CS Úřední věstník Evropské unie C 109/2

STANOVISKO EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANKY

ze dne 6. listopadu 2013

k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení problémů úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů a jednotného fondu pro řešení problémů bank a mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Úvod a právní základ

Dne 3. září 2013 obdržela Evropská centrální banka (ECB) žádost Rady Evropské unie o stanovisko k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení problémů úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů a jednotného fondu pro řešení problémů bank a mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 (1) (dále jen „navrhované nařízení“). Dne 14. října 2013 obdržela ECB žádost o stanovisko k navrhovanému nařízení od Evropského parlamentu.

Pravomoc ECB zaujmout stanovisko je založena na čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie, neboť navrhované nařízení obsahuje ustanovení, která mají vliv na úkoly ECB týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými a dalšími finančními institucemi, s výjimkou pojišťovacích podniků, jak je uvedeno v čl. 127 odst. 6 Smlouvy, a ustanovení, která mají vliv na to, jak Evropský systém centrálních bank přispívá k řádnému provádění opatření v oblasti stability finančního systému ve smyslu čl. 127 odst. 5 Smlouvy. V souladu s čl. 17.5 první větou jednacího řádu Evropské centrální banky přijala toto stanovisko Rada guvernérů.

1. Obecné připomínky

ECB plně podporuje zřízení jednotného mechanismu pro řešení problémů, který přispěje k posílení struktury a stability hospodářské a měnové unie. ECB by rovněž ráda využila této příležitosti k tomu, aby zopakovala svůj postoj vyjádřený ve stanovisku ze dne 27. listopadu 2012 k návrhu nařízení Rady, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi, a k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) č. 1093/2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví) (CON/2012/96) (2), zejména že jednotný mechanismus pro řešení problémů je v zájmu dosažení dobře fungující unie v oblasti finančního trhu nezbytným doplňkem jednotného mechanismu dohledu. Tento mechanismus musí být proto zřízen do doby, než ECB v plném rozsahu převezme své úkoly v oblasti dohledu. Navrhované nařízení obsahuje tři základní prvky pro účinné řešení problémů, a to: jednotný systém, b) jednotný orgán a c) jednotný fond. Navrhované nařízení reaguje na závěry Evropské rady z 13. a 14. prosince 2012 a 27. a 28. června 2013 (3), které vycházejí ze zprávy „Směrem ke skutečné hospodářské a měnové unii“ (4).

ECB má za to, že obecné zásady vymezené v následujících odstavcích mají zásadní význam pro účinnost jednotného mechanismu pro řešení problémů, a vítá, že jsou v navrhovaném nařízení ve velké míře zohledněny.

1.1 Oblast působnosti jednotného mechanismu pro řešení problémů by měla zahrnovat všechny úvěrové instituce usazené v členských státech, které se účastní jednotného mechanismu dohledu.

1.2 Silný a nezávislý jednotný orgán pro řešení problémů by měl být ve středu jednotného mechanismu pro řešení problémů a v zájmu zajištění stability v eurozóně a v Unii jako celku by měl mít dostatečnou rozhodovací pravomoc k přijetí opatření k řešení problémů. Jednotný mechanismus pro řešení problémů je nezbytným doplňkem jednotného mechanismu dohledu (5), neboť je třeba sladit míru odpovědnosti a rozhodování v oblasti řešení problémů a dohledu. V tomto ohledu ECB sdílí stanovisko Komise, že tento jednotný mechanismus lépe než síť vnitrostátních orgánů příslušných k řešení zaručuje, že budou přijímána optimální opatření k řešení problémů včetně přiměřeného sdílení zátěže. Ukázalo se, že součinnost vnitrostátních systémů pro řešení problémů nedostačuje k tomu, aby rozhodnutí o řešení problémů byla zejména v přeshraničním kontextu přijímána včas a aby byla co nejekonomičtější.

1.3 V nezbytných případech by mělo být rozhodnutí přijímáno včas a mělo by být účinné, a to ve velmi krátké lhůtě v délce několika dnů, případně několika hodin. Mělo by vycházet z vhodného plánování řešení problémů.

1.4 Jednotný orgán pro řešení problémů by měl mít dostatečnou pravomoc, nástroje a finanční zdroje k vyřešení problémů institucí ve smyslu připravované směrnice o ozdravných postupech a řešení problémů bank.

1.5 Jednotný orgán pro řešení problémů by měl mít přístup k financování řešení problémů prostřednictvím jednotného fondu pro řešení problémů bank, který by měl být financován z příspěvků ex ante, založených na stupni rizika, od všech bank, které podléhají jednotnému mechanismu pro řešení problémů, a který je v případě potřeby doplněn příspěvky ex post. Kromě toho by mělo být k dispozici dočasné, fiskálně neutrální a veřejné jištění, které by mohlo být poskytováno ve formě úvěrové linky ve prospěch jednotného fondu pro řešení problémů bank.

1.6 Zamýšlený rámec pro jednotný mechanismus pro řešení problémů by měl zakotvit úzkou součinnost mezi funkcí jednotného mechanismu pro řešení problémů v oblasti řešení problémů a funkcí jednotného mechanismu dohledu v oblasti dohledu, při níž je dodržována a respektována odpovědnost příslušných institucí.

Jak jednotný mechanismus dohledu, tak jednotný mechanismus pro řešení problémů jsou zásadními součástmi integrovaného finančního rámce bankovní unie, což pomůže přerušit propojení mezi bankami a státy v dotčených členských státech a zvrátit současnou roztříštěnost finančního trhu.

ECB zásadně podporuje navrhovaný časový rámec pro jednotný mechanismus pro řešení problémů. Na základě tohoto časového rámce by jednotný mechanismus pro řešení problémů vstoupil v platnost v polovině roku 2014 a svou činnost by v plném rozsahu zahájil do 1. ledna 2015. Tento časový rámec zohledňuje skutečnost, že jednotný mechanismus pro řešení problémů je klíčovým prvkem bankovní unie.

2. Konkrétní připomínky

2.1 Právní základ

Komise navrhuje, aby základem navrhovaného nařízení byl článek 114 Smlouvy, který umožňuje přijímat opatření ke sbližování vnitrostátních předpisů, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu. ECB si je vědoma toho, že jiné instituce Unie průběžně posuzují navrhovaný právní základ, a bere na vědomí změny navrhovaného nařízení, které byly navrženy s cílem zajistit, aby článek 114 byl možným právním základem pro dosažení cíle navrhovaného nařízení, který spočívá v zachování jednotnosti a posílení fungování vnitřního trhu pomocí jednotného uplatňování jediného souboru pravidel pro řešení problémů ze strany orgánu Unie a prostřednictvím přístupu do jednotného fondu pro řešení problémů bank.

2.2 Řízení a odpovědnost jednotného výboru pro řešení problémů

ECB v obecné rovině vítá navrhovaný rámec řízení, zejména skutečnost, že žádná strana, a to zejména vnitrostátní orgány příslušné k řešení, nemají právo veta při rozhodování v jednotném výboru pro řešení problémů (dále jen „výbor pro řešení problémů“). I když konečnou pravomoc rozhodnout o skutečném řešení problémů úvěrové instituce má Komise, výbor pro řešení problémů bude mít široké a nezávislé pravomoci vypracovat plány řešení problémů (6) a režimy řešení problémů (7) a vyžadovat jejich provedení. Je zcela zásadní, aby způsobilost jednotného mechanismu pro řešení problémů v oblasti přijímání rozhodnutí, jakož i způsoby jeho hlasování zajišťovaly účinné a včasné rozhodování, a to zejména v krizových obdobích. S cílem zamezit zdvojení či přesahu pravomocí by měly být přesněji vymezeny pravomoci orgánů, které se účastní postupu pro řešení problémů. Pokud jde o pravomoci výboru pro řešení problémů, případný přesnější popis výkonu těchto pravomocí by lépe splňoval Meroniho doktrínu (8) s cílem současně zajistit dostatečnou flexibilitu v jednotlivých případech řešení problémů. V neposlední řadě musí navrhované nařízení zajistit, aby Komise přijímala rozhodnutí o skutečném řešení problémů tak rychle, jak je to nezbytné (9).

ECB vítá navrhovaný rámec pro odpovědnost výboru pro řešení problémů, který je v souladu s institucionálním rámcem Unie. Ujednání Evropského parlamentu a výboru pro řešení problémů o praktických podmínkách uplatňování demokratické odpovědnosti a dohledu (10) by měla respektovat mlčenlivost v souladu s unijními a vnitrostátními právními předpisy, zejména pokud se týká informací, které výbor pro řešení problémů obdrží od ECB a vnitrostátních příslušných orgánů.

2.3 Spolupráce mezi orgány příslušnými k řešení a orgány dohledu

ECB vítá zamýšlenou úzkou spolupráci mezi orgány dohledu a orgány příslušnými k řešení (11). Pokud se týká ECB, úkoly a povinnosti zakotvené v navrhovaném nařízení by měly být podřazeny a neměly by přesahovat rámec úkolů, které jsou ECB svěřeny na základě Smlouvy, statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky („statut ESCB“) a zejména nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (12) („nařízení o jednotném mechanismu dohledu“). ECB bere na vědomí, že navrhované nařízení jí nesvěřuje nové úkoly či povinnosti, avšak zakotvuje úzkou spolupráci a výměnu informací (13). Za účelem vyjasnění ECB doporučuje, aby odkazy na úkoly a povinnosti ECB v navrhovaném nařízení případně byly odkazy na úkoly a povinnosti ECB, které jí byly svěřeny nařízením o jednotném mechanismu dohledu (14).

ECB si dále všímá skutečnosti, že pokud ECB pozve zástupce výboru pro řešení problémů, aby se účastnil jednání Rady dohledu ECB, jmenuje výbor pro řešení problémů svého zástupce. Nařízení o jednotném mechanismu dohledu však stanoví, že jakmile je výbor pro řešení problémů ustaven, může Rada dohledu pozvat předsedu evropského orgánu pro řešení problémů bank, aby se jednání Rady dohledu (15) zúčastnil jako pozorovatel. V zájmu zajištění úplného souladu musí být navrhované nařízení odpovídajícím způsobem změněno (16).

Je zásadní, aby příslušné úlohy a povinnosti orgánů příslušných k řešení a orgánů dohledu byly odlišeny předtím, než lze předvídat, že nastane krize, i v první fázi krize, kdy orgán dohledu může ve vztahu k úvěrové instituci přijmout opatření rané intervence, a při posuzování podmínek pro řešení problémů a odepsání kapitálových nástrojů.

Za prvé, výlučná odpovědnost za postupy či opatření přijatá ve fázi rané intervence spočívá na orgánu dohledu. Pokud orgán dohledu přijímá opatření rané intervence, je důležité, aby bez zbytečného odkladu informoval výbor pro řešení problémů. Navrhovaná povinnost ECB (nebo vnitrostátních orgánů dohledu) konzultovat orgány příslušné k řešení před přijetím dodatečného opatření rané intervence však není v souladu s potřebou přijmout okamžité a účinné opatření rané intervence v rámci integrovaného systému, v němž výlučná odpovědnost spočívá na orgánu dohledu. ECB či vnitrostátní orgány dohledu by tedy měly být pouze povinny vyrozumět orgány příslušné k řešení o takovém opatření, jakmile to je možné (17). Během fáze rané intervence by výbor pro řešení problémů měl kromě toho vyvíjet svou interní přípravnou činnost tak, aby zamezil podrytí důvěry v trh a možnému zhoršení stavu příslušné instituce. Činnosti jako vyžádání informací a kontroly na místě by měl proto v prvé řadě vykonávat orgán dohledu, který by v souladu se směrnicí o ozdravných postupech a řešení problémů bank poskytoval veškeré informace, které jsou nezbytné k přípravě řešení problémů instituce, orgánu příslušnému k řešení (18). Mělo by se zamezit nekoordinovanému vyšetřování a kontrolám na místě ze strany orgánu příslušnému k řešení, neboť může dojít k oslabení důvěry (19).

Za druhé, pokud se týká posouzení podmínek, kvůli nimž je třeba přistoupit k řešení problémů, bere ECB na vědomí, že navrhované nařízení uznává, že orgán dohledu je schopen nejlépe posoudit, zda je úvěrová instituce v úpadku nebo je u ní úpadek pravděpodobný a zda neexistuje přiměřený předpoklad k tomu, že by jejímu úpadku v přiměřené lhůtě zabránila alternativní opatření soukromého sektoru nebo orgánů dohledu (20). ECB má za to, že výlučnou odpovědnost za posouzení těchto dvou kritérií by měly nést příslušné orgány dohledu, tj. ECB nebo vnitrostátní příslušné orgány, a to v souladu s rozdělením pravomocí vymezeným v nařízení o jednotném mechanismu dohledu. Tím bude v zájmu okamžitého a účinného opatření k řešení problémů jednoznačně rozdělena odpovědnost (21). Navrhované nařízení by mělo stanovit, že Komise může rozhodnout, že budou řešeny problémy určité instituce pouze na základě tohoto posouzení ze strany orgánu dohledu (22). Posouzení ze strany orgánu dohledu tedy bude nezbytnou, nikoli však dostačují podmínkou pro řešení problémů dané instituce.

Za třetí, orgán dohledu je rovněž schopen nejlépe posoudit, zda subjekt nebo skupina přestanou být životaschopné, pokud nedojde k odepsání nebo konverzi kapitálu, nebo zda je třeba mimořádná veřejná podpora. Posouzení životaschopnosti se provádí před nebo současně s posouzením toho, zda banka splňuje podmínky pro řešení problémů, a provádí se tedy před zahájením řešení problémů. Navrhované nařízení by proto mělo odpovědnost za toto posouzení jednoznačně přidělit orgánu dohledu, přičemž toto posouzení ze strany orgánu dohledu by mělo být nezbytnou podmínkou pro odepsání nebo konverzi kapitálových nástrojů (23).

S cílem zajistit odpovídající pojistky by výbor pro řešení problémů a Komise kromě toho měly mít možnost vyžádat si posouzení ze strany orgánu dohledu (ECB nebo vnitrostátního příslušného orgánu), kdykoli je instituce v úpadku nebo je u ní úpadek pravděpodobný nebo pokud se má za to, že instituce přestane být životaschopná, pokud se neodepíše kapitál. Předejde se tak možné nečinnosti ze strany orgánu dohledu, pokud má orgán příslušný k řešení za to, že je třeba přijmout určité opatření (24).

Navrhované nařízení v neposlední řadě stanoví, že ECB a vnitrostátní orgány dohledu poskytnou výboru pro řešení problémů a Komisi veškeré informace, které jsou nezbytné pro plnění jejich úkolů. Sdílení informací je nezbytnou podmínkou pro to, aby dohled i řešení problémů účinně fungovaly. Mělo by být proto vyjasněno, že jakákoli povinnost poskytovat informace je reciproční. Orgán dohledu by měl být zejména při nejbližší možné příležitosti informován o všech krocích, které jsou plánovány a přijímány v rámci postupu pro řešení problémů, což mu umožní předvídat možné dopady na finanční stabilitu a upozornit na tuto situaci orgán příslušný k řešení (25).

2.4 Účast ECB ve výboru pro řešení problémů a obecné zapojení centrálních bank

ECB upozorňuje, že 19. bod odůvodnění navrhovaného nařízení, který odkazuje na „zástupce“ Komise a ECB, není v souladu se zbytkem navrhovaného nařízení, podle kterého jsou někteří členové výboru pro řešení problémů jmenování Komisí a ECB. Článek 39 navrhovaného nařízení konkrétně stanoví, že výbor pro řešení problémů se mimo jiné skládá ze člena, kterého jmenuje ECB na pětileté funkční období, které není obnovitelné. Podle článku 43 navrhovaného nařízení členové výboru pro řešení problémů jsou povinni jednat nezávisle a objektivně v zájmu Unie jako celku a nesmějí vyžadovat ani přijímat pokyny od orgánů či subjektů Unie, od vlád členských států ani od jiných veřejných či soukromých subjektů. Podle článků 45 a 49 navrhovaného nařízení se člen jmenovaný ECB účastní plenárních zasedání, jakož i výkonných zasedání výboru pro řešení problémů, a má při tom hlasovací právo.

S cílem přesněji zohlednit rozdíl mezi postavením ECB na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu a postavením ECB jakožto účastníka výboru pro řešení problémů podle navrhovaného nařízení, jakož i zachovat oddělení institucionální odpovědnosti mezi funkcí dohledu a funkcí řešení problémů v Unii, ECB navrhuje, aby ECB měla možnost kdykoli se jako pozorovatel účastnit všech (plenárních a výkonných) zasedání výboru pro řešení problémů (26).

S ohledem na významnou úlohu a odborné znalosti centrálních bank v oblasti finanční stability a na jejich makroobezřetnostní povinnosti by národní centrální banky – které na základě vnitrostátních právních předpisů nepůsobí jako orgány příslušné k řešení – měly mít právo účastnit se zasedání výboru jako pozorovatelé a měly by být vedle ECB zapojeny do posuzování systémového dopadu opatření k řešení problémů (27).

2.5 Posouzení možnosti obnovení platební schopnosti a minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky

ECB vítá skutečnost, že navrhované nařízení stanoví, že výbor pro řešení problémů bude po konzultaci s příslušným orgánem, včetně ECB, posuzovat možnost obnovení platební schopnosti subjektu uvedeného v článku 2 (28). Zatímco pro účely samotného posouzení konzultace s orgánem dohledu postačuje, opatření k odstranění překážek obnovení platební schopnosti by měla být společně stanovena a provedena ve spolupráci s orgánem dohledu. To by odpovídalo vysokému stupni zapojení orgánů dohledu při přípravě plánů řešení problémů (29). Toto posouzení by nemělo vycházet z předpokladu, že dojde k poskytnutí finanční podpory z jednotného fondu pro řešení problémů bank s výjimkou poskytnutí dočasné likvidity. Předpoklad podpory platební schopnosti z fondu by nebyl v souladu s obecnou zásadou, že akcionáři a věřitelé dotčené instituce nebo skupiny jsou první v řadě, kteří absorbují ztráty při řešení problémů (30). Jednotný fond pro řešení problémů bank poskytne zdroje pouze tehdy, nepostačuje-li financování řešení problémů prostřednictvím akcionářů a věřitelů. Posouzení možnosti obnovení platební schopnosti instituce nebo skupiny by proto mělo zajišťovat, aby v rámci samotné instituce či skupiny byla dostatečná kapacita pro absorpci ztrát pro důvěryhodnou strategii řešení problémů (31).

ECB má za to, že minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky je klíčovým prvkem pro zajištění možnosti obnovení platební schopnosti a dostatečné absorpce ztrát. V tomto ohledu by příslušný orgán měl mít významnější postavení při stanovení minimálního požadavku na kapitál a způsobilé závazky, neboť tento požadavek může přímo ovlivnit činnost banky jako trvajícího podniku, a je tedy pro příslušný orgán významný. Minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky by proto měl stanovit výbor pro řešení problémů „ve spolupráci“ s příslušným orgánem (32). Pokud se týká obecných ustanovení platných pro minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky, vychází ECB z toho, že navrhované nařízení zajistí úplný soulad s připravovanou směrnicí o ozdravných postupech a řešení problémů bank, a bude tedy obsahovat i křížové odkazy na kritéria způsobilosti pro závazky způsobilé pro účely minimálního požadavku na kapitál a způsobilé závazky (33).

2.6 Odepsání závazků

Navrhované nařízení stanoví, že ustanovení o odepsání závazků se použijí ode dne 1. ledna 2018. To znamená, že od roku 2015 do roku 2018 může dojít k tomu, že jednotný mechanismus pro řešení problémů bude muset řešit problémy bank bez tohoto nástroje k řešení problémů. Jsou-li však při řešení problémů použity veřejné finanční prostředky nebo finanční prostředky z jednotného fondu pro řešení problémů bank, budou nová pravidla pro státní podporu (34) vyžadovat povinné odepsání kapitálu a podřízeného dluhu. Nebude však jisté, zda přednostní nezajištěný dluh lze odepsat, neboť bude jen na členských státech, aby rozhodly, zda zavedou rámec pro odepsání závazků.

S ohledem na tyto skutečnosti ECB podporuje zavedení nástroje odepsání závazků dříve než v roce 2018. Má se za to, že možnost odepsání závazků je již ve velké míře promítnuta do cen, a tak lze očekávat, že dopad na financování nebude významný. Zavedení nástroje odepsání závazků by kromě toho přispělo ke zvýšení právní jistoty, souladu a předvídatelnosti, čímž by se zamezilo ad hoc řešením (35)

Ustanovení o pořadí priority pohledávek v případě úpadku, které určuje pořadí, v němž jsou rozděleny ztráty v případě odepsání závazků (36), není zřejmě stejné jako ustanovení v připravované směrnici o ozdravných postupech a řešení problémů bank. V závislosti na konečném znění přijatém zákonodárcem Unie by tedy mělo být dosaženo souladu. Zejména by měly mít nejvyšší prioritu kryté vklady, zatímco způsobilé vklady fyzických osob a malých a středních podniků by měly mít přednost před jinými přednostními nezajištěnými pohledávkami. V tomto ohledu by s ustanoveními připravované směrnice o ozdravných postupech a řešení problémů bank měla být zcela uvedena do souladu i role systémů pojištění vkladů v souvislosti s řešením problémů tím, že bude zakotveno převzetí práv a povinností pojištěných vkladatelů ze strany systémů pojištění vkladů (37).

2.7 Jednotný fond pro řešení problémů bank

ECB vítá, že jednotný mechanismus pro řešení problémů zahrnuje jednotný fond pro řešení problémů bank, který je financován z příspěvků ex ante, založených na stupni rizika, od institucí nacházejících se v členských státech účastnících se jednotného mechanismu pro řešení problémů. Tato kontrola jednotného fondu pro řešení problémů je základním prvkem jednotného mechanismu pro řešení problémů, který zajišťuje dostatečné financování řešení problémů, aniž by bylo třeba čerpat z veřejných finančních prostředků. To výboru pro řešení problémů umožní přijímat okamžitá opatření, aniž by bylo třeba zdlouhavých diskusí o sdílení zatížení v případě přeshraničních bank, čímž se zajistí optimální nejekonomičtější strategie řešení problémů na evropské úrovni. Díky společné správě zdrojů bude jednotný fond pro řešení problémů bank schopen ochránit daňové poplatníky účinněji než vnitrostátní systémy, a přeruší se tak nepříznivé propojení bank a jejich příslušných států.

Navrhované nařízení stanoví, že cílová úroveň jednotného fondu pro řešení problémů bank by měla odpovídat alespoň 1 % pojištěných vkladů. ECB má za to, že pojištěné vklady nejsou nejvhodnějším kritériem, neboť zcela neodrážejí možné náklady na financování řešení problémů. Pojištěné vklady mohou zůstat stabilní, zatímco celkové závazky podstatně narůstají, anebo mohou narůst, zatímco celkové závazky zůstávají stabilní. V obou případech by nebyla možná angažovanost fondu pro řešení problémů dostatečně zohledněna. Skutečnost, že pojištěné vklady jsou již pojištěny pomocí systému pojištění vkladů, by měla být rovněž zohledněna, neboť tento systém by přispěl k financování řešení problémů, pokud by došlo ke ztrátě (přednostních) pojištěných vkladů. Toto kritérium by proto mělo být doplněno o referenční hodnotu týkající se celkových závazků, kterou by měl přiměřeně nastavit výbor pro řešení problémů, přičemž 1 % pojištěných vkladů by bylo i nadále dáno jako minimální hodnota (38).

2.8 Mechanismus jištění

ECB vítá návrh zavést dodatečný mechanismus jištění, který by mohl být aktivován za výjimečných okolností, pokud by příspěvky ex ante v jednotném fondu pro řešení problémů bank nebyly dostatečné a příspěvky ex post by nebyly pro účely pokrytí výdajů fondu ihned k dispozici, a to formou sjednání výpůjčky nebo jiné formy podpory u finančních institucí nebo jiných třetích stran. Díky tomuto mechanismu jištění by byl jednotný mechanismus pro řešení problémů odolnější vůči velmi nepříznivým ekonomickým a finančním otřesům, čímž by došlo k posílení jeho schopnosti přecházet systémovým krizím. ECB kromě toho podporuje požadavek, aby veškeré financování z mechanismu jištění muselo vrátit finanční odvětví, a ne aby bylo k tíži fiskálních orgánů. Tento požadavek je v souladu s jedním z hlavních důvodů pro zřízení jednotného mechanismu pro řešení problémů, a to vyřešit problémy bank bez vynaložení trvalých nákladů pro daňové poplatníky. S ohledem na tyto prvky je navrhované nařízení zcela v souladu se závěry Evropské rady z 13. a 14. prosince 2012 a 27. a 28. června 2013 (39), které vycházejí ze zprávy „Směrem ke skutečné hospodářské a měnové unii“.

ECB si současně všímá toho, že navrhované nařízení je ve vztahu k zamýšlené podobě dodatečného mechanismu jištění neurčité. Navrhované nařízení konkrétně stanoví, že je možné vypůjčit si od třetích osob (40), avšak nespecifikuje, zda by dodatečný mechanismus jištění rovněž zahrnoval dočasný přístup k veřejným finančním prostředkům nebo zda by se jednalo pouze od výpůjčky od soukromého sektoru. Jelikož v navrhovaném čl. 6 odst. 4 se výslovně uvádí, že členské státy nejsou povinny tento přístup poskytnout, zdá se, že toto jištění by mohlo být poskytnuto pouze dobrovolně. ECB má za to, že přístup k fiskálním zdrojům by za použití zásady fiskální neutrality byl zásadním prvkem mechanismu jištění v rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů. Důvodem je to, že soukromé zdroje financování mohou být zejména při zahájení jednotného mechanismu pro řešení problémů omezené a dočasně nedostupné z důvodu vážných turbulencí na finančním trhu. ECB vychází z toho, že Komise nezakotvila povinnost zúčastněných členských států poskytnout přístup k veřejným finančním prostředkům, neboť by to mohlo zasáhnout fiskální suverenitu členských států, která nemůže být podle právního základu navrhovaného nařízení narušena. Na základě těchto skutečností považuje ECB za důležité, aby zúčastněné členské státy zajistily společné a spolehlivé veřejné jištění, které bude k dispozici, jakmile navrhované nařízení vstoupí v platnost (41).

Toto veřejné jištění by mohlo zahrnovat úvěrovou linku, která by jednotnému mechanismu pro řešení problémů poskytla přístup ke společným fiskálním zdrojům ze zúčastněných členských států. S cílem naplnit zásadu fiskální neutrality by v případě aktivace úvěrové linky musely být poskytnuté prostředky v plném rozsahu vráceny. Aby se zamezilo nadměrným procyklickým odvodům, je důležité pečlivě nastavit časový horizont pro vrácení těchto finančních prostředků ze strany finančního sektoru. Takové ujednání o poskytnutí úvěrové linky by bylo zcela v souladu s ustanoveními obsaženými v závěrech Evropské rady z prosince 2012 (42) a s obdobnými rámci pro řešení problémů v jiných zemích, například úvěrovou linkou poskytovanou ministerstvem financí Spojených států amerických („US Treasury“) ve prospěch Federální pojišťovny vkladů („Federal Deposit Insurance Corporation“).

2.9 Vztah k rámci pro poskytování státní podpory

ECB si všímá, že navrhované nařízení je koncipováno tak, aby byly zachovány pravomoci Komise v oblasti státní podpory ve všech případech řešení problémů, které zahrnují podporu, která je kvalifikována jako státní podpora. To bude dosaženo tím, že řízení ve věci státní podpory bude vedeno souběžně s uplatňováním postupu pro řešení problémů (43). Navrhované nařízení však rovněž zamýšlí uplatňovat kontrolu v oblasti státní podpory v případech, které zahrnují podporu z jednotného fondu pro řešení problémů bank, cestou analogie a souběžně s uplatněním postupu pro řešení problémů (44).

ECB uznává, že rámec pro poskytování státní podpory je opravdu zásadní pro vymezení společných parametrů pro vnitrostátní veřejnou podporu v kontextu řešení problémů bank v rámci Unie. ECB se však domnívá, že dopad uplatňování kontroly v oblasti státní podpory a jeho dopad na řešení problémů přijímaná v rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů by měly být důkladně posouzeny. Jakmile jednotný mechanismus pro řešení problémů zahájí svou činnost v plném rozsahu, budou rozhodnutí o řešení problémů přijímána na úrovni Unie, čímž dojde k zachování rovných podmínek a nebude narušen jednotný trh (45). S ohledem na tyto skutečnosti by souběžné posouzení v rámci řízení ve věci státní podpory nemělo zpozdit, zdvojit ani bránit postupu pro řešení problémů. V rámci postupu pro řešení problémů lze naplnit cíle zachování vnitřního trhu a nenarušení soutěže mezi zúčastněnými členskými státy a nezúčastněnými členskými státy. Integraci aspektů státní podpory do postupu pro řešení problémů si lze představit zejména s ohledem na to, že Komise má konečnou rozhodovací pravomoc. Uplatňování navrhovaného nařízení by mělo v každém případě zajistit, aby kontrola v oblasti státní podpory nevedla ke zbytečnému prodlení ani aby nebránila dosažení cílů v oblasti řešení problémů, zejména s ohledem na potřebu chránit finanční stabilitu (46). Z důvodů jednoznačnosti a právní jistoty by bylo užitečné, aby Komise v navrhovaném nařízení jednoznačně uvedla, která pravidla rámce pro státní podporu a která řízení budou uplatňována analogicky, a v případě nutnosti dále za pomoci vhodných prostředků objasnila podrobnosti jejich uplatňování.

V neposlední řadě může být zapotřebí v budoucnu provést podrobnější analýzu, pokud se týká analogického uplatňování pravidel státní podpory a pokud se týká vzájemného působení aspektů státní podpory a finanční stability v kontextu řešení problémů (47).

2.10 Soudní přezkum rozhodnutí o řešení problémů

Navrhované nařízení neobsahuje žádná ustanovení o soudní kontrole rozhodnutí o řešení problémů a o souvisejících otázkách. ECB vychází z toho, že a) rozhodnutí výboru pro řešení problémů / Komise o řešení problémů (48) a rozhodnutí Komise o posouzení souladu s pravidly pro státní podporu na straně jedné by i nadále podléhala soudnímu přezkumu Soudního dvora Evropské unie a b) opatření k řešení problémů přijatá vnitrostátními orgány příslušnými k řešení za účelem provedení režimu řešení problémů v souladu s těmito rozhodnutími a pravidly pro státní podporu na straně druhé by i nadále podléhala soudnímu přezkumu vnitrostátních soudů. ECB poznamenává, že spojení opravných prostředků před Soudem, které jsou zakotveny ve Smlouvě a v navrhovaném nařízení, jakož i před vnitrostátními soudy podle tuzemských právních předpisů zúčastněných členských států by mělo fyzickým a právnickým osobám, které jsou rozhodnutími jednotného mechanismu pro řešení problémů dotčeny, zaručit právo na spravedlivý proces.

Z důvodu právní jistoty by bylo vhodné, aby bylo v nařízení uvedeno, že jím není dotčena pravomoc vnitrostátních soudů přezkoumávat úkony či opomenutí vnitrostátních orgánů příslušných k řešení a jiných příslušných orgánů při provádění rozhodnutí výboru pro řešení problémů přijatých v rámci postupu řešení problémů podle článku 16. Dále by bylo vhodné zvážit, zda nezakotvit ustanovení, na jejichž základě by se vyloučila či alespoň omezila možnost zvrátit rozhodnutí přijatá výborem pro řešení problémů, zejména pokud se týká rozhodnutí přijatých podle čl. 26 odst. 2 navrhovaného nařízení, v souladu s ustanoveními směrnice o ozdravných postupech a řešení problémů bank, pokud se týká práva na odvolání a vyloučení jiných kroků. Příslušná ustanovení by bylo třeba pečlivě vyvážit s cílem zajistit soulad se zárukami vlastnického práva podle Listiny základních práv EU a Evropské úmluvy o lidských právech.

V neposlední řadě by v zájmu zvýšení míry transparentnosti soudních opravných prostředků, které jsou k dispozici v rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů, bylo vhodné vymezit rozsah a obsah práva na soudní přezkum ve prospěch stran dotčených opatřeními k řešením problémů v rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů tím, že se například stanoví, že soudní přezkum úkonů a opomenutí vnitrostátních orgánů příslušných k řešení musí zcela zohledňovat skutečnost, že podle čl. 16 odst. 8 navrhovaného nařízení jsou vnitrostátní orgány povinny přijmout veškerá nezbytná opatření k provedení rozhodnutí výboru pro řešení problémů, přičemž tato rozhodnutí podléhají soudnímu přezkumu u Soudního dvora Evropské unie. Toto by bylo možné učinit v důvodové zprávě k navrhovanému nařízení nebo v samostatném dokumentu.

2.11 Terminologie

ECB vítá záměr Komise zajistit, aby navrhované nařízení bylo v souladu s připravovanou směrnicí o ozdravných postupech a řešení problémů bank, čímž by se měl zajistit celkový soulad, a to i ve vztahu k použitým definicím. Definice obsažené v směrnici o ozdravných postupech a řešení problémů bank by měly být zachovány, ledaže jsou dány objektivní důvody pro odklon od těchto definic či pro jejich vynechání v navrhovaném nařízení (49). V tomto ohledu by nařízení při odkazu na orgán dohledu mělo postupovat konzistentně například odkazem na „příslušný orgán“ s tím, že by bylo jednoznačně uvedeno, že se jedná o ECB v postavení orgánu dohledu, jakož i o vnitrostátní orgány dohledu.

2.12 Členské státy, které navázaly úzkou spolupráci

ECB doporučuje, aby do navrhovaného nařízení bylo vloženo ustanovení pojednávající o postupech řešení problémů, které dosud nebyly ukončeny, pokud členský stát, který navázal úzkou spolupráci (50), a na který se tedy navrhované nařízení automaticky vztahuje, tuto spolupráci ukončí.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 6. listopadu 2013. Prezident ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 520 final.

(2) Úř. věst. C 30, 1.2.2013, s. 6. Všechna stanoviska ECB jsou zveřejněna na internetových stránkách ECB www.ecb.europa.eu.

(3) K dispozici na internetových stránkách Evropské rady http://www.consilium.europa.eu.

(4) Tato zpráva byla předložena během zasedání Evropské rady v prosinci 2012 a je k dispozici na internetových stránkách Evropské rady http://www.consilium.europa.eu.

(5) Viz rovněž stanovisko Evropské centrální banky ze dne 29. listopadu 2012 k návrhu směrnice, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení problémů úvěrových institucí a investičních podniků (CON/2012/99) (Úř. věst. C 39, 12.2.2013, s. 1).

(6) Viz článek 7 navrhovaného nařízení.

(7) Viz článek 20 navrhovaného nařízení.

(8) Rozsudek ze dne 13. června 1958 ve věci 9/56 Meroni vs. High Authority (Sb. rozh. 1958, s. 133), rozsudek ze dne 14. května 1981 ve věci 98/80 Romano vs. INAMI (Sb. rozh. 1981, s. 1241) a rozsudek ze dne 12. července 2005 ve spojené věci C-154/04 a C-155/04 Alliance for Natural Health and others (Sb. rozh. 2005, s. I-6451).

(9) Viz např. připomínky k článku 16 navrhovaného nařízení, které jsou uvedeny níže a v pozměňovacím návrhu ve změně č. 6.

(10) Čl. 41 odst. 8 navrhovaného nařízení.

(11) Viz kapitola 4 navrhovaného nařízení: Spolupráce.

(12) Úř. věst. L 287, 29.10.2013, s. 63. Viz zejména čl. 3 odst. 3 a čl. 27 odst. 2 nařízení o jednotném mechanismu dohledu.

(13) Čl. 27 odst. 2 a 3 navrhovaného nařízení.

(14) Viz např. pozměňovací návrhy ve změnách č. 2, 5, 8 a 10.

(15) Viz čl. 26 odst. 11 a 70. bod odůvodnění nařízení o jednotném mechanismu dohledu.

(16) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 12.

(17) Čl. 11 odst. 4 navrhovaného nařízení by tedy měl být odpovídajícím způsobem změněn. Viz příslušný pozměňovací návrh ve změně č. 5.

(18) Čl. 23 odst. 1 písm. ec) obecného přístupu k návrhu směrnice, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení problémů úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 77/91/EHS a 82/891/EHS, směrnice 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES a 2011/35/ES a nařízení (EU) č. 1093/2010, na němž se dohodli ministři financí členských států v Radě Ecofin dne 27. června 2013 [2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1].

(19) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 14.

(20) 16. bod odůvodnění navrhovaného nařízení stanoví, že „ECB, jakožto orgán dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu, může nejlépe posoudit, zda je instituce v úpadku nebo je u ní úpadek pravděpodobný a zda neexistuje přiměřený předpoklad k tomu, že by jejímu úpadku v přiměřené lhůtě zabránila alternativní opatření soukromého sektoru nebo orgánů dohledu.“

(21) Tento argument byl již uveden v odstavci 2.1 stanoviska CON/2012/99.

(22) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 6.

(23) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 8.

(24) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 8.

(25) Viz pozměňovací návrh ve změnách 11, 12 a 13.

(26) Viz pozměňovací návrh ve změnách 15, 16 a 17.

(27) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 15.

(28) To je v souladu s dokumentem Rady pro finanční stabilitu s názvem „Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“ z října 2011, který je k dispozici na internetových stránkách Rady pro finanční stabilitu www.financialstabilityboard.org. Viz příloha II a oddíl 10.

(29) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 3.

(30) Viz čl. 13 odst. 1 navrhovaného nařízení.

(31) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 7.

(32) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 4.

(33) Viz např. navrhovaný čl. 39 odst. 2 směrnice o ozdravných postupech a řešení problémů bank, který vymezuje podmínky, za nichž se závazek považuje za způsobilý závazek.

(34) Viz sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013, které Komise vypracovala dne 30. července 2013 (Úř. věst. C 216, 30.7.2013, s. 1).

(35) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 22.

(36) S výhradou seznamu výjimek, které se mohou uplatňovat za výjimečných okolností. Viz čl. 24 odst. 5 navrhovaného nařízení.

(37) Články 15 a 73 navrhovaného nařízení by proto měly odkazovat na článek 98a a 99 připravované směrnice o ozdravných postupech a řešení problémů bank.

(38) Viz pozměňovací návrh ke změně č. 19.

(39) K dispozici na internetových stránkách Evropské rady www.consilium.europa.eu.

(40) V tomto ohledu ECB upozorňuje, že v souladu se zákazem měnového financování nesmí centrální banka financovat fond pro řešení problémů. Viz např. Konvergenční zpráva ECB 2013, s. 28.

(41) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 20.

(42) V souladu se závěry Evropské rady z 13. a 14. prosince 2012 by „… [jednotný mechanismus pro řešení problémů] měl být založen na příspěvcích samotného finančního sektoru a jeho součástí by měly být vhodné a účinné mechanismy jištění (backstop). Toto jištění by mělo být ve střednědobém horizontu fiskálně neutrální, neboť by zajišťovalo, že by prostředky poskytnuté v rámci veřejné pomoci byly získány zpět formou odvodů, jež by byly finančnímu odvětví následně uloženy.“ ECB si je vědoma toho, že navrhované nařízení nemůže samo o sobě zřídit takovou úvěrovou linku, a musí se spolehnout na povinnost výboru pro řešení problémů tuto linku aktivně vyžadovat za předpokladu, že jsou zřízeny finanční mechanismy pro umožnění přístupu k této úvěrové lince.

(43) Viz odstavec 4.1.3 důvodové zprávy k navrhovanému nařízení (dále jen „důvodová zpráva“) a rovněž poslední věta čl. 16 odst. 8 navrhovaného nařízení.

(44) Viz čl. 16 odst. 10 navrhovaného nařízení a odstavec 1.2 důvodové zprávy.

(45) Viz zejména 7., 9. a 13. bod odůvodnění navrhovaného nařízení.

(46) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 6.

(47) Viz pozměňovací návrh ve změně č. 21.

(48) Viz článek 16 navrhovaného nařízení při současném zohlednění článku 78 o mimosmluvní odpovědnosti výboru pro řešení problémů.

(49) Viz např. čl. 3 odst. 13 navrhovaného nařízení, který definuje pojem „skupina“. Tato definice je odchylná od definice tohoto pojmu v čl. 2 odst. 4 obecného přístupu k návrhu směrnice, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení problémů bank na pokraji úpadku, ze dne 27. června 2013.

(50) Jak je definována v nařízení o jednotném mechanismu dohledu.