PŘÍLOHA II: SPOLEČNÉ PROHLÁŠENÍ O PLATEBNÍM PLÁNU NA OBDOBÍ 2015–2016

Evropský parlament, Rada a Komise, vycházejíce ze společného prohlášení o platebním plánu, které bylo schváleno v prosinci 2014 v rámci dosažené dohody o rozpočtu na rok 2014 a rozpočtu na rok 2015, a na základě dokumentu, který Komise předložila dne 23. března 2015, společně posoudily aktuální situaci a výhled v oblasti plateb v rámci rozpočtu EU.

Evropský parlament, Rada a Komise se dohodly na tomto:

1. Aktuální stav

Evropský parlament a Rada berou na vědomí důkladné posouzení, které Komise poskytla v dokumentu s názvem „Prvky platebního plánu za účelem obnovy udržitelného vývoje rozpočtu EU“ (v příloze) jako analytický základ pro určení hlavních faktorů vedoucích k vysokému objemu nevyřízených žádostí o platby ke konci roku a pro dosažení cíle snížení objemu neuhrazených faktur, se zvláštním zaměřením na provádění programů politiky soudržnosti za období 2007–2013.

Kromě toho se nedostatek prostředků na platby promítl do zpomalení programů na období 2014–2020 prováděných v rámci jiných okruhů, zejména s ohledem na plnění smluvních závazků vyplývajících ze závazků přijatých v minulosti, jež by mělo zamezit riziku úroků z prodlení v době, kdy mají klíčové programy přispět k růstu a zaměstnanosti v Evropě a zajistit úlohu Unie na mezinárodní scéně.

2. Výhled

Evropský parlament a Rada berou na vědomí výhled pro roky 2015 a 2016, který předložila Komise: z analýzy vyplývá, že do konce roku 2016 by se mohlo podařit snížit objem nevypořádaných žádostí o platby na programy soudržnosti za období 2007–2013, jež zůstanou ke konci roku nevyřízeny, na úroveň přibližně 2 miliard EUR, zejména s přihlédnutím ke skutečnosti, že uvedené programy soudržnosti se blíží do fáze ukončení, a to za předpokladu, že v rozpočtu na rok 2016 budou schváleny dostatečné prostředky na platby. To by mělo pomoci zabránit negativním dopadům a zbytečným časovým prodlevám při provádění programů na období 2014–2020.

Všechny tři orgány připomínají, že jsou odhodlány stav provádění plateb v průběhu celého roku 2015 aktivně sledovat. Potvrzují, že v rámci své pravidelné výměny názorů jsou ochotny uspořádat ve dnech 26. května, 14. července a 19. října zvláštní interinstitucionální zasedání s cílem zajistit udržitelný rozpočtový proces. V této souvislosti by se tato interinstitucionální zasedání měla rovněž zabývat dlouhodobějšími prognózami očekávaného vývoje plateb do konce stávajícího víceletého finančního rámci; Komise se žádá, aby v případě potřeby předložila alternativní scénáře tohoto vývoje.

To by mělo rozpočtovému orgánu umožnit včas přijmout nezbytná rozhodnutí, aby již v budoucnu nedocházelo k neudržitelnému hromadění nevyřízených žádostí o platby ke konci roku, při plném respektování a provádění dohod uzavřených v rámci víceletého finančního rámce a ročního rozpočtového procesu.

PŘÍLOHA K PŘÍLOZE II: ZÁKLADNÍ PRVKY PLÁNU PLATEB, KTERÝ MÁ PODPOŘIT NÁVRAT K UDRŽITELNÉMU PLNĚNÍ ROZPOČTU EU (1)

Shrnutí

Pro plnění rozpočtu EU jsou typické zvyšujícíse rozdíly mezi schválenými prostředky na platby a mezi závazky, které dříve přijaly evropské orgány. Tento trend je zjevný zejména od roku 2012. Uvedené rozdíly měly řadu negativních dopadů v různých oblastech výdajů a především v letech 2007 až 2013 vedly v případě programů prováděných v rámci politiky soudržnosti (podokruh 1b) ke zvyšování počtu nevyřízených žádostí o platby, které se na konci roku 2014 nahromadily v dosud nebývalé míře.

Pokračující hromadění nevyřízených žádostí o platby bylo způsobeno tím, že se intenzivní realizační fáze programového cyklu protnula s poklesem stropu plateb ve víceletém finančním rámci (VFR) v roce 2014, což bylo ještě umocněno obecnou snahou o rozpočtovou konsolidaci na vnitrostátní úrovni. K porozumění tomuto vývoji je tedy nutné pochopit dva rozdílné faktory.

Zaprvé se jedná o cyklické zvyšování žádostí o platby v důsledku kontinuálního plnění programů politiky soudržnosti na období 2007–2013, které měly být proplaceny v prvních letech VFR 2014–2020. Po pomalém rozjezdu programů na období 2007–2013, který byl mimo jiné způsoben dopadem finanční krize a přijímanými protiopatřeními, se plnění těchto programů od roku 2012 zrychluje (žádosti o platby se každoročně zvyšují na zatím rekordní částku 61 miliard EUR v roce 2013 v oblasti politiky soudržnosti) kvůli lhůtám pro plnění a automatickému uplatňování pravidel pro zrušení závazku stanovených právními předpisy, které upravují politiku soudržnosti (2).

Vzhledem k rychlému tempu plnění ostatních programů, nižšímu stropu pro platby v roce 2014 a pokračujícímu úsilí členských států o rozpočtovou konsolidaci bylo obtížné v rozpočtu EU reagovat na tak prudký nárůst žádostí o platby v oblasti politiky soudržnosti na období 2007–2013.

Druhým klíčovým faktorem, který vysvětluje popsaný vývoj, je výrazné snížení stropů plateb v novém VFR, které bylo mimořádně razantní v roce 2014 (o 8 miliard EUR). Výsledné snížení prostředků na platby doléhá nejen na politiku soudržnosti (podokruh 1b), ale i na další oblasti výdajů, zejména pak na politiky v oblastech růst a zaměstnanost (podokruh 1a), globální Evropa (okruh 4) a bezpečnost (okruh 3).

Komise v úsilí o vyřešení tohoto problému zavedla opatření, která mají zajistit aktivní správu omezených prostředků na platby, konkrétně: urychlila kroky pro zpětné získávání neoprávněně vyplacených částek, snížila nevyužité částky na svěřeneckých účtech, omezila procentní podíl předběžného financování, začala optimálně využívat maximální povolené lhůty pro provádění plateb, odložila výzvy k předkládání návrhů/výběrová řízení a zadávání souvisejících zakázek a začala upřednostňovat země, kterým je poskytována finanční pomoc.

Rozpočtový orgán byl nadto zavčas informován o různých problémech a vývoji situace a bylo mu předloženo několik opravných rozpočtů, jež mají za cíl zvýšit schválené prostředky na platby.

Navzdory zvýšení prostředků na platby prostřednictvím opravných rozpočtů schválených Parlamentem a Radou (3) a navzdory tomu, že Komise přidělené prostředky na platby aktivně spravuje, se však nevyřízené žádosti o platby dále hromadí: jen v případě politiky soudržnosti na období 2007–2013 se na konci roku 2014 jednalo o částku 24,7 miliard EUR (4).

Díky opatřením, která přijala Komise ke zmírnění situace, se podařilo z velké části zpomalit hromadění plateb v jiných oblastech politik, které jsou pod přímou správou Komise. Většina prostředků na platby přidělených na rok 2014 byla použita na plnění smluvních závazků z předchozího programového období, a tedy na minimalizaci penále za prodlevy plateb, které přesto během roku vzrostlo na pětinásobek (na 3 miliony EUR) (5). Tato opatření sice odvrátila vážnější finanční dopady na rozpočet EU, avšak obnášela odložení data splatnosti řady plateb na rok 2015, což se podepsalo na legitimním očekávání zúčastněných stran, které musely odložit zahájení svých projektů a/nebo se z velké části dočasně podílet na jejich financování.

Blíží se uzavření programů politiky soudržnosti na období 2007–2013. V roce 2014 se celková částka obdržených žádostí o platbu snížila na 53 miliard EUR (z 61 miliard EUR v roce 2013). Podle posledních prognóz (z ledna 2015) se očekává, že členské státy předloží žádosti o platby ve výši asi 48 miliard EUR v roce 2015 a 8 miliard EUR v roce 2016. Tyto číselné údaje však nelze chápat jako definitivní, protože příslušné právní předpisy omezují pro roky 2015 a 2016 splatnost pohledávek na 95 % celkového finančního krytí programu (6). Komise tak výsledné splatné pohledávky odhaduje na asi 35 miliard EUR v roce 2015 a až 3,5 miliardy EUR v roce 2016.

V rozpočtu na rok 2015 jsou na politiku soudržnosti 2007–2013 schváleny prostředky na platby téměř ve výši 40 miliard EUR. Tyto prostředky pokryjí jak nahromaděné platby (24,7 miliard EUR, které představují 62 % rozpočtu politiky soudržnosti na období 2007–2013), tak nové žádosti, jež budou obdrženy ke stanovenému datu splatnosti (asi 35 miliard EUR). Očekává se tedy, že počet nevyřízených plateb na konci roku 2015 poklesne na částku 20 miliard EUR.

Komise odhaduje, že v této fázi bude zapotřebí až 23,5 miliardy EUR na pokrytí zbývajících žádostí o platby před uzavřením programů a na postupné vypořádání nahromaděných plateb. Komise ve svém návrhu rozpočtu na rok 2016 doladí prostředky na platby v podokruhu 1b, aby se zajistilo dosažení tohoto cíle i řádné plnění programů na období 2014–2020.

Rozpočtový rok 2015 pro politiku soudržnosti (v miliardách EUR)

Prostředky na platby v rozpočtu na rok 2015 (1) 39,5 — z toho na nahromaděné platby na konci roku 2014 (2) 24,7 — z toho na očekávané platby v roce 2015 omezené na 95 % celkového finančního krytí (3) ~35 Očekávané nahromaděné platby na konci roku 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Rozpočtový rok 2016 pro politiku soudržnosti (v miliardách EUR)

Očekávané nahromaděné platby na konci roku 2015 (1) ~20 Maximální výše zbývajících žádostí o platbu, které se očekávají v roce 2016 do ukončení programů (2) ~3,5 Maximální částky žádostí o platby k proplacení z rozpočtu na rok 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

Stejně tak i míra prostředků na platby, jež má být v rozpočtu na rok 2016 navržena pro ostatní oblasti politik, by měla umožnit plnění povinností vyplývajících z dříve přijatých závazků a minimalizovat riziko vyplácení úroků z prodlev v platbách a rovněž by měla zajistit náležité plnění programů na období 2014–2020 a zadávání souvisejících zakázek.

Víceletá povaha významné části rozpočtu EU vysvětluje dlouhá období mezi dobou zanesení závazku do rozpočtu a jeho skutečným proplacením. Standardně se proto počítá s růstem strukturálního objemu zbývajících závazků (označovaných jako „RAL“, což je zkratka francouzského termínu „reste à liquider“). Vzhledem k zákonné lhůtě, kterou má Komise k vyřízení plateb (7), a nahromadění žádostí na konci roku ve spojitosti s požadavkem zabránit rušení závazků a případně přerušení programů, se tedy určitý objem nevyřízených žádostí o platbu na konci roku považuje za „normální“. Pokračující hromadění plateb během několika posledních let však dosáhlo „abnormální“ úrovně (8), kdy tyto platby nárokují významný a stále rostoucí podíl rozpočtu na následující rok, a proto nejsou z hlediska řádného finančního řízení udržitelné.

Komise odhaduje, že asi polovina nahromaděných žádostí o platby v rámci politiky soudržnosti na konci let 2013 a 2014 byla „abnormální“, tzn. spojená s nedostatkem prostředků na platby schválených v příslušném rozpočtu, a vytvořila tak „lavinový efekt“. S blížícím se ukončením programů nebude v letech 2015 a 2016 zapotřebí vysoký objem prostředků na, a hromadění plateb tak automaticky opadne. Tím, že programy vstupují do své konečné fáze, se také předpokládá snížení míry přerušených a pozastavených plateb. Vzhledem k tomu, že programům na období 2007–2013 byly na rok 2016 přiděleny prostředky na platby ve výši 21,5 miliard EUR, dosáhnou podle prognózy nahromaděné platby na konci roku 2016 částky 2 miliardy EUR.

Programy politiky soudržnosti na období 2007–2013: vývoj nahromaděných žádostí o platbu na konci roku v letech 2007–2016

Obě složky rozpočtového orgánu, tj. Rada a Evropský parlament, uznaly, že je nutné postupně snížit „abnormální“ objem nahromaděných plateb, a během jednání o rozpočtu na rok 2015 se společně shodly na tom, že je třeba „snížit v průběhu stávajícího VFR objem neuhrazených faktur, se zvláštním zaměřením na politiku soudržnosti, tak aby ke konci roku dosahoval své strukturální výše“ a „angažovat v tom směru, aby byl od roku 2015 zaveden plán zaměřený na to, aby se do přezkumu stávajícího víceletého finančního rámce v polovině období snížil objem neuhrazených faktur týkajících se provádění programů v období 2007–2013 na společně dohodnutou úroveň“.

Tento dokument poskytuje pevný základ pro dosažení dohody obou složek rozpočtového orgánu, od nichž se očekává, že se budou zasazovat o přijímání rozhodnutí, která umožní do konce roku 2016 postupně snížit „abnormální“ objem neuhrazených faktur vystavených v souvislosti s programy na období 2007–2013.

Plán plateb také poskytuje několik užitečných lekcí pro budoucí správu rozpočtu:

1. Dohoda o opravném rozpočtu č. 2/2014 (9) dosažená na konci roku 2014 byla velmi důležitá pro podstatnou stabilizaci nahromaděných žádostí o platbu na úroveň, kterou lze dosáhnou do dvou let. Orgány přijaly svou odpovědnost s ohledem na velmi vážnou fiskální situaci v mnoha členských státech.

2. Opatření aktivní správy rozpočtu přijatá Komisí se ukázala jako naprosto nezbytná vzhledem k nedostatečným prostředkům na platby v mnoha oblastech politik. Tato opatření bude nutné zachovat v praxi tak dlouho, jak bude třeba, aby se zabránilo neúměrnému narušení plateb příjemcům nebo úrokům z prodlevy plateb.

3. Ačkoli provádění programů politiky soudržnosti má cyklickou povahu, je možné vrcholy a útlumy cyklu zmírňovat co nejrychlejším prováděním programů již v rané fázi programového období. Je to zvláště žádoucí v současné hospodářské situaci, kdy investice jsou životně důležité k povzbuzení hospodářského oživení a konkurenceschopnosti.

4. Je nutné, aby žádosti byly předkládány pravidelně. Členské státy by se měly vyvarovat zbytečných administrativních průtahů a své žádosti zasílat v průběhu celého roku. Pravidelné předkládání žádostí zlepší řízení rozpočtu a pomůže omezit hromadění plateb na konci roku na minimum.

5. Na druhé straně zapsání dostatečných prostředků na platby do rozpočtu je nezbytnou podmínkou k tomu, aby mohl být rozpočet náležitě plněn a aby se na konci roku zabránilo hromadění neudržitelného objemu žádostí o platbu. Má-li Unie plnit své právní závazky, je nutné taktéž uplatňovat „specifickou a maximální flexibilitu“, jak se uvádí v závěrech Evropské rady a jak zaznělo v prohlášení předsedy Barrosa v únoru 2013. Kromě toho by rozhodnutí rozpočtového orgánu měla umožnit co nejhladší provádění plateb v průběhu celého VFR.

6. Je nutné posílit kapacity k sestavování prognóz. Komise kromě svých stávajících rozmanitých analýz (10) zdokonalí střednědobé a dlouhodobé předpovědi, aby bylo možné v rané fázi a v co největším rozsahu rozpoznat pravděpodobné problémy. Obě složky rozpočtového orgánu pak bude především neprodleně informovat o veškerém vývoji při plnění programů na období 2014–2020, které představují riziko pro hladké plnění plateb.

1. OBECNÝ RÁMEC

Od roku 2011 je Komise na konci roku konfrontována s rostoucím objemem nevyřízených žádostí o platbu navzdory tomu, že v letech 2013 a 2014 byly v plné míře využity stropy plateb a v roce 2014 bylo použito i rozpětí pro nepředvídané události. Ačkoli byly prakticky vyčerpány všechny prostředky na platby schválené v ročních rozpočtech, počet nevyřízených žádosti o platby na konci roku v případě politiky soudržnosti (podokruh 1b) a určitých programů v jiných okruzích (např. v okruhu 4 Globální Evropa) vytrvale roste.

Komise vyhověla žádosti Parlamentu a Rady, aby během roku situaci sledovala, a v posledních letech se pořádají interinstitucionální schůze, na nichž se projednávají hodnocení aktuální situace. Od roku 2011 musí Komise předkládat návrhy opravných rozpočtů (NOP) ve snaze výrazně zvýšit míru prostředků na platby, a tak vyřešit jejich nedostatek. Kvůli tomu, že původně byly schváleny nižší prostředky na platby, bylo nutné opakovaně předkládat NOP, čímž se zkomplikoval rozhodovací proces o návrhu rozpočtu (o němž má jednat dohodovací výbor). Hlasování o opravných rozpočtech probíhala pozdě, takže bylo stále obtížnější řídit provádění plateb.

V kontextu neustále rostoucích prostředků na závazky jsou v následujícím grafu znázorněny stále těsnější roční prostředky na platby a stropy plateb a postupné zmenšování rozdílu mezi těmito stropy a odhlasovanou výší prostředků, což v roce 2014 vyvrcholilo tím, že bylo nutné použít rozpětí pro nepředvídané události.

V prosinci 2014 Evropský parlament a Rada v rámci dohody o rozpočtech na roky 2014 a 2015 schválily níže uvedené společné prohlášení:

Evropský parlament, Rada a Komise se shodly, že cílem je snížit v průběhu stávajícího víceletého finančního rámce objem neuhrazených faktur, se zvláštním zaměřením na politiku soudržnosti, tak aby ke konci roku dosahoval své strukturální výše. V zájmu dosažení tohoto cíle: — Komise souhlasí, že v souladu se společnými závěry o rozpočtu na rok 2015 předloží co nejaktuálnější prognózu výše neuhrazených faktur do konce roku 2014; v březnu 2015, kdy bude k dispozici celkový přehled o výši neuhrazených faktur ke konci roku 2014 za hlavní oblasti politiky, bude tyto údaje aktualizovat a poskytne alternativní scénáře; — na tomto základě bude trojice orgánů usilovat o dosažení dohody ohledně maximální cílové úrovně neuhrazených faktur ke konci roku, kterou lze považovat za udržitelnou; — na tomto základě a při současném respektování nařízení o VFR, dohodnutých finančních krytí jednotlivých programů a jakýchkoli jiných závazných dohod se trojice orgánů bude angažovat v tom směru, aby byl od roku 2015 zaveden plán zaměřený na to, aby se do přezkumu stávajícího VFR v polovině období snížil objem neuhrazených faktur týkajících se provádění programů v období 2007–2013 na společně dohodnutou úroveň. Na tomto plánu se trojice orgánů dohodne včas před předložením návrhu rozpočtu na rok 2016. Vzhledem k mimořádně vysoké výši neuhrazených faktur se všechny tři orgány dohodly, že zváží veškeré možné prostředky ke snížení objemu těchto faktur. — Komise se zavazuje, že ke svému návrhu rozpočtu každý rok přiloží dokument, v němž bude vyhodnocen objem neuhrazených faktur a bude vysvětleno, jakým způsobem a v jakém rozsahu daný návrh rozpočtu umožní jeho snížení. Tento každoročně předkládaný dokument vyhodnotí dosavadní pokrok a na základě aktualizovaných údajů navrhne úpravy plánu.

Komise v bezprostřední návaznosti na společné prohlášení předložila dne 15. prosince 2014 aktualizovanou prognózu objemu neuhrazených žádostí o platby na konci roku 2014, která je k dispozici v příloze I.

Tento dokument poskytuje přehled o stavu plnění na konci roku 2014. Soustředí se na nahromaděné platby v případě programů politiky soudržnosti na období 2007–2013 ve snaze snížit jejich objem na dohodnutou úroveň do přezkumu současného VFR v polovině období, který je naplánován na rok 2016. Kromě toho se zabývá vývojem nahromaděných plateb v jiných okruzích, ačkoli v nich se nejedná o tak naléhavý problém v porovnání s absolutním objemem nahromaděných faktur v podokruhu 1b: v ostatních okruzích se na konci roku 2014 jednalo o asi 1,8 miliardy EUR.

2. SITUACE NA KONCI ROKU 2014

2.1. Plnění na konci roku 2014

Na konci roku 2014 dosáhlo plnění prostředků na platby (předtím přenesené prostředky) 134,6 miliardy EUR (99 % konečné výše schválených prostředků v rozpočtu na rok 2014). Jedná se nejnižší zaznamenanou míru nevyčerpaných prostředků (po přenosu) ve výši 32 milionů EUR ve srovnání se 107 miliony EUR v roce 2013 a s 66 miliony EUR v roce 2012. Takto vysoká míra plnění, navzdory pozdnímu přijetí návrhu opravného rozpočtu č. 3/2014, potvrzuje přísná omezení prostředků na platby, zejména v souvislosti s ukončováním programů na období 2017–2013. V mnoha případech byly odpovídající rozpočtové položky také posíleny o prostředky, které byly původně určeny na platby předběžného financování nedávno schválených programů na období 2014–2020.

Během roku 2014 byly prostředky na platby pro programy soudržnosti 2007–2013 navýšeny o 4,6 miliardy EUR, z tohoto 2,5 miliardy EUR bylo získáno díky návrhu opravného rozpočtu č. 3/2014, 6 miliard EUR přenosem prostředků na konci roku (11) a 1,5 miliardy EUR interními přesuny prostředků z programů na období 2014–2020. Tyto dodatečné prostředky přispěly ke stabilizaci nahromaděných plateb na konci roku 2014, které byly určeny na programy soudržnosti na období 2007–2013.

Vysoké částky nevyužitých prostředků na závazky byly přeneseny do roku 2015 nebo přerozděleny nejen v souvislosti s politikou soudržnosti, ale i s programy rozvoje venkova (okruh 2) a migrace a bezpečnosti (okruh 3). Objem zbývajících závazků (RAL) se z tohoto důvodu na konci roku 2014 snížil na 189 miliard EUR, tj. na částku o 32 miliardy EUR nižší než v případě RAL na konci roku 2013. Toto snížení je však poněkud umělé, protože vyplývá především z nedočerpání prostředků na závazky na programy 2014–2020, které byly přeneseny do roku 2015 a pozdějších let a přerozděleny, kdy se „znovu objeví“. Pokud by všechny prostředky pro nové programy byly použity v roce 2014, RAL by zůstaly mnohem blíže úrovni v roce 2013 (224 miliardy EUR).

Následující graf ukazuje vývoj RAL v období 2007–2014 a předpověď úrovně RAL na konci roku 2015 pro celkový rozpočet i pro programy v rámci sdíleného řízení v podokruhu 1b, okruzích 2 a 3 a dalších programech/okruzích. Z grafu vyplývá, že celková výše RAL se má na konci roku 2015 vrátit na úroveň srovnatelnou se situací na konci roku 2013. Graf však také ukazuje rozdíl mezi programy v rámci sdíleného řízení v podokruhu 1b a okruzích 2 a 3, v jejichž případě se má objem RAL na konci roku 2015 oproti roku 2013 snížit, a dalšími programy/okruhy, v jejichž případě se na konci roku očekává zvýšení.

2.2. Opatření přijatá v roce 2014 ke zmírnění situace

Dne 28. května 2014 Komise předložila návrh opravného rozpočtu (NOP) č. 3/2014, v němž na rok 2014 žádala dodatečné prostředky na platby. Po zdlouhavých jednáních byl tento NOP konečně schválen dne 17. prosince 2014. Zatímco Komise v roce 2014 čekala na přijetí opravného rozpočtu, zavedla řadu nápravných opatření, aby mohla dostát zákonným povinnostem vyplývajícím z dřívějších závazků, zatímco současně zahájila novou generaci programů s mimořádně napjatým rozpočtovým rámcem.

V zájmu provádění přijatých politik pomocí schválených rozpočtových prostředků se Komise řídila koncepcí aktivní správy rozpočtu, která se vyznačuje třemi hlavními zásadami:

— minimalizace finančního dopadu pozdních plateb a případných dluhů na rozpočet EU;

— maximální plnění programů;

— minimalizace potenciálně nepříznivých dopadů přijímaných rozhodnutí na třetí strany a celkově na hospodářství.

V souladu s těmito zásadami zahrnovala opatření aktivní správy nepostačujících prostředků na platby následující kroky: aktivní zpětné získání neoprávněně vyplacených částek, snížení nevyužitých částek na svěřeneckých účtech, snížení procentního podílu předběžného financování, optimální využívání maximálních povolených lhůt pro provádění plateb, odložení výzev k předkládání návrhů/výběrových řízení a zadávání souvisejících zakázek.

Tato opatření pomohla Komisi ochránit její postavení investora s ratingem AAA a její pověst spolehlivého a bezpečného partnera. Komisi se podařilo minimalizovat negativní důsledky nedostatku plateb, např. snížit výši úroků z prodlení. Přestože výše úroků oproti roku 2013 vzrostla téměř pětinásobně, zůstává výše úroků zaplacených na konci roku 2014 omezená (3 miliony EUR). Poměrně prudší nárůst v podookruhu 1a (konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost) a v okruhu 4 (globální Evropa) – zdokumentovaný v následující tabulce – ukazuje tlak na prostředky na platby.

Zaplacené úroky z prodlení plateb (v EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Podokruh 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Podokruh 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Okruh 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Okruh 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Okruh 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Okruh 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Celkem 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Úroky z prodlení v rámci politiky soudržnosti (podokruh 1b) nejsou vysoké, protože hlavní část okruhu tvoří sdílené řízení, které nevede ke vzniku úroků. Nedodržování lhůt stanovených pro politiky ve sdíleném řízení však velmi poškozuje věrohodnost.

3. TERMINOLOGIE

V tomto oddíle jsou definovány termíny používané v tomto dokumentu.

3.1. Projektový cyklus

Před schválením operačního programu nebo projektu vyčlení Komise příslušné prostředky vytvořením závazku pro stanovenou částku v určité rozpočtové položce. Na tuto transakci se spotřebuje část schválených prostředků na závazky.

Po podpisu projektové smlouvy nebo schválení operačního programu velmi často následuje předběžné vyplacení finančních prostředků do určité výše, takže příjemce nemusí na zahájení projektu uzavírat půjčku. Splnění předem stanovených dílčích cílů opravňuje příjemce k podávání žádostí o průběžné platby nákladů, které mu vznikly v souvislosti s plněním programu.

Jiná je praxe v případě velkých programů, např. výzkumu (Horizont 2020), strukturálních fondů, Evropského rybářského fondu a rozvoje venkova. Jakmile je dosažena určitá realizační fáze, žádosti o průběžné platby přestávají být propláceny, protože tyto výdaje byly pokryty v rámci předběžného financování. Nadto část celkových prostředků vyčleněných na projekt nebo program je vyplacena až po jejich uzavření, a sice poté, co Komise ověří, že veškeré práce byly provedeny v souladu s původně dohodnutými podmínkami. V opačném případě se vyplacení části prostředků zruší. Komise také může v jistých případech vydat inkasní příkazy k navrácení neoprávněně vyplacených plateb.

3.2. Zbývající závazky (RAL)

Zbývající závazky jsou obvykle označovány jako RAL, což je zkratka francouzského výrazu „Reste à Liquider“. Jedná se o část prostředků na závazky, které v dané lhůtě nebyly využity k žádné platbě. V případě víceletých projektů jsou závazky stanoveny při jejich zahájení a současně je část prostředků předběžně vyplacena v rozmezí určitého stropu. Průběžné platby se pak provádějí později během realizační fáze a konečná platba proběhne po uzavření projektu.

Velká část rozpočtu EU se týká investic, které jsou rozprostřeny do několika let. Rozdíl mezi prostředky na závazky a prostředky na platby schválenými v ročním rozpočtu určuje změny v celkové výši RAL. Rychlost, jakou rostou závazky, a tempo plnění programu pak udávají normální vývoj RAL. Pokud jsou však do rozpočtu zapsány nedostatečné prostředky na platby, úroveň RAL dále roste bez ohledu na tempo plnění. Druhý scénář vede ke zvýšení objemu nezaplacených žádostí o platby na konci roku.

Poměr mezi RAL a prostředky na závazky v daném roce jsou vhodným ukazatelem k porovnání objemu RAL konkrétních programů s jejich celkovým finančním krytím. Například u jednoletých programů a akcí, jako např. Erasmus nebo humanitární pomoc, je poměr RAL a prostředků na závazky nižší než 1, což znamená, že většina závazků je splacena během jednoho roku. Naopak pro programy soudržnosti je příznačný poměr RAL a prostředků na závazky mezi 2,5 a 3, který zohledňuje dopad pravidel pro automatické zrušení závazku stanovených právními předpisy (tzv. pravidla „N+2“ a „N+3“, viz kapitola 4.1). Některé programy v okruhu 4 mají vyšší poměr kvůli složitým kolům jednání ve spojitosti s jejich prováděním. Komise při posuzování žádostí o platby všechny tyto ukazatele zohledňuje.

3.3. Omezení peněžních toků vs. nedostatek prostředků na platby

Peněžní toky Komise jsou převážně určovány částkami, které každý měsíc odvádějí členské státy v souladu s pravidly pro vlastní zdroje. Komise nesmí ke krytí chybějících prostředků v peněžních tocích uzavírat finanční půjčky. Omezení ve finančních tocích mohou vést k dočasným prodlevám v zasílání plateb příjemcům prostředků EU navzdory tomu, že v rozpočtu na daný finanční rok byly prostředky na platby schváleny v dostatečné výši. Tato situace může obvykle nastat v prvním pololetí kvůli výši neproplacených žádostí o platby z konce předchozího roku a kvůli platbám, které mají být provedeny v prvních měsících aktuálního roku (např. Evropskému zemědělskému záručnímu fondu) a jsou vyšší než maximální měsíční přísun prostředků z vlastních zdrojů, který byl Komisi dán k dispozici. Jak jsou nahromaděné faktury z předchozího roku postupně propláceny a v následujících měsících pravidelně získávány prostředky z vlastních zdrojů, zmírňují se v dalších měsících daného roku omezení peněžních toků.

Omezení peněžních toků na začátku roku bývají umocněna nedostatečnými prostředky na platby, neboť měsíční žádosti o prostředky vycházejí z příjmů stanovených v aktuální podobě schváleného rozpočtu do doby, než jsou přijaty opravné rozpočty, které zvyšují prostředky na platby (většinou k tomu dojde ke konci roku).

Podle přesného data přijetí opravného rozpočtu (tj. před nebo po 16. listopadu dotčeného roku) se může stát, že odpovídající dodatečná žádost o vlastní zdroje na pokrytí dodatečných prostředků na platby, které byly schváleny v opravných rozpočtech přijatých na konci roku, zajistí hotovost pouze pro začátek dalšího finančního roku, což může komplikovat plnění opravných rozpočtů v témže roce.

3.4. Nahromaděné žádosti o platby na konci roku

Na konci každého roku se nahromadí nevyřízené žádostí o platby. Jedná se o žádosti zaslané příjemci prostředků EU, které je třeba proplatit ve stanovené lhůtě (obvykle do dvou měsíců), ale které dosud nebyly vyřízeny (12). Dochází k tomu kvůli některému z následujících důvodů:

a) Pokračující přerušení/pozastavení toku prostředků: platby byly přerušeny/pozastaveny pro určité příjemce/programy. Přerušení plateb obvykle patří ke krátkodobým formálním opatřením, kdy Komise odloží platbu do doby, než obdrží chybějící informace nebo než bude provedena kontrola řídících a kontrolních systémů.

b) Načasování: žádosti o platbu nebyly vyřízeny, protože byly předány v posledních dnech kalendářního roku, takže nebylo k dispozici dostatek času na jejich vyřízení do konce roku.

c) Chybějící hotovost: žádosti o platbu nebyly vyřízeny, protože v příslušné rozpočtové položce byly vyčerpány schválené prostředky na platby.

Část nahromaděných plateb se považuje za „normální“ (viz písmena a) a b)). „Abnormální“ hromadění nevyřízených žádostí o platbu – většinou v rámci politiky soudržnosti – je spojeno s nedostatkem prostředků na platby (viz písmeno c)). Určitý vliv na to mají i omezení peněžních toků na začátku roku (viz bod 3.3). O politice soudržnosti je blíže pojednáno v kapitole 4.

4. PODOKRUH 1B: VÝVOJ NAHROMADĚNÝCH PLATEB A VYHLÍDKY

Tato kapitola je věnována zvláštní situaci v rámci politiky soudržnosti (podokruh 1b). Nejprve popisuje hlavní rysy strukturálních fondů a vysvětluje, jak některá konkrétní opatření přijatá v minulosti nebo v souvislosti s tvorbou právních předpisů vedla ke vzniku současné obtížné situace. Poté se zabývá možnou definicí „normálního“ objemu nahromaděných plateb a podrobně analyzuje situaci na konci roku 2014.

4.1. Provádění strukturálních fondů 2007–2013

Strukturální fondy 2007–2013: hlavní prvky

Projekty financované v rámci okruhu 1b jsou organizovány v operačních programech. Tyto operační programy jsou navrhovány členskými státy a jedná o nich a schvaluje je Komise na začátku období na dobu jejich celého trvání. Každý operační program je prováděn v rámci sdíleného řízení prostřednictvím jednotlivých projektů. To znamená, že prostředky čerpají členské státy. Komise je zapojena do monitorovacích výborů, v nichž plní poradní úlohu při výběru projektů a monitorování jejich provádění prostřednictvím výročních zpráv o provádění.

Programy jsou spolufinancovány z rozpočtu EU, tzn., že Komise neplatí veškeré náklady daného programu. Členské státy musí nalézt způsob spolufinancování, aby se tak zčásti podílely na financování programů.

Jakmile je program schválen, Evropská unie je smluvně vázána právním závazkem po celou dobu jeho trvání. Komise v letech 2007 až 2013 automaticky přidělovala prostředky na každý rok do konce dubna daného roku, a to na základě finančního plánu programu a nikoli na základě skutečného provádění projektů daného programu. Zatímco platby EU nemohou za žádných okolností převýšit rozpočtové závazky EU, výdaje jsou způsobilé od samotného začátku období (tzn. ještě před schválením daného programu) do konce období způsobilosti.

Po schválení daného programu Komise vyplatí předběžné finanční prostředky. Tyto platby jsou vypláceny členským státům automaticky a jsou jim k dispozici až do jejich zúčtování na konci.

V průběhu provádění různých projektů členské státy předkládají průběžné platby prostřednictvím svého certifikačního orgánu. Žádost o průběžné platby proplácí Komise na základě platné míry spolufinancování, za podmínky, že nebylo rozhodnuto o pozastavení či zastavení plateb.

Tento mechanismus funguje, dokud celková částka předběžného financování vypláceného Komisí a žádostí o průběžné platby podaných členskými státy pro programy nedosáhne 95 % podílu prostředků vyčleněných na dané programy. V okamžiku, kdy je této prahové hodnoty dosaženo, může daný členský stát i nadále posílat žádosti o platby, ale ty jsou použity ke zúčtování jakéhokoli nezaplaceného předběžného financování. Zbytek bude vyrovnán při uzavření programu. Členské stát musí odůvodnit způsobilé výdaje na pokrytí částky předběžného financování, které získaly na začátku daného období, a částky ponechané na uzavření (5 % z celkového přídělu).

Po skončení období způsobilosti je naplánováno období 15 měsíců pro přípravu a předložení dokumentů souvisejících s uzavřením Komisi a pro žádosti o vyrovnání konečné platby. Před provedením konečné platby Komise posoudí soubor dokumentů souvisejících s uzavřením programu (tj. prohlášení o uzavření, závěrečná zpráva o provádění a závěrečná žádost). Vzhledem k tomu, že tyto dokumenty by měly být odevzdány do 31. března 2017, bude rozhodnutí o uzavření (a související konečné platbě) přijato v období let 2017 až 2019.

Na základě výsledku tohoto postupu se 5 % prostředků ponechaných na uzavření využije k proplacení nezaplacených žádostí o platby. V opačném případě Komise nevyplatí plnou částku při uzavření. Částka, která není vyplacena, se zruší. Pokud jsou opravy vyšší než 5 %, Komise vymáhá neoprávněně vyplacenou částku.

Pravidlo N+2/N+3

Pravidlo N+2/N+3 bylo poprvé zavedeno pro programové období 2000–2006. Na základě tohoto pravidla musí být závazek přijatý v roce N pokryt stejnou částkou v předběžném financování a žádostech o průběžné platby do 31. prosince roku N+2 (pravidlo N+2). Například závazek přijatý v roce 2012 musí být v plné míře pokryt žádostmi o platbu do 31. prosince 2014. Částka, která není pokryta, se zruší, což znamená, že členský stát ztratí finanční prostředky. Za celou dobu existence strukturálních fondů však dosud nedošlo k žádnému významnému rušení v rámci pravidla N+2/N+3.

Cílem tohoto pravidla je zajistit finanční disciplínu při řízení fondů EU. Jelikož jsou závazky přijímány automaticky poté, co je program schválen, toto pravidlo stanoví členským státům povinnost, aby projekty prováděly dynamicky a předcházely problémům na konci daného cyklu. Jeho existence rovněž umožňuje, aby bylo dosaženo vyrovnaného profilu plateb tím, že stanoví členským státům povinnost předkládat žádosti o platby v pravidelných intervalech. Nicméně, jak je vysvětleno v následující kapitole, „zmírnění“ tohoto pravidla, především po vypuknutí finanční krize v roce 2008, omezí jeho regulační dopad.

Toto pravidlo je příčinou koncentrace žádostí o platby na konci roku: členské státy musí zaslat své žádosti o platby do půlnoci 31. prosince prostřednictvím zvláštního systému IT. Přestože mají právní povinnost zasílat své žádosti pravidelně v průběhu roku (13), zkušenosti z minulosti odhalily, že mnohé státy čekají až do posledních týdnů, kdy posílají velké množství žádostí.

4.2. Profil plateb za programové období 2007–2013

Hlavní faktory ovlivňující platební cykly

Na začátku období jsou vyplaceny značné částky předběžných prostředků, načež jsou v průběhu následujících let, kdy programy vytvářejí své struktury a začíná se s jejich prováděním, vypláceny poměrně nízké míry průběžných plateb. Vzhledem k tomu, že účinky pravidla N+2/N+3 začínají být znatelné až na konci třetího roku programového období, neexistuje na začátku rámce žádný tlak na to, aby byly podávány žádosti. Mimoto předběžné financování stále pokrývá velkou část závazků učiněných na začátku programového období. Asi 2 až 3 roky před koncem programového období roční míra průběžných plateb začíná klesat, neboť programy dosáhnou fáze vyzrálosti a žádosti o platby plného tempa čerpání. Ke kulminaci dochází na konci období/začátku následujícího programového období, načež v následujících letech dochází k poklesu téměř na nulu, když programy dosáhnou prahové hodnoty 95 %. Jak bylo uvedeno výše, platby při uzavření jsou prováděny jeden až tři roky po skončení období způsobilosti.

Odchylky

Tři změny v legislativním rámci týkajícím se programového období 2007–2013 zesílily cyklický charakter průběžných plateb:

1. Přechod z N+3 na N+2. V rámci celkového kompromisu, na jehož základě byl vytvořen VFR 2007–2013, bylo pro nové členské státy a Řecko a Portugalsko stanoveno pro tranše závazků v období let 2007–2010 pravidlo N+3 a pravidlo N+2 po zbytek období. To znamenalo, že do konce roku 2013 musely tyto členské státy pokrýt dvě tranše závazků: tranši za rok 2010 a tranši za rok 2011. Členské státy samozřejmě nečekaly nezbytně až na lhůtu pro rušení, aby prováděly programy a předkládaly své žádosti o platby, takže v roce 2013 nedošlo k dvojnásobnému počtu žádostí o platby. Nicméně toto pravidlo výrazně posílilo kulminaci v roce 2013, což se projevilo i v následujících letech akumulací rostoucího počtu nevyřízených žádostí o platby.

2. Členské státy měly povinnost provést prověrku dodržování v případě svých kontrolních systémů pro fondy. Výsledky této prověrky dodržování musela schválit Komise. Žádosti o průběžné platby bylo možno podávat k proplacení Komisí až poté, co byly schváleny v rámci posouzení dodržování pravidel. I když byla většina programů schválena v roce 2007, bylo podávání žádostí (nebo alespoň jejich proplácení Komisí) zpožděno, přičemž v roce 2008 nebyly provedeny téměř žádné průběžné platby.

3. V reakci na finanční krizi členské státy důrazně vyzývaly k tomu, aby tranše závazků za rok 2007 byla neutralizována, pokud jde o pravidlo N+2/N+3. To Komise akceptovala, avšak namísto toho, aby posunula prahovou hodnotu pro rušení v případě tranše závazků z roku 2007 o jeden rok, byla pravidla N+2/N+3 dále oslabena v důsledku jednohlasného hlasování v Radě, aby tak byly závazky týkající se tranše z roku 2007 rozloženy na šest šestin v průběhu celého období. Toto tzv. řecké pravidlo umožnilo, aby bylo na začátku období předkládáno méně žádostí o platby, což bylo vyváženo větším množstvím žádostí na konci období.

Dále byla také v reakci na tuto krizi pro programy v období 2000–2006 prodloužena doba způsobilosti z konce roku 2008 do roku 2009 (změnou rozhodnutí Komise, kterým byl program schválen) a členské státy se tak i nadále zaměřily na provádění programů na období 2000–2006. V důsledku těchto skutečností došlo ke zpožděním při provádění programů na období 2007–2013 a při předkládání souvisejících žádostí o průběžné platby v období 2007–2013.

Srovnání programů na období 2000–2006 a programů na období 2007–2013

Zatímco v programovém období 2007–2013 došlo k přechodu z N+3 na N+2 na konci čtvrtého roku, bylo v programovém období 2000–2006 používáno pouze pravidlo N+2, třebaže v roce 2004 došlo k některým úpravám s ohledem na přistoupení 10 členských států.

Níže uvedená tabulka nabízí srovnání kumulovaných průběžných plateb za období 2000-2006, které byly provedeny v letech 2001–2007, ve formě procentního podílu z celkové částky s kumulovanými průběžnými platbami programů v období 2007–2013, které byly provedeny od roku 2008 do roku 2014, opět ve formě procentního podílu z celkové částky.

Graf č. 1: Roční schéma kumulativních průběžných plateb (s jednoroční časovou prodlevou): období 2000-2006 (EU-15) vs. období 2007-2013 (% z celkového finančního přídělu mimo předběžné financování)

Jak vyplývá z grafu, byly kumulativní platby programů za období 2007–2013 trvale pod úrovní z plateb v období 2000–2006, třebaže na konci období se dostaly na stejnou úroveň. Tento zpožděný profil programů v období 2007–2013 byl výsledkem souhry výše uvedených faktorů. Vysvětluje nízkou míru čerpání prostředků na platby a platební strop na začátku období, neboť pro stanovení stropů byl jako referenční hodnota použit profil plateb pro období 2000–2006.

Nicméně v pozdější fázi, když žádosti o platby začaly přicházet ve větším množství, byly platby silně omezeny úrovní schválených prostředků na platby a stropem pro platby, což vyústilo v nahromadění nevyřízených žádostí.

Vývoj v oblasti nevyřízených žádostí v období 2007–2014

Následující graf (14) ukazuje vývoj v oblasti neproplacených žádostí v případě programů na období 2007–2013 v letech 2007 až 2016.

Graf č. 2: Programy politiky soudržnosti na období 2007–2013: vývoj v oblasti nevyřízených žádostí o platby na konci roku (v miliardách EUR)

Jak tento graf ukazuje, počet nevyřízených žádostí o platby týkajících se programů na období 2007–2013 začal narůstat v roce 2011, kdy jejich objem dosáhl 11 miliard EUR, a vyvrcholil v roce 2014, kdy jejich objem činil 24,7 miliardy EUR. Jak je vysvětleno níže, prognózy uvádějí, že na konci roku 2015 bude počet nevyřízených žádostí stále vysoký, přičemž na „normální“ a udržitelnou úroveň by se měly vrátit na konci roku 20016.

4.3. Komponenty a typy nahromadění nevyřízených žádostí

V průběhu roku jsou Komisi zasílány následující žádosti o platby týkající se strukturálních fondů:

a) Způsobilé žádosti o platby, které jsou pokryty platbami v průběhu roku.

b) Žádosti o platby, které byly již pokryty v rámci předběžného financování na začátku programového období a na které nejsou poskytovány dodatečné platby.

c) Žádosti o platby, které mohou být proplaceny teprve po uzavření a budou řešeny až poté, co Komise a příjemce dosáhnou dohody o uzavření.

d) Žádosti o platby, které nebyly vyřízeny, protože byly předány v posledních dnech kalendářního roku, takže nebyl k dispozici dostatek času na jejich vyřízení do konce roku.

e) Žádosti o platby, které byly pozastaveny či zastaveny v případě určitých příjemců. Pozastavení nebo zastavení plateb jsou obvykle krátkodobá formální opatření, kdy Komise odloží platbu do doby, než obdrží chybějící informace nebo než bude provedena kontrola řídících a kontrolních systémů.

f) Žádosti o platbu, které nebyly vyřízeny, protože byly vyčerpány schválené prostředky na platby v příslušné rozpočtové položce.

Poslední čtyři kategorie (c) až f)) patří mezi nevyřízené žádosti na konci roku, ale nahromaděné nevyřízené žádosti zahrnují i žádosti spadající pod body d), e) a f). Určitá míra nevyřízených žádostí o platby na konci roku je považována za „normální“, pokud souvisí s důvody uvedenými v bodech d) a e). „Abnormální“ nahromadění nevyřízených žádostí zahrnuje pouze nevyřízené žádosti podle bodu f).

Následující graf ilustruje tok žádostí o platby v rámci okruhu 1b, od předložení členským státem přes určení splatných žádostí až po „normální“ či „abnormální“ nahromadění nevyřízených žádostí.

Koncentrace žádostí na konci roku a doba zaplacení

V prosinci dochází k výjimečně silné koncentraci žádostí o platby, které zasílají členské státy, která se pohybuje mezi 27 až 35 % celkového ročního objemu v období 2011–2014. Komise u každé žádosti o platbu, kterou obdrží, musí před jejím proplacením provést kontroly. Čím větší je počet žádostí obdržených v posledních letech kalendářního roku, tím větší je riziko, že žádosti nebudou do konce roku proplaceny.

Z tohoto důvodu Komise pravidelně vyzývá členské státy, aby své žádosti zasílaly v pravidelnějším rytmu v průběhu roku.

Následující graf znázorňuje měsíční vývoj předkládání žádostí o platby u programů na období 2007–2013 v letech 2011–2014.

Graf 3a: Měsíční obraz kumulativního předkládání žádostí o průběžné platby za období 2007 až 2013 (v % celkem)

Výše uvedený graf jednoznačně odhaluje opakující se prudký nárůst podaných žádostí o platby na konci kalendářního roku.

Graf 3b: Koncentrace podaných žádostí o platby během posledních dvou měsíců kalendářního roku (procentní podíl v listopadu a prosinci) v období 2011 až 2014

Tento graf názorně ukazuje, že v poslední části daných let bylo zasíláno více a více žádostí, a to s ohledem na rostoucí tlak související s pravidlem N+2. Odstranění pravidla N+3 v roce 2013 znamenalo, že všechny členské státy kromě Rumunska, Slovenska a Chorvatska uplatňovaly výjimku z pravidla N+2. Tato skutečnost měla zásadní dopad na objem žádostí, které byly v tom roce podány. Počet žádostí, které byly zaslány příliš pozdě na to, aby byly v daném roce proplaceny, závisí na počtu žádostí, které byly v roce podány a na jeho profilu v průběhu roku.

Dopad pozastavení a zastavení

Komise využívá řadu preventivních mechanismů, aby chránila rozpočet EU před tím, aby z něj byly vypláceny platby členským státům, pokud má informace o případných nedostatcích. Ty mají přínos především v souvislosti se zlepšováním kontrolních systémů v členských státech a tudíž snižováním nezbytnosti budoucích finančních oprav ze strany Komise.

Následně některé žádosti o platby nemohou být okamžitě proplaceny, neboť je Komise přerušila nebo pozastavila, dokud nebudou provedena očekávaná zlepšení kontrolních systémů. I když většina těchto žádostí nebude nakonec zamítnuta, nelze je okamžitě proplatit.

V souladu s nařízením (15) může Komise:

— zastavit platební lhůtu na dobu nejvýše šesti měsíců v případě programů na období 2007–2013, pokud existují důkazy, které svědčí o tom, že v systémech řízení a kontroly dotčených členských států existují závažné nedostatky, nebo pokud útvary Komise musí provést dodatečná ověření poté, co obdrží informaci o tom, že určitý výdaj v certifikovaném výkazu výdajů je spojen se závažnou nesrovnalostí, která nebyla napravena.

— pozastavit všechny průběžné platby nebo jejich část danému členskému státu v souvislosti s programy na období 2007–2013, pokud v řídicím a kontrolním systému programu existují závažné nedostatky, pro které daný členský stát nepřijal nápravná opatření, nebo určitý výdaj uvedený v certifikovaném výkazu výdajů je spojen se závažnou nesrovnalostí, která nebyla napravena; nebo v případě, že členský stát závažným způsobem porušil své závazky v oblasti řízení a kontroly. Pokud dotčený členský stát nepřijme požadovaná opatření, může Komise uložit finanční opravu.

Odhad „normálního“ objemu nevyřízených plateb

Jak bylo objasněno výše, „normální“ objem nevyřízených plateb je součet všech žádostí, které byly zastaveny nebo pozastaveny, a žádostí, které dorazily příliš pozdě na to, aby byly proplaceny v daném roce. Žádosti, které dorazí během posledních deseti kalendářních dnů daného roku lze považovat za žádosti, které dorazily příliš pozdě na to, aby byly proplaceny, neboť Komise musí mít dostatečnou pojistku, že bude schopna v plném rozsahu čerpat prostředky dostupné v rozpočtu. Nicméně některé z plateb, které byly zastaveny nebo pozastaveny, rovněž patří k žádostem, které dorazily příliš pozdě na to, aby byly proplaceny, a neměly by být započítávány dvakrát.

Z toho vyplývá, že „normální“ objem nevyřízených žádostí roste s počtem žádostí obdržených v průběhu roku a k jejich relativní koncentraci dochází v posledních dnech daného roku.

Níže uvedený graf poskytuje přehled žádostí o platby, které byly obdrženy, objem nevyřízených žádostí na konci roku a žádostí, které dorazily příliš pozdě na to, aby byly proplaceny, nebo byly pozastaveny.

Graf č. 4 okruh 1b: Žádosti, nevyřízené žádosti, zastavené žádosti v období let 2010–2014

V posledních třech letech (2012–2014) normální objem nevyřízených žádostí (tj. žádostí o platby, které došly v posledních deseti dnech daného roku nebo žádostí, které došly dříve, ale byly zastaveny či pozastaveny) lze odhadnout na přibližně polovinu hodnoty celkového objemu nevyřízených žádostí, kterého bylo dosaženo na konci každého jednotlivého roku. Druhá polovina souvisela s nedostatkem prostředků na platby schválených v rámci rozpočtu, což zapříčinilo „efekt sněhové koule“ (16).

S ohledem na to, že v roce 2015 a 2016 se očekává, že bude úroveň žádostí klesat že dojde ke snížení výskytu případů zastavených/pozastavených plateb a odstranění tlaku vyplývajícího z pravidla N+2 na konci roku 2015 (17), lze rovněž očekávat prudký pokles „normálního“ objemu nevyřízených žádostí.

4.4. Výhledy týkající se plateb z období 2007–2013 (žádostí) v roce 2015 a 2016

Odhady pro rok 2015 a 2016 vycházející z prognóz členských států

Nařízení, kterým se řídí fondy v období 2007 až 2013 (18), stanoví členským státům povinnost zaslat Komisi předběžný odhad pravděpodobných žádostí o průběžné platby za rok N a rok N+1 do 30. dubna každého roku. V posledních letech členské státy souhlasily s tím, že tyto údaje budou aktualizovat v září roku N, aby se mohla přesněji vyhodnotit rostoucí úroveň nevyřízených žádostí o platby (nahromaděné nevyřízené žádosti) a výrazná koncentrace žádostí o platby v posledních měsících daného roku.

Nicméně nové nařízení, kterými se řídí fondy v období 2014–2020 (19), stanoví, že členské státy musí zaslat prognózy týkající se žádostí o průběžné platby pro rok N a N+1 do 31. ledna roku N (s aktualizací do 31. července). Členské státy tuto novou lhůtu na žádost Komise, která byla potvrzena v prosinci 2014, uplatňovaly na dobrovolné bázi v roce 2015 v souvislosti s programy na období 2007–13. Podle údajů, které Komise získala k 3. březnu 2015, členské státy v současnosti odhadují, že v roce 2015 předloží žádosti o platby (splatné i nesplatné) ve výši asi 48 miliard EUR a v roce 2016 asi 18 miliard EUR (20).

Jak bylo vysvětleno výše, ne všechny žádosti o platby vedou k platbám, protože je třeba zohlednit 95 % strop pro platby stanovený v článku 79 nařízení (ES) č. 1083/2006 (21). Vzhledem k tomu, že stále více programů dosahuje 95 % stropu, tato oprava nabyde rostoucího významu v roce 2015 a v následujících letech. V důsledku toho jsou stávající částky očekávaných splatných žádostí ve srovnání s prognózami členských států nižší, neboť tyto žádosti nad 95 % strop jsou posuzovány až při uzavření. Na základě těchto neúplných prognóz Komise očekává, že celková částka splatných žádostí o platby, kterou obdrží, bude činit v roce 2015 asi 35 miliard EUR. Související částka pro rok 2016 v současnosti činí asi 3 miliardy EUR. Tato částka pro rok 2016 bude upřesněna (a je možné, že bude o něco vyšší) poté, co členské státy dodají chybějící údaje nebo revidují údaje v případě některých operačních programů.

Příloha 2 nabízí podrobnější informace týkající se předpovědí členských států souvisejících s žádostmi o platby, které mají byt předloženy v roce 2015 a 2016 pro programy soudržnosti na období 2007–2013.

Odhad Komise na základě provádění

Na konci roku 2014 celková částka provedených předběžných a průběžných plateb činila 266,1 miliard EUR. Celková částka pro programy v rámci politiky soudržnosti na období 2007–2013 činí 347,3 miliard EUR. S ohledem na doposud zrušené prostředky a rušení prostředků v důsledku uplatňování pravidla N+2/N+3 na konci roku 2014, které však doposud nebylo potvrzeno (celková maximální částka asi 0,9 miliardy EUR od začátku období), činí celková částka, která má být zaplacena, asi 80,3 miliardy EUR. Nicméně 5 % částek pro každý program musí být vyplaceno až při uzavření (17,3 miliardy EUR).

Očekávána úroveň žádostí o průběžné platby, které mají být ještě v roce 2015 nebo v následujících letech proplaceny, tedy činí asi 63 miliard EUR neboli 18 % celkové přidělené částky, což zahrnuje i nahromaděné nevyřízené žádosti na konci roku 2014 (24,7 miliardy EUR). Maximální úroveň nových splatných žádostí o platby, které mají být podány v roce 2015 nebo v následujících letech, před uzavřením, činí 38,3 miliard EUR. Pokud mají být v roce 2015 obdrženy žádosti o platby v částce do 35 miliard EUR, budou v roce 2016 zbývající žádosti činit 3,5 miliardy EUR.

Odhadovaný objem nahromaděných nevyřízených žádostí na konci roku 2015 na základě opravených prognóz členských států

Částka prostředků na platby schválená v rozpočtu na rok 2015 činí 39,5 miliardy EUR. Tato částka pokryje jak nevyřízené žádosti nahromaděné před rokem 2015 (24,7 miliard EUR), tak nové žádosti (odhadované na 35 miliard EUR). Očekávaný objem nevyřízených žádostí na konci roku 2015 by tudíž činil 20 miliard EUR, z nichž by nejméně polovina neboli asi 10 milionů EUR zůstalo jako abnormální objem nevyřízených žádostí.

v miliardách EUR Objem nevyřízených žádostí na konci roku 2014 (upraveno) Odhady členských států na rok 2015 opravené na základě 95 % stropu Prostředky na platby schválené v rozpočtu na rok 2015 Odhadovaný objem nevyřízených žádostí na konci roku 2015 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Žádosti o platby očekáváné v roce 2016

Jak bylo uvedeno výše, očekává se, že objem nevyřízených žádostí na konci roku 2015 bude činit asi 20 milionů EUR, pokud se prognózy členských států ukážou jako přesné. Mimoto se v období do uzavření programů očekávají splatné žádosti ve výši až 3,5 miliardy EUR. S ohledem na relativně omezenou částku žádostí o platby a na to, že již nebude existovat žádný tlak vyplývající z pravidla N+2, není žádný důvod předpokládat, že by velká část těchto žádostí byla podána příliš pozdě na to, aby mohly být proplaceny ještě v roce 2016.

Komise upraví svůj požadavek v návrhu rozpočtu na rok 2016, přičemž zohlední „normální“ objem nevyřízených plateb na konci roku 2016. Tento „normální“ objem nevyřízených plateb, do nějž spadají velmi pozdě podané žádostí a zbývající pozastavené/zastavené platby, by však nicméně byl mnohem nižší než v předchozích letech, neboť úroveň nových žádostí, které mají být obdrženy v roce 2016, je také velmi nízká a Komise očekává, že členské státy napraví nedostatky a předloží „bezchybné“ žádosti. Mohlo by se jednat řádově o 2 miliardy EUR. Tento „normální“ objem nevyřízených plateb ke konci roku 2016 bude proto muset být pokryt v rozpočtu na rok 2017. Částka zapsaná v rozpočtu na rok 2016 by proto činila asi 21,5 miliard EUR.

4.6. Shrnutí informací použitých k výpočtu žádostí o platby a objemu nevyřízených nahromaděných žádostí

Následující tabulka shrnuje informace o finančním krytí programu, očekávaném využití rozpočtových prostředků dostupných v rozpočtu na rok 2015 a o maximálním objemu žádostí o platby očekávaných v roce 2016.

Nevyřízené průběžné platby 2015–2017 (v miliardách EUR)

Finanční krytí programu (1) 347,3 — z čehož předběžné a průběžné platby provedené do konce roku 2014 činí (2) 266,1 — z čehož rezerva pro uzavření (5 %) a zrušené prostředky činí (3) 18,2 Maximální částka splatných průběžných plateb (2015–2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — z čehož nahromaděné (nevyřízené žádosti o platby) na konci roku činí (5) 24,7 — z čehož maximální částka splatných průběžných plateb v období 2015–2017 činí (6)=(4)-(5) 38,3





Rozpočtový rok 2015, v miliardách EUR

Prostředky dostupné v rozpočtu na rok 2015 (1) 39,5 — z čehož nahromaděné nevyřízené žádosti ke konci roku 2014 činí (2) 24,7 — z čehož prognózy na rok 2015 opravené na základě 95 % stropu činí (3) ~35 Očekávané nahromaděné platby na konci roku 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Rozpočtový rok 2016, v miliardách EUR

Očekávané nahromaděné platby na konci roku 2015 (1) ~20 Maximální výše zbývajících žádostí o platbu, které se očekávají v roce 2016 do ukončení programů (2) ~3,5 Maximální částky žádostí o platby k proplacení z rozpočtu na rok 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Platba při uzavření

Uzavření strukturálních fondů má svou vlastní platební dynamiku. Každý z členských států zašle své dokumenty pro uzavření jednotlivých programů nejpozději do 31. března 2017. Komise informuje členské státy o svém stanovisku k obsahu prohlášení o uzavření do pěti měsíců od jeho obdržení, jestliže ve výchozím prohlášení byly předloženy veškeré informace (22). Platby týkající se uzavření zpravidla proběhnou až po roce 2016. Celková částka vyhrazená pro zavření (5 % z celkové částky přidělených prostředků) činí 17,3 miliard EUR, avšak úroveň plateb bude ovlivněna kvalitou provádění daného programu v průběhu celého jeho trvání. Případné zrušení závazků v oblasti politiky soudržnosti při uzavření může snížit potřeby týkající se plateb.

Jako orientační odhad může sloužit období 2000–2006, kdy procentní podíl zrušených závazků byl při uzavření 2,6 % z celkového krytí v případě Evropského sociálního fondu (ESF) a 0,9 % v případě Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR). Nicméně v případě ESF existují stále nevyřízené závazky ve výši 0,5 miliardy EUR, které souvisejí s problematickými případy nesrovnalostí, a Komise proto odhaduje, že konečný procentní podíl zrušených závazků při uzavření bude u tohoto fondu činit asi 3 %. Komise nevylučuje možnost, že by objem zrušených závazků při uzavření mohl být vyšší než v předchozím období, takže výše uvedený odhad lze považovat pouze za střízlivý orientační údaj.

Žádosti při uzavření nejsou obvykle brány v potaz v analýze snížení normální části nahromaděných nevyřízených žádostí, neboť většina z nich bude proplacena v letech 2017–2019 nebo v následujících letech, přičemž ne všechny budou proplaceny, neboť nejdříve budou vyřešeny veškeré neoprávněně vyplacené částky a až poté bude provedena konečná platba.

5. JINÉ OKRUHY: PROGRAMY 2007–2013

5.1. Přehled

Po detailní analýze konkrétního případu politiky soudržnosti (okruh 1b) v oddílu 4 se nyní zaměříme na situaci ostatních okruhů, kterou lze shrnout takto:

— Prostředky na Evropský zemědělský záruční fond (okruh 2) jsou nerozlišené a platby a závazky mají stejnou výši. Na konci roku proto nezůstávají neprovedené platby.

— Fond pro rozvoj venkova, Evropský rybářský fond (okruh 2) a Migrační a azylový fond, Fond pro vnější hranice a Fond pro vnitřní bezpečnost jsou spravovány formou sdíleného řízení s členskými státy podobným způsobem, jako je tomu u politiky soudržnosti. Ačkoli ve Fondu pro rozvoj venkova zatím nedochází k hromadění nevyřízených žádostí o platby, u ostatních fondů tomu tak není.

— Většinu z ostatních programů (okruhy 1a a 4) spravuje Komise. Komise uplatnila v průběhu roku 2014 (a v některých případech už v roce 2013) u mnohých z těchto programů opatření ke zmírnění problému nedostatku prostředků na platby – došlo ke snížení předběžného financování (s ohledem na typ a finanční kapacitu implementačních partnerů a příjemců), odložení závěrečných plateb nebo plateb rozpočtové podpory, nepřijímání nových závazků, odklad uzavírání smluv apod. Většina z těchto opatření však vedla pouze k odložení doby, kdy bude třeba platby provést, přičemž řada závazků dosud zůstává neuhrazena.

Níže uvedená tabulka obsahuje přehled o vývoji neuhrazených závazků v okruzích 1a a 4. Přestože v okruhu 4 je jasně patrný vzestupný trend, který v roce 2014 dosáhl svého vrcholu za posledních několik let, vývoj v okruhu 1a tak zřejmý není.

Neuhrazené závazky na konci roku (v mil. EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Okruh 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Okruh 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programy ve sdíleném řízení v okruzích 2 a 3

5.2.1. Okruh 2

Evropský zemědělský záruční fond (EZZF)

V Evropském zemědělském záručním fondu (EZZF) nejsou neuhrazené závazky, neboť fond je založen na nerozlišených prostředcích.

Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)

Ani v tomto fondu se dosud neobjevily neuhrazené závazky: Komise byla zatím vždy schopna provést všechny platby včas. Vzhledem k velikosti programu pro rozvoj venkova a k 95 % pravidlu, které zde rovněž platí, činí maximální výše průběžných plateb, které pravděpodobně budou uhrazeny před uzavřením programu, přibližně 8,7 mld. EUR na období 2007–2013. Prostředky na platby schválené v rozpočtu na rok 2015 pro programy na období 2007–2013 činí 5,9 mld. EUR. Zbývající částka 2,8 mld. EUR bude splacena v roce 2016 poté, co členské státy předloží své závěrečné čtvrtletní výkazy (ty by měly být dodány v lednu 2016).

Celková částka rezervovaná na uzávěrku je přibližně 4,8 mld. EUR. Skutečná výše částky, která bude vyplacena, bude záviset na rušení závazků. Příklad: bude-li uplatněna míra rušení závazků ve výši 1,5 %, jaká byla zaznamenána v průběhu předchozího období 2000–2006, budou zrušeny závazky ve výši přibližně 1,5 mld. EUR. Platby při ukončení programu by měly být provedeny v letech 2016 až 2019.

Evropský rybářský fond (ERF)

ERF je řízen podobným způsobem jako Fond soudržnosti (okruh 1b). Neplatí zde však pravidlo N+3, takže ERF se nemusel potýkat se specifickým problémem transformace pravidla N+3 na pravidlo N+2 mezi závazky z roku 2010 a z roku 2011. Neuplatňuje se ostatně ani „řecké pravidlo“, ačkoli začátek programů byl mírně zpožděn také v důsledku závazků týkajících se systémů řízení a kontroly. V posledních letech však byla výše neuhrazených závazků v ERF velmi vysoká – na počátku roku 2014 se rovnala schváleným prostředkům na platby v programech na období 2007–2013.

V letech 2010 až 2014 byly dvě třetiny žádostí o platby obdrženy v listopadu a prosinci. Níže uvedený graf znázorňuje vývoj neuhrazených závazků v letech 2011 až 2014 na programy ERF v období 2007 až 2013 spolu s původními prostředky na platby v následujícím roce.

Hlavním důvodem, proč se na konci roku 2014 výše neuhrazených závazků snížila, byl přesun veškerých dostupných prostředků na platby v rámci rozpočtové kapitoly (včetně všech prostředků na platby ze sdíleného řízení Evropského námořního a rybářského fondu – v důsledku pozdního přijetí nového právního základu) a zvýšení díky návrhu opravného rozpočtu 3/2014 (přijat jako opravný rozpočet 2/2014) při přesunu na konci roku.

Díky vysoké úrovni plateb schválených v rozpočtu na rok 2015 by mělo být možné snížit výši neuhrazených závazků na normální úroveň, tj. přibližně na 0,1 mld. EUR.

5.2.2. Okruh 3

Azylová, migrační, hraniční a bezpečnostní politika

Společné politiky v oblasti azylu a přistěhovalectví v období 2007–2013 byly převážně prováděny prostřednictvím obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“ (SOLID). Tento obecný program je tvořen čtyřmi nástroji: Fond pro vnější hranice, Evropský návratový fond, Evropský uprchlický fond a Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí.

Následující graf znázorňuje růst počtu nevyřízených žádostí o platby na konci roku v programech v oblasti azylu, migrace, hranic a bezpečnosti.

Výše RAL se zvýšila ze 150 mil. EUR na počátku roku 2007 na 2,6 mld. EUR v roce 2014, a to přesto, že v období 2007–2014 byly zrušeny závazky ve výši 300 mil. EUR. Z programů na období 2007–2013 zbývá vyplatit přibližně 1,9 mld. EUR. Prostředky na platby schválené pro tyto programy v rozpočtu na rok 2015 činí necelých 600 mil. EUR, v čemž jsou započítány i prostředky na počáteční a roční platby předběžného financování nových programů na období 2014–2020.

Vezmeme-li v úvahu výši částky, kterou bude nutné zaplatit při ukončení programů (odhadem 1 mld. EUR), a to, že v letech 2013 a 2014 nebylo možné vyplatit druhou část předběžného financování, je ke snížení výše neuhrazených závazků v programech na období 2007–2013 na normální úroveň nutné provést do roku 2016 platby ve výši asi 235 milionů EUR.

5.3. Programy v přímém řízení v okruzích 1a a 4

5.3.1. Okruh 1a

V tomto oddílu je uveden přehled stavu plateb v programech v okruhu 1a na konci roku 2014.

Počet nevyřízených žádostí o platby na konci roku

Níže uvedený graf znázorňuje vývoj nevyřízených žádostí o platby na konci roku u hlavních programů v okruhu 1a.

Vysoká výše nevyřízených žádostí o platby na konci roku 2007 je způsobena převážně projektovým cyklem 6. rámcového programu výzkumu (RP6) a mimořádně vysokým počtem nevyřízených závazků v té době. Výzkumné smlouvy dále stanoví, že žádostem o platbu lze vyhovět až po předložení potvrzení o auditu.

Komisi se podařilo zabránit tomu, aby se na konci roku 2014 znovu zvýšily neuhrazené závazky, díky opatření ke zlepšení situace, která Komise přijala v roce 2014 s cílem řešit nedostatek prostředků na platby (viz oddíl 2.2). Opatření zahrnovala snížení výše předběžného financování a odložení podpisu nových smluv/grantových dohod, čímž se část plateb přesunula do následujícího roku. Došlo tedy ke snížení výše neuhrazených závazků, nicméně vedlejším účinkem bylo zpomalení implementace programů na období 2014 až 2020. V některých případech musela být přijala drastičtější opatření, jako například přednostní provedení plateb zranitelnějším příjemcům.

Vývoj zbývajících závazků (RAL)

Víceméně neměnná výše neuhrazených plateb na konci roku u programů v okruhu 1a ostře kontrastuje s jednoznačně vzestupným trendem zbývajících závazků (RAL), které uvádí následující graf:

Růst RAL je do značné míry způsobem prohlubujícím se nepoměrem mezi prostředky na závazky a na platby v oblasti výzkumu, tedy v největším výdajovém programu v tomto okruhu. Je to patrné z následujícího grafu, který znázorňuje klesající poměr mezi platbami a závazky.

Jako příklad způsobu provádění projektů v okruhu 1a uvádíme popis projektového cyklu programů v oblasti výzkumu.

Projektový cyklus v oblasti výzkumu

Výzkumné programy jsou prováděny prostřednictvím víceletých pracovních programů, které zahrnují výzvy k předkládání návrhů, veřejné zakázky, studie, expertní skupiny, účast v mezinárodních organizacích, semináře a workshopy, hodnocení a monitorování. Přibližně 90 % výzkumných programů souvisí s výzvami k předkládání návrhů, ostatních 10 % s jinými činnostmi.

V polovině roku N-1 Komise přijme roční program činnosti na rok N. Od druhé poloviny roku N-1 probíhají výzvy k předkládání návrhů. Ve většině případů jsou návrhy předkládány obvykle do tří měsíců po zveřejnění výzvy. Celkové závazky jsou stanoveny po přijetí pracovního programu v roce N, nejpozdější před vyjednáváním (obvykle na konci lhůty). Po hodnocení návrhů (tři měsíce) a výběru (jeden až dva měsíce) následuje vyjednávání (jeden až šest měsíců) a podpis (až několik měsíců). Komise/výkonná agentura mezi koncem lhůty pro předkládání návrhů a podpisem má osm měsíců, z čehož pět měsíců je na to, aby informovala předkladatele o výsledku vědeckého hodnocení, a tři měsíce na přípravu grantové dohody. Jakmile jsou učiněny jednotlivé závazky a smlouva je podepsána, mělo by být do 30 dnů od podpisu dohody nebo 10 dní před zahájením činnosti (podle toho, co nastane později) vyplaceno předběžné financování. Na základě strukturálních opatření, která v roce 2014 přijalo GŘ pro výzkum, jsou platby předběžného financování na rok N nyní prováděny až v roce N+1. Průběžné platby se zakládají na finančních výkazech a mají vazbu na pravidelné zprávy, předkládané zpravidla každých 18 měsíců. Konečná platba ve výši 10 % je provedena po přijetí závěrečné zprávy.

U ostatních akcí obsažených v pracovním programu jsou předběžné závazky přijaty v roce N a předběžné platby jsou provedeny v témže roce. Zbytek je vyplacen v roce N+1.

Nedostatek prostředků na platby v oblasti výzkumu: praktické důsledky

S cílem vyřešit problém nedostatku prostředků na platby v programech v oblasti výzkumu bylo v roce 2014 převedeno celkem 236,5 mil. EUR z programu „Horizont 2020“ 2014–2020“ do rozpočtových položek na dokončení programů na období 2007–2013, přičemž bylo odloženo předběžné financování výzev k předkládání návrhů v rámci programu Horizont 2020 vydaných v letech 2014–2015. V předchozích letech tak tomu nebylo a výsledkem je zpoždění při provádění nových programů.

K výzkumu je třeba čas a odkládání podpisu smluv a poskytnutí financování není v souladu s cílem podporovat výzkum v zájmu hospodářského růstu. Navýšení prostředků na platby pro program Horizont 2020 schválené v rozpočtu na rok 2015 by mělo umožnit částečně dohnat zpoždění v tomto klíčovém programu.

Erasmus+

Erasmus+ je dobrým příkladem ročního programu, u nějž úroveň plateb těsně kopíruje úroveň závazků, protože životní cyklus většiny akcí se odvíjí od struktury akademického roku.

Navýšení prostředků na platby v roce 2014 neodpovídalo růstu prostředků na závazky, který by měl pokračovat po celé období 2014–2020. Nedostatečná úroveň prostředků na platby v roce 2014 je patrná z následujícího grafu uvádějícího poměr plateb a závazků.

Výsledkem bylo, že v roce 2014 nebylo možné vyplatit druhou část předběžného financování vnitrostátním agenturám, které mají financovat akce mobility. Ačkoli situace by se měla mírně zlepšit, bude Erasmus+ čelit podobným problémům i v roce 2015.

Doprava a energetika

Následující graf znázorňuje růst rozdílu mezi prostředky na závazky a platby v oblasti dopravy a energetiky.

Prostředky na platby schválené v rozpočtu na rok 2015 budou stačit k pokrytí prvního předběžného financování projektů na období 2014-2020 a částečně řešit problém RAL z období 2007–2013.

Plán evropské hospodářské obnovy

Ve srovnání s vysokou úrovní závazků v letech 2009 a 2010 začalo provádění plateb v rámci tohoto programu pomalu – v této oblasti se totiž většinou jedná o rozsáhlé infrastrukturní projekty.

Zejména v roce 2014 nebyl k dispozici dostatek prostředků na platby, aby bylo možné vyhovět žádostem o platbu podaným v průběhu roku, a to ani poté, co byl přijat návrh opravného rozpočtu 3/2014, který poskytl dodatečné prostředky na platby. Na konci roku 2014 činila výše RAL dosud 2 mld. EUR, což je polovina z původní výše závazků v rámci plánu evropské hospodářské obnovy. Výše prostředků na platby schválená v roce 2015 činí 407 mil. EUR, což by mělo stačit na pokrytí odhadovaných potřeb v tomto roce.

5.3.2. Okruh 4

V následujícím grafu je uvedena výše zbývajících závazků (RAL) na programy v okruhu 4 od roku 2007.

Okruh 4 obsahuje krátkodobé nástroje reagující na krizi, dlouhodobé nástroje, které využívají víceleté financování, a nástroje ad-hoc, jako jsou makrofinanční půjčky a grantová pomoc. Celkem 73 % výdajů v tomto okruhu tvoří tři velké nástroje (Nástroj předvstupní pomoci II (IPA), Evropský nástroj sousedství (ENI) a Nástroj pro rozvojovou spolupráci (DCI)), které využívají víceleté programování. Podpora třetím zemím financovaná z těchto programů má zpravidla šestiletý a osmiletý životní cyklus. Nástroje krizové reakce (humanitární pomoc, nástroj na podporu stability a míru, společná zahraniční a bezpečnostní politika) a nástroje makrofinanční pomoci mají mnohem kratší platební cykly (12–18 měsíců).

Od roku 2013 se většina nástrojů v okruhu 4 potýkala se závažným nedostatkem prostředků na platby, zejména v nástrojích humanitární pomoci a krizové reakce s krátkými implementačními cykly a rychlým proplácením, takže postižen byl i Nástroj pro rozvojovou spolupráci a Evropský nástroj sousedství, v jejichž případě se platby převážně týkají stávajících smluv a závazků. V roce 2014 se situace zhoršila v důsledku celkového snížení dostupných plateb oproti roku 2013. V některých z těchto programů přišlo navýšení prostřednictvím návrhu opravného rozpočtu 3/2014 (a ostatních akcí, např. převodů) (23) velmi pozdě a nestačilo k pokrytí nahromaděných žádostí o platby.

Přijatá opatření, která spočívala v odkladu splatnosti nových žádostí o platby a proplácení minulých závazků (viz oddíl 2.2), dokázala negativní dopady nedostatku prostředků na platby zmírnit jen částečně.

Počet nevyřízených žádostí o platby na konci roku

Počet nevyřízených žádostí o platby se výrazně zvýšil na konci roku 2014 v okruhu 4. Důvodem bylo hlavně prudké zvýšení počtu žádostí o platby a nedostatek příslušných prostředků na platby, jako tomu bylo v případě Evropského nástroje sousedství a Nástroje pro rozvojovou spolupráci (viz následující graf).

Navýšení prostředků na platby v rozpočtech na roky 2013 a 2014 ovšem umožnilo také snížit výši neuhrazených závazků v oblasti humanitární pomoci (24):

Jak je uvedeno výše, RAL v okruhu 4 a zejména ve třech velkých dlouhodobých nástrojích v posledních pěti letech postupně rostly v souladu s výší závazků předchozích VFR. Programy původně zahájené v roce 2010 byly například formalizovány s přijímající zemí v průběhu roku 2011 a smlouvy byly uzavírány až do roku 2014. Z toho plyne, že mnohé z těchto větších programů zahájených v době, kdy závazky rychle rostly, musí být propláceny právě nyní. Prostředky na platby schválené v rozpočtu na rok 2015 by měly tento rozdíl překlenout a stabilizovat situaci, která nicméně zůstává stále napjatá. Rozdíl mezi závazky a platbami a RAL bude pravděpodobně u mnoha nástrojů (např. DCI) dále růst.

6. BUDOUCÍ VÝVOJ PROGRAMŮ 2014-2020

Rozpočet na rok 2016 bude muset obsahovat dostatek prostředků na platby, které jsou nutné nejen k tomu, aby mohly být postupně proplaceny žádosti plynoucí ze závazků z programů 2007–2013, ale také programy na období 2014–2020 v okruzích 1a a 4, jejichž provádění bylo zkomplikováno nedostatkem prostředků na platby. Rozpočet na rok 2016 musí také obsahovat nezbytné prostředky na platby pro ostatní fondy (např. rozvoj venkova – okruh 2), aby se znovu nezačaly hromadit nevyřízené žádosti o platby.

V rozpočtu na rok 2016 Komise posoudí potřeby ohledně plateb v roce 2016 týkající se programů na období 2014–2020.

7. ZÁVĚRY

V minulých letech, zejména v roce 2014, byla úroveň prostředků na platby nedostatečná pro pokrytí obdržených žádostí o platby. To vedlo k hromadění nevyřízených žádostí na konci roku, zejména u programů na období 2007–2013 v rámci politiky soudržnosti. Komise přijala řadu opatření, které měly tento problém částečně řešit a minimalizovat negativní dopad nedostatku prostředků na platby – šlo zejména o to, aby byly v co nejvyšší míře uhrazeny pohledávky plynoucí z minulých závazků. Vedlejším účinkem ovšem bylo narušení realizace programů na období 2014–2020.

Prostředky na platby v rozpočtu na rok 2015 by měly vést ke snížení počtu nevyřízených žádostí o platby týkajících se programů na období 2007–2013. Komise stanovila úroveň prostředků na platby nezbytnou pro postupné odstranění abnormálně vysokého počtu nevyřízených žádostí týkajících se programů na období 2007–2013 do konce roku 2016. Ve svém návrhu rozpočtu na rok 2016 Komise navrhne prostředky na platby v odpovídající výši.

Komise se domnívá, že tři orgány se mohou zavázat k provedení plánu spočívajícího ve snižování celkové výše neproplacených faktur odpovídajícím realizaci programů na období 2007–2013 na udržitelnou úroveň do roku 2016.

(1) Anglické znění je původním zněním této přílohy.

(2) Vyplývá to z tzv. pravidel „N+2/N+3“, kdy platby je třeba provést během dvou (N+2) nebo tří (N+3) let po přijetí odpovídajícího závazku. Na konci roku 2013 se současně uplatnila obě pravidla o zrušení závazku.

(3) Celková výše dodatečných plateb schválených prostřednictvím opravných rozpočtů činila 6,7 miliard EUR v roce 2012, 11,6 miliard EUR v roce 2013 a 3,5 miliard EUR v roce 2014.

(4) Počet nevyřízených žádostí o platby podaných v souvislosti s programy politiky soudržnosti v období 2007–2013 se na konci roku vždy zvýšil: z 11 miliard EUR v roce 2011 na 16 miliard EUR v roce 2012, 23,4 miliard EUR v roce 2013 a 24,7 miliard EUR v roce 2014.

(5) Je nutno připomenout, že na politiky ve sdíleném řízení, jako je např. politika soudržnosti (kdy Komise proplácí výlohy členských států), se úroky z pozdních plateb nevztahují.

(6) Zbývajících 5 % má být vyplaceno při ukončení programů (tj. v letech 2017–2019) poté, co Komise posoudí, zda byly úspěšně realizovány a zda není nutné provést žádné opravy.

(7) Právní předpisy v oblasti politiky soudržnosti stanoví pro vypořádání 60denní lhůtu.

(8) Definici normálního a abnormálního objemu nevyřízených plateb naleznete v bodech 3.4 a 4.3.

(9) Opravný rozpočet č. 2/2014 byl původně předložen jako návrh opravného rozpočtu č. 3/2014.

(10) Měsíční zprávy o průběžných platbách a projednávaných žádostech, zprávy systému výstrahy pro rozpočtové prognózy (dvakrát ročně).

(11) DEC 54/2014

(12) Do této definice „nahromaděných žádostí o platby“ nejsou zahrnuty nezaplacené částky v důsledku snížené úrovně předběžného financování: u několika programů však byly v roce 2014 částky předběžného financování omezeny (v některých případech již v roce 2013), aby se prodloužila lhůta splatnosti.

(13) Článek 87 nařízení (ES) č. 1083/2006: „[..].žádosti o průběžné platby pro každý operační program se shromažďují a zasílají Komisi pokud možno třikrát za rok“.

(14) Tento graf je stejný jako graf obsažený ve shrnutí.

(15) Články 91 a 92 nařízení (ES) č. 1083/2006 pro programové období 2007-2013.

(16) V důsledku omezení peněžních toků v prvních měsících roku (viz. Oddíl 3.3) může dojít k tomu, že část z nahromaděných neuhrazených žádostí nemusí být proplacena v předepsaných lhůtách na začátku roku.

(17) Kromě Chorvatska, Rumunska a Slovenska.

(18) Článek 76 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25).

(19) Článek 12 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).

(20) Prognózy, které členské státy předložily v lednu 2015, nepokrývaly všechny operační programy. Pro tyto případy Komise použila prognózy, které obdržela v září loňského roku. Takovouto extrapolaci chybějících prognóz členských států nelze provést pro rok 2016, protože prognózy předložené v září 2014 pokrývaly pouze rok 2014 a 2015 (nevztahovaly se ještě na rok 2016). To znamená, že prognóza pro rok 2016 zahrnuje pouze ty operační programy, o nichž členské státy podaly informace a mohou být zvýšeny v okamžiku, kdy budou podány chybějící informace.

(21) Článek 79 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 stanoví, že „Celkový kumulativní součet předběžných a průběžných plateb nepřesáhne 95 % příspěvku z fondů na operační program; zbylých 5 % bude proplaceno po uzavření operačního programu.“

(22) Článek 89 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25).

(23) + 406 mil. EUR (čisté zvýšení prostředků na platby) na humanitární pomoc, + 30 mil. EUR na DCI a 250 mil. EUR na ENI.

(24) Graf ovšem nebere v potaz dopad snížené úrovně předběžného financování.

PŘÍLOHA 1: INFORMACE, KTERÉ KOMISE ZASLALA DO 15. PRosince 2014 Dne 15. prosince 2014 předložila Komise údaje o očekávané výši neuhrazených závazků ke konci roku 2014 a 2015 u programů politiky soudržnosti na období 2007–2013: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Výše neuhrazených faktur na konci roku (v mld. EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 Až 25 (1) 19 (2) Komise rovněž předložila rozpis očekávaných neuhrazených závazků u programů na období 2007–2013 ke konci roku 2014. V následující tabulce je uvedena celková výše žádostí o platby, které byly na konci roku 2014 skutečně obdrženy – částka je o 1,5 mld. EUR nižší než prognózy členských států a o cca 2,5 mld. EUR nad horní hranicí odhadu Komise. OČEKÁVANÁ VÝŠE NEUHRAZENÝCH ZÁVAZKŮ NA KONCI ROKU 2014 v miliardách EUR (1) Žádosti o platby obdržené na konci roku 2013 a neproplacené do konce roku 2013 23,4 (2) Žádosti o platby obdržené do konce listopadu 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Žádosti o platby obdržené do konce listopadu, které mají být splaceny v roce 2014 54,8 (4) Schválená výše prostředků na platby (s opravným rozpočtem 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Výše neuhrazených závazků do konce listopadu 2014 se splatností do konce roku 2014 5,4

Prognóza Skutečná výše Prognózy členských států žádostí o platby, které mají být předloženy v prosinci 2014 23 21,5 Prognózy Komise ohledně žádostí o platby, které mají být předloženy v prosinci 2014 18 – 19 21,5 Prognóza výše neuhrazených závazků na konci roku 2014: až 25 mld. EUR. Komise také předložila odhady za jednotlivé státy, tak jak je členské státy vypracovaly – jedná se o odhady žádostí o platby v politice soudržnosti v roce 2014 (54,33 mld. EUR), žádosti zaslané do 31. října 2014 (31,36 mld. EUR) a v důsledku toho žádosti o platby zaslané v listopadu a prosinci (22,97 mld. EUR). Komise dodává: „Vzhledem k průměrné míře chybovosti v ‚hrubých‘ odhadech členských států v posledních letech a k 95 % stropu plateb před uzávěrkou dle článku 79 nařízení (ES) č. 1083/2006 Komise odhaduje, že v prosinci budou podány žádosti ve výši 18–19 mld. EUR.“ To odpovídá výše uvedeným tabulkám. (*1) Odhady Komise na základě upravených prognóz členských států (1) Se započtením dodatečných prostředků na platby v návrhu opravného rozpočtu 3/2014 ve schváleném znění. (2) Se započtením dodatečných prostředků na platby v návrhu opravného rozpočtu 3/2014 ve schváleném znění a prostředků na platby schválených v rozpočtu na rok 2015.