ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování /* COM/2014/036 final */





1. Úvod V roce 2012, kdy od ustavení mechanismu spolupráce a ověřování (MSO) uplynulo pět let, se Komise rozhodla předložit dlouhodobější hodnocení, které by dosažený pokrok zmapovalo uceleným způsobem. Z tohoto hodnocení, jež bylo zveřejněno v červenci 2012[1], vyplynulo, že země dosáhla významného pokroku při adaptaci základního legislativního a institucionálního rámce. Hodnocení však konstatovalo i několik přetrvávajících zásadních nedostatků a nutnost účinné a důsledné realizace reforem. Na řešení dosud čekaly značné problémy. V této souvislosti bylo rozhodnuto vydat příští zprávu až za delší období (18 měsíců), tak aby bylo možno posoudit, jak se reformy, které Bulharsko již realizovalo, ujímají, a dopřát si před následujícím hodnocením čas k posouzení, nakolik jsou tyto reformy udržitelné. Zprávu z roku 2012, její metodiku a závěry schválila ve svých závěrech i Rada ministrů[2]. Předkládaná zpráva hodnotí pokrok, jehož Bulharsko dosáhlo v hlavních oblastech MSO, jimiž jsou reforma soudnictví, protikorupční opatření a boj proti organizované trestné činnosti. Na tyto oblasti se soustředí modernizace bulharské společnosti. K tomu, aby reforma uspěla, je totiž nutno uplatňovat jednotný a důsledný přístup, který se opírá o široký společenský konsens. Jeho budování nijak neprospěla skutečnost, že se za sledované období u moci vystřídaly tři vlády. Na straně druhé poukazuje zaznamenaný vývoj i na reformní aspirace široké veřejnosti. Komise věří, že monitorovací proces MSO, příležitosti, jež nabízejí fondy EU, i konstruktivní zapojení Komise a řady členských států znamenají pro reformy v Bulharsku i nadále cennou podporu. Příští oficiální zpráva bude předložena zhruba za rok. 2. Stav reformního procesu v Bulharsku 2.1 Reforma soudnictví Nezávislost, bezúhonnost a odpovědnost Bulharské soudnictví se netěší valné důvěře veřejnosti[3]. Zprávy MSO poukazovaly na způsoby, jak tuto důvěru posílit: prostřednictvím profesionálního přístupu k řízení systému, který by postupy jmenování do funkcí a rozhodování v soudnictví izoloval od politického vlivu[4]. Od července 2012 bylo přijato několik významných kroků. Nominování soudců a státních zástupců do vysokých funkcí vešlo v obecnější známost a je vyvíjeno soustavnější úsilí o řešení některých manažerských problémů v soudnictví, k nimž patří např. nevyrovnaná pracovní zátěž. Bylo uznáno, že je nutno zakročit proti některým závažným problémům, např. chránit systém přidělování případů před manipulacemi. V druhém pololetí roku 2013 nedocházelo ze strany exekutivy k frontálním útokům na soudnictví[5]. Jak již zdůraznily i předchozí zprávy, obavy o nezávislost bulharského soudnictví však přetrvávají. V červenci 2012 Komise vyjádřila velkou naději, že se budoucímu vedení Nejvyšší soudní rady podaří etablovat tuto instituci do pozice klíčového hráče, který se zasazuje za pokrok v reformě soudnictví. Reformy v roce 2012 zavedly postupy voleb do Nejvyšší soudní rady, které jsou více otevřeny veřejnosti. Způsob provedení voleb do této rady na podzim 2012 však přesvědčivě neprokázal, že se jedná o otevřenou soutěž, v níž rozhodují profesionální kvality a bezúhonnost. Postup při volbě kandidátů volených parlamentem byl sice otevřenější než v minulosti[6], avšak nesl známky významného politickostranického vlivu. Volbu kandidátů volených soudci zase poznamenalo rozhodnutí neumožnit přímé volby ze strany soudců[7]. Tato skutečnost dala stávajícímu vedení v soudnictví do rukou značný vliv a omezila šanci na nový začátek. Své priority určila Nejvyšší soudní rada jednoznačněji než v minulosti. Snažila se též o větší otevřenost a lepší práci s veřejností. Dále byla zřízena Občanská rada, poradní orgán občanské společnosti, jejž tvoří hlavní nevládní a profesní organizace. Podle zprávy z července 2012 je dynamická občanská společnost v této oblasti pro Bulharsko významným krokem vpřed[8]. Její reálný vliv na politiku však zůstává nejednoznačný. Přínosem pro efektivnost činnosti Občanské rady by byl přesnější postup její konzultace a nutnost podat vysvětlení v případech, kdy její doporučení nejsou dodržena. Celkově platí, že by měla Nejvyšší soudní rada učinit směrem k transparentnosti další kroky. Nejvyšší soudní rada přijala několik opatření k reformě řízení své činnosti. V otázkách pracovní zátěže a přerozdělování zdrojů se podle všeho rýsuje praktický přístup. V ostatních oblastech, např. v postupech hodnocení a povyšování či při vnášení jednotnosti do disciplinárních řízení, je konkrétních kroků však doposud málo[9]. Dalo by se očekávat, že se za bezúhonnost bude zasazovat výbor pro etiku, avšak Nejvyšší soudní rada se dosud nevymezila tak, aby z bezúhonnosti učinila významnou prioritu[10]. Je pro ni tedy obtížné rozptýlit přetrvávající obavy z politického vlivu na její rozhodování. V důsledku výše uvedeného není dnes Nejvyšší soudní rada obecně pokládána za autonomní a nezávislý orgán, který je schopen účinně hájit nezávislost soudnictví vůči výkonné a parlamentní složce moci. Povinnost hájit nezávislost soudnictví a kontrolovat, je-li k politicky citlivým případům přistupováno objektivně[11], připadá nezřídka občanské společnosti. Nejvyšší soudní rada by tuto skutečnost měla uznat za významnou prioritu a zavést transparentní postupy, jimiž by byly jednotným způsobem řešeny vyvstávající problémy. Z uvedeného vyplývá i potřeba jednotnější strategie vůči médiím. Jednou z hlavních oblastí ovlivňujících způsob, jakým veřejnost vymáhání práva a spravedlnosti vnímá, je jmenování do funkcí, jež na sebe poutá pozornost médií i politiků. Znepokojení nad tím, že se o obsazování významných veřejných funkcí rozhoduje netransparentně a za účasti silných ekonomických a politických zájmových seskupení, dále vzrostlo pod dojmem průběhu, jaký mělo v uplynulém roce několik jmenování do vysokých funkcí. Konkrétně se jednalo např. o neúspěšná jmenování do funkcí u Ústavního soudu a Státní agentury pro národní bezpečnost (SANS)[12]. V obou případech museli kandidáti svou kandidaturu nakonec stáhnout, zůstala však příchuť znepokojení nad tím, jak systém vůbec funguje. Jednalo se přitom jen o ty nejpříznačnější případy. V ostatních případech byly výsledky zpochybňovány méně, avšak proces jmenování vykreslil obrázek, podle nějž má netransparentní způsob tvorby rozhodnutí – navzdory větší průhlednosti – vliv větší nežli formální postupy[13]. Tyto případy ilustrují skutečnost, že transparentní postupy jsou pro řádný chod veřejných institucí sice důležité, avšak formální pravidla nejsou vždy postačující. Chce-li Bulharsko budovat důvěru ve své instituce, musí reálně dosáhnout toho, aby se rozhodnutí o jmenování kandidátů do funkcí včetně funkcí vysokých opírala o skutečnou soutěž mezi kandidáty podle přesných standardů způsobilosti a bezúhonnosti, jak zdůraznily minulé zprávy MSO[14]. Důležitou zkouškou bude nadcházející nominace a volba hlavního inspektora Soudního inspektorátu. Dosavadní průtahy vyvolávají dojem, že jejich hlavní příčinou je neschopnost shodnout se předem na vhodném kandidátovi. Tento post by však měl být obsazen na základě otevřeného řízení koncipovaného tak, aby byl jmenován vysoce kvalifikovaný profesionál, který prokáže a umí uplatňovat naprostou objektivitu. Dalším důležitým jmenováním do funkce, které v roce 2014 proběhne, bude volba předsedy Nejvyššího kasačního soudu. Důležitou součástí ochrany odpovědnosti a bezúhonnosti v soudnictví jsou disciplinární řízení proti soudcům a státním zástupcům, která vyžadují systematická kritéria zajišťující jednotnost disciplinárních opatření[15]. Nejsou-li při posuzování jednotlivých případů k dispozici jednoznačné standardy, hrozí riziko, že budou přijímána svévolná rozhodnutí. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud nezřídka rušil rozhodnutí Nejvyšší soudní rady, rovněž poukazuje buď na nekonzistentnost, nebo na absenci společného výkladu právní úpravy. Systematický přístup k disciplinárním opatřením je důležitým prvkem nezávislosti a bezúhonnosti v soudnictví, neboť svévolná rozhodnutí v této oblasti mají tendenci zavdávat příčinu skutečným nebo subjektivně vnímaným nepřípustným tlakům na soudce a státní zástupce. Nové oddělení, jež má vyšetřovat trestné činy soudců a státních zástupců, tak bude odpovídat za zvlášť citlivou oblast. Prokáže-li prakticky svou objektivitu a efektivitu, mohlo by významně přispět k úsilí o podporu bezúhonnosti. Rizika, jež s sebou nese nezávislost některých útvarů v rámci státních zastupitelství, však dokládají též případy zneužívání pravomocí na předchozím Inspektorátu státních zastupitelství, které odhalilo stávající vedení státních zastupitelství[16]. K eliminaci těchto rizik je zcela nezbytné zavést a uplatňovat jasné a transparentní postupy, jež umožňují přičítat odpovědnost jednotlivým osobám. Právní rámec Stávající diskuse o novele trestního zákoníku si kladou za cíl ukončit dlouhotrvající debaty o jejím prvním návrhu. V lednu byl parlamentu předložen výsledný návrh. Nový zákoník by měl přinést některá důležitá zlepšení. Je však třeba poznamenat, že jakkoli bude novela pravidelně aktualizovaného trestního zákoníku z roku 1968 užitečná, musí být zasazena do kontextu širšího přístupu k trestnímu právu a být detailně projednána s odborníky z praxe a občanskou společností. V oblastech v působnosti MSO bude důležité určit a osvětlit ustanovení, jež mají zlepšit boj proti korupci a organizované trestné činnosti. Významné však bude i vyhodnotit, jak lze tyto změny skloubit s lépe řízeným systémem soudnictví a vymáhání práva. Může tedy být nutné provést změny i v trestním řádu. Potřeba legislativních změn by však současně neměla brzdit praktické a organizační kroky, které lze přijmout v krátkodobém horizontu nezávisle na nové právní úpravě. Podstatnou součástí tohoto procesu by měly být závěry analýzy neúspěšných případů, kterou doporučila Komise[17], jakož i výstupy z dalších analýz, jejichž předmětem byly např. průtahy v trestním řízení (viz níže). Strategický rámec reformy soudnictví Dalším důležitým aktérem, který v reformě soudnictví udává tón, je vedle Nejvyšší soudní rady též ministerstvo spravedlnosti. Po změnách ve vedení ministerstva a v parlamentní aritmetice, která legislativní změny nyní komplikuje, je pro ministerstvo obtížné, aby nabídlo potřebnou perspektivu. Na straně druhé by v budoucnu mohlo získat z toho, že se zasazuje např. za e-justici. Stávající úsilí o aktualizaci dlouhodobější strategie reformy soudnictví by mohlo být užitečnou prioritou, pokud by jej ministerstvo opravdu přijalo za své. S prosbou pomoci analyzovat aktuální stav reformy soudnictví se ministr spravedlnosti obrátil na významné nevládní organizace. Záměrem je vyjít ze strategie z roku 2010, která byla naplněna pouze zčásti, a zaměřit se na celé spektrum otázek, mj. vzájemné vyrovnání zdrojů a potřeb, bezúhonnost, harmonizaci postupů v řízení soudů a úlohu administrativních vedoucích. Tato analýza měla být hotova na podzim 2013, avšak tento termín byl posunut. Její schválení se předpokládá v roce 2014 poté, co proběhne konzultace s příslušnými zúčastněnými stranami. Analýza by měla sledovat 7leté období realizace reforem, které tak má být částečně sladěno s horizontem programování podpory v rámci strukturálních fondů EU. Důležité je, aby byla strategie předmětem široké konzultace, mj. s organizacemi občanské společnosti a profesními sdruženími, a aby ji následně v podobě schváleného „cestovního plánu“ přijala vláda a Nejvyšší soudní rada, tak aby byla zajištěna maximální míra vlastní odpovědnosti. Efektivnost systému soudnictví a vymáhání práva K řešení náročných úkolů v podobě pracovní zátěže a přerozdělení zdrojů mezi soudy a státními zastupitelstvími jsou nyní přijímány první kroky. Tato opatření mohou narazit na určitý odpor jistých osob, avšak lze-li doložit, že se opírají o objektivní a transparentní kritéria, budou fungovat i jako důkaz toho, že jsou špičky soudnictví schopny řešit citlivé problémy. Spolu se zahájením pozdržených výběrových řízení by měl tento vývoj nyní přinést určitá konkrétní zlepšení[18]. Dobrým základem do budoucna by měla být i práce Nejvyšší soudní rady na přípravě metodických pokynů, jimiž se má řídit řešení nerovnoměrného pracovního vytížení. Spravedlivé rozdělování práce nejenže zefektivní stávající systém, který tak bude lépe sloužit bulharské veřejnosti, ale promítne se i do disciplinárních řízení. V současnosti může být realita velmi rozšířených průtahů příliš snadno využita pro disciplinární případy, nezřídka nekonzistentně. Je však možné, že odpovědnost za tento problém nesou spíše vedení soudů a administrativní vedoucí. Pokud jde o přidělování případů, zamýšlí Nejvyšší soudní rada zavést centralizovaný systém, který by evidoval namátkové přidělování případů u všech soudů, a rozptýlit tak obavy z toho, že lze se stávajícím systémem manipulovat[19]. Lze uvítat, že byla existence tohoto problému nyní uznána. Má-li trvalý systém obnovit důvěru v soudnictví, měl by využívat výhod externího know-how a angažmá zúčastněných stran a občanské společnosti. Důležité je rovněž mít k dispozici společná prováděcí pravidla, tak aby všechny strany věděly, jak se systém aplikuje v praxi, a mohly vznášet dotazy, kdykoli nejsou pravidla podle jejich názoru respektována. Další důležitou složkou správy soudnictví je inspektorát, který je organizačně přičleněn k Nejvyšší soudní radě. Jak konstatovaly minulé zprávy MSO[20], mohl by být inspektorát cenným prostředníkem při nastolení důslednějšího přístupu vedení a při cíleném zaměření na zjištěné nedostatky s tím, že by mohl svou činnost namísto formálního přístupu k inspekcím zaměřit na přístup kvalitativní. Inspektorát v současnosti analyzuje statistiky dodržování termínů a kontroluje aplikaci systému náhodného přidělování případů. Zřídkakdy však kontroluje kvalitu spisů o případech a k problému pracovní zátěže nepřihlíží systematicky. Závěry, k nimž inspektorát dospěl např. v otázce náhodného přidělování případů, se však těmito problémy nezabývají v plném rozsahu. Navíc se tento orgán nezabývá problémy bezúhonnosti a etického chování soudců a státních zástupců, které podle jeho názoru nespadají do jeho kompetence. Uvedené faktory omezují vliv inspektorátu na řešení obecnějších nedostatků, jež negativně dopadají na bulharské soudnictví[21]. Příkladem instituce, kde vedení zaujalo přístup systematičtější, je státní zastupitelství[22]. Kontrola, kterou provedl nejvyšší státní zástupce, a z ní vyplývající akční plán, přinesly jednoznačný, často nic nezastírající rozbor nedostatků a snaží se určit vhodné prostředky nápravy. V případě úspěšné realizace by mohl tento akční plán přinést významné výsledky a současně prokázat, že ne vždy jsou k podnícení změn zapotřebí další zdroje. Popsaný proces na státních zastupitelstvích sice nelze vzhledem k jejich méně hierarchickému uspořádání automaticky přenášet na soudy. Je však příkladem ochoty řešit problémy a být konkrétní, když přijde na plánovaná řešení. Bylo by však užitečné tento proces více zprůhlednit v zájmu efektivní odpovědnosti za jeho realizaci. Reforma státních zastupitelství musí pokročit i v kontextu širší strategie reformy soudnictví. Problémy typu využívání znaleckých posudků v soudním řízení si totiž žádají společný přístup státních zastupitelství a Nejvyšší soudní rady. Pokročit by bylo možno např. i v hodnoceních výkonnosti, a to způsobem, který zajišťuje jednotný přístup k soudcům i státním zástupcům. Pokud jde o ministerstvo vnitra, obecně platí, že tato instituce prošla řadou významných reforem, jež mají její činnost zaměřit na její hlavní funkci, tedy vymáhání práva, a relokovat zaměstnance z administrativních do operativních funkcí. Údajně bylo upuštěno od problematické praxe ministerstva přijímat dary, jež byla dříve omezena na orgány veřejné moci a podniky. Současně čelí ministerstvo např. problémům řádného postupu při demonstracích či tlaků na hranici. 2.2 Korupce Rozšířená korupce je vnímána jako významný problém, který pro bulharské orgány představuje velkou výzvu[23]. Tento jev má jednoznačné důsledky pro ochotu podnikatelů v Bulharsku investovat[24]. Předchozí vláda schválila v roce 2010 protikorupční strategii, jež nyní prochází aktualizací. Do této práce by bylo možno s výhodou zapojit externí know-how. Obecně lze konstatovat, že výsledky dosavadního úsilí jsou velmi omezené. Celkový obrázek je totiž takový, že se systematickému problému, který prostupuje celou veřejnou správou, dostalo jen slabé a nekoordinované odpovědi. Nedostatky, na něž upozornila předchozí zpráva MSO, přetrvávají[25]. V posledních letech proběhla řada institucionálních změn. Je však pozorován trend, že tyto iniciativy narážejí na problémy nebo jednoduše nepřinášejí viditelné výsledky. Například Komise pro střet zájmů, která by byla mohla sehrát zásadní roli při řešení nestandardních postupů na všech úrovních veřejného sektoru, byla namísto toho zapletena do vážného skandálu, v němž bylo podezření na silné politické tlaky. Z protikorupčního projektu BORKOR, který byl propagován jako důležitý prostředek k odhalování a eliminaci korupčních rizik, stále nejsou žádné konkrétní výstupy, a to navzdory zdrojům, jež na něj byly vyčleněny. V oblasti veřejných zakázek složitý a stále se měnící legislativní rámec ještě více zkomplikoval proces vytváření kultury objektivity a důslednosti. Někteří představitelé podnikatelské sféry ztrácí důvěru v to, že lze vlnu manipulací při zadávání veřejných zakázek zastavit[26]. Vysledovat však lze i příznivý vývoj. Od roku 2007 doznala posílení pozice interních inspektorátů při státní správě. Tyto inspektoráty působí pod metodickým vedením Generálního inspektorátu, jenž spadá pod úřad předsedy vlády. Inspektoráty mají potenciál hrát důležitou úlohu v odhalování a prevenci nesrovnalostí i při předkládání návrhů na budoucí zlepšení systému boje proti korupci. Důraznější reakci na závažné trestné činy korupce by mělo rovněž přinést zřizování společných týmů, jichž se účastní vyšetřovací úřady a státní zastupitelství. Faktem však zůstává roztříštěnost protikorupčního úsilí a stav, v němž není pravomoc ani autonomie při iniciaci změn soustředěna na jediný orgán. Tato činnost by se mohla soustředit při Generálním inspektorátu, který je však v současnosti příliš malým útvarem na to, aby měla jeho činnost širší dopad. Ze zkušeností nicméně vyplývá, že pro věrohodnost protikorupčních opatření má ústřední význam úspěšné stíhání korupce na vysoké úrovni, které zviditelňuje postihy za prohřešky. Skutečnost, že toto stíhání korupce na vysoké úrovni se dosud nemůže vykázat mnoha úspěchy, brání tomu, aby se bulharskou veřejnost podařilo přesvědčit o vážně míněné snaze problém řešit. 2.3 Organizovaná trestná činnost Obdobně platí, že absence celkového pokroku v typických případech organizovaného zločinu má nevyhnutelně důsledky pro způsob, jakým je boj proti této trestné činnosti vnímán. Řada případů proti vysoce postaveným činitelům byla odložena a v dalších případech závažné trestné činnosti, např. vražd na zakázku, nebylo ani po několikaletém vyšetřování vzneseno žádné obvinění. Široké znepokojení vyvolala skutečnost, že se vysoce postaveným osobám zapleteným do organizované trestné činnosti podařilo uniknout spravedlnosti v předvečer vynesení konečného rozsudku v červenci 2012[27]. Avšak fakt, že nikdo nechtěl za tuto událost přijmout odpovědnost a že nebyly přijaty kroky zaručující, že se nic podobného nebude moci opakovat, ještě silněji odráží obtíže, s nimiž se systém potýká, chce-li tyto problémy řešit[28]. Hlavním opatřením nové vlády je posilování Státní agentury pro národní bezpečnost (SANS), která nyní bude vyvíjet nejen rozvědnou a kontrarozvědnou činnost, ale sledovat i organizovaný zločin a řadu dalších trestných činů považovaných za významné natolik, že ohrožují národní bezpečnost. Do bezpečnostních služeb (SANS) byly proto mj. převedeny zvláštní policejní jednotky boje proti organizované trestné činnosti (GDBOP). Tento krok jistým způsobem narušil činnost příslušných útvarů, a je tedy důležité postarat se o to, aby byl tento jev pouze přechodný. Důležitější je, že způsob přijetí rozhodnutí, jež nedoprovázela žádná konzultace či odůvodnění, způsobil vážnou škodu na pověsti těchto služeb i nové vlády. Tyto služby ji mohou napravit pouze tehdy, prokáží-li, že změna přináší lepší operativní výsledky. Jak je uvedeno výše, utrpěla celková image předčasně provedené reformy dále kontroverzemi okolo jmenování nového šéfa bezpečnostní agentury. Další důležitou otázkou je rozdělení kompetencí mezi touto agenturou a ministerstvem vnitra. Zatímco SANS se bude například zabývat případy výroby drog a mezinárodního obchodu s nimi, bude jinou drogovou trestnou činnost vyšetřovat policie. Korupci na vysoké úrovni bude sledovat SANS, policie pak všechny její ostatní druhy. Někdy bude možná zapotřebí přidělit určitý případ v průběhu vyšetřování jinému orgánu. SANS a státní zástupci vytvořili specializované týmy, jež budou prošetřovat korupci, obchodování s drogami a finanční trestnou činnost[29]. Tato reorganizace by mohla přinést určitý pozitivní vývoj, a to zejména díky ucelenějšímu přístupu vzhledem ke spojitosti mezi korupcí a organizovaným zločinem. Nová agentura se však bude muset opravdu osvědčit, má-li rozptýlit nepříznivý dojem vyvolaný kontroverzemi, jež doprovázely její vznik. Zvláštní pozornost je nutno věnovat spolupráci s donucovacími orgány jiných členských států[30]. V obecnější rovině lze konstatovat, že zprávy MSO doporučily komplexně zanalyzovat příčinu odložení či neúspěšnosti případů v minulosti a do analýzy zahrnout všechny příslušné vládní a soudní orgány[31]. Má-li následovat zlepšení, je nutno se z pohledu policejního vyšetřování, stíhání a soudního řízení zaměřit na vnímané problémy, k nimž patří využívání znaleckých výpovědí u soudu, nedostatečná ochrana svědků a problémy s dokazováním. Tato analýza však doposud postupuje jen pomalu a souběžné iniciativy státních zastupitelství a Nejvyšší soudní rady jsou známkou nedostatečné koordinace a do jisté míry i nedostatku vlastní odpovědnosti[32]. Ke znovunastolení dynamiky tohoto procesu je nutno vést otevřenou debatu se zúčastněnými stranami a občanskou společností a následně sestavit jednoznačný akční plán. Důležitým nástrojem k tomu, jak skupinám organizované trestné činnosti odejmout jejich nelegální příjmy, je institut konfiskace majetku. Novému vedení komise pro konfiskaci majetku pocházejícího z trestné činnosti (CEPACA) se podařilo objem konfiskovaného majetku mírně zvýšit. Nová právní úprava sice zlepšila některé aspekty, avšak parlament do ní vnesl určité změny, jež přinesly nová úskalí. Jedná se zejména o velmi vysoký limit bezdůvodného obohacení, při jehož překročení je komise (CEPACA) oprávněna zasáhnout z moci úřední. Nad novou právní úpravou a jejím vlivem na schopnost komise CEPACA efektivně jednat tak zůstávají viset otazníky[33]. Obdobně platí, že specializovaná státní zastupitelství a soudy se teprve musí osvědčit při efektivním vyřizování závažných případů. Přetrvává znepokojení nad tím, že jejich efektivitě brání některé aspekty koncepce. Jedná se zejména o nedostatek pravomoci určovat, které případy jsou prioritní, takže jsou uvedené instituce zatěžovány méně významnými případy. Specializovaná státní zastupitelství rovněž nezřídka za vážný problém své činnosti označují chybějící odborné know-how, jehož význam jen podtrhuje rostoucí důležitost, jakou má vyšetřování finančních aspektů organizované trestné činnosti. 3. ZÁVĚR A DOPORUČENÍ Od vydání poslední zprávy Komise v červenci 2012 učinilo Bulharsko několik kroků vpřed. Jisté zlepšení zaznamenaly postupy jmenování do funkcí, některé praktické manažerské kroky provedl nejvyšší státní zástupce a jistého pokroku dosáhla i Nejvyšší soudní rada při řešení problémů pracovní zátěže. Celkový pokrok je však jen nedostatečný a málo stabilní. Pro důvěru veřejnosti jsou velkou měrou určující klíčové okamžiky rozhodnutí či událostí dostatečně významných na to, aby zaručeně vzbudily obecnější zájem. Většina takovýchto událostí za posledních 18 měsíců (tedy období, v němž se v Bulharsku vystřídaly tři různé vlády) však nebyla zdrojem ubezpečení, nýbrž znepokojení. Například jmenování do funkcí musela být zrušena v důsledku problémů s bezúhonností kandidátů, usvědčení hlavní pachatelé organizované trestné činnosti unikli před spravedlností a v sérii případů bylo odhaleno politické ovlivňování soudnictví. V jen velmi málo případech trestných činů korupce či organizované trestné činnosti bylo vydáno konečné soudní rozhodnutí. Ozývají se hlasy za reformy v Bulharsku, které jsou frustrovány pomalým tempem změn a jimž by se mělo dostat podpory. Chtějí-li bulharské orgány rychleji pokročit s plněním referenčních cílů MSO, musí s těmito silami spolupracovat a zaujmout proaktivní úlohu, která se opírá o vizi zaměřenou na hlavní zásady, k nimž patří právní stát a nezávislost soudnictví. Takový postoj by znamenal politické odhodlání realizovat dlouhodobou reformní strategii i konkrétní a praktická opatření v krátkodobém horizontu, která by tento proces posunula vpřed. Komise vyzývá Bulharsko, aby přijalo opatření v následujících oblastech: 1. Nezávislost, odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Pravidla, jimiž se řídí jmenování do funkcí, by měla být uplatňována jasným a transparentním způsobem. K obnově důvěry veřejnosti bude zapotřebí více případů, kdy budou při jmenování do funkcí, zejména těch nejvyšších, rozhodujícími kritérii profesionalita a bezúhonnost kandidátů. V této oblasti by Bulharsko mělo: · zavést soubor objektivních standardů pro hodnocení a povyšování, které zdůrazňují profesní kvality, bezúhonnost a transparentnost, a zavést systém, jímž bude uplatňování těchto standardů v praxi sledováno a posuzováno, s tím, že bude přihlíženo ke specifikům funkcí soudců, státních zástupců a vyšetřovatelů. Do obou kroků zapojit profesní sdružení a další příslušné zúčastněné strany; · zavést v Nejvyšší soudní radě ustálenou praxi, při níž jsou na jmenování do funkcí včetně funkcí vysokých uplatňovány objektivní standardy vycházející z profesních kvalit, bezúhonnosti a transparentnosti; · poskytnout záruky za integritu a transparentnost systému přidělování případů v celém soudnictví s tím, že by systém náhodného přidělování případů měli kontrolovat nezávislí experti, tak aby bylo zajištěno, že administrativní vedoucí budou plně odpovídat za všechna rozhodnutí se od systému odchýlit. Používání tohoto systému by se mělo řídit společnými pravidly, jež by měla platit pro všechny soudy; · nasměrovat činnost Inspektorátu Nejvyšší soudní rady tak, aby tento orgán působil aktivně k podpoře integrity a efektivnosti soudnictví; · zavést jasný postup, kterým by Nejvyšší soudní rada veřejně reagovala v případech politického vměšování do činnosti soudních orgánů a státních zastupitelství. 2. Reforma soudnictví Aktualizovaná strategie reformy soudnictví by měla určit směr reforem a dát jim dynamiku. V této oblasti by Bulharsko mělo: · v navrženém časovém horizontu realizovat akční plán pro státní zastupitelství a tento akční plán včlenit do širšího kontextu reformy soudnictví. Mezitím by měla Nejvyšší soudní rada pomocí konkrétních opatření objektivně vyřešit problém nerovnoměrného pracovního vytížení soudů, soudců a státních zástupců; · tato strategie by měla počítat s každoroční zprávou o pokroku, kterou by Nejvyšší soudní rada předkládala ohledně reformy soudnictví a cílů pro nadcházející rok a která by celý proces pomohla zprůhlednit; stanovit cílový termín pro finalizaci a zavedení nového trestního zákoníku; zajistit otevřenou účast všech významných nevládních a profesních organizací při vymezování a monitoringu reformních strategií. 3. Efektivnost soudnictví Mělo by pokračovat řešení nerovnoměrného pracovního vytížení a alokace zdrojů, jakož i otázek osobního hodnocení a povyšování, při nichž by se plně přihlíželo k bezúhonnosti dané osoby. V této oblasti by Bulharsko mělo: · zavést jednoznačné postupy, standardy a sankce, které zajistí, že budou rozhodnutí v disciplinárních věcech konzistentní. Z těchto prvků by měl vzejít jednotný přístup administrativních vedoucích; · v plném rozsahu zveřejňovat výsledky kontrol funkčnosti státních zastupitelství, jež provádí nejvyšší státní zástupce, a zveřejnit akční plán a provést o něm veřejnou konzultaci; · vyplnit mezery při účinném provádění soudních rozhodnutí, např. pokud jde o únik před trestem odnětí svobody nebo neuplatnění finančních sankcí uložených soudem; · dosáhnout konkrétního pokroku na poli e-justice jakožto prostředku ke zefektivnění, zprůhlednění a sjednocení soudního řízení v krátko až střednědobém a v dlouhodobém horizontu. 4. Korupce Potírání korupce klade požadavky na vytrvalé a soustavné úsilí na poli prevence, ale i při stíhání přestupků a demonstraci toho, že po prohřešcích následují sankce. V této oblasti by Bulharsko mělo: pověřit koordinací boje proti korupci jednu instituci, která bude podporovat a koordinovat úsilí v různých odvětvích; · po konzultacích s organizacemi občanské společnosti zrevidovat a aktualizovat národní protikorupční strategii. Tato strategie by měla upravovat standardní model veřejné správy, v jejímž rámci působí nezávislé, transparentní a odpovědné interní inspektoráty; · přijmout kroky ke snížení rizika korupce při zadávání veřejných zakázek cestou zjednodušení a zprůhlednění jeho postupů; · zrevidovat postupy v případě střetu zájmů, tak aby byly efektivní a nestranné a aby byl mechanismus sankcí věrohodný. 5. Organizovaná trestná činnost Úspěšné vyšetření a potrestání organizovaného zločinu zůstane vždy tou nejefektivnější cestou vpřed, a proto si pokrok v typických případech této trestné činnosti zachovává svůj centrální význam. V této oblasti by Bulharsko mělo: · vypracovat a provést akční plán, který by čerpal z dlouho očekávané nezávislé a komplexní analýzy neúspěšných případů a který by stanovil harmonogram konkrétních opatření k řešení všech aspektů a fází vymáhání práva a soudnictví; · konkrétně řešit problém vysoce postavených obžalovaných, kterým se daří uniknout spravedlnosti před vydáním konečného soudního verdiktu, s tím, že by měla být vyvozena jednoznačná odpovědnost za případná pochybení; · vypracovat jasnou koncepci, jíž by se řídil vztah mezi Státní agenturou pro národní bezpečnost (SANS) a subjekty, jež řeší organizovanou trestnou činnost v jiných členských státech, s tím, že by měly být nastaveny specifické operativní postupy, které zajistí zachování a zkvalitňování vzájemné spolupráce; · stanovit, že se zvláštní soud pro organizovanou trestnou činnost a k němu přičleněné státní zastupitelství mohou soustředit na případy, do nichž jsou zapojeny vysoce postavené osobnosti; · zajistit potřebnou spolupráci mezi Komisí pro konfiskaci majetku a příslušnými donucovacími orgány a do léta 2014 nezávisle vyhodnotit novou právní úpravu zabavování majetku a její dopad. [1] COM(2012) 411 final. [2] Dne 24. září 2012. [3] Viz poslední údaje Světového ekonomického fóra: http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/ [4] Např. COM(2012) 411, s. 6–8. [5] Například již není uplatňován postup, kdy jsou policejní akce pojmenovávány po soudcích, kteří neuvalili vazbu na osoby zatčené na základě podezření. [6] Technická zpráva, s. 2. [7] COM(2012) 411 final. [8] COM(2012) 411 final, s. 6. [9] Technická zpráva, s. 13–14. [10] Technická zpráva, s. 11–12. [11] Zkouškou v tomto ohledu budou aktuální případy údajných odposlechů a volebních manipulací. [12] Technická zpráva, s. 4 a 25. [13] Technická zpráva, s. 5. [14] Jsou zavedeny mezinárodně uznávané standardy, např. standardy Evropské sítě rad pro justici: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf. [15] Pokud jde o osobní hodnocení a povyšování, k disciplinárním řízením se při rozhodování o povýšení někdy přihlíží a někdy nikoli. [16] Technická zpráva, s. 10. [17] COM(2012) 411 final, s. 21. [18] Technická zpráva, s. 14. [19] Technická zpráva, s. 6–7. [20] COM(2012) 411 final, s. 7 a 21. [21] Technická zpráva, s. 11. [22] Technická zpráva, s. 9. [23] Center for the Study of Democracy (Středisko pro studium demokracie), Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013) (Korupce v Bulharsku a boj proti ní (2012–2013), Policy Brief No. 43, November 2013. Podle indexu vnímání korupce za rok 2013, jejž zveřejnila organizace Transparency International, se Bulharsko co do vnímané úrovně korupce umístilo mezi členskými státy EU na druhém místě (http://www.transparency.org/cpi2013). [24] Zpráva o globální konkurenceschopnosti za rok 2013 označuje korupci za nejproblematičtější faktor podnikání v Bulharsku (http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf, s. 138). [25] COM(2012) 411 final, s. 14. [26] Přímé kontakty mezi Komisí a podnikatelskými organizacemi. [27] Toto znepokojení ještě posílil odložený případ konfiskace majetku vedený proti téže skupině osob. [28] V prosinci 2013 se totiž odehrál srovnatelný případ obžalovaného, který byl usvědčen ze dvou vražd. [29] Nad rámec výše uvedeného oddělení, které prošetřuje trestnou činnost soudců a soudních zástupců. [30] Zvláštní problém se týká přípustnosti důkazů, jež shromáždí bezpečnostní služby, v některých jurisdikcích. [31] COM(2012) 411 final, s. 14 a 21. [32] Technická zpráva, s. 24. [33] Technická zpráva, s. 25–26.