN č. 1244/1999. Odkazy na Kosovo v této zprávě se nijak nedotýkají stanovisek členských států k otázce statusu. [2] Ostatní republiky tvořící bývalou Jugoslávii byly Bosna a Hercegovina, Chorvatsko, Makedonie, Černá Hora a Slovinsko. Existovala i další autonomní provincie, Vojvodina, rovněž v Republice Srbsko. [3] Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244/99 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova. [4] K 8. červnu 2012 uznalo Kosovo 91 zemí. [5] Kypr, Řecko, Rumunsko, Slovensko a Španělsko. [6] "Neutrální status" znamená, že Evropská unie nezávislost Kosova ani nepodporuje, ani neodmítá. [7] Rada vyjádřila ochotu EU "podpořit hospodářský a politický vývoj Kosova prostřednictvím jasné evropské perspektivy" (závěry Rady z roku 2011 o rozšíření a procesu stabilizace a přidružení, 18195/11, 5.12.2011). [8] Přílohy I a II nařízení Rady (ES) č. 1085/2006 ze dne 17. července 2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (NPP) (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 82). [9] Podle sčítání lidu z roku 2011 tvoří dle odhadu 5 % z 1,7 milionu obyvatel Kosova Srbové. Ti žijí hlavně na severu Kosova. [10] Kosovský statistický úřad, HDP 2010. [11] Prohlášení předsedy Barrosa po jeho setkání s předsedou vlády Kosova Hashimem Thaçim v Prištině dne 20. května 2011. Podle údajů Komise obdrželo Kosovo od Evropské unie více pomoci na obyvatele než kterýkoli jiný příjemce od roku 1999. Částky pomoci EU na obyvatele v roce 2011 poskytnuté příslušným zemím v regionu západního Balkánu viz příloha I. [12] Společná bezpečnostní a obranná politika – SBOP (dříve Evropská bezpečnostní a obranná politika – EBOP) byla zahájena na zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem v červnu 1999 jako nedílná součást společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie (SZBP). [13] Viz rozhodnutí Rady 2012/291/SZBP ze dne 5. června 2012, kterým se mění a prodlužuje společná akce 2008/124/SZBP o Misi Evropské unie v Kosovu na podporu právního státu (EULEX KOSOVO) (Úř. věst. L 146, 6.6.2012, s. 46). [14] Rozhodnutí Rady 2012/291/SZBP. [1111] Souhrnný rozpočet EU uvádí podrobnosti o misi EULEX až od roku 2011. Účetní dvůr v této tabulce použil číselné údaje, které rozpočet EU 2011 uvádí za roky 2009, 2010 a 2011, a údaje získané z interního účetního systému Komise (ABAC) za předchozí roky. [2222] Projekty NPP v "širší oblasti právního státu" zahrnují vedle projektů týkajících se policie a soudnictví i projekty zaměřené na boj proti korupci, cla a reformu správy veřejných financí. [15] Mise EULEX původně provedla 36 opatření MMA v policejní složce, 5 v justiční složce a 4 v celní složce. [16] "Vybavení pro pohraniční policii" (několik smluv o dodávkách v hodnotě 3 milionů EUR) a "Pohraniční policie" (projekt partnerství s odborníky z členských států v hodnotě 2,6 milionu EUR). [17] "Pohraniční policie – zlepšené plánování", "Policejní práce založená na zpravodajství", "Racionalizovat strukturu policie v Kosovu", "Týmový přístup – vyšetřování trestné činnosti". [18] Pojem "správní hranice" označuje místa, kde se Kosovo stýká se Srbskem, zatímco "státní hranice" označuje místa, kde se Kosovo stýká s Albánií, Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií a Černou Horou. Odkazy na "hranici" v této zprávě se nijak nedotýkají stanovisek členských států k otázce statusu. [19] "Systém osobní identifikace, bezpečného porovnání a vyhodnocení" (PISCES), financovaný Ministerstvem zahraničí Spojených států amerických. [20] Strategické posouzení hrozeb – Organizovaná trestná činnost v Kosovu, listopad 2010, vypracoval Úřad Evropské unie pro zpravodajské informace o trestné činnosti (EUOCI). [21] Dohody, které umožňují výměnu informací (strategické), včetně osobních údajů (operativní). [22] Rozhodnutí Rady 2009/934/SVV ze dne 30. listopadu 2009, kterým se přijímají prováděcí pravidla upravující vztahy Europolu s partnery, včetně výměny osobních údajů a utajovaných informací (Úř. věst. L 325, 11.12.2009, s. 6). [23] Evropský pakt o boji proti mezinárodnímu obchodu s drogami také uvádí, že je třeba zlepšit výměnu informací mezi Europolem a misí EULEX, protože Kosovo je jednou z hlavních tras pašování drog do západní Evropy. [24] Zpráva generálního tajemníka Prozatímní správní mise Organizace spojených národů v Kosovu, 31. ledna 2012, s. 7. [25] Projekt NPP 2009 "Spolupráce v oblasti trestního soudnictví: ochrana svědků v boji se závažnou trestnou činností a terorismem (WINPRO)", 4 miliony EUR. [26] Proces nového jmenování zahrnoval jednorázový komplexní přezkum vhodnosti všech žadatelů o stálá jmenování na místa soudců a státních zástupců v Kosovu financovaný mezinárodními dárci. Byl součástí Ahtisaariho návrhu (článek 3, příloha IV). [27] Nezávislá rada soudců a státních zástupců. [28] Na rozdíl od obdobného opatření v Bosně a Hercegovině, kde nejvyšší rada soudců a státních zástupců, která prověřovala soudce a státní zástupce z hlediska bezúhonnosti a odborné způsobilosti, odpovídala rovněž za jmenování, aby byla zajištěna úplná nezávislost postupu nového jmenování. [29] Kosovo má 14 soudců na 100000 občanů, zatímco poměr u jiných zemí je následující: Černá Hora 51, Chorvatsko 41, Maďarsko 27. Poměr u státních zástupců je ještě nižší: 3,7 v Kosovu oproti 13,4 v Černé Hoře, 7,3 v Bosně a Hercegovině a 17,3 v Maďarsku. Viz Zpráva o programu mise EULEX 2011, s. 34. [30] OBSE: Nezávislost soudců v Kosovu, institucionální a funkční rozměr, leden 2012, s. 7. [31] Generální tajemník Organizace spojených národů vyjádřil své vážné obavy z toho, že tento právní předpis nejenže omezí podíl mise EULEX na soudním dohledu nad privatizací, ale rovněž závažně oslabí záruky týkající se využití výnosů z privatizace (viz bod 31 zprávy generálního tajemníka o misi UNMIK, 31. října 2011). [32] Tato strategie se zabývá snížením počtu 161273 věcí zahájených před 31. prosincem 2008, které ke konci roku 2010 dosud nejsou vyřešeny. K dubnu 2012 zůstává nevyřešeno 87914 z těchto věcí. Kosovská soudní rada. Pokrok činnosti soudů v Kosovu při provádění národní strategie snižování počtu zpožděných soudních věcí, 25. dubna 2012. [33] Druhé plenární zasedání v rámci dialogu o procesu stabilizace a přidružení, 1. července 2011. [34] Výjimkou bylo opatření MMA týkající se "Akčního plánu integrovaného řízení hranic", cíl spočívající v dosažení úrovně EU v omezeném časovém rámci totiž nebyl realistický. Ačkoli toto opatření MMA skutečně přispělo ke zlepšení spolupráce mezi kosovskými celními orgány a kosovskou policií, tato spolupráce dosud nedosahuje standardu nutného pro účinné integrované řízení hranic. [35] Rozvojový program OSN (UNDP), Zpráva o průzkumu veřejného mínění: okamžitá fakta III, 11. prosince 2011, s. 6. [36] Komise a EULEX považovaly všechna doporučení za relevantní. Kosovské orgány neuvedly žádné vysvětlení, proč většinu návrhů nepřijaly. [37] Obyvatelé Kosova očekávali, že příchod mise EULEX povede k zaměření zvýšené pozornosti na boj s korupcí a organizovanou trestnou činností. Tento názor podpořila některá veřejná prohlášení pracovníků mise EULEX. [38] Průzkum provedený Úřadem OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC) v roce 2010 uvádí, že korupce pro běžné občany Kosova stále představuje zásadní problém. Podle průzkumu rovněž 11 % obyvatel uvedlo, že v předešlém roce dali úplatek státnímu úředníkovi. Zpráva UNODC: Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population (Korupce v oblasti západního Balkánu, zkušenost obyvatelstva s úplatky), 2010. [39] Hodnotící zpráva SIGMA o Kosovu 2011, OECD, 2011, s. 15. [40] Kosovská protikorupční agentura, Protikorupční rada a Úřad pro řádnou správu. [41] Agentura pro veřejné zakázky, Regulační komise pro veřejné zakázky a Přezkumný orgán pro veřejné zakázky. [42] Během roku 2011 řídilo trh veřejných zakázek v Kosovu v hodnotě méně než 800 milionů EUR 158 zadavatelů. Kromě jedné neobvyklé smlouvy v hodnotě 236 milionů činila průměrná hodnota smlouvy méně než 45000 EUR. Viz Výroční zpráva Regulační komise pro veřejné zakázky za rok 2011, s. 31. [43] Patří k nim zákon o majetkových přiznáních, zákon o předcházení střetu zájmů při výkonu veřejné funkce a zákon o přístupu k veřejným dokumentům. [44] OECD rovněž uvedla: "Kosovo přijímá významný soubor právních předpisů zaměřených na prevenci a potírání korupce a organizované trestné činnosti. Současně se buduje institucionální rámec. Absence jasných výsledků v této oblasti však vzbuzuje obavy týkající se kapacity pro absorpci právních předpisů, snahy o jejich skutečné provádění a schopností institucí a zaměstnanců." Hodnotící zpráva SIGMA o Kosovu 2011, s. 14. [45] Protikorupční požadavky EU: měření pokroku v Albánii, Kosovu, Bývalé jugoslávské republice Makedonii a v Turecku, Transparency International, s. 6. [46] Rada Evropské unie, Regionální zpráva o západním Balkánu 11791/11, 20. června 2011, s. 29. [47] Dva hraniční přechody u brány 1 (Jarinje) a brány 31 (Brnjak). [48] Tyto čtyři zákony zahrnovaly zákon o soudech, trestním stíhání a kosovských soudních radách a radách státních zástupců. Tyto zákony byly přijaty v roce 2010. [49] V letech 2010 a 2011 byli čtyři různí generální ředitelé. [50] Prezident v roce 2011 (částečně) omilostnil 103 vězňů. Mnoho z nich si odpykávalo tresty za závažnou trestnou činnost. SEK(2011) 1207 v konečném znění – Zpráva o pokroku v Kosovu za rok 2011, s. 13. [51] Článek 2 společné akce Rady 2008/124/SZBP ze dne 4. února 2008 o Misi Evropské unie v Kosovu na podporu právního státu (EULEX KOSOVO) (Úř. věst. L 42, 16.2.2008, s. 92). [52] Tyto dokumenty jsou tajné a nezpřístupňují se. [53] Dokument Rady 11678/11 ze dne 4. července 2011 "Čtvrtá zpráva o provádění "Strategie pro vnější rozměr SVV: Globální svoboda, bezpečnost a právo" sekretariátu Rady (pracovní skupina JAIEX) – referenční období: leden 2010 – červen 2011". [54] Nedávno stanovený "politický cyklus EU" může vést k větší soudržnosti mezi politikami vnitřní a vnější bezpečnosti prostřednictvím svého kaskádového systému posouzení hrozeb (které provádí Europol), priorit, strategických cílů, operativních akčních plánů a ukazatelů výkonnosti (3043. zasedání Rady ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci, Brusel, 8. a 9. listopadu 2010). [55] Dokument Rady 18173/11 ze dne 5. prosince 2011 "Posilování vazeb mezi SBOP a SBP – návrh plánu". [56] Viz článek 17 společné akce Rady 2008/124/SZBP. [57] Těchto zasedání se účastní i ministři spravedlnosti, vnitra, financí a hospodářství. [58] Společná akce Rady 2008/123/SZBP ze dne 4. února 2008 o jmenování zvláštního zástupce Evropské unie v Kosovu (Úř. věst. L 42, 16.2.2008, s. 88). [59] Plánovací tým Evropské unie (EUPT), který byl zřízen za účelem přípravy mise EULEX, ve své hodnotící zprávě ze září 2006 navrhl "předběžnou strukturu", v níž by vedoucí mise SBOP (EULEX) byl podřízen zvláštnímu zástupci EU. Rada schválila koncepci operací a operační plán, které se tohoto návrhu nedržely. [60] Dokument Rady "Koncepce postupů ukončení, prodloužení a změny zaměření operace EU pro řízení civilní krize" ze dne 9. ledna 2006. [61] Po vyhlášení nezávislosti Kosova v únoru 2008 Komise v červenci 2008 uspořádala konferenci dárců pro Kosovo. Kroky navazující na konferenci dárců potvrdily, že v souladu se zásadami pařížské deklarace z roku 2005 o účinnosti pomoci by Kosovo mělo převzít vedení při přípravě svých politik a koordinaci dárcovské pomoci. [62] Zasedání Společného koordinačního výboru pro právní stát se účastnily Spojené státy americké, nikoli však ostatní zúčastněné strany, například členské státy EU nebo mezinárodní organizace podílející se na podpoře právního státu. [63] Posláním KFOR je podle rezoluce Rady bezpečnosti OSN umožňovat svobodu pohybu a zajišťovat v Kosovu bezpečné prostředí. [64] Patří k nim velvyslanectví USA, Agentura USA pro mezinárodní rozvoj (USAID), Mezinárodní program pomoci pro odbornou přípravu v oblasti kriminálního vyšetřování (ICITAP) a Úřad pro zahraniční rozvoj, pomoc a odbornou přípravu v oblasti trestního stíhání (OPDAT). Stávající koordinační fóra nejsou při koordinaci s USA efektivní, protože obvykle přijímají jen jednoho zástupce za každého dárce. [65] Na konci roku 2011 bylo vysláno přibližně 78 % mezinárodních pracovníků EULEX, zejména z členských států (94 %). Pracovníky do mise EULEX vyslaly i Chorvatsko, Kanada, Norsko, Spojené státy americké, Švýcarsko a Turecko. [66] Členské státy informují Útvar schopnosti civilního plánování a provádění prostřednictvím tzv. příslibů o počtu pracovníků, které vyšlou na misi. Pokud není vyslaných uchazečů dostatek, lze místa obsadit smluvními pracovníky, je to však nákladnější, protože jejich platy pak hradí EULEX. [67] Výzvy zahrnovaly 2396 volných pracovních míst pro vyslané pracovníky. 47 % bylo obsazeno nově vyslanými pracovníky a 5 % novými smluvními pracovníky. 13 % bylo obsazeno stávajícími pracovníky EULEX, což znamená, že jejich bývalá místa se uvolnila. [3333] Schválený počet pracovníků EULEX činil 2042 mezinárodních pracovníků do října 2010, kdy byl snížen na 1950 mezinárodních pracovníků. [68] Příkladem měkkých dovedností pro poradce v oboru MMA jsou dovednosti v oblasti komunikace, vyjednávání, zprostředkování, ovlivňování, týmové práce, mentoringu a odolnosti. [69] Změny popisu pracovních míst schvaluje Politický a bezpečnostní výbor Rady. Členské státy musí s přemístěním vyslaného pracovníka souhlasit. [70] Rada byla informována, že nedostatek právní subjektivity mise SBOP narušuje výměnu informací (dokument Rady 5620/11 ze dne 25. ledna 2011 "Posílení vazeb mezi vnějšími a vnitřními aspekty bezpečnosti EU"). [71] K(2012) 4052 v konečném znění ze dne 26. června 2012. [72] SMART je zkratka pro "konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené" (Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-bound). [73] Projektové dokumentace s podmínkami, připravuje Komise. [74] Zasedání spolupředsedá zastoupení Evropské unie v Kosovu a účastní se ho zástupci GŘ pro rozšíření, GŘ pro spravedlnost, GŘ pro vnitřní věci, EULEX, zvláštní zástupce EU a zastoupení Evropské unie v Kosovu. V letech 2010 a 2011 zasedáním spolupředsedal úředník Komise. [75] V červnu 2012 Komise poskytla kosovským orgánům plán reforem, které Kosovo potřebuje k dosažení liberalizace víz, včetně reforem v oblasti právního státu (ref.: dokument ze zasedání 012-12 Rev 3 Origin CION). [76] Článek 5 přílohy 1 dokumentu o evropském partnerství uvádí, že "pomoc zemím západního Balkánu je podmíněna pokrokem v plnění kodaňských kritérií a specifických priorit tohoto evropského partnerství. Nedodržení těchto podmínek by mohlo vést k tomu, že Rada přijme příslušná opatření". -------------------------------------------------- PŘÍLOHA I FINANČNÍ POMOC EU NA OBYVATELE (ZÁPADNÍ BALKÁN) Zdroj: Analýza údajů Komise, kterou provedl Účetní dvůr. Příjemce | Pomoc z nástroje předvstupní pomoci, 2011 (EUR) | Pomoc v rámci SBOP [1111], 2011 (EUR) | Počet obyvatel [2222] | Pomoc EU na obyvatele (EUR) | Albánie | 94428286 | | 3069275 | 31 | Bosna a Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 | Chorvatsko | 156528286 | | 4290612 | 36 | Bývalá jugoslávská republika Makedonie | 98028286 | | 2048619 | 48 | Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 | Černá Hora | 34153943 | | 625266 | 55 | Srbsko | 201879600 | | 7120666 | 28 | [1111] Výdaje SBOP na Kosovo (EULEX) a Bosnu a Hercegovinu (EUPM) byly vypočteny na základě poměrně rozdělených výdajů na společné akce schválených Radou (pro EULEX 165 milionů EUR na krytí výdajů od 15. října 2010 do 14. prosince 2011 a 72,8 milionu EUR od 15. prosince 2011 do 14. června 2012). [2222] Údaje o počtu obyvatel získané ze sčítání lidu 2011, kromě Bosny a Hercegoviny a Bývalé jugoslávské republiky Makedonie, pro něž poskytlo odhady za rok 2009 GŘ pro rozšíření. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA II AUDITNÍ VZOREK Projekty nástroje předvstupní pomoci (NPP) | Smlouva (ref. č. CRIS) | Název projektu | Rozpočet (EUR) | 2009/209-712 | Pohraniční policie, partnerství | 2000000 | 2008/172-158 | Vybavení pro pohraniční policii | 412506 | 2008/172-282 | 635210 | 2010/250-987 | 480238 | 2010/248-943 | 1967353 | 2010/253-575 | 372948 | 2009/215-030 | Reforma systému právního vzdělávání | 3600000 | 2010/241-467 | Dokončení nového jmenování soudců a státních zástupců (NPP/NS) | 876460 | 2008/169-890 | Podpora reformy zadávání veřejných zakázek | 1912373 | 2008/169-230 | Podpora protikorupčních institucí v Kosovu | 997260 | 2009/202-640 | Příprava fiskálního a celního programu pro daňovou a celní správu Kosova (UNSCR 1244) | 102876 | 2009/211-402 | Podpora celní a daňové správy | 2639500 | Projekty nástroje stability | Smlouva (ref. č. CRIS) | Název projektu | Hodnota (EUR) | 2008/154-134 | Nové jmenování soudců a státních zástupců v Kosovu | 5000000 | Opatření monitorování, mentoringu a poradenství (MMA) | Složka | Ref č. EULEX | Název MMA | Policie | PSD05/2009 | Týmový přístup – vyšetřování trestné činnosti | Policie | PSD10/2009 | Policejní práce založená na zpravodajství | Policie | PSD19/2009 | Pohraniční policie – zlepšené plánování | Policie | PSD24/2009 | Racionalizovat strukturu policie v Kosovu | Justice | — | Soudci v trestněprávní a civilní oblasti | Justice | — | Státní zástupci | Celní orgány | CC/06/2009 | Zlepšená interní komunikace a sdílení údajů, zvláště sdělování a šíření zpravodajských informací | Celní orgány | CC/09/2009 | Provádění akčního plánu integrovaného řízení hranic, konkrétně začlenění modernizace infrastruktury a vybavení celních úřadů | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA III PODROBNÉ OTÁZKY A KRITÉRIA AUDITU Účetní dvůr odpovídal na auditní otázku tak, že ji rozčlenil na dílčí otázky zaměřené na účelnost a dopad intervencí i problematiku řízení. Každé téma bylo zkoumáno na základě odpovědi na podrobnou otázku uvedenou v této příloze spolu s příslušnými kritérii auditu, která Účetní dvůr použil. Byla pomoc EU účelná? Dosáhla celková pomoc EU pro oblast právního státu zamýšlených výsledků? Při posuzování této otázky byla zohledněna následující kritéria: a) Zprávy EU o pokroku potvrdily uspokojivý pokrok. b) Priority stanovené v evropském partnerství byly splněny. c) Cíle stanovené ve víceletých orientačních plánovacích dokumentech a společné akci Rady pro misi EULEX byly splněny. d) Projektové činnosti jsou prováděny včas a v souladu s plány a příjemci přejímají odpovědnost a účastní se provádění projektů/akcí. e) Cíle stanovené v dokumentaci projektu / opatření MMA byly splněny. Jsou kosovské orgány schopny řídit sektor právního státu udržitelným způsobem bez zásahů dárců? Při posuzování této otázky byla zohledněna následující kritéria: a) Komise a ESVČ/EULEX se domnívají, že kosovské orgány budou schopny řídit sektor právního státu bez zásahů dárců. b) Kosovské orgány převzaly odpovědnost za proces reforem v sektoru právního státu a mají pro udržitelné řízení tohoto sektoru technickou a finanční kapacitu. Existuje dobře definovaná obecná strategie EU pro právní stát v Kosovu a jsou jasně stanoveny konkrétní cíle jednotlivých orgánů? Při posuzování této otázky byla zohledněna následující kritéria: a) Strategie EU pro právní stát v Kosovu je stanovena v rámci jasné celkové strategie pro Kosovo. b) Strategie EU pro právní stát v Kosovu je integrována do souvisejících politik EU pro právní stát. c) Orgány EU odpovědné za provádění strategie mají jasné mandáty a jejich cíle se nepřekrývají. d) Cíle jsou přiměřeně omezeny z hlediska počtu, jsou stanoveny jejich priority a jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené (SMART). Je pomoc EU pro Kosovo na podporu právního státu dobře koordinována mezi institucemi EU? Při posuzování této otázky byla použita následující kritéria: a) Obecná koordinace prostřednictvím komunikace a podávání zpráv mezi subjekty EU je včasná a jednotná. b) Programování a provádění ze strany jednotlivých subjektů EU je koordinované. c) Specifická komunikace a podávání zpráv mezi subjekty EU probíhá včas a jednotným způsobem. Je pomoc EU dobře koordinována s ostatními zúčastněnými subjekty? Při posuzování této otázky byla použita následující kritéria: a) Existuje komplexní hodnocení potřeb Kosova v oblasti právního státu a analýza požadovaných zdrojů. b) V rámci země existuje rozdělení práce mezi hlavními ujednáními dárců v oblasti právního státu. c) Pomoc EU je programována v koordinaci s ostatními dárci, existují mechanismy provádění pomoci a bylo zajištěno jeho koordinované provádění. Posoudila EU vhodným způsobem rizika, jimž je financování vystaveno, a zmírnila je? Při posuzování této otázky byla zohledněna následující kritéria: a) Rizika pro výdaje finančních prostředků EU byla zjištěna a posouzena. b) Jsou vyvíjeny a prováděny odpovídající strategie pro zmírňování a řízení rizik. Byly finanční a lidské zdroje EU vyhrazené oblasti právního státu v Kosovu přiděleny podle priorit pro pomoc EU v této oblasti a v jasném časovém rámci provádění? Při posuzování této otázky byla zohledněna následující kritéria: a) Existují jasné milníky provádění strategie EU (od počátku do konce) a existuje posouzení zdrojů potřebných v každé fázi. b) Finanční zdroje vyhrazené pro intervence jsou přidělovány v souladu s prioritami EU. c) Pracovníci, kteří intervence provádějí, mají potřebné odborné znalosti a jsou k dispozici včas. Byly účelně využity i další vstupy (dialog, podmíněnost a monitorování), aby pomohly dosáhnout cílů pomoci EU? Při posuzování této otázky byla zohledněna následující kritéria: a) Politický dialog EU se zabývá hlavními nedostatky/potřebami reformy v oblasti právního státu a předkládá odpovídající návrhy. b) EU podpořila dosažení svých cílů v oblasti právního státu využitím vhodné podmíněnosti. c) EU má odpovídající systém pro monitorování své pomoci pro právní stát. -------------------------------------------------- PŘÍLOHA IV ANALÝZA NEDOSTATKŮ V PROVÁDěNÍ PŘÍSLUŠNÝCH PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ V OBLASTI BOJE PROTI KORUPCI Zdroj: Evropský účetní dvůr. Právní text | Posouzení a nedostatky | Dopad | Protikorupční zákon a stávající ustanovení trestního zákoníku o korupci. | Mandát kosovské protikorupční agentury je omezen na vyšetřování jiné než trestné činnosti a agentura nemůže iniciovat trestní stíhání. Protikorupční zákon a prozatímní trestní zákoník definují korupci odlišně. | Mandát agentury vylučuje vyšetřování a trestní stíhání jakéhokoli druhu trestné korupce. | Stávající ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu o konfiskaci hmotných výhod získaných prostřednictvím trestné činnosti. | Bylo zabaveno velmi málo majetku a zdá se, že chybí vůle používat příslušná ustanovení zákona v případech velmi složitého korupčního chování vyšších úředníků. | Odsouzení zůstávají vlastníky výnosů ze své nezákonné činnosti. | Zákon o přiznávání původu majetku a darů vyšších státních úředníků (zákon o majetkových přiznáních). | Sankční rámec je slabý, včetně toho, že nepravdivá přiznání nejsou považována za trestný čin. | Majetková přiznání nadále vykazují rozpory mezi deklarovaným majetkem a skutečnými příjmy. | Zákon o předcházení střetu zájmů při výkonu veřejné funkce. | Zákon o střetu zájmů postrádá příslušné oznamovací povinnosti a pouze stanoví, že kosovská protikorupční agentura by měla úředníka vyzvat, aby se střetu zájmů vyhnul. | Střety zájmů nadále trvají. | Zákon o přístupu k veřejným dokumentům. | Tento zákon stanoví pokuty za porušení, není však stále jasné, zda by je měla platit daná instituce nebo odpovědný státní úředník. | Nedostatečná transparentnost způsobuje menší dohled nad veřejnou činností a více příležitostí ke korupci. | Zákon o financování politických stran. | Zákon ani nezakazuje, ani přísně nereguluje dary od právnických osob, které dodávají zboží nebo služby státní správě. | Postupy financování politických stran nejsou transparentní. | -------------------------------------------------- PŘÍLOHA V SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy, Výbor Evropské unie / Horní sněmovna Spojeného království, Londýn, 2008. Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99), SIGMA Support for Improvement in Governance and Management, OECD, 2010, 2011. Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005. Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010. Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Nizozemský ústav mezinárodních vztahů "Clingendael", 2011. Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010. Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A–Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era, ISIS Europe, 2011. Corruption Cases Report Kosovo, právní poradna, Transparency International, 2009. Corruption in Kosovo, implications for USAID, USAID, 2006. Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population, odbor UNODC pro statistiku a průzkumy (SASS), Úřad OSN pro drogy a kriminalitu, 2011. Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Evropský parlament, GŘ pro vnější politiky, 2012. Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, Nizozemský ústav mezinárodních vztahů "Clingendael", 2009. Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, Nizozemský ústav mezinárodních vztahů "Clingendael", 2010. EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey, CIMAP Transparency International, ISBN: 9783935711777, 2011. EULEX – The first ten years (1999–2009) – The rule-of-law mission in Kosovo, Ústav Evropské unie pro bezpečnostní studia, Paříž, 2009. EULEX: Still in search of Identity, IPOL – Balkánský politický institut, Priština, 2010. European Security and Defence Policy: the first ten years (1999–2009), Ústav pro bezpečnostní studia (EUISS), 2009. "Fighting corruption in security sector reform", Peacebrief no 32, Mírový institut Spojených států amerických, 2010. Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011. Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System, Kosovský demokratický institut, Transparency International, Priština, 2009. Jones, S.-G., Wilson, J.-M., Rathmell, A., Riley, K.-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005. King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006. Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, Evropská rada pro zahraniční vztahy, 2009. Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way, Mezinárodní krizová skupina, Priština, Bělehrad, Brusel, 2012. Kosovo Justice Support Program QR, October–December 2009, USAID. Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes, Amnesty International, 2012. Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegieho nadace pro mezinárodní mír, 2012. Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Fakulta sociálních věd, Lublaňská univerzita. Mission in Kosovo – 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action, OBSE, 2005. Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, OBSE, 2012. Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009. Stiftung, F.-E., Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes, NATO, Nadace Open Society Foundation, klub zahraniční politiky, Priština, 2011. North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice, Europe Report no 211, Mezinárodní krizová skupina, Priština, Mitrovica, Brusel, 2011. Philips, D.-L., Realizing Kosovo’s Independence, Národní komise pro americkou zahraniční politiku, 2010. Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Ministerstvo pro vnitřní rozvoj, 2008. Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act, Safer world, London, 2011. Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Kosovský ústav pro politický výzkum a vývoj (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Priština, 2010. Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T-K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation, 2005. Rehrl, J., Weisserth, H.-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union,Evropská bezpečnostní a obranná škola. Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems, OSN, právní stát, 2006. Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Škola řádné správy Hertie, 2010. "Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform", Report of the SG, Rada bezpečnosti OSN, 2008. "Security Reform and Governance", DAC reference document, OECD, 2005. Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011. Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow, Parlamentní shromáždění Rady Evropy, 2010. Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance, Mírový institut Spojených států amerických, 2011. Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011. "The Rule of Law in Independent Kosovo", Europe Report no 204, Mezinárodní krizová skupina, Priština, Brusel, 2010. The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011, FOL, 2011. The Fragile Triangle – Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo, Kosovský ústav pro politický výzkum a vývoj (KIPRED), Priština, 2010. The UK approach to stabilisation, Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj, 2008. Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo, diskusní zpráva FOL. US Army – Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building, Ústav strategických studií, 2010. Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality? Univerzita OSN / Evropská univerzita, 2009. Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002. Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID – Early Warning Report Kosovo, January–June 2006, hodnotící zpráva, činnosti ABA-Roli v Kosovu, USAID, Kosovo, 2010. --------------------------------------------------