ZPRÁVA KOMISE DVACÁTÁ DEVÁTÁ VÝROČNÍ ZPRÁVA KOMISE O KONTROLE UPLATŇOVÁNÍ PRÁVA EU (2011) /* COM/2012/0714 final */





Zpráva Komise Dvacátá devátá výroční zpráva komise o kontrole uplatňování práva EU (2011) Úvod Evropská unie nemůže dosáhnout svých politických cílů, pokud členské státy nebudou účinně uplatňovat právo EU v praxi. Odpovědnost Komise a členských států byla jasně definována ve smlouvách. Členské státy jsou odpovědné za řádné uplatňování acquis[1], přičemž mají povinnost řádně a včas provádět ve vnitrostátním právu směrnice. Komise má odpovědnost za monitorování úsilí členských států a zajištění souladu s právem EU, včetně použitím formálních právních postupů. S cílem zajistit účinnější provádění politiky Komise – před zahájením formálních řízení o porušení Smlouvy – usiluje v partnerství s členskými státy o nalezení účinného a uspokojivého řešení problémů a stížností občanů, podniků, nevládních organizací a jiných zúčastněných stran, které se týkají uplatňování práva EU. Pokud není úsilí o řešení problémů úspěšné, může Komise zahájit formální řízení o porušení Smlouvy (podle článku 258 SFEU[2]). Toto řízení se může týkat opožděného nebo nesprávného provedení směrnic nebo nesprávného uplatňování práva. Tato zpráva se zabývá výsledky u hlavních aspektů uplatňování práva EU a poskytuje přehled strategických otázek. Výsledky a výzvy v oblasti uplatňování práva EU podle odvětví a členského státu se zkoumají v pracovním dokumentu útvarů Komise, který je připojen k této zprávě. 1. Provádění směrnic 1.1. Přehled činností v oblasti provádění právních předpisů za rok 2011 Členské státy měly v roce 2011 provést více směrnic ve srovnání s předchozím rokem (tj. 131 na rozdíl od 111 směrnic v roce 2010). Ve srovnání s předchozím rokem došlo v roce 2011 k významnému zvýšení opožděných provedení směrnic. Komise v roce 2011 zahájila 1185 řízení o porušení Smlouvy z důvodu opožděného provedení směrnic, přičemž v roce 2010 jich bylo 855 a v roce 2009 potom 531. V porovnání s koncem roku 2010 probíhalo na konci roku 2011 celkem 763 řízení ve věci opožděného provedení, což představuje 60% nárůst. Monitorování opožděného provádění je prioritou Komise[3], která navrhuje uložení sankcí členským státům na základě zvláštního systému stanoveného v čl. 260 odst. 3 SFEU, pokud neprovedou směrnice ve vnitrostátním právu včas (viz podrobně v bodě 1.2 níže). Následující graf shrnuje klíčové údaje[4] o řízeních, která Komise v roce 2011 zahájila ve věci opožděného provedení směrnic: Následující graf znázorňuje počet případů řízení o porušení Smlouvy z důvodu opožděného provedení směrnic po jednotlivých členských státech:[5] Tři oblasti politik, ve kterých bylo v roce 2011 zahájeno nejvíce řízení o porušení Smlouvy z důvodu opožděného provedení směrnic, byly doprava (240), vnitřní trh a služby (198) a zdraví a spotřebitelé (164). Mnohé z těchto případů se týkaly velkého počtu členských států. Komise například zahájila řízení proti 23 členským státům ve věci opožděného provedení směrnice o energeticky účinných silničních vozidlech.[6] Obdobně bylo 22 členských států předmětem řízení kvůli opožděnému provedení směrnice o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury,[7] 23 řízení bylo zahájeno kvůli směrnici o veřejných zakázkách v oblasti obrany a bezpečnosti[8] a stejný počet byl zahájen kvůli přepracované směrnici týkající se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP)[9]. Bylo zahájeno řízení z důvodu opožděného provedení směrnice proti 12 členským státům kvůli směrnici o registracích léčivých přípravků.[10] 1.2. Předložení věci Soudnímu dvoru podle článků 258 / 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU Podle čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, když se Soudnímu dvoru předloží řízení ve věci opožděného provedení podle článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie, může Komise určit finanční sankce, aniž by musela čekat na první rozsudek. Cílem této změny v Lisabonské smlouvě je důrazněji stimulovat členské státy k tomu, aby prováděly směrnice ve lhůtách stanovených zákonodárcem, a zajistily tak, že právní předpisy Unie budou skutečně efektivní. Komise předložila Soudnímu dvoru první řízení týkající se opožděného provedení s žádostí o finanční sankce podle čl. 260 odst. 3 SFEU koncem roku 2011.[11] Devět takových řízení v roce 2011 se týkalo pěti členských států: Itálie (1 případ), Německa (3), Polska (3), Rakouska (1) a Řecka (1). Navrhované denní penále se pohybovalo mezi 44 876,16 EUR a 215 409,60 EUR (paušální platby nebyly požadovány). Profily protiprávního jednání u jednotlivých členských států v pracovním dokumentu útvarů Komise obsahují o těchto případech podrobnější informace. 2. Nesprávné provedení a nesprávné uplatňování právních předpisů EU Zatímco Komise v rámci svých povinností jakožto strážkyně Smlouvy provádí svoje vlastní šetření s cílem odhalit porušování právních předpisů EU (bod 2.1.2), občané, podniky a organizace zúčastněných stran významně přispívají k tomuto monitorovacímu úkolu tím, že poukazují na nedostatky v provádění a/nebo uplatňování práva EU orgány členských států (viz stížnosti v bodě 2.1.1). Jakmile jsou problémy zjištěny, jsou sledovány na základě dvoustranných jednání mezi Komisí a dotčeným členským státem s cílem napravit je, a to v rámci možností pomocí projektu EU Pilot. 2.1. Detekce a neformální řešení problémů 2.1.1. Stížnosti Stížnosti jsou předkládány občany, podniky, nevládními nebo jinými organizacemi. Jsou zpracovány podle sdělení Komise o vztazích se stěžovatelem v případech uplatňování práva Unie [12], které stanoví cílovou lhůtu 12 měsíců od registrace stížnosti k uzavření případu nebo k zahájení formálního řízení. Níže uvedený graf uvádí klíčové údaje[13] o stížnostech občanů za rok 2011: 3 115 nových stížností – tři členské státy, proti kterým byl registrován nejvyšší počet stížností, jsou Itálie (386 stížností), Španělsko (306) a Německo (263). Občané, podniky a organizace oznamovali nesrovnalosti zejména v souvislosti s životním prostředím (604 stížností), vnitřním trhem a službami (530) a oblastí spravedlnosti (434). 3 078 zpracovaných stížností – Na základě původního hodnocení více než tří tisíc podání v roce 2011 zahájila Komise dvoustranná jednání s dotčeným členským státem v souvislosti s 619 stížnostmi, aby bylo vyjasněno, zda byly porušeny právní předpisy EU.[14] Stížnosti, které vedly k dvoustranným jednáním, se nejčastěji týkaly životního prostředí (149 případů před zahájením řízení), vnitřního trhu a služeb (101) a daní a celní unie (87). Dvoustranná jednání s členskými státy se řeší v rámci projektu EU Pilot (viz bod 2.1.3). Petice občanů zasílané Evropskému parlamentu nadále zdůrazňují nedostatky ve způsobu, jakým členské státy uplatňují právo EU. Evropský parlament věnoval zvláštní pozornost stížnostem z oblasti životního prostředí, zaměstnanosti, spravedlnosti a základních práv, regionální politiky a zdraví a ochrany spotřebitele. Podrobné informace o peticích jsou uvedeny v pracovním dokumentu útvarů Komise (část II). 2.1.2. Případy zahájené z vlastní iniciativy Komise rovněž odhalila možná porušení práva EU z vlastní iniciativy. Podobně jako u stížností Komise nejdříve iniciuje dvoustranné jednání s příslušným členským státem s cílem nalézt rychlé řešení. V roce 2011 bylo zahájeno 1271 šetření. Nejvíce potenciálních porušení práva se týkalo tří oblastí politik: životního prostředí (376 nových případů), dopravy (178) a daní a celní unie (177). Pokud jde o členské státy, jednalo se především o Itálii (125 nových případů), Španělsko (113) a Polsko (81). Některá formální řízení o nesplnění povinnosti byla zahájena přímo ze strany Komise, aniž by byl použit projekt EU Pilot, a to zasláním dopisu s výzvou podle článku 258 SFEU. Mezi těmito výjimečnými případy byly: · činnost 20 členských států v rámci Mezinárodní organizaci pro révu a víno (Organisation Internationale de la Vigne et du Vin); a dále · dvoustranná dohoda mezi Itálií a Čínou o osvobození držitelů diplomatických pasů od vízové povinnosti. 2.1.3. Partnerství s členskými státy: projekt EU Pilot Projekt EU Pilot je iniciativou Komise, jejímž cílem je odpovídat na otázky spojené s uplatňováním práva EU a nacházet řešení problémů vyplývajících z tohoto uplatňování. Opírá se o on-line databázi a komunikační nástroj. Projekt EU Pilot poskytuje příležitost k řešení problémů před zahájením formálních řízení o porušení Smlouvy. Vzhledem k tomu, že případy by v zásadě měly být vyřízeny do 20 týdnů, usnadňuje dialog v rámci projektu EU Pilot rychlé řešení problémů. Účast členských států v rámci projektu EU Pilot byla zaváděna postupně. Do konce roku 2011 se k němu připojilo 25 členských států a významně pokročily přípravné práce se zbývajícími dvěma členskými státy.[15] Následující graf znázorňuje hlavní údaje[16] o projektu EU Pilot za rok 2011: 1 201 nových případů za rok 2011 – Tento údaj je složen z 510 stížností potvrzených Komisí a 691 nových případů z vlastní iniciativy. 700 případů bylo během roku 2011 uzavřeno – Ze 700 případů v rámci projektu EU Pilot Komise v roce 2011 ukončila 508 případů, protože členský stát poskytl uspokojivou odpověď. Podíl vyřešených případů je tedy 72,5 % (což je snížení o 8,5 % ve srovnání s rokem 2010, kdy tento podíl činil 81 %).[17] Nevyřešeno zůstává 1096 případů – Do konce roku 2011 se většina případů z projektu EU Pilot týkala Itálie (371), Španělska (365) a Německa (193). Pokud jde o oblasti politik, nejvíce případů je z oblasti životního prostředí (335 otevřených případů), následuje vnitřní trh a služby (129) a daně a celní unie (117). Komise uzavřela v loňském roce 183 případů v projektu EU Pilot zahájením formálního řízení o porušení povinnosti. Negativní výsledky řízení v rámci systému EU Pilot (zamítnutí) byly nejčastější v případech týkajících se životního prostředí (49 takových případů), daní a celní unie (24) a dopravy (21). Nejvíce těchto převedení případů z EU Pilot na řízení o porušení povinnosti se týkalo Itálie, Polska a Španělska (21, 15 a 14 případů). Podrobnější informace přináší nejnovější hodnotící zpráva o projektu EU Pilot[18]. 2.2. Řízení o nesplnění povinnosti Pokud členský stát nevyřeší údajné porušení práva EU, zahájí Komise řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU[19] a může předložit spor Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „Soudnímu dvoru“). Na konci roku 2011 probíhalo 1775 řízení o nesplnění povinnosti.[20] Jejich počet postupně klesá – v roce 2010 jich bylo 2100 a v roce 2009 téměř 2900. Následující grafy znázorňují řízení o nesplnění povinnosti podle členských států a oblastí politik: Jednání mezi členským státem a Komisí v průběhu formálního řízení pokračují s cílem uvést vnitrostátní právní předpisy do souladu s právními předpisy EU. Statistické údaje potvrzují, že členské státy vyvíjejí značné úsilí k odstranění protiprávního jednání, aniž by muselo dojít k soudnímu řízení.[21] Během roku 2011: · Komise uzavřela 203 případů porušení práva poté, co zaslala dopis s výzvou; · dalších 167 případů bylo vyřešeno poté, co bylo členskému státu zasláno odůvodněné stanovisko; a dále · 29 případů bylo uzavřeno (nebo staženo ve fázi soudního řízení) poté, co se Komise rozhodla postoupit věc Soudnímu dvoru. Celkem bylo uzavřeno 399 případů porušení práva, protože členský stát prokázal soulad s právem EU. Soudní dvůr v roce 2011 vydal 62 rozsudků podle článku 258 SFEU, z čehož 53 soudních rozhodnutí (85 %) bylo ve prospěch Komise. Členské státy obvykle přijímají opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora Evropské unie včas. Avšak na konci roku 2011 Komise ještě musela pokračovat v 77 řízeních o nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie vzhledem k tomu, že členské státy nevyhověly rozsudkům Soudního dvora. Většina těchto případů se týkala Řecka (13), Itálie (12) a Španělska (8). Téměř polovina případů porušení práva EU podle čl. 260 odst. 2 se týkala životního prostředí (36), několik případů rovněž vnitřního trhu a služeb (10) a dopravy (8). Z těchto 77 případů již 11 bylo na konci roku 2011 předáno podruhé Soudnímu dvoru. V loňském roce byly vyneseny pouze dva rozsudky Soudního dvora podle čl. 260 odst. 2, a to proti Řecku[22] a Itálii[23]. V zásadě se soudním rozhodnutím podle čl. 260 odst. 2 Smlouvy o fungování EU ukládají paušální částky a/nebo penále členskému státu v prodlení. Členský stát musí ihned zaplatit paušální částku, přičemž platí denní penále až do dosažení úplného souladu s prvním rozsudkem Soudního dvora. 3. Protiprávní jednání v rámci cyklu tvorby politiky 3.1. Údaje týkající se porušení práva – podnět k činnosti Údaje o výkonnosti členských států, pokud jde o uplatňování práva, se promítají do procesu tvorby politiky. Vysoká četnost protiprávního jednání poukazuje na možné problémy při provádění, které si vyžadují řešení (např. změnou stávajících pravidel, objasněním výkladu stávajících právních předpisů nebo případně přípravou nových právních předpisů). Některé strategické iniciativy v pracovním programu Komise na rok 2011 byly zamýšleny jako specifická reakce na problémy při provádění. · nový legislativní návrh týkající se vysílání pracovníků, který má za cíl zlepšit „provádění směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků a její uplatňování v praxi“[24]; · návrh nového právního rámce o zmrazování a konfiskaci výnosů z trestné činnosti, který přiznává, že z důvodu nejasného stávajícího právního rámce EU „nebylo několik ustanovení provedeno nebo bylo ve vnitrostátním právu provedeno špatně“[25]; · iniciativa ke změně směrnic o kapitálových požadavcích (CRD IV), která tvrdí, že „početné vnitrostátní možnosti a případy vlastního uvážení v předchozích směrnicích o kapitálových požadavcích zabránily konzistentnímu provedení kapitálových požadavků v rámci Evropy…“[26]. 3.2. Lepší příprava a plánování provádění Porozumění výzvám spojeným s prováděním a uplatňováním právních předpisů je zásadní v raných fázích tvorby politiky (například ve stádiu posuzování dopadu). Aby bylo možno posoudit, zda je návrh rozumný, potřebuje mít Komise již v rané fázi představu, jakým způsobem by mohl být v členských státech proveden. Zaměření se na problematiku provádění již ve fázi posouzení dopadů usnadňuje další práci při následujícím provádění. Komise může podpořit příslušné vnitrostátní orgány při zajištění správného provádění a uplatňování pravidel EU tím, že identifikuje hlavní rizika pro včasné a řádné provedení nových (nebo pozměněných) právních předpisů a doporučuje opatření ke zmírnění těchto rizik v plánech provádění. Komise připravila v roce 2011 řadu plánů provádění pro strategické iniciativy. Patří sem iniciativa o obchodování zasvěcených osob a manipulaci s trhem (zneužívání trhu)[27]; alternativní řešení sporů u spotřebitelských sporů[28]; změny směrnice 2006/43/ES o povinném auditu ročních a konsolidovaných účetních závěrek[29]; a společný konsolidovaný základ daně z příjmů právnických osob[30]. K jiným formám podpory členským státům patří dvoustranné kontakty mezi vnitrostátními orgány a Komisí, svolávání skupin odborníků a zveřejňování pokynů, příruček, vysvětlivek a pracovních dokumentů. 3.3. Sdílení informací – vytvoření lepší znalostní základny Pro cíle „inteligentní regulace“ je zásadní, aby občané i podniky rozuměli, jak jsou právní předpisy EU v členských státech uplatňovány. V roce 2011 mohla být vyřešena dlouhodobá neshoda mezi institucemi EU v této oblasti. Neshoda se týkala způsobu, kterým mají členské státy podrobně vysvětlit, jak provádějí směrnice ve svém právním řádu (viz oddíl „srovnávací tabulky“ v předchozích výročních zprávách o kontrole uplatňování práva EU). Řešení dohodnuté mezi institucemi EU je uvedeno ve společných politických prohlášeních a vstoupilo v platnost dne 1. listopadu 2011[31]. V rámci těchto řešení může Komise od členských států vyžádat, případ od případu a s řádným zdůvodněním, předání „vysvětlujících dokumentů“. Pokud to členské státy považují za účelné, mohou být tyto dokumenty rovněž ve formě srovnávací tabulky. Vysvětlující dokumenty musí objasnit vztah mezi vnitrostátními prováděcími pravidly a specifickými ustanoveními dané směrnice. Preambule směrnice bude obsahovat bod odůvodnění odkazující na politický závazek členských států, že budou Komisi předkládat jeden nebo více vysvětlujících dokumentů. První přezkum mající za cíl zjistit, zda tato prohlášení dosáhla svých cílů, bude proveden do 1. listopadu 2013. 4. závěry Správné uplatňování právních předpisů EU i nadále představuje pro členské státy výzvu. Problémy jsou často v počátečních fázích provádění, přičemž opožděná provedení jsou stále závažnějším problémem. Počet porušení práva z důvodu opožděného provedení směrnic se za poslední tři roky zvyšuje, což je znepokojivý trend. Nicméně poté, co Komise zahájí řízení o nesplnění povinnosti, jsou vnitrostátní opatření oznámena zpravidla rychle. Mechanismy pro řešení problémů fungují. V roce 2011 přistoupilo k projektu EU Pilot dalších 7 členských států EU, čímž se celkový počet účastníků zvýšil na 25. Diskuse s cílem řešit problém v rámci projektu EU Pilot umožnily v roce 2011 včasné vyřešení téměř dvou třetin potenciálních případů nesplnění povinností. Počet zahájených formálních řízení o nesplnění povinnosti se stále snižuje, což platí i pro počet případů postoupených Soudnímu dvoru. To je částečně odrazem úspěchu projektu EU Pilot a dále toho, že členské státy vyvíjely značné úsilí, aby své právní předpisy nebo postupy uvedly do souladu s právem EU, jakmile bylo zahájeno řízení. Komise jako strážkyně smluv bude i nadále aktivně sledovat uplatňování práva EU. Vzhledem k tomu, že provádění je klíčem pro úspěšné a účinné vytváření politik na úrovni EU a nedílnou součástí program inteligentní regulace Komise, jsou údaje o výsledcích v oblasti neplnění povinností v současné době také systematičtěji začleňovány do fáze tvorby politik, a zejména do hodnocení dopadů. [1] Koncem roku 2011 sestávalo acquis EU z 8862 nařízení (2010: přibližně 8400 nařízení) a 1885 směrnic (2010: přibližně 2000 směrnic), navíc k primárnímu právu (Smlouvy). [2] Je třeba poznamenat, že řízení o porušení práva může být rovněž zahájeno na základě jiných ustanovení práva EU, např. článku 106 SFEU ve spojení s články 101 a 102 SFEU. [3] Sdělení Komise „Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství“, KOM(2007) 502 v konečném znění, s. 9. [4] Od součtu otevřených případů opožděného provedení za rok 2010 a nových případů opožděného provedení za rok 2011 (470 + 1185 = 1655) se odečte počet uzavřených případů opožděného provedení (1655 – 893 = 763). [5] Níže uvedená tabulka uvádí počet řízení z důvodu opožděného provedení otevřených ke dni 31. prosince 2011, bez ohledu na rok, kdy bylo řízení o porušení práva zahájeno. Pro porovnání, oddíl „Provádění směrnic“ na stránkách členského státu v příloze I uvádí, kolik nových řízení z důvodu opožděného provedení směrnic bylo zahájeno proti členským státům v roce 2011. [6] Směrnice 2009/33/ES o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel. [7] Směrnice 2008/96/ES o řízení bezpečnosti dopravní infrastruktury. [8] Směrnice 2009/81/ES o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti. [9] Směrnice 2009/65/ES o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP). [10] Směrnice 2009/53/ES, kterou se mění [předchozí směrnice], pokud jde o změny registrací léčivých přípravků. [11] Sdělení Komise o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU obsahuje podrobné pokyny, jak Komise uplatňuje tento článek. [12] KOM(2002) 141 v konečném znění. Toto sdělení bylo nahrazeno sdělením COM(2012)154 ze dne 2. dubna 2012. [13] Od součtu otevřených stížností z roku 2010 a nových stížností z roku 2011 (2197 + 3115 = 5312) se odečte počet vyřízených stížností (5312 – 3078 = 2234). [14] Zbylé stížnosti nebyly dále zpracovávány, protože právní předpisy EU nebyly porušeny nebo Komise nebyla způsobilá nebo podání nebylo považováno za stížnost. Rovněž je třeba poznamenat, že v naléhavých a výjimečných případech může Komise rozhodnout o vydání formálního upozornění (článek 258 Smlouvy o fungování Evropské unie) členskému státu bez předchozího dvoustranného jednání. [15] Belgie, Polsko, Lotyšsko a Rumunsko přistoupily k projektu EU Pilot v lednu 2011, Kypr v březnu. Poté, co v září 2011 přistoupily Francie a Řecko, zůstaly v roce 2011 mimo systém pouze Lucembursko a Malta. [16] Od součtu otevřených případů EU Pilot za rok 2010 a nových případů EU Pilot za rok 2011 (1384 + 1201 = 2585), se odečte počet zpracovaných případy (2585 – 804 = 1781). [17] Dvacátá osmá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU (2010). [18] Druhá zpráva o hodnocení projektu „EU Pilot“, zveřejněná dne 21. prosince 2011. [19] Nebo podle ostatních ustanovení SFEU, viz výše poznámka pod čarou 2. [20] To zahrnuje veškerá řízení, při nichž členský stát obdržel alespoň formální upozornění od Komise podle článku 258 SFEU. [21] Tyto číselné údaje byly vypočítány pro případy řízení zahájeného na základě stížností i z vlastního podnětu a neobsahují údaje o porušení právních předpisů kvůli opožděnému provedení směrnic, které jsou uvedeny v bodě I výše. [22] Evropská komise proti Řecké republice, C-407/09 (zaplacení paušální částky ve výši 3 000 000 EUR). [23] Evropská komise proti Itálii, C-496/09 (zaplacení paušální částky ve výši 30 000 000 EUR). [24] Cestovní mapa a návrh směrnice o provádění směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků. [25] Cestovní mapa a návrh směrnice o zmrazování a konfiskaci výnosů z trestné činnosti. [26] Cestovní mapa a návrhy (1 a 2) na změnu směrnic o kapitálových požadavcích (CRD IV) 2006/48/ES a 2006/49/ES. [27] KOM(2011) 651 v konečném znění. [28] KOM(2011) 793 v konečném znění. [29] KOM(2011) 778 [30] KOM(2011) 121/4. [31] Společná politická prohlášení o informativních dokumentech ze dne 28. září 2011 (Úř. věst. C 369, 17. 12. 2011, s. 14OJ C 369, 17.12.2011, p. 14–14) a ze dne 27. října 2011 (Úř. věst. C 369, 17. 12. 2011, s. 15).