Nový partnerský rámec by měl zlepšit podporu pro potřebné v jejich zemích původu a v zemích tranzitu. Měl by pomoci rozvíjet bezpečné a udržitelné přijímací kapacity a zajišťovat pro uprchlíky a jejich rodiny ve třetích zemích postižených migračním tlakem trvalé vyhlídky blízko domova. Musí vytvářet reálné vyhlídky na přesídlení do EU, aby odradil od nelegálních a nebezpečných cest. Základem tohoto rámce je ucelená, přesvědčivá a účinná politika týkající se navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, která plně respektuje lidská práva a důstojnost dotčených osob i zásadu nenavracení. Pomoc a politiky EU připravené poskytnout větší podporu těm partnerským zemím, které vynakládají největší úsilí, ale nevyhýbající se negativním pobídkám by měly být šity na míru tak, aby při zastavování toku nelegálních migrantů přinášely konkrétní výsledky.

Aby reakce EU měla smysl, musí využít všech dostupných prostředků a vytyčit si jasné priority a měřitelné cíle. Nástroje rozvojové politiky a politiky sousedství by měly posílit budování místních kapacit, včetně kapacit pro ochranu hranic, azylová opatření, boj proti převaděčství a opětovné začlenění. Všichni aktéři, tj. členské státy, orgány EU a klíčové třetí země, musí spolupracovat jako partneři, aby do migračních toků vnesli řád. Souběžně je zapotřebí řešit prvotní příčiny nelegální migrace a nuceného vysídlování uplatňováním soustavných, střednědobých a dlouhodobých politik a lépe využívat stávající procesy a programy. Veškeré tyto práce musí probíhat v kontextu, který plně dodržuje mezinárodní právo a základní práva. To je myšlenka nového partnerského rámce.

Je však zapotřebí toho učinit mnohem více. EU stále čelí humanitární krizi. Třetí země a partneři EU dnes poskytují střechu nad hlavou milionům uprchlíků, mnohdy nezletilým osobám bez doprovodu, kteří byli nuceni opustit své domovy, a ekonomickým migrantům toužícím dostat se do Evropy. Zprávy naznačují, že v Libyi jsou dnes desítky tisíc migrantů, kteří hledají cesty, jak vstoupit do EU, přičemž jejich počet každým dnem roste.

Od přijetí Evropského programu pro migraci před rokem bylo dosaženo mnohého, a to nejen za hranicemi EU. Na moři byly zachráněny stovky tisíc lidí. Na summitu o migraci ve Vallettě v listopadu 2015 se otázky migrace staly jádrem vztahů EU s africkými zeměmi. Prohlášení EU a Turecka stanovilo nové způsoby, jak vnést do migračních toků řád a zachránit životy. Jeho dopad byl okamžitý. Aby mohla být poskytnuta potřebná pomoc, pomáhají nové finanční nástroje EU vytvářet lepší budoucnost doma pro ty, kteří by jinak mohli být ochotni riskovat svůj život na nebezpečné cestě do Evropy. Tyto kroky ilustrují ochotu EU zabývat se specifickými migračními problémy, ale i dlouhodobými hnacími silami migrace.

Výsledkem činností operace EU NAVFOR MED Sophia je zatčení 71 podezřelých z převaděčství a neutralizace 129 plavidel používaných pro převaděčství. Základní a právně závaznou činností pro tuto operaci, která přímo zachránila 14 857 osob, zůstává předcházení dalším ztrátám životů na moři. Dalších 31 096 osob bylo za podpory operace zachráněno jinými subjekty. Sdílení informací má zásadní význam a mohlo by dojít ještě dále, pokud by byly posíleny vazby mezi operací EU NAVFOR MED a Evropským střediskem pro boj proti převaděčství, které působí při Europolu. Rada souhlasila s prodloužením mandátu operace o jeden rok a s přidáním dvou dalších podpůrných úkolů. Tato činnost by zahrnovala takové operace, jako je budování kapacit a odborná příprava pro libyjskou pobřežní stráž a námořnictvo, a provádění zbrojního embarga OSN na moři na základě nové rezoluce Rady bezpečnosti OSN.

V první řadě musí být rozbit obchodní model převaděčů; klíčem k tomu je věrohodné a účinné vracení osob. Navíc je nutná operativní spolupráce zaměřená proti převaděčům. Spolupráce na trase přes západní Středomoří / Atlantik je účinná a stále slouží jako vzor partnerství. V Egejském moři a centrálním Středomoří spolupracuje agentura Frontex se Severoatlantickou aliancí a operací EU NAVFOR MED Sophia a spojuje tak jejich různé role v řízení migrace, shromažďování zpravodajských informací o převaděčství, výměně informací, koordinaci hlídek a společné práci na vyloďování. Tato spolupráce by měla v centrálním Středomoří postoupit o jeden krok dále tím, že aktiva budou sdílena v reálném čase a vznikne společné hodnocení rizik ohrožujících námořní bezpečnost a bezpečnost hranic, což je práce, do níž by mohla být zahrnuta i italská operace „Mare Sicuro“.

Regionální svěřenský fond Evropské unie zřízený v reakci na krizi v Sýrii má řešit dlouhodobější potřeby z hlediska odolnosti syrských uprchlíků v sousedních zemích, jakož i v podporujících hostitelských komunitách v oblasti vzdělávání, živobytí a zdraví. V rámci nouzového svěřenského fondu EU pro Afriku s jeho počátečními prostředky ve výši 1,88 miliardy EUR bylo rozhodnuto o projektech o hodnotě přesahující 750 milionů EUR v takových oblastech, jako je tvorba pracovních míst a odolnost, se zaměřením na nejzranitelnější osoby, a to pro oblast Sahelu / Čadského jezera a Afrického rohu. Nástroj pro uprchlíky v Turecku spojuje okamžitou i strukturální podporu na období 2016–2017 v celkové výši 3 miliard EUR. Byla již přijata rozhodnutí a byly uzavřeny dohody o pomoci uprchlíkům a hostitelským komunitám o hodnotě téměř 200 milionů EUR, přičemž krátkodobým cílem je uzavřít do konce července dohodu na celkovou částku 1 miliardy EUR. Další 3 miliardy EUR budou poskytnuty do konce roku 2018, pokud budou počáteční prostředky vyčerpány v plné výši a budou splněny všechny závazky.

Jádrem prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března bylo propojení řízení migrace na obou stranách Egejského moře a nebývale intenzivní spolupráce mezi EU a externím partnerem. V naprostém souladu s unijním a mezinárodním právem bylo cílem odstranit motivaci hledat nelegální trasy. Společně s prací Severoatlantické aliance a agentury Frontex mělo jeho provádění, kromě zpětného přebírání všech přijíždějících státních příslušníků třetích zemí, bezprostřední dopad i na přechody z Turecka do Řecka. Ukázalo, že mezinárodní spolupráce může uspět – při záchraně životů na moři a rozbíjení obchodního modelu převaděčů. Toho bylo dosaženo díky finanční pomoci, příležitostem k přesídlování a vyhlídkám v oblasti probíhajících jednáních o vízech a přistoupení. Ačkoli každá země je jiná a prohlášení EU a Turecka odráží konkrétní okolnosti, jeho prvky mohou inspirovat spolupráci s jinými klíčovými třetími zeměmi a poukázat na hlavní páky, které by měly být aktivovány.

V následujících oblastech, kde by měly být vytyčeny konkrétní a měřitelné cíle, by mělo být s klíčovými partnery přijato okamžité opatření:

Vnější migrační tlak je pro EU i partnerské země „novým normálem“. To vyžaduje koordinovanější, systematičtější a strukturovanější přístup k maximalizaci součinnosti a pák vnitřní a vnější politiky EU. Aby byl úspěšný, musí odrážet zájmy EU i zájmy našich partnerů a mít jasné cíle a jasně stanovený způsob, jak bude cílů dosahováno, a to pokud možno prostřednictvím pozitivní spolupráce, ale v případě potřeby i využitím pák. Tento přístup se promítne do paktů, jež budou zakomponovány do stávajících a budoucích procesů a partnerství.

Cílem EU by nyní mělo být konkrétní a měřitelné zvýšení počtu navrácených a zpětně přebraných osob. Zásadní součástí každého paktu proto bude společné úsilí o zajištění funkčnosti navracení a zpětného přebírání. Pakty se budou rovněž snažit zvýšit účinnost a udržitelnost návratového procesu a poskytnout dostatečnou finanční podporu zpětně přebírajícím zemím, a zejména komunitám, které ty, kteří se vrátili, budou opětovně začleňovat. Partnerské země by měly mít prospěch i z pomoci EU při dobrovolném navracení a opětovném začleňování (v rámci partnerství s Mezinárodní organizací pro migraci).

Účinné politiky v oblasti navracení, zpětného přebírání a opětovného začleňování zaměřené na osoby, které nesplňují podmínky pro poskytnutí ochrany, jsou základní součástí boje proti nelegální migraci a budou pomáhat odrazovat lidi od toho, aby riskovali své životy. Zvýšení míry návratů povede k rozbití obchodního modelu převaděčů – aby si lidé uvědomili, že platit velké peněžní částky za cestu do EU v nebezpečných podmínkách nestojí za s tím spojené riziko. Účinek růstu míry návratů se znásobí, pokud navíc budou vytvořeny legální cesty do EU.

Různí partneři čelí různým výzvám a různým okolnostem. Pakty by měly tuto skutečnost v plné míře odrážet. Země původu čelí potřebě pomáhat lidem nalézt živobytí a stabilitu doma a řídit migraci na místní úrovni. Tranzitní a hostitelské země čelí akutnímu tlaku, aby poskytovaly humanitární pomoc a služby migrantům a uprchlíkům, aby podporovaly ekonomickou udržitelnost migrantů, uprchlíků a hostitelských komunit a aby se zaměřovaly na zločinecké sítě zapojené do převaděčství a obchodování s lidmi, a předcházely tak nelegálním tokům. Zvláštní pozornost by se měla věnovat budování kapacit s cílem posílit kapacitu při řízení migrace.

Pro plnění paktů jsou nezbytným předpokladem odbornost a zdroje členských států. Účinná spolupráce se velkou měrou opírá o sítě odborníků EU na místě ve třetích zemích. Další využití evropských styčných úředníků pro otázky migrace v prioritních zemích původu a tranzitu by pomohlo při koordinaci celounijní spolupráce proti převaděčství migrantů a styční úředníci pro přistěhovalectví by mohli pro snadnější prosazování předpisů upřednostňovat společné kroky členských států. Za tímto účelem by členské státy měly rychle jmenovat kandidáty. V klíčových lokalitách by pro zintenzivnění koordinace činnosti EU při podpoře schopnosti partnerských zemí zacílit na organizovanou trestnou činnost ukrývající se za převaděčstvím migrantů měly být spuštěny platformy EU pro spolupráci v otázkách převádění migrantů.

Zvláštní vztahy, které členské státy mají s třetími zeměmi a které odrážejí politické, historické a kulturní vazby podporované desetiletími kontaktů, by měly být též v plné míře zužitkovány ve prospěch EU. V současnosti je tomu často naopak. Důvěru je zapotřebí budovat. Členské státy s nejrozvinutějšími dvoustrannými vztahy s konkrétní partnerskou zemí by se měly plně zapojit do diskusí EU s ní. Měly by být součástí koordinačního mechanismu mezi úrovní EU a členskými státy, který musí být zřízen za účelem plnění paktů pro každého partnera. Orgány EU a příslušné členské státy by měly spolupracovat, aby zužitkovaly kolektivní vliv EU k dosažení společných cílů.

Nedávno začala EU testovat nový přístup k vybraným třetím zemím. V rámci příprav podkladů pro rozhovory na vysoké úrovni byly s členskými státy projednány individuální balíčky pro šestnáct prioritních zemí, mapující jednotlivé zájmy a uvádějící seznam nástrojů a pobídek dostupných na úrovni EU na podporu spolupráce v oblasti migrace, včetně navracení a zpětného přebírání. Vybrané třetí země by měly být obeznámeny s koncepcí a obsahem „balíčků pro jednotlivé země“, s příležitostmi, ale i s případnými důsledky rozsahu své spolupráce. Balíčky pro jednotlivé země však musí být nyní aktivovány v podobě paktů s omezeným počtem prioritních třetích zemí původu a tranzitu, aby byl zajištěn skutečně integrovaný a koordinovaný přístup k dosahování viditelných výsledků na místě v krátkodobém horizontu. To vyžaduje i jasné stanovení pozitivních a negativních pobídek. V souvislosti s tím jsou členské státy vybízeny, aby posílily pobídky určené EU o doplňující opatření, která spadají do jejich vnitrostátních pravomocí.

Zintenzivnění iniciativ asistovaného dobrovolného návratu a opětovného začleňování na trase s cílem pomoci zemím tranzitu při navracení státních příslušníků třetích zemí do jejich zemí původu vždy, kdy je to možné, včetně prosazování regionální spolupráce mezi zeměmi původu a tranzitu.

Každý pakt bude navržen s vhodnými balíčky, které kombinují různé prvky politiky v pravomoci EU (politika sousedství, rozvojová pomoc, obchod, mobilita, energetika, bezpečnost, digitální politika atd.), uplatňované tak, aby směřovaly k témuž cíli. Toto nově orientované a přeprogramované používání všech politik musí zohlednit členské státy i ve svých vnitrostátních nástrojích a pobídkách politiky.

Na podporu krátkodobých cílů paktů nabízí migrační politika sama řadu možností k vyvolání pákového efektu. Chystaný návrh strukturovaného systému přesídlování, který stanoví společný přístup k bezpečnému a legálnímu příjezdu do Unie u osob, které potřebují mezinárodní ochranu, formou přesídlení, je přímou ukázkou závazku EU pomoci zemím, které jsou pod největším tlakem. Další legální cesty do EU jsou též akceptovaným cílem mnoha partnerů EU, vzájemně přínosným pro EU i naše partnery: vallettský akční plán obsahoval závazek EU a členských států zahájit pilotní projekty, které shrnují nabídky pro legální migraci. Velmi mocným prvkem v diskusích s třetími zeměmi o spolupráci v oblasti migrace může být vízová politika. Specifická opatření mohou též pomáhat připravit legální migranty na potřeby trhů práce v EU nebo mohou podpořit převody a opětovné investování remitencí migrantů zpět do domovských zemí. A konečně, spolupráce a výměna informací se mohou dále rozvíjet ve společném zájmu EU a jejích partnerů. Jako praktický nástroj pro spojení služeb v oblasti řízení migrace může fungovat technologický rozvoj, zejména biometrika a digitální identifikace. Poskytování pomoci ve třetích zemích a vstup a přesídlení do EU a do jiné země by mohlo usnadnit vyvinutí jednotné platformy pro registraci vysídleného obyvatelstva.

Komise důsledně uplatňuje strategický přístup v otázkách migrace s partnery z východu a jihu a dále ho posiluje prostřednictvím přezkumu evropské politiky sousedství z roku 2015, v němž jsou prvky migrace a mobility zdůrazněny jako jedna z hlavních oblastí spolupráce. S přibližně polovinou dostupných finančních prostředků vyčleněných na otázky související s migrací to představuje dobrý základ pro pakty.

Zvýšení soudržnosti mezi migrační a rozvojovou politikou je důležité k zajištění toho, aby rozvojová pomoc pomáhala partnerským zemím řídit migraci efektivněji a aby je též pobízela k účinné spolupráci v oblasti zpětného přebírání nelegálních migrantů. Do rozvojové politiky EU by měly být začleněny pozitivní a negativní pobídky, které oceňují ty země, které plní svůj mezinárodní závazek zpětně přebírat své vlastní státní příslušníky, a ty, které spolupracují při řízení toků nelegálních migrantů ze třetích zemí, jakož i ty, které přijímají opatření k náležitému přijetí osob, které prchají před konfliktem a pronásledováním. Stejně tak musí existovat důsledky pro ty země, které při zpětném přebírání a navracení osob nespolupracují. Totéž by mělo platit o obchodní politice, především tam, kde EU nabízí svým partnerům preferenční zacházení: spolupráce v oblasti migrace by měla být aspektem v nadcházejícím hodnocení obchodních preferencí podle „GSP+“.

I když jsou pokládány za potenciálně účinné a mají pozitivní dopad na migraci, nejsou sousedství, rozvoj a obchod jedinými politikami, které mají význam pro podporu paktů. Z tohoto přístupu by neměla být vyňata žádná oblast politiky. Všechny politiky EU včetně vzdělávání, výzkumu, změny klimatu, energetiky, životního prostředí, zemědělství by měly být v zásadě součástí balíčku a přinášet maximum pák do diskuse.

Plnění paktů: odpovídající finanční podpora

Mají-li být cíle paktů splněny, musí být veškeré finanční nástroje EU a jejích členských států použity a aktivovány co nejefektivněji v souladu se schopností a ochotou zemí v otázce řízení migrace, zejména účinném předcházení nelegální migraci a při zpětném přebírání nelegálních migrantů, spolupracovat. V zásadě by prostředky vyčleněné na lepší řízení migrace v rámci nástrojů EU pro vnější činnost měly být znovu navýšeny, a to s plným využitím inovativních nástrojů finančního řízení, jako jsou svěřenské fondy EU nebo nástroje kombinující zdroje financování, jakož i možností, jež nabízí vnitrostátní, regionální a tematické nástroje.

Finanční podpora na dosažení krátkodobých cílů paktů

Veškeré dostupné nástroje a zdroje budou rozděleny cílenějším, koordinovanějším, flexibilnějším a rychlejším způsobem.

Zaprvé, při rozdělování stávajících finančních nástrojů bude zvláštní pozornost věnována projektům zaměřeným na zlepšení řízení migrace a přednost bude dána projektům, jež třetím zemím umožňují plnit jejich závazky v oblasti readmise vlastních státních příslušníků .

Zadruhé, stávající inovativní finanční nástroje budou použity v plném rozsahu na podporu okamžitých opatření uvedených v paktech. Nástroj pro uprchlíky v Turecku, regionální svěřenský fond Evropské unie zřízený v reakci na krizi v Sýrii a nouzový svěřenský fond EU pro Afriku umožnily flexibilněji, koordinovaněji a rychleji identifikovat cílené projekty a přidělovat na ně finanční prostředky. Tímto způsobem jsou financována okamžitá opatření na podporu uprchlíků a hostitelských komunit, řízení migrace a navracení a zpětné přebírání pomocí opětovného začleňování a budování kapacit. Stejný vzorec bude použit i ke splnění cílů stanovených pakty. Zásadní je přitom plné zapojení členských států, neboť podpora zatím značně zaostává za potřebami a ne všechny členské státy se jí účastní. Cílová částka stanovená pro regionální svěřenský fond Evropské unie zřízený v reakci na krizi v Sýrii činí 1 miliardu EUR. Nesplacené závazky členských států činí v současnosti celkem 0,27 miliardy EUR. V případě nouzového svěřenského fondu EU pro Afriku vyčlenila Komise 1,8 miliardy EUR a je připravená tuto částku navýšit o dalších 0,5 miliardy EUR z rezervy Evropského rozvojového fondu (ERF) na financování okamžitých opatření obsažených v paktech. Členské státy a další dárce Komise vyzývá, aby své příspěvky co nejdříve dorovnali .